La democratización de la gestión educativa. Modelos de gestión, procesos de participación y descentralización educativa. Seminario-taller internacional 6-8 de julio 2004 - Lima, Perú

Table of contents :
Introducción 1
Ricardo Cuenca
¿Nuevas relaciones? Estado y ciudadanos
en el contexto de la descentralización 7
Eduardo Cáceres Valdivia
DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA
Rendición de cuentas en la educación pública:
un reto para Centroamérica y México 23
Donald R. Winkler
Descentralización educativa en el Perú: una introducción 43
José N. Linarez
Región San Martín: un aprendizaje interactivo 51
José N. Linarez
Región Madre de Dios: debate y concertación 71
Víctor Hugo Díaz
Región Piura: fortalezas y debilidades 81
Dante W. Ramírez Castillo
GESTIÓN EDUCATIVA
La gestión educativa en América Latina:
problemas y paradigmas 97
Juan Casassus
Gestión educativa y descentralización.
La experiencia de Colombia 127
Piedad Caballero Prieto
Los boletines escolares de Paraná (Brasil):
una manera de rendir cuentas públicamente 147
Alcyone Vasconcelos
La gestión educativa en el Perú: entre la eficiencia y la democracia 161
Luis Salazar Ochoa
Índice
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PROCESOS DE PARTICIPACIÓN EDUCATIVA
Participación democrática de la comunidad educativa:
lecciones de Nicaragua 183
Richard J. Kraft
EDUCO: educación con participación de la comunidad.
Una experiencia salvadoreña 203
Zulema de Fuentes
Participación ciudadana y gestión educativa
desde la perspectiva boliviana 213
Noel Aguirre Ledezma
La otra participación: la escuela desde una inspiración
y aspiración democrática 223
Darío Ugarte Pareja y Jacobo Alva Mendo
CONCLUSIONES 263
Zorobabel Cancino

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LA DEMOCRATIZACIÓN DE LA GESTIÓN EDUCATIVA

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La democratización de la gestión educativa Modelos de gestión, procesos de participación y descentralización educativa

Ricardo Cuenca (PROEDUCA-GTZ) Estela González (OCC-ACDI) Fanni Muñoz (Red-DFID) Editores

Seminario-taller internacional 6-8 de julio 2004 - Lima, Perú

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La democratización de la gestión educativa: modelos de gestión, procesos de participación y descentralización educativa.

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Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI) Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI ) Ministerio Británico para el Desarrollo Internacional ( DFID) Cooperación Técnica Alemana (GTZ) Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID)

Editores: Ricardo Cuenca (PROEDUCA-GTZ) Estela González (OCC-ACDI) Fanni Muñoz (Red-DFID) Editora ejecutiva: Sandra Carrillo (PROEDUCA-GTZ)

Impreso en el Perú Primera edición: abril 2005 Tiraje: 1000 ejemplares Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú, reg. ISBN

Todos los derechos están reservados. Se permite la reproducción parcial no comercial de este texto siempre y cuando se indique la fuente y se cuente con el permiso expreso de los editores.

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Presentación

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omo organismos de cooperación internacional en el Perú, estamos motivados por la necesidad de establecer espacios de reflexión y discusión sobre aspectos o temas que a todos nos atañen, especialmente en un sector como el educativo. Esa motivación nos ha llevado a unir fuerzas constituyéndonos como Mesa de Agencias Bilaterales de Cooperación en Educación. Formalmente instalada en febrero de este año, la Mesa de Agencias Bilaterales de Cooperación en Educación reúne ahora a la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI), la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE), la Cooperación Técnica Alemana (GTZ) y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Tiene como objetivo central el de ser un espacio que permita el diálogo y análisis acerca de la problemática educativa y los lineamientos de política del sector, con la finalidad de aportar propuestas que incidan en las políticas destinadas a mejorar la calidad y fomentar la equidad del sistema. Los temas de interés común para todos sus integrantes son: POLÍTICAS EDUCATIVAS: especialmente las referidas al fortalecimiento de la institucionalidad educativa y el vínculo entre educación, desarrollo y democracia. DESCENTRALIZACIÓN: con un énfasis en el apoyo al proceso de regionalización y las consecuencias que de éste se deriven para rediseñar las funciones del nivel central. EDUCACIÓN RURAL: con la idea de lograr una mayor equidad en el sistema educativo. SEGUIMIENTO A LOS COMPROMISOS INTERNACIONALES, impulsados por la comunidad de naciones y asumidos por el Estado peruano. Sobresalen los referidos a Educación para Todos y las Metas del Milenio. La Mesa busca fortalecer la coordinación entre las agencias bilaterales con proyectos en el sector Educación, por lo que está abierta e interesada en la incorporación de

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otras agencias. Tiene una dinámica organizativa ágil, el intercambio de información es fluido y gira en torno a las actividades que se propone realizar. La coordinación se nutre de la presencia que, como organismos de cooperación, tenemos en las distintas regiones del país. Se promueve la complementariedad entre la coordinación conjunta de todos los integrantes y las relaciones específicas que establezcan entre sí, tanto en el ámbito nacional como regional. Como agencias, nos relacionamos con diferentes actores educativos —a nivel nacional, regional y local— para llevar a cabo programas y proyectos de cooperación. La Mesa prioriza entre éstos los siguientes: • La Mesa de Organismos Multilaterales, Bilaterales y Agencias de Cooperación Internacional con trabajo en el sector Educación • El Ministerio de Educación • El Consejo Nacional de Educación • Instituciones de la Sociedad Civil e Iniciativas de Concertación Educativa, a nivel nacional y regional La trayectoria de la Mesa ha comprendido acciones de coordinación con y apoyo al Consejo Nacional de Educación y la organización del seminario-taller internacional LA DEMOCRATIZACIÓN DE LA GESTIÓN EDUCATIVA: MODELOS DE GESTIÓN, PROCESOS DE PARTICIPACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN, realizado en julio de 2004 y al que asistieron representantes de las regiones. Producto de este encuentro es el libro que hoy presentamos. Con esta publicación pretendemos aportar a la reflexión y el debate sobre los procesos educativos en el país.

Lima, marzo de 2005

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Índice

Introducción Ricardo Cuenca ¿Nuevas relaciones? Estado y ciudadanos en el contexto de la descentralización Eduardo Cáceres Valdivia

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DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA Rendición de cuentas en la educación pública: un reto para Centroamérica y México Donald R. Winkler

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Descentralización educativa en el Perú: una introducción José N. Linarez

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Región San Martín: un aprendizaje interactivo José N. Linarez

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Región Madre de Dios: debate y concertación Víctor Hugo Díaz

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Región Piura: fortalezas y debilidades Dante W. Ramírez Castillo

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GESTIÓN EDUCATIVA La gestión educativa en América Latina: problemas y paradigmas Juan Casassus

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Gestión educativa y descentralización. La experiencia de Colombia Piedad Caballero Prieto

127

Los boletines escolares de Paraná (Brasil): una manera de rendir cuentas públicamente Alcyone Vasconcelos

147

La gestión educativa en el Perú: entre la eficiencia y la democracia Luis Salazar Ochoa

161

ix

PROCESOS DE PARTICIPACIÓN EDUCATIVA Participación democrática de la comunidad educativa: lecciones de Nicaragua Richard J. Kraft

183

EDUCO: educación con participación de la comunidad.

Una experiencia salvadoreña Zulema de Fuentes Participación ciudadana y gestión educativa desde la perspectiva boliviana Noel Aguirre Ledezma

213

La otra participación: la escuela desde una inspiración y aspiración democrática Darío Ugarte Pareja y Jacobo Alva Mendo

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CONCLUSIONES Zorobabel Cancino

x

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Introducción

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istintas reformas educativas se vienen experimentando en América Latina y el Caribe desde mediados de la década pasada. Han sido emprendidas por los Estados nacionales y apoyadas por diferentes entidades. Su orientación ha llevado a la propuesta de nuevos enfoques curriculares y de una gestión educativa en la que participe el conjunto de la sociedad y en la que los distintos agentes educativos asuman la responsabilidad frente a la calidad de la educación. A pesar de los logros significativos obtenidos por los países en el acceso a la educación y el aumento de años de escolaridad, todavía la idea de gestión educativa y participación ciudadana no sólo no es concebida de la misma manera por los distintos actores, sino que, como señala Juan Casassus1, el tema de la gestión educativa «[...] generó un nivel de tensión muy alto entre los actores involucrados al nivel de la dirección del sistema, la burocracia y los actores al nivel de la escuela». A lo largo de estos años ha sido amplio el conjunto de experiencias adquiridas en la perspectiva de la gestión educativa, no obstante muchas de ellas no llegan a ser conocidas entre los miembros de los distintos países. Se habla mucho de la participación ciudadana, de la participación de la comunidad educativa, pero muy poco se sabe sobre cómo se producen y en qué condiciones ocurre tal cambio. En el caso peruano, el hecho de conocer los enfoques y experiencias de los países de la región con mayor potencial para la innovación de la gestión educativa resulta de gran utilidad y relevancia, ya que el país se encuentra en pleno proceso de descentralización, en un contexto donde hay debate y formulación de propuestas para su implementación. En cada región del país vienen desarrollándose experiencias que no necesariamente se conocen en el nivel central. Siempre en el caso del Perú, han existido experiencias previas de descentralización de la educación, aunque la mayoría de estos procesos correspondieron sólo a la 1

Casassus, Juan, Problemas de la gestión educativa en América Latina (la tensión entre los paradigmas de tipo A y el tipo B). Versión preliminar, UNESCO, octubre 2000.

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INTRODUCCIÓN

desconcentración de funciones y actividades administrativas; así, a partir de la década del sesenta se crearon cuatro regiones educativas, como lo registran Iguíñiz y Del Castillo2. Más antiguos aún son los registros reportados por Rueda y Luna3, quienes afirman que los intentos pioneros por descentralizar el sistema educativo datan de fines del siglo XIX, al promulgarse el Reglamento de Instrucción Primaria de 1874 que facultaba a los consejos distritales, municipalidades y consejos departamentales a conducir la educación peruana. De las múltiples razones que sustentan la validez de descentralizar los sistemas educativos, hay cinco que nos parecen fundamentales y necesitan ser discutidas para entenderlas mejor y evitar —en la medida de lo posible— mitificaciones. • La descentralización es sinónimo de desarrollo, calidad y equidad En el imaginario social la descentralización es la única vía para alcanzar el desarrollo, consolidar la democracia, mejorar la calidad educativa y lograr una educación con equidad. Algunas hipótesis detrás de estas ideas están relacionadas con la «sobrevaloración» y la omnipotencia que los actores sociales le otorgan al proceso de descentralización. Los estudios de Muñoz et al.4, IEP5 y Cuenca6 dan clara cuenta de esta situación, y es que el proceso de descentralización está asociado directamente con el logro de un estado de bienestar vinculado principalmente a cuestiones materiales y a la provisión de servicios básicos. La larga tradición centralista y los años de no presencia de las regiones en la toma de decisiones de sus políticas de desarrollo orientan estas ideas que se evidencian aún más cuando el IEP7 afirma que cerca de la mitad de la población asocia la descentralización con el acceso a recursos, y el resto, con los mecanismos de representación. El otro grupo de hipótesis, ya más en el campo de la educación, se relacionan con lo que Di Gropello8 afirma respecto a que, a pesar de no existir evidencia empírica que determine que una gestión descentralizada permite alcanzar mejores resultados educativos, la investigación muestra que el énfasis especial en la rendición de cuentas de la gestión ha entregado suficiente y contundente información sobre el

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Iguíñiz, Manuel y Del Castillo, Daniel. Materiales para pensar. La descentralización educativa. Lima: Tarea, 1995. Rueda, Dante y Segovia, José. Regionalización educativa en el Perú. 1876-2001. Lima: Haval, 2000. Muñoz, Fanni; Motta, Rossio y Solari, Mirko.¿Qué pensamos de la descentralización? Visiones y expectativas de alcaldes, líderes de opinión y funcionarios públicos. Lima: Escuela para el Desarrollo, 2000. Instituto de Estudios Peruanos. ¿Qué pensamos los peruanos y las peruanas sobre la descentralización? Resultados de una encuesta de opinión. Lima: IEP, 2002. Cuenca, Ricardo. Resultados de estudio de opinión sobre descentralización en actores educativos. Documento inédito, Lima, 2004. O. cit. Di Gropello, Emanuela. La descentralización de la educación y las relaciones de rendición de cuentas en los países latinoamericanos. Washington, D.C.: PREAL, 2004.

Ricardo Cuenca

tema de equidad. Sin embargo, Winkler y Gershberg9 afirman que lo que sí existe es evidencia cada vez mayor de que las reformas descentralistas que optan por otorgarle mayor autonomía a las escuelas contribuyen directamente a su alto desempeño. • La descentralización permite conocer mejor los problemas Un argumento contundente parte de una hipótesis casi universal: quien está más cerca del problema es quien mejor lo conoce y quien mejor puede solucionarlo. Winkler y Gershberg10 plantean que cuanto más local es la decisión, mayor es la participación de los actores sociales; motivo por el cual el sector Educación ha optado en la mayoría de países de América Latina por operar bajo sistemas descentrados basados en el otorgamiento de mayor autonomía a las escuelas. Un claro ejemplo de cómo al descentralizar se conocen mejor los problemas y se plantean mejores soluciones es que, en las experiencias de descentralización educativa puestas en marcha, una de las más comunes actividades en las que se han ido tomando decisiones tiene que ver con la capacitación de maestros. Esto en clara respuesta a los pocos procesos exitosos de capacitación promovidos por los Estados nacionales. Asumiendo que éstos desconocen las necesidades reales y específicas de capacitación de los maestros. • La descentralización redistribuye el poder Bajo este argumento se debe primeramente reconocer que el proceso de descentralización tiene que ver con el ejercicio del poder. El poder que ha sido tradicionalmente asociado al ejercicio inherente y privativo de la autoridad formal entra en cuestionamiento en un sistema descentralizado. En tal sentido, la redistribución del poder no sólo se constituye en un ejercicio «de arriba a abajo» sino que se empieza a entender que no es suficiente que el centro entregue poder a la periferia, sino que la periferia lo distribuye entre sus actores sociales constituyentes. Esto trae consigo conflictos e intereses encontrados que no deberían ser ignorados sino incorporados a la discusión, ya que el tema del ejercicio de poder pasa sobre todo por un ejercicio actitudinal. En tal sentido, y como lo afirman Muñoz et al. en el trabajo antes citado, la implementación de un modelo de descentralización no puede dejar de ser eminentemente participativo sobre la puesta en marcha de un modelo de participación «de abajo hacia arriba» [bottom-up]. • La descentralización favorece la identidad regional o local Un argumento recurrente que se presenta inicialmente como una enorme ventaja de la descentralización es el fortalecimiento de las identidades locales. Sin embargo, hay aquí una clara tensión entre la necesidad de reafirmar identidades locales y la

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Winkler, Donald y Gershberg, Alec. Los efectos de la descentralización del sistema educacional sobre la calidad de la educación en América Latina. Washington, D.C.: PREAL, 2000 Ib.

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INTRODUCCIÓN

percepción de riesgo de fragmentación nacional, debido a una transferencia irrestricta de atribuciones y funciones a las regiones. Esta suerte de paradoja, que responde también a la paradoja de ser parte de un mundo global sin perder la esencia de lo local, se ve reflejada en lo que Muñoz et al. reportan respecto a la oportunidad que la descentralización otorgaría a la revalorización de la historia local de los pueblos y la vinculación de esto con las políticas y lineamientos nacionales. • La descentralización optimiza los recursos económicos Actualmente, todas las encuestas opinión nacional informan sobre el enorme grado de desconfianza en la política y los políticos, siendo uno de los temas recurrentes el de la corrupción y el mal manejo de dinero. Una de las imágenes de la descentralización es la enorme ventaja que ésta daría al manejo transparente de recursos económicos. Los reportes ya citados del IEP, Muñoz et al. y Cuenca lo señalan igualmente con claridad. La optimización de recursos está estrictamente relacionada con la mayor disponibilidad de recursos y con la fiscalización de los actores locales que los manejen. Es a raíz de las razones expuestas que decidimos realizar un seminario-taller que sirviera como espacio de reflexión. En esta publicación se han recogido las ponencias y los resultados de la discusión en grupos de trabajo a cargo de quienes participaron en el seminario-taller internacional: La democratización de la gestión educativa: modelos de gestión, procesos de participación y descentralización educativa, realizado en Lima durante la primera semana de julio de 2004. Con este encuentro se buscó conocer y debatir las experiencias de gestión educativa y de participación ciudadana que se vienen llevando a cabo en los países de la región en el marco de la descentralización. Para ello, fue posible reunir a un destacado grupo de especialistas, funcionarios del sector Educación, de los gobiernos regionales, investigadores, directores, docentes y representantes de la sociedad civil. El seminario-taller se diseñó a partir de ejes que se consideraron fundamentales para abordar el tema de la democratización de la gestión educativa. En tal sentido, los contenidos del seminario se agruparon en un eje principal y tres ejes temáticos. El primero cubría la democratización y la descentralización, con la finalidad de repensar el Estado y la participación ciudadana en el Perú. Y como ejes temáticos se trataron: la descentralización educativa, los modelos de gestión educativa y la participación ciudadana. La metodología del seminario privilegió la discusión entre los participantes para aportar de manera prospectiva al debate nacional sobre estos temas. Es así que, a partir de un conjunto de insumos teóricos y luego de exponerse experiencias destacables en la región, se formaron grupos de trabajo para debatir en torno a distintas preguntas articuladoras que se recogieron de las ponencias y las experiencias presentadas. Quienes organizamos y participamos en el seminario-taller, así como quienes hemos editado su contenido consideramos fundamental ahondar la discusión respecto al

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Ricardo Cuenca

tipo de democratización y descentralización del sector que queremos. Confiamos en que la lectura de las ponencias y las reflexiones grupales nos lleven a buscar respuestas ante interrogantes como: ¿De qué manera podría ponerse en práctica en el país ideas relativas a la rendición de cuentas [accountability]? ¿Qué nos inspira una experiencia como la de los boletines escolares paranaenses? ¿Qué clase de puentes se puede tender entre los responsables políticos [policy makers] de todo nivel, la sociedad civil, los maestros, los usuarios del servicio (padres) y los propios estudiantes? Y, como es evidente, cualquier otra pregunta que nuestros lectores se planteen después de meditar sobre lo aquí leído. Con sinceridad esperamos que esta publicación aporte directamente a la reflexión y que juntos podamos construir las respuestas que nos están demandando el país y la educación peruana.

Lima, marzo de 2005

RICARDO CUENCA, Coordinador Mesa de Agencias Bilaterales de Cooperación en Educación

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¿Nuevas relaciones? Estado y ciudadanos en el contexto de la descentralización

Eduardo Cáceres Valdivia

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e preferido poner entre signos de interrogación el título del tema que se me sugirió para esta ponencia, que busca motivar el debate en torno a los desafíos que la descentralización significa para la gestión educativa.

Las razones del cambio no son difíciles de explicar. Diversos balances recientes en torno a los avances de la descentralización en el marco de la regionalización, particularmente con respecto al tema de la participación ciudadana, son cautos, cuando no pesimistas, en lo que se refiere a identificar logros del proceso. Pareciera más bien que si algo ha descentralizado la regionalización es la crisis política. Y ha contribuido a atenuar algunas aprehensiones en torno a la «gobernabilidad» del país. En la medida en que la inestabilidad se ha repartido por el territorio, la precariedad del gobierno nacional aparece menos preocupante. Al respecto me remito al informe de la Defensoría del Pueblo en torno a conflictos sociales en el país: todos ellos se desenvuelven en escenarios locales e involucran a autoridades locales y regionales1. Dado que no es primera vez que se intenta descentralizar decisiones y gestión, habiendo fracasado sin excepción todos los procesos anteriores, es imprescindible recuperar dimensiones y aportes de un debate que no es nuevo en el país a fin de evitar una nueva frustración. En la medida en que me han pedido una ponencia que aporte al balance, quisiera acotar mi participación a un objetivo más bien modesto: llamar la atención sobre algunas perspectivas olvidadas en el actual debate sobre regionalización, retomando algunas opiniones vertidas en el contexto de discusiones previas acerca del tema.

Asesor regional de políticas y programas de OXFAM -GB (Perú). 1

Estos informes pueden ser consultados en la página web de la Defensoría del Pueblo: .

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¿NUEVAS RELACIONES?

ESTADO Y CIUDADANOS EN EL CONTEXTO DE LA DESCENTRALIZACIÓN

Para lo cual lo primero que habría que recordar es que descentralización y regionalización son temas que nos acompañan desde el inicio de la historia republicana. Y no sólo en el Perú, sino en la mayoría de países del continente. Para el caso peruano, Pedro Planas (2000) identificó seis etapas del debate constitucional en torno a descentralización: (i) los inicios descentralistas (1823-1834); (ii) la etapa centralista del caudillismo militar (1834-1872); (iii) la etapa descentralista del civilismo y la posguerra (18731920); (iv) la etapa centralista del leguiismo y el tercer militarismo (1921-1980, excepto el período de la Constituyente de 1933); (v) el consenso regional y municipalista (19801992); y (vi) el régimen hipercentralista del fujimorismo (1992 y ss.). A diferencia de otros países de la región, en los cuales descentralización solía identificarse con federalismo, en nuestro caso esta propuesta ha tenido escaso desarrollo (la única excepción es el programa pierolista a fines del s. XIX). Quienes han reflexionado sobre el asunto entienden que el federalismo es plausible en Estados en formación, que tienen en la base regiones más o menos sólidas, con desarrollos autónomos previos. En nuestro caso, el mejor argumento a favor de la descentralización (sea que se exprese como regionalización, departamentalización o municipalización) ha tenido motivaciones más bien pragmáticas: el «fomento económico», decía Víctor Andrés Belaunde; o como escribiría Pedro Planas: «[...] su objetivo es lograr el desarrollo armónico del país, a lo largo y ancho del territorio, corrigiendo los desequilibrios existentes [...] Procura asegurar el uso racional de los recursos económicos en función de las inmediatas necesidades económicas y sociales [...] garantizando la decisión autónoma y la participación activa de aquellos sectores inmediatamente beneficiados»2. La descentralización se justifica en términos de eficacia en función del desarrollo. No es casual que haya ocupado un lugar central en el proyecto de República Práctica del primer político liberal peruano, Manuel Pardo. Como se ha dicho, la descentralización —siempre y cuando no sea una mera desconcentración de funciones, e implique algún nivel de transferencia de funciones de gobierno— puede adquirir diversas formas políticas, según sea el tipo de unidad subnacional al que se transfieran funciones: municipio (distrital o provincial), departamento o región. En relación con la prioridad de estos dos últimos se discutió en la Constituyente de 1932-1933. En la de 1979 se optó por la región y se intentó definirlas combinando criterios, al estilo de las propuestas originarias de V.A. Belaunde (nueve) y Emilio Romero (doce). Sin mayor discusión, el actual Congreso resolvió el problema haciendo de cada departamento una región. Regionalización se refiere a la delimitación de espacios geográficos que, por razones económicas, sociales, políticas y culturales, tienen la posibilidad o necesidad de configurar estructuras políticas y administrativas en función de su desarrollo. Es difícil imaginar regionalización sin descentralización, en tanto que es posible promover procesos

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Para las opiniones de V.A. Belaunde, ver sus escritos juveniles recopilados en La crisis presente. Obras completas, t. 1, Instituto Riva Agüero, Lima, 1986.

Eduardo Cáceres Valdivia

de descentralización que no impliquen la regionalización del país. Tal es el caso del paradigmático ejemplo boliviano, en el cual la descentralización significó transferencia de atribuciones y recursos a los gobiernos locales. El tema de la regionalización recién se plantea allí hoy, en medio de una profunda crisis de la sociedad y el Estado bolivianos, con perspectivas bastante inciertas. El asunto puede ser enfocado desde una visión pragmática y desarrollista. De hecho, buena parte de la literatura contemporánea sobre el tema asume esta perspectiva. Hay otras perspectivas posibles. A inicios del s. XX (y sobre algunas opiniones formuladas entonces volveremos más adelante), el debate descentralista no fue sino un aspecto del debate fundacional —y hasta hoy no superado— en torno a la cuestión nacional: ¿qué somos?, ¿qué queremos ser? A inicios del s. XXI este debate debería vincularse con la discusión acerca de los problemas de legitimidad que afectan la política en el contexto de los procesos de liberalización, desregulación y globalización. Es decir, la pregunta debería girar en torno a la forma de comunidad política a la que queremos pertenecer, las características del régimen al que le concederemos legitimidad como espacio adecuado para el ejercicio de derechos y obligaciones. Buena parte de los malentendidos y frustraciones que se generalizan en el país con relación a la descentralización tienen que ver con la ausencia de referencia a estos contextos más amplios. La descentralización es parte de la receta de «buen gobierno» que promueven sin excepción las instituciones financieras internacionales, las agencias de cooperación oficial y las ONG internacionales y nacionales. Pareciera ser un tema en torno al cual se ha alcanzado un consenso que otro participante en este encuentro atribuye —no sin razón— a las connotaciones positivas que tiene tanto para la izquierda académica y política (descentralización puede vincularse a temas clásicos de la izquierda en el mundo: democracia directa, participación popular, consejismo3, etc.) como para la derecha liberal (fácilmente se vincula con menos Estado y más eficacia, menos coerción y más libertades). El problema es que, en tanto subsisten desacuerdos significativos respecto a la posibilidad y sentido de «proyectos nacionales», «soberanía», «legitimidad» y «derechos», el consenso mencionado resulta poco operativo. Propongo, por tanto, resituar el debate recuperando la historia política del asunto en el país. Difícilmente podrá hacerse en el marco de esta ponencia, me limitaré a insinuar algunas pistas que espero susciten el interés de los participantes en este encuentro. El asunto de la descentralización estuvo vinculado a debates políticos que expresaban no sólo propuestas doctrinarias —muchas veces «anatópicas», es decir desprovistas de «lugar», según expresión de V.A. Belaunde—, sino correlaciones de poder entre diversos grupos e intereses. Allí donde el debate y el conflicto alcanzaron expresiones

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El término se refiere, en el lenguaje gramsciano, a las experiencias que se inspiraron en los sóviets del primer momento de la revolución rusa (1917).

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¿NUEVAS RELACIONES?

ESTADO Y CIUDADANOS EN EL CONTEXTO DE LA DESCENTRALIZACIÓN

más nítidas, los historiadores suelen asignar las propuestas descentralistas más radicales —federalistas, por ejemplo— a intereses de poderes locales y regionales del interior de los países, habitualmente afincados en actividades agrícolas y en relaciones sociales de dominación tradicionales. Por su parte, las propuestas unitarias solían estar en manos de grupos urbanos metropolitanos interesados en expandir el mercado interno y en ampliar la presencia del Estado central. También en este bando suelen ubicarse quienes se tomaron más en serio los ideales liberales y democráticos fundantes de las repúblicas latinoamericanas. Este alineamiento no es, sin embargo, tan nítido en la medida en que buena parte de la historia concreta de lucha por el poder tuvo como protagonistas a caudillos militares que, de acuerdo con las necesidades de alianzas, podían ser hoy liberales y mañana conservadores, ayer federalistas y hoy unitaristas. En el siglo XIX peruano quizás la única excepción en este terreno sea la visión de Manuel Pardo: es la de un liberal que pretende comprometer con un proyecto descentralista en el interior de su «república práctica» a grupos y sectores que en los espacios regionales pudiesen desplazar a los poderes tradicionales. Lo interesante de su propuesta, así como la que subyace al Partido Civil, es la de abrir espacios que articulasen a fuerzas renovadoras, a la incipiente sociedad civil que había recibido impulso de los efectos del auge económico vinculado al guano y el salitre, al comercio de la lana y el reinicio de la actividad minera. Sabemos que el proyecto de Pardo fracasó, en primer lugar por tardío; seguramente también por la falta de sintonía del conjunto de los que debían ser sus protagonistas: las élites que terminaron copando el civilismo. Habrá que esperar a inicios del s. XX para volver a ver propuestas descentralistas significativas. Me limitaré a mencionar —de manera bastante esquemática, por cierto— las opiniones de dos de los políticos intelectuales que trataron el tema de manera directa: José Carlos Mariátegui y Víctor Andrés Belaunde. La posición de Mariátegui es claramente negativa y cancelatoria. Afirma que el tema es «formal» y no «substancial», es decir que se refiere a la estructura administrativa y no a la estructura económica del país4 (p. 194). En términos sociales se trata de un tema de gamonales y sus clientelas, no de las mayorías indígenas. Aquí, como en otros ensayos, la historia política del siglo XIX es globalmente condenada en tanto expresaba «los intereses y aspiraciones de una sola clase social» (p. 199). Conservadores y liberales fueron sucesivamente unitarios o descentralistas, radicales y demócratas; no alteraron en lo fundamental este cuadro: «la descentralización encuentra propugnadores platónicos lo mismo en uno que en otro de los bandos políticos» (p. 196). Apenas si reconoce que en los restringidos escenarios políticos provincianos podrían existir «grupos y capas sanas» (p. 201), para inmediatamente afirmar que les 4

José Carlos Mariátegui, Siete ensayos de interpretación de la realidad peruana (1928, Lima, Amauta). Edición popular. (Para facilitar la lectura, las páginas de las citas subsiguientes se indican directamente en el texto).

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Eduardo Cáceres Valdivia

sería imposible prevalecer contra el gamonalismo. A esto suma la rotunda afirmación acerca de la inviabilidad de un régimen democrático basado en la «soberanía popular», dada la «ausencia» de las mayorías indígenas (p. 202). Mariátegui nos dejó una expresión que hasta hoy se utiliza cuando se quiere criticar las políticas oficiales: «descentralización centralista» (págs. 209-214). Bajo este rótulo, el Amauta analizaba las reformas de 1873, 1886 y 1919. El proyecto descentralista de Manuel Pardo (1873) es lapidariamente juzgado: «Los consejos departamentales, en la práctica, transferían a los caciques de los departamentos una suma de funciones que detentaba el poder central» (p. 202). Más adelante afirmará que, sin embargo, para los caciques locales la propuesta resultaba ser «muy embrollada». Añade: «¿Qué podía importarles, de otro lado, la instrucción pública? Estas preocupaciones fastidiosas estaban buenas para el poder central» (p. 211). El siguiente experimento (1886), mucho más endeble por cierto, recibe una crítica radical: De lo que se trataba era de reducir o suprimir la responsabilidad del poder central en el reparto de los fondos disponibles para la instrucción y la vialidad. Toda la administración continuaba rígidamente centralizada. A los departamentos no se les reconocía más independencia administrativa que la que se podría llamar la autonomía de su pobreza. (p. 212)

Por último, Mariátegui descalifica en pocas líneas la reforma leguiista de 1919, «parodia absurda de descentralización» (p. 213). ¿En que consiste el «nuevo regionalismo» de Mariátegui? Su visión geográfica de las regiones le impide tener una propuesta que se funde en la combinación de criterios que se intentarán en las décadas siguientes, desde V.A. Belaunde hasta el presente. Se podría decir que el nuevo regionalismo es en realidad la cancelación del tema. Tras declarar liquidado el anterior debate, Mariátegui volverá a poner en el primer plano el tema económico-social por la vía de una oposición: «El Perú tiene que optar por el gamonal o por el indio […] Los nuevos regionalistas son, ante todo, indigenistas» (p. 215). Tema que se resolverá en una hipotética «unidad peruana» fundada en «un sólido cimiento de justicia social» (p. 216). Las palabras finales en torno a supremacía de las reivindicaciones sociales sobre «cualquier triunfo formal de la descentralización y la autonomía» no dejan duda de que probablemente Mariátegui, como ortodoxo revolucionario, estaba más cerca de la idea de la necesidad de un poder central fuerte, capaz de romper relaciones de dominación transversales en la sociedad, que de un proyecto de descentralización y regionalización del país. Sin embargo, hay en Mariátegui una idea central que sigue teniendo pertinencia por encima de esquematismos o prejuicios. Se trata de la idea de que aquí, en el Perú, el problema de la nación no es un problema de pluralidad de tradiciones locales o regionales sino de «dualidad de raza, de lengua, de sentimiento, nacido de la invasión

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¿NUEVAS RELACIONES?

ESTADO Y CIUDADANOS EN EL CONTEXTO DE LA DESCENTRALIZACIÓN

y conquista» (p. 206). Reformulándola en términos contemporáneos, podríamos decir que el problema básico, transversal a toda la agenda política, es un problema de discriminación y exclusión. Tesis que, dicho sea de paso, también encontramos en el joven Riva Agüero de Paisajes peruanos. Y que, por ende, cualquier tema de la agenda política —en nuestro caso, el de la descentralización— tiene pertinencia y viabilidad en tanto se vincule con este «problema primario». La experiencia política personal de Víctor Andrés Belaunde estuvo marcada por el peso decisivo del caciquismo provinciano, denunciándolo desde muy temprano5. Cuando en 1931 escribe La realidad nacional como respuesta alturada y respetuosa a Mariátegui, ha logrado sintetizar una propuesta regionalista que busca romper el sistema de dominación cuyo trípode lo conforman la plutocracia, el caciquismo y el militarismo. El centro de su propuesta es delinear un sistema político que promueva la «democracia regional» como alternativa al provincialismo centralista. Dicho en términos contemporáneos, Víctor Andrés propone abrir espacios públicos regionales en los que sean mayoritarios los representantes de las fuerzas de la industria, la cultura y la opinión pública. Sea con arreglo a los departamentos de entonces (menos que los de hoy, pero también arbitrarios en su delimitación) o a regiones que cabría definir con criterios diversos, habría que promover órganos representativos de las diversas fuerzas nuevas, priorizando la representación profesional y gremial. Estas instancias, a su vez, no podrían estar reducidas a funciones de gestión y administración intrarregional sino que debían «intervenir en la vida nacional». La propuesta de Belaunde se nutría no sólo de experiencia política directa sino también de un diagnóstico bastante certero acerca de las sociedades regionales peruanas a inicios de siglo, tal como lo han comprobado diversos estudios en las décadas recientes. No es casual que, en diversos tonos, autores posteriores, desde Basadre hasta Flores Galindo, le hayan dado la razón en el debate con Mariátegui. ¿Qué es lo relevante de la propuesta de Belaunde y otros descentralistas que coinciden en la Constituyente de 1932-33? Más allá de las propuestas específicas sobre demarcación, atribuciones, etc., el asunto central es el de la relación entre la estructura política y la sociedad «realmente existente». La descentralización, antes que un mecanismo administrativo más eficaz, es un mecanismo para modificar las relaciones de poder en los espacios regionales. No es exagerado afirmar que, para los descentralistas de los años treinta, la descentralización era un proceso político de desarticulación de los poderes gamonales provincianos para remplazarlos por órganos basados en una coalición de fuerzas alternativa. El proyecto se frustró en la medida en que la velocidad de la crisis política llevó a nuevos episodios militaristas y autoritarios en el país. Sin ánimo de diluir diferencias, podríamos decir que Mariátegui y Belaunde coinciden en reconocer que el problema no es uno de diseño jurídico o administrativo. El

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Ver al respecto los artículos juveniles compilados en el libro mencionado en la cita.

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problema es el de las relaciones de poder establecidas en los espacios locales y regionales, y los mecanismos más adecuados para modificarlas en el sentido de un proyecto de desarrollo e integración (hoy diríamos «mejor inclusión») nacional. La diferencia estriba en que, mientras Mariátegui considera inexistentes o muy precarias las fuerzas para operar esas modificaciones desde las regiones y en el interior de los mecanismos institucionales, Belaunde, Romero, Basadre y otros consideraban que tales fuerzas y posibilidades sí existían. Podría pensarse que la historia inmediata le dio la razón a José Carlos, pero el conjunto del siglo XX comenzó a inclinar la balanza en favor de los descentralistas. Propongo, como síntesis de esta somera revisión sobre algunas opiniones de uno de los debates más ricos en torno a descentralización (el de los años treinta; el otro que merecería ser revisado es el que hubo en torno a la Constituyente de 1978-79 y en los años posteriores), las ideas siguientes: • Un proyecto de descentralización (o regionalización) apuntala o modifica relaciones de poder previamente existentes de acuerdo no sólo con la voluntad política de los legisladores, gobernantes o tecnócratas, sino también de acuerdo con la acción política de los actores locales y regionales en el uso de los mecanismos que el proceso crea. • Un proceso de descentralización supone un sistema de derechos y obligaciones que se redefinen entre los sujetos que existen en el espacio regional o local respectivo, estableciendo nuevas condiciones para la legitimidad del poder y por ende para la «soberanía». Esto implica que el proceso de descentralización —y cada uno de sus componentes; por ejemplo, la descentralización de la gestión educativa— supone tanto un dignóstico como una propuesta en torno a las relaciones de poder, en torno a quiénes tendrán qué derechos y quiénes tendrán qué obligaciones. Supone también que el proceso, en tanto modifica relaciones de poder, estará atravesado por conflictos —lo que no es necesariamente sinónimo de ingobernabilidad— y por impactos no necesariamente previstos o voluntarios. La descentralización no es un proceso neutro, técnico, ajeno a intereses y compromisos. No es tampoco la expresión de una «reivindicación histórica de los pueblos olvidados», como suelen decir quienes buscan disfrazar su interés particular tras un supuesto interés general. Es, en primer lugar, un proceso político. En este sentido, los debates sobre atribuciones y territorios —bastante pobres, por cierto, en nuestro actual proceso— son secundarios frente a una cuestión previa y fundamental: la pregunta en torno a las relaciones de poder en las sociedades locales y regionales que conforman el Perú contemporáneo. Y es en este terreno donde, a mi parecer, se han producido cambios sustantivos en los últimos años. Es cierto que en el largo plazo los cambios han tenido un sentido positivo: han desaparecido casi por completo los poderes más tradicionales, se rompieron

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muchas vallas de exclusión institucional, se ha desarrollado la movilidad social, se ha ampliado la ciudadanía, incluso han comenzado a extenderse mecanismos de conexión con el mundo global. Sin dejar de señalar significativas supervivencias culturales del viejo régimen, no se puede negar que éste ya no existe más. Sin embargo, si se comparan los análisis y propuestas elaborados en el marco del anterior proceso descentralista (1980-1990) con las propuestas actuales, no se podrá negar que se constata un claro empobrecimiento de las realidades locales y regionales. Las sociedades se han empobrecido no sólo en términos económicos sino en casi todos los aspectos. Esto lleva a que los protagonistas del proceso muchas veces no vayan más allá de visiones que bien podrían ser llamadas, para usar el término de Belaunde, «provincialistas» y no «regionalistas». La fragmentación social se ha agudizado, afectando seriamente las capacidades comunicacionales que están en la base de la política y la gestión pública. Todo esto plantea serios desafíos al proceso en marcha y es quizás una de las causas centrales de los problemas que se constatan. A esto se añade la cuestión más seria aún del divorcio entre regionalización —tal como se entiende y se efectiviza en la mayoría de los casos— y el problema primario del Perú: el de la generalizada y creciente exclusión social. Las gestiones locales y regionales, en muchos casos, son mecanismos de redistribución entre poderes pequeños y medianos —muchas veces empobrecidos, por cierto—, ajenos a cualquier preocupación por quienes desenvuelven su vida por debajo de los umbrales de la pobreza y la pobreza extrema. No es casual entonces la añoranza por el poder autoritario y centralizado que, al menos en algunos aspectos de la agenda de la supervivencia, es recordado como un eficaz proveedor de bienes y servicios. En este marco, la descentralización para ser legítima tiene que desarrollarse como un proceso inclusivo. Lo cual implica que debe desarrollarse modificando relaciones de poder y construyendo sujetos capaces de tomar en sus manos los instrumentos que les permitirán acceder por sí mismos a lo indispensable para una vida digna. Lo cual nos lleva al tema de la participación ciudadana —de los excluidos— desde una perspectiva de derechos. Quisiera, por tanto, culminar esta presentación con algunas reflexiones en torno a una visión del desarrollo basado en derechos, y en particular de la participación desde una perspectiva de derechos, proponiéndoles considerar si algunas de ellas podrían ser incorporadas en las políticas de gestión educativa. Comencemos por algunas cuestiones que atañen a la llamada perspectiva de derechos. En el marco de las discusiones contemporáneas sobre desarrollo, ganó terreno en la década de los noventa la idea de corregir las limitaciones y errores de las propuestas de modernización productivistas introduciendo una consideración fuerte sobre los derechos. Por otro lado, en 1986 se adoptó la Declaración en torno al Derecho al Desarrollo, promovida por los países en vías de desarrollo y que establecía un vínculo fuerte entre

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desarrollo y derechos, tal como se explicita en el artículo 1 de la misma: «[Las personas tienen] el derecho a participar en un desarrollo económico, social, cultural y político en el que puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales». Los avances en recuperar la visión integral de los derechos humanos, afirmada en la Declaración Universal (1948) y diluida luego en los años de la guerra fría, también apuntalaron esta tendencia a una mayor integración entre derechos y desarrollo. Es indudable que la perspectiva de derechos «[...] está inspirada por movimientos autónomos tales como los de las mujeres, los campesinos sin tierra, los pueblos indígenas [...] miríadas de luchas sociales, culturales y políticas tanto en el norte como en el sur» (Eyben, 2003: 1). Esto es particularmente importante para nosotros, dado que en nuestra sociedad este componente ha sido el de mayor importancia en la construcción de un marco protector de derechos. La perspectiva de derechos se vincula con el tránsito del clientelismo a la ciudadanía, proceso sistematizado a partir de la experiencia de las democracias occidentales (por teóricos como Robert Dahl, Sartori, Marshall, entre otros) y que ha comenzado a ser utilizada como marco interpretativo y normativo entre nosotros (en este terreno sigue siendo fundamental el trabajo de Sinesio López [1998] al respecto). Siendo estas las fuentes, ¿en qué consiste una perspectiva de derechos? Según la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, se trata de [...] un marco conceptual para el proceso de desarrollo humano que está normativamente fundado en los estándares internacionales de derechos humanos y operativamente dirigido a promover y proteger estos derechos [...] Incluye los siguientes elementos: expresa vinculación con los derechos; rendición de cuentas; empoderamiento; participación; no discriminación y atención a grupos vulnerables. (cit. Marks, 2003: 6)

Aquí vale la pena explicitar dos características más: universalidad e indivisibilidad. Desde una óptica de derechos, la descentralización debe ser entendida como un proceso en el que se amplía el ámbito donde se ejercen los derechos de las personas. Lo cual implica que debe ser vista también como un proceso de identificación y precisión de las obligaciones que generan tales derechos. De acuerdo con Stephen Marks, las consecuencias de asumir esta perspectiva no son meramente declarativas: Desde una perspectiva de derechos humanos, los objetivos del desarrollo deben ser vistos como habilitaciones [entitlements], o como derechos que pueden ser legítimamente reclamados por los individuos, portadores de derechos, contra los correspondientes portadores de obligaciones, tales como los Estados y la comunidad internacional. (o. cit., págs.12-13)

En última instancia, una perspectiva de derechos entendiendo que éstos tienen una dimensión moral, además de la evidente connotación jurídica, reintroduce la ética en la

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teoría y la práctica del desarrollo (Goulet, 1999; Sen, 2000). Se trata de la interpretación normativa de un principio filosófico: la libertad humana es tanto el fin como el principal medio del proceso de desarrollo (el título de la obra más conocida de Amartya Sen al respeto lo sintetiza: El desarrollo como libertad). Hasta aquí algunas ideas fundamentales sobre los derechos en general, volveremos al tema al tratar la definición y alcances de la participación. Pero antes es necesario retomar un aspecto que ha sido mencionado al paso: la conexión entre derechos y ciudadanía. Para eso propongo que examinemos una síntesis del asunto recientemente puesta en circulación (Altman, 2003). De acuerdo con ella, un rasgo central de la ciudadanía es la participación plena y adecuada en la discusión pública y la toma de decisiones. Junto a ello, la ciudadanía implica que la persona tiene garantizada su independencia moral; es decir, la habilidad de decidir acerca de sentidos y valores para la propia vida y la posibilidad de vivir de acuerdo con ellos. Autonomía pública y autonomía privada (los términos vienen de la obra de Jürgen Habermas) son las dos dimensiones de la ciudadanía; descansan sobre lo que John Rawls ha identificado como los dos poderes morales básicos de la persona: la capacidad de tener un sentido de justicia y la capacidad de tener una concepción de lo bueno. Lo interesante para notar es que el autor de esta síntesis concluye señalando: «Una persona es reconocida como un ciudadano igual cuando la sociedad y el sistema político dan un peso igual y suficiente al interés que cada uno tiene en el desarrollo y ejercicio de estas capacidades»6. Los derechos son entonces las garantías indispensables para una vida moral, es decir, orientada por criterios de justicia y alguna noción de lo que es bueno. Los derechos —sin que esto signifique negar que tienen valor intrínseco— tienen también un valor instrumental, son garantías para poder vivir una «vida buena» y justa. Aun cuando sea una reducción, es posible reemplazar esta última frase por el término «bienestar». Los derechos son —también, aunque no sólo eso— garantías para el bienestar. La participación, en tanto derecho, ha de ser una garantía de bienestar. Como veremos luego, esto introducirá una consideración fuerte en términos de resultados individuales y sociales al valorar la vigencia o ejercicio del derecho en cuestión. ¿Cómo se plasma esto en el terreno de los nuevos espacios de poder político descentralizado? ¿Cómo podría plasmarse en el terreno de la gestión de los asuntos públicos: por ejemplo, en el terreno de la educación? Creo que plantearse estas preguntas podría permitirnos construir discursos y propuestas más coherentes y convincentes para la reforma de relaciones de poder que supone la descentralización. Volvamos ahora a los derechos y en particular a la participación en tanto derecho. Y lo primero que quisiera remarcar es que aquí el en tanto es crucial. Se puede hablar de la participación como metodología o como estrategia; en ambos casos se alude a un

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En el artículo citado, Altman incluye las referencias a las obras de Habermas y Rawls.

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uso instrumental y discrecional del término. Hablar de la participación en tanto derecho le otorga algunas características al término: valor intrínseco y prioridad, entre otras. Hay diversas maneras de agrupar los derechos, que, como es sabido, aparecen enumerados sin ninguna clasificación, menos aún jerarquización, en la Declaración Universal de 1948. A mi manera de ver, la menos recomendable es la que diferencia «tres generaciones» de derechos: civiles y políticos, económicos y sociales, solidarios. Esta clasificación es tardía (aparece en la década de los setenta), artificial y engañosa. Más pedagógico puede ser hablar de «familias» de derechos, según temas: derechos a la seguridad, a la libertad, a la participación política, al debido proceso, a la igualdad, al bienestar (Nickel, 2003). Los derechos participativos suelen ser identificados con diversas actividades públicas: expresarse, reunirse, protestar, organizarse, votar, ejercer cargos. Esta visión no deja de ser excesivamente occidental. Es por ello útil examinar otras corrientes. La Carta Africana de Derechos Humanos, por ejemplo, define el derecho a participar (artículo 13) tanto en relación con la participación política propiamente dicha (incisos a y b) como en relación con los accesos individuales, en estricta igualdad de condiciones, a la propiedad y servicios públicos (inciso c). Una vez más nos encontramos con la relación entre participación y «bienestar». Con respecto a los derechos a la participación, está largamente superada, en la teoría al menos, la visión que los confina al ejercicio periódico del voto7. Los derechos a la expresión, la asociación y la manifestación libres no se circunscriben a las elecciones. Tienen que ver con todos los procesos de deliberación y decisión que constituyen el cotidiano quehacer político. Tal como señala Henry Steiner, es particularmente relevante la idea de «tomar parte»: [...] esta expresión apunta más allá de las elecciones a una noción más expansiva que incluye una sociedad civil fuerte capaz de influir significativamente en la política pública. La expresión «tomar parte» subraya el carácter programático de la participación. Aun cuando estuviese adormecida o prisionera en un ambiente hostil, la norma es un estímulo con potencial subversivo para la protesta. (Steiner y Alston, 2000: 136)

Las libertades civiles (opinión, reunión, organización) son cruciales en tanto garantizan la libertad de agencia de los ciudadanos. Su valor, sin embargo, no deja de ser instrumental a objetivos mayores, tal como ha sido señalado. Y para que esto funcione son cruciales los aspectos institucionales. Con lo cual quiero referirme no sólo a los arreglos institucionales políticos sino también a los arreglos institucionales económicos. Para entender mejor el lugar de los derechos a la participación en el interior de una perspectiva de derechos, pueden ser muy útiles dos nociones similares: la noción de «metaderecho» (propuesta por Amartya Sen [1984]) y la de «derecho básico» (elaborada por Henry Shue [1980]). La primera alude a que existen derechos que nos habilitan para 7

Una síntesis de la discusión al respecto aparece en el primer capítulo del libro de Sinesio López, antes citado.

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reclamar políticas que atiendan nuestros derechos en general. Es decir, no sólo tenemos derecho a la salud o la educación, sino que tenemos derecho a reclamar políticas que atiendan estos derechos. La segunda propuesta lleva a definir como «derecho básico» aquél cuyo disfrute es esencial para el disfrute de todos los demás derechos. Esto no establece ninguna jerarquía entre los derechos, simplemente establece un orden lógico en el interior de una visión integral y lleva a concluir que «[...] si un derecho es auténticamente básico, todo intento de disfrutar cualquier otro derecho sacrificando el derecho básico será literalmente contraproducente, como cavarse una fosa» (o. cit., p. 20). Una expresión bastante adecuada es la de identificar el derecho a la participación con el hecho de tener «la voz decisiva» en los procesos políticos8. Esto hace la diferencia entre la participación como derecho y la participación como metodología o estrategia. La distinción principal es que la participación como derecho propone demandas definitivas a los responsables de las obligaciones, la participación tiene carácter vinculante. Siguiendo la reflexión de los australianos, hay que afirmar que la esencia de la distinción reside en el control, palabra definida como: «poder de dirigir», «ejercer influencia autoritaria o dominante sobre», «ejercer restricción o dirección sobre». La participación entendida como control no puede confundirse fácilmente con «involucrado», «consultado», «autorizado», o aun «pertenencia». Preguntar quién tiene el control, autoridad o dirección sobre la política o las políticas es una cuestión mucho más compleja que la de preguntar quién está involucrado o facultado por ella. También lleva a respuestas más significativas. Vale la pena recordar algunas de las características de la participación en el marco de una visión basada en derechos. Tal como lo mencionan diversos documentos (por ejemplo, el preámbulo de la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo [1986])9, la participación ha de ser «activa, libre y significativa». Estas calificaciones sugieren, en primer lugar, que la participación no puede ser impuesta a las personas. En segundo lugar, la participación activa y significativa supone que el proceso se dirige a un lugar determinado; su significado deriva, al menos en parte, de lo que se logra. Volvemos a la conexión entre participación y bienestar, de la cual no puede estar ausente una consideración seria con relación a la cultura. Tal como señaló John Dewey, la libertad tiene escaso valor para los individuos al margen de las opciones de vida y elecciones significativas que les provee su cultura particular10. Tratando de concretar estas reflexiones, me atrevo a sugerir algunos criterios que podrían ayudarnos a promover de manera efectiva la participación como derecho: 8

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Expresión acuñada por el Human Rights Council of Australia hacia 1995. Ver documentación al respecto en . Accesible en la página web del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas: . Para una visión de conjunto de la obra de Dewey, ver: M. Festenstein, “Dewey’s Political Philosophy”, The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Spring 2005 ed.), E. N. Zalta (ed.), forthcoming URL = .

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• La participación debe ser vista como una relación vinculante entre ciudadanos y autoridades, parte de un «compacto» que incluye la transparencia, la rendición de cuentas, la equidad y la no discriminación. En ningún caso la participación puede ejercerse lesionando cualquiera de estos otros criterios. • La discusión pública asume de manera explícita como su marco normativo el marco de los derechos reconocidos universalmente. Esto implica que una discusión bien informada supone procesos de información y formación que incluyen los derechos. • La discusión pública y las decisiones que de ella resultan asumen la igualdad de las personas como criterio básico y el respeto de su autonomía. • En las decisiones concretas que se promuevan o se tomen deberá incluirse de la manera más explícita posible la referencia a los derechos en juego en esa decisión, tanto los que son promovidos o beneficiados por ella como los que pudiesen ser afectados. • Las decisiones deben guiarse por el criterio de favorecer absolutamente a aquellos que estén más privados de sus derechos. Esto tiene incluso prioridad sobre consideraciones «bienestaristas», es decir que se refieran al bienestar de todos o de una parte de la sociedad. Lo último es particularmente importante en el contexto de una sociedad empobrecida, desigual y marcada por exclusiones. Justamente porque son universales, los derechos priorizan a aquellos que están más alejados de los estándares. Y los prioriza no sólo como individuos sino como miembros de grupos que comparten «desventajas sistemáticas» (Kymlicka, 1994: 25). Esto último entraña un problema crucial cuya desatención puede estar llevando a que las experiencias de participación languidezcan (peligro que no se circunscribe al Perú, tal como analiza James Putzel en un trabajo reciente [2004]). Es el asunto de los «arreglos institucionales» globales en el marco de los cuales se desenvuelven las experiencias participativas. Tanto los arreglos políticos como los económicos. Y en particular estos últimos. No hay amenaza más seria a los derechos que la desigualdad, tal como señala Arjun Sengupta, experto sobre derecho al desarrollo en Naciones Unidas: Aunque no esté claramente identificado como un principio permanente en los instrumentos de derechos humanos, la motivación de la visión del desarrollo basado en derechos no es otra que la protección de los que están peor, los más pobres y los más vulnerables. En teoría, esto podría ser visto como una aplicación del principio rawlsiano de la Diferencia que requiere maximizar las ventajas de los que están peor sin importar cómo afecte las ventajas de los otros. Esto podría ser visto también como el principio mínimo de equidad, sobre el cual no debería ser difícil establecer un consenso universal. La pobreza es la peor forma de violación de los derechos humanos y naturalmente es el blanco de

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cualquier programa para realizar los derechos humanos sobre la base de la equidad y la justicia. (2002: 884)

A fin de cuentas, se trata de promover procesos y construir sistemas de gestión en los que la «voz decisiva» sea la de quienes ocupan las posiciones más desventajosas en la sociedad y aspiran a ser parte de una comunidad política que los reconozca como iguales.

Referencias bibliográficas ALTMAN, Andrew (2003). Civil rights. The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Fall 2003 ed.), E. N. Zalta (ed.), URL = . BELAUNDE, Víctor Andrés (1986). La crisis presente. Obras completas, t. 1. Lima: Instituto Riva Agüero. EYBEN , Rosalind (2003). The rise of rights. IDS Policy Briefing, 17, mayo. GOULET, Denis (1999). Ética del desarrollo. Madrid: IEPALA. KYMLICKA, Will (1994). Individual and community rights. En J. Baker (ed.), Group Rights. Toronto: Univ. of Toronto Press. LÓPEZ, Sinesio (1998). Ciudadanos reales e imaginados. Concepciones, desarrollo y mapas de la ciudadanía en el Perú. Lima: Inst. Diálogo y Propuestas. MARIÁTEGUI, José Carlos (1928). Siete ensayos de interpretación de la realidad peruana [edición popular]. Lima: Amauta, 1975. MARKS, Stephen (2003). The human rights framework for development: seven approaches. Working Paper Series of the François-Xavier Bagnoud Center. Boston: Harvard Univ. NICKEL, James (2003). Human rights. The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Summer 2003 ed.), E. N. Zalta (ed.), URL = . PLANAS, Pedro (2000). Descentralización en el Perú Republicano. Lima: Municipalidad de Lima Metropolitana. PUTZEL , James (2004). The politics of “participation”: civil society, the State and development assistance. Crisis States Programme Discussion Paper. Development Research Centre, Development Studies Institute, LSE 1. SEN, Amartya (1984). Resources, Values and Development. Oxford: Basil Blackwell. (2000). Development and Freedom. Nueva York: Alfred A. Knopf. [Existe versión en castellano] SHUE, Henry (1980). Basic Rights. Princeton: Princeton Univ. Press SENGUPTA, Arjun (2002). On the theory and practice of the right to development. Human Rights Quarterly, v. 24, 4, noviembre. STEINER, Henry y ALSTON, Philip (2000). International Human Rights in Context. Nueva York: Oxford Univ. Press.

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Rendición de cuentas en la educación pública: Un reto para Centroamérica y México

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os países de América Latina son herederos del centralismo que ejercen sus gobiernos a la hora de financiar y distribuir la educación pública. Este factor, unido a una deficiente capacidad administrativa, una débil tradición de democracia popular y la existencia de sindicatos muy fuertes de maestros, ha dado paso a sistemas que no tienen ni la capacidad de rendir cuentas1 a los usuarios de las escuelas, ni de responder a las iniciativas políticas que emanan del gobierno central. Dichos sistemas, en la mayoría de países, denotan mayor preocupación por el bienestar de los maestros que por los usuarios de las escuelas (los estudiantes y sus padres). Los padres de familia no tienen a quién recurrir cuando están descontentos con la educación que sus hijos reciben. Cuando cuentan con recursos económicos, prefieren matricularlos en escuelas privadas; pero la mayoría de familias carecen de los medios para hacerlo y no tienen, tampoco, la posibilidad de sentar sus reclamos sobre la educación de sus hijos, y casi ningún poder para influir en la enseñanza que se les imparte. Esta tradicional manera de financiar y distribuir la educación ha empezado a cambiar en los últimos años, especialmente en los países de América Central. Una serie de innovaciones educativas —en especial el hecho de haberse conferido autonomía a una importante minoría de escuelas elementales de El Salvador, Nicaragua y Guatemala— ha logrado aumentar la respuesta activa de las escuelas hacia los usuarios. Sin embargo, la mayoría de niños de la región aún siguen dentro de un sistema educativo que no ha variado mucho con relación al sistema tradicional antes descrito. Consultor Senior del Research Triangle Institute (Carolina del Norte, EE. UU.), entidad independiente, sin fines de lucro, que se dedica a la investigación científica y el desarrollo tecnológico. Mayor información en . 1

(N. de t.): Si bien si bien la palabra accountability puede traducirse como «responsabilidad», aquí se ha optado por hacerlo como «rendición de cuentas», término ya utilizado regularmente puesto que refleja con mayor precisión el sentido activo de «responsabilidad», el cual implica, necesariamente, responder por ella.

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RENDICIÓN DE CUENTAS EN LA EDUCACIÓN PÚBLICA : UN RETO PARA CENTROAMÉRICA Y MÉXICO

¿Cómo puede el sistema escolar en América Latina ser más interactivo con sus usuarios? ¿Cómo lograr que rindan cuentas aquellos que imparten una educación de baja calidad? ¿De qué modo pueden involucrarse más los padres de familia en la educación de sus hijos? Preguntas como éstas son las que intentaremos responder en este trabajo, que se divide en dos grandes partes: en la primera se presenta un marco conceptual, desde el cual se dan algunas respuestas. En la segunda parte se reflexiona sobre la manera de responder estos interrogantes en un contexto educativo particular: en este caso, el de América Central. Haremos referencia a numerosos estudios sobre rendición de cuentas y la educación en las Américas. Al final se incluye una lista a modo de referencias bibliográficas.

Parte I: Marco conceptual La dificultad para crear un sistema de rendición de cuentas en la educación pública puede explicarse mejor recurriendo a un caso hipotético, pero muy real: baste imaginar cómo reaccionaría un padre de familia cuando sus hijos llegan con malas notas en la libreta. Una posibilidad es que culpe al maestro por no enseñar bien. Pero éste, a su vez, puede eximirse de culpa criticando al director de la escuela por asignarle demasiados alumnos y no proporcionarle los libros de textos a tiempo, sino mucho después de iniciadas las clases. Es probable que el director culpe al ministerio de educación de no contar con suficientes recursos docentes y demorar en la entrega de los libros de texto. Por su parte, el ministerio puede delegar la culpa al ministerio de economía y finanzas, aduciendo un bajo presupuesto para la educación y la demora de las empresas editoras en entregar los textos. A su vez, el ministerio de economía puede replicar que debe cumplir con sus objetivos económicos, y que son los políticos quienes han fracasado en recaudar impuestos y rentas públicas para aumentar los gastos en educación; y los editores de los libros de texto pueden aducir que el ministerio de educación no convocó a las licitaciones con la anticipación que les garantizara tiempo para asegurarse de que los textos fueran distribuidos al inicio de clases. Los políticos, por supuesto, dirán que mientras los padres de familia quieren mejores colegios, la mayoría de electores prefieren reducir sus impuestos antes que pagar más por los gastos en educación. Lo que es más: manifestarán sus dudas sobre la eficiencia del ministerio de educación en la administración de su presupuesto. En resumen: acaba siendo algo increíblemente complejo lograr que se rindan cuentas en la educación pública. No hay nadie, ni entre quienes formulan las políticas ni entre quienes proveen el servicio, dispuesto a asumir la responsabilidad por el bajo desempeño de los estudiantes. Lo que hay más bien es una maraña de formuladores que en última instancia es responsable del resultado final. El tema de la rendición de cuentas se torna aún más difícil de abordar ante la dificultad para definir y medir los resultados de la enseñanza. En investigaciones realizadas se ha encontrado que la mayor parte (alrededor de dos tercios) de la variabilidad en los resultados académicos de los estudiantes es producto, no de la escuela, sino del ambiente familiar. En consecuencia, los

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resultados en sí no dicen prácticamente nada sobre la efectividad de una escuela o un salón de clase. Incluso pueden haberse ajustado estadísticamente para lograr mediciones del valor agregado de las escuelas, pero la experiencia nos muestra que esto es mucho más fácil de decir que de hacer (Ladd, 1996).

Un esquema para la rendición de cuentas Son muchos los académicos y encargados de formular de políticas que han propuesto esquemas para entender la rendición de cuentas en los servicios públicos en general y en la educación en particular (Newmann et al., 1997). Muchos de estos escritos están sintetizados en el informe World Development Report (WDR) del Banco Mundial (2004), que distingue tres actores principales: los usuarios de los servicios públicos, los proveedores directos de los mismos y los encargados de formular políticas, que son los que deciden cuánta educación habrá que proporcionar y cómo organizar su financiamiento y distribución. Al igual que nuestra anécdota anterior, este esquema simplifica bastante bien la realidad en educación. USUARIOS. En la educación pública, los hay principalmente de dos tipos: el beneficiario directo (los estudiantes y sus padres) y el indirecto (los ciudadanos que se benefician al tener una población bien formada y una fuerza laboral productiva). Sin beneficios sociales o externos asociados a la educación, la producción total de enseñanza podría ser dejada en manos del sector privado. Pero el hecho de que haya varios y diversos beneficios sociales implica que el gobierno debe comprometerse en asegurar el financiamiento adecuado y la distribución equitativa. PROVEEDORES DEL SERVICIO. La escuela es la principal proveedora del servicio de educación, lo que incluye a su director, la plana docente y demás recursos. Cuenta, además, con el apoyo de un vasto conjunto de actores: supervisores, capacitadores de maestros, especialistas en currículo y expertos en evaluación, entre otros. Algunos de ellos se ubican en el punto de la distribución del servicio, pero muchos otros ocupan lugares como la oficina distrital, la oficina provincial, etc. RESPONSABLES POLÍTICOS. Diversos actores participan en el proceso de formular las políticas: autoridades públicas elegidas, funcionarios públicos nombrados para conducir los ministerios de educación y de economía, directores de alta jerarquía en la burocracia estatal que aseguran la implementación de normas, y actores externos al gobierno, como son los sindicatos de maestros y los intelectuales que influyen en las regulaciones sobre educación. Cuando las responsabilidades de financiar y distribuir la educación están repartidas en varios estamentos del gobierno, la red de responsables políticos puede tornarse especialmente compleja. Estos tres grupos de actores constituyen una tríada que explica la responsabilidad en materia educativa. Para decirlo en términos simples: los usuarios expresan sus preferencias a los encargados de formular políticas mediante el voto en las urnas; estos últimos diseñan políticas que deben reflejar esas preferencias y dirigen a los proveedores

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RENDICIÓN DE CUENTAS EN LA EDUCACIÓN PÚBLICA : UN RETO PARA CENTROAMÉRICA Y MÉXICO

del servicio para que las implementen; los proveedores del servicio siguen las normas y regulaciones que provienen del alto nivel, y distribuyen los servicios de instrucción a los niños y sus padres según el financiamiento disponible. El diagrama 1 ilustra esta larga ruta de la rendición de cuentas en el sector público.

Diagrama 1. LA RESPONSABILIDAD EN LA EDUCACIÓN PÚBLICA

ENCARGADOS DE FORMULAR POLÍTICAS (Ministerio de Educación)

USUARIOS DE SERVICIOS (padres)

PROVEEDORES (escuelas)

Esta ruta en la rendición de cuentas —que obedece a una tradición centralista al distribuir la educación en un país en desarrollo— puede ser contrastada con otra mucho más corta: la de la rendición de cuentas en el mercado de la educación privada, como se aprecia en el diagrama 2. Aquí los usuarios adquieren directamente los servicios educativos de la escuela privada. El dinero fluye sin intermediarios del usuario/cliente al proveedor del servicio, y éste rinde cuentas directamente al padre de familia (y el ministerio de educación cumple una función supervisora). Mientras que en la larga ruta de rendición de cuentas pública los padres de familia expresan su demanda en las urnas y la financian con el pago de impuestos, en la corta ruta del mercado, lo hacen enviando a sus niños —junto con el pago de las matrículas— directamente a la escuela. Por otra parte, en la larga ruta de la esfera pública las escuelas reciben órdenes de los encargados de formular políticas, en la corta ruta del mercado las reciben directamente del usuario/cliente. Las escuelas que no son capaces de responder a la demanda y expectativas del cliente quedarán, con toda probabilidad, rápidamente fuera del negocio.

Diagrama 2. RESPONSABILIDADES EN LA EDUCACIÓN PRIVADA USUARIOS / CLIENTES (padres)

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PROVEEDORES DEL SERVICIO (escuelas)

Donald R. Winkler

¿Por qué es tan deficiente la rendición de cuentas en la educación pública? En el ámbito de la educación pública, la rendición de cuentas es generalmente una práctica poco frecuente. Una razón para ello es la larga ruta de responsabilidades que, en general, siguen los bienes y servicios que proveen los gobiernos. En muchos países en desarrollo, esta ruta se vuelve aún más larga y débil, por las razones que se grafican en el cuadro 1 (PREAL, 2003). Cuadro 1. RAZONES PARA UNA DEFICIENTE RENDICIÓN DE CUENTAS EN LA EDUCACIÓN PÚBLICA

• Voz inaudible de los usuarios • Administración deficiente • Información insuficiente • Confusión de roles • Pocas iniciativas

VOZ INAUDIBLE. En el ámbito del mercado —o en la educación privada— los usuarios adquieren los servicios de forma directa, lo cual les confiere la potestad de manifestar su parecer sobre los mismos. En los servicios públicos en general y la educación pública en particular, los usuarios tienen muy poca capacidad de hacer escuchar su voz y, para lograrlo, suelen incurrir en gastos muy elevados. En lo referente a la educación pública de la mayoría de países en desarrollo, los padres expresan su voz a través de las urnas, cuando eligen representantes al congreso nacional y a los dirigentes que conseguirán las rentas públicas. Sin embargo, las autoridades elegidas no sólo serán responsables del sector Educación sino de todos los servicios que brinde el gobierno. Las voces de los padres de familia cuando piden una mejor calidad de educación pueden resultar inaudibles en extremo comparadas con las de los militares cuando claman por armamentos de alta tecnología, las de los sindicatos de maestros cuando exigen sueldos más altos, o las de los ciudadanos más ricos cuando se niegan a pagar impuestos. El resultado es un nivel nacional de gastos —y de cantidad y calidad de los servicios— que deja insatisfechos a la mayoría de electores y padres de familia. ADMINISTRACIÓN DEFICIENTE. Lo que contribuye a una deficiente rendición de cuentas es la relación entre los encargados de formular las políticas y los proveedores principales a nivel de las escuelas. A los formuladores de políticas del nivel alto les resulta muy difícil lograr que, en todos los niveles de mando, sus políticas y regulaciones sean implementadas; esto ocurre en cualquier burocracia, tanto pública como privada. Las razones son harto conocidas. Por un lado, los objetivos de quienes proveen el servicio suelen diferir de los objetivos de quienes formulan las políticas; por otro lado, los problemas de

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la información asimétrica dan un amplio margen de decisión a los proveedores del servicio para seguir sus propias agendas2. Los precarios sistemas de información que existen en los países en desarrollo configuran un problema inherente a todas las burocracias. INFORMACIÓN INSUFICIENTE. Otro elemento que contribuye a debilitar la rendición de cuentas en la educación pública es la falta de información a los padres de familia (y en muchos casos también a los encargados de formular políticas) sobre el financiamiento, gastos y resultados de sus escuelas. Los padres de familia, incluso en los países desarrollados, suelen carecer de información sobre la efectividad real —el valor agregado— de las escuelas de sus hijos. En los países en desarrollo, este problema se mezcla con la falta de información básica de los padres sobre sus escuelas —financiamiento, gastos, evaluaciones y resultados—. La falta de información dificulta la capacidad de los padres para fortalecer su voz con argumentos sustentados en los hechos. La ausencia de información —por ejemplo, sobre el desempeño relativo de las escuelas— contribuye también a la aparente conformidad de los padres, especialmente entre aquellos que no tuvieron una buena formación educativa, y reduce la capacidad de los encargados de tomar decisiones para implementar sus políticas. CONFUSIÓN DE ROLES. Aun si los padres contaran con la información adecuada, necesitarían saber ante quién acudir para quejarse por el desempeño deficiente de la escuela o el maestro del aula. La asignación de responsabilidades educativas no siempre es conocida ni transparente. Por ejemplo, si un padre observa que el maestro de su hijo falta muy seguido —algo que no es poco común en las escuelas pobres y rurales—, ¿con quién se puede quejar?: ¿con el director, el inspector escolar, el ministro de educación? Muchas veces los padres de familia ignoran hasta cómo presentar una queja y ante quién deben hacerlo. Saber quién es responsable de qué es algo que puede resultar incluso más confuso tratándose de sistemas descentralizados o descentralizadores. La legislación en educación suele ser ambigua con respecto a las atribuciones de cada estamento gubernamental, y los compromisos políticos terminan siendo, por lo general, responsabilidades compartidas. Los ministerios de educación oscurecen aún más la ambigua asignación de funciones al resistirse a implementar la legislación sobre la descentralización; esperan con ello mantener sus poderes. POCOS INCENTIVOS. Para una rendición de cuentas eficaz, se requieren buenos incentivos. En el competitivo mercado privado, el fracaso en satisfacer las demandas del cliente se traduce en la quiebra, o al menos en un declive en la bolsa de valores. En algunos gobiernos (Chile, por ejemplo), si los auditores encuentran que los administradores del sector público han gastado incorrectamente el presupuesto, se les levantan cargos. Sin embargo, en la educación pública casi nadie sufre similares consecuencias si los niños no llegan a aprender. El pago del maestro no se vincula a su desempeño en

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Esta es la razón por la que aun en países como Estados Unidos, con una fuerte administración pública, las reformas rara vez están bien implementadas (Elmore, 1990).

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la enseñaza en el aula, a pesar de que en algunas circunstancias excepcionales, cuando las escuelas se desempeñan mejor de lo esperado, sí pueden recibir bonificaciones. Casi nunca, directores y maestros llegan a perder su trabajo como consecuencia de un deficiente desempeño en las pruebas de evaluación. En los países en desarrollo, muy pocas veces se evalúa a maestros y directores, menos aún se les recompensa o sanciona por su desempeño profesional.

¿Cómo fortalecer la rendición de cuentas y mejorar el desempeño de la escuela? Con el diagnóstico anterior sobre los obstáculos para rendir cuentas en la educación pública, la receta para fortalecerla resulta clara: (i) aumentar el poder de la voz, (ii) mejorar la administración, (iii) proporcionar mejor información, (iv) esclarecer roles y responsabilidades y (v) incrementar los incentivos y las sanciones. Estas opciones se resumen en el cuadro 2. Cuadro 2. POTENCIAR LA VOZ DE LOS USUARIOS

• Acortar la distancia entre el usuario y quienes formulan las políticas • Crear instancias de gobierno específicas • Introducir mecanismos de participación • Ofrecer alternativas de elección a los usuarios • Involucrar a los padres de familia en las escuelas

Por otra parte, la voz de los padres de familia en la educación pública —su habilidad para expresar demandas de más y mejor educación— aumentará en potencia cuanto más próximos estén de quienes se encarguen de formular las políticas. En el diagrama 1, esto equivaldría a reducir la distancia entre el encargado de formular la política y el usuario. Esta distancia va acortándose a través de la regionalización y, más aún, con la municipalización de la educación. Aquí el argumento va en defensa de que la toma de decisiones en educación sea devuelta ya sea a los estamentos de gobierno más bajos o a la escuela misma (o red de pequeñas escuelas). Aparte de acortar la distancia entre el usuario y el formulador de políticas, la voz del usuario se fortalecería con la creación de instancias gubernamentales que atiendan un solo tema o sean de carácter específico. En Estados Unidos, la forma común es la de distrito escolar, cuya única función es financiar y distribuir la educación pública. La ventaja de instancias gubernamentales que se encargan de un solo tema es que los electores pueden hacer conocer sus preferencias con mayor claridad que en el caso de

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otras instancias de carácter general. En una escuela distrital, la elección de un miembro del directorio tiene como criterio el tema educativo y nada más, mientras que la elección de los miembros en un consejo civil se basa en una amplitud de temas, muchos de los cuales no conciernen a la educación. Otra alternativa para potenciar la voz del usuario es complementar la elección de funcionarios de instancias gubernamentales generales —que pueden ser elegidos o nombrados— con consejos educativos. En la mayoría de casos, estos consejos tienen un carácter estrictamente de asesoría, pero pueden ejercer una influencia sustancial en identificar prioridades sectoriales, si la selección de sus miembros es tomada con seriedad. Y si se da importancia a su función, los consejos de asesoría de las escuelas también pueden incrementar su capacidad de hacerse oír públicamente —por ejemplo, verificando la asistencia de los maestros—. Hay también otros mecanismos de participación que potencian la voz del usuario. Por ejemplo, si se elaboran los presupuestos con participación de los usuarios, se estará estimulando su intervención para identificar la prioridad en los gastos. Las asociaciones de padres de familia o los directorios escolares son otros medios a través de los cuales los padres pueden organizarse y manifestarse frente a quienes diseñen las políticas en el ámbito regional y nacional. Así como la competencia en el sector privado vuelve a las empresas más interactivas y responsables con los usuarios, el hecho de que los padres de familia tengan la oportunidad de cambiar a sus hijos de una escuela pública a otra contribuye a potenciar su voz. Las certificaciones con las que cuentan las escuelas públicas hacen que los padres de familia puedan elegir tanto una escuela privada como una pública para sus hijos. Otro medio de incrementar la posibilidad de elección y de fortalecer la voz de los padres es dándoles la opción de que puedan matricular a sus hijos en escuelas públicas con titulación que avale su buen desempeño. En ambos casos, el éxito es a la vez un reto que va a estimular a los proveedores para que sean más responsables e interactivos con sus usuarios. Finalmente, la participación directa de los padres en las escuelas —como voluntarios, observadores o gestores de fondos— ayuda a potenciar su voz. En el Perú, la reducción de gastos del gobierno en educación durante años ha forzado a los padres de familia a contribuir económicamente con las escuelas públicas, dando lugar a que el presidente de la asociación de padres en ocasiones tuviera incluso una oficina adjunta a la del director de la escuela. Aunque los aportes financieros y otras contribuciones similares no garantizan que los padres cumplan un papel importante en la toma de decisiones de la escuela, sí plantean el desafío de que, si no se les escucha, puede haber una merma en los recursos escolares. MEJORAR LA ADMINISTRACIÓN. Cuando se fortalece la capacidad interlocutora del usuario se reduce de forma efectiva la distancia que lo separa del encargado de formular políticas, como muestra el lado izquierdo del triángulo en el diagrama 1. Pero aun si

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el formulador de políticas respondiera a los requerimientos del usuario, necesitaría también garantizar que los proveedores principales cumplan con sus directivas y provean a los padres de familia los servicios que desean. La receta para hacerlo viene a ser, en esencia, el Management 101 o curso introductorio de administración, que permite reducir efectivamente la longitud del lado derecho del triángulo en el diagrama 1. Las alternativas para mejorar la administración se detallan en el cuadro 3. Cuadro 3. MEJORAR LA ADMINISTRACIÓN

• Cultura orientada hacia el cliente • Objetivos de desempeño • Mejorar el monitoreo • Delegar responsabilidades y presupuestos • Incentivos para el desempeño • Recursos humanos • Financiamiento estable/predecible

En general, las empresas tienen éxito cuando «escuchan al cliente» desde la instancia directiva hasta el mostrador de la tienda. Crear una cultura orientada hacia el cliente o usuario —donde se escuche a los padres de familia— es, por tanto, una herramienta para mejorar la gestión en la educación pública. Los resultados de los esfuerzos desplegados en las grandes ciudades estadounidenses por reformar los sistemas escolares también demuestran que es posible mejorar la gerencia y el rendimiento a través de acuerdos explícitos sobre los objetivos de desempeño; de la delegación de presupuestos con poder de decisión y responsabilidades para alcanzar los objetivos de desempeño; de incentivos o sanciones para un buen o mal desempeño; y con empleados motivados y capacitados a los que se evalúa anualmente con consecuencias sobre su salario futuro y sus aspiraciones profesionales (Bryk et al.,1997 y Ross et al., 1998). Sumado a esto, hay evidencia plena de que la planificación y el uso eficiente y efectivo de los recursos se benefician con flujos financieros estables y controlando el proceso. Los ministerios de educación en los países en vías de desarrollo enfrentan comúnmente una gran incertidumbre financiera. Un estudio de los sectores sociales en Ecuador, por ejemplo, mostraba que los ministerios sí contaban en general con financiamiento para sus presupuestos, pero no se les permitía gastar contra esos fondos sin un permiso especial del ministerio de economía. Generalmente, el permiso recién se otorgaba hacia el último cuatrimestre del año fiscal, cuando ya se tenía la seguridad de las rentas del gobierno. Como resultado, las escuelas recibían normalmente los recursos esenciales cuando el año escolar estaba ya bien avanzado (Banco Mundial, 2000).

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Los ministerios de educación están limitados respecto a lo que pueden hacer para mejorar las previsiones de financiamiento, cambiar los reglamentos que norman sus funciones o reclutar una planta de personal más calificada. A pesar de estas importantes restricciones, aún podrían: establecer metas de desempeño, emitir decretos que deleguen responsabilidades y cambiar la orientación del ministerio hacia el usuario. En Brasil, por ejemplo, un ministro de educación hace poco creó un número 800 de teléfono y, a través de un programa radial de frecuencia semanal, acostumbra dirigirse a los ciudadanos de la nación invitándolos a que llamen para expresar todo tipo de quejas o preguntas; insiste al mismo tiempo en señalar que el personal del ministerio irá informando sobre las respuestas a esas preguntas o reclamos. MEJOR INFORMACIÓN PARA EL USUARIO. Los donantes internacionales han invertido grandes sumas en su intento de elaborar sistemas informativos sobre administración de la educación (EMIS), con miras a mejorar la planificación y la toma de decisiones. Estos sistemas fueron dejados de lado porque realmente existía poca demanda de información por parte de quienes toman las decisiones. A diferencia de esto, muy poco se ha hecho por crear sistemas de información para los usuarios que apunten a mejorar la rendición de cuentas y estimular la demanda ciudadana por un mejor desempeño. Una excepción es la reciente experiencia del estado brasileño de Paraná, que utilizó la información de EMIS, de los programas de prueba estatales y nacionales, y de las encuestas a padres de familia para elaborar fichas de informes a nivel escolar para padres de familia y ciudadanos (Sevilla y Winkler, 2003). ¿Qué clase de información necesitan los padres para hacer que las escuelas rindan cuentas? El cuadro 4 sugiere algunos aspectos de la información con la que los padres deberían contar; igual importancia reviste la manera como debería presentarse la información. Cuadro 4. PARA MEJORAR LA INFORMACIÓN AL USUARIO

Los padres de familia deben tener acceso a información básica sobre: • Estándares mínimos • Desempeño académico • Desempeño financiero • Elementos comparativos • Datos relevantes • Datos selectivos

Los padres de familia necesitan tener acceso a tres tipos de información básica sobre las escuelas: cuáles son los estándares o requerimientos mínimos con relación al servicio, al rendimiento académico y los de tipo financiero. Los requerimientos mínimos

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del servicio fijan, entre otros, un punto de referencia con respecto al tamaño de la clase, las calificaciones del maestro y la seguridad de la escuela, que los padres de familia podrían utilizar como indicadores al evaluar su propia escuela. El desempeño académico incluye la medición del aprendizaje del estudiante y su éxito académico: puntuación obtenida en pruebas estandarizadas, tasas de repetición de año, tasas de deserción escolar, admisión en las universidades, informes de evaluación de escuelas externas, etc. El manejo financiero incluye la medición de la eficiencia y adecuación de los recursos. Además, podría incluirse una medición de mermas —causadas por la corrupción o la ineficiencia burocrática— que tuviera como indicador los desembolsos nacionales o regionales por cada alumno, divididos por los desembolsos reales por cada alumno en la escuela. La difusión y presentación de la información destinada a los padres de familia reviste igual importancia que su contenido. Parte de ella podría simplemente incluirse en el boletín del directorio de la escuela, con los informes sobre evaluaciones escolares (cuando los hubiere) y el presupuesto de la escuela. Información de otra índole —como los resultados de pruebas nacionales estandarizadas— podría publicarse o colgarse en la Internet. Sin embargo, la mayor parte de la información debería prepararse en forma de fichas de reporte para uso en la escuela y, en algunos casos, en el ámbito municipal. Un boletín de este tipo debería incluir información comparativa, relevante y selectiva. Primero, porque conviene que sea presentada de tal manera que permita comparar el desempeño de la escuela con el de otras existentes en la región; con la misma escuela en meses y años anteriores; y con los estándares en el resto del país. Los padres de familia tienen que conocer estas comparaciones para así determinar si su escuela se está desempeñando en forma debida. Segundo, la información debe ser relevante, es decir, de interés para los padres y otros ciudadanos. Es probable que la información técnica que usa el planificador educativo no sea entendida por el padre, o no revista interés para él. La generación de información sólo será sostenible si los padres la demandan, y sólo lo harán si ella les parece relevante. Tercero, la información proporcionada tiene que ser selectiva y centrarse en un número restringido de indicadores académicos y financieros. La abundancia de datos puede resultar confusa y ser menos valiosa que si la cantidad de ellos está delimitada y centrada en pocos indicadores clave. Cuarto, la forma como se presente la información es algo crucial. En los países en desarrollo, son pocos los padres que entienden de estadísticas y muchos leen y entienden números con dificultad. Por esa razón conviene que, en la medida de lo posible, la información sea presentada utilizando gráficos en vez de tablas. ESCLARECER ROLES Y RESPONSABILIDADES. En general, allí donde las funciones educativas han sido asignadas a diferentes estamentos de gobierno, algunas de las responsabilidades son también compartidas por más de uno de estos niveles, mientras que otras aparentemente no fueron asignadas en absoluto. La rendición de cuentas exige transparencia y claridad para así determinar quién es responsable de qué. El cuadro 5 sugiere algunas acciones que podrían ayudar a esclarecer roles y responsabilidades.

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Cuadro 5. ESCLARECER ROLES Y RESPONSABILIDADES

• Identificar y eliminar las responsabilidades compartidas • En caso de dudas, seguir el principio de subsidiaridad • Reestructurar el ministerio de educación

Las ambigüedades en la asignación de responsabilidades tienen principalmente dos orígenes. Uno son las asignaciones incompatibles que aparecen en diferentes partes de la legislación: es el caso de discrepancias entre la ley general de educación y las normas que determinan las responsabilidades, por ejemplo, de las municipalidades. El otro son las legislaciones que explícitamente asignan una función educativa a más de un estamento de gobierno. En cualquier caso, estas ambigüedades tienen que ser primero detectadas para, luego, dejar bien sentada la asignación de responsabilidades en una nueva legislación. Fallar en esto es la mejor receta para no conseguir que se rindan cuentas. Dejando a un lado las políticas, una buena regla para seguir cuando se esté esclareciendo la asignación de funciones contrapuestas o ambiguas es el principio de subsidiaridad: transferir cualquier función al estamento de gobierno de menor categoría posible que tenga la capacidad de ejecutarla. Un ministerio de educación que busque mantener la potestad de dar empleo, obtener ingresos y gastar es probable que se resista a implementar políticas de descentralización, dando lugar a la confusión con respecto a quién es responsable de qué. Para reducir toda esta confusión y apoyar la educación descentralizada, el ministerio de educación requerirá ser reestructurado, eliminando las funciones redundantes y creando y fortaleciendo nuevas responsabilidades para supervisar, evaluar, asesorar, asistir y formular políticas. Si se quiere transformar el ministerio de educación en un ente que apoye la descentralización, será preciso contar con un ministro de educación que se comprometa a conducir este cambio y que tenga la suerte de permanecer en el cargo el tiempo suficiente como para llevarlo a cabo. FIJAR INCENTIVOS Y SEÑALAR CONSECUENCIAS. La rendición de cuentas tendrá escaso significado si no hay claridad sobre cuáles son las consecuencias de un desempeño pobre u otro destacado. Como se señaló anteriormente, los sistemas educativos que están organizados y son administrados de la manera tradicional ofrecen pocos incentivos al buen rendimiento. De hecho, son sistemas que ponen más énfasis en asegurar la estabilidad laboral del personal de la escuela que en el aprendizaje de los niños. El cuadro 6 resume algunas acciones que pueden emprenderse para crear los incentivos y sanciones necesarios para la rendición de cuentas.

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Cuadro 6. FIJAR INCENTIVOS Y SEÑALAR CONSECUENCIAS

• Premiar a las escuelas que se desempeñan mejor de lo esperado • Hacer públicos los desempeños tanto buenos como deficientes • Ligar el avance de las carreras de los maestros a su desempeño en la escuela • Proporcionar fondos para buenos programas de desarrollo escolar

Los mayores incentivos para un buen desempeño se pueden dar de diversas formas. Una es la económica. Las escuelas que se comportan mejor de lo esperado pueden ser premiadas con mayor asignación de fondos, como lo hace Chile con su programa P-900. El principal obstáculo aquí estaría en cómo identificar con precisión si el desempeño ha sido mejor del esperado. Una alternativa podría ser premiar a las escuelas que alcancen un objetivo preestablecido en cuanto a desempeño. Otro aliciente económico consistiría en premiar a las escuelas que se empeñen en conseguir sus propios fondos para emprender sus planes de desarrollo. Un enfoque alternativo consistiría en señalar con claridad las consecuencias de tipo político, haciendo públicos los resultados finales en cuanto a la actuación de las escuelas. Esto haría que aquellos políticos que representen a escuelas con bajo rendimiento, como consecuencia de todo esto, corran el peligro de bajar en las encuestas. Finalmente, ya que no parece haber tenido mucho éxito el pago por mérito a los maestros, podría fijarse vínculos entre el desempeño y el ascenso profesional.

La rendición de cuentas en los países en desarrollo: todo un desafío La rendición de cuentas en materia de educación pública sigue siendo muy deficiente incluso en los países desarrollados. ¿Qué grado de dificultad habría que sortear para conseguir aplicarla en los países en desarrollo? ¿Existen en estos países impedimentos que revistan especial dificultad o importancia para lograrlo? Los desafíos que enfrentan los países en desarrollo abarcan dos grandes categorías: los que son externos al sector educativo y los que son más bien internos. Es realmente improbable que los de índole externa lleguen a ser cambiados por acción del sistema educativo solo. Algunos de estos retos externos son: • Falta de experiencia de los ciudadanos en el ejercicio de una democracia popular, que se traduce en un comportamiento pasivo que merma la voz de padres y ciudadanos con respecto a la educación. • Prácticas administrativas deficientes que prevalecen en el sector público, lo cual obstaculiza que el sector educativo, por sí solo, consiga mejorar su propia gestión.

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• Deficiente manejo de gastos y presupuestos en el sector público, que no entran en vigencia mientras no se tiene seguridad sobre los fondos asignados para educación. • Responsabilidades compartidas que son el resultado de compromisos políticos y, por ende, sólo pueden variarse tras mucha renegociación. Como ejemplos de desafíos internos están: • La cultura imperante en el sector público, que rara vez incentiva a que los padres se involucren en la escuela, excepto cuando se trata de hacer contribuciones económicas. • La dificultad para conseguir información confiable sobre el desempeño académico en el ámbito escolar. • La ausencia de una cultura de evaluación en las escuelas: nunca se evalúa ni a las escuelas ni a los maestros.

Parte II. Hacia un mejor rendimiento de cuentas en Centroamérica y México La educación en Centroamérica y México Como se señala en la introducción, el tipo de organización que asume la educación en América Central y México tiene sus orígenes en la tradición hispánica de marcado corte centralista. Debido en parte a esta herencia española, se explica que aún no exista una adecuada rendición de cuentas en la educación pública. Evaluaciones del sector realizadas en varios de estos países revelan que la toma de decisiones en educación tiende a estar muy centralizada, lo cual amplía la distancia entre quienes formulan las políticas y los electores (Sanguinetty y Fernández, 2000; PREAL, 2003; Gershberg, 2001 y Creative Associates, 2002). Esta distancia, sumada a la escasa tradición democrática y a la igualmente escasa información sobre el desempeño escolar, les confiere a los padres de familia poco espacio para opinar. Por otro lado, la mala administración del sector público obstaculiza aún más la aplicación de programas y políticas. No existen sistemas de evaluación e incentivos para el buen desempeño, ni de consecuencias para el malo. Cuando la educación está descentralizada, se acorta la distancia entre los encargados de diseñar políticas y los votantes, pero a menudo las funciones y responsabilidades quedan mal definidos, y subsisten los problemas de información deficiente y mala administración. Si bien el contenido del cuadro 7 (pág. 38) resulta cierto para la mayoría de estudiantes de las escuelas públicas, hay también excepciones notables en América Central. El programa de escuelas comunitarias EDUCO de El Salvador coloca a los padres de familia al mando de la administración de las escuelas, dándoles autoridad para la contratación de maestros, el presupuesto de la escuela y el desarrollo de la misma. Se

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trata de un modelo que ha sobrevivido y florecido debido en parte a las donaciones que hiciera inicialmente USAID, y posteriormente el Banco Mundial. También ha dado pie, debidamente documentado, a modelos similares adoptados por países como Guatemala y Honduras, en sus programas PRONADE y PROHECO (Jiménez y Yasuyuki, 1998). La tendencia permanente aquí ha consistido en centrarse en poblaciones indígenas y rurales desatendidas. Como se muestra en el cuadro 7, aún no se ha logrado un impacto significativo en la organización de las escuelas en zonas rurales. La experiencia nicaragüense con su modelo de escuelas autónomas es bastante distinta de la realizada en El Salvador, Guatemala y Honduras, en la medida en que inicialmente el grupo objetivo eran escuelas secundarias urbanas. El modelo nicaragüense también ha tenido más éxito en cuanto a su implementación: para 1998, el 81% de los estudiantes de escuelas secundarias y el 47% de los de primaria asistían a escuelas autónomas. Son cifras sorprendentemente altas si se considera que, en Nicaragua, la conversión de las escuelas al estatus de autónomas era voluntaria.

Estrategias para una mejor rendición de cuentas Si contáramos con datos recientes sobre la rendición de cuentas en la educación pública, las cifras no serían precisamente alentadoras para países como los centroamericanos y México. Pero sí podrían mejorar considerablemente en el futuro. POTENCIAR LA VOZ. En la mayoría de países centroamericanos y en México ha habido mejoras significativas en cuanto a la capacidad de expresarse públicamente con la creación y delegación de facultades a los consejos escolares; esto ocurre especialmente en zonas rurales y con poblaciones indígenas. Aunque es cierto que los padres en la mayoría de escuelas públicas todavía ejercen muy poca influencia en las políticas públicas, tanto las escuelas comunitarias como las autónomas vienen funcionando con éxito en la región por más de una década. Para que en el próximo decenio se logren mayores avances en la capacidad de expresión, habría que priorizar aspectos como éstos: • Reforzar el papel de los consejos escolares en los lugares en donde ya existan, a través del sistema público (como ocurre en El Salvador): dando a conocer las experiencias que tuvieron éxito; aumentando el presupuesto bajo su control —por ejemplo, con donaciones gestionadas con transparencia y orientadas a la captación (distribución de impuestos por persona) y que no se destinen para gastos de los maestros—; mediante donaciones a las escuelas para que financien sus planes de desarrollo; y creando asociaciones nacionales y regionales de consejos escolares. • Fomentar la creación de escuelas autónomas en países como Nicaragua, donde ya existen políticas que apoyan estas escuelas. Para tal fin, se deberán proporcionar incentivos económicos, crear asociaciones de escuelas autónomas que fomenten la expresión colectiva en todo el país y difundir los modelos que hayan tenido éxito.

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MEJORAR LA ADMINISTRACIÓN. A pesar de los avances en algunos países, la administración de la educación pública es todavía deficiente. Se sugiere, en ese sentido, emprender acciones como las siguientes: • Trabajar con los ministerios de educación para realizar análisis institucionales de su funcionamiento: es decir, prestar atención a los incentivos que sustentan la inercia del statu quo; desarrollar la capacidad de proporcionar asistencia a las escuelas autónomas y comunitarias y a los consejos escolares; e igualmente desarrollar la capacidad de evaluar a los alumnos y las escuelas. • Brindar asistencia a los ministerios de educación para que deleguen mayores responsabilidades y presupuestos a sus oficinas departamentales, en los países en donde existan tales oficinas, y ayudar a crearlas en aquéllos en donde aún no las haya. MEJORAR LA INFORMACIÓN PARA EL USUARIO. La mayoría de países de la región ha establecido sistemas para evaluar a los estudiantes en base a muestras y ahora están optando por hacerlo a través de censos; sin embargo, en pocos de ellos se aprecia un fortalecimiento significativo de las funciones de inspección, por lo que casi no existen evaluaciones escolares reales. Para mejorar la información destinada al usuario se podría dar prioridad a aspectos como: • Ir de la evaluación de los estudiantes a partir de muestras hacia una evaluación mediante censos, en la que se seleccionen algunos grados específicos y se den a conocer los resultados a un amplio público, adaptándolas con lo que los mismos alumnos llevan a la escuela. • Publicar los presupuestos de todas las escuelas, incluyendo los gastos que la escuela no controla, y compararlos con los de otros centros educativos y con el de los ingresos mínimos con los que cada alumno debería contar. Además, brindar información sobre la diferencia entre los gastos por alumno a nivel de la escuela y los gastos por alumno a nivel nacional, para medir así la merma en los recursos educativos. • Desarrollar y publicar las fichas de reporte de la escuela dando una información comparativa sobre los ingresos, gastos y desempeño. • Apoyar las revisiones y evaluaciones externas de las escuelas que presenten un rendimiento deficiente; para ello se puede utilizar un modelo como el del New Zealand Education Review Office6. ESCLARECER LOS ROLES Y FUNCIONES. Todavía existen inconsistencias legales entre la legislación municipal, la de educación y otros sectores. Además, algunos países (por

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(N. de ed.): Oficina gubernamental de Nueva Zelanda que supervisa y da cuenta pública de la calidad de la educación en todas las escuelas y centros infantiles neocelandeses. Más información en .

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ejemplo, Nicaragua) necesitan codificar las políticas existentes (por ejemplo, en escuelas autónomas). Algunas acciones que podrían emprenderse son: • Análisis de las legislaciones para identificar inconsistencias y vacíos y proponer cambios legales. • Trabajar con las municipalidades que tienen un potencial aún no desarrollado en apoyo a la educación, para así determinar cómo atender mejor sus necesidades económicas o de otra índole. FORTALECER INCENTIVOS Y SEÑALAR CONSECUENCIAS. En las escuelas tanto comunitarias como autónomas hay la posibilidad de fijar cuáles serán las consecuencias ante un desempeño deficiente. En las escuelas públicas tradicionales, las consecuencias suelen ser menores. Se pueden emprender acciones como: • Crear premios para las escuelas (económicos o de otra índole) que signifiquen un reconocimiento de aquéllas que tuvieron un mejor desempeño (en términos de haber logrado objetivos o de contar con algún tipo de medición del valor agregado); para tal fin, se puede utilizar un modelo similar al programa chileno P-900. • Reconocer públicamente el desempeño destacado de escuelas, directores, consejos escolares, etc; de la misma forma, hacer público el bajo rendimiento.

Resumen y conclusiones Es probable que, en la actualidad, países como los centroamericanos y México aún no puedan alcanzar altos puntajes en materia de rendición de cuentas en las escuelas públicas. Sin embargo, en ellos ya existen varias instituciones que vienen trabajando para mejorar este aspecto en la esfera pública. El desafío futuro consiste en: prevenir los retrocesos en los casos en que algún ministro de educación, por estar demasiado politizado, intente reemplazar la rendición de cuentas por el paternalismo; reforzar las instituciones encargadas de rendir cuentas que ya existan (como los consejos escolares) y crear nuevas (como las asociaciones de consejos escolares) donde no las haya; proporcionar información a los padres para estimular la demanda por una educación más equitativa y eficiente; apoyar la delegación de funciones del ministerio y el desarrollo de nuevas capacidades para monitorear y asistir a los organismos centrales; y dejar por sentado con claridad cuáles serán las consecuencias de un buen desempeño.

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Descentralización educativa en el Perú: Una introducción1

José N. Linarez

E

n términos generales, la descentralización educativa es un proceso que abre oportunidades para que el sector Educación y el conjunto de las instituciones que lo integran introduzcan diferentes mecanismos y estrategias por iniciativa propia, o utilicen aquellos que ya están definidos adecuándolos al contexto, para reorientar la distribución de los recursos existentes, mejorar la calidad educativa y contribuir con ello al desarrollo humano integral de cada región. En el Perú se viene aplicando gradualmente la descentralización educativa en el nivel regional, con distintas influencias y ritmos, y destacan como responsables de su aplicación en cada región el Gobierno Regional y la Dirección Regional de Educación (DRE). Se está desarrollando la reforma como proceso endógeno y como proceso exógeno a partir de una mayor participación en las decisiones de estudiantes, padres y madres de familia y de la sociedad civil. Destaca, por ejemplo, la experiencia exitosa que han tenido los consejos educativos institucionales (CEI) en la selección y contratación de personal. Los funcionarios de los gobiernos regionales, las autoridades educativas de las recientemente creadas unidades de gestión educativa local (UGEL), van encontrando y fomentando espacios en los que también participan las secciones locales del Sindicato Unitario de Trabajadores de la Educación del Perú (SUTEP). Los aspectos más relevantes de esta experiencia que hemos encontrado han sido la poca claridad de competencias y funciones en materia educativa entre las instancias de gobierno y las del sector, la transparencia de los concursos públicos para directores, la implementación y autonomía

Director Regional de Educación de San Martín. 1

(N. de E.): Este artículo inicialmente era la parte introductoria de la exposición que el autor hizo sobre la descentralización educativa en la región San Martín. Por contener información que bien podría caracterizar procesos similares en otras regiones lo presentamos como introducción de los tres artículos siguientes.

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DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA EN EL PERÚ: UNA INTRODUCCIÓN

de las UGEL, la elaboración de los proyectos educativos regionales (PER), el fortalecimiento de los CEI, y la formación de los consejos participativos regionales (COPARE). La experiencia nos muestra que la descentralización, entendida como la transferencia de la capacidad de tomar decisiones de los niveles centrales a los locales, se traduce inmediatamente en democratización pues se incrementa la participación de los actores en el proceso educativo. Lo primero que se está descentralizando son las funciones administrativas, aunque sólo en términos nominales, pero hay en paralelo una interesante producción de iniciativas en las instituciones educativas que, utilizando los espacios de autonomía pedagógica, identifican y desarrollan propuestas que les permiten adecuar su gestión a la realidad en la que se desenvuelven. Asimismo, algunas organizaciones no gubernamentales (ONG) que representan a la sociedad civil vienen ganando mayores espacios de intervención al desarrollar propuestas en convenio con los órganos intermedios, que se ejecutan en las instituciones educativas de las regiones. Sin embargo, también es cierto que estos niveles necesitan ser potenciados y fortalecidos a través de mecanismos de participación y organización que tienen que ser impulsados desde los órganos regionales, donde todavía son débiles. El proceso no es fácil ni lineal sino complejo y lleno de tensiones y resistencias, ya que los anteriores núcleos de poder no aceptan perder influencia en la toma de decisiones, pero también ha revelado una gran capacidad de movilización regional y una demanda intensa por generar procesos desde las bases, con participación real y sostenible en el tiempo. Su futuro depende de sus protagonistas.

El marco legal Desde hace dos décadas el país experimenta una transformación en la configuración del Estado luego de promulgada la Constitución de 1979, la que establecía en sus títulos II (Del Estado y la Nación), III (Del régimen económico) y IV (De la estructura del Estado) la voluntad de llevar adelante un proceso de regionalización dirigido a una efectiva descentralización para alcanzar el pleno desarrollo, y que fue el marco legal que dio inicio a estos cambios. El Estado ha seguido una estrategia de aplicación gradual, habiéndose aprobado ya quince leyes en pro de la descentralización; entre las más importantes figuran las de reforma constitucional, de elecciones regionales, de bases de la descentralización, de demarcación territorial, orgánica de regiones, orgánica de municipalidades, de incentivo a la inversión en regiones, y marco del presupuesto participativo. Asimismo, se establecieron cuatro etapas para su realización: (i) instalación y organización de los gobiernos regionales y locales, (ii) consolidación del proceso de regionalización, (iii) transferencia y recepción de competencias sectoriales, y (iv) transferencia y recepción de competencias sectoriales en Educación y Salud.

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José N. Linarez

Cabe señalar que las condiciones de inicio de la descentralización en nuestro país, aún no resueltas, han sido la crisis económica y las crisis de representación social, de moral pública y de confianza pública, así como las profundas heterogeneidades y desigualdades socioeconómicas existentes. Respecto a la descentralización educativa (programada para iniciarse este año), el principal marco legal fue otorgado por la Ley General de Educación 28444, aún no reglamentada, y por la Ley Orgánica del Ministerio de Educación 25762, modificada por la Ley 26510. Se ha previsto que la descentralización educativa sea la alternativa que permita elevar la calidad del servicio educativo para la obtención de la eficiencia, la eficacia y la equidad en la gestión y para lograr una mayor participación en la toma de decisiones de la sociedad civil. Todo esto por medio de la distribución de tres tipos de poderes: • el poder de decidir el financiamiento • el poder de decidir el currículo que responda a las necesidades locales • el poder de decidir la gestión Sin embargo, una de las condiciones no satisfechas de este proceso es contar con «competencias claramente establecidas», pues las leyes atribuyen competencias con vacíos en especificidad y delimitación institucional (cuadro 1, página siguiente).

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DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA EN EL PERÚ: UNA INTRODUCCIÓN

Cuadro 1. COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS REGIONALES Y MUNICIPALES EN EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA

Competencias

Gobierno regional

Gobierno municipal

Competencias exclusivas

Formulación del Proyecto Educativo Regional, planes y presupuestos educativos regionales, mapa escolar regional, programas de inversión pública en infraestructura escolar, entre otros

Proyectos educativos locales, planes y presupuestos locales, mapas escolares locales, programas de inversión pública en infraestructura escolar

Competencias compartidas

Gestión de los servicios educativos de los niveles inicial, primario, secundario y superior no universitario con criterios de interculturalidad

Participación en la gestión educativa conforme lo determina la ley de la materia

Desarrollo curricular (currículo nacional flexible y regionalizado), evaluación, acreditación y certificación, medios educativos, carrera magisterial y escalafón en lo referente a: gestión de promociones y ascensos; otorgamiento y financiamiento de las remuneraciones complementarias a las remuneraciones básicas; y administración y financiamiento del personal docente fuera de la carrera magisterial y del personal no docente

Desarrollo curricular (currículo nacional flexible y regionalizado), evaluación, acreditación y certificación, medios educativos

Dirección Regional de Educación Funciones

Autorizar, en coordinación con las UGEL, el funcionamiento de las instituciones educativas públicas y privadas; formular, ejecutar y evaluar el presupuesto educativo de la región en coordinación con las UGEL ; suscribir convenios y contratos para lograr el apoyo y cooperación de la comunidad nacional e internacional que sirvan al mejoramiento de la calidad educativa de la región; identificar prioridades de inversión que propendan a un desarrollo armónico y equitativo de la infraestructura educativa en su ámbito y gestionar su financiamiento; incentivar la creación de Centros de Recursos Educativos y Tecnológicos que contribuyan a mejorar los aprendizajes en los centros y programas educativos

Estos vacíos legislativos han llevado, en todo el país, a que los gobiernos regionales y las direcciones regionales de educación experimenten tensiones en el ejercicio de sus funciones; pero también han motivado el interés de ambas instancias por establecer claros marcos normativos que faciliten el proceso de negociación interna. La principal reforma organizativa ha sido la creación de las UGEL, lo cual ha dado lugar al surgimiento de una nueva estructura educativa regional (gráfico 1). En este marco, las instituciones del sector se desenvuelven con un margen de definición, decisión y elección entre las alternativas que ofrece un agente con un mayor poder (gráfico 2) y que configura el primer tramo en el largo camino de la descentralización.

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INICIAL

PRIMARIA SECUNDARIA

GESTIÓN PRIVADA

SUPERIOR

LOCAL

PARTICIPATIVO

CONSEJO

REGIONAL

DE EDUCACIÓN

CONSEJO PARTICIPATIVO

EDUCATIVAS

PRONOEI

INSTITUCIONES

EJECUTORA

UGEL

DE EDUCACIÓN ( DRE)

DIRECCIÓN REGIONAL

---

INICIAL

OPERATIVA

UGEL

CEI

PRIMARIA

SECUNDARIA

PÚBLICA

GESTIÓN

Gráfico 1. NUEVA ESTRUCTURA DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS REGIONALES

SUPERIOR

Diseño curricular

Presupuesto sectorial

Proyecto Educativo Nacional

DRE Define presupuesto institucional y sectorial

Define PER

Define tratamiento curricular

Decide presupuesto a la DRESM

Elige PER entre alternativas

UGEL OPERATIVA

UGEL EJECUTORAS

MUNICIPIOS

Ejecuta 5% de presupuesto asignado por la DRE

Decide currículo del tratamiento

Ejecutan normas directivas gob. nac., gob. regional, DRESM y UGEL ejecutoras

Deciden situaciones específicas referidas a implementación de acciones educativas

Ejecutan normas directivas gob. nac., gob. regional y DRESM

Elige CEGECOM a presupuestar

Define y ejecuta obras de infraestructura

DEFINE, DECIDE EJECUTA

IE

Elige currículos diversificados y contextualizados

Define proyectos de gestión pedagógica e institucional

Define instrumentos de gestión

Decide contratos de personal

DEFINE, DECIDE

(N. de e.): Gráfico elaborado por el autor con referencia a la DRE San Martín, previo al Plan de Transferencia de Competencias de Educación (MED y Consejo Nacional de Descentralización 2005).

GOB. NAC. MED

Política educativa y sectoriales

DEFINE

GOBIERNO REGIONAL

Elige acciones de gestión educativa

Decide lineamientos de política regional

DEFINE, DECIDE ELIGE

Gráfico 2. ESPACIO DE DECISIONES DE LAS INSTITUCIONES EDUCATIVAS

José N. Linarez

¿Cuáles son las consecuencias de estos cambios?, ¿cuál es su eficacia en la mejora del sistema educativo?, ¿cuáles serán las respuestas de los actores sociales protagonistas del proceso educativo? Son algunas de las muchas interrogantes que sólo el avance de la descentralización podrá despejar y a las que nos podemos aproximar mejor a partir del estudio y seguimiento de algunos casos específicos. Las experiencias que se presentan a continuación corresponden a las regiones de San Martín, Madre de Dios y Piura. El mapa siguiente ayuda a visualizar su ubicación:

Fuente: Adaptado de .

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Región San Martín: un aprendizaje interactivo

José N. Linarez

E

n este documento buscamos presentar, a grandes rasgos, los avances logrados en la descentralización educativa en la región, con especial énfasis en la nueva estructura de relaciones institucionales y sociales que se tejen en el interior del sistema educativo. Para ello analizamos brevemente las características de la región para centrarnos en la descripción del nuevo panorama organizativo surgido del proceso, postulando que sus resultados son producto de la permanente interacción de la norma y la sociedad.

La región Creada como región por Decreto Legislativo 25666, de 17 de agosto de 1992, San Martín se ubica en el sector septentrional y nororiental del territorio peruano y se divide en diez provincias y 77 distritos (gráfico 1). Para otorgar un contexto al análisis de su sistema educativo, haremos un breve repaso a sus características sociales.

La población San Martín alberga una población total de 777.694 habitantes, de los cuales el 52% son hombres y el 48%, mujeres. El 39,4% de todos ellos habita en zonas rurales y la distribución por grupos de edad muestra una población joven, toda vez que los menores de quince años son más de un tercio (37,8%) del total. De ese total, el 66,9% son pobres (nivel superior al promedio nacional) y, de ellos, el 36,2% son pobres extremos, lo que nos ubica como la decimosegunda región con mayor pobreza del país. Aunque la tasa de crecimiento poblacional anual ha bajado de 3,48% en 1996 a 2,78% en 2001, el sostenido crecimiento migratorio (133% de inmigración frente a 41,3% de emigración) ha trastocado el perfil demográfico y social de la región, fenómeno que explica la masiva aparición de áreas periurbanas. También se identifican en nuestro territorio 1.500 comunidades campesinas y 66 comunidades étnicas.

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REGIÓN SAN MARTÍN: UN APRENDIZAJE INTERACTIVO

Gráfico 1 REGIÓN SAN MARTÍN

La mayor parte de la población económicamente activa (PEA) se dedica a la actividad extractiva (48%) y a las actividades de transformación (16,3%). A pesar de ser la actividad principal, la explotación primaria de recursos no resulta la más rentable: el 83% de las personas dedicadas a la agricultura son peones cuyo jornal oscila entre 5 y 10 nuevos soles por día. Y es que San Martín carece de productores agrícolas capacitados y tecnificados, como revelan los datos del III Censo Nacional Agropecuario de 1994 sobre el nivel educativo de los productores agrarios de San Martín: sin nivel 8,67%, primaria incompleta 33,32%, primaria completa 36,26%, secundaria incompleta 10%, secundaria completa 8,67%, superior no universitaria incompleta 0,84%, superior no universitaria completa 0,7%, superior universitaria incompleta 0,34%, y superior universitaria completa 0,56%.

La nuestra es una región joven, de migrantes, dedicada a la actividad extractiva y con una población laboral con muy bajos niveles de calificación.

La estructura educativa En el Perú la Constitución Política establece que la educación es un derecho humano y que, en sus cuatro niveles (inicial, primario, secundario y superior), es obligatoria y gratuita. En San Martín la DRE brinda el ochenta por ciento de los servicios educativos en sus cuatro niveles. Existen alrededor de 1.500 instituciones educativas (IE) de las que 987 son de nivel primario, casi tres veces más que las de nivel inicial (365) y casi ocho veces más que las de nivel secundario (170) y representan el 64,8% del total de centros de educación básica de la región. En el nivel superior se cuenta con sólo una universidad pública y siete institutos superiores tecnológicos distribuidos en toda la región; sólo cuatro provincias (Bellavista, El Dorado, Rioja y Huallaga) no cuentan con un instituto pedagógico. La región posee el 2,92% de la infraestructura educativa del país, proporción insuficiente para cubrir la demanda de la población, y una tasa de 30,6 alumnos por aula. Los resultados del aprendizaje muestran que la región no está exenta de la crisis de la educación peruana, situación por la que se están desarrollando acciones en el marco del Plan de Emergencia Educativa. El analfabetismo muestra una sustancial inequidad de género: 12% en mujeres frente a 6% en hombres; es también mayor en el área rural que en la urbana. En los jóvenes de

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José N. Linarez

15 a 19 años es el 7,8%, en adultos de 20 a 29 años es el 11,3%, y en adultos de 30 a 39 años es el 16,6%. En la región se encuentra el 3,07% del alumnado del país, en los diferentes niveles y modalidades. Si bien se ha experimentado un notable incremento en la cobertura de atención respecto a 1981, factores como elevadas tasas de deserción, repetición, extraedad y migración interna y externa han afectado el acceso a una primaria completa y, más aún, a los niveles secundario y superior, configurando una población de bajo nivel educativo con preocupantes desniveles entre las zonas urbanas y las rurales. Documentos oficiales del Ministerio de Educación (MED) revelan que las más elevadas cifras de deserción del nivel primario se presentan en los departamentos más pobres del país, y en el caso de la selva incluso en algunos lugares menos pobres, alcanzando en San Martín el 16,6%. En el área rural la tasa de deserción escolar en niños de 6 a 11 años de edad es de 22,6%. En el nivel secundario, según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), la tasa más alta de deserción escolar está en San Martín con 31,9% de estudiantes que abandonan el colegio cada año, en el área rural esta cifra llega al 56,7%. Entre los factores que inciden en este hecho están las expectativas insatisfechas de los padres de familia respecto al logro de sus hijos que «no aprenden cosas prácticas», es decir que les sean útiles en el quehacer cotidiano; y en las zonas rurales, a que los padres necesitan a sus hijos mayores de doce años como mano de obra para los jorna-

Cuadro 1. REGIÓN SAN MARTÍN: DESERCIÓN ESCOLAR POR NIVEL EDUCATIVO (2000)

Nivel o modalidad

Situación académica

Total Alumnos 133.488

Primaria de menores

Matriculados

Primaria de adultos

Matriculados

Secundaria de menores

Matriculados Retirados

1.058

Secundaria de adultos

Matriculados

3.967

Retirados

Retirados

Retirados

Público %

Total

%

Total

3,24

132.190

3,26

1.298

4.331 387

4.310 8,79

34 48.199

255

Privado

387

47.498

8,79

3.967 255

0

0,00

0 2,20

1.046 6,43

1,62

21

34 2,20

%

703

1,71

12 6,43

0

0,00

0

53

REGIÓN SAN MARTÍN: UN APRENDIZAJE INTERACTIVO

les agrícolas, no obstante la importancia de la educación para el desarrollo social, cultural y económico de los niños (cuadro 1). Para ampliar la cobertura de la educación primaria se ha recurrido a un tipo de escuela multigrado en la que el maestro atiende a dos o más grados al mismo tiempo, y a la escuela unidocente en la que se presentan muchos problemas respecto a la calidad del servicio, sin alternativas de desempeño para los docentes. En la actualidad existen en la región 528 escuelas multigrado y 317 escuelas unidocentes, y ambas representan el 85,6% de las instituciones educativas de nivel primario. En suma, se trata de una realidad educativa peculiar, caracterizada por el predominio de la escuela primaria y por la carencia de infraestructura y de maestros.

La descentralización educativa Definido el contexto, analicemos ahora los avances de la descentralización en los aspectos de organización y dinámica de la gestión educativa, relaciones intrasectoriales, intersectoriales y con la sociedad civil, y procesos en marcha.

Organización y dinámica de la gestión educativa La gestión educativa tuvo una primera variante en la forma de organizar la DRE cuando, por primera vez, a través de un concurso público realizado en junio de 2003, se seleccionó y nombró al nuevo director regional en un proceso a cargo del Gobierno Regional. Dicho proceso consistió en la evaluación de requisitos básicos (currículo), una prueba de conocimientos y una entrevista personal. Enseguida la DRE realizó el concurso público para designar a los directores de las UGEL, como órganos intermedios de la DRE encargados de proporcionar el soporte técnico-

pedagógico, institucional y administrativo a los directores de las IE de su jurisdicción. Se realizaron concursos públicos para las UGEL de San Martín, Tocache y Mariscal Cáceres. El proceso de creación de las UGEL tiene como marco los siguientes dispositivos legales: • Decreto Supremo 015-2002-ED, de 12 de junio de 2002, que aprobó el Reglamento de Organización y Funciones de las direcciones regionales de educación y de las unidades de gestión educativa. • Resolución Suprema 204-2002-ED, de 12 de enero de 2003, que aprueba la sede, ámbito jurisdiccional, estructura orgánica y cuadros de asignación de personal (CAP) de la Dirección Regional de San Martín y sus respectivas unidades de gestión educativa.

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José N. Linarez

• Resolución Regional 323-2003-GRSM/PGR y su modificatoria RER 330-2003GRSM/PGR. • Directiva 002-2004-GRSM-DRE/D, de 23 de marzo de 2004, «Normas para la democratización y descentralización pedagógica administrativa y financiera de las Unidades de Gestión Educativa Local de la Región San Martín». La Directiva 002-2004-GRSM-DRE/D definió cuántas UGEL se crearían, sus tipos, la estructura de sus CAP y la organización y funciones de cada una de ellas. Así se crearon, en cada provincia de la región, UGEL que han ido logrando competencias crecientes (cuadro 2). Cuadro 2. REGIÓN SAN MARTÍN: NIVELES DE AUTONOMÍA EN LAS UGEL Nivel de autonomía

Tipo

Autonomía pedagógica, administrativa y financiera, en forma total

UGEL

Parcial; dependen administrativa y financieramente de las UGEL ejecutoras

UGEL

ejecutoras

operativas

Ámbitos Dirección Regional de Educación (300)

San Martín (301)

Mariscal Cáceres (302)

Moyabamba y Rioja

Dorado, Lamas y Picota

Bellavista y Huallaga

Tocache

Con la resolución 481, del 23 de marzo de 2004, emitida por la Dirección Regional de Educación, que aprueba la Directiva 02, se transfieren ciertas competencias a las UGEL operativas, como las siguientes: a. Procesos de gestión pedagógica: como los de dirigir y ejecutar la política educativa institucional, regional y nacional en coordinación con la UGEL ejecutora y la DRESM , emitir, difundir y evaluar la aplicación de normas técnico-pedagógicas y culturales, entre otras. b. Procesos administrativos: estudiar y proponer el movimiento de personal directivo, docente, auxiliar y administrativo de acuerdo con las normas y disposiciones legales vigentes, emitir resoluciones de felicitación o agradecimiento para el personal directivo, jerárquico, docente y administrativo de las instituciones educativas, etc. c. Procesos financieros: se señalan, entre otros, los recursos que captan las UGEL operativas por la fuente de financiamiento, recursos directamente recaudados, en concordancia con el principio de la Unidad de Caja, y que deben ser centralizados en la respectiva cuenta bancaria de las UGEL ejecutoras.

Las UGEL son resultado de una conversión legal de las agencias de desarrollo educativo (ADE). Más que una verdadera descentralización administrativa, «sólo se les ha dado una estructura virtual o nominal»; como prueba de ello tenemos que aún falta organizar la UGEL Moyobamba, que tiene una existencia sólo nominal, por lo que la DRE ha estado asumiendo sus funciones. La principal limitación para una completa implementación de las UGEL ha sido no acompañar el proceso normativo de un fortalecimiento o transferencia de capacidades, lo que se viene haciendo sobre la marcha, y, por otro lado, el insuficiente presupuesto que no garantiza el funcionamiento de cada una de ellas. Es así que se ha presupuestado

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REGIÓN SAN MARTÍN: UN APRENDIZAJE INTERACTIVO

que las UGEL existentes necesitan cuatro millones de soles para convertirse en UGEL ejecutoras. Respecto a las IE, éstas aún dependen administrativa y financieramente de las UGEL; un ejemplo que ilustra esta situación es que ellas son las que designan a los docentes y no las IE. El mayor avance y fortalecimiento de la descentralización en este nivel está en la gestión pedagógica y en la gestión institucional. En el primer aspecto, existen experiencias valiosas desarrolladas en muchas instituciones educativas de nuestra región, como las propuestas relacionadas con estrategias de aprendizaje-enseñanza en diferentes áreas, las propuestas de metodologías como el método OTSA, y el Proyecto AprenDes, auspiciado por AID, entre otros. Para la gestión institucional se están desarrollando propuestas que permiten la participación fluida de los actores educativos en las diferentes actividades, favoreciendo así una estrecha relación entre estudiantes, docentes, funcionarios administrativos, padres de familia, exalumnos y autoridades locales. Un ejemplo es el proyecto del colegio estatal Martín de la Riva y Herrera: Mejoremos el Clima Institucional Fomentando Valores con Relaciones Humanas Afectivas. No podemos olvidar la existencia de diversos programas educativos que, desde el MED, vienen fortaleciendo capacidades, sobre todo en las instituciones educativas. En la

actualidad estos programas pasan por la intermediación de las UGEL y se ejecutan en las IE. Así ocurre con el Programa de Fortalecimiento de la Educación Rural auspiciado por el MED, cuyo piloto fue desarrollado en la UGEL El Dorado, y que en 2004 ha reiniciado sus actividades incluyendo una parte de la UGEL Lamas. La principal área de influencia de este programa ha estado en la experiencia de formación y funcionamiento de redes educativas y en la contextualización de los grupos de interaprendizaje (GIA). Igualmente se puede citar el Proyecto Red, auspiciado por el Ministerio Británico para el Desarrollo Internacional (DFID) y que también se viene desarrollando en la UGEL El Dorado; dicho proyecto se orienta al fortalecimiento de los consejos educativos institucionales y de las relaciones entre IE, redes y comunidad. También se puede mencionar el Programa Nacional de Municipios Escolares, conducido en la región por la ONG CEDISA y auspiciado por Save the Children, el Fondo de las Américas y Acción por los Niños; aunque este programa ya se ha generalizado, lo que constituye uno de sus logros, un grupo de voluntarios de instituciones educativas de diferentes UGEL viene participando y recibiendo el apoyo técnico y logístico del programa.

Relaciones intrasectoriales, intersectoriales y con la sociedad civil La descentralización también ha tejido un conjunto de nuevas relaciones tanto dentro del sector como con su entorno, que describiremos brevemente.

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DESDE LAS INSTITUCIONES EDUCATIVAS Con la Directiva 003-2003-GRSM-DRE/DGA/A, de 15 de diciembre de 2003, se otorga facultades a los directores de las instituciones educativas para la contratación de personal docente, auxiliar de educación y administrativo, directiva que fue desarrollada en el año 2004. En este proceso, en el que las instituciones educativas llevan adelante acciones de evaluación y selección de su personal, la contratación ha sido ejecutada por la UGEL con resultados satisfactorios en los lugares en los que ha participado el CEI. En esta acción de contratación de personal se han producido algunas contradicciones y conflictos entre los docentes y entre las instituciones educativas y los órganos intermedios, debido a razones como: • falta de conocimiento acerca de las funciones del CEI • falta de conocimiento sobre el marco legal que lo rige • «los trabajadores de los órganos intermedios no asumen el rol de dejar el protagonismo a las IE» • «no hay madurez en los directores para asumir responsabilidades» • «los vicios cuestionados a los órganos intermedios se han trasladado a las instituciones educativas» Para mejorar la calidad de la gestión de las IE, el Gobierno Regional someterá a concurso público las plazas de directores. Para hacerlo, se propone elaborar el Plan Regional de Capacitación Docente con el que se buscarán los mecanismos de financiamiento. En cada una de las provincias se han constituido subcomisiones que deberán elaborar propuestas y presentarlas a la Comisión Regional que está integrada por el Gobierno Regional, la DRE, los directores de UGEL, y el Sindicato Unitario de Trabajadores de la Educación (SUTE) regional y provinciales; no se ha convocado a los padres de familia porque no existe una asociación regional de las asociaciones de padres de familia (APAFA). Las instituciones educativas están desarrollando experiencias y valiosas propuestas de innovación para mejorar la gestión pedagógica a iniciativa de los mismos directores y docentes. Se puede percibir una tendencia creciente y sostenida a la autogestión pedagógica por parte de las instituciones educativas que vienen estableciendo alianzas estratégicas con organizaciones civiles (IE San Antonio de Cumbaza y 71 escuelas unidocentes y multigrado del área rural), con empresas privadas (IE Martín de la Riva y Herrera), y con otros sectores (IE Francisco Izquierdo Ríos) de su jurisdicción. También tienen la facultad de emprender acciones de capacitación para mejorar las dimensiones personal, social y profesional de sus integrantes, notándose este año la existencia de una serie de acciones de este tipo gracias al aporte de las APAFA y al apoyo de las UGEL, sobre todo en la facilitación.

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REGIÓN SAN MARTÍN: UN APRENDIZAJE INTERACTIVO

En algunas IE la gestión se caracteriza por un eficiente desempeño y liderazgo en el medio, al convocar a los integrantes de las APAFA para que participen en la elaboración del diagnóstico, la visión, la misión y la propuesta pedagógica y de gestión de la institución. Como ejemplo se puede mencionar al IE 0018 de la ciudad de Tarapoto o al IE Virgen Dolorosa de La Banda de Shilcayo.

DESDE LOS ÓRGANOS INTERMEDIOS Los órganos intermedios vienen convocando a los representantes de las municipalidades provinciales y distritales para integrar las diferentes comisiones de trabajo que en materia de educación se están implementando. Los municipios, a través de los centros de gestión comunal (CEGECOM) y en coordinación con los padres de familia de las comunidades rurales, asumen el pago del personal docente que labora en estos centros. Cabe aclarar que la existencia de los CEGECOM está normada en el DL 882, Ley de la Inversión. En la región San Martín existen 88 CEGECOM, distribuidos de la siguiente manera: • PRONOEI: 2 en la provincia de El Dorado. • Inicial: 1 en la provincia de Moyobamba. • Primaria: 56 (25 en Moyobamba, 2 en Rioja, 2 en San Martín, 2 en Lamas, 3 en El Dorado, 19 en Picota, 1 en Mariscal Cáceres y 2 en Huallaga). • Secundaria: 29 (12 en Moyobamba, 4 en Rioja, 2 en San Martín, 1 en El Dorado, 3 en Picota, 2 en Bellavista, 3 en Mariscal Cáceres, 1 en Huallaga y 1 en Tocache). Las APAFA aún no han sido convocadas por las UGEL. Pero sí se han integrado como aliados estratégicos de su gestión, incluso del Gobierno Regional y de la DRE, los SUTE provinciales y el regional, cuyos miembros forman parte de las diferentes comisiones de trabajo —entre otras, las de procesos administrativos, de reasignaciones o de evaluación para ascensos de nivel— y, como se aprecia, con un tipo de relación dirigida a la vigilancia. Frente a los problemas de implementación y autonomía de las UGEL se propone: completar el concurso público en todas ellas; brindarles capacidades para equiparar su autonomía; y realizar un proceso de racionalización de personal, con lo que se lograría «despoblar» algunas de ellas y cubrir las necesidades que presentan otras. Esta iniciativa es parte de los acuerdos de las reuniones de trabajo celebradas en mayo de 2004 entre el Gobierno Regional, la DRE, el SUTE y los directores de UGEL, y expresadas en el acta ya mencionada. Sin embargo, la propuesta no ha progresado por la resistencia de algunos directores de UGEL que se niegan a darle cumplimiento con la justificación de evitar conflictos.

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DESDE LA DIRECCIÓN REGIONAL DE EDUCACIÓN Formación del Consejo Participativo Regional de Educación (COPARE) y del Consejo Participativo Local de Educación (COPALE) En diciembre de 2003, se formó en la ciudad de Moyobamba el COPARE, presidido por el director regional de Educación y con trece miembros consejeros (diez varones y tres mujeres). Aún no están incluidas las APAFA ni los municipios escolares, los CEI o las ONG. Si bien para los miembros consejeros representantes del Gobierno Regional y del SUTE este espacio es importante, en la medida en que se encargue de fiscalizar y eva-

luar las políticas regionales, el COPARE no ha tenido suficiente capacidad para mantener su funcionamiento. La UGEL San Martín avanzó hasta llegar a formar su COPALE, integrado por veinte instituciones de la localidad, entre ellas la Universidad Nacional de San Martín, el Instituto Superior Tecnológico, los consejos estudiantiles, la DIRES, los colegios profesionales, las municipalidades provincial y distritales, y las ONG. El Consejo Directivo está presidido por el director de la UGEL San Martín. En junio de 2004 se realizaron tres reuniones para formar el COPALE, las que contaron con la presencia de un delegado del MED: una de sensibilización, otra de elección de la junta directiva y una final de constitución. La siguiente reunión fue entre el 10 y el 15 de julio y la agenda incluía la propuesta educativa local, la juramentación de la directiva y la entrega de credenciales a los miembros del Consejo Directivo. Respecto a las funciones que debe cumplir este consejo, se han asumido las señaladas en la Ley General de Educación (participación, vigilancia y concertación) y su misión se relaciona con la elaboración de la Propuesta Educativa Local.

Diversificación curricular En febrero de 2004, la DRE, en coordinación con todos los directores de las UGEL y el MED, aprobó para nuestra región un solo currículo para el nivel secundario (o «nueva secundaria»), debido a la convivencia hasta ese momento de distintas propuestas. Para su implementación se ha formado un equipo regional de capacitación integrado por especialistas de las direcciones de Gestión Pedagógica de todas las UGEL. Estas acciones se han organizado en dos etapas: • La primera etapa se ejecutó en marzo y abril de 2004; se plantearon temas de capacitación relacionados con la elaboración de instrumentos curriculares y de gestión pedagógica adecuados a la nueva propuesta pedagógica vigente, basada en el constructivismo. • La segunda etapa, a partir del mes de agosto, giró en torno a temas relacionados con el dominio por los docentes de las disciplinas y contenidos científicos, buscando capacitarlos en aspectos relacionados con cada una de las áreas curriculares.

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Junto con las acciones de capacitación se está llevando a cabo el proceso de asesoría y monitoreo. Vale destacar la experiencia desarrollada desde la ADE en la provincia de Bellavista que, en 2003, formó un equipo local integrado por un docente de cada área curricular de las instituciones educativas de la provincia, proceso implementado desde setiembre hasta diciembre de ese año. En el ámbito interno, los especialistas de la DRE vienen apoyando al personal de las UGEL mediante permanente asesoría y monitoreo en aspectos administrativos y financie-

ros, a cargo de los especialistas de Gestión Institucional y de Presupuesto y Planificación y orientados a cumplir las directivas del MED y de la DRE. Hasta la fecha se han formado diez equipos locales en toda la región que están integrados por especialistas de las UGEL, docentes de los institutos superiores pedagógicos y un docente por área curricular (cien profesores y veinte especialistas). Del 7 al 10 de junio de 2004 los integrantes de estos equipos se reunieron en Moyobamba para precisar los lineamientos de acción y las tareas a llevar a cabo, con documentos y orientación del MED.

Proyecto Educativo Regional (PER) Con miras a la construcción de este proyecto, la DRE y el Gobierno Regional, asesorados por el Instituto de Pedagogía Popular (IPP), realizaron en diciembre de 2003 jornadas de trabajo para elaborar un diagnóstico de la realidad educativa de la región. Se contó con la participación de sus trabajadores y constituyó una primera etapa de construcción del PER. En esta fase, la DRE y el Gobierno Regional, con la colaboración del Proyecto AprenDes, elaboraron una ruta de trabajo para convertir al PER en una prioridad regional que, como tal, sea parte del Presupuesto Participativo Regional 2005. Desde enero de 2004 se formó la Comisión de Gestión del Proyecto Educativo Regional (COGPERSAM), reconocida por el Gobierno Regional; a partir de ella se vienen realizando reuniones de trabajo, talleres participativos y producción documentada de un perfil de proyecto educativo. En junio la DRE sustentó seis proyectos de impacto educativo, entre ellos el innovador PER. El perfil del PER, validado con la sociedad civil y con la comunidad educativa, fue

sustentado por la DRE en el II Taller de Priorización del Presupuesto Regional 2005. Allí se logró incorporar el eje educativo en la Visión de Desarrollo Regional, y el PER entre los proyectos priorizados para 2005. Los asistentes hicieron varias recomendaciones, pero a la vez apoyaron de manera contundente la propuesta, introduciendo nuevos criterios de priorización que evalúan el aporte al fortalecimiento de capacidades y al desarrollo social de San Martín. El gremio sindical integra el grupo de trabajo que elabora el PER, su aporte gira en torno a su iniciativa expresada en la Propuesta Educativa Regional, sancionada por el IV Congreso Pedagógico Regional de octubre de 2001, en la que se plantean los fines y

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objetivos de la educación, el papel que deben asumir los agentes de la educación, las características del sistema escolar y el financiamiento de la educación.

PARTICIPACIÓN Y APORTE DE LA SOCIEDAD CIVIL En un esfuerzo de colaboración entre CEPCO, Foro Educativo, la DRE y Contradrogas de San Martín, en mayo de 2000 tuvo lugar el taller-foro de dos días Propuesta de una Educación Diversificada para el Desarrollo de la Región San Martín. Participaron docentes de todos los niveles y ciclos (primaria) de las provincias de Tocache, Mariscal Cáceres, San Martín, Lamas y Moyobamba; especialistas de los órganos intermedios del sector Educación; y representantes de los sectores Salud, Agricultura, Industria y Turismo y Transportes y Comunicaciones. Ellos presentaron su respectiva propuesta curricular. Esta experiencia abarcó casi todo el proceso de elaboración curricular: inicial y primaria (esta última por ciclos), contenidos transversales contextualizados en secundaria, y perfil del egresado de formación superior. A partir de entonces se dispone de un documento flexible que puede actualizarse y convertirse en un instrumento de gestión para los docentes, apuntando a las exigencias técnico-pedagógicas y al desarrollo sostenible de la región. De igual modo, la sociedad civil participó, entre octubre y diciembre de 2003, en la construcción concertada de la Visión de la Educación de la Región, mediante dos talleres en los que participaron 160 personas. Aunque las organizaciones de la sociedad civil representaron un 10% de los asistentes, se movilizaron alrededor de cien maestros de centros de diferentes niveles educativos, así como de los institutos pedagógicos. Este proceso fue emprendido por el CNE y liderado por CEPCO en la región, en coordinación con la DRE, lográndose elaborar la Visión de la Educación de la Región al 2015, la que tiene como fin movilizar las capacidades del poblador sanmartinense para lograr el desarrollo autogestionario de la región, priorizando cinco ejes: • producir y desarrollar nuevas tecnologías regionales • integrar a todas las personas al desarrollo de su medio con equidad • promover el desarrollo integral de las personas • fortalecer las capacidades de autogestión • promover y fortalecer la participación de la sociedad en el trabajo educativo Esta visión debe constituirse en insumo para la elaboración del PER y de los proyectos educativos institucionales, a través de una continuidad asumida por la DRE y configurada básicamente por la formación de los consejos educativos regional y locales. Desde 2003 se ha puesto en marcha el Proyecto Vigila Perú, acogido por las organizaciones que forman la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza y la Comisión de Vigilancia Social. En este marco se ha organizado un sistema de vigilancia

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de la descentralización regional que tiene entre sus objetivos al sector Educación, bajo los auspicios del Grupo Propuesta Ciudadana y del CEAS, y con el apoyo de CEPCO. Esta experiencia, que es de alcance regional, tiene como propósito contribuir a la reforma descentralista y a la generación de condiciones para el desarrollo de la región a través del fortalecimiento de la capacidad de concertación, participación y propuesta de la sociedad civil en los diversos niveles de gobierno. Consiste en la producción, validación y difusión de reportes trimestrales de vigilancia, con base en la verificación y análisis de determinados indicadores establecidos. En el caso del sector Educación los indicadores vigilados son: • porcentaje de gasto del Gobierno Regional en Educación y Cultura • número de políticas educativas promovidas en el Consejo Regional • número de políticas promovidas por la DRE • seguimiento al funcionamiento y producción del Consejo Regional de Educación (CRE), o similares, a favor de la descentralización Hasta ahora no se ha encontrado producción legislativa sobre temas educativos por parte del Consejo Regional y sólo algunas iniciativas muy puntuales («caseras») en los gobiernos locales. La producción normativa del sector ha secundado a la del nivel central a partir de resoluciones directorales que dan vigencia a las políticas nacionales, con ausencia de adecuaciones significativas o de iniciativas autónomas. Por otra parte, la ejecución presupuestal de la inversión en educación alcanzó el 29,7% del presupuesto regional de 2003; el rubro de inversiones representó sólo el 0,9% del total presupuestado para Educación y Cultura. Esto demuestra que casi la totalidad se asigna a cubrir los gastos corrientes, en especial las remuneraciones de los profesores, destinándose un monto muy exiguo a la inversión en infraestructura educativa o en capacitación docente, entre otros rubros. En 2004 se formó el Consejo Participativo Educativo Regional con una propuesta similar en los niveles provincial y distrital. Este consejo es presidido por el director regional y busca cumplir las funciones del CRE. Otra experiencia significativa es la de Vigilancia Ciudadana desde la Escuela, emprendida por la ONG Capirona en el colegio secundario del distrito de San Antonio de Cumbaza. Su eje central fue la participación de los estudiantes en el control de los procesos que se desarrollan en la escuela (aprendizaje, currículo, gestión). Esta participación permitió que se identificaran problemas y se plantearan también soluciones, involucrando a los diferentes actores de la comunidad: padres de familia, docentes, gobernación, juez de paz y autoridad municipal. Asimismo, el currículo se convirtió en una herramienta a partir de la cual se desarrollaron competencias y contenidos dirigidos a reforzar el pensamiento reflexivo y crítico de los estudiantes y a desarrollar actitudes de compromiso social.

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Para involucrar a los diferentes actores se recurrió a mecanismos tales como el diálogo y la concertación en las diferentes jornadas organizadas, puesto que, en un principio, hubo resistencias tanto de las autoridades como de la comunidad educativa. Resistencias expresadas en frases como: «¿Y qué ganamos si trabajamos este proyecto?» o «¿Qué le dan a cambio al colegio?». Finalmente, se llegó a acuerdos que se reflejaron en el éxito alcanzado por el proyecto que se espera generalizar a otras instituciones educativas de la región. El esquema de la página siguiente (gráfico 2) muestra el tipo de relaciones que se establecen actualmente en el marco de la descentralización.

Procesos en marcha Se presentan a continuación los procesos que se están desarrollando tanto en las UGEL como en las instituciones educativas de la región.

EN LAS UNIDADES DE GESTIÓN EDUCATIVA (UGEL) Las experiencias en este nivel abarcan: la formación de redes, la formación de círculos de mejoramiento de la calidad del aprendizaje y la enseñanza, y la formación de los consejos educativos institucionales (CEI).

Experiencia en formación de redes Ya se ha mencionado que la formación de redes, en un primer momento planteada por el MED, es una de las estrategias para mejorar la calidad educativa. A partir de la experiencia piloto del Programa de Educación en Áreas Rurales (PEAR) del MED en la UGEL El Dorado, se cuenta con siete redes en el año 2004. Tanto el número como la formación interna y la organización de las redes han sufrido cambios a medida que la experiencia maduraba y los ejecutores locales se apropiaban de la propuesta y la adecuaban a su realidad. Un gran logro regional es el hecho de que distintas UGEL hayan tenido iniciativas para formar redes en su jurisdicción de acuerdo con sus características particulares, pese a que no cuentan con un presupuesto asignado para ello. Aunque sobre la marcha han aplicado diversas estrategias para hacerlas sostenibles, este objetivo no ha sido logrado por factores como: • «la falta de financiamiento» • «lo recargado de las funciones de la UGEL» • «la falta de compromiso de las autoridades educativas» • «no se utilizan mecanismos adecuados para fortalecerlas» • «la falta de una sola orientación en el trabajo que realizan las diferentes direcciones de las UGEL»

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Diálogo Negociación

GOBIERNO REGIONAL

Diálogo Negociación Concertación

Diálogo Concertación

OTRO SECTOR

Diálogo Acuerdos

DRE

Diálogo

SUTE

Alianzas Firma Convenios

Normatividad Diálogo

Vigilancia Encuentros

UGEL

Diálogo Acuerdos

Normatividad Diálogo

Participación Diálogo

SOCIEDAD CIVIL

Alianzas Firma Convenios

INSTITUCIONES EDUCATIVAS

Negociación Presupuestal

GOBIERNO LOCAL

Diálogo Asistencia Técnica

CONSEJOS EDUCATIVOS

Diálogo Negociación

Participación Vigilancia Concertación

Gráfico 2. REGIÓN SAN MARTÍN: MAPA DE RELACIONES DE LAS INSTITUCIONES EDUCATIVAS

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En la actualidad muchas redes están formadas pero no funcionan: «Amparados en las normas se crean, pero no se dice cómo se financian, cómo hay que hacerlas crecer. Finalmente nacen y no crecen». La Dirección de Planificación de la UGEL San Martín está buscando apoyarlas a través de «unidades de costeo»: «Las unidades de costeo son 10, 12 ó 18 centros educativos nucleados para que puedan proyectar su presupuesto mensual; ellos se reúnen y este espacio ha sido utilizado también como una red para comunicar aspectos de índole administrativa y académica». Esta iniciativa también ayudaría a evitar contradicciones y duplicidad en la formación de redes. Las redes organizadas y potenciadas en 2004 son las que se han creado en la provincia de El Dorado como parte del Proyecto Desarrollo de la Educación Rural-Red DFID en coordinación con la UGEL; esto ha permitido establecer siete redes educativas. En la provincia de Lamas existen otras cuatro redes, impulsadas por el PEAR; lo que ha ocasionado una duplicidad en esta zona de El Dorado al no haberse definido aún las tareas que desarrollarían los actores responsables del trabajo con las redes educativas.

Formación de los círculos de mejoramiento de la calidad del aprendizaje y la enseñanza También en sintonía con las estrategias del MED, se viene impulsando desde las UGEL la formación de estos círculos de mejoramiento de la calidad del aprendizaje y la enseñanza (CINCAEM) que recogen la experiencia de los GIA y que, a través de una propuesta de trabajo en equipo, pretenden hacer frente a los problemas y dificultades en el desempeño pedagógico. Allí se plantean alternativas para solucionar y mejorar las dimensiones personal, social y profesional de los maestros. Los CINCAEM deben articularse como soporte a las redes educativas; sin embargo, ante la falta de operación de éstas, pueden ser creados en forma independiente.

Formación de los CEI Se está potenciando el desempeño de los CEI formados en cumplimiento de la norma, pues se convierten en elementos de apoyo para la gestión educativa. Un primer paso en este sentido es su registro y reconocimiento a través de una resolución emitida por los órganos intermedios, lo que les otorga representatividad legal. Desde la DRE existe la iniciativa de impartir asesoría y monitoreo a todos los CEI de la región, que debió aplicarse en agosto de 2004. Para ello, cada director de UGEL, los directores de Gestión Pedagógica y de Gestión Institucional, más los especialistas de inicial, primaria y secundaria, debieron convocar en el mes de julio a una reunión de los miembros de los CEI para prepararlos en acciones de participación, vigilancia y concertación. Los CEI de la provincia de El Dorado, que en estos momentos cuentan con el apoyo del Proyecto Desarrollo de la Educación Rural-Red DFID de la cooperación británica, son

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los que han alcanzado mayores niveles de participación, concertación y vigilancia ciudadana en la gestión educativa. Por ejemplo, han logrado vigilar la labor de directores y profesores, la asistencia e inclusión en la escuela de niños y niñas, y el avance de los aprendizajes de los estudiantes. Otro ejemplo claro del nivel de participación es que los CEI han firmado acuerdos con instituciones que se convierten en aliados estratégicos como el sector Salud, el municipio, la DEMUNA o la gobernación, entre otras. Podemos señalar los siguientes casos: • Coordinación con el sector Salud para emprender acciones que permitan atender y solucionar en parte el problema de la desnutrición infantil. • Acuerdos con los municipios que lograron otorgar partidas de nacimiento sin costo alguno a aquellos niños que, por no contar con ellas, no fueron matriculados en la escuela. • Acuerdos de los municipios con los CEI para apoyar las mejoras en la infraestructura de aquellas instituciones educativas que no brindaban seguridad a los niños. En la provincia de El Dorado, los CEI han tenido capacidad para exigir a la UGEL ejecutora de San Martín no sólo el cumplimiento de sus propuestas sobre personal sino también el respeto al derecho a la educación de los niños. Lo hicieron mediante la organización de movilizaciones para pedir el cambio de los docentes que no asumieron sus cargos, o que durante más de un año estuvieron con licencia y dejaron a los estudiantes sin posibilidad de alcanzar un servicio educativo de calidad. Es muy probable que el éxito alcanzado por estos CEI se deba a que este proyecto desarrolla intensas acciones de capacitación, asesoría y monitoreo. Para garantizar su ejecución, ante la inoperancia inicial del órgano intermedio que debía asumir la mitad de la asesoría a las instituciones educativas, la Red DFID se vio obligada a firmar un convenio para impulsar el cumplimiento de estas tareas. Otra estrategia utilizada para fortalecer a los CEI es la formación de redes educativas organizadas bajo criterios geográficos, lo que ha permitido aglutinar a los miembros de estos CEI e identificar problemas comunes.

EN LAS INSTITUCIONES EDUCATIVAS La descentralización educativa abre las posibilidades para que, desde los órganos intermedios, se desarrollen propuestas tendientes a mejorar la calidad educativa en sus zonas de influencia, al contextualizar los lineamientos de política educativa nacional y con iniciativas que se gestan en el interior de sus instituciones educativas. Así, desde la UGEL Picota se han propuesto contenidos transversales que las instituciones educativas deben trabajar adaptándolos a su realidad. Estos contenidos priorizados guardan estrecha relación con los problemas que afectan a Picota, como el dengue y la deforestación, y pueden ser tratados desde el currículo.

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También desde la UGEL se proponen talleres curriculares, varios de ellos tomados del trabajo realizado en las instituciones educativas. Un ejemplo es el taller curricular de Identidad Regional del primer grado de secundaria, trabajado en la IE Cabo Alberto Leveau García. Otros talleres curriculares propuestos son los de promoción alimentaria, construcciones rurales, primeros auxilios o computación básica. También se está elaborando un proyecto para llevar adelante el aprendizaje de un idioma extranjero en el nivel primario. Podemos citar algunas de estas valiosas experiencias innovadoras en materia de gestión pedagógica: • Método didáctico OTSA para desarrollar actitudes científicas en los alumnos de secundaria que se aplica en la IE 0255 del distrito de Lamas, en los niveles primario y secundario de menores. Este método se basa en la investigación científica y se organiza en tres grandes etapas relacionadas entre sí: la primera de observación o teorización, la segunda de sistematización y la tercera de aplicación. La propuesta, que nació para ser utilizada en el área de Ciencia, Tecnología y Ambiente, en la actualidad la utilizan los docentes de las diferentes áreas, lo que la valida aún más como intento de acercar a los estudiantes a la ciencia. • Método Didáctico Ecológico para el aprendizaje de un idioma extranjero que viene aplicando la IE Francisco Izquierdo Ríos de Morales, de la provincia de San Martín. Es una propuesta metodológica que surge del paradigma pedagógico pro ecológico y contextual, donde el ámbito, el contexto y la vida son recursos fundamentales para el aprendizaje. Dicha propuesta, iniciativa de la profesora de inglés Olga del Rocío León García, ha obtenido en la actualidad la participación de todos los miembros de la comunidad educativa. • Existen también propuestas de gestión que promueven la participación fluida de los actores educativos en las diferentes actividades. Un ejemplo es el proyecto Mejoremos el Clima Institucional Fomentando Valores con Relaciones Humanas Afectivas, del colegio estatal Martín de la Riva y Herrera (Lamas), que se viene ejecutando desde 2003. Surgió por iniciativa de la comunidad educativa que buscaba atender necesidades reconocidas, tales como: impulsar un cambio de actitudes, promover un clima institucional afectivo, generar un mejor desempeño laboral, combatir comportamientos inadecuados en los estudiantes, generar propuestas pedagógicas innovadoras, proponer estímulos a los agentes educativos, establecer un mejor servicio educativo, conocer mejor las normas laborales e involucrar a la comunidad educativa en el trabajo institucional, pedagógico y administrativo. Para su ejecución este proyecto ha sido incorporado al PEI y se viene potenciando la participación de los padres de familia, los estudiantes y la comunidad en general; incluso ha conseguido el apoyo directo de la Comisión de Educación y Cultura de la Municipalidad Provincial.

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La IE Francisco Izquierdo Ríos, de Morales, viene desarrollando el proyecto Ente que Crea y Opina; a partir de dos gabinetes llamados Ente (especie de directorio) —Gabinete que Crea y Gabinete que Opina—, ha generado espacios para que estudiantes, docentes y padres de familia participen en la solución de algunos problemas que aquejan a la institución como, por ejemplo, dificultades en la administración.

Conclusiones A manera de conclusión mencionaremos lo que a nuestro juicio son los logros, dificultades y limitaciones, al igual que lecciones del proceso que hasta aquí hemos expuesto.

Logros 1. Establecimiento de relaciones entre Gobierno Regional, DRE, UGEL y sociedad civil que representan una coyuntura oportuna para la descentralización. Creciente agenda educativa regional. 2. Planteamiento de procesos de negociación interna para tomar decisiones democráticas con la participación de los órganos regionales y de las organizaciones de base. 3. Gestación del Proyecto Educativo Regional impulsado por el proyecto AprenDes, que canaliza la participación de los actores involucrados en la ejecución de la descentralización educativa. 4. Iniciativa para elaborar el Plan Regional de Capacitación dirigido a la formación de los docentes para mejorar la calidad educativa con la participación de los alcaldes provinciales de la región. 5. Creación y avance en la transferencia de facultades y competencias a las UGEL. 6. Establecimiento de reuniones descentralizadas permanentes para tomar acuerdos y evaluar los procesos que se vienen desarrollando. 7. Formulación de los lineamientos de diversificación curricular para la región San Martín, instrumento que sirve para elaborar los proyectos educativos institucionales y el proyecto curricular del centro, construido con el aporte multisectorial y de la sociedad civil. 8. Establecimiento de un solo currículo en el nivel secundario para evitar diferencias en el tratamiento curricular, ante la existencia y convivencia de distintas propuestas en nuestro sistema educativo. 9. Desde las instituciones educativas y con participación de los CEI, elección y evaluación del personal docente y administrativo que se contrata, y optimización del tercio curricular para la diversificación contextualizada, entre otras iniciativas.

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10. Desarrollo en la escuela, por parte de la sociedad civil, de propuestas para que participen los estudiantes en la vigilancia ciudadana, además de los otros actores educativos y las organizaciones de la comunidad. 11. Participación de los municipios en la gestión educativa a través de los CEGECOM, respondiendo a las expectativas educativas de comunidades que el sector Educación no puede atender con presupuesto.

Dificultades y limitaciones 1. Competencias y funciones no claras para el Gobierno Regional, la DRE y los municipios locales. 2. Falta de reglamentación de la Ley General de Educación, lo que ocasiona vacíos en los procesos o pasos necesarios para implementar las políticas. 3. Resistencias y conflictos por mantener el poder de decisión en procesos de contratación y manejo presupuestal. 4. Implementación incompleta y desigual de las UGEL y escaso presupuesto disponible, lo que genera más inequidad. 5. El proceso de descentralización aún no es entendido en su verdadera dimensión, existe un menor involucramiento de los directores de las instituciones educativas y también insuficientes capacidades en las UGEL. 6. Las IE sólo han alcanzado cierta autonomía pedagógica y mantienen limitaciones en la gestión administrativa y financiera, lo que se agudiza aún más con el último dispositivo publicado por el ministerio. Allí se señala que todos los fondos económicos considerados como recursos propios, que esforzada y creativamente recaban estas instituciones y que sirven para cubrir necesidades elementales de bienes y servicios, tienen que ser remitidos a las UGEL. 7. Riesgo de activismo y de fragmentación del quehacer educativo por la debilidad de la unidad sectorial.

Lecciones aprendidas 1. La gestión del servicio educativo experimenta un cambio importante con la existencia de nuevos espacios de decisión política y de intervención social. Los CEI son una oportunidad valiosa para generar cambios en la toma de decisiones al reforzar el nivel local. 2. El proceso de descentralización avanza por diferentes corredores, de manera desigual y remediando vacíos legales, con un ritmo disparejo que presenta tensiones y resistencias que demandan una adecuada preparación del sector para lograr el liderazgo regional y la sostenibilidad en la acción.

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3. Se vienen dando pasos sobre todo en aspectos administrativos que, en apariencia, son los más fáciles de impulsar. 4. La autonomía pedagógica se obtiene, en cierto modo, en forma natural en el seno de instituciones educativas con CEI que funcionan o APAFA comprometidas. Esta parece ser la vía para mejorar significativamente la calidad de los aprendizajes. 5. La poca claridad en las reglas de juego y en la estructura de la descentralización educativa regional aumenta las tensiones y eleva los costos de una manera que todavía no se percibe.

Referencias bibliográficas COMITÉ ORGANIZADOR DEL II FORO DIÁLOGO SOBRE EXPERIENCIAS Y RETOS EN LA LUCHA CONTRA LA POBREZA (2000). Segundo diálogo sobre experiencias y retos en la lucha contra la pobreza: nutrición, salud, educación, agua y saneamiento, acceso a la justicia. Lima, 154 págs. DIRECCIÓN DE GESTIÓN PEDAGÓGICA DE LA DIRECCIÓN R EGIONAL DE EDUCACIÓN (2002). Lineamientos de política para la diversificación curricular: Región San Martín. Moyobamba, 27 págs. GRUPO VIGILANCIA CIUDADANA (2004). Vigilancia ciudadana a la descentralización en la Región San Martín. Reporte 4, enero-abril. Tarapoto. MED-INNOVACIONES EDUCATIVAS-DINES-UDECRES-PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA (2002). Innovaciones educativas. Lima, 292 págs.

EL PERUANO (2004). Nueva Ley General de Educación. Lima, 14 págs. PRODES -CARE-RED PERÚ-COMISIÓN DE DESCENTRALIZACIÓN Y MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN DEL ESTADO (s. f.). Proceso de descentralización. Instrumentos normativos.

SINDICATO UNITARIO DE TRABAJADORES EN LA EDUCACIÓN DEL PERÚ (SUTEP) (2001). Propuesta Educativa Regional. Tarapoto, 15 págs.

Otras fuentes ENTREVISTAS: subgerente de Desarrollo Social del Gobierno Regional de San Martín, director de la DRE San Martín, directores de las UGEL Picota y Bellavista, director de Gestión Institucional de la DRE San Martín, director de Gestión Pedagógica de la UGEL San Martín, especialistas de la Dirección de Gestión Pedagógica de la UGEL San Martín, representante del Municipio Provincial de San Martín, directores de IE de las provincias de Lamas y San Martín, docentes integrantes de equipos locales, padres de familia integrantes de las APAFA y CEI, responsables de proyectos educativos (Red DFID, ONG Capirona), dirigentes provinciales y departamentales del SUTEP , responsable de proyecto Participa Perú-ONG CEPCO. DOCUMENTOS: actas, directivas, ordenanzas y resoluciones del MED, del Gobierno Regional y de la DRE San Martín.

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Región Madre de Dios: debate y concertación

Víctor Hugo Díaz

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ste documento expone las acciones de regionalización y descentralización educativa que la Dirección Regional de Educación (DRE) de Madre de Dios ha ejecutado en el marco de la construcción del Proyecto Educativo Regional (PER). El primer paso de ese proceso consistió en definir los lineamientos de nuestro proyecto, tarea que contó con el apoyo de PROEDUCA-GTZ, cuyo aporte técnico nos ha permitido responder al reto de mejorar la calidad educativa en la región a través de propuestas surgidas de los diferentes actores que fueron debatidas y concertadas hasta consolidarlas en la elaboración de los lineamientos de dicho proyecto. Los Lineamientos para el Proyecto Educativo Regional de Madre de Dios constituyen orientaciones fundamentales para las políticas educativas de la región que, a su vez, deben insertarse en el marco de los consensos y compromisos nacionales e internacionales para cambiar la educación. Apuntan hacia una nueva legitimidad cultural de los aprendizajes para que éstos sean significativos, importantes y útiles en la afirmación personal.

Estos lineamientos, tanto en su proceso de formulación como en sus contenidos, se orientan a que las políticas y la gestión del sistema educativo regional se instalen en la dinámica de la sociedad regional y dejen de ser una responsabilidad exclusiva del Estado. Se busca así que los actores educativos tengan una clara presencia y gravitación en los espacios en donde se debaten las políticas de desarrollo —planes de desarrollo regional, procesos de presupuesto participativo, instancias de coordinación regionales, mesas de lucha contra la pobreza o gobiernos locales—, lo que permite aproximar el sistema educativo a la riqueza de la diversidad social, cultural y natural, rasgo esencial de nuestra región. En este sentido, su elaboración llevó a que se constituyera un espacio de movilización de los actores regionales por el cambio educativo, para lograr la gobernabilidad

Director de Gestión Educativa de la Dirección Regional de Educación de Madre de Dios.

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REGIÓN MADRE DE DIOS: DEBATE Y CONCERTACIÓN

democrática del sistema educativo regional orientado hacia el desarrollo humano sostenible. Este esfuerzo inicial de debate y búsqueda de consensos entre diferentes actores regionales para el diseño de la política educativa regional cobra especial relevancia por varios motivos. En primer lugar, porque en nuestro país la conducción y los resultados educativos no forman parte de un anhelo social que convoque la voluntad ciudadana por el cambio educativo; lo que hace que subsista la mentalidad de que la educación es una cuestión que atañe exclusivamente al Estado, no a la sociedad. En segundo lugar, porque existe una débil cultura democrática en la que no se valoran la deliberación, el disenso, la consecución de acuerdos; sino que la tendencia es a la imposición, la confrontación y la intolerancia, lo que trae como consecuencia que se rechace el debate público de propuestas y se sobrevalore el saber burocrático y tecnocrático. En tercer lugar, porque la elaboración concertada de estos lineamientos requiere de un gran esfuerzo debido a que la tradición de centralizar y concentrar todas las decisiones en el aparato del Estado ha impedido que se desarrollen y diseminen numerosas propuestas y esfuerzos de cambio educativo en las regiones y localidades del país, y se consiga así tejer una visión compartida del desarrollo educativo en estos niveles. Más bien, el sistema educativo ha propiciado la negación de estas identidades regionales y locales, así como de la pertenencia cultural y social, imponiendo una sola cultura oficial, un modelo de sociedad único, contrario a toda expresión de la diversidad y la pluriculturalidad del país. Y en cuarto lugar, porque destacamos lo significativo de este proceso al entender que uno de los mayores retos para descentralizar y democratizar la gestión del servicio educativo es desarrollar procesos sostenidos de participación social en los ámbitos regionales, donde la unidad territorial, cultural y social es más factible.

La región La población El territorio de la región Madre de Dios sólo ha sido incorporado muy recientemente a la vida nacional, si lo comparamos con otras regiones de nuestro país. En su mayor parte, y durante siglos, permaneció inexplorado y habitado sólo por tribus selváticas. Se cree que, en época del Tahuantinsuyo, parte de esta región fue conquistada por los incas e incorporada en el Antisuyo, la región de la selva. Durante el Virreinato, la región formaba parte de los territorios inexplorados y, por tanto, no encuadrados en la administración colonial a pesar de los esfuerzos de exploradores aventureros y misioneros. Al recobrar impulso la exploración y colonización de la selva, a fines del siglo XIX, los territorios que en la actualidad corresponden a Madre de Dios pasaron a formar

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Víctor Hugo Díaz

parte de la jurisdicción del departamento de Cusco. Finalmente, durante el gobierno de Guillermo Billinghurst se resolvió crear el departamento de Madre de Dios, el 26 de diciembre de 1912, por Ley 1782; se vivía entonces el auge de la exportación cauchera. Nuestra región ha continuado siendo hasta la actualidad una zona poco poblada, con población dispersa y dedicada sobre todo a actividades extractivas. Gráfico 1 REGIÓN MADRE DE DIOS

La ciudad de Puerto Maldonado es la capital y existen tres provincias: Manu, Tahuamanu y Tambopata, con un total de diez distritos.

La provincia de Tambopata fue creada casi al mismo tiempo que el departamento de Madre de Dios, el 26 de diciembre de 1912. Su capital es la ciudad de Puerto Maldonado que es también la capital regional. Se ubica en la parte central y sureste de la región, en plena selva. Su población es de 54.007 habitantes (INEI, 2000). Los cuatro distritos de la provincia de Tambopata son Inambari, Las Piedras, Laberinto y Tambopata. Puerto Maldonado existe desde el 10 de julio de 1902, cuando fue fundada por Juan Villalta, en ese entonces comisario del recién creado Comisariato de Madre de Dios y Acre (1901). La ciudad se ubica en la confluencia de los ríos Madre de Dios y Tambopata y está rodeada de una impresionante biodiversidad que le ha valido ser calificada como Capital de la Biodiversidad del Perú y Capital Biológica de la Tierra. En el distrito de Tambopata, al sureste, existen diversas áreas de protección natural del Estado peruano: el Parque Nacional Bahuaja-Sonene, el Santuario Nacional Pampas del Heath y la Zona Reservada Tambopata-Candamo. Una ciudad importante por su crecimiento en los últimos años es Laberinto (creada en 1994), ubicada en la margen derecha del río Tambopata y dedicada a la extracción de oro. Es famosa por su desorden y caos, debido a su poblamiento carente de planificación por los mineros de oro. La provincia de Manu fue creada al mismo tiempo que el departamento, en 1912. Se encuentra al sureste y limita por el norte y este con la provincia de Tambopata y por el sur y oeste con Cusco. Su capital es el poblado de Manu, ubicado en la confluencia de los ríos Manu y Madre de Dios. Está habitada por 22.714 personas (INEI, o. cit.), de las cuales casi el 90% se encuentra en el distrito de Madre de Dios, al sur de la provincia. Los otros distritos son Madre de Dios y Fitzcarrald, que cuentan con muy poca población por estar casi completamente incluidos dentro del Parque Nacional del Manu, en el que no están permitidos ni la residencia ni el turismo, con excepción de los nativos indígenas. La provincia de Tahuamanu, creada junto con el departamento de Madre de Dios, en 1912, se ubica al norte y limita por el sur con la provincia de Tambopata, por el este

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REGIÓN MADRE DE DIOS: DEBATE Y CONCERTACIÓN

con Bolivia, por el norte con Brasil y por el norte y oeste con la región Ucayali. Está dividida en tres distritos: Iñapari, Iberia y Tahuamanu (capital San Lorenzo). Su capital es Iñapari, ciudad que se encuentra en la margen derecha del río Acre —frontera entre Perú y Brasil—. Otra ciudad importante, en la práctica el centro administrativo de mayor peso en la provincia, es Iberia. Aquí se centralizan las actividades políticas, económicas, agrícolas e incluso religiosas debido a que en Iberia la comunicación es mucho más fácil gracias a la existencia de una pista de aterrizaje. Desde Puerto Maldonado parte una vía carrozable hasta Iñapari.

La estructura educativa En la región existen tres unidades de gestión educativa local (UGEL), una por provincia, que fueron creadas por Resolución Suprema 204-2002-ED. De ellas, la UGEL Tambopata es la que tiene mayor extensión territorial y población educativa, con un 90% de instituciones educativas en el ámbito rural y sólo 10% en el ámbito urbano. La UGEL Manu es la segunda más poblada, a pesar de su accidentada ubicación geográfica que dificulta el monitoreo de sus instituciones educativas. Por esta razón, en el distrito de Huepetuhe se ha creado una red para darles atención. La población escolar es en su mayoría rural y los centros educativos se encuentran muy distantes unos de otros; a veces toma más de ocho días llegar de una escuela a otra, por río, trochas carrozables o caminos rurales. Esta UGEL atiende además a instituciones educativas de Cusco y Ucayali, que presupuestariamente son conducidas por la Red Escolar de la Selva del Sur Oriente Peruano (RESSOP). La UGEL Tahuamanu es la más pequeña en extensión y número de alumnos, pero tiene un valor fundamental por ser la que trabaja con instituciones educativas bifronterizas en relación con Brasil y Bolivia. Encontramos además en su jurisdicción instituciones educativas bilingües. Existen además en nuestro medio instituciones educativas privadas en las UGEL de Tambopata y Manu, con una matrícula de 1.545 alumnos en el año 2004. En total contamos con 78 instituciones educativas de nivel inicial, 204 de educación primaria, 48 de educación secundaria, una de educación especial, un instituto superior pedagógico, tres institutos superiores tecnológicos, 62 PRONOEI de carácter público y 23 de carácter privado. También se debe mencionar que el número de maestros es 1.817.

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Víctor Hugo Díaz

Cuadro 1. TOTAL DE ALUMNOS POR UNIDAD DE GESTIÓN EDUCATIVA LOCAL SEGÚN PROVINCIAS DE MADRE DE DIOS

Tambopata

Manu

Tahuamanu

a) EDUCACIÓN BÁSICA REGULAR Educación inicial Cuna-jardín Educación primaria Educación secundaria

2.376

961

309

0

278 0

11.166

4.264

1.493

7.466

1.925

879

b) EDUCACIÓN BÁSICA ALTERNATIVA Educación primaria

83

0

0

Educación secundaria

722

106

68

Educación ocupacional

344

0

0

76

0

118

c) EDUCACIÓN ESPECIAL Educación especial d) EDUCACIÓN SUPERIOR NO UNIVERSITARIA ISPP Nuestra Señora del Rosario

195

0

0

IST Jorge Basadre Grohmann

365

81

0

659

77

66

23.761

7.500

2.902

e) EDUCACIÓN NO ESCOLARIZADA PRONOEI TOTAL (a + b + c + d + e) Fuente: Cédula óptica, 2004.

Proceso metodológico y sus resultados inmediatos La propuesta para formular los lineamientos del PER nace de la necesidad de contar con un instrumento de gestión que oriente el quehacer educativo de la región, así como del convencimiento de que su elaboración debía partir de un proceso de debate y concertación que involucrase a los diversos actores y sectores de Madre de Dios. Con este interés se realizaron acciones previas que permitieran concretar las expectativas. Estas acciones fueron: • Inclusión de la elaboración de los lineamientos en el Plan Estratégico de la Dirección Regional de Madre de Dios (DRE) como actividad prioritaria. • Búsqueda de aliados: solicitud de asesoría a PROEDUCA-GTZ, institución conocida por su trabajo en el instituto pedagógico de la región, para que proporcione apoyo técnico y acompañe el proceso. • Definición de roles y responsabilidades y firma de un convenio con PROEDUCAGTZ.

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REGIÓN MADRE DE DIOS: DEBATE Y CONCERTACIÓN

• Asignación de recursos, desde la DRE, para sostener el proceso. • Reunión con los equipos responsables de la DRE y de PROEDUCA-GTZ para definir actividades y calendario. • Organización de equipos de trabajo de la DRE para que brinden las facilidades en la organización, ejecución y conclusión del documento final de lineamientos, tomando las previsiones para cumplir todas las actividades programadas. En coordinación con PROEDUCA-GTZ, en su calidad de facilitador del proceso y de apoyo técnico, se acordó seguir una ruta metodológica que permitiera llegar a los lineamientos esperados y, a la vez, generar un proceso de movilización social para instalar el debate educativo en el interior de la comunidad de Madre de Dios. Esta «ruta metodológica» consistió en una serie de talleres de debate y construcción colectiva en cuyo marco, a partir de temas específicos y actividades destinadas a facilitar los acuerdos, se pudo alcanzar los objetivos deseados. Se llevaron a cabo seis jornadas de trabajo. En la primera, se presentaron y discutieron el marco conceptual y los principios orientadores para la elaboración del PER, reconociéndolo como un instrumento para la gobernabilidad democrática del sistema educativo regional. El producto de esta jornada fue el establecimiento de la visión inicial y los resultados de la educación regional en el largo plazo. En la segunda y tercera jornadas se buscó identificar las posibilidades y limitaciones de la concertación educativa en la región. Se trabajó sobre la base de una selección de los consensos y políticas educativas nacionales. El producto de estas jornadas fue la priorización de medidas de política educativa regional. En la cuarta jornada se hizo una autoevaluación del proceso seguido, con la asistencia exclusiva del personal de la DRE. El resultado fue el ajuste del proceso de elaboración concertada de los lineamientos del PER. La quinta jornada estuvo dedicada a definir la visión educativa regional y su respectiva puesta en ejecución. El producto fue la elaboración consensuada de la visión educativa regional y la definición de indicadores para los diversos componentes. La sexta y última jornada se dedicó íntegramente a definir los Lineamientos de Política Educativa Regional, concluyendo con su redacción. A lo largo de estas seis jornadas participaron, como promedio, setenta personas entre representantes de diversos sectores del Estado y de instituciones y organizaciones de la sociedad civil: directores, docentes y estudiantes de instituciones educativas públicas y privadas, de educación básica regular, especial, alternativa, superior universitaria y no universitaria, representantes de las Fuerzas Armadas, de asociaciones de padres de familia y de estudiantes, de organismos no gubernamentales de desarrollo vinculados al trabajo educativo, autoridades de la DRE y del Gobierno Regional (gerente de Desarrollo Social y Educación y vicepresidente presentes en la inauguración y en la

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Víctor Hugo Díaz

clausura), de asociaciones de directores y de otras instituciones comprometidas con el quehacer educativo como RESSOP y el Consejo Nacional de la Juventud (CONAJU). Además de las jornadas descritas se desarrolló un taller con los periodistas del medio en el que se expuso la importancia que reviste la elaboración de los Lineamientos de Política Educativa en nuestra región, así como el fundamental papel de los medios de comunicación para transmitir la información, ya que toda la población debe estar al tanto del proceso que demanda elaborar tan importante instrumento de gestión que orientará el proceso educativo de la región. También se formó un grupo de trabajo para revisar la Propuesta Preliminar de la Visión y Lineamientos del PER y efectuar las correcciones que se consideraran necesarias. Por último, hubo dos reuniones para evaluar el proceso, una con representantes seleccionados de la DRE y otra con participantes de la sociedad civil. El documento final se presentó en un acto público ante los directores regionales de Educación de la Macrorregión Sur y ante representantes del Consejo Nacional de Educación y del Ministerio de Educación.

Visión educativa y lineamientos del PER Este proceso permitió definir una visión educativa regional y seis lineamientos de política educativa que constituyen, en conjunto, los Lineamientos de Política para el PER. Cada lineamiento de política tiene un desarrollo que comprende acciones prioritarias y procesos clave para concretar su implementación. La cita siguiente pertenece a los Lineamientos de Política Educativa Regional: Nuestra visión Niñas, niños, adolescentes, jóvenes y adultos protagonistas de su educación Aspiramos a un sistema educativo regional que promueva nuestra identidad cultural regional y la igualdad de oportunidades educativas para todos, superando cualquier mecanismo de exclusión y discriminación; que nuestros niños, niñas y adolescentes afiancen su libertad, desarrollen su creatividad y consoliden su proyecto de vida, practicando el ejercicio de sus derechos y de su responsabilidad personal, social y ambiental en relación con su entorno social, natural y económico, fortaleciendo una cultura productiva y de trabajo, una cultura de paz y de confianza; para ello, aplicaremos una política y gestión educativa democrática, transparente, participativa, eficiente, autónoma, descentralizada e innovadora, que potencie las capacidades y valores en aras del desarrollo humano y sostenible y cuente con docentes actualizados que brinden una educación de calidad.

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REGIÓN MADRE DE DIOS: DEBATE Y CONCERTACIÓN

Lineamientos de Política Educativa Regional 1. Perfil de competencias regionales que incluye cuatro tipos de capacidades clave: de orden cognitivo valorativo, de participación ciudadana, productivas y emprendedoras y de vida saludable 2. Gestión educativa democrática, participativa, eficiente, autónoma y descentralizada que incluye como procesos clave: concertación de planes locales multisectoriales, organización de los padres de familia; participación; toma de decisiones transparente, ágil y participativa; desarrollo de capacidades; y evaluación y selección de funcionarios a través de concursos. 3. Revaloración del magisterio que incluye como procesos clave: reestructuración, mejoramiento y diversificación del currículo de formación docente; desarrollo de capacidades para la formación continua del docente; evaluación del desempeño docente; acreditación; sistema de estímulos e incentivos; y revaloración del papel del docente. 4. Equidad que, entre otros, debe incluir como procesos clave la matrícula oportuna; las redes educativas y el interaprendizaje; y las innovaciones. 5. Educación ambiental para el desarrollo humano sostenible, algunos de cuyos procesos clave son la recopilación de información y experiencias; la formulación de un plan estratégico y de políticas de educación ambiental para la región; y la promoción de convenios interinstitucionales. 6. Educación intercultural que presenta tres líneas prioritarias que permiten visualizar la identidad de los alumnos y el trabajo docente frente a esta realidad, en coordinación con las autoridades; y seis procesos clave que buscan construir una identidad desde la pluralidad cultural en el ámbito de la DRE, enmarcada en una política intercultural que permita establecer convenios para su sostenibilidad.

Un balance provisional En un intento de balance general podemos identificar tanto las dificultades como las oportunidades encontradas. Entre las dificultades se pueden señalar los cambios en la designación de los representantes de las instituciones públicas y privadas que afectaban la continuidad del trabajo, sobre todo al inicio (primer y segundo taller). Hacia la mitad del proceso, esta designación se regularizó y se hizo más efectiva, otorgando a partir de entonces continuidad al trabajo. En cuanto a las oportunidades cabe mencionar que, por primera vez, amplios y diversos sectores de la comunidad de Puerto Maldonado fueron convocados para debatir con profundidad asuntos educativos relevantes. A través de los trabajos en grupo se

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pudo llegar a ciertos acuerdos que fueron expresados en la formulación final del documento. Todos los participantes tuvieron espacios abiertos para intervenir en todos los talleres en los que, diariamente y a través de la convivencia entre los actores, fue posible concertar y obtener conclusiones asertivas. La tensión se generó entre la amplia convocatoria y, por ende, amplia participación y las posibilidades de ponerse de acuerdo entre tal diversidad de opiniones, intereses y puntos de vista. A ello se sumó la falta de práctica en este tipo de debate y búsqueda de acuerdos. Así, al inicio, la concertación no surgía con fluidez sino que, por el contrario, se apreciaban diversas trabas: • Dificultades para llegar a conclusiones de equipo y para tomar decisiones. • Poca atención y, a veces, incluso poca tolerancia y respeto a las ideas de los demás. • Algunos participantes, con insistencia, buscaban en sus intervenciones hacer prevalecer sus ideas. • Frecuentes entrampamientos en las discusiones que muchas veces llevaban a contradicciones e intercambios de pareceres que no se lograban resolver. No obstante, al concluir los talleres la relación entre las personas había cambiado: la mayoría de ellas eran capaces de conversar, discutir, analizar y elaborar ideas en conjunto que permitieran una visión de un trabajo de equipo con un solo propósito. Con relación a las contradicciones cabe anotar que, siendo ésta una responsabilidad del Gobierno Regional, la DRE tomó la iniciativa de dar los primeros pasos debido a las necesidades señaladas al inicio. No obstante, en el momento de hacer la convocatoria se buscó la presencia y respaldo de las autoridades regionales; es más, tanto la inauguración como el cierre de este proceso contó con la presencia del vicepresidente del Gobierno Regional (en representación del presidente en las dos ocasiones), y a las jornadas de trabajo asistió el gerente de Desarrollo Social y Educación. Así, de alguna manera, hubo respaldo al proceso por parte de las autoridades regionales; sin embargo, se continúa haciendo gestiones para que el documento producido sea asumido por el Gobierno Regional y se dé continuidad al proceso. Finalmente, queremos señalar que este proceso participativo y concertador que se generó en la región bien puede constituirse en un factor que facilite la descentralización educativa. Estamos en la etapa inicial de construcción del Proyecto Educativo Regional; falta todavía recorrer un buen trecho para hacer realidad el anhelado sueño de contar con una educación que brote de nuestra región. Ello dependerá tanto de la voluntad política de las autoridades educativas y regionales como de la atribución de poderes a la sociedad regional para asumir la responsabilidad de la educación como un asunto de todos.

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REGIÓN MADRE DE DIOS: DEBATE Y CONCERTACIÓN

Reflexiones finales El PER como instrumento de gestión cumple con las siguientes funciones: • Eficiencia: orienta la gestión. • Democratización del sistema educativo regional: contribuye a su gobernabilidad democrática al legitimarse a través de la participación y permanente interlocución con actores con intereses y enfoques diversos y por la generación de compromisos. • Permite ver los retos del cambio educativo en lo que respecta al desarrollo humano sostenible y al modelo educativo. • Autonomía: ofrece un marco para la descentralización y la regionalización. • Afianza la ciudadanía: ofrece un espacio para la participación de los diversos actores sociales sobre la base del ejercicio activo de sus derechos. • Desarrolla capacidades en los actores políticos y sociales para coordinar sus acciones de acuerdo con reglas y procedimientos concertados y con la firme convicción de respetarlas. En el Sector Educación, el PER otorga un nuevo sentido a la educación en la región, una nueva cultura de la infancia y la adolescencia, una nueva pertinencia cultural de los aprendizajes y un nuevo papel del Estado y de la sociedad en la educación pública. Entre los retos para el futuro está la necesidad de incorporar al proceso el planeamiento regional concertado y el presupuesto participativo regional; la de orientar los planes institucionales; y la de definir los proyectos de inversión para el desarrollo educativo regional. Entretanto, el documento será difundido entre los miembros del Consejo Participativo Regional de Educación y entre los especialistas de todas las instituciones educativas de la región para su aplicación en las diferentes actividades que se realicen de aquí en adelante.

Referencias bibliográficas DIARIO LA REPUBLICA (2003). CD Todo Perú, 4, agosto. Lima. DIRECCIÓN REGIONAL DE EDUCACIÓN DE MADRE DE DIOS (2004). Proyecto Educativo Regional, febrero. INFORMES de los talleres y materiales que documentan el proceso de elaboración del PER. Documentos internos (no publicados). PROYECTO EDUCATIVO REGIONAL. LINEAMIENTOS DE POLÍTICA (informe de elaboración concertada de los Lineamientos Educativos de Madre de Dios) (2004). Documento interno (no publicado). Madre de Dios, 7 mayo.

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Región Piura: fortalezas y debilidades

Dante W. Ramírez Castillo

E

ste documento describe los avances logrados en el proceso de descentralización educativa en la región Piura, a partir de las acciones realizadas por la Dirección Regional de Educación (DRE). Este proceso surge de un trabajo concertado entre diferentes instituciones del Estado, la sociedad civil y la cooperación internacional. Lo que se detalla a continuación son los logros, las dificultades, las oportunidades y algunos retos planteados en términos de las capacidades que los actores educativos deben desarrollar. Este recuento se hace a partir de las instituciones o centros educativos —como unidades básicas para el desarrollo educativo—, las redes educativas —como muestra del trabajo organizado de los docentes—, las unidades de gestión educativa local (UGEL) y los procesos de concertación dentro y fuera del sector; todas estas instancias en el marco del Proyecto Educativo Regional (PER).

La región La región Piura está ubicada al norte del país y su territorio abarca zonas de costa, sierra y selva. Tiene una extensión de 36.403 km2 y una población que bordea el millón y medio de habitantes, dividida en siete provincias (ver gráfico 1, página siguiente). Su capital es la ciudad de Piura que posee un clima tropical y seco, con una temperatura promedio anual de 24°C. Otras ciudades de importancia son Sullana, Talara, Paita, Chulucanas, Huancabamba y Morropón. A pesar de que la extensión de nuestra región no es de las mayores en el país, y a pesar de que su territorio está recortado por grandes espacios desérticos, Piura es el departamento más poblado del Perú después de Lima: su densidad poblacional es 2,2 veces mayor que el promedio nacional. Sin embargo, su población no se concentra en una gran ciudad ya que sólo un tercio se reparte entre las dos ciudades principales: Piura y Sullana, cabeceras de las dos grandes cuencas. Por el contrario, el patrón de poblamiento forma redes diversificadas Ex Director Regional de Educación de Piura.

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REGIÓN PIURA: FORTALEZAS Y DEBILIDADES

de ciudades intermedias, ciudades pequeñas y caseríos, en los subespacios de la región de marcada heterogeneidad. El 49% de la población piurana tiene 18 años o menos; es decir que los problemas de creación de empleo para las nuevas generaciones que ya tiene la región la acompañarán por mucho tiempo, aun cuando haya empezado a disminuir su alta fecundidad. El 21,2% de las mujeres mayores de 15 años son analfabetas (el 40% se ubica en los valles costeros y el 38% en la sierra); el 46,7% de los jefes de hogar ha lleGráfico 1 gado sólo hasta el nivel primario de educación. REGIÓN PIURA Fuera de las grandes ciudades, y hasta en los mismos espacios urbano-marginales de éstas, la cultura, la información y las ideas circulan a través de la palabra hablada. La opinión se forma oralmente. El 73,8% de la población económicamente activa (PEA) trabaja en establecimientos con menos de cinco trabajadores; la mayor parte en la agricultura. Este sector se compone en lo fundamental de pequeños agricultores; unidades domésticas cuyo dinamismo o falta de él influye directamente sobre las actividades de muchas otras familias en el ámbito rural y del cual depende también el dinamismo comercial y agroindustrial de las principales ciudades. Un rasgo peculiar del sector agrario regional es esta mayoritaria presencia de pequeños productores, con extensiones reducidas de tierras, fuerte identidad tradicional y, a la vez, insertos en una agricultura de carácter comercial en parte dirigida a la exportación. En los últimos años la región se ha caracterizado por el rápido aumento de las exportaciones pesqueras, la desactivación del sistema crediticio orientado a la agricultura y grandes inversiones privadas en hidrocarburos, exploración minera y generación de energía. Desgraciadamente, también se han sentido los efectos corrosivos sobre el tejido social de la fragmentación y la dispersión de los esfuerzos provocados por la actual regresión centralista que posterga nuevamente el proceso de descentralización. Y, por último, debemos destacar las grandes expectativas que existen frente a las posibilidades que abre la integración fronteriza luego del Tratado de Paz con Ecuador, país con el que esta región ha tenido, a lo largo de su historia, intensas relaciones.

La estructura educativa La región Piura, al igual que las otras regiones de nuestro país, brinda servicios educativos bajo las modalidades pública (que es obligatoria y gratuita) y privada, y atiende los niveles inicial, primario, secundario y superior a través de la Dirección Regional de Educación (DRE), organizada de modo similar a las otras regiones (gráfico 2).

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Dante W. Ramírez Castillo

Grafico 2. PIURA: ORGANIZACIÓN DE LA DIRECCIÓN REGIONAL DE EDUCACIÓN (DRE)

DIRECCIÓN

Consejo Participativo de Educación

Área de Auditoría Interna Oficina de Asesoría Jurídica Área de Administración

Área de Gestión Pedagógica

Área de Gestión Institucional UNIDAD DE GESTIÓN EDUCATIVA

El servicio educativo público que se ofrece llega al 80% del total la población. El servicio educativo privado se centra en las capitales de provincia o de distrito, casi siempre en las zonas urbanas y de mayor población. Cabe destacar que en los últimos años ha aumentado el número de centros de atención de carácter privado en los cuatro niveles educativos. Existen 3.146 instituciones educativas (IE), tanto estatales (que incluyen centros escolarizados y no escolarizados) como privadas. En el nivel inicial el Estado atiende 692, y 1.868 en el nivel primario. En el nivel superior se cuenta con 22 centros tecnológicos estatales y 21 privados. Existen una universidad pública y seis universidades privadas. En el aspecto educativo Piura está considerada como una de las regiones con pobreza educativa, pobreza que se acrecienta en las zonas rurales y en los distritos de la serranía. Factores como elevadas tasas de deserción, repetición, extraedad y migración interna y externa han afectado el acceso a una primaria completa y, más aún, a los niveles secundario y superior. En este ámbito, la DRE viene trabajando con aliados privados para mejorar los niveles de rendimiento educativo. A pesar de la aplicación de programas para erradicar el analfabetismo, este objetivo todavía no ha sido alcanzado, manteniéndose su gravedad sobre todo entre las mujeres del sector rural.

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REGIÓN PIURA: FORTALEZAS Y DEBILIDADES

Los consejos educativos institucionales De las 3.146 instituciones educativas que existen en la región, se está promoviendo el funcionamiento de los consejos educativos institucionales (CEI) en 732 de ellas, lo que representa un 23,8% del total. Frente a estos consejos, la Dirección Regional de Piura (DRE) ha realizado acciones de sensibilización y de capacitación sobre diversos temas relacionados con el desempeño de sus funciones; algunos de estos temas son descentralización, democratización, liderazgo, funciones y manejo de reglamentos. A partir de estas acciones se ha fomentado el establecimiento de alianzas estratégicas y convenios con instituciones y programas o proyectos educativos importantes de la región, entidades que vienen colaborando, de un modo u otro, en el fortalecimiento de los CEI. Además, se han realizado acciones de monitoreo y evaluación de avances que han permitido identificar un conjunto tanto de riesgos y dificultades como de oportunidades y retos, los que se presentan a continuación. Cabe también señalar que se ha gestionado con tres universidades (York de Canadá, Baja California de México y Privada de Piura del Perú) la creación de un Diplomado en Educación Rural dirigido a especialistas de educación, docentes formadores y docentes de aula destacados; así como la promoción de escuelas amigas (veinte), escuelas de calidad (diez) y escuelas autónomas (dos) impulsadas todas por el Proyecto de Mejoramiento en Educación Básica (PROMEB) desarrollado con el apoyo financiero de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional. El trabajo con los CEI ha contado con factores favorables como la predisposición de los miembros de la comunidad a integrarse en ellos; el liderazgo en el sector educativo y el poder de convocatoria de la DRE; la presencia de aliados estratégicos en la región; el concurso de los docentes organizados en grupos de interaprendizaje (GIA), círculos de calidad o redes curriculares; el funcionamiento de las mesas de concertación educativa; la declaratoria de la emergencia educativa por parte del Ministerio de Educación (MED) y la dación por el sector Educación de normas favorables al desarrollo de los CEI (creación, asignación de funciones, etc.). Pero, al mismo tiempo, el funcionamiento de los CEI ha experimentado dificultades tales como la falta de liderazgo de parte de algunos directores; la existencia de docentes renuentes al cambio; el temor, por parte de directores y docentes de aula, frente a la vigilancia; la obligatoriedad de la norma que establece la creación por separado —aun en comunidades muy pequeñas (diez a veinte padres)— de un CEI para educación inicial y otro para primaria, con la consiguiente dispersión de esfuerzos; la persistencia en muchos lugares de la desarticulación entre escuela y comunidad; el funcionamiento, por disposición del MED, de demasiadas organizaciones educativas, lo que resulta inadecuado en comunidades rurales; y la inexistencia en los CEI de información educativa acerca de su entorno (aprendizajes, acceso, extraedad).

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En este marco hemos identificado un riesgo de politización en los CEI con mayor actividad ante la proximidad de un período electoral; así como, en el caso de que el director de la institución educativa también presida el CEI, la posibilidad de que éste tome decisiones que no vayan en la línea estricta de sus atribuciones; o que las acciones de vigilancia puedan ser mal entendidas, lo que ocasionaría conflictos. De este panorama surge, como reto ante el futuro, la necesidad de desarrollar capacidades que contribuyan a generar una cultura de corresponsabilidad y manejo transparente dentro de un clima afectivo entre los actores educativos; así como de promover y ejecutar acciones que permitan la participación dinámica y activa de los actores involucrados en el desarrollo educativo, y propiciar una mayor autonomía institucional mediante la planificación y desarrollo de documentos de gestión. Todas estas acciones son imperativas para superar los bajos índices de rendimiento escolar y las altas tasas de deserción y repitencia que están focalizados, sobre todo, en las áreas de Comunicación Integral y Lógico-Matemática.

Las redes educativas rurales En las 732 instituciones educativas en las que se vienen promoviendo los CEI se están formando 58 redes educativas rurales. Las hay de dos tipos: el primero promovido por iniciativa pública y el segundo, por iniciativa privada. En el primer caso surgieron por acción del Estado a través de la sede central del MED, desde la Unidad de Descentralización de los Centros Educativos (UDECE) y la Oficina de Educación Rural (OER). En el segundo caso han sido promovidas por la sociedad civil y por la cooperación internacional. En ambos casos con el apoyo y la coordinación de la DRE. Las redes surgidas por iniciativa pública son 37 (cuadro 1, página siguiente), mientras que las formadas y apoyadas por iniciativa privada son 21 (cuadro 2, página 87); las principales acciones de ambas son muy similares. El trabajo realizado con estas redes ha consistido en acciones de sensibilización y de capacitación en temas importantes para el desarrollo de sus funciones, tales como gestión pedagógica e institucional, autoestima, desarrollo sostenible y reglamentos para el funcionamiento de las redes. También se han adoptado medidas para favorecer su labor, como otorgar un presupuesto de parte de la DRE y la UGEL para los maestros promotores de redes a través de la racionalización, aumento de horas de trabajo docente, visitas permanentes a los docentes y a la comunidad, y evaluación de los avances logrados. A partir de estas acciones se ha conseguido establecer alianzas estratégicas con instituciones y proyectos clave, con los que se viene realizando un trabajo concertado como en el caso de las ONG Movimiento para la Realización del Hábitat Social (MIRHAS PERÚ) —creada en 1984 y especializada en el tema del hábitat—, la ya mencionada PROMEB, la oficina de CARE del Perú, la Central Peruana de Servicios de Piura (CEPESER ),

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REGIÓN PIURA: FORTALEZAS Y DEBILIDADES

Cuadro 1. REGIÓN PIURA: REDES EDUCATIVAS RURALES IMPULSADAS DESDE EL ESTADO EN COORDINACIÓN CON LA DRE

Distrito

Número

Aliado estratégico

Principales actividades ejecutadas

Frías Suyo

6 4

OER -MED

Vichayal Montero Suyo

1 1 1

UDECE- MED UDECE- MED UDECE- MED

Organización y funcionamiento de las redes educativas rurales Conformación de los consejos educativos institucionales Capacitación y monitoreo de los docentes

Sechura La Unión Tambo Grande Pacaipama Sapillica Montero C. Frontera Sondorillo Lagunas Canchaque Huarmaca Lalaquiz Santo Domingo Sullana

2 2 1 3 1 1 2 2 1 2 3 1 2 1

OER -DREP OER -DREP OER -DREP OER -DREP OER -DREP OER -DREP OER -DREP OER -DREP OER -DREP OER -DREP OER -DREP OER -DREP OER -DREP OER -MED

Delimitación del ámbito de la red Sensibilización de los agentes y actores educativos Conformación de los consejos educativos institucionales Capacitación a los docentes sobre estrategias metodológicas Desarrollo de la propuesta de estrategias metodológicas para el aula multigrado Monitoreo permanente

Total

37

OER -MED

Organización y funcionamiento de las redes educativas rurales Conformación de los consejos educativos institucionales Capacitación y monitoreo de los docentes

Plan Internacional, Ayuda en Acción, el Proyecto Binacional Catamayo-Chira1, la OER y el Programa de Educación en Áreas Rurales (PEAR ) del MED. Gracias a los convenios interinstitucionales se ha logrado disminuir la deserción escolar, que existan redes con proyección de sostenibilidad a través del tiempo (Vichayal, Panamericana Sur) y elegir democráticamente a los representantes de los CEI ante el equipo de Red (coordinador e itinerantes). Los factores que han contribuido a este trabajo han sido la presencia de aliados estratégicos en la región; la existencia de gobiernos locales que contaban con planes de desarrollo en los que se pudo incluir o articular el trabajo con las redes; las disposiciones

1

Plan de Ordenamiento para una Gestión Integral y Compartida de la Cuenca Catamayo-Piura, cuyo objetivo principal es propiciar un uso racional de recursos que permita el desarrollo socioeconómico sustentable en beneficio de la población vinculada a esta cuenca.

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Cuadro 2. REGIÓN PIURA: REDES EDUCATIVAS RURALES IMPULSADAS DESDE LA SOCIEDAD CIVIL Y LA COOPERACIÓN TÉCNICA INTERNACIONAL

Distrito

Número

Aliado estratégico

Las Lomas

4

PLAN-DREP

Curamori

1

PLAN-DREP

Panamericana Sur

1

MIRHAS- DREP

Chulucanas

5

AYUDA EN ACCIÓN -DREP

Sondor

2

CARE-DREP

Ayavaca-Jilili

2

CARE-DREP

Ayavaca-Sicchez

4

CEPESER

Lancones y San Juan de Bigote

2

PROMEB

Total

21

Principales actividades ejecutadas Sensibilización de agentes y actores educativos Conformación de consejos educativos institucionales Conformación de consejos directivos de RED Reconocimiento Legal por la DRE Piura Organización de los docentes en GIA Capacitación docente y monitoreo Coordinación con comités de desarrollo local o mesas de concertación Cooperación con gobiernos locales para inversión en educación

de la Ley General de Educación y de la Ley Orgánica de Municipalidades que reconocen la existencia de las redes y les brindan soporte legal; las mesas de concertación y educativas que pueden dar apoyo técnico a las redes; y la posibilidad de éstas de insertarse en el presupuesto participativo de los gobiernos locales. Las principales dificultades o limitaciones encontradas a lo largo de este trabajo han sido la resistencia de los directores a destinar plazas, en el marco del proceso de racionalización, para los equipos de Red; los problemas en las asignaciones para el traslado del equipo en las visitas de monitoreo y la falta de equipo logístico que facilite el trabajo de monitoreo y de oficina; la escasa sistematización de las diversas experiencias desarrolladas en la región, al grado de no contarse con lecciones aprendidas; la no vinculación del monitoreo y la evaluación con estrategias de aprendizaje continuo pues no se difunden sus resultados; la demora y duración excesiva de los procesos de constitución y legitimación; y el desconocimiento de la organicidad de las redes educativas rurales por parte de algunos directores de UGEL. Como riesgos posibles hemos identificado la interrupción de la línea de coordinación con la instancia educativa inmediata superior; el desgaste y desaliento generados por la lentitud y duración en la constitución y legitimación de las redes; y la incomprensión de las acciones de vigilancia, lo que ocasiona conflictos difíciles de abordar. Del balance anterior se desprenden los retos o tareas pendientes, siendo especialmente importantes los referidos a las capacidades que se deben desarrollar o fortalecer en los actores involucrados en los procesos de constitución y legitimación de las redes. Las más importantes entre estas tareas son la formación de equipos de promotores, sensibilizados y capacitados, integrados por especialistas y docentes destacados de las

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REGIÓN PIURA: FORTALEZAS Y DEBILIDADES

zonas de intervención; la capacitación y el monitoreo a los docentes de aula del ámbito de cada red que permitan elevar los niveles de aprendizaje; la promoción de ferias, encuentros, concursos y exposiciones que dinamicen la participación de los niños, los docentes y los líderes de la comunidad; la coordinación y participación en las diferentes actividades que desarrollan los gobiernos distritales; la organización entre el equipo de promotores de círculos de estudio que permitan intercambiar opiniones con los equipos de otras redes; y la sistematización y difusión de los resultados de las experiencias más destacadas desarrolladas en las instituciones educativas.

Las unidades de gestión educativa local (UGEL) Como acciones principales se formaron once UGEL, dos de ellas con carácter de unidad ejecutora (Sullana y Chulucanas), y se realizó una labor de planificación para el desarrollo de sus funciones. Entre sus logros destacables están la creación e impulso de los consejos de participación local en educación (COPALE), y la disposición de plazas en las UGEL para formar los equipos de las redes rurales y para ejecutar las acciones planificadas en colaboración con los aliados estratégicos. En el curso de su constitución, y sobre todo en el desempeño de sus funciones, las UGEL han tropezado con dificultades o limitaciones como la de no contar con un cuadro

de asignación de personal (CAP)2 ni con un presupuesto definido; el hecho de que parte de su personal no reúna el perfil requerido para el cargo; el surgimiento de tensiones y conflictos a partir de la rotación del personal directivo y docente necesaria para cumplir con el CAP; y la sobrecarga de funciones administrativas. Los riesgos que enfrentan son la inestabilidad del personal, debido a la reestructuración de las UGEL de acuerdo con la Ley 28254, y su politización partidaria. Los retos y tareas pendientes que derivan del balance realizado son, principalmente, propiciar y desarrollar las redes educativas rurales, asignando los recursos mínimos necesarios para su funcionamiento, coordinando y avalando las actividades que éstas ejecuten; desarrollar programas de capacitación y monitoreo permanente, promoviendo la investigación e innovación educativa que ayude al desarrollo educativo, cultural y social de las comunidades; articular el trabajo educativo con las actividades planteadas en los planes de desarrollo local; coordinar con instituciones aliadas para ofrecer a los docentes y directores destacados estímulos como: estudios de posgrado, pasantías, diplomados, etc.; asesorar y monitorear la elaboración de los proyectos educativos locales; planificar, ejecutar y evaluar en talleres de capacitación al equipo de promotores de redes y centros educativos; sistematizar y difundir las experiencias de mayor relevancia en centros educativos y redes; promover la organización de actos culturales, recreativos y sociales para ser desarrollados en las instituciones educativas; propiciar el manejo 2

Herramienta de gestión, en la que la institución justifica sus necesidades de personal, que debe ser aprobada por la DRE para la asignación presupuestal.

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transparente de recursos administrativos a través de los COPALE; y diseñar un sistema para medir los avances educativos de los niños en el ámbito de la UGEL, ejecutarlo y validarlo.

La concertación como método Un aspecto que se debe destacar es que el proceso descrito de organización de los CIE, formación de redes y funcionamiento de las UGEL se ha llevado adelante mediante una metodología de concertación. El inicio de este proceso puede encontrarse en la instalación de la Mesa Educativa Regional de Piura, instancia de la sociedad civil que desde 1994 viene generando debates sobre las políticas educativas en la región. En 1996 se comenzó a hablar sobre la necesidad de contar con un PER, como producto de una serie de seminarios, encuentros regionales y estudios realizados. En esos años, la mesa desarrolló investigación de campo en temas como Educación de niños y adolescentes en las regiones del Perú (Foro Educativo, 1998); Propuesta de elementos-indicadores para una educación de calidad en la región de Piura (Foro Educativo-Mesa Educativa Regional de Piura, 2000); y Propuestas de un sistema de vigilancia para el mejoramiento de la calidad educativa (Foro Educativo-Mesa Educativa Regional de Piura, 2002), que serían luego los insumos para iniciar el debate en torno al PER. Durante el gobierno de transición hubo una apertura del Estado frente a la sociedad civil que propició la convocatoria a una consulta nacional sobre educación denominada Puertas Abiertas. Fue la primera gran concertación de este tipo que, además, evidenció la necesidad de desarrollar un proyecto educativo nacional liderado por el Estado pero con la participación activa de la sociedad civil. En este proceso tuvo un papel preponderante la DRE, junto con la Mesa Educativa y otras instituciones regionales, lo que permitió que participaran cerca de veinte mil personas entre niños, jóvenes, maestros, autoridades locales y padres de familia. Surgía así la institucionalización de un espacio de reflexión y propuesta que recogiera y alimentara la experiencia pasada. Hubo consenso alrededor de la necesidad de trazar una estrategia de concertación conducida por la DRE, por lo que se realizaron diversas reuniones para definir objetivos y proponer actividades que sirvieran de base para el PER. Contar con un proyecto de esta índole significaba aprovechar las oportunidades locales, nacionales e internacionales, así como concertar esfuerzos y recursos de acuerdo con las grandes prioridades regionales para la educación (DRE, 2001). A inicios de 2002 ya se había formado una comisión para elaborar el proyecto integrada por la DRE, la Mesa Educativa, el Centro de Investigación y Desarrollo Educativo Ñari Walac y la Diaconía para la Justicia y la Paz del Arzobispado de Piura y Tumbes.

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Esta comisión realizó tres talleres para determinar un enfoque común de calidad educativa y para la primera etapa de elaboración del PER. Tenía como misión concertar, gestionar y evaluar los lineamientos de política educativa y el PER para que efectivamente contribuyeran al desarrollo local. Desde el Estado se impulsó la Comisión de Democratización y Moralización (CODEM), mediante la Directiva 004-2001-VMGI, para articular la participación de la sociedad civil en la gestión del sector. En Piura se organizaron cuatro subcomisiones de trabajo, de acuerdo con los temas centrales que determinaba la propuesta de la CODEM: • lineamientos de política educativa regional • reestructuración de los órganos intermedios • fortalecimiento de la autonomía de los centros educativos • mecanismos de vigilancia ciudadana Es importante resaltar que esta fue una experiencia única en el país (CODEM, 2002b). En febrero de 2002 estas propuestas fueron asumidas por la DRE y se convirtieron en políticas para el sector Educación en la región (DRE, 2002b). En función de los Lineamientos de Política Educativa y de los Lineamientos para la Diversificación Curricular, la DRE convocó a las instituciones comprometidas con la educación regional y propuso la necesidad de seguir apostando por un proyecto educativo común, acorde con estos lineamientos. El eje que debía guiar el desarrollo educativo de Piura era la apuesta por la educación rural, lo que demandaba el concurso de todas las instituciones presentes que asumieron este reto para Huancabamba y Ayabaca (CARE); Morropón (Ayuda en Acción y PROMEB); Panamericana Sur (MIRHAS); Tambogrande (Fe y Alegría); La Rita (INRENA-Ñari Walac) y Cuenca del Chira (Proyecto Binacional Catamayo-Chira). A partir de junio, la DRE y la DSRS (órganos intermedios del Sector Educación del norte peruano y el sur ecuatoriano, respectivamente) y el consulado de Perú en Macará iniciaron coordinaciones para elaborar, junto con instituciones como CARE Perú y el Proyecto Binacional Catamayo-Chira, una propuesta de Lineamientos de Política Educativa de Frontera (DRE, 2002a). La DRE también avizoró en las mesas de concertación de lucha contra la pobreza3 un espacio privilegiado para debatir las políticas educativas regionales y llegar a acuerdos locales para la implementación de experiencias de gestión rural. Fueron estas 3

Espacio de toma de decisiones en el que participan instituciones del Estado, gobiernos locales, diversas instancias de la sociedad civil, las iglesias y la cooperación internacional para ponerse de acuerdo mediante el consenso sobre la forma más transparente, justa y eficiente de luchar contra la pobreza en cada región, provincia y distrito del Perú. De allí su carácter inédito en nuestro país. Este espacio surge del convencimiento de que se requiere la participación del conjunto de los sectores público y privado para poder superar los profundos problemas de desigualdad y exclusión social que vivimos, establecer sobre bases sólidas la institucionalidad democrática y lograr los

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mismas mesas las que reorientaron el papel de los gobiernos locales hacia la educación y, al mismo tiempo, seleccionaron las zonas o distritos en los que generar debates y poner en marcha experiencias piloto: las provincias de Huancabamba y Ayabaca y el distrito de Santo Domingo en la provincia de Morropón; con el apoyo decidido del órgano intermedio del sector Educación y de las ONG que trabajan en la zona. Finalizadas las funciones de la CODEM se dio paso a la conformación del COPARE, constituido por un conjunto plural y multidisciplinario de personalidades de la región reconocidas por su trabajo en educación, que representaban a instituciones públicas y privadas. Fue oficializado mediante Resolución Directoral Regional 4085, de 2002, y reestructurado mediante Resolución Directoral Regional 0042, de 2004. Sus funciones son las de promover procesos participativos para la gestión del PER y la definición de políticas educativas de mediano y largo plazo con un sistema de vigilancia que permita seguir implementándolo4. Con la participación de representantes del Consejo Regional de Educación, la DRE y el Gobierno Regional se formó el Comité Impulsor del Proyecto Educativo Regional de Piura, que viene cumpliendo las funciones estipuladas en la resolución ejecutiva regional que lo constituye: coordinar y gestionar el financiamiento del proceso, la conjunción de esfuerzos con diversas municipalidades y la formación de equipos técnicos locales para la formulación de proyectos educativos locales en el marco del PER.

Reflexiones finales Como balance de la dinámica hasta aquí descrita debemos señalar, en forma resumida, los logros, oportunidades, dificultades y capacidades requeridas para una adecuada toma de decisiones en el interior de este proceso. Los logros más importantes son la ampliación del Consejo Participativo Regional de Educación (COPARE) para permitir la participación de veintisiete representantes de

niveles de bienestar y justicia social a los que aspiramos todos. La pobreza no implica ausencia de capacidades sino, en muchos casos, falta de aprovechamiento de las potencialidades existentes; por ello, la búsqueda de desarrollo no debe partir de agentes externos a quienes sufren las condiciones de pobreza. La mesa fue creada, el 18 de enero de 2001, mediante D. S. 01-2001-PROMUDEH y, en julio de ese mismo año, se promulgó el D. S. 014-2001- PROMUDEH que lo modifica y complementa. El presidente de la mesa, Gastón Garatea Yori, ss. cc., fue designado por el presidente Valentín Paniagua y ratificado por el presidente Alejandro Toledo. 4

Las comisiones de participación regional fueron normadas a través de la R. M. 015-2002 y reafirmadas en la Ley General de Educación 28044 de 2003: Artículo 78º.- Órgano de participación y vigilancia: El Consejo Participativo Regional de Educación es una instancia de participación, concertación y vigilancia en la elaboración, seguimiento y evaluación del Proyecto Educativo Regional. Está integrado por el Director Regional de Educación y representantes de docentes, universidades e Institutos Superiores, sectores económicos productivos, comunidad educativa local e instituciones públicas y privadas de la región.

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instituciones de la sociedad civil y del Estado vinculadas al quehacer educativo; la formación de los consejos participativos locales en educación (COPALE) como órganos de participación y vigilancia de las once UGEL; la formulación participativa, emisión y difusión de los Lineamientos de Política Educativa Regional con participación del COPARE; y la formulación descentralizada y participativa, emisión y difusión de la propuesta de Lineamientos para la Diversificación Curricular, documento cuya edición fue financiada por la cooperación internacional. También debemos anotar la implementación y seguimiento de los programas nacionales en el marco de la emergencia educativa: el COPARE y los COPALE, que a través de representantes, participan en los comités de emergencia educativa en los niveles regional y local; el diseño y lanzamiento de la página en Internet de la DRE, con apoyo de la cooperación canadiense (PROMEB), que permite una amplia difusión de los avances y logros, así como el intercambio de información en este contexto; y finalmente, la formulación, ejecución y evaluación del presupuesto educativo regional en coordinación con las unidades ejecutoras y las UGEL. Las oportunidades que han favorecido la concertación son: la vigencia de un marco legal que permite la conjunción de esfuerzos en funciones compartidas en materia de educación, tanto por el Gobierno Regional como por los gobiernos locales, así como por el ente rector del sector; la decisión política del Gobierno Regional de priorizar el eje de desarrollo educativo en la promoción y financiamiento de proyectos que atiendan las demandas de desarrollo humano a través de una educación de calidad; y el interés de la cooperación internacional por contribuir en la culminación del proceso participativo de construcción del PER. Como principales dificultades podemos citar el enfoque y los requerimientos del Sistema Nacional de Inversión Pública para la formulación y evaluación de proyectos, puesto que no es fácil demostrar la rentabilidad de las propuestas vinculadas con el desarrollo y fortalecimiento de capacidades en el capital humano y capital social; y que los COPALE aún se encuentran débiles y en proceso de comprender la participación de la sociedad civil en la gestión educativa; son varios los casos en los que se necesita ampliar la base social. Este trabajo tiene entre sus riesgos el retraso de los procesos de construcción del PER ante la canalización fuera de plazo del financiamiento por parte del Estado, y el desaliento de la sociedad civil en cuanto a su participación en los COPALE si no se capacita y orienta su accionar por parte de las UGEL y de la DRE. Finalmente, se nos plantean como tareas para el futuro: el fortalecimiento de los equipos técnicos que dirigirán en el nivel de cada UGEL la formulación de los proyectos educativos locales para comprender mejor la planificación estratégica del desarrollo educativo vinculado con el desarrollo local; el fortalecimiento de los consejos regional y locales en educación para promover sus capacidades de concertación con los gobiernos locales y demás actores del desarrollo educativo, así como para vigilar los procesos;

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y el fortalecimiento de las alianzas estratégicas entre la DRE y la cooperación internacional, a partir de la generación de nuevas propuestas de proyectos en el marco del PER. Se requiere bajo esta óptica capacitar a los especialistas en planificación para la formulación y evaluación de proyectos.

Referencias bibliográficas COMISIÓN DE DEMOCRATIZACIÓN Y MORALIZACIÓN (CODEM ) (2002a). Propuestas de la CODEM. Piura, febrero. (2002b). Trabajo metodológico en apoyo a la CODEM. Piura, 11-12 de enero. DIRECCIÓN REGIONAL DE EDUCACIÓN DE PIURA (DRE) (2001). El Proyecto Educativo Regional. Documento de Trabajo. Piura. (2002a). Balance de la gestión educativa. Piura. (2002b). Lineamientos de Política Educativa Regional. Piura. FORO EDUCATIVO (1998). Educación de niños y adolescentes en las regiones del Perú. FORO EDUCATIVO-MESA EDUCATIVA REGIONAL DE PIURA (2000). Propuesta de elementos-indicadores para una educación de calidad en la región de Piura. (2002). Propuestas de un sistema de vigilancia para el mejoramiento de la calidad educativa.

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s en los años sesenta que en Estados Unidos se empieza a hablar de «gestión educativa»; en los setenta, en el Reino Unido y en los ochenta, en América Latina. Se trata, entonces, de una disciplina de desarrollo muy reciente: de allí su bajo nivel de especificidad y estructuración. Por hallarse en búsqueda de identidad y estar aún en gestación, es un caso interesante de relación entre teoría y práctica. La gestión educativa busca aplicar los principios generales de la gestión al campo específico de la educación. Su objetivo es estudiar la organización del trabajo en dicho campo y está determinada por el desarrollo de las teorías generales de ambos campos. Pero no se trata de una disciplina teórica. Su contenido disciplinario responde tanto a los fundamentos de la gestión como a la cotidianidad de su práctica; esta última obedece a los principios generales de la gestión y de la educación. Hablamos, en ese sentido, de una disciplina aplicada, de un campo de acción. En la actualidad, la práctica está muy influenciada por el discurso de la política educativa y, como es evidente, por los distintos esfuerzos que se desplieguen para aplicarla. Se tiende a avanzar en medio de cambios derivados de dichas políticas educativas, de presiones para que éstas entren en vigor y de resultados provenientes de ajustar la práctica a las presiones que vienen «desde arriba». Este hecho permite notar que la gestión educativa no es solamente pragmática, como podría pensarse, sino que lleva inscrita la dimensión política en su práctica. En su estado actual, la gestión educativa es una disciplina en gestación en la cual interactúan los planos de la teoría, de la política y de la pragmática. Entonces, como puntos metodológicos para comprender la naturaleza del área de la gestión educativa es necesario: (i) conocer los planteamientos teóricos subyacentes en las disciplinas madres que la generan y contienen y (ii) entender el sentido y los contenidos de las políticas educativas. Consultor chileno, doctor en Sociología de la Educación, especialista en temas de gestión educativa.

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En este marco, buscamos aportar aquí una reflexión acerca de las formas que emergen de los planteamientos subyacentes de distintas teorías de la organización del trabajo, y de su interacción con la esfera de la educación tanto en lo disciplinario como en lo político. El texto está estructurado en siete partes: (i) planteamientos básicos; (ii) distintas definiciones; (iii) evolución de los modelos de gestión, su trayectoria y hacia adónde apuntan; (iv) aspectos de la representación de la realidad; (v) dimensión de la educación, considerando las orientaciones de política educativa de fin de siglo que condicionan la situación actual; (vi) algunos problemas relacionados con la definición del objeto de la gestión; y (vii) algunas conclusiones.

Planteamientos básicos de la gestión El lugar que ocupan hoy las empresas en la evolución social y su constante reestructuración han hecho que la movilización de las personas en una organización hacia objetivos determinados sea una de las ideas centrales en nuestro tiempo. Hasta tal punto, que lo medular en la teoría de la gestión es comprender e interpretar los procesos de la acción humana en una organización. Esta idea ha seducido las mentes del fin de siglo y, sin duda, continuará ejerciendo impacto bien adentrado el siglo actual. La preocupación por movilizar a las personas hacia objetivos predeterminados data de muy antiguo. Baste considerar a precursores de dos corrientes de constante presencia en los enfoques de la gestión: Platón y Aristóteles. En La República, por ejemplo, la gestión es percibida como una acción autoritaria: Platón consideraba que la autoridad era necesaria para conducir a los hombres a realizar acciones heroicas y de valor. Por otra parte, en la Política de Aristóteles la gestión es vista como una acción democrática, pues para Aristóteles el ser humano era un animal social o político, y concebía la movilización como un acto a través del cual los hombres iban generando su propio destino. Sin embargo, la gestión concebida como un conjunto de ideas más o menos estructuradas es relativamente reciente. Sus precursores modernos se remontan a la primera mitad del siglo XX, con el trabajo de sociólogos, administradores y psicólogos. Entre los primeros destaca en particular Max Weber, que estudió la organización del trabajo como un fenómeno burocrático. Se orientó hacia el estudio de la organización como un proceso racionalizador que busca ajustar los medios con los fines propuestos (Weber, 1976). Entre los administradores destacan Frederic Taylor (1911), que desarrolló la idea de la gestión científica y consideraba el trabajo como racionalización operativa de la labor de los trabajadores por parte de los administradores y motivados por el interés económico; y Henri Fayol (1916), que también racionaliza la función del trabajo, pero esta vez refiriéndose al de la dirección. Ambos, Taylor y Fayol, son considerados los padres de la escuela clásica de administración. Con posterioridad, entre los psicólogos sociales, está Elton Mayo (1977), famoso por sus estudios sobre las plantas de la General Electric en Hawthorne y por sus trabajos —contenidos en particular en The Human

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Problems of An Industrial Society— en los que ponía énfasis en las motivaciones no económicas en el proceso laboral, dando origen a la escuela de relaciones humanas. Más tarde, se genera la visión sistémica de la organización en la cual ésta es vista como un subsistema cuyo punto central son las metas, que constituyen las funciones de dicha organización en la sociedad. Entre los que comparten esta visión destacan: T. Parsons, que presenta la teoría funcionalista de los sistemas; L. Von Bertalanfly, con la teoría de los sistemas abiertos; y Luhman, con la visión autopoiética de los sistemas (Luhman, 1978). Todos estos pensadores se interrogaron acerca del tema central de la gestión, indagaron acerca de las motivaciones de las personas en su lugar de trabajo y acerca de qué las podría impulsar a mejorar su desempeño. Recién a partir de la segunda mitad del siglo XX se puede hablar propiamente de la gestión como campo disciplinario estructurado, distinguiendo dentro de él algunas corrientes. Una de ellas es la que emerge de la perspectiva de la experiencia, cuando algunos empresarios —como Chester Bernard (ATT) o Alfred Sloan (General Motors)— en los años sesenta comienzan a escribir sus experiencias en la administración de grandes empresas. Esta corriente ha influido grandemente en el desarrollo del enfoque casuístico aplicado del campo de la gestión: es decir, un enfoque que parte de experiencias concretas. Esta corriente es transferida a los enfoques casuísticos de una de las tendencias en gestión educativa predominantes en Estados Unidos. Si bien esta corriente era particularmente fuerte en los libros y revistas estadounidenses, denotaba una dificultad en lo que se refiere a situaciones concretas (que dan origen a recomendaciones acerca de cómo enfrentar casos específicos). El enfoque empírico llevaba a que los temas de gestión saltaran de una temática a otra, sin profundizar en la comprensión de los mecanismos que rigen la situación específica, ni tampoco construyendo el sentido de la situación. Las otras corrientes emergen del pensamiento más teórico y están ligadas a modelos de gestión tales como el normativo, el prospectivo, el estratégico, el estratégico situacional, el de calidad total, el de reingeniería y el comunicacional. Se discutirán más adelante. Antes, es necesario señalar conceptualmente lo que se entiende por gestión.

Definición del término gestión La gestión trata de la acción humana, por ello, la definición que se le dé ha estar siempre sustentada en una teoría —explícita o implícita— de lo que se entiende por acción humana. Hay distintas maneras de concebir la gestión, según sea el objeto del cual se ocupa y los procesos involucrados. Según el énfasis que se ponga —en el objeto o en el proceso contemplado—, se obtendrán definiciones que, por una parte, pongan de relieve el hecho de responder a componentes de una organización tales como arreglos institucionales, articulación de recursos y objetivos. O, por otra parte, se obtendrán definiciones más bien centradas en la interacción de personas. Cuando el aspecto central es la movilización de recursos, la gestión es vista como «una capacidad de generar una relación adecuada entre la estructura, la estrategia, los

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sistemas, el estilo, las capacidades, la gente, y los objetivos superiores de la organización considerada». Dicho de otra manera, la gestión es «la capacidad de articular los recursos de que se dispone de manera de lograr lo que se desea». Una visión que evoca la supervivencia de una organización desde sus procesos sugiere concebir la gestión como «la generación y manutención de recursos y procesos en una organización para que ocurra lo que se ha decidido que ocurra». Desde la perspectiva centrada en la interacción de los miembros de una organización, la gestión toma distintas definiciones. En este plano se percibe que las personas actúan en función de la representación que tengan del contexto en el cual operan. Aquí podemos decir, con Argyris y Schön (1978), que «[...] la acción en una organización es una acción deliberada, y toda acción deliberada tiene una base cognitiva, refleja normas, estrategias y supuestos o modelos del mundo en el cual se opera». En consecuencia, podemos calificar la gestión como la capacidad de articular representaciones mentales de los miembros de una organización. Otro enfoque es el lingüístico, focalizado en la comunicación, que concibe que las personas se movilizan mediante compromisos adquiridos en la conversación. Así, la gestión es la capacidad de generar y mantener conversaciones para la acción. La visión que se centra en los procesos vincula la gestión al aprendizaje. Uno de los artículos de mayor impacto en la reflexión acerca de estas materias fue publicado en 1988 en el Harvard Business Review: «Planning as Learning» [el planeamiento como aprendizaje]2, de Arie de Geus. Allí se concibe la acción de la gestión como «[...] un proceso de aprendizaje de la adecuada relación entre estructura, estrategia, sistemas, estilo, capacidades, gente y objetivos superiores, tanto hacia el interior de la organización como hacia el entorno». En esta misma línea, Peter Senge (1993), en La quinta disciplina, define el aprendizaje como «[...] el proceso de expansión de las capacidades de lograr lo que deseamos lograr». El aprendizaje es visto así no sólo como una elaboración personal, sino como algo que se constituye y verifica en la acción. Por lo tanto, la gestión de una organización en tanto proceso de aprendizaje continuo es vista también como un proceso de aprendizaje que se orienta a la supervivencia de ella mediante una articulación constante con el entorno o el contexto. Las distintas visiones de la gestión que se han evocado incluyen temas como: el aprendizaje, el aprendizaje continuo, la generación de valores, la visión compartida, las interacciones y las representaciones mentales. Todos ellos son también temas del mundo educativo. Este punto sugiere que la evolución del pensamiento acerca de la gestión se acerca a la del pensamiento de la educación. Es un elemento favorable para establecer una relación adecuada entre gestión y educación. Además de las distintas visiones de gestión, conviene aclarar conceptos en lo relativo a gestión educativa: por ejemplo, ¿debemos usar «gestión» o «administración» educativa? 2

(N. de ed.): Las frases entre corchetes, como en este caso, corresponden a una traducción nuestra.

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La disciplina se ha desarrollado principalmente en el mundo anglosajón. Primero en Estados Unidos y luego en el Reino Unido. En Estados Unidos, el término que se usa con mayor frecuencia es el de «administración»: existen carreras universitarias y revistas especializadas, tales como The Educational Administration Journal. Pero en el Reino Unido el término utilizado es el de management; en las universidades se dictan cursos de educacional management, pero también existen algunos compromisos en el uso de la terminología, como por ejemplo en el caso de la British Educational Management and Administration Society [Sociedad Británica de Gestión y Administración Educacional]. En América Latina, hemos pasado de la perspectiva de la administración a la de la gestión. Bajo el régimen de sistemas educativos centralizados, hasta fines de los ochenta, existieron dos corrientes cercanas a la disciplina: la primera apuntaba a la planificación y la segunda, a la administración. En el fondo, esta tradición responde a una visión autoritaria o verticalista de la gestión: de un lado, se encuentran los sujetos encargados de planificar y, de otro, los sujetos encargados de administrar o ejecutar los planes. Esta práctica, que acompañó los sistemas educativos centralizados, ha sido superada por un proceso de descentralización, que cambia las competencias de gestión de los actores involucrados. Gestión es un concepto más genérico que administración. La práctica de la gestión va hoy mucho mas allá de la mera ejecución de instrucciones que proceden del centro. Las personas con responsabilidades de conducción tienen que planificar y ejecutar el plan. El concepto de gestión connota tanto las acciones de planificar como las de administrar. La administración —como ejecución de las instrucciones de un plan, independientes de los contextos— no es lo que ocurre en las situaciones reales. Por ejemplo, los directores de escuelas encargadas de ejecutar un plan tienen que realizar una serie de operaciones de ajuste, tales como: lograr la viabilidad política del mismo, adecuar los recursos disponibles a las necesidades de ejecución, determinar el nivel de competencias de las personas para llevarlo adelante. En la práctica, el plan es sólo una orientación y no una instrucción para ejecutarlo. Por ejemplo, al traducir un plan en acciones concretas, los directores de escuelas se encuentran frecuentemente en la necesidad de replanificar, administrar y demostrar talento político para encauzarlo. Este trabajo de ajustes internos (adecuación a y de los recursos) y externos ocurre porque cada organización es un sistema. Los sistemas operan dentro de un contexto externo con el cual interactúan y poseen además un contexto interno. El primero está constituido por todo lo exterior a la organización. En términos de la educación, lo externo a las escuelas estaría configurado por entidades tales como los padres y apoderados, las otras organizaciones sociales, la economía que las rodea, el sistema legal, el cultural o el político. Las organizaciones no existen en un vacío: existen en el entorno. La organización se nutre de este entorno y, en igual sentido, depende de él. Esto hace que el tema de las escuelas y su entorno revista suma importancia; sin embargo, hasta la fecha, las relaciones de la escuela con el entorno tienden a ser más de carácter pasivo (descripción del conocimiento respectivo) que activo (interacción concreta con él). Desde el

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punto de vista de la gestión, ésta debe orientarse a facilitar una interacción real con el entorno exterior. El contexto interno lo constituyen las personas que integran la organización. Se llama aquí la atención sobre un aspecto: las personas son el contexto interno, pero no en cuanto a cualquiera de sus características, sino específicamente con respecto a aquéllas que les confieren su calidad de miembros. En las escuelas, el contexto interno está constituido por personas, pero sólo en cuanto ellas son alumnos, docentes, técnicos, directivos, y no en su calidad de seres humanos. La gestión educativa es la gestión del entorno interno, orientada hacia el logro de los objetivos de la escuela. En el caso de la gestión educativa, nos confrontamos con un problema especial: dado que el objeto de la gestión es la formación de seres humanos, el contexto interno —o al menos parte de él (los alumnos)— tiende a mezclarse conceptualmente con el fin de la organización. Esta es una situación propia de la educación que no se presenta en otras organizaciones. La interacción concreta de un sistema con sus entornos internos y externos le es consustancial. De allí que la utilidad de las recetas de gestión quede limitada a su aspecto ilustrativo, pues no pueden reemplazar la reflexión sobre la realidad concreta en la cual opera el sistema. Este aspecto es importante en tanto que, si se interviene sin una reflexión sobre la situación concreta, la acción se abstrae de la realidad y se opera en forma alienada, separada de ella. Por el contrario, si se opera de manera cercana a la realidad, es posible abrirse al sujeto. Cuando esto ocurre, se puede pensar en nuevos términos, abriéndose a la posibilidad de que existan maneras radicalmente diferentes de organizar las escuelas y el sistema educativo. Pues se logra comprender lo que dice el sentido común: que la gestión es trabajar con personas. Comprender esto es importante, pues se produce a la vez un cambio en la comprensión de lo que son las personas. Este es un aspecto central de la reflexión en torno a la gestión educativa. Las personas son no triviales. La trivialidad describe a un objeto del cual se obtiene el mismo resultado cuando se le aplica un insumo determinado. Un automóvil es una máquina trivial, pues si quiero girar hacia la derecha, hago girar el volante en esa dirección y entonces el vehículo girará hacia la derecha. Un ser humano es no trivial por cuanto, al aplicársele un insumo, el resultado variará según el individuo. Sin embargo, parecería que en la gestión la tendencia fuera actuar como si las personas funcionaran al igual que máquinas triviales.

Principios que animan los modelos de gestión Los principios generales de la gestión pueden ser formalizados en modelos, que han sido explicitados en un texto anterior (Casassus, 1999). Sin embargo, se presentan aquí con el fin de apoyar el argumento. En la gestión se puede identificar una secuencia de marcos conceptuales, técnicos e instrumentales que han ido orientando el cambio

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institucional. Estos modelos son: el normativo, el prospectivo, el estratégico, el estratégico situacional, el de calidad total, el de reingeniería y el comunicacional. Cada uno constituye una forma de respuesta a limitaciones que presenta el modelo anterior o a situaciones restrictivas del entorno de los modelos anteriores. Cada nuevo marco conceptual no invalida el anterior, pero sí representa un avance con respecto a él, generando una acumulación teórica e instrumental. Así, de manera similar a lo que ocurre en Física, donde el modelo newtoniano es válido en una cierta escala pero limitado en sus explicaciones al confrontársele con el modelo cuántico, cada uno tiene un ámbito de efectividad y también adolece de limitaciones, las que son superadas por el nuevo modelo.

La perspectiva normativa En los años cincuenta y sesenta, hasta inicios de los setenta, la planificación regional estuvo dominada por la visión normativa. Fue la época en que se iniciaron los planes nacionales de desarrollo y, en consecuencia, se diseñaron los planes nacionales de desarrollo educativo. Con esta visión planificadora, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), pero en particular Jorge Ahumada en el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES), tuvieron una influencia preponderante y de la cual todos somos herederos. La visión normativa se constituyó como un esfuerzo mayor para introducir la racionalidad en el ejercicio de gobierno, en sus intentos de alcanzar el futuro desde las acciones del presente. Ella se construye a partir de técnicas de proyección de tendencias a mediano plazo y su consecuente programación. En el ámbito educativo, fue una planificación orientada al crecimiento cuantitativo del sistema. De hecho, el plan consistió en la asignación de recursos destinados a expandir la oferta educativa. La visión normativa expresa una visión lineal del futuro. Desde el punto de vista teórico, en esta perspectiva el futuro es único y cierto. Desde el punto de vista técnico, la planificación consistió en aplicar técnicas de proyección del presente hacia el futuro. Este modelo expresa un modelo racionalista weberiano, con un alto índice de abstracción y con ausencia de una dinámica propia de la sociedad. Sin embargo, desde el punto de vista cultural, esta visión normativa se ensambla bien con la cultura normativa y verticalista del sistema educativo tradicional. A fines de los sesenta se constató que el futuro realizado no coincidía con el previsto en la década anterior. La crisis cristalizada por el aumento del precio del petróleo en 1973 marcó un quiebre en las técnicas de la previsión clásica expresada en la visión normativa.

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La visión prospectiva Desde la visión prospectiva, el futuro no se explica necesariamente sólo por el pasado. También intervienen imágenes del porvenir que se imprimen en el presente y que, en consecuencia, lo orientan. De esta manera, el futuro es previsible a través de la construcción de escenarios. Pero, al mismo tiempo que se conciben múltiples escenarios del mañana, se está diciendo que éste es a la vez múltiple, y por ende incierto. Observemos que se ha pasado de un futuro único y cierto a otro múltiple e incierto. La necesidad de considerar la idea de futuros alternativos en la planificación, y de reducir la incertidumbre que ello produce, genera desde las fuentes más diversas lo que podría ser considerado como la flexibilización del futuro en la planificación. Se desarrolla entonces una planificación con criterio prospectivo, donde la figura predominante es Michel Godet (1989), quien formaliza el método de los escenarios. Desde el punto de vista metodológico, por una parte, éstos se construyen a través de la técnica de matrices de relaciones e impacto entre variables. Por otra parte, para intentar reducir la incertidumbre, se concibe una serie de técnicas a través de métodos tales como Delfi, el ábaco de Reiner y otros. En este período, a inicios de los setenta, se intentaron reformas profundas y masivas que, notablemente, representaban futuros alternativos. Ello se puede observar desde los planteamientos revolucionarios que acompañaron las visiones alternativas de la sociedad (Chile, Cuba, Colombia, Perú, Nicaragua), a otros esfuerzos más técnicos apoyados en el instrumental de los ejercicios de la programación lineal. Fueron ejercicios que trataron de captar distintos escenarios del futuro proyectando trayectorias, actores y estrategias alternativas. Al mismo tiempo, se inician esfuerzos para copar el territorio con la microplanificación, los mapas escolares y las proyecciones de requisitos en recursos humanos. El estilo predominante continuó siendo el ejercicio cuantitativo. De hecho, el instrumental de la visión prospectiva es el mismo enfoque proyectivo de la visión normativa, sólo que aplicado mediante matrices de impacto a la construcción de distintos escenarios. Desde mediados de los setenta, la visión de alternativas posibles se refuerza, al emprenderse estudios comparativos y de programas regionales —como el Programa Regional de Desarrollo Educativo (PREDE), asociado a la Organización de los Estados Americanos (OEA), o el Proyecto Principal de Educación, asociado a la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO)—. En estos proyectos los planificadores tuvieron la posibilidad de encontrarse, comparar posturas, modelos, estrategias y resultados. En definitiva, tuvieron la posibilidad de identificar soluciones alternativas a problemas similares. Es, sin embargo, interesante notar que en este período empiezan a introducirse nuevos elementos, como por ejemplo los resultados de investigación ligados a la planificación. Este modelo mantiene como técnica la perspectiva racionalista fundamentada en la proyección (aunque se trate de escenarios alternativos). El manejo financiero sigue siendo el elemento central y en las decisiones sobre opciones y proyectos alternativos predomina el criterio del análisis costo-beneficio.

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La visión estratégica Si se concibe un escenario o un futuro deseado, para llegar a él es preciso contar con un modelo de gestión de normas que puedan llevar a ese lugar: es decir, normas que permitan relacionar la organización con el entorno. Para ello surge la noción de estrategia, cuyos principales teóricos son Ackoff, Ansoff, Porter y Steiner. Esta idea tiene tanto un carácter estratégico (normas) como táctico (los medios para alcanzar lo que se desea). La gestión estratégica consiste en la capacidad de articular los recursos —humanos, técnicos, materiales y financieros— que posee una organización (Ansoff, 1965). La crisis de los ochenta no hace sino acentuar esta tendencia que vincula las consideraciones económicas con la planificación y la gestión, ausentes en la década de los sesenta. Ya no estamos en una situación como a inicios de los setenta, cuando la planificación tendía a operar en un vacío societal. Con la crisis se introducen los elementos de programación presupuestaria en las unidades rectoras, que era en lo que se habían constituido las unidades de planificación ante situaciones de presupuestos decrecientes. El esfuerzo comparativo y la escasez de recursos permiten asociar este período con una etapa de consideraciones estratégicas. Es decir, una forma de hacer visible una organización a través de una identidad institucional (análisis de tipo «fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas», que pone en relieve la misión, visión, fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas). Dicho enfoque permitió que las organizaciones adquirieran presencia y permanencia en un contexto cambiante. Sin embargo, recién a inicios de los noventa se empieza a considerar este enfoque en la práctica de la planificación y la gestión en el ámbito educativo. Cabe destacar que el pensamiento estratégico tiene como base uno de tipo militar. Se reconocen las identidades organizacionales, pero su visión de la acción humana se sitúa en una perspectiva competitiva de organizaciones y personas que se constituyen en aliados versus enemigos.

La gestión situacional La crisis petrolera de los setenta repercutió tardíamente en América Latina bajo la forma de una grave crisis financiera. A inicios de los ochenta, se transformó en una crisis estructural que generaba una situación social inestable. Frente a la incertidumbre, emergen como nuevos temas el de la gobernabilidad y la factibilidad de realizar los planes diseñados. En términos teóricos, a la planificación estratégica se le incorpora la dimensión situacional —algo sugerido por el economista chileno Carlos Matus— o dicho de otra manera, el de la viabilidad de las políticas. El planteamiento de la planificación situacional reconoce no sólo el antagonismo de los intereses de los actores en la sociedad, sino que plantea, además del tema de la viabilidad política, el de la viabilidad técnica, económica, organizativa e institucional. Se preocupa del análisis y abordaje de los problemas en el trayecto hacia el objetivo o el futuro deseado; la gestión se presenta como un proceso de resolución de nudos críticos de problemas.

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Para Matus, una situación es donde está situado algo. Ese algo es el actor y la acción. Acción y situación forman un sistema complejo con el actor. La realidad adquiere el carácter de situación con relación al actor y a la acción de éste. Por eso, una realidad es al mismo tiempo muchas situaciones, dependiendo ello de cómo está situado el actor y cuál es su situación. Esto hace que en una realidad se planteen muchas viabilidades. Por ello, en el período inicial de los noventa predomina el criterio de buscar acuerdos y lograr consensos sociales como criterio principal de gestión de los sistemas educativos. En términos operativos, se inicia un triple desplazamiento. La escasez de recursos hace de la planificación, por una parte, un ejercicio de técnica presupuestaria; por otra, una preocupación de conducción política del proceso, en el sentido de asegurar la gestión del sistema mediante la concertación; y una tercera, una fragmentación del proceso de planificación y gestión en acciones que ocurren en diversos lugares del sistema. Con lo cual se quiebra el proceso integrador de la planificación y se multiplican, en consecuencia, los lugares y entidades planificadoras. Este proceso de fragmentación conduce a redefinir la unidad de gestión educativa. Es decir, el objeto de la gestión educativa deja de ser el sistema en su conjunto y se determinan otras unidades de gestión (más pequeñas que el conjunto del sistema), que pueden señalar objetivos propios y frente a los cuales se pueden asignar recursos. Este proceso ha sido el de la descentralización educativa, el cual, como se verá más adelante, tiene consecuencias importantes para la disciplina de la gestión educativa.

La gestión de calidad total Cercana al pensamiento estratégico, emerge la visión de calidad total. Con el éxito de Japón en el contexto de la economía mundial, la atención se volcó hacia causas que lo explicaran. Es conocido que entre los principales teóricos que inspiraron el cambio en la organización del trabajo en Japón se encuentran los estadounidenses E. Deming y J. Juran, quienes, en la década de los cincuenta, propusieron la filosofía de la calidad en la organización del trabajo. Sin embargo, mucho más tarde, a mediados de los ochenta, la preocupación por la calidad se traslada al sistema educativo en Estados Unidos, hecho que recién acontece a inicios de los noventa en América Latina (Casassus, 2000). Los principios del pensamiento acerca de la calidad se refieren a la planificación, el control y la mejora continua, lo que permitiría introducir «estratégicamente» la visión de la calidad en la organización (Juran, 1988). Sus componentes centrales son, por una parte, la identificación de los usuarios y de sus necesidades, el diseño de normas y estándares de calidad, el diseño de procesos que conduzcan hacia la calidad, la mejora continua de las distintas partes del proceso y la reducción de los márgenes de error que encarecen los procesos. Por otra parte, se tiene la preocupación de generar los compromisos de calidad.

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Al introducirse el tema de la calidad en la educación, surgen dos hechos de importancia: de un lado, se reconoce la existencia de un «usuario», más allá de las necesidades del aparato del Estado, y, de otro lado, se generaliza la preocupación por el resultado del proceso educativo. Es decir, un proceso en el cual se reconoce el derecho de los —diversos— usuarios del sistema educativo a exigir un servicio de calidad de acuerdo con sus necesidades. Como parte de los mecanismos de gestión, aparece entonces la necesidad de hacer visible el resultado del proceso educativo para que los usuarios puedan verlo y emitir juicios acerca de la calidad. Se generaliza así el desarrollo de sistemas para medir y evaluar la calidad de la educación. Pero la preocupación por los resultados —y, en general, por la percepción de un bajo resultado— lleva a que se analicen y examinen los procesos y factores —y la combinación de estos últimos— que en ellos intervienen, para orientar las políticas educativas en consecuencia. La visión de la calidad total es a la vez una preocupación por el resultado y por los procesos. Sin embargo, aun cuando se valora más que nunca el tema educativo, el contenido o significado de calidad en educación queda, en cierta manera, como un supuesto o suspendido. La emergencia del juicio del usuario sobre el resultado hace que la mirada se vuelva rápidamente hacia los procesos que llevan al producto o servicio que se presta a aquél. En la práctica, la perspectiva de gestión de calidad total en los sistemas educativos se orienta a mejorar los procesos mediante acciones tendientes, entre otras, a disminuir la burocracia, reducir costos, ampliar la flexibilidad administrativa y operacional, el aprendizaje continuo, aumentar la productividad, la creatividad en los procesos. Calidad total aparece entonces como la acción de revisión sistemática y continua de los procesos de trabajo, para identificar y eliminar los desperdicios. Esto requiere de la participación de los trabajadores para el mejoramiento continuo de sus funciones como práctica laboral, optimizando la calidad de los procesos. Es una orientación para que se generen «cero defectos» en el proceso. Los principales exponentes de los principios de calidad son Joseph Juran, Edward Deming, Phillips Crosby y Peter Senge. Entre las prácticas de gestión de los sistemas educativos en la segunda mitad de los noventa, prevalece principalmente la perspectiva estratégica clásica combinada con la perspectiva de calidad total.

La visión de la reingeniería La perspectiva de la reingeniería se sitúa en el reconocimiento de contextos cambiantes dentro de un marco de competencia global. En ella se pueden distinguir tres aspectos de cambio. En primer lugar, se estima que las mejoras no bastan y que para responder más adecuadamente a las cambiantes necesidades de los usuarios, no basta con mejorar lo existente, sino que se requiere un cambio cualitativo. Por otra parte, se reconoce que los usuarios tienen, por intermedio de la descentralización, la apertura del sistema y, dada la importancia de ella en las vidas de personas y naciones, mayor poder y mayor

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exigencia acerca del tipo y calidad de la educación que esperan. El tercer aspecto se refiere al cambio: se estima que no sólo se evidencia mayor modificación, sino que la naturaleza del proceso consiguiente también ha cambiado. Lo anterior lleva a percibir la necesidad de un rearreglo social, en sus estructuras, cambio en los valores, en la manera de ver el mundo. Desde esta visión, la calidad total implica mejorar lo que hay, buscando disminuir los desperdicios y optimizar los procesos existentes, mirando en conjunto la organización. A diferencia de lo anterior, la reingeniería se define como una reconceptualización fundacional y un rediseño radical de procesos, si se quieren lograr mejoras dramáticas en cuanto a desempeño. Sus principios básicos están elaborados en los escritos de sus principales exponentes, Hammer y Champy (1993), durante la primera mitad de la década de los noventa. Desde esta perspectiva, la calidad total aparece como un proceso evolutivo incremental, mientras que la reingeniería se percibe como un cambio radical. En el centro de la calidad total está la resolución de problemas, lo que es, en alguna medida, similar al tema situacional. Sin embargo, aquí se presume que el proceso es correcto, pero que requiere de ajustes. En el pensamiento de la reingeniería, debido a los cambios en el contexto, no se trata de mejorar lo que existe, sino de reconsiderar radicalmente cómo está concebido el proceso. Es interesante destacar que la reingeniería representa básicamente una actitud mental que cuestiona radical y constantemente los procesos. La acción humana es percibida fundamentalmente como un proceso de cuestionamiento racional que conduce a la acción.

La gestión comunicacional La lógica de los procesos anteriores nos conduce hacia un séptimo modelo. La preocupación por los procesos implica entender cómo operan y, en particular, de qué manera los elementos conducen a los compromisos de acción enunciados en la perspectiva de la calidad total. Los compromisos de acción son eventos que ocurren en el lenguaje. Para comprender esto, es preciso comprender también que una organización puede ser percibida como una entidad, la cual, desde la perspectiva lingüística, existe en el lenguaje como redes comunicacionales (Flores, 1996) orientadas por el manejo de los actos del habla (Searle, 1994). El lenguaje aparece como «[...] la coordinación de la coordinación de acciones» (Maturana y Varela, 1984). En la perspectiva lingüística, el rediseño organizacional supone el manejo de destrezas comunicacionales entendidas como procesos de comunicación que facilitan o impiden que ocurran las acciones deseadas. Los pensadores que sustentan la base de esta perspectiva son filósofos lingüistas como J. Austin (1988) y J. Searle (1994); también están otros autores que sitúan el lenguaje en la dimensión del pensar, del poder político y social y de las emociones, tales como Nietzsche, Heidegger y Foucault. Desde este

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Juan Casassus

punto de vista, el gestor es considerado como un coordinador de acciones que resultan de las conversaciones para la acción. La gestión es concebida como el desarrollo de compromisos de acción obtenidos de conversaciones para la acción; y éstas se consiguen mediante la capacidad de formular peticiones y obtener promesas. Así, los instrumentos de la gestión comunicacional son el manejo de las destrezas comunicacionales definidas en los actos del habla; es decir, el manejo de las afirmaciones, las declaraciones, las peticiones, las ofertas y las promesas.

La gestión basada en las emociones El último enfoque es el que pone el acento en la dimensión emocional. Ésta no es sólo una dimensión más, sino el soporte de todo lo anterior. Por lo tanto, para gestionar de manera eficaz, es necesario comprender cómo funciona el mundo emocional, tanto el del gestor como el de las personas que participan en la organización. Un aspecto importante en la gestión es la acción, en particular aquélla orientada a los fines deseados. En esta perspectiva se reconoce que las emociones son el impulso para actuar. Es más, se puede observar que en la base de toda acción hay una emoción. Heidegger, en Ser y tiempo, ha demostrado que la emoción es la predisposición a la acción. Si quiero actuar de determinada manera, tengo que ponerme en la emoción que me permita hacerlo. Esto es observable en la práctica cotidiana. Si no estoy en la emoción adecuada para lograr algo, no lo lograré. Si uno se encuentra apático, resignado, desmotivado, no contribuirá a lograr la finalidad de la organización. Por el contrario, en esa emoción, lo que se hará es obstaculizar el logro del objetivo. Si se quiere lograr algo, es necesario ponerse en la emoción de la ambición o el deseo de hacerlo. De lo contrario, no se alcanzará lo que se ha planteado como objetivo. Este aspecto es particularmente relevante si se observa lo que acontece en el universo de la educación. Otro aspecto para ilustrar esto puede ser la comunicación. Como antes se mencionó, ella es crucial para la gestión de una organización. Pero no se le encuentra flotando en el aire, sino que ocurre en el sustrato de las emociones. Para que la comunicación sea eficaz, es preciso comprender que su soporte son las emociones. Por ejemplo, cuando uno escucha a otra persona, lo primero que se percibe es la intencionalidad, la emoción de lo que se está diciendo, y luego se escuchan las palabras. Una persona reacciona más a la emoción con la que se dicen las palabras, que a las palabras mismas. El modo en que se dice algo —que es la emoción que sostiene la palabra— es más importante que las palabras mismas. En la organización, si el gestor quiere arribar a compromisos de acción, ha de ser capaz de contactar el mundo emocional de quien lo escucha, y de generar en esa persona una predisposición para actuar en el sentido deseado. Para ser un buen gestor, para ejercer liderazgo, se requiere ser competente en el plano emocional. Al desarrollar la noción de la gestión emocional, hemos identificado las competencias emocionales fundamentales para llevar a cabo una buena gestión.

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LA GESTIÓN EDUCATIVA EN AMÉRICA LATINA: PROBLEMAS Y PARADIGMAS

Retomaremos este punto más adelante; baste por ahora señalar que, como toda competencia, éstas se pueden aprender y desplegar en cada uno.

Dos representaciones del mundo y sus modelos de gestión La secuencia de principios correspondientes a estos siete modelos muestra una trayectoria interesante. En ella, el modelo normativo parte de una situación abstracta y determinista, para luego pasar por distintas etapas de concreción y flexibilización. Por concreción se entiende el proceso en el que emergen distintos sujetos de la gestión, cada vez más perfilados y concretos. En este proceso, está primero como sujeto el sistema en su conjunto, para luego dar paso a la organización en sus distintos niveles administrativos, y terminar con las personas que constituyen la organización. Lo hemos llamado proceso de emergencia del sujeto. Por flexibilización se entiende la pérdida de rigidez para definir e interpretar el entorno en donde opera la organización. Aquí se pasa de una situación rígida, determinada y estable en la perspectiva normativa, a otras cada vez más flexibles, cambiantes e indeterminadas, las cuales demandan ajustes constantes mediante la innovación. En este sentido, emergen con fuerza las competencias de análisis contextuales propias de las perspectivas estratégica, de calidad total y de reingeniería. Durante esta trayectoria de concreción y flexibilización, se producen una serie de desplazamientos entre dos visiones distintas de los contextos interno y externo de la organización: constituyen representaciones del contexto interno y externo en el que operan las organizaciones. Estas dos reconstrucciones se presentan en el cuadro 1 y las caracterizamos como visión de tipo A y visión de tipo B. Estos son tipos abstractos, pero caracterizan una manera de representar el mundo. A cada representación corresponden ciertos modelos de gestión. La columna izquierda, Cuadro 1. RECONSTRUCCIONES DEL CONTEXTO SEGÚN LOS TIPOS DE VISIONES A Y B

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Tipo A

Tipo B

Abstracto

Concreto

Determinado

Indeterminado

Seguro

Incierto

Rígido

Flexible

Arriba

Abajo

Homogéneo

Diverso

Unidimensional

Multidimensional

(Objetivo)

(Subjetivo)

Juan Casassus

de tipo A, representa una visión paradigmática, mientras que la de la derecha representa otra visión paradigmática de tipo B. La visión paradigmática de tipo A representa un universo estable: en él, los supuestos acerca del ser humano son de tipo trivial y los referidos al contexto son invariantes. Aquí, el cambio es acumulativo en torno a ciertos objetivos preestablecidos. Estos supuestos requieren de un cierto tipo de teoría y de práctica gestionaria caracterizada por una perspectiva de tipo técnico-racionalista-lineal. La visión paradigmática de tipo B es la representación de un universo inestable; en él, los supuestos sobre el ser humano son de tipo no trivial y los referidos al contexto son fluidos, complejos y cambiantes. Aquí el cambio es turbulento y cualitativo. Estos supuestos requieren de otro tipo de teoría y práctica gestionaria. Exigen una práctica que se sitúe en una perspectiva que incorpore la diversidad y que se ubique en un plano emotivo-no lineal-holístico. Lo anterior tiene algunas consecuencias. Entre ellas quiero destacar dos: una se refiere al conocimiento y otra, a los estilos de gestión que de allí se desprenden. En cuanto al conocimiento, la orientación de las reformas curriculares en curso pasa de fomentar la adquisición de conocimientos de primer grado (memorístico) a desarrollar un conocimiento de segundo grado, entendido como competencias (superiores) para operar en el mundo. Sin embargo, las competencias que se reflejen en el modelo de tipo A son distintas a las destrezas del modelo de tipo B. Las primeras son necesarias para operar en un mundo invariante, y por lo tanto se trata de destrezas invariantes de primer grado: saber leer, descifrar, etc. Las segundas se requieren para hacerlo en un mundo turbulento, perplejo y cambiante. En este universo, las destrezas son otras: se trata de metadestrezas, como el autoconocimiento, la capacidad de análisis, de autoevaluación, comunicativa, de adaptación y la creatividad. En cuanto al estilo de gestión, las preferencias por un tipo u otro implican privilegiar también unos tipos de gestión por sobre otros. En el cuadro 2 (página siguiente) se caracterizan estas relaciones. Los distintos modelos de gestión muestran distintas relaciones con los componentes de los tipos A y B. Por ejemplo, los modelos normativos y prospectivos son muy aplicables a las construcciones de tipo A. Estos modelos son particularmente fuertes en las características de tipo A (40 y 35 puntos, respectivamente), pero muy débiles en las de tipo B (7 y 14 puntos, respectivamente). Esto quiere decir que dichos modelos presentan debilidades para operar en contextos caracterizados por los elementos de tipo B. No sería aconsejable utilizarlos en tales contextos. Sin embargo, si de todas maneras se aplicaran en contextos de tipo B, ya sea por inercia o por cultura, su desafío consistirá en encontrar prácticas de gestión que suplan las insuficiencias del modelo para este tipo de contexto. De otro lado, el modelo comunicacional es muy fuerte en las características del tipo B y débil en un contexto caracterizado por el tipo A. En este caso, si se quiere utilizar el enfoque comunicacional, el desafío es generar las prácticas adecuadas para acrecentar su estabilidad.

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Cuadro 2. FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE LOS MODELOS DE GESTIÓN SEGÚN SU RELACIÓN CON LAS CONSTRUCCIONES DE TIPO A Y DE TIPO B

Tipo A

Tipo B

MODELOS Normativo

5

5

5

5

5

5

5

5

40

1

1

1

1

1

1

1

1

7

Prospectivo

5

3

4

4

5

5

4

5

35

2

2

2

2

1

2

2

1

14

Estratégico

2

2

2

2

3

2

2

3

18

3

3

3

2

2

3

2

2

20

Situacional

2

2

1

1

2

2

2

2

14

4

4

3

4

4

4

4

4

31

Calidad total

2

1

1

1

3

1

2

2

13

4

4

3

4

4

4

4

4

31

Reingeniería

2

2

1

1

5

1

1

1

14

4

5

4

3

3

3

3

3

27

Comunicacional

1

1

2

1

1

1

1

1

9

5

4

5

5

5

5

5

5

39

Emocional

1

1

1

1

1

1

1

1

10

5

5

5

5

5

5

5

5

40

MUY ALTO

ALTO

REGULAR

BAJO

MUY BAJO

5

4

3

2

1

El situarse en el modelo A conlleva un cierto tipo de técnicas de gestión. Supone, por ejemplo, responder a un sistema clasificatorio determinado por la normalidad: el perfil real (no necesariamente el explicitado) que emerge de la política educativa. Éste es de carácter homogéneo, se centra en los resultados, la discreción de sus indicadores, su medición y su referencia a estándares. Por otra parte, situarse en el modelo B supone aplicar otras técnicas en las que se privilegie la diversidad, y se focalicen los procesos y la calidad de las interacciones. Una revisión de lo publicado sobre las «mejores experiencias de gestión» señala que las empresas con buenos resultados son aquéllas cuyas prácticas de gestión se focalizan en las interacciones de las personas y no en los resultados y sus estándares (Patterson, West, Lawthom, 1997; Caulkin, 1998 y Glatter, 1999). Esta revisión muestra que, actualmente, el foco en gestión de las personas es más productivo que el foco en las cuestiones de estrategia, calidad, tecnología y R y D combinadas. Es decir, se está transitando de una tradición tayloriana a otra más vinculada a las tesis del psicólogo estadounidense Elton Mayo. Cabe destacar que la gestión de los sistemas educativos durante los noventa se ha centrado en una gestión vinculada al tipo A y no al tipo B. Esto no deja de sorprender,

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pues si hay algún sector social que se precia de su vinculación con el factor humano, ese es precisamente el sector educativo. Pero a esto volveremos más adelante. Primero examinaremos la evolución de la política educativa.

La agenda de política educativa de fin e inicio de siglo La política educativa del fin de siglo estuvo enmarcada por el debate sobre la reforma del Estado. Ésta se puede caracterizar por el paso de una visión del Estado como entidad productora a una visión del Estado como entidad reguladora. En este proceso es posible distinguir dos momentos: uno caracterizado por la reducción de la esfera de influencia estatal, en el cual se imponen políticas de descentralización, para luego pasar a una etapa de restitución de lo que se ha llamado «el Estado necesario», donde se reconstituye la esfera de influencia del Estado central mediante procesos de centralización. Ambas formas —la de descentralización y la de (re)centralización— llevan necesariamente a diseñar formas de gestión que las viabilicen. Es importante notar que el marco de la política es la institución y que el contenido de la política es la gestión de la institución. Los cambios han sido considerables y rápidos. En los ochenta, la mayoría de los sistemas educativos eran centralizados, y aun los «descentralizados» federales —como en Argentina (para la educación primaria) y Brasil— o unitarios —como en Chile— constituyeron, en el fondo, sistemas centralizados a nivel de estados y provincias y desconcentrados en el caso de Chile. A inicio de los noventa, las transiciones hacia la democratización política generaron un nuevo panorama social. En el marco de estos nuevos escenarios se genera una demanda de democratización de la educación y, consecuentemente, de cambios en las políticas educativas. Estos cambios están contenidos principalmente en la recomendación que emana de la Conferencia de Ministros de Educación llamada PROMEDLAC IV3 (1991), donde se llamó a iniciar una nueva etapa educativa. Desde el punto de vista político, no se determinó cuál era el contenido de esa nueva etapa, aun cuando se especificó que el camino para ello sería producir cambios profundos en la gestión del sistema. El supuesto implícito fue que el cambio educativo ocurriría en el marco de la transformación institucional. Esta forma de percibir el cambio educativo es tomado del discurso económico en el cual se postula que la acción social ocurre dentro de la organización y es regulada por ella (Seddon, 1997: 165-185). El supuesto es: distintas formas de organizar y regular la acción social generan distintas prácticas sociales. Así concebida la acción social, es posible diseñar formas alternativas de organización y acción social a partir de políticas diferentes. Es decir, pueden ser objeto de política. Por ello, las políticas educativas que dieron lugar a las reformas de los noventa estuvieron marcadas desde el inicio por el dominio del pensamiento de la organización y de su gestión. 3

(N. de ed.): Comité Regional Intergubernamental del Proyecto Principal de Educación en América Latina y el Caribe

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El principio que orientaba este proceso era que la gestión se volvería más manejable si la unidad de gestión estaba constituida por unidades más pequeñas que el sistema en su contenido. Se procedió así a entregar competencias a unidades administrativamente más pequeñas. El contenido concreto de este planteamiento se tradujo, en la práctica, en la redistribución del poder. En términos generales, la forma que ésta tomó tuvo las siguientes características: (i) en el interior del sistema, entrega de competencias a instancias administrativamente menores mediante políticas de descentralización (fundamentalmente, se transfirieron el manejo de las escuelas y la contratación de docentes), y rediseño de competencias en el nivel central, en particular con el establecimiento de sistemas nacionales (y estaduales) de evaluación, generándose una capacidad de intervención en las escuelas; (ii) entre el sistema y la sociedad, apertura a nuevas formas de concertación en el nivel macro, y mayor conectividad entre las escuelas y la comunidad. Este cambio se encuentra bajo el término general de política de descentralización. Contó con gran apoyo por su resonancia en todos los sectores políticos. Para las sensibilidades de la izquierda política, eran planteamientos consonantes con las aspiraciones de democratización, libertad, participación y autonomía. Para las sensibilidades más cercanas a la derecha, dicha consonancia era con la reducción de la esfera de influencia del Estado, la creación de mercados y cuasi mercados en la educación y el predominio del pensamiento económico y gestionario. En términos más específicos, las políticas de descentralización han incluido medidas tales como el manejo de las escuelas, la contratación de docentes, el desarrollo de proyectos educativos a nivel de establecimiento, la posibilidad de manejo financiero por parte de las escuelas, adaptaciones curriculares en el ámbito local. Mediante estas medidas se esperaba crear espacios para generar innovaciones que dinamizaran la educación. Sin embargo, la política de descentralización así diseñada, por su tendencia a la fragmentación del sistema, presentaría problemas de gobernabilidad si no se aplicaban medidas para equilibrar la entrega de capacidad de decisión a niveles locales. Por ello, al poco andar, la política de descentralización vino acompañada de una política de centralización o de recentralización. Ésta nunca ha sido explicitada como tal, ni ha recibido la atención analítica o pública correspondiente a su influencia. Las políticas de (re)centralización tienden básicamente a rediseñar o, como en el caso de Brasil, a construir el poder central. Son principalmente medidas de dos tipos. Por una parte, están las tendientes a asegurar la concentración de competencias estratégicas, como la capacidad de decisión en cuanto a política educativa, el financiamiento, el establecimiento de normas y estructuras, los elementos centrales del currículo y una capacidad de intervención en las escuelas, ya sea directa o indirectamente a través de incentivos. Por otra parte, actúan mediante el establecimiento de sistemas de evaluación. Esta última es la pieza clave del nuevo diseño, pues cambia el enfoque tradicional del sistema, en el cual la política se fundamentaba en la oferta de insumos, por una política centrada en los resultados. El pasar de una gestión basada en el aporte de

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insumos a una gestión basada en los resultados (calidad total) establece un cambio cualitativo de consecuencias importantes que examinaremos en el apartado siguiente. Se puede decir, entonces, que la tradición de la gestión de la educación se inicia con los procesos de descentralización, en los cuales se transita de la gestión del sistema en su conjunto a la de un sistema compuesto por distintas entidades con distintos niveles de competencia de gestión. Esto quiere decir: hacia un sistema compuesto por distintos subsistemas de gestión. La cual, por cierto, termina en la escuela. Por ello y debido a los cambios estructurales del sistema, la gestión educativa ha pasado de ser una actividad exclusiva y propia de la cúspide (el ministerio central) a ser una actividad que ocurre en el conjunto del sistema, afincándose en la base del mismo, que son las escuelas. Ahora bien, si la gestión tiende a definirse con relación a entidades administrativas, en la práctica es una actividad de relaciones entre sujetos. Dicho desde la perspectiva de los sujetos, se han producido redistribuciones de competencias que tocan a los ministros en favor de otras instancias, como los secretarios regionales, alcaldes y directores de escuelas. Desde el punto de vista organizacional, entonces, la gestión se torna en el proceso de responder a las necesidades de los sujetos involucrados en él. Por ello, se vuelve más ligada a temas concretos. Pero aquí nos encontramos con un problema: diversificaciones de situaciones empíricas, procesos, perfomance; es decir, todo lo que sugiere la teoría organizacional desde un enfoque racionalista. Sin embargo, la teoría muestra hoy que los resultados tienen que ver, no tanto con las funciones y procesos racionalmente determinados, sino con elementos tales como el compromiso y la satisfacción en el trabajo. Es decir, temas micro tales como: liderazgo, satisfacción, calidad de las relaciones interpersonales, comunicación, clima. Son los temas sobre los cuales se basan las capacidades de cambio y de adaptación a los cambios.

Problemas de la gestión educativa en América Latina Las reformas educativas de los noventa se centraron en la gestión. Ésta fue por lo tanto el foco principal de la política; pero, por lo mismo, ante la dificultad para asegurar la coherencia en la gestión del sistema, también pasó a ser el principal problema. Los procesos de reestructuración del sistema, mediante las políticas de descentralización y de centralización, cambiaron las reglas del funcionamiento del sistema educativo. Esto, que de por sí constituye una gran transformación en el diseño, presentó dificultades serias en su ejecución, provocando una situación de desequilibrio entre la política y la práctica. Con lo cual se generó, por un lado, un freno a las políticas mismas y, por otro, un alto grado de tensión entre los actores involucrados en la dirección del sistema, la burocracia, y los actores a nivel de la escuela. Examinemos algunas de estas tensiones; podremos distinguir que algunos problemas se interrelacionan. 1. Un primer problema tiene que ver con la ausencia de la dimensión «educación» en la gestión educativa. Ésta, como aplicación de los principios generales de la

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gestión y de la educación, supone que los fundamentos de ambos campos estén representados en la estructuración de la disciplina. Sin embargo, en la formalización de ésta, la dimensión propia de la educación está ausente. Debemos preguntarnos, como lo propone Boyd (1992): ¿qué es lo educacional en la gestión educacional? La dimensión educativa —las escuelas y su quehacer— aparece sólo como un soporte para contener los conceptos de la gestión. En la constitución de la disciplina, el objeto —lo educativo— no ha funcionado como un elemento con la especificidad suficiente como para alterar la construcción de la práctica de gestión. En la teoría de la gestión, los procesos que llevan a la producción del producto se formalizan en funciones. Estas funciones son básicamente las de planificación, gestión financiera, gestión de recursos humanos y la vinculación con los usuarios. Estas funciones han sido aplicadas a la gestión educativa. Según este planteamiento, los procesos educativos pueden ser abstraídos de manera tal que los principios generales de la gestión sean aplicados sin alteraciones sustanciales. Sin embargo, es difícil abstraer lo que uno puede llamar «procesos educativos», principalmente porque no es fácil definir y ponerse de acuerdo acerca de si efectivamente hay un producto de la educación; y, si lo hubiera, es difícil coincidir acerca de cuál sería el producto de la educación. Si hubiera acuerdo de que los procesos educativos corresponden a los de una manufactura, habría que afirmar, al menos, que lo que resulta de la actividad educativa no es un producto cualquiera. La «materia prima» sobre la cual se trabaja en educación son los alumnos y, por lo tanto, no se trata de una materia trivial sino de un sujeto no trivial. En el nuevo impulso al sector educativo y la educación dentro de las estrategias nacionales de desarrollo en los noventa, este tema fue soslayado. Sin embargo, dada la importancia signada a la gestión en los procesos de reforma educativa, es ya tiempo de reflexionar con más detenimiento sobre temas como las restricciones y condicionantes que imponen las características de la educación a la gestión; sobre si éstas permiten la transferencia pura y simple, sin adaptación, de las técnicas de gestión a la situación educativa; o bien, si las particularidades de los objetivos, sujetos y contextos educativos son los suficientemente específicos como para demandar un tratamiento especial. 2. Un segundo problema revela una tensión conceptual y valórica, producto de la reconceptualización de la educación desde la economía. En la última década, los conceptos que dominan la reflexión en torno a la política educativa tienen su raíz en la economía. Conceptos tales como: eficiencia, eficacia, evaluación, productividad, competitividad, incentivos (y por cierto la gestión misma, de la que se hablará más en el próximo apartado) han copado los escritos y el discurso de la política educativa. Sin llegar a decir que las políticas educativas tienen un fin económico explícito, sí puede afirmarse que su orientación valorativa ha estado dominada por conceptos económicos. En este mismo contexto, debe

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agregarse que no deja de sorprender la notable facilidad con la que se han introducido las categorías y el lenguaje económico en la educación y la poca resistencia efectiva que ello ha generado. Dicha reconceptualización de formas de entender los procesos educativos ha sido muy rápida y ha ocurrido en el momento crucial de la década de las reformas. Con lo cual esta reconceptualización se ha consolidado como una nueva ideología de la educación, cuyos bloques constructivos de base son los conceptos de la economía. Pero estos conceptos son ajenos a los que se utilizan corrientemente en el universo docente, más bien provenientes de la Pedagogía, la Filosofía, la Psicología y la Sociología. Se ha generado así un doble lenguaje y un malentendido entre planificadores y directivos docentes encargados de ejecutar las políticas, por encontrarse confundidos con la nueva terminología. Una de las consecuencias de esto, desde el punto de vista conceptual, ha sido el establecimiento de un sistema con mundos paralelos y superpuestos entre la política y la práctica. Como corolario, ha ido produciéndose un proceso de simulación generalizado4. Lo cual quiere decir que la gestión de las políticas se ha ido caracterizando por una práctica de cumplimiento formal, mas no real, de los requisitos de la política. La simulación aparece como una manera de hacer «como si» la política estuviera efectivamente aplicándose, sin que ello se verifique en la realidad. 3. En tercer lugar, se puede distinguir una tensión entre paradigmas concurrentes. De un lado, está el paradigma resultante de la construcción del mundo con una visión técnico-lineal-racionalista de tipo A y, de otro, el proveniente de la construcción del mundo con una visión emotivo-no lineal-holística de tipo B. Al transferirse los modelos de gestión del sector productivo a la gestión de organizaciones sin fines de lucro —como lo es, en principio, la educación—, se transfieren no sólo las prácticas sino también los paradigmas que las sustentan (Drucker, 1990; Glatter, 1999). En la actualidad predomina el paradigma tipo A. Esto es producto de la confianza que algunas personas tienen en la autorregulación de la técnica, en la linealidad de los procesos y en la racionalidad de la conducta humana. Desde el punto de vista de la gestión, este paradigma se articula en torno a la gestión «por resultados». Sus conceptos de base son los indicadores de rendimiento, estándares, contabilidad social (accountability); criterios a partir de los cuales se emprenden los procesos de (re)asignación de recursos. En este paradigma, lo importante es determinar con precisión el «producto» de la educación o rendimiento del sistema, para así poder medirlo, establecer el ámbito y niveles de «calidad», referirlo a «estándares» y, a partir de ello, alinear procesos para mejorar la productividad (eficiencia) y el producto (eficacia). Con esta confianza se han desarrollado los sistemas para medir y evaluar la calidad

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Este aspecto fue originalmente mencionado por Cecilia Braslavsky en una conversación privada.

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de la educación, que comprueban la producción de la educación entendida como un porcentaje de logros de los objetivos académicos. Debido a esta capacidad de medir el producto de la educación, y, consecuentemente, desencadenar los procesos de gestión mencionados en los párrafos anteriores, estos sistemas se están convirtiendo en el principal instrumento de gestión. Sin embargo, como ya se señaló, no queda claro si existe un producto en educación, y si lo hubiera, tampoco está claro cuál sería ese producto. El supuesto es que tal producto de la educación es lo que se requiere para incrementar el desarrollo económico. Mucho se ha escrito desde inicios de los sesenta acerca del capital humano y su contribución al desarrollo económico y al aumento de la productividad. Persiste, no obstante, un problema referido a la relación entre educación y crecimiento económico. Por una parte, en términos gruesos, se admite que las personas con más educación reciben mayores ingresos, asumiéndose que éstos son debidos a una mayor productividad. Por otra parte, no está claro en absoluto qué factor en la educación es el que contribuye a una mayor productividad (y por ende a mayores ingresos). Sin embargo, como lo señala Levin (2000), lo publicado sobre economía de la educación desde 1960 a la fecha no dice nada acerca de qué —y cómo— se debe enseñar para obtener esa mayor productividad. De hecho, el 90% de la varianza en ingresos y productividad de personas con similares niveles educativos se explica más por otros factores, que por diferencias en las mediciones producidas por las pruebas de rendimiento académico (Levin, 1998). Esta limitación se complica aún más si se considera que, por una parte, en el mundo de la producción hay situaciones en las que coexisten tipos de trabajo y de empresas con niveles de tecnología y componentes de conocimiento muy diferentes, con lo cual coexiste una demanda instalada de competencias muy diversas. Por otra parte, hay situaciones de cambio muy rápido en el tipo de trabajo, y por consiguiente, cambia rápidamente la demanda de las competencias que se requieren para su realización. Lo que sí dicen las publicaciones de distintas fuentes, incluyendo la economía de la educación (e.g. Shultz, 1975), es que lo que se requiere son personas con la capacidad de ajustarse a los desequilibrios en el entorno y de favorecer el cambio. Esta característica de desequilibrios y cambios no conjuga bien con los supuestos y componentes de tipo A, y más bien se ajusta a los supuestos y componentes de tipo B. El tipo A concuerda con el modelo técnico racionalista. Sin embargo, en la evolución de los contextos sociales, se resalta el hecho de que las transformaciones en el último tercio del siglo XX han generado contextos inciertos, y las políticas se orientan hacia la diversidad. El tipo B, que contempla una visión emotivo-no lineal-holística, se ajusta mejor a esta clase de contexto. Los modelos técnicoracionalistas se adaptan mal a un contexto incierto, pues, para que este enfoque pueda funcionar, se requiere la existencia de un contexto estable. En consecuencia, encontramos una situación que refleja un desfase entre la concepción

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(supuestos y componentes) de los actuales modelos en aplicación y los contextos en los que ellos operan. 4. Un cuarto problema que enfrenta la gestión educativa es la divergencia de los objetivos de la gestión desde la perspectiva de la escala. «Escala» en este caso se refiere a la unidad organizativa de la gestión. Simplificando el problema, distingamos dos niveles de organización: el del sistema y el de la escuela (o bien, el nivel macro y el nivel micro). Los intereses y objetivos de ambos niveles son divergentes, o, dicho en lenguaje de gestión, presentan problemas de alineamiento. Los sistemas de educación en América Latina presentan a la vez características de descentralización y de centralización; por lo tanto, tienen incorporada estructuralmente esta divergencia. Desde el punto de vista de la gestión, esta situación es compleja pues ocurre que un sistema contiene estructuras que presentan objetivos de gestión diferentes. ¿Por qué las orientaciones del nivel macro son diferentes a las del nivel micro? El primero opera en un ambiente en el cual se debe responder a demandas diversas de un cierto tipo, como las de productividad (competitividad internacional), contabilidad social (evaluación) y equidad (integración social). Mientras que en el nivel macro se tratan las orientaciones de política, donde actúan fuerzas sociales con respuestas diferentes frente a los desafíos sociales a gran escala. Las políticas educativas contienen declaraciones que expresan específicamente que las fuerzas que las animan son las de la globalización económica. El ambiente en el cual opera el nivel micro es otro: es el nivel de la comunidad. Sus objetivos no responden a las fuerzas de, por ejemplo, la globalización, sino que están ligados a acciones intra y extraescolares que se emprenden con fines educativos. Sus objetivos son los aprendizajes de los alumnos. El nivel macro se ocupa de la economía; el micro, de la pedagogía. El primero requiere por tanto una gestión administrativa vinculada a la economía y la política; el segundo, una gestión vinculada a la pedagogía. Sin embargo, esto último es un problema pendiente, pues, retomando el primer problema mencionado arriba, en la gestión educativa la dimensión de la pedagogía está ausente. 5. El quinto problema se refiere a la cuestión de la contabilidad social (social accountability). Tema también enmarcado por el de la descentralización. En la historia de la descentralización en los sistemas educativos de América Latina, se ha resaltado el discurso sobre la dimensión de ésta, pero con poca referencia al tema de la centralización que la acompaña. La centralización tiene tres raíces diferentes: la primera es la tradición centralista que mantiene en la cultura educativa una actitud de verticalidad. La segunda viene de las formas en las que se origina la descentralización en América Latina. Los primeros intentos aparecen en Argentina y Brasil, donde la descentralización surge en contextos de regímenes militares con desvinculación frente a la responsabilidad social por la educación; y en Chile, donde el régimen militar procedió a una desconcentración del

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sistema, es decir, mantuvo el control desde el aparato del centro. La tercera raíz viene con la visión democratizadora de la descentralización en los regímenes democráticos. En los procesos de descentralización democrática, se produce una redistribución del poder hacia instancias administrativas más pequeñas. Este curso de descentralización con orientación democrática tuvo como resultado inicial una pérdida de poder en el ámbito central. El sistema se encontró en una situación de desequilibrio en la distribución del poder, generada en su interior. Se estimuló así la necesidad de generar un contrapoder en el nivel central. La tesis era que sólo una situación de equilibrio dinámico de poderes podría provocar una sinergia en el sistema. Desde la perspectiva de la gestión, aparece una situación opaca en cuanto a las responsabilidades dentro del cuadro de la descentralización. Éste, que es un problema general de las descentralizaciones, tiene una dimensión específica en lo que se analiza aquí. Dentro de la idea del equilibrio dinámico, está contenida la noción de que al nivel central del sistema le corresponde la responsabilidad por la educación. Por lo tanto, le corresponde rendir cuentas a la ciudadanía (accountability). Sin embargo, el nivel central no cuenta con los medios para ejercer dicha responsabilidad. Una de las características de los procesos de descentralización ha sido la de sacar del nivel central la responsabilidad de la gestión de las escuelas. Se trata ahora de «ministerios sin escuelas». Si el nivel central no ejerce la autoridad de la gestión de las escuelas, no tiene la capacidad de decidir sobre el funcionamiento de las mismas, y sólo cumple funciones de regulación, ¿cómo puede entonces asumir la responsabilidad por los resultados? La autoridad sobre las escuelas no está en los ministerios, y la apuesta de la descentralización se orienta a que sea la sociedad civil a quien se le transfiera el poder al entregarle información sobre el resultado de las escuelas. Sin embargo, para resolver este vacío de poder en cuanto a lo que acontece en ellas, se opta por generar instrumentos de poder de gestión en el nivel central. Como se mencionara recién, el más importante de ellos es el establecimiento de sistemas de evaluación en dicho nivel. Este instrumento ha pasado a ser un instrumento del centro. En el ámbito de la contabilidad social, una de las funciones de dichos sistemas es producir y entregar informaciones que permitan configurar un discurso de rendición de cuentas a la ciudadanía. 6. En sexto lugar, un problema de la gestión es el referido al desfase entre la formación en gestión y las demandas de la política educativa. En la cultura de la tradición pedagógica, no ha habido lugar para el desarrollo de competencias de gestión. En las prácticas de gestión educativa, básicamente, se ha adoptado una administración para mantener los procesos en una escuela. Pero ahora, que se piden más iniciativas en ese nivel, la tarea de administración se ha convertido

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en una difícil gestión. Para enfrentar la nueva demanda, ha surgido una industria de formación en el ámbito de la gestión. De hecho, en la mayoría de países, la capacitación en gestión cuenta con gran demanda. Sin embargo, dicha capacitación ha sido criticada por ser de carácter excesivamente academicista y orientada a los directores de escuelas, descuidando por ende a los niveles centrales, los intermedios del sistema o los del aula5. Lo primero implica una orientación de tipo cognitivo, en vez del desarrollo de competencias e innovaciones. Lo segundo implica desatender los estratos intermedios, que por lo general son docentes promovidos a esas instancias de gestión sin contar con la formación adecuada para ello. 7. El séptimo problema es la ausencia de investigación adecuada. Sobre todo en lo referido a modelos de gestión educativa, su factibilidad, ventajas y desventajas de cada modelo en función de los contextos y los objetivos educativos. Como señala Bush (1995), «[...] como ciencia aplicada, la investigación en gestión debería ser como la investigación sobre los modelos en que si sirven o no a una mejor práctica de gestión y de qué manera lo hacen». La orientación academicista tiende a facilitar una práctica de gestión orientada hacia las características de tipo A, que se asocian a las prácticas de ingeniería social. Sin embargo, desde los noventa, todos los países de la región (con excepción de Cuba) reclaman estar practicando una perspectiva constructivista en la formación docente y la pedagogía. Desde un punto de vista teórico, existe una contradicción entre ambos enfoques. 8. Por último, la octava tensión emerge entre la visión autoritaria y la visión democrática de la gestión. La gestión autoritaria se asocia a la gestión por resultados, mientras que la democrática lo hace a la gestión de los recursos humanos. Son dos formas de gestión que reflejan distintas escuelas de pensamiento y se relacionan de manera también distinta con el tiempo. Como su nombre lo indica, la primera tiende a centrar la atención en los resultados: lo que importa son los que se obtengan en el corto plazo (resultados de las mediciones reiterativas) y las acciones que deban realizarse para que éstos mejoren en ese plazo. Por otra parte, la gestión democrática se relaciona con una preocupación por los recursos humanos y su participación en la gestión. Aquí se enfatizan las dimensiones del liderazgo en su versión del coaching, el desarrollo de las capacidades de las personas miembros y los aspectos relativos al clima de la organización. La escuela es de un alto componente en conocimientos. Son dimensiones que se relacionan todas con la mejoría en el largo plazo. Esta tensión no es otra que la que emerge de las visiones platónicas y aristotélicas enunciadas al principio. A saber, la visión que se sustenta en la creencia de que, para que los seres humanos realicen «actos de virtud», es necesario que predomine un criterio autoritario y verticalista; o bien, la visión que se sustenta en la creencia de 5

Ver, para el caso chileno, Undurraga y Araya (2000).

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que, para ello, los seres humanos por naturaleza deben participar en la generación de su destino.

Conclusión El desarrollo de la gestión educativa se encuentra en un momento dinámico y en medio de debates fundamentales. En este texto se ha delineado una concurrencia de paradigmas —llamados de tipo A o de tipo B— que representan: el primero, una visión tecnolineal-racionalista y el segundo, una visión emotivo-no lineal-holística. Con relación al primero hay ciertos modelos, enfoques y prácticas de gestión que le son particularmente afines; y con relación al segundo, otros modelos, enfoques y prácticas que son también más concordantes. Parecería que en la actualidad predomina en la región un enfoque de tipo A en la gestión educativa. Sin embargo, las prácticas innovadoras desarrolladas en la industria con buenos resultados y aquéllas con alto componente de conocimiento estarían indicando que el enfoque de tipo B es más adecuado. Esto revestiría mayor validez en un sector que se reclama de estar centrado en el desarrollo de las personas. Las innovaciones educativas más interesantes, tanto desde la teoría como desde la práctica, se encuentran no tanto en el énfasis en los recursos, sino en aquellas prácticas sustentadas en la interacción comunicacional y las visiones compartidas, en ámbitos tales como la educación popular y la educación en el contexto de riesgo. Nos hallamos en una situación en la cual la evidencia generada en la región indica que la predominancia del paradigma de tipo A debería ser cuestionada con más fuerza. Nos encontramos ante caminos alternativos. Por una parte, estamos dentro de un paradigma tecnolineal y racionalista que nos conduce hacia una práctica de la gestión educativa más orientada hacia la eficiencia. Sin embargo, la eficiencia en sí está carente de sentido. Por otra parte, hay un camino más amplio, más político y valórico, donde se encuentran las preguntas relativas al sentido de la gestión educativa. Entonces, ¿hacia adónde debe orientarse nuestra reflexión en la disciplina? En primer lugar, es preciso entrar en un debate teórico acerca de los principios que sustentan las prácticas actuales de la gestión educativa. Se requiere mejorar el conocimiento de las teorías, debatirlas y desarrollarlas. Una forma de expresar esto es la tensión existente entre, de un lado, la concepción funcionalista del sistema, contenida en la llamada «vieja teoría de sistemas», que tiene sus propias prácticas de gestión derivadas del conductismo; y, de otro lado, la concepción contenida en lo que se denomina «la nueva teoría de sistemas», cercana a las teorías de la autopoiesis6 y del caos, de la cual 6

(N. de ed.): Autopoiesis. Capacidad de un sistema para organizarse de tal manera que el único producto resultante es él mismo. No hay separación entre productor y producto. El ser y el hacer de una unidad autopoiética son inseparables y esto constituye su modo específico de organización. Nuestra experiencia está amarrada a nuestra estructura de una forma indisoluble. No vemos el espacio del mundo vivimos nuestro campo visual. (http://www.colciencias.gov.co/redcom/ AUTOPOIESIS.html)

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se derivan prácticas de gestión con un alto componente constructivista. Esta tensión corresponde también a aquélla que se aprecia entre los aportes de las escuelas de pensamiento ligadas al tipo A y los de aquéllas del tipo B. En segundo lugar, transformar las hipótesis que se deriven de la discusión teórica o de la observación de la práctica en preguntas que deban ser respondidas por la investigación empírica. En esto sería conveniente distinguir entre la gestión del sistema y la gestión de las escuelas, cuidando de no olvidar que las organizaciones educativas no existen en el vacío, sino que están dotadas de contextos, externos e internos. Debemos preguntarnos y observar cuál modelo, cuál enfoque, es útil; cuáles de ellos favorecen los aprendizajes de los alumnos; cuáles generan aprendizajes más adecuados para vivir en el mundo que aparece. En tercer lugar, es necesario desarrollar la dimensión pedagógica en la gestión educativa. Es preciso repensar la gestión educativa, para que en ella la gestión no se limite a la administración de los recursos, sino que abarque también el liderazgo pedagógico. Sería muy conveniente apoyar la reflexión en los datos pedagógicos básicos y en las implicancias de las metodologías pedagógicas para la gestión educativa.

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Gestión educativa y descentralización. La experiencia de Colombia

Piedad Caballero Prieto

Antecedentes legales Las ideas y propuesta de descentralización en Colombia tienen una amplia y larga historia: desde la Constitución de 1886, época en que el presidente Rafael Núñez planteaba que las instituciones sólo pueden considerarse libres cuando el pueblo las hace funcionar bajo su inspiración y vigilancia inmediatas y que la democracia sin descentralización no es posible. La tendencia del país ha sido hacia la centralización y ha primado una desconcentración de funciones, particularmente en lo administrativo. La descentralización es relativamente reciente. En 1986 se inició la descentralización política, con la elección popular de alcaldes para lograr un mayor control social sobre su gestión; se incrementaron las transferencias provenientes de la participación del impuesto a las ventas, recursos que se destinaron prioritariamente a la inversión en el sector rural. En 1987 se transfirieron a los municipios las responsabilidades de construcción, dotación y mantenimiento de planteles e instalaciones deportivas. En 1989 se delegó la administración de la educación a los alcaldes, pero la función nominadora y de manejo de personal que presta servicios en las instituciones educativas quedó a cargo de los gobernadores. No todos los municipios asumieron esta responsabilidad; consideraban que carecían de recursos financieros y administrativos suficientes para hacerlo. Esta situación llevó a creer que la descentralización había sido promovida para transferir los problemas financieros del nivel central al local, y no para el manejo eficaz, efectivo y eficiente de la educación. En 1991, con la nueva Constitución aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente, se promovió la descentralización con toda la fuerza conceptual, teórica y operativa; tanto en lo político como en lo fiscal y administrativo. Se definió como un Profesora e investigadora colombiana, Universidad Pedagógica Nacional. Consultora, Universidad EAFIT (Medellín).

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instrumento de modernización del Estado, de racionalización, eficiencia y eficacia de la gestión estatal. En desarrollo de la Constitución surgen la Ley 60 de 1993 (donde se definen las competencias territoriales para la administración y manejo de los recursos destinados a la inversión social, particularmente salud y educación) y la Ley 115 de 1994. Esta última promueve la descentralización pedagógica y curricular, la autonomía escolar, la evaluación integral, la democratización de la escuela, abierta a la comunidad con su participación en el Gobierno Escolar, con los diferentes consejos y asociaciones, con la presencia del Personero Estudiantil. Se crearon, igualmente, espacios de participación para los diferentes actores, a través de la construcción de la comunidad educativa y su responsabilidad frente a la construcción del Proyecto Educativo Institucional; y con ello, su participación en la definición de las políticas educativas institucionales y locales. Casi una década después de creadas estas normas y frente a múltiples dificultades en el proceso, sobre todo en el aspecto financiero y de distribución de los recursos, se ha modificado la organización de los que son asignados a salud y educación, cambiándose la Ley 60 de 1993 por la Ley 715 de 2001, sobre competencias y recursos. Además de precisarse las competencias entre los diferentes niveles del sistema administrativo y el manejo de los recursos del Sistema General de Participaciones, se abordan aspectos relacionados con las competencias de la institución escolar, el sistema de evaluación, de inspección y vigilancia y el estatuto docente. El cambio más significativo se introdujo en el esquema de asignación de recursos, al ser distribuidos por alumno atendido de acuerdo con unas tipologías que tienen en cuenta las diferencias regionales, los niveles de desarrollo y los déficit educativos.

Antecedentes conceptuales frente a la gestión El concepto de gestión tiene hoy un significado amplio y no se restringe a lo burocráticoadministrativo. Es más global: contempla la gestión de los recursos, de las personas, de los procesos y de los resultados; es integral: tiene que ver con las ideas, los propósitos, el diseño y la ejecución orientados al logro de las políticas, acciones y metas trazadas. La gestión escolar articula las múltiples instancias de la vida en las escuelas, con la clara orientación de lograr aprendizajes significativos en los alumnos. Gestionar implica entonces entretejer, relacionar todo aquello que acontece en la cotidianidad de la escuela entre las personas, los recursos, los objetivos, los procesos, con miras a un fin: en nuestro caso es el de una educación de calidad, pertinente y con equidad. Gestionar es hacer que se logren los propósitos de la institución, del Proyecto Educativo Institucional y con ello satisfacer las demandas y necesidades de la comunidad educativa. Hoy se habla de las organizaciones que aprenden. La arquitectura de las organizaciones inteligentes, dice Peter Senge en su libro La quinta disciplina, se apoya en un triángulo en cuya cúspide están las ideas rectoras que guían el propósito de la institución; en el segundo vértice se encuentra la innovación en infraestructura organizacional;

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y en el tercero, las teorías, métodos y herramientas que permiten la acción. Una organización es entonces un organismo viviente que tiene un sentido colectivo de identidad y de propósitos, elementos indispensables para que la gestión sea de calidad y centrada en las personas que la conforman para ayudar a su crecimiento y enriquecimiento personal, con la conciencia de que el éxito de las organizaciones depende del éxito y bienestar de sus miembros. Juan Casassus (1999) plantea que las prácticas de gestión indican una forma de concebir las acciones de los seres humanos en sociedad; que cada tipo de gestión obedece a una interpretación de la acción, y que contiene implícita o explícitamente una teoría particular de la acción humana. Los procesos de enseñanza y aprendizaje son la razón de ser de las instituciones educativas. Éstas, más que ninguna otra, son organizaciones que aprenden y deben ser por ello organizaciones inteligentes, en permanente cambio, adaptándose y respondiendo de manera anticipada a las diferentes situaciones. No pueden aislarse del entorno, deben tener un sentido de pertenencia, de saber vivir juntos, de saber convivir, sin perder de perspectiva la responsabilidad frente a la formación humana, ética, social, política, cultural, científica y tecnológica de sus estudiantes, y frente a los demás procesos que afectan el conjunto de relaciones y los resultados esperados. Es preciso tener presente que la motivación en el proceso educativo es el deseo de aprender en un entorno humano, donde lo esencial sean los valores, el respeto, el amor, la honestidad y la responsabilidad social. Sin perder de vista que se trata de un sistema complejo, en el que intervienen múltiples y diversas culturas, códigos, creencias, intereses y demandas externas; donde existen la heterogeneidad sociocultural y económica y las diferencias generacionales. Así, por ejemplo: • La efectividad del trabajo pedagógico de un maestro no es independiente, está mediada por la consideración que de él posean sus compañeros, sus alumnos, la comunidad y la dirección, de las relaciones que logre establecer. • La eficiencia del aprendizaje de los alumnos está condicionada por la calidad del maestro, el clima escolar del que goce en la institución educativa y de la participación activa de los padres en el proceso. • El liderazgo de la dirección depende de la eficacia de su acción, de su impacto en las personas y en los procesos, y del reconocimiento y apoyo de la comunidad educativa. Las acciones orientadas a mejorar la calidad y fortalecer las instituciones educativas para lograr la excelencia deben tener una perspectiva de gestión suficientemente amplia. La gestión de la calidad es ante todo global, incide sobre las personas, las relaciones, los recursos, los procesos y los resultados.

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Con el avance de las teorías de las organizaciones, y el conocimiento generado por los estudios sobre la institución escolar, se ha llegado a identificar que de la gestión de las instituciones educativas dependen la calidad y la pertinencia de la educación. Las reformas de los sistemas educativos del último decenio no han estado orientadas solamente a cambiar los planes y programas de estudio o las metodologías de enseñanza y aprendizaje, sino a reconocer el nuevo papel de la educación en la sociedad. Esto implica un profundo cambio mental y cultural en la escuela, que tiene lugar no porque las normas lo señalen sino a través de prácticas concretas mediante las cuales las instituciones promueven aprendizajes relevantes y significativos para los alumnos, de acuerdo con las demandas del entorno. Temas como el de la calidad, la pertinencia y la equidad no aluden únicamente al hecho de dotar a las escuelas de diversos recursos de aprendizaje, por ricos que éstos sean. Lo fundamental es el sentido, significado y uso que de ellos se haga, al igual que su relación con los objetivos de aprendizaje señalados en el Proyecto Educativo Institucional (PEI), avalados y compartidos por la comunidad educativa; los procesos de reflexión-acción que promuevan y fortalezcan a los sujetos, y los orientados a fortalecer la gestión interna y externa de la institución para articular las relaciones entre todos los sujetos o actores, factores y aspectos de la organización. La pérdida de capacidad de socialización de la escuela, el rezago frente a los cambios acelerados por el avance y desarrollo de la ciencia y la tecnología, el conocimiento que se multiplica a una velocidad inimaginable sin que los currículos basados en contenidos lo puedan soportar, la crisis de identidad producto de la globalización y la internacionalización de los procesos obligan a repensar la gestión de la escuela de otra manera, más sistémica y con visión estratégica.

Gestión escolar e impacto de normas Como ya se ha mencionado, la Ley 115 de 1994 plantea la reforma educativa desde el punto de vista organizacional, pedagógico, curricular y comunitario. Esta norma ha contado con la aceptación de la comunidad educativa, las instituciones escolares y la población en general; varios de los aspectos que contempla se han implementando, especialmente los que apuntan a democratizar la institución escolar, como son: el Proyecto Educativo Institucional, el Gobierno Escolar, el Manual de Convivencia, el Personero estudiantil y la Asociación de Padres de Familia y los Consejos de estudiantes y de maestros. En la medida en que ha significado un cambio de actitud, ha promovido la participación y posibilitado una mayor comprensión frente a las situaciones educativas y de aprendizaje de los alumnos. Se ha desarrollado una variedad de iniciativas pedagógicas, muchas de las cuales se venían gestando con anterioridad a la Ley. Entre ellas está la incorporación de nuevas tecnologías al proceso educativo; la definición de proyectos con énfasis en valores, en

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convivencia ciudadana, en tecnología, en educación para la democracia y en educación para el trabajo. Perspectiva esta última que busca responder a las necesidades de la comunidad de estrechar la relación entre educación y trabajo. Otras iniciativas buscan mejorar los procesos de aprendizaje a través de la organización del tiempo en el aula, la aplicación de enfoques pedagógicos más activos y participativos, el fomento a la investigación, el trabajo por proyectos, el desarrollo de proyectos comunitarios, de proyectos productivos y de aula, acompañados de salidas pedagógicas e integración de las áreas del currículo. Directivos y docentes consideran que estas acciones y nuevos enfoques han significado una mayor exigencia laboral con la misma retribución salarial. Sin embargo, vale la pena destacar que en las instituciones donde el PEI ha sido elaborado de manera participativa y avanza como un proceso, el compromiso de los diferentes actores, particularmente directivos y docentes, es notorio. Es igualmente importante señalar que existe una queja generalizada sobre la capacitación desarticulada, que se vive tanto en las instituciones educativas como en el sector, el poco apoyo que se brinda a la investigación, la falta de recursos para las instituciones y el exceso de responsabilidades sin el consiguiente apoyo financiero, técnico y pedagógico.

Impactos de la Ley 115 Los impactos iniciales de la reforma —según los diferentes actores o miembros de la comunidad educativa, de acuerdo con estudios realizados2, los programas de formación (Aldana et al., 1998) y de acompañamiento a instituciones escolares3— permiten hacer las siguientes consideraciones: LA AUTONOMÍA ESCOLAR es analizada a partir de las posibilidades que brinda la construcción colectiva del Proyecto Educativo Institucional en: la definición de políticas internas, la definición de valores, principios y propósitos que seguir en la institución, la orientación y desarrollo de acciones en torno a prácticas pedagógicas con la participación activa de los alumnos en su proceso de aprendizaje, en las actividades de la vida escolar, la toma de decisiones y la solución de conflictos.

2

3

En especial: el Proyecto Regional sobre Los procesos de transformación de la gestión en los procesos educativos en el marco de la descentralización, 1994-95, coordinado por CIDE-Santiago de Chile. La autonomía escolar en el marco de la descentralización, en el marco de un proyecto regional sobre reformas en educación y salud en América Latina y el Caribe, coordinado por el CIDE e ILADES , Santiago de Chile, 1997-98. Estudios sobre el tema realizados para PREAL durante 1999. El proyecto La gestión educativa en las entidades territoriales colombianas: lecciones de una década, 1999-2000, financiado por la alianza constituida por el MEN, Banco Mundial, PREAL, Fundación Corona y siete entidades territoriales. El proyecto de Mejoramiento de la calidad de la educación en Cundinamarca 2003-2007. El plan decenal Construcción colectiva 2003-2012 de Cundinamarca. Programas desarrollados por el Ministerio de Educación Nacional y diferentes Secretarías de Educación del país.

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Por ser éste un tema complejo y novedoso, no es fácil percibir su incidencia en las instituciones; pero lo que sí es cierto es que, donde se utiliza con todo su sentido y potencial, es un motor de cambio. El exceso de normas e instrucciones provenientes del nivel central y territorial se interpreta como un obstáculo para avanzar en el proceso autónomo, pero se reconoce como positiva la dinámica desencadenada en la institución y en la comunidad educativa. Este es un aspecto central, innovador y fundamental de la reforma. Hace falta mayor consciencia por parte de la comunidad educativa sobre esta herramienta potente que puso la Ley en manos de la comunidad educativa, para hacer uso de la autonomía dada a las instituciones. EL MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD. Se busca la articulación del conocimiento universal con el contexto local para atender las necesidades de la comunidad, innovar para lograr mejores procesos de aprendizaje y orientar nuevas prácticas pedagógicas que impliquen el desarrollo de competencias, destrezas y habilidades indispensables en el mundo actual. Los diferentes actores de la comunidad educativa consideran que este aspecto es muy importante, ya que genera procesos de reflexión y concertación en el interior de las instituciones, especialmente entre los docentes, pese a los conflictos y tensiones suscitados por haberse puesto en cuestionamiento su práctica pedagógica. Se comprende la necesidad de cambio y se reconocen las limitaciones para asumirlo. Son limitaciones de índole cultural, pedagógica, administrativa y política. Cultural, por los diferentes modelos mentales que impiden los acuerdos. Pedagógica, porque las propuestas institucionales en muchos casos adolecen de claridad en sus fundamentos, de sentido en la acción educativa, de maestros poco comprometidos frente a los cuales no se pueden tomar decisiones. Administrativa, por la carencia de maestros, aulas insuficientes, recursos educativos deficientes; intervención inadecuada de algunas autoridades educativas desorientadas y descontextualizadas de los procesos internos de las instituciones. Política, porque se considera que aún hay favoritismo en la aplicación de las políticas de incentivos y en la asignación de maestros. AMPLIACIÓN DE LA COBERTURA. La demanda potencial ha generado serios problemas de ajuste. Las instituciones que tradicionalmente atendían sólo el nivel de básica primaria se han esforzado por crecer hacia la básica secundaria y cubrir el nuevo ciclo de educación básica de nueve grados, para ser reconocidas en el marco de la nueva Ley 715 de 2001 como instituciones educativas. Pero se ha encontrado, especialmente en la capital y en las grandes ciudades, que aún es pobre la demanda hacia estas instituciones y continúa orientada hacia los colegios reconocidos tradicionalmente por la comunidad; esto ha llevado a que se incremente el número de alumnos por grupo en estas instituciones, a pesar de la capacidad instalada en otras. Esta situación ha venido mejorando al controlarse

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el cumplimiento de los nuevos estándares de las relaciones alumno por docentes y docentes por grupo, de acuerdo con las establecidas por la Nación para cada uno de los niveles del sistema educativo: preescolar, básica primaria, básica secundaria, media académica y media técnica. Lo más interesante en relación con la cobertura ha sido la creciente preocupación por garantizar a los chicos la continuidad en el sistema y en su proceso formativo, sin que existan los traumas del pasado cuando había que transitar del preescolar a la primaria, de la primaria a la secundaria: era el paso por diferentes instituciones, sin la garantía de obtener un cupo. Esto se ha logrado con el proceso de integración y asociación entre instituciones y centros educativos4. Se han diseñado, igualmente, estrategias para ampliar la cobertura en convenio con colegios privados y colegios en concesión, con resultados muy positivos y aceptación por parte de la comunidad beneficiada. PARTICIPACIÓN COMUNITARIA. Se abrió un espacio de participación con la construcción del PEI y el gobierno escolar. Este aspecto de la participación es el que más fuerza ha logrado en el proceso de reforma; se ha promovido la democratización de la educación en el interior de las instituciones, y esto es más notorio en los establecimientos oficiales. La comunidad siente que es tenida en cuenta y percibe que sus demandas son atendidas. LIDERAZGO DE LA DIRECCIÓN. Se reconoce que la forma de dirigir la institución representa el principal apoyo para liderar la reforma y el mejoramiento escolar, cuando existe la capacidad para escuchar, resolver problemas y generar mecanismos para la participación y toma de decisiones. Este liderazgo se ejerce dentro y fuera de la institución educativa. Internamente, en cuanto al clima organizacional que se construye; externamente, mediante la forma como se toman decisiones y se desarrollan procedimientos para implementar programas, solucionar conflictos, superar obstáculos y establecer contactos con otras organizaciones y autoridades municipales, principalmente del sector educativo, para conseguir apoyo financiero, técnico, recibir asesoría y orientación. Esta circunstancia ha llevado a modificar sustancialmente la gestión en el orden institucional, gestión que tiene que ver no sólo con lo administrativo, sino también con lo pedagógico, comunitario y cultural. LA ARTICULACIÓN CON OTRAS INSTANCIAS. Otro aspecto innovador, producto de la reforma, es la capacidad de relación con otras instancias y organizaciones. La institución es más abierta y permeable al apoyo de otras organizaciones, particularmente del sector empresarial, lo que en ocasiones ha llevado a incrementar sus recursos para capacitación, mejoras locativas y adquisición de materiales, como también apoyo en asesoría técnica y pedagógica.

4

Se llaman así las instituciones educativas que no ofrecen el preescolar y la educación básica hasta el noveno grado.

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MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN ESCOLAR. Los aspectos antes señalados son indicadores de mejoramiento en la gestión escolar. También lo es la concientización frente a las nuevas responsabilidades y las estrategias trazadas para apoyar procesos de cualificación en la gestión Para comprometer y crear conciencia en las instituciones frente a esta nueva dinámica de gestión, planeamiento y evaluación, se han realizado en las entidades territoriales diferentes experiencias motivadoras hacia estos temas; entre ellas, Bogotá con el Galardón Santafé de Bogotá, ideado por la Secretaria de Educación del Distrito Capital y apoyado por el sector empresarial para premiar la gestión escolar. Fue creado en 1997 como una estrategia para identificar, reconocer y difundir experiencias destacadas en la gestión de los PEI. Proceso riguroso y serio en el cual participaron —en su primera edición y según información de la Secretaría de Educación— 176 instituciones, de las cuales 62 se postularon al premio y 54 se sometieron al proceso evaluativo. Participaron 21 instituciones privadas y 33 estatales. En la actualidad participan más de 250 instituciones, 45% de las cuales son oficiales. El proceso se ha afinado y se considera como estrategia para identificar experiencias ejemplarizantes en la construcción e implementación de enfoques de gestión participativa orientados hacia la calidad y como una oportunidad para definir planes de mejoramiento institucional.

Los PEI como estrategia de desarrollo de autonomía, participación y mejoramiento de la gestión escolar Los Proyectos Educativos Institucionales, que la Ley 115 estableció como obligatorios, son elaborados con la participación de la comunidad educativa. Con ellos se busca lograr la autonomía; mejorar la calidad de la educación a través de los procesos pedagógicos, la participación de la comunidad y la evaluación participativa; crear mejores condiciones para la atención de poblaciones especiales o minoritarias; y por ende, realizar una mejor gestión escolar. El PEI ha sido el mecanismo escogido, vía normativa, para transformar y cualificar la educación y la institución escolar, en un proceso de construcción permanente de significado, sentido e identidad de las comunidades educativas. A través de él se busca transformar el ser, el pensar y el hacer de las instituciones educativas; es la opción para pensar y repensar la filosofía de la institución, su razón de ser, sus horizontes pedagógicos, teóricos, metodológicos, culturales, sociales y políticos para lograr autonomía, conciencia y autodeterminación en las personas, la institución misma y su comunidad. Las instituciones educativas que han avanzado en el desarrollo de su Proyecto Educativo Institucional lo han convertido en el punto de partida para la búsqueda de su identidad y legitimidad, de su quehacer pedagógico, reforzando la participación de la comunidad y la democratización de la escuela. El PEI ha tenido como punto de partida diagnósticos realizados sobre la misma institución educativa, su localidad y entidad territorial, sea departamento o distrito.

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El PEI es considerado como una oportunidad para mejorar en los aspectos señalados, aun cuando algunos sectores lo consideran una estrategia financiera frente a la incapacidad del Estado a nivel central para resolver los problemas de escasez de recursos. Se reconoce que su existencia ha facilitado la adquisición de recursos, permitiendo ampliar la planta de personal y solucionar algunas deficiencias en la planta física. Las instituciones consideradas exitosas, de acuerdo con los estudios realizados, lo son por su manejo administrativo, la calidad de los maestros, las posibilidades de actualización que brindan, su infraestructura física y la participación de los diferentes actores de la vida escolar, no sólo en ámbitos socio-culturales sino en las distintas actividades y procesos de la vida escolar. Lo son también por el nivel de formación que se da a niños y jóvenes, la calidad académica de los estudiantes, la formación integral que reciben, el trato adecuado por parte de los docentes, el mejoramiento en los procesos organizativos y administrativos, el acercamiento de la institución a las necesidades y expectativas de la comunidad y el liderazgo del rector. Se cuestiona la organización administrativa del sistema, pues las instituciones aún no logran aclarar cuál es la línea de responsabilidad de los diferentes niveles administrativos: local, municipal, distrital, departamental y nacional. Se señala como una dificultad mayor el hecho de que los municipios aún no tengan la capacidad para asumir las responsabilidades asignadas, ni para responder a las demandas educativas de su localidad. Vale la pena señalar que en el desarrollo de esta estrategia se ha encontrado que no todas las instituciones han elaborado el PEI según la perspectiva señalada por la ley y sus decretos reglamentarios: como un PEI proceso construido de manera colectiva. Algunas instituciones han elaborado un PEI documento para cumplir con su registro ante las Secretarías de Educación, pero nada más. El PEI PROCESO es considerado como una opción en la construcción de sentido e identidad para cada comunidad educativa, permanentemente articulado con su entorno social, cultural y económico, que logra cohesión y compromiso de la comunidad con visiones positivas de futuro para la institución y su entorno. En este sentido, el PEI no es exclusivamente un plan que organiza acciones para lograr objetivos preestablecidos. Va más allá, es un proceso permanente de recreación, de construcción de sentidos compartidos y de aprendizajes para la comunidad. El PEI DOCUMENTO es una forma de cumplir con la norma, pero al quedarse sólo en este aspecto no genera dinámicas internas que involucren a la comunidad, no promueve la participación ni genera compromiso, condiciones indispensables para desarrollar sentido de pertenencia y concebir la institución escolar como escenario de formación y de desarrollo humano, ético, social, cultural, político, pedagógico.

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Cambios normativos actuales y la gestión escolar Durante la implementación de la Ley 60 y la Ley 115 se realizaron diferentes estudios sobre el impacto de la descentralización en Colombia; en ellos se enfocaba particularmente el manejo de los recursos asignados a salud y educación y su relación con los resultados en cobertura, calidad y eficiencia (Caballero, 2000). Como conclusiones gruesas se pueden señalar las siguientes: • El porcentaje de recursos transferidos a las entidades territoriales no guarda relación con los resultados en cobertura y calidad de los servicios de educación y salud. • La fragmentación excesiva de la autoridad llevó al desinterés por asumir la responsabilidad del proceso de implementación de la reforma. • No hubo claridad en la definición de competencias, tanto de las instancias centrales, como departamentales y municipales; de todas dependían acciones de tipo pedagógico, administrativo y técnico, lo que llevó a la ineficiencia. • La administración de los recursos ha sido muy politizada, faltan criterios técnicos y transparentes para su asignación; en este sentido existe una situación clientelista. • La doble naturaleza de la descentralización tiene implícitas dificultades para su implementación. De un lado, se estipula que los gobiernos territoriales son esencialmente ejecutores de políticas diseñadas en el nivel central, por tanto, deben rendir cuentas al Gobierno Nacional por los resultados de su gestión; de otro lado, se contempla la elección pública local, en la cual los entes locales gozan de autonomía para definir sus políticas, obtienen la mayor parte de sus ingresos directamente de los contribuyentes y son responsables ante la ciudadanía por los servicios colectivos que prestan. • No se consideró la diversidad regional para la asignación de recursos y hubo inequidad al distribuirlos; la equidad es fundamental para lograr mayor homogeneidad en este tema en el orden nacional. • Las tendencias de desconcentración, descentralización y autonomía demandan cada vez más capacidad de gestión y mayor formación para la gobernabilidad de los establecimientos. Como una forma de resolver los problemas existentes, lograr una distribución más equitativa de los recursos, acrecentar su impacto en calidad y cobertura y fortalecer la descentralización, se introdujo —a través del Acto Legislativo 01 de 2001— una reforma a la Constitución. Esto llevó a modificar la Ley 60 sobre competencias y recursos, a través de la Ley 715 de 2001, en la que se asignan nuevas competencias a las entidades territoriales y se establecen nuevos criterios para el manejo de los recursos a través del Sistema General de Participaciones.

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Impactos de la Ley 715 de 2001 Esta norma regula varios aspectos que tienen un impacto en la gestión escolar, entre ellos: • La integración de las escuelas con los colegios, para constituirse en una sola institución educativa y se ofrezca como mínimo educación preescolar hasta noveno grado, ciclo de formación básica y obligatoria. • El rector es el responsable de la institución educativa, con funciones señaladas en la ley. • Se insiste en la evaluación no sólo para alumnos, sino también para docentes y directivos docentes, evaluación que para estos últimos se realizará cada año. • Se establece la realización de pruebas censales, mínimo cada tres años, a los estudiantes en las áreas de matemáticas, lenguaje, ciencias y competencias ciudadanas, siendo el 80% de su costo financiado por la Nación y el 20% por la entidad territorial. • Se señalan los criterios para asignación de directivos docentes y docentes. • Se fortalecen los fondos de servicios educativos. • Se redefinen los criterios para la asignación de recursos por alumno atendido. • Se modifican los procedimientos de inspección, supervisión y vigilancia.

Nuevas propuestas para fortalecer la gestión escolar EN EL ORDEN NACIONAL El gobierno nacional, a través de la Revolución Educativa, se propone transformar el sistema educativo para garantizar la competitividad del país y asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de la población a través de tres objetivos estratégicos o políticas: cobertura, calidad y eficiencia. A través de estos objetivos estratégicos se focaliza la acción en las poblaciones más vulnerables, al promover modelos pedagógicos flexibles orientados a promover las competencias básicas, laborales y ciudadanas; y al apoyar a las entidades territoriales y a las instituciones educativas en sus procesos de mejoramiento institucional para modernizar la gestión del sector en todos los niveles. Los programas para incrementar la cobertura deben ir acompañados de una estrategia de calidad que movilice el sistema educativo hacia el mejoramiento de los esquemas de aprendizaje y la motivación por el acceso al conocimiento. La política de calidad apunta a que los estudiantes aprendan lo que necesitan aprender, lo sepan aplicar y aprovechar a lo largo de su vida. Se busca involucrar a las

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instituciones educativas, a los docentes y a la sociedad en general en el propósito común de poner en marcha un sistema de mejoramiento continuo de la calidad a partir de tres elementos: (i) la definición y difusión de estándares educativos; (ii) la socialización de los resultados de las evaluaciones periódicas; y (iii) la formulación de planes de mejoramiento propuestos desde las instituciones educativas, con base en los resultados de las pruebas y orientados a fortalecer el PEI. Para lograr estos propósitos el Gobierno Nacional apoyará a las entidades territoriales y a las instituciones educativas en sus procesos de mejoramiento institucional y de gestión, para asegurar que los educandos desarrollen competencias básicas, profesionales, laborales y ciudadanas que contribuyan a elevar y consolidar los principios de convivencia, democracia y solidaridad. Además de los tres elementos mencionados, se ha diseñado un programa para apoyar el desarrollo de las políticas educativas sobre el uso de nuevas tecnologías de la información y la comunicación en la educación, que contempla tres grandes ejes: Eje de Dotación y Conectividad, Eje de Contenidos de Calidad y Eje de Gestión, Procesos y Estándares, como aparece en el siguiente gráfico:

Gráfico 1

Eje de procesos Acompañamiento formación de docentes DESARROLLO DE DOTACIÓN DE COMPUTADORES

COMPETENCIAS PRÁCTICAS ESCOLARES

Gestión CONTENIDOS: PORTAL EDUCATIVO COLOMBIA APRENDE

CONECTIVIDAD Evaluación

Eje de procesos

EN EL ORDEN TERRITORIAL Muchos de los gobiernos territoriales del período 2001-2003 dieron prioridad a la educación en sus planes de desarrollo; se destaca el caso del departamento de Cundinamarca, con la propuesta Trabajemos juntos por Cundinamarca, uno de cuyos ejes

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misionales era el desarrollo integral del ser humano y uno de sus ejes instrumentales, el desarrollo tecnológico. Políticas en las cuales se privilegió la calidad y pertinencia de la educación, el apoyo a la gestión pedagógica y el fortalecimiento de la gestión escolar, con el propósito de contar con instituciones educativas fortalecidas en sus procesos y que ofrezcan una educación de calidad orientada a desarrollar en sus estudiantes los valores, competencias y habilidades necesarias para el desempeño personal, social, productivo y competitivo. Para cumplir con estos propósitos se emprendieron varios proyectos, todos orientados a mejorar la cobertura, calidad, pertinencia y fortalecimiento institucional: 1. Proyecto de Educación Rural. Cundinamarca es eminentemente rural, con difíciles condiciones de acceso y cobertura. De ahí la relevancia de este proyecto de carácter nacional, financiado en el marco de una alianza entre el gobierno nacional, departamental, municipal, el sector empresarial y la banca multilateral. Se busca ampliar la cobertura de la educación rural con calidad y pertinencia, fortalecer la capacidad de gestión educativa y promover procesos de formación de las comunidades para la convivencia y la paz. 2. Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la Educación. En el departamento hay un alto índice de deserción de jóvenes, quienes consideran que la educación no les representa un valor agregado para su vida futura; creen que es de baja calidad, descontextualizada y con oferta reducida. Se diseñó entonces este proyecto para promover y apoyar una educación para la vida, la productividad y la competitividad. El proyecto consiste en acompañar, asesorar y evaluar a las instituciones educativas en el proceso de cualificación de las prácticas pedagógicas, la reorientación de los recursos de aprendizaje y el mejoramiento de las prácticas de gestión escolar; asimismo, para fortalecer la capacidad de gestión del departamento, de los municipios participantes y específicamente generar una política de largo plazo para lograr los cambios y las transformaciones previstos en el proyecto. Para su cofinanciación se gestionó y obtuvo un crédito del Banco Mundial. 3. Plan Decenal de Educación. Construido con la participación de la comunidad y sus diversos sectores (a través de mesas de trabajo en los 116 municipios del departamento), con el fin de planificar la educación en el mediano y largo plazo y trascender las administraciones de turno. Cuenta con el reconocimiento de los cundinamarqueses y con este ejercicio de planeación colectiva se busca sentar las bases de la continuidad en las políticas educativas del departamento. 4. Red de Bibliotecas Públicas Escolares, creada con el apoyo técnico y financiero de la Caja de Compensación Familiar COLSUBSIDIO para facilitar el acceso a la

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información, la recreación y la cultura; para contribuir a fomentar la lectura en familia y avanzar en la erradicación del analfabetismo en los municipios. Se unieron esfuerzos financieros, administrativos, técnicos y operativos para mejorar la calidad de la educación y estimular el desarrollo de habilidades de comunicación y de expresión, especialmente en niños y jóvenes. 5. Programa de Incorporación de Nuevas Tecnologías de Información y la Comunicación. Se privilegió la formación de docentes y el desarrollo de proyectos colaborativos, productivos, de integración y aprovechamiento de la infraestructura instalada en las instituciones educativas. Se amplió la conectividad, la dotación en los municipios más apartados, los proyectos comunitarios y las redes de maestros y directivos para conformar el observatorio educativo de Cundinamarca REDESCUELA, como herramientas pedagógicas para contribuir a mejorar los procesos formativos y de gestión. 6. Politécnico Comunitario de Cundinamarca. Partió de la necesidad de ofrecer una opción de formación para los jóvenes, en donde se les capacite y habilite para la vida y el trabajo. Se acogió como referencia la experiencia de los community colleges estadounidenses y canadienses. Se busca ofrecer una formación técnica o tecnológica de calidad y pertinencia para jóvenes de escasos recursos y con necesidad de trabajar. Este modelo permite continuar una formación superior universitaria. 7. Alianza con los empresarios, como apoyo para mejorar la gestión de la Secretaría de Educación y el desarrollo de proyectos y programas. La apuesta de Cundinamarca a la calidad y pertinencia de la educación permitió tener mejores resultados en las pruebas nacionales. A lo largo de los tres años de la administración mencionada, se avanzó hasta quedar por encima de los promedios nacionales y a estar destacado dentro de los tres mejores departamentos del país, tal como se aprecia en los gráficos de las páginas siguientes. Aun cuando la prioridad no fue la cobertura, ésta se amplió en un 4,5% en los últimos tres años. Se diseñó una estrategia de trabajo en esta línea con los alcaldes y las comunidades. Todos los programas desarrollados tienen un componente de mejoramiento de la gestión, pues si no se apunta en ese sentido no es posible obtener una educación de calidad, pertinente y que contribuya a resolver los temas de inequidad existentes en los sistemas educativos regionales. De ahí la necesidad de apoyar el desarrollo de competencias relacionadas con la capacidad de organizar y poner en marcha el Proyecto Educativo Institucional desde el punto de vista de lo que es necesario enseñar y que los estudiantes aprendan. Capacidad de generar y poner a operar las condiciones humanas favorables para que el proyecto de la institución tenga lugar y se realice. Promover las condiciones físicas y financieras requeridas para la fluidez de la gestión pedagógica y directiva y administrativa.

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Gráfico 2. RESULTADOS PRUEBAS SABER-COMPETENCIAS Matemáticas grado 9º (2002-03) 100 80 60 40 20 0

Cundimarca

Colombia

NIVEL C

NIVEL D

NIVEL E

NIVEL F

Lenguaje grado 9º (2002-03) 100 80 60 40 20 0

Cundimarca NIVEL C

Colombia NIVEL D

NIVEL E

NIVEL F

Matemáticas grado 5º (2002-03) 100 80 60 40 20 0

Cundimarca

Colombia NIVEL B

NIVEL C

NIVEL D

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Lenguaje grado 5º (2002-03) 100 80 60 40 20 0

Cundimarca

Colombia NIVEL B

NIVEL C

NIVEL D

Cuadro 1 y gráfico 2. PORCENTAJE DE COLEGIOS OFICIALES DE CUNDIMARCA UBICADOS EN SIETE CATEGORÍAS DEL ICFES Categoría

Año M. sup.

Sup.

Alto

Medio

Bajo

Inf.

M. inf.

2001

0

1,44

5,07

35,14

51,81

6,52

0

2002

0

2,4

11,68

48,45

32,3

5,15

0

51 48

35

32

11

0

1 2

6 5

5

0 0

2001

142

2002

Piedad Caballero Prieto

Cuadro 2. MATRÍCULAS SECTOR OFICIAL Concepto

2000

2001

2002

2003

Matrícula

396.730

396.690

407.422

426.052

Docentes

13.344

13.940

14.207

13.320

3.173

3.139

3.029

3.070

619

611

577

604

2.554

2.528

2.452

2.466

Plantas físicas Urbano Rural

Lo irrefutable en la descentralización Como con este documento se pretende contribuir a la reflexión sobre el proceso de descentralización en el Perú, creo necesario compartir los siguientes puntos, que han venido siendo precisados a lo largo de varios procesos de investigación sobre el tema, para que sean tenidos en cuenta: • La visión sobre la descentralización debe ser compartida entre los diferentes centros de poder, así será mayor la probabilidad de lograr un cambio exitoso. • La descentralización no puede ser instaurada exclusivamente a través de normas, pues requiere de un compromiso por parte de los actores involucrados en el proceso; luego debe haber una construcción colectiva de las metas por alcanzar. • Planificar el cambio. El Estado debe planear previamente los cambios que desea obtener sobre los diferentes aspectos o uno determinado. • Las regiones, municipios e instituciones deben demostrar su capacidad de gestión antes de que se les transfiera el poder y las responsabilidades. • Antes de tomar cualquier decisión, es necesario obtener un diagnóstico de las condiciones reales en las que se encuentran las entidades territoriales, para delegarles responsabilidades acordes con su capacidad. • Un proceso de descentralización no requiere ser automático para todo el país, sino gradual en relación con esta capacidad territorial. El proceso debería preservar opciones tanto de centralización como de descentralización. • Para que una estrategia de descentralización tenga éxito, se requieren verdaderos líderes. • El gobierno y las asociaciones gremiales de profesores deben ser aliados en el proceso de descentralización al compartir los beneficios y las oportunidades. La polarización que se genera entre ellos revela la necesidad de establecer alianzas donde se reconozcan los intereses y beneficios que las dos partes pueden alcanzar mediante la descentralización.

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• Evitar las disparidades regionales para no promover inequidades. • Contar con una buena gestión en todos los niveles de la administración. • Mejorar la calidad de la prestación de los servicios sociales, en este caso la de la educación. • Promover la iniciativa local. Cuando los gobiernos regionales invierten sus propios recursos tienden a prestar mayor atención a la manera en que se gasta el dinero. • Construcción de un nuevo modelo social basado en la participación, el vínculo de nuevos actores y el desarrollo de la ciudadanía. • Creación de nuevos polos de desarrollo.

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Piedad Caballero Prieto

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Los boletines escolares de Paraná (Brasil): Una manera de rendir cuentas públicamente

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n Brasil, la mayor parte de la educación básica es provista a través de las secretarías de educación estatales y municipales, que en conjunto forman la mayor burocracia que existe en el país. Son muchos los problemas inherentes a la administración de estos enormes y complejos organismos administrativos; la limitación de los recursos es sólo uno de ellos. Lo usual es que los maestros de escuela sean servidores públicos; los directores escolares son nombrados de acuerdo con criterios políticos u otros de índole personal más que en función de su capacidad individual para conducir la escuela; los estudiantes son asignados a las escuelas en virtud de su lugar de residencia; y cada escuela es conducida según una rutina burocrática centralizada: existe un currículo central que debe impartirse, horarios que seguir, metas que alcanzar y alumnos que promover o retener según las evaluaciones del maestro. El director de la escuela dedica la mayor parte de su tiempo a cumplir labores administrativas. Eso implica gestionar los recursos necesarios, incluyendo equipo y suministros; procurar o supervisar las reparaciones en los locales respectivos; resolver infinidad de conflictos; vérselas con accidentes, episodios de violencia o mal comportamiento docente; y así sucesivamente. Los maestros están sindicalizados y con frecuencia van a la huelga en demanda de mejores salarios, hacen llegar sus reclamos a los medios de difusión y entablan vínculos con los partidos y movimientos políticos de oposición. Toda vez que emprenden esta clase de acciones, las autoridades educativas se ven obligadas a darles respuesta antes de pasar a ocuparse de otros asuntos1. Si acaso les queda algo de tiempo y energía, supervisan el avance de los estudiantes; la mayor parte del tiempo, Consultora internacional brasileña. Sus áreas de competencia incluyen: gobernabilidad y gerencia educacional, trabajo con la sociedad civil, desarrollo de equipos, monitoreo y evaluación. 1

Entre las autoridades educativas están los directivos escolares (llamados también administradores de la educación o directores de escuela), los coordinadores regionales, los administradores centrales, los funcionarios centrales y el secretario de educación y sus funcionarios. Todos ellos laboran en oficinas regionales y centrales, así como en las escuelas mismas.

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sin embargo, no les queda tiempo para hacerlo, por lo que deben confiar en que los profesores manejarán las cosas debidamente, y dejan que esto sea así. Se está dando prioridad, sin mayor fundamento, a la construcción de nuevas escuelas y no se presta atención adecuada a la logística comprendida en la conducción de una escuela, lo cual incluye el mantenimiento de los locales; se da poca atención al rendimiento o resultados conseguidos por los alumnos. Ni las escuelas ni el gobierno en sí son compelidos a rendir cuentas. Las decisiones suelen adoptarse en función de criterios que difieren de las necesidades educativas; por ejemplo, los recursos generalmente son asignados obedeciendo al favoritismo de tipo político (incluso hasta el 7% de los recursos asignados a la educación terminan perdiéndose en otros sectores). Las normas de reclutamiento son rígidas y los maestros no gozan de prestigio. A pesar de este panorama tan desolador, hay algunos pasos que pueden darse para que la burocracia rinda cuentas sobre la educación pública. En el estado de Paraná, se puso en práctica un programa en ese sentido durante el período 1999-2002. La característica principal de este programa fue la edición de boletines escolares (BE) destinados a difundir entre las comunidades información útil sobre la efectividad lograda en la educación básica2.

El contexto en Paraná Paraná es el estado brasileño que se encuentra más al norte. De sus casi 9,5 millones de habitantes, alrededor del 30% son estudiantes que acuden a centros preescolares, de educación básica (primaria y secundaria, o grados 1º al 11º) y a escuelas para adultos o vocacionales. Como ocurre en todos los estados sureños y en la mayoría de los del sudeste, Paraná se halla por encima del promedio nacional en lo educacional y lo social, según todos los indicadores. También como sucede en todos los estados brasileños, el gobierno estatal y el municipal comparten la responsabilidad de gerenciar la educación básica en Paraná: han llegado al consenso de que los municipios se harán responsables de la educación primaria (1º a 4º grados) y de la preprimaria, y que el Estado lo será de la educación secundaria (5º a 11º grados) y de la educación de adultos3. Lo que hace que la secretaría estatal de educación cuente con dos responsabilidades fundamentales: vigilar la totalidad del sistema educativo básico y gerenciar directamente el subsistema secundario. Las escuelas estatales paranaenses atienden a 1,5 millones de estudiantes en unos 2.000 centros educativos, con un personal de 70.000 y un presupuesto general que bordea los

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La educación básica comprende de 1º a 11º grados, e incluye el preescolar pero no la escuela vocacional. Los estados, por cuenta propia, están paulatinamente poniendo en práctica este acuerdo. En la actualidad, esta división de responsabilidades se ha adoptado en aproximadamente 95% de escuelas paranaenses.

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R$1.200 millones (unos US$500 millones en 2002)4. Fue para estos centros educativos estatales (que cubren principalmente la educación secundaria y de adultos) que se crearon los BE.

Origen de los boletines escolares El siguiente es un recuento de cómo surgieron los BE en Paraná, donde se señala también qué tipo de problemas pretendían abordar; sus objetivos; los supuestos de los que se partió; su concepto, diseño y contenido; los pasos para su realización; una descripción de los mismos; y algunos datos sobre su producción y distribución.

Problemas que se abordan El primer problema que abordó el boletín fue la ausencia de información sistemática y pormenorizada sobre las escuelas que estuviera a disposición de quienes —por razones de su profesión (autoridades educativas, administradores de la educación) o sus funciones (padres)— deberían conocerla, y que de hecho necesitarían estar al tanto de cómo vienen funcionando las escuelas para poder actuar en el caso de que el rendimiento de éstas sea insatisfactorio. Por definición, los administradores de la educación son responsables del funcionamiento satisfactorio de las escuelas y los sistemas escolares. Pero ocurre que las escuelas no están funcionando convenientemente y tampoco producen resultados satisfactorios: alrededor del 33% de los niños paranaenses completan la primaria sin haber logrado dominar los fundamentos elementales de la escritura y la lectura; en todo el país, esa tasa se aproxima al 50%. Es evidente que esto significa que ni los gobiernos ni las escuelas están llevando a cabo sus labores con efectividad. En segundo lugar, el BE de Paraná sirvió para proporcionar a los padres medios necesarios, si bien no del todo suficientes, para que presionaran a las escuelas y los gobiernos por un mejor desempeño. Los padres no exigen calidad, pero deberían hacerlo: ellos son quienes pagan impuestos, lo cual les da derecho a hacer uso de servicios públicos de la mejor calidad posible; son ellos quienes tienen un genuino interés en el bienestar —que incluye el éxito escolar— de sus hijos; y desde el punto de vista legal son responsables, junto con las escuelas, de la educación que ellos reciban, de lo cual la formación académica es sólo un componente. ¿Qué explica, entonces, que los padres sean agentes pasivos en los sistemas escolares? Esta es nuestra respuesta: no tienen clara conciencia acerca de sus derechos y deberes. El BE de Paraná contiene una estrategia de movilización para informar a los padres sobre sus derechos y deberes como tales. Un tercer problema que se aborda en los boletines es la ausencia de mecanismos para que el personal de la escuela y los padres puedan verificar datos. Se trata de 4

Alrededor del 95% de estos 1,5 millones de estudiantes pertenecen al ciclo secundario, incluyendo a 300.000 que asisten a clases de educación de adultos; el resto (5%) son estudiantes de primaria que serán transferidos en el futuro a las escuelas a cargo de las municipalidades.

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información que está almacenada en bases de datos centrales, y que es recogida a través de censos y encuestas. Casi todos los países en los últimos 15 años han recogido información proveniente de las escuelas y la han guardado en bases de datos que se administran centralmente; esta información incluye, por ejemplo: el número de aulas, la proporción maestro-alumnos, la disponibilidad de libros de texto, etc. En el mejor de los casos, estos bancos de datos se utilizan centralizadamente para servir de fundamento en los procesos de toma de decisiones; en el peor de los casos, se les ignora simple y llanamente. En resumen, al proporcionar información a las escuelas a través de los BE fue posible cumplir dos metas: (i) De manera automática ganamos acceso a todo un ejército de educadores (padres y directores de escuela) a quienes les interesa verificar la corrección de los datos que se guardan centralizadamente. (ii) Poner a disposición una herramienta que podía ser utilizada beneficiosamente (o tendenciosamente) por aquellos padres y directores de escuela que decidieran actuar para mejorar sus centros educativos; sin embargo, este segundo paso no era automático.

Propósito El secretario de educación y su personal en ejercicio entre 1999 y 2002 (de aquí en adelante, la administración) destacaron la necesidad de invertir en tiempo, fondos y esfuerzos para mejorar la actuación de dos entidades —gobierno y padres— que, de acuerdo con la constitución y la sociedad brasileñas, son responsables conjuntamente por la educación. En ese sentido, la administración emprendió las siguientes acciones: • Se encargó de trazar y ejecutar una estrategia para movilizar y facultar a los padres para que asumieran un papel de primer orden en el funcionamiento de la escuela y la reforma educativa. (Esto último fue posible al incorporar a los padres en el consejo consultivo, donde también estaban los representantes de diversos grupos de interés: gremios profesionales del magisterio, asociaciones de directores escolares, autoridades regionales, etc.). Específicamente, la administración destinó recursos —en especial tiempo y esfuerzos— para ayudar a los padres a organizarse en asociaciones regionales, entre otras cosas brindándoles pautas sobre su papel de educadores y fiscalizadores de escuelas y gobiernos, y atrayéndolos hacia puestos en los consejos consultivos escolares y nacionales. • La administración puso en práctica una cultura de gestión por resultados, fundamentada en la calidad del desempeño estudiantil y escolar, que se expresaba con un enunciado de visión simple: Paraná quiere que todos los niños estén en la escuela: aprendiendo, pasando de grado todos los años y completando los 11 grados de su ciclo educativo básico en 11 años. Lo anterior implicó que se crearan mecanismos para medir y difundir sistemáticamente los resultados de aprendizaje, en concordancia con los estándares internacionales. Y significó introducir la práctica de tomar decisiones basándose en la información para la

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utilización de todos los recursos. Estas iniciativas permitieron reducir ineficiencias y reasignar los fondos presupuestados hacia actividades medulares. La idea del BE fue surgiendo naturalmente al ponerse en práctica estas normas prioritarias. Tanto los padres como los directores de escuela no contaban con conocimientos sobre sus centros educativos, especialmente en lo que respecta a resultados estudiantiles. Por un lado, al referirse a algunos problemas (locales) lo hacían como si éstos estuvieran generalizados; por ejemplo, suponían que el abarrotamiento de las aulas sucedía en todas partes. Por otro lado, se negaban a admitir que algunos de los problemas se habían generalizado, y suponían que la repetición de año y los aprendizajes limitados constituían problemas locales. Lo más importante: ningún grupo tenía algo que decir con relación a los niveles de aprendizaje de los alumnos frente a las mediciones estandarizadas, a pesar de que la evaluación de estudiantes se introdujo en 1995-1996.

Supuestos El suministro sistemático de información útil a las comunidades sobre la efectividad de las escuelas debía comprometer a los padres para que asumieran un papel de educadores y fiscalizadores del gobierno, incluyendo las escuelas públicas. Un compromiso como tal debía facultarlos para que exigieran resultados a las escuelas y el gobierno, lo que, a su vez, debía traducirse en una interacción dinámica de las asociaciones de padres y el Estado. Los BE fueron concebidos para ser empíricos, confiables y constituir bases simples para esta anhelada comunicación. La respuesta del gobierno, si era la adecuada, sería un indicio de que la rendición de cuentas estaba mejorando, y por consiguiente de una mejor calidad en este esfuerzo público, tanto en el ámbito escolar como en el administrativo. En última instancia, se espera que el personal de la escuela (maestros y directores), los padres y los administradores de la educación colaboren en conjunto para generar soluciones que den paso a mejores escuelas, utilizando los BE como fuentes primarias de información para establecer líneas de base empíricas, para introducir mejoras y, también, para medir los avances. El personal de la escuela puede utilizar el BE para evaluar sus trabajos. Los padres lo pueden hacer para evaluar la calidad de la educación que reciben sus hijos, al igual que para sopesar su propia participación en las decisiones de la escuela. Los administradores de la educación lo pueden utilizar para entender y prestar atención a la postura relativa de las escuelas como parámetros para la asignación de recursos.

Concepto, diseño y contenido del BE de Paraná El diseño del BE de Paraná fue fruto de reuniones, en el nivel estatal, en las que hubo «lluvia de ideas»; se completó con consultas realizadas a diversos grupos internos (administradores regionales y directores de escuela) y externos (padres organizados en

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asociaciones regionales y consultores). El BE de Paraná se ocupa principalmente del rendimiento individual de la escuela y no del rendimiento estudiantil. Allí es posible hallar comparaciones entre promedios escolares y promedios estatales y regionales; al igual que es posible establecer comparaciones entre escuelas. Lo más importante es que dicho boletín permite hacer un seguimiento de los avances, o de la ausencia de los mismos, con el transcurrir del tiempo. Entre las preguntas típicas que surgieron con relación al diseño estaban: • Cómo definir el tipo de público al que iría dirigido. • Cuál sería la forma de hallar un equilibrio en el boletín para que llegara hasta públicos distintos. • De qué manera se transmitiría la información con sensibilidad política (por ejemplo, resultados pobres en un año electoral). • Cómo podría transmitirse información compleja desde el punto de vista técnico (por ejemplo, las puntuaciones obtenidas mediante pruebas de criterios referenciales). • Cómo garantizar la comparabilidad de información en el transcurso del tiempo y entre regiones. • Cómo reconciliar registros provenientes de distintas bases de datos, que generalmente se han recogido en épocas distintas. • Cuál sería la manera de hacer frente a posibles oposiciones (por ejemplo, de los maestros o de los gremios magisteriales, o de ambos). Los BE de Paraná fueron concebidos para ser entendidos por personas especializadas (maestros) al igual que por miembros no especializados (padres) de las comunidades escolares. En ellos se ofrece información válida, estable y fidedigna, tanto objetiva (estadísticas) como subjetiva (opiniones), que cubre dimensiones escogidas del desempeño de la escuela: se proporciona evidencia sobre el aprendizaje de los alumnos, la estructura escolar y las opiniones de los padres. Los datos más importantes que contienen dichos boletines se refieren a los niveles de aprendizaje alcanzados por los alumnos, medidos con pruebas estandarizadas, y las opiniones de los padres con relación a las escuelas de sus hijos, obtenidas a través de encuestas; estos son los dos pilares del BE. A estos datos se sumaron estadísticas educacionales, autoevaluaciones de directores de escuela y percepciones de los propios estudiantes. Son seis tipos de información los que cubre el BE de Paraná: (i) logros de los alumnos (a partir de resultados de pruebas aplicadas en todo el país a estudiantes de 4º y 5º grados); (ii) flujo de estudiantes (tasas de promoción, repetición y deserción, a partir de censos escolares nacionales aplicados anualmente); (iii) características de la escuela (profesorado equivalente a tiempo completo —ETC— y porcentaje con mayor nivel

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educacional, matrícula de alumnos y tamaño promedio de clase); (iv) procedencia socioeconómica de los alumnos e impresiones sobre la vida escolar (a partir de cuestionarios que se anexan a las pruebas aplicadas en todo el país); (v) estilos de los directores de escuela (declaraciones propias); y (vi) opiniones de los padres acerca de la organización de las escuelas.

La puesta en marcha de los BE Son cinco pasos los que se requieren para poner en práctica los BE: (i) Es preciso que se adopten decisiones políticas claras, centrándose en los resultados escolares, según lo reflejado en los BE. (ii) Se requiere que los BE sean desarrollados desde la parte conceptual hasta la propia implementación. (iii) El documento sobre el BE debe ser distribuido a los padres y profesionales de la escuela. (iv) Los resultados del BE deben ser difundidos, ofreciéndose pautas de orientación al personal de la escuela y a las oficinas centrales y regionales sobre la manera de interpretar y usar la información. (v) Por último, es preciso que la información del BE sea utilizada permanentemente para mejorar las escuelas en el largo plazo.

Descripción del boletín El BE de Paraná consta de ocho páginas5. Las primeras dos páginas y las dos últimas constituyen el boletín en sí; las cuatro páginas intercaladas representan la clave para interpretar los niveles de desempeño estudiantil en las pruebas de evaluación estatales. 1. La primera de las páginas intercaladas (la página frontal) contiene la identificación de la escuela (nombre y dirección) y una nota introductoria que explica el propósito del boletín. 2. La segunda página consta de tres partes: • En la primera se informa sobre el rendimiento de los alumnos, expresado en promedios obtenidos con pruebas estandarizadas aplicadas en todo el estado a estudiantes de 4º y 8º grados, utilizando pruebas de criterio referencial; y distribución general (porcentaje) por nivel de desempeño. Las escuelas han sido también clasificadas en función de su rendimiento, el cual se establece en términos de: alrededor del promedio esperado, por debajo o por encima de éste, tomando en consideración el perfil socioeconómico de los alumnos, como un medio estadístico de comparación con el rendimiento de «escuelas similares». • La segunda parte del boletín informa sobre el flujo de alumnos: tasas de aprobación, reprobación y deserción, obtenidas a partir del censo escolar anual de escuelas. 5

Se puede ver la muestra en .

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• La tercera parte se ocupa de las características de las escuelas: matrícula, tamaño de clase promedio, profesores ETC y porcentaje de maestros con educación superior. En cada una de estas tres secciones el rendimiento promedio de la escuela es presentado en contraste con cifras que corresponden al estado y a la región. 3. La tercera página contiene los resultados de la encuesta aplicada a los padres, e incluye una calificación general asignada a la escuela. 4. La cuarta página consta de dos partes: antecedentes socioeconómicos de los alumnos e impresiones acerca de la vida escolar (obtenidos a partir de cuestionarios que se anexaron a las pruebas correspondientes a todo el estado); y estilos de los directores de escuelas (según su propia apreciación).

Producción de los boletines La producción de los BE representó una tarea vasta, aunque relativamente simple. Se utilizaron datos que ya existían y también otros que eran nuevos. Se integraron grandes bancos de datos y recogieron aportes procedentes de los padres, maestros, directores de escuela y administradores regionales. El mismo enfoque participativo fue aplicado en el diseño y la aplicación del cuestionario a los padres. Un pequeño equipo trabajó a tiempo completo en la labor de producción. En realidad, la elaboración del BE de Paraná es un trabajo en curso, no sólo en lo que atañe a su diseño y contenido, sino también con respecto al equipo que lo produce: han aprendido a hacerlo sobre la marcha. Fue posible contratar servicios especializados a cargo de consultores externos; la asistencia técnica incluyó a profesionales procedentes de Paraná, de otros estados brasileños y de Estados Unidos. En primer lugar lo que hicimos fue trazar un esquema de los datos existentes. Estos datos consistían en perfiles escolares tomados de bases de datos estatales y federales, que incluían a los provenientes del censo escolar nacional anual; resultados de aprendizaje de los alumnos tomados del sistema de evaluación estatal (que se estableció en 1996 y se reestructuró en 2000); y antecedentes de estudiantes, profesores y directores de escuela configurados a partir de cuestionarios que se aplicaron junto con las pruebas estatales. El paso siguiente consistió en analizar estas bases de datos. Si bien la calidad de las mismas resultó siendo satisfactoria, quedaban aún pendientes muchos retos de tipo técnico, entre los que cabe mencionar: • La base de datos estatal correspondiente a la primaria (Sistema de Administración Escolar, SAE) y la base de datos correspondiente al censo escolar nacional habían utilizado diferentes códigos para identificar las escuelas; los nombres y la direcciones de éstas habían sido registrados con una grafía distinta, a veces con las palabras todas en mayúscula y sin signos diacríticos; las abreviaciones eran utilizadas de modo inconsistente; y fue necesario hacer un vasto trabajo

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para reconciliar las identificaciones y corregir los nombres y direcciones, algo que se hizo casi manualmente. • El listado de escuelas no había sido actualizado; había centros escolares que aparecían en algunas bases de datos y que estaban ausentes en otras; no había un solo tipo de documentación originaria en la que se explicara la composición del listado último, por qué algunas escuelas habían sido incluidas o excluidas y qué criterio prevaleció para que la lista última se considerara como tal. Por suerte, fue posible hallar algunas explicaciones gracias al recuerdo sobre la institución que aún guardaban ciertos funcionarios diligentes que habían laborado en la oficina central durante décadas, lo cual hacía que pudieran explicar cada error aparente. • Los cuestionarios sobre antecedentes (que habían sido aplicados a estudiantes, profesores y directores), junto con la evaluación de los alumnos, contenían serios problemas de diseño; hubo varios ítems que debieron desecharse debido a que su confiabilidad y validez eran cuestionables. Por ejemplo, la misma pregunta ideada para los estudiantes de 8º grado había sido planteada a los alumnos de 4º grado, lo cual denotaba el supuesto de que los alumnos de 4º y 8º compartían capacidades cognitivas. • El ingreso de la encuesta de padres demandó más tiempo del esperado, debido a que no se previó un modo para que los datos fueran procesados y rastreados con facilidad; se subcontrató un servicio para procesar los datos, pero los encargados hicieron un mal trabajo de verificación cruzada; hubo varios problemas de doble registro e inconsistencias; los datos fueron ingresados varias veces; en ocasiones, los miembros del equipo tuvieron que revisar directamente los formularios mismos de la encuesta para recuperar información. Se imprimieron un millón trescientos mil ejemplares (1,3 millones), lo que correspondería a uno por alumno paranaense.

Difusión del boletín Al desarrollo y producción del boletín le siguió su amplia distribución, pieza fundamental del experimento paranaense. Se puso especial énfasis en enseñar al público al que iba dirigido cómo leer, interpretar y usar la información que contenían los BE, al igual que en las limitaciones de éstos (por ejemplo, los boletines no hacen hincapié en los procesos de aprendizaje). Las notas insertadas sobre el BE de Paraná tenían garantía en cuanto a orientación, movilización y actividades de capacitación realizadas por las oficinas de la secretaría de educación regional, incluyendo discursos y presentaciones en los medios de difusión a cargo de la secretaria de educación y sus administradores principales. Ejemplares del BE eran enviados a las direcciones particulares de todas las personas incluidas en la planilla: alrededor de 70.000 empleados, 65% de los cuales eran maestros. También se enviaron copias a todas las escuelas y autoridades municipales de

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educación. Todas las oficinas regionales recibieron ejemplares del boletín para ser entregados a los centros educativos de su jurisdicción. Otros ejemplares fueron distribuidos en talleres que se realizaron durante todo el año en un centro de capacitación estatal con capacidad para 500 personas —padres o profesionales, o ambos— a la vez. Se emitieron notas de prensa y concedieron entrevistas a los medios de comunicación. En pocas palabras, la difusión ha sido y deberá continuar siendo un factor clave, con la atención puesta en cómo leer y cómo utilizar la información del BE. La difusión se hizo valiéndose de todos los medios disponibles, lo que incluyó enviar circulares a los maestros y los padres encargados de las Asociaciones de Padres y Maestros (APM). A pesar de todo este despliegue informativo, aún es limitada la utilización que se da al boletín: los BE de Paraná representan una innovación que contradice la cultura preponderante en el sector (por ejemplo, la práctica del compadrazgo) y su interpretación demanda un mínimo de conocimiento técnico. Esto es algo normal y se espera que vaya mitigándose con el tiempo, con mayor paciencia y persistencia. Más aún, dicha utilización siempre tendrá limitaciones, en la medida en que los BE son como fotografías instantáneas y no imágenes integrales de las escuelas: característica que es a la vez una cualidad y un defecto de los BE.

El papel de los padres y las encuestas En todas las etapas, tuvimos siempre en mente que un elemento clave en el proceso de mejoramiento de nuestras escuelas era el programa para movilizar y comprometer a los padres en el (mejor) desempeño de sus funciones, especialmente como fiscalizadores de las escuelas y de otros funcionarios públicos. Asumimos el compromiso de informarlos sobre el rendimiento de las escuelas a donde acudían sus hijos, con la esperanza de que, más adelante, ellos pudieran usar la información pertinente para exigir o presionar a las escuelas e instancias gubernamentales por mejores y mayores resultados de la educación, según se expresa a través de los índices antes señalados. Los padres, junto con las escuelas, son responsables por la educación de sus hijos, según lo estipulado en la constitución brasileña. Por consiguiente, no le están haciendo favor alguno al gobierno cuando asumen el papel de «inspectores» de los centros educativos: simplemente están cumpliendo con su deber como ciudadanos. Los padres son educadores, por definición. Los padres pagan impuestos y en consecuencia son consumidores de un servicio público. Los padres constituyen el grupo mayoritario de personas interesadas, pero no están ejerciendo sus derechos, no están presionando a los gobiernos y se muestran más bien pasivos. Para cambiar este panorama, es preciso llamarlos a la acción. Para empezar, se les puede pedir su opinión y luego darla a conocer. Los padres organizados en instituciones (las asociaciones de padres y no las PTA) constituirían el mayor grupo de reivindicación ciudadana dentro de cualquier sociedad. En lo personal, hemos tenido varias oportunidades para entablar sustanciales conversaciones con los padres. Fue sorprendente constatar su falta de información concreta,

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verificable y fidedigna con relación a las escuelas donde asisten sus hijos. Por ejemplo, el estado de Paraná transfiere recursos durante el año escolar a las cuentas de los centros educativos, que son administrados por los directores de escuela. Pero éstos, con el fin de recolectar dinero de los padres, suelen interpretar el papel de víctimas del gobierno, diciéndoles a los padres que no han recibido fondos para el mantenimiento de la escuela. La Encuesta a los padres fue introducida en 2001 y representó un primer esfuerzo para detectar las opiniones y percepciones que ellos tenían sobre elementos sustanciales del ámbito escolar, lo que incluía su propia participación. Este hecho dio lugar a un proceso mediante el cual ellos pudieron percibir mejor su papel como educadores, como ciudadanos y como consumidores de los servicios educativos para sus hijos. La encuesta fue diseñada sin tener en cuenta aspectos de representatividad estadística, sino más bien aspectos indicativos de las opiniones de los padres. En 2001, fueron 53.000 los que respondieron el sondeo; en 2002, la cifra de entrevistados aumentó casi el 50%, llegando a unos 75.000.

Impacto y sostenibilidad Es demasiado pronto para que podamos evaluar el impacto de esta iniciativa sobre rendimientos escolares, así como sobre el aprendizaje de los alumnos. La atribución de poderes a los padres y el cambio cultural administrativo en los directores de escuela constituyen objetivos de largo plazo. No obstante, ya ha sido factible ayudar a crear entre los padres un creciente sentido de responsabilidad y apropiación local. En menos de dos años, desde inicios de 2001 hasta finales de 2002, los padres decidieron organizarse en diez asociaciones regionales, trazándose un programa común de acciones, que incluía demandas específicas ante autoridades gubernamentales para que actuaran según el encargo recibido como tales. Si bien estos grupos están funcionando con precariedad, siguen estando en su lugar, pero requieren de asistencia técnica en desarrollo institucional si se quiere no únicamente que subsistan, sino que también prosperen y lleguen a desempeñar un papel eficaz como fiscalizadores de las escuelas y de los gobiernos. Con sólo dos ediciones publicadas, el BE de Paraná ya ha suscitado interés suficiente y ganado visibilidad. Ha llegado a reemplazar las inspecciones (que en la realidad eran inexistentes) y fomentado la supervisión y la asistencia técnica (que también eran inexistentes) a cargo de personal no docente que labora en las escuelas y las oficinas regionales. Y sobre todo, el esquema del BE de Paraná no es simplemente una idea: es una realidad del sistema de educación básica paranaense. Por consiguiente, como ocurre con todos los demás sistemas, está sujeto a críticas y mejoras.

Reacción política Como un asunto de alineación política, los sindicatos magisteriales en Brasil se oponen a cualquier medida que sea propuesta o ejecutada por los gobiernos. En ocasiones,

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como ocurre cuando considera que no hay una amenaza inminente a su programa, el sindicato ignora la medida gubernamental. Fue precisamente lo que ocurrió con los BE: el gremio magisterial los ignoró y no hizo pública ninguna oposición. No comprendieron el real significado de esta importante herramienta, y aún les resta entender el concepto y el potencial de los boletines (tanto para su utilización práctica como para su utilización con fines partidarios). Los maestros, los directores de escuela y las autoridades municipales ni se opusieron ni apoyaron la iniciativa. Pueden conjeturarse varias explicaciones: (i) Los BE de Paraná fueron introducidos como esquemas de baja exigencia. (ii) Se les presentó como una manera de evaluar a la propia secretaría de educación (es decir, si las escuelas no están teniendo un buen rendimiento, por omisión, tampoco la secretaría o el gobierno están cumpliendo con sus funciones). (iii) Una vez más, el concepto era muy avanzado y novedoso para la comunidad educativa.

Lecciones aprendidas ¿Qué podría haberse hecho de manera distinta? Pensamos que deberíamos haber actuado en lo siguiente: • Empezar más temprano, en el primer año del período de la administración. • Incluir en la encuesta a los padres rubros que permitieran evaluar directamente al gobierno. • Producir boletines municipales y regionales y ordenarlos por categorías, como una manera de pinchar el orgullo de los legisladores municipales (el índice de desarrollo humano ha producido un efecto de este tipo). • Sólo dar a conocer estadísticas positivas (de promoción y progreso, más que de repetición y deserción). • Incluir información pasada (digamos, de cinco años atrás), como un modo de analizar las tendencias anteriores. • Haber persuadido mejor a los padres para que respondieran el cuestionario. • Incluir un cuestionario sobre actitudes de los maestros. • Incluir los presupuestos escolares. ¿Qué dio buenos resultados y convendría repetir? Estamos satisfechos de lo siguiente: • El enfoque: no hay necesidad de esperar hasta tener un plan maestro. Hay que comenzar, aprender mediante la acción y ¡mejorar las cosas mientras se está actuando! • El énfasis puesto en el concepto del BE como un simple registro del rendimiento, destinado a usarse como una herramienta administrativa; no es una panacea, ni tampoco algo de tipo «talla única».

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• La atención centrada sólo en los resultados y conclusiones. • Su naturaleza: de bajo riesgo. Por el momento, la nueva administración ha interrumpido la producción del BE de Paraná. Sin embargo, no es necesario que estos boletines sean preparados cada año, ya que su característica más importante reside en el monitoreo de las tendencias. En la medida en que la interrupción es temporal (cómo máximo de un período gobernativo, o sea de cuatro años), los efectos adversos de tal interrupción pueden ser mitigados puesto que su característica primordial es la posibilidad de establecer comparaciones de año a año. (No es necesario publicar los boletines cada año, dada la naturaleza de los procesos para mejorar la educación). Resulta difícil señalar qué es lo que haría sustentable una política pública en un país en donde incluso las leyes son cambiadas con relativa facilidad. Toda la información, con excepción de la encuesta a los padres, es guardada en bases de datos gubernamentales, lo que hace que las organizaciones no gubernamentales (ONG) no tengan acceso a ellas, en este momento. Las ONG podrían, si lo desean, organizar y publicar una encuesta a los padres: un elemento clave en los BE de Paraná. Pero aún no tienen acceso a las bases de datos sobre censos escolares y a los resultados de las pruebas. Esto, en principio, podría ser negociado por las asociaciones activas de padres de familia.

Aplicabilidad en otros ámbitos Durante los pasados 15 ó 20 años, se han hecho importantes (y convenientes, pese a ser aún insignificantes) inversiones en el sistema de información sobre la administración educativa por decisión de los ministros de educación (MOES); todos los organismos multilaterales han financiado estas medidas. Es el momento de transformar los datos en información y de volcar esta información en la fuente de datos: las comunidades educativas, representadas directamente por el personal de las escuelas y los padres de familia. Sin importar el lugar del que se trate, lo conveniente sería empezar con los datos ya disponibles. La motivación primordial ha de ser la de facultar a los directores y a los padres para que usen la información y la aprovechen en el mejoramiento de sus escuelas; en la mayoría de los casos, una acción de esta índole implicará presionar a los gobiernos para que actúen: para que cumplan con su cometido. Otros efectos secundarios harán que los ministros de educación casi en forma automática recluten a un ejército de verificadores voluntarios de datos, en la medida en que los directivos escolares y los consejos de padres pasen a validar (o no) los datos y la información que poseen las bases centrales de datos con relación a sus centros educativos; las discrepancias pueden llegar a ser sustanciales. Algunos principios: no debería haber acopio de información en escuelas cuyos datos ya existan en algún otro lugar. Por otra parte, tampoco debería recogerse información que no vaya a ser inmediata y directamente tabulada, dada a conocer y utilizada,

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LOS BOLETINES ESCOLARES DE PARANÁ (BRASIL ): UNA MANERA DE RENDIR CUENTAS PÚBLICAMENTE

en la medida en que la evaluación integral del sistema obedece a propósitos de administración y no de investigación. En ese sentido, los procedimientos para recolectar datos deberían limitarse a escoger elementos esenciales del desempeño escolar. Muchos componentes importantes serán pasados por alto, incluyendo las actividades extracurriculares, el aprendizaje no académico, las estipulaciones especiales, etc. Esta limitación es una característica regular de la evaluación, y de los BE. Cuando se esté considerando la producción de los BE, deberá prestarse especial atención a diversos factores: 1. La calidad de los datos y de las bases de datos. Ocurre con frecuencia que las distintas bases de datos utilizan diferentes códigos de identificación para una misma escuela. 2. La naturaleza del público al que van dirigidos: de qué manera se puede llegar hasta públicos distintos con una sola herramienta. 3. Posible uso indebido por los partidos de oposición, algo que quizá sea inevitable. 4. Posible resistencia por parte de maestros y directores de escuela, algo que podría evitarse si se introduce el BE como una propuesta que entraña poco riesgo (como ocurrió con la campaña Que Ningún Niño Quede Rezagado, emprendida por la actual administración Bush). 5. Discontinuidad. Este es un aspecto inevitable pero que puede manejarse, debido a su carácter temporal. 6. La manera de rendir cuentas sobre las diferencias socioeconómicas entre la clientela escolar: utilización de controles estadísticos o énfasis en los avances conseguidos en el tiempo.

Conclusiones Como es evidente, los BE no representan soluciones en sí mismos, aun cuando pueden ser útiles herramientas, sobre todo si forman parte de una estrategia integral para mejorar las escuelas. No constituyen ni una panacea ni una alternativa de «talla única» (aplicable en todos los casos). No obstante, en un sector saturado de ineficiencias, los BE pueden representar una armazón resistente para aumentar la transparencia que da paso a la rendición de cuentas. Constituyen, asimismo, herramientas eficaces para llevar a la práctica la gestión por resultados, con participación de los padres de familia.

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La gestión educativa en el Perú: Entre la eficiencia y la democracia

Luis Salazar Ochoa

E

n la búsqueda de estrategias para superar la evidente y alarmante crisis del sistema educativo peruano, es preciso indagar acerca de las propuestas de gestión educativa que ellas contienen. Específicamente, interesa entender qué enfoques de gestión están presentes en los procesos de cambio educativo. Abordar este problema resulta crucial para la gestión educativa en el Perú, ya que con la recuperación de la democracia en los últimos años se han abierto nuevas posibilidades para la democratización educativa. Esto conlleva, desde luego, repensar la gestión educativa con parámetros distintos a las visiones eficientistas y tecnocráticas que inspiraron la modernización educativa de la última década. En efecto, a partir de los noventa y en el marco de la desactivación del Estado interventor, se ha afianzado un modelo modernizador que restringe los derechos sociales1 y afanosamente busca integrar al país en la dinámica internacional vía la estabilización macroeconómica y el pago puntual de una agobiante deuda externa, como la alternativa paradigmática para salir del llamado «subdesarrollo». Ello ha atentado contra la construcción colectiva de la ciudadanía, ya que si el asunto clave es la igualdad social, no hay tal en vista de la marginación y exclusión de amplias mayorías frente a los beneficios de la modernidad. La exclusión social en la que viven millones de peruanos es, en buena medida, exacerbada por esta modernización que no ataca los problemas centrales de nuestra sociedad: a saber, la integración social, la democracia y el ejercicio pleno de los derechos ciudadanos. Más bien privilegia el mercado para la competitividad transnacional como factor fundamental del desarrollo. Se crea así un orden segmentado en la estructura

Licenciado en Educación, peruano, con estudios de maestría en Sociología. (El autor agradece a Ricardo Villanueva y Patricia Andrade por sus valiosos comentarios a este documento). 1

En la Constitución de 1993 se «minimizan» los derechos sociales y se recortan las garantías que el Estado les ofrece. Más bien se amplifican los derechos individuales a la propiedad, dándoles el Estado todas las garantías para su expansión.

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LA GESTIÓN EDUCATIVA EN EL PERÚ: ENTRE LA EFICIENCIA Y LA DEMOCRACIA

social, que incorpora a amplios sectores de la población al proceso de modernización pero de una manera pasiva, como ciudadanos consumidores de segunda clase; ya que el peso que tienen el capital y la tecnología en dicho modelo no es capaz de integrarlos de manera activa, no sólo económicamente, sino también en el orden social y político. Así, al menos en el discurso, los ideales de eficiencia, productividad, tecnología y competitividad internacional aparecen como los factores clave para legitimar tanto al Estado ante la sociedad como al proceso político autoritario, que se erigió como una respuesta a lo que se consideraba un problema de crisis de autoridad, es decir, de falta de «gobernabilidad» para poner en marcha el modelo. Como lo afirman Assies y col. (2002), al referirse al curso que en las últimas décadas ha tenido en los países latinoamericanos la relación del Estado con la ciudadanía y la democracia, «[…] se busca una despolitización de la economía y se pretende lograr un Estado aislado y blindado de las influencias sociales “indebidas” que pudieran obstaculizar la eficiente realización de las tareas estatales clave». En ese marco, la llamada modernización educativa2 entiende que la sobrecarga de demandas educativas al Estado, en un contexto de profundización del modelo económico, lo torna ineficiente para responder a estas exigencias ciudadanas. Así, conservadoramente, se deduce que es el «exceso» de democracia el que hace ingobernable el sistema educativo. En este marco, el núcleo de la propuesta de dicha modernización enfila la crítica a las características burocráticas del sistema educativo, al cual se le califica de irracional e ineficiente. Se presenta, así, como la única alternativa de cambio ante la crisis educativa, orientada a dotar de eficiencia y racionalidad al sistema educativo. De esta manera, al ponerse el acento en los dispositivos que hagan posible mayor racionalidad y eficiencia, en un contexto de democracia restringida, se privilegia la dación de normas y directivas y la dotación de tecnologías en gestión, en desmedro del desarrollo de políticas para la conducción del sistema, particularmente en el ámbito escolar. Este reduccionismo de la gestión educativa a mecanismos tecnológicos de eficiencia, así como su implementación cortoplacista, en la práctica devino —paradójicamente— en mayor ineficiencia, bloqueando el desarrollo profesional de los directivos y docentes. Estos planteamientos serán desarrollados a lo largo de esta corta exposición, con el propósito de perfilar algunas ideas rectoras y rescatar algunos avances producidos en la gestión educativa de los últimos años, que puedan servir para ir afirmando y consensuando lineamientos políticos de la conducción educativa democrática y descentralista. Todo ello en la perspectiva de superar los estrechos márgenes del eficientismo y ubicar la gestión al servicio de la construcción de la ciudadanía plena y la democracia en el terreno de la escolaridad.

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Algunos críticos de este proceso plantean que este esfuerzo modernizador es bastante sesgado, incluso algo caricaturesco, a diferencia de procesos coherentes de modernización en consonancia con la lógica de mercado emprendidos en otros países de la región.

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En consecuencia, en la primera parte de este documento presentamos lo que, a nuestro juicio, han sido los cambios en el sistema educativo durante los noventa, referidos al intento privatizador y al programa compensatorio que se desarrolló y cómo ello significó el bloqueo de la participación social en educación, restringiéndola a los marcos de la ejecución del programa desde una lógica de mercado. Seguidamente, abordamos las características más importantes de la gestión en el marco de la modernización educativa, tales como la sustitución de políticas por dispositivos tecnológicos, y la forma como ello devino en mayor ineficiencia y tiende a una mayor desprofesionalización de directivos y docentes. Enseguida hacemos una breve reseña de los cambios en la conducción de la educación, orientados a democratizar el sistema, que se suscitaron a partir del año 2000. Finalmente, proponemos algunas ideas fuerza que puedan ser útiles para repensar la conducción del sistema educativo desde una perspectiva de democratización, descentralización y aumento de la ciudadanía.

Cambios en el sistema educativo en los noventa: la modernización educativa En el Perú, como en otros países de la región, el cambio educativo ha sido emprendido desde el Estado y su motivación no ha apuntado tanto a superar las fallas cualitativas del servicio educativo —es decir, su escasa relevancia para suscitar aprendizajes orientados al desarrollo de la autonomía personal y la ciudadanía plena—, cuanto a atender las exigencias de adecuar la sociedad —y desde luego la educación— a los requerimientos de la competitividad en el mercado internacional. En ese marco, hacia inicios de la década de los noventa se redefine la relación Estado-sociedad y se produce un viraje en el rumbo educativo. Es un contexto de ajuste estructural en el que se recortan radicalmente recursos para las políticas públicas y se apunta a trastocar el rol educador del Estado en la sociedad, cuestionándose fuertemente su papel tradicional como único proveedor del servicio educativo público. Sobre la base de atribuir —como hemos dicho— al excesivo peso del Estado en la conducción de la educación pública una de las causas centrales de la crisis educativa —evidenciada por la «hiperburocratización, ineficiencia e irracionalidad»—, se perfilan, desde una lógica económica: en un primer momento, alternativas privatizadoras sumamente radicales y, en un segundo momento, programas de índole compensatoria.

El intento privatizador En efecto, en un primer momento (1990-1994) hay la pretensión de instalar la lógica de la oferta y la demanda en el servicio educativo. Se plantea para ello transferir responsabilidades educativas hacia los ámbitos locales y al sector privado3, bajo el supuesto de

3

D.L. 26011 (Ley de participación comunal en la gestión y administración educativas).

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que la calidad del servicio iría mejorando con la competencia entre los centros educativos por atraer estudiantes. La asignación presupuestal estaría sujeta, así, a la cantidad de alumnos captados por cada centro. Según este esquema, el papel del Estado se reducía a proveer recursos para impulsar la participación de agentes privados, a quienes se les cedería el manejo de los establecimientos escolares, pero siempre bajo la regulación del ministerio del sector. Desde esta perspectiva, al retirarse el Estado del control monopólico de los centros educativos, se estaría alentando la participación de los agentes sociales. En este periodo va adquiriendo centralidad la idea de la autonomía de escuela como el foco del sistema educativo; idea alimentada por los paradigmas de gestión modernos que enfatizan la capacidad de toma de decisiones en los niveles más cercanos al público. Con el fin de procurar mayor eficiencia, reducir los costos de operación y ampliar la competitividad, se tiende a sustituir los grandes sistemas burocráticos por pequeñas organizaciones más flexibles y que gocen de relativa autonomía en el proceso productivo, para así adaptarse rápidamente a las demandas del mercado y las necesidades de los clientes. Pero en el Perú esta visión se trastoca, pues no se busca delegar poder de decisión en las pequeñas unidades, sino sólo funciones de operación. Como señala Pérez Gómez (1999): «Asimilar el actual espíritu empresarial en las instituciones públicas supone también controlar el timón, dejando que sean otros los que remen». Sin embargo, este periodo estuvo signado por un rumbo errático de la política educativa y por una fuerte oposición social a las políticas privatizadoras, que fueron entendidas —con razón— como profundizadoras de las desigualdades sociales.

El programa compensatorio En un segundo momento (a partir de 1995), se inaugura un programa compensatorio —el denominado Programa de Mejoramiento de la Educación Peruana (MECEP)—, por directa influencia de los organismos internacionales, particularmente del Banco Mundial. Sin trazar una política del sector —que responda a un proyecto educativo nacional de calidad con equidad, de justicia educativa y construcción de ciudadanía— y siempre desde una motivación económica, se busca focalizar el gasto para compensar las desigualdades excesivas que genera el modelo de desarrollo, y de esta manera optimizar recursos y los resultados de la escolaridad. Este programa se instala en la tendencia internacional que apunta a garantizar la contribución de la educación al desarrollo económico. Charlott (1990) ilustra bien esta directriz de la modernización educativa cuando señala que [...] los problemas que hay que resolver son los de la organización del sistema escolar (trámites, duración), la gestión de los flujos, tener a mano los medios materiales (locales), humanos (docentes) y pedagógicos (manuales), y la optimización de la inversión educativa.

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Con ello se pretendía revertir, mediante modificaciones específicas y selectivamente, lo que se consideraban los puntos críticos de la educación: a saber, la mejora del currículo, la capacitación docente, la provisión de materiales educativos a los alumnos, la eficiencia de la gestión escolar, la medición de la calidad de los aprendizajes, entre otros. En ese sentido, el cambio educativo no fue planteado, como se puede colegir, en función de contribuir a la igualdad social, ni a formar la identidad ciudadana nacional, regional y local, ni la democracia. Su interés era económico, no político ni social. Podemos ver que la racionalidad económica instrumental está en la base de este modelo modernizador, orientado a lograr mayores grados de eficiencia en la gestión del sistema educativo y, con ello, supuestamente aumentar la calidad del servicio. Se busca así que la legitimidad y relevancia social del servicio educativo no se limiten al principio institucionalizado de la igualdad de oportunidades, propiciado tradicionalmente por el Estado «educador», sino que se fundamenten en los principios de la eficiencia del servicio para lograr mejores resultados de la escolaridad. Se trata de «[...] detener las prácticas tradicionales hoy ineficientes y poner en movimiento otras modernas y mejores» (MED, 1997).

El bloqueo de la participación social Este programa compensatorio se diseñó entre los tomadores de decisiones, los representantes de los organismos financieros internacionales y los técnicos y funcionarios del MED. Así, la modernización educativa se dinamizó desde una perspectiva tecnocrática, controlista y excluyente de otros actores. Y se apeló a las instancias de la sociedad civil en calidad de «entes ejecutores», desde una lógica de participación «restringida», como su propio nombre lo indica. A diferencia de la tendencia seguida por otras experiencias internacionales, la modernización educativa en el Perú no sólo no contó —como hemos dicho— con un proyecto educativo que la sustentara y diera coherencia en el largo plazo, sino que tampoco propició la búsqueda de amplios consensos ciudadanos para la puesta en marcha de sus programas. Más bien, anclados en lo que se puede denominar «la modernización autoritaria» propiciada por un régimen político de democracia restringida, los procesos de diseño, ejecución y evaluación no fueron compartidos, de una manera sostenida y transparente, con sectores de la ciudadanía y la sociedad civil, en un marco de búsqueda de políticas consensuadas. En efecto, el Estudio de revisión de medio término del programa MECEP (2000) señala que [...] el cambio más importante introducido por el MECEP en las políticas y prácticas del Ministerio de Educación ha sido la utilización de Entes Ejecutores externos al Ministerio para realizar un conjunto de actividades, principalmente de capacitación docente, abandonando la política de realizar todo y dentro del Estado.

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Según este informe, la convocatoria por medio de licitaciones que realiza el programa para trabajar con organizaciones que actúan fuera del ámbito gubernamental —llámense universidades, institutos de formación pedagógica no estatales, ONG, entre otros—, [...] ha permitido abrir al Ministerio a la sociedad civil, permitiendo la utilización de la experiencia y aprendizajes de muchas instituciones externas (las que también han ganado conocimiento y experiencia), involucrándolas en la política y orientaciones del MED, más allá de los contratos y del propio programa.

Resulta evidente el sesgo triunfalista de este informe. Se puede señalar que esta es una verdad a medias, porque si bien es cierto que hay una mayor presencia de grupos de la sociedad civil en las actividades de la modernización, también es cierto que es una participación restringida alrededor de un programa preestablecido por el Estado, sobre el cual estos grupos no tienen ninguna opción para reelaborarlo.

La participación en la lógica del mercado El discurso político de la modernización educativa supone que al implantarse dispositivos tecnológicos de gestión se instauran mecanismos para la participación de la sociedad civil. En el marco de la búsqueda de eficiencia, se busca también incorporar a la sociedad civil en una lógica competitiva de mercado por medio de la licitación pública de servicios de capacitación. La intención era responsabilizar funcionalmente, en base a contratos, a las organizaciones de la sociedad civil. Como podemos apreciar, la racionalidad instrumental que sustenta este modelo de modernización educativa entiende que la participación de las organizaciones de la sociedad civil en educación se dinamiza y limita principalmente en una lógica de mercado. Juzga que la sociedad civil se dinamiza en relación con el mercado y no en lo político, restringiendo su papel a la esfera de lo privado y en desmedro de su presencia en la esfera pública. Es la competencia entre ellas —que supone conllevan los procesos de licitación para mejorar la rentabilidad— y el contrato comercial para la provisión de servicios lo que permite la relación entre el Estado y la sociedad civil. Finalizada la prestación, termina también su participación, aunque en el citado informe se señale, sin mayor fundamento, que esta participación va más allá del contrato. A nuestro entender, al no ponderarse la capacidad de organización y la riqueza de la experiencia y los conocimientos de instituciones de la sociedad civil —como las universidades y las ONG, por ejemplo—, se desvirtúan sus trayectorias culturales, el sentido ético de su acción por la igualdad, la justicia y la solidaridad, así como su capacidad de innovación y compromiso transformador. El efecto negativo que ha podido tener esta relación contractual con la sociedad civil, al propiciar la competencia, es que ha

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bloqueado la posibilidad de que ésta pueda influir en el trazado mismo de la política educativa, para darle una perspectiva de igualdad y solidaridad social. Con ello ha provocado que se recorte el debate público sobre la conducción del sistema educativo. No obstante, hay que rescatar los valiosos aportes de instituciones de la sociedad civil que decididamente han venido formulando propuestas de política educativa.

La gestión en el marco de la modernización educativa La modernización educativa, en su afán por restringir la intervención del Estado en la educación y dado el particular régimen autoritario que la impulsó, fue contraria a establecer políticas generales para la educación, particularmente en el terreno de la conducción educativa. En vez de ello, privilegia la entrega de normas, directivas y la provisión de tecnologías en gestión, en desmedro del desarrollo de políticas, particularmente para el ámbito escolar.

Las políticas como cultura democrática En términos generales, se espera que las políticas de gestión sean declaraciones amplias, flexibles, de mediano plazo en el mejor de los casos, que, a diferencia de las directivas de corto plazo, estén destinadas a orientar las decisiones de los funcionarios y otros actores respecto a los objetivos educativos por lograr en el ámbito de sus competencias. Como bien afirma Béjar (2000), la utilidad de una política viene dada «[...] porque prevén problemas; es decir, hacen innecesario analizar la misma situación cada vez que se presenta, con lo cual permiten delegar autoridad». Por el contrario, no contar con políticas obliga a que todo sea consultado a las instancias superiores, propiciando la centralización y concentración del poder. Béjar añade que el hecho de que existan políticas, en tanto que son medios para promover la libertad e iniciativa de los actores, expresa una cultura democrática en dos sentidos. Uno, porque permiten a los funcionarios adoptar medidas de diverso tipo con seguridad y confianza. Otro, porque las políticas siempre son definidas a través de un proceso de consenso que involucra a muchos y diversos actores. Por el contrario, la ausencia de políticas casi siempre es una característica de los regímenes autoritarios. No es extraño, entonces, que en el periodo de la «modernización autoritaria» no hayan existido políticas educativas que fueran la expresión del consenso social para orientar el cambio educativo hacia propósitos de forjar la igualdad social y fortalecer la democracia política y social. Esta ausencia de políticas consensuadas se ha debido al menos a dos factores: (i) el predominio de las lógicas eficientistas y tecnocráticas que suelen asumir los modelos modernizadores de la administración pública; (ii) el sistemático debilitamiento de la institucionalidad democrática y del tejido social en la última década. Se privilegiaron las negociaciones en el ámbito de la clase política y los grupos de interés, provocando el distanciamiento de los ciudadanos respecto a la política y la solidaridad social.

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El enfoque tecnológico de la gestión En ese contexto, la gestión educativa se orientó por una «política implícita» de administración, expresada en dispositivos de orden técnico y normativo. La «modernización de la administración educativa» tenía como propósito renovar la gestión educativa, vía la «reingeniería» en todos los niveles del sistema, particularmente en las escuelas. El diagnóstico del problema4 quedó delimitado al ámbito administrativo: «La burocracia rígida y el exceso de normas y procedimientos ponían de manifiesto el predominio de la gestión administrativa y financiera, quedando postergados los aspectos pedagógicos» (Cuenca, 2003). A lo que se añadía la ineficiencia de los funcionarios del sector. Visto así el problema, dispositivos tecnológicos y normativos apuntaron a alterar las estructuras orgánicas; a capacitar funcionarios, especialmente directores de centros educativos para adecuarlos al nuevo escenario; y a introducir sistemas informáticos y la medición del rendimiento escolar. Esta lógica, centrada en modernizar la administración como uno de los componentes clave del cambio educativo, es bastante coherente con las posturas del modelo de desactivación del Estado educador, que busca trastocar la intervención del Estado en la educación pública, circunscribiéndola —como hemos dicho— a compensar las desigualdades excesivas que genera el modelo económico, focalizando el gasto y optimizando así recursos. Responde a una manera particular, restringida y sesgada, de ver la crisis del sistema educativo y su relación con los urgentes problemas políticos, sociales y culturales que interpelan al sistema. Podemos interpretar que este enfoque supone que las características burocráticas de la organización educativa se han vuelto más complejas, por lo cual se requiere imponer cambios en la administración que optimicen el uso de los recursos existentes para mejorar la oferta del servicio educativo. Se propone, como hemos dicho, dejar de ver la complejidad del sistema para focalizarse en unidades organizacionales más pequeñas: es decir, las escuelas o, a lo más, las redes educativas. Desde esta lógica se espera acrecentar su productividad, aumentar el rendimiento académico y disminuir los costos. El modelo modernizador centra su preocupación en racionalizar la organización escolar hacia un mayor rendimiento, abordando la educación como un problema técnico. Desde esta perspectiva, el cambio en la administración educativa es considerado como sinónimo de progreso tecnológico frente a lo que se considera la «irracionalidad» del sistema; es decir, lo que transforma la administración educativa, en términos de orden y racionalidad, es la tecnología de gestión, no los actores y su contexto. Se trata de la aplicación de un modelo de eficiencia —entendida como la optimización de los escasos recursos en términos de costo/beneficio—, el cual es creado por los 4

Ver Diagnóstico General de la Educación, MED /BM/PNUD /GTZ/UNESCO -OREALC, Lima, 1993.

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«expertos» para que se produzca el cambio; se interpreta que si los funcionarios y directivos aplican bien la tecnología propuesta, entonces habrá una mejora en la eficiencia de la administración educativa. Así, se entiende que los cambios que se proponen tienen un sentido positivo, de progreso, ya que apuntan hacia una manera de hacer más eficiente la oferta educativa. La atención está puesta en las formas de proceder y en cómo mejorarlas, dando valor de «universalidad» a dichos dispositivos de eficiencia, los cuales son concebidos como un conjunto de nuevos atributos y destrezas para la administración, independiente del contexto educativo, social y cultural en el que se les aplique. En ese sentido, se busca que la eficiencia, por su fuerza persuasiva, se instale en el corazón de la administración escolar. Los intereses, identidades, roles, actitudes y comportamientos de los actores que se entretejen en la vida escolar y su entorno, como «[...] las decisiones sociales, de las relaciones sociales, de las contradicciones sociales, el problema de la significación social y del sentido individual de la educación» (Charlot, 1990), son contingentes en esta lógica. Con ello, la eficiencia que supuestamente suscitan las tecnologías de gestión desplaza a la política, los actores y su contexto socio-cultural. Este eficientismo no discute acerca de los fines últimos de la acción educativa, sino sobre la viabilidad técnica o eficacia de las decisiones. Se atenta, así, contra un elemento clave de la acción política democrática: a saber, que las decisiones de esa acción suponen procesos de consulta y deliberación, de discusión y confrontación de ideas e intereses entre diversos actores; porque la dirección educativa moviliza juicios de valor, donde lo importante no sólo son sus resultados sino el proceso mismo de la formulación de alternativas, en tanto que lo común en la política es que no existan proposiciones ciertas o valores claros de lo que es o lo que se entiende que es lo justo (Majone: 1997).

Una «eficiencia ineficiente» Este enfoque eficientista considera que el cambio en la administración educativa es indisoluble a los dispositivos tecnológicos que busca introducir, sin poner mayor atención al proceso mismo del cambio en las escuelas. Al focalizar su atención en cambiar las estructuras burocráticas de la escuela mediante dispositivos efectistas y «espectaculares» de corto plazo, pierde de vista el hecho de que las estructuras escolares exhiben un orden de interacciones relativamente autónomas, que provee a los actores —en particular a los directivos y maestros— de una serie de recursos de poder y pedagógicos en su práctica profesional. No puede ver que es este orden de relativa autonomía el que posibilita la aceptación, la apropiación o el rechazo del cambio propuesto. Sólo si hay compromiso el cambio tiene sentido y continuidad, porque se ancla en los requerimientos profesionales específicos y concretos de los directivos y docentes. Por el contrario, el eficientismo atrapado en el inmediatismo administrativo tiende a desgastarse en el proceso de instaurar sus metas centralistas y de corto plazo y deviene fácilmente en infructuoso.

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Tomemos el caso de la propuesta para la medición de los aprendizajes. El dispositivo buscaba una mayor precisión en los aprendizajes producidos, para lo cual brindó a los docentes técnicas e instrumentos novedosos para medir el rendimiento. Sin embargo, no es difícil darse cuenta de que en la gran mayoría de escuelas públicas la evaluación es estrictamente formal, tradicional y limitada. Se siguen utilizando los «pasos» y exámenes escritos y orales, casi siempre al final de un conjunto de unidades, así como la revisión de cuadernos; son muy pocas las escuelas en donde el director promueve y los docentes aplican, por ejemplo, fichas de observación y listas de cotejo. De otro lado, los «contenidos» por evaluar que se tiende a priorizar son la conducta —es decir, el orden, la disciplina, la obediencia— y la presentación de los trabajos —es decir que tengan buena letra, que estén ordenados, limpios, etc.—. Lo mismo sucede con otros dispositivos de gestión escolar —como los instrumentos Proyecto de Desarrollo Institucional (PDI), el Plan Curricular de Centro (PCC), el Plan de Trabajo Anual (PTA), etc.—, los cuales son elaborados para cumplir con la norma, sin que tengan mayor impacto en la escuela. La difusión del PDI, y en cierta medida del PEI, en las escuelas peruanas ha caricaturizado el espíritu del Proyecto Educativo5. En efecto, su divulgación, por medio de las acciones de capacitación dirigidas principalmente a los directores (PLANCGED), y su diseño obligatorio por parte de los centros educativos han sido entendidos principalmente como sinónimo de elaboración de un plan estratégico de tipo empresarial —muy en boga hoy en día por la llamada «gerencia pública»—, desplazando las decisiones clave sobre la relevancia, la eficacia y la equidad del servicio escolar. El grueso de la capacitación a los directores buscó instrumentarlos con el proceso tecnológico de planeamiento estratégico, a manera de receta, sin siquiera familiarizarlos con los postulados modernizadores y los paradigmas de la eficiencia empresarial que dicho proceso encierra. Desde esta lógica, la realidad se divide en dos espacios: uno externo a la escuela, el entorno; y otro interno, que alude a la organización escolar. En esencia, se trata de adaptar la organización escolar —tomando en cuenta sus fortalezas y debilidades— al entorno, visto como un mundo de incertidumbre y de competencia, de oportunidades y riesgos. La idea es que la escuela será eficaz, eficiente y producirá aprendizajes de calidad en la medida en que sepa adaptarse a los requerimientos que el entorno le exige. Al igual que una empresa, su «éxito» viene dado en la medida en que sepa dar respuesta a las necesidades y tendencias del mercado. Así, la escuela establece, de manera racional y a partir de sus intereses y recursos, sus propios objetivos y planes de acción. Vista así, idealmente, la identidad de la escuela, 5

Tedesco (cit. Pérez Gómez, 1998) señala que «[...] la conclusión fundamental de las investigaciones sobre escuelas eficaces es que los mejores rendimientos están asociados a la posibilidad de elaborar y desarrollar un proyecto educativo del centro que defina las señas de identidad del mismo, definidas por la coincidencia de objetivos, métodos, tradiciones y formas de funcionamiento aceptadas o al menos asumidas por los agentes implicados, tanto en lo que respecta a las tareas académicas como a las relaciones sociales».

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su «visión y misión», se constituye a partir de lo que posee (fortalezas y debilidades). No se trata de que la escuela defina su pertenencia a un colectivo comunitario y social mayor, sino que se defina como una unidad organizacional «autónoma» respecto a su entorno comunitario. Así, esta lógica estratégica tiene el sesgo de simplificar el sistema educativo, al cual entiende como una agregación de unidades educativas. Podemos ver que esta lógica estratégica orienta la escuela desde una perspectiva instrumental y de competencia de las relaciones con su medio; es decir, el utilitarismo guía los procesos para aprovechar las oportunidades que el entorno le ofrece. El contexto de las desigualdades sociales y la escasa participación son vistos como «riesgos» que hay que sortear, no como los problemas centrales que deben ser enfrentados por la escuela. Esta escasa relevancia la podemos observar en el hecho de que, según el citado informe de la evaluación nacional del PLANCGED, se considera que menos de un tercio de los PDI formulados incorporan características culturales de la comunidad o toman en cuenta las necesidades de los alumnos. En una proporción mucho menor (15%) se considera que se han insertado en los problemas de la población (como el de la violencia familiar) y casi ninguno toma en cuenta los intereses de los docentes. De otro lado, se considera que el cambio de la organización escolar es inherente a la confección de este instrumento de gestión, en tanto norma, sin prestar atención a la complejidad que supone el proceso mismo de su aplicación. La tendencia es suponer que la sola existencia del documento es suficiente, sin generar las condiciones para desatar los cambios que se proponen. En aras de la eficiencia y la racionalidad de lo óptimo, se fuerza a la conducción escolar a desconectarse de la complejidad del contexto político y social, cruzado por conflictos de valores e intereses, dando a entender así que la solución, de algún modo, se ejecuta por sí sola. La manera poco crítica como se ha llevado a cabo la capacitación, sin mayor reflexión sobre sus concepciones y prácticas, ha restado posibilidades para que los directores se conduzcan de manera diversa, para que tengan capacidad de elección, más allá de su rol funcional. La escasa relevancia del PDI, aunada a la poca atención al proceso mismo de cambio institucional que debería propiciar dicho instrumento, nos puede explicar el hecho bastante conocido de que la elaboración del PDI en la gran mayoría de escuelas es asumido como una simple formalidad para cumplir con las exigencias burocráticas del ministerio. Según los datos de la evaluación del PLANCGED, más del 80% de las escuelas que han elaborado su PDI no lo ejecutan, siendo las razones principales: la falta de apoyo de la comunidad educativa, la escasez de recursos económicos y la escasa correspondencia con la realidad. Sin embargo, el marco mayor que podría explicar esta situación está referido a que el PDI/PEI tiene sentido sólo si se inserta en una genuina autonomía de la escuela. Ello no es posible con un sistema y política centralistas. Resulta evidente que dicho instrumento

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no formó parte de una real estrategia de descentralización. Paradójicamente, ha estado inserto en un contexto de fuerte descentralización estatal. Como indican Andrada y Narodowski (1999): «Resulta paradójico pensar en la posibilidad de descentralizar el poder en la toma de decisiones en un sistema estructurado de manera autoritaria, en el cual el poder se concentra y no se distribuye».

Bloqueo del desarrollo profesional en la escuela Este enfoque tecnológico del cambio descuida y bloquea la posibilidad de generar ciudadanía y democracia en el interior del mundo escolar, pues, a nuestro juicio, no se trata sólo de que la lógica burocrática e «irracional» domine en las escuelas, argumento central del eficientismo tecnológico. Como hemos visto, no presta atención a otra lógica presente en la organización escolar: su lógica de autonomía, la cual tiene que ver con el sentido de pertenencia y autorreconocimiento de la identidad profesional de directivos y docentes. Las distintas experiencias de innovación de las prácticas pedagógicas y de conducción educativa muestran que este espacio de la autonomía hace posible que los valores y concepciones de directivos y docentes puedan ser redefinidos mediante el debate colectivo y la reflexión sobre sus acciones. El eficientismo no se ocupa de esto. Se desconecta de la práctica y la subjetividad, de sus construcciones conceptuales y sus percepciones: así, directivos y docentes son sólo ejecutores de un dispositivo externo a su mundo cotidiano. Al no contemplar la lógica de autonomía que exhiben las escuelas, no se les concede la capacidad de ser profesionales reflexivos, como sí lo han hecho numerosas experiencias de innovación educativa promovidas por organizaciones de la sociedad civil, las cuales demuestran que el cambio es posible sólo si se instala en dicha lógica. Desde una perspectiva del desarrollo profesional, dicho enfoque presenta serias limitaciones para trabajar con los directivos y docentes portadores de historia social, de cultura, de experiencias tensionadas por el contexto de desigualdad social y pobreza. Es más, las descalifica, sospecha de ellas; se les ningunea, pues se les considera portadores de una cultura distorsionadora de la eficiencia, catalogándola como una de las causas centrales de la crisis educativa.

Reseña de los cambios recientes en la gestión educativa Con el cambio del régimen político a fines de 2000, se introducen cambios en la conducción del sistema educativo. En un primer momento, en el marco del gobierno de transición, se busca [...] convocar a la ciudadanía a la construcción democrática de las propuestas de política llamadas a orientar el esfuerzo nacional de los próximos años, con independencia de los cambios de gobierno, para alcanzar una educación de calidad a la cual puedan acceder equitativamente todos los niños, jóvenes y adultos del país. (MED, 2001)

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En ese contexto se realizó una importante movilización ciudadana en torno a la Consulta Nacional de Educación, la cual buscaba recoger las demandas y propuestas para una educación de calidad orientada con equidad y para el desarrollo humano. Destaca también en este corto periodo la dación de una nueva norma, el D.S. 007, que si bien es cierto continúa con las acciones promovidas por la modernización educativa, cobra nuevo sentido al incorporarse los componentes de lucha contra la corrupción, la rendición de cuentas y la participación de la comunidad en la gestión educativa por medio de los Consejos Escolares Consultivos. En un segundo momento, con el establecimiento del gobierno elegido democráticamente, se profundizan estos cambios. El Ministerio, por primera vez en muchos años, define y difunde los lineamientos de política educativa denominados Educación para la Democracia. En estos lineamientos se establecen como dos de sus objetivos centrales: «Formar personas y ciudadanos con capacidades para producir bienestar» y «Fortalecer la escuela pública, asegurándole autonomía, democracia y calidad de aprendizajes». Como se puede ver, la nueva política se instala en los valores de la ciudadanía, el bienestar social y la democracia, a diferencia del modelo modernizador cuyo valor central era la eficiencia para la competitividad internacional. En términos de la política de gestión educativa, se establece la moralización del sistema educativo; descentralización de la gestión educativa, propiciando la elaboración de proyectos educativos regionales y locales, con la participación ciudadana; instalación de instancias y procedimientos de participación de la sociedad civil en cada región en el diseño, gestión y vigilancia de las políticas educativas; participación de la comunidad educativa, facilitándole información clara y oportuna y una evaluación pública de avances y resultados. Aunque la gestión ministerial que promovió estos lineamientos tuvo corta duración y estuvo «atrapada» por las inercias del sistema, sentó las bases para un nuevo entendimiento de la educación como generadora de igualdad y democracia, y de una conducción educativa que se librara de la atadura eficientista para desarrollarse en función de los valores de la igualdad, la participación, la transparencia y la concertación. Sin embargo, es lamentable que las sucesivas gestiones ministeriales posteriores no hayan continuado con ímpetu este proceso democratizador y descentralizador. No lo niegan, pero tampoco lo promueven.

Ideas fuerza para repensar la conducción del sistema educativo Hemos visto cómo los cambios estructurales de la última década no han revertido la desigualdad social y, por el contrario, la han exacerbado. El famoso «goteo» de los beneficios del libre mercado y la reinserción financiera no han mejorado la calidad

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de vida de la población, especialmente de la más pobre. Esto, aunado al sistemático debilitamiento de la institucionalidad democrática, ha devenido en un peligroso deterioro de la ciudadanía, que va acumulando frustraciones, tensiones y múltiples conflictos sociales que pueden derivar en respuestas explosivas y violentas. Revertir este proceso requiere de cambios urgentes en el modelo de desarrollo, dirigidos a dar prioridad a las personas; cambios en la estructura del Estado, para que sea más democrático y descentralizado; cambios en la generación de políticas sociales, que estén orientadas al bienestar y al desarrollo humano; y especialmente cambios en la conciencia social que sean capaces de compulsar al Estado para provocar las transformaciones señaladas y garantizar a la población las necesidades básicas para alcanzar calidad de vida en escenarios de igualdad y no sólo para los más privilegiados. Sin esa conciencia social, con la indiferencia generalizada, sólo se alienta el clientelismo en desmedro de los derechos ciudadanos.

El bienestar educativo En la educación, ello se traduce en ir generando un referente nacional de cambio para la justicia educativa, que se oriente por un nuevo sentido de la educación: es decir, un proyecto de individuo, de cultura y de sociedad por construir (Dubet, 1994); por una nueva representación de los niños como ciudadanos con derechos e identidades culturales y generacionales propias; por una nueva legitimidad y relevancia de los aprendizajes para dicha representación; así como por una nueva y mejor relación entre el Estado y la sociedad civil en el terreno educativo, que acreciente los niveles de compromiso ciudadano para hacer posibles dichos cambios. Es en ese marco que cobra mayor importancia contar con políticas educativas dirigidas a producir bienestar educativo; es decir, que los niños y adolescentes sientan que las condiciones básicas de aprendizaje —tales como una adecuada alimentación, un entorno y vida saludables, buenos maestros y materiales, entre otras— están resueltas, en tanto derechos, para poder producir aprendizajes pertinentes y relevantes para sus propios proyectos de vida y contextos socioculturales. Ello será posible en la medida en que en el país se vayan gestando, desde los esfuerzos de descentralización democrática, sistemas educativos que se enraícen en las dinámicas del desarrollo local, de tal manera que las comunidades, los niños, sus familias, autoridades y docentes vayan teniendo el poder de controlar las condiciones de aprendizaje que garanticen bienestar educativo.

El gobierno educativo Para ello, hay que retomar la variable política en la conducción educativa del sistema educativo, particularmente de las escuelas, desplazada hoy en día por el management educativo. Se trata de afirmar el gobierno educativo democrático en la conducción del sistema; de cuestionar la racionalidad instrumental y adoptar criterios ético-morales,

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más amplios que los exclusivamente «técnicos o científicos» (Estévez, 2004). Hablar del gobierno educativo, como acto de gobernar y no como el sujeto que gobierna, es hacer alusión a la manera como la ciudadanía, la sociedad civil y la autoridad concertan para alcanzar el bienestar educativo. Supone, además, desplazar el erróneo enfoque de la gestión, especialmente escolar, que se limita a las «cuatro paredes» y a la responsabilidad de los funcionarios, para articularla a una red compleja de interacciones, conflictos e incertidumbres entre instituciones, grupos e individuos, y así extender la gestión a los ámbitos locales, regionales y nacional. Con ello, se busca enfatizar en las dimensiones políticas y pedagógicas de la conducción del cambio educativo por sobre las dimensiones administrativas y técnicas. En pocas palabras, es hacer de la educación y de la escuela espacios públicos, de ejercicio democrático, que convoquen sentidos de pertenencia e identificación. Como señalan Rodríguez y Winchester (1998), citando a Sánchez-Parga, El espacio público es por definición democrático, por varias razones: es diferente a lo privado en cuanto a derecho, y es opuesto a toda gestión oculta de poder, a lo secreto […] Es necesario pensar el espacio público como parte de un lento proceso cultural de democracia, según el cual «lo público» se encuentra ligado a la cultura democrática de una sociedad.

En la perspectiva de afianzar el gobierno educativo democrático, los recursos, las normas y las tecnologías deben ser puestos al servicio de las políticas que orientan dicha conducción, y no suplantarlos. Implica velar por la eficacia del servicio en dos sentidos: de un lado, competencia técnico-administrativa para mejorar el uso de los escasos recursos; y de otro lado, afianzar la responsabilidad política para atender las inequidades educativas y la escasa ciudadanía, que inhibe la responsabilidad de la sociedad en los asuntos educativos. Desde esta visión, la conducción educativa deja de ser un poder de los técnicos y abandona la obsesión por la eficacia para abrazar una gestión dialógica que incluye a todos los actores en la direccionalidad del cambio educativo. Es precisamente este encuentro de lo diverso y la tensión que produce lo que le da sentido y continuidad al cambio, porque se ancla en los requerimientos, expectativas, capacidades y necesidades específicas y concretas de los actores educativos. Precisamente, una política de esta envergadura sólo es posible generarla, como hemos dicho, si existe una conciencia social, entendida como «[...] la suma de deseos de bienestar y justicia provenientes de las personas que conforman la sociedad» (Béjar, o. cit.), que la asuma y pugne por crear las condiciones políticas y materiales para conseguirla.

Los Proyectos Educativos En ese esfuerzo ciudadano se deben inscribir los Proyectos Educativos regionales, locales y de las escuelas que expresen las orientaciones de política del gobierno educativo

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democrático, de largo plazo y con ampliación de las capacidades de las autoridades, de la sociedad civil y de los actores educativos escolares. Dos son los requisitos insustituibles que dan legitimidad y relevancia a dichos proyectos: En primer lugar, deben ser entendidos como el fruto del diálogo entre actores sociales portadores de una diversidad de propósitos educativos, en la perspectiva de construir la identidad ciudadana de la escuela. Es fundamental que broten de la construcción del consenso social, lo cual implica, necesariamente, una mayor y más efectiva participación democrática de los actores educativos. En este marco, uno de los mayores retos de la descentralización y democratización del servicio educativo es desatar un proceso sostenido de participación ciudadana en los ámbitos locales donde, por la unidad territorial, cultural y social, es más factible la organización, movilización y concertación de todos los actores sociales involucrados en la educación y el desarrollo local, de tal manera que desplieguen capacidades para participar en las decisiones de política educativa y para enfrentar los tradicionales conflictos del sistema, así como las nuevas tensiones que conlleva todo proceso de descentralización y democratización participativa. En segundo lugar, favorecer y hacer visible la conexión de las escuelas a los espacios de desarrollo democrático en curso (como la planificación del desarrollo local y regional concertados, los procesos de presupuesto participativo, las mesas de lucha contra la pobreza, las redes interinstitucionales, las consultas ciudadanas, entre otros), para que la escuela en un primer momento se nutra de ellos, y luego se constituya en un factor que construye y fortalece las capacidades del tejido social. En ese sentido, hay que tomar en cuenta lo que plantean Lynch y Patrón (1999): «[...] la densidad de la vida asociativa en el Perú es una característica fundamental a ser tomada en cuenta en la comprensión y diagnóstico de la complejidad del proceso de construcción de ciudadanos libres e iguales». El cambio educativo que se necesita para superar la exclusión no se construye sólo con programas compensatorios o medidas de emergencia, sino con la incorporación de la escuela en la construcción del espacio público a través del fortalecimiento del entramado social en que se concertan las demandas y propuestas de desarrollo social. Esto no es posible de enfrentar exclusivamente mediante dispositivos emanados de una autoridad central, «desde arriba», de corto plazo o con intervenciones específicas, administrativas y de pretendida validez universal. Se trata más bien de desatar procesos locales que recojan, potencien e institucionalicen la participación de los actores locales, la acción decidida de sus líderes sociales y políticos, basándose en sus experiencias organizativas y movilizadoras, para incorporarlas a procesos de planificación participativa, a la concertación y la búsqueda de acuerdos y de compromisos con el desarrollo educativo local. Como cabe suponer, desatar los procesos señalados conlleva el desarrollo de capacidades de los actores educativos. Pero no se trata de restringirse a las habilidades técnicas, de hacer el «plan documento», como es la actual tendencia tecnocrática. Más

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bien, es desarrollar capacidades de deliberación: de revelar los supuestos existentes realmente que están detrás de las opiniones, puntos de vista, ideas, creencias e intereses de los actores sociales involucrados en el quehacer educativo. También se trata de desarrollar capacidades de conducción política, orientada por valores éticos, para aprovechar las oportunidades, dar atención a los detalles, recurrir a los recursos personales y del entorno, explorar las fronteras de lo posible, conseguir ventajas de las limitaciones, aprender de los propios errores, generar confianzas y persuadir a los demás para la acción. En suma, tener la capacidad de capitalizar las energías vitales e innovadoras de la gente.

La autonomía de las escuelas Como hemos anotado, las políticas de calidad educativa y de conducción democrática del sistema educativo deben priorizar las condiciones, dentro y fuera de la escuela, que hagan posibles aprendizajes pertinentes y relevantes. Son condiciones que están referidas también al bienestar de las familias y de las comunidades. Se trata, pues, de avanzar en la perspectiva de articular la educación y la escuela a los esfuerzos existentes del desarrollo local y regional en el país, propósito central de los proyectos educativos que hemos visto anteriormente. El consabido divorcio entre la pedagogía y la gestión no se supera en el marco de la desconcentración de funciones, sino en la transferencia de autonomía y poder de decisión a las unidades de gobierno educativo local, especialmente en el ámbito escolar. La ansiada autonomía escolar tiene sentido si la escuela está articulada a los requerimientos de la cultura de los niños y sus familias y al desarrollo local. Al respecto, Guerrero (2004) afirma que [...] sin una adecuación de la organización escolar y de sus estilos de relación con la comunidad, con sus recursos y sus limitaciones, no es posible imaginar una educación realmente pertinente. Asumo que esta búsqueda de pertinencia es lo que da su principal sentido a la autonomía escolar.

Por ello, la autonomía no es asunto administrativo, sino pedagógico, y tiene que ver con la interacción de valores que proceden de los distintos actores educativos. Desde esta perspectiva, se trata de desplazar el énfasis de la administración puesto en las estructuras de organización, para, sin perderla de vista, trasladarlo a los sujetos de la escuela. Se trata de acercar las decisiones educativas a las comunidades y a las necesidades de los propios niños y adolescentes, dando autonomía a las autoridades locales para conciliar la oferta estatal con la demanda comunitaria6. No se trata de dirigir la 6

Las dinámicas locales emergentes en las últimas décadas y la hegemonía del mercado en la sociedad generan que la educación, y particularmente la escuela, se vinculen con mayor fuerza a un sentido de utilidad práctica de los aprendizajes para las familias (Guerrero y Salazar, 2001). En la

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educación en la lógica que la oferta estatal suele hacer de la demanda educativa, sino según la demanda específica de cada comunidad. Es, pues, un reconocimiento de poder de las instancias en la conducción educativa local. Activar las iniciativas locales nos coloca ante un hecho cada vez más evidente: el tránsito de una legitimidad escolar tradicional —fundada en la igualdad de oportunidades que es entendida como homogenización, y como consecuencia de ello, en la constitución de una escuela estable, rígidamente normada «desde arriba», que definía roles fijos para los agentes educativos— a una nueva legitimidad social de la escolaridad —que se basa en la igualdad en el reconocimiento de la diversidad, y como efecto de ello, en estructurar la vida escolar de manera heterogénea, poniendo en mayor evidencia la necesidad de mediar entre estos fines, ya no sólo desde el aparato central, sino en los ámbitos locales y con la participación de los actores escolares y sociales más amplios—. Para evitar la «atomización» o abandono de las escuelas, bajo un equivocado concepto de autonomía, y asegurar la escolaridad como servicio público equitativo, justo y de calidad, hay que dotar a la autoridad educativa, política y administrativa de nuevos roles, como son: definir, de manera concertada, los propósitos y estrategias globales del sistema en el nivel local —es decir, las políticas de gobierno educativo—, de tal manera que sirvan como marcos de referencia a los actores escolares. En lo administrativo, evaluar la aplicación de dichas políticas y definir los criterios y modos de obtención y distribución equitativa de los recursos necesarios. Específicamente, en cuanto a los directivos de las escuelas, estos roles tienen que ver «[...] con la manera como se toman las decisiones y, sobre todo, con el tipo de interrelaciones que se promueven, se favorecen, se aceptan, se toleran, se disuaden o se sancionan» (Schmelkes, 1998). Para finalizar diremos que, en el marco de radicalizar la descentralización educativa, resulta urgente que los actores locales y regionales del desarrollo se reconozcan mutua y plenamente como portadores legítimos de demandas hacia la educación. A partir de una visión que articule necesidades de desarrollo humano y educación, se podrá construir sistemas educativos locales que atiendan la relevancia, la diversidad y la complejidad. Sin embargo, como muestran las experiencias en otros países, si no se implementan cambios urgentes que simultánea y paralelamente aborden la eficacia educativa —es decir, que se traduzcan en logros de aprendizajes significativos sostenidos en la mayoría de la población—, la reforma democratizadora sólo se limitaría a abrir las puertas de una institucionalidad que pierde legitimidad por la falta de respuesta a las demandas ciudadanas concretas de oportunidades de desarrollo sin exclusiones. Así, la expansión de la ciudadanía se apoya en la democracia y viceversa.

demanda social se expresan también propósitos en tensión, como se puede observar en la Consulta Nacional por la Educación, como los que oponen la formación en lo productivo con la formación de la persona, los valores sociales con la identidad, lo técnico con lo académico.

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Procesos de participación educativa

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Participación democrática de la comunidad educativa: Lecciones de Nicaragua Richard J. Kraft

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a participación democrática de la comunidad va mucho más allá de descentralizar el sistema escolar, otorgar autonomía a la escuela local o distribuir el presupuesto de educación nacional en el ámbito local: debe también incluir aspectos fundamentales, como el modo en que aprenden niños y adultos, los valores que se practican en las escuelas y comunidades y la manera como se diseña y pone en práctica el currículo. Si bien los consejos de la comunidad escolar, los consejos estudiantiles y las reuniones de padres de familia con los profesores son componentes de primer orden en la participación democrática de la comunidad, son solamente la manifestación externa de una reforma educativa mucho más profunda. En este trabajo me propongo hablar de esas reformas educativas más profundas, no sólo de los cambios estructurales. En otras palabras, si bien la reforma «reestructuradora» es lo primero, el paso siguiente debe ser una «reculturación» de las escuelas.

Aprendizaje activo En esta ponencia compartiré algunas lecciones de participación democrática de la comunidad en Nicaragua y comenzaré por lo que puede parecer algo muy distinto: lo que se denomina educación «vivencial». Este movimiento, cuyos fundamentos datan del trabajo del filósofo estadounidense John Dewey, sostiene la importancia crucial, en todo tipo de aprendizaje, de que niños o adultos no aprendan únicamente sobre un tema abstracto, sino que participen efectivamente en el aprendizaje de manera activa. El cuadro siguiente contiene información interesante por lo que nos dice sobre lo que sabemos, lo que sabemos hacer y cuánto tiempo permanece con nosotros esa información o aptitud.

Profesor emérito de Educación, U. de Colorado (EE. UU.); consultor principal, BASE II, Nicaragua, Academy for Educational Development.

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PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA DE LA COMUNIDAD EDUCATIVA: LECCIONES DE NICARAGUA

Cuadro 1: APRENDIZAJE PARA RETENER LA INFORMACIÓN

CUANDO APRENDEMOS, RETENEMOS: 10% de lo que leemos 20% de lo que escuchamos 30% de lo que vemos 50% de lo que vemos y escuchamos 70% de lo que decimos 90% de lo que decimos, hacemos y enseñamos

La lección fundamental que extraemos de esta tabla es que mucho, si no la mayor parte, de la educación escolar tradicional consiste en escuchar al profesor (algunos estudios indican que la exposición oral de éste abarca un mínimo del 70-90%). Y que sólo en la medida en que se dé una «voz» a los niños en el aula o a los adultos en sus comunidades, y que ellos participen activamente en su propio aprendizaje o dirigiendo sus escuelas locales, es que adquieren efectivamente las aptitudes necesarias para participar plenamente en su aprendizaje y su vida. Tanto en el aula como en la vida de una comunidad, existe una diversidad de formas en que nosotros, como seres humanos, aprendemos. El cuadro siguiente es un recordatorio visual de que el aprendizaje tiene lugar a través del oído y la vista, pero que también aprendemos por medios indirectos y simulados. Por último, todos los seres humanos aprenden por la experiencia directa, que tiende a ser la más consistente y duradera. Si bien, como es obvio, es imposible que todos aprendamos todo a través de la experiencia directa, es absolutamente crucial que un tema como el de la participación democrática de la comunidad no quede limitado a un ejercicio abstracto y verbal, sino que los padres de familia y los miembros de la comunidad asuman un papel activo y democrático en sus escuelas. Ningún cuerpo de normas escritas, o reglamento, como tampoco el poder de la oratoria de funcionarios públicos, pueden ni deben sustituir la participación activa de padres de familia y miembros de la comunidad en sus escuelas. Cuadro 2. TIPOS DE EXPERIENCIAS

Experiencias verbales Experiencias visuales Experiencias indirectas Experiencias simuladas Experiencias directas

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Valores y elementos necesarios para construir una comunidad Además del aprendizaje «activo», un segundo aspecto que ha sido tratado extensamente en América Latina y el resto del mundo es el de los valores. En estos países se han colocado listas de valores en las paredes de todas las aulas, dictado cursos sobre valores en las escuelas e impartido a los profesores capacitación para enseñarlos. Sin embargo, pocos son los indicios de que toda esta «prédica» sobre valores haya incidido mayormente en el comportamiento de los jóvenes. Si de lo que se trata es de desarrollar comunidades democráticas participativas, ello sólo sucederá cuando se reconozcan los elementos fundamentales y las carencias que nuestros niños traen consigo a la escuela, y recién después se formulen programas de aprendizaje activo centrados en la comunidad para abordar los problemas. El cuadro de la página siguiente presenta 40 elementos fundamentales del desarrollo elaborados por el Instituto Search1; son experiencias y atributos concretos, que parten del sentido común y son positivos y esenciales para educar jóvenes que puedan funcionar como adultos exitosos, productivos y autónomos en el futuro. Si bien el estudio ha tomado como base miles de casos de jóvenes estadounidenses, consideramos que su carácter bien podría ser universal; y, aunque la vida de los jóvenes de países pobres en vías de desarrollo sea muy diferente, la mayor parte de estos elementos fundamentales externos e internos también son necesarios para que ellos salgan adelante. Estas características esenciales inciden durante los años críticos de la adolescencia en las decisiones que toman los jóvenes, ayudándolos a convertirse en adultos que tienen en cuenta el bienestar común y son responsables. Han sido divididas en dos grupos de 20 elementos fundamentales. Los de índole externa son las experiencias positivas que ellos extraen del mundo que los rodea. Se trata de 20 elementos que consisten en apoyar a los jóvenes e incentivarlos a la autonomía en sus decisiones (empowerment), de fijar límites y expectativas y del uso positivo y constructivo de su tiempo. Los de índole externa identifican papeles importantes que las familias, las escuelas, las congregaciones, los vecindarios y las organizaciones juveniles pueden desempeñar para promover un desarrollo saludable. Los elementos internos identifican las características y comportamientos que reflejan un crecimiento y desarrollo interior beneficioso en ellos. Incluyen valores e identidades positivas, competencias sociales y la dedicación a aprender. Los elementos fundamentales internos ayudarán a estos jóvenes a tomar decisiones fundamentadas y adecuadas, lo cual redundará en una mejor preparación frente a situaciones de la vida que pongan a prueba su fuerza interior y la confianza en sí mismos. Los porcentajes anotados después de cada definición representan a los de los jóvenes que dicen contar con este elemento en su vida.

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(N. de ed.): Organización independiente y sin fines de lucro que busca estimular el liderazgo, los conocimiento y los recursos de niños, jóvenes y comunidades para que lograr desarrollos saludables. Mayor información en .

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PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA DE LA COMUNIDAD EDUCATIVA: LECCIONES DE NICARAGUA

Cuadro 3. ELEMENTOS FUNDAMENTALES DEL DESARROLLO (Search, 1997) La investigación realizada por el Instituto Search ha identificado los siguientes elementos fundamentales del desarrollo como instrumentos para ayudar a los jóvenes a crecer sanos, interesados en el bienestar común y a ser responsables. Elementos externos Apoyo familiar (64%)

La vida familiar brinda altos niveles de amor y apoyo.

Comunicación familiar positiva (26%)

El joven y sus padres se comunican positivamente. Los jóvenes están dispuestos a buscar consejo y consuelo en sus padres.

Otras relaciones con adultos (41%)

Además de sus padres, los jóvenes reciben apoyo de tres o más personas adultas que no son sus parientes.

Una comunidad comprometida (40%)

El joven experimenta el interés de sus vecinos por su bienestar.

Un plantel educativo que se interesa por el joven (24%)

La escuela proporciona un ambiente que anima y se preocupa por la juventud.

La participación de los padres en las actividades escolares (29%)

Los padres participan activamente ayudando a los jóvenes a tener éxito en la escuela.

La comunidad valora a la juventud (20%)

El joven percibe que los adultos en la comunidad valoran a la juventud.

La juventud como un recurso (24%)

Se les brinda a los jóvenes la oportunidad de tomar un papel útil en la comunidad.

Servicio a los demás (50%)

La gente joven participa brindando servicios a su comunidad una hora o más a la semana.

Seguridad (55%)

Los jóvenes se sienten seguros en casa, en la escuela y en el vecindario.

Límites familiares (43%)

La familia tiene reglas y consecuencias bien claras, además vigila las actividades de los jóvenes.

Límites escolares (46%)

La escuela proporciona reglas y consecuencias bien claras.

Límites vecinales (46%)

Los vecinos asumen la responsabilidad de vigilar el comportamiento de los jóvenes.

El comportamiento de los adultos como ejemplo (27%)

Los padres y otros adultos tienen un comportamiento positivo y responsable.

Compañeros como influencia positiva (60%)

Los mejores amigos del joven son un ejemplo de comportamiento responsable.

Altas expectativas (41%)

Tanto padres como profesores motivan a los jóvenes a que tengan éxito.

Apoyo

Fortalecimiento

Límites y expectativas

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Uso constructivo del tiempo

Actividades creativas (19%)

Los jóvenes pasan tres horas o más a la semana en lecciones de música, teatro u otras artes.

Programas juveniles (59%)

Los jóvenes pasan tres horas o más a la semana practicando algún deporte, en centros comunitarios, en la escuela o en alguna otra organización comunitaria.

Comunidad religiosa (64%)

Los jóvenes pasan una hora o más a la semana en actividades organizadas por alguna institución religiosa.

Tiempo en casa (50%)

Los jóvenes conviven con sus amigos «sin nada especial que hacer» dos o pocas noches por semana. Elementos internos

Compromiso con el aprendizaje

Valores positivos

Capacidad social

Identidad positiva

Motivación por sus logros

El joven es motivado a salir bien en la escuela.

Compromiso con la escuela (64%)

El joven participa activamente con el aprendizaje.

Tarea (45%)

El joven debe hacer tarea por lo menos durante una hora cada día de clases.

Preocuparse por la escuela (51%)

Al joven debe importarle su escuela.

Leer por placer (24%)

El joven lee por placer tres horas o más por semana.

Preocuparse por los demás (43%)

El joven le da mucho valor al hecho de poder ayudar a otras personas.

Igualdad y justicia social (45%)

Para el joven tiene mucho valor promover la igualdad y reducir el hambre y la pobreza.

Integridad (45%)

El joven actúa con convicción y defiende sus creencias.

Honestidad (63%)

El joven dice la verdad «aun cuando esto no sea fácil.»

Responsabilidad (60%)

El joven acepta y es responsable de sí mismo.

Abstinencia (42%)

El joven cree que es importante no tener actividades sexuales, ni utilizar alcohol u otras drogas.

Planeación y toma de decisiones (29%)

El joven sabe cómo planear y hacer elecciones.

Capacidad interpersonal (43%)

El joven tiene empatía, sensibilidad y capacidad para entablar amistad.

Capacidad cultural (35%)

El joven tiene conocimiento de y sabe convivir con gente de diferente marco cultural, racial o étnico.

Habilidad de resistencia (37%)

El joven tiene la habilidad de resistir presiones negativas y situaciones peligrosas.

Solución pacífica de conflictos (44%)

El joven busca resolver los conflictos sin violencia.

Poder personal (45%)

El joven siente que tiene el control de «las cosas que le suceden.»

Autoestima (47%)

El joven afirma tener una alta autoestima.

Sentido de propósito (55%)

El joven afirma «mi vida tiene un propósito.»

Visión positiva del futuro personal (70%)

El joven es optimista sobre su futuro mismo.

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PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA DE LA COMUNIDAD EDUCATIVA: LECCIONES DE NICARAGUA

El Instituto Search ha utilizado este modelo de 40 elementos fundamentales en cientos de comunidades de Estados Unidos, en su intento de ayudarlas a formular sus programas escolares y juveniles; en especial, se ha dirigido a los jóvenes que carecen de muchos «elementos fundamentales» para ayudarlos a devenir en miembros productivos de la sociedad cuando crezcan. En el cuadro siguiente se señala la gran importancia de dichos elementos para los jóvenes, en lo referente a distintos comportamientos que implican riesgo. Como es evidente a partir de este cuadro, aquéllos que tienen 0-10 elementos fundamentales enfrentan un riesgo mucho mayor de problemas con el alcohol, el uso de drogas ilícitas, la actividad sexual y la violencia. Cuadro 4. PROTECCIÓN DE JÓVENES FRENTE A COMPORTAMIENTOS QUE ENTRAÑAN RIESGO

(Search, 1997) Elementos de riesgo

0-10

11-20

21-30

31-40

Problemas con alcohol

53%

30%

11%

3%

Uso de drogas ilícitas

42%

19%

10%

1%

Actividad sexual

33%

21%

10%

3%

Violencia

61%

35%

16%

6%

En este punto, la pregunta obvia es qué se puede hacer para ayudar a los jóvenes en situación de riesgo. El cuadro 5 presenta la otra cara de la moneda: muestra claramente que los alumnos a los que les va bien en la escuela, que valoran la diversidad, mantienen una buena salud y son capaces de controlar el deseo de satisfacción inmediata, tienen probabilidades mucho mayores que sus pares de obtener un porcentaje mayor de los 40 elementos fundamentales. Si lo que buscamos es construir comunidades democráticas participativas, debemos considerar cómo construir estos elementos fundamentales/valores —especialmente los cuatro que se enumeran a continuación— con nuestros jóvenes. Cuadro 5. ACTITUDES Y COMPORTAMIENTOS POSITIVOS (Search, 1997) Elementos positivos

0-10

11-20

21-30

31-40

7%

19%

35%

53%

Diversidad es un valor importante

31%

53%

69%

87%

Mantenimiento de buena salud

25%

46%

69%

88%

Satisfacción inmediata retardada

27%

42%

56%

72%

Éxito en escuela

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Richard J. Kraft

Los lectores se preguntarán en este punto —y con toda razón— de qué manera todo esto se relaciona con la participación democrática de la comunidad en el Perú o el resto de América Latina. Considero que tiene mucho que ver con los propósitos básicos de la educación en cualquier parte del mundo. Si grandes porcentajes de niños y jóvenes de todos los países carecen de gran parte de los elementos fundamentales necesarios para convertirse en miembros plenamente funcionales de su sociedad, entonces es crucial que comencemos a incluir en el currículo de la escuela formal aquello que les enseñaremos a aprender y a lo que les enseñaremos a adaptarse. Igualmente crucial es que los padres de familia y los miembros de la comunidad «modelen» comportamientos democráticos y participativos. La generación siguiente aprende más observando a los adultos de su comunidad que con clases interminables de «valores» o carteles que les dicen que eviten las drogas y la violencia. Esperemos que algún país latinoamericano decida emprender estudios como los que el Instituto Search ha realizado en Estados Unidos, lo cual permitiría determinar qué diferencias culturales aparecen.

Aprendizaje-servicio y servicio a la comunidad En Estados Unidos se viene experimentando con muchas formas de proveer «elementos fundamentales» y de impartir valores a niños y jóvenes, a través de un programa denominado Aprendizaje-Servicio (Service-Learning). También se ha determinado que éste bien podría ser un poderoso mecanismo para enseñar a niños y jóvenes la importancia de la participación democrática de la comunidad. Las clases de educación cívica, si bien son útiles, tienden a la teoría abstracta; y los gobiernos estudiantiles, aun cuando son importantes para impartir aptitudes de liderazgo, no superan las barreras entre las escuelas y sus comunidades. Si bien lo que constituye realmente el aprendizaje-servicio es aún materia de debate, la definición de la Comisión de Servicio Nacional y Comunitario (1993) de Estados Unidos es probablemente la que goza de más aceptación. Cuadro 6. EXPERIENCIAS DE APRENDIZAJE-SERVICIO QUE PROVEEN ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE

(Comisión de Servicio Nacional y Comunitario en Kraft, 1996) a. Con las cuales los alumnos aprenden y se desarrollan mediante la participación activa en experiencias de servicios organizadas con esmero, que satisfacen necesidades reales de la comunidad y se coordinan en colaboración con la escuela y la comunidad; b. Que se incorporan al currículo académico de los alumnos y proveen al alumno un tiempo estructurado para pensar, hablar o escribir acerca de lo que hizo y vio durante la actividad concreta de servicio; c. Que dan al alumno la oportunidad de utilizar las aptitudes y los conocimientos recién adquiridos en situaciones de la vida real en su propia comunidad; y d. Que potencian lo que se enseña en la escuela proyectando el aprendizaje del alumno hacia la comunidad y favorecen el desarrollo de un sentido de preocupación por los demás.

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PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA DE LA COMUNIDAD EDUCATIVA: LECCIONES DE NICARAGUA

Para definir el aprendizaje-servicio también se apela a una combinación de los objetivos de ambos, para que estén presentes a la vez y se enriquezcan recíprocamente. Quienes propugnan el aprendizaje-servicio suelen destacar la importancia de un componente reflexivo: el de que los alumnos utilicen aptitudes de pensamiento de orden superior para comprender mejor y hacer extensivo el aprendizaje formal a la experiencia de servicio. Los principios siguientes proveen un modelo de programación eficaz. El modelo resultante es uno que: Cuadro 7. DEFINICIONES DE APRENDIZAJE-SERVICIO (Fundación Johnson, 1989) 1) Compromete a las personas en acciones responsables que plantean un desafío para el bien común. 2) Provee oportunidades estructuradas para que las personas reflexionen críticamente sobre su experiencia de servicio. 3) Articula metas claras de servicio y aprendizaje para todos los participantes. 4) Permite que aquellos que tienen necesidades las definan. 5) Aclara las responsabilidades de cada persona y organización participante. 6) Concilia la provisión del servicio con las necesidades de servicio por medio de un proceso que reconoce circunstancias cambiantes. 7) Prevé un compromiso organizativo auténtico, activo y sostenido. 8) Incluye la capacitación, supervisión, monitoreo, apoyo, reconocimiento y evaluación para alcanzar los objetivos de servicio y aprendizaje. 9) Asegura que el tiempo comprometido para el servicio y el aprendizaje sea flexible, adecuado y beneficioso para todos los participantes. 10) Compromete la participación de poblaciones diversas en el programa.

Cuando se vinculan minuciosamente estos componentes con los objetivos curriculares, tienen un contenido académico, conducen al alumno a la reflexión y poseen un componente evaluativo, pueden considerarse un aprendizaje-servicio. Si falta alguno de ellos, se ajustan más a lo que son actividades de servicio centradas en la comunidad, el servicio comunitario o el voluntariado. La lista siguiente, elaborada por el Consejo Nacional de Liderazgo Juvenil (National Youth Leadership Council), es una muestra del tipo de proyectos que llevan a cabo en la actualidad literalmente miles de alumnos de escuelas y universidades.

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Cuadro 8. MUESTRA DE ACTIVIDADES DE SERVICIO A LA COMUNIDAD (NYLC, 1991) Taller de bicicletas, amigos mayores, colecta de sangre, afiliación a juntas directivas, proyectos de construcción, recolección de ropa, clases de educación comunitaria, historia comunitaria, preparación de comidas, centros de atención de crisis, guarderías, servicios de emergencia, investigación ambiental, limpieza ambiental, recaudación de fondos para beneficencia, jardinería, servicios a personas mayores o discapacitadas, tareas domésticas, líneas de ayuda telefónica, comida sobre ruedas, voluntarios internacionales, maratones de pintura, pares ayudantes y tutores, artes escénicas, siembra de árboles, concientización pública, medios masivos, lectura a los ciegos, programas recreativos, reciclaje, investigación, equipos especiales, olimpiadas especiales, elaboración de declaraciones de impuestos, tutoría, ayuda a víctimas, visitas a internos, artes visuales, educación de votantes, agencias para jóvenes, liderazgo juvenil y deportes juveniles.

Como se observa en el cuadro 9, la gran mayoría de escuelas estadounidenses tiene actualmente algún tipo de programa de servicio comunitario; en el nivel de secundaria, 46% de las escuelas vinculan actualmente este servicio al aprendizaje en el aula. Argentina es el país que cuenta posiblemente con el segundo mayor programa de servicio a la comunidad y servicio-aprendizaje en el mundo; Chile, Singapur, China y otros países avanzan rápidamente en esa dirección. Cuadro 9. ESCUELAS PÚBLICAS DE EE.UU. CON APRENDIZAJE-SERVICIO Y SERVICIO COMUNITARIO (NCES, 2001) Nivel escolar

Primaria

Intermedia

Secundaria

Promedio sobre el total

Aprendizaje-servicio

25%

38%

46%

32%

Servicio a la comunidad

55%

77%

83%

64%

Si bien cada profesor y cada alumno pueden descubrir los propios beneficios derivados del servicio a la comunidad, las listas siguientes presentan algunas de las ventajas generales, individuales, académicas, sociales y personales de la participación en dichos programas. Es evidente su estrecha relación con el tema de hoy: la participación democrática de la comunidad.

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Cuadro 10. SERVICIO-APRENDIZAJE Y SERVICIO A LA COMUNIDAD (Nieves, 1997) Beneficios generales • Los alumnos aprenden a tener otra aproximación a la realidad y a reflexionar y aprender sobre sus prácticas. • Aprendizaje de contenidos escolares (criterio de transversalidad). • Conocimiento y reconocimiento de cada uno de los alumnos desde una nueva perspectiva. • Integración grupal y fortalecimiento de las relaciones. • Aprendizaje en la dinámica de elaboración de proyectos y en su realización. • Revalorización de la presencia docente en el proceso educativo. • Fortalecimiento de la integración entre escuela y comunidad. • Ensanchamiento del «espacio educativo» fuera de los locales escolares. • Fortalecimiento de las organizaciones de la comunidad involucradas. • Mejoras diversas en la situación de los beneficiarios a partir de la acción directa propuesta en los proyectos. • Fortalecimiento de las estrategias de retención escolar de los niños y adolescentes. • Aportes para una nueva perspectiva cultural del aprendizaje escolar en cada institución y en el sistema educativo. Desarrollo individual y aprendizaje académico • Mejor desarrollo de competencias de lectura y cálculo, especialmente en los estudiantes que realizan tutorías para compañeros más pequeños. • Mejor conocimiento sobre temáticas involucradas con la experiencia de servicio. • Mejores competencias de resolución de problemas, pensamiento crítico y apertura mental. • Mayor motivación para aprender. • Mejores competencias de comunicación grupal. • Mejores competencias de observación, interrogación, y aplicación del conocimiento. Desarrollo social y personal • Mayor sentido de responsabilidad personal, autoestima y eficacia personal. • Desarrollo de actitudes más favorables hacia los adultos en general, y hacia el tipo de organizaciones y profesiones con las que estuvo involucrado. • Desarrollo de una actitud más positiva hacia los pares. • Menores niveles de alienación y aislamiento; menos problemas disciplinarios. • Mayor sentido de responsabilidad cívica. • Inclinación a la participación cívica como consecuencia del servicio. • Aumenta el sentido de las posibilidades vitales por la asunción de nuevos roles de identidades. • Mayor convicción en los jóvenes de que pueden persuadir a los adultos para que los tomen en serio. • Beneficia el desarrollo moral y el propio yo. • Mayor tendencia a plantearse las «cuestiones fundamentales» como: ¿quién soy?, ¿dónde estoy yendo?, ¿hay algo que tenga sentido?

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Si bien es obvio que ningún servicio a la comunidad ni actividad de aprendizajeservicio pueden, por sí solos, repercutir en cada estudiante de las maneras señaladas, cada vez hay más indicios de que pueden tener —y de hecho tienen— un efecto poderoso (Nieves, 1998) en el aprendizaje académico, el desarrollo personal, la elección de la carrera, los valores y —en lo que toca al tema de esta presentación— en promover la participación democrática de la comunidad. Cuadro 11. RESULTADOS DEL APRENDIZAJE-SERVICIO (Nieves, 1998) Para los estudiantes

Capacidad para la acción: marca diferencias, atiende necesidades reales Autoestima: identidad, desarrollo moral, valores humanos Ciudadanía: conexión, liderazgo en la escuela y la comunidad Competencias académicas: aumenta la relevancia, desafía a pensar críticamente Para las escuelas Estudiantes comprometidos: motivados, responsables de su propio aprendizaje Comunidad educativa: directores, docentes, estudiantes y comunidad: todos asociados Excelencia educativa: mejora el clima, enriquece el currículo Para la comunidad Servicio valioso: a menudo se cubren necesidades imposibles de cubrir de otro modo Ciudadanía: los estudiantes se vuelven participantes activos en el presente y el futuro

Dado que el aprendizaje-servicio implica tanto el servicio a la comunidad como el aprendizaje de la materia académica, es importante mostrar algunas de las formas en que ambos se pueden integrar. El cuadro 12 presenta una unidad de estudio interdisciplinario sobre el tema de la pobreza y muestra cómo se puede integrar en casi todas las asignaturas del currículo.

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Cuadro 12. RELACIONES INTERDISCIPLINARIAS CON EL TEMA DE LA POBREZA (Maryland, 1995) Lengua/Literatura • Leer clásicos vinculados al tema de la pobreza y debatir sobre ellos. • A través de «leer es fundamental», establecer centros de lectura en el refugio local para personas sin techo. • Concurrir al refugio y leerles a los niños residentes allí, ayudarlos con sus tareas escolares. • Escribir y publicar artículos o poemas alentando a ayudar a que se termine con la pobreza. • Reescribir un texto clásico sobre la pobreza usando una perspectiva moderna. Estudios Familiares • Investigar el número de familias sin techo y las razones de esa situación. • Recolectar ropa para personas de distintas edades. Comprar medias y ropa interior para niños. • Preparar y servir comida en un refugio para personas sin techo. Cuidar a los niños de los residentes en el refugio • Investigar las tendencias legales actuales con relación a la familia. Escribir cartas o hacer lobby con legisladores. Estudios Sociales • Estudiar sobre la Gran Depresión en su país y establecer relaciones con el presente. • Investigar en los refugios locales las necesidades, para que otros grupos puedan focalizar su ayuda y distribuirla equitativamente. • Trabajar en el comedor comunitario durante un período de tiempo. • Investigar las leyes locales sobre los refugios y discutir si son justas o adecuadas. Hacer lobby para las áreas de necesidades. • Discutir sobre cambios de actitud a partir de la experiencia en el comedor comunitario. Ciencias Naturales • Discutir problemas de salud relacionados con la pobreza, realizar un cuadro sobre aumento de riesgo de enfermedades. • Colaborar con los voluntarios de refugio en la realización de un seminario sobre salud para los residentes. • Desarrollar una encuesta de salud con ayuda de padres voluntarios. • Hacer una campaña contra el consumo de alcohol y drogas. Difundir un listado de organizaciones que ayudan a personas pobres adictas. • Reflexionar sobre las condiciones de vida de una persona que termina en la pobreza en su país hoy.

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Matemáticas • Calcular la cifra hipotética del presupuesto más bajo posible para una familia de cuatro personas utilizando cifras reales, fruto de la investigación de los alumnos. • Recolectar cupones de descuento para donar. • Dar apoyo escolar en matemáticas a los niños del refugio. • Investigar el número de refugios sin techo en la zona, el número de personas atendidas en ellos y calcular el costo para los contribuyentes. Publicar las cifras. Ofrecer alternativas. • Reflexionar sobre el mejor empleo que se podría dar al dinero de devolución de impuestos.

Artes • Estudiar y experimentar cómo la estética del ambiente afecta el bienestar emocional y físico. • Realizar y donar objetos de arte que puedan ser usados en un refugio. • Redecorar un refugio pintando, agregando murales, etc. • Diseñar avisos (pósters) para pegar en la comunidad, donde se concientice a la gente sobre los refugios del lugar. • Reflexionar sobre los comentarios hechos por las personas del refugio y el impacto sobre el concepto de sí mismo, comparar con el concepto de sí mismos de los residentes en el refugio. Lengua Extranjera • Discutir si el hecho de ser extranjero tiene relación con la pobreza y por qué. • Idear carteles que traduzcan signos y señales comunes o diseñar un folleto para ayudar a la gente pobre que habla otra lengua. • Ofrecer ayuda a los que viven en el refugio y hablan lenguas extranjeras, para traducirles y enseñarles la lengua nacional. • Concientizar sobre la necesidad de enseñar la lengua de la gente como segunda lengua en las escuelas públicas. • Discutir qué necesidades puede tener una persona si se convierte en emigrante por razones de guerra, u otras. Educación Económica • Definir «ética de trabajo». Discutir cómo se desarrolla y debatir el tema: ¿Hay una correlación entre la ética del trabajo y la pobreza? • Encargarse de la parte económica del recital organizado a beneficio del refugio. • Ayudar al refugio local a establecer un presupuesto, o enseñar a los del refugio sobre el tema. • Realizar acciones de concientización sobre capacitación laboral, capacidades para el empleo y permanencia en la escuela. • Comparar la realidad de la ética del trabajo con la experiencia de la gente del refugio. Contrastar las opiniones grupales antes y después de la confrontación con ellos.

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Educación Física y para la Salud • Discutir los problemas de salud de las familias en situación de pobreza. • Recolectar los objetos perdidos en los armarios del gimnasio. Lavarlos, clasificarlos y repararlos para donarlos. • Jugar con los niños del refugio juegos que involucren los músculos largos. • Hacer una campaña con avisos pidiendo los servicios de salud necesarios para los pobres. Música • Comparar música de la era de la depresión con música actual y buscar paralelos. • Organizar un concierto a beneficio del refugio. • Tocar en el refugio y organizar un festival de canciones con los residentes del refugio. • Escribir canciones referidas a la pobreza y sus efectos. • Grabar un vídeo del festival. Reflexionar sobre nuestros sentimientos y los de los residentes.

El uso de la pobreza como tema en todo el currículo es sólo un ejemplo de cómo casi cualquier tema curricular de la escuela primaria, intermedia o secundaria tiene que ver con la comunidad. Los profesores y alumnos en todo el mundo monitorean el agua de ríos y lagos como parte de sus clases de Biología. Los estudiantes participan en una serie de asuntos comunitarios en sus clases de Ciencias Sociales. En Biología, crean jardines en la comunidad y la escuela, a la vez que siembran árboles para embellecer el entorno y prevenir la erosión. Las posibilidades son infinitas y los profesores creativos han encontrado la forma de superar las barreras entre el marco de la escuela formal y académica y el mundo real externo.

Participación de los padres de familia en las escuelas modelo de Nicaragua El programa nicaragüense Escuela Modelo es la réplica más reciente del Movimiento Escuela Nueva, el cual ha transformado la educación primaria tanto en Colombia como en Guatemala, y con cuyos componentes se ha experimentado en otros países de América Latina. Las lecciones aprendidas en esos países están siendo aplicadas en Nicaragua. Entre las principales diferencias que se observan aquí destaca el hecho de que esta experiencia está siendo realizada desde el interior del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes (MECD), en ámbitos urbanos y rurales, en aulas multigrado y regulares, y con la participación activa de personal de todos los niveles del sistema educativo (docentes de escuelas, directores, delegados y técnicos municipales y departamentales, así como personal de la sede central del MECD). Finalmente, el programa se viene llevando a cabo con el sólido aporte de los funcionarios educativos nicaragüenses y las agencias de cooperación externas.

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En el recuadro siguiente se presenta un esquema de lo que consideramos son los factores clave del éxito de las Escuelas Modelo de Nicaragua hasta la fecha (Bernbaum y Kraft, 2002). Cuadro 13. FACTORES CLAVE DEL ÉXITO (HASTA LA FECHA) DE LAS ESCUELAS MODELO DE NICARAGUA

1. Reforma integral y coherente

Los movimientos de reforma en todo el mundo se han caracterizado por sus componentes inconexos, los que llevaron a fracasos casi inevitables. Las Escuelas Modelo de Nicaragua parecen haber implementado con éxito, entre otros, los siguientes componentes: • una filosofía educativa constructivista, centrada en el alumno • la participación de docentes y directores en todos los aspectos de la reforma • el apoyo del MECD para realizar el esfuerzo de la reforma • la gobernanza democrática de los estudiantes, de los padres de familia y de la comunidad • enseñanza-aprendizaje activa en ambientes individuales y grupales, pequeños y grandes • reforma tanto de las aulas y escuelas multigrado como de las regulares • reforma tanto de las escuelas urbanas como rurales • nuevos manuales para los docentes, textos para los estudiantes y material didáctico • bibliotecas de aula y de escuela y centros de recursos • ambiente modificado en el aula • evaluación permanente. 2. Proceso/producto y reforma descentralizada El proyecto BASE II, partiendo de su aprendizaje del Movimiento Escuela Nueva, ha probado una estrategia diferente que consiste en la construcción de un fuerte apoyo y participación en el nivel escolar, municipal y departamental, y que involucra a los docentes y al personal administrativo de cada uno de estos niveles en la construcción de materiales didácticos para las aulas y manuales para los docentes. La capacitación en servicio para los docentes, IC (Minicentros de Capacitación) y los círculos informales de maestros. Nada de esto podría haber sido realizado, sin embargo, sin el apoyo del MECD nacional, y se debe reconocer el mérito de los dirigentes nicaragüenses por su apoyo a este eficiente proceso.

Como país, al menos en lo que atañe a sus escuelas modelo, Nicaragua ha hecho avances significativos para «reestructurar» la participación de los padres de familia. También ha iniciado parte de la «reculturación» con diversos intentos de estrechar los lazos entre la escuela y la comunidad. Si bien existe información más reciente, nos concentraremos en resultados de una evaluación de mediano plazo del proyecto Escuelas Modelo BASE II realizada en 2002. Uno de los logros más impresionantes de este programa nicaragüense ha sido la capacitación y participación de padres de familia en las escuelas. Los gráficos siguientes muestran el rápido crecimiento de la participación

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PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA DE LA COMUNIDAD EDUCATIVA: LECCIONES DE NICARAGUA

general de los padres de familia a lo largo de los años del proyecto BASE II, tanto en las escuelas regulares como en las multigrado. Gráfico 1. PORCENTAJE DE PARTICIPACIÓN DE PADRES DE FAMILIA EN ACTIVIDADES DE ESCUELAS MODELO REGULARES

(Castro, 2002; Kraft, 1996)

100

94

80 62 60 40 20 0

5

9

1994

1996

1998

0 2000

2001

Gráfico 2. PORCENTAJE DE PARTICIPACIÓN DE PADRES DE FAMILIA EN LAS ESCUELAS MODELO MULTIGRADO

96

100 77

80 60 40 12

20 0

5

0 1994

1998

2001

No obstante, el estudio longitudinal de una muestra de escuelas modelo indica variabilidad en cuanto a la participación de los padres de familia. Con relación a la mayoría de factores, las escuelas multigrado han tenido una participación más alta de los padres, quizá por tratarse de comunidades y clases más pequeñas. Aun cuando la participación de los padres ha tenido altas y bajas en los últimos años, las cifras en la mayoría de escalas son bastante impresionantes. Nos parece improbable que en otros países exista esta frecuencia con relación a padres que visiten y participen en clases, asistan a reuniones o inviten a los profesores a sus hogares. En cuanto al menor número de padres que ayudan a sus hijos en las tareas, esto obedecería a los niveles de pobreza y la capacidad de leer y escribir de muchos de ellos.

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Cuadro 13. PARTICIPACIÓN DE PADRES EN LAS ESCUELAS (Castro, 2002) Docentes que conocen a padres

Padres que que visitan el aula

Padres que participan en clase

Padres que apoyan a estudios

Padres que asisten a reuniones

Docentes que visitan a padres de inasistentes

Regular

88%

32%

24%

30%

65%

21%

Multigrado

82%

40%

32%

42%

62%

22%

Bilingüe regular

90%

14%

17%

4,7%

52%

24%

Bilingüe multigrado

93%

55,6%

46%

47%

71%

38%

Modalidad

Como se puede observar en el cuadro siguiente, los padres participan de muchas formas. En las escuelas que fueron visitadas por los evaluadores, intervenían activamente en todo lo relacionado con ellas: no sólo asistían a las reuniones y visitaban las clases, sino que participaban en las tareas de limpieza, las mejoras de las instalaciones, la construcción del patio de juegos, de los materiales manuales de matemáticas, de los baños y los sistemas de sumininistro de agua.

Cuadro 14. ACTIVIDADES DE LOS PADRES EN VISITAS A LA ESCUELA (Castro, 2002) Actividades

Regular

Multigrado

Bilingüe regular

Bilingüe multigrado

Total

Habla con la profesora

Casos %

126 82,9

58 68,2

18 72,0

19 79,2

221 77,3

Asiste a reunión de Consejo Escolar

Casos %

71 46,7

42 49,4

14 56,0

10 41,7

137 47,9

Hacer limpieza

Casos %

20 13,2

40 47,1

2 8,0

14 58,3

76 26,6

Asistir a reunión comité padres de familia

Casos %

81 53,3

63 74,1

11 44,0

19 79,2

174 60,8

Participar en actividades en el aula

Casos %

52 34,2

31 36,5

2 8,0

12 50,0

97 33,9

Desarrollo de proyectos

Casos %

12 7,9

17 20,0

ø ø

5 20,8

34 11,9

199

PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA DE LA COMUNIDAD EDUCATIVA: LECCIONES DE NICARAGUA

Las personas que se encargaron de evaluar el estudio longitudinal manifestaron cierta inquietud por la aparente disminución en la participación de los padres entre 2000 y 2001. Sin embargo, creemos que esto se explica por tratarse de una muestra cambiante o por la disminución natural del entusiasmo inicial que suele haber después de transcurrido el primer año (efecto Hawthorne2). Cuadro 15. CAMBIOS DEL 2000 AL 2001 (Castro, 2002) Actividades

2000

2001

Hablar con docente

90%

77,3%

Asistir a reunión, Consejo Escolar

78%

47,9%

Participación en actividades del aula

63%

33,9%

Desarrollar proyectos

16%

11,9%

Si bien se espera que la capacitación y participación de los padres siga en aumento, puede decirse que las Escuelas Modelo han conseguido grandes avances en ese sentido en los últimos años. De hecho, es probable que acaben constituyéndose en un modelo internacional sobre la manera de lograr que los padres participen en la educación de sus hijos.

Conclusión Nicaragua ha conseguido mucho éxito en lograr la participación de padres y comunidades en el interior de las escuelas. Este proceso se inició como parte de una radical descentralización del sistema educativo que se emprendió en la década de los noventa, bajo el liderazgo del Ministro de Educación de entonces. En la actualidad, la gran mayoría de escuelas denotan un alto grado de autonomía. Es probable que sin esa autonomía el sistema no hubiera tenido tanto éxito en promover la participación de los padres y la comunidad.

2

(N. de ed.): Programas de investigación efectuados alrededor de los años 20-30 en la planta de la Western Electric Company, situada en Hawthorne, Illinois, que abordaron problemas más complejos acerca de las relaciones humanas, el espíritu de equipo y la motivación. Comenzaron como una investigación bastante directa sobre los efectos que los aspectos físicos del ambiente de trabajo tienen en la eficiencia del empleado. Se abrieron así nuevos campos de exploración (que fueron examinados durante más de 10 años) en factores como la calidad e índole de la supervisión, grupos informales entre los trabajadores, actitudes de éstos ante su empleo, la comunicación y diversas fuerzas sociopsicológicas. Ahora se admite que todos ellos influyen en la eficiencia, motivación y satisfacción con el trabajo, y que a veces la causan.

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Sin embargo, es recién en los últimos años que las Escuelas Modelo han hecho verdaderos avances en el mejoramiento de los aspectos académicos del aprendizaje, lo cual se ve reflejado no sólo en los libros de texto teóricos y las clases en la escuela, sino en la comunidad misma en la que se insertan dichas escuelas. La mayor parte de la reestructuración de las escuelas y el currículo se completó en los noventa, con lo cual quedó «modelada» una nueva escuela, y una nueva cultura de clase, en 170 de dichas escuelas. Así, en los últimos años, el país se apresta a generalizar la experiencia a todo el país, con una amplia «reculturación» de todas sus escuelas primarias. Cabe esperar que ésta no consista únicamente en continuar con las escuelas autónomas y los consejos comunitarios, sino que tenga un efecto profundo en el currículo para continuar modificando el modo en que los profesores enseñan y los alumnos aprenden, y que ayude a formar auténticas comunidades democráticas y participativas en la escuela y la sociedad.

Referencias bibliográficas BASE II (2004). Estudio anual 2003: evaluación formativa anual. Managua: BASE II. BERNBAUM, M. y KRAFT, R. (2002). BASE II: Informe de Evaluación de Medio Término. Managua: USAID . CASTRO V. et al. (2002). Estudio longitudinal linea de base 2001: informe final. Managua: Juarez and Associates for the MECD and USAID. COMMISSION ON NATIONAL AND COMMUNITY SERVICE (1993). What you can do for your country. Washington D. C.: Government Printing Office. JOHNSON FOUNDATION (1989). Wingspread Special Report: Principles of Good Practice for Combining Service and Learning. Racine,WI: Johnson Foundation. KRAFT, R. (1996a). Everything Changes-Nothing Changes: The Myths of Educational Reform: Form Without Substance: Instruction in the Nicaraguan Primary School. Managua: BASE. (1996b). Service learning: An introduction to its theory, practice and effects. Education and Urban Society. February, 1996. MARYLAND SERVICE LEARNING ALLIANCE (1995). Spinning Interdisciplinary Service Webs: A Secondary Education Approach. Maryland: State Department of Education. NATIONAL CENTER FOR EDUCATIONAL STATISTICS (2001). Community Service. Washington D.C. NATIONAL YOUTH LEADERSHIP COUNCIL (1991). Service Learning. St. Paul: NYLC. NIEVES TAPIA, M. (1997). El servicio a la comunidad como aprendizaje escolar. Buenos Aires: Ministerio de Cultura y Educación de la Nación, Secretaria de Programación y Evaluación Educativa. (1998). La solidaridad como aprendizaje. Buenos Aires: Ministerio de la Nación, Programa Nacional Escuela y Comunidad. SEARCH INSTITUTE (1997). Elementos fundamentales del desarrollo. Minneapolis: Search Institute.

201

202

EDUCO: educación con participación

de la comunidad Una experiencia salvadoreña

Zulema de Fuentes

Cómo surge el programa EDUCO El gobierno de El Salvador estableció un plan quinquenal para el período 1989-1994 que tenía dos objetivos claramente establecidos: (i) crear las condiciones para alcanzar un crecimiento modesto y sostenido y (ii) elevar el bienestar y la calidad de vida de toda la población, especialmente la que vive en extrema pobreza. En función de estos objetivos se diseñó un Plan de Desarrollo Económico y de Desarrollo Social, cuyas regulaciones iban orientadas a concentrar el gasto público en los municipios de mayor pobreza y propiciar la participación de otros sectores. En el marco del Plan de Desarrollo Social y en lo que a educación se refería, eran cuatro los problemas más evidentes del sector: • Baja escolaridad de la población, principalmente en el área rural. • Alta tasa de analfabetismo y baja escolaridad de la población de 15 años y más. • Baja calidad y cobertura del sistema educativo. • Ausencia de una educación formativa que fomente valores morales y cívicos. Las metas que se plantearon en función de solventar dicha problemática giraron en torno a aumentar la cobertura del primer y segundo ciclo de educación básica, hasta alcanzar una cobertura neta del 90% y del 30% en parvularia. También se propuso duplicar la atención del programa alimentario al 50% de la población de primer y segundo ciclo de educación básica, ampliando además la cobertura al 50% del nivel parvulario. Consultora salvadoreña.

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Se pretendía capacitar al 100% de los maestros y reducir el analfabetismo entre la población de 15 años a más. Además de modernizar el marco legal, preparar la regionalización del presupuesto y ejecutar proyectos de infraestructura con participación del sector privado. La gestión gubernamental de la época se esforzó por reconocer el derecho que todos los habitantes tenían para recibir educación parvularia y básica, que los capacitara para desempeñarse como ciudadanos útiles. En 1990 el Ministerio de Educación (MINED) realizó un estudio con el auspicio de UNESCO: Servicios educativos a niños pobres salvadoreños de 0 a 14 años, cuyos

objetivos se pueden resumir en lo siguiente: identificar los sistemas existentes de suministros de educación básica y las demandas reales de servicio y contribuir a la creación de un sistema de información sobre oferta y demanda para la toma de decisiones, que favoreciera a la población objeto de estudio. Para la población de 7 a 14 años el estudio recomendaba, entre otras cosas: • Impulsar la integración de la escuela y comunidad en función de los modelos hallados. Se encontraron casos específicos, sobre todo en la Región Oriental del país, en donde los padres de familia se organizaban para encontrar a una persona (en el mejor de los casos, un maestro) que ofreciera servicios educativos a los niños de la comunidad; a cambio los maestros recibían una compensación en especie. • Capacitar a los educadores de primer y segundo ciclo en nuevas formas de concepción y acción en la escuela. Se pretendía que el maestro no pensara la escuela en función de una infraestructura, sino en función de una relación pedagógica entre maestro, alumnos y padres de familia, en donde los espacios físicos pasaban a un segundo nivel de importancia. • Suspender las cuotas de ingreso iniciales y exigencia de uniformes, las cuales eran exigidas y cobradas por las instituciones en vista de que el Estado había priorizado sus recursos para financiar la guerra. • Aumentar la provisión de alimentación escolar y de canastas básicas de materiales, para motivar la asistencia y mejorar los indicadores nutricionales de los niños. Sobre la base de estas recomendaciones y con el marco político propicio, aun cuando las condiciones de guerra todavía no permitían un mejor escenario para la innovación, el MINED decidió iniciar la implementación de un Programa de Ampliación de Servicios Educativos, que unos meses más tarde sería lo que hoy se conoce como el Programa EDUCO: Educación con Participación de la Comunidad. Se trataba entonces de una estrategia encontrada en el terreno, que ya había sido vista por funcionarios y técnicos; la investigación realizada en los noventa la retomó y la propuso como una alternativa para ampliar el servicio, utilizando formas que no eran

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convencionales y apoyándose no sólo en las aspiraciones del sector Educación sino también en las del gobierno de la época.

El contexto político La nueva idea no fue bien recibida por la organización gremial, que agrupaba a un buen número de docentes, en la medida en que se estaba proponiendo la contratación anual de maestros por parte de los padres de familia y esto era algo que se relacionaba con la privatización de la educación. El descontento dio lugar a manifestaciones en las calles, hasta culminar con una huelga de hambre que, por supuesto, no sólo buscaba eliminar la nueva estrategia de provisión de servicios, pero sí era éste uno de los puntos de su plataforma reivindicativa.

Los objetivos del sector El Ministerio de Educación se propuso como objetivos de este programa: • Ampliar la cobertura de educación parvularia y primer ciclo de educación básica en las comunidades más pobres del país. • Propiciar la participación de la comunidad en la provisión de servicios educativos. • Elevar el estado nutricional de los niños de las áreas rurales del país. • Establecer una conexión curricular entre el nivel parvulario y el primer grado de educación básica.

El proyecto inicial 1991 (piloto) Para desarrollar la experiencia piloto se requirió legalizar y respaldar los esfuerzos que localmente se habían encontrado; para ello se implementó el siguiente proceso: • Promoción del nuevo modelo de provisión de servicios en las comunidades. • Elección de las Asociaciones Comunales para la Educación (ACE). • Capacitación de las ACE. • Contratación de los maestros. • Acondicionamiento de los espacios educativos. • Primera transferencia de fondos a las ACE. • Seguimiento a la implementación. Esta experiencia piloto sólo se realizó en seis comunidades del país: dos en la zona occidental, dos en la zona central y dos en la zona oriental. Para ello se crearon las seis

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Asociaciones Comunales para la Educación (ACE) que tendrían la oportunidad histórica de conducir esta experiencia piloto, que todavía no aspiraba a convertirse en una verdadera alternativa para las áreas rurales de El Salvador en materia de ampliación de servicios educativos.

Resultados con relación al plan original Tres meses de experiencia piloto reforzaron la idea de que en la educación para los «más pobres de los pobres» era necesario iniciar un proceso de expansión buscando financiamiento, creando una nueva concepción de la escuela, haciendo alianzas con diferentes sectores, propiciando la participación directa de los padres de familia y buscando el consenso a favor de la educación. Fue así como a mediados de 1991 se expandió el ya entonces Programa EDUCO a 134 comunidades, en las cuales se esperaba ofrecer servicios para el primer grado de Educación Básica. La experiencia fue demostrando que era necesario ampliar no sólo hacia arriba, sino también hacia abajo, al nivel parvulario; y en 1992 se abrieron secciones de preescolar para la edad de seis años. Al principio, la proyección del Programa EDUCO era alcanzar a cubrir el primer ciclo de educación básica (primer a tercer grados), pero la dinámica de crecimiento natural y el fuerte compromiso asumido por las comunidades fueron permitiendo y apoyando la ampliación de cobertura hasta completar la educación básica. Las proyecciones institucionales de crecimiento siempre fueron menores en relación con el fuerte empuje y decisión demostrados por los padres de familia de ofrecer una educación básica completa para sus hijos. Las metas para el quinquenio 1989-1994 eran, como ya se mencionó, alcanzar el tercer grado de educación básica; sin embargo, hubo un gran número de comunidades que alcanzaron el sexto grado de educación básica. De igual manera, en el siguiente período 1994-1999 las proyecciones apuntaban a que el 100% de las comunidades atendidas debían alcanzar el sexto grado de educación básica, pero pronto hubo que cambiar y proyectarse hasta el noveno grado.

El papel de las comunidades locales EDUCO fue permitiendo un crecimiento organizacional en torno a la educación; los

padres de familia se dieron cuenta de que su capacidad de participar en un proyecto tan importante como la educación de sus hijos era una realidad. Las comunidades hicieron suya esta nueva forma de proveer servicios; sus funciones en la mayoría de los casos trascendieron las labores normales de administrar fondos, contratar y pagar prestaciones sociales y salarios de maestros, así como proveer los

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materiales mínimos para el funcionamiento de las secciones. Se convirtieron en verdaderos líderes de procesos de desarrollo comunal, lo cual las llevó a buscar los mecanismos para incorporarse también al sistema de educación de adultos.

Análisis de impacto Las razones que se mencionan a continuación explican por qué EDUCO es más eficiente que el modelo tradicional:

• Creación de servicios nuevos con mayor rapidez Una prueba de ello es el cuadro siguiente, donde se comparan los pasos y tiempos requeridos para crear un servicio: EDUCO frente a la escuela tradicional. Característica

•

Tradicional

EDUCO

1. Tiempo de creación de los servicios

1 a 2 meses

4 a 5 años

2. Tiempo de asistencia del docente a la escuela cuando inició el programa

5 días a la semana

2,5 días

3. Involucramiento de los padres en actividades del centro escolar

Con mucha frecuencia (casi a diario) se pueden encontrar padres de familia en distintas actividades del centro

Es poco frecuente encontrar a los padres de familia en actividades relacionadas con el centro Cuatro veces al año en reuniones colectivas

4. Mecanismo de contratación de los maestros

La comunidad contrata directamente y el tiempo de contratación es mínimo

La contratación pasa por un concurso centralizado que puede tardar varios meses

5. Seguimiento, control y distribución del trabajo de los docentes

Los padres de familia realizan contraloría social de distintos procesos

El seguimiento se realiza desde el nivel central

Elimina el papel operativo de instancias centrales en compra de servicios, pago de servicios corrientes y contratación de docentes. Una de las grandes ventajas de EDUCO es que ha permitido que el papel de las instancias centrales sea más normativo, dejando la operación donde realmente tiene que estar: en la escuela. Con el Programa EDUCO todos los procesos de contratación, la compra de servicios y de materiales y los pagos de servicios corrientes se realizan en la comunidad. Quizá no logre bajarse tanto los costos como ocurre en las economías de escala

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(algo que sí se consigue con la compra descentralizada), pero no se tienen que sumar a los costos: el almacenamiento, la distribución, el tiempo del personal involucrado, las pérdidas, para darse cuenta al final de que lo que se está llevando la escuela no lo necesita. •

Mejora el uso de los recursos docentes (disminuye el ausentismo docente). Al contratar a los docentes localmente, éstos pueden dedicar más tiempo a sus labores de apoyo a los estudiantes y a la comunidad. Muchos maestros viven en las comunidades, lo que ha permitido que desarrollen actividades complementarias con estudiantes para reforzar aspectos de aprendizaje débiles y procesos de alfabetización con los padres. La lejanía del lugar de trabajo y las dificultades de transporte obligan a los maestros a quedarse en la comunidad. En principio, esta situación puede ser aceptada por la necesidad de tener un empleo; sin embargo, en la medida en que el maestro comienza a conocer las necesidades de la comunidad y a convivir con los pobladores, se generan acciones que van desde las mencionadas al principio, hasta el involucramiento en la solución de otras problemáticas de desarrollo de la comunidad. Todo lo cual luego incidirá en la educación: construcción de una calle, introducción del agua o de la energía eléctrica, etc.

•

Aumenta la probabilidad del tiempo de aprendizaje de niños en zonas rurales. La permanencia del docente en las comunidades permitía una mayor atención a los estudiantes, en tiempo adicionales a los establecidos formalmente. Asimismo, la cercanía de los docentes con la comunidad hacía que estos conocieran incluso las viviendas de los estudiantes. En las zonas rurales donde ocurren estas situaciones, el maestro no tiene que estar pendiente del reloj; puede organizar actividades para el tiempo libre o como refuerzo de aprendizaje. Hace visitas domiciliarias para estimular la asistencia diaria de los niños o para indagar sobre algún problema que los afecte.

•

Permite resultados de aprendizaje iguales o mejores que el modelo tradicional, pero con una estrategia flexible asociada a una alta participación social.

Efectividad del programa EDUCO El programa EDUCO abre oportunidades educativas para los sectores más pobres, en la medida en que aumenta la equidad y la escolaridad en las zonas con mayores carencias. Su acción se traduce en: • reducción en la entrada tardía a la escuela • aumento del tiempo del niño rural en la escuela • un efecto en los logros de aprendizaje

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Desde su nacimiento, EDUCO surge con un criterio de focalización geográfica en municipios prioritarios: «los más pobres». Se comenzó trabajando en 69 municipios prioritarios, luego se amplió a 78, posteriormente a 130, hasta que se llegó a todos los municipios del país. Esto permitió reducir la entrada tardía de los niños al centro educativo y evitar que el problema de sobreedad fuera aumentando. Cuando el niño ya no tiene que caminar largas distancias, puede estar más dispuesto para el aprendizaje o incluso permanecer más tiempo en la escuela, lo que posteriormente se reflejará en sus resultados de aprendizaje.

Participación de la comunidad en las zonas rurales Se propicia la participación de los pobladores de zonas rurales, la cual se manifiesta en: • transparencia en el uso de los recursos públicos • monitoreo de la asistencia del docente • más visitas de los padres a las escuelas • mayor apoyo local a los docentes y a la escuela • gestión de la comunidad ante ONG y municipalidades La participación de los padres de familia a través de las ACE implicó: involucrarse en la selección de recursos humanos, realizar contratos de trabajo, hacer convenios con el Estado, gozar de personalidad jurídica, conocer las leyes de seguridad social en el país, involucrarse en aspectos didácticos y ser reconocidos legalmente como una organización de importancia en la comunidad. Para que los padres se desempeñaran eficientemente en todas las áreas anteriores, debieron pasar por procesos iniciales de capacitación, los cuales, si bien es cierto no eran suficientes, les permitieron ejecutar con transparencia los recursos públicos que se les asignaban. Las ACE podían ser más sensibles a sus necesidades locales de educación y optimizaban los recursos que percibían para el beneficio de sus hijos. Los padres de familia desde el principio ejercieron una supervisión de la asistencia de los docentes a su trabajo, lo cual garantizó la permanencia de éstos en un 100% en la escuela. Los padres de familia tenían la facultad de descontar o despedir a los maestros que por razones injustificadas no se presentaran a trabajar. Este control no era de tipo administrativo formal, sino más bien un control social; ya que el padre, al estar pendiente de la escuela, podía estar enterado sobre la asistencia o inasistencia de los maestros. Las escuelas EDUCO comenzaron siendo humildes escuelas en El Salvador, pero había algo que las hacía especiales: la comunidad estaba en ellas. Los padres de familia no sólo se sentían responsables de administrar los servicios educativos, sino que también se sentían un poco dueños. Esto ha llevado a que hasta ahora la visita de los

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padres de familia a la escuela sea constante y que para los maestros esta situación se convierta en un apoyo. Por otra parte, al estar respaldados localmente, los padres de familia han podido hacer gestiones ante otros organismos gubernamentales y no gubernamentales (ONG), para realizar proyectos de infraestructura, dotación de mobiliario, donaciones de terrenos, etc., así como lograr el apoyo para realizar proyectos de desarrollo comunitario.

Otros beneficios para las comunidades Aquí podemos mencionar dos aspectos: las oportunidades de alfabetización y la escuela de padres. Rápidamente los padres de familia cayeron en cuenta de que lo necesario era impulsar procesos de alfabetización de adultos en las comunidades. En 1991, cuando se inició la experiencia, la mayoría de ellos eran analfabetos, situación que generó algunos inconvenientes legales ya que era deseable que por lo menos dos miembros supieran leer y escribir. Sin embargo, esto no se podía lograr en la totalidad de los casos. En la actualidad el 100% de los padres de familia que se involucran en las ACE saben leer y escribir; ello se debe sobre todo a que las comunidades comenzaron a organizar círculos de alfabetización. Ahora se tienen miembros de las ACE que son alfabetizadores voluntarios. Al principio, los maestros que se quedaban en las comunidades eran los que alfabetizaban. Las escuelas de padres y madres también se convirtieron en el canal que propiciaba una mayor participación de la comunidad en las actividades de las escuelas. Éstas no sólo pretendían orientar a los padres en su tarea como tales, sino que también, al ser un espacio de convivencia comunitaria, les permitían impulsar proyectos de desarrollo individual —como los de alfabetización u otros— y comenzar a generar posibles candidatos para relevar los cargos en las ACE. Las Escuelas de Padres y Madres comenzaron siendo un proyecto que algunas comunidades con padres más dinámicos y maestros líderes comenzaron desarrollando. En la actualidad no existe ninguna escuela EDUCO que no la tenga.

Factores de impulso Se puede señalar los siguientes factores básicos que impulsaron el desarrollo de EDUCO: a) Compromiso y economía política para el cambio: como producto de la crisis creada por el conflicto de los ochenta, la experiencia previa de organización y participación social de las comunidades, los acuerdos de paz, la identificación genuina de necesidades de educación preescolar y básica en las zonas rurales, el liderazgo y compromiso del Ministerio de Educación (MINED) y del gobierno

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de El Salvador, al igual que el apoyo político al programa (lo que implicó superar las barreras políticas iniciales). b) Innovación institucional: generada con la apertura a nuevos paradigmas educativos basados en un diagnóstico inicial, la adecuación del marco jurídico e institucional del MINED, el poder ir más allá de las regiones y de la municipalización, el uso del sistema bancario, y el impacto de EDUCO en la reforma y en la institucionalización del MINED. c) Aprendizaje y experimentación. EDUCO se plantea como «una experiencia que aprende» porque se desarrolló como un programa piloto antes de ser formalizado, lo que implicó un aprendizaje. Los problemas y las soluciones que se generaban en el proceso se trabajaban anualmente. Asimismo, se sistematizaron los procesos de organización, legalización y capacitación; se extendió el modelo de participación a las escuelas públicas tradicionales así como a las escuelas subsidiadas (CDE y CECE). Se desarrolló el modelo de transferencias en el sector público (bonos). Los modelos curriculares eran flexibles y existían aulas alternativas y de educación acelerada. Hubo misiones de países extranjeros para aplicar el modelo en Honduras (Proyecto Hondureño de Educación Comunitaria, PROHECO) y Guatemala (Proyecto Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo, PRONADE). d) Catalizadores externos: cumplieron esta función, entre otros, el marco dado por conferencias internacionales como la Convención de los Derechos del Niño y la Declaración de Jomtiem, el papel inicial de UNICEF y el rol sostenido del Banco Mundial (tanto por su financiamiento como por su asistencia técnica).

Reflexiones finales Si bien ha habido muchas experiencias valiosas durante la trayectoria del programa, en esta oportunidad me limito a señalar algunas lecciones aprendidas que considero importantes: • Se logró un acceso ágil y pertinente a la educación en zonas rurales y alejadas, sin bajar la calidad. • Hubo sostenibilidad jurídica, institucional y financiera del gobierno salvadoreño. • Se consiguió un mayor involucramiento de la comunidad, lo que implicó mayor responsabilidad y mayores demandas de los sectores pobres. • Se produjo un cambio en el acceso a la culminación de educación básica. • Hubo un impacto en el desempeño de los alumnos. • Se tomaron en cuenta los problemas relativos a la transferencia y a la rendición de cuentas. • Se generó una presión de la educación secundaria.

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Finalmente quisiera compartir algunas reflexiones que relacionan mi experiencia en EDUCO con la experiencia peruana: • En primer lugar, es importante continuar con un plan de sensibilización de la población en el tema de la descentralización en dos niveles: el nacional y el local. Para ello se puede efectuar más talleres donde se utilicen los resultados y propuestas elaboradas, sistematizando el proceso para recoger el pensamiento y la experiencia de la población respecto a la descentralización. • Asimismo, se debe fomentar el intercambio de experiencias entre las regiones de educación —especialmente las de San Martín, Madre de Dios y Piura—, en donde los facilitadores sean los miembros de las unidades descentralizadas a nivel de la escuela —tales como director, docentes, padres de familia y estudiantes—, convirtiéndose de esta manera en un grupo consultivo local de la experiencia. • También se puede fortalecer los procesos de participación comunitaria, a nivel de las escuelas específicamente, involucrando a los padres de familia en la gestión y en los procesos administrativos y financieros. • Finalmente, en el proceso de descentralización es necesario impulsar la definición de instrumentos de gestión que se generen a nivel de las escuelas y de las regiones.

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Participación ciudadana y gestión educativa desde la perspectiva boliviana

Noel Aguirre Ledezma

El hombre es un ser de relaciones y no sólo de contactos, no sólo está en el mundo, sino con el mundo. PAULO FREIRE (1978)

P

ARTICIPACIÓN: término tantas veces comentado y exigido. En su nombre se han

construido diversas teorías, propuestas y experiencias; es algo de lo cual no se encuentra exento el «mundo de la educación». Las más de las veces es impulsada y requerida por la sociedad civil, y en ocasiones por organismos gubernamentales, en una constante tensión de poderes y capacidades de movilización. Planteada así la situación —previo análisis de algunos elementos teóricos, normativos y organizativos propios de la realidad boliviana—, aquí nos referiremos de manera breve a algunas experiencias de participación ciudadana impulsadas por la sociedad civil y que han estado orientadas fundamentalmente a incidir en la formulación y seguimiento de políticas públicas en el ámbito educativo.

Elementos conceptuales de partida Gestión educativa, ciudadanía, participación ciudadana, política pública, educación, entre otros, son términos que giran en torno al tema y que requieren ser precisados para saber qué debemos entender cuando nos refiramos a ellos. Está claro que parte de la transformación de la gestión educativa y el ejercicio de la ciudadanía también es la reconstrucción de los conceptos y sentidos. Los siguientes son algunos de los elementos conceptuales construidos desde la experiencia y el debate con varias organizaciones educativas de la sociedad civil boliviana. Asesor del Centro Boliviano de Investigación y Acción Educativa, CEBIAE.

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PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y GESTIÓN EDUCATIVA DESDE LA PERSPECTIVA BOLIVIANA

Con relación al concepto de participación, desde la práctica se han construido distintas tendencias: • Unas veces se entiende que «promover la participación es informar», para luego sostener que «se consultó la opinión de la gente involucrada en el tema en cuestión». A título de participación se informa y consulta, pero en el momento de tomar decisiones otros son los que asumen esta responsabilidad. Así, por ejemplo, la «autoridad del sector educativo» convoca a un taller para informar qué políticas está definiendo y, más adelante, va a contestar y justificar algunos comentarios y cuestionamientos, con lo cual llega a considerar que sus decisiones «son producto de la participación». • Otras veces, bajo el supuesto concepto de participación se convoca a la gente para solicitar el apoyo a la solución de determinadas necesidades. Por ejemplo, los directores de las unidades educativas convocan a los padres de familia para que colaboren en refacciones de infraestructura de la escuela. Otras veces, se reivindica el «control social» o «apoyo político» enarbolando «las banderas de la participación»; así, por ejemplo, ante una huelga del magisterio el gobierno convoca a los padres de familia para que controlen «qué escuelas y docentes acatan el paro», mientras que los dirigentes sindicales los exhortan a hacerse parte de sus demandas y a acompañarlos en sus protestas. • Una tercera tendencia —marco en el que se inscriben los análisis y enfoques aquí planteados— señala que la participación básicamente es una «toma de decisiones». En el caso de la educación se expresará, entonces, en la toma de decisiones sobre las orientaciones, políticas y estrategias que se definan para la escuela, la región y el país. Para ser concluyentes, cabe señalar que si en determinado caso la población directamente afectada no toma decisiones, no existe participación social. Otro término que conviene esclarecer a propósito de los temas aquí tratados es el de gestión educativa. Este concepto, tan de moda en tiempos recientes, fluctúa entre la lógica de los viejos modelos de administración educativa —que recogen enfoques de la administración tradicional, restringiéndose a tomar previsiones para que «los recursos no se desperdicien» y se implementen las proyecciones con rigidez, según lo establecido y determinado por los planes— y la visión del hecho educativo como algo dinámico y que en gran parte depende de la constante y permanente tensión de las relaciones interpersonales y el poder. Así, la gestión educativa no se restringe sólo al dominio de ciertas normas y orientaciones predefinidas, sino fundamentalmente a la habilidad y claridad de reconocer las circunstancias de cada momento y la capacidad de tomar decisiones según principios y orientaciones político-educativas. Ciudadanía es otro término cuya definición conviene explicar. Surge del ejercicio formal de los derechos y se complementa con elementos de carácter subjetivo y afectivo. Ciudadanía es también la sensación que nos permite decir: «Me siento bien, soy escuchado en mi comunidad, siento que en las decisiones están incluidos mis aportes».

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En cuanto a política y política educativa, hay una disputa sobre la construcción de conceptos que traspasa viejas concepciones. Éstas señalaban que «la política es monopolio de los políticos», de quienes ejercen circunstancialmente el poder como «usufructo del poder que genera el voto ciudadano» o integran las cúpulas dirigenciales de algún «partido político con influencia». Tales concepciones han acabado por instalarse en la exigencia de que «hoy la política pública también es gobernar desde la sociedad» (Manuel Canto Chac). Con lo cual las políticas y estrategias para transformar los sistemas educativos ya no le corresponden sólo a los expertos y políticos en ejercicio del poder —sea del conocimiento o del formalmente establecido—, sino que se consolidan en el reconocimiento de que la educación es un bien público y, como tal, de interés para toda la sociedad. Por lo tanto, las políticas de cambio de la educación necesariamente deben desarrollarse desde y con el conjunto de la sociedad. Este el marco de referencia básico que orienta los análisis posteriores.

Marco organizativo y normativo En la medida en que este documento inicialmente será publicado para educadores y gestores del sistema educativo en el Perú, se presentan a continuación algunos datos y análisis que conviene tomar en cuenta. En Bolivia, como producto de distintas normativas —entre ellas las Leyes de Participación Popular y Descentralización—, la organización político-administrativa contempla 9 departamentos y 314 municipios. Con relación al marco normativo y legal de los temas que vinculan participación con educación, se pueden encontrar referencias fundamentales en la Ley de Reforma Educativa (LRE), promulgada el 7 de julio de 1994. Por ejemplo, sobre las bases fundamentales de la educación boliviana se señala en el primer artículo: Es democrática, porque la sociedad participa activamente en su planificación, organización, ejecución y evaluación, para que responda a sus intereses, necesidades, desafíos y aspiraciones.

Y como mecanismos de la participación popular en la educación, la LRE estipula los siguientes: a) Juntas Escolares, fundamentalmente asociaciones de padres y madres de familia de las unidades educativas. b) Juntas de Núcleo, constituidas por los representantes de las Juntas Escolares asociadas en núcleos educativos (los núcleos son denominados también redes, son una asociación de aproximadamente seis escuelas de acuerdo a criterios de afinidad cultural, ubicación geográfica, etc.). c) Consejos Departamentales de Educación, constituidos por representantes de las principales organizaciones al sector educativo del departamento correspondiente.

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d) Consejos Educativos de Pueblos Originarios (CEPO), que atendiendo al concepto de la transterritorialidad tienen carácter nacional y que actualmente están organizados en: Aymara, Quechua, Guaraní y Amazónico multiétnico. Participarán en la formulación de las políticas educativas y velarán por su adecuada ejecución, particularmente sobre interculturalidad y bilingüismo. e) Consejo Nacional de Educación (CONED), constituido por las principales organizaciones e instituciones nacionales vinculadas al sector educativo. En los hechos, el CONED recién se organizó en enero de este año con la participación de 83 personas que representan a 43 organizaciones de los sectores: estatal, social y popular. f) Congreso Nacional de Educación, reúne a todos los sectores de la sociedad para examinar el desarrollo y los progresos de la Educación Nacional, será convocado por lo menos cada cinco años, conforme a reglamento, sus conclusiones y recomendaciones constituirán una orientación para el desarrollo de la Educación. Aunque ya pasaron como 12 años desde la realización del anterior congreso, recién se anuncia que este se desarrollará en diciembre, 2004. Un rápido análisis sobre la aplicación actual de este marco normativo nos indica que, en efecto, se han puesto en práctica varios de estos mecanismos de participación social. Entre ellos: las juntas escolares, los CEPO y recientemente el CONED; esta situación ha creado mejores condiciones para la participación ciudadana, pero aún queda restringida a funciones relativas a la «toma de decisiones», donde prácticamente estuvo ausente, sobre todo en el diseño de políticas y estrategias de cambio en la educación. También se puede afirmar que la participación social hasta el momento tuvo un carácter fiscalizador e instrumental, quedando pendiente la reconstitución de verdaderas comunidades educativas. Asimismo, queda por lamentar que los congresos educativos no se realizaran en las fechas previstas.

Cuatro casos de participación ciudadana en educación De manera breve se presentan cuatro casos desarrollados en Bolivia, desde organizaciones de la sociedad civil, en los que se incidió principalmente en la definición, ejecución y seguimiento de políticas públicas educativas.

Caso 1. Educación en el ámbito de la escuela y núcleo: Propuesta de Innovación Educativa (PIE) Esta experiencia tuvo lugar entre 1995 y 2001, aproximadamente, primero en el ámbito de las escuelas y luego en el de núcleos educativos. Fue diseñada y ejecutada por el Centro Boliviano de Investigación y Acción Educativas (CEBIAE), en las ciudades de Potosí, La Paz, El Alto y Oruro. La propuesta abarcaba tres líneas de acción interdependientes: Fortalecimiento Docente, Gestión Escolar Democrática y Participativa, y Currículo

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Intercultural. El propósito era promover la transformación integral de las escuelas en la perspectiva de mejorar su calidad educativa, a través de un trabajo coordinado de la comunidad educativa. Desde el punto de vista metodológico, se puso especial énfasis en: • La investigación-acción; es decir, la constante recreación desde la práctica de la propuesta metodológica inicial. • El desarrollo profesional y personal de los docentes; que fueron corresponsables en los procesos para transformar la gestión educativa e incentivar la participación de la comunidad educativa (principalmente estudiantes, padres de familia y docentes). • El diseño y desarrollo de proyectos; en estos procesos se procuró sostener con rigurosidad metodológica el enfoque de la planificación estratégica, lo cual se constituyó en el principal dispositivo o motivo para el desarrollo de la transformación de la gestión educativa. • El desarrollo de procesos de fortalecimiento docente de carácter integral, sostenido y sostenible.

APRENDIZAJES Sin ánimo de ser exhaustivos, podemos señalar algunos de los principales aprendizajes en este caso: • Se pudo ratificar, inclusive al margen de los marcos normativos y las orientaciones técnicas, que en la práctica el docente tiene «la llave del éxito o del fracaso» de las transformaciones en el aula y la escuela. Por lo tanto, cuando se trata de construir procesos para transformar la gestión educativa con participación social, éstos en gran parte dependerán de la actitud y apertura de los maestros. El vínculo que se logró en esta experiencia permitió evidenciar que la intervención para transformar la gestión educativa en el ámbito del aula y la escuela también es un proceso de ejercicio ciudadano, por lo tanto entraña la revalorización tanto de la función política y educativa que cumplen los actores involucrados como del trabajo en equipo. • El fortalecimiento de los docentes (formación permanente a partir de la experiencia y conocimientos de los educadores) debe comprender, además de nuevas teorías y métodos, un cambio fundamental en actitudes y comportamientos, principalmente en lo relativo al desarrollo de habilidades sociales como: el trabajo en equipo, el manejo adecuado de las funciones de liderazgo, el ejercicio del poder, etc. • Cuando se busca transformar la gestión educativa es preciso hacerlo con un enfoque integral, para incidir en el conjunto de dimensiones relativas a la práctica

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y orientación del ámbito de la escuela. Esto debe incluir componentes vinculados a lo pedagógico, lo organizativo, lo administrativo y lo comunitario. • También se pudo percibir que la gran dificultad en este proceso de transformación es conseguir acciones perdurables, no sólo por la disponibilidad de recursos financieros sino debido a las orientaciones políticas y educativas, las capacidades de los equipos de trabajo y el grado de participación de la comunidad.

Caso 2. Educación en el ámbito local (municipio): educación para el desarrollo local Esta experiencia se viene llevando a cabo desde el año 2002, bajo la responsabilidad del Centro Boliviano de Investigación y Acción Educativas (CEBIAE), en los distritos municipales de Potosí y El Alto. La propuesta abarca dos componentes interdependientes: Fortalecimiento Docente y Fortalecimiento de Actores Sociales-Educativos, como jóvenes, padres de familia, organizaciones y autoridades educativas, entre otros; también se le denomina Fortalecimiento de lo Público. Se emprende con miras a constituir la educación en un factor estratégico de desarrollo social, principalmente en los ámbitos municipales. Desde el punto de vista metodológico, se pone especial énfasis en: • La reconfiguración de concepciones y sentidos de lo educativo que no se restrinja a la acción propiamente pedagógica, y más bien se inscriba como en las propuestas de desarrollo local. Esto hace que a la dimensión técnico-pedagógica se vinculen acciones políticas destinadas a fortalecer a los actores sociales y educativos. • El diseño y desarrollo participativo de planes educativos en el ámbito municipal, en el marco de propuestas globales para el desarrollo de los municipios en general, dispositivo metodológico que se considera fundamental. • La generación de movimientos de carácter social y educativo que, a través de la atribución de poderes a sus actores, promuevan el diseño y desarrollo de innovaciones y políticas públicas en el campo educativo.

APRENDIZAJES En este caso, entre los principales aprendizajes relativos a la gestión educativa y la participación ciudadana están: • La constatación de las bondades y posibilidades de lograr mayores impactos cuando se impulsan acciones concertadas y participativas entre la sociedad civil y el gobierno local, obviamente a partir de los principios, la identidad y las funciones de cada uno de los sectores. En este caso, la acción concertada se intensifica especialmente con el funcionamiento del Comité Distrital de Educación, que reúne a representantes de las principales organizaciones del sector

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educativo del municipio y se encarga de definir políticas para el ámbito de referencia. • La observación de que las propuestas pedagógicas y curriculares, para ser pertinentes y de calidad, necesariamente deben responder a las vocaciones y opciones económico-productivas y a las características político-organizativas y socio-culturales de la región donde se desarrollan. • Parte de la construcción de procesos de ciudadanía también puede expresarse en el diseño y la aplicación de currículos diversificados o regionalizados. • Esta experiencia también nos muestra que la gestión educativa responde a enfoques de carácter tanto técnico como político. Y condiciona que las acciones se realicen con un enfoque intersectorial e interdisciplinario. • Al igual que en la anterior experiencia, se constata que el fortalecimiento docente debe ser sostenido y sistemático. • Una de las dificultades en este ámbito es el peligro persistente de la cooptación por iniciativas político-partidarias, y de que los procesos de transformación sean lentos y paulatinos.

Caso 3. Educación en el ámbito regional indígena. La experiencia de los Consejos Educativos de Pueblos Originarios (CEPO) Como se mencionó en páginas anteriores, los CEPO son mecanismos de participación popular que se organizan atendiendo el concepto de transterritorialidad; sirven para participar en el diseño de políticas educativas y para velar por su ejecución, «particularmente sobre interculturalidad y bilingüismo». Se organizan en cuatro consejos educativos: Aymara, Amazónico Multiétnico, de la Nación Quechua y del Pueblo Guaraní. En la práctica sus acciones se emprenden considerando fundamentalmente cuatro componentes: organización de juntas escolares y distritales, capacitación, comunicación y coordinación interinstitucional.

APRENDIZAJES Esta experiencia ha permitido algunos aprendizajes importantes con relación a la gestión educativa y la participación ciudadana: • Reconocer la presencia de un referente o variable absolutamente pertinente a Bolivia: la diversidad étnico-cultural, situación que nos exige replantear formas de participación desde esta perspectiva. • Saber que la participación se basa sobre el reconocimiento de la diversidad cultural e incorpora otras formas de organización y construcción del ejercicio del poder y la práctica ciudadana. Esto, como es obvio, no atañe únicamente al sector educativo sino a la propia dinámica nacional.

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PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y GESTIÓN EDUCATIVA DESDE LA PERSPECTIVA BOLIVIANA

• Ver que esta situación comienza a incentivar la capacidad organizativa, de análisis y proposición de estas organizaciones, favoreciendo su autonomía como tales. El proceso se encuentra en construcción y enfrenta dificultades relacionadas con actitudes que en algunos casos reflejan una postura escasamente intercultural.

Caso 4. Educación en el ámbito regional nacional. La experiencia del Foro Educativo Boliviano El Foro Educativo Boliviano es una organización de la sociedad civil orientada a incidir en la formulación, seguimiento, proposición y ejecución de políticas públicas educativas. Se fundó en 1996, ante la difícil situación que vivía la educación boliviana, la necesidad de recuperar el carácter político y público de ese ámbito, así como la urgencia de reconstruir la concepción de educación desde una perspectiva social y política, y desde una visión intersectorial. Las normas operativas del Foro Educativo Boliviano lo señalan como un movimiento de la sociedad civil que se organiza bajo los principios de pluralidad y diversidad, reconoce la libre adhesión y pretende una acción permanente concentrada en la formulación de propuestas de políticas. Sus principales líneas de trabajo son: Investigación y elaboración de propuestas, Negociación y Comunicación e información. Su estructura organizativa básicamente comprende: la Asamblea, máxima instancia de decisión; el Comité Directivo Nacional y la Coordinación Nacional; las Comisiones de Áreas —entre ellas de educación formal, educación alternativa y educación superior— y los Foros Regionales organizados en todos los departamentos bolivianos.

APRENDIZAJES Los aprendizajes que nos permite conocer esta experiencia con relación a la gestión educativa y la participación ciudadana son: • La participación es una opción ética, de afirmación de ideales y básicamente surge desde una sociedad civil con atribución de poderes. • La práctica señala claramente que en la participación y la construcción de propuestas políticas es necesario establecer vínculos entre las acciones que se emprenden en los distintos ámbitos —local, regional, nacional e internacional— de manera interdependiente. Esta influencia recíproca también debería teñir la relación entre teoría y práctica, ya que no es posible proponer y negociar políticas sólo desde planteamientos meramente teóricos, sino que éstas deben ser también producto de acciones y experiencias concretas. • La participación e incidencia en la elaboración de políticas aumentan en la medida en que se incentivan las capacidades de análisis, de formulación de

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propuestas y de negociación. También es notorio que, en el momento actual, los procesos de participación social se construyen sobre la base de la disputa del poder, fundamentalmente del conocimiento. El proceso se encuentra en construcción y está topándose con algunas dificultades relacionadas con la perdurabilidad de las acciones.

Finalmente... En las condiciones descritas y para aprender las lecciones extraídas de estas experiencias y otras que puedan orientar nuestros caminos, retomaremos las palabras de Paulo Freire cuando nos indica con propiedad: El mundo no es. El mundo está siendo... mi papel en el mundo no sólo es de quien constata lo que ocurre sino también el de quien interviene como sujeto de lo que ocurrirá. No sólo soy objeto de la historia, sino, igualmente, su sujeto.

Ojalá seamos sujetos de la historia, condición básica de la participación ciudadana.

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La otra participación: la escuela desde una inspiración y aspiración democrática

Darío Ugarte Pareja Jacobo Alva Mendo

La democracia ha fracasado porque hay demasiada gente que la teme. Creen que el bienestar y la felicidad son tan escasos, que resulta imposible —y quizá indeseable— creer en un mundo de personas prósperas y libres... Sin embargo, este mundo, con todas sus contradicciones aún puede salvarse, aún puede renacer; pero no recurriendo al capital, el interés económico, la propiedad y el oro. W.E.B. DU BOIS 1

E

s posible advertir en el país una transformación en la estructura administrativa y política de la sociedad: está en marcha un proceso de descentralización que apunta a democratizar la vida nacional. Es especialmente visible en el sector Educación, con la nueva Ley de Educación 28044, promulgada en julio de 2003, que establece una nueva relación del Estado con la sociedad civil. La ley aprobada tiene referentes que se inscriben no sólo en una larga normatividad que podríamos ubicar en 1996, sino en las diversas experiencias que desde la sociedad civil se han venido implementando incluso antes de ese año. Sin duda, desde la década pasada salen a la luz iniciativas democratizadoras surgidas de las comunidades educativas, en respuesta a una situación expresada en las normas —como la R.M. 016-96— y que fue afirmando la autonomía del centro escolar, aunque concentrando las decisiones centrales en el director. De modo que, en la práctica, la gestión se tornó solitaria, en muchos casos de carácter autocrático, contraria a las demandas de la sociedad y de los tiempos de reforma educativa, que fueron señalando rumbos para la democratización de la escuela y del sistema educativo nacional. Es pertinente esta observación porque, a contracorriente, las experiencias democratizadoras fueron haciéndose visibles como prácticas que luego se irían plasmando en normas emitidas por el ministerio del sector. Esta aparente contradicción cobra sentido si

Darío Ugarte es educador y asociado de Tarea; Jacobo Alva es antropólogo y educador. 1

Prólogo a La (des)educación, de Noam Chomsky (2001: 7).

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analizamos con mayor detenimiento la normatividad en educación y las experiencias aludidas. Esta es una primera reflexión sobre los procesos de participación democrática en la educación nacional. Un segundo aspecto es el análisis detallado de las experiencias comunitarias promovidas por el Estado y la sociedad civil, examinadas a partir de los énfasis puestos en su desarrollo; lo cual supone revisar las concepciones subyacentes en los modelos, identificar las estrategias implementadas y los resultados alcanzados. Se propone, de otro lado, una mirada a las normas y experiencias desde la participación democrática. En este ensayo la concebimos desde cuatro ángulos: la visibilidad de los sujetos, la actuación crítica en el espacio público, el desarrollo de un sentido de pertenencia y el ejercicio de poder. En las diversas experiencias promovidas por las comunidades educativas, el Estado y la sociedad civil que analizamos, se advierte la construcción de espacios para la participación activa —de ejercicio ciudadano— cuya práctica fortalece la institucionalidad democrática; por ello será el epílogo de nuestra reflexión, porque creemos que en este énfasis se condensa el mayor aporte de la escuela pública al fortalecimiento del sistema democrático en el país.

Participación democrática: condición ineludible en la escuela La participación democrática ha sido y sigue siendo una preocupación prioritaria en el proceso de institucionalización que vive el país. Más aún en el contexto actual, en el que se busca desconcentrar el poder a partir de la descentralización como mecanismo democratizador. Sin embargo, las posibilidades de una participación real en la toma de decisiones es un aprendizaje que requerimos comprender en su real magnitud para poder pensarnos como protagonistas en la transformación de las estructuras de gobierno o de gestión. Por tanto, no es suficiente contar con instancias y mecanismos de participación si no nos hemos apropiado de la necesidad de participar como condición para ser y sentirnos parte de esta sociedad. Y es que la participación alude al comportamiento del sujeto, actuación que está influida por lo que ocurre en su interior. Así, la participación no puede estar exenta de la subjetividad del individuo y está afectada significativamente por ella: es decir, por el conjunto de valores, creencias y actitudes. La escuela no está al margen de esta condición, más aún cuando se le ha otorgado un papel clave como institución formadora de ciudadanía, especialmente ética, donde el sujeto va aprendiendo a ser parte activa y defensora del sistema democrático; donde se otorgan sentidos y valores para la construcción del individuo y del colectivo, del sí mismo y del nosotros. Una escuela pensada como el lugar para el ejercicio de la libertad y como espacio de aprendizaje para la intervención en lo común, en lo público.

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Si partimos de esta convicción —de una escuela que asume la función de enseñar y aprender los valores democráticos, de promover derechos y obligaciones; en suma, de formar ciudadanos responsables—, estamos reconociendo el sentido político de la escuela: una institución comprometida en construir lo público. Sin embargo, las condiciones y el proceso histórico en el que se ha ido desarrollando nos muestran una institución en la que se han legitimado prácticas autocráticas, que han debilitado los vínculos sociales y la posibilidad de construir un proyecto común. Al señalar la participación democrática como una condición ineludible en la escuela, se está planteando la necesidad de revisar profundamente las tensiones y paradojas en las que se encuentra la institución escolar. Una escuela que ha recibido el mandato de enseñar los beneficios de un sistema democrático, pero —como señala Chomsky (o. cit.)— que se erige en un centro de control y coerción que socializa para respaldar las estructuras de poder. Queda rezagada como una institución con pretensiones democráticas que mantiene prácticas irreflexivas frente a una cultura colonizadora, de la obediencia y de invisibilización de los sujetos. Esta revisión de la escuela, como espacio público posible para la participación de los sujetos que la conforman, nos exige reconocerla como lugar de comunicación y de lo común. De comunicación, porque es a través del lenguaje que se van dando los significados y sentidos de ser y estar en la escuela; estos significados se construyen en la interrelación con el otro y permiten construir una historia común de la cual somos parte. La comunicación hace posible crear comunidad; es decir, amplía lo que es posible de ser compartido. Tal como anota Beltrán Llavador (1998: 25): Constituyéndose en comunidad, un grupo se dota de identidad diferencial, asume la desigualdad y a partir de ese punto, en uso de su libertad puede organizarse para ampliarla, enfrentando el desconocimiento de los otros, reclamando su derecho [...] a participar.

Es este sentido de comunidad el que construye la ciudadanía e instaura la política en la escuela; el que edifica lo común como ese espacio en el que está permitido compartir objetos y significados. Al referirnos a la participación, la concebimos como el acto de ser parte activa y fundamental de los acontecimientos, cualesquiera que éstos sean; que implica necesariamente el ser partícipe de las decisiones que motivan los hechos. La exclusión de esta condición, tal como anota Santos Guerra (2002: 23), constituye una falacia. En ese sentido, la participación trasciende el carácter meramente instrumental, el estar porque somos parte, sujetos beneficiarios, pasivos o activos de las acciones, para recuperar su esencia que es en sí misma aquélla que connota un valor de virtud democrática. Porque la participación tiene sentido cuando somos parte de la toma de decisiones, cuando ese suceso provoca la actuación pública y se asume como un ejercicio de responsabilidad democrática.

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Vista de este modo, la participación lleva a generar procesos de aprendizajes para el ejercicio de la ciudadanía; porque a medida que se es parte del accionar se va gestando el desarrollo de conciencia crítica sobre nuestra actuación y en el espacio público donde se interviene. Toda participación —y en la escuela también— permite a las personas ir adquiriendo un sentido de pertenencia al grupo, institución o espacio público, y constituye un acto siempre perfectible e inacabado, por tanto un acto de aprendizaje social. Por ello, persistir en las prácticas que progresivamente se van incorporando posibilita mayores espacios de democratización de las instituciones. Desde luego, su mejoramiento supone desarrollar condiciones y estrategias para esa finalidad. Una idea que debe tenerse presente en esta concepción es que la participación, más que un derecho, es un deber si la proyectamos en su sentido educativo de ejercicio pleno de la ciudadanía y la democracia en la escuela. De esta manera, en el presente ensayo asumimos como componentes inherentes a la participación democrática: la visibilización de los sujetos, la actuación crítica en el espacio público, el desarrollo de un sentido de pertenencia y el uso del poder. Son lentes que nos permitirán analizar las experiencias y la normatividad que son objeto de este estudio.

Visibilización de los sujetos León Zamora (2001: 229) nos advierte de dos mecanismos de homogenización presentes en la cultura escolar: la uniformización y la anonimación. Son una muestra de los rasgos autoritarios de la escuela que impiden cualquier manifestación de individualidad en ella. Esta característica cotidiana de la vida en la escuela se expresa de muchas formas, son ejemplos dramáticos de cómo ella se niega a la diferencia como expresión de lo diverso y a la posibilidad de reconocer al otro como legítimo. Las probabilidades de una participación real en la escuela, desde una perspectiva democrática, pasan —como dijimos— por el reconocimiento de la diferencia, entendida como aquello que se distingue del otro y que en el proceso de re-conocerlo se hace visible, es decir, existe. Este reconocimiento es un volver a conocer que incorpora a los otros, con lo cual amplía los límites de lo conocido y da paso a un nuevo orden en el que las individualidades se contemplan.

Actuación crítica en el espacio público Si las escuelas son las que forman ciudadanos, tendrían que constituirse en esferas públicas democráticas, como nos señala Giroux (1998: 280). Esto implica considerarlas como lugares democráticos dedicados el desarrollo de capacidades críticas, centradas en la indagación y el diálogo significativo.

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Al ser reconocidas como espacios públicos —es decir, de todos y para todos—, la actuación ciudadana representa la oportunidad de ampliar estos espacios desde una dimensión política: esto es, desde la capacidad de ejercer un poder que se construye a partir del diálogo, la apertura y la libertad. Tomar parte en la escuela desde una posición crítica frente a las relaciones de poder y las situaciones de discriminación e inequidad supone desarrollar un conjunto de actitudes y habilidades para argumentar nuestra opinión con información sustentada, estar dispuestos a la discrepancia como oportunidad de crecimiento e integración, proponer libremente iniciativas de cambio y ser capaces de influir en el rumbo que la escuela adopte para alcanzar el bienestar común. Como nos recuerda Santos Guerra (o. cit., pág. 19), participar en el espacio público es un derecho que no es concedido, ni se regala; es un valor que se persigue desde la convicción de tener la responsabilidad de promover la transformación de nuestro entorno. Obligación cívica no excluyente que invita a aportar con iniciativa y decisión.

Sentido de pertenencia Veíamos que tomar parte de la escuela supone procesos de comunicación y de construcción de lo común. Son condiciones fundamentales para construir una identidad hacia un grupo, institución o localidad referente; lo que implica tomar conciencia, tener arraigo, afecto y lealtad a una comunidad (Ugarte y Villanueva, 2000). Tomar parte es sentirse parte, es desarrollar ese sentido de pertenencia que posibilita el aprendizaje y el ejercicio de la ciudadanía. Nos sentimos pertenecientes a la escuela como comunidad política en la medida en que nuestra capacidad de acción se amplía, identificándonos con aquellos asuntos que afectan el bienestar común. Pertenencia que se expresará en vínculos más cercanos, abiertos, no prescindibles.

Poder El concepto de poder tiene un vasto conjunto de significados. Si lo vinculamos con la violencia, representa prácticas signadas por el dominio, el adiestramiento y la coerción; pero al identificarlo con prácticas como la negociación y el acuerdo, lo asociaremos con esa capacidad de transformación, de transitar del poder sobre el otro al poder con el otro. En la perspectiva democrática, la participación implica igualmente ejercicio de poder, pero un poder entendido como capacidad para expresarse a sí mismo e interactuar con el resto en la construcción de un proyecto común. Es un poder que se asume como inherente a las relaciones humanas y que está sustentado en diversas fuentes que generan desequilibrio, imposición, manipulación; así como crecimiento, emancipación, autonomía (Ugarte, 2001).

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Ser ciudadano en la escuela y participar en ella de manera democrática implica intervenir en los espacios de decisión, algo que, como nos señala Gadotti, «[...] sólo es posible si se participa en el gobierno escolar con poder, libertad y autonomía para ejercerlo» (cit. Iguíñiz y Dueñas, 1998: 75). El poder que se gana con la participación presupone capacidad para hacer o libertad para participar, e implica asimismo libertad para hacer uso del poder colectivo que se desprende de la participación misma. La libertad, pues, se revela como la condición de la participación democrática, al tiempo que es resultado de la misma (Beltrán Llavador, o. cit.).

Sentidos y orientaciones de una educación para la participación Las instituciones del Estado, el Congreso de la República y el Ministerio de Educación, a lo largo de esta última década, han emitido alrededor de dos decenas de normas con el propósito de orientar a las instituciones educativas nacionales por los linderos de un ejercicio democratizador. Estas normas se han emitido bajo la categoría de decretos leyes, decretos supremos, resoluciones supremas, resoluciones ministeriales y viceministeriales, directivas ministeriales y directivas directorales. Observadas por categorías, tenemos que los decretos supremos del sector son una mayoría. Conviene precisar que daremos cuenta de normas referidas a la educación básica de menores y adultos de los niveles inicial, primaria, secundaria, y a las instancias de gobierno intermedio y nacional del sistema educativo. Sin ingresar a las normas para el nivel de educación superior en cualquiera de sus modalidades de gestión. El período que corre desde el gobierno de transición (noviembre de 2000) al actual régimen (inaugurado en julio de 2001) concentra la mayor cantidad de normas aprobadas. Se aprecia como característica una clara orientación de abrir la escuela y la educación a una mayor participación democrática en la gestión educativa. Observemos el cuadro 1 en la página siguiente. Se registran 21 normas que aluden directamente a promover la participación democrática en el sistema educativo nacional. Por su trascendencia, la Ley General de Educación —Ley 28044 aprobada el 28 de julio de 2003— se constituye en el nuevo marco jurídico y la norma más importante que —como hemos señalado— establece un nuevo contrato social y educativo para el país. Es pertinente anotar que las normas anteriores a esta nueva ley tuvieron como referente la Ley General de Educación 23384, del 18 de mayo de 1982. Su vigencia por más de dos décadas daba apertura a procesos de democratización del sistema escolar, al señalarse expresamente como objetivos de la educación que éstos se orientan a «[...] contribuir a la construcción y vigencia permanente de la democracia, para que todos gocen de iguales derechos políticos, sociales y económicos» (art. 3, inciso d).

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Hay apertura a procesos de participación de la comunidad a través de los padres de familia, así como de los gobiernos municipales y regionales (artículos 6 al 9 y 116 al 121, respectivamente). La inclusión participativa está señalada más como propósitos que como atribuciones específicas; el carácter de cooperación predomina en el espíritu de la ley; se favorecen las actividades de promoción educativa para establecer centros educativos propios y sin injerencia en los aspectos pedagógicos y técnicos, que le es reservada al Ministerio de Educación, así como la supervisión, son las facultades que se otorga en el caso de los gobiernos locales y regionales. El artículo 126 inclusive establece que en el Ministerio de Educación funcionará el Consejo Nacional de Educación, señalándole sus objetivos y las representaciones que lo conformarían2. Cabe recordar esta ley porque, como marco jurídico, ha favorecido la dación de normas como la promulgada en 1996, que dio pie a la primera en importancia para el tema que nos convoca. Nos referimos a la R.M. 016-96, que establece la obligatoriedad de los centros educativos del país a organizar su gestión a partir de la elaboración de lo que se denominó Proyecto de Desarrollo Institucional (PDI), dando inicio en buena cuenta al cambio en la gestión escolar del país. El cambio es visible en el propósito, al favorecer la organización de la gestión escolar construyendo una visión y misión comunes a todos los integrantes de la comunidad educativa; construcción que ha de conducir a que se modernicen los centros educativos, para lo cual deben concurrir con su opinión todos los miembros de dicha comunidad. La norma promueve la participación precisamente al recoger la opinión. Ahora puede resultar forzada esta inclusión, pero, observada en su contexto, es un primer indicio de cómo se promovía la participación de actores que antes estuvieron invisibles al formularse los propósitos políticos de las escuelas. Otro aspecto resaltante, como ya hemos señalado, es que, aun siendo la norma que por excelencia otorga al director facultades de ejercicio autónomo en la gestión escolar, en la práctica fue afirmando una gestión autocrática de gobierno escolar. Aunque en sus lineamientos de política educativa convoca a las instituciones de la sociedad civil a apoyar el proceso de mejoramiento de la calidad educativa, fue más un buen deseo que una realidad. Esta norma revela la intencionalidad educativa del régimen: profundizar el mejoramiento de la calidad educativa para alcanzar la modernización, enfatizando la renovación curricular en la metodología de la enseñanza-aprendizaje, para lo cual se tenía en cuenta la pluralidad socio-cultural y lingüística del país, la provisión de material educativo y la evaluación del rendimiento escolar. Pero todo esto bajo la gestión de prácticas autocráticas del director.

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Señalamos este aspecto porque han transcurrido dos décadas para que el Consejo Nacional de Educación cumpla un cometido que la ley de entonces le encargó. La reincorporación al sector Educación se produjo a partir del año 2002. Su importante responsabilidad con la educación nacional se analiza en el segundo apartado de este documento.

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Existen diversas normas que promueven la participación en el sistema educativo; al observarlas por temas es posible agruparlas según la naturaleza de lo que desean promover y el sujeto al que alcanzan en especial: padres de familia, la sociedad civil y funcionarios de los órganos de administración educativa. Respecto a los padres de familia, con intervalos de dos años (1998, 2000 y 2002) se han dado dispositivos que regulan, respectivamente, su participación como expresión de orden, corrección frente a anomalías de los centros escolares y como responsabilidad ciudadana ante la educación de sus hijos. El reglamento de la Asociación de Padres de Familia (APAFA) resulta siendo el más exhaustivo para regular la participación; su carácter es democratizador en el sentido de que señala los deberes, derechos y límites de participación en la escuela. Establece reglas para señalar dónde se puede y se debe participar en el gobierno escolar, y dónde no es posible hacerlo. Lo que se señala respecto a la sociedad civil es todavía más difuso. Se invita a concurrir, apoyar y favorecer los procesos educativos como responsabilidad inherente a la condición de ciudadanos, pero sin especificar atribuciones. Se exhorta a que la sociedad civil esté organizada para que ejerza el derecho a participar. En cuanto a los funcionarios de la administración educativa, las normas apuntan básicamente a regular los programas educativos y las actividades de los centros escolares; se señalan las finalidades, objetivos, funciones y atribuciones para un desempeño más eficaz y eficiente del sistema educativo de la jurisdicción, poniéndose de relieve la calidad del servicio y el carácter democratizador de la gestión. Aun cuando podríamos dar cuenta pormenorizada de ellas, nos ocuparemos de aquellas que se han propuesto programáticamente —mejor aún, doctrinariamente3— transformar la práctica escolar en el país. Estas son el D.S. 007-2001-ED y la R.M. 1682002-ED. Creemos que en estas dos normas se resumen los mayores esfuerzos por otorgar espacios de participación democrática a todos los sujetos sociales de la educación nacional. Junto con ellas, la nueva Ley General de Educación 28044, vigente desde 2003, constituye, si se quiere, el nuevo pacto para mejorar la calidad educativa en su sentido más amplio, así como para democratizar el sistema educativo nacional. La primera norma, el D.S. 007-2001-ED («Aprueban las normas para la gestión y desarrollo de las actividades en los centros y programas educativos»), contiene ideas y especificaciones de carácter funcional, de cómo los centros y programas educativos han 3

Decimos «doctrinariamente» en el sentido de que estas normas se sustentan en concepciones ideológicas y políticas sobre cómo entender la educación, el sistema educativo, la democracia y el desarrollo en instituciones sociales como la escuela, en la comunidad local, la sociedad civil y el Estado. Expresiones que se manifiestan en la concepción curricular, la gestión educativa, el rol docente, el protagonismo estudiantil, la participación de padres de familia, la comunidad, la sociedad civil y las instituciones del Estado (el ministerio del sector y sus órganos intermedios, así como los gobiernos locales y regionales). Este conjunto de ideas doctrinarias en el espíritu normativo no sólo regula el carácter funcional de los establecimientos escolares y el sistema educativo en particular, sino que especialmente está estableciendo lineamientos de política en el sector, en la administración y concepción educativa del país.

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de adecuarse para una gestión democrática participativa. Establece lineamientos de política educativa y enfatiza el sentido de la educación nacional: formar ciudadanos que defiendan y practiquen valores democráticos y de respeto a los derechos humanos; educar para promover la democratización del sistema educativo nacional revalorando la gestión pública, asegurando la transparencia, combatiendo la corrupción, posibilitando la participación de los diversos actores de la comunidad educativa y estableciendo mecanismos de rendición de cuentas que impliquen una mayor eficiencia en la asignación y el uso de los recursos disponibles. Queda en evidencia, a partir de esta norma, la intencionalidad política de la nueva gestión pedagógica e institucional que se quiere implementar. Recordemos que este decreto supremo lo da el gobierno de transición democrática presidido por Valentín Paniagua, y responde, coyuntural y programáticamente en su concepción, a poner las bases para un nuevo estilo de gestión transparente y democrática en la educación nacional, luego de la constatación y caída del régimen sumido en la corrupción de Alberto Fujimori. Precisamente el tema de la corrupción y la rendición de cuentas ingresa en el vocabulario legislativo de los centros escolares y queda normado para favorecer prácticas de participación democrática en la escuela. La norma da cabida de manera explícita y convoca a padres de familia, organizaciones de base, medios de comunicación, instituciones de la sociedad civil y del Estado, a participar de forma activa, permanente y concertada en el proceso de diseño y desarrollo de la educación peruana. Es una norma si se quiere de carácter global, totalizadora en su alcance, ya que atañe desde la sede central del Ministerio de Educación, pasando por las Direcciones Regionales y los órganos intermedios, y llega hasta los centros y programas educativos públicos y privados de diversos niveles y modalidades existentes en el sistema educativo peruano, con excepción de los centros de educación superior. En el aspecto de la gestión institucional establece regulaciones generales para los centros educativos y las formas de participación de la comunidad escolar, señalando quiénes la constituyen: el director, el personal directivo, administrativo y de servicio, alumnos, docentes, padres de familia e instancias de la comunidad local que se involucren como aliados del Proyecto Educativo Institucional (PEI) del centro educativo. Establece los instrumentos de gestión como el PEI, el Plan Anual de Trabajo, el Reglamento Interno, los Informes del Director. En la elaboración o aprobación de estos instrumentos es visible la participación de la comunidad educativa que en adelante se organiza y cumple sus funciones al ponerse en marcha los Consejos Escolares, con carácter consultivo y de instancia participativa en la vida escolar y que responden a las demandas de la población por una mayor descentralización y autonomía escolar. Pone en marcha un modelo de aprendizaje que progresivamente va facilitando una mayor delegación de autoridad y autonomía a cada centro educativo, en un contexto de participación y corresponsabilidad de parte de los docentes, padres y alumnos, en la perspectiva de garantizar una mayor calidad y equidad en el servicio educativo.

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La siguiente norma en importancia en esta misma orientación es la R.M. 168-2002ED, que establece los objetivos estratégicos y lineamientos de política educativa. Señala una clara intención de formar a los estudiantes como personas y ciudadanos capaces de construir la democracia, el bienestar y el desarrollo nacional, armonizando este proyecto colectivo con su propio proyecto personal de vida. Un segundo aspecto es lograr una educación básica de calidad accesible a las poblaciones de menores recursos. Tercero, fortalecer la escuela pública, asegurándole autonomía, democracia y calidad de aprendizajes, democratizando y descentralizando el sistema educativo. Y por último, mejorar drásticamente la calidad del desempeño pedagógico y la condición profesional de los docentes. Amplía y especifica no sólo las funciones de los centros educativos del país, sino que también regula la manera como el sistema educativo en su conjunto prepara las condiciones y favorece prácticas democratizadoras en la gestión escolar. Abarca tanto el currículo como la gestión institucional. Visualiza la participación protagónica de los alumnos en su aprendizaje, la mejora de un clima de convivencia democrática y establece el funcionamiento de los Consejos Escolares Consultivos, abriendo la participación de los padres de familia y de los estudiantes en la gestión escolar. Representa un mayor avance con relación al D.S. 007-2001, ya que es más clara la intencionalidad de abrir la escuela a la participación democrática de la comunidad educativa; a los estudiantes y padres de familia se les asignan funciones de carácter consultivo en la gestión, aun cuando ésta no sea plena en las de carácter resolutivo. La tercera norma en importancia es la nueva Ley General de Educación 28044 de 2003. Es de carácter intersectorial. Concibe la gestión como un sistema educativo nacional descentralizado, simplificado, participativo y flexible. Reconoce un enfoque de interculturalidad y señala que la educación peruana asume a la persona como centro y agente fundamental del proceso educativo. Se sustenta en ocho principios: ética, equidad, inclusión, calidad, democracia, interculturalidad, conciencia ambiental, creatividad e innovación. El carácter participativo está implícito en la intencionalidad ética, la inclusión, la garantía de equidad en la oportunidad al acceso y el trato en el sistema educativo. La participación de actores es más visible, se amplía la comunidad educativa y como sus integrantes se menciona a estudiantes, padres de familia, profesores, directivos, administrativos, ex alumnos y miembros de la comunidad local (art. 53). Un aspecto que se debe observar es que el personal de servicio no es considerado como parte de la comunidad educativa. Tampoco lo es como personal administrativo, si leemos el artículo 62, si acaso allí se señalaría que el personal de servicio está incluido como personal administrativo. En consecuencia, tampoco se le considera como integrante de los Consejos Educativos Institucionales. El carácter excluyente de este valioso personal en la vida escolar resta y desmejora los propósitos democratizadores de la escuela y del sistema educativo nacional.

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El espíritu y diversos artículos de la ley explícitamente apuntan a promover la participación. Un claro ejemplo son los objetivos de la gestión expresados en el artículo 64 (inciso g), cuando se dice de manera enfática: «[...] promover la activa participación de la comunidad». En general se encomienda al director y a los docentes que faciliten espacios de participación, o que su accionar sea de amplia participación democrática, tanto en la gestión de la institución escolar como en la conducción y orientación de los aprendizajes. Se señala el derecho a participar que tienen todos los integrantes de la comunidad educativa, en particular los estudiantes y padres de familia. Sin embargo, este mandato es muy general, más declarativo y volutivo que expreso; las especificaciones sólo son claras en cuanto al funcionamiento de los Consejos Educativos Institucionales, instancia que expresa mejor el acto de participación democrática que promueve el espíritu de la ley. La ampliación de actores con funciones específicas y responsabilidades a lo largo de esta legislación expresa el carácter inclusivo y volutivo del ente rector de otorgar poder en la gestión de la escuela a actores invisibilizados; sin duda, son síntomas de cambio en el sistema. Si antes de 1996 sólo los docentes, directores y funcionarios del sistema educativo tenían asignados sus roles, a partir de entonces se incorporan otros actores con papeles diferenciados: los padres de familia, a través de las APAFA (normas de 1998, 2000 y 2002), y los estudiantes a través de los municipios escolares (1998). El nuevo escenario político, surgido con el gobierno de transición (noviembre de 2000), ha visibilizado a actores relegados e incorporado incluso a los ex alumnos como sujetos de derechos en la gestión escolar, aun cuando los padres de familia son reconocidos como integrantes «natos» desde legislaciones anteriores a 1996: por ejemplo, en la Ley General de Educación de 1982. En nuestra opinión, la nueva Ley General de Educación 28044 les reduce este reconocimiento, al señalarle un carácter dubitativo o condicionante a su participación en el órgano de gestión participativa: los Consejos Educativos Institucionales. Así, el artículo 69 dice: «[...] pudiendo exceptuarse la participación de estos últimos [se refiere a los padres de familia] cuando las características de la institución lo justifiquen». ¿Un Consejo Educativo Institucional sin padres de familia? ¿Se está cerrando la puerta a su participación en la gestión escolar? ¿Bajo qué condiciones las características de la institución lo justificarían? ¿A qué tipo de justificaciones recurrirían el resto de integrantes del Consejo Educativo Institucional para que no participen los padres de familia? También se abre la posibilidad de algún tipo de discordia al no quedar claramente establecido un mandato inalienable, como sí lo tienen los docentes, directores y subdirectores, los estudiantes y los ex alumnos. También las instituciones de la comunidad parecen haber sido incluidas en la legislación para participar casi como convidadas de ocasión, cuando se señala que este estamento de gobierno escolar «[...] pueden integrarlo, también, otras instituciones de la

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comunidad por invitación a sus miembros». Con lo cual su inclusión tampoco es contundente. Una vez más, con órganos de gobierno escolar sin toda la comunidad educativa representada en ellos se abre la posibilidad de que la escuela continúe siendo patrimonio casi exclusivo de docentes y directivos; contrariamente al espíritu de la ley, en especial a sus fundamentos doctrinarios de una educación democratizadora. En ese sentido, la ley parece transitar por linderos de una visión anacrónica, que denota temor y resistencia al cambio. Si los CEI son la expresión más acabada de gobierno compartido que progresivamente, al irse institucionalizando como práctica de gobierno escolar, irán promoviendo aprendizajes de ejercicio ciudadano democrático, la inclusión dubitativa y condicionada de algunos actores les restará posibilidades de representatividad y legitimidad social. La escuela como responsabilidad de todos es el mandato social en estos tiempos si queremos que ella cambie; sin embargo, una característica condicionante definitivamente la excluye de esa responsabilidad. A mayor claridad y visibilidad de los sujetos sociales mejor afirmación de roles, mejores posibilidades de apropiación del espacio público, de la escuela. Del mismo modo, la participación de los gobiernos locales está disminuida en la ley en relación con su homónima, la precedente de 1982; las funciones que se les atribuye son de coordinación con los órganos de gobierno y administración de la educación nacional, regional y local (ministerio, dirección regional y UGEL, respectivamente). Su accionar se circunscribe a lo establecido en la Ley Orgánica de Municipalidades y en la Ley 28044 (art. 82), cuando se señala que «[...] las municipalidades apoyan la prestación de servicios de las instituciones educativas y contribuyen al desarrollo educativo en el ámbito de su jurisdicción»; es decir, coordinan y apoyan a las escuelas para que presten el servicio educativo. No se abre la posibilidad a la municipalización de la educación. La transferencia de la educación a las municipalidades no se contempla. La ley de 1982 tenía más claras las funciones y decía inclusive que podían organizar sus propios establecimientos educativos sin injerencia en los aspectos técnico-pedagógicos. El carácter colaborativo se ha mantenido. ¿Representa esta nueva ley un avance al respecto, vista en el marco de la descentralización educativa? Si observamos en conjunto las normas que promueven la participación, descubriremos una realidad inherente a la condición del concepto, tal como anota Santos Guerra (o. cit., págs. 19-21): ella es posible si es sustentada por una práctica que requiera incorporarla como forma de vida. En ese sentido, las diversas prácticas de participación que han promovido las comunidades educativas han podido sostenerse cuando se incorporaron en la cotidianeidad de gestión en la escuela. No necesariamente es la norma la que lo ha posibilitado; ella la regula, le otorga el marco e institucionalidad formal. La práctica es lo fundamental para la realización plena de la participación.

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Cuadro 2. NORMAS Y EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA EN LA ESCUELA DESDE LOS SUJETOS. ANTES Y DESPUÉS DE

Visibilidad de los sujetos

Antes de 1995

Estudiantes

1995

Y DE

2001

Después de 1995

E

Padres de familia

A

2004 De 2001 a 2004

N E

N E

Docentes

N E

Directivos

N

E

Personal administrativo

N E

Personal de servicio

E

Comunidad (organización de base)

E

Sociedad civil

N N E

Estado: MED/órganos intermedios

N

Estado: gobierno local/regional

N

E E

Referencias: N = Normas; E = Experiencias

Puede observarse que antes de 1996 los sujetos regulados por normas están referidos a docentes, directivos y las instituciones del Estado: el ministerio del sector y sus órganos intermedios preferentemente, así como los gobiernos locales y regionales. En ese período sólo los docentes han sido considerados como sujetos de promoción para participar en la vida escolar. Estudiantes, padres de familia, personal administrativo y de servicio, así como la comunidad (entendida como las organizaciones de base, principalmente) y la sociedad civil (instituciones organizadas como las ONG y la Iglesia, por ejemplo) no aparecen como sujetos de derechos en la gestión educativa del país. Han sido las experiencias a cargo de las comunidades educativas bajo el impulso de las ONG, la Iglesia o grupos de maestros confesionales las que han promovido prácticas de participación democrática en los centros escolares. Estas experiencias se inician con mayor profusión a partir de 1996. Expresan una corriente de pensamiento que, a tono con los mandatos de acuerdos y compromisos de los Estados y organismos de las Naciones Unidas por una educación de calidad —en reuniones internacionales como la Conferencia Mundial sobre Educación para Todos de Jomtien 1990; la Reunión Regional de Ministros de Educación de Quito (1991); el informe CEPAL-UNESCO Educación y conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad (1992); la Recomendación de la Séptima Reunión de Ministros de Educación de América Latina y el Caribe (MINEDLAC VIII) sobre Educación, Democracia, Paz y Desarrollo, de Kingston, Jamaica, (1996); la 45 Sesión de la Conferencia Internacional de

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Educación, de Ginebra (1996); y el informe Delors La educación encierra un tesoro de la UNESCO (1996)—, progresivamente introduce una nueva mirada sobre la educación como proceso democratizador en las sociedades en desarrollo4. Pero también como respuesta (o la escuela como espacio de resistencia o aprendizaje ciudadano) ante el régimen autoritario de Fujimori, que aplicó una política educativa centrada en el papel rector del director-gerente en los centros educativos. Otro aspecto que cabe destacar es que las normas incorporan a sujetos excluidos en la etapa anterior a 2001, como son los estudiantes, el personal administrativo, la comunidad y la sociedad civil. Es decir que en el gobierno de transición y en el actual régimen se emiten normas que los incluyen como sujetos de derechos y responsabilidades más específicas en la gestión escolar, con carácter participativo democrático, influidas sin duda por el contexto democratizador ya señalado. Es probable que los Consejos Escolares Consultivos inicialmente y los Consejos Escolares Institucionales a partir de la nueva Ley de Educación de 2003 expresen el marco institucional que abre las puertas a la participación democrática de la sociedad: es decir, la escuela abierta al cambio democratizador o la escuela como responsabilidad de todos.

Las experiencias: emerge una práctica que pugna por otra escuela Una mirada global a las experiencias que promueven prácticas democráticas en la escuela pública peruana, desde el énfasis en la participación ciudadana, puede ayudar a develar los sentidos y perspectivas que se han propuesto; toda vez que la ubiquemos en el escenario de las prácticas escolares institucionalizadas por la escuela y las que han ido emergiendo de las experiencias democratizadoras promovidas por el Estado y la sociedad civil.

4

Vale señalar que estas reuniones internacionales tienen su referente —y por cierto su sello— en el Proyecto Principal de Educación para América Latina y el Caribe promovido por la Oficina Regional de la UNESCO , en tanto se propuso llevar a cabo profundas reformas en el sistema educativo de los países de la región. Desde 1979, cuando se formuló el proyecto principal, los países miembros han tenido diez reuniones hasta 2001. Destacan las reuniones de 1991 (Quito), 1993 (Santiago) y 1996 (Jamaica) porque en ellas se recomendó: cambiar la organización de los sistemas educativos a través de nuevos estilos de gestión (Quito); fortalecer el papel de la escuela y efectuar allí los cambios en los modelos pedagógicos y de gestión (Santiago de Chile); y generar mecanismos de concertación para garantizar una participación más eficaz de la sociedad a través de políticas de Estado, mejorar la capacidad de gestión con un mayor protagonismo de la comunidad educativa local y un papel más estratégico de la administración central, así como fomentar la democratización y la cultura de la paz en la educación, incorporando los valores fundamentales del ser humano a la agenda de la transformación educativa, entre los más relevantes (Jamaica). Este espíritu transformador de la educación y el papel de los establecimientos educativos en el nuevo contexto motivaron que desde la sociedad civil, en conjunción con las comunidades educativas, se llevaran a cabo experiencias de democratización de la escuela y del sistema educativo peruano (cf. PROMEDLAC, en ).

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Para nuestro propósito hemos seleccionado once experiencias5, llevadas a cabo de 1997 a la fecha, que se inscriben en la aspiración de establecer un nuevo modelo de práctica democrática en la escuela y el sistema educativo nacional, en el marco de la descentralización educativa. Descentralización que se propone abrir vías para el ejercicio de la ciudadanía y la democracia en el país. Nos acercamos a ellas desde cuatro aspectos centrales de sus propuestas de intervención: los énfasis, las concepciones, las estrategias desarrolladas y los resultados alcanzados.

Los énfasis Las experiencias colocan el énfasis en visibilizar a los sujetos de la escuela —principalmente docentes, directivos y estudiantes— para desarrollar sus capacidades de gestión, sea de gobierno escolar o del aprendizaje; en el caso de los estudiantes, capacidades y habilidades para el ejercicio ciudadano y de gestión de sus organizaciones estudiantiles, como los municipios escolares (Acción por los Niños, Tarea, CIDE). En el caso de padres de familia, y la comunidad organizada en menor medida, también ha habido esfuerzos para promover su participación; no necesariamente a través de las APAFA, sino de instancias de gobierno escolar expresadas en los Consejos Educativos Institucionales. El énfasis se ha puesto en las comunidades educativas, en la certeza de que representan una eficaz y eficiente estrategia para promover prácticas de participación democrática en la escuela. Otro aspecto que va más allá de la gestión de gobierno escolar (de docentes o estudiantes) y de aprendizajes en el aula es el que busca mejorar la calidad educativa promoviendo la participación de los distintos sujetos socioeducativos. En el caso del Proyecto de Desarrollo de la Educación Rural, promovido por el Department for International Development (DFID) del Reino Unido, a través de los Consejos Educativos Institucionales y las Redes Educativas Rurales; y en el caso de Foro Educativo y la Red Recrea, mediante la evaluación y monitoreo de Indicadores de la Calidad Educativa. Esta última es una propuesta de Vigilancia Social Regional; la primera que promueve redes educativas rurales e involucra a los órganos intermedios del Ministerio de Educación. Estas primeras experiencias reseñadas han tenido a la sociedad civil conduciendo la iniciativa y ejecución, evidentemente con la colaboración o alianza con el Estado y sus órganos intermedios y las organizaciones de la comunidad o las escuelas directamente. Desde el lado del Estado, las experiencias se han centrado en buscar alianzas de las escuelas con la comunidad para desarrollar la educación; es el caso de las Redes Educativas Rurales (apoyadas por el Banco Mundial en 1997) y la Consulta Nacional por la Educación (mayo de 2002) para recoger las necesidades, aspiraciones y expectativas de cambio desde los actores socioeducativos. Por último, la puesta en 5

Véase el cuadro 4: Estado actual de las experiencias por años y lugares de ejecución.

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funcionamiento del Consejo Nacional de Educación con el encargo de promover la cooperación entre la sociedad civil y el Estado para formular los objetivos, políticas y planes de desarrollo de la educación. Promover la participación de actores socieducativos, sus instancias de gobierno (CEI), la gestión y los aprendizajes en el aula, involucrar a la sociedad civil organizada, replantear el papel de los órganos intermedios, recoger opinión sobre la educación que quieren los peruanos y un ente autónomo que mire estratégicamente y plantee acuerdos y políticas para mejorar el sector: son los énfasis puestos en las experiencias de promover prácticas democráticas en el sistema educativo peruano. Mejora de la calidad educativa, en un primer momento y principalmente en la década pasada, y luego, la institución escolar como signo de convivencia y poder a democratizar: son los énfasis en cuanto a la intencionalidad educativa y política de las experiencias democratizadoras de la sociedad civil y el Estado.

Las concepciones Si observamos las concepciones subyacentes tras estas experiencias encontraremos precisamente lo afirmado: hay una clara idea de que lo que se pretende promover son prácticas democráticas. Cuando se plantea mejorar la calidad educativa, lo que se busca es mayor equidad en el acceso al conocimiento; cuando se propone mejorar las instancias de gobierno escolar dando cabida a todos los actores de la comunidad educativa y a la sociedad civil, se está reconociendo que es necesario abrir la gestión al cogobierno, a la concertación con los intereses y aspiraciones de la comunidad educativa y de la sociedad civil, en particular de los padres de familia. Se nos está señalando que la comunidad local puede y tiene que responsabilizarse de la educación. En ese sentido, es clara su intencionalidad democratizadora. Entonces, las concepciones de participación en la escuela y en el sistema educativo tienen un referente explícito de tránsito hacia una escuela democrática. En las experiencias desarrolladas por Tarea, por ejemplo, se nota claramente la construcción de un modelo de acción social para promover aprendizajes ciudadanos en la escuela y en la comunidad local. Orienta su accionar un enfoque de educación ciudadana democrática en el que la convivencia, el conocimiento y la participación son pilares para el desarrollo de prácticas ciudadanas democráticas. En el caso de la experiencia del DFID, la concepción de participación implica el fortalecimiento de una convivencia respetuosa, promoviendo capacidades para opinar, sugerir, evaluar alternativas, tomar decisiones y asumir responsabilidades: constituyen herramientas básicas de la participación democrática. Es también visible en la experiencia de Acción por los Niños que promueve los Municipios Escolares; se busca así fomentar en ellos capacidades para opinar, participar y organizarse en la escuela de manera que puedan influir en el espacio público, sea en el aula, la escuela o la comunidad.

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Desde luego que se trata de una participación activa, comprometida, con iniciativa, responsabilidad y capacidad de decisión, que supone reflexión acerca del conocimiento, compromiso y toma de decisiones, de modo que fomente y garantice su seguridad afectiva. Esta manera de promover la participación moviliza una nueva mirada y seguridades de ejercicio ciudadano, el encuentro entre el espacio personal y el espacio público en el que intervienen los niños. Las concepciones de estas experiencias aluden a espacios que buscan desarrollar capacidades para fortalecer los lados personales, afectivos, de los propios sujetos, así como potenciar mejores relaciones con el otro. Por eso los énfasis en liderazgo democrático para el ejercicio de la gestión y en la mejora de relaciones interpersonales desde la asertividad que enriquezca la convivencia escolar. Son iniciativas que se expresan en el aula a través del currículo, como en las relaciones en el aula y la escuela en general; en espacios extracurriculares, el de la cotidianidad; o en la organización estudiantil, en comisiones de docentes o de gestión escolar. Otros espacios para desarrollar capacidades bajo estas concepciones de participación democrática se han creado al promover la concertación en la misma escuela, pero principalmente en la comunidad. La concertación como proceso de negociación de intereses y de búsqueda del bien común son los énfasis puestos por experiencias como el Proyecto de Desarrollo de la Educación Rural promovido por DFID; esto en el plano de la escuela y la comunidad local, distrital o provincial en algunos casos. O en la experiencia promovida por el PROMEB6 en cuatro zonas del país, que asume la concertación como estrategia de gestión del desarrollo educativo local. Lo mismo podemos decir de Tarea en su intervención en el distrito de Independencia (Lima) y en Huamanga (Ayacucho). Experiencias en marcha desde inicios de esta década que vienen construyendo, en diálogo con los actores socioeducativos, un modelo de desarrollo educativo local. Las experiencias de participación que ha promovido la Comisión para un Acuerdo Nacional por la Educación, a través de la Consulta Nacional por la Educación, son sin duda las primeras en su género en el país que se proponían recoger la opinión masiva de los peruanos7. Ha animado esta iniciativa un espíritu de diálogo abierto y extendido, en la certeza de que la educación es responsabilidad de todos. La idea de puertas abiertas8 fue un claro mensaje al país de que la escuela y la educación transitan por el rumbo de la concertación de aspiraciones para mejorar la calidad y equidad de la educación nacional.

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7

8

El Proyecto de Mejoramiento de la Educación Básica (PROMEB) se desarrolla en Piura con el apoyo de los miniserios de educación de Canadá y el Perú. Fue una gran consulta en todo el país. Participaron casi 400.000 personas entre maestros, padres de familia, estudiantes y 99 instituciones. Se realizó a través de 1.253 foros, asambleas, cabildos y de 102 consultas regionales y especializadas. Es el nombre que llevó el informe final de la consulta.

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Las estrategias En general podemos distinguir hasta siete estrategias aplicadas indistintamente en estas experiencias para promover la participación democrática en los diferentes ámbitos de la escuela y de las comunidades respectivas. a) Programas de formación para el fortalecimiento de capacidades. Gestión escolar, liderazgo democrático, gestión pedagógica, diversificación curricular. b) Asesoría y acompañamiento como proceso formativo. Acompañamiento y asesoría a docentes y estudiantes en liderazgo democrático, en municipios escolares, comisiones de convivencia y participación; centros de conciliación, protección y prevención; comités de calidad educativa por aula y en la escuela; círculos de interaprendizajes. c) Visibilidad de sujetos y riqueza de la comunidad. Reconocimiento de actores, procesos sociales, culturales y productivos de las comunidades. d) Concertación, vigilancia social y fortalecimiento de espacios de gobierno y poder. Concertación a través de mesas educativas, redes educativas, núcleos educativos regionales, fortalecimiento de la institucionalidad de las organizaciones escolares y de base, como los Consejos Educativos Institucionales (CEI) en las escuelas. e) Impacto en política educativa y de incidencia en la descentralización del sistema educativo. Incidencia en decisores de gestión y política, pacto social por la educación, Acuerdo Nacional por la Educación, institucionalización de espacios de diálogo educativo a nivel regional que favorezcan la descentralización del sistema educativo nacional. f) Desarrollo de instrumentos para fortalecer la gestión. Sistemas de evaluación y monitoreo. g) Medios y materiales educativos. Elaboración de materiales. Los programas de formación para el fortalecimiento de capacidades se han llevado a cabo en casi todas las experiencias, con excepción del Consejo Nacional de Educación y la Comisión de Acuerdo Nacional por la Educación que realizó la consulta nacional. Conviene recordar que, por su carácter institucional, son órganos consultivos con encargos más bien puntuales: como por ejemplo elaborar propuestas de política educativa, emitir opinión oportuna periódicamente sobre la educación nacional, etc. Esta característica de intervención en el espacio público, distinta de las experiencias, les ha planteado prescindir de programas de formación. En general los programas de formación han incidido en fortalecer las capacidades de gestión de los actores. En las propuestas desarrolladas, se observa la idea de cambio con relación al modelo de acción en la vida escolar y el sistema educativo. Es el caso por ejemplo de las Redes Educativas Rurales, que se propone ser un referente para una

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nueva gestión del modelo: ingresa al aula, a la gestión de la escuela, establece vínculos con la comunidad a través precisamente de la conformación de redes. Es decir, se trabaja para la renovación curricular presidida desde la formulación del PDI, se abre la diversificación curricular para incluir las necesidades de aprendizaje pertinente de acuerdo con el contexto. La gestión es concebida como la facultad de reordenar y darle un nuevo sentido a la escuela en diálogo con la realidad circundante local y nacional y el nuevo escenario internacional, especialmente el de las tecnologías de comunicación e información. Pero también es una escuela que gestiona su desarrollo desde una concepción de calidad educativa presidida por el concepto de competencia, o mejor aún competitividad, y de «ser la mejor» en relación con otras escuelas. Es fácil percibir este espíritu en la formulación de la visión y misión de los PEI (Tarea, 1999). Este modelo, que se inicia en 1997 en cinco regiones del país, ha ido repitiéndose en las diversas experiencias y territorios. Conviene precisar que son territorios considerados en situación de pobreza o extrema pobreza, característica predominante en las localidades en donde se han desarrollado los proyectos. La idea tras los programas de formación es fomentar un espíritu de renovación de las prácticas escolares, tanto de las que se realizan en el aula como de la gestión, con incidencia en el mundo de las relaciones interpersonales. La asesoría y acompañamiento como estrategia, de un lado, se ha aplicado básicamente para atender necesidades de aprendizaje de la nueva propuesta que desarrollan los proyectos; y de otro, para otorgar seguridades y afirmar liderazgos a los integrantes de las comisiones o instancias institucionales. En algunos casos la lógica es de asesoría; en otros, es de acompañamiento que intenta la cercanía y establece una relación próxima y asertiva con el grupo; se busca facilitar la información y materiales de los proyectos que se desarrollan con los sujetos, fortalecer una relación empática y autónoma y afirmar sentidos de pertenencia al grupo que se acompaña. Estas estrategias se han aplicado principalmente en los proyectos de Tarea y CIDE; en el caso de las Defensorías Municipales de los Derechos del Niño y Adolescente (DEMUNA) y Acción por los Niños, el carácter es de asesoría por la magnitud de los programas y las escuelas que son atendidas9. El acompañamiento no es propuesto de manera explícita, como sí ocurre en el caso de Tarea, por ejemplo. Estrategias para visibilizar a los sujetos y la riqueza que portan las comunidades: han sido una constante en la mayoría de experiencias. Probablemente es uno de los mayores aportes al proceso de democratización de la escuela y la comunidad. Reconocer a actores antes invisibilizados —o, para decirlo en un lenguaje cotidiano, no

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Las DEMUNA instaladas en la actualidad llegan a 600, tanto en los municipios distritales como provinciales, cubriendo el 80% de provincias del país. En el caso del Programa Nacional de Municipios Escolares que promueve Acción por los Niños, existe una Red Nacional de Municipio Escolares en cerca de 5.000 centros educativos de diversos niveles en todo el país. Ambas informaciones pueden consultarse en los respectivos portales de las instituciones.

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tomados en cuenta en la gestión de la escuela—, así como reconocer lo valioso de las comunidades, el gran y rico acervo de la cultura local, lo mucho que pueden aportar para replantear el papel de la escuela, representa, como dijimos, uno de los mayores avances de reconocimiento del otro en la escuela y en el sistema educativo. Porque si sujetos y comunidades son incorporados al mundo escolar, no sólo del currículo sino principalmente en espacios de poder como los Consejos Educativos Institucionales, se abren posibilidades de cambio y no sólo de mejoramiento de la escuela en el mediano plazo, en tanto se institucionalizan y pasan a ser parte y práctica de gobierno escolar. Es pertinente anotar que los sujetos y las comunidades han ganado visibilidad en la escuela a partir de: la promoción de Consejos Educativos Institucionales (DFID, PROMEB); los cambios de prácticas escolares democráticas de docentes y estudiantes (Tarea, Foro Educativo); los derechos estudiantiles ejercidos a través de los Municipios Escolares (Acción por los Niños, Tarea, CIDE); el reconocimiento como actor a la comunidad (Redes Educativas Rurales, Tarea, PROMEB, DEMUNA); un plano de actores con capacidad y condición de decisores (Foro Educativo y el Consejo Nacional de Educación). Concertación, vigilancia social y fortalecimiento de espacios de gobierno y poder son estrategias que han sido o vienen siendo aplicadas en experiencias tanto del Estado como de la sociedad civil. Podemos distinguir tres maneras de abordarlas: las que privilegian la concertación para buscar consensos respecto al desarrollo educativo; las que intencionalmente asumen la vigilancia social como seguimiento y garantía de los acuerdos o propuestas en marcha; y las que potencian las capacidades de los actores en las distintas instancias de gobierno, en el establecimiento escolar, en espacios locales como las municipalidades, o en espacios promovidos y bajo la dirección de la sociedad civil, aunque aquí necesariamente hay diálogo con el Estado y se establecen puentes de encuentro. El primer caso corresponde a experiencias como las mesas de concertación educativas o mesas de educación. El caso del PROMEB que impulsa y desarrolla en la zona rural de Piura, en las provincias de Morropón y Sullana, mesas de concertación para solucionar problemas que afectan el desarrollo integral del niño. La Mesa de Educación y Cultura que promueve Tarea en Independencia, Lima, que busca fortalecer capacidades de los actores socioeducativos del distrito en alianzas con la municipalidad e instituciones de la sociedad civil y organizaciones de base, en especial con docentes líderes de las escuelas zonales que vienen ejecutando acciones en respuesta a acuerdos básicos para formular un plan de desarrollo educativo para el distrito. Otro caso de concertación son las Redes Educativas Rurales que desarrolla la Unidad de Descentralización de Centros Educativos (UDECE) del Ministerio de Educación desde 1997, en cinco regiones del país y en diez provincias, y que este año se amplían a siete manteniendo el número de provincias. Esta experiencia tiene carácter multisectorial, contribuye a democratizar la educación, promueve la participación de distintos actores sociales y propicia el desarrollo local. Tiene amplia autonomía para aportar a una educación de calidad con equidad.

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También se han promovido experiencias para concertar planes de desarrollo educativo a nivel zonal a través de las Redes Educativas del distrito de Independencia. Este espacio de poder educativo local se desarrolla desde 1999 y es asesorado por Tarea con la intencionalidad de fortalecer capacidades de gestión autónoma en 24 escuelas del nivel primario pertenecientes a cinco zonas del distrito10. Foro Educativo promueve la formación de Núcleos Educativos Regionales como espacios para fortalecer a los actores regionales (redes institucionales, mesas de trabajo y de concertación o de organizaciones locales) que están comprometidos en descentralizar el sistema escolar básico y en vigilar las políticas educativas a nivel regional. Esta experiencia se distingue de las múltiples mesas de concertación existentes en el país: la intencionalidad es fortalecer espacios más amplios que las mesas locales, distritales, al impulsar en el seno regional de cuatro importantes ciudades (Cusco, Piura, Arequipa y Ayacucho) núcleos para aglutinar a las principales instituciones y actores de la sociedad civil. El propósito es formular propuestas de política para descentralizar el sistema básico escolar y desarrollar acciones de vigilancia de las políticas educativas a nivel regional. Una de las innovaciones en la escuela pública peruana es la puesta en funcionamiento de Consejos Educativos Institucionales11, que son instancias de gobierno y poder en las escuelas. Sus miembros (directores, subdirectores, docentes, estudiantes, ex alumnos, padres de familia y personal administrativo) están obligados por ley a ser parte integrante de los establecimientos escolares con capacidades y responsabilidades para incidir o decidir en la gestión educativa. La experiencia desarrollada recientemente por el DFID y el MED en cuatro regiones del país (Piura, San Martín, Cusco y Amazonas) tuvo como una de sus estrategias la de poner en funcionamiento estos CEI y desarrollar en sus integrantes capacidades de gestión para mejorar la calidad educativa del sistema escolar al promover la participación de los distintos sujetos12.

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Existen otras redes educativas en el país que en este ensayo no abordamos y que tienen vigencia y una experiencia muy rica, como las Redes Educativas Rurales del Consorcio de Colegios Fe y Alegría, o las que promueve la institución EDUCA en el distrito de San Juan de Lurigancho (en la zona urbano-popular de Lima). Redes de carácter temático, curricular y no necesariamente territorial como las que hemos reseñado, que tienen como característica una estrategia de incidencia política y educativa (como en el distrito de Independencia, por ejemplo). El mandato de constitución tiene su origen en una norma de 2001 (D.S. 007-2001-ED), ratificada el año siguiente (R.M. 168-2002- ED) y finalmente incorporada en la Nueva Ley General de Educación de 2003 (Ley 28044). La denominación ha ido variando: en 2001, Consejo Escolar; en 2002, Consejo Escolar Consultivo; en 2003, Consejo Educativo Institucional. La intencionalidad ha sido la misma: espacios donde participen actores de la comunidad educativa y la sociedad civil para contribuir a la mejora de la escuela, con la idea de que la educación y la escuela son espacio y responsabilidad de todos, ya no sólo de los docentes y directivos de las escuelas. El Proyecto de Desarrollo de la Educación Rural que promueve el DFID con el MED no sólo contempla fomentar el fortalecimiento de los CEI como espacio de gobierno escolar en cada escuela, también Redes Educativas Rurales en el ámbito distrital preferentemente; asimismo, incidir en replantear el papel de los órganos intermedios para que colaboren mejorando la calidad administrativa del sector y coparticipando en el desarrollo educativo de su jurisdicción.

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Las estrategias de impacto en política educativa y de incidencia en descentralización del sistema escolar se podrían ubicar en tres planos. Primero, las que desarrollan las instituciones por mandato legal, como el Consejo Nacional de Educación y la Comisión de Acuerdo Nacional por la Educación. Están también las instituciones que por su constitución asumen el imperativo profesional y ético de emitir opinión y que buscan crear impacto: es el caso de Foro Educativo, integrado por especialistas en el tema educativo, que han constituido espacios de diálogo y elaboración de propuestas para incidir en la opinión pública y las instancias del Estado, de manera que se generen nuevas actitudes o decisiones al respecto. En segundo lugar están las estrategias de instituciones de la sociedad civil —principalmente ONG— que con los resultados de sus proyectos han logrado impactos e incidir progresivamente en los ámbitos de decisión política; o que con sus recomendaciones y conclusiones han generado conciencia sobre la necesidad de traducirlas en normas legales o programas de aplicación, sea a nivel de currículo, instancias institucionales en la escuela u órganos intermedios del sector. Un ejemplo es el Programa Nacional de Municipios Escolares que, en convenio con el Estado, ha pasado a ser ejecutado en todos los niveles de la educación básica en el ámbito nacional (Acción por los Niños). O la experiencia de Tarea en el distrito de Independencia (Lima) con la Mesa de Educación y Cultura, cuyo accionar incide progresivamente en dar paso a una nueva actitud hacia el desarrollo educativo local. Si bien se trata de una acción todavía en curso, sus propósitos son claros para constituirse en un referente que influya en la política educativa local. La tercera estrategia asume la necesidad de impactar en la educación desde espacios regionales con el propósito de formular un modelo de descentralización educativa; es la que desarrolla Foro Educativo en cuatro regiones del país con los Núcleos Educativos Regionales. Se busca institucionalizar espacios de diálogo y consenso entre los miembros del núcleo y otros actores regionales, estableciendo alianzas con los medios de comunicación para darse a conocer como referente regional en políticas educativas e influir en ellas convocando a la sociedad civil en torno al tema. Estrategias de desarrollo de instrumentos para fortalecer la gestión: buscan promover habilidades para manejar un sistema de información y monitoreo de las experiencias desde los propios sujetos. Es el caso del proyecto ejecutado por DFID, una propuesta innovadora porque incorpora a los sujetos en otra perspectiva: la responsabilidad de conducir la gestión del proyecto, con una nueva mirada a los procesos de apropiación de la experiencia, en el sentido que se conoce de otro proyecto con estas características; generalmente el monitoreo ha sido concebido y conducido por los entes ejecutores del proyecto, las ONG o el Estado. Estrategias para utilización de medios y materiales educativos por lo general, en la mayoría de las experiencias, se han considerado como parte de los programas de formación. En ocasiones han sido validadas por los propios sujetos y, otras veces, han sido resultado de la experiencia de formación. El primer caso corresponde a la experiencia

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de DFID y PROMEB, preferentemente. Los materiales de Acción por los Niños, CIDE y Tarea corresponderían al segundo caso.

Resultados Un primer aspecto que considerar en la lectura de los resultados es el estado actual de los proyectos. Algunos de ellos ya han concluido y por lo tanto existen resultados «cerrados», inclusive evaluaciones finales. Otros han cumplido un ciclo y están siendo ampliados o están en vías de profundización; de ellos tenemos resultados también «cerrados» o que pueden leerse como resultados alcanzados, algunos cuentan con evaluaciones finales o en proceso. Otro grupo están en marcha y todavía no han sido objeto de una evaluación final; por lo tanto, tenemos algo así como «resultados parciales», que bien podrían leerse como avances. Es interesante observar también los años de ejecución y los lugares de realización. El cuadro 4 (página siguiente) nos puede ayudar al respecto. Como se observa, sólo tres experiencias han concluido totalmente, dos han completado fases de intervención y están ampliando o profundizando su labor y seis están en plena ejecución. En buena cuenta, ocho de las que se analizan están en ejecución. En ese sentido, nuestra apreciación de los resultados tiene un carácter especial. No es lo mismo opinar sobre experiencias concluidas, que cuentan con evaluaciones finales, que emitir juicios sobre las que están aún en marcha. Los resultados, entonces, deben verse más como avances que como resultados. Allí donde sea posible haremos afirmaciones; en otros casos, aproximaciones a resultados. Antes de continuar, queremos llamar la atención sobre los años y lugares de ejecución. La mayoría (por lo menos siete de ellas) se inicia en el período de tránsito democrático y tienen como estrategia proponer un cambio de modelo educativo. Sólo la primera (ejecutada por el MED con apoyo del Banco Mundial) se realiza en el mismo sentido desde 1997, en el gobierno de la década pasada. Tres experiencias se inician esa misma década pero para atender demandas puntuales de participación de estudiantes en la escuela: los municipios escolares y las DEMUNA. Es decir, se exploraba y promovía la participación en la escuela sin que la gestión de ésta apuntara directamente a provocar cambios; aun cuando precisamente la inclusión de los estudiantes en cierto modo afectara dicha gestión al tornarlos visibles como sujetos con derecho a la participación. Reiteramos, sin embargo, que el sistema escolar como tal sólo empieza a ser objeto de cambio a partir de la experiencia de Redes Educativas Rurales, pensadas exclusivamente para escuelas de esas áreas. Otro aspecto destacado son los lugares de ejecución. Se trata de proyectos desarrollados en zonas rurales pobres o en extrema pobreza, así como en zonas urbanas populares de igual condición social. Esto denota la intencionalidad de intervenir y tratar de modificar prácticas en los centros educativos o en el sistema escolar local, provincial o regional, allí donde la exclusión e inequidad educativa sean más vulnerables. La atención puesta en estas zonas quiere estratégicamente potenciar la escuela en lugares

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donde la fragilidad del sistema escolar y de los aprendizajes tiene bajos índices de calidad en el aula y en la gestión. También puede leerse como lugares donde —como ha observado la Comisión de la Verdad y Reconciliación (2003)— la escuela ha sido espacio de gestación de discursos de descreimiento en prácticas democráticas. En ese sentido, también las experiencias de participación democrática en la escuela tienen como intencionalidad política la búsqueda de corresponsabilidad de actores para mejorar y cambiar el sistema escolar. Los cuadros siguientes pueden ampliarnos la mirada de lo que hemos reseñado:

Cuadro 5. PROYECTOS DESARROLLADOS O EN EJECUCIÓN,

1997-2004 Territorios

Lambayeque Amazonas Huancavelica Madre de Dios Nacional Puno Arequipa Ayacucho Lima Loreto San Martín Cusco Piura

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Veces en que el territorio ha sido objeto de proyectos

1 2 2 2 2 3 3 3 3 3 3 5 7

Darío Ugarte Pareja y Jacobo Alva Mendo

Cuadro 6. PROYECTOS DESARROLLADOS O EN EJECUCIÓN POR MACRORREGIONES,

Territorios por macrorregiones

Regiones

1997-2004 Veces en que el territorio ha sido objeto de proyectos

Norte

Piura Lambayeque

7 1

Sur Andino

Cusco Ayacucho Puno Arequipa Huancavelica

5 3 3 3 2

Amazónica o Selva

Loreto San Martín Amazonas Madre de Dios

3 3 2 2

Nacional

Nacional

2

Lima

Lima

3

12 regiones y 2 proyectos a nivel nacional

Con este marco podemos analizar los resultados a partir de los «cambios» o el «mejoramiento» conseguidos en los ámbitos de la escuela y el sistema educativo nacional. Los ámbitos serían: la escuela como institución integrada por sujetos que conforman una comunidad de intereses, que se vive cotidianamente en el aula y en la gestión misma; la escuela con relación a la comunidad local; y el sistema escolar con relación al Estado y la sociedad civil, lo cual supone tomar en cuenta sus órganos intermedios, los espacios de concertación y el nivel de incidencia y sostenibilidad de las experiencias. El análisis de los resultados desde esta óptica permite que, en conjunto, se vea aquello que se ha pretendido modificar o aquello donde se ha establecido una mejora o cambio en el sistema escolar del país. Esta mirada reconoce la visibilidad de los sujetos, la actuación crítica en espacios públicos, el desarrollo de un sentido de pertenencia y el poder; todos ellos aspectos centrales de nuestra propuesta de participación democrática. Veamos los resultados en el cuadro 7 (página siguiente).

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Aportes a la democratización Queda claro que el sistema educativo peruano está signado por la presencia cada vez más visible de una reforma educativa. No estamos seguros de que la comunidad educativa nacional así lo asuma; sin embargo, a partir del análisis de las normas y en especial de las experiencias es innegable que ello está sucediendo. La expresión de esta reforma educativa se advierte en algunos aspectos presentes en la educación nacional: la temporalidad de la experiencia educativa nacional; la afirmación de un discurso renovador de las prácticas escolares y el sistema educativo; una legislación democratizadora en su concepción; el desarrollo de experiencias con intencionalidad de cambiar el sistema educativo y la escuela en particular; la apuesta de la sociedad civil por incidir en la política educativa y la respuesta del Estado; la emergencia de un modelo de acción educativa para el país.

La temporalidad El tiempo vivido por la educación nacional desde fines de la última década hasta el presente muestra dos lados opuestos y concurrentes. Se inscribe en la lógica de la modernización del sistema educativo. El primer tiempo, bajo la férula del régimen de Fujimori, preocupado por modernizar la infraestructura y la calidad educativa en el aula, con el gobierno solitario del director, con una normatividad que buscaba la autonomía escolar y que se redujo a la autonomía del director y devino en gestión autocrática. Hubo, no obstante, escasos esfuerzos de gestión compartida que no fueron precisamente la expresión mayoritaria en la escuela pública, ni menos en el ente rector y sus órganos intermedios. Lo cierto es que este se siente como un tiempo precario cuando se repara en la intencionalidad política de la educación, en especial cuando se observan los resultados de aprendizajes de los estudiantes y el perfil del egresado en cuanto apropiación de una ciudadanía activa. De otro lado, el segundo tiempo ocurre bajo la égida del régimen de transición y del actual; su intencionalidad principal es sentar las bases de un proceso democratizador en la escuela, colocando a la persona como centro de la educación y a la escuela como formadora de ciudadanos. Esto, en el marco de un proceso de descentralización que favorece enfrentar la desigualdad social y la equidad educativa. Es un tiempo de renovación de la escuela, aunque todavía no se alcance a asumir o percibir como tal. En ese sentido, hay allí una gran responsabilidad de todos para afirmar este nuevo tiempo que emerge, no obstante las resistencias y las «crisis» cotidianas de la escuela pública. Conviene reparar en ello con una actitud constructiva y de mayor compromiso en todos los niveles; lo cual supone, por ejemplo, concretar el duodécimo acuerdo de política del Acuerdo Nacional.

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El discurso Como en todas las transformaciones sociales, un tiempo de renovación lleva la marca de un ideal. El de la escuela tiene la impronta de un discurso categórico que apuesta por refundarla: una concepción de escuela democrática, de sistema abierto a las comunidades, de diálogo de la sociedad civil con el Estado, que se expresa en reforma educativa. Este ha sido el marco que ha favorecido el aporte de la comunidad internacional, desde la UNESCO y el PREALC principalmente. Las diversas reuniones internacionales sobre educación durante la década de los noventa fueron construyendo ese discurso de reforma. Abrieron el tránsito del acento en los aprendizajes en el aula a la escuela como institución de todos. El reconocimiento de que el desarrollo humano tiene en la educación a su aliada estratégica, que sin ella la desigualdad y equidad social no son posibles ni fácilmente revertidas. Que si no se constituye en política de Estado, la fragilidad del sistema político tendrá mayores dificultades. Esa conciencia progresivamente ha continuado asumiéndose —la de que «la educación encierra un tesoro»—, a la vez que se plasmaba lentamente e ingresaba en la escuela, la sociedad civil y el Estado. Las experiencias han recogido y expresado mejor esa intencionalidad de reforma, pero especialmente la doctrina subyacente: refundar la escuela, devolverle el papel de formadora de ciudadanos; la constitución de una escuela democrática basada, como señalamos, en una ética de los derechos humanos, en el reconocimiento de la diversidad y en la participación en el espacio público. Desde este credo, las experiencias provocaron serios cuestionamientos a las prácticas escolares y al poder; las resistencias se pusieron en evidencia; aún hoy parecen insostenibles. Sin embargo, es preciso entender que todo cambio genera reacciones hasta que se comprueba y asume que mejora la vida, la escuela. Esta propuesta en marcha, de democratizar la escuela, se funda precisamente en la concepción ética aludida, que conduce a otorgar a la reforma educativa un nuevo contenido al replantear el papel de la escuela y sus actores.

La legislación educativa La apropiación de este discurso renovador, su materialización en las prácticas de la escuela y las experiencias democratizadoras han ido señalando la necesidad de una legislación que exprese ese espíritu. El contexto de la década anterior en el fuero interno —de recorte de espacios para la participación en las instancias del Estado, la escuela en particular— y el discurso de abrir la escuela a la sociedad generaron tensión que se fue resolviendo con una mayor demanda de las comunidades educativas y de la sociedad civil por normas participativas; sin embargo, éstas recién se plasmaron —luego de caer el régimen de Fujimori— durante la transición democrática. Son normas que van generando mejores condiciones para vivir y conducir la escuela.

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Sólo así los sujetos socioeducativos se hicieron visibles, como sujetos de derechos y responsabilidades, con funciones específicas que mejoran su ubicación y accionar en la escuela. Esto ha posibilitado tener prerrogativas para participar en las esferas del poder y en acceder al cogobierno escolar. Cuando observamos la nueva Ley General de Educación 28044, aun cuando se sustenta en principios democráticos —como el de la gratuidad de la educación, entendida como garantía de servicio a que está obligado el Estado para con la sociedad—, llama profundamente la atención el tema del gobierno escolar: porque es ambigua, tímida y poco categórica para convocar la participación de toda la comunidad educativa, en especial de los padres de familia y la sociedad civil.

Las experiencias de cambio Enmarcadas en estas concepciones de reforma de los sistemas educativos, las experiencias signadas por ese espíritu refundador han logrado cierto impacto en las nociones y prácticas mismas de las escuelas, favoreciendo un nuevo escenario para las decisiones de política gubernamental y conduciendo a la dación de normas de carácter democrático; es decir, las experiencias han antecedido e influenciado en su emisión. Estas normas están inspiradas en sentar las bases de una escuela democrática que abogue por la emancipación de los sujetos; sin embargo, la constatación en la cotidianidad de las escuelas nos advierte que la apropiación de la nueva práctica democrática y la atribución de poderes a los sujetos son iniciales, inclusive en las experiencias promovidas. Se requiere continuar buscando y ensayando, creativamente, nuevas formas de promover la participación; tal vez un mayor diálogo que recoja las aspiraciones e intereses de todos; así como concertar acuerdos básicos que nos puedan señalar otros rumbos para mejorar el servicio educativo en el país. Hay una clara intención de la comunidad educativa nacional de transitar por estas avenidas de participación democrática; tal vez la persistencia en ese propósito consiga devolverle a la escuela su papel primigenio: la formación de ciudadanos. La continuidad de experiencias vigentes en diversas regiones del país, no obstante las múltiples tensiones, en especial las prácticas escolares de carácter autocrático, nos señalan que existe la intención de cambiar el modelo educativo. Las experiencias así lo testimonian y constituyen en cierta medida la voluntad política de los sujetos por renovar la escuela. Sin duda, el interés de la cooperación técnica internacional, de las agencias gubernamentales de desarrollo de los países desarrollados, por apoyar y favorecer este proceso participativo, al igual que el interés del Estado por respaldarlas y asumir un papel protagónico en estrategia y política educativa también constituyen signos de cambio en el sistema escolar. Pensamos que se debe poner mayor atención a estas experiencias porque los logros, las dificultades, las contradicciones y las lecciones aprendidas pueden ser de ayuda y constituirse en fuente de inspiración para la refundación escolar en el país.

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La política educativa Un aspecto que cabe destacar en este proceso es que el significado de los cambios que promueven las experiencias no está siendo incorporado oportunamente por el Estado, restringiéndose las posibilidades de incidencia en la renovación y transformación del sistema escolar: la apropiación es lenta, episódica o se desconoce. Resulta insuficiente la acción del Estado en ese sentido, si observamos que las experiencias van señalando derroteros para la renovación de la escuela pública. La evasión de responsabilidades del ente rector desdibuja la intencionalidad que emerge en las comunidades educativas. Se necesita que los lineamientos de política educativa formulados para el periodo 2001-2006 sean asumidos como prioridad en todo el sistema educativo. Esta orientación política puede ser mejor aprovechada por el Estado para que en las comunidades educativas se lleven a la práctica. En ese sentido, la institucionalización de los Consejos Educativos Institucionales es un buen indicio como política de participación democrática en las escuelas, pero precisamente se requiere poner el acento con mayores recursos formativos, por ejemplo, para que se institucionalicen y se vislumbren nuevas prácticas de gobierno escolar en el país. Tal vez la ausencia de un proyecto educativo nacional desfavorezca la refundación de la escuela y el sistema educativo nacional: las demandas de la sociedad por ver plasmadas políticas educativas que atiendan sus aspiraciones de participación afectan la institucionalidad democrática del país. Pensamos que conviene advertir esta ausencia, habida cuenta de que la agenda educativa requiere incluir este proyecto largamente esperado y garantizar una mejor orientación y acompañamiento a las comunidades escolares en el marco de la reforma educativa hacia un destino común: fortalecer la escuela pública dotándola de capacidades para la apropiación del conocimiento y el ejercicio de la ciudadanía, y enfrentar con mejores posibilidades la desigualdad y equidad educativa.

El modelo de acción educativa Un aporte sustancial de este período es sin duda el promovido por las experiencias de democratización, que han ido diseñando progresivamente un modelo de acción educativa centrado precisamente en dotar a la institución escolar y el sistema educativo de prácticas de participación democrática. Es evidente que el modelo todavía está gestándose; requiere del concurso no sólo de la norma, sino principalmente de un mayor involucramiento de la comunidad educativa y de la sociedad civil, además de la voluntad política del Estado. En primer lugar, de que se reconozca el modelo emergente. Lo que entraña favorecer experiencias de réplica con amplia autonomía para ensayar, de acuerdo con las múltiples realidades socioeducativas, los propios encuentros y desencuentros. Con la certeza de que, en el diálogo y el conflicto creativo y constructivo, las escuelas transitarán y aportarán a la constitución

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de un modelo de acción educativa sugerente y propio para un país como el nuestro, atravesado por profundas desigualdades sociales, pero también de una sentida convicción por vivir en democracia. Y en esta tarea, todos —las comunidades educativas, la sociedad civil y el Estado— tenemos probablemente el mayor desafío de la agenda educativa y política.

Epílogo. Participación e institucionalidad democrática: la escuela como posibilidad La sensación es que progresivamente la escuela pública va encontrando su destino; aun cuando las experiencias que se llevan a cabo son todavía iniciales y que nos abruma el aparente caos de la cotidianeidad en la escuela pública, con resultados desalentadores en aprendizajes en el contexto nacional e internacional. Esto no termina por aplastarnos y por hacernos perder la confianza en que las cosas empiezan a mejorar. Porque lo que se está viviendo en la educación nacional es, en definitiva, la trascendencia de pasar de analizar y evaluar la escuela según los logros del currículo, la pertinencia y el rol en el aula, y la jerarquía del gobierno escolar como signos de calidad educativa. Si bien son indicadores de aquello que hace a diario la escuela y de lo que necesariamente hay que dar cuenta, con la apuesta por virar el centro de interés hacia la formación de ciudadanos, al constituirse un gobierno compartido por la comunidad educativa y la sociedad civil, definitivamente ingresamos en otra etapa. La de abordar la mejora del sistema educativo para pensar en términos de desarrollo educativo con el concurso de la comunidad local como primer referente. En ese sentido, emerge un cambio de paradigma. Este hecho, poco advertido aún, da cabida para pensar que extramuros del aula y del local escolar un actor gravitante en la vida local y nacional empieza a apropiarse de la educación y la escuela. Nos referimos a todos: a la sociedad en su conjunto. Sin duda, con la afirmación de esta visibilidad y capacidad para intervenir críticamente en el espacio público se inicia la refundación de la escuela. Y se establece un nuevo contrato social que concierta intereses por la educación. Entonces toma sentido la emergencia de un modelo que empieza a caminar y que requiere plantearse como punto central el fortalecimiento de su autonomía, abordando estratégicamente cómo aportar y ser sujeto colectivo y activo en el desarrollo local. Es decir, asistimos al tránsito de la escuela solitaria a la escuela de y para la comunidad local. Si esto es así, entonces el mandato de esta época de cambio —que subyace en las reformas educativas y en el pensamiento educativo mundial— es la mayor amplitud con la que ha ido fortaleciéndose la escuela de signo democratizador. Lo cual, sin embargo, pensamos que significará un nuevo reto: el de preguntarse y resolver el acertijo de cómo ser una escuela para la emancipación; cómo ser una escuela liberadora en el marco del modelo de democracia liberal, que es en cierto modo de donde emerge la propuesta en términos doctrinarios. Ese momento será el siguiente y gran desafío que tal vez enfrenten

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las próximas generaciones, si acaso desde ya no se lo están planteando aquellas escuelas para las que la construcción de este modelo pasa también por abordar tales interrogantes. Como hemos reseñado, de alguna manera vienen dando sus propias respuestas, desde la incertidumbre de lo nuevo y los cambios, y la vocación ética ciudadana que condensa la experiencia de los maestros a lo largo de la historia educativa del país. Es indudable que la refundación de la escuela está en marcha; aunque el eco de su accionar aún nos parezca lejano, creemos que la utopía está cercana, latente. Palpita en las aspiraciones de las comunidades educativas, como los seres del más acá, en la vieja comunidad andina.

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Conclusiones

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Conclusiones

Zorobabel Cancino

E

l presente es un informe del seminario-taller internacional que se realizó en Lima del 6 al 8 de julio de 2004, con el título de La democratización en la gestión educativa. Modelos de gestión, procesos de participación y descentralización educativa. Allí se procedió a analizar la problemática de la educación en el país desde tres grandes perspectivas que el contexto actual pone en evidencia: el proceso de descentralización educativa, los cambios en la gestión educativa y los procesos de participación alrededor de ésta. Fuimos convocados por PROEDUCA-GTZ, USAID, DFID y ACDI para asumir la tarea de diseñar el procedimiento metodológico que se iba a seguir, conducir cada una de las sesiones asegurando la consecución de los productos y elaborar un reporte que diera cuenta de lo sucedido y de los resultados del taller. Este trabajo contó con la participación de diversas personas, entre directivos de órganos intermedios, especialistas, docentes, representantes de organizaciones de la sociedad civil y de organismos de la cooperación internacional, así como funcionarios del Ministerio de Educación. El taller tuvo tres momentos bien definidos: el primero estuvo dedicado a identificar las acciones que se vienen ejecutando en lo que respecta a descentralización educativa, a identificar problemas y tensiones en el proceso y a explorar posibilidades de mejora con los participantes. El segundo momento se dedicó a construir una aproximación conceptual del tema de gestión educativa, para luego derivar en los rasgos que debe tener una gestión adecuada de la educación. Finalmente, el tercer momento se orientó a examinar los procesos de participación, con énfasis en la identificación de actores y sus respectivos roles en el proceso, para concluir con un análisis de los retos que la participación plantea al sector y al sistema educativo. Licenciado en Sociología, con estudios de maestría en Sociología por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Especialista en formulación y evaluación de proyectos de desarrollo públicos y privados.

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CONCLUSIONES

Descentralización educativa Este tramo tuvo tres preguntas motivadoras que ayudaron a construir algunos consensos. La primera de ellas: ¿Qué acciones se vienen desarrollando hasta el momento en cuanto a descentralización educativa?

Balance de acciones hasta la fecha Las respuestas a esta pregunta permiten identificar los grandes aspectos en los que se pueden percibir algunos avances. Así, en la categoría instancias participativas se afirma que se ha procedido a crear algunas instancias de participación en el ámbito regional, local e institucional; entre ellas, un ejemplo válido es la conformación y funcionamiento del Consejo Participativo Regional (COPARE), así como el fortalecimiento de los Consejos Educativos Institucionales (CEI). Los participantes señalaron que también se percibe la intervención de otros actores en el proceso de descentralización. Esto permite que el derecho a la educación sea visto como una responsabilidad del Estado y de la sociedad civil, y no sólo como un servicio que brinda el Ministerio de Educación. Se mencionaron algunas ONG y otras instituciones de la sociedad civil, así como organizaciones de las comunidades. Finalmente, los participantes en general coinciden en que estos espacios institucionales constituyen una oportunidad para que se desarrollen capacidades en los integrantes de la comunidad educativa. En cuanto a las políticas de descentralización, hubo coincidencia en señalar que ahora está en marcha un proceso de reflexión sobre principios orientadores de la descentralización; eso desde el lado más teórico del asunto, pero en campos operativos nos encontramos con la creación de las redes educativas, en especial en zonas rurales, donde también son vistas como un avance importante. El reciente involucramiento de los gobiernos locales en algunas zonas del país ha sido considerado también un buen indicador de registro, para percibir qué tanto impacto esta reforma produce en los diversos niveles de la administración pública; incluso algunos municipios provinciales están proponiendo aportar un propuesta educativa provincial al Proyecto Educativo Regional (PER). El marco normativo no ha sido dejado de lado en esta evaluación de percepciones. El hecho de que se haya formulado uno para la descentralización, que incluye la obligatoriedad de elaborar presupuestos participativos, implica ventajas comparativas respecto a años anteriores; ventajas que hoy están permitiendo que se pueda intentar la inclusión del PER en el presupuesto participativo de la municipalidad. Así mismo, los participantes apreciaron que se cuente ahora con un marco legal para el funcionamiento de todos los niveles del sector y que existan lineamientos para la asignación de recursos.

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Todo ello, además del inicio de las transferencias, parece indicar que el escenario no es tan agresivo como aparenta. Con respecto al desarrollo del PER, este es visto como un instrumento fundamental del gobierno educativo en las regiones. Los participantes consideran que ya existen algunas regiones que lo están elaborando, incluso abriendo canales de participación a agentes socio-políticos y económicos que antes no estaban preocupados por la educación. Uno de los aspectos más mencionados fue la diversificación curricular en las instituciones educativas (IE) y que cuenta con la participación concertada de los actores involucrados. Se espera que los PER sean incorporados en los presupuestos participativos, aprovechando la vocación participativa del proceso de descentralización. Sin embargo, se plantearon dudas sobre la posibilidad de destinar recursos de las regiones a proyectos de mejoramiento de la calidad. También se reconoce la transparencia en el proceso de descentralización, a partir de algunos hechos puntuales, como por ejemplo: que se cubren las plazas de directores de DRE y UGEL por concurso; la actitud de alcanzar información a las organizaciones de la sociedad civil sobre el gasto del sector educación y a partir de la construcción de indicadores para el proceso de descentralización educativa en las regiones; y la orientación que se está recibiendo en ellas respecto de la gestión de las DRE, UGEL e IE. Hay procesos en marcha para reorganizar y reestructurar las DRE y se ha avanzado en la implementación de las UGEL. Algunas instituciones educativas están aprovechando las oportunidades para fortalecer su gestión y desarrollar un nivel de autonomía respecto al nivel superior. Asimismo, hubo consenso en señalar que el Consejo Nacional de Educación y las DRE están realizando diálogos abiertos sobre la importancia de los PER en diversas regiones del país. Todos estos elementos han sido identificados de alguna manera como «avances». Por tanto, se necesitaba también levantar información y percepciones respecto de los problemas y tensiones que ofrece el proceso de descentralización educativa.

Principales problemas o tensiones en el proceso de descentralización educativa Para este tramo se propuso la siguiente pregunta motivadora: ¿Cuál es el principal problema o tensión que existe en el proceso de descentralización educativa? Desde la perspectiva de la estructura y organización del Estado, los participantes consideraron que lo más criticable es la disociación entre diferentes niveles de gobierno; por lo que deberíamos pensar y presionar para una inserción de la descentralización educativa en el marco mayor de un proceso de reforma de la administración pública.

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CONCLUSIONES

Las ideas y paradigmas también constituyen una tensión por resolver. Entre ellos, el predominio del viejo paradigma de gestión, manifestado a través de la existencia de «órganos intermedios», termina reforzando el predominio de una cultura centralista que muestra intensos temores de transferir poder a las regiones y espacios locales. Las formas organizativas de la administración pública también contribuyen a la generación de problemas. En ese sentido, la estructura tradicional del Ministerio de Educación promueve la descoordinación y obstaculiza la descentralización. Esta estructura con rasgos centralistas promueve además la réplica de estos modelos centralistas en las UGEL, con lo cual se debilita la credibilidad del proceso de descentralización en curso. Por otro lado, el desempeño de los actores encuentra barreras al chocar con: la ausencia de reglamento de la Ley General de Educación; la carencia de autonomía presupuestal para manejar limitados recursos, que siempre terminan siendo limitados; y la escasa claridad sobre los roles y funciones de los actores involucrados. Los recursos financieros siempre son, sin duda, uno de los principales problemas que afectan las reformas institucionales. Por ello, los participantes señalan que el presupuesto para la gestión de las UGEL es aún insuficiente, y que si a eso añadimos que existe una transferencia muy limitada de recursos a los gobiernos regionales para atender la educación en el marco de una escasa inversión del Estado en ella, podemos arribar a la conclusión de que se están entregando responsabilidades sin financiamiento. La transparencia y la participación de las organizaciones sociales en el proceso de descentralización educativa —en tanto condición sine qua non para el éxito de las reformas del Estado— también presentan tensiones a las que hay que dirigir acciones. Entre ellas, la creación de instancias de participación sin toma de decisiones, que terminan creando grandes expectativas y a veces serias frustraciones. De otro lado, la rendición de cuentas exige como condición que exista acceso pleno a la información requerida para fiscalizar y vigilar; lamentablemente, lo que tenemos es insuficiencia de información y serias dificultades para su manejo cuando ésta es entregada, pues, como se sabe, se requiere cierta expertise para generar valor agregado en la información a la que se accede. Esto no hace sino concentrar en un manejo elitista la información existente. Hemos hablado de disponibilidad (oferta) de información, pero también es necesario revisar la demanda y sus consecuencias. Lo que los participantes señalan es que existe resistencia a rendir cuentas en varias dependencias sectoriales del sector educación. Esto se debe, entre otros factores, a la desconfianza mutua entre autoridades y sociedad civil y en el temor de la población (en especial la más pobre) a denunciar actos de corrupción en las organizaciones públicas Otro aspecto en el que se observan problemas es en las capacidades de los actores. Las capacidades tanto públicas como privadas son limitadas. Por lo tanto, no resulta

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sencillo elaborar proyectos de mejoramiento de la calidad educativa para atender necesidades específicas. Pero también se hace un mal uso de las oportunidades de capacitación en el sector, con lo cual se generan algunos «islotes» (grupos privilegiados) de desarrollo de algunas capacidades frente a una dinámica que no se orienta a descentralizar la toma de decisiones. Los Proyectos Educativos Regionales (PER), a pesar de estar planteados para impulsar planes y programas adecuados a la realidad de las regiones, ofrecen escasa articulación con los Planes de Desarrollo Regional. Asimismo, la percepción de los participantes es que la elaboración de los PER no está respondiendo a una visión nacional. También existe una preocupación en el grupo respecto de la sostenibilidad del proceso de descentralización, debido a la inestabilidad política y social que el país viene viviendo en los últimos meses. Se prevé que un eventual cambio anticipado de gobierno podría afectar o por lo menos retrasar las acciones. En cuanto a la transferencia de competencias, hay una falta de claridad en las competencias de cada nivel administrativo, así como vacíos normativos en la relación funcional de los gobiernos regionales y la DRE. Se señaló la falta de voluntad política del gobierno central para transferir competencias.

Propuestas para mejorar el proceso de descentralización educativa El grupo invirtió tiempo y esfuerzos en identificar algunas estrategias que pudieran contribuir a la mejora del proceso en su conjunto. Para ello se utilizó la siguiente pregunta estratégica: ¿Qué proponemos para mejorar el proceso de descentralización educativa? Las respuestas a esta pregunta arrojan que en el ámbito de los procesos de participación y concertación habría que fortalecer mecanismos de participación en todos los niveles, lo que implica mayores esfuerzos de concertación entre todos los sectores y niveles, así como facultar a los actores sociales para que puedan participar en todo el proceso. Además de ello, las mejoras en los canales de participación de los actores educativos y el desarrollo de vínculos de confianza entre ellos son mecanismos que podrían estimular la vigilancia ciudadana del proceso educativo en general. En cuanto a las instancias creadas desde el propio sector, se ha sugerido fortalecer los Consejos Educativos Institucionales y constituirlos allí donde no existan. También surgieron recomendaciones sobre las políticas de descentralización en curso, entre ellas la de generar más espacios de discusión de propuestas educativas y el desarrollo de políticas descentralistas concertadas entre el MED, el Gobierno y el CND , de tal suerte que se logren decisiones políticas desde los niveles más altos del Estado.

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CONCLUSIONES

Todo ello pasa por generar acuerdos y concertación entre los niveles de gobierno nacional, regional y local; por definir el papel del MED en el proceso de descentralización; y por impulsar la formulación de políticas educativas regionales que deberían verse reflejadas en PER pertinentes para cada región. Es preciso que se adopten algunas decisiones más operativas; por ejemplo, organizar e implementar las UGEL en donde no se haya hecho, acompañadas de un otorgamiento de verdadera autonomía a la DRE, UGEL e IE. Las decisiones de asuntos ligados al proceso educativo deben ser tomadas comenzando por la propia IE y se debe asegurar la rendición de cuentas en las DRE, UGEL e IE. La transparencia debe dejarse sentir en el proceso y una forma de hacerlo es abrir concursos públicos para cubrir las direcciones de las UGEL. Por último, los participantes recomendaron elaborar el Reglamento de la Ley General de Educación para viabilizar su aplicación y cumplimiento. Con relación al desarrollo de capacidades, se sugirió desarrollarlas a nivel local para avanzar hacia una gestión democrática y descentralizada. Los programas de capacitación deben dirigirse a todos los actores involucrados en el proceso de descentralización educativa, promoviendo más discusión y reflexión entre ellos. Se recomendó también fortalecer el papel de los directores de los centros educativos frente a los funcionarios de UGEL y fortalecer la capacidad de participación de la sociedad civil en el proceso. Respecto al trabajo que realizan las dependencias sectoriales, se ha recomendado que se formalicen los procesos de selección y formación de especialistas del sector en un marco de transparencia. Finalmente, se ha alcanzado la propuesta de difundir y fortalecer las experiencias emblemáticas que cada UGEL tenga en su jurisdicción y la de vincular el proceso educativo con los Planes Concertados de Desarrollo Regional. Estos dos alcances pueden tener mucha influencia en el proceso de descentralización educativa, pues éste solo será exitoso en aquellos casos en los que se le vea como parte de un instrumento de mayor envergadura, como el Plan Concertado de Desarrollo Regional, siendo las experiencias emblemáticas aquellas que han demostrado tener un buen impacto en la comunidad. Algunas estrategias de variada naturaleza que fueron sugeridas, mas no categorizadas por el grupo, son las siguientes: • Organizar e implementar redes educativas. • Para el ordenamiento del proceso de descentralización educativa mismo, establecer fases puntuales en la transferencia de funciones y explicitar una hoja de ruta de procesos, actores, roles e instancias para la descentralización de funciones y competencias.

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• Discutir y aclarar qué funciones deben quedar en el nivel central y cuáles deben ser transferidas a las regiones. • Diseñar espacios e instrumentos para el monitoreo del proceso. Se ha planteado como sugerencia difundir y comunicar las implicancias de la descentralización educativa y el proceso de democratización de las IE a la comunidad en general. Como en casos anteriores, el aspecto referido a recursos preocupa a los participantes, quienes piden que se gestionen mayores recursos presupuestales y se transfieran oportunamente éstos a los niveles regional y local.

Gestión educativa Hacia un concepto de gestión educativa En este tramo del taller el trabajo estuvo orientado a construir, con el aporte de todos los participantes, un concepto de gestión educativa que fuera funcional para el grupo. Es decir que todos compartieran y entendieran. Propusimos la pregunta: ¿Qué es lo que diferencia la gestión educativa de otro tipo de gestión? Las respuestas configuran un concepto operativo de gestión educativa que se puede leer desde la planificación del proceso como un conjunto de procedimientos, actividades y recursos con acciones a corto y a mediano plazo que permiten mejorar la educación y que, en términos de horizonte, los resultados se pueden percibir a largo plazo. Implica también, desde una lógica de la gestión, organizar las instituciones educativas y planificar su desarrollo. Si lo leemos desde la lógica de la participación, implica la intervención de los actores educativos en espacios de concertación a nivel distrital, provincial y regional sobre políticas educativas. Puede incluir fórmulas como la cogestión con los actores sociales u otras que aseguren su continuidad y desarrollo; y requiere como condición sensibilizar a los actores sociales. El desarrollo del potencial humano es un elemento clave para el grupo en el momento de construir el concepto de gestión educativa. Involucra entonces la formación y desarrollo de capacidades, habilidades y valores de todos los actores educativos tanto públicos como privados, que permitan que al entrar en el proceso de gestión puedan recoger y atender las peculiaridades, necesidades y perspectivas del entorno donde la IE se encuentre.

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CONCLUSIONES

La gestión educativa está centrada en la persona. Por tanto, busca la formación integral de capacidades humanas para el desarrollo y el despliegue de aprendizajes y habilidades para desenvolverse en el entorno. Una diferencia importante con otra índole de gestión es que, mientras la gestión educativa produce resultados en las personas, otros tipos de gestión producen bienes y servicios. Una de las características fundamentales de la gestión educativa es que debe tener un enfoque humanista, estar orientada al desarrollo local y regional y concentrarse en la tarea de poner a los niños como actores principales del proceso educativo. Por ello el grupo afirma que la gestión educativa administra interacciones humanas.

Acciones priorizadas para lograr una gestión educativa adecuada Se trabajó con el grupo un conjunto de acciones que fueron seleccionadas para acercarnos a una gestión educativa con las características señaladas. Para ello, se trabajó con la pregunta: ¿Qué acciones debemos priorizar para lograr una gestión educativa adecuada? Algunas acciones priorizadas están referidas a lineamientos de política y remarcan la necesidad de que los actores conozcan estos lineamientos mediante la promoción y preparación de los mismos a nivel regional, lo cual hará sostenible el proceso. La categoría en la que se concentra buena parte de las acciones priorizadas es la del proyecto educativo regional. En ese sentido, se ha priorizado elaborar un proyecto educativo nacional y regional en forma participativa que permita identificar las necesidades y demandas de la población y los logros encontrados en las instituciones educativas. Por ello resultará importante construir el PER interrelacionándolo con el Plan Concertado de Desarrollo Estratégico Regional. A renglón seguido, esto debería permitir la formulación de proyectos educativos en el ámbito distrital, regional y local. Es prioritario también formular los lineamientos de diversificación curricular regional y proceder a diversificar los currículos básicos en los espacios locales y regionales. Con respecto a la capacitación, se ha sugerido privilegiar acciones destinadas a capacitar a los diferentes actores para que asuman un papel participativo en la gestión educativa de calidad. Se sugiere también priorizar la capacitación en liderazgo a los directores de CE, pues son el puntal de la autonomía de las IE, y formar a los responsables de la gestión (directivos, autoridades) en habilidades orientadas a la concertación y participación de la sociedad civil. Finalmente, se ha sugerido establecer jornadas de reflexión sobre temas de política educativa con representantes de organizaciones del ámbito distrital.

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La sensibilización de actores del proceso educativo mediante el fomento del debate educativo en el nivel regional y local también ha sido considerada una acción de primer orden. En cuanto a la participación de las organizaciones sociales, se priorizaron acciones para promover una cultura de participación y consenso que pasa por generar un proceso de participación social en cada comunidad educativa y por la creación y fortalecimiento de espacios de consulta y concertación. Este tipo de acciones no pueden rendir frutos si no se acompañan con la generación de compromisos como resultado de la participación y con el impulso al funcionamiento efectivo de instancias de participación como el CEI y COPARE. Al lado de ello se debe promover una cultura de rendición de cuentas en todos los niveles y definir con precisión las funciones de los actores. Los enfoques para construir propuestas educativas efectivas también han sido considerados en esta parte del taller. Los participantes priorizaron la formación de docentes desde un enfoque intercultural y la incorporación de este enfoque en los proyectos educativos nacionales y regionales. Obviamente, la insuficiencia de los recursos de los que se dispone originó que se priorizara también el incremento sostenido del presupuesto y su distribución equitativa. Por último, se ha sugerido desarrollar y proponer modelos de gestión innovadores y validarlos donde sea posible.

Gestión participativa de la educación El último tramo del taller estuvo dedicado a explorar con los participantes aspectos referidos a la gestión participativa en la educación.

Actores y roles La identificación de los principales actores y sus roles en el proceso de descentralización del sector Educación fue un tema considerado como de alta importancia en el taller. Para ello se propuso una pregunta estratégica: ¿Cuál es el papel que deben tener los actores en un proceso de gestión participativa? Primero se identificó, previa discusión grupal, cuáles deberían ser los actores fundamentales en el proceso con la finalidad de que fueran los participantes quienes los señalaran, antes que el equipo que diseñó el taller. De esta manera se identificaron los actores y en un tramo siguiente se determinaron —en un trabajo en grupos— sus funciones principales.

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CONCLUSIONES

Así, tenemos que los estudiantes, niños y adolescentes debieran desarrollar las siguientes funciones: • Participar en la toma de decisiones en el CEI. • Discutir la calidad de sus aprendizajes. • Gestionar las soluciones a las necesidades e intereses de su grupo. • Construir opinión respecto de los problemas que perciban en su centro educativo • Vigilar las acciones de su CE a su modo y manera. Los padres de familia deberán cumplir las siguientes funciones: • Apoyar la gestión del CE para obtener recursos de diversa naturaleza. • Vigilar la gestión del director y el desarrollo de los aprendizajes. • Participar en la elaboración de los Proyectos Educativos Institucionales. Las organizaciones indígenas deberían tener las siguientes funciones: • Vigilar la implementación de los aprendizajes en temas referidos a lengua y cultura. • Participar en la elaboración de los PER. • Enriquecer la práctica educativa a partir de las prácticas propias. El director y su equipo directivo deberán encargarse de: • Liderar democráticamente el proceso de cambio. • Transferir competencias y responsabilidades a otros actores cuando sea necesario. • Facilitar procesos de participación de la comunidad educativa. • Facilitar y promover espacios de diálogo entre los distintos actores de la comunidad educativa. • Recoger las opiniones de padres de familia y autoridades comunales. • Monitorear la gestión educativa en su centro. Los consejos participativos se ocuparían de: • Recoger opiniones y propuestas de sus representados para garantizar su sostenibilidad y continuidad. • Desarrollar condiciones y estrategias para la realización de su trabajo. • Ejercitar la toma de decisiones. Los docentes de aula se encargarían de: • Promover la participación de la comunidad educativa.

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• Desarrollar condiciones y estrategias apropiadas para el logro de competencias. • Mediar procesos interactivos de aprendizaje crítico y creativo. • Respetar la opinión y los derechos de los niños. Las DRE, UGEL y las Redes Educativas tendrían que: • Ejercer un liderazgo concertador en sus espacios de acción. • Desarrollar una gestión transparente abierta a la vigilancia social. • Realizar un seguimiento y monitoreo que desarrolle capacidades. • Canalizar las demandas a hacia los niveles más altos. • Promover la participación de la comunidad en la elaboración de lineamientos para el proyecto educativo local. Los formadores de docentes tendrían como funciones: • Participar en la implementación y desarrollo de lineamientos de política educativa. • Articular la formación inicial con la formación en servicio. • Renovar y actualizar conocimiento pedagógico y disciplinar. En cuanto a los gobiernos locales y regionales, sus acciones apuntarían a: • Generar y promover el desarrollo regional para financiar la educación en sus jurisdicciones. • Garantizar que el servicio educativo cuente con los recursos necesarios para asegurar calidad. • Promover la participación de las OSC en la gestión de la educación. Y los consejos participativos se ocuparían de: • Generar propuestas concertadas que aporten a la formulación de políticas educativas. • Impulsar el debate educativo. • Articular intereses de los diversos actores. • Sensibilizar a los actores para su participación. Por último, el Ministerio de Educación desplegaría acciones tendientes a: • Generar e impulsar normatividad para consolidar procesos de descentralización educativa en coordinación de los gobiernos regionales. • Promover el desarrollo de capacidades en gestión.

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CONCLUSIONES

Retos de la gestión participativa Este fue el tramo final del taller y la tarea en la que se concentró el grupo fue la de identificar los retos que demandará el avance hacia una gestión participativa de la educación. La pregunta estratégica que aquí se utilizó fue: ¿Qué desafíos o retos plantea la participación en una gestión descentralizada de la educación? Cuatro de los principales retos encontrados corresponden a funciones del gobierno central y tienen que ver con definir bien las funciones y competencias de los distintos niveles, desde el central hasta el local, para que se pueda llevar con eficiencia el proceso de descentralización educativa en un 90%. También fueron identificados como retos del gobierno central el de mejorar el sistema educativo y la redistribución adecuada del personal. Otra categoría de retos está relacionada con la sostenibilidad. Allí se ha planteado que es necesario identificar lo que demanda el desarrollo sostenible a la educación y en que esta se convierta en un instrumento del desarrollo del país y de las regiones. Asimismo, se señaló la importancia de debatir y llegar a consensos sobre la conceptualización de gestión participativa. Se trata de que los actores de la comunidad educativa asuman el nuevo paradigma de gestión educativa donde cada actor asume un papel activo. En términos de políticas, se plantearon retos relacionados con entender los cambios hacia modelos participativos como una política de Estado y no de gobierno, que para ser aplicada requiere de voluntad política de todas las partes involucradas y no sólo del gobierno, para así lograr una responsabilidad compartida entre Estado y sociedad civil. Pero la tarea no concluye en identificar los retos como tales, sino también en reflexionar acerca de las condiciones básicas para su cumplimiento. Entre las principales a las que el grupo otorgó importancia están: el destierro del clientelismo y favoritismo político y partidario, el que los partidos políticos no manipulen la educación y el logro de una práctica de confianza y tolerancia en la gestión educativa. En la articulación entre los actores reside también un conjunto de retos que no podemos dejar de lado. Implica en gran medida la capacidad de reconocer y aceptar a los diversos actores (padres de familia, alumnos, docentes, directivos, líderes comunales, organizaciones no gubernamentales y organizaciones públicas presentes en las zona) y espacios de participación. Implica tener maestros innovadores dispuestos al cambio y a asumir un papel protagónico, así como directivos convertidos en verdaderos líderes democráticos. Trabajar de manera articulada pasa por identificar un ámbito de acción: el espacio local como la base de un proceso de «abajo hacia arriba» que demanda el absoluto involucramiento de los gobiernos locales en el tema de educación y el desarrollo. Y por último, aparece el reto de lograr que los diferentes actores sean capaces de llegar a consensos sobre temas básicos que corresponde a un sistema educativo de calidad.

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Otro reto de enorme importancia es dirigir el sistema hacia la participación y concertación como mecanismos institucionales para influir en las decisiones que afectan las vidas de las comunidades. Para ello, se necesita fortalecer mecanismos de participación en todos los niveles, respetar propuestas y decisiones y desarrollar habilidades para arribar a acuerdos y consensos: discutir, escuchar, repensar, tolerar, ceder, convencer. Para los participantes del taller, todo esto aparece estrechamente ligado al ejercicio de deberes y derechos que requiere de la creación de verdaderos espacios democráticos en los que se pueda construir poder real desde los más excluidos. También se consideró el reto que entraña operar cambios en la administración y distribución de poder. Estos cambios obedecerían a necesidades de: transparencia y rendición de cuentas en la función pública; romper con la imagen y dependencia centralista a través de diálogos concertados; y que la propia sociedad civil y actores en general se mantengan informados de los procesos y procedimientos. Finalmente, se determinaron dos retos adicionales: la difusión más intensa de las implicancias de la descentralización educativa y la necesidad de gestionar y obtener mayores recursos presupuestales para este proceso.

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