La democracia y su calidad en el siglo XXI: Algunos apuntes teóricos 9786078732036, 9781732922044

Table of contents :
Introducción 9
Antecedentes de la democracia 11
Democracia 15
Democracia mínima 17
Democracia substancial 25
Las políticas públicas y la democracia 28
Estado de derecho 40
Constitucionalismo y democracia 45
Constitución 49
Calidad de la democracia 57
Igualdad y libertad: desafíos de las democracias contemporáneas 58
Derechos mínimos 72
Características de las democracias con calidad 74
Democracia en el siglo xxi: claves para su evaluación 77
Teoría y práctica sobre la calidad de la democracia:
críticas a su aplicación 81
América Latina y México: retos regionales de la democracia
en un mundo globalizado 93
Consideraciones finales 103
Referencias 107

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La democracia y su calidad en el siglo xxi Algunos apuntes teóricos

La democracia y su calidad en el siglo xxi Algunos apuntes teóricos

Raúl Figueroa Romero Mario Cruz Chavarría Suárez

Primera edición: noviembre 2019 ISBN Eón: 978-607-8732-03-6 ISBN Two Shores: 978-1-7329220-4-4 © Ediciones y Gráficos Eón, S.A. de C.V. Av. México-Coyoacán, núm. 421 Colonia Xoco, alcaldía Benito Juárez México, D.F., C.P. 03330 Tels.: 56 04 12 04 y 56 88 91 12 [email protected] www.edicioneseon.com.mx Impreso y hecho en México Printed and made in Mexico

Índice

Introducción 9 Antecedentes de la democracia 11 Democracia 15 Democracia mínima 17 Democracia substancial 25 Las políticas públicas y la democracia 28 Estado de derecho 40 Constitucionalismo y democracia 45 Constitución 49 Calidad de la democracia 57 Igualdad y libertad: desafíos de las democracias contemporáneas 58 Derechos mínimos 72 Características de las democracias con calidad 74 77 Democracia en el siglo xxi: claves para su evaluación Teoría y práctica sobre la calidad de la democracia: críticas a su aplicación 81 América Latina y México: retos regionales de la democracia en un mundo globalizado 93 Consideraciones finales 103 Referencias 107

Introducción  •  9

INTRODUCCIÓN

Después de la Segunda Guerra Mundial, casi todos los esfuerzos teóricos y prácticos de las ciencias sociales, entre ellas la Ciencia Política, el Derecho, la Sociología, la Economía, la Administración e incluso en cierto aspecto la Filosofía, se enfocaron, primordialmente, en retomar los estudios sobre los regímenes democráticos y su resurgimiento en las sociedades de los Estados del mundo occidental, en cómo hacer más eficiente y eficaz al Estado dadas las crisis económicas y la administración de recursos escasos entre cada vez más población, lo cual llevó a discutir preponderantemente el tema de la democracia y su régimen respectivo. Así, la proliferación de conceptos de democracia y Estado ha sido muy fructífera y ha incluido también reformas a las normas fundamentales de los Estados. En este breve trabajo, trataremos de abordar lo más relevante del tema sin evadir la rigurosidad de la utilización de los conceptos y la bibliografía especializada del tema, el cual ha abarcado muchas aristas, entre las que se encuentra, como concepto incluso, la del Estado mismo. En la primera parte, estimado lector, encontrará las principales definiciones y aspectos de la democracia, los elementos mínimos y los ámbitos que hemos considerado más relevantes que ésta abarcaría y sus posibles mediciones de calidad. Veremos, asimismo, lo que se ha dado en llamar dentro de la literatura la democracia mínima o procedimental, substancial, así como el vínculo entre políticas públicas y la democracia que, adelantamos desde aquí,

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se refiere al aspecto técnico y multidisciplinario que regularmente atiende la esfera substancial de la democracia. Se incluyen, también, definiciones y elementos mínimos del Estado de Derecho, constitucionalismo y democracia, y del Estado constitucional; estos últimos como parte del análisis y la medición de la calidad de la democracia. A casi dos décadas de haber iniciado el siglo xxi, la investigación de esas disciplinas académicas ha transitado de la teoría sobre la democracia y sus procedimientos formales a la práctica de la misma y sus resultados concretos, frente a dos problemas en constante crecimiento: la pobreza y desigualdad de buena parte de la población del mundo, sin importar si éste es occidental o no. Justo después de la tendencia generalizada hacia el establecimiento de sistemas políticos democráticos o con alguno de sus rasgos durante la década de los ochenta, las crisis económicas regionales, la restricción de derechos fundamentales y el crecimiento de los índices de violencia, se ha preguntado si realmente existe una relación entre los principios de igualdad y libertad con la democracia como forma de gobierno, si se puede hablar de un conjunto mínimo de derechos que se deben garantizar para clasificar o no a los gobiernos como democráticos y, todavía más allá, si se pueden mejorar los resultados de las democracias consolidadas y en vías de desarrollo. Dado que el libro pretende sistematizar algunos apuntes teóricos, el segundo apartado se concentra en el concepto sobre calidad de la democracia,1 mismo que involucra un marco teórico-metodológico para su comprensión y aplicación empírica. Tratando de responder a las preguntas anteriores, y a otras que se abordan a largo de las páginas siguientes, el punto de partida obligatorio es el establecimiento de la relación entre los principios de igualdad y libertad –a partir de la teoría filosófica, de las formas de gobierno y de la perspectiva jurídico-social– con la democracia. Si se logra comprender y demostrar que de manera independiente a su configuración empírica, la democracia está comprometida desde sus orígenes con dos valores inherentes a los seres humanos –Igualdad y Libertad–, adquiere importancia definir un conjunto mínimo de derechos garantizados y, sobre todo, explicar las características y dimensiones (ocho indicadores) de las democracias en términos de su calidad.

1 Es importante señalar que, por tratarse de apuntes teóricos, en este apartado se retoma parte de la investigación realizada en Pérez y Chavarría, 2018.

Introducción  •  11

Hacia el final de la segunda mitad del libro, y con el objetivo también de aportar con apuntes teóricos, se retoman algunas de las principales críticas que hasta el momento se han generado no sobre la democracia, pero sí con respecto a la utilización del sustantivo “calidad”. No obstante, también se señalan algunos de los retos más importantes que enfrentan América Latina y México en el contexto de la globalización política, y que han podido ser medidos y evaluados por distintas organizaciones internacionales, gracias al contenido que ofrece el marco teórico sobre calidad de la democracia. Antecedentes de la democracia El vocablo “democracia” y su concepto han sido, a través del tiempo, uno de los más difundidos y utilizados en el mundo. En palabras de Sartori, ha sido un concepto tan utilizado que casi se ocupa para todo, sin tener la certeza de lo que es e implica; e incluso, en palabras del mismo Sartori, se ha estirado tanto, que al final lo que se tiene es un gato-perro (2006). Dicho concepto se puede rastrear desde la antigua Grecia, en la época de Pericles, poco después de terminar lo que se conoció como la edad obscura de la Grecia helenística, por lo que, como se podrá apreciar, la literatura especializada en torno al tema es están amplia como su lapso. Al mencionar “época obscura de la antigua Grecia”, debemos señalar lo siguiente para ser más claros. Desde luego, en muchos aspectos, la antigua Grecia es el germen de la cultura occidental cuya historia se puede dividir en 4 periodos, a saber: 1) edad obscura, 2) época arcaica, 3) periodo clásico y 4) periodo helenístico, del cual sus orígenes o antecedentes se pueden situar en lo que se llamó civilización cretense o minoica de la isla de Creta, así como en la civilización micénica, de la ciudad de Micenas, ubicada en el centro-sur de la península griega. A ambas civilizaciones se les considera los antepasados directos de los griegos, y al colapso o decadencia de los micénicos el inicio de la época obscura. Se le llama así debido a la escasez de fuentes documentales fiables en torno a este periodo que podría abarcar entre 1200 a 770 antes de nuestra era (a.e.), aproximadamente. En el mundo griego, la edad obscura significa el paso del bronce al hierro, la transición de lo prehelénico a lo helénico; abarca los siglos que separan la descomposición del mundo micénico y el surgimiento del mundo helénico. Al finalizar esta época, se ubica la edad arcaica que transcurre cerca del año 775 a 500 a.e., cuando se expandieron las tribus griegas y sus

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tierras, abarcando las islas del mar Egeo y Asia menor, así como el sur de lo que hoy es Italia y Sicilia (Burckhardt, 1947; Revista de Occidente, Madrid). En esta época, después de varios conflictos sociales (la nobleza arrebató el poder a los reyes principalmente), se formaron las primeras ciudades-Estado o polis griegas, como Atenas, Esparta, Tebas, Corinto, Argos, etc., ocasionando otra expansión de tribus griegas, tanto por tierra como por mar, donde aparecieron los primeros ejércitos y la moneda para las transacciones mercantiles, lo que derivó a su vez en las primeras ideas de identidad y pertenencia por compartir, pues además de la misma lengua, se reunían en los mismos lugares, tenían celebraciones y fiestas sociales, además de cultos religiosos muy similares, etc. Después de este periodo, inició la edad clásica, que corre alrededor del año 500 a 325 a.e., lapso del que ya se tienen registros fiables, además de ser de conocimiento común que en él ocurrieron las llamadas Guerras Médicas, enfrentamientos de griegos (en específico los jonios) contra persas, en donde los primeros salieron victoriosos. Posteriormente, sucedieron más enfrentamientos entre estas dos civilizaciones, batallas famosas como las de Salamina, Maratón, Platea, Termópilas, etc.; ahí inició la época de esplendor griego donde Pericles fue uno de los protagonistas por sus ideas llamadas democráticas, donde se tienen los primeros registros de la democracia clásica. Poco después, entre atenienses y espartanos, antiguos aliados en las guerras médicas, surgió la escisión al querer estos últimos liberarse del dominio ateniense. Este periodo es conocido como las guerras del Peloponeso, el cual derivó en la decadencia de ambas polis y en el surgimiento del periodo helenístico, que corre del año 325 a 30 a.e. Es durante este periodo cuando Alejandro Magno, hijo del rey Filipo II de Macedonia, hereda una Grecia debilitada devastada por los conflictos; no obstante, ayuda a derrotar al imperio persa y expande la cultura griega por todo el Mediterráneo, Medio Oriente e India. A la caída de Alejandro Magno y sus sucesores, como los Tolomeos, y al final Cleopatra y Marco Antonio, los romanos terminaron por absorber la herencia de la cultura griega. Las polis más importantes de Grecia fueron Esparta y Atenas; esta última fue la más influyente cultural y políticamente, dado que ahí surgió la idea de lo que conocemos como “democracia”. El surgimiento de la democracia está precedido por acontecimientos, unos engañosos y otros dudosos, no obstante, con registros más o menos certeros a los que se les puede dar crédito; sucesos sangrientos como asesinatos, tiranías, golpes de Estado, entre otros, principalmente en la época de Pisístrato, Cilón y Clístenes, por mencionar algunos; estos precedentes dieron la pauta

Introducción  •  13

para que los ciudadanos griegos (helenos para ese tiempo) participaran en las tareas políticas. Las primeras ideas de democracia surgidas de Pericles, quien sentó las bases del gobierno democrático, son muy distintas en muchos aspectos de lo que conocemos hoy de esa forma de gobierno. Con cierta seguridad, obras como la del ‘buen orden’, del legislador Solón, dieron aportes importantes para lo que fue, a la postre, democracia. Por la palabra demokratia, los griegos entendían “autogobierno ejercido entre iguales”. La idea de democracia como un gobierno asambleario no es griega, se puede rastrear en otras latitudes y en tiempos más remotos, en específico en el medio oriente, como en Siria, Persia (Irán) e Irak (Sumer, antigua Sumeria, considerada la primera civilización de la humanidad), donde ya registraban las repúblicas (en ciernes) gobernadas por asambleas. Ejemplos de ello son las ciudades fenicias de Biblos y Sidón. De esta zona se expandió hacia la India y el Occidente, como en Grecia y el continente europeo, empezando por lo que hoy es Italia (dada la presencia de los romanos en esa región). Lo que la democracia significó y buscaba en sus inicios era un gobierno de los humildes, por los humildes y para los humildes; significaba un autogobierno entre iguales cuyo poder soberano de tomar decisiones y guiar sus vidas radicaba en los humanos y no en los dioses (Keane, 2018: 15-20). Como se puede ver, las primeras ideas de lo que en la era moderna se conoció como “soberanía” se pueden rastrear desde aquí, no sin olvidar que este concepto transitó del demos a las monarquías y regresó al pueblo. Igualmente, el concepto semántico y gramatical de “democracia”, ‘gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo’. Pese a lo que una buena cantidad de escritos mencionan sobre el Ágora, la que describen como el lugar donde se reunían para discutir los asuntos públicos, ello no fue así del todo, pues ésta era la avenida principal que cruzaba desde la entrada de Atenas hasta su Acrópolis, espacio público en el que se reunían toda clase de personas, residentes o no, para ver espectáculos, desfiles, festividades sociales y religiosas, representaciones teatrales; era un lugar para incluso holgazanear, hacer deportes o platicar cualquier cantidad de temas, socializar, comprar y vender objetos, etc. Sin embargo, este espacio tuvo un importante papel de identidad para los atenienses e incluso para los migrantes y visitantes, dado que les daba una sensación de pertenencia a un lugar libre que bridaba bienestar y respeto mutuo; la palabra que utilizaban para describir esta percepción era aidós.

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En cambio, no muy alejado del Ágora, en un lugar denominado pnyx (o tribuna de los oradores), había un espacio dedicado a discutir los temas de importancia y que impactaban la vida cotidiana de Atenas; ese lugar tenía el propósito de debatir asuntos diversos, someter las diferentes opiniones a voto, normalmente por mayoría y a mano alzada, entre otras formas de proceder en la toma de decisiones de asuntos públicos, y era el lugar de reunión del pleno ciudadano para dictar leyes y deliberar decisiones y la forma de gobernar; justo ahí se daba lugar a la asamblea llamada ekklesia (Keane, 2018:20-65); sitio dedicado a la discusión y deliberación de los asuntos públicos que afectaban la vida común de la ciudad y de los que ahí vivían o habitaban, mas no el Ágora, como en no pocas ocasiones se ha confundido.

Democracia  •  15

DEMOCRACIA

Iniciemos por el análisis propiamente de la palabra “democracia” para después entrar a la teoría. En el apartado de antecedentes, de manera breve, hicimos un recorrido por los orígenes y el contexto de la democracia. Es de conocimiento general, que “democracia” se compone de los vocablos: demos que significa ‘pueblo’ y kratos, que significa ʻpoderʼ. Traducida al español, quiere decir ‘poder del pueblo’, lo cual implica que es un sistema o régimen donde es el mismo pueblo quien manda u ordena. Hasta aquí con respecto a la composición de la palabra; nos parece ocioso e innecesario continuar con esta idea que un sinfín de autores ya han desmenuzado, por lo que sólo dedicaremos unos párrafos para conocer sus orígenes. Dicho vocablo, en los inicios de la Grecia del siglo v y iv a.e., tuvo varias connotaciones e interpretaciones. Particularmente, para los griegos, demos tenía cuatro significados, según Sartori, a saber: 1) plethos, es decir, el plenum, el cuerpo de los ciudadanos en su integridad. Aquí el pueblo son “los todos”; 2) hoi polloi, “los muchos”. El inconveniente de esta acepción es que se remite a la pregunta: “¿Cuántos muchos son suficientes para formar un demos?”. (…);

16  •  La democracia y su calidad en el siglo xxi... 3) hoi pleiones, “los más”. En cambio, ésta es una acepción fundamental, porque la democracia se fundamenta, como veremos, en una regla mayoritaria que deriva de esta acepción; 4) ochlos, “la multitud”, una concentración ocasional que, no obstante, puede “calentarse”. En Atenas, la multitud era importante porque se trataba de una democracia directa. Pero recobra su importancia a medida que la democracia de los modernos ha ido activando a las masas y se sirve de ellas (2008: 16).

Nos parece que el último de los puntos es el que más puede causar polémica o tener complejidad; es decir, el demos (la interpretación aristotélica de demos significa ‘los pobres’) se latiniza en populus por los romanos, y a la postre, en la Edad Media, éste se convierte en una figura jurídica con entidad orgánica; además, también tiene un tinte marxista que implica que el pueblo es ‘el proletariado’, por lo que, en esta tesitura, el pueblo es una parte del demos, la más pobre o la más numerosa (Sartori, 2008:17). De lo anterior transitamos a discutir sobre mayorías y minorías, sobre aquellos que tienen derecho de mandar, que serían “los más”, pero en el respeto de los derechos de la minoría, por lo cual hay en la teoría una generalidad de sustentar que en la práctica la democracia se inspira en el principio de la mayoría limitada o moderada; si no es así, vivirá un día y comenzará a morir al día siguiente (Sartori, 2008: 17). Este tránsito implica analizar o considerar la relación de pueblo y poder. De la palabra “poder” también existen muchas definiciones al respecto. Una de ellas es que éste es una relación en donde un individuo tiene el poder sobre otro para obligarlo a hacer lo que de otra forma no habría hecho por sí solo. Esta acepción es muy básica. El asunto se complica cuando la relación deja de ser de individuo a individuo o entre individuos y se ejerce entre colectividades. El pueblo tiene el poder sobre el mismo pueblo, en donde existe una relación vertical de abajo hacia arriba y viceversa, y en donde en un primer momento el pueblo es gobernante y en el siguiente es gobernado. Este proceso es delicado, pues debe vigilarse y darse seguimiento puntual de los tránsitos o transmisiones del poder bien controlados, debido a que en muchas ocasiones entre poco y nada tiene que ver el gobierno que se ejerce sobre el pueblo del gobierno del pueblo. Respecto a esto último, es la maquinaria del constitucionalismo la que se encarga de ello (Sartori, 2008: 21); también se le conoce como el constitucionalismo democrático, lo que implica hablar del denominado Estado democrático de derecho que abordaremos más adelante.

Democracia  •  17

Democracia mínima1 Antes de entrar directamente con el propósito del título de este subtema, sólo como preludio añadiremos que, como ya se ha mencionado, dentro de la literatura hay un consenso generalizado de dividir a la democracia en dos grandes ámbitos: el doctrinal o teórico y el pragmático o empírico. Dentro del doctrinal, se pueden identificar dos grandes modelos, a saber: el modelo competitivo y el modelo pluralista2 (Gurutz, 1995: 87-88). Como ya se apuntó líneas arriba, la teoría de la democracia es muy vasta, por lo cual en este trabajo entenderemos por ella, en un sentido más restringido o acotado, a la procedimental o teoría competitiva de la democracia como la llama Sartori; o bien, mínima o procedimental. Esta última acepción se debe a la clásica definición del economista de origen inglés Joseph Alois Schumpeter, quien enuncia una aproximación al concepto de democracia de la siguiente forma: “El método (democrático) es el que usa una nación para llegar a la toma de decisiones: son reglas para el pueblo” (aunque reconoce que éstas son insuficientes). Posteriormente, la define así: “El método democrático es el arreglo o mecanismo institucional para llegar a decisiones políticas en las que algunos individuos adquieren el poder para decidir, por medio de una lucha competitiva por el voto de las personas” (Sartori, 1992: 47). A esta concepción, a la postre, se le denominó procedimental. Nos parece importante aclarar y criticar desde aquí que, limitarse a la concepción mínima en el sentido de la democracia formal −esto es, aquella que se basa en los mecanismos del acceso al ejercicio del poder−, sólo es elegir, que no es lo mismo que gobernar; gobernar democráticamente es respetar los derechos de la minoría, aun si se decide conforme a la mayoría, como lo establece la democracia. Sobre teoría de la democracia, la propuesta de Robert Alan Dahl señala que para que se pueda dar una democracia a gran escala se necesitan siete elementos o instituciones básicas, a saber:

1

Para profundizar en este ámbito y en algunos elementos expuestos aquí, pueden verse previamente en Figueroa, 2017. 2 Para quien se interese en profundizar en el tema, véase la obra de David Held, en donde se pueden encontrar la democracia clásica, la protectora, la desarrollista, la liberal, la tecnocrática, entre otras (1992).

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1) Funcionarios electos. El control de las decisiones en materia de política pública corresponde, según lo establece la constitución del país, a funcionarios electos. 2) Elecciones libres e imparciales. Dichos funcionarios son elegidos mediante el voto en elecciones limpias que se llevan a cabo con regularidad y en las cuales rara vez se emplea la coacción. 3) Sufragio inclusivo. Prácticamente todos los adultos tienen derecho a votar en la elección de funcionarios públicos. 4) Derecho a ocupar cargos públicos. Prácticamente todos los adultos tienen derecho a ocupar cargos públicos en el gobierno, aunque la edad mínima para ello puede ser más alta que para votar. 5) Libertad de expresión. Los ciudadanos tienen derecho a expresarse, sin correr peligro de recibir castigos severos, en cuestiones políticas definidas con amplitud, incluida la crítica a los funcionarios públicos, el gobierno, el régimen, el sistema socioeconómico y la ideología prevaleciente. 6) Variedad de fuentes de información. Los ciudadanos tienen derecho a procurarse diversas fuentes de información que no sólo existen sino que están protegidas por la ley. 7) Autonomía asociativa. Para propender a la obtención o defensa de sus derechos (incluidos los ya mencionados), los ciudadanos gozan también del derecho de constituir asociaciones u organizaciones relativamente independientes, entre ellas partidos políticos y grupos de intereses (1992: 266-267).3

No exento de comentarios tanto en favor como en contra, en México podemos encontrar los siete puntos arriba enunciados; sin embargo, consideramos necesario matizar lo siguiente: ha habido avances importantes en cuanto a los mecanismos de elección de los funcionarios o servidores públicos de jerarquía relevante, esto es, candidatos que se postulan para ser electos mediante el voto; actualmente podemos decir que hay elecciones libres, limpias e imparciales (no libres de críticas claro está); el voto es inclusivo, es decir, tanto mujeres como hombres pueden votar; el derecho de postularse para ocupar un cargo público está garantizado para cualquier ciudadano; en la libertad de expresión, igualmente, hay un avance significativo. Asimismo, el derecho

3

También, del mismo autor, véase La democracia: una guía para los ciudadanos (Madrid: Santillana, 1999, pp. 99-100).

Democracia  •  19

de asociación, de formar partidos, agrupaciones o grupos independientes para participar e incidir en la vida política del país está garantizado, y existen fuentes de información para que el ciudadano pueda informarse de los asuntos públicos; no obstante, en este último punto es donde aún tenemos rezagos importantes, pues a la fecha sólo hay dos cadenas de televisión de alcance nacional y una de ellas acapara más de 65% de la audiencia. Cabe señalar que el internet y las redes sociales han incrementado su presencia de manera importante, pues su acceso y consumo ha crecido exponencialmente, sobre todo a partir del primer lustro del inicio de este siglo xxi. Dahl apunta que el gobierno democrático se caracteriza fundamentalmente por su continua aptitud para responder a las preferencias de sus ciudadanos, sin establecer diferencias políticas entre ellos. Reserva la utilización del término democracia para designar el sistema político entre cuyas características se encuentra la disposición a satisfacer entera o casi enteramente a todos sus ciudadanos (1993: 13). De igual manera, en su última publicación, al referirse a la igualdad política, establece la definición de puntuación poliárquica con la caracterización siguiente (Tabla 1): Tabla 1 Definición de puntuación poliárquica Lugar

Breve interpretación

1

Se llevan a cabo elecciones justas significativas, hay libertad absoluta para la organización y la expresión política y alguna presentación preferencial de las opiniones oficiales en los medios de comunicación.

2

Se llevan a cabo elecciones justas significativas y hay libertad absoluta para la organización política, pero se reprimen algunas discrepancias públicas y hay presentaciones preferenciales de las opiniones oficiales en los medios de comunicación.

3

Se llevan a cabo elecciones justas significativas, pero algunas organizaciones políticas independientes están prohibidas, se reprimen algunas discrepancias públicas y hay presentaciones preferenciales de las opiniones oficiales en los medios de comunicación.

4

Las elecciones se estropean por el fraude o la coacción, algunas organizaciones políticas independientes están prohibidas, se reprimen algunas discrepancias públicas y hay presentaciones preferenciales de las opiniones oficiales en los medios de comunicación. Continúa...

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Lugar

Breve interpretación

5

No se llevan a cabo elecciones significativas, algunas organizaciones políticas independientes están prohibidas, se reprimen algunas discrepancias públicas y hay presentaciones preferenciales de las opiniones oficiales en los medios de comunicación.

6

No se llevan a cabo elecciones significativas, sólo se les permite ser independientes a las organizaciones que no sean políticas, se reprimen algunas discrepancias públicas y hay presentaciones preferenciales de las opiniones oficiales en los medios de comunicación.

7

No se llevan a cabo elecciones significativas, sólo se les permite ser independientes a las organizaciones que no sean políticas, se reprimen algunas discrepancias públicas y las alternativas a los medios de comunicación oficiales están muy limitadas.

8

No se llevan a cabo elecciones significativas, todas las organizaciones están prohibidas o controladas por el gobierno o el partido oficial, se reprime toda discrepancia pública y las alternativas a los medios de comunicación oficiales están muy limitadas.

9

No se llevan a cabo elecciones significativas, todas las organizaciones están prohibidas o controladas por el gobierno o el partido oficial, se reprimen algunas discrepancias públicas y no hay alternativa pública a la información oficial.

10

No se llevan a cabo elecciones significativas, todas las organizaciones están prohibidas o controladas por el gobierno o el partido oficial, se reprime toda discrepancia pública y no hay alternativa pública a la información oficial.

Fuente: Elaboración propia con base en Dahl, 2008: 123-124.

Este breve cuadro sirve de referencia para ubicar el contexto general de la democracia, si se quiere, sólo la electoral. Si nos remontamos al primer lustro de la década de los noventa del siglo xx, podemos observar que México ha avanzado democráticamente en el sentido de la propuesta teórica que Dahl plantea en su libro de La poliarquía; igualmente, de acuerdo con la descripción que ofrece el cuadro, el lector podrá ubicar la situación actual. En La poliarquía, palabras más, palabras menos, Dahl aduce que para que un sistema democrático pueda darse se necesita, además de los siete elementos mencionados, la existencia de poliarquías (1993: 13);4 entre más poliarquías haya, más propicio será para la democracia, entre más poliarquías estén 4

Para profundizar en el tema, véase a Dahl, 1993.

Democracia  •  21

dentro de la toma de decisiones, más democracia. El siguiente esquema puede ejemplificar esta relación: Poliarquías

Poliarquías

E s t a d o

Democracia Fuente: Elaboración propia con base en Dahl, 1993.

Regresando a la idea de Sartori antes mencionada respecto a lo cuidadoso que debe ser el proceso de transmisión de poder, y que ubicamos dentro de la teoría democrática de corte procedimental, toda elección que pretenda ser democrática está obligada a observar, mínimo, cuatro principios importantes, a saber: imparcialidad, transparencia, equidad y legalidad. Asimismo, hay un amplio consenso en la vigencia y validez de los elementos estipulados por la teoría de dicho autor, como sufragio universal, elecciones frecuentes, libres, imparciales y competitivas, así como pluralismo político, cargos públicos electos y la existencia de varias fuentes de información.5

5 Todos estos principios están en la mayoría de los autores que hablan de la democracia, entre los más destacados se encuentran Bobbio, Dahl, Downs, Duverger, Habermas, Sartori, Tourarine y muchos más.

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Ahora bien, Norberto Bobbio ofrece elementos significativos en su definición mínima de democracia, a saber: “[...] se caracteriza por un conjunto de reglas –primarias o fundamentales– que establecen quién está autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qué procedimientos”. Asimismo, reconoce que “no basta la distribución del derecho para participar directa o indirectamente en la toma de decisiones colectivas para un número muy alto de ciudadanos, ni la existencia de reglas procesales como la de mayoría (o en el caso muy extremo de unanimidad)” (1986: 14-15). Considera, además, que debe tomarse el término “democracia” en su sentido jurídico-institucional y no en su significado ético, es decir, debe tomarse en un sentido más procesal que substancial. Es indudable que históricamente “democracia” tiene dos significados preponderantes, por lo menos en su origen, según si pone en mayor evidencia el conjunto de reglas cuya observancia es necesaria, con objeto de que el poder político sea distribuido efectivamente entre la mayor parte de los ciudadanos, las llamadas reglas del juego; o el ideal en el cual un gobierno democrático debería inspirarse, que es el de la igualdad. Con base en esta distinción, se suele diferenciar la democracia formal de la democracia substancial, en el sentido de una democracia como gobierno del pueblo, de la otra como gobierno para el pueblo (Bobbio, 2000: 39). Las reglas de Bobbio son las siguientes: 1) Todos los ciudadanos que hayan alcanzado la mayoría de edad, sin distinción de raza, de religión, de condición económica o de sexo, deben disfrutar de los derechos políticos, es decir, que cada uno debe disfrutar del derecho a expresar la propia opinión o de elegir a quien le exprese por él; 2) el voto de todos los ciudadanos debe tener igual peso; 3) todos aquellos que disfrutan de los derechos políticos deben de ser libres de poder votar según la propia opinión formada lo más libremente que sea posible, es decir, en una competencia libre entre los grupos políticos organizados en competencia entre ellos; 4) tienen que ser libres también en el sentido de que deben encontrarse en condiciones de elegir entre las soluciones diversas, es decir, entre partidos que tengan programas distintos y alternativos; 5) tanto para las elecciones como para las decisiones colectivas debe valer la regla de la mayoría numérica, en el sentido de que se considere elegido al candidato o se considere válida la decisión que obtenga el mayor número de votos; 6) ninguna decisión tomada

Democracia  •  23 por mayoría debe limitar los derechos de la minoría, particularmente el derecho a convertirse a su vez en mayoría en igualdad de condiciones (1999: 381).

Como se puede ver en las líneas anteriores, Bobbio coincide con Sartori y Dahl: también considera fuentes de información, autonomía asociativa para participar en asuntos políticos y la garantía del voto inclusivo, libre e igualitario. El rubro a destacar aquí es el relacionado con los derechos de la mayoría a decidir, mismos que no deben restringir los derechos de la minoría sino que, por el contrario, deben respetarse de tal forma incluso que no se limiten los derechos y mecanismos democráticos, para que la minoría, que lo es en un determinado momento, pueda convertirse en mayoría a la postre. Por su parte, Jürgen Habermas va más allá en su postura y señala que las democracias cumplirán el mínimo procedimental necesario en la medida en que garanticen: “a) la participación política del mayor número posible de ciudadanos interesados, b) la regla de la mayoría para las decisiones políticas, c) los derechos de comunicación habituales y con ello la selección entre programas diversos y grupos rectores diversos y d) la protección de la esfera privada” (2008: 380). Y agrega que la ventaja de esta descripción minimalista consiste precisamente en su carácter descriptivo, que comprende el contenido normativo de los sistemas políticos (380). En esta tesitura de argumentación, es el Estado democrático quien tutela la garantía de los principales derechos, como de libertad, igualdad, libertad de asociación y participación, así como la existencia de varios partidos en competencia entre sí, elecciones periódicas mediante el sufragio universal, decisiones colectivas o pactadas sobre la base del principio de la mayoría, y en todo caso siempre tras un libre debate entre las partes o entre los aliados de una coalición gubernamental. Nótese que los planteamientos de este autor también coinciden con los de Dahl y Bobbio. Para Barber, la democracia liberal occidental actualmente confía, con fuerza, en la política realista. Juntos, parlamentos y tribunales dictan instrumentos, sanciones e incentivos jurídicos con la finalidad de controlar los comportamientos de los sujetos, aunque no los alteran ni los transforman (2004: 72). Es decir, les permiten el ejercicio de sus libertades y derechos sin modificar su esencia o naturaleza; intentan únicamente sujetarlos o regularlos mediante instrumentos jurídicos, por lo cual la violación a las normas, y en general al Estado de derecho, siempre es latente. He aquí la importancia que mencionaba Sartori al referirse al control de la transmisión del poder y de vigilar a los

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que quedan para ejercer el poder. La importancia de limitar el ejercicio del poder es fundamental. La democracia, como ya hemos visto, es un concepto que puede definirse de muy diversas formas de acuerdo con el énfasis que se les dé a sus componentes. Actualmente, tiene que ver con quien accede al poder, cómo accede y cómo lo ejerce, en otras palabras, en el sentido que la define Bobbio. Si consideramos esto, entonces estamos hablando de la democracia en su sentido procedimental y de lo que se espera que se logre u obtenga, según sus procedimientos estipulados. Esta concepción procesal incluye instituciones, reglas establecidas para el acceso y ejercicio del poder, un marco legal, un sistema electoral y un mecanismo de toma de decisiones, concepto vertical, de arriba hacia abajo. Una de las figuras en este tema es lo que Sartori llama la maquinaria del constitucionalismo, encarnada en el Estado democrático de derecho o constitucionalismo democrático. Ahora bien, Bobbio aporta elementos significativos de interacción entre la democracia y el derecho en su concepción mínima de democracia, a saber: “[...] se caracteriza por un conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que establecen quién está autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qué procedimientos” (1986: 14-15). De igual forma, reconoce que no basta la distribución del derecho para participar directa o indirectamente en la toma de decisiones colectivas para un número muy alto de ciudadanos, ni la existencia de reglas procesales como la de mayoría (o en el caso muy extremo de unanimidad) (14-15). Al conceptualizar de esta forma la democracia, encontramos que se trata de un conjunto de leyes que estipulan un claro procedimiento para la toma de decisiones. Es indudable que históricamente ‘democracia’ tiene dos significados preponderantes, por lo menos en su origen, según si pone en mayor evidencia el conjunto de reglas cuya observancia es necesaria con objeto de que el poder político sea distribuido efectivamente entre la mayor parte de los ciudadanos, las llamadas reglas del juego; o bien en su acepción ideal, la cual se refiere a que un gobierno democrático debe enfocarse en su principal objetivo: la igualdad (Bobbio, 2000: 39), y otros aspectos muy importantes, como aquellos que se refieren a los derechos fundamentales (Bovero, 2008: 33-37). Esta última idea, es decir, la de los derechos fundamentales y los principios de la democracia como igualdad y equidad, es uno de los muchos puentes de conexión entre la democracia y el Estado de derecho. Lo primero que señala Bobbio al respecto es que la democracia evoca el principio de autogobierno, y se refiere, principalmente, al conjunto de re-

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glas que nos dicen quién está autorizado para decidir y cómo (bajo cuáles procedimientos) debe hacerlo. Es decir, la democracia es, simplemente, un conjunto de reglas de procedimiento para la formación de decisiones colectivas (Bobbio, 1986: 14ss). La regla de la mayoría numérica debe valer para estas decisiones colectivas, pero ninguna decisión de la mayoría debe limitar los derechos de la minoría (Salazar, 2008: 136-137), puesto que se corre el riesgo de caer en lo que se ha dado en denominar la tiranía de las mayorías, precisamente por ignorar e incluso vulnerar los derechos de las minorías, fenómeno recurrente en muchas latitudes del orbe, sobre todo en América Latina. Como se puede observar hasta aquí, en la literatura especializada sobre el tema la democracia tiene dos ámbitos metodológicos relevantes, dependiendo de lo que se quiera expresar con ella. Por un lado, está la denominada democracia mínima, formal o procedimental, y por otro, la democracia substancial o de contenidos. Democracia substancial La democracia mínima se refiere a la dimensión de los procedimientos de acceso al ejercicio del poder, de cómo se obtienen los cargos públicos y también de cómo se decide. La toma de decisiones debe ser con base en las reglas democráticas, lo cual incluye que se decida por mayorías, pero respetando a las minorías, así como a las distintas instituciones, para que mínimamente se pueda hablar de un régimen democrático, como se ha visto en los conceptos de los autores ya enunciados. Ahora bien, respecto a la democracia substancial o de contenidos, entendemos que se refiere a los aspectos de la esfera de la salud, la educación, la vivienda, el empleo, la alimentación, entre otros; en general, puede verse que este ámbito está emparentado con lo que se denomina derechos sociales, colectivos, vida digna, etc. Conviene advertir aquí que, en muchos aspectos, han sido las políticas públicas las que han atendido este aspecto substancial de la democracia. Así, la democracia substancial persigue los ideales de igualdad no sólo política sino, principalmente, para aminorar las diferencias materiales y de subsistencia. Esto último es, consideramos, el núcleo principal de la democracia substancial. Resumiendo, en torno al aspecto mínimo y de contenidos de la democracia, puede representarse esquemáticamente de la siguiente forma:

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DEMOCRACIA

Formal o mínima

Substancial o de Contenidos

Esta concepción implica como mínimo:

Esta concepción implica como mínimo:

 Reglas para el acceso y el ejercicio del poder  Sistemas electorales competitivos  Sistemas de partidos competitivos  Derechos políticos garantizados  Sufragio universal  La toma de decisiones por regla de la mayoría  El respeto por los derechos de la minoría  Garantías de libertades  Instituciones de DDHH  Mecanismos de rendición de cuentas y acceso a la información, etc.

Más y mejores condiciones de acceso a: La educación La salud La vivienda La alimentación El empleo (laboral) Servicios básicos (drenaje, alumbrado, pavimentación, vías de comunicación)  Condiciones más equitativas de la distribución del ingreso  Oportunidades de movilidad entre diferentes estratos sociales, etc.       

Fuente: Elaboración propia, complementada con Figueroa, 2017: 43.

Las reglas constituyen una de las bases primordiales de la concepción de la democracia actualmente, por lo que deben observarse a cabalidad con el estricto apego que se requiere, para lograr lo que intrínsecamente el concepto de democracia conlleva, esto es: el gobierno de leyes y no de hombres; o bien, como dice Aristóteles, un gobierno virtuoso es un gobierno de leyes. Debido a esta relación estrecha entre democracia y leyes, es necesario hablar del derecho, en específico del Estado de derecho, Estado constitucional, constitucionalismo, entre otros temas vinculados que se abordarán de manera breve más adelante. En este tenor, Morlino sostiene que en la base del sistema democrático existe un acuerdo-compromiso que reconoce las reglas, aceptadas colectivamente, de resolución pacífica de los conflictos entre las partes sociales, políticamente

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representadas y relevantes, y agrega una definición que llama genética de la democracia, igualmente de corte procedimental, que consiste en […] aquel conjunto de normas y procedimientos que resultan de un acuerdocompromiso para la resolución pacífica de los conflictos entre los actores sociales, políticamente relevantes, y los otros actores institucionales presentes en la arena política. Permite, además, comprender mejor un aspecto de fondo de cualquier régimen democrático, frecuentemente olvidado o infravalorado: la democracia es un régimen que se caracteriza concretamente por reglas e instituciones que ajustan o bien equilibran aspectos diferentes (2009: 7).

Este autor también ofrece una definición mínima de democracia, es decir, indica cuáles son los pocos aspectos más inmediatamente controlables y esenciales a nivel empírico, que permiten establecer un umbral por debajo del cual un régimen no puede considerarse democrático. En esta perspectiva, considera democráticos todos los regímenes que presentan al menos los siguientes aspectos: a) sufragio universal, masculino y femenino; b) elecciones libres, competitivas, periódicas, limpias; c) más de un partido; d) fuentes de informaciones alternativas y diferentes. Un régimen político que supera este umbral mínimo se puede considerar una democracia (Morlino, 2009: 8). Como podemos observar en los autores revisados hasta el momento, se observan elementos comunes tanto conceptuales como institucionales de la democracia. En obras recientes de Ferrajoli en relación con la democracia, e igualmente compatible con la tesitura de Bobbio, Morlino y otros, señala que las condiciones de la democracia están evidentemente preestablecidas por reglas en el sentido de que concurren si y sólo si están estipuladas por normas de derecho positivo, del quién, el cómo y sobre el qué se toman las decisiones colectivas; que éstas sean lo suficientemente idóneas para garantizar, so pena de invalidez, el respeto de los límites impuestos a la mayoría, el respeto de los derechos de las minorías y los intereses de todos. Hay, pues, un nexo racional –teórico, metateórico y práctico– entre democracia y derecho (Ferrajoli, 2011: 16). Obviamente, el derecho positivo no implica en absoluto la democracia, pero no vale la implicación inversa. La democracia implica necesariamente el derecho. Bien puede haber derecho sin democracia, pero no puede haber democracia sin derecho, puesto que ésta es un conjunto de reglas sobre el ejercicio válido del poder. Estas reglas valen para limitar y vincular los diferentes tipos de poder en garantía de los intereses de todos, en la medida en que se

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establezca la igualdad en los derechos fundamentales como normas constitucionales jerárquicamente superiores a aquellos poderes (Ferrajoli, 2011: 17). En la democracia mínima que hemos descrito, el común denominador consiste en que se basa en un conjunto de instituciones y de reglas que garanticen su existencia. Pero a estos instrumentos institucionales se debe añadir la esencial referencia a la legalidad o al rule of law a la que se refiere O’Donnell (1998: 112-126) y que no sólo implica el respeto a las leyes existentes, sino también la realización de una administración eficiente y la existencia de un poder judicial independiente y de un sistema funcional de resolución de los conflictos privados y públicos, así como la ausencia de corrupción y criminalidad extendida sobre el territorio, y la presencia de un sistema de información plural y amplio (Morlino, 2009: 12). En esta tesitura, el rule of law señalado ha sido abordado desde varias acepciones y posturas teóricas como el constitucionalismo democrático, la democracia constitucional (como la llama Ferrajoli), el Estado democrático de derecho, entre otros. Nos parece oportuno hacer un breve comentario en torno a la relación antes dicha, acerca de que las políticas públicas son las que se han ocupado del aspecto substancial de la democracia y también, por qué no decirlo, de la calidad, en los siguientes términos; para ello, reitero aquí, nuevamente, con la definición de democracia de Dahl, quien sostiene que la democracia es un régimen de gobierno cuyo principal objetivo es satisfacer las necesidades de todos o de la mayoría de su población (Dahl, 1956; 1993), este concepto es vital para poder entender la relación de la democracia, la calidad de ésta y las políticas públicas. Las políticas públicas y la democracia6 El siglo xxi demanda tener gobiernos cuyas acciones sean eficaces y de naturaleza pública. Actualmente, “las acciones de gobierno, que tienen como propósito realizar objetivos de interés público y que los alcanzan con eficacia y aun con eficiencia, son las que en términos genéricos pueden llamarse política pública” (Aguilar, 2010: 17). Aunque siguen siendo pertinentes las ideas que dieron origen a la disciplina de las políticas públicas en la década de los cincuenta del siglo xx, hoy

6

Con matices distintos, este apartado puede verse también en Figueroa y González, 2018.

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la cuestión es otra, y se concentra en la capacidad de los gobiernos elegidos democráticamente para dirigir a sus sociedades, conducirlas y coordinarlas; ésta es la cuestión que hoy más importa. Para Luis Aguilar: El enfoque y concepto de la gobernanza se presenta como la respuesta a esta cuestión nueva de la insuficiencia directiva del gobierno, en tanto afirma que, si bien es necesario otorgar o devolver al gobierno las capacidades que necesita para superar sus deficiencias y estar en condiciones de conducir y coordinar a sus sociedades, lo que fundamentalmente se requiere hoy es más bien un nuevo proceso de gobernar, dar forma a una nueva conducción y coordinación de la sociedad, dado que el gobierno por sí solo, con sus capacidades, facultades y recursos, ya no puede definir la agenda de la sociedad y menos realizarla, y dado que su patrón directivo unilateral, vertical, jerárquico, de mando es improductivo y hasta inviable para abordar numerosos asuntos públicos de la compleja sociedad contemporánea, particularmente los asuntos económicos (2016: 63).

Siguiendo con lo anterior, la gobernanza usualmente se presenta como una solución a la crisis de gobernabilidad del Estado, orientada hacia la cooperación entre los protagonistas, pero muchas veces minimizando la dimensión conflictiva de las sociedades, ya que presenta a la política como una búsqueda del consenso que se realiza entre la “gente de buena voluntad e igualmente dotada de recursos en un contexto ahistórico” (Hufty, 2008: 7). En este sentido, el término cooperación está vinculado con el de las decisiones, pero ¿quién toma las decisiones en un contexto de gobernanza? Si bien en un sentido retórico la sociedad ha interpretado que la democracia es el gobierno de todos, la sociedad moderna cuestiona que actualmente las decisiones no están vinculadas a la opinión de los ciudadanos, lo que parece ser una limitación de la propia democracia representativa. Al respecto, Manuel Canto explica que Las grandes sociedades no pueden tomar de manera directa las decisiones. Pensemos lo difícil que resultaría reunir en la plaza pública de cualquier capital de los estados de este país a todos sus habitantes a fin de discutir las decisiones. Ya desde siglos atrás quedaba claro que sólo se podría participar en las decisiones a través de representantes. La democracia consistiría en la capacidad que todos tenemos de elegir a nuestros representantes. Se trata, entonces, de una democracia representativa (2002: 68).

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El planteamiento anterior explica la construcción de grupos cerrados o élites que compiten entre sí no sólo por el poder, sino por el monopolio de las decisiones; quizá esto último sea lo más importante. En este contexto, la sociedad, ante la dificultad de poder influir en las decisiones públicas, tiende a organizarse para solucionar sus propios asuntos o problemas, a través de la democracia participativa. He aquí uno de los vínculos de las políticas públicas y la democracia substancial. En este sentido, en las sociedades actuales lo que existe son cantidades ilimitadas de actores que tienen dificultades para ponerse de acuerdo y que convergen en un entorno lleno de conflictos, mismos que tienen un componente territorial importante. De esta manera, lo que puede existir son escenarios distintos donde las combinaciones y centros de poder de actores ni están equilibrados ni pueden presentarse de la misma manera que un proyecto de política pública a otro. Por tanto, las políticas públicas pueden explicarse como “cursos de acción tendentes a la solución de problemas públicos, definidos a partir de la interacción de diversos sujetos sociales, en medio de una situación de complejidad social y de relaciones de poder, que pretenden utilizar de una manera más eficiente los recursos públicos y tomar decisiones a través de mecanismos democráticos, con la participación de la sociedad” (Canto, 2002: 70). Por lo anterior, la gobernanza implica una forma nueva y diferente de gobernar, caracterizada por la interacción entre una pluralidad de actores, de relaciones horizontales, de búsqueda del equilibrio entre poder público y sociedad civil y la participación en el gobierno de la sociedad en general, y no de un único actor, sea éste político, económico o social. De aquí que el interés por usar el concepto de gobernanza radique en su capacidad de englobar todas las instituciones y relaciones implicadas en los procesos de gobierno. Según Renate Mayntz, la gobernanza está experimentando una interesante evolución: Inicialmente se utilizó como sinónimo de gobernación o proceso de gobernar a través de las organizaciones gubernamentales. Pero advierte que el campo semántico de la palabra se ha ampliado […]: hoy se recurre a gobernanza para indicar un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de control jerárquico y caracterizado por un mayor grado de cooperación y por la interacción entre el Estado y los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado […] (2005: 96 en Cerrillo Martínez).

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Recapitulando, las políticas públicas tienen como propósito realizar objetivos de interés público con eficacia y eficiencia, por lo tanto, éstas hacen referencia a “procesos, decisiones y resultados, pero sin que ello excluya conflictos entre intereses presentes en cada momento, tensiones entre diferentes definiciones del problema a resolver, entre diferentes racionalidades organizativas y de acción, y entre diferentes perspectivas. Estamos ante un panorama pleno de poderes en conflicto, enfrentándose y colaborando ante opciones específicas” (Lindblom, 1979: 3). De esta manera, queda claro que las políticas públicas presentan una doble dimensión para lograr ser eficientes y eficaces: política y técnica. Aunque la expresión política pública –traducción literal del término public policy– buscó diferenciarse del término política –politics–, utilizado para referirse a las interacciones y conflictos entre los actores políticos en su búsqueda por el poder en un marco institucional específico –polity–. En los últimos años, se le ha dado mayor importancia a esta bidimensionalidad de la política pública porque, en el marco de la gobernanza, es necesario que tanto el componente normativo como el componente científico-técnico subsistan en armonía, ya que esto significa que cuando “el componente político y el técnico de la política pública se articulan bien, sin rispideces ni tensiones, [es] cuando las acciones decididas por el gobierno cuentan con suficiente aceptación social y producen los resultados esperados” (Aguilar, 2010: 17). Dicho de otra manera, el análisis de políticas públicas se encarga de estudiar cómo el poder político se utiliza para resolver los problemas colectivos. Por ello, la noción política pública hace referencia a los conflictos, interacciones y alianzas entre los diferentes actores públicos y privados en un marco institucional específico, con el fin de resolver un problema que, por su especificidad, requiere una acción concertada. En este sentido, para Joan Subirats, Knoepfel, Larrue y Varonne las políticas públicas son […] una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores, públicos y a veces no públicos –cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían–, a fin de resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable, tendentes a modificar la conducta de grupos sociales que, se supone, originaron el problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el interés de

32  •  La democracia y su calidad en el siglo xxi... grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestión (beneficiarios finales) (2008: 37).

Al parecer, los nuevos desafíos que se presentan en el contexto actual de gobierno vuelven a remitirnos a la importancia de estudiar el proceso de toma de decisiones que éste sigue para atender asuntos públicos, la manera como se fórmula las políticas públicas y la implementación de las mismas, con el propósito de elevar la calidad de la decisión del gobierno y dar sustento así a una democracia eficiente que acredite su propia capacidad. Por lo anterior, sólo podemos estar de acuerdo con Aguilar cuando apunta que “las disciplinas que estudian el gobierno y la administración pública viven un tiempo de exploración más que de certezas”7 (2012). La doble dimensión de las políticas públicas El propósito de este apartado es hacer un análisis crítico sobre dos marcos de referencia de las políticas públicas, propuestos por Harold D. Lasswell8 (1951 y 1971): el conocimiento del proceso de la política y el conocimiento en el proceso de la política. La propuesta lasswelliana se basa en la noción de que la ciencia social puede contribuir a mejorar las decisiones públicas destinadas a resolver los problemas fundamentales de la humanidad, reuniendo en un mismo espacio a la ciencia y la política. De acuerdo con Meny y Thoenig (1992), Bardach (1998), Parsons (2007), Aguilar (2003) y Merino (2013), entre otros, esta doble dimensión es construida artificialmente por Lasswell (1951 y 1971) para fines analíticos. El conocimiento de o knowledge of cuyo propósito es el análisis del proceso de elaboración y desarrollo de las políticas por parte de los gobernantes, “alude 7

Esta cita de Luis F. Aguilar Villanueva fue extraída de su conferencia videograbada “Las políticas públicas de la nueva gobernanza democrática”, primera parte, editada por la Flacso sede México, publicada el 17 de julio de 2012 en el portal de internet y consultada el 12 de marzo de 2014 (duración 1:54:15). 8 En 1951, se publicó el trabajo de Lerner y Lasswell The Policy Sciences, en donde apareció el artículo “The Policy Orientation” de Harold D. Lasswell, en el cual expone el proyecto original de ciencias de políticas –policy sciencie– que se definen como “el conjunto de disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboración y ejecución de las políticas, de la recopilación de datos y de la producción de interpretaciones relevantes para los problemas de políticas en un periodo determinado” (1951: 3).

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a la tarea de conocer el proceso de decisión de la política, así como de hecho sucede. Es una empresa de teoría positiva que busca producir descripciones, definiciones, clasificaciones, explicaciones del proceso por medio del cual un sistema político dado –y en especial el gobierno– elabora y desarrolla las decisiones relativas a asuntos públicos”, explica Aguilar (2003: 52). Por su parte, el conocimiento en o knowledge in tiene como propósito el análisis en y para el proceso de las políticas públicas, e incorpora teorías de distintas disciplinas con el fin de explicar, corregir y mejorar el proceso de toma de decisiones por parte de las autoridades públicas. Para Parsons, “comprende el uso de técnicas de análisis, investigación y propugnación en la definición de los problemas, la toma de decisiones, la evaluación y la implementación” (2009: 32). Estas dos dimensiones “interdependientes y complementarias, además de interdisciplinarias y contextuales” (Aguilar, 2003: 53), son un intento de conexión entre política y ciencia. Para Luis Aguilar, desde el comienzo la propuesta de Lasswell se dividió en dos corrientes: De inmediato, los que disciplinariamente se interesaban sólo en el momento normativo-técnico y, por ende, en el análisis y diseño de la política, se separaron de los que (inter) disciplinariamente se interesaban también en el proceso decisorio pero exclusiva o primordialmente para entender la manera como se tomaban de hecho las decisiones. Los primeros prefirieron y aun prefieren para sí la expresión policy analysis, los segundos policy sciences (2003: 58).

De esta manera, el análisis de las políticas públicas ha estado influenciado por esta dicotomía o bidimensionalidad que tiene sentido si el resultado de sus investigaciones apunta hacia la solución de problemas públicos; por tanto, el objeto de estudio es la definición y búsqueda de soluciones a los problemas públicos, en donde lo “público” es un elemento importante. Mientras que la autocontención, según Merino y Cejudo, “remite a la pluralidad de enfoques y de métodos de investigación, aun divididos en distintos momentos del llamado proceso de políticas”9 (2010: 12). Sin embargo, cuando esta dicotomía entre ciencia y política no se corresponde y una trata de prevalecer sobre la otra, regularmente se toman deci9 Es importante no confundir el análisis de las políticas públicas con el estudio del proceso de las políticas públicas. Este último es una herramienta heurística para comprender, explicar y organizar el análisis de las políticas públicas.

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siones que no son factibles o que son absurdamente costosas; o, al contrario, cuando a los decisores no les importan las consecuencias políticas que pueden provocar sus decisiones técnicamente fundadas, el resultado puede ser desastroso. Repensar la dicotomía de las políticas públicas en un contexto de calidad de la democracia que exige soluciones efectivas y eficientes es muy importante, y más aún cuando han transcurrido casi siete décadas desde que se comenzó hablar del término políticas –policy–. Desde entonces, el análisis de las políticas públicas se ha ganado un lugar en las ciencias sociales como un campo de estudio encargado de analizar cómo los gobiernos toman decisiones para solucionar problemas públicos y cómo implementan estas decisiones. De origen, las políticas públicas emergieron en un contexto de crisis intelectual sobre “cómo crear una integración entre los objetivos y métodos de la acción pública y privada” (Lasswell, 1951: 79). Para Lasswell, la especialización de la filosofía, así como la de las ciencias sociales y naturales, más las tendencias de la vida moderna al aislamiento y la división, son fuerzas centrífugas que han obstaculizado la modulación entre la ciencia y la política. Para Subirats, por ejemplo, el término policy debe diferenciarse del término política (politics), “con el que se acostumbra designar las interacciones y conflictos entre los actores políticos más tradicionales que pretenden acceder al poder legislativo o gubernamental, respetando las reglas constitucionales e institucionales” (2008: 37). Frente a esta problemática de su tiempo, Lasswell estableció una orientación hacia el desarrollo del estudio científico de las políticas.10 Convencido de la asociación entre la teoría y la práctica como dos pilares que soportarían la racionalidad de las decisiones públicas, propuso la doble dimensión de las políticas, que “por una parte se interesa en el proceso de la política y por la otra en las necesidades de inteligencia de este proceso” (1951: 80). El contenido específico de la orientación hacia las políticas fue llamado “ciencias de políticas” (Lasswell, 1951: 81) y ponía énfasis en el proceso de toma de decisiones, dotándolo de racionalidad e inteligencia. En este sentido, el autor sentenció que

10 De

acuerdo con Lasswell, “la palabra política (policy) ha sido usada con frecuencia para designar las elecciones más importantes de la vida organizada y de la privada” (1951: 83).

Democracia  •  35 Nos hemos vuelto más conscientes de que el proceso de la política (policy process), de su elaboración y realización, es objeto de estudio por derecho propio, fundamentalmente con la esperanza de aumentar la racionalidad de las decisiones. Se ha venido así desarrollando una orientación hacia las políticas (policy orientation), que atraviesa todas las especializaciones establecidas (1951: 80).

En este sentido, las políticas públicas requieren una multidisciplinariedad de disciplinas para solucionar problemas públicos. Para su elaboración, sigue un proceso que ha encontrado diferentes expresiones, según la cultura y los conceptos determinantes de los gobiernos. La primera clasificación por “etapas” que se estableció fue la propuesta por Lasswell en 1971, que posteriormente llamó el proceso de decisión y que consistía en siete etapas: 1) Información, 2) Recomendación, 3) Prescripción, 4) Invocación, 5) Aplicación, 6) Valoración y 7) Término. Como se puede observar, Lasswell hizo una gran aportación al diseñar la estructura en donde descansarían las ciencias de política; sin embargo, “todavía carecemos de una preimagen exhaustiva y suficientemente concreta de ésta [ciencia] como un área integrada de conocimiento, investigación, enseñanza y profesionalización” (Dror, 1971: 119). Y aunque actualmente existe una reivindicación de la política pública, ésta tiene limitaciones que le fueron conferidas históricamente desde su nacimiento. En otras palabras, el momento en el que surgen y se desarrollan las ciencias de política está marcado por la amplia intervención del Estado y su rol como barrera a las presiones externas de todo tipo; por tanto, las políticas públicas estaban “centradas en proporcionar asistencia social (safety nets) y servicios básicos [completamente insuficientes] para lograr un desarrollo social y económico equilibrado” (Dror, 1971: 119). Por ello, el estudio de los problemas públicos en un mundo en constante cambio es una hazaña y el reto de cualquier investigador del campo del policy sciencie. Sabemos que todas las sociedades del mundo se han enfrentado a diversos problemas de esta índole, y que en las últimas décadas estos problemas han cobrado dimensiones globales e incluso se han acentuado como resultado del proceso de globalización; no obstante, y a despecho del proyecto original

36  •  La democracia y su calidad en el siglo xxi...

de Harold D. Lasswell,11 quien se incluía en una sociedad propia de Occidente que “reclama y construye un gobierno ilustrado, basado y cuestionado por la razón” (Aguilar, 2003: 39), en la actualidad las políticas no han logrado construir modelos para anticiparse a los cambios del entorno, convirtiéndose en una asignación pendiente. Prosiguiendo con lo anterior, la noción que está presente en el trasfondo del desarrollo de las políticas públicas es la idea de que cualquier problema humano puede resolverse aplicando la razón y el conocimiento. Lasswell se circunscribía a la idea de que el científico debía ocuparse de problemas sociales poco atendidos y fundamentales, sin abandonar la objetividad. De hecho, estructuró la ciencia de políticas conforme al arquetipo neopositivista: desarrollando técnicas de observación precisas y desagregando las hipótesis en variables susceptibles de cuantificación matemática. La importancia de las políticas públicas estriba en su capacidad para resolver problemas y “estudiar qué hacen los gobiernos, por qué lo hacen y cuál es su efecto (Dye, 1976: 1 en Parsons, 2009), lo que exige evitar una perspectiva uniforme y echar mano de una variedad de enfoques y disciplinas. Las políticas públicas, en este sentido, se encargan del estudio y análisis de “lo público y sus problemas”; es decir, de la forma en que se definen y construyen cuestiones y problemas públicos, y cómo llegan a la agenda de los gobiernos” (Dewey, 1927). En la Figura 1 se muestra el proceso de elaboración de la política pública incluyendo sus etapas, definición del problema público, construcción de la agenda, diseño o formulación, construcción de alternativas, implementación y evaluación.

11 En 1951 apareció el proyecto original del policy sciencie o “ciencias de políticas” en un artículo de Harold D. Lasswell titulado de “The Policy Orientation”. En este trabajo pionero se exponía que el objeto principal de las ciencias de políticas sería contribuir a la mejora de las decisiones públicas a largo plazo. Según Lasswell, esta ciencia se define como “el conjunto de disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de elaboración y ejecución de las políticas, de la recopilación de datos y de la producción de interpretaciones relevantes para los problemas de políticas en un periodo determinado” [N. del A. Lasswell, 1951: 3-15].

Democracia  •  37

Figura 1 Una mirada al proceso de la política pública Produce Formación de la agenda

Agenda de Gobierno Conduce a

Formulación y legitimación de la política (programas)

Implementación de la política

Produce Conduce a

Las proposiciones de la política (fines, metas y medios de efectuación)

Produce Conduce a

Acciones de política

1. Efectos de la política 2. Evaluación de los efectos 3. Decisiones sobre el futuro de la política (programas)

Fuente: Elaboración propia con datos de S. C. Patterson, R. H. Davison y R. B. Ripley. A more Perfect Union: Introduction to American Goverment, 3ª ed. Dorsey Press, Homewood, Illinois, 1985, en Luis F. Aguilar Villanueva. Problemas públicos y agenda de gobierno. Colección Antologías de Política Pública 3, 1ª reimpresión. Miguel Ángel Porrúa, México, 2003, p. 22.

En este sentido, Lasswell subraya que el contenido específico de la orientación hacia las políticas pone énfasis en el conocimiento y el proceso de toma de decisiones, dotándolo de racionalidad e inteligencia. Argumenta que “se ha venido así desarrollando una orientación hacia las políticas –policy orientation– que atraviesa todas las especializaciones establecidas”. Dicha orientación tiene una doble dimensión: 1. El conocimiento en o knowledge in que se ocupa del análisis en y para el proceso de las políticas públicas. Este análisis incorpora teorías de distintas disciplinas con el fin de explicar, corregir y mejorar el proceso de toma de decisiones. Para Parsons, “comprende el uso de técnicas de análisis, investigación y propugnación en la definición de los problemas, la toma de decisiones, la evaluación y la implementación”. 2. El conocimiento de o knowledge of se ocupa del conocimiento acerca de la elaboración y el desarrollo de las políticas por parte de los gobernantes, cómo definen los problemas públicos, cómo un problema público se inser-

38  •  La democracia y su calidad en el siglo xxi... ta en la agenda, cómo se formulan las políticas públicas, cómo se toman las decisiones y cómo se implementan y evalúan; estas son preguntas que hacen referencia al objeto de estudio de esta dimensión (1951: 32).

Para Aguilar, el conocimiento de “alude a la tarea de conocer el proceso de decisión de la política, así como de hecho sucede. Es una empresa de teoría positiva que busca producir descripciones, definiciones, clasificaciones, explicaciones del proceso por medio del cual un sistema político dado –y en especial el gobierno– elabora y desarrolla las decisiones relativas a asuntos públicos” (2003: 52). Hasta aquí se puede señalar que la doble dimensión de las políticas públicas representa dos caras distintas de una misma moneda, ya que desde el comienzo la propuesta de Lasswell se dividió en dos corrientes: “De inmediato, los que disciplinariamente se interesaban sólo en el momento normativotécnico y, por ende, en el análisis y diseño de la política, se separaron de los que (inter) disciplinariamente se interesaban también en el proceso decisorio pero exclusiva o primordialmente para entender la manera como se tomaban de hecho las decisiones” (Aguilar, 2003: 58). La principal crítica que se le puede hacer a la doble dimensión de las políticas públicas de Lasswell, y no es poca cosa, reside en el hecho de haber dividido la disciplina en dos corrientes –aunque ese no fuera el propósito de Lasswell–: 1) el análisis técnico-normativo del proceso de las políticas públicas –policy analysis– y 2) el uso de conocimientos analíticos en y para la formulación e implementación de políticas públicas –policy sciences–. Sin embargo, hoy en día los criterios técnicos-normativos han definido por mucho al análisis de las políticas públicas, lo que ha traído como consecuencia una crisis disciplinaria del campo que puede provocar en un futuro que el análisis de las políticas públicas no pueda abordar exitosamente su objeto de estudio, que es la definición y la búsqueda de soluciones a los problemas públicos, a partir del uso de múltiples enfoques y de métodos de investigación, divididos en distintos momentos del proceso de las políticas públicas. Desafortunadamente, el policy analysis ha ganado terreno en detrimento del policy sciences, que es igual a decir que hoy en día es más valorado el conocimiento de la elaboración y el desarrollo de las políticas por parte de los gobernantes, que el conocimiento en y para el proceso de las políticas públicas. Para finalizar, las políticas públicas, ya sea como ciencia, campo de estudio o técnica, enfrentan un gran desafío que hasta el momento no ha encontrado

Democracia  •  39

una solución. Según Bazua y Valenti, “no sólo son inadecuadas las políticas hasta ahora diseñadas, sino, más grave aún, crecientemente lo es además el actual esquema de instituciones políticas y de políticas con que se enfrentan tales problemas” (1993: 27). Para Cohen y Franco, la importancia de las políticas públicas radica en que “no sólo [pueden] mejorar las condiciones de vida de la población, sino [que] también contribuyen a asegurar el crecimiento económico futuro” (2006: 7). Entonces, ¿por qué no se registran mejoras evidentes en los indicadores sociales?, ¿por qué no encontramos mejores diseños de políticas y programas públicos? o ¿por qué las políticas públicas no han resuelto los problemas que más aquejan a la sociedad? Todas estas preguntas son pertinentes, aunque la solución se encuentra en la capacidad de análisis de las políticas públicas para articular adecuadamente el componente político y técnico, en un contexto de gobernanza y calidad de la democracia. Este es otro aspecto por el cual el ámbito substancial de la democracia y las políticas públicas se estrechan más en su relación o vínculo. Para cerrar estas ideas, véase cómo esquemáticamente puede representarse la democracia procedimental: Democracia procedimental Joseph Alois Schumpeter

El método para la toma de decisiones

Instituciones básicas los que dan lugar a Robert Alan una democracia Dahl

Acepciones asequibles de la democracia (Procedimental)

Norberto Reglas para Bobbio decisiones colectivas Jürgen Habermas Mínimo Procedimental para su garantía

Fuente: Figueroa, 2017: 46.

Benjamín Barber

Parlamentos y tribunales dictan instrumentos, sanciones e incentivos jurídicos

Compromiso de reconocimiento a las reglas aceptadas colectivamente

Leonardo Morlino Luigi Ferrajoli

Guillermo O’Donnell

La condición de la democracia son las reglas

La legalidad o rule of law

40  •  La democracia y su calidad en el siglo xxi...

Estado de derecho12 En este apartado, la concepción de Estado de derecho se tomará desde una perspectiva relacionada con el régimen democrático, con el fin de lograr una mejor compresión de él para un lector cuya formación no es jurídica. El Estado de derecho ha existido siempre, incluso en regímenes de gobierno no democráticos; sin embargo, la tesitura o matiz que aquí se le atribuirá estará dentro de un sistema democrático. Estado de derecho o rule of law, además del reforzamiento de normas legales, se refiere al principio de la supremacía de la ley y supone al menos la capacidad para hacer que las autoridades respeten las leyes, que sean de dominio público, universales, estables y precisas no retroactivas, características fundamentales para cualquier orden civil y un requerimiento básico para la consolidación democrática. Hay a la par otras cualidades básicas, como el control civil sobre el ejército y la independencia del poder judicial, aspecto de suma importancia para que podamos hablar de un Estado de derecho democrático consolidado. Al hablar de instituciones, leyes estables y precisas, hablamos de solidez, profesionalismo e imparcialidad como mínimo, tanto de las propias instituciones como de sus integrantes. El rule of law está enlazado con la libertad y la igualdad porque se refiere al respeto de todas aquellas leyes que directa o indirectamente sancionan los derechos y su concreta realización, empezando por la norma suprema, es decir, la Constitución. Ninguna libertad, igualdad o responsabilidad son posibles en la práctica si el respeto a la ley no se traduce en eficiencia y eficacia de las decisiones de las instituciones de gobierno y de la administración. Más allá de los problemas de opción institucional, decidir y realizar políticas de calidad democrática tiene como presupuesto ineludible precisamente esta dimensión –la del Estado de derecho–, cuya ausencia haría que todo lo demás fuera superfluo (Morlino, 2009: 189). Aunque esté presente en grados y formas diversas, el rule of law relevante para el análisis de la “buena” democracia debe caracterizarse además por

– La aplicación erga omnes de un sistema legal, incluso supranacional, que garantice los derechos y la igualdad de los ciudadanos;

12

Con matices y objetivos distintos, una versión preliminar de los siguientes apartados se puede encontrar en Figueroa, 2016.

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– La consecuente ausencia, también en el nivel local, de áreas dominadas por organizaciones criminales; – La ausencia de corrupción en los aparatos políticos, administrativos y judiciales; – La existencia de una burocracia civil, central y local, competente, eficiente y universalista en la aplicación de las leyes, responsable en caso de error; – La existencia de fuerzas de policía eficientes y respetuosas de los derechos y las libertades existentes y efectivamente garantizadas; – El acceso igual y fácil de los ciudadanos a la justicia en caso de contenciosos entre individuos privados o entre éstos y las instituciones públicas; – Una duración razonable del proceso penal y del contencioso civil o administrativo; – La completa independencia del juez o del tribunal de cualquier influencia del poder político (Morlino, 2009: 191; el subrayado es nuestro).

Para cada uno de estos puntos relativos a la aplicación eficiente del sistema legal y la resolución equitativa de los problemas contenciosos dentro del mismo, existen diversos análisis cualitativos y cuantitativos y sus correspondientes datos que se pueden señalar y analizar caso por caso, utilizando técnicas cualitativas principalmente. En su conjunto, así resulta posible reconstruir para cada caso las características principales y el grado de rule of law existente en un determinado país. Otra acepción de rule of law la podemos encontrar en Maravall, quien sostiene que una definición mínima se refiere a la aplicación de leyes que (i) hayan sido promulgadas y aprobadas siguiendo procedimientos preestablecidos; (ii) que no sean retroactivas, sino generales, estables, claras y ordenadas jerárquicamente, y (iii) que se apliquen a casos particulares por tribunales independientes del poder político y accesibles a todos, cuyas decisiones respondan a requisitos procedimentales, y que establezcan la culpabilidad mediante el proceso ordinario (Maravall, 2002). Teniendo la idea clara del Estado de derecho y su ejercicio efectivo dentro de la democracia, podemos observar cómo la política ha tomado cauces en el ámbito jurídico, así como sus propias reglas lo establecen. En este sentido, se ha presentado la continua y muy difundida tentación de los políticos de usar la ley contra los adversarios cuando, por ejemplo, la oposición está condenada a serlo durante mucho tiempo y no tiene oportunidad de una victoria electoral, o cuando el gobierno ve en la intervención de los jueces un modo para fortalecerse contra la oposición (Morlino, 2009: 192); en

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otras palabras, se trata de utilizar la aplicación de la ley como una auténtica “arma política”, como lo sostiene Maravall. Existe también una tendencia creciente entre los ciudadanos individuales, o más aún entre grupos económicos, a recurrir a la ley para hacer valer sus intereses. Así es como se ha producido una “juridización” o judicialización de las democracias contemporáneas puesta de manifiesto por muchos estudiosos (Guarnieri y Pederzoli, 1999).13 En contraste con lo anterior, en casi todas las democracias tanto de Europa como de América Latina se pueden hallar actitudes encontradas o desafiantes contra el rule of law –incluso demasiado presentes en el sector empresarial–, que ven las leyes como impedimentos dañinos para sus propios intereses y que, por tanto, no hay que respetar y, por si fuera poco, tratar de superar o evadirlas: como dice el refrán italiano “fattala legge, trovato línganno”14 (Morlino, 2009: 193). México no es la excepción ante estas consideraciones que, incluso, se han exacerbado en los últimos años. Aun cuando los conflictos políticos se dirimen en el ámbito judicial, este último ha dejado espacios de crítica fuerte por su papel desempeñado en la toma de decisiones sobre lo político y, sobre todo, en relación con la democracia. Cuando una democracia cuenta con un Estado de derecho fuerte que aplica la ley de acuerdo con sus fines y principios para los cuales fue hecho, e independiente del ámbito político, se habla de una democracia con calidad. Sucede lo contrario cuando una institución y sus integrantes no son eficientes para llevar a cabo la tarea de la ejecución de las normas que las reglas del juego democrático han establecido, sobre todo, en su ejercicio, acordes con los principios democráticos. La gran mayoría de los marcos jurídicos no son perfectos, de hecho, no los hay así; no obstante, sí podemos aspirar a tener un conjunto de instituciones y, principalmente, de profesionales y expertos en la ejecución e interpretación del marco legal para perfeccionar y evitar problemas por las imperfecciones que puedan existir en las leyes al momento de hacer efectiva la legislación. La consecución de esto coadyuvará en mucho a la consolidación, el fortalecimiento y desarrollo de la democracia y su calidad, a la cual todos aspiramos, para llegar a cumplimentar en la realidad uno de los tantos conceptos de democracia: la satisfacción de casi todos sus ciudadanos, como mencionan Dahl y otros autores aquí apuntados. 13 Para adentrarse en este tema, en estos autores se puede ver la postura argumentativa acerca del fenómeno de la judicialización de la política en las democracias actuales. 14 “Hecha la ley, hecha la trampa”, sería el equivalente de este refrán en castellano.

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En el sistema jurídico de un Estado democrático de derecho existe una serie de instituciones que están directamente relacionadas con el régimen democrático en el cual todo el mundo está sujeto al imperio de la ley y de la autoridad de una o más instituciones; el sistema legal se centra, en el sentido de que nadie debe estar por encima o más allá de sus reglas (leyes). Nadie, ni siquiera el funcionario de más alto rango, está por encima de la ley (O’Donnell, 2004: 32-46), característica muy relacionada con el constitucionalismo liberal democrático o la democracia constitucional que, desde sus inicios, han estudiado en las democracias contemporáneas. El siguiente apartado revisa, brevemente, este análisis y línea de argumentación. En términos de O’Donnell, no sólo se trata de tener una legislación apropiada sino también de una red de instituciones estatales que converjan para asegurar la eficiencia y eficacia del sistema legal que el sistema democrático requiere para su óptimo funcionamiento. La debilidad de las instituciones en este tipo de Estados es una de las características más perturbadoras de la mayoría de los países de América Latina. Algunas fallas en el Estado de derecho pueden ser, según O’Donnell: Fallas en la legislación vigente. A pesar del progreso realizado recientemente, aún existen leyes, criterios judiciales y disposiciones administrativas que contravienen principios y disposiciones en el orden normativo superior, cuando no se tiene una visión o lectura amplia tanto de la interpretación de la ley como de la democracia, que a menudo violentan todo el sistema legal e institucional.    Fallas en la aplicación de la ley. La multiplicidad de formas que tiene este aspecto incluso en las democracias más avanzadas es importante, en donde los privilegiados logran eximirse de la ley. Hay una vieja tradición latinoamericana de hacer caso omiso o torcer la ley para favorecer a los más fuertes. Por ejemplo, en Argentina un turbio hombre de negocios dijo que ser poderoso es tener (legalmente) impunidad; a su vez, expresó un sentimiento generalizado en el que cumplir con la ley voluntariamente es algo que sólo a los imbéciles se les ocurre y más bien es una señal de debilidad social. Aquí se detecta la obstinada negativa de los privilegiados y de aquellos que tienen poder, de someterse a los procedimientos administrativos normales, sin hablar de la impunidad con la que actúan no con poca frecuencia.    Fallas en las relaciones entre las agencias estatales y los ciudadanos comunes. Este defecto está relacionado con el anterior, en el sentido de que el ciudadano común ve con lejanía la posibilidad de ser tratado de forma igualitaria que otro ciudadano con poder. Se le atiende de distinta manera; sin

44  •  La democracia y su calidad en el siglo xxi... embargo, se atreve a acercarse a estas burocracias no como un portador de derechos, sino como un suplicante pidiendo favores.    Fallas en el acceso a la justicia y un proceso justo. Teniendo en cuenta los anteriores comentarios, no voy a dar más detalles sobre este tema, que ha resultado ser muy molesto, incluso en países altamente desarrollados. En la mayoría de los países de América Latina, el poder judicial es demasiado distante, incómodo, caro y lento para los pobres y vulnerables, incluso el solo hecho de intentar acceder a él.    Defectos debido a la anarquía pura. Esto se relaciona con confundir frecuentemente al Estado con su aparato burocrático. En la medida en que una ley es promulgada por el Estado y respaldada por éste, y como las instituciones del Estado se supone actúan de acuerdo con las normas legales vigentes, entonces se debe reconocer que el sistema legal es parte constitutiva del Estado; sin embargo, hay diferencias y deficiencias importantes entre lo que estipula el sistema legal y el actuar de las instituciones.   Además de todo esto, existe la evidencia de que las deficiencias mencionadas han sido fomentadas por la clase política mediante coaliciones electorales ganadoras, incluyendo candidatos de las áreas de la iniciativa privada de forma perversa, en el sentido que he referido líneas arriba (O’Donnell, 2004: 32-46).

La primera falla mencionada se refiere a la existencia de criterios por parte de aquellos encargados de la aplicación de la ley (en este caso son los jueces), cuando adoptan interpretaciones que contravienen normas de orden superior a la ley que se observa en el caso concreto; esto es, que sus decisiones llegan incluso a violentar la Constitución y sus principios, lo cual muestra, como señala el autor, la falta de conocimientos tanto de la ley en una democracia como de una cultura jurídica, y que además resulta en la violación a todo el andamiaje jurídico del sistema democrático, derivado de todas estas fallas, como lo señala Ferrajoli. La segunda falla tiene que ver con la cultura de la legalidad y jurídica de los encargados de velar por el respeto y la aplicación de las leyes, en el sentido de que tanto los competidores en la arena electoral como los encargados de aplicar la ley hacen todo lo posible por evitar su cumplimiento con acciones que en no pocas ocasiones se prestan a interpretaciones, como fraude a la letra o espíritu de la ley, como su contravención directamente, ya sea, como dice el autor, para favorecer a los más fuertes o bien haciendo interpretaciones que no están acordes con la norma suprema. Todas estas fallas no abonan para el

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fortalecimiento de la democracia y menos para su desarrollo y calidad que se pretende. Constitucionalismo y democracia Los orígenes del constitucionalismo (así como de la democracia) se pueden encontrar desde la antigua Grecia. Incluso la forma directa de la democracia que se practicaba en la Atenas clásica se había impuesto restricciones a sí misma de acuerdo con el espíritu del constitucionalismo. Es decir, la nueva legislación o la toma de decisiones eran objeto de control por los nomothetai, un grupo de personas elegidas por la Asamblea, con facultades para aprobar o rechazar las leyes aceptadas o emitidas por ella misma (MacDowell, 1978, en Elster y Slagstad, 2001: 34). Para Aristóteles, quien aportó el argumento en favor del gobierno de las leyes al escribir que “La ley es la razón sin pasión”, el gobierno de las leyes era el mejor siempre y cuando éstas fueran buenas, es decir, que estuvieran orientadas hacia el bien común (Aristóteles, 1988). De forma similar se pronunció Platón en su célebre apartado sobre las leyes, donde expresó su preferencia por el gobierno de las leyes, ya que de ello dependía la salvación del Estado (Platón, 1992). Se puede decir que el constitucionalismo es la compleja reelaboración del ideal antiguo del gobierno de las leyes, en el cual se buscaba un gobierno a partir de leyes, no de los hombres; esto es, el gobierno de los hombres contra el gobierno de las leyes. Esta distinción ha servido durante mucho tiempo para diferenciar el buen gobierno del malo (Bobbio, 1999: 157 y 193). El Estado liberal y el constitucionalismo son una forma más acabada del ideal clásico del gobierno de las leyes. Una vez establecida esta distinción, el liberalismo se ha encargado de conciliar tanto las libertades como los límites del poder. El imperio de la legalidad y la democracia corresponden a dos diferentes conceptos de libertad: el negativo, el cual hace a la libertad dependiente de moderar a la autoridad; y el positivo, que la hace depender del ejercicio de la autoridad. Asimismo, han quedado sujetas la libertad, la igualdad y la legalidad.15 Ahora bien, al hablar de constitucionalismo también se alude a la Constitución, entendida ésta como el ordenamiento jerárquicamente superior den-

15

Para profundizar en el conocimiento y distinción de estos conceptos de libertad, véase Berlin, 1969.

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tro de una sociedad políticamente organizada (la norma suprema). Elster y Slagstad señalan que las constituciones sirven a dos funciones sobrepuestas: la protección de los derechos individuales y la limitación a ciertos cambios políticos por parte de la mayoría. La Constitución es el marco de actuación de los actores políticos. Una constitución delimita el poder y el eventual abuso de las mayorías, es decir, protege al pueblo de la tiranía de las mayorías (Elster y Slagstad, 2001: 13-14). El constitucionalismo, por su parte, tiene la función de limitar el poder político con la finalidad de proteger los derechos fundamentales individuales. Para Slagstad, el propósito central del constitucionalismo liberal es institucionalizar un sistema de mecanismos de defensa para el ciudadano frente al Estado, lo cual se refiere al más amplio sentido de la creación de instituciones (Elster y Slagstad, 2001:16). Nuevamente las concepciones de derechos han hecho presencia con resultados evidentes en la actualidad. Como se dijo anteriormente, la noción de Estado de derecho deriva históricamente de la tradición política y jurídica liberal, y reposa sobre dos pilares fundamentales: la limitación de la acción gubernamental por medio de leyes y la reivindicación de una serie de derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos. No es gratuito, por ello, que los modelos constitucionales derivados de los principios liberales hayan buscado establecer con claridad los límites del poder político respecto de los derechos individuales básicos, lo cual conforma los derechos y libertades del individuo. No es un hecho casual que el constitucionalismo esté estrechamente asociado con el Tribunal Supremo, aunque se debe enfatizar que los límites al gobierno mayoritario van más allá de la revisión en el ámbito judicial. En términos generales, se puede asociar la democracia con la Asamblea electa y el constitucionalismo con el Tribunal Supremo; la tercera rama del sistema político es el Ejecutivo. La Asamblea encarna la participación popular; el Tribunal Supremo, las restricciones constitucionales, y el Ejecutivo materializa la necesidad de acción (Elster y Slagstad, 2001: 36). Desde el siglo xviii, las únicas constituciones designadas como tales han sido aquellas que han incorporado en su cuerpo normativo las demandas de libertad y que a su vez contienen garantías definitivas para estas libertades. Según el constitucionalismo liberal, los gobernantes actúan sobre la base de una ley o en nombre de la ley, es decir, el gobierno de la legalidad. Los gobernantes sólo gobiernan en el sentido de que siguen de manera competente las normas positivas existentes (y vigentes): el fundamental principio de legalidad de toda actividad del Estado significa, en última instancia, que no

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habrá más gobierno o mando, porque sólo se aplicarán unas normas impersonalmente válidas. “La legitimidad del Estado liberal se basa en la general legalidad del ejercicio del poder; esto es: que el imperio de la ley, interpretado liberalmente, implica sencillamente que todas las acciones del Estado y por ende de sus instituciones deben ser legales (sobre la base de la ley)” (Slagstad en Elster y Slagstad, 2001: 132-134). El propósito central del constitucionalismo liberal es, como ya se mencionó, por un lado, institucionalizar un sistema de mecanismos de control del poder del Estado, y, por otro, otorgar defensas al ciudadano frente al poder del Estado. En esta tesitura, las instituciones consisten en una serie de prohibiciones y frenos con respecto al Estado, un sistema de garantías de la libertad del ciudadano y uno de limitaciones al poder del Estado. Lo que está en juego en cualquier proceso de democratización son las garantías, que sólo pueden ser institucionales y legales (Przeworski en Elster y Slagstad, 2001: 100). Reiteramos, el vínculo, al menos tanto jurídico como político entre democracia y Estado de derecho, son los derechos humanos o derechos fundamentales. He aquí un esquema para evidenciar esto: DDHH

D e m o c r a c i a Estado de derecho

Fuente: Elaboración propia con base en la revisión teórica aquí realizada.

A mayor protección, garantía y potencialización, ejercicio efectivo de los derechos y las libertades, mayor limitación o frenos al ejercicio del poder del Estado, mayor legalidad y constitucionalidad de todas las actuaciones públicas y del poder público, mayor será el Estado de derecho, la democracia y los derechos y libertades. En este sentido se mezclan o entrelazan, como se advirtió en el apartado anterior, el constitucionalismo y la democracia. Por ejemplo, Przeworski

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señala que la democratización es un proceso por medio del cual se someten todos los intereses de los diferentes grupos políticos de la sociedad a la competencia, a una incertidumbre institucionalizada. El poder es devuelto de un grupo de personas a un conjunto de reglas. La transición será a la democracia si se satisfacen estas dos condiciones: 1) el desmantelamiento del antiguo aparato del poder autoritario y 2) que las nuevas fuerzas políticas opten por unas instituciones democráticas como marco en el cual competirán por la realización de sus intereses (Przeworski en Elster y Slagstad, 2001: 92-93).16 La democracia ha creado reglas e instituciones para garantizar la libertad, la igualdad, los derechos fundamentales y los intereses políticos de las comunidades políticamente organizadas. En esta dinámica en la que las sociedades son cambiantes, las reglas estarán bajo presión y la tendencia a ejercer el poder será mayor, lo que significa que la tendencia humana a seguir las reglas establecidas está, hasta cierto punto, históricamente condicionada. De esta línea de razonamiento se sigue que la real posibilidad de alterar las leyes también está, hasta cierto punto, históricamente condicionada (Sejersted en Elster y Slagstad, 2001: 172-173). Por ello, la razón de ser de las instituciones y de las leyes en todo tipo de régimen que se denomine democrático es el apego a las mismas, y éstas a los principios de la democracia. En la democracia, como actualmente la conocemos, se interrelacionan los ámbitos político y jurídico para su mejor desempeño y garantía de control del poder, de la libertad y la igualdad; ambos son pilares indispensables en las democracias actuales, como Ferrajoli y otros autores apuntan. A su vez, si las democracias consolidadas buscan mejorar su calidad necesitan de instituciones fuertes y leyes óptimas, y de una burocracia profesionalizada, eficiente y eficaz que permita el ejercicio de los objetivos y fines del sistema democrático, como lo señalan Morlino, O’Donnell, Przeworki y otros autores. Respecto a ello, han derivado estudios que tanto en el ámbito de la teoría política como en el del derecho han tomado caminos de análisis que no se entremezclan, aun cuando tienen puntos de origen y de referencia comunes. Sin embargo, actualmente, con la dinámica de las democracias más avanzadas, varios autores han

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Es menester puntualizar que no todos los teóricos o estudiosos tanto de la democracia como del constitucionalismo han hecho estos cruces correspondientes, ya sea en tesituras como las transiciones hacia regímenes democráticos o bien en las democratizaciones. Actualmente se han retomado estos análisis en dichos ámbitos de estudio como el denominado constitucionalismo democrático o la democracia constitucional, como la utiliza Ferrajoli.

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retomado investigaciones en las que utilizan ambos campos de conocimiento o disciplinas para conformar trabajos integrales. Como ya hemos visto, tanto la democracia como el constitucionalismo, o bien el ámbito jurídico de un sistema político, se relacionan estrechamente en donde ambos realizan un papel importante en una sociedad políticamente organizada. En este sentido, se sostiene que en una democracia constitucional todos sus integrantes, sean personas físicas o morales, están contemplados dentro de la ley; esto es, todos los sujetos deben estar regulados y nada puede estar fuera o exento de la legislación, y más cuando se trata de grupos que se desenvuelven en el terreno político y/o electoral. Para ello existen instituciones y un cuerpo normativo en el que se garantiza, por un lado, el ejercicio de los derechos políticos, las libertades, la igualdad, la equidad y otros valores democráticos como la transparencia, legalidad, etc.; y por el otro, la plena observación de los derechos fundamentales y el control del abuso en el ejercicio del poder. Todo lo anterior en un sistema que pretenda llamarse democrático. Constitución Iniciemos con el contenido etimológico del término “constitución”. Éste se compone de dos vocablos del latín: cum, que significa ‘con’, y statutere, que significa ‘establecer’, lo cual se puede traducir como “forma o manera de establecer las reglas de funcionamiento y distribución del poder público” (Quisbert, 2012: 3). Para la Real Academia Española, “constitución” viene de constitutĭo, –ōnis, y le atribuye ocho significados, de los cuales sólo mencionaremos dos porque son los que se relacionan con el tema que aquí tratamos: 1) acción y efecto de constituir y 2) ley fundamental de un Estado que define el régimen básico de los derechos y libertades de los ciudadanos y los poderes e instituciones de la organización política.17 Lo anterior, así estipulado, no dice mucho sobre la Constitución, lo que hace necesario considerar las diferentes nociones que ha recibido dicha palabra. El término “constitución” se ha empleado tanto en el lenguaje jurídico como en el político, con una innumerable variedad de significados que a su vez han tenido diversas acepciones y matices. Sin embargo, no se pretende

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Véase (consultado el 3 de septiembre de 2013).

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aquí hacer un inventario completo al respecto, pues no es el objetivo de este trabajo, por lo que sólo distinguiremos cuatro concepciones básicas, con base en Guastini:



a) en una primera concepción, ‘Constitución’ denota todo ordenamiento político de tipo ‘liberal’; b) en una segunda acepción, ‘Constitución’ denota un cierto conjunto de normas jurídicas: grosso modo, el conjunto de normas –en algún sentido fundamentales– que caracterizan e identifican todo ordenamiento; c) en una tercera acepción, ‘Constitución’ denota –simplemente– un documento normativo que tiene ese nombre (o un nombre equivalente); d) en una cuarta acepción, en fin, ‘Constitución’ denota un particular texto normativo dotado de ciertas características formales, o sea, de un peculiar régimen jurídico (2007: 15-16).

La primera tiene una connotación dentro de la filosofía política que enmarca un ordenamiento estatal de tipo liberal –o bien, liberal-garantista18–, lo cual significa que se trata de un ordenamiento en donde la libertad de los ciudadanos está asegurada y hay una clara división del poder político. Al respecto, podemos rescatar el Artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, en donde se asentó lo siguiente: “Una sociedad en la que no esté asegurada la garantía de los derechos ni reconocida la división de poderes, no tiene Constitución” (Guastini, 2007: 16). Lo anterior, evidentemente, se puede concebir como un límite al poder político. Así que, en su aspecto liberal, podemos decir que los Estados liberales son Estados constitucionales, lo contrario sería Estados despóticos; en ellos, la palabra “constitución” adquiere su significado si y sólo si, en palabras de Guastini, se satisfacen dos condiciones: a) por un lado, que estén garantizados los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con el Estado, y b) por otro, que los poderes del Estado –ejecutivo, legislativo y jurisdiccional– estén divididos y separados (Guastini en Carbonell: 17). La segunda se ha usado generalmente para designar un conjunto de normas “fundamentales” que identifican o caracterizan a un ordenamiento jurídico.

18 Esta dicotomía, si bien no es nueva desde el punto de vista del derecho, dentro del ámbito de la Ciencia Política se puede encontrar como constitucionalismo (Bobbio y Matteucci, 1996).

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Ahora bien, podemos entender que son normas que disciplinan la organización del Estado y el ejercicio del poder estatal, o bien, normas que disciplinan las relaciones entre el Estado y los ciudadanos, o aún más, normas que disciplinan la legislación, es decir, normas que establecen la creación tanto de órganos del Estado y el ejercicio del poder de éstos, así como la formación de otras leyes –esto último, muy particularmente en la tesitura de Kelsen–.19 Para completar la idea del párrafo anterior, Lassalle, por ejemplo, en un aspecto similar al de Kelsen, alude que para considerar una ley como fundamental es necesario:





1º. Que la ley fundamental sea una ley que ahonde más que otras leyes comunes, como ya su propio predicado de ‘fundamental’ lo indica. 2º. Que constituya –pues de otro modo no merecería llamarse fundamental– el verdadero fundamento de las otras leyes: es decir, que la ley fundamental si realmente pretende ser acreedora a ese nombre, deberá informar y engendrar las demás leyes ordinarias basadas en ella. 3º. Pero las cosas que tienen un fundamento no son como son por antojo, pudiendo ser también de otra manera, sino que son así porque necesariamente tienen que ser. […] Aquí obra la ley de la necesidad y no de otro modo (Lassalle, 2001: 5859. Las cursivas son nuestras).

A esto, para acotar la cita anterior, en la teoría general del derecho se le conoce como las fuentes del derecho y su respectiva jerarquía; además, es fundamental porque profundiza más que cualquier otra ley y es la suma de los factores reales de poder en una sociedad determinada. Con respecto a la jerarquía, lo veremos en el apartado de derecho constitucional más adelante. Asimismo, debemos tomar en cuenta que toda constitución e incluso el mismo Estado, en el sentido moderno, es de corte liberal. Sobre ello, el eje rector de fondo en este tema es el liberalismo. A la Constitución también se le conoce como “ley fundamental”, “ley o norma suprema” o “carta magna”. Este último término se debe a los primeros pactos entre el Príncipe y los súbditos –o vasallos o estamentos–, que datan

19 Para abundar más sobre estas posturas de vital importancia para la creación de las leyes y de los órganos del Estado, véase Kelsen, 1996.

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de 1215 y que eran llamados cartas magnas, en donde se otorgaban por escrito convenios y algunos derechos (Schmitt, 1996: 83-84). Incluso, el primer ejemplo de una Constitución es la de 1653 –Cromwell–. En este caso, la palabra fundamental significaba –y ahora también– permanente e invariable, pese a los cambios políticos o lo que fuese, tanto en el parlamento como en el gobierno (Schmitt, 1996: 29-38). El avance que han tenido las distintas denominaciones va desde un pacto político hasta una norma fundamental, como veremos en el desarrollo de este trabajo. Para que una norma fundamental se diferencie de otra norma ordinaria, es preciso que ésta sea creada por un órgano especial diferente del legislativo común, y declarada de forma solemne; que indique su supremacía hacia el resto de las demás normas; que exprese valores y principios que impregnen todo el ordenamiento y a los derivados de éste, así como a las instituciones que emanen de dicha norma. Igualmente, debe determinar lo que se denomina la forma de Estado, la forma de gobierno y la producción normativa, y un procedimiento específico para reformarla o modificarla que se diferencie de la modificación de las demás normas; además de, como ya mencionamos, los derechos de los ciudadanos y los límites al ejercicio del poder del Estado.20 Es importante que lo anterior esté plasmado en una Constitución para poder diferenciarla de todo documento normativo tal como el concepto lo enuncia; de lo contrario, sólo estaríamos hablando de un instrumento legal como cualquier otro sin diferencia jerárquica alguna, o llamarle con otro nombre equivalente sin otra especificación que la diferencie, como solemnidad, supremacía o forma especial de modificación, entre otros. Para ello, es necesario que dicho documento contenga ciertas características formales, como un particular régimen jurídico, un límite al poder político, división de poderes, estructura del Estado y los derechos y libertades ciudadanas, como mínimo. Asimismo, la importancia de especificar un procedimiento especial para modificar una constitución con respecto a cualquier otra norma tiene la finalidad 20 Estas características se pueden encontrar en la vasta literatura que hay al respecto, como en Paolo Biscarettí Di Ruffia, Introducción al derecho constitucional comparado, fce, México, 2006, pp. 499 y ss. Maurizio Fioravanti, Constitución, Trotta, Madrid, 2001, pp. 71 y ss. Teoría del neoconstitucionalismo, edición de Miguel Carbonell, Trotta-iij-unam, Madrid, 2007. Hans Kelsen, Teoría general del derecho y del Estado, unam, México, 1996, pp. 129 y ss. Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional mexicano, Porrúa, México, 2011, sólo por mencionar algunas, ya que la literatura al respecto es amplísima.

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de que todo aquello que en ésta se estipule no pueda ser modificado de forma sencilla como en cualquier otra ley, sino que deba pasar por un proceso que conlleve el consenso de una amplia mayoría, así como la permanencia y vigencia de su contenido, aun cuando en la sociedad en la que se observe dicha ley fundamental ocurran cambios importantes. Ahora bien, para cerrar este apartado y dar pauta al ámbito del derecho, centraremos a la Constitución en su aspecto más jurídico, por lo que retomaremos a uno de los teóricos más influyentes, Kelsen. Según éste, la Constitución puede ser observada en dos sentidos: material y formal. Esta afirmación incluye las demás normas distintas a ella. El primero está constituido por los preceptos que regulan la creación de normas jurídicas generales y, especialmente, la creación de las leyes. Asimismo, contempla la creación de los órganos superiores del Estado y sus competencias. Otro elemento material son las relaciones de los hombres con el propio poder estatal y los derechos fundamentales de los mismos. La Constitución en sentido material implica, ‘pues’, el contenido de una Constitución (Kelsen, 2010: 49-82). Entonces, se puede decir que la Constitución, en su sentido material, comprende tres aspectos básicos o mínimos: 1) el proceso de creación de las normas jurídicas generales, 2) las normas referentes a los órganos del Estado y sus competencias y 3) las relaciones de los ciudadanos con el control estatal. En el segundo (sentido formal) –según Kelsen–, la Constitución es cierto documento solemne, un conjunto de normas jurídicas que sólo pueden ser modificadas mediante la observancia de prescripciones especiales, cuyo objeto es dificultar la modificación de tales normas (Kelsen, 1996: 147). Dicho procedimiento es distinto al establecido para modificar leyes ordinarias, en el sentido ya mencionado anteriormente. Así, la Constitución, formalmente, es el documento legal supremo. Hay otros autores que también han realizado una clasificación de las constituciones. El jurista inglés J. Bryce, por ejemplo, fue uno de los primeros en clasificarlas en rígidas y flexibles, de acuerdo con el procedimiento para reformarlas (Bryce, 1952: 25-26). K. Loewenstein, por su parte, retomó las clasificaciones previas y las agrupó por rígidas y flexibles, y escritas y no escritas, y agregó el carácter ontológico donde colocó su finalidad; en éste se planteó: ¿cómo es ejercido el poder político?, considerado como el fundamento de todas las organizaciones políticas, buscando con ello institucionalizar la distribución del ejercicio de este poder y evitando su concentración en

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pocas manos (Loewenstein, 1986: 205-211). Esta clasificación tiene un aspecto más politológico que jurídico, de lo contrario se caería en la concentración del poder y no tendría sentido hablar de los conceptos anteriores como división de poderes, derechos, etcétera. Por último, para ubicar el aspecto teórico que acabamos de revisar, nuestra Constitución se divide en las siguientes partes: la parte dogmática, que implica los derechos humanos –que van del Artículo 1º al 29, particularmente, sin olvidar que también se incluyen otros derechos a lo largo de la Constitución, como en los artículos 123, 129 y 130, por ejemplo–. La parte orgánica, que se refiere a la estructura, el funcionamiento y las facultades de los poderes del Estado –de los artículos 49 al 122–. La parte programática, que define la naturaleza y características del Estado mexicano –en los artículos 39 al 41–. La parte denominada de derechos sociales –en los artículos 27 y 123–. Y la que, por falta de nomenclatura específica y técnica legislativa en la propia Constitución, se nombra ‘prevenciones generales’ y que comprende varias materias de diversa índole, tales como la ciudadanía, extranjería, supremacía –entre ésta, Soberanía–, reformas y permanencia de la propia Constitución (Arteaga, 2001: 3). Otro aspecto teórico de la Constitución lo encontramos, como se mencionó brevemente, en la estructura básica del Estado moderno en la Norma Fundamental. Nos referimos a la separación o división de poderes, cuyo artífice fue un pensador político de la época de la Ilustración, de clase noble de la zona de Burdeos, en Francia, de finales de los años 1600, de principios y mediados del año 1700, Charles Louis de Secondant, señor de la Bredé y Barón de Montesquieu, quien estableció, en su obra más significativa, El Espíritu de las Leyes, que en cada Estado hay tres poderes: el poder ejecutivo, que hace la paz o la guerra, encargado de la administración del Estado, de la diplomacia y de establecer la seguridad; el poder legislativo, encargado de hacer las leyes, ya sean permanentes o temporales, así como de reformar o derogar las que ya están hechas; y el poder judicial, encargado de la interpretación de las leyes, de castigar los crímenes o delitos, así como de dirimir las controversias entre los particulares.21 21

Para profundizar en el tema de la clásica división de poderes y de los pesos y contrapesos del poder y su equilibrio entre éstos, véase Montesquieu, El Espíritu de las Leyes, varias editoriales y ediciones. En dicha obra, Montesquieu aduce, en palabras más, palabras menos, que el poder es expansivo hasta donde encuentra límites; por ello es importante la división del poder, para imponerle pesos y contrapesos y equilibrarlo, evitar su concentración y abuso.

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Hasta aquí, esperamos que el lector tenga los elementos suficientes para saber lo que una es una constitución, su significado y contenido, desde el enfoque de la teoría constitucional, así como los vínculos entre ambos temas o ámbitos. El siguiente esquema puede ser útil: Democracia y Estado de derecho Principios de democracia Igualdad

Tradición política y jurídica liberal

Estado de derecho

Equidad Leyes justas

Cultura de la legalidad Límite de acción gubernamental a través de leyes, reivindicación de derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos

Fuente: Figueroa, 2017: 67.

Se puede observar que tanto la democracia como el derecho, y sobre todo el Estado moderno, comparten un origen común; se trata de un conjunto de reglas, es decir, de leyes que limitan el ejercicio del poder político y el reconocimiento de los derechos y las libertades.

CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

Después de haber revisado el carácter normativo del concepto democracia, su relación con el diseño e implementación de políticas públicas, así como con el Estado de derecho en el marco de un régimen constitucional, corresponde analizar la calidad de la democracia como categoría de análisis que permite identificar de manera empírica el grado en que se garantiza o no un conjunto mínimo de derechos tendientes hacia condiciones de igualdad y libertad de la ciudadanía. Se trata de una agenda de investigación social que se ha desarrollado, por lo menos, desde hace 40 años y que, no obstante, aún no se ha agotado, principalmente porque las sociedades contemporáneas son dinámicas y se encuentran en constante cambio. Como se explicó en apartados anteriores, el ser y el deber ser del sistema político democrático (a partir de los tipos ideales) conlleva una amplia discusión sobre los principios fundamentales que dan contenido a las democracias contemporáneas. Las diferencias entre democracia ideal y democracia real varían según la definición teórica de democracia que se adopte y el modelo que en la práctica se implemente. Sin embargo –dentro de ese cambio constante de las sociedades actuales–, los principios de igualdad y libertad parecen ser una constante cuando se habla de democracia, ya sea desde la perspectiva teórico-filosófica, que alude a las cualidades esenciales de los seres humanos y de las cuales no se pueden desprender a pesar de su forma de organización social y/o política; a partir

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del análisis político, que se refiere de manera concreta al establecimiento de regímenes de gobierno y sus principales características respecto al equilibrio entre poderes constitucionales; o desde la perspectiva jurídico-social, que se ocupa de la configuración de las estructuras normativas y marcos legales de las democracias modernas para determinar la medida en que cumplen o dejan de cumplir con un conjunto mínimo de derechos. Es justo en este contexto en donde la calidad de la democracia –como categoría de análisis– adquiere relevancia porque permite formular y eventualmente responder preguntas como: ¿realmente existe vinculación entre los principios de igualdad/libertad con las estructuras institucionales de las democracias? ¿Las democracias actuales garantizan la igualdad y libertad de las personas? En la práctica, ¿cuáles son los derechos necesarios para el ejercicio pleno de la igualdad y la libertad? Preguntas que se han analizado a partir de la filosofía, de la teoría política o sociológica, por ejemplo, pero limitándose al ámbito teórico. Es en la práctica, en la cotidianidad, cuando el acceso o restricción de derechos tiene consecuencias reales sobre las sociedades contemporáneas. Por ello, es necesario considerar una nueva metodología que rompa con la tendencia de estudiar y analizar las democracias en términos de su legislación o de los procedimientos de acceso y distribución del poder. El objetivo de esta segunda parte del libro es introducir el concepto sobre calidad de la democracia como categoría de análisis que nos ayude a entender y explicar dos problemas: 1) para estudiar a las democracias contemporáneas no sólo en materia normativa o de procedimientos legales, sino en términos de sus contenidos y resultados; es decir, con relación a su desempeño. Y 2) para mostrar algunos ejemplos sobre sus posibles aplicaciones en la medición y evaluación del grado o el nivel con el que cumplen o no con los principios de igualdad y libertad a través de un conjunto mínimo de derechos ciudadanos. Igualdad y libertad: desafíos de las democracias contemporáneas De aquí en adelante entenderemos a la igualdad y a la libertad como “valores políticos” de la democracia, bajo la advertencia de que no se constriñen al ámbito de lo político o de los procesos de elección ni de decisión, sino como parte fundamental y normativa del sistema político que abarca, por supuesto, los aspectos culturales, económicos y sociales, es decir, todos los ámbitos

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de la vida de las personas. El concepto de “valor político” cobra un sentido mucho más amplio y genérico que constituye a la democracia como sistema. Los criterios que han vinculado de manera directa a la igualdad y la libertad con la democracia se agrupan a partir de tres perspectivas: la teóricafilosófica, que se remonta incluso al estado natural del hombre antes de conformarse en sociedad y cuya corriente de pensamiento fundadora es la iusnaturalista; la perspectiva sobre las formas de gobierno, que tiene que ver con el establecimiento de los sistemas políticos contemporáneos; y la perspectiva jurídico-social, que tiene influencia en la configuración jurídica y normativa de las democracias modernas. Si la igualdad y la libertad como valores políticos de la democracia tienen una vinculación directa, independientemente de los argumentos teóricoprácticos que se puedan esgrimir, ya sean filosóficos, políticos o sociales, lo consecuente y lo congruente sería que las democracias actuales se rigieran y se normaran con esos valores y prioridades. Los mecanismos electorales, constitucionales, institucionales o de administración no deberían ser un fin de las democracias procedimentales, sino un medio para garantizar de manera progresiva la igualdad y la libertad de las personas. Si bien los sistemas políticos democráticos estipulan en sus cartas constitucionales o de derechos que la igualdad y la libertad son valores que rigen sus acciones y objetivos, los resultados que se pueden encontrar en la cotidianidad son muy distintos. La utilidad que tiene el concepto sobre calidad de la democracia radica en que posibilita el conocimiento sobre el grado o el nivel en que los sistemas políticos democráticos se acercan o se alejan de la igualdad y de la libertad; ofrece una nueva metodología para determinar si ambos principios forman parte sustantiva del sistema o si se contemplan sólo de manera declarativa, limitada y/o parcial, ya sea en sus documentos constitutivos o en algunos de los procedimientos institucionales como las elecciones. A continuación se explican las tres perspectivas que concentran buena parte del contenido sobre la agenda de investigación social en materia de democracia y sus principios fundamentales. Perspectiva teórica-filosófica En esta perspectiva, la igualdad y la libertad de las personas se definen como valores políticos y como cualidades esenciales de las personas. La discusión

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sobre la mejor forma de convivencia entre los seres humanos es bastante antigua. Desde la tipología aristotélica1 hasta la teoría del materialismo histórico,2 se ha discutido sobre la conveniencia o inconveniencia de las distintas formas de gobierno. Dentro de una concepción moderna, es la sociología, a partir de diversas corrientes de pensamiento propias de la teoría política y desde el punto de vista de la sociedad, la que se ha encargado de retomar tan dificultosa discusión, y se ha planteado como uno de sus principales objetivos definir las características del mejor tipo de gobierno para las sociedades actuales. Hablamos de un tema que autores clásicos como Thomas Hobbes (1980), John Locke (1998) y Juan Jacobo Rousseau (2000) abordaron hace cientos de años; no obstante, éstos permanecen vigentes en la medida en que justifican o critican a la democracia como forma de organización social, y en que argumentan cómo valores y principios como la igualdad, la libertad, la representación, la legitimidad, la soberanía, el pacto social y los derechos del hombre deben ser constitutivos de las instituciones políticas. En esta segunda parte comenzamos definiendo los valores éticos que dieron origen a las primeras sociedades y, en consecuencia, a las primeras desigualdades. Se aborda un estado intermedio entre el estado natural de los hombres y las sociedades, denominado pacto social. Por último, explicaremos las características generales que a partir de cada uno de los autores debe tener un estado civil o político. La igualdad y la libertad como valores políticos tienen una relación históricamente recíproca con el establecimiento de los sistemas políticos: desde la perspectiva teórico-filosófica, la igualdad y la libertad de las personas se definen como valores políticos en tanto parte constitutiva de cualquier sistema como forma de gobierno. La teoría iusnaturalista, principalmente, es la que defiende la idea de que los seres humanos nacen siendo iguales, y que dicha igualdad consiste en la capacidad de decidir cómo y quién los debe gobernar. La igualdad existe por naturaleza y persiste independientemente de las perspectivas teóricas que se utilicen para su estudio.

1

En la que se distinguen sólo tres tipos de regímenes puros: la monarquía, la aristocracia y la república, con sus tres respectivas desviaciones: la tiranía, la oligarquía y la democracia (Aristóteles, 1988). 2 Teoría marxista en la que se distingue a los tipos de regímenes políticos de acuerdo con el modo de producción prevaleciente.

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Thomas Hobbes, John Locke y Juan Jacobo Rousseau son tres representantes de la filosofía política clásica, exponentes de la teoría iusnaturalista, misma que tuvo como objetivo resolver tres cuestiones importantes: 1) si el estado de naturaleza del ser humano (antes de haberse conformado en sociedad) fue histórico o imaginario; 2) si dentro de ese estado natural el hombre fue pacífico o violento, y 3) si el hombre es un ser aislado o social por naturaleza. Los tres filósofos compartieron el mismo esquema de referencia que les permitió fundamentar su teoría acerca del carácter natural del hombre: • La primera parte consiste en describir las cualidades esenciales del hombre en su estado natural, es decir, antes de haberse conformado en sociedad; • La segunda parte se basa en descifrar por qué, cómo y bajo qué condiciones el hombre sale de su estado natural mediante la realización de un contrato social que le garantice la vida, su desarrollo y/o conservación; y • Por último, la forma en que se desarrollen las dos etapas anteriores da como resultado la instauración de un nuevo estado (que ya no es natural sino artificial), denominado estado civil o político. Sin embargo, lo que particularmente nos interesa analizar es la importancia que cada uno de los autores otorga a los valores políticos que, según su perspectiva, deben fundar las formas de organización social. Thomas Hobbes (1980), por ejemplo, consideró que el estado natural de los humanos es un estado en donde todos los hombres son libres y han nacido iguales. Su libertad consiste en la no-existencia de impedimentos externos que lo despojen de su poder de hacer lo que quiera. Su igualdad reside en que todos tienen la misma capacidad de sobrevivencia. Según Hobbes, el hombre posee un derecho natural que reside en la libertad de utilizar su propio poder según le plazca, con el objetivo de preservar su propia naturaleza, es decir, su vida. Consecuentemente, puede hacer cualquier cosa que, conforme a su juicio y razón, se conciba como la más adecuada para lograr sus fines; estamos hablando de la libertad de elegir cualquier medio necesario para preservar su propia vida. En este sentido, la ley que rige en este estado obliga al hombre a hacer lo que por responsabilidad propia tiene que hacer. Y la única responsabilidad que tiene en este estado se determina por una ley natural que es un precepto o regla general que se descubre mediante el uso de la razón, y que le prohíbe al hombre hacer aquello destructivo para su propia vida o que elimine los me-

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dios para conservarla; es una obligación que indica al hombre utilizar todos los medios a su alcance para preservar su vida. Si bien Hobbes habla de una igualdad natural entre los hombres, existe un inconveniente en ese estado. Estando el hombre en igualdad de condiciones, y partiendo de que el hombre es agresivo desde su origen porque se deja llevar por sus pasiones, como el deseo de sobrevivencia y el deseo de cosas para hacer de su vida más cómoda, se deriva una desconfianza con respecto a los demás individuos, pues el hombre, al conocer lo malo y violento que puede ser para lograr sus fines, sospecha que cada uno de los que lo rodean es capaz de atacarlo. De esta desconfianza se deriva una anticipación a las acciones que puedan tener los demás en contra de uno mismo, pues el hombre antes de sufrir algún daño, prefiere anticiparse a la agresión de la que podría ser objeto y atacar él primero. De esta anticipación a las acciones violentas de los demás, se deriva la guerra, ya que al estar todos los hombres a la expectativa de que puedan ser atacados, se agreden unos a otros en forma constante, por lo que la preservación de su vida corre peligro en este estado de naturaleza; además, se origina también la anarquía. La idea de Hobbes respecto a la conformación del primer estado consiste en el siguiente principio: si el valor esencial del hombre es la preservación de la propia vida, y en el estado de naturaleza corre peligro esta cualidad fundamental por las razones anteriormente explicadas, la razón del hombre le indica que lo mejor para la conservación de su vida es salir de ese estado primitivo y salvaje, por lo que se ve interesado en buscar alternativas; de lo que deviene el contrato social como un acuerdo racional entre todos los individuos que ceden su derecho natural a un poder soberano. El poder soberano sólo existe si se realiza el pacto, y puede ser integrado por una o más personas. Es un poder absoluto que posee y, por consecuencia, regula los derechos de cada uno de los contratantes. Como resultado de la realización de este pacto racional entre los hombres, se establece la etapa final de la conformación del nuevo estado, llamada estado civil. Éste es un estado artificial construido por los hombres, con un orden político que rige sus acciones; en consecuencia, prevalece una desigualdad artificial (política) entre los que mandan y los que obedecen. Esta desigualdad la entiende Hobbes como legítima, pues se establece por mutuo consentimiento a través del contrato social, el cual se realiza para cumplir con el fin último de la existencia del hombre: preservar su vida. El estado civil rompe con el estado de naturaleza, pero lo precede porque obedece los preceptos de la ley

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natural, la cual indica la igualdad, la libertad y la preservación de la vida de todos los hombres. De esa manera, Hobbes (1980: 142-150) distingue dos tipos de estado: el Estado instituido (político y establecido por medio de pactos) y el Estado adquirido (establecido por medio de la guerra). El Estado instituido es el que se conforma mediante pactos y acuerdos, en donde se cede el derecho de autogobernarse de muchos a una persona o a una asamblea de personas, por lo que la legitimidad del Estado implica su validez ética y moral (la cual permite al cuerpo político como un ente no natural y preserva los principios indicados por la ley natural): la pervivencia pacífica de la comunidad es buena porque se busca el bien común. El Estado adquirido es en el que, una vez agotados los medios pacíficos para instaurarlo, se procede a utilizar la guerra con el fin de establecer un orden que permita a los hombres vivir en paz. John Locke (1998), otro de los iusnaturalistas, propone la conformación de un nuevo estado a partir de la identificación de un valor esencial del hombre. Al igual que Hobbes, Locke argumenta que el estado político es creado por la razón humana, y niega el principio de dominación de hombres sobre hombres en nombre de alguna ley o mandato divinos. El valor esencial del hombre para Locke es la propiedad, y no sólo la que uno posee, sino la de los demás también, principal diferencia teórica con Hobbes, pues mientras éste concibe al hombre como un ser aislado y solitario, Locke lo concibe como un ser naturalmente social. Con respecto al estado de naturaleza en que se encuentra el hombre antes de conformar el estado civil, Locke argumenta que al hombre no le convenía vivir aislado, sino en sociedad. El estado natural del hombre es aquel en donde los hombres tienen el poder no sólo de defender su propiedad, su vida y su libertad (derechos naturales), sino que pueden castigar y juzgar los atentados que se realicen en contra de la ley natural, pues no existe un orden político establecido para cumplir dicha función. Los hombres se encuentran en perfecta libertad para dirigir sus acciones, pueden disponer de sus vidas y propiedades como les plazca sin tener que pedir autorización a algún otro hombre. Para Locke, el hombre posee una igualdad natural que consiste en la igualdad de las personas para gobernarse a sí mismas, así como en la autonomía y en la autarquía para elegir sus propios fines. Pero dentro de este estado natural, Locke explica que hay algo que el hombre no puede hacer a pesar de su perfecta libertad; ese algo es destruirse a sí mismo, y está obligado a cumplirlo por medio de una ley que lo rige en su

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estado natural, la cual consiste en que cada individuo tiene la obligación de preservar su propia vida y su propiedad, así como la de los demás. Por otro lado, también habla de la “ley de la razón” (Locke, 1998: 33), en la que reside la libertad de los hombres; la libertad no consiste en que cada cual haga lo que le plazca, sino que se basa en la dirección racional de las acciones de los hombres apegadas siempre a una ley positiva, lo cual le garantizará su preservación y desarrollo, explica. En otras palabras, Locke se refiere a que el apego y el conocimiento de la ley mediante el uso de la razón es lo que hace a los hombres libres. Aunque el hombre en estado natural posee igualdad y libertad, Locke distingue un inconveniente de este estado: la condición de libertad del hombre es propicia para que cada hombre sea juez de su propia causa; es decir, que cada hombre posee un tipo de poder para castigar y juzgar los delitos que se cometan en contra de la ley natural. En este sentido, al no existir un poder político que se encargue de cumplir dicha función, los hombres intentarán castigarse unos a otros si consideran que se ha cometido una falta. Por ello, el estado natural, según Locke, también es un estado de guerra de todos contra todos, porque la razón nos indica que dejarnos someter por otros es atentar en contra de nuestra vida y libertad, y que no hay forma de protegerse cuando alguien atenta contra nuestra propiedad, situaciones que van en contra de la ley natural y las cuales nos obligan a utilizar la guerra con el fin de obtener la paz. En ese sentido, el valor político que defiende Locke es el de la libertad. Señala que la libertad del hombre en sociedad consiste en no estar sometido a ninguna ley que no sea establecida por mutuo consentimiento y en el cual no se confíe (he aquí el origen de la construcción del poder legislativo). Por esta razón, la libertad del hombre bajo un gobierno civil consiste en la existencia de una ley permanente que rija la vida de los hombres sociales, promulgada por aquel o aquellos que fueron elegidos para tal efecto. Así, el poder político para Locke consiste en el derecho de hacer leyes, con penas de muerte, y por ende todas las penas menores, para la regulación y preservación de la propiedad; y de emplear la fuerza común en la ejecución de tales leyes y en la defensa de la nación contra el agravio extranjero (1998: 15-16). El poder político surge a partir del derecho de decidir sobre la vida y muerte de los demás, y tiene la función de proteger y preservar la propiedad y la salvaguarda del bien común. A su vez, el fundamento de la sociedad política es que todos los hombres que conforman la asociación cedan su poder natural a la misma comunidad.

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De esta manera, mediante la realización de leyes comprensivas e imparciales, así como de hombres autorizados por la comunidad, se puede castigar a quienes hayan atentado contra la propiedad y libertad de los hombres por medio de una autoridad en común. En este sentido, la sociedad civil es aquella en donde los hombres pueden apelar a una autoridad permanente para castigar las ofensas en contra de la misma sociedad, con el fin de preservar la cualidad esencial del hombre que es la propiedad. Sin embargo, uno de los inconvenientes de la teoría de Locke es que sólo se considera con la calidad de hombres a aquellos que poseen propiedad, ya sean tierras, bienes o medios de producción, y sólo estos intereses son los que se van a ver reflejados en la ley, excluyendo así al resto de los hombres, niños y mujeres. Una vez que se han descrito las condiciones del hombre en estado natural según Locke, resta explicar cómo es que se pasa de este estado a una sociedad civil o política. Si el hombre no es un ser aislado, sino social por naturaleza, ¿cuál es el primer tipo de sociedad que distingue Locke? La unión de un hombre y una mujer en matrimonio es la respuesta a esta pregunta. La principal razón por la que un hombre y una mujer deciden estar juntos es por la necesidad de guiar el camino de sus hijos hasta que sean capaces de guiarse por sí mismos a través de la razón. Aquí cabe mencionar que como el hombre y la mujer poseen la misma capacidad de entendimiento, en algún momento podrán diferir en opiniones en cuanto a la dirección de sus hijos, y es aquí donde la ley positiva tiene la función de hacer cumplir los pactos realizados entre el hombre y la mujer. La sociedad civil o política surge cuando los hombres ceden su poder natural (ser juez de sus propias causas) a una sociedad con el fin de conformar un cuerpo político bajo un gobierno supremo. Su primer objetivo es establecer una autoridad común a la cual se pueda apelar en caso de que la propiedad de los hombres se vea dañada o perjudicada. Según Locke, esto se puede lograr en la medida en que todos los hombres cedan su derecho natural de ser jueces de sus propias causas. De esta manera, la sociedad política tiene su origen cuando un número de personas consienten en formar una comunidad o gobierno, surgiendo una sociedad y el cuerpo político, en donde la mayoría tiene el derecho de imponerse sobre los demás. La estructura del gobierno civil consiste en la división de poderes (régimen anti-absolutista que propone la construcción de un poder legislativo y un ejecutivo), la cual garantiza la distribución homogénea del poder y, por tanto, la conservación de la autarquía. El poder legislativo

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tiene la función de hacer la ley (función de gobierno) y de representar a los ciudadanos. Los hombres no pierden su valor natural, pues su voluntad se ve reflejada en este poder y se siguen gobernando a sí mismos, es decir, la autarquía no se pierde. Por su parte, Jean Jacques Rousseau (2000) señala que sólo se puede llegar a conocer la ley natural (y por consecuencia el estado de naturaleza) a través de la razón y el conocimiento, mismos que, mediante su desarrollo, han llevado al hombre a conformarse en sociedad. Su punto de partida es que la ley natural sólo se aplica al ser razonable: al hombre. Pero ante el problema de que el hombre la interpreta según le indiquen distintos principios, lo primero que hay que hacer es buscar un conjunto de reglas y normas acordadas entre sí. Forzosamente, el cumplimiento de dichas reglas debe buscar el bien común, y así a este conjunto de reglas se le puede llamar ley natural. Existen dos principios iniciales que Rousseau (2000: 108) distingue en el estado natural del hombre: 1) la búsqueda de nuestro bien y conservación y 2) el temor a la muerte y al sufrimiento (buen salvaje) no sólo de uno mismo sino de los demás. La única pasión del hombre en estado de naturaleza es la piedad, lo cual contribuye a la preservación de su especie. En este principio, si uno mismo está obligado a no hacer daño a ninguno de sus semejantes, es porque se es un ser sensible y bueno por naturaleza. Estos dos principios son anteriores a la socialización del hombre, y de ellos emanan todas las reglas del derecho natural según Rousseau, quien resuelve el problema de la definición del estado natural del hombre retomando cuatro de sus aspectos fundamentales: 1. Que el hombre ha nacido igual por naturaleza; 2. Descifrando los principios que regían al hombre antes de ser guiados por la razón; 3. La diferenciación de la especie humana con respecto al resto de los animales; y 4. La descripción de los primeros tipos de desigualdad entre los hombres, las cuales sólo se hacen notar cuando el hombre comienza a vivir en sociedad (2000). Por esta razón, el filósofo considera que la sociedad tiene un carácter negativo, causante de todas las desgracias de los hombres, y concibe al estado de naturaleza como un estado bueno y armónico. Por otro lado, para Rousseau la cualidad esencial del hombre en su estado natural, a diferencia de

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Hobbes y Locke, es la libertad en un sentido volitivo: basada en los impulsos que nos llevan a hacer una cosa u otra, a partir de la capacidad de decisión y de elección en las acciones que rigen la vida. La libertad se considera como algo impuesto al hombre, pues tiene la obligación de tomar decisiones y de hacerse responsable de sus acciones. Esta característica diferencia al hombre del animal, pues mientras que el animal actúa por instintos, el hombre tiene la capacidad de elegir los medios para lograr sus fines. Rousseau defiende el valor político del hombre proponiendo la realización de un contrato social entre los hombres, que les permita vivir en sociedad sin tener que perder su igualdad. El contrato social es una asociación en la que cada uno de sus integrantes se defiende y protege a sí mismo, así como a sus bienes, mediante la cesión de los derechos de todos a una fuerza común. Los asociados adquieren el nombre de Pueblo, en donde las mismas personas pueden jugar los mismos roles: como ciudadanos por ser partícipes de la autoridad y como súbditos por someterse a las leyes del estado instituido. No se delega voluntad porque el pueblo es el soberano. La siguiente pregunta a resolver es ¿cómo establecer el cuerpo político? Al respecto, Rousseau propone que el individuo ceda todos sus derechos, con la única condición de que absolutamente todos, sin excepción de nadie, cedan todo; cediendo todos, todos sus derechos, es como si nadie cediera nada, y así todos conservan en sociedad su igualdad y libertad. Con respecto al valor político de Rousseau y el establecimiento de determinado tipo de régimen, argumenta que entre más repartido esté el poder entre los hombres, hay mayor posibilidad de conservar tanto el valor esencial como el valor político del hombre; en tanto mayor concentración de poder, menor libertad individual existirá. Por consiguiente, el objetivo principal del establecimiento de un régimen político deberá ser la defensa del interés común mediante la representación de la voluntad general de la sociedad, siendo estos dos los principios que legitiman al estado; no obstante, el mejor estado del hombre para los iusnaturalistas es su estado natural. En resumen, los tres autores más representativos de esta corriente explicativa, Thomas Hobbes, John Locke y Jean Jacques Rousseau, coinciden en que una vez que los seres humanos decidieron salir de su estado de naturaleza y se establecieron en un estado civil o político mediante una serie de pactos, acuerdos, contratos u obligaciones, la igualdad fue común para todos; y de esta condición de igualdad se desprende el segundo valor: los seres humanos nacieron por naturaleza libres; la libertad es un derecho natural y, por tanto, irrenunciable.

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Independientemente de las modalidades que pueda tener este proceso para cada uno de los filósofos, el hecho relevante es que los seres humanos son capaces de elegir el tipo de convivencia más adecuado para proteger su cualidad esencial, entendida como la característica fundamental que le da al hombre su razón de ser y que debe conservar, porque de lo contrario dejaría de ser persona. En el momento en el cual los hombres ejercen esta capacidad, atienden y protegen la igualdad y la libertad entre todos y cada uno de los miembros del estado civil o de los que forman parte del contrato social. De esta manera es como surgieron las primeras sociedades en el mundo, con la complejidad y la amplitud de toda forma de organización social. Hasta aquí podemos decir que la relación entre igualdad/libertad y democracia en la perspectiva teórica-filosófica es un tipo de relación que podríamos llamar como de origen. Una vez que se definieron y acordaron tanto los valores políticos como las cualidades esenciales del ser humano en estado de naturaleza, todo tipo de organización que se derive en el estado social debe llevar consigo la igualdad y la libertad como valores inherentes, es decir, como los valores que le dan origen y que propician su surgimiento. Perspectiva sobre las formas de gobierno En el contexto contemporáneo, las distorsiones que sufrieron los sistemas políticos como los feudos, las monarquías, los totalitarismos y/o el fascismo, permitieron que la esclavitud, la discriminación y el genocidio encontraran espacios propicios para su desarrollo. De aquí que el segundo principio en el que se relacionan la igualdad y la libertad con el establecimiento de los sistemas políticos tiene que ver con una discusión mucho más reciente respecto al carácter de las sociedades y la defensa que hacen tanto de las cualidades esenciales como de los valores políticos de los seres humanos. Entrado ya el siglo xx, los sistemas políticos iniciaron un proceso de reacomodo y definición que propició prácticamente una división mundial en cuanto a las ventajas y desventajas que ofrecían los regímenes que se consideraban liberales, como republicanos o democráticos. Esta es la razón por la que el mundo muestra distintas variedades de democracias, algunas basadas en concepciones individualizadas y otras más en concepciones colectivas o comunales, así como en que sus principios rectores actúen en función de contextos inducidos por diferentes tradiciones culturales, económicas o hasta religiosas (O’Donnell, 1998). El hecho es que a partir de esta distinción mu-

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cho más clara, ya sea bajo la forma de liberalismo, republicanismo o de democracia, en términos no comparativos, sino complementarios, la discusión de fondo sigue siendo la misma en ese sentido. El liberalismo, por ejemplo, surge a partir de la idea principal de que existen derechos inherentes a los seres humanos que cualquier sistema está obligado a no vulnerar; considera un conjunto de libertades que el Estado debe garantizar para favorecer el desarrollo humano, con ciertas limitaciones para, precisamente, no invadir desmesuradamente derechos ciudadanos. El republicanismo, por su parte, promueve un estricto apego a lo establecido en las leyes del sistema político y requiere un compromiso total de las instituciones para lo que se considera como el bien público, no obstante que defiende también las limitaciones del Estado para asumir responsabilidades sociales. La democracia enarbola esencialmente el derecho de todas y cada una de las personas que forman parte de la comunidad política, para tomar decisiones e integrarse al grupo de gobernantes, tomando en cuenta por supuesto la decisión de la mayoría.3 Sin ser todavía un debate concluido, el liberalismo, el republicanismo y la democracia como regímenes prevalecientes, a pesar de sus divergencias, tienen algo en común: la democracia tiende hacia la igualdad, el liberalismo hacia un conjunto de libertades y el republicanismo hacia el estricto apego a la ley establecida. Todos los ciudadanos en cualquiera de estos sistemas son iguales y libres para participar en las decisiones colectivas bajo el marco institucional establecido. Todavía más: son complementarios porque la democracia sin liberalismo y republicanismo se convertiría en la tiranía de la mayoría; liberalismo sin democracia y republicanismo se tornaría en una plutocracia; republicanismo sin liberalismo y democracia degeneraría en una paternalista elite gobernante (O’Donnell, 1998: 114). La posibilidad de este tipo de combinaciones permite, de cualquier manera, generar pesos y contrapesos en contra del abuso del poder y a favor de la igualdad y la libertad de la ciudadanía, mediante la protección y la ampliación de un conjunto de derechos que se explican en el siguiente apartado. 3

De acuerdo con el Índice de Democracia de 2018, 4.5% de la población mundial vive en un territorio calificado como democracia plena, 43.2% en una democracia imperfecta y 16.7% habita en un régimen híbrido. Lo anterior, basándose, por ejemplo, en cinco categorías de medición: 1. Procesos electorales; 2. Funcionamiento del gobierno; 3. Participación política; 4. Cultura política, y 5. Libertades civiles (Democracy Index, 2018).

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Lo cierto es que la tendencia de los sistemas políticos actuales ha sido la incorporación de la igualdad y la libertad de las personas como valores que hay que estipular, promover y garantizar a través de marcos normativos o incluso –de acuerdo con apartados anteriores– con políticas públicas; la igualdad, por ejemplo, en términos de igualdad jurídica, igualdad social, igualdad de oportunidades e igualdad económica (Sartori, 1989: 373-435); mientras que la libertad, en términos de libertad política que permite al individuo elegir, la libertad como intimidad que permite escoger sin presiones y la libertad de capacidad que supone la existencia de varias opciones. La relación entre igualdad/libertad y democracia bajo la perspectiva de las formas de gobierno se podría llamar como sucesiva, puesto que en el marco de una sociedad mucho más compleja y diversa en cuanto a su integración, la discusión respecto a la igualdad y la libertad de las personas se deriva del debate clásico sobre la democracia, pero se orienta de distinta manera, no sobre valores o cualidades esenciales, sino según prioridades en torno a derechos –individuales y/o colectivos–, intereses, ideologías o creencias. Gran parte de los componentes liberales y republicanos, junto con el legado de la democracia clásica, configuran la compleja combinación de ideales, de objetivos e instituciones de gobierno que, en la mayoría de los estudios e investigaciones sobre los regímenes actuales, se contraponen a las condiciones reales de las democracias contemporáneas.4 Dichas contradicciones se abordan en los apartados “Teoría y práctica sobre la calidad de la democracia: críticas a su aplicación” y “América Latina y México: retos regionales de la democracia en un mundo globalizado”. Perspectiva jurídico-social Bajo esta perspectiva, la relación entre libertad/igualdad y democracia se da en términos de la configuración jurídica y normativa de las democracias modernas para responder al requerimiento social de igualdad, que a su vez se origina a partir de la Declaración de Derechos de 1789, cuya aportación fue haber hecho del principio de igualdad –como se planteaba en la tradición clásica de Aristóteles a Hobbes y de Locke a gran parte del pensamiento ilus4 El mismo Índice de Democracia de 2018, muestra que 35.6% de la población mundial se encuentra viviendo bajo un régimen autoritario, lo cual significa un poco más de un tercio de la población total (Democracy Index, 2018).

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trado– una norma jurídica (Ferrajoli, 2002: 78). Es decir, fue la primera carta constitucional en el mundo que convirtió la igualdad de hecho a la igualdad de derecho; la igualdad implícita a la igualdad explícita; la igualdad pasó de ser una característica a un valor jurídico reconocido. Este principio normativo se basa no sólo en el reconocimiento legal de la igualdad y, por tanto, en el reconocimiento de los derechos fundamentales de las personas, sino también en la necesidad de contar con un sistema de garantías que asegure su cumplimiento y efectividad, mediante la libre afirmación y el desarrollo de las y los ciudadanos, sin abandonarlos al libre juego de la ley, sino haciéndolos sujetos de ésta. En este sentido, la igualdad, en términos normativos, quiere decir que los diferentes deben ser respetados y tratados como iguales, y que, siendo ésta una norma, no basta enunciarla sino que es necesario observarla y sancionarla en caso de incumplimiento. La igualdad jurídica es, entonces, un principio regulado sobre la forma universal de los derechos que se ha convenido sean fundamentales: del derecho a la vida a los derechos de libertad y de los derechos políticos a los sociales, hasta el tratamiento igualitario ante la ley (Ferrajoli, 2002: 79). Prácticamente, no existe ningún sistema político democrático en el mundo que no posea una carta constitucional de derechos en la que se incluya la igualdad jurídica como valor fundamental de las personas y, en consecuencia, que no disponga de una estructura institucional y administrativa que se encargue, por lo menos, de atender los asuntos legales relacionados con ese valor. La definición jurídica de igualdad obliga a los regímenes a reconocer la existencia de desigualdades, que ya sean económicas o sociales, se consideran como disparidades entre sujetos, producidas por la diversidad de sus derechos patrimoniales, así como de sus posiciones de poder y sujeción, y que, por tanto, corresponde atenderlas a las distintas esferas jurídicas del Estado (Ferrajoli, 2002: 82). Se reconoce la obligación de las instituciones democráticas no sólo para atender, sino para reducir las desigualdades. De esta manera, la igualdad está conectada tanto a los derechos fundamentales: como los de libertad y de respeto a las diferencias, como a los derechos sociales: la reducción de las desigualdades mediante la estructura administrativa e institucional. Así, este es un tipo de relación que podemos llamar garantista porque los países catalogados o que se asumen como democráticos cuentan con una carta de derechos o constitución política en donde se establece la obligación de las instituciones del Estado para garantizar la igualdad y la libertad de las

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personas mediante un conjunto de derechos. En la medida en que las democracias atiendan y resuelvan de manera efectiva las demandas sociales en esta materia, se considerarán como de buena o de mala calidad. Se puede decir que la igualdad y la libertad, como valores políticos de la democracia, hacen conexión en ámbitos como el teórico-filosófico, sobre las formas de gobierno y/o la perspectiva jurídico-social, mediante relaciones tanto de origen como de tipo sucesivo o garantista, y es claro que deben relacionarse de manera directa con las estructuras institucionales. En la actualidad, la gran mayoría de los países del mundo identifican la necesidad de establecer mecanismos de protección y garantía de los derechos fundamentales de las personas. Sin embargo, la manera de hacerlo no es nada fácil porque responde a una diversidad enorme de intereses, ideologías y objetivos. Uno de los grandes retos de las democracias contemporáneas es traducir la igualdad y la libertad de las personas en prácticas cotidianas de interacción entre sociedad y gobierno. En el siguiente apartado, abordaremos el concepto de calidad de la democracia como categoría de análisis cualitativo y cuantitativo que puede ayudar a medir y evaluar el grado en que se cumplen o dejan de cumplirse ambos principios en las democracias contemporáneas. No obstante, es necesario aclarar y explicar que dicha categoría de análisis implica una base sólida para poder extenderse. Derechos mínimos Con relación al apartado dedicado a la democracia mínima, para poder aplicar el concepto sobre calidad de la democracia se requiere la existencia de un conjunto de condiciones mínimas, en cuya presencia es posible evaluar qué tan buena es una democracia en los hechos (Morlino, 2005). Se requieren indicadores que median la relación de las estructuras institucionales con el cumplimiento o no de un vasto conjunto de derechos ciudadanos que, a su vez, se relacionan con los principios de igualdad y libertad como valores fundamentales del sistema democrático. Su importancia radica no sólo en la posibilidad de medir su desempeño, sino en la transición de su estudio teórico hacia el análisis empírico. ¿Cuáles son las condiciones mínimas? ¿Cómo se traducen en derechos? ¿A partir de qué o cuándo se puede hablar de la existencia de una democracia? Con base en la definición de poliarquía que propone Robert Dahl (1993: 13), el sistema político democrático implica, por lo menos, tres condiciones mínimas:

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1. Que la ciudadanía pueda formular libremente sus preferencias; 2. Que pueda manifestarlas públicamente, ya sea en la sociedad o ante el gobierno, e individual y colectivamente; y 3. Recibir por parte del gobierno igualdad de trato; es decir, que este último no debe discriminar de ninguna manera el contenido o el origen de tales preferencias. La idea fundamental de las democracias contemporáneas es que el poder político proviene de la ciudadanía, la cual, por consiguiente, requiere un mínimo de derechos que sean razonablemente efectivos como condición necesaria del poder político democrático y de su autoridad para gobernar (O’Donnell, 2001). Sin derechos no hay democracia y mucho menos de calidad. Las tres condiciones anteriores se reflejan en un conjunto de derechos políticos, civiles y sociales que se pueden ejercer a través de la estructura institucional de los sistemas democráticos y que se agrupan en derechos políticos, derechos civiles y derechos sociales:5 • Derechos políticos: se integran por el derecho al voto, el derecho a que los líderes políticos puedan competir por el apoyo electoral y el derecho a ser electo a un cargo público; • Derechos civiles: contemplan la libertad personal, el derecho a una defensa legal, el derecho a la privacidad, la libertad de elegir el lugar de residencia, la libertad de movimiento, el derecho de emigrar, la libertad de pensamiento y expresión, el derecho a la información y una prensa libre, y la libertad de asamblea, asociación y organización, incluyendo organizaciones políticas sin vínculo alguno con sindicatos, así como los derechos civiles-económicos que incluyen los derechos a la propiedad privada y la empresa, el derecho al empleo, a un salario justo y al descanso, además del derecho de reunión. A su vez, los derechos civiles tienen dos dimensiones:

a) La capacidad de enriquecer la legalidad de los derechos y las libertades disfrutadas por los ciudadanos, sin limitar o dañar a otros; y 5

Actualmente en México, se clasifican los derechos humanos como civiles, económicos, sociales, culturales y ambientales, que a su vez agrupan, por lo menos, 54 tipos generales de derechos (cndh, 2019). Para los objetivos de este apartado, se analizan de acuerdo con la teoría política los considerados como mínimos para el desarrollo y/o la consolidación de las democracias.

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b) Los procedimientos actuales a través de los cuales estos derechos son garantizados a todos los residentes.

• Derechos sociales: incluyen el derecho a la salud o al bienestar físico y mental, el derecho a la asistencia y la seguridad social, el derecho al trabajo, el derecho a la dignidad humana, el derecho a huelga, el derecho al estudio y la educación, así como el derecho a entornos saludables, la protección del ambiente y el derecho a la vivienda. Es a través de este conjunto de derechos, mediante los cuales el concepto de calidad de la democracia puede facilitar el conocimiento sobre el desempeño del sistema político, dependiendo del tipo de información que se requiera; el concepto se puede aplicar en todos o en cada uno de ellos. Una vez descritas las condiciones mínimas de la democracia para poder estudiarla en términos de su calidad, corresponde definir su concepto. Características de las democracias con calidad Para poder hablar sobre los contenidos, procedimientos y resultados de las democracias contemporáneas, debemos considerar que una democracia con calidad es aquella: […] que presenta una estructura institucional estable, que hace posible la libertad e igualdad de los ciudadanos mediante el funcionamiento legítimo y correcto de sus instituciones y mecanismos. Una buena democracia es, por tanto y ante todo, un régimen ampliamente legitimado que satisface completamente a los ciudadanos (calidad en términos de resultados). […] una democracia con calidad es aquella en la que los ciudadanos, asociaciones y comunidades que la componen disfrutan de libertad e igualdad (calidad en términos de contenido) […] en una buena democracia los ciudadanos tienen el poder de verificar y evaluar si el gobierno trabaja por los objetivos de libertad e igualdad de acuerdo con el gobierno de ley y la rendición de cuentas de los gobernantes electos en relación con las demandas expresadas por la sociedad civil –calidad en términos de procedimiento– (Morlino, 2005: 38-39).

Esta definición permite discernir claramente entre las democracias genéricas derivadas de normas constitucionales y en términos de la formalidad de la ley,

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respecto de aquellas que incluyen contenidos mínimos para la protección de derechos, como el conjunto de instituciones y mecanismos que hacen posible la igualdad y libertad de la ciudadanía, la satisfacción amplia de sus demandas e instrumentos que obligan al cumplimiento de la ley y a la rendición de cuentas. Una democracia con calidad permite no sólo desplazar el marco jurídico como eje cardinal del sistema político y colocar al centro las demandas de la ciudadanía, sino que hace posible la medición y evaluación de la democracia a partir de su desempeño, eficacia y, sobre todo, de sus resultados. Dicha definición permite superar el debate desgastado sobre las etapas interminables para la consolidación de la democracia con características universales u homogéneas, sin importar el país o la región en donde tenga lugar, así como analizar las características propias de la democracia de acuerdo con problemáticas particulares, niveles de desempeño diferenciado entre regiones o incluso en el interior de un mismo país, reconociendo que los mismos instrumentos democráticos generan resultados diferentes en países distintos, de acuerdo con sus contextos y características individuales. Así, la calidad de la democracia no es una categoría de análisis que requiera abstracciones para su aplicación, sino una herramienta metodológica que se puede implementar para conocer el grado en que se cumplen o no las condiciones de igualdad y libertad, según las necesidades de información sobre la organización y el funcionamiento de los sistema políticos democráticos. Con base en esta definición, se puede analizar a las democracias en tres aspectos: • Respecto a sus resultados. Una demanda creciente de las sociedades actuales, a partir de los altos niveles de insatisfacción de la ciudadanía respecto a su desempeño; • Respecto a sus contenidos. Es decir, para conocer si en los sistemas políticos democráticos se ejercen en realidad la igualdad y la libertad de las personas, o si se relegan a un nivel declarativo y/o normativo; y • Respecto a sus procedimientos. En caso de que se requiera conocer de manera específica si alguno o todos los componentes del sistema funcionan adecuadamente o con fallas. Para verificar si las funciones de la democracia están concretamente dedicadas a cumplir con los principios de igualdad y libertad, o si se distorsionan con otros objetivos que no son propiamente de la democracia.

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La importancia de esta definición y la utilidad que representa para el análisis de las democracias actuales consiste en por lo menos tres aportaciones: 1. Es aplicable a cualquier país cuyo régimen político se defina como una democracia; la diferencia entre los países con larga trayectoria democrática como en Europa y Norteamérica con respecto a las incipientes democracias en África, Asia o Latinoamérica, radica en el grado o en la medida en que la libertad y la igualdad de los ciudadanos se hace posible, de acuerdo con las condiciones históricas, económicas, políticas y sociales de cada país; 2. La definición permite mantenerse al margen de posturas ideológicas y/o políticas que, por un lado, podrían obligar a asignar el carácter democrático a los sistemas políticos conforme a las reglas procedimentales establecidas; y por otro, que impulsan la idea del predominio de sistemas antidemocráticos, basados fundamentalmente en exigencias y demandas de diversos grupos o sectores sociales; 3. Nos obliga a pensar el sistema político en términos de contenido, valores y origen de la democracia; propicia la discusión no sólo sobre el trabajo de las instituciones como puente de comunicación entre el gobierno y la sociedad, sino sobre sus aportaciones y alcances para lograr la igualdad y libertad de las y los ciudadanos, mediante el ejercicio pleno de derechos que tienen que ver con la aplicación igualitaria de la ley, así como con la obligación de los gobernantes para rendir cuentas sobre sus actos y/u omisiones en cuanto a sus funciones públicas. De acuerdo con el apartado previo, para la implementación del concepto sobre calidad de la democracia se requiere un conjunto mínimo de derechos con razonable y eficaz cumplimiento. A partir de la definición propuesta por Leonardo Morlino (2005), se pueden desagregar las características de la democracia para analizarlas en términos de sus contenidos, procedimientos y resultados, y aplicarlas de acuerdo con las problemáticas particulares de cada caso de estudio, pero, ¿empíricamente cómo se aplican? Si los niveles de rendimiento democrático son distintos entre regiones, países o entidades locales, ¿cómo se desagregan sus características?, ¿cuáles son sus indicadores? Las preguntas anteriores conforman el objetivo del siguiente apartado e introducen a la discusión sobre la configuración de las instituciones democráticas, la protección de derechos y el método para medir y evaluar su desempeño a través de ocho indicadores o dimensiones.

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Después de que se ha establecido la relación inherente de los principios de igualdad y libertad con la democracia como forma de gobierno, la calidad depende de su incorporación como dimensiones sustantivas. El resto tiene que ver con la manera en que dichas dimensiones se reflejan en los procedimientos y mecanismos institucionales para hacerlos realidad y, además, exigibles. Democracia en el siglo xxi: claves para su evaluación En línea con su definición, una buena democracia tiene al menos ocho dimensiones de variación que deben colocarse en el centro de su análisis empírico (Morlino, 2012). Las primeras cinco son dimensiones procedimentales porque se atienen principalmente a las reglas y sólo indirectamente a los contenidos de la democracia: 1. Estado de derecho (analizada en el primer apartado); 2. Rendición de cuentas electoral; 3. Rendición de cuentas entre instituciones o interinstitucional; 4. Competencia entre partidos; y 5. Participación de diferentes actores, ciudadanos incluidos. Las tres dimensiones sustantivas son las siguientes: 6. Respeto pleno de los derechos que pueden ampliarse en la realización de las diversas libertades; 7. Progresiva ampliación de una mayor igualdad política, social y económica; y 8. Responsividad, es decir, la satisfacción de los ciudadanos y la sociedad civil en general derivada de la capacidad de respuesta del gobierno y sus instituciones. Cada una de esas ocho dimensiones contiene un conjunto de derechos legislados generalmente desde cartas constitucionales, tratados internacionales o leyes secundarias que regulan cotidianamente la interacción entre sociedad y gobierno democrático. Salvo la del Estado de derecho que se abordó en el capítulo anterior, a continuación se explican sus principales características.

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Rendición de cuentas Se entiende que todos los agentes, públicos y privados, incluyendo los del más alto nivel, son sujetos de una apropiada legalidad establecida, con controles que aplican todo el peso de la ley sobre sus actos u omisiones.6 Se refiere a la existencia de mecanismos institucionales que vigilan el cumplimiento de las atribuciones y facultades de los servidores públicos y el apego a la legalidad de las acciones de los actores privados. En caso contrario, también se refiere a la aplicación de sanciones que pueden ser de tipo administrativo, hasta privativas de la libertad (ambas contempladas en códigos penales y/o en leyes generales). De aquí que cada ciudadano sea sujeto de la autoridad legal de una o de más instituciones, y que nadie se debe encontrar por encima o por debajo de la ley. No obstante, es necesario diferenciar dos tipos de rendición de cuentas: aquellas que se deprenden del resultado de un proceso electoral y las que se derivan de órganos o instituciones de atención, vigilancia y sanción de actos ilegales: 1. Rendición de cuentas electoral: a través de instituciones electorales, mediante las cuales los ciudadanos pueden cambiar de partido o de personas en el gobierno, y/o ante organizaciones y grupos sociales que demandan del Estado la sanción o el castigo para funcionarios que violaron la ley; y 2. Rendición de cuentas interinstitucional: frente a instituciones del Estado que previenen, canalizan o castigan las acciones presumiblemente ilegales de los servidores públicos. De esta manera, el establecimiento de un Estado democrático de derecho con rendición de cuentas implica que los ciudadanos no son sólo sujetos de la democracia, sino agentes del sistema político, por lo cual nunca debieran ser 6 En esta dimensión se ubica de manera empírica la atención y el combate a la corrupción en los ámbitos público y privado. En el caso de México, es un ejemplo claro de cómo en la práctica se puede diseñar e implementar todo un Sistema Nacional Anticorrupción como política pública, a través de un complejo marco jurídico que establece atribuciones y facultades, con organismos subnacionales que replican sus objetivos a nivel estatal y municipal, así como con mecanismos de vinculación entre instituciones que van desde el ámbito fiscal administrativo hasta el área de impartición y procuración de justicia, con la participación de la sociedad civil organizada y especialistas en la materia a partir de la investigación académica. Para profundizar sobre el tema, véase El Sistema Nacional Anticorrupción en México (Chavarría, 2018).

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vistos como suplicantes de la bondad del gobierno o del Estado. Los ciudadanos –como agentes y portadores de un conjunto de derechos civiles y eventualmente también de derechos sociales– tienen el derecho de ser tratados con total consideración y respeto, en condiciones de igualdad. Participación y competencia La participación y competencia son las dos dimensiones procedimentales que articulan los contenidos de un régimen democrático y que se traducen en decisiones y políticas públicas específicas (Morlino, 2012). Podrían considerarse, de hecho, como aquellas que inducen la calidad de la democracia. En primer lugar, porque a partir de la participación ciudadana en procesos electorales, por ejemplo, se elige sobre los proyectos e ideales de gobierno que se materializan en agendas nacionales de desarrollo a través de todo el entramado institucional; y en segundo, porque la competencia entre partidos y/o entre candidatos supone no sólo una mayor diversidad de opciones programáticas, sino una mejoría sustancial en cuanto al cumplimiento de las ofertas de campaña político-electoral que, mezcladas con la dimensión de Rendición de cuentas, representan incentivos importantes para mejorar los resultados en la toma de decisiones. La participación ciudadana puede mejorar tanto la rendición de cuentas interinstitucional como la electoral, y fortalecer la posibilidad de monitorear las élites políticas mediante las elecciones y a través de los pesos y contrapesos constitucionales. Es posible que pueda incrementar la responsividad mediante el mecanismo de “reacciones anticipadas”, que orilla a las autoridades electas a ser relativamente más receptivas a las necesidades manifiestas de los ciudadanos y grupos. Además, entre mayor sea la efectividad de la rendición de cuentas electoral, mayor será el crecimiento de la percepción de eficacia política entre los ciudadanos –quienes entonces estarán más dispuestos a participar– y mayor el grado de competencia en el sistema de partidos (Morlino, 2012: 11). Responsividad Se entiende como la capacidad del sistema político democrático de satisfacer las demandas de la sociedad, y se refiere principalmente a los resultados ge-

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nerados por las democracias y a sus niveles de reconocimiento y/o aceptación. Es decir, alude a la legitimidad del sistema de gobierno en la medida en que procesa y resuelve los problemas que en una sociedad determinada se consideran como más importantes. Para su existencia requiere cuatro condiciones:7 1. Que las políticas instrumentadas por el sistema se encuentren en el centro del interés público (Agenda Política Nacional); 2. La distribución de bienes materiales a sus electores a través de la administración pública (políticas públicas); 3. Los servicios públicos deben ser garantizados (bienes y servicios básicos); y 4. La extensión de bienes simbólicos que crean, refuerzan o reproducen un sentido de lealtad y apoyo al gobierno (planes y programas de identificación ideológica). Igualdad y libertad De acuerdo con apartados anteriores, la igualdad y la libertad como valores políticos de la democracia deben relacionarse de manera directa con las estructuras administrativas e institucionales de las democracias. En la actualidad, la democracia como forma de gobierno, para la gran mayoría de los países del mundo, se identifica con el establecimiento, la protección y el ejercicio de los derechos fundamentales del hombre, como lo son la igualdad y la libertad. En el caso de México, no sólo en el marco jurídico contemplado en la Constitución Política, sino en todas las leyes secundarias relacionadas con los derechos civiles, políticos y sociales de las personas, se considera que nuestro país se constituye en una República representativa, demócrata y federal en la que se consagran la libertad y la igualdad de mujeres y hombres como garantías individuales. Al margen de las democracias electorales y/o las democra7 Responsividad se deriva de la palabra en inglés Responsiveness, que significa “capacidad de respuesta”. Aquí es importante marcar una diferencia con el concepto de “Gobernabilidad”, que se refiere a la relación entre gobernantes y gobernados, a la capacidad del gobierno frente a las demandas políticas de la sociedad. Hace referencia a la tensión que existe entre las dos partes y pone en cuestión el sistema de gobierno como productor de decisiones políticas y encargado de su ejecución y su capacidad para estar a la altura de los problemas a resolver (véase Nohlen, 1992).

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cias procedimentales que se centran en los marcos normativos o principios jurídicos, los criterios de análisis y los indicadores que informan verazmente sobre la democratización de los sistemas políticos y su calidad son distintos. Por ejemplo, al centro de la legitimidad democrática, o al menos de la amplia aceptación de las instituciones democráticas, se encuentra la idea de que la democracia es y será tal si proporciona en grados diferentes aspectos tangibles de uno o los dos valores democráticos: la libertad y la igualdad. Incluso, es de señalar que el futuro de la democracia parece descansar en el grado y en las formas en que sus instituciones son capaces de proveer esos bienes públicos. Si se prefiere una democracia con fuertes valores liberales, entonces el Estado de derecho y la libertad son las dos dimensiones en las que hay que concentrarse; si se prefiere una democracia igualitaria, es necesario implementar políticas públicas que disminuyan las desigualdades sociales, de género y/o económicas, por ejemplo (Morlino, 2012: 28-31). Hoy en día, existen múltiples instituciones públicas, privadas y de la sociedad civil organizada –se mencionan algunas de las más importantes en el siguiente apartado–, que han adoptado todos o algunos de estos ocho indicadores (o han desarrollados los propios) sobre la calidad de la democracia para realizar sus propias mediciones y evaluaciones de acuerdo con el área profesional de su interés. A partir de sus informes, en el contexto de la globalización de la democracia, por ejemplo, se hacen recomendaciones a distintos países para que modifiquen su legislación o instrumenten políticas públicas tendientes a garantizar derechos fundamentales de sus ciudadanos. Sin embargo, tratándose de un concepto relativamente nuevo, la calidad de la democracia ha generado ciertas críticas sobre su uso y aplicaciones, mismas que son motivo del siguiente apartado. Teoría y práctica sobre la calidad de la democracia: críticas a su aplicación Una vez que la democracia se ha extendido en gran parte del mundo en el siglo xxi, el paradigma que representa la calidad de la democracia para estudiar y comprender su dinámica ya no gira en torno al proceso de cambio ni a las distintas etapas de los sistemas políticos, sino alrededor de sus cualidades y desempeño cotidiano. De ahí la importancia de encontrar formas válidas y eficientes de medir y evaluar el funcionamiento institucional de las demo-

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cracias, principalmente en aquellas áreas en donde no se están generando los resultados esperados y, como consecuencia, se vulneran derechos. Así, la calidad democrática no está exenta de algunos problemas que van desde la metodología para su implementación hasta críticas sobre su posible manipulación y escasa objetividad científica cuando se involucran intereses político-económicos y fuentes de financiamiento para los proyectos de investigación. En este apartado se agrupan dos de los principales cuestionamientos: problemas teóricos y limitaciones de aplicación práctica. Problemas teóricos Las críticas más severas provienen, en buena medida, de la Ciencia Política, disciplina dedicada a la búsqueda de datos empíricos, realistas y no subjetivos para explicar los regímenes de convivencia entre los seres humanos a través de la historia, y se centran, de manera específica, en que los criterios para hablar de la calidad de una democracia son totalmente normativos y prescriptivos: […] la imposibilidad de evaluar a las democracias realmente existentes si no es adoptando criterios de deber ser que la politología siempre miró con desdén. Dicho de otra manera, lo que el debate sobre la calidad de la democracia revela es que hoy no se puede decir nada interesante y sugerente sobre la realidad de las democracias si no es recurriendo a una definición ideal de la democracia que oriente nuestras búsquedas e interrogantes sobre el fenómeno democrático (Cansino, 2005: 100-101).

La tesis principal de esta crítica es: […] al estar atrapado en una búsqueda fundamentalmente empírica, el modelo de calidad democrática pierde buena parte de su capacidad explicativa. El verdadero desafío para quien piensa sobre la democracia hoy no es medir a las democracias realmente existentes para ver cuál es la mejor o la más buena de entre ellas, sino establecer criterios para definir qué tan democráticas pueden llegar a ser en el futuro. […] Con la definición de calidad que estos politólogos aportan, la democracia termina por ser evaluada igual que si se evaluara una mercancía o un servicio, es decir, por la satisfacción que reporta el cliente hacia el mismo (Cansino, 2005: 101-102).

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Como se explicó en apartados anteriores, la utilización de los modelos ideales como referentes para mejorar las condiciones democráticas es válida y pertinente, en virtud de que éstos constituyen un parámetro para cuestionar los hechos que configuran la democracia real. Los ideales, y entre ellos el ideal democrático, no se construyen para ser literalmente convertidos en hechos, sino para cuestionar de manera permanente la realidad y transformarla. Los ideales no pueden ser realizados totalmente pero sí pueden ser satisfechos parcialmente (Jáuregui, 1994: 20). La calidad democrática como modelo explicativo no sugiere la necesidad de comparar los sistemas políticos para saber cuál es mejor, sino que agrupa los resultados empíricos frente a criterios universales sobre el desempeño democrático; las condiciones mínimas necesarias para su aplicación aportan una base común sobre la que inician todas las democracias; el desempeño diferenciado es precisamente lo que se mide y evalúa para identificar posibilidades de mejora. En cuanto al concepto de calidad, la propuesta involucra por lo menos tres dimensiones en materia de procesamiento, contenido y resultados, que suponen no sólo la relación producto-cliente, sino la relación de las y los ciudadanos con respecto a su forma de gobierno en todos sus procesos, desde la creación de leyes, implementación de políticas públicas, hasta la protección de garantías individuales. Por ejemplo, cuando se habla del nivel de “satisfacción del cliente”, cabe recordar que la gobernabilidad –como concepto de la Ciencia Política–, o la Responsividad como dimensión de calidad, están estrechamente vinculadas con la capacidad del gobierno para responder entera o casi enteramente a las demandas de la sociedad. Cuando esta crítica señala que no se deberían estar midiendo las democracias existentes, sino estableciendo criterios para definir qué tan democráticas pueden llegar a ser en el futuro, cae en el mismo problema de origen que la Ciencia Política no ha podido resolver: el estudio permanente de las distintas etapas de los sistemas políticos –alternancia, transición, consolidación–, sin poner atención en la sociedad civil como parte esencial de su configuración, y bajo la promesa eterna de que en algún momento las democracias podrían funcionar mejor a partir de cambios institucionales. Desde la sociología, por ejemplo, la sociedad es fundamental para la organización de las democracias y de su correcto funcionamiento, de manera independiente a cualquiera de sus etapas de desarrollo institucional.

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Más que un problema en la metodología, parece ser una diferencia de criterios entre disciplinas académicas, así lo reconoce el mismo autor al afirmar que el éxito de la calidad democrática como categoría de análisis se debe más a las limitaciones actuales de la ciencia política para producir conocimiento relevante, que a los propios méritos del concepto (Cansino, 2008). Por otra parte, cuando César Cansino habla de calidad de la democracia en comparación con otros modelos explicativos, afirma que […] la principal aportación del modelo de calidad de la democracia es ofrecer una serie de criterios normativos mínimos indispensables para hablar de una democracia efectiva, a saber: gobierno de la ley, rendición de cuentas, reciprocidad, libertad e igualdad. […] como modelo normativo, el de la calidad democrática nos permite ganar en claridad acerca de las condiciones mínimas de carácter legal centradas en el ciudadano, indispensables para calificar de democrático a un determinado régimen. Desde este punto de vista, tiene mucho sentido asumir que sólo puede hablarse de democracia donde las desigualdades extremas o la concentración inequitativa de la riqueza han disminuido de manera efectiva. Tiene sentido porque la lógica sugiere que una democracia efectiva no puede más que atender las necesidades y demandas de las mayorías a las que se deben los gobernantes en turno, por lo que en presencia de necesidades oprobiosas hay algo que simplemente no está funcionando (Cansino, 2005: 103-104).

El fondo de los cuestionamientos se aclara un poco más cuando el autor se refiere al caso latinoamericano. La calidad de la democracia carece de todo valor interpretativo cuando no se cumple alguna de las condiciones mínimas –reflejadas en derechos– o se cumple de manera parcial. Ningún país de la región cumple con las características necesarias para su aplicación y, por el contrario, padecen los más altos índices de pobreza, desigualdad, de violación a los derechos humanos y, en general, no hay una sola dimensión sustantiva o procedimental que se cumpla de manera eficaz (Cansino, 2013: 79-98). Sin embargo, este modelo es igualmente útil para mejorar las reglas e instituciones políticas, para fortalecer la participación ciudadana y señalar deficiencias que pueden subsanarse. Frente al interés de las élites políticas para perpetuarse en el poder –especialmente en América Latina–, la calidad de la democracia es un instrumento que opera en la realidad para exigir mejores condiciones que progresen de manera gradual.

Calidad de la democracia  •  85

Limitaciones de aplicación práctica (el contexto internacional) Por tratarse de un concepto relativamente nuevo que ha cobrado importancia durante la última década, la calidad democrática como objeto de investigación es y ha sido financiada por diferentes instituciones, desde universidades, organismos no gubernamentales, hasta entidades de gobierno con intereses económicos, como, por ejemplo, el Banco Interamericano de Desarrollo (bid), el Instituto Internacional para la Democracia Electoral (idea) de Suecia, la Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos (ieddh) de la Unión Europea y la Agencia Española de Cooperación Internacional; la Red Interamericana para la Democracia (rid), el Democracy Coalition Project, la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (usaid), la Fundación Friedrich Ebert de Alemania; el Banco Mundial (bm), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal), la Organización de Estados Americanos (oea) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), por mencionar los más importantes y con mayor influencia (Murillo y Osorio, 2007). La crítica que se atiende en este apartado tiene que ver con las mediciones que recogen información regional a través de diferentes enfoques para evaluar el estado en que se encuentra el desarrollo de la democracia en los países latinoamericanos y su posible manipulación con intereses ajenos a la investigación social. La relación de subordinación que implica el financiamiento internacional supone una limitación empírica en la aplicación del concepto sobre calidad. Los enfoques teóricos, descriptivos y comparativos que presentan dichas organizaciones como informes sobre la calidad democrática en América Latina: […] conducen a captar ingenuamente cómo América Latina se constituye en una preocupación amorfa y global. Las entidades que se interesan por esta región ven la necesidad de estudiarla y apoyarla para su desarrollo, de acuerdo con sus intereses y sus preferencias ideológicas y políticas. La democracia en sí misma, como centro de la medición para un análisis riguroso y a fondo, queda entonces omitida (Murillo y Osorio, 2007: 6).

Respecto a la anterior –la de la ciencia política–, esta crítica se explica mucho mejor a través de tres argumentos:

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1. La influencia que pudieran tener las instituciones financiadoras –de gobierno o no gubernamentales– en la implementación de la metodología y, por ende, en la generación de resultados conforme a sus intereses particulares; 2. La homogeneización de la región latinoamericana a pesar de sus marcadas diferencias en cuanto al origen y el desarrollo de los sistemas políticos en cada país; 3. El peso que tiene la actividad institucional de las democracias evaluadas frente al activismo social y la participación ciudadana que en cada país ha sido diferente. El paradigma a partir del cual se explicaba la relación entre democracia y desempeño económico ha cambiado. La calidad democrática busca explicar la disparidad en los niveles de vida entre países del primer mundo y países en vías de desarrollo. Todos capitalistas, con gobiernos democráticos, pero con distintos grados de riqueza y a su vez de pobreza: ¿cómo se puede explicar tal iniquidad? No obstante que las grandes corporaciones internacionales buscan incidir en la región latinoamericana con fuertes inversiones de capital global, el surgimiento de nuevos actores sociales ha obstaculizado de alguna manera la preponderancia total de la economía sobre los Estados, o de los Estados sobre la sociedad. Bajo la categoría de gobernanza, sostenibilidad o transformación cultural, es la reconfiguración de la sociedad civil organizada la que ha permitido contener las peores condiciones de un capitalismo rapaz (Laval y Dardot, 2013). A raíz de la intervención de organismos supranacionales, la gobernanza se entiende como un mecanismo de organización social frente a la ausencia de equilibrios en la democracia como forma de gobierno; explica que la concentración de poder y riqueza en muy pocas manos ha llegado a límites excesivos y que precisamente el concepto se debe aplicar como un factor fundamental para comprender la conducta humana colectiva (World Watch Institute, 2014). Por otra parte, la crítica sobre la homogeneización de la región latinoamericana es acertada. Los sistemas políticos han tenido historias diferentes para su conformación y se han configurado de manera distinta a pesar de la universalidad de las normas democráticas. México es la gran excepción de la mayoría de transiciones hacia la democracia en la región, que se dieron a través de golpes de Estado o de guerras civiles; en nuestro caso, se trató de una transición pactada.

Calidad de la democracia  •  87

La participación ciudadana y el activismo social tampoco han sido iguales en todos los países y han repercutido de manera diferenciada. Sin embargo, tienen un elemento en común: a partir de una ciudadanía informada, crítica y participativa, se podrían mejorar las condiciones de las democracias latinoamericanas con justicia social, equidad, igualdad y protección de derechos humanos. Es parte de la agenda de las ciencias sociales y objetivo de este libro proponer apuntes teóricos tendientes hacia la construcción de metodologías, indicadores y variables que respondan de manera específica a las necesidades de cada país y localidad. Sobre todo, promover nuevos mecanismos de participación social que incidan de manera efectiva y eficiente en el desempeño institucional. La medición y evaluación de nuestras democracias es apenas el comienzo de una tarea con mucho mayor alcance. No obstante, la democracia como forma de gobierno también tiene ciertos alcances y limitaciones que impiden los resultados esperados. Conocer esos límites permitirá métodos más adecuados para su estudio y evaluación. Un conjunto de datos estadísticos señala que más de 60% de los países del mundo tiene alguna forma mínima de instituciones y procedimientos democráticos. Community of Democracies enumera más de 100 países. International Conference on New or Restored Democracies se ha fortalecido desde su creación en 1998 para el desarrollo global de la democracia. Cada vez más, las organizaciones gubernamentales, intergubernamentales y no gubernamentales enfatizan que la democracia es tanto un fin en sí mismo como un medio importante para lograr desarrollo económico, reducción de la pobreza y una mayor protección de los derechos humanos reconocidos internacionalmente (Beetham, Carvalho y Weir, 2009). Por un lado, tenemos la tendencia casi permanente y generalizada de la instauración de la democracia como forma de gobierno; y por otro, el crecimiento sostenido de la desigualdad y pobreza en todas sus dimensiones y en gran parte de los países catalogados como democráticos. Tratándose de un mismo régimen político, la democracia ha alcanzado distintos niveles o grados de desarrollo. Los modelos teóricos o clasificaciones que la estudian desde la antigua Atenas hasta la historia contemporánea no han podido consensuar respecto a los alcances y límites del régimen democrático para regular la convivencia humana en las mejores condiciones posibles. Existen acuerdos generales, por ejemplo, en torno a la libertad e igualdad como valores esenciales de las personas y, por tanto, en que deberían reflejarse en las distintas formas de organización social y en las condiciones mínimas

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de los gobiernos democráticos. Sin embargo, el hecho de que la democracia genere resultados diferentes en distintos lugares con los mismos principios no se ha estudiado de manera suficiente, por lo que cabe hacer dos preguntas: ¿qué implicaciones tiene o debería tener el régimen político con respecto a la pobreza y/o desigualdad? ¿Cuáles son los alcances y limitaciones del régimen político en esta materia? Este apartado tiene como propósito aproximarnos al debate sobre las características de la democracia contemporánea, así como sus alcances y limitaciones en materia de derechos políticos y sociales (desigualdad y pobreza) a partir de la propuesta de Adam Przeworski (2010), quien toma como base el régimen democrático como el ideal del autogobierno. En el marco de la agenda internacional de investigación social, es un hecho que se necesita replantear, enriquecer y/o actualizar los modelos teóricos a través de los cuales se aborda el estudio de los sistemas políticos en todo el mundo, con el objetivo de explicar los niveles o grados distintos tanto en el desarrollo como en los resultados de las democracias actuales. Después de un análisis de los conceptos y principios que justifican a la democracia como la mejor forma de gobierno, así como de una revisión histórica de los regímenes democráticos más representativos del siglo xix (Grecia, Inglaterra, Estados Unidos y Francia), Adam Przeworski (2010: 28) estableció que la democracia hoy, es el único principio de legitimidad disponible. Una vez logrados los procesos de liberalización, de transición y consolidación de las democracias en todo el mundo, aún hay mucho por mejorar: la democracia en términos de su calidad ofrece un conjunto de derechos positivos, pero no genera automáticamente las condiciones para ejercerlos. Metodológicamente, los modelos teóricos mediante los cuales se evalúan las democracias actuales se basan en los ideales fundadores. En la mayoría de los casos, algunos de estos ideales son ahora incoherentes o imposibles de cumplirse; es por ello que siempre hace falta algo para vivir al cien por ciento en condiciones democráticas. Según el mismo Przeworski, ese horizonte inalcanzable tiene que ver con los principales desafíos de las democracias contemporáneas, a saber: I. La incapacidad de generar igualdad socioeconómica; II. La falta de convencimiento en la gente respecto a que su participación política es efectiva;

Calidad de la democracia  •  89 III. La omisión en garantizar el ejercicio de gobierno de manera eficiente y limitada; IV. La ineficacia para lograr equilibrio entre mantener el orden social sin exceder la intervención gubernamental (Przeworski, 2010: 33).

En este sentido, cuando Przeworski habla sobre los ideales fundadores de la democracia, se refiere específicamente (retomando a Immanuel Kant, 1891) a la antigua Grecia, en donde la idea de autogobierno se basaba en la libertad (como personas) y la igualdad (como súbdito de las leyes), así como en la autodeterminación de cada miembro de la sociedad en cuanto a ciudadano. El pueblo debía ser el único soberano, debía gobernarse a sí mismo; todas las personas debían ser tratadas como iguales y sus vidas libres de interferencias indebidas de otros, incluido el gobierno. De modo que la tesis central del autor se basa en que dichos ideales que justificaron la fundación de las instituciones representativas y su gradual evolución hacia la democracia, se tornó lógicamente incoherente y prácticamente irrealizable por dos razones:



• La igualdad que planteaban era una igualdad política, con procedimientos que dieran a todos la misma oportunidad de influir en los resultados colectivos y también en la igualdad ante la ley. No era igualdad social ni económica. No obstante, la desigualdad económica obstaculiza la igualdad política, y, al mismo tiempo, la igualdad política es una amenaza para la propiedad. La incógnita sin resolver para el autor y como se describe en la introducción es ¿por qué la democracia no ha logrado generar más igualdad económica? • El principio de que el pueblo es libre cuando se gobierna a sí mismo también es complicado. Para los fundadores, quería decir que el gobierno debía permitir a los ciudadanos cooperar manteniendo el orden, aunque sin violar arbitraria o innecesariamente la libertad individual (Przeworski, 2010: 43-52).

Es así como Przeworski establece que la democracia tiene límites con relación a la igualdad económica, la participación efectiva y la libertad. La igualdad política perfecta no es posible en sociedades económicamente desiguales. Por ello, formar gobiernos por personas seleccionadas en elecciones periódicas se transformó en la segunda mejor opción, en el mecanismo idóneo para reflejar

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la voluntad del pueblo a través del procedimiento electoral si se cumplen cuatro condiciones: 1. Los participantes ejercen la misma influencia en la toma de decisiones; 2. Cada uno de los participantes influye de manera efectiva; 3. Las decisiones colectivas son implementadas por las personas elegidas para ello; 4. El orden legal permite la cooperación segura sin interferencias indebidas. En la medida en que se pretenda estudiar los límites de la democracia, es necesario investigar si es posible satisfacer estas condiciones de forma individual y/o en conjunto, así como definir las instituciones más adecuadas para ello. Przeworski propone algunas preguntas que metodológicamente nos ayudarían a entender mejor no sólo los desafíos, sino las soluciones que han ofrecido las democracias contemporáneas: • ¿Cuánta igualdad económica y social puede generar la democracia? • ¿Cuán eficaces puede hacer a los distintos tipos de participación? • ¿Cuán efectivamente puede equipar a los gobiernos para que actúen según los mejores intereses de los ciudadanos, y a los ciudadanos para que controlen a los gobiernos? • ¿Hasta dónde puede proteger a todos al mismo tiempo, a unos de otros y del gobierno? • ¿Qué debemos esperar de la democracia? • ¿Qué sueños son realistas y cuáles son fútiles? Con base en lo anterior, lo que vale la pena resaltar es que, con todo y sus límites y desafíos: • La democracia se ha probado a lo largo de la historia como el único principio vigente de legitimidad disponible para la organización política de las sociedades; • Que no obstante los principios fundadores de igualdad y libertad que originaron los primeros autogobiernos en la antigua Grecia, ahora son en la práctica imposibles de cumplir; • La democracia a través de sus mecanismos de representación se convirtió en la segunda mejor opción después del autogobierno;

Calidad de la democracia  •  9 1

• El diseño y la operación de las instituciones democráticas deben cumplir con un mínimo de condiciones y mecanismos de representación; por tanto, contamos con la posibilidad de desechar las que no funcionen y mejorar aquellas que funcionen bien; y • En el marco de la agenda de investigación social, la problemática de los regímenes democráticos nos refiere de manera ineludible al tema de las cantidades, grados, niveles, distancias, expectativas y prácticas que plantean de fondo la necesidad de medir y evaluar sus contenidos, procedimientos y resultados. Las dificultades y limitaciones de la democracia que en este apartado se explican tienen una doble función: primero, establecer que la democracia como sistema político es siempre perfectible y que, por ende, es necesario actuar con instrumentos teórico-metodológicos que permitan explicar y conocer el grado, el nivel o en general la medida en que las democracias cumplen o no con sus objetivos; y en segundo lugar, establecer uno de los primeros vínculos entre el ejercicio de la democracia y los resultados de la democracia, para identificar qué parte de la democracia no funciona como debería y cómo se podría cambiar para corregir el problema y brindar mejores resultados. Ambos aspectos tienen que ver con las expectativas políticas, sociales y económicas generadas por la democracia y el manejo, control y las respuestas que se han otorgado a las demandas sociales. Gran parte de los problemas y retos que enfrentan las democracias actuales se debe al cúmulo de promesas imposibles de cumplir a la ciudadanía o a un conjunto de expectativas sociales insatisfechas que encuentran su origen en ciertas distorsiones o ciertos vicios a los que es propensa la democracia. Si bien se consideran como problemas inherentes a los sistemas políticos democráticos por su propia naturaleza, no se trata de dificultades insalvables o de limitaciones imposibles de superar; por el contrario, se muestran como “focos rojos” en los que hay que poner especial atención cuando nos referimos a las promesas incumplidas de la democracia: 1. No todo lo que se hace democráticamente es bueno. Puede que la democracia no sea, a veces, ni eficaz ni efectiva. La mayoría no siempre tiene la razón. En nombre de los valores democráticos, la mayoría puede despreciar a la minoría, o incluso atentar contra sí misma si opta por recortar

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o desaparecer la libertad y la igualdad que le han servido para expresarse como mayoría (Bilbeny, 1999: 21); 2. Individualismo versus pluralidad de grupos de poder. Los grupos de poder económicos, las grandes asociaciones, organizaciones de la más diversa índole, sindicatos de la más variada naturaleza y partidos de las más diferentes ideologías, se han convertido en sujetos políticamente relevantes mientras que los individuos lo son cada vez menos; 3. En razón del punto anterior, la democracia no puede perseguir los intereses particulares de sus representados, sino los intereses generales de la nación; 4. El poder invisible. Frente a la promesa de la democracia como transparencia del poder, eliminación del secreto y control del poder por los ciudadanos, en la mayoría de los casos nos encontramos con una tendencia contraria; y 5. El aprendizaje de la ciudadanía. Nos encontramos con una apatía política generalizada, además de una cultura de súbditos (orientada hacia los beneficios que el elector piensa obtener del sistema político) que una cultura participante, propia de electores comprometidos en la articulación de las demandas y en la formación de las decisiones. Sin embargo, estas dificultades y limitaciones de la democracia son resultado de obstáculos no previstos, ligados a las transformaciones de la sociedad y, principalmente, a los efectos de la democracia real, los cuales consisten en lo siguiente:



1. El desarrollo de la tecnocracia como solución al incremento de los problemas técnicos de la sociedad; 2. El aumento de la burocracia; 3. La ingobernabilidad de la democracia, entendiéndola como la desproporción entre las demandas que provienen en número cada vez mayor de la sociedad civil y la capacidad que tiene el sistema político para responder a ellas; y 4. El contraste entre proceso democrático y sociedad de masas (González García, Quesada Castro y Anderson, 1988: 48).

Por ello, las democracias actuales se encuentran frente a un doble reto: “[…] por una parte, deben actualizar y profundizar el contenido de sus fines, adecuándolos a los valores sociales, éticos y culturales vigentes. Y por otra,

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deben llevar a cabo una profunda transformación de las bases institucionales en las que se asientan los vigentes sistemas democráticos” (Jáuregui, 1994: 268). Es importante revalorar no sólo la definición, sino los objetivos y resultados de la democracia para que se expresen con dos directrices:



1) Como un conjunto de ideales o valores que expresan las aspiraciones de libertad e igualdad del ser humano. En este caso, la democracia constituiría una actitud o forma de vida que impregna no sólo la actividad pública, sino también las relaciones privadas, familiares, sociales, entre los seres humanos; y 2) Como forma de gobierno, como un determinado modelo de regulación de la convivencia política de una sociedad concreta, que se manifiesta en una serie de normas, instituciones y actividades políticas (Jáuregui, 1994: 18-19).

Estas dos directrices que se proponen para el análisis de la democracia de manera integral (definición, objetivos y resultados), al igual que el concepto de “poliarquía” de Robert Dahl, sientan las bases teórico-metodológicas para el estudio de la democracia en términos de su calidad, especialmente en países donde el desarrollo de las instituciones democráticas no ha sido acompañado por un mejoramiento en las condiciones de vida de su población. América Latina y México –como se explica en el siguiente apartado– muestran algunos de los índices más altos en cuanto a pobreza y desigualdad, lo cual inhibe, por supuesto, el ejercicio pleno de la libertad de sus ciudadanos y el acceso real a sus derechos fundamentales. América Latina y México: retos regionales de la democracia en un mundo globalizado América Latina Las democracias del siglo xxi no han conseguido satisfacer las expectativas ciudadanas sobre algunos de los procedimientos, contenidos y resultados de la democracia (Martínez González, 2009), ante lo cual se ocasiona un descontento por la democracia.

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En el caso de América Latina, los ciudadanos parecen estar insatisfechos con los resultados de la democracia, a la que no atribuyen un impacto positivo en sus condiciones de vida, de trabajo, ni en sus perspectivas de futuro personal y familiar. Aunque la mayoría de los ciudadanos sigue considerándola como el mejor sistema político, un segmento significativo estaría dispuesto a sacrificar las libertades políticas a cambio de mejores resultados económicos. A lo anterior, hay que agregar la generalizada decepción, cuando no abierto rechazo, a los partidos políticos y a sus legisladores, por los pobres resultados alcanzados por sus gobiernos surgidos de procesos de alternancia. Si bien es cierto que en casi todos los países de América Latina existen elecciones razonablemente competitivas, esos regímenes conviven y suelen apoyarse en Estados de baja eficacia, efectividad y credibilidad. Las deficiencias de los Estados latinoamericanos en cuanto a su capacidad y legitimidad tienen efectos negativos o nulos en el desarrollo de la ciudadanía plena, en la inclusión social y en el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática (Prud’homme, 2008). El informe de Latinobarómetro (2018) revela que el apoyo a la democracia en América Latina ha disminuido de manera constante durante los últimos ocho años, pasando de 61% en 2010 a 48% en 2018, lo cual representa una caída de apoyo en 5 puntos porcentuales respecto al año anterior (2017), cuando se encontraba en 53%, con bajas sistemáticas del apoyo y la satisfacción de la democracia e incremento en los índices de corrupción, violencia y delincuencia en toda la región. Al tratarse de un estudio sobre la percepción ciudadana, el informe muestra la participación de una ciudadanía cada vez más informada y crítica sobre el cumplimiento u omisión de sus derechos. El apoyo general a la democracia no ha podido superar 63% que obtuvo en 1997, cuando los procesos de transición y consolidación se consideraban como la respuesta esperada para las graves crisis políticas, económicas y sociales en toda América Latina. El descenso constante en el apoyo ciudadano a la democracia como forma de gobierno en América Latina se dio de manera paralela con el descenso en la aprobación de los gobiernos que asumieron el poder a través de elecciones, poniendo en evidencia la necesidad de analizar y evaluar el desempeño institucional fuera de la arena electoral y del sistema de partidos, y enfatizando en las causas de la pobreza y la desigualdad conforme a las características y condiciones específicas de cada país. En ese mismo informe de referencia (2018), se da cuenta de que los problemas más relevantes para la región son las carencias económicas, la delincuencia y la corrupción, de manera que el

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ingreso económico, la estabilidad en el trabajo, la seguridad social, la violencia y el temor a ser víctima de un delito, son los temas centrales que aquejan a los ciudadanos de América Latina. Índice de Desarrollo Democrático de América Latina (ídd-al) Por otra parte, la más reciente medición del Índice de Desarrollo Democrático de América Latina (2016) reportó que uno de los retos más importantes de la región es alcanzar un grado de desarrollo sostenible que logre sortear con eficiencia, los liderazgos autoritarios, la corrupción, la pobreza y la desigualdad, así como la violencia común y de alto impacto que afectan de manera general a los 18 países objeto del último estudio. Como se afirmó en apartados anteriores, la evaluación sobre el desempeño de la democracia y de sus instituciones es útil para resaltar aquellas políticas públicas que tienden a lograr ese desarrollo sostenible o, en su defecto, para poner en evidencia las prácticas que lo impiden, e identificar fallas estructurales en el sistema político. En razón de que el desarrollo democrático en América Latina no es homogéneo y de que responde a incentivos o circunstancias diferentes, este índice –al igual que Latinobarómetro– utiliza indicadores que señalan la calidad de la democracia en la región a partir de cuatro dimensiones: la democracia de los ciudadanos (respeto de derechos y libertades), la democracia de las instituciones (comportamiento de instituciones y del sistema político), la democracia social (desarrollo humano) y la democracia económica (evaluación de la economía en beneficio de la sociedad). A continuación se muestra la manera en que se desagregan (Tabla 2). Tabla 2 Indicadores Índice de Desarrollo Democrático de América Latina, 2016 Voto de adhesión política Democracia de los ciudadanos

Respeto de los derechos políticos y libertades civiles

Puntaje en el índice de derechos políticos Puntaje en el índice de libertades civiles Género en el gobierno Condicionamiento de libertades y derechos por inseguridad Continúa...

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Puntaje en el índice de percepción de la corrupción Partidos políticos en el Poder Legislativo: número efectivo de partidos políticos e índice de fragmentación

Democracia de las instituciones

Calidad institucional y eficiencia política

Accountability legal: elección de jueces de la Suprema Corte, actuación del ombudsman y entidades de fiscalización superior Accountability política: mecanismos de democracia directa Accountability social: condiciones para el ejercicio de prensa libre, acceso a la información pública y existencia de institutos reguladores Desestabilización de la democracia: existencia de minorías/ mayorías organizadas sin representación política, víctimas de violencia política y presencia de organizaciones armadas Factor de normalidad democrática

Democracia social y humana

Capacidad para generar políticas que aseguren bienestar

Desempeño en salud: mortalidad infantil y gasto en salud como porcentaje del pib Desempeño en educación: matriculación secundaria, tasa de egreso del nivel secundario y gasto en educación como porcentaje del pib Desempleo urbano Población bajo la línea de pobreza Puntaje en el índice de libertad económica

Democracia económica

Capacidad para generar políticas que aseguren eficiencia económica

pib

per cápita ppa precios

Brecha de ingresos Inversión bruta fija sobre pib Endeudamiento: porcentaje de deuda sobre el pib

Fuente: elaboración propia, con información de ídd-al, 2016: 11-12; Pérez y Chavarría, 2018.

La aplicación empírica de estos indicadores permitió identificar –al igual que en Latinobarómetro– una baja sobre el desarrollo de la democracia en América Latina. El promedio regional cayó durante 2016 un poco más de 3%,

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ubicándose en 4,710 puntos, mientras que en 2015 se encontraba en 4,866 puntos, debido, fundamentalmente, a un retroceso en la dimensión de democracia de los ciudadanos. Para que un país pueda alcanzar plenitud democrática necesita, junto con los avances socioeconómicos, transitar con libertad e igualdad los caminos establecidos por su sistema político y respetar los derechos y garantías de todos los ciudadanos en el marco de instituciones con plena vigencia, con base en la división de poderes establecidos en su sistema republicano. La evaluación 2016 muestra la necesidad de profundizar los esfuerzos, con distintos grados y matices, en el desarrollo de los aspectos de la democracia que se refieren a los derechos y libertades, a la calidad de las instituciones y a la consolidación del sistema de representación política (ídd-al, 2016: 7-8). Los países que lideran el desarrollo democrático en 2016, según el informe de referencia, son Chile, Uruguay, Costa Rica, Perú, Panamá, Ecuador, Bolivia y Argentina, que se encuentran por encima del promedio regional con más de 5,158 puntos. A pesar de que México y Brasil son los dos países más grandes de Latinoamérica, México retrocedió, ubicándose en el noveno lugar del ranking regional, mientras que Brasil obtuvo su peor puntaje de la serie 2002-2016 y se ubicó en el puesto número catorce. Así, México se encuentra en el grupo de países con bajo desarrollo democrático, junto con El Salvador, República Dominicana y Paraguay. En 2016, se mantuvo cerca del límite del mínimo desarrollo democrático evaluado, con problemas en el cumplimiento de derechos y libertades; con mínima participación ciudadana; altos niveles de corrupción; escasa participación de las mujeres en el gobierno; altas tasas de homicidios, desempleo, y débil capacidad para generar políticas públicas que aseguren eficiencia económica, lo que, en conjunto, según la metodología del informe, generó ciertos niveles de desestabilización de la democracia en la dimensión de calidad institucional y eficiencia política, aunque también mostrando una ligera mejoría en la prestación de servicios sociales en salud y educación. En términos generales, la situación actual de gran parte de los países latinoamericanos se puede resumir de la siguiente manera:

1. En América Latina existe una grave inconformidad de las y los ciudadanos respecto a sus instituciones democráticas; 2. Tal nivel de desconfianza se genera en gran parte por condiciones exacerbadas de desigualdad económica, política y social; y

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3. Una vez alcanzada la democracia electoral y la garantía de libertades básicas, es necesario avanzar hacia una democracia de ciudadanos entendida como aquélla en la que hay un goce pleno de los derechos civiles, sociales, económicos y culturales, que conduzca a reducir los altos niveles de pobreza y desigualdad (Ramírez Ocampo, 2005: 53).

El debate ya no parece girar en torno al surgimiento, la transición o la consolidación de la democracia, sino alrededor de ¿qué tan buenas pueden ser las democracias? Y ¿cómo se puede mejorar su desempeño? México En pleno siglo xxi, al igual que en el resto de América Latina, el principal problema de la democracia en México es la desigualdad e inequidad (Morlino, 2012: 44), con problemas económicos profundos anclados en concepciones fuertes de mercado y competencia, pero sin la presencia de solidaridad ni de justicia social. En este tipo de democracia, las distancias sociales y económicas entre sectores de la población aumentan constantemente en lugar de declinar. Algunos de los principales problemas que enfrenta México consisten en la falta de libertad en todas sus expresiones, el incumplimiento de la ley, la corrupción; la falta de medios de comunicación independientes, el desempleo, el insuficiente desempeño económico; la evasión fiscal de capital privado, la delincuencia organizada, la impunidad y la violencia en todas sus dimensiones. A partir de la alternancia política en la Presidencia de la República de 2000, los gobiernos en turno no han podido mejorar de manera sostenida el apoyo nacional a la democracia como forma de gobierno, pasando de 46% en 2001 a 38% en 2017 y 2018 (Latinobarómetro Opinión Pública Latinoamericana, 2018). En tan sólo dos años, cuando el apoyo a la democracia en México era de 48% en 2016, descendió 10 puntos porcentuales, 38% en 2018, representando la mayor pérdida de apoyo a la democracia en la región latinoamericana y desperdiciando un bono de credibilidad de 2002, cuando el apoyo a la democracia en México fue de 63%, el más alto porcentaje que el país ha tenido desde 1995. En ese mismo año, 2002, la aprobación del gobierno contaba con un nivel de 47%, mientras que para 2017 descendió a un porcentaje histórico sin pre-

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cedente: a tan sólo 20%. En 2018, descendió dos puntos más: a 18% (Latinobarómetro Opinión Pública Latinoamericana, 2018). Estos datos revelan información importante para el análisis actual de la democracia mexicana en términos de su calidad: el fortalecimiento institucional de México a partir de la alternancia en el poder de 2000 no se ha dado en reciprocidad con los niveles de satisfacción ciudadana con la democracia. Lo anterior traslada la atención al desempeño de las instituciones y de las políticas públicas; a los resultados de nuestra forma de gobierno y a la manera en que, de manera cotidiana, la ciudadanía interactúa con ellos. Un ejercicio interesante sobre el análisis y evaluación de la democracia ha sido realizado por el Índice de Desarrollo Democrático de México, que agrupa a organizaciones públicas y privadas del país, de Alemania y Argentina. Este índice analiza y evalúa cuatro dimensiones democráticas: Democracia de los Ciudadanos, Democracia de las Instituciones, Democracia Social y Democracia Económica, que se pueden consultar por cada una de las 32 entidades federativas. Para los objetivos de este libro, basta con señalar el resultado global (Tabla 3): Tabla 3 Índice de Desarrollo Democrático

Entidad federativa

Alto

Aguascalientes, Coahuila, Nayarit, Yucatán, Guanajuato, Ciudad de México, Zacatecas, Campeche y Querétaro.

Medio

Colima, Nuevo León, Sinaloa, Baja California, Tamaulipas, Estado de México, Quintana Roo, Sonora e Hidalgo.

Bajo

Durango, San Luis Potosí, Baja California Sur, Michoacán, Jalisco y Tabasco

Mínimo

Tlaxcala, Chihuahua, Puebla, Chiapas, Oaxaca, Veracruz, Morelos y Guerrero

Fuente: Elaboración propia con datos del Índice de Desarrollo Democrático en México, 2018.

Los resultados de esta medición reflejan que un poco más de 43% del territorio nacional se encuentra en condiciones mínimas y bajas de desarrollo democrático. De manera independiente a la evaluación nacional o internacional, dicho porcentaje indica la necesidad de mejorar las condiciones de vida de una buena parte de la población mexicana. Como ya se ha explicado, las

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razones de un desarrollo democrático dispar pueden ser muy distintas. La utilidad de estos indicadores en términos de los contenidos, procedimientos y resultados de la democracia en diversos ámbitos, radica en la posibilidad de identificar errores, corregirlos y erradicarlos. México merece un mayor desarrollo democrático que sólo será posible con mejores instituciones, con dirigentes responsables, ciudadanos comprometidos y mayor equidad, con las mismas posibilidades de desarrollo. La construcción de más y mejor ciudadanía, el fortalecimiento de los procesos participativos en los partidos políticos y una mayor eficiencia de los sistemas de control y la justicia, son el camino inevitable para el logro de ese desarrollo anhelado (ídd-de México, 2018). El concepto sobre calidad de la democracia nos remite de manera obligatoria a la búsqueda de la igualdad y libertad como valores esenciales de los regímenes democráticos; más allá de los mecanismos procedimentales o formales que se utilicen para garantizar la representación política a través del sufragio electoral, o de las estructuras institucionales sólidas, este concepto nos ayuda a incorporar de manera integral, una serie de características o atributos que nos permiten identificar de manera gradual qué tan buena o mala es nuestra democracia como forma de gobierno. En el marco de la agenda de investigación académica sobre la democracia y su calidad, han surgido, para el caso de México, las siguientes preguntas: ¿estamos en México, después de la alternancia política conquistada en 2000, en condiciones de plantearnos en prospectiva la cuestión de una democracia de calidad? ¿No será prematuro preguntarnos ahora por una democracia de calidad para México cuando aún no hemos terminado de construir el entramado institucional y normativo mínimo que nos permita con todo derecho calificar a nuestro régimen como una democracia? ¿Hasta qué punto resulta baladí aspirar ahora a los máximos de una democracia sin antes haber completado los mínimos mediante una reforma integral del Estado que actualice en clave democrática nuestro ordenamiento constitucional? (Cansino y Covarrubias, 2007). Los mismos autores prevén la respuesta: “Vislumbrar desde ahora los máximos a los que se puede aspirar legítimamente en la construcción de un régimen democrático puede orientar las tareas precedentes en las que parece nos hemos estacionado los últimos años después de la alternancia del 2000” (2007: 3). A casi veinte años de esa alternancia en el poder de la Presidencia de la República y a partir del triunfo electoral del ahora presidente Andrés Manuel López Obrador en 2018, se han puesto en marcha distintas reformas constitucionales y legales que pretenden mostrar un cambio radical, por ejemplo, en

Calidad de la democracia  •  101

la atención y sanción de la corrupción, que para el caso que nos ocupa se circunscriben en la dimensión del Estado de derecho. Los apuntes teóricos que en este libro se ofrecen podrían sentar las bases de una metodología adecuada para medir y evaluar los resultados concretos de esta política anticorrupción y, en general, de cualquier política de gobierno relacionada con alguna de las ocho dimensiones o indicadores de las democracias con calidad que aquí han sido esbozadas.

CONSIDERACIONES FINALES

Como se ha observado, hablar de Constitución o de constitucionalismo, así como de Estado de derecho, no es algo sencillo ni mucho menos un tema que pueda ser tratado a la ligera por su contenido e implicaciones tanto teóricas como político-jurídicas. Por ejemplo, en su momento, en Alemania le han denominado derecho del Estado o derecho estatal; algunos otros, teoría constitucional; en Francia e Italia, derecho constitucional; en España, derecho político; algunos más, teoría general del Estado, etcétera. En cualquiera de sus denominaciones, la Constitución es el documento y la norma tanto política como jurídica más importante de una sociedad políticamente organizada. Es la encargada, cuando menos, de darle forma y organización al Estado, de otorgar derechos fundamentales a los ciudadanos y establecer los límites al ejercicio del poder; asimismo, establece los principios bajo los cuales se regirá y orientará toda la estructura tanto institucional como legal del Estado y de la sociedad. El derecho, en particular el constitucional, por su parte, se encarga de darle forma y cauce a todo el contenido de la Constitución, estableciendo su jerarquía e interpretación con respecto a las demás leyes. Si desde los clásicos se trata de un gobierno de leyes y no de hombres, entonces estamos hablando del Estado de derecho, y en la actualidad se habla del Estado democrático de derecho, en donde la conexión se ubica en el control del ejercicio del poder por parte del pueblo, así como en los límites

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y división de poderes del Estado. Esta composición tiene como rasgo común los derechos fundamentales, los cuales, como mínimo, son las libertades, la propiedad y la participación (Wolfgang, 2000: 121-122). Todo ello es objeto de estudio, materia y contenido del derecho constitucional actual y de la democracia. Ahora bien, si a las definiciones de democracia mínima, democracia substancial, políticas públicas y constitucionalismo, les agregamos el contenido que aporta el concepto sobre calidad de la democracia –incluido el que se refiere al Estado de derecho–, el enfoque que aquí se propone para investigaciones más amplias en América Latina y México realiza seis aportaciones esenciales: 1. Ofrece las bases teórico-metodológicas que vinculan la igualdad y la libertad de las personas como valores inherentes a los seres humanos desde sus orígenes, pero principalmente a inicios de este siglo xxi en donde las condiciones de pobreza y desigualdad de la población en el mundo no sólo no se han atendido, sino que van en aumento; 2. Desde el debate clásico, moderno y posmoderno de la democracia como forma de gobierno, se demuestra que hasta nuestros días se constituye como el régimen político más compatible y adecuado para buscar el cumplimiento de ambos valores a través del establecimiento y la garantía de un conjunto de derechos que inician con parámetros mínimos, pero que se pueden extender hasta lograr las mejores condiciones de vida, como sucede en las democracias más consolidadas del mundo; 3. A partir de esa disparidad en el desarrollo institucional de las democracias contemporáneas, el marco teórico que en este libro se apunta tiene la posibilidad de aplicarse en distintas escalas: regionales, nacionales y/o subnacionales a partir de ocho dimensiones a saber:

• Tres de contenido fundamental.- Libertad, igualdad y responsividad; y • Cinco de procedimiento.- Participación de actores con poder de decisión, ciudadanos incluidos; Competencia política para el acceso y la distribución de los cargos públicos; Estado de derecho; Rendición de cuentas electoral y Rendición de cuentas interinstitucional.

   De manera independiente a la configuración empírica de las democracias que se pretendan estudiar, tales dimensiones permiten la rigurosidad

Consideraciones finales  •  105

académica necesaria para cohesionar la teoría de la democracia necesaria en este siglo, pero también garantizan la identificación diferenciada de sus alcances, limitaciones y/o fortalezas, de acuerdo con su desarrollo sociohistórico, político y económico; 4. Tal identificación diferenciada adquiere mayor importancia en el contexto no sólo de la globalización económica, sino de la globalización de la política y de las distintas formas de gobierno. ¿Cómo se realiza? A través de su medición y evaluación en términos de sus contenidos, de sus procedimientos y de sus resultados. Mediante la aplicación tanto de indicadores como de variables, como se muestra en los ejemplos del Índice de Desarrollo Democrático de América Latina, el Índice de Desarrollo Democrático de México, Latinobarómetro Opinión Pública Latinoamericana, o alguno de los organismos internacionales mencionados en el apartado “Teoría y práctica sobre la calidad de la democracia: críticas a su aplicación”.    La implementación de este tipo de estudios –al margen de las posibles críticas a su metodología y objetivos– permite transitar del debate ideológico sobre el deber ser de la democracia y de las diferentes etapas que, de manera obligatoria, se tendrían que cumplir antes de llegar a su consolidación, hacia el ser de la democracia y los resultados que está generando en el mundo real, de manera concreta e inmediata frente a las demandas de una sociedad crítica y participativa con recursos de comunicación y vinculación que no se tenían aún durante la segunda mitad del siglo pasado, que cuestionan, se organizan y protestan contra la adopción de políticas públicas y económicas que afectan sus condiciones de vida. Así se ha demostrado a través de movilizaciones sociales que se aglutinan en torno a intereses comunes alrededor de todo el mundo; 5. El conocimiento sobre las causas y consecuencias del desarrollo heterogéneo de la democracia en sus distintas escalas facilita el diseño y la implementación de políticas públicas o acciones de gobierno distintas a las que no generan los resultados esperados o a las que no se adecúan a las demandas y características de las sociedades actuales. Permite, de manera eventual, la definición de una agenda política de reformas tendientes a mejorar las condiciones de igualdad y libertad en materia económica y política, pero también en aspectos sociales, culturales y humanos. Esta es la agenda a atender con prioridad no sólo en México sino en toda América Latina; y

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6. En lo que se refiere al ámbito académico, estos apuntes teóricos se dirigen hacia la elaboración de proyectos de investigación multidisciplinarios que enlacen lo mejor de las tradiciones teóricas sobre la democracia. A través de una o de las ocho dimensiones que definen a las democracias con calidad, tal como se argumentó al inicio del libro, la Economía, la Ciencia Política, la Filosofía, la Sociología y/o la Ciencia Jurídica, deben colaborar para identificar y resolver problemas del siglo xxi que, de manera aislada, muy difícilmente se lograría como nos muestra la realidad actual.

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La democracia y su calidad en el siglo xxi. Algunos apuntes teóricos se terminó de imprimir el 15 de diciembre de 2019, en los talleres de Ediciones Verbolibre, S.A. de C.V., Sur 23 núm. 242, Col. Leyes de Reforma 1ra sección, alcaldía Iztapalapa, Ciudad de México, C.P. 09310. Tel.: 5640-9185. . La edición consta de 1,000 ejemplares.