Kommunales Debt Management als Bankdienstleistung [1 ed.] 9783896449009, 9783896731807

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Studienreihe der Stiftung Kreditwirtschaft Hrsg.: Prof. Dr. Joh. Heinr. v. Stein

Frank Kutschera

Kommunales Debt Management als Bankdienstleistung

Verlag Wissenschaft & Praxis

Kommunales Debt Management als Bankdienstleistung

Studienreihe der Stiftung Kreditwirtschaft an der Universität Hohenheim Herausgeber: Prof. Dr. Joh. Heinr. v. Stein

Band 36

Frank Kutschera

Kommunales Debt Management als Bankdienstleistung

Verlag Wissenschaft & Praxis

Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.ddb.de abrufbar.

ISBN 3-89673-180-7 © Verlag Wissenschaft & Praxis Dr. Brauner GmbH 2003 D-75447 Sternenfels, Nußbaumweg 6 Tel. 07045/930093 Fax 07045/930094

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I Vorwort des Herausgebers Mit der Studienreihe möchte die Stiftung Kreditwirtschaft wissenschaftliche Arbeiten, die an der Universität Hohenheim zu Themen der Bank- und Finanzwirtschaft entstanden sind, einem interessierten Fachpublikum zugänglich machen. Die veröffentlichten Schriften sollen Information und Anregung geben und den Gedankenaustausch zwischen Universität und Praxis fördern. Die vorliegende Arbeit behandelt ein Thema von zunehmender Aktualität. Die wachsende Problematik der kommunalen Finanzen wird auch der Öffentlichkeit mehr und mehr bewußt. Sie ist gekennzeichnet von Schwächen des kommunalen Steueraufkommens, hohem Finanzierungsbedarf und Mängeln in der Finanzierungskompetenz kommunaler Finanzbeamter und Entscheidungsträger. Gleichzeitig steht ein zunehmendes Volumen der Geld- und Kapitalmärkte sowie eine wachsende Vielfalt an Finanzierungsinstrumenten für bedarfsgerechte Lösungen bereit. Die sehr dynamische Entwicklung neuer Finanzinstrumente an den internationalen Finanzmärkten und die daraus entstehenden Möglichkeiten der Finanz- und Risikosteuerung bleiben von den Gemeinden bislang weitgehend ungenutzt. In der vorliegenden Arbeit entwickelt der Autor ein Konzept für die Bankdienstleistung „Kommunales Debt Management“. Der Nutzen einer solchen Arbeit ist offenkundig angesichts der Bedeutung der Fremdfinanzierung und ihrer Kosten im kommunalen Sektor sowie der bisher wenig fundierten Entscheidungspraxis. Die Untersuchung Kutscheras trägt wesentlich zur Klärung begrifflicher Grundlagen und darüber hinaus von Situation und Rahmenbedingungen für eine Schuldensteuerung der Gemeinden bei. Damit führt sie zu Grunderkenntnissen für die Gestaltung eines bedarfsgerechten, flexiblen Angebots durch Finanzdienstleister. Ebenso bilden das entwickelte Portfolio-Konzept für die Schuldensteuerung durch einen externen Dienstleister sowie die Analyse der Phasen dieses Steuerungsprozesses und ihrer Interdependenzen Basiserkenntnisse für die Leistungsgestaltung. Im Sinne einer entscheidungsorientierten Untersuchung trägt die Auseinandersetzung mit dem Pro und Contra der Einführung einer solchen Bankdienstleistung aus der Position von Gemeinden und Debt Manager wesentlich dazu bei, Entscheidungsgrundlagen für die Hauptbeteiligten transparent zu machen. Der Autor fördert durch seine Arbeit nicht nur den wissenschaftlichen Erkenntnisfortschritt, sondern zeigt Entscheidungsträgern aus der kommunalen und kreditwirtschaftlichen Praxis konkrete Handlungsoptionen auf für die Ausgestaltung eines innovativen, leistungsfähigen Produktes zum beiderseitigen Nutzen. Ich wünsche dem 36. Band der Studienreihe reges Interesse. Hohenheim, im November 2002 Joh. Heinr. v. Stein

II Vorwort des Verfassers Die vorliegende Arbeit entstand während meiner Zeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Kreditwirtschaft der Universität Hohenheim und wurde im März 2000 abgeschlossen. Über diesen Zeitraum hinausgehende Entwicklungen und die zwischenzeitlich erschienene Literatur konnten nur selektiv berücksichtigt werden. Bedanken möchte ich mich bei Herrn Prof. Dr. Joh. Heinr. von Stein für die von ihm maßgeblich geschaffenen hervorragenden Arbeitsbedingungen und das angenehme Arbeitsklima am Lehrstuhl sowie bei Herrn Prof. Dr. Rolf Caesar für die spontane Bereitschaft zur Übernahme des Koreferats. Mein Dank gilt auch den Vertretern der Städte und Gemeinden, die bereitwillig und gewissenhaft einen umfangreichen von mir erstellten Fragebogen ausgefüllt und damit dazu beigetragen haben, daß in der Arbeit ein aktuelles Bild der Verschuldungsgewohnheiten der bedeutenden kommunalen Schuldner gezeichnet werden konnte. Zum Gelingen der Arbeit haben darüber hinaus meine Familie, Kollegen, Freunde und weitere Gesprächspartner mit ihrer fortwährenden Unterstützung sowie Anregungen und Diskussionen beigetragen. Besonders hervorzuheben sind dabei Eva-Maria Gruner, Dr. Karen Heppe und Dr. Stefan Bund, denen ich Dank für die gewissenhafte Durchsicht des Manuskripts und die wertvollen Hinweise schulde. Schließlich gilt der Dank meiner lieben Frau Katharina, die während der Assistentenzeit auf viele gemeinsame Stunden verzichtet und mich dennoch stets zur konsequenten Fortsetzung der Arbeit ermuntert hat. Aus Liebe und Dankbarkeit ist dieses Buch daher ihr gewidmet. Oberursel, im November 2002 Frank Kutschera

III

Inhaltsverzeichnis 1

Einleitung...................................................................................................1 1.1

Begriffsdefinitionen ................................................................................1

1.2

Abgrenzung des Erkenntnisziels und Vorgehensweise...........................3

2

Kommunale Verschuldung in der Bundesrepublik Deutschland ...............9 2.1

Charakteristika des Schuldners „Gemeinde”...........................................9

2.2

Rahmenbedingungen für die kommunale Schuldenwirtschaft ..............14

2.2.1 Verschuldung im kommunalen Haushalt .......................................14 2.2.1.1 Der Haushaltsplan ..................................................................14 2.2.1.2 Anlagen zum Haushaltsplan...................................................17 2.2.1.3 Die Jahresrechnung und die Rechnungsprüfung....................19 2.2.1.4 Haushaltsgrundsätze...............................................................20 2.2.1.4.1 Allgemeine Haushaltsgrundsätze ....................................20 2.2.1.4.2 Grundsätze für die Veranschlagung ................................22 2.2.1.4.3 Deckungsgrundsätze .......................................................23 2.2.2 Der kommunale Verschuldungsprozeß ..........................................24 2.2.2.1 Akteure der kommunalen Verschuldung................................24 2.2.2.2 Genehmigungsverfahren ........................................................25 2.2.2.3 Entscheidungsprozeß..............................................................31 2.3

Volumen und Struktur der Kommunalverschuldung ............................35

2.3.1 Volumen der Kommunalverschuldung ..........................................35 2.3.2 Struktur der Kommunalverschuldung ............................................40 2.3.2.1 Rechtliche Vorgaben für die kommunale Verschuldungsstruktur ...........................................................40 2.3.2.2 Gläubiger................................................................................42 2.3.2.3 Instrumente.............................................................................47 2.3.2.4 Laufzeiten, Zins- und Tilgungsmodalitäten ...........................50 2.4

Implikationen für die Ausgestaltung der Bankdienstleistung „Kommunales Debt Management“........................................................52

IV 3

Entwicklung eines Zielsystems für das kommunale Debt Management..59 3.1

Positionen zum Debt Management der öffentlichen Hand in der Literatur.................................................................................................60

3.1.1 Diskussion in der angelsächsischen Literatur ................................60 3.1.2 Diskussion in der deutschsprachigen Literatur ..............................64 3.2

Analyse und Gewichtung der Zielkomponenten ...................................68

3.2.1 Gemeinden als eigenständige Träger der Wirtschaftspolitik..........68 3.2.2 Einzelwirtschaftliche Ziele.............................................................70 3.2.3 Gesamtwirtschaftliche Ziele...........................................................72 3.2.3.1 Das Stabilisierungsziel ...........................................................72 3.2.3.2 Das Allokationsziel ................................................................78 3.2.3.3 Das Distributionsziel..............................................................83 3.2.4 Gewichtung der Zielkomponenten .................................................85 3.3 4

Formulierung des Zielsystems...............................................................90 Elemente der Bankdienstleistung „Kommunales Debt Management”.....95

4.1

Planungsphase: Entwicklung einer Verschuldungsstrategie .................95

4.1.1 Risikoanalyse der bestehenden Schuldenstruktur und Ermittlung der Risikoneigung der Gemeinde ...................................................96 4.1.2 Aufstellen eines Schuldendienstplans ..........................................100 4.1.3 Auswahl der Aktionsparameter des Debt Managers ....................103 4.1.3.1 Finanzierungsinstrumente und ihre Ausgestaltung ..............104 4.1.3.1.1 Traditionelle Finanzierungsinstrumente der Gemeinden ....................................................................104 4.1.3.1.2 Innovative Finanzierungsinstrumente und Begebungsformen .........................................................112 4.1.3.1.3 Zins- und Tilgungsmodalitäten .....................................116 4.1.3.1.4 Beurteilung durch eine Ratingagentur...........................121 4.1.3.2 Zinsderivate..........................................................................128 4.1.3.2.1 Zum Einsatz von Zinsderivaten im kommunalen Debt Management..................................................................128 4.1.3.2.2 Zinsoptionen..................................................................131

V 4.1.3.2.3 Caps, Floors und deren Kombinationen........................133 4.1.3.2.4 Zinsfutures ....................................................................136 4.1.3.2.5 Forward Rate Agreements.............................................137 4.1.3.2.6 Swaps ............................................................................139 4.1.3.2.7 Risiken beim Einsatz von Zinsderivaten im kommunalen Debt Management ...................................151 4.1.3.2.8 Rechtliche Beschränkungen des Einsatzes von Zinsderivaten im kommunalen Debt Management .......155 4.1.3.3 Beziehungen zwischen den Aktionsparametern...................162 4.1.4 Entwickeln einer Benchmark .......................................................166 4.1.4.1 Bedeutung der Benchmark ...................................................166 4.1.4.2 Anforderungen an die Benchmark .......................................167 4.1.4.3 Bestimmung der Benchmark ................................................169 4.2

Realisierungsphase: Portfoliomanagementstrategien ..........................178

4.2.1 Zur Auswahl der geeigneten Portfoliomanagementstrategie........178 4.2.2 Passive Portfoliomanagementstrategien .......................................180 4.2.3 Semiaktive Portfoliomanagementstrategien .................................182 4.2.3.1 Duration, modifizierte Duration und Konvexität .................182 4.2.3.2 Immunisierungsstrategien und ihre Weiterentwicklungen...185 4.2.4 Aktive Portfoliomanagementstrategien ........................................188 4.3

Kontroll- und Anreizmechanismen: Ansatzpunkte zur Überwindung der Prinzipal-Agent-Problematik.........................................................192

4.3.1 Das Verhältnis von Gemeinde und Debt Manager als PrinzipalAgent-Beziehung..........................................................................192 4.3.2 Kontrolle der Aktivitäten des Debt Managers..............................197 4.3.2.1 Rechenschaftsbericht durch den Debt Manager...................197 4.3.2.2 Interne Kontrolle des Debt Managers durch die anbietende Bank .....................................................................................199 4.3.2.3 Externe Kontrolle des Debt Managers durch Dritte.............201 4.3.3 Analyse der Performance des Debt Managers..............................204 4.3.3.1 Performancemessung ...........................................................206

VI 4.3.3.2 Standardisierung der Performanceberichterstattung ............209 4.3.3.3 Risikoadjustierung der Performance ....................................212 4.3.3.4 Performanceattribution.........................................................215 4.3.4 Vergütungssysteme für das Debt Management und ihre Anreizwirkungen..........................................................................217 4.3.4.1 Zur Auswahl des geeigneten Vergütungssystems ................217 4.3.4.2 Performanceunabhängige Vergütungssysteme.....................221 4.3.4.3 Performanceabhängige Vergütungssysteme.........................222 5

Vorzüge und Schwierigkeiten der Markteinführung der Bankdienstleistung „Kommunales Debt Management”.........................233 5.1

Motivstruktur für Angebot und Nachfrage der Bankdienstleistung „Kommunales Debt Management"......................................................233

5.1.1 Motive für die auftraggebende Gemeinde....................................233 5.1.2 Motive für die anbietende Bank ...................................................237 5.1.2.1 Veränderte Kundenbedürfnisse............................................237 5.1.2.2 Ausschöpfen von Cross Selling-Potential ............................239 5.2

Analyse potentieller Widerstände gegen die Markteinführung der Bankdienstleistung „Kommunales Debt Management” ......................243

5.2.1 Divergierende Individual- oder Partikularinteressen....................243 5.2.2 Unkenntnis der Risiken bei dem Einsatz von Zinsderivaten........249 5.2.3 Furcht vor einer Abhängigkeit von dem Debt Manager...............253 6

Schlußbetrachtung .................................................................................257

Literaturverzeichnis ..........................................................................................265

VII

Abkürzungsverzeichnis Abb. ..................... Abbildung ABS...................... Asset Backed Securities Amtsbl.................. Amtsblatt Art. ...................... Artikel Aufl. .................... Auflage BAKred ................ Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen BAnz .................... Bundesanzeiger BausparkG............ Bausparkassengesetz BayGO ................. Bayerische Gemeindeordnung BBankG................ Gesetz über die Deutsche Bundesbank BGBl. .................. Bundesgesetzblatt BIP ....................... Bruttoinlandsprodukt BMF ..................... Bundesministerium der Finanzen BMWi .................. Bundesministerium für Wirtschaft BörsG ................... Börsengesetz BörsZulV.............. Börsenzulassungs-Verordnung CAPM .................. Capital Asset Pricing Model CED...................... Committee for Economic Development CHF...................... Schweizer Franken CIPFA .................. Chartered Institute of Public Finance and Accountancy CP......................... Commercial Paper Dmod ...................... Modifizierte Duration DVFA................... Deutsche Vereinigung für Finanzanalyse und Anlageberatung e.V. DGO..................... Deutsche Gemeindeordnung DSGV................... Deutscher Sparkassen- und Giroverband DTB...................... Deutsche Terminbörse

VIII ERP ...................... European Recovery Program ESG ...................... Emissionszentrale der Schweizer Gemeinden EURIBOR ............ European Interbank Offered Rate EWU .................... Europäische Währungsunion EZB ...................... Europäische Zentralbank FRA...................... Forward rate agreement FIBOR.................. Frankfurt Interbank Offered Rate Fn. ....................... Fußnote FRN...................... Floating Rate Note (Variabel verzinsliche Anleihe) GBP...................... Britisches Pfund GemHVO ............. Gemeindehaushaltsverordnung GG........................ Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland GIPS..................... Global Investment Performance Standards GKM .................... Geld- und Kapitalmarkt GO........................ Gemeindeordnung GS ........................ Grundsatz/Grundsätze des BAKred GVBl. .................. Gesetz- und Verordnungsblatt HGO..................... Hessische Gemeindeordnung HGrG.................... Haushaltsgrundsätzegesetz HypBankG ........... Hypothekenbankengesetz ISDA .................... International Swap Dealers Association KfW...................... Kreditanstalt für Wiederaufbau KWG .................... Kreditwesengesetz LAF ...................... Lastenausgleichsfonds LIBOR.................. London Interbank Offered Rate LPM ..................... Lower Partial Moments MBl. ..................... Ministerialblatt MTN..................... Medium Term Note/s NRW .................... Nordrhein-Westfalen OTC...................... Over the counter

IX PEX ...................... Deutscher Pfandbriefindex PPS....................... Performance Presentation Standards PVBP.................... Price Value of a Basis Point REX...................... Deutscher Rentenindex RdErl. ................... Runderlaß RGBl. .................. Reichsgesetzblatt S&P ...................... Standard & Poor’s SEC ...................... Securities and Exchange Commission (amerikanische Wertpapieraufsichtsbehörde) Sp. ....................... Spalte StabG.................... Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft Tab. ..................... Tabelle ThürKO ................ Thüringer Kommunalordnung ÜPKKG................ Gesetz zur Regelung der überörtlichen Prüfung kommunaler Körperschaften in Hessen USD...................... US Dollar VaR ...................... Value at Risk VgRÄG ................ Vergaberechtsänderungsgesetz YV........................ Yield Value

X

Abbildungsverzeichnis Abb. 1: Der Prozeß des kommunalen Debt Managements ...................................7 Abb. 2: Entwicklung des kommunalen Schuldenvolumens 1950 bis 2001 ........38 Abb. 3: Marktanteile im Kreditgeschäft mit Gemeinden und Gemeindeverbänden nach Bankengruppen..............................................46 Abb. 4: Prozentuale Aufteilung der Laufzeit der kommunalen Neuverschuldung 1975 bis 2001 .............................................................51 Abb. 5: Funktionen der Ziele nach den Komponenten der Bankdienstleistung „Kommunales Debt Management“ ..........................................................91 Abb. 6: Gesamtkosten kurz- und langfristiger Verschuldung für einen Einjahres-Zeitraum von 1967 bis 1998..................................................119 Abb. 7: Grundprinzip eines Swapvertrages ......................................................141 Abb. 8: Ausnutzen „komparativer Kostenvorteile“ durch den Einsatz von Swaps.....................................................................................................143 Abb. 9: Anforderungen an die Benchmark .......................................................169 Abb. 10: Effizienzkurve....................................................................................175 Abb. 11: Graphische Ermittlung des optimalen Portfolios ...............................176 Abb. 12: Konvexer Verlauf der Wert-Marktzins-Kurve...................................183 Abb. 13: Die Strategic-Frontier-Analyse ..........................................................191 Abb. 14: Kriterien für die Wahl des Vergütungssystems..................................220 Abb. 15: Ansatzpunkte für die Unterstützung der Gemeinden durch die kommunalen Spitzenverbände ...............................................................259 Abb. 16: Gestaltungsparameter des kommunalen Debt Managements für die kommunalen Entscheidungsträger .........................................................263

XI

Tabellenverzeichnis Tab. 1: Schulden und Zinslast der zehn am höchsten verschuldeten deutschen Städte .......................................................................................................40 Tab. 2: Zielorientierte Maßnahmen des Debt Managers und daraus entstehende Zielkonflikte.........................................................................87 Tab. 3: Ratings europäischer Großstädte ..........................................................125 Tab. 4: Rechtliche Rahmenbedingungen für den Einsatz von Zinsderivaten durch Gemeinden in den Flächenländern ..............................................161 Tab. 5: Beziehungssystem der Akionsparameter des Debt Managers ..............163 Tab. 6: Korrelationsmatrix und Erwartungswerte für Anlagen am deutschen Rentenmarkt 1967-1999 ........................................................................174

1

1 Einleitung

1.1 Begriffsdefinitionen Unter den Begriff „Debt Management“ fallen die Änderung der Ausgestaltung einer in ihrer Höhe konstanten Schuld (Debt Management im engeren Sinne) und/oder die qualitative Verwirklichung einer bereits beschlossenen Änderung der Schuldenhöhe (Debt Management im weiteren Sinne) unter Berücksichtigung der allgemeinen staatswirtschaftlichen Zielsetzungen.1 Im folgenden werden mit dem Begriff „Debt Management“ sämtliche koordinierten Maßnahmen zusammengefaßt, die der aktiven, vorausschauenden, zielorientierten Ordnung, Beeinflussung oder unmittelbaren Festlegung der Struktur eines gegebenen Schuldenvolumens dienen.2 Für die Definition des Begriffs „Schulden“ gibt es im Zusammenhang mit dem Debt Management nach Milbradt drei Möglichkeiten. Die engste bezeichnet als Gegenstand des Debt Management nur die verzinsliche marktfähige Staatsschuld. Die etwas weitere bezieht die nicht marktfähigen Schuldtitel mit ein. Die weiteste umfaßt darüber hinaus noch die staatliche Geldmenge.3 Für die folgende Betrachtung eines kommunalen Debt Managements ist die weitere Definition am zweckmäßigsten. Sie schließt sowohl marktfähige als auch nicht marktfähige Schuldtitel, also die für den kommunalen Haushalt relevante und durch kommunale Entscheidungsträger selbst bestimmte Verschuldung, ein und deckt sich mit der Definition in § 45 Nr. 20 GemHVO,4 wonach Schulden als „Rückzahlungs-

1

Vgl. Koch (1975a), S. 343. Der englische Ausdruck „Debt Management“ wird üblicherweise auch in der deutschsprachigen Literatur verwendet, denn es „ist nicht ganz einfach, aus der Übersetzung heraus einen Begriff zu definieren, der dem Kern dieser Tätigkeit entspricht.“ Ullmann. (1968), S. 1057. In Abgrenzung dazu zur Theorie und Praxis der staatlichen Schuldenniveauplanung vgl. Thormälen (1982). 2 Der Debt Manager trifft dabei also, abgesehen von der Entscheidung über die Zeitpunkte von Schuldaufnahmen und vorzeitigen Tilgungen, keinerlei Entscheidungen über das Schuldenvolumen. Da der Debt Manager durch seine Maßnahmen Einfluß auf die Höhe des Schuldendienstes und damit auf die finanziellen Haushaltsspielräume nimmt, hat seine Tätigkeit allerdings indirekt Auswirkungen auf die Höhe der Neuverschuldung. Vgl. Diller (1984), S. 64. Vgl. dazu Abschnitt 2.2.2.2. 3 Vgl. Milbradt (1975), S. 13. 4 Grundsätzlich gelten in den einzelnen Bundesländern ähnliche rechtliche Rahmenbedingungen für die Gemeinden. Wenn nicht anders angegeben, wird für die Gemeindeordnung und die Gemeindehaushaltsverordnung im folgenden von der hessischen Regelung ausgegangen. Die aktuellen

2 verpflichtungen aus Kreditaufnahmen und ihnen wirtschaftlich gleichkommenden Vorgängen sowie aus der Aufnahme von Kassenkrediten“ zu verstehen sind.5 Relevant sind im folgenden also allein diejenigen Schulden, die zuvor haushaltswirksam geworden und in ihrer Höhe eindeutig quantifizierbar sind. Diese, auch als unmittelbare oder Kameralverschuldung bezeichnete,6 Verschuldung betrug bei den deutschen Gemeinden Ende 1999 rund 84 Mrd. €.7 Sie schließt weder die Schulden der Eigenbetriebe und Eigengesellschaften noch die der kommunalen Krankenhäuser (mittelbare Verschuldung) ein, obwohl die Entscheidungsträger in vielen Gemeinden dazu übergehen, Investitionen und die damit verbundene Schuldaufnahme an kommunale oder kommunalnahe Unternehmungen zu übertragen, um den kommunalen Haushalt zu entlasten. Zudem werden Verbindlichkeiten aus Leasingverträgen, Eventualverbindlichkeiten aus Gewährleistungen (Bürgschaften und Garantien) und Haftungen und alle anderen nichtfälligen Verwaltungsschulden ebensowenig einbezogen wie alle sonstigen zukünftigen Zahlungsverpflichtungen durch Pensionsansprüche oder andere vertraglich oder gesetzlich zugesagte oder garantierte Transferleistungen, wenngleich ihr Volumen ein erhebliches Ausmaß erreichen kann. Mit den im folgenden synonym verwendeten Oberbegriffen „Gemeinde“ und „Kommune“ werden kreisfreie Städte, Gemeindeverbände, Landkreise und kreisangehörige Gemeinden in den Flächenländern bezeichnet.8 Dabei beziehen sich die historischen Anmerkungen bis zum Zeitpunkt der deutschen Vereini-

rechtlichen Vorgaben für den Einsatz derivativer Instrumente werden in Abschnitt 4.1.3.2.8 gesondert behandelt. Nachtkamp/Sinn meinen, daß eine Definition der Staatsschulden, welche die Geldmenge ausschließt, also beispielsweise Offenmarktpolitik nicht zum Debt Management zählt, wegen der institutionellen Trennung zwischen Regierung und Notenbank ihre Berechtigung hat, aber aus theoretischer Sicht etwas künstlich wirke. Vgl. Nachtkamp/Sinn (1981), S. 279. Für das kommunale Debt Management gilt diese Kritik an einem Ausklammern der Offenmarktpolitik nicht, weil die Gemeinden erstens kein eigenes Bargeld in Umlauf geben und zweitens die von der EZB beschlossenen geldpolitischen Rahmenbedingungen nicht beeinflussen können. 6 Vgl. Schwarting (2000), S. 33. 7 Statistisches Bundesamt, FS 14, R5. Vgl. dazu auch Abb. 2 auf S. 38. 8 Gemeindeverbände sind vor allem Landkreise. Unterhalb der Kreisebene gibt es noch Verbandsgemeinden (Rheinland-Pfalz), Samtgemeinden (Niedersachsen) oder Ämter (Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein) als Zusammenschluß mehrerer sehr kleiner Ortsgemeinden. Oberhalb der Kreisebene gibt es Landschaftsverbände (NRW), den Bezirksverband Pfalz, den Landeswohlfahrtsverband Hessen oder die Bezirke in Bayern, die mehrere Kreise und kreisfreie Städte umfassen. Zudem gab / gibt es regionale Gemeindeverbände wie den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main (bis 31. März 2001 Umlandverband Frankfurt) oder den Kommunalverbund Ruhrgebiet. Vgl. Schwarting (1993), S. 16-17. 5

3 gung nur auf westdeutsche Gemeinden. Nicht eingeschlossen sind die Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg.9

1.2 Abgrenzung des Erkenntnisziels und Vorgehensweise Auf dem Weg zum schlanken Staat werden immer mehr kommunale Leistungen an private Anbieter übertragen. Darunter fallen auch Leistungen, welche die Gemeinde10 selbst nachfragt. Daß das kommunale Debt Management bisher von solchen Überlegungen ausgespart worden ist,11 mag daran liegen, daß die Bedeutung dieser Tätigkeit unterschätzt wird. Die kommunale Verschuldungspraxis beschränkt sich darauf, zum Zeitpunkt des Kapitalbedarfs Kreditangebote einzuholen, den günstigsten Kredit mit möglichst langer Laufzeit und Zinsbindungsfrist aufzunehmen und während der Laufzeit des Kredits die Zahlungsströme des Schuldendienstes unabhängig von der Entwicklung des Geld- und Kapitalmarktes und der eigenen Haushaltssituation unverändert zu belassen.12 Ein Debt Management im oben definierten Sinne findet nicht statt. Ziel der vorliegenden Arbeit ist, ein realitätsorientiertes Konzept für die Bankdienstleistung „Kommunales Debt Management“ und damit einen Gestaltungsansatz mit den entsprechenden Handlungsempfehlungen für die kreditwirtschaftliche Praxis zu entwickeln. Mit Hilfe dieser Bankdienstleistung wird es einer einzelnen Gemeinde ermöglicht, ihr Debt Management teilweise oder vollständig auf einen spezialisierten privaten Anbieter aus der Kreditwirtschaft, einen Debt Manager, zu übertragen. Der Debt Manager berät die Gemeinde bei der Entwicklung der Verschuldungsstrategie und setzt diese um. Die Verschuldung erfolgt dabei im Namen der Gemeinde, die die Höhe der Verschuldung bestimmt und das finanzielle Risiko der Verschuldungsstrategie trägt. Die diese 9

Die Sondersituation mit der Stadt Bremen und der Stadtgemeinde Bremerhaven wird damit ebenfalls ausgeklammert. Der sprachlichen Einfachheit halber wird im folgenden weitestgehend das Verhalten der Entscheidungsträger in einer Gemeinde verkürzt als das Verhalten der Gemeinde bezeichnet. 11 Eine Ausnahme bildet allein Müller (2000). Er empfiehlt für das öffentliche Debt Management im allgemeinen den Einsatz von externen Finanzexperten durch die Auftragsvergabe an Banken oder andere Finanzintermediäre. Vgl. Müller (2000), S. 119. Diese Gedanken werden vertieft in Reding / Müller (2001). 12 Im Sommer 1999 wurde vom Autor eine schriftliche Befragung zur kommunalen Schuldenwirtschaft in Deutschland durchgeführt. An dieser Untersuchung beteiligten sich 33 deutsche Großstädte mit einem durchschnittlichen Schuldenvolumen von 210 Mio. € (Stichtag 31. Dezember 1998) aus elf Flächenländern. Signifikante regionale Unterschiede im Verschuldungsverhalten konnten dabei nicht identifiziert werden. Die in dieser Arbeit getroffenen Aussagen zum Status quo der Schuldenwirtschaft in deutschen Großstädten stützen sich im wesentlichen auf die Ergebnisse dieser Befragung. 10

4 Dienstleistung anbietende Bank betreibt das Debt Management also unter Berücksichtigung der von der Gemeinde vorgegebenen Zielsetzungen, ohne die Verbindlichkeiten in die eigene Bilanz zu übernehmen. Ein Debt Manager, der gleichzeitig Mandate mehrerer Gemeinden betreut, kann durch die unmittelbare Verbindung zwischen Bank und Gemeinde jede Transaktion unmittelbar einer bestimmten Gemeinde zuordnen. Für jedes seiner Mandate hat dieser so die Möglichkeit, die individuelle Strategie der auftraggebenden Gemeinde zu verfolgen. Mit dem Vorschlag der eigenständigen Mandatsvergabe auf kommunaler Ebene an einen externen Dienstleister grenzt die Arbeit sich von früheren Vorschlägen zur Neugestaltung der kommunalen Kreditwirtschaft ab. In der Vergangenheit wurde beispielsweise diskutiert, eine gemeinsame Schuldenverwaltung für Länder und Gemeinden einzuführen, um dadurch eine zentrale Willensbildung über alle Entscheidungen des Debt Managements und eine zielgerichtete Unterstützung der Geldpolitik zu gewährleisten.13 Für die organisatorische Anbindung wurde die Zentralbank vorgeschlagen, um ihr damit ein Instrument zur Unterstützung der Geldpolitik an die Hand zu geben.14 Eine solche Zentralisierung wurde zu Recht bereits vielfach kritisiert15 und wird daher im folgenden nicht weiter diskutiert. 13

Vgl. Hügle (1966), S. 135-137. Abgesehen von der Möglichkeit, das Debt Management effizienter für das Stabilisierungsziel zu nutzen, wäre eine solche Zentrale mit einer starken Machtstellung am Kapitalmarkt ausgestattet, die umso größer wäre, je größer das Einzugsgebiet ist. Im Extremfall könnte durch einen Zwangszusammenschluß eine einzige Zentrale den gesamten Finanzierungsbedarf der öffentlichen Hand decken und damit die bevorzugte Stellung, die der Bund heute am Kapitalmarkt hat, auch auf Länder und Gemeinden erweitern. Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim BMF (1979), S. 120. Dort wird auch vorgeschlagen, daß Länder, Gemeinden und Sondervermögen ihren Schuldenbedarf beim Bund decken, um die höchstmögliche Konzentration der Kreditnachfrage zu erreichen. 14 Vgl. für die USA Bunting (1959); für Deutschland Milbradt (1975); Neumann (1980), S. 343. 15 Vgl. Starke (1980). Der „Zwangszusammenschluß“ einer Schuldenbehörde scheidet nach Ansicht von Kern aus politischen und verfassungsrechtlichen Gründen aus. Vgl. Kern (1981), S. 261. Neben den möglicherweise entstehenden Zielkonflikten für die Zentralbank meint Gandenberger generell zu der Möglichkeit einer zentralen Verschuldungsstelle, daß Erfahrungen auf dem Gebiet des Staatseinkaufs weniger die Befürchtung nahelegen, „daß eine (Teil-) Monopolstellung der öffentlichen Hand zu monopolistischer Ausbeutung der Marktgegenseite genutzt würde als vielmehr, daß ein überragender öffentlicher Nachfrager dazu neigen könnte - aus falsch verstandener gesamtwirtschaftlicher Verantwortung oder unter dem Druck der Anbieter und ihrer Lobby -, sich so zu verhalten, daß im Ergebnis der Wettbewerb unter den Anbietern gedämpft wird.“ Gandenberger (1978), S. 174. Kern vermutet, eine Evidenzzentrale könne angesichts ihrer vermutlichen Größe nur recht schwerfällig operieren und habe wenig Möglichkeiten, eine gläubigernahe Schuldenpolitik zu betreiben. Vgl. Kern (1981), S. 261. Neuerlichen Aufschwung erfährt diese Diskussion durch die Entscheidung des Bundesministeriums für Finanzen (BMF), die Schuldenverwaltung des Bundes in die Bundesrepublik Deutschland-Finanzagentur GmbH auszugliedern, diese mit weitreichenden Kompetenzen auszustatten und bis zum Jahr 2002 in dieser

5 Daneben wurde für die Gemeinden die Möglichkeit der freiwilligen Einrichtung einer derartigen Zentrale jeweils für den regionalen Bereich eines Bundeslandes genannt, damit eine gewisse Nähe zwischen Kreditgeber und Kreditnehmer gegeben bleibt und die Eigenständigkeit der Gemeinden nicht verletzt wird.16 Im europäischen Ausland gibt es bereits von der Zentralebene oder von den Gemeinden selbst gegründete Institutionen, die Mittel am Kapitalmarkt aufnehmen, diese an die angeschlossenen Gemeinden herauslegen und auf diesem Weg hohe Marktanteile im Kommunalkreditgeschäft erreicht haben.17 Diese Institutionen, die ausschließlich dem Zweck der Mittelbeschaffung dienen, unterliegen zwar teilweise Vorschriften, nach denen Aktiv- und Passivmittel hinsichtlich der Währungen, Fristigkeiten und Zinssätze eng aufeinander abgestimmt werden müssen. Sie versehen die am Kapitalmarkt erworbenen Mittel aber in der Regel nicht mit einer direkten Zuordnung zu einem Gemeindekredit.18 Können Passivmittel nicht eindeutig Aktivmitteln zugeordnet werden, so verschmilzt im Zuge der Fristentransformation und der vorübergehenden Mittelanlage von zeitweiligen Liquiditätsüberschüssen die Grenze zu den Funktionen einer Bank, die herkömmliches Kommunalkreditgeschäft betreibt, weshalb auch diese Möglichkeit nicht weiter ausgeführt wird. Der Aufbau der praxeologisch orientierten Arbeit folgt dem in Abb. 1 dargestellten Prozeß dieser erstmals entwickelten Bankdienstleistung. Da die kommunale Schuldenwirtschaft im Vergleich sowohl zu Bund und Ländern als auch zu privaten Schuldnern in vielerlei Hinsicht Besonderheiten aufweist, ist es für die Entwicklung einer solchen Dienstleistung erforderlich, zunächst kurz die Grundzüge der Kommunalverschuldung in Deutschland aufzuzeigen. In Kapitel 2 werden daher die Rahmenbedingungen der Kommunalverschuldung sowie Volumen und Struktur der Kommunalverschuldung kurz dargestellt. Daraus werden

die verschuldungsbezogenen Tätigkeiten zu bündeln, die bisher von BMF, Bundesbank und Bundesschuldenverwaltung durchgeführt wurden. Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2000). Eine solche Ausgliederung in eine eigens für diesen Zweck gegründete „autonomous government agency“ wird für die OECD-Mitglieder schon länger diskutiert. Vgl. Bröker (1993), S. 48. Eine Übersicht über die Organisation der Schuldenverwaltung in den Euroländern findet sich in Bundesverband deutscher Banken (2000), S. 7. 16 Vgl. Seilz (1990), S. 79. 17 Z. B. die KommuneKredit in Belgien oder die als Nordic Municipal Funding Agencies liierten Kommuninvest i Sverige AB in Schweden, Norges Kommunalbank in Norwegen, KommuneKredit in Dänemark und Municipality Finance Plc. in Finnland. 18 Anders die Emissionszentrale der Schweizer Gemeinden (ESG). Nach dem Zahlungsausfall der Walliser Kleingemeinde Leukerbad, die als siebtgrößter Schuldner der ESG an drei öffentlichen Anleihen und zwei Privatplazierungen beteiligt war, hat die ESG die im April 1998 fällige Privatplazierung termingerecht und vollständig bezahlt, indem sie den von Leukerbad verursachten anteiligen Zahlungsausfall aus eigenen Mitteln überbrückte. Vgl. Standard & Poor’s (1999).

6 anschließend Implikationen für die Ausgestaltung der Bankdienstleistung „Kommunales Debt Management“ abgeleitet. Die kommunale Schuldaufnahme erfüllt über die reine Deckung des kommunalen Finanzierungsbedarfs hinaus einige Instrumentqualitäten, die Voraussetzung dafür sind, daß sie einen anteiligen Beitrag zur Erreichung weiterer finanz- oder wirtschaftspolitischer Ziele leisten kann. In Kapitel 3 wird nach einem kurzen Überblick über die Diskussion der Zielsetzungen des staatlichen Debt Managements und seiner föderativen Aspekte untersucht, ob und wie einzelwirtschaftliche Ziele sowie, der Unterscheidung Musgraves folgend, das Stabilisierungs-, das Allokations- und das Distributionsziel verfolgt werden können und inwiefern sie bei der Formulierung eines Zielsystems für das kommunale Debt Management zu berücksichtigen bzw. zu gewichten sind. Kapitel 4 bildet den Schwerpunkt der Arbeit. Ausgangspunkt des weiteren Vorgehens ist der Gedanke, das dem Debt Manager übertragene Schuldenvolumen als Portfolio zu betrachten.19 Der Prozeß des Managements dieses Portfolios wird in Kapitel 4 in die Planungs- und die Realisierungsphase sowie das Setzen von Kontroll- und Anreizmechanismen unterteilt. Wie Abb. 1 zeigt, hat jedes dieser Prozeßelemente direkt oder indirekt Auswirkungen auf die anderen. Das kommunale Debt Management ist daher als ständig revolvierender Prozeß voller Interdependenzen der einzelnen Elemente zu verstehen, bei dem die Zielvorgaben, die aktuelle Portfoliozusammensetzung und die Tätigkeit des Debt Managers einer permanenten Überprüfung unterliegen. In der in Abschnitt 4.1 entwickelten Planungsphase erfolgt nach einer Risikoanalyse der bestehenden Schuldenstruktur auf der Grundlage des zuvor entworfenen Zielsystems die Entwicklung einer Verschuldungsstrategie, was von zentraler Bedeutung für die Bankdienstleistung „Kommunales Debt Management“ ist. Dazu zählen im wesentlichen die Aufstellung eines Schuldendienstplans, die Festlegung der Aktionsparameter und die Entwicklung einer Benchmark, die unter Berücksichtigung der Risikoneigung und sonstigen Präferenzen und Restriktionen das Zielsystem der Gemeinde abbildet und der Steuerung und Qualitätskontrolle der Dienstleistung dient. Die Umsetzung der festgelegten Strategie erfolgt in der Realisierungsphase durch ein passives, semiaktives oder 19

Den Portfoliogedanken bringt auch ansatzweise ein Deubel (1992), S. 122. Auf Länderebene wird gegenwärtig nicht einheitlich verfahren. Beispielsweise betrachtet die Niedersächsische Landesregierung ihre Umlaufschuld als Portfolio. Vgl. Niedersächsischer Landtag (1996), S. 4. Für das Land Schleswig-Holstein steht hingegen bei dem eigenen Debt Management die Einzelbetrachtung im Vordergrund. Vgl. Schleswig-Holstein (1999), Anlage 4 zum Einzelplan 11. Auch dort wird aber an einer Erweiterung des Verfahrens der Ergebnis-Risiko-Steuerung im Rahmen eines Gesamtportfolios aus Krediten und Derivaten gearbeitet. Vgl. Schaffer (1999), S. 4.

7 aktives Portfoliomanagement. In Abschnitt 4.2 werden die wesentlichen Aspekte und die jeweiligen Vor- und Nachteile dieser Alternativen aus der Sicht der auftraggebenden Gemeinde diskutiert.

Rahmenbedingungen für die kommunale Schuldenwirtschaft

Zielsystem Planungsphase - Risikoanalyse - Schuldendienstplan - Aktionsparameter - Benchmark

Kontroll- und Anreizmechanismen

Realisierungsphase

- interne und externe Kontrolle - Performanceanalyse - Vergütungssystem

- passive - semiaktive - aktive Strategie

Abb. 1: Der Prozeß des kommunalen Debt Managements Den Ausführungen zum Setzen der Kontroll- und Anreizmechanismen liegt die Betrachtung des Verhältnisses zwischen Gemeinde und Debt Manager als Prinzipal-Agent-Beziehung zugrunde. Um die Prinzipal-Agent-Problematik zu überwinden, werden in Abschnitt 4.3 verschiedene Kontroll- und Anreizmechanismen analysiert, die geeignet sind, die Leistungen des Debt Managers zu überwachen und/oder zu fördern. Zunächst wird gezeigt, in welcher Form die Kontrolle des Debt Managers erfolgen sollte. Anschließend wird untersucht, wie der Erfolg der Maßnahmen des Debt Managers gemessen, mit der angestrebten Zielsetzung verglichen und dabei auftretende Abweichungen und ihre Ursachen analysiert werden können. Schließlich werden verschiedene Vergütungssysteme vorgestellt und ihre Anreizwirkungen auf ihre Tauglichkeit zur Überwindung der Prinzipal-Agent-Problematik überprüft.

8 In Kapitel 5 werden abschließend Pro und Contra dieser Bankdienstleistung aus der Sicht der nachfragenden Gemeinde und der anbietenden Bank beleuchtet und potentielle Widerstände gegen die Markteinführung analysiert. Ein Schlußwort mit einer Zusammenfassung der gewonnenen Erkenntnisse rundet die Ausführungen ab.

9

2 Kommunale Verschuldung in der Bundesrepublik Deutschland

2.1 Charakteristika des Schuldners „Gemeinde” Die Literatur zur öffentlichen Verschuldung bezieht sich vor allem auf die Staatsverschuldung im allgemeinen oder speziell auf die Verschuldung der Zentralebene bzw. der Länder.20 Daraus abzuleiten, daß diese Erkenntnisse ohne weiteres auf die Kommunalverschuldung übertragen werden können, ließe die Unterschiede in den rechtlichen und institutionellen Rahmenbedingungen sowie im charakteristischen Verhalten der Entscheidungsträger außer acht.21 Ebensowenig können Finanzierungsregeln, die für privatwirtschaftliche Unternehmungen gelten,22 ohne weiteres auf die Gemeindewirtschaft übertragen werden.23 Betrachtet man die Charakteristika der Gemeinden als Schuldner, so findet man vielmehr Parallelitäten zum Staat als Schuldner ebenso wie zu privaten Schuldnern sowie eigene Besonderheiten. Zwar gibt es aufgrund der großen Unterschiede hinsichtlich der Gemeindegröße und der Finanzsituation nicht die idealtypische Gemeinde.24 Dennoch lassen sich Charakteristika herausarbeiten, die für die große Mehrheit der Gemeinden zutreffen. Zu den Besonderheiten in der Abgrenzung zu anderen öffentlichen und zu privaten Schuldnern zählen neben den im folgenden aufgezeigten Rahmenbedingungen der kommunalen Schuldenwirtschaft Eigenarten, welche die kommunale Schuldenwirtschaft teilweise erleichtern, teilweise aber auch erschweren.25 All diese Besonderheiten schlagen sich im Zielssystem des kommunalen Debt Managements nieder, worauf im dritten Kapitel ausführlich eingegangen wird.

20

Vgl. Funke (1995), S. 29. Vgl. Schwarting (1985), S. 622; Funke (1995), S. 29; Zimmermann (1999), S. 21. Auf die bestehenden Unterschiede in den Rahmenbedingungen der Verschuldung zwischen Bund und Ländern wird hier nicht eingegangen. Ausführlich zu der Verschuldung der Länder vgl. Götz (1970). 22 Vgl. dazu ausführlich Perridon/Steiner (1999). 23 Vgl. Reichert (1971), S. 248. 24 Für Bestimmungsgründe der kommunalen Finanzsituation vgl. Zimmermann/Hardt/Postlep (1987). Für eine Analyse der mittelfristigen Entwicklungsunterschiede der Finanzen der Städte vgl. Pohlan (1997). 25 Weitere Besonderheiten finden sich beispielsweise bei Winkler (1961), S. 7-8; Klein (1977), S. 8699; Seiler (1981), S. 520; Schwarting (2000), S. 22. 21

10 Ebenso wie Bund und Länder genießen Gemeinden im Vergleich zu privaten Schuldnern den Vorteil einer erstklassigen Bonität, die sich in besonders günstigen Konditionen im Kredit- und Derivategeschäft niederschlägt.26 Darüber hinaus ist der Markt für Kommunaldarlehen aus Schuldnersicht sehr transparent, weil die Gemeinden neben der Vielzahl von Direktkontakten zu den wichtigsten Kreditgebern mit Maklern zusammenarbeiten, die eine Marktübersicht sicherstellen.27 Über die Rückkoppelung mit den Gemeinden ist auch aus Anbietersicht ein hohes Maß an Transparenz erreichbar. Zudem sind die Gemeinden in ihrem Debt Management frei von bilanziellen Zwängen, da sie in der Kameralistik nicht wie private Unternehmungen gezwungen sind, Zinsänderungsrisiken über die Aktiv-Passiv-Steuerung ihrer Bilanz zu lenken.28 Da die zu rund zwei Dritteln von den Gemeinden durchgeführten öffentlichen Investitionen in den einzelnen Städten zu einem diskontinuierlichen Ausgabenanfall führen, ist der Kapitalbedarf selbst bei Großstädten anders als bei den Daueremittenten Bund und Länder unstetig. Je kleiner das Haushaltsvolumen einer Gemeinde ist, desto schwerer wiegt die Finanzierungslast einer größeren Infrastrukturinvestition. Diese Unstetigkeit des Kapitalbedarfs schränkt die Gemeinde nicht nur bei der Wahl der Instrumente und der Emissionstechniken ein, sondern auch bei der Kapazitätsplanung des eigenen Debt Managements. Unter den Besonderheiten, die den Gemeinden gegenwärtig eine noch kostengünstigere Finanzierung erschweren, sind vor allem die Entscheidungsstrukturen innerhalb der Gemeinde zu nennen. Zwar gibt es sowohl hinsichtlich der formellen als auch hinsichtlich der informellen Entscheidungsstrukturen erhebliche Unterschiede zwischen den Gemeinden. Im allgemeinen läßt sich jedoch sagen, daß Entscheidungen verhältnismäßig lange dauern. In diesem Zusammenhang ist auch die als risikoneutral bis risikoavers einzustufende Risikoneigung der Gemeinden zu nennen.29 Außerdem unterliegen die Gemeinden hinsichtlich ihrer Handlungsfähigkeit im Privatrechtsverkehr besonderen Regelungen, die nicht in 26

Zum zukünftigen Verlauf der Einschätzung der Bonität von Gemeinden vgl. Abschnitt 4.1.3.1.4. Vgl. Deubel (1992), S. 124; Sandvoß (1992), S. 121. Seilz hingegen bezeichnet den Markt aus Sicht der Gemeinden als intransparent. Vgl. Seilz (1990), S. 196. 28 Vgl. Bücker (1993), S. 150-151. 29 Die ausgesprochene Scheu vor Entscheidungen bezüglich der Finanzierungsstruktur hängt damit zusammen, daß für die Entscheidungsträger ein einseitiges Risikoprofil besteht. Treffen sie die falsche Entscheidung, so ernten sie Kritik von Öffentlichkeit und Aufsicht. Im Falle richtiger Entscheidungen erhalten sie, anders als bei vergleichbaren Entscheidungen in privatwirtschaftlichen Unternehmungen, keinerlei Lob oder finanzielle Kompensation, sondern allenfalls abermals Kritik durch die Aufsicht, die ihnen die Risiken der Entscheidung vorwirft. Vgl. dazu auch Abschnitt 5.1.1. Zur Ermittlung der Risikoneigung vgl. Abschnitt 4.1.1. 27

11 allen Ländern gleich sind. So wird beispielsweise im folgenden aufgezeigt, daß die rechtliche Zulässigkeit des Einsatzes von Zinsderivaten durch Gemeinden bundesweit nicht einheitlich geregelt ist, was zu Unsicherheiten bei potentiellen Kontraktpartnern führen kann.30 Dazu kommen informelle Strukturen, die sich auf die Verschuldungsgewohnheiten der Gemeinden auswirken. Beispielsweise sind Eigentumsverhältnisse und personelle Verbindungen zur lokalen Sparkasse, die zudem in der Regel ein bedeutender Steuerzahler ist,31 ein Grund für die starke Marktstellung des Sparkassensektors im Kommunalkreditgeschäft, wobei den Gemeinden trotz der Dominanz dieser Gruppe im Geschäft mit lokalen Kreditinstituten eine gewisse Marktmacht zugesprochen werden kann.32 Im Wettbewerb um überregionale Kapitalgeber ist diese Marktmacht aber eingeschränkt.33 Das ist insbesondere deswegen von Bedeutung, weil es sich bei der Kommunalverschuldung in der Regel um eine „äußere“ Verschuldung handelt, d. h. um eine Finanzierung durch eine Quelle außerhalb des Gemeindegebiets. An dieser Stelle sei auch die häufig diskutierte Zinselastizität der kommunalen Kreditnachfrage angesprochen. Es liegt auf der Hand, daß die Kreditaufnahme der Gemeinden nicht an privatwirtschaftlichen Zielen zu messen ist. Unzulässig ist daher der noch immer weit verbreitete Gedanke, zur Finanzierung wirtschaftlich rentabler Investitionen sei die Kreditfinanzierung angemessen, da der Schuldendienst aus den Erträgen des Investitionsobjektes geleistet werden könne, was eine hohe Zinselastizität impliziert. Mit der Reform des kommunalen Haushaltsrechts in den siebziger Jahren wurde die Bindung der Kreditaufnahme an einzelne Investitionsprojekte und damit auch die zeitliche Kongruenz von 30

Vgl. hierzu Abschnitt 4.1.3.2.8, insbesondere Tab. 4. In der kommunalen Realität wird darauf hingewiesen, daß ein Teil des Schuldendienstes der lokalen Kapitalgeber über die Besteuerung der Zinseinkünfte wieder in den kommunalen Haushalt fließt. Vgl. Hessischer Landtag (1996), S. 8. Diese theoretische Größe ist aber in ihrer tatsächlichen Höhe kaum zu bestimmen, weshalb sie bei der Auswahl des Kapitalgebers nicht berücksichtigt werden sollte. 32 Vgl. Nowotny (1979), S. 170. Öhl schreibt, im Aufschwung verlöre die öffentliche Hand im allgemeinen einen Teil ihrer Verhandlungsmacht, die sie als Kreditnachfrager im Abschwung besäße, weil sich der Kreditmarkt in dieser Phase von einem Käufer- in einen Verkäufermarkt verwandle und die öffentlichen Haushalte nur noch ein Kreditnachfrager unter vielen seien. Vgl. Öhl (1992), S. 53. Auf die unterschiedlichen Machtverhältnisse in verschiedenen konjunkturellen Situationen verweisen auch Jentsch (1979), S. 63; Levermann (1980), S. 75. 33 Eine Umkehr der Machtverhältnisse, wie sie Dill beschreibt, ist allerdings allenfalls als Ausnahmeerscheinung zu betrachten: „Vornehmlich auf Gemeindeebene, aber auch in den Ländern nehmen die Kreditnehmer tendenziell auf die Präferenzen der Anbieter Rücksicht. Das kann je nach Marktlage in unterschiedlichem Ausmaße der Fall sein. Es ist aber anzunehmen, daß Schuldner mit schwacher Marktposition den Laufzeitenfächer auf die Präferenzen ihrer Kreditgeber abstimmen müssen.“ Dill (1981), S. 61. 31

12 Kreditlaufzeit und voraussichtlicher Nutzungsdauer des Projektes aufgegeben. Selbst wenn für einzelne kommunale Investitionsobjekte eine Rendite berechnet werden könnte, was in vielen Fällen unmöglich ist, könnte daher die Schuldaufnahme grundsätzlich nicht diesen Projekten zugeordnet werden. Zudem argumentierte Zimmermann bereits vor der Reform, der Staat könne über eine entsprechende Gebührenpolitik die Rentabilität der Investitionsobjekte manipulieren, weshalb das Rentabilitätsargument kein Kriterium sein dürfe.34 Weil sich der Verschuldungsbedarf in der Regel also nicht aus der finanzwirtschaftlichen Rentabilität der damit getätigten Investitionen ergibt,35 sondern als Residualgröße im politischen Entscheidungsprozeß der Einnahmen und Ausgaben entsteht,36 gilt die Kreditnachfrage der Gemeinden im Vergleich zu privatwirtschaftlich geführten Unternehmungen als zinsunempfindlicher.37 Auch der durch Ad-hoc-Entscheidungen geprägte Status quo des kommunalen Verschuldungsverhaltens läßt die Vermutung zu, daß die Zinslast oftmals als unabänderlich akzeptiert wird. Das trifft auch insoweit zu, als die geplanten Investitionen in der Regel unabhängig von zwischen Veranschlagung und Durchführung veränderten Kapitalmarktkonditionen durchgeführt werden.38 Dem ist aber entgegenzuhalten, daß, auch wenn die Kreditaufnahme unabhängig von bestimmten Investitionsentscheidungen erfolgt, die Kreditnachfrage der Gemeinden dennoch nicht gänzlich zinsunempfindlich ist, da die Gemeinden die dafür notwendigen Zinsleistungen aufbringen müssen und ihre finanzielle Leistungsfähigkeit und

34

Vgl. Zimmermann, Horst (1965). Er selbst schränkt seine Argumentation heute für den Fall sich selbst tragender öffentlicher Finanzierungsprojekte ein, bei denen kostendeckende und politisch gesicherte Einnahmen vorliegen, die dann im Wege der Zweckbindung der Verzinsung und Rückzahlung der aufgenommenen Schuld vorbehalten sein müssen. Damit würde auch der gewachsenen Bedeutung des Äquivalenzprinzips Rechnung getragen. Wenn solche Finanzierungsobjekte überhaupt noch in Händen der Gemeinden lägen, so seien besonders die mit einer solchen Rechtsform geeignet, die vom Entscheidungs- und Finanzierungsprozeß des Haushalts abgekoppelt sind und anstelle der sonst üblichen kameralistischen Buchhaltung eine umfassende Kosten-und Leistungsrechnung erlauben. Vgl. Zimmermann (1999), S. 204-205. 35 Vgl. Dautel (1997), S. 4-5. Anders als bei privatwirtschaftlichen Unternehmungen spielen bei der Finanzierung der Gemeinden auch steuerliche Belange keine Rolle. 36 Der Eindruck des Residualcharakters der gemeindlichen Schuldaufnahme wird verstärkt durch § 93 Abs. 3 HGO, wonach Kredite nur aufgenommen werden dürfen, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre. 37 Dem Vorwurf, sie seien absolut zinsunempfindlich, müssen die Gemeinden schon seit langem entgegentreten. Vgl. Weinberger (1965), S. 419; Socher (1982), S. 31. Schmitz hingegen behauptet, Gemeinden seien ähnlich zinsempfindlich wie private Unternehmungen. Vgl. Schmitz (1966b), S. 326. Stucken meint, der Zins könne ohnehin nicht als Anhaltspunkt dienen, um zu entscheiden, ob die Kapitalaufnahme der Gemeinde dringlicher sei als die des um die Kreditmittel konkurrierenden privaten Investors. Stucken (1956), S. 382. Anhand welcher Kriterien die Rangfolge zu bestimmen ist, läßt er offen. 38 Vgl. Bender (1988), S. 71.

13 damit ihr Verschuldungspotential von der Höhe des Schuldendienstes maßgeblich beeinflußt werden. Die Zinsempfindlichkeit zeigt sich daher, wenn nicht sofort, so doch mit einer zeitlichen Verzögerung.39 Schließlich gelten für die Kreditaufnahme der Gemeinden eigene Gesetze nicht nur im formalen Sinn eigener rechtlicher Regelungen, sondern auch wegen eigener ökonomischer Wirkungszusammenhänge.40 Im Verlauf des 20. Jahrhunderts änderte sich der Umgang mit den Gemeinden und dem Gedanken der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland mehrfach. In der Weimarer Republik sollte Kommunalaufsicht auf die Rechtsaufsicht beschränkt werden. Den Gemeinden war es weitgehend selbst überlassen, wie sie ihre Haushaltswirtschaft führten und ihren Haushaltsplan ordneten.41 Als in der Weltwirtschaftskrise aber eine ungehemmte Übersteigerung des Selbstverwaltungsgedankens mitursächlich für den Zusammenbruch der Gemeindefinanzen war, kam es im August 1931 zu einem vorübergehenden Kommunalkreditverbot für die kommunalen Kreditinstitute42, dem 1932 eine gesetzliche Ordnung durch die Preußische Gemeindefinanzverordnung folgte. Unter dem nationalsozialistischen Gemeinderecht kam es zu einer endgültigen Umkehr des ursprünglichen Gedankens der Weimarer Republik, indem der obersten Reichsbehörde umfassende Weisungsbefugnis über die Gemeinden erteilt und das Kommunalrecht mit der Deutschen Gemeindeordnung (DGO)43 reichseinheitlich geregelt wurde. Seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs fällt das Gemeinderecht und damit auch die Sorge um die Gemeindefinanzen in den Kompetenzbereich der Länder, wodurch sich in den fünfziger und sechziger Jahren in den einzelnen Bundesländern unterschiedliche Vorgehensweisen entwickelten. Um wieder zu einer einheitlichen Regelung zu gelangen, erarbeitete die Konferenz der Innenminister der Bundesländer im Zuge der kommunalen Haushaltsreform Anfang der siebzi-

39

Vgl. Weinberger (1965), S. 419. Vgl. Socher (1982), S. 7. Vgl. Fuchs (1985a), S. 401. 42 Die übrigen Kreditinstitute durften sich zwar weiter im Kommunalkreditgeschäft betätigen, die Genehmigung für die Neuaufnahme von Krediten wurde von den Aufsichtsbehörden aber streng gehandhabt. Vgl. Barocka (1958), S. 75. Auch Interventionen des DSGV konnten zunächst keine Lockerung des Kommunalkreditverbotes erreichen. 1939 konnten erstmals wieder Kassenkredite, 1941 langfristige Kredite für bestimmte Zwecke und 1944 für einen erweiterten Verwendungszweck vergeben werden. Vgl. Mura (1988a), S. 140-141. 1951 stimmte auf Anfrage der Sparkassenorganisation das BMF der seit 1945 in der Praxis geltenden Auffassung zu, das Kommunalkreditverbot sei auch ohne formelle Aufhebung als gegenstandslos zu betrachten. Diese formelle Aufhebung folgte erst im Jahr 1961. Vgl. Mura (1988b), S. 378. 43 Die erste einheitliche Regelung, die Preußische Gemeindefinanzverordnung vom 2. November 1932, wurde durch das Gemeindefinanzgesetz vom 15. Dezember 1933 abgelöst. Zum 30. Januar 1935 trat dann die DGO in Kraft. 40 41

14 ger Jahre Musterentwürfe für den haushaltsrechtlichen Teil der Gemeindeordnung (GO) und die Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO), die von den alten Ländern unter Anpassung an das jeweilige kommunale Verfassungsrecht bis Mitte der siebziger Jahre und von den neuen Ländern nach der Vereinigung übernommen wurden.44 In den folgenden Jahren wurden erneut einige länderspezifische Änderungen in den jeweiligen Gemeindeordnungen und Gemeindehaushaltsverordnungen angebracht, auf die an den entsprechenden Stellen eingegangen wird.45

2.2 Rahmenbedingungen für die kommunale Schuldenwirtschaft 2.2.1 Verschuldung im kommunalen Haushalt 2.2.1.1 Der Haushaltsplan Während Bund und Länder ihre Haushalte in Gesetzesform beschließen, werden die politischen Entscheidungen über den Haushalt einer Gemeinde mit Veröffentlichung der Haushaltssatzung rechtlich wirksam, die bis zum Beginn des Haushaltsjahres, das sich zeitlich mit dem Kalenderjahr deckt, erlassen werden soll.46 Der umfangreichste Teil der Haushaltssatzung ist der Haushaltsplan, der in detaillierter Form alle voraussichtlichen Einnahmen und Ausgaben enthält. Zwar vermag der Haushaltsplan mit Ausnahme der Festsetzung der Hebesätze weder Ansprüche noch Verbindlichkeiten Dritter zu begründen oder aufzuheben, er bildet jedoch die Grundlage der Haushaltswirtschaft der kommunalen Körperschaften und ist für deren Haushaltsführung maßgeblich.47 Somit ist er keine unverbindliche Finanzvorschau, wie sie in privaten Unternehmungen erstellt wird, sondern eine nach strengen Vorschriften gegliederte verbindliche Grundlage für die Haushaltswirtschaft einer Gemeinde.48 44

Vgl. Institut „Finanzen und Steuern“ (1997), S. 15. Vgl. Schwarting (1992), S. 175. Vgl. auch Fn. 4. 46 Weil in der Realität Haushaltssatzungen nicht immer rechtzeitig erlassen werden, gibt es für diese Übergangszeit besondere Vorschriften. So dürfen beispielsweise Bauten, Beschaffungen und sonstige Leistungen des Vermögenshaushalts, für die im Haushaltsplan eines Vorjahres Beträge vorgesehen waren, fortgesetzt werden und dafür Kredite in bestimmter Höhe aufgenommen werden. Vgl. Fuchs (1985a), S. 401. 47 Vgl. §§ 95, 96 HGO. Ausführlich zur kommunalen Haushaltswirtschaft vgl. Schwarting (1993). 48 Vgl. Fuchs (1985a), S. 399. Zur kommunalen Haushaltswirtschaft im weiteren Sinne läßt sich alles zählen, was mit der Vorbereitung, Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans zusammenhängt, ferner die Mittelbeschaffung, die Rechnungslegung und Rechnungsprüfung sowie die Vermögensverwaltung. Vgl. Institut „Finanzen und Steuern“ (1997), S. 16. Die folgenden Aus45

15 Der Haushaltsplan soll für seinen Leser einen umfassenden Einblick in die Finanzlage und die finanzwirtschaftliche Entwicklung einer Gemeinde geben.49 Zum besseren Verständnis des Zahlenwerkes werden ihm daher ein Vorbericht, der einen Überblick über Stand und Entwicklung der Haushaltswirtschaft geben soll, sowie verschiedene andere Aufstellungen und Übersichten beigefügt.50 Sie haben keinen Satzungscharakter, sondern dienen lediglich zur Information über wichtige Finanzierungsvorgänge in der Gemeinde.51 Der eigentliche Haushaltsplan besteht aus dem Gesamtplan, den Einzelplänen, dem Stellenplan und fakultativ aus Sammelnachweisen. Hinzu kommen die verbindlichen Anlagen. Der Gesamtplan wird gewöhnlich den Einzelplänen vorangestellt. Er enthält gemäß § 4 GemHVO: •

die rein zahlenmäßige Zusammenfassung der Einzelpläne getrennt nach Verwaltungs- und Vermögenshaushalt Die Ende der 60er Jahre begonnene und zum 1. Januar 197452 in Kraft getretene Haushaltsreform brachte an Stelle der bis dahin üblichen Einteilung in einen ordentlichen und einen außerordentlichen Haushalt die neue Aufteilung in einen Verwaltungs- und einen Vermögenshaushalt, wobei der Vermögenshaushalt alle vermögenswirksamen, der Verwaltungshaushalt alle vermögensunwirksamen Einnahmen und Ausgaben enthält. Da im kameralistischen System Zinsen nicht vermögenswirksam sind, sind die Zinsausgaben für aufgenommene Kredite im Verwaltungshaushalt zu veranschlagen. Kreditaufnahme, Tilgungen und Kreditbeschaffungskosten finden sich im Vermögenshaushalt.53 Beide Haushalte sind bei Aufstellung des Haushaltsplans ausgeglichen, weil Überschüsse des Verwaltungshaushaltes dem Vermögenshaushalt zugeführt und Defizite des Vermögenshaushaltes durch Schuldaufnahme ausgeglichen werden. Der Teil der Zuführung des Verwaltungshaushaltes an den Vermögenshaushalt, der über eine festgesetzte Pflichtzuführung hinaus geht, wird „freie Spitze“ genannt. Sie ist der Hauptindikator für die finanzielle Leistungsfähigkeit der Gemeinde und damit Maß für das zulässige Volumen der Nettoneuverschuldung.54 Ist es einer Gemeinde nicht möglich, den Verwaltungshaushalt aus laufenden Einnahmen zu bestreiten, sind Mittel aus dem Vermögenshaushalt in den Verwaltungshaushalt abzuführen. Der Ausgleich des Vermögenshaushaltes ist durch die Veranschlagung von neuen Krediten theoretisch immer möglich. Hat die Gemeinde ihren Verschuldungsspielraum aber bereits ausgereizt und auch keine Rücklagen mehr, bleibt innerhalb des Vermögenshaushaltes nur die

führungen beschränken sich auf die für die kommunale Schuldenwirtschaft relevanten Teilbereiche. Die detaillierte Darstellung birgt allerdings auch Nachteile. So darf angesichts der schon in mittelgroßen Städten mehrere hundert Seiten umfassenden Werke bezweifelt werden, ob der in Fragen der Kommunalfinanzen ungeschulte Bürger daraus Schlüsse für seine politische Meinungsbildung ziehen kann. 50 Vgl. § 2 Abs. 2 GemHVO. 51 Vgl. Schmid (1997), S. 44. 52 In Rheinland-Pfalz und im Saarland trat sie 1975 in Kraft. 53 Vgl. Fuchs (1985b), S. 420. 54 Vgl. Wörn (1997), S. 48-49. Ausführlicher zur „freien Spitze“ vgl. Abschnitt 2.2.2.2. 49

16 Möglichkeit der Streichung oder Streckung von Investitionsausgaben. Ist dieser Weg ebenfalls versperrt, müssen die notwendigen Mittel im Verwaltungshaushalt „erwirtschaftet“ werden.55 Ist auch der Ausgleich des Verwaltungshaushaltes nicht möglich, können unter bestimmten Voraussetzungen Mittel der allgemeinen Rücklage oder Einnahmen des Vermögenshaushaltes aus der Veräußerung von Anlagevermögen, nicht aber Kredite für den Ausgleich verwendet werden.56

•

den Haushaltsquerschnitt, der eine nach Aufgabenbereichen und Arten geordnete Übersicht gibt

•

die Gruppierungsübersicht Um die Haushaltspläne der Gemeinden vergleichbar zu machen, folgt die Einteilung der einzelnen Einnahmen und Ausgaben des Verwaltungs- und des Vermögenshaushaltes einem einheitlichen Schema der Gliederung und Gruppierung. Der Gliederung kann entnommen werden, an welcher Stelle Ausgaben und Einnahmen anfallen, während die Gruppierung zu erkennen gibt, um welche Art Einnahmen oder Ausgaben es sich handelt. Die Gliederung erfolgt nach Einzelplänen, Abschnitten und Unterabschnitten, die Hauptgruppen werden ihrerseits nach Gruppen und Untergruppen unterteilt. Gliederung und Gruppierung sind bis zu den ersten beiden Stellen (Einzelpläne/Abschnitte bzw. Hauptgruppe/Gruppe), in einigen Bereichen bis zur dritten Stelle (Unterabschnitte bzw. Untergruppe) einheitlich für das gesamte Bundesgebiet abgestimmt, so daß finanzwirtschaftliche Ströme genau erfaßt werden können.57 Die Ordnungstechnik des Dezimalsystems ermöglicht weitere Unterteilungen durch Anhängen einer weiteren Ziffer, wodurch das Grundgerüst für alle Gemeindegrößen einheitlich sein kann.58 Durch die Zusammenfassung der Gliederungs- und Gruppierungsziffern zu einer einheitlichen, durch einen Punkt getrennten Ziffer, der sogenannten Haushaltsstelle, ist jede im Haushaltsplan veranschlagte Einnahme und Ausgabe eindeutig gekennzeichnet.59

•

die Finanzierungsübersicht. Als viertes Element des Gesamtplans wird aus ihr ersichtlich, wie die Gesamteinnahmen und

55

Vgl. Institut „Finanzen und Steuern“ (1997), S. 19. Vgl. Fuchs (1985a), S. 407. 57 § 5 Abs. 3 HGO bestimmt, daß sich die Gliederung und Gruppierung der kommunalen Haushaltspläne nach dem dieser Verordnung als Anlage beigefügten Gliederungs- und Gruppierungsplan richtet. 58 Vgl. Fuchs (1985a), S. 404. 59 Vgl. Fuchs (1985a), S. 405. Einzelplan 9 bezeichnet beispielsweise die allgemeine Finanzwirtschaft. Im Abschnitt 91 findet sich die sonstige allgemeine Finanzwirtschaft, im Unterabschnitt 9110 die Position Kredite und Schuldendienst. Innerhalb des Unterabschnittes sind die Einnahmen und Ausgaben nach Gläubigergruppen unterteilt und mit der jeweiligen Nummer für die dem Gruppierungsplan entsprechende Einteilung versehen. Während in Unterabschnitt 9110 des Verwaltungshaushalts die Zinsausgaben zu finden sind, zeigt Unterabschnitt 9110 des Vermögenshaushalts die Kreditaufnahme und die Tilgungen. 56

17 -ausgaben durch die „besonderen Finanzierungsvorgänge“60 beeinflußt werden und welcher Finanzierungsaldo sich ohne sie ergibt.61

Während des laufenden Haushaltsjahres können Gemeinden sich abzeichnende Haushaltsdefizite nicht kompensatorisch ausgleichen, also innerhalb eines Haushaltes Mittel umwidmen, um budgetierte aber nicht gebrauchte Mittel ohne Genehmigung in einem anderen Bereich einzusetzen. Das verringert die Finanzierungsdefizite, weil mit diesen nicht gebrauchten Mitteln dann Rücklagen gebildet werden, statt sie auszugeben.62 Dadurch können sich zum Jahresende ungeplante Überschüsse bilden, die den Verschuldungsbedarf senken. Sollten sich während des Jahres wesentliche Abweichungen vom Haushaltsplan ergeben oder andere Bestandteile der Haushaltssatzungen geändert werden müssen, etwa weil sich ein erheblicher Fehlbetrag abzeichnet, werden eine oder auch mehrere Nachtragssatzungen aufgestellt, für welche die gleichen Vorschriften wie für den Erlaß der Haushaltssatzung selbst gelten.63 Eine Nachtragssatzung ist in jedem Fall notwendig, wenn der Gesamtbetrag der Kreditermächtigungen, der Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen, und/oder der Höchstbetrag der Kassenkredite geändert werden sollen.64 2.2.1.2 Anlagen zum Haushaltsplan Zu den Pflichtanlagen gemäß § 2 GemHVO zählen unter anderem folgende Anlagen: • Finanzplan einschließlich Investitionsprogramm Die Gemeinden sind, ebenso wie Bund und Länder, dazu verpflichtet, eine mittelfristige Finanzplanung zu erstellen, die einen Zeitraum von fünf Jahren umfaßt.65 Dabei ist das laufende Haus-

60

Dabei handelt es sich um solche Einnahmen bzw. Ausgaben, die ihren Ursprung im vergangenen Jahr hatten (z. B. Tilgungen als Ausgaben) oder Auswirkungen auf die Zukunft haben (z. B. Kreditaufnahme als Einnahme). Vgl. Schmid (1997), S. 38. 61 Übersteigen die Ausgaben die Einahmen, vollzieht sich der Haushaltsausgleich durch Rücklagenentnahmen und/oder einen Anstieg der Nettoneuverschuldung, weshalb die in manchen Statistiken ausgewiesene Nettoneuverschuldung nicht identisch mit dem Finanzierungssaldo ist. 62 Vgl. Wörn (1997), S. 3. Ausnahmen sind deckungsfähige Mittel, zu denen, sofern nicht ausdrücklich anderes bestimmt wurde, gem. § 18 Abs. 1 GemHVO alle in einem Sammelnachweis veranschlagten Ausgaben und die Personalausgaben zählen, auch wenn sie nicht in einem Sammelnachweis zusammengefaßt sind. Darüber hinaus können unter bestimmten Voraussetzungen Haushaltsstellen durch Vermerk für gegenseitig oder einseitig deckungsfähig erklärt werden. Vgl. Fuchs (1985a), S. 410. 63 Vgl. § 98 Abs.2 HGO. 64 Vgl. Institut „Finanzen und Steuern“ (1997), S. 25. 65 Vgl. § 101 HGO; § 24 GemHVO.

18 haltsjahr das erste Planungsjahr.66 In dem Finanzplan, der einen Überblick über größere Zusammenhänge und längerfristigere Entwicklungen als der Haushaltsplan bieten und damit zu einer Sicherung der dauerhaften Ordnung der Gemeindefinanzen beitragen soll, sind Umfang und Zusammensetzung der Deckungsmöglichkeiten der voraussichtlichen Ausgaben darzustellen.67 Grundlage für die Finanzplanung ist das fünfjährige Investitionsprogramm, das einen Überblick über die in diesem Zeitraum notwendigen Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen geben soll.68 Da aber Mehrjahresprognosen mit großen Unsicherheiten behaftet sind, wird die Finanzplanung mitunter als unzuverlässige Basis für die Beurteilung der weiteren haushaltswirtschaftlichen Entwicklung bezeichnet.69 Als Hauptargument wird angeführt, daß Haushaltspläne nicht auf der Finanzplanung beruhen, sondern mit dem jährlichen Haushaltsplan auch ein neuer Finanzplan vorgelegt wird,70 weshalb der Finanzplanung keine Verbindlichkeit in Gestalt einer Selbstbindung zukomme.71 Es wird sogar die Vermutung geäußert, daß der Aufstellung einer fundierten, abgesicherten Finanzplanung innerhalb der kommunalen Verwaltung ein eher geringerer Stellenwert zuerkannt wird.72 Ihr Wert für die Gemeinden liegt zweifellos vor allem in dem Zwang, den Aspekt der Finanzierbarkeit und die Entwicklung der eigenen Finanzen schon frühzeitig ins politische Kalkül einzubeziehen.73

• Übersicht über Verpflichtungsermächtigungen Neben der Kreditermächtigung für das vorgesehene Verschuldungsvolumen muß von der Gemeindevertretung auch über die Verpflichtungsermächtigungen entschieden werden, die in einer gesonderten Übersicht aufgeführt werden.74 Darunter sind vorgesehene Ermächtigungen zum Eingehen von Verpflichtungen zu verstehen, die künftige Haushaltsjahre mit Ausgaben für Investitionen und Investitionsfördermaßnahmen belasten, beispielsweise bei der Anschaffung durch Leasing. Da diese nur zulässig sind, wenn ihre Finanzierung gesichert erscheint,75 sollen die kommunalen Entscheidungsträger gezwungen werden, bei Projekten, deren Finanzierung sich

66

Die mehrjährige Finanzplanung wurde für alle staatlichen Ebenen als Instrumentarium mit Ordnungs-, Programm-, Lenkungs- und Informationsfunktion ürsprünglich zur Erleichterung der konjunkturellen Gegensteuerung in einer Rezession im Rahmen der Finanzreform des Jahres 1969 gesetzlich verankert. Vgl. Tettinger (1985), S. 448. Zur Entwicklung der kommunalen Finanzplanung vgl. Kirschbaum/Schneider (1989), S. 32. 67 Vgl. § 101 Abs. 2 HGO. 68 Vgl. § 101 Abs. 3 HGO. 69 Vgl. Schwarting (1985), S. 630. 70 Vgl. Seilz (1990), S. 162. 71 Vgl. Tettinger (1985), S. 449. 72 Vgl. Schwarting (1985), S. 630. Ähnlich Ade: „Die Hemmschwelle, auch nicht abgesicherte Annahmen aufzunehmen, ist sehr niedrig.“ Ade (1992), S. 44. Schwarting schreibt: „Eine langfristige Planung der kommunalen Haushaltswirtschaft wird ... - gerade in kleineren Gemeinden durch einen Mangel an qualifiziertem Verwaltungspersonal erschwert.“ Schwarting (1982), S. 87. Anders ist es bei denjenigen Gemeinden, die wegen finanzieller Schwierigkeiten einer verschärften Kontrolle der Aufsichtsbehörden unterliegen. 73 Vgl. Tettinger (1985), S. 450. 74 Vgl. § 102 HGO. 75 Vgl. § 102 Abs. 2 HGO. Tettinger weist darauf hin, daß es angesichts dieser weichen Formulierung ausreicht, wenn die Gemeinde nach gewissenhafter Kalkulation die Überzeugung gewinnt, daß eine Finanzierung ohne Gefährdung des Haushaltsausgleichs möglich ist. Vgl. Tettinger (1985), S. 447.

19 über mehrere Jahre erstreckt, vorab zur längerfristigen Verteilung von Ausgaben für Investitionen oder Investitionsfördermaßnahmen deutlich Stellung zu beziehen.

• Übersicht über Schulden und Rücklagen Die Übersicht über Schulden und Rücklagen enthält den nach Gläubigergruppen unterteilten Schuldenstand zu Beginn des Haushaltsjahres mit Ausnahme der Kassenkredite, wobei aufgrund des Gesamtdeckungsprinzips nur die Gesamtsummen nachzuweisen sind. Freiwillig kann darüber hinaus der voraussichtliche Stand am Ende des Haushaltsjahres ausgewiesen werden. Die vor der Haushaltsrechtsreform unerläßliche Einzelaufstellung von Krediten ist nicht mehr notwendig.76 Daneben enthält die Übersicht nach einem verbindlichen Muster auch den Stand der Bürgschaften und Rücklagen zu Beginn des Haushaltsjahres.77 Rücklagen sind aus Mitteln des Gemeindehaushalts angesammelte Geldbestände, die zur Deckung eines zukünftigen Ausgabenbedarfs vorgesehen sind.78 Sie müssen für Zwecke des Vermögenshaushalts und zur Sicherung der Haushaltswirtschaft in angemessener Höhe gebildet werden. Für andere Zwecke ist die Rücklagenbildung nicht zugelassen.79 Damit sollen die Liquidität der Gemeindekassen gesichert und Mittel für die Finanzierung künftiger Investitionen angesammelt werden.80 Gehalten werden sie teilweise in Wertpapieren, meist aber als Bankeinlagen.81 Die verfügbaren Mittel sollen von den Gemeinden eingesetzt werden, bevor sie Ausgaben durch Verschuldung finanzieren. Gemeinden mit niedrigeren Einnahmen werden aus wirtschaftlichen Gründen aber bereits davon absehen, Rücklagen überhaupt anzusammeln.82 Seit der Einführung des Gesamtdeckungsprinzips 1974 haben Rücklagen als Finanzierungsform ohnehin keine praktische Bedeutung mehr.83 Es handelt sich vielfach um reine Buchrücklagen, die zwar ordnungsgemäß gebildet sind, denen aber aufgrund noch nicht in Anspruch genommener Kredite ein gleich hohes Kassendefizit gegenübersteht.84

2.2.1.3 Die Jahresrechnung und die Rechnungsprüfung Die Jahresrechnung weist nach, inwieweit der Haushaltsplan bei seiner Ausführung eingehalten wurde und ermöglicht dadurch rückwirkend die Kontrolle der Verwaltung durch die Gemeindevertretung und die Prüfungsorgane.85 Die Jah76

Vgl. Schwarting (2000), S. 63. Vgl. § 2 Abs. 2 und § 38 Abs. 2 GemHVO. In einigen Bundesländern müssen zusätzlich die kreditähnlichen Rechtsgeschäfte aufgeführt werden. 78 Vgl. Dautel (1997), S. 56. Eine kurze Übersicht über Rücklagen im kommunalen Haushalt bietet Bauer (1992); ausführlicher dazu vgl. Faiß (1985). 79 Vgl. § 106 HGO. Näheres in den §§ 20, 21 GemHVO. 80 § 20 Abs. 2 GemHVO schreibt vor, daß in der allgemeinen Rücklage ein Betrag vorhanden sein muß, der sich in der Regel auf mindestens zwei Prozent der Ausgaben des Verwaltungshaushalts nach dem Durchschnitt der drei dem Haushaltsjahr vorangehenden Jahre beläuft. 81 Vgl. Seiler (1981), S. 520. 82 Vgl. Ade (1992), S. 43. Deubel (1992), S. 123: „Da zumindest alle großen Städte und Kreise in erheblichem Maße verschuldet sind, führt das gleichzeitige (reale) Halten von Rücklagen im Regelfall zu einem Verstoß gegen die Zinskostenminimierungsregel.“ 83 Vgl. Dautel (1997), S. 57. Auf vor dieser Einführung bestehende „spezielle finanzielle Vorsorgepflichten in Gestalt anzusammelnder Rücklagen“ weist Zeitel (1969), S. 439, hin. 84 Vgl. Deubel (1992), S. 123. 85 Vgl. Institut „Finanzen und Steuern“ (1997), S.69. 77

20 resrechnung ist innerhalb von vier Monaten nach Ende des Haushaltsjahres aufzustellen und der Gemeindevertretung vorzulegen.86 Sie besteht aus dem kassenmäßigen Abschluß und der Haushaltsrechnung und ist durch einen Rechenschaftsbericht zu erläutern.87 Falls die Gemeinde nicht freiwillig Bestände und Veränderungen ihres Vermögens, der Schulden und der Rücklagen nachweist, so sind der Jahresrechnung unter anderem eine Vermögensübersicht und eine Übersicht über die Schulden und Rücklagen beizufügen.88 Aus der Übersicht über die Schulden muß der Stand zu Beginn und am Ende des Haushaltsjahres gegliedert nach Gläubigern erkenntlich sein.89 Vor allem anhand dieser Jahresrechnung erfolgt die bei Gemeinden bis 50.000 Einwohnern vom Landkreis und bei größeren Städten vom eigenem Rechnungsprüfungsamt durchgeführte Kontrolle der kommunalen Haushaltswirtschaft, über die dann ein Schlußbericht vorgelegt wird.90 Soweit sich keine wesentlichen Beanstandungen ergeben, erteilt die Gemeindevertretung dem Gemeindedirektor bzw. Gemeindevorstand Entlastung. Die Entlastung ist mit dem Beschluß über die Jahresrechnung der Aufsichtsbehörde mitzuteilen und öffentlich bekanntzumachen. Damit ist die Haushaltswirtschaft des betreffenden Jahres abgeschlossen.91 2.2.1.4 Haushaltsgrundsätze Die überwiegend in den Gemeindeordnungen und den Gemeindehaushaltsverordnungen festgelegten Haushaltsgrundsätze haben sich im Laufe vieler Jahrzehnte herausgebildet und entsprechen für die kommunale Haushaltswirtschaft weitestgehend denen von Bund und Ländern.92 2.2.1.4.1 Allgemeine Haushaltsgrundsätze Haushaltswahrheit und Haushaltsklarheit Über allen anderen Grundsätzen steht der Grundsatz der Haushaltswahrheit und Haushaltsklarheit, denn der Haushaltsplan kann nur als Entscheidungsgrundlage dienen, wenn die Veranschlagungen im zu veröffentlichenden Haushaltsplan den 86

Hier weicht die in § 112 HGO festgelegte Frist in Hessen von der in den anderen Ländern üblichen dreimonatigen Frist ab. 87 Vgl. § 38 GemHVO. 88 Vgl. § 38 GemHVO. 89 Vgl. § 42 GemHVO. 90 Vgl. § 128-133 HGO. 91 Vgl. Fuchs (1985a), S. 415. 92 Vgl. Institut „Finanzen und Steuern“ (1997), S. 16.

21 tatsächlich veranschlagten Einnahmen und Ausgaben entsprechen und ein übersichtliches Bild über die finanzielle Lage vermitteln.93 Von fundamentaler Bedeutung sind daneben die Grundsätze der stetigen Aufgabenerfüllung und der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit.94 Stetigkeit Der Grundsatz der Stetigkeit besagt, daß die Haushaltswirtschaft der Gemeinde so geplant werden soll, daß eine dauerhafte Erfüllung der Aufgaben auch für die Zukunft gesichert ist. Zeitliche und räumliche Disparitäten in der Versorgung mit kommunalen Leistungen sollten vermieden werden.95 Daher ist bei jedem neuen Vorhaben zu prüfen, welche weiteren Belastungen sich daraus ergeben.96 Dieser Grundsatz ist für die kommunale Kreditwirtschaft von zentraler Bedeutung, denn die Gemeinde hat vor jeder schuldenpolitischen Entscheidung zu prüfen, ob unter Berücksichtigung der zukünftigen Belastungen alle Aufgaben erfüllt werden können.97 Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit Nach dem in § 92 Abs. 2 HGO manifestierten Haushaltsgrundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit müssen Gemeinden mit den öffentlichen Mitteln, die ihnen zur Verfügung stehen, sparsam umgehen und sie einer wirtschaftlich günstigen Verwendung zuführen, was nicht immer die billigste Lösung sein muß.98 Das gilt sowohl für die Aufstellung als auch für die Durchführung der Haushaltswirtschaft, d. h. auch im Haushaltsplan veranschlagte Mittel dürfen nur verwendet werden, wenn keine günstigere Alternative zur Erfüllung der Aufgabe vorliegt.99 Die Gemeinden müssen also bei Maßnahmen von erheblicher finanzieller Bedeutung Kosten-Nutzen-Untersuchungen anstellen, wenn alternative Planungs- und Durchführungsmöglichkeiten bestehen.100

93

Vgl. Fuchs (1985a), S. 406. Vgl. Institut „Finanzen und Steuern“ (1997), S. 16. 95 Vgl. § 92 HGO. 96 Vgl. Fuchs (1985a), S. 407. 97 Vgl. Schwarting (2000), S. 70. 98 Vgl. Fuchs (1985a), S. 408. Thiem rechnet diesen Grundsatz zu den Grundlagen der Gemeindeverfassung überhaupt. Vgl. Thiem (1984), S. 17. 99 Vgl. Fuchs (1985a), S. 408. 100 § 10 Abs. 2 GemHVO schreibt das für Investitionen vor. Solche Vergleichsrechungen sollen aber auch vor der Aufnahme von Krediten durchgeführt werden. Vgl. Schmid (1997), S. 256. 94

22 2.2.1.4.2 Grundsätze für die Veranschlagung Vollständigkeit Nach dem Grundsatz der Vollständigkeit muß der Haushaltsplan alle Einnahmen und Ausgaben der Gemeinde enthalten, d. h. es dürfen keine gemeindlichen Aufgaben außerhalb des Haushalts ausgeführt werden.101 Eine Periodenabgrenzung erfolgt dabei nicht, d. h. maßgeblich ist der Zeitpunkt der tatsächlichen Kassenwirksamkeit von Einnahmen und Ausgaben.102 Sie sind sorgfältig zu schätzen, soweit sie nicht errechenbar sind.103 Bruttoveranschlagung Der Grundsatz der Bruttoveranschlagung hängt eng sowohl mit dem Grundsatz der Vollständigkeit als auch mit den Grundsätzen der Haushaltswahrheit und klarheit zusammen. Er besagt, daß alle Einnahmen und Ausgaben getrennt voneinander in voller Höhe zu veranschlagen sind, ohne sie miteinander zu verrechnen.104 Für die Veranschlagungen der Krediteinnahmen bedeutet das, daß die Bruttokreditaufnahme in voller Höhe und getrennt von den Tilgungen und Kreditbeschaffungskosten auszuweisen ist. Krediteinnahmen und -ausgaben dürfen nicht saldiert werden, der alleinige Ausweis der Nettokreditaufnahme ist also nicht zulässig.105 Sachliche Einheit, Spezialisierung Der Grundsatz der sachlichen Einheit besagt, daß Gemeinden nur einen einzigen Haushalt aufstellen dürfen, damit die für den Haushalt wichtigen Größen unverschleiert aufgezeigt werden. Der Grundsatz der Spezialisierung, der auch Grundsatz der Einzelveranschlagung oder Grundsatz der sachlichen Bindung genannt wird, verlangt, daß in diesem einen Haushalt bis auf wenige Ausnahmen alle Einnahmen und Ausgaben einzeln nach ihrem Entstehungsgrund bzw. Einzelzweck zu veranschlagen sind.106 Öffentlichkeit Um zu gewährleisten, daß Elemente der finanzwirtschaftlichen Staatstätigkeit nicht verschleiert werden, sollen sich alle Stadien des Haushaltskreislaufs im Lichte der Öffentlichkeit abspielen. Damit die interessierte Öffentlichkeit die

101

Vgl. Fuchs (1985a), S. 409. Vgl. Fuchs (1985a), S. 409. 103 Vgl. § 7 Abs. 1 GemHVO. 104 Vgl. § 7 Abs. 2 GemHVO. 105 Vgl. Institut „Finanzen und Steuern“ (1997), S. 40-41. 106 Vgl. Fuchs (1985a), S. 409. 102

23 Positionen des Haushaltsplans nachvollziehen kann, sind alle in ihm angeführten Ausgaben und Einnahmen möglichst genau zu veranschlagen.107 2.2.1.4.3 Deckungsgrundsätze Gesamtdeckung Dahinter verbirgt sich das seit der kommunalen Haushaltsreform und der damit einhergehenden Abschaffung der Objektbindung der Verschuldung für den Verwaltungs- und den Vermögenshaushalt geltende Zweckbindungsverbot. Nur in Ausnahmefällen, wie z. B. bei Zweckzuweisungen des Landes oder zweckgebundenen Spenden, etwa für das örtliche Museum, dürfen Einnahmen an bestimmte Ausgaben gebunden werden.108 Zeitliche Bindung, Grundsatz der Jährlichkeit Die veranschlagten Einnahmen und Ausgaben im Haushaltsplan einer Gemeinde sind nur für ein Jahr gültig.109 Am Ende des Jahres verfallen die Ausgabeermächtigungen, nicht verbrauchte Mittel gelten als eingespart.110 Eine Ausnahme ist die Kreditermächtigung, die zumindest bis zum Ende des folgenden Jahres gilt. Ist die Haushaltssatzung für das übernächste Jahr noch nicht öffentlich bekannt gemacht worden, kann die Kreditermächtigung auch in dem übernächsten Jahr noch bis zum Erlaß dieser Haushaltssatzung in dem noch nicht ausgeschöpften Umfang ausgenutzt werden,111 um eine flexible Abwicklung der Investitionen zu gewährleisten. Auch die Ermächtigung zur Aufnahme von Kassenkrediten bleibt bis zum Erlaß einer neuen Haushaltssatzung gültig,112 um auch während der vorläufigen Haushaltsführung Liquidität zu sichern. Außerdem können Kredite umgeschuldet werden und für Investitionen und Investitionsfördermaßnahmen neue Kredite bis zu einem Viertel der in der Haushaltssatzung des Vorjahres festgesetzten Kredite aufgenommen werden, wenn die sonstigen Deckungsmittel nicht ausreichen.113

107

Vgl. Zimmermann/Henke (1994), S. 80. Vgl. Fuchs (1985a), S. 410. 109 § 94 Abs. 3 sieht die Möglichkeit vor, daß die Haushaltssatzung Festsetzungen für zwei Jahre enthält. Davon wird aber in der Regel nicht Gebrauch gemacht. 110 Vgl. Fuchs (1985a), S. 411. 111 Vgl. § 103 Abs. 3 HGO. 112 Vgl. § 105 Abs. 1 HGO. 113 Vgl. § 99 HGO. 108

24 2.2.2 Der kommunale Verschuldungsprozeß 2.2.2.1 Akteure der kommunalen Verschuldung Hinsichtlich des kommunalen Verschuldungsprozesses sind verschiedene Personen und Institutionen mit schuldenpolitisch relevanten Kompetenzen ausgestattet. Klein unterscheidet als Akteure der kommunalen Schuldenpolitik die gemeinsamen Koordinierungsgruppen Konjunktur- und Finanzplanungsrat, kommunale Spitzenorganisationen, Bund und Länder, die Kommunalaufsicht und die einzelne Gemeinde selbst.114 Der nach § 18 StabG im Jahr 1969 institutionalisierte Konjunkturrat115 und der aus ihm hervorgegangene Ausschuß für Kreditfragen der öffentlichen Hand beraten nur über Anleihen. Schuldscheindarlehen, die den größten Teil der kommunalen Verschuldung ausmachen, und Daueremissionen der öffentlichen Hand sind ausgeklammert.116 Zudem erteilen sie den politischen Entscheidungsträgern lediglich Empfehlungen,117 weshalb ihre Bedeutung für die Kommunalverschuldung eher gering einzuschätzen ist. Ebenso rechtlich unverbindlich sind die Empfehlungen des Finanzplanungsrates118 für die Koordinierung zur konjunkturgerechten Gestaltung der Haushalte von Bund, Ländern und Gemeinden. Fragen der Verschuldung werden hier nur am Rande behandelt.119 Beide Gremien haben also keine Entscheidungsbefugnis und gelten als praktisch ohne Bedeutung.120 114

Vgl. Klein (1977), S. 209. Die kommunalen Spitzenverbände sind der Deutsche Städtetag, der Deutsche Städte- und Gemeindebund und der Deutsche Landkreistag. Teilnehmer sind die Bundesminister für Wirtschaft und der Finanzen, je ein Vertreter jedes Landes und vier auf Vorschlag der Kommunalen Spitzenverbände vom Bundesrat bestimmte Vertreter von Gemeinden und Gemeindeverbänden sowie fakultativ als Gast ein Vertreter der Deutschen Bundesbank. Den Vorsitz führt der Bundesminister für Wirtschaft. Heute gliedert sich der Konjunkturrat faktisch in zwei Gremien: in den Konjunkturrat für Konjunkturfragen und in den Konjukturrat für Kreditfragen. Beide Teilgremien haben sich inzwischen weitgehend verselbständigt. 116 Zu den von Gemeinden genutzten Verschuldungsinstrumenten vgl. Abschnitt 2.3.2.3. 117 Vgl. Funke (1995), S. 42. 118 Teilnehmer sind gemäß § 51 Abs. 1 HgrG die Bundesminister der Finanzen und für Wirtschaft, die für Finanzen zuständigen Minister der Länder, vier auf Vorschlag der kommunalen Spitzenverbände vom Bundesrat bestimmte Vertreter der Gemeinden und Gemeindeverbände sowie fakultativ als Gast ein Vertreter der Deutschen Bundesbank. Den Vorsitz führt der Bundesminister der Finanzen. 119 Vgl. Funke (1995), S. 43. 120 Vgl. Klein/Münstermann (1978), S. 217-218. Muff hingegen meint, die für Gemeinden unverbindlichen Empfehlungen könnten durch entsprechende Schreiben der kommunalen Aufsichtsbehörden wirkungsvoll ergänzt werden. Vgl. Muff (1981), S. 377. Neumann (1980), S. 343, und Grossekettler (1995), Sp. 818, beklagen den Mangel an effektiver Koordination. Ähnlich Funke der schreibt, die Abstimmung der Kreditaufnahme zwischen den Gebietskörperschaften finde nur in „rudimentärer Weise“ statt. Vgl. Funke (1995), S. 43. 115

25 Die kommunalen Spitzenverbände sind in erster Linie politische Interessenvertretungen ihrer Mitglieder. Neben ihrer Präsenz in den genannten Koordinierungsgruppen, in denen sie an der Erstellung der Empfehlungen mitwirken, bieten sie ihren Mitgliedern auch die Beratung in kreditpolitischen Fragen an.121 Auf die kommunale Schuldenpolitik nehmen sie aber direkt keinen Einfluß. Bund und Länder haben die Möglichkeit, durch ihre Gesetzgebungskompetenz die kommunale Schuldenpolitik zu beeinflussen. Die Innenministerien der Bundesländer veröffentlichen außerdem Orientierungsdaten, die auf Grundlage der Empfehlungen des Finanzplanungsrates erstellt werden und die jeweilige landesdurchschnittliche Entwicklung wichtiger kommunaler Einnahmequellen und der bereinigten Gesamtausgaben prognostizieren, die dann den besonderen lokalen Verhältnissen angepaßt werden können.122 Abgesehen von der Rechtsetzungskompetenz von Bund und Ländern geben die anderen Akteure außerhalb der Gemeinde also überwiegend Ratschläge und Empfehlungen ab. Eine besondere Rolle spielt allein die Kommunalaufsicht, die im folgenden Abschnitt näher betrachtet wird. 2.2.2.2 Genehmigungsverfahren In Gemeinden wird über die kommunalen Finanzen als unbestrittener Teil des kommunalen Selbstverwaltungsrechtes grundsätzlich in eigener Verantwortung und mit eigenen Organen entschieden.123 Zu Beginn der Haushaltsplanungen erfolgt unter Beteiligung der einzelnen Dienststellen die Aufstellung aller voraussichtlichen Ausgaben und der dazu zur Verfügung stehenden bzw. zusätzlich zu beschaffenden Einnahmen, die dann von der Stadtkämmerei bzw. der Finanzabteilung geprüft und zu einem Gesamtentwurf zusammengestellt wird.124 Der Haushaltsentwurf wird anschließend von der Gemeindevertretung öffentlich beraten und mit einem gemeinsamen Beschluß über die Haushaltssatzung been-

121

Vgl. Klein (1977), S. 209. Vgl. Schmid (1997), S. 46-47, 178 und 213-214. Gemäß § 24 Abs. 3 GemHVO sollen die Gemeinden diese Daten bei der Aufstellung und der Fortschreibung ihres Finanzplans berücksichtigen. Die in Fn. 12 genannte Befragung durch den Autor ergab aber, daß bei der Ausgestaltung der Schuldenstruktur diesen Orientierungsdaten von den meisten Gemeinden eine geringe oder gar keine Bedeutung beigemessen wird. 123 Vgl. § 97 HGO. 124 Dieser Entwurf wird in Baden-Württemberg, Hessen und NRW öffentlich ausgelegt, um den Bürgern Gelegenheit zu geben, davon Kenntnis zu nehmen und gegebenenfalls Einwendungen zu erheben. In Bayern können Einwendungen auch gegen die beschlossene Satzung erhoben werden. Vgl. Fuchs (1985a), S.411-412. 122

26 det.125 Mit der Festsetzung des Haushaltsplans wird außer über das jährliche Verschuldungsvolumen auch über den Höchstbetrag der Kassenkredite entschieden.126 Eine feste Obergrenze für die kommunale Neuverschuldung oder den Schuldenstand gibt es nicht. Auch konnten Bund, Länder und Gemeinden bisher keine Einigung darüber erzielen, in welcher Form die von den Teilnehmerstaaten der EWU durch den Stabilitätspakt beschlossene Verschuldungsobergrenze von drei Prozent des BIP für die gesamte öffentliche Hand auf die einzelnen Gebietskörperschaften verteilt wird. Hierdurch werden sich voraussichtlich weitere Restriktionen für die Gemeinden ergeben. So ist z. B. denkbar, daß es Länderquoten gibt, die innerhalb der Länder zwischen Land und Gemeinden aufgeteilt werden.127 Sollte im zulässigen Rahmen der gesamten Gemeindeverschuldung innerhalb eines Bundeslandes nicht die Obergrenze erreicht werden, könnten damit Anreize gesetzt werden, die Möglichkeiten voll auszuschöpfen, um Rücklagen für Folgeperioden zu bilden, in denen ein solcher Freiraum nicht besteht.128 Hinsichtlich ihres Verschuldungsvolumens werden die Gemeinden bisher also nicht durch extern vorgegebene Grenzen beschränkt. Dennoch ist die kommunale Kreditaufnahme sehr ausführlichen und restriktiven Vorschriften unterworfen, um eine Überschuldung der Gemeinden zu verhindern.129 Anders als bei Bund und Ländern steht die Kreditaufnahme in der Reihenfolge der Zulässigkeit der kommunalen Einnahmenbeschaffung an letzter Stelle. Zunächst sind „Sonstige Einnahmen“,130 „Spezielle Entgelte für erbrachte Leistungen“131 und Steuern zu erheben, bevor Kredite aufgenommen werden sollten.132 Kredite sind als Finanzierungsform also grundsätzlich subsidiär gegenüber alternativen Einnah-

125

Bei fast jeder Haushaltsberatung bildet die Höhe der Kreditaufnahme einen Schwerpunkt. Vgl. Schmid (1997), S. 65. Über die Struktur der Verschuldung wird hingegen in der Regel nicht beraten. 126 § 94 Abs. 2 HGO. 127 Schmitz schlug die Einführung von Kontingenten bereits 1966 vor, um die damaligen Eingriffe der Aufsichtsbehörden in die Kommunalverschuldung zu entschärfen. Vgl. Schmitz (1966b). 128 Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim BMF (1994), S. 39. 129 Vgl. Schwarting (1985), S. 622. 130 Dazu zählen Einnahmen aus Vermögen (Mieten, Pachten, Zinsen, Veräußerungserlöse), Zuweisungen und der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer. Vgl. Institut „Finanzen und Steuern“ (1997), S. 27; Schmid (1997), S. 55. 131 Dazu zählen privatrechtliche Entgelte wie Pflegegelder in Krankenhäusern oder Eintrittsgelder, Verwaltungsgebühren für Tätigkeiten der Verwaltung und Benutzungsgebühren z. B. für Wasser, Abwasser, Müllbeseitigung und Straßenreinigung sowie Beiträge. Vgl. Institut „Finanzen und Steuern“ (1997), S. 28. 132 Vgl. § 93 Abs. 2 HGO.

27 mearten einzusetzen.133 Das gilt aber selbst bei andersweitigen Deckungsmöglichkeiten nicht als uneingeschränktes Verbot der Kreditaufnahme, da seit der Reform des kommunalen Haushaltsrechts eine Kreditaufnahme auch dann zugelassen ist, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre.134 Zudem ist die Bruttokreditaufnahme der Gemeinden nur zum Zwecke der Finanzierung von Investitionen, Investitionsfördermaßnahmen oder zur Umschuldung gestattet.135 Kreditaufnahmen für andere Zwecke, also auch zum Zwecke der Tilgung, sind damit grundsätzlich nicht zugelassen. Da die Gemeinden rund zwei Drittel der öffentlichen Investitionen tätigen, sind sie weit davon entfernt, die zur Finanzierung der Investitionen notwendigen Beträge als Verschuldungsobergrenze anzusehen. Vielmehr ergibt sich eine restriktivere Grenze aus dem Kriterium der dauerhaften Leistungsfähigkeit bzw. der Verpflichtung eines zukunftsorientierten Nachweises über die jährliche Schuldendienstleistungsfähigkeit der Gemeinde, die strenggenommen für die gesamte Laufzeit aller bestehenden und geplanten Kreditverpflichtungen gewährleistet sein muß.136 Indirekt ergibt sich die Verschuldungsgrenze damit aus der Zuführung aus dem Verwaltungshaushalt in den Vermögenshaushalt. Diese muß mindestens so hoch sein, daß die Kreditbeschaffungskosten und die ordentliche Tilgung von Krediten gedeckt werden können.137 Als zentrale Grenze der Kommunalverschuldung kann der Genehmigungsvorbehalt der Aufsichtsbehörde betrachtet werden. Während der Haushaltsplan selbst aufgrund der kommunalen Finanzhoheit keinem Genehmigungsvorbehalt unterliegt, bedarf es in den meisten Bundesländern138 der ausdrücklichen Genehmigung der zuständigen Aufsichtsbehörde des Landes139 für den Gesamtbetrag der Kredite, die Verpflichtungsermächtigungen und den Höchstbetrag der Kassen133

Vgl. Thiem (1984), S. 241. Vgl. § 93 Abs. 3 HGO. Schwarting meint, das Subsidiaritätsprinzip sei ein „Relikt einer klassischen Beurteilung öffentlicher Verschuldung“ und finanzwirtschaftlich nicht zu begründen. Vgl. Schwarting (1982), S. 84. Nach Ansicht von Klein hat der Zusatz der „wirtschaftlichen Zweckmäßigkeit“ in der praktischen Konsequenz die vor der Haushaltsreform geltende Subsidiarität der Kreditaufnahme nicht zuletzt deswegen beseitigt, weil er sowohl einzelwirtschaftlich als auch gesamtwirtschaftlich interpretiert werden kann. Vgl. Klein (1977), S. 45. 135 Vgl. § 103 Abs. 1 HGO. 136 Vgl. Klein (1981), S. 30-31; Schwarting (1985), S. 629. 137 Vgl. § 22 Abs. 1 GemHVO. 138 Der Genehmigungsvorbehalt wurde in NRW im Jahr 1994 aufgehoben. In den anderen Flächenländern ist nach Auskünften der Innenministerien eine Aufhebung der Genehmigungpflicht nicht vorgesehen. 139 Vgl. § 103 Abs. 2 HGO. In Hessen sind beispielsweise die zuständigen Aufsichtsbehörden für kreisangehörige Gemeinden bis 50.000 Einwohner die Landratsämter, für die Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohner die Regierungspräsidien und für die Städte Frankfurt und Wiesbaden das Innenministerium. Vgl. Schmid (1997), S. 115. 134

28 kredite, wenn eine bestimmte Höhe überschritten wird.140 Die Aufsichtsbehörde entscheidet darüber, ob und in welchem Umfang die Gemeinde sich weiter verschulden darf.141 Rechtliche Grundlagen für die Genehmigung sind neben den Bundes-, Landes- und kommunalen Haushaltsordnungen spezielle Erlasse des Bundesfinanzministeriums, die jeweiligen Landesverfassungen und das Stabilitäts- und Wachstumsgesetz. Wegen dieses Genehmigungsvorbehaltes soll die von der Gemeindevertretung beschlossene Haushaltssatzung mit ihren Anlagen der Aufsichtsbehörde spätestens einen Monat vor Beginn des Haushaltsjahres vorgelegt werden, damit diese noch vor Beginn des Haushaltsjahres tätig werden kann.142 Durch die Vorlage soll der Aufsichtsbehörde Einblick in die finanzielle Situation der Gemeinde gewährt und die Prüfung der rechtlichen Zulässigkeit der Haushaltssatzung ermöglicht werden.143 Erteilung oder Versagung der Genehmigung erfolgen mit Blick auf die dauernde Leistungsfähigkeit der Gemeinde unter dem Gesichtspunkt einer geordneten Haushaltswirtschaft.144 Maßstab der Beurteilung ist für die kommunale Aufsichtsbehörde stets die finanzielle Leistungsfähigkeit der Gemeinde. Die Genehmigung erfolgt also allein unter Berücksichtigung der individuellen haushaltswirtschaftlichen Verhältnisse der Gemeinde und nicht unter gesamtwirtschaftlichen Gesichtspunkten.145 Der Hauptindikator der zukünftigen Entwicklung der finanziellen Leistungsfähigkeit, die freie Spitze, läßt sich nicht unmittelbar aus dem Haushalt ablesen. Für seine Beurteilung müssen außerdem die Zahlen des Verwaltungs- und des Vermögenshaushaltes auf ihre Dauerhaftigkeit überprüft werden. Die Aufsichtsbehörden beziehen deshalb nicht nur das unmittelbar bevorstehende Haushaltsjahr, sondern den gesamten Zeitraum der Finanzplanung in ihre Beurteilung mit ein.146 Als Beurteilungskriterien für eine solche zukunftsorientierte Leistungsfähigkeitsprognose dienen neben der Finanzplanung die Zuführungsrate an den Vermögenshaushalt, der Stand der Aufgabenerfüllung, der Stand der Rücklagen 140

Diese Grenze beträgt in Schleswig-Holstein ein Viertel (Innenminister des Landes SchleswigHolstein (1999), § 3), in Baden-Württemberg und Hessen (§ 105 Abs. 2 HGO) ein Fünftel, in den übrigen Bundesländern ein Sechstel der im Verwaltungshaushalt veranschlagten Einahmen. Vgl. Institut „Finanzen und Steuern“ (1997), S. 42. 141 Vgl. Schwarting (1982), S. 82. 142 Vgl. § 97 Abs. 4 HGO. 143 Vgl. Fuchs (1985a), S. 412. 144 Vgl. Tettinger (1985), S. 446; Schwarting (1985), S. 627. 145 Vgl. Klein (1977), S. 68. Herrmann weist darauf hin, daß die Beurteilung der Grenzen je nach Blickwinkel unterschiedlich ausfällt und der Bedarf an Bezugsgrößen für die verschiedenen „Bedarfsträger“ wie Kommunalaufsicht, Kreditgeber oder Darlehensnehmer unterschiedlich ist. Vgl. Herrmann (1957a), S. 86. 146 Vgl. Haverkamp (1988), S. 110.

29 und die Verwertung von Gemeindevermögen.147 Das Hauptaugenmerk wird dabei auf die Belastung aus Kreditaufnahmen gelegt. Dabei spielen neben der Verschuldungshöchstgrenze das Umschuldungsvolumen, das selbst nicht in die Haushaltssatzung aufgenommen werden muß und auch keiner Gesamtgenehmigung der Kommunalaufsicht bedarf, und sogenannte rentierliche Schulden eine Rolle.148 Sollte auf Basis der Finanzplanung erkennbar sein, daß dauerhaft keine freie Spitze verfügbar ist, so ist das Kreditvolumen von der Kommunalaufsicht zu reduzieren bzw. völlig zu untersagen.149 Die Berechnung der freien Spitze wird von Land zu Land unterschiedlich gehandhabt,150 nicht alle Länder haben ihren Aufsichtsbehörden genaue Berechnungsverfahren vorgegeben.151 Grundsätzlich gehen die Aufsichtsbehörden aber in allen Ländern bei der Beurteilung der dauernden Leistungsfähigkeit davon aus, daß die jeweils für die Schuldentilgung benötigten Mittel im laufenden Haushaltsjahr erwirtschaftet werden müssen.152 Zwar ist nicht ausgeschlossen, daß Kredite auch genehmigt werden, wenn die Mindesthöhe der freien Spitze vorübergehend unterschritten wird. Die Verschuldungsgrenze ist aber dann erreicht, wenn die jährliche zusätzliche Neubelastung nicht sicher während der gesamten Laufzeit des neuen Kredits aus eigener Finanzkraft erbracht werden kann.153 Das damit verbundene Prognoseproblem ist so alt wie das Genehmigungsverfahren selbst.154 Für den Fall, daß die Kreditaufnahme sowie die Begründung aller Zahlungsverpflichtungen, die wirtschaftlich einer Kreditverpflichtung gleichkommen, die dauernde Leistungsfähigkeit der Gemeinde gefährden oder mit Rücksicht auf die

147

Vgl. zur Bestimmung der finanziellen Leistungsfähigkeit der Gemeinden Ade (1992). Rentierliche Schulden sind solche Schulden, mit denen Investitionen getätigt wurden, die zu Einnahmen im Gebührenhaushalt führen. Vgl. Ade (1992), S. 42. Wegen des Zweckbindungsverbotes ist eine direkte Zuordnung von Schulden zu Investitionsobjekten allerdings nicht möglich. 149 Vgl. Schwarting (1985), S.628-629. Er vertritt dort die Ansicht, daß die freie Spitze tendenziell überbewertet werde, da in der Praxis eine scharfe Unterscheidung zwischen dauerhaften und einmaligen Vorgängen nicht getroffen werde, was sich nur durch eine wesentlich gründlichere Prüfung im Detail vermeiden ließe. Bereits früher hatte er darauf hingewiesen, die Finanzlage der Stadt werde auch von dem Stand der Rücklagen, dem Wert des kommunalen Grundvermögens, der Infrastrukturausstattung beeinflußt. Schwarting (1982), S. 85. 150 Vgl. Teschner (1980), S. 308. 151 Zu diesen Ausnahmen zählen Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein und Thüringen. Vgl. Schwarting (2000), S. 74. 152 Vgl. Thiem (1984), S, 242. 153 Vgl. Thiem (1984), S. 243. 154 Dabei müssen die Aufsichtsbehörden auch Ungewißheiten hinsichtlich der Spezifika der kommunalen Einnahmen und Ausgaben berückichtigen. Vgl. für eine frühe Forderung dieser Art Nouvortne (1956), S. 390. 148

30 gesamtwirtschaftlichen Erfordernisse beschränkt werden sollen, haben die Länder sich auch nach der Reform des Gemeindehaushaltsrechts das Recht auf eine Einzelgenehmigung vorbehalten.155 Darüber hinaus kann eine Landesregierung bei einer Gefährdung des Kreditmarktes die Einzelgenehmigung für Kreditaufnahmen von Gemeinden durch die kommunalen Aufsichtsbehörden auch anordnen, wenn die Kreditbedingungen die Entwicklung am Kreditmarkt ungünstig beeinflussen oder die Kreditversorgung der Gemeinde zu wirtschaftlich vertretbaren Konditionen gestört wird.156 Ein ohne die erforderliche Einzelgenehmigung abgeschlossener Kreditvertrag ist gemäß § 134 Abs. 1 HGO nichtig. Aufgabe der Aufsichtsbehörde ist es also, die kommunale Kreditwirtschaft vor der Übernahme von Schuldverpflichtungen zu schützen, welche die dauerhafte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit gefährden.157 Zwar lassen die gegenwärtigen Verfassungen der Länder keinen Rückschluß auf die Intensität der staatlichen Aufsicht zu.158 In Zeiten angespannter finanzieller Lage wird die Genehmigung zur Kreditaufnahme aber häufig gar nicht, nur teilweise oder nur unter bestimmten Bedingungen oder Auflagen159 gemäß § 103 Abs. 2 HGO erteilt.160 Auflagen können sich z. B. darauf beziehen, einen Teil der geplanten Kreditaufnahme zu genehmigen, für den Rest aber eine alternative Finanzierung vorzu155

Vgl. § 103 Abs. 4 HGO. Bis zur Reform des kommunalen Haushaltsrechts unterlag jeder einzelne Kredit der Genehmigungspflicht durch die Aufsichtsbehörde, die nicht nur den Kreditbetrag, sondern auch die Angemessenheit der Darlehensbedingungen im Einzelfall prüfte. Vgl. Schmitz (1966b), S. 305. Das langwierige Verfahren, in das teilweise mehrere Behörden eingeschaltet waren, konnte Monate dauern. Es kann nicht verwundern, daß es dann mitunter dazu kam, daß die Konditionen als nicht marktgerecht bezeichnet wurden. Vgl. Brombeis (1972), S. 659. Zur historischen Entwicklung der aufsichtsbehördlichen Genehmigung gemeindlicher Kreditaufnahme seit dem Beginn des 19. Jahrhunderts vgl. Peus (1977), S. 3-50. 156 Vgl. § 103 Abs. 5 HGO. 157 Vgl. Wörn (1997), S: 24, Fn. 64. 158 Vgl. Bracker (1983), S. 459-460. Zur Entwicklung der kommunalen Finanzkontrolle vgl. Klappstein (1983); ausführlicher Borchert (1976). 159 Der Unterschied zwischen Bedingungen und Auflagen ist, daß eine Bedingung nicht selbständig anfechtbar ist, eine Auflage aber für sich allein angefochten werden kann. Vgl. Fick (1975a), S. 55. Hermanns berichtet, es seien „in der Vergangenheit gewisse Obergrenzen der Konditionen für Kommunaldarlehen gelegentlich durch aufsichtsbehördliche Anordnungen unabhängig von der realen Kapitalmarktsituation festgesetzt“ worden. Hermanns (1980), S. 673. Dabei wurden zum Ärger mancher Kapitalgeber zuweilen je nach Herkunft der Mittel unterschiedliche Höchstzinssätze für angemessen gehalten. Vgl. Mura (1988b), S. 379. Wettbewerbsverzerrend war auch das Verfahren einzelner Bundesländer, wo keine Einzelprüfung notwendig war, wenn der Darlehensgeber ein öffentlich-rechtliches Institut war. Vgl. Brombeis (1972), S. 659; Fick (1975d), S. 151. Heute ist es den Aufsichtsbehörden verwehrt, Bedingungen und Auflagen derart festzusetzen, daß etwa Kredite nur bis zu einer bestimmten Zinshöhe aufgenommen werden dürfen. Vgl. Klein (1977), S. 70. Ausführlich dazu mit Beispielen denkbarer Bedingungen und Auflagen vgl. Peus (1977), S. 154-167. 160 Vgl. Deutsche Bundesbank (1982), S. 25. Die Beanstandungen der Aufsichtsbehörden verstärken sich in Rezessionszeiten erheblich. Vgl. Lenz (1980), S. 299.

31 schreiben.161 Wird die Kreditgenehmigung versagt, ist die gesamte Haushaltssatzung nicht genehmigungsfähig. Der Haushalt muß erneut beraten und so verabschiedet werden, daß eine weitere Kreditaufnahme nicht mehr notwendig ist.162 2.2.2.3 Entscheidungsprozeß Die kommunalen Verwaltungen haben in ihren Zuständigkeitsordnungen oder allgemeinen Dienstanweisungen bestimmt, daß die für das Finanzwesen zuständige Person163 bzw. das von ihr geführte Amt164 bei allen Entscheidungen mit finanziell bedeutsamen Auswirkungen beteiligt werden muß.165 Bei Entscheidungen, die der Gemeinderat oder ein beschließender Ausschuß trifft, wird diese Person in der Regel frühzeitig mindestens in der Form einer Stellungnahme zu der Beschlußvorlage beteiligt.166 Neben dem Entwurf des Haushaltsplans, der Haushaltssatzung und des mehrjährigen Finanzplans sowie der Aufstellung der Anlagen zum Haushaltsplan fällt auch die Verwaltung des Vermögens und der Schulden in seinen Aufgabenbereich. Dazu gehört auch die Wahl des Zeitpunkts der von der Gemeindevertretung beschlossenen Kreditaufnahme sowie die Ausfertigung der Schuldscheine im Falle der Mittelaufnahme über Schuldscheindarlehen.167 Der in der Gemeinde für die Verschuldung Verantwortliche, je nach Größenordnung der Gemeinde der Leiter der Kämmerei oder der Bürgermeister,168 infor161

So sah beispielsweise der vom Gemeinderat der Stadt Stuttgart verabschiedete Haushaltsplan 1992 eine Kreditaufnahme von 533 Mio. DM vor. Davon wurden vom Regierungspräsidium als Rechtsaufsichtsbehörde nur 483 Mio. DM genehmigt, weil der Anstieg der Gesamtverschuldung nicht mit der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde im Einklang stehe. Die verbleibenden 50 Mio. DM sollten durch anderweitige Verbesserungen innerhalb des Haushalts aufgefangen werden. Vgl. Rommel (1992), S. 705. 162 Vgl. Schwarting (2000), S. 79. 163 Je nach Bundesland wird die Funktionsbezeichnung Kämmerer, Stadtkämmerer, Stadt- bzw. Gemeindepfleger oder Fachbeamter für das Finanzwesen gebraucht. Im folgenden wird die Bezeichnung Kämmerer als einheitlicher Begriff für diesen Funktionsträger verwendet. 164 Auch hier gilt, daß im folgenden für die je nach Bundesland unterschiedlichen Begriffe wie Kämmerei, Stadtkämmerei, Kämmereiamt oder Stadt- bzw. Gemeindepflege der einheitliche Begriff Kämmerei verwendet wird. 165 Ausführlich zur Funktion, Rechtsstellung und den Aufgaben des Kämmerers vgl. Scheel (1974); Fick (1976). 166 Vgl. § 97 Abs. 1 HGO. 167 Vgl. Weiblen (1985), S. 461. 168 Ist der Bürgermeister nicht in Personalunion auch gleichzeitig Kämmerer, so ist intern der Kämmerer dem Bürgermeister für die Führung der Finanzverwaltung verantwortlich und unterliegt dessen Weisungsrecht. Nach außen (gegenüber Gemeinderat, Bürgerschaft und Aufsichtsbehörde) trägt der Bürgermeister rechtlich und politisch die Verantwortung für die gesamte Gemeindeverwaltung. Vgl. Weiblen (1985), S. 456. Dabei war die Stellung des Bürgermeisters in Baden-Württemberg und Bayern gegenüber anderen Bundesländern durch die jeweiligen

32 miert sich während des Haushaltsjahres laufend über die Lage am Kreditmarkt. Wie die Informationen im einzelnen gewonnen werden, wie bei der Kreditaufnahme vorgegangen wird, welche Institutionen im einzelnen befragt und welche Informationen weitergegeben werden, bleibt der Gemeinde selbst überlassen.169 Die Kontaktaufnahme zu potentiellen Kapitalgebern erfolgt in der Regel telefonisch oder per Telefax. Bei manchen Gemeinden werden Angebote von verschiedenen Anbietern schon etwa zehn Tage vor der geplanten Kreditaufnahme eingeholt. Dabei werden bis zu zehn Finanzmakler eingesetzt, die bei der Suche nach dem günstigsten Angebot behilflich sind.170 Die Anzahl der eingeholten Angebote ist von Gemeinde zu Gemeinde unterschiedlich.171 Der bei der weit überwiegenden Zahl der Gemeinden nur wenige Male im Jahr172 vollzogene Abschluß der Darlehen erfolgt in der Regel am Telefon.173 Wie bei jedem anderen Kredit auch, muß der Abschluß anschließend von Kreditgeber und Gemeinde schriftlich fixiert werden.174 Von einer öffentlichen Ausschreibung wird aufgrund der damit verbundenen langen Fristen abgeraten, statt dessen soll eine freihändige Vergabe erfolgen.175 Rechtlich ist die Kreditaufnahme unabhängig von der haushaltsrechtlichen Zulässigkeit wirksam, wenn die Gemeinde einen Darlehensvertrag ordnungsgemäß, also richtig vertreten, abgeschlossen hat. Erlaubt ist sie der Gemeinde aber nur, wenn eine ordnungsgemäße haushaltsrechtliche Grundlage vorhanden ist.176 Statt einer umfangreichen Kreditwürdigkeitsprüfung und -überwachung wird

Gemeindeverfassungen gestärkt, was dazu beigetragen haben soll, daß die Fähigkeit, den Haushalt auszugleichen, in Süddeutschland ausgeprägter sei. Vgl. von Arnim (1985), S. 1294. Dem widerspricht nach einer empirischen Untersuchung Mohr (1999). 169 Die in größeren Gemeinden nahezu täglich notwendige Kontaktaufnahme und Verhandlungsführung mit Kapitalgebern erfolgt im allgemeinen nicht durch den Leiter der Kämmerei, sondern durch einen untergeordneten Beamten. Vgl. Seilz (1990), S. 194. 170 Daß Finanzierungsvermittler keine neue Erscheinung sind, zeigt etwa Müller (1963), S. 509. 171 Zahlenangaben in der Literatur liegen zwischen fünf (Seilz (1990), S. 32) und zwanzig bis dreißig Anbietern (Schwarting (2000), S. 119). Die Länder schreiben lediglich vor, daß Gemeinden „mehrere“ Kreditangebote einholen müssen. Vgl. exemplarisch Niedersächsisches Innenministerium (1997), S. 1332. Dill behauptet, daß die Kreditaufnahme dann meist bei nur wenigen, der Gemeinde eng verbundenen Instituten erfolgt. Vgl. Dill (1981), S. 27-28. Die in Fn. 12 genannte Befragung durch den Autor ergab, daß die meisten der größten kommunalen Schuldner zwischen sechs und zwanzig Angebote einholen. Diese Grenzen werden von anderen Großstädten sowohl unter- als auch überschritten. Dabei werden im Kern immer dieselben Anbieter befragt. 172 Die in Fn. 12 genannte Befragung durch den Autor ergab, daß selbst die Mehrzahl der größten kommunalen Schuldner sich, abgesehen von Kassenkrediten, weniger als fünfmal im Jahr verschuldet. 173 Vgl. Seilz (1990), S. 196; Wörn (1997), S. 51, Fn. 145. 174 Vgl. Prautzsch (1993), S. 803. 175 Vgl. Schwarting (2000), S. 118. 176 Vgl. Püttner (1985), S. 618.

33 von den Kapitalgebern im Kommunalkreditgeschäft daher lediglich überprüft, ob das Darlehen in den genehmigten Haushalt der Gemeinde eingestellt wurde, die für die Gemeinde handelnden Personen vertretungsberechtigt sind und die erforderliche Genehmigung der kommunalen Aufsichtsbehörde vorliegt.177 Wie oben gezeigt wurde, erteilt die Rechtsaufsicht eine Kreditermächtigung nur, wenn diese Verpflichtung die zukünftige Leistungsfähigkeit der Gemeinde nicht gefährdet, d. h. die eingegangenen Zahlungsverpflichtungen langfristig tragbar sind.178 Die Kommunalaufsicht nimmt somit sowohl für die Gemeinden selbst als auch für die Gläubiger der Gemeinden eine Schutzfunktion war.179 Die Vertretungsberechtigung der Gemeinden ist von Land zu Land verschieden und in den entsprechenden Gemeindeordnungen geregelt.180 Die Zeichnungsberechtigung für die Anfertigung der Schuldurkunden liegt in der Regel bei den Schuldenverwaltungen bzw. dem Bürgermeister.181 Wegen der Unterschiede zwischen den Ländern sollte der Kreditgeber bei jedem Kreditgeschäft, an dem eine Gemeinde beteiligt ist, prüfen, ob der vorgeschriebene Kreis der Handelnden vollständig ist und die gesetzlichen Formvorschriften hinsichtlich der Unterschriftsberechtigung, der Beifügung der Amtsbezeichnung und/oder eines

177

Vgl. Öhl (1992), S. 33. Ein Muster dafür, welche Einzelangaben im konkreten Fall noch erfaßt werden können, findet sich bei Sandvoß/Zweig (1977), S. 37-38. 178 Ausführlicher zur Bonität der Gemeinden vgl. Abschnitt 4.1.3.1.4. 179 Vgl. Postlep (1987), S. 53. Die Genehmigung der Aufsichtsbehörde gilt Banken vielfach als Gütesiegel für die Zahlungsfähigkeit der Gemeinde. Nach dem Wegfall des Genehmigungsvorbehaltes in NRW können sich die Kapitalgeber in diesen Ländern auf die Veröffentlichung der Haushaltssatzung beschränken, die nur erfolgen kann, wenn die Haushaltssatzung entweder nicht genehmigungspflichtig oder, im Falle der Verpflichtung zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzepts, von der Aufsichtsbehörde genehmigt ist. 180 In Rheinland-Pfalz war bis vor kurzem gar rechtlich ungeklärt, wer zuständig für die Kreditaufnahme ist. Dort wurde in den einzelnen Gemeinden unterschiedlich verfahren. Das Spektrum reichte von der ausschließlichen Gemeinde-/Stadtratskompetenz über die Eilentscheidung und von der Globalermächtigung per Ratsbeschluß, im Bedarfsfalle den Kredit mit den günstigsten Konditionen aufnehmen zu dürfen, bis zur alleinigen Entscheidung des Bürgermeisters bzw. Stadtkämmerers. Vgl. Steinebach (1990), S. 250. Nach Auskunft des rheinland-pfälzischen Innenministerums ist die Kompetenzverteilung inzwischen eindeutig geregelt. Weil in den neuen Bundesländern die Verwaltungsstrukturen erst aufgebaut werden mußten, waren die Gesprächspartner der Kapitalgeber unabhängig von den gesetzlichen Zuständigkeiten vor allem in den ersten Jahren nach dem Mauerfall in den kleineren Gemeinden oftmals die Bürgermeister selbst. Vgl. Erwand (1992), S. 217. Eine Übersicht über die Zuständigkeitsregelung bei der kommunalen Kreditaufnahme in den einzelnen Ländern findet sich bei Schwarting (2000), S. 122. Ausführlich zur Vertretung der Gemeinde Habermehl (1987). Für eine Übersicht über die verschiedenen Regelungen hinsichtlich der Verpflichtungserklärungen vgl. Ruff (1995), S. 42, Fn. 10. 181 Vgl. Kotz/Welkenbach (1994), S. 116.

34 Dienstsiegels erfüllt sind.182 Die Genehmigung der Aufsichtsbehörde sollte ebenfalls schriftlich bestätigt werden.183 Sofern nicht bereits vor der Annahme des Kreditangebots geschehen, stimmt die Gemeindevertretung nach Übersendung des Schuldscheins und Anweisung des Kreditbetrages an die Gemeindekasse auf ihrer nachfolgenden Tagung der Kreditaufnahme zu, sofern sie im Rahmen der beschlossenen Haushaltssatzung liegt. Diese notwendige Einholung der Zustimmung ist in einigen Gemeindeordnungen explizit vorgeschrieben, so daß die Gemeindevertretung, wenn auch nicht über alternative Konditionen, so doch über die Konditionen jedes aufgenommenen Kredits informiert ist.184 Ist die nachträgliche Zustimmung nicht möglich, werden von manchen Gemeinden Angebote nur an den Tagen eingeholt, an denen die Gemeindevertretung zusammentritt, damit ein Beschluß unmittelbar gefaßt werden kann. Der damit verbundene Verzicht auf günstige Konditionen an anderen Tagen kann durch einen Vorratsbeschluß185 der Gemeindevertretung vermieden werden, der die Verwaltung ermächtigt, einen oder mehrere Kredite aufzunehmen, wenn bestimmte Konditionen nicht überschritten werden.186 Daneben gibt es auch noch die Möglichkeit, Kredite bis zur Genehmigung durch den Gemeinderat durch Kassenkredite vorzufinanzieren, da die Aufnahme von Kassenkrediten zur Verwaltung der Kassenbestände zählt und daher Aufgabe der laufenden Verwaltung ist.187 Schließlich ist, wenn die Gemeindeordnung ein solches Vorgehen vor-

182

Vgl. Sandvoß/Zweig (1977), S. 65. Vgl. Schwarting (2000), S. 123. 184 Vgl. Seilz (1990), S. 34. Ein Protokoll über die zu einem bestimmten Zeitpunkt erfragten Konditionen ist im allgemeinen nicht vorgeschrieben. Es wird zwar in der Regel erstellt, aber nicht überall an die für die Ausstellung des Schuldscheins bzw. einer Interimsquittung verantwortlichen Mitglieder des Magistrats weitergeleitet, so daß diese über die einzelnen befragten Stellen und die angebotenen Konditionen schlechtestensfalls keinerlei Kenntnis erlangten. Die Magistratsvorlage wird dann lediglich mit dem Zusatz „am günstigsten“ versehen. Vgl. Seilz (1990), S. 32-33. 185 Vgl. Deubel (1992), S. 124. 186 Um auf günstige Angebote zeitnah reagieren zu können, können Kreditverträge z. B. in Niedersachsen entweder unter dem Vorbehalt nachträglicher Beschlußfassung aufgenommen werden oder die Gemeindevertretung kann die zur Schuldaufnahme berechtigten Personen unter der Vorgabe von Gesamtbetrag, Höchstzinssatz und maximaler Laufzeit ermächtigen, Darlehensverträge zu den jeweils „günstigsten Konditionen“ abzuschließen, über welche die Gemeindevertretung anschließend nur noch unterrichtet werden muß. Vgl. Niedersächsisches Innenministerium (1997), S. 1333. 187 Vgl. Weiblen (1985), S. 461. 183

35 sieht, eine Dringlichkeitsentscheidung des Bürgermeisters zusammen mit einem Ratsmitglied denkbar.188

2.3 Volumen und Struktur der Kommunalverschuldung189 2.3.1 Volumen der Kommunalverschuldung Die Entwicklung der gesamten öffentlichen Verschuldung in Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg unterscheidet sich von jener der meisten anderen Industriestaaten dadurch, daß die öffentlichen Vorkriegs- und Kriegsschulden des früheren Deutschen Reiches durch die Regelungen der Währungsreform am 20. Juni 1948 gestrichen und die der Länder und Gemeinden auf ein Zehntel ihres Nennwertes gekürzt wurden.190 Die Inlandsschulden der Gemeinden betrugen zum 20. Juni 1948 nur 159 Mio. DM,191 so daß beinahe die gesamte heute bestehende kommunale Verschuldung aus der Phase nach dem Zweiten Weltkrieg stammt.192 Ausgehend von diesem nach heutigen Maßstäben sehr niedrigen Stand stiegen die kommunalen Schulden in den fünfziger Jahren rasch an. Schon 1952 wurde die Milliardengrenze überschritten.193 Zwar konnten die Zuwachsraten in den sechziger Jahren gesenkt werden, doch standen bereits 1970 fast 40 Mrd. DM zu Buche, also weit mehr als hundertmal soviel wie nur zwanzig Jahre

188

Zu all diesen Möglichkeiten vgl. Bücker (1993), S. 34 und die dort angegebenen Quellen, der zugleich eine baldige gesetzliche Neuregelung des Verfahrens anmahnt, das die gemeindeinternen Kontrollbedürfnisse mit den Erfordernissen des modernen Kapitalmarktes in Einklang bringt. 189 Einen Überblick über die Geschichte des Kommunalkredits vor 1948 gibt Barocka (1958). Unregelmäßige, unabhängige und aktuelle Übersichten über die Entwicklung der Gemeindefinanzen gibt die Deutsche Bundesbank in ihren Monatsberichten. Vgl. Deutsche Bundesbank (1970), (1973), (1980), (1981), (1982), (1983), (1986), (1988), (1989), (1994), (2000b). 190 Vgl. Dreißig (1981b), S. 261. 191 Vgl. Bücker (1993), S. 19. 192 Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim BMF (1979), S. 10. Größter Gesamtschuldner unter den Gebietskörperschaftsebenen waren bis Mitte der sechziger Jahre die Länder. Zur Verschuldung der Länder in dieser Phase vgl. Götz (1970). 193 Kurz darauf sprach Herrmann von der „Problematik der kommunalen Verschuldung und ihres ständigen Anwachsens“ und machte als Hauptproblemfeld des Tempos der Zunahme der kommunalen Schuld weniger eine Gefährdung des Dienstes gegenüber den Gläubigern oder der Finanzierung der laufenden Aufgaben, sondern vielmehr der Finanzierung der Investitionen aus. Vgl. Herrmann (1957b), S. 491-496. „Insbesondere wird darauf hingewiesen, daß es in zahlreichen Gemeinden schon in den letzten Jahren nur unter Schwierigkeiten und unter steigender Inanspruchnahme von Kreditmitteln möglich gewesen sei, das Haushaltsgleichgewicht herbeizuführen. Da der Investitionsbedarf der Gemeinden im Laufe der nächsten Jahre eher weiter zunehmen als abnehmen werde, würde es unumgänglich sein, neue gemeindliche Einnahmenquellen zu erschließen.“ Wissenschaftlicher Beirat beim BMF (1959), S. 3.

36 zuvor.194 Zu Beginn der siebziger Jahre überstieg die kommunale Nettoneuverschuldung in einigen Haushaltsjahren sogar die Summe der Kreditaufnahme von Bund und Ländern.195 Durch den Abbau kommunaler Einlagen bei Kreditinstituten konnten die in der amtlichen Statistik ausgewiesenen Defizite in den Folgejahren vorübergehend verringert werden.196 Die Gebiets- und Verwaltungsreform Mitte der siebziger Jahre, bei der die Zahl der Gemeinden auf ein Drittel gesenkt wurde, hatte zwar auf die Summe der kommunalen Schulden keine wesentlichen Einflüsse, weil in diesem Zusammenhang keine Schulden und kaum Aufgaben aus dem kommunalen Bereich verlagert wurden.197 Durch die Verringerung der Anzahl der Gemeinden verdreifachte sich aber das durchschnittliche Verschuldungsvolumen.198 In den achtziger Jahren sorgten eine restriktive Haushaltspolitik vieler Gemeinden und im Zuge des konjunkturellen Aufschwungs steigende Einnahmen für eine vorübergehende Entspannungsphase.199 Als auf der Einnahmenseite sowohl die Zuweisungen der Länder als auch die eigenen Steuereinnahmen kräftig zunahmen, konnten in mehreren Jahren im Verwaltungshaushalt sogar Überschüs-

194

Als Mitte der sechziger Jahre Verknappungstendenzen am Kapitalmarkt zu steigenden Zinsen führten, wurde gar die Frage gestellt, ob angesichts der kommunalen Schulden in Höhe von 28 Mrd. DM eine steigende Inanspruchnahme des Kapitalmarktes überhaupt noch möglich sei. Vgl. Weinberger (1966), S. 2. Erklärt wird dieser starke Anstieg rückblickend mit der Bedeutung der Gemeinden als dem wichtigsten Träger der öffentlichen Investitionen und dem strukturellen Fehlbedarf infolge mangelhafter Ausstattung mit eigenen Steuerquellen. Vgl. Caesar (1989), S. 23. 195 Fast 60% der gesamten öffentlichen Neuverschuldung von 1969 bis 1972 entfiel auf die Gemeinden. Mit 56 Mrd. DM, was einem Anteil von 36% an der gesamten öffentlichen Verschuldung entsprach, hatten die Gemeinden 1972 zum ersten Mal das größte Schuldenvolumen unter den Gebietskörperschaften. Vgl. Deutsche Bundesbank (1973), S. 19. 196 Vgl. Deutsche Bundesbank (1976), S. 13. Es sei an dieser Stelle darauf hingewiesen, daß bei der Beurteilung von Zahlen zu den Kommunalfinanzen aus der Vergangenheit zu berücksichtigen ist, daß die Reform des kommunalen Haushaltsrechts einen großen Einschnitt mit sich brachte, bei der Gliederungs- und Gruppierungspläne geändert wurden. Die dadurch bedingten Effekte sind aber für die vorliegende Arbeit von untergeordneter Bedeutung. Weiteres zu statistischen Vorbehalten bei der Beurteilung von längerfristigen Zeitreihen aus dem Bereich der Gemeindefinanzen vgl. Essig (1982), S. 29. 197 Entgegen der tatsächlich eingetretenen Entwicklung gab es nach der Reform des Gemeindehaushaltsrechts zunächst Prognosen über einen raschen Anstieg der kommunalen Verschuldung. Vgl. Ehrlicher/Euba/Francke/Hagemann/Zollmann (1975), S. 87. 198 Außerdem wurde ab Mitte der siebziger Jahre das Gewicht der Gemeindeverschuldung innerhalb der gesamten öffentlichen Verschuldung abgebaut, nachdem der Bund versucht hatte, die Rezession durch schuldenfinanzierte Ausgaben zu bekämpfen, und seine eigene Verschuldung deutlich erhöhte. Caesar spricht mit Blick auf die Ausweitung der Staatsverschuldung von der „Enttabuisierung der Staatsverschuldung“. Vgl. Caesar (1989), S. 12. 199 Vgl. Institut „Finanzen und Steuern" (1989), S. 56.

37 se ausgewiesen werden.200 Wegen der Verpflichtung zur Bildung von Rücklagen und der damit einhergehenden Verpflichtung, die in den vorangegangenen Defizitjahren geschmälerten Rücklagen aufzustocken, wurde die Verschuldung aber trotz dieser Überschüsse weiter erhöht.201 Einen neuerlichen Wendepunkt markierte die am 1. Juli 1990 in Kraft getretene Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion mit der DDR, der kurz darauf die deutsche Vereinigung folgte. Die daraus erwachsenen Finanzierungsanforderungen an die öffentliche Hand, um die notwendigen Anpassungsprozesse in Ostdeutschland zu fördern und sozial abzufedern, stellten die Finanzpolitik vor bisher nicht gekannte Aufgaben. Da die neuen Länder und ihre Gemeinden nicht in der Lage waren, die finanziellen Belastungen aus eigener Kraft zu tragen, wurde der größte Teil der Aufwendungen durch Finanztransfers aus der alten Bundesrepublik aufgebracht,202 wobei der Schwerpunkt der Finanzierung dieser Transfers auf die Kreditfinanzierung verlegt wurde.203 Die ostdeutschen Gemeinden starteten, nachdem die Altschulden für gesellschaftliche Einrichtungen in den Erblastentilgungsfonds204 übernommen wurden, rückwirkend betrachtet unverschuldet in die deutsche Einheit.205 Ihre ersten Verschuldungsmaßnahmen begannen 1991 vor allem mit zinsverbilligten Darlehen im Rahmen des Gemeindekreditprogramms.206 In der Summe erwirtschafteten sie 1991 trotz einer Nettokreditaufnahme von 4,9 Mrd. DM sogar einen Überschuß von 1,5 Mrd. DM, was vor allem mit Anlaufproblemen bei der Erfüllung kommunaler Aufgaben zusammenhing.207 In den Folgejahren war die Nettoneuverschuldung pro Kopf in den ostdeutschen Gemeinden stets höher als

200

Vgl. Deutsche Bundesbank (1988), S. 18; Deutsche Bundesbank (1989), S. 44; Deutsche Bundesbank (1994), S. 23. Vgl. Institut „Finanzen und Steuern" (1989), S. 56-57. 202 Vgl. Deutsche Bundesbank (1991), S. 37. 203 Zur Entwicklung der Staatsverschuldung seit der Vereinigung vgl. Deutsche Bundesbank (1997). Zur anfänglichen Planung des Fonds „Deutsche Einheit“ vgl. Münstermann (1990). 204 Der Erblastentilgungsfonds faßt die wesentlichen Elemente der finanziellen Erblasten der ehemaligen DDR zusammen, verzinst und tilgt sie. 1995 und 1997 übernahm er seine Verbindlichkeiten, zu denen unter anderem die bei der Gesellschaft für kommunale Altkredite und Sonderaufgaben der Währungsumstellung zu Buche stehenden Kredite für den Bau gesellschaftlicher Einrichtungen zählen. Seit dem 1. Januar 1999 wird der Schuldendienst für den Erblastentilgungsfonds vom Bund übernommen. An dessen Schuldendienst sind die Gemeinden somit nicht direkt beteiligt. Vgl. BMF (2001). 205 Zur Lage der Finanzen der ostdeutschen Gemeinden unmittelbar nach der Vereinigung vgl. Karrenberg (1990). 206 Dieses vom Bund mit Zinsverbilligungen von bis zu drei Prozentpunkten geförderte Programm in Höhe von 17 Mrd. DM, das bis zum Frühjahr 1992 voll ausgeschöpft war, sollte ein kommunales Investitionsvolumen von ca. 30 Mrd. DM fördern. Vgl. Deutsche Bundesbank (1992), S. 26. 207 Vgl. Deutsche Bundesbank (1994), S. 30. 201

38 in Westdeutschland,208 wofür vor allem eine schwache Entwicklung auf der Einnahmenseite, insbesondere der Einkommen- und Gewerbesteuererträge, verantwortlich war.209 Mittlerweile belaufen sich die Zinszahlungen je Einwohner schon auf 90% des Westniveaus.210 Abb. 2 zeigt die Entwicklung der Kommunalverschuldung der vergangenen fünfzig Jahre. 90,00 80,00

(Mrd. EURO)

70,00 60,00 50,00 40,00 30,00 20,00 10,00 Dez 01

Dez 98

Dez 95

Dez 92

Dez 89

Dez 86

Dez 83

Dez 80

Dez 77

Dez 74

Dez 71

Dez 68

Dez 65

Dez 62

Dez 59

Dez 56

Dez 53

Dez 50

0,00

Quelle: Statistisches Bundesamt, FS 14, R5; eigene Berechnungen. Ab 1991 Gesamtdeutschland, ab 1993 ohne Krankenhäuser mit kaufm. Rechnungswesen; eigene Berechnungen.

Abb. 2: Entwicklung des kommunalen Schuldenvolumens 1950 bis 2001 Die Finanzen der westdeutschen Gemeinden wurden zu Beginn der neunziger Jahre weit weniger durch die Vereinigung beeinflußt als die des Bundes.211 Ihren 208

Zu Beginn der neunziger Jahre mußten sich die ostdeutschen Gemeinden erst auf die neue Situation im vereinten Deutschland einstellen, wobei sich die Stukturen ebenso wie in Westdeutschland unterschiedlich schnell entwickelten. Vgl. Erwand (1992), S. 217. Abgesehen von dem schnelleren Schuldenwachstum sind heute aber keine wesentlichen Unterschiede im Verschuldungsverhalten zwischen ost- und westdeutschen Gemeinden festzustellen. 209 Vgl. Deutsche Bundesbank (2000b), S. 56. 210 Vgl. Deutsche Bundesbank (2000b), S. 58. 211 Vgl. Deutsche Bundesbank (1991), S. 38. Postlep berechnet die vereinigungsbedingten Sonderlasten der Gebietskörperschaften, wobei er neben den vereinigungsbedingten Mehrausgaben und Mindereinnahmen (Bruttobelastung) auch Steuermehreinnahmen und vereinigungsbedingte

39 Beitrag zum „Aufbau Ost“ leisteten die westdeutschen Gemeinden neben den finanziellen Transfers vor allem durch im Rahmen von Städtepartnerschaften gewährte personelle Hilfen.212 Die Gemeinden wurden aber indirekt durch die Vereinigung belastet, weil die Zuweisungen der Länder aus deren Finanznot heraus gekürzt wurden.213 Hinzu kamen von den finanziellen Lasten der Vereinigung unabhängige steigende kommunale Ausgaben, insbesondere stark steigende soziale Leistungen.214 Das trug dazu bei, daß die Nettoneuverschuldung der westdeutschen Gemeinden zu Beginn der neunziger Jahre auf ein neues Rekordniveau von 9,3 Mrd. DM im Jahr 1993 stieg.215 Die im Vergleich zum Bund und den Ländern rückläufigen Finanzierungsdefizite im weiteren Verlauf der neunziger Jahre spiegelten ein infolge der abnehmenden finanziellen Leistungsfähigkeit der Gemeinden restriktiveres Verhalten der Aufsichtsbehörden wieder.216 Innerhalb der heterogenen Gruppe der Gemeinden bestehen jedoch nicht nur zwischen Ost und West, sondern selbst innerhalb der einzelnen Bundesländer zum Teil erhebliche Unterschiede. So gibt es unter den über 14.000 Gemeinden in Deutschland auch gering verschuldete oder schuldenfreie Gemeinden, dabei handelt es sich jedoch um rare Ausnahmen.217 Tendenziell nimmt die Pro-Kopf-

Minderausgaben (Nettobelastung) berücksichtigt, und kommt zu dem Schluß, daß die westdeutschen Länder und Gemeinden in den ersten Jahren nach der Vereinigung höchstens Bruttobelastungen in Höhe von 10 bis 16 Mrd. DM zu tragen hatten und die Nettobelastungen noch ca. 4 Mrd. DM niedriger sind. Vgl. Postlep (1992), S. 42. Zur Höhe und Struktur der öffentlichen Transfers in Folge der Vereinigung vgl. Deutsche Bundesbank (1996). 212 Vgl. Deutsche Bundesbank (1994), S. 20. 213 Weitere Einnahmeeinbußen für die westdeutschen Gemeinden ergaben sich z. B. daraus, daß die neuen Bundesländer in die Umsatzsteuerverteilung mit einbezogen wurden, Ausgabenumlenkungen des Bundes etwa in der Gemeindeverkehrsfinanzierung, der Städtebauförderung oder der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ erfolgten. Vgl. Postlep (1992), S. 39. Zudem wurde zur Finanzierung des Fonds „Deutsche Einheit“ die Gewerbesteuerumlage erhöht. 214 Dazu zählten neben der Sozialhilfe für die Pflege alter Menschen, deren Kostenzuwächse durch die Einführung der Pflegeversicherung gebremst wurden, und der seit 1992 gesetzlich vorgeschriebenen Bereitstellung von Kindergartenplätzen die Leistungen für Asylbewerber und andere Zugewanderte. 215 Vgl. Karrenberg/Münstermann (1998), S. 164. 216 Vgl. Wörn (1997), S. 3. Hinzu kam eine substantielle Entlastung der Gemeinden durch die Gewährung von Leistungen durch die Pflegeversicherung. Zu bedenken ist allerdings, daß eine Interpretation der kommunalen Schuldenenstatistiken durch die zunehmende Zahl an Ausgliederungen kommunaler Einrichtungen erschwert wird. Vgl. Deutsche Bundesbank (2000b), S. 48-49 und 52-55. Hier wird anhand der Stadt Frankfurt am Main aufgezeigt, welche Auswirkungen Ausgliederungen auf die kommunalen Finanzen haben können. 217 Am 31. Dezember 2001 gab es in Deutschland 13.416 Gemeinden. Vgl. Statistisches Bundesamt (2002), S. 46. Zu den wenigen unverschuldeten Gemeinden zählen beispielsweise Raesfeld in NRW, Jossgrund in Hessen oder Waghäusel in Baden-Württemberg.

40 Verschuldung einer Gemeinde mit der Bevölkerungszahl zu.218 Tab. 1 zeigt die Gesamtverschuldung und die Zinslast der zehn am höchsten verschuldeten deutschen Städte. Stadt

Schulden (in Mio. €)

Zinslast (in Mio. €)

Köln

2.463,8

189,1

Frankfurt a. M.

2.194,9

155,5

München

2.115,2

178,3

Düsseldorf

1.569,6

102,7

Duisburg

1.101,9

78,7

Essen

1.032,3

71,4

Dortmund

905,4

48,7

Nürnberg

857,2

57,0

Hannover

849,8

51,0

Stuttgart

843,8

49,4

Quelle: Deutscher Städtetag (2001), S. 346, 402 und 499-500. Schuldenstand 31. Dezember 1999, Zinslast für Haushaltsjahr 1999.

Tab. 1: Schulden und Zinslast der zehn am höchsten verschuldeten deutschen Städte

2.3.2 Struktur der Kommunalverschuldung 2.3.2.1 Rechtliche Vorgaben für die kommunale Verschuldungsstruktur Da für das Debt Management das Schuldenvolumen als gegeben vorausgesetzt wird, ist zu fragen, inwiefern der gesetzliche Rahmen der kommunalen Schuldenwirtschaft die Maßnahmen zur Gestaltung der kommunalen Verschuldungs218

Während wenige kleine Gemeinden schuldenfrei sind, wurde die Verschuldung in anderen Gemeinden auch in Zeiten erhöht, als insgesamt hohe Haushaltsüberschüsse ausgewiesen wurden. Auch jüngst wirkte sich die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer und die dafür eingeräumte Beteiligung der Gemeinden am Umsatzsteueraufkommen sehr unterschiedlich auf die finanzielle Ausstattung und damit auch auf das Verschuldungsverhalten der einzelnen Gemeinden aus. Zu den Bestimmungsgründen der kommunalen Finanzsituation vgl. Zimmerman/Hardt/Postlep (1987).

41 struktur beeinflußt. Detaillierte Vorgaben hinsichtlich der Strukturierung der Verschuldung finden sich nur in dem in den meisten Ländern vom jeweiligen Innenministerium formulierten Runderlaß zur Kreditwirtschaft der Gemeinden, der den Gemeinden als Richtlinie für ihre Kreditwirtschaft dienen und die wirtschaftlichen Risiken der Verschuldung begrenzen soll. Dort wird unter anderem auf folgendes hingewiesen:219 •

Die Zinsbelastung und ein evtl. Disagio sollen möglichst niedrig gehalten werden.

•

Langfristig nutzbare Objekte sollen auch langfristig finanziert werden.220

•

Von Zinsgleitklauseln ist abzusehen.221

•

Es wird empfohlen, für Festzinsdarlehen die Dauer der Zinsbindungsfrist nicht unter fünf Jahren zu vereinbaren.

•

Bei Festzinsdarlehen, bei denen die Zinsbindungsfrist kürzer als die Laufzeit ist, soll ein Kündigungsrecht durch den Kreditgeber weitgehend ausgeschlossen, ein Kündigungsrecht für die Gemeinde auf den Ablauf der Festzinsvereinbarung beschränkt werden.222 Gilt die Zinsbindungsfrist für die gesamte Laufzeit, so ist keiner Seite ein Kündigungsrecht einzuräumen.223 Bei zinsvariablen Darlehen sollte ein beiderseitiges vertragliches Kündi-

219

Vgl. exemplarisch Innenminister NRW (1998). Ähnliche Richtlinien haben fast alle Bundesländer erlassen. Diese Vorschriften, in denen sie eine genauere und verwaltungsmäßig umsetzbare Regelung der Verschuldungsmöglichkeiten vorschreiben, sind teilweise veröffentlicht, teilweise existieren sie nur als interne Handlungsanweisungen des Innenministers an die kommunalen Aufsichtsbehörden. Vgl. Haverkamp (1988), S. 110-111. Zu Richtlinien anderer Länder vgl. Bayerisches Innenministerium (1983); Minister des Innern Brandenburg (1994); Niedersächsisches Innenministerium (1997); Ministerium des Innern Rheinland-Pfalz (1976); Ministerium des Innern Saarland (1990); Staatsministerium des Innern Sachsen (1991); Innenminister des Landes Schleswig-Holstein (1993), S. 339; Innenministerium Thüringen (1995). 220 Der Minister schränkt diese Forderung allerdings ein, da ein Kredit nach dem Grundsatz der Gesamtdeckung nicht einer bestimmten Maßnahme zugerechnet werden kann. Vgl. Innenminister NRW (1998). 221 Zinsgleitklauseln gehen mit einem einseitigen Kündigungsrecht durch den Gläubiger einher. Vgl. Schwarting (2000), S. 116. In Niedersachsen heißt es, Zinsgleitklauseln seien „grundsätzlich nur zu Zeiten übersehbar stabiler oder sinkender Zinssätze vertretbar“ und sofern die Zinsanpassung an „verkehrsübliche Instrumentarien“ gebunden werde. Gleichzeitig wird eine Cap-Vereinbarung empfohlen. Vgl. Niedersächsisches Innenministerium (1997), S. 1333. 222 In Sachsen müssen, in Brandenburg sollen Kredite für Gemeinden grundsätzlich kündbar sein. Vgl. Minister des Innern Brandenburg (1994), Nr. 4.7; Staatsministerium des Innern Sachsen (1991), Punkt 6. In Niedersachsen muß sichergestellt sein, daß dem Kreditgeber und der Gemeinde gleiche Kündigungsrechte zustehen. Vgl. Niedersächsisches Innenministerium (1997), S. 1333. 223 In Bayern sollen Kredite für die Gemeinde jederzeit kündbar sein. Vgl. Bayerisches Innenministerium (1983), 4.7. Zum Kündigungsrecht vgl. auch S. 117.

42 gungsrecht vereinbart werden, das auf den Zeitpunkt der Anpassung der Zinssätze beschränkt bleibt. •

Kreditaufnahmen im Ausland werden unterschiedlich geregelt.224 Anders als von Bund und Ländern wird die Möglichkeit der Auslandsverschuldung bzw. der Verschuldung in fremder Währung von den Gemeinden heute praktisch nicht genutzt.225

Zwar wird die Beachtung des Runderlasses von dem jeweiligen Land dringend empfohlen, die Vorgaben sind aber unverbindlich und stellen mithin keine rechtliche Einschränkung der Möglichkeiten der Schuldenstrukturierung dar. Da sich die verbindlichen Vorschriften zur kommunalen Verschuldung ausschließlich auf das Schuldenvolumen beziehen, sind die Gemeinden in der Frage der Verschuldungsstruktur grundsätzlich frei. Ebensowenig unterliegt die Schuldaufnahme im Normalfall Vorschriften über Konditionen, so daß sich die Verschuldung vollkommen an die Marktbedingungen anpassen kann.226 2.3.2.2 Gläubiger Der kommunale Haushalt weist eine nach Maßgabe des Gruppierungsplans veranschlagte Differenzierung der Gläubigergruppen aus. Diese Gruppen sind „Bund, LAF, ERP-Sondervermögen“, „Land“, „Gemeinden und Gemeindever224

Das ist nicht zuletzt durch die Erfahrungen der kommunalen Kreditaufnahme im Ausland in der Zeit der Weimarer Republik begründet. Vgl. Schwarting (2000), S. 41. Vgl. dazu auch Fn. 585. Die Innenministerien differenzieren dabei in der Regel nicht zwischen Verschuldung im Ausland und Verschuldung in fremder Währung. Seit der Einführung der gemeinsamen europäischen Währung ist hier eine Neuformulierung erforderlich. Nach Auskunft der Innenministerien in Fn. 287 erwähnten Befragung ist Verschuldung in fremder Währung „zu vermeiden“ (Bayern) bzw. davon „Abstand zu nehmen“ (NRW), es wird davon „abgeraten“ (Schleswig-Holstein) oder es ist „Zurückhaltung geboten“ (Baden-Württemberg, Sachsen). In Brandenburg [hier meldepflichtig] und Hessen ist sie gestatten, Währungsrisiken sind aber abzusichern. In Thüringen und SachsenAnhalt ist sie unzulässig. 225 Die Teilnehmer an der in Fn. 12 erwähnten Befragung durch den Autor hatten keine Verschuldung in Fremdwährung. 226 Auf die besonderen rechtlichen Vorgaben für den Einsatz von Zinsderivaten wird in Abschnitt 4.1.3.2.8 näher eingegangen. Vor der Reform des Gemeindehaushaltsrechts wurden mitunter Zinsobergrenzen aufsichtsbehördlich verfügt. Vgl. Klein (1977), S. 310-311, und die dort zitierten unveröffentlichten Erlasse sowie seine Wertung der Wirkungen. Ein Beispiel ist der Erlaß des nordrhein-westfälischen Innenministers vom 24. Juli 1965, mit dem die Kommunalaufsichtsbehörden angewiesen wurden, nur noch solche Darlehen zu genehmigen, deren Effektivzinssatz 7,6% nicht überstieg. Dabei wurden als untere Grenzen für den Auszahlungskurs 96% und als Obergrenze für den Nominalzins 7,25% festgesetzt. Vgl. Muff (1981), S. 524. Solchen Erlassen ist mittlerweile die rechtliche Grundlage entzogen worden. Es kann aber nach § 22 Abs.1 StabG für bestimmte Schuldarten ein Zeitplan sowie die Einhaltung von Kreditbedingungen vorgeschrieben werden. Bei Dreißig (1981a), S. 62, findet sich am Beispiel der USA eine Darstellung, wie hinderlich eine bestehende Zinsobergrenze für die staatliche Kreditaufnahme sein kann.

43 bände“, „Zweckverbände o. ä.“, „sonstiger öffentlicher Bereich“, „Öffentliche wirtschaftliche Unternehmen“, „Private Unternehmen“, „Übrige Bereiche“ und „Kreditinstitute“.227 Quantitative Bedeutung erreichen in der Regel nur die Kreditaufnahmen bei Kreditinstituten oder bei anderen öffentlichen Körperschaften bzw. Institutionen der öffentlichen Hand. Letztere bieten in der Regel für die Anfangslaufzeit oder gar die gesamte Laufzeit Konditionen unterhalb des Marktzinses.228 Beispielsweise wurden in der Vergangenheit von der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) Kredite mit einer vom Bund getragenen Zinssubvention von bis zu zwei Prozentpunkten für die ersten zehn Jahre der Laufzeit bereitgestellt.229 Daneben haben verschiedene Bundesländer inzwischen Kreditinstitute für strukturpolitische Aufgaben gegründet, die vergünstigte Darlehen an die Gemeinden vergeben.230 Während die Bedeutung der verbilligten Kredite der öffentlichen Hand für die westdeutschen Gemeinden in der Vergangenheit deutlich abgenommen hat, spielten sie in Ostdeutschland nach der Vereinigung eine gewichtige Rolle.231 Der hinsichtlich des Kreditvolumens wichtigste Kapitalgeber für Gemeinden ist die Kreditwirtschaft.232 Bei laufzeitkongruenter Finanzierung über die Emission von Bankschuldverschreibungen bieten die Kommunaldarlehen eine Zinsmarge in Höhe der Differenz zwischen Schuldscheinzins und Emissionsrendite der Bankschuldverschreibungen. Da die interne und externe Dokumentation der Geschäfte auf stark standardisierter Basis erfolgen kann, durch den Einsatz entsprechender EDV-technischer Systeme erhebliche Rationalisierungseffekte er227

Sie tragen in dieser Reihenfolge die Gruppierungsziffern 370-378. Vgl. Schwarting (2000), S. 64. Vgl. Schwarting (2000), S. 38. 229 In den Jahren 1988 bis 1990 wurden beispielsweise Darlehen für kommunale Investitionen in Höhe von ursprünglich insgesamt 15 Mrd. DM bereitgestellt. Später wurde dieses Volumen sogar auf 16,5 Mrd. DM aufgestockt, weil die vom Bund geplanten Zinszuschüsse wegen des gesunkenen Zinsniveaus auf mehr Anträge verteilt werden konnten. Nach einer zu Beginn zögerlichen Inanspruchnahme, konnte der gesamte Betrag plaziert werden. Vgl. Deutsche Bundesbank (1994), S. 34. 230 Schwarting (2000), S. 37-38. 231 Schwarting (2000), S. 38. Unmittelbar nach dem Mauerfall wurden für ostdeutsche Gemeinden durch den Bund Zinsverbiligungen gegenüber dem Kapitalmarktzins von bis zu drei Prozentpunkten ermöglicht. Vgl. Karrenberg (1990), S. 267. Mit solchen Krediten wird aber nur denen geholfen, die sich eine Verschuldung überhaupt erlauben können. Vgl. Deutsche Bundesbank (1988), S. 21. Diesen dienen jene Darlehen vielfach zur Umschuldung höher verzinslicher Schulden, es entstehen also Mitnahmeeffekte. Vgl. Deutsche Bundesbank (1989), S. 43. Die ordnungspolitischen Schwierigkeiten solcher Anreizstrukturen sollen hier nicht weiter untersucht werden. 232 Vielfach betätigen sich Banken allerdings nur als Vermittler der Schuldscheine, die dann zur endgültigen Anlage bei einer Versicherung gelangen, weshalb ihre Rolle nicht überschätzt werden darf. Vgl. Dill (1981), S. 17. 228

44 reicht werden233 und beim Kommunalkredit die beim privaten Kredit zur Absicherung erforderliche umfangreiche Kreditbearbeitung fast völlig entfällt, verursacht der Kredit an die Gemeinden sowohl bei der Kreditgewährung als auch während der Laufzeit nahezu keine Verwaltungskosten234 und trägt in Höhe dieser Zinsmarge zur Deckung der fixen Kosten des Kapitalgebers bei.235 Zudem erweitert der Kommunalkredit die Möglichkeiten der Gesamtkreditportfoliosteuerung des Kreditgebers. Aufgrund dieser Vorteile herrscht aber unter den Kapitalgebern ein intensiver Wettbewerb, der die Margen im Kommunalkreditgeschäft am Abschlußtag durchaus auf Null drücken kann.236 Die Kreditwirtschaft hat daher zu dem Kommunalkredit ein gemischtes Verhältnis, denn sie betreibt ihn wegen seiner hohen durchschnittlichen Volumina gern als Mengengeschäft, bedauert aber gleichzeitig die geringen Margen.237 Oftmals versuchen die Banken deshalb, über das Eingehen von Laufzeitinkongruenzen Fristentransformation zu betreiben238 oder die fristengerechte Disposition der Aktiv- und Passivmittel zeitlich zu verzögern,239 um dadurch Erträge zu erwirtschaften, wodurch sich aber wiederum Zinsänderungsrisiken ergeben.240 Den größten Marktanteil im Kommunalkreditgeschäft haben die Institute der Sparkassenorganisation, zu denen die Gemeinden traditionell enge Verbindungen haben und deren Eigentümer sie zum Teil sind.241 Daneben spielen noch

233

Vgl. Prautzsch (1993), S. 802. Vgl. Prautzsch (1993), S. 798. 235 Zum Vergleich der Differenzen bei den anfallenden Geschäftskosten und Erträgen einer Kreditvergabe an private Nichtbanken und öffentliche Haushalte vgl. Troost (1984), Zweites Kapitel. 236 Vgl. Schulte-Kemper (1992), S. 546. 237 Vgl. Otto (1980), S. 655. Positiv hinsichtlich der Attraktivität dieses Geschäftszweiges äußern sich Osthues (1984), S. 423; Öhl (1992), S. 44. 238 Vgl. Folz (1982), S. 270; Kotz/Welkenbach (1994), S. 129. 239 Vgl. Schulte-Kemper (1992), S. 546; Dibus (1993), S. 266; von Heusinger (1998). Das Ausmaß dieser Praxis bei Hypothekenbanken veranlaßte im Jahr 2000 das BAKred zu der Einführung einer Berichtspflicht über das barwertige Ausmaß der eingegangenen Zinsänderungsrisiken. Vgl. Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen. (2000). 240 Gondring behauptet, Margen würden im Geschäft mit Schuldscheindarlehen vielfach nur noch über Transaktionen auf der Basis von Zinsspekulationen erzielt. Für kleinere und mittlere Privatbanken habe daher die Abwicklung von Schuldscheindarlehensgeschäften wegen der unübersehbaren und wenig kalkulierbaren Erfolgsrisiken keine realistische Basis. Vgl. Gondring (1985), S. 504. 241 An diese Entwicklung haben die Gewährträger als Gründer der Sparkassen ursprünglich nicht gedacht. Vgl. Raida (1972), S. 652. Zur historischen Entwicklung des öffentlichen Kredits in der Sparkassenorganisation vgl. Gesellschaft zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung über das Spar- und Girowesen e.V. (1992). Umfangreiches Zahlenmaterial für den Kommunalkredit der Sparkassenorganisation bis 1985 bietet Mura (1988b). 234

45 Realkreditinstitute eine bedeutende Rolle.242 Danach folgen Bausparkassen und Versicherungen. Während die Bedeutung der Großbanken seit Mitte der neunziger Jahre auf relativ niedrigem Niveau wächst,243 sind die Anteile von genossenschaftlichen Zentralbanken, Privatbanken und ausländischen Instituten zu vernachlässigen.244 Schon Ende der fünfziger Jahre betrug deren Anteil an der Gesamtverschuldung weniger als ein Prozent, Ende der siebziger Jahre lag sie ebenfalls im Promillebereich,245 heute sogar noch darunter.246 Einige Bundesländer geben ihren Gemeinden die Empfehlung an die Hand, bei der Entscheidung zwischen mehreren Angeboten sollten nicht nur der Effektivzinssatz und die übrigen Kreditbedingungen, sondern „auch sonstige finanzwirtschaftliche Belange berücksichtigt werden, wie sie z. B. mit den Vorteilen verbunden sind, die sich aus einer langfristigen Geschäftsverbindung ergeben.“247 Anhand der Entwicklung der Marktanteile in Abb. 3 ist zu erkennen, daß die Loyalität der kommunalen Entscheidungsträger zu den Sparkassen248 und auch der Marktanteil der gesamten Sparkassenorganisation sinkt.249 242

§ 1 HypBankG definiert Hypothekenbanken u.a. über das Kreditgeschäft mit inländischen Körperschaften öffentlichen Rechts und die Ausgabe von Wertpapieren auf Grund der erworbenen Forderungen. 243 Noch Anfang der achtziger Jahre war von Seiten der Großbanken zu hören, daß die privaten Kreditbanken sich primär auf das Geschäft mit Bund und Ländern beschränken, das Kommunalkreditgeschäft im engeren Sinne dagegen weiterhin eine Domäne des Sparkassensektors und der Realkreditinstitute bleiben dürfte, weil sich diese Arbeitsteilung bislang schon als sinnvoll erwiesen habe. Vgl. Fischer/Pietsch (1980), S. 680. 244 Vgl. Zeitschrift für das gesamte Kreditwesen (2000). Eine Ausnahme stellt die Finanzierung von Investitionen in die Abwassersinfrastruktur der Stadt München dar, für welche die Stadt ein Darlehen von über 100 Mio. DM bei einer japanischen Versicherungsgesellschaft aufgenommen hat. Vgl. Matschke/Hering (1998), S. 158. Die nach eigenen Angaben bereits in Frankreich, Belgien, Italien und Spanien in der Finanzierung öffentlicher Einrichtungen marktführende DexiaGruppe ist beispielsweise in Deutschland bisher kein Faktor im Kreditgeschäft mit Gemeinden. Vgl. Fürst (1998), S. 572. Der Wettbewerb wird jedoch nach Ansicht des Autors in Zukunft intensiviert werden. 245 Vgl. Essig (1982), S. 37. 246 Anders war das noch in den zwanziger Jahren. Als wegen der ungenügenden Aufnahmefähigkeit des inländischen Kapitalmarkts für langfristige Emissionen Gemeinden dazu übergingen, am Auslandsmarkt Anleihen zu begeben. Bereits 1928 entfielen in den Städten mit über 25.000 Einwohnern 30,5%, bei den Städten mit mehr als 200.000 Einwohnern sogar 46,4% der gesamten langfristigen Anleiheschulden auf Kreditaufnahmen im Ausland. Vgl. Barocka (1958), S. 62-63. 247 Innenminister des Landes Schleswig-Holstein (1993), S. 339; Bayerisches Innenministerium (1983), S. 412. Schwarting nennt vergleichbare Vorgaben für NRW und Thüringen. Derartige Vorteile wären etwa die kostengünstige Wahrnehmung anderer Finanzdienstleistungen oder die Sicherung von Kreditmitteln bei unzureichender Kreditversorgung. Vgl. Schwarting (2000), S. 120. 248 Aus den Reihen der Gemeinden heißt es dazu, daß die Sparkasse als Hausbank selbstverständlich eine Sonderrolle spiele und immer dann eingeschaltet werde, wenn ihre Konditionen in etwa den Marktbedingungen entsprechen. Vgl. Deubel (1992), S. 123. In derselben Quelle heißt es später,

46

45 40 Girozentralen 35 Sparkassen 30

Realkreditinstitute

25

übrige Kreditbanken

20 15

Kreditinstitute mit Sonderaufgaben Kreditgenossenschaften

10

Großbanken

5

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

0

Quelle: Zeitschrift für das gesamte Kreditwesen (2000).

Abb. 3: Marktanteile im Kreditgeschäft mit Gemeinden und Gemeindeverbänden nach Bankengruppen Eine direkte Verschuldung bei privaten Haushalten gibt es in der Regel nicht.250 Kreditbeziehungen zwischen Gemeinden und privaten Haushalten lassen sich

249

250

die Hausbankfunktion sei zwar unverzichtbar und stehe auch zukünftig nicht in Frage. Dennoch gebe es eine Vielzahl von Marktkonstellationen, in denen auch andere Partner notwendig seien, um ein optimales Debt Management zu betreiben. Vgl. Deubel (1992), S. 125. Eine Umkehr dieser Entwicklung ist nicht zu erwarten. Exemplarisch für Warnungen vor den Konsequenzen daraus aus der Sparkassenorganisation Kurt (1972), S. 664. Auch in andereren europäischen Ländern ist zu beobachten, daß die Marktanteile der traditionellen Kapitalgeber der Gemeinden sinken. Vgl. Moody’s Investors Service (1996), S. 3. Der Bundesverband deutscher Banken beklagt dennoch: „Personelle Verbindungen mit der Kommunal- und Landespolitik führen dazu, daß private Banken nur mit großen Schwierigkeiten Geschäftsbeziehungen zu der öffentlichen Hand aufbauen können.“ Vgl. Bundesverband deutscher Banken (1998), S. 51. Dem muß sowohl im Interesse des Steuerzahlers als auch aus ordnungspolitischen Gründen dann Einhalt geboten werden, wenn die Gemeinde bewußt einen Kostennachteil hinnimmt, um ein Geschäft mit einem öffentlich-rechtlichen Kreditinstitut abzuschließen. Die Kreditgewährung der privaten Haushalte beschränkt sich auf den Kauf von Teilen der wenigen kommunalen Anleihen. Dieses Volumen blieb in der Vergangenheit jedoch dadurch gering,

47 nur indirekt aufzeigen, indem von der Intermediärsfunktion von Kreditinstituten abstrahiert oder der Kauf von Kommunalobligationen und öffentlichen Pfandbriefen berücksichtigt wird. Da zu den Kommunalkrediten, die Hypothekenbanken im Pfandbriefmarkt refinanzieren, nicht nur Kredite an Gemeinden zählen, ist aber eine Zuordnung der Pfandbriefgläubiger zu den Kommunalschulden im allgemeinen oder gar zu den Schulden einer bestimmten Gemeinde nicht möglich.251 2.3.2.3 Instrumente Vor dem ersten Weltkrieg wurde der Kreditbedarf der Gemeinden in Deutschland weitgehend durch die Emission von Anleihen gedeckt. Allein an der Berliner Börse waren 1914 über 400 Anleihen von Städten aller Größenklassen notiert.252 Bei den bedeutenderen Städten dominierte noch bis zum Zweiten Weltkrieg die unmittelbare Finanzierung am Kapitalmarkt mit börsenfähigen Anleihen.253 Kleinere Gemeinden nutzten die 1919 entstandenen „Deutschen Kommunalanleihen“, die zunächst von der Deutschen Girozentrale - Deutsche Kommunalbank, später auch von regionalen Girozentralen und Landesbanken begeben wurden und entweder unter dem Namen des emittierenden Instituts liefen oder als Kommunalanleihen emittiert wurden.254 Mit ihrem Erlös wurden Darlehen an mittlere und kleine Gemeinden gewährt, für die der in Frage kommende Betrag die Kosten einer Emission nicht lohnte.255 Die Zwerg- und Splitteranleihen der mittleren und kleineren Städte wurden durch diese Sammelanleihen verdrängt, größere Städte emittierten weiter selbst Anleihen.256 Vor allem letztere begaben Stadtanleihen in einem Umfang, der die Leistungsfähigkeit des inländischen Kapitalmarktes bei weitem überstieg, weshalb die Gemeinden dazu übergingen, Auslandsanleihen zu begeben.257

daß die privaten Haushalte überwiegend institutionell, d. h. durch Anlage ihres Geldvermögens bei Banken, Versicherungen und Bausparkassen sparten und nur relativ wenig Mittel in Wertpapieren anlegten. Vgl. Dreißig (1980), S. 513; Dreißig (1981a), S. 71. Mit der zunehmenden Disintermediation verliert dieses Argument an Bedeutung. 251 Für Hypothekenbanken, Landesbanken und Sparkassen gelten jeweils über den Kredit an Gemeinden hinausgehende Rechtsdefinitionen des Begriffs „Kommunaldarlehen“. 252 Vgl. Fahning (1983), S. 266. 253 Vgl. Wriedt (1989), S. 554. 254 Vgl. Fahning (1983), S. 268. 255 Vgl. Barocka (1958), S. 64; Mura (1988a), S. 138. Anders als bei den Kommunalobligationen bzw. den öffentlichen Pfandbriefen flossen diese Erlöse auschließlich kleineren und mittleren Gemeinden zu. 256 Vgl. Mura (1988a), S. 137. 257 Vgl. Barocka (1958), S. 61-62.

48 Seit dem Zweiten Weltkrieg ist allerdings das dominierende, oftmals sogar einzige Instrument der kommunalen Kreditaufnahme das Schuldscheindarlehen. Anders als in den USA, wo den „Municipal bonds“258 eine große Bedeutung für den Wertpapiermarkt zukommt, oder in anderen Staaten der EU, in denen die Gemeinden zum Teil in erheblichem Umfang Mittel durch die Begebung von Anleihen aufnehmen,259 wird die Möglichkeit der Finanzierung über den organisierten Kapitalmarkt von deutschen Gemeinden heute so gut wie nicht in Anspruch genommen.260 Daß trotz der auch in Deutschland zunehmenden Disintermediation der Direktkredit durch Banken unverändert dominiert,261 liegt nachfrageseitig vor allem an den für eine Anleihefinanzierung zu geringen Volumina und an der Unregelmäßigkeit der kommunalen Kreditnachfrage. Zwar nimmt die zeitliche Diskontinuität im Ausgabenanfall mit zunehmender Gemeindegröße tendenziell ab,262 was grundsätzlich beispielsweise Daueremissionen möglich machte. Doch auch vielen größeren Gemeinden ist der Zutritt zum organisierten Kapitalmarkt oder zu einer Finanzierung auf dem Euromarkt, etwa durch Euronote-Facilities oder Transferable Loan Facilities,263 aufgrund ihrer zu geringen Nachfragevolumina versperrt.264 Das Schuldscheindarlehen ermöglicht hingegen jede Losgröße.265 258

Municipal Bonds sind Emissionen von Gebietskörperschaften unterhalb der Zentralebene. Von den Gemeinden in den USA werden ihre Emissionen, die in der Regel einen kleineren Umfang haben, häufig in öffentlicher Auschreibung an denjenigen Bewerber verkauft, der bei einer Versteigerung für die gesamte Emission das günstigste Angebot abgibt. Vgl. Dreißig (1981a), S. 87. Ausführlich zur Emission von Municipal Bonds in den USA vgl. Kidwell/Sorensen (1983). In Japan waren bis zum April 2000 Kommunalanleihen mit einer Laufzeit von unter zehn Jahren nicht zugelassen. Vgl. Odrich (1999), S. 25. 259 Vgl. Verband deutscher Hypothekenbanken (2001), S. 50. 260 Eine Übersicht über Stadtanleihen bis 1972 gibt Klein (1977), S. 263. Wenngleich Anleihen bei den wenigen Wertpapierverschuldungen dominieren, ist ihre Bedeutung als Finanzierungsinstrument heute zu vernachlässigen. Die wenigen Beispiele für die Begebung kommunaler Anleihen in der jüngeren Vergangenheit sind die Stadt Stuttgart (1983), sowie nach der deutschen Vereinigung Chemnitz (1994, 1994), Dresden (1993), Hannover (1996, 1996), Leipzig (1993, 1993 und 1999), Rostock (1999) und Weimar (1998). Besonders rege trat die Stadt München als Emittentin auf. In den Jahren 1994 – 1997 begab die Stadt zum Teil mehrmals im Jahr Schuldverschreibungen in einem Gesamtvolumen von DM 1,4 Mrd.. 261 Die in Fn. 12 genannte Befragung durch den Autor ergab, daß sich auch unter den größten kommunalen Schuldnern manche ausschließlich über Schuldscheindarlehen finanzieren. 262 Vgl. Zeitel (1969), S. 436. 263 Im Rahmen der Euro-Notes-Facilities können von der Gemeinde über mehrere Jahre kurzfristige Schuldtitel ausgegeben werden. Durch diese Form der Kreditverbriefung kann die Kapitalaufnahme nach Höhe, Fristigkeit und gegebenenfalls auch Währung flexibel an den Bedarf angepaßt werden. Vgl. von Stein (1989), Sp. 897. Eine kurze Erläuterung dieser Instrumente findet sich bei Cramer (1993), S. 21-22, und 311-314, 326-330; Perridon/Steiner (1999), S. 173-174, 422425. Ausführlich über den Euromarkt vgl. Fisher (1997). 264 Vgl. Socher (1982), S. 9. Ebenso Öhl (1992), S. 28. Die Programme im Euromarkt sollten mindestens 50 Mio. € und ein Mindestranchenvolumen von 2,5 Mio. € umfassen. Vgl. Perridon/Steiner

49 Zudem entwickelten sich im Laufe der Zeit aufgrund der Eigentümerstruktur und personeller Verbindungen Beziehungen zu bestimmten Kreditinstituten, die unter anderem durch die Finanzierung über Schuldscheindarlehen gepflegt wurden. Zur Überbrückung kurzfristiger Liquiditätsengpässe stehen den Gemeinden die Kassenkredite zur Verfügung.266 Die gebräuchlichsten Formen der Inanspruchnahme sind der Kontokorrentkredit und die Aufnahme von Tagesgeld bzw. von Termingeldern mit Laufzeiten von drei Monaten in Form von Festbetragskrediten.267 Beim Kontokorrentkredit ist nur der in Anspruch genommene Betrag zu verzinsen, wobei allerdings ein höherer Zinssatz in Rechnung gestellt wird. Sie werden aufgenommen, wenn die Gemeinde keinen bestimmten, für eine absehbare Zeit etwa gleichbleibenden Kassenbedarf hat, sondern sehr kurzfristige oder stark schwankende Kassendefizite ausgleichen muß.268 Obwohl Kassenkredite eigentlich nur für Gelddispositionen innerhalb eines Haushaltsjahres gedacht und daher nicht genehmigungspflichtig sind, versuchten in jüngster Zeit einige Gemeinden, ihre finanziellen Engpässe zu beheben, indem sie neben den im Haushaltsplan aufgeführten Schuldscheindarlehen Kassenkredite faktisch als mittelfristige Kredite nutzten.269

(1999), S. 423. Die Notierung von Anleihen im amtlichen Handel setzen gem. § 2 BörsZulV ein Mindestvolumen von 500 TDM voraus. Für eine marktgängige Anleihe liegt aber auch hier das erforderliche Mindestvolumen in einer Größenordnung von 50 Mio. €. Vgl. Verband öffentlicher Banken (1995), S. 8. 265 Schuldscheindarlehen gibt es in Losgrößen von (ausnahmsweise) unter 1/2 Mio. € bis zu mehr als 50 Mio. €. 266 Kassenkredite sind zwar Schulden, nicht aber Kredite im Sinne des Haushaltsrechts. Kredite sind nach § 45 Nr. 18 GemHVO definiert als „das unter Verpflichtung zur Rückzahlung von Dritten oder von Sondervermögen mit Sonderechnung aufgenommene Kapital mit Ausnahme der Kassenkredite.“ Im privatrechtlichen Sinne sind selbstverständlich auch Kassenkredite Darlehen gem §§ 607ff. BGB. 267 Vgl. Kotz/Welkenbach (1994), S. 121. 268 Vgl. Schmid (1997), S. 194-195. 269 Vgl. Böckels (1995), S. 191. Werden Kassenkredite nicht im laufenden Haushaltsjahr zurückgezahlt, werden sie auf den Höchstbetrag des kommenden Haushaltsjahres angerechnet. Somit können Kassenkredite zu einem längerfristigen Kreditinstrument werden. Vgl. Fuchs (1985a), S. 409. Diese Verschuldungspraxis war beispielsweise in der Hochzinsphase zu Beginn der achtziger Jahre zu beobachten, als von den neu beschafften Fremdmitteln 1981 fast ein Sechstel auf Kassenkredite entfiel. Vgl. Deutsche Bundesbank (1982), S. 25. Insbesondere vor der kommunalen Haushaltsrechtsreform wurde das Potential an Kassenkreditaufnahmen hingegen nur in sehr geringfügigem Maße in Anspruch genommen. Vgl. Ehrlcher/Euba/Francke/Hagemann/ Zollmann (1975), S. 58-59.

50 2.3.2.4 Laufzeiten, Zins- und Tilgungsmodalitäten In den Anfängen der Bundesrepublik dominierten bei Kommunalkrediten aufgrund der unzureichenden Geldvermögensbildung zunächst kurz- und mittelfristige Finanzierungen. Im Zuge der zunehmenden Sparkapitalbildung nahm der Anteil langfristiger Fälligkeiten dann aber rasch zu, und die Gemeinden finanzierten sich fast ausschließlich langfristig. Der Hauptgrund ist nach wie vor die Furcht vor möglichen Umschuldungsrisiken bei kurzfristiger Finanzierung, die sich wie ein roter Faden durch die Meinungsäußerungen zum Kommunalkredit zieht.270 Zudem werde der Prozeß der Umschuldung bei Planung und Vollzug des Haushalts als hinderlich empfunden.271 Heute haben die Schuldscheindarlehen der Gemeinden im Vergleich zu Bund und Ländern nicht nur erheblich niedrigere Volumina, sondern auch längere Laufzeiten.272 Wie Abb. 4 zeigt, betragen diese in der Regel zehn und mehr Jahre. Dabei werden überwiegend langfristige Zinsbindungen vereinbart, variable Finanzierungen sind die Ausnahme.273 Bezüglich der Tilgung sind beim Schuldscheindarlehen grundsätzlich drei Tilgungsarten denkbar: die Tilgung in einer Summe am Ende der Laufzeit (Endfälliges Darlehen), die Tilgung in gleichen Beträgen (Ratenkredit) und die Tilgung in Annuitäten (Annuitätenkredit).274 Ratenkredite und endfällige Darlehen wer-

270

Vgl. Klein (1977), S. 289. „Man könnte sicher viele Doktorarbeiten darüber schreiben, ob es bei einem relativ hohen Zinsniveau zweckmäßig ist, sich kürzer- oder längerfristig zu finanzieren.“ Levermann (1980), S. 75. Der Wissenschaftliche Beirat beim BMF weist z. B. darauf hin, daß es insbesondere bei kleinen Gemeinden nicht sicher sei, daß sie Anschlußkredite zu vertretbaren Konditionen gerade dann erhalten, wenn sie für auslaufende Kredite Ersatz finden müssen. Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim BMF (1979), S. 19. Anders Giere, der 1963 entgegen dem deutlichen Trend der kommunalen Verschuldungspraxis behauptete, es sei kein Dogma, möglichst langfristig zu finanzieren. Vgl. Giere (1963), S. 13. Eine Ausnahme stellt auch der kurz darauf von Schreml vorgebrachte Hinweis dar, daß aus der immer schneller werdenden technischen Entwicklung schneller Erneuerungsbedarf für kommunale Investitionen entstünde. Durch Darlehen mit relativ allzu langer Laufzeit könnte Gefahr drohen, wenn die mit den Reinvestitionen verbundenen Kosten schon vor Tilgungsende einsetzen. Vgl. Schreml (1972), S. 646. Vgl. zu dieser Diskussion auch S. 118-119. 271 Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim BMF (1979), S. 19. Dieser äußert auch die Vermutung, daß die enge Verbindung zwischen den Kommunalverwaltungen und den Sparkassen, die eine Präferenz für längerfristiges Aktivgeschäft haben, zu den Laufzeiten der Gemeindeschulden beitragen. Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim BMF (1979), S. 58. 272 Vgl. Osthues (1984), S. 422. 273 Vgl. Jünger (1986b). Vor dem Hintergrund der im historischen Vergleich besonders niedrigen Zinsen wurden Ende der neunziger Jahre Zinsbindungsfristen von bis zu dreißig Jahren vereinbart. 274 Die Gemeinden unterliegen keinerlei Einengung ihres Entscheidungsspielraumes bei der Wahl des ordentlichen Tilgungsverfahrens. Vgl. Klein (1977), S. 383-384.

51 den jedoch von Gemeinden kaum aufgenommen.275 Der Annuitätenkredit mit einem festen Zinssatz und einem üblichen Tilgungssatz von einem Prozent dominiert,276 was je nach Zinssatz Laufzeiten um dreißig Jahre nach sich zieht.277 Die Zinsen sind dabei meist jährlich nachträglich zu zahlen.278 Die Vereinbarung eines Disagios ist unüblich.279

100

(in % der Neuverschuldung)

90 80 70 60

Langfristig Mittelfristig Kurzfristig

50 40 30 20 10

19 75 19 76 19 77 19 78 19 79 19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01

0

Quelle: Statistisches Bundesamt, FS 14, R5; eigene Berechnungen. Ab 1991 Gesamtdeutschland. Kurzfristig: Unter 1 Jahr, Mittelfristig 1975-1997 1-4 Jahre, ab 1998 1-5 Jahre, Langfristig: 19751997 mehr als 4 Jahre, ab 1998 mehr als 5 Jahre

Abb. 4: Prozentuale Aufteilung der Laufzeit der kommunalen Neuverschuldung 1975 bis 2001 Der Wissenschaftliche Beirat beim BMF führt die Präferenz für langfristige, festverzinsliche Annuitätendarlehen vor allem auf die haushaltsrechtliche Vorschrift zurück, Tilgungsraten durch die Zuführung von Mitteln aus dem Verwaltungshaushalt in den Vermögenshaushalt zu decken. Wenn der Spielraum für die Schuldaufnahme mit länger werdender Laufzeit und damit sinkenden jährlichen Tilgungsbeträgen steigt, führt das nicht nur zu einer Präferenz für langfri-

275

Gesamtfällige Darlehen, Ratendarlehen mit fester oder variabler Verzinsung und Varianten des gesamtfälligen Darlehens, wie ein Floater oder Festzinsdarlehen mit einem Wandlungsrecht in einen Floater, bei dem das Kreditinstitut das Recht, nicht aber die Verpflichtung, zur Wandlung hat, werden nachgefragt Vgl. Kotz/Welkenbach (1994), S. 121-122. Dabei handelt es sich aber um Ausnahmen. 276 Vgl. Öhl (1992), S. 12-13. 277 Vgl. Öhl (1992), S. 40, Fn. 35. 278 Vgl. Dill (1981), S. 32. 279 Vgl. Jünger (1985), S. 139.

52 stige Kreditaufnahme, sondern auch zur Bevorzugung von Annuitätendarlehen gegenüber gesamtfälligen Krediten.280 Ein weiterer Grund ist, daß bei Annuitätendarlehen der Schuldendienst gleichmäßig über die Jahre der Laufzeit verteilt ist, wodurch den Gemeinden eine weit größere Regelmäßigkeit der betreffenden Aufwendungen gegenüber steht, als dies bei ausschließlicher oder überwiegender Inanspruchnahme gesamtfälliger Schulden der Fall wäre.281

2.4 Implikationen für die Ausgestaltung der Bankdienstleistung „Kommunales Debt Management“ Art. 28 Abs. 2 GG sichert den Gemeinden das Recht zu, „alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln“. Dazu zählt auch die Möglichkeit, Kredite aufzunehmen und die damit verbundenen planerischen und organisatorischen Voraussetzungen zu schaffen.282 Eine wesentliche Voraussetzung für die Zulassung und den dauerhaften Erfolg der Bankdienstleistung „Kommunales Debt Management“ ist, daß für die Gemeinde die Einhaltung der rechtlichen Vorgaben zur Kommunalverschuldung und der Haushaltsgrundsätze gewährleistet ist.283 Im weitesten Sinne handelt es sich bei dem Debt Management um die Ausführung des von der Gemeindevertretung gefaßten Globalbeschlusses der Kreditaufnahme und die Verwaltung derselben. Entsprechend der Zuständigkeitsvermutung nach § 50 HGO beschließt die Gemeindevertretung über alle Angelegenheiten der Gemeinde, soweit sich aus der HGO nichts anderes ergibt. Bestimmte Angelegenheiten kann diese aber auch auf einen beschließenden Ausschuß oder auf den Gemeindevorstand übertragen.284 Ein solcher Ausschuß kann mit dem Debt Manager besetzt und mit der Aufgabe des Debt Managements betraut werden. Sollten dennoch rechtliche Unsicherheiten bezüglich der Übertragung des Schuldenportfolios an einen externen Debt Manager bestehen, so können Debt Manager und Gemeinde versuchen, eine Ausnahmegenehmigung nach § 133 HGO durch das Innenmini-

280

Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim BMF (1979), S. 58. Ebenso Andel/Kostitsis (1982), S. 738. Daß die gewachsene Präferenz für langfristige Titel bei den Gemeinden stärker ausgeprägt ist als beim Bund, ist darüber hinaus mit der in Abschnitt 3.2.3 diskutierten unterschiedlichen gesamtwirtschaftlichen Verpflichtung der Gebietskörperschaften und mit der unterschiedlichen Stellung am Kapitalmarkt zu erklären. 281 Vgl. Dreißig (1981a), S. 111; Wahl (1992), S. 109. 282 Vgl. Seilz (1990), S. 77; ähnlich Bücker (1993), S. 119. 283 Anders Tettinger, der die Haushaltsgrundsätze für kommunale Körperschaften für „bedeutungslos“ hält. Vgl. Tettinger (1985), S. 443. 284 Vgl. Schmid (1997), S. 49.

53 sterium zu erhalten und mittelfristig eine Rechtsänderung herbeizuführen, nach der die gewünschte Ausprägung der Dienstleistung rechtlich zulässig ist.285 Aus dem Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit folgt, daß von einer Gemeinde überprüft werden muß, unter welchen Umständen private Dritte öffentliche Aufgaben für die Gemeinde wirtschaftlich sinnvoller ausführen können.286 Auch der Umgang mit der eigenen Verschuldung muß demnach in der wirtschaftlich günstigsten Art und Weise erfolgen. Schon die Tatsache, daß sich die finanziellen Risiken der Finanzierung mit dem herkömmlichen Instrumentarium der Gemeinden weder hinreichend einschätzen noch steuern lassen, spricht für das Hinzuziehen eines externen Beraters. Sollte ein externer Anbieter die Ziele des Debt Managements in einer günstigeren Kosten-Nutzen-Relation erreichen können, läßt sich aus dem Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit die Verpflichtung zur Vergabe des Debt Managements an diesen externen Dienstleister ableiten.287 Um die Kosten-Nutzen-Relation bestimmen zu können, muß die Gemeinde zunächst ein Zielsystem für ihr Debt Management festlegen und operationalisierbare Zielgrößen einführen, anhand derer die eigene Leistung mit der eines externen Anbieters verglichen werden kann. Ein neutraler Vergleichsmaßstab sollte zudem ermöglichen, die Leistung des externen Debt Managers zu überprüfen und mit Wettbewerbern zu vergleichen.288 Die Grundsätze der Vollständigkeit, der Bruttoveranschlagung, der Spezialisierung und der sachlichen Einheit setzen voraus, daß beim Aufstellen des Haushaltsplans alle geplanten Verschuldungsmaßnahmen des kommenden Haushaltsjahres in ihrer Höhe bekannt sind und die für den Haushalt wichtigen Größen unverschleiert aufgezeigt werden. Die Veranschlagung der Bruttoverschuldung sowie der jeweiligen Salden der Tilgungen, der Zins- und der sonstigen Zahlungen sowie der Vergütung für den Debt Manager ist dabei ausrei285

Grundsätzlich sind etwa gem. § 62 HGO die Mitglieder der Ausschüsse aus der Mitte der Gemeindevertretung zusammenzusetzen. § 133 HGO sieht eine „Experimentierklausel“ zur Erprobung neuer Modelle der Gemeindeverwaltung vor, wonach das Innenministerium in bestimmten Einzelfällen zeitlich begrenzte Ausnahmen von Gesetzen, Verordnungen oder Vorschriften zulassen kann. 286 Vgl. Wörn (1997), S. 21. In Hessen schreibt § 3 Abs. 1 Satz 7 ÜPKKG die Überprüfung dieses Gedankens bei der überörtlichen Prüfung vor. 287 Wie eine schriftliche Befragung der Innenministerien der Länder durch den Autor im Jahr 2000 ergab, gibt es trotz vergleichbarer Rechtslage unterschiedliche Auslegungen. In BadenWürttemberg ist die Vergabe ausgeschlossen. In Bayern und Sachsen-Anhalt hält man die Vergabe unter der Voraussetzung der kostengünstigeren Leistungserstellung bzw. der Einhaltung der Haushaltsgrundsätze für denkbar. Auch in Schleswig-Holstein sieht man keine rechtlichen Hindernisse. In Sachsen wird die fortlaufende Überwachung und Verbesserung des Debt Managements durch eine Bank explizit begrüßt. Hessen und Thüringen weisen darauf hin, daß externe Dienstleister nur beratend tätig sein dürfen. 288 Zur Bildung eines Zielsystems vgl. Kapitel 3. Zur Bildung einer Benchmark vgl. Abschnitt 4.1.4.

54 chend. Der Debt Manager muß diese Daten daher bei der Haushaltsplanung bereitstellen. Die Freiheit, kurzfristig auf Marktbewegungen zu reagieren, bleibt davon unberührt. Ein Defizit im kommunalen Haushaltsrecht, das auf moderne Finanzierungsformen bisher nicht ausreichend eingestellt ist,289 besteht darin, diese in angemessener Weise abzubilden. So sind vereinnahmte Prämien für Derivate, für die aufgrund des Ausübungstermins in den Folgejahren ein Zinsänderungsrisiko besteht, zwar einem Rücklagentitel für Derivate zuzuführen,290 es könnte aber durchaus geschehen, daß auf diese Weise Belastungen auf künftige, noch mehrere Wahlperioden entfernt liegende Haushaltsjahre verlagert werden, ohne daß die Kommunalaufsicht davon Kenntnis erlangt.291 Angestrebt werden sollte vielmehr eine transparente, periodengerechte Zuordnung der Zahlungsströme. Aus dem Grundsatz der Öffentlichkeit, der detaillierten Gliederung und Gruppierung des kommunalen Haushalts ergeben sich besondere Anforderungen an die Berichterstattung des Debt Managers. Wegen der Vorgabe, daß der Kämmerer an allen Entscheidungen beteiligt oder über sie informiert werden muß, ist es erforderlich, den Kämmerer über alle Transaktionen unmittelbar zu informieren. Um den Prüfungsvorgang und den Abschluß der Haushaltswirtschaft eines Jahres nicht zu behindern, sollte zeitnah eine weitere, ausführliche Berichterstattung erfolgen. Zudem sollten rückwirkend die Ergebnisse aller Transaktionen in einer zufriedenstellenden Form außerhalb der Haushaltsplanungen veröffentlicht werden.292 Wegen des Grundsatzes der Haushaltswahrheit und Haushaltsklarheit muß die Festlegung der im Haushaltsplan veranschlagten Summe der Neuverschuldung sowie der Zins- und Tilgungsleistungen mit großer Sorgfalt erfolgen. Daß der Debt Manager die möglichen Belastungsverläufe der von ihm eingegangenen Positionen bestimmen muß, ergibt sich schon aus seiner Verpflichtung zur Bestimmung der Risikoposition. Darüber hinaus muß er nach dem Grundsatz der Stetigkeit bei der Strukturierung des Schuldendienstes die Belastbarkeit der Gemeinde zu den jeweiligen Zeitpunkten berücksichtigen, denn die mittel- und langfristige Planung des Schuldendienstes muß stets mit dem Ziel eines ausgeglichenen Haushalts erfolgen.293

289

Vgl. Giese (1998), S. 31. Dieses Vorgehen entspräche dem in Anlage 4 zum Einzelplan 11 im Haushalt 1999 beschriebenen Vorgehen des Landes Schleswig-Holstein. Vgl. Schleswig-Holstein (1999). 291 Vgl. Giese (1998), S. 31. 292 Zur regelmäßigen Berichterstattung des Debt Managers vgl. Abschnitt 4.3.2.1. 293 Zur Aufstellung eines Schuldendienstplans vgl. Abschnitt 4.1.2. 290

55 Ob das geplante Verschuldungsvolumen den tatsächlichen Kreditbedarf deckt oder das tatsächliche Defizit z. B. wegen externer Schocks, konjunktureller Einflüsse, von der Planung abweichender Tarifabschlüsse oder unerwartet geringer oder intensiver Nutzung kommunaler Leistungen höher oder geringer ausfällt, findet dann für die Gemeinde seine Berücksichtigung in einem Nachtragshaushaltsplan, einer Nachtragshaushaltssatzung oder bei der Haushaltsplanung der nächsten, spätestens der übernächsten Periode.294 Damit der Debt Manager noch während des laufenden Haushaltsjahres umgehend auf solche Entwicklungen reagieren und der Gemeinde einerseits die benötigten Mittel zeitgerecht und kostengünstig bereitstellen kann, andererseits aber unnötige Kosten durch eine zwar veranschlagte und genehmigte, aber nicht benötigte Mittelaufnahme vermieden werden, muß er sich in Fragen des Zeitpunktes der Mittelaufnahme eng mit der Finanz- und Liquiditätsplanung der Gemeinde abstimmen. Der Debt Manager sollte dabei stets der Haushaltssatzung Rechnung tragen, damit die im Vermögenshaushalt veranschlagte Bruttoverschuldung und die Summe der Kassenkredite nicht überschritten werden. Gemeinde und Debt Manager stehen dabei nicht unter dem Druck des bekannten „Dezember-Fiebers“, am Ende des Jahres eine zwar veranschlagte, aber nicht benötigte Mittelaufnahme durchzuführen, weil die Kreditermächtigung und die Ermächtigung zur Aufnahme von Kassenkrediten nicht automatisch mit dem Ende des Haushaltsjahres erlischt. Statt dessen ist die Anweisung, daß die Kreditermächtigung zum Jahresende hin kurzfristig ausgenutzt werden soll, ebenso denkbar wie der umgekehrte Fall, erst im folgenden Jahr darüber zu entscheiden, wenn gesichertere Informationen über den Mittelbedarf vorliegen. Einer teuren „vorsorglichen“ Kreditaufnahme am Ende des Haushaltsjahres, nur um den genehmigten Kreditbetrag nicht zu verlieren, wird durch diese Regelung entgegengetreten.295 Lange Entscheidungswege verhindern aber eine schnelle Reaktion auf kurzfristige Marktveränderungen. Behält sich die Gemeinde vor, über Entscheidungen des Debt Managers in der Realisierungsphase mitzubestimmen, so ist es dem Debt Manager unmöglich, seine Entscheidungen in der von den Finanzmärkten geforderten Geschwindigkeit umzusetzen. Vor der Vergabe des Debt Managements an einen externen Anbieter muß daher die Voraussetzung dafür geschaffen werden, daß Entscheidungen des Debt Managers in Abhängigkeit von der Marktsituation mitunter in wenigen Sekunden fallen können.296 294

Zur Nachtragshaushaltssatzung vgl. § 98 HGO. Ein Fehlbetrag soll gem. § 23 GemHVO unverzüglich gedeckt werden. Er ist spätestens im dritten dem Haushaltsjahr folgenden Jahr zu veranschlagen. 295 Vgl. Klein (1977), S. 65. 296 Daß diese Kritik nicht neu ist, zeigt Sandvoß (1972), S. 656.

56 Die Tatsache, daß die Gemeinden in den letzten zwanzig Jahren ihre Haushalte erfolgreicher konsolidierten als Bund und Länder, ist auch eine Konsequenz des gezeigten Haushaltsrechtes, wonach die Kreditnachfrage bei einer verschlechterten Selbstfinanzierungsbasis den enger gezogenen Verschuldungsgrenzen angepaßt werden muß. Aus der vergleichsweise kontinuierlichen Entwicklung der Kommunalverschuldung läßt sich aber auch schließen, daß sie nicht nur in finanzwirtschaftlichen Ausnahmesituationen ihren Platz im kommunalen Haushalt besitzt.297 Vielmehr ist auf kommunaler Ebene eine kontinuierliche, auf Dauer geplante Schuldaufnahme üblich.298 Die Lage der kommunalen Haushalte ist gegenwärtig durch rückläufige Steuereinahmen299 und rückläufige Zuweisungen aus dem restriktiveren Finanzausgleich gekennzeichnet.300 Die wegen des hohen Grades an Abhängigkeit von Zuweisungen noch immer prekäre finanzielle Lage der ostdeutschen Gebietskörperschaften wird in Zukunft verstärkt direkt und indirekt auch zu Lasten der westdeutschen Gemeinden gehen. Zudem wird die nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. November 1999301 notwendig gewordene Neuordnung des Länderfinanzausgleichs die Finanznot einiger Länder verstärken, was weiter sinkende Zuweisungen zur Folge hat. Die Gemeinden werden deshalb gezwungen sein, ihre Ausgaben zu kürzen oder verstärkt über Verschuldung zu finanzieren. Wird zusätzlich berücksichtigt, daß viele Gemeinden in den vergangenen Jahren Teile ihres Vermögens veräußert, Investitionen in die Haushalte von kommunaleigenen Betrieben verlagert oder durch Sale-and-Lease-backGeschäfte kommunale Liegenschaften genutzt haben, um Liquiditätseffekte zu erzielen, wodurch die Zahlen der amtlichen Statistik das wahre Ausmaß der Verschuldung nicht darstellen, lassen sich aus diesem allgemeinen Trend des kommunalen Verschuldungsvolumens wachsende Marktchancen für die Bankdienstleistung „Kommunales Debt Management“ ableiten. Um diese Marktchancen in vollem Maße nutzen zu können, muß der Debt Manager sich sowohl in der Akquisitionsphase als auch bei der tatsächlichen Leistungserstellung der Eigenarten der kommunalen Verschuldung bewußt sein und sich frühzeitig auf die genannten Spezifika einstellen. Dazu gehört auch, die

297

Vgl. Schwarting (1985), S. 621. Vgl. Zimmermann/Henke (1994), S. 154. Mit der Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer wurde zwar der Umsatzsteueranteil der Gemeinden auf 2,2% festgelegt, gleichzeitig aber die Gewerbesteuerumlage, also der an Bund und Länder abzuführende Teil des Gewerbesteueraufkommens, erhöht. 300 Vgl. Karrenberg/Münstermann (1998). 301 BGBl. I S. 2395. 298 299

57 Komplexität der Dienstleistung auf den Kenntnisstand der kommunalen Entscheidungsträger abzustimmen. Die bestehenden Vorschriften zur Begrenzung des Volumens der Gemeindeverschuldung beeinflussen die Tätigkeit des Debt Managers nicht, da er sich nach dem von der Gemeinde beschlossenen Verschuldungsvolumen richtet.302 Die Tätigkeit des Debt Managers beeinflußt allerdings indirekt das Genehmigungsverfahren durch die Kommunalaufsicht und damit die Höhe der zulässigen Neuverschuldung, da nicht das Verschuldungsvolumen selbst, sondern im wesentlichen der Schuldendienst Kriterium für die Genehmigung des Verschuldungsvolumens durch die Kommunalaufsicht ist. Bei entsprechendem Finanzierungsbedarf kann das Debt Management von der Gemeinde in zweierlei Hinsicht eingesetzt werden, um dieses Kriterium zu beeinflussen und damit einen höheren Verschuldungsspielraum zu erhalten. Einerseits können durch die Senkung der Zinslast die Ausgaben des Verwaltungshaushalts gesenkt und damit die freie Spitze erhöht werden. Zum anderen können durch die entsprechende Steuerung der Fälligkeiten die Tilgungsleistungen gesenkt werden, wodurch für die Gemeinde eine geringere Pflichtzuführung in den Vermögenshaushalt notwendig wird, was, einen ansonsten unveränderten Saldo des Verwaltungshaushalts vorausgesetzt, ebenfalls die freie Spitze erhöht. Darüber hinaus hängen die Schuldendienstbelastung und die Frage, inwieweit die einzelnen aufzunehmenden Darlehen wirtschaftlich vertretbar sind, von den einzelnen Kreditbedingungen wie Zinssatz, Kapitalbeschaffungskosten, Auszahlungskurs und effektive Kreditkosten, Laufzeit, Zinsanpassungsklauseln und Kündigungsbedingungen ab, die unmittelbar durch das Debt Management gesteuert werden.303 Mit langen Laufzeiten und entsprechend geringen Tilgungsraten kann zwar eine Vergrößerung der freien Spitze erreicht werden, das eigentliche Problem wird aber nicht gelöst, sondern nur in die Zukunft verlagert, in der dann die erhöhten Tilgungsverpflichtungen sonst möglichen Kreditaufnahmen entgegenstehen.304 302

Allein das Timing der Neuverschuldung kann durch eine drohende Begrenzung der Neuverschuldung nach der Schuldendeckelverordnung nach § 19 StabG (vgl. Fn. 383) oder wegen der oben aufgezeigten möglichen Folgen des Europäischen Stabilitätpaktes beeinflußt werden. Zudem könnte im Fall einer Volumensbeschränkung die Festlegung der Berechnungsgrundlage für das zulässige Verschuldungsvolumen Auswirkungen auf die Wahl der Schuldform bzw. die Wahl des Agios oder Disagios haben. Da eine solche Maßnahme aber als unwahrscheinlich anzusehen ist, wird im folgenden nicht weiter darauf eingegangen. 303 Vgl. Thiem (1984), S. 243. 304 Vgl. Klein (1977), S. 143. Der wissenschaftliche Beirat beim BMF macht darauf aufmerksam, daß bei gegebener Gesamtschuld die periodische Bruttoneuverschuldung der Gemeinde und damit auch die in einer Haushaltsperiode geltende Relation zwischen Bruttoschuldaufnahmen und laufenden Haushaltseinnahmen umso stärker steigen, je kürzer die Laufzeit öffentlicher Schuldtitel wird, wenn vom Fall der einfachen Kreditprolongation einmal abgesehen wird. Damit kann bei

58 Im Interesse ihrer dauerhaften finanziellen Leistungsfähigkeit sollte eine Gemeinde ihr Debt Management daher nicht primär von der Überlegung leiten lassen, Kreditgenehmigungen zu erhalten, die anderweitig nicht erteilt worden wären. Sollten dauerhaft Finessen dieser Art notwendig sein, um eine Genehmigung für eine geplante Schuldaufnahme zu erhalten, so steckt die Gemeinde in massiven finanziellen Schwierigkeiten, die weniger ein erfolgreiches Debt Management als vielmehr ein umfassendes Konsolidierungsprogramm für den gesamten Haushalt erfordern. Zudem verschwimmt mit solchen Maßnahmen die Grenze von der Schuldenstruktur- zur Schuldenniveauplanung.305 Wird die beschlossene und genehmigte Kreditaufnahme abgerufen, so hat der Debt Manager bei der Strukturierung der Schuld weitgehend freie Hand. Wegen des Zweckbindungsverbotes muß er auch nicht die Verwendung der von ihm beschafften Mittel einbeziehen. Das erleichert seine Arbeit insofern, als er nicht etwa bei der Wahl der Laufzeit Beschränkungen unterworfen ist oder Änderungen im Finanzierungsvolumen einzelner Projekte notwendigerweise Anpassungen des geplanten Schuldenvolumens nach sich ziehen.306 Allein von der Kommunalaufsicht vorgegebene Bedingungen und Auflagen können Restriktionen für den Debt Manager bilden. Diese beziehen sich aber nur ausnahmsweise auf die Schuldenstruktur. Da der Debt Manager erst nach der Genehmigung des von der Gemeinde beschlossenen Verschuldungsvolumens tätig wird, unterliegt seine Tätigkeit auch keinem weiteren Genehmigungsvorbehalt. Hinsichtlich der bereits bestehenden Verschuldung unterliegen seine Entscheidungen keinen rechtlichen Beschränkungen. Da außerdem vorausgesetzt wird, daß der Debt Manager aufgrund seiner Marktkenntnis auf die Empfehlungen der gemeinsamen Koordinierungsgruppen Konjunktur- und Finanzplanungsrat, der kommunalen Spitzenorganisationen und von Bund und Ländern nicht angewiesen ist, wird seine Tätigkeit allein durch die Vorgaben der auftraggebenden Gemeinde eingeschränkt.307 Grundlage solcher Vorgaben ist das Zielsystem für das kommunale Debt Management, das Gegenstand des folgenden Kapitels ist. dem vom kommunalen Haushaltsrecht verlangten Ausweis der Brutto- anstelle der Nettoverschuldungen vor dem Parlament, aber auch vor der Öffentlichkeit, ein negativer Eindruck von dem Ausmaß der öffentlichen Verschuldung entstehen, der seinerseits den finanziellen Handlungsspielraum der öffentlichen Hand beeinträchtigen mag, der bei anderer Schuldenstrukturpolitik vermeidbar wäre. Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim BMF (1979), S. 19. 305 Vgl. Diller (1984), S. 64. Um diese Trennung zu wahren, wird dem Debt Manager von der Gemeinde ein Schuldendienstplan vorgegeben. Vgl. dazu Abschnitt 4.1.2. 306 Vor der Reform des Gemeindehaushaltsrechts gab es beispielsweise in einigen Bundesländern die noch aus der DGO übernommene Vorschrift, wonach die Tilgungsbeiträge umso höher zu bemessen sind, je geringer der unmittelbare wirtschaftliche Nutzen des Darlehenszweckes sei. Vgl. Schreml/Dietl (1965), S. 10. 307 Zur Festlegung der Verschuldungsstrategie vgl. Abschnitt 4.1.

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3 Entwicklung eines Zielsystems für das kommunale Debt Management Das vorrangige Ziel der kommunalen Schuldaufnahme ist die Deckung des kommunalen Finanzierungsbedarfs.308 Darüber hinaus erfüllt die kommunale Schuld aber einige Instrumentqualitäten, die Voraussetzung dafür sind, daß sie einen anteiligen Beitrag zur Erreichung weiterer finanz- oder wirtschaftspolitischer Ziele leisten kann.309 Die Verfolgung dieser Ziele kann die Entscheidung darüber, wie zum einen der aktuelle Finanzierungsbedarf konkret gedeckt und zum anderen die bestehende Schuld strukturiert werden soll, teilweise erheblich beeinflussen.310 Dennoch legt die aufgezeigte Verschuldungspraxis der Gemeinden den Schluß nahe, daß es eine umfassende schuldenpolitische Konzeption der Gemeinden nicht gibt. Unter Hinweis auf die aufgezeigte einseitige Fristen- und Gläubigerstruktur der kommunalen Schuld wird behauptet, eine differenzierende Handhabung der Schuldformen und Fälligkeitsstrukturen fände auf der kommunalen Ebene nicht statt, ein kommunales Debt Management sei nicht erkennbar.311 Vielfach seien die Gründe für das Zustandekommen von Schuldenstrukturen bei der gesamten öffentlichen Hand nicht nachvollziehbar.312 Da ein wesentlicher Bestandteil der Bankdienstleistung „Kommunales Debt Management“ darin besteht, eine systematische Verschuldungsstrategie zu entwickeln, soll im folgenden Kapitel nach einem Überblick über die Diskussion der Zielsetzungen des staatlichen Debt Managements und seiner föderativen Aspekte für einzelne Ziele untersucht werden, inwiefern diese bei der Formulie-

308

Diese Ansicht vertritt auch Hardt (1987), S. 325-326. Nach Zimmermann muß dafür eine oder mehrere der folgenden Instrumentqualitäten erfüllt sein: Gruppenbezogene Steuerungsmöglichkeit, zeitliche Steuerungsmöglichkeit, Eignung für automatischen oder regelgebundenen Einsatz, Variierbarkeit des Machbaren. Vgl. Zimmermann (1981), S. 169. Klein weist darauf hin, daß das kommunale Debt Management zwar keinen ausschließlichen, aber einen anteiligen Beitrag zur Erreichung finanz- und wirtschaftspolitischer Ziele leisten kann. Klein (1977), S. 101. 310 In dem Maß, in dem der Schuldenfinanzierung Wirkungen hinsichtlich der Zielformulierung zukommen, die denen anderer Finanzierungsarten gleichrangig oder gar überlegen sind, verlieren die Krediteinnahmen zudem ihren Charakter als subsidiäres Deckungsmittel. Vgl. Klein (1977), S. 132. 311 Vgl. Klein (1977), S. 329; Neumann (1980), S. 342. 312 Vgl. Seilz (1990), S. 211. Caesar konstatiert für die gesamte Staatsverschuldung, daß das faktische Schuldenverhalten kaum das Urteil zulasse, daß es eine gezielte Planung des adäquaten Volumens und der adäquaten Struktur einer öffentlichen Verschuldung jemals gegeben hätte. Vgl. Caesar (1989), S. 32. Ähnlich zum Verschuldungsverhaltens des Bundes vgl. Schleif (1981). 309

60 rung eines Zielsystem für das kommunale Debt Management zu berücksichtigen sind.

3.1 Positionen zum Debt Management der öffentlichen Hand in der Literatur 3.1.1 Diskussion in der angelsächsischen Literatur Welche Ziele beim Debt Management im Vordergrund stehen und mit welchen Mitteln sie erreicht werden sollten, wurde in der Vergangenheit insbesondere in der angelsächsischen Literatur ausführlich diskutiert, ohne daß dabei ein allseits akzeptiertes Ergebnis erreicht worden ist. Bis in die vierziger Jahre herrschte weitgehende Einigkeit über den Umgang mit der Staatsverschuldung.313 Ein Anwachsen der Staatsschuld war in der Regel für die Finanzierung von größeren Infrastrukturprojekten und vor allem von Kriegen zu beobachten. In Friedenszeiten wurden diese meist langfristig aufgenommenen festverzinslichen Mittel weitgehend zurückgeführt.314 Kurzfristige oder variabel verzinsliche Verschuldungsformen wurden wegen der größeren Marktabhängigkeit und der damit verbundenen politischen Risiken abgelehnt.315 Erst mit der im Zuge der Weltwirtschaftskrise und vor allem später durch die Rüstungsausgaben für den Zweiten Weltkrieg kräftig angestiegenen Staatsverschuldung wurde im angelsächsischen Raum begonnen, über den Einfluß der Staatsverschuldung auf Konjunktur und Preisstabilität nachzudenken.316 Die Idee, durch die Variation des Schuldvolumens und der Schuldenstruktur die Liquiditätsversorgung und damit die Nachfrage zu steuern, wurde in der Nachkriegszeit in der angelsächsischen Literatur kontrovers diskutiert. So wurde etwa

313

Vgl. Laird (1974), S. 437-438. Vgl. Hamilton (1947); Ratchford (1947). Das ging üblicherweise einher mit einem hohen Zinsniveau auf dem Kapitalmarkt während der Kriege und einem niedrigen Zinsniveau in den Phasen danach, was die Rückzahlung bzw. Umschuldung zusätzlich anreizte. Vgl. Ratchford (1955), S. 142. 315 Vgl. Laird (1974), S. 437. Eine Ausnahme ist am Anfang des 20. Jahrhunderts zu beobachten, als insbesondere durch den Ersten Weltkrieg der Anteil der kurzfristigen Schulden an der Gesamtverschuldung der kriegsführenden Staaten vorübergehend anstieg. Vgl. Wandel (1980), S. 477. 316 Durch den Ersten Weltkrieg war die Staatsverschuldung der USA von gut 1 Mrd. USD im Jahr 1916 auf über 25 Mrd. USD im Jahr 1919 gestiegen. Vgl. Clark (1953), S. VII. Von 1938/39 bis 1948/49 stieg die Staatsverschuldung von Großbritannien und Nordirland von 7,3 auf 25,3 Mrd. GBP, die der USA von 45,9 auf 252,8 Mrd. USD. Statistisches Bundesamt (1953), S. 104* und 111*. Die Diskussion über das Debt Management beginnt in dieser zweiten Phase mit Simons (1944). Eine Übersicht über das Debt Management der USA seit 1845 bietet Gaines (1962). 314

61 betont, daß die öffentliche Schuld eine „vital and positive role“317 im Vermögenssystem der gesamten Volkswirtschaft spiele und ein mächtiges geldpolitisches Instrument sei oder sein könne. Die Aufgabe des Debt Managements sei nicht, einen Weg zu finden, wie die Probleme mit der öffentlichen Schuld möglichst gering gehalten würden, sondern der Einsatz der öffentlichen Schuld als bedeutendes Instrument der Sozialpolitik,318 indem der Liquiditätsgrad der privat gehaltenen staatlichen Schuld beeinflußt werde.319 In der ausgedehnten Auseinandersetzung über die ökonomischen Wirkungszusammenhänge von Debt Management, Geld- und Stabilisierungspolitik bildeten sich in den fünfziger und sechziger Jahren im wesentlichen drei Positionen320 heraus: •

der prozyklische

•

der antizyklische und

•

der neutrale Ansatz.

Bei dem auch als „tailoring the debt to the market“321 bezeichneten prozyklischen Ansatz stehen gesamtwirtschaftliche Aspekte im Hintergrund. Hauptaufgabe des Debt Managements ist es, durch ein prozyklisches Gestalten der Laufzeitstruktur der öffentlichen Schuld, zu der die Vertreter dieses Ansatzes nur die verzinsliche staatliche Schuld zählen, die Zinslast langfristig zu senken. Erfüllt werden soll diese Aufgabe durch eine Verkürzung der durchschnittlichen Laufzeit im Boom und eine Verlängerung der durchschnittlichen Laufzeit in der Rezession, wobei ein zyklischer Zinsverlauf unterstellt wird. Konjunkturelle Auswirkungen werden dem Debt Management zwar zugesprochen, die Konjunkturpolitik solle aber allein der Geldpolitik überlassen werden, die als wirkungsvoller und kostengünstiger angesehen wird.322 Das Debt Management, das sich den Märkten anpaßt,323 sie aber nicht aktiv gestaltet, wird von der Geldpoli317

Nevin (1961a), S. 25. Vgl. Nevin (1961a), S. 25. 319 Vgl. Nevin (1961b), S. 46. 320 Eine wenig diskutierte vierte Position, auf die im folgenden nicht weiter eingegangen wird, nimmt Fand (1961) ein, der die staatliche Schuld als automatischen Stabilisator einsetzen möchte. Er betrachtet dabei nur die öffentlich gehaltene, marktfähige Schuld als für das Debt Management relevante Schuld. Fand (1961), S. 399. 321 Laird (1974), S. 441. 322 Nur in den seltenen Fällen, in denen die Geldpolitik allein nicht ausreicht, solle das Debt Management unterstützend eingesetzt werden. Vgl. Stein (1958), S. 101, 104; Smith (1960), S. 139. Widersprochen wird dieser Argumentation von Milbradt (1975), S. 35-37. Dem Kostenargument widerspricht auch Friedman (1960), S. 62. 323 Preston betont für das Debt Management der USA die Bedeutung der marktgerechten Handlungen. Vgl. o. V. (1947), S. 291. 318

62 tik und der das Volumen der Staatsschuld bestimmenden Haushaltspolitik klar getrennt.324 Der prozyklische Ansatz, der für das Verständnis von dem Umgang mit der Staatschuld bis zum Zweiten Weltkrieg kennzeichnend war, wurde danach nur noch von wenigen Autoren, hauptsächlich von Repräsentanten der verantwortlichen Finanzministerien, vertreten.325 Die überwiegende Mehrheit der Autoren der Nachkriegszeit vertrat den antizyklischen Ansatz, wonach die Möglichkeiten des Debt Managements zur Bekämpfung der Inflation und zur Sicherung der gesamtwirtschaftlichen Stabilität genutzt werden sollten.326 Nach diesem von den Gedanken von Keynes ausgehenden Ansatz sind die Wirtschaftssubjekte selbst nicht in der Lage, ein gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht zu erhalten oder gar überhaupt erst zu erreichen.327 Es sei daher Aufgabe des Staates, dieses zu leisten, indem die staatliche Schuld antizyklisch der konjunkturellen Situation angepaßt wird. Unterschiede bestanden bei den verschiedenen Autoren darin, inwiefern sie die umlaufende Geldmenge in die Staatsverschuldung miteinbeziehen328 und ob Schuldenstruktur,329 Schuldenvolumen330 oder beides331 beeinflußt werden soll. Gemeinsam ist allen, daß sie zwar einräumen, daß mit diesem Ansatz die Zinslast für die ausstehende Schuld erhöht werde. Dieses wird jedoch in Relation zu dem damit gelei-

324

Vgl. Stein (1952), (1958), S. 98. Smith (1960); Stein (1958). Das galt ebenso für das Debt Management der Nachkriegszeit in Großbritannien, wo die entsprechenden Behörden nicht riskieren wollten, durch Preisänderungen der umlaufenden Wertpapiere die Kreditwürdigkeit und damit zukünftige Absatzmöglichkeiten aufs Spiel zu setzen. Statt dessen sollte ein wohlgeordneter Markt aufrecht erhalten, keinem Trend entgegengetreten und keine Marktpreise in irgendeine Richtung durch Interventionen gesteuert werden. Die Festlegung der Kreditlaufzeiten erfolgte unter dem Kostenaspekt. Vgl. Nevin (1961b), S. 38-39. 326 Dazu gehören Simons (1944); (1945); Abbott (1947); (1949); (1953); Musgrave (1949); Committee for Economic Development (1954); Rolph (1957). 327 Vgl. Milbradt (1975), S. 49. 328 Simons zählt sie dazu. Da er nur die Variation zwischen Zentralbankgeld und genau einer Anleiheform unterscheidet, bilden für ihn folgerichtig Geldpolitik und Debt Management eine Einheit zur Erreichung derselben Ziele. Er nennt dabei explizit die Erhöhung der Geldmenge als Mittel, die Zinslast zu senken. Vgl. Simons (1944), S. 359; Simons (1945). Das CED hingegen unterscheidet zwischen Debt Management, Geldpolitik und Haushaltspolitik. Vgl. Committee for Economic Development (1954), S. 3-4. Tobin schließt für sein Konzept zum Einsatz für stabilisierungspolitische Ziele explizit die Möglichkeit aus, durch eine Erhöhung der Geldmenge die Zinslast zu senken, weil damit der Zugriff auf die Gesamtnachfrage nicht mehr intakt gehalten werde. Vgl. Tobin (1978), S. 73. 329 Committee for Economic Development (1954), S. 4. 330 Simons (1945). 331 Rolph (1957); Rolph (1961). 325

63 steten Beitrag des Debt Managements zu den gesamtwirtschaftlichen Zielen als sekundär angesehen.332 Von den Vertretern des dritten oben genannten Ansatzes, des neutralen Ansatzes,333 werden die Effekte des Debt Managements auf die konjunkturelle Entwicklung ebenfalls explizit von der Geldpolitik getrennt betrachtet, wenngleich beide in ihren Wirkungen ähnlich gesehen werden.334 Sowohl ein antizyklisches als auch ein prozyklisches Debt Management wird von ihnen abgelehnt, da die Wirkungen unberechenbar seien und das Debt Management somit selbst Quelle der Instabilität werden könne.335 Friedman vertritt die Ansicht, kurzfristige Eingriffe sowohl der Geldpolitik als auch des Debt Managements wirkten destabilisierend und seien deshalb durch kontinuierliche, langfristige Maßnahmen zu ersetzen.336 Das Debt Management sei vom Konjunkturzyklus zu lösen, allein der Geldpolitik komme die Aufgabe zu, für die gesamtwirtschaftliche Stabilität zu sorgen.337 Die Instrumente der marktfähigen Staatsverschuldung seien auf genau ein kurzfristiges und ein langfristiges Papier zu reduzieren, die in regelmäßigen Abständen, für alle Wirtschaftssubjekte vorhersehbar emittiert werden sollten.338 Alles weitere sei dann den Marktkräften zu überlassen.

332

Der Zielkonflikt zwischen fiskalischem Ziel und Stabilisierungsziel wurde in der angelsächsischen Literatur für das Debt Management der gesamten öffentlichen Hand früh diskutiert. Vgl. Wallich (1946), S. 297. Die kostengünstigste Verfolgung des Stabilisierungsziels fordert Tobin (1978), S. 120. Ähnlich Committee for Economic Development (1954), S. 14-15; Rolph (1957), S. 304. Upgren et al. empfehlen für die USA, daß das Debt Management hinter der Geldpolitik zurückstehen solle. Die Geldpolitik solle vor allem Arbeitslosigkeit und Inflation bekämpfen und dabei keine Rücksicht auf die Zinsausgaben des Staates legen, da von stabilen Preisen die gesamte Ausgabenseite des Staates profitiere, was letztlich dem Steuerzahler mehr nütze als niedrige Zinsausgaben bei ansonsten steigenden Kosten. Eine solche Geldpolitik werde am ehesten durch langfristige Verschuldung in der frühen Aufschwungphase, Marktabstinenz oder die Rückzahlung von Schulden in Phasen steigender Preise und kurzfristiger Verschuldung während der Rezession unterstützt. Vgl. Upgren et al. (1953), S. 202 und 222. 333 Vgl. Wallich (1946); Friedman (1960); Gaines (1962). 334 Vgl. Wallich (1946), S. 292-294. Friedman läßt daher seine Empfehlungen gleichermaßen für die Geldpolitik und das Debt Management gelten. Vgl. Friedman (1960), S. 60. 335 Vgl. Friedman (1960), S. 60. 336 Vgl. Friedman (1960). Ähnlich Gaines (1962), S. 266. Wallich begründete die gleiche Ansicht damit, daß das Debt Management weniger flexibel sei als Geld- und Fiskalpolitik. Vgl. Wallich (1946), S. 295. 337 Vgl. Parsche (1974a), S. 93. 338 Vgl. Friedman (1960), S. 62-64. Die bestehende Vielfalt der Instrumente der Staatsverschuldung bezeichnete er als „a bewildering maze of securities of differrent maturities and terms.“ Friedman (1960), S. 60.

64 3.1.2 Diskussion in der deutschsprachigen Literatur Die Auseinandersetzung mit dem Thema in der deutschsprachigen Literatur erhielt ihren Schwung vor allem mit der Verabschiedung des Stabilitätsgesetzes im Jahr 1967 und der Neufassung des Artikels 109 GG in demselben Jahr.339 Mit diesen wesentlichen Gesetzesänderungen begann in Deutschland der Versuch, die monetären Auswirkungen der Staatsschuld über die Variation des Verschuldungsvolumens und der Laufzeitstruktur zu nutzen, um zur Erreichung der Ziele des magischen Vierecks beizutragen.340 In dem Maße, in dem das Debt Management zunehmend als Instrument zur Durchsetzung gesamtwirtschaftlicher und geldpolitischer Ziele diskutiert wurde, rückten auch in der deutschsprachigen Literatur fiskalische Aspekte des Debt Managements zunächst in den Hintergrund.341 Die Aufgabe des Debt Management wurde darin gesehen, die Geldpolitik bei der Beeinflussung der gesamten Liquidität der Volkswirtschaft zu unterstützen.342 Zwar finden sich auch skeptische Beiträge bezüglich der Priorisierung der konjunkturpolitischen Ziele des Debt Managements,343 mehrheitlich wurde aber in 339

Frühe Beiträge in der deutschsprachigen Literatur sind Hügle (1966); Irmler (1967); Hettlage (1967); Ullmann (1968); Koch (1971a), (1971b), (1971c), (1972), (1975a), (1975b); Caspritz (1972); Jurke (1972). Für etwa dieselbe Zeit konstatiert Caesar eine Wiederkehr des Interesses an der theoretischen Diskussion der Staatsverschuldung im allgemeinen. Vgl. Caesar (1989), S. 42. 340 Vgl. Willms (1968), S. 425-427. Viel beachtet wurde auch der Finanzbericht 1969, in dem ein Kapitel dem „Staatlichen Debt Management im Ausland“ gewidmet wurde. Vgl. Bundesministerium der Finanzen (1968), S. 244-259. 341 Klein erwähnt in seiner Untersuchung zu den Wirkungen des Debt Managements auf die Liquidität der Wirtschaftssubjekte und seiner Bedeutung für das wirtschaftliche Wachstum die Verzinsung als Kostenfaktor für den Staat nur in einer Fußnote. Vgl. Klein (1971), S. 49, Fn. 2. Ganz ohne den fiskalischen Aspekt zu beleuchten, stellte Willms in einer theoretischen und empirischen Untersuchung den Einsatz von Volumen und Struktur der Staatsschuld als geldpolitisches Instrument mit einigen Einschränkungen als praktikabel dar. Vgl. Willms (1968). Auch der Wissenschaftliche Beirat beim BMWi diskutierte die liquidisierende Wirkung der öffentlichen Neuverschuldung in Abhängigkeit von ihrer Fristigkeit nur hinsichtlich des Konflikts zwischen konjunkturpolitischem Interesse und der längerfristigen Rücksicht auf Preisniveaustabilität, nicht aber unter Kostengesichtspunkten. Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim Bundeswirtschaftsministerium (1969), S. 434. 342 Vgl. Hügle (1966), S. 2. Er versucht, die Behauptung, das Debt Management erreiche wenig, zu widerlegen und gleichzeitig aufzuzeigen, daß die Ausrichtung am fiskalischen Ziel starke destabilisierende Wirkungen mit sich bringe. 343 Hansmeyer fragt, ob eine liquiditätspolitische Schuldenpolitik des Staates nicht besser durch notenbankpolitische Maßnahmen ersetzt werden sollte. Vgl. Hansmeyer/Mackscheidt (1970), S. 257, und Hansmeyer (1972), S. 49. Dill bemerkt, daß Wirkungszusammenhänge zwischen den Aktionsparametern des Debt Managements und den stabilisierungspolitischen Zielgrößen zu unbestimmt seien, um quantitativ gesicherte Aussagen zuzulassen. Vgl. Dill (1981), S. 152. Leibfritz schlägt eine stetige Schuldenstrukturpolitik vor. Der Einsatz der Schuldenstrukturpolitik als konjunkturpolitisches Steuerungsinstrument sei nur in „eindeutigen Konjunktursituationen angebracht“. Leibfritz (1980), S. 250.

65 dieser Zeit die Ansicht vertreten, daß sich der Aufwand des antizyklischen Debt Managements „lohne“.344 Eine prozyklische Debt Management-Politik, die der fiskalischen Zielsetzung eindeutig den Vorrang vor der stabilisierungspolitischen gibt, wurde abgelehnt.345 Uneinigkeit bestand in der Literatur lediglich darüber, in welcher konjunkturellen Phase der Einsatz leichter bzw. erfolgreicher sei.346 Noch 1979 erwähnt Ehrlicher in einem Aufsatz zu den Grenzen der öffentlichen Verschuldung den fiskalischen Aspekt nicht einmal,347 und während in der angelsächsischen Literatur die Vertreter des Finanzministeriums als Befürworter eines primär fiskalisch orientierten Debt Managements galten, war von dem für

344

Der Wissenschaftliche Beirat beim BMF vertrat für die gesamte öffentliche Hand die Meinung, der fiskalischen Zielsetzung komme im Konflikt mit gesamtwirtschaftlichen Zielen nur eine nachgeordnete Stellung zu. Begründet wurde diese Auffassung damit, daß die von den Schuldendiensten verursachte Belastung der öffentlichen Haushalte nicht anders beurteilt werden könne als jede andere Ausgabenverpflichtung der öffentlichen Hand, nämlich nach ihren Wirkungen auf die gesamtwirtschaftlichen Ziele der Wirtschafts- und Finanzpolitik. Die Schuldenstrukturpolitik sei nur insoweit am fiskalischen Ziel zu orientieren, als dies der Realisierung der gesamtwirtschaftlichen Ziele oder der ihnen gemäßen Kompromißlösung diene. Im weiteren Verlauf seines Gutachtens empfahl der Beirat für die gesamte öffentliche Hand, daß bei zyklischen Wirtschaftsschwankungen das Stabilisierungsziel Vorrang sowohl vor dem Allokations- und Wachstumsziel als auch vor dem Zinskostenminimierungsziel haben sollte. Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim BMF (1979), S. 20 und 52. Ähnlich Koch (1972), S. 33; Milbradt (1975), S. 121; Irmler (1977), S. 68. Koch unterscheidet sich von der in der Literatur zuvor üblichen Position, weil er nicht die Laufzeit-, sondern die Gläubigerstruktur als Ansatzpunkt für ein erfolgreiches Debt Management diskutiert. 345 Vgl. Jurke (1972), S. 131; Caspritz (1972), S. 223; Parsche (1974a), S. 93; Beyfuss (1976), S. 18. Auf S. 23 findet sich bei Beyfuss auch der Hinweis, daß eine direkte Verschuldung bei privaten Kreditgebern wegen der Geldmengenneutralität vermieden werden solle. Deutlich differenzierter äußert sich Gandenberger, der die Fixierung auf die Variation der Laufzeitstruktur als für die deutsche Situation unpassend kritisiert. Vgl. Gandenberger (1978), S. 164. In einem späteren Beitrag, in dem er fiskalische und stabilisierungspolitische Erwägungen des Debt Managements gegenüberstellt, kommt er zu dem Schluß, „daß es keine starren Regeln für die staatliche Laufzeitenpolitik in Rezession und Hochkonjunktur geben kann; dazu sind die Konstellationen am Kreditmarkt zu vielfältig. Oft dürfte allerdings in der Hochkonjunktur eine verstärkte langfristige Verschuldung zweckmäßig sein, selbst wenn diese zu erhöhten Zinslasten führt; in der Rezession dagegen gibt es normalerweise keine ähnlichen Kollisionen zwischen stabilisierungspolitischen und fiskalischen Anforderungen. Die staatliche Schuldenpolitik kann sich in dieser Lage mithin verstärkt vom Ziel der (längerfristigen) Zinskostenminimierung leiten lassen.“ Gandenberger (1980), S. 503. 346 Vgl. Milbradt (1975), S. 206. Hügle kommt zu dem Schluß, daß das Debt Management zur Unterstützung einer expansiven Geldpolitik weniger erfolgreich sei als zur Unterstützung einer kontraktiven Geldpolitik. Vgl. Hügle (1966), 128. Unter Einbeziehung des politischen Elements schreibt Raida: „In einer expansiven Phase ist das Debt Management politisch leichter.“ Raida (1975), S. 694. 347 Er weist hingegen darauf hin, daß die Staatsverschuldung im Spannungsfeld stabilitäts-, allokations- und verteilungstheoretischer Zusammenhänge gesehen wird, dieser komplexe Problembereich sich aber nicht auf wenige leicht übersichtliche Zusammenhänge reduzieren, geschweige denn in einfachen Verfahrensregeln ausformulieren läßt. Vgl. Ehrlicher (1979), S. 400.

66 die Schuldenverwaltung zuständigen Mitarbeiter des BMF noch 1980 zu lesen, die rein fiskalische Betrachtungsweise der Kreditaufnahme müsse hinter übergeordneten gesamtwirtschaftlichen Gesichtspunkten zurücktreten.348 Drei Jahre später, unter einer neuen Bundesregierung, schienen die Akzente verschoben zu sein, als derselbe Autor schrieb, der Bund sei „ein einzelwirtschaftlicher Marktpartner, der wie jeder andere seinen Kreditbedarf so zinsgünstig wie möglich decken möchte und im Interesse des Steuerzahlers auch muß."349 Allenfalls drohende Friktionen des Kapitalmarkts könnten daran hinderlich sein.350 Weitere sechs Jahre später hieß es dann aus dem BMF, konjunkturpolitische Aspekte seien selten gewichtig genug, um daraus Regeln für die Kreditaufnahme abzuleiten. Die Beschränkung auf kurze Laufzeiten in der Rezession und lange Laufzeiten in Zeiten der konjunkturellen Überhitzung sei nicht vertretbar. Vielmehr gelte es, einen Ausgleich zu finden und zu verhindern, daß ein Übermaß an Zinsänderungsrisiken und Zinslasten die spätere Handlungsfähigkeit übermäßig einengt.351 Ein wesentlicher Faktor dafür, daß sich die Vertreter des antizyklischen Ansatzes langfristig nicht durchsetzen konnten, ist die Entwicklung des Volumens der öffentlichen Verschuldung. Nach dem starken Anstieg der öffentlichen Verschuldung in den siebziger Jahren spürten die Verantwortlichen auch den mit den fiskalischen Zwängen stärker werdenden Druck der Öffentlichkeit, sodaß die konjunkturorientierte Verschuldungspraxis immer weiter einem kostenorientierten Verhalten wich.352 Die OECD erwähnt 1982 in einer Analyse der Zielset348

Vgl. Levermann (1980), S. 72. Weiter hieß es dort, der gesamtwirtschaftliche Vorteil aktiver wirtschaftssteuernder Finanzpolitik rechtfertige die finanziellen Mehrbelastungen der öffentlichen Haushalte durch Zinsausgaben. Im übrigen kämen diese wiederum den Einkommensbeziehern zugute und würden überdies der Besteuerung unterworfen. Er meint aber gleichzeitig, die Debt Manager des Bundes müßten wie Geschäftsleute auftreten und kaufmännisch handeln. Vgl. Levermann (1980), S. 71. Zur gleichen Zeit diagnostizieren Koch/Lang, daß durch die verengten Ausgabenspielräume in der Bundesrepublik die fiskalische Zielsetzung der Zinskostenminimierung dominiere. Koch/Lang (1981), S. 51. Auch bei der damals stark erhöhten Kreditaufnahme im Ausland, die „unter der Berücksichtigung der gesamtwirtschaftlichen Lage" durchgeführt wurde, wurde auch gleich darauf hingewiesen, sie sei „fiskalisch unbedenklich, weil sie zu günstigen Konditionen" getätigt worden sei. Thormälen (1981), S. 42. 349 Levermann (1983), S. 666. Das deckt sich eher mit der Einschätzung von Kotz/Welkenbach, die Kreditmanager auf den einzelnen gebietskörperschaftlichen Ebenen suchten seit je primär die fiskalischen Kosten der Schuldenfinanzierung zu begrenzen. Vgl. Kotz/Welkenbach (1994), S. 121. 350 Vgl. Levermann (1983), S. 666. 351 Vgl. von Scheven (1989), S. 518. 352 „Natürlich ist die Zinsminimierung der öffentlichen Haushalte legitim. Im Interesse des Steuerzahlers gebührt ihr sogar Vorrang.“ Tremer (1979), S. 270. Ullmann hatte zuvor gewarnt: „Das debt management verliert bei zu hoher Schuld seine Eigenschaft als Gestaltungsmittel für eine konjunkturgerechte Fiskalpolitik. Die Staatsschuld könnte eine Art Eigengesetzlichkeit entwik-

67 zung des Debt Managements ihrer Mitgliedstaaten zwar die konjunkturorientierte Verschuldungspolitik noch.353 Dieser Studie und ihrem zweiten Teil354 folgte 1993 aber eine aktualisierte Version, in der dem Einsatz des Debt Managements zur Konjunktursteuerung überhaupt keine Bedeutung mehr beigemessen wird.355 Die neben dem Stabilisierungsziel von Anfang an kritisch betrachteten Möglichkeiten, das Debt Management zur Verfolgung des Distributionsziels oder des Allokationsziels einzusetzen,356 wurden schließlich gänzlich verworfen.357 Im Laufe der Zeit ließen die Diskussionen über die Zielsetzungen des Debt Managements nach.358 Letztlich ging aus der Kontroverse kein tragfähiges, in der Wissenschaft allgemein akzeptiertes Konzept hervor.359 keln, die die Staatsorgane von Subjekten zu Objekten des Handelns macht.“ Ullmann (1968), S. 1057. Hansmeyer/Mackscheidt prognostizierten, eine zu umfangreiche öffentliche Schuld ließe das Debt Management zur Schuldenverwaltung „verarmen“. Hansmeyer/Mackscheidt (1970), S. 258. Vor den negativen Konsequenzen der Staatsverschuldung warnt auch Schmölders (1967). 353 „Some countries may find it appropriate, and practical, to link, or to co-ordinate, debt management policy with conjunctural economic policies, notably monetary policy.“ OECD (1982), S. 15. 354 Vgl. OECD (1983). 355 Vgl. Bröker (1993). Er behauptet, das staatliche Debt Management der meisten OECD-Mitglieder habe den Schritt von der traditionellen Ausrichtung auf reine Zinskostensenkung zur kombinierten Betrachtung von Kosten und den damit verbundenen Risiken vollzogen. Vgl. Bröker (1993), S. 40. Kotz/Welkenbach kennzeichnen die deutsche Situation mit den Worten „Praktisch sind ... Kosten-, d. h. fiskalische, Motive ausschlaggebend.“ Kotz/Welkenbach (1994), S. 115. Eine Ausnahme in der jüngeren Literatur stellt Nowotny dar: „Dieser konjunkturpolitische Einsatz der Verschuldungsstruktur ist - neben der fiskalischen Aufgabenstellung der Minimierung der Kosten der öffentlichen Verschuldung - der wesentliche Inhalt eines ökonomisch orientierten „debt management“.“ Nowotny (1996), S. 420. 356 Der Wissenschaftliche Beirat beim BMF legte 1979 ein Gutachten zur Schuldenstrukturpolitik des Staates vor, in dem der Beitrag des Debt Managements zur Erreichung der finanzpolitischen Ziele ausführlich diskutiert wird. Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim BMF (1979). Kritisch zu diesem Gutachten äußerten sich Vertreter der Kreditwirtschaft wie z. B. Schönmann (1979); Jentsch (1979); Tremer (1979); Röller (1979); Ullmann (1979). Milbradt hatte schon zuvor eingeschränkt, „daß das debt management bestimmte allokations- und distributionspolitisch motivierte Rahmenbedingungen sowie Ober- und Untergrenzen berücksichtigen muß. Eine solche Vervollständigung der Ansätze zur Schuldenpolitik läuft mehr auf ein passives Nichtstören des Allokations- und Distributionsbereiches als auf ein aktives Beeinflussen hinaus.“ Milbradt (1979), S. 83. 357 Vgl. Pampel (1993), S. 34-35. Sowohl in Deutschland als auch in anderen westlichen Staaten gab es in den achtziger Jahren eine spürbare Gewichtsverlagerung der wirtschaftspolitischen Ziele von dem in den sechziger bis Mitte der siebziger Jahre dominierenden Konjunkturziel und dem ebenfalls in den siebziger Jahren verstärkt verfolgten Distributionsziel hin zum Wachstums- und Allokationsziel. Vgl. Postlep (1993), S. 240. 358 Eine ähnliche Entwicklung konstatiert Caesar für die theoretische Diskussion der Staatsverschuldung im allgemeinen. Vgl. Caesar (1989), S. 45. 359 Vgl. Pampel (1993), S. 32. Mit Hinweis auf die in Abschnitt 3.1.1 genannten Konzepte meinen Rürup/Körner: „In der staatswirtschaftlichen Praxis dürfte allerdings keine dieser drei Strategien jemals in Reinkultur vorkommen. Reale staatliche Schuldenpolitik besteht zu jeder Zeit aus ei-

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3.2 Analyse und Gewichtung der Zielkomponenten 3.2.1 Gemeinden als eigenständige Träger der Wirtschaftspolitik Die Mehrzahl der im vorangegangenen Abschnitt genannten Autoren bezieht sich implizit oder explizit auf die öffentliche Schuld als ganze bzw. die Schuld der Zentralebene. In einem föderalistischen Staat haben die einzelnen Ebenen aber selten gleiche politische oder ökonomische Ziele, auch ist die Gewichtung ihrer Ziele nicht immer gleich.360 Die kommunale Ebene, die im Mittelpunkt dieser Arbeit steht, wird vor allem in der angelsächsischen Literatur zum Debt Management nicht angemessen einbezogen.361 Für die Formulierung eines Zielsystems für das kommunale Debt Management ist aber zu bedenken, daß die föderale Struktur des Staatsaufbaus der Bundesrepublik Deutschland der kommunalen Selbstverwaltung eine hohe Bedeutung beimißt, was ein hohes Maß an politischem Entscheidungsspielraum voraussetzt. Die deutschen Gemeinden sind nicht nur Vollzugsorgane der Wirtschaftspolitik oberer Gebietskörperschaften, sondern selbst Träger der Wirtschaftspolitik. Sie entscheiden im Rahmen der bestehenden Gesetzgebung autonom über ihre wirtschafts- und sozialpolitischen Ziele und über den Einsatz der zur Verfolgung dieser Ziele geeigneten Mittel.362

nem dynamischen Optimierungsproblem zwischen „fiskalischen Anforderungen“ ... und „finanzpolitischen Gestaltungsaufgaben““. Rürup/Körner (1985), S. 97. Musgrave/Musgrave/Kullmer schreiben über das Debt Management: „Das ist ein aktuelles Thema, über das wenig Klarheit herrscht.“ Musgrave/Musgrave/Kullmer (1987), S. 197. 360 Vgl. Kock (1975), S. 11. 361 Oft wird die kommunale Ebene völlig ignoriert. Nevin weist darauf hin, daß berücksichtigt werden müsse, inwiefern die Schuld untergeordneter Gebietskörperschaften in ein öffentliches Debt Management einbezogen werden solle, und nennt einige Kriterien, von denen die Bedeutung dieser Schuld abhängt. Vgl. Nevin (1961a), S. 22-23. Eine weitere Ausnahme ist Goedhart, der in einem Artikel zum niederländischen Debt Management in den Nachkriegsjahren explizit auf das Debt Management der Gemeinden eingeht. Er zeigt auf, daß die Zentralebene in den fünfziger Jahren in ihrer Verschuldungspolitik Rücksicht auf das Debt Management der Gemeinden genommen hat, das er in monetär-konjunktureller Hinsicht als den schwächsten Teil des gesamten niederländischen Debt Managements ansieht. Vgl. Goedhart (1961), S. 87 und 96. Ein möglicher Grund für die deutschsprachige Literatur ist, daß in Deutschland die Stellung der Gemeinden im Staat in der Wissenschaft nicht eindeutig definiert ist. Während die Gemeinden für Juristen verwaltungsmäßiger Bestandteil der Länder sind, gelten sie für die Ökonomen als dritte Ebene im Staatsaufbau. 362 Vgl. Lampert (1968), S. 11-12. Eine ausführliche gesamtwirtschaftliche Analyse der kommunalen Finanzpolitik bietet Postlep (1993). Zu den Möglichkeiten und Grenzen der kommunalen Wirtschaftspolitik vgl. Schneider (1975).

69 Aus der Sicht der Theorie der Wirtschaftspolitik müssen Gemeinden den notwendigen Spielraum haben, in öffentlicher Verantwortung eigene Entscheidungen zu treffen. Dafür müssen sie entweder von sich aus Ziele setzen und über den Mitteleinsatz zur Zielerreichung bestimmen können oder aber in der Lage sein, wenigstens darüber zu befinden, mit welchen Instrumenten von außen vorgegebene Ziele der allgemeinen Wirtschafts- und Sozialpolitik von ihnen angesteuert werden sollen. Andernfalls verkörpern die Gemeinden nicht mehr Träger, sondern nur Organe der Wirtschafts- und Sozialpolitik.363 Art. 28 Abs. 2 GG garantiert den Gemeinden eine Eigenverantwortlichkeit, die eine gewisse finanzielle Eigenverantwortung einschließt364 und in ein Bündel von Hoheitsrechten aufgefächert ist, zu denen unter anderen die Finanzhoheit zählt.365 Als ein wesentliches Element der gemeindlichen Finanzhoheit ist dabei die Kreditgestaltung zu verstehen.366 Daraus läßt sich ableiten, daß eine eigenständige, selbstverantwortliche Zielformulierung der Gemeinden im Rahmen der rechtlichen Vorgaben beim kommunalen Debt Management im Sinne der föderalen Struktur der Bundesrepublik Deutschland ist. Weil sich das Debt Management auf Länder- und Gemeindeebene stark von dem auf der Bundesebene unterscheidet,367 finden sich in der deutschsprachigen Literatur folgerichtig auch Hinweise auf die Problematik eines einheitlichen Debt Managements aufgrund der föderativen Struktur der Bundesrepublik Deutschland.368 Der Wissenschaftliche Beirat beim BMF stellt fest, daß zwar grundsätz363

Vgl. Hanusch/Rauscher (1981), S. 496. Zu grundsätzlichen Gedanken zur Stellung der Gemeinden in der Finanzverfassung vgl. Hettlage (1964). Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim BMF (1994), S. 6. 365 Darunter ist die Befugnis zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens zu verstehen. Vgl. Stern (1981), S. 488. 366 Vgl. Bücker (1993), S. 119; Oster (2001), S. 18. 367 Vgl. Musgrave/Musgrave/Kullmer (1987), S. 225. 368 Schon Stucken meinte, daß Bund und Länder mit ihrer Schuldenpolitik Konjunkturpolitik betreiben können und sollen, nicht aber die Gemeinden. Mangelnde Unterscheidung der unterschiedlichen Situation von Staat und Gemeinden hingegen würden die Gemeinden überfordern. Vgl. Stucken (1956), S. 384. In einem späteren Beitrag beklagt er, daß es „bei der Anwendung finanzwirtschaftlicher Maßnahmen seitens des Staates einerseits und seitens der Gemeinden andererseits und ihren Auswirkungen Unterschiede gibt, ist ein Tatbestand, der in der Literatur kaum zur Geltung kommt.“ Stucken (1960), S. 93. Schreml weist drauf hin, daß die einzelwirtschaftliche Ausrichtung der Gemeinden „trotz der Notwendigkeit, die kommunale Finanzwirtschaft ebenfalls den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts anzupassen, bei der Eigenart der kommunalen Aufgaben zu berücksichtigen ist.“ Schreml (1975), S. 700. Hügle schreibt, daß die dezentralisierte Verwaltung der Schulden deren zielgerichteten Einsatz stark behinderten und dadurch nur die Schuld des Zentralstaates verbleibe, um damit ein sinnvolles Debt Management zu betreiben. Vgl. Hügle (1966), S. 5 und 129. Auch für Willms, der ansonsten für den Einsatz eines einheitlichen Debt Managements als geldpolitisches Instrument plädiert, gehört die kommunale Verschuldung nicht zum geldpolitisch relevanten Teil der Staatsschuld. Dazu zählt er nur die Nettoverschuldung des Bundes, der Länder, der Sondervermögen 364

70 lich alle drei Gebietskörperschaftsebenen den gesamtwirtschaftlichen Zielen verpflichtet seien, die Teilung der Kompetenzen im föderativen Staat, die sich zu einem großen Teil aus der unterschiedlichen räumlichen Reichweite der Aufgaben, Instrumente und Wirkungen staatlicher Tätigkeit erkläre, jedoch dazu führe, daß sie nach divergierenden Rangordnungen verfolgt werden. Ziele, die nur im gesamtwirtschaftlichen Zusammenhang verwirklicht werden können, seien aus Sicht einzelner Gebietskörperschaften oft nachrangig, denn der Erfolg sei letztlich nicht vom eigenen Einsatz abhängig und bringe auch nicht unbedingt den politischen Lohn in Gestalt von Wählerstimmen, der sich alternativ durch Leistungen erreichen läßt, deren Wirkungen auf die eigene Region begrenzt bleiben.369 Es ist nun zu fragen, welche Ziele bei der Formulierung eines Zielsystems für das kommunale Debt Management zu berücksichtigen sind.370 Diese müssen zunächst mit den grundsätzlichen gesellschaftspolitischen Zielen der Gemeinden wie etwa Sicherheit, Freiheit, Gerechtigkeit, Frieden und Wohlfahrt371 ebenso konform gehen wie mit den oben gezeigten rechtlichen Rahmenbedingungen. Im Mittelpunkt der folgenden Ausführungen stehen zunächst einige einzelwirtschaftliche Ziele, allen voran das fiskalische Ziel, sowie darüber hinaus analog zu der Unterscheidung von Musgrave372 das Stabilisierungs-, das Allokationsund das Distributionsziel. 3.2.2 Einzelwirtschaftliche Ziele Das wichtigste einzelwirtschaftliche Ziel ist das fiskalische Ziel. Darunter ist zum einen die Bereitstellung der notwendigen finanziellen Mittel und zum anderen deren sparsame Verwendung zu verstehen.373 Die zeitgerechte Bereitstellung und der Bundesbank gegenüber dem privaten Sektor ohne Kommunalobligationen und Kredite. Vgl. Willms (1968), S. 423. Kern zählt in seiner Untersuchung der monetären Wirkungen der Staatsverschuldung die Gemeinden zunächst explizit zu den von ihm betrachteten öffentlichen Schuldnern, nimmt aber im folgenden Text vor allem Bezug auf die Bundesschuld. Vgl. Kern (1981), S. 23. 369 Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim BMF (1979), S. 109-110. 370 Die finanzwissenschaftliche Literatur gibt Anhaltspunkte dafür, welche finanzwirtschaftlichen Ziele im Rahmen des föderalen Aufbaus der Bundesrepublik Deutschland am ehesten von welcher Gebietskörperschaft erreicht werden können. Zur Diskussion, welche Ebene welches Ziel am besten verfolgt, vgl. Oates (1977); Zimmermann/Henke (1994), S. 174-181. Speziell zu Kommunalfinanzen vgl. Zimmermann (1999). Umfassende Untersuchungen der ökonomischen Wirkungen kommunaler Schulden beziehen sich aber meist auf das Schuldenniveau und nicht auf die Schuldenstruktur. Exemplarisch vgl. Ragoss (1974); Postlep (1979). 371 Vgl. Hanusch/Rauscher (1981), S. 500. 372 Vgl. Musgrave (1957), S. 333-343. 373 Vgl. Zimmermann/Henke (1994), S. 5-6.

71 der Mittel und damit die Erhaltung der Zahlungsfähigkeit ist vor allem eine Frage der bedarfsgerechten Finanz- und Liquiditätsplanung. Zeitpunkt und Volumen der Kreditaufnahme müssen gewährleisten, daß die Gemeinde jederzeit ihren Zahlungsverpflichtungen nachkommen kann, denn Zahlungsverzögerungen würden die Position in zukünftigen Kreditverhandlungen erheblich schwächen. Der Aspekt der sparsamen Verwendung zielt auf die Betrachtung der Kosten der Verschuldung. Durch das wachsende Verschuldungsvolumen und die damit verbundene Zunahme an Zins- und Tilgungsleistungen werden die finanziellen Spielräume der Gemeinden immer weiter eingeschränkt, so daß sie ihre eigentlichen Aufgaben und Zielsetzungen nur noch bedingt wahrnehmen können. Das fiskalische Ziel sollte bei der Formulierung eines Zielsystems für das kommunale Debt Management daher ein entsprechend hohes Gewicht erhalten.374 Unterstützt wird das fiskalische Ziel durch Maßnahmen wie eine flexible Gestaltung der Verschuldungsstruktur, eine Erweiterung der Bandbreite des Verschuldungsinstrumentariums und die regionale Streuung der Verschuldung.375 Damit kann die Gemeinde das Spektrum ihrer Handlungsmöglichkeiten verbreitern, Abhängigkeiten von bestimmten Schuldformen und Gläubigern vermeiden, vom Wettbewerb auf dem Kapitalmarkt profitieren,376 den zukünftigen Zugang

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Schon 1972 prognostizierte Koch für die gesamte öffentliche Hand, daß bei der mit der zunehmenden Verschuldung wachsenden Inflexibilität des Haushalts die Forderung nach einer auf Zinskostensenkung ausgerichteten Schuldenpolitik sehr nahe läge. Vgl. Koch (1972), S. 25. Ähnlich Koch (1975a), S. 344. Auf den mit der relativen budgetären und gesamtwirtschaftlichen Bedeutung der öffentlichen Schuld wachsenden Stellenwert der fiskalisch orientierten Schuldenstrukturpolitik weisen auch Andel/Kostitsis (1982), S. 744, hin. In der Zeit, in der Gemeinden die bedeutendsten öffentlichen Schuldner waren, wurden in den einzelnen Bundesländern zeitweise beobachtete Unterschiede im Zinsniveau mit dem unterschiedlichen kommunalen Kreditbedarf erklärt. Vgl. Zimmermann, Franz (1965), S. 219. Heute ermöglichen moderne Informations- und Kommunikationswege, der verstärkte Auftritt von Maklern sowie der Wettbewerb im Kreditgewerbe ein rasches Ausnutzen solcher Zinsdifferenzen. Seit der Einführung des Euro können regionale Zinsdifferenzen auch außerhalb der deutschen Landesgrenzen in der Heimatwährung genutzt werden. Gelegentlich entstehen solche Differenzen aber auch durch ein bewußtes Unterschreiten der Marktkonditionen durch bestimmte Gläubiger, die meinen, bei einer Gemeinde „mal wieder Flagge zeigen“ zu müssen. Sie sind daher nicht für andere Gemeinden nutzbar zu machen. Vgl. Schackmann-Fallis (1999), S. 27. Dill behauptet, daß die Hausbankfunktion zwar in eine Abhängigkeit der Gemeinden münden kann, bei einer Interessengleichheit der Gemeindevertreter und des Verwaltungsrates des örtlichen Bankinstituts aber auch ohne intensiven Anbieterwettbewerb durchaus günstige Schuldscheindarlehen gewährt werden können. Vgl. Dill (1981), S. 134-135. Dem ist entgegenzuhalten, daß die Aufrechterhaltung intensiven Wettbewerbs die Gefahr der Abhängkeit verringert, gleichzeitig die Möglichkeit günstiger Konditionen aufgrund ähnlicher Interessenlagen mit einzelnen Instituten aber offen hält.

72 zum Kapitalmarkt sichern und die Kreditwürdigkeit aufrechterhalten.377 Die damit erreichte Unabhängigkeit trägt dazu bei, daß die Gemeinde ihre Verschuldungsstruktur frei bestimmen kann, und vor allem, daß Kapitalgeber nicht in die politischen Entscheidungen über die Verwendung der Mittel eingreifen. Zwischen diesen einzelwirtschaftlichen Zielen, die als Unterziele des fiskalischen Ziels zu betrachten sind, besteht weitestgehend eine Zielharmonie, wobei allerdings das Ausmaß der Zielverfolgung entscheidend ist. Von großer Bedeutung für die Gemeinden ist außerdem die Planungssicherheit der Schuldendienstbelastung und die einfache Umsetzung der Maßnahmen bei Planung und Vollzug des kommunalen Haushalts. Die langfristige Planungssicherheit des Schuldendienstes ist den Gemeinden vielfach ebenso wichtig wie seine Senkung.378 Schließlich ist noch eine Betrachtung der Risiken der Schuldenstruktur erforderlich, wobei allen voran das Zinsänderungs- und das Liquiditätsrisiko zu nennen sind. Maßnahmen, mit denen nur die kurzfristig günstigste Verschuldungsform gewählt wird, greifen zu kurz, wenn durch kurzfristige Verschuldung häufigere Umschuldungen notwendig werden und/oder die finanzielle Manövrierfähigkeit stärker eingeschränkt ist, weil die kurzfristige Verschuldung höhere Tilgungsraten verlangt. Selbst wenn es kostengünstiger erscheinen mag, sich bei entsprechender Zinssituation kurzfristig zu verschulden, so sollten die daraus entstehenden Risiken stets bedacht werden. Ein erfolgreiches einzelwirtschaftlich orientiertes Debt Management zeichnet sich dadurch aus, daß es langfristig das gewünschte Verhältnis von Kosten und Risiko realisiert. 3.2.3 Gesamtwirtschaftliche Ziele 3.2.3.1 Das Stabilisierungsziel Wie in Abschnitt 3.1 deutlich wurde, ist das am heftigsten diskutierte gesamtwirtschaftliche Ziel für das Debt Management das Stabilisierungsziel. Nach Ansicht der Anhänger eines antizyklischen Debt Managements läßt sich das Stabilisierungsziel mit dem Debt Management verfolgen, indem die Laufzeitund die Gläubigerstruktur sowie das Verhältnis von Inlands- zu Auslandsver-

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Das Vertrauen zu erhalten, bezeichnet Claussen als die „vornehme Aufgabe der Finanzpolitik und des Debt Management“. Claussen (1981), S. 980. Diese Maßnahmen können allerdings nicht vor den Problemen schützen, die sich daraus ergeben, wenn sich, so wie in den USA Ende der achtziger Jahre, gleichzeitig mehrere Anbieter aus dem Geschäft mit Gemeinden zurückziehen. Vgl. Hawthorne (1988). 378 Das ergab die in Fn. 12 genannte Befragung durch den Autor.

73 schuldung verändert und damit Zinsniveau, Zinsstruktur und Liquiditätsgrad der Wirtschaft entsprechend der konjunkturellen Situation gesteuert werden.379 Mit den Vorschriften des Stabilitätsgesetzes und der Neufassung des Art. 109 GG wurde in Ansätzen versucht, Bund, Länder und Gemeinden zu einem antizyklischen Verhalten zu bewegen.380 Es sollte verhindert werden, daß die Summe isolierter Entscheidungen der Gemeinden den stabilisierungspolitischen Entscheidungen von Bund und Ländern entgegenläuft und konjunkturell destabilisierende Wirkungen zur Folge hat.381 Die allgemein gehaltene Verpflichtung der Gemeinden zur Berücksichtigung der in § 1 StabG genannten Ziele durch § 16 Abs. 1 StabG gewinnt dadurch unmittelbare praktische Bedeutung, daß den Ländern gemäß § 16 Abs. 2 StabG auferlegt ist, „durch geeignete Maßnahmen darauf hinzuwirken, daß die Haushaltswirtschaft der Gemeinden und Gemeindeverbände den konjunkturpolitischen Erfordernissen entspricht“.382 Gemäß § 23 StabG haben die Länder außerdem durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, daß die Beschaffung von Kreditmitteln sich im Rahmen der Beschränkungen hält. Die Länder haben damit im Sinne der Zielvorschrift des § 16 Abs. 1 StabG 379

Faßbender behauptet unabhängig von der Diskussion um die Zielsetzungen des Debt Managements, daß die Zinsstruktur sich mit der Fristigkeitsstruktur des öffentlichen Schuldangebots ändern lasse. Vgl. Faßbender (1977), S. 102. Die Umsetzung gelingt am ehesten mit kapitalmarktfähigen Papieren. Schuldscheindarlehen, das dominierende Instrument der Kommunalverschuldung, sind dazu weniger geeignet. Modigliani/Sutch kommen bei ihrem empirischen Test hingegen zu dem Schluß, daß die Laufzeitstruktur der amerikanischen Staatsschuld und ihre Veränderungen die Zinsstruktur im langfristigen Bereich nicht signifikant, und im kurz- und mittelfristigen Bereich nur moderat beeinflußten. Vgl. Modigliani/Sutch (1967), S. 588-589. Zur Kritik der Methoden der Tests und ihrer Interpretation vgl. Wallace (1967); Kessel (1967). 380 Die in §§ 1, 16 StabG und Art. 109 Abs. 2 GG geforderte Berücksichtigung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts bei der Haushaltswirtschaft gilt nicht nur für Bund und Länder, sondern auch für die Gemeinden. Vgl. Muff (1981), S 317 und die dort genannten Quellen; Stern (1981), S. 492; Tettinger (1985), S. 442. Das wurde auch vom Gesetzgeber ausdrücklich unterstellt. Vgl. Schleswig-Holsteinischer Landtag (1971), S. 18 und 22. Einschränkend Deutsche Bundesbank (1979), S. 19-20; Klein (1981), S. 32. Trotz des erklärten Ziels, auch die Gemeinden zu verpflichten, in ihrer Haushaltswirtschaft die gesamtwirtschaftliche Lage zu berücksichtigen, hieß es aber schon bei der Vorbereitung der Gemeindehaushaltsrechtsreform dazu: „Den konjunkturpolitischen Gesichtspunkten unbedingten Vorrang einzuräumen, ist im Unterschied zum staatlichen Bereich bei den Gemeinden wegen der Eigenart der von ihnen zu erfüllenden Aufgaben nicht möglich.“ Schleswig-Holsteinischer Landtag (1971), S. 23. 381 Vgl. Alexander/Brückmann (1978), S. 211. Aus den Reihen der Gemeinden kam daraufhin der Vorwurf, die Gemeinden würden nur als Objekte und nicht als Subjekte der Konjunktursteuerung aufgefaßt. Vgl. Steenbock (1970), S. 270. Allein auf der Basis von Appellen und Vereinbarungen konnte sich zuvor ein wirklich antizyklisches Verhalten der verschiedenen öffentlichen Haushalte in den Parlamenten nicht durchsetzen. Vgl. Zimmermann (1966), S. 224. 382 An dieser Stelle sei auf die fehlende Systematik des Stabilitätsgesetzes hingewiesen, nur Maßnahmen für Boomzeiten vorzusehen, nicht aber für Rezessionen. Das gleiche gilt für das Gemeindehaushaltsrecht. Vgl. Dreißig (1980), S. 507.

74 Rechte und Pflichten sowohl zur Kontrolle der Haushaltswirtschaft der Gemeinden als auch zur eigenen Initiative.383 Die konkrete Ausgestaltung dieser Eingriffe in die Finanzautonomie der Gemeinden wird auf Länderebene in Gesetzen und Verordnungen bestimmt. Die GO und die GemHVO eines Landes stellen nicht nur Programmsätze, sondern verbindliche Rechtsvorschriften dar, deren Nichtbeachtung durch die Aufsichtsbehörde bzw. die Prüfung aufzunehmen ist.384 In § 92 Abs. 1 HGO heißt es: „Die Gemeinde hat ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, daß die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist. Dabei ist den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen.“ Die Gemeinden haben demnach ebenso wie der Bund und die Länder darauf zu achten, daß die vier Hauptziele des Stabilitätsgesetzes zur Sicherung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts verfolgt werden. Als ein Hauptziel der Reform des kommunalen Haushaltsrechts wurde daher neben dem Ziel der Sicherung der kommunalen Finanzwirtschaft genannt, die Haushalte der Gemeinden als ein gesamtwirtschaftliches Steuerungsmittel einer konjunkturgerechten Finanz- und Haushaltswirtschaft einsetzen zu können.385 Eine verstärkte Koordination der Verschuldungsaktivitäten der öffentlichen Hand könnte zweifellos dazu beitragen, daß einzelne Gemeinden durch ihre Aktivitäten unterstützend auf Maßnahmen des Bundes und der Länder wirken, denn grundsätzlich gilt, daß Beschäftigung, Preisstabilität oder gar außenwirtschaftliches Gleichgewicht wenn überhaupt, dann nur über zentrale oder zentral gesteuerte Budgets, nicht aber von einer großen Zahl autonomer Gemeinden

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Zu den oben genannten Regelungen des Stabilitätsgesetzes tritt die in § 19 StabG vorgesehene Schuldendeckelverordnung, von der gegenüber den Gemeinden erst ein einziges Mal mit der Verordnung vom 1. Juni 1973 (BGBl. I S. 504) Gebrauch gemacht wurde. Die Erfahrungen der damaligen Zeit geben zu der Vermutung Anlaß, daß mit einer neuerlichen Anwendung der zustimmungsbedürftigen Schuldendeckelverordnung in Zukunft nicht zu rechnen ist, weshalb hier nicht weiter darauf eingegangen wird. Eine kritische Überprüfung der Zweckmäßigkeit der Schuldendeckelverordnung liefern Alexander/Brückmann (1976). 384 Vgl. Schmid (1997), S. 53. 385 Vgl. Depiereux (1974), S. 7; Bauer (1992), S. 156; Thiem (1984), S. 241; Haverkamp (1988), S. 110. Die anfängliche Euphorie hinsichtlich der Machbarkeit einer alle öffentlichen Haushalte umfassenden antizyklischen Konjunkturpolitik wurde aber bald relativiert. Vgl. Tettinger (1985), S. 447. Ähnlich Lenz (1980), S. 300. Weitere Ziele der Reform waren der Übergang von einer objektorientierten zu einer situationsorientierten Investitions- und Finanzierungspolitik, der durch die Einführung der Finanzplanung längerfristige Sachziele gesetzt werden sollten, sowie die Gewährleistung der erforderlichen Übersichtlichkeit und Transparenz der kommunalen Haushalte. Vgl. Elsner (1976), S. 470; Schwarting (1993), S. 26.

75 wirkungsvoll beeinflußt werden können.386 Es wurde aber bereits oben darauf hingeweisen, daß Bemühungen, die Verschuldungsaktivitäten der Gemeinden vollkommen gleichzuschalten, gegen die sowohl im Grundgesetz als auch in den Verfassungen der Länder verbriefte Garantie der Finanzhoheit der Gemeinden und die damit verbundenen politischen und allokativen Zielsetzungen verstießen.387 Die Gemeinden haben zwar durchaus ein Interesse an gesamtwirtschaftlicher Stabilität.388 Da sie bei ihren Entscheidungen aber nur den marginalen Nutzen ihrer eigenen Mitglieder aus einer zusätzlichen Einheit eines zu erstellenden Gutes, also nicht den vollen gesamtwirtschaftlichen Wert ermitteln,389 finden in ihrer Kosten-Nutzen-Rechnung die gesamtwirtschaftlichen Effekte nur soweit Berücksichtigung, wie die Gemeinde selbst davon unmittelbar betroffen ist. Eine konjunkturgerechte Ausrichtung der eigenen Verschuldungsstruktur kann aus Sicht der einzelnen Gemeinde demnach angestrebt werden, solange sie selbst davon unmittelbar oder mittelbar profitiert.390 Wäre bei budgetwirksamen Maßnahmen ihr eigener finanzieller Beitrag zur Stabilisierung durch die Nutzendiffusion aber höher als der ihr dadurch entstehende Nutzen, unternimmt sie nicht mehr als ihr gesetzlich vorgeschrieben ist. Sollten sich durch konjunkturstabilisierende Maßnahmen einer einzelnen Gebietskörperschaft weitere positive Effekte für andere ergeben, lassen diese Spill-over-Effekte es für die einzelne Gemeinde rational erscheinen, auf eigene Stabilisierungsmaßnahmen zu verzichten und statt dessen eine Free-rider-Strategie zu verfolgen, also als Trittbrettfahrer

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Vgl. Oates (1977), S. 15-16; Seiler (1981), S. 508. Zudem wäre ein gesamtwirtschaftlicher Nutzen nur dann gegeben, wenn sich aus der positiven Stabilitätswirkung in einer Gemeinde nicht Stabilitätseinbußen in anderen Gemeinden ergeben. Vgl. Hansmeyer (1965), S. 217. 387 Im übrigen verginge für die Koordination, Durchsetzung und Kontrolle zu viel Zeit. Vgl. Postlep (1993), S. 149-150. Zu den Möglichkeiten der Einflußnahme von Bund und Ländern auf das Verhalten der Gemeinden zur Konjunktursteuerung vgl. Stern (1968). Kock hält die Ambition, ein antizyklisches Verhalten der Gemeinden zu erzwingen, für unrealistisch und allokationspolitisch von Nachteil. Vgl. Kock (1975), S. 195. Anders Muff (1981), S. 554. Brückmann nimmt einen früheren Vorschlag von Musgrave/Musgrave auf und schlägt eine gesetzliche Bindung der Gemeinden vor, ihre Kreditwünsche nur bei Sparkassen und Girozentralen anzumelden, sodaß die Sparkassenorganisation als Verbindungsstelle zur Notenbank und als Clearingstelle einer stabilitätsgerechten Kommunalkreditvergabe dienen könne. Vgl. Brückmann (1977), S. 94. Ein solcher Vorschlag ist nach Ansicht des Autors aus ordnungspolitischen Gründen abzulehnen. 388 Postlep geht davon aus, daß Gemeinden die Vermeidung von Schwankungen im Auslastungsgrad des lokalen Produktionspotentials wünschen. Vgl. Postlep (1993), S. 23. 389 Vgl. Oates (1977), S. 17. 390 Diesen Aspekt vernachlässigt Klein, der zunächst richtigerweise darauf hinweist, daß eine Interessenkollision zwischen den Zielvorstellungen des Bundes und der Länder einerseits und des „egoistischen Konzepts der Einzelgemeinde“ nicht unbedingt vorliegen muß. Vgl. Klein (1977), S. 105.

76 von den Maßnahmen anderer Gebietskörperschaften zu profitieren.391 Einem solchen Verhalten könnte zwar grundsätzlich durch Anreize übergeordneter Gebietskörperschaften entgegengewirkt werden, aber die mangelnde Operationalisierbarkeit der positiven externen Effekte solcher Maßnahmen verhindert beispielsweise die Möglichkeit, einen angemessenen finanziellen Ausgleich für die durch sie entstandenen zusätzlichen Kosten zu gewähren.392 Abgesehen von dem geringen Interesse der Gemeinden, einen aktiven Beitrag zur gesamtwirtschaftlichen Stabilisierung zu leisten, ist auch zu fragen, inwiefern eine einzelne Gemeinde überhaupt in der Lage wäre, einen solchen Beitrag zu leisten. Durch die europäische Währungsunion und den wachsenden Anteil der ausländischen Gläubiger am Kapitalmarkt mit der wachsenden grenzüberschreitenden Interdependenz der Kapitalmärkte schwinden die Möglichkeiten, die Zinsstruktur durch Maßnahmen des Debt Managements gezielt zu beeinflussen.393 Schon für den Bund ist der Erfolg, mit den Maßnahmen des Debt Managements Einfluß auf die gesamtwirtschaftliche Stabilität zu nehmen, daher zu-

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Auf den mangelnden „Grenzschutz“ der finanzwirtschaftlichen Aktivität weist Zeitel (1969), S. 457, hin. So ist auch zu erklären, warum in dem Verhalten des Staates Ende der sechziger Jahre in der Bundesrepublik Deutschland nach Parsche „die ersten Ansätze eines modernen Debt Management“ zu erkennen waren, die Gemeinden 1967 aber weder quantitativ noch qualitativ eine antizyklisch ausgerichtete Verhaltensweise zeigten, sondern vielmehr eindeutig prozyklisch reagierten. Vgl. Parsche (1974a), S. 94-95; Parsche (1974b). Ähnlich Neumann (1980), S. 343. Das prozyklische Haushaltsgebaren der Gemeinden in dieser Zeit konstatiert auch die Deutsche Bundesbank. Vgl. Deutsche Bundesbank (1973), S. 15; Deutsche Bundesbank (1976), S. 11-12. Teschner behauptet, das Gebot der Subsidiarität der kommunalen Kreditaufnahme stelle für die Gemeinden einen Anreiz zu einem prozyklischen Hebesatz- und Gebühreneinnahmeverhalten dar. Vgl. Teschner (1980), S. 310. Zur weiteren Diskussion um das konjunkturelle Verhalten der Gemeinden im allgemeinen vgl. exemplarisch Wagner (1979); ausführlicher Brückmann (1977). Diskutiert wurde der Vorschlag, den Gemeinden zinslose oder zinsgünstige Kredite aus Mitteln des Bundes und der Länder zur Verfügung zu stellen. Es ergaben sich jedoch erhebliche Bedenken hinsichtlich der Bestimmung des Umfangs und der Verteilungsmodalitäten dieser Kreditmittel. Vgl. Schwarting (1985), S. 633. Das bedeutet aber nicht, daß ein Übertragungsmechanismus zwischen Zinsstrukturveränderungen und deren Auswirkungen auf die gesamtwirtschaftliche Nachfrage grundsätzlich abgelehnt würde, denn damit würde die Wirksamkeit der Geldpolitik in Frage gestellt, die sich in Teilen eben dieses Mechanismus bedient.

77 nehmend unsicher.394 Der Erfolg von Bemühungen einzelner Gemeinden ist noch zweifelhafter.395 Da die kommunale Schuld weder genügend groß noch in ihren Einflüssen auf die gesamtwirtschaftliche Nachfrage hinreichend präzisierbar ist, ist die Struktur der kommunalen Schuld nicht dafür geeignet, in die stabilisierungspolitischen Überlegungen miteinbezogen zu werden.396 Ein isoliertes konjunkturorientiertes Verhalten einer einzelnen Gemeinde bliebe wegen ihres geringen gesamtwirtschaftlichen Gewichts ohne Bedeutung.397 Dennoch fanden sich in der Vergangenheit Stimmen in der Literatur, die den konjunkturpolitischen Einsatz auch für die kommunale Verschuldung befürworten.398 Beginnend mit dem Ende der siebziger Jahre finden sich aber immer mehr Quellen, welche die Gemeinden explizit von einer Verpflichtung zu einem antizyklischen Debt Management ausnehmen.399 Die Tatsache, daß die Verschuldung der Gemeinden gegenwärtig unabhängig von der konjunkturellen Situation fast ausschließlich durch langfristige Schuldscheindarlehen bestritten wird, legt den Schluß nahe, daß sich die Gemeinden bei der Strukturierung ihrer Verschuldung von anderen Zielen als dem Stabilisierungsziel leiten lassen.400 Die Möglichkeiten einer konjunkturorientierten Lauf394

Vgl. Nachtkamp/Sinn (1981); Pampel (1993), S. 34. Eine umfassende theoretische und empirische Analyse der Wirkungen der Entstehung und der Finanzierung staatlicher Budgetdefizite auf stabilisierungspolitisch wichtige Zielgrößen liefert Dieckheuer (1978). Dort werden mit Hilfe eines ökonometrischen Modells in einer Simulation auch die Wirkungen einer Politik des Debt Managements bei variabler Höhe der Staatsverschuldung ermittelt. Vgl. Dieckheuer (1978), S. 260263. Eine umfassende theoretische und empirische Untersuchung der Portfolioeffekte öffentlicher Kreditaufnahme und deren Bedeutung für die private Realvermögensbildung und deren Finanzierung bietet Francke (1981). 395 Vgl. Klein (1977), S. 206; Brückmann (1977), S. 96; Klein/Münstermann (1978), S. 229. 396 Diese beiden Prämissen nennt Milbradt als notwendige Voraussetzungen, um die Struktur der verzinslichen Staatsschuld in die stabilisierungspolitischen Überlegungen miteinzubeziehen. Vgl. Milbradt (1975), S. 74. 397 Vgl. Stucken (1960), S. 98-100; Reichert (1971), S. 141-142; Nowotny (1979), S. 169-170; Deutsche Bundesbank (1979), S. 19-20; Tettinger (1985), S. 447. Klein hingegen behauptet, daß schuldenpolitische Operationen der Gemeinden Auswirkungen auf die Zinsstrukturkurve haben. Vgl. Klein (1977), S. 137-138. Später relativiert er diese Aussage. Vgl. Klein (1981), S. 29. 398 Vgl. Ullmann (1968), S. 1057; Caspritz (1972), S. 22; Milbradt (1975), S. 196 und 200. Letzterer relativiert seine Aussagen aber später mit dem Hinweise auf das Prinzip des Föderalismus und der kommunalen Autonomie sowie der staatsrechtlichen Organisation der verschiedenen Staatsebenen. Vgl. Milbradt (1979), S. 85. 399 Vgl. Nowotny (1979), S. 173; Deutsche Bundesbank (1980), S. 26; Dill (1981), S. 152. Frühere Beispiele liefern Stucken (1956), S. 384; Irmler (1967), S. 1029. Schwarting schreibt später schlicht, Konjunkturpolitik sei keine kommunale Aufgabe. Vgl. Schwarting (2000), S. 165. 400 Noch heute gültig ist die Feststellung von Klein: „Strukturvariationen der kommunalen Schuld unter konjunkturpolitischen Aspekten sind in der bisherigen Schuldenpolitik nicht erkennbar.“ Klein (1977), S. 281.

78 zeitstrukturpolitik, einer Emission kapitalmarktfähiger Papiere oder einer direkten Verschuldung bei privaten Anlegern wird praktisch nicht genutzt. An die Durchschlagkraft von Rechtsvorschriften für Gemeinden, durch welche diese gesamtwirtschaftlich in die Pflicht genommen werden, sollten also nicht allzu große Erwartungen geknüpft werden. Vor dem Hintergrund der Zweifel an der generellen Wirksamkeit eines staatlichen Debt Managements zur Konjunkturstabilisierung und den genannten Einschränkungen für den Anreiz zu einem eigenen Beitrag zur Stabilisierungspolitik erscheint es daher zweckmäßig, das Stabilisierungsziel nicht in das Zielsystem für das kommunale Debt Management miteinzubeziehen.401 3.2.3.2 Das Allokationsziel Das Allokationsziel umfaßt eine an den volkswirtschaftlichen Bedürfnissen orientierte Ausrichtung der gesamtwirtschaftlichen Produktionsstruktur und damit auch der Wirkungen, die von den finanzpolitischen Entscheidungen auf die private Ressourcenverwendung ausgehen. Im Rahmen des Debt Managements ist es sinnvoll, das Allokationsziel auf den Komplex der Finanzmärkte und deren Funktionsfähigkeit zu beschränken.402 Die Rechtfertigung einer gezielten Steuerung der Zins- und der Gläubigerstruktur unter allokationspolitischen Gesichtspunkten ergibt sich grundsätzlich daraus, daß das Ausnutzen des kostengünstigsten Angebots nicht notwendigerweise allokationseffizient ist, da der deutsche Kreditmarkt weit vom Modellfall vollständiger Konkurrenz entfernt und die Kostensituation der Anbieter durch staatliche Eingriffe und Regulierungen, etwa durch unterschiedliche steuerliche Behandlungen und durch unterschiedliche Refinanzierungsmöglichkeiten bei der Zentralbank, beeinflußt ist.403 Die einzelne Gemeinde hat aber nur geringe Möglichkeiten zur Beeinflussung der bestehenden Marktunvollkommenheiten. Es ist auch nicht ihre Aufgabe, diese Unvollkommenheiten durch bewußte Kapitallenkung auszugleichen. Sie zu beseitigen, obliegt allein Bund und Ländern durch die Schaffung entsprechender rechtlicher Rahmenbedingungen. Auch der im internationalen Kontext für die Zentralregierungen wichtige Aufbau effizienter Primär- und Sekundärmärkte sowie von Märkten für Derivate auf Staatspapiere liegt nicht im Aufgabenbereich der Gemeinden.404 Die einzelne 401

Zu einem ähnlichen Schluß kommt Klein (1977), S. 191. Vgl. Pampel (1993), S. 35. Zu den Auswirkungen des staatlichen Debt Managements auf die Funktionsfähigkeit des deutschen Kapitalmarktes vgl. Bender (1988). 403 Wissenschaftlicher Beirat beim BMF (1979), S. 20-21. 404 Zu den Entwicklungen im internationalen Debt Management vgl. Bröker (1993), S. 15-22. 402

79 Gemeinde kann zu effizienteren Märkten beitragen, indem sie den Wettbewerb unter den Kreditgebern etwa durch transparente Kreditaufnahmeverfahren wie Versteigerungen und die Einbindung einer Vielzahl von Kapitalgebern in den gesamten Prozeß der kommunalen Verschuldung einbindet.405 Die Gemeinde kann dann durch die Wahl des günstigsten Anbieters entweder bei unverändertem Umfang der kommunalen Leistungen auf Abgaben in Höhe der eingesparten Mittel verzichten oder durch diese Mittel mehr den Präferenzen der Bürger entsprechende Leistungen zur Verfügung stellen. Die Wahl des günstigsten Anbieters ist daher unter allokativen Aspekten zu befürworten. Mit der Entscheidung für eine aktive Laufzeitstrukturierung erreicht die Gemeinde zudem eine allokative Verbesserung gegenüber dem Status quo, da die Kapitalallokationseffizienz gesteigert wird. Im Rahmen des Allokationsziels ist auch die Möglichkeit eines finanziellen Crowding-out der privaten Kapitalnachfrage zu diskutieren.406 Dazu kann es kommen, wenn eine Gemeinde auf denselben Kreditmärkten auftritt und für dieselben Kapitalgeber interessant ist wie private Kapitalnachfrager.407 Dann besteht die Gefahr, daß die Gemeinde aufgrund ihrer überlegenen Bonität im direkten Wettbewerb um ein limitiertes Kreditangebot privaten Kreditnachfragern den Zugang zu Kapital verschließt oder verteuert.408 Eine geringere Zinselastizität der kommunalen Kreditnachfrage kann sich dann unmittelbar zum Nachteil der privaten Kreditnehmer auswirken.409 Koch/Lang kommen für die gesamte öffentliche Hand zu dem Schluß, daß ein finanzielles Crowding-out 405

Dadurch werden zwar die unterschiedliche Besteuerungs- und Refinanzierungsmöglichkeiten der Anbieter nicht ausgeglichen, über die verschärfte Wettbewerbssituation wird die Markteffizienz aber tendenziell erhöht. Zur Diskussion der Begebungsformen vgl. Abschnitt 4.1.3.1.2. 406 Schlesinger/Weber/Ziebarth betonen, die Einbeziehung der Schuldenstrukturpolitik stelle per se schon eine wichtige Erweiterung der Crowding-out-Debatte dar. Vgl. Schlesinger/Weber/Ziebarth (1993), S. 165. Jany fordert, daß das Debt Management der Gebietskörperschaften sich vollständig darauf beschränken solle, die langfristige Kapitalbeschaffung des Unternehmungssektors so wenig wie möglich zu stören. Vgl. Jany (1989), S. 185. Anders Stucken (1956), S. 382. 407 Dabei läßt sich aus Sicht der Gemeinde gedanklich unterscheiden, ob sie private Kreditgeber aus der eigenen Gemeinde oder von außerhalb der Gemeinde verdrängt. Die Grenze ist in der Realität jedoch nicht zu bestimmen. 408 Um die Gefahren eines finanziellen Crowding-out auf ihre Relevanz für die Aktivitäten des kommunalen Debt Managements zu überprüfen, müßte untersucht werden, wie das Zinsniveau für private Kapitalnachfrager durch diese Aktivitäten beeinflußt wird, d. h. wie die Preiselastizitäten in den regionalen Teilmärkten und speziellen Marktsegmenten, auf denen die Gemeinden aktiv werden könnten, einzuschätzen sind. Preiselastizitäten von Angebot und Nachfrage am Kapitalmarkt und ihre Veränderungen durch Maßnahmen des kommunalen Debt Managements sind jedoch kaum empirisch meßbar. 409 Vgl. Kock (1975), S. 191, Fn. 133. Zu der Diskussion der Zinselastizität der kommunalen Kapitalnachfrage vgl. Abschnitt 2.1.

80 sowohl durch die Finanzierung eines Budgetdefizits am Kapitalmarkt als auch durch Maßnahmen des Debt Managements bei unverändertem Schuldenstand unwahrscheinlich sei, weshalb die staatliche Debt Management-Politik der Crowding-out-Hypothese nicht Rechnung tragen solle.410 Weil die Gefahr also abgesehen von Sondersituationen als gering einzuschätzen ist,411 ist dieser Aspekt in dem zu bildenden Zielsystem zu vernachlässigen.412 In der Literatur werden der Finanzierungsform „Schuldaufnahme“ gelegentlich gewisse Vorteile wachstumspolitischer Art bescheinigt,413 wenn es gelingt, die Finanzierungslast intertemporal zu verteilen, d. h. den Schuldendienst auf die nächste Generation414 zu schieben, gleichzeitig private Nachfragesektoren nicht zurückzudrängen und mit den Mitteln produktive Investitionen zu finanzieren.415 410

Vgl. Koch/Lang (1981), S. 57. Ähnlich Gandenberger (1974b), S. 386; Dieckheuer (1978), S. 308; Francke (1981), S. 171. Koch/Lang beenden ihre Überlegungen zur Stichhaltigkeit des Vorwurfs über die Verdrängungseffekte staatlicher Kreditfinanzierung mit den Worten: „Es wäre fruchtbarer, wenn Forschungskapazitäten in die Untersuchung zur Verbesserung der Schuldenstrukturpolitik umgelenkt werden könnten.“ Koch/Lang (1981), S. 57. 411 Bezüglich des kommunalen Debt Managements behaupten Alexander/Brückmann, daß zumindest im Boom mit angespannter Liquiditätslage im Bankensystem und restriktiver Geldpolitik bei direktkreditfinanzierten Kommunalausgaben mit bedeutenden Crowding-out-Effekten zu rechnen sei. Sie versuchen mit dieser Behauptung, Gemeinden von dem Vorwurf zu entlasten, durch ihre zyklische Haushaltspolitik einen Beitrag zur konjunkturellen Überhitzung zu leisten. Vgl. Alexander/Brückmann (1978), S. 230. 412 Dieses Ergebnis deckt sich mit den Beobachtungen in der Realität. Bei der in Fn. 12 genannten Befragung durch den Autor wurde zum Zielsystem bedeutender kommunaler Schuldner das Ziel „Vermeidung der Verdrängung privater Kreditnachfrage“ von keiner Stadt genannt. Auch Schwarting weist darauf hin, daß in dieser Frage die Schuldenpolitik der einzelnen Gemeinde nur eine untergeordnete Rolle spielt. Vgl. Schwarting (2000), S. 31. 413 Es darf davon ausgegangen werden, daß Gemeinden ein bestmögliches lokales Wachstum anstreben. Vgl. Postlep (1993), S. 23. Solange es bei diesem Versuch nicht zu einer kommunalen „Subventionskonkurrenz“ kommt, ist die kommunale Wachstumspolitik auch aus gesamtwirtschaftlicher Sicht zu begrüßen. Vgl. Postlep (1993), S. 131-133. Klein hält auf die Begünstigung des örtlichen Wachstums gerichtete einzelgemeindliche Debt Managementstrategien aber für wenig ergiebig. Vgl. Klein (1977), S. 147. 414 Der Begriff „Generation“ ist in diesem Zusammenhang nicht im biologischen Sinne zu verstehen, sondern bezeichnet allein die Bevölkerung einer nachfolgenden Periode. Das schließt auch die auf Gemeindeebene besonders ausgeprägten Veränderungen durch Zu- und Abwanderungen ein. Reichert weist darauf hin, daß Gemeinden sich wegen der „rasanten Änderung des sozialen Rahmens und der Dynamik des technischen Fortschritts“ sowie der Inflation mit einer kurz- bis mittelfristigen Betrachtung begnügen sollten und nennt als Zeitraum den Bedarf von zehn bis zwanzig Jahren. Vgl. Reichert (1971), S. 254. 415 Vgl. Ragoss (1974), S. 16-17; Schwarting (1985), S. 624. Die von Buchanan (1958) angestoßene Debatte um die Möglichkeit der Lastverschiebung durch öffentlichen Kredit, die von Nowotny als die wichtigste Fragestellung im Rahmen der außerkonjunkturellen Betrachtung der öffentlichen Verschuldung bezeichnet wird, dreht sich in der Regel um die Alternativen Steuer oder Anleihe, nicht aber um die hier betrachtete Frage der Strukturierung der Verschuldung. Vgl. Gandenberger (1974a); Nowotny (1996), S. 421. Sollte die Verfolgung des pay-as-you-usePrinzips Ursache der Wahl der Verschuldung als Finanzierungsmittel gewesen sein, so muß die-

81 Dabei ist umstritten, ob bei einer ausschließlichen Verschuldung innerhalb der Gemeindegrenze eine intertemporale Lastenverteilung möglich ist.416 Zuweilen wird aber auf die Möglichkeit hingewiesen, durch eine Verschuldung außerhalb der Gemeindegrenzen die Last auf zukünftige Generationen zu verschieben.417 Manche Autoren halten die Lastverschiebung auf Gemeindeebene nicht nur für möglich, sondern für erforderlich.418 Sollte die Gemeinde mit der Begründung, daß die nächste Generation den Nutzen von einer Investition hat, im Sinne des „pay-as-you-use-Prinzips“ intertemporale Verteilungsziele verfolgen wollen, müßte sie das bei der Bestimmung der Gläubiger- und der Fälligkeitsstruktur berücksichtigen. Hinsichtlich der Gläubigerstruktur muß eine Verschuldung außerhalb der Gemeindegrenzen angestrebt werden.419 Hinsichtlich der Fälligkeitsstruktur kann das Ziel erreicht werden, indem entweder kurzfristige Verbindlichkeiten in Verbindung mit einem Til-

ses selbstverständlich an vorderer Stelle des Zielkatalogs für das Debt Management stehen. Zu den Positionen in der Diskussion um die intertemporalen Verteilungswirkungen der Staatsverschuldung vgl. Ludwig (1980). 416 Musgrave/Musgrave/Kullmer weisen zu recht darauf hin, daß bei einer Verschuldung außerhalb der Gebietsgrenzen die nachfolgende Generation die Schulden nicht, wie bei Verschuldung innerhalb der Gebietsgrenzen, sich selbst schulde, sondern die Rückzahlung wieder die Gebietsgrenzen verlasse, weshalb unter dem Gesichtspunkt des Lasttransfers Verschuldung innerhalb und außerhalb der Gebietsgrenzen gleichzusetzen sei. Die Lastverteilung sei auf beiden Wegen möglich. Vgl. Musgrave/Musgrave/Kullmer (1987), S. 214-216. Ähnlich Ebnet (1988), S. 212. Anders zuvor Vgl. Daly (1969), S. 51. Skeptisch auch Reichert (1971), S. 43-44. Ragoss (1974), S. 16-17, hält die intergenerative Lastverteilung bei einer zumindest teilweisen äußeren Verschuldung für möglich. 417 Grundsätzlich gilt die Kommunalverschuldung vor allem als „äußere Verschuldung“. Vgl. Stucken (1960), S. 97; Ragoss (1974), S. 13. Anders mit Blick auf die Sparkassen als kommunale Hauptgläubiger Schwarting (1985), S. 624. Eine mittlere Position nimmt Reichert ein. Vgl. Reichert (1971), S. 37-38. 418 Vgl. Funke (1995), S. 337; Schwarting (1985), S. 624. Für besonders für kleinere Gemeinden relevant hält es Huang (1984), S. 116. Das von Schwarting in anderen Beiträgen angeführte Argument, daß sich die Effekte bei der Betrachtung aller Gemeinden kompensierten und intergenerative Gerechtigkeit daher nicht als gesonderte Begründung für kommunale Kreditaufnahme herangezogen werden könne, kann bei einer Betrachtung aus Sicht der einzelnen Gemeinde nicht zählen. Vgl. Schwarting (1982), S. 83; Schwarting (2000), S. 27. Es sei an dieser Stelle darauf hingewiesen, daß das „pay-as-you-use-Prinzip“ keineswegs unumstritten ist, da vorausgesetzt wird, daß die Präferenzskala der zukünftigen Generation sich mit jener der gegenwärtigen deckt, wenigstens aber in ausreichendem Maße bekannt ist. Der Vorwand der intergenerativen Gerechtigkeit sollte nicht dazu mißbraucht werden, Partikularinteressen zu verhüllen. Vgl. Schlesinger/Weber/Ziebarth (1993), S. 220-231, sowie die dort angegebene Literatur. Zudem sind auf kommunaler Ebene Wanderungsbewegungen zu berücksichtigen, durch die sich ein Wirtschaftssubjekt der zukünftigen höheren Belastung entziehen kann. Vgl. Zimmermann (1999), S. 203. 419 Zu Schwierigkeiten bei der Steuerung der Gläubigerstuktur vgl. Abschnitt 3.2.3.3.

82 gungsplan, bei dem die fällige Schuld wenigstens teilweise prolongiert wird, oder langfristige Verbindlichkeiten aufgenommen werden.420 Abschließend sei noch bemerkt, daß eine Gemeinde sich auch bemühen kann, die Bürger vor Ort zur Zeichnung von Schuldtiteln zu bewegen, um gemäß dem Prinzip von Leistung und Gegenleistung eine Art gruppenmäßiger Äquivalenz im lokalen Sinne zu erreichen, die politisch-psychologisch motiviert ist und gleichzeitig geeignet sein kann, durch die Steigerung des Leistungsbewußtseins der Bürger einen ergiebigen Kreditmarkt für die Gemeinde zu schaffen und zu erhalten.421 Es bleibt festzuhalten, daß das allokative Ziel dadurch Berücksichtigung finden kann, daß bei den Transaktionen Friktionen am Geld- und Kapitalmarkt vermieden werden. Durch den oben begründeten unsteten Kapitalbedarf der Gemeinden besteht die Gefahr, durch kommunale Verschuldungsaktivitäten zu solchen Friktionen beizutragen.422 Wenngleich die Gefahr von Marktstörungen wegen der kleineren Volumina weitaus geringer ist als bei der Zentralebene,423 sollte die einzelne Gemeinde solche Störungen durch eine hohe Transparenz der Verschuldungsaktivitäten vermeiden.424 Gleichzeitig sollte sie für einen möglichst intensiven Wettbewerb unter den Kapitalanbietern sorgen, bei dem dann der günstigste Anbieter zum Zuge kommen sollte. Das intertemporale Verteilungsziel kann auf Wunsch der Gemeinde über die Fälligkeitsstruktur Berücksichtigung finden. Die dafür notwendige, ohnehin schwierige Beeinflussung der 420

Vgl. zur Aufstellung des Schuldendienstplans Abschnitt 4.1.2. Der Münchner Oberbürgermeister nannte bei einer Anleihebegebung 1994 die eigene Bevölkerung als Zielgruppe, die „auf diese Weise einen aktiven und lohnenden Beitrag zur Finanzierung ihrer Kommune“ leisten könnten. Vgl. Müller (1994). Auf diese Möglichkeit weist bereits Barocka (1957), S. 93, hin. Vgl. auch Klein (1977), S. 132-134, der später (S. 200-201) aber deutlich macht, mit welchen Kosten bzw. Problemen der Zuordnung sowohl auf seiten der Gläubiger als auch auf seiten des Schuldners die praktische Umsetzung dieses Vorschlags verbunden ist. 422 Die Bedeutung stetiger Maßnahmen betont für den Bund Gandenberger. Gandenberger (1980), S. 501. Daß der Bund dieser Verantwortung im Rahmen seines Debt Managements Rechnung trägt zeigt Levermann (1983), S. 666-669. Gaines meint, ein unstetes Verschuldungsverhalten habe höhere Marktzinsen zur Folge, weil die Unsicherheit für die Gläubiger entlohnt werden müsse. Vgl. Gaines (1962), S. 266. Der wissenschaftliche Beirat beim BMF empfiehlt eine Verstetigung der Neuverschuldung, um den Anlegern Dispositionssicherheit zu geben. Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim BMF (1979), S. 35. 423 Beispielsweise steht die Regierung der USA gegenwärtig vor dem Problem, daß durch die bereits erwirtschafteten und auch in der Zukunft geplanten Haushaltsüberschüsse mit dem Kreditbedarf auch die Liquidität auf dem amerikanischen Anleihemarkt sinkt. Da die amerikanischen Staatsanleihen als Richtschnur für die gesamte Finanzwelt dienen, gehen von der trotz gegenteiliger Versprechungen aus dem amerikanischen Finanzministerium sinkenden Liquidität unerwünschte, weltweit wirksame Liquiditäts- und damit Zinseffekte aus. Vgl. o. V. (1999). Zum Einfluss der aktiven Teilnahme der Zentralebene auf die Swapmärkte vgl. Macaskill (2001), S. 103. 424 Vgl. Beyfuss (1976), S. 32. 421

83 Gläubigerstruktur auf Regionen außerhalb der Gemeinde widerspricht allerdings dem Streben nach einer gruppenmäßigen Äquivalenz. 3.2.3.3 Das Distributionsziel Im Vordergrund der Distributionspolitik steht die personale Einkommens- und Vermögensverteilung.425 Wirkungen des kommunalen Debt Managements auf die Einkommens- und Vermögensverteilung ergeben sich dann, wenn die Wirtschaftssubjekte in unterschiedlicher Weise von dem Angebot kommunaler Verschuldungstitel profitieren und wenn das Ausmaß dieser Unterschiede von den schuldenpolitischen Entscheidungen der Gemeinde hinsichtlich ihrer Fristigkeits- und Gläubigerstruktur sowie der vereinbarten Zinssätze abhängt.426 Voraussetzung für ein erfolgreiches distributionspolitisch orientiertes Debt Management ist daher die Manipulation der Gläubigerstruktur dahingehend, eine bestimmte Gruppe, z. B. im Falle der personalen Einkommensverteilung private Haushalte mit geringerem Einkommen, in den Vorzug der Zinszahlungen kommen zu lassen. Damit die Umverteilung im Kreis der Gemeindebürger bzw. der lokalen Unternehmungen stattfindet, muß zudem das Kapital innerhalb der Gemeindegrenzen aufgenommen werden.427 Das gestaltet sich bei übertragbaren, insbesondere bei börsennotierten Verschuldungsformen aber äußerst schwierig, da sich die Gläubigerstruktur aus dem Marktprozeß heraus ergibt und dadurch einerseits nicht ohne weiteres festzustellen und vor allem nur schwer zu steuern ist.428 Noch schwieriger ist die Messung der effektiven Inzidenz gezielter distributionspolitischer Maßnahmen bei der Verschuldung bei Kreditinstituten, da wegen deren Intermediationsfunktion der Kreis der Begünstigten nicht eindeutig identifiziert werden kann. Auch läßt sich die Einhaltung von Höchstgrenzen, die dem Mißbrauch solch gezielter di425

Die folgenden Gedanken zur personalen Distributionspolitik sind ebenso auf die sektorale oder die funktionale Distributionspolitik übertragbar, weshalb diese nicht gesondert aufgeführt werden. Eine wirkungsvolle regionale Distributionspolitik einzelner Gemeinden kann angesichts der Größen deutscher Gemeinden nicht erwartet werden, weshalb diese hier ebenfalls keine gesonderte Erwähnung findet. Zu den Verteilungswirkungen der Staatsverschuldung, insbesondere den Wirkungen auf die funktionale Einkommensverteilung, vgl. Schaa (1981). Diese Arbeit vernachlässigt allerdings sowohl die kommunale Schuld als auch den Einsatz der Schuldenstrukturpolitik. 426 Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim BMF (1979), S. 22. 427 Eine äußere Verschuldung stellt hingegen eine Minderung der innerhalb der Gemeinde verfügbaren Einkommen dar. Vgl. Stucken (1960), S. 97. Da es sich bei der Schuldaufnahme der Gemeinden aber, wie oben erwähnt, in der Regel um eine äußere Verschuldung handelt, müsste der Debt Manager zusätzliche Maßnahmen ergreifen, um das Kapital innerhalb der Gemeindegrenzen zu attrahieren. 428 Vgl. Hansmeyer (1965), S. 207; Milbradt (1975), S. 13; Postlep (1979), S. 53.

84 stributionspolitischer Regelungen entgegenwirken können, in beiden Fällen nur schwer überwachen. Diese Schwierigkeiten wären nur zu umgehen, indem die Mittel mit Hilfe nicht übertragbarer Schuldtitel direkt bei der Zielgruppe aufgenommen werden.429 Gelänge das, so bliebe zu untersuchen, ob sich für die Gläubiger tatsächlich die gewünschten Distributionseffekte einstellen und ob diese auf die Kreditvergabe an die Gemeinde zurückzuführen sind. Der Erfolg dieser Maßnahme wäre nur gegeben, wenn die Anleger durch die Maßnahmen der Gemeinde zusätzliches Kapital investierten oder, im Falle der Anlagesubstitution, die risikoadjustierten Erträge höher wären als bei alternativen Anlageformen. Der erste Fall ist unwahrscheinlich. Zwar profitieren die Gläubiger einer Gemeinde von der erstklassigen Bonität des Schuldners. Neben der betrachteten Gemeinde agieren aber allein aus dem Inland noch der Bund, sechzehn Länder, eine Vielzahl anderer Gemeinden sowie weitere staatlich garantierte Kapitalnachfrager am Markt, wodurch sich für die Kapitalgeber zahlreiche Substitutionsmöglichkeiten durch Anlageformen gleicher Bonität ergeben. Durch das Angebot einer Gemeinde kann daher kaum zusätzliches Kapital mobilisiert werden. Wahrscheinlicher ist eine Substitution der Vermögenspositionen der Gläubiger. Die bewußte Gewährung von risikoadjustiert höheren Erträgen für die Gläubiger wäre zwar denkbar, widerspräche aber durch seine verzerrende Wirkung allokativen und durch seine schuldverteuernde Wirkung fiskalischen Gesichtspunkten. Zusammenfassend gilt, daß das Gemeindebudget für die Verwirklichung von Distributionszielen, insbesondere personaler Distributionsziele, wenig geeignet ist. Sowohl Bürger als auch Unternehmungen können den Maßnahmen durch Migrationseffekte entgegenwirken, die umso stärker werden, je stärker die Um429

Zeitel vertritt aber die Ansicht, daß die Gemeinden ganz überwiegend auf die Kreditnahme bei bestimmten Geschäftsbanken angewiesen seien und nicht so zwischen Gläubigergruppen wählen könnten wie der Bund. Vgl. Zeitel (1969), S. 449. Eine andere Lösung wäre die in den USA übliche Vergünstigung für Zinserträge aus Municipal Bonds bei der Einkommensteuer der emittierenden und teilweise auch der übergeordneten Gebietskörperschaft(en). Aus den Marktprozessen würden sich die in der jeweiligen Gemeinde Steuerpflichtigen als Gläubiger ergeben, da für andere Gläubiger die Nachsteuerrendite im Vergleich zu anderen Schuldtiteln unattraktiv würde. Zur Feinsteuerung der Gläubigerstruktur könnten die Steuervergünstigungen den Zielgruppen vorbehalten sein. Solche Papiere haben gleichzeitig einen positiven fiskalischen Effekt, wenn ihre Nominalverzinsung niedriger als bei uneingeschränkt steuerpflichtigen Schuldtiteln ist und diese Ersparnisse die Mindereinnahmen bei der Einkommensteuer übertreffen. Gleichzeitig kann dadurch auch das Gewicht der verbrieften Finanzierung zu Lasten der nicht vergünstigten Kreditfinanzierung verschoben werden. Eine Steuervergünstigung für die Gläubiger öffentlicher Schuld wird aber in Deutschland überwiegend abgelehnt. Im folgenden werden jegliche Lösungen, die der Gemeinde durch administrative oder zwangsweise Maßnahmen im Wettbewerb Vorteile erbringen sollen, aus ordnungspolitischen Erwägungen ausgeschlossen. Vgl. dazu auch S. 104.

85 verteilungswirkungen einer Gemeinde sind.430 Maßnahmen zur Distributionspolitik durch das kommunale Debt Management zu verfolgen ist also, wie schon bei der Verfolgung des Stabilisierungsziels, für Gemeinden als noch weniger aussichtsreich einzuschätzen als für die Zentralebene.431 Unter Berücksichtigung der Schwierigkeiten bei der praktischen Umsetzung sowie der Gefahr allokativer Verzerrungen und möglicherweise negativer fiskalischer Konsequenzen sollte das Distributionsziel bei der Formulierung eines Zielsystems für das kommunale Debt Management daher grundsätzlich keine Berücksichtigung finden.432 3.2.4 Gewichtung der Zielkomponenten Aus den bisherigen Ausführungen wurde bereits deutlich, daß zwischen manchen Zielsetzungen eine Zielneutralität oder eine Zielkompatibilität vorliegt, während es zwischen anderen Zielen zu Zielkonflikten kommt.433 Die systematische Verfolgung eines Ziels wird dabei umso schwerer, je größer die Bedeutung divergierender Ziele ist. Um ein vollständiges Zielsystem zu formulieren, muß nach der Einzelbetrachtung der denkbaren Zielkomponenten daher eine Analyse der Interdependenzen, Zielharmonien und Zielkonflikte und darauf aufbauend eine Gewichtung der Zielkomponenten erfolgen. Tab. 2 faßt zusammen, mit welchen Maßnahmen der Debt Manager direkt oder indirekt auf die einzelnen Ziele einwirken kann und wo die Zielkonflikte liegen. Ein möglicher Zielkonflikt zwischen Allokations- und Stabilisierungsziel ergibt sich beispielsweise durch die im Rahmen des Stabilisierungsziels erfolgende Beeinflussung von Strukturen. Dieser ergibt sich zum einen bei einer Beeinflussung der Zinsstruktur zu Stabilisierungszwecken, weil dadurch gezielt von der Struktur abgewichen wird, welche die den Gläubigern aus den verschiedenen Vermögenslagen erwachsenen unterschiedlichen Risiken und Einbußen an Liquidität angemessen reflektiert 430

Vgl. Seiler (1981), S. 508. Pampel kommt in seiner Untersuchung für den Bund zu dem Schluß: „Auf die Verfolgung distributionspolitischer Ziele ist ... zu verzichten, da die Verteilungswirkungen schuldenstrukturpolitischer Maßnahmen kaum abschätzbar sind und deshalb die Schuldenstrukturpolitik nicht als zielsicheres Instrument der Verteilungspolitik genutzt werden kann.“ Pampel (1993), S. 34-35. 432 Postlep geht davon aus, daß Gemeinden auf „gerechte“ intralokale Verteilung von Einkommen und Vermögen bedacht sind. Postlep (1993), S. 23. Zeitel vertritt die Ansicht, bei der kommunalen Kreditpolitik finde die Einkommensdistribution hingegen überhaupt keine Berücksichtigung, weil eine nennenswerte Einflußmöglichkeit auf die personelle Einkommensverteilung nicht gegeben sei. Vgl. Zeitel (1969), S. 449. Zu einem ähnlichen Ergebnis kommt Klein (1977), S. 165. 433 Auf spezielle Konflikte, wie dem zwischen dem gesamtwirtschaftlichen Stabilisierungsziel und dem lokalen Wachstumsziel, soll hier nicht näher eingegangen werden. Auf die besondere Verantwortung der Gemeinden bei diesem Fall weist Hansmeyer (1966), S. 187, hin. 431

86 und somit die Voraussetzung für eine wünschenswerte Verwendung der volkswirtschaftlichen Ressourcen bietet. Zum anderen ergibt er sich aus der Wahl der Schuldformen und damit vor allem aus der Gestaltung der Gläubigerstruktur, die gezielt zu einer auf Erhaltung oder Wiederherstellung des Wettbewerbs auf dem Kreditmarkt ausgerichteten Schuldenstrukturpolitik eingesetzt werden könnte. Eine gezielte Beeinflussung der Marktergebnisse ist aus allokationspolitischer Sicht allenfalls gerechtfertigt, wenn diese mit den oben genannten Marktineffizienzen begründet wird. Der bedeutendste Zielkonflikt besteht zwischen dem fiskalischen Ziel und dem Stabilisierungsziel.434 Die Gemeinden sind zwar durch die genannten rechtlichen Vorgaben in die staatliche Konjunkturpolitik eingebunden.435

434

Vgl. Hansmeyer/Mackscheidt (1970), S. 256. Anders Sievert, der zu zeigen versucht, daß dieser Zielkonflikt unter der Nebenbedingung eines bestimmten Konzepts für die Geldpolitik nicht besteht. Vgl. Sievert (1981). 435 Darauf weist Klein (1977), S. 168, nachdrücklich hin.

87

Ziel

Unterziel

Maßnahmen

Zielkonflikt

Stabilisierungsziel

Variation von Marktzinsniveau und Liquidität der Wirtschaft entsprechend der konjunkturellen Lage Effizienz des GKM

Entsprechende Laufzeit- und Gläubigerstruktur

Kostenminimierung, Allokationsziel

Allokationsziel

Vermeidung von Friktionen am GKM Vermeidung von Crowding out

Intertemporale Lastverteilung

Distributionsziel Einzelwirtschaftliche Ziele

Gruppenmäßige Äquivalenz Einkommens- und Vermögensverteilung Minimierung der Zinskosten Vermeidung von Abhängigkeiten von bestimmten Gläubigergruppen, Erweiterung des Handlungspotentials, Sicherung des zukünftigen Marktzugangs Steuerung der Liquiditätsund Zinsänderungsrisiken

Effiziente und transparente Begebungsverfahren Stetige Kapitalaufnahme, Marktpflege Erweiterung der Gläubigerund der regionalen Schuldenstruktur sowie des Spektrums der eingesetzten Verschuldungsformen Lange Laufzeiten, Verschuldung innerhalb der Gemeindegrenzen Entsprechende Gläubigerstruktur Entsprechende Gläubigerstruktur und Zinsausstattung Zinsbindungsfrist, Verschuldungsform, Gläubiger Erweiterung der Gläubigerund der Laufzeitstruktur, der regionalen Streuung und des Spektrums der eingesetzten Verschuldungsformen

Kostenminimierung

Kostenminimierung, Allokationsziel Stabilisierungsziel

Entsprechende Laufzeit- und Zinsbindungsstruktur

Tab. 2: Zielorientierte Maßnahmen des Debt Managers und daraus entstehende Zielkonflikte Schwarting vertritt aber die Ansicht, der Gesetzgeber habe im Konflikt zwischen der Sicherung einer geordneten Haushaltswirtschaft einerseits und den konjunkturpolitischen Erfordernissen andererseits der haushaltswirtschaftlichen Solidität den Vorrang eingeräumt.436

436

Vgl. Schwarting (1985), S. 633-634. Ähnlich Thiem (1984), S. 16.

88 Problematisch ist eine Beschränkung auf das fiskalische Ziel, wenn dadurch die Konsistenz einer gesamtstaatlichen Stabilisierungspolitik in Frage gestellt würde. Soll der öffentliche Gesamthaushalt eine konjunkturpolitische Funktion ausfüllen und zumindest keine Parallelpolitik betreiben, stellt die Tatsache, daß in der Schuldenpolitik der Gemeinden eher einzel- als gesamtwirtschaftliche Überlegungen dominieren, „eine empfindliche Lücke dar, die zwar überwiegend bedauert, aber hingenommen wird.“437 Die Priorisierung des fiskalischen Ziels wird daher von Milbradt kritisiert, der das Debt Management als unbestrittenen Teil der staatlichen Wirtschaftspolitik bezeichnet. Solle die Konsistenz staatlicher Politik nicht in Frage gestellt werden, so müsse, wenn eine prozyklische Variation der Struktur der verzinslichen Staatsschuld empfohlen würde, unterstellt werden, daß diese Strukturveränderungen keine oder nur vernachlässigbare Auswirkungen auf die gesamtwirtschaftliche Aktivität haben, so daß die Politik der Zinsminimierung voll verwirklicht werden könne. Das setze wiederum voraus, •

daß die verzinsliche Staatsschuld außerordentlich gering ist,

•

alle verzinslichen Staatspapiere vom Markt als homogene Güter angesehen werden oder

•

daß trotz Inhomogenität und relativ umfangreicher Staatsschuld durch Debt Management keine oder nur geringfügige Impulse von den Staatspapiermärkten ausgehen, welche die sonstige Wirtschaftspolitik und hier insbesondere die Geldpolitik stören.438

Da die Verschuldung einer einzelnen Gemeinde im Vergleich zum gesamten Kreditmarkt vergleichsweise gering ist, trifft der erste Punkt zu. Zum zweiten Punkt kann nach dem Status quo aus Sicht der Marktteilnehmer des organisierten Kapitalmarktes keine Stellung bezogen werden, da die Gemeinden so gut wie keine kapitalmarktfähigen Staatspapiere ausgeben. Die Schuldscheine verschiedener Gemeinden werden von den Gläubigern im Sekundärmarkt jedoch als austauschbar angesehen. Zum dritten Punkt ist einzuwenden, daß die Gemeinden sich am Markt nach den gegebenen Konditionen richten müssen und die geldpolitischen Entscheidungen der EZB allenfalls marginal von der kommunalen Verschuldungstätigkeit als Teil der gesamten öffentlichen Verschuldung beeinflußt werden.439 Insofern ist der allgemeinen Kritik Milbradts für den speziellen Fall

437

Dreißig (1984), S. 604. Vgl. Milbradt (1975), S. 23. 439 Es ist ausgeschlossen, daß die Gemeinden über die Geldpolitik Einfluß auf die Zinsstruktur nehmen, um ihre Zinslast möglichst gering zu halten. Diese Gefahr wird bei einer abhängigen No438

89 des kommunalen Debt Managements nicht zuzustimmen. Abgesehen davon darf ohnehin bezweifelt werden, ob in der nach dem föderalen System aufgebauten Bundesrepublik eine konsistente gesamtstaatliche Stabilisierungspolitik verfolgt wird. Ein weiterer Aspekt ergibt sich durch die Berücksichtigung der für jegliche Vergabe öffentlicher Aufträge geführten Diskussion der ordnungspolitischen und rechtlichen Grenzen der Instrumentalisierung der öffentlichen Auftragsvergabe im Interesse gesamt- oder regionalwirtschaftlicher Ziele.440 Wäre die Dienstleistungsrichtlinie der EU vom 18. Juni 1992441 anzuwenden, unterläge jede Kreditaufnahme, die ein Zinsvolumen von mehr als 200.000 € nach sich zieht, der EU-weiten Ausschreibungspflicht.442 Wird die Kreditaufnahme als öffentlicher Auftrag betrachtet, so stellt sich die Frage, ob eine Gemeinde überhaupt andere Ziele verfolgen darf als die der kostengünstigsten finanzwirtschaftlichen Bedarfsdeckung. Es gibt also für die Gemeinden viele Argumente, einzelwirtschaftliche Ziele höher einzustufen als gesamtwirtschaftliche.443 Während das fiskalische Ziel für die Zentralebene möglicherweise Zwischenzielcharakter hat, stehen auf der Gemeindeebene das fiskalische und, mit Abstrichen, das Allokationsziel im Vordergrund. Das Stabilisierungsziel und das Distributionsziel werden grundsätzlich nicht verfolgt.444 Der Zielkonflikt besteht nun weniger zwischen den tenbank und einer dadurch möglichen Einflußnahme für die Zentralebene gesehen, was eine solche Zielsetzung unter gesamtwirtschaftlichen Aspekten verbieten würde. 440 Vgl. dazu Weissenberg (1984). 441 RL 92/50/EWG, umgesetzt in deutsches Recht durch VgRÄG. 442 Vgl. Schwarting (2000), S. 119. Er spricht sich dort gegen eine solche Ausschreibungspflicht aus. Einige EU-Länder schreiben Kredite bereits öffentlich aus. Vgl. Hornung/Schuchardt (1998), S. 16. Die EU-Kommission läßt gegenwärtig prüfen, inwiefern Kommunalkredite in den Anwendungsbereich dieser Vergaberichtlinien fallen und Finanzdienstleistungen der öffentlichen Hand generell europaweit ausgeschrieben werden müssen. Zu der diesbezüglichen Diskussion vgl. Heegemann (1996a), (1996b), (1998); Noelle (1998). 443 Vgl. zu dieser Ansicht Stucken (1956), S. 383; Zeitel (1969), S. 450; Kern (1981), S. 29; Schmidt (1981); Andel/Kostitsis (1982), S. 738; Jany (1989), S. 16; Öhl (1992), S. 155; Schwarting (2000), S. 22. Kock formuliert, „daß Autonomie unterer Instanzen zu fehlender Verantwortungsbereitschaft für gesamtwirtschaftliche Ziele führt, sobald ein Konflikt zu eigenen Zielen auftritt.“ Kock (1975), S. 66. 444 Das stellt auch der Wissenschaftliche Beirat beim BMF fest. Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim BMF (1979), S. 45 und 109-110. Die in Fn. 12 genannte Befragung durch den Autor ergab, daß in der Realität einzelwirtschaftliche Ziele wie eine geringe Zinslast, ein ausgewogenes Laufzeitenspektrum, die Vermeidung von Zinsänderungsrisiken und die langfristige Planungssicherheit der Höhe der finanziellen Belastung im Vordergrund stehen. Die Vermeidung von Abhängigkeiten von bestimmten Gläubigern hat nachrangige Bedeutung. Konjunkturstabilisierung und die Vermeidung von Friktionen am Geld- und Kapitalmarkt werden nur ausnahmsweise genannt, die Ziele personelle Verteilung, Vermeidung der Verdrängung privater Kreditnachfrage und die Priorisierung gemeindeinterner Verschuldung gar nicht.

90 gesamt- und einzelwirtschaftlichen Zielen, sondern vielmehr zwischen den Größen Kosten und Risiko.445

3.3 Formulierung des Zielsystems Die überwiegend einzelwirtschaftliche Orientierung der Gemeinden hat erhebliche Auswirkungen auf die Formulierung des Zielsystems für das kommunale Debt Management. Ist sich die Gemeinde ihrer eigenen Zielgewichtung bewußt, so wird gemeinsam mit dem Debt Manager und unter Berücksichtigung der festzulegenden Risikoneigung446 ein individuelles Zielsystem entwickelt, bei dem die Zielvorgaben auf objektiv überprüfbare Angaben beschränkt werden müssen, um eine möglichst hohe Abbildungsgenauigkeit zu gewährleisten447 und eine Messung des Zielerreichungsgrades zu ermöglichen.448 Das Formulieren einer Zielfunktion, also einer formalen Entscheidungsregel, setzt ein Umdenken in den meisten Gemeinden voraus, da in öffentlichen Verwaltungen gegenwärtig weniger eindeutig formulierte als vielmehr vage ausgedrückte Ziele vorherrschen, die keine eindeutige Bewertung des Zielerreichungsgrades zulassen.449 Erst die Formulierung einer Zielfunktion ermöglicht aber die Bewertung der Verschuldungsalternativen. Sie ist gekennzeichnet durch die Menge der Zielgrößen, durch die Präferenzfunktion, die den Verschuldungsalternativen Präferenzwerte zuordnet, und das Optimierungskriterium, das die angestrebte Ausprägung für den Präferenzwert, etwa das Minimum, Maximum oder ein bestimmtes Anspruchsniveau, definiert.450 Dazu gehören auch die 445

Für die kreditwirtschaftliche Praxis der Kommunalverschuldung bestätigen das Kotz/Welkenbach (1994), S. 115. Auch Deubel beschreibt das als Leitlinie der Liquiditäts-, Rücklagen- und Kreditpolitik einer Gemeinde. Vgl. Deubel (1992), S. 122. 446 Vgl. dazu Abschnitt 4.1.1. 447 Vgl. Brede (1989), Sp.1870-1871. 448 Schwierigkeiten bei der Performanceanalyse treten insbesondere bei der Verfolgung komplexer Zielsysteme mit gesamtwirtschaftlichen Komponenten auf. So wurde bereits auf die Probleme der Quantifizierung von Crowding-out-Effekten hingewiesen. Hinsichtlich des Konjunkturziels müßten indirekte Effekte der Verschuldungsmaßnahmen auf die gesamtwirtschaftiche Stabilität berücksichtigen werden, z. B. wie sich die Maßnahmen des Debt Managements auf das Verhalten von Bund und Ländern auswirken, inwiefern Unterschiede in der Wirkung auf den Konjunkturverlauf darin bestehen, ob sich die Gemeinden am organisierten Kapitalmarkt oder direkt im Bankensystem verschulden oder wie sich die jeweiligen Reaktionen der Gläubiger bzw. ihrer Kunden auf Konjunktur und Wachstum auswirken. Hinsichtlich des Verteilungsziels müßte festgelegt werden, welche Einkommens- und Vermögensgrößen zugrundegelegt und in welchem Maße diese beeinflußt werden sollen. Zur Performanceanalyse unter Kosten- und Risikogesichtspunkten vgl. Abschnitt 4.3.3. 449 Vgl. Braun (1992), S. 167. 450 Vgl. Thiel (1992), S. 165.

91 unverwechselbare Nennung des sachlichen, räumlichen und zeitlichen Bezuges der Zielerfüllung.451 Nur so kann eine spezifische, dem Zielsystem der Gemeinde entsprechende Verschuldungsstrategie formuliert werden,452 und nur so ist gewährleistet, daß das Mandat keinen Spielraum für ein eigenes politisches Werturteil des Debt Managers zuläßt und dieser eigenständig zwischen diversen gleichrangigen Zielen abwägt und Prioritäten setzt.

Planungsphase Ziele als Lösungsgeneratoren ¾Entwicklung von Alternativen

Ziele als Lösungsdeskriptoren ¾Beschreibung der relevanten Ergebnisse des Handelns

Ziele als Lösungsverifikatoren ¾Bewertung von relevanten Ergebnissen des Handelns und der Alternativen

Kontroll- und Anreizmechanismen Ziele als Kontrollvoraussetzungen

¾Kontrolle der Ergebnisse des Handelns

Ziele als Motivationsfaktoren

Realisierungsphase Ziele als Informationsgrundlage und zur Reduktion der Indeterminiertheit ¾Informationen der Beteiligten

¾Motivation zur Leistung

Quelle: Modifizierte Darstellung nach Braun (1992), S. 166.

Abb. 5: Funktionen der Ziele nach den Komponenten der Bankdienstleistung „Kommunales Debt Management“ Der Debt Manager erhält durch die Operationalisierung der Ziele einen klaren und verläßlichen Auftrag, wodurch ihm ein zielgerichtetes Handeln ermöglicht wird, das dem Zeithorizont der auftraggebenden Gemeinde entspricht. Eine präzise Zielfunktion ist zudem die Voraussetzung für eine objektive Leistungsüberprüfung und damit für die erfolgreiche Tätigkeit des Debt Managers und kann gleichzeitig Leistungsanreize setzen. Die nach den Komponenten der 451 452

Vgl. Brede (1989), Sp. 1870. Vgl. Rehkugler (1998), S. 7.

92 Bankdienstleistung „Kommunales Debt Management“ unterteilten Funktionen der einzelnen Ziele in diesem Zielsystem faßt Abb. 5 zusammen. Die größte Schwierigkeit bei der eindeutigen Formulierung liegt darin, eine praktikable Skala der Zielerreichungsgrade festzulegen und dabei die Skalenabschnitte und gegebenenfalls die Skaleneinheiten sowie den Skalenursprung und das Skalenende zu definieren.453 Bei der Festlegung kann auf Erkenntnisse der Leistungsmessung als zentralen Bestandteil des „New Public Management“ zurückgegriffen werden.454 Zu achten ist dabei auf:455 •

eine hohe Validität der Indikatoren,

•

möglichst wenige und treffende Indikatoren,

•

einen verläßlichen Maßstab für den Indikator,

•

rechtzeitige Verfügbarkeit der Daten zum nützlichen Zeitpunkt,

•

Vollständigkeit aller wesentlichen relevanten Dimensionen und

•

ein vertretbares Verhältnis des Datennutzens zu den Kosten der Datenbeschaffung.

Ohne an dieser Stelle näher darauf einzugehen, wie im Einzelfall wirtschaftspolitische Ziele in einer Gemeinde zustandekommen bzw. gewichtet werden,456 sei abschließend ausdrücklich darauf hingewiesen, daß die dem gemeindeindividuellen Zielsystem zugrundeliegenden Nutzenfunktionen unterschiedlicher Gemeinden nicht identisch sein müssen. Zwar wurden oben Empfehlungen für die Gewichtungen der Ziele gegeben. Die endgültige Entscheidung über die Gewichtung liegt aber bei den politischen Entscheidungsträgern der Gemeinde. Dabei spielen Kriterien wie die Gemeindegröße, Finanzkraft oder politische Verhältnisse eine entscheidende Rolle. Wie die Ziele letztlich gewichtet werden

453

Vgl. Brede (1989), Sp. 1871. Vgl. dazu Klingebiel (1997), S. 649; Zimmermann (1999), S. 292-294. Unter dem Begriff „New Public Management“ wird diskutiert, welche betriebswirtschaftlichen Konzepte auf die öffentliche Verwaltung übertragar sind. Bei den in jüngster Zeit verstärkten Versuchen, betriebswirtschaftliche Ansätze auf die öffentliche Verwaltung zu übertragen, stehen die Gemeinden im Mittelpunkt, weil die Kommunalverwaltung als der Zweig der öffentlichen Verwaltung angesehen wird, der dem stärksten Leistungsdruck ausgesetzt ist. Der Bereich der kommunalen Schuldenwirtschaft zählt bislang nicht zum Spektrum der Objektbereiche, wie ein Blick in die aktuellen Veröffentlichungen zum Controlling in öffentlichen Institutionen zeigt. Vgl. dazu Klingebiel (1999). 455 Vgl. Buschor/Lüder (1994), S. 183-184. 456 Ausführlich zu dieser Fragestellung vgl. Fürst (1975); Haasis (1978); Schmals/Siewert (1982). Vgl. dazu auch Abschnitt 5.2.1. 454

93 und welche Risikopräferenz besteht, muß in der individuellen Vereinbarung zwischen Gemeinde und Debt Manager festgehalten werden. Dieses Zielsystem und die entsprechenden Maßnahmen sollten möglichst so aufeinander abgestimmt werden, daß gegenseitig verursachte Effizienzverluste und Unvereinbarkeiten vermieden, jedenfalls aber reduziert werden.457 Klein fürchtet, der Versuch der Zinskostenminimierung bei gegebenem Schuldenstand führe zu einer komplizierteren Schuldenstruktur, die sich als Ergebnis einer am Konjunkturverlauf und entsprechenden Zinsniveauänderungen orientierten Schuldenpolitik darstelle.458 Genau diese Komplexität zu bewältigen, ist die Aufgabe des Debt Managers. Wie diese Aufgabe mit der Bankdienstleistung „Kommunales Debt Management“ umgesetzt werden kann, zeigt das folgende Kapitel.

457 458

Vgl. Pampel (1993), S. 38. Vgl. Klein (1977), S. 136-137.

95

4 Elemente der Bankdienstleistung „Kommunales Debt Management” 4.1 Planungsphase: Entwicklung einer Verschuldungsstrategie Hat sich eine Gemeinde dafür entschieden, ihr Debt Management von einem externen Anbieter durchführen zu lassen, so erfolgt in der Planungsphase gemeinsam mit dem Debt Manager die Bestandsaufnahme der Verschuldung und der damit verbundenen Risiken, eine Analyse der Ziele, Beschränkungen und Risikoneigung der Gemeinde und darauf aufbauend die Entwicklung einer Strategie und die Auswahl der Aktionsparameter.459 So wird eine gemeindespezifische Verschuldungsstrategie entworfen, die sowohl die bestehende Verschuldung als auch die geplante Neuverschuldung einschließt. Sie kann nie als abgeschlossen gelten, weil sich außer den Marktprognosen auch das Zielsystem selbst ändern kann, indem Prioritäten neu gesetzt, Gewichtungen verschoben oder einzelne Ziele hinzugefügt oder zurückgezogen werden.460 Hinsichtlich ihrer weiteren Gültigkeit hat sie daher regelmäßigen Überprüfungen zu unterliegen. Aus der Sicht des Debt Managers läßt sich ein Großteil der Arbeit in der Planungsphase standardisiert und für alle Gemeinden einheitlich durchführen. Die von der individuellen Situation der Gemeinde abhängigen Teile, insbesondere das Zielsystem, das für das weitere Vorgehen von zentraler Bedeutung ist, lassen sich zum Beispiel in einem gemeinsamen Workshop erarbeiten.461 Die Formulierung einer solchen Strategie setzt voraus, daß bei der auftraggebenden Gemeinde Zielvorstellungen existieren oder entwickelt werden, mit deren Hilfe die erwogenen Handlungsalternativen hinsichtlich ihrer Konsequenzen miteinander verglichen werden können.462 Implizit hat jede Gemeinde bereits eine gewisse Verschuldungsstrategie. Aufgrund der einseitigen Laufzeit- und Gläubigerstruktur des Kommunalkredits und der nur mittelbaren Kapitalmarktinanspruchnahme über Schuldscheindarlehen darf jedoch an einem Zusammenhang zwischen schuldenpolitischen Zielen und der Struktur der Gemeindeverschuldung gezweifelt werden.463

459

Vgl. Juncker/Priewasser (1993), S. 497; Rehkugler (1998), S. 5. Vgl. Brede (1989), Sp. 1875. 461 Vgl. Prautzsch/Walter (1998). Vereinfachte Beispiele finden sich bei Schwarz (2001), S. 44-47. 462 Vgl. Thiel (1992), S. 165. 463 Klein behauptet, ein fiskalisch und/oder liquiditätspolitisch motiviertes kommunales Debt Management spiele bislang keine Rolle. Vgl. Klein (1977), S. 262. 460

96 Aufgabe des Debt Managers ist es nun, gemeinsam mit der Gemeinde explizit eine Strategie zu formulieren. Grundlage dafür ist die in Kapitel 3 diskutierte Formulierung eines Zielsystems durch eine eigene Gewichtung der Zielkomponenten. Die Entscheidungsträger in der Gemeinde müssen sich also zunächst ihrer Ziele und ihrer Risikoneigung bewußt werden. Danach werden die Verantwortlichkeiten eindeutig definiert und verbindliche, objektivierte Risikogrenzen festgelegt, um die Überprüfbarkeit zu gewährleisten. Dabei muß fixiert werden, welche Aufgaben und Verantwortungen der Debt Manager hat und was er selbst entscheiden bzw. erst nach Rücksprache unternehmen kann. Die einzelnen Zielsetzungen, Anweisungen, Regeln und Grenzen sollten so gefaßt sein, daß sie nicht zu einer übertriebenen Einschränkung der Flexibilität des Debt Managers führen und die Verhältnismäßigkeit zur Gesamtaktivität gewahrt bleibt. Insbesondere ist das Einvernehmen darüber wichtig, welche Art des Debt Managements gewünscht wird, mit welchem aktiven Risiko dies geschehen soll und welche Konsequenzen daraus erwachsen.464 Schließlich muß geklärt werden, welchen Zeithorizont die Gemeinde verfolgt, wobei berücksichtigt werden muß, daß eine nachhaltige Zielerreichung grundsätzlich nur mit einer mittel- bis langfristig ausgelegten Strategie zu sichern ist. Um die für die Entwicklung der Strategie angemessene Sorgfalt walten zu lassen, müssen Gemeinde und Debt Manager zu Beginn des Debt ManagementMandates diesem Prozeß einen entsprechenden zeitlichen Rahmen widmen. Alle wichtigen Grundsätze sollten außerdem einer regelmäßigen Überprüfung durch Debt Manager und Gemeinde unterliegen. In der Planungsphase wird so gegenseitiges Verständnis aufgebaut und kontinuierliche Kommunikation zwischen Gemeinde und Debt Manager angeregt, um möglichen Konflikten schon vom Ansatz her entgegenzuwirken. 4.1.1 Risikoanalyse der bestehenden Schuldenstruktur und Ermittlung der Risikoneigung der Gemeinde Weil Gemeinden nicht kaufmännisch bilanzieren, sondern noch immer nach den Regeln der Kameralistik arbeiten, ist es grundsätzlich schwierig, sich ein umfassendes Bild von der Finanz- und Vermögenslage einer Gemeinde zu verschaffen.465 In der Realität halten die Gemeinden zwar die Risikovermeidung für sehr 464

465

Vgl. Günther (1998), S. 186-187. Denkbare Alternativen sind grundsätzlich eine passive, eine semiaktive oder eine aktive Strategie für das Management des kommunalen Verschuldungsportfolios. Zu Portfoliomanagementstrategien vgl. Abschnitt 4.2. Es gibt verschiedene Pilotprojekte zur Reform des kommunalen Rechnungswesens. Ein Beispiel ist das „Speyerer Verfahren“, mit dem die baden-württembergische Stadt Wiesloch als erste

97 wichtig. Die sich aus der Schuldenstruktur ergebenden Risiken sind aber weitgehend unbekannt. Das bedeutendste dieser Risiken ist das Zinsänderungsrisiko. Daneben müssen weitere Risiken, allen voran das Liquiditätsrisiko, sowie alle mit dem Einsatz von derivativen Instrumenten verbundenen Risiken identifiziert und quantifiziert werden.466 Um das zu ermöglichen, muß die Gemeinde dafür Sorge tragen, daß die notwendigen Informationen über die Struktur ihrer Verschuldung jederzeit abrufbar sind.467 Debt Manager und Gemeinde müssen sich zunächst einigen, welcher Risikobegriff verwendet und welche Risiken bestimmt werden sollen.468 Dabei müssen sich viele kommunale Entscheidungsträger von dem falschen Risikoverständnis lösen, nach dem Risiken ausgeschlossen werden, indem eine möglichst lange Zinsbindung vereinbart und damit Planungssicherheit für die Höhe des Schuldendienstes gegeben ist. Den folgenden Ausführungen liegt ein anderes Risikoverständnis zugrunde.469 Grundlage ist der Barwert des Schuldenportfolios. Dieser durch das Diskontieren aller Zahlungsströme errechnete Wert entspricht dem, was die Gemeinde bezahlen müßte, wenn sie zum Diskontierungszeitpunkt alle Schulden zum Marktwert zurückbezahlen würde. Je niedriger der absolute Barwert der Schuld, desto geringer ist dieser Rückzahlungsbetrag.470 Unterstellt man, daß eine Gemeinde ein Interesse daran hat, zu jeder Zeit Verringerungen des Barwertes durch den Einsatz von Zinsderivaten realisieren471 oder eine Rückzahlung oder deutsche Stadt mit Beginn des Jahres 1999 ihr kameralistisches Rechnungswesen auf eine doppische Buchführung umstellte. Vgl. zu diesem Verfahren Lüder (1999). Im Rahmen eines Modellprojekts sollen auch in NRW einige Gemeinden ihren Haushalt auf ein Konzept auf der Basis der doppelten kaufmännischen Buchführung umstellen. Zu den Bestrebungen in NRW vgl. Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen (1999). Zu weiteren Diskussionen um Reformen des öffentlichen Rechnungswesens vgl. Lüder (1994). 466 Vgl. McGill/Knight (1988). Zu den Risiken beim Einsatz von Zinsderivaten vgl. Abschnitt 4.1.3.2.7. 467 Daß diese Voraussetzung gegeben ist, behauptet Klein (1977), S. 378. Vorbildcharakter hat die Stadt Münster, in der das Finanzdezernat seit 1998 in Form einer öffentlichen Berichtsvorlage in jährlichem Abstand an die Finanzkommission des Haupt- und Finanzausschusses über die städtische Schuldensituation und -entwicklung sowie das Debt Management berichtet. Dieser Bericht schließt die Entwicklung des Schuldenvolumens und des Schuldendienstes auf Basis der Finanzplanung, eine Zinsprognose und Gedanken zur Verschuldungsstrategie ein. Vgl. Stadt Mün-ster (1999). Die in Fn. 12 genannte Befragung durch den Autor ergab allerdings, daß selbst manche Großstädte nicht in der Lage sind, ohne größeren Aufwand etwa die Laufzeit- und Zinsbindungsstruktur der bestehenden Verschuldung zu ermitteln. 468 Zu Grundlagen der Risikomessung vgl. Wittrock (1996a), S. 22-50. 469 Vgl. dazu auch Abb. 6 auf S. 119. 470 Da die zur Barwertberechnung herangezogenen Zahlungsströme negativ sind, ergibt sich ein negativer Barwert. Zur Vereinfachung wird im folgenden der absolute Betrag zugrundegelegt. 471 Zum Einsatz von Zinsderivaten vgl. Abschnitt 4.1.3.2.

98 Umschuldung von ausstehender Schuld zu ihrem Marktwert durchführen zu können, wenn sie die damit möglicherweise verbundene Vorfälligkeitsentschädigung in Kauf nimmt,472 so ist der Barwert der ausstehenden Schuldtitel die relevante Betrachtungsgröße. Die empfohlene Risikodimension ist infolgedessen die Volatilität des Barwertes des Portfolios. Diese wird von den Komponenten Zinsbindungsfrist, Nominalzins und Veränderung des Marktzinsniveaus beeinflußt, denn die Volatilität eines Schuldtitels steigt je kleiner der Nominalzins und je länger die Zinsbindungsfrist des Titels ist.473 Arbeitet der Debt Manager gegen eine Bench-mark, so ist auch die Volatilität der Differenzen der Wertentwicklung von Benchmark und Portfolio ein geeignetes Risikomaß.474 Die Gemeinde kann für dieses Risiko Höchstwerte festlegen, um eine zu hohe Risikoübernahme des Debt Managers zu verhindern. Grundlage der Markt- bzw. Barwertberechnung der Kreditverträge ist also nicht die Restlaufzeit der einzelnen Schuldtitel, sondern die Zinsbindungsfrist. Das ist dadurch zu erklären, daß Schuldtitel, deren Zinsbindungsfrist abgelaufen ist, zu diesem Zeitpunkt mit 100% des Nominalwertes anzusetzen sind, weil sie entweder wieder zu Marktkonditionen fortgesetzt oder, unter Einhaltung einer kurzen Kündigungsfrist, zu 100% zurückgezahlt werden können.475 Ähnliches gilt für variabel verzinsliche Verträge. Von der Gemeinde jederzeit kündbare Verträge sind hingegen bis zur erfolgten Kündigung wie nicht kündbare Verträge zu bewerten. Die Preisrisiken der Schuldtitel resultieren somit zum einen aus der abnehmenden Dauer der Zinsbindung, dem sogenannten „rolling down the yield curve“, und aus Veränderungen der Fristigkeitsstruktur der Zinssätze.476 Um diese Risikogrößen für die gegebene Portfoliostruktur zu bestimmen, wird daher als erstes 472

Vgl. Jünger (1986b). Die Vorfälligkeitsentschädigung entfällt, wenn ein vorzeitiges Kündigungsrecht vereinbart wurde. 473 Die höchste Volatilität haben demnach die Extreme Zerobond und ewige festverzinsliche Anleihe. Vgl. Fabozzi (1997), S. 175. 474 Diese Größe ist die in Abschnitt 4.3.3.3. gezeigte Modifizierung des Sharpe-Maßes. Zur Entwicklung einer Benchmark vgl. Abschnitt 4.1.4. 475 Darlehen können in der Regel nur bei Auslaufen der Zinsbindung ohne Entschädigungszahlung zurückgezahlt werden. Vereinbarungen, nach denen der Gläubiger der Kündigung der Gemeinde bei Auslaufen der Zinsbindung nur zustimmen muß, wenn Konkurrenzangebote um eine bestimmte Spanne günstiger liegen als sein eigenes Prolongationsangebot, sind haushaltsrechtlich unzulässig. Vgl. Schwarting (2000), S. 117. 476 Vgl. Langenwand/Nielsen (1998), S. 659. Die Veränderung des Zinsaufschlags auf Staatsanleihen spielt bei der erstklassigen Bonität der Gemeinden gegenwärtig keine Rolle. Sollten in Zukunft in Abhängigkeit von der Bonität der Gemeinde solche Aufschläge bei der Kreditaufnahme verlangt und gezahlt werden, so müssen auch mögliche Veränderungen dieser Aufschläge bei der Risikobetrachtung berücksichtigt werden. Vgl. zu dieser Diskussion die Abschnitte 4.1.3.1.4 und 4.3.3.4.

99 ermittelt, in welchem Laufzeitbereich welches Volumen mit welcher Zinsbindung finanziert wurde. Jeder einzelne Kreditvertrag muß in Hinblick auf Konditionen und Laufzeit erfaßt und ausgewertet werden. Daraus ergibt sich die Zinsbindungsstruktur, aus der mögliche in der Zukunft liegende Zinsänderungsrisiken abgeleitet werden können.477 Daneben können Kennzahlen wie die Duration, welche die durchschnittliche Kapitalbindungsdauer des Verschuldungsportfolios angibt, und die Modified Duration, mit der sich das Zinsänderungsrisiko quantifizieren läßt, betrachtet werden.478 Analog zu den Gedanken des Value at Risk (VaR) wäre eine weitere Risikodimension die Überlegung, wie hoch der innerhalb eines festgelegten Zeitraums mit einer bestimmten Wahrscheinlichkeit nicht überschrittene Verlust, also die Zunahme des Barwertes des Portfolios, ist.479 Mit Hilfe der Szenariotechnik werden mit Simulationsrechnungen die Auswirkungen verschiedener Zinsszenarien auf das Portfolio aufgezeigt. Der Debt Manager sollte der Gemeinde dabei auch die erwartete Performance der Benchmark480 unter verschiedenen Marktszenarien vor Augen führen.481 Die jeweiligen Risiken sollten der Gemeinde von Seiten des Debt Managers verdeutlicht und im Vorfeld schriftlich dokumentiert werden. Eine solche Szenarioanalyse kann durch die Betrachtung unter historischen Marktentwicklungen ergänzt werden, wodurch das Verständnis für die Sensitivität der Benchmark verbessert wird. Die daraus gewonnenen Einsichten hängen allerdings wesentlich von der gewählten Zeitspanne und den darin zu beobachtenden Marktbewegungen ab,482 weshalb eine solche Betrachtung nur als Ergänzung zu verstehen ist. Auch während des Mandates sollten die Folgen von Krisen- oder CrashSzenarien regelmäßig durch Streßsimulationen bestimmt werden, wodurch der Debt Manager etwa Anhaltspunkte darüber erhält, welche Konsequenzen ein Überschreiten des beim VaR-Konzept festgelegten Konfidenzniveaus hat.483 Dieser Prozeß ist also keineswegs auf den Beginn eines Mandates oder einige 477

Vgl. Fischer (2000), S. 1030. Ein Beispiel für eine solche Bewertung liefert Hornung (1999b). Ausführlicher zu Duration und Modified Duration vgl. Abschnitt 4.2. 479 Der VaR wird auch als Daily Earnings-at-Risk, Money-at-Risk oder Capital-at-Risk bezeichnet. Verfeinerte Meßverfahren erlauben auch die Bestimmung des VaR für komplexe Derivatepositionen. Der VaR wird auch von Kreditinstituten zur Gesamtbankrisikosteuerung eingesetzt und von der Bankenaufsicht für interne Risikomodelle zur Berechnung der erforderlichen Eigenkapitalunterlegung zugelassen. Vgl. Wittrock/Jansen (1996); Uhlir/Aussenegg (1996); Rudolph (1999), S. 719. Es sei an dieser Stelle daran erinnert, daß der VaR weder den erwarteten noch den maximal möglichen Verlust mißt. Vgl. dazu Büschgen (1998), S. 1004. 480 Zur Festlegung der Benchmark vgl. Abschnitt 4.1.4. 481 Vgl. Mossavar-Rahmani (1987), S. 66. 482 Vgl. Mossavar-Rahmani (1987), S. 67. 483 Vgl. ausführlich dazu Büschgen (1998), S. 1016. 478

100 wenige Stichtage im Jahr beschränkt, sondern als revolvierender Prozeß zu verstehen.484 Der Debt Manager muß die Risikoposition des von ihm verwalteten Schuldenvolumens jederzeit bestimmen können. Sie muß mindestens täglich, streng genommen nach jeder Bewegung einer Zahlungsreihe bzw. nach jeder Zinsänderung neu ermittelt werden.485 Für die aufwendigen Sensitivitäts- und Szenarioanalysen sind von seiten des Debt Managers die entsprechenden EDVKapazitäten vorzuhalten. Nachdem der Risikobegriff geklärt und die vorhandenen Risiken identifiziert und quantifiziert worden sind, gilt es herauszufinden, welche Risikostrukturen in welchem Umfang von den politischen Entscheidungsträgern der Gemeinde gewünscht sind. Sie können ohne rechtliche Beschränkungen nach eigenem Ermessen entscheiden, welche Risiken sie in welchem Ausmaß eingehen wollen und welche Instrumente sie zur Risikosteuerung zulassen, wobei zu berücksichtigen ist, daß beispielsweise durch den Einsatz von Zinsderivaten neue Risiken entstehen können.486 Die Festlegung des gewünschten Risikoniveaus ist meist schwieriger als die anschließende Realisierung dieses Niveaus.487 Zwar schätzen sich Gemeinden gewöhnlich als risikoneutral oder risikoavers ein,488 diese Selbsteinschätzung muß nun aber je nach gewähltem Risikobegriff quantifiziert werden. So muß die Gemeinde beispielsweise eine zulässige Höhe für die Volatilität oder beim VaR-Konzept neben der Höhe des Verlustes auch die Wahrscheinlichkeit in Form eines Konfidenzniveaus vorgeben. Sofern die kommunalen Entscheidungsträger in dieser Frage unerfahren sind, obliegt es dem Debt Manager, diese detailliert über die möglichen Folgen eingesetzter Instrumente oder bestimmter Verschuldungsstrategien zu informieren und in Abhängigkeit von der jeweiligen Haushaltssituation Empfehlungen hinsichtlich der zu übernehmenden Risiken auszusprechen. 4.1.2 Aufstellen eines Schuldendienstplans Der Schuldendienstplan dient dem Debt Manager als Basis für die aktive mittelund langfristige Strukturierung der im Verwaltungshaushalt zu veranschlagen-

484

Vgl. Sommerer (1994), S. 133. Vgl. Wondrak (1986), S. 407. 486 Zu den Risiken beim Einsatz von Zinsderivaten vgl. Abschnitt 4.1.3.2.7. Deubel vertritt die Ansicht, bei sehr guter Haushaltssituation könnten hohe Risiken eher akzeptiert werden, während bei einer schlechten Haushaltssituation besonders auf eine Verringerung des Risikos zu achten sei. Vgl. Deubel (1992), S. 122. Ein so verkürztes Risikoverständnis deckt sich nicht mit der Ansicht des Autors. 487 Vgl. Höfner/Klein (1995), S. 190. 488 Das ergab die in Fn. 12 genannte Befragung durch den Autor. 485

101 den Zinszahlungen und der im Vermögenshaushalt zu veranschlagenden Tilgungsleistungen. Zu diesem Zweck sollte der Debt Manager zunächst mit der Gemeinde die mittelfristige Finanzplanung durchgehen, denn wie oben gezeigt wurde, muß diese einen mehrjährigen Zeitraum umfassen, um die notwendige Stetigkeit der Aufgabenerfüllung über einen längeren Zeitraum zu sichern.489 Sie bildet damit die Grundlage für eine zweckmäßige Gestaltung der Schulden- und Rücklagenpolitik der Gemeinde.490 Weil sowohl bei der Schätzung des Kreditbedarfs als auch bei den anderen Größen, die bei der mittelfristigen Finanzplanung angesetzt werden, die genannten Probleme und Unsicherheiten bestehen, kann diese zwar nicht mehr als eine Richtgröße sein.491 Dennoch ist sie als Orientierungshilfe unverzichtbar für die mittelfristige Planung des Debt Managers.492 Bei der Festlegung der Zahlungstermine muß außerdem abgewogen werden, daß eine geringe Anzahl von Zahlungsterminen einerseits eine Verwaltungsvereinfachung bedeutet, andererseits aber zu Liquiditätsproblemen führen kann.493 Bei der Konzentration der Fälligkeiten auf bestimmte Zeiträume sollte eine entsprechende Liquiditätsplanung erfolgen, um genügend Mittel für die Rückzahlung bereitstellen zu können.494 So kann die Ausrichtung von Zahlungsterminen für den Schuldendienst beispielsweise nach den wichtigen Steuerzahlungsterminen festgelegt werden. Es sollten auch frühzeitig mögliche Liquiditätsüberschüsse oder -engpässe berücksichtigt werden, die etwa durch anstehende Privatisierungsmaßnahmen oder geplante Großinvestitionen entstehen können. Eine Hilfe bieten dabei die Übersichten über Verpflichtungsermächtigungen und über Schulden. Aufgrund der zeitlichen Dimension der Verpflichtungen der Gemeinden sollte der Schuldendienstplan einen weiteren Zeitraum umfassen als die Finanzplanung, die nur drei Jahre über die Haushaltsplanung hinausgeht. Das erleichtert einerseits dem Debt Manager die Laufzeitstrukturierung, andererseits kann der Plan so später Grundlage für die entsprechenden Teile der weiteren mittelfristigen Finanzplanung der Gemeinde sein. Dabei sollte berücksichtigt werden, daß die Gemeinde mit der Festlegung der Höhe der jährlichen Tilgungsleistungen unmittelbar Einfluß auf die finanzielle Leistungsfähigkeit der folgenden Haus489

Vgl. Institut „Finanzen und Steuern“ (1997), S. 16. Vgl. Kirschbaum/Schneider (1989), S. 32. 491 Vgl. Funke (1995), S. 372. 492 Seilz bezweifelt das. Vgl. Seilz (1990), S. 28 und 165. 493 Vgl. Schwarting (2000), S. 101. 494 Die OECD empfiehlt ihren Mitgliedsstaaten im Falle einer voraussehbaren starken saisonalen Liquiditätsposition die Fälligkeiten in diese Phase zu legen, weist aber gleichzeitig auf mögliche Konflikte mit dem Zinskostenminimierungsziel hin. Vgl. OECD (1982), S. 54-55. 490

102 haltsjahre und den daraus entstehenden Kreditspielraum nimmt, denn aus der Höhe der Tilgungszahlungen ergibt sich die vorgeschriebene Pflichtzuführung aus dem Verwaltungs- an den Vermögenshaushalt. Die Präferenzen werden deshalb letztlich von der Gemeinde gesetzt und sind für den Debt Manager grundsätzlich bindend. Seine Aufgabe besteht lediglich darin, der Gemeinde die aus einer bestimmten Tilgungspolitik entstehenden Risiken oder Sondersituationen aufzuzeigen. Solche Sondersituationen können sich ergeben, wenn die Zinsprognosen des Debt Managers vorübergehend höhere Zinszahlungen oder außerplanmäßige Tilgungen günstig erscheinen lassen. Der Schuldendienstplan sollte daher eine gewisse Flexibilität ermöglichen. Zweckmäßiger ist eine Übersicht über absehbare Liquiditätszuflüsse bzw. -lücken und die angestrebte Höhe der Tilgungsraten und Zinszahlungen und deren Zahlungszeitpunkte. Neben der erforderlichen jährlichen Fortschreibung sollte dieser Plan auch kurzfristig stets in Abstimmung mit der auftraggebenden Gemeinde in Abhängigkeit von ihrer Finanzlage und der Entwicklung am Kapitalmarkt flexibel angepaßt werden können. Sollte abzusehen sein, daß durch die Maßnahmen des Debt Managements der Haushaltsausgleich gefährdet ist oder sich die Gesamtausgaben des Vermögenshaushalts nicht nur geringfügig erhöhen werden, so ist gemäß § 28 GemHVO unverzüglich die Gemeindevertretung zu unterrichten. Sollte hingegen durch erfolgreiches Debt Management weniger zu bezahlen sein als veranschlagt wurde, so fließt dieser Überschuß zunächst in die allgemeine Rücklage. Es ist zu empfehlen, solche Einsparungen gegenüber dem geplanten Schuldendienst sowohl im Verwaltungs- als auch im Vermögenshaushalt nicht sofort für investive oder gar konsumtive Zwecke zu verwenden, sondern teilweise oder vollständig in Sonderrücklagen abzuführen, mit denen gegebenenfalls höhere Zinsbelastungen in Folgejahren ausgeglichen werden können.495 Damit kann die bei einer stärkeren Gewichtung der kurzfristigen Finanzierung steigende Volatilität der Zinsbelastung aufgefangen und die für die Gemeinden wichtige Planungssicherheit erhöht werden.496 Über die Verwendung befinden aber ausschließlich die politischen Entscheidungsträger in der Gemeinde.

495

Die aus dem Vermögenshaushalt zu leistenden Tilgungen dürfen grundsätzlich nicht daraus bestritten werden, da Sonderrücklagen nur für besondere Zwecke des Verwaltungshaushalts angesammelt werden dürfen. Sie dürfen allerdings bis zur Zuführung zu ihrem Verwendungszweck zinsbringend angelegt oder als innere Darlehen verwendet werden. Vgl. §§ 20 Abs. 4, 21 GemHVO. 496 Vgl. Bode/Jancar/Sièvi (1991), S. 664.

103 4.1.3 Auswahl der Aktionsparameter des Debt Managers Ein Schwerpunkt der Aktivitäten in der Planungsphase liegt in der Entscheidung darüber, welche Aktionsparameter der Debt Manager einsetzen und in welchen Marktsegmenten und Währungen er sich bewegen darf. Die oben gezeigte Position von Friedman, die Instrumente für die öffentliche Verschuldung scharf zu begrenzen, findet heute kaum noch Anhänger.497 Statt dessen wird unter längerfristigen Aspekten die Ansicht vertreten, daß eher eine breite Palette von Wertpapieren unterschiedlicher Ausstattung und aller Laufzeitenbereiche zielführend sei,498 wobei von der Gemeinde für einzelne Instrumente gegebenenfalls Mindest- oder Höchstgrenzen festgelegt werden können. Vor dem Hintergrund der gegenwärtigen Haltung der Aufsichtsbehörden zur Kommunalverschuldung in Fremdwährung und der weitgehenden Ablehnung durch die Gemeinden selbst wurde in dieser Arbeit zwar auf eine zusätzliche Betrachtung der Verschuldung in fremder Währung verzichtet.499 Es sei dennoch ausdrücklich darauf hingewiesen, daß die Einbeziehung der Verschuldung in fremder Währung das Handlungspotential des Debt Managers wesentlich erweitern würde. Dem Debt Manager würde ein Spielraum eröffnet, der weit über den der bisherigen kommunalen Verschuldungspraxis hinausgeht. Unter dem zusätzlichen Einsatz von Währungsderivaten können die Zins- und Wechselkursverläufe unterschiedlicher Währungen zur Beeinflussung des Kosten-Risiko-Profils des Portfolios genutzt werden. Die kommunalen Entscheidungsträger sollten auf jeden Fall darüber nachdenken, ob sie dem Debt Manager den Einsatz von Instrumenten mit Währungskomponenten gestatten. Dafür hat die Deutsche Bundesbank im Februar 1999 ihre Restriktionen gelockert.500 Das in der Vergangenheit angeführte Risiko der Verteuerung der Auslandskredite durch die Einführung einer Bardepotpflicht für Auslandskredite als außenwirtschaftliches Abwehrinstrument besteht heute nicht mehr.501 Die folgenden Ausführungen lassen sich im wesentlichen auch auf die Verschuldung in Fremdwährung übertragen.

497

Vgl. Fn. 338. Vgl. Deutsche Bundesbank (1987), S. 20. Den Trend zur Diversifizierung der Verschuldungsinstrumente bestätigt die OECD für die meisten ihrer Mitgliedsstaaten. Vgl. Bröker (1993), S. 22. 499 Zur Haltung der Aufsichtsbehörden vgl. Fn. 224. Brandenburg und Hessen akzeptieren Verschuldung in fremder Währung, wenn die Währungsrisiken durch Derivate abgesichert sind. Zu Ausnahmen bei den Gemeinden vgl. Fn. 795-796. 500 Vgl. Schackmann-Fallis (1999), S. 27. 501 Zu solchen Anmerkungen vgl. Fick (1975b), S. 77; Giebler (1990), S. 415-416. 498

104 Ebenfalls ausgeklammert werden im folgenden die Möglichkeiten der Begebung einer Zwangsanleihe502 und der zwangsweise veränderten Konditionen vereinbarter Verschuldungsbedingungen sowie der Versuch, sich durch administrative Maßnahmen einen Sonderstatus am Kapitalmarkt zu verschaffen,503 denn mit hoheitlichem Denken oder Handeln ist selbst für den Bund auf dem Kapitalmarkt nichts zu erreichen.504 Den institutionellen Rahmen für seine Aktivitäten muß der Debt Manager als gegeben hinnehmen. Hier sollen daher nur die wesentlichen Aspekte solcher Schuldformen betrachtet werden, bei denen die Gemeinden mit marktkonformen Mitteln in Konkurrenz zu anderen Nachfragern am Geld- und Kapitalmarkt treten. Neben den traditionellen Finanzierungsinstrumenten zählen dazu Zinsderivate und komplexe Finanzierungsinstrumente. Welche der zulässigen Aktionsparameter tatsächlich zum Einsatz kommen, liegt im Ermessen des Debt Managers, der in der Realisierungsphase vor dem Hintergrund der aktuellen Marktsituation entscheiden muß, wie das vorgegebene Zielsystem am besten verfolgt werden kann. 4.1.3.1 Finanzierungsinstrumente und ihre Ausgestaltung 4.1.3.1.1 Traditionelle Finanzierungsinstrumente der Gemeinden Wie oben gezeigt wurde, hat die Verschuldung über Kommunalkredite in Form von Schuldscheindarlehen im kommunalen Bereich nach wie vor eine dominante Stellung. Der Kommunalkredit ist weitgehend standardisiert, wodurch individuelle Vertragsgestaltungen und Nebenabreden kaum eine Rolle spielen, nennenswerte Unterschiede von Bank zu Bank in der Vertragsgestaltung höchstens im Zusammenhang mit Bereitstellungs- oder Verzugszinsen auftreten und der Wettbewerb nahezu ausschließlich über den Preis stattfindet.505

502

Bereits im frühen Mittelalter griffen mit Sonderrechten ausgestattete Städte zu diesem Mittel. Vgl. Giebler (1990), S. 357. Kommunale Zwangsanleihen sind nach Ansicht von Zeitel rechtlich nicht möglich. Vgl. Zeitel (1969), S. 440. Sie sind im übrigen wegen ihrer großen Ähnlichkeit zu Steuern im allgemeinen nicht zu den Kreditgeschäften zu zählen. Vgl. Winkler (1961), S. 39. 503 Ein Beispiel dafür ist die Steuervergünstigung für Zinserträge. Einblicke in die Möglichkeiten der steuerlichen Variation von Municipal Bonds in den USA geben Fabozzi (1983); Hueglin (1983). Vgl. auch Fn. 429. 504 Vgl. Levermann (1980), S. 75. Schui/Hopf fordern beispielsweise die politische Durchsetzung der vermehrten Nutzung der öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute zur zinsgünstigen Finanzierung der öffentlichen Schuld. Vgl. Schui/Hopf (1981), S. 49. Eine solche Forderung widerspricht einer marktwirtschaftlichen Wirtschaftsordnung, die auf freiwilligen Tauschhandlungen beruht und sich des Preismechanismus bedient, und ist somit aus ordnungspolitischen Gründen abzulehnen. 505 Vgl. Osthues (1984), S. 422.

105 Als Instrument der langfristigen Kapitalaufnahme stehen die Schuldscheindarlehen im Grunde nur im Wettbewerb mit Anleihen.506 Aus Sicht der Gemeinde haben Schuldscheindarlehen den Vorteil, daß sie eine laufende, bedarfsgerechte und zeitlich flexible Kreditaufnahme ermöglichen. Sie sind lautloser und schneller durchzuführen und mit weniger Formalitäten belastet als die Emission von Anleihen.507 Zudem kann in den bilateralen Verhandlungen die Bereitschaft der Kapitalgeber zu Zins- und Laufzeitzugeständnissen ausgelotet werden,508 was wegen bestehender Informationsasymmetrien und – situationsbezogen einer gewissen Marktmacht der Gemeinden zu einer Differenzierung bei den Konditionen der einzelnen Kapitalgeber führen kann.509 Überdies sind alle am Kapitalmarkt vorzufindenen Ausstattungen von Anleihen hinsichtlich der Zinsund Tilgungszahlungen auch mit Schuldscheindarlehen darstellbar.510 Von Anbietern wird daher behauptet, daß aus einer rein finanzierungstechnischen Perspektive der klassische Kommunalkredit „nahezu unschlagbar“ sei.511 Die vielfältigen Innovationen hätten den Schuldschein zu einer „Multi-KomponentenFazilität“ gemacht.512 Der wesentliche Unterschied zwischen dem Schuldscheindarlehen und der Anleihe ist die Marktfähigkeit. Schuldscheine sind weder börsen- noch zentralbankfähig,513 können aber nach Abtretung durch Zession gehandelt werden.514 Der Handel vollzieht sich im Gegensatz zu dem börsennotierter staatlicher Wertpapiere nicht auf einem organisierten, sondern auf einem informellen Markt unter einer kleinen überschaubaren Gruppe von Kreditinstituten und Versicherungen, die im wesentlichen mit dem Teilnehmerkreis am Primärmarkt identisch ist. Der Sekundärmarkt für Schuldscheindarlehen gilt als sehr liquide.515 Kosten und 506

Anleihen können sowohl als eigene Emission oder im Rahmen eines MTN-Programms begeben werden. Medium Term Notes (MTN) tragen ihren Namen zu unrecht, da mit ihnen alle Laufzeiten über neun Monaten dargestellt werden können. Das Schwergewicht der Laufzeiten liegt für MTN bei zwei Jahren. Verband öffentlicher Banken (1995), S. 9. Die amerikanische Walt Disney Corporation hat im Juli 1993 gar eine MTN mit einer Laufzeit von 100 Jahren emittiert. Vgl. Fabozzi (1996), S. 50. Das Mindestvolumen für MTN liegt bei 50 Mio. €. Vgl. Verband öffentlicher Banken (1995), S. 11-13. 507 Vgl. Raida (1972), S. 649. 508 Vgl. Öhl (1992), S. 143. 509 Vgl. Dreißig (1981a), S. 96. Zur Marktmacht vgl. S. 11. 510 Grundkonzepte gängiger Anleiheformen finden sich bei Demuth (1988). Zu weiteren Ausführungen zur Zins- und Tilgungsgestaltung der kommunalen Schuld vgl. Abschnitt 4.1.3.1.3. 511 Vgl. Sandvoß (1994), S. 190. 512 Vgl. Sandvoß (1992), S. 120; Sandvoß (1994), S. 190. 513 Vgl. Seilz (1990), S. 65. 514 Vgl. Öhl (1992), S. 58. 515 In der Literatur werden hinsichtlich der Liquidität von Schuldscheinen und Anleihen verschiedene Ansichten vertreten. Vgl. Öhl (1992), S. 66, und die dort in den Fn. 112 und 113 angegebenen Quellen. Er führt aus, daß die geringe Fungibilität von Kommunalschuldscheinen häufige Gläu-

106 Schnelligkeit der Verwertung eines Forderungspapieres über den Sekundärmarkt werden vor allem durch die Faktoren Fungibilität der Forderung, Breite und Tiefe des Marktes, Zinssatz und Länge der Restlaufzeit bestimmt. Ein Anleger, der einen Schuldschein mit einer gewünschten Restlaufzeit kaufen möchte, kann auf ein vergleichsweise umfangreiches Angebot zurückgreifen,516 da Darlehensabtretungen in diesem Bereich häufig vorkommen.517 Die Bedeutung des Schuldscheindarlehens als Finanzierungsinstrument ist heute so dominant, daß bei der Emission von kommunalen Anleihen Begriffe wie „stadthistorisches Ereignis“ oder „spektakulärer Schritt“ fallen.518 Tatsächlich wäre die Finanzierung über Anleihen für viele Kämmerer eine echte Neuerung. Dabei ist die Anleihefinanzierung für Gemeinden, wie oben bereits erwähnt, keineswegs Neuland. Bis Ende der zwanziger Jahre war die Anleihe ein gängiges Finanzierungsinstrument für Gemeinden. Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde die Finanzierung über Anleihen aber nur noch ausnahmsweise genutzt.519 Während noch Anfang der sechziger Jahre aufgrund der mangelnden Aufnahmefähigkeit des Kapitalmarktes die Möglichkeit ausgeschlossen wurde, daß eine Großstadt sich im Inland ihren gesamten Finanzierungsbedarf für viele Jahre hintereinander über börsengängige Instrumente beschafft,520 erfordern Anleiheemissionen heute mit einer Größenordnung von mindestens 50 Mio. € ein Volumen, das über den Finanzbedarf und auch die Finanzkraft der meisten Gemeinden hinausgeht und daher nur für wenige Großstädte mit einem erheblichen Finanzbedarf in Frage kommt.521 Um das notwendige Emissionsvolumen zu erreichen, könnten Gemeinden sich nach dem oben aufgezeigten Muster zur Begebung gemeinsamer Anleihen zusammenschließen.522 Der wissenschaftliche Beirat beim BMF empfiehlt diese Idee insbesondere für größere Gemeinden.523 Solche „Gemeindejumbos“ würden zu einem tieferen und liquideren Sekundär-

bigerwechsel tendenziell eindämme. Vgl. Öhl (1992), S. 67. Auch heißt es, die Fungibilität kommunaler Schuldscheine sei deutlich geringer als die der Schuldscheine im Staatskreditgeschäft, wodurch ihrer Einbeziehung in das Handelsgeschäft enge Grenzen gesetzt seien. Vgl. Prautzsch (1993), S. 803. 516 Vgl. Öhl (1992), S. 65. 517 Vgl. Osthues (1984), S. 422. 518 So die Aussagen des Oberbürgermeisters der Stadt München und der Süddeutschen Zeitung bei einer Anleihebegebung der Stadt im Jahr 1994. Vgl. Müller (1994). 519 Vgl. Fn. 260. 520 Vgl. Müller (1963), S. 512. 521 Vgl. Deutsche Bundesbank (1988), S. 19; Verband öffentlicher Banken (1995), S. 8. 522 Vgl. Kurth (1972), S. 664; Weinberger (1972), S. 96; Klein (1977), S. 349-50; Nowotny (1979), S. 169. 523 Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim BMF (1979), S. 121.

107 markt führen, wodurch sich für die Gemeinden bessere Konditionen durchsetzen ließen. Gegen Anleihen spricht, daß Gemeinden als Emittenten trotz gleicher Bonität mit einem Zinsaufschlag auf Bundespapiere rechnen müßten. Das ist dadurch zu erklären, daß sie international weniger bekannt sind, die einzelnen Emissionen in größeren Abständen auf den Markt kämen, die Sekundärmarktliquidität sehr gering und die Kurspflege intensiv wäre, die Emissionskonsorten vermutlich eher regionalen Charakter und die Emissionen lediglich eine lokale Bedeutung hätten, wodurch die Papiere nur schwer am Kapitalmarkt unterzubringen wären.524 Ein weiterer Nachteil von Anleihen sind die Plazierungskosten in Höhe von ca. 1,5%,525 die bei Schuldscheindarlehen nicht anfallen. Unter Berücksichtigung aller weiteren auch während der Laufzeit entstehenden Kosten für Druck und Ausgabe der Wertpapiere,526 absatzfördernde Werbemaßnahmen, Kurspflege und die Abwicklung des Schuldendienstes wird der Kostennachteil der Anleihe auf ca. 0,3% jährlich geschätzt.527 Im Zuge eines zielorientierten kommunalen Debt Managements könnte dennoch eine verstärkte Anleihefinanzierung sinnvoll werden, weil bei Schuldscheindarlehen die vorzeitige Rückzahlung einmal kontrahierter Darlehen in der Regel nicht ohne Vorfälligkeitsentschädigung möglich ist und die einseitige Unterbringung der Darlehen im Bankenbereich wenig Spielraum für eine Änderung der Gläubigerstruktur läßt.528 Börsennotierte Anleihen hingegen bieten dem Debt 524

Vgl. Jünger (1986c), S. 182. Ähnlich über Länderanleihen vgl. Deutsche Bundesbank (1987), S. 17. Ausführlicher zu der Fragestellung der Bewertung unterschiedlicher Staatsschuldentitel durch den Kapitalmarkt im Euroraum vgl. Ziegenhorn (1999). Inzwischen zeigte sich empirisch, daß die nach wie vor bestehenden Preisunterschiede von Emissionen der Euro-Teilnehmerstaaten weniger durch Bonitätsunterschiede als vielmehr durch die unterschiedliche Marktliquidität der Titel zu erklären sind. Vgl. Effenberger (2001), S. 3-4. 525 Vgl. Dill (1981), S. 70; Öhl (1992), S. 141. 526 Diese fallen dann an, wenn Sammlerstücke entworfen werden, um sie besser absetzen zu können und evtl. sogar nicht zurückzahlen zu müssen. Ansonsten wird auf die Herstellung effektiver Stücke in der Regel verzichtet. 527 Vgl. Dill (1981), S. 70-73. Dill bezieht seine Berechnungen auf Bundesanleihen, nennt an dieser Stelle aber keine bestimmte Laufzeit. Aus den oben genannten Gründen könnte die Kostendifferenz für Gemeinden noch darüber liegen. Da sämtliche Fixkosten über die gesamte Laufzeit verrechnet werden, nimmt dieser Kostennachteil mit zunehmender Laufzeit ab. Für kreditsuchende Unternehmungen werden die gesamten einmaligen und laufenden Nebenkosten von Industrieanleihen, die über den von Anleihen öffentlicher Schuldner liegen, von Perridon/Steiner für eine Laufzeit von 10 Jahren auf ca. 5-7%, die Kosten eines Schuldscheindarlehens auf ca. 1-2% des Nominalbetrags geschätzt. Vgl. Perridon/Steiner (1999), S. 387, 405-406. Klein hingegen empfiehlt die verstärkte Nutzung der Anleihefinanzierung, um sich Zugang zu einem dauerhaft ergiebigen und kostengünstig nutzbaren Kreditmarkt zu verschaffen. Vgl. Klein (1977), S. 353. 528 Vgl. Dreißig (1981a), S. 71; Dreißig (1982), S. 511. Zum Zusammenhang zwischen eingesetzten Instrumenten und Gläubigerstruktur vgl. Abschnitt 4.1.3.3.

108 Manager die Möglichkeit der vorzeitigen Rückzahlung, wenn die Liquiditätslage der Gemeinde und das Marktzinsniveau einen solchen Schritt sinnvoll erscheinen lassen. Am Rande sei auch erwähnt, daß die mit einer Anleihe verbundene Publizität von der Gemeinde für die Darstellung des Wirtschaftsstandortes sowie ihrer weiteren Investitionsplanung und Entwicklung genutzt werden kann.529 Aus Sicht der Gläubiger sprach in der Vergangenheit die wichtige Eigenschaft der Deckungsstockfähigkeit für das Schuldscheindarlehen.530 Mit dem 3. Finanzmarktförderungsgesetz wurde aber der Darlehensbegriff auch auf Anleihen öffentlicher Emittenten erweitert, wodurch nun beispielsweise Pfandbriefemittenten solche Anleihen als ordentliche Deckung in den Deckungsstock einstellen können.531 Außer dem nicht vorhandenen Abschreibungsbedarf lassen sich aus Gläubigersicht also schon heute keine eindeutigen Wettbewerbsvorteile des staatlichen Schuldscheindarlehens gegenüber Anleihen erkennen.532 Vielmehr ist zu erwarten, daß eine sich verändernde Interessenlage der Kapitalgeber in der Zukunft zu Verschiebungen bei der Auswahl der Verschuldungsinstrumente führen wird. Ein wesentlicher Faktor ist die Entwicklung, daß Marktunvollkommenheiten, wie institutionell bedingte Transaktionskosten und Informationsasymmetrien, die heute die Dominanz der Finanzierung über Kreditinstitute fördern, durch die modernen Informations- und Kommunikationsmedien immer weiter abgebaut werden.533 Auch könnte eine Variation der Anrechnungsfaktoren für die Eigenkapitalunterlegung von Kommunalkrediten das Vergabeverhalten der Kreditinstitute ändern.534 Überdies werden die zukünftigen Finanzierungsbedürfnisse der Gemeinden wegen der niedrigen Margen nicht den von den Anteilseignern der Kreditinstitute erwarteten Ertrag bringen und die traditionell sehr langfristigen Kredite an Gemeinden die Aktiv-Passiv-Steuerung der Banken wegen der zunehmend kurzfristig orientierten Passivseite vor immer größere Probleme stellen. Ein Vorteil der börsennotierten Instrumente ist zudem ihre in der Regel transparente, risikoadäquate Bewertung, was für den Fall, daß die einheitliche Bonitätseinschätzung der Gemeinden eines Tages aufgehoben wird, ebenfalls zu einer verstärkten Nutzung solcher Instrumente führen wird.535 Wird 529

Vgl. Verband öffentlicher Banken (1995), S. 9. Dasselbe Argument läßt sich auch für das in Abschnitt 4.1.3.1.4 besprochene Rating anführen. Vgl. Deutsche Bundesbank (1987), S. 14. 531 Vgl. Schulte-Kemper (1999), S. 550-551; Bach/Bargel (1999), S. 553. 532 Vgl. Dill (1981), S. 119. 533 Vgl. Deutsche Bundesbank (2000a), S. 33. 534 Vgl. Abschnitt 4.1.3.1.4. 535 Vgl. Theodore (1998), S. 21. Sein Argument, daß die meisten Banken spezifische Risiken im Kommunalkreditgeschäft nicht abschätzen und entsprechend in der Preisstellung berücksichtigen können, bezieht er auf das europäische Ausland. Zur Zukunft der Kreditwürdigkeit deutscher Gemeinden vgl. Abschnitt 4.1.3.1.4. 530

109 außerdem berücksichtigt, daß veränderte Präferenzen auch anderer institutioneller Kapitalgeber in Zukunft eine wachsende Nachfrage nach marktgerechten Verschuldungsprodukten zur Folge haben,536 so werden Anleihen in den nächsten Jahren möglicherweise auf Druck der traditionellen Kapitalanbieter immer mehr Bedeutung für die langfristige Finanzierung der Gemeinden erlangen.537 Anleihen sollten also auf jeden Fall zum Instrumentenkasten des Debt Managers gehören. Seine Aufgabe ist es dann, vor dem Hintergrund des vereinbarten Zielsystems die oben genannten Vorteile des Schuldscheindarlehens gegen die der Anleihe abzuwägen und gegebenenfalls frühzeitig auf die sich möglicherweise verändernden Marktbedingungen vorbereitet zu sein. Damit kann der Debt Manager für die Gemeinde einen Wettbewerbsvorsprung vor anderen Gemeinden aufbauen, denn zweifellos sind Gemeinden, die frühzeitig Erfahrungen beim Gang an den organisierten Kapitalmarkt gesammelt haben, im Vorteil, falls es aufgrund veränderter Marktkonstellationen zu Liquiditätsengpässen im traditionellen Finanzierungsbereich kommen sollte. Als Ergänzung zu Schuldscheindarlehen und Anleihen sollten im langfristigen Bereich die oben erwähnten subventionierten Verschuldungsmöglichkeiten bei öffentlichen Kapitalgebern in Anspruch genommen werden. Es gehört zur Aufgabe des Debt Managers zu ermitteln, wo für welche Projekte zinsgünstige Darlehen der öffentlichen Hand erhältlich sind. Da zweckgebundene Mittel der KfW, der Deutschen Ausgleichsbank, des Wirtschafts- oder des Umweltministeriums in der Regel günstiger sind als Kapitalmarktmittel, sind sie bei entsprechender Eignung in die Finanzierung einzubauen. Der Debt Manager muß solche Angebote identifizieren und der Gemeinde gegebenenfalls bei der Beantragung behilflich sein, um die vergünstigten Konditionen für die Gemeinde zu sichern. Da die Kreditvergabe in der Regel zweckgebunden ist, kommen solche nichtmarktmäßigen Angebote aber nur in Frage, wenn die Gemeinde die vom Kapitalgeber für die einzelnen Darlehen festgelegten Voraussetzungen erfüllt. Zinssubventionierte Darlehen der öffentlichen Hand können daher nur als Beimischung zum gesamten Schuldenportfolio einer Gemeinde dienen.538

536

Vgl. Deutsche Bundesbank (2000a), S. 44. Merl (1994), S. 492; Kotz/Welkenbach (1994), S. 129. 538 Inwiefern daraus entstehende Einsparungen der Leistung des Debt Managers zuzurechnen sind, muß zuvor zwischen Gemeinde und Debt Manager festgelegt werden. Zur Performanceanalyse vgl. Abschnitt 4.3.3. 537

110 Eine weitere Möglichkeit der langfristigen Finanzierung sind Bausparverträge.539 Die Genehmigung erfolgt üblicherweise im Rahmen der Genehmigung des im Haushaltsplan veranschlagten Gesamtkreditbetrags.540 Einheitlich ist, daß die Einzahlungen in den Bausparvertrag nur aus freier Liquidität und nicht gebundenen Rücklagenmitteln getätigt werden dürfen541 und ihre Finanzierung durch Kreditaufnahme oder durch Unterschreiten der Untergrenze der allgemeinen Rücklage nicht zulässig ist.542 Von seiten der Kreditwirtschaft wird damit geworben, daß Kommunaldarlehensnehmer, die einmal mit Hilfe von Bauspardarlehen finanziert haben, auch weiterhin bei dieser Form geblieben sind.543 Zudem böte der Bausparvertrag den Kämmerern einen Weg, Bodensatzmittel und Reserven durch Umwidmung in Bausparguthaben gegenüber ausgabefreudigen Politikern zu sichern.544 Kritisch wird aber in der Regel die Wirtschaftlichkeit eines Bausparvertrags betrachtet.545 Dem Vorteil des gesicherten, meist unter Marktkonditionen liegenden Darlehenszinses steht der Nachteil der meist ebenfalls unter den Marktkonditionen liegenden Guthabenzinsen während der Ansparphase des Bausparvertrags gegenüber.546 Die für private Haushalte in Form der Bausparprämie und der Arbeitnehmersparzulage gewährte renditeerhöhende Subventionierung des Bausparens durch den Staat ist für die öffentlich-rechtlichen Körperschaften ohne Bedeutung.547 Da der Zuteilungszeitpunkt und der dann geltende Marktzins

539

Das zwischen 1936 und 1945 geltende Verbot für Gemeinden, Bausparverträge abzuschließen, wurde inzwischen in den einzelnen Bundesländern entweder ausdrücklich oder stillschweigend aufgehoben. Vgl. Ruff (1989), S. 101. 540 Anders Schleswig-Holstein, wo die Rechtsaufsichtsbehörde beim Abschluß eines Bausparvertrages nicht mitzuwirken hat. Vgl. Innenminister des Landes Schleswig-Holstein (1993), S. 339. 541 Vgl. Schwarting (2000), S. 132. Ausführlich zur Verbuchung eines Bausparvertrages im kommunalen Haushalt vgl. Ruff (1995). 542 Vgl. Schmid (1997), S. 122. Für bauspar- und kommunalrechtliche Gesichtspunkte des Abschlusses eines Bausparvertrages durch Gemeinden vgl. Ruff (1989). Zur gemeindewirtschaftsrechtlichen Beurteilung von Bausparverträgen vgl. Giebler (1990), S. 420-422. 543 Vgl. Hofmann (1989), S. 344. Beispielsweise ist in Baden-Württemberg fast jede zweite Gemeinde Kundin einer Bausparkasse. Vgl. Ruff (1989), S. 109. 544 Vgl. Hofmann (1989), S. 345. Die disziplinierende Wirkung dieses „Sparzwanges“ in der Ansparphase ist nicht zu unterschätzen. 545 Kritisch zur Wirtschaftlichkeit von Bausparverträgen äußert sich beispielsweise das Innenministerium von NRW. Vgl. Ruff (1989), S. 105. 546 Ein Bausparvertrag lohnt sich daher in der Regel nur, wenn das Darlehen in Anspruch genommen wird. Ein Sekundärmarkt für Bausparverträge, auf dem der Anspruch auf das Bauspardarlehen übertragen werden könnte, wird von der Bausparbranche bislang abgelehnt. Es gibt aber Bausparkassen, die rückwirkend höhere Guthabenzinsen vergüten, wenn das Bauspardarlehen nicht in Anspruch genommen wird. 547 Vgl. Giebler (1990), S. 418.

111 nicht im voraus bekannt sind, ist ein Wirtschaftlichkeitsvergleich mit alternativen Finanzierungsmöglichkeiten erst zum Zeitpunkt der Zuteilung möglich. Ex-ante ließe sich eine Annäherung erreichen, indem ein wahrscheinlicher Zuteilungszeitpunkt zugrundegelegt und der Bausparvertrag in seine Komponenten Sparplan548 und Option auf ein Forward-Darlehen549 zerlegt wird und diese mit Marktkonditionen bewertet werden. Dabei muß auch berücksichtigt werden, daß eine Gemeinde zur Durchführung geplanter Investitionen ohnehin Mittel der Rücklage zuführen muß, die sie ebensogut zur Ansparung nutzen kann.550 Werden zusätzlich alle anderen anfallenden Kosten der Finanzierungsalternativen berücksichtigt,551 so folgt daraus in Abhängigkeit vom gegebenen Marktzinsniveau eine eindeutige Präferenz für oder gegen das Bauspardarlehen. Da der Debt Manager grundsätzlich nur für das Management der Schulden zuständig ist, der Bausparvertrag aber auch eine Anlagekomponente enthält, kann der Debt Manager den Abschluß eines Bausparvertrages nicht selbständig veranlassen. Er kann aber bei entsprechender Zinsmeinung der Gemeinde den Abschluß empfehlen und über die Vorteilhaftigkeit der Darlehensaufnahme entscheiden, wenn der Bausparvertrag zuteilungsreif ist. Bauspardarlehen und die hier nicht gesondert aufgeführten Hypothekendarlehen spielen in den Überlegungen des Debt Managers keine quantitativ bedeutende Rolle, weil diese Finanzierungsformen durch ihr enges festgelegtes Korsett eine flexible Anpassung an unterschiedliche Gemeindebedürfnisse nicht zulassen.552 Darüber hinaus bedingen Bausparverträge relativ hohe Tilgungsraten, was einerseits eine schnellere Rückzahlung erlaubt, andererseits aber zu höheren Einzelbelastungen für den Vermögenshaushalt führt. Bauspardarlehen sind aufgrund 548

Dabei ließe sich noch zwischen der regelmäßigen Sparleistung, der Einmaleinzahlung zur Anlage für die bis zu 72 Monate betragende Wartezeit sowie Zwischenformen unterscheiden. Vgl. Ruff (1989), S. 105 und 107. Abgesehen von den in manchen Tarifen vorgeschriebenen Mindestsparzeiten erfolgt die Zuteilung umso schneller je schneller die im Tarif geforderte Mindestansparung erreicht ist. Je nach Zinsniveau und Zinsprognose kann es sinnvoll sein, durch das Einzahlen hoher Beträge die Ansparphase zu verkürzen. 549 Liegt der Marktzins des Sparplans über dem Guthabenzins des Bausparvertrages, so ist der Betrag des Forward-Darlehens entsprechend zu reduzieren. Die Konditionen des Forward-Darlehenes müssen denen des Bauspardarlehens entsprechen, was neben dem Zinssatz auch die angesprochene hohe Mindesttilgung einschließt. 550 Vgl. Schmid (1997), S. 122. 551 Für den Bausparvertrag wären das etwa Abschluß- und Kontoführungsgebühr, Zuteilungsprovision, die Kosten für eine Zwischenfinanzierung, falls der Zuteilungszeitpunkt erst später erreicht wird, sowie eventuelle Bereitstellungszinsen und der Wegfall der weiteren Guthabenverzinsung für den Fall, daß ein zuteilungsreifer Vertrag nicht sofort abgerufen wird. Bei einer Zwischenfinanzierung muß der Darlehenszins auf den gesamten Betrag, also auch auf das eingezahlte Bausparguthaben bezahlt werden. Vgl. Ruff (1989), S. 107. 552 Vgl. Dill (1981), S. 91.

112 dieser eingeschränkten Flexibilität und ihrer beschränkten Verfügbarkeit sowie vor allem wegen der nicht eindeutig bestimmbaren Wirtschaftlichkeit für den Debt Manager allenfalls als Beimischung für das Kreditportfolio geeignet.553 4.1.3.1.2 Innovative Finanzierungsinstrumente und Begebungsformen Der Einsatz komplexer strukturierter Produkte zur langfristigen Finanzierung ist in der gegenwärtigen Marktsituation für Gemeinden nicht oder nur in Sonderfällen erforderlich, weil sie durch ihre hervorragende Bonität keine Schwierigkeiten haben, jede von der Kommunalaufsicht genehmigte bzw. in der veröffentlichten Haushaltssatzung veranschlagte Summe im Markt zu günstigen Konditionen zu erhalten. Zudem können kompliziertere Schuldenstrukturen von den kommunalen Entscheidungsträgern nicht immer nachvollzogen werden.554 Da, wie noch gezeigt werden wird, der Phantasie des Debt Managers für die Strukturierung der Zahlungsströme durch die Kombination verschiedener Derivate mit Verschuldungsformen unterschiedlicher Ausstattung von der Produktseite her keine Grenzen gesetzt sind, reichen für eine langfristige Finanzierung die im letzten Abschnitt genannten Instrumente gegenwärtig aus. Die Ausstattungsmerkmale von Schuldscheinen und Anleihen lassen sich derart variieren, daß eine nahezu beliebige Vielfalt von Zahlungsströmen darstellbar ist.555 Eine Änderung der Rahmenbedingung für die kommunale Kreditaufnahme, sei sie marktgetrieben oder durch eine mögliche Erhöhung der Anrechnungsfaktoren für die Eigenkapitalunterlegung von der Bankenaufsicht initiiert, könnte in Zukunft aber nicht nur eine Renaissance der Anleihefinanzierung, sondern auch völlig neue Produkte bzw. Produktvariationen denkbar bzw. notwendig werden lassen, deren Marktfähigkeit vor diesem neuen Hintergrund noch analysiert werden müßte. Beispielsweise ergäben sich bei veränderten Bonitäten der Gemeinden in der Besicherung der Instrumente vielfältige Gestaltungsmöglichkei553

554

555

Raida bemerkt außerdem zutreffend, daß das Kommunalkreditgeschäft der Bausparkassen wegen der drohenden Verlängerung der Wartezeiten für die Masse der anderen Bausparer niemals enge Grenzen überschreiten solle. Vgl. Raida (1972), S. 652. Das gilt gleichermaßen für Kapitalgeber. Vor dem Hintergrund einer bestimmten angestrebten Gläubigerstruktur ist daher zu bedenken, daß mit der zunehmenden Komplexität der Instrumente auch tendenziell die Professionalität der Kapitalgeber steigt. Einen Überblick über komplexe innovative Verschuldungsinstrumente bietet Finnerty (1988). Vgl. Kotz/Welkenbach (1994), S. 132. Bei der überwiegenden Zahl von Anleiheemissionen auf dem internationalen Kapitalmarkt handelt es sich um zinsswapinduzierte, also mit Swaps kombinierte Anleiheemissionen. Eine solche Kombination ist auch mit Schuldscheindarlehen durchführbar. Der Kombination von Finanzinnovationen mit Anleihen durch Unternehmungen liegt allerdings teilweise die Ausnutzung von Steuervorteilen oder günstigerer Eigenkapitalfinanzierung zugrunde, die im kommunalen Bereich nicht genutzt werden kann. Vgl. dazu das Beispiel von Regolatti (1992).

113 ten. So werden in den USA beispielsweise für kommunale Infrastrukturinvestitionen regelmäßig „Revenue bonds“ genutzt, deren Rückzahlung nicht durch die allgemeinen Steuereinnahmen gesichert ist, sondern in erster Linie vom wirtschaftlichen Erfolg des durch sie finanzierten Projektes abhängt.556 Auch sind Asset Backed Securities (ABS) denkbar, bei denen die Gemeinde zukünftige Zahlungsströme wie beispielsweise Steuereinnahmen oder Zuweisungen des Landes verbrieft. In den USA wächst beispielsweise der Markt für ABS, mit denen fällige Steuerzahlungen verbrieft werden. Diese Papiere sind meist übersichert und bieten für die Investoren attraktive Erträge. Für die Gemeinde ergibt sich der Vorteil, daß sie ihre Mittel sofort erhält.557 Von einer Gemeinde mit einer schlechteren Bonität kann durch eine ABS-Finanzierung mit den entsprechenden Vehikeln ein besseres Rating und damit eine günstigere Finanzierung erreicht werden als bei gewöhnlichen Anleihen.558 Plant die auftraggebende Gemeinde den Abbau einer Beteiligung an einer börsennotierten Aktiengesellschaft oder die Privatisierung einer kommunalen Unternehmung über einen Börsengang, könnte sie Tauschanleihen begeben. Dabei kann die Gemeinde je nach Ausgestaltung der Anleihebedingungen entweder eine im Vergleich mit der klassischen Anleihe günstigere Verzinsung durch Gewährung einer Partizipation an bestimmten Aktienkursentwicklungen oder eine etwas höhere Verzinsung durch die Überwälzung von Aktienkursrisiken auf den Gläubiger erzielen.559 Ein völlig neues Produkt wäre, die Zinsausstattung des Schuldtitels einer Gemeinde, deren Haushaltslage stark von der Steuerzahlung einer oder weniger großer börsennotierter Aktiengesellschaften abhängt,560 mit der Steuerzahlung dieser Unternehmung positiv korrelieren zu lassen. Fließen der Stadt hohe Steuereinnahmen zu, so ist sie auch in der Lage, die dann höhere Zinslast zu tragen. Im Falle geringerer oder ausbleibender Steuereinnahmen würde ihre Zinslast hingegen gesenkt. Hält die auftraggebende Gemeinde selber einen Aktienanteil an der oder den Unternehmungen, ließe sich dieser Bezug auch zur Dividendenzahlung aufbauen, was die Konstruktion erleichtern würde, aber denselben Effekt hätte.

556

Vgl. Dreißig (1981a), S. 102. Einen kurzen Überblick über verschiedene Formen von Revenue Municipal Bonds gibt Feldstein (1983a). Für eine ausführliche Darstellung vgl. Feldstein/Fabozzi/Pollack (1983); Fabozzi/Feldstein/Pollack/Zarb (1983). 557 Vgl. Fisher (1997), S. 300. 558 Vgl. Perridon/Steiner (1999), S. 435-436, ausführlicher Benner (1988). 559 Vgl. Wilkens/Scholz/Völker (1999), S. 406. Dort werden die Rendite-Risiko-Profile von Bull-, Bear- und Condor-Bonds sowie verschiedene Schuldendienstmodelle analysiert. 560 Beispiele wären Städte wie Sindelfingen, Wolfsburg, Leverkusen oder Walldorf.

114 Um durch die Wahl der Finanzierungsform die Zinskosten nachhaltig zu senken, sollte der Debt Manager auch am kurzen Ende des Laufzeitenspektrums einen variableren Einsatz von Instrumenten pflegen. Gemeinden können sich den dauerhaften Zugang zum Geldmarkt mit einem CP-Programm561 sichern. Während der Laufzeit einer solchen Rahmenvereinbarung werden Einzeltranchen mit einem vereinbarten Mindestvolumen abgerufen.562 Daneben könnte der Debt Manager auch neue kurzfristige Finanzierungformen entwickeln, wie z. B. die zur kurzfristigen Überbrückung von Liquiditätslücken zwischen Steuerterminen von der Zentralebene in Kanada, Frankreich, Irland, Japan und den USA eingesetzten „cash management bills“.563 Mit der Vielfalt der genutzten Verschuldungsformen ergeben sich auch breitere Möglichkeiten der Begebungsformen bzw. Verfahren der Kreditaufnahme, die der Debt Manager mit seinen Kenntnissen des Primärmarktes für die auftraggebende Gemeinde erschließen kann.564 Aufgrund des stoßweise anfallenden Finanzierungsbedarfs sind tendenziell Formen der Einmalemission denen der Daueremission vorzuziehen.565 Die von der obersten Gebietskörperschaftsebene in den meisten OECD-Ländern bevorzugte transparente Verschuldungspolitik, die etwa durch die frühzeitige Veröffentlichung von Emissionskalendern den Marktteilnehmern ein Bild von den angestrebten Verschuldungsmaßnahmen vermittelt, ist dabei grundsätzlich auch für Gemeinden erstrebenswert, aufgrund des relativ geringen Kapitalbedarfs und der zu erwartenden geringen Emissionshäufigkeit der Gemeinden aber nicht erforderlich. Die Auswahl der geeigneten Begebungsform hängt wesentlich von der angestrebten Gläubigerstruktur und dem Volumen der benötigten Mittel ab.566 Darüber hinaus ist zu beachten, daß die gewählte Begebungsform ergiebig und die 561

CP und Euronotes haben in der Regel eine Laufzeit zwischen sieben Tagen und zwei, ausnahmsweise auch bis zu vier Jahren. Vgl. Tebroke (1995), Sp. 716-717; Perridon/Steiner (1999), S. 425. Schwedische Gemeinden nutzen diese Möglichkeit bereits. 562 Das Mindestvolumen für CP liegt bei wenigen Mio. €. Vgl. Verband öffentlicher Banken (1995), S. 11-13. 563 Vgl. Bröker (1993), S. 55. 564 Ausführlich zu den Techniken der Begebung von öffentlichen Schulden vgl. Dreißig (1981a), S. 78-90. Speziell unter dem Gesichtspunkt des Debt Managements vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim BMF (1979), S. 84-90. 565 Bei Schuldscheindarlehen ist die Grenze zwischen Einmalemissionen und der laufenden Kreditaufnahme fließend. Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim BMF (1979), S. 84. 566 Wird eine bestimmte Gläubigerstruktur angestrebt, so kann sich aus dieser Zielsetzung für Anbieter, die über einen geeigneten Distributionskanal für diese Zielgruppe verfügen, ein Vorteil im Wettbewerb um das Debt Management-Mandat ergeben. Dieses Argument kann, je nach Zielsetzung der Gemeinde, sowohl für Investmentbanken mit den entsprechenden Kontakten zu institutionellen Investoren wie auch für Häuser mit ausgebautem Filialsystem und der entsprechenden Reichweite in das Privatkundensegment sprechen.

115 in die Kasse kommenden Beträge abschätzbar sind. Sowohl bei Wertpapieremissionen als auch bei der Kreditaufnahme mittels Schuldscheindarlehen können Fremdemissionen, bei denen die Konsortialbanken in der Regel das Plazierungsrisiko übernehmen, von Selbstemissionen unterschieden werden. Bei der Selbstemission kann ein einheitliches Auktionsverfahren567 oder ein freihändiger Verkauf über eine direkte Verhandlung mit dem Kapitalgeber gewählt werden. Die einheitlichen Auktionsverfahren erlauben die kostengünstigste Ermittlung des günstigsten Angebots. In den bilateralen Verhandlungen hingegen kann die Bereitschaft der Kapitalgeber zu Zugeständnissen besser ausgelotet werden. Sie sind jedoch aufwendiger und nicht in jedem Fall erfolgreicher. Da die Volumina der einzelnen Tranchen kommunaler Schuldtitel in der Regel von einem Kapitalgeber bedient werden können, sind grundsätzlich Auktionsverfahren ohne Teilnehmerbeschränkung mit der anschließenden bilateralen Nachverhandlung zu empfehlen.568 So können die Vorteile beider Verfahren genutzt werden. In der Zukunft könnte die Entwicklung der Informationstechnologie weitere attraktive Emissionsformen hervorbringen. Ein ganz neuer Emissionsweg und eine bisher unbekannte Form der Disintermediation ist die Begebung von Wertpapieren über das Internet. Beispielsweise hat die Stadt Pittsburgh im November 1999 beim Verkauf von Municipal Bonds über die eigenen Webseiten Konsortialhäuser völlig ausgeschaltet.569 Die neuen Formen des e-commerce könnten in der Zukunft Emissionsformen und -häuser aus dem Markt verdrängen, die keinen erkennbaren Mehrwert für den Emittenten schaffen.570 Diese Entwicklung stellt Debt Manager und Gemeinden vor neue Möglichkeiten und Herausforderungen und eröffnet für diejenigen, die sich dieser Entwicklung stellen, ein erweitertes Handlungspotential. Sofern das Erreichen der übrigen Ziele gewahrt bleibt, sollte die Gemeinde dem Debt Manager bei der Auswahl der Instrumente und Begebungsformen daher möglichst freie Hand lassen, um nicht durch zu enge Vorgaben das Chancenpotential dieser Neuerungen auszuschließen.

567

Dill bringt das Beispiel einer namentlich nicht genannten Stadt, die in den siebziger Jahren ihre durchschnittliche jährliche Bruttoneuverschuldung von ca. 45 Mio. DM mit gutem Erfolg über das Tenderverfahren ausschrieb. Vgl. Dill (1981), S. 188. 568 Ein Versteigerungsverfahren für Schuldscheindarlehen empfehlen Wissenschaftlicher Beirat beim BMF (1979), S. 94; Dreißig (1982), S. 515. Durch das Land Sachsen-Anhalt werden Landesschatzanweisungen seit 1997 im international üblichen Fixed-Price Reoffer-Verfahren begeben. Vgl. Schackmann-Fallis (1999), S. 27. 569 Vgl. Dries (2000). 570 Vgl. Unger (1999), S. 4.

116 4.1.3.1.3 Zins- und Tilgungsmodalitäten Der Debt Manager hat die Aufgabe, die zieladäquate Mischung von kurz- und langfristigen Zins- und Kapitalbindungen zu realisieren, indem er Fälligkeiten und Zinsanpassungstermine für bestehende und für neue Kredite über einen langen Zeitraum vorausschauend festlegt und diese Strukturen einer ständigen Überprüfung unterzieht.571 Nach vorherrschender Meinung haben Kredite mit Laufzeiten unter zehn Jahren eine zu hohe Tilgungsbelastung und zu hohe Nebenkosten bzw. einen sich kumulierenden Umschuldungsbedarf mit dem entsprechenden Refinanzierungsund Zinsänderungsrisiko zur Folge, weshalb Gemeinden nur langfristige Kredite aufnehmen sollen.572 Auch die Deutsche Bundesbank äußert traditionell grundsätzliche Bedenken gegen eine Zunahme der Kurzfristorientierung bei Emissionen der öffentlichen Hand.573 Für Gemeinden wird zudem mit Blick in die Geschichte574 oder ins Ausland vor einer kurzfristigen Verschuldung gewarnt.575 571

Vgl. Jünger (1986a), S. 66. Vgl. exemplarisch Fick (1975c), S. 128; Klein (1977), S. 126 und 136-137. Die Festlegung einer Zinsobergrenze für Kommunaldarlehen in NRW und eine gleichzeitige Kapitalverknappung am Kapitalmarkt führten Mitte der sechziger Jahre zu einem Anstieg des Anteils der kurzfristigen Verschuldung auf 12,1% des Gesamtvolumens, der vor dem Hintergrund der Erfahrungen aus den Jahren der Weltwirtschaftskrise als „alarmierend“ bezeichnet wurde. Vgl. Schmitz (1966a), S. 282-283; Schmitz (1966b), S. 322. Vgl. auch Fn. 270. 573 Zwar einigten sich die Deutsche Bundesbank und das BMF im Sommer 1996 auf eine Obergrenze von je 10 Mrd. € für solche Instrumente für Bund und Länder. Dennoch hieß es auch im darauffolgenden Jahr von der Deutschen Bundesbank, daß „eine stärkere Hinwendung zu kürzerfristigen Laufzeiten von den Märkten als Anzeichen einer schwindenden Solidität gedeutet und mit steigenden Risikoprämien für die Zinsen in allen Laufzeitbereichen beantwortet werden könnte, und zwar vor dem Hintergrund der langjährigen internationalen Erfahrung, daß für Länder mit einer laxeren Finanzpolitik die Möglichkeiten einer langfristigen Verschuldung eingeschränkt sind. Im übrigen wird die Planungssicherheit der öffentlichen Haushalte dadurch beeinträchtigt, daß die Abhängigkeit der Ausgaben von Zinsschwankungen mit sinkender Laufzeit der Verschuldung und damit steigender „Umschlaghäufigkeit“ wächst.“ Deutsche Bundesbank (1997), S. 29-30. Auch in Deutschland sei für die gesamte öffentliche Hand in den letzten Jahren eine steigende „Umschlaghäufigkeit“ und in deren Folge eine höhere Abhängigkeit von Zinsschwankungen zu beobachten. Vgl. Deutsche Bundesbank (1997), S. 27. 574 Vgl. Fn. 585. 575 So habe die Ursache der vielbeachteten Krise der Finanzen der Stadt New York Mitte der siebziger Jahre darin gelegen, daß fast 37% der Verschuldung kurzfristiger Natur gewesen und große Kreditposten in einer Summe fällig geworden seien. Vgl. Klein/Wiese (1976), S. 22-23. Zudem seien 57% der Gesamtschuld aus der Begebung eigener Anleihen ohne die bei der in Deutschland üblichen Finanzierung durch Banken gegebene Möglichkeit der Anschlußfinanzierung entstanden. Sie erklären an dieser Stelle, daß „die Technik der Kreditaufnahme die Stadt New York sehr viel größeren Risiken aussetze als dies bei deutschen Kommunen überhaupt zulässig“ sei, was hinsichtlich der von ihnen genannten Argumente nicht nachvollziehbar ist. Mitchell sieht in der Tatsache, daß die Stadt nicht in der Lage war, ihre kurzfristige Schuld zu prolongieren, zwar den Auslöser der Krise. Die eigentliche Ursache habe aber in „unusual budgeting practices“ gelegen. Vgl. Mitchell (1983), S. 628. 572

117 Vor dem Hintergrund der gegebenen Möglichkeiten der Kosten- und Risikosteuerung der bestehenden Schuld durch den Einsatz von Zinsderivaten soll im folgenden aber genauer zwischen Kapital- und Zinsbindungsstruktur differenziert werden, denn diese Fristen müssen keineswegs identisch sein.576 Die Gestaltung der Kapitalbindungsstruktur erfolgt durch Festlegung der Laufzeit und der Tilgungsform, wobei sich Vorteile bei den sonstigen Konditionen erwirtschaften lassen, wenn der Debt Manager je nach den Bedürfnissen der Investoren auch „krumme“ Laufzeiten eingeht.577 Er muß sich dabei in erster Linie an dem Schuldendienstplan orientieren. Die Forderung nach einer langfristigen Kapitalbindung ist daher dann in Frage zu stellen, wenn es die Tilgungstermine der bestehenden Schuld und die Liquiditätslage der Gemeinde sinnvoll erscheinen lassen, kurz- oder mittelfristige Laufzeiten vorzuziehen.578 Gängige Tilgungsformen sind die oben genannten Annuitäten-, Raten- und endfällige Tilgung, wobei Gemeinden wegen der Regelmäßigkeit des Schuldendienstes und der daraus resultierenden Planungssicherheit eine Präferenz für Annuitätendarlehen haben. Weitere Möglichkeiten sind Tilgungsfreijahre oder nicht rückzahlbare Schulden.579 Für das einzelne Darlehen ist die Kapitalbindung während der Laufzeit außer durch die teilweise oder vollständige außerplanmäßige Rückzahlung nicht zu verändern. Ist eine vorzeitige Kündigungsmöglichkeit nicht vorgesehen, so ist dabei eine Vorfälligkeitsentschädigung zu entrichten. Um sich flexiblere Eingriffe in die Fälligkeitsstruktur vorzubehalten, sollte der Debt Manager bei Neuverschuldungen neben der üblichen Tilgungsvereinbarung regelmäßig die Möglichkeit der vorzeitigen Kündigung vorsehen. Selbst große Gemeinden nutzen gegenwärtig kaum die Möglichkeit, ein vorzeitiges einseitiges Schuldnerkündigungsrecht in die Darlehensvereinbarung aufzunehmen.580 Damit nehmen sie sich die Möglichkeit, bei entsprechenden Marktkonditionen ohne Kompensationszahlungen umschulden zu können. Der Debt Manager sollte diese Möglichkeit zur Erweiterung seines Handlungsspielraums nutzen. Kann er ein vorzeiti576

Vgl. zu diesen Möglichkeiten Abschnitt 4.1.3.2. Vgl. Ireland (1988a), S. 34. Deubel gibt in diesem Zusammenhang aber zu bedenken, daß der Konditionenwettbewerb bei „ungeraden“ Bindungsfristen wie 7 oder 11 Jahren oftmals geringer ausgeprägt ist als bei Standardbindungsfristen wie 5, 10 oder 15 Jahren. Vgl. Deubel (1992), S. 124. 578 Vgl. Schwarting (2000), S. 35. 579 Die Absatzmöglichkeiten einer solchen „ewigen Anleihe“, bei der nur die laufenden Zinsen, aber keine Tilgungszahlungen entrichtet werden, stellt Pampel in Zweifel. Vgl. Pampel (1993), S. 62. 580 Das ergab die in Fn. 12 genannte Befragung durch den Autor. Brinkmeier meint, Gemeinden hätten in der Vergangenheit von der Möglichkeit der vorzeitigen Kündigung nur in Einzelfällen Gebrauch gemacht, um „eine vertrauensvolle Zusammenarbeit zwischen Bank und Gemeinde nicht zu gefährden.“ Brinkmeier (1986), S. 196. 577

118 ges Kündigungsrecht nicht allein aufgrund seiner Marktmacht durchsetzen, so muß er in Kauf nehmen, daß er den sich daraus ergebenden Vorteil durch eine höhere Verzinsung aufwiegen muß. Die gleichzeitige Einräumung eines Gläubigerkündigungsrechtes ist wegen der damit einhergehenden Probleme für die Liquiditätsplanung und der höheren Transaktionskosten bei der mehrmaligen Kapitalaufnahme abzulehnen.581 Während bei der Kapitalbindung der Liquiditätsaspekt im Vordergrund steht, findet sich in der Zinsbindung die Dauer der Zinsfestschreibung für das gebundene Kapital.582 Da letztere auch bei festen Tilgungsterminen und langen Laufzeiten jederzeit verändert werden kann, ist für die in dieser Arbeit angestellten Überlegungen die Betrachtung der Zinsbindungsstruktur wichtiger als die der Kapitalbindungsstruktur. Wie oben gezeigt wurde, schließen die Gemeinden in der Realität überwiegend Zinsbindungsfristen von zehn und mehr Jahren ab. Zwar findet sich in der Literatur die Einschätzung, daß sich bei Kämmerern zunehmend die Einsicht durchsetze, Voraussetzung für eine Minimierung der Zinsbelastung sei ein auf längere Sicht ausgewogenes Verhältnis von Festzinsdarlehen und variabel verzinslichen Krediten im Darlehensbestand.583 Ausgehend von den vorliegenden aggregierten Zahlen für die gesamte Gemeindeebene kann von einer aktiven Laufzeitstrukturpolitik zur Erreichung schuldenpolitischer Ziele aber nicht gesprochen werden.584 Die Furcht vor kurzfristiger Zinsbindung ist unter anderem dadurch entstanden, daß die Gemeinden mit der ausschließlich kurzfristigen Verschuldung, zu der sie in den zwanziger Jahren gezwungen waren,585 im Zuge der Weltwirtschaftskrise schlechte Erfahrungen gemacht haben und letztlich eine Reglementierung des gesamten Kommunalkredits hinnehmen mußten.586 Selbst Städte mit großem Schuldenvolumen nutzen daher kaum die Möglichkeit, wenigstens Teile ihrer

581

Vgl. Giebler (1990), S. 402. Vgl. Preyer/Reinhardt (1995), S. 197. 583 Vgl. Osthues (1984), S. 423. 584 Zu dem gleichen Ergebnis kommt Klein (1977), S. 258. 585 Damals kam es zu einer tiefgehenden Krise der Gemeindefinanzen, als in der zweiten Hälfte der zwanziger Jahre zunächst der inländische und später auch der ausländische Markt für langfristige Kredite für Gemeinden mehr und mehr versiegte und kommunale Entscheidungsträger meinten, mit der vorübergehenden Aufnahme kurzfristiger Kredite diesen Engpaß überbrücken zu können. Durch die in der Folge der Weltwirtschaftskrise ansteigenden Wohlfahrtsausgaben und gleichzeitige Ausfälle bei den Steuereinnahmen nahm der Verschuldungsbedarf noch weiter zu. Ende 1930 waren Gemeinden fast ausschließlich auf kurzfristige Kredite angewiesen, teilweise fehlte jegliche Möglichkeit der Anschlußfinanzierung. Vgl. Barocka (1958), S. 63-67. 586 Vgl. Klein (1977), S. 137; Sandvoß/Zweig (1977), S. 13. 582

119 Verschuldung variabel zu finanzieren.587 Angesichts dessen wird der Debt Manager zunächst auf Widerstände treffen, wenn er der Gemeinde vorschlägt, verstärkt kürzere Zinsbindungsfristen oder variable Finanzierungen einzugehen.588 15% 10% 5% Jan 97

Jan 95

Jan 93

Jan 91

Jan 89

Jan 87

Jan 85

Jan 83

Jan 81

Jan 79

Jan 77

Jan 75

Jan 73

Jan 71

-10%

Jan 69

-5%

Jan 67

0%

-15% -20% -25% -30% -35% 6M Floater

15 J Anleihe

Quelle: Commerzbank Securities, Quantitative Research

Abb. 6: Gesamtkosten kurz- und langfristiger Verschuldung für einen EinjahresZeitraum von 1967 bis 1998589 Dem Debt Manager ermöglicht aber die variable Finanzierung nicht nur ein größeres Maß an Flexibilität,590 denn wie bei allen anderen besprochenen Akti-

587

Die in Fn. 12 genannte Befragung durch den Autor ergab, daß sich zwar in der Realität auch große kommunale Schuldner finden, die bis zur Hälfte ihrer Verschuldung variabel finanzieren, diese jedoch seltene Ausnahmen darstellen. Diese Verschuldungspraxis wurde in der Vergangenheit auch von der Kreditwirtschaft argumentativ unterstützt. Vgl. Sandvoß/Zweig (1977), S. 29. 588 In Brandenburg sind variable Zinsverpflichtungen, die länger als zwei Jahre gültig sind, unzulässig. Vgl. Ministerium des Innern des Landes Brandenburg (2000), S. 2. 589 Als Berechnungsgröße wurden Zinszahlung und die rückwirkend ermittelte Wertveränderung einer Bundesanleihe mit 15jähriger Laufzeit bzw. eines Schuldtitels auf Basis des 6-MonatsLIBOR aus Sicht des Schuldners gewählt.

120 onsparametern gilt auch hinsichtlich der Zinsgestaltung, daß der Debt Manager möglicherweise zusätzlichen Verhandlungsspielraum gewinnt, wenn er auf Präferenzen der Investoren eingeht. Viel wichtiger ist die Tatsache, daß sich bei der Betrachtung der Wertveränderung eines Schuldtitels das in Abb. 6 gezeigte ungewohnte Bild ergibt. Die Schwankungen und damit das Risiko einer 15jährigen Zinsbindung liegen deutlich über denen einer variablen Finanzierung auf Basis des 6-MonatsLIBOR. Historische Daten zeigen, daß eine variable Finanzierung günstiger und weniger riskant ist als alle mittel- bis langfristigen Zinsbindungen.591 Wesierski prognostiziert gar, daß die im Kommunalbereich bislang kaum angewandten Möglichkeiten, mit variablen Krediten über ein gezieltes Zinsmanagement die Belastungsverläufe zu steuern, aufgrund der Markterweiterung durch ausländische Banken bald zum gängigen Szenario gehören.592 Neben der festen und der variablen Finanzierung gibt es noch weitere Gestaltungsmöglichkeiten hinsichtlich der Zinsmodalitäten.593 Dazu gehören beispielsweise die Reverse Floater, bei denen die Zinszahlung in inversem Zusammenhang zum Marktzins steht, oder die, auch Gleit- oder Staffelzinsanleihen genannten, Kombizinsanleihen, bei denen die jährlichen Zinszahlungen nicht über die Laufzeit konstant, sondern in der Regel am Anfang deutlich unter und am Ende deutlich über dem aktuellen Marktzins liegen.594 Im Ausland finden sich darüber hinaus Anleihen, deren Zinszahlungen bzw. deren Rückzahlungsbeträge mit Wertsicherungsklauseln ausgestattet sind, welche die Gläubiger vor Wertverlust durch Inflation schützen und dadurch die Zinskosten senken. Wegen der fehlenden regelmäßigen Tilgung sind Zerobonds, Deep Discount Bonds595 oder Aufzinsungsanleihen grundsätzlich weniger für die Zahlungsgewohnheiten der Gemeinden geeignet.596 Die Vereinbarung von 590

Vgl. Jünger (1986a), S. 65. Der Debt Manager muß bei der Wahl des Basiszinses auch berücksichtigen, ob möglicherweise benötigte Hedgeinstrumente über eine ausreichende Liquidität verfügen. Vgl. Epe-Lichtenthäler (1997), S. 16. 591 Vgl. Tab. 6 auf S. 174. Auführlicher dazu vgl. Commerzbank (2001). 592 Vgl. Wesierski (1998), S. 23. 593 Wenngleich im folgenden Beispiele mit Anleihen gewählt werden, sind die Zinszahlungsmodalitäten nicht auf bestimmte Finanzierungsinstrumente beschränkt. Vgl. dazu auch Tab. 5 auf S. 163. 594 Vgl. Tebroke (1995), Sp. 718. 595 So nennt Thiel Niedrigzins- bzw. Disagioanleihen. Vgl. Thiel (1992), S. 22. 596 Zudem sind gem. § 14 Abs. 1 GemHVO Einnahmen aus Krediten in Höhe der Rückzahlungsverpflichtungen zu buchen. Der Abschlag ist wie in Abschnitt 2.2.1.1 gezeigt, bei den Kreditbeschaffungskosten im Vermögenshaushalt zu veranschlagen. Somit gilt für Gemeinden nicht das von Diller für den Bund vorgebrachte Argument, Zerobonds seien für die Finanzpolitiker attraktiv, weil sie die Verschuldung niedriger erscheinen ließen und vorübergehende haushaltswirt-

121 Zinszahlungsfreijahren kann aber im Einzelfall sinnvoll sein. Die Vereinbarung eines Disagios zur Zinssenkung hingegen wird Gemeinden nicht empfohlen.597 4.1.3.1.4 Beurteilung durch eine Ratingagentur Ein für den Gläubiger entscheidender Punkt bei der Kreditgewährung ist die Bonität des Kreditnehmers. Als ein vereinfachtes Werturteil über die Bonität von Kreditnehmern haben sich international die in einer ordinalen Skalierung veröffentlichten Ratings angesehener Ratingagenturen durchgesetzt.598 Deutsche Gemeinden und ihre Kreditgeber verspürten bisher keine Notwendigkeit, davon Gebrauch zu machen. Zwar können die Kreditgeber bei der Beurteilung der Finanzlage der Gemeinden nicht auf gängige Verfahren der Bilanz- und Unternehmensanalyse zurückgreifen, weil die Kameralistik kein Rechnungswesen im betriebswirtschaftlichen Sinn zuläßt.599 Auch dürfen die Gemeinden keine Sicherheiten stellen,600 was bei Nichtbeachtung als Verstoß gegen gesetzliche Bestimmungen gilt und die entsprechende Vereinbarung nichtig macht. Wie oben bereits angesprochen, wird deutschen Gemeinden gegenwärtig dennoch eine einwandfreie, auch ohne die Beurteilung einer Ratingagentur unter den Kapitalgebern anerkannte und geschätzte Bonität zugesprochen.601 Diese beruht

schaftliche Flexibilität bewahrten bzw. diese sogar erweiterten. Vgl. Diller (1985), S. 885-886. Die umgekehrte Argumentation hingegen gilt für die Aufzinsungspapiere, die der Gemeinde im Jahr der Kapitalaufnahme einen höheren finanziellen Spielraum eröffnen als der Rückzahlungsbetrag aussagt. 597 Vgl. Schwarting (2000), S. 108. Anders Jünger (1985). Fick schreibt, ein hohes Disagio erschwere eine außerordentliche Tilgung, weil die Kosten auf eine kürzere Laufzeit verteilt würden und dadurch ein schlechteres wirtschaftliches Ergebnis verursachten. Vgl. Fick (1975d), S. 150. Dem ist entgegenzuhalten, daß diese Kosten sowohl hauhaltstechnisch (als Kreditbeschaffungskosten im Vermögenshaushalt gebucht) als auch ökonomisch als bereits gezahlte Kosten anzusehen sind und bei der Beurteilung, ob ein Kredit vorzeitig getilgt werden soll, keine Berücksichtigung mehr finden sollten. 598 Die Bestnote der langfristigen Bonitätseinschätzung der beiden größten Ratingagenturen ist AAA (S&P) bzw. Aaa (Moody’s). Abstufungen bis zur Note BBB (S&P) bzw. Baa (Moody’s) fallen noch immer unter die Kategorie Investment-Grade. Schlechtere Bonitäten werden als NonInvestment-Grade bezeichnet. Die geringste Bewertung ist D (S&P) bzw. C (Moody’s) und bedeutet, daß der Emittent zahlungsunfähig ist. Einen einführenden Überblick über Rating bietet Everling (1999). Speziell zum Rating kommunaler Gebietskörperschafen vgl. Theodore (1998), S. 26. 599 Vgl. Christ (1982), S. 75. Dieser entwickelt mit bilanziellen Kennzahlen vergleichbare Größen für Gemeinden. Vgl. auch Fn. 465. 600 Vgl. § 103 Abs. 8; § 104 Abs. 1 HGO. Allerdings kann die Aufsichtsbehörde Ausnahmen zulassen, insbesondere dann, wenn die Bestellung von Sicherheiten der Verkehrsübung entspricht. Vgl. Sandvoß/Zweig (1977), S. 63. 601 Vgl. Schäfer (1996).

122 erstens auf der eigenen Möglichkeit, Zwangsabgaben zu erheben,602 und zweitens auf der Garantie des Landes, im Falle finanzieller Schwierigkeiten auszuhelfen. Diese Garantie schließt nicht nur die Garantie einer angemessenen Finanzausstattung der Gemeinden ein, sondern auch die Verpflichtung zu „außergewöhnlichen finanziellen Unterstützungsmaßnahmen“ in finanziellen Notsituationen der Gemeinden.603 Für den Fall der Zahlungsunfähigkeit einer Gemeinde wäre also subsidiäre Hilfe durch das Land zu erwarten.604 Folgerichtig ist ein Konkurs nach geltendem Recht für Gemeinden nicht vorgesehen.605 Hinsichtlich dieser sowohl unter formellen als auch unter materiellen Gesichtspunkten zweifelsfreien Bonität der Gemeinden wird im Markt auch nicht zwischen Gemeinden unterschiedlicher Bundesländer differenziert.606 Unterstrichen wird diese hervorragende Bonitätsstellung durch die Vorschriften des KWG und die Grundsätze des BAKred, in denen dem Kommunalkredit eine Sonderstellung eingeräumt wird. Kredite an Gemeinden können wegen der 0%602

Einschränkend sei darauf hingewiesen, daß die kommunale Steuerhoheit auf einige wenige mehr oder weniger ertragreiche Steuern beschränkt ist. Insbesondere ostdeutsche Gemeinden sind wegen ihrer geringen Steuereinnahmen zudem auf Zuweisungen von Bund und Land angewiesen. 603 Vgl. Klein/Wiese (1976), S. 25. 604 Vgl. Schwarting (1985), S. 626. Von S&P werden hingegen, abgesehen von vorhersehbaren finanziellen Unterstützungen, die bereits vor einer Finanzkrise verfügbar sind, Garantien des Landes im kommunalen Rating nicht berücksichtigt. Vgl. Eddy/Richter (1998), S. 2. 605 Vgl. § 146 Abs. 2 HGO. Es ist bisher nicht bekannt geworden, daß in der Bundesrepublik Deutschland eine Bank zur Durchsetzung ihrer Forderungen aus dem Kommunalkreditgeschäft in die vom Grundsatz her mögliche Zwangsvollstreckung gegangen ist. Vgl. Prautzsch (1993), S. 801. Das war nicht immer so. Die Zahlungsschwierigkeiten zahlreicher Gemeinden im Zuge der Weltwirtschaftskrise Anfang der dreißiger Jahre führten in einzelnen Fällen zum Konkurs. Nachdem deutlich wurde, daß Konkursverfahren die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben zu gefährden drohten, wurde in der Verordnung vom 1. September 1932 das Konkursverfahren über das Vermögen von Gemeinden für unzulässig erklärt. Vgl. Barocka (1958), S. 68 und 78. Zahlungsausfälle konnten damals durch die Gründung des Umschuldungsverbandes Deutscher Gemeinden verhindert werden, der Gemeindeanleihen durch Umschuldungsanleihen unter Haftung des Reiches ablöste. Vgl. Schäfer (1996), S. 493. 606 Vgl. Prautzsch (1993), S. 799-801. Dies ist umso erstaunlicher, wenn berücksichtigt wird, daß die Garantie so zu bewerten ist wie die Bonität der garantiegebenden Länder. Selbst bei der bestehenden Finanzverfassung erhalten deutsche Gebietskörperschaften nicht automatisch die beste Bonitätsnote. Die Bundesländer haben nicht alle das erwartete AAA-Rating, sondern von S&P ein AA+ (NRW), AA (Brandenburg, Hamburg, Sachsen und Rheinland-Pfalz) bzw. AA- (Sachsen-Anhalt) sowie von Moody‘s Aa1 (Niedersachsen, NRW), Aa2 (Sachsen) bzw. AA3 (Berlin, Sachsen-Anhalt) bekommen, weil S&P und Moody‘s auf explizite Regelungsmechanismen, z. B. gesetzliche Garantien abstellen. Da explizite Unterstützungsregelungen fehlen und Bremen und das Saarland in ihrer Haushaltsnotlage 1988 das Bundesverfassungsgericht angerufen haben, haben die Ratingagenturen gefolgert, daß ein funktionierender Mechanismus nicht vorhanden ist und das Risiko einer verspäteten Zahlung besteht. Vgl. Schackmann-Fallis (1999), S. 27. Bayern, Baden-Württemberg und Hessen erhielten hingegen die Bestnoten AAA bzw. Aaa. Fitch IBCA gewährt hingegen allen deutschen Bundesländern die Bestnote AAA. Vgl. Standard & Poor’s (1998b), S. 2.; Deutsche Bank (2002).

123 Anrechenbarkeit bei der Bestimmung der Eigenkapitalunterlegung nach GS I und der nach § 20 KWG geltenden Ausnahme von §§ 13-18 KWG, welche die Banken unter anderem von der Verpflichtung befreit, sich die wirtschaftlichen Verhältnisse offenlegen zu lassen, selbst bei gleicher Bonität günstiger ausgelegt werden als an private Kreditnehmer.607 Vor diesem Hintergrund sind deutsche Gemeinden bei der Kapitalaufnahme bisher nicht auf ein Rating angewiesen gewesen. Eine so einwandfreie Bonität ist mit Blick in die Geschichte608 oder in das europäische Ausland609 keine Selbstverständlichkeit.610 Auch in Deutschland lassen Zahlungsstörungen wie etwa in Brandenburg bereits Zweifel an einer undifferenzierten Bonitätseinschätzung der öffentlichen Hand wachsen.611 Obwohl die Zahlungsmoral mancher Gemeinden in jüngster Vergangenheit zunehmend schlechter wird,612 erhalten sie unabhängig von der Haushaltssituation und dem bestehenden Schuldenstand unverändert die günstigsten Konditionen. Eine maßgebliche Änderung könnte sich durch die Neufassung des Basler Akkords in Zukunft durch eine Erhöhung der Verpflichtung der Eigenkapitalunterlegung von Kreditinstituten für Kredite an Gemeinden ergeben.613 Schon heute 607

Der Kommunalkreditzins kann als Untergrenze für Kreditzinsen angesehen werden. Vgl. Wahl (1992), S. 109. 608 Stucken erinnert daran, daß Glashütte und einige andere Gemeinden in der Weltwirtschafskrise ihre Zahlungen einstellten. Auf der Tagung des Vereins für Kommunalwirtschaft habe das 1930 zu geradezu dramatischen Szenen geführt. Vgl. Stucken (1956), S. 383. Als 1930/31 immer mehr Gemeinden ihren laufenden Zins- und Tilgungsverpflichtungen nicht mehr nachkommen konnten, wurde die Zahlungsfähigkeit der Kreditwirtschaft selbst gefährdet. Durch eine Notverordnung vom August 1931 kam es zu einem vorübergehenden Verbot der Kommunalkreditgewährung. Vgl. Sandvoß/Zweig (1977), S. 12 und 48. Mit dem Gemeindeumschuldungsgesetz von 1933/35 wurde dann versucht, die Folgen der aufgelaufenen kurzfristigen inländischen Kommunalverschuldung aufzufangen. Vgl. Klein (1977), S. 288. 609 Vgl. Bach/Bargel (1999), S. 554. Beispiele für finanzielle Schieflagen sind Rom (Vgl. Klein/Münstermann (1978), S. 219), Angouleme (Frankreich) (Vgl. Moore (1991), S. 33), Lüttich (Vgl. Funke (1995), S. 360), Hammersmith & Fulham 1989 (Vgl. Bücker (1993), S. 162167) und jüngst Leukerbad (Schweiz) (Vgl. Fn. 18). „In Belgien, Frankreich und Spanien existiert beispielsweise keine Haftung des Zentralstaates für nachgelagerte Gebietskörperschaften. In den Niederlanden und zum Teil auch in Italien sind die staatlichen Garantien für nachgelagerte Gebietskörperschaften nur unter bestimmten Bedingungen möglich. In Dänemark wird lediglich vermutet, daß der Staat eine Kommune nicht zahlungsunfähig werden läßt.“ Gerken (1996), S. 228. Hornung/Schuchardt weisen darauf hin, daß die föderale Bundesrepublik ihren Gebietskörperschaften durch diese Sonderstellung Bonitäts- und Marktvorteile verschaffen könnte. Hornung/Schuchardt (1998), S. 15. Zu Ratings europäischer Städte vgl. Tab. 3 auf S. 125. 610 Einen Überblick bietet Wehmeier / Specht (2000). 611 Vgl. Seiler (1996); Rehm (1997), S. 69; Schackmann-Fallis (1999), S. 27. 612 Wörn behauptet, eine nicht fristgerechte Begleichung von Zahlungsverpflichtungen sei bei den Gemeinden keine Ausnahme. Vgl. Wörn (1997), S. 48. 613 Vgl. Rehm (1997), S. 69.

124 wird im europäischen Ausland in dieser Hinsicht zwischen den Gebietskörperschaftsebenen unterschieden. Sollte auch in Deutschland die Gewichtung bei der Festlegung der Verpflichtung der Eigenkapitalunterlegung von 0% beispielsweise auf das in anderen OECD-Staaten übliche Niveau von 20% angehoben werden, so würden sich die Eigenkapitalkosten der Kreditinstitute und in der Folge die Kredite selbst tendenziell verteuern.614 Wird den Banken zusätzlich erlaubt, bei entsprechender Bewertung durch ein internes oder externes Rating diese 20% zu unterschreiten, so werden beide Seiten daran interessiert sein, ein Rating in Auftrag zu geben, wenn sie mit einer entsprechenden Verbesserung rechnen.615 Ein externes Rating kann für bestimmte Emissionen oder allgemein für die Kreditwürdigkeit des Kreditnehmers und in beiden Fällen sowohl langfristig als auch kurzfristig vergeben werden.616 In Abhängigkeit von den Ergebnissen des Ratings ergäbe sich dann eine Konditionendifferenzierung zwischen den Gemeinden.617 Darüber hinaus würde die Verteuerung des klassischen Kommunalkredits zu einer verstärkten Nutzung anderer Verschuldungsinstrumente führen. Es wurde bereits darauf hingewiesen, daß die Bonitätseinschätzung deutscher Gemeinden und die Notwendigkeit, vermehrt andere Verschuldungsinstrumente einzusetzen, in einem interdependenten Verhältnis stehen. Beides wiederum setzt den verstärkten Einsatz von Ratings voraus. Neben der möglichen Änderung durch die rechtlichen Rahmenbedingungen könnte daher auch die intensivere Nutzung der Kapitalmarktfinanzierung eine Verbreitung von Ratings zur Folge haben, denn während bei der Kreditgewährung durch ein Kreditinstitut zahlreiche weitere Faktoren die Preisstellung beeinflussen können, ist bei der Kapitalbeschaffung im anonymen Kapitalmarkt die durch das Rating dokumentierte Einschätzung der Bonität der entscheidende Faktor für die relative Höhe der Finanzierungskosten.

614

Es wurde in Basel sogar diskutiert, Schuldverschreibungen eines nicht gerateten öffentlichen Emittenten mit 100% zu gewichten. Vgl. Bach/Bargel (1999), S. 555. Kapitalgeber, die heute mit Gemeinden Zinsbindungen von bis zu dreißig Jahren vereinbaren, vernachlässigen die dadurch für sie steigenden Kosten bei der Preisstellung. Sie rechnen also offenbar nicht mit einer höheren Eigenkapitalunterlegung. 615 Banken, die sich dafür entscheiden, die Gewichtung anhand eines internen Ratingsystems vorzunehmen, werden ohnehin ein internes Ratig durchführen. 616 Vgl. Standard & Poor’s (1998a). 617 Der Vollständigkeit halber sei darauf hingewiesen das die Neufassung des Basler Akkords die Möglichkeit vorsieht, statt eines externen Ratings ein internes Rating zur Bonitätsbeurteilung heranzuziehen. Die Banken müssen sich dann entscheiden, auf welche Form sie zurückgreifen wollen, und müssen die gewählte Methodik auf das gesamte Kreditportfolio anwenden.

125 Im internationalen Geschäft stehen die deutschen Gemeinden im Wettbewerb mit anderen Gebietskörperschaften unterschiedlicher Bonität.618 Manche institutionelle Investoren dürfen die Schuldverschreibungen eines Emittenten überhaupt erst kaufen, wenn dieser ein externes Rating vorweisen kann, wobei in erster Linie die Entscheidung zwischen Investment- und Non-Investment-Grade entscheidend ist.619 Da große Städte in anderen europäischen Staaten zum Teil langjährige Erfahrungen in der Kapitalmarktfinanzierung aufweisen können, verfügen sie bereits über ein Rating.620 Stadt

Rating S&P

Stadt

Moody’s

Rating S&P

Moody‘s

Barcelona

AA-

Aa3

Neapel

BBB+

Aa3

Bologna

AA

Aa2

Oslo

AA+

Aa1

Brüssel

AA

Paris

AAA

Florenz

AA

Prag

A-

Genf

AA-

Riga

BBB

Rom

AA-

Sofia

BB-

Aa2

Stockholm

AA+

A1

Tours

A-

Wien

AAA

Aaa

Zagreb

BBB-

Baa3

Kopenhagen Lausanne

Aa2 Aa1

AA-

Lissabon Madrid

AA

Mailand

AA

Moskau

BB-

Ba3

Aa1

Quelle: Deutsche Bank (2002). Stand Oktober 2002.

Tab. 3: Ratings europäischer Großstädte

618

Für den einheitlichen europäischen Kapitalmarkt wird prognostiziert, daß er durch die Ablösung der kleinvolumigen Einzelmärkte für die Großkreditnehmer zu einer weiteren Verbilligung der Konditionen und zu einer Verbreiterung der Kreditfinanzierungspalette führen werde. Weil jedoch die Gefahr bestehe, daß sich der Markt für Groß- und Kleinabnehmer weiter spreize und sich die Renditeabstände zwischen Bund, Ländern und Gemeinden weiter vergrößerten, sollten sich Großstädte relativ rasch einem Ratingverfahren unterwerfen, um von Anfang an Zugang zum Euromarkt zu erhalten. Vgl. Hornung/Schuchardt (1998), S. 16. 619 Vgl. Schackmann-Fallis (1999), S. 27. 620 Die Ratingagentur Moody’s hatte bis Anfang 1998 etwa 50 europäische Gemeinden einem Rating unterzogen. Vgl. Theodore (1998), S. 26. Gut ein Jahr zuvor waren es erst 27. Vgl. Moody‘s Investors Service (1996), S. 6. Vergleichbares gilt für S&P. Am weitesten verbreitet sind kommunale Ratings in Frankreich, Spanien und Italien.

126 Wie die Auswahl in Tab. 3 zeigt, gibt es innerhalb Europas signifikante Unterschiede in der Bewertung kommunaler Bonitäten.621 Die Kriterien, welche die Ratingagenturen für Gebietskörperschaften anlegen, unterscheiden sich grundlegend von denen bei Unternehmungen.622 Als Obergrenze sowohl für die Verschuldung in eigener als auch in Fremdwährung dient jeweils das Rating der Zentralebene. Im einzelnen werden zur Bewertung der Kreditwürdigkeit folgende Kriterien herangezogen:623 •

wirtschaftliche Basis

•

Struktur der Verwaltungssysteme und deren Management

•

Haushaltsflexibilität und -performance sowie

•

Finanzlage.

Das für das abschließende Urteil entscheidende dieser Kriterien ist die wirtschaftliche Basis, also vor allem das realisierte und prognostizierte Wirtschaftswachstum sowie die Diversifizierung der Wirtschaft in einer Gemeinde. Die Ratingagentur untersucht dabei Umfang, Diversifizierung und Wohlstand der kommunalen Wirtschaftsbasis, demographische Daten, insbesondere den Umfang der abhängigen Bevölkerungsgruppen, sowie die Verteilung der Arbeitsplätze auf Sektoren und einzelne Unternehmungen. Hinsichtlich der Struktur der Verwaltungssysteme sind insbesondere das System des horizontalen Finanzausgleichs, das den Gemeinden innerhalb eines Bundeslandes einen gewissen Ausgleich der Finanzkraft sichert, sowie weitere Zuweisungen des Landes von Bedeutung. Daneben fließt das Ausmaß der fiskalischen Äquivalenz, die langfristige Konsequenz bei der Haushalts- und Finanzpolitik einer Gemeinde

621

Zum Vergleich: von den 27 europäischen Gemeinden, die sich bis Ende 1996 einem Rating von Moody’s unterzogen hatten, hatte allein Wien die Bestnote Aaa. Vgl. Moody’s Investors Service (1996), S. 5. 622 Die persönliche und fachliche Eignung der Geschäftsführung, ein in der Realität wichtiger Teil der Bonitätsprüfung im Firmenkundengeschäft der Banken, entfällt im Geschäft mit der öffentlichen Hand vollständig. Auch das Rating gibt keine tiefergehende Auskunft darüber, wie gut eine Stadt geführt wird oder wie die Qualität der lokalen Politik eingeschätzt wird. Vgl. Moody’s Investors Service (1996), S. 6. 623 Vgl. dazu und, wenn nicht anders angegeben, zu den folgenden Ausführungen zu den Kriterien das Vorgehen von Standard & Poor’s bei Eddy/Richter (1998). Die Kriterien der beiden großen Ratingagenturen sind im wesentlichen gleich. Im Detail gibt es dennoch Unterschiede im Vorgehen und in der Gewichtung der Faktoren, die auch zu unterschiedlichen Ergebnissen führen können, auf die im folgenden aber nicht weiter eingegangen werden soll. Zu diesen Unterschieden zwischen Standard & Poor’s und Moody’s beim Rating von Municipal Bonds in den USA vgl. Feldstein/Fabozzi (1983). Allgemein zur Kreditanalyse von Municipal Bonds vgl. Feldstein (1983a); Feldstein (1983b).

127 und das Verhältnis von Exekutive zu Legislative in die Bewertung ein. Hinsichtlich der Haushaltsflexibilität und -performance werden die Steuerbemessungsgrundlage, die relativen Wachstumstrends der Einnahmen und Ausgaben sowie die Höhe des Haushaltsungleichgewichts der letzten fünf Jahre untersucht. Während das Debt Management die ersten drei Kriterien nicht unmittelbar beeinflußt, kann das letzte genannte Kriterium, nämlich die Finanzlage, durch das Debt Management signifikant beeinflußt werden. Die Ratingagentur beurteilt neben der von dem Debt Manager unbeeinflußten Schuldenhöhe auch die wesentlich vom Debt Manager zu verantwortende Schuldenverwaltung, die Zusammensetzung der Fälligkeiten und Währungsprofile sowie die Anfälligkeit für Zinsänderungen.624 Zudem hat der Debt Manager die Verantwortung für die insbesondere für das kurzfristige Rating wichtige Liquiditätslage der Gemeinde. Schließlich berücksichtigt die Ratingagentur Verbindlichkeiten, die nicht in die Gesamtverschuldung der Gemeinde einbezogen werden, wozu im wesentlichen Verpflichtungen gegenüber kommunaleigenen oder kommunalnahen Unternehmungen und Pensionsverpflichtungen zählen. Gegner eines kommunalen Ratings führen an, die kommunale Haushaltswirtschaft unterläge damit einer Bewertung durch den Kapitalmarkt. Es wird gar die Befürchtung geäußert, daß dadurch die Finanzmärkte über kommunale Investitionspolitik entscheiden könnten. Dem ist entgegenzuhalten, daß schon am Beispiel des Bundes und der durch Ratingagenturen bewerteten Länder in Deutschland deutlich wurde, daß die Einflußmöglichkeiten der Akteure an den Finanzmärkten nicht überschätzt werden darf. Die Investitionspolitik dieser Gebietskörperschaften wurde in der Vergangenheit nicht durch die Ratingagenturen beeinflußt. Möglicherweise wiegt das Urteil einer Ratingagentur für eine Gemeinde zwar stärker als für Bund oder Länder. Umso mehr ist aber zu begrüßen, wenn ein unwirtschaftliches Vorgehen, das von der Ratingagentur entsprechend bewertet wird, in der Öffentlichkeit auch so wahrgenommen wird. Werden dadurch wesentliche regionale Unterschiede in der Bonität der Gemeinden offengelegt, so trägt das zu einer ebenfalls wünschenswerten Erhöhung der Transparenz im gesamten Finanzsystem der öffentlichen Hand und einer erhöhten Kapitalallokationseffizienz bei und kann gleichzeitig Ansatzpunkte zur Verbesserung aufzeigen. Es bleibt festzuhalten, daß das Rating einer international angesehenen Agentur heute kein unbedingt erforderliches Ausstattungsmerkmal für die kommunale Schuld ist. Bei einer verstärkten Nutzung der Möglichkeiten der Kapitalmarktfi624

Moody’s begutachtet ausdrücklich die Schuldenstruktur und den Umgang mit derivativen Instrumenten. Vgl. Moody’s Investors Service (1996), S. 12.

128 nanzierung wird dem Debt Manager durch ein Rating die Einbeziehung ausländischer Gläubiger erleichtert oder gar erst ermöglicht, doch sind deutsche Gemeinden in der gegenwärtigen Situation nicht auf ausländische Kapitalgeber angewiesen. Die Notwendigkeit für ein externes Rating könnte sich in Zukunft ergeben, wenn die deutschen Gemeinden nicht mehr einer einheitlichen Bonitäts-einschätzung unterliegen und/oder verstärkt Instrumente der Kapitalmarktfinanzierung eingesetzt werden sollen. Diejenigen Gemeinden, die sich frühzeitig einer solchen Bewertung sowohl ihrer kurz- als auch ihrer langfristigen Bonität unterziehen, sichern sich einen Vorsprung im Wettbewerb um Kapitalgeber, denn sie dokumentieren dadurch ihr Selbstbewußtsein und ihr Kreditstanding und setzen die entsprechenden positiven Signale im Markt. 4.1.3.2 Zinsderivate 4.1.3.2.1 Zum Einsatz von Zinsderivaten im kommunalen Debt Management Traditionell kann der Debt Manager nur dann außerplanmäßig Einfluß auf die Zinsbindungsstruktur nehmen, wenn er einen Darlehensvertrag außer Kraft setzt und dafür eine Vorfälligkeitsentschädigung entrichtet, die entweder in einer Summe oder über die Laufzeit des Anschlußdarlehens verteilt zu entrichten ist.625 Durch Zinsderivate ist es erstmals möglich, Kredit und Zinszahlung zu trennen. Der Debt Manager ist dadurch in der Lage, jederzeit die Zinsbindungsstruktur des gesamten Schuldenportfolios zu optimieren.626 Durch das Eingehen und Schließen von Positionen in Zinsderivaten ist es außerdem möglich, die in Abb. 6 dargestellten Schwankungen des Portfoliowertes zu monetarisieren, ohne die zugrundeliegenden Kredite in ihrer Form zu ändern. Dabei fallen keine Vorfälligkeitsentschädigungen an. Zinsderivate ermöglichen somit den Übergang von der gegenwärtig eher passiven Verschuldungspraxis zu einem aktiven, kapitalmarktgerechten Debt Management.627 Der Einwand von Klein, daß der Versuch zu einem Debt Management, das auf eine permanente „Manipulation“ der Schuldenstruktur gerichtet ist,

625

Vgl. Fick (1975d), S. 153; Jünger (1986b); Bickers/Henning (1999), S. 357-358. Klein weist ausdrücklich auf die Schwierigkeiten bei einer außerplanmäßigen Tilgung hin und kommt zu dem Schluß, daß Umschuldungsaktionen als Bestandteil eines kommunalen Debt Managements nur beschränkt praktische Bedeutung erlangen können. Vgl. Klein (1977), S. 390. 626 Vgl. Fischer (2000), S. 1031. 627 Vgl. Bücker (1993), S. 101. Das schließt eine passive Verschuldungsstrategie keineswegs aus, wenn sie sich an einer geeigneten Benchmark orientiert. Zur Bestimmung der Benchmark vgl. Abschnitt 4.1.4.3. Zu Portfoliomanagementstrategien vgl. Abschnitt 4.2.

129 im Kommunalbereich in jedem Fall auf erhebliche praktische Schwierigkeiten stoßen werde, kann damit entkräftet werden.628 Noch Mitte der neunziger Jahre verwiesen Vertreter großer Städte in einer mündlichen Befragung nach dem Grund des Verzichts auf den Einsatz von Derivaten durch Gemeinden auf die fehlende Notwendigkeit. Die Konditionen für Kommunalkredite seien so günstig, daß durch den Einsatz von Derivaten keine lohnende Zinsminderung zu erwarten sei.629 Ähnlich äußerte sich die niedersächsische Landesregierung, die in einer Antwort auf eine parlamentarische Anfrage erklärte, daß es für den Einsatz von Derivaten im kommunalen Bereich in der Regel keinen Bedarf gebe.630 Die Innenministerkonferenz stellte 1994 fest, daß der Abschluß von Swap-Geschäften wegen des wirtschaftlichen Risikos für die Gemeinden nicht zu empfehlen sei.631 Das hessische Innenministerium riet den Gemeinden gänzlich vom Einsatz von Derivaten ab.632 Etwa zu dieser Zeit begannen die ersten deutschen Gemeinden mit dem Einsatz von Zinsderivaten,633 der seitdem sowohl im kommunalen Bereich als auch bei den anderen Gebietskörperschaften zunimmt,634 wobei sich die Gebietskörperschaften von Anfang an auf den Einsatz außerbörslicher Zinsderivate (OTCProdukte) beschränkt haben.635 Zwar ist die Nutzung im kommunalen Bereich noch immer nicht sehr weit verbreitet.636 Die Anzahl der Städte, die Zinsderivate nutzen, steigt jedoch, und es gibt kaum eine größere Stadt, die nicht darüber

628

Vgl. Klein (1977), S. 395. Vgl. Rickert/Müller (1996), S. 435. Befragt wurden in deren telefonischen Umfrage Vertreter der Städte Aachen, Bielefeld, Bonn, Düsseldorf und Frankfurt. Die Auskünfte, die der Autor im Jahr 1999 in der in Fn. 12 genannten eigenen Befragung erhielt, lassen eine solche Haltung inzwischen als Ausnahme erscheinen. 630 Vgl. Niedersächsischer Landtag (1996), S. 5. 631 Darauf weist das Innenministerium von Nordrhein-Westfalen noch heute hin. 632 Vgl. Kral (1994). Auf das Ergebnis 633 Vgl. Verband öffentlicher Banken (1995), S. 28. 634 Vgl. Sandvoß (1994), S. 190; Schwarting (2000), S. 97; Deutscher Bundestag (1995b); Kotz/Welkenbach (1996), S. 678. Länder setzen Zinsderivate zur Zinssteuerung seit Ende der achtzger Jahre ein, der Bund seit 1998. Vgl. Deutscher Bundestag (1995a); Landtag RheinlandPfalz (2000), S. 109. 635 Vgl. Niedersächsischer Landtag (1996), S. 2. Volumen und Wachstumsraten der außerbörslichen Derivate ist weltweit höher als bei börsengehandelten Instrumenten. Der ausstehende Nominalbetrag der außerbörslichen Instrumente betrug Ende 2000 ca. 95,2 Billionen USD. Der größte Teil davon sind Zinsswaps. Vgl. Bank für internationalen Zahlungsausgleich (2001), S. 1. 636 Hornung hebt die Notwendigkeit eines kommunalen Debt Managements hervor, betont aber, daß das Instrumentarium der kreditkonnexen Zinssteuerung von den meisten Gemeinden noch nicht in zeitgemäßer Form genutzt werde. Die am meisten genutzten Zinsderivate sind demnach Caps, FRAs und Swaps. Vgl. Hornung (1999a); (1999c); (1999e). 629

130 nachdenkt, für ihr Debt Management in Zukunft Zinsderivate einzusetzen.637 Zum Vergleich läßt sich die Entwicklung des Einsatzes von Zinsderivaten in den Finanzabteilungen der Industrieunternehmungen heranziehen.638 Dort gab es in den achtziger Jahren noch skeptische Äußerungen beispielsweise hinsichtlich des Einsatzes von Swaps,639 und noch zu Beginn der neunziger Jahre bestanden für Kreditinstitute zahlreiche Probleme bei der Vermarktung von Finanzinnovationen in diesem Kundensegment,640 die inzwischen größtenteils überwunden sind.641 Heute wäre der generelle Verzicht auf den Einsatz von Swaps oder von vergleichbaren Sicherungsinstrumenten bei der Begleitung der konkreten Kreditaufnahme ein in der Finanzwirtschaft untypisches Verhalten.642 Auch ein Blick in andere europäische Länder spricht für einen zunehmenden Einsatz von Zinsderivaten im kommunalen Debt Management. Parallel zur zunehmenden Diversifizierung und Kostenorientierung bei der kommunalen Verschuldung nahm dort auch der Einsatz von Zinsderivaten zu. Weil auch dort in den meisten Gemeinden das Fachwissen über komplexe Derivatestrukturen und andere Instrumente fehlt, beschränken sich die Gemeinden im wesentlichen auf den Einsatz der in den folgenden Abschnitten analysierten Swaps, Forward Rate Agreements und Caps.643

637

Das ergab die in Fn. 12 genannte Befragung durch den Autor. Dabei stellte sich außerdem heraus, daß einige Gemeinden die positiven Eigenschaften von Derivaten bereits in voller Kenntnis der sich daraus ergebenden Chancen und Risiken in Form von kombinierten Produkten nutzen, ohne jedoch zu wissen, daß es sich dabei um derivative Instrumente handelt. 638 Vgl. Verband öffentlicher Banken (1995), S. 26. 639 Zu solchen Äußerungen verschiedener Industrievertreter in den achtziger Jahren vgl. Coggan (1984), S. 18; Grant (1985). 640 Vermarktungsprobleme an konkreten Beispielen zeigt Reimpell (1990), S. 96-97. 641 Vgl. Linke/Regnitter (1991), S. 35. Die dort beschriebene empirische Untersuchung ergab bei Finanzabteilungen deutscher Industrieunternehmungen einen hohen Bekanntheits- und Realisationsgrad für Zins- und Währungsswaps sowie für Devisenoptionen. Dieser hat seitdem unter anderem durch den personellen Austausch mit der Kreditwirtschaft weiter zugenommen. 642 Vgl. Kewenig/Schneider (1992), S. 8. Auch für die Gläubiger im Kommunalkreditgeschäft wird der Einsatz von Swaps für die eigene Risikosteuerung und zur Verbesserung der Margen immer gebräuchlicher. Vgl. Sandvoß (1992), S. 120-121. Anders bei dem Debt Management der Zentralebenen in den USA und Großbritannien, wo noch immer auf den Einsatz von Swaps verzichtet wird. Vgl. Macaskill (2001), S. 103. 643 Vgl. Theodore (1998), S. 29. Bezüglich der gesetzlichen Regelung des Einsatzes von Derivaten durch Gemeinden gibt es im europäischen Vergleich erhebliche Unterschiede. Am fortschrittlichsten ist Frankreich, wo der Einsatz von Derivaten durch Gemeinden seit 1992 gesetzlich geregelt ist. In Spanien hingegen ist zwar von mehreren Gemeinden bekannt, daß sie aktives Zinsmanagement mit Zinsderivaten betreiben. Da aber noch keine Gesetzesgrundlage geschaffen worden ist, bewegen sich die Gemeinden dort in einer rechtlichen Grauzone. In skandinavischen Ländern werden Swaps und FRAs in kleinem Umfang genutzt. Das seit 1993 bestehende Verbot für Gemeinden, Neuschulden in Fremdwährung aufzunehmen, hat den Einsatz von Derivaten auf kommunaler Ebene stark eingedämmt. In Italien hingegen ist der Einsatz von Derivaten verbo-

131 Die mit ihnen verbundenen Vorteile und die Entwicklung im europäischen Ausland sprechen dafür, daß mit einer verstärkten Nutzung von Zinsderivaten im kommunalen Debt Management zu rechnen ist, sobald der Nutzen der Zinsderivate von allen Beteiligten im kommunalen Entscheidungsprozeß erkannt wird.644 Im folgenden sollen für die wichtigsten Zinsderivate die aus Sicht des kommunalen Debt Managements interessantesten Aspekte beleuchtet und die wesentlichen Charakteristika, Einsatzmöglichkeiten und Risiken aufgezeigt werden. Abschließend werden die rechtlichen Schranken beim Einsatz von Zinsderivaten erörtert. 4.1.3.2.2 Zinsoptionen Der Käufer einer Zinsoption erwirbt vom Verkäufer gegen Zahlung einer Prämie das Recht, aber nicht die Pflicht, zu einem bestimmten Zeitpunkt (europäische Option) oder während eines bestimmten Zeitraums (amerikanische Option) für einen bestimmten Betrag einen Zinskontrakt zu erwerben (Call) oder zu verkaufen (Put) bzw. die Auszahlung der Differenz zwischen einem vereinbarten Zinssatz und dem tatsächlichen Marktzinsniveau zu erhalten. Zinsoptionen können sich auf zinstragende Güter beziehen, in der Regel Anleihen, Futures oder Geldmarktsätze. Sie werden einzeln gehandelt oder in ein kombiniertes Produkt eingebettet und an einer Börse oder außerbörslich (OTC-Optionen) gehandelt,645 wobei der außerbörsliche Handel überwiegt. Sie sind ab Beträgen von 2-3 Mio. € in allen Laufzeiten und Nominalbeträgen handelbar. Die Höhe der Prämie ist abhängig von der Höhe des vereinbarten Zinssatzes, des zum Zeitpunkt des Abschlusses geltenden Marktzinsniveaus, der Volatilität des Referenzzinssatzes und dem Zeitpunkt bzw. dem Zeitraum, an dem bzw. innerhalb dessen die Option ausgeübt werden kann. Der Debt Manager kann mit Hilfe von Zinsoptionen künftige Kapitalaufnahmen verbilligen oder bestehende variabel verzinsliche Positionen gegen steigende Zinsen absichern, indem er Zinscalls leer verkauft und die Position später wieder glattstellt.646 Sind in der Zwischenzeit die Zinsen gestiegen, so kann er die ten. Vgl. Hornung/Schuchardt (1998), S. 14; Hasler/Wieneke (1999), S. 29. Zu den rechtlichen Beschränkungen in Deutschland vgl. Abschnitt 4.1.3.2.8, insbesondere Tab. 4 auf S. 161. 644 Fischer meint, mit den klassischen Instrumenten des Schuldenmanagements sei eine optimale Strukturierung des Schuldenportfolios der öffentlichen Hand „praktisch unmöglich.“ Vgl. Fischer (2000), S. 1030. Einige praktische Anwendungsbeispiele liefert Schwarz (2001), S. 48-54. 645 Vgl. Albrecht (1997), S. 53. 646 Zu Beginn der neunziger Jahre war die gebräuchlichste Form des Einsatzes von Zinsderivaten bei Gebietskörperschaften ein mit einem Gläubigerkündigungsrecht versehenes „strukturiertes Darlehen“, das dem Verkauf einer Zinsoption an den Gläubiger entsprach. Die Optionsprämie wurde dazu genutzt, den Zinssatz des Darlehens zu senken. Vgl. Schaffer/Jungk (1994), S. 41.

132 Mehrkosten der dann teureren Finanzierung mit der vereinnahmten Optionsprämie für die inzwischen im Preis gesunkenen Optionen kompensieren. Im umgekehrten Fall realisiert er mit der Glattstellung Verluste, die ihrerseits durch die inzwischen gesunkenen Finanzierungskosten kompensiert werden. Den gleichen Effekt kann der Debt Manager durch den Kauf eines Zinsput erreichen, da dessen Wert bei steigenden Zinsen steigt. Dabei hat er den zusätzlichen Vorteil, bei sinkenden Zinsen auf die Ausübung der Option verzichten und, abzüglich der gezahlten Optionsprämie, den vollen Nutzen aus den gesunkenen Zinsen ziehen zu können. Mit der entsprechend umgekehrten Strategie, also dem Kauf eines Calls bzw. Verkauf eines Puts, kann er eine bestehende festverzinsliche Schuld absichern. Damit kann er auch bei einer Festzinsvereinbarung von sinkenden Zinsen profitieren. Falls dem Debt Manager der genaue Termin bekannt ist, zu dem die Option ausgeübt werden soll, z. B. weil er genau dann einen Finanzierungbedarf hat oder weil genau so lange eine bestimmte bestehende Position abgesichert werden soll, so kann er eine europäische Option wählen. Diese kann nur am Verfallsdatum ausgeübt werden, was eine, im Vergleich zur amerikanischen Option, die jederzeit während der Laufzeit ausgeübt werden kann, geringere Optionsprämie rechtfertigt.647 Im Falle des Kaufs einer Option können dadurch die Kosten des Debt Managers gesenkt werden. Bei einem Verkauf ist die erhöhte Planungssicherheit gegenüber der amerikanischen Option entsprechend mit einem geringeren Ertrag zu bezahlen. Die Prämien von Zinsoptionen lassen sich außerdem günstiger gestalten, wenn die Optionen mit zusätzlichen Eigenschaften ausgestattet oder der Berechnungsmodus der Zahlungen oder die Ausübung des Optionsrechtes modifiziert werden. Für den kommunalen Debt Manager dürfte der Einsatz solcher auch „exotische Optionen“ genannten Optionen der zweiten und dritten Generation, die in der kreditwirtschaftlichen Praxis nur eine untergeordnete Rolle spielen,648 allerdings nur in Sonderfällen in Frage kommen, weshalb hier nicht weiter dar-

647 648

Vgl. Thiel (1992), S. 20. Vgl. Höfner/Klein (1995), S. 187. Im Markt für exotische Optionsscheine entfallen nur rund 10% auf Zinsoptionsscheine. Vgl. Adam-Müller/Schäfer (1998), S. 564. In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, daß die in diesem Abschnitt gegebenen Ausführungen analog auch für Optionsscheine gelten. Weil Optionen dem Debt Manager aber ein höheres Maß an Flexibilität bieten, wird nicht mehr explizit auf Optionsscheine Bezug genommen.

133 auf eingegangen werden soll.649 Im übrigen verschwimmt bei diesen Instrumenten die Grenze zu der für Gemeinden verbotenen Spekulation.650 Zinsoptionen können das Handlungspotential des Debt Managers um wesentliche Aspekte erweitern, weshalb sie für den Instrumentenkasten zu empfehlen sind. Der Einsatzschwerpunkt sollte dabei auf dem Kauf von Optionen liegen, da maximal die gezahlte Prämie verloren werden kann. Bei Leerverkäufe ist aber das einseitige Risikoprofil zu berücksichtigen.651 4.1.3.2.3 Caps, Floors und deren Kombinationen Mit einem Zinscap wird eine Obergrenze für eine variabel verzinsliche Verbindlichkeit für eine bestimmte Laufzeit festgelegt. Capvereinbarungen haben ähnlich wie Zinsbindungsfristen von Darlehen in der Regel Laufzeiten von einem bis zu zehn Jahren,652 können in Ausnahmen aber mit Fristen bis zu dreißig Jahren abgeschlossen werden.653 Als Gegenleistung zahlt der Käufer des Cap an den Verkäufer eine Prämie. Diese wird meist bei Vertragsabschluß in einer Summe fällig, kann aber auch an eine periodische Zahlungsweise, z. B. in Form eines Aufschlages auf die Zinszahlung, gebunden sein.654 Die Höhe der Prämie ist abhängig von der Höhe des Cap-Satzes, dem zum Zeitpunkt des Abschlusses geltenden Marktzinsniveau, der Volatilität des Referenzzinssatzes655 und der Laufzeit des Caps.656 Da die Kosten eines Caps steigen, je niedriger die Zinsobergrenze festgelegt wird, kann der Debt Manager diese Kosten selbst beeinflussen. Sichert er sich durch die Wahl einer relativ hohen Obergrenze nur gegen unerwartet starke Zinsausschläge ab, ist die Prämie entsprechend gering.657

649

Eine Übersicht über die Vielfalt exotischer Optionen geben Rodt/Schäfer (1996) und AdamMüller/Schäfer (1998). Einen weiterführenden Einstieg liefert Tompkins (1999a); (1999b) Vgl. zu den rechtlichen Schranken hinsichtlich des Einsatzes von Zinsderivaten Abschnitt 4.1.3.2.8. 651 Die Tatsache, daß für solche Short-Positionen der maximal mögliche Gewinn auf die Prämie begrenzt ist, gleichzeitig aber ein hohes (Short-Put) oder gar unbegrenztes (Short-Call) Verlustpotential besteht, führt dazu, daß in der Realität der Verkauf einer Option geringere praktische Bedeutung hat als der Kauf einer Option. Vgl. Kalinski/Dürr/Fach (1993), S. 44. Zu weiteren Risiken aus dem Einsatz von Zinsderivaten vgl. Abschnitt 4.1.3.2.7. 652 Vgl. Anderle/Kaufmann (1998), S. 94. 653 Vgl. Nissen (1999b), S. 15. 654 Vgl. Bücker (1993), S. 87. 655 Vgl. Anderle/Kaufmann (1998), S. 94. 656 Vgl. Breit/Reinhart (1998), S. 78. 657 Vgl. Bücker (1993), S. 89. 650

134 Zinscaps werden bereits für Bezugsbeträge von unter 0,5 Mio. € angeboten,658 weshalb der Debt Manager schon für relativ kleine Darlehensbeträge mit ihrer Hilfe von günstigen variablen Darlehen profitieren kann und dennoch gegen steigende Zinsen abgesichert ist. Bei günstiger Entwicklung der variablen Zinssätze können die gegenüber der Festzinsvereinbarung geringeren Zinskosten in relativ kurzer Zeit den Wert der Cap-Prämie amortisieren.659 Analog zur Funktion des Caps kann der Debt Manager für vergleichbare Laufzeiten und Bezugsbeträge auch einen Floor eingehen. Dabei handelt es sich um eine Vereinbarung, die den Zins nach unten begrenzt. Hierfür erhält er eine Prämie, die sich nach der Höhe des Floor-Satzes, dem Marktzinsniveau, der Laufzeit und der Volatilität des Referenzzinssatzes richtet. Der Debt Manager kann mit dem Abschluß einer solchen Vereinbarung durch die Vereinnahmung der Prämie die Finanzierungskosten zwar unmittelbar senken, bleibt aber dem Risiko von Zinssteigerungen ausgesetzt. Er wird einen Floor daher nur nutzen, wenn er von gleichbleibenden oder nur leicht steigenden Zinsen ausgeht. Möchte sich der Debt Manager hingegen zusätzlich gegen unerwartet stark steigende Zinsen absichern, so bietet sich die gleichzeitige Kombination von Cap und Floor, der sogenannte Collar an. Zwar nimmt er sich im Vergleich zum Cap durch den Floor die Möglichkeit, von unter die Floor-Grenze fallenden Zinsen zu profitieren. Er hat jedoch die Kosten eines isolierten Cap durch den Erhalt der Floor-Prämie verringert.660 Der Preis des Collars ergibt sich aus der Summe der Preise seiner Komponenten. Auch bei der Kombination hängt die Preisbildung maßgeblich von der Laufzeit und der Lage der Zinsober- bzw. -untergrenze ab.661 Sind die Prämien für Cap und Floor identisch, so gleichen sich Kosten und Erträge aus. In diesem Fall handelt es sich um einen „Zero-cost-Collar“.662 Ferner kann die Höhe der Zinsobergrenze während der Laufzeit regelmäßig nach oben verschoben werden (Step-up Cap) oder je nach Zinsniveau ein niedrigerer oder höherer Zinssatz als Zinsobergrenze dienen (Two-Strikes Cap).663 Der Debt Manager kann auch durch den Kauf von Optionen auf Caps (Captions) oder Floors (Floortions) das Recht erwerben, in Zukunft Caps oder Floors mit festgelegten Referenzzinssätzen zu erwerben.664 Solche Compounded Options genannten Optionen haben in der Regel gegenüber der einfachen Option den Vor658

Vgl. Erne (1997), S. 38. Vgl. Bücker (1993), S. 89. Vgl. Bücker (1993), S. 91. 661 Vgl. Bücker (1993), S. 91. 662 Vgl. Anderle/Kaufmann (1998), S. 95. 663 Vgl. Breit/Reinhart (1998), S. 86. 664 Vgl. Widmer (1992), S. 684. 659 660

135 teil einer geringeren Prämienzahlung und können auch mit weiteren Rechten und Einschränkungen ausgestattet sein, um die Prämien noch weiter zu senken.665 Eine vollständige Aufzählung aller weiteren denkbaren Spielarten scheitert an der großen Zahl der Möglichkeiten. Zum Abschluß seien exemplarisch lediglich zwei weitere Kombinationen von Caps und Floors erwähnt: Der Korridor und der Participating Cap. Kauft und verkauft der Debt Manager gleichzeitig Caps mit gleichem Nominalbetrag und gleicher Laufzeit, aber unterschiedlichem Referenzzinssatz, so bildet er sich selbst einen Korridor. Der Preis für den Korridor ergibt sich aus der Differenz der Capprämien. Der zu zahlende Zinssatz entspricht bis zum niedrigeren Referenzzins des gekauften Cap dem Marktzins, zwischen den beiden Referenzzinssätzen dem Referenzzins des gekauften Cap und oberhalb des Referenzinses des verkauften Caps dem Marktzins abzüglich der Differenz der beiden Referenzzinssätze.666 So trägt der Debt Manager zwar das Risiko stark steigender Zinssätze, hat sich aber bis zum oberen Referenzzinssatz günstiger abgesichert als beim einfachen Kauf eines Cap und, anders als beim Collar, gleichzeitig die Chance auf sinkende Zinsen bewahrt. Beim Participating Cap kauft der Debt Manager einen Cap und verkauft gleichzeitig einen Floor mit gleicher Laufzeit und gleichem Referenzzins, aber mit niedrigerem Nominalbetrag. Der Vorteil des Participating Cap liegt darin, daß der Debt Manager sich damit gegen steigenden Zinsen günstiger absichert als mit dem einfachen Kauf eines Caps. Bei sinkenden Zinsen sinkt allerdings der zu zahlende Zins nur für den Nominalbetrag, der sich aus der Differenz der Nominalbeträge von Cap und Floor ergibt. Für den Nominalbetrag des verkauften Floor zahlt er dann den Referenzzinssatz.667 Caps und Floors sind im Grunde Varianten der Zinsoption668 und lassen sich synthetisch durch die Aneinanderreihung von verschiedenen Optionen mit den Fälligkeiten zu den jeweiligen vereinbarten Zinszahlungsterminen zusammenstellen.669 Der Kreation weiterer Varianten, mit deren Hilfe der Debt Manager einerseits die Optionsprämie verbilligen und andererseits die Risiken gezielt

665

Vgl. Widmer (1992), S. 685. Vgl. Widmer (1992), S. 682-683. 667 Vgl. Widmer (1992), S. 683-684. 668 Baxmann/Weichsler behandeln sie in ihrem Beitrag zur Systematisierung von Finanzmärkten hingegen getrennt von Optionen. Vgl. Baxmann/Weichsler (1991), S. 549. Breit/Reinhart zählen sie zu den derivativen Swapinstrumenten. Vgl. Breit/Reinhart (1998), S. 75. 669 Die einzelnen Optionen, die einen Cap bilden, werden als Caplets bezeichnet. Vgl. Albrecht (1997), S. 58. 666

136 steuern kann, sind durch solche synthetischen Nachbildungen kaum Grenzen gesetzt. Zwar wird gegen Zinscaps zuweilen das Argument vorgebracht, bei einem befürchteten Zinsanstieg könne statt dessen der festverzinsliche Anteil der Schuld erhöht werden.670 Das übersieht aber den Vorteil des Zinscaps, weiterhin von fallenden oder konstant niedrigen Zinsen zu profitieren. Zudem können gekaufte Caps oder Floors während der Laufzeit jederzeit zu Marktkonditionen weiterverkauft werden.671 Die Gemeinden sollten dem Debt Manager daher den Einsatz dieser außerbörslich gehandelten Instrumente gestatten. 4.1.3.2.4 Zinsfutures Futures sind börsengehandelte Termingeschäfte, bei denen sich die Parteien verpflichten, zu einem festgelegten Zeitpunkt ein bestimmtes Gut festgelegter Qualität zu einem vereinbarten Preis zu kaufen bzw. zu verkaufen. Der verpflichtende Charakter der Zinsfutures steht aber nicht der Auflösung einer Position durch ein entsprechendes Gegengeschäft entgegen. Bei den an der Eurex gehandelten, standardisierten Zinsfutures handelt es sich beispielsweise um eine spezifizierte Menge von Staatsanleihen oder vom Staat garantierter Anleihen mit einem Kontraktwert von 100.000 €, einem Nominalzins von 6% und Restlaufzeiten von 8,5 bis 10 Jahren, die zu einem bestimmten Kurs auf Termin gehandelt werden.672 Falls die Position nicht während der Laufzeit glattgestellt wurde, werden die Basispapiere in der Regel nicht physisch geliefert, sondern es erfolgt ein Barausgleich am Ende der Laufzeit.673 Die Liefertermine liegen maximal ein halbes Jahr in der Zukunft. Um gegenüber der Eurex, welche die Lieferung bzw. den finanziellen Ausgleich der Kontrakte garantiert, die Zahlungsverpflichtungen zu sichern, verlangt die Börse die Hinterlegung von Sicherheitsleistungen, den sogenannten Margins, deren Höhe täglich neu festgesetzt wird.674 Die wesentliche Funktion von Zinsfutures ist das Absichern einer bestehenden festverzinslichen Schuld gegen sinkende Zinsen, das sogenannte Hedging. Zu diesem Zweck verkauft der Debt Manager Zinskontrakte auf Termin. Sinken nun 670

Vgl. Ireland (1988b), S. 36. Vgl. Breit/Reinhart (1998), S. 85 und 92. 672 Der 1998 gestartete deutsch-schweizerische Terminmarkt Eurex gehört zur Gruppe Deutsche Börse und ist bei Zinsfutures weltweiter Marktführer unter den Terminbörsen. 673 Bis zur Einführung der ersten Zinsterminkontrakte an der Deutschen Terminbörse (DTB) im Jahr 1990 war es in Deutschland nicht möglich, Portfolios mit festverzinslichen Titeln durch den Kauf von börsengehandelten Optionen oder Futures abzusichern. Wie dieser Mangel mit Hilfe synthetischer Optionen umgangen werden konnte, zeigt Bühler (1989). 674 Vgl. dazu die Ausführungen zu den Bonitätsrisiken von Zinsderivaten im Abschnitt 4.1.3.2.7. 671

137 die Zinsen, wird der Verlust aus dem Portfolio durch Gewinne aus dem im Wert gestiegenen Zinsterminkontrakt kompensiert. Steigen hingegen die Zinsen, so verliert der Zinskontrakt an Wert. Je nach Anzahl der gekauften Kontrakte kann der Debt Manager damit sein Portfolio teilweise oder vollständig („Perfect hedge“) absichern.675 Ebenso wie mit Zinsoptionen kann sich der Debt Manager mit Zinsfutures neben der Absicherung einer bestehenden Position auch einen zukünftigen Zinssatz sichern, indem er Futures leer verkauft und seine Position zum gewünschten Finanzierungszeitpunkt glattstellt. Sind in der Zwischenzeit die Zinsen gestiegen, so kann er die Mehrkosten der dann teureren Finanzierung mit den Gewinnen aus dem inzwischen gesunkenen Preis der Terminkontrakte kompensieren. Im umgekehrten Fall realisiert er mit der Glattstellung zwar Verluste, diese werden aber wiederum durch die inzwischen gesunkenen Finanzierungskosten kompensiert. Anders als bei Optionen schaltet der Debt Manager aber durch den verpflichtenden Charakter der Zinsfutures nicht nur das Risiko steigender Zinsen aus, sondern nimmt sich auch die Möglichkeit, von fallenden Zinsen zu profitieren.676 Durch die hohe Liquidität an den Terminbörsen ist es für den Debt Manager zwar jederzeit möglich, sich durch ein Gegengeschäft von seinen Verpflichtungen zu lösen.677 Für den kommunalen Debt Manager bieten aber Zinsfutures durch ihren hohen Standardisierungsgrad nicht die notwendige Flexibilität, weshalb ihre Einsatzmöglichkeiten eher zurückhaltend einzuschätzen sind.678 4.1.3.2.5 Forward Rate Agreements Ein Forward Rate Agreement (FRA) ist eine für beide Vertragsparteien verbindliche außerbörsliche Vereinbarung über einen Zinssatz, der für einen bestimmten Betrag zu einen bestimmten Zeitpunkt für eine bestimmte Laufzeit in der Zukunft gezahlt wird. Beide Parteien einigen sich nur über den Ausgleich der Zins-

675

Ein solcher „Perfect hedge“ kann auch durch den Einsatz von Zinsoptionen realisiert werden. Eine einheitliche Theorie, welche die wesentlichen Aspekte des Hedging generell beschreibt, existiert bisher noch nicht. Vgl. Meyer-Bullerdieck (1998), S. 720-739. Dort findet sich auch eine Übersicht der traditionellen und der auf portfoliotheoretischen Überlegungen basierenden HedgeRatio-Verfahren für Futures. Mit dem richtigen Hedge-Ratio lassen sich dann nicht nur Risiko-, sondern auch Ertragsaspekte verfolgen. 676 Vgl. Cramer (1993), S. 322. 677 Vgl. Anderle/Kaufmann (1998), S. 33. 678 Generell werden Zinsfutures von Nichtbanken nicht so häufig eingesetzt wie Optionen oder die in den folgenden Abschnitten beschriebenen FRAs und Swaps. Vgl. Sommerer (1994), S. 49-50. Mit diesen Instrumenten kann der Debt Manager die beschriebenen Effekte flexibler erreichen.

138 differenz zwischen dem vereinbarten Zinssatz und einem Referenzzins, ohne daß tatsächlich ein Kredit gewährt wird.679 Dem Debt Manager bietet sich so die Möglichkeit, sich schon heute für einen absehbaren Um- oder Neuverschuldungsbedarf einen aus heutiger Sicht günstig erscheinenden Zinssatz in der Zukunft zu sichern. Durch den verbindlichen Charakter des FRAs nimmt sich der Debt Manager allerdings auch die Chance, von eventuellen Zinssenkungen bis zum Beginn der Zinsvereinbarung zu profitieren.680 FRAs werden ab einer Größenordnung von 2-3 Mio. € in ganzen Millionenbeträgen gehandelt681 und haben üblicherweise Laufzeiten von bis zu zwei Jahren.682 Basis der Berechnung der Zinssätze für die FRAs ist die bestehende Fristigkeitsstruktur der Zinssätze, aus der die implizierten zukünftigen Zinssätze abgeleitet werden können.683 Die Kosten beschränken sich auf die GeldBriefspanne der Forward-Sätze und es müssen, anders als bei Futures, bis zum Beginn des vereinbarten Zeitraums keine weiteren Zahlungen vorgenommen werden. Da sie in ihrer Konstruktion den Futures gleichen, könnten FRAs auch als OTC-Futures bezeichnet werden.684 Da FRAs nicht börsengehandelt sind, haben sie gegenüber den Futures den Vorteil, daß sie hinsichtlich Volumen, Beginn und Länge der Laufzeit individuell auf das Bedürfnis des Debt Managers zurechtgeschnitten werden können.685 Eine Glattstellung kann jederzeit durch Abschluß eines gegenläufigen FRAs erfolgen.686 Je unüblicher allerdings die Gestaltung des FRAs, desto schwieriger ist es, die Position durch ein entsprechendes Gegengeschäft glattzustellen, wenn die Zinssituation in eine andere Richtung gelaufen ist als vom Debt Manager zuvor erwartet. Gegenüber vereinbarten, aber noch nicht abgerufenen Festzinsdarlehen haben FRAs den Vorteil, daß sie in der Regel kostengünstiger darstellbar sind, da der Kapitalbetrag erst in der Zukunft gesichert werden muß und deshalb für sie im 679

Ihren Ursprung haben FRAs in Forward/Forwards, bei denen nicht nur die Zinszahlung vereinbart wurde, sondern auch die effektive Zahlung des Nominalbetrags, der ihrer Berechnung zugrundeliegt. Vgl. Maier, Arnim (1988), S. 475. 680 Das ließe sich durch das eingehen einer Option auf einen Forward, eine sogenannte Interest Rate Guarantee, lösen. 681 Vgl. Gleich/Hübenthal (1997), S. 79. 682 Vgl. Erne (1997), S. 38. In Ausnahmefällen können die Laufzeiten auch darüber liegen. Vgl. Verband öffentlicher Banken (1995), S. 22. 683 Die Fristigkeitsstruktur der Zinssätze ist die formalisierte Darstellung der Beziehung zwischen Laufzeit und Zinssatz. Die graphische Darstellung dieser Beziehung ist die Zinsstrukturkurve. Vgl. Pichler (1995), S. 1. Vgl. zur Diskussion um die Ermittlung der Zinsstrukturkurve Abschnitt 4.3.3.1. Zur arbitragefreien Herleitung zukünftiger Zinsstrukturkurven vgl. Marusev/Pfingsten (1992). 684 Vgl. Miron/Swannell (1991), S. 49. 685 Vgl. Cramer (1993), S. 322. 686 Vgl. Kalinski/Dürr/Fach (1993), S. 42.

139 Vorlauf keine Bereitstellungszinsen berechnet werden.687 Werden die zukünftigen Zinssätze überschätzt, so bedeutet das allerdings gleichzeitig, daß die Forward-Darlehen zu teuer sind.688 Der Debt Manager kann sich eine solche Fehleinschätzung des Marktes durch Arbitrage oder zum Hedgen bestehender Positionen zunutze machen.689 FRAs sind leicht verständliche Instrumente, werden bereits heute von Gemeinden genutzt und sollten daher ebenso wie Optionen und ihre Variationen für den Einsatz im Debt Management zugelassen werden. 4.1.3.2.6 Swaps Swaps sind Tauschgeschäfte, bei denen die Kontraktpartner Zinsvereinbarungen für einen fiktiven Kreditbetrag tauschen. Abb. 7 verdeutlicht die Grundprinzipien eines Swaps. Eine Gemeinde schließt einen Kreditvertrag mit einem Kapitalgeber, der sie zur Zahlung von Zins A verpflichtet (I). Zeitgleich oder während der Laufzeit des Kredits schließt die Gemeinde mit einem Swappartner, der mit dem Kapitalgeber nicht identisch sein muß, einen Swapvertrag ab, der sie verpflichtet, diesem Swappartner den Zins B zu zahlen. Im Gegenzug verpflichtet sich der Swappartner zur Zahlung von Zins A an die Gemeinde (II). In der Summe beider Vereinbarungen gleichen sich die Zahlungen an den Kapitalgeber und von dem Swappartner rechnerisch aus. Die Gemeinde zahlt somit nur Zins B (III). Die Gemeinde erhält so die Möglichkeit, Zinsvereinbarungen ohne die sonst übliche Vorfälligkeitsentschädigung jederzeit zu ändern. Da es sich bei den Swapvereinbarungen grundsätzlich um von den Grundgeschäften rechtlich getrennte Geschäfte handelt,690 wird die rechtliche Verpflichtung der Gemeinde, Kapital- und Zinsbeträge an ihre Gläubiger zu bezahlen, durch die Swapvereinbarung nicht beeinflußt. Die Zahlungstermine werden üblicherweise auf die Zinstermine des Grundgeschäfts abgestimmt. Fallen die Zahlungen aus der Swapvereinbarung zusammen, so erfolgt lediglich eine Ausgleichszahlung des Differenzbetrages.691 Bei den Zahlungen der Swappartner handelt es sich daher nicht um Zinszahlungen im Rechtssinne, sondern lediglich

687

Vgl. Metzger (1998), S. 734. Daß die Aussagekraft der aus der heutigen Zinsstruktur abgeleiteten impliziten Prognose der zuküftigen Zinsstruktur für die tatsächliche zukünftige Zinsstruktur gering ist, zeigen Schmitz/Pesch (1994). 689 Vgl. Gleich/Hübenthal (1997), S. 81. 690 Vgl. von Bernstorff (1994), S. 107. 691 Vgl. Gondring/Hermann (1986), S. 328. 688

140 um rechnerische Äquivalente.692 Rechte und Pflichten entstehen allein im Innenverhältnis der beteiligten Swappartner.693 Bis Ende der siebziger Jahre wurde der Markt für Zinstauschinstrumente im wesentlichen durch Einzelabreden bestritten, bevor ein Währungsswap zwischen IBM und der Weltbank den Swap marktfähig machte und damit für den Swapmarkt ein enormes Wachstum begann.694 Schon in seinem Anfangsstadium bot der Swapmarkt sehr flexible Lösungen, um den individuellen Bedürfnissen angepaßte Strukturen zu schaffen.695 Wegen ihrer vielfältigen Einsatz- und Gestaltungsmöglichkeiten erwiesen sich Swaps im Laufe der Zeit als effektive Instrumente und sind daher die Finanzinnovation mit dem stärksten Wachstum.696 Die hohe Marktliquidität im Swapmarkt ermöglicht es dem Debt Manager, die von ihm gewünschte Risikoposition zeitnah zu realisieren, einmal getroffene Finanzierungsentscheidungen hinsichtlich ihrer Zahlungsströme schnell zu revidieren und neuen Marktgegebenheiten anzupassen697 und so rasch auf veränderte Zinserwartungen zu reagieren.698

692

Vgl. Bücker (1993), S. 53. Im folgenden wird dennoch vereinfachend nur von Zinszahlungen gesprochen. Vgl. Bücker (1993), S. 53. 694 In diesem Fall wurden Verbindlichkeiten in USD und CHF gegeneinander getauscht. Vgl. Ochynski (1995), Sp. 1807. Auch der erste Swap einer deutschen Industrieunternehmung, der Siemens AG, war ein Währungsswap zwischen USD und CHF. Vgl. Menhard (1989), S. 67. 695 Vgl. Arnold (1984), S. 101. 696 Vgl. Epe-Lichtenthäler (1997), S. 15; Bank für internationalen Zahlungsausgleich (1999), S. 148; Bank für internationalen Zahlungsausgleich (2001), S. 4. 697 Vgl. Wahlers (1997), S. 12. 698 Vgl. Thiel (1992), S. 32. 693

141

I

Gemeinde

Gemeinde

Kreditvertrag

Swapvertrag

B

Zin s A

Zins

A Zins

Zins A

Kreditvertrag

Kapitalgeber

II

Kapitalgeber Swappartner

Gemeinde

Swapvertrag

Kreditvertrag

Zins

A

B

Zins

Zins A

III

Kapitalgeber Swappartner Abb. 7: Grundprinzip eines Swapvertrages Die Laufzeiten von Swaps werden immer flexibler. Noch vor wenigen Jahren wurden Swapvereinbarungen in der Regel über volle Jahre mit Laufzeiten von meist eins bis fünf, sieben oder zehn Jahren abgeschlossen.699 Später wurden Laufzeiten von bis zu zwölf Jahren möglich.700 Mittlerweile sind Laufzeiten von bis zu dreißig Jahren und auch gebrochene Laufzeiten darstellbar.701 Die Standardvolumina liegen üblicherweise bei 5 Mio. € und mehr.702 Ausnahmsweise können aber auch kleinere Beträge von einer halben Mio. € oder sogar darunter geswapt werden.703 Nach oben sind dem Swapvolumen keine Grenzen gesetzt. Kontraktpartner sind üblicherweise Kreditinstitute. Dabei ist es für den Debt Manager unerheblich, ob diese als Intermediär auftreten oder den Swap für eige-

699

Vgl. Miron/Swannell (1991), S. 16. Vgl. Jentzsch (1997), S. 3. 701 Vgl. Nissen (1999b), S. 17. 702 Vgl. Dresdner Bank (1999), S. 27. 703 Vgl. Erne (1997), S. 37-38. 700

142 ne Positionen einsetzen,704 denn in beiden Fällen garantiert das Kreditinstitut dem Debt Manager, der bei der Auswahl seines Kontraktpartners neben dem Preis vor allem das Bonitätsrisiko berücksichtigt, die Zahlung.705 Die Kosten von Swaps beschränken sich auf die Geld-Brief-Spanne der Anbieter. Manche Banken sind bereit, die im Rahmen einer größeren Finanzierung abgeschlossene Swapvereinbarung gebührenfrei durchzuführen, um dadurch die Abwicklung der Gesamtfinanzierung übertragen zu bekommen.706 Der eigentliche Preis verbirgt sich dann in dem Verhältnis der Höhe der vereinbarten Zinssätze.707 Die Begriffsvielfalt in der Literatur und in der kreditwirtschaftlichen Praxis führt bei den verschiedenen Swapvarianten zuweilen zu Verwirrung. Im folgenden soll daher das Augenmerk weniger auf den genannten Bezeichnungen als vielmehr auf den verschiedenen Wirkungsweisen der jeweiligen für den Einsatz im kommunalen Debt Management wesentlichen Swapvarianten liegen.708 Grundsätzlich ergeben sich drei verschiedene Einsatzbereiche für Swaps: •

die Senkung der Finanzierungskosten durch „komparative Kostenvorteile“

•

Arbitrage und

•

der Einsatz zur Umstrukturierung bestehender Kreditvereinbarungen.

Die Ausnutzung „komparativer Kostenvorteile“ war der Auslöser für die oben erwähnte Transaktion zwischen IBM und der Weltbank im Jahr 1981. Die Senkung der Finanzierungskosten ist möglich, wenn die Differenzen der Renditen von Schuldtiteln unterschiedlicher Bonität in verschiedenen Laufzeiten unterschiedlich hoch sind. Abb. 8 verdeutlicht dies anhand eines vereinfachten Zahlenbeispiels.

704

Die unterschiedlichen Rollen der Bank werden auch mit „Arranger“, „Intermediary“ und „Principal“ bezeichnet. Vgl. Reinhardt (1985), S. 671; Mathieu (1992), S. 699. Lerbinger unterscheidet die Rolle als „aktiver Partner“ und die „offene und anonyme Vermittlung“. Vgl. Lerbinger (1985b), S. 294. 705 Zu den Risiken im Zusammenhang mit Zinsderivaten vgl. Abschnitt 4.1.3.2.7. 706 Vgl. Gondring/Hermann (1986), S. 334. 707 Zur einer kurzen Einführung in die Bewertung von Swaps vgl. Gottschalk/Weissenberger (1988); ausführlich dazu vgl. Miron/Swannell (1991). 708 Ausführlich zu Grundtypen, Varianten und Risiken der Swapfinanzierung vgl. Peters (1990).

143

Eur +1%

Geldmarkt

Gemeinde

Geldmarkt

Eur +2

Swappartner Gemeinde

Eur +2

7,5% Swappartner Eur +1%

7%

I

Kapitalmarkt Eur +0,5%

9%

7%

Geldmarkt

Kapitalmarkt

II

Eur +2%

7,5% Gemeinde Swappartner Eur +1%

7%

III

Kapitalmarkt 8,5%

Abb. 8: Ausnutzen „komparativer Kostenvorteile“ durch den Einsatz von Swaps Die Gemeinde hat die Möglichkeit, sich zu 7% am Kapitalmarkt und zu Euribor +1% am Geldmarkt zu finanzieren. Für den Swappartner liegen diese Zinssätze bei 9% bzw. Euribor +2% (I). Obwohl die Gemeinde sich an beiden Märkten günstiger finanzieren kann, können beide Seiten aus dieser Lage einen Vorteil ziehen, weil die Zinsdifferenzen nicht gleich sind. In dem geschilderten Fall finanziert sich die Gemeinde langfristig zu 7%, der Swappartner kurzfristig zu Euribor +2%. Gleichzeitig schließen beide eine Swapvereinbarung ab, welche die Gemeinde verpflichtet, den Geldmarktsatz von Euribor +1% zu zahlen, während der Swappartner 7,5% fest bezahlt (II). In der Summe zahlt die Gemeinde nun Euribor +0,5% für eine Geldmarktfinanzierung und der Swappartner 8,5% für die Kapitalmarktfinanzierung. Beide haben somit eine um 0,5% günstigere Finanzierung (III).709 Dieser Vorteil bleibt unabhängig von der Entwicklung der Geld- und Kapitalmärkte für die gesamte Laufzeit der Swapvereinbarung erhalten. 709

Die Aufteilung der Zinsersparnis ist in der Realität von der Marktmacht der beiden Swappartner abhängig.

144 Der oftmals gezogene Vergleich zu Ricardos Theorem der komparativen Kostenvorteile710 trifft allerdings nicht zu. Anders als bei Ricardo, wo durch den güterwirtschaftlichen Tausch für die gleiche Produktionsmenge weniger Ressourcen verbraucht und somit ein gesamtwirtschaftlich höheres Versorgungsniveau erreicht wird, findet beim Zinsswap lediglich eine Umverteilung zwischen den beteiligten Schuldnern und Gläubigern statt.711 Die unterschiedlichen Zinsdifferenzen lassen sich zudem mit unterschiedlichen Qualitäten der Finanzierungsmittel sowie mit unterschiedlichen Bonitäten der Swappartner und den daraus folgenden Risikoprämien für die Kapitalgeber erklären.712 Mindestens einer der beiden Swappartner übernimmt somit ein Risiko gegen Zahlung einer unter dem aktuellen Marktpreis liegenden Prämie. Beim Ausnutzen „komparativer Kostenvorteile“ wird also entweder eine falsche Marktbewertung durch einen Arbitrageprozeß ausgenutzt oder, eine korrekte Marktbewertung vorausgesetzt, eine Risikoübernahme nicht angemessen entgolten. Der Debt Manager sollte sich in einem solchen Fall also der übernommenen Risiken bewußt sein.713 Weitere Arbitragemöglichkeiten bieten sich, wenn sich zeitweise Differenzen zwischen Swapsätzen und den Zinssätzen für Schuldscheindarlehen ergeben. Wenn der Debt Manager festverzinsliche Mittel sucht, kann er entweder festverzinsliche Schuldtitel begeben oder variable Mittel mit einem Swap kombinieren und so ebenfalls Festzinsen zahlen. Bestehen zeitweilige Zinsunterschiede zwischen dem Swap- und dem Kreditmarkt, so kann der Debt Manager diese zum Vorteil der Gemeinde nutzen.714 Da die Märkte jedoch eine hohe Transparenz aufweisen und von den Marktteilnehmern sehr schnell Arbitrage betrieben wird, wird an diesem Beispiel deutlich, warum der Debt Manager die Freiheit haben muß, schnell Entscheidungen zu treffen. Am häufigsten wird der Debt Manager Swaps einsetzen, um vereinbarte Zinsstrukturen in Abhängigkeit von seiner Zinserwartung entsprechend zu verändern. Gestaltungsräume bieten ihm dabei •

die Wahl des Referenzzinssatzes,

•

der Nominalbetrag,

•

die zugrundegelegte Währung und

•

Start- und Endtermin des Swaps.

710

Vgl. exemplarisch Andres (1989), S. 145-150. Vgl. Behrens (1989), S. 204. 712 Vgl. Sender (1996), S. 79. 713 Zu den Risiken vgl. Abschnitt 4.1.3.2.7. 714 Vgl. Epe-Lichtenthäler (1997), S. 18-19. 711

145 Die wichtigste Variante hinsichtlich der Wahl des Referenzzinssatzes ist der „coupon swap“715, bei dem eine Festzinsverpflichtung gegen eine variable Zinsverpflichtung getauscht wird. Hierbei verpflichtet sich eine der beiden Parteien für die Dauer der Laufzeit einen festen Zins zu zahlen und erhält dafür eine variable Zinszahlung, deren Referenzsatz in der Regel der 3- oder 6-MonatsEuro-LIBOR oder der EURIBOR ist.716 Beim „Inverse-Floating Swap“ orientiert sich die variable Verzinsung ebenfalls an einem vorgegebenen Basiszinssatz. Dieser wird allerdings von einem fixierten Zinssatz subtrahiert, so daß die Zahlungsverpflichtung bei sinkenden Zinsen zunimmt und umgekehrt.717 Ein solches Instrument kann vom Debt Manager eingesetzt werden, wenn dieser einen inversen Floater begeben hat und in Erwartung sinkender Zinsen diese Verpflichtung nun gegen eine übliche variable Verzinsung tauschen will, die bei sinkenden Marktzinsen sinkende Zinszahlungen zur Folge hat. Ein weiterer Anwendungsfall könnte die Erwartung steigender Zinsen sein, gegen die sich der Debt Manager absichern kann, indem er sich zur Zahlung der invers floatenden Beträge verpflichtet und dagegen feste oder variabel verzinsliche Zahlungen erhält, die den Zinsverpflichtungen der abzusichernden Schuldposition entsprechen. Ferner ist der Tausch einer variablen gegen eine andere variable Verbindlichkeit möglich. Ein solcher „Basisswap“ ermöglicht die Absicherung von variablen Positionen, die sich auf unterschiedliche Zinssätze beziehen, und bietet außerdem weitere Arbitragemöglichkeiten zur Senkung der Finanzierungskosten. Will der Debt Manager eine variabel verzinsliche Verbindlichkeit, die sich auf Geldmarktzins A718 bezieht, mit einem Swap in eine festverzinsliche Verbindlichkeit tauschen, ist es möglich, daß sich die Kombination eines Coupon Swap auf Geldmarktzins B719 und eines Basisswaps zwischen Geldmarktzins B und Geldmarktzins A günstiger gestaltet, als gleich den Coupon Swap auf Geldmarktzins

715

Vgl. Cramer (1993), S. 314. Eaker/Fabozzi/Grant nennen in ihrem amerikanischen Lehrbuch von 1996 nur den LIBOR. Vgl. Eaker/Fabozzi/Grant (1996), S. 516. 717 Vgl. Thiel (1992), S. 75-76. 718 Ein solcher Zins kann beispielsweise der EURIBOR sein. Der EURIBOR ist ein Referenzzins für Geldmarktzinssätze für verschiedene Laufzeiten, der durch die „European Banking Federation“ unter Beteiligung von über 50 Banken aus dem Interbankenhandel ermittelt wird. Vgl. Perridon/Steiner (1999), S. 401-402. 719 Das könnte der Euro-LIBOR sein. Ähnlich wie der EURIBOR ist auch der Euro-LIBOR ein Referenzzins für Geldmarktzinssätze. Der Hauptunterschied zum EURIBOR liegt darin, daß der Euro-LIBOR aus dem Interbankenhandel in London ermittelt wird, während für den EURIBOR Zinssätze von Kontinentaleuropa herangezogen werden. 716

146 A zu beziehen, weil beispielsweise ein Markt dauerhaft weniger liquide ist720 oder vorübergehende Preisdifferenzen zwischen Geldmarktzins A und Geldmarktzins B bestehen. Ebenso wie der Tausch variabel gegen variabel ist mit einem „Fixed-Fixed Swap“ auch der Tausch fester Zinsen möglich, wenn der Debt Manager von ihm erwartete Bewegungen der Fristigkeitsstruktur der Zinssätze nutzen will und beispielsweise Zahlungen von Zinsen für 10 Jahre gegen Zinsen für 3 Jahre tauscht.721 Der Fixed-Fixed-Swap kann zum zentralen Baustein der Arbeit des Debt Managers werden, wenn erwartete Veränderungen der Zinsstrukturkurve ausgenutzt werden sollen. Schließlich sei noch der „Zero-Coupon Swap“ erwähnt, bei dem eine Partei analog zur Zinszahlung bei einem Zerobond den Zeitpunkt der gesamten Zinszahlung an das Ende der Laufzeit des Swaps legt, während die andere Partei ihre Zahlungen laufend erbringt.722 Die Mindestlaufzeit dieser Swapvariante liegt über der von Swaps mit regelmäßiger Zinszahlung.723 Hat der Debt Manager für die Gemeinde einen Zerobond begeben, kann er durch den zusätzlichen Einsatz eines Zero-Coupon Swap dem Wunsch der Gemeinde nach regelmäßiger Zinszahlung entgegenkommen. Außerdem ist diese Swapvariante als Ergänzung zur mittel- und langfristigen Liquiditätssteuerung geeignet. Hinsichtlich der Festlegung des Nominalbetrages des Swaps ergeben sich alle auch für das Darlehen denkbaren Varianten, wodurch der Debt Manager die Möglichkeit hat, alle bestehenden Rückzahlungsvereinbarungen von Darlehen wie Annuitäten-, Raten- und endfällige Darlehen oder Tilgungsfreijahre darzustellen. Zwar bleiben in der Regel die Beträge, auf die sich die Höhe der Zahlungen bezieht, während der gesamten Laufzeit unverändert, was der Zinszahlung für ein endfälliges Darlehen entspricht. Der Swapbetrag kann aber auch während der Swaplaufzeit sinken (step-down swap) oder ansteigen (step-up swap).724 Step-down swaps, die je nach Betragsveränderung auch Tilgungs- oder Amortisationsswaps genannt werden, sind für den kommunalen Debt Manager interessant, weil auch die zugrundeliegenden Darlehen der Gemeinden in der Regel

720

Beispielsweise verfügten in der Vergangenheit Hedgeinstrumente auf FIBOR-Basis oft nicht über eine ausreichende Liquidität. Vgl. Epe-Lichtenthäler (1997), S. 16. 721 Den gleichen Effekt kann der Debt Manager auch mit anderen Zinsderivaten erreichen, indem er beispielsweise unterschiedliche Futures in einem bestimmten Verhältnis, dem sogenannten spread ratio, kauft bzw. verkauft. Vgl. Anderle/Kaufmann (1998), S. 48-49. 722 Vgl. Thiel (1992), S. 71-75. 723 Vgl. Fetzer/Janney (1984), S. 24. 724 Vgl. von Bernstorff (1994), S. 110.

147 laufend getilgt werden.725 Step-up Swaps könnten dann zum Einsatz kommen, wenn schon heute zukünftige Mittelaufnahmen abgesichert werden sollen, deren Höhe bereits feststeht. Ein solcher Fall findet sich regelmäßig bei größeren Infrastrukturprojekten der Gemeinde, deren Finanzierung in mehreren Tranchen erfolgt. Für Gemeinden auf den ersten Blick weniger interessant ist der Rollercoaster swap, der zunächst steigende und später fallende Basisbeträge aufweist.726 Dieser kann dann nützlich sein, wenn ein Nominalbetrag später beispielsweise durch Hinzunahme einer auslaufenden Zinsbindung aufgestockt werden soll. Hinsichtlich der zugrundeliegenden Währung bietet sich dem Debt Manager durch den Cross-Currency-Swap die Möglichkeit, Verbindlichkeiten in verschiedenen Währungen zu tauschen. Anders als bei den Zinsswaps in einer Währung, werden zusätzlich am Anfang und am Ende bzw. nur am Ende die den Zinsberechnungen zugrundeliegenden Währungsbeträge zum am Anfang der Transaktion gültigen Wechselkurs getauscht,727 wodurch für den Nominalbetrag kein Währungsrisiko besteht. Damit hat der Debt Manager auch die Möglichkeit, sich gegen gegenläufige Zinsen für die gleichen Laufzeiten in verschiedenen Währungen abzusichern. Darüber hinaus sind alle oben bereits vorgestellten Varianten in einer Währung auch beim Tausch von Verbindlichkeiten verschiedener Währungen denkbar.728 Hinsichtlich des Start- und Endtermins sind ebenfalls zahlreiche Möglichkeiten denkbar. Beispielsweise kann mit „Revolving Swap Facilities“ ein Rahmenabkommen abgeschlossen werden, bei dem der Debt Manager gegen die Zahlung einer Gebühr das Recht erwirbt, während der Laufzeit einer solchen Vereinbarung eine vorher ausgehandelte und zwischenzeitlich ruhende SwapVereinbarung zu aktivieren und zu einem beliebigen späteren Zeitpunkt wieder aufzuheben.729 Zudem können einzelne Swaps prolongierbar (extendable swap) oder kündbar (callable/puttable swap oder retractable swap)730 sein, was durch

725

Diese Variante könnte auch durch die Anneinanderreihung von entsprechenden Swaps mit verschiedenen Laufzeiten und Beträgen erreicht werden, so daß zu jedem Tilgungszeitpunkt ein Swap fällig wird. Vgl. Rauleder (1994), S. 14. 726 Vgl. Sender (1996), S. 17. 727 Vgl. Miron/Swannell (1991), S. 20. 728 Aus den oben genannten Gründen wird an dieser Stelle nicht weiter darauf eingegangen. Eine nähere Beschreibung von Fixed-to-Fixed, Fixed-to-Floating und Floating-to-Floating Currency Swaps findet sich bei Thiel (1992), S. 58-70. 729 Vgl. Peters (1990), S. 60-61. 730 Vgl. von Bernstorff (1994), S. 110; Zugehör (1989), S. 324.

148 denjenigen, der die Entscheidung treffen darf, durch eine Prämie in Form einer Einmalzahlung oder in Form höherer Zinszahlungen entgolten wird.731 Außerdem kann der Debt Manager einzelne Swaps gezielt mit Optionsrechten ausstatten, um beispielsweise durch die Variation von Anfangs- und Endterminen zusätzlichen Handlungsspielraum zu erlangen, der aufgrund geplanter, aber noch nicht realisierter Investitionsprojekte notwendig ist.732 So kann der Debt Manager etwa die Swaplaufzeit eines heute abgeschlossenen Swaps erst zu einem zukünftigen Zeitpunkt beginnen lassen.733 Der Starttermin kann dann je nach Vereinbarung verbindlich (delayed start swap oder forward swap734) oder unverbindlich (Swaption735) sein. Bei der Swaption, einer Option auf einen Swap, zahlt der Käufer dem Stillhalter der Option für das Wahlrecht vorab eine Prämie.736 Gegen den Einsatz dieser Variante wurde in der Vergangenheit angeführt, diese Prämien seien zu hoch und die Kosten-Nutzen-Relation sei ex ante schwierig zu bestimmen.737 Dieses Argument wurde aber durch fortgeschrittene Bewertungsverfahren entkräftet. Die Berechnung der Höhe der Prämie folgt der üblichen Bestimmung von Optionspreisen,738 wobei grundsätzlich europäische und amerikanische Optionen denkbar sind,739 in der Realität aber vor allem wegen der leichteren Preisfindung die europäische Variante dominiert.740 Durch den Einbau von Zinsober- bzw. untergrenzen lassen sich auch Zero-Cost-Swaptions erschaffen. Hierbei profitiert der Debt Manager analog zu den Überlegungen zum Collar allerdings nur eingeschränkt von Zinsbewegungen zu seinen Gunsten. Unter den Swaptions lassen sich die Timing-Options, die lediglich den Zeitpunkt des Eintritts in eine Swap-Vereinbarung offenlassen, nicht aber den Eintritt als solchen freistellen,741 und die True-Options unterscheiden, bei denen grundsätz-

731

Vgl. Rauleder (1994), S. 15. Vgl. Thiel (1992), S. 76-77. 733 Vgl. von Bernstorff (1994), S. 110. 734 Forward Swaps beginnen zu einem festgelegten Zeitpunkt in der Zukunft. Über ihr Zustandekommen besteht demnach Sicherheit. Vgl. Rauleder (1994), S. 15. 735 Die Swaption wird auch Eventual-Swap oder Contingent-Swap genannt. Anders Andres, die den Contingent Swap als von der Struktur her ähnliches Instrument wie die Swaption beschreibt. Der Unterschied bestehe aber darin, daß bei der Swaption der Käufer die eigentliche Swaptransaktion startet, während beim Contingent Swap eine Drittpartei die Auslösung bestimmt, die nicht über das Bestehen der Swapvereinbarung informiert ist. Vgl. Andres (1989), S. 386-389. 736 Vgl. Vonwyl (1989), S. 78. 737 Vgl. Ireland (1988c), S. 41. 738 Vgl. Maier, Armin (1988), S. 415. 739 Vgl. Tullett and Tokyo Financial Services International (1986), S. 51. 740 Vgl. Zugehör (1989), S. 325. 741 Vgl. Thiel (1992), S. 78. 732

149 lich keinerlei Pflicht besteht, innerhalb der Laufzeit der Vereinbarung den Swap auch tatsächlich zu aktivieren.742 Durch Optionsfristen von bis zu zwei Jahren743 lassen solche Swaptions dem Debt Manager nicht nur die notwendige Flexibilität hinsichtlich der zukünftigen Zinsstruktur, sondern auch hinsichtlich der Notwendigkeit der Mittelaufnahme,744 denn es ist keine Seltenheit, daß die Kapitalaufnahme einer Gemeinde trotz der Veranschlagung im Haushalt etwa im Fall von unerwartet hohen Steuereinnahmen oder Zuweisungen geringer ausfällt als ursprünglich erwartet. Zudem kann durch die Verlagerung des Starts in die Zukunft ein bis dahin nicht erwarteter günstiger Verlauf der Zinsen zum eigenen Vorteil genutzt werden. Abschließend sei ebenso wie bei den Optionen noch auf Swaps der zweiten und dritten Generation hingewiesen.745 Auch hier kann der Debt Manager seine Kosten senken, indem er die Swapvereinbarung durch bestimmte Sonderrechte für den Swappartner ergänzt, bzw. durch einen Aufpreis zusätzliche Rechte erwerben. Geht er beispielsweise von nur leicht steigenden Zinsen aus, kann er einen Performance Swap wählen, bei dem die von ihm zu leistende Zahlung der festen Zinsposition etwas geringer ist als beim Plain Vanilla Swap. Steigt der variable Zins aber über einen vereinbarten Grenzwert, verpflichtet sich der Debt Manager zur Zahlung des variablen Zinses. Fürchtet er hingegen steigende Zinsen, möchte sich aber gleichzeitig offen halten, von sinkenden Geldmarktzinsen profitieren zu können, so wählt er einen Participating Swap. Hier liegt der Festzinssatz zwar etwas höher als beim Plain Vanilla Swap, als Zahler der Festzinsposition hat er aber die Möglichkeit, EuroLIBOR zu zahlen, wenn Euro-LIBOR in einem vereinbarten Korridor unterhalb des Festzinssatzes liegt. Einen ähnlichen Effekt ohne anfängliche Mehrkosten, allerdings mit dem Risiko, bei einem Anstieg von Euro-LIBOR, den variablen Satz bis knapp über die vereinbarte Festzinsrate zahlen zu müssen, hat der Debt Manager durch den Abschluß eines Optimised Participating Swap. Bei der weiteren Ausgestaltung von Swaps der zweiten und dritten Generation sind für den Debt Manager kaum Grenzen gesetzt, allerdings gilt ähnlich wie bei den Zinsoptionen, daß die Grenze zur für die Gemeinde verbotenen Spekulation verschwimmt und die Anwendungsgebiete komplizierterer Konstruktionen im kommunalen Debt Management eher beschränkt sein dürften. 742

Vgl. Peters (1990), S. 62. Vgl. Erne (1997), S. 38. Bei Forward Swaps kann sogar eine Vorlaufzeit von bis zu drei Jahren vereinbart werden. Vgl. Erne (1994), S. 1811. 744 Vgl. Maier, Armin (1988), S. 417. 745 Rudolph zählt einen Großteil der oben aufgeführten Swaps zu den Swaps der zweiten Generation. Vgl. Rudolph (1995), Sp. 2047. 743

150 Ein Swap kann, ebenso wie alle anderen hier gezeigten Zinsderivate, jederzeit durch Errichtung eines Gegenswapgeschäftes746 oder durch Zahlung oder Erhalt einer Auflösungsgebühr aufgelöst werden,747 wodurch der bis dahin entstandene Gewinn oder Verlust aus dem Swap realisiert wird.748 Nach der Entstehung des Primärmarktes entwickelte sich zudem ein Sekundärmarkt für Swaps,749 dem schon mit der Entstehung ein großes Wachstum hinsichtlich Volumen und Liquidität vorausgesagt wurde.750 Schon bald ließen sich Swaps wie jedes Wertpapier jederzeit kaufen und verkaufen,751 was durch die von der International Swap Dealers Association (ISDA) vorangetriebene Standardisierung der Dokumentation noch weiter erleichtert wurde.752 Das einzige verbleibende Hindernis für noch liquidere Sekundärmärkte ist die Angst der nicht verkaufenden Partei eines Swapkontraktes, einen Swappartner mit schlechterer Bonität zu erhalten. Die Auflösung einer Swapvereinbarung durch Verkauf ist deshalb an die Zustimmung der Gegenpartei gebunden, wobei die Höhe der Ausgleichszahlung von der Restlaufzeit der Swapvereinbarung, der Differenz zwischen aktuellem und vereinbartem Zins, den angefallenen Zinsen vom letzten Zahlungstag bis zum Auflösungstag, der Höhe des variablen Referenzzinses für die laufende Periode und der Höhe des Referenzzinses für den Rest der laufenden Periode abhängt.753 Ohne Zustimmung der Gegenpartei ist die Glattstellung nur durch Abschluß eines Gegenswapgeschäftes möglich.754 Bei der Entscheidung über eine Glattstellung eines Zinsderivates stellt sich vor allem die Frage, ob der Gewinn bzw. Verlust durch Abschluß eines Gegengeschäfts auf die Laufzeit verteilt oder durch die Auflösung der Vereinbarung sofort realisiert werden soll.755 Sofern die Alternativen den gleichen Barwert aufweisen, bleibt die Performance des Debt Managers von der Entscheidung unbeeinflußt.756 Insbesondere bei länger laufen-

746

Vonwyl bezeichnet ein solches Gegengeschäft als „Reverse mirror Swap“. Vgl. Vonwyl (1989), S. 268. 747 Vgl. von Bernstorff (1994), S. 108. 748 Vgl. Bücker (1993), S. 81. Die Schwierigkeit, ein Gegengeschäft abzuschließen, wächst dabei mit der Komplexität des aufzulösenden Swaps. Vgl. Pampel (1993), S. 115. 749 Vgl. Gondring/Hermann (1986), S. 336. 750 Vgl. Lerbinger (1985a), S. 249; Gondring/Hermann (1986), S. 338. 751 Vgl. Kalvaria (1984), S. 22. 752 Vgl. Jahn (1998). 753 Vgl. Breit/Reinhart (1998), S. 58. 754 Swappartner, die eine einwandfreie Bonität vorweisen können, sind gesucht. Deshalb wird bei Gemeinden auf die sonst übliche Stellung von Sicherheiten in Höhe von zehn Prozent des Swapnominalbetrages verzichtet. Vgl. Erne (1994), S. 1811. Dieser Betrag entspricht etwa der Obergrenze des von den Kreditinstituten in Abhängigkeit von Laufzeit und Volatilität der Zinssätze geschätzten Risikos. Vgl. Maier, Arnim (1988), S. 476. 755 Vgl. Epe-Lichtenthäler (1997), S. 20. 756 Zur Analyse der Performance des Debt Managers vgl. Abschnitt 4.3.3.

151 den Swapvereinbarungen sollte eine solche Entscheidung daher primär vor dem Hintergrund der Liquiditätslage der Gemeinde getroffen werden. Swaps sind effiziente und zugleich einfache und unauffällige Finanzinstrumente.757 Durch die Wahl der passenden Variante können gezielt jedes Strukturmerkmal einer Verbindlichkeit einzeln oder auch alle Parameter gemeinsam verändert werden.758 Sie sind heute ein in allen Branchen übliches Instrument zur Risikosteuerung und -absicherung im Zusammenhang mit Kreditbeschaffungsmaßnahmen. Durch ihre variablen Einsatzmöglichkeiten sind Swaps die wichtigsten Zinsderivate für das kommunale Debt Management.759 Die Gemeinde sollte daher bei der Auswahl der einzusetzenden Instrumente keinesfalls auf sie verzichten. 4.1.3.2.7 Risiken beim Einsatz von Zinsderivaten im kommunalen Debt Management Wie oben gezeigt wurde, ermöglichen Zinsderivate dem Debt Manager eine gezielte Risikosteuerung seines Portfolios. Derivate selbst tragen allerdings wiederum eigene Risiken, weshalb beim Umgang mit Derivaten ein umfassendes Risikomanagement notwendig ist.760 Weder Derivate noch die mit ihnen einhergehenden Risiken sind für die Finanzmärkte aber grundsätzlich neu.761 Es handelt sich vielmehr um die traditionellen Risiken der Kreditwirtschaft wie Markt-, Kredit-, Betriebs- und Rechtsrisiken.762 Durch akademische und bankinterne Forschungsleistungen haben die maßgeblichen Marktteilnehmer gelernt, wie sie das Risiko der verschiedenen Instrumente messen können.763 Die beiden we-

757

Vgl. Walther (1984), S. 25. Vgl. Peters (1990), S. 57. 759 Hornung hebt neben Swaps FRAs, Caps, Floors und die kreditintegrierte Zinsoption heraus. Vgl. Hornung (1999d). 760 Kurze, sachliche Auseinandersetzungen mit den Risiken von Finanzderivaten liefern Fabritius (1995); Walther (1995). 761 Schon im 19. Jahrhundert gab es Konstruktionen, bei denen Anleihen mit Wandelrechten, Währungs- und Rohstoffoptionen kombiniert wurden. Vgl. Smithson/Wilford (1991), S. 487. 762 Vgl. Thiel (1992), S. 104; Fischer (1994), S. 637. Auch durch die Kombination verschiedener Derivate entstehen keine prinzipiell neuen Risikoarten, weshalb eine gesonderte Betrachtung der Risiken kombinierter Produkte entfallen kann. Anders von Stein, der schreibt: „Die Innovationen führen zwar nicht zu grundsätzlich neuen Risikoarten, wohl aber zu nach Art und Gewicht gegenüber dem Gewohnten sehr veränderten, vielfältigen und komplexen Wirkungen.“ von Stein (1989), Sp. 899. Von demselben Autor kam später auch die Warnung vor der mangelnden Überschaubarkeit des Risikos bei hochkomplexen Innovationen. Vgl. von Stein (1991), S. 46. 763 In den Anfängen des Swapmarktes wurden die Risiken von Swaps regelmäßig überschätzt. Vgl. Cooper/Watson (1987), S. 28. Ausführlich zu den Risiken der Swap-Finanzierung vgl. Peters (1990), Kapitel IV; Jentzsch (1989), Kapitel 3. Für eine weitergehende Betrachtung der Risiken 758

152 sentlichen Risiken im Zusammenhang mit den oben genannten Zinsderivaten sind das Markt- und das Bonitätsrisiko, eingeschränkt ist darüber hinaus das Basisrisiko zu nennen. Das Marktrisiko ergibt sich aus Preisveränderungen der eingesetzten Instrumente, die im wesentlichen von den Preisveränderungen der Basisgrößen abhängen.764 Die Wahl des richtigen Absicherungsverhältnisses vorausgesetzt, wird dann bei dem konnexen bzw. gelockert konnexen Einsatz die Wertentwicklung der eingesetzten Zinsderivate durch die Wertentwicklung der damit verbundenen Positionen kompensiert.765 Weil sich der Preis der Zinsderivate aus Angebot und Nachfrage ergibt, können starke Volatilitäten bei den Basisgrößen zwar zu vorübergehenden Verzerrungen in ihrer Preisgestaltung führen.766 In den liquiden Instrumenten wird eine vorübergehende Verzerrung aber rasch durch Arbitragegeschäfte der Marktteilnehmer aufgehoben. Bei komplexeren und damit tendenziell weniger liquiden Instrumenten und insbesondere in Krisenzeiten besteht aber das Substitutionsrisiko. Darunter ist das Risiko zu verstehen, daß beim gewünschten Schließen einer offenen Position nicht oder nicht schnell genug der faire Wert erzielt werden kann.767 Das Bonitätsrisiko, also das Risiko, daß der Kontraktpartner die vereinbarten Zahlungen nicht oder nicht termingerecht vornimmt, besteht fast ausschließlich im außerbörslichen Geschäft.768 Das maximale Ausfallrisiko besteht dann in Höhe der vereinbarten Ausgleichszahlung, die theoretisch unbegrenzt sein

von derivativen Instrumenten vgl. Bürger (1995). Zur Quantifizierung des Risikos im Umgang mit derivativen Instrumenten vgl. Thiel (1992). 764 Verläuft die Bewertung von Zinsderivat und zugrundeliegendem Finanzierungsinstrument nicht parallel, besteht ein Spread-Risiko. Vgl. Gottschalk/Renner (1992), S. 525-526. 765 Das setzt allerdings voraus, daß die Cash flows des derivativen Geschäfts exakt mit denjenigen des Grundgeschäfts oder der Anschlußgeschäfte übereinstimmen. Ist das wegen eines unterschiedlichen zeitlichen Anfalls und/oder inkongruenter Beträge nicht der Fall, handelt es sich um ein Mismatch-Risiko. Es entsteht vor allem dann, wenn der Debt Manager im Markt nicht exakt die benötigte Struktur finden kann. Vgl. Lerbinger (1985b), S. 295. Zur rechtlichen Relevanz von Konnexität und gelockerter Konnexität vgl. Abschnitt 4.1.3.2.8. 766 Vgl. Schibli (1992), S. 688. 767 Vgl. Halvax (1989), S. 1150. Wird eine Position durch den Abschluß eines Gegengeschäftes aufgelöst, so ist zu bedenken, daß danach zwei Positionen mit entsprechenden Bonitätsrisiken bestehen. Vgl. Pampel (1993), S. 115. 768 Vgl. Lerbinger (1985b), S. 295. Eine Ausnahme sind börsengehandelte Instrumente, deren Erfüllung nicht von der Börse garantiert wird. Dazu zählen beispielsweise börsennotierte Optionsscheine.

153 kann.769 Das tatsächliche Ausmaß des finanziellen Schadens durch den Ausfall eines Kontraktpartners hängt von der Veränderung der Marktverhältnisse ab.770 Die Erfüllung der an der Eurex gehandelten Zinsderivate wird von der Börse garantiert. Durch das Marginsystem werden die von den Kontraktpartnern geforderten Sicherheitsleistungen der täglich Marktpreisentwicklung angepaßt, was einer täglichen Erfolgsrealisierung entspricht.771 Zudem agiert die Eurex als Clearingstelle, welche die Lieferung der Kontrakte garantiert, wodurch für den Debt Manager im Vergleich zu OTC-Produkten praktisch kein Bonitätsrisiko besteht.772 Der Nachteil dieses Marginsystems ist, daß bei starken Kursveränderungen unvorhergesehene Margineinschüsse erforderlich werden können,773 was für die Gemeinde zu Liquiditätsschwierigkeiten führen kann. Diese Verpflichtung besteht bei OTC-Derivaten nicht. Bei Swaps wird das Risiko zudem durch ihre Rechtsnatur begrenzt. Es handelt sich dabei um sogenannte synallagmatische Verträge, bei denen die Swappartner die Verpflichtung zu einer eigenen Leistung nur deshalb eingehen, weil sich der jeweils andere zur Gegenleistung verpflichtet. Beim Ausfall einer Partei wird der vertragstreue Partner aus diesem Grund ebenfalls seine Zahlungen einstellen.774 Beim Plain Vanilla Swap besteht das Risiko also darin, mit der ursprünglichen Position konfrontiert zu sein.775 Der etwaige Nachteil ist in diesem Fall betragsmäßig nicht wesentlich höher, als wenn der Swap überhaupt nicht abgeschlossen worden wäre.776 Höher ist das Risiko bei den Varianten, bei denen nach dem Ausfall des Kontraktpartners von diesem noch einseitig größere Zahlungen ausstehen. Das Bonitätsrisiko ist daher bei Zero Coupon Swaps besonders hoch, weil die Zinszahlungen von einer Partei während der Laufzeit geleistet werden, während die andere Partei erst am Ende der Laufzeit zahlen muß.777

769

Vgl. Kalinski/Dürr/Fach (1993), S. 42-43. Vgl. Vonwyl (1989), S. 274-275. Bei entsprechender Entwicklung der Marktzinsen ist theoretisch sogar denkbar, daß dem Debt Manager durch den Ausfall eines Kontraktpartners ein finanzieller Vorteil entsteht. 771 Vgl. Thiel (1992), S. 18. 772 Das einzige verbleibende Bonitätsrisiko ist die Bonität der Börse selbst, die aber als unzweifelhaft gilt. 773 Vgl. Damm (1993), S. 510. 774 Vgl. Thiel (1992), S. 102. 775 Vgl. Thiel (1992), S. 112. 776 Vgl. Kewenig/Schneider (1992), S. 11. 777 Vgl. Fetzer/Janney (1984), S. 24. Ebenso erhöht ist das Bonitätsrisiko bei Cross Currency Swaps. Bei diesen wird die Schlußtransaktion nicht mehr durchgeführt. Da sich der Debt Manager mit dem erforderlichen Betrag zum dann aktuellen Kurs eindecken muß, schließt das Risiko zusätzlich zu der Differenz der vereinbarten Zinszahlungen das Währungsrisiko durch die mögliche Differenz zwischen vereinbartem und tatsächlichem Devisenkurs ein. Vgl. Gondring/Hermann 770

154 Das Bonitätsrisiko kann der Debt Manager begrenzen, indem er als Partner für seine derivativen Geschäfte auf erstklassige Adressen zurückgreift.778 Wie die Praxis der Bundesländer zeigt, muß es sich dabei keineswegs ausschließlich um deutsche Institute handeln.779 Das in diesem Zusammenhang in der Literatur erwähnte Länderrisiko780 ist durch die zu erwartende Beschränkung des Debt Managers bei der Auswahl der Kontraktpartner auf Kreditinstitute aus der EU, der Schweiz und den USA nicht von Bedeutung.781 Abschließend sei noch das Basisrisiko erwähnt, das entsteht, wenn sich Zahlungen auf unterschiedliche Referenzsätze beziehen.782 Insbesondere bei langfristigen Kontrakten ist das Basisrisiko nicht zu unterschätzen, denn falls sich die Differenzen der Referenzgrößen anders verhalten als zunächst unterstellt, kann sich die gesamte Rechnung als falsch herausstellen. Bei längeren Laufzeiten kann dadurch ein zunächst profitables Geschäft höchst unprofitabel werden. Debt Manager und Gemeinde müssen sich all dieser Risiken bewußt sein. Dabei zielen die Maßnahmen des Debt Managements gleichermaßen auf die Einzelrisiken aus einzelnen Kontrakten wie auf das Aggregatrisiko aus der Gesamtposition, das durch entsprechende Korrelationen geringer sein kann als die Summe der Einzelrisiken.783 Nur so kann der Debt Manager abwägen, ob er beispielsweise das Bonitätsrisiko übernimmt, um das möglicherweise viel größere Zinsänderungsrisiko zu reduzieren oder kalkulierbarer zu machen.784

(1986), S. 334. Muffett unterscheidet je nach Zahlung der Zinsen und des Nominalbetrages zwischen „paid currency exposure“ und „received currency exposure“. Vgl. Muffett (1987), S. 240. Der Debt Manager kann seine Auswahl freiwillig Beschränkungen unterziehen. Die Gemeinde kann aber auch ein Mindest-Rating für die Kontraktpartner vorgeben. Brandenburg schreibt eine „einwandfreie Bonität“, Sachsen die „höchste Bonität“ vor. Vgl. Ministerium des Innern des Landes Brandenburg (2000), S. 7; Sächsisches Staatsministerium des Innern (1999), S. 4. Eine Beschränkung auf inländische AAA-Banken, wie sie in dem noch immer gültigen Schreiben der bayerischen Innenministeriums empfohlen wird, (vgl. Bayerisches Staatsministerium des Innern (1995), S. 6) ist nach Ansicht des Autors nicht zielführend, da damit ausschließlich Institute gewählt werden können die von der Gewährträgerhaftung oder anderen staatlichen Garantien profitieren, während private Banken, die in diesem Geschäft oftmals größeres Know-how aufweisen, ausgeschlossen werden. Zudem wird die Gewährträgerhaftung in Deutschland aufgrund der europäischen Rechtssprechung aufgehoben. 779 Vgl. die Beispiele Schleswig-Holstein bei Hassenstein (1995) und Saarland bei Heinacher/Tartler (1995). 780 Vgl. exemplarisch Mathieu (1992), S. 699. 781 Ähnlich speziell für Swaptransaktionen Lerbinger (1985b), S. 295. 782 Vgl. Vonwyl (1989), S. 275-276. Dieses Risiko kann bei allen genannten Zinsderivaten auftreten. Vgl. Kalinski/Dürr/Fach (1993), S. 45. In diesem Zusammenhang ist auch das Rollover-Risiko zu sehen, daß dann besteht, wenn der Swap länger läuft als die zugrundeliegende Finanzierung, die immer wieder verlängert werden muß. Vgl. Walther (1984), S. 25. 783 Vgl. Bitz (1993), S. 663. 784 Vgl. Kewenig/Schneider (1992), S. 11. 778

155 Die genannten Risiken trägt allein die Gemeinde. Operationale Risiken hingegen wie das Abwicklungs-785 oder das Technologierisiko786 oder die Gefahr, daß der Debt Manager aufgrund mangelnder Risikoüberwachung unerlaubte Risiken übernimmt, liegen ausschließlich bei der anbietenden Bank. Ihr obliegt es, die Technologie und die Sicherheitssysteme ständig zu überprüfen und auszubauen sowie die Mitarbeiter entsprechend zu schulen.787 Die Gemeinde trägt nur das Bonitätsrisiko, falls die anbietende Bank daraus möglicherweise entstehenden Haftungsansprüchen nicht gerecht wird. 4.1.3.2.8 Rechtliche Beschränkungen des Einsatzes von Zinsderivaten im kommunalen Debt Management Einer der Hauptgründe, warum viele Gemeinden bisher mit dem Einsatz von Zinsderivaten zögern, war die Unsicherheit von Gemeinden und potentiellen Kontraktpartnern über die rechtliche Zulässigkeit des Einsatzes von Derivaten für Gemeinden.788 Diese wird sowohl in der Literatur als auch von Innenministerien und Kommunalaufsicht in den einzelnen Ländern unterschiedlich beurteilt bzw. festgelegt.789 Unzweifelhaft sind derivative Geschäfte, die ausschließlich auf Spekulationsgewinne ausgerichtet sind, wegen Verstoßes gegen § 108 Abs. 2 HGO für Gemeinden unzulässig.790 Grundsätzlich läßt sich darüber streiten, wo die Grenze zur Spekulation gezogen wird. Einerseits läßt sich die Anwendung 785

Darunter ist das Risiko der fehlerhaften Durchführung des Geschäfts oder des Nichteinhaltens der spezifischen Abwicklungsregeln der jeweiligen Transaktion zu verstehen. Darunter ist das Risiko von Schäden zu verstehen, die durch unzureichende technologische Ausstattung, unzureichende Ausbildung der Mitarbeiter oder durch Mißbrauch, Sabotage, Feuer oder ähnliches hervorgerufen werden. Vgl. Halvax (1989), S. 1150-1151. 787 Vgl. Halvax (1989), S. 1150. Darauf ist die Bank ohnehin angewiesen, weil die technologische Ausstattung und fachliche Eignung der Mitarbeiter einer Bank nicht nur ein wichtiger Wettbewerbsfaktor im globalen Wettbewerb der Finanzdienstleister, sondern eine Frage des wirtschaftlichen Überlebens eines Kreditinstituts sein kann. Vgl. zur internen Kontrolle der Bank Abschnitt 4.3.2.2. 788 Vgl. von Eckartsberg/Hüter (1995), S. 158. Zu weiteren Gründen vgl. Abschnitt 5.2.2. 789 Vgl. Schaffer (1999), S. 4. Über die Zulässigkeit von Derivaten gab es in der Vergangenheit auch für Bund und Länder keinen Konsens. Vgl. Kewenig/Schneider (1992), S. 17. Ausführlich mit der Frage nach der Zulässigkeit für Gemeinden beschäftigen sich Bücker (1993); Schneider (1994). Bücker beruft sich auf Art. 28 Abs. 2 GG, wenn er schreibt, der Einsatz von Zinsderivaten wäre geradezu Ausdruck einer eigenverantwortlichen, nach autonomen Zweckmäßigkeitserwägungen ausgerichteten Haushaltsführung. Er sieht die Abschlußkompetenz für Zinsderivate analog zur Kreditaufnahmekompetenz verteilt. Vgl. Bücker (1993), S. 120 und 157-158. Zu den gegenwärtigen Regelungen in den Flächenländern vgl. Tab. 4. 790 Der von Bücker (1993), S. 195, aufgeführten Begründung des Spekulationsverbots mit einem Verstoß gegen ein Verbotsgesetz gem. § 134 BGB widerspricht Schneider ausdrücklich. Unabhängig davon hält er ebenfalls Swapgeschäfte, die der spekulativen Einnahmenerzielung dienen, für unzulässig. Vgl. Schneider (1994), S. 45-46. 786

156 von Zinsderivaten als spekulativ ansehen, da ja eine entsprechende Zinserwartung Voraussetzung für die Kaufentscheidung ist.791 Andererseits enthalten alle unter unvollkommener Information getroffenen Entscheidungen auf den Geldund Kapitalmärkten Unsicherheitselemente. Bei der Kreditaufnahme findet sich dieses Element in der Entscheidung über Finanzierungsinstrument, Kontraktpartner, Begebungsverfahren, Währung, Zinssatz, Verzinsungsform, Laufzeit und Zinsbindungsfrist, also bei sämtlichen Aktionsparametern des Debt Managers. Jegliche Finanztransaktionen sind einer Vielzahl von Risiken ausgesetzt.792 Somit ließe jede Entscheidung den Vorwurf der Spekulation zu.793 Auch bei einer nach traditionellem Verständnis nichtspekulativen Finanzierung in Euro, über dreißig Jahre und einer Zinsbindung über die gesamte Laufzeit läßt sich trotz der zweifellos bestehenden Planungssicherheit kritisch fragen, ob damit nicht eine unzulässige Spekulation verbunden ist, weil über einen so langen Zeitraum nicht vorauszusehen ist, wie sich die Zinsen verändern werden.794 Zur Diskussion gestellt sei in diesem Zusammenhang auch die Risikoübernahme ohne den Einsatz von Finanzderivaten durch den Kämmerer der Stadt Eschweiler (Kreis Aachen), der einen kurzfristigen Kredit in Schweizer Franken aufnahm, die nicht vollständig benötigten Mittel zu höheren DM-Zinsen anlegte und damit zum Rückzahlungszeitpunkt neben der positiven Zinsdifferenz wegen des zwischenzeitlich gesunkenen Wechselkurses auch noch einen Währungsgewinn erwirtschaftete.795 Vom Rheingau-Taunus-Kreis musste hingegen durch die ungesicherte Aufnahme von langfristigen Krediten und insbesondere von revolvierenden Kassenkrediten in Japanischen Yen und Schweizer Franken durch die während der Kreditlaufzeit gestiegenen Wechselkurse nach anfänglichen Gewinnen und Zinsersparnissen ein Buchverlust in zweistelliger Millionenhöhe hingenommen werden.796 791

Vgl. von Bernstorff (1994), S. 106; ähnlich Güde (1987), S. 56. Vgl. Pampel (1993), S. 229. Erne formuliert gar: „Der Einsatz von Derivaten bei Unternehmenskrediten hat ersichtlich nichts mit Spekulantentum zu tun.“ Erne (1997), S. 51. Das gilt ebenso für den Kommunalkredit. 793 Vgl. Verband öffentlicher Banken (1995), S. 6. Daß solche Vorwürfe tatsächlich schon lange vor dem Einsatz von Zinsderivaten erhoben wurden, zeigt zeigt Biber: „Es ist kein Zweifel, daß eine erhebliche Anzahl von Kommunaldarlehen in der Zeit bis Herbst 1955 zu relativ günstigen Bedingungen für die Kommunen noch hätten durchgeführt werden können, wenn die Kommunen und ihre Aufsichtsbehörden sich nicht Erwartungen hingegeben hätten, die dann durch die Entwicklung des Kapitalmarktes leider nicht erfüllt worden sind.“ Biber (1956), S. 624. 794 Vgl. Verband öffentlicher Banken (1995), S. 27. Zur Darstellung der Wertveränderung auf Basis historischer Zinsverläufe vgl. Abb. 6 auf S. 119. 795 Vgl. Reichstein (1985), S. 510. 796 Vgl. KPMG (2000). Von der kreiseigenen Betriebsgesellschaft der Kreiskrankenhäuser wurde bei derselben Strategie ebenfalls ein Fehlbetrag in Millionenhöhe erwirtschaftet. Vgl. Bock (1999a), (1999b). 792

157 Dienen Geschäfte zur Gestaltung und Kontrolle der Zinsänderungsrisiken eines konkreten Grundgeschäftes, so liegt Konnexität vor. Unterschieden wird dabei in sachliche, d. h. Nominalbeträge und Währung von Grund- und Derivatgeschäft sind identisch, und zeitliche Konnexität, d. h. die Laufzeit des Derivats darf die Laufzeit des Grundgeschäfts nicht überschreiten. Bezüglich des nichtspekulativen Einsatzes wird von Bücker die Ansicht vertreten, daß der Einsatz von Finanzderivaten als zulässig zu betrachten ist, wenn zwischen den abzuschließenden Transaktionen und dem gemeindlichen Kreditbestand ein gegenständlichfinaler Bezug, eine sogenannte gelockerte Konnexität besteht.797 Speziell für Swapgeschäfte argumentiert er, sie müßten bewußt mit dem Ziel eingesetzt werden, die Kosten konkreter Finanzierungen unmittelbar oder mittelbar zu senken, bestehende bzw. neu aufzunehmende Kredite gegen Zinsrisiken abzusichern oder konkrete Kreditverpflichtungen an die erwartete Kapitalmarktentwicklung anzupassen.798 Damit erweitert er für Gemeinden den Spielraum gegenüber Bund und Ländern, für die Kewenig/Schneider lediglich den konnexen Einsatz für zulässig befinden.799 Dem Debt Manager ermöglicht das gelockert-konnexe Prinzip einen flexibleren und ökonomischeren Umgang mit Zinsderivaten, denn durch einen solchen „Macrohedge“ kann er sich auf den Abschluß eines übergreifenden Derivates beschränken, während er bei dem nach dem Konnexitätsprinzip ausschließlich zulässigen „Microhedge“ für mehrere selbständige Kreditverhältnisse mehrere separate Derivate eingehen müßte.800 Dadurch kann er den Transaktions- und Dokumentationsaufwand verringern und durch den höheren Nennbetrag Marktfähigkeit und Konditionen des Zinsderivats verbessern.801 Unterschiedliche Ansichten gibt es über den Abschluß von Zinsderivaten in Konnexität zu zukünftigen Krediten. Dieses ist nach enger Auslegung nicht zulässig und wird in Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt 797

Vgl. Bücker (1993), S. 160. Zu dem gleichen Ergebnis kommt das Gutachten von Schneider. Dort heißt es: „Bezugspunkt des Swap-Geschäfts ist in diesem Fall nicht mehr ein bestimmter Kredit, sondern die aus einer Mehrzahl von Krediten resultierende Gesamtzinslast. Obwohl auch in diesem Fall stets feststeht, welche Einzelkredite der Gesamtverzinsung zugrunde liegen, unterbleibt eine Zuordnung des mit Hilfe des Swap-Geschäfts umgestalteten Anteils der Gesamtzinslast zu dem einen oder anderen Einzelkredit.“ Schneider (1994), S. 20. 798 Vgl. Bücker (1993), S. 125. 799 Vgl. Kewenig/Schneider (1992), S. 9. Sie halten aber ausnahmsweise einen Swap mit größeren Bezugsbeträgen für zulässig, wenn er sich auf zwei Kredite zu gleichen oder nahezu gleichen Konditionen bezieht. Vgl. Kewenig/Schneider (1992), S. 10. Trotz dieser im Vergleich zu Bund und Ländern erweiterten Anwendungsmöglichkeit, sind die Möglichkeiten der Gemeinden, Zinsderivate zu nutzen, im Vergleich zu privatwirtschaftlichen Unternehmungen beschränkt. Vgl. Fischer (2000), S. 1029. 800 Zu den Begriffen „Microhedge“ und „Macrohedge“ vgl. Scharpf/Epperlein (1995), S. 142. 801 Vgl. Bücker (1993), S. 65.

158 explizit ausgeschlossen. Bücker zählt das Eingehen von Swapverträgen „auf Vorrat“ zum Bereich der unzulässigen Spekulation.802 Schwarz argumentiert jedoch, das diese enge Auslegung dem Charakter der Zinsderivate nicht gerecht werde und legt den Aufsichtsbehörden nahe, den Grundsatz der Konnexität weiter zu interpretieren.803 Ein Grenzfall besteht, wenn die Herstellung des gegenständlichen Bezugs zwischen Kredit- und Zinssicherungsgeschäft für FRAs und Swaptions möglich ist,804 wenn beispielsweise im Zusammenhang mit der Finanzierung von größeren Infrastrukturprojekten, deren Erstellung sich über mehrere Haushaltsjahre erstreckt, der zukünftigte Kreditbedarf bereits bekannt und in der Finanzplanung berücksichtigt ist. Einen weiteren Grenzfall stellen risikolose Arbitragegeschäfte dar. Auch hier empfiehlt sich eine Auslegung im Sinne des Charakters der Geschäfte. Wie Tab. 4 anschaulich zusammenfasst, sind die rechtlichen Regelungen für den Einsatz von Zinsderivaten durch Gemeinden in den einzelnen Bundesländern nicht identisch. In den meisten Bundesländern veröffentlichten die für die Kommunalaufsicht zuständigen Ministerien Erlasse oder Rundschreiben, die den Abschluß von Derivaten durch Gemeinden regeln sollen.805 Die Extrema in Bezug auf die Einschränkungen durch die Kommunalaufsicht bilden gegenwärtig Hessen und NRW auf der einen und Sachsen auf der anderen Seite.806 Unterschiede in den geltenden Regelungen bestehen vor allem in der 802

Vgl. Bücker (1993), S. 125. Ähnlich Vonwyl, der die Ansicht vertritt, jede Prognose, insbesondere Prognosen von Zinssätzen und Wechselkursen, enthalte ein Risikopotential bei einem Abweichen der Prognose von den tatsächlichen Verhältnissen, weshalb Forward Swaps vom Vorwurf der Spekulation nicht gänzlich befreit seien. Vgl. Vonwyl (1989), S. 75. Zu Argumenten gegen diesen Einwand vgl. S. 156. 803 Vgl. Schwarz (2001), S. 58-59. Der Landesrechnungshof Rheinland-Pfalz schreibt: „Im Rahmen einer Globalsteuerung von Gesamt- oder Einzelportfolien kann die Einhaltung des Grundsatzes der Konnexität jedoch nicht gewährleistet werden.“ Landtag Rheinland-Pfalz (2000), S. 111. 804 Vgl. Kewenig/Schneider (1992), S. 11. 805 Vgl. Nissen (1999a), S. 10. Veröffentlicht wurden sie von Innenministerium Baden-Württemberg (1998); Bayerisches Staatsministerium (1995); Ministerium des Innern des Landes Brandenburg (2000); Sächsisches Staatsministerium des Innern (1999); Ministerium des Innern des Landes Sachsen-Anhalt (1999); Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein (1998). Niedersachsen verweist nach Angaben des Innnenministeriums in einem internen Schreiben auf die Regelungen in Baden-Württemberg. 806 Während es in Hessen und NRW keinerlei Einschränkungen für den Einsatz von Zinsderivaten gibt, haben die Gemeinden in Brandenburg, Baden-Württemberg, Sachsen und SchleswigHolstein explizite Vorgaben für die Organisation und die Dokumentation der Geschäfte mit Zinsderivaten. In Brandenburg müssen sie die Aufsichtsbehörden über jedes Geschäft auf einem standardisierten Meldebogen informieren. In Sachsen ist die Aufsichtsbehörde am Ende der Laufzeit des Derivats über das Ergebnis der Wirtschaftlichkeitsprüfung zu unterrichten. In Schleswig-Holstein gibt es zahlreiche Dokumentationspflichten, darunter auch eine laufende Ergebniskontrolle. Vgl. Ministerium des Innern des Landes Brandenburg (2000); Sächsisches Staatsministerium des Innern (1999), Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein (1998).

159 geforderten Konnexität und der Melde- und Genehmigungspflicht. Nach Auffassung des Bayerischen Innenministeriums, das sich als erstes zu dieser Frage äußerte, handelt es sich bei Swaps um kreditähnliche Rechtsgeschäfte, die gem. Art. 72 Abs. 1 BayGO der Einzelgenehmigung durch die Rechtsaufsichtsbehörde bedürfen. Es wurde dann aber eine Interimslösung geschaffen, wonach die Rechtsaufsichtsbehörde auf Antrag der Gemeinde die generelle Genehmigung für den Abschluß von Finanzderivaten erteilt. Die Gemeinde kann aber verpflichtet werden, die den einzelnen Swapgeschäften zugrunde liegenden Verträge der Rechtsaufsicht zur Kenntnisnahme vorzulegen.807 In den Ländern, die noch keine abschließende Regelung getroffen haben, ließe sich für den Einsatz mit zeitlicher und inhaltlicher Konnexität bis zur endgültigen rechtlichen Klärung das Problem der Rechtsunsicherheit umgehen, indem bei Neu- und Umschuldungen die derivativen Geschäfte vom Kreditgeber getätigt und damit die gewünschten Strukturen bereits in den Kreditvertrag eingearbeitet werden.808 Die unmittelbare Verknüpfung von Darlehen und derivativen Instrumenten in einem Gesamtpaket hat aber Nachteile gegenüber dem Einzelabschluß beider Geschäfte, denn es ist oft günstiger, wenn der Debt Manager bei der Kapitalaufnahme genau die Form wählt, die vom Markt am besten angenommen wird, und durch den gleichzeitigen Einsatz von Derivaten die gewünschte Zahlungsstruktur selber verwirklicht. Darüber hinaus kann er bei der Paketlösung beide Produkte nur gemeinsam akzeptieren bzw. ablehnen. Somit ist eine flexible Reaktion auf die jeweilige Marktentwicklung durch eine zeitliche Trennung von Kreditaufnahme und Derivateeinsatz nicht möglich und im nachhinein nicht revidierbar.809 Damit entfiele 807

Vgl. Neumair (1994); o. V. (1995). Bücker ist der Ansicht, der Einsatz von Zinsderivaten sei nicht an die Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde gebunden. Er betont aber, daß das nicht ausschließe, „daß die Aufsichtsbehörde eingreift, wenn sich der Verdacht wirtschaftlich unvertretbarer Geschäftspraktiken oder gar eines mißbräuchlich-spekulativen Einsatzes ergibt. In diesem Fall steht ihr das aufsichtsrechtliche Instrumentarium der §§ 135 ff. HGO uneingeschränkt zur Verfügung.“ Bücker (1993), S. 160. Ähnlich Schneider (1994), S. 31-39. 808 In Baden-Württemberg sind solche „kreditintegrierten“ Zinssicherungen nur zulässig, wenn die zu zahlende Prämie als Aufschlag auf den jeweiligen laufenden Kreditzins zu bezahlen ist und somit nicht gesondert vereinbart und gezahlt werden muß. Vgl. Innenministerium Baden-Württemberg (1998), S. 4. 809 Vgl. Schaffer/Jungk (1994), S. 42. Das dort ebenfalls genannte Argument, daß die Zusammenfassung der Konditionen die Transparenz der Preisbildung und somit die Bewertung der Kreditangebote erschwere, trifft nicht zu, wenn der Debt Manager in der Lage ist, die Komponenten einzeln zu bewerten. Das Land Schleswig-Holstein, in dessen Auftrag Schaffer/Jungk das Debt Management betreiben, schließt wegen der genannten Nachteile trotz der damit verbundenen Suchkosten üblicherweise Kreditgeschäft und derivatives Geschäft mit verschiedenen Banken ab. Vgl. Hassenstein (1995). Das ist unter den Gebietskörperschaften eine Ausnahme. Überwie-

160 der wesentliche Vorteil der Zinsderivate, jederzeitig eine zielorientierte Strukturierung der bestehenden Schuld vornehmen zu können, ohne dabei eine Veränderung bestehender Kreditverträge durchführen zu müssen. Von Seiten der Innenministerien sollten den Gemeinden daher keine rechtlichen Schranken für den Einsatz von derivativen Instrumenten in den Weg gelegt werden.810

810

gend schließt die öffentliche Hand Optionen im Zusammenhang mit Schuldscheindarlehen ab und tritt nicht direkt als Kontrahent im Optionsmarkt auf. Vgl. Dibus (1993), S. 283, Deutscher Bundestag (1995b). Vgl. Rehm (1997), S. 83. In Rheinland-Pfalz beispielsweise, wo es keine explizite rechtliche Ermächtigung zum Einsatz von Derivaten gibt, wird die Vorteilhaftigkeit des Einsatzes ausdrücklich vom Innenministerium betont. Vgl. Oster (2001), S. 14.

161

Land

Erlaß

Konnexität

Auflagen

Melde-

Genehmi-

pflicht

gungspflicht

Nein

Nein

Keine

Nein2

Nein

Organisation und Dokumentation

Ja

o.ä.811 Ba.-Wü.

17.08.1998

Gelockerte1

Empfehlungen zur Organisation und Dokumentation

Bayern

08.11.1995

Branden-

28.01.2000

burg

Gelockerte Zeitliche

und

inhaltliche3

(zunächst

befristet

Nein

bis

31.12.2001)

Hessen

Nein

k.A.

Keine

Nein

Nein

Me.-

Nein

Gelockerte

Keine

Nein

Nein

Keine

Nein

Nein

Keine5

k.A.

Nein

Keine

k.A.

Nein

Keine

Nein

Nein

Organisation und Dokumentation

Ja

Nein

Empfehlungen zur Organisation und

Nein

Nein

Organisation und Dokumentation

k.A.

Nein

Einzelfallabhängig

Ja

Nein7

Vorp. Nieder-

Nein

sachsen

Zeitliche

und

inhaltliche4

NRW

Nein

Rheinl.-

Nein

Pfalz

k.A. Zeitliche

und

inhaltliche1

Saarland

Nein

Sachsen

28.04.1999

Gelockert Zeitliche

und

inhaltliche1,6

Sachsen-

18.09.1999

Gelockerte1

Anhalt Schlesw.-

Dokumentation 01.04.1998

Holstein Thür. 1

Gelockerte,

nicht

für Kassenkredite Nein

Einzelfallabhängig

nicht für geplante, aber noch nicht geschlossene Kreditverträge, 2Kann im Einzelfall eingeführt werden, 3Absicherung zukünftiger

Kredite nur für bereits genehmigte Kredite, 4nur für Kreditneuaufnahmen, 5Es wird aber empfohlen, keine Swap-Geschäfte abzuschließen, 6Abweichungen möglich, 7außer gem. § 62 Abs. 2 ThürKO

Quelle: Angaben der jeweiligen Innenministerien; Stand: August 2001.

Tab. 4: Rechtliche Rahmenbedingungen für den Einsatz von Zinsderivaten durch Gemeinden in den Flächenländern

811

Vgl. Fn 805.

162 4.1.3.3 Beziehungen zwischen den Aktionsparametern Sollte die Gemeinde über den gesetzlichen Rahmen hinaus Beschränkungen für den Einsatz der verschiedenen Aktionsparameter wünschen, so müssen die Vorund Nachteile der einzelnen Aktionsparameter hinsichtlich ihres potentiellen Beitrages zum vorgegebenen Zielsystem abgewogen werden. Die einzelnen Aktionsparameter dürfen dabei nicht isoliert betrachtet werden, da einige von ihnen den Einsatz weiterer Aktionsparameter bedingen oder begünstigen. So können manche Instrumente nur mit bestimmten Laufzeiten oder Verzinsungsformen kombiniert werden, während beispielsweise Laufzeit, Zinszahlung und Begebungsform untereinander beliebig, ohne Mindestvolumen kombiniert werden können.812 Tab. 5 gibt eine Übersicht über dieses Beziehungssystem zwischen den Aktionsparametern. Eine wichtige Entscheidung trifft die Gemeinde bei der Festlegung der angestrebten Gläubigerstruktur, da mit bestimmten Merkmalen tendenziell bestimmte Anlegergruppen angesprochen werden können. Vor allem besteht eine enge Interdependenz zwischen Instrument- und Gläubigerstruktur.813 Eine Direktverschuldung bei privaten Haushalten, wie sie etwa der Bund mit den Bundesschatzbriefen gezielt vornimmt, gibt es bei Gemeinden gegenwärtig nicht. Das ist insofern verwunderlich, als bereits oben darauf hingewiesen wurde, daß die Kreditgewährung der privaten Haushalte an die eigene Gemeinde zur Herstellung einer gruppenmäßigen Äquivalenz im lokalen Sinne besonders geeignet wäre.814 Soll diese Gruppe angesprochen werden, so ist die Losgröße ein wesentlicher Faktor, da private Haushalte über deutlich geringere Anlagebeträge verfügen als institutionelle Anleger. Außerdem beteiligen sie sich nicht an Versteigerungsverfahren815 und sind tendenziell eher an festverzinslichen, mittel- bis langfristigen Papieren interessiert. 812

Diese Zusammenhänge sind auch für Gemeinden wichtig, die gesamtwirtschaftliche Ziele verfolgen. Beispielsweise ist das Stabilisierungsziel eher mit kapitalmarktfähigen Instrumenten, die das Marktzinsniveau beeinflussen, das Verteilungsziel hingegen eher mit nicht übertragbaren Schuldtiteln, die eine direkte Plazierung der Schuld gezielt bei privaten Haushalten bzw. innerhalb oder außerhalb der Gemeindegrenze ermöglichen, zu erreichen. 813 Beispielsweise muß die Gemeinde als Nichtkaufmann Börsentermingeschäfte mit Kaufleuten abschließen. Das Geschäft ist nur verbindlich, wenn die in § 53 Abs. 2 BörsG genannten Voraussetzungen erfüllt sind. Ein anderes Beispiel zeigt das seit Mitte 1998 bestehende MTNProgramm des Landes Sachsen-Anhalt, in dessen Rahmen sämtliche Schuldscheindarlehen in der Form der „Certificate of Indebtness" bei inländischen und alle privatplazierten Wertpapiere bei ausländischen Investoren erstplaziert worden sind. Vgl. Schackmann-Fallis (1999), S. 27. 814 Vgl. Klein (1977), S. 148. 815 Der Wissenschaftliche Beirat beim BMF schlägt vor, privaten Hauhalten die Möglichkeit zu geben, sich im eigenen Namen über Banken an Versteigerungsverfahren zu beteiligen. Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim BMF (1979), S. 93. Dabei wäre eine entsprechende Stückelung der

163

Laufzeit

Gläubiger

Institutionelle Anleger Private Haushalte

Laufzeit

Kurzfristig

Verzinsung

Begebungsform

Instrument

kurz

M/l

fest

Au

Dir

Bsp

SSD

Anl

CP

Inl

0 mit a > b >0

Auch ein solches System kann wieder mit symmetrischen oder asymmetrischen Ober- und Untergrenzen versehen werden: = a Partizipationsrate

wenn Performance < a/x

= x ⋅ Performance wenn a/x ≤ Performance ≤ b/x = b

wenn Performance > b/x

mit b > 0 > a Es ist jedoch zu bedenken, daß die Einführung von Ober- oder Untergrenzen ein neues Moral Hazard-Problem aufwirft. Wenn die Performance vor dem Stichtag die Obergrenze überschritten hat, hat der Debt Manager keinen weiteren Anreiz, die Performance noch auszubauen. Im Gegenteil wird er versuchen, die erzielte Performance durch Absicherungsstrategien abzusichern und oberhalb der Kappungsgrenze zu halten. Für die Gemeinde ergeben sich durch die Absicherung 1071 1072 1073

Vgl. Modigliani/Pogue (1975), S. 156. Vgl. Starks (1987), S. 31. Grinblatt/Titman fordern, daß die Strafe für eine schlechte Performance mindestens so streng sein muß wie die Belohnung für eine gute Performance. Vgl. Grinblatt/Titman (1989), S. 819. Die SEC hat in den USA 1971 Vergütungssysteme, die eine einseitige Beteiligung des Portfoliomanagers vorsahen, verboten und unter den performanceabhängigen Kontrakten ausschließlich solche zugelassen, welche die symmetrische Beteiligung vorsahen, um die Interessen von Investoren und Portfoliomanagern kompatibler zu machen. Vgl. Starks (1987), S. 18. Im November 1985 wurde die performanceabhängige Vergütung für Portfoliomanager von der SEC wieder vollständig zugelassen, nachdem die Wiederzulassung zwei Jahre zuvor am Widerstand der Investmentbranche gescheitert war. Vgl. Davanzo/Nesbitt (1987), S. 15.

227 zusätzliche Kosten. Zudem ist eine weitere Performancesteigerung je nach gewählter Absicherungsstrategie nur noch eingeschränkt oder überhaupt nicht möglich. Nach Unterschreiten der Untergrenze wird der Debt Manager hingegen alles daran setzen, diese Grenze wieder nach oben zu überschreiten. Geht er davon aus, daß er nach dem Unterschreiten der Untergrenze das Mandat ohnehin verlieren wird, ist es irrelevant, wie weit er diese Grenze unterschreitet. Da er aber an einem Anstieg partizipiert, wird er diese asymmetrische Risikoverteilung nutzen und das Risiko des Portfolios erhöhen. Zwar ist damit die Möglichkeit verbunden, daß die Gemeinde ebenfalls von einem Anstieg der Performance profitiert. Das damit verbundene Risiko trägt sie aber allein. Wollen die kommunalen Entscheidungsträger dennoch Ober- und/oder Untergrenzen festlegen, so gibt es drei Möglichkeiten, einem solchen Verhalten entgegenzuwirken. Erstens können sie die Portfolioumschichtungen des Debt Managers ständig beobachten und auf signifikante Änderungen im Vergleich mit der Vergangenheit oder anderer von dem selben Debt Manager betreuten Portfolios achten.1074 Zweitens können sie die übermäßige Risikosteigerung oder senkung verhindern, indem sie eine Höchstgrenze für den Tracking Error vorgeben1075 oder risikoadjustierte Performanceberechnungen durchführen und somit über- oder unterdurchschnittliche Risiken bei der Performanceanalyse entsprechend berücksichtigen.1076 Übersteigen diese Möglichkeiten die Fachkenntnisse in der Gemeinde, können sie sich als dritte Möglichkeit externe Hilfe einkaufen. Eine weitere, leichter nachvollziehbare Möglichkeit ist, für einen Teil der Vergütung einen längeren Zeitraum zugrunde zu legen. Als wichtiger Bestandteil bei der performanceabhängigen Vergütung sollte der Zeitraum für die Performancemessung, wie oben bereits angeführt, grundsätzlich wenigstens ein Jahr betragen. Um noch besser zwischen Glück und Geschick des Debt Managers zu

1074

Vgl. Davanzo/Nesbitt (1987), S. 19. Letzteres setzt den Zugriff auf diese Daten voraus. Vgl. Zimmermann/Rudolf/Jaeger/Zogg-Wetter (1996), 144; Fabozzi (1996), S. 323. Grinblatt/Titman zeigen, daß es unmöglich ist, durch die Formulierung des Vergütungssystems zu verhindern, daß der Debt Manager das Risiko des Portfolios zu Lasten der Gemeinde steuert. Das kann nur durch zusätzliche Vereinbarungen über die zulässigen Portfoliostrategien erreicht werden. Vgl. Grinblatt/Titman (1989), S. 820. 1076 Vgl. Raulin (1996), S. 187. Reichling zeigt, daß bei einer deterministischen Benchmark die Gebühr auch ohne aktive Strategie gesichert werden kann und bei einer stochastischen Benchmark Anreize bestehen, einen hohen Tracking Error einzugehen, wobei die Gemeinde nicht kontrollieren kann, ob es sich um einen erwünschten oder unerwünschten Tracking Error handelt. Reichling (1998), S. 1022-1033. Er schlägt vor, die Performancemessung mit einer risikoadjustierten passiven Strategie zu vergleichen. Die daraus ermittelte Vergütung setze für den Debt Manager Anreize, Entscheidungen nur dann zu treffen, wenn sie im Vergleich zu einer von der Gemeinde selbst verfolgbaren Indexierungsstrategie einen Vorteil erwarten lassen. Vgl. Reichling (1998), S. 1040-1041. 1075

228 unterscheiden, die Performance über einen vollständigen Marktzyklus zu beobachten und den Zeithorizont der Gemeinde mit dem des Debt Managers abzustimmen, kann für einen Teil der Vergütung ein Haushaltsjahr, für einen anderen Teil ein längerer Zeitraum zugrunde gelegt werden.1077 Über- oder unterdurchschnittliche Jahre fallen dadurch zwar länger, je nach Gewichtung der kurz- und der längerfristigen Performance aber insgesamt weniger ins Gewicht. Wird der Debt Manager etwa nach der Performance der vergangenen drei Jahre entlohnt, so wirkt sich die Performance eines Jahres drei Jahre lang auf seine Vergütung aus. Wenn er nach Überschreiten der Obergrenze das Portfolio gegen weitere Kursschwankungen absichert, beraubt er sich somit der Chance einer Erhöhung der längerfristigen Vergütungskomponente und einer noch besseren Ausgangsposition für die kommenden Jahre. Versucht der Debt Manager, nach Unterschreiten der Untergrenze die Performance durch das Eingehen höherer Risiken zu steigern, so riskiert er damit, den längerfristigen Vergütungsanteil weiter zu senken und sich zusätzlich selbst eine schlechtere Ausgangsbasis für die kommenden Jahre zu schaffen. Mit einer zusätzlichen längerfristigen Vergütungskomponente wird somit ein Anreiz geschaffen, auch nach Überschreiten der Grenzen das Portfolio im Interesse der Gemeinde zu betreuen. Gleichzeitig senkt diese zusätzliche Komponente die Volatilität der Zahlungen. Wird ein Debt Management-Mandat neu übernommen, ist diese rollierende Betrachtung nach und nach zu verwirklichen, da dem Debt Manager nur diejenigen Perioden zugerechnet werden dürfen, die er selber zu verantworten hat.1078 Aus diesem Grund dauert es bis zum Ende der längeren Periode, bis der positive Effekt einer solchen Vergütungsform für die auftraggebende Gemeinde greift. Sie wirkt deshalb aus Sicht der anbietenden Bank gleichzeitig als Mittel der Kundenbindung. Grundsätzlich sind performanceabhängige Vergütungssysteme umso eher geeignet, die Prinzipal-Agent-Problematik zu überwinden, je risikofreudiger der Agent und je risikoaverser der Prinzipal ist.1079 Die höchste Akzeptanz bei den risikoaversen und sehr auf Planungssicherheit bedachten Gemeinden hätte vermutlich ein System, welches das Risiko nach unten vollständig auf den Debt Manager verlagert. Eine solche Untergrenze kann der Höhe der Vergütung für ein passives Debt Management entsprechen, null oder auch leicht negativ sein. Im Gegenzug müßte die auftraggebende Gemeinde sich auch dazu bereit erklären, auf Performanceanteile über einer festzulegenden Obergrenze zu verzichten. 1077

Vgl. Davanzo/Nesbitt (1987), S. 18. Raulin schlägt einen Zeitraum von drei bis fünf Jahren vor. Vgl. Raulin (1996), S. 247. 1078 Vgl. Raulin (1996), S. 247. 1079 Vgl. Elschen (1991), S. 1008.

229 So ist sie nach unten gegen eine schlechte Performance des Debt Managers teilweise oder vollständig abgesichert, hat aber nach oben die Chance bis zu dieser Grenze an einer guten Leistung des Debt Managers zu partizipieren. Je höher bei einem solchen System die Untergrenze liegt, je geringer also das von der Gemeinde übernommene Risiko ist, desto niedriger wird der Debt Manager die Obergrenze legen, bis zu der er die Gemeinde an einer positiven Performance teilhaben läßt. Alternativ kann die Basisvergütung erhöht oder die Höhe der Partizipationsrate bis zur Obergrenze verändert und damit die Obergrenze selbst noch ein wenig nach oben verschoben werden. Die höchste Planungssicherheit bieten die performanceunabhängigen Vergütungssysteme. Will die Gemeinde ein planungssicheres System mit einem Anreiz verbinden, eine überdurchschnittliche Performance zu erzielen, gibt es die Möglichkeit, den Debt Manager zu Beginn der Periode um eine Prognose zu bitten und bei Abweichungen von dieser Prognose seine Vergütung zu kürzen:1080 Partizipationsrate = x ⋅ (realisierte Performance - prognostizierte Performance)2 Der Debt Manager wird dadurch angehalten, die ihm zur Verfügung stehenden Informationen zu Beginn der Bewertungsperiode offenzulegen.1081 Ein solches Vergütungssystem soll durch seine Selbstselektionskomponente den Informationsstand des Debt Managers offenbaren 1082 Gehen die kommunalen Entscheidungsträger davon aus, daß manche Debt Manager über kursrelevante Informationen oder sehr gute Prognosequalitäten verfügen, so werden sie den Vertrag mehreren Debt Managern anbieten und denjenigen mit dem Mandat betrauen, der den höchsten Erfolg prognostiziert. Das führt aber nicht nur dazu, daß der Debt Manager einen Anreiz erhält, das Risiko des Portfolios zu erhöhen, wenn er vor dem Stichtag die Schätzungen deutlich unterboten hat. Vielmehr wird er bei einer besseren Performance nicht nur versuchen, diese wie bei einer simplen Obergrenze zu sichern, sondern sie sogar abzubauen. Außerdem ist der Debt Manager möglicherweise mit der Prognose über den gesamten Bewertungszeitraum überfordert.1083 Die kommunalen Entscheidungsträger müssen daher wählen, ob sie ein performanceunabhängiges Vergütungssystem mit vollständiger Planungssicherheit wünschen oder unter Aufgabe der vollständigen Planungssicherheit dem Debt Manager als Leistungsanreiz eine Partizipation an einer überdurchschnittlichen Performance anbieten. 1080

Vgl. Bhattacharya/Pfleiderer (1985). S. 15. Vgl. Stoughton (1993), S. 2023. 1082 Vgl. Reichling (1997), S. 116. 1083 Rathjens nennt einen möglichen Prognosehorizont von drei bis sechs Monaten. Vgl. Rathjens (1998), S. 637. 1081

230 Alles in allem sind die performanceabhängigen Vergütungsmodelle flexibler und können genauer auf die Erfordernisse der jeweiligen Prinzipal-Agent-Beziehung abgestellt werden als die performanceunabhängigen. Sie bieten breitere Variationsmöglichkeiten, die Interessen von Gemeinde und Bank zu verbinden, und sind leistungsgerechter.1084 Nur mit einem performanceabhängigen Vergütungssystem gelingt es, Anreize für den Debt Manager zu schaffen, Anstrengungen zur Informationseinholung und -auswertung zu unternehmen und genau das Portfolio zusammenzustellen, das bei demselben Kenntnisstand auch die Gemeinde selbst bilden würde.1085 Aus Sicht der Gemeinde spricht für eine möglichst hohe Erfolgsbeteiligung eines Debt Managers, der mehrere Gemeinden betreut, zusätzlich, daß er ihr dadurch ein wenig mehr Aufmerksamkeit und damit eine bessere Performance zuteil werden läßt als anderen Gemeinden, die demselben Debt Manager eine geringere oder gar keine Erfolgsbeteiligung in Aussicht stellen.1086 Aus Sicht der anbietenden Bank ist der Marketingeffekt der Selbstselektionskomponente, die Vergütungssysteme so zu formulieren, daß Erfolg und Mißfolg der anbietenden Bank mit dem der auftraggebenden Gemeinde einhergeht, nicht zu unterschätzen. Die direkte Bindung der Höhe der Vergütung an die Performance des Debt Managers verhindert, daß für durchschnittliche oder unterdurchschnittliche Resultate eine überhöhte Vergütung bezahlt wird. Im Umkehrschluß läßt sich das Marketingargument aufbauen, daß ein performanceabhängiges Vergütungssystem nur derjenige anbietet, der von sich selbst erwartet, überdurchschnittliche Leistung zu erbringen. Mit dem System ist mithin direkt die Erwartung einer besseren Performance und damit einer geringeren Haushaltsbelastung verbunden.1087 So wird mit einem performanceabhängigen Vergütungssystem gleichzeitig die Kundenbindung intensiviert.1088 Neben den offensichtlichen Vorteilen haben performanceabhängige Vergütungssysteme aber auch Nachteile gegenüber performanceunabhängigen. Performanceabhängige Vergütungssysteme verlangen eine aufwendigere Berechnung,1089 sind komplizierter konstruiert und damit schwerer nachvollziehbar und bedingen eine intensivere Überwachung.1090 Den entstehenden Moral Hazard-Problemen kann durch die aufgezeigten Maßnahmen zwar tendenziell entgegengewirkt

1084

Vgl. Grinold/Rudd (1987), S. 37. Vgl. Gillenkirch (1997), S. 19. Vgl. Grinold/Rudd (1987), S. 35. 1087 Vgl. Davanzo/Nesbitt (1987), S. 14. 1088 Vgl. Grinold/Rudd (1987), S. 27. 1089 Vgl. Reichling (1998), S. 1042. 1090 Vgl. Grinold/Rudd (1987), S. 37. 1085 1086

231 werden. Um das Prinzipal-Agent-Problem vollständig zu überwinden, wird die Gemeinde aber nicht darauf verzichten können, neben einem zielführenden Vergütungssystem ein effizientes Kontrollsystem zu etablieren, das Risiko und Strategie des Debt Managers überwacht.1091 Performanceabhängige Vergütungssysteme stellen aber auch die anbietende Bank vor neue Herausforderungen, da das Bankmanagement lernen muß, mit, je nach Ausgestaltung des Vergütungssystems, mehr oder weniger stark schwankenden Erträgen aus dieser Dienstleistung zurecht zu kommen.1092 Das dürfte insbesondere dann schwer fallen, wenn diese Leistung erstmalig angeboten oder nach einer längeren Phase der performanceunabhängigen Vergütung das System umgestellt wird. Reicht die Vergütung dann aufgrund einer schlechten Performance nicht aus, um die Fixkosten zu decken, haben schwächer kapitalisierte Anbieter Schwierigkeiten, größere Verlustperioden auszugleichen. Bei jeglichen Formen der Beteiligung der anbietenden Bank an Mißerfolgen des Debt Managers besteht daher die Gefahr, daß solche Angebote tendenziell eher von Banken mit hoher Eigenkapitalbasis kommen, da diese vorübergehende Mißerfolge leichter ausgleichen können als Anbieter mit einer geringeren Eigenkapitalbasis. Die Folge könnte ein Konzentrationsprozeß unter den anbietenden Banken sein.1093 Um die anbietende Bank nicht zu Garantiezahlungen zu zwingen, kann zwar vereinbart werden, daß die bei einer negativen Performance möglicherweise entstehenden negativen Honorare in die nächste Periode vorgetragen werden,1094 was diesem Effekt tendenziell entgegenwirkt. Da aber das entscheidende Kriterium für die auftraggebende Gemeinde nicht die Eigenkapitalbasis der Bank, sondern die Leistungsfähigkeit des Debt Managers ist, könnte eine geringere Untergrenze für die Risikobeteiligung des Debt Managers sinnvoll sein, wenn dadurch ein Debt Manager gewonnen werden kann, dessen Institut nicht über die Eigenkapitalbasis verfügt, die höhere Garantien erfordern würden.1095

1091

Vgl. Zimmermann/Rudolf/Jaeger/Zogg-Wetter (1996), S. 148. Vgl. Davanzo/Nesbitt (1987), S. 20. 1093 Vgl. Hildmann (1993), S. 714. 1094 Vgl. Hildmann (1993), S. 717-718. 1095 Vgl. Grinold/Rudd (1987), S. 30. 1092

233

5 Vorzüge und Schwierigkeiten der Markteinführung der Bankdienstleistung „Kommunales Debt Management” 5.1 Motivstruktur für Angebot und Nachfrage der Bankdienstleistung „Kommunales Debt Management" 5.1.1 Motive für die auftraggebende Gemeinde Die mit der Vergabe des Debt Managements an einen externen Anbieter beabsichtigte systematische Portfoliooptimierung erfordert ein Durchdenken des gesamten Verschuldungsprozesses.1096 Der hier entwickelte Debt Managementprozeß, in dem von den kommunalen Entscheidungsträgern Ziele, Erwartungen, Restriktionen und Risikoneigung formuliert, quantifiziert und fixiert werden müssen und in dem das gesamte Kreditportfolio Gegenstand der täglichen Disposition ist, stellt eine wesentliche Verbesserung gegenüber dem Status quo dar. Die bisherige, durch Ad-hoc-Entscheidungen geprägte kommunale Verschuldungspraxis beschränkt sich in der Regel darauf, zum Zeitpunkt des Kapitalbedarfs Kreditangebote einzuholen und den günstigsten Kredit mit möglichst langer Laufzeit und Zinsbindungsfrist aufzunehmen.1097 Da Gemeinden, anders als private Unternehmungen mit vergleichbarem Schuldenvolumen, gewöhnlich keinen Aufgabenbereich für die Ergebnis- und Risikokontrolle haben,1098 wird die Zinslast der Verschuldung bei gegebenem Schuldenvolumen als unveränderlich akzeptiert und hat weitgehend Fixkostencharakter.1099 Der kommunale Entscheidungsträger, in der Regel der Kämmerer bzw. der Sachbearbeiter in der Kämmerei, der aus den eingeholten Angeboten das günstigste auswählt, trifft im Grunde keine eigenständige Entscheidung. Zudem haben die finanziellen Folgen seines Handelns für ihn keine Konsequenzen,1100 weil es im öffentlichen Dienst- und Besoldungsrecht de facto ebenso unmöglich ist, gute Leistungen zu belohnen, wie schlechte Leistungen zu sanktionieren.

1096

Vgl. Drays (1990), S. 566-567. Vgl. Andel/Kostitsis (1982), S. 738; Bücker (1993), S. 212; Schwarting (1993), S. 111-113. 1098 Vgl. Schaffer/Jungk (1994), S. 44. 1099 Vgl. Institut „Finanzen und Steuern“ (1997), S. 122. 1100 Vgl. Bücker (1993), S. 212. 1097

234 Diese Folgen werden in der Regel auch ex-post nicht quantifiziert und somit gleichsam unbemerkt von den Bürgern getragen,1101 denn auch in der Öffentlichkeit werden Verschuldungskonditionen, die sich im Nachhinein als ungünstig herausstellen, kaum registriert.1102 Außer intrinsischer Motivation gibt es also keinen Anreiz für wirtschaftliches Verhalten.1103 Vor dem Hintergrund solcher Anreizstrukturen ist verständlich, daß sich kaum ein Kämmerer aus freien Stücken einem, wenn auch nicht unbedingt rechtlich, so doch zumindest psychologisch und jedenfalls politisch, gesteigerten Verantwortungsdruck durch ein aktives Eingreifen in die Verschuldungsstruktur aussetzt.1104 Vor dem Hintergrund der möglichen Zinskostenersparnis ist ein solches Vorgehen aber nicht tragbar. Die Größenordnung für das Einsparpotential zeigt das Land Schleswig-Holstein, das durch den Einsatz von Zinsderivaten bereits im ersten Jahr, dem Haushaltsjahr 1992, Zinskostenersparnisse von durchschnittlich 0,6% des Abschlußvolumens ausgewiesen hat. Nach sechs Jahren konnten bei einem aktiv verwalteten Schuldenvolumen von 3 Mrd. DM insgesamt ca. 153 Mio. DM an Zinskosten eingespart und rund 32 Mio. DM zur Abdeckung zukünftiger Risiken einer Zinsausgleichsrücklage zugeführt werden.1105 Die Finanzministerien anderer Bundesländer, die Zinsderivate zur Kosten-RisikoSteuerung einsetzen, schätzen ihr Sparpotential auf etwa einen halben Prozentpunkt.1106 Auch für Gemeinden wird das Einsparpotential in dieser Größenordnung geschätzt.1107 Eine Gemeinde mit einem Schuldenvolumen von 300 Mio. €

1101

Vgl. Brümmerhoff (1992), S. 122. Vgl. Pampel (1993), S. 286. 1103 Vgl. Koetz (1993), S. 156-157. 1104 Vgl. Bücker (1993), S. 212. 1105 Dem standen Kosten für zusätzliches Personal und EDV-Ausstattung von ca. 2,7 Mio. DM gegenüber. Vgl. Schaffer (1999), S. 4. Ein vom Land beauftragter Gutachter war zuvor der Ansicht, die Ersparnisse könnten sich bezogen auf den gesamten Zinszyklus auf 0,05% reduzieren. Vgl. Schaffer/Jungk (1994), S. 44. 1106 Sachsen-Anhalt kann sich nach eigener Einschätzung 0,5 Prozentpunkte und Brandenburg „mehrere Zehntel-Prozentpunkte“ günstiger verschulden. NRW habe die Zinsausgabenquote um 0,5 Prozentpunkte auf 9,5% gesenkt. Vgl. Heinacher/Tartler (1995). Von 1994 bis Mitte 1996 beliefen sich die Einsparungen in Baden-Württemberg auf 18 Mio. DM. Vgl. Rickert/Müller (1996), S. 432. Der Landesrechnungshof Rheinland-Pfalz attestiert allerdings dem Land: „Das wirtschaftliche Ergebnis des Derivateeinsatzes wurde bislang nur für den jeweiligen Geschäftsabschluss festgehalten. Ein geeignetes System zur Messung der Wirtschaftlichkeit im Rahmen des Schuldenmanagements des Landes war noch nicht entwickelt. Sowohl die stichprobenweise Prüfung der einzelnen Geschäfte als auch das Ergebnis einer Modellrechnung auf Gesamtportfolioebene deuteten darauf hin, dass durch den Einsatz von Derivaten finanzielle Vorteile erzielt wurden.“ Landtag Rheinland-Pfalz (2000), S. 109. 1107 Vgl. Kral (1994). 1102

235 hat demnach ein Einsparpotential von rund 1,5 Mio. € pro Jahr.1108 Je nachdem wie umfassend der Auftrag für den Debt Manager ausgestaltet wird, übernimmt die anbietende Bank gegebenenfalls zusätzlich die Abwicklung der Verschuldung und des Schuldendienstes sowie die Emission von Wertpapieren, einschließlich der Herstellungs- und Vertriebsleistungen, wodurch sich weiteres Sparpotential für die Gemeinde ergibt. Mit den eingesparten Mitteln erhalten die politischen Entscheidungsträger die Möglichkeit, Ausgaben zu erhöhen oder die Abgabenlast zu senken und damit ihren politischen Gestaltungsspielraum zu erweitern. Um dieses Potential auszuschöpfen, müssen sowohl im Bereich des Geschäftsabschlusses als auch im Back-office bei der Geschäftsabwicklung zuverlässige und qualifizierte Mitarbeiter agieren, die über das finanztechnische Know-how und die Kenntnis der üblichen Risikoquantifizierungsregeln verfügen. Die Gehaltsansprüche solcher hochspezialisierten Experten, die auf dem freien Personalmarkt kaum vorzufinden sind, lassen sich nur sehr schwer innerhalb des öffentlichen Besoldungssystems darstellen.1109 Zwar würde eine Erhöhung des Vergütungsgefälles in der kommunalen Finanzverwaltung trotz höherer Personalkosten zu Kostensenkungen führen, wenn die Finanzverwaltung damit für hochqualifizierte Kräfte attraktiver wäre, die das genannte Potential realisieren können.1110 Eine Änderung der bestehenden Vergütungsstruktur ist jedoch nicht abzusehen. Gemeinden sind daher auf externes Know-how angewiesen, um die Möglichkeiten, die sich durch die diskutierten Aktionsparameter ergeben, richtig einschätzen und nutzen zu können. Zwar stehen Gemeinden aufgrund ihrer vergleichsweise geringen Bedeutung für den Kapitalmarkt nur begrenzte Möglichkeiten zur Verfügung,1111 der Debt Manager ist jedoch aufgrund seiner Kenntnisse in der Lage, das gesamte Potential zu erkennen und auszuschöpfen. 1108

Das maximale Einsparpotential eines kostenorientierten Debt Managements zeigen verschiedene Untersuchungen auf. Wären beispielsweise für die USA von Januar 1953 bis Mai 1957 alle Verschuldungsaktivitäten zu dem im nachhinein günstigsten Zinssatz aufgenommen worden, ohne dadurch die Zinsstruktur zu verändern, hätten 30 bis 40% der Zinsen gespart werden können. Vgl. Fand (1961), S. 397. Bode/Jancar/Sièvi zeigen für den Bund in einem Zeitraum von zwanzig Jahren ein Einsparpotential von einem Drittel der Nominalverschuldung. Vgl. Bode/Jancar/Sièvi (1991), S. 664. Pampel zeigt für den Bund, daß im Haushaltsjahr 1991 durch den Einsatz von Zinsderivaten ca. 11% der Zinskosten hätten eingespart werden können. Vgl. Pampel (1993), S. 206. Die Schwäche solcher rückwirkenden Betrachtungen, denen das optimale Nutzen der ex-ante nicht bekannten Kapitalmarktbewegungen zugrundeliegt, liegt allerdings auf der Hand. 1109 Vgl. Fischer (2000), S. 1029. 1110 Vgl. Tiemann (1993), S. 113-114. Vorreiter bei den Ländern ist Schleswig-Holstein, das zwei Fachleute eingestellt hat, die sich ausschließlich mit dem Debt Management des Landes beschäftigen. Vgl. Schaffer/Jungk (1994), S. 45. 1111 Vgl. Schwarting (2000), S. 22.

236 Allem voran ist dabei das Risiko-Know-how zu nennen, denn beim Umgang mit derivativen Instrumenten sind sich manche Marktteilnehmer nicht immer voll der darin enthaltenen Risiken bewußt und nicht immer in der Lage, Preisstellungen nachzuvollziehen oder zu beurteilen.1112 Auch genügt es nicht, bei der Berechnung der Vorteilhaftigkeit eines Kreditangebots nur die Höhe der einzelnen Zins- und Tilgungszahlungen zu addieren,1113 ohne mit Hilfe des Einsatzes finanzmathematischer Methoden Zahlungsströme ab- oder aufzuzinsen, mögliche Veränderungen in der Zinsstruktur zu berücksichtigen und somit das Risikopotential zu identifizieren und zu quantifizieren. Bei der Analyse der vorhandenen Risiken steigen die Ansprüche an Mitarbeiter und EDV-Unterstützung, sobald die Risikobetrachtung auf das Portfolio erweitert und die Risikosteuerung nicht auf Einzelgeschäftsebene, sondern auf aggregierter Ebene vorgenommen wird.1114 Zudem verlagert die Gemeinde mit dem Debt Management-Mandat die operationalen Risiken auf die anbietende Bank. Dazu zählen die Fehlbearbeitung von Vorgängen ebenso wie Schwächen in der Aufbau- und Ablauforganisation oder internen Kontrollsystemen, Betrug und Verfälschung durch Mitarbeiter, fehlerhafte Informationstechnologie und Folgen von Naturkatastrophen. Das zweite große Defizit der Gemeinden ist das Methoden- und das ProduktKnow-how. Da es im Markt ständig Neuerungen gibt, hat der Debt Manager möglicherweise detaillierte Kenntnisse über Methoden des Portfoliomanagements, Kontrollsysteme, Begebungstechniken, alternative Finanzierungsstrategien, Handelssysteme und Verschuldungsformen, die in der Gemeinde gar nicht bekannt sind. Die insbesondere beim Umgang mit Derivaten notwendige regelmäßige Weiterbildung1115 ist angesichts des hohen Innovationstempos an den Märkten sowie der zunehmenden Komplexität sehr aufwendig1116 und für den kommunalen Entscheidungsträger in der Regel nicht zu leisten.

1112

Vgl. Ramsler (1993), S. 442; Dufey (1995), Sp. 708. Vgl. auch die Beispiele in Fn 1187. In der Literatur finden sich mehrfach solche Rechenbeispiele, die dann immer zu dem Ergebnis kommen, ein kürzerfristiger Kredit sei vorteilhafter, weil die Summe der über die gesamte Laufzeit gezahlten Zinsen geringer sei. Vgl. exemplarisch für solche aus finanzwirtschaftlicher Sicht fehlerhaften Rechnungen Brombeis (1972), S. 658; Fick (1975d), S. 153. Zwar ist die Summe der Zinszahlungen der Betrag, der insgesamt den Haushalt belastet. Durch hohe Tilgungsleistungen wird aber die Nettoinvestitionsrate gesenkt und somit der neue Kreditbedarf erhöht, der seinerseits ebenfalls Zinszahlungen erfordert. Vgl. Giebler (1990), S. 411. Die Probleme, die sich daraus ergeben, daß die Kameralistik bei der Betrachtung von Zahlungsreihen ohne Zeitpräferenz, also mit einer Diskontierung zukünftiger Zahlungen mit einem Zinssatz von 0%, arbeitet, zeigt mit besonderem Bezug zum Leasing Wörn (1997), S. 19, Fn. 50. 1114 Vgl. Höfner/Klein (1995), S. 190. 1115 Vgl. Martin (1992), S. 717. 1116 Vgl. Wahlers (1997), S. 13. 1113

237 Zudem ist der Debt Manager mit den Marktusancen vertraut, verfügt über informelle Kontakte und entwickelt durch die tägliche Arbeit eine Marktübersicht und ein Marktgespür, das weit über das übliche Maß in der Gemeinde hinausgeht.1117 Zwar sind die Kämmerer der größeren Städte durch ihre Erfahrung ebenfalls mit den Gegebenheiten der von ihnen genutzten Märkte vertraut. Ihnen fehlen aber die Marktnähe und die Kenntnisse in den von ihnen bisher gemiedenen Marktsegmenten und Instrumenten. Die unverzichtbare laufende Kontaktpflege etwa zum Derivate- und Schuldscheinhandel kann von einer Gemeinde, die sich nur wenige Male im Jahr tatsächlich verschuldet und zu diesem Zweck dann im allgemeinen regional und zahlenmäßig relativ eingeschränkt Konditionen abfragt,1118 nicht erwartet werden. Der Debt Manager hingegen kann den Markt laufend beobachten und durch ein geschicktes Timing und die gezielte Nutzung bestimmter Marktsegmente die Kapitalmarktvolatilität zum Vorteil der Gemeinde nutzen.1119 Darüber hinaus kann der Debt Manager möglicherweise neue Kapitalquellen für die Gemeinde erschließen, indem er etwa ausländische Gläubiger gewinnt oder von der Gemeinde bisher nicht genutzte Instrumente einsetzt.1120 Dadurch, daß mit Kapitalgebern verhandelt werden kann, welche die Gemeinde vorher nicht direkt angesprochen, sondern allenfalls, meist ohne ihr Wissen, über eine Bank als Vermittler als Kapitalgeber in Anspruch genommen hat,1121 können ebenfalls günstigere Konditionen erzielt werden. Bei all seinen Transaktionen kann der Debt Manager aus seiner Marktkenntnis heraus verhindern, daß diese die eigenen Konditionen negativ beeinflussen.1122 5.1.2 Motive für die anbietende Bank 5.1.2.1 Veränderte Kundenbedürfnisse Bereits oben wurde die langfristige Bewahrung der einheitlichen Bonitätseinschätzung der Gemeinden in Frage gestellt und eine mögliche Änderung der 1117

Vgl. Dill (1981), S. 113 und 134. Die in Fn. 12 genannte Befragung durch den Autor ergab, daß die Verantwortlichen in den meisten deutschen Städten das Marktgeschehen aus der Tagespresse verfolgen. Selbst unter den größten kommunalen Schuldnern gibt es aber Städte, in denen die Marktkonditionen nur wöchentlich oder gar monatlich verfolgt werden. 1118 Das ist der Status quo bei den meisten Gemeinden. Vgl. Seilz (1990), S. 34. Vgl. auch Fn. 171 und 172. 1119 Vgl. Seilz (1990), S. 34-35. 1120 Vgl. Dill (1981), S. 134. 1121 Vgl. Dill (1981), S. 138. 1122 Werden von den Staaten im Euroraum die großen Schuldenvolumina auf zentraler Ebene durch den Einsatz von Swaps aktiv gesteuert, so wird davon eine massive Marktbeeinflussung ausgehen. Vgl. Macaskill (2001), S. 103.

238 Beziehungen zwischen Gemeinden und Kreditwirtschaft durch ein verändertes Anbieterverhalten aufgezeigt. Ein weiterer auslösender Faktor ergibt sich durch ein sich änderndes Nachfrageverhalten der Gemeinden, für dessen Prognose das Verhalten der Firmenkunden herangezogen werden kann. Auch diese waren ursprünglich ebenso wie noch heute die Gemeinden vor allem an langfristigen Bankkrediten mit Festzinskonditionen interessiert. Mit der zunehmenden Volatilität an den Zinsmärkten und den wachsenden Handlungsmöglichkeiten durch die Entwicklung von Finanzinnovationen waren dann aber entgangener Zinsertrag oder zu hoher Zinsaufwand Anlaß, über ein aktives Zinsmanagement nachzudenken,1123 was vielfach zu der Organisation der Finanzabteilung als ProfitCenter und einer Verstärkung des Disintermediationsprozesses führte.1124 Dieselben Motive sprechen auch im kommunalen Bereich dafür, eine Optimierung des Debt Managements anzustreben. Da diese Optimierung aus den genannten Gründen nicht von der Gemeinde selbst durchgeführt werden kann, wird dieser Prozeß zu einem Wandel ihrer Bedürfnisse für die bankgeschäftliche Tätigkeit führen. Die Entwicklung wird von einigen innovativen Gemeinden ausgehen, die den weiteren Ausbau vorantreiben und Trends setzen. In dem Maße, in dem Disintermediation die Banken als traditionelle Intermediäre ausschaltet, erschließt sich für Banken mit dem wachsenden Bedarf an individuellen Lösungen für komplexe Finanzierungsprobleme ein neues, wachstumsträchtiges Geschäftsfeld, bei dem die Beratungsleistung tendenziell einen höheren Stellenwert einnimmt als die eigentliche Finanzierungsleistung.1125 In vielen Bereichen ist bei Kreditinstituten der Wandel von der Produktorientierung zur Problemorientierung zu beobachten. Schon heute ist hier vielfach eine Verstärkung der Kommunalberatung mit dem Charakter einer Firmenkundenbetreuung zu beobachten.1126 Der Beratungsanteil an der bankbetrieblichen Wertschöpfung im öffentlichen Kredit wird in Zukunft weiter steigen. Zu diesem kommunalen Consulting zählt auch das kommunale Debt Management.1127 Nur diejenigen, die in der Lage sind, zu beraten, Systeme zu liefern und Entscheidungshilfen zu geben, werden auch in der Kundenbeziehung zu den Gemeinden ein starkes Geschäft aufbauen.1128 Gemeinden stellen dabei im Prinzip die glei1123

Vgl. Müller, Horst (1995), S. 63. Vgl. Müller, Horst (1995), S. 57. Das erklärt, warum von 1990 bis 1997 der Anteil der Kommunaldarlehen am Geschäftsvolumen der deutschen Kreditwirtschaft von 9 auf 10,5% gestiegen ist, während Wirtschaftskredite von 42 auf 39,5% gesunken sind. Vgl. Deutsche Bundesbank (1998), S. 42. 1125 Vgl. Zwirner (1995), Sp. 574. 1126 Vgl. Kotz/Welkenbach (1994), S. 129; Latz/Strauch (1996), S. 685. 1127 Vgl. Kotz/Welkenbach (1994), S. 132. 1128 Vgl. Carstensen (1989), S. 815. 1124

239 chen Qualitätsanforderungen an die Kreditwirtschaft wie große Unternehmungen.1129 Von Instituten, die auf Dauer als wettbewerbsfähig akzeptiert werden wollen, erwarten sie innovative Lösungen für Finanzierungsprobleme.1130 Ist die Leistung der Bank für die Gemeinde erkenn- bzw. meßbar wertschöpfend, ist sie auch preisfähig. Kundenbedarfsänderungen, nicht nur als Folge sich verändernder aufsichtsrechtlicher Vorgaben, forcieren somit den Trend der Verlagerung vom klassischen Zins- zum Provisionsgeschäft. 5.1.2.2 Ausschöpfen von Cross Selling-Potential Unter den mit neuen Dienstleistungen einhergehenden Konsequenzen für Marktstellung, Ertragslage und Risikosituation1131 haben die negativen Konsequenzen bei denjenigen Marktteilnehmern ein Übergewicht, welche diese Innovationen nicht oder zu spät einführen. Da die Erträge der Kreditinstitute, die mit Produktinnovationen erzielt werden können,1132 aber umso eher sinken, je einfacher das Produkt ist und je schneller es kopiert werden kann, müssen Kreditinstitute versuchen, zum einen komplexe Produktinnovationen anzubieten, die für Wettbewerber schwer zu kopieren sind, und zum anderen das Cross Selling-Potential bestehender Kundenverbindungen auszuschöpfen. Das Produkt „Kommunales Debt Management“ erfüllt beide Voraussetzungen, da es einerseits eine umfassende, sehr komplexe Dienstleistung ist, die von der anbietenden Bank sowohl Kenntnisse im Bereich des Financial Engineering und des Portfoliomanagements als auch im Bereich der Kommunalfinanzen verlangt und individuell auf die Bedürfnisse der auftraggebenden Gemeinde zugeschnitten sein muß. Andererseits verfügt die anbietende Bank mit dem kommunalen Debt Management über ein ideales Produkt zur Kundenbindung mit großem Cross Selling-Potential,1133 wenn es ihr gelingt, das Wissen über die Gemeinde und die Reputation als Anbieter innovativer Finanzdienstleistungen und Kenner der Spezifika der Kom-

1129

Vgl. Schuster (1999), S. 89. Vgl. von Stein (1989), Sp. 899. 1131 Vgl. von Stein/Schmutz (1988), S. 13. 1132 Tufano zeigt in einer empirischen Untersuchung, daß die ersten Anbieter innovativer Wertpapierformen zwar schneller größere Marktanteile gewinnen und halten als die Imitatoren, ihre Margen aber sogar geringer sind. Vgl. Tufano (1989). 1133 Prautzsch meint, daß auch im Kommunalgeschäft durchaus interessante Cross-Selling-Potentiale bestünden, obwohl für die Gemeinden nur eine vergleichsweise schmale Produktpalette an Bankdienstleistungen in Frage komme. Vgl. Prautzsch (1993), S. 806. Bereits das Kommunalkreditgeschäft gilt als Türöffner für lukrativere Geschäfte. Vgl. Rust/Langmaack (1998). Sandvoß bezeichnet den öffentlichen Kredit als „strategisch zentrales Geschäftsfeld“ für die Sparkassenorganisation. Sandvoß (1992), S. 118. 1130

240 munalfinanzen akquisitorisch zu nutzen.1134 Das Potential wird noch erweitert, wenn sie auch kommunale Eigenbetriebe und Krankenhäuser als Kunden akquiriert. Diejenigen Banken, die mit dem komplexen Produkt „Kommunales Debt Management“ frühzeitig eine anspruchsvolle Problemlösung anbieten, können im Markt somit Pioniervorsprünge und Imagegewinne erzielen.1135 Das wichtigste der verschuldungsnahen Produkte, die über den Kontakt zur Gemeinde abgesetzt werden können, ist das Liquiditätsmanagement. Dem Liquiditätsmanagement, das eng mit dem Debt Management zusammenhängt und neben dem üblichen Cash Management die kurz- und mittelfristige Liquiditätsplanung, also auch die Anlageseite einschließt, wird in den Gemeinden wachsende Bedeutung beigemessen.1136 Während die Übertragung des Cash Managements und die zweckmäßigerweise ebenfalls übertragene administrative Abwicklung des Schuldendienstes, der für die anbietende Bank durch eine EDVLösung bequem abzuwickeln ist,1137 für die Gemeinde den buchhalterischen Aufwand und die mit der Überwachung der Tageskonten und der Zahlungstermine verbundenen Kosten spart, ist das Liquiditätsmanagement unabdingbare Voraussetzung für ein fiskalisch orientiertes Debt Management.1138 Wird das Debt Management ausgelagert, so bietet es sich daher an, der anbietenden Bank gleichzeitig das Liquiditätsmanagement zu übertragen, wodurch die Dienstleistung veredelt wird.1139 Da innerhalb eines Haushalts Mittel grundsätz1134

Vgl. Tufano (1989), S. 235. Bei der in Fn. 12 genannten Befragung großer kommunaler Schuldner durch den Autor wurde die Erfahrung aus Geschäftsbeziehungen in der Vergangenheit als das hinter den Konditionen wichtigste Kriterium bei der Auswahl des Kontraktpartners genannt. 1135 Vgl. Schäfer (1995), S. 470. 1136 Bisher stützen sich die Gemeinden aber weitgehend auf die Bedarfsschätzungen der Mitarbeiter. Professionelle EDV-gestützte Systeme kommen bisher kaum zum Einsatz. Einen frühen Beitrag zum Einsatz betriebswirtschaftlicher Instrumente zur Liquiditätsplanung und Gelddisposition in der Finanzwirtschaft kommunaler Verwaltungen bietet Eichhorn (1974). Gemeinde und Debt Management können in Zukunft gleichermaßen von technologischen Entwicklungen profitieren, die z. B. ein benutzerfreundliches Cash Management über das Internet ermöglichen. Vgl. dazu Moore (1999), S. 57. Einen umfassenden Überblick über die angebotenen Systeme bietet Large (1999). 1137 Eine Voraussetzung für den Erfolg der Dienstleistung ist dabei die EDV-Kompatibilität mit den Systemem der auftraggebenden Gemeinde. Nur so kann eine problemlose Abwicklung der Transaktionen im kommunalen Rechnungswesen und damit der volle Nutzen für die Gemeinde gewährleistet werden. 1138 Vgl. Deubel (1992), S. 123. Wie teuer kurzfristige Liquiditätsengpässe werden können, hat der Bund im März 1980 feststellen müssen, als er wegen einer vollständigen Auslastung des Kassenkreditplafonds bei der Bundesbank gezwungen war, zur Aufrechterhaltung der Zahlungsfähigkeit Tagesgelder zu Zinssätzen von bis zu 37% aufzunehmen. Vgl. Pampel (1993), S. 40-41. 1139 § 92 der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein sieht ausdrücklich vor, daß eine Gemeinde Kassengeschäfte ganz oder zum Teil von einer Stelle außerhalb der Gemeindeverwaltung besorgen lassen kann. Von dieser Regelung hat aber nach Auskunft des Innenministeriums bisher keine Gemeinde Gebrauch gemacht.

241 lich nicht umgewidmet werden dürfen, muß der Debt Manager in Abstimmung mit der kommunalen Haushaltsplanung darauf achten, welche Mittel zu welchen Positionen im Haushaltsplan gehören. Der Debt Manager sollte dann auch Zugang zu der Haushaltsüberwachungsliste haben, in die alle Ausgabeanordnungen lückenlos eingetragen werden und aus der alle eingegangenen und noch nicht erledigten Verpflichtungen klar zu erkennen sind. Diese wird von Zeit zu Zeit mit der Kasse abgestimmt, um die Übereinstimmung mit den Kassenbüchern sicherzustellen.1140 Vor allem aber muß er sich mit allen Haushaltsstellen hinsichtlich der Liquiditätsprognose abstimmen. Eine solche Prognose über ein ganzes Haushaltsjahr abzugeben, ist äußerst schwierig, da hier viele verschiedene Faktoren zusammenkommen.1141 Zu den der Höhe nach leichter zu fixierenden Zahlungsvorgängen sind auf der Einnahmenseite die Grundbesitzabgaben, die Schlüsselzuweisungen und der Einkommensteueranteil zu nennen, auf der Ausgabenseite die Personalausgaben, die Umlagezahlungen an andere Gebietskörperschaften und Zweckverbände sowie nicht zuletzt der Schuldendienst selbst. Andere Zahlungen, wie das Gewerbesteueraufkommen oder zweckgebundene Zuweisungen, sind aber nach Höhe und/oder Zeitpunkt schwerer vorauszusagen.1142 Zur Bestimmung eines angemessenen Niveaus von Durchschnitts- oder Mindestreserven sollte die Gemeinde dem Debt Manager Einblick in die Finanzdaten der Vergangenheit gewähren. Schließt das vereinbarte Verschuldungsinstrumentarium die Emission von Wertpapieren ein, so kann die anbietende Bank auch Emission, Folgedienstleistungen und Kurspflege der Wertpapiere übernehmen, da die dafür notwendigen Kenntnisse und Arbeitskapazitäten in den meisten Gemeinden nicht vorhanden sind.1143 Das ist vor allem dann sinnvoll, wenn mit der Emission oder dem im Rahmen der Kurspflege nachträglich aufgestockten Emissionsvolumen eine bestimmte Gläubigerstruktur angestrebt werden soll. Die Sicherung effizienter Primär- und Sekundärmärkte für die Gemeinde durch Maßnahmen zur Plazierung, Tilgung und Umschuldung sowie zur Kurspflege bzw. Kursstützung sind 1140

Vgl. Fuchs (1985a), S. 413-414. Seilz äußert die Vermutung, daß detaillierte Übersichten über den im Verlauf eines Jahres zu erwartenden Kreditbedarf bei den kommunalen Körperschaften kaum vorhanden zu sein scheinen und die Aufnahme der Mittel vor allem auf die Kassenbedürfnisse abgestellt sei. Die kurzfristigen Planungen zeigten lediglich den monatlichen Kreditbedarf und seien somit für eine Entscheidung über eine vorzeitige Kreditaufnahme bzw. das Hinausschieben dieses Termins aufgrund sich ändernder Erwartungen nicht exakt genug. Vgl. Seilz (1990), S. 24 und 28. 1142 Vgl. Schwarting (2000), S. 93-94. 1143 Noch heute gültig Klein (1977), S. 347. Dadurch könnte sich der Kreis der emissionsfähigen Gemeinden erweitern. 1141

242 zudem wichtig, weil die Gemeinde sonst möglicherweise ihr Emissionsstanding verliert und die Anleger auf andere, besser gepflegte Papiere umsteigen.1144 Eine intakte Marktpflege der ausstehenden Schuld sowie die Berücksichtigung der Investorenbedürfnisse und der Marktgegebenheiten ist eine wesentliche Voraussetzung für die Reduzierung der Emissionsrendite.1145 Soll über die reine Marktpflege hinaus die Kommunikation mit Banken und anderen Kapitalgebern sowie eventuell mit Ratingagenturen und Finanzanalysten verbessert werden, so kann die Gemeinde der anbietenden Bank gleichzeitig das Mandat für die Investor Relations-Maßnahmen übertragen. Vor dem Hintergrund, daß sich die rechtlichen Rahmenbedingungen für das Kommunalkreditgeschäft und die Präferenzen der Kapitalgeber möglicherweise ändern, regionale Emittenten nicht nur im Wettbewerb mit anderen Regionen Europas, sondern auch mit kleineren Zentralstaaten stehen,1146 und Gemeinden im Wettbewerb um überregionale oder gar internationale Kapitalgeber aufgrund ihres geringeren Bekanntheitsgrades Schwierigkeiten haben, sich zu behaupten, ist es besonders wichtig, durch eine aktive Investor Relations-Politik und ein investorenfreundliches Emissionsverhalten das Interesse der Kapitalgeber zu wecken und zu erhalten.1147 Die Bank kann der Gemeinde zahlreiche Hilfestellungen bei Investorenpräsentationen und der Gestaltung der eigenen Darstellung im Internet oder in Systemen von Nachrichtendiensten wie Bloomberg oder Reuters liefern.1148 Diese Publizität kann von der Gemeinde gleichzeitig für die Darstellung des Wirtschaftsstandortes und zur Attrahierung von Realinvestitionen genutzt werden. Ferner kann die Bank die Gemeinde bei den aus ordnungspolitischen und fiskalischen Motiven wachsenden Bestrebungen beraten, kommunales Vermögen und kommunale Aufgaben zu privatisieren. Aus der zunehmenden Privatisierungstendenz ergibt sich außerdem eine wachsende Bedeutung des Geschäfts mit kommunalen und kommunalnahen Unternehmungen, für welches das Privatisierungsmandat als Eintrittskarte dienen kann. Sowohl ihnen als auch der Gemeinde selbst kann die Bank komplexere Finanzierungsleistungen wie Leasing, einschließlich Cross-Border-Leasing, Factoring, Forfaitierung, Public-Private1144

Vgl. Jünger (1986c), S. 182. Zur Bedeutung und Pflege der Sekundärmärkte öffentlicher Schuldtitel vgl. Bröker (1993), S. 123-149. 1145 Vgl. Pampel (1993), S. 59. 1146 Vgl. Schackmann-Fallis (1999), S. 27. 1147 Bereits 1970 wiesen Hansmeyer/Mackscheidt darauf hin, daß die öffentliche Hand als Kreditnehmer ihr aquisitorischen Potentials erweitern muß, indem im Interesse einer Politik der Zinsminimierung der Geld- und Kapitalmarkt durch das Schaffen von Präferenzen für öffentliche Schuldaufnahmen ergiebiger gemacht wird. Vgl. Hansmeyer/Mackscheidt (1970), S. 248. 1148 Vgl. Schackmann-Fallis (1999), S. 27.

243 Partnerships, Contracting oder andere Finanzierungs- und Organisationsmodelle anbieten bzw. vermitteln.1149 Neben diesen verschuldungsnahen Dienstleistungen kann die Bank Serviceleistungen im Bereich der Baubetreuung und der Grundstücksentwicklung sowie des Projektmanagements anbieten. Auch das Asset Management für Gemeinden und kommunalnahe Unternehmungen wird in Zukunft ein wachsendes, lukratives Geschäftsfeld werden. Schließlich bietet das Debt Management Ansatzpunkte, kommunales Consulting zur Effizienzsteigerung in der Verwaltung anzubieten und so das Debt Management im Laufe der Zeit zu einer generellen finanzwirtschaftlichen Beratung der Gemeinde auszuweiten.

5.2 Analyse potentieller Widerstände gegen die Markteinführung der Bankdienstleistung „Kommunales Debt Management” 5.2.1 Divergierende Individual- oder Partikularinteressen Der Vergabeprozeß für das Debt Management-Mandat eröffnet diskretionären Entscheidungsspielraum, bei dem persönliche Interessen der Entscheidenden einfließen können. Das größte Hindernis für die erfolgreiche Einführung der Bankdienstleistung „Kommunales Debt Management“ sind daher divergierende Individual- oder Partikularinteressen.1150 Als relevante Interessengruppen, zwischen denen in diesem Zusammenhang in der Gemeinde Divergenzen auftreten können, lassen sich die Bürger, die lokale Sparkasse, die meist als Hausbank agiert, die politischen Entscheidungsträger und die Verwaltung identifizieren. Oben wurde gezeigt, daß die Vergabe an einen geeigneten externen Debt Manager signifikantes Sparpotential bietet. Aus der Sicht des aufgeklärten, rationalen Wählers findet die Vergabe an einen externen Debt Manager somit Zustimmung, da durch die erzielbaren Einsparungen entweder die Abgabenlast gesenkt oder das kommunale Leistungsangebot durch eine Ausgabenerhöhung des Verwaltungs- oder des Vermögenshaushalts verbessert werden kann.

1149

Private Finanzierungsmodelle kommunaler Investitionen, die in der Regel speziell auf die Cash flows bestimmter Investitionsprojekte zugeschnitten sind, werden im Rahmen dieser Arbeit nicht weiter behandelt. Vgl. dazu Kirchhoff/Müller-Godeffroy (1994); Matschke/Hering (1998). Eine ausführliche finanzwissenschaftliche Analyse der wichtigsten Typen privater Finanzierung bietet Heppe (1999). 1150 Solche Konflikte beschreibt für den Bund Diller (1984), S. 531.

244 Für die Analyse der Interessen der Politiker wird das Bild des politischen Unternehmers zugrunde gelegt, der nach der auf den Gedanken von Schumpeter1151 und Downs1152 aufbauenden „Ökonomischen Theorie der Politik“1153 seine politischen Entscheidungen so bestimmt, daß er möglichst viele Stimmen erhält. Der Verschuldung kommt in diesem Zusammenhang eine besondere Bedeutung zu, weil Politiker mit schuldenfinanzierten Ausgaben Wählerinteressen befriedigen können, ohne eine zeitgleiche Gegenleistung in Form von Abgaben zu erheben.1154 Zwar scheint das Bewußtsein der Kommunalpolitiker zwischen einem ausgeglichenen Haushalt und politischer Handlungsfähigkeit örtlich unterschiedlich entwickelt zu sein.1155 Grundsätzlich sind Politiker in der Demokratie aber geneigt, bei ihrem Handeln auf den tatsächlichen oder vermeintlichen Wählerwillen Rücksicht zu nehmen und Wählerwünsche durch Maßnahmen zu befriedigen, die den Haushalt belasten.1156 Es ist daher verständlich, daß die kommunalen Entscheidungsträger Macht nicht aus der Hand geben wollen, die mit der Verschuldung verbunden ist. Da mit dem Debt Management die Entscheidung über das Schuldenvolumen nicht an den externen Debt Manager übertragen wird, sondern unverändert in den Händen der politischen Entscheidungsträger bleibt, und durch die verbindlichen Vorgaben, die der Debt Manager für seine Tätigkeit erhält, zudem auch die wesentlichen Gestaltungsfreiheiten für die Schuldenstruktur bei der Gemeinde bleiben, wird diese Macht nicht geschmälert.1157 Die Vorgabe eines Zielsystems für das Debt Management und die Festlegung der eigenen Risikoneigung mag zwar zunächst unbequem erscheinen, weil sie Entscheidungen und damit auch die Übernahme von Verantwortung verlangen, die weit über das heute im kommunalen Debt

1151

Er zitiert in seinem zuerst 1942 erschienenen Werk „einen der erfolgreichsten Politiker, der je gelebt hat“, mit den Worten: „Was die Geschäftsleute nicht verstehen, ist, daß ich genau so mit Stimmen handle, wie sie mit Öl handeln.“ Vgl. Schumpeter (1975), S. 453. 1152 Vgl. Downs (1957). 1153 Die Ökonomische Theorie der Politik ist eine Variante der Politischen Ökonomie, die methodische Ansätze der traditionellen Theorie der Wirtschaftswisenschaften für eine positive Theorie von Wirtschaft und Politik übernimmt. Vgl. ausführlich dazu Frey (1977); Kirsch (1997). Die Ökonomische Theorie der Politik wurde für die zentralstaatliche Ebene konzipiert. Gassmann kommt zu dem Ergebnis, daß mit abnehmender Gemeindegröße eine Anwendbarkeit auf kommunale Entscheidungsprozesse immer weniger anwendbar ist. Vgl. Gassmann (1993), S. 236. Da die für die Dienstleistung relevanten Gemeinden aber eine gewisse Mindestgröße des Schuldenvolumens aufweisen müssen und dieses positiv mit der Gemeindegröße korreliert, ist die Anwendbarkeit für diese Gruppe gegeben. 1154 Zu einer Analyse der Staatsverschuldung in repräsentativen Demokratien mit dem Ansatz der Ökonomischen Theorie der Politik vgl. Stalder (1997). 1155 Vgl. Banner (1985), S. 427. 1156 Vgl. Kock (1975), S. 58; Banner (1985), S. 425. 1157 Vgl. dazu Abb. 16 auf S. 263.

245 Management übliche Maß hinaus gehen. Durch den Einsatz des Debt Managements für die politischen Ziele und die potentiellen Ersparnisse eröffnen sich andererseits aber neue gestalterische Perspektiven. Ein erfolgreiches Debt Management bietet eine Möglichkeit, auf der Ausgabenseite einzusparen, ohne dadurch Ausgabenwünsche bestimmter Wählergruppen ablehnen zu müssen. Können die Kommunalpolitiker durch die Erweiterung ihrer Handlungsspielräume für andere Ausgabeanträge und/oder die Realisierung von Einsparpotential einen Zuwachs an Wählerstimmen erwarten, sind sie ebenfalls an einer Vergabe an einen externen Debt Manager interessiert.1158 Hat sich die Gemeindevertretung entschieden, die Vergabe durchzuführen, so kann diese Entscheidung den Interessen des Kämmerers bzw. der Mitarbeiter der Kämmerei entgegenstehen. In der von Downs1159 begründeten „Ökonomischen Theorie der Bürokratie“ stehen das Angebotsverhalten von Bürokratien und die damit verbundenen Ineffizienzen im Vordergrund.1160 Anders als bei dem von Weber1161 gezeichneten idealen Bild der Verwaltung wird bei der neueren Betrachtung der Rolle der Bürokratie von der Verhaltensannahme ausgegangen, daß Bürokraten ihren eigenen Nutzen maximieren.1162 Dabei sind grundsätzlich zwei Ausprägungen denkbar, nämlich die höchstmögliche Bequemlichkeit und die Budgetmaximierung. Treten innerhalb der Kämmerei beide Ziele auf, so können sich schon intern aus diesen unterschiedlichen Zielsetzungen Interessenkonflikte ergeben, wodurch die Problematik noch verschärft würde. Im ersten Fall, dem Streben nach höchstmöglicher Bequemlichkeit, könnten sich einerseits Befürchtungen der Mitarbeiter der Kämmerei ergeben, im Fall der Vergabe an den externen Debt Manager durch notwendige Überwachungsmaßnahmen des Debt Managers oder die Verpflichtung, diesem schnell und präzise zuzuarbeiten, Mehrleistung erbringen zu müssen. Andererseits könnten Mitarbeiter der Kämmerei befürchten, durch die externe Erstellung der Leistung ihren Arbeitsplatz zu verlieren. Bei der zweiten oben genannten Ausprägung, der Budgetmaximierung, haben die Entscheidungsträger in der Bürokratie ein Inter-

1158

„Soweit bei Kommunalwahlen überhaupt politische Aspekte eine Rolle spielen, und die Bürger nicht gewohnheitsmäßig die Partei wählen, die sie bei Landtags- oder Bundestagswahlen auch wählen, oder bekannte Persönlichkeiten wählen ohne Informationen über ihre politischen Vorstellungen, werden sie die Kommunalpolitiker an den Leistungen messen, die sie für die Gemeinde erbracht haben, und weniger daran, was sie für die Erreichung gesamtwirtschaftlicher Ziele getan haben.“ Kock (1975), S. 72. 1159 Vgl. Downs (1965). 1160 Vgl. Gassmann (1993), S. 72. 1161 Vgl. Weber (1921). 1162 Vgl. Downs (1965), S. 441-442. Speziell für Beschäftigte der Gemeinde vgl. Theil (1985), S. 8788.

246 esse daran, den Umfang ihrer Abteilungen beizubehalten bzw. zu vergrößern, weil dadurch langfristig ihr Einkommen, Einfluß und Prestige steigt, was mit ihrem persönlichen Nutzenniveau positiv korreliert.1163 Ziel ist entweder die Budgetmaximierung oder die maximale Ausschöpfung des fiskalischen Residuums, also der Differenz zwischen dem für das Debt Management vom Gemeindeparlament maximal bewilligten Etat und den für die Durchführung anfallenden Mindestkosten, und damit die Abschöpfung der Konsumentenrente aus der Bereitstellung der Leistung.1164 Die Verwaltung ist in der Regel für die von ihr erstellte Leistung der einzige Anbieter für die Gemeinde, die ihrerseits der einzige Nachfrager für die Verwaltung ist. Die Kämmerei gilt als der relativ stärkere Partner in diesem bilateralen Monopol, da sie hinsichtlich ihres Arbeitsbereiches und der zur Erstellung der Dienstleistung notwendigen Kosten über Kenntnisse verfügt, welche die Gemeindevertreter nicht haben.1165 Mit der Vergabe des Debt Managements an einen externen Anbieter ergibt sich nun für die Politik eine Möglichkeit, dieses gemeindeinterne Prinzipal-Agent-Problem zu umgehen und die Kosten für das Debt Management einem Vergleich zu unterziehen, der zuvor dadurch verhindert wurde, daß die Kämmerei die einzige Informationsquelle über die Kosten war.1166 Die Informationsasymmetrie wird dadurch zwar nicht vollständig abgebaut, weil nach wie vor die Kosten der eigenen Leistungserstellung für die Gemeindevertretung nicht transparent sind. Durch Performancevergleiche mit den Debt Managern anderer Gemeinden wird sie aber deutlich abgeschwächt. Die Kämmerei sieht sich also ihrer Monopolstellung beraubt, wenn sie direkt oder indirekt dem Wettbewerb durch den externen Debt Manager ausgesetzt wird. Befürchten der Kämmerer oder Mitarbeiter der Kämmerei eine Reduktion ihres Nutzenniveaus durch von der Vergabe des Debt Managements ausgelöste Macht- oder Prestigeverluste, Arbeitsplatzabbau oder Mehrarbeit, so versuchen sie, diese Vergabe zu verhindern, indem sie beispielsweise den aufgrund der aufgezeigten Informationsasymmetrie bestehenden Spielraum nutzen, um im Vorfeld anzustellende Kosten-Nutzen-Vergleiche zu ihren Gunsten zu beeinflussen. Zwar können sich die politischen Entscheidungsträger im Rahmen ihrer Entscheidungsgewalt über Widerstände der Verwaltung hinwegsetzen und die 1163

Vgl. Gassmann (1993), S. 73. Vgl. Thürmer (1984), S. 100-120. 1165 Es sei betont, daß es sich bei diesen Kosten nicht um die Zinskosten, sondern um die Kosten für die Erstellung der Bankdienstleistung „Debt Management“ handelt. Führt diese Informationsasymmetrie bei der eigenen Erstellung der Dienstleistung zu einer Erhöhung der Kosten des Debt Managements, so ergibt sich daraus ein weiteres Argument für die Vergabe an einen externen Debt Manager. 1166 Vgl. Brümmerhoff (1992), S. 119-120. 1164

247 Vergabe unabhängig von der Zustimmung der Verwaltung beschließen. Da der Ansprechpartner des Debt Managers in der Gemeinde aber zweckmäßigerweise der Kämmerer ist, ist später nicht ausgeschlossen, daß die tägliche Arbeit des Debt Managers durch mangelnde Unterstützung der Kämmerei behindert wird. Zielführender ist daher, die Befürchtungen bereits im Vorfeld aufzugreifen und zu entkräften. Unbestritten kann die Hoheit über den Prozeß der Schuldaufnahme ein Machtfaktor sein, der mit der Vergabe an einen externen Anbieter von der Kämmerei an den Debt Manager übertragen wird. Zu bedenken ist aber, daß dieser Machtfaktor durch die nun notwendige Auswahl des Debt Managers substituiert wird, die von seiten der Gemeindevertretung in den Verantwortungsbereich der Kämmerei verlagert werden kann. Der Machtverlust durch den Abbau der Informationsasymmetrien aufgrund einer erhöhten Transparenz der Kosten für die Erstellung der Dienstleistung wird nicht wesentlich durch die Vergabe an den externen Anbieter forciert. Einerseits wird er ohnehin durch Veröffentlichungen anderer Gemeinden beschleunigt, die sich für die Vergabe an einen externen Debt Manager entschieden haben, andererseits wird der Großteil der Leistung des externen Debt Managers bisher von der Gemeinde nicht selbst erstellt, weshalb das für das Debt Management aufgewendete Budget gegenwärtig relativ gering ist. Gegen die von einem budgetmaximierenden Leiter der Kämmerei möglicherweise erhobene Forderung nach dem Aufbau der notwendigen personellen und fachlichen Kapazitäten innerhalb der Kämmerei, um die Leistung selbst zu erstellen, sprechen die in Abschnitt 5.1.1 genannten Argumente. Statt dessen sollte er die Kompetenz zur Auswahl und Überwachung des Debt Managers aufbauen, denn im Fall der externen Vergabe werden die Empfehlungen der Kämmererei für den Vergabe- und Überwachungsprozeß sowie bei der Formulierung der Zielvorgaben, der Auswahl der Instrumente und der Quantifizierung der Risikoneigung gesucht. Bestehende Machtstrukturen werden durch die Vergabe des Debt Managements an einen externen Anbieter also weder zu Lasten der Verwaltung noch zu Lasten der politischen Entscheidungsträger wesentlich verschoben. Die Angst der Mitarbeiter der Kämmerei um den eigenen Arbeitsplatz ist unbegründet. Einerseits gibt es kaum Gemeinden, in denen Mitarbeiter ausschließlich mit verschuldungsbezogenen Tätigkeiten beschäftigt sind. Bei der überwiegenden Zahl selbst der großen kommunalen Schuldner nehmen solche Tätigkeiten für die damit befaßten Mitarbeiter nur einen Teil der Arbeitszeit, meist sogar weniger als die Hälfte in Anspruch.1167 Zudem wird der Großteil der mit dem 1167

Das ergab die in Fn. 12 genannte Befragung durch den Autor.

248 kommunalen Debt Management verbundenen Leistungen von den Gemeinden bisher überhaupt nicht erstellt, weshalb dadurch auch kein Arbeitsplatz überflüssig würde. Ein weiteres entscheidungsbeeinflussendes Element bei der Entscheidung über die Vergabe des Debt Managements ist die Interessenlage der lokalen Sparkasse, die durch drei Faktoren zum Tragen kommen kann. Erstens gilt die Sparkasse in Finanzfragen als Kompetenzträger und wird bei der Entscheidung vermutlich zu Rate gezogen. Zweitens ist die Sparkasse in vielen Gemeinden ein wichtiger Steuerzahler, Arbeitgeber und Kulturförderer und hat dadurch politisches Gewicht.1168 Die größte Einflußmöglichkeit für die Interessen der lokalen Sparkasse ergibt sich aber aus den persönlichen Kontakten und Ämterverflechtungen zwischen Gemeinde und lokaler Sparkasse, die in der Regel durch die Eigentümerstruktur bedingt und teilweise durch die Satzung vorgegeben sind.1169 Je nach Interessenlage der lokalen Sparkasse können diese drei Faktoren dazu führen, daß das Debt Management-Mandat gar nicht erst vergeben oder die lokale Sparkasse bzw. ein Anbieter aus der Sparkassenorganisation bei der Vergabe bevorzugt wird. In dieser Hinsicht haben private Kreditinstitute als Anbieter gegenüber den Instituten aus der Sparkassenorganisation einen schwereren Marktzugang.1170 Dem kann durch einen transparenten Vergabeprozeß nur tendenziell entgegengewirkt werden. Innerhalb der Sparkasse können, ebenso wie bei allen anderen potentiellen Anbietern, bei diesem Prozeß ebenfalls Interessenkonflikte auftreten, wobei sie vor allem bei denjenigen Kreditinstituten zu erwarten sind, die im Kreditgeschäft mit Gemeinden tätig sind. Dort sind sie zwischen dem Debt Manager und denjenigen vorstellbar, die im traditionellen Kommunalkreditgeschäft engagiert sind, wenn der Debt Manager andere Kapitalgeber bevorzugt, sei es, weil die Konditionen besser sind oder weil die Bank sich mit der Entscheidung, die Dienstleistung anzubieten, gleichzeitig aus dem reinen Kommunalkreditgeschäft zurückziehen möchte. Weil die Bank die Dienstleistung nur dann glaubwürdig anbieten kann, wenn sichergestellt ist, daß der Debt Manager Angebote aus dem eigenen Haus nicht bevorzugt, kann sich in der Folge die Bilanz, Risiko- und Ertragsstruktur der anbietenden Bank maßgeblich verändern. Nach außen kann eine solche Un1168

Vgl. Hessischer Landtag (1996), S. 8. Träger der Anstaltslast einer Sparkasse sind in der Regel eine oder mehrere Gemeinden oder ein Landkreis. Der Anstaltsträger stellt den Vorsitzenden im Verwaltungsrat der Sparkasse und entsendet zumindest die Mehrheit der Verwaltungsratsmitglieder, erhält in der Regel die Überschußanteile zugewiesen, wirkt maßgeblich bei der Bestellung des Vorstandes mit und erläßt die Sparkassensatzung. Vgl. Schlierbach (1998), S. 26-28. 1170 Fischer schreibt, daß das Debt Management für die öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute auch die Erfüllung eines Teils ihres öffentlichen Auftrags bedeute. Vgl. Fischer (2000), S. 1031. 1169

249 abhängigkeit dokumentiert werden, indem die Dienstleistung von einer rechtlich selbständigen Tochterunternehmung angeboten wird. Nach innen muß sichergestellt sein, daß kein formeller oder informeller Druck auf den Debt Manager ausgeübt wird. Wenn ein Angebot aus dem eigenen Haus im Vergleich mit Wettbewerbern schlechter abschneidet, muß gewährleistet sein, daß der Wettbewerbsdruck für den Debt Manager und ein entsprechendes Kontroll- und Vergütungssystem dazu führen, daß der Debt Manager dem Wettbewerber den Vorzug gibt. Um auf Seiten der Gemeinde und auf Seiten der anbietenden Bank die mit der Bankdienstleistung „Kommunales Debt Management“ verbundenen Vorteile in vollem Ausmaß zu realisieren, müssen die weitgehend unbegründeten Befürchtungen, vor allem von vermeintlichen Machtverlusten, und auf irrtümlichen Annahmen beruhenden Interessenkonflikte sowohl in der anbietenden Bank als auch in der Gemeinde im Sinne des Gesamterfolges identifiziert und durch geeignete Maßnahmen ausgeräumt werden. Eine erfolgreiche Markteinführung setzt also parallel eine „Markteinführung nach innen“ voraus, die Widerständen entgegenwirkt, indem sie die Beteiligten mit dem entsprechenden Produkt vertraut macht und mit einem abgestimmten Konzept von Ausbildungs- und Steuerungsmaßnahmen flankiert wird.1171 5.2.2 Unkenntnis der Risiken bei dem Einsatz von Zinsderivaten In der Realität sind noch immer mangelnde Fachkenntnisse der kommunalen Entscheidungsträger hinsichtlich der Möglichkeiten vorzufinden, welche die Finanzmärkte insbesondere durch den Einsatz von derivativen Instrumenten bieten. Darüber hinaus bestehen Defizite hinsichtlich der Risikomessung. Es gibt keine deutsche Gemeinde, die vom Fachwissen und von der EDV-Ausstattung her in der Lage wäre, täglich ihre Risikoposition zu bestimmen und ihre Schulden einer Marktbewertung zu unterziehen. Meist herrscht nicht nur Unkenntnis über die Höhe der Risiken und deren Steuerungsmöglichkeiten, sondern bereits über ihre bloße Existenz.1172 Vor allem ist die unbestimmte Furcht vor Risiken durch den Einsatz von Zinsderivaten weit verbreitet. Vielfach gelten sie in der kommunalen Realität als unge1171 1172

Vgl. Juncker (1988), S. 71. Auch in diesem Fall trifft die in einem anderem Zusammenhang der öffentlichen Verschuldung getroffene Beobachtung zu, daß von den theoretischen Einwänden der wissenschaftlichen Literatur im politischen Raum oftmals kaum Kenntnis genommen wird. Caesar bezieht diese Beobachtung auf Rechtfertigungsansätze für die öffentliche Verschuldung. Vgl. Caesar (1993), S. 145.

250 eignete Spekulationsobjekte mit enormen Risiken.1173 Zur schlechten Reputation der Finanzderivate in der öffentlichen Diskussion tragen auch warnende und teilweise unqualifizierte Äußerungen von angesehenen Personen1174 und Institutionen bei.1175 Auch von Vertretern deutscher1176 und internationaler1177 Kreditinstitute, der Industrie1178 und sogar in der finanzwirtschaftlichen Fachliteratur1179 finden sich Äußerungen, die den schlechten Ruf von derivativen Instrumenten als intransparente Produkte und riskante Spekulationsobjekte bestärken. Es trifft zu, daß die öffentliche Hand mit Mitteln wirtschaftet, für die sie eine besondere Verantwortung trägt. Da die Gemeinden die ihnen überlassenen Mittel wirtschaftlich verwalten und aufgabengerecht verwenden sollen, wäre das Verlustrisiko bei dem Versuch, die jeweilige Haushaltslage durch Spekulationsgewinne aufzubessern, unvertretbar. Zwar lassen sich nicht sämtliche Risiken eliminieren. Gemeinden dürfen aber nicht einer bloßen Gewinnchance wegen oder gar aus reiner Spekulationslust zusätzliche und - je nach Spekulationsvolumen erhebliche finanzielle Risiken eingehen.1180 Hier muß aber erneut die Frage nach der Grenze zur Spekulation gestellt werden.1181 1173

Vgl. Verband öffentlicher Banken (1995), S. 5. Altbundeskanzler Helmut Schmidt nennt das Geschäft mit Derivaten ein „Las-Vegas-Spiel“, das sich schneller ausbreite „als jede Seuche“. Er fordert, allen Nicht-Banken die Beteiligung an solchen Geschäften gesetzlich zu verbieten. Vgl. Schmidt (1995). 1175 In der Begründung des Urteils des britischen House of Lords, durch das jeglicher Einsatz von Finanzinnovationen im Kommunalbereich für unzulässig erklärt wurde, (Vgl. Fn. 1187) heißt es, Swaps seien eher Spekulations- als Absicherungsinstrumente. Vgl. o. V. (1991b). Weiter hieß es, die Swap-Branche sei ein Las Vegas der Finanzwelt. Vgl. o. V. (1991a). 1176 Der spätere Präsident des hessischen Sparkassen- und Giroverbandes Güde schrieb beispielsweise über Innovationen zur Risikoabsicherung: „hier steht ... der risikopolitische Aspekt (um nicht zu sagen: der spekulative) eindeutig im Vordergrund und rangiert auch vor dem Finanzierungsmotiv.“ Güde (1987), S. 54. 1177 Ulrich Damm, Direktor der Europäischen Investitionsbank, stellt in einem kritischen Artikel die Frage, was in einem Krisenfall geschehe, wenn die Mehrzahl der offenen Positionen, insbesondere in derivativen Instrumenten, gleichzeitig geschlossen werden sollen, und warnt vor den wachsenden „potentiellen Systemrisiken“. Vgl. Damm (1993), S. 510. Dem ist entgegenzuhalten, daß bei jedem Vermögensobjekt ein solcher, tatsächlich äußerst unwahrscheinlicher, Ausverkauf einen Zusammenbruch des Marktes zur Folge hätte. Damit wird also keine fundierte Aussage über die spezifischen Systemrisiken von Derivaten getroffen. 1178 Vgl. Adams (1988), S. 57-58. 1179 Glogowski/Münch raten in ihrem Buch über neue Finanzdienstleistungen von „spekulativ eingestellten unabhängigen Vermögensverwaltern" ab. Weiter heißt es dort: „Spekulative Anlageformen beinhalten nämlich die Anwendung von Finanzinnovationen (Optionen, Futures, Risikokapital), deren Einsatz mit hohen Gewinnen auf der einen oder Totalverlusten auf der anderen Seite enden kann." Glogowski/Münch (1990), S. 194. Eine so verkürzte Darstellung verzerrt den eigentlichen Charakter von Finanzinnovationen. 1180 Vgl. Bücker (1993), S. 192. 1181 Vgl. Abschnitt 4.1.3.2.8. 1174

251 Zinsderivate bieten eine feste Kalkulationsgrundlage und ermöglichen eine Reduzierung der Finanzierungskosten und ein präziseres Risikomanagement. Erst durch diese neuen Möglichkeiten der Kosten- und Risikosteuerung des gesamten kommunalen Schuldenportfolios ist das kommunale Debt Management in seiner vollen Variationsbreite denkbar. Die Bundesregierung erklärte 1995, grundsätzlich seien Derivate sinnvolle Instrumente, die auch bei der Finanzierung öffentlicher Defizite eingesetzt werden können.1182 Die Bedeutung und der Nutzen von Finanzderivaten für das weltweite Wirtschaftsgeschehen könnten nicht bezweifelt werden.1183 Das von Kewenig/Schneider für Bund und Länder angeführte Argument, daß der Einsatz von Derivaten „im Sinne einer wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung und dem sich daraus ergebenden Zwang zu einer möglichst effektiven Beeinflussung und Eingrenzung erkennbarer Risiken“ geradezu notwendig sei,1184 gilt ebenso für die kommunale Haushaltswirtschaft. Auch die gesamtwirtschaftlichen Vorteile von Derivaten, wie z. B. die Erhöhung der Transparenz und der Liquidität der Märkte, die Verbesserung der Allokation von Risiken und Ressourcen und der Wert der Informationen über die Markterwartungen, welche die Terminmärkte vermitteln, sind nicht von der Hand zu weisen.1185 Es trifft durchaus zu, daß der Umgang mit Derivaten sehr wohl Gefahren in sich birgt, die für einzelne Marktteilnehmer existenzbedrohende Dimensionen annehmen können. Letztlich verhält es sich mit dem Risiko von Finanzinnovationen aber wie mit allen modernen Technologien: Es kommt auf die Anwendung an.1186 Die spektakulären Verlustfälle der Vergangenheit lagen ausschließlich im unsachgemäßen Umgang mit den Instrumenten und der Übernahme unangemessener Risikopositionen begründet.1187 Die oben aufgezeigten zulässigen Ein1182

Vgl. Deutscher Bundestag (1995a). Vgl. Deutscher Bundestag (1995b). 1184 Vgl. Kewenig/Schneider (1992), S. 9. 1185 Vgl. Henkels/Planta (1992), S. 663; Fischer (1994), S. 637. 1186 Vgl. Dufey (1995), Sp. 710. 1187 Vgl. Wahlers (1997). Der bekanteste Fall im kommunalen Bereich war die Londoner Gemeinde Hammersmith and Fulham L.B.C.. Sie unterhielt einen eigenen Kapitalmarktfonds, der u.a. ein aktives Zinsmanagement betrieb. In den Jahren 1987 und 1988 wurden bei einem Schuldenvolumen der Gemeinde i.H.v. 390 Mio. GBP mit 55 Banken insgesamt 592 Zinstransaktionen mit Derivaten im Nennbetrag von mehr als 6 Mrd. GBP abgeschlossen, die überwiegend zu spekulativen Zwecken eingegangen worden waren. Zeitweise machten diese Transaktionen 0,5% des gesamten Weltswapmarktes aus. Nach einer Klage des Bezirksrevisors wurde 1991 von der obersten gerichtlichen Instanz, dem House of Lords jeglicher Einsatz von Finanzinnovationen im Kommunalbereich für unzulässig erklärt. Vgl. Moore (1991), S. 31; Bücker (1993), S. 162-167. Insgesamt waren 136 britische Behörden in die Klage involviert. Vgl. o. V. (1991b). Die daraus folgenden Verluste für die ca. 80 Swappartner der Gemeinden in Höhe von ca. 177 Mio. USD machten fast 50% aller zu dem damaligen Zeitpunkt berichteten Verluste im OTC-Derivatemarkt 1183

252 satzmöglicheiten von Zinsderivaten für das kommunale Debt Management unterliegen aber nicht nur ohnehin geringeren Risiken. Durch ein sorgfältig implementiertes Risikomanagement sind diese Risiken beherrschbar. Die aufgezeigten Möglichkeiten, die der Einsatz von Derivaten für die präzise Umsetzung der Zinsprognose zu einer den Präferenzen der Gemeinde entsprechenden Steuerung der Risiken bietet, sollten deshalb trotz des schlechten Renommees, das Derivate noch immer genießen, von den Gemeinden genutzt werden. Voraussetzung für eine erfolgreiche Implementierung der Dienstleistung ist daher, daß die bestehenden Informationsdefizite und die damit zusammenhängenden Befürchtungen bei den kommunalen Entscheidungsträgern und Kontrollorganen abgebaut werden.1188 Insbesondere die kommunalen Rechnungsprüfer müssen umdenken, wenn von ihnen verlangt wird, eine Entscheidung vor dem Hintergrund der zum Zeitpunkt der Entscheidung bestehenden Informationslage zu beurteilen und dabei gegebenenfalls auch eine ex-post falsche Entscheidung anzuerkennen. Die finanzwirtschaftlichen Fachkenntnisse der Kämmerer nehmen bereits ständig zu.1189 Gleichzeitig wächst ihr Interesse, innovative Finanzierungsformen zu nutzen. Einen geringeren Kenntnisstand weisen aber oftmals die politischen Entscheidungsträger auf. Es gibt zahlreiche Entscheidungsträger in den Gemeinden, die über keinerlei finanzwirtschaftliche Fachkenntnisse verfügen. Diese müßten zumindest ein Grundverständnis für den Einsatz von Zinsderivaten entwickeln, um den Nutzen einschätzen zu können. Eine absolute oder relativ zum Nominalbetrag des Gesamtschuldenstandes ausgedrückte Obergrenze für den Einsatz der Zinsderivate kann helfen, anfängliche aus. Vgl. Moore (1991), S. 31; Brickell (1995). Ein ebenso bekanntes Beispiel ist die kalifornische Gemeinde Orange County, deren Treasurer kurzfristige Gelder aufgenommen hatte, um langfristige Derivategeschäfte einzugehen, was nur bis zur Zinswende 1994 gutging. Daraufhin war es in dem Anlagefonds, in den auch 200 andere Gemeinden mitinvestiert hatten, zu Bewertungsverlusten von 1,6 Mrd. USD gekommen. 1188 Vgl. Fischer (2000), S. 1031. Ähnlich Hornung (1999e). 1189 Daß sich diese Entwicklung fortsetzt, prognostiziert Theodore (1998), S. 29. Während des Nationalsozialismus konnte nach § 40 DGO in der Hauptsatzung für den Kämmerer, der in der DGO eine starke Stellung hatte, eine Vorbildung vorgeschrieben werden. Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs rückten die Länder in den geltenden Gemeindeordnungen wieder von dieser starken Stellung ab. Die Institution des Stadtkämmerers blieb überwiegend ohne verpflichtende Verankerung. Heute werden außer in Baden-Württemberg in den Gemeindeordnungen keine Aussagen über die Qualifikationen des Kämmerers getroffen. § 116 Abs. 2 bw. GO setzt die Befähigung zum Gemeindefachbeamten (= Befähigung zum gehobenen oder höheren Verwaltungsdienst, §58 bw. GO) oder den Nachweis einer abgeschlossenen wirtschaftswissenschaftlichen Vorbildung (Studium der Wirtschaftswissenschaften an einer wissenschaftlichen Hochschule und eine Universitätsprüfung als Diplom-Volkswirt, Diplom-Betriebswirt, Diplom-Kaufmann oder Diplomhandelslehrer) voraus. Vgl. Weiblen (1985), S. 454-457. Der im Kommentar zur Gemeindeordnung nicht explizit genannte Abschluß als Diplom-Ökonom darf vermutlich ebenfalls dazugezählt werden.

253 Hemmnisse zu überwinden. In der Sache sind sie aber nicht gerechtfertigt, wenn vorausgesetzt werden kann, daß der Debt Manager die Chancen und Risiken dieser Instrumente beherrscht. Die Gemeinden geben durch den Einsatz von Zinsderivaten im kommunalen Debt Management die kommunalen Haushalte nicht zum Objekt von Finanzspekulationen frei, sondern können vielmehr durch den gezielten, sachgerechten Einsatz zeitgemäßer Instrumente die bestehenden Risiken zum Wohle des kommunalen Haushaltes und somit letztendlich des Bürgers bewußt steuern. Erst damit wird die Gemeinde der mit dem Umgang von öffentlichen Mitteln einhergehenden Verantwortung gerecht. Dieses Bewußtsein auch in der Öffentlichkeit zu vermitteln, ist eine wesentliche Herausforderung für die Marketingaktivitäten des Debt Managers. 5.2.3 Furcht vor einer Abhängigkeit von dem Debt Manager Ein weiteres Hemmnis könnte sich ergeben, wenn die kommunalen Entscheidungsträger befürchten, sich durch die Bindung an einen Debt Manager in eine irreversible Abhängigkeit zu begeben. Wollen sie nicht auf die externe Vergabe verzichten, bleibt ihnen nur die Vergabe an mehrere, konkurrierende Debt Manager. Es muß aber bezweifelt werden, ob es zielkonform und effizient ist, Teile der Verschuldung an verschiedene, konkurrierende Debt Manager zu vergeben. Gegen das gleichzeitige Engagement mehrerer Debt Manager sprechen vor allem drei Gründe. Erstens würde durch die Aufteilung des Schuldenvolumens die oben mehrfach angesprochene Problematik der geringen Volumina weiter verstärkt werden. Zweitens könnte das Engagement mehrerer aktiver Debt Manager mit derselben Benchmark dazu führen, daß das aggregierte Schuldenportfolio letztlich der Benchmark entspricht, die Gemeinde also ein aktives Management bezahlt, in der Summe aber ein passives Management erhält. Um über eine Diversifikation der Stile tatsächlich die Kosten-Risiko-Relation des Gesamtportfolios zu verbessern, müßte die Gemeinde Debt Manager verschiedener Stile und mit verschiedenen Spezialisierungsschwerpunkten kombinieren.1190 Es ist allerdings fraglich, ob bei detaillierten Vorgaben der Gemeinde überhaupt nennenswerte Spielräume für Unterschiede im Managementstil bestehen, weshalb das gleichzeitige Engagement mehrerer Debt Manager auch aus diesem Beweggrund keinen zählbaren Vorteil für die auftraggebende Gemeinde verspricht. Schließlich sprechen Kostengründe gegen ein solches Vorgehen, da einerseits mit größeren Depotvolumina Kostenvorteile bei den Transaktionen erzielt werden kön1190

Vgl. Schwaiger (1995), S. 705.

254 nen und andererseits mit der Anzahl der beauftragten Debt Manager die Überwachungskosten steigen. Es ist daher zu empfehlen, nur einen Debt Manager zu engagieren. Grundsätzlich gilt zwar, daß nur in einem wettbewerblichen Umfeld eine kostengünstige Bereitstellung der externen Bankdienstleistung „Debt Management“ zu erwarten ist, da die Effizienz des privaten Anbieters andernfalls kaum die der Gemeinde selbst überbieten wird.1191 Durch die große Anzahl der Gemeinden und der aufgezeigten Attraktivität der Dienstleistung für den Anbieter ist aber zu erwarten, daß es mehrere konkurrierende Anbieter in diesem Segment geben wird. Die beste Möglichkeit ist daher, Wettbewerb mit konkurrierenden Anbietern zu schaffen, indem sichergestellt wird, daß es der Gemeinde jederzeit möglich ist, Teile des Portfolios oder das gesamte Portfolio einem anderen Debt Manager zu übertragen. Das setzt voraus, daß auch die interne Dokumentation der Geschäftsvorfälle durch den Debt Manager jederzeit auf einem Stand gehalten wird, der einen zeitnahen Wechsel ermöglicht. Eine zeitnahe Performancemessung und Berichterstattung verbunden mit der Möglichkeit des jederzeitigen Wechsels bringt so den nötigen Druck auf die Anbieterseite.1192 Gelingt es, Standards für die Performanceberichterstattung des kommunalen Debt Managers zu etablieren, so steht der Debt Manager ständig unter Wettbewerbsdruck, weil seine Ergebnisse objektiv und ohne Mühe mit denen seiner Mitbewerber vergleichbar sind, unabhängig davon, ob die Gemeinde einen oder mehrere andere Debt Manager beauftragt hat. Die öffentliche Zugänglichkeit der Daten kann gesichert werden, indem die Veröffentlichung bestimmter Kennzahlen für kommunale Debt Manager rechtlich verpflichtend oder auf freiwilliger Basis von einer Vielzahl von Gemeinden etwa über die kommunalen Spitzenverbände vorgenommen wird. Die weiteren Kontroll- und Anreizsysteme zur Überwindung der PrinzipalAgent-Problematik, die verhindern sollen, daß die Konsequenzen einer Monopolstellung des Debt Managers der Gemeinde zum Nachteil gereichen, leisten ein übriges. Schließlich ist daran zu erinnern, daß auch nach der Vergabe des Debt Managements an einen externen Anbieter die wesentlichen schuldenpoliti-

1191 1192

Vgl. Sandvoß (1994), S. 188. Unterstützt würde das durch den Vorschlag von Rehm, privaten Finanzunternehmungen das Debt Management für den Bereich der Derivate zu übertragen und diese Veträge in einem bestimmten Intervall neu auszuschreiben. Vgl. Rehm (1997), S. 81-82. Von der Möglichkeit eines Wechsels sollte allerdings nicht allzu häufig Gebrauch gemacht werden, da häufige Wechsel zwischen verschiedenen Anbietern dem langfristigen Charakter der Dienstleistung entgegenwirken und die Gefahr verstärken, daß der Debt Manager versucht, durch kurzfristige Erfolge eine bessere Performance aufzuweisen, diese aber nicht von Dauer ist.

255 schen Kompetenzen bei der Gemeinde verbleiben. Die Furcht, sich in die Abhängigkeit eines Debt Managers zu begeben, der seine Stellung zu Lasten der Gemeinde ausnutzen könnte, ist daher unbegründet.

257

6 Schlußbetrachtung In der vorliegenden Arbeit wurde erstmals ein realitätsorientiertes Konzept für die Übertragung des kommunalen Debt Managements an einen externen Dienstleister und damit ein Gestaltungsansatz mit den entsprechenden Handlungsempfehlungen für die kreditwirtschaftliche Praxis entwickelt. Die praxeologisch orientierte Arbeit legt damit den Grundstein, durch die explizite Formulierung eines Zielsystems, die Entwicklung und Umsetzung einer zielorientierten Verschuldungsstrategie für das gesamte Schuldenportfolio und die umfassende Koordination der Verschuldungsaktivitäten einen wesentlichen Fortschritt gegenüber dem durch Ad-hoc-Entscheidungen geprägten Status quo der kommunalen Kreditwirtschaft zu erreichen. Die föderative Struktur der Bundesrepublik Deutschland gewährt den deutschen Gemeinden eine Stellung, die mit denen in vielen anderen entwickelten Volkswirtschaften nicht vergleichbar ist. Wenngleich Teile der Ergebnisse der vorliegenden Arbeit auch auf andere Staaten übertragbar sind, beziehen sich die Ausführungen aufgrund dieser Sonderstellung und der aufgezeigten rechtlichen Spezifika auf die Situation der kommunalen Verschuldung in der Bundesrepublik Deutschland. Wenn aber die jeweiligen nationalen bzw. regionalen Besonderheiten der öffentlichen Finanzen ermittelt und berücksichtigt werden, können die Ergebnisse dieser Arbeit auch dazu verwendet werden, darauf aufbauend Konzepte für entsprechende Dienstleistungen auch für Bund und Länder sowie grenzüberschreitend für Gemeinden, Provinzen oder Zentralregierungen, bis hin zum Management der hohen Auslandsverschuldung von Schwellen- und Entwicklungsländern zu entwickeln.1193 Gleichzeitig bietet die Arbeit zahlreiche Anknüpfungspunkte für weitere Forschungsleistungen auf dem Gebiet des Debt Managements, etwa im Bereich des Portfoliomanagements, der Performancemessung oder der Entwicklung geeigneter Benchmarks. Die in dieser Arbeit entwickelte Bankdienstleistung „Kommunales Debt Management“ bietet sowohl für die anbietende Bank als auch für die auftraggebende Gemeinde zahlreiche Vorteile. Das Hauptmotiv zur Vergabe des Debt Managements an einen externen Anbieter liegt für eine Gemeinde darin, daß sie damit Kenntnisse und Fähigkeiten einkauft, die sie selbst nicht aufbauen kann. Da die rechtlichen Rahmenbedingungen dem Debt Manager weitgehend freie Hand 1193

Insbesondere bei letzterem kann man Verbindungen zu Erkenntnissen von internationalen Banken oder supranationalen Organisationen knüpfen. Vgl. hierzu beispielsweise Bangura/ Kitabire/ Powell (2000).

258 lassen, liegt es bei der Gemeinde, durch ihre Vorgaben den Aktionsradius des Debt Managers festzulegen. Durch den variableren Einsatz der untersuchten Aktionsparameter und das Ausnutzen der gesamten Zinsstrukturkurve insbesondere durch den Einsatz von Zinsderivaten ist eine Erweiterung des schuldenpolitischen Handlungsspielraums und der gleichzeitigen Senkung von Zinskosten und Risiken möglich. Zwar läßt sich aus der Verpflichtung zu einer sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung für die Gemeinden die Verpflichtung zur Vergabe des Debt Managements an einen externen Dienstleiter ableiten, wenn dieser eine der Eigenerstellung überlegene Kosten-Nutzen-Relation aufweist. Dennoch ist kurzfristig nicht mit der flächendeckenden Nutzung der Dienstleistung zu rechnen, da der kostenaufwendige Einsatz von Spezialprodukten sich sowohl für die anbietende Bank als auch für die auftraggebende Gemeinde nur lohnt, wenn das Schuldenvolumen eine ausreichende Größenordnung erreicht hat. Für die Kundensegmentierung der anbietenden Bank ist diese Größe daher das entscheidende Kriterium. Zudem bestehen von Seiten der Kommunalaufsicht in den einzelnen Bundesländern unterschiedliche Auffassungen hinsichtlich der rechtlichen Zulässigkeit der vollständigen Übertragung des Debt Managements. Da der Einsatz der derivativen Instrumente in der „Overlay-Technik“ erfolgen kann, bei der die Zahlungsströme des Portfolios durch Zinsderivate nachgebildet und so die angestrebte Transformation der Portfoliocharakteristik ausschließlich über Transaktionen in derivativen Instrumenten erreicht werden kann,1194 kann das zugrundeliegende Portfolio in seiner Struktur vollkommen unberührt bleiben. Diese synthetische Nachbildung ist kostenintensiver, kann dann aber primäres Objekt der Dispositionen des Debt Managers sein und durch den Einsatz von Zinsderivaten laufend den sich ständig ändernden Marktgegebenheiten angepaßt werden. Insbesondere bei der erstmaligen Vergabe eines Mandates an einen externen Anbieter ist der Gemeinde zu empfehlen, bei der Auswahl des Debt Managers und den wesentlichen Entscheidungen in der Planungsphase sowie beim Setzen der Kontroll- und Anreizmechanismen externes Wissen heranzuziehen. Weil private Anbieter für eine solche Entscheidungshilfe sich erst etablieren müssen und das Hinzuziehen anderer Gemeinden nur erfolgversprechend ist, wenn diese über die entsprechenden Erfahrungen und Beratungskapazitäten verfügen, bietet sich hier ein Feld für die kommunalen Spitzenverbände. Diese können ihr bereits bestehendes Beratungsangebot zu kreditpolitischen Fragen um die in Abb. 15 zusammengefaßten Ansatzpunkte ergänzen. 1194

Vgl. Zwirner (1995), Sp. 572; Heiß (1997), S. 34.

259

Planungsphase

¾ Unterstützung bei der Auswahl des Debt Managers ¾ Einführung einer zentralen Meldestelle für Konditionen und Schuldenstruktur ¾ Entwicklung eines oder mehrerer Benchmarkportfolios ¾ Entwicklung und tägliche Veröffentlichung eines allgemeinen Performanceindex für die Gemeindeverschuldung

Setzen von Kontroll- und Anreizmechanismen ¾ Unterstützung bei der Entwicklung und Anwendung eines effizienten Kontrollsystems

¾ Entwicklung einheitlicher PPS und Erstellung eines Performancetestats ¾ unabhängige Messung des Zielerreichnungsgrades bei einem komplexen Zielsystem ¾ Veröffentlichung von Ranglisten von Debt Managern

Abb. 15: Ansatzpunkte für die Unterstützung der Gemeinden durch die kommunalen Spitzenverbände Für Gemeinden mit kleinerem Schuldenvolumen gibt es die Möglichkeit, sich mit anderen Gemeinden zusammenzuschließen, um gemeinsam die kritische Größe zu erreichen. Durch die Bündelung der kommunalen Schuld würden nicht nur die erforderlichen Mindestvolumina erreicht, sondern durch die in Folge der höheren Volumina tendenziell höheren Sekundärmarktliquidität und die bessere Verhandlungsposition gegenüber den Kapitalgebern auch bessere Konditionen durchsetzbar. Von einem Zusammenschluß profitieren Gemeinden zudem bei einem gemeindeübergreifenden Liquiditätsmanagement, wenn es gelingt, vorhandene Rücklagen und vorübergehende Liquiditätsüberschüsse zu nutzen und Kosten und Erträge verursachungsgerecht zuzurechnen.1195 Dabei könnten mittelfristig sogar durch eine Sondergenehmigung für eine Unterschreitung der vorgeschriebenen Höhe der Mindestrücklage die Kosten dieser Rücklage ge1195

Brombeis schlägt vor, Rücklagen mehrerer Gemeinden fristentransformiert als Darlehen über einen gemeinsamen Rücklagenfonds zurückfließen zu lassen. Mit der Umsetzung dieses Vorschlags rechnet er aber wegen der „vielfältigen Interessenlage“ nicht. Vgl. Brombeis (1972), S. 659. Zur Anlage von Rücklagen vgl. § 21 GemHVO.

260 senkt werden.1196 Schwierigkeiten beim Zusammenschluß von Gemeinden mit unterschiedlichen Zielsystemen und Risikoneigungen kann entgegengewirkt werden, indem von Seiten der anbietenden Bank nur solche Gemeinden zusammengeführt werden, die eine vergleichbare Zielsetzung und Risikoneigung aufweisen, um so jeder Gemeinde eine den eigenen Präferenzen entsprechende Verschuldung zu ermöglichen. Die anbietende Bank erschließt sich mit der Dienstleistung „Kommunales Debt Management“ ein neues Geschäftsfeld, das je nach gewähltem Vergütungssystem mehr oder weniger konstante Provisionserträge verspricht, keine Eigenkapitalunterlegung erfordert, eine attraktive Kundengruppe bindet und großes Cross-Selling-Potential bietet. Dadurch wird diese Kundengruppe auch für solche Anbieter interessant, die nicht im Kommunalkreditgeschäft tätig sind und daher dieses Segment bisher nicht bedient haben. Ein potentieller Anbieter der Bankdienstleistung „Kommunales Debt Management“ muß zunächst eine eigene Standortbestimmung vornehmen, indem er untersucht, wie die Beziehungen zum kommunalen Bereich gegenwärtig sind und welche Fachkenntnisse innerhalb der Bank für das kommunale Debt Management bestehen. Zu den notwendigen Fachkenntnissen zählt, daß der Debt Manager mit dem Einsatz sämtlicher gezeigter Aktionsparameter vertraut ist und über Markt- und Produktkenntnisse im Asset Management, gute Prognosequalitäten sowie fundierte Kenntnisse der kommunalen Haushaltswirtschaft verfügt. Um die Dienstleistung erfolgreich anbieten zu können, müssen außerdem interne Konflikte ausgeräumt und die notwendigen technischen Kapazitäten hinsichtlich der Informations-, Handels-, Risikomanagement- und Abwicklungssysteme sowie die Analysekapazitäten auf- oder ausgebaut werden. Räumliche Nähe zur Gemeinde ist nicht ausschlaggebend, da Effizienzverluste durch die räumliche Distanz zwischen Gemeinde und Debt Manager durch den Einsatz moderner Kommunikationsmedien vermieden werden können. Weil für die meisten dieser Voraussetzungen economies of scale gelten, haben aufgrund der bestehenden Produktpalette insbesondere die großen Asset Manager eine gute Ausgangsposition für dieses Geschäft, obwohl bei diesen in der Regel Defizite bezüglich des Know-hows im Bereich Kommunalfinanzen bestehen. Jedoch haben auch im Asset Management weniger erfahrene Institute eine gute Ausgangsposition für diese Dienstleistung, wenn sie hinsichtlich ihres Fachwissens und der Kundenverbindungen im Kommunalkreditgeschäft einen 1196

Die Mindestrücklage, die ein Mindestmaß an Liquidität sichern soll, beträgt einen je nach Bundesland unterschiedlichen prozentualen Anteil der durchschnittlichen Ausgaben des Verwaltungshaushalts der drei vorangegangenen Jahre. Vgl. Schwarting (2000), S. 123.

261 Marktvorsprung aufweisen können, da die bestehenden Verbindungen zu den Gemeinden, seien sie geschäftlicher oder personeller Art, und die daraus resultierenden Kenntnisse der Kommunalspezifika ein wesentlicher Wettbewerbsvorteil sind. Für sämtliche potentiellen Anbieter birgt die in dieser Arbeit entwickelte Dienstleistung ein eindrucksvolles Ertragspotential, das ausgeschöpft werden sollte. Mit dem in der Arbeit verfolgten Verständnis von Debt Management ist eine klare Abgrenzung des Debt Managements von der Geld- und Fiskalpolitik verbunden, deren Aufgabenbereiche strikt von denen des Debt Managers zu trennen sind. Nach Abwägung der in der Arbeit diskutierten Aspekte ist der Gemeinde grundsätzlich die Beschränkung des Zielsystems auf die Größen Kosten und Risiko, ein aktives Debt Management mit dem Einsatz von Zinsderivaten, die Wahl eines leistungsorientierten Vergütungssystems mit einer symmetrischen Risikoverteilung und neben der Übertragung des Debt Managements auch die des Cash- und Liquiditätsmanagements zu empfehlen. Eine Beschränkung der Ausgestaltung der Dienstleistung auf diese Parameter würde aber der Vielfalt der über 14.000 deutschen Gemeinden mit ihren unterschiedlichen Größen, Schuldensituationen und politischen Interessenlagen nicht gerecht. Die anbietende Bank muß daher der Gemeinde die flexible Zusammensetzung der in Abb. 16 zusammengefaßten Gestaltungsparameter der Dienstleistung ermöglichen. In der Planungsphase individualisiert die Gemeinde das Produktangebot des Debt Managers, indem sie den Einsatz ihrer Gestaltungsparameter in der genannten Art und Weise abwägt. Hier legen Gemeinde und Debt Manager gemeinsam den Grundstein für Erfolg oder Mißerfolg des Debt ManagementMandates. Die anschließende Wahl des Portfoliomanagementstils hängt wesentlich von der Risikoneigung der kommunalen Entscheidungsträger und ihrer Einschätzung der Prognosefähigkeiten des Debt Managers ab. Wie gezeigt wurde, liegen die Vorteile des passiven Portfoliomanagements für die Gemeinde in der geringeren, planungssichereren Vergütungsleistung und den größeren Einfluß- und Kontrollmöglichkeiten. Die Gemeinde verzichtet damit aber auf das Einsparpotential, das sich durch eine überdurchschnittliche Leistung des Debt Managers ergibt. Um die mehrstufige Prinzipal-Agent-Problematik im Verhältnis zwischen Gemeinde und Debt Manager zu überwinden, stehen der Gemeinde verschiedene geeignete Kontroll- und Anreizmechanismen zur Verfügung. Hinsichtlich der Kontrollaktivitäten ist darauf zu achten, daß bei der Festlegung von Häufigkeit und Umfang dieser Aktivitäten der entstehende Aufwand den Nutzen rechtfertigt. Es wurde gezeigt, daß die Wahl des Vergütungssystems vor allem von der

262 Risikoneigung, der Strategie und den erwünschten Anreizwirkungen abhängt, wobei bei einem aktiven Management ein performanceabhängiges Vergütungssystem eher dazu geeignet ist, die Prinzipal-Agent-Problematik zu überwinden. Sind die Kontroll- und Anreizmechanismen zielführend, so kann die auftraggebende Gemeinde ihre weitere Einflußnahme darauf beschränken, mit dem Debt Manager einen mittel- bis langfristigen Schuldendienstplan festzulegen, eine adäquate Benchmark zu entwerfen und die wichtigsten Rahmenbedingungen vorzugeben. In diesem Rahmen sollte sie dem Debt Manager die Freiheit lassen, über den Einsatz der Aktionsparameter in eigener Verantwortung zu entscheiden. Ein Verlust politischer Gestaltungsspielräume ist damit nicht verbunden. Im Gegenteil eröffnet das geschilderte Einsparpotential den politischen Entscheidungsträgern die Möglichkeit, Ausgaben zu erhöhen oder die Abgabenlast zu senken, und damit ihren politischen Gestaltungsspielraum zu erweitern. Wie gezeigt wurde, ist der Nutzen der Dienstleistung für die Gemeinde erheblich. Trotz der genannten Argumente für die Bankdienstleistung „Kommunales Debt Management“ sind bei der Markteinführung vielerlei Widerstände zu überwinden, denn um die zielorientierte Strategie umzusetzen, muß das bisherige Verschuldungsverhalten kritisch analysiert und gegebenenfalls angepaßt werden. Zudem erfordern die für ein nachhaltig erfolgreiches Debt Management erforderliche flexible Fristengestaltung und die Verringerung der Planungssicherheit wegen der steigenden Volatilität der Zinsbelastung ein Umdenken bei den kommunalen Entscheidungsträgern. Gewachsene Traditionen und konservative Werthaltungen versperren aber häufig den Blick für den Nutzen von Neuerungen. Der gesamte Prozeß setzt daher die Bereitschaft voraus, mit tradierten Gewohnheiten zu brechen und neue Wege zu gehen. Die kommunalen Entscheidungsträger müssen sich vielfach eingestehen, daß ihre finanzwirtschaftlichen Fachkompetenzen beschränkt sind und von Produktspezialisten übertroffen werden.1197 Vielen fällt es schwer, sich zu diesen Grenzen zu bekennen. Zudem befürchten sie möglicherweise, sich von der Öffentlichkeit oder dem politischen Gegner in der Folge Zweifel an der Fachkompetenz auch in anderen Bereichen vorhalten lassen zu müssen. Andererseits können sie gerade mit der Vergabe eines so wichtigen Gebietes an einen exter-

1197

„Öffentliche Bedienstete verkörpern angesichts der Aufgabenvielfalt eher Generalisten als Spezialisten, aber gerade im finanzwirtschaftlichen Bereich darf man nur von Spezialisten eine Optimierung erwarten.“ Wörn (1997), S. 53-54. Selbst für den Bund, der aufgrund seines Verschuldungsvolumens unter den Gebietskörperschaften noch am ehesten in der Lage wäre, ein eigenes professionelles Debt Management-Team aufzubauen, wurde in der Vergangenheit behauptet, die entsprechende Abteilung sei personell völlig unterbesetzt und materiell nicht den Erfordernissen entsprechend ausgestattet. Vgl. Diller (1986), S. 537.

263 nen Spezialisten Fortschrittlichkeit und Weitsicht demonstrieren. Die Einführung der Bankdienstleistung „Kommunales Debt Management“ ist daher nicht nur eine Frage des meßbaren Nutzens für die Gemeinde, sondern vor allem eine Frage der persönlichen Überwindung der kommunalen Entscheidungsträger und des politischen Willens.

Festlegung des Zielsystems Planungsphase ¿ Festlegung der Risikoneigung ¿ Aufstellen eines Schuldendienstplans ¿ Auswahl und Begrenzung der Aktionsparameter ¿ Grenzen der Entscheidungsbefugnis des Debt Managers ¿ Entwurf einer Benchmark

Realisierungsphase ¿ Portfoliomanagementstil

Kontroll- und Anreizphase ¿ Inhalt und Frequenz der Berichterstattung

¿ Hinzuziehen eines externen Prüfers ¿ Zeithorizont und Umfang der Performanceanalyse ¿ Vergütungssystem Bezug weiterer schuldenbezogener Leistungen (z.B. Cash- und Liquiditätsmanagement)

Abb. 16: Gestaltungsparameter des kommunalen Debt Managements für die kommunalen Entscheidungsträger Die genannten Zweifel und Widerstände beruhen primär auf irrationalen, sachlich unbegründeten Befürchtungen. Von seiten des Debt Managers müssen diese durch Leistungstransparenz und Informationsmaßnahmen frühzeitig entkräftet werden, um dadurch entstehende Reibungsverluste zu vermeiden und die Dienstleistung optimal plazieren zu können. Da die Zinsbelastung durch die notwendigen Veränderungen der Schuldenstruktur vorübergehend diejenige der bisher üblichen langfristigen Zinsbindungen übersteigen kann und solche Mehrkosten, insbesondere wenn sie aus dem Einsatz von Zinsderivaten resultieren,

264 auch von der Öffentlichkeit sehr kritisch beurteilt werden, ist auch in der Öffentlichkeit eine entsprechende Aufklärungsarbeit erforderlich.

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Studienreihe der Stiftung Kreditwirtschaft an der Universität Hohenheim Band

1: Carl-Christoph Hedrich: Der Genußschein als eigenkapitalverstärkendes Finanzierungsinstrument, insbesondere für Kreditinstitute; 1986 (vergriffen).

Band

2: Barbara Weber: Haushaltsberatung als Bankdienstleistung; 1986 (vergriffen).

Band

3: Franz-J. Sartor: Der Auslandseinsatz von Stammhauspersonal bei international tätigen Banken; 1986 (vergriffen).

Band

4: Christine Obersteller: Das Finanz- und Banksystem der Volksrepublik China; 1987 (vergriffen).

Band

5: Markus Stahl: Struktur und Effizienz des US-Marktes für High-Yielding and Lower-Rated Bonds; 1988 (vergriffen).

Band

6: Karl-Heinz Glandorf: Marktanteilsermittlung bei Bausparkassen; 1989 (vergriffen).

Band

7: Stefan Popp: Absatzwege für Bankdienstleistungen; 1990 (vergriffen).

Band

8: Walter Thanner: Die Analyse der Kontokorrentverbindung als Instrument zur Risikofrüherkennung im Firmenkundengeschäft der Banken; 1991 (vergriffen).

Band

9: Thomas M. Bretzger: Die Anwendung statistischer Verfahren zur Risikofrüherkennung bei Dispositionskrediten; 1991(vergriffen).

Band 10: Johann Heinrich von Stein (Hrsg.): Regionale Finanzplätze in Europa – Erfahrungen und Perspektiven (Symposiumsbericht); 1991. Band 11: Johann Heinrich von Stein: Finanzplatz Baden-Württemberg; 1991. Band 12: Axel Tibor Kümmel: Bewertung von Kreditinstituten nach dem Shareholder Value Ansatz, 1994; 2. Aufl.; 1995. Band 13: Petra Schmidt: Insider Trading. Maßnahmen zur Vermeidung bei USBanken; 1995. Band 14: Alexander Grupp: Börseneintritt und Börsenaustritt. Individuelle und institutionelle Interessen; 1995. Band 15: Heinrich Kerstien: Budgetierung in Kreditinstituten. Operative Ergebnisplanung auf der Basis entscheidungsorientierter Kalkulationsverfahren; 1995.

Band 16: Ulrich Gärtner: Die Kalkulation des Zinspositionserfolgs in Kreditinstituten; 1996. Band 17: Ute Münstermann: Märkte für Risikokapital im Spannungsfeld von Organisationsfreiheit und Staatsaufsicht; 1996. Band 18: Ulrike Müller: Going Public im Geschäftsfeld der Banken. Marktbetrachtungen, bankbezogene Anforderungen und Erfolgswirkungen; 1997. Band 19: Daniel Reith: Innergenossenschaftlicher Wettbewerb im Bankensektor; 1997. Band 20: Steffen Hörter: Shareholder Value-orientiertes Bank-Controlling; 1998. Band 21: Philip von Boehm-Bezing: Eigenkapital für nicht börsennotierte Unternehmen durch Finanzintermediäre. Wirtschaftliche Bedeutung und institutionelle Rahmenbedingungen; 1998. Band 22: Niko J. Kleinmann: Die Ausgestaltung der Ad-hoc-Publizität nach § 15 WpHG. Notwendigkeit einer segmentspezifischen Deregulierung; 1998. Band 23: Elke Ebert: Startfinanzierung durch Kreditinstitute. Situationsanalyse und Lösungsansätze; 1998. Band 24: Heinz O. Steinhübel: Die private Computerbörse für mittelständische Unternehmen. Ökonomische Notwendigkeit und rechtliche Zulässigkeit; 1998. Band 25: Reiner Dietrich: Integrierte Kreditprüfung. Die Integration der computergestützten Kreditprüfung in die Gesamtbanksteuerung; 1998. Band 26: Stefan Topp: Die Pre-Fusionsphase von Kreditinstituten. Eine Untersuchung der Entscheidungsprozesse und ihrer Strukturen; 1999. Band 27: Bettina Korn: Vorstandsvergütung mit Aktienoptionen. Sicherung der Anreizkompatibilität als gesellschaftsrechtliche Gestaltungsaufgabe; 2000. Band 28: Armin Lindtner: Asset Backed Securities – Ein Cash flow-Modell; 2001. Band 29: Carsten Lausberg: Das Immobilienmarktrisiko deutscher Banken; 2001. Band 30: Patrik Pohl: Risikobasierte Kaptialanforderungen als Instrument einer marktorientierten Bankenaufsicht – unter besonderer Berücksichtigung der bankaufsichtlichen Behandlung des Kreditrisikos; 2001. Band 31: Joh. Heinr. von Stein/Friedrich Trautwein: Ausbildungscontrolling an Universitäten. Grundlagen, Implementierung und Perspektiven; 2002. Band 32: Gaby Kienzler, Christiane Winz: Ausbildungsqualität bei Bankkaufleuten – aus der Sicht von Auszubildenden und Ausbildern, 2002.

Band 33: Joh. Heinr. von Stein, Holger G. Köckritz, Friedrich Trautwein (Hrsg.): E-Banking im Privatkundengeschäft. Eine Analyse strategischer Handlungsfelder, 2002. Band 34: Antje Erndt, Steffen Metzner: Moderne Instrumente des Immobiliencontrollings. DCF-Bewertung und Kennzahlensysteme im Immobiliencontrolling, 2002. Band 35: Sven A. Röckle: Schadensdatenbanken als Instrument zur Quantifizierung von Operational Risk in Kreditinstituten, 2002. Band 36: Kutschera, Frank: Kommunales Debt Management als Bankdienstleistung, 2003.