Integrierte Stadtentwicklungsplanung: Konzepte - Methoden - Beispiele 9783839458396

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Stefan Heinig Integrierte Stadtentwicklungsplanung

Urban Studies

Stefan Heinig (Dipl.-Geogr.), geb. 1970, berät Akteure im In- und Ausland zu Herausforderungen städtischer Entwicklung. Von 1997 bis 2020 war er für die Stadtentwicklungsplanung in der Stadt Leipzig verantwortlich und von 2017 bis 2020 Vorsitzender der Fachkommission Stadtentwicklungsplanung des Deutschen Städtetages.

Stefan Heinig

Integrierte Stadtentwicklungsplanung Konzepte – Methoden – Beispiele

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Inhalt

Einführung � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 7 1. Grundverständnis � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 9 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

Wer ›macht‹ Stadtentwicklung?  � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 9 Stadtentwicklung und Stadtentwicklungsplanung � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 10 Formelle und informelle Planung  � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 12 Integrierte Stadtentwicklung  � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 17 Strategische Planung und Stadtentwicklungsmanagement  � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 20 Standards moderner Stadtentwicklungsplanung  � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 23

2. Historische und kommunale Einordnung� � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 27 2.1 Entwicklung von Stadtentwicklungsplanung in der Bundesrepublik � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 27 2.2 Leipzig Charta und Nationale Stadtentwicklungspolitik � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 29 2.3 Kommunale Stadtentwicklungsplanung � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 32 3. 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8

Planerische Ansätze und Methoden� � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 41 Leitideen und planerische Grundsätze  � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 41 Stadtentwicklungsplanung als Prozess  � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 52 Die räumliche Dimension  � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 54 Methoden der fachlichen Integration  � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 62 Transformation und Intervention � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 70 Stadtentwicklungsplanerische Instrumente  � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 73 Verwaltungsarbeit und externe Dienstleister � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 82 Lernen von anderen Städten � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 83

4.

Analytische Grundlagen � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 87

4.1 4.2 4.3 4.4

Daten- und Analysequellen � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 88 Grundlagenuntersuchungen � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 91 Trendfortschreibung, Prognosen, Szenarien � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 93 Monitoring und Evaluation � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 94

5.

Partizipative Prozesse  � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 105 5.1 Beteiligung als Teil der repräsentativen Demokratie � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 106 5.2 ›Governance‹ und Koproduktion � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 108

5.3 Bausteine einer kommunalen Beteiligungskultur� � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 110 5.4 Konzeption von Beteiligungsprozessen� � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 115

6. Stadtentwicklungskonzepte � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 125 6.1 Baukasten der Stadtentwicklungsplanung� � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 125 6.2 Methodisches Vorgehen � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 126 6.3 Leitbilder � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 138 6.4 Stadtweite integrierte Stadtentwicklungskonzepte  � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 142 6.5 Integrierte Stadtteilkonzepte  � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 154 6.6 Konzepte zum Wohnen  � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 161 6.7 Einzelhandels- und Zentrenkonzepte � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 167 6.8 Wirtschaftsflächenkonzepte  � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 177 6.9 Weitere Stadtentwicklungskonzepte  � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 184

7. Ausblick � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 187 Danksagung � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 189 Abkürzungsverzeichnis  � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 191 Literatur- und Quellenverzeichnis � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 193

Einführung »Jeder Weg zu einer integrierten und nachhaltigen Stadtentwicklung ist so individuell, wie jede Stadt ihr unverwechselbares Stadtprofil hat.« (Spec/Geiger/Kurt 2010: 263) Das Schlagwort der integrierten Stadtentwicklung ist heute im kommunalen Alltag omnipräsent. Im wissenschaftlichen und kommunalpolitischen Diskurs hat sich überwiegend das Verständnis durchgesetzt, dass die komplexen Herausforderungen der Städte in unserer Zeit im Kontext von Globalisierung, Digitalisierung und Klimawandel nicht allein durch sektorale und planerische Lösungsansätze zu bewältigen sind. Es bedarf vielmehr einer fach- und akteursübergreifenden, räumlich ausgerichteten Zusammenarbeit. Verständnis und Herangehensweisen integrierter Stadtentwicklung unterscheiden sich von Stadt zu Stadt. Denn planerische und politische Kulturen in den Städten sind dafür ebenso wichtig wie erprobte Partizipationsformate und die alltägliche Zusammenarbeit innerhalb von Verwaltungen und zwischen den Akteuren. Mit der Vielfalt von Ansätzen integrierter Stadtentwicklung geht aber auch eine Unübersichtlichkeit und die Gefahr der Beliebigkeit einher. Vielleicht liegt darin ein Grund, dass es derzeit keine Monographie gibt, die sich systematisch und methodisch mit diesem Thema auseinandersetzt. Dieses Buch möchte einen Überblick geben, wie Kommunen integrierte Stadtentwicklungsprozesse steuern und Stadtentwicklungsplanung in deutschen Städten gelebt wird. ›Governance‹ ist seit mehreren Jahren das Schlagwort, das als neue Steuerungsform von Stadtentwicklung ›government‹ ergänzt. Doch als im Pilotprojekt der Nationalen Stadtentwicklungspolitik ›koopStadt Stadtentwicklung Bremen Leipzig Nürnberg‹ im Governance-Diskurs die Rolle der Stadt als Steuermann beschrieben wurde, gab es eine kontroverse Diskussion (vgl. Freie Hansestadt Bremen et al. 2011 und 2012). Aus meiner Berufserfahrung heraus bin ich der Meinung, dass Stadtentwicklungsplanung eine Steuerungsaufgabe in den Städten ist. Diese ist nicht, das ›Steuerrad‹ für das ›Schiff‹ Stadt zu lenken, aber für die jeweilige kommunale Situation in einem kooperativen Prozess einen gemeinsamen Kurs zu entwickeln und dessen Umsetzung mit den rechtlichen und finanziellen Mitteln der öffentlichen Hand zu unterstützen. Mit diesem Grundverständnis wendet sich das Buch an Studierende ebenso wie an kommunale Stadt- und Fachplaner, die neu in Aufgaben und Arbeitsweisen von Stadtentwicklung einsteigen. Aber auch stadtgesellschaftliche Akteure, die sich aktiv in

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Stadtentwicklungsprozesse einbringen, gehören zur Zielgruppe. Sicher findet ebenso der erfahrene Stadtentwickler in der einen oder anderen kritische Ref lexion Anregungen für seine Arbeit. Übrigens: Mit Nennung der männlichen Funktionsbezeichung ist in diesem Buch immer auch die weibliche Form mitgemeint. Die Erfahrungen der in der Fachkommission Stadtentwicklungsplanung des Deutschen Städtetages vertretenen Städte und das dort erarbeiteten Positionspapier »Integrierte Stadtentwicklungsplanung und Stadtentwicklungsmanagement« (vgl. DST 2015) sind für dieses Buch eine wichtige Basis. Darüber hinaus habe ich ergänzend zu meinen eigenen praktischen Erfahrungen in Leipzig auf Beispiele aus verschiedenen Städten zurückgegriffen und schriftliche Interviews mit Verantwortlichen für Stadtentwicklungsplanung in mehreren Großstädten geführt. Wenn Leipziger Beispiele etwas häufiger auftauchen als die Praxis anderer deutscher Städte, so ist das in meiner langjährigen beruf lichen Tätigkeit in der Leipziger Stadtentwicklungsplanung begründet. Dadurch können Beispiele passgenau die methodischen Erläuterungen untermauern. Doch der Blickwinkel des Buches bleibt: Stadtentwicklungsplanung durch die kommunale Verwaltung in deutschen Großstädten.

1. Grundverständnis 1.1 Wer ›macht‹ Stadtentwicklung? Diese Frage ist zentral, wenn die Entwicklung der Kommune durch öffentliche Planung und weitere Instrumente beeinf lusst werden soll. Dabei geht es um die Rollen und Handlungsmuster der unterschiedlichen Akteure in einer Stadt. Fangen wir bei uns selbst an. Ob ich meine Brötchen heute Morgen beim Bäcker oder im Discounter gekauft habe, beeinf lusst Stadtentwicklung. Genauso wie die Wahl des Verkehrsmittels auf dem Weg zur Arbeit oder in die Universität. Natürlich hat die Entscheidung für meine Wohnung in einem gründerzeitlichen Altbauquartier, im neuen Reihenhaus am Stadtrand oder im – vielleicht inzwischen angesagten – Plattenbau Auswirkungen auf die Entwicklung meiner Heimatstadt. Und ob meine Kinder die nächstgelegene Grundschule besuchen oder quer durch die Stadt zu einer Schule in freier Trägerschaft fahren, wirkt sich nicht nur auf den Verkehr, sondern auch auf soziale Integrationsprozesse aus. Selbst mein Freizeitverhalten hat Einf luss: Je nachdem, ob ich Sport lieber allein im Grünen, im Verein oder im Fitnessstudio treibe, entstehen unterschiedliche Infrastrukturbedarfe. Und mein Wochenendtrip zum Feiern in einer coolen Stadt mit Übernachtung im Gründerzeitappartement hat dort nicht nur wirtschaftlich positive Wirkungen, sondern ist vielleicht auch ein kleiner Beitrag zur Verschärfung von Wohnungsmangel und sozialen Konf likten. Damit wird deutlich: In seinem Alltagshandeln hat jeder Einf luss auf die Entwicklung von Städten. Klaus Selle, bis 2018 Lehrstuhlinhaber für Planungstheorie und Stadtentwicklung an der RWTH Aachen, formuliert dies so: »Wir alle sind die Stadt. Alle prägen Stadtentwicklung – ob man nun an den Stadtrand zieht, ein ›startup‹ gründet, im Kulturverein mitwirkt, ein Mobilitätskonzept entwickelt, ein Geschäft schließen muss, mit Schlüsselgrundstücken spekuliert, die Miete erhöht, mehr Lärmschutz an der Bahnlinie fordert, über den Vorsitz im Planungsausschuss streitet oder der Stadt endgültig den Rücken kehrt…« (Selle 2012: 12) Denkt man diesen Ansatz weiter, beeinf lussen alle, die in einer Stadt agieren, deren Entwicklung. Das reicht von Investoren über Unternehmen und Dienstleister bis hin zu den Infrastrukturanbietern. Natürlich gehören dazu auch die verschiedensten zivilgesellschaftlichen Gruppen, die sich zur gemeinsamen Ausgestaltung und Durchsetzung ihrer Interessen organisieren. Häufig werden dafür auch die Begriffe Akteur, Multiplikator oder ›Stakeholder‹ verwendet.

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Diesen privaten Akteuren einerseits stehen die öffentlichen Akteure andererseits gegenüber. EU, Bund und Länder schaffen mit Gesetzen und Förderprogrammen Rahmenbedingungen für die Stadtentwicklung. Ganz offensichtlich ist das beim Baugesetzbuch, dem Landesentwicklungsplan oder den städtebaulichen Förderprogrammen. Aber natürlich reicht der Einf luss auf Stadtentwicklung viel weiter. So hatte beispielsweise die Veränderung der Sozialgesetzgebung 2014 unter dem Namen ›Hartz IV‹ entscheidenden Einf luss auf Wohnungsmarkt und Segregation in den Städten, weil sich die Finanzierung der Wohnkosten für Bedarfsgemeinschaften grundlegend veränderte. Dadurch mussten nicht nur wirtschaftsschwache Kommunen erhebliche zusätzliche Mittel auf bringen, die ihnen für andere Aufgaben fehlten. Der Druck auf die örtlichen Wohnkosten verstärkte auch räumliche Segregationsprozesse. Auf kommunaler Ebene sind Stadtverwaltung und Politik die öffentlichen Akteure, die ganz direkt die Entwicklung der jeweiligen Stadt beeinf lussen. Nicht nur konzeptionelle räumliche Planung, Bauleitplanung, Stadterneuerung, Verkehrs- und Grünplanung verändern unsere Städte. Auch Standortentscheidungen für die kommunale Infrastruktur wie Schulen, Kindertagesstätten und Kultureinrichtungen, die sowohl fachlich als auch politisch begründet sein können, oder die Ausgestaltung der aktuellen Energiewende wirken sich in der Stadtentwicklung aus. Nicht zu unterschätzen sind zudem die Wirkungen von Maßnahmen des Klimaschutz und der Klimaanpassung, des Katastrophenschutzes und der Risikovorsorge, der sozialen Arbeit, der Ordnungsund Sicherheitsinfrastruktur sowie der Digitalisierung auf die Stadtentwicklung.

1.2 Stadtentwicklung und Stadtentwicklungsplanung 1.2.1 Begriffliche Einordnung Wie das vorherige Kapitel zeigt, findet der Prozess der Stadtentwicklung ständig statt – unabhängig davon, ob durch Konzepte und öffentliches Handeln darauf Einf luss genommen wird. Unter Stadtentwicklung kann demnach die Gesamtheit aller zufälligen und gestalteten materiellen und immateriellen, eine Stadt verändernder Vorgänge verstanden werden (vgl. Schneider 1997). Dabei laufen in dem komplexen sozialen und wirtschaftlichen System der Stadt stets sehr unterschiedliche Entscheidungsprozesse ab, die Stadt reproduzieren und verändern. Unter Stadtentwicklungsplanung wird dagegen der kommunalpolitisch gestaltete und von der Verwaltung strukturierte Prozess verstanden, diese Entscheidungen im Sinne einer normativ angestrebten Entwicklung zu beeinf lussen. In den vergangenen 60 Jahren gab es dabei ein unterschiedliches Verständnis zur Rolle der öffentlichen Hand, den Steuerungs- und Planungsmöglichkeiten und der Prozessgestaltung (vgl. Kapitel 2). Auch wurden dafür unterschiedliche Begriffe genutzt, die in diesem Buch unter Stadtentwicklungsplanung zusammengefasst, erläutert und im Kontext der aktuellen kommunalen Praxis methodisch vertieft werden. Als Ausgangspunkt soll eine Definition aus den 1980er Jahren dienen, um das grundsätzliche Verständnis von Stadtentwicklungsplanung zu beleuchten: »Stadtentwicklungsplanung kann allgemein verstanden werden als der systematische und in ständiger Fortschreibung befindliche Ansatz, die Entwicklung der Stadt nach

1. Grundverständnis

politisch gesetzten Zielen und unter Berücksichtigung der ökologischen, sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen, finanziellen und räumlichen Faktoren bewusst zu steuern. Sie umfasst das gesamte Aufgabenfeld gemeindlicher Daseinsvorsorge und enthält dazu finanzielle, zeitliche und räumliche Angaben zu dessen zukünftiger Entwicklung.« (Schultis 1984: 10) Diese Definition klingt auf den ersten Blick ziemlich komplex, so wie das damalige Verständnis ganzheitlicher kommunaler Entwicklungsplanung. Bei der genaueren Analyse enthält sie jedoch viele Merkmale, die auch noch auf das aktuelle Verständnis von Stadtentwicklungsplanung zutreffen. Stadtentwicklungsplanung • • • • • • •

ist ein systematischer Ansatz der Steuerung, bedarf einer regelmäßigen Überprüfung und Fortschreibung, baut auf politisch beschlossenen Zielen auf, erfordert eine integrierte Betrachtung unterschiedlicher fachlicher Faktoren, betrachtet eine große Breite kommunaler Aufgaben, blickt auf die künftige Entwicklung und berücksichtigt dabei finanzielle, zeitliche und räumliche Aspekte.

Allerdings war Stadtentwicklungsplanung in der Bundesrepublik in den 1980er Jahren noch stark von einem wissenschaftlich basierten hoheitlichen Planungsverständnis geprägt. Das hat sich seither grundlegend verändert. Stadtentwicklungsplanung wird heute als politischer Prozess der kommunalen Zukunftsgestaltung verstanden, der umfassend räumliche, soziale, ökonomische und weitere entwicklungsrelevante Aspekte einbezieht (vgl. Wékel 2018). Damit bleibt ihr Wirkungskreis auch nicht auf die im Detail ohnehin umstrittenen Aufgaben der Daseinsvorsorge begrenzt. Im Prozess werden vielfältige Akteure eingebunden und kollektive Lernprozesse sowie Konsensbildung angestrebt. Das aktuelle Verständnis in den Städten unterscheidet sich vor allem dahingehend, ob Stadtentwicklungsplanung eher als städtebauliche Entwicklungsplanung im engeren Sinne verstanden wird oder als ganzheitlicher, alle kommunalen Aufgaben umfassender Prozess. Einige Städte verknüpfen auch beide Ansätze geschickt miteinander. Elke Plate, Gruppenleiterin Stadtentwicklungsplanung in der Berliner Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen, stellt das Berliner Verständnis so dar: »Stadtentwicklungsplanung ist strategische Planung auf gesamtstädtischer Ebene. Sie ist langfristig ausgerichtet, informell, in der Abwägung der Bauleitplanung relevant. In Berlin zielt die Stadtentwicklungsplanung darauf, übergeordnete Trends hinsichtlich ihrer räumlichen Folgen zu bewerten. Auf Grundlage von Flächenangebot und -nachfrage ist es das Ziel, eine langfristige Vorsorge für die Entwicklung der Metropole zu gewährleisten. Mit den Stadtentwicklungsplänen werden insbesondere räumliche und zeitliche Prioritäten für die Sicherung und Aktivierung von Flächen vorgenommen. Räumliche Leitbilder vermitteln die wesentlichen konzeptionellen Inhalte. Übergeordnete Ziele der Stadtentwicklungsplanung in Berlin sind eine integrierte, nachhaltige und soziale Stadtentwicklung. Mit diesem Anspruch sind die Flächenkulissen der Stadtentwicklungspläne untereinander abgewogen, das heißt, auf der Ebene der Gesamtstadt ist keine Fläche doppelt verplant.« (Interview 4)

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1.2.2 Einbindung in kommunalpolitische Entscheidungsprozesse Als politische Planung auf kommunaler Ebene muss Stadtentwicklungsplanung systematisch in die lokalen politischen Entscheidungsfindungsprozesse eingebunden sein. Dazu bedarf es genauer Kenntnisse der kommunalpolitischen Aufgaben, Organe und Abläufe. Auch wenn die Regelungen in den jeweiligen Gemeindeordnungen der Bundesländer nicht ganz einheitlich sind, obliegen in der Regel die Entscheidungen über freiwillige Leistungen und Ausgaben ab einer bestimmten Höhe der Kosten dem Stadtrat und sind nicht Aufgabe der laufenden Verwaltung. Deshalb ist es wichtig, dass der Stadtrat auch über die Strategien der Stadtentwicklung entscheidet, auf deren Grundlage diese Maßnahmen umgesetzt werden sollen. Der politische Entscheidungsprozess erfolgt – vor allem in größeren Städten – nicht einfach dadurch, dass für die Lösung eines Problems eine Vorlage geschrieben und dann durch den Stadtrat entschieden wird. Zum einen ist bei komplexen Herausforderungen eine verwaltungsinterne Abstimmung zur Vorlage erforderlich, bei der möglicherweise bereits Zielkonf likte zu lösen oder abzuwägen sind. Zum anderen erfolgt die Diskussion der Vorlage nicht nur im Stadtrat, sondern vor der Beschlussfassung sind verschiedene Gremien des Stadtrates zu beteiligen. Dazu gehören je nach Thema • beratende Ausschüsse des Stadtrates, • Gremien mit dem Verantwortungsbereich für einzelne Stadträume (zum Beispiel Ortschaftsräte, Stadtbezirksbeiräte) und • fachliche Beiräte (zum Beispiel Migrantenbeirat, Seniorenbeirat). Dieses Verfahren benötigt bis zu einem Stadtratsbeschluss leicht mehrere Monate, insbesondere wenn es einer schwierigen politischen Konsensbildung bedarf. Gerade langfristige Stadtentwicklungskonzepte sollten mit einer breiten politischen Mehrheit beschlossen werden, um ihre Umsetzung auf eine stabile Grundlage zu stellen. Deshalb lohnt es sich, ausreichend Zeit in diesen politischen Abstimmungsprozess zu investieren. Die Beteiligung von Bürgern und Akteuren zu Konzepten und Projekten der Stadtentwicklung kann die Beschlussfassung durch den Stadtrat nicht ersetzen, sondern muss gezielt in die parlamentarische Entscheidungsfindung eingebunden werden (vgl. Kapitel 5). Für die Beteiligung, aber auch für die Rückkopplung von Beteiligungsergebnissen mit der Kommunalpolitik, sind gerade bei längeren Arbeitsprozessen geeignete Zeitpunkte zu finden. Insgesamt zeigen die Erfahrungen, dass für die Erarbeitung und Beschlussfassung eines Stadtentwicklungskonzeptes, in dessen Prozess eine breite Bürgerbeteiligung erfolgt und der Stadtrat mehrfach eingebunden wird, in Großstädten ein Zeitraum von mindestens zwei Jahren bis zur Beschlussfassung benötigt wird.

1.3 Formelle und informelle Planung Um das Verständnis von Stadtentwicklungsplanung Schritt für Schritt zu erweitern, erfolgt zunächst eine Einordnung von Stadtentwicklungsplanung als informelles stadtplanerisches Instrument. Danach wird das Prinzip einer integrierten Stadtent-

1. Grundverständnis

Abbildung 1: Formelle und informelle Planungen (Quelle: eigene Darstellung)

wicklung erklärt, bevor in einem dritten Schritt Stadtentwicklungsplanung als strategischer Planungs- oder Managementprozess erläutert wird. Schauen wir zunächst auf den Unterschied zwischen formeller und informeller Planung. Formelle Instrumente der Planung beruhen auf einer gesetzlichen Grundlage, die insbesondere Vorgehen, Inhalte und Beteiligung regelt. Im Fokus steht das Erreichen der Ziele und Zwecke der Planung in einem linearen, klar strukturierten Prozess. Formelle Planungsinstrumente setzen einen normativen Rahmen und haben eine bindende Wirkung. Im engeren Sinne werden unter formeller Planung auf kommunaler Ebene die vorbereitende und die verbindliche Bauleitplanung sowie die Satzungen gefasst, die im BauGB geregelt sind. Aber auch Satzungen auf Grundlage der jeweiligen Bauordnungen der Länder (zum Beispiel Gestaltungs-, Begrünungs- oder Werbesatzungen) oder anderer gesetzlicher Grundlagen sowie Planfeststellungsverfahren gehören zur formellen Planung. Dagegen umfasst die informelle Planung Verfahren und Instrumente, die »nicht rechtlich formalisiert, standardisiert und direkt rechtsverbindlich und zugleich durch eine hohe Flexibilität, Anpassungsfähigkeit und Offenheit gekennzeichnet sind« (Danielzyk/Sondermann 2018: 963). Sie können hinsichtlich ihres Auf baus, ihrer Inhalte und Verfahren der Erarbeitung frei ausgestaltet werden. Dieser Ansatz wird nicht nur auf kommunaler Ebene genutzt, sondern zum Beispiel auch in der Regionalentwicklung. Die Nationale Stadtentwicklungspolitik des Bundes (vgl. Kapitel 2.2) kann ebenfalls als informelles Planungsinstrument verstanden werden. Beispiele dafür auf kommunaler Ebene sind integrierte Stadtentwicklungskonzepte, städtebauliche Master- und Rahmenpläne, Einzelhandels- oder Wohnungsbaukonzepte. Im weiteren Sinne können auch Informationsgrundlagen, Gutachten sowie sonstige Formate und große städtebauliche Projekte wie Internationale Bauausstellungen und Bundesgartenschauen zu den informellen Instrumenten gerechnet werden.

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Informelle Planungen dienen der Orientierung für Verwaltung, Politik und Stadtgesellschaft. Sie benennen in der Regel Ziele, aber auch Projekte und Handlungsmöglichkeiten zu deren Umsetzung. Zwar erfordern informelle Planungen keine zwingende Öffentlichkeitsbeteiligung, aber oft gehen die Formen und Formate der Beteiligung weit über die formellen Prozesse hinaus. Dadurch ist informelle Planung deutlich stärker aktiv und kooperativ gestaltend und weniger normativ rahmensetzend als formelle Planung. Damit sie ein entsprechendes Gewicht und Durchsetzungskraft erhalten, sollten informelle Planungen vom Stadtrat beschlossen werden. Dabei handelt es sich um einen sogenannten Selbstbindungsbeschluss. Es entsteht eine Selbstbindung für das Handeln von Stadtpolitik und -verwaltung, aber keine bindende Außenwirkung. Die Konzepte dienen nach außen vielmehr als Orientierungsrahmen für die verschiedenen stadtgesellschaftlichen Akteursgruppen und sind Grundlage von Kooperation, weil sie das geplante zukünftige Handeln der Kommune offenlegen und erwartbarer machen. Nichtsdestotrotz ist Kommunalpolitik mit einem solchen Selbstbindungsbeschluss nicht gezwungen, diesen in jedem Punkt umzusetzen. Nach meinen Erfahrungen können informelle Konzepte in der Praxis bereits dann als erfolgreich bezeichnet werden, wenn sich etwa drei Viertel aller relevanten Entscheidungen daran orientieren. Informelle Planung hat an Bedeutung gewonnen, weil die rechtlich normierte formelle Planung angesichts der Komplexität und Dynamik des Wandels nur eingeschränkt agieren kann und kaum geeignet ist, um die aktive Mitwirkung von Akteuren zu initiieren (ebd.). Formelle und informelle Instrumente der Planung werden deshalb in den verschiedenen Phasen von Stadtentwicklung unterschiedlich intensiv eingesetzt. Während formelle Instrumente in Phasen des Wachstums durch ihre rechtverbindliche Rahmensetzung besonders wichtig sind, um öffentliche Interessen durchzusetzen, werden in Zeiten der Stagnation und Schrumpfung vermehrt informelle Planungen eingesetzt. In der Regel nutzen aber Kommunen formelle und informelle Instrumente gleichzeitig und organisieren idealerweise ihr Zusammenspiel unter Nutzung der jeweiligen Stärken. Der Deutsche Städtetag ordnet Stadtentwicklungsplanung in die Systematik von formeller und informeller Planung wie folgt ein: »Stadtentwicklungsplanung ist keine zusätzliche formelle Planungsebene, sondern eine informelle, umsetzungsorientierte Strategie, die auf Inputs qualifizierter Fachplanungen fußt. Stadtentwicklungsplanung erarbeitet diskursiv, transparent und fachlich fundiert Leitbilder, Leitlinien und Handlungsprogramme mit alternativen Lösungsvorschlägen für abwägungsrelevante Sachverhalte. Mit ihren kooperativen Verfahren erweitert integrierte Stadtentwicklungsplanung das System der hoheitlichen Planung und öffnet es sowohl für bürgerschaftliches Engagement und Partizipation als auch für marktorientierte Handlungsformen (zum Beispiel städtebauliche Verträge, PPP, privat-öffentliche Projektgesellschaften). Die Stadtentwicklungsplanung kann zudem bei einem entsprechenden politischen Mandat zwischen räumlichen Ebenen sowie zwischen Fachplanungen bzw. Fachpolitiken koordinieren.« (DST 2015: 5) Eine stärkere Verknüpfung zwischen formeller und informeller Planung hat sich durch die Aufnahme von Stadtentwicklungskonzepten als Fördervoraussetzung im Stadt-

1. Grundverständnis

umbau Ost und inzwischen insgesamt in der Städtebauförderung ergeben. Dabei geht es einerseits um die Ableitung von Fördergebieten aus stadtweiten Integrierten Stadtentwicklungskonzepten, andererseits um städtebauliche Entwicklungskonzepte als Handlungsgrundlage für die Fördergebiete. Einige Bundesländern formulieren als Fördermittelgeber Vorgaben an die qualitative Ausgestaltung von Stadtentwicklungsoder Stadtumbaukonzepten. Das für Stadtentwicklung zuständige Bundesministerium hat dagegen einen Leitfaden zur Erstellung städtebaulicher Entwicklungskonzepte herausgegeben. Dieser wurde nicht als Vorgabe, sondern als Hilfestellung für Kommunen entwickelt (vgl. BMUB 2016). Mit der BauGB-Novelle 2004 wurden städtebauliche Entwicklungskonzepte als Handlungsgrundlage für Stadtumbaugebiete (§ 171b BauGB) und die Gebiete der Sozialen Stadt (§ 171e BauGB) auch im Baugesetzbuch verankert. Die Konzepte sollen die Ziele und Maßnahmen für das Gebiet enthalten sowie öffentliche und private Interessen gerecht abwägen. Bei der Erarbeitung und Umsetzung sollen Betroffene und öffentliche Aufgabenträger einbezogen werden. Bis zu dieser BauGB-Novelle waren informelle Entwicklungskonzepte nur im § 1 Abs. 6 Punkt 12 BauGB adressiert. Dort ist geregelt, dass bei der Aufstellung von Bauleitplänen »die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung« zu berücksichtigen sind. Die meisten Stadtentwicklungspläne können als städtebauliches Entwicklungskonzept oder sonstige städtebauliche Planung angesehen werden; viele Kommunen stellen dies im Ratsbeschluss zum Konzept nochmals dezidiert fest. Die Aussagen der informellen Planung müssen dann in der Bauleitplanung berücksichtigt und in die Abwägung eingestellt werden. Damit wird sichergestellt, dass Bauleitplanung als wichtiges Instrument zur Umsetzung informeller Konzepte gezielt eingesetzt werden kann. In der kommunalen Praxis werden nicht nur städtebauliche Entwicklungskonzepte in der Bauleitplanung berücksichtigt, sondern formelle und informelle Planungen werden im Gegenstromprinzip bearbeitet. Das bedeutet, dass auch die Aussagen formeller Planungen in informelle Konzepte einf ließen. Dies sei am Beispiel von Flächennutzungsplan (FNP) und sektoralen Stadtentwicklungsplänen kurz skizziert. Bei der Erarbeitung von sektoralen Stadtentwicklungskonzepten, zum Beispiel zum Einzelhandel, zu Wirtschafts- oder Wohnbauf lächen wird in der Regel zunächst auf die Darstellungen des FNP zurückgegriffen. In der Bearbeitung können die Aussagen des FNP inhaltlich und zeitlich priorisiert, differenziert oder um weitere Ziele und vor allem Umsetzungsinstrumente ergänzt werden. So wurden beispielsweise in Leipzig jahrelang die Gewerbegebietspässe des Stadtentwicklungsplans Gewerbe (vgl. Stadt Leipzig 2005), die sich auf die Gewerbegebiete im FNP beziehen und diese hinsichtlich Flächeneignung mit einem Gebietsprofil konkretisierten, als Akquiseinstrument in der Wirtschaftsförderung genutzt. Bei der Erarbeitung der Stadtentwicklungspläne werden gleichzeitig künftige Flächenbedarfe und damit Fortschreibungsbedarfe identifiziert und Vorarbeiten für Bebauungspläne und ggf. die Fortschreibung des FNP geleistet. Auch die verbindliche Klärung harter Raumnutzungskonf likte ist in der Regel nur über das formelle Fortschreibungsverfahren des FNP oder die Aufstellung eines Bebauungsplanes und nicht in der informellen Planung möglich.

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

Abbildung 2: Zusammenwirken von Stadtentwicklungsplänen und Bauleitplänen (Quelle: eigene Darstellung)

Darüber hinaus sind die informellen Konzepte ein wichtiges Hilfsmittel, um die Konsequenzen der gesellschaftlichen Megatrends wie Klimawandel und Digitalisierung aufzubereiten und für die Bauleitplanung abzuleiten. Bei der Erarbeitung der informellen Konzepte wird die konkrete Relevanz der Megatrends auf die jeweilige lokale Situation bewertet und unter Beteiligung verschiedener Fachressorts und stadtgesellschaftlicher Akteure Prioritäten für das kommunale Handeln abgeleitet. Die Bauleitplanung dient regelmäßig als ein wichtiges Umsetzungsinstrument. Insgesamt können formelle und informelle Instrumente in der Planung bei geschicktem Zusammenwirken als ›Standbein‹ und ›Spielbein‹ von Kommunen in der Stadtentwicklung angesehen werden, da sie sich mit ihren Stärken und Schwächen gut ergänzen. Dabei halten informelle Konzepte der formellen Planung ›den Rücken frei‹ für ihre eigentliche Funktion. Auf Grund dieser Erfahrungen werden formelle Planungen zunehmend enger mit informellen Prozessen verknüpft. Gerade in der Phase der frühzeitigen Bürgerbeteiligung im B-Plan-Verfahren werden oft weit mehr Methoden zu Interessenermittlung und -ausgleich genutzt als eine einfache Anhörung.

1. Grundverständnis

Tabelle 1: Formelle und informelle Planungen im Vergleich Formelle Planungen

Informelle Planungen

- hoheitlich normensetzend und rechtlich verbindlich - können harte Raumnutzungskonflikte klären sichern mittel- bis langfristige räumliche Gestaltungsperspektiven - erfordern eine stadträumliche tiefe Durcharbeitung - durch ein aufwändiges, gesetzlich geregeltes Verfahren eher statisch angelegt

- - - - -

Selbstbindungsbeschluss der Kommune konsens- und kooperationsorientiert umsetzungsorientiert mit Prioritäten und Instrumenten verknüpfbar als Plattform stadtstrategischer Diskussionen nutzbar als dynamischer Prozess gestaltbar an lokale Bedarfe und Kulturen anpassbar

1.4 Integrierte Stadtentwicklung Fachliche Probleme benötigen fachliche Lösungen. Das ist zunächst die Herangehensweise einer in Ämtern oder Fachbereichen strukturierten Verwaltung. Das Schulamt ist für die Sicherstellung von ausreichend Schulen verantwortlich und steuert dies langfristig durch einen Schulentwicklungsplan. Das Kulturamt kümmert sich um die öffentlichen Kultureinrichtungen und unterstützt Soziokultur sowie Kulturwirtschaft, was auf dem Kulturentwicklungsplan beruht. In den Jugend- und Sozialämtern gibt es unterschiedlichen Fachpläne zur Ausrichtung der einzelnen staatlichen Hilfen. Und in den Umwelt- und Grünämtern werden Klimawandelkonzepte, Energieund Klimaschutzkonzepte, Gründachstrategien und vieles mehr erarbeitet. Diese Konzepte werden in der Regel als Fachplanungen bezeichnet, die auf Grundlage fachspezifischer Methodik und gegebenenfalls einschlägiger Fachgesetze erarbeitet werden. Allein in Leipzig wurden – je nachdem, wie weit man den Begriff fasst – insgesamt über 100 Fachplanungen und -berichte gezählt. Eine wichtige Unterscheidung ist dabei, ob es sich um eine stadtweite inhaltliche Konzeption handelt, oder ob eine stadträumliche Differenzierung entlang von sozialräumlichen Kriterien, unterschiedlichen Bedarfen oder Prioritäten erfolgt. Auch bei den im engeren Sinne städtebaulichen und f lächenbezogenen Konzepten gibt es solche fachlichen Planungen, die oft als sektorale Stadtentwicklungspläne bezeichnet werden. Üblich sind in den Städten Einzelhandels-, Wohnungsbau- oder Wirtschaftsf lächenkonzepte (vgl. Kapitel 6). Diese werden typischerweise in Stadtplanungs- oder Stadtentwicklungsämtern erarbeitet, beziehen sich in der Regel auf den Siedlungskörper und haben einen engen Bezug zu den formellen Planungsinstrumente des Baugesetzbuches. Eine der Hauptaufgaben ist die Konkretisierung der Flächennutzungsplanung durch räumliche und zeitliche Prioritäten der Flächeninanspruchnahme. Dabei werden Ziele, Maßnahmen und Handlungsräume entwickelt und priorisiert. In unserem Alltagserleben wird jedoch deutlich, dass rein fachlich ausgerichtete Strategien oft zu kurz greifen. Die Funktionsfähigkeit einer Sekundarschule hat auch viel mit der ÖPNV-Erschließung und dem sozialen Umfeld des Stadtteils zu tun. Die Wohnbauf lächenentwicklung muss natürlich verzahnt werden mit den verschiedenen Infrastrukturen der Stadt, von Schulen und Kindertagesstätten über die Mobilität

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

bis hin zu Wasser und Energie. Ebenso ist der Blick auf die soziale Situation und die Wohnstandortwahl der Menschen erforderlich. Dabei spielt die Ebene des Stadtteils oder Quartiers eine wichtige Rolle. Albert Geiger, Referatsleiter Nachhaltige Stadtentwicklung in Ludwigsburg bis 2017, beschreibt den Umgang mit den komplexen Herausforderungen städtischer Räume im 21. Jahrhundert so: »In der integrierten, nachhaltigen Stadtentwicklung werden lokale Antworten auf die globalen Fragen der Zukunft erarbeitet: Was ist unsere Identität? Wie wohnen wir morgen? Wie wollen wir mobil sein? Was können wir hier in zehn Jahren noch einkaufen? Hält unsere Stadt uns im Alter noch jung? Werden wir uns hier auch morgen gemeinsam wohlfühlen? Wie decken wir unseren Energiebedarf? Wie und wo werden wir in der Zukunft arbeiten? Wer investiert in unsere Stadt? Zur Beantwortung dieser Fragen gilt es, bewusst innezuhalten, das ›Fernlicht einzuschalten‹ und zu beteiligen. Denn die Fragen der Zukunft können nur nach der Prüfung der örtlichen Situation und der intensiven Diskussion mit den Menschen einer Stadt beantwortet werden. Dazu hat Ludwigsburg einen Trialog aus Verwaltung, Bürgerschaft und Politik organisiert. Die Herausforderungen der Zukunft werden dabei als Chance begriffen, die Stadtgesellschaft näher an das kommunalpolitische Denken und Handeln heranzuführen und aktiv in den Entwicklungsprozess einzubinden. Ludwigsburg setzte deshalb auf eine breite Beteiligung der Bürgerschaft und der Politik: Gemeinsam gestalteten über 1.000 Beteiligte in einem zweijährigen Prozess das Stadtentwicklungskonzept ›Chancen für Ludwigsburg‹. Denn wenn sich mehr Bürger einbringen, wirkt dies bereichernd für die gesamte Gesellschaft. Misstrauen wird abgebaut – Vertrauen in die Handelnden aufgebaut.« (Interview 2) Der Blick auf die komplexen Herausforderungen der Stadtentwicklung im 21. Jahrhundert zeigt, dass fachübergreifende Handlungsansätze erforderlich sind: Digitalisierung, Klimawandel, Demographiefestigkeit, Segregation und Gentrifizierung lassen sich nur sehr begrenzt und wenig effektiv durch fachliche oder ämterbezogene Planungen und Projekte bearbeiten. Integrierte Stadtentwicklungsplanung oder -politik ist die Methodik, die deshalb zunehmend zur Anwendung kommt. Manchmal werden dafür auch die Begriffe integrierende oder integrative Stadtentwicklung verwendet, die deutlicher auf das Prozesshafte der Integration hinweisen. Auch die Leipzig Charta, die 2007 von den für Stadtentwicklung zuständigen Ministern der Europäischen Union beschlossen wurde (vgl. Kapitel 2.2), hat integrierte Stadtentwicklung als ein Kernprinzip aufgegriffen: »Unter integrierter Stadtentwicklungspolitik verstehen wir eine gleichzeitige und gerechte Berücksichtigung der für die Entwicklung von Städten relevanten Belange und Interessen. Integrierte Stadtentwicklungspolitik ist ein Prozess. In diesem Prozess findet die Koordinierung zentraler städtischer Politikfelder in räumlicher, sachlicher und zeitlicher Hinsicht statt. Die Einbeziehung der wirtschaftlichen Akteure, Interessengruppen und der Öffentlichkeit sind hierbei unabdingbar. Integrierte Stadtentwicklungspolitik ist eine zentrale Voraussetzung für die Umsetzung der europäischen Nachhaltigkeitsstrategie.« (BMVBS 2007: 2)

1. Grundverständnis

Dabei werden drei Ebenen von Integration in der Stadtentwicklung unterschieden: •

•

•

Fachliche Integration: Isolierte fachliche Einzelinteressen sollen die Entwicklung der Städte nicht mehr dominieren, sondern untereinander gerecht abgewogen werden. Durch frühzeitiges fachübergreifendes Agieren können zahlreiche Zielkonf likte reduziert, Lösungen verbessert und Synergien hergestellt werden. Integration von Akteuren: Integrierte Stadtentwicklung ist ein öffentlicher Prozess, in den Bürger, Politik und Verwaltung, Wirtschaft und gesellschaftliche Organisationen einbezogen werden und in dem sie sich engagieren können. Mehrebenenintegration: In der europäischen Diskussion wird mit der ›multilevel governance‹ häufig noch eine Integration von Programmen und Politiken auf den verschiedenen staatlichen Ebenen angesprochen, von der Kommune über Regionen und Länder bis hin zum Nationalstaat und der EU.

Bei Planung und Steuerung integrierter Stadtentwicklung sind entsprechend dieser Ebenen Produkt und Prozess gleich wichtig (vgl. Kapitel 6). Für das Produkt, zum Beispiel ein integriertes Stadtentwicklungskonzept, müssen die verschiedenen fachlichen und räumlichen Belange mit einer geeigneten Methodik zusammengeführt werden. Dabei gilt es, Konf likte zu erkennen sowie Synergien herauszuarbeiten. Dieses Zusammenführen und Herausarbeiten ist heute – anders als bei den Stadtentwicklungsplänen der 1970er Jahre – nur zu einem Teil eine Aufgabe der fachlichen Methodik und Expertise. Zu einem anderen Teil ist es ein Prozess des InterAbbildung 3: Konzept und Prozess in der integrierten Stadtentwicklungsplanung (Quelle: eigene Darstellung)

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

essenmanagements, also das Transparentmachen, Zusammenführen und Abwägen unterschiedlicher fachlicher und akteursbezogener Interessen. Dazu sind verwaltungsinterne fachübergreifende Arbeitsstrukturen ebenso erforderlich wie ein Beteiligungsprozess der verschiedenen stadtgesellschaftlichen Interessengruppen. Beide Ebenen müssen von vornherein gemeinsam geplant werden, damit sie ineinandergreifen und stadtgesellschaftliche Interessen und Bedarfe in der verwaltungsinternen Diskussion aufgegriffen werden können. Ein zentraler Erfolgsfaktor für die Prozessgestaltung besteht darin, dass Stadtpolitik und Verwaltungsspitze – insbesondere Oberbürgermeister und Dezernatsleitungen – den Prozess ernst nehmen und dafür auch Verantwortung tragen. Leadership lautet das englische Schlüsselwort, das für die erfolgreichen Transformationsprozesse der 1990er Jahre in den mittelenglischen Industriestädten so entscheidend war. Die Verwaltungsspitze muss integrierte Stadtentwicklung nach innen und außen klar vertreten, damit Interessenskonf likte nicht als Machtfragen, sondern auf Grundlage einer integrierten städtischen Strategie entschieden werden. Insofern ist Leadership nicht nur in der Phase der Konzepterarbeitung entscheidend, sondern auch in den Alltagsprozessen der Umsetzung danach. Der Prozess integrierter Stadtentwicklung endet nicht mit dem Beschluss eines Konzeptes. Auch und gerade in der Umsetzungsphase des Konzeptes bedarf es der Zusammenarbeit zwischen den unterschiedlichen Akteuren innerhalb und außerhalb der Verwaltung.

1.5 Strategische Planung und Stadtentwicklungsmanagement Das Prinzip der integrierten Stadtentwicklungsplanung geht nicht von einem traditionellen linearen Planungsverständnis aus, sondern berücksichtigt, dass komplexe soziale Systeme sich nur zu einem kleinen Teil absichtsvoll planen lassen. Integrierte Stadtentwicklungsplanung wird vielmehr als eine strategische Planung verstanden. Strategische Planung wurde als planungsbasierte Form der Strategieentwicklung in den 1980er Jahren in den USA entwickelt. Sie überträgt Prinzipien des Managements in der Wirtschaft (zum Beispiel SWOT-Analysen, Stakeholder-Management) auf die Steuerungsprozesse von Stadtentwicklung. In Europa wurde strategische Planung in den 1990er Jahre vor allem als integrative und entwicklungsorientierte Form der Regionalplanung genutzt (vgl. Wiechmann 2010). Strategie bedeutet dabei ein Handeln von Akteuren in informellen Netzwerken, das langfristige Ziele aus der Analyse endogener und exogener Rahmenbedingungen ableitet und mit kurz- bis mittelfristigen, f lexiblen Schritten zur Umsetzung dieser Ziele verbindet. Kurz gefasst kann man Strategien in der Planung als »Steuerungseinheit aus langfristiger Orientierung und kurzfristiger Umsetzung« (Kühn 2010: 87) verstehen. Bei der strategischen Planung steht neben dem Planungsziel auch der Planungsprozess im Vordergrund. Dieser berücksichtigt den dynamischen und nicht-linearen Charakter politischer Prozesse aus Lerneffekten und Rückkopplungsschleifen. Die dem klassischen planerischen Verständnis zu Grunde liegende Trennung von Planung und Umsetzung sowie von Verwaltung und Politik wird zugunsten eines integrativen Steuerungsverständnisses aufgelöst. Dabei setzt strategische Planung auf Konsensbildung, Lernprozesse und Veränderung von Routinen (vgl. Wiechmann 2010).

1. Grundverständnis

Der Deutsche Städtetag verwendet in diesem Zusammenhang den Begriff des Stadtentwicklungsmanagements, der die systematische Verknüpfung von Leitlinien und Konzepten mit der Finanzplanung, Förderprogrammen, Infrastrukturplanung und Flächenmanagement umfasst. »Integrierte Stadtentwicklungsplanung kann sich nicht auf das ›Pläne machen‹ beschränken. Zu ihrer Umsetzung empfiehlt es sich, ein strategisches und kooperatives, alle Akteure einbeziehendes Stadtentwicklungsmanagement zu praktizieren. Das umfasst die systematische Verknüpfung von Leitlinien und Konzepten mit knappen Ressourcen durch räumliche und/oder thematische Handlungsprogramme. Ein ressortübergreifend angelegtes Stadtentwicklungsmanagement liefert maßgebliche Inhalte für die mittelfristige Investitions- und die jährliche Budgetplanung, für Förderprogramme bzw. -vereinbarungen sowie für ein mittel- bis langfristig orientiertes ressortübergreifendes Flächen-, Infrastruktur- und Planungsmanagement. Zusammengenommen schafft dies die planungsrechtlichen und infrastrukturellen Voraussetzungen für die stadtentwicklungspolitisch wesentlichen Projekte.« (DST 2015: 11) Wie weit dieser Anspruch des Managements von Stadtentwicklungsprozessen reicht, ist von Stadt zu Stadt unterschiedlich. In vielen Städten hat Stadtentwicklungsplanung zumindest die Aufgabe eines städtebaulichen Planungsprozessmanagements. Dabei erfolgt die Koordination und Vernetzung von unterschiedlichen Planungen und Planungsschritten von der Zielfindung über die Konzepterstellung und Planungsrechtsschaffung bis zur Sicherung der notwendigen Flächenverfügbarkeit und finanziellen Ressourcen. Darüber hinaus umfasst Stadtentwicklungsplanung oft das Projekt- und Umsetzungsmanagement von Leit- oder Impulsprojekten der Stadtentwicklung. Diese reichen von städtebaulichen Programmgebieten über bauliche Schlüsselprojekte bis hin zum Versuchslabor für innovative Lösungen und koproduktive Verfahren. Damit wird ein wichtiger Baustein von Stadtentwicklungsmanagement und strategischer Planung angesprochen: die Initiierung und Koordinierung von akteursübergreifenden Projekten. In diesen Projekten werden das Engagement wirtschaftlicher und stadtgesellschaftlicher Akteure für die Ziele der Stadtentwicklung aktiviert, gemeinsame Arbeitsstrukturen koordiniert und Aktivitäten im Sinne der Ziele der Stadtentwicklung durch Fördermittel und andere Ressourcen gezielt unterstützt (vgl. Kapitel 3.6). Zu diesem Verständnis von Stadtentwicklungsmanagement gehören in den Städten auch Verfahren der Evaluation, der Qualitätssicherung und der laufenden Raumbeobachtung. Es bedarf der regelmäßigen Überprüfung von Entwicklungsindikatoren der Kommune ebenso wie der Wirkung von Programmen und Projekten. Dazu ist ein systematisches, durch Indikatoren gestütztes Monitoring ebenso wichtig wie qualitative Analyse- und Bewertungsverfahren (vgl. Kapitel 4.5). Claas Beckord, Leiter des Referates für Strategie, Digitalisierung und Rat der Stadt Osnabrück, beschreibt die Aufgaben von Stadtentwicklungsplanung in seiner Stadt wie folgt: »Die Stadtentwicklungsplanung in Osnabrück befasst sich mit der gesellschaftlichen, wirtschaftlichen, kulturellen und ökologischen Entwicklung der Stadt und nimmt damit eine zusammenfassende, übergeordnete Zukunftsplanung für die Stadt wahr. Ihre Aufgaben lassen sich auf fünf wesentliche Punkte komprimieren:

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

• Unterstützung des Verwaltungsvorstandes durch strategische Steuerung des Verwaltungshandelns auf der Basis strategischer Ziele und dem wirkungsorientierten Monitoring der Zielerreichung, • Beantwortung von Grundsatzfragen der Stadtentwicklung durch Erarbeitung von fachbereichsübergreifenden Konzepten und Durchführung von gesamtstädtischen Projekten zur nachhaltigen Stadtentwicklung, • Organisation der internationalen und regionalen Zusammenarbeit zum Beispiel mit den Landkreis Osnabrück sowie im Zuge der Arbeitsgemeinschaft der Kreise und kreisfreien Städte Weser-Ems, der EUREGIO, dem Städtenetz MONT (Münster-Osnabrück-Netwerkstad Twente) oder der Westfälischen Hanse, • Unterstützung von Politik und Verwaltung durch Bereitstellung von Wissens-, Planungs- und Entscheidungsgrundlagen in Form von statistischen Daten, Umfrageergebnissen sowie durch Information und Beratung zu Fördermöglichkeiten, • Projektmanagement für fachbereichsübergreifende Großprojekte der Stadtentwicklung.« (Interview 3) Nur wenige Städte gehen allerdings den Weg, Stadtentwicklungsmanagement als gesamtheitliche Aufgabe der kommunalen Steuerung zu verstehen. Dabei wird das Leitbild oder Stadtentwicklungskonzept als Handlungsgrundlage aller kommunalen Aufgabenbereiche verstanden. Verwaltungsstrukturen und -prozesse werden im Sinne einer ganzheitlichen Steuerung angepasst. Durch klar strukturierte Prozesse wird geregelt, wie sich Fachplanungen und -konzepte, aber auch Haushaltsplanung und Flächenmanagement auf die Stadtentwicklungsziele beziehen. Beispielhaft ist dies in Ludwigsburg umgesetzt, aber auch in Mannheim und Leipzig gibt es aktuell ein sehr weitreichendes Verständnis von Stadtentwicklungsmanagement. Abbildung 4: Baukasten der Stadtentwicklungsplanung in Berlin, Leipzig, Ludwigsburg und Nürnberg (Quelle: eigene Darstellung)

1. Grundverständnis

Die Gestaltung von strategischer Planung und Stadtentwicklungsmanagement umfasst, dass Stadtentwicklungsplanung nicht mehr als normatives, finales Programm wie in den 1970er Jahren, sondern als f lexibler Konzept-, Verfahrens- und Instrumentenbaukasten verstanden wird. Es geht nicht mehr darum, alle Aspekte von Stadtentwicklung in wissenschaftlicher Tiefe in einem einzigen Plan zu verankern, sondern verschiedene Konzepte, Programme und Instrumente im Sinne eines Baukastens einzusetzen und so miteinander zu verschränken, dass viele Akteure koordiniert an gemeinsam vereinbarten und politisch legitimierten Stadtentwicklungszielen arbeiten. Da es keine gesetzlichen Vorgaben oder üblichen Standards für die informelle Planung gibt, setzt sich dieser Baukasten integrierter Stadtentwicklungsplanung in jeder Stadt anders zusammen. In einer vereinfachten Darstellung wird dies beispielhaft in vier Städten gezeigt. Meist hat ein integriertes Stadtentwicklungskonzept eine zentrale Stellung im Baukasten. Doch das Nürnberger Beispiel zeigt einen anderen Ansatz, in dem nur eine integrierte Berichterstattung erfolgt. Der Baukasten bietet auch die Möglichkeit, zu unterschiedlichen Zeitpunkten weitere Konzepte zu ergänzen. So wurden beispielsweise in Berlin die sektoralen Stadtentwicklungspläne relativ zeitgleich neu erarbeitet und darauf auf bauend die BerlinStrategie als integriertes Stadtentwicklungskonzept fortgeschrieben. In Leipzig erfolgt dagegen die Fortschreibung der Stadtentwicklungspläne je nach Handlungsbedarf zu unterschiedlichen Zeitpunkten. In Ludwigsburg ist Stadtentwicklung als kontinuierlicher Managementkreislauf organisiert, in dem die aller drei Jahre stattfindende Zukunftskonferenz eine zentrale Rolle einnimmt.

1.6 Standards moderner Stadtentwicklungsplanung Stadtentwicklungsplanung ist heute als konzeptbasiertes Management eines integrierten und strategischen Handelns von Städten zu verstehen. Die Verwaltung ist dabei nicht der ›Steuermann‹ der Stadtentwicklung, aber auch nicht nur eine von vielen Mitwirkenden. Sie hat die Rolle, für die jeweilige kommunale Situation einen ganzheitlichen und fachlich fundierten Prozess zu gestalten, sodass möglichst viele Akteure – und auch die Menschen in ihrem Alltagshandeln – zum Wohle der Stadt zusammenwirken. Dazu ist es notwendig, immer wieder neu Vertrauen zu schaffen – Vertrauen in den Prozess und dessen Gestaltung ebenso wie in das verlässliche Zusammenwirken der Akteure. Wie dies methodisch gestaltet werden kann, soll in den folgenden Kapiteln genauer dargestellt werden. Der Deutsche Städtetag benennt als Orientierung für Kommunalverwaltungen und -politik Qualitätskriterien der Stadtentwicklungsplanung (vgl. DST 2015). Daran anknüpfend möchte ich acht Standards für eine moderne integrierte und strategische Stadtentwicklungsplanung formulieren: Werteorientierung: Stadtentwicklungsplanung baut auf einem Grundgerüst von Werten und Leitideen auf. Standen bisher Nachhaltigkeit und Chancengerechtigkeit im Fokus, verschiebt sich der Schwerpunkt hin zur resilienten und am Gemeinwohl orientierten Stadtentwicklung. Für alle diese Leitideen, die einen gemeinsamen Kern an Werten beinhalten, bietet die kompakte und nutzungsgemischte europäische Stadt einen geeigneten städtebaulichen Rahmen.

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

Abbildung 5: Standards integrierter Stadtentwicklungsplanung (Quelle: eigene Darstellung)

Politische Legitimation: Als informeller Prozess benötigt Stadtentwicklungsplanung Verbindlichkeit durch eine politische Legitimation. Diese Legitimation wird in der Regel durch einen Selbstbindungsbeschluss des Stadtrates hergestellt und ist nicht nur für die Umsetzung von Ziele und Strategien hilfreich, sondern auch als Leitplanke für die partizipative Prozessgestaltung. Transformation und Innovation: Stadtentwicklungsplanung bietet den konzeptionellen und strategischen Rahmen, um auf Megatrends – aktuell zum Beispiel Klimawandel und Digitalisierung – auf kommunaler Ebene zu reagieren. Sie sollte dazu Innovations- und Transformationsprozesse stimulieren und deren konzeptionelle Grundlage bilden. Verknüpfung von Zielen mit Umsetzungsvorhaben: Leitbilder einer zukünftigen Stadt und strategische Ziele, die von einer breiten Stadtgesellschaft getragen werden, sind eine zentrale Basis erfolgreicher Stadtentwicklungsplanung. Sie sind jedoch immer wieder mit den konkreten Handlungsmöglichkeiten in ihrem zeitlichen und finanziellen Rahmen zu verknüpfen. Stadtentwicklungsplanung priorisiert dabei Vorhaben und Instrumente im Sinne strategischen Handelns und verknüpft informelle mit formellen Planungsinstrumenten. Baukasten von Konzepten und Maßnahmen: Konzepte sind ein zentraler Baustein von Stadtentwicklungsplanung, um Strategien zu dokumentieren und zu visualisieren. Sie schaffen Transparenz und Berechenbarkeit und dienen damit als Orientierungsrahmen für die an Stadtentwicklungsprozessen beteiligten Akteure. Die notwendige Breite und Tiefe von Strategien für die unterschiedliche Adressaten lässt sich meist nicht in einem einzigen Konzept abbilden. Deshalb umfasst Stadtentwicklungspla-

1. Grundverständnis

nung einen kommunal spezifischen Baukasten von Konzepten und Maßnahmen, die – unter Berücksichtigung eines integrierten Ansatzes – zu unterschiedlichen Zeitpunkten erarbeitet, umgesetzt und weiterentwickelt werden. Fachliche, räumliche und akteursbezogene Integration: Die Komplexität städtischer Herausforderungen erfordert eine integrierte Herangehensweise. Stadtentwicklungsplanung integriert fachlich und räumlich, aber auch die vielfältigen Akteure in Verwaltung und Stadtgesellschaft. Integration meint dabei sowohl eine Prozessgestaltung in der Planung und Umsetzung, in der viele Akteure aktiviert und transparent einbezogen werden, als auch ein Produkt (zum Beispiel Plan, Konzept, Projekt), in dem möglichst viele fachliche Belange – miteinander abgewogen – berücksichtigt werden. Dabei wird in variablen räumlichen Geometrien gearbeitet. Das heißt, die räumlichen Ebenen (zum Beispiel Quartier, Stadt oder Region) können ja nach Thema unterschiedlich genutzt werden, müssen aber zur Bewältigung der Aufgaben geeignet sein. Partizipation in offenen und strukturierten Prozessen: Erfolgreiche Stadtentwicklungsplanung bedarf einer aktiven Prozessgestaltung und -planung, die klar kommuniziert wird und vielfältige Möglichkeiten der Mitwirkung bietet. Dabei geht es nicht um lineare Planungen, sondern um Prozesse in Kreisläufen, teilweise im Gegenstromprinzip und mit Rückkopplungsschleifen. Entscheidend ist eine frühzeitige und transparente Prozessplanung, die eine Balance zwischen klarer Struktur und der Offenheit zum Reagieren auf unerwartete Entwicklungen gewährleistet, aber auch Raum für Koproduktion von Stadt lässt. Monitoring und Evaluation: Wissenschaftliche, empirische Daten und Analysen sowie deren gezielte Auf bereitung und Visualisierung sind eine wichtige Grundlage der Stadtentwicklungsplanung. Diese dienen nicht nur einmalig als Planungsgrundlage, sondern werden kontinuierlich im Sinne eines Monitorings fortgeschrieben und für die Evaluierung der Prozesse genutzt. Die Auswahl geeigneter und zielbezogener Indikatoren ist dabei Teil einer strategischen Stadtentwicklungsplanung.

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2. Historische und kommunale Einordnung 2.1 Entwicklung von Stadtentwicklungsplanung in der Bundesrepublik Das in diesem Buch dargestellte Verständnis integrierter Stadtentwicklungsplanung beruht auf den fachlichen und methodischen Ansätzen, die überwiegend seit Ende der 1990er Jahre genutzt werden. Doch bereits in den 1960er und 1970er Jahren hatten integrierte Ansätze in der Stadtentwicklung eine Hochphase. Schon damals wurde angesichts des Wirtschaftswachstums und des zunehmenden internationalen Wettbewerbsdrucks in der Bundesrepublik eine Koordination der Aktivitäten öffentlicher Akteure durch räumliche Planungsprozesse angestrebt (vgl. Franke/Strauß 2010). In vielen Großstädten wurde eine kommunale Entwicklungsplanung in Anlehnung an den angloamerikanischen Ansatz von ›comprehensive planning‹ aufgebaut. Diese sollte einerseits die städtische Gesamtentwicklung ressortübergreifend und unter Abstimmung mit der Finanz- und Investitionsplanung durch ein schlüssiges Gesamtprogramm steuern. Andererseits wurde erwartet, dass sie zu mehr Rationalität und einer stärkeren Verwissenschaftlichung räumlicher Planung führt (vgl. Heinz 1998). Dazu wurden bereits in den 1960er Jahren unter anderem in München, Hannover und Hamburg kommunale Planungsstäbe eingeführt. In einigen Städten entstanden auch eigene Ämter für kommunale Gesamtentwicklung. In Nürnberg wurde zum Beispiel Anfang der 1970er Jahre mit der Arbeitsgruppe Nürnberg-Plan (AGN) eine ressortübergreifende Runde aus allen Geschäftsbereichen eingerichtet. Die Federführung dafür lag bei einem Stab, der direkt dem Referenten für Stadtentwicklung, Wohnen und Wirtschaft unterstellt war. Dieser Stab war viele Jahre auch für die mittelfristige Finanzplanung verantwortlich, wodurch er seine eigentliche Durchsetzungskraft erhielt. Frankfurt a.M. führte dagegen 1975 ein eigenes Amt für kommunale Gesamtentwicklung im Dezernat des Oberbürgermeisters ein, das eine wissenschaftlich fundierte Stadtentwicklungsplanung auf bauen sollte. Ein Ergebnis war ein verbales politisches Programm mit einem kommunalen Zielsystem ohne Raumbezug und ohne Rückbindung an die finanziellen Möglichkeiten (vgl. Müller-Rämisch 1998). Unmittelbar nach Fertigstellung des Programms brachte die Kommunalwahl einen politischen Wechsel, mit dem die kommunale Gesamtentwicklung faktisch in das Stadtplanungsamt eingegliedert und der umfassende Steuerungsanspruch aufgegeben wurde. Die Art und Weise von Stadtentwicklungsplanung als wissenschaftliche Expertenplanung in den 1960er und 1970er Jahren konnte insgesamt in den Großstädten nur geringe steuernde Wirkung entfalten. Das Ressortprinzip stand der Durchset-

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

zungskraft integrativer Planungen entgegen, die Stadtentwicklungskonzepte waren durch ihre wissenschaftlich-technokratische Methodik kaum umsetzungsorientiert (vgl. Franke/Strauß 2010). Dadurch spielte in den 1980er Jahren ganzheitliche Stadtentwicklungsplanung in den meisten Städten nur noch eine untergeordnete Rolle. Punktuell wurden sektorale f lächenbezogene Konzepte zu Wohnungsbau- oder Gewerbef lächen erarbeitet. Ansonsten setzte sich ein markt- und projektorientiertes Agieren in der kommunalen Stadtentwicklung durch. Viele Kommunen verstanden sich als Dienstleister für Eigentümer und Investoren. Städtebauliche Projekte sollten als inkrementalistische »Strategie der kleinen Schritte« (Hamedinger 2018: 991) Entwicklungsimpulse für die Stadtentwicklung setzen. Nach der Wiedervereinigung war die Projektorientierung auch das Paradigma der Stadtentwicklung in den neuen Bundesländern, um den Transformationsprozess in den Städten zügig anzustoßen. Allerdings fehlte dabei oft der analytische Blick auf die Rahmenbedingungen der Stadtentwicklung, sodass neben wichtigen Impulsen angesichts der rückläufigen Bevölkerungszahlen auch ein Überangebot von Wohn- und Bürof lächen entstand. Für das Entstehen neuer, strategisch ausgerichteter Ansätze in der Stadtentwicklungsplanung spielte in den 1980er Jahren die IBA Emscherpark eine entscheidende Rolle, die einen konzeptionell vorbereiteten städtebaulichen Entwicklungsprozess zur Bewältigung des Strukturwandels im altindustriell geprägten Ruhrgebiet beinhaltete. In diesem Zusammenhang prägte Karl Ganser später den Begriff des perspektivischen Inkrementalismus. Ganser nutzte die Idee einer ganzheitlichen und transparenten Planung, die er aber neu interpretierte: Er formulierte eine an übergreifenden Werten orientierte Perspektive, ohne jedoch am umfassenden Steuerungsanspruch integrierter Stadtentwicklungsplanung der 1970er Jahre festzuhalten. Diese Perspektive verband er mit einer Projektorientierung des Planungsansatzes, die eine grundsätzliche Prinzipientreue verlangt, aber gleichzeitig der Eigenlogik und Kreativität von Projekten Raum gibt (vgl. Wékel 2021). Während die Entwicklungsimpulse der IBA Emscherpark, aber auch der Städtebauförderung in den 1990er Jahren noch stark städtebaulich geprägt waren, wurde auf Grund komplexer werdender Herausforderungen in der Entwicklung städtischer Quartiere die Notwendigkeit integrierten Handelns vor allem durch die Verknüpfung städtebaulicher und sozialer Maßnahmen immer deutlicher. Die Renaissance integrierter Handlungsansätze, die aber – lernend aus den Prinzipen der strategischen Planung – deutlich umsetzungsorientierter angelegt waren als die technokratischen Gesamtplanungen in den 1970er Jahren, begann ab Ende der 1990er Jahre. Das Programm ›Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt‹ startete 1999 mit 162 integrierten Gesamtmaßnahmen. Die Zahl der Fördergebiete wuchs bis 2018 auf 934 an (vgl. BMI 2019). Die Programmgebiete der sozialen Stadt erforderten – ebenso wie im europäischen URBAN II-Programm – eine enge Verknüpfung von städtebaulichen, wirtschaftlichen und sozialen Maßnahmen. Der integrierte Ansatz wurde als zentraler Hebel zur Beseitigung von Missständen in benachteiligten Stadtteilen und zur Verbesserung der Lebensqualität der Bewohner genutzt. Der Stadtumbau Ost erforderte ebenfalls ein konzeptionelles Vorgehen, sowohl hinsichtlich der Verknüpfung stadtweiter und stadtteilbezogener Prozesse als auch in Bezug auf eine integrierte Entwicklung der Wohnstandorte. Bezugnehmend auf den Leipziger Stadtentwicklungsplan Wohnungsbau und Stadterneuerung (vgl. Stadt Leipzig 2000) empfahl die Kommission ›Wohnungswirtschaftlicher Strukturwandel

2. Historische und kommunale Einordnung

in den neuen Bundesländern‹ im Jahr 2000 die Nutzung von Stadtentwicklungskonzepten zur Steuerung des Stadtumbaus. Der Bundeswettbewerb ›Stadtumbau Ost‹ in den Jahren 2001 und 2002 erreichte, dass in über 250 Städten der neuen Bundesländer an umsetzungsorientierten integrierten Konzepten gearbeitet wurde (vgl. BMVBS 2012). Später f loss die Notwendigkeit integrierte Stadtentwicklungskonzepte als Grundlage des Stadtumbaus in die Fördervorschriften vieler Bundesländer und in das BauGB ein.

2.2 Leipzig Charta und Nationale Stadtentwicklungspolitik Nach der Bundestagswahl 2005 bekam Stadtentwicklungspolitik ein neues Gewicht auf der Bundesebene. In der großen Koalition wurde mit dem Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) erstmals ein Ministerium geschaffen, das Stadtentwicklung auch im Namen trug. Zwei kommunale Experten besetzten Spitzenposten in diesem Ministerium: der ehemalige Leipziger Oberbürgermeister Wolfgang Tiefensee wurde Minister, sein bisheriger Beigeordneter für Stadtentwicklung und Bau Engelbert Lütke Daldrup Staatsekretär. Für die deutsche EU-Ratspräsidentschaft 2007 bereitete das Ministerium ein besonderes Projekt vor: die ›Leipzig Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt‹. In den Jahren zuvor wurde immer wieder – auch von Leipzig aus – für eine Stärkung der städtischen Dimension in den EU-Förderprogrammen gekämpft. Mit der Leipzig Charta wurde 2007 die Notwendigkeit einer integrierten Stadtentwicklung auf europäischer und mitgliedsstaatlicher Ebene verankert. »Wir empfehlen den europäischen Städten, die Entwicklung von integrierten Stadtentwicklungsprogrammen auf gesamtstädtischer Ebene zu prüfen. Diese auf Umsetzung orientierten Planungsinstrumente sollten • auf Grundlage einer Bestandsanalyse die Stärken und Schwächen der Stadt und der Stadtteile beschreiben, • konsistente Entwicklungsziele für das Stadtgebiet formulieren und eine Vision für die Stadt entwickeln, • die unterschiedlichen teilräumlichen, sektoralen und technischen Pläne und politischen Maßnahmen aufeinander abstimmen und sicherstellen, dass die geplanten Investitionen eine ausgeglichene Entwicklung des städtischen Raums fördern, • den Finanzmitteleinsatz öffentlicher und privater Akteure räumlich bündeln und koordinieren, • auf lokaler und stadtregionaler Ebene koordiniert werden und die Bürger und andere Beteiligte einbeziehen, die maßgeblich zur Gestaltung der zukünftigen wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und ökologischen Qualität der Gebiete beitragen können. Die lokale und stadtregionale Abstimmung muss gestärkt werden. Ziel ist eine gleichberechtigte Partnerschaft zwischen Stadt und Land und zwischen Klein-, Mittel- und Großstädten innerhalb von Stadt- und Metropolregionen.« (BMVBS 2007: 3)

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

Inhaltlich empfiehlt die Charta die Nutzung einer integrierten strategischen Planung, bei der aus fundierten Analysen Entwicklungsziele formuliert sowie fach- und akteursübergreifende Maßnahmen abgeleitet werden. Darüber hinaus fordert die Leipzig Charta, benachteiligten Stadtquartieren im gesamtstädtischen Kontext besondere Aufmerksamkeit zu widmen. Im europäischen Kontext hatte die Leipzig Charta ganz unterschiedliche Wirkungen: Während sie in einigen Staaten kaum oder nur legitimierend für bestehende Politikprozesse genutzt wurde, stieß die Leipzig Charta in anderen Staaten neue integrierte Ansätze oder Programme an oder wirkte sich auf die Strategien und Prioritäten der operationellen Programme für die Umsetzung der EU-Strukturförderung aus (vgl. Eltges/Hamann 2010). In Deutschland wurde die Charta nach 2007 über die Nationale Stadtentwicklungspolitik – eine Gemeinschaftsinitiative von Bund, Ländern und kommunalen Spitzenverbänden unter Federführung des zuständigen Bundesministeriums (damals BMVBS, derzeit BMI) – in nationales Handeln umgesetzt. Ebenso wie die Leipzig Charta fokussiert die Nationale Stadtentwicklungspolitik auf das integrierte Agieren in der Stadtentwicklung. Dafür hat die Kooperation mit Wissenschaft, Wirtschaft und Zivilgesellschaft eine besondere Bedeutung, bis hin zu Ansätzen des taktischen Urbanismus (vgl. Kapitel 3.5). Drei ›Werkzeuge‹ bietet die Nationale Stadtentwicklungspolitik für die integrierte Stadtentwicklung an: gute Praxis, eine Projektreihe und eine Plattform (vgl. www.nationale-stadtentwicklungspolitik.de). Abbildung 6: ›Werkzeuge‹ der Nationalen Stadtentwicklungspolitik (Quelle: BMI)

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Unter guter Praxis werden die Programme der Städtebauförderung zusammengefasst. Diese haben sich über die Jahre weiter verändert und werden aktuell in den drei Programmen Lebendige Zentren, Sozialer Zusammenhalt sowie Wachstum und nachhaltige Erneuerung zusammengefasst. In diesen Programmen sind integrierte Entwicklungskonzepte und ressortübergreifendes Handeln verpf lichtend. Auch wenn über die bisherigen Programme der sozialen Stadt die Bedeutung ›weicher‹, nicht-investiver Maßnahmen herausgearbeitet wurde, liegt der Schwerpunkt der Städtebauförderung nach wie vor im Anstoßen privater und öffentlicher Investitionen. In der Projektreihe für Stadt und Urbanität werden Projekte in Kommunen unterstützt, die innovativ, kooperativ und übertragbar sind. Um dem Innovationscharakter Rechnung zu tragen, ist das Scheitern von Projekten auch dezidiert zugelassen und förderunschädlich. In der Projektreihe gab es seit 2007 insgesamt acht Ausschreibungen, auf deren Grundlage rund 200 Projekte gefördert wurden. Inzwischen wird auch ein Label für Projekte vergeben, die den Kriterien der Nationalen Stadtentwicklungspolitik entsprechen und Lösungsansätze für kommunale Herausforderungen kommunizieren helfen. Die Plattform soll den Austausch und Wissenstransfer fördern. Dies umfasst unter anderem den jährlichen Bundeskongress und das Kuratorium der Nationalen Stadtentwicklungspolitik sowie die Hochschultage, aber auch zahlreiche Publikationen, Dissertationen und regionale Veranstaltungen. Abbildung 7: Auf bau der Neuen Leipzig Charta (Quelle: BMI)

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Auch wenn die Zuständigkeit für Stadtentwicklung in den vergangenen Jahren zwischen vielen Ministerien wechselte, hat sich die Nationale Stadtentwicklungspolitik als langfristiges und kooperatives Politikfeld etabliert. Die deutsche EU-Ratspräsidentschaft 2020 wurde genutzt, um die Leipzig Charta gemeinsam mit den europäischen Partnern fortzuschreiben. Dazu erfolgte ein mehrjähriger Beteiligungsprozess im Vorfeld auf nationaler und internationaler Ebene, aber durch die Corona-Pandemie gab es für die Charta auch im Jahr der Beschlussfassung noch einige Impulse (vgl. Weigel 2020, Weidner 2020). Die Neue Leipzig Charta 2020 baut konsequent auf den Arbeitsprinzipien integrierter Stadtentwicklung in der Charta von 2007 auf und entwickelt diese weiter. Stadtentwicklung wird auf die Stärkung des Gemeinwohls ausgerichtet und als Gemeinschaftswerk aller Akteure verstanden. Durch eine Stadtentwicklungspolitik, die diesen Prinzipien folgt, soll eine zukunftsfähige Transformation von Städten und Gemeinden unterstützt werden (vgl. BMI 2020). Dabei ist die besondere Fokussierung auf benachteiligte Stadtteile entfallen. Stattdessen wird darauf orientiert, dass Entwicklungsmaßnahmen in einem ortsbezogenen Ansatz auf der jeweils passenden räumlichen Ebene – dem Quartier, der Gesamtstadt oder der Region – eingesetzt und mit anderen räumlichen Ebenen verknüpft werden sollen.

Exkurs: Die Rolle der Länder für die Stadtentwicklung Nicht nur der Bund, sondern auch die Länder nehmen Einf luss auf die kommunale Stadtentwicklung. Außer den Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen, die kommunale und Landesfunktionen vereinen, verfolgt nach meiner Einschätzung kaum ein Bundesland eine systematische und ganzheitliche Stadtentwicklungspolitik. Am stärksten war diese noch unter den sozialdemokratischen Regierungen in NordrheinWestfalen ausgeprägt. Natürlich setzen die Bundesländer über Landesentwicklungspläne – und hier vor allem die Festlegung von Zentralen Orten und Regeln zur Siedlungsentwicklung – Vorgaben für die Stadtentwicklung. Auch gestalten sie über landesspezifische Förderprogramme (zum Beispiel Wohnungsbauförderung, Förderprogramme für Straßenbau oder Schulbau) sowie Gesetze und Verordnungen (zum Beispiel Bauordnung, Zweckentfremdungsverordnung) Rahmenbedingungen und Instrumente für die Stadtentwicklung. Doch bedeutsam ist ihr Einf luss auf eine integrierte kommunale Stadtentwicklung vor allem in der Ausgestaltung der Städtebauförderprogramme und der operationellen Programme für den Einsatz von EU-Mitteln. Auf Grund der Vielfalt der landesspezifischen Handlungsansätze will ich das Thema in diesem Buch jedoch nicht vertiefen.

2.3 Kommunale Stadtentwicklungsplanung 2.3.1 Anforderungen an Dienststellen Stadtentwicklungsplanung als informelle und strategische Planung ist auf kommunaler Ebene sehr unterschiedlich strukturiert und in der Verwaltungsstruktur verankert. Das lokale Planungs- und Partizipationsverständnis sowie die politische Kultur

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prägen sowohl die Erarbeitung und Nutzung unterschiedlicher Konzepte und Instrumente als auch die Anbindung und personelle Ausstattung der für Stadtentwicklungsplanung verantwortlichen Struktureinheit. In Anlehnung an das Positionspapier des Deutschen Städtetages (vgl. DST 2015) lassen sich Voraussetzungen für die effiziente und erfolgreiche Aufgabenerfüllung von für Stadtentwicklung zuständigen Struktureinheiten formulieren: •

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Stadtentwicklungsplanung benötigt die Unterstützung von Stadtspitze und Politik. Damit verbunden ist die Notwendigkeit, bei stadtentwicklungspolitisch bedeutsamen Entscheidungen möglichst unmittelbar eingebunden zu sein. Die Unabhängigkeit von Partialinteressen und die Akzeptanz bei den beteiligten Akteuren sind wichtig, um eine abwägende und Interessen ausgleichende Wirkung zu entfalten. Für die Einrichtung, Leitung oder Geschäftsführung ressortübergreifender Projekt-, Arbeits- oder Lenkungsgruppen bedarf es eindeutiger Mandate und Entscheidungsregeln. Eine gute operative Anbindung an zentrale Steuerung, Haushaltsplanung und mittelfristige Investitionsplanung erhöht die Möglichkeiten, Stadtentwicklungskonzepte systematisch umzusetzen. Stadtentwicklungsplanung sollte bezogen auf die übertragenen Aufgaben personell auskömmlich ausgestattet werden. Dabei ist besonderer Wert auf Interdisziplinarität zu legen. Das Ausbildungs- und Erfahrungsspektrum der Mitarbeitenden hat häufig einen Schwerpunkt bei Stadt- und Raumplanung sowie Geographie, sollte aber auch darüber hinaus in die Bereiche der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften, Umwelt- und Landschaftsplanung sowie Rechts- und Verwaltungswissenschaften reichen. Zusätzlich sind die Kommunikationskompetenz und die Teamfähigkeit der Mitarbeiter bedeutsam.

Abbildung 8: Varianten der Anbindung von Stadtentwicklungsplanung in der Verwaltungsstruktur (Quelle: eigene Darstellung)

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Neben Personalressourcen bedarf es auch eines eigenen und projektunabhängigen Budgets, sodass erforderliche Erhebungen, Analysen und Gutachten, Bürgerbeteiligung und Öffentlichkeitsarbeit sowie gegebenenfalls die Vorbereitungsphase von innovativen Projekten finanziert werden kann.

Die Verknüpfung von Integrierten Stadtentwicklungskonzepten mit der Städtebauförderung sowie die mit der Leipzig Charta verbundene Nationale Stadtentwicklungspolitik haben dazu geführt, dass fast jede größere Stadt über eine für Stadtentwicklungsplanung verantwortliche Struktureinheit (oder zumindest einen Mitarbeiter) verfügt. Auch wenn sich die lokalen Arbeitsstrukturen und Verantwortlichkeiten zwischen den Städten stark unterscheiden, lassen sich doch zumindest in Großstädten verschiedene strukturelle Grundmodelle charakterisieren.

2.3.2 Anbindung beim Oberbürgermeister Stadtentwicklungsplanung als politische Planung auf kommunaler Ebene ist in zahlreichen Städten direkt beim Oberbürgermeister angesiedelt. Dort wird sie teilweise mit anderen strategischen Aufgaben kombiniert, zum Beispiel mit Bürgerbeteiligung, Nachhaltigkeit oder demographischem Wandel. Grundsätzlich ermöglicht die Anbindung an den Oberbürgermeister einen verwaltungsweiten Einf luss sowohl bei der Konzepterarbeitung als auch in der Umsetzung. Das Risiko besteht in der starken politischen Ausrichtung, die sowohl die sachlich-analytische Arbeit beeinträchtigen als auch zu grundlegenden Veränderungen mit jedem Oberbürgermeisterwechsel führen kann. Organisatorisch wird meist eine Stabsstelle gebildet (zum Beispiel in Nürnberg), in einigen Städten aber auch eine größere Verwaltungseinheit. In Osnabrück ist beispielsweise die Stadtentwicklungsplanung dem Referat Strategische Steuerung und Rat zugeordnet und damit direkt dem Oberbürgermeister unterstellt. In der Abteilung gibt es vier Teams: Stadt- und Regionalentwicklung, Strategische Steuerung, Fördermanagement sowie Statistik. Beispielhaft ist das Ludwigsburger Organisationsmodell von Stadtentwicklungsplanung, das sich regelmäßig auch mit einer bewussten Weiterentwicklung von Verwaltungsstrukturen auseinandersetzt (vgl. Kap. 3.4). Den Kern bildet das Referat Nachhaltige Stadtentwicklung. Es ist beim Oberbürgermeister angesiedelt und querschnittsorientiert angelegt. Die Referatsleitung arbeitet auf Augenhöhe mit den Dezernatsleitungen und ist in die regelmäßigen Leitungsrunden gleichberechtigt eingebunden. Ursprünglich waren im Referat die Aufgaben von Stadtentwicklungsplanung, Stadterneuerung, Wirtschaftsförderung sowie Europa und Energie angesiedelt. Nach einer Strukturänderung, die mit dem Wechsel des Oberbürgermeisters einherging, sind es heute Klima, Energie und Europa sowie Steuerungsunterstützung und Statistik. Albert Geiger, Referatsleiter Nachhaltige Stadtentwicklung bis 2017, formuliert zur Organisation von Stadtentwicklungsplanung in Ludwigsburg: »Motor einer integrierten, nachhaltigen Stadtentwicklung muss die Verwaltung sein. Jedoch sind die Organisationsstrukturen von Stadtverwaltungen in der Regel nicht auf die integrierte, vernetzte Betrachtung, Beurteilung und Bearbeitung von Themen einer nachhaltigen Stadtentwicklung ausgerichtet. Deshalb hat sich die Stadt Ludwigsburg intensiv mit dem Wandel und der Entwicklung der Verwal-

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tungsstruktur (Verwaltungsumbau) beschäftigt. Rund fünfzehn Jahre nach Start des SEK-Prozesses mit paralleler Weiterentwicklung der Organisationsstruktur lässt sich feststellen: Eine nachhaltige Stadtentwicklung erfordert eine stetige Reflektion und Weiterentwicklung von Verwaltungsstrukturen im Sinne einer ›lernenden Verwaltung‹. Da es viel um die Gestaltung von Prozessen geht, liegt der Schlüssel weiterhin im Ermöglichen von Rahmenbedingungen für transparente Kommunikation, interdisziplinäre Vernetzung und die gemeinsame Diskussion von Zielen. Der Mehrwert dieses Ansatzes ist in Ludwigsburg erkannt, muss aber auch weiterhin in allen Verwaltungsbereichen verankert und als Teil einer stetigen Organisationsentwicklung jeden Tag neu gelebt werden. Möglich wird dadurch eine neue Kultur der Zusammenarbeit, welche sich auch in der täglichen Arbeit durch hohe Eigenverantwortung, flache Hierarchien und vernetztes Arbeiten widerspiegelt. Durch agiles und vernetztes Arbeiten werden in Zukunft verstärkt Orte der Selbstwirksamkeit geschaffen. So können leistungsfähige, effiziente, motivierte und mit Spaß an der Sache arbeitende Menschen ihre Stadt proaktiv und zukunftsfähig gestalten.« (Interview 2)

2.3.3 Eigenständiges Amt In mehreren deutschen Großstädten gibt es eigenständige Ämter für Stadtentwicklung. Diese bestehen meist bereits seit den 1970er Jahren und sind in vielen Fällen mit Aufgaben der Statistik kombiniert. Beispiele dafür gibt es unter anderem in Hannover, Braunschweig und Mainz. Stadtentwicklungsplanung steht in diesen Städten auf Augenhöhe mit anderen Ämtern und hat einen stärker analytischen Fokus, verfügt aber über vergleichsweise geringe Umsetzungskompetenzen im eigenen Wirkungskreis. Auch die Zuständigkeit für die verschiedenen Stadtentwicklungskonzepte kann mit dem Stadtplanungsamt geteilt sein. So lag beispielsweise in Braunschweig die Projektleitung für die Erarbeitung des integrierten Stadtentwicklungskonzeptes nicht beim Fachbereich Stadtentwicklung und Statistik, sondern im Fachbereich Stadtplanung und Umweltschutz (vgl. Stadt Braunschweig 2018). Eigenständige Ressorts für Stadtentwicklung gibt es aber auch in Millionenstädten wie München oder Köln. In München ist die Stadtentwicklungsplanung zum Beispiel eine von vier Hauptabteilungen (entspricht einem Amt oder Fachbereich in anderen Großstädten) im Referat Stadtplanung und Bauordnung mit über 100 Mitarbeitern. Entsprechend der Zuständigkeiten des Referates werden die wesentlichen Themen der Stadtentwicklung wie Siedlungsentwicklung, Freiraumplanung und – bis 2019 – Verkehrsplanung integriert bearbeitet. Insbesondere die Zuordnung der Verkehrsplanung zum Referat über viele Jahre sicherte eine engere strategische Verknüpfung zwischen Stadt- und Verkehrsentwicklung als wir sie in den meisten anderen deutschen Großstädten finden. In den letzten Jahren hat die Hauptabteilung auch eine zentrale Rolle zur strategischen Einbindung von Digitalisierungsprozessen übernommen.

2.3.4 Abteilung im Stadtplanungsamt In Städten, die Stadtentwicklungsplanung stärker als städtebauliche Entwicklungsplanung im Sinne des BauGB verstehen, ist die dafür zuständige Organisationseinheit in der Regel eine Abteilung im Stadtplanungsamt, kombiniert mit Aufgaben der Flächennutzungsplanung und der regionalen Zusammenarbeit. Diese Struktur wur-

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de nach der Wiedervereinigung auch in den meisten ostdeutschen Großstädten eingeführt und hat sich gerade im Zuge der Stadtumbaustrategien bewährt. In einigen Städten (zum Beispiel Dortmund) ist Stadtentwicklungsplanung auch Teil eines gesonderten Amtes für Stadterneuerung. Peter Kreisl, Abteilungsleiter Stadtentwicklung im Stadtplanungsamt Frankfurt a.M., erläutert die Struktur der Abteilung Stadtentwicklung in seiner Stadt wie folgt: »Stadtentwicklungsplanung dient in Frankfurt a.M. im Wesentlichen der Aufbereitung von Planungsgrundlagen für die dominant projektorientierte städtebauliche Praxis und erarbeitet anlassbezogen Raumanalysen und informelle Konzepte in ausgewählten Themenfeldern (Wohnbauland, Zentren und Einzelhandel, Gewerbeflächen). Stadtentwicklungsplanung wird somit eher als sektorale baulich-räumliche Entwicklungsplanung verstanden, die stets einen unmittelbaren Bezug zur Art der Bodennutzung aufweist. Der Bezug zur vorbereitenden Bauleitplanung ist institutionell nur mittelbar gegeben, da diese durch den Regionalverband FrankfurtRheinMain für den gesamten Ballungsraum erfolgt. Insbesondere im Hinblick auf die räumliche Koordination von städtischen Fachkonzepten und Fachplanungen im Vorfeld der verbindlichen Bauleitplanung entstehen dadurch deutlich erkennbar strukturelle Steuerungsdefizite, die im bestehenden institutionellen Rahmen bislang nicht überwunden werden konnten. Im Stadtplanungsamt ist die Stadtentwicklungsplanung ein Sachgebiet mit derzeit sieben Planstellen, das zusammen mit dem Sachgebiet ›Übergeordnete Planung und Flächennutzungsplanung‹ (Aufgabe: Abstimmung mit regionalen Planungsträgern) mit derzeit drei Planstellen und seit Anfang 2019 mit einem dritten Sachgebiet ›Städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen‹ mit neun Planstellen die Abteilung ›Stadtentwicklung‹ als eine von sieben Abteilungen des Stadtplanungsamtes bildet. Das Stadtplanungsamt hat derzeit rund 150 Mitarbeiter.« (Interview 1) Der Vorteil dieser Struktur liegt auf der Hand: Formelle und informelle Planungsinstrumente können meist gut miteinander kombiniert werden. Insbesondere die sektoralen Stadtentwicklungspläne zu Wohnen, Gewerbef lächen und Einzelhandel finden unmittelbaren Eingang in die Bauleitplanung. Aber auch die integrierten Konzepte für die gesamte Stadt oder einzelne Stadtteile können eng mit dem Einsatz der Städtebauförderung verf lochten werden. Stadtentwicklungsplanung kann dadurch im städtebaulichen Bereich wirkungsstark umgesetzt werden. Die Schwäche liegt dagegen meist in der schlechten Anbindung an strategische Entscheidungen der Verwaltungsspitze in stark hierarchisch organisierten Verwaltungen. Bereits eine architektonischgestalterisch ausgerichtete Amtsleitung kann die Relevanz von Stadtentwicklungsplanung enorm schwächen. Auch die Wirkung der integrierten Arbeitsweise in die Breite der Verwaltung ist begrenzt, da keine Augenhöhe mit der Entscheidungsebene anderer Ämter gegeben ist. Die Stadt Leipzig, in der Stadtentwicklungsplanung organisatorisch auch im Stadtplanungsamt angesiedelt ist, hat versucht, die Schwäche der formalen Struktur durch informelle Anbindungen an die Verwaltungsspitze auszugleichen. So war die Abteilungsleitung Stadtentwicklung zeitweise stellvertretende Amtsleitung mit klaren eigenständigen Entscheidungskompetenzen sowie durch Regeltermine bei der Dezernatsleitung und Teilnahme in allen Amtsleiterbesprechungen sachlich einer Amtsleitung weitgehend gleichgestellt. Darüber hinaus gab es eine enge Zusammen-

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arbeit mit der Leitung des Geschäftsbereiches des Oberbürgermeisters, Regeltermine beim Oberbürgermeister zu ausgewählten Themen und eine häufige Einbindung in die Klausuren der Verwaltungsspitze. Dies ermöglichte neben der Einbindung in strategische Entscheidungen, integriertes Arbeiten dezernatsübergreifend aufzubauen.

2.3.5 Beispiele für Strukturveränderungen Die strukturelle Anbindung und der konkrete Aufgabenzuschnitt von Stadtentwicklungsplanung unterliegen entsprechend ihrer lokalpolitischen Relevanz immer wieder Veränderungen. Arne Lorz, Hauptabteilungsleiter Stadtentwicklungsplanung in der Stadt München, schildert das für seine Stadt so: »Die Münchner Stadtentwicklungsplanung steht seit den impulsgebenden olympischen Spielen für eine weit in die Zukunft reichende übergeordnete Perspektive unter dem damaligen Oberbürgermeister Dr. Hans-Jochen Vogel. Zunächst wurde dazu ein eigenständiges Referat gegründet und mit weitreichenden Kompetenzen ausgestattet. Im Zeitverlauf wurde der Aufgabenzuschnitt der Stadtentwicklungsplanung sukzessive unter anderem durch organisatorische Veränderungen im Bereich der Wirtschaftsförderung und nun zuletzt durch die Abwanderung der Verkehrsplanung in ein eigenständiges Referat vor immer wieder neue Herausforderungen gestellt. Dennoch ist die integrierte Sichtweise der Stadtentwicklungsplanung nach wie vor ein wesentlicher Garant für eine nachhaltige, zukunftsgerichtete räumliche Entwicklung Münchens. Die besondere Aufgabenvielfalt in der heutigen Stadtentwicklungsplanung ist somit im Kern durch eine ständige organisatorische Anpassung an sich verändernde Rahmenbedingungen geprägt. Damit erhält die heutige Stadtentwicklungsplanung in München eine effiziente und bespielgebende Wirkungsentfaltung in der bestehenden Struktur der Hauptabteilung I im Referat für Stadtplanung und Bauordnung.« (Interview 5) Wie sich die Anbindung von Stadtentwicklungsplanung in der Verwaltung, ihre konkreten Aufgaben und ihre Relevanz im Zeitverlauf verändern kann, möchte ich an den Beispielen von Nürnberg und Leipzig skizzieren. Nürnberg blickt auf eine lange Tradition in der Stadtentwicklungsplanung. Nach Einführung des Städtebauförderungsgesetzes 1971 wurden mit der Arbeitsgruppe Nürnberg-Plan (AGN) eine ressortübergreifende Arbeitsstruktur zur Stadtentwicklungsplanung geschaffen. Die Geschäftsführung hatte der Stab AGN/S, der direkt dem Referenten für Stadtentwicklung, Wohnen und Wirtschaft zugeordnet war. Dieser Stab erarbeitete auf wissenschaftlicher Basis zahlreiche Studien und Rahmenpläne, ohne jedoch die anderen Ressorts umfassend in die Strategieentwicklung einzubinden. Entscheidend für den damaligen Erfolg und die Durchsetzungsfähigkeit der Nürnberger Stadtentwicklung war ihre Zuständigkeit für die mittelfristige Investitionsplanung. Dadurch waren die verschiedenen Verwaltungsressorts gezwungen, ihre Investitionen in die Stadtentwicklungsstrategien einzubetten. Durch den politischen Wechsel 1996 verlor die Stadtentwicklungsplanung zunehmend gegenüber ressortbezogenen Einzelstrategien und -projekten an Bedeutung. Sie musste auch die Zuständigkeit für die mittelfristige Investitionsplanung abgeben. Die Arbeitsgruppe Nürnberg-Plan wurde aufgelöst, der Stab wurde zunächst in Stab Stadtentwicklung umbenannt und stärker auf die Unterstützung der Wirtschafts-

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förderung ausgerichtet. Anfang der 2000er Jahre wurde der Stab endgültig aufgelöst und verbleibende Aufgaben im Amt für Wohnen und Stadtentwicklung angesiedelt, zunächst als Abteilung und später als Sachgebiet. Der Einf luss der Stadtentwicklungsplanung war entsprechend gering war. Auch Stadtentwicklungskonzepte wurden für Nürnberg – mit Ausnahme des Entwicklungskonzepts 2000 des Baureferats – in dieser Zeit nicht erarbeitet. Die Leipzig Charta 2007 nutze der damalige Oberbürgermeister Ulrich Maly als Anstoß, um integrierte Stadtentwicklungsplanung über das in der Nationalen Stadtentwicklungspolitik finanzierte Projekt ›koopStadt Stadtentwicklung Bremen Leipzig Nürnberg‹ neu und in partizipativer Form aufzubauen. Unter dem Dach des Bundesprojektes wurden unter anderem ressortübergreifende Arbeitsgruppen eingerichtet, um integrierte Stadtteilentwicklungskonzepte für ausgewählte Stadtteile zu erarbeiten. Hinzu kamen fachliche fokussierte Stadtentwicklungskonzepte für Nürnberg am Wasser, die Hochschul- und Wissenschaftsstadt und den digitalen Wandel. Die Konzepte wurden untereinander eng abgestimmt, doch ganz bewusst entschied Nürnberg sich gegen ein stadtweites integriertes Stadtentwicklungskonzept. Als Steuerungseinheit wurde ab 2014 beim Oberbürgermeister eine Stabsstelle mit Mitarbeitern neu eingerichtet, die aus unterschiedlichen Verwaltungsbereichen zusammengezogen wurden. Zentrale Aufgabe dieses Stabs Stadtentwicklung ist die Begleitung, Koordination, Überprüfung und Impulssetzung stadtentwicklungsrelevanter Aktivitäten der Nürnberger Stadtverwaltung. Durch ein regelmäßig arbeitendes Forum Stadtentwicklung, in dem alle Referate vertreten sind, wird die breite Einbindung in die Stadtentwicklungsstrategien gesichert. In Leipzig wurde Stadtentwicklungsplanung nach der Wiedervereinigung als Teil einer Abteilung für Flächennutzungs-, Stadtentwicklungs- und Regionalplanung im Stadtplanungsamt aufgebaut. In Anlehnung an Berliner Erfahrungen arbeitete Leipzig zunächst mit sektoralen Entwicklungsplänen für Wohnbauf lächen, Gewerbef lächen und Einzelhandel, die eng mit dem Flächennutzungsplan verknüpft waren. Ende der 1990er Jahre wurden von der Stadtentwicklungsplanung – in enger Zusammenarbeit mit dem Amt für Stadterneuerung – die Herausforderungen von Schrumpfung, Wohnungsleerstand und Sanierungsdefizit strategisch aufgegriffen. Der daraus entstandene Stadtentwicklungsplan Wohnungsbau und Stadterneuerung (vgl. Stadt Leipzig 2000) zeigte die Chancen informeller integrierter Planung und war auch Auslöser dafür, dass die Stadtentwicklungsplanung als eigenständige Abteilung im Stadtplanungsamt mit gleichzeitig direkter Anbindung an die Dezernatsleitung umgebildet wurde. Auch im neuen Namen des Dezernates Stadtentwicklung und Bau bildete sich das veränderte Planungsverständnis ab. In der Folge war die Abteilung Stadtentwicklungsplanung eng in die Bewerbung Leipzigs um die Olympischen Spiele 2003/2004 eingebunden, um ein solches Großereignis gezielt für die strategische Entwicklung Leipzigs zu nutzen. 2007 bis 2009 wurde ein erstes integriertes Stadtentwicklungskonzept erarbeitet. Der erfolgreiche Prozess führte zur Übertragung weiterer Aufgaben, einer engeren Anbindung an Dezernatsspitze und Oberbürgermeister sowie einem schrittweisen Personalzuwachs. Insbesondere die neu aufgebaute Koordinierungsstelle für Bürgerbeteiligung und bürgerschaftliches Engagement unter dem Titel ›Leipzig weiter denken‹ stärkte die Rolle der Stadtentwicklungsplanung mit ihren verwaltungsweit vernetzenden und unterstützenden Aufgaben. Parallel dazu lag in der Stadtentwicklungsplanung wei-

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terhin die Federführung für wichtige sektorale Konzepte insbesondere der Einzelhandels- und Zentrenentwicklung und der Wohnungspolitik. Angesichts des rasanten Bevölkerungswachstums Leipzigs ab 2009 wuchs wieder die Relevanz der formellen Planung für die Umsetzung von Stadtentwicklungszielen. Stadtentwicklungsplanung wurde 2016 erneut in einer Abteilung mit Flächennutzungs-, Landschafts- und Regionalplanung verknüpft und gleichzeitig um einen neuen Bereich zur Steuerung großer Quartiersentwicklungen ergänzt. Das integrierte Stadtentwicklungskonzept von 2018 wurde ressortübergreifend mit dem Anspruch erarbeitet, die wesentliche strategische Steuerungsgrundlage für das Verwaltungshandeln zu bilden.

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3. Planerische Ansätze und Methoden 3.1 Leitideen und planerische Grundsätze Stadtentwicklungsplanung ist keine rein sachliche Expertenplanung, sondern sie orientiert sich an gesellschaftlichen Werten und planerischen Grundsätzen. Die wichtigsten Leitideen und Grundsätze, die seit den 2000er Jahren in vielen Städten als Orientierungsrahmen dienen, will ich im Folgenden kurz beleuchten. Sie hängen eng miteinander zusammen, betonen aber unterschiedliche Facetten eines zukunftsorientierten Handelns im Interesse aller. Sie werden in den einzelnen Städten in Abhängigkeit von der politischen und stadtgesellschaftlichen Situation unterschiedlich priorisiert, in Zielen operationalisiert oder auch ergänzt. Für die Prozessklarheit kann es hilfreich sein, dazu eine politische Beschlussfassung zu initiieren, zum Beispiel gemeinsam mit dem Auftrag zur Erarbeitung oder Fortschreibung eines Stadtentwicklungskonzeptes. Der Deutsche Städtetag formuliert dazu: »Integrierte strategische Stadtentwicklungsplanung sucht nach einem fachlich verantwortlichen und politisch tragfähigen Gleichgewicht sozialer, kultureller, ökonomischer und ökologischer Ziele. Sie ist dem Gemeinwohl verpflichtet und trägt dazu bei, es auf kommunaler Ebene zu konkretisieren und zu gestalten. Stadtentwicklungsplanung hat das Ziel, die Chancengerechtigkeit für die Teilräume der Stadt sowie für die unterschiedlichen Gruppen der Stadtgesellschaft zu wahren und einen gerechten Interessenausgleich zu ermöglichen.« (DST 2015, 5) Arne Lorz, Hauptabteilungsleiter Stadtentwicklungsplanung in München, erklärt das Zusammenwirken der Leitideen und planerischen Grundsätze in der Münchner Stadtentwicklungsstrategie ›Perspektive München‹ mit folgenden Worten: »Mit Bezug auf das Leitmotiv ›Stadt im Gleichgewicht‹ der ›Perspektive München‹ muss eine nachhaltige Stadtentwicklung immer den Ausgleich zwischen sozialen, ökologischen und ökonomischen Belangen suchen. Gemeinwohlorientierung und gesellschaftlicher Mehrwert stehen im Vordergrund. Damit werden unter anderem auch wesentliche Forderungen einer zukunftsfähigen Gestaltung Münchens im Sinne der Neuen Leipzig Charta erfüllt.« (Interview 5)

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

3.1.1 Nachhaltigkeit Das Schlagwort einer nachhaltigen Stadtentwicklung wird häufig gebraucht. Auch im Titel der Leipzig Charta findet es sich wieder. Doch häufig erfolgt kaum eine Auseinandersetzung damit, was Nachhaltigkeit in der Stadtentwicklung praktisch bedeutet. Die Interpretation reicht von der Dauerhaftigkeit und Berechenbarkeit von Entwicklungsprozessen bis hin zu einer deutlichen Priorisierung ökologischer Belange. Geeignet für den kommunalen Diskurs – wenn auch vielfach kritisiert – ist nach wie vor das Drei-Säulen-Modell der Nachhaltigkeit, das auf einen Ausgleich ökologischer, ökonomischer und sozialer Erfordernisse orientiert. Die Säulen werden bezüglich ihrer Stadtentwicklungsrelevanz oft weiterentwickelt. So geht der Deutsche Städtetag von den Dimensionen der ökonomischen Prosperität, Umwelt- und Lebensqualität sowie sozialen und räumlichen Integration aus, ergänzt um die partizipative Prozessgestaltung (vgl. DST 2015). Häufiger wird auch eine vierte Dimension hinzugezogen, die kulturelle Werte umfasst, damit im engeren städtebaulichen Sinne auch die Bau- und Planungskultur. Statt der Grenzen des Wachstums, die der Bericht des ›Club of Rome‹ 1972 thematisierte, sind heute die planetaren Grenzen der Bezugspunkt einer nachhaltigen Entwicklung. Der Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen beschreibt nachhaltige Entwicklung darüber hinaus als große kulturelle Transformation. Dabei benennt er für die damit verbundene urbane Wende drei Wertedimensionen: natürliche Lebensgrundlagen, Teilhabe und Eigenart (vgl. WBGU 2016). Während die ersten beiden Dimensionen an das bisher ausgeführte Verständnis von Stadtentwicklung anknüpfen, werden mit Eigenart die naturräumlichen, historischen, ökonomischen und kulturellen Besonderheiten ergänzt, die in jeder Stadt zu berücksichtigen sind und einen ortsspezifischen Weg zu einer nachhaltigen Entwicklung erfordern. Dabei ist aber auch ein neues urbanes Wohlstandsverständnis, das auch die Aufenthaltsqualität öffentlicher Räume, gesundheitsfördernde Formen der Mobilität, die Stadt der kurzen Wege oder die soziale Durchmischung umfasst, für eine nachhaltige Entwicklung erforderlich (vgl. Schneidewind 2018). Neuere Stadtentwicklungsstrategien beziehen sich häufig auf die ›sustainable development goals‹ (SDG), die von den Vereinten Nationen 2015 beschlossen wurden. Da die weltweit angelegten 17 Nachhaltigkeitsziele mit 169 Unterzielen verknüpft sind und über einen hohen Abstraktionsgrad verfügen, bedarf es einer kommunal differenzierten Auseinandersetzung, was die einzelnen Ziele für die jeweilige Stadt bedeuten und welcher konkrete Handlungsbedarf besteht. Im kommunalen Handeln haben die SDG und andere globale Agenden (zum Beispiel ›New Urban Agenda‹, Pariser Klimaschutzabkommen) je nach Stadt unterschiedliche Funktionen. Sie dienen den Städten als Spiegel, Kompass oder Rahmen für eine nachhaltige Stadtentwicklung (vgl. BBSR 2020a). Im praktischen Alltag der Stadtentwicklungsplanung führen fundierte Prozesse der Integration fachlicher Bedarfe und Prioritäten auch zu einer Abwägung ökologischer, ökonomischer und sozialer Belange im Sinne von Nachhaltigkeit. Aus meiner Sicht kann deshalb unterstellt werden, dass ernsthaft umgesetzte integrierte Stadtentwicklungsplanung auch eine nachhaltige Stadtentwicklung sichert, wenn sie die planetaren Belastungsgrenzen durch den Schutz knapper natürlicher Ressourcen für zukünftige Generationen im Blick hat.

3. Planerische Ansätze und Methoden

Abbildung 9: Handlungsrahmen nachhaltiger Stadtentwicklung (Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an DST 2015 und WBGU 2016)

Jedoch befürworte ich keine generelle Priorisierung der ökologischen Dimension. Aus meiner Sicht ist immer eine Abwägung erforderlich, deren Ergebnis auch von den jeweiligen Rahmenbedingungen und Entwicklungserfordernissen abhängt. So kann zum Beispiel in schrumpfenden Städten mit schwacher wirtschaftlicher Basis und hoher Arbeitslosigkeit auch eine auf Außenentwicklung ausgerichtete Wirtschaftsstrategie nachhaltig sein, wenn bei der Flächenauswahl ökologische Belange entsprechend Berücksichtigung finden. Oft ist die Bewertung einzelner Maßnahmen hinsichtlich einer nachhaltigen Entwicklung schwierig, weil sie gegensätzliche Wirkungen auf einzelne Aspekte der Nachhaltigkeit haben. Beispielhaft dafür steht für mich die Diskussion um Entdichtung im Stadtumbau. Diese führt einerseits zu mehr Grünraum und biologischer Vielfalt in der Stadt, hat aber bezogen auf eine nachhaltige Mobilität eher negative Wirkungen. Wichtig ist aus meiner Sicht, dass Nachhaltigkeit als integraler Bestandteil von Stadtentwicklungskonzepten bearbeitet wird und nicht im kommunalen Handeln Stadtentwicklungs- und Nachhaltigkeitskonzept miteinander konkurrieren. Je nach kommunaler Situation könnte ein Handlungsprogramm mit wichtigen Impuls- und Schlüsselmaßnahmen zur nachhaltigen Entwicklung das Stadtentwicklungskonzept als Handlungsprogramm untersetzen. In jedem Fall sollten die Prozesse und Konzepte von integrierter Stadtentwicklung und Nachhaltigkeit in den Kommunen gut abgestimmt sein. Als Teil des Rates für Nachhaltige Entwicklung findet seit 2010 ein regelmäßiger Dialog Nachhaltige Stadt statt, an dem 34 Oberbürgermeister deutscher Städte beteiligt sind. Dieser hat 2015 das Deutsche Institut für Urbanistik unter dem Titel »Städte

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

Abbildung 10: Beispiel Leipzig: Leipzig wächst nachhaltig (Quelle: Stadt Leipzig)

Die Stadt Leipzig stellt den Leitsatz ›Leipzig wächst nachhaltig‹ in den Mittelpunkt ihres Zielsystems zur Stadtentwicklung und verankert ihn im integrierten Stadtentwicklungskonzept. Das starke Wachstum soll durch einen Ausgleich ökologischer, ökonomischer und sozialer Belange im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung ausgestaltet werden. Unter Berücksichtigung der besonderen Herausforderungen Leipzigs und der Akteursgruppen zur kooperativen Umsetzung des Stadtentwicklungskonzeptes wurden daraus vier Zielbereiche mit jeweils sechs Handlungsschwerpunkten abgeleitet.

auf Kurs Nachhaltigkeit« mit einem Gutachten zur Umsetzung nachhaltiger Entwicklung auf kommunaler Ebene beauftragt, das mehrere Erfolgskriterien für ein Management nachhaltiger Stadtentwicklung benennt (vgl. RNE 2015). Dazu gehört zum einen eine integrierte Sicht, die es ermöglicht, ein gemeinsames Verständnis zu finden und voneinander zu lernen. Zum anderen ist ein gemeinsames Handeln mit den vielfältigen stadtgesellschaftlichen Akteuren entscheidend. Als drittes Erfolgskriterium wird eine aktive Steuerung aufgeführt, die • • • • •

Partizipation und Transparenz gewährleistet, eine Instrumentenvielfalt nutzt, Datengrundlagen, Monitoring und Evaluierung vorsieht, Kommune als Vorbild handeln lässt und Nachhaltigkeit als Chefsache auffasst.

Dieses Verständnis macht deutlich, dass eine nachhaltige und eine integrierte Stadtentwicklung untrennbar miteinander verbunden sind.

3. Planerische Ansätze und Methoden

3.1.2 Resilienz Eine resiliente Stadtentwicklung hängt eng mit der nachhaltigen Stadtentwicklung zusammen. Resilienz kann als ein Leitbild auf dem Weg zur Nachhaltigkeit angesehen werden (vgl. Kegler 2015). Der Begriff der Resilienz steht für die Fähigkeit von Systemen, auf Krisen und Katastrophen widerstandsfähig zu reagieren. In der Stadtentwicklungsplanung ist der Begriff der Resilienz zunächst im Zusammenhang mit dem Klimawandel aufgekommen (vgl. Wuppertal-Institut 2016). Angesichts der immer unsicherer werdenden Rahmenbedingungen von Stadtentwicklung und der hohen Entwicklungsdynamik entstand die Frage des Umgangs von Städten mit Unsicherheiten, kaum vorhersehbare Veränderungen und krisenhaften Situationen von wachsender Bedeutung. So wurde der Wandel der Diskussion von den schrumpfenden zu den wachsenden Städten in Deutschland in nur zehn bis 15 Jahren vollzogen, während bei Gebäuden und Infrastrukturen von einer Lebensdauer zwischen 50 und mehr als 100 Jahren ausgegangen wird. In Leipzig lagen beispielsweise die Prognosen zur Bevölkerungsentwicklung noch 2000 im günstigsten Szenario bei einer Stagnation bei 500.000 Einwohnern. Tatsächlich wuchs die Leipziger Bevölkerung jedoch bis 2020 um mehr 20 Prozent auf über 600.000 Einwohner. Eine resiliente Stadt sollte derartige Diskrepanzen ohne größere Verwerfungen bewältigen können. Die resiliente Stadt wird einerseits definiert über die Robustheit ihrer Strukturen. Dabei sind die baulichen, sozioökonomischen und institutionellen Strukturen dahingehend zu entwickeln, dass sie negative Auswirkungen von abrupten Veränderungen oder Krisen verhindern oder dämpfen können. Als Kriterien sind Diversität, Multifunktionalität, Redundanz und Erholungsfähigkeit relevant. Andererseits meint Resilienz die Fähigkeit zur Anpassung an neue stressauslösende Rahmenbedingungen und Entwicklungen. Der Blick ist hier auf Reaktions- und Innovationsfähigkeit zu richten (vgl. BBSR 2018). Für eine resiliente Stadtentwicklung sind demnach strukturelle Qualitäten, aber auch spezifische Fähigkeiten einer Stadt erforderlich. Abbildung 11: Urbane Resilienz (Quelle: eigene Darstellung)

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

Um die Robustheit und Verletzlichkeit der städtischen Strukturen zu untersuchen, haben das Wuppertal-Institut (2016) und das BBSR (2018) methodische Ansätze entwickelt. Zentral ist dabei der Zusammenhang von Flächennutzung und Siedlungsentwicklung mit den grauen, grünen und blauen Infrastrukturen (zum Beispiel technische Leitungen, Verkehrstrassen, Grünräume, Gewässer). Planerische Prinzipien wie dezentrale Konzentration und kompakte Stadt leisten bereits einen strukturellen Beitrag zur Entwicklung einer resilienten Stadt. Aber auch das konsequente Weiterentwickeln von multifunktionalen Räumen und Gebäuden erhöht den künftigen Handlungsspielraum. Mit der Corona-Pandemie hat das Leitbild der resilienten Stadt eine neue Bedeutung erhalten, da die Städte von einer weltweiten Krise enormen Ausmaßes betroffen sind. Damit stellt sich die Frage nach den Kriterien für die Widerstandsfähigkeit von Städten aus einer neuen Perspektive. Das Wuppertal-Institut (2020) betrachtet die Schlagworte »näher – öffentlicher – agiler« als Schlüssel für die zukünftige Stadtentwicklung. Dabei geht es nicht um neue Handlungsschwerpunkte, sondern eine Priorisierung und konsequente Umsetzung von bereits vorher diskutierten Strategien nachhaltiger Stadtentwicklung, die einen besonderen Einf luss auf die Widerstandsfähigkeit der Städte haben. Unter dem Blickwinkel der Resilienz sind angesichts der Pandemieerfahrungen künftig unter anderem auch Gesundheitsinfrastruktur, Risikovorsorge und Wirtschaftsstruktur zu betrachten. Bei der Entwicklung von Handlungsstrategien als Teil integrierter Stadtentwicklung sollte die Robustheit der Infrastrukturen gezielt erhöht und die Kompetenzen zur Anpassungsfähigkeit verbessert werden. Robustheit und Anpassungsfähigkeit bergen das Risiko in sich, dass sich in diesem Sinne resiliente Systeme selbst stabilisieren und Innovation verhindert wird. Deshalb sind die Lernfähigkeit und die Fehlerkultur von Städten wichtige Aspekte von urbaner Resilienz. Die Neue Leipzig Charta betont, dass Städte stärker voneinander und aus vergangenen Ereignissen lernen sollten, um ihre Widerstandskraft gegen disruptive Ereignisse zu stärken (vgl. BMI 2020). Daran anknüpfend wurde vom Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat eine Expertenkommission beauftragt, ein Memorandum zur urbanen Resilienz zu erarbeiten. Darin wird betont, dass integrierte und partizipative Stadtentwicklung ein wichtiges Leitprinzip zur Umsetzung urbaner Resilienz ist. Integrierte Stadtentwicklungskonzepte und städtebauliche Entwicklungskonzepte für Städtebaufördergebiete sollten Maßnahmen zur Vermeidung, Reduzierung und Anpassung an bestehende und künftige Risiken enthalten und um Aspekte von Katastrophenschutz, Katastrophenvorsorge, kritische Infrastrukturen und Gesundheit ergänzt werden. Gleichzeitig wird der Handlungsbedarf in vielen Themen, die nachhaltige Stadtentwicklung umfasst, auch unter Gesichtspunkten der Resilienz betont. Dabei erscheint mir besonders wichtig, dass in Krisensituationen die Bedeutung von Quartieren und ihrer zivilgesellschaftlichen Selbstorganisation zunimmt. Experimentierräume und mehr Koproduktion auf Quartiersebene können dafür eine Grundlage bieten (vgl. BMI 2021). Ob im Ergebnis resiliente Städte erreichbar sind, hängt jedoch nicht nur von einem Wandel öffentlicher Prioritäten, sondern auch von einem Bewusstseinswandel in der Gesellschaft ab, bei dem Wohlstand nicht mehr vordergründig materiell definiert wird (vgl. Heinig 2020, Schneidewind 2018). Denn die Transformation zur nachhaltigen und resilienten Stadt ist ein kultureller Prozess, dessen Erfolg vom Wandel unserer Lebensgewohnheiten abhängt.

3. Planerische Ansätze und Methoden

3.1.3 Gemeinwohl Die Idee des Gemeinwohls wurde schon in der Antike diskutiert. Platon und Aristoteles thematisieren das Interesse der Gemeinschaft am Gemeinwohl als wichtig für das Funktionieren der ›Polis‹. In der Bundesrepublik greift das Grundgesetz das Gemeinwohl auf, denn in Artikel 14 ist festgelegt, dass der Gebrauch von Eigentum dem Wohl der Allgemeinheit dienen soll. Das Verständnis von Gemeinwohl baut darauf auf, dass alle Menschen mit ihren unterschiedlichen Interessen zum gemeinsamen Wohl der Gesellschaft beitragen können, wenn der Konsens über die Grundwerte gewährleistet ist. Das Streben nach Gemeinwohl ist damit der konkrete Ausdruck der Achtung der Menschenwürde (vgl. Vogel 2013). Dabei gibt es jedoch keine feste Definition, welche konkreten Inhalte das Gemeinwohl umfasst. Es ist vielmehr ein ständiger Aushandlungsprozess von individuellen Freiheiten und kollektiven Bedarfen (vgl. BBSR 2020b) erforderlich, um die Inhalte des Gemeinwohls in der jeweiligen gesellschaftlichen Situation zu formulieren. Integrierte Stadtentwicklung und Gemeinwohl sind eng miteinander verbunden, denn der Aushandlungs- und Abstimmungsprozess integrierter Stadtentwicklungsplanung kann nicht ohne das Abwägen von gesellschaftlichen Bedarfen und individuellen Handlungsfreiheiten erfolgen. Gemeinwohlorientierung sollte insofern eigentlich eine Selbstverständlichkeit in der Stadtentwicklung sein. Ein Kreis führender Sozialethiker, die das Thema Gemeinwohl bei der KonradAdenauer-Stiftung ausführlich diskutierten, formuliert: »Das Gemeinwohl, die gute Ordnung für das Zusammenleben ist nichts Statisches. Diese Ordnung muss immer wieder neu bedacht, gepflegt und durchgehalten werden. Unter Gemeinwohl wird so die Ordnung eines ausgewogenen Verhältnisses der gesellschaftlichen Kräfte zueinander verstanden, die sich danach ausrichten, die Würde aller Menschen zu achten und die dafür notwendigen Voraussetzungen zu schaffen.« (Vogel 2013) Seit etwa 2010 hat die gesellschaftliche Diskussion um das Gemeinwohl eine neue Dynamik erhalten. Im Bereich der Wirtschaft ist die Gemeinwohlökonomie ein Thema von Akteuren, deren Anliegen eine ethische Marktwirtschaft mit dem Ziel eines guten Lebens für alle darstellt (vgl. Felber 2018). Gemeinwohl als Mehrwert bedeutet dabei insbesondere, dass Wertschöpfung nicht vorwiegend monetär definiert ist. Der Ansatz der Gemeinwohlökonomie gewinnt zunehmend an Breite, sodass immer mehr Unternehmen die Möglichkeit einer Gemeinwohlbilanz nutzen, bei der durch externen Experten der Beitrag zum Gemeinwohl geprüft und bewertet wird. Auch für Kommunen ist die Gemeinwohlbilanzierung inzwischen möglich. Gemeinwohlorientiertes Handeln ist aber nur schwer messbar, denn es umfasst die Bereitschaft, sich einem Diskurs über das Wohl der Allgemeinheit auszusetzen und sich in einen Interessenausgleich einzubringen. Um sich einer Bewertung der Gemeinwohlorientierung von Akteuren anzunähern, können jedoch die Gemeinwohlmatrix des Netzwerkes Gemeinwohlökonomie oder der Gemeinwohlatlas mit ihren jeweiligen Dimensionen und Kriterien herangezogen werden.

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

Tabelle 2: Dimensionen von Gemeinwohl Gemeinwohlmatrix (www.web.ecogood.org/de)

Gemeinwohlatlas (www.gemeinwohlatlas.de)

Menschenwürde Solidarität und Gerechtigkeit Ökologische Nachhaltigkeit Transparenz und Mitentscheidung

Moral Zusammenhalt Lebensqualität Aufgabenerfüllung

In der Stadtentwicklung wurde Gemeinwohl in den vergangenen Jahren vor allem im Kontext der Boden- und Immobilienpolitik thematisiert. Der zunehmend vom Kapitalmarkt beeinf lusste Bodenmarkt und die Privatisierung öffentlicher Wohnungen haben in vielen Städten unter Wachstumsbedingungen zu explodierenden Preisen geführt. In der Auseinandersetzung mit Handlungsstrategien tauchen immer wieder die Stichworte der gemeinwohlorientierten Immobilieneigentümer und der gemeinwohlorientierten Bodenpolitik auf. Darüber hinaus sind gemeinwohlorientierte Initiativen häufig wichtige Partner bei der Stadtteil- und Quartiersentwicklung. Im Zuge einer koproduktiven Stadtentwicklung, in der stadtgesellschaftliche Akteure Aufgaben übernehmen und dabei nicht vordergründig an eigenen und wirtschaftlichen Interessen orientiert sind, spielt Gemeinwohlorientierung eine zentrale Rolle (vgl. BBSR 2020b). Die Neue Leipzig Charta 2020 greift die Gemeinwohlorientierung als Schlüsselprinzip und transformierende Kraft integrierter Stadtentwicklungspolitik auf. Dazu gehören »verlässliche öffentliche Dienstleistungen der Daseinsvorsorge sowie die Verringerung und Vermeidung von neuen Formen der Ungleichheit in sozialer, wirtschaftlicher, ökologischer und räumlicher Hinsicht« (BMI 2020: 1). Der Begriff der Daseinsvorsorge hat dabei eine besondere Bedeutung für das kommunale Handeln. Er meint Leistungen, die der Einzelne für eine angemessene Lebensführung benötigt. Verwaltungsrechtlich ist umstritten, ob sich die Daseinsvorsorge auf lebensnotwendige Leistungen beschränkt oder alle gemeinwohldienlichen Leistungen umfasst (vgl. Milstein 2018). Unumstritten ist, dass die Sicherung der Daseinsvorsorge als öffentliche Aufgabe auf Grundlage staatlicher Regelungen auf kommunaler Ebene umzusetzen ist. Welche Leistungen dies jedoch umfasst, inwiefern sie auch von privatwirtschaftlichen Unternehmen oder zivilgesellschaftlichen Initiativen erbracht werden können und welcher staatlichen Reglementierung es bedarf, ist im nationalen, aber auch im konkreten lokalen Kontext im gesellschaftlichen Diskurs herauszuarbeiten. Dies betrifft insbesondere Leistungen oder Güter, bei denen der Markt auf Grund der Begrenztheit und örtlichen Bindung nur teilweise funktioniert. Allgemein wird deshalb Wasserver- und -entsorgung, Bildung, Energieversorgung, Gesundheit, Kultur, öffentliche Sicherheit, Post, Telekommunikation und Verkehr zur Daseinsvorsorge gerechnet. Aktuell wird aber auch bei Grund und Boden, Wohnungen und weiteren Infrastrukturen (zum Beispiel Glasfasernetz) ein Diskurs zu Daseinsvorsorge, Gemeinwohlorientierung und der Rolle der öffentlichen Hand geführt.

3. Planerische Ansätze und Methoden

3.1.4 Kompakte, nutzungsgemischte Stadt Zur Implementierung der drei bisher dargestellten Leitideen ist das räumliche Leitbild der europäischen Stadt, das auch in der Leipzig Charta verankert ist, von entscheidender Bedeutung. Die europäische Stadt wird häufig mit den Merkmalen Kompaktheit, Mischung und kurze Wege charakterisiert, die eng miteinander verf lochten sind. Das Leitbild beinhaltet auch eine Abkehr und ein Gegenbild zur funktionalistischen Stadt der Moderne (vgl. Schubert 2020). Die Neue Leipzig Charta formuliert zum Leitbild der europäischen Stadt: »Europäische Städte sind mehr als dicht bebaute Siedlungen, sie ermög­lichen ein kulturelles, soziales, ökologisches und wirtschaftliches Zusammenspiel. Die meisten Städte sind geprägt von einzigartigen, historisch gewachsenen Innen­städten von außergewöhnlicher kultureller Bedeutung. Sie prägen das städtische Kulturerbe Europas und die Identität ihrer Einwohnerinnen und Einwohner. Kultur steht im Zentrum jeder nachhaltigen Stadtentwicklung. Dazu zählen auch der Erhalt und die Entwicklung des gesamten baukulturellen und kulturellen Erbes. Städte sind Orte der Vielfalt, Kreativität und Solidarität. Kulturelle und politische Traditionen bilden die Grundlage für die Entwicklung der Stadt als Ausgangs­punkt demokratischer Rechte und Werte. Zudem sind Städte Experimentierfelder für neue Problemlösungsansätze und soziale Innovationen. Qualitativ hochwertige, für alle offene und sichere öffentliche Räume machen die Stadt lebendig: Sie schaffen Räume für Begegnungen, Austausch und Integration. Es gilt, eine hochwertige Stadtplanung und einen guten Städtebau zu stärken, die zum Wohlergehen aller beitragen. So können kompakte, sozial und wirtschaft­lich gemischte Städte mit gut ausgebauten Infrastrukturen und einem gesunden Stadtklima entstehen, die den Menschen die Möglichkeit zur Identifikation bieten. Dafür ist ein ganzheitliches Verständnis von qualitativ hochwertiger Baukultur als Grundlage von integrierten Planungs- und Gestaltungsprozessen notwendig. Dies gilt für die gesamte vom Menschen gebaute Umwelt in europäischen Städ­ten. Dazu gehören das Management und die Umnutzung des Bestands, ebenso wie die Gestaltung und der Bau von zeitgemäßen Gebäuden, Infrastrukturen und öffentlichen Räumen.« (BMI 2020: 1f.) Angesichts knapper Flächen sind kompakte Quartiere in wachsenden Städten eine Grundvoraussetzung, um die Priorität der Innenentwicklung und eine Reduzierung der Flächenneuinanspruchnahme umsetzen zu können. Kompaktheit bedeutet dabei nicht automatisch einen Verzicht auf Grün- und Freif lächen. Vielmehr geht es in der Planung darum, im Sinne einer ›doppelten Innenentwicklung‹ bauliche Verdichtung und Freiraumqualitäten zu koppeln. Die Planung und Förderung multifunktionaler Strukturen auf Objekt-, Quartiersund Stadtteilebene ermöglich nicht nur Vielfalt und Lebensqualität, sondern ist auch ein wichtiger Baustein von resilienten Städten. Sie schafft kurze Wege im Alltag, trägt zur Lebensqualität bei und vermeidet durch die Kopplung von Funktionen unnötigen Verkehr. Abnehmende Emissionsbelastungen von Wirtschaftsstandorten tragen dazu bei, die Nutzungsmischung auch unter Berücksichtigung des Umwelt- und Gesundheitsschutzes zu erhöhen. Wichtig ist, das Prinzip der kompakten, nutzungsgemisch-

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

ten Stadt nicht nur in neuen Quartieren umzusetzen, sondern auch in den sehr unterschiedlich strukturierten Bestandsquartieren. Dass dabei das konkrete Bild der europäischen Stadt durchaus umstritten ist, zeigte 2019 die Debatte um die »Düsseldorfer Erklärung zum Städtebaurecht«. In dieser Erklärung werden fünf Voraussetzungen für »schöne, lebensfähige Stadtquartiere« und gelungenen Städtebau benannt: klare Trennung öffentlicher und privater Räume, gute und dauerhafte Gestaltung von Häusern, Straßen- und Platzräumen, funktionale Vielfalt, soziale Vielfalt und urbane Dichte. Um die Europäische Stadt der Leipzig Charta auch gesetzgeberisch zu unterstützen und umzusetzen, forderten die Unterzeichner rechtliche Änderungen, insbesondere der Baunutzungsverordnung und der Technischen Anleitung Lärm (vgl. www.bundesstiftung-baukultur.de). In einer Erwiderung warfen zahlreiche Professoren und weitere Unterzeichner den Verfassern der »Düsseldorfer Erklärung« eine Reduzierung städtebaulicher Qualitäten auf einen traditionellen, an der Gründerzeit orientierten Stadttypus vor. Die geforderte Reform des Städtebaurechts führe zu einer Deregulierung, die das GeAbbildung 12: Beispiel München: Nutzungsgemischte Quartiersentwicklung im Werksviertel (Foto: Michael Nagy, LHM)

Aus einem ehemaligen Industriegebiet direkt am Münchner Ostbahnhof wird nach den Prinzipien der nutzungsgemischten europäischen Stadt ein neues Stadtquartier entwickelt. Auf 39 Hektar entstehen nach dem Leitbild ›kompakt, urban, grün‹ 1.150 geförderte und frei finanzierte Wohnungen, zirka 7.000 neue Arbeitsplätze, Hotel-, Gastronomie- und Sportangebote, ein Konzerthaus, soziale Einrichtungen und ein Stadtteilpark. Das Nebeneinander alter Industriehallen und moderner Gebäude soll dem Quartier einen unverwechselbaren Charakter geben. Begrünte Fuß- und Radwege sowie eine neue Straße machen das früher hermetisch abgeschlossene Firmengelände durchlässig.

3. Planerische Ansätze und Methoden

meinwohl und die Vielfalt der Städte unterwandere und damit Spekulationen befeuere (ebd.). Diese Debatte zeigt, wie das planerische Leitbild der europäischen Stadt Gemeinwohlorientierung, Nachhaltigkeit und Resilienz zwar inhaltlich zusammenführt, aber bei Weitem kein einheitliches städtebauliches Verständnis erzeugt. Der integrative Ansatz von Stadtentwicklungsplanung ist prädestiniert, die Debatte lokal aufzugreifen und das Verständnis der europäischen Stadt für die jeweiligen stadtspezifischen Strategien zu adaptieren. Stadtentwicklungsplanung kann in Konzepten klare Zielsetzungen und politische Beschlüsse zur sozial- und nutzungsgemischten Stadt herbeiführen. Sie hat aber auch eine impulsgebende, moderierende und qualitätssichernde Funktion in konkreten Prozessen und Projekten.

Exkurs: Warum ›Smart City‹ keine Leitidee integrierter Stadtentwicklung ist Im vergangenen Jahrzehnt ist der Begriff der ›Smart City‹ im Zuge der Digitalisierungsprozesse in den Städten zum Schlagwort geworden, das insbesondere von den technologieorientierten Industrie- und Forschungskonsortien als neues Leitbild moderner Stadtentwicklung stilisiert wurde. Im Kern geht es um den systematischen Einsatz von Informations- und Kommunikationstechnologie für neuartige Lösungen in vielfältigen Bereichen der Stadtentwicklung (vgl. Libbe 2018). Intelligent sind die Lösungen dann, wenn durch die Digitalisierung von Prozessen ein Mehrwert für eine nachhaltige Entwicklung entsteht. Gerade für die Herausforderungen klimaneutraler Energieversorgung und Mobilität spielen technologische Lösungen eine zentrale Rolle. In diesem Verständnis ist ›Smart City‹ kein Zukunftsleitbild einer hypertechnologischen Stadt. Vielmehr führt sie verschiedene Aspekte der Digitalisierung in Städten zusammen und kann als ein Instrument verstanden werden, um eine nachhaltige und resiliente Stadtentwicklung zu erreichen. Dabei ist die Erprobung digitaler Lösungen kein Selbstzweck. Sie müssen sich am Gemeinwohl orientieren und dürfen – gerade in Bezug auf die Gefahr einer digitalen Ausgrenzung – die Chancengerechtigkeit für den Einzelnen nicht aus dem Blick verlieren. So sieht auch Uwe Schneidewind, ehemaliger Präsident des Wuppertal-Instituts die urbane Nachhaltigkeitswende nicht als eine technologische Wende. Vielmehr müssen technologische Lösungen eingebunden sein in einen räumlichen, gesellschaftlichen und strukturellen Prozess der Stadtentwicklung (vgl. Schneidewind 2018). Dies verdeutlicht auch die »Smart Cities Charta«, die im Zusammenwirken von Bundesinstitutionen, Städten und zivilgesellschaftlichen Akteuren erarbeitet wurde. Eine Kernaussage dieser Charta ist, dass Digitalisierung in Kommunen kein Selbstzweck ist, sondern eingebettet sein muss in aus integrierter Stadtentwicklung abgeleitete Ziele, Strategien und Strukturen. Weiter wird formuliert: »Die Teilnehmenden der Dialogplattform legen der Smart City Charta das normative Bild einer intelligenten, zukunftsorientierten Kommune zugrunde. Danach ist eine Smart City lebenswert und liebenswert – sie stellt die Bedarfe der Menschen in den Mittelpunkt des Handelns und unterstützt im Sinne des Allgemeinwohls lokale Initiativen, Eigenart, Kreativität und Selbstorganisation. vielfältig und offen – sie nutzt Digitalisierung, um Integrationskräfte zu stärken und demographische Herausforderungen sowie soziale und ökonomische Ungleichgewichte

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und Ausgrenzung auszugleichen und demokratische Strukturen und Prozesse zu sichern. partizipativ und inklusiv – sie verwirklicht integrative Konzepte zur umfassenden und selbstbestimmten Teilhabe aller Menschen am gesellschaftlichen Leben und macht ihnen barrierefreie digitale und analoge Angebote. klimaneutral und ressourceneffizient – sie fördert umweltfreundliche Mobilitäts-, Energie-, Wärme-, Wasser-, Abwasser- und Abfallkonzepte und trägt zu einer CO2-neutralen, grünen und gesunden Kommune bei. wettbewerbsfähig und florierend – sie setzt Digitalisierung gezielt ein, um die lokale Wirtschaft und neue Wertschöpfungsprozesse zu stärken und stellt passende Infrastrukturangebote zur Verfügung. aufgeschlossen und innovativ – sie entwickelt Lösungen zur Sicherung kommunaler Aufgaben, reagiert schnell auf Veränderungsprozesse und erarbeitet in Co-Produktion innovative, maßgeschneiderte Lösungen vor Ort. responsiv und sensitiv – sie nutzt Sensorik, Datengewinnung und -verarbeitung, neue Formen der Interaktion und des Lernens zur stetigen Verbesserung kommunaler Prozesse und Dienstleistungen. sicher und raumgebend – sie gibt ihren Bewohnerinnen und Bewohnern sichere private, öffentliche und digitale Räume, in denen sie sich bewegen und verwirklichen können, ohne Freiheitsrechte durch Überwachung zu verletzen.« (BBSR 2017: 10) In Wien, das sehr frühzeitig auf eine systematische Nutzung der Digitalisierung gesetzt hat, wird der Wandel im Verständnis kommunaler Digitalisierungsstrategien sehr gut deutlich. Während erste Smart-City-Ansätze noch in deutlicher Konkurrenz zum Stadtentwicklungskonzept Wien – auch hinsichtlich der Deutungshoheit für die Stadtentwicklungsziele – standen, ordnet sich bereits die erste Rahmenstrategie ›Smart City Wien‹ (vgl. Stadt Wien 2014) den Qualitätsmerkmale Wiener Stadtentwicklung unter und betont besonders die soziale Komponente. Mit der Fortschreibung 2019 (vgl. Stadt Wien 2019) ist ein umfassendes Konzept entstanden, das strategisch an den ›sustainable development goals‹ ausgerichtet wird und Partizipation als neuen Zielbereich einbezieht. Die zentrale offene Frage der kommunalen Digitalisierungsstrategien, die auch in Wien nicht beantwortet werden kann, ist jedoch die Hoheit über die urbanen Daten. Die Nutzung der entstehenden Daten zu urbanen Verhaltensmustern kann Stadtentwicklung in ganz unterschiedlicher Richtung beeinf lussen. Deshalb ist es unabdingbar, dass die Datenhoheit und die gemeinwohlorientierte Datennutzung auf staatlicher Ebene ausreichend geregelt werden.

3.2 Stadtentwicklungsplanung als Prozess Bereits im Kapitel 1 ist deutlich geworden, dass Stadtentwicklungsplanung immer als Prozess zu denken ist. Dieser Prozess verläuft in der Regel nicht linear, sondern muss notwendige Rückkopplungsschleifen und Lernprozesse berücksichtigen. Bei der Prozessgestaltung sind drei Prinzipien zu beachten:

3. Planerische Ansätze und Methoden

Abbildung 13: Prozessprinzipien integrierter Stadtentwicklungsplanung (Quelle: eigene Darstellung)

• • •

der Steuerungskreislauf, das Gegenstromprinzip und die Gleichzeitigkeit unterschiedlicher Planungsprozesse.

Idealtypisch wird der Prozess der Stadtentwicklungsplanung als Steuerungskreislauf konzipiert. Auf analytischen und prognostischen Grundlagen werden ein kommunales Leitbild oder strategische Ziele erarbeitet und diese durch ein Konzept oder Handlungsprogramm strategisch vertieft. Zur Umsetzung gibt es vielfältige Maßnahmen. Häufig werden dabei auch Leitprojekte definiert, die eine besondere strategische oder kommunikative Bedeutung haben. Der Umsetzungsprozess wird durch ein kontinuierliches Monitoring sowie Bausteine der Evaluation, die sich auf die einzelnen Projekte und Instrumente beziehen, begleitet. Ergibt sich aus Monitoring und Evaluation ein grundlegender Fortschreibungsbedarf, beginnt der Kreislauf erneut. Das Agieren von Stadtentwicklungsplanung in diesem Kreislauf erfolgt einerseits von den strategischen Zielen über ein integriertes Stadtentwicklungskonzept bis hin zu Fachplanungen, Stadtteilkonzepten und Handlungsprogrammen. Das Kreislaufprinzip lässt sich aber ebenso auf sektorale Aufgaben wie zum Beispiel im Wohnen oder in der Einzelhandelssteuerung anwenden. Im Planungsprozess kann der Eindruck entstehen, dass es sich trotzdem um lineare Prozessgestaltung handelt. Denn auf den ersten Blick wird wie in einer Top-downPlanung von den übergeordneten Leitlinien hin zu den konkreten Projekten und Instrumenten gearbeitet. Für eine erfolgreiche Stadtentwicklung muss der Prozess jedoch im Gegenstromprinzip organisiert werden. Der aktuelle Stand und die Erfahrungen aus Stadtteilentwicklung, Detailplanungen und konkreten Projekten sollen auch mit Bottom-up-Methoden in die Konzept- und Strategieentwicklung einf ließen. Dazu werden die verschiedenen Akteure mit ihren unterschiedlichen Erfahrungshorizonten in den Prozess eingebunden.

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In der Praxis muss darüber hinaus auch mit der Gleichzeitigkeit von Planungsprozessen umgegangen werden. Oft gibt es in den Städten die Diskussion, dass mit der Fortschreibung dieser oder jener Fachplanung gewartet werden sollte, bis das integrierte Stadtentwicklungskonzept vorliegt. Praktisch ist dies jedoch oft nicht möglich, weil Handlungsbedarfe und gesetzliche Vorgaben nicht einfach zwei Jahre vertagt werden können. Insofern werden immer unterschiedliche Planungsprozesse parallel stattfinden. Dabei gilt es in der Prozessgestaltung, diese so geschickt miteinander zu verzahnen, dass im Sinne des Gegenstromprinzips die Erkenntnisse aus dem jeweils anderen Prozess genutzt werden können. Eine zusätzliche Herausforderung bei der Prozesssteuerung liegt darin, für die beteiligten Akteure einerseits Klarheit und Berechenbarkeit zum Prozessablauf zu schaffen, andererseits aber eine Prozessoffenheit zu gewährleisten, die unerwartete Rückkopplungsschleifen ermöglicht. Diese erfordert für die Entwicklung von Konzepten und Projekten zu Beginn eine Prozessgrobplanung, die ausreichend zeitliche Puffer enthält und schrittweise verfeinert und nachgesteuert wird. Dieses Vorgehen sollte auch klar kommuniziert werden, damit länger dauernde Planungsprozesse, die bei komplexen informellen Verfahren häufig vorkommen, für die Beteiligten nachvollziehbar bleiben.

3.3 Die räumliche Dimension Strukturen und Funktionen einer Stadt bilden sich im Raum unterschiedlich ab. Verschieden strukturierte Räume haben nicht nur unterschiedliche Potenziale und Herausforderungen, sie übernehmen auch unterschiedliche Funktionen in der Stadt. Abbildung 14: Räumliche Handlungsebenen in der Stadtentwicklungsplanung (Quelle: eigene Darstellung)

3. Planerische Ansätze und Methoden

Räumliche Nähe kann darüber hinaus ein wichtiges Hilfsmittel für fachliche Integrationsprozesse sein (vgl. Kapitel 3.4). Deshalb sollten Konzepte und Strategien der Stadtentwicklung mit einem räumlichen Bezug oder einer räumlichen Differenzierung erarbeitet und umgesetzt werden. Wichmann (2010: 17) spricht in diesem Zusammenhang vom »strategischen Management des Raumes«. Von der Region bis zum Quartier werden für die Bewältigung unterschiedlicher Herausforderungen verschiedene Raumebenen benötigt. Dabei wird Raum einerseits durch administrative Grenzen definiert, andererseits durch physische Strukturen und soziale Interaktionen. Eine zentrale Herausforderung besteht darin, die tatsächlichen Lebenswelten, die Einzugsbereiche von Infrastrukturen und die – zur Operationalisierung notwendige – administrative Grenzziehung, die räumlich meist nicht deckungsgleich sind, intelligent miteinander zu verbinden. Deshalb wird in vielen Kommunen mit variablen Raumtypen gearbeitet, die auf die jeweilige Aufgabe angepasst sind. Die Neue Leipzig Charta greift die unterschiedlichen räumlichen Handlungsebenen auf und betont, dass lokale Maßnahmen in den jeweils passenden räumlichen Kontext – neben der kommunalen Ebene insbesondere das Stadtquartier und größere, funktional zusammenhängende Räume – eingebettet werden sollten. Dabei thematisiert die Neue Leipzig Charta die notwendige Koordinierung der verschiedenen räumlichen Ebenen, um kohärentes Vorgehen zu gewährleisten und Ineffizienz zu vermeiden (vgl. BMI 2020).

3.3.1 Region Immer mehr öffentliche Aufgaben sind nicht mehr allein in einer Kommune lösbar, sondern bedürfen einer regionalen Zusammenarbeit. Das beginnt beim Freiraumverbund und der Erholungsinfrastruktur, die regelmäßig Stadtgrenzen überschreiten. Nahverkehrsnetze funktionieren bei zunehmenden Pendlerströmen immer stärker regional. Und angesichts der Globalisierung sind Wirtschaftsstandorte als (Metropol-) Regionen deutlich konkurrenzfähiger. Die regionalen Verf lechtungen einer Stadt und daraus resultierende Steuerungs- und Kooperationsbedarfe müssen in der Stadtentwicklungsplanung konsequent mitgedacht werden. Kommunen agieren allerdings nicht in einer fest definierten Region, sondern in unterschiedlich großen regionalen Räumen. Drei typische regionale Zusammenhänge sind dabei insbesondere zu nennen: • • •

die Metropolregionen mit ihrem Schwerpunkt auf einer nationalen und globalen wirtschaftlichen Positionierung, die Planungsregionen, in denen in den einzelnen Bundesländern die formelle Regionalplanung erfolgt sowie die Stadt-Umland-Regionen oder Kooperationsräume, in denen benachbarte Kommunen gemeinsame Maßnahmen verfolgen.

Einen wichtigen Beitrag zur koordinierten regionalen Entwicklung leisten die formellen Instrumente der Raumplanung wie Regionalplan und Raumordnungsverfahren, aber auch Planungsgebot und Anpassungspf licht der Bauleitplanung (vgl. Priebs 2019). Darüber hinaus wurden in den vergangenen Jahrzehnten vermehrt interkommunale Zweckverbände gebildet, denen kommunale Aufgaben formell übertragen

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wurden. Das betrifft insbesondere Nahverkehr, Wasserversorgung oder Abfallentsorgung, aber teilweise wurde auch die kommunale Planungshoheit für die Entwicklung von Gewerbe oder Erholungsgebieten wie auch für ganze Stadt-Umland-Regionen an Verbände übertragen. Für die strategische Stadtentwicklungsplanung bedeutet dies, neben anderen kommunalen Gebietskörperschaften auch zahlreiche intermediäre Akteure in der Region einzubeziehen. Dadurch erhöht sich einerseits der AbstimAbbildung 15: Beispiel Osnabrück: Regionale Kooperationen (Quelle: Stadt Osnabrück/Claas Beckord)

3. Planerische Ansätze und Methoden

mungs- und Koordinierungsaufwand, andererseits bieten sich Chancen für kooperative Maßnahmen in unterschiedlichen Akteurskonstellationen. Auch in der Regionalplanung hat sich seit den 1990er Jahre unter dem Begriff des Regionalmanagements das Prinzip der strategischen und kooperativen Planung mit der Verknüpfung von formellen und informellen Instrumenten durchgesetzt. Regionale Entwicklungskonzepte werden ergänzend zu den Regionalplänen erarbeitet, Winwin-Projekte regional gemeinsam vorangebracht und für interkommunale Projekte stehen die EU-LEADER-Programme sowie länderspezifische Förderprogramme zur Verfügung. Dabei werden Methoden wie Planungsmanagement, Prozessmoderation,

Die Stadt Osnabrück ist eng mit dem Landkreis Osnabrück verflochten. Eine Zusammenarbeit erfolgt in zahlreichen Handlungsfeldern, sowohl in institutionellen Strukturen als auch in informellen Projekten. Neben der engen Zusammenarbeit mit dem Landkreis wirkt Osnabrück in einem größeren regionalen Kontext in Kooperationsstrukturen mit, unter anderem in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in der EUREGIO oder dem Städtenetzwerk MONT mit den Städten Münster, Osnabrück, Enschede, Hengelo und Almelo. Daneben findet eine überregionale und internationale Zusammenarbeit im Rahmen der Westfälischen Hanse statt. Die Absicht zur Zusammenarbeit in Netzwerken und Kooperationen stellt ein Querschnittsziel der Stadtentwicklung dar.

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Kommunikationsplanung, kooperative Steuerung oder Mediationsverfahren genutzt (vgl. Heintel 2019). Da sich zahlreiche kommunale Herausforderungen nur noch im regionalen Kontext bewältigen lassen, ist es Aufgabe von Stadtentwicklungsplanung, das ganzheitliche Einbringen der kommunalen Interessen in die Regionalentwicklung zu koordinieren und regionale Interessen in die Stadtentwicklung aufzunehmen. In der Praxis scheint aber das Zusammenbringen von Stadtentwicklungsplanung mit regionalen Belangen kompliziert zu sein. So zeigte eine Untersuchung des BBSR aus dem Jahr 2009, dass nur 13 Prozent der integrierten Stadtentwicklungskonzepte regionale Zusammenhänge berücksichtigen (vgl. BMVBS/BBSR 2009). Inzwischen dürfte der Anteil deutlich angewachsen sein. Dennoch ist es von besonderer Bedeutung, dass die Neue Leipzig Charta die Region als eine von drei zentralen Handlungsebenen für die Städte betont (vgl. BMI 2020). Darauf auf bauend sehe ich vor allem eine Perspektive für verbindliche Stadt-Land-Partnerschaften, in denen künftig Herausforderungen beispielsweise von Klimaschutz und Klimawandel durch eine gerechte Aufgabenteilung und einen Interessenausgleich gemeinsam in der Region gelöst werden.

3.3.2 Gesamtstadt Die Kommune in ihren administrativen Grenzen ist die wichtigste räumliche Arbeitsebene von Stadtentwicklungsplanung. Da Kommunalpolitik und Verwaltung für das gesamte Stadtgebiet verantwortlich sind, steuert der Flächennutzungsplan in Verknüpfung mit sektoralen Stadtentwicklungsplänen die Inanspruchnahme und Priorisierung von Flächen für Wohnen, Gewerbe oder Einzelhandel. Fachplanungen zur Schulentwicklung, zum Klimaschutz oder der Mobilität werden üblicherweise gesamtstädtisch erarbeitet, da Kommunen ihre Leistungen für das gesamte Stadtgebiet erbringen müssen. Vor diesem Hintergrund ist die Gesamtstadt die zentrale Ebene, um Fachplanungen und -politiken systematisch miteinander zu verknüpfen. Aber auch Konzepte für einzelne Stadtteile müssen mit den gesamtstädtischen Aufgaben und Interessen abgeglichen werden. Je größer Städte sind, umso schwieriger wird es, die Stadt als Gesamtheit mit ihren Strukturen und Funktionen im Blick zu behalten. Es bedarf dafür mehr formalisierter Methoden wie Monitoringprozesse und institutionalisierte Arbeitsgruppen. Integrierte Konzepte übernehmen eine wichtige Katalysatorfunktion für das Durchbrechen der ämter- und fachbezogenen Silos. Allerdings werden diese Konzepte umso abstrakter, je größer die Städte sind. Es wird zunehmend schwieriger, im Ergebnis verbindliche Maßnahmen und Projekte zur Umsetzung von Strategien zu vereinbaren. Die Abstraktion ist insofern Chance und Risiko zugleich. Sie bietet einerseits die Möglichkeit, im Gegensatz zu den technokratischen Stadtentwicklungsplänen der 1970er die Komplexität der Zusammenhänge im System Stadt soweit zu reduzieren, dass ein Durchdringen auch außerhalb eines begrenzten Expertenkreises möglich wird. Andererseits führt der Verlust an Konkretheit der Ergebnisse zu einer geringen Verbindlichkeit und konkreten Betroffenheit im Umfeld der Menschen. Gerade in großen Städten ist es deshalb wichtig, dass auch in stadtweiten Konzepten eine räumliche Differenzierung erfolgt. Wenn im Sinne strategischer Planung Konzepte und Instrumente eine Einheit bilden, kommt bei der Konzepterstellung der Frage der Zielgenauigkeit der Instrumente und Maßnahmen eine besondere Bedeutung zu. Diese wird erhöht, wenn der Instrumenteneinsatz nicht nach dem Gießkan-

3. Planerische Ansätze und Methoden

nenprinzip erfolgt, sondern entsprechend der spezifischen Probleme und Potenziale stadträumlich differenziert verfolgt wird. Vor diesem Hintergrund empfiehlt sich eine stadträumliche Prioritätensetzung, auch wenn dies in der politischen Diskussion auf Grund der Wahlkreisbindung von Kommunalpolitik zu Widerständen führen kann. Neben der Sorge, dass im eigenen Wahlkreis weniger Maßnahmen umgesetzt werden könnten, wird häufig eine Gleichsetzung prioritärer Stadtteile mit ›Problemgebieten‹ und dadurch eine Stigmatisierung befürchtet. In der Praxis ist diese Stigmatisierung allerdings meist schon vorher wahrnehmbar, sodass durch eine gut durchdachte Kommunikation und positive Begriffsbelegung diesen Bedenken entgegengesteuert werden kann. Eine besondere Herausforderung für das räumlich differenzierte Arbeiten in stadtweiten Konzepten ist die Vielzahl von verschiedenen Differenzierungen und Räumen, die in den Städten genutzt werden. Beispielhaft zeigt das Tabelle 3 an Planungen der Stadt Leipzig. In vielen Fachressorts werden Planungsräume genutzt, um soziale, technische oder grüne Infrastrukturen bedarfsgerecht und wohnortnah anzubieten. Dabei entstehen üblicherweise zwei Probleme, die das gemeinsame Denken und Arbeiten in einheitlichen Stadträumen erschweren: •

die unterschiedlich großen und durch verschiedene Faktoren beeinf lussten Einzugsbereiche von Infrastrukturen wie Schulen, Sport- und Kulturstätten und Parkanlagen sowie • die Differenz zwischen historischen Gemarkungen, (wahl-)statistischen Gebieten und den sich durch städtebauliche und Freiraumstrukturen abgrenzenden Räumen. Stadtentwicklungsplanung sollte eine koordinierende Rolle einnehmen, sodass einerseits Räume problemadäquat abgegrenzt werden, aber andererseits stadtweit mit weitgehend einheitlichen und aufeinander abgestimmten Differenzierungen des Stadtraumes gearbeitet wird. Dies erleichtert sowohl die Kommunikation nach außen als auch die Zusammenarbeit nach innen. Dabei gilt es, immer wieder auf stadtstrukturelle Besonderheiten von einzelnen Räumen aufmerksam zu machen. Bei Bedarf müssen unter Berücksichtigung von Gemarkungen und statistischen Gliederungen auch neue stadträumliche Differenzierungen erarbeitet werden, die stadtstrukturelle Besonderheiten besser aufgreifen. Abschließend möchte ich einen Hinweis auf die unterschiedlichen Artikulationsmöglichkeiten der Bürger einzelner Stadtteile geben, die in der Stadtentwicklungsplanung zu berücksichtigen sind. Einerseits sind benachteiligte Stadtteile in der Kommunalpolitik meist unterrepräsentiert. Andererseits gibt es in einer Reihe von Städten durch Gemeindegebietsreformen unterschiedliche politische Vertretungen einzelner Gebiete. Gerade kleine randstädtische Ortschaften haben – gemessen an ihrer Größe – oft bessere rechtliche Möglichkeiten, ihre Interessen in politische Prozesse einzubringen.

3.3.3 Stadtteil und Quartier Aus der vorangegangenen Auseinandersetzung mit der stadträumlichen Differenzierung ergeben sich Stadtteile und Quartiere als weitere zentrale Ebene von Stadtentwicklungsplanung. Diese und andere Begriffe werden im planerischen und wissenschaftlichen Diskurs für Teilräume der Stadt sehr unterschiedlich verwendet. Diese Diskussion

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

Tabelle 3: Räumliche Dif ferenzierungen in unterschiedlichen Planungen der Stadt Leipzig Fachlich begründete Planungsräume

Anzahl

Übereinstimmung mit den Grenzen der 63 statistischen Ortsteile

Sanierungsgebiete

14

nein

Städtebauförderung (Soziale Stadt, Stadtumbau)

7

nein

Kindertagesstättenplanung

10

ja

Schulentwicklungsplanung Grundschulen

70

nein

Schulentwicklungsplanung weiterführende Schulen

4

ja

Jugendhilfe

6

ja

Allgemeiner Sozialer Dienst

9

ja

will ich jedoch nicht aufgreifen, sondern verwende im Weiteren den Begriff des Stadtteils. Im Sinne der Stadtentwicklungsplanung sind damit Bereiche der Stadt gemeint, die bezogen auf die sozialen Interaktionen der dort wohnenden Menschen, aber auch die physischen Strukturen und die Infrastrukturen einen räumlichen Zusammenhang bilden. Dies kann identisch mit einer statistischen Abgrenzung in der kleinräumigen Gliederung einer Stadt sein, doch häufig gibt es auch deutliche Abweichungen. Stadtteile sind der zentrale Raum der alltäglichen Interaktion von Menschen. Im Sinne einer Stadt der kurzen Wege sollten hier alle wesentlichen Angebote der Daseinsvorsorge vorhanden sein: von der Nahversorgung über Kitas, Schulen und kulturellen Angeboten bis hin zu Freizeit- und Naherholungsmöglichkeiten. Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass das Interesse von Bewohnern an der Entwicklung des eigenen Stadtteils am größten ist. Stadtteilentwicklung sollte deshalb das Engagement vor Ort fördern. Dabei sind die Herausforderungen in den einzelnen Stadtteilen durchaus unterschiedlich: Einige stehen unter Wachstumsdruck und müssen mit Gentrifizierung umgehen, andere sind Ankunftsorte und erbringen besondere Integrationsleistungen. In einigen Stadtteilen gibt es besondere Umweltbelastungen, in anderen Stadtteilen Handlungsbedarfe in der sozialen Integration. In den vergangenen Jahren lag der Fokus der Stadtentwicklungsplanung, unterstützt durch Leipzig Charta und die städtebaulichen Förderprogramme, vor allem auf den sogenannten benachteiligten Stadtteilen. Die Benachteiligung kann sich auf die soziale Situation und mangelnde Chancengerechtigkeit, aber auch auf städtebauliche und funktionale Missstände (zum Beispiel Erneuerungsbedarf und hohe Leerstände) beziehen. Für die Entwicklung dieser Stadtteile haben sich insbesondere folgende Instrumente etabliert und bewährt: • • • •

integrierte Handlungskonzepte, Förderprogramme des Bundes und der EU, kontinuierliche Beteiligungsmöglichkeiten in Foren und Arbeitsgruppen sowie Stadtteilbüros und Managementstrukturen vor Ort (zum Beispiel Quartiers-, Stadtteil-, Geschäftsstraßenmanagement).

3. Planerische Ansätze und Methoden

Die Ableitung städtebaulicher Programmgebiete sollte in engem Wechselspiel zwischen lokalen Bedarfen und den gesamtstädtischen Strategien erfolgen. Das gilt ebenso für Fortschreibung von Strategien der Stadtteilentwicklung wie für die Betrachtung, in welchen Gebieten Entwicklungsziele erreicht sind und Förderprogramme auslaufen können. Gerade bei erfolgreichen Programmgebieten mit intensiver Beteiligung lokaler Akteure kann es zu einer Verselbstständigung der Prozesse kommen. Diese Verselbständigung ist gewollt, muss aber mit einem Loslösen von zeitlich befristeten Städtebauförderprogrammen verbunden sein, um neue stadträumliche Prioritäten setzen zu können. Der Stadtteil ist die Handlungsebene für viele Initiativen aus der Zivilgesellschaft, aber auch Projekte der Nachbarschaftshilfe und ›shared economy‹, die Stadtteil- und Quartiersentwicklung aus bürgerschaftlichem Engagement heraus gestalten wollen. Diese werden durch die neuen Möglichkeiten der digitalen Vernetzung im Quartier unterstützt. In einer Reihe von Städten bauen darauf Überlegungen auf, wie StadtAbbildung 16: Beispiel Leipzig: ›Wir im Quartier‹ (Quelle: Stif tung Ecken wecken)

Der Leipziger Westen war viele Jahre ein Handlungsschwerpunkt integrierter Stadtteilentwicklung. Aufgrund der erfolgreichen Entwicklung laufen in den nächsten Jahren die städtebaulichen Förderprogramme aus. Eine Initiative der Stiftung Ecken wecken und weiterer lokaler Akteure hat deshalb in Anlehnung an Konzepte des ›community organizing‹ das Projekt ›Wir im Quartier‹ initiiert. Engagierte Menschen aus unterschiedlichen Lebens-, Berufs- und Erfahrungswelten benennen gesellschaftliche Herausforderungen in ihrem Quartier und können in ›Lösungsteams‹ gemeinsam mit anderen dafür Lösungen entwickeln und umsetzen. Dabei werden sie von einem ›Unterstützungsteam‹ aus Verwaltung, Politik und Zivilgesellschaft begleitet.

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

teilentwicklungsprozesse stärker von lokalen Akteuren getragen, aber von der Verwaltung – unabhängig von Förderprogrammen – begleitet und unterstützt werden können. Dabei geht es nicht um die Übernahme hoheitlicher Aufgaben durch die Akteure, sondern um eine stadtteilbezogene Ergänzung und Koordination von Engagement. Das Prinzip des ›community organizing‹ als zivilgesellschaftliche Selbstorganisation von Quartiersentwicklung kann hier eine wichtige Rolle spielen (vgl. Stiftung Mitarbeit 2014), benötigt aber zumindest eine anteilige finanzielle Unterstützung durch die öffentliche Hand oder gemeinwohlorientierte Organisationen. Diese Prozesse der Koproduktion von Stadt (vgl. Kapitel 5.2) bieten die Chance zu einer demokratischen Erneuerung von unten (vgl. Schnur et al. 2019). Die bisherigen Erfahrungen aus der Corona-Pandemie haben zudem gezeigt, dass die stadtteilorientierte Selbstorganisation von Zivilgesellschaft einen wichtigen Beitrag zur Stärkung der urbanen Resilienz leisten kann. Sie setzt jedoch die Bereitschaft der Politik und Verwaltung voraus, weniger in formalen Stadtteil- und Fördergebietsgrenzen zu agieren und sich auf ein Quartiers- oder Stadtteilverständnis einzulassen, das von der ›mental map‹ und den alltäglichen Interaktionen der Menschen vor Ort definiert wird und keine scharfen Grenzen hat.

3.4 Methoden der fachlichen Integration 3.4.1 Herausforderungen integrierten Arbeitens Bei integrierter Stadtentwicklung werden die verschiedenen fachlichen oder sektoralen Bedarfe und Projekte zusammengebacht und die jeweils fachfremden Belange mitgedacht. Klingt ganz simpel, ist es aber nicht. Integriertes Arbeiten bedeutet, kontinuierlich Ressortegoismen und der einseitigen Optimierung von Spezialwissen entgegen zu wirken. Dafür gibt es mehrere Ursachen: • Wir alle sind fachliche Experten in unserem Aufgabenbereich. Das impliziert aber in der heutigen komplexen Welt, dass wir meist nur Alltagswissen von anderen Fachgebieten haben. Wir wissen wenig von den jeweiligen fachlichen Arbeitsmethoden und gesetzlichen Grundlagen, verstehen also gegebenenfalls die ›Sprache‹ unseres Gegenübers nicht richtig. • Fachliche Interaktion ist immer auch die Interaktion zwischen den Menschen, die für die fachlichen Belange zuständig sind. Dabei erleben wir die üblichen Probleme menschlichen Miteinanders: Misstrauen. Missgunst, Missverständnisse… • Innerhalb der Stadtverwaltungen wird in hierarchischen und sektoral gegliederten Strukturen gearbeitet. Diese ›Silos‹ heißen Dezernate, Ämter, Fachbereiche. Erfolg wird in solchen Strukturen häufig am Erreichen der jeweiligen Fach- oder Ressortziele gemessen, nicht im erreichten städtischen Interesse oder dem Gemeinwohl. • Abstimmungen mit anderen erfordern Zeit und Aufwand, der Ertrag zeigt sich in der Regel erst deutlich später. Vielfach wird unter hohem zeitlichen Aufgabendruck gearbeitet, sodass der Weg des vermeintlich geringsten Aufwandes gewählt und intensive Abstimmungen als ineffizient eingeschätzt werden.

3. Planerische Ansätze und Methoden

•

Städte sind komplexe soziale, wirtschaftliche und natürliche Systeme. Die jeweiligen Zusammenhänge und Einf lüsse sind – selbst bei Verwendung wissenschaftlicher Methoden – oft nur schwer zu bestimmen und zu erklären.

Erfolgreiche integrierte Stadtentwicklung muss mit diesen Herausforderungen konstruktiv umgehen: Die gegenseitige ›Sprache‹ muss aktiv gelernt werden, Vertrauen zwischen den Akteuren ist aufzubauen, Win-win-Effekte kooperativer Lösungen sind herauszuarbeiten. Dabei ist der Erfolg des sozialen Prozesses des miteinander Arbeitens statt gegeneinander Konkurrierens entscheidend für das Funktionieren integrierter Stadtentwicklungsplanung. Integriertes Arbeiten erfolgt in der Stadtentwicklungsplanung auf drei Ebenen: dem fachlichen Zusammenführen von Themen, der Einbindung von verwaltungsinternen Ressorts sowie der Integration von verwaltungsexternen Akteuren. Während Letztere bei den partizipativen Prozessen (vgl. Kapitel 5) genauer betrachtet wird, möchte ich im Folgenden einige Aspekte der Integration von Fachthemen und Fachressorts aufgreifen.

3.4.2 ›Planungsphase Null‹ Wie bei der Beteiligungskultur gilt es auch in der fachlichen Integration eine verwaltungsinterne Kooperationskultur aufzubauen und das Gespräch bereits in einer frühen Phase zu suchen. In vielen Projekten, zum Beispiel bei neuen Quartiersentwicklungen oder dem Bau von Schulen, hat sich deshalb die Durchführung einer ›Planungsphase Null‹ als sinnvoll erwiesen. Vor Beginn einer Planung oder Projektentwicklung werden alle relevanten Fachressorts und andere Akteure zu ihren möglicherweise berührten fachlichen Zielen und Interessen einbezogen. Dadurch werden Schnittstellen, zu berücksichtigende Ziele und mögliche Konf likte frühzeitig erkannt. Diese können bereits in der Zielformulierung für das Projekt benannt und dabei festgelegt werden, wann und wie sie gemeinsam bearbeitet werden. Die ›Planungsphase Abbildung 17: Integriertes Arbeiten (Quelle: eigene Darstellung)

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

Null‹ schafft so nicht nur Transparenz, Synergien und Vertrauen, sondern kann auch großen Änderungsaufwand und teure Umplanung in späteren Projektphasen ersparen. Im Integrierten Stadtentwicklungskonzept Leipzig 2030 ist eine ›Planungsphase Null‹ für Entwicklungsgebiete – neue Stadteile ab zehn Hektar Größe – wie folgt festgelegt: »Die Entwicklung neuer Stadtquartiere soll im Sinne der nutzungsgemischten europäischen Stadt der kurzen Wege erfolgen. […] Grundsätzlich müssen Nutzungsbedarfe und Nutzungsschwerpunkte – soweit noch nicht erfolgt – frühzeitig und fachübergreifend in einer ›Planungsphase Null‹ definiert werden. Dabei sind die Prinzipien einer integrierten Quartiersentwicklung bezüglich Bebauungsdichte, Freiraumversorgung, energieeffiziente Versorgung, technische Infrastruktur, Nahversorgung, soziale Infrastruktur, Kultur- und Freizeitangebote, Mobilität etc. zu beachten. […] Die zu schaffenden Infrastrukturen und Angebote, die auch über den gebietsinduzierten Bedarf hinausgehen können, sind für den Stadtteil mitzudenken. Dabei wird im Sinne einer flächensparenden Entwicklung die Mehrfachnutzung von Gebäuden und Freiflächen favorisiert.« (Stadt Leipzig 2018: B 10) Abbildung 18: Beispiel Leipzig: Verlagerung von Stadtteilbibliotheken (Foto: Mahmoud Dabdoub)

Bei der Suche nach neuen Standorten für die Leipziger Stadtteilbibliotheken in Gohlis und Reudnitz wurde die Bibliotheksentwicklungsplanung gezielt mit dem Stadtentwicklungsplan Zentren verknüpft. Dabei konnten zwei geplante Stadtteilzentren mit sehr guter ÖPNV-Anbindung als geeignete Standorte identifiziert werden. Die Bibliotheken erleichterten als Mieter Schlüsselinvestitionen für die Stadtteilzentren und erweiterten die Multifunktionalität der Zentren. Nach dem Umzug der Bibliotheken erhöhten sich Nutzerzahlen und Ausleihen um 20 bis 50 %.

3. Planerische Ansätze und Methoden

3.4.3 Synergien und Konflikte In der Stadtentwicklungsplanung ist es wichtig, die Berührungspunkte zwischen fachlichen Belangen herauszuarbeiten. Spannend sind diese Berührungspunkte dann, wenn daraus mögliche Synergien oder Konf likte resultieren. Synergien sind da vorhanden, wo durch ein Zusammendenken von Themen und ein gemeinsames Agieren ein Mehrwert entsteht. Dieser Mehrwert kann finanzieller Natur sein, indem sich zum Beispiel durch gemeinsames Bauen technischer Infrastrukturen oder ein gemeinsames Nutzen von Räumlichkeiten Kosteneinsparungen ergeben. Oft entsteht aber auch ein nicht-monetärer Mehrwert, also dass bestimmte Leistungen und Angebote qualitativ besser erbracht oder mehr Menschen erreicht werden können. So kann beispielsweise die Verknüpfung von Einzelhandels- und Bibliotheksplanung auf beiden Seiten zu höheren Nutzerzahlen führen oder die Konzentration verschiedener sozialer Angebote von einem Gebäude zu einer qualitativen Verbesserung der Fallbetreuung. Gerade Prozesse zur Erarbeitung von Stadtentwicklungskonzepten dienen als Katalysator, um potentielle Partner und Win-win-Effekte zu finden. Fachliche Konf likte sind häufig Zielkonf likte. Der Erfolg in einem Bereich behindert dabei das Erreichen der Ziele in einem anderen Bereich, oder er verursacht dort mehr Kosten. Dazu zwei einfache und typische Beispiele: •

•

Das Öffnen von Schulhöfen in den Nachmittagsstunden für Kinder aus der Nachbarschaft kann in unterversorgten Stadtteilen zur Verbesserung des Spielplatzangebotes dienen. Gleichzeitig entsteht im Schulressort ein erheblicher Mehraufwand für Versicherung, Kontrolle und Reparatur, sodass Mittel für den dringend notwendigen Schulneubau fehlen. Die Realisierung von Fassaden- und Dachbegrünungen an öffentlichen Gebäuden trägt dazu bei, die Auswirkungen des Klimawandels zu dämpfen. Die zusätzlichen Kosten und der Pf legeaufwand entstehen jedoch in Fachressorts, die davon selbst keine Vorteile haben.

Der Umgang mit Synergien und Konf likten erfolgt auf drei unterschiedlich konkreten Ebenen: • • •

bei der Erarbeitung und Abstimmung von stadtweiten Konzepten, in Stadtteilen und Schwerpunkträumen sowie bei der Entwicklung von Projekten.

Bei der Erarbeitung von Stadtentwicklungskonzepten können mögliche Synergien und Konf likte herausgearbeitet werden. Durch Priorisierung wird in den Konzepten eine Orientierung zum Umgang damit gegeben. Die konkrete Schaffung der Synergien oder Lösung der Konf likte erfolgt jedoch meist erst im Zuge konkreter Maßnahmen. Für die dazu notwendigen Innovationsprozesse kann die Stadtentwicklungsplanung ein Impulsgeber, Mahner und Unterstützer sein. Erforderlich sind jedoch klare politische Beschlüsse und geeignete Mechanismen in der Finanz- und Personalplanung der Kommunen, um die Lösungen auch systematisch umsetzen zu können.

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

Auf eine Gefahr im Zuge konsensorientierter Planungsprozesse sei noch hingewiesen: Abstrakte Konzepte neigen dazu, einen Konsens durch Addition zu erzeugen, also möglichst viele positive Ziele nebeneinander zu verfolgen. Dem Aufzeigen von Zielkonf likten kommt deshalb auf dieser Planungsebene eine besondere Bedeutung zu.

3.4.4 Systematische Abstimmung von Konzepten Die praktische Erfahrung zeigt, dass sich nicht alle Personen oder Institutionen im gleichen Maße in die Arbeitsstrukturen einbringen. Oft geht es darum, die eigenen Belange nicht abstimmen und anpassen zu müssen. Erfolg wird in vielen Fällen am Erreichen der fachlichen oder finanziellen Ressortziele, aber nicht an übergreifenden Stadtzielen gemessen. Deshalb ist es wichtig, klare Regeln für die systematische Abstimmung der Vielzahl fachlicher Konzepte und Projekte auf kommunaler Ebene zu schaffen und die Abstimmungsverfahren zu institutionalisieren, um ein integriertes Agieren in allen Belangen der Stadtentwicklung zu erreichen. Für diese systematische Abstimmung reicht es nicht aus, fertige Konzepte in die schriftliche Mitzeichnung der anderen Fachressorts zu geben. Vielmehr müssen bestimmte Belange von vornherein fachübergreifend geplant werden. Erste Abstimmun-

Abbildung 19: Beispiel Ludwigsburg: Organisationseinheit für nachhaltige Stadtentwicklung (Quelle: Stadt Ludwigsburg)

3. Planerische Ansätze und Methoden

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gen sind deshalb frühzeitig – zu Beginn der Konzepterstellung – erforderlich, damit die integriert zu denkenden oder besonders abstimmungsrelevanten Belange herausgearbeitet werden können. Danach sind je nach Bedarf weitere punktuelle Abstimmungen sinnvoll, bevor die Rückkopplung des gesamten Konzeptentwurfes erfolgt. In den einzelnen Kommunen ist eine systematische Abstimmung ganz unterschiedlich geregelt. Die Ansätze reichen von einer gewachsenen Kultur ohne konkrete Regelungen bis hin zu Dienstanweisungen. Wichtig ist, dass die Abstimmung von der für Stadtentwicklung zuständigen Struktureinheit systematisch befördert und von der Verwaltungsspitze eingefordert wird. Einige Städte wie zum Beispiel Ludwigsburg (vgl. Kapitel 2.3) haben dafür ihre Verwaltungsstrukturen entsprechend angepasst.

3.4.5 Räumliche Abstimmung und Schwerpunkträume Der städtische Raum hat eine wichtige Katalysatorfunktion für das integrierte Arbeiten. Im Raum überschneiden sich Nutzungen und kollidieren Interessen. Bei der gemeinsamen Diskussion in überschaubaren städtischen Teilräumen, zum Beispiel im Zuge von Stadtteilentwicklungskonzepten, werden Synergien und Konf likte schneller deutlich als auf abstraktem gesamtstädtischem Niveau. Das betrifft insbesondere die sozialen und technischen Infrastrukturen, die fachlich meist in stadtweiten Netzen geplant werden. Das räumliche Überlagern von Infrastrukturen mit ihrem baulichen Zustand und Handlungsbedarfen lässt in Teilräumen schneller Wechselwirkungen und Potenziale erkennen. Bei der Erarbeitung von stadtweiten Stadtentwicklungskonzepten sollte deshalb auch stets teilräumlich gedacht werden.

In Ludwigsburg wird nachhaltige Stadtentwicklung von einer agilen Querschnittseinheit verantwortet. Das Referat Steuerungsunterstützung und Grundsatzthemen ist hierarchisch den Dezernenten zugeordnet und hat die Aufgabe, das Verwaltungshandeln der Dezernate so zu koordinieren, dass integriert und nachhaltig gearbeitet wird. Ein Instrument, um dieses Ziel zu erreichen, ist die konsequente Arbeit auf Basis eines Managementkreislaufs. Das Referat ist zudem in alle strategischen Entscheidungen auf Augenhöhe eingebunden. Mit den Aufgaben bezahlbares Wohnen, Stadtteilentwicklung, Klima, Energie und Europa verfügt das Referat auch über eigene Umsetzungskompetenz in wichtigen Zukunftsthemen.

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

In einer ersten Integrationsebene lassen sich durch die kartographisch-räumliche Überlagerung der fachlichen Potenziale, Probleme und Prioritäten zu bedenkende Schnittstellen, Synergien und Konf likte in den verschiedenen Stadtteilen entdecken. Abseits von aufwändigen und abstrakten Rechen- und Bewertungsmodellen ist dies ein guter Weg, fachübergreifende räumliche Schwerpunkte mit dem Expertenwissen der unterschiedlichen Ressorts und Akteure zu ermitteln. Natürlich sollten dabei zentrale quantitative Entwicklungsindikatoren nicht komplett außer Acht gelassen werden. Bei der Arbeit in Schwerpunkträumen und Stadteilen entsteht die zweite Integrationsebene, indem sich ressort- und akteursübergreifende Kooperationsstrukturen entwickeln. Städtebaufördermittel wirken dabei als Katalysator und helfen, die finanziellen und zeitlichen Hürden für das Heben von Synergien zu überwinden. So können in den Schwerpunkträumen innovative Modellprojekte entstehen, die auch in einer ganzheitlichen Betrachtung ihren inhaltlichen und wirtschaftlichen Mehrwert beweisen und auf andere Stadtteile übertragbar sind. Deshalb ist es wichtig, bei der Erarbeitung von Handlungskonzepten für Fördergebiete ressortübergreifende Modellprojekte besonders in den Blick zu nehmen. Eine dritte räumliche Integrationsebene entwickelt sich bei koproduktiven Prozessen im Quartier. Menschen und Initiativen, die sich an der Gestaltung der Stadt beteiligen möchten, arbeiten überwiegend vernetzt im Quartier. Durch den lebensweltlichen Ansatz entsteht auch ein fachlich integrierter Blick auf die unterschiedlichen Aspekte der Quartiersentwicklung. Stadtentwicklungsplanung sollte diese Prozesse gezielt unterstützen und Schnittstellen zum Verwaltungshandeln herstellen, um übergeordnete stadtstrategische Interessen und Quartiersinteressen miteinander zu verknüpfen.

3.4.6 Multifunktionalität von Gebäuden und Flächen Gerade angesichts knapper werdender Flächen in den wachsenden Städten kommt einer multifunktionalen Nutzung von Gebäuden und Flächen eine besondere Bedeutung zu. Dabei sind verschiedene Ansätze und Begriffe zu unterscheiden: •

•

•

Bei Grün- und Freif lächen hat sich der Begriff der Multicodierung durchgesetzt. Grünf lächen werden in ihrer Nutzung mehrdimensional gedacht, denn sie übernehmen zum Beispiel Aufgaben in den Bereichen Erholung, Soziales, Sport, Fußund Radverkehr, Klimaanpassung, Ökologie und Baukultur. Bei der Planung von Grünf lächen wird die multifunktionale Nutzung gezielt berücksichtigt und versucht, Nutzungskonf likte dabei zu minimieren. Bei Gebäuden spielt zunächst die Nutzungskombination eine Rolle. Schulen werden zum Beispiel mit Bibliotheken und Volkshochschule kombiniert und so zu Lernorten für das ganze Quartier gemacht. Soziale Beratungsangebote werden in einem Gebäude gebündelt. Damit entstehen ganzheitlich gedachte Angebote, Wegekopplungen und Wahrnehmungsänderung. Gleichzeitig soll meist auch eine Mehrfachnutzung von Räumen und Flächen erreicht werden. Durch die gemeinsame Nutzung mehrere Institutionen zu unterschiedlichen Zeiten können Kosten und Flächen gespart werden.

3. Planerische Ansätze und Methoden

•

Ein weiterer Aspekt der Multifunktionalität von Gebäuden ist die Übernahme unterschiedlicher Funktionen im Lebenszyklus. So werden in bestimmten Stadtbereichen zum Beispiel Kindertagesstätten so geplant, dass sie später relativ einfach für Jugend- oder Seniorenangebote umgenutzt werden können.

In der kommunalen Praxis gibt es für multifunktionale Flächen und Gebäude jedoch erhebliche Barrieren. Diese reichen vom Abstimmungsaufwand in der Konzeptentwicklung über die Frage von Betreibermodellen bis hin zu den Kosten. Gerade die Vorgaben und Methoden der Finanzplanung erschweren in vielen Städten sowohl in der zeitlichen Bereitstellung der investiven Mittel als auch in der Trennung der Bewirtschaftungskosten multifunktionale Lösungen. Noch höhere Hürden bestehen, wenn öffentliche und private Einrichtungen miteinander kombiniert werden sollen.

3.4.7 Arbeitsgruppen ›Wenn ich nicht mehr weiter weiß, bilde ich einen Arbeitskreis.‹ Dieser allgemein bekannte Slogan der fachlichen und politischen Arbeit zeigt, dass Arbeitsgruppen und Arbeitskreise eher abschätzig betrachtet werden. Oft werden sie als ineffektiv und zusätzliche Belastung angesehen. Aber die kontinuierliche Zusammenarbeit von Fachleuten aus unterschiedlichen Bereichen in einem klaren Rahmen ist ein Schlüssel für Abbildung 20: Beispiel Leipzig: Arbeitsgruppe ›Standortsicherung soziale Infrastruktur‹ (Quelle: eigene Darstellung)

Angesichts des immensen Anstiegs der Bevölkerungs- und Geburtenzahlen stand die Stadt Leipzig vor der Herausforderung, innerhalb von etwa 20 Jahren etwa 50 neue Schulen zu errichten. Da der Schulbedarf zu einem großen Teil in Bestandsquartieren liegt, gestaltete sich die Standortsuche angesichts der Zielkonflikte für die Nutzung der wenigen verfügbaren Flächen zunächst äußerst schwierig. Deshalb wurde eine ressortübergreifende Arbeitsgruppe unter Federführung der Stadtentwicklungsplanung gebildet, in der die Standortalternativen in einem ämterübergreifenden Prozess systematisch bewertet und Zielkonflikte gemeinsam bearbeitet wurden. Verbleibende Zielkonflikte wurden in einer Lenkungsgruppe beim Oberbürgermeister entschieden. So konnten die Standortfragen deutlich schneller sowie mit einem breiten Konsens gelöst und auch politisch gut vermittelt werden.

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

den Auf bau einer Kooperationskultur. Agile Arbeitsformen ermöglichen dabei die gemeinsame Entwicklung neuer Lösungen und die Anpassung der Zusammenarbeit an die konkreten Bedarfe. Arbeitskreise und -gruppen sind so zu gestalten, dass nicht nur eine Abstimmung der durch die Teilnehmer vertretenen Institutionen erfolgt. Vielmehr sollen auch ein Respektieren und Verstehen der unterschiedlichen fachlichen Belange und damit ein kooperativer Lernprozess entwickelt werden. Im Idealfall entsteht gegenseitiges Vertrauen, dass dazu beiträgt, auch im Alltag schnell zum Telefon zu greifen und sich frühzeitig zu informieren oder nach Schnittstellen zu fragen. Dieser Lernprozess kann durch gute Vorbereitung, Moderation und Nachbereitung der Arbeitsgruppen entscheidend unterstützt werden. Feste Termine und rechtzeitiger Versand von Tagesordnung und Vorbereitungsmaterial tragen dazu bei, dass Denkprozesse und interne Abstimmungen bereits vor der Sitzung beginnen. Mit geeigneten Moderationsmethoden, die auch Bürgerbeteiligungsverfahren entlehnt sein können, wird die Mitwirkung aller aktiviert, der Spannungsbogen gehalten und Innovation ermöglicht. Ein schnelles Ergebnisprotokoll nach der Sitzung unterstützt die Rückkopplung der Ergebnisse jedes Einzelnen in seinen Institutionen. Und nicht zu vergessen: auch das Feiern gemeinsamer Erfolge trägt erheblich zum Zusammenwachsen der Beteiligten bei. Der Auf bau von Arbeitsgruppen gelingt besonders gut im Zuge der Erarbeitung eines Stadtentwicklungskonzeptes oder eines ressortübergreifenden Projektes. Gemeinsam wird dabei über einen begrenzten Zeitraum intensiv an der Erreichung eines konkreten Zieles gearbeitet. Nach Abschluss des Konzeptes oder Projektes besteht meist der Bedarf, die Arbeitsbelastung deutlich zurückzufahren und die Arbeitsgruppe einzustellen. Für die Kooperationskultur ist es aber wichtig, Strukturen zu entwickeln, in denen die Zusammenarbeit weniger intensiv fortgeführt wird. Das können zum Beispiel punktuelle Arbeitsgruppentreffen sein, in denen die Umsetzung des Konzeptes oder Projektes begleitet oder Monitoringergebnisse gemeinsam bewertet werden.

3.5 Transformation und Intervention In der Entwicklung von Städten gibt es Zeitpunkte, in denen Trends durchbrochen und Prozesse grundsätzlich anders als vorher gedacht werden müssen, um starke neue Entwicklungsimpulse zu bekommen. Transformation meint in diesem Zusammenhang das positiv aufgeladene Ziel der Veränderung sowie den Prozess dahin. So bezeichnet beispielsweise der Begriff der ›großen Transformation‹ den massiven ökologischen, technologischen, ökonomischen, institutionellen und kulturellen Umbruchprozess hin zu einer nachhaltigen, an den planetaren Grenzen orientierten Gesellschaft (vgl. Schneidewind 2018). Mit Intervention ist dagegen ein gezieltes Eingreifen in Entwicklungen mit ›harten‹ Maßnahmen gemeint, die sowohl über Restriktionen als über auch Anreize funktionieren können. Insofern kann eine Intervention ein Baustein in einem Transformationsprozess sein, aber auch ein singuläres Gegensteuern gegen unerwünschte Entwicklungen. Das erfolgreiche Wirken von gezielten Transformationsprozessen und Interventionen in der Stadtentwicklung konnte sowohl im angloamerikanischen als auch im deutschen Raum insbesondere zu Zeiten des ökonomischen Niedergangs und der

3. Planerische Ansätze und Methoden

Schrumpfung beobachtet werden. Ich gehe davon aus, dass die Erfahrungen auch für die aktuelle Transformation zur klimagerechten und resilienten Stadt – gerade nach der Corona-Pandemie – hilfreich sind. Wenn viele Interessen gebündelt und mitgenommen werden sollen, müssen zahlreiche Kompromisse gefunden werden, die Prägnanz und Schärfe von Strategien verringern können. Deshalb geraten klassische integrierte Prozesse mit ihrer frühzeitigen und breiten Abstimmung an ihre Grenzen, wenn große Interventionen oder Transformationen angestrebt werden. Stadtentwicklungsplanung ist auch zu solchen Zeitpunkten wichtig, muss aber anders konzipiert werden, wenn die Möglichkeiten für breite Kompromisse und konsensuale Lösungen begrenzt sind. Der Transformationsprozess kann einerseits als strategischer Prozess angelegt sein und erfordert in besonderem Maße Leadership. Die klare politische Setzung von messbaren Zielen für die künftige Stadtentwicklung ist wichtig für eine erfolgreiche Transformation. Das steht partizipativen Prozessen nicht entgegen, allerdings findet die Partizipation nicht zum ›Was?‹ – also dem Ziel – sondern zum ›Wie?‹ – also dem Weg – statt. Agile Prozesse und Arbeitsformen des Change-Managements von Organisationen sind für die Gestaltung von Transformationsprozessen besonders hilfreich. Statt langer und breiter Verfahren eignen sich kompakte und intensive VerAbbildung 21: Beispiel Hamburg: Bauforum ›Magistralen‹ (Quelle: Yundi He_DFZ Architekten)

Das Format des Hamburger Bauforums widmet sich in unregelmäßigen Abständen besonderen Orten und Themen. Es hat sich von einer geschlossenen Expertenrunde hin zu einem öffentlichen Planungsformat mit Werkstattcharakter entwickelt. 2019 wurden 14 interdisziplinäre und zum Teil international besetzte Teams eingeladen, um sechs Tage lang Ideen und Konzepte für die Hamburger Magistralen – die Hauptausfallstraßen – zu entwickeln. Im Ergebnis der Diskussion von 200 Experten und 8.000 Besuchern sind Visionen und Entwicklungsansätze für eine neue Zukunft der meist wenig attraktiven Straßenzüge entstanden.

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

anstaltungsformate. So hat Hamburg 2019 mit einer Stadtwerkstatt seine Strategien für die Magistralen neu justiert. Die Arbeitsprozesse müssen so organisiert sein, dass sich junge kreative Köpfe und innovativ Denkende mit denen reiben, die die Stadt und ihre Quartiere seit Jahren gut kennen. Leipzig hat zum Beispiel zur Erarbeitung seiner Stadtumbaustrategie kurzzeitig vier interdisziplinäre Teams gebildet, durch die Stärken, Schwächen und Handlungsstrategien in den Quartieren detailliert neu bewertet wurden (vgl. Stadt Leipzig 2000). Andererseits kann der Transformationsprozess auch taktisch angegangen werden. Das haben Projekte des taktischen Urbanismus im letzten Jahrzehnt gezeigt, die vor allem eine Umnutzung des öffentlichen Raumes anschoben. Aus einer Position der Schwäche heraus werden lokale Ideen genutzt, weiterentwickelt und testweise umgesetzt (zum Beispiel Pop-Up-Radwege während der Corona-Pandemie). Dabei steht das Erleben neuer Strukturen und Qualitäten im Vordergrund, um dadurch – insbesondere bei politisch schwierigen Projekten – Akzeptanz für neue Lösungen zu schaffen. Das persönliche Erlebnis und das Durchbrechen von Routinen sind Erfolgsfaktoren für Verhaltensänderungen. In der Erwartung einer hohen Akzeptanz der neuen Qualitäten wird dann versucht, die Veränderungen in eine dauerhafte Umgestaltung zu überführen. Städte können Innovation und Transformation im Sinne des taktischen Urbanismus gezielt kultivieren, indem sie Möglichkeitsräume schaffen, in denen Kreativität und Diversität gefördert und hoheitliche Regulierungen bewusst abgebaut werden. Abbildung 22: Beispiel Frankfurt a.M.: Mainuferstraße (Foto: Moritz Bernoully) und Abbildung 23: Beispiel Berlin: Pop-up-Radwege (Foto: Elke Plate)

Zwei Maßnahmen im Straßenraum sollen das Agieren im taktischen Urbanismus verdeutlichen. In Frankfurt a.M. wurde 2019 die Mainuferstraße für den Autoverkehr für ein Jahr gesperrt. Die Straße konnte nur von Fußgängern und Radfahrern genutzt werden, die die Lagequalität am Main neu entdeckten. Nachdem die Mainuferstraße wieder geöffnet wurde, ist die langfristige Wirkung des Pilotprojektes nun abhängig von der politischen Mehrheit nach der Kommunalwahl. In Berlin wurden in der Corona-Pandemie Pop-up-Radwege angelegt, um den Radverkehr auf Straßen, die üblicherweise einen dichten Autoverkehr haben, zu befördern. Die Pop-up-Radwege sind nach einem Jahr in der Nutzung etabliert, und der Ausbau von dauerhaften Radverkehrsstreifen schreitet voran. Generell hat im Vergleich zum Jahr 2019 der Radverkehr an Dauerzählstellen um rund 14 Prozent zugenommen, an einigen sogar um mehr als 30 Prozent.

3. Planerische Ansätze und Methoden

Dafür sind insbesondere Zwischennutzungen in Transformationsräumen geeignet, die sich in verschiedenster Weise auch dauerhaft etablieren können. In vielen Städten steht einem derartigen Vorgehen jedoch neben einem fehlenden kommunalen Zugriff auf geeignete Flächen und Gebäude die Angst vor dem Verlust der Steuerungshoheit seitens Politik und Verwaltung entgegen. Wichtig für urbane Transformationen sind aber auch Bilder und Visionen einer möglichen Zukunft, die Veränderungsprozesse treiben. Dadurch entsteht eine hohe Identifikationswirkung in der Bevölkerung und eine Mitwirkungsbereitschaft vielfältiger lokaler Akteure (vgl. Schneidewind 2018). Ein derartiges Vorgehen wurde im Zuge des perspektivischen Inkrementalismus der Internationalen Bauausstellung (IBA) Emscherpark genutzt (vgl. Kapitel 2.1) und danach in verschiedenen Bauausstellungen und Gartenschauen weiterentwickelt. Mit der Bauausstellung oder Gartenschau wird ein positives Zukunftsbild der Transformation einer Stadt erzeugt und danach öffentlichkeitswirksam umgesetzt. In Leipzig hatte beispielsweise die Bewerbung um die Olympischen Spiele 2012 eine solche integrierende Wirkung. Konzepte und Maßnahmen aus der Olympiabewerbung lieferten danach – trotz des Scheiterns der Bewerbung – Impulse für zahlreiche Stadtentwicklungsmaßnahmen. In Transformationsprozessen ist wichtig, neben dem positiven Zukunftsbild auch schnell wahrnehmbare Interventionen zu schaffen, die Identifikation vor Ort schaffen und durch sichtbare Veränderung Engagement anstoßen. Dies hat die ›London School of Economics‹ in ihrem Projekt ›Week Market Cities‹, das sich mit der erfolgreichen Revitalisierung von schrumpfenden Städten in Großbritannien und Deutschland befasste, als einen der wesentlichen Erfolgsfaktoren herausgearbeitet (vgl. Power/Plöger/ Winkler 2010).

3.6 Stadtentwicklungsplanerische Instrumente Während meines Studiums habe ich mich oft gefragt, was eigentlich mit dem Begriff der Instrumente gemeint ist. In der ›Planersprache‹ wird dieser Begriff oft genutzt, ohne ihn klar zu definieren. Auch in dieser Überschrift und in den vorangegangenen Kapiteln wurde über Instrumente geschrieben. Deshalb soll sich damit jetzt etwas ausführlicher auseinandergesetzt werden. Mir hat das Bild des Bestecks weitergeholfen. Der Tisch ist voller Essen. Ich habe ein Ziel: satt werden, vielleicht auch zu genießen. Wie komme ich nun zum Ziel? Natürlich kann ich einfach die Hände nehmen und das Essen in den Mund stopfen. Dabei verstoße ich gegen eine ganze Reihe von Normen, die in unserer heutigen westeuropäischen Gesellschaft gelten. Deshalb sind verschiedene Instrumente zum Essen geschaffen worden: tiefe und f lache Teller, Schüsseln zum Zusammenstellen der Speisen, das Messer zum Schneiden, die Gabel zum Aufnehmen fester Speisen und der Löffel für f lüssige Speisen. Indem ich all diese Instrumente nutze, erreiche ich mein Ziel, satt zu werden. Mit einem hochwertigen Speiseservice kann ich auch den Genuss und damit die Lebensqualität steigern. In einer anderen gesellschaftlichen Situation mit anderen Normen werden übrigens auch andere Instrumente genutzt: zum Beispiel Stäbchen in Asien oder die Zuckerzange früher in Deutschland, die heute fast niemand mehr verwendet. Was bedeutet dies nun bezogen auf die Stadtentwicklungsplanung? In den Städten werden einerseits Ziele zur Stadtentwicklung gemeinsam erarbeitet und politisch be-

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

schlossen. Andererseits gestalten, wie in Kapitel 1 dargestellt, zahlreiche unterschiedliche Akteure täglich selbst Stadtentwicklung mit. In unserer Gesellschaft wurden verschiedene Instrumente geschaffen, um durch das Handeln der unterschiedlichen Akteure – innerhalb und außerhalb der Verwaltung – die Ziele der Stadtentwicklung zu erreichen. Strategische Stadtentwicklungsplanung denkt bei der Zielentwicklung die Instrumente mit und entwickelt einen Instrumentenbaukasten zur bestmöglichen Erreichung der Ziele. Dabei geht es einerseits darum, ob und wie ich bestimmte Instrumente nutze, oder ob ich andererseits neue Instrumente entwickeln muss. Im Folgenden möchte ich wichtige Instrumente der Stadtentwicklungsplanung kurz beleuchten. Der Rechtsrahmen sowie verfügbare Finanzmittel sind natürlich zentral, aber es gibt deutlich mehr Handlungsmöglichkeiten.

3.6.1 Rechtsinstrumente Bundes- oder Landesrecht gilt zunächst einmal für alle, ist also eher eine Rahmenbedingung als ein Instrument. Es gibt aber auch Gesetze, die nur einen Rahmen setzen und den Kommunen eine eigene Ausgestaltung ermöglichen, indem sie in Form von Satzungen eigenes Ortsrecht schaffen. Dies können Städte nutzen, müssen es aber nicht. Für die Stadtentwicklungsplanung sind besonders die formellen (vgl. Kapitel 1.2) planungsrechtlichen Instrumente relevant: unter anderem Bauleitpläne, Vorkaufsrechtssatzungen, Sanierungs- oder Entwicklungssatzungen, Bau- und Modernisierungsgebote. Aber auch die Bauordnung und andere Verordnungen des Landes ermöglichen den Beschluss kommunaler Satzungen zu verschiedenen städtebaulichen Zielen (zum Beispiel Stellplatzsatzung, Zweckentfremdungssatzung, Gründachsatzung). Da die Erarbeitung von Bauleitplänen, die Durchführung einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme oder die Durchsetzung städtebaulicher Gebote oder einer Zweckentfremdungssatzung personell, finanziell und zeitlich aufwändige Verfahren sind, bedarf es genauer Überlegung, wann und wo sie eingesetzt werden. Gerade bei hohem Wachstumsdruck ist eine klare Priorisierung knapper Ressourcen erforderlich. Deshalb sollten Stadtentwicklungskonzepte so gestaltet sein, dass sie für diese Priorisierung genutzt werden können. Gleichzeitig sollten sie die Ziele klar, differenziert und begründet formulieren, sodass sie in die Abwägung der Planinhalte von Bauleitplänen wirksam einf ließen können. Denn für viele Stadtentwicklungsziele, insbesondere in sektoralen Stadtentwicklungskonzepten zu Wohnen, Gewerbe und Einzelhandel, sind die Instrumente des Baugesetzbuches ein zentraler Baustein der Umsetzung und Zielerreichung (vgl. Kapitel 6).

3.6.2 Kommunale Finanzplanung Ausreichende finanzielle Handlungsmöglichkeiten für die Umsetzung der formulierten Stadtentwicklungsziele und priorisierte Vorhaben sind zentral für die Wirkung von Stadtentwicklungsplanung. Es bedarf deshalb geeigneter Verfahren, wie die kommunale Finanzplanung systematisch mit der Stadtentwicklungsplanung verf lochten wird. Dies betrifft bezogen auf Schlüsselinvestitionen und deren Ausgestaltung insbesondere die mittelfristige Investitionsplanung. Aber auch die Verf lechtung mit dem Ergebnishaushalt und der Stellenplanung ist wichtig, da hier die Weichen für mehr oder weniger Ressourcen für einzelne Aufgaben und Ressorts gestellt werden.

3. Planerische Ansätze und Methoden

Die in den letzten Jahren in allen Kommunen eingeführte Doppik ist für die angestrebte Verknüpfung eine Chance. In der Doppik werden – teilweise ressortübergreifend – Produkte mit zugehörigen Produktzielen gebildet. Wenn die Produktziele aus den Stadtentwicklungszielen heraus entwickelt werden, ist eine wichtige Schnittstelle der Stadtentwicklung zur Finanzplanung geschaffen. Die Herausforderung liegt allerdings darin, dass Stadtentwicklungskonzepte – insbesondere bei Großstädten – oft so allgemeine Ziele enthalten, dass daraus kaum klare und eindeutige Schlussfolgerungen für die Finanzplanung gezogen werden können. Nur in wenigen deutschen Großstädten gibt es funktionierende systematische Verknüpfungen zwischen Stadtentwicklungskonzepten und Finanzplanung. Osnabrück setzt diese Verknüpfung vergleichsweise erfolgreich um. Claas Beckord, Leiter des Referates für Strategie, Digitalisierung und Rat der Stadt Osnabrück, erklärt zum Zusammenwirken von Stadtentwicklungs- und Haushaltsplanung in seiner Stadt: »Im Vorfeld der Haushaltsaufstellung erfolgt im Rahmen der sogenannten strategischen Planung ein jährlicher gemeinsamer Dialogprozess, der auf der Basis einer gemeinsamen Lagebeurteilung, die Leitplanken für die Verwaltungsarbeit der Folgejahre definiert und über notwendige Aktivitäten zur Zielerreichung diskutiert. Die Konkretisierung erfolgt im Haushaltsplan durch Produktziele. Diese werden von den einzelnen Organisationseinheiten formuliert und verdeutlichen, von welchem strategischen und zentralen Handlungsfeld sie abgeleitet wurden. Im städtischen Haushalt werden außerdem über Produkte die Personal- und Finanzressourcen zugeordnet. In Umsetzung ist der Aufbau eines Führungsinformationssystems, das einen schnellen Überblick über Ressourceneinsatz und erzielter Wirkung geben soll. Damit kann der Ressourceneinsatz zielbezogen gesteuert werden. Zielabweichungen können frühzeitig identifiziert werden und Gegenmaßnahmen zum Beispiel durch den Einsatz von Personal und Finanzmitteln oder Veränderungen auf der Maßnahmenebene, ergriffen werden. Basis hierfür sind die Daten aus dem Haushaltswirtschaftssystem, die mit den Wirkungskennzahlen des Monitorings verknüpft werden.« (Interview 3) Auf Stadtteilebene ist die Sicherung finanzieller Ressourcen für eine integrierte Stadtentwicklung einfacher, wenn städtebauliche Förderprogramme genutzt werden. Bei der Programmbeantragung muss eine Maßnahmen- und Kostenplanung erfolgen sowie eine Bereitstellung der kommunalen Eigenanteile über die Programmlaufzeit zugesichert werden. Ist dies einmal erfolgt und politisch legitimiert, sind auch die finanziellen Spielräume klar definiert. Dann liegt die Herausforderung vielmehr darin, zusätzliche Maßnahmen der Fachressorts und deren Fachförderung zeitlich so einzuordnen, dass sie die Stadtteilentwicklung unterstützen.

3.6.3 Subventionen Subventionen haben einen erheblichen aktivierenden Einf luss auf Akteure in der Stadtentwicklung. Sie werden häufig nach dem Gießkannenprinzip f lächendeckend zur Erreichung inhaltlicher Ziele eingesetzt, können in einigen Fällen aber auch räumlich gesteuert werden. In der Praxis ist zwischen direkten und indirekten Subventionen zu unterscheiden. Bei direkten Subventionen erhalten Akteure einen aktiven finanziellen Zuschuss

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

Abbildung 24: Subventionen im Wohnungsmarkt (Quelle: eigene Darstellung)

in Form einer Zuwendung oder eines Kredites. Dafür stehen zahlreiche Förderprogramme des Bundes, der Länder und von einzelnen Kommunen zur Verfügung, zum Beispiel in der Städtebau- und Wohnungsbauförderung. Damit die Mittel vor Ort zielgerichtet f ließen, sind inzwischen eine Vielzahl direkter Subventionen im Bereich Stadtentwicklung und Wohnen kommunal beeinf lussbar. Bei indirekten Subventionen ist dies teilweise anders. Für steuerliche Abschreibungsmöglichkeiten gibt es einen Rechtsanspruch. Die Kommune kann auf den einzelnen Fall keinen Einf luss nehmen, erfährt häufig auch nichts von der konkreten Inanspruchnahme der Subvention. Trotzdem haben steuerliche Subventionen einen erheblichen Einf luss auf die Stadtentwicklung, beispielsweise die steuerlichen Abschreibungsmöglichkeiten bei Wohnungsneubau oder der Sanierung denkmalgeschützter Immobilien. Aber auch kommunale Investitionen können als indirekte Subventionen wirken. Der Neubau von Parks und Schulen kann zu einer erheblichen Wertsteigerung von benachbarten Grundstücken und verbesserter Vermietbarkeit von Wohnungen führen. Investitionen in den Gebäudebestand oder Neubau können damit in ähnlicher Weise angestoßen werden wie durch finanzielle Zuschüsse.

3.6.4 Bodenpolitik und Flächenmanagement Viele Kommunen haben in den vergangenen 25 Jahren, insbesondere in Transformations- und Stadtumbauprozessen Grund und Boden sowie Wohnungsbestände veräußert, um ihren Haushalt zu sanieren und finanziell handlungsfähig zu bleiben. Seit zahlreiche Städte wieder ein starkes Bevölkerungswachstum verzeichnen und gleichzeitig die Boden- und Mietpreise rasant steigen, wird allerdings deutlich, wie wichtig eine strategische Flächenvorsorge der Kommune zur Umsetzung von Zielen der Stadtentwicklungspolitik ist.

3. Planerische Ansätze und Methoden

Zum einen ist eine ausreichende Bevorratung mit Grund und Boden im kommunalen Eigentum für die bauliche Entwicklung erforderlich. Dadurch sichern sich Kommunen Handlungsspielräume, um den Bedarf an Schulen, Kitas, sozialem Wohnungsbau, Kultur- und Wissenschaftseinrichtungen sowie zur wirtschaftlichen Entwicklung am stadtstrukturell richtigen Standort abzusichern. Zum anderen kann Flächenvorsorge den Maßnahmen der Freiraumversorgung und innerstädtischen Klimaanpassung dienen. Auch die notwendigen Ausgleichsf lächen für eine bauliche Entwicklung sind bei der kommunalen Flächenbevorratung zu berücksichtigen. Nicht alle stadtentwicklungspolitischen Ziele muss die öffentliche Hand selbst realisieren. Verfügen Städte über ausreichend eigene Flächen, können sie diese über Konzeptveräußerungen auch privatwirtschaftlichen oder gemeinnützigen Akteuren zur Umsetzung kommunaler Ziele anbieten. Bei einer Konzeptvergabe erfolgt die Veräußerung nicht an den Bieter mit dem höchsten Preis, sondern an denjenigen mit dem inhaltlich besten Konzept entsprechend der Ausschreibungskriterien. Der Preis ist vorher als Festpreis definiert oder f ließt nur zu einem gewissen Anteil in die Vergabeentscheidung ein. So lassen sich zum Beispiel auch sozialer Wohnungsbau, Nutzungsmischung und Klimaschutz kombinieren. Mit der Veräußerung kommunaler Grundstücke nach Konzept sind Stadtentwicklungsziele deutlich besser zu erreichen als mit einem aufwändigen B-Planverfahren. Die Vergabe von Erbbaurechten statt dem Verkauf von Grundstücken sichert dabei die bodenpolitische Handlungsfähigkeit für die nachfolgenden Generationen. Darüber hinaus nutzen viele Kommunen ein Flächenmanagement, das auch private Grundstücke umfasst, um insbesondere Brachf lächen zu aktivieren und die Flächenneuinanspruchnahme zu senken. Dabei werden Brachf lächen erfasst und in geographischen Informationssystemen verortet. Dies vereinfacht die Analyse der Flächenqualitäten, ermöglicht die Verschneidung mit räumlichen Zielen und verbessert so die verwaltungsinterne Abstimmung zum Umgang mit den Flächen. Die Datenbanken Abbildung 25: Kommunale Verfahren zur Veräußerung von Grundstücken (Quelle: eigene Darstellung)

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

werden teilweise auch für Nachfrager öffentlich zugänglich gemacht, oder die Kommunen unterbreiten für Interessenten aus den Datenbanken konkreter Flächenvorschläge. Allerdings sind die kommunalen Handlungsmöglichkeiten in der Bodenpolitik eng begrenzt, insbesondere in Zeiten intensiver Bodenspekulation und dynamischer Entwicklung der Bodenpreise. Deshalb wurde 2019 vom Deutschen Städtetag ein innovatives Projekt gestartet, in dem sich mit Unterstützung des Deutschen Instituts für Urbanistik Vertreter aus Stadtentwicklungs- und Liegenschaftsämtern von 14 Städten über konkrete bodenpolitische Handlungsansätze austauschten und ein städteübergreifendes Lernen initiierten. Die Ergebnisse und Handlungsempfehlungen sind in einer Studie dokumentiert, die das folgende Fazit zieht: »Eine aktive Bodenpolitik setzt das Zusammendenken von räumlicher Entwicklung und Liegenschaften voraus. Auf Basis eines solchen Schulterschlusses gelingt es, eine nachhaltige Stadtentwicklungspolitik – die dem Gemeinwohl und der Daseinsvorsorge verpflichtet ist – langfristig zu sichern. Die Währung, um die es geht, ist das knapper und teurer werdende Gut Fläche. […] Eine solche konsistente kommunale Bodenpolitik ist keine Selbstverständlichkeit (mehr)!« (Adrian et al. 2021: 96) Für eine durchsetzungsfähige kommunale Bodenpolitik bedarf es allerdings einer deutlichen Verbesserung des rechtlichen und instrumentellen Rahmens durch Bund und Länder. Ein fachübergreifender Expertenkreis unter Leitung des Deutschen Instituts für Urbanistik und des vhw Bundesverbandes für Wohnen und Stadtentwicklung (vgl. DIFU/vhw 2017) gibt dafür unter anderem folgende Empfehlungen: • • • •

gemeinwohlorientierte Vergabe von Grundstücken der öffentlichen Hand, Weiterentwicklung des kommunalen Vorkaufsrechtes, Erweiterung der bauplanungsrechtlichen Instrumente, insbesondere für die Innenentwicklung, sowie Einführung einer Bodenwert- und Bodenf lächensteuer.

3.6.5 Kommunale Unternehmen Die kommunalen Tochterunternehmen sind wichtige Partner im Stadtentwicklungsprozess. Viele übernehmen Aufgaben der kommunalen Daseinsvorsorge (zum Beispiel den Betrieb des ÖPNV, der Wasserver- und -entsorgung), aber auch kommunalstrategische Aufgaben. Für die Umsetzung wichtiger Stadtentwicklungsziele hat sich in vielen Städten eine eigene Stadtentwicklungsgesellschaft bewährt. Diese kann Flächenentwicklungen und Bauvorhaben im Auftrag der Kommune meist f lexibler umsetzen als die Stadtverwaltung. Die Tochterfirmen sind an ihren Unternehmenszweck und die wirtschaftliche Unternehmensführung gebunden. Eine direkte Gesellschafterweisung bei Zielkonf likten ist in der Praxis eher schwierig durchzusetzen. Um stadtentwicklungspolitische Ziele gemeinsam mit den kommunalen Unternehmen zu erreichen, ist es sinnvoll, die Geschäftsführungen intensiv in den Zielfindungsprozess einzubeziehen, aber auch eine dauerhafte Gesprächsebene jenseits der Geschäftsführungen aufzubauen, um Projekte und Prioritäten frühzeitig abzustimmen.

3. Planerische Ansätze und Methoden

In mehreren Städten werden für kommunale Unternehmen Eigentümerziele politisch beschlossen. Darüber können aktuelle stadtentwicklungspolitischen Ziele, die Unternehmen als Teil seines Gesellschaftszweckes erreichen sollen, definiert werden. Ein zentraler Punkt ist dabei, ob die Unternehmen Überschüsse gezielt an den kommunalen Haushalt abführen müssen oder ob auch eine qualitative Stadtrendite ein kommunalpolitisch anerkannter Mehrwert ist. Diese Stadtrendite kann beispielsweise durch ein gezieltes Dämpfen der eigenen Mietpreise, die soziale Beratung von Mietern oder einen besonderen Beitrag zu den kommunalen Klimazielen entstehen.

3.6.6 Beratungsangebote Ein gutes Mittel, um gemeinsam mit privaten Akteuren oder vielen einzelnen Haushalten Stadtentwicklungsziele umzusetzen, ist der Auf bau von kontinuierlichen Beratungsangeboten. Durch Beratung können Handlungsbarrieren bei privaten Akteuren gezielt reduziert werden. Viele Städte bieten deshalb Beratungen zu ganz unterschiedlichen Themen an: unter anderem zu Klimaschutz und Energieeffizienz, Abbildung 26: Beispiel Bottrop: Energieberatung (Quelle: InnovationCity Management GmbH)

Die Stadt Bottrop hat den Masterplan ›Innovation City Ruhr‹ (vgl. InnovationCity Ruhr 2014) zum klimagerechten Stadtumbau beschlossen. Eine wichtige Maßnahme zur Umsetzung des Masterplans war der Ausbau einer aufsuchenden Energieberatung. Bis Ende 2020 wurden über 4.000 kostenlose Beratungen durchgeführt, von den mehr als 1.000 direkt im Objekt bei den Eigentümern erfolgten. Im Ergebnis konnten dadurch über 900 Förderanträge für CO2einsparende Baumaßnahmen initiiert werden.

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

zu Eigentumsbildung oder zum barrierearmen Wohnen. Häufig werden dafür auch unabhängige Träger beauftragt (zum Beispiel die Freiwilligenagentur, eine Energieagentur). Aufgabe der Beratungsangebote ist es, • • • • •

für öffentliche Ziele und Aufgaben zu sensibilisieren, Informationsangebote zu bündeln, Fördermöglichkeiten aufzuzeigen, Kontakte oder Partner zu vermitteln sowie zum Handeln zu aktivieren und Einstiegshürden zu senken.

Zielgerichtete und gut durchdachte Beratungsangebote sind finanziell häufig deutlich effektiver als finanzielle Förderprogramme, weil sie private Investitionen stimulieren und geringere Mitnahmeeffekte auslösen. Sie können mit zielgruppenspezifischen Kampagnen, die zur Verhaltensänderung anregen sollen, kombiniert werden.

3.6.7 Großveranstaltungen, Schlüssel- und Impulsprojekte Abschließend möchte ich noch auf die Rolle von Projekten als Instrumente der Stadtentwicklung eingehen. Natürlich handelt es sich bei vielen der vorgenannten Instrumente ebenfalls um Projekte. Durch Beratung werden Projekte initiiert, mit Subventionen werden sie unterstützt, und der Bauleitplan setzt bei Bedarf den rechtlichen Rahmen. Für die Stadtentwicklungsplanung entscheidend sind die strategischen Projekte, die einen zentralen Beitrag zum Erreichen der formulierten Ziele leisten oder eine Anstoßwirkung für andere Akteure haben. Ihnen kommt im Stadtentwicklungsprozess eine besondere Bedeutung zu, weil sie wichtige Weichen für Entwicklungsprozesse stellen, innovative Impulse setzen oder Verhaltensänderungen anstoßen und dabei besonders gut Leitideen und Ziele von Stadtentwicklungsplanung veranschaulichen. Die Projekte können auch im Sinne einer taktischen Intervention (vgl. Kapitel 3.5) eingesetzt werden. Für die Stadtgesellschaft werden dadurch Veränderungsprozesse sichtbar. Sie können diese mitgestalten, wodurch auch die Akzeptanz von Stadtentwicklungsstrategien gestärkt wird. Für langfristig angestrebte Transformationsprozesse wird häufig die Bewerbung um und Durchführung von nationalen oder internationalen Großveranstaltungen als strategisches Projekt genutzt, das dann aus vielen Teilprojekten besteht. Dies können Internationale Bauausstellungen oder Gartenschauen sein, aber auch große Sportereignisse wie Weltmeisterschaften oder Olympische Spiele mit den entsprechenden infrastrukturellen Investitionen. Investitionen werden dabei mit positiver Standortkommunikation verknüpft. Jenseits der Großveranstaltungen empfiehlt es sich, zwischen Schlüssel- und Impulsprojekten zu unterscheiden. Von Schlüsselprojekten spricht man, wenn sie den ›Schlüssel‹ für einen Entwicklungs- oder Transformationsprozess bilden und Bedeutung für die gesamte Stadt oder den ganzen Stadtteil haben. Sie sind meist mit mehrjähriger Planungs- und Realisierungszeit sowie hohen Investitionskosten verbunden. Schlüsselprojekte können beispielsweise die Entwicklung eines neuen Stadtteils auf einer Bahnf läche, der Neubau oder die Sanierung eines Bildungscampus in einem benachteiligten Stadtteil oder der zukunftsgerechte Umbau einer zentralen Verkehrstrasse sein.

3. Planerische Ansätze und Methoden

Der Begriff Impulsprojekt wird dagegen bei Projekten verwendet, die Impulse für Veränderungsprozesse und Innovationen geben sollen. Dabei erfolgt durch das einzelne Projekt keine große Weichenstellung. Vielmehr werden Innovations- und Gestaltungsmöglichkeiten sowie besondere Qualitäten aufgezeigt, die durch andere Akteure aufgegriffen werden können (und sollen) und dadurch bereite Veränderungsprozesse schaffen. Beispielsweise können durch eine kommunale Wohnungsbau- oder Entwicklungsgesellschaft neuartige Wohnprojekte realisiert werden, die dann Ausstrahlungskraft auf private Projektentwickler entfalten. In Leipzig waren die ersten innerstädtischen Stadthäuser im Zuge des Stadtumbaus ein solches Impulsprojekt. Schlüssel- und Impulsprojekte werden häufig direkt in Stadtentwicklungskonzepten verankert. Einige Städte erarbeiten auch gesonderte Handlungsprogramme mit kürzerer Laufzeit, in denen zentrale Projekte zur Erreichung von Stadtentwicklungszielen dargestellt und mit konkreten inhaltlichen, zeitlichen und finanziellen Aussagen verknüpft werden. Von Bedeutung ist, mit den Projekten auch eine Evaluation zu verbinden (vgl. Kapitel 4.5), die nicht nur die Projektumsetzung selbst überprüft, sondern auch beispielhaft für die Evaluation der Umsetzung von Stadtentwicklungszielen stehen kann. Abbildung 27: Beispiel Leipzig: Wohnquartier am Lindenauer Hafen (Foto: Stefan Heinig)

Leipzig war die deutsche Bewerberstadt um die Olympischen Spiele 2012. Im Zuge der Bewerbung wurden zahlreiche Planungen entwickelt, die an die lokale Spezifik mit hohem Leerstand und vielen Brachf lächen angepasst waren. Dadurch konnten nicht nur Sofortmaßnahmen während der Bewerbungsphase umgesetzt, sondern auch Stadtbrachen neu gedacht werden. Beispielsweise wurde das Olympische Dorf auf Brachf lächen am Lindenauer Hafen geplant. Diese Planung wurde mit mehr Grün und weniger Dichte weiterentwickelt und bis 2022 als neues Wohnquartier – inklusive der Wasserverbindung zwischen Hafen und Karl-Heine-Kanal – realisiert.

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

3.7 Verwaltungsarbeit und externe Dienstleister Kommunalverwaltungen bedienen sich oft externer Dienstleister, um Konzepte zu erarbeiten und Prozesse zu moderieren. Bei einigen Stadtentwicklungskonzepten entsteht der Eindruck, dass diese komplett durch einen Dienstleister bearbeitet wurden. Grund für die Beauftragung externer Dienstleister sind in der Regel fehlende personelle Kapazitäten sowie fehlende fachliche Expertise in der Verwaltung. Die für Stadtentwicklung zuständigen Verwaltungseinheiten sind nicht nur in verschiedenen Organisationseinheiten innerhalb von Stadtverwaltungen verortet, sondern auch personell sehr unterschiedlich ausgestattet (vgl. Kapitel 2.3). Viele kleine und mittlere Städte verfügen nur über Stabsstellen oder einzelne Beauftragte für Stadtentwicklung. Wenn Städte systematisch eine strategische Stadtentwicklungsplanung betreiben wollen, lohnt sich allerdings eine genaue Auseinandersetzung damit, welches fachliche Know-how und welche Steuerungsfunktionen innerhalb der Verwaltung verortet sein sollen und welcher Personalbedarf dafür besteht. Unabhängig davon, ob eher größere oder geringere personelle Ressourcen für die Stadtentwicklungsplanung zur Verfügung stehen, sollte die Erarbeitung von Stadtentwicklungskonzepten nie komplett an einen externen Dienstleister vergeben werden. Durch die interne Prozesssteuerung und Bearbeitung wichtiger Bausteine wird die Identifikation mit dem Konzept erhöht. Trotzdem gibt es Aufgaben, bei denen von Kommunen bewusst auf externe Dienstleister zurückgegriffen wird: •

•

•

•

Moderation: Gerade bei der Beteiligung und Zusammenarbeit mit stadtgesellschaftlichen Akteuren ist ein externer Moderator sehr hilfreich. Auch wenn der Dienstleister ein Auftragsverhältnis mit der Kommune hat, kann er eine neutrale Position einnehmen und sicherstellen, dass alle Belange gehört und dokumentiert werden. Die Beauftragung von Vor- und Nachbereitung der Moderation sichert eine fachlich fundierte Ablaufplanung und eine zeitnahe Dokumentation. Auch bei verwaltungsinternen Prozessen kann die externe Moderation im Einzelfall hilfreich sein. Neutrale Expertise: Für spezielle Themen, beispielsweise der Einzelhandels- oder Wohnungsmarktentwicklung, wird oft ein neutraler Experte oder Gutachter benötigt, der den Erfahrungshorizont verschiedener Städte im Vergleich mitbringt. Auch wenn inzwischen Kommunen durch Monitoringsysteme viel Know-how aufgebaut haben, besteht die Gefahr, dass dies nicht als unabhängige Expertise anerkannt wird. Zu beachten ist, dass ein Gutachten kein fertiges Stadtwicklungskonzept ist, sondern einer kommunalpolitischen Bewertung unterliegen muss und dann als Grundlage für die Strategieentwicklung dienen kann. Blick von außen: Jenseits der fachlichen Expertise ist der Blick von außen auf die Stärken und Schwächen, Chancen und Herausforderungen wichtig. Gerade bei kleineren Städten oder einzelnen Stadtteilen ist es oft hilfreich, für derartige Analysen externe Dienstleister zu beauftragen und dann mit der eigenen Wahrnehmung kritisch zu ref lektieren. In größeren Städten können stattdessen Vertreter anderer Großstädte mit ihren Erfahrungen hinzugezogen. Punktuelle Vertiefung und Unterstützung: Gerade für die Erarbeitung von Konzepten werden in der Regel Personalressourcen für einen begrenzten Zeitraum benötigt, die nur zum Teil aus dem Verwaltungsalltag herausgezogen werden können. Hier bietet es sich an, einzelne Bausteine mit hohem Arbeitsaufwand extern zu verge-

3. Planerische Ansätze und Methoden

Abbildung 28: Beispiel Leipzig: Moderation einer Beteiligungsveranstaltung (Foto: Thomas Roetting)

Beteiligungsprozesse, die unter dem Dach der Koordinierungsstelle ›Leipzig weiter denken‹ durchgeführt werden, erhalten grundsätzlich eine unabhängige Moderation. Die Zukunftsreihe mit wichtigen stadtstrategischen Themen wurde viele Jahre lang gemeinsam von einem Leipziger und einem Bremer Experten moderiert, die dadurch Innen- und Außensicht auf die Leipziger Stadtentwicklung einbringen konnten. Ein Teil der Diskussion erfolgt in der Regel – auch bei großen Veranstaltungen mit über einhundert Teilnehmern – an Tischen mit bis zu zwölf Personen. Für die Tischmoderation sowie weitere Veranstaltungen wurde ein Moderatorenpool mit Verwaltungsmitarbeitern geschult.

•

ben. Dazu können bei Bedarf mehrere Dienstleister mit unterschiedlichen Kompetenzen beauftragt werden, auch wenn dadurch ein erhöhter Koordinierungsaufwand für das Zusammenführen der Bausteine entsteht. Evaluation: Zur Evaluation von Konzepten, Programmen und Projekten ist eine externe Vergabe nahezu unabdingbar. Durch die eigene Beteiligung an Prozess und Produkt ist der kritische Blick eingeschränkt. Das Risiko besteht, dass Probleme nur selektiv wahrgenommen werden. Deshalb sollte eine Evaluation grundsätzlich von einem unbeteiligten Dritten durchgeführt werden (vgl. Kapitel 4.5).

3.8 Lernen von anderen Städten Ein altes Sprichwort besagt, dass man das Rad nicht jedes Mal neu erfinden muss. Viele Lösungen wurden in Städten bereits entwickelt und erprobt. Sie warten darauf, in anderen Städten genutzt zu werden. Mit diesem Blick wurden seit Jahrzehnten zahlreiche Best-Practice-Veranstaltungen und Internetplattformen etabliert. Doch diese fungieren eher als Anregung für neue Lösungsansätze, als dass Projekte direkt von einer auf eine andere Stadt übertragen werden. Denn diese Übertragung ist ein

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komplexer Prozess, in dem die lokalen Projekterfahrungen kritisch ref lektiert und an die konkrete kulturelle, planerische und politische Situation angepasst werden müssen. Denn Städte sind eben keine technischen Systeme, sondern komplexe kulturelle Strukturen mit spezifischen Identitäten. Oftmals ist festzustellen, dass aus Fehlern und gescheiterten Projekten anderer Städte mehr gelernt werden kann als aus Best Practice. Dort werden nämlich die Muster des Gelingens oder Scheiterns besonders deutlich, die mit der urbanen Transformation als kulturellem Prozess verbunden sind (vgl. Schneidewind 2018). Diese Erkenntnis machen sich Städtenetzwerke im nationalen und internationalen Kontext für neue Formen des Lernens zunutze. Ich hatte selbst die Gelegenheit, sowohl ›koopStadt Stadtentwicklung Bremen Leipzig Nürnberg‹ (www.koopstadt.de) als großes Lernnetzwerk in der Nationalen Stadtentwicklungspolitik mit auszugestalten als auch an mehreren internationalen Peer-Learning-Netzwerken teilzunehmen. Die Grundidee dieser Städtenetze liegt in einem gemeinsamen Entwickeln und Ref lektieren von Lösungsansätzen in der Stadtentwicklung ›peer to peer‹ über einen längeren Zeitraum. Durch die Konstanz der beteiligten Akteure werden tiefgründige Kenntnisse über die lokalen Kulturen der beteiligten Städte aufgebaut, sodass die Gelingensmuster besser verstanden und Lösungsansätze gezielter übertragen werden können. Das Lernen erfolgt zunächst auf einer persönlichen Ebene. Doch besonders erfolgreich sind die Lernprozesse dann, wenn über das persönliche Lernen hinaus auch ein institutionelles Lernen der Städte angestoßen wird (vgl. Heinig 2014). In einer noch nicht veröffentlichten Studie der Gesellschaft für internationale Zusammenarbeit, an der ich mitwirken durfte, wurde dieses Verhältnis von persönlichem und institutionellem Lernen genauer untersucht. Dabei zeigte sich einerseits, dass das persönliche Lernen in Städtenetzwerken sehr stark über die Ref lexion der eigenen Arbeit erfolgt, die durch die Auseinandersetzung mit guten und weniger guten Beispielen anderer Kommunen angeregt wird. Das institutionelle Lernen der Kommunen äußert sich deshalb weniger in der Übertragung konkreter Best-Practice-Projekte als vielmehr durch die Veränderung von Arbeitsprozessen und -strukturen. Allerdings wurde in der Untersuchung auch deutlich, dass der persönliche Lernerfolg der Teilnehmenden deutlich positiver eingeschätzt wurde als der institutionelle Lernerfolg von beteiligten Städten. Meines Erachtens liegt der Grund vorrangig darin, dass die Städte bisher keine systematischen Ansätze verfolgen, dieses individuelle Lernen – auch aus anderen Fortbildungen – in ein institutionelles Lernen zu überführen. Hier liegt noch ein großes Potenzial für künftige Innovation in der Stadtentwicklung.

3. Planerische Ansätze und Methoden

Abbildung 29: Beispiel ›koopStadt – Stadtentwicklung Bremen Leipzig Nürnberg‹ (Quelle: Büro für urbane Projekte)

Bremen, Leipzig und Nürnberg – drei Städte mit vergleichbaren Strukturen und dennoch unterschiedlichen Planungskulturen – erprobten von 2007 bis 2015 in dem Projekt koopStadt (www.koopstadt.de) das interkommunale Lernen zu Handlungsansätzen der integrierten Stadtentwicklung. Dazu wurden acht Projektfamilien in drei Themenfeldern gebildet. Das Projekt der Nationalen Stadtentwicklungspolitik war ein Labor zur Entwicklung von Methoden, Prozessen und Formaten der integrierten Stadtentwicklung, aber auch eine Austauschplattform, um auf Augenhöhe aktuelle Fragestellungen, Entwicklungsimpulse oder Zukunftsthemen zu spiegeln. Gleichzeitig wurde koopStadt als Katalysator und Motor genutzt, um eigene Prozesse zu reflektieren und zu verstärken. In Nürnberg wurde dadurch Stadtentwicklungsplanung neu etabliert (vgl. Kapitel 2.3). Durch die lange Projektlaufzeit entstanden tiefe gegenseitige Kenntnisse der Stadtstrukturen und Planungskulturen, die auch nach Projektende für eine langfristige gegenseitige Beratung hilfreich waren.

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4. Analytische Grundlagen

Der Deutsche Städtetag benennt wissenschaftlich-analytische, empirische Grundlagen als ein Qualitätsmerkmal integrierter Stadtentwicklungsplanung (vgl. DST 2015). Fundierte Analysen – aber auch Monitoring und Evaluation – sind eine zentrale Voraussetzung, um wirkungsvolle Strategien zu entwickeln, zu überprüfen und fortzuschreiben sowie Einzelprojekte so einzusetzen, dass sie Stadtentwicklung gezielt voranbringen, aber auch unerwünschte Nebeneffekte vermieden werden. Claas Beckord, Leiter des Referates für Strategie, Digitalisierung und Rat der Stadt Osnabrück, formuliert zur Rolle des Monitorings in Osnabrück: »Für die Umsetzung einer nachhaltigen Stadtentwicklung sind Kennzahlen und Indikatoren hilfreich. Diese sollten im Rahmen einer Erfolgskontrolle regelmäßig quantifiziert und analysiert werden. So geben sie einen Überblick über den Stand der Zielerreichung, bilden den Ausgangspunkt für eine Aktualisierung der Zielplanungen und ermöglichen die faktenbasierte Diskussion und Kommunikation. Auf den verschiedenen Zielebenen werden Kennzahlen ermittelt, die dazu dienen, den Grad der Zielerreichung und der hiermit beabsichtigten Wirkung zu messen. Die Verwaltung erhält dadurch ein Controlling- und Frühwarnsystem, um steuernd einzugreifen. Es wird aber auch die Möglichkeit eröffnet, Erfolge zu messen und nach außen darzustellen. Wichtig für eine sachgerechte Beurteilung ist dabei, sich nicht zu sehr auf einzelne Sachverhalte zu konzentrieren, sondern die Gesamtentwicklung zu betrachten und diese breit zu diskutieren. In dieser Hinsicht sind die Kennzahlen vergleichbar mit den Orientierungsleuchten an der Start- und Landebahn eines Flugplatzes. Konzentriert man sich zu sehr auf eine dieser Leuchten und steuert auf diese zu, verlässt man unweigerlich die asphaltierte Strecke. Nur durch die Zusammenschau aller Orientierungsleuchten wird der richtige Weg erkennbar.« (Interview 3) Im kommunalpolitischen Diskurs vor Ort hat die Verwendung von Daten und Analysen eine besondere Bedeutung, um Prozesse und Differenzierungen in der Stadt zu verdeutlichen und die oft sehr konkreten politischen Vorschläge in den komplexen Wirkungszusammenhang von Stadtentwicklung einzuordnen. Zentrale Herausforderungen bestehen darin, einerseits wissenschaftlich fundiert zu arbeiten, die Analysen und Ergebnisse andererseits so aufzubereiten, dass sie in Politik und Öffentlichkeit gut nachvollziehbar sind. Vier Punkte sind dabei entscheidend:

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

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Eignung der Daten: Welche Daten genutzt werden, sollte sich grundsätzlich an den Zielen der Analyse, aber auch den Zielgruppen der Nutzer orientieren. Dabei ist es wichtig, ob die Daten geeignet sind, um die relevanten Themen gut abzubilden sowie komplexe Sachverhalte abzuschichten und verständlich zu machen. Gezielte Indikatorenauswahl: Oft genug entstehen in Kommunen ›Datenfriedhöfe‹, um alle Themen und Aspekte ausführlich mit Daten unterlegen zu können. Für die tägliche Arbeit, aber auch die politische und öffentliche Vermittlung ist es allerdings wichtig, ein Indikatorenset zu nutzen, das die wesentlichen Aspekte überschaubar abbildet. Nachvollziehbare Analyseverfahren: Während in der Wissenschaft umfangreiche Analyseverfahren entwickelt und komplexe Modelle gerechnet werden, kommt es im kommunalen Raum darauf an, dass die Analyseverfahren für Politik und interessierte Fachöffentlichkeit nachvollziehbar sind. Dazu sollten quantitative Analysen mit qualitativen Aspekten verknüpft werden. Die Nutzung wissenschaftlicher Grundlagen ist wichtig, diese müssen aber für die kommunale Diskussion auf bereitet und in der Regel in ihrer Komplexität reduziert werden. Anschauliche Auf bereitung: Die aktuelle Technik, insbesondere die geographischen Informationssysteme und kommunalen Datenplattformen, bieten ausgezeichnete Möglichkeiten der Auf bereitung von Daten in Karten, Graphiken und Reports. Es sind jedoch erhebliche Ressourcen, fachliches Know-how und Kreativität erforderlich, Karten und Graphiken so zu entwickeln, dass sowohl statistische Prinzipien (zum Beispiel der Klassenbildung) eingehalten als auch Entwicklungen und Zusammenhänge nachvollziehbar werden.

4.1 Daten- und Analysequellen Grundsätzlich sind riesige Datenmengen auf kommunaler Ebene verfügbar. Neben der inhaltlichen Eignung sind folgende technische Eigenschaften der Daten wichtig für die Nutzung in der Stadtentwicklungsplanung: • •

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•

Validität: Wird wirklich das gemessen, was gemessen werden soll (zum Beispiel bei der Erfassung von Wohnungsleerstand über Stromzähler)? Zeitliche Verfügbarkeit: In welchem Rhythmus sind die Daten verfügbar (zum Beispiel monatlich, jährlich)? Besteht ein besonderer Aufwand für die Erfassung der Daten (zum Beispiel zusätzliche Erhebungen)? Räumliche Verfügbarkeit: Stehen die Daten nur gesamtstädtisch oder auch für Teilräume der Stadt zur Verfügung? Welche räumliche Gliederung wird dabei genutzt (zum Beispiel Wahlbezirke, Ortsteile, Postleitzahlen, Gemarkungen)? Qualität: Mit welcher Genauigkeit und welcher Verlässlichkeit werden die Daten erfasst? Sind die Daten repräsentativ?

Deshalb ist es wichtig ist, sich mit den Metainformationen der Daten, also mit den Informationen über Merkmale, Eigenschaften und Besonderheiten, intensiv auseinander zu setzen. Nicht immer ist in einem Indikator das enthalten, was der Name vermuten lässt. Es gilt zu klären, was genau abgebildet wird und ob es Besonderheiten im zeitlichen Verlauf (beispielsweise eine Änderung der Erfassung oder des Gebiets-

4. Analytische Grundlagen

zuschnittes) gibt. Bei der Datengenauigkeit sollte man sich aus meiner Erfahrung von Unsicherheiten zwischen fünf und zehn Prozent nicht abschrecken lassen. Gerade bei Zeitreihen können dennoch Rückschlüsse auf die Entwicklung des Indikators gezogen werden, wenn die Daten im Zeitverlauf methodisch gleich erfasst werden und dadurch etwaige systematische Messfehler regelmäßig enthalten sind. Besonders wichtig ist die Auseinandersetzung mit den Metadaten bei Städtevergleichen. Ein Problem besteht hier darin, dass Daten in den Bundesländern und Kommunen unterschiedlich erfasst werden. Eine weitere Herausforderung liegt in Sondereffekten, die Einf luss auf die Ausprägung der Indikatoren haben, aber nicht allgemein bekannt sind (zum Beispiel Änderung des Stadtgebietes oder der Erfassungsweise). Für die kommunale Arbeit gibt es zahlreiche Datenquellen, sodass hier nur die wichtigsten kurz angerissen werden können. Natürlich steht zunächst die auf gesetzlicher Grundlage beruhende amtliche Statistik des Bundes und der Länder zur Verfügung. Viele gemeindebezogene Daten findet man auf den Webseiten der Statistischen Landesämter. Zum Teil kann können dort auch Sonderauswertungen bestellt werden. Darüber hinaus fallen auf kommunaler Ebene zahlreiche Daten an, zum Beispiel aus dem Einwohnermelderegister und der Jugendhilfe, die – soweit es keine gesetzlichen Einschränkungen gibt – auch anonymisiert auf räumlich aggregierter Ebene genutzt Abbildung 30: Beispiel Hannover: Städtevergleich im Lagebericht zur Stadtentwicklung (Quelle: Landeshauptstadt Hannover)

Eine fundierte Aufbereitung von Stadtentwicklungsindikatoren der zehn größten deutschen Städte bietet der Lagebericht zur Stadtentwicklung, den die Landeshauptstadt Hannover regelmäßig herausgibt (vgl. Landeshauptstadt Hannover 2020). Die Graphik zeigt die zu erwartende Bevölkerungsentwicklung gemäß Bevölkerungsprognosen in ausgewählten deutschen Großstädten bis 2030 in Prozent (in Klammern Prognosezeitraum in Jahren). Datenquellen sind die Städte Hannover, Essen, Stuttgart, Köln, Dresden und Leipzig, die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt Berlin, Information und Technik Nordrhein-Westfalen (IT.NRW), das Bayerische Landesamt für Statistik, das Statistische Amt für Hamburg und Schleswig-Holstein, das Statistische Landesamt Bremen und das Hessische Statistische Landesamt.

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werden können. Kommunen mit einer eigenen Statistikstelle halten meist ein breites, auch kleinräumig auf bereitetes Datenangebot vor, veröffentlichen statistische Jahrbücher und Berichte und stellen viele Daten auch online zum Download zur Verfügung. Tabelle 4: Datenquellen in der Stadtentwicklungsplanung Ausgewählte Datenquellen Amtliche Statistik von Bund und Ländern

Statistiken von Institutionen (z.B. BfA, KfW, IHK)

Kommunales Einwohnermelderegister

Daten privater Anbieter (z.B. SINUS-Milieus, Immobilienplattformen)

Daten aus kommunaler Tätigkeit (z.B. Umwelt- und Sozialdaten)

Daten aus Forschungsprojekten

Kommunale Erhebungen und Befragungen

von Bürgern und Akteuren erhobene Daten

Zum Teil werden Daten für kommunale Aufgaben auch gesondert erhoben. Neben Kartierungen sind dabei Befragungen eine wichtige Datenquelle. Die Befragungen können gezielt bezogen auf eine bestimmte Fragestellung oder ein zu erarbeitendes Konzept durchgeführt werden. Zahlreiche größere Städte führen auch in regelmäßigen Abständen eine kommunale Bürgerumfrage durch, die bei entsprechender Stichprobengröße und Konstanz der Fragestellungen als Zeitreihe ausgewertet werden kann. Da die Einschätzungen der Bürger auf Grundlage einer repräsentativen Stichprobe erfasst werden, sind die Bürgerumfragen eine wichtige Informationsquelle in der Stadtentwicklungsplanung und können auch Bürgerbeteiligungsprozesse gut ergänzen. Ein Sonderfall ist die Panelbefragung, bei der regelmäßig die gleichen Personen befragt werden. Dadurch können auch ohne eine repräsentative Stichprobe gut Veränderungen der Einschätzungen im Zeitverlauf gemessen werden. Dies nutzen zum Beispiel Wohnungsmarktbarometer, für die Wohnungsmarktakteure zu ihren Einschätzungen der Marktentwicklung befragt werden. Zunehmend stehen auch Daten privater Akteure zur Verfügung, die veröffentlicht werden oder käuf lich erworben werden können. Viele Kommunen nutzen unter anderem Daten zu Miet- und Kaufpreisen aus den verschiedenen Onlineportalen, aber auch Daten zu SINUS-Milieus, die von Dritten kaum durchschaubar durch Verknüpfung zahlreicher Datenquellen generiert werden. Für die Nutzung in der Stadtentwicklungsplanung ist eine gründliche Prüfung der Datenqualität zwingend erforderlich. Bei der Verwendung der Daten in öffentlich zugänglichen Berichten sollte auf Qualitätseinschränkungen deutlich hingewiesen und wenn möglich Daten unterschiedlicher Anbieter gegenübergestellt werden. Auch wissenschaftliche Untersuchungen im Zuge von Bachelor-, Master- und Promotionsarbeiten, zunehmend auch von angewandten Forschungsprojekten, sind eine wichtige Datenquelle in der Stadtentwicklungsplanung. Zwar sind diese Analysen oft nur auf Teilräume der Stadt ausgerichtet. Sie liefern aber wichtige Anhaltspunkte, welche Fragen neu in einer Stadt entstehen und einer breiteren Untersuchung bedürfen. Vor diesem Hintergrund ist eine kontinuierliche Kooperation mit örtlichen Hochschulen zu empfehlen, um gemeinsam Förderprogramme zu akquirieren oder

4. Analytische Grundlagen

Abbildung 31: Beispiel Halle (Saale): Wohnungsmarktbarometer (Quelle: Stadt Halle [Saale])

Teil des Wohnungsmarktberichtes der Stadt Halle (Saale) ist ein Wohnungsmarktbarometer. Dazu werden in regelmäßigen Abständen circa 25 lokale Experten des Hallenser Wohnungsmarktes hinsichtlich der aktuellen Angebots- und Nachfragesituation sowie den Erwartungen für die nächsten drei Jahre befragt. Die Ergebnisse schließen Lücken in der Wohnungsmarktbeobachtung für Themen, zu denen keine quantitativen Daten verfügbar sind (zum Beispiel Wohnungsnachfrage). Durch die regelmäßige Wiederholung der Befragung des gleichen Expertenkreises mit identischen Fragen werden auch Zeitvergleiche möglich.

Fragestellungen gezielt in studentische Arbeiten einspeisen zu können. Darüber hinaus spielen auch Bürgerwissenschaften, beispielsweise zur Erfassung von Daten zu Lärm und Luftqualität durch Bürger und Akteure, eine zunehmende Rolle.

4.2 Grundlagenuntersuchungen Bevor die Erarbeitung von Konzepten und Strategien startet, sind Grundlagenuntersuchungen erforderlich, um die Handlungsbedarfe und -spielräume herauszuarbeiten. Häufig wird dafür auch der Begriff Bestandsanalyse verwendet, doch es geht nicht nur um den aktuellen Bestand. Vielmehr sind drei Zeitabschnitte zu betrachten:

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Status Quo: Ein breites Indikatorenset wird benötigt, um die unterschiedlichen Ausprägungen und Dimensionen der aktuellen Situation gut beschreiben zu können. Auch Befragungsergebnisse und qualitative Analysen sind zur Beurteilung des Status Quo wichtig. Dabei gilt es, neben der Zustandsbeschreibung die Zusammenhänge zwischen einzelnen Faktoren herauszuarbeiten. Rückblick auf bisherige Entwicklungen: Das Indikatorenset kann beim Rückblick enger zugeschnitten werden. Auch sind nicht alle Indikatoren in Zeitreihen vorhanden. Wichtig ist, dabei Entwicklungstendenzen herauszuarbeiten, Geschwindigkeiten aufzuzeigen und Ursachen für bestimmte Entwicklungen aufzudecken. Zukunftserwartungen: Die Erwartungen an die zukünftige Entwicklung aufzubereiten, ist deutlich schwieriger. Für die Bevölkerungsentwicklung und damit zusammenhängende Aspekte wie Kauf kraft oder Wohnungsnachfrage gibt es bewährte quantitative Prognoseverfahren, in anderen Bereichen kann sich Szenariotechniken bedient werden.

Tabelle 5: Analyseschwerpunkte in Grundlagenuntersuchungen für Stadtentwicklungskonzepte Zeithorizont (meist jeweils zehn Jahre) Handlungsbedarfe und -spielräume

Rückblick

Status Quo

Zukunftserwartungen

Angebot

Zeitreihen

Dimensionen von Problemen und Prozessen

Nachfrage

Dynamik von Prozessen

Prognosen und Szenarien als Rahmen für Strategien

Ursachen von Entwicklungen

Zusammenhänge zwischen Entwicklungen

Abschätzen von Handlungsspielräumen

In der Regel finden Grundlagenuntersuchungen für die vergangenen und künftigen zehn Jahren statt. Andere Zeitabschnitte bieten sich dann an, wenn es besondere Einschnitte in der kommunalen Entwicklung gab (zum Beispiel Gemeindegebietsreformen, lokale und globale Krisen oder politische Paradigmenwechsel). Während bei integrierten Stadtentwicklungskonzepten eine große Bandbreite von Indikatoren für die Grundlagenuntersuchungen benötigt wird, ist bei sektoralen Konzepten (zum Beispiel für Wohnen oder Einzelhandel) eine Fokussierung auf Angebots- und Nachfrageindikatoren mit höherer Analysetiefe hilfreich. Bei Stadtteilkonzepten ist ein Vergleich zur gesamtstädtischen Entwicklung wichtig. Zusätzlich kann bei räumlich divergierenden Entwicklungsprozessen auch ein Spiegeln an ähnlich strukturieren Stadtteilen von Vorteil sein (zum Beispiel Gründerzeitquartiere, Großsiedlungen, ländlich geprägte Ortschaften).

4. Analytische Grundlagen

4.3 Trendfortschreibung, Prognosen, Szenarien Ein wichtiges, aber schwieriges Thema ist der Umgang mit der ungewissen Zukunft in den Planungsprozessen. Dafür sind zunächst das Aufspüren und das Auseinandersetzen mit Trends, also den wahrnehmbaren Mustern bisheriger Entwicklungen, erforderlich. Neben den lokal spezifischen Trends sollte auch eine Beschäftigung damit erfolgen, welchen Einf luss Megatrends – aktuell zum Beispiel Digitalisierung, Klimawandel und die Corona-Pandemie – auf die Stadtentwicklung erwarten lassen und welche Entwicklungen in anderen Städten bereits wahrnehmbar sind. Dabei besteht die Frage, mit welcher Wahrscheinlichkeit und in welchem Umfang diese Trends auch die eigene Stadt betreffen werden. Trends sollten aber nicht einfach übernommen und in die Zukunft fortgeschrieben werden. Vielmehr sind eine Trendinterpretation sowie eine Bewertung notwendig, die sich auch mit der planerischen Beeinf lussbarkeit der Trends auseinandersetzt (vgl. Hutter 2017). Trendfortschreibungen sind trotzdem ein wichtiger Einf lussfaktor in quantitative Prognosen, die als quantitative Zukunftserwartung insbesondere zur Bevölkerungsentwicklung vielen Planungsprozessen zugrunde gelegt werden. In der Praxis zeigt sich jedoch häufig, dass die reale Entwicklung letztlich anders verläuft als prognostiziert, weil Trendänderungen nicht frühzeitig erkannt wurden oder spätere politische oder planerische Einf lussnahmen nicht berücksichtigt werden konnten. Trotzdem bilden Prognosen eine wichtige Orientierung in der Strategie- und Konzeptentwicklung. Sie sollten jedoch nicht als Ziel, sondern als Handlungsrahmen verstanden werden. Deshalb ist es sinnvoll, nicht mit einer einzelnen Prognose zu arbeiten, sondern mit Prognosevarianten oder einem Prognosekorridor eine Bandbreite der wahrscheinlichen Entwicklung abzubilden. Allerdings steht diesem Vorgehen häufig die Forderung aus Fachplanungen (zum Beispiel Kita- und Schulplanung), aber auch von Fördermittelgebern (zum Beispiel für Verkehrsinvestitionen) nach einer verbindlichen Prognose gegenüber. Als Alternative zu Prognosen werden in der räumlichen Planung auch Szenarien verwendet. Neben Modell- und Simulationsrechnungen sind qualitative Szenariotechniken, bei denen mit heuristischen Methoden erwartbare Entwicklungsketten beschrieben werden, hilfreich. Ein wichtiger Mehrwert von Szenarien liegt in der Reduktion der Komplexität von in räumlicher und inhaltlicher Hinsicht vielfältigen Wirkungszusammenhängen (vgl. Gornig 2019). Ein besonderer Ansatz, mit Prognoseunsicherheiten umzugehen, ist die Szenarioplanung (vgl. Neumann 2010). Dabei erfolgt die Erarbeitung der Szenarien nicht als wissenschaftliche Expertise, sondern wird Teil des Governance- und Planungsprozesses. Durch die gemeinsame diskursive Erarbeitung von Szenarien wird Einf luss auf die Denkmodelle und das Verhalten der beteiligten lokalen Akteure genommen, indem kollektive Lernprozesse ausgelöst werden. Der Prozess von Grundlagenuntersuchung und Strategieentwicklung gehen f ließend ineinander über, indem Erstellung und Verwendung der Szenarien zusammengeführt werden. Expertenwissen wird mit Erfahrungswissen der lokalen Akteure kombiniert. Ein solcher Prozess wurde beispielsweise im Rahmen der Fortschreibung des Wohnungspolitischen Konzeptes in Leipzig genutzt.

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

Abbildung 32: Beispiel Leipzig: Szenarioplanung im Wohnungspolitischen Konzept (Quelle: Stadt Leipzig)

Die Stadt Leipzig hat 2015 das Wohnungspolitisches Konzept fortgeschrieben (vgl. Stadt Leipzig 2015 und Kapitel 6.6). Zu diesem Zeitpunkt gab es einerseits sehr unterschiedlich starke Wachstumsprognosen, andererseits differenzierte Entwicklungserwartungen der verschiedenen Akteure. Deshalb wurden in mehreren Akteurs- und Expertenworkshops verschiedene Wachstumsszenarien gemeinsam hinsichtlich der Auswirkungen auf Mieten, Investitionen, Leerstand und die stadträumliche Entwicklung bewertet. Im Ergebnis wurde eine Handlungsstrategie erarbeitet, die auf die verschiedenen Szenarien mit differenzierten Handlungsempfehlungen Bezug nimmt.

4.4 Monitoring und Evaluation Seitdem moderne Stadtentwicklungsplanung nicht mehr von einer langfristigen Planbarkeit von Entwicklungsprozessen in Städten ausgeht, sondern ein mittelfristiges strategisches Steuerungsmodell nutzt, hat die Bedeutung von Monitoringsystemen und Evaluationsverfahren in den Kommunen deutlich zugenommen. Denn strategische Stadtentwicklungsplanung benötigt neben mittelfristigen Strategien und konkreten Umsetzungsmaßnahmen das Monitoring als dritte Säule, um Veränderungen von Entwicklungstrends, die tatsächliche Entwicklung prognostizierter Wirkungen und nicht vorhersehbare Entwicklungen frühzeitig zu erkennen und konzeptionell darauf reagieren zu können. Die Digitalisierung liefert dazu verbesserte technische Möglichkeiten. Nicht nur in der gesamtstädtischen Entwicklung, sondern auch in den Programmgebieten der Städtebauförderung ist das Monitoring der Gebietsentwicklung ein etabliertes Instrument. Dies wird in der Regel in den Fördervorschriften vorgegeben, da der Fördermittelgeber auch die Wirkung seines Mitteleinsatzes überprüfen will. So enthält die Arbeitshilfe zur Erstellung von integrierten Stadtentwicklungskonzepten im Freistaat Sachsen äußerst ausführliche Empfehlungen zur Erstellung eines Monitoring- und Evaluationskonzeptes, zu geeigneten Indikatoren und zur Bewertung der Zielerreichung (vgl. Empirica 2013). Von Bundesseite wurde eine Arbeitshilfe zur kommunalen Evaluierung bei Städtebauförderungsmaßnahmen herausgegeben (vgl. BMVBS 2011).

4. Analytische Grundlagen

Abbildung 33: Beispiel Bremen: Wirkungshorizont und Evaluation zum STEP Wohnen 2030 (Quelle: Die Bremer Senatorin für Klimaschutz, Umwelt, Mobilität, Stadtentwicklung und Wohnungsbau)

Mit der Erarbeitung des Stadtentwicklungsplans Wohnen 2030 hat die Freie Hansestadt Bremen (2020) auch ein Monitoring- und Evaluationskonzept erarbeitet. Dies sieht vor, aller zwei Jahre einen Monitoringbericht zur Wohnungsmarktentwicklung zu erstellen. Etwa aller vier Jahre ist eine Zwischenevaluation geplant, auf deren Grundlage eine Schärfung der Ziele und eine Reprogrammierung von Maßnahmen erfolgen kann.

Monitoring und Evaluation gehen in der kommunalen Praxis oft f ließend ineinander über. Auch die Begriffe werden meist nicht trennscharf genutzt. In Einzelfällen erfolgt jedoch auch eine bewusste kommunikative Differenzierung, um die sachliche Entwicklungsdarstellung von der politischen Diskussion und Bewertung der Handlungsoptionen zu trennen. Aus systematischen Gründen wird im Folgenden zwischen Monitoring als laufender indikatorengestützter Beobachtung von Stadtentwicklungsprozessen, Evaluation als Bewertung von Prozessen und Berichterstattung als kommentierter schriftlicher Veröffentlichung von Monitoring- und Evaluationsergebnissen unterschieden.

4.4.1 Monitoring von Stadtentwicklungsprozessen Ziel von Monitoring ist es, »Zustände und Entwicklungstrends zu erfassen, darzustellen und für Interpretationen zugänglich zu machen sowie planerische und politische Prozesse und Entscheidungen zu begleiten und zu fundieren« (Weiland/Richter 2008: 6). Monitoring in diesem Sinne ist auch ein Frühwarnsystem für unerwartete Entwicklungen. Auf drei ›Wegbereiter‹ des Monitorings in der Stadtentwicklung möchte ich an dieser Stelle hinweisen: •

Bereits seit den 1990er Jahren wurde in Nordrhein-Westfalen mit Unterstützung der NRW-Bank in vielen Kommunen eine laufende Wohnungsmarktbeobachtung aufgebaut, die allerdings in den Städten meist nicht kleinräumig differenziert ist. Viele Wohnungsmarktberichte wurden seitdem qualitativ weiterentwickelt oder sind neu dazugekommen. Einen Überblick bietet das Forum Kommunale Wohnungsmarktbeobachtung in Nordrhein-Westfalen.

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

•

•

Eine sehr fundierte Analyse liefert seit vielen Jahren das Monitoring Soziale Stadtentwicklung in Berlin. Es ist ein methodischer Vorreiter in der Analyse, Bewertung und Darstellung der sozialräumlichen Veränderungsprozesse. In Leipzig wurde parallel zur Etablierung einer strategischen Stadtentwicklungsplanung ab Mitte der 1990er Jahre ein Raumbeobachtungssystem aufgebaut. Im Zuge des Stadtumbaus wurde dieses Raumbeobachtungssystem um ein kleinräumiges Monitoring des Stadtumbaus ergänzt, wobei die Erfahrungen aus NRW und Berlin intensiv genutzt wurden.

In der Stadtentwicklungsplanung werden Monitoringsysteme auf drei Ebenen genutzt: • • •

stadtteilbezogen, vor allem für Programmgebiete der Städtebauförderung oder sozialräumliche Beobachtung, sektoral, insbesondere zur Wohnungsmarkt- und zur Einzelhandelsentwicklung sowie ganzheitlich und stadtweit, oft mit einem Schwerpunkt auf nachhaltige Entwicklung.

Monitoringsysteme werden, wie auch Stadtentwicklungskonzepte, stetig weiterentwickelt. Einerseits ändert sich die Datenverfügbarkeit, sodass auch bei einzelnen Indikatoren immer wieder Anpassungen erfolgen. Andererseits werden Ziele und Konzepte fortgeschrieben, wodurch das Monitoring auf veränderte Themen reagieren muss. Beispielsweise ist in Leipzig aus dem Projekt ›Kleinräumiges Monitoring des Stadtumbaus‹ der 2000er Jahre 15 Jahre später eine Wohnungsmarktbeobachtung für einen sich anspannenden Wohnungsmarkt geworden. Eine der größten Herausforderungen beim Auf bau von Monitoringsystem ist die Auswahl der Indikatoren. Angesichts der Vielzahl verfügbarer Daten ist die Verlockung groß, breit aufgestellte Systeme zu entwickeln. Doch damit geht ein Dilemma einher: Umfangreiche Indikatorensysteme werden schnell unübersichtlich und nur durch Experten interpretierbar, sie sind damit im kommunalpolitischen Alltag schwer nutzbar und nur unter großem Aufwand aktuell zu halten. Die Gefahr von ›Datenfriedhöfen‹ ist groß. Knappe und konzentrierte Indikatorensysteme müssen dagegen zwangsläufig Teilaspekte ausblenden. Sie sind zwar leichter zu interpretieren, dafür aber angreif barer, weil bestimmte Aspekte nur verkürzt dargestellt werden. Eine Möglichkeit, mit diesem Dilemma umzugehen, ist eine Differenzierung zwischen Kern- und Hintergrundindikatoren im Monitoring: • •

Kernindikatoren bilden die knappe und konzentrierte Berichterstattung ab und werden regelmäßig veröffentlicht. Hintergrundindikatoren werden ebenfalls dauerhaft gesammelt, aber nicht regelmäßig nach außen dargestellt, sondern bei Bedarf zur Interpretation von Veränderungen bei den Kernindikatoren genutzt.

Eine weitere Herausforderung ist, dass verschiedene Fachressorts in einer Stadt mit unterschiedlichen Ausprägungen eines Indikators (zum Beispiel mit unterschiedlichen Altersklassen bei der Bevölkerungsentwicklung) arbeiten. Ursachen dafür sind

4. Analytische Grundlagen

neben fachlichen Standards häufig Anforderungen von Fördermittelgebern (zum Beispiel bei städtebaulichen Förderprogrammen). Das führt einerseits zu Mehraufwand bei der Datenpf lege, kann aber auch Irritationen in der öffentlichen und politischen Kommunikation verursachen. In der kommunalen Praxis lässt sich dieses Problem nicht komplett vermeiden, die Auswirkungen können aber durch eine Abstimmung der Monitoringkonzepte und der Berichte gemindert werden. Tabelle 6: Altersklassen in verschiedenen Berichten der Stadt Leipzig Berichte

Verwendete Altersklassen für Kinder und Jugendliche

Kinder- und Jugendförderung

0 bis unter 6

6 bis unter 10

10 bis unter 18

18 bis unter 27

Kinder- und Jugendreport

0 bis unter 6

6 bis unter 14

14 bis unter 18

18 bis unter 21

Sozialreport

0 bis unter 6

6 bis unter 18

18 bis unter 25

Bildungsreport

0 bis unter 6

6 bis unter 15

15 bis unter 65

Migrantenbericht

0 bis unter 3

3 bis unter 6

6 bis unter 18

Wohnungsmarktbeobachtung

0 bis unter 6

6 bis unter 18

18 bis unter 25

Stadtteilkonzept Schönefeld

0 bis unter 5

5 bis unter 10

10 bis unter 15

21 bis unter 27

18 bis unter 25

15 bis unter 20

20 bis unter 25

4.4.2 Evaluation von Konzepten und Programmen Bei der Evaluation geht es im Gegensatz zum Monitoring nicht nur um das Beschreiben von Entwicklungstendenzen, sondern auch um deren Bewertung in Bezug auf zuvor definierte Ziele als Grundlage von strategischer Steuerung. Dabei erfolgt die Prüfung sowohl von Zielerreichung als auch von Prozessqualität. Insofern ist ein kontinuierliches Monitoring eine gute Grundlage der Evaluation, muss aber in der Regel um zusätzliche Daten und Erhebungen ergänzt werden. Evaluation wird vor allem dort eingesetzt, wo umfangreiche Fördermittel f ließen. In den 1970er Jahren gab es in Verbindung mit den technokratischen Entwicklungskonzepten Bestrebungen, komplexe Wirkungsketten beim Einsatz von städtebaulichen Fördermitteln zu evaluieren (vgl. Wollmann 1978). Letztlich ist dieser Ansatz der Wirkungsanalyse an der Vielfalt der nicht abbild- und quantifizierbaren Wirkungsund Markteinf lüsse jenseits des Fördermittelf lusses gescheitert. Deshalb waren auch die Versuche einer komplexen Wirkungsbeobachtung zum Programm Stadtumbau Ost Anfang der 2000er Jahre nur von kurzer Dauer. Abgelöst wurden diese von pragmatischeren Ansätzen der Evaluation in den Städtebauförderprogrammen sowohl auf

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

kommunaler Projektebene als auch bei Bund und Ländern auf Programmebene (vgl. u.a. BMVBS 2011, Empirica 2013). Für das Verständnis von Evaluation ist es eine weitere Systematisierung hilfreich. Drei Zeitpunkte, zu denen eine Evaluation stattfinden kann, lassen sich unterscheiden (vgl. Weith 2019): • • •

in der Planungsphase (›ex ante‹), um Wirkungen unterschiedlicher Handlungsoptionen abzuschätzen, begleitend zur Implementierung (prozessbegleitend), um frühzeitig auf Zielabweichungen reagieren zu können, sowie in der Wirkungsphase (›ex post‹), um die Ergebnisse zu bewerten und für künftige Programme Schlussfolgerungen zu ziehen.

Darüber hinaus ist zwischen Selbst- und Fremdevaluation zu differenzieren. Selbstevaluation sollte grundsätzlich als Qualitätsstandard von Stadtentwicklungsplanung in den Umsetzungsprozess integriert werden, denn sie ermöglicht eine kontinuierliche und systematische Überprüfung der verfolgten Strategien sowie das unmittelbare Umsetzen der eigene Lernerfahrungen im Prozess (vgl. BMVBS 2011). Dadurch kann bei Bedarf frühzeitig nachgesteuert werden. Dagegen ist eine Evaluation durch unabhängige externe Experten (Fremdevaluation) vor allem ›ex post‹ sowie zu Zeitpunkten geeignet, an denen die Programmausrichtung grundsätzlich überdacht und weiterentwickelt werden soll, um eine neutrale Einschätzung der erreichten Ziele und des Prozesses zu erhalten. Evaluationen werden sowohl mit quantitativen als auch mit qualitativen Methoden durchgeführt. Bei den quantitativen Methoden erfolgt in der Regel ein indikatorengestützter Ziel-Ist-Vergleich. Je nach Art der Ziele, die evaluiert werden sollen, und den konkreten Einf lussmöglichkeiten der Stadt werden unterschiedliche Indikatoren verwendet (vgl. u.a. BMVBS 2011, Empirica 2013): •

•

•

Wirkungsindikatoren für Leitbilder und Entwicklungsziele: Diese sollen langfristige Wirkungen und erreichte gesellschaftliche Veränderungsprozesse darstellen, bilden aber auch in hohem Maße Kontextentwicklungen ab (zum Beispiel Einwohnerentwicklung, Schuldenstand pro Einwohner, CO2-Emissionen, PKW-Besitz). Outcome-/Ergebnisindikatoren für strategische Ziele: Sie sind ein Maß für den unmittelbaren Nutzen von Programmen und Maßnahmen (zum Beispiel durchschnittliche Entfernung zur nächsten ÖPNV-Haltestelle, Passantenfrequenz in der Fußgängerzone, Schulabbrecherquote). Output-Indikatoren für operative Ziele: Damit wird das direkte Ergebnis von Maßnahmen beschrieben (zum Beispiel Fläche eines neuen Stadtteilparks, Linienlänge im ÖPNV, Anzahl Straßenbäume).

Wichtig ist dabei, zwischen direkten und indirekten Indikatoren zu unterscheiden. Während direkte Indikatoren Output und z.T. Outcome quantitativ direkt messbar ermitteln, stellen indirekte Indikatoren nur mittelbar – also auf Umwegen und über Ersatzindikatoren – Ergebnisse und Wirkungen dar. Denn viele Ergebnisse werden nicht direkt mit einer einzelnen Maßnahme erreicht, sondern durch eine Vielzahl von

4. Analytische Grundlagen

Einf lüssen. Darüber hinaus sind auch angestrebte qualitative Wirkungen mittelbar quantitativ messbar. Häufig stehen nur indirekte Indikatoren zur Verfügung, sodass zusätzlich Experteninterviews, Gruppeninterviews und Befragungen zur Evaluation genutzt werden. Dadurch können einerseits die Indikatoren mit Einschätzungen von Akteuren sowie Bürgern untersetzt werden. Andererseits ist es mit qualitativen Methoden besser möglich, Ursachen für bestimmte Entwicklungen und Zielabweichungen zu eruieren und insbesondere die Funktionsfähigkeit von Arbeitsprozessen und -strukturen zu bewerten. In einigen Städten werden auch Controlling-Ansätze der Betriebswirtschaft auf Prozesse der Stadtentwicklung übertragen (vgl. Weiland/Richter 2008), um bei komplexen Handlungsprogrammen den Projektfortschritt laufend zu überprüfen sowie um Hemmnisse und Stolpersteine frühzeitig zu erkennen. Dazu ist es notwendig, in den Handlungsprogrammen klare Projektschritte zeitlich und inhaltlich zu definieren und Zuständigkeiten zu benennen. Ein interessantes Beispiel dafür ist das Kommunale Strategie- und Informationssystem Ludwigsburg (KSIS), bei dem die Projekte der Masterpläne laufend auf ihren Umsetzungsstand überprüft werden und – mit abgestuften Rechten – auch für Politik und Öffentlichkeit einsehbar sind. Abbildung 34: Beispiel Ludwigsburg: Kommunales Steuerungs- und Informationssystem (Quelle: Stadt Ludwigsburg)

Um die Umsetzung der Ziele des Stadtentwicklungskonzepts aktiv zu steuern, hat Ludwigsburg ein eigenes digitales Steuerungs- und Informationssystem (KSIS) entwickelt. In der Verwaltung ermöglicht KSIS, Themen vernetzt zu koordinieren, Einzelprojekte im Gesamtzusammenhang zu sehen und Auswirkungen auf andere Themenfelder frühzeitig zu erkennen. Ein integriertes Projektmanagement sorgt zudem für einen strukturierten und reibungslosen Projektverlauf und gezielte abgestufte Information von Verwaltungsspitze und Politik. Für die Bürgerschaft bietet KSIS eine Informationsplattform, die die Aktivitäten innerhalb der nachhaltigen Stadtentwicklung sichtbar macht. Mit Hilfe von KSIS kann sich jeder informieren, welche Maßnahmen und Aufgaben aktuell bearbeitet werden und welche bereits umgesetzt wurden.

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

Bei der Evaluation in der räumlichen Entwicklungsplanung gibt es gegenüber der Evaluation einzelner Projekte besondere Herausforderungen zu berücksichtigen, die eine Betrachtung von Ursache-Wirkungs-Zusammenhängen erschweren (vgl. BMVBS 2011): • • • • •

die Komplexität und Heterogenität von Städten und Stadtteilen, die Abhängigkeit des Erfolgs von einer Vielzahl von Akteuren, die Abhängigkeit der Gebietsentwicklung von sich verändernden und kaum beeinf lussbaren übergeordneten Rahmenbedingungen, die Verf lechtungen mit benachbarten Gebieten sowie die Überlagerung von verschiedenen Maßnahme- und Förderprogrammen in einzelnen Gebieten.

Abbildung 35: Beispiel Leipzig: Evaluation des INSEK Leipzig 2020 (Quelle: Stadt Leipzig)

Vor der Fortschreibung des Integrierten Stadtentwicklungskonzeptes Leipzig 2030 (vgl. Stadt Leipzig 2018) erfolgte eine Evaluation des bisherigen Konzeptes und seiner Umsetzung. Dazu wurden verwaltungsinterne Workshops und Expertengespräche mit Politik und stadtgesellschaftlichen Akteuren durchgeführt, aber auch Entwicklungen in den Schwerpunkträumen ressortübergreifend bewertet. Im Fokus der Auswertung stand der strategische Ansatz des Konzeptes und der Nutzen in der täglichen Arbeit, aber auch die Wirkung des Stadtentwicklungskonzeptes insgesamt und speziell in den Schwerpunkträumen. Unter anderem wurde der Entwicklungsprozess in den Schwerpunkträumen von den verschiedenen Verwaltungsressorts bewertet. Darüber hinaus wurden inhaltliche und prozessuale Hinweise für das künftige Stadtentwicklungskonzept aufgenommen.

4. Analytische Grundlagen

Für gesamtstädtische Stadtentwicklungskonzepte ist eine Evaluation des Erfolgs der Konzeptumsetzung meist nur im mehrjährigen Rhythmus sinnvoll. Angesichts der Komplexität der Konzepte muss sich die Evaluation auf wichtige Kernbereiche konzentrieren. Eine Grundfrage ist dabei, ob die Strategie erfolgreich ist und fortgeführt werden kann, oder ob sie angepasst werden muss, also eine Veränderung von Zielen, Prioritäten oder Prozessen erforderlich ist. Analysiert werden sollten insbesondere • • • • • • •

der Abgleich der realen Entwicklung mit den verwendeten Prognosen (unter anderem Bevölkerung, Wohnungsmarkt, Wirtschaftsentwicklung), der Stand der Erreichung von Stadtentwicklungszielen, der Umsetzungsstand von Impuls- und Schlüsselprojekten, Handlungsbereiche mit besonderen Prozessfortschritten und mit Stagnation, das Erreichen von Synergien und Lösen von Konf likten, die Prozessqualität (unter anderem Management, Netzwerk, Kommunikation) sowie das Entstehen neuer Herausforderungen.

In jedem Fall sollte eine Evaluation vor der Fortschreibung oder Neuaufstellung eines Stadtentwicklungskonzeptes erfolgen. Dabei ist auch die Nutzbarkeit des bisherigen Konzeptes als Orientierungsrahmen für das Handeln der vielfältigen Akteure zu überprüfen.

4.4.3 Berichterstattung und Kommunikation Im Sinne der Transparenz und Akteursorientierung von Stadtentwicklungsplanung ist es wichtig, dass die Ergebnisse von Monitoring und Evaluierung nicht nur für die Verwaltung, sondern auch für Politik und Öffentlichkeit nutzbar sind und gezielt kommuniziert werden. Als erster Schritt gehört dazu eine öffentliche Zugänglichkeit von Daten im Sinne eines Open-Data-Konzeptes. Gemeinsam mit gut auf bereiteten Metainformationen können die Daten vielfältig genutzt und auch für die Entwicklung und Anpassung von Projekten durch verschiedene Akteure verwendet werden, wodurch eine kooperative Stadtentwicklung unterstützt wird. Dazu gilt es, die Möglichkeiten der Digitalisierung zu nutzen (zum Beispiel urbane Datenplattformen) und eine nutzerfreundliche Anwendung zu ermöglichen (zum Beispiel über Dashboards mit Kommentierungen). Allerdings ist die Materie oft komplex, und viele Metainformationen zu Indikatoren müssen bekannt und durchdacht sein. Deshalb ist es in der kommunalen Praxis sinnvoll, zu Monitoring- und Evaluationsergebnissen Berichte zu erarbeiten, die eine Bandbreite der verfügbaren Informationen anbieten und bei der Interpretation der Daten unterstützen. Die dabei angestrebte Transparenz und Information unterstützt gleichzeitig die Orientierung für viele Akteure in der Stadtentwicklung. Nach meinen Erfahrungen ist es hilfreich, dabei die sachlich neutrale Berichterstattung von den Schlussfolgerungen für die Stadtentwicklungsstrategien klar erkennbar zu trennen.

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

Abbildung 36: Beispiel Osnabrück: Monitoringbericht Strategische Ziele (Quelle: Stadt Osnabrück/Jürgen Uf fmann)

Die Stadt Osnabrück veröffentlich jährlich einen Monitoringbericht zu ihren strategischen Zielen. Darin werden die für die Erreichung der strategischen Ziele und Handlungsfelder besonders relevanten Sachverhalte identifiziert und über Kennzahlen quantifiziert. Insgesamt werden mehr als 120 Indikatoren betrachtet und kommentiert. Mit dem Kommunalen Statistikund Monitoringportal Osnabrück (KOSMOS) hält die Stadt Osnabrück darüber hinaus einen – wenn möglich kleinräumigen – Katalog von rund 500 Indikatoren zum Monitoring der Strategischen Ziele bereit. Das Portal wird unterjährig stetig aktualisiert.

Zwei Arten von Berichten sind in den Kommunen besonders häufig: •

•

Die Berichte zur Umsetzung von integrierten Stadtentwicklungskonzepten und -strategien werden in mehreren Kommunen in mehrjährigen Abständen vorgelegt, da es sich um langjährige und komplexe Konzepte handelt, bei denen innerhalb eines Jahres wenige Veränderungen erkennbar sind. Üblich sind Berichte nach drei bis fünf Jahren oder vor einer geplanten Fortschreibung des Konzeptes. Eine Ausnahme ist zum Beispiel Osnabrück, das einen jährlichen Bericht zu den strategischen Zielen vorlegt. In vielen größeren Städten werden Wohnungsmarktberichte erarbeitet. Teilweise werden diese von den Landesinstitutionen unterstützt (zum Beispiel in NordrheinWestfalen). Einige Länder erstellen auch eigene regionalisierte Berichte (zum Beispiel in Sachsen). Wohnungsmarktberichte werden meist jährlich veröffentlicht, um an die Bevölkerungsentwicklung gekoppelte Trendänderungen möglichst aktuell abbilden zu können.

Darüber hinaus gibt es in den Städten sehr unterschiedliche Arten von Berichten, die mit Aspekten der Stadtentwicklung verbunden sind. Üblich sind unter anderem Nachhaltigkeitsberichte sowie thematisch fokussierte Berichte zu Umweltindikatoren,

4. Analytische Grundlagen

Einzelhandels- oder Wirtschaftsentwicklung. Aber auch Berichte, die den Arbeitsstand und Handlungsbedarf bezogen auf die Stadtteil- und Fördergebietsentwicklung darstellen, werden in mehreren Städten erstellt. Die Berichte sind nicht nur für die allgemeine öffentliche Information hilfreich, sie sind auch ein wichtiger Baustein in der Zusammenarbeit mit Akteuren und politischen Gremien. Denn eine sachlich fundierte und regelmäßige Information ist die zentrale Grundlage für zielorientierte kommunalpolitische Entscheidungen, erfolgreiche Partizipationsprozesse und eine gute Beteiligungskultur. Allerdings ist davon auszugehen, dass die klassischen Berichtsformen künftig von internetbasierten Formen abgelöst werden. Das Steuerungs- und Informationssystem in Ludwigsburg (KSIS) ist ein entscheidender Schritt in diese Richtung, denn es bietet nicht nur die entsprechenden Daten als Information an, sondern auch eine Unterstützung bei der Interpretation.

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5. Partizipative Prozesse

Integrierte Stadtentwicklung bedeutet nicht nur eine breite fachliche Integration, sondern auch die Integration vielfältiger Akteure in den Prozess. Dafür werden Begriffe wie Partizipation, Beteiligung, Mitwirkung oder Teilhabe verwendet, die ein breites Bedeutungsspektrum abdecken (vgl. Selle 2017). Bürger werden ganz unterschiedlich als Beteiligte kommunaler Verfahren, als Kooperationspartner kommunalen Handelns oder selbstaktive Akteure in der Stadtentwicklung wahrgenommen. Das Verständnis von Partizipation im staatlichen Handeln hat im Laufe der Zeit einen grundlegenden Wandel durchlaufen. Klaus Selle, bis 2018 Lehrstuhlinhaber für Planungstheorie und Stadtentwicklung an der RWTH Aachen, zeigt insgesamt sieben Phasen auf (ebd.). Die letzten vier Phasen möchte ich herausgreifen, weil sie noch im aktuellen kommunalen Handeln wahrnehmbar sind: •

• •

•

Phase ›4.0 Bürgerorientierung in Verwaltung und Politik‹, in der Elemente von Konsultation und Koproduktion als ganzheitlicher Ansatz im Zusammenhang mit Effektivität und Effizienz öffentlichen Handelns verstanden werden, Phase ›5.0 Nachhaltige Stadt als Gemeinschaftsaufgabe‹, in der die Transformation unserer Städte als kooperativer Prozess gemeinsam gestaltet wird, Phase ›6.0 Potenziale der Zivilgesellschaft‹, in der das ehrenamtliche Engagement als »dritter Sektor« neben Wirtschaft und Politik für die Gestaltung von Stadtentwicklung entdeckt wurde, Phase ›7.0 Stuttgart und die Folgen‹, in der der Blick auf die Vermeidung von Konf likt und Widerstand durch klare Regeln zur Beteiligung (zum Beispiel Leitlinien, Satzungen) gerichtet wurde.

Möglicherweise hat inzwischen bereits die Phase 8.0 begonnen, die durch eine neue Qualität der digitalen Partizipationsformate im Zuge der Corona-Pandemie gekennzeichnet ist. Im Handeln der Kommunen sind heute Elemente aus verschiedenen Phasen enthalten, wobei die einzelnen Kommunen unterschiedliche Schwerpunkte setzen. Letztlich müssen Kommunen eine lokal spezifische Beteiligungskultur entwickeln, die auf eine multilaterale Verständigung in einer vielgestaltigen Akteurslandschaft setzt. Diese Beteiligungskultur wird idealerweise als zentraler Baustein einer integrierten Stadtentwicklung verstanden.

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

5.1 Beteiligung als Teil der repräsentativen Demokratie Beteiligung ist ein konstitutives Element einer lebendigen repräsentativen Demokratie auf kommunaler Ebene (vgl. DST 2013). Sie kann die Qualität und Akzeptanz von Entscheidungen verbessern, die Entscheidungskompetenz des Stadtrates – außer im Rahmen der direkten Demokratie – aber nicht ersetzen. Erfolgreiche Beteiligung erfordert deshalb den Trialog zwischen Politik, Verwaltung und Öffentlichkeit. Mit Bedacht wird hier nicht der Begriff der Bürger verwendet, denn es sollte nicht der verbrieften Bürgerrechte bedürfen, um an Beteiligungsprozessen mitzuwirken. Öffentlichkeit umfasst neben den Bürgern noch eine Vielzahl von Akteuren, die zu beteiligen sind und die Stadt mitgestalten. Dazu gehören die sogenannten Träger öffentlicher Belange, aber auch Wirtschaft und Wissenschaft, Vereine und Verbände als organisierte Interessenvertretung sowie vielfältige Konstellationen zivilgesellschaftlicher Akteure. Die Beteiligung der Öffentlichkeit an Planungen und Projekten der Stadtentwicklung kann die repräsentative Demokratie wesentlich bereichern, indem die Vorstellungen unterschiedlicher Akteursgruppen, ihre Interessen und daraus resultierende Zielkonf likte transparent gemacht werden (ebd.). Mit den Betroffenen können gemeinsam Lösungsmöglichkeiten und ein Interessenausgleich erarbeitet und dadurch langanhaltende Konf likte vermieden werden. Bürgerbeteiligungsverfahren sind für komplexe Fragen der Stadtentwicklung deshalb der direkten Demokratie überlegen, da bei Bürgerentscheiden letztlich die zu entscheidende Frage nur mit ja oder nein beantwortet werden kann. Im »Kursbuch Bürgerbeteiligung« wird gelingende Beteiligung als Prozess mit vier Dimensionen beschrieben (vgl. Sommer 2015): • • • •

Legitimation: Beteiligung als Mittel zur Legitimation bereits zuvor repräsentativ getroffener Entscheidungen, Akzeptanz: Beteiligung als Mittel zur Akzeptanz von Entscheidungen, Qualifizierung: Beteiligung als Mittel zur Qualifizierung von Entscheidungen und Ergebnissen sowie Emanzipation: Beteiligung als Mittel zur Emanzipation der Bürger als Subjekte politischer Gestaltung.

Beteiligung kann sehr unterschiedlich ausgestaltet werden, da auch das Interesse an der Einbeziehung bei den Beteiligten sehr unterschiedlich intensiv ausgeprägt ist. Je nach Intensität der Mitwirkung werden drei Stufen der Beteiligung zu Planungen und Projekten unterschieden (vgl. u.a. DST 2013, BMUB 2016, BMVI 2014): • •

•

Information: Weitergabe von Zielen und Fakten in mündlicher oder schriftlicher Form, teilweise mit Fragemöglichkeit, Konsultation: aktive Abfrage von Meinungen und Positionen oder Möglichkeit der Abgabe von Stellungnahmen (zum Beispiel in der Bauleitplanung), die im weiteren Planungsprozess abgewogen werden sowie Mitwirkung: gemeinsame Erarbeitung von Lösungsvorschlägen in geeigneten, strukturierten Formaten (zum Beispiel Arbeitsgruppen, Workshops).

5. Partizipative Prozesse

Abbildung 37: Stufen von Öf fentlichkeitsbeteiligung (Quelle: eigene Darstellung)

Information und Kommunikation sind die zentrale Grundlage für partizipative Prozesse. Häufig beruht das Gefühl von ›nicht beteiligt sein‹ – und daraus resultierender Protest – auf einem unzureichenden Informationsstand. Für viele Menschen ist gute und proaktive Information bereits eine ausreichende Intensität von Beteiligung. Vieles an Unmut und Kritik löst sich bei frühzeitiger und verständlicher Kommunikation auf. Allerdings ist eine breite Information in Zeiten von sozialen Netzwerken und Fake News alles andere als einfach. Während es vor 20 Jahren noch reichte, über die lokale Presse und Plakate zu einer Veranstaltung zu informieren, müssen heute vielfältige Informationskanäle bespielt werden. Auch für das Gelingen intensiverer Beteiligungsformate ist frühzeitige und kontinuierliche Information ein Schlüsselfaktor. Die Kenntnis der relevanten Fakten ist wichtig für die Äußerung sachlicher und für den Prozess hilfreicher Positionen und das Entwickeln von Lösungen. Kontinuierliche Kommunikation stärkt das Vertrauen und das Gefühl, eingebunden zu sein. Das ist besonders wichtig in den oft langen Phasen der verwaltungsinternen Weiterbearbeitung und Entscheidungsfindung. Aber Kommunikation hilft auch, die meist mehrjährigen Zeiträume zwischen Beteiligung zu einem Projekt und seiner sichtbaren Realisierung zu überbrücken. Konsultation und Kooperation müssen an der richtigen Stelle in den Planungsund politischen Entscheidungsprozess eingebettet sein, denn Beteiligungsprozesse heben die Entscheidungskompetenzen des Stadtrates in der repräsentativen Demokratie nicht auf. Deshalb ist es wichtig, die Abläufe und Mitwirkungsmöglichkeiten klar zu kommunizieren, aber auch die faktischen Grenzen der Beteiligung aufzuzeigen, die durch den gesetzlichen Rahmen oder vorherige Ratsbeschlüsse bestehen.

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

5.2 ›Governance‹ und Koproduktion Neben dem hierarchischen öffentlichen Handeln in der repräsentativen Demokratie, in das Menschen über Beteiligungsverfahren zu konkreten Planungen und Projekten einbezogen werden, wird man im Kontext integrierter Stadtentwicklung immer wieder mit dem Begriff der ›urban governance‹ konfrontiert. ›Governance‹ wird dabei als ein Oberbegriff für die Formen und Mechanismen verwendet, mit denen das kollektive Handeln von Akteuren und Organisationen koordiniert werden kann (vgl. Benz/ Kilper 2018). Das bedeutet, dass »gesellschaftlich relevante Entscheidungen nicht allein vom Staat gefällt werden, sondern Ergebnis von Aushandlungsprozessen sind, an denen zwar auch staatliche Akteure teilnehmen, in denen diese Akteure jedoch keineswegs alle Fäden in der Hand behalten« (Nuissl/Hilsberg 2009: 5). Das koordinierte Handeln von staatlichen, privatwirtschaftlichen und zivilgesellschaftlichen Akteuren auf Augenhöhe, für das auch der Begriff der Koproduktion genutzt wird, ist ein Schlüssel für erfolgreiche Stadtentwicklung. Die gemeinsame Erarbeitung und Umsetzung von integrierten Stadtentwicklungskonzepten oder -projekten ist einer der Wege, um Koproduktion zu ermöglichen. Allerdings bleibt es im kommunalen Alltag ein Balanceakt, die Prinzipen von ›governance‹ und Koproduktion mit der repräsentativen Demokratie und der hierarchisch organisierten Verwaltung zu verknüpfen. Dies wird besonders deutlich, wenn Stadtentwicklungsprojekte koproduktiv zwischen Verwaltung, Wirtschaft und Zivilgesellschaft umgesetzt werden sollen. Koproduktion bedeutet dabei, Verantwortung in der Stadt auf Grundlage vorher vereinbarter Ziele neu zu teilen: •

•

•

Stadtgesellschaftliche Akteure bringen sich in die Projekte mit ihren eigenen Ressourcen gleichberechtigt ein und können über Ausrichtung und Umsetzung der Projekte (mit)entscheiden. Sie übernehmen dadurch Verantwortung und müssen diese auch verlässlich im Sinne vereinbarter Ziele wahrnehmen. Kommunalpolitik muss dazu Entscheidungskompetenz an die beteiligten Akteure verlässlich abgegeben. Dies bedarf einer bewussten politischen Entscheidung, damit das Engagement der Akteure nicht durch politische Richtungsänderung enttäuscht wird. Aber auch eine gute Kommunikation ist erforderlich, um die politischen Akteure in den späteren Prozess einzubinden. Verwaltung kann durch koproduktive Projekte entlastet werden, weil Akteure Aufgaben übernehmen, die üblicherweise in der Verantwortung der öffentlichen Verwaltung liegen. Auch die Rolle von Verwaltung ändert sich hin zu mehr Aktivierung und Unterstützung der stadtgesellschaftlichen Akteure sowie einer behutsame Qualitätssicherung auf Grundlage der vereinbarten Ziele.

Mit der Digitalisierung hat die Koproduktion von Stadt durch stadtgesellschaftliche Akteure und Initiativen an Dynamik gewonnen. Der Zugang zu Informationen über urbane Datenplattformen, aber auch die zunehmende digitale Vernetzung von Zivilgesellschaft sind Treiber dieser Entwicklung. Dies unterstützt einerseits eine vielfältige und aktive Stadtgesellschaft und stärkt damit die Identifikation der Menschen mit ihrer Nachbarschaft. Denn koproduktive Prozesse sind überwiegend lebensweltlich im Kontext der Nachbarschaft verortet. Andererseits ist zu beobachten, dass auch die Artikulation von Eigeninteressen und die Kurzlebigkeit von Initiativen zugenommen

5. Partizipative Prozesse

Abbildung 38: Beispiel Leipzig: Koproduktive Entwicklung des Bürgerbahnhofs Plagwitz (Quelle: Stif tung Ecken wecken)

Auf dem ehemaligen Güterbahnhof Leipzig-Plagwitz wurde mit Städtebaufördermitteln ein neuer Stadtteilpark geschaffen. Das Gelände wurde koproduktiv im Sinne eines urbanen Labors entwickelt. Heute befinden sich dort nicht nur öffentliche Spiel- und Freiflächen, sondern auch Gemeinschaftsgärten, Obstgärten, Graffitiflächen und ein Quartiershaus. Bewirtschaftung und Pflege werden über die Stiftung Ecken wecken gemeinsam mit den örtlichen Akteuren organisiert.

hat, was einer solidarischen Stadtgesellschaft und dem Teilen von Verantwortung tendenziell entgegenwirkt. Stadtentwicklungsplanungsplanung steht deshalb vor neuen Herausforderungen im Zusammenwirken mit den stadtgesellschaftlichen Akteuren. Angesichts der wachsenden Vielfalt von Akteuren und Prozessen ist zu erwarten, dass eine steuernde Rolle schwieriger und die aktive Kommunikation von Stadtentwicklungskonzepten und -strategien wichtiger wird. Dabei halte ich es für erforderlich, die Quartiers- und Stadtteilebene konsequenter in den Fokus von Stadtentwicklungsplanung zu nehmen und mit kleineren Räumen in größeren Kontexten zu arbeiten. Durch stadtteil- und quartiersbezogene Ansprechpartner oder Koordinatoren der öffentlichen Hand, die nicht auf Fördergebiete begrenzt sind, können lokale Akteure und Initiativen auf Grundlage integrierter Stadtentwicklungsstrategien unterstützt sowie gezielt mit Verwaltungsprozessen vernetzt werden.

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

5.3 Bausteine einer kommunalen Beteiligungskultur Bereits in der Einführung zu diesem Kapitel wurde angesprochen, dass – ähnlich wie in der Stadtentwicklungsplanung – Partizipation in den einzelnen Kommunen sehr unterschiedlich genutzt und gestaltet wird. Für eine erfolgreiche integrierte Stadtentwicklung ist es wichtig, dass sich eine lokale Beteiligungskultur mit verlässlichen Regeln und Möglichkeiten entwickelt, unabhängig davon, ob diese vom Stadtrat beschlossen wird oder nur gelebte Praxis ist. In vielen Städten wurden in den vergangenen Jahren Leitlinien oder Satzungen zur Bürgerbeteiligung erarbeitet und vom Stadtrat beschlossen. Darin wird festgelegt, wann und wie Beteiligung stattfinden soll. Leitlinien haben dabei – ähnlich wie informelle Leitbilder in der Stadtentwicklung – eine Orientierungsfunktion für alle stadtgesellschaftlichen Gruppen und eine grundsätzliche Verbindlichkeit für die Stadtverwaltung. Mit einer Bürgerbeteiligungssatzung als Ortsgesetz wird – formal gesehen – eine höhere Verbindlichkeit erreicht. Sie ermöglicht zum Beispiel Festlegungen, wann ein Beteiligungsprozess aus der Bürgerschaft eingefordert werden kann. Einige Städte veröffentlichen zusätzlich im Internet sogenannte Vorhabenlisten, in denen geplante Projekte und Beteiligungsverfahren transparent gemacht werden. Politik und Zivilgesellschaft erhalten dadurch einen Überblick über künftige Planungen und Abbildung 39: Beispiel Leipzig: Aufgaben der Koordinierungsstelle ›Leipzig weiter denken‹ (Quelle: eigene Darstellung)

Die Koordinierungsstelle ›Leipzig weiter denken‹ wurde aus den positiven Erfahrungen mit dem vom Bundesministerium für Bildung und Forschung geförderten Beteiligungsprozess zur nachhaltigen Stadtentwicklung im Programm ›Zukunftswerkstatt‹ gebildet. Sie ist in der Abteilung Stadtentwicklung angesiedelt und hat die Aufgabe, sowohl selbst innovative Beteiligungsprozesse durchzuführen als auch andere Verwaltungsressorts bei der Öffentlichkeitsbeteiligung zu unterstützen.

5. Partizipative Prozesse

können sich frühzeitig dafür einsetzen, wenn sie zusätzliche oder erweiterte Beteiligungsprozesse für erforderlich halten. In der Praxis scheint diese Verbindlichkeit jedoch eine vergleichsweise geringe Relevanz für die Beteiligungsqualität einer Kommune zu haben, weil die Qualität von Beteiligungsprozessen sehr vom Gestaltungswillen und dem vertrauensvollen Umgang der Akteure miteinander abhängt. Deshalb finde ich ein Gremium hilfreich, das die Beteiligungsprozesse in einer Kommune regelmäßig begleitet, sich frühzeitig mit Beteiligungskonzepte auseinandersetzt und in Konf liktsituationen berät. Dieses Gremium sollte unbedingt trialogisch aus Politik, Verwaltung und stadtgesellschaftlichen Akteuren besetzt sein. Wichtiger als Satzungen sind nach meiner Erfahrung feste Bausteine einer kommunalen Beteiligungskultur, die im Folgenden vorgestellt werden. Wie eine solche Beteiligungskultur aussehen kann, zeigen beispielhaft die Aufgaben der Koordinierungsstelle ›Leipzig weiter denken‹.

5.3.1 Plattform für stadtstrategische Diskussionen Auch wenn Kommunen über ein integriertes Stadtentwicklungskonzept verfügen, in dem langfristige Ziele und Strategien festgelegt sind, kommen kurzfristig immer wieder aktuelle, stadtstrategisch wichtige Themen in die öffentliche Diskussion. Um diesen Diskussionen eine Plattform zu bieten und sie gezielt für die strategische Stadtentwicklungsplanung zu nutzen, ist ein etabliertes und regelmäßiges VeranAbbildung 40: Beispiel Ludwigsburg: Zukunf tskonferenz (Foto: Reiner Pfisterer)

Ein wichtiger Baustein des Stadtentwicklungskonzepts ›Chancen für Ludwigsburg‹ ist die regelmäßige Beteiligung der Bürgerschaft auf gesamtstädtischer Ebene. In den alle drei Jahre stattfindenden Zukunftskonferenzen werden im Trialog zwischen Verwaltung, Gemeinderat und mehreren hundert Bürgern neue Herausforderungen und Lösungsansätze für die Stadtentwicklung diskutiert. Auf Grundlage der Ergebnisse wird das Ludwigsburger Stadtentwicklungskonzept fortgeschrieben. Für die Teilnahme an der Zukunftskonferenz können sich interessierte Bürger bewerben. Die Auswahl der Teilnehmer erfolgt so, dass eine möglichst breite Vielfalt der in Ludwigsburg lebenden Menschen repräsentiert ist.

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

staltungsformat wichtig, das aktuelle Themen aufgreifen kann. In Berlin wird dafür beispielsweise die Stadtwerkstatt genutzt, in der mehrmals im Jahr ein Forum für aktuelle Stadtentwicklungsthemen angeboten wird. In Ludwigsburg gibt es dagegen in dreijährigem Rhythmus eine mehrtägige Zukunftskonferenz, in der neue Handlungsbedarfe für die nachhaltige Stadtentwicklung diskutiert werden. In Bremen, wo derartige Formate nach dem Leitbildprozess 2007 nicht mehr vorhanden waren, wurde wenige Jahre später der Fortschreibungsprozess des Flächennutzungsplanes von der Öffentlichkeit als strategische Diskussionsplattform genutzt. Die thematisierten Herausforderungen, unter anderem zur Qualität und Mischung des Wohnens, ließen sich jedoch nur sehr begrenzt durch einen Flächennutzungsplan lösen.

5.3.2 Fester Informationsort Städte brauchen einen festen Informationsort zu Themen der Stadtentwicklung, sowohl physisch als auch digital. Im Internet geht es darum, einen einfachen und breiten Überblick zu aktuellen und rückliegenden Beteiligungsverfahren zu erhalten. Dazu brauchen nicht alle Verfahrensdetails auf einer zentralen Plattform zur Verfügung gestellt werden. Vielmehr geht es um Bereitstellung von Metainformationen und die Verlinkung zur jeweiligen Projektseite. Auf dieser ist es dann wichtig, alle ProzessinforAbbildung 41: Beispiel München: PlanTref f (Foto: Michael Nagy, LHM)

Der PlanTreff befindet sich in der Blumenstraße im Herzen von München. Er wurde 1995 als sichtbarer Ort für eine neue Planungs- und Beteiligungskultur geschaffen. Damals löste das Stadtentwicklungskonzept ›Perspektive München‹ den klassischen Stadtentwicklungsplan ab, und die Menschen sollten dabei mitreden. Von Ausstellungen über Veranstaltungen bis hin zu Workshops und Online-Formaten informiert der PlanTreff über Planungen, Projekte und Entwicklungen in München und bindet die Stadtgesellschaft aktiv ein. Nach eineinhalb Jahren Umbau öffnete der PlanTreff im Oktober 2020 wieder seine Türen – mit neuen Räumen, einem frischen Design und mit einer erweiterten Programmatik.

5. Partizipative Prozesse

mationen und Protokolle langfristig (auch nach Abschluss des Beteiligungsprozesses) zur Verfügung zu stellen. Der Überblick im Internet ersetzt nicht ein zentrales Informationsbüro in der Stadt, in dem aktuelle Ausstellungen gezeigt und Veranstaltungen stattfinden können. Dort sind auch die persönliche Information und Beratung möglich. Der Ort sollte möglichst zentral liegen, schnell zu finden und barrierefrei zugänglich sein. Idealerweise verbindet sich dort die informelle mit der formellen Beteiligung (zum Beispiel öffentliche Auslegung von Bauleitplänen). In Städtebaufördergebieten sind bereits seit vielen Jahren entsprechende Stadtteilbüros üblich. Gelungene Beispiele für gesamtstädtische Beteiligungsorte sind unter anderem der PlanTreff München und das Stadtbüro Leipzig.

5.3.3 Arbeitskreise und Netzwerke Um regelmäßige Kommunikation und Austausch zu befördern sowie an Konzepten und deren Umsetzung zusammenzuarbeiten, sind Arbeitskreise mit verschiedensten Akteuren, in manchen Städten auch als Bündnisse, Runde Tische oder Netzwerke Abbildung 42: Beispiel Halle (Saale): Netzwerk Stadtumbau (Quelle: Stadt Halle [Saale])

In einer frühen Phase des Stadtumbaus entstand eine Kooperationsplattform großer hallescher Wohnungsunternehmen und der Stadtwerke Halle zum Stadtumbau. Diese wurde zunächst als Netzwerk Stadtumbau und später als Netzwerk Stadtentwicklung weiterentwickelt, in dem neben Wohnungsunternehmen und -genossenschaften unter anderem Versorgungsunternehmen, Haus- und Grund, der Mieterverein Halle sowie die Stadtverwaltung mitwirken. Das Netzwerk trifft sich bis zu viermal jährlich, um sich zu Themen einer integrierten Stadt- und Quartiersentwicklung austauschen und abstimmen. Es wird durch das Institut für Strukturpolitik und Wirtschaftsförderung moderiert und wissenschaftlich begleitet.

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konzipiert, ein wichtiger Teil von Beteiligungskultur. Viele Kommunen haben derartige Arbeitskreise zur City- oder Altstadtentwicklung, zum Wohnen oder in städtebaulichen Programmgebieten. Wichtig ist, dass Arbeitskreise eine arbeitsfähige Größe behalten, aber auch die gesamte Breite des Akteursspektrums widerspiegeln. Bei hoher Akteurszahl kann ein Spagat zwischen einer arbeitsfähigen Gruppengröße und dem Mitnehmen aller relevanten Akteure im Prozess notwendig werden. In diesem Fall können Netzwerkstrukturen helfen, in die viele eingebunden werden können und in unterschiedlicher Intensität – von Information bis zur Mitwirkung – thematisch spezifisch zusammenarbeiten. Meist werden die Arbeitskreise von der Verwaltung organisiert und einberufen, manchmal auch durch beteilige Akteure. Hilfreich kann es auch sein, eine externe Moderation und Geschäftsführung zu beauftragen (vgl. Kapitel 3.7), wie zum Beispiel bei dem bereits langjährig funktionierenden Netzwerk Stadtumbau bzw. Stadtentwicklung in Halle (Saale).

5.3.4 Engagementförderung Konzeptionell sinnvoll, wenn auch in vielen Kommunen nicht selbstverständlich, ist eine enge Verzahnung von kommunaler Öffentlichkeitbeteiligung und Engagementförderung. Dadurch kann erreicht werden, dass Ideen und Vorschläge in Beteiligungsprozessen nicht nur an die Verwaltung adressiert, sondern auch von stadtgeAbbildung 43: Beispiel Leipzig: Engagementmesse (Foto: Thomas Roetting)

2018 wurde der Koordinierungsstelle für Bürgerbeteiligung ›Leipzig weiter denken‹ die Aufgabe der Engagementförderung übertragen. Durch die Strukturentscheidung erfolgte eine bewusste Verknüpfung der Engagementförderung mit den Prozessen der Bürgerbeteiligung und der Stadtentwicklung. Dadurch soll der Übergang von der Beteiligung zu Planungen der Stadtverwaltung hin zu einer gemeinsamen Gestaltung von Stadtentwicklung erleichtert werden. Neben der kooperativen Entwicklung einer Engagementstrategie werden von der Koordinierungsstelle Beratungen in Kooperation mit der Freiwilligenagentur angeboten, aber auch Fördermittel für die Engagementförderung sowie die Anerkennung von Engagement koordiniert. 2019 fand erstmals eine Engagementmesse statt, in der sich Vereine und Initiativen vorstellen und mit Interessierten vernetzen konnten.

5. Partizipative Prozesse

sellschaftlichen Akteuren selbst umgesetzt werden. Dazu benötigt bürgerschaftliches Engagement differenzierte Angebotsformen zur Mitwirkung, engagementfördernde Infrastruktur und die Ermöglichung von Mitverantwortlichkeit (vgl. Reinert 2009). Kommunen schütten jährlich Millionenbeträge zur Förderung von ehrenamtlichem Engagement aus in den Bereichen Kultur, Sport, Soziales, Umwelt und vieles mehr. Darüber hinaus gibt es zahlreiche Aktivitäten zur Anerkennung von Engagement (unter anderem Empfänge, Ehrennadeln). Diese verschiedenen Aktivitäten sollten ebenfalls Teil einer kommunalen Beteiligungskultur sein und in Stadtentwicklungsplanung eingebunden werden. Angesichts der Vielzahl mitwirkender fachlicher Dienststellen ist es wichtig, eine gemeinsame Leitlinie zur Engagementförderung als Teil integrierter Stadtentwicklung zu entwickeln, Anlaufstellen zu schaffen (zum Beispiel Freiwilligenagentur, Stadteilbüros) und Projekte zur Stärkung eines breiten zivilgesellschaftlichen Engagements anzustoßen.

5.4 Konzeption von Beteiligungsprozessen Selbstverständlich gehören auch die Beteiligungsprozesse zu strategischen Konzepten und Projekten zu einer kommunalen Beteiligungskultur. Elke Plate, Gruppenleiterin Stadtentwicklungsplanung in der Berliner Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen, beschreibt die Beteiligung während der Fortschreibung mehrerer sektoraler Stadtentwicklungspläne in Berlin 2019 wie folgt: »Die Beteiligungskonzepte, die für jeden StEP-Erarbeitungsprozess konzipiert wurden, hatten ein gemeinsames Element: Die Fachöffentlichkeit wurde jeweils über einen Begleitkreis eingebunden – die Intensität war teilweise neu –, und Stadtforen wurden durchgeführt. In den Stadtforen wurden insbesondere grundlegende Themen, die Stadtentwicklungsplanung auf der Ebene der Gesamtstadt mit ihrer langfristigen Perspektive kennzeichnen, angesprochen. Merkmal der Stadtforen ist immer der Blick von außen und die kritisch-konstruktive Diskussion mit der Fachöffentlichkeit und Stadtgesellschaft. Zum Stadtforum Wohnen im November 2017 kamen rund 650 Gäste. Das bleibt auch in Berlin und angesichts des Abstraktionsniveaus durchaus eine beeindruckende Resonanz. Nicht nur Wachstum und Wohnen bewegt die Öffentlichkeit. Im April 2018 wurde zum StEP Wirtschaft 2030 mit rund 400 Gästen diskutiert. Die Arbeitsgruppen setzen sich unter anderem mit der Bedeutung von innenstadtaffinem Gewerbe und Mischung in der inneren Stadt, einer notwendigen Flächensicherung für produzierende Unternehmen sowie Wirkungen der Digitalwirtschaft auf Berlin, den Bodenmarkt und planerische Steuerungsmöglichkeiten auseinander.« (Interview 4) Was bei der Konzeption von Beteiligungsprozessen zu strategischen Planungen zu beachten ist, wird im Folgenden erläutert.

5.4.1 Herausforderungen und Defizite Strategische Planungen eignen sich für eine intensive Öffentlichkeitsbeteiligung, weil keine rechtlichen Anforderungen an Prozess und Produkt bestehen. Allerdings bestehen auch in informellen Beteiligungsprozessen häufig Defizite wie

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

• • •

die Dominanz artikulationsstarker Akteure und Nicht-Repräsentation bestimmter Gruppen, die Nicht-Berücksichtigung von Belangen und daraus resultierende Frustration von Beteiligten sowie die ungleiche Verteilung von personellen, organisatorischen und materiellen Ressourcen bei den Beteiligten und damit verbundene Manifestierung von Machtungleichheiten (vgl. Danielzyk/Sondermann 2018).

Diese Kritik ist nachvollziehbar, denn in der Praxis erlebt man häufig, dass ›mal schnell‹ eine Bürgerbeteiligung angesetzt wird. Die Verantwortlichen wundern sich dann, dass nur wenige Menschen kommen oder die Wogen hochschlagen und kaum sachlich diskutiert werden kann. Denn erfolgreiche Beteiligung muss vor Beginn gut durchdacht und vorbereitet werden. In der Praxis treten dabei jedoch mehrere Hürden auf. Eine große Herausforderung ist das sogenannte Beteiligungsparadoxon (vgl. Reinert 2009). Demnach sind einerseits das Interesse und Engagement an Beteiligung umso höher, je weiter der Prozess fortgeschritten ist und je konkreter das Projekt wird. Andererseits werden die Möglichkeiten der Einf lussnahme mit jeder Konkretisierung der Planung geringer. Deshalb ist es wichtig, das Interesse an Mitwirkung bereits in einem frühzeitigen Stadium zu wecken. Damit in Verbindung steht eine weitere Herausforderung. Planungsprozesse dauern oft sehr lang und beinhalten Zwischenschritte, in denen keine Mitwirkungsmöglichkeiten bestehen. Es ist deshalb erforderlich, den Spannungsbogen über den gesamten Prozess der Planung bis zur Realisierung – zumindest kommunikativ – zu erhalten. Zudem wird im Methodenhandbuch »Praxis Bürgerbeteiligung« (ebd.), das viele Methoden konzeptionell und mit Beispielen vorstellt, auf folgende häufige Mängel von kommunaler Bürgerbeteiligung verwiesen: • • • • • •

Dominanz organisierter Interessen, Oberf lächlichkeit des ›klassischen‹ Beteiligungsinstrumentariums, soziale Selektivität der Beteiligten, Zeitmangel als Teilnahmebarriere, zu späte Beteiligung sowie Tendenz zur Segmentierung gesellschaftlicher Gruppen.

Bei der Erarbeitung von Stadtentwicklungskonzepten ist die Aktivierung von Beteiligung – auch wenn es eine sehr frühe Phase ist – in der Regel gut möglich, indem Ideen für ein besseres Lebensumfeld der Menschen gesucht werden. Allerdings haben gerade gesamtstädtische Konzepte eine hohe Abstraktheit und liegen jenseits des Alltagserleben der Menschen. Dieser Spagat zwischen der Konzeptebene und den alltäglichen Interessen muss im Beteiligungsprozess bewältigt werden, damit die Mitwirkenden am Ende nicht enttäuscht werden. Stephan Reiß-Schmidt, früherer Leiter der Hauptabteilung Stadtentwicklung in der Landeshauptstadt München, weist darüber hinaus auf den Rückgang des Bewusstseins für das Gemeinwohl als Herausforderung für Beteiligungsprozesse und Koproduktion hin:

5. Partizipative Prozesse

Abbildung 44: Beteiligungsparadoxon (Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an Reinert 2009)

»Die angestrebte Kooperation und Koproduktion in der Stadtentwicklung zwischen den verschiedenen öffentlichen und privaten Akteuren scheitert in der Praxis immer häufiger am Ungleichgewicht von Informationen und Ressourcen, an der zunehmenden Delokalisierung/Zentralisierung von Entscheidungen über lokale Fragen und nicht zuletzt an fehlendem Bewusstsein der Verantwortung für Interessen der Allgemeinheit und kommender Generationen. Wo Partizipation und Kooperation dazu dienen, nur die eigenen und aktuellen Interessen durchzusetzen und Besitzstände gegen Veränderungen und Umverteilung von Chancen zur Raumnutzung zu verteidigen, bleiben Nachhaltigkeit und Zukunftsfähigkeit aber mit ziemlicher Sicherheit auf der Strecke.« (Reiß-Schmidt 2014: 255)

5.4.2 Qualitätskriterien Die benannten Hürden können überwunden werden, wenn man sich konsequent an Qualitätsmerkmalen für erfolgreiche Bürgerbeteiligung in der Stadtentwicklung orientiert. Aus meinen praktischen Erfahrungen heraus halte ich vor allem die folgenden Punkte für beachtenswert: •

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Frühzeitigkeit und Ergebnisoffenheit: Beteiligungsverfahren müssen ergebnisoffen angelegt sein und so frühzeitig erfolgen, dass reale Entscheidungsalternativen bestehen. Frühzeitige und kontinuierliche Information ist die grundlegende Anforderung in allen Beteiligungsprozessen. Alle notwendigen Informationen müssen Beteiligten und der Öffentlichkeit frühzeitig und in jeder Prozessphase zur Verfügung stehen. Dies gilt auch über den eigentlichen Beteiligungsprozess hinaus in der Umsetzungsphase.

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Verfahrensklarheit: Von Beginn an ist Transparenz zum Ablauf des Beteiligungsverfahrens zu schaffen. Dabei sind die Möglichkeiten und Grenzen der Mitwirkung klar aufzuzeigen. Verfahrensgerechtigkeit: Eine breite Einbeziehung aller Bevölkerungsgruppen ist dafür eine wesentliche Grundlage. Gleichzeitig ist im Prozess methodisch sicherzustellen, dass nicht einzelne, besonders gut organisierte Interessen dominieren. Niederschwellige, aktivierende Zugänge erhöhen die Verfahrensgerechtigkeit. Dazu können die aktive Ansprache unterrepräsentierter Gruppen und aufsuchende Methoden genutzt werden. Methodenoffenheit und -innovation: In jedem Beteiligungsverfahren ist neu zu prüfen, mit welchen Methoden die Ziele der Beteiligung mit den vorhandenen Ressourcen bestmöglich erreicht werden. Dabei sollten auch neue Methoden erprobt und weiterentwickelt werden. Transparenz und Nachvollziehbarkeit der Verfahren und Ergebnisse sind wichtig für ihre Akzeptanz. Gute Kommunikation ist dafür eine wichtige Grundlage. Dazu müssen auch Arbeitsschritte vermittelt werden, die zwischen einzelnen Beteiligungsschritten liegen.

5.4.3 Beteiligungskonzepte Um die Qualitätskriterien konsequent umzusetzen und Fehler zu vermeiden, ist eine klare Strukturierung des Beteiligungsprozesses von Beginn an wichtig. Zahlreiche Aufgaben liegen vor der Durchführung der eigentlichen Veranstaltung. Diese Vorbereitungsphase, in der wichtige inhaltliche und organisatorische Fragen zur Durchführung des Verfahrens geklärt werden müssen, ist entscheidend für einen erfolgreichen Beteiligungsprozess. Bei komplexen und mehrstufigen Beteiligungsverfahren ist zu empfehlen, in der Vorbereitungsphase ein Beteiligungskonzept zu erstellen. Dieses Konzept sollte enthalten (vgl. SenStadt Berlin 2012): • • • • • • • •

die Ziele des Beteiligungsverfahren, die Relevanz des Themas auf Ebene der gesamten Stadt oder von Stadtteilen, Gegenstand, Handlungs- und Entscheidungsspielraum sowie Grenzen des Verfahrens, die Phasen des Prozesses und die geplante Methoden in den einzelnen Prozessphasen, die Zielgruppen und geplante Maßnahmen zu ihrer Aktivierung, ein Kommunikationskonzept, eine Zeitplanung mit ausreichend Spielraum für Unerwartetes) sowie die Kosten und die Finanzierung.

Das Beteiligungskonzept muss inhaltlich und zeitlich gut in die Arbeitsplanung für das Vorhaben eingepasst werden. Im Idealfall erfolgt auch eine gemeinsame Finanzplanung. Der Handlungsspielraum für die Beteiligung ist mit der Kommunalpolitik abzustimmen. Die Beschlussfassung des Beteiligungskonzeptes durch den Stadtrat sichert bei brisanten Themen politischen Rückhalt für die Vorgehensweise.

5. Partizipative Prozesse

5.4.4 Akteursumfeldanalyse Der Erfolg von Beteiligung ist davon abhängig, ob die Interessen der unterschiedlichen Akteure frühzeitig erkannt und bei der Auswahl der Beteiligungsmethoden berücksichtigt wurde. Klaus Selle, bis 2018 Lehrstuhlinhaber für Planungstheorie und Stadtentwicklung an der RWTH Aachen, weist dabei insbesondere auf folgenden Punkt hin: »Für jede Aufgabe, die sich aus Sicht der kommunalen Stadtentwicklung stellt, muss also immer wieder gefragt werden: Welche Akteure sind hier von Bedeutung? Was sind ihre Ziele und Handlungsweisen? Lassen sie sich in die Auseinandersetzung mit den anstehenden Aufgaben einbeziehen? Auf welchem Wege käme man zu einem gemeinsamen Handeln?« (Selle 2012: 12) Deshalb ist in der Konzeption des Beteiligungsprozesses eine Akteursumfeldanalyse hilfreich. Sie dient dazu, einen Überblick über Personengruppen zu erhalten, die von dem Vorhaben betroffen oder aus anderen Gründen daran interessiert sind. Dadurch soll die Einbindung aller relevanten Akteure entsprechend ihrer Situation und Interessenlage ermöglicht werden. Ermittelt wird, welche Interessen, Ressourcen und Kompetenzen bei den Akteuren vorliegen, aber auch welche Nebenschauplätze und Konf liktfelder bedeutsam sein können (vgl. BMVI 2014). Für die Akteursumfeldanalyse gibt es eine Reihe von Methoden. Besonders hinweisen möchte ich auf das ›stakeholder mapping‹, bei dem die Bewertung von InteresAbbildung 45: Akteursumfeldanalyse (Quelle: eigene Darstellung)

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se am und Einstellung zum Projekt sowie Macht und Einf luss im Mittelpunkt stehen. Entsprechend unterschiedlich erfolgt dann die Einbeziehung der Akteure. Gleichzeitig lassen sich damit Schlüsselakteure identifizieren, die im Prozess nicht ›verloren gehen‹ dürfen. Wenn die Informationen zu Akteursprofilen verdichtet werden, ist darüber hinaus ein Clustern und das Entwickeln von strategischen Optionen möglich. In der Akteursumfeldanalyse kann auch herausgearbeitet werden, welche Akteure und Personengruppen nur schwer erreichbar oder auf Grund ihrer sozialen oder ethnischen Situation benachteiligt sind. Hier können Aktivierungs- und EmpowermentStrategien ansetzen, um diese Akteure in den Prozess gezielt mit einzubeziehen.

5.4.5 Methodische Aspekte Die Vielfalt der Beteiligungsmethoden ist ähnlich groß wie die Vielfalt von Stadtentwicklungsplanung. Da es umfangreiche Literatur gibt, in der Methoden tiefgründig und mit Beispielen erläutert werden (vgl. u.a. SenStadt Berlin 2012), soll an dieser Stelle auf einen Überblick verzichtet werden. Wichtig ist, dass die unterschiedlichen Beteiligungsmethoden und Veranstaltungsformate in verschiedenen Phasen des Beteiligungsprozesses miteinander kombiniert werden können. Bei der Erarbeitung von Stadtentwicklungskonzepten (vgl. Kapitel 6) hat es sich bewährt, zu Beginn des Prozesses und für die Diskussion zum Konzeptentwurf Methoden mit einem breiten und offenen Akteurskreis anzuwenden (zum Beispiel Bürgerversammlung, Zukunftswerkstatt). Im fachlichen Kernarbeitsprozess sind dagegen Methoden mit einer begrenzten Teilnehmerzahl und höherem Zeitaufwand hilfreich, in denen Fragestellungen in der Tiefe bearbeitet werden können (zum Beispiel Werkstatt, Planungszelle). Wichtig ist, die passende Methode für die Spezifik der jeweiligen Aufgabe zu nutzen und diese – falls erforderlich – an die Gegebenheiten anzupassen. Auch auf den äußeren Rahmen der Beteiligung ist zu achten: geeigneter Ort und Zeit der Veranstaltung, angenehme Raumgestaltung, barrierefreie Zugänglichkeit, Getränke und bei längeren Veranstaltungen ein kleiner Imbiss tragen zu Wohlbefinden und damit auch zum Erfolg der Veranstaltung bei. Dabei darf man nicht vergessen: Beteiligung soll den Teilnehmenden auch Spaß machen! Unter den methodischen Aspekten soll der Blick noch auf die Aktivierung und Repräsentativität von Beteiligung gelenkt werden. Denn in Bürgerbeteiligungsprozessen engagiert sich oft nur ein begrenzter Kreis von Akteuren, ›Berufsbürgern‹ und direkt Betroffenen. Bildungsferne Haushalte, Migranten, Jugendliche und ältere Menschen sind in Veranstaltungen erfahrungsgemäß unterdurchschnittlich vertreten (vgl. DST 2013). Um möglichst breite Interessen und Sichtweisen einzubeziehen, sind aktivierende Maßnahmen im Rahmen von Beteiligungsprozessen besonders wichtig. Dazu gehören unter anderem: • • • • •

zielgruppendifferenzierte Ansprache (auch mehrsprachig, einfache Sprache), persönliche Einladung durch den Bürgermeister, aufsuchende Beteiligungsformate, zum Beispiel an hochfrequentierten Stellen im öffentlichen Raum, Nutzung von repräsentativen Zufallsstichproben aus dem Einwohnermelderegister und (finanzielle) Aufwandsentschädigung bei zeitaufwändigen Verfahren.

5. Partizipative Prozesse

Abbildung 46: Beispiel Nürnberg: Mobile Bürgerversammlung (Foto: Büro für urbane Projekte)

Mobile Bürgerversammlungen führen gemeinsam mit dem Oberbürgermeister, mit Referenten und Mitarbeitern der Verwaltung per Fahrrad oder zu Fuß durch die Stadtteile Nürnbergs. Interessierte Bürger sind eingeladen, sich über aktuelle Planungen zu informieren, zu städtebaulichen Problemen ins Gespräch zu kommen und sich zu Planungsideen zu äußern. Das aufsuchende Format wird bei der Entwicklung von Stadtentwicklungsprojekten und -strategien sowie in Räumen mit Veränderungsbedarf gezielt eingesetzt. Zur Wiedererkennung fährt ein Lastenfahrrad mit Informationsmaterial mit.

Wichtig ist auch, einen gleichen Informationsstand für alle Teilnehmenden am Beteiligungsprozess herzustellen. Dazu müssen komplexe planerische Fragen verständlich für die Teilnehmenden auf bereitet werden. Die Balance zwischen der notwendigen Konfrontation mit den vielfältigen Wechselwirkungen von Stadtentwicklungsprozessen und der Reduktion von Komplexität zur Bearbeitung in Beteiligungsveranstaltungen ist dabei eine besondere Herausforderung.

Exkurs zur zivilen Konfliktbearbeitung Der Begriff der zivilen Konf liktbearbeitung ist in den 1990er Jahren aufgetaucht, als es darum ging, zunehmend innerstaatliche Konf likte (zum Beispiel auf dem Balkan) friedlich zu regeln. Inzwischen wurden fundierte Methoden entwickelt, die auch bei Konf likten in Stadtentwicklungsprozessen in Deutschland zur Anwendung kommen und Teil einer Beteiligungskultur sein können. Grundlage dafür ist in der Regel zunächst eine systemische Konf liktanalyse. Zivile Konf liktbearbeitung im Inland beinhaltet drei idealtypische, nicht immer trennscharfe Handlungsansätze (vgl. Rieche 2019):

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solidarische Arbeit auf Seiten von Konf liktbenachteiligten durch Empowerment und ›capacity building‹, allparteiliche Moderation und Beratung, vor allem in sozialräumlichen und ereignisbezogenen Konf likten, sowie Bildungsarbeit und Kompetenzvermittlung, um Menschen zu befähigen, in Konf likten handlungsfähig zu werden.

5.4.6 Digitalisierung in der Beteiligung Seit einigen Jahren ist die Digitalisierung auch in der Öffentlichkeitsbeteiligung auf dem Vormarsch. Die kontinuierliche Bereitstellung von für alle zugänglichen Informationen und die Schaffung von Transparenz zum Beteiligungsprozess wird dadurch deutlich vereinfacht. Aber kann die digitale Beteiligung auch die analogen Verfahren ersetzen? Aus meiner bisherigen kommunalen Erfahrung heraus nicht. Derzeit sehe ich die Chancen eher in hybriden Beteiligungsverfahren. Aber es lohnt sich ein Blick auf die Stärken und Schwächen digitaler Methoden für unterschiedliche Aufgaben im Prozess: •

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Information: Eine digitale Informationsplattform zu Beteiligungsprozessen sorgt für einen laufenden Überblick über alle Beteiligungsschritte und ihre Ergebnisse sowie den Stand des Verfahrens, oft auch barrierefrei. Per Newsletter wird regelmäßig aktiv über Neuigkeiten informiert. Dies ist heute Standard in komplexeren Beteiligungsverfahren (vgl. Ginski/Thissen 2017). Allerdings ist es durch die Digitalisierung auch schwieriger geworden, möglichst viele Zielgruppen zu erreichen, da man zahlreiche Informationskanäle parallel bespielen muss. Visualisierung: Planungsvarianten vorher zu visualisieren, ist eine wichtige Grundlage für erfolgreiche Diskussionsprozesse. Die Nutzung von digitalen Medien hat ein großes Potenzial, Planungen verständlicher zu machen (vgl. Kubicek 2017). Wo früher aufwändige Modelle gebaut werden mussten, können heute mit einem digitalen Stadtmodell relativ unkompliziert Varianten dargestellt und aus unterschiedlichen Blickwinkeln betrachtet werden. Ideensammlung: Online-Plattformen eignen sich gut, um Ideen und Vorschläge zu stadträumlichen Handlungsbedarfen zu sammeln. Allerdings entsteht die Gefahr von Wunschlisten, die kommunale Handlungsspielräume und die Konzeptebene ausblenden (vgl. Ginski/Thissen 2017). Die Herausforderung liegt darin, mit der Vielzahl an Vorschlägen auch umzugehen, um die Erwartungen der Teilnehmenden nicht zu enttäuschen. Deshalb wurden erste Plattformen für Beteiligungsverfahren entwickelt, in denen Ideen bewertet und in einem gewissen Maße weiterentwickelt werden können. Diskussionsprozesse: Digitale Diskussionsprozesse müssen über ihre gesamte Laufzeit intensiv begleitet werden. Entscheidend für die Diskussionsqualität ist eine gute Moderation. Diese muss auch in der Lage sein, unsachliche oder inhaltsfremde Beiträge zügig zu löschen. Insbesondere in großen Verwaltungen ist es schwierig, auf komplexe Fragen und Vorschläge in kurzer Zeit zu reagieren. Deshalb sind Online-Dialoge oft noch einseitig auf Kommentieren ausgelegt (ebd.). Wirkliche digitale Zusammenarbeit fand vor der Corona-Pandemie, auch auf Grund der mangelnden technischen Ausgestaltung der Plattformen und unf lexibler Verwaltungsabläufe, kaum statt.

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Formelle Beteiligungsverfahren: In vielen Kommunen werden die Materialien für formelle Beteiligungsverfahren auch im Internet veröffentlicht und Stellungnahmen können digital abgegeben werden. Im Freistaat Sachsen gibt es beispielsweise eine landesweite Beteiligungsplattform zur kostenfreien kommunalen Nutzung (www. buergerbeteiligung.sachsen.de), wodurch vor allem kleineren Kommunen die Online-Beteiligung erleichtert und nicht überall eine andere Lösung entwickelt wird. Rechtlich ersetzt dies jedoch nicht die physische Offenlage der Planungen. Komplexe Beteiligungsmethoden: Verfahren, die direkte und intensiv moderierte Aushandlungsprozesse beinhalten, lassen sich nur schwer durch digitale Meetings ersetzen. Geübte Moderatoren wissen, dass Ausstattung, Gestaltung und Atmosphäre eines Raumes einen wichtigen Einf luss auf den Verlauf von Veranstaltungen haben können. Auch erfolgen die Interaktionen zwischen Beteiligten in einem physischen Raum anders als im Internet.

Aus Sicht von Julian Petrin, einem Vorreiter von innovativen Bürgerbeteiligungsprozessen, werden die Potenziale der Digitalisierung bei Weitem nicht ausgeschöpft, und digitale Teilhabe bedeutet bisher »kaum mehr als das Tippen auf einer sehr mächtigen Schreibma­schine« (Petrin 2017: 137). Die Corona-Pandemie hat gezwungenermaßen einen großen Schub in die Nutzung digitaler Methoden der Öffentlichkeitsbeteiligung gebracht. Begonnene Beteiligungsprozesse konnten in der Regel nur dann fortgeführt werden, wenn auf digitale oder hybride Veranstaltungen umgestellt wurde. In persönlichen Gesprächen habe ich sehr unterschiedliche Rückmeldungen zu positiven und negativen Erfahrungen mit den digitalen Veranstaltungen bekommen. Ob die Pandemieerfahrung auch zu einer völlig neuen Qualität von digitalen Beteiligungsmöglichkeiten führt, kann erst in ein bis zwei Jahren fundiert eingeschätzt werden.

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6. Stadtentwicklungskonzepte 6.1 Baukasten der Stadtentwicklungsplanung Eine wissenschaftliche Definition, wann es sich bei einer Strategie oder Planung um ein Stadtentwicklungskonzept handelt, gibt es nicht. Auch die im BauGB verankerten Anforderungen an städtebauliche Entwicklungskonzepte für Maßnahmen des Stadtumbaus und der sozialen Stadt helfen wenig zur Definition eines Stadtentwicklungskonzeptes. Hinzu kommt, dass die Begriffe Stadtentwicklungsplan, Stadtentwicklungskonzept, städtebauliches Entwicklungskonzept und Stadtentwicklungsprogramm oft synonym verwendet werden. In manchen Städten taucht auch der Begriff Masterplan auf. Nach meiner Erfahrung ist jedoch je nach Verwendung des Begriffs auch eine etwas unterschiedliche Fokussierung des Konzeptes zu erwarten: • • • • •

Der Begriff Stadtentwicklungsplan wird eher für eine klassische räumliche Planung verwendet. Mit dem Begriff Stadtentwicklungskonzept wird stärker das prozesshafte Vorgehen vermittelt. Beim Begriff Stadtentwicklungsprogramm (oder Handlungsprogramm) ist dagegen zu erwarten, dass systematisch strukturierte Maßnahmen im Mittelpunkt stehen. Mit dem Begriff Städtebauliches Entwicklungskonzept soll in der Regel der Bezug zum BauGB und den städtebaulichen Förderprogrammen hergestellt werden. Der Begriff Masterplan wird häufig bei städtebaulich ausgerichteten Konzepten verwendet.

Auch ich verzichte darauf, diese Begriffe näher definieren zu wollen. Zur Vereinfachung verwende ich im Weiteren den Begriff Stadtentwicklungskonzept. Ein Stadtentwicklungskonzept liegt aus meiner Sicht vor, wenn es entsprechend der in Kapitel 1.6 benannten Standards erarbeitet wurde. Allerdings erscheint mir eine Differenzierung von Stadtentwicklungskonzepten unter folgenden Gesichtspunkten hilfreich: Sind die Konzepte integriert oder sektoral angelegt? Wurden die Konzepte für die gesamte Stadt oder nur für einen Teilraum erarbeitet? Unter diesem Blickwinkel verfügen die Städte über unterschiedliche Konzeptarten, die in diesem Kapitel mit ihren Besonderheiten genauer beleuchtet werden sollen. Welche Konzepte in den einzelnen Städten wie eingesetzt werden, hängt stark vom Steuerungs- und Partizipationsverständnis, der planerischen Tradition und der

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

Abbildung 47: Systematisierung von Stadtentwicklungskonzepten (Quelle: eigene Darstellung)

lokalen politischen Kultur ab. Insgesamt hat sich jedoch durchgesetzt, nicht mehr ein in Bearbeitungsbreite und -tiefe allumfassendes Stadtentwicklungskonzept zu nutzen, sondern verschiedene Konzepte im Sinne eines Baukastens über mehrere Jahre zu entwickeln – und im besten Falle – gut miteinander zu verknüpfen (vgl. Kapitel 2.3). Arne Lorz, Hauptabteilungsleiter Stadtentwicklungsplanung in München, erklärt den Münchner Baukasten der Stadtentwicklungsplanung am Beispiel der Perspektive München wie folgt: »Das Stadtentwicklungskonzept ›Perspektive München‹ als übergreifendes Dach der Stadtentwicklung gibt es seit 1998. Es wird seitdem laufend fortschrieben. Es besteht aus dem Leitmotiv ›Stadt im Gleichgewicht‹ sowie vier strategischen und 16 thematischen Leitlinien. Diese geben die zentralen Ziele für die Entwicklung Münchens vor. Zehn Handlungsräume, für die eigene Konzepte erarbeitet werden, richten den Blick auf einzelne Stadtgebiete, in denen sich exemplarisch Entwicklungschancen, aber auch Risiken zeigen. Der derzeit unter dem Arbeitstitel Stadtentwicklungsplan München 2040 erarbeitete STEP ist ein neuer, ergänzender Bestandteil der Perspektive München. Er vermittelt komprimiert, anschaulich und gut verständlich die aus den strategischen Zielen der ›Perspektive München‹ abgeleiteten räumlichen Ziele zur Gestaltung der dynamischen Entwicklung Münchens. Der STEP fasst insofern die vielfältigen fachlichen und räumlichen Dimensionen einzelner Konzepte und Planungen zusammen und entwickelt ein konsistentes programmatisches Raumbild für die Stadt für die nächsten 20 Jahre. Mit der in diesem Zusammenhang stehenden Digitalisierung des STEP wird zusätzlich ein neuer Weg bei der Implementierung räumlicher Ziele in das operative Geschäft politischer und verwaltungsinterner Entscheidungen beschritten.« (Interview 5)

6.2 Methodisches Vorgehen Zunächst soll das methodische Vorgehen zur Erstellung eines Stadtentwicklungskonzeptes im Allgemeinen – fokussiert auf die fachliche Konzeptentwicklung – betrachtet werden. In den folgenden Kapiteln werden dann die Besonderheiten unterschiedlicher Konzeptarten dargestellt. Vier wichtige Erfolgsfaktoren für den Erarbeitungsprozess

6. Stadtentwicklungskonzepte

eines Stadtentwicklungskonzeptes – insbesondere mit Blick auf Politik und Öffentlichkeit – will ich an dieser Stelle voranstellen: •

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• •

Ein starker Anlass für die Erarbeitung des Konzeptes hilft, das Interesse an der Mitwirkung und Fertigstellung des Konzeptes auch über einen längeren Planungszeitraum zu erhalten. Eine geübte Praxis im Sinne einer kommunalen Planungs- und Beteiligungskultur verhindert, dass Arbeitsweisen und Prozessschritte immer wieder grundsätzlich hinterfragt und behindert werden. Leadership seitens Verwaltungsspitze und Projektleitung sichert eine stringente und zielorientierte Arbeit bei mehrjährigen Prozessen. Eine gute und frühzeitige, aber auch offen gestaltete Prozessplanung bindet vielfältige Akteure und Interessen angemessen in den Prozess ein und ermöglicht eine breite Akzeptanz von Prozess und Produkt.

6.2.1 Ausgangspunkt der Konzepterarbeitung Aus welchem Anlass und mit welchem Ziel erarbeiten Städte Stadtentwicklungskonzepte oder schreiben diese fort? Eine erste Antwort ergibt sich bereits aus Kapitel 1: Häufig werden entsprechende Konzepte genau dann erarbeitet, wenn Fördermittel akquiriert werden sollen und der Fördermittelgeber dies fordert. Praktisch entsteht dann in vielen Fällen ein Konzept, das genau auf die Förderung zugeschnitten ist, aber darüber hinaus kaum Wirkung entfaltet. Ziel einer systematischen Stadtentwicklungsplanung sollte es jedoch sein, Konzepte gezielt für die fach- und akteursübergreifende Ausrichtung kommunalen Handelns zu nutzen. Im wissenschaftlichen Diskurs wird Wandel als Auslöser von strategischer Planung angesehen (vgl. Hutter 2010). Die Erarbeitung eines Stadtentwicklungskonzeptes ist demnach dann sinnvoll und hilfreich, wenn durch lokale Veränderungsprozesse oder globale Megatrends komplexe Probleme und Herausforderungen in der Stadtentwicklung erkennbar werden, die nicht mit Einzelmaßnahmen gelöst werden können, sondern eines breiteren fach- und akteursübergreifenden Ansatzes bedürfen. Diese Erkenntnis kann sich im Ergebnis des Monitorings auf einer fachlich-analytischen Ebene ergeben. Häufig wird der Konzeptbedarf aber durch kontroverse mediale und politische Diskussionen erkennbar, in denen zur Lösung komplexer Herausforderungen eine Vielfalt punktueller Einzelmaßnahmen vorgeschlagen wird. Gibt es bereits ein Stadtentwicklungskonzept, sind solche Diskurse auch ein Indiz dafür, dass dieses Konzept nicht mehr ausreichend tragfähig ist und ein Fortschreibungsbedarf existiert. Der Fortschreibungsbedarf kann sich aber auch aus mangelnder Wirksamkeit oder der Veränderung der verfügbaren Instrumente und Maßnahmen ergeben. Kontinuierliches Monitoring sowie die Evaluation von Konzepten und Instrumenten können helfen, diesen Fortschreibungsbedarf frühzeitig zu erkennen. Die Erarbeitung oder Fortschreibung eines Stadtentwicklungskonzeptes hat in dieser Situation mehrere Aufgaben: • •

das Anbieten einer Plattform für die öffentliche und politische Diskussion, das systematische Analysieren und Strukturieren von Herausforderungen, Handlungsbedarfen und -möglichkeiten,

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

• • • • • • • •

das Einordnen in einen fachlich und räumlich größeren Kontext sowie interkommunalen Vergleich, das Aufzeigen stadträumlicher Unterschiede, das Herausarbeiten von Zielkonf likten und möglichen Synergien, das strategische Steuern des Instrumenteneinsatzes, von Projekten und knappen Ressourcen, die Ermöglichung von kommunalpolitischen Entscheidungen zu kontroversen Themen, eine Grundlage und Orientierung für spätere kommunale Einzelfallentscheidungen zu bieten, Transparenz über kommunale Ziele und geplantes Handeln zu ermöglichen sowie einen Orientierungsrahmen für wirtschaftliche und zivilgesellschaftliche Akteure zu schaffen.

Stadtentwicklungskonzepte sind in diesem Verständnis weniger die großen Planungen der Zukunft der Stadt, sondern das Ergebnis der fachlich fundierten stadtgesellschaftlichen Verständigung auf mittelfristige Ziele und Handlungsschwerpunkte, an denen sich eine Vielzahl von Maßnahmen und Einzelfallentscheidungen orientieren soll.

6.2.2 Prozessplanung und -gestaltung Auch wenn Stadtentwicklungsplanung nach dem Kreislaufprinzip erfolgen sollte (vgl. Kapitel 3.2), ist für die Erarbeitung eines Stadtentwicklungskonzeptes zunächst ein linearer Prozess zu entwickeln. Dabei gilt: eine gute Prozessplanung vorab mindert Aufwand und Konf likte in der späteren Bearbeitung. Der Prozess muss auf zwei Ebenen strukturiert werden: Abbildung 48: Idealtypischer Erarbeitungsprozess für ein Stadtentwicklungskonzept (Quelle: eigene Darstellung)

6. Stadtentwicklungskonzepte

• •

der fachlichen Konzeptentwicklung sowie der Beteiligung von Fachressorts und stadtgesellschaftlichen Akteuren.

Die Prozessgestaltung benötigt eine Balance zwischen einer von Beginn an klaren und strukturierten Vorgehensweise einerseits und der Offenheit für zusätzliche, vorher nicht geplante Prozessschritte und Rückkopplungsschleifen andererseits. Deshalb bietet es sich an, zunächst eine Grobplanung in mehreren Prozessphasen durchzuführen und die Verfahrensschritte dann vor jeder Prozessphase zu konkretisieren. Dies ist vor allem für den Beteiligungsprozess wichtig, sowohl verwaltungsintern als auch mit den stadtgesellschaftlichen Akteuren. Denn je besser die verschiedenen Akteure in die Erarbeitung des Konzeptes involviert sind, desto eher entsteht eine Identifikation mit dem Ergebnis und umso stärker bringen sich die Akteure auch in die Umsetzung ein. Gleichzeitig entsteht mit der Identifikation eine stadtgesellschaftliche Kontrolle, weil deutliche Abweichungen vom Konzept auch öffentlich hinterfragt werden können. Es ist also ein durchaus gewollter Effekt, dass Interessenvertreter Stadtentwicklungskonzepte zitieren, wenn sie Projekte und Entscheidungen von Politik und Verwaltung hinterfragen. Grundsätzlich besteht der Erarbeitungsprozess für ein Stadtentwicklungskonzept aus drei Phasen: • • •

einer Analysephase, einer Konzeptentwicklungsphase sowie einer Endabstimmungsphase.

Die einzelnen Arbeitsschritte in den Phasen werde ich im Folgenden genauer vorstellen. Wichtig ist, dass in allen Phasen der Konzepterarbeitung bedacht wird, welche kommunalen Handlungsmöglichkeiten bestehen. Dazu müssen die bisher genutzten oder potentiell nutzbaren Instrumente hinsichtlich ihrer Zielgenauigkeit und Effizienz bewertet, aber auch konkrete Umsetzungsmaßnahmen entwickelt werden. Es gilt herauszuarbeiten, welche Maßnahmen und Instrumente wie erfolgreich funktioniert haben, wie aufwändig ihre Nutzung war und welche alternativen Instrumente zur Verfügung stehen können, die zum Beispiel bereits in anderen Städten erfolgreich genutzt wurden.

6.2.3 Bewertung und Ableitung von Handlungsbedarfen Im Kapitel 4.2 erfolgte bereits die Auseinandersetzung mit Daten und Analysen als Grundlagenuntersuchungen für Stadtentwicklungskonzepte. Daran soll nun angeknüpft werden. Denn sowohl Monitoring als auch gesonderte Grundlagenuntersuchungen sind eine wichtige analytische Basis, auf der Stadtentwicklungskonzepte auf bauen. Für Berlin, das 2019 mehrere sektorale Stadtentwicklungspläne gleichzeitig fortgeschrieben hat, beschreibt Elke Plate, Gruppenleiterin Stadtentwicklungsplanung in der Berliner Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen, die analytischen Grundlagen wie folgt: »Vorbereitend zur Fortschreibung der StEPs hatten wir aktuelle Datengrundlagen, teilweise mit Blick auf vorherige StEPs auch bereits Statusbestimmungen geschaffen. So hatten wir beispielsweise bis Sommer 2016 den Statusbericht zum StEP Zentren erarbeitet und eine gesamtstädtische Verkaufsflächenerfassung durchgeführt. Diese

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

bildete die analytische Grundlage für die konzeptionellen Inhalte des StEP Zentren 2030. Für den StEP Wohnen 2030 war eine Datengrundlage auch das Monitoring Soziale Stadtentwicklung, das wir regelmäßig seit 1999 erstellen. Entscheidend war natürlich das verwaltungsinterne Wohnflächeninformationssystem, das seit 2014 alle Potenzialflächen für den Wohnungsneubau in Berlin ab mindestens einer Größe von 50 Wohnungen erfasst und jeweils mit einer Vielzahl an standort- und planungsbezogenen Sachdaten ergänzt.« (Interview 4) Qualitative und quantitative Daten beschreiben die Situation in einer Stadt, zeigen Trends und Entwicklungserwartungen. Für die Konzeptentwicklung ist es aber wichtig, diese zu bewerten, Schlussfolgerungen zu ziehen sowie Handlungsbedarfe daraus abzuleiten. Dafür gibt es mehrere grundsätzliche Wege, die je nach thematischem Fokus unterschiedlich oder auch parallel genutzt werden können. Überall dort, wo Kommunen mit Stadtentwicklungskonzepten den Handlungsrahmen für wirtschaftliche Prozesse präzisieren, lassen sich wichtige Handlungsbedarfe aus dem differenzierten Vergleich von Angebot und Nachfrage ableiten. Neben der Gesamtbetrachtung, aus der sich die Einschätzung eines grundsätzlichen Angebotsdefizites oder Überangebotes ergibt, ist vor allem eine sektorale Betrachtung nach Segmenten und Qualitäten erforderlich. Gerade bezogen auf das Flächenangebot besteht nicht nur die Frage, ob ausreichend Flächen für bestimmte Nutzungen vorhanden sind, sondern ob die Flächenqualitäten auch nachfragegerecht sind und wie mit städtebaulichen Missständen umzugehen ist. Ein weiterer wichtiger Bewertungsschritt ist der Abgleich der Ergebnisse von Grundlagenuntersuchungen mit normativen Zielen. Dazu können einerseits die in Kapitel 3.1 dargestellten Leitideen und planerischen Prinzipien herangezogen werden. Andererseits sollte ein Abgleich mit den Zielen in bereits bestehenden Konzepten und weiteren politischen Beschlüssen erfolgen. Im Ergebnis ist zu prüfen, ob ein Änderungsbedarf beim bisherigen kommunalen Handeln oder den vorhandenen Zielen besteht. Die wohl am häufigsten verwendete Methode, um insbesondere in integrierten Stadtentwicklungskonzepten und Stadtteilkonzepten aus den Grundlagenuntersuchungen systematisch Handlungsbedarfe und -prioritäten abzuleiten, ist die SWOTAnalyse (SWOT: ›strengths, weaknesses, opportunities, threats‹). Sie wird auch in den Arbeitshilfen von Bund und Ländern für integrierte Stadtentwicklungskonzepte empfohlen (vgl. u.a. BMUB 2016, Empirica 2013). Dabei werden Stärken und Schwächen der Stadt als interne (von der Stadt beeinf lussbare) sowie Chancen und Risiken als externe (nicht direkt beeinf lussbare) Faktoren auf bereitet. Nach dem planerischen Prinzip ›Stärken stärken, Schwächen schwächen‹ werden daraus Handlungsbedarfe abgeleitet und Prioritäten gesetzt. SWOT-Analysen sind für Stadtentwicklungskonzepte in der Regel so komplex, dass sie sich hier nicht graphisch als Beispiel darstellen lassen. Die Stadt Augsburg (2020) hat beispielsweise die Ergebnisse einer umfangreichen Analyse von etwa 80 Seiten vorgelegt und danach in ihrem Stadtentwicklungskonzept schriftlich prägnant zusammen gefasst. Da einzelne Stadträume oder Stadtteile unterschiedliche Probleme, Potenziale und Handlungsbedarfe haben, ist es sinnvoll, die Bewertung und darauf auf bauend Ziele, Strategien sowie den damit verbundenen Instrumenteneinsatz räumlich zu differenzieren. Dazu werden gesamtstädtische Analysen und Bewertungsverfahren – bei Bedarf reduziert auf Kernindikatoren – auf Stadtteile heruntergebrochen und Kate-

6. Stadtentwicklungskonzepte

gorien mit unterschiedlichen Handlungsstrategien gebildet. So können Ressourcen zielgenauer eingesetzt sowie Mitnahmeeffekte und sich konterkarierende Wirkungen reduziert werden. Sehr ausgeprägt wurde dieser Ansatz im Integrierten Stadtentwicklungskonzept Leipzig 2030 (vgl. Stadt Leipzig 2018) auf die einzelnen Fachkonzepte angewendet und kann dort anschaulich nachvollzogen werden. Wenn Stadtentwicklungskonzepte standort- und f lächenbezogene Aussagen und Prioritäten formulieren (zum Beispiel Wohnbauf lächenkonzepte, Wirtschaftsf lächenkonzepte, Standortkonzepte für soziale Infrastruktur), bedarf es einer vergleichenden Bewertung der verfügbaren Flächenpotenziale. Derartige Bewertungen werden auch bei der Flächennutzungsplanung und im Flächenmanagement genutzt. Die heute in den Kommunen vorhandenen geographischen Informationssysteme (GIS) haben das Datenmanagement für diese Bewertungsverfahren deutlich vereinfacht. Mittels GIS-Analyse werden ökologische, soziale und ökonomische Kriterien der Flächen untersucht (vgl. Kötter et al. 2010). Während die ökologischen Kriterien meist aus direkten Flächeneigenschaften ermittelt werden (zum Beispiel Bodenwertzahl, ökologische Qualität), sind die sozialen Kriterien vielfach aus der Infrastrukturqualität (zum Beispiel ÖPNV, Schule, Erholungsräume) abgeleitet. In der ökonomischen Abbildung 49: Beispiel Leipzig: Bewertungsverfahren für Wohnbauf lächen (Quelle: eigene Darstellung nach Stadt Leipzig 2000)

Im Stadtentwicklungsplan Wohnungsbau und Stadterneuerung hat die Stadt Leipzig im Jahr 2000 alle unbebauten Wohnbauflächen systematisch bewertet. Vor dem Hintergrund der kommunalen Gemeindegebietsreform und des hohen Wohnungsleerstandes verfügte Leipzig zu diesem Zeitpunkt über ein Wohnbauflächenpotenzial, das weit über den mittelfristigen Bedarf hinaus ging. Ziel war deshalb eine Priorisierung der Wohnbauflächenentwicklung entlang ihrer fachlichen Eignung und unter Berücksichtigung der bestehenden Bindungen (zum Beispiel Planungsrecht, Verträge, Erschließung).

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

Bewertung haben die gebietsbezogenen Infrastruktur- und Aktivierungskosten (zum Beispiel technische Erschließung, Altlastenbeseitigung) eine besondere Bedeutung. Bei der Bewertung sind auch rechtliche Restriktionen oder politische Beschlusslagen zu berücksichtigen, die bestimmte Nutzungen komplett ausschließen (zum Beispiel im Natur- oder Hochwasserschutz). Über diese fachliche Bewertung der Flächeneignung hinaus ist wichtig, die Eignung aus einer Nachfrageperspektive heraus einzuschätzen sowie planerische Bindungen (zum Beispiel bestehendes Baurecht) und Aktivierungshemmnisse (zum Beispiel auf Grund der Eigentumsverhältnisse) zu berücksichtigen. Idealtypisch werden die Kriterien aus vorher formulierten Zielen abgeleitet. Die konkreten Indikatoren sind jedoch in der Regel auch von der Datenverfügbarkeit vor Ort abhängig, da zusätzliche Datenerhebungen im kommunalen Alltag nur begrenzt zu bewältigen sind. Um aus den Indikatoren eine zusammenfassende Bewertung abzuleiten, wurden umfassende wissenschaftliche Bewertungsverfahren entwickelt (vgl. Doetsch 2010, Greiving 2010). Aus meiner Erfahrung ist jedoch ein einfaches, für Politik und Fachöffentlichkeit gut nachvollziehbares Verfahren – möglichst ohne komplexe Wichtungen – zu empfehlen, damit die Ergebnisse auch im politischen Raum gut vermittelbar sind und spezifische Einzelinteressen zu ausgewählten Flächen transparent eingeordnet werden können.

6.2.4 Entwicklung eines Zielsystems Auf Grundlage der Analysen, ihrer Bewertung und der abgeleiteten Handlungsempfehlungen können im nächsten Schritt Ziele entwickelt werden. Diese Ziele liegen meist nicht auf einer Ebene, sondern es wird mit Zielhierarchien gearbeitet. Aus einer oder mehreren übergeordneten Leitlinien werden die Ziele schrittweise konkretisiert bis hin zu Handlungszielen für einzelne Maßnahmenbündel. Im Projektmanagement wird vermittelt, dass Ziele SMART (›specific, measurable, achievable, reasonable, time bound‹) formuliert werden sollen. Aber gerade die Messbarkeit und die Terminierung sind in der Stadtentwicklungsplanung schwierig

Abbildung 50: Beispiel Köln: Auszug aus den Zielgerüst der Stadtstrategie (Quelle: eigene Darstellung nach Stadt Köln 2020)

Die Stadtstrategie ›Kölner Perspektiven 2030+‹ setzt mit dem Zielgerüst einen strategischen Rahmen, der das städtische Handeln leiten soll. Fünf Leitsätze definieren, in welche Richtung Köln seine Entwicklung in den nächsten Jahren lenken will. 27 Ziele konkretisieren die Leitsätze und formulieren für einzelne Handlungsfelder der Stadtentwicklung Vorgaben. Die einzelnen Ziele werden durch ›Hashtags‹ unterfüttert, welche die Ziele detaillieren oder erste Ansätze zur Umsetzung benennen (vgl. Stadt Köln 2020).

6. Stadtentwicklungskonzepte

Tabelle 7: Ziele in Stadtentwicklungskonzepten Zielhierarchien Leitbild und Leitlinien

Handlungsleitende und bildhafte Formulierung Hohe Abstraktheit

Strategische Ziele

Konkretisierung des Leitbildes Differenzieren von Handlungssträngen

Fachliche Ziele

Fachliche Konkretisierung der strategischen Ziele Ausgestaltung der einzelnen fachlichen Handlungsstränge Ableitung von Maßnahmenbündeln

(operative) Handlungsziele

Formulierung, was mit einzelnen Maßnahmen/-bündel bis wann durch wen erreicht werden soll

umzusetzen. Neben der Abstraktheit der Planung liegt das vor allem daran, dass die erwünschten Wirkungen und Zielzustände nur langfristig durch das Handeln einer Vielzahl von Akteuren entstehen und sehr unterschiedlich stringent durch Maßnahmen der öffentlichen Hand erreichbar sind. Darüber hinaus birgt die kommunale Finanzplanung, die in der investiven Mittelfristplanung nur vier Jahre umfasst, wenig Verlässlichkeit zur Finanzierung von Maßnahmen, die Ziele der nächsten zehn Jahre adressieren. Deshalb werden auf den meisten Zielebenen der Stadtentwicklungsplanung statt messbarer Kennzahlen Qualitäten benannt, die erreicht werden sollen. Erst auf der Ebene der operativen Handlungsziele, die aber in vielen Stadtentwicklungskonzepten nicht mehr abgebildet werden, ist eine SMARTe Zielformulierung üblich. Auf den unterschiedlichen Zielebenen können jeweils Schnittstellen, Synergien und Konf likte herausgearbeitet und transparent gemacht werden. Gerade Konf likte lassen sich auf übergeordneten Zielebenen nur bedingt lösen, denn oft geht es ja nicht darum, sich für das eine und gegen das andere Ziel zu entscheiden. Vielmehr ist es wichtig, mögliche Zielkonf likte zu kennen, um bei der Ausgestaltung von Strategien und Maßnahmen standort- und maßnahmenkonkret unterschiedlich mit den Konf likten umzugehen.

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

An dieser Stelle sei nochmals darauf hingewiesen, dass Stadtentwicklungsplanung politische Planung auf der kommunalen Ebene ist. Die Ziele – insbesondere Leitbild und strategische Ziele – sind im besonderen Fokus des politischen Diskurses. Hier kann sich eine gesonderte Beschlussfassung des Stadtrates zu den Zielen anbieten, bevor das Konzept fertig ausgearbeitet wird. Die Formulierung qualitativer Ziele erleichtert in der Regel den politischen Diskurs, auch wenn oft zumindest eine gewisse Zahl plakativer messbarer Ziele zum konkreten Handeln im Sinne von ›quick wins‹ von der Kommunalpolitik erwartet wird. Wichtig ist, die grundsätzliche Erreichbarkeit der Ziele konsequent einzufordern. Dazu dient regelmäßig die Auseinandersetzung mit den verfügbaren Instrumenten. Hierbei sollten durchaus Innovationen angestoßen und – wo immer möglich – neue, akteursübergreifende Lösungsansätze entwickelt werden. Zum Sichern der Erreichbarkeit ist es auch notwendig, konkurrierende Ziele frühzeitig sichtbar zu machen. Allerdings sind die rechtlichen Handlungsmöglichkeiten auf kommunaler Ebene zu beachten. Gerade in der aktuellen wohnungspolitischen Diskussion werden häufig Ziele thematisiert, deren instrumentelle Ausgestaltung auf Ebene des Bundes oder der Länder liegen. Insofern ist es legitim, in den Konzepten Forderungen an Bund und Länder zu formulieren und diese in die Diskussion bei den kommunalen Spitzenverbänden einzuspeisen. Über die kommunalen Spitzenverbände können die Anliegen dann mit mehr Nachdruck gegenüber Bund und Ländern artikuliert werden.

6.2.5 Erarbeiten von Instrumenten und Maßnahmen Zu einer strategischen Stadtentwicklungsplanung gehört es, dass nicht nur gesamtstädtische oder teilräumliche Ziele dargestellt sind, sondern auch aufgezeigt wird, wodurch diese zu erreichen sind. Wie konkret dies erfolgt, mit zeitlich und finanziell kalkulierten Maßnahmen und Projekten, durch grobe Maßnahmenbündel oder die Priorisierung von Instrumenten, hängt stark von der Art des Konzeptes und der Größe des Betrachtungsraumes ab. Grundsätzlich sollte für mögliche Instrumente und Maßnahmen geprüft werden, • • • •

welche Handlungsmöglichkeiten die Kommune im konkreten bundes- und landesrechtlichen Rahmen hat, inwieweit eine Wirksamkeit im Sinne der formulierten Ziele gegeben ist, ob mit kontraproduktiven Wirkungen bezüglich anderer Ziele und Maßnahmen zu rechnen ist und wie das Aufwand-Nutzen-Verhältnis zu bewerten ist.

Dabei sind nicht nur einzelne Instrumente und Maßnahmen zu betrachten, sondern auch deren Synergien oder möglichen Konf likte durch eine räumliche und inhaltliche Bündelung. Für das Maßnahmenset eines Stadtentwicklungskonzeptes steht letztlich die Herausforderung, eine ausgewogene Balance zwischen restriktiven rechtlichen Instrumenten, aktivierender Unterstützung von Akteuren und kommunalen Investitionen zu erreichen. Für das Konzept werden im Ergebnis konkrete Vorhaben oder Maßnahmenbündel definiert sowie zeitlich und inhaltlich priorisiert. Wichtig ist, sowohl langfristige strukturelle Veränderungen anzugehen als auch kurzfristige Erfolge zu generieren,

6. Stadtentwicklungskonzepte

Abbildung 51: Methodik zur Bewertung von Instrumenten und Maßnahmen (Quelle: eigene Darstellung)

die zur weiteren Mitwirkung motivieren. Gerade bei stadtweiten integrierten Konzepten großer Städte werden nicht alle Maßnahmen ausgearbeitet, sondern es erfolgt eine Konzentration auf Schlüssel- und Impulsvorhaben (vgl. Kap. 3.6). Dabei sind auch die möglichen Kooperationspartner sowie der Veränderungsbedarf von verwaltungsinternen Abläufen und Prozessen (zum Beispiel im Liegenschaftsmanagement oder in der Abstimmung von Bauprojekten) zu klären. Wenn die Vorhaben detailliert mit angestrebten Zeitrahmen, Projektschritten, federführenden und mitwirkenden Akteuren dargestellt werden sollen, wird dazu meist eine Auf bereitung in Steckbriefen genutzt. An dieser Stelle ist grundsätzlich auch eine Auseinandersetzung mit der finanziellen Dimension zu empfehlen. Bei manchen Konzepten, insbesondere der Stadtteilentwicklung, kann bereits eine städtebauliche Grobkalkulation erfolgen. Doch oft sind die Vorhaben in der Phase der Konzepterarbeitung noch nicht so weit ausgearbeitet, dass schon ein konkreter Finanzbedarf benannt werden kann. Trotzdem sollte geprüft werden, ob der Finanzbedarf vergleichsweise gering oder hoch ist und inwieweit Fördermöglichkeiten bestehen. Wichtig ist aus meiner Sicht, dass das gesamte Maßnahmenprogramm nicht durch den aktuell absehbaren Finanzrahmen beschränkt wird, da sich dieser – die Corona-Pandemie hat es gerade nochmals gezeigt – für die Laufzeit von Stadtentwicklungskonzepten mit zehn bis 15 Jahren nicht fundiert abschätzen lässt. Durch eine geschickte Priorisierung der Vorhaben kann über einen längeren Zeitraum mit unterschiedlichen finanziellen Handlungsmöglichkeiten umgegangen werden.

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

6.2.6 Beschlussfassung und Umsetzung Wenn der Entwurf eines Stadtentwicklungskonzeptes vorliegt, bedarf es – trotz aller kooperativen Arbeitsprozesse – einer intensiven Endabstimmung. Viele Städte haben hier institutionalisierte Verfahren der Ressortabstimmung und Mitzeichnung. Die häufig schriftlich über die Verwaltungsspitze geführten Verfahren eignen sie sich jedoch nur sehr begrenzt, um verbliebene Konf likte zu klären und komplexe Abhängigkeiten in Stadtentwicklungskonzepten zu verändern. Sie dienen vielmehr einer abschließenden Justierung von politischer Ausrichtung oder Entscheidung letzter Formulierungsdetails. Gleichzeitig zeigt sich in diesen Abstimmungsverfahren, ob der integrierte Arbeitsprozess wirklich erfolgreich war. Leider hat sich in meiner kommunalen Erfahrung auch gezeigt, dass von einigen Verwaltungsressorts diese Endabstimmung genutzt wurde, um bereits geklärte Konf likte und Priorisierungen nochmals über die Verwaltungsspitze erneut aufzurufen und eigene Ressortinteressen durchzusetzen. Dies lässt sich nicht grundsätzlich verhindern, jedoch hilft eine vorherige informelle Endabstimmung, die verwaltungsinternen Konf likte zu erkennen und schon weniger wichtige Punkte auszuräumen. Verbleibende offene Punkte müssen letztlich durch den Oberbürgermeister entschieden werden. Nach der verwaltungsinternen Endabstimmung wird das Konzept in die politischen Gremien zur Beschlussfassung eingebracht. In welchen Gremien darüber beraten wird und in welcher Form nochmals eine Öffentlichkeitsbeteiligung erfolgt, ist stark von der lokalen politischen Kultur abhängig. Auf jeden Fall sollte dafür ausreichend Zeit kalkuliert werden. Manche Städte gehen einen formalen, an die Bauleitplanung angelehnten Weg, indem sie • • • •

zunächst einen Beschluss zur öffentlichen Auslegung des Konzeptes treffen, dieses vergleichbar zu Bebauungsplänen mehrere Wochen auslegen, die eingehenden Stellungnahmen abwägen und abschließend das Gesamtergebnis zur Beschlussfassung bringen.

In Leipzig wurden jedoch sehr gute Erfahrungen mit einer weniger formalen Beteiligung zum Entwurf gemacht. Dabei wurden • • • •

verschiedene Beteiligungsmöglichkeiten parallel zur politischen Diskussion angeboten, die Ergebnisse der Beteiligung zusammenfassend dokumentiert, Änderungen in den Entwurf eingearbeitet und dazu ein Änderungsverzeichnis erstellt und abschließend der überarbeitete Entwurf dem Stadtrat zum Beschluss vorgelegt.

Darüber hinaus hat sich beim integrierten Stadtentwicklungskonzept in Leipzig auch eine interfraktionelle Arbeitsgruppe des Stadtrates bewährt, die sich mit der komplexen Materie an zwei Samstagen konzentriert auseinandergesetzt hat. Für eine hohe Wirksamkeit des Konzeptes ist es erforderlich, dass es nach der Beschlussfassung gut öffentlich zugänglich und nachvollziehbar ist. Hier besteht eine besondere Herausforderung: Kommunen benötigen einerseits ein detailliert ausfor-

6. Stadtentwicklungskonzepte

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muliertes Konzept, mit dem Verwaltung und Politik arbeiten können. Andererseits ist für die stadtgesellschaftliche Vermittlung eine anschauliche Auf bereitung der Kernaussagen hilfreich. Deshalb werden die Konzepte insbesondere in größeren Kommunen in unterschiedlicher Anschaulichkeit und Tiefe der Durchdringung auf bereitet: •

•

• •

Die Vorlage zur politischen Beschlussfassung enthält das komplette Konzept sowie Aufträge an die Stadtverwaltung für die Umsetzung. Hilfreich ist auch hier, dem Konzept eine Kurzfassung beizufügen. Eine anschauliche, gelayoutete Broschüre richtet sich an die Akteure und fachlich interessierte Öffentlichkeit. Dabei erfolgt in der Regel eine Reduzierung der Aussagetiefe sowie eine professionelle graphische Auf bereitung von Kernaussagen, um das Lesen attraktiver zu machen. Einige Städte veröffentlichen Kernaussagen und geplante Maßnahmen in Form eines kurzen Flyers für die breite Öffentlichkeit. Lohnend ist es darüber hinaus, Aufwand in die Auf bereitung der Kernaussagen im Internet zu investieren. Diese können dann auf die vorgenannten Dokumente in PDF-Format verlinken. Während Beteiligungsseiten im Zuge der Konzepterarbeitung im Internet meist sehr aufwändig und professionell gestaltet werden, erfolgt dies nur selten für die bereits beschlossenen Konzepte, obwohl damit viel mehr Menschen erreicht werden können als mit gedruckten Publikationen.

Aus meiner Sicht ist es darüber hinaus notwendig, die Kernaussagen eines Konzeptes auch so weit zu reduzieren, dass sie sich mit einer oder zwei Graphiken vermitteln lassen. Damit erhöht sich die Chance, dass die Kernaussagen auch im schnelllebigen politischen Alltag präsent bleiben. Für das Integrierte Stadtentwicklungskonzept Leipzig 2030 sind diese zwei Graphiken aus meiner Sicht das Strategische Zielbild und die Karte der Schwerpunkträume (vgl. Abb. 10 und 54). Tabelle 8: Veröf fentlichungen zu Stadtentwicklungskonzepten ausgewählter Städte Bausteine

INSEK Leipzig 2030

STEP Wien 2025

BerlinStrategie 2030

INSEK Frankfurt 2030

Vollständige Fassung

Ratsvorlage und Ringordner

gelayoutete Broschüre

gelayoutete Ratsvorlage

gelayoutete Broschüre

Kurzfassung

gelayoutete Broschüre in zwei Teilen, strategisches Zielbild als Faltblatt

gelayoutete Broschüren, auch für ausgewählte Fachkonzepte

gelayoutete Broschüre

Schwerpunkträume

Webseite

aufwändige Aufbereitung des Konzeptes, Download aller Materialien möglich

aufwändige Aufbereitung des Konzeptes, Download aller Materialien möglich

einfache Aufbereitung des Konzeptes mit Vertiefung der Transformationsräume, Download der Broschüren möglich

einfache Aufbereitung des Konzeptes, aber ausführlicher Rückblick auf den Prozess, Download aller Materialien möglich

Englische Aufbereitung

eine Broschüre, mehrere Webseiten

alle Broschüren, eine Webseite

eine Broschüre, eine Webseite

mehrere Webseiten

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

Auf die Beschlussfassung des Konzeptes folgt in der Regel eine große Erleichterung bei allen Beteiligten, dass die Kraftanstrengungen und die hohe Arbeitsbelastung gemeistert wurden und ›Luft geholt‹ werden kann. Der Umsetzungsprozess sollte jedoch nahtlos anschließen, damit nicht erst das Risiko besteht, das Konzept beiseite zu legen und weiterzuarbeiten wie vorher. Deshalb ist zu empfehlen, die Umsetzungsstrategie bereits im Konzept zu skizzieren (vgl. Land Brandenburg 2012) und die Arbeitsstrukturen fortzuführen, aber für den Umsetzungsprozess anzupassen. Wenn die Umsetzung des Stadtentwicklungskonzeptes nicht weitgehend in einer Hand liegt, sondern viele Verwaltungseinheiten und Akteure für einzelne Bausteine verantwortlich sind, bedarf es einer zentralen Koordinierung und Steuerung des Prozesses. Dies umfasst vor allem folgende Aufgaben: •

•

•

•

Regelmäßigen Rückkopplung des Umsetzungsstandes von Maßnahmen und Instrumenten: Dies kann durch Abstimmungsrunden oder Erfassungsbögen erfolgen. Die Stadt Ludwigsburg hat mit ihrem Kommunalen Steuerungs- und Informationssystem (vgl. Kapitel 4.4) sogar ein detailliertes digitales Controllingsystem aufgebaut. Systematische Prüfung von Entscheidungsvorlagen auf Übereinstimmung mit den Konzeptzielen: Dazu haben einige Städte kurze Prüf bögen eingeführt. Ich finde diese allerdings nur hilfreich, wenn sie nicht nur das Ankreuzen relevanter Ziele umfassen, sondern auch eine schriftliche Auseinandersetzung erfordern. Implementierung des Konzeptes in die Aufstellung der Haushalts- und Stellenplanung: Dazu wurde bereits in einigen Städten experimentiert, jedoch sind mir bisher keine befriedigenden systematischen Methoden bekannt. Deshalb erscheint es mir am pragmatischsten, wenn die Leitung der für Stadtentwicklungsplanung zuständige Struktureinheit persönlich in die Haushaltsberatungen einbezogen wird. Monitoring und Evaluation: Die Konzepte dafür sollten gemeinsam mit den beteiligten Akteuren entwickelt werden, auch wenn die Durchführung dann zentral gesteuert wird.

Wichtig für den Umsetzungsprozess ist auch die kontinuierliche Kommunikation der Akteure. Dadurch werden vertiefende Planungsüberlegungen und Veränderungen transparent, sodass neu entstehende Handlungsbedarfe, Synergien und Konf likte frühzeitig erkannt und fachübergreifend bearbeitet werden können.

6.3 Leitbilder 6.3.1 Einordnung und fachliche Besonderheiten Der Begriff des Leitbildes bezeichnet in der Stadtentwicklung ein aufeinander abgestimmtes Bündel von übergeordneten Zielen einer Gemeinde (vgl. Jessen 2018). Dies ist zu unterscheiden von den städtebaulichen Leitbildern, die fachliche Prinzipien der Stadtstruktur darstellen (zum Beispiel autogerechte Stadt, Urbanität durch Dichte, nutzungsgemischte Stadt). Leitbilder haben in der Stadtentwicklungsplanung die Aufgabe, ein gemeinsames Verständnis von einem künftig gewünschten Zustand und damit der zukünftigen Entwicklung einer Stadt zu erzeugen. Deshalb sind sie sehr gut für breit angelegte

6. Stadtentwicklungskonzepte

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Beteiligungsprozesse geeignet. Allerdings sind in solchen Prozessen erarbeitete Leitbilder in den meisten Städten inhaltlich sehr ähnlich. Das ist nicht überraschend, denn was sich die Mehrheit der Menschen wünscht, unterscheidet sich – so zeigen kommunale Bürgerumfragen – in vielen Städten nur wenig. Gleichzeitig enthalten viele kommunale Leitbilder Elemente der städtebaulichen Leitidee der europäischen Stadt (vgl. Kapitel 3.1). Das zeigt beispielhaft der Leitsatz aus dem Leitbild Bremen ʻ20 ›lebenswert – urban – vernetzt‹ (Freie Hansestadt Bremen 2007), der so für viele deutsche Städte stehen könnte. Für Leitbilder und deren Erarbeitungsprozess ist es deshalb wichtig, neben einem breiten Konsens auch die Besonderheiten einer Stadt – den ›unique selling point‹ – herauszuarbeiten. Meist werden diese Besonderheiten in einem der Leitsätze oder Ziele zur Stadtentwicklung ausgedrückt. In der Bauhausstadt Dessau-Roßlau lautet beispielsweise einer der Leitsätze »Auf klärung/Bauhausmoderne touristisch als Wirtschaftsfaktor vermarkten« (Stadt Dessau-Roßlau 2011), in Osnabrück wird dagegen die lokale Spezifik durch die »lebendige Friedensstadt« benannt (Stadt Osnabrück 2020). Dies deutet auch auf die Relevanz von Leitbildern für das Stadtmarketing hin, teilweise werden Leitbildprozesse auch von dort aus angestoßen. Tabelle 9: Leitbilder und Leitsätze ausgewählter Städte , Leitbild Bremen 20 ›lebenswert – urban – vernetzt‹ Bremen im Jahr 2020 ist… …eine grüne Stadt am Wasser mit hohen Erholungs- und Umweltqualitäten …eine sozial gerechtere Stadt …eine Stadt des exzellenten Wissen …ein attraktiver und innovativer Wirtschaftsraum mit einem vielfältigen vitalen Arbeitsmarkt …eine Stadt in guter Nachbarschaft mit der Region …eine Stadt voll Bürgersinn und Sinn für gemeinsam entwickelte Ziele und Projekte

Leitbild Dessau-Roßlau ›Zukunft mit Tradition‘

Strategische Ziele Osnabrück 2021 bis 2030

Zielgerüst der Kölner Perspektiven 2030

Wirtschaft, Innovation und regionale Kooperation fördern

Stadt zum Leben und Erleben

Köln sorgt für kompakte und lebenswerte Quartiere.

Wissenschaft und Bildung am Standort stärken

Stadt mit Zukunft

Aufklärung/Bauhausmoderne als Wirtschaftsfaktor vermarkten Nachhaltige Entwicklung und Konzentration der oberzentralen Funktionen auf die Innenstadt Hervorragende landschaftliche Qualitäten auch im Hinblick auf den Klimawandel schützen Stadt für Jugend attraktiv machen, Ältere aktiv ins Stadtleben einbeziehen, dadurch Lebensqualität verbessern

Hochschul- und Wirtschaftsstadt Vielfältiger Kulturstandort und lebendige Friedensstadt Lernende Stadt mit sozialer Verantwortung Handlungsfähige Stadt

Köln stärkt seine Rolle als vielfältig vernetzte Metropole. Köln sorgt für Bildung, Chancengerechtigkeit und Teilhabe. Köln schafft Raum für eine dynamische und nachhaltige Wirtschaft und für vielfältige Arbeitswelten.

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

Einen etwas anderen Ansatz verfolgt die Stadt Mannheim mit ihrem neuen Leitbild, denn sie hat die Diskussion um die kommunale Bedeutung der globalen Nachhaltigkeitsziele (SDG) mit dem Leitbildbildprozess verbunden. Im Ergebnis ist ein Leitbild mit sieben strategischen Zielen entstanden, die weniger einen allseits gewünschten Zielzustand als vielmehr die Verantwortung für eine nachhaltige Entwicklung zeigen. Deshalb sind im Mannheimer Leitbild nicht nur Lebensqualität und Innovation als Leitideen zu finden, sondern auch Bildungsgerechtigkeit, nachhaltiger Konsum und globale Verantwortung. So ist wurde beispielsweise folgendes strategisches Ziel formuliert: »Mannheim ist Vorbild für die internationale Zusammenarbeit von Städten. Kommunale Entwicklungspolitik und verantwortungsvoller Konsum tragen zu globaler Gerechtigkeit und einer nachhaltigen internationalen Politik bei.« (Stadt Mannheim 2019: 4) Gemeinsam ist den verschiedenen kommunalen Leitbildern, dass sie grundsätzliche Aussagen treffen, wenngleich keine stadträumliche Differenzierung in Form von Karten und Plänen erfolgt. Eine Ausnahme stellen die räumlichen Leitbilder dar, die beispielsweise in Karlsruhe (vgl. Stadt Karlsruhe 2016) und Hamburg (vgl. Freie und Hansestadt Hamburg 2007) erarbeitet wurden. Diese ähneln in Bearbeitungstiefe und -methodik in vielen Punkten einem integrierten Stadtentwicklungskonzept mit starker städtebaulicher Ausrichtung. Trotz einer gewissen Austauschbarkeit von Leitbildern sollte man ihre Bedeutung nicht unterschätzen. Sie helfen beim Transport von Kernaussagen komplexer Stadtentwicklungsfragen und vermitteln ein anschauliches Bild von der angestrebten Zukunft der Stadt. Auch in Konf liktsituationen im Alltag kann es hilfreich sein, von konkreten Problemen und widerstreitenden Interessen auf die Leitbildebene zu abstrahieren. Deshalb werden Leitbilder nicht nur als eigenständige Konzepte und Prozesse erarbeitet, sondern sind häufig auch ein Bestandteil von Zielsystemen in Stadtentwicklungskonzepten. Dies wird auch von mehreren Arbeitshilfen für integrierte Entwicklungskonzepte empfohlen (vgl. u.a. BMUB 2016, Land Brandenburg 2012).

6.3.2 Methodische Aspekte Die Erarbeitung eines Leitbildes ist angesichts der beschriebenen Merkmale weniger ein fachlicher Arbeitsprozess als vielmehr ein gut strukturierter Diskussions- und Beteiligungsprozess. Trotzdem ist eine fundierte Grundlagenuntersuchung hilfreich, um eine faktenbasierte und sachliche Diskussion zu führen. Bei einem Ansatz wie dem Mannheimer Leitbild ist darüber hinaus eine intensive Auseinandersetzung mit der lokalen Relevanz der globalen Nachhaltigkeitsziele erforderlich. Ein besonderes Augenmerk ist bei Leitbildprozessen auf das Endprodukt zu legen. Dabei geht es um eine bürgerfreundliche Formulierung und eine graphisch ansprechende Auf bereitung. Einen interessanten Ansatz verfolgt hier das Bremer Leitbild, das unterschiedlich tiefgründig auf bereitete Zugangsmöglichkeiten zu den Inhalten bietet (vgl. Freie Hansestadt Bremen 2007). Für die Wirksamkeit eines Leitbildes ist auf Grund seiner geringen Aussagetiefe entscheidend, dass es mit konkreten Folgemaßnahmen in den Stadtentwicklungsprozess eingebunden wird. In einigen Leitbildern werden quantitative Ziele oder grobe Schlüssel- und Impulsmaßnahmen benannt (vgl. Freie Hansestadt Bremen 2007, Stadt Dessau-Roßlau 2011). Die Wirksamkeit kann aber auch gesichert werden, wenn

6. Stadtentwicklungskonzepte

Abbildung 52: Beispiel Bremen: Leitbild Bremen ̒20 (Quelle: moskito GmbH& Co. KG)

Das Leitbild Bremen 2̒ 0 ›Lebenswert – urban – vernetzt‹ wurde in einem breiten Bürgerbeteiligungsprozess erarbeitet und setzt an Werten und Besonderheiten Bremens an. Besonders deutlich wird dies im Layout der Broschüre zum Leitbild mit den Bremer Stadtmusikanten. In der graphisch ausgefeilten Broschüre werden Botschaften in Bildern, Überschriften und kurzen Texten vermittelt. Für Interessierte gibt es ein eingelegtes Booklet mit der vollständigen Textfassung des Leitbildes, die auch Handlungsschwerpunkte und konkret messbare Ziele bis zum Jahr 2020 enthält (vgl. Freie Hansestadt Bremen 2007).

das Leitbild eine klare Position im Baukasten der Stadtentwicklungsplanung (vgl. Kapitel 6.1) erhält und bei Folgeprozessen und -projekten immer wieder als Ausgangsund Bezugspunkt genutzt wird.

6.3.3 Arbeitsstruktur und Beteiligungsprozess Leitbilder eignen sich gut für breite Beteiligungsprozesse mit Foren und Zukunftskonferenzen, aber auch digitalen Methoden. Es ist besonders wichtig, einen möglichst breiten Kreis von Akteuren und eine Vielfalt der Menschen vor Ort einzubeziehen. Deshalb sind aktivierende Methoden und Diskussionen an öffentlichen Orten zu empfehlen. Auch Veranstaltungen mit Teilnehmern, die auf Grundlage einer repräsentativen Stichprobe aus dem Einwohnermelderegister eingeladen werden, halte ich bei der Erarbeitung eines Leitbildes für sinnvoll. Politik, Verwaltungsspitze und die Breite der Verwaltung sollten im gesamten Prozess vertreten sein.

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

6.4 Stadtweite integrierte Stadtentwicklungskonzepte 6.4.1 Einordnung und fachliche Besonderheiten Integrierte Stadtentwicklungskonzepte (im Folgenden meist als ISEK bezeichnet, in einigen Städten wird aber auch die Abkürzung INSEK verwendet) haben die Aufgabe, fachund ressortübergreifende Strategien für die unterschiedlichen Aufgabenfelder und Teilräume der Stadt gemeinsam zu entwickeln. Dadurch können Synergien und Konf likte in komplexen Stadtentwicklungsprozessen frühzeitig erkannt und Disparitäten gemindert werden. Gleichzeitig werden die kommunalen Ziele und Handlungsschwerpunkte mit den stadtgesellschaftlichen Akteuren gemeinsam erarbeitet und – detaillierter als in Leitbildern – transparent gemacht. Da es keinen rechtlichen Rahmen für diese Konzepte gibt, ist die Vielfalt der Ausgestaltungsmöglichkeiten groß und die Rolle in Kommunalpolitik und Planung unterschiedlich. Dies sei an einigen Beispielen kurz skizziert: •

•

•

•

•

•

In Wien wird seit Jahrzehnten kontinuierlich aller zehn Jahre ein Stadtentwicklungsplan erarbeitet, der zahlreiche Handlungsfelder umfasst und inhaltlich sowie räumlich für eine Stadt mit zwei Millionen Einwohnern sehr tief durchgearbeitet ist (vgl. Stadtentwicklung Wien 2005, 2015a-d). In anderen Millionenstädten hat sich durchgesetzt, dass das Stadtentwicklungskonzept auf einer sehr abstrakten Ebene bleibt und nur wenig detaillierter ist als ein Leitbild. Ein Beispiel hierfür ist die Berlin-Strategie, die 2014 beschlossen und bereits zwei Jahre später als Berlin-Strategie 2.0 (vgl. SenStadtUm Berlin 2014, 2016) ergänzt wurde. Das Integrierte Stadtentwicklungskonzept Leipzig 2030 (vgl. Stadt Leipzig 2018) vereint – idealtypisch für viele Großstädte – mehrere Bausteine in einem Konzept: Ein strategisches Zielbild benennt auf gesamtstädtischer Ebene leitbildartig die Schwerpunkte der nächsten Jahre, Fachkonzepte und Querschnittsthemen geben einen zusammenfassenden Überblick über die thematischen Prioritäten. Räumlich wird sowohl mit Schwerpunkträumen gearbeitet als auch mit Maßnahmenbündeln für jeden einzelnen Ortsteil. In vielen ostdeutschen Städten wurden die Stadtentwicklungskonzepte in den 2000er Jahren besonders auf den Stadtumbau zugeschnitten. So enthält zum Beispiel das Integrierte Stadtentwicklungskonzept Erfurt 2020 (vgl. Stadt Erfurt 2008) ein Stadtumbaukonzept mit dafür typischen Interventionsstrategien. Bei kleineren Städten, in denen das Stadtentwicklungskonzept vorrangig zu Begründung städtebaulicher Maßnahmen und Fördergebiete genutzt wird, stehen häufig die baulichen und freiraumplanerischen Themen im Mittelpunkt, während inhaltliche soziale und kulturelle Maßnahmen und ihre Herleitung kaum eine Rolle spielen (vgl. Stadt Ansbach 2019). In einigen Städten, die kein ISEK erarbeiten, wird ein Bericht zur Stadtentwicklung genutzt, der die bestehenden Ziele und Planungen sektorübergreifend zusammenfasst (vgl. u.a. Stadt Frankfurt a.M. 2012, Stadt Nürnberg 2016 und 2020).

Im Folgenden soll der Fokus auf Konzepte für Großstädte gelegt werden, da bei kleineren Städten die stadtweiten ISEK stärker mit den in Kapitel 6.5 behandelten Stadtteilkonzepten zu vergleichen sind.

6. Stadtentwicklungskonzepte

6.4.2 Methodische Aspekte Gerade für stadtweite integrierte Stadtentwicklungskonzepte ist die Balance von Produkt und Prozess (vgl. Kapitel 1) von Bedeutung, wenn sie mit ihrer Komplexität eine handlungsleitende Rolle für die Entscheidungen in einer Kommune einnehmen sollen. Bereits zu Beginn der Erarbeitung sollte die erwartete Rolle des Konzeptes mit Politik und Verwaltungsspitze geklärt werden. Dem Arbeitsprozess liegt möglichst ein politischer Beschluss zu Grunde, der Eckpunkte für den Prozess und das Konzept definiert. Das mindert das Risiko, dass sich bei einem mehrjährigen Arbeitsprozess die Erwartungen verändern und im Ergebnis das vorgelegte Produkt nicht mehr beschlussfähig ist. Für einen solchen Beschluss kann es hilfreich sein, die Ergebnisse der Grundlagenuntersuchungen abzuwarten und daraus erste Schlussfolgerungen zu ziehen. Angesichts der Bandbreite des Konzeptes braucht es für die Grundlagenuntersuchungen eine deutliche Begrenzung, welche Aspekte und Indikatoren betrachtet werden. Bereits an dieser Stelle der Indikatorenauswahl sollten jedoch die Anforderungen an ein künftiges Monitoring berücksichtigt werden. Neben der indikatorengestützten Analyse sind auch Expertengespräche zu empfehlen, um Herausforderungen für die künftige Stadtentwicklung zu ermitteln. Dabei ist sowohl die Innensicht (innerhalb der Verwaltung, innerhalb der Stadtgrenzen) als auch die Außensicht (außerhalb der Verwaltung, außerhalb der Stadtgrenzen) zu beleuchten. Eine besondere Herausforderung bei der Erarbeitung des Konzeptes liegt darin, dass gerade in Großstädten bereits eine Vielzahl von fachlichen Planungen vorliegt, entlang derer die Alltagsarbeit erfolgt: Klimaschutzkonzept, Schulentwicklungsplan, Wirtschaftsförderstrategie und vieles mehr. Beim INSEK Leipzig 2030 (vgl. Stadt Leipzig 2018) waren es über 60 Planungen und Berichte, aus denen Kernaussagen herausgearbeitet und auf ihre Aktualität geprüft wurden. Die Kernaussagen sind dann in das INSEK eingef lossen, zum Teil hat sich aber auch ein Fortschreibungsbedarf der Fachplanung auf Grund des INSEK-Prozesses ergeben. Ich empfehle, die Kernaussagen aus den Fachplanungen gemeinsam mit den jeweils Verantwortlichen in kurzen Fachbeiträgen oder -konzepten zusammenzuführen. Dies hat gleich mehrere positive Effekte: Aus den oft umfangreichen Fachplanungen entsteht ein prägnantes Destillat von wenigen Seiten. Das ist später auch für die interessierte Öffentlichkeit von Bedeutung, denn damit kann man sich mit begrenztem Aufwand einen guten Überblick über verschiedene fachliche Aspekte der Stadtentwicklung verschaffen. In Leipzig war gerade die Zahl der Downloads solcher Fachbeiträge, die im Internet zugänglich gemacht wurden, besonders hoch. Gleichzeitig findet bei ihrer Erarbeitung schon eine erste Stufe der Integration statt, denn in einem Fachbeitrag zur Bildung müssen beispielsweise bereits Schulentwicklungsplanung, Kindertagesstättenplanung sowie Konzepte zur kulturellen Bildung und zum lebenslangen Lernen zusammengeführt werden. Dies sollte nicht nur auf einer inhaltlichen Ebene erfolgen, sondern auch in einer räumlichen Plandarstellung. Schwierig ist diese Aufgabe dann, wenn es für bestimmte Themen noch keine konzeptionellen Planungen gibt oder diese bisher nicht räumlich differenziert vorliegen. Dies ist zum Beispiel in vielen Städten bei den Themen Ordnung, Sicherheit oder Kultur der Fall. Die Fachbeiträge helfen auch herauszuarbeiten, zwischen welchen Fachthemen besonders viele Schnittstellen bestehen.

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

Abbildung 53: Inhalte eines integrierten Stadtentwicklungskonzeptes (Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an DST 2015)

Neben den Fachthemen sind auch sogenannte Querschnittsaufgaben zu berücksichtigen, also Themen, die für viele Fachbeiträge eine Rolle spielen. Dabei ist der Übergang oft f ließend. So kann zum Beispiel Gesundheit als Fachthema im Bereich Soziales verstanden werden, aber auch als Querschnittsaufgabe, die Einf luss auf Freiraum, Sport, Soziales und Mobilität hat. Übliche Querschnittsaufgaben sind Digitalisierung, Chancengerechtigkeit, Inklusion sowie internationale und regionale Kooperationen (vgl. DST 2015). Bereits die ersten Entwürfe der Fachbeiträge und Querschnittsthemen bieten eine gute Grundlage für die Erarbeitung der fachübergreifenden Bausteine des Stadtentwicklungskonzeptes. Dazu zählen • • •

Leitlinien und Ziele, räumliche Schwerpunkte, Umsetzungsstrategie und Maßnahmenbündel.

Leitlinien und Ziele als Teil des Stadtentwicklungskonzeptes können in einem ähnlichen Verfahren entwickelt werden wie Leitbilder (vgl. Kapitel 6.3). Doch häufig wird ein fachlicherer Prozess gewählt, in dem ›bottom up‹ und ›top down‹ Diskussionen zusammengeführt werden. So können die Ergebnisse von Bürgerbeteiligung, Grundlagenuntersuchungen und Fachbeiträgen genutzt werden, um mit Politik und Verwaltungsspitze die daraus abzuleitenden strategischen Ziele zu diskutieren. In Leipzig wurden beispielsweise große Teile des strategischen Zielbildes zum ISEK auf bauend auf einer ressortübergreifenden fachlichen Vorbereitung in zwei Bürgermeisterklausuren erarbeitet und teilweise auch redaktionell diskutiert. Dies sichert die Identifikation der Bürgermeister mit dem erarbeiteten Zielbild in der späteren täglichen Arbeit.

6. Stadtentwicklungskonzepte

Räumliche Schwerpunkte zu definieren ist ein geeigneter Ansatz, um das aktive Anstoßen von Stadtentwicklungsprozessen entsprechend der verfügbaren Ressourcen auf Bereiche zu konzentrieren, die entweder besondere Bedeutung und Entwicklungspotenziale für eine Stadt haben oder aber besondere Entwicklungsbedarfe. Allerdings ergeben sich dabei zum Teil politisch konf liktbeladene Diskussionen, da in der Kommunalpolitik die Interessen des jeweils eigenen Wahlkreises vertreten werden und die Stadtteile dadurch eine unterschiedliche starke Lobby haben. Zugleich wird häufig eine Stigmatisierung entwicklungsbedürftiger Stadtteile befürchtet, in einigen Fällen aber auch eine Neiddebatte um die möglichen Fördermittel angestoßen. Trotzdem hat es sich durchgesetzt, Schwerpunkträume in Stadtentwicklungskonzepten darzustellen. Auch wenn die Räume in den einzelnen Konzepten unterschiedlich bezeichnet werden, finden sich in aktuellen Konzepten häufig folgende Blickwinkel wieder: • • •

Räume, die eine besondere Bedeutung für die Positionierung einer Stadt im stadtweiten, regionalen oder nationalen Kontext haben, Gebiete, die eine besondere Relevanz in Wachstums- oder Schrumpfungsprozessen haben, sowie Stadtteile, die strukturelle, funktionale oder soziale Schwächen aufweisen und deshalb einen besonderen Entwicklungsbedarf haben.

Methodisch empfiehlt es sich, zur Ableitung der Schwerpunkträume sowohl auf eine datengestützte Analyse zu setzen als auch das lokale Fachwissen von Verwaltung und Akteuren zu nutzen. Die datengestützte Analyse dient dazu, stadtweit einheitliche Kriterien zu verwenden, da mit Schwerpunkträumen häufig zusätzliche Ressourcen für die nächsten Jahre verbunden werden. Da aber für eine erfolgreiche Entwicklung die Potenziale der Gebiete entscheidend sind, die sich eher qualitativ ermitteln lassen, benötigt man zusätzlich die örtliche Kenntnis verschiedener Akteure. Manche Städte formulieren im Stadtentwicklungskonzept auch ein räumliches Leitbild (vgl. u.a. Stadt Erfurt 2008, Stadt Halle [Saale] 2017). Dieses verfügt vorrangig über eine städtebauliche Perspektive und zeigt die großen räumlichen Zusammenhänge von Freiraumstrukturen, Verkehrsnetzen, zentralen Funktionen, Wohnquartieren und Wirtschaftsf lächen. In anderen Städten ist das räumliche Leitbild Teil des Flächennutzungsplanes. Bei vielen ISEK hat sich durchgesetzt, eine Umsetzungsstrategie für die Ziele zu formulieren. Diese zeigt Wege und wichtige Weichenstellungen zur Implementierung des Konzeptes auf. Dabei werden insbesondere betrachtet • • •

grundsätzliche Finanzierungs- und Fördermöglichkeiten, städtebauliche Instrumente (zum Beispiel Flächennutzungsplan, Bebauungspläne, Sanierungs- und Stadtumbaugebiete) sowie die Veränderung von Verwaltungsprozessen (zum Beispiel Liegenschaftsmanagement).

Auch die Einbindung von bürgerschaftlichem Engagement ist für die Umsetzungsstrategie wichtig. So gibt es in Jena Themenpaten aus der Stadtgesellschaft für die einzelnen Ziele (Stadt Jena 2018). In Leipzig wird der Ausbau der Engagementförderung und koproduktiver Projekte als Teil der Umsetzungsstrategie vertieft (vgl. Stadt Leipzig 2018).

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

Abbildung 54: Beispiel Leipzig: Fachübergreifende Schwerpunkträume im INSEK Leipzig 2030 (Quelle: Stadt Leipzig)

6. Stadtentwicklungskonzepte

Ein zentrales Ergebnis des Integrierten Stadtentwicklungskonzeptes Leipzig 2030 bilden die fachübergreifenden Schwerpunkträume. Im INSEK sind für jeden Raum in einem Steckbrief Handlungsprioritäten zusammengefasst, die ressortübergreifend umgesetzt werden sollen. Die Schwerpunkträume sind auch Grundlage für die Beantragung städtebaulicher Förderprogramme (vgl. Stadt Leipzig 2018).

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

Abbildung 55: Beispiel Halle (Saale): Räumliches Leitbild im ISEK Halle 2025 (Quelle: Stadt Halle [Saale])

6. Stadtentwicklungskonzepte

Das Integrierte Stadtentwicklungskonzept Halle 2025 fasst die Schwerpunkte der Fachbeiträge in einem räumlichen Leitbild zusammen. Dieses Leitbild fokussiert besonders auf eine stadträumliche Profilierung und Vernetzung. Mit der Darstellung thematischer Querschnittsräume wird jedoch auch der methodische Ansatz fachübergreifender Schwerpunkträume genutzt (vgl. Stadt Halle [Saale] 2017).

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Abbildung 56: Beispiel Leipzig: Arbeitsprogramm 2023 (Quelle: Stadt Leipzig) Wie konkret dabei mit Schlüssel- und Impulsprojekten umgegangen wird, ist sehr unterschiedlich. Die Arbeitshilfe des Landes Brandenburg empfiehlt die Ableitung zentraler Vorhaben als Bündel von fachlich übergreifenden Einzelprojekten für einen räumlichen Schwerpunkt (vgl. Land Brandenburg 2012). Demnach geht es nicht um das Einzelprojekt, für das schon eine städtebauliche Kostenkalkulation erfolgt, sondern um größere und längerfristige Maßnahmenbündel. In diesem Sinne werden Schlüsselvorhaben in vielen Konzepten tabellarisch oder als Stichpunkte sehr grob dargestellt (vgl. Stadt Frankfurt a.M. 2019). Braunschweig erläutert dagegen mit guten Beispielen und Anknüpfungspunkten an bereits umgesetzten Projekten die angestrebten Qualitäten und beschreibt dann textlich ausführlich, aber relativ unverbindlich künftige Rahmenprojekte (vgl. Stadt Braunschweig 2018). Einige Städte fassen die Schlüsselprojekte auch in einem gesonderten Maßnahmenprogramm mit einer kürzeren zeitlichen Orientierung von etwa fünf Jahren zusammen (vgl. Stadt Leipzig 2019).

6.4.3 Arbeitsstruktur und Beteiligungsprozess Da es sich bei der Erarbeitung von ISEK um aufwändige mehrjährige Prozesse mit vielen Beteiligten handelt, bedarf es einer komplexen Arbeitsstruktur mit zentraler Prozesssteuerung. Die Prozesssteuerung sollte in der Federführung der für Stadtentwicklungsplanung zuständigen Struktureinheit liegen, aber gleichzeitig über eine direkte Anbindung an den Oberbürgermeister verfügen. Es empfiehlt sich, eine Steuerungsgruppe mit allen beteiligten Dezernaten aufzubauen oder bereits institutionalisierte Abstimmungsrunden dafür zu nutzen. In einigen Städten nehmen auch Vertreter der Ratsfraktionen oder wichtige stadtgesellschaftliche Akteure an der Steuerungsgruppe teil. Der interne Arbeitsprozess sollte so gestaltet werden, dass alle betroffenen Dienststellen beteiligt sind, wenn erforderlich auch mit mehreren, fachlich unterschiedlich profilierten Teilnehmern. Das umfasst auch die kommunalen Infrastrukturunter-

6. Stadtentwicklungskonzepte

Abgeleitet aus dem INSEK Leipzig 2030 wurde ein Programm mit prioritären Projekten der nächsten 5 Jahre erarbeitet. Die darin enthaltenen 30 Schlüssel- und Impulsprojekte haben eine besondere Priorität für die Gestaltung einer nachhaltigen Stadtentwicklung und sollen auch in der kommunalen Finanzplanung vorrangig behandelt werden. Die Maßnahmen sind in Steckbriefen mit Zielen, Meilensteinen, Projektverantwortlichen und erwarteten Kosten systematisch aufbereitet. Der Projektfortschritt wird halbjährlich überprüft (vgl. Stadt Leipzig 2019).

nehmen. Ich empfehle, dass das Konzept durch die Beteiligten selbst erarbeitet wird und externe Dienstleister nur moderierend und unterstützend einbezogen werden (vgl. Kapitel 3.7), um die Identifikation mit den Ergebnissen zu erhöhen. Allerdings benötigt der Prozess dann relativ hohe personelle Ressourcen und komplexe, teilweise mehrstufige Arbeitsprozesse. Für ein ISEK wird in der Regel ein breiter Beteiligungsprozess konzipiert. Eine Reihe von Städten haben deshalb – vor allem für den Einstieg – Online-Partizipationsmodule genutzt. So gab es zum Beispiel in Braunschweig 5.500 mehr oder weniger konkrete Vorschläge und Beiträge aus der öffentlichen Beteiligung zur künftigen Stadtentwicklung (vgl. Stadt Braunschweig 2016). Der angemessene Umgang damit ist eine große Herausforderung, wenn man berücksichtigt, dass ISEK gerade bei Großstädten nur wenig konkrete Maßnahmen enthalten und eine zeitliche Perspektive von zehn Jahren und mehr haben. Bürgererwartungen können hier schnell enttäuscht werden. Trotzdem sollte der Beteiligungsprozess breit, aktivierend und mit webbasierten Modulen begonnen werden. Von Beginn an muss aber deutlich kommuniziert werden, was ein ISEK leisten kann und was nicht. Für die Diskussion des Entwurfes hat sich ebenfalls ein breiter Diskussionsprozess bewährt. Dazwischen sind vor allem fachlich vertiefte Workshopformate mit Multiplikatoren und Experten zielführend (vgl. Stadt Leipzig 2018, Stadt Wiesbaden 2018). Wichtig ist, die Vertreter der Ratsfraktionen in alle Beteiligungsstufen einzubinden, aber eine politische Instrumentalisierung des Prozesses zu vermeiden.

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Abbildung 57: Beispiel Leipzig: Erarbeitungsprozess des INSEK Leipzig 2030 (Quelle: Stadt Leipzig)

6. Stadtentwicklungskonzepte

Für die Erarbeitung und Beschlussfassung des Integrierten Stadtentwicklungskonzeptes Leipzig 2030 wurden etwa zweieinhalb Jahre benötigt. Der Arbeitsprozess bestand zum einen aus einem verwaltungsinternen Erarbeitungsprozess mit fachlichen Arbeitsgruppen und interdisziplinären Workshops. Zum anderen gab es einen Beteiligungsprozess, der zu Beginn und zum Entwurf breit angelegt war, in der Kernarbeitsphase dagegen mit fachlichen und stadträumlichen Workshops deutlich fokussierter erfolgte. Beide Prozessteile waren gut miteinander verzahnt, sodass der Beteiligungsprozess auf geeigneten Arbeitsergebnissen aufbauen und seine Resultate zurück in den Erarbeitungsprozess spielen konnte (vgl. Stadt Leipzig 2018).

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

6.5 Integrierte Stadtteilkonzepte 6.5.1 Einordnung und fachliche Besonderheiten Stadtteil- und Fördergebietskonzepte beziehen sich nur auf einen Teilbereich der Stadt. Dieser kann sehr unterschiedlich groß sein, von wenigen hundert bis zu mehreren 10.000 Einwohnern. Typisch für diese Konzepte ist, dass sie meist stark auf vorhandene oder beabsichtigte Förderprogramme zugeschnitten sind. In diesem Fall stehen städtebauliche Ziele und förderfähige Maßnahmen im Vordergrund. Häufig wird der Begriff des städtebaulichen Entwicklungskonzeptes verwendet, den das BauGB Abbildung 58 (Ausschnitt): Beispiel München: Handlungsraumkonzepte (Quelle: Landeshauptstadt München, Urban Catalyst)

6. Stadtentwicklungskonzepte

Einige Gebiete Münchens entwickeln sich besonders dynamisch. Neun dieser ›hot spots‹ sind im Stadtentwicklungskonzept ›Perspektive München‹ als so genannte Handlungsräume aufgeführt. Sie brauchen eine besondere planerische Zuwendung, Entwicklungen müssen dort fachübergreifend gesteuert werden. Dabei helfen integrierte Handlungsraumkonzepte als neues strategisches Planungsinstrument der Landeshauptstadt München. Der Handlungsraumansatz wurde erstmals in einem Gebiet rund um den Ostbahnhof erprobt (vgl. Abb. 12). Um dort ein gemeinsames Planungsverständnis zu schaffen, fand ein intensiver Austauschprozess zwischen Verwaltung, Politik, lokalen Akteuren und der Bürgerschaft statt. Perspektivisch soll für die Handlungsräume auch ein Umsetzungsmanagement eingerichtet werden.

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in §§171b und e für Konzepte in Gebieten des Stadtumbaus und der sozialen Stadt nutzt. Mehrere Bundesländer und auch das zuständige Bundesministerium haben Arbeitshilfen zur Erstellung entsprechender Entwicklungskonzepte erstellt (vgl. u.a. BMUB 2016, HEGISS 2016). Darüber hinaus definieren die Verwaltungsvorschriften der Länder zu den Städtebauförderprogrammen Anforderungen an die notwendigen Grob- und Feinkonzepte. In diesem Kapitel soll jedoch der Fokus auf den programmübergreifenden Stadtteilentwicklungskonzepten liegen. Diese werden nur in wenigen Städten systematisch erarbeitet. In Leipzig entstanden im Zuge des Stadtumbaus der 2000er Jahre die Konzeptionellen Stadtteilpläne Leipziger Osten und Leipziger Westen (vgl. Stadt Leipzig 2003, 2005) sowie später integrierte Stadtteilkonzepte für die meisten Schwerpunktgebiete der Stadtentwicklung (vgl. Stadt Leipzig 2013, 2016, 2019). In den vergangenen Jahren sind vor allem Würzburg (vgl. Stadt Würzburg 2016) und Nürnberg mit einem systematischen Ansatz von integrierten Stadtteilkonzepten zu nennen. Nürnberg hat dabei auf ein stadtweites integriertes Stadtentwicklungskonzept verzichtet und seine Strategie aus teilräumlichen und fachlichen Stadtentwicklungskonzepten zusammengesetzt (vgl. Stadt Nürnberg 2020). Auch in der Perspektive München zeichnet sich ab, dass für Handlungsräume mit besonderer Entwicklungsdynamik integrierte Konzepte entwickelt werden. Anders als in den meisten Städten überträgt München den integrierten Ansatz und das damit verbundene Management aus benachteiligten Stadtteilen auf Stadträume mit einer besonderen Entwicklungsdynamik und daraus entstehendem Bedarf eines fach- und ressortübergreifenden Agierens. Eine Besonderheit sind die Innenstadt- oder Altstadtkonzepte, die in verschiedenen Städten genutzt werden (vgl. u.a. Freie Hansestadt Bremen 2014, Stadt Frankfurt a.M. 2010). Auf Grund der Vielzahl von verschiedenen Nutzungen und Akteuren sind diese Konzepte breit integriert angelegt, aber sie sind nur teilweise mit Städtebauförderprogrammen verbunden. Einen besonders zukunftsweisenden Ansatz verfolgt das Zukunftskonzept Innenstadt in Offenbach. Methodisch und historisch ausführlich wird darin das Konzept für eine multifunktionale Innenstadt abgeleitet, das proaktiv mit dem Strukturwandel des Einzelhandels umgeht. Durch den Ausbau der Nutzungsmischung sollen Aufenthaltsqualität und Verweildauer erhöht und damit auch der ortsansässige Handel in der City gestärkt werden. Ausgewählte räumliche Schlüsselprojekte, die verschiedene Nutzungen verbinden und Menschen mit ihren Aktivitäten auf neue Art zusammenbringen sollen, setzen dafür die notwendigen Impulse (vgl. Stadt Offenbach 2020). Angesichts der wirtschaftlichen Folgen der Corona-Pandemie setzen sowohl das zuständige Bundesministerium als auch viele Bundesländer derzeit Impulse für die Entwicklung der Innenstädte. Gemeinsam sind diesen sowohl die finanziellen Hilfen als auch die angestrebten vielfältigen Akteursbündnisse. Für ein konzertiertes und abgestimmtes Handeln hin zu einer attraktiven und multifunktionalen Innenstadt sind jedoch auch gemeinsam erarbeitete und transparente Handlungskonzepte erforderlich. Deshalb erwarte ich in den kommenden Jahren eine Renaissance von Innenstadtkonzepten, die sich an den Qualitätsstandards integrierter Stadtentwicklungsplanung (vgl. Kapitel 1.6) orientieren.

6. Stadtentwicklungskonzepte

6.5.2 Methodische Aspekte Viele methodische Ansätze sind gut vergleichbar mit den stadtweiten ISEK, jedoch ist durch die Arbeitshilfen und Anforderungen von Förderprogrammen eine stärkere Standardisierung in Methodik und Auf bau der Konzepte festzustellen. Tabelle 10: Idealtypischer Auf bau von integrierten Stadtteilkonzepten (in Anlehnung an BMUB 2016) Bausteine

Inhalte

Einführung

Grund für das Konzept, Prozessbeteiligte, Prozessablauf

Grundlagenuntersuchungen

Quantitative und qualitative Analysen, Prognosen

Stärken-Schwächen-Bewertung

SWOT-Analyse, stadträumliche Stärken-Schwächen-Kartierung

Ziele übergeordneter Planungen

Leitbild, ISEK, FNP, Fachplanungen

Ziele und Handlungsfelder

Ziele der Stadtteilentwicklung und für den Stadtteil wichtige Handlungsfelder

Räumlich differenziertes Maßnahmenkonzept

Schlüssel- und Impulsmaßnahmen mit Konkretisierung zu Priorität, Zeitraum, Federführung etc.

Quartiersprofile/-steckbriefe

Aufbereitung der Ergebnisse für ausgewählte oder alle Teilräume

Umsetzungsstrategie

Fördermittel- und Finanzmanagement, Stadtteilmanagement, Monitoring und Evaluation

Methodisch ist bei Stadtteilkonzepten eine Erarbeitung im Gegenstromprinzip besonders wichtig (vgl. Kapitel 3.2). Einerseits müssen Ziele und Maßnahme aus der lokalen Situation, den Problemen und Potenzialen vor Ort heraus entwickelt werden. Andererseits ist ein Abgleich mit den übergeordneten Zielen und Strategien für die gesamte Stadt erforderlich. Dazu ist in den meisten Konzepten ein gesondertes Kapitel zu finden, das sich mit der Rolle des Stadtteils in der Gesamtstadt und den Zielen übergeordneter stadtweiter Konzepte auseinandersetzt. Dieses Gegenstromprinzip hat bereits beim ersten Bearbeitungsschritt, der Abgrenzung des zu betrachtenden Gebietes, eine wichtige Funktion. Die Gebietsabgrenzung sollte sowohl aus übergeordneten Strukturen sowie sozialräumlichen und statistischen Analysen heraus als auch unter Berücksichtigung der räumlichen Zusammenhänge vor Ort, der Aktionsräume und nachbarschaftlichen Bezüge erfolgen. Dabei ist eine Balance zu halten zwischen einem möglichst kompakten Betrachtungsund Programmgebiet einerseits und der Integration von für die Stadtteilentwicklung wichtigen Orten andererseits. Die zu Beginn getroffene Abgrenzung sollte deshalb auch in der Phase der Maßnahmenformulierung nochmals überprüft werden.

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

Auch wenn Stadtteilkonzepte nur einen städtischen Teilraum betrachten, enthalten sie häufig zusätzliche Differenzierungen in Teilräume oder Quartiere. Das sind zum Beispiel • • •

in Würzburg-Lengfeld Fokusräume, in denen städtebauliche Maßnahmen gebündelt werden (vgl. Stadt Würzburg 2016), in Nürnberg-Südost die ›Inselwelt‹, kleinräumige Quartiere und Nachbarschaften, die historisch gewachsen sind (vgl. Stadt Nürnberg 2015), in Leipzig-Grünau die in den 1970er und 1980er Jahren errichteten Wohnkomplexe (vgl. Stadt Leipzig 2019) und

Abbildung 59: Beispiel Nürnberg: Ableitung von Maßnahmen im INSEK Nürnberger Weststadt (Quelle: Büro für urbane Projekte)

Das Integrierte Stadtteilentwicklungskonzept Nürnberger Weststadt benennt strategische Projekte zur Stadtteilentwicklung. Diese werden im Konzept kurz skizziert, sind aber bezüglich Zuständigkeiten und möglichen Kosten noch nicht ausgearbeitet. Das Schaubild verdeutlicht, wie die Projekte interdisziplinär über mehrere Stufen hergeleitet wurden (vgl. Stadt Nürnberg 2012b).

6. Stadtentwicklungskonzepte

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in Bremen Innenstadtquartiere mit eigenen Identitäten (vgl. Freie Hansestadt Bremen 2014).

Für derartige Teilräume werden gesonderte SWOT-Analysen durchgeführt, Maßnahmen herausgearbeitet und Beschreibungen oder Steckbriefe erarbeitet. Aufgrund des höheren Konkretisierungsgrad von Stadtteilkonzepten und dem Bezug zu Förderprogrammen umfassen sie in der Regel ein Maßnahmenkonzept als integralen Bestandteil, in dem auch der personelle, finanzielle und zeitliche Aufwand abgeschätzt wird. Häufig wird die Auswahl der Maßnahmen bereits an der vorhandenen oder beabsichtigten Förderkulisse und den Möglichkeiten der entsprechenden Programme orientiert. Ich empfehle jedoch eine größere Offenheit, um alle Belange unabhängig von ihrer Förderfähigkeit im Maßnahmenkonzept berücksichtigen und dabei auch Zielkonf likte klären zu können. Die Maßnahmen sollten grundsätzlich finanzierbar sein, doch die konkreten Finanzierungsmöglichkeiten können auch erst zu einem späteren Zeitpunkt geklärt werden. Eine Einengung des Denkens durch die aktuellen Finanzressourcen ist zu vermeiden, sodass sich auch visionäre Vorhaben – als solche dargestellt – in den Konzepten wiederfinden. Grundsätzlich sollten mehr Maßnahmen als aktuell finanzierbar aufgenommen werden, denn häufig brechen Projekte und Partner weg, sodass Ersatzmaßnahmen frühzeitig bedacht werden müssen. Eine Priorisierung und zeitliche Einordnung der Maßnahmen schafft Klarheit, mit welchen Projekten begonnen wird und welche nur bedingt finanziert werden können. In einigen Städten findet diese Priorisierung jedoch erst im Zuge der konkreten Beantragung von Förderprogrammen statt. Stadtteilkonzepte sind somit ein wichtiger Baustein eines Fördermittel- und Finanzmanagements für einen Stadtteil. Es gilt, Mittel mehrere Fachressorts zu bündeln, zusätzliche Förderquellen zu erschließen und privates Engagement zu aktivieren (vgl. BMUB 2016). Gerade mit einer räumlichen Bündelung von Maßnahmen können die Wirksamkeit der Einzelmaßnahmen erhöht, Kosten gespart, Synergien entwickelt oder Belastungen für die Bewohner verringert werden. Für die Umsetzung von Stadtteilkonzepten haben sich zwei aktivierende und koordinierende Bausteine bewährt. Einerseits ist es für die Prozessgestaltung hilfreich, eine Managementstruktur im Stadtteil zu etablieren (Stadtteil-, Quartiers- oder Stadtumbaumanagement), um den Prozess vor Ort zu kommunizieren und zwischen Stadtteil und Verwaltung zu vermitteln. Andererseits ist ein Verfügungsfonds üblich, um unterhalb der Ebene des Maßnahmenkonzeptes kleinere und kurzfristige Projekte lokaler Akteure zu unterstützen, die den Zielen der Stadtteilentwicklung entsprechen.

6.5.3 Arbeitsstruktur und Beteiligungsprozess Für den Prozess der Stadtteilentwicklung ist auf Grund des höheren Konkretisierungsgrades der Konzepte die Mitwirkung der verwaltungsinternen und -externen Partner von noch größerer Bedeutung als auf gesamtstädtischer Ebene. Deshalb sind integrierende und aktivierende Arbeits- und Beteiligungsstrukturen bei Stadtteilkonzepten besonders wichtig. Allerdings stößt man, wenn mehrere Stadtteilentwicklungsprozesse zeitgleich betrieben werden, schnell auf Ressourcenprobleme der Verwaltungs-

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

Abbildung 60: Beispiel Nürnberg: Gebietsteams (Foto: Büro für urbane Projekte)

In Nürnberg wurde für die Erarbeitung und Umsetzung der Stadteilkonzepte jeweils ein ressortübergreifendes Gebietsteam gebildet, in dem alle relevanten Referate und Ämter der Stadt Nürnberg vertreten sind. Die Gebietsteams können auf längerfristige personelle Kontinuitäten und Erfahrungen zurückgreifen. Die Mitglieder halten im Rahmen ihrer fachlichen Aufgaben zugleich den Kontakt zu Stadtteilarbeitskreisen sowie zu den Grundstücks- und Gebäudeeigentümern, Investoren und Projektentwicklern. Die Federführung für die einzelnen Gebietsteams liegt in unterschiedlichen Verwaltungsressorts.

ressorts. Häufig besteht die Herausforderung, dass in vielen Verwaltungseinheiten querschnittsorientierte Stadtteilprozesse nur von einer Person begleitet werden. In anderen Verwaltungsbereichen, zum Beispiel der Verkehrs- und Freiraumplanung, gibt es dagegen oft für jeden Stadtteil eine andere Zuständigkeit. Insofern müssen die konkreten Arbeitsstrukturen in den Städten auch stadtteilübergreifend jeweils spezifisch so geplant werden, dass sie möglichst breit einbinden, aber nicht überfordern. Für die Einbindung der Stadtteil- und stadtweiten Akteure hat es sich aus meinen Erfahrungen heraus bewährt, schon in der Konzepterarbeitung die Beteiligungsstrukturen so anzulegen, dass sie auch in der Programmumsetzung fortgeführt werden können. Denn für den Erfolg der Stadteilentwicklung ist das aktive Mitwirken der Schlüsselakteure vor Ort entscheidend, von lokalen Wohnungsunternehmen und Eigentümern von Schlüsselgrundstücken über örtliche Unternehmer und ansässigen sozialen Dienstleistern bis hin zu Stadtteilvereinen, Religionsgemeinschaften und Bürgerinitiativen (vgl. BMUB 2016). Im Rahmen der Konzepterarbeitung und -umsetzung findet in der Regel auch eine breite Bürgerbeteiligung statt. In Leipzig hat sich dafür ein Beteiligungsprozess bewährt, wo in größeren Abständen aktuelle und konzeptionelle Themen in großen öffentlichen Foren besprochen werden und zwischen den Tagungen des Forums in

6. Stadtentwicklungskonzepte

Abbildung 61: Beispiel Nürnberg: ›Wetterkarte‹ im INSEK Nürnberger Weststadt (Quelle: Büro für urbane Projekte)

Bei der Erarbeitung der Nürnberger Stadtteilentwicklungskonzepte wurde sich frühzeitig um eine bürgerfreundliche Visualisierung bemüht. Auch für räumliche Darstellungen und Karten nutzen die Konzepte eine einprägsame Graphik. So wurde das Bild der ›Wetterkarte‹ entwickelt, um mit Bürgern und Akteuren über die Situation in der Nürnberger Weststadt ins Gespräch zu kommen (vgl. Stadt Nürnberg 2012b).

Arbeitsgruppen vertieft und akteursübergreifend Lösungen entwickelt werden. Der thematische Schwerpunkt der Arbeitsgruppen und ihre Zusammensetzung können sich dabei im Zeitverlauf verändern. Wichtig ist die kontinuierliche Einbindung der Kommunalpolitik, da gerade benachteiligte Stadtteile in den politischen Entscheidungsgremien oft kaum repräsentiert sind. In Würzburg ist über Beteiligungsveranstaltungen hinaus ein Stadtteilcheck durch Jugendliche und Senioren mit ihrem spezifischen Blickwinkel durchgeführt worden (vgl. Stadt Würzburg 2016). In den Nürnberger Stadtteilentwicklungskonzepten (vgl. Stadt Nürnberg 2012a, 2012b, 2015) ist bemerkenswert, dass für die Vermittlung von planerischen Inhalten im Beteiligungsprozess sehr plastische und anschauliche Stadteilkarten genutzt wurden.

6.6 Konzepte zum Wohnen 6.6.1 Einordnung und fachliche Besonderheiten Neben integrierten Stadtentwicklungskonzepten werden insbesondere in Großstädten auch sektorale Stadtentwicklungskonzepte genutzt. Am häufigsten kommen dabei Konzepte zum Wohnen mit einer Vielfalt unterschiedlicher methodischer Ansätze vor.

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

Abbildung 62: Beispiel Leipzig: Wohnungspolitische Maßnahmen und Instrumente (Quelle: Stadt Leipzig)

Das Wohnungspolitische Konzept der Stadt Leipzig wird aller fünf bis acht Jahre fortgeschrieben. Die Fassung von 2015 zeigt die Vielfalt der kommunalen Maßnahmen und Instrumente, die zur Umsetzung des Konzeptes notwendig sind. Neben der gezielten Schaffung von Planungsrecht und einer aktiven Liegenschaftspolitik spielen verschiedene Beratungsangebote sowie die Nutzung von Maßnahmen der Stadtteil- und Projektentwicklung für die Erreichung wohnungspolitischer Ziele eine wichtige Rolle. Die Maßnahmen sind auf die Wohnungsmarktsituation im Umbruch zu einem sich anspannenden Markt ausgerichtet (vgl. Stadt Leipzig 2015).

Schon lange gibt es in den Städten Wohnbauf lächenkonzepte, die ergänzend zum Flächennutzungsplan den Bedarf an Flächen für den Wohnungsneubau ermitteln, die Eignung von Flächenpotenzialen bewerten und daraus städtebauliche Entwicklungsziele sowie zeitliche Prioritäten ableiten. Im Kontext der Wohnungsbauförderung sind in den 2000er Jahren in mehreren westdeutschen Bundesländern kommunale Wohnraumversorgungskonzepte erarbeitet wurden, die insbesondere Ziele für den Einsatz der jeweiligen Programme ableiten. In den ostdeutschen Ländern waren dagegen die Stadtumbaukonzepte, die in den 2000er Jahren erarbeitet wurden, sehr stark auf die Wohnfunktion ausgerichtet. In einzelnen Städten gibt es darüber hinaus wohnungspolitische Handlungsprogramme und Konzepte, die sich mit einer größeren Bandbreite kommunaler Handlungsmöglichkeiten zur Einf lussnahme auf den Wohnungsmarkt auseinandersetzen.

6. Stadtentwicklungskonzepte

Mit dem Wachstums- und Preisdruck der letzten Jahre in den Großstädten sind jedoch vermehrt Stadtentwicklungskonzepte zum Wohnen im Entstehen, die diese verschiedenen Ansätze in einem Konzept zusammenfassen. Vorreiter waren hier die wohnungspolitischen Konzepte von Leipzig und Potsdam (vgl. Stadt Leipzig 2015, Landeshauptstadt Potsdam 2015), doch inzwischen haben weitere Städte Konzepte mit ähnlicher Struktur und Methodik vorgelegt (vgl. u.a. Stadt Halle 2018, SenStadtWohn Berlin 2019a, Freie Hansestadt Bremen 2020). Kernziel von kommunaler Wohnungspolitik ist die Sicherung eines normativ als angemessen erachteten Mindeststandards des Wohnens für alle Menschen. Doch dafür gibt es keine technische DIN-Norm, sondern die Definition dieses Mindeststandards ist ein gesellschaftlicher Aushandlungsprozess. Deshalb rückt die Frage nach der Bezahlbarkeit des Wohnens in angespannten Wohnungsmärkten immer mehr in den Mittelpunkt der gesellschaftlichen Diskussion. Die Bezahlbarkeit des Wohnens ist jedoch ein jeweils individuelles Verhältnis von Einkommen und Wohnkosten, das sich nicht pauschal in stadtweiten Konzepten beurteilen lässt. Insofern findet die Konzepterarbeitung vor dem Hintergrund des Interessenkonf liktes zwischen niedrigen Wohnkosten seitens der Nutzer und hohen Investitionsrenditen seitens der Eigentümer statt. Diskussionen werden deshalb teils hoch politisiert geführt, sodass eine Verständigung über Begriffsdefinitionen wie ›Bezahlbarkeit‹ im Arbeitsprozess wichtig ist (vgl. SenStadtWohn Berlin 2019a, Stadt Leipzig 2015). Eine Besonderheit bei den Wohnkonzepten ist, dass es eine große Vielzahl von unterschiedlichen Instrumenten gibt, die auf den Wohnungsmarkt Einf luss nehmen, aber sehr unterschiedliche und teilweise gegensätzliche Wirkungen haben. Denn Wohnungspolitik ist in der Bundesrepublik eng verknüpft mit Versorgungs-, Familien-, Vermögens- und Konjunkturpolitik. Auch sind zum Beispiel das Mietrecht und die steuerlichen Subventionen in der Regelungshoheit des Bundes, die Wohnungsbauförderung dagegen Ländersache. Die kommunalen Handlungsmöglichkeiten sind vielfältig, haben aber jeweils für sich genommen nur eine überschaubare Wirkung Neben der Baulandmobilisierung ist eine entscheidende Frage für die kommunalen Programmatik, inwieweit die Kommune über ausreichend Eigentum an Grund und Boden sowie Wohnungen verfügt und wie sie dieses Eigentum einsetzt.

6.6.2 Methodische Aspekte Stadtentwicklungskonzepte zum Wohnen benötigen eine Balance zwischen der Sicherung der Wohnraumversorgung und der Bezahlbarkeit des Wohnens einerseits und der Rentabilität von Investitionen in Wohnungsbestand und -neubau andererseits. Das wird zunehmend zur Herausforderung, da seit Mitte der 2010er Jahre die Baukosten und in vielen Städten auch die Bodenpreise erheblich gestiegen sind. Um diese Balance sicherzustellen, sollte im Erarbeitungsprozess eine intensive und fachlich fundierte Auseinandersetzung mit den vielfältigen Instrumenten, ihren Wirkungen und Wechselwirkungen erfolgen. Denn einerseits ist bei einer aufgeheizten stadtgesellschaftlichen Diskussion die Gefahr von Symbolpolitik groß, die aufwändig umzusetzen ist, aber nur geringe Wirkung entfaltet. Andererseits verfügen auch viele Eigentümer und Projektentwickler nur über geringe Kenntnisse der Wirkungsweise von rechtlichen Instrumenten und sind zunächst grundsätzlich kritisch bezüglich einer stärkeren Regulierung eingestellt.

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

Abbildung 63: Beispiel Leipzig: Wohnungspolitische Leitlinien (Quelle: Stadt Leipzig)

In der übergeordneten Leitlinie des Wohnungspolitischen Konzeptes wurde zusätzlich zum Ziel des adäquaten Wohnraums für alle aufgenommen, dass die Freiräume und alternativen Ansätze aus dem Stadtumbau auch unter Wachstumsbedingungen soweit möglich erhalten bleiben sollen. Angesichts der spezifischen Leipziger Wohnungsmarktsituation wurden daraus vier Leitlinien abgeleitet und mit Handlungsansätzen konkretisiert. Die Maßnahmen und Instrumente zur Umsetzung (vgl. Abb. 62) sind in der Regel nicht nur auf eine einzelne Leitlinie ausgerichtet, sondern leisten überwiegend einen Beitrag zur Umsetzung mehrerer Leitlinien (vgl. Stadt Leipzig 2015).

Die fachliche Materie ist so komplex, dass Kommunen in der Regel einen versierten Fachgutachter in die Konzeptentwicklung einbinden. Dies gilt auch, wenn die Städte durch eine laufende Wohnungsmarktbeobachtung bereits über eine gute Datengrundlage verfügen. Denn der Gutachter kann eine neutrale Position einnehmen, während Kommunen immer auch Eigeninteressen zur wirtschaftlich günstigen Umsetzung ihrer Pf lichtaufgaben (zum Beispiel Kosten der Unterkunft für ALG II und Sozialgeldempfänger) vertreten. In den wohnungspolitischen Konzepten der letzten Jahre hat sich ein ähnlicher Grundauf bau herauskristallisiert: Auf Grund einer Wohnungsmarktanalyse und -prognose werden Leitlinien oder -ziele herausgearbeitet und teilweise mit grob umrissenen Strategien zum Erreichen dieser Ziele untersetzt. Die priorisierten Instrumente und Maßnahmen werden dann in Handlungsfeldern zusammengefasst. Folgende Themen finden sich dabei regelmäßig unter Zielen, Strategien oder Handlungsfeldern wieder:

6. Stadtentwicklungskonzepte

• • • • • •

Wohnungsneubau (in Verbindung mit Planungsrecht und Liegenschaftspolitik), Wohnungsbestands- und Quartiersentwicklung, Bezahlbarkeit des Wohnens, soziale Wohnraumversorgung, besondere Bedarfe bestimmter Nachfragegruppen (zum Beispiel Senioren, mobilitätseingeschränkte Menschen, Studierende) sowie Kooperation, Transparenz und Marktbeobachtung.

In einigen Konzepten gibt es auch ein gesondertes Handlungsfeld zum rechtlichen Instrumentarium (zum Beispiel Mietpreisbremse, Kappungsgrenze, soziale Erhaltungssatzungen, Wohnraumzweckentfremdung). Im Berliner Stadtentwicklungsplan Wohnen (vgl. SenStadtWohn Berlin 2019a) sind dagegen die rechtlich-administrativen Instrumente den jeweiligen Handlungsfeldern zugeordnet. Dort werden auch sehr prägnant Zielkonf likte benannt. Stadtentwicklungskonzepte zum Wohnen stellen dar, wie der prognostizierte Wohnungsbedarf gedeckt werden soll. Damit kommt den Konzepten eine wichtige Funktion zur systematischen Ableitung von städtebaulichen Zielen (zum Beispiel Dichte, Marktsegmente, Wohnformen) und Prioritäten für die Bauleitplanung sowie für die Einordnung von Entwicklungsinteressen von Grundstückseigentümern zu. Eine f lächenkonkrete Auf bereitung von verfügbaren Wohnbauf lächen und Nachverdichtungspotenzialen findet meist nicht innerhalb der Wohnkonzepte statt, sondern in gesonderten Wohnbauf lächenkonzepten und Katalogen (vgl. u.a. Freie Hansestadt Bremen 2018, Landeshauptstadt Kiel 2017) oder in online verfügbaren Wohnbauf lächenkatastern. In vielen Städten finden Wachstums- und Schrumpfungsprozesse gleichzeitig in unterschiedlichen Stadtteilen statt. Auch in den prosperierenden Metropolen gibt es mehr oder weniger nachgefragte Wohnviertel. Entsprechend ist eine räumliche Differenzierung der Wohnkonzepte und des Instrumenteneinsatzes zu überlegen. Denn während zum Beispiel die Umnutzung von Wohn- zu Gewerberaum in einigen Stadtteilen zur weiteren Verschärfung der Preisdynamik führen kann, unterstützt sie möglicherweise in anderen Stadtteilen die gewünschte Nutzungsmischung ohne negative Wirkungen auf das Wohnungsangebot. Entsprechend räumlich differenziert sollten auch – wo rechtlich möglich – die kommunalen Strategien ausgestaltet werden. Allerdings wird dies nur in wenigen Konzepten dargestellt, unter anderem im Stadtentwicklungsplan Wohnen Berlin (vgl. SenStadtWohn Berlin 2019a) und im Fachkonzept Wohnen des Integrierten Stadtentwicklungskonzeptes Leipzig 2030 (vgl. Stadt Leipzig 2018).

6.6.3 Arbeitsstruktur und Beteiligungsprozess Auf Grund der beschriebenen grundsätzlichen Zielkonf likte benötigen Konzepte zum Wohnen einen gut durchdachten Beteiligungsprozess. Dabei ist es einerseits wichtig, Politik, Wohnungsmarktakteure und Einwohner an einen gemeinsamen Tisch zu bringen. Andererseits muss der Diskurs mit Politik und Akteuren, die Wohnungen bauen und bewirtschaften, sehr detailliert geführt werden. Denn eine Wohnungsmarktstrategie ist nur dann erfolgreich, wenn Projektentwickler und Eigentümer bereit sind, im Sinne der kommunalen Ziele zu agieren und zu investieren.

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

Abbildung 64: Beispiel Leipzig: Beteiligungsprozess zum Wohnungspolitischen Konzept (Quelle: Stadt Leipzig)

Angesichts der Unsicherheiten der Leipziger Wohnungsmarktentwicklung Mitte der 2010er Jahre erfolgte die Fortschreibung des Wohnungspolitischen Konzeptes in einem breiten Beteiligungsprozess, um eine möglichst hohe Akzeptanz und Bereitschaft zur Mitwirkung an der Umsetzung zu erreichen. Einerseits wurden mehrere Workshops mit Wohnungsmarktakteuren und Experten durchgeführt, um die Lage zu bewerten und Handlungsmöglichkeiten von Kommune und Marktakteuren zu beleuchten. Andererseits erfolgte eine Einbeziehung der interessierten Öffentlichkeit durch breit angelegten Veranstaltungen zu Beginn und zum Abschluss des Prozesses sowie in thematisch fokussierten Workshops (vgl. Stadt Leipzig 2015).

Eine besondere Herausforderung ist die Vielfalt der Akteure und ihrer Interessen: kommunale Wohnungsgesellschaften, Wohnungsgenossenschaften, Stiftungen und andere gemeinnützige Akteure, private Einzeleigentümer, private mittelständige Wohnungsunternehmen sowie Aktiengesellschaften, Versicherungen, kreditgebende Banken, Makler, Mieterverein, Bürgerinitiativen und viele mehr. Auch sind die Akteure kaum in Interessenverbänden (zum Beispiel Haus und Grund e.V.) organisiert, sodass viele einzeln einzubeziehen sind. Einige Städte (zum Beispiel Potsdam, Berlin) differenzieren deshalb in einen begleitenden Arbeitskreis aus Verbänden und Institutionen, Politik sowie Verwaltung einerseits und Veranstaltungen mit Wohnungsmarktakteuren andererseits. Eine Akteursumfeldanalyse (vgl. Kapitel 5.4) für die konkrete kommunale Situation ist hier sehr wichtig, um den Beteiligungsprozess entsprechend zu gestalten. Auch die Einbeziehung der Einwohner in den Prozess ist eine Herausforderung. Betroffen und aktiv sind vor allem diejenigen, die aktuell eine neue Wohnung suchen oder die sich gegen Neubau in der Nachbarschaft wehren. Diejenigen, die mit ihrer

6. Stadtentwicklungskonzepte

Wohnsituation zufrieden sind, bringen sich dagegen kaum ein. Auch gibt es jenseits des Mietervereins kaum Institutionen, die Mieterinteressen bündeln. Von zahlreichen Städten wird deshalb in der Konzepterarbeitung Bürgerbeteiligung vermieden oder auf Informationsveranstaltungen begrenzt. Einen spannenden Beteiligungsprozess, der mit diesen Herausforderungen kreativ umgeht, hat die Stadt Leipzig 2015 für die Fortschreibung ihres Wohnungspolitischen Konzeptes organisiert (vgl. Heinig/Kranepuhl/Pannike 2016).

6.7 Einzelhandels- und Zentrenkonzepte 6.7.1 Einordnung und fachliche Besonderheiten Der Einzelhandel als drittgrößter Wirtschaftszweig ist von zentraler Bedeutung für die Stadtentwicklung. Nicht nur historisch sind Städte an den Kreuzungen von Handelsstraßen entstanden und über ihre Markt- und Handelsfunktion gewachsen. Auch heute ist der Einzelhandel ein entscheidender Faktor für die Attraktivität von Innenstädten und Stadtteilzentren, auch wenn im Zuge der wirtschaftlichen Auswirkungen der Corona-Pandemie eine verstärkte Diskussion zur Multifunktionalität von Innenstädten aufkommt. Der Einzelhandel ist gleichzeitig von zentraler Bedeutung für die Versorgung der Menschen mit Waren des täglichen Bedarfs. Bezogen auf eine nachhaltige Stadtentwicklung sollten die Angebote möglichst wohnortnah erreichbar und auch für weniger mobile Bevölkerungsgruppen mit dem ÖPNV gut angebunden sind. Durch eine mit der Siedlungsentwicklung gut verknüpfte räumliche Einzelhandelssteuerung kann ein Beitrag zur Verkehrsvermeidung und Stärkung des Umweltverbundes geleistet werden. Da mit Einzelhandelsnutzungen über viele Jahrzehnte höhere Flächenrenditen zu erzielen waren als mit Wohnen und Büros, herrschte ein starker Investitionsdruck im Einzelhandel, sodass weniger lukrative Nutzungen verdrängt wurden. Angesichts veränderter Lebensstile, verbunden mit Handelstrends wie Filialisierung, Wachstum der Breite und Tiefe von Sortimenten sowie aggressiven Expansionsstrategien, drängten Einzelhandelsunternehmen zunehmend in größere Verkaufsf lächen und auf die ›Grüne Wiese‹ sowie in verkehrlich gut erschlossene Gewerbegebiete. Um hier als Kommune in der Planung stärker steuernd eingreifen zu können, hat der Gesetzgeber zunächst mit dem § 11 (3) BauNVO und in der zweiten Hälfte der 2000er Jahre mit § 9 (2a) und § 34 (3) BauGB die kommunalen Handlungsmöglichkeiten deutlich verbessert. Geschützt werden dabei nicht die einzelnen Handelsbetriebe – dies wäre ein unzulässiger Eingriff in den Wettbewerb –, sondern die städtebaulich definierten zentralen Versorgungsbereiche, in denen verschiedene Einzelhandels- und Dienstleistungsbetriebe angesiedelt sind. Da Einzelhandelsbetriebe oder -agglomerationen über den unmittelbaren Nahbereich hinausreichende, teilweise stadtweite oder auch regionale Wirkungen entfalten können, sind gesamtstädtische Einzelhandels- und Zentrenkonzepte eine geeignete Entscheidungsgrundlage für Kommunen, um wettbewerbsfähige Handelsstrukturen, einen Interessenausgleich und Planungssicherheit für alle Beteiligten zu ermöglichen. Die Konzepte sind ein Werkzeug aktiver Angebotsplanung, um Einzelhandelsinvestitionen räumlich nach klaren Regeln steuern zu können. Gleichzeitlich sind Einzelhandelskonzepte stärker als andere informelle Planungen durch den rechtlichen Rah-

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

men und die damit verbundene Rechtsprechung geprägt. Da die Landesplanung in mehreren Bundesländern bei großf lächigen Einzelhandelsplanungen auf kommunale Einzelhandelskonzepte als Steuerungsinstrument Bezug nimmt, sind diese Konzepte auch bei kleineren und mittelgroßen Kommunen weit verbreitet und ähneln sich in ihrem grundsätzlichen Auf bau stark. Häufig werden die Konzepte komplett als Gutachten durch externe Dienstleister erstellt und vom Stadtrat beschlossen (vgl. u.a. Landeshauptstadt Erfurt 2009, Landeshauptstadt Saarbrücken 2015). Mit der zunehmenden Schwächung des örtlichen Einzelhandels durch den Online-Handel – nochmals verstärkt durch die Corona-Pandemie – rücken insbesondere für die Entwicklung der City und größerer Stadtteilzentren neue Nutzungen als Frequenzbringer in den Fokus (zum Beispiel Gastronomie, Kultureinrichtungen, Kreativwirtschaft, Hochschulen). Deshalb zeigen sich erste Tendenzen, dass Städte bei der Fortschreibung ihre Konzepte diese wieder stärker als Zentrenkonzepte ausformulieren, bei denen der Einzelhandel eines von mehreren gleichberechtigten Handlungsfeldern der Zentrenentwicklung ist (vgl. Freie und Hansestadt Hamburg 2019). Da zentralörtliche Funktionen vielfach über die Gemeindegrenze hinauswirken, benötigen Zentrenkonzepte auch eine regionale Einbindung und Abstimmung. Häufiger Konf liktpunkt ist dabei die Weiterentwicklung bestehender Shopping-Center und Fachmarktzentren auf der ›Grünen Wiese‹ sowie die Ansiedlung von großen Möbel- und Einrichtungshäusern. Klare raumordnerische Ziele und eine umsetzungsstarke Regionalplanung helfen hier, Einzelhandelsstrukturen im interkommunalen Interesse weiterzuentwickeln. Diese setzen auch den Rahmen für regionale Aushandlungsprozesse und Verträge, zum Teil auch für regionale Einzelhandelskonzepte. So wurden beispielsweise in Leipzig Stadt-Umland-Verträge zum Abtreten oberzentraler Funktionen im Möbeleinzelhandel an die Nachbarkommunen geschlossen, die mit einem Gewerbesteuerausgleich verbunden sind. Zwischen Bremen und Niedersachsen wurde länderübergreifend ein regionaler Vertrag zur Einzelhandelsentwicklung geschlossen, der auch ein regionales Zentren- und Einzelhandelskonzept enthält (vgl. Kommunalverbund Niedersachsen 2014).

6.7.2 Methodische Aspekte Für die Versorgungsfunktionen, die in Einzelhandels- und Zentrenkonzepten abgebildet werden können, ist in der Regel die zentralörtliche Funktion der Kommune in der Landes- und Regionalplanung entscheidend. Dieser Handlungsrahmen ist zunächst zu klären, bevor der Prozess der Konzeptentwicklung beginnt. Als Grundlage von Einzelhandels- und Zentrenkonzepten ist eine Erfassung des Einzelhandels mit der Verkaufsf lächengröße und der Sortimentsstruktur erforderlich. Da diese Informationen in Sekundärquellen nicht vorliegen, müssen Kommunen eine entsprechende Totalerhebung selbst durchführen oder bei einem Dienstleister beauftragen. Es ist zu empfehlen, die Erhebung im mehrjährigen Rhythmus zu wiederholen, um einerseits aktuellen Daten für Einschätzung von geplanten Investitionen nutzen zu können und andererseits über ein Monitoring frühzeitig Trendveränderungen und Fortschreibungsbedarfe zu erkennen. Auf bauend auf der Erhebung erfolgt eine wirtschaftliche Bewertung von Angebot und Nachfrage im Einzelhandel sowie eine städtebauliche Bewertung der Versorgungsstandorte. Eine entscheidende Aufgabe der Einzelhandels- und Zentrenkonzep-

6. Stadtentwicklungskonzepte

Abbildung 65: Beispiel Leipzig: Methodik des STEP Zentren (Quelle: Stadt Leipzig)

Die Methodik des Leipziger Stadtentwicklungsplans Zentren zeigt die Balance von wirtschaftlicher und stadtstruktureller Bewertung sowie die Bedeutung der planungsrechtlichen Anforderungen für die Umsetzungsfähigkeit des Konzeptes. Der Prozess wurde durch einen Arbeitskreis mit Vertretern der IHK, der Landesdirektion und des Handelsverbandes begleitet und durch eine punktuelle Beteiligung der Öffentlichkeit ergänzt (vgl. Stadt Leipzig 2016).

te ist die Abgrenzung der Zentren beziehungsweise zentralen Versorgungsbereiche. Zentren sind Stadträume, in denen sich Einzelhandelseinrichtungen und sogenannter Komplementärnutzungen räumlich konzentrieren. Unter Komplementärnutzungen sind Dienstleistungen wie Banken, Post, Friseure, Ärzte, aber auch Kultureinrichtungen und Gastronomie zu verstehen. In der Regel sind Zentren stadtbildprägende Orte und Kristallisationspunkte von Urbanität, in denen die Nutzungen symbiotisch zusammenwirken. Die strukturprägenden und frequenzerzeugenden Anbieter und die frequenzsuchenden Anbieter ergänzen sich dabei in einem räumlich erlebbaren Zusammenhang. Grundidee ist, dass durch die räumliche Nähe eine Wegekopplung bei den Kunden entsteht, mehrere Einrichtungen direkt nacheinander besucht und dadurch unnötiger Verkehr vermieden werden. Entsprechend sollen Zentren gut mit verschiedenen Verkehrsträgern, aber insbesondere im Umweltverbund angebunden sein.

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Im Ergebnis der wirtschaftlichen und städtebaulichen Bewertung werden Schlussfolgerungen für ortskonkrete Ausgestaltung des Konzeptes gezogen. Dabei wird das Konzept in der Regel differenziert nach den zentralen Versorgungsbereichen, der wohnortnahen Nahversorgung und weiteren großf lächigen Versorgungsstandorten (zum Beispiel Fachmarktzentren, Einrichtungshäuser, Baumärkte). Ähnlich wie beim Zentrale-Orte-System in der Raumordnung wird in größeren Städten bei den zentralen Versorgungsbereichen eine Hierarchie verwendet, die meist drei- bis fünfstufig ist. Die Begriff lichkeiten und Definitionen sind dabei in den einzelnen Konzepten durchaus unterschiedlich. In der Regel wird dem Zentrensystem größerer Städte jedoch mindestens folgende dreistufige Gliederung zugrunde gelegt: •

•

•

Das Stadtzentrum (auch City, Altstadt oder Innenstadt) als historisch gewachsener und identitätstiftender Ort hat eine stadtweite und regionale Versorgungsfunktion. Sie verfügt über einen breiten und tiefen Branchenmix und eine hohe Nutzungsmischung. Stadtteil- oder Stadtbezirkszentren haben in der Regel einen über den Stadtteil oder Stadtbezirk hinausgehenden, aber nicht stadtweiten Einzugsbereich. Auch sie befinden sich häufig in historisch gewachsenen Lagen, sind teilweise aber durch neue Einkaufszentren geprägt. Sie verfügen über einen breiten Mix an Einzelhandelsund Komplementärnutzungen und sind sehr gut im Umweltverbund erschlossen. Nahversorgungszentren haben dagegen einen deutlichen Schwerpunkt bei der Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen des täglichen Bedarfs bezeichnet. Ihre Versorgungsfunktion geht über den Nahbereich hinaus und ist meist auf einen Stadtteil bezogen. Durch ihre integrierte Lage besteht vor allem eine gute Erreichbarkeit im Fuß- und Radverkehr.

Eine sehr systematische Auf bereitung, welche Ausstattungsmerkmale und Kriterien für welche Zentrenkategorie gelten, enthält unter anderem der StEP Zentren Berlin 2030 (vgl. SenStadtWohn Berlin 2019b). Zentrale Versorgungsbereiche werden entsprechend der Rechtsprechung grundstücksscharf abgegrenzt und dargestellt. Dies ist eine Genauigkeit der Darstellung, die sonst in Stadtentwicklungskonzepten eher selten genutzt wird. Die Abgrenzung wird unter städtebaulichen und funktionalen Gesichtspunkten vorgenommen. Dazu werden insbesondere folgende Abgrenzungskriterien herangezogen: • • • • • •

Einzelhandelsdichte, Multifunktionalität (zum Beispiel Dienstleistungen, Einzelhandel, Gastronomie, Kultur), Passantenfrequenz, Bebauungsstruktur, Gestaltung und Dimensionierung der Verkehrsanbindung sowie Struktur und Gestaltung des öffentlichen Raumes (zum Beispiel Plätze, Fußgängerzonen, Gestaltungselemente, Begrünung, Barrieren).

Abbildung 66: Beispiel Leipzig: Darstellung eines zentralen Versorgungsbereiches (Quelle: Stadt Leipzig)

6. Stadtentwicklungskonzepte

Jeder zentraler Versorgungsbereich ist im Leipziger Stadtentwicklungsplan Zentren in einer Karte grundstücksscharf abgegrenzt. Zusätzlich werden neben der ÖPNV-Anbindung auch wichtige Einzelhandels- und Komplementärnutzungen sowie Potenzialflächen für die Ansiedlung größerer Einzelhandelsbetriebe dargestellt (vgl. Stadt Leipzig 2016).

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Abbildung 67: Beispiel Berlin: Prüfung von Ansiedlungsbegehren im Einzelhandel (Quelle: Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen Berlin)

Der Berliner Stadtentwicklungsplan Zentren 2030 und die bezirklichen Zentren- und Einzelhandelskonzepte zielen darauf, die polyzentrale Stadtstruktur und die Berliner Nutzungsmischung zu sichern und zu stärken. Der Standort von größeren Einzelhandelsvorhaben lässt sich bauplanungsrechtlich steuern. Die Bezirke sind für diese Steuerung besonders wichtig, weil sie in der Regel die verbindliche Bauleitplanung verantworten. Deshalb wurde systematisch abgeleitet, wer in welcher Fallkonstellation eines Ansiedlungsvorhabens wie handeln muss, um die Ziele des StEP Zentren zu sichern (vgl. SenStadtWohn Berlin 2019b).

Innerhalb der Zentren werden Potenzialf lächen für die Weiterentwicklung und Qualifizierung des Standortes (zum Beispiel für die Neuansiedlung von Einzelhandel und Komplementärnutzungen) dargestellt. Denn Zentrenkonzepte sollen zwar die Räume festlegen, in denen der Wettbewerb stattfindet, aber dürfen den Wettbewerb nicht unterbinden. Zentrales Umsetzungsinstrument für Einzelhandels- und Zentrenkonzepte ist die planungsrechtliche Steuerung von Vorhaben. Deshalb definieren viele Einzelhandelsund Zentrenkonzepte Ansiedlungsregelungen für den Einzelhandel, die eine Richt-

6. Stadtentwicklungskonzepte

schnur für die Marktteilnehmer sind und – falls erforderlich – mittels Bauleitplanung durchgesetzt werden. Einen guten Überblick zu den baurechtlichen Steuerungsmöglichkeiten gibt das Stuttgarter Zentrenkonzept (vgl. Landeshauptstadt Stuttgart 2009). Um mit den Ansiedlungsregeln und in der Bauleitplanung – gerade bei der Festsetzung von Sondergebieten – zielgenau steuern und städtebaulich negative Auswirkungen vermeiden zu können, enthalten die Einzelhandelskonzepte eine ortsspezifische Sortimentsliste. Darin wird anhand der örtlichen Einzelhandelsstruktur abgebildet, welche Sortimente in den zentralen Versorgungsbereichen üblicherweise vorhanden – also zentrenrelevant – sind oder begründet dort künftig planerisch konzentriert werden sollen. Die Auswirkungen von Vorhaben auf diese Sortimente sind dann in der Bauleitplanung zu überprüfen und Festsetzungen so zu treffen, dass städtebauliche Auswirkungen (zum Beispiel Leerstände, Schädigungen der zentralen Versorgungsbereiche) vermieden werden. Dabei gibt es eine proaktive und eine reaktive Herangehensweise: •

•

Fehlallokationen und die damit verbundenen negativen Auswirkungen auf die Zentren- und Nahversorgungsstrukturen können proaktiv durch eine vorausschauende Aufstellung von B-Plänen verhindert werden (zum Beispiel durch Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben in Gewerbegebieten). Alternativ kann auch eine reaktive Vorgehensweise bei Vorliegen eines konkreten Ansiedlungsbegehrens erfolgen, sofern negative städtebauliche Auswirkungen zu erwarten sind. Diese umfasst das Zurückstellen des Vorhabens und eine entsprechende Bebauungsplanung oder die Modifizierung des Vorhabens, zum Beispiel durch die Reduktion der Verkaufsf läche auf ein raumverträgliches Maß.

Tabelle 11: Auszug aus der Leipzig Sortimentsliste (Stadt Leipzig 2016) zentrenrelevante Sortimente

nicht-zentrenrelevante Sortimente

davon nahversorgungsrelevant: Lebensmittel, Reformwaren Getränke, Spirituosen, Tabak Bäckerei- und Konditorei Drogeriewaren, Kosmetik, Parfümeriewaren Apothekenwaren, Sanitätswaren Schnittblumen, zoologischer Bedarf

Teppiche, Tapeten, Bodenbeläge, Farben, Lacke Möbel, Küchenmöbel, Büromöbel Installationsmaterial, Eisenwaren und Werkzeuge, Badeinrichtungen und Badausstattungen, Sanitär, Fliesen Baustoffe, Holz, Bauelemente Gartenbedarf

Bücher, Zeitschriften Schreib- und Papierwaren Oberbekleidung Schuhe, Lederwaren Unterhaltungs- und Haushaltelektronik Hausrat, Glas, Porzellan, Keramik, Geschenkartikel Uhren, Schmuck, Silberwaren […]

Campinggroßartikel Motorräder, Mopeds inkl. Zubehör, Rasenmäher Öfen, Kamine

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Abbildung 68: Beispiel Hamburg: Strategiekarte Hamburger Zentren (Quelle: Behörde für Stadtentwicklung und Wohnen Hamburg, Graphik: Urban Catalyst)

6. Stadtentwicklungskonzepte

Das Hamburger Zentrenkonzept stellt – anders als in vielen Städten – die Einzelhandelsentwicklung weniger in den Fokus als vielmehr die urbane Nutzungsmischung. Die Strategiekarte zeigt für Hamburg ein mehrstufiges Zentrensystem, unterscheidet aber zwischen der Weiterentwicklung gut funktionierender Zentren und den Zentren, die einen besonderen Aktivierungsbedarf haben. Darüber hinaus werden im inneren Stadtbereich Straßenabschnitte herausgehoben, die als urbaner Marktplatz nutzungsgemischt entwickelt werden sollen (vgl. Freie und Hansestadt Hamburg 2019).

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Auch für nicht-zentrenrelevante Sortimente (häufig Möbel, Heimwerker- und Gartenbedarf) ist es sinnvoll, Ziele in Einzelhandels- und Zentrenkonzepten zu treffen. Da die Verkaufsf lächen von Einrichtungs-, Bau- und Gartenmärkten mehrere tausend bis zu fünfzigtausend Quadratmeter umfassen können, sind sie in der Regel nur in Sondergebieten planungsrechtlich zulässig. Sie haben dabei erhebliche Auswirkungen auf den Verkehr und die Bodenpreisentwicklung. Auch die zentrenrelevanten Randsortimente (oft Haushalts- und Bettwaren) können starke Kauf kraftabf lüsse aus den Zentren verursachen. Deshalb ist es bereits im Einzelhandelskonzept hilfreich, auf Grundlage einer systematischen Analyse von Angebot vor Ort und Kauf kraft eine Ermittlung von Flächenpotenzialen durchzuführen und somit einen klaren Rahmen für die politische Einzelfallentscheidung über eine Ansiedlung zu setzen. Neben der gezielten Nutzung des Bauplanungsrechtes gibt es weitere Handlungsoptionen zur Umsetzung von Einzelhandels- und Zentrenkonzepten. Diese reichen von der Aufwertung des öffentlichen Raumes und der verkehrlichen Anbindung von Zentren über ein strategisches Liegenschaftsmanagement und eine betriebliche Förderung von klein- und mittelständischen Unternehmen bis hin zu einem City- oder Zentrenmanagement. Das Stuttgarter Konzept formuliert darüber hinaus Maßnahmenvorschläge für Händler und weitere Akteure in den Zentren (vgl. Landeshauptstadt Stuttgart 2009). In München wird sich dezidiert mit Handlungsoptionen angesichts des wachsenden Onlinehandels auseinandergesetzt, die von Onlineplattformen lokaler Händler bis zu Liefer- und Servicestationen reichen (vgl. Landeshauptstadt München 2020). Hamburg nimmt dagegen mit dem neuen Zentrenkonzept den Einzelhandel gar nicht mehr als zentralen Fokus des Konzeptes, sondern will die Zentren als urbane nutzungsgemischte Räume mit hoher Qualität des öffentlichen Raumes entwickeln (vgl. Freie und Hansestadt Hamburg 2019). Dies mag allerdings auch an der spezifischen Hamburger Organisationsstruktur liegen, in der die konkrete Einzelhandelssteuerung durch die Bezirke erfolgt. Künftig ist davon auszugehen, dass neue Einzelhandels- und Zentrenkonzepte angesichts des Strukturwandels im Einzelhandel und von beobachtbaren Tradingdown-Prozessen vor Ort stärker als integrierte Konzepte entwickelt werden, bei denen die Multifunktionalität von Zentren und die zentrenergänzenden Funktionen wie Dienstleistungen, Gastronomie, öffentliche Einrichtungen und Kultur eine größere Rolle spielen. Aber auch die multifunktionale Nutzung und Aufenthaltsqualität öffentlicher Räume sowie die multimodalen Verkehrsanbindung werden in den Konzepten an Bedeutung gewinnen. Dies erfordert eine bessere Verschränkung von Zentrenkonzepten mit Grün- und Freiraumkonzeptionen, Mobilitätskonzepten und Planungen öffentlicher Einrichtungen, aber auch eine stärkere Fokussierung der Wirtschaftsförderung auf die Zentren.

6.7.3 Arbeitsstruktur und Beteiligungsprozess In vielen Städten hat sich durchgesetzt, einen dauerhaften Arbeitskreis von Vertretern der Verwaltung, IHK und Handelsverband zu etablieren. Zusätzlich – oder darin integriert – gibt es häufig auch eine breiter aufgestellte Arbeitsgruppe zur Cityentwicklung. Darüber hinaus werden regelmäßig Gespräche mit den Einzelhandelsunternehmen geführt und diese Unternehmen im Rahmen der Konzepterarbeitung und -fortschreibung angehört.

6. Stadtentwicklungskonzepte

Breite informelle Bürgerbeteiligungsverfahren haben sich auf Grund der komplexen rechtlichen Rahmenbedingungen als schwierig erwiesen. Oft wird in der Öffentlichkeit thematisiert, dass bestimmte Anbieter angesiedelt werden sollen, was aber weder mit einem Zentrenkonzept noch mit den planungsrechtlichen Instrumenten erreicht werden kann. Insofern sind klassische Bürgerforen eher weniger geeignet. Vielmehr ist es hilfreich, mit stärker strukturierten Methoden zu arbeiten und die Multiplikationsfunktion von Bürgervereinen und örtlichen demokratischen Vertretungen (zum Beispiel Stadtbezirks- und Ortsbeiräte) zu nutzen. Allerdings bietet die Neuausrichtung der Konzepte als integrierte Zentrenkonzepte, die weniger auf den Einzelhandel fokussiert sind, künftig auch bessere Möglichkeiten für eine breite Bürgerbeteiligung vor Ort.

6.8 Wirtschaftsflächenkonzepte 6.8.1 Einordnung und fachliche Besonderheiten Gewerbe- und Wirtschaftsf lächenkonzepte sind eine weitere Form von sektoralen Stadtentwicklungskonzepten, die allerdings deutlich weniger Städte nutzen als Konzepte zum Wohnen oder zum Einzelhandel. Ähnlich den Wohnbauf lächenkonzepten beziehen sich diese Pläne in der Regel auf den Flächennutzungsplan, speziell die dort dargestellten Industrie- und Gewerbef lächen. Mit dem Wachstum des Dienstleistungssektors, der Kultur- und Kreativwirtschaft sowie Industrie 4.0 kehren jedoch wichtige Teile der Wirtschaft in integrierte Lagen und nutzungsgemischte Quartiere zurück. Das Deutsche Institut für Urbanistik beschreibt den aktuellen Wandel wie folgt: »Der Megatrend der Digitalisierung beschleunigt bestehende ökonomische Entwicklungstrends wie Hybridisierung und Individualisierung der Massenfertigung, Wissensbasierung und zunehmende Vernetzung. Die neue Qualität der digitalen Vernetzung zwischen Menschen, Maschinen und Dingen bringt komplexe Wertschöpfungssysteme hervor, die nicht nur Produktion und Dienstleistung integrieren – sie führen auch Unternehmen und Kunden zusammen. Mit diesen Trends sind veränderte Standortentscheidungen von Unternehmen und ihren Beschäftigten sowie Veränderungen der Flächennutzung und -nachfrage verknüpft. […] Neue Wirtschafts- und Arbeitsformen wie Open Creative Labs – z.B. Acceleratoren, Incubatoren, Co-Working – und Wachstumsbranchen wie Kreativwirtschaft konzentrieren sich auf wachsende Städte und präferieren dort kleinteilige Flächen in integrierten urbanen Lagen. Im Bereich der Produktion wird mit dem Begriff der ›Urbanen Produktion‹ die Rückkehr der Stadtfabrik thematisiert.« (DIFU 2017: 1f.) Vor diesem Hintergrund erfolgt eine Neuausrichtung der Gewerbef lächenkonzepte. So haben beispielsweise Stuttgart und Berlin mit dem Begriff der Wirtschaftsf lächen entsprechend aktualisierte Konzepte veröffentlicht (vgl. Landeshauptstadt Stuttgart 2019, SenStadtWohn Berlin 2020), in Potsdam und Leipzig befinden sie sich in Vorbereitung. Eine zentrale Herausforderung für die neuen Wirtschaftsf lächenkonzepte liegt in der zu betrachtenden Branchenvielfalt mit differenzierten Standortanforderungen. Diese reichen von unterschiedlichen Industriebetrieben mit hohen Emissionen oder Störfallrisiko über Logistik, Handwerk, Forschung und Entwicklung sowie

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klassische Büronutzungen bis hin zu Kultur- und Kreativwirtschaft und urbaner Produktion. Dabei bilden die althergebrachten Kategorien von Wirtschaftsbranchen und -sektoren nur noch bedingt die ökonomische Realität ab (vgl. DIFU 2017). Für Kommunen ist darüber hinaus von Bedeutung, • • • •

wie arbeitsplatzintensiv die Nutzungen sind, welche Einkommensstruktur die Arbeitsplätze haben, wieviel Gewerbesteuer vor Ort gezahlt wird und wie lokal oder global die unternehmensstrategischen Entscheidungen fallen.

In Zeiten der Globalisierung, in denen Wirtschaftsstandorte überwiegend als Metropolregionen wahrgenommen werden und für f lächenintensives Gewerbe (zum Beispiel Logistik) in den Kernstädten immer weniger Platz bleibt, ist die Gewerbef lächenAbbildung 69: Beispiel Leipzig: Interkommunale Gewerbef lächenentwicklung (Quelle: Büro für urbane Projekte)

Vor dem Hintergrund des Ungleichgewichtes zwischen der Nachfrage nach Gewerbeflächen und dem quantitativ und qualitativ unterschiedlichen Flächenangebot innerhalb der Region Leipzig/Halle (Saale) gibt es seit 2009 eine interkommunale und länderübergreifende Zusammenarbeit. Die Kooperation von 20 Gebietskörperschaften hat das Ziel, ein gemeinsam abgestimmtes und besser profiliertes Portfolio an Gewerbeflächen in der Region Leipzig/Halle (Saale) anbieten zu können. Auf Grundlage abgestimmter Strategien und einer vergleichenden Flächenbewertung soll sowohl die regionale Wettbewerbsfähigkeit erhöht als auch die Flächeninanspruchnahme verringert werden. Bei der Flächenbewertung gibt es eine enge Vernetzung mit dem Leipziger STEP Gewerbliche Bauflächen, sodass kommunale und regionale Strategien gekoppelt werden können.

6. Stadtentwicklungskonzepte

entwicklung auch fokussiert als interkommunales Thema zu betreiben. So werden Strategien zur Wirtschaftsentwicklung zunehmend im Zuge der Metropolregionen und regionaler Wirtschaftsförderungsgesellschaften entwickelt und verfolgt. Dies ist in den Konzepten thematisch und durch geeignete Bearbeitungsstrukturen zu berücksichtigen. Teilweise werden auch gemeinsame regionale Strategien der Gewerbef lächenentwicklung erarbeitet (vgl. Stadt Leipzig 2014).

6.8.2 Methodische Aspekte Auch zum Beginn eines Wirtschaftsf lächenkonzeptes ist eine Bestandsaufnahme erforderlich. Dabei besteht die Herausforderung, die quantitativen Daten zur Wirtschaftsstruktur und -entwicklung einer Stadt mit dem gewerblichen Flächenpotenzial zu verknüpfen. Einerseits lässt sich außerhalb von im Flächennutzungsplan dargestellten Gewerbe- und Mischgebieten das gewerblich nutzbare Flächenpotenzial kaum quantifizieren. Andererseits sind gewerbliche Leerstände und Unternutzungen nur sehr schwer zu erfassen. In der Regel ist eine Primärerhebung in den Gewerbegebieten, teilweise ergänzt durch Luftbildauswertungen, erforderlich. Die Herausforderungen setzen sich fort bei der Prognose des Flächenbedarfes. Diese beruht in vielen Städten zumindest teilweise auf einer Trendfortschreibung, Abbildung 70: Beispiel Leipzig: Flächenbewertung im STEP Gewerbliche Bauf lächen (Quelle: Stadt Leipzig)

Im Leipziger Stadtentwicklungsplan Gewerbliche Bauflächen werden die einzelnen gewerblichen Standorte und Industrieflächen des Flächennutzungsplanes bewertet. Für die Prioritätensetzung spielen neben der Unternutzung von Grundstücken sowohl die flächenbezogenen Qualitäten und Defizite als auch die Eignung für bestimmte Wirtschaftsgruppen eine Rolle. Die Zielkategorien für die Gewerbegebiete wurden vom Stadtrat beschlossen, um eine möglichst hohe Bindungswirkung für das kommunale Handeln zu erhalten (vgl. Stadt Leipzig 2005).

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

Das räumliche Leitbild des Berliner Stadtentwicklungsplans Wirtschaft 2030 benennt die Flächenpotenziale der Wirtschaftsentwicklung. Insbesondere die zu sichernden Gewerbeflächen sind konkret abgegrenzt. Für die künftige Entwicklung werden neben neuen Produktionsstandorten auch Zukunftsorte der Vernetzung von Wissenschaft und Wirtschaft, Standorte für die Kunstproduktion sowie Büronutzungen und innenstadtaffines Gewerbe adressiert. Zusätzlich wird ein Schwerpunktbereich für den Erhalt der Berliner Mischung von Wohnen und Arbeiten dargestellt (vgl. SenStadtWohn Berlin 2020).

Abbildung 71: Beispiel Berlin: Räumliches Leitbild des StEP Wirtschaf t 2030 (Quelle: Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen Berlin)

6. Stadtentwicklungskonzepte

womit sich allerdings der aktuelle Wandel in der Arbeitswelt kaum abbilden lässt. Alternativ werden verschiedene Verfahren kombiniert oder Szenarien genutzt, die nicht nur stärkeres oder schwächeres Wirtschaftswachstum abbilden, sondern auch unterschiedliche qualitative Entwicklungsrichtungen (vgl. Stadt Leipzig 2005, SenStadtWohn Berlin 2020). Beim darauffolgenden Abgleich der erwarteten Flächennachfrage mit dem Flächenangebot geht es dann nicht nur um Eignung und Qualitäten, sondern auch um die Frage der zeitlichen Aktivierbarkeit. Für die Wirtschaftsentwicklung verwenden viele Städte eine Clusterstrategie. In der Clusterstrategie werden Ballungen von Unternehmen in bestimmten Wirtschaftszweigen bezüglich Wertschöpfung, Arbeitsplätzen, und Dynamik herausgearbeitet sowie in Verschneidung mit globalen oder regionalen Zukunftstrends die Branchenschwerpunkte (Cluster) für die Wirtschaftsförderung definiert. Eine wichtige Voraus-

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

setzung für die Entwicklung der Cluster – und damit der Schnittpunkt zu den Wirtschaftsf lächenkonzepten – ist die Verfügbarkeit von geeigneten Wirtschaftsf lächen. Das bedeutet, dass sich die Konzepte intensiv mit den Anforderungen der Branchen an ihre Standorte auseinandersetzen müssen. Dabei geht es immer weniger um harte Standortfaktoren wie Verkehrs- und technische Erschließung, sondern im Wettbewerb um gute Mitarbeiter zunehmend um die gesamte Lebensqualität im Umfeld (zum Beispiel Wohnen, Kultur, Kita und Schule). Bei der Bewertung und Strategieentwicklung für gewerblich genutzte Räume in den Städten spielen – neben der branchenbezogenen Eignung – mehrere, sich teilweise auch überlagernde Blickwinkel eine Rolle, die sich in der Gebietskategorisierung widerspiegeln: • • • • • • •

Neuentwicklung und -erschließung von Gebieten, Stärkung und Schutz von produzierendem Gewerbe und industriellen Nutzungen, Schutz von innenstadtaffinen, kulturwirtschaftlichen und handwerklichen Nutzungen vor Verdrängung, Vernetzung von Wissenschaft und Industrie, Intensivierung und Erhöhung der Effizienz der Nutzung, Revitalisierung des Gebietes, sowohl infrastrukturell als auch nutzungsbezogen, sowie Urbanisierung von Gewerbestandorten durch gezielte Stärkung der Nutzungsmischung.

In den Strategien spielen ökologische Gesichtspunkte zunehmend eine wichtige Rolle. Dabei geht es unter anderem um Freiraumvernetzung, Klimaschutz und Anbindung von Wirtschaftsschwerpunkten im Umweltverbund. Im Ergebnis verwenden die Konzepte häufig sogenannte Standortpässe, um das Profil einzelner Wirtschaftsstandorte oder Schwerpunkträume übersichtlich zu präsentieren. Diese werden mit Datenbanken, in denen Nachfrager Flächen recherchieren können, verknüpft oder auch für die gezielte Ansprache bei Ansiedlungen genutzt. Bodenbevorratung und Bauleitplanung sind bei den Wirtschaftsf lächenkonzepten zentrale Umsetzungsinstrumente. Gerade mit der Baurechtsnovelle 2017, in der die neue Kategorie des ›urbanen Gebietes‹ eingeführt wurde, haben sich die Handlungsmöglichkeiten zur Steuerung innerstädtischer Wirtschaftsstandorte als Teil der nutzungsgemischten Stadt erhöht. Doch in vielen Fällen reicht das nicht aus, sondern Kommunen müssen durch gezielte Investitionen die technische Erschließung (unter anderem Straßen, Telekommunikation) sowie durch Verfahren der Bodenordnung Revitalisierungen und Ansiedlungen vorbereiten. In einigen Städten gibt es auch schon – in Anlehnung an Quartiersmanagements – ein Management von Gewerbegebieten (vgl. SenStadtWohn Berlin 2020, Landeshauptstadt Stuttgart 2019).

6.8.3 Arbeitsstruktur und Beteiligungsprozess Gewerbe- und Wirtschaftsf lächenkonzepte eignen sich in der Regel nicht für eine breite Bürgerbeteiligung. Vielmehr ist eine fester Arbeitskreis zwischen Stadtentwicklung, Stadtplanung und Wirtschaftsförderung, ergänzt um IHK und regionale Institutionen, eine übliche Beteiligungsstruktur. Ergänzend sind Fachgespräche, Ex-

6. Stadtentwicklungskonzepte

Abbildung 72: Beispiel Berlin: Beteiligungsprozess StEP Wirtschaf t 2030 (Quelle: Senatsverwaltung Stadtentwicklung und Wohnen Berlin)

Die Fachöffentlichkeit wurde durch einen Begleitkreis in die Erarbeitung des Berliner Stadtentwicklungsplans Wirtschaft 2030 eingebunden. Ihm gehörten die IHK Berlin, die Handwerkskammer, weitere Akteure und Akteurinnen der Wirtschaft, politische Vertreter und Vertreterinnen der Bezirksämter und weitere Senatsressorts an. Verwaltungsseitig erfolgten Diskussionen und Abstimmungen insbesondere mit den Senatsverwaltungen für Wirtschaft, Energie und Betriebe (unter anderem zum Masterplan Industriestadt), für Kultur und Europa (wegen bauplanungsrechtlicher Aspekte der Kulturwirtschaft) sowie für Umwelt, Verkehr und Klimaschutz (unter anderem zum integrierten Wirtschaftsverkehrskonzept) und den zwölf Berliner Bezirken (vgl. SenStadtWohn Berlin 2020).

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

pertenworkshops oder Anhörungen und Workshops von verschiedenen Branchenvertretern, aber auch Maklern und Finanzierungsinstituten hilfreich. In Berlin wurde zusätzlich ein öffentliches Stadtforum zum StEP Wirtschaft durchgeführt.

6.9 Weitere Stadtentwicklungskonzepte Neben den sektoralen Konzepten zu Wohnen, Einzelhandel und Wirtschaftsf lächen gibt es noch weitere Planungen und Konzepte, die stadtweit sektorale Themen strategisch bearbeiten. Häufig werden diese als Fachplanungen bezeichnet, manchmal aber auch als Stadtentwicklungskonzept. Doch wo ist die Trennlinie zwischen einem Stadtentwicklungskonzept und einer Fachplanung? Eine klare Differenzierung gibt es nicht. Der Begriff des Stadtentwicklungskonzeptes wird vor allem dann verwendet, wenn die Federführung bei der Struktureinheit liegt, die für Stadtentwicklungsplanung zuständig ist und die Themen deshalb auch als Teil integrierter Stadtentwicklungsplanung analysiert und konzeptionell steuert. Darüber hinaus werden in Stadtentwicklungskonzepten häufiger die räumlich-strukturellen Themen bearbeitet, die auch eng mit dem Flächennutzungsplan zusammenhängen. Aus meiner Sicht zeichnet sich ein Stadtentwicklungskonzept vorrangig dadurch aus, dass es sich an den im Kapitel 1.6 dargestellten Qualitätsstandards orientiert. In Nürnberg, wo sich integrierte Stadtentwicklungsplanung aus verschiedenen teilräumlichen und inhaltlichen Stadtentwicklungskonzepten zusammensetzt (vgl. Kapitel 2.3), wurden oder werden die Stadtentwicklungspläne Nürnberg am Wasser, Digitales Nürnberg und Hochschul- und Forschungsstadt Nürnberg erarbeitet (vgl. Stadt Nürnberg 2020). Das Zentrenkonzept oder der Masterplan Freiraum werden jedoch als gesamtstädtische Fachkonzepte bezeichnet. In Berlin dagegen, wo seit vielen Jahren die Stadtentwicklungspläne Zentren, Wohnen und Wirtschaft existieren, werden diese um die Stadtentwicklungspläne Klima und Verkehr ergänzt (vgl. SenStadt Berlin 2011a und b, beide in Fortschreibung). Wie sich in Berlin Klimaschutz und Klimawandel als Teil von integrierter Stadtentwicklungsplanung vernetzen, erklärt Elke Plate, Gruppenleiterin Stadtentwicklungsplanung in der Berliner Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen: »Im Jahr 2011 hat Berlin erstmals den Stadtentwicklungsplan Klima erarbeitet. Das war seinerzeit bundesweit planerisches Neuland. Ausgehend von einer Klimaprojektion waren bioklimatische Auswirkungen des Klimawandels, Auswirkungen auf Grün- und Freiflächen sowie Gewässerqualität und Starkregen inhaltliche Schwerpunkte. Mit dem StEP Klima KONKRET wurden im Jahr 2016 die Inhalte konzeptionell erweitert und insbesondere Anpassungsmaßnahmen in unterschiedlichen Stadtstruktur- und Freiflächentypen in den Mittelpunkt gestellt – soweit die Ausgangslage. In den sektoralen StEPs, die 2019 vom Senat beschlossen wurden, finden sich vielfältige Bezüge zu Klimaschutz und -anpassung. Mit dem StEP Klima 2.0, dessen federführende Bearbeitung wir 2019 sehr zügig, und gemeinsam mit der Senatsverwaltung für Umwelt, Verkehr und Klimaschutz, begonnen haben, führen wir die schon genannten Ansätze fort. Neben dem Klimaschutz, der sich insbesondere mit der kompakten Stadt der kurzen Wege verbindet, und einer erweiterten Kulisse von Stadtstrukturtypen kommt kon-

6. Stadtentwicklungskonzepte

zeptionell verstärkt das Thema der wassersensiblen Stadtentwicklung auf die Agenda. Grundlage ist wiederum eine sehr kleinteilige Klimaprojektion.« (Interview 4) Thematisch kommen Verkehrs- und Mobilitätskonzepte den Stadtentwicklungskonzepten sehr nahe, wenn sie die Strategien in engem Zusammenhang mit einer verkehrssparenden Siedlungsstruktur und mit breiten Beteiligungsmöglichkeiten entwickeln. Doch tatsächlich sind nach meiner Einschätzung heute noch die meisten dieser Konzepte fachlich fokussierte Verkehrs- und Mobilitätsplanungen. Selbst wenn der Begriff Stadtentwicklungsplan im Titel verwendet wird, wie beispielsweise bei den Stadtentwicklungsplänen zum Verkehr in Berlin und Leipzig (vgl. SenStadt Berlin 2011b, Stadt Leipzig 2015), entsprechen die Konzepte aus meiner Sicht sowohl hinsichtlich der Prozessgestaltung als auch des integrierten und umsetzungsorientierten Ansatzes nicht den Qualitätsstandards von integrierter Stadtentwicklungsplanung. Dies trifft auch auf viele Klimaschutzkonzepte zu, in den sich meines Erachtens zu wenig mit einer handlungs- und wirkungsorientierten Prioritätensetzung, räumlich differenzierten Strategien sowie mit einer Lösung der Zielkonf likte auseinandergesetzt wird. Ein innovativer Ansatz zur Erarbeitung integrierter digitaler Entwicklungskonzepte wird seit Anfang 2021 im Freistaat Bayern gefördert. Ziel ist dabei, den methodischen Ansatz integrierter Stadtentwicklungskonzepte mit Smart-City-Strategien zu verknüpfen. Man darf gespannt sein, ob es dadurch gelingt, konkrete digitale Maßnahmen und Lösungen passgenau und bedarfsgerecht in eine integrierte Stadtentwicklungsplanung einzubinden. Letztlich ist es nicht entscheidend, was als Stadtentwicklungskonzept oder als Fachplanung bezeichnet wird. Es geht im kommunalen Alltag vielmehr darum, die Qualitätsstandards integrierter Stadtentwicklungsplanung in möglichst viele Planungsprozesse hineinzutragen und die unterschiedlichen Planungen als Baukasten so miteinander zu vernetzen, dass möglichst viele Synergien genutzt und Zielkonf likte frühzeitig erkannt und ausgeräumt werden.

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7. Ausblick

Die Grundidee einer integrierten Stadtentwicklung ist heute in der Planung und Gestaltung von Städten in Deutschland fest verankert. Die Neue Leipzig Charta, die Werkzeuge der Nationalen Stadtentwicklungspolitik und die Ausgestaltung der Städtebauförderung stärken die integrierten und partizipativen Arbeitsprinzipien in der Stadtentwicklung. Fast alle Städte bekennen sich öffentlich zu einer integrierten Stadtentwicklung, doch das Verständnis und die lokale Ausgestaltung unterscheiden sich von Stadt zu Stadt sehr deutlich. Sie reichen von Lippenbekenntnissen und Konzepten als notwendiger Fördergrundlage bis hin zu Kommunen, die integrierte Stadtentwicklung systematisch als Teil ihrer Verwaltungsstruktur und -kultur leben. Der fachübergreifende und partizipative Ansatz integrierter Stadtentwicklungsplanung hat bewiesen, dass er angesichts der komplexer werdenden lokalen und globalen gesellschaftlichen Herausforderungen einen wesentlichen Beitrag zu lebenswerten Städten leisten kann. Mehr Menschen, Fachdisziplinen und Ideen werden koordiniert in die nachhaltige Entwicklung von urbanen Räumen einbezogen. Deshalb bin ich überzeugt, dass die große Transformation zu einer klimagerechten und nachhaltigen Entwicklung auf lokaler Ebene nur als Teil integrierter und strategisch angelegter Stadtentwicklungsprozesse gelingen kann. Leider schaffen es bisher zu wenige Städte, Klimaanpassung, Mobilitätswende, Digitalisierung und Nachhaltigkeit als Motor integrierter Stadtentwicklungsplanung zu nutzen. Dazu wäre es wichtig, die Transformation weniger als fachlichen und mehr als kulturellen Prozess zu verstehen und zu gestalten. Die Erfahrungen der Corona-Pandemie lassen sowohl fördernde als auch hemmende Auswirkungen für eine integrierte Stadtentwicklungsplanung erwarten. Fachlich-konzeptionell ist die Relevanz integrierten Handelns gestärkt worden. Die Notwendigkeit und Breite öffentlich finanzierter Daseinsvorsorge und Infrastrukturen wurde deutlich, und Gemeinwohlorientierung ist (wieder) eine wichtige Leitidee in der Diskussion um Lösungen geworden. Finanziell sind jedoch Einschnitte zu erwarten, die sich auf die freiwilligen kommunalen Aufgaben und damit auf die Handlungsmöglichkeiten einer integrierten Stadtentwicklungsplanung stark beschränkend auswirken werden. Deshalb ist es wichtig, durch Bund und Länder die kommunale Handlungsfähigkeit zu stärken. In der Konkurrenz um Flächen und Nutzungen sind insbesondere die bodenpolitischen Spielräume von entscheidender Bedeutung für eine nachhaltige und gemeinwohlorientierte Stadtentwicklung.

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

Die Pandemie-Erfahrungen haben auch den Blick für die Rolle des Quartiers in der Stadtentwicklung geschärft. Stadtentwicklungsplanung muss künftig f lexibler als bisher mit den variablen räumlichen Geometrien umgehen und den Blick auf kleinere Räume in größeren Kontexten richten. Gleichzeitig bedarf es einer Weiterentwicklung des kommunalen Partizipationsverständnisses. Um die Mitwirkung verschiedener gesellschaftlicher Gruppen zu stärken, sollte Beteiligung weniger vorhabenbezogen und mehr lebensweltlich organisiert werden und ausreichend Freiraum für Koproduktion im Quartier lassen. Integrierte Stadtentwicklungsplanung ist ein dauerhafter kommunaler Planungsund Steuerungsprozess. Auch in Phasen, in denen keine Konzepte erarbeitet und fortgeschrieben werden, bedarf es einer kontinuierlichen Kooperation mit Akteuren und Stadtgesellschaft. Um diese Kooperation an vereinbarten und politisch beschlossenen Stadtentwicklungszielen auszurichten, müssen diese Ziele künftig kontinuierlicher zielgruppenbezogen und proaktiv vermittelt werden, um dem Wandel der Kommunikationswege und der zunehmenden Vielfalt von Akteuren Rechnung zu tragen.

Danksagung

Ohne die Corona-Pandemie wäre dieses Buch nicht entstanden. Für 2020 hatte ich ein halbjähriges ›sabbatical‹ mit der Stadt Leipzig vereinbart. Arbeitsaufenthalte unter anderem in den USA und der Ukraine waren geplant. Doch dann kam alles anders. Im Lockdown brauchte ich neben der Arbeit in Haus und Garten auch eine intellektuelle Herausforderung. Da startete ich ein Projekt, das ich seit Jahren im Hinterkopf hatte. Im Seminar zu Methoden der Stadtentwicklungsplanung, das ich gemeinsam mit Oliver Weigel seit dem Jahr 2000 am Geographischen Institut der Universität Leipzig durchführe, fehlte schon immer geeignete Literatur. Zwar gibt es zahlreiche Artikel, die Einzelaspekte von integrierter Stadtentwicklung aufgreifen. Aber es fehlt an einem Buch, das zusammenfassend einen Einblick in die methodischen Herangehensweisen kommunaler Stadtentwicklungsplanung gibt. Diese Lücke möchte ich nun schließen. Ohne die Unterstützung vieler Kollegen hätte ich dieses Buch nicht fertigstellen können. Mein Dank gilt allen denen, die mich durch Hinweise, Literatur und vor allem kommunale Beispiele, Graphiken und Fotos aktiv unterstützt haben. Besonders möchte ich Albert Geiger, Arne Lorz, Claas Beckord, Elke Plate, Michael Ruf und Peter Kreisl für die Gespräche und Interviews danken. Ein weiterer Dank gilt den Menschen, die das Buch in unterschiedlichen Entwurfsständen gelesen und kritisch kommentiert haben. Iris Reuther, Julian Wékel, Oliver Weigel und Jessica Le Bris haben mir nach den ersten Kapiteln wichtige Rückmeldungen und Impulse für die weitere Arbeit gegeben. Silvia Haas und Timo Munzinger waren mehrfach im Prozess bereit zu lesen, zu hinterfragen und mit konkreten Beispielen zu unterstützen. Susanne Kranepuhl, Jan Richert und Steffen Böttger aus meinem früheren Team der Stadtentwicklungsplanung in Leipzig haben mir wichtige Impulse zu ihren fachlichen Spezialgebieten gegeben. Da ich selbst gestalterisch nicht besonders begabt bin, war die Unterstützung bei der graphischen Auf bereitung meiner eigenen Abbildungen durch die Bürogemeinschaft Gauly und Volgmann für mich sehr wichtig. Hier geht der Dank besonders an Sofiya Chuhuyevets. Vielen Dank an David Pfeil, dass ich das von ihm entwickelte Design von ›Leipzig weiter denken‹ für den Bucheinband nutzen durfte. Darüber hinaus danke ich Andreas Paul vom Büro für urbane Projekte und all den Mitarbeitern in den Stadtverwaltungen, von denen Visualisierungen für die kommunalen Beispiele in Graustufen aufgearbeitet wurden.

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Integrierte Stadtentwicklungsplanung

Danke an den transcript Verlag, dass er dieses Buch in sein Programm aufgenommen hat, und für die Unterstützung der Mitarbeiter bei der Vorbereitung der Veröffentlichung. Meine Familie hat nicht nur ein Jahr lang akzeptiert, dass ich mich immer wieder zum Schreiben zurückgezogen habe. Sie hat mich auch aktiv bei Lektorat und Korrektorat unterstützt. Herzlichen Dank dafür insbesondere an meine Frau Anke und meine Tochter Sophie, deren Erfahrungen als Autorin für das Lektorat sehr hilfreich waren.

Abkürzungsverzeichnis

BauGB Baugesetzbuch BauNVO Baunutzungsverordnung BBSR Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung BMI Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat BMUB Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit BMVBS Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung B-Plan Bebauungsplan DIFU Deutsches Institut für Urbanistik DST Deutscher Städtetag FNP Flächennutzungsplan ISEK/INSEK Integriertes Stadtentwicklungskonzept ÖPNV Öffentlicher Personennahverkehr RNE Rat für Nachhaltige Entwicklung SDG ›sustainable development goals‹ (UN-Nachhaltigkeitsziele) STEP/StEP Stadtentwicklungsplan WBGU Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen

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Susann Schäfer, Jonathan Everts (Hg.)

Handbuch Praktiken und Raum Humangeographie nach dem Practice Turn 2019, 396 S., kart., 5 SW-Abbildungen 29,99 € (DE), 978-3-8376-4603-0 E-Book: PDF: 26,99 € (DE), ISBN 978-3-8394-4603-4

Ian Klinke

Bunkerrepublik Deutschland Geo- und Biopolitik in der Architektur des Atomkriegs 2019, 256 S., kart., 21 SW-Abbildungen 29,99 € (DE), 978-3-8376-4454-8 E-Book: PDF: 26,99 € (DE), ISBN 978-3-8394-4454-2 EPUB: 26,99 € (DE), ISBN 978-3-7328-4454-8

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Geographie Lynn Berg, Jan Üblacker (Hg.)

Rechtes Denken, rechte Räume? Demokratiefeindliche Entwicklungen und ihre räumlichen Kontexte 2020, 286 S., kart., 29,00 € (DE), 978-3-8376-5108-9 E-Book: kostenlos erhältlich als Open-Access-Publikation PDF: ISBN 978-3-8394-5108-3

Bastian Lange, Martina Hülz, Benedikt Schmid, Christian Schulz (Hg.)

Postwachstumsgeographien Raumbezüge diverser und alternativer Ökonomien 2020, 456 S., kart., 29,00 € (DE), 978-3-8376-5180-5 E-Book: kostenlos erhältlich als Open-Access-Publikation PDF: ISBN 978-3-8394-5180-9

Manuel Trummer, Anja Decker (Hg.)

Das Ländliche als kulturelle Kategorie Aktuelle kulturwissenschaftliche Perspektiven auf Stadt-Land-Beziehungen 2020, 330 S., kart., 39 SW-Abbildungen 39,00 € (DE), 978-3-8376-4990-1 E-Book: PDF: 38,99 € (DE), ISBN 978-3-8394-4990-5

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