Handbuch Politikberatung [2. Aufl.] 978-3-658-03482-5;978-3-658-03483-2

Table of contents :
Front Matter ....Pages I-XI
Front Matter ....Pages 1-1
Politikberatung – eine Einführung (Svenja Falk, Manuela Glaab, Andrea Römmele, Henrik Schober, Martin Thunert)....Pages 3-24
Politikberatung aus sozialwissenschaftlicher Perspektive (Andreas Blätte)....Pages 25-38
Politikberatung aus juristischer Sicht (Alexander Graser)....Pages 39-50
Politikberatung und demokratische Legitimität (Uwe Wagschal)....Pages 51-65
Wissensgesellschaft und wissenschaftliche Politikberatung (Peter Weingart)....Pages 67-78
Politikberatung und Ethik (Shamim Rafat)....Pages 79-98
Partizipative Politikberatung (Manuela Glaab)....Pages 99-112
Demokratische Teilhabe in einer digitalen Gesellschaft (Christina Tillmann, Ralph Müller-Eiselt, Sarah Fischer)....Pages 113-125
Front Matter ....Pages 127-127
Politikberatung von innen (Karl-Rudolf Korte)....Pages 129-143
Expertenkommissionen der Bundesregierung (Sven T. Siefken)....Pages 145-161
Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages (Uli Schöler, Thomas von Winter)....Pages 163-186
Fraktionen und Ausschüsse des Deutschen Bundestages (Michael Eilfort)....Pages 187-197
Politikberatung in Rufnähe (Carsten Stender)....Pages 199-219
Spitzenakteure der Parteien (Uwe Jun)....Pages 221-231
Umfragebasierte Politikberatung diesseits und jenseits der Demoskopie (Nico A. Siegel, Oliver Sartorius, Michael Kunert)....Pages 233-247
Lobbyismus in der Politikberatung (Patrick Bernhagen)....Pages 249-261
Politikberatung durch Stiftungen (Anke Pätsch)....Pages 263-281
Front Matter ....Pages 283-283
Wissenschaftliche Beratung der Wirtschaftspolitik in Deutschland und Bedingungen für ihren Erfolg (Susanne Cassel, Elke Baumann)....Pages 285-302
Politikberatung in der Arbeitsmarktpolitik (Werner Sesselmeier)....Pages 303-316
Politikberatung in der Gesundheitspolitik (Falko Brede)....Pages 317-328
Politikberatung in der Forschungs- und Technologiepolitik (Kai Buchholz, Katja Patzwaldt)....Pages 329-348
Biopolitik und ethische Politikberatung (Alexander Bogner)....Pages 349-361
Wissenschaftliche Politikberatung für den gesundheitlichen Verbraucherschutz (Astrid Epp, Mark Lohmann, Gaby-Fleur Böl)....Pages 363-376
Front Matter ....Pages 377-377
Politikberatung in der Außen- und Sicherheitspolitik (Klaus Segbers)....Pages 379-401
Die Rolle von Denkfabriken in der Außenpolitikberatung (Nicole Renvert)....Pages 403-415
Globale Entwicklungspolitik (Adolf Kloke-Lesch)....Pages 417-434
Advisory Systems for Public Policy Makers (Rolf Alter)....Pages 435-444
Politische Kommunikationsberatung in Lateinamerika (Peter-Alberto Behrens)....Pages 445-456
Politikberatung im politischen System der Schweiz (Raffael Himmelsbach)....Pages 457-472
Politikberatung in Großbritannien (Hartwig Pautz, Martin Thunert)....Pages 473-488
Front Matter ....Pages 489-489
Coaching in der Politikberatung (Regina Jankowitsch)....Pages 491-502
Lobbying and Public Affairs (Irina Michalowitz)....Pages 503-516
Stripped to the core – ein praxisorientierter Blick auf moderne Public Affairs-Arbeit (Daniel Enke, Sebastian Franke)....Pages 517-533
Public Diplomacy (Vito Cecere, Oliver Christopher Will)....Pages 535-548
Mediation in der Politikberatung (Christopher Gohl)....Pages 549-561
Simulation and Gaming for Policy Advice (Jagoda Gandziarowska-Ziołecka, Dorota Stasiak)....Pages 563-582
Politische Risikoanalyse (Carsten Giersch)....Pages 583-596
Going Beyond Evidence (Dorota Stasiak, Andrea Römmele, Henrik Schober)....Pages 597-608
Qualifikationen, Ausbildung und Professional Schools in der Politikberatung (Heike Grimm, Elias Roßner)....Pages 609-623

Citation preview

Svenja Falk Manuela Glaab Andrea Römmele Henrik Schober Martin Thunert  Hrsg.

Handbuch Politikberatung 2. Auflage

Handbuch Politikberatung

Svenja Falk • Manuela Glaab Andrea Römmele • Henrik Schober Martin Thunert Hrsg.

Handbuch Politikberatung 2., völlig neu bearbeitete Auflage

mit 23 Abbildungen und 13 Tabellen

Hrsg. Svenja Falk Accenture GmbH Kronberg, Deutschland

Manuela Glaab Universität Koblenz-Landau Landau, Deutschland

Andrea Römmele Hertie School of Governance Berlin, Deutschland

Henrik Schober Hertie School of Governance Berlin, Deutschland

Martin Thunert Universität Heidelberg Heidelberg, Deutschland

ISBN 978-3-658-03482-5 ISBN 978-3-658-03483-2 (eBook) ISBN 978-3-658-06747-2 (Bundle) https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Springer VS © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlags. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Bearbeitungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von allgemein beschreibenden Bezeichnungen, Marken, Unternehmensnamen etc. in diesem Werk bedeutet nicht, dass diese frei durch jedermann benutzt werden dürfen. Die Berechtigung zur Benutzung unterliegt, auch ohne gesonderten Hinweis hierzu, den Regeln des Markenrechts. Die Rechte des jeweiligen Zeicheninhabers sind zu beachten. Der Verlag, die Autoren und die Herausgeber gehen davon aus, dass die Angaben und Informationen in diesem Werk zum Zeitpunkt der Veröffentlichung vollständig und korrekt sind. Weder der Verlag, noch die Autoren oder die Herausgeber übernehmen, ausdrücklich oder implizit, Gewähr für den Inhalt des Werkes, etwaige Fehler oder Äußerungen. Der Verlag bleibt im Hinblick auf geografische Zuordnungen und Gebietsbezeichnungen in veröffentlichten Karten und Institutionsadressen neutral. Springer VS ist ein Imprint der eingetragenen Gesellschaft Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH und ist ein Teil von Springer Nature. Die Anschrift der Gesellschaft ist: Abraham-Lincoln-Str. 46, 65189 Wiesbaden, Germany

Inhaltsverzeichnis

Teil I Theoretische Grundlagen und Zugänge zum Thema Politikberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1

Politikberatung – eine Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Svenja Falk, Manuela Glaab, Andrea Römmele, Henrik Schober und Martin Thunert

3

Politikberatung aus sozialwissenschaftlicher Perspektive . . . . . . . . . . . Andreas Blätte

25

..........................

39

..................

51

Wissensgesellschaft und wissenschaftliche Politikberatung . . . . . . . . . . Peter Weingart

67

Politikberatung und Ethik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Shamim Rafat

79

Partizipative Politikberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Manuela Glaab

99

Demokratische Teilhabe in einer digitalen Gesellschaft . . . . . . . . . . . . . Christina Tillmann, Ralph Müller-Eiselt und Sarah Fischer

113

Teil II

127

Politikberatung aus juristischer Sicht Alexander Graser

Politikberatung und demokratische Legitimität Uwe Wagschal

Ressourcen und Akteure der Politikberatung

...........

...................................

129

Expertenkommissionen der Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sven T. Siefken

145

Politikberatung von innen Karl-Rudolf Korte

V

VI

Inhaltsverzeichnis

Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages . . . . . . . . . Uli Schöler und Thomas von Winter

163

Fraktionen und Ausschüsse des Deutschen Bundestages . . . . . . . . . . . . Michael Eilfort

187

..................................

199

Spitzenakteure der Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Uwe Jun

221

Politikberatung in Rufnähe Carsten Stender

Umfragebasierte Politikberatung diesseits und jenseits der Demoskopie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nico A. Siegel, Oliver Sartorius und Michael Kunert

233

Lobbyismus in der Politikberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Patrick Bernhagen

249

Politikberatung durch Stiftungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anke Pätsch

263

Teil III

283

Politikberatung in ausgewählten Politikfeldern . . . . . . . . .

Wissenschaftliche Beratung der Wirtschaftspolitik in Deutschland und Bedingungen für ihren Erfolg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Susanne Cassel und Elke Baumann

285

Politikberatung in der Arbeitsmarktpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Werner Sesselmeier

303

Politikberatung in der Gesundheitspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Falko Brede

317

Politikberatung in der Forschungs- und Technologiepolitik . . . . . . . . . Kai Buchholz und Katja Patzwaldt

329

Biopolitik und ethische Politikberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Alexander Bogner

349

Wissenschaftliche Politikberatung für den gesundheitlichen Verbraucherschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Astrid Epp, Mark Lohmann und Gaby-Fleur Böl

363

Teil IV

377

Politikberatung international . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Politikberatung in der Außen- und Sicherheitspolitik . . . . . . . . . . . . . . Klaus Segbers

379

..........

403

Die Rolle von Denkfabriken in der Außenpolitikberatung Nicole Renvert

Inhaltsverzeichnis

VII

Globale Entwicklungspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Adolf Kloke-Lesch

417

Advisory Systems for Public Policy Makers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rolf Alter

435

Politische Kommunikationsberatung in Lateinamerika . . . . . . . . . . . . . Peter-Alberto Behrens

445

Politikberatung im politischen System der Schweiz . . . . . . . . . . . . . . . . Raffael Himmelsbach

457

Politikberatung in Großbritannien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hartwig Pautz und Martin Thunert

473

Teil V

489

Methoden und Instrumente der Politikberatung

........

..............................

491

.................................

503

Stripped to the core – ein praxisorientierter Blick auf moderne Public Affairs-Arbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Daniel Enke und Sebastian Franke

517

Coaching in der Politikberatung Regina Jankowitsch Lobbying and Public Affairs Irina Michalowitz

Public Diplomacy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vito Cecere und Oliver Christopher Will

535

Mediation in der Politikberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Christopher Gohl

549

Simulation and Gaming for Policy Advice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jagoda Gandziarowska-Ziołecka and Dorota Stasiak

563

Politische Risikoanalyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Carsten Giersch

583

Going Beyond Evidence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dorota Stasiak, Andrea Römmele und Henrik Schober

597

Qualifikationen, Ausbildung und Professional Schools in der Politikberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Heike Grimm und Elias Roßner

609

Autorenverzeichnis

Rolf Alter OECD, Paris, Frankreich Elke Baumann Bundesministerium der Finanzen, Berlin, Deutschland Peter-Alberto Behrens Public Affairs Lateinamerika, Berlin, Deutschland Patrick Bernhagen Universität Stuttgart, Stuttgart, Deutschland Andreas Blätte Universität Duisburg-Essen, Duisburg, Deutschland Alexander Bogner Institut für Technikfolgenabschätzung der Österreichischen Akademie der Wissenschaften, Wien, Österreich Gaby-Fleur Böl Bundesinstitut für Risikobewertung, Berlin, Deutschland Falko Brede Berlin, Deutschland Kai Buchholz Geschäftsstelle der Wissenschaftlichen Kommission Niedersachsen, Hannover, Deutschland Susanne Cassel ECONWATCH – Gesellschaft für Politikanalyse e.V., Berlin, Deutschland Vito Cecere Auswärtiges Amt, Berlin, Deutschland Michael Eilfort Stiftung Marktwirtschaft, Eberhard Karls Universität Tübingen, Berlin, Deutschland Daniel Enke 365 Sherpas GmbH, Berlin, Deutschland Astrid Epp Bundesinstitut für Risikobewertung, Berlin, Deutschland Svenja Falk Accenture Research, Berlin, Deutschland Sarah Fischer Bertelsmann Stiftung, Gütersloh, Deutschland Sebastian Franke Verband der Chemischen Industrie e.V., Berlin, Deutschland Jagoda Gandziarowska-Ziołecka Pracownia Gier Szkoleniowych, Warschau, Polen Carsten Giersch Senior Partner Berlin Risk Ltd., Privatdozent Universität Rostock, Berlin, Deutschland IX

X

Autorenverzeichnis

Manuela Glaab Institut für Sozialwissenschaften/Abteilung Politikwissenschaft, Universität Koblenz-Landau (Campus Landau), Landau in der Pfalz, Deutschland Christopher Gohl Weltethos Institut Tübingen, Tübingen, Deutschland Alexander Graser Universität Regensburg, Regensburg, Deutschland Heike Grimm Willy Brandt School of Public Policy, Universität Erfurt, Erfurt, Deutschland Raffael Himmelsbach Tema Environmental Change, Linköping University, Linköping, Schweden Regina Jankowitsch Coaching & Moderation, Inhaberin, Wien, Österreich Uwe Jun Universität Trier, Trier, Deutschland Adolf Kloke-Lesch Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, Bonn, Deutschland Karl-Rudolf Korte Universität Duisburg-Essen, Duisburg, Deutschland Michael Kunert Infratest dimap, Berlin, Deutschland Mark Lohmann Bundesinstitut für Risikobewertung, Berlin, Deutschland Irina Michalowitz IMConsult, Brüssel, Belgien Ralph Müller-Eiselt Bertelsmann Stiftung, Gütersloh, Deutschland Anke Pätsch Bundesverband Deutscher Stiftungen e.V., Berlin, Deutschland Katja Patzwaldt Geschäftsstelle der Wissenschaftlichen Kommission Niedersachsen, Hannover, Deutschland Hartwig Pautz School of Media, Culture and Society, University of the West of Scotland, Paisley, Großbritannien Shamim Rafat zero360 GmbH – the innovation company, Berlin, Deutschland Nicole Renvert Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik e.V., Berlin, Deutschland Elias Roßner International Justice Mission Deutschland e.V., Berlin, Deutschland Andrea Römmele Hertie School of Governance, Berlin, Deutschland Oliver Sartorius Politikforschung, TNS Infratest, Berlin, Deutschland Uli Schöler Deutscher Bundestag, Berlin, Deutschland Henrik Schober Hertie School of Governance, Berlin, Deutschland Klaus Segbers Freie Universität, Berlin, Deutschland Werner Sesselmeier Institut für Sozialwissenschaften, Universität Koblenz-Landau, Landau in der Pfalz, Deutschland

Autorenverzeichnis

XI

Sven T. Siefken Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg, Halle, Deutschland Nico A. Siegel Infratest dimap, Berlin, Deutschland Dorota Stasiak Institute for Advanced Sustainability Studies (IASS) e.V., Potsdam, Deutschland Carsten Stender Büroleiter des SPD-Parteivorsitzenden, Berlin, Deutschland Martin Thunert Heidelberg Center for American Studies, Universität Heidelberg, Heidelberg, Deutschland Christina Tillmann Bertelsmann Stiftung, Gütersloh, Deutschland Uwe Wagschal Seminar für Wissenschaftliche Politik, Albert-Ludwigs-Universität Freiburg, Freiburg, Deutschland Peter Weingart Fakultät für Soziologie, Universität Bielefeld, Bielefeld, Deutschland Oliver Christopher Will Die Strategiemanufaktur, Karlsruhe, Deutschland Thomas von Winter Universität Potsdam, Potsdam, Deutschland

Teil I Theoretische Grundlagen und Zugänge zum Thema Politikberatung

Politikberatung – eine Einführung Kontexte, Begriffsdimensionen, Forschungsstand, Themenfelder Svenja Falk, Manuela Glaab, Andrea Römmele, Henrik Schober und Martin Thunert

Inhalt 1 Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Begrifflichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Politikberatung in der Politikwissenschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Schwerpunkte der Politikberatungsforschung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Neuere Trends und Debatten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Aufbau des Handbuches . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4 6 7 8 11 13 19 20

Zusammenfassung

Einführend zeigt der Beitrag die wachsende Relevanz von Politikberatung als Tätigkeitsfeld und Forschungsgegenstand auf. Nach einer Begriffsklärung und Verortung in der Politikwissenschaft werden Schwerpunkte der Politikberatungsforschung wie auch aktuell diskutierte Trends behandelt. Auf diese Weise er wird verdeutlicht, dass eine systematische Fortführung der wissenschaftlichen DiskusS. Falk (*) Accenture Research, Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected] M. Glaab Institut für Sozialwissenschaften/Abteilung Politikwissenschaft, Universität Koblenz-Landau (Campus Landau), Landau in der Pfalz, Deutschland E-Mail: [email protected] A. Römmele · H. Schober Hertie School of Governance, Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected]; [email protected] M. Thunert Heidelberg Center for American Studies, Universität Heidelberg, Heidelberg, Deutschland E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_1

3

4

S. Falk et al.

sion möglich und notwendig ist. Dass das Handbuch Politikberatung hierzu einen Beitrag leisten will, wird anhand der Schwerpunktsetzung des Bandes erläutert. Schlüsselwörter

Politikberatungsforschung · Begriff der Politikberatung · Wissenschaft und Politikberatung · Professionalisierung · Angewandte Wissenschaft

1

Einführung

Selten erzeugen Stellenausschreibungen der Regierung öffentliche Aufmerksamkeit. Ende 2014 aber geht ein Rauschen durch den Blätterwald: Der Stab „Politische Planung, Grundsatzfragen und Sonderaufgaben“ im Bundeskanzleramt sucht wissenschaftliche Experten1 der Psychologie, Anthropologie und Verhaltensökonomie, um Methoden für „wirksames Regieren“ zu entwickeln. Der Spiegel beschwört „Alchemie im Kanzleramt“2 und die Bild-Zeitung warnt eindringlich „Merkel will Psycho-Trainer anheuern“.3 Basierend auf den Arbeiten des Ökonomen Richard Thaler (Universität Chicago) und des Juristen Cass Sunstein (Harvard Universität) sollen zukünftig in der Regierungszentrale „Nudging“ Ansätze entwickelt werden, um Bürgern einen „Schubs in die richtige Richtung“ zu geben, damit sie sich gelegentlich gegen ihre eigenen Interessen – aber durchaus im Sinne des Gemeinwohls – verhalten (Sunstein und Thaler 2008). Dieses eher spektakuläre Beispiel für Beratung innerhalb der Exekutive ist nur eine der Formen wissenschaftlicher Politikberatung in Deutschland (Falk und Römmele 2009; Falk et al. 2006; Heidelberger Akademie der Wissenschaften 2006; Korte 2006; Thunert 2004). Beratung gehört mittlerweile zum Alltag unternehmerischer und politischer Entscheidungsfindung – es finden sich heute keine übergreifenden Debatten mehr, die auf Legitimation durch wissenschaftliche Expertise verzichten können. Im Gegenteil: Wissenschaftler stoßen heute auf ein signifikant höheres Interesse an ihrem Wissen, konkurrieren aber auf einem immer komplexeren Markt mit einer Vielzahl unterschiedlichster Akteure. Dabei haben sich Angebotsund Nachfrageseite zunehmend ausdifferenziert. Zugleich ist die Debatte aber deutlich sachlicher geworden. Zu Beginn des 21. Jahrhunderts waren zahlreiche politikberatende Akteure noch häufig unbesehen dem Vorwurf des Lobbyismus sowie einer demokratieunterwandernden Beeinflussung ausgesetzt (Falk et al. 2006) und eine intensive Medienberichterstattung nannte „Politikberatung“ und „Lobbyismus“ mit demselben Zungen-

1

Im Interesse einer besseren Lesbarkeit wird nicht ausdrücklich in geschlechtsspezifischen Personenbezeichnungen differenziert. Die gewählte männliche Form schließt eine weibliche Form gleichberechtigt ein. 2 http://www.spiegel.de/spiegel/print/d-128977553.html. 3 http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/wirtschaftspolitik/kanzlerin-angela-merkel-sucht-verhaltens forscher-13118345.html.

Politikberatung – eine Einführung

5

schlag (Falk und Römmele 2009). Politikberatung wurde zudem vorrangig als Politikerberatung verstanden. Lange wurde die Debatte um Politikberatung von einigen schwarzen Schafen der Branche bestimmt, mittlerweile wird eher darüber diskutiert, warum Politikberatung manchmal misslingt und manchmal erfolgreich zu sein scheint. Kurz: Heute ist die Debatte weniger aufgeregt und differenzierter, das Verständnis von Politikberatung ein breiteres und sie ist als Dienstleistung etabliert. Direkte Beratung von politisch-administrativen Entscheidungsträgern ist weiterhin ihr Kern, aber die Öffentlichkeits- und Gesellschaftsberatung, vermittelt über alte und neue digitale Medien, steht gleichberechtigt daneben. Politikberatung wird nicht nur von Wissenschaftlern für Politikinhalte angeboten, sondern ebenso von Experten, die sich auf den strategisch-kommunikativen Aspekt von Politik konzentrieren sowie von Einrichtungen (Think Tanks, operative Stiftungen, Beratungshäuser, ForschungsNGOs usw.), die sich als Mittler und Makler zwischen der akademischen Universitätswissenschaft und der politischen Praxis verstehen. Politikberatung ist zudem ein fester Bestandteil universitärer Curricula unter anderem in Wirtschafts- und Politikwissenschaft. Die Bundesagentur für Arbeit führt mittlerweile Berufsberatungen für angehende Politikberater durch.4 Zwar sind die Grenzen zwischen (advokatischer) Politikberatung und Lobbyismus auch heute noch mitunter verschwommen, da ein nennenswerter Teil der Politikberatung von Interessen staatlicher und privater Art finanziert wird, aber die meisten Beteiligten sind sich der Notwendigkeit von Abgrenzung bewusst – und wenn sie es nicht sind, existieren heute in den meisten Staaten, auch in Deutschland und auf EU-Ebene, ‚Watchdog‘-Gruppen und investigative Blogs, die helfen, Interessen hinter Politikberatung transparenter zu machen. Es gibt auch heute keinen wirklichen Konsens, wie wünschenswerte Politikberatung auszusehen hätte, aber stillschweigend hat sich zumindest bei denen, die sich der durch die Wissenschaft gestützten Politikberatung verpflichtet fühlen, die Norm herauskristallisiert, wonach Politikberatung evidenzbasiert sein müsse, also weder auf ideologischen Glaubenssätzen noch auf Theoriedebatten beruhen sollte, sondern auf praktischen, empirisch überprüfbaren Untersuchungen. Der vorliegende Band hat die Ambition, die Debatte weiter zu führen und will Schlaglichter auf die zentralen Diskussionen und Trends werfen. Dabei wird kein Anspruch auf Vollständigkeit erhoben, sondern es werden wichtige, relevante und instruktive Aspekte herausgegriffen. So umfasst das Handbuch neben der disziplinären Einordung von Politikberatung (Sektion 1) Texte zu Beratungsressourcen und akteuren innerhalb und außerhalb des Regierungapparats (Sektion 2). Daran schließt sich die exemplarische Betrachtung von zwei Politikbereichen – Wirtschaft und Soziales sowie Wissenschaft und Technik – in jeweils mehreren Texten an (Sektion 3), gefolgt von Beiträgen zur Politikberatung in der internationalen Politik (Sektion 4). Den Abschluss und zugleich eine der wichtigsten Neuerungen im Vergleich zur ersten Version des Handbuchs Politikberatung bildet die Sektion zu Methoden und

4

https://www3.arbeitsagentur.de/web/wcm/idc/groups/public/documents/webdatei/mdaw/mtg0/ ~edisp/egov-content462974.pdf.

6

S. Falk et al.

Instrumenten der Politikberatung (Sektion 5). Diese Komposition ist selbstverständlich nur eine von vielen möglichen Antworten auf die Frage, wie sich der schnell wachsende, sich immer weiter ausdifferenzierende und von einer Vielzahl von sehr heterogenen Akteuren und Institutionen geprägte Bereich der Politikberatung in einem Sammelband darstellen lässt. Gleichwohl erlauben die Texte für sich genommen und insbesondere auch in der Gesamtbetrachtung, zahlreiche Ideen, Trends und Debatten der Politikberatung und Politikberatungsforschung zu verfolgen und kritische Fragen zu stellen.

2

Begrifflichkeiten

Traditionell ist mit Politikberatung das institutionalisierte Liefern von Informationen an politische Akteure gemeint. „Wissenschaftlicher Politikberatung“ ist die Verwendung wissenschaftlicher Zugänge und Methoden inhärent, womit ein Anspruch auf Neutralität einhergeht (Leschke und Pies 2005). Dieser als Abgrenzung von Beratungshäusern und Meinungsforschungsinstituten zu verstehende Anspruch öffentlicher wie auch privater Einrichtungen der wissenschaftlichen Politikberatung wird durch die Formulierung von Leitlinien und Standards unterstrichen (Präsident der Berlin-Brandenburgische Akademie der Wissenschaften 2008; Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung 2010). Nicht nur in der Praxis, auch in der wissenschaftlichen Debatte hat der Begriff Politikberatung eine weitere Ausdifferenzierung erfahren. So wird gerne die Politiker- und Regierungsberatung einerseits, die Öffentlichkeits- und Gesellschaftsberatung andererseits diskutiert (Leggewie 2006, 2007b). Während letztere relativ transparent ist oder dies zumindest postuliert, erfolgt Politikerberatung – insbesondere in der Spielart des Political Consulting – meist diskret und unter Ausschluss der Öffentlichkeit (Glaab und Metz 2006; Glaab 2013). Einerseits wird versucht, der Vielfalt in der Begriffsverwendung durch definitorische Abgrenzungen (Siefken 2010) ein Stück weit entgegenzuwirken, andererseits soll nicht der fälschliche Eindruck entstehen, der Variantenreichtum der Materie sei in knappen Sätzen verbindlich zu definieren. Politikberatung ist und bleibt keine durch Approbationsordnungen oder Staatsexamina geregelte Tätigkeit; Politikberater ist keine geschützte Berufsbezeichnung. Um den Begriff dennoch zu systematisieren, ist es hilfreich, an den drei gängigen Dimensionen des modernen Politikbegriffes – Polity (Form), Politics (Prozess) und Policy (Inhalt) – anzusetzen. Diese facettenreiche Differenzierung ermöglicht uns Aussagen über die unterschiedlichen Inhalte der Politikberatung. • Policy-Beratung betrifft die Beratung in der materiellen Politik (Politikinhalte in unterschiedlichen Politikfeldern). Im Englischen spricht man hier von „policy advice“. • Beratung der Prozesse oder Politics ist im weitesten Sinne das, was als „political consulting“ verstanden wird. Hierbei handelt es sich vor allem um kommunikativ-strategische Beratung des politischen Prozesses.

Politikberatung – eine Einführung

7

• Polity-Beratung, d. h. die Konsultation bei der institutionellen Gestaltung des politischen Systems, ist in der Regel nur in Umbruchsituationen gefragt (Verfassungsreformen, Wahlrechtsänderungen, Regulierung).

3

Politikberatung in der Politikwissenschaft

Obgleich Politikberatung bisher nicht als eines der klassischen Teilgebiete der Politikwissenschaft wahrgenommen wird, weist das Themenfeld Schnittmengen mit den etablierten Sektionen und Teilbereichen des Faches auf. So haben sich allein seit Beginn des 21. Jahrhunderts die Internationalen Beziehungen, die politische Kommunikationsforschung, die Technikforschung, die Policy-Analyse und die Verwaltungsforschung durch Tagungen, Tagungsbände, Handbuchbeiträge und Kommissionen mit dem Thema Politikberatung beschäftigt. Auch normative Fragen wurden vielerorts besprochen. Politikberatung ist heute eher ein zunehmend wichtigeres Querschnittsthema des Faches als ein eigenständiger Teilbereich. Dies lässt sich nicht zuletzt daran ablesen, dass sich Vertreter unterschiedlicher Teildisziplinen immer wieder zu Fragen der Politikberatung äußern. Am kontinuierlichsten beschäftigten sich bis Ende der 1990er-Jahre Teile der Regierungslehre, der Politikfeld- und Verwaltungsforschung sowie der politischen Kommunikation mit Fragen politischer Konsultation. Damit steht die Politikberatungsforschung (Falk et al. 2010b) zugleich sinnbildlich für die Entwicklung eines Fachs, das seit der Begründung der modernen Politikwissenschaft nach dem Zweiten Weltkrieg immer wieder neue Entwicklungen nahm. So wurden die klassischen Teildisziplinen um Impulse aus anderen Sozial-, Wirtschafts-, Geistes- und Humanwissenschaften erweitert, wie etwa am heutigen Stellenwert der Politischen Psychologie und der Politischen Ökonomie zu erkennen ist. Vieles spricht dafür, dass diese Entwicklungen des Fachs mit der Entwicklung der Politikberatung als Methode und Forschungsgegenstand korrespondieren. Denn die Ausdifferenzierung der politischen Akteure und Institutionen erforderte neue Zugänge zu fachlicher Expertise. So hat sich das Verständnis von Politikberatung gewandelt vom Zusammendenken von Beratern und Entscheidern (technokratisches Modell) über eine strikte Trennung dieser Kreise (dezisionistisches Modell) hin zu einem Diskurs (pragmatisches Modell), welcher die Trennung zwischen politischen Entscheidungen und Werturteilen aus Wissenschaft und Praxis auflöst (vgl. Kevenhörster 2013). Dieser Weg hat die Eingliederung neuer Akteure und Methoden der Beratung ermöglicht und führte zu einer ausdifferenzierten, wenn auch nicht immer trennscharfen Vorstellung von Politikberatung als wissenschaftliche Beschäftigung. Ergänzt wurde diese Kategorisierung zudem um ein kooperatives Modell der Politikberatung, welches die Bedeutung von Wechselwirkungen und Bezugsrahmen herausarbeitet und dabei die Bedarfe der Politik an die Politikberatung in die wissenschaftliche Debatte einführt (Falk et al. 2007). In diesem Sinne ist die Politikberatung ein Spiegelbild der ebenfalls immer komplexeren Ansätze zur wissenschaftlichen Erfassung von Regierungshandeln.

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S. Falk et al.

Beide erkennen an, dass moderne Politik von einer Vielzahl von Akteuren mitgestaltet wird, die aus Politik, Verwaltung, Wirtschaft, Zivilgesellschaft, Medien, Wissenschaft und vielen anderen Bereichen kommen und in sich überlappenden Verbindungen miteinander stehen. Dies führt zugleich zu einer Auflösung der oben getroffenen konzeptionellen Zuschreibungen, da die meisten Akteure in Abhängigkeit der Kontexte, in denen sie operieren, sowohl beraten als auch beraten werden. Bezogen auf jene Institutionen und Organisationen, die sich im engeren Sinne als Politikberater verstehen, gilt dies dann analog auch für eine Vermischung der unterschiedlichen Arten von Beratungstätigkeit. Wissenschaftliche Institute, Think-Tanks, Agenturen und Managementberatungen betreiben immer häufiger policy- und politicsBeratung, also policy advice ebenso wie political consulting (vgl. Römmele und Schober 2013). Fragen der Ausdifferenzierung und Einbeziehung neuer Akteure und Prozesse, die in der Politikwissenschaft zur Etablierung des Begriffs der Governance geführt haben, bilden die wissenschaftliche Rahmung für die Entwicklung der „Politikberatungsforschung“ (Falk et al. 2010a).

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Schwerpunkte der Politikberatungsforschung

Der seit den ausgehenden 1990er-Jahren zu beobachtende Trend einer steigenden Nachfrage und eines sich ausdifferenzierenden Angebots an Politikberatung (Falk und Römmele 2009) spiegelt sich in der anhaltenden Konjunktur der Politikberatungsforschung wider. Dabei erweist sich die Forschungslandschaft als eher unübersichtlich, da wissenschaftliche Analysen wie auch anwendungsorientierte Beiträge von verschiedensten Fachdisziplinen und oftmals zu spezialisierten Fragestellungen in Form von Gutachten, Berichten, Zeitschriftenaufsätzen und Büchern publiziert werden. Während es an einer interdisziplinären Beratungsforschung weiterhin mangelt, lässt sich für die Politikwissenschaft konstatieren, dass das Feld der Politikberatung deutlich an Kontur gewonnen hat. Meilensteine in der deutschen Forschungslandschaft setzten das von der „Ad-hoc Gruppe Politikberatung“ der DVPW 2003/2004 initiierte und 2006 erstmals aufgelegte Handbuch Politikberatung sowie die im Jahr 2008 begründete Zeitschrift für Politikberatung (ZPB).5 Die Relevanz des Gegenstands im Fach bzw. weitergehend in den Sozialwissenschaften wird zudem durch einen umfangreichen Band mit Lehrbuchcharakter (Bröchler und Schützeichel 2008) sowie eine ganze Reihe von Publikationen verdeutlicht, die im Umfeld der bereits oben erwähnten Arbeitsgruppe „Wissenschaftliche Politikberatung in der Demokratie“ der Berlin-Brandenburgischen Akademie der Wissenschaften (BBAW) entstanden (u. a. Weingart und Lentsch 2008; Lentsch und Weingart 2009, 2011; Weingart und Wagner 2015). Ein wichtiger Strang der aktuellen Debatte beschäftigt sich mit dem Spannungsverhältnis von interner und externer Politikberatung, wobei sich das Forschungsinteresse 5

Vgl. http://www.zpb.nomos.de/.

Politikberatung – eine Einführung

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insbesondere auf neue Dynamiken der sich international, wenn auch länder- sowie politikfeldspezifisch in unterschiedlichem Ausmaß vollziehenden Prozesse der Externalisierung und Politisierung von Politikberatung richtet. Hierdurch verschwimmen nicht nur die Grenzen zwischen internen und externen Beratungssystemen und deren primär technischen oder politisch-strategischen Beratungsleistungen, sondern es verlagern sich auch die Einflusspotenziale innerhalb der Beratungsstrukturen (u. a. Craft und Howlett 2013; Veselý 2013). Während das klassische Modell des „speaking truth to power“ noch von vorwiegend hierarchischen, sogenannten vertikalen Beratungsstrukturen ausgeht, sind heute zunehmend netzwerkartige, fluide und multiple Zugänge der Politikberatung zum Entscheidungssystem anzutreffen. Zudem erfolgt Politikberatung von außen nicht selten ‚verdeckt‘, in Form der Internalisierung von externem Knowhow, indem Experten aus Wirtschaft und Verbänden auf Zeit in die Ministerialbürokratie abgesandt werden. Hinsichtlich der Externalisierung von Politikberatung werden verschiedene Erscheinungsformen und Erklärungsansätze diskutiert. Ausgehend vom marktrationalen Modell von Angebot und Nachfrage wird die Inanspruchnahme externer Beratungsleistungen primär auf die Überforderung interner Beratungsstrukturen zurückgeführt. Als eine wesentliche Ursache gilt der Rückbau institutionalisierter Beratungskapazitäten im „schlanken Staat“, während gleichzeitig der Beratungsbedarf aufgrund zunehmend komplexer oder auch unlösbarer Probleme (sogenannte „wicked problems“) wächst. Der Rückgriff auf externe Beratungsleistungen ist aber auch auf politisch-strategische Kalküle zurückzuführen, etwa dann, wenn Entscheidungsträger durch die Umgehung bürokratischer Beratungssysteme neue Handlungsspielräume erschließen oder deren Responsivität erhöhen wollen. Längerfristig ist zu beobachten, dass der klassische Policy-Advice keineswegs den internen Beratungsstrukturen einschließlich der beispielsweise in Deutschland etablierten Ressortforschung sowie institutionalisierten wissenschaftlichen Beiräten und Fachbeiräten vorbehalten ist (Hustedt et al. 2013). Eine wachsende Bedeutung wird ad hoc und auf Zeit eingesetzten Expertenkommissionen beigemessen (Siefken 2007). Neben kommerziellen Beratungsunternehmen, die Expertisen zu den unterschiedlichsten Politikfeldern anbieten, treten außerdem Stiftungen, unabhängige oder advokatische Think Tanks und Verbände als Akteure der Politikberatung in Erscheinung. Da letztere ihren Sachverstand mit dem Ziel der Einflussnahme auf politische Entscheidungen anbieten, sind diese Beratungsaktivitäten jedoch im engeren Sinne dem Spektrum des Lobbyings zuzuordnen (Siefken 2010). In diesem Zusammenhang wird auch die Politisierung interner Politikberatung thematisiert, die in verschiedenen Spielarten auftreten kann. In Staaten, die traditionell eine ausgebaute, neutrale Ministerialbürokratie besitzen, wird insbesondere die Rolle politischer Berater bzw. die Berufung sogenannter „special advisors“ – unter Umständen ausgestattet mit Weisungsbefugnissen gegenüber den Beamten – kontrovers diskutiert (u. a. Eichbaum und Shaw 2010; Yong und Hazell 2014; für Daten hierzu siehe OECD 2007, 2011). Gleichzeitig steht diese Entwicklung für eine Verschmelzung sachbezogen-technischer und politisch-strategischer Beratungsleistungen. Auf dem Markt der Politikberatung spielen zudem Akteure der Wissensvermittlung (sog. „knowledge brokers“) neben jenen der internen wie externen

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S. Falk et al.

Wissensproduktion eine immer wichtigere Rolle. Ihre Kernkompetenz besteht vorrangig darin, wissenschaftliches Wissen so aufzubereiten, dass es kurzfristig und anwendungsorientiert abrufbar ist. Jenseits von Akteuren und Strukturen stellt zudem der technologische Wandel einen dynamisierenden Faktor dar, so dass sich ein neues Forschungsfeld zur Digitalisierung von Politikberatung eröffnet (Cacciotto 2017). Im Bereich der Policy-Beratung hat es der Ansatz des „evidence-based policymaking“ in den zurückliegenden Jahren vermocht, neue Impulse zu setzen (siehe u. a. Clarence 2002; Head 2010). Charakteristisch hierfür ist die Annahme, dass das politische Entscheidungssystem zu effektiveren Problemlösungen gelangt, wenn es systematisch auf wissenschaftliche Erkenntnisse zurückgreift. Der Ansatz wurde maßgeblich in Großbritannien entwickelt und durch die Regierung Blair im Beratungssystem institutionalisiert (u. a. Boaz et al. 2008). Zentrale Beratungsfelder stellten hier Reformen im Bereich von Dienstleistungen des öffentlichen Sektors dar. Seither hat sich eine kritische Debatte darum entwickelt, was die Voraussetzungen und der Ertrag evidenzbasierter Politikberatung und sich darauf stützender Entscheidungen in modernen Demokratien sind. Neben den politikfeldspezifischen Besonderheiten sowie den institutionellen, professionellen und kulturellen Bedingungen finden dabei auch die methodischen Herangehensweisen zunehmende Beachtung. Angesichts zahlreicher Limitierungen scheint sich somit eine Art „neuer Realismus“ Bahn zu brechen, der zeitweilig dominierende rationalistisch-technokratische Perspektiven in Frage stellt. Zu den fundamentalen, viel diskutierten Herausforderungen zählt hierbei die Tatsache, dass sich politische Entscheidungsträger gleichzeitig mit Wissen, Expertise und Evidenz, aber auch mit Nichtwissen, Informationsunsicherheit und Kontingenz konfrontiert sehen und damit umgehen müssen (Glaab und Korte 2012). Die erwähnten „wicked problems“ (u. a. Head 2008; Head und Alford 2014; Grundmann 2017), für die es weder die einzig richtige, noch eine politisch unumstrittene Lösung gibt, sind geradezu symptomatisch hierfür. Auch deshalb gewinnen partizipative Formen der Politikberatung an Bedeutung (Martinsen 2006; Leggewie 2007; Glaab 2013). Die Konsultation von Bürgerinnen und Bürgern als „Experten in eigener Sache“ stellt nicht nur einen Weg dar, die Robustheit von Policy-Expertisen anhand erfahrungsbasierter Perspektiven von Laien zu prüfen, sondern soll auch zu einer höheren Akzeptanz der zu treffenden Entscheidungen beitragen (Martinsen 2006; Leggewie 2007). Vor diesem Hintergrund stellt sich grundsätzlich die Frage nach den Wirkungspotenzialen von Politikberatung. Während die Relevanz der Politikevaluation – insbesondere im Bereich der Programmevaluation – zunehmend erkannt wird, ohne bereits umfassend implementiert zu sein (Stockmann 2006; Wollmann 2007; Brandt 2009; Widmer 2009), wird die Frage nach der Evaluation evidenzbasierter – wie auch anderer Formen – von Politikberatung noch eher randständig behandelt. Dies mag überraschen, da Evaluation und Politikberatung sogar auf zwei Wegen miteinander verbunden sind: Einerseits ist Evaluation als Teil der politischen Analyse Grundlage von Beratung. Andererseits ist Politikberatung selbst Gegenstand von Evaluationen – und zwar sowohl bezüglich der Verfahren als auch bezüglich der

Politikberatung – eine Einführung

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Ergebnisse. Entsprechend existieren beispielsweise Kriterienkataloge zu Qualitätssicherung von Politikberatung (vgl. degepol 2005), während Ergebnisse der Beratung im Sinne einer Wirkungsmessung evaluiert werden (vgl. OECD DAC 2002). Schließlich lässt sich ein weiterer Schwerpunkt der Politikberatungsforschung ausmachen, der die Rolle der Politikberatung in normativer Hinsicht reflektiert. In diesem Kontext werden nicht nur der Einfluss von Experten auf demokratische Entscheidungen sowie die mögliche Instrumentalisierung wissenschaftlicher Politikberatung durch die Politik kritisch diskutiert, sondern vor allem auch Fragen nach den professionellen sowie ethischen Standards von Politikberatung behandelt (Lentsch und Weingart 2011; Rafat 2012; Weilert und Hildmann 2012).

5

Neuere Trends und Debatten

Gerade aufgrund der beschriebenen Ausdifferenzierung und der gestiegenen Reife der Debatte ist eine systematische Fortführung der wissenschaftlichen Diskussion möglich und wichtig. Drei Trends sollen hier angeführt werden: Das veränderte Verhältnis von Wissenschaft und Politik, die exponentiell gewachsene Bedeutung digitaler Technologien in der Entscheidungsfindung und -kommunikation sowie die Kommerzialisierung und Professionalisierung des Marktes

5.1

Verhältnis Wissenschaft und Politik

In jüngster Zeit wird die Frage nach dem Verhältnis von Wissenschaft und Politik im Kontext der Debatten zum „postfaktischen Zeitalter“ (Schenuit 2017) geführt. Es hat sich eine Kontroverse darüber entfaltet, ob die Sicht, Defizite an politikberaterischer Effizienz und Wirkung auf gegensätzliche Funktionslogiken der Bereiche Wissenschaft und Politik zurückzuführen, ergänzungsbedürftig sei (Falk et al. 2007). Als weitgehend konsensfähig gelten in dieser Debatte zwei Befunde. Erstens: Die unterschiedlichen Funktionslogiken der Bereiche Wissenschaft und Politik mit den damit verbundenen Kommunikationsstörungen führten zur Entstehung einer Politikberatungsbranche, die sich auf der Schnittstelle zwischen „reiner“ Wissenschaft und „praktischer“ Politik angesiedelt hat. Da in dieser Beratungsbranche nicht streng zwischen Erkenntnis und Interesse, Evidenzbasierung und Ideologie, wissenschaftlicher Distanz und advokatorischer Politik unterschieden wird, trifft sie nicht selten auf ernste demokratietheoretische Vorbehalte sowie auf den Vorwurf mangelnder wissenschaftlicher Fundierung. Zweitens: Politische Beratungsregime, Beratungsprozesse, die wissenschaftlich generiertes Wissen erzeugen, und die daraus abgeleiteten Beratungsergebnisse müssen zwei Ansprüchen genügen, wenn sie beratungsund entscheidungsrelevant sein wollen. Sie müssen epistemisch und politisch robust sein. Epistemische Robustheit bedeutet, dass sie einer Überprüfung nach wissenschaftlichen Standards standhalten, dass sie evidenzbasiert und überprüfbar sind und den Stand der Forschung im Beratungsfeld reflektieren. Das allein reicht aber nicht, um sie beratungstauglich zu machen. Politische Robustheit bedeutet, dass Bera-

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S. Falk et al.

tungsprozesse und insbesondere Beratungsempfehlungen in den politischen Kontext bzw. den politischen Prozess integrierbar sind und in der politischen Praxis unter inhaltlichen und strategischen Gesichtspunkten akzeptiert und umgesetzt werden können. Die in der jüngeren Vergangenheit umfassendste Bestandsaufnahme des Verhältnisses von Wissenschaft und Politik unternahm zwischen 2004 und 2008 die interdisziplinäre Arbeitsgruppe „Wissenschaftliche Politikberatung in der Demokratie“ der Berlin-Brandenburgischen Akademie der Wissenschaften. Die Arbeitsgruppe entwickelte einen umfassenden Katalog mit Handlungsempfehlungen zur Gestaltung einer guten Praxis der wissenschaftlichen Politikberatung (Präsident der Berlin-Brandenburgischen Akademie der Wissenschaften 2008). Die Besonderheit dieser „Leitlinien“ liegt in der erstmaligen Empfehlung von qualitativen Standards. Die Empfehlungen basieren auf einer wissenschaftlichen Bestandsaufnahme der gegenwärtigen Situation in Deutschland. Sie bieten sorgfältige Begründungen und differenzierte Umsetzungsrichtlinien für die grundlegenden Maßstäbe: Unabhängigkeit der wissenschaftlichen Beratung, Schaffung von normativen und rechtlichen Grundlagen für die Beratungsgremien, Transparenz bei der Auswahl der wissenschaftlichen Berater und Sicherstellung der Unvoreingenommenheit, Distanz zum Auftraggeber und anderen Interessengruppen, Veröffentlichung der Ergebnisse und der Entscheidungsgrundlagen.

5.2

Bedeutung digitaler Technologien in der Entscheidungsfindung und -kommunikation

Die Digitalisierung durchdringt alle Lebensbereiche. Experten weltweit sind sich einig, dass die „vierte industrielle Revolution“ die Grundlagen ökonomischen, politischen und sozialen Handelns nachhaltig verändern wird und sprechen von einem disruptiven Wandel. Regierungshandeln, unternehmerische Wertschöpfung, politische Entscheidungsfindung und sozialer Zusammenhalt sind im Wandel und werden intensiv in der Öffentlichkeit diskutiert. In den letzten sechs Monaten sind allein in der deutschsprachigen Presse und Onlineforen über 50.000 Artikel zum Thema erschienen (Januar-Juni 2017). Nicht umsonst, denn an den Antworten auf die Chancen und Herausforderungen der Digitalisierung hängen gesellschaftspolitische Fragestellung von großer Tragweite: Wettbewerbsfähigkeit, politischer Zusammenhalt und individuelle Teilhabe an Lebens- und Bildungschancen als Voraussetzungen gesellschaftlichen Zusammenhalts und wirtschaftlichen Erfolgs. Die Digitalisierung hat viele Bereiche der Politikberatung signifikant verändert: Campaigning (Jungherr 2014), Politikerberatung (Chadwick und Stromer-Galley 2016) sowie das Crowdsourcing von Bürgerbeteiligung in Gesetzgebungsprozessen6 seien hier genannt. 6

http://www.participedia.net/de/faelle/crowdsourcing-politischen-entscheidungs-und-gesetzge bungsprozessen-finnland.

Politikberatung – eine Einführung

5.3

13

Kommerzialisierung und Professionalisierung des Marktes

5.3.1 Angebot – Ausdifferenzierung und Marktförmigkeit Bis in die neunziger Jahre wurde wissenschaftliche Politikberatung ausschließlich als „Beratung durch Wissenschaftler“ verstanden, die im Kontext beamtenrechtlicher Beschäftigungsverhältnisse oder auf Honorarbasis erbracht wurde. Heute wird das über wissenschaftliche Methoden generierte Wissen längst nicht mehr allein aus wissenschaftlichen Einrichtungen geliefert, sondern kommt aus den unterschiedlichsten Institutionen: Universitäten, Akademien, Forschungsinstituten, Stiftungen und Think Tanks sowie Regierungsbehörden, Kommissionen und Beiräte gehören ebenso in das Feld der Anbieter wie Verbände, Vereine, Anwaltskanzleien, Beratungshäuser und Nichtregierungsorganisationen (Falk et al. 2006; Kloten 2006). Während die explizit von staatlichen Stellen beauftragte Beratung – egal ob sie von Ressortforschungseinrichtungen, wissenschaftlichen Beiräten, Sachverständigengremien oder in Form von Einzelgutachten erbracht wurde – von diesen vergütet wurde, wuchs in Deutschland spätestens in den 1990er-Jahren ein Beratungssektor heran, der seine Studien, Empfehlungen und Lösungsansätze unaufgefordert und nicht-Adressaten-finanziert der interessierten Öffentlichkeit und der Politik präsentierte. Nicht immer werden die Berater also für ihre Dienstleistung von dem jeweiligen Adressaten bezahlt. Stiftungen, Think Tanks oder Lobbyisten etwa geht es darum, Themen zu positionieren und/oder Einfluss zu nehmen. 5.3.2 Nachfrage – Marktwachstum und Fragmentierung Die Nachfrage ist ähnlich heterogen und komplex: Ministerialbürokratie, Regierung, Parteien, Politiker sowie Verbänden und Unternehmen sind zentrale Akteure auf der Nachfrageseite. Benötigt wird die wissenschaftliche Expertise, um politische, soziale, wirtschaftliche und technologische Entwicklungen und Trends darzustellen, zu kontextualisieren und Handlungsempfehlungen auszusprechen. Die Expertise dient der Berichterstattung, der Information und dem Wissenstransfer sowie dem Erstellen von Entscheidungsvorlagen für Politik, Verwaltung und Unternehmen, der Legitimierung von politischen und unternehmerischen Entscheidungen sowie der Beratung zur politischen Strategieformulierung (Abb. 1).

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Aufbau des Handbuches

Damit sind Begriff und Spektrum der Politikberatung wie auch der Gegenstandsbereich der Politikberatungsforschung in Grundzügen umrissen. Die beschriebenen Trends verweisen auf dynamische Entwicklungen in diesem Feld. Ersichtlich wird die Vielfalt der Zugänge und Fragestellungen, die im vorliegenden Band vielfach aufgegriffen, aber nicht vollumfänglich behandelt werden können. Nach gut 11 Jahren erscheint eine neue Version des 2006 erstmalig publizierten Handbuchs Politikberatung – in veränderter und erweiterter Herausgeberschaft. Der vorliegende Band ist weder eine reine Aktualisierung des Vorgängerbandes, noch eine Publikation, die

Abb. 1 Der Markt für wissenschaftliche Politikberatung (Quelle: Svenja Falk 2015).

Rechts beratung

Wissenschaft Anwaltskanzleien

Politiker Parteien

Politiker beratung

• •

Wissenschaft Public Affairs Agenturen Political Consultants Lobbyisten Umfrageinstitute

• • • • •

Parteien

Wahlkampf beratung

Ministerialbürokratie Regierung Unternehmen Multilaterale Organisationen

Wissenschaft Parteien Stiftungen Public Relations Agenturen Public Affairs Agenturen Umfrageinstitute

• • • • • •

Ministerialbürokratie Regierung Unternehmen Multilaterale Organisationen

Politikfeld beratung

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

Wissenschaft Forschungsinstitute Verbände Consulting Firmen Lobbyisten NGOs Stiftungen (unabhängig und parteinah) Think Tanks Regierungsinterne Beratungseinheiten Expertenkomissionen Sachverständigenrat Umfrageinstitute

• • • • • • • • • • • •

„Erstellung eines Rechtsgutachtens zur Vereinbarkeit einer geplanten Änderung des niederländischen Übernahmerechts mit dem EURecht“ Professor Dr. jur. M. Habersack, Ludwig- Maximilians-Universität (April 2011)

Regierungsmonitor der Forschungsgruppe Wahlen im Auftrag des Bundespresseamtes (regelmäßig) Göttinger Institut für Demokratieforschung: Die Grünen und die Pädosexualität (2014)

Kampa – Wahlkampf-Kampagnenteam team der SPD (jede Bundestagswahl) DIW Studie zu Wirtschaftswachstum im Kontext der Steuerreformvorschläge der Parteien zur Wahl 2013

Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (jährlich) Acatech: Smart Service Welt: Umsetzungsempfehlungen für Internetbasierte Dienste für die Wirtschaft (2015) TÜV Rheinland Consulting GmBh: Breitbandatlas des BMWI (2010–2013) Energiewissenschaftliches Institut an der Universität zu Köln: Energieszenarien für ein Energiekonzept der Bundesregierung (2010) Roland Berger: Potenziale der Umwelt – und Effizienztechnologien in den Bundesländern (2010–2012)

Beispiele

Anbieter

Nachfrage

Beratungsfeld

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Politikberatung – eine Einführung

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keinerlei Bezüge zum Erstling aufweist. Das Buch enthält Beiträge, die bereits 2006 enthalten waren und die zumeist von denselben Autoren aktualisiert wurden. Doch ganz überwiegend finden sich darin neue Beiträge von neu hinzu gekommenen Autoren7. Die Gliederung des Buches baut mit den Teilen ‚Theoretische Grundlagen und Zugänge zum Thema Politikberatung‘, ‚Ressourcen und Akteure der Politikberatung‘, ‚Politikberatung in ausgewählten Politikfeldern‘ und ‚Politikberatung international‘ auf den Vorgängerband auf, erweitert diese um „Methoden und Instrumente“, um das gebündelte Wissen zu Akteuren und Prozessen um eine weitere anwendungsorientierte Komponente ergänzen. Im ersten Teil des Handbuches, „Theoretische Grundlagen der Politikberatung“ widmen wir uns ausgewählten, jedoch zentralen Grundlagen und Zugängen des Themas Politikberatung. Welche Rolle hat externes Wissen eigentlich im politischen Prozess? Welche Antworten hat die Sozialwissenschaft auf das immer wieder thematisierte Spannungsverhältnis zwischen Demokratie und Expertise? Diesen Fragen geht Andreas Blätte in seinem Beitrag auf den (sozialwissenschaftlichen) Grund und hinterfragt die Funktionen und Prozesse der Politikberatung kritisch – welche rechtlichen Grenzen es hier gibt, legt Alexander Graser in einem grundlegenden Beitrag dar. Diesen beiden disziplinären Einordnungen aus sozial- und rechtswissenschaftlicher Sicht wird im weiteren Verlauf eine wirtschaftswissenschaftliche Perspektive folgen. Da dem Thema „Politikberatung in der Wirtschafts- und Sozialpolitik“ eine eigener Bereich in der Sektion „Politikfelder“ gewidmet ist, findet die Diskussion in diesem späteren Abschnitt statt, darf aber durchaus in Zusammenhang mit den Beiträgen von Blätte und Graser gesehen werden. Die Ausführungen zu den theoretischen Grundlagen führt Uwe Wagschal mit einer Diskussion um Politikberatung und demokratische Legitimität weiter. Dabei stellt er Input-, Output- und Throughput-Legitimation einander gegenüber und diskutiert den Zusammenhang verschiedener Arten der Politikberatung und demokratischer Legitimität. Welche Rolle wissenschaftliche Politikberatung im demokratischen Entscheidungs- und Legitimationsprozess hat, steht sodann im Zentrum des Beitrages von Peter Weingart. Aufgrund der Ausweitung der Staatsfunktionen und der Spezialisierung der Wissenschaft hat diese Form der Beratung eine dramatische Expansion erfahren. Gibt es ethische Prinzipien in der Politikberatung? Shamim Rafat stellt dieses spannende Thema in den Mittelpunkt seines Beitrages: Er integriert Grundsätze und Standards professioneller Politikberatung in einem dreistufigen Kriterienkatalog. Manuela Glaab blickt auf das immer mehr an Bedeutung gewinnende Feld der partizipativen Politikberatung, die aktive Bürgerbeteiligung als Ressource zu nutzen sucht. Hierbei beleuchtet die Autorin das Potenzial zur Entwicklung tragfähiger Problemlösungen, zeigt aber auch die Grenzen sowie die hohen Anforderungen

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Vor der Drucklegung sind zahlreiche Artikel ab 2016 sukzessive online publiziert worden (Springer Living Reference). Alle Druckversionen entsprechen inhaltlich dem jeweiligen Stichtag der Erstveröffentlichung und wurden lediglich redaktionell bearbeitet.

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dieser Verfahren auf. Christina Tillmann und Ralph Müller Eiselt beleuchten die Möglichkeiten demokratischer Teilhabe in einer digitalen Gesellschaft. Nach diesen theoretischen Aus- und Einführungen in das breite Feld der Politikberatung aus unterschiedlichen disziplinären Perspektiven widmet sich der zweite Teil des Handbuches verschiedenen Akteuren und Ressourcen der Politikberatung. Akteure der Politikberatung sind nicht nur außerhalb der Regierung und der politischen Institutionen zu finden, sondern auch innerhalb. Dies zeigt der Beitrag von Karl Rudolf Korte, der die zentralen Formen einer Politikberatung von innen skizziert. Hier knüpfen Ulrich Schöler und Thomas von Winter mit der Vorstellung des wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages an. Welche Aufgaben, welche Funktion hat dieser? Wie ist er organisiert und aufgebaut? Wie „arbeitet“ er? Der Beitrag von Sven Siefken zu Expertenkommissionen bietet einen Gesamtüberblick über die Expertenkommissionen der Bundesregierung in Deutschland von 1998–2015; die Politikberatung in Fraktionsführungen steht im Beitrag von Michael Eilfort im Mittelpunkt. Carsten Stender blickt auf Fraktionsreferate und wissenschaftliche Mitarbeiter als Akteure der Politikberatung. Daran schließt Uwe Jun mit seinem Beitrag zum Beratungsbedarf politischer Parteien an, die nicht Teil des institutionellen Gefüges sind, aber eine besondere und zentrale Rolle im politischen System spielen und somit auch hinsichtlich der Politikberatung eine Brücke zwischen „Innen“ und „Außen“ schlagen. Der Beitrag setzt dabei einen besonderen Akzent auf die Rolle und Bedeutung der Meinungsforschung. Letztere steht im Beitrag von Nico Siegel, Oliver Sartorius und Michael Kunert dann ganz im Mittelpunkt. Politikberatung auf der Grundlage von Umfragen umfasst verschiedene Formen und Inhalte, von der klassischen demoskopischen Trenderhebung bis zu Verfahren, die ursprünglich in der Marktforschung entwickelt und für strategische Politikforschung adaptiert wurden. Der Beitrag von Patrick Bernhagen geht sodann der spannenden Frage nach, ob Lobbying eigentlich auch eine Form der Politikberatung ist und wie Lobbying sich zu den zentralen Prinzipien demokratischen Regierens überhaupt verhält. Anke Pätsch nimmt abschließend Stiftungen in den Blick, die wesentliche Akteure der Beratung „von außen“ sind. Der dritte Handbuchteil untersucht die Strukturen, Akteure und Foren der Politikberatung exemplarisch anhand ausgewählter Politikfelder, auf verschiedenen Handlungsebenen und in unterschiedlichen nationalen Kontexten. So wie es im Rahmen eines Handbuches dieser Art nicht möglich ist, alle relevanten theoretischen Zugänge und Akteure zu behandeln, ist es auch nicht vorstellbar, sich allen wichtigen Politikfeldern zu widmen. Daher werden im Folgenden zwei Bereiche herausgegriffen, an denen jeweils zentrale Funktionslogiken der Politikberatung verdeutlicht werden können. Den Auftakt macht der Bereich „Wirtschaft und Soziales“. In Folge der Finanzkrise von 2008 wird in keinem anderen Politikfeld so umfassend, heftig und kontrovers über Erfolgschancen und Wirkung(slosigkeit) von Politikberatung debattiert wie in der Wirtschaftspolitik. In diesem zentralen Politikfeld existiert eine ausdifferenzierte Landschaft der wissenschaftlichen Beratung. Die beratenden Gremien sind überwiegend extern, unabhängig und staatlich finanziert. Ihre Expertise richtet sich an Politik und Öffentlichkeit gleichermaßen. Um ihren begrenzten politischen Einfluss zu maximieren, sollten sich die Beratungsgremien noch stärker an die

Politikberatung – eine Einführung

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Öffentlichkeit richten, so die Autorinnen Elke Baumann und Susanne Cassel. Auch in der arbeitsmarktpolitischen Beratung tummelt sich eine Vielzahl gänzlich unterschiedlicher Beratungsakteure, wie der Beitrag von Werner Sesselmeier darlegt. Im Zuge der arbeitsmarktpolitischen Reformen der vergangenen 15 Jahre erhielt die Evidenzbasierung von Politik im Rahmen gesetzlich verankerter Evaluation von Maßnahmen einen enormen Bedeutungszuwachs. Das vielschichtige, oft unterschiedliche Interessen vertretende Akteursnetzwerk der Gesundheitspolitik wird von Falko Brede dargelegt. Dabei geht der Autor auch auf die gesundheitspolitische Beratungslandschaft in Deutschland ein und diskutiert ihren potenziellen Einfluss. Der zweite Teilbereich in dieser Sektion ist mit „Wissenschaft und Technik“ betitelt. Dahinter verbergen sich nicht allein Politikberatungsprozesse im Bereich der „Wissenschafts- und Technologiepolitik“. Die Beiträge berühren darüber hinaus auch Fragen zum Verhältnis von Beratung und Entscheidung. Dieser Abschnitt korrespondiert daher auch mit den Erörterungen zu theoretischen Grundlagen und dem Grundverständnis von Beratung, welche oben mit Verweis auf dezisionistische, technokratische und pragmatische sowie kooperative Modelle eingeführt wurden und in Fragen von Wissenschaft und Technik einen Kristallisationspunkt finden. Katja Patzwald und Kai Buchholz zeigen auf, dass keine inhaltliche Entscheidung in der Forschungs- und Technologiepolitik ohne wissenschaftlichen Input getroffen werden kann. Wissenschaftliche Beratung sei hier jedoch nicht interessenlos, so die Autoren. Im historischen Verlauf haben Ansprüche auf Mitgestaltung des Politikfeldes durch nichtwissenschaftliche Akteure zugenommen, sodass die wissenschaftliche Politikberatung sich in einer größeren gesellschaftlichen Auseinandersetzung behaupten muss. Alexander Bogner stellt in seinem Beitrag wichtige Beratungsgremien im Bereich der Biopolitik vor. Im Zentrum stehen dabei der Deutsche Ethikrat, sowie in historischer Perspektive diejenigen Enquete-Kommissionen, die den biopolitischen Diskurs in Deutschland stark geprägt haben. Und im letzten Beitrag dieser Rubrik erläutern Astrid Epp, Mark Lohmann und Gaby-Fleur Böl anhand einer Betrachtung des Bundesinstituts für Risikobewertung, wie wichtig wissenschaftliche Beratung für den Verbraucherschutz ist. Die vierte Sektion des Handbuchs widmet sich der Internationalen Politik und legt einen Schwerpunkt auf außenpolitische Beratung. Klaus Segbers macht hier den Aufschlag mit einer Erörterung der sehr begrenzten Rolle, die klassische, auf den Nationalstaat bezogene Politikberatung im Bereich der deutschen Außenpolitik noch hat. Dass Denkfabriken in der außenpolitischen Beratung einen wichtigen Stellenwert einnehmen zeigen die Ausführungen von Nicole Renvert, die den Artikel von Klaus Segbers flankieren. Mit der Neuausrichtung der Entwicklungspolitik (Stichwort nachhaltige Entwicklung) stellen sich schließlich auch neue An- und Herausforderungen an die Politikberatungslandschaft in diesem Politikfeld, die Adolf Kloke-Lesch in seinem Beitrag diskutiert. Einen stärker regionalen denn nationalstaatlichen Bezug haben die beiden folgenden Beiträge. Rolf Alter bespricht die Herausforderungen an die Politikberatung in der OECD-Welt und Peter-Alberto Behrens widmet sich der Kommunikationsberatung in Lateinamerika. Einen ebenfalls stark regionalen Bezugsrahmen legen die beiden folgenden Beiträge von Raffael Himmelsbach zu Politikberatung in der Schweiz sowie von Hartwig Pautz und Martin Thunert zum Vereinigten Königreich an. Die vollständige

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Darstellung der Beratungslandschaften in Europa oder zumindest der EU hätte den Rahmen des Buches gesprengt, eine Auswahl innerhalb der EU-Mitgliedsstaaten schien, gerade mit Blick auf aktuelle Dynamiken, schwer zu treffen und könnte Gegenstand eines eigenständigen Buchprojekts sein. Mit den beiden genannten Beiträgen nehmen wir gleichwohl zentrale Partner der EU und der Bundesrepublik Deutschland in den Blick, welche nicht bzw. nach derzeitigem Stand bald nicht mehr der Europäischen Union angehören und deren Beratungslandschaften und -kulturen gerade deshalb im Sinne einer dauerhaften engen Partnerschaft nähere Betrachtung verdienen. Der fünfte Teil des Handbuches stellt Methoden und Instrumente der Politikberatung vor. Den Aufschlag macht Regina Jankowitsch mit dem Thema Coaching – also kommunikative Beratung, Beratung im Umgang mit Mehrfachrollen, Personalmanagement, (mediale) Attacken und einiges mehr. Der Mehrwert für den Politiker wie auch für die jeweiligen politischen Organisationen und Institutionen wird hier dargelegt. Der Beitrag von Irina Michalowitz zeigt die Notwendigkeit von Lobbying als eine Brücke zwischen Politik und Privatwirtschaft sowie Maßnahmen, um Lobbying transparenter darzustellen. Sebastian Franke und Daniel Enke bieten einen zusammenfassenden Überblick über gängige Instrumente der Public-Affairs-Beratung und warnen vor überzogenen Erwartungen. Die Rolle der Mediation in der Politikberatung beleuchtet Christopher Gohl. Dieses Format kennt man seit den 1990er-Jahren zur Lösung politischer Konflikte. Auch Jagoda Gandziarowska-Ziołecka und Dorota Stasiak besprechen interaktive Formate der Politikberatung, Simulationen und Spiele, und verdeutlichen nicht nur deren Stellenwert für die Beratung, sondern geben auch Hinweise für das Design solcher Prozesse und Übungen. Carsten Giersch stellt die politische Risikoanalyse als Instrument der Politikberatung vor. Sie berät Unternehmen dabei, relevante Risikoszenarien zu ermitteln und zu priorisieren. So können die größten politischen Risiken durch gezielte Maßnahmen im Vorfeld gemanagt werden. Dorota Stasiak, Henrik Schober und Andrea Römmele folgen einem ähnlichen Gedanken, indem sie den Stellenwert von Evaluationen für die Politikberatung verdeutlichen. Hier geht es um die Evaluation von Beratung ebenso wie um die Einbindung von Evaluationen und ihren Ergebnissen als Teil des Beratungsprozesses. Ein Instrument der strategischen Außenpolitik ist Public Diplomacy. Oliver Will und Vito Cecere argumentieren, dass sich in unserer heutigen vernetzten Welt Macht und Einfluss auch nach dem jeweiligen Grad der Verbundenheit bemessen. In anderen Worten: Netzwerk- und Kommunikationskompetenz sind in der Außenpolitik Trumpf. Public Diplomacy gewinnt zunehmend an Bedeutung, um für die eigenen (außen)politischen Ziele zu werben („soft power“) und das Image eines Landes zu verbessern („nation branding“). Zum Abschluss stellt sich die Frage: Wie wird man eigentlich Berater? Hier gibt es sicherlich viele Wege, aber in der Universitätslandschaft haben sich in jüngerer Vergangenheit Professional Schools herausgebildet, die Studierenden neben relevantem Fachwissen in den Bereichen Politik- und Verwaltungswissenschaft, Wirtschaft und Jura auch Einblicke in die zunehmende Komplexität politischen Handelns geben. Ausgewählte Studienprogramme werden in dem Beitrag von Heike Grimm und Elias Roßner vorgestellt.

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Allen Autorinnen und Autoren möchten wir als Herausgeberteam ganz herzlich für ihre Beiträge danken sowie für ihr Verständnis für die Besonderheiten dieses außerordentlich umfangreichen Handbuchprojekts. Ohne den Enthusiasmus und die große Unterstützung aller Beteiligten wäre die Verwirklichung dieser Idee nicht möglich gewesen. Besonderer Dank gebührt an dieser Stelle auch den redaktionellen Mitarbeiterinnen Marie Wachinger und Anna Kulak sowie Daniel Hawig, Jan Treibel und dem gesamten Team von Springer VS.

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Fazit

Welchen Beitrag kann die Politikberatungsforschung in den nächsten Jahren leisten? Konservativ gesprochen ist zunächst die Verbesserung der Kartografie des Fachs zu nennen. Noch immer bezeichnet der Begriff eine Vielzahl von Methoden, Techniken und Ansätzen der Beratungspraxis sowie einen recht durchlässigen, nicht klar abgrenzbaren wissenschaftlichen Forschungsgegenstand. Erkennbar wird dies an der simplen Frage, was denn eigentlich nicht Politikberatung ist (Siefken 2010). Einem breiten Verständnis zufolge könnten jede Publikation, jedes Gespräch und jede Art von Arbeitsgruppe oder Organisation politikberatungswirksam werden, wenn direkt oder indirekt die Politik – also Entscheidungsträger oder andere Akteure des politischen Spektrums – adressiert wird. Eine solche Konzeption ist freilich ebenso allumfassend wie nutzlos; das Credo „Politikberatung ist, was Politikberater tun“ mag manchen dieser Akteure in ihrer professionellen Positionierung helfen, bezeichnet aber keine nützliche Analyseeinheit. Ein Weg, diese Forschung zu vertiefen, ist die Beschäftigung mit den unterschiedlichen Politikbegriffen (siehe oben), die wiederum mit unterschiedlichen Arten der Beratung korrespondieren. Hier eröffnet sich jedoch zugleich ein neues Forschungsfeld, das sich an einem veränderten Verständnis politischen Handelns festmachen lässt. „Governance“ als umfassende Beschreibung, welche auch nichtstaatliche Akteure sowie nicht formalisierte Prozesse mit einbezieht, deutet den wissenschaftlichen Klärungsbedarf bereits an. Tatsächlich ist der Auftrag an die weitere Forschung sogar ein doppelter: Neben dem Umgang mit Kongruenzen von Policy- und Politics-Beratung gebührt auch der Polity-Beratung stärkere Beachtung. Polity-Beratung wurde lange als Teil der Policy-Beratung begriffen, allerdings bestehen große Unterschiede zwischen der Beratung zu materieller Politik und jener zu politischen Institutionen. Exemplarisch lässt sich dies am Politikfeld der internationalen Zusammenarbeit zeigen. Hier wird sowohl Policy- als auch Polity-Beratung betrieben, da die Gestaltung beispielsweise von Sozial-, Wirtschafts- oder Energiepolitik stark von institutionellen Rahmenbedingen abhängt, die ebenfalls Gegenstand der Beratung sind. Zugleich setzt sich in vielen Organisationen der internationalen Zusammenarbeit – beispielsweise auch in den Vereinten Nationen – zunehmend der Gedanke durch, die Rolle eines Mitarbeiters, der beispielsweise im Rahmen einer Mission in einem Partnerland tätig ist, weniger als Durchführer, sondern eher als Berater zu verstehen.

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Dies wiederum führt gerade auch in diesem Bereich zu einem verstärkten Interesse an Evaluationen und der Messung von Langzeitwirkungen, also einer weiteren Teildisziplin der Politikberatungsforschung, die zunehmend an Wichtigkeit und Aufmerksamkeit gewinnt und weiterer konzeptioneller wie empirischer Forschungstätigkeit bedarf, um Wirkungsweisen besser identifizieren und einschätzen zu können. Hier besteht eine direkte Verbindung zu Fragen der politischen Legitimität, welche die Politikberatung ebenfalls begleiten. Wirkungsmessung im Sinne einer Legitimität des Verfahrens auf Grundlage seiner Resultate ist eine Komponente; die Gestaltung des Verfahrens eine weitere. Verschiedene Debatten nahmen sich bereits der Frage an, welche Akteure und Akteursgruppen in welchen Kontexten an Politikberatung beteiligt werden können bzw. sollen, und welche Ergebnisse man sich davon versprechen darf. Dies gilt in besonderem Maße für Formate, welche Bürgerbeteiligung mit vorsehen, da dies eine Komponente von politischer Legitimität ist, die immer größere Beachtung findet, während das Wissen über entsprechende Voraussetzungen und Wirkungsweisen begrenzt ist. Politikberatung als solche ist auch dadurch charakterisiert, dass ihre Ergebnisse nicht bindend sind. Dennoch sind viele Prozesse formalisiert und auch einige informelle Formate generieren eine gewisse Verbindlichkeit. Auch den bewusst weniger transparenten Formen des Austauschs zwischen politischen Entscheidern und Beratern ist jedoch nach wie vor Aufmerksamkeit zu widmen. Freiwillige Selbstverpflichtungen von Lobbyisten leisten zweifellos einen Beitrag, können aber beispielsweise ein verpflichtendes Lobby-Register nicht ersetzen. Dass diese Diskussion noch immer geführt wird, mag nicht zuletzt daran liegen, dass der Öffentlichkeit und auch den handelnden Akteuren kaum wissenschaftliche Erkenntnisse zu normativen wie empirischen Fragen nach Ausprägungen und Wirkungen des Lobbyismus sowie Möglichkeiten der Regulierung vorliegen. Gerade weil Politikberatung eine dezidiert praktische Betätigung ist, die auf vielfältige Arten ausgeübt werden kann, benötigt dieses Feld begleitende Forschung, die zur Verortung und Versachlichung der Debatte beitragen, Trends skizzieren, Fragen aufwerfen und Ausblicke geben kann. Dazu möchte der vorliegende Sammelband einen Beitrag leisten. Als Herausgeber glauben wir, dass Politik und Öffentlichkeit gut beraten sind, den Rat und die Empfehlungen der Politikberatung nicht zu ignorieren, sondern sie differenziert zu betrachten und kritische Rückfragen zu stellen. Gleichwohl sollten sie selbstbewusst genug sein, dem Rat der Politikberater mit gesunder Skepsis zu begegnen.

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Politikberatung aus sozialwissenschaftlicher Perspektive Andreas Bl€atte

Inhalt 1 Expertise, Wissen und Demokratie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Beratung im sozialwissenschaftlichen Selbstverst€andnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Paradigmen: Akteure, Systeme, Wissen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Politikberatung als Prozess: Die Diversifizierung der Beratung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Die Herausforderung der sozialwissenschaftlichen Politikberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zusammenfassung

Die Forderung nach einer evidenzbasierten Politik ist ein wiederkehrendes Topos politischer und wissenschaftlicher Diskurse. Neben dem Anspruch, f€ur die Politikgestaltung relevantes Wissen anbieten zu können, ist f€ur die Sozialwissenschaften aber auch die Frage nach der Rolle von Wissen im politischen Prozess pr€agend. Dabei muss sich die sozialwissenschaftliche Forschung auch immer dem Spannungsverh€altnis von Demokratie und Expertise stellen. Im Zeitalter der Digitalisierung ergibt sich in dieser Hinsicht f€ur die Sozialwissenschaften eine neue Konstellation: Neben den F€ahigkeiten zur sozialwissenschaftlichen Beratung im politischen Prozess ist jene zur Aufkl€arung €uber die Ver€anderungen des politischen Prozesses durch das Auftreten neuer Wissensakteure substanziell herausgefordert. Schlüsselwörter

Sozialwissenschaften · Politikberatung · Expertise · Demokratie · Digitalisierung

A. Bl€atte (*) Universit€at Duisburg-Essen, Duisburg, Deutschland E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_3

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Expertise, Wissen und Demokratie

In seiner Schrift € uber den Staat formuliert Platon das Ideal einer Philosophenherrschaft: „Wenn nicht entweder die Philosophen Könige werden in den Staaten oder die heutigen sogenannten Könige und Gewalthaber sich aufrichtig und gr€undlich mit Philosophie befassen und dies beides in eines zusammenf€allt, politische Macht und Philosophie, [. . .] gibt es [. . .] kein Ende des Unheils f€ur die Staaten“ (Platon 1989, S. 213). Wird die Verschr€ankung von Philosophie (d. h. von Wissen und Expertise) einerseits und politischer Macht andererseits nicht vollzogen, geht in der Konzeption Platons der Anspruch auf politische Herrschaft verloren. Die Kopplung von Wissen und Herrschaft ist ein altes Ideal, das nach wie vor aktuell ist. Die Konkretisierung als Philosophenherrschaft steht allerdings in einem Spannungsverh€altnis zu modernen Konzeptionen der Demokratie. Die in der Person eines Königs zu vollziehende Synthese von Wissen und politischer Macht ist mit den Gleichheitsvorstellungen moderner demokratischer Ordnungen unvereinbar. Gleichwohl bleiben Vorstellungen g€angig, dass politische Entscheidungstr€ager ihre Entscheidungen durch herausgehobenes Wissen und Expertise rechtfertigen sollten. Der R€uckgriff auf Beratung ist eine Legitimationsquelle von Politik. Diese Vorstellung hat etwa mit der Forderung eines evidence-based policymaking bzw. einer „evidenzbasierten“ Politik neue Wirkungsmacht erhalten: Politik und Verwaltung sind demnach so zu organisieren, dass sich politische Entscheidungen auf das beste verf€ugbare Wissen st€utzen (Nutley et al. 2007; Head 2010). Gerade wenn sich ein Wandel zur Wissensgesellschaft vollzieht und riskante politische Entscheidungen auf Basis umfassend entwickelter, oft aber auch inkongruenter Wissensangebote zu treffen sind, stellt sich die Frage, wer mit welchem Wissen und mit welchem Anspruch in politischen Entscheidungsprozessen beraten kann (Stehr 1994; Weingart 2001; Hebestreit 2013). Wie durch Prozesse der Politikberatung Wissen und Expertise in die Politik so eingehen können, dass Maßst€aben demokratischer Politik Gen€uge getan wird und vielleicht sogar ein demokratischer Zugewinn zu verzeichnen ist, bleibt eine grundlegende Frage (Fischer 2009). Die Sozialwissenschaften sind Teilnehmer und Beobachter dieser Prozesse. Sie generieren Wissen €uber Politik und Gesellschaft, das sie beratend in den politischen Prozess einbringen und sie reflektieren diese Prozesse analytisch und normativ. Insofern haben die Sozialwissenschaften immer auch zeitdiagnostisch den Wandel von Beratungsmustern erkundet und interpretiert. In drei Schritten wird im Folgenden erl€autert, (a) welche Stellung die Beratung der Politik im sozialwissenschaftlichen Selbstverst€andnis hat, (b) wie Konstellationen der Beratung sozialwissenschaftlich theoretisiert werden und (c) was sich aus einer Diversifizierung und Öffnung der Beratungsprozesse f€ur die Stellung der Sozialwissenschaften im politischen Prozess ergibt. Dabei soll hier insbesondere herausgearbeitet werden, dass die Digitalisierung sowohl einen Wandel der Wissensm€arkte hervorruft als auch die politikberatende Rolle der Sozialwissenschaften herausfordert.

Politikberatung aus sozialwissenschaftlicher Perspektive

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€ndnis Beratung im sozialwissenschaftlichen Selbstversta

Der Anspruch, Politik beraten und Beratungsprozesse analytisch ausleuchten zu können, ist f€ ur die Sozialwissenschaften theoretisch-konzeptionell und disziplingeschichtlich pr€agend. Doch damit sind zwei unterschiedliche sozialwissenschaftliche Perspektiven mit Bezug zur Beratung angesprochen. Das wissenschaftliche Ziel der „policy sciences“ ist entsprechend einer Formulierung Harold Lasswells „knowledge of and in the decision process of the public and civic order“ (1971, S. 1): Es gehe f€ ur die politikbezogenen Wissenschaften darum, Wissen in den politischen Prozess einzubringen und Wissen €uber den politischen Prozess zu gewinnen. In der ersten Perspektive werden die Sozialwissenschaften auf der Basis ihrer Forschung zu Teilnehmern im politischen Prozess, die ihre Erkenntnisse als Wissen in diesen einspeisen. In der zweiten Perspektive wird eine Beobachterperspektive gegen€uber dem politischen Prozess eingenommen; dieser wird zum Gegenstand der Forschung. Damit wird Forschung zugleich reflexiv, weil die eigenen Praktiken der Wissensgenerierung und -weitergabe zum Gegenstand der Analyse werden (Martinsen und Rehfeld 2006). Dies kann zu (selbst-)kritischen Einsichten f€uhren, wie Wissenschaft mit dem „Feld der Macht“ (Bourdieu 1988) verwoben ist, aber auch, wie das richtige Verh€altnis von Demokratie und Expertise besser gefunden werden kann. Beide Perspektiven sind konstitutive sozialwissenschaftliche Traditionen, doch ist der langfristige Trend eine Verschiebung der Ausrichtung sozialwissenschaftlicher Forschung zur zweitgenannten, reflexiven Perspektive. Eine wesentliche Triebfeder ist, dass sich die Sozialwissenschaften selbst demokratisch aufgekl€art haben. Es besteht ein Spannungsverh€altnis von Expertise und Demokratie (Fischer 2009). Indem eine Berufung auf €uberlegene Expertise und zwingende sachlogische Argumente ihre Grenze in st€arker werdenden Anspr€uchen von B€urgerinnen und B€urgern auf demokratische Partizipation findet, gewinnt sozialwissenschaftliche Forschung und an Bedeutung, wie im politischen Prozess zugleich Expertise genutzt und substanzielle demokratische Partizipation prozessual gestaltet werden können (Hebestreit 2013). Der Anspruch einer Aufkl€arung €uber gesellschaftliche und politische Zust€ande und Zusammenh€ange stand jedoch am Anfang der Entwicklung der Sozialwissenschaften und wird nicht vollends aufgegeben. Auguste Comte, Emile Durkheim und Max Weber wollten mit ihren Arbeiten einen Beitrag zur Bew€altigung der fundamentalen Probleme der Politik ihrer Zeit leisten. Allerdings erfolgte die Wendung einer Zuversicht der Sozialwissenschaften, Auskunft €uber politische und gesellschaftliche Entwicklungen und ihre Triebkr€afte geben zu können, in die normative Vorstellung, moderne Politik m€usse den wissenschaftlich hergeleiteten und von Experten vertretenen Ratschlag zwingend befolgen. In der Technokratie-Debatte der 1950er-Jahre wurde intensiv diskutiert, wie die Politikgestaltung in den von der Moderne gepr€agten Gesellschaften des Westens zunehmend von wissenschaftlicher Expertise gepr€agt wird. Daniel Bell diagnostizierte und prognostizierte in The End of Ideology (1965) f€ur die Staaten des Westens ein Ende des Widerstreits der großen politischen Entw€urfe, eine zunehmende Relevanz und Dominanz des Wissens technischer Eliten und damit die Heraufkunft einer Expertokratie. Ein

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Meilenstein der deutschsprachigen Technokratie-Debatte (Schubert 1981) war Helmut Schelskys Schrift „Der Mensch in der wissenschaftlichen Zivilisation“ (1961): Das (natur)wissenschaftliche und technische Wissen, das f€ur den Bau und Betrieb von Atomkraftwerken erforderlich ist, wurde in der Argumentation Schelskys zum beispielgebenden Muster tiefgehender Kenntnisse von Experten, die in einer hochindustralisierten, von komplexen Technologien gepr€agten Gesellschaft Vorrang vor den Meinungen „bloßer“ politischer Akteure haben m€ussten. Der Marsch hin zu einer Technokratie wurde als gleichermaßen unausweichlich und richtig angesehen. Die wissenschaftlichen Disziplinen einschließlich der Sozialwissenschaften waren in jener Zeit vom Selbstbewusstsein gepr€agt, mit einem wissenschaftlich fundierten, beratungsrelevanten Wissen Grundlagen f€ur eine zunehmend rationale politische Praxis anbieten zu können. In der Tat hat sich die Landschaft der politikberatenden Institutionen entwickelt und ausdifferenziert. Doch die Hoffnungen auf wissenschaftliche Politikberatungen sind einer Ern€uchterung gewichen, ob das fr€ uhere „Rationalit€atsprojekt“ (Stone 2011) weiter als Leitstern dienen könne. Ein wesentlicher Grund ist der Trend zu einer Pluralisierung und vor allem Politisierung der Expertise, an der die Vorstellung scheitert, es könne einen unstrittigen Fundus wissenschaftlicher Erkenntnisse geben, an dem sich rationale Politik zu orientieren habe (Bogner und Menz 2002). Auch der normative Kern des sozialwissenschaftlichen Rationalit€atsprojekts ist br€uchig geworden: Es finden sich begrifflich, aber nicht der Sache nach neu gefasst, die konzeptionellen Forderungen nach einer evidenzbasierten Politikgestaltung (Nutley et al. 2007). Gerade weil in der politischen Praxis wissenschaftliches Wissen zu oft ignoriert werde, werden institutionelle Mechanismen zur Beachtung wissenschaftlicher Evidenz gefordert (Jun und Grabow 2008). Doch die Pr€amisse, dass eine starke Pr€agekraft der wissenschaftlichen Evidenz tats€achlich w€unschenswert sei, ist nicht unumstritten. Das Wissen und die Expertise nicht-wissenschaftlicher Akteure und der B€ urgerinnen und B€urger muss nicht als zweitklassige Ressource des demokratischen politischen Prozesses gesehen werden. Was „Informationen“ sind, was „Wissen“ ist und was als „Expertise“ gelten darf, ist damit der begriffliche Drehund Angelpunkt der Bestimmung der Rolle von Beratung in der Demokratie und einer Einsch€atzung, was Beratung €uberhaupt leisten kann.

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Paradigmen: Akteure, Systeme, Wissen

Ein zentrales Problem der wissenschaftlichen Politikberatung ist, dass Politik wissenschaftlichen Rat zum Leidwesen der Wissenschaft oft nur bruchst€uckhaft annimmt. Die Selektivit€aten im Zusammenspiel zwischen Anbietern und Adressaten von Beratungswissen sind eine zentrale sozialwissenschaftliche Fragestellung bei der Besch€aftigung mit Politikberatung. Auf einer theoretisch-konzeptionellen Ebene lassen sich akteurszentrierte, systemtheoretische und wissensbasierte Ans€atze unterscheiden, die aus jeweils unterschiedlicher Perspektive systematische Begr€undungen entwickeln, wie es zu diesen kommt. Die f€ur Möglichkeiten der Politikberatung

Politikberatung aus sozialwissenschaftlicher Perspektive

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relevanten Forschungsperspektiven kommen zu unterschiedlichen Bewertungen der Potenziale von Politikberatung. Akteurszentrierte Ans€atze verstehen Wissen im Sinne von handlungsrelevanten Informationen, € uber die ein Beratungsakteur verf€ugt und die von einem Adressaten der Beratung vollst€andig oder teilweise aufgenommen werden. Bei einem idealisierten, gleichwohl naiven Modell menschlichen Handelns w€are die Aufnahme von Informationen unbegrenzt und ungehindert möglich. Die Empirie menschlichen Entscheidens l€asst dies jedoch als unrealistische Idealisierung erscheinen. Akteure m€ussen die Ideale einer idealisierten Rationalit€at verfehlen, die sie bef€ahigen w€urde, alle verf€ ugbaren Informationen – d. h. auch die G€anze des zur Verf€ugung stehenden Beratungswissens – zu erfassen. Das Konzept der bounded rationality (Simon 1982) macht die Unmöglichkeit idealer Rationalit€at zum Ausgangspunkt, h€alt aber an der Pr€amisse fest, dass Akteure nach Rationalit€at streben. Mit dem Konzept ist die Annahme verbunden, dass Akteure nur beschr€ankt Zeit haben, Informationen aufzunehmen und dass es kognitive Grenzen gibt, neue Informationen zu verarbeiten. Die Suche nach Wissen und Problemlösungen wird und kann nicht unbegrenzt fortgesetzt werden. Sie wird nur so lange vollzogen, bis eine irgendwie passende Lösung gefunden ist (satisficing). Begrenzte Informationsverarbeitungskapazit€aten beschr€anken die Möglichkeiten, Handlungsfolgen in einer politischen Entscheidungssituation abzuw€agen. Politikberatung wird von diesen Grundbedingungen menschlicher Kognition nicht verschont: Rat und Informationen werden nur eingeholt, soweit diese verarbeitet werden können. In einem von Organisationen dominierten Feld politischer Akteure muss die Analyse der Möglichkeiten von Politikberatung auch auf der analytischen Ebene der Organisationen ansetzen. Die Bandbreite politischer Handlungsmaterien l€asst sich in modernen Staaten nur durch organisierte Arbeitsteilung bearbeiten. Was f€ur die bounded rationality der Individuen gilt, findet in den F€ahigkeiten von Organisationen als komplexe Akteure seine Entsprechung. Selektivit€aten der Informationsverarbeitung sind f€ ur Organisationen unvermeidbar. Organisationen entwickeln spezifische Routinen, die es ermöglichen, Standardsituationen mit einem Standardverfahren zu bearbeiten. Mit Standardverfahren gehen auch etablierte Muster einher, welche Informationen (d. h. Gegenst€ande der Politikberatung) wahrnehmbar sind, und welche außerhalb des Sichtfelds der Organisation bleiben. Dies f€uhrt dazu, dass neue wissenschaftliche Wissensbest€ande nicht verarbeitet werden, so lange Organisationen im Routinemodus bleiben. J€ ungere Theorien der Informationsverarbeitung (Workman et al. 2009; Baumgartner und Jones 2015), die am Konzept der bounded rationality ankn€upfen, können jedoch auch angeben, wann derartige Sichtfeldverengungen durchbrochen werden. Die parallele, arbeitsteilige Problemverarbeitung durch Organisationen im politischadministrativen Raum wird herausgefordert, wenn Zust€andigkeiten f€ur zu behandelnde Probleme nicht eindeutig zugeordnet sind. Organisationen werden, so die Theorie der Informationsverarbeitung, in solchen Situationen empf€anglich f€ur neue Informationen, die zur Kl€arung strittiger Zust€andigkeiten beitragen. Politikberatung wird zur nachgefragten Ressource, wenn ein Problem die etablierte Zust€andigkeitsverteilung herausfordert und im politischen Prozess einer Kl€arung zuzuf€uhren ist. Bei dieser Sichtweise sind Konjunkturen bez€uglich der Offenheit f€ur Politikberatung und neue Informationen

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zu erwarten. Eine wahrgenommene Eindeutigkeit der Problemlagen schm€alert die Aussichten wissenschaftlicher Erkenntnisse, den Routinebetrieb zu irritieren. Anders formuliert: Beratung profitiert von Unsicherheit. In der akteurszentrierten Perspektive werden Informationen als Zusammenhangswissen verstanden, das Produzenten des Wissens den Akteuren im politischadministrativen Feld €ubermitteln. Die Perspektive rekonstruiert das Kalk€ul der Wissensabsorption und sieht deren Einschr€ankungen, ohne sie auszuschließen. Systemtheoretische Ans€atze sch€atzen Möglichkeiten des Wissenstransfers skeptischer ein und stellen konzeptionell einen Gegenpol zur akteurszentrierten Perspektive dar. Die Skepsis nimmt ihren Ausgangspunkt in einem anders angelegten Verst€andnis von Wissen, das nun im Sinne teilsystemischer Sinnhorizonte verstanden wird. Das zentrale Merkmal moderner Gesellschaften ist f€ur die Systemtheorie die Ausbildung funktional differenzierter Teilsysteme, die als solche f€ur die Gesamtgesellschaft eine jeweils spezifische Funktion erf€ullen. Nach Luhmann (1984) basiert jedes Teilsystem auf einer Leitdifferenz, welche die teilsystemische Eigenlogik bestimmt. Jedes Teilsystem ist in einer spezifischen Weise bin€ar codiert: Die Politik ist gepr€agt vom Code Machterwerb und Machtverlust; die Wirtschaft vom Gewinn und Verlust von Geld. Die Codierung der Wissenschaft besteht in ihrem Bezug auf Wahrheit/Unwahrheit. Jedes Teilsystem ist mit der jeweiligen Codierung und der pr€agenden Eigenlogik ein gesellschaftlicher Raum, der durch einen jeweils eigenen Sinnhorizont und spezifische Kommunikationen gepr€agt ist. Die systemtheoretische Vorstellung hebt sich so dezidiert ab von akteurszentrierten Theorien. Kommunikationen sind losgelöst von intentionalen Akteuren. Wissen ist keine den Akteuren externe Ressource, sondern konstituiert selbst die Akteure. Die Befangenheit der Akteure in ihren teilsystemischen Sinnhorizonten wird zur wesentlichen Barriere des Wissenstransfers. Die von der Systemtheorie aufgeworfene grundlegende Problematik ist, dass Teilsysteme gegeneinander geschlossen sind, sie f€ ureinander bloße Umwelt darstellen und ihre Kommunikationen und Sinnhorizonte nicht ineinander €ubersetzt werden können. In der Debatte um die Möglichkeiten staatlicher Steuerung hat diese Sichtweise der Systemtheorie eine systematische Skepsis gegen€uber staatlichen bzw. politischen Interventionen in anderen Teilsystemen (etwa jenem der Wirtschaft) hervorgerufen, weil eine prinzipielle Un€ ubersetzbarkeit der politischen Logik in die Logik eines zu steuernden Teilsystems (hier: der Wirtschaft) angenommen wird (Lange und Braun 2000). Inad€aquate Steuerungsversuche m€ussen die Regel sein, politische Planung ist geradezu zum Scheitern verurteilt. Die Begr€undung dieser markanten Position in der steuerungstheoretischen Debatte in den angenommenen Grenzen der Übersetzbarkeit von Kommunikationen zwischen Teilsystemen spiegelt sich in der gleichermaßen skeptischen Einsch€atzung der Möglichkeiten einer (wissenschaftlichen) Politikberatung wider: In diesem Fall kollidiert das Streben nach Machtgewinn im politischen Raum mit der wissenschaftlichen Logik des Strebens nach Wahrheit, sodass beim Versuch der Politikberatung Friktionen unvermeidlich sind. Die Systemtheorie liefert, auf hohem sozialwissenschaftlichem Abstraktionsniveau, ein Begr€ undungsschema f€ur die Frustrationserfahrungen, zu denen es an der Schnittstelle zwischen Wissenschaft und Politik regelm€aßig kommt. Stilisiert darge-

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stellt: Politische Akteure können nicht umhin, wissenschaftliche Erkenntnisse unter dem Gesichtspunkt des politischen Nutzens zu bewerten. Der strategische Einsatz des Wissens im Ringen um Macht dominiert. Wissenschaftliche Akteure, denen der Wahrheitsgehalt ihrer Erkenntnisse als Leitstern gilt, m€ussen darin einen sachfremden Missbrauch der Ergebnisse ihres Schaffens wittern. Dass Politikberatung unter einem schlechten Stern steht, l€asst sich systemtheoretisch noch weiter zuspitzen: Politik und Wissenschaft sind nicht nur Teilsysteme mit jeweils spezifischen Kommunikationsmodi, die nur eingeschr€ankt vermittelbar sind. Beide Teilsysteme gehorchen auch unterschiedlichen zeitlichen Bedingungen, welche die Wahrscheinlichkeit einer wechselseitigen Befruchtung minimieren (Vorderstraße 2014). W€ahrend das politische Entscheiden einem oftmals nicht aufhebbaren Entscheidungsdruck unterliegt, benötigt die Forschung größere Zeithorizonte, um gesicherte Erkenntnisse zu erzielen. Die Erfordernisse der Politik werden oft der Impuls f€ur Forschung sein, die dem Anspruch folgt, relevant zu sein. Ergebnisse solcher Forschung stehen jedoch erst dann zur Verf€ugung, wenn l€angst eine andere Problemlage politisch virulent ist. Die gedr€angte Taktung des politischen Betriebs mitsamt seiner Problem- und Themenkonjunkturen eilt den Forschungsergebnissen davon. Die Eigenzeiten der Teilsysteme Politik und Wissenschaft sind kaum harmonisierbar. Die Systemtheorie wirft f€ur Fragen der Politikberatung wie f€ur die Frage der politischen Steuerung den Rettungsanker der Möglichkeit einer „strukturellen Kopplung“ aus (Vorderstraße 2014). Es m€ussten Kan€ale und Scharniere geschaffen werden, damit trotz allem Übersetzungsleistungen gelingen. Durch ihre Makroorientierung gelingt es jedoch der reinen Systemtheorie nicht, n€aher zu definieren, wie eine solche Kopplung beschaffen sein könnte. Die Systemtheorie leuchtet insofern die Probleme der Grundkonstellation des Verh€altnisses von Politik und Wissenschaft analytisch scharf aus, sie sensibilisiert f€ur die Reibungen zwischen Politik und Wissenschaft, doch ist ihre Anlage nicht darauf ausgelegt, herleiten zu können, wie wissenschaftliche Politikberatung zu Verschr€ankungen der Sph€aren f€uhren könnte. Die Problemlagen, €uber den eine sozialwissenschaftliche Theorie der Beratung aufkl€aren sollte, ergeben sich nicht nur aus der theoretischen Herleitung, sondern auch aus der Empirie. Beobachter haben vermerkt, dass die wissenschaftliche Politikberatung mit zwei widerspr€uchlichen Entwicklungen verbunden ist: Die urspr€ unglichen Anspr€uche der Wissenschaft auf eine Leitfunktion geraten in Konflikt mit demokratischen Normen und können nicht aufrechterhalten werden. Zugleich ist ein langfristiger Trend zu einer erhöhten Nachfrage nach Politikberatung feststellbar, der begleitet ist von einem Legitimationsschwund eben dieser Beratung: Die Ber€uhrungspunkte von Politik und Wissenschaft f€ uhren zu einer Politisierung der Expertise (Bogner und Menz 2002). Doch indem die Expertise politisch relevant wird, delegitimiert eine Expertise die andere; der wissenschaftliche Nimbus eines € uberparteilichen und unparteiischen Wahrheitsanspruches schwindet. Eine solche Bestandsaufnahme wird aber von der systemtheoretischen Perspektive nicht erfasst, die immer auf die Grundfrage der Verh€altnisse zwischen Teilsystemen zur€uckkommt.

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Wissensbasierte Ans€atze sehen im politischen Terrain andere Demarkationslinien als die Systemtheorie. Eine schematische Gegen€uberstellung der Teilsysteme können sie € uberwinden, indem sie den Wissensbegriff aus der teilsystemischen Umklammerung befreien. Ein solcher Wissensbegriff konzipiert geteilte Wissensund Deutungshorizonte als die Bande, mittels derer sich die politisch-sozialen Akteurszusammenh€ange formieren. Dies ist zugleich keine R€uckkehr zur Sichtweise der akteurszentrierten Ans€atzen, die Wissen als transferierbares Gut verstehen, das als Information beziehungsweise Expertise von einem Anbieter hin zu einem Empf€anger und Nachfrager von Beratung €ubermittelt werden könnte. Wissen wird vielmehr, im Anschluss an die Wissenssoziologie, im Sinne einer Deutungsdimension sozialer und politischer Prozesse verstanden. Kognitive und normative Deutungsschemata r€ ucken dabei in den analytischen Fokus. Die Tr€ager des solchermaßen verstandenen Wissens sind eben nicht einzelne Akteure, die €uber das Wissen als Ressource verf€ ugen können. Wissen ist vielmehr intersubjektiv geteilt. Akteure der Politikberatung sind bei dieser Sichtweise eingebettet in eine gesellschaftliche Ordnung der Wissenshorizonte, die aber eben nicht notwendig teilsystemisch gebunden sind. Ein nach wie vor einflussreicher wissensbasierter Ansatz ist der Advocacy Coalition Framework (ACF) (Sabatier und Jenkins-Smith 1993). Dieser analysiert – mit der Zielsetzung einer Erkl€arung des politischen Wandels in Policy-Subsystemen – die Strukturen der politischen Auseinandersetzung und entsprechende Ver€anderungspotenziale. In der politischen Auseinandersetzung um Policies stehen sich Koalitionen von Akteuren gegen€uber, die sich €uber geteilte Glaubenssysteme (belief systems) formieren. Diese Glaubenssysteme haben jeweils einen Kern, der gegen€ uber Ver€anderungen weitgehend robust ist. Dieser Glaubenskern wird umgeben von einem Ring von Annahmen, die wandelbarer sind und die neuen Erkenntnissen angepasst werden können. Zentral ist nun, dass Advocacy-Koalitionen Akteure unterschiedlicher Sektoren und gesellschaftlicher Teilsysteme umfassen: Eine Advocacy-Koalition wird neben parteipolitischen und administrativen Akteuren auch wirtschaftliche und zivilgesellschaftliche Akteure, aber eben auch wissenschaftliche und politikberatende Akteure umfassen. Die Akteure der Koalition ziehen in politischer Hinsicht an einem Strang. Dies erfolgt jedoch nicht zentral politisch koordiniert, sondern €uber die geteilten politischen Leits€atze. Eine Politisierung der Expertise ist bei dieser Perspektive geradezu vorprogrammiert. Auch wissenschaftliche politikberatende Akteure stehen nicht außerhalb des politischen Prozesses. Sie liefern Zuarbeit zum Set der Annahmen, die sich um einen Glaubenskern gruppieren, sie reproduzieren und rekonstruieren diese. Wissensbasierte Ans€atze n€ahren Zweifel an einer Selbststilisierung der Wissenschaft, jenseits der politischen Auseinandersetzung zu stehen. Wissensproduktion und Politikberatung werden zugleich nicht schlicht als parteipolitische Instrumente begriffen, sondern als Teil der diskursiven Konfliktlagen in einer Gesellschaft. Der Ansatz der Diskurskoalitionen (Hajer 1993) €uberwindet dabei mit einem konsequenten Primat des Diskursiven die Annahme des Advocacy Coalition Framework, dass es einen quasi-unab€anderlichen ideellen Wesenskern der Akteure geben w€urde. Die ideelle Positionierung ist dem Diskursiven nicht entzogen. Diskurse werden dabei

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als Konfiguration eines Wissens verstanden, das Akteure konstituiert und verbindet und so Diskurskoalitionen hervorruft. Diskurse sind dabei aber nicht fluide und permanent wandelbar, sondern sie erfahren eine Verstetigung in zwei Stufen: Eine bestimmte Deutungsperspektive kann vorherrschend werden, dann kommt es zu einer Diskursstrukturierung. Übersetzen und verstetigen sich die Deutungsmuster in ein Instrumentarium der Produktion und Reproduktion von Wissen, so ist dies eine Diskursinstitutionalisierung. Wissenschaftliche Einrichtungen sind als Produzenten von Wissen und Einrichtungen zur Reproduktion etablierter Wissensbest€ande zentrale Bausteine solcher Verstetigungen. Wissen und Beratung sind in diesem Szenario nicht nur Faktoren des Wandels, sondern der Institutionalisierung und Hegemonie spezifischer Deutungsmuster. Wirtschaftspolitische Forschungsinstitute ordnen sich Diskurskoalitionen zu und st€utzen diese, dies gilt f€ur die universit€are und außeruniversit€are Forschung im Feld von Klimaschutz und Umweltpolitik, f€ur die verf€ ugbare Expertise etwa zur Atompolitik etc. Dabei handelt es sich aber nicht nur um eine Politisierung der Expertise, die dem Wissenschaftssystem dem Wesen nach fremd w€are: Die diskursiven Formationen durchziehen unweigerlich wie ein Wurzelwerk die gesellschaftlichen Bereiche. Jeder Anspruch auf eine Wissenschaftlichkeit und absolute Unparteilichkeit wird zu einer Fassade, welche die unweigerlichen Machtwirkungen der Wissensproduktion und Beratung verschleiern. Die diskursanalytische Perspektive ist also folgenreich: Sie ist geeignet, der Wissenschaft den Nimbus politischer Unschuld zu nehmen. Aus den Pr€amissen eines wissensorientierten Ansatzes folgt keineswegs zwingend, dass Beratungsakteure diskursiv eine eindeutige Position im politischen Feld einnehmen m€ ussen. Dies ist eine mögliche und relevante Konfiguration, die nicht eine Ausnahme darstellen muss. Wenn aber Wissen im Sinne von Deutungsmustern verstanden wird, und die Stellung solcher Deutungsmuster zueinander von Anfang an als Frage der Empirie begriffen wird, so differenziert sich die Bandbreite der denkbaren Konfigurationen aus. Am Beispiel der Klimapolitik wurde, verbunden mit dem Begriff der „epistemic communities“ (Haas 1992) eine Konfiguration herausgearbeitet, in der wissenschaftliche Deutungsangebote, €uber die in der Wissenschaft € uberwiegend Konsens besteht, in einer Situation hoher interpretativer Unsicherheit besondere Wirkung entfalten können. Im Klimadiskurs der 1990erJahre konnten die Berichte und Befunde des International Panel for Climate Change (IPCC) die Problemwahrnehmungen in der Politik maßgeblich beeinflussen, weil weitreichende Unsicherheit €uber den Klimawandel und dessen Folgen herrschte. Es wird auch Konfigurationen weniger homogener und pluralistisch strukturierter Deutungsangebote geben. Anhand von Analysen zur Arbeits- und Sozialpolitik wurde das Konzept der Wissenspolitologie entwickelt (Nullmeier und R€ub 1993), das eine Variation der Strukturen von Wissensm€arkten vorsieht. Stark pluralistische, von einer Konkurrenz der Deutungsangebote gepr€agte Wissensm€arkte sind ebenso denkbar wie stark konzentrierte. Was in einem Politikbereich der Fall ist, welche Konfiguration des Wissens vorliegt, wird zu einer Frage der Empirie und muss im Zuge von Fallstudien ermittelt werden. Die Forschung €uber Politikberatung findet mit dem theoretischen Vokabular der wissensorientierten Ans€atze einerseits Anschluss an die

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Literatur der interpretativen Policy-Analyse (M€unch 2015), anderseits an die Forschung zu Diskursen, Ideen und Institutionen (Nullmeier 2014). Sie wird konstruktivistischer und dadurch zugleich empirischer.

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Politikberatung als Prozess: Die Diversifizierung der Beratung

Forschung zu Politikberatung findet Anschluss an ein reiches sozialwissenschaftlich-theoretisches Instrumentarium. Mit diesem können grundlegende Schwierigkeiten im Verh€altnis zwischen Wissenschaft und Politik, die Selektivit€aten der Nutzung von Wissen und die Varianten der Konfigurationen der Wissensproduktion und -nutzung analysiert werden. Wenn allerdings Wissen konsequent im Sinne von Deutungsmustern verstanden wird, so muss sich bei der Besch€aftigung mit Politikberatung der Blick €uber die wissenschaftliche Politikberatung hinaus weiten: Es sind nicht allein wissenschaftliche Einrichtungen Tr€ager von Deutungsangeboten und -mustern. Wissen in jenem Sinne ist kein Gegenstand, der allein wissenschaftliche Verf€ ugungsmasse w€are. Es gibt eine Vielzahl weiterer Beratungsakteure. Ganz im Sinne der eingangs zitierten lasswellschen Formel von „knowledge of and in the decision process“ ergibt sich daraus, dass der sozialwissenschaftliche Blick eine prozedurale Komponente umfasst. Es geht darum, Wissen €uber das Wissen im politischen Prozess zu gewinnen. Dies ergibt sich insbesondere dann, wenn die Frage gestellt wird, wie Expertise und Demokratie miteinander in Einklang gebracht werden können (Fischer 2009). In der deutschsprachigen Diskussion bleibt der traditionelle Ankn€upfungspunkt f€ur die Bestimmung des Verh€altnisses von wissenschaftlicher Politikberatung und demokratischer Politik die von J€urgen Habermas (1968) eingef€uhrte Unterscheidung eines technokratischen, dezisionistischen und pragmatistischen Beratungsmodells. Das technokratische Modell reduziert Politik zu einem Vollzugsorgan wissenschaftlicher Erkenntnis. So sehr dieses auch den demokratischen Prozess entwertet, so weit ist – wie eingangs angesprochen – die Vorstellung verbreitet, Politik habe ihre Entscheidungen an der wissenschaftlichen Erkenntnis zu orientieren. Eine wissenschaftliche Perspektive, die den Anspruch erhebt, Wahrheiten zu finden, die sich als solche in politische Entscheidungen €ubersetzen könnten, muss sich letztlich dieser Position verschreiben. Eine Auffrischung hat diese Position in j€ungeren Arbeiten zu Modi der Expertise gefunden, die zwischen „contributory“ and „interactional expertise“ differenziert (Collins und Evans 2007). Der wissenschaftlichen Erkenntnis im subszantiellen eigentlichen Sinne (contributory expertise) steht eine Nutzung solchen Wissens mit dem Ziel der Popularisierung gegen€uber (interactional expertise). Erstere muss aber in ihrem Wert wieder anerkannt werden und neue politische Wirksamkeit erhalten. Mit dem Versuch einer Renaissance letztlich expertokratischer Positionen korrespondieren die Forderungen nach einer evidenzbasierten Politik (s. o.). Der Wunsch nach einer objektivierten Politikgestaltung auf der Basis gesicherten Expertenwissens bleibt ein Topos öffentlicher und wissenschaftlicher Diskurse.

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Habermas entwickelt sein Pl€adoyer f€ur ein „pragmatistisches“ Modell in einem dialektischen Argumentationsmuster, in dem er zun€achst dem technokratischen Modell ein „dezisionistisches“ gegen€uberstellt. Wissenschaftlich begr€undetes Wissen hat hier rein instrumentellen Werkzeugcharakter. Es ist ein Verf€ugungswissen der jeweils M€achtigen, die zwischen konkurrierenden Wissensangeboten rein an den Erfordernissen der Machtsicherung orientiert entscheiden. Habermas muss dieses Modell ideengeschichtlich nicht bei Carl Schmitt als dem Denker des Dezisionismus par excellence ansiedeln. Er stellt es in die Tradition Max Webers, der mit den Vorstellungen der Wertegebundenheit politischer Entscheidungen und der Vorstellung eines unaufhebbaren Widerstreits der Werte alle Elemente eines dezisionistischen Modells der Beratung konzeptionell begr€undet. Oder um ideengeschichtlich noch weiter zur€ uckzugehen: Es handelt sich um Politikberatung à la Macchiavelli. Angesichts einer Pluralit€at der (wissenschaftlichen) Meinung holt sich der Herrschende Rat ein und entscheidet autonom und situativ, was dem Machtgewinn und Machtzuwachs dient. Das von Habermas vorgeschlagene pragmatistische (wohlgemerkt nicht „pragmatische“) Modell der Politikberatung kn€upft an der philosophischen Tradition des Pragmatismus an. Diese stellt einen höheren Rang des wissenschaftlichen Wissens gegen€ uber dem Wissen, das aus der Praxis heraus entsteht, infrage. Als wissensgenerierend werden nicht allein die Wissenschaften angesehen, auch aus der politischen Praxis heraus entsteht ein (gegebenenfalls immanentes) Handlungswissen, das jenem der Wissenschaft nicht grunds€atzlich unterlegen ist. Zwischen einem „knowing that“ und einem „knowing how“ (Ryle 1945) besteht gleichwohl ein Unterschied. Auf der einen Seite steht das deklarative Wissen €uber Fakten und Zusammenh€ange, wie es in der Forschung gewonnen werden kann. Dem steht ein politisch-praktisches Wissen gegen€uber, wie bestimmte Konzepte das Handeln anleiten können. Aus den Angeboten deklarativen Wissens, welche die Wissenschaft machen kann, folgt noch kein Handlungswissen. Dieses muss erst durch geeignete Interaktionen zwischen Wissenschaft und Praxis geschaffen werden. Es handelt sich um eine Grenzarbeit ohne Selbstverst€andlichkeit. Politikberatung muss damit prozessual werden. Erkenntnisse der Forschung in einem Akt als abgeschlossenes Ergebnis zu €uberreichen, muss ungen€ugend sein. Ein Prozess der Beratung wird verstanden als eine Vermittlung zwischen den Erkenntnissen und Einsichten der Wissenschaften und jenen, die in der politischen Praxis gewonnen werden. In diesem Prozess werden die Anforderungen und Einsichten der Praxis zum Impuls weiterer Forschung. Ein prozessuales Verst€andnis von Politikberatung kann damit eine Konzeption anbieten, wie politische Entscheidungen demokratisch getroffen werden, ohne von einem an sich „besseren“ wissenschaftlichen Wissen, dessen Wertsetzungen demokratisch nicht gekl€art sind, €uberw€altigt zu werden. Aus dem spezifischen Wissensbegriff ergibt sich, wie Befunde der Forschung in den demokratischen politischen Prozess eingebettet werden können. Der zu gestaltende Kommunikationsprozess zwischen Wissenschaft und Praxis braucht das Licht der Öffentlichkeit. Der Wissenstransfer ist keine bilaterale Angelegenheit zwischen Wissenschaftlern und Herrschenden, sondern macht eine Einbeziehung der Öffentlichkeit erforderlich. An Habermas ankn€upfend wird mit dem

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Konzept der Gesellschaftsberatung gefordert, im Sinne von der Öffentlichkeit konsequent die B€ urger in den Beratungsprozess einzubeziehen und diese zu Adressaten der Beratung zu machen (Leggewie 2007). Normativ geht es dabei darum, zu verhindern, dass zwischen Politik und Wissenschaft ein hermetischer Kommunikationsraum entsteht, der zulasten der Qualit€at der Demokratie geht: Forschung soll vielmehr € uber die Aufkl€arung der Öffentlichkeit zur Produktivkraft der Demokratie werden. Diese Position markiert zwar einen Bruch mit Vorstellungen einer von der Wissenschaft her gef€uhrten Politik, sie ist aber zugleich wissenschafts-, beratungsund fortschrittsoptimistisch. Gegen€uber einer Kritik an einer politisierten Expertise, welche eng in die Machtstrukturen einer Gesellschaft eingewoben ist, h€alt die Idee einer Gesellschaftsberatung an der Hoffnung auf das grunds€atzlich aufkl€arerische Potenzial wissenschaftlicher Erkenntnis entgegen. Die Öffentlichkeit von Beratungsprozessen ermöglicht eine aktive Einbeziehung von B€ urgern. Die Beteiligung und der Sachverstand der B€urger sind jedoch nicht ohne Konkurrenz. Die Quellen der Expertise werden mittlerweile vielf€altig verstanden. Es sind nicht mehr nur wissenschaftliche Organisationen, die in der Wissensproduktion aktiv sind. Der breite Bedeutungszuwachs gesellschaftlicher Großorganisationen und die Heraufkunft des „organizational state“ (Laumann und Knoke 1987) bringt es mit sich, dass politikrelevante Expertise nicht allein im Wissenschaftssystem entsteht. Die politikwissenschaftliche Governance-Theorie (Benz und Dose 2010) basiert vor dem Hintergrund dieses gesellschaftlichen Trends auf der Annahme, dass politische Ziele unter den Bedingungen des modernen Regierens besser erreicht werden können, wenn die Handlungsressourcen verschiedener Akteure mobilisiert werden. F€ur Konzeptionen der Politikberatung €ubersetzt sich dies in das Konzept der „kooperativen Politikberatung“ (Falk et al. 2007), bei dem ebenfalls Vorstellungen von Über- und Unterordnungsverh€altnissen ad acta gelegt werden: Die verschiedenen an der Politikproduktion beteiligten Akteure bringen ihre Wissenshorizonte gleichberechtigt ein. Wissenschaftsorganisationen tragen zu diesem Prozess neben den anderen beteiligten Akteuren bei. Diese Prozesse werden dadurch zugleich un€ubersichtlicher und normativ mit gewachsenen Erwartungen verkn€upft. Doch was folgt, wenn Datenkonzerne die Gegenwartskommunikation speichern und archivieren und jene dadurch €uber ansonsten unerreichte Wissensressourcen verf€ugen?

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Die Herausforderung der sozialwissenschaftlichen Politikberatung

Sozialwissenschaftliche Forschung zur Politikberatung gewinnt eine zunehmende Ausrichtung auf den Prozess der Beratung und ber€ucksichtigt die Diversifizierung der Beratungsakteure. Sie analysiert, wie Wissen und Wissenshorizonte vermittelt werden. Dieses Augenmerk der Forschung auf Prozesse des Transfers von Wissen bedeutet jedoch nicht, dass Sozialwissenschaftler ausschließlich Prozessexperten sein könnten. Der urspr€ungliche sozialwissenschaftliche Anspruch besteht fort, €uber gesellschaftliche und politische Zusammenh€ange aufzukl€aren. Die fr€uhere Selbstgewissheit hingegen, ein f€ur richtig gehaltenes wissenschaftliches Wissen m€usse von der Politik implementiert werden, ist nicht haltbar. Eine aufkl€arerische Intention,

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eine „enlightenment function of social research“ (Weiss 1977) und der Anspruch, dass wissenschaftliche Erkenntnis als Entscheidungsgrundlage f€ur eine wirksamere Politik dienen kann, bleibt davon unbeeintr€achtigt. Auch das Bem€uhen um Aufkl€arung erfordert, wie die Forschung zeigt, das beharrliche Bohren dicker Bretter. Die Wissenschaft wird im Anspruch bescheiden und sehr ged€ampfter Hoffnung sein m€ussen, wie schnell ihre Sichtweisen und Deutungsangebote im politischen Raum Fuß fassen können. Im diversifizierten Spektrum der Beratungsakteure kommt den Sozialwissenschaften durch ihren reflexiven Blick auf Beratungsprozesse eine besondere Verantwortung zu, nicht nur Herrschaftsinstrument zu sein, sondern mit ihren Wissens- und Deutungsangeboten zur Qualit€at der demokratischen Deliberation beizutragen. Diese Rolle ist allerdings in einer Weise herausgefordert, die €uber die mit der Governance-Perspektive verbundene Einsicht in die Diversifizierung der Beratungsakteure hinausgeht: Mit der Digitalisierung geht eine weitreichende Verschiebung der Verf€ugung €uber die Daten einher, die f€ ur die Interpretation gesellschaftlicher und politischer Trends erforderlich sind. Insofern diese in der Hand öffentlicher Sicherheitsbehörden sind, werden sie nicht zuletzt aus ethischen Gr€unden dem wissenschaftlichen Zugriff entzogen sein. Befinden sich diese in der Hand privater Konzerne, deren Gesch€aftsmodell auf die Analyse großer Datenmengen ausgerichtet ist, so können diese nicht umhin, den Anspruch auf ein Monopol €uber die Daten zu verteidigen. Mit der Nicht-Öffentlichkeit der Daten geht aber eine Privatisierung des Deutungswissens einher. Die Sozialwissenschaften sind zwar bestens aufgestellt, neue Angebote der Beratung – auch unter Machtgesichtspunkten – zu analysieren. Die Sozialwissenschaften sind jedoch herausgefordert, angeben zu können worauf ihre eigenen substanziellen Beratungskapazit€aten im Zeitalter der Digitalisierung beruhen, wenn sie nicht vor allem feststellen wollen, dass sie selbst einen relativen Bedeutungsverlust erleiden.

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Politikberatung aus juristischer Sicht Alexander Graser

Inhalt 1 Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Rechtliche Vorgaben f€ ur die Politikberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Rechtliche Inhalte der Politikberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Die Judikative als Adressatin juristischer Politikberatung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zusammenfassung

Politikberatung unterliegt rechtlichen Grenzen. Auch wenn zu unterscheiden ist, ob die Legislative oder die Exekutive beraten wird, sollen die rechtlichen Vorgaben doch stets sicherstellen, dass die politische Entscheidungsfindung im Wesentlichen innerhalb der daf€ur vorgesehenen Verfahren und Institutionen stattfindet. Politikberatung erscheint vor diesem Hintergrund oft problematisch, wird aber selten rechtswidrig sein. Zugleich ist Politikberatung eine praktische Notwendigkeit, insbesondere dann, wenn es den beratenen Akteuren an entsprechender Expertise mangelt. Angesichts der hohen Zahl von Beamten mit juristischer Ausbildung ist jedoch erkl€arungsbed€urftig, warum auch in juristischen Fragen h€aufig externer Rat eingeholt wird. Schlüsselwörter

Rechtliche Vorgaben f€ur Politikberatung · Rechtliche Inhalte von Politikberatung · Outsourcing im Gesetzgebungsprozess · Entparlamentarisierung

Der Autor dankt Herrn Rechtsreferendar Stefan Reiter f€ ur seine hilfreiche Kritik und Recherche. A. Graser (*) Universit€at Regensburg, Regensburg, Deutschland E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_5

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A. Graser

Überblick

Das Thema dieses Beitrags hat zwei unterschiedliche, wenngleich nicht vollends voneinander unabh€angige Dimensionen. Die eine betrifft die rechtlichen Vorgaben f€ ur die Politikberatung. Was darf Politikberatung, was nicht? Und ist Politikberatung umgekehrt vielleicht mitunter sogar rechtlich geboten? Mit diesen Fragen wird sich der Abschn. 2 befassen. Die andere, inhaltliche Dimension hat mit Politikberatung €uber rechtliche Fragen zu tun. Meist ist das gleichbedeutend mit Politikberatung durch Juristen. Doch wer ber€at da wen, wor€uber und wozu? Dies sind die Fragen, denen sich der Abschn. 3 widmen wird. Der Beitrag schließt mit einer kurzen Reflexion zur Reichweite des Begriffs der Politikberatung und zur Möglichkeit der Judikative als Adressatin juristischer Beratung.

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Rechtliche Vorgaben für die Politikberatung

Politikberatung ist kein Thema in der juristischen Literatur, schon terminologisch nicht, aber auch in der Sache kaum. Dabei gibt es durchaus Aspekte, die einer juristischen Erörterung nicht nur w€urdig sind, sondern sie auch geradezu herausfordern. Voraussetzung ist freilich, dass der begriffliche Anschluss hergestellt wird.

2.1

Was ist mit Politik gemeint?

Der Begriff der Politik ist allzu traditionsreich – und schillernd –, als dass dies hier angemessen behandelt werden könnte. Stattdessen soll Politik im Folgenden schlicht stipulatorisch definiert werden. Gemeint ist jene Aus€ubung öffentlicher Gewalt, die € uber die bloße Rechtsanwendung hinausgeht und der mithin ein gestaltendes Element innewohnt. Ausgehend von diesem Verst€andnis erscheint es f€ur die nachfolgende Erörterung sinnvoll, danach zu differenzieren, ob die Beratung bei den legislativen oder exekutiven Funktionen der öffentlichen Gewalt ansetzt. Beide Funktionen weisen ohne Frage gestaltende Dimensionen auf – die Gesetzgebung mehr als die Exekutive –, weswegen das Augenmerk zun€achst ersterer gelten soll. Letztere wird dann erst im Anschluss daran und weniger umfangreich behandelt. Dass auch die T€atigkeiten der Judikative Politik im vorgegebenen Sinne sein können, wird erst am Ende dieses Beitrags Thema sein. Hier kann dies dagegen noch ausgeblendet bleiben. Denn Beratung im herkömmlichen Sinn erf€ahrt die Judikative kaum.

2.2

Kann Politikberatung bei der Gesetzgebung verboten sein?

Sofern Politikberatung bei der Gesetzgebung ein rechtliches Problem ist, dann eines des Verfassungsrechts. Aber ist es das €uberhaupt?

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2.2.1 Problemwahrnehmung Prima facie spricht Einiges daf€ur, f€ur eine Einsch€atzung dieser Frage allein die Politikwissenschaft f€ur zust€andig zu erkl€aren, das Verfassungsrecht hingegen f€ur nicht einschl€agig. Schließlich ist die öffentliche Gewalt, gleich welcher Ebene, rechtlich so verfasst, dass die politische Entscheidungsgewalt bei Institutionen liegt und in Verfahren vollzogen wird, die demokratische Legitimation und sachliche Kompetenz garantieren sollen (BVerfGE 120, 56 (78); Bickenbach 2014, S. 230–231; Herdegen 2003, S. 10; Kloepfer 2011, S. 729). Zwar wird kaum jemand behaupten, dass Beratung deswegen €uberfl€ussig w€are. Das w€are zu viel der Idealisierung. Ohne externe Expertise kommen diese Institutionen und Verfahren in der Praxis offensichtlich nicht aus. Aber das ist auch nicht der Punkt. Aus verfassungsrechtlicher Perspektive ist zentral, dass die Beratung die genannten Funktionen der vorgesehenen Institutionen und Verfahren nicht aushebelt. Solange die öffentliche Gewalt sachkundige und unabh€angige Entscheidungen trifft, kann ausgeblendet bleiben, was ihnen vorangegangen ist. Mag der Input auch sachlich falsch oder an partikularen Interessen orientiert gewesen sein, so ist unter der genannten Voraussetzung doch der Output – also getroffene politische Entscheidungen und deren Umsetzung – davon nicht betroffen (Burkhardt 2008, S. 189–190). Indem das Recht die politische Willensbildung und Entscheidungsfindung einer demokratisch verfassten und funktional differenzierten öffentlichen Gewalt €uberantwortet, wird Politikberatung zu einem Problem allenfalls der Verfassungswirklichkeit (gemacht), einer nicht formalisierten Sph€are also, um die sich das Verfassungsrecht nicht zu k€ummern braucht (Ossenb€uhl 2007, S. 175–176). Auch diese Sicht beruht erkennbar auf einer Idealisierung. Nicht immer sind demokratische Verfasstheit und funktionale Ad€aquanz von Institutionen und Verfahren € uber jeden Zweifel erhaben. Dennoch ist diese Fiktion weit verbreitet im verfassungsrechtlichen Diskurs – mit der Folge wohl, dass Fragen der Politikberatung dort selten als erörterungsw€urdig erkannt werden. 2.2.2 Beispiele problematischer Konstellationen Mitunter gibt es freilich Konstellationen, in denen die Kluft zwischen diesen idealisierenden Pr€amissen des Verfassungsrechts und den tats€achlichen Gegebenheiten des politischen Prozesses deutlich zutage tritt und dann auch thematisiert wird. Einige davon seien hier exemplarisch herausgegriffen. Durchweg handelt es sich dabei um vergleichsweise junge Ph€anomene. Das erste l€asst sich als Tendenz zum Parallel-Parlamentarismus beschreiben. Gemeint ist damit die Einrichtung verfassungsrechtlich nicht vorgesehener Kommissionen, die, besetzt mit Experten oder Repr€asentanten unterschiedlicher gesellschaftlicher Gruppen, politische Maßnahmenpakete erarbeiten – von der Problemerhebung und -definition €uber konsensbildende Aushandlungsprozesse bis hin zur Ausarbeitung konkreter Gesetzesvorschl€age. Als paradigmatisches Beispiel mag die Hartzkommission gelten (vgl. hierzu ausf€uhrlich Hassel und Schiller 2010, S. 217–228). Bemerkenswert ist der hohe Institutionalisierungsgrad, den diese Form der Politikberatung hier erreicht hat, mit im Voraus konkret formuliertem Mandat und entsprechender finanzieller Ausstattung. Unabh€angig davon, wie man die Emp-

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fehlungen der Kommission in der Sache bewertet, ist problematisch, dass auf Grundlage dieser Empfehlungen erfolgende gesetzgeberische Maßnahmen zwar pro forma im verfassungsrechtlich vorgesehenen Gesetzgebungsverfahren verabschiedet worden sind, die wesentlichen inhaltlichen Entscheidungen de facto aber außerhalb dieser Bahnen gefallen sind (Herdegen 2003, S. 16–19; Puhl 2005, S. 677–678). Dabei lassen sich Formen von Öffentlichkeit und Repr€asentativit€at gewiss auch in solchen Kommissionen herstellen. Nur sind dies andere Formen als die in der Verfassung vorgesehenen. Ein zweites Problem ist das der outgesourcten Gesetzesformulierung (Schuppert 2011, S. 77–79). Gerade bei komplexen Regelungsmaterien kann die Gesetzesformulierung mitunter so anspruchsvoll sein, dass sie von der Ministerialverwaltung, die dies ansonsten erledigt, nicht ohne Weiteres zu leisten ist. Wird diese Aufgabe dann externen Akteuren €uberlassen, also etwa in der entsprechenden Materie spezialisierten Anwaltskanzleien oder auch Interessenverb€anden, stellt sich eine €ahnliche Frage wie zuvor. Das verfassungsrechtlich vorgesehene Gesetzgebungsverfahren können zwar auch solche Vorlagen externen Ursprungs durchlaufen. Problematisch ist diese Praxis aber trotzdem, sofern nicht die Gew€ahr besteht, dass auf diesem Weg auch eine hinreichend sachkundige demokratische Kontrolle – und bei Bedarf Korrektur – erfolgt. Das jedoch ist gerade bei regulierungstechnisch komplexen Materien schwierig, zugleich aber besonders nötig, wenn die externen Akteure nicht neutral sind (Battis 2009, S. 201–202). Handelte es sich bei den ersten beiden Beispielen um Konstellationen potenziell problematischer Politikberatung, von denen einzelne, klar identifizierbare Gesetzgebungsverfahren betroffen sein können, so ist die mögliche Wirkung beim dritten Beispiel diffuser. Es geht um den Einfluss, den besonders finanzstarke Akteure auf den politischen Prozess nehmen können (Kieswetter 2011, S. 198–217). Am meisten Aufmerksamkeit wird in diesem Kontext regelm€aßig der Frage der Parteienfinanzierung zuteil (ebd., S. 159–170; Kunig 2005, S. 341–350; von Arnim 2003, S. 1077–1978). Allen voran in den USA ist dies ein Gegenstand heftiger Kontroversen (zur aktuellen Lage in den USA vgl. die wegweisenden Entscheidungen „Citizens United v. FEC“ des Supreme Court of the United States vom 21.12.2012 sowie „SpeechNow.org v. FEC“ des United States Court of Appeals for the District of Columbia vom 26.3.2010; kritisch Lessig 2011, S. 1–317; 2013, S. 1–92; zur Vorgeschichte aus vergleichender Perspektive Drysch 1994, S. 106–160; Landfried 1994, S. 173–246; Nußmacher 2009, S. 239–288). Aber in j€ungerer Zeit ist noch eine andere f€ ur die Politikberatung relevante Frage in den Vordergrund ger€uckt: die Finanzierung politischer Stiftungen oder think tanks. Dabei ist im Prinzip nichts gegen die Finanzierung oder gar Gr€undung solcher Institutionen durch partikular interessierte Akteure einzuwenden, solange im Ergebnis ein ann€ahernd gleichgewichtiger Pluralismus unterschiedlicher Positionen entsteht. Besteht jedoch eine erhebliche Disparit€at der auf den unterschiedlichen Seiten verf€ugbaren Ressourcen, kann dies durchaus problematisch werden. Die Virulenz dessen l€asst sich auch in diesem Fall prim€ar f€ur die USA substanziieren (Abelson 2002, S. 74–192; Arin 2013, S. 47–286; sehr illustrativ auch der im Internet frei zug€angliche Dokumentarfilm „Koch Brothers Exposed“ von Robert Greenwald aus dem Jahr 2014). In

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Systemen wie dem deutschen, das eine betr€achtliche staatliche Finanzierung nicht nur von Parteien, sondern auch von politischen Stiftungen vorsieht, d€urfte die Gefahr nicht ganz so groß sein (vgl. hierzu Geerlings 2003, S. 24–101, 118–204; Krumbholz 2010, S. 49–150; Schulte 2013, S. 69–113). Aber die Bef€urchtung, dass eine bestimmte F€arbung der Stiftungslandschaft Einfluss auf den politischen Prozess haben kann, ist im Prinzip auch auf andere L€ander und namentlich auch Deutschland € ubertragbar. Eine einseitige Pr€agung der öffentlichen Problemwahrnehmung, eine bessere empirische Fundierung bestimmter Positionen, die größere Verf€ugbarkeit von Beratungsexpertise oder gar ausgearbeiteten Reformvorschl€agen f€ur bestimmte Anliegen – es f€allt nicht schwer, sich die Mechanismen solchen Einflusses auf den gesetzgeberischen Entscheidungsprozess auszumalen. Nur sind sie weniger direkt als bei den vorigen Beispielen und ihre vermuteten Wirkungen, wie gesagt, diffus (Borchard 2004, S. 91–97; Leif 2006, S. 283–289; Schuler 2010, S. 44–278; Schulte 2013, S. 115–150; Thunert 2003, S. 30–38). In allen Konstellationen besteht die Gefahr, dass sich die wesentlichen Schritte politischer Entscheidungsfindung nicht mehr in den daf€ur vorgesehenen Verfahren und Institutionen vollziehen, sondern unter dem gestaltenden Einfluss von externen Politikberatern stehen. Dies kann zur Folge haben, dass die zuvor genannte Pr€amisse, wonach diese Verfahren und Institutionen demokratische Legitimation und sachliche Kompetenz vermitteln, nicht mehr erf€ ullt ist (Voßkuhle 2005, S. 439–441).

2.2.3 Perspektiven einer juristischen Problemlösung Ist angesichts dieser und anderer möglicher Konstellationen einer verfassungsrechtlich potenziell problematischen Politikberatung nun zu erwarten, dass sich die Verfassungsrechtswissenschaft st€arker hiermit besch€aftigen und womöglich gar Änderungen bewirken wird? Denkbar w€are dies und indiziert wohl auch. Allerdings d€urfte sich das Verfassungsrecht dabei auch weiterhin schwer tun. Seine Perspektive auf den politischen Prozess ist retrospektiv, es fokussiert auf dessen Ergebnisse, meist Gesetze, und betrachtet den Prozess als deren G€ultigkeitsvoraussetzung. Das zwingt zu einem Entweder-oder. Ein „bisschen Geltung“ geht nicht (Maurer 2010, S. 223–225). Schon um der Rechtssicherheit Willen m€ussen M€angel im Verfahren entweder als irrelevant oder als fatal bewertet werden. Letzteres setzt aber voraus, dass Verstöße möglichst klar erkennbar sind. Die eingangs beschriebene Formalisierung ist deswegen unumg€anglich, einschließlich der damit einhergehenden Idealisierung. Solange die Formen, die Politikberatung in F€allen wie den geschilderten annimmt, bloß bedenklich sind, wird die vor diesem Hintergrund möglicherweise angerufene Verfassungsgerichtsbarkeit nicht eingreifen. Das w€urde allenfalls in krassen F€allen geschehen, wenn die Vorgaben der Verfassung vollends entwertet w€urden. Den Anf€angen wehren kann das Verfassungsrecht in diesem Kontext dagegen nicht (Ruffert 2002, S. 1150–1153). Es bliebe die Möglichkeit, dass zur Eind€ammung problematischer Entwicklungen der Gesetzgeber t€atig w€urde, um Politikberatung zu regulieren. Denkbar w€are dies f€ ur jeden der exemplarisch herausgegriffenen Problembereiche. Allzu wahrscheinlich ist es indes nicht. Wohl zu viele von denen, die eine solche Reglementierung tragen m€ ussten, w€urden selbst von ihr beschr€ankt.

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2.3

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Kann Politikberatung bei der Gesetzgebung geboten sein?

Durch die bisher eingenommene Perspektive sollte nicht der Eindruck erweckt werden, dass alle Politikberatung verfassungsrechtlich bedenklich w€are. Im Gegenteil ist sie wohl meist unproblematisch und regelm€aßig auch w€unschenswert. Denn so kompetent staatliche Akteure auch sein mögen, es w€are absurd, wenn sie nicht zus€atzlich auch verf€ugbare gesellschaftliche Expertise einbinden könnten. Aus diesem Blickwinkel stellt sich die umgekehrte Frage, ob nicht sogar eine verfassungsrechtliche Pflicht zur Einbindung externer Expertise angenommen werden kann. Um eine generelle Pflicht kann es sich dabei allerdings kaum handeln. Denn die Institutionen und Verfahren staatlicher Willensbildung und Entscheidungsfindung sind so konzipiert, dass sie auch interne Expertise und zugleich eine Pluralit€at von Sichtweisen garantieren. Nur wenn diese im konkreten Fall nicht ausreichen, könnte die Annahme einer solchen Pflicht demnach sinnvoll sein (Becker 2005, S. 140–141; zur Rolle rationalen Wissens als Voraussetzung staatlichen Handelns Fassbender 2006, S. 244–250). Tats€achlich lassen sich daf€ ur auch immerhin indirekte Ankn€ upfungspunkte in der Rechtsprechung finden. Zwar ist die gerichtliche Kontrolle der anderen Gewalten grunds€atzlich von Zur€uckhaltung gepr€agt, wenn es um die Beurteilung der Zweckm€aßigkeit von deren Handeln geht. Das gilt besonders f€ur die Legislative, die bei der Definition der von ihr verfolgen Ziele und der Auswahl der hierf€ur geeignet und erforderlich erscheinenden Maßnahmen weite Spielr€aume genießt (Badura 2012, S. 621; Bickenbach 2014, S. 17–168). Andererseits jedoch unterliegt ihr Handeln, wann immer es den Einzelnen belastet, gem. Art. 1 Abs. 3 GG der gerichtlichen Kontrolle am Maßstab der Grundrechte (vgl. zum Zusammenhang zwischen Einsch€atzungspr€arogative und Grundrechtsbindung der Legislative Bickenbach 2014, S. 440–444). Sind dabei gewichtige individuelle Interessen betroffen, verengen sich die genannten Spielr€aume. Gerade in j€ungerer Zeit hat die Rechtsprechung dabei wiederholt auch Anforderungen an die inhaltliche Fundierung gesetzgeberischer Maßnahmen gestellt (Becker 2005, S. 134–137). Als paradigmatisch können insofern die in der Hartz-IV-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts formulierten Kriterien gelten. W€ahrend das Gericht dem Grundgesetz keine konkreten Vorgaben zur Höhe der staatlich zu gew€ahrenden Mindestsicherungsleistungen zu entnehmen vermochte, betonte es, dass der Gesetzgeber zur „Ermittlung des Anspruchsumfangs (. . .) alle existenznotwenigen Aufwendungen in einem transparenten und sachgerechten Verfahren realit€atsgerecht sowie nachvollziehbar auf der Grundlage verl€asslicher Zahlen und schl€ussiger Ermittlungsverfahren zu bemessen“ (BVerfGE 125, 175 Leitsatz 3) habe. Damit wird zwar auch in diesem speziellen Fall die Politik nicht verpflichtet, sich beraten zu lassen. Aber es werden hohe Anforderungen an die inhaltliche Vorbereitung einer sachlichen Entscheidung in diesem besonders grundrechtssensiblen Bereich formuliert. Sofern „die Politik“ diesen Anforderungen nicht mit internen Mitteln gen€ugen kann, l€auft dies de facto auf eine solche Pflicht zur Politikberatung hinaus(Fassbender 2006, S. 302–304).

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Was gilt für Politikberatung bei Exekutivhandeln?

Nicht immer hat Politikberatung ein mögliches gesetzgeberisches Handeln zum Gegenstand. Auch Exekutivhandeln kann betroffen sein. F€ur die rechtliche Beurteilung spielt dieser Unterschied in mancher Hinsicht eine Rolle. Zwar wird der Exekutive ein engerer Einsch€atzungs- und Gestaltungsspielraum zugestanden als der Legislativen (Hoffmann-Riem 2006, S. 662–691; Jestaedt 2010, S. 329–378; Maurer 2011, S. 141–171). Immerhin partiell ist das Ergebnis exekutiver Entscheidungen schließlich bereits von den zugrunde liegenden gesetzlichen Regelungen vorgezeichnet (Reimer 2006, S. 535). Das d€urfte das Bed€urfnis nach externer Beratung reduzieren. Dennoch verbleibt eine nicht unbetr€achtliche Sph€are „administrative[n] Entscheidungsfreiraum[s]“ (Jestaedt 2010, S. 351). Auch Exekutivhandeln ist deswegen in weiten Bereichen f€ur externe Politikberatung offen und auf sie angewiesen (Burkhardt 2008, S. 50–57). Teilweise ist die Exekutive sogar gesetzlich zur Einholung externer Expertise verpflichtet, etwa zur Absch€atzung technischer Risiken in Zulassungsverfahren oder zur Pr€ufung der Umweltvertr€aglichkeit von Bau- und Infrastrukturvorhaben (Voßkuhle 2005, S. 460–461). Soweit Politikberatung bei Exekutivhandeln stattfindet, stellen sich hier €ahnliche Probleme, wie sie zuvor f€ur die Legislative behandelt wurden. Mitunter sind sie vielleicht sogar noch akzentuierter, weil die Anforderungen an die Transparenz der Verfahren f€ ur die Exekutive oft geringer sind. Auch im Übrigen, insbesondere im Hinblick auf die Konsequenzen unangemessenen Einflusses externer Berater auf die Entscheidungsverfahren, können f€ur die Beratung dieser Form von Politik abweichende rechtliche Maßst€abe gelten. Dabei ist zun€achst zwischen institutioneller und funktionaler Perspektive zu unterscheiden, also danach, ob es lediglich – institutionell – um ein Handeln der Exekutive geht oder ob dies auch – funktional – exekutiver Natur ist. Denn bekanntlich wird auch die Exekutive mitunter (materiell betrachtet) gesetzgeberisch t€atig, erl€asst also verbindliche abstrakt-generelle Regelungen mit Außenwirkung (Axer 2000, S. 1; Möstl 2010, S. 614–615). Insbesondere beim Verordnungserlass ist dies der Fall. Die Regel ist dies jedoch nicht. Typischerweise handelt die Exekutive zwar auf Grundlage abstrakt-genereller Normen, befasst sich dabei aber mit konkreten (Einzel-) F€allen. Bei dieser im doppelten Sinne exekutiven T€atigkeit l€asst sich dann weiter differenzieren, ob ein regelndes Handeln vorliegt, f€ur das es vorgegebene Formen gibt, oder ein nicht regelndes, meist dann auch informelles Handeln. Aus dieser groben Einteilung ergeben sich drei Stufen von Exekutivhandeln unterschiedlichen Formalisierungsgrads. Soweit die Exekutive erstens abstraktgenerelle Regelungen erl€asst, also quasi legislativ handelt, ist die Lage im Hinblick auf die Politikberatung zun€achst €ahnlich zu beurteilen wie bei der Legislativen selbst: Das Bed€ urfnis nach Rechtsklarheit ist bei abstrakt-generellen Normen hoch, gleich welcher Herkunft sie sind. Andererseits genießen exekutiv gesetzte Normen doch weniger Schutz als legislative. Das zeigt sich bereits daran, dass ihre Verwerfung nicht auf verfassungsgerichtliche Verfahren beschr€ankt ist, sondern auch auf einfachgerichtlichem Wege erfolgen kann (Möstl 2010, S. 642–645; Sachs 2008,

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S. 790–794). Auch f€ur den materiellen Maßstab einer solchen gerichtlichen Kontrolle gilt, dass er strikter als bei der Legislative ist und das exekutive „Normsetzungsermessen“ grunds€atzlich gerichtlich daraufhin €uberpr€ufbar, ob der gew€ahrte Spielraum rechtm€aßig ausge€ubt wurde (Möstl 2010, S. 633–642). In extremen F€allen problematischer Politikberatung könnte das zur Ung€ultigkeit der exekutiven Norm f€ uhren – also in Anlehnung an die oben diskutierten Konstellationen etwa im Fall einer kompletten Übernahme einer von nicht neutralen Dritten formulierten Regelung. Geht es dagegen bei der Politikberatung um die Behandlung von Einzelf€allen, also die zweite und dritte der oben unterschiedenen Kategorien, ist das Bed€urfnis nach Rechtsklarheit grunds€atzlich geringer, weil der Kreis der Betroffen kleiner ist. Das heißt nicht, dass hier das Vertrauen in den Bestand staatlichen Handelns keinerlei Schutz genösse. Aber er ist weniger weitreichend als in den zuvor erörterten Konstellationen (Sachs 2008, S. 786). Insbesondere gilt zwar f€ur den Grundtypus formalisierten einzelfallbezogenen Exekutivhandelns, den Verwaltungsakt, dass er seine Wirksamkeit trotz rechtswidrigen Zustandekommens unter Umst€anden behalten kann, wenn die M€angel nicht gravierend sind oder nicht rechtzeitig beanstandet wurden (Möstl 2010, S. 698–699; Sachs 2008, S. 768–788). Aber ein der getroffenen Einzelfallregelung vorausgehendes Ermessen ist dennoch gerichtlich €uberpr€ufbar und die gebotene Zur€ uckhaltung der Judikative hierbei geringer als im Fall exekutiver Normsetzung (Maurer 2011, S. 148–150, 157–162). Problematische Formen der Politikberatung wie die oben exemplarisch angef€uhrten könnten also auch hier zur Unwirksamkeit f€ uhren und die Anforderungen d€urften etwas geringer sein als im Fall der Normsetzung. Umso mehr m€ usste dies schließlich in der dritten zuvor identifizierten Kategorie gelten, also bei nicht regelndem, nicht formalisiertem Exekutivhandeln. Denn dem Vertrauen in dessen Bestand gew€ahrt die Rechtsordnung noch weniger Schutz (zur Abstufung der Fehlerfolgen unterschiedlicher Handlungsformen Remmert 2010, S. 592–593). Das Resultat mag auf den ersten Blick vielleicht paradox anmuten: Problematische Politikberatung bleibt eher folgenlos, wenn sie Handlungen öffentlicher Gewalt von größerer Tragweite betrifft, als wenn es um Handlungen geringerer Tragweite geht. Aber wie bereits erörtert, erkl€art sich dies aus dem gesteigerten Schutz, den das Vertrauen in die Handlungen größerer Tragweite – also legislatives Handeln – genießt.

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Rechtliche Inhalte der Politikberatung

Politikberatung ist nicht selten juristischen Inhalts. Diese Beobachtung d€urfte kaum € uberraschen. Allzu vertraut sind die Bezugnahmen auf juristische Gutachten in der politischen Debatte, und auch inhaltlich l€asst sich auf den ersten Blick leicht nachvollziehen, dass die Politik im zuvor definierten Sinne nahezu st€andig juristischer Kenntnisse bedarf.

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Dabei stehen zwei Arten des Inputs im Vordergrund: Zum einen sind f€ur eine Viel- und wohl die Mehrzahl der Maßnahmen der öffentlichen Gewalt rechtlich definierte Formen vorgegeben, weswegen die Umsetzung regelm€aßig die Beteiligung von Rechtskundigen erfordert. Zum anderen muss, weil das Recht ein hierarchisch strukturiertes System mit vielen Ebenen ist, f€ur jede dieser Maßnahmen, gleich ob rechtsförmig oder nicht, stets deren Vereinbarkeit mit höherrangigen Vorgaben € uberpr€ uft werden. Demnach ist politisches Handeln, das keine rechtlichen Fragen aufwirft, kaum vorstellbar. Bei n€aherem Hinsehen jedoch mag die Verbreitung juristischer Politikberatung dennoch erstaunen. Denn angesichts der hohen Anzahl von Beamten mit juristischer Ausbildung erschließt sich nicht ohne weiteres, warum es zus€atzlich auch h€aufig noch externer juristischer Expertise bedarf. Dabei ist erstens zu vergegenw€artigen, dass die Juristerei vielen als ein Handwerk gilt – im € ubertragenen Sinne zwar, weil es sich nicht um manuelle, sondern eher um intellektuelle Fertigkeiten handelt, die daf€ur zu erlernen sind. Aber diese Metapher hat doch insofern etwas f€ur sich, als nicht Erkenntnisgewinn, sondern Rechtsanwendung im Mittelpunkt steht. Dementsprechend zielt auch die akademische Juristenausbildung prim€ar darauf, die fehlerfreie Anwendung und kunstgerechte Auslegung des geltenden Rechts zu vermitteln, weniger dagegen auf die Bef€ahigung zur rechtsgestaltenden Formulierung – in Gesetzesentw€urfen, regelnden Entscheidungen wie etwa Verwaltungsakten, Vertr€agen und dergleichen. Allerdings baut dies auf die zuvor genannten Fertigkeiten auf und wird meist dann in der Praxis erlernt. Zweitens sind, wie gesagt, in den Institutionen öffentlicher Gewalt nahezu €uberall Juristen vertreten. Dass man bei der Personalplanung solche in-house-Lösungen verfolgt, leuchtet auch unmittelbar ein. Angesichts des skizzierten kontinuierlichen Bedarfs an juristischen Kenntnissen w€are es anders kaum praktikabel. Umso mehr ist freilich erkl€arungsbed€urftig, wozu es dennoch immer wieder auch externen juristischen Inputs bedarf. Dabei ist zu beachten, dass es hierbei, anders als in den Natur- oder auch den empirischen Sozialwissenschaften, nicht um die Ermittlung neuer Tatsachenerkenntnisse geht, sondern um das zuvor beschriebene Handwerk. Wie also kommt es dazu, dass die erforderlichen juristischen Leistungen von „der Politik“ mitunter dennoch nicht selbst erbracht werden (können), sondern als Beratung entgegengenommen werden? Dass dazu gesicherte Erkenntnisse bereits vorl€agen, ist nicht ersichtlich. Insofern kann an dieser Stelle nur dar€uber spekuliert werden. Naheliegende Erkl€arungen sind mangelndes Spezialwissen der in-house-Juristen sowie kapazit€are Engp€asse. Ob damit jedoch die Mehrzahl der F€alle juristischer Politikberatung zu erkl€aren ist, erscheint fraglich. Denkbar ist, dass auch im öffentlichen Sektor eine Rolle spielt, dass extern eingekaufter Rat internen Akteuren dazu dienen kann, Verantwortung zu verlagern. Da bei ist € uberdies zu beachten, dass die Juristerei – gleich ob Handwerk oder nicht –keine eindeutigen Antworten garantiert. Oft geht es bei der Beratung deswegen nicht um die Ermittlung des einen richtigen Ergebnisses, sondern vielmehr um die Plausibilisierung des gew€unschten unter mehreren Resultaten vertretbaren. Externe Stellungnahmen können vor diesem Hintergrund den Zweck einer

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zus€atzlichen St€ utze haben, sei es, weil sie Begr€undungen in der Sache weiter ausf€ uhren und erg€anzen, sei es, weil sie, zumal wenn sie von unabh€angiger Seite stammen, der Argumentation formell größere Überzeugungskraft verleihen. Auf diese Weise lassen sich politische Entscheidungen im Vorfeld gegen mögliche Kontroversen wappnen. Vielleicht liegt darin der eigentliche, intern nicht zu erzielende Mehrwert juristischer Politikberatung.

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Die Judikative als Adressatin juristischer Politikberatung?

Versteht man die Juristereinoch als Kunst der Plausibilisierung von Standpunkten innerhalb eines zwar geordneten, aber doch spannungsreichen Systems unvermeidlich mehrdeutiger Normen, so hat dies im vorliegenden Kontext noch weiterreichende Implikationen. Zwar schien der eingangs zugrunde gelegte Begriff von Politik zun€achst die T€atigkeit der Judikative nicht zu erfassen und diese als mögliche Adressatin von Politikberatung mithin auszuschließen. Wo es jedoch an eindeutigen Lösungen fehlt – und dennoch entschieden werden muss –, l€asst sich die gestaltende Dimension des Handelns nicht leugnen. Auch Rechtsprechung ist demnach mehr als bloße Rechtsanwendung. Aber wird es deswegen zu einer Form von Politik? Und werden die vor Gericht vorgetragenen Positionen der Parteien damit zur Politikberatung, ebenso wie die Stellungnahmen von weiteren Betroffenen oder Gutachtern? Unterscheidet sich die Judikative von den anderen beiden Gewalten also womöglich gerade darin, dass die externe Beratung ihrer Politik der prozedural vorgesehene Regelfall ist? Denkbar w€are ein solches Verst€andnis. Der Rahmen der vorliegenden Erörterung w€are dann entsprechend auszuweiten und zu erw€agen, ob gerichtliche Verfahren nicht fortzuentwickeln w€aren im Lichte eines solchen Verst€andnisses der Judikative als Sonderform einer politischen Arena. Hier mag es jedoch bei einem Hinweis auf diese Möglichkeit bewenden. Denn zwingend ist eine solche Ausweitung des herkömmlichen Verst€andnisses von Politik nicht. Schließlich l€asst sich die in der Judikative praktizierte Form der gestaltenden Aus€ubung öffentlicher Gewalt von jener in den anderen Gewalten abgrenzen. Ob man dennoch Politik als gemeinsamen Oberbegriff verwenden möchte, ist daher eine rein terminologische Frage.

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Politikberatung und demokratische Legitimität Uwe Wagschal

Inhalt 1 Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Demokratische Legitimität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Fazit: Anforderungen an eine legitimierte Politikberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zusammenfassung

Der Beitrag diskutiert unterschiedliche Formen demokratischer Legitimität für die Politikberatung. Dabei werden die Input-, Output- und Throughput-Legitimation einander gegenüber gestellt und ihre jeweiligen Besonderheiten dargestellt. Zudem diskutiert der Beitrag den Zusammenhang zwischen verschiedenen Arten der Politikberatung und demokratischer Legitimität. Im empirischen Teil werden Daten zur Qualität der Politikberatung im internationalen Vergleich vorgestellt und analysiert, inwieweit Beziehungen zu Input- und Outputindikatoren bestehen. Schließlich wird noch die Frage beantwortet, wie Politikberatung unter dem Aspekt einer hohen demokratischen Legitimation aussehen könnte. Schlüsselwörter

Legitimation
Input-Legitimation
Output-Legitimation
Vertrauen
Politische Unterstützung

U. Wagschal (*) Seminar für Wissenschaftliche Politik, Albert-Ludwigs-Universität Freiburg, Freiburg, Deutschland E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_8

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1

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Einführung

Dieser Beitrag behandelt das Spannungsverhältnis von Politikberatung und demokratischer Legitimität (vgl. Thunert 2004; Jens 2006; Weingart 2006; Leggewie 2007; Falk et al. 2007). Damit werden vor allem normative und theoretische Aspekte der Politikberatung tangiert, gleichwohl es natürlich zahlreiche konkrete Beispiele für ein solches Spannungsfeld gibt. Im Winter 2016 etwa bot sich der Welt-Journalist Günther Lachmann der Partei Alternative für Deutschland (AfD) gegen ein monatliches Honorar von 4000 Euro als Berater an, machte dies jedoch nicht gegenüber seinem Arbeitgeber öffentlich. Rechtlich betrachtet ist die Beratung einer Partei durch einen Journalisten unproblematisch, dennoch führte dieser Vorgang zur Entlassung des Redakteurs. Die Argumentation des Herausgebers der Welt, Stefan Aust, zur Rechtfertigung der Entlassung enthielt auch eine Komponente der demokratischen Legitimation: Die Unabhängigkeit der journalistischen Berichterstattung sei gefährdet gewesen, da besagter Journalist zuvor zahlreiche Artikel über die AfD verfasst hatte. Ein weiteres Beispiel für die Problematik der demokratischen Legitimität ist die aktive Rolle der Rechtsanwaltskanzlei Freshfields Bruckhaus Deringer im Gesetzgebungsprozess während der Griechenland- und Finanzkrise. Im Zuge der Finanzkrise war Freshfields an den Gesetzentwürfen zum Rettungspaket beteiligt. Umstrittenerweise gingen die Gesetzesvorschläge direkt auf dem Papier der Freshfields-Kanzlei in die Ausschussberatung. Auch die Verordnung zum Finanzmarktstabilisierungsgesetz wurde unter dem damaligen Finanzminister Peer Steinbrück komplett von den Juristen der Freshfields-Kanzlei verfasst. Problematisch sind dabei mehrere Aspekte: Erstens wurde der ordentliche Gang der Gesetzgebung ausgehebelt. Zweitens wurde der Beamtenapparat umgangen, also die Referenten der Ministerien, die üblicherweise Gesetze ausarbeiten und prüfen. Insofern überraschte die spätere Kritik an den handwerklichen Mängeln des Gesetzes auch nicht sonderlich. Zudem war – drittens – der Finanzminister später mehrfach ein gut bezahlter Redner derselben Kanzlei. Fragen der Interessenverquickung blieben auch nach Bekanntwerden dieser Verbindung unbeantwortet. Und schließlich berät Freshfields auch die Finanzmarktakteure intensiv, also Banken, Börsen und Versicherungen. Hier bleibt ebenfalls unklar, ob in das Gesetz Regelungen zugunsten dieser Mandanten eingeflossen sind. Diese Beispiele zeigen, dass es mannigfache Beziehungen zwischen Politikberatung und demokratischer Legitimation geben kann. Die Legitimationsprobleme können sowohl beim Objekt als auch beim Subjekt der Beratung liegen. Wird das Thema der wissenschaftlichen Politikberatung in Bezug auf demokratische Legitimität problematisiert, so stehen meist zwei Aspekte im Mittelpunkt: Erstens wird die Frage gestellt, ob Politikberatung demokratisch legitimiert ist und somit die InputLegitimation eines Systems stützt oder beschädigt. Zweitens wird die Frage adressiert, inwiefern Politikberatung zur Output-Legitimation eines politischen Systems beiträgt, indem sie den Entscheidungsträgern durch ihre Mittel scheinbar fundierte politische Entscheidungen ermöglicht. Dieser Beitrag soll noch eine dritte Legitimationsform thematisieren: die sogenannte Throughput-Legitimation (vgl. Schmidt

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2012, 2015). Diese Legitimationsform, die nicht deckungsgleich mit dem Throughput in der „Black Box“ der Systemtheorie von Easton (1965) ist, zielt auf die Legitimation der politischen Verfahren, der Transparenz und der Qualität des politischen Wettbewerbs ab. Im Hinblick auf das Spannungsverhältnis zur Politikberatung kann die Legitimität eines politischen Systems durch die Verbindung demokratischer Repräsentation und wissenschaftlicher Rationalität gesteigert (oder gesenkt) werden. Anderseits kann die Legitimation auch sinken, wenn Politikberatung etwa mit Korruption einhergeht, den politischen Wettbewerb behindert oder zu einer Auslagerung von politischen Entscheidungen aus Parlamenten führt. Der Beitrag ist folgendermaßen gegliedert: Im folgenden Abschnitt werden die verschiedenen Formen demokratischer Legitimität diskutiert. Der daran anschließende Abschnitt diskutiert den Zusammenhang zwischen den verschiedenen Arten der Politikberatung und der demokratischen Legitimität. Darauf folgend präsentiert der Artikel empirische Daten zur Qualität der Politikberatung im internationalen Vergleich und analysiert, inwieweit Beziehungen zu Input- und Outputindikatoren bestehen. Der letzte Abschnitt stellt schließlich dar, wie gute Politikberatung unter dem Aspekt einer hohen demokratischen Legitimation aussehen könnte.

2

Demokratische Legitimität

2.1

Ein Überblick

Was versteht man eigentlich unter (demokratischer) Legitimität? Habermas (1976, S. 39) definiert den Begriff so: „Legitimität bedeutet, dass der mit einer politischen Ordnung verbundene Anspruch als richtig und gerecht anerkannt zu werden gute Argumente für sich hat (. . .). Legitimität bedeutet die Anerkennungswürdigkeit einer politischen Ordnung“. „Somit orientiert sich die Definition an den Voraussetzungen und damit der Input-Seite des politischen Systems. Gleichzeitig wird bei der genannten Definition auch deutlich, dass der Diskurs zur Legitimation eines Systems beiträgt“ (vgl. Habermas 1973). Auf der anderen Seite definiert Fritz Scharpf (2004, S. 3) Legitimität als „die funktionale Voraussetzung der Möglichkeit von zugleich effizienter und liberaler Herrschaft“. Diese sogenannte Output-Legitimität hebt auf die Leistungserbringung und Performanz demokratischer Systeme ab. In der Literatur werden diese unterschiedlichen Formen der Legitimation weiter ausdifferenziert (Rothstein 2009). Bahnbrechend waren hierfür die systemtheoretischen Arbeiten von David Easton (1965) und sein Input-/Output Modell der Demokratie. Nach Easton hängt die Leistungsfähigkeit eines politischen Systems einerseits von der Zustimmung der Wähler und Bürger ab. Diese wird auch als InputLegitimation bezeichnet und kann über verschiedene Stufen einer Legitimationskette (z. B. Zustimmung zum System durch eine hohe Wahlbeteiligung, Wahl eines demokratischen Parlamentes, Wahl der Regierung, Entscheidungen der Regierung) begründet werden. Anhänger der partizipationstheoretischen Demokratieforschung (Barber 1994) unterscheiden zudem noch die Systemfrage hinsichtlich repräsentativer und sachunmittelbarer (direkter) Demokratie, welche ebenfalls die Unterstützung eines

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politischen Systems beeinflussen kann. Diese Systemfrage wurde in der Vergangenheit wenig gestellt (Rüther 1996), dennoch kann durch die Partizipationstheorie gefolgert werden, dass je mehr direktdemokratische Entscheidungsverfahren und je mehr Partizipationsmöglichkeiten existieren, desto größer die Legitimität des politischen Systems sein wird. Empirisch besteht allerdings nur ein schwacher Zusammenhang zwischen dem Niveau der Demokratie (gemessen durch Demokratieindizes) und dem politischen Beteiligungsangebot (Wagschal 2013). David Easton hat in seiner Arbeit zwischen diffuser und spezifischer Unterstützung unterschieden. Easton (1975, S. 436) definiert Unterstützung wie folgt: „We can describe support as an attitude by which a person orients himself to an object either favorably or unfavorably, positively or negatively.“ Die spezifische Unterstützung bildet dabei die Zufriedenheit der Bürger mit konkreten Policies und politischen Akteuren ab (Easton 1965, S. 268), während die diffuse Unterstützung eher die allgemeine Bewertung des politischen Systems ins Auge fasst (Easton 1975, S. 445). Dabei findet jedoch eine Wechselwirkung zwischen den beiden Arten von Unterstützung statt, sodass eine negativ wahrgenommene Performanz der politischen Programme, und somit eine geringe spezifische Unterstützung, auf Dauer auch zu einer Erosion der diffusen Unterstützung führen kann. Dabei basiert die Input-Legitimation vor allem auf einer diffusen Unterstützung. Die „spezifische Systemunterstützung“ richtet sich dagegen an einzelne Parteien bzw. die aktuelle Regierung. Diese für den Systemerhalt wichtige Differenzierung verweist darauf, dass vor allem die diffuse Unterstützung für die Systemstabilität und die demokratische Legitimation wichtig ist. Die zweite Ebene, die in Eastons systemtheoretischem Modell eine Rolle spielt, ist die Output-Legitimation. Hierbei stehen Effizienz bzw. Nützlichkeitskriterien im Mittelpunkt. Die Bedeutung eines zufriedenstellenden Outcomes für ein politisches System kann unter Rückgriff auf das Konzept der Outputlegitimation von Scharpf begründet werden. Fritz Scharpf (1970) hat in seinen demokratietheoretischen Überlegungen schon früh angemerkt, dass die Legitimität eines politischen Systems nicht nur von der Inputlegitimation abhängt, sondern auch von dessen Leistungserbringung. Der Kerngedanke dieses Ansatzes ist, dass ein politisches System umso mehr Legitimität besitzt, je mehr die Bürger von dessen Leistungen – z. B. in Form einer niedrigen Arbeitslosigkeit oder einer geringen Inflationsrate – profitieren und ihm entsprechend ihre Unterstützung zusichern. Die Zustimmung zu einem politischen Gemeinwesen – so die a-priori-Vermutung auf Basis der Scharpf’schen Demokratietheorie – nimmt immer weiter ab, je weniger die selbst definierten Ziele eines politischen Systems erreicht werden. Im systemtheoretischen Modell von Easton ist die Verbindung zwischen Input und Output des politischen Systems eine Black Box. Easton bezeichnete dies als Throughput, das heißt als eine Art von Durchleitung, die die Beziehung zwischen Inund Output herstellt. Vivian Schmidt (2012, 2015) hat die Throughput-Legitimation näher konkretisiert und damit eine dritte Legitimationsperspektive eingeführt. Diese Throughput-Legitimation bezieht sich auf verschiedene Aspekte (Schmidt 2015, S. 25): „Throughput legitimacy concentrates on what goes on inside the ‚black box‘ [. . .], in the space between the performance-oriented legitimacy of policy

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output and the participation-oriented legitimacy of political input. It is dependent upon the quality of the policymaking processes, including the efficacy of the decision-making, the accountability of those engaged in making the decisions, the transparency of the information, and the processes’ inclusiveness and openness to consultation with the interest groups of ‚civil society‘. Perceptions of throughput quality can in turn be seen as underpinned by another set of requirements involving primarily the ‚hard‘ criterion of legality and the ‚soft‘ criterion of ‚trust‘. The extent to which the actors act within the rules and inspire trust in those with whom they engage in and/or serve through the processes depends upon whether they are perceived to act fairly and without bias, to allow for equal and open access, and to meet expected ethical and moral standards.“ Für die Politikberatung sind daher Aspekte wie die ordnungsgemäße Durchführung von Verfahren, die Transparenz der Verwaltung sowie die Veröffentlichung von Informationen relevant. Der Soziologe Niklas Luhmann hat ebenfalls in diese Richtung argumentiert, indem er von einer Legitimation durch Verfahren sprach (1989). Funktionieren die administrativen Abläufe, haben die Bürger unterschiedliche Möglichkeiten der Beteiligung. Fühlen sie sich informiert und liegt eine hohe Transparenz vor, dann ist auch dieser Aspekt der Throughput-Legitimation hoch und erfüllt eine systemstabilisierende Funktion. Diese Legitimation der Demokratie durch Verfahren (Luhmann 1989) kann aber auch durch Politikberatung beschädigt werden, wenn Zweifel an demokratisch zustande gekommenen Entscheidungen bestehen und es etwa keine Transparenz über Verfahrensbeteiligte und Verfahrensabläufe gibt. Grundsätzlich lassen sich Fragen der demokratischen Legitimität auf allen drei Ebenen des Politischen verorten, also der Polity-, der Politics- und der Policy-Ebene. Die Polity-Ebene betrifft dabei vor allem das Institutionengefüge eines politischen Systems, also etwa Fragen des Wahl- und Abstimmungsrechts, der Rechtstaatlichkeit und der Binnenorganisation des Staates und somit eher die Input-Legitimität. Die Politics-Ebene behandelt den politischen Prozess, wie etwa den Parteienwettbewerb, den Einfluss von Verbänden und Lobbygruppen und die Rolle der Medien und damit überwiegend die Throughput-Legitimation. Die Policy-Ebene definiert Manfred G. Schmidt als „Politik (im Sinne von Policy) des Staates oder einzelner Staatsorgane, insbesondere [. . .] das Tun und Lassen von Regierungen, mitunter auch das der Mitregenten“ (Schmidt 2010, S. 771). Somit weist die Policy-Ebene eine hohe Übereinstimmung mit der Output-Legitimation auf.

2.2

Akteure der Politikberatung und demokratische Legitimation

Die Akteure der Politikberatung sind unterschiedlicher Natur. Die vielleicht etwas naive und in der breiten Öffentlichkeit vorherrschende Vorstellung, dass wissenschaftliche Politikberatung dominiert, beleuchtet nur einen Teilausschnitt des breiten Spektrums der Politikberatung. Selbst der Bereich der wissenschaftlichen Politikberatung ist stark ausdifferenziert (Mayntz 2006, S. 115 ff.). Insgesamt besteht ein Spannungsverhältnis zwischen den Politikberatern und den zu Beratenden, also den

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Politikern und Entscheidungsträgern in der Legislative und Exekutive. Diese Entscheidungsträger sind durch Wahlen politisch legitimiert, verbindliche Entscheidungen zu treffen. Sie unterliegen allerdings unterschiedlichen Logiken: Einerseits sind sie dem Gemeinwohl verpflichtet, andererseits streben sie nach Machterhalt. Auch die Wissenschaftler verfolgen divergierende Interessen: Zunächst sind sie der Wissenschaftlichkeit und Objektivität verpflichtet, dennoch haben auch Wissenschaftler und Berater politische Präferenzen, die möglicherweise bewusst (oder unterbewusst) in die Beratung einfließen und nicht zuletzt auch von den normativen Standpunkten abhängen. Schließlich erhöht die Politikberatung ihr Einkommen und ihre Reputation, was einer Tendenz zu „Gefälligkeitsgutachten“ Vorschub leistet. Die wissenschaftliche Beratung wird neben universitären Forschern bzw. wissenschaftlichen Forschungsinstituten von zahlreichen ausdifferenzierten Instituten des Wissenschaftssystems getragen. Hierzu zählen etwa die Institute der Max-PlanckGesellschaft, die Fraunhofer-Institute und die Institute der Leibniz-Gesellschaft (z. B. das GIGA in Hamburg oder die HSfK in Darmstadt). Eine spezielle Institution, weil besonders regierungsnah und wissenschaftlich geprägt, ist die Stiftung Wissenschaft und Politik mit dem expliziten Auftrag der Politikberatung der Regierung und des Bundestags. Einen ebenfalls vergleichsweise guten Leumund genießen Institutionen, die von der Regierung eingesetzt werden und mehr oder weniger paritätisch besetzt werden, wie etwa der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, der Normenkontrollrat (für eine bessere Verwaltung und Bürokratieabbau) oder der Sachverständigenrat für Umweltfragen. Ebenfalls in diese Kategorie fallen die wissenschaftliche Beiräte einzelner Ministerien, die aber in der Öffentlichkeit eher ein Schattendasein führen, und wissenschaftliche Sachverständigenkommissionen bzw. Expertenkommissionen, die auch ad hoc eingesetzt werden können. Nah an der Legislative ist besonders der Wissenschaftliche Dienst des Bundestags. Eine Besonderheit sind Think Tanks, die vor allem in Amerika weit verbreitet sind (Gehlen 2008, S. 480 ff.; Thunert 2013, S. 320–321). Dort kommt diesen Institutionen eine wichtige Rolle in der Politikberatung zu und sie üben mitunter einen starken Einfluss auf politische Entscheidungen aus (z. B. Cato, Brookings, American Enterprise Institute). Weitere Akteure in diesem Feld sind etwa unabhängige Stiftungen wie die Bertelsmann-Stiftung, die mit zahlreichen Vergleichsstudien in den letzten Jahrzehnten nach Verbesserungen gesucht haben. Geldgebende Stiftungen wie die Volkswagen-Stiftung und die Thyssen-Stiftung werden zwar nicht mit eigener Forschung beratend tätig, finanzieren aber mitunter anwendungsnahe Projekte. Daneben existieren noch andere Akteure, die verschiedene Ziele verfolgen. Hierbei sind zunächst Verbände zu nennen, die Unternehmer- oder Arbeitnehmerinteressen, Interessen von NGOs oder auch religiöse Positionen (etwa die der Kirchen) vertreten. Diese intermediären Organisationen leisten ebenfalls mannigfache Politikberatung oder dienen sich selbst der Politik als Experten an. Die Grenzen zum Lobbyismus sind dann fließend. Verbände leisten dennoch eine wichtige InputFunktion, da sie die Interessen und Wünsche ihrer Mitglieder aufnehmen und diese in Form von politischen Forderungen und politischer Beratung artikulieren.

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Wird der Lobbyismus in Deutschland eher negativ gesehen, so steht er in den USA hingegen wertfrei für die vielfältigen Beziehungen, die zwischen dem politisch-administrativen Apparat und den organisierten Interessen bestehen und die oftmals sogar als notwendige Voraussetzung für eine funktionierende politische Willensbildung betrachtet werden. Organisierte Interessen erbringen auch eine Funktionsleistung, denn sie dienen dem politischen System und stabilisieren es, sodass sie nicht alleine als egoistische Vertreter partikularer Einzelinteressen fungieren. Zu diesen Input-Funktionen gehören die Vorsortierung und Filterung gesellschaftlicher Interessen. Politik und Öffentlichkeit werden durch die Leistungen der Verbände nicht mit einer heterogenen Vielfalt unerfüllbarer Ansprüche konfrontiert, sondern mit abgestimmten und teilweise bereits ausgeglichenen Forderungen und Beratungsleistungen. Nur so können zum Beispiel effektiv parlamentarische Anhörungen organisiert werden, die mit einem überschaubaren Teilnehmerkreis und begrenztem Zeitaufwand die Handlungsfähigkeit eines Parlaments gewährleisten. Enquete-Kommissionen und wissenschaftliche Expertenrunden werden mit den Vertretern der Verbände besetzt, was durchaus positiv zu sehen ist. Dadurch, dass Verbandsmitglieder über die Arbeit ihres Verbandes an den Ergebnissen des politischen Willensbildungsprozesses beteiligt sind, wird die Akzeptanz für diese Entscheidungen unter den Betroffenen und somit auch ihre Legitimation erhöht. Dies entlastet vor allem die politischen Entscheidungsträger, da sie Unterstützung bei der Erklärung und Vertretung ihre Entscheidungen gegenüber den Betroffenen erhalten. Besonders wichtig ist dies aufgrund der hohen Anzahl technischer und inhaltlich komplexer Detailregeln (z. B. im Produkt- und Verbraucherrecht), die als Ergebnisse am Ende der Gesetzgebungsprozesse stehen. Verbände nutzen ihre Sachkenntnis auf den jeweiligen Themenfeldern und bereiten die Gesetzesflut aus Amtsblättern von Europäischer Union, Bund und Ländern in Form von allgemeinverständlicheren Informationen auf, die die betroffenen Kreise über Verbandszeitschriften oder themenspezifische Fachpublikationen darüber informieren, wie sich die Rechtslage verändert hat und wie sich die Betroffenen an diese anpassen können. Lücken im Gesetz oder unvorhergesehene Schwierigkeiten bei der Umsetzung werden häufig erst bei der praktischen Anwendung entdeckt und können über die beteiligten Interessenverbände wiederum schnell an die politischen Entscheidungsträger zurückgemeldet werden. Den sich aus der Anwendungspraxis ergebenden Wissensvorsprung der Verbände macht sich der Staat auch auf andere Art zu Nutze: So kann er zu seiner Entlastung Aufgaben direkt an Verbände delegieren, die mit den betreffenden Themen und Inhalten befasst sind. Insofern bestehen interdependente Beziehungen, die nicht nur negativ und delegitimierend wirken. Dies geschieht in Deutschland zum Beispiel häufig in der verbandlichen Selbstverwaltung, wie sie sich bei der Berufsausbildung oder -zulassung durch Kammern zeigt. Noch weiter gehen skandinavische Länder, deren Arbeitslosenversicherung nach dem „Ghent-System“ durch die Gewerkschaften verwaltet wird. Damit wird jedoch schon über Politikberatung herausgegangen und es findet eine korporatistische Beteiligung am Regierungshandeln statt. Darüber hinaus sind Stiftungen und Institute in der Politikberatung tätig, die Parteien und Verbänden nahestehen, wie etwa die parteinahen Stiftungen

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Konrad-Adenauer-Stiftung, Friedrich-Ebert-Stiftung, Friedrich-Naumann-Stiftung oder auch die Heinrich-Böll-Stiftung. Zudem gibt es Stiftungen, die den Gewerkschaften nahestehen, wie etwa die Hans-Böckler-Stiftung, oder den Arbeitgebern, wie das Institut der Deutschen Wirtschaft. Die Interessen und Beratungsleistungen dieser Institutionen, die ebenfalls wissenschaftliche Forschungsabteilungen unterhalten, sind eher parteilich und nach den Interessen der sie tragenden Institutionen ausgerichtet. Dennoch geben auch sie an, an einem – wie auch immer definierten – Allgemeinwohl orientiert zu sein. Generell verfolgen diese Akteure handfeste ökonomische und politische Interessen. Ganz besonders deutlich wird das spezifische Interesse von Politikberatern, wenn man Unternehmensberatungen als zunehmend wichtige Akteure in der Politikberatung identifiziert. So hat das Auftragsvolumen der Bundesregierung für Beratungsleistungen und Expertisen deutlich zugenommen (vgl. Tab. 1), in der 17. Legislaturperiode (2009–2013) gab die Bundesregierung eine knappe Milliarde Euro für Beratungsaufträge aus (genau 977,5 Millionen Euro). Spitzenreiter war dabei das Bildungs- und Forschungsministerium, gefolgt vom Wirtschafts- und dem Umweltministerium. Der Trend scheint ein weiterer Ausbau zu sein: Laut dem Spiegel plant das Verteidigungsministerium (bisher eher zurückhaltend bei solchen Aufträgen), für drei Jahre Beraterverträge im Umfang von 208 Millionen Euro abzuschließen.1 Dies kann auch daran liegen, dass die verantwortliche Staatssekretärin im Verteidigungsministerium, Katrin Suder, bis 2014 bei der Unternehmensberatung McKinsey tätig war. Bei diesen Beratungsleistungen wird mitunter eine Verkoppelung von persönlichen Interessen ins Spiel gebracht, wie etwa im Eingangsbeispiel durch die problematische Verbindung von Freshfields und dem ehemaligen Finanzminister Peer Steinbrück. Auch in Baden-Württemberg gab es in der vergangenen Legislaturperiode einen Skandal über eine solche Verquickung, in Form der Inanspruchnahme von Politikberatung durch das Verkehrsministerium. Der grüne Minister Winfried Hermann wurde 2015 vom Landtagsausschuss für Finanzen und Wirtschaft dazu angehalten, weniger externe Berater zur Erfüllung der eigenen Aufgaben des Ministeriums heranzuziehen. Zuvor hatte der Landesrechnungshof die Praxis des Ministeriums kritisiert, das im Jahr 2013 das Auftragsvolumen für Beratungsverträge deutlich gesteigert hatte und damit aus Sicht des Kontrollorgans eigenen Aufgaben nicht mehr selbst nachkam. Zudem bemängelte die oppositionelle CDU, dass das beauftragte Beraterunternehmen bereits für Gegner des Projekts Stuttgart 21 gearbeitet habe. Weitere Akteure der Politikberatung finden sich im Medienbereich, insbesondere durch Journalisten und Redakteure, wenn sie etwa Politiker im Hinblick auf ihre Auftritte bzw. ihre Kommunikation beraten. Diese Beratung ist jedoch selten inhaltlich, sondern eher auf die Kommunikation und auf Überzeugungsstrategien hin orientiert. Ein Sonderfall ist dabei die Beratung durch Meinungsforschungsinstitute, die etwa unter der Bundeskanzlerin Merkel zugenommen hat. So beauftragte die Kanzlerin zwischen 2009 und 2013 rund 150 Umfragen pro Jahr, also etwa

1

Vgl. http://www.spiegel.de/politik/deutschland/bundeswehr-ursula-von-der-leyen-plant-millionen budget-fuer-berater-a-1082706.html. Zugegriffen am 16.03.2016.

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Tab. 1 Summe der aufgewendeten Finanzmittel für Beratungsaufträge der Bundesregierung (in Euro; 2009–2013) Behörde Bundeskanzleramt Bundespresseamt Wirtschaftsministerium Außenministerium Innenministerium Justizministerium Finanzministerium Arbeitsministerium Landwirtschaftsministerium Verteidigungsministerium Familienministerium Gesundheitsministerium Verkehrsministerium Umweltministerium Bildungs- und Forschungsministerium Entwicklungsministerium Beauftragter Kultur und Medien Gesamt

Ausgaben in Euro 552.104,12 0,00 114.770.000,00 3.946.000,00 66.009.508,35 4.700.090,96 33.407.374,27 63.975.246,92 29.732.407,76 5.137.348,29 293.600,06 19.783.273,07 71.641.572 82.357.205,61 464.612.010,94 8.634.576,00 8.034.786,29 977.587.104,64

Quelle: Deutscher Bundestag (http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/17/146/1714647.pdf), S. 297

600 Umfragen über die gesamte Legislaturperiode. Um das Ohr am Puls der Bevölkerung zu haben, befragten regelmäßig zwei Institute die Bevölkerung (vgl. Spiegel 37/2014). Hinzu kamen noch monatliche Befragungen und Umfragen zu speziellen Themen. Problematisch war dabei die Weigerung der Regierung, die Umfragen zu veröffentlichen. Die Politikberatung kann somit generell auf einer Achse zwischen wissenschaftlicher Politikberatung und Beratung bzw. Studien, die stark interessengeleitet sind, eingeordnet werden. Die Input-Legitimation einer solchen Politikberatung ist umso größer, je stärker die evidenzbasierte Information in der Beratung beziehungsweise in Gutachten im Mittelpunkt steht. Basieren Studien auf quantitativen Informationen und empirischen qualitativen Erhebungen, wie etwa Best-Practice-Studien, Evaluations-Studien oder Benchmarking-Vergleiche, so ist die Glaubwürdigkeit – unter sonst gleichen Umständen – größer als in Studien, die auf einer eher schmalen Datenbasis beruhen und eher der Durchsetzung politischer Ziele dienen. Ein weiteres wichtiges Kriterium bezüglich der Input-Legitimation ist die Unabhängigkeit der beratenden Akteure. Je größer die persönliche, institutionelle und finanzielle Unabhängigkeit der Politikberater von dem Auftraggeber, desto eher kann von einer unabhängigen und neutralen Beratungsleistung ausgegangen werden. Sind wechselseitige Abhängigkeiten und Interessenlagen vorhanden, dann steht zu vermuten, dass Gefälligkeitsgutachten und interessengeleitete Beratung das Ergebnis prägen werden. In einem solchen Fall kann dies negativ auf die demokratische Legitimation zurückkoppeln. Beispiele hierfür sind etwa Gutachten im Vorfeld großer

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Infrastrukturprojekte, wenn niedrigere Kosten veranschlagt werden, als sich später dann einstellen. Ein eklatantes Beispiel ist der Cecchini-Bericht (1988) für die EU-Kommission. Dieser sorgte im Vorfeld der Entscheidung für den Europäischen Binnenmarkt dafür, dass die Eliten und die Bevölkerung einem Binnenmarkt positiv gegenüberstanden. Dieser Cecchini-Bericht versprach den Teilnehmern des Binnenmarktes viel: ein Wirtschaftswachstum von 4,5 bis 6 % (verteilt über mehrere Jahre), 1,8 Millionen neue Arbeitsplätze und substanziell sinkende Preise. Nachträglich haben zahlreiche Studien gezeigt, dass der prominente Cecchini-Bericht die Wachstumswirkungen des gemeinsamen Binnenmarktes für die EU-Länder überschätzt hat. Die Throughput-Legitimation kann ebenfalls durch unterschiedliche Formen der Politikberatung sowohl positiv als auch negativ beeinflusst werden. Insbesondere stehen hierbei die ordnungsgemäße Abwicklung von politischen Verfahren und die Transparenz der Entscheidungen im Mittelpunkt. Politikberatung, so sie eher intransparent ist, hat einen negativen Einfluss auf die Throughput-Legitimation. Benennen politische Entscheidungsträger externe Quellen für ihr Handeln, ohne diese offenzulegen, dann wird es schwierig, Gefolgschaft bei den Wählerinnen und Wählern herzustellen. Ein Beispiel sind die TTIP-Verhandlungen der Europäischen Union mit den Vereinigten Staaten. Zahlreiche Quellen dieser Verhandlungen sind nicht veröffentlicht und auch Studien zu den positiven Effekten dieser Handelsvereinbarungen mit den Vereinigten Staaten werden regelmäßig als graue Literatur bzw. Ergebnisse von Studien zitiert. Insofern wäre es für eine Erhöhung der Throughput-Legitimation wichtig, die zugrunde liegende Politikberatung zu veröffentlichen, ebenso wie die Ergebnisse vollständig transparent zu machen. Die Einführung von Informationsgesetzen, die positiv auf die Transparenz von Entscheidungen wirken, sind hier wichtige Schritte. Zwölf Bundesländer haben mittlerweile solche Informationsfreiheitsgesetze bzw. Transparenzgesetze veröffentlicht. Hinter diesen Transparenzgesetzen steht das Recht auf Zugang zu verschiedensten Speichermedien und behördlichen Informationen. Die Inanspruchnahme dieser Rechte ist zwar in der Regel kostenpflichtig, sie kann jedoch eine wichtige Kontrollfunktion darstellen. Beispielgebend hierfür waren die Informationsfreiheitsgesetze in Skandinavien. Seit 2005 gibt es auf Bundesebene ein Informationsfreiheitsgesetz. Lediglich die vier Bundesländer Bayern, Hessen, Niedersachsen und Sachsen haben kein derartiges Gesetz. Die Kostenpflichtigkeit der Auskünfte wirkt sich jedoch negativ auf die Throughput-Legitimation aus. Daher sollte es zukünftig Regelungen in diesen Gesetzen geben, dass sämtliche von den Landes- und Bundesbehörden beauftragten Studien von Amts wegen öffentlich gemacht werden. Ein zusätzliches Problem ist, dass Gutachten mitunter nicht freigegeben werden, wenn wirtschaftliche Interessen involviert sind. So wurde ein Gutachten der Physikalisch-Technischen Bundesanstalt zur Bauart von Wahlmaschinen nicht veröffentlicht. Ein weiteres prominentes Beispiel waren die Verträge des Betreibers Toll-Collect zur LKW-Maut auf bundesdeutschen Autobahnen, die allerdings keine explizite Politikberatung darstellen. Der dritte Bereich der demokratischen Legitimität, die Output-Legitimierung, ist durch Politikberatung ebenfalls beeinflussbar. Führen evidenzbasierte Studien und wissenschaftliche Politikberatung zu effizienteren Lösungen und verbesserten

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Verwaltungsabläufen, so kann dadurch sowohl die diffuse als auch die spezifische Zustimmung zum politischen System erhöht werden. Die Suche nach Best Practices durch Benchmarking-Vergleiche und policy-basiertes Lernen ist somit ein wichtiger Faktor für die Verbesserung der Staatstätigkeit und der öffentlichen Verwaltung. Der starke Anstieg der Ausgaben für Studien der Politikberatung zeigt auch das Streben der staatlichen Ebenen nach Verbesserung der Policy-Outputs und nicht nur die Auslagerung von möglichen Entscheidungen an Externe. Die wissenschaftlichen Pisa-Studien zum internationalen Vergleich der Stärken und Schwächen einzelner Bildungssysteme sind Beispiele dafür, wie Politikwandel durch öffentliche Politikberatung initiiert wurde. Der Pisa-Schock, der in Deutschland zu starken PolicyReaktionen im Bereich der Bildung geführt hat, führte dann, nachdem Reformen durchgeführt worden waren, zu einer Verbesserung der Bildungssysteme und dementsprechend auch der gemessenen Leistungen im Pisa-System. Insbesondere im angelsächsischen Bereich ist diese evidenzbasierte und policy-orientierte Herangehensweise ein zentrales Merkmal der Politikberatung. Insofern wundert es auch nicht, dass gerade in diesen Ländern (siehe nächster Abschnitt) dieses Instrument besonders häufig zum Einsatz kommt. Negativ kann eine evidenzbasierte Beratung auf die Bevölkerung zurückkoppeln, wenn etwa keine allgemeingültige Reformagenda und sozial flankierende Maßnahmen für Reformen verabschiedet werden. So haben Policy-Studien im Bereich der Haushaltskonsolidierung gezeigt, dass eine große Fokussierung auf Ausgabenreduktionen bzw. Einnahmeerhöhungen nicht tragfähig ist, wenn solche Reformmaßnahmen mit anderen ausgleichenden Maßnahmen gekoppelt werden (Wagschal und Wenzelburger 2008).

2.3

Zur Empirie zwischen Politikberatung und Legitimation

Eine Überprüfung des Zusammenhangs zwischen Indikatoren der Politikberatung sowie verschiedenen Indikatoren der Input- und Output-Legitimierung soll im Folgenden tentativ mit Hilfe von empirischen Korrelationsanalysen vorgestellt werden. In den seit 2006 bestehenden Sustainable Governance Indicators (SGI) der BertelsmannStiftung finden sich zwei Fragen, die sich explizit auf Politikberatung beziehen. Die erste Frage ist die Frage nach der Einbindung von Experten in die strategische Planung, die zweite Frage bezieht sich auf die Nutzung von wissenschaftlichen Expertisen in der Forschung.2 Beide Indikatoren sind auf einer Skala von eins bis zehn gemessen, wobei zehn die am weitesten gehende Nutzung von Politikberatung und wissenschaftlicher Beratung bedeutet. Beide Indikatoren werden in einem Teilindikator des SGI zusammengefasst, der strategischen Kapazität. Da Politikberatung auch ein Teil von Governance-Strukturen ist, wird zudem noch der Gesamtwert für den Gover2

Die Frage (G.1.1 des Fragebogens) nach der strategischen Planung lautet: G1.1 Strategic Planning: „How much influence do strategic planning units and bodies have on government decisionmaking?“ Die Frage (G.1.2) nach den Politikberatern lautet: „How influential are non-governmental academic experts for government decision-making?“

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nance-Teilindex des SGI mit herangezogen. Die Daten für den SGI beziehen sich auf das Jahr 2015 und sind der aktuellen SGI 2016-Publikation entnommen (Bertelsmann Stiftung 2016). Die Vermutung ist dabei, dass es sowohl einen positiven Zusammenhang zwischen der Input- und Outputlegitimation und den Governance-Indikatoren sowie den Indikatoren der Politikberatung gibt. Die vier Länder mit der höchsten Bewertung der Länderexperten (8 von 10 Punkten) bei der Einbeziehung von wissenschaftlichen Experten (Variable G.1.2) sind Chile, Dänemark, Norwegen und das Vereinigte Königreich. Die geringsten Werte weisen Kroatien, Frankreich, Slovenien (je 4 Punkte) sowie Zypen (3 Punkte) und Ungarn (2 Punkte) auf. In der Korrelationstabelle (vgl. Tab. 2) werden die Korrelation zwischen den InputIndikatoren und der Politikberatungsmessung dargestellt. Für die von der BertelsmannStiftung erhobenen 41 Länder wurden jedoch nur für 29 Länder Daten zum Vertrauen in nationale Parlamente bzw. Regierung und politische Parteien gefunden (siehe Tab. 2). Bemerkenswerterweise sind die Korrelationen mit der Inputlegitimation und dem Vertrauen mit der Politikberatung positiv. Jedoch besteht keine signifikant positive Korrelation mit der Wahlbeteiligung, sieht man von dem hoch aggregierten Governance-Indikator ab. Verwendet man den aus verschiedenen Indikatoren aggregierten Governance Indicator der Bertelsmann-Stiftung (vgl. Bertelsmann-Stiftung 2016), so besteht mit den Input-Indikatoren eine recht starke Korrelation.

Tab. 2 Korrelationen der Politikberatungsindikatoren

Wahlbeteiligung Vertrauen in politische Parteien Vertrauen in nationale Regierung Vertrauen in das Parlament Bevölkerungsgröße (Einwohner) Arbeitslosenquote (2015) BIP (konstante Preise, Mrd.) 2015 Wirtschaftswachstum (%) 2014-2015 Patente pro 1 Million Einwohner

rs N rs N rs N rs N rs N rs N rs N rs N rs N

SGIGovernance 0,353* 41 0,504** 29 0,474** 29 0,516** 29 0,034 41 0,450** 41 0,201 41 0,056 41 0,648** 41

G1 Strategic Capacity 0,095 41 0,391* 29 0,361 29 0,334 29 0,066 41 0,266 41 0,284 41 0,025 41 0,324* 41

G1.1 Strategic Planning 0,065 41 0,288 29 0,217 29 0,268 29 0,11 41 0,121 41 0,22 41 0,04 41 0,342* 41

G1.2 Scholarly Advice 0,1 41 0,476** 29 0,545** 29 0,420* 29 0,03 41 0,431** 41 0,324* 41 0,1 41 0,253 41

Anmerkungen: rs Spearman-Rangkorrelationskoeffizient; n Fallzahl, ** Korrelation ist bei Niveau 0,01 signifikant (zweiseitig) und * Korrelation ist bei Niveau 0,05 signifikant (zweiseitig)

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Die hier erhobenen Output-Indikatoren „der Wohlstand, das durchschnittliche Wirtschaftswachstum für die Jahre 2014/15, die Arbeitslosenquote und die Patente (pro 1 Million Einwohner)“ geben auch nur einen Teilausschnitt der OutputPerformance der Staaten wieder, jedoch zeigt sich auch hier, dass Länder, die stärker auf Politikberatung setzten, offensichtlich auch bessere Outcomes erzielen. So ist der Wohlstand (gemessen am BIP pro Kopf) höher, die Arbeitslosenquote niedriger und die Zahl der Patente höher, wenn es mehr Politikberatung und bessere Governance gibt. Jedoch gibt es keine Effekte beim Wirtschaftswachstum (einer Stromgröße) sowie der Bevölkerungsgröße, die als „Kontrollvariable“ verwendet wurde. Die Frage ist dabei allerdings generell, ob es eine Kausalität dieser Beziehungen gibt. Möglicherweise besteht eine umgedrehte Kausalität, d. h. Länder, die bessere Leistungen erzielen und auch reicher sind, können sich auch bessere Politikberatung leisten. Dennoch sind die Ergebnisse instruktiv, legen sie doch eine gewisse Vermutung nahe, dass sowohl Input- als auch Outputlegitimation durch bessere GovernanceStrukturen und gute Politikberatung verbessert werden.

3

Fazit: Anforderungen an eine legitimierte Politikberatung

In diesem letzten Abschnitt sollen schließlich noch Bedingungen und Anforderungen an eine wissenschaftlich legitimierte Politikberatung gestellt werden. Die Heidelberger Akademie für Wissenschaften (2006) sowie die Berlin-Brandenburgische Akademie der Wissenschaften (2008) haben in zwei Bänden diese Frage thematisiert. Weingart (2008, S. 13) stellt dabei ein Grundproblem aller Beratung fest: „Das Hauptproblem der wissenschaftlichen Beratung ist nun, das nach den Relevanzkriterien der Wissenschaft generierte Wissen so auf politische Themen und Probleme zu beziehen, dass Empfehlungen und Entscheidungen formuliert werden können, die zugleich sachlich angemessen und politisch möglich sind.“ Dieses Theorie-PraxisProblem kennzeichnet wohl viele Beratungsleistungen: Es wird oft nur darüber nachgedacht, was unter Rückgriff auf wissenschaftliche Paradigmen und Methoden sinnvoll ist, aber nicht, was politisch umsetzbar ist. Politische Mehrheitsverhältnisse, Vetospieler, verfassungsrechtliche Probleme, mögliche Rückkoppelungen auf die Popularität der Politiker oder negative Effekte für die bestimmte (relevante) Wählerklientel werden womöglich gar nicht berücksichtigt. Ein illustratives Beispiel sind die vergangenen Föderalismusreformen: Während 2006 bei der Föderalismusreform I zahlreiche Anhörungen im Bundestag von Experten durchgeführt wurden, verringerte man bei der Föderalismusreform II (2009) bewusst die Zahl der Experten, weil man ihren Beitrag in der ersten Reform als wenig produktiv einschätzte. Die Einigung unter den Bundesländern im Hinblick auf die Neuordnung des Länderfinanzausgleichs im Dezember 2015 vollzog sich sogar ohne externen Sachverstand und war ein politischer Kompromiss bei einer für den Föderalismus zentralen Frage. Um für eine möglichst große Legitimation der Politikberatung zu garantieren, empfiehlt die Kommission der Berlin-Brandenburgischen Akademie (Weingart 2008, S. 15) vier Prinzipien: Distanz, Pluralität, Transparenz und Öffentlichkeit. Distanz meint dabei die Unabhängigkeit der Berater vom Auftraggeber. Nun muss

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Nähe nicht notwendigerweise den Verlust von Unabhängigkeit bedeuten, wie bereits im Mittelalter der Fall von Thomas Becket zeigte.3 Wichtiger als Distanz ist die tatsächliche Unabhängigkeit, denn Nähe zu den Entscheidungsträgern kann auch Detailwissen generieren. Das Kriterium der Pluralität stellt auf unterschiedliche Perspektiven der Beratung ab. Die Vorstellung der Berlin-Brandenburgischen Akademie ist dabei, dass unterschiedliche Wissenschaftsdisziplinen, unterschiedliche methodische Herangehensweisen und Theorien wünschenswert sind. Stellt man sich jedoch eine Kombination aus diesen drei Aspekten mit jeweils zwei Ausprägungen vor, bräuchte man schon sechs Berater. Man stieße also schnell auch an monetäre Grenzen, so dass dieser Ansatz – bei aller Wünschbarkeit – nur bei Großvorhaben in Frage kommt. Die Pluralität, will sagen mehrere divergierende Politikempfehlungen, eröffnen den Politikern jedoch auch größere Freiräume, das ihnen genehme Gutachten auszuwählen. Uneindeutige Politikempfehlungen könnten sich somit auch negativ auf die Legitimation der Entscheidung auswirken. Das Kriterium der Transparenz zielt auf die Offenlegung der Entscheidungsprozesse und der Beratung an sich ab. Dies soll die Nachvollziehbarkeit von Entscheidungen sichern und überhaupt erst ermöglichen. Verschiedene Anfragen von Oppositionspolitikern der Linken und der Grünen im Bundestag haben hier Verbesserungen gebracht. Schließlich soll die Öffentlichkeit der Beratung einen für alle gleichberechtigten Zugang zu allen relevanten Informationen ermöglichen. Zusammengenommen sollen diese Anforderungen das Vertrauen in die Politik und Politikberatung verbessern.

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Im Fall einer Immunität gegen politische Einflussnahmen spricht man von dem sogenannten Thomas-Becket-Effekt, in Anlehnung an den Erzbischof von Canterbury, der im Mittelalter versuchte die Unabhängigkeit der Kirche gegenüber dem englischen König zu bewahren und dies mit seinem Leben bezahlte, obwohl er vorher dem König als engstem Vertrauten gedient hat.

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Wissensgesellschaft und wissenschaftliche Politikberatung Peter Weingart

Inhalt 1 2 3 4

Einleitung: Expansion der Politikberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Wissen und Entscheiden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Wissenskonzeptionen und Beratungskonstellationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Institutionelle Formen der Beratung: Autonomie der Beratung oder ihre politischen Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zusammenfassung

Wissenschaftliche Politikberatung hat aufgrund der Ausweitung der Staatsfunktionen und der Spezialisierung der Wissenschaft eine dramatische Expansion erfahren. Spezial- bzw. Expertenwissen werden im politischen Diskurs zum Legitimierungsinstrument. Die Produktion wissenschaftlichen Wissens, die nicht mehr auf die Kerninstitutionen der Wissenschaft beschr€ankt ist, folgt jedoch anderen Rationalit€aten und Funktionslogiken als demokratische Entscheidungsund Legitimationsprozesse. Die Beziehung zwischen Politikern und Beratern kann aus der Perspektive der Wissens(chafts)soziologie deshalb als eine Konflikt- bzw. Machtkommunikation verstanden werden, deren Gegenstand die Definitionsmacht im Hinblick auf anstehende politische Entscheidungen ist. Schlüsselwörter

Politikberatung · Wissenschaftssoziologie · Legitimation · Gesellschaftsberatung

Der vorliegende Beitrag basiert auf: Weingart, Peter. 2006. Erst denken, dann handeln? Wissenschaftliche Politikberatung aus der Perspektive der Wissens(chafts)soziologie. In Handbuch Politikberatung, Hrsg. Svenja Falk et al., 35–44. Wiesbaden: Springer VS. P. Weingart (*) Fakult€at f€ur Soziologie, Universit€at Bielefeld, Bielefeld, Deutschland E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_2

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Einleitung: Expansion der Politikberatung

Seit Ende des zweiten Weltkriegs hat die Bedeutung wissenschaftlicher Politikberatung durch Beir€ate, Kommissionen und Berater dramatisch zugenommen. Die Rolle des Wissens, insbesondere des wissenschaftlichen Wissens, und der Experten und Berater, die es besitzen und kommunizieren, hat wesentlich dazu beigetragen, dass von einer Wissensgesellschaft die Rede ist. Doch das ist nur ein Begriff. Die Ursachen dieser Entwicklung lassen sich konkreter benennen. Eine tiefere Ursache der Expansion der wissenschaftlichen Politikberatung, die inzwischen als eine eigenst€andige institutionelle Ebene zwischen Politik und Wissenschaft gesehen werden kann, liegt in der Ausweitung der Staatsfunktionen, die seit dem 19. Jahrhundert andauert und ihren bisherigen Höhepunkt zun€achst in einer immer weiter ausgreifenden Sozialgesetzgebung sowie zuletzt in einem umfassenden Umweltschutz und einer im Prinzip uneingeschr€ankten Risikoregulierung findet. Wissenschaftliche Themen werden aufgrund der Vorsorgepflicht des Staates zu wichtigen Themen auf der politischen Agenda. Der Großteil der T€atigkeit der wissenschaftlichen Berater erfolgt ohne die Aufmerksamkeit der Medien, ger€auschund ereignislos zumeist auf der Referentenebene der Ministerien und nachgeordneten Behörden. Der Zugang zu wissenschaftlichem Wissen ist auch l€angst kein Privileg von Regierungen mehr. Alle politischen Akteure innerhalb und außerhalb des Regierungssystems – also auch die Nichtregierungsorganisationen (NGOs) – besorgen sich den wissenschaftlichen Sachverstand, den sie zur argumentativen Auseinandersetzung, zur Entscheidungsfindung und deren Begr€undung f€ur erforderlich halten. Eine weitere Ursache der Expansion der Beratung, die die qualitative Entwicklung der staatlichen Steuerungsf€ahigkeit erst ermöglicht, ist die andauernde Differenzierung und Spezialisierung der Wissenschaft und die damit verbundene Steigerung ihrer Analysef€ahigkeit. Seit Beginn des 20. Jahrhunderts ist das Wissenschaftssystem in den entwickelten Industrienationen um mindestens drei Größenordnungen, im letzten Viertel allein um eine, gewachsen. Die von allen Seiten wahrgenommene zentrale Bedeutung wissenschaftlicher Expertise und die dadurch generierte Nachfrage beschleunigen den Prozess der Ausdifferenzierung und Spezialisierung der Wissenschaft noch zus€atzlich. Eine dritte Ursache l€asst sich schließlich darin sehen, dass die Produktion wissenschaftlichen Wissens nicht mehr auf die Kerninstitutionen der Wissenschaft – Universit€aten und Forschungsinstitute – beschr€ankt ist. Neben ihnen haben sich Thinktanks unabh€angige Consulting-Institute und Unternehmensberaterfirmen sowie NGOs etabliert. Sie bringen wissenschaftliche Expertise in den öffentlichen (medialen) Diskurs ein. Sie bilden inzwischen eine Art Markt des Wissens und agieren im eigenen kommerziellen und/oder politischen Interesse. Es ist bezeichnend, dass f€ur die nicht speziell nachgefragte Beratung, d. h. also f€ur die von irgendwelchen Organisationen in die öffentliche Diskussion gebrachten Expertisen, Gutachten oder Forschungsberichte, der Begriff der Gesellschaftsberatung verwendet wird (Bertelsmann Stiftung 2011). Er indiziert, dass die Grenzen zwischen zielgerichteter, interessengeleiteter Kommunikation und nachgefragter Beratung verwischen.

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Die Kommunikation der verschiedenen Disziplinen ist auch nicht mehr nach außen abgeschirmt, sondern erreicht €uber die Medien die Politik. Zum Teil, das verweist auf die relativ neue Funktion wissenschaftlichen Expertenwissens, werden die Themen von der Wissenschaft selbst gezielt platziert, ohne dass die Politik dar€ uber eine Kontrolle hat: anthropogener Klimawandel, Ozonloch, Schweinegrippe und Waldsterben sind einschl€agige Beispiele daf€ur, dass die Wissenschaft die Politik zu Reaktionen gezwungen hat. Je nach der Bedeutung der Inhalte – Bedrohung (Klimawandel, Ozonloch usw.) oder Verheißung (Stammzellen, Nanomaschinen) – bestimmen sie die politische Agenda mit.

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Wissen und Entscheiden

Die Devise, der zufolge es besser sei, erst nachzudenken und dann zu handeln, warnt vor Unbedachtheiten und soll deren Kosten vermeiden. Diese sprichwörtliche Devise, in der die aufkl€arerische Überzeugung der Möglichkeit rationalisierbaren Handelns kommuniziert wird, ist f€ur die individuelle Alltagspraxis ebenso plausibel und unbestreitbar wie einfach. Merkw€urdigerweise scheint sie sich der Übertragung auf die Ebene politischen Handelns zu widersetzen. Wenn es darum geht, dass Regierende und Parlamente sich, bevor sie eine Entscheidung treffen, zun€achst der Voraussetzungen und der möglichen Folgen dieser Entscheidung vergewissern, scheint sie nicht zu gelten. Politiker lassen sich zwar gerne beraten, aber sie haben ein ambivalentes Verh€altnis zu dem Wissen, das Berater ihnen offerieren. F€ur sie besteht ein Dilemma zwischen sachlich gebotenen und demokratisch vertretbaren Entscheidungen. Was demokratisch vertretbar ist, können sie kraft ihrer Rolle als gew€ahlte Repr€asentanten selbst sagen; was sachlich geboten ist, m€ussen sie sich von Beratern sagen lassen. Hören sie nur auf diese, verlieren sie möglicherweise die Stimmen ihrer W€ahler, folgen sie nur den Interessen jener, entsprechen ihre Entscheidungen vielleicht nicht dem Stand des Wissens. Traditionellerweise wird wissenschaftliche Politikberatung aus der Perspektive der Politikwissenschaften betrachtet. Aus dieser Perspektive geraten die Probleme der organisatorischen Eingliederung wissenschaftlicher Berater in das politische System in den Blick (u. a. v. Beyme 1997; Murswieck 1994). Insbesondere geht es um Fragen der institutionellen Verortung der Berater und um das Verh€altnis ihrer (mangelnden) Legitimit€at zu ihrem faktischen Einfluss. Die Inhalte der Beratung, ihre innere Dynamik sowie die aus ihr hervorgehenden Entscheidungen haben in der Politikwissenschaft offenbar nur ein vergleichsweise geringes Interesse gefunden. Die Gr€ unde daf€ ur liegen, so die Vermutung, in dem blinden Fleck der Politikwissenschaften gegen€ uber dem Begriff des Wissens und seiner soziologischen Bedeutung. Eine wissenssoziologische Perspektive vermag neue Einsichten zu dem Ph€anomen Politikberatung zu liefern. Der Blick auf das Wissen erschließt Beratungsprozesse als Kommunikation, deren Gegenstand spezifische Formen des Wissens sind. Zun€achst geht es um wissenschaftliches Wissen. Wissenschaftliches Wissen hat (in der Regel) einen

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höheren Sicherheitsgrad als Alltagswissen, es hat deshalb eine höhere Reputation als andere Wissensformen. Wissenschaftliches und im weiteren Sinn systematisches, d. h. formalisiertes und professionelles Wissen (das nicht identisch mit wissenschaftlichem Wissen ist, aber sich mit ihm €uberschneidet), unterliegt anderen Bedingungen der Produktion und der Sicherung seiner Geltung. Die Produktion dieses Wissens verweist auf formale Ausbildungsg€ange und deren Zertifizierung sowie auf methodisch angeleitete Recherche und Forschung und deren selbstbez€ugliche Qualit€atssicherung (peer review). Das heißt: Im Unterschied zu Alltagswissen ist systematisches Wissen hochgradig institutionalisiert und organisiert. Es ist nicht beliebig opportunistischen Situationsdeutungen zu unterwerfen und auch nicht ohne gute Gr€ unde zu bestreiten. Selbst die Kritik an Defiziten des wissenschaftlichen Wissens (an dessen Unsicherheit oder durch den Hinweis auf Nichtwissen) rechtfertigt sich durch den Verweis auf wissenschaftliche Evidenz und Analyse. Es wird von Kommunikationsgemeinschaften entwickelt und getragen, die zwar kein politisches Mandat haben, deren Einfluss sich aber aus der Kraft ihrer Argumente ergibt. Gem€aß der bestehenden Wissensordnung wird vor allem dem naturwissenschaftlichen Wissen zugetraut, in allen technischen Fragen gegen€uber Erfahrungswissen €uberlegene Antworten zu geben. Deshalb wird ihm, wann immer es um regulatorische Probleme geht, eine größere Autorit€at zugeschrieben, als anderen Wissensformen. Aufgrund dessen kann es zugleich auch als Legitimationsressource f€ur politische Entscheidungen dienen, nicht dagegen, wenn es sich um distributive und normative Probleme handelt. Die Perspektive, aus der Wissen dem Entscheiden entgegengesetzt wird, ist eine differenzierungstheoretische. Politische Entscheidungsprozesse sind offen gegen€ uber politischer Beteiligung. Die Produktion wissenschaftlichen Wissens folgt anderen Rationalit€aten und Funktionslogiken als demokratische Entscheidungs- und Legitimationsprozesse. Die bekannte systemtheoretische Unterscheidung ist die zwischen dem Funktionssystem der Politik, das an Macht(erhalt) orientiert ist, und dem der Wissenschaft, in dem es um Wahrheit geht. Noch einfacher gesagt, handelt es sich um den Konflikt zwischen Wissen und Macht. Dieser Konflikt ist unauflöslich und prinzipieller Natur. Die Ber€ucksichtigung von Interessen und Werten sowie die Suche nach Kompromissen (politische F€uhrung), stehen in einem Spannungsverh€altnis zur Rationalit€at von Entscheidungen, die auf gesichertem Wissen beruhen. Die Bedeutung der wissenschaftlichen Politikberatung ergibt sich aus dem Umstand, dass politische Macht, insbesondere in modernen Demokratien, auf einer doppelten Legitimation beruht: auf der Delegation der Macht durch Wahl und auf der Rationalit€at politischer Entscheidungen durch den Bezug auf gesichertes und in der Wissenschaft konsentiertes Wissen. Eine politische Entscheidung ist demokratisch legitimiert, wenn sie in dem wohlverstandenen und artikulierten Interesse der potenziell Betroffenen liegt. Gem€aß dem demokratischen Legitimierungsgebot gilt es, politische Beteiligung zu gew€ahrleisten. Damit die Entscheidungen von demokratisch repr€asentativen Institutionen politisch legitimiert sind, m€ussen sie aber außerdem auch noch rational im Sinne des besten verf€ugbaren wissenschaftlichen Wissens zum Wohl der Betroffenen getroffen sein. Entscheidungen, die offenkun-

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dig gesichertem Wissen zuwiderlaufen, haben wenig Aussicht auf öffentliche Akzeptanz. Wissenschaftliches Wissen gewinnt in dem Maß an legitimierender Kraft, in dem es sicherer und verl€asslicher wird. Der Grund liegt in der festen Institutionalisierung der wissenschaftlichen Wissensproduktion in Universit€aten und Forschungsinstituten sowie in Forschungseinrichtungen des Staates oder der Industrie, die nach denselben epistemischen Prinzipien operieren. Zudem hat wissenschaftliches Wissen f€ur die Politik eine doppelte Funktion. Einerseits begr€ undet es Entscheidungen, indem mit seiner Hilfe Probleme gelöst werden. Andererseits vermag es Entscheidungen zu legitimieren. Die Legitimationsfunktion ist jedoch ambivalent: Wissen birgt immer auch das Risiko, zuk€unftige oder vergangene Entscheidungen zu de-legitimieren, wenn diese im Widerspruch zum oder in Unkenntnis vorhandenen Wissens stehen. Das impliziert, dass Politik in einem gewissen Umfang von der Entwicklungsdynamik dieses Wissens abh€angig wird. Die fortgesetzte Entwicklung wissenschaftlichen Wissens irritiert die Politik dauerhaft und vor allem unberechenbar. Wenn morgen als wissenschaftlich gesichert gilt, dass der Klimawandel anthropogene Ursachen hat, muss sich die Politik dazu verhalten, ob sie will oder nicht. Andernfalls l€auft sie Gefahr, der Ignorierung begr€ undeter Warnungen bezichtigt zu werden. Politik kann sich aber auch nicht von wissenschaftlich begr€undeter Expertise abh€angig machen, da dann die Experten aufgrund ihres speziellen Wissens faktisch die Entscheidungsmacht erlangen w€urden, zu der sie jedoch nicht durch demokratische Wahl legitimiert sind. Dies ist das Gespenst einer Technokratisierung der Politik, der die öffentliche Zustimmung fehlt und die Gefahr l€auft, zugunsten vermeintlich rationaler Lösungen die Interessen der Betroffenen nicht zu ber€ucksichtigen. F€ ur die Politik ergibt sich aus dieser Konstellation das Dilemma zwischen den beiden Legitimit€atsressourcen, die nicht miteinander vermittelt werden können. Aus der Perspektive der Politik erscheint das Dilemma als ein Konflikt zwischen der Legitimation durch Delegation (Repr€asentation) und dem sachlich gebotenen, politisch aber nicht legitimierten Einfluss wissenschaftlicher Berater (Experten). Die realen Formen der Politikberatung, vor allem die Strategien der Politik im Umgang mit Wissen in Beratungskontexten, lassen sich als Versuche interpretieren, den Konflikt zwischen ihnen zu bew€altigen, d. h. das Dilemma aufzulösen. Das wissenschaftssoziologische Interesse richtet sich deshalb unter anderem auf diese Strategien. Politik hat zum Beispiel die Möglichkeit, sich der wissenschaftlichen Beratung gegen€ uber opportunistisch zu verhalten. Das heißt, sie kann dem Legitimationsdilemma zu entkommen versuchen, indem sie sich strategisch gegen€uber dem Wissen verh€alt. Wissen, das der vorherrschenden politischen Überzeugung entspricht, wird f€ ur die anstehenden Entscheidungen zugelassen, solches, das ihnen entgegensteht, wird ignoriert. Berater, die den eigenen Überzeugungen nahestehen, werden ins Vertrauen gezogen, kritische hingegen ungeachtet ihrer Expertise bleiben ungehört. Solch opportunistischer Umgang unterliegt selbstverst€andlich dem Risiko, auf falsches Wissen bzw. auf zweitklassige Experten zu setzen und dann doch in die Legitimit€atsfalle zu geraten.

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Das Verh€altnis der Politik zu entscheidungsrelevantem Wissen wird auch noch durch andere Bedingungen kompliziert. Weil Wissen eine strategische Bedeutung im politischen Machtkampf haben kann, versuchen alle Parteien, Verb€ande und NGOs sich das aus ihrer Perspektive relevante Wissen zu beschaffen und zu kontrollieren. Öffentlichkeit bzw. Geheimhaltung des Wissens, das in Beratungsprozessen oder in der offenen Kommunikation zum Tragen kommt, sind folglich ein wichtiger Aspekt des strategischen Umgangs der Politik mit Wissen. Aus dem gleichen Grund wird die Wahl (und der Ausschluss) von Beratern von allen Seiten nach politischen Opportunit€atsgesichtspunkten vorgenommen. Die Politik ist bestrebt, die Kontrolle €uber die Fragestellungen, €uber die Wissensbereiche (Disziplinen), die f€ur die Beantwortung der Fragen angesprochen werden, € uber die Auswahl der Experten, €uber Öffentlichkeit oder Geheimhaltung zu gewinnen und damit letztlich die Unabh€angigkeit ihrer Entscheidungen zu sichern. F€ur die Berater als Sachwalter des Wissens geht es grunds€atzlich darum, die Richtigkeit ihres Wissens zu vertreten und daf€ur Aufmerksamkeit zu erlangen. Die professionelle Unabh€angigkeit als Wissenschaftler und/oder Berater zwingt sie dazu. Experten und Gegenexperten streiten miteinander dar€uber, wessen Wissen das neuere und besser begr€ undete, welche Interpretation des Wissens die der anstehenden Entscheidung angemessene ist. Wissenschaftler wehren sich gegen den opportunistischen Umgang mit Wissen, ihnen widerstrebt auch die kalkulierte Geheimhaltung oder Öffentlichkeit, denn Öffentlichkeit ist ein Prinzip wissenschaftlicher Kommunikation, die der Qualit€atssicherung dient, aus der wissenschaftliches Wissen seine Autorit€at gewinnt. Schließlich sind sie auch gegen die Intervention von außen in ihre eigenen Selektionsentscheidungen, weil sie die Infragestellung ihrer eigenen Qualit€atskriterien implizieren. Vor diesem Hintergrund ist es plausibel, die Beziehung zwischen Politikern und Beratern, die einen eigenst€andigen Wissenskanon vertreten, als eine Konflikt- bzw. Machtkommunikation zu verstehen, deren Gegenstand die Definitionsmacht im Hinblick auf anstehende politische Entscheidungen ist. Definitionsmacht kann sich von dem Anspruch auf die Anerkennung einzelner Forschungsergebnisse €uber die Festlegung ‚angemessener Lösungen‘ bis zur Festlegung politischer Topoi erstrecken. Aus dieser Perspektive lassen sich die unterschiedlichen Ausgestaltungen von Beratungsprozessen sowie die institutionelle Vielfalt der Politikberatung verstehen. Aus der Sicht der Wissens- und Wissenschaftssoziologie ist die entscheidende Frage, wie in den einzelnen Arrangements die Kontrolle €uber das Wissen geregelt ist, das in den Beratungsprozess eingehen soll: Welcher Typ von Wissen ist gefragt, wie werden die Berater ausgew€ahlt, welchen Wissensfeldern gehören sie an, von welchen Einrichtungen der Wissensproduktion (Universit€aten, Forschungsinstitute, private Thinktanks, Verb€ande, NGOs, Wirtschaftsunternehmen usw.) kommen sie, wie werden die Beratungsergebnisse pr€asentiert (als Empfehlungen oder als Faktenberichte) und wie werden sie weiter verwendet (öffentlich oder vertraulich)? Alle diese Bedingungen haben einen Einfluss auf den Verlauf der Beratungsprozesse und auf das Gewicht der Stimme der Experten (Weingart und Lentsch 2008, S. 39).

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Wissenskonzeptionen und Beratungskonstellationen

Die traditionellen Beratungsmodelle beruhen auf einem positivistischen Wissensverst€andnis und einer entsprechend linearen Konzeption der Beziehung zwischen Wissen und Entscheiden. Diesem Verst€andnis zufolge formuliert die Politik die Fragen und die Wissenschaftler beantworten sie. Es sei hinzugef€ugt, dass die weitaus € uberwiegende Mehrheit der Politiker nach wie vor dieses Verst€andnis von Wissen und seiner Funktion f€ur die Politik hat (Boehmer-Christiansen 1995, S. 199). Eine weitere dazugehörige Annahme ist die, dass das infrage stehende Wissen objektiv, gesichert und eindeutig ist. Mit der relativistischen bzw. konstruktivistischen Wende sind Aspekte des Wissens aufgedeckt worden, die bis dahin gar nicht beachtet wurden und die ein wesentlich komplexeres Verh€altnis zwischen Politik und Wissenschaft und damit auch ein komplexeres Bild der Politikberatung eröffnen. Politikberatung findet in sehr unterschiedlichen Politikfeldern statt und bezieht sich infolgedessen auf sehr unterschiedliche Wissensgebiete und Disziplinen. Im Bereich der Gesundheitspolitik oder in den klassischen Regulierungsfeldern (Technische Sicherheit, Strahlenschutz, Luftreinhaltung u. Ä.) ist naturwissenschaftliches Wissen f€ur Routineentscheidungen gefragt. Auch diese Entscheidungen sind keinesfalls frei von Wertpr€aferenzen und Interessen. Sie sind also jederzeit politisierbar, wie einschl€agige Beispiele zeigen (Macfarlane 2003). Aber der Grad des Konsenses in den jeweiligen scientific communities ist in den meisten F€allen vergleichsweise hoch, sodass es seltener zu grundlegenden Expertenkonflikten und dadurch zu Politisierungen der Beratungsprozesse kommt. Der höhere Konsens verleiht dem Wissen die Aura von Eindeutigkeit und Unbestreitbarkeit und den Experten damit größere Autorit€at. Das ist anders in Politikbereichen, in denen der Gegenstand in die Zust€andigkeit der Sozialwissenschaften f€allt und es um programmatische Entscheidungen geht (Arbeitsmarkt, Wirtschaft, soziale Sicherheit). In diesen Bereichen ist das relevante Wissen zu einem weit geringeren Grad in den entsprechenden Gemeinschaften konsentiert. Die Wert- und Interessenbez€uge der involvierten Entscheidungen (u. a. soziale Gerechtigkeit, Besitzstandswahrung) reichen weit in weltanschauliche Deutungssysteme hinein und sie lassen sich infolgedessen leichter politisieren. Gegen€ uber den urspr€unglich am Exaktheitsideal der Physik orientierten Wissenskonzepten hat sich die Aufmerksamkeit inzwischen auf die Aspekte gerichtet, die € ublicherweise mit den weichen Wissenschaften in Verbindung gebracht werden: Unsicherheit des Wissens, Kontextgebundenheit, interpretative Flexibilit€at, Nichtwissen. Sie werden jetzt nicht mehr ausschließlich mit den Sozialwissenschaften assoziiert, sondern auch f€ur die Naturwissenschaften entdeckt, seitdem der Expertenstreit bzw. die Politisierung von Problemen auch in den naturwissenschaftlichen Beratungskontexten zu einem normalen Ereignis geworden ist. Die Unsicherheit und das Nichtwissen erweisen sich als Eigenschaften des Beratungsprozesses, insofern es sich um relationale Aspekte des Wissens handelt: Sie entstehen aus dem Verh€altnis von Erwartungen an die Sicherheit von Wissen und den möglichen Antworten. Die Erwartungen an die Sicherheit von Aussagen werden immer weiter

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gesteigert, die möglichen Einw€ande gegen unbekannte und unberechenbare Folgen von Technologien oder Verfahren werden immer umfassender, mit dem Resultat, dass die wahrgenommene Unsicherheit des Wissens ebenso wie der Bereich des prinzipiellen Nichtwissens immer größer werden (Japp 1997). Beratungsprozesse sind aus dieser Perspektive Aushandlungsprozesse, in denen es zwischen Experten und Entscheidern um die Angemessenheit des Wissens im Hinblick auf Entscheidungsprobleme geht. Der Rekurs auf wissenschaftliches Wissen in der Kritik dieses Wissens zeigt, dass es jeder Seite erstrebenswert erscheint, sich €uber bloße Meinungen hinauszubewegen und den sichereren Boden verallgemeinerbaren und nachpr€ufbaren Wissens zu erreichen (van den Daele 1996). Die traditionelle dezisionistische Vorstellung, dass die Berater sich auf die Pr€asentation von Fakten zu einem Problem beschr€anken, h€alt den Erfahrungen in konkreten Beratungskontexten nicht stand. Das in Beratungsprozessen kommunizierte Wissen wird von allen Seiten interpretiert und bewertet. Aus diesem Grund wird auch die Rolle des Beraters von der des Wissenschaftlers unterschieden. Die an den Berater gerichteten Fragen fallen selten mit den disziplin€aren Kompetenzen zusammen. Der Berater kann sich nicht auf die Pr€asentation von Fakten beschr€anken, sondern muss deren Bewertung immer mitliefern und die Grenzen seiner Expertise €uberschreiten (Peters und Barker 1993; Nowotny 2003). Aus demselben Grund ist es aber auch plausibel, den Typus des kommunizierten Wissens in Beratungsprozessen von dem in wissenschaftlichen Kontexten kommunizierten Wissen zu unterscheiden. F€ur den beratenden Wissenstypus bietet es sich an, von Expertise zu sprechen. Expertise ist die auf Entscheidungsprobleme orientierte, zweckgerichtete Wissensaufbereitung, die meistens die Form der kurzfristigen Recherche zum Stand des Wissens und der Implikationen f€ur das infrage stehende Problem annimmt, im Unterschied zur angewandten Forschung, die auf die Aufkl€arung politisch relevanter Sachprobleme gerichtet ist, und noch klarer im Unterschied zur akademischen Forschung, die am Erkenntnisgewinn orientiert ist. Die Recherche als Form der Erkenntnisproduktion entwickelt eigene Methoden, die sich von denen der Wissenschaft unterscheiden. Deshalb gelten f€ur die Erstellung von Expertise nicht allein und nicht einmal in erster Linie wissenschaftliche Maßst€abe, sondern sie ist eingebunden in Verhandlungen €uber Ziele und Umfang, Stellenwert und Publizit€at der Expertise. Daraus ergeben sich spezifische Probleme der Verl€asslichkeit und Glaubw€urdigkeit des Expertenwissens ebenso wie der Qualifikation der Experten. Expertise unterliegt €uberdies besonderen kommunikativen Strategien der Darstellung und Positionierung. Das gesamte Spektrum des Wissens, das in der Politikberatung kommuniziert wird, reicht also von sehr spezifischem wissenschaftlichen Wissen, das zum Teil auf eigens f€ ur den Beratungszweck eingerichteten Versuchsreihen beruht, bis hin zu vielf€altigen Formen der Expertise, d. h. auf politische Probleme hin interpretierten Wissens, das sowohl wissenschaftlichen als auch außerwissenschaftlichen Ursprungs sein kann und sich auf spezielle Erfahrungsbereiche bezieht. Das Interesse der Politik und zugleich ihr Dilemma bestehen nun darin, einerseits Zugang zu möglichst verl€asslichem und eindeutigem Wissen zu erhalten, um Entscheidungsrisiken zu mindern und Entscheidungen zu legitimieren. Andererseits hat sie ein

Wissensgesellschaft und wissenschaftliche Politikberatung

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Interesse an mehrdeutigem, offenem und interessiertem Wissen, um politische Entscheidungsspielr€aume zu wahren und die Gefahr der De-Legitimierung zu kontrollieren. Im ersten Fall ist der Bezug in der Regel das renommierte Wissen angesehener Wissenschaftler. Im zweiten Fall rekurriert die Politik auf die jeweiligen ihr programmatisch nahestehenden Experten, deren Rat jedoch leicht als interessiert und folglich nicht neutral wahrgenommen werden kann. Dieses Dilemma, in dem Politik je nach Entscheidungssituation zu gegens€atzlichen Optionen greifen kann, markiert wiederum die grunds€atzliche Differenz zwischen Wissen und Entscheiden. Eine in diesem Zusammenhang stehende Annahme, die es zu €uberpr€ufen gilt, ist, dass die zu beobachtende Expansion der Politikberatung vor allem in Richtung interessierten Wissens geht. Beispielhaft f€ur diese Entwicklung ist unter anderem die Entstehung ideologisch orientierter Thinktanks in den USA aber auch die wachsende Bedeutung der Experten im Dienste von NGOs, durch die Experten immer mehr zu Advokaten werden (Stone et al. 1998; Rich 2004).

4

Institutionelle Formen der Beratung: Autonomie der Beratung oder ihre politischen Kontrolle

Die Situationen, in denen sich Politiker f€ur die eine oder die andere Option – unabh€angige, wissenschaftsnahe oder interessierte, d. h. abh€angige Beratung – entscheiden, variieren offensichtlich. Kontinuierliche Regulierungsaufgaben werden € ublicherweise auf gesetzlicher Grundlage errichteten Kommissionen €ubertragen. Sie sind unabh€angig, ihre Mitglieder sind anerkannte Wissenschaftler, deren Rat gehört werden muss und nicht ohne weiteres €ubergangen werden kann (z. B. Strahlenschutzkommission, Zentrale Kommission f€ur Biologische Sicherheit). Die Politik kann dennoch auf dem Gesetzgebungsweg Einfluss auf die Aufgabenstellung und auf die personelle Zusammensetzung nehmen, soweit diese nicht ebenfalls gesetzlich geregelt ist. Wer als anerkannter Experte gilt, wird weitgehend durch die jeweiligen Fachgemeinschaften bestimmt und l€asst sich gegen deren Einsch€atzung nur schwer von politischer Seite bestimmen. Die Formen der ad hoc Beratung am anderen Ende des Spektrums unterliegen hingegen einem sehr viel direkteren Einfluss der Politik. Hier ist die Politik viel freier, Experten aus der Wissenschaft durch solche zu erg€anzen, die von außerhalb der Wissenschaft kommen (z. B. die Hartzkommission und der Nationale Ethikrat). Außerdem ist sie in der Verwendung (Umsetzung oder Ignorieren) der Empfehlungen frei, es sei denn, sie legt sich selbst fest. Entsprechend dem Verst€andnis der Politikberatung als einer potenziell konflikttr€achtigen Machtkommunikation zwischen wahrheitsorientierten Experten und machtorientierten Entscheidern (s.o.) lassen sich die unterschiedlichen institutionellen Konfigurationen der Politikberatung auf einem Kontinuum ansiedeln, das von hoher Autonomie der Berater am einen Ende bis zu deren politischer Abh€angigkeit am anderen Ende reicht. Parallel dazu wird man am einen Ende Vertreter der institutionalisierten Wissenschaft als der anerkannten Instanz der Wissensproduktion finden, am anderen hingegen einen größeren Anteil von Beratern, die aus der Politik selbst

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P. Weingart

oder aus ihr nahe stehenden Korporationen stammen. Dementsprechend findet sich am einen Ende ein höheres Maß an Kontrolle der personellen Besetzung, der Verbreitung der Empfehlungen bzw. der Expertise und ihrer Interpretation durch wissenschaftliche Fachgemeinschaften, am anderen eine st€arkere Kontrolle durch die Politik. Die unterschiedlichen institutionellen Arrangements lassen sich als Reflex unterschiedlicher Konstellationen zwischen Wissen und Politik im zeitlichen Verlauf deuten. Die Zeit nach dem zweiten Weltkrieg bis in die 1970er-Jahre ist durch eine Verwissenschaftlichung der Politik charakterisiert. Die wissenschaftliche Politikberatung wird – sieht man einmal von den schon seit dem sp€aten 19. Jahrhundert bestehenden Regulierungsorganen ab – formell in vielen Regierungssystemen institutionalisiert. Das vorherrschende Verst€andnis des kommunizierten Wissens entspricht dem der Naturwissenschaften. Eine zweite Phase, die etwa ab Mitte der 1970er-Jahre bis Anfang der 1990er reicht, ist durch eine Politisierung der Wissenschaft gekennzeichnet. Die Unsicherheit des Wissens im Zusammenhang mit der Risikoeinsch€atzung der Kernenergie f€uhrte zu divergierenden Expertenurteilen und zu einer Inanspruchnahme wissenschaftlicher Expertise durch B€urgerinitiativen und Interessengruppen. Damit wurde die politische Interessenvertretung auf die Expertise selbst ausgedehnt mit der Folge der De-Legitimierung der Expertise. Eine dritte Phase seit Beginn der 1990er-Jahre ist durch die zumindest programmatische Demokratisierung der Politikberatung gekennzeichnet. In den Arrangements der Politikberatung vollzieht sich derzeit eine Verschiebung von der Legitimation durch Wissen hin zu einer st€arkeren Legitimation durch Partizipation (Saretzki 1997; EC 2000; Abels 2003). Die Erwartung richtet sich u. a. auf einen Legitimationsgewinn gegen€uber dem als technokratisch wahrgenommenen Experteneinfluss durch die Beteiligung von Laien am Beratungsprozess. Gem€aß dem partizipatorischen Modell werden plebiszit€are oder deliberative Verfahren, vorwiegend Konsensus-Konferenzen oder Planungszellen, eingerichtet, die interessierte Laien und Experten in diskursiven Prozessen zusammenbringen (Baron 1997; Bellucci et al. 2002). Die Problematik partizipatorischer Verfahren besteht vor allem darin, dass das von den Laien in den Beratungsprozess eingebrachte Wissen als unsachgem€ aß oder als Wissen geringerer Verl€asslichkeit erachtet wird. Radaelli (2002) dr€ uckt diesen Sachverhalt als ‚trade-offs‘ zwischen beiden Legitimationsformen aus. Dies ist wahrscheinlich der Grund f€ur die auf die USA zutreffende Beobachtung, dass es dort einen breiteren R€uckschwung zu einem technokratischen Modell der Governance gibt (Jasanoff 2003, S. 158). Eine zweite Variante demokratisierter Politikberatung ist das korporatistische Modell der Politikberatung. Repr€asentanten der jeweils in Frage kommenden Interessengruppen werden in die Beratungsgremien eingebunden oder aber die Experten von den jeweiligen Interessengruppen bestimmt (Baron 1997, S. 148–150). Auf diese Weise ist der Einbezug von Interessen gew€ahrleistet, aber um den Preis, dass das von den Gremienmitgliedern repr€asentierte Wissen als parteiliches Wissen gesehen wird.

Wissensgesellschaft und wissenschaftliche Politikberatung

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Die erstrebte Demokratisierung der Politikberatung markiert eine weitere Variante der unterschiedlichen Arrangements, in denen die Grenze zwischen Wissen und Entscheiden, zwischen Wissenschaft und Politik, gezogen wird. Es handelt sich um eine neue Form der Gouvernementalit€at, mit der versucht wird, den Widerspruch zwischen einer demokratisierten Gesellschaft von Laien und einer elit€aren Gruppe von Wissenschaftlern und Experten dadurch einzuebnen, dass wir alle f€ur politische Entscheidungen unter Unsicherheit verantwortlich (gemacht) werden: Wissenschaftler, Politiker und Laien gleichermaßen sind als B€urger gefragt. In dieser Eigenschaft werden sie angehalten, ihre je spezifischen Werte und Interessen, aber auch ihr je spezifisches Wissen auf das Gemeinwohl auszurichten und eine tragf€ahige Lösung zu finden. Jede so gefundene Entscheidung gilt aber nur bis auf Weiteres, n€amlich so lange, bis der aktuelle Stand des Wissens oder der ge€anderte Wertekanon eine Wiederaufnahme nahelegen. Da die Vorteile des Denkens vor dem Handeln unaufhebbar sind, geht es letztlich darum, f€ur diejenigen, die des Denkens besonders f€ahig scheinen, Vertrauen zu schaffen – durch Einbeziehung aller in eine gemeinsame Verantwortung (zum Zusammenhang von neo-liberaler Gouvernementalit€at, Verantwortung und Vertrauen s. Maasen und Kaiser 2007).

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Politikberatung und Ethik Shamim Rafat

Inhalt 1 Professionalisierung und Standards in der Politikberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Eine Typologie von Politikberatungsstandards und -grundsätzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Grundsätze und Standards einer professionellen Politikberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zusammenfassung

Dieser Beitrag integriert Grundsätze und Standards professioneller Politikberatung in einem dreistufigen Kriterienkatalog, der moralisch-rechtliche, ethische und instrumentell-technische Standards und Prinzipien hierarchisiert. Überdies definiert er einen ethischen Orientierungs- und Anspruchsrahmen und umreißt diverse praktische Problembereiche. Seine normative Substanz entspringt Inhalt, Geltung und Reichweite der entwickelten Standards und Kriterien. In dieser Form und Konstellation ist dies der erste Kriterienkatalog seiner Art für die Politikberatung. Schlüsselwörter

Politikberatung · Professionalisierung · Ethische Standards · Qualitätskriterien · Kriterienkatalog

S. Rafat (*) zero360 GmbH – the innovation company, Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_10

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1

Professionalisierung und Standards in der Politikberatung

1.1

Wandel und Professionalisierung der Politikberatung in Deutschland

Die wissenschaftliche Politikberatung ist inzwischen systemrelevanter Bestandteil der Politikwissenschaft, wenngleich sie sich über Jahrzehnte auf Policy-Beratung durch wissenschaftliche Beratungsinstitutionen beschränkte. Mittlerweile ist sie auf Politics und Polity erweitert bzw. ausdifferenziert und kombiniert im Sinne zielgruppenspezifischer Politikberatung idealiter alle drei Sektoren. Dazu bedarf es auf Beraterseite ausgeprägter und spezifischer Sachkompetenz (vgl. Korte 2012, S. 9). Neben der wissenschaftlichen Politikberatung, die nur noch einen kleinen Teil des vielfältigen Spektrums abdeckt (vgl. Kraul und Stoll 2010; Schützeichel 2008, S. 15), hat sich vor allem in den Landeshauptstädten und in Berlin eine kommerzielle Politikberatung im Spannungsdreieck aus politischer Logik, Kommunikationskompetenz und Themenexpertise etabliert, deren Angebot von der Entwicklung kompletter Gesetzestexte, der direkten Beratung politischer Entscheidungsträger über die Unterstützung von Organisationen und Unternehmen bei deren Positionierung im politischen Raum bis hin zur Kampagnenberatung politischer Akteure reicht. Diese Beratungsbranche prägt daher den demokratischen Prozess und die politische Kultur. Da sie sich auf dem Markt entwickelt, unterliegt auch sie den Marktgesetzen (vgl. Korte 2012, S. 9; Rafat 2012, S. 16).1 Auch in der klassischen Interessensvertretung durch Verbände und Lobbyisten vollzog sich ein Wandel vom individuellen Interessensvertreter zum politischen Berater, d. h. politische Entscheidungsträger bemühen zunehmend den Rat von Interessensvertretern (vgl. Leif 2012; Heinze 2009, S. 6–7) – mit gravierenden Konsequenzen insofern, als die Grenzen zwischen Lobbying, Kommunikationsund Unternehmensberatung, zwischen Politikern und Beratern verschwimmen. Zudem fördern Einfluss und Relevanz europäischer Politik die Internationalisierung der Branche.2

1.2

Transparenz- und Professionalisierungsbemühungen der Politikberatung in Deutschland

Die intensivierte öffentliche Begleitung der Politikberatungsarbeit hat einen gewissen normativen Handlungsdruck auf die ganze Branche ausgelöst, sodass sie sich zunehmenden Legitimierungs- und Kommunikationserfordernissen gegenübersieht. Dabei muss das eigene Handeln nach moralischen, ethischen und qualitativen Maß1

Vgl. zu Formen, Bereichen und Akteuren in der kommerziellen Politikberatung Falk und Römmele 2009. 2 Vgl. zu Herausforderungen und Anforderungen der Politikberatung in einer globalisierten Wissensgesellschaft aus den verschiedensten Perspektiven Falk et al. 2006 sowie Korte 2010.

Politikberatung und Ethik

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stäben bewertbar gemacht werden. Hierbei spielen vermutlich auch Erwägungen eine Rolle, sich gegenüber schwarzen Schafen oder öffentlich gewordenen Skandalen abzugrenzen. Dieser Professionalisierungsprozess der Politikberatung in Deutschland geht auch auf ein Transparenzbestreben zurück, denn professionelle Politikberatung sollte stets den Schutz der demokratischen Spielregeln mit überwachen. Diese Selbstbindung an handlungsleitende Prinzipien, Standards und Werte verringert die Diskrepanz zwischen dem, was vernünftigerweise von der Politikberatung gefordert werden kann und dem, was faktisch realisiert wird (vgl. Rafat 2012, S. 235). Die Entwicklungslinien haben auch in Deutschland den Ruf nach verstärkter Professionalisierung laut werden lassen, die dem Berufszweig zu mehr Transparenz und damit zu mehr Glaubwürdigkeit verhelfen sollte. Die Beratungsbranche in Deutschland steht unter ständiger kritischer Beobachtung (vgl. Meier 2013; Leif 2012),3 sodass die Gestaltung von Verhaltensregeln und Qualitätsstandards besondere Relevanz gewinnt, insbesondere weil Politikberatung in Deutschland eine immer stärker nachgefragte und spezialisierte Dienstleistung ist (vgl. Thunert 2006).

1.3

Berufsethische Grundsätze und Standards

Berufsethische Prinzipien sind für jeden Professionalisierungsprozess unerlässlich. Da Politikberater/-innen in Ausübung ihres Berufs Bestandteil demokratischer Prozesse sind, bindet sich die Glaubwürdigkeit des ganzen Berufsstands an die Einhaltung bestimmter öffentlich einsehbarer Spielregeln und Standards. Professionalisierung in der Politikberatung wirft daher grundsätzliche Fragen an ihr normatives Selbstverständnis auf, die die demokratietheoretischen Grundlagen und die moralischen und ethischen Standards der Beratungstätigkeit berühren. Aus der Beratungspraxis ergeben sich beispielsweise Fragen zum Umgang mit vertraulichen Informationen, zu Formen der Bezahlung (Erfolgsbezahlung, Messbarkeit von Erfolgen) oder zum Verhältnis zwischen Diskretion und Transparenz. Professionelle Politikberatung hat sich daher an festgelegte Mindeststandards zu halten, um erfolgreich und glaubwürdig zu kommunizieren (vgl. Rafat 2006, S. 45–46) – eine dringende Forderung auch der einschlägigen Literatur (vgl. Bieber und Grundmann 2013; Meier 2013; Weilert 2012). Dieser Appell scheint insofern gut begründet, als eine Politikberatung ohne verbindliche Standards kaum beanspruchen könnte, als ein „seriöses Fach“ oder eine „seriöse Disziplin“ zu gelten. Gleichwohl ist festzustellen, dass über Status, Verbindlichkeit und Reichweite geforderter Standards keine weitere Auskunft erteilt wird. Umso wichtiger ist es, diese Branche mit Qualitätsstandards zu konfrontieren.4

3

Vgl. hierzu den Diskurs innerhalb der Branche de’ge’pol 2010 sowie Rafat 2012, S. 83–92. Der vorliegende Aufsatz basiert auf der im Jahr 2012 im transcript Verlag erschienen Publikation des Autors, vgl. Rafat 2012.

4

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Vor diesem Hintergrund werden im Folgenden anhand einer Typologisierung und Hierarchisierung Standards in der Politikberatung systemisch abgeleitet und ihre Dimensionen differenziert. Im Zentrum der Betrachtung steht – als spezifischer Ausschnitt – die kommunikative Beratung politischer Akteure durch Anbieter aus dem Bereich kommerzieller Politikberatung.

2

Eine Typologie von Politikberatungsstandards und -grundsätzen

2.1

Die drei Grundtypen der Politikberatung

Politikberatung realisiert sich auf drei Problemebenen: einer moralisch-rechtlichen, einer ethischen5 und einer instrumentell-technischen bzw. pragmatischen.6 Diese drei Geltung und Reichweite der Politikberatung absteckenden Ebenen wiederum definieren drei in einem logischen und hierarchischen Begründungskonnex stehende Beratungstypen. Das sich hier abzeichnende Entsprechungsverhältnis von Problemund Beratungstypen ist strukturell bislang kaum Gegenstand politikwissenschaftlicher Analysen gewesen (vgl. Rafat 2012, S. 34). Die drei Beratungstypen müssen drei Typen von Standards und Kriterien entsprechen. Auf dieser Grundlage wird im Folgenden ein Katalog mit Standards und Kriterien formuliert, um zweierlei zu zeigen: (1) Zwischen diesen Standards besteht ein hierarchischer Zusammenhang und (2) diese Standards lassen sich auf die genannten drei Grundtypen der Politikberatung reduzieren.

5

Im vorliegenden Aufsatz wird begrifflich zwischen Moral und Ethik unterschieden (vgl. Habermas 1991, S. 9). Unter Moral wird hier immer eine universalistische Prinzipienmoral verstanden, weshalb man in diesem Zusammenhang auch von Prinzipienethiken spricht. Solche Theorien (vgl. Kant, Habermas, Rawls) sind fähig, intersubjektiv gültige Prinzipien zu begründen, die das menschliche Handeln in moralischer Hinsicht beurteilbar machen (richtig/falsch). Unter Ethik wird hier immer eine partikularistische Disziplin verstanden, deren Leitfrage die Frage nach dem Guten ist (vgl. Aristoteles, Gadamer, Bubner). Sie formuliert Werte, die das menschliche Handeln in ethischer Hinsicht beurteilbar machen (gut/besser bzw. schlecht/schlechter). Diese Werte sind jedoch immer subjekt- bzw. kontextrelativ. Innerhalb der Philosophie und der politischen Ideengeschichte wird immer wieder die Frage diskutiert, ob die Moral die Ethik oder die Ethik die Moral begründen kann – eine Debatte, die im Rahmen dieses Aufsatzes nicht annähernd aufgegriffen und diskutiert werden kann. Daher hier nur so viel: In diesem Kontext wird von einer strikten Bereichsabgrenzung ausgegangen, wie sie insgesamt von Theorien vertreten wird, die sich in einer direkten oder indirekten Nachfolge zu Kant verorten (vgl. Habermas und Rawls). 6 Instrumentell-technische bzw. pragmatische Probleme sind solche, die in die Kompetenzbereiche verschiedener theoretischer und angewandter Wissenschaften fallen: Das, was der Berater rät, gründet auf ein Wissen, dass erstens nicht allgemein und notwendig und zweitens fehlbar ist. Allgemein kann dieses Wissen nicht sein, weil dieses Wissen sich darauf bezieht, was für X in der Situation A gut zu tun ist, und fehlbar muss dieses Wissen sein, weil es sich um ein Wissen über die Welt und den Handelnden handelt (vgl. Habermas 1973, S. 171).

Politikberatung und Ethik

83

2.1.1 Ebene der moralischen und rechtlichen Standards Der zu formulierende Katalog muss eine moralische und rechtliche Beurteilung ethischer und instrumentell-technischer bzw. pragmatischer Ratschläge zulassen, denn ein in dieser Hinsicht fragwürdiger wäre kein guter Rat. Daraus folgt, dass die Prinzipien des moralischen Universalismus – normative Basis u. a. der Menschenrechtserklärung und des deutschen Grundgesetzes – an der Spitze eines jeden normativ verbindlichen Katalogs zu stehen haben. An ihnen muss sich jeder andere Rat messen lassen – und wenn er ihnen widerspricht, dann ist dieser Rat ein schlechter Rat. Diese universalistischen Prinzipien sind jedoch nicht branchenspezifisch, da sich in den liberal-demokratischen Staaten des Westens an ihnen jegliches Handeln bemisst, also auch Beratung im Bereich des Politischen. Gleichwohl sind sie effektive Prinzipien – sie stellen die Rechtsprinzipien unserer juristischen Praxis – und daher auch in normativer und in empirischer Hinsicht für die Politikberatung verbindlich.

2.2

Ebene der ethischen Standards

Auf der zweiten Ebene wirken ethische Standards und Kriterien, deren Kompatibilität mit den moralischen und rechtlichen Standards und Kriterien vorausgesetzt wird. Sie bilden insofern eine Mischform, als sie bereichsspezifisch oder -unspezifisch sein können und bestimmen, welche Handlung für eine Person oder eine Gruppe von Personen gut ist. Anders als im hier verstandenen Sinne allgemein gültige moralische Standards und Kriterien sind sie subjekt- und kontextrelativ. Politikberatung erbringt demnach Ratschläge, die sich an in der politischen Arena miteinander um Wählerstimmen konkurrierende, konkrete Adressaten richten. Unabhängig davon, wem ein Rat erteilt wird, muss dieser in Übereinstimmung mit dem Grundgesetz und den Menschenrechten stehen, sich also anhand der Standards und Kriterien auf der ersten Ebene beurteilen lassen. Diese Standards und Kriterien beziehen sich auf zwei Aspekte: den/die Berater/in und die zu beratende Institution oder Gruppe.7 Sie betreffen in ethischer Hinsicht also das normative Selbstverständnis einer Gruppe oder einer einzelnen Person. Solche Standards und Kriterien heißen „Werte“. Dabei handelt es sich nicht um abstrakte Wesenheiten, sondern um die „verdinglichten“ Resultate einer intersubjektiven Wertungspraxis. Diese Wertungspraxis basiert auf einer ethischen Präferenzordnung, die festlegt, was als das Gute, Schöne und Gerechte zu gelten hat. Der Wert wäre also von der Wertung zu erklären – nicht aber umgekehrt (vgl. Tietz 2002, S. 83; Schnädelbach 2008, S. 242).

7

Vgl. hierzu auch Bentele 2009, S. 27, der zu einer ähnlichen Intuition kommt.

84

2.3

S. Rafat

Ebene der instrumentell-technischen bzw. pragmatischen Standards

Instrumentell-technische oder pragmatische Kriterien auf der dritten Ebene gliedern sich in drei Kategorien: (1) Prämissen/Voraussetzungen für einen Beratungsprozess, (2) fachliche Qualitätskriterien und Kompetenzen und (3) handwerkliche Qualitätskriterien im Beratungsprozess. Diese Kriterien sind der branchenspezifischen Arbeit am nächsten, da sie das instrumentell-technische bzw. pragmatische Gute empirisch ausweisen.

2.4

Empirische Grundlage des Kriterienkatalogs

Die im folgenden Kriterienkatalog vorgestellten Grundsätze und Standards professioneller Politikberatung (Abb. 1) basieren auf den Erkenntnissen des Autors anhand empirischer und normativer Analyse folgender Kodizes und Richtlinien in der Politikberatung (vgl. Rafat 2012): • Code d’Athènes – Internationale ethische Richtlinien für die Öffentlichkeit (vgl. Code d’Athènes 2009), • Code de Lisbonne (vgl. Code de Lisbonne 2009), • Verhaltenskodex der de’ge’pol (vgl. de’ge’pol – Verhaltenskodex 2010), • Kriterienkatalog zum Qualitätsmanagement der de’ge’pol (vgl. Kriterienkatalog zum Qualitätsmanagement 2010), • ICCO-Stockholm-Charta (vgl. ICCO-Stockholm-Charta 2009), • Sieben Selbstverpflichtungen eines DPRG-Mitglieds (vgl. Sieben Selbstverpflichtungen eines DPRG-Mitglieds 2009), • DRPR – Richtlinie zur Kontaktpflege im politischen Raum (Vgl. DRPR – Richtlinie zur Kontaktpflege im politischen Raum 2009). Diese Kodizes und Richtlinien wurden in einer Onlinestudie mit ausgewiesenen Branchenvertretern (vgl. Rafat 2012, S. 223) untersucht, die die empirische Frage nach dem Qualitätsmanagement in der Politikberatungsbranche in den Mittelpunkt rückte. Aus der Untersuchung resultierte ein defizitäres normatives Selbstverständnis in der Beratungsbranche in moralischer und rechtlicher Hinsicht (vgl. Rafat 2012, S. 231). In einem weiteren Schritt wurden die Grundsätze und Standards einem Praxistest unterzogen, um die Praxistauglichkeit des Kriterienkatalogs zu überprüfen (vgl. Rafat 2012, S. 174–225). Im Folgenden werden daher die Stärken der vorhandenen Kodizes und Richtlinien – nicht aber die identifizierten Schwächen (vgl. Rafat 2012, S. 150–153) – basierend auf den empirischen Erkenntnissen und normativen Vorüberlegungen aufgenommen und reformuliert. Dabei orientiert sich die hier vertretene Position in rein funktionaler Hinsicht an Benteles Unterscheidung der Funktionen von Kodizes und Richtlinien, die den Sinn, die Existenz und die Relevanz für das Berufsfeld begründen. Demnach können den

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Moralische und rechtliche Standards Ethische Standards Unabhängigkeit Neutralität Objektivität Integrität und Loyalität Vertraulichkeit Wahrhaftigkeit Transparenz

Instrumentell-technische bzw. pragmatische Standards Prämissen für den Beratungsprozess Fairer Wettbewerb Seriöse Preisbildung Seriöse Werbung Vermeidung unvereinbarer Tätigkeiten

Fachliche Qualitätskriterien und Kompetenzen Politische Expertise Kommunikative Kompetenz Lösungskompetenz Strategisches Verständnis und Orientierung an Stakeholdern Fortbildung und fachliche Weiterentwicklung

Handwerkliche Qualitätskriterien im Beratungsprozess Konkrete Zielsetzung und Auftragsformulierung für den Beratungsprozess Klare Definition, Identifikation und Einsetzung von Ressourcen und Instrumenten Klare Kompetenzaufteilung der Verantwortlichkeiten und Zuständigkeiten mit dem Auftraggeber Sachgerechte Einsatzplanung Auftragssteuerung im gesamten Beratungsprozess Zuverlässigkeit der Leistung Kontinuierliche Beobachtung der Rahmenbedingungen im Beratungsprozess Kontinuierlicher Informationsaustausch mit dem Auftraggeber Systematische Dokumentation des Beratungsprozesses Transparentes Controlling der eigenen Dienstleistung

Abb. 1 Gliederung des Kriterienkatalogs

Kodizes und Richtlinien der Politikberatung mehrere Funktionen zugesprochen werden: 1) eine Orientierungsfunktion, insbesondere für Praktiker, 2) eine Reflexionsfunktion im Sinne eines „aus der Praxis für die Praxis“,

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3) eine Professionalisierungsfunktion als Nachweis der Verbesserung der Prozesse, 4) eine Legitimierungsfunktion des eigenen Handelns, die aus 5) der Demokratisierungsfunktion resultiert (vgl. Bentele 2009, S. 34).

3

Grundsätze und Standards einer professionellen Politikberatung

3.1

Moralische und rechtliche Standards

Moralische Standards sind universell verbindlich und unterliegen keiner kontextspezifischen Relativierung. Sie sind daher auch für die gesamte Branche der Politikberatung bindend – was analog zum positiven Recht gilt, das – zumindest in den liberal-demokratischen Staaten des Westens – diese universalistischen Prinzipien in sich aufgenommen hat. Diese moralischen Standards sind identisch mit den Prinzipien einer universalistischen Moral, die auch die Substanz der Menschenrechte und der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland ausmachen (Vgl. Grundgesetz Art. 1). Diese liegen des Weiteren der rechtlichen Ebene zugrunde, insofern diese an die verfassungsmäßige Ordnung im Sinne von Artikel 2 Absatz 1 des Grundgesetzes (d. h. das gesamte staatliche Recht) und an die Grundrechte und freiheitlichdemokratische Grundordnung zurückgebunden ist.

3.2

Ethische Standards

Unabhängigkeit • Politikberater dürfen keine Interessen verfolgen, die ihre Rolle als ein unabhängiger Berater beeinträchtigen könnten. • Politikberater haben ihre Mitarbeiter auf das Gebot und die Anforderungen einer unabhängigen Beratung hinzuweisen, insbesondere im Hinblick auf finanzielle und persönliche Beziehungen zu Auftraggebern. Sie beaufsichtigen ihre Mitarbeiter in dieser Hinsicht.8 Neutralität • Professionelle Politikberatung hat sich maßgeblich nach den Sachproblemen und -zielen des Auftraggebers zu richten. Politikberater sollen in ihrer Beratungstätigkeit eine persönlich möglichst unvoreingenommene, objektive und neutrale Analyse und Bewertung anstreben. Sie haben ihren Auftraggebern kritische Positionen und Situationen anzuzeigen, um frühzeitig Interessen- und Zielkonflikte zu vermeiden.9 8 Vgl. hierzu auch den Kriterienkatalog zum Qualitätsmanagement 2010, S. 40 und die ICCOStockholm-Charta 2009, S. 288. 9 Vgl. hierzu auch den Kriterienkatalog zum Qualitätsmanagement 2010, S. 40.

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Objektivität • Politikberater sollen den Anspruch der Objektivität aufrechterhalten, um ihre Kunden bei der Wahl der optimalen Kommunikationsstrategien und des optimalen Verhaltens zu unterstützen. • Politikberater sollen grundsätzlich eigenverantwortlich tätig sein und haben in Ausübung ihrer Tätigkeit keine Einschränkung ihrer Unabhängigkeit durch Erwartungen Dritter zu akzeptieren. Sie sollen eine unvoreingenommene und objektive Beratung durchführen.10 Integrität und Loyalität • In der Ausübung ihres Berufes haben Politikberater Aufrichtigkeit, Integrität und Loyalität zu beweisen. • Mit ihrer Arbeit stehen Politikberater im Dienste ihrer Auftrag- oder Arbeitgeber. Sie verpflichten sich, redliche Anwälte deren Interessen zu sein und sie vor Schaden zu bewahren. • Mit ihrer Arbeit sind Politikberater in das Wirken einer Organisation eingebunden. Sie haben loyal zu deren Zielen und deren Politik zu stehen.11 Vertraulichkeit • Politikberater haben alle Informationen und Unterlagen ihrer Auftraggeber mit größter Vertraulichkeit zu behandeln, sofern sie nicht im Rahmen der ihnen übertragenen Aufgaben eingesetzt werden. • Bei der Ausübung ihres Berufes haben Politikberater absolute Vertraulichkeit zu wahren. Sie haben das Berufsgeheimnis zu respektieren und keine Informationen weiterzugeben, die sie von früheren, gegenwärtigen oder potenziellen Auftragoder Arbeitgebern erhalten haben. Die Weitergabe solcher Informationen ist nur mit ausdrücklicher Zustimmung der betreffenden Auftrag- oder Arbeitgeber zulässig.12 Wahrhaftigkeit • Politikberater haben sich zur Wahrhaftigkeit gegenüber Auftraggebern, politischen Institutionen, den Medien und der Öffentlichkeit zu verpflichten. • Politikberater dürfen ausschließlich mit Informationen arbeiten, die nach bestem Wissen und Gewissen der Wahrheit entsprechen. Sie haben dabei auf Transparenz zu achten und die Verwendung falscher Angaben zu unterlassen. Bei der Ausübung ihrer beruflichen Tätigkeit haben sie den Namen ihres Auftraggebers bekannt zu geben, wenn sie für ihn tätig werden.

10

Vgl. hierzu auch die ICCO-Stockholm-Charta 2009, S. 288. Vgl. hierzu auch den Code de Lisbonne 2009, S. 281, die sieben Selbstverpflichtungen eines DPRG-Mitglieds 2009, S. 285 und die DRPR-Richtlinien zur Kontaktaufnahme im politischen Raum 2009, S. 299. 12 Vgl. hierzu auch den Kriterienkatalog zum Qualitätsmanagement 2010, S. 41 und den Code de Lisbonne 2009, S. 282. 11

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• Politikberater haben in sämtlichen Publikationen verwendete Quellen explizit auszuweisen, die sie nach den Geboten journalistischer Sorgfalt in Bezug auf ihre Authentizität überprüfen.13 Transparenz • In der Politikberatung sind Prozesse oft schwierig zu definieren und voneinander abzugrenzen. Politikberater müssen gemeinsam mit ihren Klienten/Auftraggebern Informationen ermitteln und austauschen, um Prozesse zu analysieren, zu planen, zu führen und zu verbessern. Zu diesen Informationen gehören Prozessfunktionen, Arbeitsschritte, Zeitvorgaben, Ressourcennutzung, Kostenvorgaben, Mitarbeiter, Frequenzen, Dokumentation, Fehlerquellen und Fehlerhäufigkeiten. • Politikberater müssen bereit sein, Klienten jederzeit Auskunft über die Informationen ihrer Beratungsprozesse zu geben. • Aktivitäten seitens der Politikberater müssen offen durchgeführt werden. Sie müssen leicht als solche erkennbar sein, eine klare Quellenbezeichnung tragen und dürfen Dritte nicht irreführen.14

3.3

Instrumentell-technische bzw. pragmatische Standards

3.3.1 Prämissen für den Beratungsprozess Fairer Wettbewerb • Politikberater haben die geistige Urheberschaft an Vorschlägen, Konzeptionen und Veröffentlichungen anderer zu achten und solches Material nur mit eindeutiger Quellenangabe zu verwenden. • Politikberater sollen bei Kooperationen, soweit es sich nicht um einen Kapazitätsausgleich handelt, gegenüber den Klienten die Projektverantwortlichkeit sowie Art und Umfang der Zusammenarbeit offen und klar darlegen. • Politikberater haben jeden unlauteren Wettbewerb mit Berufskollegen zu unterlassen.15 Seriöse Preisbildung • Politikberater haben Honorare zu berechnen, die durch die Art und den Umfang des Auftrags begründet und die vor Beginn der Beratungstätigkeit mit dem Klienten abgestimmt worden sind. • Politikberater haben Festpreisangebote nur für solche Projekte abzugeben, deren Umfang zu überblicken ist. Der Umfang und der Schwierigkeitsgrad der zu 13

Vgl. hierzu auch den de’ge’pol-Verhaltenskodex 2010, S. 34 und die ICCO-Stockholm-Charta 2009, S. 288. 14 Vgl. hierzu auch den Kriterienkatalog zum Qualitätsmanagement 2010, S. 41 und den Code de Lisbonne 2009, S. 281. 15 Vgl. hierzu auch den Kriterienkatalog zum Qualitätsmanagement 2010, S. 50, den Code de Lisbonne 2009, S. 284 und den de’ge’pol-Verhaltenskodex 2010, S. 36.

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lösenden Probleme sind präzise und für beide Vertragsparteien überschaubar und verbindlich zu beschreiben. • Politikberater sollen ihre Angebote so präzisieren, dass der Klient eindeutig erkennt, welche sonstigen Kosten neben dem Honorar in Rechnung gestellt werden.16 Seriöse Werbung • Politikberater sollen in der Werbung wettbewerbliche Zurückhaltung üben. Sie haben ihre Qualifikation einzig im Hinblick auf ihre Fähigkeiten und ihre Erfahrung zu präsentieren. • Politikberater sollen sich in der Darstellung ihrer Umsätze, Mitarbeiter, Tätigkeitsbereiche etc. an den augenblicklichen Stand halten. Die Darstellung entspricht den Grundsätzen der Sorgfalt, Klarheit und Wahrhaftigkeit. • Referenzen oder Beschreibungen von abgeschlossenen Projekten dürfen nur nach vorheriger Genehmigung des Wortlauts durch den Klienten veröffentlicht werden.17 Vermeidung unvereinbarer Tätigkeiten • Politikberater haben keine Aufträge für Tätigkeiten anzunehmen, die die Einhaltung der Berufspflichten und Mindeststandards berufsethischen und moralischen Handelns gefährden. • Politikberater sollen bei der Ausübung ihrer beruflichen Beratungs- und Vertretungstätigkeit auf die strikte Trennung zwischen ihrer beruflichen Tätigkeit einerseits und weiteren politischen Ämtern, Mandaten und Funktionen andererseits achten. • Politikberater dürfen ohne ausdrückliche Zustimmung der betroffenen Auftragoder Arbeitgeber keine sich widersprechenden oder miteinander konkurrierenden Interessen vertreten. • Politikberater dürfen ihrem Auftrag- oder Arbeitgeber die Dienste einer Gesellschaft oder Organisation, an der sie ein finanzielles, geschäftliches oder anderes Interesse haben, nur dann empfehlen, wenn sie diese Interessen vorher offengelegt haben.18

3.3.2 Fachliche Qualitätskriterien und Kompetenzen Politische Expertise • Politikberater haben nach Lösungen zu suchen, die dem Stand der Wissenschaft, der Entwicklung der Branche und der jeweiligen Aufgabenstellung in bester Weise gerecht werden.

16

Vgl. hierzu auch den Kriterienkatalog zum Qualitätsmanagement 2010, S. 51 und den Code de Lisbonne 2009, S. 282. 17 Vgl. hierzu auch den Kriterienkatalog zum Qualitätsmanagement 2010, S. 51. 18 Vgl. hierzu auch den Kriterienkatalog zum Qualitätsmanagement 2010, S. 48, den Code de Lisbonne 2009, S. 282 und den de’ge’pol-Verhaltenskodex 2010, S. 36.

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• Politikberater müssen die jeweils relevanten politischen Organisationen, Institutionen und Abläufe zur Entscheidungsfindung und Kommunikation sowie die konstitutiven Grundnormen, Abläufe von Gesetzgebungsverfahren, Geschäftsordnungen und Verfahrensregeln von Exekutive und Legislative kennen. • Politische Überzeugungen, Grundwerte und Weltanschauung sind wichtige Ausgangspunkte für die Arbeit der Politikberater. Sie sollen deutlich zwischen ihren eigenen politischen Ansichten und den politischen Zielen ihrer Beratung zu trennen wissen.19 Kommunikative Kompetenz • Qualifizierte Politikberatung stellt hohe Anforderungen an die kommunikative Kompetenz und an die Fähigkeit, die Interessen der jeweiligen Stakeholder/ Anspruchsgruppen zu analysieren und daraus Handlungsempfehlungen abzuleiten. • Politikberatung muss fähig sein, die spezifische politische Expertise in zielgerichtete Kommunikationsmaßnahmen umzusetzen. Hierzu gehören einerseits gute Kenntnisse der Instrumente, die von der Politikwissenschaft und den Kommunikationswissenschaften bereitgestellt werden, andererseits persönliche Integrität und Kommunikationsfähigkeit im Auftritt und Dialog mit den Anspruchsgruppen.20 Lösungskompetenz • Politikberater sollten nur Aufträge übernehmen, für deren Bearbeitung die erforderlichen Fähigkeiten, Erfahrungen und Mitarbeiter bereitgestellt werden können. • Politikberater sollten die Verantwortung für Aufträge nur dann an Mitarbeiter übertragen, wenn diese die erforderliche fachliche und kaufmännische Qualifikation besitzen. • Politikberater sollen Lösungen suchen, die dem Stand der Wissenschaft, der Entwicklung der Branche und den Bedürfnissen des Klienten in bester Weise gerecht werden. Politikberater sollten daher alle Anstrengungen unternehmen, ihre Kenntnisse, Fähigkeiten und Verfahrenstechniken ständig zu verbessern und ihren Klienten die Vorteile dieser Verbesserungen uneingeschränkt zugänglich zu machen.21 Strategisches Verständnis und Orientierung an Stakeholdern • Politikberater haben die strategische Aufgabe, das komplexe Beziehungsgeflecht der zur Durchführung des Auftrags relevanten Anspruchsgruppen zu systematisieren und zu analysieren. • Um die Aufgabenstellung entsprechend der gegebenen strategischen Zielvorgaben zu erreichen, haben Politikberater alle relevanten Stakeholder und ihre spezifischen Interessen zu recherchieren, zu identifizieren und auf ihre Relevanz hin zu analysieren.

19

Vgl. hierzu auch den Kriterienkatalog zum Qualitätsmanagement 2010, S. 38. Vgl. hierzu auch den Kriterienkatalog zum Qualitätsmanagement 2010, S. 39. 21 Vgl. hierzu auch den Kriterienkatalog zum Qualitätsmanagement 2010, S. 39. 20

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• Politikberater haben alle Akteure zu berücksichtigen, die als Stakeholder für das strategisches Ziel/den Auftrag Bedeutung haben oder gewinnen könnten. Fortbildung und fachliche Weiterentwicklung • Politikberater haben sich in ihrem Fachgebiet kontinuierlich auf dem aktuellen Stand der politischen Praxis und der für sie relevanten wissenschaftlichen Disziplinen zu halten. Sie haben ihre Kenntnisse, Fähigkeiten und Verfahrenstechniken stetig zu verbessern. • Insbesondere angemessene Maßnahmen zur Aus- und Weiterbildung, der Erwerb von Zusatzqualifikationen sowie die Nutzung der Fachliteratur sind Qualitätsmerkmale einer um die stetige Verbesserung ihrer Dienstleistung bemühten Politikberatung.22

3.3.3 Handwerkliche Qualitätskriterien im Beratungsprozess Konkrete Zielsetzung und Auftragsformulierung für den Beratungsprozess • Politikberater haben zu ermitteln, was als Ziel einer prozessorientierten Vorgehensweise vom Auftraggeber beabsichtigt ist. Dieses Ziel bildet dann die verbindliche Grundlage für die Aufgabenformulierung und Erarbeitung der Strategie sowie für deren Umsetzung. • Bei der Umsetzung von Public-Affairs- und Lobbying-Maßnahmen haben sich Politikberater an den konkreten Geschäftszielen ihres Auftraggebers zu orientieren. • Die Erfolgs- und Ergebnismessung hat sich an der Zielerfüllung klar definierter Prozessstufen zu orientieren. • Vor dem Beginn einer Zusammenarbeit sind die einzelnen Stufen und Ziele in enger Abstimmung mit dem Klienten zu definieren und in regelmäßigen Abständen zu überprüfen. • Auf Grundlage der definierten Ziele haben Politikberater die konkrete Aufgabenstellung zu erarbeiten und diese mit ihrem Klienten abzustimmen. Sie bildet die Voraussetzung für die Erarbeitung eines prozessorientierten Vorgehens. • Politikberater sollen als Hilfsmittel für die Auftragsformulierung Vorschläge für Prioritäten und Szenarien entwickeln, die zu situationsbedingten Alternativen führen können. Sie berücksichtigen ebenso externe wie interne Faktoren des Klienten.23 Klare Definition, Identifikation und Einsetzung von Ressourcen und Instrumenten • Politikberater müssen sich bewusst sein, dass Ressourcen wie Zeit, finanzielle Mittel und Personal klar definiert und eingeteilt werden müssen, um eine Strategie umzusetzen. • Politikberater haben ihren Klienten daher klare Hinweise und Empfehlungen zu geben, wie die von ihnen vorgeschlagenen Strategien durch entsprechenden 22

Vgl. hierzu auch den Kriterienkatalog zum Qualitätsmanagement 2010, S. 40. Vgl. hierzu auch den Kriterienkatalog zum Qualitätsmanagement 2010, S. 42.

23

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Mitteleinsatz umgesetzt werden können. Sie haben klare Empfehlungen zu geben, welche Ressourcen nicht verwendet werden sollen. • Politikberater haben geeignete Instrumente zur Umsetzung der Strategie unter Ausschöpfung aller relevanten Bereiche der Politikberatung und Politikvermittlung zu identifizieren und zu empfehlen.24 Klare Kompetenzaufteilung der Verantwortlichkeiten und Zuständigkeiten mit dem Auftraggeber • Politikberater haben mit Klienten und Mitarbeitern Verantwortungsbereiche und Zuständigkeiten für Arbeitsschritte und Projektinhalte zu vereinbaren. • Diese Vereinbarungen haben die Qualifikation der Teilverantwortlichen und die internen Betriebsabläufe zu berücksichtigen, und zwar sowohl in der Beratungspraxis als auch beim Auftraggeber. • Dem Klienten muss für alle Phasen und Teilbereiche eines Projekts ein Ansprechpartner genannt werden, dessen Erreichbarkeit für den Klienten während der Projektlaufzeit gesichert ist.25 Sachgerechte Einsatzplanung • Als Qualitätsmerkmal kann nur als sachgerechte Einsatzplanung eine solche gelten, die einen angemessenen und ordnungsgemäßen Ablauf der Beratung gewährleistet. • Zu den Elementen einer ziel- und sachgerechten Einsatzplanung gehören: – Kenntnisse über Klienten, Politik- und Themenfelder, – Informationen zur Qualifikation und zeitlichen Verfügbarkeit der Mitarbeiter, – Führungserfahrung des Projektleiters, – angemessene Terminplanung, – Einplanung von Zeitreserven.26

Auftragssteuerung im gesamten Beratungsprozess • Politikberater haben ein Auftragscontrolling zu gewährleisten, das den Beratungsprozess von der Kontaktaufnahme bis zur Nachbereitung umfasst. • Hierzu gehören: – die Erfassung, Verarbeitung und Aufbereitung von Informationen sowie die Erstellung neuer Informationen, die der Steuerung der Auftragserfüllung dienen, – die Kontrolle und nötigenfalls Korrektur des detaillierten Arbeitsplans mit allen Einzelaufgaben und Qualitätsanforderungen, – die angemessene Mitsteuerung der Beratungsprozesse durch den Auftraggeber,

24

Vgl. hierzu auch den Kriterienkatalog zum Qualitätsmanagement 2010, S. 45. Vgl. hierzu auch den Kriterienkatalog zum Qualitätsmanagement 2010, S. 47. 26 Vgl. hierzu auch den Kriterienkatalog zum Qualitätsmanagement 2010, S. 43. 25

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– die Beachtung der bei Auftragsannahme zur Prozess- und Erfolgskontrolle vereinbarten Maßnahmen, und zwar möglichst nicht nur nach dem Abschluss, sondern bereits während eines Projekts. • Politikberater haben ihre Auftraggeber von sich aus und ohne Aufforderung in regelmäßigen Abständen über den Fortgang der Auftragsdurchführung zu unterrichten, es sei denn, der Klient verlangt ausdrücklich eine andere Regelung. Die Unterrichtung muss so geschehen, dass dem Auftraggeber die Möglichkeit durchführungslenkender Weisungen bleibt. • Politikberater haben ein zeitgemäßes Verfahren der Projektplanung und des Projektmanagements einzusetzen, um den Einsatz der Instrumente und die Betriebsabläufe nach Maßgabe eines optimalen Kosten-Nutzen-Verhältnisses kontinuierlich zu beobachten und daraus Optionen der Steuerung abzuleiten.27 Zuverlässigkeit der Leistung • Können verbindlich vereinbarte Vorgaben nicht eingehalten werden, dann sollen Politikberater ihre Klienten so frühzeitig wie möglich über die Nichterfüllung informieren – und zwar unter Angabe der Gründe. • Politikberater haben eine Fristenkontrolle bei gesetzlichen und anderen auf Aufträge bezogenen Terminen zu gewährleisten (wie Gremiensitzungen, Zwischenpräsentationen, Berichtsabgabe etc.).28 Kontinuierliche Beobachtung der Rahmenbedingungen im Beratungsprozess • Politikberatung soll im Idealfall eine Dienstleistung sein, die die vom Klienten benötigte Beratung und Zulieferung bedarfsgenau, zum richtigen Zeitpunkt, im richtigen Umfang und in der erforderlichen Qualität am richtigen Ort zur Verfügung stellt. Zur Qualitätssicherung haben Politikberater daher ihr Vorgehen kontinuierlich den jeweils wechselnden Umständen anzupassen. • Politikberater haben einen optimalen Informationsfluss zu sichern und kontinuierlich die politischen Rahmenbedingungen und die jeweils relevanten Akteure zu beobachten, um ihre Beratungsleistung und die Beratungsprozesse zu optimieren. Dabei haben sie insbesondere zu beobachten: – das politische Umfeld und relevante Akteure, – die Konkurrenten des Auftraggebers und ihr Verhalten, – bei wirtschaftlichen Fragestellungen andere Marktteilnehmer und ihr Verhalten am Markt. • Politikberater haben ihre Beobachtungen ständig mit den vereinbarten Zielsetzungen abzugleichen, um eine Optimierung der empfohlenen Strategien zu erreichen. • Politikberater haben die so erhaltenen Vergleichs- und Lernergebnisse zu dokumentieren: Sie haben ihre Klienten sowie ihre Mitarbeiter entsprechend zu in-

27

Vgl. hierzu auch den Kriterienkatalog zum Qualitätsmanagement 2010, S. 44. Vgl. hierzu auch den Kriterienkatalog zum Qualitätsmanagement 2010, S. 45.

28

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struieren, um die angewandten Strategien für vergleichbare Fälle mittel- und langfristig zu optimieren.29 Kontinuierlicher Informationsaustausch mit dem Auftraggeber • Politikberater sollen den Informationsstand in Beratungsprojekten kontinuierlich durch Austausch mit dem Auftraggeber aktualisieren und verbessern. Sie haben regelmäßige Arbeits- und Projektbesprechungen durchzuführen.30 Systematische Dokumentation des Beratungsprozesses • Zur professionellen Politikberatung hat eine systematische und leicht verständliche Dokumentation zu gehören, die vor allem Kosten und Ressourcen, Aufwendungen, Aktivitäten und Termine verzeichnet. • Politikberater sollen ihre Tätigkeit in schriftlicher Vereinbarung mit dem Klienten in zwei Teilen präsentieren: – als Dokumentation in einem als Leitfaden zu gebrauchenden Projektplan oder Projekthandbuch, – als Dokumentation im Projektberichtswesen, das auf der Basis der Regelungen des Projektplans oder des Projekthandbuchs die Einzelschritte der Planung, Organisation und Ausführung belegt. Zu diesen Einzelschritten gehören Vorgaben von Zwischen- und Endberichtserstellung, von Meilenstein- und Endpräsentationen, Informations-, Beweis- und Lernfunktionen, Überwachung, Steuerung und Evaluation. • Politikberater haben Projekte durch Verwaltung von – Angebot, Planungsunterlagen, Statistiken, Freigaben, – Schriftwechseln, Sitzungsprotokollen und Vertragsänderungen, – Phasenberichten, Aktivitätsberichten, Terminberichten, Endberichten, Kostenbelegen, – sonstigen Projektunterlagen. – zu dokumentieren • Politikberater haben Dokumente nach Maßgabe des gesetzlichen Datenschutzes und den Vorschriften zur Speicherung von Daten zu verwalten.31 Transparentes Controlling der eigenen Dienstleistung • Politikberater haben anzuerkennen, dass politische Aktivitäten und Kommunikation als Teil des strategischen Managements für ihre Auftraggeber Faktoren betrieblicher Wertschöpfung darstellen. Politikberater sollen diesen betriebswirtschaftlichen Zusammenhang transparent machen und ihn als einen Bewertungsmaßstab ihrer Arbeit akzeptieren.

29

Vgl. hierzu auch den Kriterienkatalog zum Qualitätsmanagement 2010, S. 46. Vgl. hierzu auch den Kriterienkatalog zum Qualitätsmanagement 2010, S. 47. 31 Vgl. hierzu auch den Kriterienkatalog zum Qualitätsmanagement 2010, S. 48. 30

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• Politikberater haben davon auszugehen, dass die Begründung, die Steuerung und die Kontrolle von politisch-strategischen Aktivitäten und Kommunikation in Controlling-Systeme von Auftraggebern eingepasst werden müssen. • Politikberater sollen an der Weiterentwicklung von Methoden und Kennziffern für das Controlling ihrer Dienstleistungen teilnehmen. Politikberater haben ihre Verantwortung aber vorrangig darin zu sehen, neben der rein betriebswirtschaftlichen Bewertung die gesellschaftlichen und politischen Perspektiven gleichberechtigt in Anschlag zu bringen.32

4

Fazit

Der auf normativen Vorüberlegungen und empirischen Erkenntnissen fußende Kriterienkatalog für die Politikberatung ist als dreistufiger Kriterienkatalog angelegt, der moralisch-rechtliche, ethische und instrumentell-technische Standards und Prinzipien hierarchisch aufeinander bezieht. Er definiert einen ethischen Orientierungs- und Anspruchsrahmen und umreißt praktische Problembereiche. Erkenntnisse bezüglich Gestaltung, Geltung und Reichweite praxistauglicher Standards und Kriterien bilden die normative Substanz des Katalogs. Außerdem vereint er die Stärken vorhandener Kodizes und Richtlinien und beseitigt deren aufgedeckte Schwächen. Damit ist er der erste Kriterienkatalog dieser Art für die Politikberatung. Vor dem Hintergrund fortwährender Entwicklungs- und Lernprozesse in der Politikberatungsbranche muss der Katalog regelmäßig angepasst werden. Dieser Kriterienkatalog kann die Kernprobleme der Politikberatung nicht lösen, da er keiner institutionellen Anbindung und demzufolge auch keinen Sanktionsmechanismen untersteht, ohne die in der Berufspraxis kaum Verbindlichkeit zu erreichen ist. Er besitzt jedoch das Potenzial, das nötige Gewicht und eine entsprechende Akzeptanz in der Branche zu erlangen, wenn er im Laufe eines öffentlichen Diskurses über moralische und ethische Standards sowie Qualitätskriterien in der Politikberatung positiv evaluiert wird. Einbindung und Aufnahme des Katalogs in die Ausund Weiterbildung von Politikberatern/-innen sind weitere entscheidende Faktoren auf dem Weg zur Erlangung allgemeiner Akzeptanz und normativer Verbindlichkeit innerhalb der Branche. Überdies gilt es, den Kriterienkatalog als Bestandteil der Arbeitsverträge in den Unternehmen auf Auftragnehmerseite zu ergänzen und ihn durch die Auftraggeber als Bestandteil der Auftragsunterlagen heranzuziehen. Hinsichtlich der Akzeptanz der vorgestellten Grundsätze und Standards für die Politikberatung als übergreifendes Regelwerk auf Branchenebene müssen zunächst die Rahmenbedingungen gesetzt werden, damit dieser Katalog von den Branchenverbänden aufgenommen wird. Erst seine allgemeine Akzeptanz schafft die Voraussetzungen dafür, dass der Katalog verbindliche Norm wird und einheitliche Begrifflichkeiten und ein einheitliches Verständnis sichert. Vor diesem Hintergrund können die Mitgliedsunternehmen der Verbände in der Politikberatungsbranche, einzelne 32

Vgl. hierzu auch den Kriterienkatalog zum Qualitätsmanagement 2010, S. 49.

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Agenturen, diesen Kriterienkatalog als verbindliche Anlage zu jedem Arbeitsvertrag ihrer Mitarbeiter etablieren, einschließlich konkreter Sanktionsmechanismen bei Zuwiderhandlung. Andererseits liegt es in der Verantwortung der Auftragnehmer, diesen Katalog gegenüber dem Auftraggeber als eine Art Selbstverpflichtung kenntlich zu machen. Zudem kann der Auftraggeber selbst die Einhaltung des Kriterienkatalogs als Bestandteil der Auftragsunterlagen überwachen. Die arbeitsrechtliche Einbindung der katalogisierten Prinzipien und Standards wird hier als Garant für die Verbindlichkeit eines normativ gehaltvollen Katalogs angesehen – was Sanktionsmöglichkeiten bei Verstößen mit sich bringen würde. Nötiges Gewicht und breite Akzeptanz wird der Kriterienkatalog durch einen kritischen öffentlichen Diskussionsprozess gewinnen – das Resultat muss demnach für gut und tauglich befunden werden. Zielgruppenspezifische Formate gewährleisten dabei, dass eine solche Qualitätsdebatte in der Branche und mit relevanten Teilnehmern abläuft. Des Weiteren ist eine direkte Ansprache der Auftraggeber denkbar. Auf dem Weg zu Verbindlichkeit und Akzeptanz der Norm stellen Einbindung und Aufnahme des Katalogs in die Aus- und Weiterbildung von Politikberatern/-innen wesentliche Faktoren dar. Ein regelrechter Diskurs über Ethik und Qualität in der Politikberatung ist notwendige Bedingung für eine praktische Anwendung dieses Kriterienkatalogs in der Berufspraxis. Konsequenz könnte die Einführung eines Branchenzertifikats oder eine mit diesem Katalog zusammenhängende verbindliche Mitgliedschaft in einem Branchenverband sein. Umgekehrt bedeutet dies, dass diese moralischen und ethischen Standards sowie Qualitätskriterien nur eine Wirkung entfalten, wenn sie in einem Unternehmen konkret und auf die jeweiligen Bedingungen angepasst eingeführt werden, um dann einen bestimmten unmittelbaren Mehrwert zu erzielen.

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Partizipative Politikberatung Formate, Erfahrungen und Perspektiven Manuela Glaab

Inhalt 1 Einleitung: Zur Relevanz und Einordnung des Gegenstands . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Begriffsklärung und -diskussion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Vielfalt der Formate und Methoden partizipativer Politikberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Anforderungen, Potenziale und Grenzen partizipativer Beratungsformen . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Fazit: Perspektiven der Professionalisierung partizipativer Politikberatung . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zusammenfassung

Partizipative Politikberatung, die aktive Bürgerbeteiligung in den Mittelpunkt rückt, gewinnt zusehends an Bedeutung. Vielfach kann diese zur Entwicklung tragfähiger Problemlösungen beitragen, doch besteht ein normatives Spannungsverhältnis zwischen Responsivität und Handlungsautonomie der Politik. Partizipative Politikberatung, die sich vielfältiger, im Folgenden überblicksartig dargestellter Formate und Methoden bedient, muss hohen Anforderungen der Prozess- und Verfahrensgestaltung genügen. Deshalb beleuchtet der Beitrag neben den Potenzialen auch die Grenzen partizipativer Politikberatung, bevor abschließend deren Perspektiven einschließlich vorhandener Professionalisierungstendenzen aufgezeigt werden. Schlüsselwörter

Partizipative Politikberatung
Bürgerbeteiligung
Responsivität
Beratungsformate
Prozessgestaltung
Professionalisierung

M. Glaab (*) Institut für Sozialwissenschaften/Abteilung Politikwissenschaft, Universität Koblenz-Landau (Campus Landau), Landau in der Pfalz, Deutschland E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_9

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Einleitung: Zur Relevanz und Einordnung des Gegenstands

Partizipative Politikberatung kann sowohl auf der Angebots- als auch auf der Nachfrageseite einen Bedeutungszuwachs verzeichnen. Einerseits reagieren Politik und Verwaltung auf vorhandene Partizipationswünsche von Bürgerinnen und Bürgern, aber auch auf Forderungen der organisierten Zivilgesellschaft, die ihren Interessen und Anliegen Gehör verschaffen und sich aktiv an politischen Entscheidungsprozessen beteiligen wollen. Zunehmend werden daher informative, dialogische oder konsultative Beteiligungsverfahren angeboten (Glaab 2016). Weil Politik und Verwaltung mit deren Konzeption und Durchführung aber oftmals überfordert sind, wächst andererseits auch die Nachfrage nach Dienstleistungen und professionellen Beratungsangeboten in diesem Bereich. Zu konstatieren sind Professionalisierungstendenzen, da sich sogenannte Facilitators, darunter auf Bürgerbeteiligung spezialisierte gemeinnützige Organisationen, aber auch kommerzielle Dienstleister im diesem Beratungssektor zusehends etablieren (Nanz und Fritsche 2012, S. 16–22). Der vorliegende Beitrag fokussiert auf partizipative Politikberatung im engeren Sinne, welche die aktive Bürgerbeteiligung in den Mittelpunkt rückt. Die Forderung nach einer „Demokratisierung der Expertise“ (Saretzki 1997) ist in zwei wesentliche Begründungszusammenhänge einzuordnen. Zum einen steht hier die Frage der Belastbarkeit wissenschaftlichen Wissens bzw. der Bedarf eines „socially robust knowledge“ (Nowotny 2003) im Mittelpunkt. Expertenwissen wird demnach herausgefordert durch Laienwissen, das aber multiple, erfahrungsbasierte Perspektiven in den Beratungsprozess einbringt und so womöglich zu einem besseren, da problemlösungsadäquaten Beratungsergebnis beiträgt. Gleichzeitig verbindet sich damit die Erwartung, dass die Akzeptanz der unter Beteiligung der Zivilgesellschaft erarbeiteten Problemlösungen erhöht werden kann. Keineswegs zufällig hat sich das Spektrum partizipativer Beratungsformen zuerst im Bereich der Technikfolgenabschätzung bzw. Risikopolitik (Mayntz 1994, S. 18) entwickelt, da sich vielfach Widerstand gegen technologische Innovationen und Großprojekte formiert. Aufgrund der Reichweite der zu treffenden Entscheidungen und des prekären Umgangs mit Nicht-Wissen sieht sich die Wissenschaft hier regelmäßig mit der Frage nach der Belastbarkeit ihrer Analysen und Prognosen konfrontiert. Unterdessen entwickeln sich Nichtregierungsorganisationen (NGOs) in diesem Bereich zu wichtigen Netzwerkakteuren, die nicht nur Protest zu mobilisieren vermögen, sondern auch selbst Gegenexpertise vorzuweisen haben. (Martinsen 2006; Lengwiler 2008) Im weiteren Kontext ist diese Entwicklung einzuordnen in einen „Trend zur Öffnung des politischen Beratungsgeschehens in Richtung Öffentlichkeitsorientierung“ (Martinsen 2006, S. 139; auch Glaab und Metz 2006; Glaab 2011; Glaab 2013). Aufgrund der wachsenden Komplexität politischer Probleme bei gleichzeitiger Ressourcenknappheit und Steuerungsverlusten der Politik verlagert sich die Politikformulierung und -implementation zunehmend in den nicht-staatlichen oder semi-staatlichen Bereich. Nicht-hierarchische Policy-Netzwerke zwischen Staat, Gesellschaft und Wirtschaft gewinnen demnach an Bedeutung. An solchen netzwerkartigen Beziehungen, die sich als eine Form der „Gesellschaftsberatung“

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(Mayntz 1994) begreifen lassen, partizipieren neben Wissenschaftlern auch Verbände und Lobbygruppen sowie NGOs und Bürgerinitiativen. Es handelt sich dabei vorwiegend um sogenannte „kooperative Netzwerke“ (Mandell und Keast 2009), die vornehmlich auf den Austausch von Informationen, Expertise und Best Practices abzielen, wobei alle Beteiligten ihre Unabhängigkeit bewahren. Die Politik wird diese in vielen Fällen selbst initiieren und/oder eine Unterstützungsfunktion wahrnehmen, indem sie Ressourcen hierfür bereitstellt, das Netzwerkmanagement unterstützt und diese Foren gegebenenfalls institutionalisiert. Dies impliziert zugleich eine veränderte Stellung der wissenschaftlichen Politikberatung, deren Analysen und Prognosen nicht unhinterfragt Geltung beanspruchen können. Vielmehr wird zunehmend erkannt: „Die Publizität der Ergebnisse und die Transparenz ihres Zustandekommens sind Grundbedingung für das Vertrauen in wissenschaftliche Politikberatung, die im öffentlichen Auftrag handelt“ (BBAW 2008, S. 17). Indem das Beratungsgeschehen nicht länger allein Wissenschaftlern bzw. Fachexperten obliegt, sondern zivilgesellschaftliche Akteure einbezieht, wird somit auch dem Öffentlichkeitspostulat von Politikberatung Rechnung getragen. Bürgerinnen und Bürger wollen und sollen sich also an Politik beteiligen, doch werden von Zivilgesellschaft und Politik durchaus unterschiedliche Ziele hiermit verfolgt: Bürgerinnen und Bürger wollen sich einmischen und gehört werden. Die Politik will sie ansprechen und anhören, aber die eigene Handlungsautonomie wahren, also die Letztentscheidung dem repräsentativen System überlassen, welches hierfür auch die Verantwortung trägt. Daraus ergibt sich ein normatives Spannungsverhältnis, auf das im Folgenden näher einzugehen sein wird. Dazu bedarf es zunächst einer kritischen Begriffsklärung (Abschn. 2), um vor diesem Hintergrund die Formate und Methoden partizipativer Politikberatung (Abschn. 3) beleuchten zu können. Anhand der Anforderungen an die Prozessgestaltung werden schließlich die Potenziale und Grenzen skizziert (Abschn. 4) und ein Ausblick auf die Entwicklungsperspektiven geboten (Abschn. 5).

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Begriffsklärung und -diskussion

Der ohnehin schon „expandierende Begriff der Politikberatung“ (Siefken 2010, S. 129) erfährt angesichts der zunehmenden Bedeutung partizipativer Beratungsformen eine weitere Ausdifferenzierung. Die auch in diesem Bereich vorherrschende Begriffsvielfalt – die Rede ist von „partizipativer Politikberatung“ (Martinsen 2006), „Gesellschaftsberatung“ (Leggewie 2007) oder auch „politikbezogener Gesellschaftsberatung“ (Bertelsmann Stiftung 2011) – verweist zugleich auf die Notwendigkeit, eine Begriffsklärung vorzunehmen. Gemeinsam ist den genannten Begriffen, dass sie in die Sphäre politischer Deliberation einzuordnen sind, geht es doch „(. . .) in einem ganz allgemeinen Sinne [um] die argumentative Auseinandersetzung über Probleme, Zielvorstellungen und Handlungsperspektiven konkreter Politiken, um ‚gemeinwohlverträgliche‘ Lösungsoptionen zwischen unterschiedlichen Positionen auszuloten“ (Martinsen 2006, S. 138). Der Bürger nimmt hier eine Doppelrolle als Adressat und Akteur der

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Politikberatung ein (ebd., S. 139), da öffentlichkeits- und beteiligungszentrierte Formate unterschieden werden können. Erstere zielen vorwiegend auf die Information der Bürger bzw. die öffentliche Meinungs- und Willensbildung zu relevanten Vorhaben. Letztere setzen auf die aktive Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern, die ihr Wissen, ihre Erfahrungen und Positionen als „Experten in eigener Sache“ in Beratungsforen einbringen. Beide Zugänge sind jedoch inspiriert vom „Leitgedanken“ (ebd., S. 138), dass partizipative Politikberatung die Responsivität des politischen Systems erhöhen soll. Politik verhält sich responsiv, indem sie auf die im Beratungsprozess artikulierten Probleme reagiert, Themen aufnimmt, Informationen oder Lösungsvorschläge in die Politikformulierung einfließen lässt und letztlich kollektiv verbindliche Entscheidungen herbeiführt und umsetzt. Partizipative Politikberatung im engeren Sinne, welche die aktive Teilnahme von Bürgerinnen und Bürgern am Beratungsprozess in den Mittelpunkt rückt, gilt es zudem abzugrenzen von Formen gesellschaftlicher Selbstberatung, da sie – ähnlich wie die klassische Politikberatung im Spektrum des Political Consulting und des Policy Advice (Siefken 2010) – die Politik direkt adressiert (in vielen Fällen wird diese auch selbst Initiator oder Teilnehmer sein) und „Public Policies“ betrifft.1 Einer deliberativen Ausrichtung folgend, sind in vielen Beratungsformaten Fachleute oder Wissenschaftler am Diskurs bzw. Dialog mit den Bürgern und/oder Vertretern der Zivilgesellschaft beteiligt, um Wissensgrundlagen zur Verfügung zu stellen und zur Sachaufklärung beizutragen. Im weiteren Sinne zählen auch Formen der sogenannten „Gesellschaftsberatung“ (Leggewie 2007) oder „Öffentlichkeitsberatung“ (Schober und Römmele 2011) dazu, die den öffentlich geführten politischen Diskurs als Form der indirekten Beratung von Politik begreifen. Von herkömmlicher Öffentlichkeitsarbeit oder PR lässt sich dies u. a. dadurch abgrenzen, dass eine „Kommunikation auf Augenhöhe“ (Brettschneider 2016) angestrebt wird: Informationen sollen vermittelt und Argumente ausgetauscht werden, um die Bürgerinnen und Bürger zu befähigen, in den öffentlichen Diskurs oder Dialog mit Experten, Projektverantwortlichen und politischen Entscheidungsträgern einzutreten. In diesem Kontext stellt sich die – in der Forschung schon in den 1960er-Jahren kritisch aufgeworfene (Arnstein 1969) – Frage nach der politischen Reichweite und dem effektiven Einfluss von Bürgerbeteiligung. Dem partizipatorischen Paradigma zufolge ist diese als „Ziel und Wert an sich“ (Hoecker 2006, S. 9) zu begreifen, als Ausdruck einer lebendigen Demokratie wie auch eines emanzipatorischen Selbstverständnisses der Bürgerinnen und Bürger. Die stets freiwillige, aktive Teilnahme an Beteiligungsprozessen kann intrinsischen Motiven folgen, wird in vielen Fällen aber konkreter darauf gerichtet sein, Einfluss auf politische Entscheidungen zu nehmen, wie es die realistische Demokratietheorie und ein instrumenteller Begriff

Schober und Römmele (2011, S. 51–55) kennzeichnen diese daher auch als „politikbezogene Gesellschaftsberatung“ im Unterschied zur „bürgerbezogenen Gesellschaftsberatung“ (bspw. lokaler Initiativen oder Selbsthilfegruppen), die aus dem Spektrum der Politikberatung heraus- und in den Bereich der gesellschaftlichen Selbstberatung hineinfällt.

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politischer Partizipation postulieren (Kaase 1997).2 Aus beiden Perspektiven stellt jedoch die Ergebnisoffenheit der Beteiligungsverfahren eine Grundbedingung dar. Wenn der Dialog mit der Zivilgesellschaft zwar gesucht wird, in der Sache aber folgenlos bleibt, nährt dies den Verdacht, dass Beteiligungsangebote lediglich ein Instrument „symbolischer Responsivität“ (Geißel 2011, S. 162) darstellen oder eine Alibifunktion erfüllen („tokenism“). Daher wird in von staatlicher Seite geförderten Beratungsprozessen, deren Ergebnisse in aller Regel keine rechtliche Bindewirkung besitzen, vielfach die Gefahr erkannt, für strategische Zwecke der Politik instrumentalisiert zu werden. Leitbilder des „kooperativen“ oder „aktivierenden“ Staates betonen im Gegensatz dazu „bürgergesellschaftliche Autonomieansprüche“ (Klein et al. 2010, S. 50). NGOs, insbesondere Gruppierungen aus dem Spektrum von Protestbewegungen, entziehen sich daher – mit Rücksicht auf die eigene Glaubwürdigkeit und Mobilisierungsfähigkeit – oftmals der Einbindung in Dialog- oder Konsultationsprozesse.3 Das politisch-administrative System wird gleichwohl einen instrumentellen Ansatz partizipativer Politikberatung verfolgen, der in der Input-, Throughput- wie auch Output-Dimension von Politik einen Mehrwert verspricht: Grundlegend geht es darum, den Input der Bürgerinnen und Bürger nicht als Restriktion, sondern als Ressource zu begreifen. Da Problemlösungen in der Demokratie nicht nur sachadäquat sondern auch mehrheitsfähig sein müssen, sollen vorhandene Interessen, Problemdefinitionen und Lösungspräferenzen möglichst frühzeitig adressiert und aufgenommen werden. Auf diese Weise sollen die Transaktionskosten der „Politikherstellung“ (Sarcinelli und Tenscher 2008) reduziert – also Widerstände minimiert, Unterstützung und Akzeptanz hingegen maximiert – und zugleich auch die sachlichen Entscheidungsgrundlagen durch das eingebrachte Laienwissen verbessert werden. Partizipative Politikberatung verändert jedoch auch die Qualität politischer Prozesse (Throughput), indem sie einen Beitrag zu mehr Transparenz leistet, da Bürgerinnen und Bürger besser nachvollziehen können, wie Entscheidungen zustande kommen, wenn sie hierüber informiert und auch selbst darin involviert werden. Vor allem aber zielt partizipative Politikberatung instrumentell darauf ab, den Output von Politik zu optimieren, indem Bürgerinnen und Bürger als „Experten in eigener Sache“ an der Politikformulierung teilnehmen. Dadurch dass Expertenwissen durch erfahrungsbasiertes Wissen der Bürgerinnen und Bürger hinterfragt und geprüft wird, sollen verbesserte Problemlösungen erreicht werden. Zudem erlaubt die Pluralisierung von Expertise – sofern die Schnittstellen zum repräsentativen Entscheidungssystem funktionieren (siehe unten) – eine differenziertere Problemwahrnehmung und vermag so zusätzliche Problemlösungsalternativen aufzuzeigen. Die Problemlösungskapazität des Entscheidungssystems wird hierdurch ebenso wie die Zufriedenheit mit dessen Output potenziell erhöht. 2

Neben dem politischen Interesse stellt demnach das subjektive Vertrauen auf die Möglichkeit der politischen Einflussnahme („political efficacy“) eine wichtige Determinante politischer Partizipation dar (u. a. Kersting 2008, S. 14). 3 Ein prominentes Anschauungsbeispiel liefert das Mediationsverfahren zum Ausbau des Frankfurter Flughafens, da sich Projektgegner wie lokale Bürgerinitiativen und Umweltverbände nicht daran beteiligten, um ihre Autonomie zu wahren (Geis 2005).

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Vielfalt der Formate und Methoden partizipativer Politikberatung

Die Formenvielfalt im Spektrum der Beteiligungsverfahren mit ihren jeweiligen methodischen Ausdifferenzierungen ist kaum mehr zu überblicken und kann hier lediglich angedeutet werden (umfassender u. a. Kersting 2008; Nanz und Fritsche 2012). Ganz allgemein lassen sich diese anhand organisatorischer Merkmale (Dauer und Größe des Teilnehmerkreises, abhängig hiervon auch das Kostenvolumen) unterscheiden, außerdem anhand der Auswahlmethode des Teilnehmerkreises (Selbstselektion, Zufallsauswahl mit/ohne Nachrekrutierung, zielgruppenspezifische Rekrutierung) sowie des angewandten Modus der Kommunikation (Information der Teilnehmer, Artikulation von Interessen und Argumenten, Verhandeln, Deliberation) (Nanz und Fritsche 2012, S. 25–31). Merkmale wie diese kennzeichnen die Verfahrensqualität, lassen jedoch noch keinen Rückschluss auf die Funktionalität bzw. die politische Reichweite der jeweiligen Beteiligungsformate im Beratungsprozess zu. Mit Blick auf das Potenzial der „bürgerschaftlichen Einflussnahme“ nehmen Nanz und Fritsche eine Abstufung vor, die vom „individuelle(n) Nutzen und (der) Qualifizierung persönlicher Kompetenzen“, über die „Einflussnahme auf Öffentlichkeit und Gesellschaft“ sowie die „Konsultation und Stellungnahmen von Bürgerinnen und Bürgern“ bis hin zur „Mit-Entscheidung und Co-Governance“ reicht (ebd., S. 33–35). Im Bereich der hier vorrangig interessierenden, am deliberativen Demokratiemodell orientierten partizipativen Politikberatung haben sich neben sogenannten „Diskursverfahren“, die primär einen Verständigungsprozess bewirken sollen, auch „Verhandlungsverfahren“ etabliert, die darauf abzielen, möglichst eine verbindliche Einigung unter den Beteiligten, nicht aber einen rechtsverbindlichen Beschluss herbeizuführen (Martinsen 2006, S. 142). In eine ähnliche Richtung weist Kerstings (2008, S. 31–32) Unterscheidung zwischen „dialogischer Konsensfindung“ bei strukturellen, nicht unmittelbar zur Entscheidung anstehenden Konflikten und „diskursiver Entscheidungsvorbereitung“ bei latenten wie auch manifesten Konflikten. Zu den bekanntesten Formaten zählen einerseits Zukunfts- oder Open SpaceKonferenzen, im Rahmen derer „grundsätzliche Fragen der Gesellschaftsgestaltung“ (ebd., S. 31) diskutiert werden; andererseits Mediation, Planungszellen/Citizen Juries und Bürgerhaushalte, die einen stärker dezisiven Charakter aufweisen, die Letztentscheidung aber ebenfalls beim repräsentativen Entscheidungssystem belassen. Hier steht die Konsultation der Bürgerinnen und Bürger im Vordergrund, die ihre Expertise einbringen und konsensorientiert in Empfehlungen, Stellungnahmen und Gutachten fassen. Im weiteren Sinne lassen sich auch Verfahren der Bürgerbefragung – darunter Bürgerpanels, Webforen oder auch das „deliberative polling“4 Im Kern bezeichnet dies „a survey of a random and representative sample of respondents, both before and after they have had a chance to deliberate“ (Fishkin 2003, S. 128). Anders als in herkömmlichen Repräsentativbefragungen soll auf diese Weise ermittelt werden, „(. . .) what the public would think about the issue if it were motivated to become more informed and to consider competing arguments“ (ebd.).

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nach Fishkin (2003) – unter den Begriff der partizipativen Politikberatung subsummieren, die den Bürger als „Informationssubjekt“ (Kersting 2008, S. 29) adressieren und der Politik Daten zu relevanten Fragestellungen liefern. Als institutionalisierte Foren partizipativer Politikberatung können schließlich Bürgerbeiräte und Kommissionen gelten, die zu Zwecken des „Politikmonitoring“ (ebd., S. 30) eingerichtet werden. Darin sind Akteure der organisierten Zivilgesellschaft, mithin Partikularinteressen repräsentiert, die kontrollierend auf Politik und Verwaltung einwirken, indem sie ihren Sachverstand zu den sie betreffenden Politikfeldern einspeisen.5 Unter den beteiligungszentrierten Verfahren gilt es insbesondere jene Formate partizipativer Politikberatung in den Blick zu nehmen, die Vertreter der organisierten Zivilgesellschaft sowie Bürger und Bürgerinnen als „Experten in eigener Sache“ involvieren. Dabei handelt es sich klassischerweise um Verfahren und Methoden der Präsenzbeteiligung (Versammlungsöffentlichkeit), die jedoch zunehmend durch Online-Foren bzw. internetbasierte Kommunikation (Netzöffentlichkeit) ergänzt werden. Dem partizipatorischen Paradigma folgend wird eine möglichst zahlreiche, alle gesellschaftlichen Gruppen einschließende Bürgerbeteiligung angestrebt, so dass der Teilnehmerrekrutierung eine zentrale Bedeutung zukommt (siehe unten). In den am deliberativen Demokratiemodell orientierten Beratungsverfahren geht es aber um mehr als nur die Summe der Einzelmeinungen, nämlich um den offen und fair geführten Dialog, Reflexivität und die Verständigung über mögliche Kompromisse. Dialogische Konsensfindung wie auch diskursive Entscheidungsvorbereitung sind gleichermaßen hierunter zu subsummieren. Öffentlichkeitszentrierte Formen partizipativer Politikberatung, die auf die öffentliche Meinungs- und Willensbildung abzielen, bedürfen stets der medialen Vermittlung. Sie begreifen die Öffentlichkeit – in einer ebenfalls auf diskursive Bedingungen und deliberative Verfahren abhebenden Sichtweise – als „Arena kollektiven Lernens“ (Martinsen 2007, S. 62): Fakten und Argumente sollen ausgetauscht werden mit dem Ziel, die breitere Öffentlichkeit aufzuklären und bestehende Interessengegensätze problemlösungs- bzw. gemeinwohlorientiert zu überwinden. Gesellschaftliche und politische Kommunikationsprozesse sollen auf diese Weise miteinander verschränkt und öffentlich nachvollziehbar werden. Ein außergewöhnliches Anschauungsbeispiel für öffentlichkeitszentrierte partizipative Politikberatung liefert die sogenannte Sachschlichtung zu „Stuttgart 21“ (Brettschneider 2011; Geis 2012; Brettschneider und Schuster 2013). Diese fand nicht hinter verschlossenen Türen statt, wie es bei herkömmlichen korporativen Verhandlungsarrangements üblich ist, sondern wurde – im TV-Kanal Phoenix wie auch als Live-Stream im Internet – vollständig live übertragen: „Durch maximale Transparenz sollte es den Bürgerinnen und Bürgern möglich sein, die Argumente

5 Kersting (2008) fasst hierunter auch direktdemokratische Instrumente wie Initiativen und Referenden. Zum Spektum der Politikberatung lassen sich i. w. S. allenfalls die konsultativen, nicht jedoch die dezisiven Formen rechnen, da letztere dem repräsentativen System die Letztentscheidung entziehen.

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beider Seiten im direkten Aufeinandertreffen zu hören und zu bewerten“ (Brettschneider 2011, S. 42). Nach der vorangegangenen Eskalation des Konflikts um den Bahnhofsneubau ist die Schlichtung durchaus als geglücktes Experiment zu bewerten, da es gelang, einen komplexen Sachverhalt umfassend und sachorientiert unter den beteiligten Entscheidungsträgern, Projektverantwortlichen, Vertretern der Zivilgesellschaft und Experten zu diskutieren und einen Schlichterspruch zu formulieren, der konkrete, wenn auch nicht rechtsverbindliche Verbesserungsvorschläge enthielt (siehe etwa den sogenannten „Stresstest“). Heute steht „Stuttgart 21“ als Chiffre für die Erkenntnis, dass es Bürgerbeteiligung bei der Planung und Durchführung von Großprojekten frühzeitig und konsequent zu ermöglichen gilt, wenn deren Realisierung nicht durch Bürgerproteste gefährdet werden soll (Marg et al. 2013). Außergewöhnlich ist allerdings nicht nur die hohe mediale Aufmerksamkeit und die hierdurch erzielte Resonanz (Brettschneider 2011), sondern vor allem die Tatsache, dass eine durch die repräsentativen Institutionen längst entschiedene, aber dennoch hoch kontroverse Frage schlussendlich durch einen landesweiten Volksentscheid geklärt und bestehende Konflikte hierdurch bis auf Weiteres befriedet werden konnten. Auf welche Formate und Methoden partizipativer Politikberatung zurückgegriffen wird, variiert schließlich auch von Politikebene zu Politikebene: Auf europäischer und Bundesebene sind vielfach öffentliche Dialogverfahren zu finden, nicht selten räumlich entgrenzt in virtuellen Foren, die sich eher mit grundsätzlichen Zukunftsfragen6 und weniger mit konkret anstehenden Entscheidungen beschäftigen, wie dies auf lokaler Ebene gefordert und möglich ist. Ebenso ist auf Landesebene ein breites Spektrum dialogischer Verfahren vorzufinden, die auch zur „diskursiven Entscheidungsvorbereitung“ herangezogen werden.7 Partizipative Politikberatung im engeren Sinne, also unter aktiver Beteiligung der Zivilgesellschaft, bietet sich jedoch vor allem auf kommunaler Ebene an, wo konkrete, die Bürgerinnen und Bürger unmittelbar betreffende Fragen diskutiert und verhandelt werden können.

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Anforderungen, Potenziale und Grenzen partizipativer Beratungsformen

Dass eine „Demokratisierung der Expertise“ (Saretzki 1997) zu besser informierten Entscheidungen, tragfähigeren Problemlösungen und einer höheren Akzeptanz derselben beitragen kann, wird durch lokale Erfahrungen vielfach gestützt und durch So bspw. die auf eine Initiative der EU-Kommission zurückgehenden „Europäischen Bürgerkonferenzen“ zur Zukunft Europas (Freudenberger 2013) oder der von der Bundesregierung initiierte Dialog „Gut leben in Deutschland“ (2015 bis 2016); siehe https://www.gut-leben-indeutschland.de/DE/Ueber/der-dialog-im-ueberblick/_node.html. Zugegriffen am 01.09.2016. 7 Exemplarisch verwiesen sei hier auf die den Gesetzgebungsprozess begleitende Bürgerbeteiligung zum Transparenzgesetz in Rheinland-Pfalz, die aus insgesamt sieben Präsenzveranstaltungen und einer Online-Konsultation, einschließlich einer elektronischen Verbändeanhörung bestand (BeckerStrunk und Bimesdörfer 2016). 6

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die – bisher allerdings noch lückenhafte – empirische Forschung tendenziell bestätigt (Glaab 2016). Weitgehende Einigkeit herrscht indes darüber, dass die Prozess- und Verfahrensgestaltung hohen Anforderungen genügen muss und somit eine wesentliche Erfolgsbedingung darstellt. Je nach Zielrichtung des Beratungsprozesses – und der hierfür zur Verfügung stehenden zeitlichen, personellen und finanziellen Ressourcen – wird auch die Methodenwahl variieren. So lassen sich denn auch zahlreiche informative, dialogische und konsultative Formate sowie Spielarten hiervon unterscheiden, wobei nicht selten ein Methodenmix zur Anwendung kommt. Gleichwohl sind einige wesentliche Anforderungen an die Prozessgestaltung zu identifizieren: • Ziele und Rahmenbedingungen: Ziel und Zweck des initiierten Beratungsprozesses sollten von Anfang an klar definiert und offen gelegt werden. Gleiches gilt auch für dessen Ablauf, auf den sich die Beteiligten idealerweise gemeinsam verständigen. Gerade bei konkret anstehenden, umstrittenen Planungsvorhaben kommt es darauf an, verlässliche Ansprechpartner bzw. Prozessverantwortliche zu benennen, die mit einem eindeutig formulierten Mandat und entsprechenden Zuständigkeiten ausgestattet sind. In der Beratungspraxis wird Ergebnisoffenheit – schon aufgrund rechtlicher, finanzieller oder auch technischer Restriktionen – selten vollumfänglich gegeben sein, daher zählt ein realistisches Erwartungsmanagement hinsichtlich vorhandener Entscheidungsspielräume zu den grundlegenden Anforderungen an jegliche Form der partizipativen Politikberatung. Auf diese Weise lässt sich nicht nur Enttäuschungen oder gar Frustration auf Seiten der Bürgerinnen und Bürger vorbauen, auch einer einseitigen Instrumentalisierung zugunsten verdeckter machtpolitischer Akteursinteressen („Alibifunktion“) sind damit Grenzen gesetzt. • Information und Kommunikation: Möglichst selbstbestimmte, dem Beratungsziel angemessene Kommunikationsregeln und eine gemeinsame, allen Beteiligten verständliche Sprache sind von ausschlaggebender Bedeutung für das Gelingen dialogorientierter wie auch konsultativer Prozesse (u. a. Brettschneider 2016).8 Dabei kommt es nicht zuletzt auf die Argumentationsfähigkeit und die Verständigungsbereitschaft der Beteiligten an, weshalb genügend Raum für Lernprozesse geboten werden sollte. Damit alle Teilnehmenden über einen vergleichbaren Informationsstand verfügen und mit den involvierten Fachleuten und Experten auf Augenhöhe kommunizieren können, integrieren Verfahren partizipativer Politikberatung daher nicht selten Schritte der Informationsvermittlung. Bei konfliktbehafteten Themen kommt dem „joint fact finding“ (ebd., S. 227), d. h. einer systematischen, gemeinsam erarbeiteten Faktenklärung, essenzielle Bedeutung zu, da hierdurch ein Grundverständnis der vorliegenden, zumeist komplexen Problematik entwickelt und die Sachrationalität der zu führenden Debatte erhöht werden kann. Zudem ist eine neutrale Moderation vorteilhaft, die zwischen den unterschiedlichen Stakeholdern vermitteln und mögliche Konflikte entschärfen helfen kann, z. B. indem sie eine Verständigung über gemeinsame Bewertungskriterien konträrer Alternativen herbeiführt.

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Auch die beteiligten Fachleute und Experten stellt dies vor nicht unerhebliche Herausforderungen.

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• Transparenz und Öffentlichkeit: Im Blick auf die Öffentlichkeitsfunktion partizipativer Politikberatung – wie sie gerade deliberative Ansätze betonen – kommt der Transparenz von Beratungsprozessen besondere Relevanz zu. Sie sollten daher möglichst allen Interessierten zugänglich (Offenheit) oder wenigstens öffentlich nachvollziehbar (Publizität) sein (Glaab 2013). Neben den klassischen Massenmedien spielen hierbei die neuen Informations- und Kommunikationstechnologien eine zunehmend wichtigere Rolle. Den klassischen Massenmedien ist allgemein eine bedeutsame Vermittlungsfunktion zuzuschreiben, da sie ein disperses Publikum erreichen und so als Multiplikatoren wirken können. Insbesondere in der Startphase von Dialog- oder Konsultationsverfahren verspricht dies Vorteile, wenn es um die Rekrutierung von Teilnehmern und das Agenda-Setting geht, ebenso zum Abschluss der Beratungen, wenn die Ergebnisse bzw. Forderungen publik gemacht werden sollen. Damit verbindet sich auch die Erwartung, dass Medienöffentlichkeit den Responsivitätsdruck auf das repräsentative Entscheidungssystem erhöht (u. a. Marschall 2007). Schließlich übernehmen sie eine Kontrollfunktion, wenn sie über deren Umsetzung berichten und diese bewerten. Nicht zu übersehen ist allerdings, dass massenmediale Selektionsfilter und die Eigengesetzlichkeiten der Berichterstattung einen restriktiven Faktor darstellen (die wenigsten Beteiligungsoder Beratungsverfahren dürften als ebenso berichtenswert eingestuft werden wie die oben erwähnte „Sachschlichtung“ zu Stuttgart 21). Im Unterschied dazu lässt sich durch den Einsatz digitaler Medien, die zudem interaktive Anwendungen erlauben, eine (prinzipiell) unbegrenzte Reichweite bei vergleichsweise geringen Transaktionskosten erzielen. Aber auch dies birgt medienspezifische Restriktionen: Obwohl digitale Medienumgebungen als beratungsaffin zu qualifizieren sind, da sie genuin wissensbasiert und interaktiv sind, also Information plus Dialog ermöglichen, erscheint ein zu großer Optimismus hinsichtlich deren Einsatzmöglichkeiten unangebracht (Meyer und Bieber 2007). Zum einen garantieren Internetforen nicht automatisch Bedingungen der Diskursivität, Informationsbreite, Chancengleichheit, Themenoffenheit und Kontinuität (u. a. Bieber 2003; Büffel 2007). Zum anderen fällt die Resonanz auf Online-Beteiligungsangebote – nicht zuletzt aufgrund technischer und kognitiver Nutzungsbarrieren – oftmals niedriger aus als erwartet. Allgemein empfiehlt es sich daher, Online- und Offline-Methoden in Beratungsprozessen zu kombinieren, also Räume für die Versammlungs- wie auch die Netzöffentlichkeit zu schaffen. Schließlich ist anzuraten, zumindest phasenweise nicht-öffentlich zu kommunizieren, um den Teilnehmern einen geschützten Raum für eine offen geführte Debatte zu bieten. • Repräsentativität und Pluralität: Partizipative Politikberatung zentriert in erster Linie auf den von der Zivilgesellschaft geleisteten Input. Den Rekrutierungsmethoden (Nanz und Fritsche 2012, S. 26–29; zu Online-Foren siehe Karlsson 2012) kommt somit eine erhebliche Bedeutung zu, damit eine gewisse Repräsentativität oder jedenfalls Pluralität der Expertise gewährleistet werden kann. Beratungsforen können für die gesamte organisierte wie nicht organisierte Bürgerschaft (Selbstselektion) oder für ausgewählte Bürgerinnen und Bürger (Zufalls- oder quotierte Stichprobe) geöffnet werden. Aufgrund der hier nur angedeuteten ungleichen Beteiligungschancen ressourcenstarker und -schwacher

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Bevölkerungsteile (Geißel 2012) bedarf es besonderer Anstrengungen, wenn partizipative Politikberatung einen repräsentativen Bevölkerungsquerschnitt erreichen will. Aber auch eine zielgruppenspezifische und/oder niedrigschwellige Ansprache garantiert keine Teilnahmebereitschaft, sondern muss vielfach durch zusätzliche Anreize oder Gratifikationen gefördert werden (z. B. Aufwandsentschädigungen oder Freistellungen durch den Arbeitgeber bei mehrtägigen Planungszellen). • Responsivität und Schnittstellen zum politisch-administrativen System: Insbesondere jene Beratungsprozesse, die zur diskursiven Entscheidungsvorbereitung beitragen sollen, gilt es zu einem möglichst frühen Zeitpunkt im Politik-Zyklus, bevorzugt in der pre-legislativen Phase zu terminieren (Kersting 2008, S. 227), da hier die Gestaltungsspielräume am größten sind. So kann dem „Beteiligungsparadox“ (Brettschneider 2016, S. 226) – das öffentliche Interesse ist anfangs gering und kulminiert erst dann, wenn die Projektplanung bereits weit vorangeschritten ist oder schon umgesetzt wird – entgegengewirkt werden. Zudem bedarf es funktionierender Schnittstellen zum politisch-administrativen System (z. B. in der Regierungszentrale oder dem federführenden Ministerium), damit die informalen, zumeist nur temporär eingerichteten Beratungsforen Gehör finden können. Auf längere Sicht können sich daraus auch Netzwerkstrukturen entwickeln. Schließlich gilt es den Responsivitätsaspekt auch in prozeduraler Hinsicht zu berücksichtigen: Wer den Sachverstand von Bürgerinnen und Bürgern aktiviert, weckt zugleich die Erwartung, dass die Vorschläge Berücksichtigung finden. Wenn Beratungsergebnisse nicht berücksichtigt werden, bedarf dies der Begründung. Der im Bereich von Bürgerhaushalten bereits vielfach praktizierte Dreischritt – „Information – Konsultation – Rechenschaft“ (Neunecker 2016, S. 205) – sollte daher zum Standard erhoben werden.

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Fazit: Perspektiven der Professionalisierung partizipativer Politikberatung

Partizipative Politikberatung beinhaltet ein normatives Spannungsverhältnis, das aus den hiermit verbundenen Responsivitätserwartungen resultiert. In einem inputorientierten Verständnis kommt es vor allem darauf an, Bürgerinnen und Bürger als „Experten in eigener Sache“ an Politikberatung teilhaben und effektiv mitwirken zu lassen. Outputorientiert lässt sich dies ebenso begründen, da die Problemlösungskapazität des repräsentativen Entscheidungssystems durch die Pluralisierung der Expertise erhöht werden kann. Dabei zielen Dialog- wie auch Verhandlungsverfahren – dem deliberativen Ansatz folgend – auf eine an der Sache interessierte, argumentative Verständigung über gemeinwohlorientierte Lösungen. Politik und Verwaltung eröffnet sich hierdurch ein Weg, zu besser informierten und akzeptierten Entscheidungen zu gelangen, ohne dass sie auf die Berücksichtigung der Beratungsergebnisse verpflichtet wären. In der Beratungspraxis hat sich eine große Vielfalt partizipativer Beratungsverfahren und -methoden entwickelt. Wie gezeigt wurde, erweist sich bereits die Teil-

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nehmerrekrutierung als aufwändig. Dabei hängt die Beteiligungsbereitschaft nicht allein vom öffentlichen oder individuellen Interesse, sondern ebenso von der Prozessqualität ab. Informale Beteiligungsverfahren erfordern nicht nur erhebliche zeitliche, personelle und finanzielle Ressourcen, die es möglichst effizient einzusetzen gilt. Eine erfolgreiche Prozessgestaltung bedarf auch eines spezifischen, in Politik und Verwaltung oftmals nicht abrufbaren Know-Hows. Daher wächst der Bedarf an professioneller Beratung und Dienstleistungen in diesem Bereich. Vor allem im Bereich der systematischen Evaluation von Beteiligungsverfahren besteht jedoch noch erheblicher Nachholbedarf. Erste Erkenntnisse liefert die Evaluationsforschung (u. a. Busse und Schneider 2015; Range und Faas 2016), die aufzeigt, wie wissenschaftlichen Standards entsprechend evaluiert werden kann (Evaluationskriterien und -designs, Vorgehensweisen bei der Datenerhebung u. ä.). Die empirischen Ergebnisse gewährleisten eine Erfolgskontrolle, lassen aber auch Rückschlüsse auf Erfolgsbedingungen von Beteiligungsverfahren zu und ermöglichen es so, aus vorhandenen Erfahrungen oder Best Practices zu lernen. Mit professioneller Unterstützung können methodische Standards in Leitfäden und konkrete Handlungsanweisungen einfließen. Dazu gibt es erste praktische Ansätze und auch teilweise institutionalisierte Verfahren (zu verweisen wäre etwa auf den sogenannten „Planungsleitfaden“ des Staatsministeriums Baden-Württemberg (2014)). Die Überlegungen in diesem Bereich gehen – angesichts vielfältiger lokaler Widerstände gegen Planungs- und Bauvorhaben – verstärkt in Richtung einer systematischeren Verzahnung formaler Planfeststellungsverfahren mit informalen Beteiligungsverfahren (weiterführend Vetter et al. 2013). Dies wird die Nachfrage nach partizipativer Politikberatung voraussichtlich noch weiter erhöhen.

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Partizipative Politikberatung

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Demokratische Teilhabe in einer digitalen Gesellschaft Christina Tillmann, Ralph Müller-Eiselt und Sarah Fischer

Inhalt 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Die drei Säulen der Demokratie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Nutzen und Wirkung von Bürgerbeteiligung in direktdemokratischen und deliberativen Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Potenziale der Digitalisierung für die drei Partizipationswege . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Herausforderungen der Digitalisierung für demokratische Teilhabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zusammenfassung

Der folgende Beitrag analysiert, wie sich demokratische Teilhabe in einer digitalen Gesellschaft verändert. Dazu nimmt er staatlich ermöglichte Wege der Partizipation in den Fokus und erläutert, welche Potenziale und Herausforderungen sich durch die Digitalisierung für deliberative, direktdemokratische und repräsentative Verfahren ergeben. Digitale Elemente in Beteiligungsprozessen haben das Potenzial, mehr interessierte Bürger zu erreichen. Für eine breitere Teilhabe insbesondere sozial benachteiligter Bürger, die sich zuvor nicht beteiligt haben, bedarf es jedoch passgenauer Gestaltungsformen, die zielgruppen- und anlassgerecht eingesetzt werden können. Schlüsselwörter

Digitalisierung · Bürgerbeteiligung · Teilhabe · Deliberativ · Demokratie

C. Tillmann (*) · R. Müller-Eiselt · S. Fischer Bertelsmann Stiftung, Gütersloh, Deutschland E-Mail: [email protected]; [email protected]; sarah.fi[email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_52

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Einleitung

In Berlin bringen 100.000 Bürger im Internet ihre Vorschläge für die Gestaltung des Tempelhofer Felds ein. In München informieren sich Bürger schnell und einfach online über das neue Bürgerbegehren „Raus aus der Steinkohle“. Und im australischen Bundesstaat New South Wales loggen sich Wähler mit Wahlnummer und PIN in ein Online-Portal ein, um dort ihre Stimme zur Parlamentswahl abzugeben. Auch in Deutschland wird die Stimmabgabe über das Internet diskutiert, zum Beispiel im Landtag in Schleswig-Holstein nach einem Tiefstand der Wahlbeteiligung bei der Kommunal- und Europawahl 2013. Grund für diese Entwicklungen sind sich verändernde Erwartungshaltungen der Bürger und ein grundlegender Wertewandel in unserer Gesellschaft. Über 80 % der Deutschen wünschen sich heute mehr Mitspracherecht in der Politik. Sie wollen eingebunden sein, mitdiskutieren und Entscheidungen selbst treffen (Dräger et al. 2014). Sie möchten sich punktuell einbringen zu den Themen, die sie interessieren, und sich nicht (mehr) verbindlich und dauerhaft an Parteien binden (Kneuer 2013, S. 8). Zudem ändern sich die Erwartungen an Politik und Verwaltung, denn die Digitalisierung durchdringt alle Lebensbereiche der modernen Gesellschaft. Sie verändert, wie wir uns informieren, kommunizieren, arbeiten, lernen und zusammenleben – und auch, wie wir uns politisch beteiligen wollen. Eine Vielzahl und Vielfalt an Informationen ist über das Internet schnell und einfach zugänglich, ebenso leicht ist es möglich, sich zu vernetzen und auszutauschen. 78 % der Deutschen nutzen das Internet (Initiative D21 2016), 68 % mittlerweile auch mobil (DIVSI 2016). Vor diesem Hintergrund entstehen neue Erwartungen an Information, Transparenz und Teilhabe in einer modernen Demokratie, die durch die größere Zugänglichkeit, Mobilität und Flexibilität der zunehmend digitalisierten Lebenswelt geprägt wird. Diesen neuen Erwartungen an mehr und andere Teilhabe kann wiederum durch die Digitalisierung der Demokratie begegnet werden. Die Digitalisierung ist also gleichzeitig Treiber von Veränderung und mögliche Antwort auf diese Entwicklung. Denn über das Internet entstehen neue Partizipationsmöglichkeiten. Sie versprechen mehr Beteiligung, zeit- und ortsunabhängigen Zugang zu Informationen, öffentlichen Dienstleistungen sowie größere Transparenz von Entscheidungsprozessen. Gleichzeitig werfen sie aber auch Fragen auf: Können persönliche Daten hinreichend geschützt werden? Haben alle Bürger die notwendigen Kompetenzen für neue Formen der Beteiligung oder verschärft die Digitalisierung sogar die soziale Spaltung? Anhand verschiedener Formen der Online-Beteiligung ergründet dieser Beitrag, wie sich die Demokratie durch den Einfluss der Digitalisierung verändert und zeigt Potenziale und Herausforderungen auf. Der begrenzte Rahmen verlangt einen Fokus auf ausschließlich von der öffentlichen Verwaltung initiierte bzw. ermöglichte Formen der Bürgerbeteiligung. Zunächst werden als Grundlage die verschiedenen Formen der Bürgerbeteiligung sowie ihnen generell zugeschriebener Nutzen und Wirkung skizziert. Danach werden die Potenziale der Digitalisierung und ihre positiven Auswirkungen auf die verschiedenen Partizipationswege dargestellt:

Demokratische Teilhabe in einer digitalen Gesellschaft

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deliberative Verfahren, direktdemokratische Verfahren und repräsentative Verfahren. Abschließend geht der Beitrag auf die Herausforderungen ein, die die Digitalisierung für demokratische Teilhabe mit sich bringt und endet mit einem zusammenfassenden Fazit.

2

Die drei Säulen der Demokratie

Die eingangs erwähnten Beispiele, wie Bürger sich in einer modernen Demokratie beteiligen, können in drei Kategorien eingeteilt werden: Deliberative (dialogorientierte) Verfahren zeichnen sich dadurch aus, dass Bürger eine ausschließlich beratende Funktion haben. Sie bringen ihr Wissen, ihre Meinung und ihre Präferenzen in den politischen Willensbildungsprozess ein. Die Entscheidungen treffen dann aber die gewählten Vertreter oder die Verwaltung. Besonders auf kommunaler Ebene sind dialogorientierte Verfahren weit verbreitet, zum Beispiel in Form von Bürgerhaushalten, Planungszellen und Bürgerdialogen. Auf Landes- und Bundesebene beschränken sich solche Dialogformate hingegen bislang lediglich auf erste Versuche wie zum Beispiel den „Bürgerkompass“ als Bilanz zur Hälfte der Legislaturperiode in Sachsen (2012) oder den von der Bundeskanzlerin initiierten „Dialog über Deutschlands Zukunft“ (2012). Direktdemokratische Verfahren bieten Bürgern die Möglichkeit, Entscheidungen gewählter Vertreter über Volksbegehren (mittelbar) zu beeinflussen oder in Volksentscheiden selbst unmittelbar politische Entscheidungen zu treffen. Im letzteren Fall übernehmen sie für eine konkrete Fragestellung die Entscheidungsbefugnis von den gewählten Vertretern. Diese Verfahren sind auf kommunaler und Landesebene ein regulärer Bestandteil des politischen Repertoires. Dazu gehören etwa Bürgerbegehren zu öffentlichen Bildungseinrichtungen (z. B. Schulen und Kindergärten) oder Verkehrsprojekten auf kommunaler Ebene. Auf Landesebene gibt es zahlreiche Beispiele wie das Volksbegehren für Nichtraucherschutz in Bayern (2009/10) oder der Volksentscheid zum Erhalt des Religionsunterrichts an öffentlichen Schulen in Berlin (2009). Auf Bundesebene sind direktdemokratische Verfahren bisher nur für die Neugliederung des Bundesgebietes (Art. 29 GG) vorgesehen. Als repräsentative Verfahren betrachtet dieser Beitrag die politischen Wahlen auf kommunaler, Landes- und Bundesebene, mit denen Bürger die Entscheidungsmacht für eine Legislaturperiode an Repräsentanten delegieren.

3

Nutzen und Wirkung von Bürgerbeteiligung in direktdemokratischen und deliberativen Verfahren

Insbesondere vier Gründe sprechen aus Sicht der Politik und öffentlichen Verwaltung grundsätzlich dafür, deliberative Verfahren zu initiieren und direktdemokratische Verfahren zu ermöglichen, um jenseits der regelmäßigen Wahlen mehr Teilhabe der Bürger am politischen Prozess und konkreten Entscheidungen zu erreichen. Vor allem deliberative Verfahren gelten dabei als „Wachstumsbereich politischen

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Engagements“ und wichtige partizipative Ergänzung zu repräsentativen Verfahren (Roth 2014, S. 237). Ein wichtiger Vorteil von deliberativen Bürgerbeteiligungsverfahren ist, dass sie den Ausgleich gesellschaftlicher Interessen erleichtern. In Beteiligungsverfahren können sich zum einen Gruppen, die sonst unterrepräsentiert sind, Gehör verschaffen und ihre Präferenzen zu konkreten Sachthemen in den Entscheidungsprozess einbringen. Zum anderen ist es Bürgern möglich, die unterschiedlichen Interessen der relevanten Akteure zu einer konkreten Fragestellung besser nachzuvollziehen. Doch nicht nur unterschiedliche Interessen, auch Rahmenbedingungen politischer Entscheidungen können Bürger durch Beteiligungsverfahren besser verstehen. Auf diese Weise fällt ihnen die Akzeptanz politischer Entscheidungen leichter (Innes und Booher 2004, S. 422–423), gegebenenfalls sogar solcher Entscheidungen, bei denen sie persönlich anderer Meinung sind. Eine auf diese Weise erhöhte Transparenz des politischen Prozesses könnte auch dazu beitragen, dass verloren gegangenes Vertrauen der Bürger in Politik und Verwaltung zurückgewonnen wird. Zudem können Beteiligungsverfahren auch die Ergebnisqualität politischer Prozesse steigern. Denn Bürger bringen so nicht nur ihre Interessen in den politischen Willensbildungsprozess ein, sondern auch ihr Wissen als Experten ihrer Lebenswelt. Damit ergänzen oder korrigieren sie die Perspektive von Politik und Verwaltung. Auf diese Weise können Beteiligungsverfahren neue und bessere Lösungen für gesellschaftliche Probleme hervorbringen (Innes und Booher 2004, S. 422 ff.). Positive Erfahrungen in Beteiligungsprozessen können Bürger zudem motivieren, generell politisch aktiver zu werden und sich für das Gemeinwesen zu engagieren. Vor diesem Hintergrund tragen Bürgerbeteiligungsverfahren also auch insgesamt dazu bei, die Demokratie zu stärken.

4

Potenziale der Digitalisierung für die drei Partizipationswege

Die Vorteile der Digitalisierung im Hinblick auf Zugang, Austausch und Transparenz von Informationen, die wir im Alltag erleben, können auch Bürgerbeteiligungsverfahren verbessern. Allerdings werden diese Möglichkeiten für die drei Partizipationswege bisher noch sehr unterschiedlich genutzt.

4.1

Digitalisierung und deliberative Demokratie

Bei deliberativen Bürgerbeteiligungsverfahren werden digitale Komponenten häufig eingesetzt, meist als Ergänzung zu klassischen Face-to-Face-Elemente? Zu den Erfolgsfaktoren deliberativer Verfahren gehören unter anderem eine klare Zielsetzung und Transparenz über den Prozess, Zugang und Aktivierung von Bürgern, die sich sonst nicht beteiligen, sowie ausreichende Ressourcen für die Konzeption und Umsetzung der Bürgerbeteiligung (Kubicek et al. 2011, S. 10–11). Digitale

Demokratische Teilhabe in einer digitalen Gesellschaft

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Komponenten bieten die Chance, deliberative Verfahren erfolgreicher durchzuführen und ihre positiven Auswirkungen auf die Demokratie zu verstärken. Online-Komponenten senken Zugangshürden und bieten so die Möglichkeit, dass mehr Bürger an Dialogen teilnehmen können. Bei Online-Verfahren können sie einfach und flexibel ohne zeitliche und örtliche Einschränkungen partizipieren. Auf diese Weise wird es vor allem deutlich leichter, an Beteiligungsprozessen auf Bundes- und Landesebene teilzunehmen (OECD 2003, S. 33). Auch Menschen, die zum Beispiel ungern vor einer großen Anzahl Menschen sprechen, können über das Internet besser aktiviert werden, weil sie die Möglichkeit haben, sich dort ausschließlich schriftlich zu äußern und einzubringen. So bieten Online-Beteiligungsverfahren gegenüber traditionellen Methoden die Chance, Zugangsbarrieren herabzusetzen. Sie können des Weiteren die Reichweite von Beteiligungsprozessen erhöhen. Die Diskussionen im Internet sind durch ihre schriftliche Form nachvollziehbar und erlauben es auch Bürgern, die sich nicht aktiv einbringen wollen, den Prozess zu verfolgen und sich mit dem Thema auseinanderzusetzen. Online-Verfahren ermöglichen es so, die positiven Effekte von Bürgerbeteiligung wie das bessere Verstehen und die Akzeptanz von Entscheidungen also auch bei denjenigen zu erreichen, die nicht aktiv am Prozess teilnehmen. Zudem können sich online sehr viele Menschen gleichzeitig mit ihren Ideen und Standpunkten einbringen. An der OnlineDiskussion zum Entwicklungs- und Pflegeplan für das Tempelhofer Feld in Berlin nahmen beispielsweise mehr als 100.000 Bürger teil. In deliberativen Präsenzverfahren schränken hingegen oft finanzielle und logistische Rahmenbedingungen die Anzahl der Teilnehmer ein. Mit Online-Verfahren lässt sich demnach die Effizienz von Bürgerbeteiligungsverfahren steigern. Beim Beteiligungsverfahren selbst bieten digitale Komponenten vor allem das Potenzial, die generelle Transparenz des Prozesses zu stärken (s. im Folgenden OECD 2003, S. 33). Digitale Anwendungen ermöglichen es, komplexe Informationen besser zu strukturieren: Politik und Verwaltung können den Bürgern Informationen auf unterschiedlichen Aggregationsebenen anbieten und diese auch untereinander verlinken. Zudem lassen sich Informationen grafisch aufbereiten, visualisieren und in Filmen oder Animationen präsentieren. Diese neuen Gestaltungsmöglichkeiten befähigen Bürger, die Informationen besser nachzuvollziehen und zu verstehen. Dies dürfte sich positiv auf die wahrgenommene Transparenz und in Folge auch auf die Akzeptanz von und Mitwirkung an Online-Beteiligungsverfahren auswirken. Neben einer erhöhten Transparenz bieten Online-Dialogplattformen im Rahmen von Beteiligungsverfahren auch Potenziale für eine bessere Kommunikation zwischen Bürgern und Verwaltung bzw. Politik. Die Plattformen ermöglichen vielfältige Kommentierungen und interaktive Dialoge. Beide Seiten haben durch die schriftliche Form der Debatten Gelegenheit, alle Informationen von Interesse nachzuvollziehen, zu verstehen und auf die Anliegen und Argumente einzugehen. Darüber hinaus erlauben die Plattformen eine effiziente Strukturierung des Dialogs zwischen Entscheidern und Bürgern. Der Bürgerinput kann thematisch gebündelt und den Entscheidern entsprechend aggregiert präsentiert werden. Auch Rückmeldungen an die Bürger lassen sich so mit begrenztem Aufwand organisieren.

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Gerade für den Zugang, die Transparenz des Prozesses sowie die Kommunikation zwischen den Beteiligten bieten Online-Komponenten, wenn sie in deliberativen Verfahren sinnvoll eingesetzt werden, vielfältige Verbesserungsmöglichkeiten für den Dialog von Politik und Verwaltung mit den Bürgern. Erfolgreiche Beispiele deliberativer Online-Bürgerbeteiligung • Stadtdebatte „Alte Mitte – Neue Liebe“ in Berlin In diesem deliberativen Prozess hatten Bürger die Möglichkeit, Ideen und Meinungen für die Gestaltung der Berliner Stadtmitte einzubringen. Innerhalb eines Jahres wurden mehrere Online-Dialoge mit Offline-Aktionen wie zum Beispiel einem partizipativem Theater, Ausstellungen und Bürgerwerkstätten kombiniert. In den Online-Dialogen konnten Bürger diskutieren, welche Nutzungsmöglichkeiten ihnen für die Berliner Mitte wichtig sind. Die Ergebnisse dieser Dialoge und der Offline-Aktionen flossen in zehn konkrete Bürgerleitlinien ein, die die Berliner Mitte unter anderem als einen öffentlichen, nicht-kommerziellen sowie verkehrsberuhigten und ökologisch nachhaltigen Ort definieren. Die Leitlinien wurden im Juni 2016 vom Berliner Abgeordnetenhaus angenommen. Das Deutsche Institut für Urbanistik (Difu) hat das Projekt positiv evaluiert und besonders gewürdigt, dass verschiedene Formate der Beteiligung zusammengespielt haben, polarisierte Haltungen überwunden wurden und so das Vertrauen in Partizipationsprozesse gestärkt werden konnte (http://stadtdebatte.berlin.de/). • Wohnumfeldgestaltung „Hohes Feld“ in Wennigsen (Niedersachsen) Dass Online-Verfahren eine breite Beteiligung erreichen können, zeigt dieses Beispiel aus der niedersächsischen Stadt Wennigsen: In einem in die Jahre gekommenen Wohnviertel, in dem zwei Drittel der Bewohner über 60 Jahre alt sind, wurden im Jahr 2012 Gestaltungsvorschläge für eine generationengerechte Erneuerung online gesammelt und darüber abgestimmt. Flankierend gab es Ortstermine und Arbeitsgruppen. 60 % aller Haushalte im betreffenden Viertel beteiligten sich an dem Verfahren. Auch für die Generation über 60 war das Internet ein selbstverständlicher Kanal der Beteiligung. Eine begleitende Umfrage ergab, dass 88 % mit dem Projekt zufrieden waren und 60 % das Rathaus nun positiver bewerteten. Das Projekt ist mit dem Preis für Online-Partizipation ausgezeichnet worden, gelobt wurden insbesondere die Kombination von Online- und OfflineKomponenten sowie die hohe Beteiligung vor allem der über 60-Jährigen (http:// www.beteiligungskompass.org/article/show/280/).

4.2

Digitalisierung und direkte Demokratie

Für direktdemokratische Verfahren wie Bürgerbegehren und -entscheide sind theoretisch ähnliche Vorteile wie bei deliberativen Ansätzen denkbar. Bürger könnten sich online einfach, umfassend und vielfältig etwa über ein Bürgerbegehren informieren und dann ohne viel Aufwand zeit- und ortsunabhängig über die E-ID-Funktion ihres Personalausweises teilnehmen und ihre Unterstützung

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ausdrücken. Dieses Potenzial der Digitalisierung für die direktdemokratischen Verfahren lässt sich allerdings bislang nicht realisieren, denn die Unterzeichnung eines Bürgerbegehrens oder die Abstimmung bei einem Bürgerentscheid können bislang nicht online erledigt werden. Derzeit besteht in vielen Bundesländern nur die Möglichkeit einer sogenannten Amtseintragung, bei der sich die Bürger in eine Unterstützerliste auf dem zuständigen Amt eintragen müssen. Damit werden in Deutschland sehr hohe Anforderungen an die Stimmabgabe in direktdemokratischen Verfahren gestellt. Im Vergleich zu anderen Ländern, die direktdemokratische Verfahren standardmäßig über die freie Unterschriftensammlung (z. B. auf der Straße) durchführen, ist die Amtseintragung eine deutsche Besonderheit (Rehmet 2016). Sie erweist sich jedoch gerade in Flächenländern als hohe Hürde, die notwendige Anzahl der Unterschriften und somit das Quorum für die Durchführung eines direktdemokratischen Verfahrens innerhalb der gesetzten Frist zu erreichen. Anlässlich eines Gesetzesentwurfs der Fraktion der GRÜNEN im Brandenburgischen Landtag wurde diskutiert, Bürgern in Zukunft zu ermöglichen, ein entsprechendes Formular online abzurufen, auszudrucken und dann unterschrieben einzusenden. Dies könnte ein Zwischenschritt auf dem Weg zur vollständigen Digitalisierung des Verfahrens sein. Die technische Voraussetzung für direktdemokratische OnlineVerfahren existiert mit der E-ID-Funktion des Personalausweises zwar bereits. Bisher hat aber nur etwa ein Drittel der Bürger, die den neuen Personalausweis besitzen, diese Funktion freischalten lassen (Fründt 2015). Die Bundesregierung hat sich in der Digitalen Agenda jedoch die weitere Verbreitung der E-ID-Funktion zum Ziel gesetzt. Die Basis für eine (ggf. schrittweise) Einführung direktdemokratischer Verfahren über das Internet ist somit zumindest gelegt.

4.3

Digitalisierung und repräsentative Demokratie

Ebenso wie bei den direktdemokratischen Verfahren gibt es auch für repräsentative Wahlen in Deutschland noch keine Möglichkeit, diese online durchzuführen – im Gegensatz zu anderen Ländern wie Australien, Estland oder der Schweiz. Dabei böte digitale Unterstützung durchaus auch hierzulande das Potenzial, mehr demokratische Teilhabe zu ermöglichen. Die Option der Stimmabgabe über das Internet (I-Voting) könnte insbesondere die Allgemeinheit der Wahl, und damit einen der Wahlgrundsätze, stärken. Das Potenzial für eine höhere Wahlbeteiligung durch I-Voting entsteht vor allem durch seine zeitliche und örtliche Unabhängigkeit. Diese Flexibilität wünschen sich immer mehr Menschen und der Anstieg der Briefwahl in den letzten Jahren belegt den Bedarf nach flexiblen Wegen der Stimmabgabe eindrücklich (Der Bundeswahlleiter 2014). Eine Chance für mehr Beteiligung ist I-Voting vor allem bei Gelegenheitswählern, die bei jeder Wahl neu entscheiden, ob sie zur Urne gehen. Diese Wählergruppe könnte durch die geringeren Hürden einer Stimmabgabe über das Internet mobilisiert werden. Hinweise darauf gibt eine repräsentative Umfrage des Instituts für Demoskopie Allensbach (2015, S. 59). 43 % der Gelegenheitswähler würden

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demnach I-Voting nutzen, wenn es diese Option bei Bundestagswahlen gäbe. Vor allem bei nachgeordneten Wahlen mit weniger großem öffentlichem Interesse könnten Gelegenheitswähler mit der I-Voting-Option zur Wahl animiert werden. Denn dort sind es oft schon geringe Hürden, die sie von der Stimmabgabe im Wahllokal abhalten. Die Umfrage zeigt zudem, dass I-Voting nicht nur ein Thema für die gut gebildete Oberschicht ist, sondern auch die breite Mittelschicht und Bürger mit mittlerem Bildungsgrad anspricht. In der breiten Mittelschicht geben 42 % der Wahlberechtigten an, auf jeden Fall oder wahrscheinlich ihre Stimme online abzugeben, sobald dies möglich ist (Allensbach 2015, S. 58). Vor allem Jüngere (unter 44 Jahren) halten Wahlen über das Internet aus Gründen der Bequemlichkeit und Zeitersparnis für eine gute Sache (66 %). Mehr als die Hälfte von ihnen (52 %) würde die Möglichkeit nutzen, wenn sie online wählen könnten. Bei den über 60-Jährigen sind es deutlich weniger, aber immerhin noch 35 % der Befragten, die Wahlen über das Internet für eine gute Sache halten, und 19 %, die online ihre Stimme abgeben würden (Allensbach 2015, S. 52, 58). Diese Unterschiede zwischen Jung und Alt gibt es auch in den Ländern, in denen I-Voting bereits zum Einsatz kommt (Serdült et al. 2015). Alter und Bildung verlieren allerdings als Einflussfaktoren an Relevanz, wenn man die Internetaffinität berücksichtigt. Junge und gebildete Menschen zeichnen sich typischerweise auch durch stärkeres Vertrauen in das Internet und eine höhere Kompetenz im Umgang mit Computern und dem Internet aus als der Durchschnitt der Bevölkerung. Sie nutzen demnach I-Voting nicht, weil sie jung und gebildet sind, sondern weil sie eine höhere Affinität zum Internet haben (Serdült et al. 2015, S. 29). Auch für Deutschland zeigt sich: je höher der Grad der Internetnutzung, desto höher die Zustimmung zu I-Voting (Allensbach 2015). Da Jungwähler mittlerweile als „Digital Natives“ gelten und die heutigen Internetvielnutzer älter werden, ist anzunehmen, dass Internetnutzung und -kompetenz auch in älteren Wählergruppen zunehmen werden. Dies lässt erwarten, dass die gesamtgesellschaftliche Zustimmung zu I-Voting steigen wird. Neben der Allgemeinheit der Wahl müssen auch die anderen Wahlgrundsätze bei einer Stimmabgabe über das Internet abgesichert sein. Dazu gibt es international bereits gute Lösungen und auch in Deutschland werden verschiedene Überlegungen angestellt: Verschlüsselungstechniken haben das Potenzial, eine geheime Wahl zu sichern. Die Gleichheit der Wahl lässt sich gewährleisten, indem ein (doppeltes) PIN-System die Stimmabgabe verifiziert und zuverlässig sicherstellt, dass alle Stimmen richtig ausgelesen und gezählt werden. Wähler erhalten außerdem mehr Kontrolle über ihre Stimme. So haben sie zum Beispiel in Australien oder Estland schon heute die Möglichkeit, ihre Stimme auch noch nach Abgabe zu prüfen und im Zweifel durch nochmalige Wahl zu überschreiben (IVote 2016). Gelingt es, Rahmenbedingungen zu schaffen, in denen die Wahlgrundsätze abgesichert und auch die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts erfüllt sind, kann I-Voting perspektivisch eine gute Ergänzung zur Urnen- und Briefwahl werden. Sein Potenzial zur Verbreiterung demokratischer Teilhabe ist jedenfalls gegeben und sollte wenn möglich gehoben werden.

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Herausforderungen der Digitalisierung für demokratische Teilhabe

Den Potenzialen der Digitalisierung für mehr politische Teilhabe stehen jedoch auch wesentliche Herausforderungen gegenüber. Vor allem Aspekte des Datenschutzes und der Chancengerechtigkeit in einer digitalisierten Gesellschaft spielen dabei eine Rolle. Datenschutzfragen sind derzeit die größte Hürde für die zukünftige Entwicklung des I-Votings in Deutschland. Das Bundesverfassungsgericht hat hohe Anforderungen an ein verfassungskonformes I-Voting gestellt. So müssen nicht nur Manipulationen ausgeschlossen und sichergestellt sein, dass Stimmen nicht mehrfach ausgezählt werden, sondern auch der Prozess der Stimmenauszählung für die Bürger nachvollziehbar sein. Um diese Vorgaben einzuhalten, müssen noch Lösungen entwickelt werden, für die es jedoch bereits Vorbilder aus Ländern gibt, in denen I-Voting schon eingesetzt wird. Eine sehr grundsätzliche Herausforderung ist zudem – bei allen drei Wegen der Partizipation – die soziale Selektivität der Beteiligung und die Frage, wie sich die Digitalisierung darauf auswirkt. Bereits heute ist unsere Demokratie sozial gespalten. Sowohl bei Wahlen als auch an direktdemokratischen und dialogorientierten Verfahren nehmen sozial besser gestellte Bürger (z. B. gemessen an Einkommen und Bildungsstand) häufiger teil als sozial schlechter gestellte Bürger. Diese sind in der demokratischen Willensbildung signifikant unterrepräsentiert (Geißel et al. 2014, S. 494). In der Tendenz zeigt sich: Je prekärer die Lebensverhältnisse sind, desto geringer ist die Wahlbeteiligung. Soziale Ungleichheit führt damit zu einer politischen Ungleichheit. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob digital unterstützte Beteiligungsverfahren dazu beitragen können, bestehende Ungleichheiten abzuschwächen oder diese gar verstärken. In der repräsentativen Demokratie führt die Möglichkeit, seine Stimme auch online abzugeben, insofern zu einer breiteren Beteiligung, als dass diese Option potenziell Gelegenheitswähler und die breite Mittelschicht anspricht. Allerdings scheinen sich durch die bisherigen Beteiligungsformate kaum Bürger aus der Unterschicht mit niedrigem Bildungsniveau zusätzlich mobilisieren zu lassen. So zeigt die repräsentative Umfrage des Instituts für Demoskopie Allensbach, dass die Nutzungsbereitschaft von I-Voting in der Unterschicht mit 26 % deutlich geringer ausfällt als in der Ober- und Mittelschicht (39 % bzw. 42 %, Allensbach, 2015, S. 58). Zudem halten 41 % der Befragten mit hohem Bildungsniveau Online-Wahlen für eine gute Sache, bei den Befragten mit niedrigem Bildungsniveau sind es hingegen nur 17 %. Ein ähnliches Bild zeigt sich bei deliberativen Verfahren. Während etwa ein Viertel der Befragten aus der Oberschicht (27 %) schon einmal einen Verbesserungsvorschlag online bei der Gemeinde eingereicht hat, taten das nur 0,8 % aus der Unterschicht. Generell sehen Befragte aus der Oberschicht mehr Chancen in der Digitalisierung für die Demokratie und sind ihr offener gegenüber (43 %) als Befragte aus der Unterschicht (17 %). Vor diesem Hintergrund hinterfragen Kritiker die Repräsentativität und infolgedessen auch die Legitimität von Online-Beteiligungsverfahren (Voss 2014, S. 16). Die ungleich verteilte Resonanz unterstreicht

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jedenfalls zweifellos die Herausforderung, in Zukunft Wege zu finden, über die auch sozial benachteiligte Gruppen für Möglichkeiten der Online-Beteiligung gewonnen werden können. Die Gründe für eine mangelnde Beteiligung sozial schlechter gestellter Bürger sind bei Online-Verfahren ähnlich wie bei traditionellen Verfahren. Sie kennen die Partizipationsmöglichkeiten meist nicht oder sind nicht ausreichend über sie informiert. Zudem lassen sie sich durch Zugangsbarrieren leichter demotivieren (Weiß 2013, S. 284). Auch wenn solche Hürden durch zeit- und ortsunabhängige Nutzung von Online-Beteiligungsverfahren verringert werden, bleibt die Beteiligung an Online-Dialogen aufwendig. Denn neben der Zeitinvestition müssen eine Vielzahl an Informationen verarbeitet sowie eigene Kommentare formuliert und eingebracht werden. Bei Bürgern mit geringem Bildungsgrad kommen unter Umständen kognitive Barrieren hinzu, wenn sie komplexe Informationen nicht hinreichend verstehen oder eigene Ansichten nicht klar genug ausdrücken können. Unabhängig vom sozialen Hintergrund ist eine fehlende Selbstwirksamkeitserwartung ein wichtiger Grund, warum Bürger nicht an Beteiligungsverfahren – egal ob online oder offline – teilnehmen. Haben sie den Eindruck, dass sie keine Veränderung bewirken können, weil z. B. die Verbindlichkeit in der Politik und der Verwaltung fehlt, dann beteiligen sie sich nicht (Weiß 2013; Bertelsmann Stiftung 2011; Roth 2014, S. 238). Im Hinblick auf Online-Beteiligungsverfahren kommen zudem noch fehlende Digitalkompetenzen als Grund hinzu, warum einige Bürger die Angebote im Internet nicht wahrnehmen. Insgesamt nutzen also vor allem eher jüngere, internetaffine, gut informierte und politisch interessierte Menschen mit hohem Bildungsgrad und Einkommen die Potenziale des Internets für politische Teilhabe. Diejenigen, die sich jenseits des Internets für Politik interessieren, tun dies auch im Internet. Umgekehrt werden diejenigen, die sich offline über einen längeren Zeitraum nicht beteiligt haben, es in der Regel auch online nicht tun (Kneuer 2013, S. 17–18; Masser et al. 2013, S. 92). Digitale Komponenten in Beteiligungsverfahren einzusetzen reicht allein nicht aus, um auch diejenigen zu mobilisieren, die sich zuvor nicht beteiligt haben. Die Herausforderung für zukünftige digitale Angebote besteht darin, sie passend zum jeweiligen Anlass und zielgruppenadäquat umzusetzen, um so auch die Bürger jenseits der bereits Interessierten und Engagierten zu erreichen.

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Fazit

Ausgehend von sich verändernden Erwartungen der Bevölkerung in einer zunehmend digitalisierten Welt analysierte dieser Beitrag, inwiefern die Digitalisierung mit Blick auf verschiedene Formen von Partizipation mehr demokratische Teilhabe ermöglichen kann. Dazu wurden die Potenziale sowie Herausforderungen für deliberative, direktdemokratische und repräsentative Partizipationswege in den Blick genommen. Mit Blick auf die Auswirkungen der Digitalisierung für die demokratische Teilhabe lassen sich zusammenfassend drei Schlussfolgerungen ziehen:

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Erstens: Digitale Komponenten in Beteiligungsverfahren ermöglichen mehr Bürgern die Teilhabe am politischen Prozess. Der Teilnehmerkreis von Online- und Offlineverfahren ist nicht deckungsgleich (Vowe 2014, S. 42): Während mit klassischen Formen eher ältere, weniger internetaffine Bürger erreicht werden, können die Angebote im Internet tendenziell auch eher jüngere, internetaffinere Menschen mobilisieren. Digitale Beteiligungsformate sind demnach eine gute Ergänzung zu bisherigen Angeboten. Diese Chancen digitaler Bürgerbeteiligung werden in Deutschland bei weitem noch nicht ausgeschöpft. Sie könnten nicht nur bei deliberativen, sondern auch bei direktdemokratischen und repräsentativen Partizipationsprozessen in Kombination mit klassischen Formaten ein breiteres Spektrum von Bürgern erreichen, die sich jedoch tendenziell dadurch auszeichnen, dass sie gut gebildet, gut informiert und an politischen Themen interessiert sind. Das Potenzial dazu zeigt sich exemplarisch beim I-Voting, das vor allem Gelegenheitswähler nutzen würden, wenn sie die Möglichkeit hätten. Sie beteiligen sich häufig aus logistischen, zeitlichen oder anderen praktischen Gründen nicht an traditionellen Verfahren, sodass Online-Angebote durch einfachen Zugang und ihre Orts- und Zeitunabhängigkeit für diese Zielgruppe eine attraktive Alternative wären. Zweitens: Die Teilhabe-Unterschiede zwischen sozial besser und schlechter gestellten Bürgern spiegeln sich auch bei der Partizipation im digitalen Raum wider. Der Wunsch nach mehr Teilhabe, der in der Bevölkerung weit verbreitet ist (Dräger et al. 2014, S. 7), wird längst nicht von allen auch in die Tat umgesetzt. Digitale Beteiligungsverfahren können bislang kaum sozial benachteiligte Gruppen mobilisieren, die sich bisher nicht oder selten beteiligt haben. Genau wie bei Offline-Beteiligung sind für die Teilhabe an Online-Verfahren bestimmte Ressourcen und Fähigkeiten notwendig. Hinzu kommt hier die zusätzliche Anforderung, kompetent im Umgang mit digitalen Medien und vor allem dem Internet zu sein, sodass auch die Internetaffinität über Nutzung oder Nichtnutzung entscheidet. Diese Gründe führen dazu, dass Online-Beteiligungsverfahren, zumindest wenn sie offen und selbstrekrutierend angelegt sind, das Problem der unterschiedlichen Beteiligungsniveaus in den Bevölkerungsschichten nicht grundlegend und umfassend lösen können (Kneuer 2013, S. 19). Allein über Online-Angebote lassen sich politikferne Bürger nicht mobilisieren. Drittens: Es bedarf zielgruppenspezifisch gestalteter Beteiligungsangebote und übergeordneter bildungspolitischer Maßnahmen, um das Problem der sozial gespaltenen Demokratie anzugehen. Digitale Beteiligungswege bieten Bürgern die Chance, sich ohne viel Aufwand für ein politisches Thema zu engagieren. Damit möglichst viele Menschen dazu motiviert werden können, sollten Online-Beteiligungsverfahren jedoch zielgruppenspezifischer gestaltet werden und dabei die Bedürfnisse der Bürger in den Mittelpunkt stellen. Intelligent eingesetzte digitale Anwendungen lassen sich zum Beispiel nutzen, um Beteiligungsoptionen bei unterschiedlichen Zielgruppen bekannt zu machen: verschiedene Sprachversionen können dabei helfen, Sprachbarrieren zu überwinden, personalisierte Informationen reduzieren Komplexität und schnelle Rückmeldungen an Bürger bieten Chancen, deren Selbstwirksamkeitsempfinden zu steigern. Damit solche Maßnahmen wirken können, braucht es jedoch unbedingt auch systematische bildungspolitische Anstrengungen, die die

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Digitalkompetenz aller Bürger fördern. Entsprechende Angebote sollten schon in der Schule ansetzen, schließlich hat sich die Internetaffinität als entscheidender Faktor für die tatsächliche Nutzung von Online-Beteiligungsverfahren erwiesen. Der Einsatz digitaler Technik darf in der Demokratie kein Selbstzweck sein. Gut gestaltet und sinnvoll eingesetzt können digitale Beteiligungswege aber einen wertvollen Beitrag leisten, den durch die Digitalisierung unaufhaltsam angestoßenen gesellschaftlichen Wandel mitzugestalten, auf sich verändernde Erwartungen der Bürger einzugehen und die Demokratie so zukunftsfähig zu machen.

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Demokratische Teilhabe in einer digitalen Gesellschaft

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Teil II Ressourcen und Akteure der Politikberatung

Politikberatung von innen Karl-Rudolf Korte

Inhalt 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Die Regierungszentrale als Drehkreuz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Politikberatung und Politikmanagement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Informationsmanagement als Teil der Politikberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Politikberatung durch Machtmakler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zusammenfassung

Politikberatung meint im Allgemeinen die Hinzuziehung wissenschaftlichen Expertenwissens durch politische Funktionseliten oder Fachbeamte. Tr€ager der Politikberatung sind meist spezialisierte Forschungs- und Beratungsinstitute, die in Deutschland oft €uber Beir€ate oder Kommissionen in die politischen Entscheidungsverfahren miteinbezogen werden. Nur selten wird allerdings ber€ucksichtigt, dass im politischen Normalbetrieb auch Fachwissen genutzt wird, das innerhalb eines Regierungsapparates zur Verf€ugung steht. Der Beitrag setzt sich mit diesem Aspekt der Politikberatung auseinander und skizziert die zentralen Formen einer Politikberatung von innen. Schlüsselwörter

Politikmanagement · Machtmakler · Informationsmanagement · Informalit€at · Bundeskanzleramt

K.-R. Korte (*) Universit€at Duisburg-Essen, Duisburg, Deutschland E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_11

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K.-R. Korte

Einleitung

Das Politikmanagement verleiht einer Regierungszentrale ihre Steuerungsf€ahigkeit. Dies gilt f€ ur die Koordination der wichtigen politischen Akteure (Kanzler/Kanzlerin, Bundesminister, Fraktion etc.) ebenso wie f€ur die Prozesse des politischen Systems (Gang der Gesetzgebung, Koordination der politischen Institutionen mit Veto-Macht etc.). Dabei sind stets Sach- und Machtfragen ineinander verwoben (Korte und Fröhlich 2009). Immer vermischen sich sachliche Überlegungen mit machtpolitischen Absichten und persönlichen Profilierungss€uchten. Nur wer mit diesem Zusammenhang kalkulierend und vorausschauend agiert, kann Politikmanagement aktiv betreiben, gehört es doch grunds€atzlich zur Politik und bildet gleichzeitig das Rohmaterial der Politikberatung innerhalb einer Regierungszentrale. Die Politikf€ahigkeit der Berater und Beraterinnen ist ausschlaggebend f€ur ihre Qualit€at. Dabei kommt es darauf an, Verst€andnis und Kenntnis €uber die Verwobenheit von Sach- und Machtfragen zu besitzen. Die jeweiligen Entscheidungen des Politikmanagements, das Tun und Lassen der Regierungen, sind abh€angig von den Informationsgrundlagen der Regierenden. So wird die politische Lageanalyse in der Regierungszentrale zum Fundament jedweder Regierungssteuerung (Korte und Grunden 2013). Politikberatung von innen bedeutet kluges und effizientes Wissensmanagement mit den Ressourcen, die einem Regierungsapparat zur Verf€ugung stehen. Dies setzt einen sich permanent ver€andernden Informationsfluss voraus, denn gerade in Regierungszentralen ist Information eine Machtressource (Korte 2012, S. 93–96; R€ub 2011). An der Spitze der Informationspyramide soll idealtypisch der Kanzler oder die Kanzlerin stehen. Die Informationen, die die Spitze erreichen, sind gefiltert und selektiert durch die hausinternen Prozesse. Rund zwei Drittel dieser Nachrichten sind öffentlicher Natur. Die Exklusivit€at solcher Informationen liegt nicht im Inhalt der Nachricht, sondern in der Fr€uhzeitigkeit und Schnelligkeit ihres Zugangs (Mertes 2003, S. 62). Wenn die Informationen als Grundlage einer politischen Lageeinsch€atzung so wichtig sind, dann stellt sich die Frage nach dem Webmuster einer Lageanalyse und Problemdeutung. Nach welchen Kriterien erstellt ein politischer Spitzenakteur eine Risikoeinsch€atzung? Damit r€uckt die Thematik des Informations- und Kommunikationsmanagements ins Zentrum des Regierens und der Politikberatung (Grunden 2009).

2

Die Regierungszentrale als Drehkreuz

Das Bundeskanzleramt ist das Drehkreuz des Kanzler-, Ressort-, Kollegial-, Parteiund Koalitionsprinzips (Korte und Fröhlich 2009, S. 73 ff.; Florack und Grunden 2011). Unter dem Aspekt des operativen Regierens bilden der Regierungschef und das Bundeskanzleramt das Zentrum der Core Executive (Rhodes und Dunleavy 1995; Florack 2013, S. 21–98). Von hier aus erfolgt die Koordination der Exekutive, die immerhin rund 25.000 Beamte und Angestellte in den Bundesministerien und

Politikberatung von innen

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Bundesbehörden umfasst (König 2015, S. 404). Das Kanzleramt ist ein Sekretariat der Bundesregierung. Gleichzeitig stellt es gegen€uber den Ressorts kein „Überministerium“ dar. Es hat kein Weisungsrecht gegen€uber den Fachministerien (Busse und Hofmann 2010, S. 58 ff.; Knoll 2004). Diejenigen Chefs des Kanzleramtes, die nicht beamtete Staatssekret€are waren, sondern der Bundesregierung angehörten, titulierten sich stets als „Bundesminister f€ur besondere Aufgaben“, ohne Portefeuille. Im Verh€altnis zum Bundestag und zum Bundesrat hat das Kanzleramt die gleichberechtigte Kompetenz der Einbringung von Gesetzentw€urfen gem€aß Art. 76 des Grundgesetzes. F€ur die Zuleitung dieser Gesetzesentw€urfe der Bundesregierung ist das Kanzleramt zust€andig. Der Organisationsplan erschließt weitere T€atigkeitsfelder des Bundeskanzleramtes. Im Kanzleramt arbeiten heutzutage etwa f€unfhundert Personen. Jeder politische Machtwechsel hatte personalpolitische Konsequenzen (Hirscher und Korte 2001; König 2001; Niclauß 2015; Murswieck 2015). Zu einer sichtbaren Ausweitung und Partei-Politisierung des Personalbestandes kam es unter Kanzleramtschef Horst Ehmke (SPD) (1969–1972) in der ersten Amtszeit von Bundeskanzler Brandt. Von der Aufstockung des Personalbestandes um beinahe 100 Prozent erhoffte sich Ehmke eine striktere Planungsmöglichkeit des Regierens. Eine personelle Ausweitung setzte auch im Zuge der deutschen Einheit sowie nach dem Machtwechsel von 1998 ein. Das Kanzleramt gliedert sich in einen Leitungsbereich und sogenannte Arbeitsebenen (Korte 1998, S. 31 ff.; Knoll 2004; König 2015, S. 231 ff.; Florack und Grunden 2011). Zum Leitungsbereich gehören neben dem Bundeskanzler die jeweiligen Staatsminister beim Bundeskanzler sowie die ihnen zugeordneten Leitungsst€abe und persönlichen B€uros. Die Leitung des Bundeskanzleramtes nimmt der Chef des Bundeskanzleramtes als Schnittstelle von Verwaltung und Politik wahr. An seinem Aufgabenbereich kann man die Doppelfunktion des Kanzleramtes ablesen: Zentrale und Sekretariat der Bundesregierung und des Kabinetts sowie gleichzeitig Behörde des Bundeskanzlers. § 16 und § 21 der Gesch€aftsordnung der Bundesregierung beschreiben die Aufgaben des Chefs des Bundeskanzleramtes. Dieser nimmt damit eine wichtige Schl€usselstellung ein: Er bereitet die Kabinettsitzungen vor, an denen er auch selber teilnimmt. Er setzt die Tagesordnung fest. Kurz – er organisiert die Beschlussfassung und Durchf€uhrung der Regierungsarbeit. Er ist f€ur die Gesamtkoordinierung der Aufgabenerledigung zust€andig und eine Art Fr€ uhwarnsystem f€ ur den Bundeskanzler: Je besser der Chef des Bundeskanzleramtes auch in der Partei und der Fraktion verankert ist, desto eher kann er den Bundeskanzler rechtzeitig dar€uber informieren, wann Themen politisch brisant werden und akuter Entscheidungsbedarf besteht. Kanzler Kohl rekrutierte nach 1984 systematisch die Ersten Parlamentarischen Gesch€aftsf€uhrer der Unionsfraktion im Deutschen Bundestag (Sch€auble, Seiters, Bohl) f€ur das Amt des Kanzleramtschef. Kanzler Schröder besetzte dagegen mit Bodo Hombach und ab 1999 Frank-Walter Steinmeier diese Position mit Nicht-Parlamentariern. Kanzlerin Merkel kehrte zur alten Praxis zur€ uck und machte bew€ahrte Schnittstellen-Manager mit Mandat zu jeweiligen Chefs des Kanzleramtes (de Maizière, Pofalla, Altmaier).

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3

K.-R. Korte

Politikberatung und Politikmanagement

Das weite Feld zwischen Information und Entscheidung soll im Folgenden durch drei Leitfragen erschlossen werden (Pannes 2015; Bröchler und Grunden 2014): • Auf welcher Informationsgrundlage entscheiden politische Spitzenakteure (wie z. B. Kanzler, Ministerpr€asidenten oder Minister)? • Wie gestalten die Spitzenakteure ihr Informationsmanagement? • Welchen Anteil haben dabei systemische, administrative und personelle Faktoren?

3.1

Systemische Faktoren

Gegenstand und Struktur eines effektiven Informationsmanagements sind zun€achst von den kulturellen und institutionellen Rahmenbedingungen des politischen Systems abh€angig. Systemische Faktoren geben Auskunft €uber Gestaltungskompetenzen, Handlungsarenen der Entscheidungsfindung und €uber politische Kommunikationsmuster. Das Politik- und Informationsmanagement in Pr€asidialsystemen muss anderen Koordinaten folgen als in der Westminsterdemokratie Großbritanniens oder in einer parlamentarischen Demokratie deutschen Zuschnitts. Charakteristisch f€ur das politische System der Bundesrepublik Deutschland ist die machtvolle Stellung des Bundeskanzlers, die vielen Verhandlungszw€ange in der Mehrebenendemokratie, der Zwang zu Koalitionsregierungen und die Besonderheiten der politischen Kultur.

3.2

Administrative Faktoren

Die administrativen Faktoren beziehen sich auf die verschiedenen Arten von b€urokratischer Rationalit€at (Czerwick 2001; König 2015, S. 267–281). Gemeint ist der Einfluss auf die Regierungssteuerung, der sich auf die Zuarbeit der Ministerialb€ urokratie, der politischen Verwaltung, bezieht (Gebauer 1994; Bogumil und Jann 2009). Die sogenannte Exekutivsteuerung oder auch politische Verwaltungsf€ uhrung (Von Beyme 1997, S. 146 ff.) folgt dem Modell einer Informationspyramide, die in der zumeist zweiseitig kondensierten Entscheidungsvorlage in der Kanzlermappe auf dem Tisch des Kanzlers – der sogenannten „Turbo-Vorlage“ (Nowak 2002) – gipfelt: einer zugespitzten handlungsanleitenden Kurzfassung (Schreckenberger 1994). Sie dient der letzten, jeweils aktuellen Vorbereitung des Kanzlers f€ ur die n€achste Runde der Besprechungen. Mit politischer Verwaltungsf€ uhrung ist aber auch gleichzeitig der gesamte Prozess einer politischen Verwaltung mit kodifizierten Regeln und Richtlinien, hierarchischen Kompetenzstrukturen, geregelter Arbeitsteilung und exakt definierten Verfahrensweisen f€ur die Erf€ ullung der öffentlichen Aufgaben gemeint (Grunow 2015). Den Alltag bestimmen dabei Routineabl€aufe, in welche die Spitzenakteure nur selten persönlich

Politikberatung von innen

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eingebunden sind. Die Vereinnahmungsversuche der B€urokratie sind nahezu un€ uberschaubar. Sie sind besonders intensiv beim Amtseintritt eines Ministers in sein Ministerium. Manche Abteilungen schreiben dann zum Beispiel Vorlagen f€ur Projekte, die sonst nie auf einem Ministertisch gelandet w€aren. Andere verzögern wichtige Unterlagen und senden die Papiere strategisch geschickt erst einen Tag vor dem Termin nach „oben“ (an die Leitungsebene), damit der Minister keine Gelegenheit mehr hat, die vom Referenten ausget€uftelte Position zu ver€andern. Das ist b€urokratische Fingerhakelei und Trickserei um Macht und Einfluss. Die Bedeutung administrativer Faktoren und damit auch das Gewicht administrativer Rationalit€at f€ur Agenda-Setting und Entscheidungsfindung ist insgesamt von vier Faktoren abh€angig: Erstens ist der Einfluss der B€urokratie umso größer, je umfangreicher ihre Wissensressourcen im Vergleich zu den politischen Akteuren sind und je mehr die systemischen Faktoren eine Zentralisierung von Entscheidungsprozessen ermöglichen. Zweitens h€angt der Einfluss der B€urokratie von der Politisierung der F€ uhrungsebene im Regierungsapparat ab. Je größer das personelle Patronagepotenzial des Regierungschefs ist, desto mehr Schaltstellen können mit ideologisch zuverl€assigen Mitarbeitern besetzt werden, die eine programmatische Kontrollfunktion aus€ uben. Die Voraussetzung daf€ur ist aber drittens, dass die politische F€ uhrung tats€achlich €uber einen programmatischen Orientierungsrahmen verf€ugt. Je diffuser die politischen Zielvorstellungen der Spitzenakteure sind, desto umfangreicher sind die Möglichkeiten des b€urokratischen Apparates, ein eigenes AgendaSetting zu betreiben und Entscheidungen zu beeinflussen. Der vierte Faktor ist der individuelle F€ uhrungsstil des Regierungschefs und sein Vertrauen gegen€uber der Ministerialb€ urokratie. Wenn er sich kaum auf die Expertise seines Hauses verl€asst und alternativen Beratungs- und Informationsquellen Priorit€at einr€aumt, sinken die Einflusspotenziale der B€urokratie (Schnapp 2002; Derlien 1996, S. 149 ff.).

3.2.1 Bürokratisches Agenda-Setting Zeit ist f€ ur politische Akteure immer eine sehr knappe Ressource. Parlamentarier oder Regierungsmitglieder sind jeden Tag mit einer Vielzahl von Einzelfragen konfrontiert, € uber die sie zu entscheiden haben. Der Entscheidungsbedarf reicht von der großen Steuerreform bis zu Detailfragen bei der Haltung von Nutztieren. Nicht alles kann gleichermaßen wichtig sein. Politische Akteure m€ussen deshalb Priorit€aten und Verfahrensabl€aufe festlegen, um zu entscheiden, in welcher Reihenfolge und mit welcher Intensit€at sie sich den Problemen widmen wollen. Ein Qualit€atsmerkmal moderner Verwaltung ist deshalb ein Mindestmaß an Eigenst€andigkeit und „Indifferenz“ gegen€uber der politischen F€uhrung (König 2002, S. 260 ff.). Die Verwaltung muss auch ohne direkte Anweisungen „von oben“ funktionieren können. Schließlich genießen nicht alle Sachfragen die gleiche politische Priorit€at oder stehen schon auf der Agenda der politischen Akteure. In solchen F€allen ist es die Ministerialb€urokratie, die ein Thema setzt. Sie widmet sich eigenst€andig und ohne Auftrag der politischen Leitungsebene einem Problem und erarbeitet Vorlagen f€ur mögliche Lösungsstrategien. Die Leitlinien, die dem b€urokratischen Agenda-Setting zugrunde liegen, können sehr unterschiedlich sein. Mögliche Referenzen sind der Koalitionsvertrag oder die

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K.-R. Korte

Regierungserkl€arung des Bundeskanzlers. Oft ist es aber auch das traditionelle programmatische Rollenverst€andnis der nicht-politischen Beamten, das ihre Vorlagen pr€agt. „Egal wer dirigiert, wir spielen immer die Neunte“, wird ein langj€ahriger Abteilungsleiter im Wirtschaftsministerium zitiert (Niejahr und Pörtner 2002, S. 123). Letzen Endes ist es aber doch der Dirigent, sprich der Minister oder die Bundeskanzlerin, die den Spielplan bestimmt – wenn sie denn will. Entscheidend bleibt, wie der Spitzenakteur sein persönliches Informations- und Kommunikationsmanagement tats€achlich ausgestaltet.

€hrend der Politikformulierung 3.2.2 Bürokratischer Einfluss wa Auch wenn ein Gesetzgebungsprojekt durch die politische F€uhrung oder die Mehrheitsfraktionen im Parlament initiiert wurde, verbleiben der B€urokratie Einflusspotenziale. Zum einen liefert die Ministerialb€urokratie den politischen Akteuren politikfeldspezifische und juristische Fachexpertise. Durch die gezielte Selektion dieser Informationen (Betonung, Vernachl€assigung oder Auslassen einzelner Aspekte) kann einem Gesetzgebungsprojekt in der Formulierungsphase noch eine bestimmte Richtung gegeben werden, um Instrumente und Ziele des Gesetzes zu verst€arken, abzuschw€achen oder zu erg€anzen. Diese Einflussmöglichkeit besteht € uber den gesamten Verlauf des Politikzyklus hinweg: vom Referentenentwurf, dessen vorzeitige Veröffentlichung schnell auch das Aus f€ur ein Projekt bedeuten kann, € uber die parlamentarische Debatte bis hin zur Implementation. Ein anderes Einflusspotenzial besteht in der Aktivierung von so genannten Verwaltungs- oder Policy-Netzwerken: Fachpolitiker der Fraktionen, Beamte und auch Lobbyisten gehen B€undnisse ein, um die politischen Intentionen eines Gesetzgebungsprojekts zu unterlaufen oder abzu€andern. Ber€uchtigt sind die so genannten „Fachbruderschaften“ zwischen den Beamten der Fachressorts und den Fachpolitikern der Fraktion w€ahrend der Haushaltsberatungen. Finanzierungsw€unsche, die der Finanzminister w€ahrend der administrativen Phase der Haushaltsaufstellung noch abwehren konnte, versuchen die Fachressorts w€ahrend der parlamentarischen Phase € uber die Abgeordneten wieder einzuschleusen (Kropp 2000). Je größer die personelle Kontinuit€at und politische Homogenit€at dieser Netzwerke ist, desto größer ist auch ihr Einfluss. Doch beide Kriterien sind gerade unter den Bedingungen von Koalitionsregierungen nicht immer erf€ullt. In jedem Fall verlangt das Management solcher Netzwerke, sei es um ihren Einfluss zu forcieren oder zu verhindern, geschicktes Taktieren und gut funktionierende informelle Informationskan€ale. Festzuhalten gilt: Das dualistische Bild von politischen Akteuren (F€uhrung) auf der einen und der Verwaltung (Ausf€uhrung) auf der anderen Seite entspricht nicht der politischen Realit€at. Die Verwaltung ist nicht nur ein passiver Resonanzraum. B€ urokratie gew€ahrleistet im Modell des politischen Systems nicht nur „throughput“ (nach dem „input“ der politischen F€uhrung), sondern auch einen „withinput“ mit nicht zu untersch€atzenden Gestaltungsspielr€aumen.

Politikberatung von innen

3.3

135

Personale Faktoren

Regierungsb€ urokratien können ebenso Einfluss auf die Entscheidungsfindung ausu€ben. Der Einfluss ist sicherlich am größten im Bereich der Routineabl€aufe und am geringsten in der tagespolitischen Programmgestaltung. Regierungssteuerung ist somit in Abh€angigkeit von den formalisierten, administrativen Prozessen des Informationsmanagements zu bewerten, die als Politikberatung von innen zu bezeichnen sind. Wie sich jedoch der Spitzenakteur auf diese formalisierten Wege der Informationsverarbeitung eines „Hauses“ (dem Ministerium, dem Kanzleramt) einl€asst, ist von seinem persönlichen F€uhrungsstil abh€angig. Das Beziehungsfeld zwischen Information und Entscheidung ist somit auch mit dem handelnden Akteur als Person verflochten. Die Entscheidungsvorbereitung lebt vom Einfluss personaler Faktoren. F€ur das Informationsmanagement der Spitzenakteure sind persönliche Berater mit Maklermacht (beratender Vermittlungsmacht), die nachfolgend ausdifferenziert wird, unverzichtbar (Korte und Fröhlich 2009, S. 207–223; Grunden 2009). F€ur die Optimierung des Informationsmanagements ist nicht die Selektion der Informationsflut (administrative Aspekte) oder die Organisation des „Hauses“ (systemische Aspekte) entscheidend, sondern vorrangig die Arbeitsteilung zwischen Spitzenakteur und Makler. Auf die Politik (policy) einer Regierung haben die Personen mit Maklermacht großen Einfluss. Dieser liegt weit € uber der aus dem Organigramm (dem Organisationsschema) ersichtlichen Stellung des Maklers. Diese These gilt es nachfolgend zu untermauern. Was kennzeichnet Politikberatung von innen? Zun€achst ist sie von allen Beratungsformen zu unterscheiden, die von außerhalb des engeren politischen Systems an politische Spitzenakteure herangetragen werden. Derartige Beratungsformen sind z. B: • wissenschaftliche Politikfeldberatung, wie z. B. durch Sachverst€andigenr€ate oder Enquetekommissionen, • kommerzielle Politikfeldberatung, wie z. B. durch Unternehmensberater, die Empfehlungen f€ur Effizienz- und Effektivit€atssteigerungen in der öffentlichen Verwaltung geben, • korporatistische Beratung durch „Runde Tische“ oder „B€undnisse f€ur Arbeit“. Im Mittelpunkt stehen hier nicht nur Politikfeldentscheidungen, sondern vor allem die Durchsetzung und Akzeptanz anvisierter Policyziele, • Lobbyismus und organisierte Interessen, die Auskunft €uber Erfordernisse, Auswirkungen und die Implementation von Gesetzgebungsvorhaben bereitstellen, • kommerzielle PR-Beratung f€ur Öffentlichkeits- oder Aufkl€arungskampagnen, • Hintergrundgespr€ache mit Journalisten, die als Resonanzboden f€ur Ideen oder Begriffe von Spitzenpolitikern dienen. Politikberatung von innen wird dagegen aus dem politischen System selbst gewonnen:

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K.-R. Korte

• Informationen aus dem parteipolitischen Umfeld, z. B. von Fachpolitikern der Fraktion oder in Form von Vorschl€agen zur Programmentwicklung aus Teil- bzw. Unterorganisationen, • administrative Beratung in Form von Entscheidungsvorlagen und Vermerken der Ministerialb€ urokratie (König 2015, S. 13–15), • Beratung im personellen Umfeld von Regierungschefs: „Graue Eminenzen“, „K€ uchenkabinette“ oder „Machtmakler“.

4

Informationsmanagement als Teil der Politikberatung

Das Informationsmanagement ist wichtig f€ur den Spitzenakteur, weil Information zu den zentralen Machtressourcen gehört (Florack 2013). Die Information kann sich sowohl auf die policy beziehen – im Sinne einer problemlösenden Argumentationskette – als auch auf herrschaftssichernde Indikatoren: Welchen machtpolitischen Stellenwert hat die Information, wer ist daf€ur, wer dagegen? Die Maxime lautet: nicht wie man Entscheidungen trifft, sondern wie man sie machterhaltend vorbereitet, ist wichtig. Sachfragen sind immer mit Machtfragen verbunden. Zielpunkt sollte sein, die Vielfalt an Informationen bis zum Spitzenakteur durchl€assig zu halten (Korte 1998, S. 23–66). Nur wer sich langfristig die Unabh€angigkeit sichert, alternative Beratungsquellen zur Entscheidungsvorbereitung nutzen zu können, kann die Ressource Information zur Machtstabilisierung einsetzen. Politische Macht bedeutet immer auch, Entscheidungsalternativen zu haben. Alternative Beratungsquellen neben den aufbereiteten schriftlichen und m€undlichen Vorg€angen der eigenen Verwaltung können persönliche Berater ebenso sein wie Telefonate mit wichtigen Parteimitgliedern. Auch gilt es wieder die Sachrationalit€at der geplanten Maßnahme mit der politischen Vermittlungs- und Durchsetzungsrationalit€at abzuw€agen. Abstrakt kann man sich dieses permanent ablaufende Informationsmanagement der Politikberatung von innen als einen dreistufigen Strategieprozess vorstellen, der verschiedene Teilrationalit€aten miteinander verbindet (Grunden 2009, S. 19–22): • Sachrationalit€at: Welche objektiven gesellschaftlichen Probleme stehen zur Lösung an? Welche politikfeldspezifischen Konzepte sind geeignet, die Probleme zu lösen (Policy-Output und Impact)? Welche Auswirkungen haben diese Konzepte auf andere Politikfelder (Policy-Outcome)? • Administrative Rationalit€at: Sind die notwendigen Gesetzgebungskompetenzen vorhanden? Stehen ausreichende administrative und finanzielle Ressourcen zur Verf€ ugung? Wie wird das Ziel der Gesetzgebung administrativ operationalisiert (Implementationswissen)? • Machtrationalit€at: Wie können f€ur die anvisierte Gesetzgebung in Partei und Parlament Mehrheiten organisiert werden? Welche Auswirkungen hat das Gesetzgebungsprojekt auf die Wiederwahl? Wie muss das Projekt kommuniziert werden, um öffentliche Zustimmung und Unterst€utzung zu mobilisieren? Welche Reaktionen ruft die Gesetzgebung bei wichtigen Interessenverb€anden hervor?

Politikberatung von innen

137

Konkret hat das informelle Informationsmanagement aus Sicht des Spitzenakteurs die Funktion der Komplexit€atsreduktion, der Policyakzentuierung durch sogenannte Gewinnerthemen, des geistigen Fitnesstrainings, der Herstellung von Geschlossenheit und der Mobilisierung von Unterst€utzung sowie das Teilen und Streuen des Herrschaftswissens (Grunden 2009, S. 390 ff.; Korte 2008): Entscheidend bleibt, wo die Informationen wann zusammenlaufen. Idealtypisch b€undeln sie sich beim Spitzenakteur (Informationspyramide). Faktisch erfolgt dies in der Regel vermittelt €uber Personen mit Maklermacht im unmittelbaren Umfeld des Spitzenakteurs. Um die t€agliche Arbeit zu koordinieren, pflegen alle Kanzler eine morgendliche Lagebesprechung („Morgenlage“) anzusetzen (Busse und Hofmann 2010, S. 129–132). Diese Lagebesprechung ist kein Entscheidungsgremium, sondern eine Informationsrunde. Sie ist ausschließlich auf den Kanzler bezogen. Der persönliche Charakter dieser Besprechungsrunde dominiert. Die Lage dient der Einordnung der politischen Tagessituation: Welches Thema liegt an? Wie brisant ist die Problematik, dass sich die Lage damit bereits besch€aftigen muss? In diesem Kreis werden allerdings Entscheidungen vorgezeichnet. Denn durch die Selektion der Informationen wird der Filter f€ur die Realit€atswahrnehmung der Kanzler gesetzt und in diesem Augenblick auch die politische Konstruktion der Wirklichkeit vorstrukturiert. Jede Neueinsch€atzung der Lage durch die Beteiligten ist bereits eine Entscheidung. Die Aufgabe dieser informellen Kreise und Lagebesprechungen besteht darin, sich ein Bild von der politischen Lage zu machen und Reaktionsmuster darauf zu entwickeln. F€uhren, Koordinieren, Strippenziehen – so l€asst sich die Aufgabenstellung solch handverlesener Informationsrunden beschreiben. Gerade die Arbeitsweise des Leitungsbereichs ist wesentlich gepr€agt durch den wöchentlichen Arbeitsrhythmus von Parlament und Regierung. In der Sitzungswoche von Bundestag und Bundesrat finden typischerweise regelm€aßig wichtige Termine statt, auf die sich das Informationsmanagement des Tages ausrichten muss.

5

Politikberatung durch Machtmakler

Das Informationsmanagement als wesentlicher Teil der Politikberatung wird maßgeblich durch die Personen im Umfeld des Kanzlers oder der Kanzlerin mit sogenannter Maklermacht, der beratenden Vermittlungsmacht, strukturiert. Aber es muss nicht immer der Behördenchef sein, der €uber Maklermacht verf€ugt. Personen mit Maklermacht personifizieren die Politikberatung von innen in einer Regierungszentrale. Ihr Aufgabentableau ist differenziert:

5.1

€t Reziprozita

Das Verh€altnis der Personen mit Maklermacht zu ihrem Chef besteht in der wechselseitigen Vermittlung der verabredeten Information und der Weitergabe aufgenommener Informationen w€ahrend des Vermittlungsprozesses an den Chef.

138

K.-R. Korte

Der Spitzenakteur beauftragt den Vermittler, eine spezifische Aufgabe in seinem Sinne zu erf€ ullen.

5.2

Sonderstatus

Personen mit Maklermacht haben eine exzeptionelle Stellung innerhalb der Organisation oder des Apparates, ohne dass diese in jedem Fall aus dem Organigramm formal abgeleitet werden kann. Unter Umst€anden haben die Machtmakler sogar eine geringe positionelle Autorit€at. Das können z. B. Gruppenleiter aus einer Fachabteilung sein, zu dem der Spitzenakteur ein vertrauensvolles Verh€altnis aufgebaut hat.

5.3

€t Abgeleitete Autorita

Personen mit Maklermacht besitzen eine vom Spitzenakteur abgeleitete Autorit€at. Neben der Beherrschung des b€urokratischen Apparates ist ihre Entscheidungsmacht von der F€ uhrungsst€arke des Spitzenakteurs abh€angig. Bei einem personenzentrierten Regierungsstil wird vor allem die N€ahe und der direkte Zugang zum Spitzenakteur ihre wichtigste Machtressource.

5.4

Informationsvorsprung und Krisen-Sensor

Machtmakler zeichnen sich durch die situationsad€aquate Flexibilit€at ihres Einsatzgebietes und einer elastischen Interpretation von Handlungsabl€aufen aus. Sie selektieren wichtige Themen von unwichtigen und entscheiden (mit), welche Sachverhalte und Informationen zu einem bestimmten Zeitpunkt auf dem Tisch ihres Spitzenakteurs landen. Hierbei ist die erfahrungsges€attigte persönliche Einsch€atzung der Priorit€at wichtig. Bei der Gewichtung l€asst sich der Makler jedoch auch von ganz persönlichen Sympathien, Antipathien, Themenkenntnissen und Interessen leiten. Wenn ein Ressortminister den Chef oder die Chefin des Kanzleramtes oder der Staatskanzlei nicht sensibel einbindet, landen die Ressortw€unsche eher am Ende der Tagesordnung.

5.5

Chef der Netzwerke

Personen mit Maklermacht bilden einen Knotenpunkt von Gesinnungsgemeinschaften, Chef-Netzwerkern oder politischen Vertrauten („alte Kameraden“). In jedem Fall sind sie Mittelpunkt der informellen Organisation von Arbeits-, Kommunikations- und Herrschaftsstrukturen. Machtmakler besitzen vor allem Vermittlungsmacht, was ihnen informale Mitsteuerung ermöglicht. Das bedeutet aber nur teilweise auch Entscheidungsmacht; gerade deshalb verf€ugen die Machtmakler

Politikberatung von innen

139

€ uber große Informationsressourcen. Solche Mitsteuerungsbeziehungen sind immer Machtbeziehungen.

5.6

Vertrauensvorsprung/Maklerprovision

Machtmakler haben ein €uber lange Jahre gewachsenes Vertrauensverh€altnis zu ihrem Spitzenakteur. Mit ihm bilden sie ein „Paar“, das sich durch reziproke Tauschverh€altnisse und wechselseitige Vertrauens€ubertragung auszeichnet. Sie sind ein zweckorientiertes Erfolgsduo, manchmal sogar eine Schicksalsgemeinschaft: Sie durchlaufen gemeinsame politische Stationen. Karrierespr€unge des Spitzenakteurs ziehen Karrierespr€unge des Machtmaklers nach sich und sind sein „Erfolgshonorar“ bzw. die „Maklerprovision“.

5.7

Kalkulierte Selbstkasteiung

Die Person mit Maklermacht sollte in der Regel keine eigenen politischen Ambitionen hegen. Scheu vor allzu viel Öffentlichkeit ist ebenso hilfreich wie die Bereitschaft zu Entbehrungen auf Zeit. Chefkoordinatoren mit Maklermacht wissen, „wo gezielt zu schweigen ist, wo kommuniziert werden muss, was zu tun ist, um Besprochenes oder Notwendiges umzusetzen, wo Verb€undete gesucht, Gegengesch€afte angeboten und Entt€auschte zumindest verbal aufgefangen werden m€ ussen.“ So etwas „bedarf einer festen Vertrauensbasis, eingespielter Abl€aufe und genauer Kenntnis des handelnden Politikers“ (Eilfort 2003, S. 105).

5.8

Vermittler der Botschaft der Vorgesetzten

Machtmakler sind die „Sprachrohre“ ihres Herrn oder ihrer Herrin. Sie m€ussen immer und € uberall als Ansprechpartner bereit stehen. Gleichzeitig betreiben sie Informationsmanagement als Informationsselektion und minimieren das Risiko von Indiskretionen. Denn wer gute Darstellungspolitik betreiben möchte, muss die daf€ ur benötigten Informationen unter seine Kontrolle bringen. Nur Diskretion sichert Interpretationshoheit – vor allem die Souver€anit€at, den Zeitpunkt der Veröffentlichung einer brisanten Information selber bestimmen zu können. Die Informationsselektion erfolgt jedoch nicht nach objektiven Rationalit€atskriterien, sondern nach einer persönlichen Rationalit€at. Machtmakler managen die Wissenden.

5.9

Sparring-Partner

Personen mit Maklermacht sind auch Trainingspartner f€ur den argumentativen Schlagabtausch. Hier kann sich der Spitzenakteur argumentationstechnisch fit

140

K.-R. Korte

machen, ohne dass dieses Üben öffentlich wird. Die H€arte des wechselseitigen Austausches ist dabei grenzenlos.

5.10

Koordination

Machtmakler sind der Dreh- und Angelpunkt im Policy-Zirkel. Ohne ihre Beteiligung, ohne ihren „Segen“ und ihre Kenntnisnahme l€auft nichts. Durch ihre Mitsteuerung beeinflussen sie politische Inhalte und die Herbeif€uhrung von verbindlichen Entscheidungen im Allgemeinen. Sie sind Haupt-Netzwerker und betreiben Koordination als Informationsmanagement. Dabei bedeutet die Gewichtung der allt€aglichen Informationsflut nicht automatisch Komplexit€atsreduktion. Zuweilen muss die Komplexit€at von Sachverhalten auch ausgehalten oder ihr potenzieller Mehrwert bei der Entscheidungsfindung erschlossen werden. Koordination bedeutet auch die konzeptionelle Beteiligung von politischen Akteuren und die prozedurale Abstimmung im Entscheidungsprozess. Die eigenverantwortliche Koordinierung der Linie ist von der Teilhabe am politischen Informationsfluss gepr€agt. So kommt dem Makler und seinem Stab nicht nur lenkende, sondern auch motivierende Bedeutung zu. Durch seine Koordinationsfunktion tr€agt er zur Entlastung der formalen Handlungsebene bei.

5.11

Personifiziertes Frühwarnsystem

Zu den wichtigsten Aufgaben der Makler gehört das effektive Konfliktmanagement. Dazu bedienen sie sich h€aufig der „Geheimdiplomatie“. Insbesondere sogenannte „Vorfeldmethoden“ kommen hier zur Anwendung: Telefondiplomatie, Begegnungen mit wichtigen Akteuren, die Inszenierung von Pseudoereignissen, das Arrangieren von Infotainment, das Streuen gezielter Indiskretionen, etc. Machtmakler besitzen ein hohes Störpotenzial f€ur politische Gegner oder Rivalen. F€ur ihren Spitzenakteur hingegen betreiben sie Konfliktpr€avention.

5.12

Abschirmung und karitative Funktion

Der Makler schirmt den Spitzenakteur gegen€uber Dritten ab, vor allem auch gegen€ uber dem eigenen Haus (Ministerium, Kanzleramt, Parteizentrale, etc.). Nach langen Arbeitstagen muss er auch als Seelentröster oder, wenn es sich dramatisch zuspitzt, als Blitzableiter f€ ur den angestauten Unmut seines Spitzenakteurs dienen. Gerade solche Abschirmungsversuche machen den Makler im eigenen Haus nicht besonders popul€ar. Das Ausmaß der Maklermacht ist abh€angig von der Persönlichkeit des Spitzenakteurs und von seinem Politikverst€andnis bzw. seinem F€uhrungsstil (Benzner 1989; Kempf 2015; Mielke 2003). Dabei kann ein klientelistisch-personenzentrierter von einem legalistisch-positionsorientierten Politikstil unterschieden werden. Der

Politikberatung von innen

141

Einfluss des Maklers ist bei dem erstgenannten F€uhrungsstil sicherlich größer als bei einem Spitzenakteur, der sich prim€ar auf die Zuarbeit aus „seinem“ Hause bezieht. Hierbei werden die formalisierten, offiziellen Informationswege eine größere Rolle spielen.

6

Fazit

Politikberatung von innen setzt ein komplexes Politikmanagement voraus. Die Regierungszentrale muss klug, schnell und politisch sensibel Wissen generieren. Schnelligkeit charakterisiert den Informationsweg. Die Entscheidung selbst ist in Abh€angigkeit von der Informationslage zu sehen. Je höher die politische Brisanz, desto eher wird sich der Spitzenakteur selbst damit befassen. Welche Informationen er von wem und auf welchem Wege an sich heranl€asst und wie er sie gewichtet, ist kennzeichnend f€ ur den jeweiligen Regierungs- bzw. F€uhrungsstil. F€ ur die Gewichtung der Anteile personaler, systemischer und administrativer Faktoren des Informationsmanagements gilt das ebenfalls. Systemisch bedingt hat die Leitungsebene den schnellsten und umfassendsten Informationszugang. Die politische Verwaltung liefert die Informationen organisationsspezifisch und weitgehend unabh€angig von den jeweiligen Leitungsebenen. Letztlich h€angt es am Duo aus Chef und Makler, welches Gewicht der Spitzenakteur den personalen Netzwerken zur Lageanalyse beimisst. Schreiten die Prozesse der Informalisierung und der Personalisierung des Regierungshandelns als unabh€angiges Informationsmanagement voran (Pannes 2015; Bröchler und Grunden 2014), treten die formalisierten Prozesse der Ministerialund Regierungsb€ urokratie dahinter zur€uck. Alternative Entscheidungsstrukturen sind in der unmittelbaren N€ahe der Spitzenakteure durch Personen mit Maklermacht geschaffen worden. Eine Akzentverlagerung von den formalisierten in die informalisierten Strukturen l€asst sich feststellen. Die F€ahigkeiten der Spitzenakteure im Umgang mit diesem Mix aus formalisierten und informalisierten Informationswegen sind f€ ur die Machtsicherung elementar und demokratietheoretisch zwingend. Verk€ ummern die Informationswege oder wird daraus nur noch „Hofberichterstattung“, dann ist auch die Entscheidungsfindung davon betroffen.

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Expertenkommissionen der Bundesregierung Sven T. Siefken

Inhalt 1 Einleitung: Expertenkommission und andere Beratungsgremien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Grundlagen und Empirie der Expertenkommissionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Fazit: Die Vielfalt der Expertenkommissionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zusammenfassung

Expertenkommissionen gehören zum festen Inventar der Politikberatung in Deutschland. Sie können neben der fachlichen Beratung insbesondere zu symbolischen Zwecken sowie zur Steigerung der Legitimation staatlichen Handelns genutzt werden. Der Beitrag bietet einen Gesamt€uberblick €uber die Expertenkommissionen der Bundesregierung in Deutschland von 1998 bis 2015 und arbeitet ihre Besonderheiten heraus, um die Rolle der Gremien im politischen Prozess herzuleiten. Dazu werden abschließend verschiedene Modelle vorgestellt und vor dem Hintergrund des aktuellen Standes empirischer Forschung diskutiert. Im Ergebnis wird deutlich, dass es f€ur weitere Analysen der gr€undlichen Einzelfallbetrachtung bedarf. Schlüsselwörter

Expertenkommission · Politikberatung · Expertengremium · Sachverst€andige

S. T. Siefken (*) Martin-Luther-Universit€at Halle-Wittenberg, Halle, Deutschland E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_14

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S. T. Siefken

Einleitung: Expertenkommission und andere Beratungsgremien

Dass Regierungen sich von Expertenkommissionen beraten lassen, ist weltweit € ublich: In den Vereinigten Staaten von Amerika gibt es die Presidential Commissions, in Großbritannien, Kanada und Australien finden sich Royal Commissions – und in Deutschland die Expertenkommissionen der Bundesregierung. Neben der Nutzung dieses Instrumentes der Politikberatung ist auch die Kritik daran verbreitet. Ihre Empfehlungen werden h€aufig als realit€atsfern eingestuft, ihre Einrichtung als reine Darstellungspolitik kritisiert und gar bef€urchtet, dass sie zu einer „Auswanderung der Politik“ aus den verfassungsm€aßig vorgesehenen Institutionen beitragen (von Blumenthal 2003, S. 9) und Parlamente zu einer reinen „Ratifikationsinstanz“ herabstufen (Papier 2003, S. 8). So kritisierte Bundespr€asident Christian Wulff (2011, S. 3): „Sowohl beim Euro als auch bei Fragen der Energiewende wird das Parlament nicht als Herz der Demokratie gest€arkt und empfunden. Dort finden die großen Debatten nicht mit ergebnisoffenem Ausgang statt, sondern es wird unter einigen wenigen etwas vereinbart und durch Kommissionen neben dem Parlament vorentschieden“.

Die Einbindung von externem Sachverstand in die Vorbereitung politischer Entscheidungen ist indes keine besonders neue Entwicklung. In Deutschland geht sie auf Vorschl€age der Verwaltungsreformer Karl vom Stein und Karl-August von Hardenberg im fr€ uhen 19. Jahrhundert zur€uck. Sie empfahlen, den Ministerien Kommissionen an die Seite zu stellen, um technischen und wissenschaftlichen Sachverstand aus Universit€aten und Akademien sowie der Berufspraxis in die Vorbereitung komplexer Entscheidungen einzubinden (Unkelbach 2001, S. 8). Im Zuge der Industrialisierung gewannen solche Gremien an Bedeutung und wurden institutionalisiert, etwa die Dampfkesselaussch€usse (Roßnagel 2001, S. 619). Es war zun€achst schlicht der Mangel in der Verwaltung an eigenem technischen Fachwissen zu den neu aufkommenden Regelungsbereichen, der diese Lösung notwendig machte. Bald weitete man sie auch auf nicht technische Politikfelder aus; so wurde 1880 ein Rat zur Auswanderung und 1900 zu Gesundheitsfragen eingerichtet (Unkelbach 2001, S. 9). Heute finden sich in Deutschland Expertengremien in allen Politikbereichen. Um sie wissenschaftlich strukturiert untersuchen zu können, bedarf es einer allgemeinen Definition. Denn wenngleich es sich nicht um vollst€andig informelle Gruppen handelt, ist ihr Formalisierungsgrad eher gering: Weder in der Gemeinsamen Gesch€aftsordnung der Bundesministerien noch an anderer Stelle werden sie behandelt. In den Koalitionsvereinbarungen der Regierungsparteien wird zwar regelm€aßig auf ihre Besetzung eingegangen, die im Einvernehmen der Koalitionspartner erfolgen sollte, teilweise mit Verweis auf „einen grunds€atzlich festgelegten Schl€ ussel“ (Koalitionsvertrag 2009, S. 123) oder „das St€arkeverh€altnis der Partner“ (Koalitionsvereinbarung 1998, S. 50). Doch ansonsten gibt es keine allgemeinen Regelungen zur Berufung, Arbeitsweise oder dem Umgang mit den Ergebnissen von Expertenkommissionen, wie es etwa in den Vereinigten Staaten von Amerika schon seit 1972 oder in den Niederlanden seit 1997 der Fall ist (Siefken und Schulz 2014).

Expertenkommissionen der Bundesregierung

147

Dennoch w€are es €ubereilt, Expertenkommissionen vollst€andig in den Bereich der informalen Politik einzuordnen; sie sind eher in einem Übergangsbereich zu verorten und „quasi institutionalisierte Formen informeller Kommunikation“ (Schöne 2014, S. 164). Schließlich haben sie eindeutige Mitglieder, klare Terminvorgaben, einen definierten Auftrag und formulieren einen Abschlussbericht. Werner Jann, Verwaltungswissenschaftler und selbst Mitglied verschiedener Expertengremien, h€alt sogar fest: „Government by commission has made policy making less informal. It is now much more open to public scrutiny and debate“ (Jann 2004, S. 10).

2

Grundlagen und Empirie der Expertenkommissionen

2.1

Definition von Expertengremien

Zur Definition bietet sich eine typologische Abgrenzung unterschiedlicher Formen von Expertengremien an. Einerseits ist zu unterscheiden, ob ein Gremium dauerhaft oder zeitlich begrenzt eingesetzt wird, andererseits wie es maßgeblich besetzt ist (Tab. 1). Als Expertenkommissionen sind demnach zeitlich begrenzt berufene Gremien zu verstehen, die zum Großteil der Wissenschaft und Interessengruppen entstammen – nicht aber mehrheitlich aus Parlament, Regierung und Verwaltung kommen. Sie sind damit beauftragt, fachlich fundierte Ratschl€age f€ur politische Vorhaben, Programme und Maßnahmen zu erteilen. Zu beachten ist, dass es sich bei dieser Definition um eine wissenschaftlichanalytische handelt. In der politischen Praxis existiert eine Vielzahl unterschiedlich benannter Gremien, deren Namensgebung nicht unbedingt dieser Systematik entspricht: Die seit 2006 dauerhaft von der Bundesregierung eingesetzte Expertenkommission Forschung und Innovation, die j€ahrlich ein Gutachten vorlegt (EFI 2015), w€are dementsprechend keine Kommission, sondern ein Beirat. Und der von 1999 bis 2002 t€atige „Arbeitskreis Auswahlverfahren Endlagerstandorte“ ist – anders als sein Name vermuten l€asst – als Expertenkommission einzuordnen. Die Namensgebung f€ ur Expertengremien unterliegt naturgem€aß vielf€altigen Erw€agungen und nicht zuletzt auch Moden und Pr€aferenzen der beteiligten Akteure. Umso wichtiger ist es f€ ur die wissenschaftliche Untersuchung, eine klare Definition zu nutzen. Tab. 1 Typologie der Expertengremien

Zusammensetzung* Wissenschaft Interessengruppen Politik (Regierung) Verwaltung Politik (Parlament)

Einrichtung dauerhaft Beirat

zeitlich begrenzt Expertenkommission

Arbeitskreis

Projektgruppe

Ausschuss

Enquete-Kommission Untersuchungsausschuss

*Es gilt jeweils: Eine wesentliche Zahl der Mitglieder entstammt den genannten Gruppen. Quelle: Siefken 2007, S. 64; vgl. Bogumil und Jann 2009, S. 184; Krick 2013, S. 23

148

2.2

S. T. Siefken

Öffentliche Wahrnehmung von Expertenkommissionen

In der Mitte der 14. Wahlperiode fand sich breite Beachtung f€ur das Regieren mithilfe von Expertenkommissionen. Kritiker warfen der rot-gr€unen Bundesregierung unter Gerhard Schröder vor, die Entmachtung des Parlaments zu betreiben; Schlagworte wie „Kommissionitis“ (Leersch 2001) und „Schröders R€aterepublik“ (Prantl 2001) wurden von Journalisten, politischen Akteuren und wissenschaftlichen Beobachtern kritisch verwendet (Heinze 2002; Fuchs 2002; Ramsauer 2000; Sebaldt 2004). Diese Argumentation basierte jedoch nicht auf umfassenden Analysen, sondern auf der eher essayistischen Beschreibung und Kritik einiger weniger Gremien, die im Lichte der Öffentlichkeit standen: der Zuwanderungskommission unter Leitung von Rita S€ussmuth, der Weizs€acker-Kommission zur Reform der Bundeswehr, schließlich der viel beachteten Hartzz-Kommission zur Arbeitsmarktpolitik und sp€ater noch der R€urup-Kommission zur sozialen Sicherung. Vorschub geleistet wurde dieser Einsch€atzung durch die Bundesregierung selbst. W€ahrend sp€ater in der Beschreibung des Regierungsstils von Gerhard Schröder der „Basta-Kanzler“ in den Vordergrund trat, war er zun€achst als moderierender „Konsens-Kanzler“ aufgetreten (Hoinle 2006, S. 110, 152). Ein solches Framing hatte das Kanzleramt gezielt bedient – so formulierte dessen damaliger Leiter, Frank-Walter Steinmeier, die eingerichteten Konsensrunden und Beratungsgremien seien „Beispiele f€ ur eine neue, ergebnisorientierte Dialogkultur zwischen Politik, Wissenschaft, Wirtschaft und kritischer Öffentlichkeit“ (Steinmeier 2001, S. 265). Dies wurde sogar zu einem „Markenzeichen“ der Schröder-Regierung stilisiert (Murswieck 2003, S. 119). In seinen Memoiren beschreibt Gerhard Schröder, dass er diese Art der Einbindung von Interessengruppen schon als Ministerpr€asident von Niedersachsen genutzt habe, um politische Debatten zu versachlichen und Ver€anderungen herbeizuf€ uhren (Schröder 2006, S. 58). Die Analyse der Medienberichterstattung €uber Expertenkommissionen zeigt eine entsprechende Verteilung der Aufmerksamkeit (Abb. 1). Sie hatte einen deutlichen Höhepunkt in der zweiten H€alfte der 14. und der ersten H€alfte der 15. Wahlperiode. Danach sank sie wieder auf das vorherige Niveau ab, auf dem sie seitdem bei leichten Schwankungen konstant geblieben ist.

2.3

Entwicklung der Expertenkommissionen in Deutschland

Aufgrund der skizzierten Verortung von Expertenkommissionen im Graubereich zwischen formaler und informaler Politik liegen in Deutschland keine durchg€angigen Berichte zu deren Zahl und Entwicklung vor. Aus verschiedenen Quellen wie Anfragen, Studien des Rechnungshofes, wissenschaftlichen Analysen und den Gremienberichten der Bundesregierung l€asst sich zumindest die Zahl der wichtigsten Expertengremien im Zeitverlauf zusammenfassen. F€ur die Jahre von 1990 bis 2009 bietet der Bundesgremienbesetzungsbericht – ein Instrument des Gender Mainstreaming – eine einigermaßen verl€assliche Datenquelle (Siefken 2007, S. 281). Da die Rechtsgrundlage, das Bundesgremienbesetzungsgesetz, 2015 novelliert wurde,

Expertenkommissionen der Bundesregierung

149

300

250

Frankfurter Allgemeine Zeitung Zahl der Artikel

200 Süddeutsche Zeitung

150

100

50

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

0

Jahr

Abb. 1 Medienberichte zu Expertenkommissionen 1995 bis 2014. (Quelle: Eigene Darstellung, angegeben ist jeweils die Anzahl der Fundstellen in den Volltextarchiven der genannten Zeitungen zum Stichwort „Expertenkommission“; Doppelz€ahlungen wurden korrigiert)

wurden die entsprechenden Zahlen nach 2010 nicht mehr zentral erhoben, sondern auf den Internetseiten der jeweiligen Ministerien veröffentlicht. Die quantitative Entwicklung der Expertengremien der Bundesregierung in Deutschland zeigt, dass der grunds€atzliche Höhepunkt schon in den siebziger Jahren zu finden ist, seit 1994 gibt es eine weitgehende Stagnation. Das bedeutet indes nicht, dass es nicht dennoch Bedeutungs- und Funktionsverschiebungen geben kann, worauf die bereits dargestellte Entwicklung der Medienaufmerksamkeit hindeutet. Zudem sind Substitutionseffekte zwischen unterschiedlichen Formen von Expertengremien denkbar. Dies ist im Fall der Niederlande gut belegt (Siefken und Schulz 2014, S. 22). Auch ist deutlich, dass die Zahl der Expertengremien insgesamt recht hoch ist: Bei meist um die 20 Ressorts bedeutet dies, dass rechnerisch pro Ministerium sechs oder sieben Expertengremien eingesetzt werden. Die im Bericht ermittelten Zahlen sind dominiert durch dauerhafte Gremien, die also gem€aß der vorgestellten Typologie als Beirat zu klassifizieren sind. So bieten die Daten nur einen allgemeinen Überblick €uber Nutzung und Entwicklung von Expertengremien auf Ebene des Bundes (Abb. 2). Die quantitative Entwicklung der Expertengremien der Bundesregierungeringer als die Zahl der dauerhaft eingerichteten Gremien ist die Zahl der ad hoc berufenen Expertenkommissionen. Zahlen hierzu können nur durch m€uhsame Einzelfallrecherche mittels Medienanalysen,

150

S. T. Siefken

Abb. 2 Anzahl von Expertengremien der Bundesregierung 1962 bis 2009. (Quelle: Eigene Darstellung basierend auf Siefken 2007, S. 24 mit weiteren Verweisen; Aktualisierung f€ ur 2009 auf Basis des F€unften Gremienberichtes (Deutscher Bundestag Drucksache 17/4308 vom 16.12.2010))

Abb. 3 Expertenkommissionen der Bundesregierung 1998 bis 2005. (Quelle: Siefken 2007, S. 283)

Auswertungen der Parlamentsvorg€ange und der Recherche in den Materialien der Öffentlichkeitsarbeit von Ministerien zusammengetragen werden (Abb. 3).1 In der Regierungszeit der rot-gr€unen Koalition von 1998 bis 2005 lassen sich auf diesem Wege 25 Expertenkommissionen identifizieren, die ihre Arbeit abgeschlos1

F€ur Unterstützung bei der Recherche danke ich Daniel Hellmann.

Expertenkommissionen der Bundesregierung

151

sen haben. Darunter waren die weithin bekannten Kommissionen zu großen Reformprojekten wie die Unabh€angige Kommission Zuwanderung unter Leitung von Rita S€ ussmuth, die R€urup-Kommission zur „Nachhaltigkeit in der Finanzierung der Sozialen Sicherungssysteme“, die Hartz-Kommission „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ und die Weizs€acker-Kommission „Gemeinsame Sicherheit und Zukunft der Bundeswehr“. Die große Mehrheit der Kommissionen hingegen befasste sich mit wesentlich spezielleren Themen, etwa der Reform des Versicherungsvertragsrechts (VVG-Kommission), der Reform der Unternehmensbesteuerung (Br€ uhler Kommission) oder der Strukturreform der Bundesgeb€uhrenordnung f€ur Rechtsanw€alte (Brago-Kommission). Die Einsetzungsdauer schwankte zwischen wenigen Wochen und mehreren Jahren (Tab. 2). Nach dem Regierungswechsel zur Großen Koalition wurden zun€achst nur wenige Kommissionen eingesetzt. Dies kann auf drei Gr€unde zur€uckgef€uhrt werden: Erstens waren nun in der Regierung viele Akteure vertreten, die gerade noch aus der Opposition heraus den Einsatz von Expertenkommissionen durch die Regierung kritisiert hatten. Es ist verst€andlich, dass sie nun zun€achst aus taktischen Gr€unden Zur€ uckhaltung walten ließen. Zweitens hatte es in der politischen Praxis gewisse Erm€ udungserscheinungen f€ur die Nutzung von Expertenkommissionen gegeben – sie waren „aus der Mode“ gekommen. Bald wurden erste Nachrufe auf dieses Instrument des „Regierens durch Diskurs“ verfasst (Linden 2005, S. 15). Drittens sah die Große Koalition aufgrund ihrer breiten Mehrheit wohl weniger gesellschaftlichen Koordinierungsbedarf als zuvor die rot-gr€une. Insofern schien die Hochphase der Expertenkommissionen beendet. Vermutet wurde auch, dass sich im Regierungsstil Angela Merkels ein Formwandel der Beratung durch Expertengremien vollzog: Statt Expertenkommissionen wurden sogenannte Gipfel einberufen, etwa zu Themen der Energiepolitik, der Integrationspolitik oder auch zu Fragen der Erziehung (Krick 2010, S. 233; Schneider 2006, S. 785; Zinterer 2007, S. 150). Sie können insgesamt als ein funktionales Äquivalent zu den Expertenkommissionen der rot-gr€unen Regierung betrachtet werden, das gerade in Feldern der Querschnittspolitik neben symbolischem auch wichtigen inhaltlichen Einfluss nehmen konnte (Bl€atte 2011, S. 312) . Neben den gut sichtbaren Großveranstaltungen mit teilweise u€ber hundert Teilnehmenden haben diese eine differenzierte Unterstruktur von Arbeitsgruppen und werden teilweise ebenfalls als Expertengremien verstanden (Krick 2013, S. 25) (Abb. 4). Die Auswertung zeigt jedoch, dass nach einer kurzen „Verschnaufpause“ auch weiterhinklassische Expertenkommissionen in deutlicher Zahl eingesetzt wurden. Wohl ist die Zahl etwas geringer, zumal die ersten drei Kommissionen in diesem Betrachtungszeitraum ab 2005 noch von der rot-gr€unen Regierung installiert worden waren. Schließlich war die Wahlperiode durch die unechte Vertrauensfrage Gerhard Schröders und die darauffolgenden Neuwahlen fr€uher als geplant zu Ende gegangen. Bei den drei Kommissionen handelte es sich um die Kommission zur Aufarbeitung der SED-Diktatur, die “Unabh€angige Historikerkommission zur Aufarbeitung der Geschichte des Ausw€artigen Amts in der Zeit des Nationalsozialismus und in der Bundesrepublik” sowie die Biedenkopf-Kommission „zur Modernisierung der deutschen Unternehmensmitbestimmung“. Im Zeitraum der zehn Jahre zwischen 2005 und

152

S. T. Siefken

Tab. 2 Expertenkommissionen der Bundesregierung 1998–2005 Nr. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Kurztitel Br€uhler Kommission AkEnd Havarie-PallasKommission Weizs€acker-Kommission Kommission Hochschuldienstrecht P€allmann-Kommission KVI WohnungswirtschaftsKommission Unternehmens€ubernahmenKommission AG Zukunft Zivildienst Corporate-GovernanceKommission

12 13 14

VVG-Kommission S€ussmuth-Kommission Risikokommission

15 -

Brago-Kommission Kommission Leistungsstörungsrecht Schlossplatz-Kommission

17 18 19 20 21

22

Kommission Lebenslanges Lernen BaugesetzbuchKommission Hartz-Kommission AltersvorsorgeKommission

23

WohnungsgenossenschaftenKommission Radarkommission

24

R€urup-Kommission

25

Impulse-Kommission

Quelle: Siefken 2007, S. 281

Titel Expertenkommission „BRAGO-Strukturreform“ Arbeitskreis Auswahlverfahren Endlagerstandorte Unabh€angige Expertenkommission „Havarie Pallas“ Kommission „Gemeinsame Sicherheit und Zukunft der Bundeswehr“ Expertenkommission „Reform des Hochschuldienstrechts“ Kommission Verkehrsinfrastrukturfinanzierung Kommission zur Verbesserung der informationellen Infrastruktur Kommission Wohnungswirtschaftlicher Strukturwandel in den neuen Bundesl€andern Expertenkommission Unternehmens€ubernahmen Arbeitsgruppe Zukunft des Zivildienstes Regierungskommission „Corporate Governance: Unternehmensf€uhrung – Unternehmenskontrolle – Modernisierung des Aktienrechts“ Kommission zur Reform des Versicherungsvertragsrechts Unabh€angige Kommission „Zuwanderung“ Ad hoc-Kommission „Neuordnung der Verfahren und Strukturen der Risikobewertung und Standardsetzung im gesundheitlichen Umweltschutz der Bundesrepublik Deutschland“ Expertenkommission „BRAGO-Strukturreform“ Kommission Leistungsstörungsrecht Internationale Expertenkommission „Historische Mitte Berlin“ Expertenkommission Finanzierung Lebenslangen Lernens Unabh€angige Expertenkommission „Novellierung des Baugesetzbuchs“ Kommission Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt Sachverst€andigenkommission zur Neuordnung der steuerrechtlichen Behandlungen von Altersvorsorgeaufwendungen und Altersbez€ugen Expertenkommission Wohnungsgenossenschaften

Expertenkommission zur Frage der Gef€ahrdung durch Strahlung in fr€uheren Radareinrichtungen der Bundeswehr und der NVA Kommission f€ur die Nachhaltigkeit in der Finanzierung der Sozialen Sicherungssysteme Kommission „Impulse f€ur die Zivilgesellschaft“

Expertenkommissionen der Bundesregierung

153

Abb. 4 Expertenkommissionen der Bundesregierung 2005 bis 2015. (Quelle: Eigene Darstellung)

2015 wurden 19 weitere Expertenkommissionen eingesetzt (also 1,9 pro Jahr), w€ahrend in den sieben Jahren zuvor insgesamt 28 Expertenkommissionen eingesetzt worden waren, also durchschnittlich 3,5 pro Jahr. Kommissionen mit einer €ahnlich großen öffentlichen Wirkung wie in der rot-gr€unen Regierungszeit gab es seitdem nicht – doch thematisch waren sie €ahnlich breit aufgestellt. So wurde 2007 erneut eine Kommission zur Reform der Bundeswehr berufen, diesmal unter Leitung des Vorstands der Bundesagentur f€ ur Arbeit, Frank-J€urgen Weise. Auch gab es wieder eine Reihe von Kommissionen zu Spezialthemen, etwa zur Novellierung des Rettungsassistentengesetzes, der Reform der Notarkosten oder dem Wohnen im Alter (Tab. 3). Insofern hat es eine grunds€atzliche Konstanz im Normalbereich der Kommissionsarbeit gegeben, jedoch einen R€uckgang der besonders öffentlichkeitswirksamen Kommissionen. Zur Beeinflussung der öffentlichen Agenda wurden sie also seit 2005 deutlich weniger genutzt als vorher. Im Rahmen des Agenda-Settings können Expertenkommissionen nicht nur mit Bezug auf die Öffentlichkeit, sondern auch lediglich f€ur die politische Agenda oder sogar die spezielle Agenda des jeweiligen Politikfeldes vorrangig bedeutsam sein. Es zeigt sich, dass h€aufig bereits in den Koalitionsvereinbarungen angek€undigt wurde, zu speziellen Themen eine Kommission einzurichten. So waren vier der seit 1998 eingesetzten Kommissionen in der Koalitionsvereinbarung vorgesehen, etwa mit den Worten: „Eine vom Bundesminister der Verteidigung f€ ur die neue Bundesregierung zu berufende Wehrstrukturkommission wird auf der Grundlage einer aktualisierten Bedrohungsanalyse und eines erweiterten Sicherheitsbegriffs Auftrag, Umfang, Wehrform, Ausbildung und Ausr€ ustung der Streitkr€afte €uberpr€ ufen und Optionen einer zuk€ unftigen Bundeswehrstruktur bis zur Mitte der Legislaturperiode vorlegen“ (Koalitionsvereinbarung 1998, S. 47, vgl. 14, 15, 25).

In der Koalitionsvereinbarung von 2002 wurde eine neue Kommission angek€undigt, insbesondere aber Bezug genommen auf die Ergebnisse vorheriger Expertenkommissionen. W€ahrend die Vereinbarung von 2005 aus den genannten Gr€unden keine neuen Expertenkommissionen in Aussicht stellte, war dies in der Koalitionsvereinbarung zwischen CDU, CSU und FDP in sehr großer Zahl der Fall: Expertenkommissionen zur Reform der Kommunalfinanzen, Reform der Mehrwertsteuer, Bek€ampfung der

154

S. T. Siefken

Tab. 3 Expertenkommissionen der Bundesregierung 2005–2015 Nr. 26

Kurztitel Sabrow-Kommission

27

Biedenkopf-Kommission

28

Unabh€angige Historikerkommission

29 30

Notarkosten-Kommission Expertengruppe Stadtentwicklungspolitik Heyst-Expertengruppe

31 32 33 34 35 36 37 38 39

40

Expertengruppe Rettungsassistenten Expertenkommission „Wohnen im Alter“ MedienbildungsKommission Werthebach-Kommission I Weise-Kommission Ethik-Kommission Atomausstieg BLKR Scherf-Kommission

46

Expertenbeirat Pflegebed€urftigkeitsbegriff Regierungskommission Sicherheitsgesetzgebung Großprojekte-Kommission Endlagerkommission Expertengruppe „Tötungsdelikte“ StrafprozessrechtKommission Fratzscher-Kommission

47

BStU-Kommission

41 42 43 44 45

Quelle: Eigene Darstellung

Titel Expertenkommission zur Schaffung eines Geschichtsverbundes „Aufarbeitung der SED-Diktatur“ Kommission zur Modernisierung der deutschen Unternehmensmitbestimmung Unabh€angige Historikerkommission zur Aufarbeitung der Geschichte des Ausw€artigen Amts in der Zeit des Nationalsozialismus und in der Bundesrepublik Expertenkommission „Reform der Notarkosten“ Expertengruppe zur Konstituierung einer nationalen Stadtentwicklungspolitik Unabh€angige Expertengruppe Planung und Durchf€ uhrung von Auslandseins€atzen Expertengruppe Reform des Rettungsassistentengesetzes Expertenkommission „Wohnen im Alter“ Expertenkommission des BMBF zur Medienbildung Kommission „Evaluierung Sicherheitsbehörden“ Strukturkommission der Bundeswehr Ethik-Kommission Sichere Energieversorgung Bund-L€ander-Kommission Rechtsterrorismus Expertenkommission „Gemeinsam gegen Diskriminierung: F€ ur eine gerechtere Teilhabe j€ ungerer und €alterer Menschen“ Expertenbeirat zur konkreten Ausgestaltung des neuen Pflegebed€ urftigkeitsbegriffs Regierungskommission zur Überpr€ ufung der Sicherheitsgesetzgebung in Deutschland Reformkommission Bau von Großprojekten Kommission „Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe“ Expertengruppe „Überarbeitung der Tötungsdelikte“ Expertenkommission zur Reform des Strafprozessrechts Expertenkommission „St€arkung von Investitionen in Deutschland“ Expertenkommission zur Zukunft der Behörde des Bundesbeauftragten f€ ur die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik (BStU)

Expertenkommissionen der Bundesregierung

155

Altersarmut, Finanzierung der Krankenversicherung, der Stasiunterlagenbehörde und der Reform der Bundeswehr wurden angek€undigt (Koalitionsvertrag 2009). Doch anschließend wurde die Umsetzung nur halbherzig betrieben: gerade einmal drei der sechs Kommissionen wurden €uberhaupt berufen: Offensichtlich hatte ihre Ank€undigung im Rahmen der Koalitionsverhandlungen andere Funktionen – etwa der Kompromissbildung – um strittige Themen nicht zwangsl€aufig auf die Agenda zu setzen, sondern auch durch Delegation an eine Kommission symbolisch „lösen“ zu können, zumindest aber eine Handlungsvertagung zu erreichen.

2.4

Die Einrichtung von Expertenkommissionen

Anl€asse f€ ur die Berufung von Expertenkommissionen sind vielf€altig. Zumeist l€asst sich ein konkreter Auslöser – etwa ein externes Ereignis – identifizieren (Siefken 2007, S. 288): Die sp€ater viel beachtete Hartz-Kommission wurde beispielsweise 2002 nach dem Statistikskandal bei der Bundesanstalt f€ur Arbeit berufen – in Arbeits€amtern waren systematische Fehlbuchungen vorgenommen worden, um schlechte Vermittlungsergebnisse zu verschleiern. Die Expertenkommission Unternehmens€ ubernahme war eine Reaktion auf die feindliche Übernahme der Mannesmann AG durch das britische Unternehmen Vodafone, die Großprojekte-Kommission folgte auf die Probleme bei komplexen Bauvorhaben wie Stuttgart 21 und dem Flughafen BER und die Ethik-Kommission „Sichere Energieversorgung“ folgte auf die Reaktorkatastrophe in Fukushima. Was in Deutschland – anders als im Ausland – jedoch kaum genutzt wird, sind Expertenkommissionen zum Zwecke symbolischer Problemlösung oder rein r€uckw€artsgerichteter Aufarbeitung von Geschehnissen. Dazu kommen andere Instrumente zum Einsatz, insbesondere die Untersuchungsaussch€ usse des Bundestages. Nicht un€ ublich ist es auch, dass das Parlament die Regierung auffordert, eine Expertenkommission zu einem bestimmten Themenkomplex einzusetzen: Der Kommission Lebenslanges Lernen lag ein Beschluss des Bundestages zu Grunde, auch die Radarkommission ging auf eine parlamentarische Initiative zur€uck, ebenso wie die Weizs€acker-Kommission. Informell war auch die Einsetzung der Wohnungswirtschafts-Kommission deutlich durch Parlamentarier betrieben worden (Kropp 2002, S. 443). Zuletzt wurde die Endlagerkommission – offiziell: Kommission „Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe“ – durch ein Gesetz vom Bundestag eingerichtet und in Teilen auch mit Abgeordneten besetzt (Endlagerkommission 2015). Die „Expertenkommission zur Zukunft der Behörde des Bundesbeauftragten f€ur die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik“ ist sogar direkt beim Bundestag eingerichtet worden. Überhaupt scheint es eine neue Entwicklung, dass das Parlament selbst sich externen Sachverstandes nicht nur der gem€aß Gesch€aftsordnung vorgesehenen formalisierten eigenen Einrichtungen wie Enquete-Kommissionen und Ausschussanhörungen bedient, um externes Wissen aufzunehmen (Siefken und Sch€uttemeyer 2013, S. 165), sondern hierzu auch auf das flexiblere Instrument der Expertenkommission setzt.

156

S. T. Siefken

Abb. 5 Mitglieder von Expertenkommissionen der Bundesregierung 1998 bis 2005. (Quelle: Siefken 2007, S. 292)

Bei der formalen Berufung wird das Ressortprinzip beachtet: In aller Regel werden Expertenkommissionen allein durch die Fachministerien eingesetzt. Nur in Einzelf€allen hat das Bundeskanzleramt direkt eine Kommission berufen; dies geschah etwa bei der Biedenkopf-Kommission und der Ethik-Kommission nach der Reaktorkatastrophe in Fukushima. Selbst die Hartzkommission, die faktisch mit ihren Vorschl€agen deutlich in Frontstellung zum verantwortlichen Fachministerium geriet, wurde formal durch das Arbeitsministerium eingesetzt und wurde durch eine dort angesiedelte Gesch€aftsstelle unterst€utzt. Informal waren allerdings die Abstimmungen mit dem Kanzleramt sehr ausgepr€agt (Siefken 2007, S. 197). Expertenkommissionen bestehen keinesfalls ausschließlich aus Wissenschaftlern. Vielmehr sind dort Fachleute aus Politik, Verwaltung, Wissenschaft und Interessengruppen eingebunden. Die Auswertung einer Vollerhebung der Kommissionsmitglieder zwischen 1998 und 2005 zeigt, dass etwa ein Drittel aus der Wissenschaft kamen, ein Viertel aus Politik und Verwaltung, und jeweils ein Sechstel aus der Wirtschaft oder von Interessengruppen (Abb. 5). Die durchschnittliche Größe einer Expertenkommission liegt bei etwa 16 Mitgliedern. Das ist knapp €uber dem recht hoch angesetzten und wissenschaftlich nur schwach belegten „Schwellenwert f€ur optimale Gremienarbeit“ von 15 Personen (Pfetsch 1987, S. 256). Die Größe schwankt jedoch deutlich – sie reicht von wenigen Mitgliedern (etwa f€unf bei der Kommission Lebenslanges Lernen und sechs bei der Altersvorsorge-Kommission) bis hin zu 36 bei der Reformkommission „Bau von Großprojekten“ und sogar 38 beim Expertenbeirat zur konkreten Ausgestaltung des neuen Pflegebed€urftigkeitsbegriffs. Solche sehr großen Kommissionen sind eine neue Entwicklung: Vor 2012 gab es nur zwei Kommissionen mit mehr als 25 Mitgliedern, seit 2012 allein vier Kommissionen mit €uber 30 Mitgliedern.

Expertenkommissionen der Bundesregierung

157

Insgesamt ist f€ ur den Zeitraum ab 2008 eine deutlich steigende Standardabweichung der Mitgliederzahl auszumachen, was auf eine Differenzierung von Kommissionsfunktionen hindeutet.

2.5

Arbeitsweise von Expertenkommissionen

Um effizient arbeiten zu können und ihre umfassenden Untersuchungen innerhalb der oftmals eng gesetzten Fristen abzuschließen, bedienen sich Expertenkommissionen meist einer arbeitsteiligen Binnenorganisation. Sie teilen sich in mehrere Arbeitsgruppen auf, die einzelne Themenbereiche untersuchen. Ergebnisse werden dann im Plenum der Kommission zusammengef€uhrt. Zus€atzlich werden Expertenkommissionen in der Regel durch eine Gesch€aftsstelle unterst€ utzt, die meist im entsprechenden Ressort angesiedelt und mit dessen Personal ausgestattet wird. Die relevanten Ministerien begleiten die Arbeit der Kommissionen aktiv, indem sie zumindest versuchen, den jeweils aktuellen Stand der Diskussion zu kennen (F€arber 2005, S. 149). Aufgrund der zeitlich meist eng begrenzten Berufung und klar ausformulierter Mandate scheinen Expertenkommissionen insgesamt weniger „frei“ als andere Formen der Politikberatung, etwa wissenschaftliche Auftragsforschung (Hustedt et al. 2010, S. 21). Wie hierbei faktisch die Einflussmöglichkeiten der Beteiligten aussehen, h€angt jedoch vom Einzelfall ab. Die informellen Beziehungen sind daf€ ur wesentlich wichtiger als formale Zuordnungen oder Regelungen, etwa in Gesch€aftsordnungen von Kommissionen. Solche Einfluss- und Steuerungsmöglichkeiten in die Kommissionsarbeit lassen sich daher nur im Rahmen detaillierter Fallstudien auf Basis von Experteninterviews oder teilnehmenden Beobachtungen herausarbeiten. Abb. 6 zeigt exemplarisch die Binnenorganisation der S€ ussmuth-Kommission und ihre Außenbeziehungen.

2.6

Funktionen von Expertenkommissionen

Die oben skizzierte Diskussion €uber die Expertenkommissionen der Bundesregierung hat sich insbesondere an ihrer Bedeutung im politischen System entz€undet. Denn neben – oder statt – ihrer Aufgabe der inhaltlich-fachlichen Beratung politischer Entscheidungstr€ager können sie eine Reihe weiterer Funktionen erf€ullen, vor allem die der politischen Symbolik. Damit können sie in den zwei wesentlichen Perspektiven von Input und Output zur Legitimation politischer Entscheidungen beitragen (Scharpf 1999, S. 17 ff.): Erstens können Kommissionen – wie f€ur den deutschen Fall oben gezeigt – vielf€altige gesellschaftliche Anspruchsgruppen („stakeholder“) einbinden und dies auch nach außen darstellen; somit unterst€utzen sie die Input-orientierte Legitimation. Zugleich können sie kraft materiell „guter“ Empfehlungen in Verbindung mit einer in der politischen Kultur Deutschlands fest verankerten Expertengl€aubigkeit zur Output-orientierten Legitimation beitragen, Bevölkerungsumfragen st€utzen dies (Gloe 2008, S. 129). Es wurde daher vorgeschlagen, Kommissionen von Konsensrunden

158

S. T. Siefken

Leitung und Steuerung

Vorsitzende Kommission

Inhaltliche Arbeit

AG1

Unterstützung und Zuarbeit

Externe Akteure

Legende

AG3

AG2

Geschäftsstelle

Ministerium

Unternehmen

Sozialpartner

Kirchen

Kommissionsmitglied starke inhaltliche Zuarbeit Kontakte

Abb. 6 Die Binnenorganisation der S€ ussmuth-Kommission. (Quelle: Siefken 2007, S. 153)

zu unterscheiden, wobei die Überg€ange zwischen beiden nicht nur fließend sind (von Blumenthal 2008, S. 404), sondern konkrete Gremien auch beide Leistungen gleichzeitig erbringen können. Blickt man auf konkrete politische Entscheidungsprozesse, so sind unterschiedliche Verortungen von Expertenkommissionen darin möglich (Siefken 2007, S. 319): • In einem externalisierten Verhandlungssystem werden die zentralen Entscheidungen zum jeweiligen Gegenstand in der Kommission und damit außerhalb der verfassungsm€aßig vorgesehenen Institutionen getroffen; Ministerien vollziehen diese lediglich nach, dem Parlament verbleibt nur die Ratifikation. Damit entspricht dieses Modell der Logik von Technokratie (Habermas 1974, S. 122) oder Expertokratie. Allerdings wird in rechtswissenschaftlicher Perspektive betont, dass die gegen€uber dem Parlament entfalteten Bindungswirkungen von Expertenkommissionen schwach sind (Anderl 2006, S. 261) und empirische Studien zeigen insgesamt wenig Evidenz f€ur einen so einfachen Mechanismus (Siefken 2007, S. 319). • Als Vorverhandlungssystem können Kommissionen zu einer Kl€arung von Gemeinsamkeiten und Unterschieden zwischen den Vertretern des Politikfeldes dienen, und somit die sp€atere Umsetzung im regul€aren politischen Prozess zwischen Regierung, Parlament und Interessengruppen möglicherweise beschleunigen. F€ ur dieses Modell finden sich in der Praxis viele Beispiele. • Expertenkommissionen können auch als reine Symbolpolitik dienen, indem schon ihre Einsetzung und der erstellte Bericht dazu f€uhren, dass das zu

Expertenkommissionen der Bundesregierung

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bearbeitende Thema als erledigt angesehen wird. Dies betrifft beispielsweise auch solche Kommissionen, die allein mit der r€uckw€artsgewandten Aufarbeitung von Skandalgeschehen beauftragt sind. Wie skizziert ist dies in Deutschland wenig verbreitet. • Überdies können Kommissionen zur Handlungsvertagung genutzt werden, gem€aß dem Sprichwort aus der Verwaltungspraxis: „Wenn Du nicht mehr weiterweißt, bilde einen Arbeitskreis“. Dies kann eine Reaktion auf ein externes Ereignis sein (wie bei der Einsetzung der Ethik-Kommission nach dem Ungl€uck in Fukushima), aber auch dort erfolgen, wo sich zun€achst zwischen den Akteuren keine Kl€arung herbeif€uhren l€asst. Die im Koalitionsvertrag 2009 zahlreich angek€ undigten Kommissionen lassen sich entsprechend diesem Modell verstehen. • Expertenkommissionen können €uberdies unmittelbar zur Selbststeuerung von Politikfeldern genutzt werden, das heißt die Anspruchsgruppen erhalten – oder schaffen sich – Entscheidungsspielr€aume, um eigene Regelungen herbeizuf€uhren und so etwa staatliche Regulierung abzuwehren. Dies ist in Deutschland ebenfalls verbreitet und hat eine lange Tradition etwa in technischen Bereichen, erfolgt jedoch vorrangig €uber dauerhaft eingerichtete Gremien und nicht die hier behandelten ad-hoc-Kommissionen.

3

Fazit: Die Vielfalt der Expertenkommissionen

Dass die Bundesregierung Expertenkommissionen einsetzt ist weder ein deutsches noch ein neues Ph€anomen. Expertenkommissionen gehören zum festen „Inventar“ der Politikberatung. Es handelt sich dabei in aller Regel nicht um rein wissenschaftlich besetzte Gremien, sondern vielmehr sind je nach Thema verschiedene Fachleute und Vertreter gesellschaftlicher Gruppen in sie berufen. Expertenkommissionen sind schw€acher institutionalisiert als andere Gremien im politischen Prozess, doch sie haben einen klaren Auftrag, eine feste Mitgliedschaft und sind f€ ur begrenzte Zeit eingesetzt. Damit sind sie in einem Grenzbereich zwischen formaler und informaler Politik einzuordnen. Eine verallgemeinerte Bewertung zur Bedeutung von Expertenkommissionen im politischen Prozess ist schwierig; zu groß ist die Varianz der Einzelf€alle. Neben die inhaltlich-materiellen Funktionen von Expertenkommissionen können mittelfristig symbolische – etwa der Legitimit€atsbeschaffung – wie auch eher taktische Funktionen im politischen Prozess treten. Bei der wissenschaftlichen Untersuchung sind stets alle diese Dimensionen im Einzelfall zu beachten. Zu beachten ist, dass Expertenkommissionen im Kontext politischer Prozesse stehen und damit auch der politischen Handlungslogik unterliegen. Zu ihrem Verst€andnis darf also nicht nur auf die Inhalte ihrer Beratung (policy) geblickt werden, sondern ihre institutionelles Umfeld (polity) und die konkreten Prozesse (politics) sind gleichermaßen von Bedeutung. Insofern ist es erforderlich, im Einzelfall einerseits ihre Steuerbarkeit und die Versuche der Einflussnahme auf ihre Ergebnisse zu betrachten, andererseits aber auch zu pr€ufen, wie mit den Erkenntnissen im sich anschließenden politischen Prozess umgegangen wird.

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S. T. Siefken

Nicht alles, wo Expertenkommission drauf steht, ist auch eine Expertenkommission. Und nicht auf jeder Expertenkommission steht auch dieser Name. Insofern bedarf es stets einer klaren Pr€ufung im Einzelfall. Im zeitlichen wie internationalen Vergleich können im Übrigen auch andere Instrumente die Funktionen von Expertenkommissionen €ubernehmen, genauso wie sich die Funktionen von Expertenkommissionen selbst wandeln.

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Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages Uli Schöler und Thomas von Winter

Inhalt 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Die Wissenschaftlichen Dienste als Organisationseinheit der Bundestagsverwaltung: Differenzierung und Spezialisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Politikberatung durch eine Behörde: Die Funktion der Wissenschaftlichen Dienste . . . . . . 4 Die Wissenschaftlichen Dienste als parlamentarischer Serviceanbieter: Nachfrage und Angebot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Wissenschaftliche Dienste und ihr Umfeld im nationalen und internationalen Maßstab . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zusammenfassung

Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages erfüllen die Funktion eines Hilfsmittels des Parlaments bei der Ausübung seiner Kontrollfunktion gegenüber der Bundesregierung. Sie haben die Aufgabe, die Abgeordneten bei der Bewältigung eines ständig steigenden Informationsvolumens zu unterstützen. Im Bundestag wurde Mitte der sechziger Jahre die erste formelle Organisations-

# Wochenschau Verlag, 2015, Der Deutsche Bundestag, 2. vollständig überarbeitete und erweiterte Auflage; zugleich erweiterte und zugleich aktualisierte Fassung des Aufsatzes Winter 2006. Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages. In. Hrsg. Svenja Falk, Dieter Rehfeld, Andrea Römmele und Martin Thunert, 2006. Handbuch Politikberatung. Wiesbaden. Springer VS, 198 ff. U. Schöler (*) Deutscher Bundestag, Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected] T. von Winter (*) Universität Potsdam, Potsdam, Deutschland E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_13

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einheit mit entsprechender Funktion etabliert und in einem Prozess der Differenzierung und Spezialisierung schrittweise zu einem echten Wissenschaftlichen Dienst ausgebaut. Heute erfüllen die in zwölf Fachbereiche gegliederten Wissenschaftlichen Dienste mit ihren knapp fünf Dutzend Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern im höheren Dienst Aufgaben einer politischen Fachberatung (Policy Advice) in Form von Dienstleistungen in den Bereichen Reference, Research und Bibliografie. Als Gliederungseinheit der Bundestagsverwaltung sind die Wissenschaftlichen Dienste gehalten, ihre Produkte wie Materialsammlungen, Sachstände oder Aktive Informationen nach den Grundsätzen der parteipolitischen Neutralität, Sachlichkeit und Objektivität zu erstellen. Die Basis der Qualitätssicherung der Wissenschaftlichen Dienste bilden zum einen der Zugang zu einer großen Vielfalt von Informationsquellen wie der großen Parlamentsbibliothek und zahlreichen Datenbanken und zum anderen die umfassenden Außenbeziehungen in Form etwa der Teilnahme der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter an Fachtagungen und Kongressen, des W-Forums oder der Mitgliedschaft im Europäischen Zentrum für Parlamentarische Wissenschaft und Dokumentation (EZPWD). Die Bedarfsangemessenheit der Wissenschaftlichen Dienste lässt sich an der hohen Nachfrage der Parlamentarier nach ihren Produkten ablesen. Rund 80 Prozent der Abgeordneten gehören zu ihren Kunden, und diese stellen jährlich rund 3000 Anfragen. Schlüsselwörter

Wissenschaftliche Dienste · Politikberatung · Bundestagsverwaltung · Wissensmanagement · Policy Advice

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Einleitung

Wissenschaftliche Dienste in Parlamenten bilden eine institutionelle Antwort der Legislative auf die mit der Ausdehnung der Staatstätigkeit verbundene wachsende informationelle Überlegenheit der Exekutive. Ihre Aufgabe besteht darin, die Parlamentarier bei der Bewältigung eines ständig steigenden Informationsvolumens zu unterstützen und damit ein Gegengewicht zu dem konzentrierten Sachverstand der Ministerialbürokratie zu bilden. Wissenschaftliche Dienste erfüllen somit die Funktion eines Hilfsmittels bei der Bewältigung der parlamentarischen Kontrollfunktion (Hartmeier 1980, S. 6; Hahn 1988, S. 4, 10; Hölscheidt 2010; Rohleder und Schöler 2013). Die Sorge, dass die Legislative ohne ausreichenden eigenen Sachverstand gegenüber der Exekutive immer mehr ins Hintertreffen geraten könnte, ist auch historisch das zentrale Argument der Befürworter eines Wissenschaftlichen Dienstes im Deutschen Bundestag gewesen (Dietz und Hahn 1989, S. 66, 109). Umgekehrt wird in neuerer Zeit im Zusammenhang mit Überlegungen zur Stärkung der parlamentarischen Institutionen gegenüber der Informationsmacht der Regierung häufig auch ein Ausbau der Politik beratenden wissenschaftlichen Einrichtungen gefordert (The Theory and Practice 2004, S. 6 f.). Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages sind ein parlamentarisches Beratungs- und Hilfsorgan, das sowohl den einzelnen Abgeordneten als

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auch dem Bundestag in seiner Gesamtheit für die Beschaffung und Aufbereitung von Informationen zur Verfügung steht. Sie suchen, ordnen und bewerten fachspezifisches Wissen mit dem Ziel, den Parlamentariern wissenschaftliche Entscheidungsgrundlagen in Form von Daten, Fakten und Analysen zu liefern (Zeh 1993, S. 63; Schick und Hahn 1991, S. 2; Voss 1983, S. 53; Steffani 1989, S. 1338). Als Organisationseinheit stehen die Wissenschaftlichen Dienste damit im Spannungsfeld von Politik, Wissenschaft und Verwaltung. Ihre Aufgabe und ihre Arbeitsweise sind zwar ganz auf die Funktionen des Bundestages und damit auf das politische Handeln der Parlamentarier ausgerichtet, sie müssen sich der politischen Parteinahme aber enthalten. Die Wissenschaftlichen Dienste sind als Unterabteilung der Bundestagsverwaltung Bestandteil einer hierarchisch strukturierten obersten Bundesbehörde, sie haben aber eher den Charakter einer parlamentarischen Serviceeinrichtung als einer Verwaltungseinheit. Schließlich orientieren die Wissenschaftlichen Dienste sich an wissenschaftlichen Befunden und Standards, betreiben selbst aber keine wissenschaftliche Forschung, sondern erbringen eine an der Praxis der parlamentarischen Arbeit orientierte Vermittlungsleistung (Voss 1983, S. 33, 52 f.). Die Leistung der Wissenschaftlichen Dienste besteht darin, dem Parlament in relativ kurzen Fristen spezifische, so nirgendwo anders erhältliche Informationen und Analysen zur Verfügung zu stellen. Sie konkurrieren dabei aber mit anderen Anbietern wie persönlichen Mitarbeitern der Abgeordneten, Fraktionsmitarbeitern, Universitäten, Forschungseinrichtungen, Parteizentralen, Ministerien, Interessenverbänden u. a., die ebenfalls wichtige Informationsquellen für Parlamentarier darstellen. Die Wissenschaftlichen Dienste sind somit nur ein Element in einem pluralistischen Gefüge von Politik beratenden Institutionen und Organisationen, auf die die Parlamentarier in Ausübung ihres Mandates zurückgreifen können. Die grundlegende Aufgabe der Wissenschaftlichen Dienste besteht darin, sich in diesem Umfeld zu positionieren und sich dem Wandel der Nachfrage, wie er sich aus einem sich verändernden Informationsverhalten der Abgeordneten, aber auch aufgrund neuer gesellschaftlicher und politischer Problemlagen ergibt, anzupassen. Die Effektivität der Wissenschaftlichen Dienste als Politikberater des Deutschen Bundestages hängt vor allem von vier Faktoren ab: 1. den Organisationsstrukturen, 2. dem Rollenverständnis, 3. dem Produktangebot und 4. ihrer Vernetzung nach außen. An dieser Vierteilung orientiert sich auch die folgende Darstellung. Im ersten Abschnitt geht es um die Entstehung und Entwicklung der Wissenschaftlichen Dienste als Organisationseinheit der Bundestagsverwaltung sowie um die interne Organisationsstruktur und Arbeitsteilung. Der zweite Abschnitt behandelt die Frage, wie die Wissenschaftlichen Dienste ihre Rolle im Spannungsfeld von Wissenschaft und Politik definieren und welche Arbeitsweisen sie praktizieren. Der dritte Abschnitt widmet sich dem Verhältnis von Angebot und Nachfrage, d. h. der Entwicklung von Art und Zahl der Anfragen aus dem Parlament in Relation zur personellen Ausstattung der Wissenschaftlichen Dienste sowie zur Zahl und Qualität der Produkte. Und schließlich behandelt der vierte die organisatorische wie inhaltliche Einbettung der Wissenschaftlichen Dienste in den Kontext der nationalen Wissenschaftslandschaft so wie vergleichbarer Dienste anderer (insbesondere europäischer) Parlamente.

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Die Wissenschaftlichen Dienste als Organisationseinheit der Bundestagsverwaltung: Differenzierung und Spezialisierung

Erste Initiativen, einen wissenschaftlichen Fachdienst als Teil der Bundestagsverwaltung zu etablieren, gingen Anfang der fünfziger Jahre aus der Mitte des Parlaments selbst hervor. Eine Reihe von Abgeordneten, die sich am Vorbild des Legislative Reference Service, von dessen Leistungen für den amerikanischen Kongress sie sich bei einer USA-Reise ein Bild hatten machen können, orientierten, setzten sich für die Einrichtung einer ähnlichen Verwaltungseinheit auch im Deutschen Bundestag ein. Offensichtlich inspiriert vom Konzept der „Senior Specialists“ dachte man dabei zunächst an die Schaffung eines kleinen Stabes von hoch qualifizierten Wissenschaftlern (Dietz und Hahn 1989, S. 57 f., 61–63). Die Initiatoren scheiterten jedoch an einer Abgeordnetenmehrheit, die einen Gesetzgebungshilfsdienst nach dem Muster des US-Kongresses im parlamentarischen System der Bundesrepublik für überflüssig hielt und die Bedenken gegen eine vermeintlich ausufernde Bundestagsbürokratie äußerte (Dietz und Hahn 1989, S. 69 f.).1 Auch in einem zweiten Anlauf im Jahre 1954 gelang es den Befürwortern, die ein zunehmendes Gefälle zwischen der Informationsmacht der Ministerien und der fehlenden Beratungskapazität der Abgeordneten beklagten, nicht, sich durchzusetzen. Die Vielfalt der damals von Befürwortern wie Gegnern ins Spiel gebrachten Begriffe macht dabei deutlich, dass man sich über die spezifische Funktion, die einem wissenschaftlichen Fachdienst in dem noch jungen bundesdeutschen Parlamentarismus würde zukommen können, noch nicht wirklich im Klaren war. Um dem aber ganz offensichtlich steigenden Informationsbedarf der Abgeordneten Rechnung zu tragen, verständigte man sich immerhin darauf, den Fraktionen Zuschüsse für die Einstellung von Fraktionsassistenten zu bewilligen (Dietz und Hahn 1989, S. 80 f., 86, 90, 93). Zwar ging auch danach die Diskussion unter den Abgeordneten über eine informationelle Unterstützung weiter, zu parlamentarischen Initiativen für die Einrichtung eines wissenschaftlichen Fachdienstes ist es jedoch nicht mehr gekommen. Maßgebend für die weitere Entwicklung von Informationskapazitäten des Bundestages wurden nun vielmehr verwaltungsinterne Debatten und Entscheidungen (Dietz und Hahn 1989, S. 100). Nominell verfügt die Bundestagsverwaltung bereits seit ihrer Entstehung im Jahre 1949 über einen Wissenschaftlichen Dienst. Denn ausgehend von der dreiteiligen Verwaltungsgliederung des Parlamentarischen Rates wurde neben den beiden Hauptabteilungen „Verwaltung“ und „Parlamentsdienst“ auch eine Hauptabteilung „Wissenschaftlicher Dienst“ eingerichtet. Dieser fasste jedoch lediglich die traditionellen Parlamentsdienste Bibliothek, Archiv und Parlamentsregister zusammen und verfügte anfänglich nur über 16 Mitarbeiter (Schindler 1999, S. 3403, 3428). Außer-

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Erstaunlich ist aus heutiger Sicht, dass die Auffassung, eine gut ausgestattete Bibliothek und ein Archiv reichten als Informationsbasis des Parlaments aus, auch von hohen Beamten der Bundestagsverwaltung geteilt wurde. Vgl. Dietz und Hahn 1989, S. 70, 75.

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dem waren die Ausschussdienste der Hauptabteilung „Parlamentsdienst“ zugeordnet und blieben so trotz sachlicher Nähe zu den Wissenschaftlichen Diensten von diesen organisatorisch getrennt (Backhaus-Maul 1990, S. 21). Versuche der Bundestagsverwaltung, neben der Bibliothek einen wissenschaftlichen Fachdienst zu etablieren, scheiterten zunächst an internen Widerständen. Bedingt durch den steigenden Informations- und Beratungsbedarf der Abgeordneten sah man sich jedoch veranlasst, entsprechende Kapazitäten im Bereich der Bibliothek bereitzustellen. Daraus hat sich dann seit Mitte der fünfziger Jahre der Wissenschaftliche Fachdienst faktisch entwickelt (Dietz und Hahn 1989, S. 100, 104).2 Aber erst im Jahre 1964 wurde im Wege der organisatorischen Ausdifferenzierung in der Hauptabteilung III ein Referat „Dokumentation“ geschaffen, das als Keimzelle der Wissenschaftlichen Dienste gilt (Dietz und Hahn 1989, S. 94, 114 f.). Die Wissenschaftlichen Dienste sind somit nicht durch einen bewussten Gründungsakt, sondern eher sukzessive durch allmähliche Ausdifferenzierung spezieller Funktionen in der Bundestagsverwaltung entstanden. Die weitere Entwicklung der Wissenschaftlichen Dienste stand im Zeichen von organisatorischen Umstrukturierungen. Die weiter zunehmende Informationsmacht der Ministerialbürokratie einerseits und die wachsende Akzeptanz und Wertschätzung von wissenschaftlicher Hintergrundinformation durch die Abgeordneten andererseits mündeten Mitte 1970 in eine Reform, in deren Zentrum die Zusammenlegung der neu geschaffenen Fachdienste mit den Ausschussdiensten stand. Die Wissenschaftlichen Dienste sollten dadurch näher an die Tagespolitik und den parlamentarischen Entscheidungsprozess herangeführt werden. Die gewünschte Effektivierung der Arbeit der Wissenschaftlichen Dienste ist mit diesem Akt der Entdifferenzierung jedoch nicht erreicht worden. Zwar konnten nun Doppelarbeit und Koordinationsprobleme zwischen Fachdienst und Ausschussdienst vermieden und die bestehenden Kapazitäten, die bis dahin durch Einzelanfragen der Abgeordneten weitgehend absorbiert worden waren, stärker auf die zentralen politischen Themen der Ausschüsse fokussiert werden. Zugleich bestand aber die Tendenz, dass sich die nunmehr vergrößerten Organisationseinheiten zu Domänen der Ausschussvorsitzenden entwickelten (Dietz und Hahn 1989, S. 199–123; Kabel 1969, S. 133). Da die Ausschusssekretariate eher eine organisatorische, insbesondere an den Abläufen der Gesetzesberatung orientierte Funktion erfüllen, konnten sich die Gutachtergruppen kaum mehr auf ihre eigentliche Aufgabe, die fachliche Beratung der Parlamentarier und Parlamentsgremien, konzentrieren (Steffani 1989, S. 1341; Schick und Hahn 2000, S. 29 f.). Das neue Organisationsmodell wurde daher bereits nach fünf Jahren wieder aufgegeben. Die in Fachbereichen zusammengefassten so genannten Gutachtergruppen sind seitdem organisatorisch selbstständig und stehen mit den Ausschussdiensten nur in losem fachlichem Kontakt (Dietz und Hahn 1989,

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Auch die Wissenschaftlichen Dienste anderer Parlamente haben sich in der Regel in der Bibliothek oder aus den bestehenden Bibliotheken heraus entwickelt. In den angelsächsischen Ländern sind die Wissenschaftlichen Dienste, dem US-amerikanischen Vorbild folgend, bis heute Bestandteil der Parlamentsbibliotheken. Vgl. Hahn 1988, S. 9 f.

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S. 125; vgl. insgesamt auch Schick und Hahn 1991, S. 14; Bitz 1998, S. 75). Diese Reform hatte insofern längeren Bestand, als immerhin bis zum Frühjahr 2006 alle im weitesten Sinne wissenschaftlich arbeitenden Organisationseinheiten in der Abteilung „Wissenschaftliche Dienste“ zusammengefasst waren (Backhaus-Maul 1990, S. 22 f.).3 Zu dieser Abteilung gehörten – der klassischen Parlamentstradition entsprechend, wonach sich die Wissenschaftlichen Dienste aus den Parlamentsbibliotheken heraus entwickelt hatten – Bibliothek wie wissenschaftliche Fachdienste, Archiv wie Ausschusssekretariate, Pressedokumentation wie Petitionseingabereferate. Im Jahr 2006 wurde diese „klassische“ Struktur erheblich verändert. Dem stetig gewachsenen Bedürfnis nach mehr und besserer Information versucht nun auch die Bundestagsverwaltung Rechnung zu tragen. Erstmalig verfügt sie seitdem über eine eigene Abteilung „Information und Dokumentation“, in der sich jetzt – neben den Unterabteilungen „Informationstechnik“ und „Information und Öffentlichkeitsarbeit“ – auch die Bereiche Bibliothek, Archiv, Sach- und Sprechregister sowie Pressedokumentation in einer Unterabteilung „Bibliothek und Dokumentation“ wiederfinden. Die neu konturierte Abteilung „Wissenschaft und Außenbeziehungen“ fasst nun alle diejenigen Arbeitsbereiche der Verwaltung zusammen, die sich in unterschiedlicher Weise „nach außen“ richten: die Unterabteilungen „Petitionen“, „Internationale Beziehungen“ und die „Wissenschaftlichen Dienste“. Alle wissenschaftlichen Fachbereiche sind nunmehr – mit Ausnahme der Fachbereiche „Parlamentsrecht“ und „Europa“ – in einer einzigen Unterabteilung zusammengefasst, was sicherlich die Voraussetzungen für „ressortübergreifendes“ Arbeiten verbessern dürfte. Damit wurde auch die bisherige Zuordnung der Fachbereiche zu jeweils mehreren Ausschusssekretariaten aufgelöst – eine Maßnahme, die nochmals unterstreicht, dass die ursprüngliche Fiktion einer gemeinschaftlichen ausschussbezogenen Arbeit nur unzureichend funktioniert hatte und deshalb aufgegeben werden musste. Alle Ausschusssekretariate konstituieren nun ebenfalls eine eigene neue Unterabteilung innerhalb der „nach innen“ gerichteten Abteilung „Parlament und Abgeordnete“. Die Neustrukturierung hat auf der einen Seite sicherlich Synergieeffekte geschaffen, führt auf der anderen Seite allerdings angesichts der Notwendigkeit der Kooperation über „Abteilungsgrenzen“ hinweg zu verstärkten Anforderungen an einen – gewiss sinnvollen – kooperativen Arbeitsstil. Eine wichtige, ja mittlerweile unverzichtbare Rolle kommt hierbei der direkt beim Abteilungsleiter W angesiedelten Stabsstelle „Hotline W“ zu, von der noch die Rede sein wird. Ein durchgängiges Kennzeichen der Entwicklung des Wissenschaftlichen Fachdienstes von der Reform 1970 bis in die Gegenwart ist eine organisatorische Differenzierung und Spezialisierung, die einerseits auf politische Entwicklungen wie die Entstehung neuer Politikfelder und andererseits auf verwaltungsinterne Rationalisierungsprozesse zurückzuführen ist. Zunächst ist die Zahl der Fachberei-

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Mit Wirkung zum 21. September 1989 wurden für die Organisationseinheiten der Bundestagsverwaltung neue Bezeichnungen eingeführt: die Bezeichnung „Abteilung“ für die bisherigen „Hauptabteilungen“ und die Bezeichnung „Unterabteilung“ für die bisherigen „Abteilungen“. Vgl. Schindler 1999, S. 3407.

Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages

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che zwischen 1970 und 1989 von sechs auf zwölf gestiegen. Dafür ist in einem Falle – beim Referat „Geschichte, Zeitgeschichte und Politik“ – eine Umgruppierung zwischen Abteilungen, in allen anderen Fällen aber die Einrichtung von Gutachtergruppen für neue Themenfelder verantwortlich. Nach 1989 sind dann noch einmal zwei Fachbereiche, nämlich „Europa“ und „Kultur und Medien“, hinzugekommen (Schindler 1999, S. 3405–3409, 3431 f.; Dietz und Hahn 1989, S. 127).4 Weitere Veränderungen betrafen die Arbeitsteilung zwischen den verschiedenen Organisationseinheiten innerhalb der Wissenschaftlichen Dienste. Ein steigender Arbeitsanfall bei begrenzten personellen Kapazitäten machte eine stärkere Spezialisierung auf bestimmte Aufgaben, aber auch eine weitere Ausdifferenzierung von Funktionsbereichen notwendig. Dabei orientierte man sich an der aus dem angelsächsischen Bereich bekannten Aufgliederung der Zuständigkeiten in die Funktionsbereiche Reference, Research und Bibliografie (Hahn 1988, S. 12 ff.; Backhaus-Maul 1990, S. 52),5 die bis dahin in der Bundestagsverwaltung nicht streng getrennt gewesen waren. Bis in die sechziger Jahre waren die Experten, die die Bibliothek für die Erledigung von Fachaufträgen aus dem Parlament eingestellt hatte, auch mit rein bibliothekarischen Aufgaben betraut, und auch nach der Einrichtung des Wissenschaftlichen Dienstes im Jahre 1964 blieb die Arbeitsteilung zwischen dem neuen „Referat Dokumentation“ und der Bibliothek unscharf. Während ein Teil der Reference-Aufgaben in der Bibliothek verblieb, war der wissenschaftliche Fachdienst weiterhin für die Sachkatalogisierung zuständig. Dies führte dazu, dass Recherchen und andere Reference-Tätigkeiten je nachdem, wo der Auftrag einging, in der Bibliothek oder im Wissenschaftlichen Fachdienst erledigt wurden. Erst im Zuge der Organisationsreform von 1970 und der personellen Ausweitung des höheren Bibliotheksdienstes wurde die bibliothekarische Sacherschließung vollständig vom Wissenschaftlichen Dienst auf die Bibliothek übertragen (Dietz und Hahn 1989, S. 111–118). Überlegungen in den neunziger Jahren, das frühere Verfahren wieder aufzunehmen und die Arbeit von Fachbereichen und Bibliothek stärker zu verschränken, wurden nach kurzem Probelauf nicht weiter verfolgt. Das Ziel, den jeweiligen Spezialisten einen für die eigene Arbeit nützlichen Einblick in Vorgänge der anderen Organisationseinheit zu verschaffen, ließ sich nicht realisieren, weil die Spezialisierung in beiden Bereichen so weit vorangeschritten war, dass sich die Effizienz der Arbeit insgesamt verminderte. Die nach einjährigem Probelauf im Jahre 1997 erfolgte Einrichtung der sogenannten „Hotline W“ als zentrale Auftragsannahmestelle hat in zweifacher Hinsicht zu einer weiteren erheblichen Rationalisierung der Arbeit der Wissenschaftlichen

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Insgesamt verfügt der Deutsche Bundestag über zwölf wissenschaftliche Fachdienste. Der Fachbereich „Parlamentsrecht“ ist aus nahe liegenden Gründen – neben dem Sekretariat des Geschäftsordnungsausschusses – in der Unterabteilung „Parlamentsdienste“ und der Fachbereich „Europa“ in der Unterabteilung PE „Europa“ angesiedelt. 5 Unter „Reference“ sind Aufgaben wie Literatur- und Quellenrecherchen sowie Materialsammlungen zu verstehen, während „Research“ die Erstellung von eigenständigen Texten in Form von systematischen Analysen oder auch originärer Forschungsarbeiten beinhaltet.

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Dienste geführt. Zum einen ist die Klärung der Frage nach der fachlichen Zuständigkeit für eine bestimmte Anfrage nun von den Abgeordneten bzw. ihren Büros auf die Verwaltung übergegangen. Primärer Ansprechpartner der Abgeordneten ist nunmehr die Hotline, die auf allen derzeit verfügbaren kommunikationstechnischen Wegen erreicht werden kann, die in Kommunikation mit den Auftraggebern die Zielrichtung von Aufträgen vorklärt und diese vor allem an die zuständigen Fachbereiche, aber auch an andere Organisationseinheiten weiterleitet. Zum anderen verfügt die Hotline über eine Reihe von hoch qualifizierten Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern, die auf die Nutzung von Informationsangeboten im Internet und in kommerziellen Datenbanken spezialisiert sind. Ihre Aufgabe besteht darin, eilige Aufträge mit Reference-Charakter in kurzer Zeit zu erledigen. Da die neue Einrichtung rasch eine hohe Akzeptanz bei den Parlamentariern fand, musste der Personalbestand bald aufgestockt werden. Mittlerweile werden zwischen einem Drittel und fast der Hälfte aller Aufträge6 innerhalb weniger Stunden von den Mitarbeitern der Hotline erledigt. Dadurch können sich die Fachbereiche wiederum stärker auf ihren Kernbereich, die Erledigung von Research-Aufgaben, konzentrieren (Schick und Hahn 2000, S. 12). Insgesamt betrachtet fällt an der Entwicklung des Wissenschaftlichen Fachdienstes auf, dass die Differenzierungs- und Rationalisierungsprozesse seit den siebziger Jahren nur mit einer begrenzten quantitativen Ausdehnung einhergegangen sind. Das Sachgebiet jedes der zwölf Fachbereiche ist daher weit gespannt und entspricht in den meisten Fällen den Aufgabenfeldern mehrerer Fachausschüsse und damit mehrerer Bundesministerien. Trotz gewisser Spezialisierung hat jeder Fachgutachter ein sehr weites Themenfeld abzudecken (Schick und Hahn 1991, S. 15). Dies mag angesichts des ursprünglichen Ziels, durch Einrichtung eines Wissenschaftlichen Fachdienstes die Kontrollfunktion des Parlaments gegenüber der Exekutive zu stärken, erstaunen. Man hätte eher erwartet, dass der Wissenschaftliche Dienst parallel zur Ministerialbürokratie sozusagen mitgewachsen wäre. Offenbar gab es aber im Bundestag keine Bestrebungen, den Wissenschaftlichen Dienst zu einer „Gegenbürokratie“ auszuweiten. Dies mag zunächst daran liegen, dass in dem parlamentarischen Regierungssystem der Bundesrepublik mit seiner engen Verbindung zwischen Regierung und Koalitionsfraktionen bei der Parlamentsmehrheit an einem „Gesetzgebungshilfsdienst“, wie ihn andere Parlamente kennen, kein Bedarf besteht. Aber auch die Opposition verfügt über eine Vielzahl von Informationsquellen, unter denen die Wissenschaftlichen Dienste nur ein Segment bilden. Unter diesen Gegebenheiten haben sich die Wissenschaftlichen Dienste auf die spezielle Aufgabe konzentriert, entscheidungsrelevante Informationen, die an anderer Stelle erzeugt worden sind, zusammenzutragen und an das Parlament weiterzuvermitteln (Zeh 1976, S. 177).7

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Anteile der von der Hotline W erledigten Aufträge an allen Aufträgen: 46,6 % im Jahr 2011, 35,2 % im Jahr 2012 und 42,1 % im Jahr 2013. 7 Die Einschätzung von Zeh hat bis heute nicht an Gültigkeit verloren.

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Politikberatung durch eine Behörde: Die Funktion der Wissenschaftlichen Dienste

Zusammenfassende Charakterisierungen des Aufgabenspektrums der Wissenschaftlichen Dienste verweisen oft auf ihre Funktion einer Brücke zwischen wissenschaftlichem Arbeiten und politischem Entscheiden (Schick und Hahn 2000, S. 37, 39). Als Mittler zwischen der Welt der Ideen und der Welt des Handelns (Robinson 2002, S. 15) sollen sie Probleme lösen, die beim Transfer von Wissen aus dem Wissenschaftssystem in das politische System entstehen. Legt man die Erkenntnisse der Systemtheorie zugrunde, resultieren diese Probleme daraus, dass Politik und Wissenschaft autopoietische Systeme darstellen, die nicht direkt miteinander kommunizieren, sondern sich allenfalls gegenseitig „irritieren“ können. Um gleichwohl eine Anpassung dieser Systeme an Umweltbedingungen gewährleisten zu können, bedarf es deshalb so genannter struktureller Kopplungen, die auf die Aufnahme von Signalen aus bestimmten anderen Systemen spezialisiert sind. Sie tragen damit der Tatsache Rechnung, dass mit der funktionalen Differenzierung die wechselseitige Angewiesenheit und das gegenseitige Störpotenzial der Systeme zunehmen. Strukturelle Kopplungen garantieren daher die operative Geschlossenheit von Systemen bei gleichzeitiger Umweltabhängigkeit. Dies gilt auch für das Verhältnis von Wissenschaft und Politik. Da wissenschaftliche Erkenntnisse nicht unmittelbar in politisches Handeln umgesetzt werden können, bedarf es der Politikberatung als einer Form der strukturellen Kopplung. Als autopoietisches System trifft die Politik jedoch autonome Entscheidungen darüber, ob sie wissenschaftlich gesichertes Wissen übernehmen will oder nicht. Auch Politikberatung ist daher lediglich in der Lage, wissenschaftliches Wissen auf eine Weise in die Politik einzubringen, die „Irritationen“ auslöst, sie kann aber keine wissenschaftliche Fundierung politischen Handelns generell garantieren (Luhmann 2000, S. 373 f., 382, 393 f.). Politikberatung bleibt immer auch den funktionalen Anforderungen des politischen Systems unterworfen. Dies trifft insbesondere für Wissenschaftliche Dienste zu, die die Politikberatung ja als Teil der Verwaltung sozusagen aus dem politischen System heraus vornehmen. Als strukturelle Kopplungen müssen Wissenschaftliche Dienste immer wieder reflektieren, wie die unterschiedlichen Systemlogiken in Einklang gebracht werden können. Daraus resultiert quasi ein permanenter Reformbedarf. Aber auch unter Zugrundelegung anderer Ansätze als der der Systemtheorie dürfte die Aufgabe struktureller Koppelung für die Wissenschaftlichen Dienste kaum bestreitbar, schon gar nicht verzichtbar sein. Auch wenn man unter heutigen Bedingungen von einer stärkeren wechselseitigen Durchdringung und Beeinflussung beider Sphären ausgeht, bleibt es deren Aufgabe, durch Präzision, Verifikation, Sortierung und Analyse vorhandene interessengeleitete Kommunikations- und Erkenntnisströme so kenntlich und nutzbar zu machen, dass sie im Bereich der Politik allgemein und parteiübergreifend genutzt werden können. Die Wissenschaftlichen Dienste müssen sich thematisch und inhaltlich an den Bedarf der Politik anpassen, ohne ihre wissenschaftliche Orientierung aufzugeben. Um nicht als praxisfern und rein akademisch zu gelten, müssen Auswahl von Themen, Darstellung von Sachverhalten, Verweise auf Forschungsergebnisse und

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Theorien auf den politischen Entscheidungsprozess bezogen und damit für die politisch Handelnden unmittelbar verwertbar sein. Zu große Politiknähe verwischt hingegen die Differenz der Wissenschaftlichen Dienste zu anderen Hilfsorganen, insbesondere den Fraktionsapparaten, und untergräbt damit ihre Legitimation als spezifische Institution der parlamentarischen Politikberatung. Die Nähe zur Politik birgt auch das Risiko, dass die wissenschaftliche Objektivität der Produkte in Frage gestellt wird. Vor allem bei der Bearbeitung politisch brisanter Themen geraten die Wissenschaftlichen Dienste leicht in Gefahr, in den Strudel der politischen Auseinandersetzung gezogen zu werden. Selbst wissenschaftlich solide begründete Positionen können als einseitige politische Stellungnahme gedeutet werden (Dexheimer 1978, S. 306 f.). Die Wissenschaftlichen Dienste müssen daher darauf bedacht sein, nicht vom politischen System aufgesogen zu werden. Dies setzt zuallererst Unabhängigkeit voraus, d. h. die Befugnis, Themen frei wählen, Informationsbedürfnisse antizipieren und Produkte nach eigenen Maßstäben gestalten zu können (Schick und Hahn 1991, S. 25).8 Aus diesem Spannungsverhältnis ergeben sich auch die Anforderungen an die konkreten Vermittlungsleistungen der Wissenschaftlichen Dienste. Abgeleitet von dem Ziel, die eigenständige politische Willensbildung des Parlamentes zu unterstützen, d. h. ein Gegengewicht zur Informationsmacht sowohl der Regierung als auch der Interessengruppen zu bilden (Schick und Hahn 2000, S. 5), wurde ihnen ursprünglich ein sehr weites Spektrum von Aufgaben zugewiesen. Ihre Leistungen sollten dazu beitragen, die Arbeit des Parlaments in drei Bereichen effektiver zu machen: bei der Gesetzgebung, bei der Kontrolle der Regierung und gegenüber der Öffentlichkeit (Kabel 1969, S. 129). Es wurde aber bald deutlich, dass die Wissenschaftlichen Dienste im Hinblick auf den ersten Aufgabenbereich nur eine untergeordnete Rolle spielen können. Die begrenzten fachlichen Ressourcen und der Grundsatz der politischen Neutralität haben der Entwicklung zu einem echten Gesetzgebungshilfsdienst, der Gesetzentwürfe erarbeitet oder prüft, entgegengestanden. Im Gesetzgebungsverfahren wenden sich die Abgeordneten in erster Linie an die Fachreferenten der Ministerialverwaltung oder an ihre eigenen Fraktionsstäbe, weniger jedoch an die Wissenschaftlichen Dienste (Busch 1991, S. 34 f.; Zeh 1976, S. 180). Allerdings trägt das durch sie bereitgestellte Wissen im Einzelfall durchaus dazu bei, die Gesetzgebungsarbeit zu fördern und zu erleichtern (Schick und Hahn 2000, S. 38). Eine entsprechend begrenzte, aber durchaus spürbare Wirkung wird man den Wissenschaftlichen Diensten auch im Hinblick auf die beiden anderen Parlamentsfunktionen zubilligen können. Zwar lässt sich der Einfluss von Informationen auf parlamentarische Entscheidungen schwer messen, die zunehmende Wis-

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Eine Gewähr für diese Unabhängigkeit bietet den Wissenschaftlichen Diensten der Behördencharakter der Bundestagsverwaltung. Sie stellt zwar aufgrund ihrer engen Verflechtung mit der Politik einen Sonderfall der Verwaltung dar, weisungsberechtigt gegenüber den Mitarbeitern sind jedoch nur deren Vorgesetzte. Die Aufgabe, Serviceleistungen für das Parlament zu erbringen, wird von der gesamten Institution, vermittelt über den Präsidenten des Bundestages, der zugleich als Spitze der Bundestagsverwaltung fungiert, erfüllt, sie begründet aber keine Vorgesetztenfunktion der einzelnen Parlamentarier. Vgl. Bitz 1998, S. 62, 64.

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sensabhängigkeit der Politik erfordert jedoch Institutionen, die relativ rasch wissenschaftliche Erkenntnisse für den politischen Entscheidungsprozess aufarbeiten können. Sofern die Wissenschaftlichen Dienste dies leisten, tragen sie zur Versachlichung der politischen Auseinandersetzung und damit mittelbar auch zur Legitimation parlamentarischer Entscheidungen bei (Robinson 2002, S. 9). Bei der Ausübung ihrer Funktion richten sich die Wissenschaftlichen Dienste nach formellen und informellen Arbeitsgrundsätzen, in denen sich das besondere Verhältnis zwischen ihren Mitarbeitern und den Servicenehmern im Parlament ausdrückt. Aussagen, die von den Wissenschaftlichen Diensten getroffen werden, sollen parteipolitisch neutral, sachlich und objektiv sein. Bei Fakten und umfassenderen Beschreibungen kommt es auf sachliche Richtigkeit und gründliche Recherche, bei der Wiedergabe von Wertungen auf Ausgewogenheit an. Eigene Wertungen der Mitarbeiter sollen nur mit Zurückhaltung vorgenommen und als solche kenntlich gemacht werden. Dies dient auch dem Zweck, dass Produkte der Wissenschaftlichen Dienste über den Auftraggeber hinaus nach Möglichkeit auch für andere Interessenten verwendbar sein sollen (Schick und Hahn 2000, S. 9–11). Generell benötigen Abgeordnete knappe, aber zugleich umfassende, auch den politischen und gesellschaftlichen Gesamtzusammenhang berücksichtigende Darstellungen und Analysen. Auch Aufträge mit komplexem Charakter müssen oft in kurzen Fristen in einer für die Parlamentarier gut handhabbaren Form erledigt werden. Das Informationsangebot der Wissenschaftlichen Dienste ist entsprechend vielfältig und reicht von der telefonischen Beratung über Literaturrecherchen und Materialsammlungen bis hin zu umfänglichen Problemdarstellungen und Hintergrundanalysen (Schick und Hahn 2000, S. 26 f.). Das Vorgehen bei der Erstellung dieser Produkte ist insofern wissenschaftlich, als das wissenschaftliche Wissen auf seinem neuesten Stand zur Kenntnis genommen und mit wissenschaftlichen Methoden aufbereitet wird. Eigene Forschungsleistungen erbringen die Wissenschaftlichen Dienste lediglich in Ausnahmefällen, wenn sich aus der parlamentarischen Praxis heraus Fragestellungen ergeben, die in der Wissenschaft noch nicht ausreichend bearbeitet worden sind (Backhaus-Maul 1990, S. 30 f.; Schick und Hahn 1991, S. 23 f.; Zeh 1976, S. 173). Politikberatung im Sinne der Vermittlung von Sach- und in beschränktem Umfang auch von Normativwissen ist eine Leistung, die die Unterabteilung Wissenschaftliche Dienste nur in Kooperation mit anderen Arbeitseinheiten der Verwaltung erbringen kann. Die verschiedenen Unterabteilungen und Referate erfüllen dabei spezifische Funktionen, die von den Parlamentariern direkt genutzt werden können, die zugleich aber auch Bestandteile eines arbeitsteiligen Zusammenhanges in der Verwaltung bilden. Zuständig für Literatur, Daten, Fakten und Quellen ist vor allem die Unterabteilung „Bibliothek und Dokumentation“. Die Bibliothek, das Parlamentsarchiv, die Parlamentsdokumentation und die Pressedokumentation ermöglichen mit ihren aktuellen und hoch differenzierten Erschließungssystemen, die über das Intranet des Deutschen Bundestages verfügbar sind, einen raschen Zugang zu Informationen aus der wissenschaftlichen Literatur, aus dem Bundestag sowie aus der Presse. Darüber hinaus stellt die Bibliothek auch eigene Informationsangebote mit Reference-Charakter bereit (Schick und Hahn 1991, S. 8 ff.; Schick und Hahn 2000, S. 12 ff.). Das breite Literatur- und Quellenangebot aus dem Bereich Doku-

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mentation ist zugleich die wichtigste Arbeitsgrundlage für die Fachbereiche des Wissenschaftlichen Dienstes, deren Schwerpunkt im Bereich der Research-Funktion liegt. Sie besitzen damit die Möglichkeit, gezielt auf die zeitlichen und inhaltlichen Präferenzen der Abgeordneten einzugehen und zugleich Informationsangebote zu Themen zu unterbreiten, die von übergreifendem, für den Bundestag insgesamt oder einzelne seiner Gremien relevantem Interesse sind. Insgesamt betrachtet besteht die spezifische Politikberatung der Wissenschaftlichen Dienste fast ausschließlich im so genannten Policy Advice (Beratung mit primär fachlichem, politisch-inhaltlichem Bezug), während das Political Consulting (Beratung in politisch-taktischen und politisch-strategischen Fragen) (Falk et al. 2006, S. 15) den Mitarbeitern der Abgeordneten und den Fraktionsassistenten überlassen bleibt. Deren Zahl ist in den vergangenen Jahren nochmals erheblich ausgeweitet worden, nicht jedoch die der Gutachter der Wissenschaftlichen Dienste. Als Wissensmanager seien sie – so lautete bereits in den siebziger Jahren das Argument – wenig geeignet, zu einer „Gegenbürokratie“ des Parlamentes gegenüber der Ministerialverwaltung ausgebaut zu werden. Schließlich sei die Menge des entscheidungsrelevanten Wissens, das im Wesentlichen von der Ministerialverwaltung, den Interessenverbänden und der Wissenschaft produziert werde, nicht beliebig vermehrbar. Es komme vielmehr darauf an, dieses Wissen dort abzurufen und es auf seine Entscheidungsrelevanz für den Bundestag zu überprüfen. Eine Vergrößerung der Wissenschaftlichen Dienste führe allenfalls zum Aufbau von Parallelstrukturen, nicht unbedingt aber zur Verbesserung der Informationslage der Abgeordneten (Zeh 1976, S. 177). Im Unterschied zu den fraktions- bzw. parteinahen Politikberatungskapazitäten haben die Wissenschaftlichen Dienste deshalb kaum personellen Zuwachs erfahren. Die Zahl der Mitarbeiter des höheren Dienstes in den Fachbereichen ist vom Beginn der siebziger bis zur Mitte der neunziger Jahre nur leicht von 39 auf 56 gestiegen (Dietz und Hahn 1989, S. 127).9 Dieser Personalbesatz ist bis heute nahezu unverändert geblieben. Es kommt hinzu, dass die Fachbereiche insgesamt als Personalreservoir der Bundestagsverwaltung dienen, aus dem bei Bedarf Mitarbeiter für die Ausschusssekretariate, vor allem aber für nicht ständige Gremien wie EnqueteKommissionen und Untersuchungsausschüsse abgezogen werden. Eine gewisse Kontinuität ist gleichwohl gewährleistet. Während ein Teil der Mitarbeiter, vor allem Juristen, meist nur wenige Jahre in den Wissenschaftlichen Diensten tätig ist, verbringen andere einen großen Teil ihres Berufslebens in den Fachbereichen. Wegen der großen Themenbreite der Anfragen und der begrenzten Personalkapazität fungieren jedoch alle Mitarbeiter mehr oder minder als Generalisten in ihrem Fachgebiet. Eine Spezialisierung findet nur in wenigen Fällen bei sehr langer Zugehörigkeit zu einem Fachbereich statt (Voss 1983, S. 48; Backhaus-Maul 1990,

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Was die fachliche Ausrichtung der Gutachter anbelangt, hat sich bereits in den achtziger Jahren ein spezifisches Profil entwickelt, das bis heute Bestand hat. Das Personal besteht etwa zur Hälfte aus Juristen, die andere Hälfte verteilt sich auf Politologen, Historiker und Wirtschaftswissenschaftler, auch einige wenige Naturwissenschaftler sind darunter. Vgl. auch Zeh 1984, S. 337.

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S. 33). Um hier zu größerer Kontinuität zu gelangen, hat es immer wieder Überlegungen gegeben, einen Stamm von Spezialisten mit besonders hoher fachlicher Qualifikation zu etablieren (Dietz und Hahn 1989, S. 62 f.). Dabei ging es auch darum, das Renommee der Wissenschaftlichen Dienste zu steigern und Mitarbeitern mit einer stark fachwissenschaftlichen Orientierung Aufstiegsmöglichkeiten zu bieten. Konkret wurde daran gedacht, nach dem Vorbild des US-amerikanischen Congressional Research Service die Position von so genannten „Senior Specialists“ einzuführen (Backhaus-Maul 1990, S. 55; Hahn 1988, S. 20, 31), die für die Erledigung besonders anspruchsvoller und umfangreicher Aufgaben zuständig wären. Die noch für die siebziger Jahre stimmige Argumentation für eine restriktive Personalentwicklung hält einer Überprüfung unter den heutigen Bedingungen allerdings nicht mehr stand. Theoretisch wäre es zwar denkbar, dass in dem Maße, wie auf Seiten der Abgeordneten und Fraktionen durch neue Mitarbeiter zusätzliche Arbeits- und Beratungskapazität aufgebaut wurde, entsprechende Serviceleistungen der Verwaltung in Form von wissenschaftlichen Expertisen, Dokumentationen und Gutachten entbehrlich würden. Jedoch ist das Gegenteil der Fall. Insbesondere nimmt mit der Zahl der Abgeordnetenmitarbeiter auch die Zahl derjenigen zu, die als Auftraggeber für die Wissenschaftlichen Dienste in Frage kommen. In gleichem Maße, wie im Büro des Abgeordneten selbst die Beratungskapazität im Sinne von Political Consulting wächst, wächst auch die „Verarbeitungskapazität“ für zuvor abgeforderte wissenschaftliche Expertise im Sinne von Policy Advice. Aber wichtiger noch: Mit jeder neuen Generation von Abgeordneten und Abgeordnetenmitarbeitern wächst die Zahl derjenigen, für die die Nutzung jedweder neuen Informationsquelle im Zeitalter der globalisierten Informationsgesellschaft selbstverständlich geworden ist. Moderne Formen der Kommunikation wie der Informationsbeschaffung erhöhen die Anforderungen an die Wissenschaftlichen Dienste als Gesamtheit wie an jeden ihrer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Die in diesem Abschnitt eingangs erwähnte, in der Literatur artikulierte dritte Vermittlungsfunktion der Wissenschaftlichen Dienste in Richtung auf eine allgemeine Öffentlichkeit hat insbesondere seit der Verabschiedung eines Informationsfreiheitsgesetzes auch auf der Ebene des Bundes zu erheblichen Irritationen mit Blick darauf geführt, wer im Einzelnen Zugang zu den für die Abgeordneten erstellten Gutachten haben soll. Einzelne Bürger bzw. Journalisten haben hier – auch auf gerichtlichem Wege – Ansprüche auf Einsicht in bzw. Herausgabe von solchen Gutachten erhoben. Bei den gerichtlich zu entscheidenden Fällen ging es zum einen um ein sog. UFO-Gutachten, das sich mit Fragen behördlicher Erkenntnisse zu außerirdischem Leben beschäftigt. Zum anderen möchte ein Journalist die Herausgabe derjenigen Gutachten erstreiten, die der frühere Abgeordnete und Bundesminister der Verteidigung zu Guttenberg im Rahmen seiner Doktorarbeit verwendet hatte. Im Grundsatz hatten (und haben) die Gerichte dabei zu entscheiden, ob die gutachterliche Tätigkeit der Wissenschaftlichen Dienste eher dem parlamentarischen (und damit vor Auskunfts- und Herausgabeansprüchen geschützten) oder dem rein administrativen Bereich zuzuordnen sind (Hölscheidt und Wahlen 2013; Rohleder und Schöler 2013). Während das Verwaltungsgericht Berlin in erster Instanz

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letzterer Auffassung folgte, hat sich mittlerweile das Oberverwaltungsgericht (OVG) der Auffassung des Bundestages angeschlossen und die Klagen abgewiesen.10 Im Rahmen zweier Revisionsverfahren wird das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) die Frage endgültig zu entscheiden haben.

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Die Wissenschaftlichen Dienste als parlamentarischer Serviceanbieter: Nachfrage und Angebot

Traditionell wird die Arbeit der Wissenschaftlichen Dienste in hohem Maße bestimmt von den Aufträgen der einzelnen Abgeordneten (Backhaus-Maul 1990, S. 25). Art und Umfang des Informationsbedarfs der Parlamentarier sind dabei außerordentlich vielfältig. Er reicht von einfachen Sachfragen wie etwa nach der Geltung bestimmter gesetzlicher Regelungen bis hin zu komplexen Themen, die nur durch umfangreiche Analysen zu bearbeiten sind (Zeh 1993, S. 69). Im Regelfall sind Abgeordnete allerdings an Produkten interessiert, die ihnen eine rasche Orientierung und Meinungsbildung ermöglichen. Eine große Zahl von Anfragen bezieht sich auf grundlegendes Wissen zu einem Sachproblem. Den Abgeordneten ist daher oft mit Materialsammlungen, synoptischen Darstellungen oder bibliografischen Hinweisen eher gedient als mit umfassenden Ausarbeitungen auf breiter wissenschaftlicher Grundlage (Busch 1991, S. 34; Voss 1983, S. 49). Dies verlangt eine Arbeitsweise, die äußerst flexibel auf die Wünsche der Abgeordneten reagiert, sowie die Fähigkeit, sich rasch in unterschiedlichste Sachzusammenhänge einzuarbeiten. Maßgebend für die Auftragsbearbeitung ist dabei, dass alle Parlamentarier gleich zu behandeln sind und Aufträge daher nach Eingang und nicht etwa nach der Hierarchieposition des Abgeordneten bearbeitet werden (The Theory and Practice 2004, S. 10 f.). Der typische Auftraggeber der Wissenschaftlichen Dienste ist weder Hinterbänkler noch Fraktionsvorsitzender, sondern ein in der Ausschussarbeit engagierter Parlamentarier, der zu bestimmten Sachproblemen einen spezifischen Informationsbedarf hat, der nicht von seinen persönlichen Mitarbeitern und seinem politischen Umfeld abgedeckt werden kann (Zeh 1984, S. 338). Der regelmäßige durchschnittliche Umfang der Nachfrage nach Informationen aus den Wissenschaftlichen Diensten lässt sich nur schwer quantifizieren. Außerdem unterliegt die Zahl der Aufträge pro Kalenderjahr großen Schwankungen, die vor allem mit dem Wahlzyklus zu tun haben. Die Zahl der jährlichen Eingänge liegt seit der 16. Wahlperiode grob gerechnet zwischen 2000 und 3000, wobei die Höhepunkte jeweils am Beginn und die Tiefpunkte jeweils am Ende der Wahlperiode zu verzeichnen sind. Aufgrund des höchst unterschiedlichen Anspruchsniveaus der Anfragen sind diese Daten jedoch nur begrenzt aussagefähig. Demgegenüber lässt sich mit ziemlicher Sicherheit sagen, dass der Kreis der Nutzer der Wissenschaftlichen Dienste größer geworden ist. So ergab eine statistische Auswertung von Daten über die Beanspruchung der Wissenschaftlichen Dienste in den siebziger Jahren das 10

OVG Berlin-Brandenburg 12 B 3.12 bzw. 12 B 21.12.

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Resultat, dass ein Drittel der Abgeordneten die Dienste überhaupt nicht und die überwiegende Mehrzahl nur sporadisch in Anspruch nahm. Als intensive Nutzer wurden lediglich drei Prozent der Abgeordneten identifiziert. Die Mehrzahl der Anfragen kam zudem eher von einfachen Abgeordneten als von Funktionsträgern (Dexheimer 1978, S. 376 f.). Heute liegt der Anteil der Nutzer der Wissenschaftlichen Dienste unter den Abgeordneten bei knapp 70 Prozent, mit im Verlauf der Wahlperiode weiter steigender Tendenz. Dabei machen neu in den Bundestag eingezogene Abgeordnete etwas häufiger und Funktionsträger um einiges seltener von den Wissenschaftlichen Diensten Gebrauch. Zugleich hat sich die absolute Zahl der potenziellen Nachfrager erheblich erhöht. Zwar ist auch die Zahl der Abgeordneten nach der deutschen Einheit größer geworden, wichtiger aber ist die Entwicklung bei den persönlichen Mitarbeitern und den Fraktionsangestellten, deren Zahl sich seit den siebziger Jahren vervielfacht hat (Backhaus-Maul 1990, S. 60 f.). Die grundlegende Aufgabe der Wissenschaftlichen Dienste als Informationsservice besteht darin, Nachfrage und Angebot zusammenzubringen. Dies ist weniger selbstverständlich, als es scheint. Denn mit jeder Wahlperiode kommen neue Abgeordnete ins Parlament, die sich in den ersten Monaten mit einer Fülle von Einrichtungen und Serviceangeboten vertraut machen müssen. Um möglichst rasch und effektiv wahrgenommen zu werden, müssen die Produkte der Wissenschaftlichen Dienste daher leicht zugänglich und unmittelbar nutzbar sein (Robinson 2002, S. 25). Dies war bis weit in die neunziger Jahre hinein, als man noch mit einem recht schwerfälligen, an Verwaltungsabläufen orientierten System der Auftragsvergabe operierte, nicht gegeben (Voss 1983, S. 46). Erst mit der Einrichtung der „Hotline W“ im Jahre 1997 wurde eine Einrichtung geschaffen, die als zentrale Auftragsannahmestelle gut wahrnehmbar und zugleich auf Rechercheaufgaben spezialisiert ist. Allerdings sind damit nicht alle Kommunikationsprobleme gelöst worden. Meist gelangt der Auftrag über einen längeren Kommunikationsweg – vom Abgeordneten über seinen Mitarbeiter bis zur Hotline und dem Fachbereichsleiter – zum Bearbeiter. In vielen Fällen sind die Anfragen auch nicht sehr spezifisch formuliert. Daher ist in der Regel noch einmal eine direkte Rückkoppelung zwischen Abgeordneten- oder Fraktionsmitarbeiter und dem Gutachter nötig, um Zielrichtung und Umfang des Auftrages zu klären (Schick und Hahn 1991, S. 4). Im Unterschied zur Kommunikation über die Fragestellung findet ein Feedback des Auftraggebers, ob die erbrachte Leistung auch tatsächlich den konkreten Informationsbedarf abgedeckt hat, bis heute nur selten statt. Entsprechende Informationen wären aber notwendig, um etwa zu klären, weshalb die Wissenschaftlichen Dienste von manchen Abgeordneten häufig, von anderen aber selten oder überhaupt nicht in Anspruch genommen werden, und um Strategien zu entwickeln, wie die Wahrnehmung des Serviceangebots der Wissenschaftlichen Dienste noch gesteigert werden könnte. Zur Deckung des vielfältigen Informationsbedarfs der Parlamentarier haben die Wissenschaftlichen Dienste ein differenziertes Produktangebot entwickelt. Sein grundlegendes Merkmal ist die Unterteilung in Auftragsarbeiten und Aktive Information, d. h. solche Produkte, die von den Fachbereichen auf eigene Initiative hin erstellt werden. Die Form der Bearbeitung von Aufträgen aus den Abgeordnetenbü-

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ros umfasst bereits seit Einrichtung der Wissenschaftlichen Dienste ein weites Spektrum und reicht von der telefonischen Auskunft über die Erstellung von Materialsammlungen aus Dokumenten und Publikationen bis hin zu schriftlichen Ausarbeitungen unterschiedlichsten Umfangs (Schick und Hahn 1991, S. 15). Dagegen beschränkte sich die Aktive Information in den ersten 20 Jahren des Wissenschaftlichen Dienstes auf nur ein Produkt, die so genannten „Materialien“. Erst Ende der achtziger Jahre vollzog man eine Abkehr von der bloß nachfrageorientierten Arbeitsweise und weitete die Palette auf neue Produkte wie den „Aktuellen Begriff“ und den „Info-Brief“ aus (Schindler 1999, S. 3434 f.; Schick und Hahn 2000, S. 28 f.; Schick und Hahn 1991, S. 17 f.; Dietz und Hahn 1989, S. 128 f.). Der Grundgedanke war dabei, dass wichtige politische Ereignisse oder Gesetzesvorhaben einen allgemeinen Informationsbedarf auslösen, der von den Fachbereichen erkannt und durch spezifische Produktformen abgedeckt werden soll. Die Zahl der aus eigener Initiative erstellten Produkte ist ebenso wie die Zahl der Aufträge von Jahr zu Jahr großen Schwankungen unterworfen. Langfristig kann man jedoch eine Abnahme des Anteils der Aktiven Information feststellen. Während in den Jahren 2002 und 2003 die auf eigene Initiative erstellten Arbeiten einen Anteil an allen Produkten von mehr als einem Zehntel hatten, liegt ihr Anteil heute bei höchstens fünf Prozent. Ein wesentlicher Grund dafür dürfte sein, dass die gestiegene Zahl von Aufträgen von einer im Wesentlichen stagnierenden Anzahl von Mitarbeitern bewältigt werden muss. Zur Aktiven Information werden aber nicht nur Produkte, sondern auch Informationsangebote gezählt. Zu den wichtigsten gehört die Erstellung der Auswahlverzeichnisse von Auftragsarbeiten. Das Verzeichnis führt allerdings nur diejenigen Ausarbeitungen auf, die ins Internet und/oder Intranet eingestellt worden und damit öffentlich zugänglich sind. Dieses Angebot trifft auf eine anhaltend große Nachfrage. Von den mehreren Dutzend Ausarbeitungen, die in den Auswahlverzeichnissen erscheinen, werden jährlich mehrere Tausend Exemplare angefordert (Schick und Hahn 2000, S. 28). Im Zuge der informationstechnischen Revolution sind die Wissenschaftlichen Dienste einem starken Veränderungsdruck ausgesetzt gewesen, der gleichzeitig die Nachfrage- und die Angebotsseite betraf. Die lange Zeit typische Konzentration der Fachbereiche auf verwaltungsinterne Informationsressourcen (Backhaus-Maul 1990, S. 29, 36 f.) wurde seit Mitte der neunziger Jahre sukzessive überwunden. Zwar sind die Bundestagsbibliothek, die Pressedokumentation und die Parlamentsdokumentation nach wie vor wichtige Quellen für die Arbeit der Wissenschaftlichen Dienste, die mittlerweile ebenso wie viele Informationen aus den Ministerien direkt über das Intranet zugänglich sind, aber es stehen nun via Internet auch neue und umfassende Recherchemöglichkeiten zur Verfügung. So hat etwa die „Hotline W“ in ihrer Eigenschaft als „Reference“-Zentrum Zugang zu über 3000 nationalen und internationalen Datenbanken. Die neuen Recherchemöglichkeiten stellen die Wissenschaftlichen Dienste aber vor zuvor unbekannte Probleme. Die Nutzung der Informationstechnik führt zu einer Informationsüberflutung, derer die Wissenschaftlichen Dienste nur durch starke Selektion Herr werden können. Entscheidend aber ist die veränderte Nachfrage. Eine neue Generation von Abgeordneten und Abgeordnetenmitarbeitern ist mit der neuen Technik selbst gut vertraut und daher in der Lage,

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sich viele Informationen auf direktem Wege zu beschaffen. Außerdem erwarten sie von den Wissenschaftlichen Diensten, dass auch komplexe Informationen nun in kürzester Zeit beschafft werden können. Auf die zunehmende Konkurrenz und den steigenden Erwartungsdruck haben die Wissenschaftlichen Dienste mit neuen elektronischen Informationsangeboten reagiert. Seit Januar 2003 werden Produkte der Aktiven Information sowie ausgewählte Ausarbeitungen in das Intranet und z. T. auch in das Internet eingestellt. Dies erleichtert den Zugang für Nutzer innerhalb und außerhalb des Parlaments und gibt den Wissenschaftlichen Diensten die Möglichkeit, anhand der Zahl der Zugriffe die Nachfrage nach ihren Produkten zu überprüfen. Hinzu kommen Produktinnovationen wie die Präsentation von Dossiers, eine Zusammenstellung bereits existierender Arbeiten und Dokumente zu aktuellen Themen des Bundestages. Ein Dossier erscheint zu Beginn einer Sitzungswoche und orientiert sich an den Kernthemen der Tagesordnung des Bundestagsplenums. All diese Angebote sind geeignet, das Profil der Wissenschaftlichen Dienste zu schärfen, indem sie qualitätsgeprüfte Alternativen zum Internetangebot bereitstellen, die politisch neutral und genau auf den Bedarf des Bundestages ausgerichtet sind. Tatsächlich hat sich durch die Präsentation in den neuen Medien die Nachfrage nach Produkten der Wissenschaftlichen Dienste bereits nach kurzer Zeit sprunghaft erhöht. Einige Zahlen mögen die in diesem Kapitel beschriebenen Befunde verdeutlichen: Die Gesamtzahl der bei den beiden Unterabteilungen WD und ID (Bibliothek und Dokumentation) bzw. der „Hotline W“ eingegangenen Aufträge belief sich im Jahre 2013 auf 2582 und im Jahre 2012 auf 3526. Natürlich sind darin auch die Fallzahlen der Bibliothek enthalten. Im engeren Sinne Bearbeitungen im Sinne wissenschaftlicher Politikberatung spiegeln die folgenden Zahlen zum Jahr 2013 wider (in Klammern werden jeweils die Vorjahreszahlen genannt, anhand derer das trotz Personalstagnation wachsende Arbeitsaufkommen abgelesen werden kann): 242 (412) Ausarbeitungen, 184 (265) Dokumentationen, 79 (65) aktive Informationen, 628 (943) Sachstandsberichte, 139 (171) Fachbeiträge, 203 (154) Materialsammlungen, 1126 (1516) Kurzinformationen, 68 (240) Bürgerbriefe und 58 (112) Literaturrecherchen (vgl. Hotline W: Jahresstatistik). Um effektiv im Sinne der parlamentarischen Willensbildung zu sein, müssen die Wissenschaftlichen Dienste ihre knappen Ressourcen in ausgewogener Weise auf ihre verschiedenen Zielgruppen verteilen. Mit dem parallelen Angebot von auftragsbezogenen und eigeninitiierten Produkten versuchen sie sicherzustellen, dass sowohl die Anfrage des einzelnen Abgeordneten mit ihren sich aus dem individuellen Mandat ergebenden Besonderheiten beantwortet als auch der Informationsbedarf des Bundestages insgesamt und seiner Gremien befriedigt werden kann. Bei dauerhaft knappen Personalressourcen und angespannter Auftragslage geraten die beiden Ziele jedoch in Konflikt. Da Aufträge der Abgeordneten Vorrang bei der Bearbeitung haben, kann die Aktive Information ins Hintertreffen geraten. Ältere Schätzungen, wonach mehr als 90 Prozent der Produkte für einzelne Abgeordnete, aber weit weniger als 10 Prozent für die Ausschüsse erstellt werden (Zeh 1984, S. 339; Hartmeier 1980, S. 140), lassen sich angesichts der nur schwer nachzuverfolgenden Weiterverwendung der einzelnen Gutachten heute kaum sicher belegen. Auch wurde

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schon in den sechziger Jahren beklagt, dass die Gutachter mit Aufträgen der einzelnen Abgeordneten überlastet seien und dass über die isolierte Bearbeitung von Einzelthemen der Blick für die übergreifenden, mit der Gesetzgebung zusammenhängenden Themen verloren zu gehen drohe (Dietz und Hahn 1989, S. 121). Da Aktuelle Begriffe und Info-Briefe bislang immer noch eine Art Nebenprodukt der laufenden Gutachtertätigkeit der Fachbereiche darstellen, dessen Angebotsmenge von den Ideen und den Arbeitskapazitäten der Gutachter und der Leiter der Fachbereiche abhängt, wird man immer wieder vor der Frage stehen, ob und wie auch eine gezielte mittelfristige, auf die konkrete Beratungs- und Beschlussfassungsagenda der Ausschüsse wie des Plenums des Bundestages zielende Informationstätigkeit aussehen könnte. Eines kommt jedoch im Zeitalter von Intranet und Internet hinzu: Immer häufiger wurde in den vergangenen Jahren erbeten, erstellte Gutachten für größere Kreise von Interessenten im parlamentarischen Bereich zugänglich zu machen. Die darin enthaltene Information soll dann nicht nur dem Auftrag gebenden Abgeordneten, sondern – nach einer Schutzfrist – gegebenenfalls auch anderen Kolleginnen und Kollegen auf Anforderung oder (im Ausnahmefall) sogar per Intranet zur Verfügung stehen. Arbeitspapiere von allgemeinerem Interesse (insbesondere in der Form sog. „Aktueller Begriffe“) werden zudem generell ins Intranet und ins Internet eingestellt, sind also für jedermann zugänglich. Dazu eine aktuelle Zahl: Im Jahre 2012 hatte die Seite „Fachinformationen und Analysen“ der Wissenschaftlichen Dienste 20.651 Besucher. Es fanden 24.841 Downloads der eingestellten Dokumente statt. 2013 gab es 16.465 Besucher und 20.615 Downloads. Diese lebhafte Nachfrage erhöht ohne Zweifel die Qualitätsanforderungen für die jeweiligen Ausarbeitungen. Deshalb wurde für Arbeiten, die ins Intranet bzw. Internet eingestellt werden sollen, eigens eine Redaktionsgruppe eingesetzt, die gemeinsame Standards für derartige Veröffentlichungen gewährleisten soll.11

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Wissenschaftliche Dienste und ihr Umfeld im nationalen und internationalen Maßstab

Es wird gelegentlich darüber nachgedacht, ob effektive Funktionserfüllung nicht eine stärkere Verwissenschaftlichung der Wissenschaftlichen Dienste erfordert. In diese Richtung zielen etwa Reformvorschläge, die auf eine enge Verzahnung mit der akademischen Forschung abzielen. Maßnahmen wie eigene wissenschaftliche Publikationen, formalisierte Verfahren zur Qualitätssicherung der Produkte und die Einstellung von akademisch renommiertem Personal sollen die Politikberatung forschungsnäher gestalten und damit objektivieren (Bitz 1998, S. 108; Hahn 1988, 11

Dass dies nicht ohne Erfolg geschieht, beweist eine kurze E-Mail-Zuschrift des Brüsseler Korrespondenten einer großen Fernsehanstalt an den Leiter der Wissenschaftlichen Dienste: „. . . ich profitiere gelegentlich von Ihren Ausarbeitungen, in der Regel mit großem Gewinn. Ein hervorragendes Beispiel ist ‚GASP, ESVP und ihre Instrumente – Ein Überblick‘. Das ist die Art der Unterlagen, nach denen man sich als Journalist häufig sehnt. Ich danke Ihnen für diese großartige Leistung.“

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S. 22 f.). Bei solchen und auch weitergehenden Vorschlägen ist jedoch immer zu bedenken, ob sich die Wissenschaftlichen Dienste damit nicht zu sehr einer Forschungslogik unterwerfen würden, die sie der Sphäre politischen Handelns entfremden würde. Denn die Funktionalität der Wissenschaftlichen Dienste kann nicht nur mit der wissenschaftlichen Qualität ihrer Produkte begründet werden. Ihre Leistung besteht ja weniger im ständigen Transfer des vielfältigen neuesten Forschungsstandes in den politischen Raum als vielmehr darin, aus der Fülle des akademischen Wissens praxis- und entscheidungsrelevante Elemente herauszufiltern. Insofern wäre eine unkritische Verwissenschaftlichung der Wissenschaftlichen Dienste eine einseitige Auflösung ihrer zwar spannungsreichen, aber zugleich identitätsbestimmenden doppelten Anbindung an Wissenschaft und Politik. Gleichwohl gilt schon heute, dass die Wissenschaftlichen Dienste – um ihre zentrale Aufgabe, die schnelle, parlamentsgerechte und wissenschaftlich fundierte Bearbeitung der Aufträge von Bundestagsabgeordneten, Fraktionen und Parlamentsgremien, erfüllen zu können – in ständiger Verbindung mit verschiedensten Berliner, nationalen wie internationalen Wissenschaftsinstitutionen stehen. Gerade weil die einzelnen Fachbereiche von ihrer Struktur und Aufgabenstellung her keine eigene Forschungsarbeit leisten, ist es für sie unerlässlich, durch Wissensmanagement die erforderlichen Informationen von Universitäten und Forschungszentren, Ressortforschungseinrichtungen und Fachinstituten einzuholen. Die Kontakte zu Wissenschaft und Forschung werden aber auch über die jeweilige Auftragsbearbeitung weiterentwickelt. Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste nehmen regelmäßig an Kongressen und Fachtagungen usw. teil und stehen in ständiger Verbindung zu den Wissenschaftsorganisationen. Durch diesen Erfahrungsaustausch kann die Arbeit der Wissenschaftlichen Dienste neue Entwicklungen im Bereich von Informationsverarbeitung und -technologie umgehend aufgreifen und für die Auftragsbearbeitung nutzen. Verbindungen zu Forschung und Wissenschaft bestehen – wie schon das Beispiel der Autoren zeigt – auch auf personeller Ebene. Das Interesse der Universitäten, Fachhochschulen und Weiterbildungseinrichtungen, Mitarbeiter der Verwaltung des Deutschen Bundestages als Lehrbeauftragte und Dozenten zu gewinnen, zeigt ebenfalls das Ansehen der Wissenschaftlichen Dienste im Hochschulbereich. Die Kontakte zu Forschung und Publizistik werden auch durch die regelmäßige Verleihung verschiedener Preise und die jeweils vorausgehende Zusammenarbeit mit den Mitgliedern der zuständigen Jury vertieft. So erfreut sich der „Wissenschaftspreis des Deutschen Bundestages“ für Arbeiten zum Parlamentarismus in Wissenschaftskreisen eines ausgezeichneten Rufes, wie sich an der Anzahl der Bewerbungen zeigt, die auf die im Zweijahresrhythmus erfolgende Ausschreibung eingehen. Ebenso angesehen ist der jährlich verliehene „Deutsch-französische Parlamentspreis“, der herausragende wissenschaftliche Arbeiten würdigt, die zum besseren gegenseitigen Verständnis beider Länder beitragen. Der „Medienpreis Politik des Deutschen Bundestages“ schließlich, der alle zwei Jahre vergeben wird, zeichnet herausragende publizistische Arbeiten zu parlamentarischen Fragestellungen aus. Die Wissenschaftlichen Dienste betreuen die Jurys der drei Parlamentspreise und

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nutzen die Zusammenarbeit mit den Mitgliedern der Jurys, um Kontakte zu den Wissenschaftlern und Publizisten zu pflegen. In diesem Kontext ist ferner eine – schon „ehrwürdig“ zu nennende – Institution zu erwähnen, die vor nunmehr fast zehn Jahren in die Nähe des Bundesparlaments gerückt ist. Nachdem die „Kommission für die Geschichte des Parlamentarismus und der politischen Parteien“ über Jahrzehnte hinweg vom Bund und dem Land Nordrhein-Westfalen kofinanziert worden war, hatte sich letzterer Geldgeber zurückgezogen. Mit dem Umzug nach Berlin in dem Bundestag benachbarte Räumlichkeiten konnte nun die Verzahnung und Kooperation mit der Arbeit der Wissenschaftlichen Dienste eine nochmalige Intensivierung erfahren. Ferner dienen die regelmäßig stattfindenden Vortragsveranstaltungen unter dem Titel „W-Forum – Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages im Gespräch“ als Diskussionsplattform zwischen Politik und Wissenschaft. Hier fochten bereits unter der Diskussionsleitung eines der Autoren und mit breitem Medienecho die Präsidenten zweier oberster Verfassungsorgane (des Bundestages und des Bundesverfassungsgerichts) über das Verhältnis von Politik und Justiz. Hier bot sich ein Forum, auf dem der Schriftsteller Daniel Kehlmann sein Verständnis des Wechselverhältnisses von Literatur und Politik vorstellen konnte. Und hier gab es jüngst auch die Gelegenheit, mit Herfried Münkler Thesen zu seinem neuen Buch über den Ersten Weltkrieg kritisch zu reflektieren. Das „W-Forum“ zieht regelmäßig zwischen 100 und 200 unmittelbare Zuhörer an, neben Mitarbeitern des Hauses insbesondere aus dem Berliner Wissenschafts- und Forschungsbereich, den Medien und den Botschaften. Die Veranstaltung wird zugleich im Parlamentsfernsehen live übertragen. Neben dieser Vernetzung im nationalen Kontext mussten sich die Wissenschaftlichen Dienste auch international neu orientieren. In Zeiten, in denen allenthalben von Internationalisierung und Globalisierung die Rede ist, über das Internet Informationen weltweit verfügbar und abrufbar sind, hat sich naheliegenderweise auch die Zahl der Anfragen mit europäisch bzw. international vergleichenden Themenstellungen stark erhöht. Hilfreich ist dabei die schon seit längerem existierende Einbeziehung des Deutschen Bundestages in das „Europäische Zentrum für Parlamentarische Wissenschaft und Dokumentation“ (EZPWD), das die Möglichkeit zum Austausch und zur Kooperation bei der Informationsbeschaffung und -weitergabe bietet. Dieses Netzwerk erlaubt es den daran mitwirkenden Wissenschaftlichen Diensten nicht nur, international vergleichende Fragestellungen durch schnellen Kontakt – durch E-Mail oder telefonische Rücksprache – fundiert bearbeiten zu können, sondern es eröffnet auch die Möglichkeit, im Rahmen der jährlich stattfindenden Korrespondententreffen oder von eigens anberaumten Sonderveranstaltungen die jeweilige Arbeit und Möglichkeiten zu deren Qualitätssicherung eingehend und international vergleichend zu diskutieren. Ein innerhalb des EZPWD angestellter Vergleich unter den beteiligten Ländern hat nochmals bestätigt, dass es vor allem die genannten zwei Faktoren, nämlich die Revolution in der Informationstechnologie und die Globalisierung politischer Probleme, waren, die in jedem Land erhebliche Auswirkungen auf die Anforderungen der Parlamentarier an ihre jeweiligen Wissenschaftlichen Dienste gehabt haben.

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Bei dieser vergleichenden Erhebung ergab sich – trotz zu beachtender struktureller Unterschiede – zudem der erfreuliche Befund, dass der Deutsche Bundestag mit seinen Wissenschaftlichen Diensten zumindest in Europa in der vorderen Reihe systematischer wissenschaftlich-administrativer Politikberatung zu finden ist. Innerhalb des EZPWD-Verbundes, dem die Parlamente aller Mitgliedsländer des Europarates angehören, verfügten im Jahre 2002 nur 13 von insgesamt 49 Parlamentskammern nicht über eine eigene Einheit mit speziellen wissenschaftlichen Aufgaben; die meisten dieser 13 Kammern hatten aber zumindest Zugang zu irgendeiner Art von Wissenschaftlichem Dienst. Die Größenordnungen der entsprechenden Einheiten waren und sind jedoch sehr unterschiedlich, die meisten Wissenschaftlichen Dienste recht klein. Die Mitarbeiterzahl betrug zum Zeitpunkt der Erhebung 3 bis 10 in zwölf Kammern, 11 bis 20 in sieben Kammern. Weitere fünf Kammern hatten einen Stab, der zwischen 21 und 30 Mitarbeitern liegt. Über die größten Wissenschaftlichen Dienste verfügte zu diesem Zeitpunkt mit 86 gezählten Mitarbeitern (inkl. gehobener und mittlerer Dienst) der Deutsche Bundestag – neben dem polnischen Sejm (79), der italienischen Abgeordnetenkammer (45) und dem britischen Unterhaus (39). Eine aktualisierte Umfrage bei einigen wenigen Nachbarparlamenten ergab im Frühjahr 2014 folgendes leicht veränderte Bild: Unterabteilung Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags – 95 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter (ohne die Fachbereiche Parlamentsrecht und Europa); polnischer Sejm – 89 sowie britisches Unterhaus – 110. Ein komplettes Bild bietet sich allerdings erst mit einem Blick über den Atlantik: Der US-Kongress unterhält als gemeinsame Dienstleistungseinrichtung für beide Kammern bereits seit 1914 einen wissenschaftlichen Dienst, der seit 1970 den Namen „Congressional Research Service (CRS)“ trägt. Zu seinem Tätigkeitsbereich zählen nicht nur wissenschaftlich fundierte Studien zu politikrelevanten Themenfeldern und die parlamentsgerechte Aufbereitung von aktuellen Forschungsergebnissen. Im Unterschied zu den meisten europäischen Schwesterinstitutionen nimmt der CRS auch weitere Aufgaben wie die Analyse konkreter politischer Handlungsoptionen, Gesetzesfolgenabschätzung sowie Mitwirkung und Beratung bei der Formulierung von Gesetzentwürfen wahr. Als Mitarbeiter rekrutiert er Experten aus den Gebieten Recht, Wirtschaft, Verwaltung, Sozial-, Politik- und Naturwissenschaften. Das Budget des CRS geht mit 91 Mio. US-Dollar (2004) – davon 88 Prozent Personalausgaben für 729 (!) Mitarbeiter-Stellen – weit über das der verschiedenen wissenschaftlichen Dienste in Europa hinaus. Aktuell beläuft sich die Zahl immer noch auf immerhin 606 Personen. Ein wichtiges Ziel des Mitarbeiteraustausches, den der Deutsche Bundestag mit dem US-Kongress unterhält, ist es, dass sich Verwaltungsangehörige mit den Strukturen und der Arbeit dieses riesigen „Think Tank“ vertraut machen können.

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Fazit

In der Gesamtheit der Politik beratenden Einrichtungen repräsentieren die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages ein wichtiges, aber zugleich begrenztes Segment. Sie sind eine – angesichts des weit gespannten Themenspek-

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trums keinesfalls große – Politik beratende Verwaltungseinheit, die unter einem permanenten parlamentsinternen und -externen Anpassungsdruck steht. Sie müssen sich verwaltungsextern gegen die Konkurrenz von Interessenverbänden, Forschungsinstituten und professionellen Politikberatern behaupten und sehen sich parlamentsintern konfrontiert mit den seit Jahrzehnten größer gewordenen Stäben von Fraktions- und Abgeordnetenmitarbeitern. Die Stärken der Wissenschaftlichen Dienste kommen vor allem dann zum Tragen, wenn es um Hintergrundinformationen und Themen jenseits der politischen Tagesaktualität geht. Daher werden die Serviceleistungen der Wissenschaftlichen Dienste auch meist am Anfang eines politischen Meinungs- und Willensbildungsprozesses in Anspruch genommen. Dabei zeigen sich auch die Vorteile gegenüber einer parlamentsexternen Politikberatung. Durch die direkte Kommunikation der Abgeordneten bzw. Abgeordnetenmitarbeiter mit dem zuständigen Gutachter und dessen Vertrautheit mit dem parlamentarischen Geschehen ist er in der Lage, rasch auf die oft sehr speziellen Wünsche der Abgeordneten zu reagieren und aus der immer größeren Fülle des Wissensangebotes die relevanten parlamentsbezogenen Informationen herauszufiltern. Außerdem weisen die Wissenschaftlichen Dienste anders als externe Politik beratende Institutionen auch eine große organisationsstrukturelle Flexibilität auf. Ob es sich um die Etablierung neuer Politikfelder oder um gestiegene Erwartungen bezüglich der Geschwindigkeit der Auftragserledigung handelt, in solchen Fällen hat die Verwaltung meist zeitnah mit der Schaffung neuer oder der Umstrukturierung bestehender Organisationseinheiten reagiert. Der Gang über die Brücke zwischen Wissenschaft und Politik erweist sich als Balanceakt, bei dem die Wissenschaftlichen Dienste ständig in der Gefahr stehen, entweder für politisch irrelevant, weil zu akademisch, oder für wissenschaftlich substanzlos, weil zu politiknah, gehalten zu werden. Die Aufbereitung von wissenschaftlichem Wissen für die parlamentarische Praxis bleibt jedoch zugleich die spezifische Leistung der Wissenschaftlichen Dienste, die kaum von anderen Einrichtungen übernommen werden könnte. Deren Bedeutung nimmt sogar in dem Maße zu, wie die Wissensabhängigkeit der Politik steigt. Da politische Entscheidungen heute kaum mehr ohne Bezug auf wissenschaftliche Expertise legitimiert werden können, bedarf es einer speziellen Einrichtung, die das Überangebot auch an gegensätzlichen wissenschaftlichen Erkenntnissen aus der intimen Kenntnis des parlamentarischen Geschehens heraus für die Abgeordneten aufarbeitet, ordnet und auf seine politische Entscheidungsrelevanz hin überprüft. Dies ist effektiv nur möglich, wenn die Wissenschaftlichen Dienste personell mit einer Mischung aus professionellen Rechercheuren, Spezialisten für zentrale Themenfelder und einer Vielzahl von Generalisten mit hoher analytischer Kompetenz und großer Erfahrung im wissenschaftlichen Arbeiten ausgestattet sind. Nur wenn die Wissenschaftlichen Dienste auch in der Wissenschaft über eine gewisse Reputation verfügen, werden sie im Parlament als Übersetzer wissenschaftlicher Erkenntnisse in die Politik ernst genommen. Umgekehrt können sie durch ihre an der parlamentarischen Agenda orientierten Produkte und deren Präsentation in den modernen Kommunikationsmedien deutlich machen, dass ihre Produkte der Unterstützung von parlamentarischen Funktionen dienen. Intranet und Internet bieten ihnen dabei die Chance, wissen-

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schaftliches Wissen, Parlamentsdokumente und Presseerzeugnisse umfassend und rasch zu Erzeugnissen angewandter Wissenschaft zu verarbeiten und den Parlamentariern zugleich unmittelbar zugänglich zu machen.

Literatur Backhaus-Maul, Holger. 1990. Die Organisation der Wissensvermittlung beim Deutschen Bundestag. Am Beispiel der Wissenschaftlichen Dienste. In Das wohlberatene Parlament. Orte und Prozesse der Politikberatung, Hrsg. Thomas Petermann, 19–63. Bonn. Bitz, Ferdinand. 1998. Die Parlamentarischen Hilfsdienste. Bonn: Diplomarbeit. Busch, Eckart. 1991. Parlamentarische Kontrolle. Ausgestaltung und Wirkung, 4., überarb. Aufl. Heidelberg/Hamburg. Dexheimer, Wolfgang F. 1978. Professional Staffs in the West German Parliament. Dissertation, Indiana University. Dietz, Wolfgang, und Gerhard Hahn. 1989. Zur Geschichte der Bibliothek und des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages. Arbeitsgemeinschaft der Parlaments- und Behördenbibliotheken, Arbeitshefte, Nr. 43, Dezember. München. Falk, Svenja, Dieter Rehfeld, Andrea Römmele, und Martin Thunert, Hrsg. 2006. Handbuch Politikberatung. Wiesbaden. Hahn, Gerhard. 1988. Möglichkeiten und Grenzen wissenschaftlicher Politikberatung in Parlamenten. Konfliktfelder fachlicher Analyse und politischen Handelns. Hartmeier, Rainer. 1980. Der Parlamentarische Hilfsdienst in den USA, in Großbritannien und in der Bundesrepublik Deutschland. Magisterarbeit. Bonn. Hölscheidt, Sven. 2010. Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages. DVBl – Deutsches Verwaltungsblatt 125(2): 78–84. Hölscheidt, Sven, und Dierk Wahlen. 2013. Informationsrechte von Abgeordneten und Bürgern: Soll der Bürger wissen, was der Abgeordnete weiß?. In Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2013, 63–78. Berlin. Kabel, Rudolf. 1969. Gutachterzentrale oder Gegenbürokratie? Die wissenschaftliche Abteilung des Bundestages. In Der Bundestag von innen gesehen, Hrsg. Emil Hübner, Heinrich Oberreuter und Heinz Rausch, 127–134. München. Luhmann, Niklas. 2000. Die Politik der Gesellschaft, Hrsg. André Kieserling. Frankfurt a. M. Robinson, William H. 2002. Knowledge & power. The essential connection between research and the work of legislation. Brussels. Rohleder, Kristin, und Ulrich Schöler. 2013. Die Europäisierung und andere aktuelle Herausforderungen für die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages. In Parlamentarische Kontrolle und Europäische Union, Hrsg. Birgit Eberbach-Born et al., 151–179. Baden-Baden. Schick, Rupert, und Gerhard Hahn. 1991. Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages: Dokumentation, Fachinformation, Ausschussassistenz, Petitionen. Arbeitsgemeinschaft der Parlaments- und Behördenbibliotheken, Mitteilungen, Nr. 70, Juli. München, 1–27. Schick, Rupert, und Gerhard Hahn. 2000. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages. Berlin. Schindler, Peter. 1999. Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999. Gesamtausgabe in drei Bänden, Bd. III. Baden-Baden. Steffani, Winfried. 1989. Formen, Verfahren und Wirkungen der parlamentarischen Kontrolle. In Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, ein Handbuch, Hrsg. Hans-Peter Schneider und Wolfgang Zeh, 1325–1368. Berlin/New York. The theory and practice of developing parliamentary research and information services: The experience of Australia, Commonwealth of Australia 2004. Voss, Everhard A. 1983. Parlamentarische Dienste. Heidelberg/Hamburg: Die Bundestagsverwaltung.

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€ sse des Deutschen Fraktionen und Ausschu Bundestages Michael Eilfort

Inhalt 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Große Koalition als Dauerzustand: Entparlamentarisierung der Politik? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Weitgehend verbeamtete Politikberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Besonderheiten parlamentarischer Politikberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Ohne Geschlossenheit kaum Politikf€ahigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Interne Kommunikation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Der rote Faden muss erkennbar sein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Kritikf€ahigkeit sichern, Begriffe besetzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zusammenfassung

Politikberatung in Fraktionsf€uhrungen im Deutschen Bundestag erfolgt in erster Linie durch Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen – und dies erfolgreicher als h€aufig vermutet. Denn nur Menschen, die den Politik- und Parlamentsbetrieb gut kennen, sind in der Lage, die individuell nötige Beratung f€ur Politiker und Politikerinnen zu bieten: zu ihr gehört neben inhaltlicher Recherche und Argumentation auch ganz maßgeblich die „politische Machbarkeit“. Dieser Beitrag beschreibt die besonderen Herausforderungen der Politikberatung in Fraktionen und Aussch€ ussen und geht dabei besonders auf die Themen Kommunikation, politische Strategie und Positionierung ein. Schlüsselwörter

Geschlossenheit · Politische Rationalität · Kommunikation · Einbindung · Politikberatung M. Eilfort (*) Stiftung Marktwirtschaft, Eberhard Karls Universit€at T€ ubingen, Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_12

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M. Eilfort

Einleitung

Die Inhaber von F€uhrungs€amtern in den Fraktionen und Aussch€ussen des Deutschen Bundestages und der Landtage, gewissermaßen die meisten ihre Mitglieder, gehören zum politischen Spitzenpersonal der Republik. Wenige Ämter und Funktionen sind thematisch so breit angelegt und vielschichtig, verlangen so viele F€ahigkeiten und sind in einem strukturell €ahnlich schwierigen Umfeld angesiedelt. Nirgendwo d€urfte konstruktives Mitwirken Anderer so sehr Voraussetzung f€ ur Erfolg und gleichzeitig so wenig zu erzwingen sein. Wenige andere F€uhrungskr€afte in einer Großorganisation m€ussen zudem einkalkulieren, dass ann€ahernd jeder Zwischenschritt in einem Entscheidungsprozess genauso wie ein nachl€assig formulierter Brief oder ein unbedachter Halbsatz in der Öffentlichkeit bekannt und diskutiert wird. Das Parlament insgesamt und seine Akteure oder Organisationseinheiten wie Fraktionen und Aussch€usse sollten also eigentlich der Ort schlechthin f€ur Politikberatung sein.

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Große Koalition als Dauerzustand: Entparlamentarisierung der Politik?

Tats€achlich haben sich hier wie in vielen anderen Bereichen schon lange die Gewichte hin zur Exekutive, mit Abstrichen hin zu den die Exekutive tragenden Fraktionen verschoben: F€ur externe Politikberatung oder je nachdem auch Lobbyarbeit aus Wissenschaft, Wirtschaft, Verb€anden, gesellschaftlichen Institutionen und Organisationen scheint die Exekutive in Bund und L€andern am interessantesten, weil dort die Umsetzung ihrer Anregungen am wahrscheinlichsten scheint. Die Ansprache von Regierungsfraktionen ist im Regelfall eher ein Umweg. Der Versuch, in Parlamentsaussch€ ussen zu beratende Vorlagen noch zu ver€andern, kommt eher zu sp€at, erfordert meistens erhöhten Aufwand und sorgt f€ur €ubergroßes Aufsehen. Fast schon besorgniserregend verst€arkt sich die exekutive Dominanz in Zeiten des Regierens „großer Koalitionen“, die mindestens auf Bundesebene seit 2005 eher die Regel als die Ausnahme darstellen. In der Hierarchie politischen Einflusses und damit auch der Wirkm€achtigkeit von Politikberatung f€allt das Parlament dann auf einen undankbaren vierten Platz zur€uck: Erst kommt der einmal ausgehandelte und in den letzten F€allen immer detailliertere Koalitionsvertrag als Leitplan, an den sich die Koalierenden sklavisch klammern, schon um in einzelnen Sachfragen jeweils eigene, widerstrebende Parteifl€ugel ruhigstellen zu können. Die Zeit nach einer Wahl, in der der Koalitionsvertrag in wenig transparenten und ad hoc gebildeten Parteisondergremien entsteht, ist denn auch eine fiebrige Hochzeit der Politikberatung und des Lobbyismus: Was nicht in den Vertrag gelangt, hat in vier Folgejahren kaum eine Chance auf Realisierung. Bedarf es aufgrund neuer Entwicklungen einer zeitnahen Entscheidung oder geht es um die Interpretation mancher Absichten oder Formulierungen des Vertrags, entscheiden die f€uhrenden Repr€asentanten der Koalitionsparteien im Koalitionsausschuss, der „offiziösen“, eigentlichen Regierung.

Fraktionen und Aussch€ usse des Deutschen Bundestages

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Danach hat, drittens, die „offizielle“ Bundesregierung bei der Umsetzung in den Bundeshaushalt oder in Gesetzentw€urfe noch administrative Spielr€aume, w€ahrend im weitgehend ohnm€achtigen Parlament tendenziell nur mehr kleinere Änderungen erfolgen können. Im Deutschen Bundestag der Wahlperiode 2013 bis 2017 tr€agt ja nicht eine einfache Mehrheit die Regierung, der eine kraftvolle Opposition gegen€ ubersteht: Erdr€ uckende vier F€unftel seiner Mitglieder verf€ugen weder €uber Gestaltungsspielraum (große Politikpakete können fast nie an einzelnen Stellen aufgeschn€ urt werden, ohne dass sich gleich die Koalitionsfrage stellt) noch, im Fall der Opposition, € uber Resonanzwirkung. Dass auch die Parlamentsmehrheit letzteres als demokratischen Missstand erkannt hat, belegt die St€arkung der Minderheitenrechte im Bundestag im Fr€uhjahr 2014, z. B. bei der Einsetzung von Untersuchungsaussch€ ussen und Enquete-Kommissionen, f€ur die die Quoren gesenkt wurden. Der Effekt blieb €uberschaubar, noch ausgepr€agter als bei knapperen Mehrheiten kommt im Fall schwarz-roter B€undnisse politische Rationalit€at oft vor Sachrationalit€at und m€ ussen Parlamentarier jenseits von Fachkompetenz und Sachargumenten politisch rational funktionieren, also die eigene Regierung tragen und sich wechselseitig loben: So werden Parlamentsdebatten zu „Sedierstunden“ und in Fachaussch€ussen Politikberatung zur Spiegelfechterei. Es sei denn, es geht um heikle ethische Fragen, die von den Fraktionsf€ uhrungen als Gewissensentscheidungen der Parlamentarier „freigegeben“ – ein verr€aterisches Wort – werden (z. B. Sterbehilfe, Sp€atabtreibung). Dann erleben Parlament, Fraktionen und Aussch€usse demokratische Sternstunden, wird unter Einbeziehung externer Expertise intensiv und tats€achlich ergebnisoffen um die beste Lösung gerungen. Im vorbestimmten parlamentarischen Alltag aber und z. B. f€ur Anhörungen in den Fachaussch€ussen des Parlaments wird von vornherein die Expertise ausgew€ahlt, die auf der eigenen Seite steht, bzw. die eigenen politischen Argumente wissenschaftlich und „unabh€angig“ unterst€utzt. Im Ergebnis kommen gleichwohl zahlreiche Interessen zu Wort, eine „korporatistische Konzentration“ auf wenige Verb€ande ist empirisch nur f€ur wenige einzelne Fachaussch€usse nachweisbar.

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Weitgehend verbeamtete Politikberatung

Jede und jeder Abgeordnete ist in seinem Wahlkreis, Kreis-, Bezirks- oder Landesverband mit (Partei-)Freunden sowie lokalen Honoratioren und Meinungsbildnern vernetzt. Sie sind seine lokalen oder regionalen Seismografen und eine Art persönlicher Politikberater. Dar€uber hinaus pflegen Parlamentarier in der Regel je nach inhaltlichen Schwerpunkten punktuell auch mit f€uhrenden Wirtschaftskr€aften, Wissenschaftlern, K€ unstlern und Vertretern z. B. aus Kirchen, Verb€anden und Gewerkschaften den Austausch. Das Quasimonopol kontinuierlicher Politikberatung in deutschen Parlamenten liegt indes vor allem bei den Mitarbeitern der Fraktionen sowie bei den Mitarbeitern der Abgeordneten und der Parlamentsverwaltungen, also auch der Aussch€ usse. Da Letztere an anderer Stelle im Mittelpunkt stehen, liegt der Schwerpunkt dieses Beitrags bei den Mitarbeitern der Fraktionen. Sie versch€arfen noch das in der Zusammensetzung der deutschen Parlamente anzutreffende Übergewicht des Öffentlichen Dienstes: Viele Mitarbeiter sind „geliehene Beamte“, die

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Erfahrungen aus Ministerien oder anderen Verwaltungseinheiten mitbringen und sp€ater dorthin zur€uckkehren. Nicht nur die Zahl der Mitarbeiter in der Bundestagsverwaltung und in den Abgeordnetenb€ uros ist seit den 1990er-Jahren fast stetig gewachsen. Das Gleiche gilt f€ ur die Fraktionsmitarbeiter, nur durch den Wegfall der FDP-Fraktion 2013 erfolgte ein kleiner R€uckgang des Gesamtwerts. Der Trend zur akademisch unterf€utterten Professionalisierung h€alt indes unvermindert an: Von 1990 bis 2015 hat sich die Zahl der Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen aus dem Bereich des „höheren Dienstes“ in den Fraktionen fast verdoppelt. Der persönliche Erfahrungshorizont derjenigen, die (parlamentarische) Politik regelm€aßig beraten, ist mit allen Vor- wie Nachteilen also fast ausschließlich der des Öffentlichen Dienstes. Auch wenn dessen Angehörige keine existenziellen Sorgen haben m€ ussen: Die Leistungskontrolle in der Politikberatung findet durch Wahlen statt. Aufstieg und damit auch materielle Verbesserungen erfolgen nur durch die Begleitung des Aufstiegs von Politikern. Der Leistungsanreiz liegt – ungeachtet anderer hehrer Motivationslagen – im politischen Erfolg des Beratenen, bei Mitarbeitern von Fraktionen also der Fraktionsvorsitzenden, ihrer Stellvertreter, der parlamentarischen Gesch€aftsf€uhrer und Arbeitsgruppen(sprecher). Dieser Erfolg wiederum ist umso eher erreichbar, je vernetzter verbeamtete oder angestellte Politikberater denken können. Fachexpertise schadet nicht, wird aber zum Hindernis, wenn sie allein die Qualifikation ausmacht. Entscheidend ist die Mischung: Politisches Gesp€ ur und ein Gef€uhl f€ur die Notwendigkeiten der Kommunikation gehören ebenso dazu wie die F€ahigkeit, Inhalte und sachliche Notwendigkeiten schnell erfassen und den politischen Nutzen oder Schaden der Besch€aftigung damit bewerten zu können.

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Besonderheiten parlamentarischer Politikberatung

Mittels politischer F€uhrung als Inszenierung vermeintlicher Aktivit€at oder dem Politiksubstitut symbolischer Handlungen kann sich ein Regierungschef oder (in abgestufter Weise) ein Parteivorsitzender l€angere Zeit als erfolgreich darstellen. Spitzen von Parlamentsfraktionen bestehen auf diese bequeme Weise langfristig nicht. Die Beschr€ankung auf pragmatische Moderation hilft wenig, weil z. B. Fraktionsvorsitzende, anders als Regierungschefs oder Regierungsmitglieder, kaum Gelegenheit haben, repr€asentative Termine wahrzunehmen: Pr€asidiale Posen bei der Eröffnung von Museen oder Messen entfallen ebenso weitgehend wie demonstrative Betroffenheit beim Besuch von Flutopfern oder Opfern anderer Katastrophen. Leistungsschauen staatlicher Investitionst€atigkeit sind wie Zeiten menschlicher Schicksalsschl€age Stunden der Exekutive. F€ur die in der Mediengesellschaft so wichtigen Bilder fehlen damit die Anl€asse. Außerdem: Fraktion kommt vom lateinischen „frangere“, „brechen“. Die F€uhrungskr€afte der Fraktionen stehen nur f€ur einen „Bruchteil“ des Parlaments und damit f€ ur den in der deutschen politischen Kultur nach wie vor eher negativ besetzten „Streit“. Anders als ein Bundeskanzler letztlich aller Deutschen verkörpern

Fraktionen und Aussch€ usse des Deutschen Bundestages

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sie schon grunds€atzlich nicht das Ganze und haben in mehrfacher Hinsicht wenig Anlass, konsensual aufzutreten. In der Parlamentsberichterstattung werden sie von den Medien desto eher zitiert, je aggressiver sie den politischen Gegner angehen. Im Übrigen haben Fraktionen geringere Aussichten, €uber ein ganz wesentliches Kriterium politischer F€uhrung mitzubestimmen – die politische Agenda. Bundestagsfraktionen beispielsweise sind in gut 20 Sitzungswochen im Jahr gezwungen, laufend zu Gesetzentw€urfen, zu Antr€agen, Anfragen, aktuellen Debatten Stellung zu beziehen, auf andere Positionen einzugehen sowie eigene zu formulieren und einzubringen. Sie m€ ussen im Regelfall all dies leisten, ohne ihrerseits die Abl€aufe zu kontrollieren, in politischen Prozessen Entscheidungsreife selbst zu definieren und die Souver€anit€at € uber den eigenen Kalender zu besitzen. Das Übergewicht bzw. die Dominanz der Exekutive im Gesetzgebungsprozess ist hinreichend belegt. Hierarchien und Arbeitsteilungen innerhalb von Fraktionen beruhen auf Gegenseitigkeit. Die stellvertretenden Vorsitzenden in den Bundestagsfraktionen von SPD und CDU/CSU beispielsweise koordinieren das Wirken der Arbeitsgruppen ihres Bereiches und tragen zur Umsetzung der von ihnen größtenteils mitbeschlossenen Vorgehensweisen und Positionen bei. Auf der anderen Seite vertreten sie die Ansichten und Interessen der entsprechenden Arbeitsgruppen im engsten F€uhrungskreis, dem gesch€aftsf€uhrenden Fraktionsvorstand – das eine kann auf lange Sicht ohne vorzeigbare Ergebnisse beim anderen nicht erfolgreich sein. Auch f€ur die inhaltliche Aufgabentrennung gilt: Wer sich ohne Zust€andigkeit auf anderen Fachgebieten öffentlich tummelt oder in internen Sitzungen €uber die Maßen einmischt, muss damit rechnen, dass Kollegen bei ihm „wildern“. Wer sich von der Fraktionsf€ uhrung in die Pflicht nehmen l€asst, wird umso mehr erwarten, dass diese ihren Verpflichtungen nachkommt. Im Sinne der Effizienz, Geschlossenheit und Spezialisierung sind der Selbstverwirklichung der Abgeordneten zweifellos Grenzen gesetzt. Deshalb auch ist der Fraktionsvorstand eher eine intern vermittelnde als eine beschließende und nach außen wirkende Instanz. Im Vorstand werden die unterschiedlichen Interessen innerhalb der Fraktion durch dessen Zusammensetzung repr€asentiert und eingebunden, w€ahrend die Fraktionssitzungen am Ende der Ablaufkette interner Gremiensitzungen vor allem der Legitimation bereits weitgehend vorgepr€agter Entscheidungen dienen. Die Strukturen und Spezialisierungen in einer Bundestagsfraktion beruhen letztlich auf freiwilliger Selbstbeschr€ankung unter Gleichen und formal unabh€angigen Mitgliedern. Dazu kommen informale Verhaltensregeln, die entweder aus Einsicht oder aus Interesse am Fortkommen innerhalb der Gruppe Akzeptanz finden. Beispiele sind die Normen, der Fraktion keinen Schaden zuzuf€ugen und Loyalit€at gegen€ uber der eigenen Fraktionsf€uhrung und den Kollegen an den Tag zu legen. Abgeordnete leisten letztlich einen bedeutenden Anteil ihres Engagements nicht zur Mehrung des Glanzes der Fraktionsf€uhrung, sondern zur Mehrung des eigenen Ansehens. Dies kann man ihnen auch schwerlich verdenken, denn ein Abgeordneter, der nicht an seine Wiederwahl und damit auch an sein Profil und seine Medienpr€asenz denkt, hat wohl seinen Beruf bzw. seine Berufung verfehlt. Jeder Berater muss also ein Gesp€ur f€ur die richtige Mischung aus Inszenierung des Beratenen und dessen Einordnung in das größere Ganze haben.

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€higkeit Ohne Geschlossenheit kaum Politikfa

Das größere Ganze wirkt vor allem dann, wenn es innerhalb einer Fraktion eine erkennbare Einheit gibt: Geschlossenheit ist ein vorrangiges operatives Ziel von Fraktionen und zugleich eine Grundpr€amisse erfolgreichen politischen Wirkens. Dies gilt vor allem in Deutschland angesichts der auf Konsens und Harmonie fixierten politischen Kultur. In einer Regierungsfraktion ist Geschlossenheit zwingend, weil ohne sie schlicht die eigene Regierungsf€ahigkeit abhandenkommen kann, in einer Oppositionsfraktion, weil unabh€angig von allen inhaltlichen Fragen nur €uber die Wahrnehmung als geschlossen auch die Einsch€atzung als regierungsf€ahig erfolgt. Eine der größten Herausforderungen f€ur eine Fraktionsspitze und ihre Berater ist darum, alle Andersdenker, Überdenker, Zu-Kurz-Denker, Nachdenker, Schnelldenker, Querdenker und Bedenker bzw. Bedenkentr€ager unter einen Hut zu bringen. Geschlossenheit l€asst sich nur durch eine enge Einbindung herstellen und durchhalten. Interne Politikberatung muss stets beachten, dass oft die Form mehr als der Inhalt z€ahlt bzw. € uber dessen Akzeptanz entscheidet. Inhalte sind nur unter Wahrung bestimmter Formen zu vermitteln oder durchzusetzen. Deshalb kann die Bedeutung der Einbindung aller relevanten Akteure in Kommunikations- und Entscheidungsprozesse nicht € ubersch€atzt werden. Fr€uhzeitige und vorrangige Information sichert Gefolgschaft, nachl€assiger und unvollst€andiger Informationsfluss dagegen erzeugt politische Widerst€ande. Vor allem an diejenigen, die in F€uhrungsverantwortung stehen, also an Stellvertretende Vorsitzende, Parlamentarische Gesch€aftsf€uhrer, Arbeits- und Landesgruppenvorsitzende sollten wichtige Informationen schnell und regelm€aßig fließen. Als Mitwisser sind sie so fr€uh eingebunden, als Funktionstr€ager gleichzeitig respektiert und als Verantwortungstr€ager zur werbenden Weitergabe in die entsprechenden Arbeitsbereiche angehalten. Wer dagegen aus der Zeitung von einer neuen Initiative in seinem eigenen Arbeits- oder Verantwortungsbereich erf€ahrt, wird sehr leicht und schnell inhaltliche Bedenken dagegen finden. Letztlich erf€ahrt ohnehin grunds€atzlich jeder alles. Information verteilt sich unweigerlich im Schneeballsystem: Vertraulich teilt es der Politiker einzelnen Kollegen oder Beratern mit, die wiederum sprechen mit zwei, drei anderen im Vertrauen, die wiederum. . . – am Ende ist immer noch viel Vertrauen da, aber die Vertraulichkeit weg. Die Frage ist also nur, wann und durch wen der einzelne zu seinem Wissen gelangt. Information als Ware wird vom Empf€anger aber nur dann als wertvoll erachtet, wenn sie als neu, relevant und möglichst exklusiv wahrgenommen und von höherer Stelle €ubermittelt wird. Besonders bei strittigen Themen sichert Information durch die enge Fraktionsf€uhrung und deren Berater mindestens öffentliches Stillhalten, wenn nicht inhaltliche Zustimmung.

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Interne Kommunikation

Fraktionsspitzen m€ussen immer das operative Anliegen im Auge haben. Dazu gehört, dass der oder die Abgeordnete gut „r€uberkommen“, also „bella figura“ abgeben kann. Die B€ urger im Wahlkreis gehen davon aus, dass „ihr“ Abgeordneter an

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wichtigen Berliner Entscheidungen maßgeblich beteiligt ist und einen Informationsvorsprung besitzt. Gut beratene Fraktionsspitzen r€aumen ihm Profilierungschancen ein oder vermitteln diese sogar. Ungeschickt w€aren sie dagegen, erschienen insbesondere direkt gew€ahlte „Könige des Wahlkreises“ zugleich als „Könige ohne Land“ in Berlin, weil sie €uber l€angere Zeitr€aume hinweg f€ur ihre Heimat nichts Sichtbares erreichen oder im Parlament weder durch herausgehobene Funktionen noch durch fernsehwirksame Debatten-Redezeit auffallen. M€ussen sich Abgeordnete in den Wahlkreisen dann zus€atzlich f€ur magere Leistungen ihrer Fraktionsf€uhrung rechtfertigen oder gar beschimpfen lassen, kehren sie insbesondere nach mehreren sitzungsfreien Wochen in Folge zuweilen „geladen“ nach Berlin zur€uck. Drohenden Gewittern in der folgenden Fraktionssitzung sollte jede F€uhrung zuvorzukommen suchen. Klar ist: Die Identifikation des einzelnen Abgeordneten mit der Fraktionsf€uhrung und seine Bereitschaft, gelegentlich zur€uckzustecken, sind umso größer, je besser das Bild ist, das diese F€uhrung in der Öffentlichkeit und den Medien abgibt. Wie alle Menschen wollen Parlamentarier lieber zu einem starken Team gehören als einer „Verlierertruppe“ zugerechnet werden. In ersterem suchen sie die N€ahe zur F€ uhrung, im zweiten Fall finden Absetzbewegungen statt, die die Dynamik von Zerfallsprozessen politischer Autorit€at ihrerseits beschleunigen. Fraktionsspitzen m€ussen deshalb auch selbst „bella figura“ abgeben und mit Hilfe ihrer Berater im Rahmen des Informationsmanagements bzw. der Selbstdarstellung immer auf die Vermittlung folgender Botschaften zielen – mindestens nach innen, am besten auch nach außen: Erstens Souver€anit€at: Man wirkt aktiv, doch entspannt, locker und nie gehetzt. Man hat alles im Griff, keine Überraschungen zu f€urchten und ein stringentes Gesamtkonzept, in das sich alle Handlungen und Beschl€ usse einf€ugen. Zweitens nat€ urlich Erfolg, und sei er selbstdefiniert. Drittens Unterst€utzung: Streitige inhaltliche Positionen lassen sich mit f€uhlbarem R€uckhalt breiter gesellschaftlicher Gruppen leichter geschlossen durchhalten als unter dem Eindruck gesellschaftlicher Isolierung, die bei den unsicheren Mitkantonisten schnell zu Selbstzweifeln f€ uhrt. Wortmeldungen im entsprechenden Sinn zu ermutigen und andere zu relativieren, ist eine wichtige Leistung der politischen Berater. Schließlich, viertens, Maß und Mitte: Wer seine Position als maßvoll und ausgleichend, seine Person als in der politischen Mitte verankert darzustellen vermag, hat in einer auf Konsens fixierten Gesellschaft wie der deutschen schon fast gewonnen. Gelegentlich gehören dann auch inszenierte Konflikte im eigenen Lager oder die irref€uhrende Etikettierung anderer als „extrem“ zur erfolgreichen Vermittlung einer angeblichen eigenen Mittlerposition.

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Der rote Faden muss erkennbar sein

Ein weiteres, sowohl f€ur eine Regierungs- wie f€ur eine Oppositionsfraktion höchst anspruchsvolles operatives Ziel ist die Erkennbarkeit des roten Fadens, des politischen Gesamtkonzepts als Dach aller Einzelmaßnahmen. Beiden Seiten f€allt dies aus unterschiedlichen Gr€unden nicht leicht: Die Regierungsfraktionen vermögen nur

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begrenzt selbst zu agieren und m€ussen oft der eingebauten Tendenz zu exekutivem Pragmatismus – man könnte auch von Durchwursteln sprechen – folgen. Die Oppositionsfraktionen dagegen verlieren sich h€aufig in einem Wirrwarr vermeintlich folgenloser Einzelforderungen ihrer schwer zu disziplinierenden „Warlords“ auf einzelnen Politikfeldern. Was aber ist priorit€ar und was nicht – und zwar aus der Sicht der Gesamtfraktion? Was bietet Chancen, wo liegen nur Risiken? Wo kann bei Nichthandeln der größere Schaden entstehen, wo liegen beim Handeln die größten Aussichten? Wo versucht man, die Regierung zu stellen oder die Opposition vorzuf€ uhren, wo wirbelt man besser keinen Staub auf, weil die entsprechenden Themen eher in den eigenen Reihen als beim politischen Gegner Unruhe stiften? Wie kann man die Schw€achen der anderen Seite im Parlament sichtbar machen? Welche Redner gehen dies auf welchen Feldern an? Beispielsweise sollte der Vorsitzende der Oppositionsfraktion auf den Bundeskanzler antworten und sich nicht in Rededuellen mit der zweiten Reihe aus der oder den Regierungsfraktionen „verschleißen“. Welche Auftritte von Mitgliedern der Fraktionsf€uhrung sind €uberhaupt sinnvoll, welche nicht, wem ermöglicht man außerhalb des F€uhrungskreises Pr€asenz im Plenum, insbesondere zu Fernseh€ubertragungszeiten? Mit welchen Gespr€achspartnern sind den Zeitaufwand rechtfertigende Ergebnisse zu erreichen, Anregungen zu erzielen oder ist zumindest Beachtung bei den entsprechenden Zielgruppen zu finden? Wo können Ereignisse geschaffen, Themen gesetzt, Begriffe transportiert werden? Wo ist, vor allem, inhaltliche Profilierung möglich und Unterscheidbarkeit vom politischen Gegner? Die Mitarbeiter von Fraktionen sind mit solchen Fragestellungen mindestens genauso besch€aftigt wie mit den jeweiligen inhaltlichen Themen. „Bella figura“ mit und an der Spitze einer politischen Einheit wie einer Bundestagsfraktion d€ urfte – ungeachtet aller Leistungen der „Verkaufsabteilung“ – auf l€angere Sicht nur abzugeben sein, wenn diese Einheit in ihrem Auftreten und ihren Botschaften den Eindruck innerer Konsistenz und Widerspruchsfreiheit vermittelt. Die „große Linie“ muss festgelegt und dabei auch definiert werden, was €uberhaupt zur „großen Linie“ gehört oder wo eine F€uhrung dagegen ohne Ansehensverlust „F€unfe gerade sein“ lassen kann. Im Sinne einer „corporate identity“ muss eine Fraktion nach außen ein möglichst rundes Bild abgeben – daraufhin ist jede R€uckkopplung, sei es in Medien, Umfragen oder B€urgerbriefen, zu pr€ufen. Grunds€atzlich sollten bestehende „Beschlusslagen“ der Fraktion und Zusagen der Fraktionsf€ uhrung nicht im Widerspruch zu Verlautbarungen aus der Fraktion oder neuen Initiativen stehen – es sei denn, die entsprechende Ausgangslage hat sich deutlich und auch f€ur die Öffentlichkeit oder zumindest f€ur betroffene Interessengruppen erkennbar ver€andert. Genauso gilt es, f€ur ein stimmiges Gesamtbild all der parlamentarischen Initiativen und anderer Beitr€age zu sorgen, die aus den fleißigen und auf ihre Profilierung bedachten Arbeitseinheiten der Fraktion normalerweise € uber einen geregelten „Dienstweg“ an die F€uhrung gelangen. Diejenigen, deren Aktivit€aten den Anliegen der Mehrheit der Fraktion bzw. des Bundeskabinetts widersprechen und sich nicht in ein angestrebtes Gesamtbild f€ugen, m€ussten diskret-gesichtswahrend ersucht werden, ihre Vorstellungen fr€uh genug zur€uckzuziehen, um offenen Dissens zu vermeiden.

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€higkeit sichern, Begriffe besetzen Kritikfa

Zentrale Aufgaben von Fraktionsspitzen und damit ihrer Berater ranken sich um den Begriff der Information. Es gilt, die heutzutage unvermeidliche Informationsflut zu kanalisieren, was in der Regel eine strenge Selektion und Reduktion von Redundanz wie Komplexit€at bedeutet. Effiziente Berater von Spitzenpolitikern in steter Zeitnot halten einen Großteil des Posteingangs von ihnen fern, kanalisieren die Flut von Termin- und Presseanfragen und vermögen es zugleich, meist komplizierte Sachverhalte in kurzen Vermerken samt Beschlussempfehlung oder Handlungsvorschlag zusammenzufassen. Daneben sollte es ihnen gelingen, informelle Informationskan€ale offen zu halten: Die in der Fraktion zusammenarbeitenden Abgeordneten m€ussen ihre politische F€uhrung nicht nur erreichen können, sondern d€urfen auch eine faire Ber€ucksichtigung und bez€ uglich all ihrer Initiativen, Eingaben und Anliegen rasche Reaktionen erwarten. Daneben muss bei aller Terminhetze Gelegenheit bleiben f€ur weiterf€uhrende Warnungen und hinterfragende Kritik. Das klingt banal, ist es aber nicht: Eine der größten Gefahren f€ur Spitzenpolitiker und eines der deutlichsten Merkmale von „Machtsystemen“ jenseits ihres Zenits ist das Fehlen offen-kritischer Beratung, oft ausgetauscht gegen ein eher ergeben-beflissenes und tendenziell abschottendes Umfeld. Fraktionsspitzen laufen zwar anders als Bundeskanzler oder Minister durch die Zw€ange des Ablaufs von Sitzungswochen, die st€andigen Begegnungen in den Gremien und im Plenum wenig Gefahr, eine Bunkermentalit€at zu entwickeln. Gleichwohl sind auch sie nicht gegen die €ublichen Gefahren der Hoffahrt und der Versuchung der Vermeidung kognitiver Dissonanz, sprich, der Ausblendung unangenehmer Tatsachen, gefeit: Wer etwas von ihnen will, sagt, was vermeintlich „ankommt“ – bez€ uglich der eigenen wie anderer Personen. Damit ist auch der Übergang von der eingehenden Information zur Kommunikation nach innen oder außen markiert. Schnelligkeit ist Trumpf im politischen Alltag. Wer zuerst reagiert, „l€auft“ in den Medien mit seiner Definition von Begriffen und Sachverhalten. Also besser heute eine gute als morgen eine sehr gute Lösung, Idee oder Formulierung. So geht es neben der Diskussion und Beschlussfassung in den Sachfragen und der direkten Kommunikation von Ergebnissen durch die Fraktionsf€ uhrung auch darum, die Mehrheit der jeweils fachlich nicht spezialisierten Kollegen mit pr€agnanten Beispielen und Darstellungen der Inhalte f€ur die Auseinandersetzung mit dem politischen Gegner in den Wahlkreisen oder andernorts zu wappnen und alle mit treffenden Informationen €uber diesen politischen Gegner zu versorgen. Vor allem anderen m€ ussen dabei „Sprachregelungen“ an die Abgeordneten und in die Wahlkreise kommuniziert werden. Zur Herausforderung gewinnender Kommunikation gehört die Fehler- bzw. Problempr€avention. Antizipation ex negativo erfordert, in unlogischen Kategorien vorauszudenken. Gute Politikberater m€ussen in der Lage sein, sozusagen wie ein falsch gepolter Schachcomputer vorzugehen: Welchem meist mehr oder weniger unverf€anglichen Sachverhalt könnte ein um jeden Preis an Schlagzeilen interessierter Journalist einen entsprechenden „Dreh geben“? Welche rein zeitlich bedingte Terminabsage oder welche Nichtteilnahme an einer Sitzung kann als Politikum

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M. Eilfort

gedeutet werden? Welchen Satz könnte ein politischer Gegner aus dem Zusammenhang reißen und gegen seinen Autor richten? Welcher inhaltliche Beschluss oder taktische Winkelzug ist im Zeitalter der 10-Sekunden-Botschaft „nicht kommunizierbar“ und bietet womöglich noch „Verhetzungspotenzial“? Beispiel f€ur beides sind immer wieder angedachte K€urzungen in sozialen Sicherungssystemen zur langfristigen Sicherung eben dieser Systeme – der erste Aspekt löst stets konkrete Angstreflexe aus, der zweite ist nicht greif- und damit schwer vermittelbar. Nicht nur aus diesem Grund kann intelligente Beratung und dann politische F€ uhrung durchaus in der Vermeidung oder zumindest Hinauszögerung jeder Schriftlichkeit bestehen. Interne Diskussionspapiere pflegen n€amlich schnell „F€uße“ zu bekommen und in die Presse zu diffundieren. Dies wiederum vermag f€ur ein öffentliches Echo zu sorgen, das die weitere Diskussion in Form ihrer Unterbindung antizipiert, worin im Regelfall genau das Interesse der „undichten Stelle“ liegt. Deshalb können selbst F€uhrungsgremien zuweilen nur in quasi €uberfallartigem Vorgehen auf neue Wege gef€uhrt werden, weil dann niemandem Gelegenheit bleibt zu dem in der deutschen Veto-Gesellschaft meist noch von verst€andigem Wohlwollen begleiteten Aufbau von Verteidigungsstellungen gegen Ver€anderungen jeder Art.

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Fazit

Ein nicht unbetr€achtlicher Teil der geschilderten Rahmenbedingungen politischer F€ uhrung einer Bundestagsfraktion vermittelt ein St€uck weit den gleichen Eindruck wie die Lekt€ ure eines Gesundheitsratgebers: Angesichts all der potenziellen Störungen und Schwierigkeiten, die da beschrieben werden, fragt sich der deprimierte Leser schnell, wie ein menschlicher Organismus €uberhaupt „einwandfrei“ funktionieren kann. Und doch scheint das Wunder oft der Regelfall zu sein. Fraktionsf€uhrungen im Deutschen Bundestag leisten demnach tendenziell bei der Umsetzung zumindest der nach innen gerichteten operativen Ziele keine allzu schlechte Arbeit und legen ein hohes Maß an Professionalit€at an den Tag. Die in erster Linie durch Mitarbeiter erfolgende Politikberatung in deutschen Parlamenten ist wohl besser als ihr Ruf. Nur den mit den Eigengesetzlichkeiten des Politik- und Parlamentsbetriebs vertrauten Mitarbeitern gelingt es, die f€ur Politiker €uberlebenswichtige „vernetzte“ Beratung zu leisten, also neben inhaltlichen Argumenten auch die genauso bedeutenden Aspekte der politischen Machbarkeit (Finanzierung, Zustimmung in den Fraktionen bzw. im Parlament, Vermittlung nach außen) in die Entscheidungsfindung miteinzubeziehen. Die Forschung auch in Deutschland hat sich jahrzehntelang f€ur Politikberatung in den Parlamenten kaum interessiert, meist nur und immer wieder die Parlamentarier selbst und formale Elemente der Parlamentst€atigkeit in ihr Blickfeld genommen oder Politikinhalte klassifiziert. Erst in den letzten Jahren wurde etwas mehr auf die sowohl interessanteren wie auch schwerer zu fassenden informellen Abl€aufe abgehoben, ebenso auf die „menschlichen Faktoren“, die eben genauso oft wie die „reinen“ inhaltlichen Argumente den Ausschlag f€ ur die eine oder andere Entscheidung geben. Die Notwendigkeit vertiefender Untersuchungen auf diesen Gebieten ist durch sich h€aufende schwarz-rote B€undniskonstellationen eher noch gestiegen.

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Literatur Dhungel, Anna-Katharina, und Eric Linhart. 2014. Interessenvermittlung in den Aussch€ ussen des Deutschen Bundestages. ZParl 2014(4): 743–762. Hirscher, Gerhard, und Karl-Rudolf Korte, Hrsg. 2003. Information und Entscheidung. Kommunikationsmanagement der politischen F€ uhrung. Wiesbaden: Westdeutscher. Kranenpohl, Uwe, Heinrich Oberreuter und Martin Sebaldt, Hrsg. 2001. Der Deutsche Bundestag im Wandel. Ergebnisse neuerer Parlamentarismusforschung. Wiesbaden: Westdeutscher. Lempp, Jacob, und Angela Meyer. 2013. Politikberatung (PDF). Political Science Applied, 2013(2). Zugegriffen am 13.02.2015, ISSN 2306–5907. Schöne, Helmar, und Julia von Blumenthal. 2009. Parlamentarismusforschung in Deutschland. Baden-Baden: Nomos. Sch€uttemeyer, Suzanne. 1998. Fraktionen im Deutschen Bundestag 1949–1997. Empirische Befunde und theoretische Folgerungen. Opladen: Westdeutscher.

€he Politikberatung in Rufna Politikberatung durch Fraktionsreferenten und wissenschaftliche Mitarbeiter Carsten Stender

Inhalt 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Zum Berufsbild der Abgeordnetenmitarbeiter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Zum Berufsbild der Fraktionsreferenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Unterschiede . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Gemeinsamkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zusammenfassung

Der Buchbeitrag besch€aftigt sich mit der Politikberatung von Abgeordneten durch ihre Wissenschaftlichen Mitarbeiter und Fraktionsreferenten. Der Aufsatz vergleicht beide Gruppen hinsichtlich Rekrutierung, Ausbildung, beruflichen Hintergrunds, Beratungskapazit€aten und Karrieren. MdB-Mitarbeiter und Fraktionsreferenten sind Informations- und Wissensquellen, Fr€uhwarnsysteme und Feedbackinstanzen. Sie kn€upfen die Netzwerke, aus denen heraus die Politikberatung der MdBs organisiert wird. Die Mikropolitik einer Fraktion und deren politisch-konzeptionelle Performance h€angen stark von den Mitarbeiterst€aben ab. Schlüsselwörter

Fraktionsreferent · Abgeordnetenmitarbeiter · MdB-Mitarbeiter · Abgeordnetenassistenz · Bundestag

Zur Rolle von Fraktions- und Abgeordnetenmitarbeitern zwischen „Political Consulting“, „Policy Advice“ und „Mail Operating“ C. Stender (*) B€ uroleiter des SPD-Parteivorsitzenden, Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_15

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Einleitung

Politikberatung ist heute eine regelrechte Service-Industrie, ein kompetitives Gesch€aftsfeld, auf dem sich Interessenverb€ande und Lobbys, kommerzielle Beratungsfirmen, Think Tanks, Wirtschaftsforschungsinstitute, Akademien und Ressortforschungseinrichtungen tummeln (Mayntz 2009, S. 5 f.). Dabei ger€at eine naheliegende Beratungsressource zuweilen aus dem Blick, die „T€ur an T€ur“ mit den Abgeordneten des Bundestages sitzt. Quasi „in Rufn€ahe“ der Mitglieder des Deutschen Bundestages (MdBs) sitzen ihre Wissenschaftlichen Mitarbeiter (WiMi) und die Zuarbeiter ihrer Fraktionen. Ohne ein Kapitel € uber diese Wassertr€ager des parlamentarischen Alltags w€are das Handbuch der Politikberatung unvollst€andig. Sie sind t€aglich am Ort der Entscheidung und arbeiten in einer Art politischen Symbiose mit ihren Chefinnen und Chefs. Entsprechend bedeutend ist diese Gruppe f€ur das politisch-konzeptionelle Wirken der gesetzgebenden Körperschaften (Kranenpohl 1999, S. 363). Vorliegend wird deshalb der Versuch unternommen, dieser Form der allt€aglichen Politikberatung nachzugehen.

1.1

Junge Historie der Abgeordnetenassistenz

In Deutschland hat die Abgeordnetenassistenz erst eine recht junge Historie. Sie begann mit der sogenannte „Kleinen Parlamentsreform“ im Jahr 1969. Diese Reform stellte finanzielle Ressourcen bereit, durch die alle Abgeordneten des Deutschen Bundestages erstmals in den Genuss personeller Unterst€utzung kamen (Barthelmes 2007, S. 3, 11). Zuvor, in den 1950er- und 60er-Jahren, herrschten in Punkto Personalausstattung €armliche Verh€altnisse: Lediglich das „Fraktionseslishment“ verf€ ugte in den fr€ uhen Wahlperioden des Bundestages €uber eigene Mitarbeiter. F€ur die einfachen Abgeordneten blieb der Wunsch nach persönlicher personeller Unterst€utzung unerf€ ullt. In den 1960er-Jahren wandelte sich dann das Leitbild des Abgeordneten vom Honoratiorentypus zum sich gr€undlich vorbereitenden und oft selbst akademisch gebildeten Parlamentarier (Krevert 1993, S. 124 f.). Die Forderungen nach verbesserter Ausstattung und nach persönlichen Abgeordnetenmitarbeitern wurden immer lauter. Dieser Ruf war argumentativ in ein staatspolitisches Narrativ eingebettet, demzufolge das Parlament sich um bessere Informations- und Wissensgrundlagen in eigener Sache bem€uhen sollte (Barthelmes 2007, S. 11). Das Parlament und seine Organteile sollten dazu bef€ahigt werden, mit der Ausweitung und Spezialisierung der Gesetzgebung Schritt zu halten. Von den mit staatstragendem Gestus kommunizierten Argumenten sind die naheliegenden praktischen Motive einer Entscheidung zu unterscheiden: In Wahrheit d€urften die Entlastung der Parlamentarier von der B€uroarbeit und eine Verbesserung ihrer Arbeitsbedingungen wichtige Treiber1 gewesen sein (Collet 1969, S. 274; Dexheimer 1983, S. 350 f.). Es ging um ganz Praktisches wie die Vereinbarung

1

Zu den reformfördernden Faktoren, die gegen Ende der 1960er- Jahre in Österreich wirksam wurden vgl. Dolezal (2000, S. 210).

Politikberatung in Rufn€ahe

201

Tab. 1 Entwicklung der Gesamtzahl der Fraktionsmitarbeiter beim Deutschen Bundestag Wahlperiode 5. WP (1965–1969) 6. WP (1969–1972) 7. WP (1972–1976) 8. WP (1976–1980) 9. WP (1980–1983) 10. WP (1983–1987) 11. WP (1987–1990) 12. WP (1990–1994) 13. WP (1994–1998) 14. WP (1998–2002) 15. WP (2002–2005) 16. WP (2005–2009) 17. WP (2009–2013) 18.WP (2013-vss. 2017 )

Stand April 1969 Juli 1971 Okt. 1975 M€arz 1979 Mai 1981 Nov. 1983 Dez. 1987 Nov. 1991 Dez. 1995 Dez. 1999 M€arz 2003 Jan. 2007 Jan 2010 M€arz 2014

Fraktionsmitarbeiter davon höherer Dienst 160 55 239 99 256* 159 282* 163 393 170 508 177** 619 214 699 230 837 315 837 314 758 299 863 363 870 397 821 426

Quelle: Deutscher Bundestag, Fraktionsgesch€aftsf€ uhrungen, zit. nach Datenhandbuch zur Geschichte des Dt. Bundestages * Summe unvollst€andig wegen fehlender Angaben der Unionsfraktion ** Teilsumme unvollst€andig wegen fehlenden Angaben der Fraktion der Gr€ unen

von Terminen, Zu- und Absagen, die Herstellung von Kontakten zu einzelnen Ministerialbeamten, u. €a. (M€uller 1969, S. 50). In den Anfangsjahren der Abgeordnetenassistenz betrug die Mitarbeiterpauschale sodann 1.500,- DM monatlich. Davon ließ sich eine Hilfskraft einstellen, die wohl b€urotechnische Entlastung, kaum aber eine wissenschaftliche politikberatende Verst€arkung der Parlamentarier bedeutete (Keller und Raupach 1970, S. 51). Solange dieser Pauschalbetrag nicht ausreichte, um gleichzeitig eine Sekret€arin und einen wissenschaftlichen Mitarbeiter zu besch€aftigen, galt den allermeisten MdBs die Einstellung einer versierten Sekret€arin als vorzugsw€urdig. Da wusste man, was man hatte: Unterst€ utzung bei der Korrespondenz, bei Telefonaten, bei der Vereinbarung von Terminen und beim Kontakt mit Wahlkreis, Partei und Behörden. Dies erschien zumeist dringlicher als akademisch ausgebildeter Support. Und so erstaunt es auch nicht, dass der Anteil der wissenschaftlichen Assistenten zun€achst gering blieb: 1969 konnten gerade einmal 52 von 450 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern ein abgeschlossenes Hochschulstudium vorweisen (Konegen 1970, S. 180). Mitte der 1960er-Jahre begannen dann auch die Fraktionen mit dem Ausbau ihrer Apparate. Die Zahl der Fraktionsmitarbeiter stieg seitdem kontinuierlich an (Schöne 2009, S. 155; Schöne 2010, S. 322). Die zahlenm€aßige Bedeutung der Abgeordneten- und Fraktionsmitarbeiter im Bonner und sp€ater im Berliner Politikbetrieb hat inzwischen betr€achtliche Ausmaße erreicht. Sie sind zu regelrechten Verwaltungsund Dienstleistungsapparaten gereift2 (Ismayr 2001, S. 82; Schöne 2005, S. 792; Schöne 2009, S. 162; Schöne 2010, S. 321) (Tab. 1). 2

Vgl. Schindler 1999, S. 1006 mit online-Aktualisierungen auf der Website des Bundestages, wo sich detaillierte Angaben zur Zahl der Fraktionsmitarbeiter und zu den Personalausgaben f€ ur die

202

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Dem Personalaufwuchs entsprechen inzwischen die Mittel aus dem Bundeshaushalt. Sie setzen sich aus einem Grundbetrag und einem zus€atzlichen Beitrag pro Fraktionsmitglied zusammen. Dar€uber hinaus erhalten Fraktionen, die nicht die vom Parlament abh€angige Regierung tragen, einen sogenannten „Oppositionszuschlag“. Auf Bundesebene existiert dieser Zuschlag seit 1977.3 Er betr€agt 15 % auf den Grundbetrag und 10 % auf den Betrag pro Fraktionsmitglied. (Wanner und Hoyer 2012, S. 139) F€ ur das Anwachsen der Mitarbeiterpauschalen der einzelnen Abgeordneten l€asst sich Ähnliches berichten. Die Summe der Aufwendungen f€ur die Abgeordnetenmitarbeiter stieg rasant von 3,25 Mio. DM im Jahr 1969 auf inzwischen 153,95 Mio. € im Haushaltsjahr 2014. Angesichts dieser Zahlen erstaunt das relative Desinteresse der Politikforschung (Tab. 2).

1.2

Forschungsstand über Mitarbeiter von Abgeordneten

Obwohl die MdBs seit nunmehr 36 Jahren wissenschaftliche Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter besch€aftigen und die Fraktionsst€abe in dieser Zeit enorm gewachsen sind, ist das wissenschaftliche Interesse der internen Politikberatung bislang eher gering geblieben. Systematische Beschreibungen der Rolle von Abgeordneten- und Fraktionsmitarbeitern im Willensbildungsprozess sind selten, jedenfalls sofern man sich speziell f€ ur deutsche Parlamente interessiert. In den USA ist dieser Zweig der Politikberatung im Anschluss an die diesbez€ugliche Forschungspionierin Susan Hammond hingegen ausf€ uhrlich dokumentiert und analysiert (Fox und Hammond 1977; Hammond 1985, S. 273–319; Hammond 1996, S. 543–576). Die dortigen Veröffentlichungen reflektieren Sozialmerkmale, die Rekrutierungs- und Karrierewege sowie den Einfluss der Mitarbeiter (Freudenburg 1986, S. 313 ff.; Malbin 1980; Malbin 1981, S. 134–177; Schultz 1995; Whiteman, 1995; DeGregorio 1988; S. 459–476; DeGregorio 1995, S. 261–275; DeGregorio und Snider 1995, S. 491–511.; Henschen und Sidlow 1986, S. 701–708; Romzek und Utter 1996, S. 415–442; Salisbury und Shepsle 1981, S. 559–576; Whiteman 1995; Smith et al. 2013). Dies mag seine Ursache darin haben, dass das politische System der USA auf eine l€angere Tradition persönlicher Assistenz im Senat und im Repr€asentantenhaus zur€uckblicken kann, denn das Anwachsen des Personalbesatzes setzte dort schon 20 Jahre fr€uher ein (Schöne 2009, S. 155). Auch wenn der Forschungsstand in Deutschland l€uckenhaft ist, so liegen immerhin einige erkenntnisfördernde inl€andische Forschungsarbeiten vor. Unter ihnen ragt zun€achst die grundlegende repr€asentative Befragung von MdB-Mitarbeitern heraus, die Stephan Bröchler und Helmut Elbers im Jahr 2000 am Institut f€ur Politikwissenschaft der FernUniversit€at Hagen durchf€uhrten (Bröchler und Elbers 2001). Zum Wintersemester 2004/2005 folgte eine weitere große Befragung im Kontext eines Lehrforschungsprojekts, um das sich das Otto-Suhr-Institut an der Freien Universit€at Berlin, das Institut f€ur Fraktionshilfsdienste finden. Zu den Hilfsdiensten der Fraktionen vgl. auch Sch€ uttemeyer 1998, S. 42 ff. 3 Vgl. § 50 des Gesetzes € uber die Rechtsverh€altnisse der Mitglieder des Deutschen Bundestages.

8,45 DM

10,64 DM

11,49 DM

14,15 DM

16,93 DM

18,60 DM

20,55 DM

28,62 DM

32,96 DM

Haushaltsjahr 1969

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

Haushaltsjahr 1979

76,74 DM

69,06 DM

62,66 DM

54,99 DM

43,14 DM

42,38 DM

41,55 DM

39,12 DM

37,90 DM

IstAusgaben (in Mio.) 34,70 DM

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

Haushaltsjahr 1989

116,98 DM 122,73 DM 135,24 DM 138,62 DM 143,44 DM 147,50 DM 150,75 DM 157,68 DM

96,54 DM

IstAusgaben (in Mio.) 74,13 DM

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

Haushaltsjahr 1999

Quelle: Datenhandbuch zur Geschichte des Dt. Bundestages und Auskunft Bundestagsverwaltung

IstAusgaben (in Mio.) 3,25 DM

2014

90,80 €

131,37 €

125,55 €

105,67 €

96,42 €

2013

85,44 €

2011

2010

2012

Haushaltsjahr 2009

IstAusgaben (in Mio.) 166,71 DM 166,63 DM 167,78 DM 82,08 €

Tab. 2 Aufwendungen f€ ur die Abgeordnetenmitarbeiter/innen des Dt. Bundestages pro Haushaltsjahr (1969–2014)

153,95 €

150,33 €

146,55 €

142,51 €

138,32 €

IstAusgaben (in Mio.) 137,39 €

Politikberatung in Rufn€ahe 203

204

C. Stender

Sozialwissenschaften der Berliner Humboldt-Universit€at, die Kulturwissenschaftliche Fakult€at der Europauniversit€at Viadrina und das Institut f€ur Politische Wissenschaft an der Ruprecht-Karls-Universit€at Heidelberg gemeinsam hochverdient gemacht haben. Unter der Überschrift „Politikberatung als Beruf – Wissenschaftliche Politikberatung beim Deutschen Bundestag“ wurde der Alltag der Abgeordnetenmitarbeiterinnen und -mitarbeiter in der 14. und 15. Wahlperiode anschaulich nachgezeichnet.4 Rudiment€arer ist das Berufsbild der Fraktionsbediensteten erforscht: In den 90erJahren befasste sich J€urgen Jekewitz mit dieser Gruppe unter dem Gesichtspunkt ihrer Funktion, ihres Status und ihrer Rechtsstellung (Jekewitz 1995). Ende der 90er-Jahre half dann ein DFG-gefördertes Forschungsprojekt „Abgeordnetenalltag im Parlament – politische Praktiken und Willensbildungsprozesse“, geeignete Daten zu erheben: Unter der Leitung von Werner Patzelt (Technische Universit€at Dresden) wurden w€ahrend der 14. Legislaturperiode des Bundestages und der 3. Wahlperiode des S€achsischen Landtages insgesamt 142 leitfadengest€utzte Interviews mit Fraktionspersonal gef€ uhrt. Die Ergebnisse finden sich im Aufsatz von Helmar Schöne (2005, S. 791 ff.) € uber „T€atigkeiten, Karrierewege und Rollen von Fraktionsmitarbeitern“. Wichtige Einblicke aus der erfahrungsges€attigten Perspektive einer Fraktionsreferentin liefert der nach wie vor höchst lesenswerte Buchbeitrag von Andrea Beck (2006, S. 228 ff.) € uber die „Zweite Reihe“ in der Vorauflage dieses Handbuches.

2

Zum Berufsbild der Abgeordnetenmitarbeiter

2.1

Alltag im MdB-Büro

Das Tagesgesch€aft der MdB-B€uros dreht sich darum, die Informationsströme zu beherrschen, die das B€uro erreichen und verlassen. Es muss zwischen relevant und irrelevant, dringend und weniger dringend unterschieden werden. Wissen, Entscheidungen und Formulierungsarbeit wollen sinnvoll delegiert werden. Relevante Informationen sind ausfindig zu machen, zu ordnen und so aufzubereiten, dass sie f€ur den parlamentarischen Prozess verwendbar werden (Barthelmes 2007, S. 3). Der Alltag der Mitarbeiter ist dadurch gekennzeichnet, dass f€ ur ihre Chefs Zeit und Aufmerksamkeit knappe G€uter sind, die es optimal zu bewirtschaften gilt: Dazu m€ussen die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter große Mengen an Informationen aufnehmen, verarbeiten und aussieben, damit sich ihre Vorgesetzten mit vertretbarem Zeitaufwand ein ausreichend detailliertes Bild machen können (Barthelmes 2007, S. 44). Rapp (1979, S. 177 f.) spricht anschaulich von „Lesen in Stellvertretung“. Vom „WiMi“ wird erwartet, dass er oder sie Themen logisch strukturieren, sachlich und fachlich fundiert Dokumentiert sind die Ergebnisse in der € uberaus lesenswerten Diplomarbeit von Tanja Barthelmes (2007) mit dem Titel „An der Schnittstelle zwischen Wissenschaft und Politik? – Die wissenschaftlichen Mitarbeiter der Abgeordneten des Deutschen Bundestages. Eine empirische Studie.“, die ganz wesentliche Grundlagen f€ ur den vorliegenden Beitrags geliefert hat. Die Autorin verbindet die analytische Sch€arfe einer Stipendiatin der Studienstiftung des deutschen Volkes mit jeder Menge praktischer Erfahrung als MdB-Mitarbeiterin.

4

Politikberatung in Rufn€ahe

205

argumentieren kann. Dazu bedarf es der F€ahigkeit, Texte genau lesen und verstehen zu können, um die Kernaussagen zu extrahieren. Diese F€ahigkeiten werden im Allgemeinen durch eine akademischen Ausbildung erworben (Barthelmes 2007, S. 79 f.). Der Begriff „wissenschaftlicher Mitarbeiter“ wird im Kontext der praktischen Abgeordnetenassistenz durchaus irref€uhrend verwendet. In der Staatspraxis des parlamentarischen Betriebs geht es n€amlich nicht um „Wissenschaftlichkeit“ im engeren Sinne. Wissenschaftliche Mitarbeiter von MdBs f€uhren in aller Regel keine Forschung durch, d. h. sie erheben keine Daten im akademischen Sinne und erarbeiten nur selten echte Prim€arinformationen (Keller und Raupach 1970, S. 96). Statt vollst€andig neues Wissen zu generieren, ist es ihre Aufgabe, vorhandenes Wissen auf Entscheidungssituationen im politisch-parlamentarischen Betrieb zu beziehen (Barthelmes 2007, S. 145). In dieser eigent€umlichen Mischung aus Wissensmanagement und Politikmanagement ist sicherlich auch viel Politikberatung enthalten. Als Idealtypen spezialisierter Abgeordnetenassistenz haben sich in den USA die Rollen des „Mail Operators“, „Case Workers“, „Press Secretary“, „Support Staff“ oder „Legislative Assistant“ etabliert (Barthelmes 2007, S. 174). Solche Funktionen finden sich naturgem€aß auch in den MdB-B€uros, allerdings sind im Vergleich zu den St€aben der US-Abgeordneten die personelle Besetzung und der Spezialisierungsgrad bundesdeutscher Abgeordnetenb€uros deutlich geringer. In der Summe werden etwa die H€alfte der MdB-Mitarbeiterinnen und -Mitarbeiter am Parlamentssitz in Berlin und die andere H€alfte in den Wahlkreisen eingesetzt (Feldkamp 2005, S. 736; Schöne 2009, S. 158). Bezogen auf den individuellen Abgeordneten kann sich ein ganz anderes Bild erheben. Setzt dieser sein Hauptaugenmerk auf den Wahlkreis, so verbleibt in Berlin oft nur ein wissenschaftlicher Mitarbeiter, der gleichzeitig als politischer Berater und Leiter des Abgeordnetenb€uros fungiert (Beck 2006, S. 230). Aber auch in weniger wahlkreisorientierten B€uros wirken die meisten wissenschaftlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter mehr oder weniger maßgeblich an der Organisation und der Bew€altigung der laufenden Gesch€afte des Abgeordnetenb€uros mit oder besorgen diese hauptverantwortlich (Keller und Raupach 1970, S. 96). Dabei handelt es sich fraglos um eine fordernde, anspruchsvolle, nervlich und zeitlich aufw€andige T€atigkeit, die allerdings mit politischer Beratung im engeren Sinne eher wenig zu tun hat. In der Praxis finden sich hybride Formen von Politikberatung, politischem Management und prestigearmer Sachbearbeitung. Nach Bröchler und Elbers (2001, S. 9 ff.) sind die Mitarbeiter am h€aufigsten mit den folgenden T€atigkeiten befasst: Kontakt zum Wahlkreis, Terminkoordination, B€urodienste, Kontakt zu Verb€anden, Abstimmung mit der eigenen Fraktion und Sitzungsvorbereitung. In den letzten Jahren hat die Betreuung der digitalen Öffentlichkeitsarbeit der Abgeordneten enorm an Bedeutung gewonnen. Die Pflege der Facebook-Profile und Homepages der Abgeordneten beansprucht entsprechend viel Aufmerksamkeit im Arbeitsalltag der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter (Fischer 2011, S. 41). In jedem MdB-B€uro kann ein eigenes Konzept der Arbeitsteilung verwirklicht werden (Barthelmes 2007, S. 22, 115). Da jeder und jede Abgeordnete selbst €uber die Verwendung des im Bundestag gezahlten Pauschalbetrages entscheidet, werden diese Mittel in unterschiedlicher persönlicher Gewichtung f€ur Schreib-, B€urokr€afte, Sekret€are, Sachbearbeiterinnen und eben auch wissenschaftliche Mitarbeiter

206

C. Stender

verwendet. In der Praxis ergibt sich eine hohe Zahl von Kombinationen verschiedenster Qualifikationsniveaus und Arbeitszeitmodellen (Wanner und Hoyer 2012, S. 139). Der Eine legt besonderen Wert auf eine Form der Assistenz, die schwerpunktm€aßig das persönliche B€uro- und Zeitmanagement oder die G€astebetreuung €ubernimmt; der andere Abgeordnete akzentuiert die politische Beratung st€arker. Die Funktion eines persönlichen wissenschaftlichen Mitarbeiters kann mithin im Prinzip so viele Auspr€agungen annehmen, wie es Abgeordnete gibt (Beck 2006, S. 229 f.). Puhe und W€ urzberg (1989, S. 74–75) hatten Ende der 80er-Jahre noch Hinweise gefunden, dass die B€urot€atigkeiten und organisatorischen Aufgaben zu einem größeren Teil bei weiblichen wissenschaftlichen Mitarbeiterinnen abgeladen w€ urden. Die Daten des in der 15. Wahlperiode abgeschlossenen Lehrforschungsprojektes st€utzten die „Gender Bias“-Hypothese jedoch nicht (mehr): Der Anteil der Mitarbeiter, die sich €uberwiegend mit organisatorischer Arbeit befasst sehen, ebenso wie der Anteil derer, die €uberwiegend inhaltlichen T€atigkeiten nachgehen, unterscheidet sich demnach f€ur beide Geschlechter so gut wie nicht (Barthelmes 2007, S. 117).5 Unabh€angig vom Geschlecht des WiMi gilt: Je nachdem wie stark man in die organisatorischen Aufgaben eingebunden ist, variieren die Freir€aume, selbst€andig und kreativ-konzeptionell arbeiten zu können. Als politisch denkende Menschen wollen die meisten WiMi Sitzungen nicht nur technisch, sondern auch inhaltlich vorbereiten. Sie wollen Ideengeber sein, entsprechende Reden und Manuskripte auf den Weg zu bringen (Beck 2006, S. 237). Faktisch sind jedoch in vielen MdB-B€uros die Arbeiten, bei denen man intellektuell gl€anzen kann, vergleichsweise selten (Bröchler und Elbers 2001, S. 9 ff.). Freiraum zum konzeptionellen Arbeiten besteht am ehesten in Nicht-Sitzungswochen (Barthelmes 2007, S. 40). Wissenschaftliche Mitarbeiter von Abgeordneten erf€ullen Ihre Aufgaben stets in der Gefahr, in einem so hohen Maße mit b€uroorganisatorischen Routinearbeiten belastet zu werden, dass die zweite Komponente ihres T€atigkeitsprofils, also die politisch-inhaltliche Arbeit, zunehmend in den Hintergrund tritt. Dies birgt €uber die Jahre ein gewisses Risiko der Dequalifizierung. Berufsbegleitende Fortbildung ist f€ur diese Gruppe daher oft von besonderer Bedeutung.

2.2

Rekrutierung von Abgeordnetenmitarbeitern

Vorauszuschicken ist, dass die Rekrutierung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern im politischen System Besonderheiten unterliegt, die mit dem Vorfeld der Abgeordnetent€atigkeit und dem darauf gerichteten Erfahrungswissen eng verbunden sind. Insgesamt f€allt es parteipolitisch engagierten Bewerberinnen und Bewerbern leich5

Die Frage, welcher Zusammenhang zwischen Geschlecht des WiMis und der Aufgabenzuweisung besteht, könnte sicher spezielle Forschungen im Bereich der politikbezogenen Gender Studies besch€aftigen.

Politikberatung in Rufn€ahe

207

ter, entsprechende Kontakte zu kn€upfen. Neben erleichterten Zugangsbedingungen erwerben sie im Rahmen ihrer politischen T€atigkeit zugleich Kompetenzen, die f€ur ihre Aufgaben im Abgeordnetenb€uro von Vorteil sein können. Das Ehrenamt fördert das Organisationstalent, etwa bei der Organisation politischer Veranstaltungen oder Kampagnen, die F€ahigkeit zur Teamarbeit und auch erste Erfahrungen im Schreiben und Halten von Reden (Barthelsmes 2007, S. 88). G€ unstig f€ ur die Anstellung ist eine bereits vorhandene „Hauserfahrung“, wobei dieses Kriterium umso schwerer wiegt, je weniger Parlamentserfahrung der oder die anstellende Abgeordnete selbst besitzt. Gerade Parlamentsneulinge tun gut daran, auf einen WiMi zu setzen, der mit dem Geschehen und den Strukturen vertraut ist, aber auch mit so profanen Dingen wie Ortskenntnis gesegnet ist (Barthelmes 2007, S. 94). G€ unstig ist auch die Kenntnis des Heimatwahlkreises. Dieses Kriterium wiegt naturgem€aß bei solchen MdBs schwerer, die den Ehrgeiz oder die Hoffnung haben, ihren Wahlkreis (wieder) zu gewinnen. Personal, das den Wahlkreis des oder der Abgeordneten kennt, weil er oder sie selbst von dort stammt oder dort lebt bzw. gelebt hat, verf€ ugt € uber wichtige persönliche und/oder politische Kontakte in der Region. Man kennt die Gegebenheiten, Mentalit€aten und besonderen Situationen vor Ort. Wichtige lokale Multiplikatoren und Entscheidungstr€ager in Politik, Wirtschaft und Gesellschaft sind solchen Kandidaten ebenso bekannt wie Strukturen und Empfindlichkeiten von Persönlichkeiten der örtlichen, regionalen oder Landesparteigliederungen. Gerade Abgeordnete, die einen größeren Teil ihrer Wahlkreisarbeit auf Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter €ubertragen wollen, etwa weil sie ein Amt in der Exekutive antreten und deshalb weniger Zeit f€ur Wahlkreisbelange aufwenden können, werden sich f€ ur jemanden entscheiden, der mit dem Wahlkreis vertraut ist und im Idealfall vor Ort € uber einen gewissen Bekanntheitsgrad verf€ugt (Barthelmes 2007, S. 96). Betrachtet man das Umfeld möglicher Nachwuchstalente, so finden sich darin typischerweise junge Hochschulabsolventinnen und –absolventen (in spe), die bereits als studentische Mitarbeiter an das eigene B€uro gebunden wurden. Diese Gruppe verf€ ugt €uber erste Erfahrungen mit dem Parlamentsbetrieb und dem B€ uroalltag des MdB. Wer als „Studi“ einen Einstieg gefunden hat, seine Abschlussarbeit beispielsweise thematisch an das T€atigkeitsgebiet des Abgeordneten ausrichtet oder bei der Organisation des Wahlkampfes eine Arbeitsbeziehung aufbauen konnte, hat verh€altnism€aßig gute Chancen nach Abschluss des Studiums als „WiMi“ weitermachen zu können, sofern der Abgeordnete dies personalwirtschaftlich darstellen kann (vgl. Barthelmes 2007, S. 86). Studentische Mitarbeiter wiederum werden z. B. im Anschluss an ein Praktikum verpflichtet oder haben oft €uber ihr politisches Engagement (z. B. im Jugendverband der Partei des Abgeordneten) bereits ein gewisses politisches Interesse, Zuverl€assigkeit und organisatorische F€ahigkeiten unter Beweis gestellt. Wertet man die akademischen Ausbildungen der WiMi aus, so zeigt sich, dass Politikwissenschaft das mit Abstand am h€aufigsten studierte Fach ist. Es folgen Rechtswissenschaft, Wirtschaftswissenschaft und Geschichte (Barthelmes 2007, S. 76). Die Befragungen des Lehrforschungsprojektes spiegeln insofern dieselbe Tendenz wider, die bereits Bröchler und Elbers (2001, S. 19) identifiziert hatten.

208

2.3

C. Stender

Kein Job fürs ganze Leben – Abgeordnetenberatung als Sprungbrett

Die meisten persönlichen wissenschaftlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von MdBs € uben diese Funktion als Berufseinstieg aus (Beck 2006, S. 231; Schöne 2009, S. 159). Schon die Unsicherheit des Berufsverh€altnisses (Pilz 2004, S. 667 ff.) f€uhrt dazu, dass die T€atigkeit von den Mitarbeitern nicht als Lebensstellung betrachtet, sondern zumeist lediglich ein bis zwei Legislaturperioden ausge€ubt wird (Barthelmes 2007, S. 97), denn die Laufzeit der Arbeitsvertr€age ist an die Dauer der Legislaturperiode gekoppelt und daher jedes Mal neu auf maximal vier Jahre begrenzt. W€ahrend die Mitarbeiterpauschale der MdBs gedeckelt ist, steigen in der Praxis die Verg€ utungen, je l€anger jemand in einem B€uro besch€aftigt ist. Wachsen dem Abgeordneten keine zus€atzlichen Ressourcen zu, so kann es aus Arbeitgebersicht vorteilhaft sein, eine gewisse Fluktuation aufrecht zu erhalten (Barthelmes 2007, S. 98) und von Zeit zu Zeit kosteng€unstigere neue Mitarbeiter einzustellen. Steigt der Chef bzw. die Chefin hingegen in der politischen Hierarchie auf und gewinnt er oder sie Zugang zu zus€atzlichen Personalressourcen, so profitiert oftmals auch das Personal (Bröchler und Elbers 2001, S. 27; Barthelmes 2007, S. 101), wenn es n€amlich an den neuen Arbeitsplatz folgen kann. F€ ur die im Bundestagsb€uro verbleibenden WiMi ver€andert sich die Rolle radikal, wenn ihr Chef oder ihre Chefin zus€atzlich ein Exekutivamt €ubernimmt, etwa parlamentarischer Staatssekret€ar wird. In diesem Augenblick wird ein Großteil der inhaltlichen Zuarbeit von Kolleginnen und Kollegen im Ministerium €ubernommen. Auch der Aufstieg in der Parlaments-, Partei- oder Fraktionshierarchie bringt es mit sich, dass sich der Schwerpunkt der Policy-Beratung vom eigenen B€uro auf die Fraktionsapparate, das Ausschusssekretariat oder auf die Parteizentrale verlagert. Manche MdB-Mitarbeiterinnen und -Mitarbeiter mögen es als beruflichen R€uckschritt empfinden, wenn sie dann auf prestige€armere T€atigkeiten zur€uckfallen (Barthelmes 2007, S. 119). Andere f€ ugen sich in ihr politisch-administratives Schicksal. Die meisten WiMi streben eine anspruchsvolle Anschlusst€atigkeit an, in der sie – etwa aus Wirtschaft, Verb€anden, Parteien oder Verwaltung heraus – weiterhin an politischer Gestaltung mitwirken können (Beck 2006, S. 231). Die Pflege €ubergreifender Kontakte und persönlicher Netzwerke beg€unstigt naturgem€aß das berufliche Fortkommen der „Politikberater in Rufn€ahe der Abgeordneten“ (Fischer 2011, S. 55). In den Interviews des Lehrforschungsprojekts „Politikberatung als Beruf“ ergaben sich Anhaltspunkte, dass 80–90 % der wissenschaftlichen Mitarbeiter nach einem attraktiveren Jobangebot Ausschau halten (Barthelmes 2007, S. 98).

3

Zum Berufsbild der Fraktionsreferenten

3.1

Policy-Experten

Fraktionsreferentinnen und Fraktionsreferenten sind f€ur ausgew€ahlte Politikfelder zust€andig und verf€ugen dort €uber umfassendes Expertenwissen. Sie sind daher vor allem Policy-Advisor (Beck 2006, S. 229). Im Kern geht es darum, die Mitglieder

Politikberatung in Rufn€ahe

209

der Fraktion zur materiellen Politik zu beraten sowie an der Entwicklung und Durchsetzung der fachpolitischen Positionen der jeweiligen Fraktion mitzuarbeiten. Fraktionsreferentinnen und Fraktionsreferenten sind an der Identifikation von Problemen und Konflikten sowie der inhaltlichen und strategischen Planung aktuell anstehender Aufgaben maßgeblich beteiligt. Sie sind daher oftmals fr€uhzeitiger und umfangreicher €uber aktuelle Entwicklungen in ihrem Sachgebiet informiert als die Abgeordneten (Schöne 2009, S. 168; P€uschner 2009, S. 36). Langj€ahrige Kader verf€ugen dar€uber hinaus auch €uber mehr Funktionswissen als mancher Abgeordneter (Schöne 2005, S. 805). Es handelt sich um Fachleute, von denen erwartet wird, dass sie ihr Politikfeld st€andig beobachten und neue Initiativen entwickeln. Sie sind mit den gesetzlichen Regelungen, Programmen, Konzepten und Akteuren des Politikfeldes vertraut, und zwar nicht nur auf nationaler Ebene, sondern auch hinsichtlich der typischen Verflechtungen im Mehrebenensystem (Beck 2006, S. 231). Durch die Formulierung von Antr€agen, Positionspapieren, Artikeln, Pressemeldungen, Reden, Sprechzetteln f€ur Veranstaltungen oder Anfragen bzw. Fragenkatalogen f€ur Anhörungen und dergleichen (Beck 2006, S. 236) beteiligen sie sich an der politisch-konzeptionellen Arbeit (Schöne 2005, S. 807, 2009, S. 168, 2010, S. 331). In programmatischer, l€angerfristiger, entscheidungsvorbereitender Hinsicht veranstaltet die Fraktion Anhörungen, Symposien und Kongresse (Beck 2006, S. 236), die ohne Fraktionsreferentinnen und -referenten nicht denkbar w€aren. Dabei spielen strategisch-kommunikative Fragen naturgem€aß eine bedeutende Rolle. Lageabh€angig und gest€utzt auf eine Abw€agung der taktischen Vor- und Nachteile muss entschieden werden, wann man m€ undliche und schriftliche Fragen, kleine und große Anfragen, Antr€age, Entschließungsantr€age und Änderungsantr€age stellt oder Gesetzesentw€urfe einbringt (Beck 2006, S. 235). In diesen Kontext gehört auch die Umsetzung der von der Partei beschlossenen Programmatik in und durch die Fraktion, was sich in der Erarbeitung entsprechender Votenlisten und Erledigungsberichte an die Mutterpartei ausdr€ ucken kann. Zugleich gilt es, die parlamentarischen Initiativen anderer Akteure (d. h. konkurrierender Fraktionen, der Regierung oder des Bundesrates) aufzubereiten und zu bewerten. Gegebenenfalls werden dann Änderungsantr€age oder begleitende Entschließungsantr€age zu einem Gesetzentwurf auf den Weg gebracht (Beck 2006, S. 232 f.).

3.2

Politikfeldmanager

Die Fraktionsreferentinnen und -referenten beraten aber nicht nur umfassend zu allen Fragen, die ihre jeweiligen Politikfelder betreffen; sie wirken auch an der Organisation und Koordination der damit zusammenh€angenden Prozesse und Verfahren mit (Beck 2006, S. 232). Sie sind Managerinnen und Manager der Fraktionsarbeitsgruppen. In dieser Rolle werden Tagesordnungen abgestimmt, Anhörungen vorbereitet, Verfahren mit Aussch€ussen gekl€art und die fraktionsinterne wie -€ubergreifende Zusammenarbeit koordiniert (Beck 2006, S. 229). In der SPD-Fraktion heißt der f€ ur die Koordination der AG-Arbeit zust€andige Mitarbeiter nicht umsonst „Koordinierungsreferent“ (Schöne 2005, S. 801). Diese Aufgabe bringt erheblichen

210

C. Stender

Einfluss auf die fachpolitischen Verlautbarungen und Gestaltungsvorhaben mit sich, weil die inhaltliche Vorbereitung der AG-Sitzungen in den H€anden dieser Person liegt. Fraktionsreferenten pr€agen die Sachpolitik ihrer Fraktion in ihren Zust€andigkeitsbereichen je nach Konstellation mehr oder weniger stark mit (Beck 2006, S. 238). Mag das Ausmaß des politisch-konzeptionellen Einflusses im Einzelfall sehr vom jeweiligen F€uhrungsstil der AG-Vorsitzenden bzw. Fraktionsvize abh€angig sein (Schöne 2005, S. 807, 2010, S. 332), so sind die Fraktionsreferenten in jedem Fall mehr als rein technokratische Angestellte der Arbeitsebene. P€uschner (2009, S. 38) beschreibt sie treffend als informelle politische Akteure mit begrenzten, aber doch sp€ urbaren Einflussmöglichkeiten.

3.3

Personalressource ist Machtressource

In Fraktionen ist die Ressource Personal nicht zuletzt ein Machtfaktor, deren Verteilung mikropolitischen Aushandlungsprozessen folgt (Beck 2006, S. 232). So sind die Referenten zwar ausdr€ucklich keine persönlichen Mitarbeiter der maßgeblichen Fachpolitikerinnen und Fachpolitiker, in der Praxis bleibt die enge Arbeitsbeziehung zu AG-Vorsitzenden und Fraktionsvizes aber nicht ohne Folgen f€ur Informationsfl€usse, Strategief€ahigkeit und Handlungsmöglichkeiten der Binnenakteure des Fraktionslebens: Anne Sophie Petersen und Viktoria Kaina (2007, S. 259) haben eindrucksvoll nachgewiesen, dass die personelle Unterst€utzung durch einen wissenschaftlich und administrativ geschulten Expertenstab eine Machtressource darstellt, die es diesen privilegierten Binnenakteuren der Fraktion ermöglicht, regelm€aßig und maßgeblich politische Entscheidungen von gesamtgesellschaftlicher Tragweite zu beeinflussen. Die personelle Zugriffsmöglichkeit tr€agt sehr zum Ressourcen- und Wissensvorsprung des Fraktionsestablishments gegen€uber den einfachen Abgeordneten bei (Schöne 2005, S. 802; Schöne 2009, S. 168; Schöne 2010, S. 329). Auch f€ur den Fraktionsvorsitz sind gelegentlich Sprechzettel oder Schreiben zu fertigen. Da diese Zuarbeiten aber durch das – im Allgemeinen recht gut ausgestattete – B€uro des oder der Fraktionsvorsitzenden oder sogar durch dessen Planungsstab gefiltert und ver€andert werden, ist die Arbeitsbeziehung in dieser Anbindung eher lose, zumeist weniger eng und persönlich.

3.4

Rekrutierung von Fraktionsreferenten

Da die Fraktionsreferentinnen und -referenten vor allem eine Spezialisten-Rolle in bestimmten Politikfeldern zu erf€ullen haben, werden sie in der Regel aufgrund dieses Expertenwissens und beruflicher Vorerfahrung rekrutiert (Beck 2006, S. 231 f.). Bei ihnen liegen normalerweise fachliche Kompetenzen vor, die €uber den Studienabschluss deutlich hinausreichen. Sie sind also in der Regel keine Berufseinsteiger, sondern bereits ausgewiesene Experten. Üblich ist, dass sie aus Fachministerien oder von Fachverb€anden und anderen Nicht-Regierungsorganisationen zur Fraktion wechseln, oft im Wege der Abordnung bzw. Beurlaubung (Beck 2006, S. 232).

Politikberatung in Rufn€ahe

211

H€aufig ist im Fall einer Abordnung aus einem Ministerium in den Beratungsdienst einer Fraktion das Motiv f€ur einen solchen Wechsel, dass die Fraktion ein vergleichsweise vielf€altiges, abwechslungsreiches Aufgabengebiet bietet. In der Ministerialb€ urokratie sind die einzelnen Beamten dagegen in eine steilere Hierarchie eingebunden und nur f€ur stark eingegrenzte Themenbereiche zust€andig. (Schöne 2005, S. 804, 2010, S. 331 f.) Hinzu kommt, dass die Annahme von beamteten Expertinnen und Experten in einer Fraktionsstelle eher Karrierechancen als -risiken eröffnet. Immerhin können sie aus ihrer Beurlaubung wieder in die Exekutive zur€ uckkehren. In dieser Option liegt zugleich ein wichtiger Vorteil f€ur die Personalplanung der Fraktionen. Abordnungen erleichtern es den Fraktionen, sich in personeller Hinsicht als „atmende Organisationen“ aufzustellen. Ergibt sich Bedarf f€ur Ver€anderungen, bindet der betreffende Mitarbeiter nicht dauerhaft eigene Ressourcen. Je st€arker die jeweilige Fraktion ihren Personalbedarf durch Abordnungen aus den Bundesministerien befriedigt, umso höher ist erfahrungsgem€aß der Juristenanteil im Fraktionsapparat, denn in den ausleihenden Ministerien ist das sogenannte Juristenmonopol nach wie vor ungebrochen. Bei den Referentinnen und Referenten einer Fraktion ist – €ahnlich wie unter den Abgeordneten selbst6 – der Anteil der juristischen beziehungsweise staats- und verwaltungswissenschaftlichen Abschl€usse generell erhöht (Schöne 2005, S. 804, 2010, S. 332). Keller und Raupach (1970, S. 24 f.) hatten bereits 1970 die bevorzugte Einstellung von Juristinnen und Juristen durch die Fraktionen beobachtet. Eine Parteimitgliedschaft gehört nicht zu den förmlichen Einstellungsvoraussetzungen, fast alle verf€ugen aber €uber ein entsprechendes Parteibuch, schon weil eine politische Affinit€at zur Arbeitgeberin ohnehin unverzichtbar ist (Schöne 2005, S. 808; Beck 2006, S. 239).

4

Unterschiede

Auch wenn Fraktionsreferenten und persönliche wissenschaftliche Mitarbeiter der Abgeordneten im selben Nahfeld der Abgeordneten zusammenarbeiten, so unterscheiden sich ihre Funktionen doch erheblich (Beck 2006, S. 229).

4.1

Unterschiedlicher Festlegungsgrad im Aufgabenzuschnitt

Das Berufsbild der Abgeordnetenmitarbeiter ist sehr variantenreich (vgl. Rudloff 2004, S. 178). W€ahrend die Funktion der Fraktionsreferentin einigermaßen fest gef€ ugt ist, gibt es in den MdB-B€uros buchst€ablich fast „nichts, was es nicht gibt“. Vergleichsweise fester gef€ugt, etablierter, spezialisierter und besser abgesichert ist der Berufsstand der Fraktionsreferentinnen und Fraktionsreferenten. Anders als die 6

Zu den Studienf€achern der Abgeordneten mit Hochschulstudium vgl. Schindler, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999, Bd. 1, Baden-Baden 1999, S. 674.

212

C. Stender

WiMi der Abgeordneten, können sich die Referentinnen und Referenten der Fraktion ganz auf die Fachpolitik konzentrieren.

4.2

Einzelakteurs- vs. Kollektivakteurslogik

Politisch betrachtet, liegt der Hauptunterschiede zwischen MdB-Mitarbeitern und Fraktionsreferenten in den unterschiedlichen Akteurslogiken, die die jeweilige Aufgabe pr€agen: Um die Rolle eines Abgeordnetenmitarbeiters zu verstehen, muss man sich dar€ uber im Klaren sein, dass diese sich auf das MdB als Einzelakteur bezieht. Der klassische WiMi stellt seine Dienste zumeist ausschließlich demjenigen individuellen Parlamentarier zur Verf€ugung, der ihn gerade besch€aftigt (Barthelmes 2007, S. 45).7 Demgegen€uber sind Fraktionsreferentinnen und -referenten grunds€atzlich der Gesamtfraktion als Kollektivakteurin verpflichtet (Beck 2006, S. 238). Dieser Unterschied hat erhebliche praktische Auswirkungen: Abgeordnete richten die Arbeit ihrer Teams darauf aus, partei- und fraktionsintern Profil zu gewinnen, in der Hierarchie von Fraktion und Parlament aufzusteigen, parlamentarische Initiativen zum Erfolg zu f€uhren, Vorteile f€ur die eigene W€ahlerklientel zu verschaffen, Anerkennung in der Fachwelt und Resonanz in den Medien zu erzeugen und – nat€ urlich – , die eigene Wiederwahl zu erreichen (Barthelmes 2007, S. 181). Von den persönlichen, auf die eigene Person vereidigten Mitarbeitern werden taktische und strategische Kompetenzen besonders gefordert, die auf diese Ziele einzahlen (Beck 2006, S. 230 f.). Der Abgeordnete will in der Regel vom eigenen Mitarbeiter eher Ratschl€age aus dem Politics-Kontext: Ihm geht es darum, seine persönlichen politischen Ziele optimal zu fördern und seine eigene Position und Person öffentlichkeitswirksam darzustellen (Beck 2006, S. 230). W€ahrend die MdB-WiMi auf die Ambitionen eines Einzelakteurs verpflichtet sind (hohe Politics-Pr€agung), betreut das Fraktionspersonal eine ganze Gruppe einschl€agiger Fachpolitikerinnen und Fachpolitiker. Es sind vor allem die jeweiligen fachpolitischen Sprecherinnen und Sprecher der Fraktion, die diese Expertise in Anspruch nehmen, doch auch Fraktionsvorsitzende und Fraktionsvorstand, sowie alle anderen Mitglieder der Fraktion kommen als „Kunden“ in Betracht, wann immer sie den Sachverstand aus einem bestimmten Politikfeld benötigen (Beck 2006, S. 232). Fraktionsreferentinnen und –referenten sind mithin auf die Interessenintegration in ihren Arbeitsgruppen und Fachbruderschaften, sowie auf die Verh€altnisse innerhalb der Gesamtfraktion und sogar der Koalition gepolt (Kollektivakteure mit hoher Policy-Pr€agung). Dass Fraktionsreferenten sich in Fachbruderschaften nach der Fraktion als Ganzer ausrichten, zeigt sich insbesondere im Konfliktfall: Wenn beispielsweise in einer Fraktion zwei Mitglieder um die Vorherrschaft zu einem Themenfeld konkurrieren, ist der Fraktionsreferent gut beraten, eine gewisse Neutralit€at zu wahren (Beck 2006, S. 238). 7

Wobei die gelegentliche Einrichtung von Poolstellen mehrerer Abgeordneter hier nicht verschwiegen werden soll. Eine besondere praktische Rolle spielt sie bei der Einrichtung von Gesch€aftsstellen f€ ur Zusammenschl€usse mehrerer Abgeordnete, etwa zu organisierten politischen Strömungen.

Politikberatung in Rufn€ahe

4.3

213

Generalisten vs. Spezialisten

Es liegt in der Natur von MdB-B€uros, dass deren Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter eher eine Tendenz zum Generellen haben. Insbesondere Parlamentarier mit einer starken Wahlkreisorientierung werden von den B€urgerinnen und B€urgern, den Ortsvereinsvorsitzenden, Unternehmen und der lokalen Presse ihrer Region zu jeder Art von Fragestellung in Anspruch genommen. Dem können sich Abgeordnete auch dann nicht entziehen, wenn sie aus Berliner Sicht als versierte, spezialisierte Fachpolitiker gelten (Barthelmes 2007, S. 106). Die „Gemischtwarenl€aden“ der Abgeordnetenb€ uros zwingen die WiMi tendenziell in die Rolle von Generalisten, w€ahrend die Spezialisten-Rolle zumeist den Referentinnen und Referenten der Fraktionen vorbehalten bleibt. Allerdings gibt es durchaus auch persönliche wissenschaftliche Mitarbeiter, denen ausreichend Freiraum verbleibt, um ihren Abgeordneten als Policy-Spezialisten f€ur bestimmte Politikfelder zu beraten (Beck 2006, S. 230). Dies können Beratungsleistungen entlang aller Stationen des Policy-Cycle sein, von der politischen Problemidentifizierung bis hin zur Programmbildung, Gesetzgebung und deren Evaluation. Insgesamt variiert der Grad, in dem sich Mitarbeiter vertieft mit den Fachfragen besch€aftigen, von Abgeordnetenb€uro zu Abgeordnetenb€uro sehr stark (Beck 2006, S. 237). Gelingt die Spezialisierung aus der T€atigkeit im MdB-B€ uro heraus, so erleichtert dies einen möglichen Auf- und Umstieg in die etablierte Funktion des Fraktionsreferenten bzw. der Fraktionsreferentin.

5

Gemeinsamkeiten

5.1

Politikberatung erfolgt aus Netzwerken heraus

Abgeordneten- und Fraktionsmitarbeiter erf€ullen in €ahnlicher Weise vermittelnde Aufgaben an der Nahtstelle der Teilsysteme Politik, Wissenschaft und Öffentlichkeit. Sie verbinden ihre Mandatstr€ager mit deren Politiknetzwerken (Beck 2006, S. 237), um ihre Öffentlichkeitsarbeit zu unterst€utzen, relevante Informationen aus Medien (Printmedien, Internet, Funk, Fernsehen), Fraktion, Partei, Verb€anden, Wissenschaft und Parlamentsdiensten aufzubereiten. Neudeutsch könnte ihre Kernaufgabe als „Intersectoral Management“ charakterisiert werden. Um diese Rolle als Kommunikations- und Informationsschnittstelle ausf€ullen zu können, ist es f€ur WiMis, wie auch f€ur Fraktionsreferentinnen und -referenten unerl€asslich, Netzwerke zu kn€ upfen und zu pflegen, weil nur so Informationen und Einfluss zu gewinnen sind. Gut vernetzte Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sind gleichermaßen Informations- und Wissensquellen, Fr€uhwarnsysteme und Feedbackinstanzen (Barthelmes 2007, S. 181). Vernetzung findet dabei €uber die Grenzen der klassischen Gewaltenteilung hinweg statt. Insbesondere f€ur die Referentinnen und Referenten der Regierungsfraktionen ist die enge Zusammenarbeit mit der Ministerialverwaltung der Bundesregierung t€agliche, selbstverst€andliche Praxis. Die Bindungen insbesondere zu den Ansprechpartnern in den Leitungsb€uros und

214

C. Stender

Kabinetts- und Parlamentsreferaten (Schöne 2005, S. 803, 2010, S. 331) sind daher naturgem€aß besonders eng. Bei solchen Referenten aus Koalitionsfraktionen tritt die Aufgabe, eigene Initiativen zu entwerfen, oft deutlich in den Hintergrund. Man ist dann st€arker vermittelnd und prozessbegleitend gefragt als die Kolleginnen und Kollegen von der Opposition. Beck (2006, S. 239) weist darauf hin, dass – so hilfreiche gute Dr€ahte in die Ministerien auch sind – hier auch Abh€angigkeiten entstehen. Diese wirkten in dem Sinne disziplinierend, als öffentlichkeitswirksame Sonderwege aus der Mitte der Regierungsfraktion verhindert w€urden.

5.2

€gt die Arbeit wie Ebbe und Flut: Sitzungskalender pra

Es hat den Anschein, dass der Alltag beider Berufsgruppen durch hohen Problemund Zeitdruck und die große Komplexit€at politischer Aufgaben gepr€agt ist. Die Mitarbeiter m€ ussen auch bei hoher Arbeitsbelastung ihre komplexen Aufgaben in der richtigen Priorit€atenfolge und entsprechend ihrer Verantwortung mit Sorgfalt und Zuverl€assigkeit erf€ullen können (Beck 2006, S. 230). Abgeordneten- wie auch Fraktionsmitarbeiter sind dabei in ihrem Arbeitsalltag vom Tidenhub des Sitzungskalenders abh€angig. In den oft hektischen Sitzungswochen, von denen es etwa 25 in Jahr gibt, erzwingt die Pr€asenz des Chefs oder der Chefin einen gewissen Ad-HocStil (Schöne 2005, S. 802; Schöne 2010, S. 329; Pohlmann, 2011, S. 29 ff.). Gefordert sind da vor allem organisatorische T€atigkeiten, um den terminlichen Ablauf sicherzustellen. In Fraktion und MdB-B€uro bedarf es eines guten persönlichen Zeitmanagements, einer versierten Arbeitsorganisation und erheblicher Stressresistenz (Beck 2006, S. 230).

5.3

Kompetenz und Belastbarkeit sind Trumpf

Sowohl bei den Angestellten der Abgeordneten als auch der Fraktionen liegen typischerweise wissenschaftliche Vorbildungen und entsprechende akademische Abschl€ usse vor. Wichtig sind analytische F€ahigkeiten, die es ermöglichen, sich schnell in wechselnde Themen und Fragestellungen einzuarbeiten sowie ein gutes wissenschaftliches Textverst€andnis. Unentbehrlich sind ein systematisches Herangehen an Aufgabenstellungen, gute Kenntnisse von Recherchemöglichkeiten und Formulierungsgeschick (Beck 2006, S. 230). Beide Gruppen m€ussen auf der Klaviatur der Rechte und Handlungsmöglichkeiten f€ur Abgeordnete und Fraktionen spielen können. Das Wissen €uber die Regeln, nach denen in den Parlamenten gehandelt wird, ist hierf€ ur unerl€asslich. Selbstverst€andlich kommt es dabei nicht nur auf die formalen Regeln (etwa des Parlamentsrechts), sondern ebenso auf ungeschriebene Gesetze der politischen Arbeit an (Beck 2006, S. 231). Neben juristischem Orientierungswissen sind ausgepr€agte kommunikative Kompetenzen f€ur die Beratungsaufgaben in beiden Funktionen von zentraler Bedeutung.

Politikberatung in Rufn€ahe

5.4

215

Beratungsoffenheit des „Kunden“ entscheidet

Das Gepr€age der T€atigkeit in der „Politikberatung in Rufn€ahe“ ist insbesondere von Art und Ausmaß der Beratungsbereitschaft bzw. Beratungsresistenz des/der jeweiligen Abgeordneten abh€angig (Barthelmes 2007, S. 155, 180). Fraktionsreferenten geht es mit Blick auf die von ihnen betreuten Fachpolitiker nicht anders. Diese Bereitschaft der Abgeordneten scheint sich dabei im Karriereverlauf deutlich zu wandeln. Parlamentsneulinge zeigen eine signifikant größere Beratungsoffenheit. Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von Abgeordneten, die neu in den Bundestag eingezogen sind, genießen deshalb oft einen besonders hohen Freiheitsgrad; vor allem wenn sie selbst – anders als der Parlamentsneuling – bereits Berufserfahrung in der Legislative gesammelt haben. Sie sind dann in der einflussreichen Rolle, ihren Vorgesetzten auf vielf€altige Weise bei der Orientierung im parlamentarischen Alltag und der politischen Profilierung helfen zu können (Barthelmes 2007, S. 164). Je mehr Erfahrung Parlamentarierinnen und Parlamentarier auf den von ihnen zu bearbeitenden Themenfeldern gewinnen, umso weniger sind sie mit der Zeit auf derartige Hinweise ihrer St€abe angewiesen. Je weiter sie in der Fraktions-, Partei- oder Parlamentshierarchie aufsteigen, umso mehr Souver€anit€at gewinnen sie gegen€uber dem Apparat. Diese, durch langj€ahrige politische Erfahrung gewonnene Souver€anit€at ist mit dem Begriff „Beratungsresistenz“ nur unzureichend beschrieben. Es ist eher so, dass sich der Charakter der Zuarbeit wandelt. Bei den erfahrenen Silbernacken oder gar bei gestressten Spitzenpolitikern ver€andert sich die Anforderung tendenziell von der diskursiven Politikberatung zur effizienten Entscheidungsvorbereitung (oder sogar zur Entscheidungsdelegation). Ergebniszentrierte Entscheidungsvorbereitung tritt an die Stelle von ergebnisoffener Erörterung. Erfahrene Politikerinnen und Politiker mit vollen Terminkalendern legen mehr Wert auf kurze, klare, eindeutige Voten als „absolute beginners“ mit Zeit zum Gespr€ach. Zunehmender Termindruck erzwingt eine Aufbereitung der Vorg€ange, die dann in wenigen Augenblicken mit einem „Ja“ oder „Nein“ zu beantworten sein m€ussen.

6

Fazit

Der Wissenschaft geht es um wahre Aussagen, der Politik um gestaltendes Handeln (Mayntz 2009, S. 9). Im besten Falle können wissenschaftliche Mitarbeiter und Fraktionsreferenten die von Lohmar (1967, S. 103, 109; 1969, S. 54 f.) und von M€uller-Rommel (1984, S. 38 f.) geforderte Funktion „wissenschaftspolitischer Dolmetscher“ erf€ullen. Gemeint ist ein wechselseitiges Verst€andnis der jeweils unterschiedlichen Arbeitsstile und -methoden, der verschiedenen Zeitbudgets und Erkenntnisziele von Wissenschaft einerseits und Politik andererseits. Sie agieren dann als „qualifizierte Verbindungspersonen“, die an der Nahtstelle zwischen Wissenschaft und politischer Praxis arbeiten, als „fachlich qualifizierte Fragesteller, Übersetzer und Interpreten“ wissenschaftlicher Informationen und politischen Arbeitens (M€ uller-Rommel 1984, S. 38; Barthelmes 2007, S. 51).

216

C. Stender

Diese Dolmetscherrolle ist so wichtig, weil wir „in Rufn€ahe“ der Abgeordneten st€andig der Gefahr eines großen Missverst€andnisses begegnen: Politiker erwartet – ihrem Eigeninteresse folgend – „political consulting“. Berater, insbesondere wenn sie aus dem wissenschaftlichen Kontext kommen, tendieren aber zum „policy advise“ (Murswieck 1993, S. 90–96; Heilemann 1998, S. 144), da sie in fachlichen Kategorien denken. Mit Blick auf die Wirtschaftswissenschaft sprach Carl Christian von Weizs€acker (1999, S. 144) treffend von „naiver Politikberatung“, wo die Eigengesetzlichkeiten des politischen Prozesses ignoriert werden. Naive Zutr€ager raten der Politik, das zu tun, was aus einer fachlichen Perspektive „richtig“ ist, unabh€angig von der Frage, was wann politisch durchsetzbar und akteursdienlich ist. Demgegen€uber kann man von „realistischer Politikberatung“ sprechen, wenn die Eigengesetzlichkeiten des politischen Prozesses ber€ucksichtigt werden, um den Durchsetzungschancen Rechnung zu tragen (Barthelmes 2007, S. 30). Die fundamentale Orientierungsdifferenz zwischen Wissenschaft und Politik (Truth versus Power), sowie die daraus folgenden Kommunikationsprobleme und wechselseitigen Entt€auschungen sind inzwischen theoretisch eingehend diskutiert (Friedrich 1970; Mayntz 1994; Weingart und Lentsch 2008, S. 35–39). Dabei zeigt sich: Die beiden Orientierungen lassen sich in der Praxis kaum in klar voneinander getrennte sozialen Rollen fassen, denn f€ur Politikerinnen und Politiker sind Problemlösung und Machterhalt keine Alternativen, sondern gedanklich stets unauflösbar miteinander verbunden (Mayntz 2009, S. 12 f.). Sachbezogenes Wissen einerseits und auf die politische Situation bezogenes Machbarkeitswissen andererseits fließen in den Rollen des Abgeordnetenmitarbeiters und des Fraktionsreferenten ineinander, wenn auch in unterschiedlichem Mischungsverh€altnis. Fachliche Handlungsoptionen gilt es zu bewerten, in den politischen Kontext einzuordnen und politisch, d. h. vor dem Hintergrund der bisherigen Gesamtlinie von Fraktion und Partei, zu betrachten. Die fundamentale Ausrichtung und das Selbstverst€andnis, fr€uhere Weichenstellungen undpolitische Pfadabh€angigkeiten lassen sowohl das Problem als auch Lösungswege in einem jeweils spezifischen Licht erscheinen (Beck 2006, S. 235). Die Qualit€at der Politikberatung „in Rufn€ahe“ bemisst sich daran, inwieweit es gelingt, ein sowohl wissenschaftlich solides als auch politisch umsetzbares Ergebnis zu erzielen. Dazu m€ussen Beratungsergebnisse zugleich epistemisch und politisch „robust“ sein (Weingart und Lentsch 2008, S. 15–17; Mayntz 2009, S. 9). Abgeordneten- und Fraktionsmitarbeiterinnen und Mitarbeiter sind einem solchen robusten, realistischen Ansatz verpflichtet, oder sollten es zumindest sein.

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Politikberatung in Rufn€ahe

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Politikberatung in Rufn€ahe

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Spitzenakteure der Parteien Uwe Jun

Inhalt 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Parteien und Beratung: Begriffliche Klärung und zentrale Kategorien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Der Schwerpunkt der Beratung f€ ur Parteien: Kommunikation und Wahlkampf . . . . . . . . . . 4 Die parteinahen Stiftungen: Nah dran an den Mutterparteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

222 222 224 228 230 231

Zusammenfassung

Durch das Hinzuziehen externer Beratung durch Institutionen, Unternehmen (zumeist Dienstleister) oder Einzelpersonen bzw. Personengruppen erhoffen sich politische Parteien exklusive Unterst€utzung in ihrem Handeln, primär eigene Vorteile im Parteienwettbewerb. Parteien setzen dabei hauptsächlich auf zielorientiertes Anwendungs- und Erfahrungswissen. Angesichts des Metaprozesses der Medialisierung von Politik und der relativ geringen Finanzausstattung der Parteien kommen den wettbewerbsrelevanten Bereichen im Feld der Darstellungspolitik eine € uberragende Bedeutung zu (Kommunikation allgemein und Wahlkampf im Besonderen). Die Meinungsforschung nimmt aufgrund der f€ur Strategieentscheidung wichtigen Datengrundlage zwar eine Sonderrolle ein, rein quantitativ bestimmen aber andere kommerzielle Agenturen als Anbieter deutlich das Bild. Nicht unterschätzt werden sollte auch die Bedeutung der parteinahen Stiftungen, die in j€ ungster Zeit ihre Beratungstätigkeiten erweitert haben.

U. Jun (*) Universität Trier, Trier, Deutschland E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_16

221

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U. Jun

Schlüsselwörter

Parteien · Politische Kommunikation · Professionalisierung · Meinungsforschung · Werbe- bzw. Kommunikationsagenturen · Parteinahe Stiftungen · Medialisierung · Wahlkampf

1

Einleitung

Die mittlerweile recht umfangreiche Literatur zur Politikberatung beschäftigte sich bis vor einigen Jahren nur selten mit politischen Parteien, und falls doch, dann eher am Rande. Erst in j€ungerer Zeit sind Monografien zur Beratung von Parteien vorgelegt worden (Kuhne 2008; Heisterkamp 2014). Anders verhält es sich mit der wissenschaftlichen Literatur zum Wahlkampf und der politischen Kommunikation, in der mittlerweile umfassender das Verhältnis von (Kommunikations-)Beratung und Parteien sowie der Einfluss von Beratern auf Strategie und Ausgestaltung von Parteienkommunikation und Wahlkämpfen thematisiert werden (siehe beispielhaft Negrine et al. 2007; Tenscher 2003). Externe Wahlkampfberater selbst gewähren sogar vielfältigste Einblicke in ihr Handeln und ihre Instrumentenkästen (siehe etwa Stauss 2013). Daraus könnte geschlossen werden, dass Parteien hauptsächlich nach Beratungsleistungen in den Bereichen Kommunikation und Wahlkampf nachfragen, jedenfalls wenn es um das Heranziehen von externen Beratern im Sinne einer vertraglich erbrachten Dienstleistung geht. Dass diese (Sekundär-)Beobachtung politische Realität widerspiegelt, wird auf den folgenden Seiten aufgezeigt, in dem folgende Fragen beantwortet werden: Nach welchen Beratungsleistungen und -formen suchen Parteien hauptsächlich? Welche Berater stehen dabei im Vordergrund? Welche Eigenschaften m€ussen Berater mitbringen, um bei Parteien Gehör zu finden? Wie einflussreich ist Beratung f€ ur Parteien? Zum besseren Verständnis sollte im nächsten Abschnitt zunächst der Begriff der Beratung f€ur Parteien geklärt und anschließend konkreter ausgef€ ullt werden. Wenn in dieser Abhandlung von Parteien die Rede ist, dann sind von den insgesamt drei Gesichtern einer Partei hier primär die „party on the ground“ (Partei als Organisation von ehrenamtlichen Mitgliedern) und die „party in central offices“ (Parteif€ uhrungen und Geschäftsstellen außerhalb von Parlamenten und Regierungen) angesprochen, weniger die „party in public office“ (Parteien in öffentlichen Ämtern).

2

Parteien und Beratung: Begriffliche Klärung und zentrale Kategorien

Als Beratung der Parteien soll die Inanspruchnahme von externen Ressourcen von Institutionen, Unternehmen (zumeist Dienstleistern) oder Einzelpersonen bzw. Personengruppen durch Parteien verstanden werden, von denen sich die Parteien Unterst€utzung in ihrem Handeln, Hilfestellungen, Lösungsansätze bei Problemen oder eigene Vorteile versprechen. Die Partei ist in der Regel der Initiator des Beratungsprozesses, zumindest besteht auf ihrer Seite eine Nachfrage nach den von den Beratern zu

Spitzenakteure der Parteien

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erbringenden Leistungen bzw. Angeboten. Die Beratung kann sich auf alle Tätigkeitsfelder von Parteien erstrecken und umfasst alle Organisationseinheiten einer Partei. Mit Blick auf die von den Parteien ausgewählten Berater sind zwei Kategorien von besonderer Relevanz: Kompetenz und Vertrauen. Letzteres mag f€ur Parteien in Demokratien sogar bedeutungsvoller sein, da sie in einem kompetitiven Umfeld unter öffentlicher Beobachtung agieren und als politische Tendenzbetriebe mit je eigenen inhaltlichen Leitbildern, Images und strategischen Zielvorstellungen im Wettbewerb um die Wählergunst auf ein Mindestmaß an Vertraulichkeit im Beratungsprozess angewiesen sind. Daher haben oftmals diejenigen Berater einen besseren Zugang zu Parteien, die eine gewisse inhaltliche Nähe aufweisen oder denen diese zumindest zugeschrieben wird bzw. solche, die €uber einen unmittelbaren persönlichen Kontakt in Parteien hinein verf€ugen. Politische und persönliche Nähe dient dabei nicht nur der Herstellung, sondern auch der Aufrechterhaltung von Vertrauen. Denn Parteien bevorzugen politische Ansätze, Strategien und Lösungsoptionen f€ ur Probleme oder anstehende Fragen, die mit ihren ideologischen und programmatischen Grundsätzen möglichst in Einklang gebracht werden können oder zumindest nicht im Gegensatz zu diesen stehen. Programmatische Übereinstimmung oder eine gleiche Zielorientierung sind daher wie auch eine persönliche Verbundenheit und untereinander vertrauensfördernde Faktoren von nicht zu unterschätzender Bedeutung f€ur den Beratungsprozess. Insbesondere Spitzenpolitiker etablierter Parteien stehen unter besonderer medialer Beobachtung und sehen sich auch den Zwängen des Parteienwettbewerbs ausgesetzt, weshalb dem Vertrauensverhältnis zu Beratern eine besondere Bedeutung zukommt. Nicht selten bevorzugen sie daher kleinere Runden von Weggefährten, mit denen ein vertrauensvoller Austausch € uber politische Ereignisse, Reaktionsstrategien oder die Erarbeitung innovativer Impulse ihnen leichter möglich erscheint als mit Beratern, die von außen ihr Wissen und ihre Expertise der Partei anbieten. Letztere verf€ugen im politischen Alltag auch gelegentlich nicht €uber ausreichende Kenntnis €uber Strukturen, Abläufe, wichtige Akteure und Gremien der einzelnen Partei, was jedoch aus Sicht der Parteiakteure hilfreich f€ur das Gelingen von Beratungsprozessen sein kann. Neben Vertrauen sollte der Faktor der Kompetenz jedoch keineswegs unterschätzt werden. Schließlich verfolgen politische Parteien Ziele, die sie erreichen wollen und setzen auf Beratung, die letztendlich zur Erreichung dieser Ziele, sei es Stimmenmaximierung bei Wahlen, sei es die Besetzung von öffentlichen Ämtern oder sei es die Durchsetzung von inhaltlichen Grundsätzen und programmatischen Ideen und Vorstellungen, beitragen soll. Parteien in Demokratien befinden sich im Wettbewerb, weshalb sie sich von der Beratung Vorteile gegen€uber der Konkurrenz erhoffen; das heißt, der Berater soll aus Sicht der Partei in irgendeiner Form dazu beitragen, in eine vorteilhafte oder g€unstigere Position im Parteienwettbewerb zu gelangen. Die dem Berater zugeschriebene Kompetenz soll genau dies ermöglichen; die Beratung soll dazu f€ uhren, dass die Partei ihre Situation im Wettbewerb verbessert oder ihr zumindest Lösungsmöglichkeiten f€ur ihre Situation anbieten. Dazu sucht sie nach Kompetenz, nach Expertise, nach dem bestmöglichen Berater in einer gegebenen Situation, wenngleich häufig mit begrenzten Ressourcen. Die nachgefragte Kompetenz kann sehr unterschiedlich ausfallen, sowohl qualitativ wie bereichsspezifisch, sollte aber in

224

U. Jun

den Augen der Parteien der Zielerreichung zumindest nicht entgegenwirken. Da Parteien in einem Wettbewerbsrahmen agieren und Beratungen ihnen in der Regel exklusiv zur Verf€ ugung stehen, finden solcherlei Beratungsprozesse diskret und hinter verschlossenen T€uren statt.

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Der Schwerpunkt der Beratung für Parteien: Kommunikation und Wahlkampf

Die Veränderungen der Medienlandschaft im Kontext gesellschaftlicher Veränderungsprozesse in den letzten 30 Jahren haben offenkundig der kommunikativen Seite der Politik, der Darstellungspolitik (siehe zu dem Begriff Sarcinelli 2009, S. 121 ff.) eine höhere Relevanz verliehen. Getreu dem hier zugespitzt formulierten Motto „if you don’t exist in the media, you don’t exist politically“ (Wolfsfeld 2011, S. 1), haben Parteien den medialen Aspekten von Politik mehr Aufmerksamkeit geschenkt. Dem generellen Trend der Medialisierung (zu diesem Begriff ausf€uhrlicher Jun 2015) konnten sich die Parteien nicht entziehen und haben ihre Organisation im Hinblick auf kommunikative Anforderungen professionalisiert. Damit soll keineswegs bestritten werden, dass es auch schon in der weiteren Vergangenheit erhebliche Einfl€ usse von Wahlkampf- und Kommunikationsberatern gab, wie etwa im Falle der CDU in den 1950er-Jahren (vgl. Bösch 2004). Die angesichts der Medienvielfalt und der Beschleunigung der Informationsverbreitung komplexer gewordenen Räume der politischen Kommunikation mit ihren gestiegenen Erwartungen an politische Akteure machen es f€ur politische Parteien notwendig, vermehrt Sachverstand und Kompetenzen im kommunikativen Bereich zu rekrutieren. Da die finanziellen Mittel der Parteien begrenzt sind, werden diese in vielen Fällen nicht direkt in den Geschäftsstellen der Parteien angestellt, sondern – auch hier unter finanziellen Restriktionen – von außen „eingekauft“: „Infolgedessen fließt das Geld, das Parteizentralen f€ ur den Posten ‚Beratung‘ zur Verf€ugung stellen, in Richtung kommerzieller Beratung, an Kommunikationsexperten, Werbefachleute, Kampagnenspezialisten, Fotografen, Plakatdesigner“ (Walter 2011, S. 166; siehe auch Falk und Römmele 2009, S. 77). Die Aspekte der strategischen Politikvermittlung im Kontext der Darstellungspolitik stehen bei der Mittelvergabe mit Abstand im Vordergrund. Die so verstandene Erweiterung einer kommunikativen Infrastruktur und die Verstärkung eines professionalisierten Medienmanagements können als die zentralen Antworten der Parteien auf den schon genannten Prozess der Medialisierung angesehen werden (so Jun 2015; vgl. auch Strömbäck und van Aelst 2013 und Zeh und Hopman 2013) (Abb. 1 und 2). Den Meinungsforschern kommt dabei als Beratern eine nicht unerhebliche Bedeutung zu, da deren qualitativ und quantitativ erhobenen Daten f€ur die Erarbeitung der Strategie und die Bereitstellung von Instrumenten im Wahlkampf elementar sind. Umfragen signalisieren den Parteien ihre situative Akzeptanz und die momentane Zustimmung bei den Wählern, was im Hinblick auf anstehende Wahlen direkt oder indirekt von den Parteif€uhrungen und anderen Beratern aufgegriffen wird, um daraus Schlussfolgerungen f€ur das Auftreten der Parteien und ihrer Kandidaten zu

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Abb. 1 Hohe Beratungsrelevanz der professionellen Politikberatung. (Quelle: Eigene Darstellung, in Anlehnung an: Kuhne, Clemens (2008): Politikberatung f€ur Parteien. Akteure, Formen, Bedarfsfaktoren. Wiesbaden: Springer VS, S. 215)

Abb. 2 Professionelles Kommunikationsmanagement. (Quelle: Eigene Darstellung)

ziehen. Die bekannten kommerziellen Meinungsforschungsinstitute in Deutschland wie etwa Infratest Dimap, die Forschungsgruppe Wahlen oder Allensbach beliefern jeweils einzelne Parteizentralen mit Daten und Interpretationen dieser Daten. Sie erheben jeweils aktuelle Daten zeitnah, regelmäßig und umfassend, welche die Parteien dann im weiteren Entscheidungsprozess weiter verarbeiten können (siehe

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dazu € uberblicksartig Decker 2001). Diese regelmäßige Interaktion mit ihren genannten Implikationen verleiht den Meinungsforschern eine gewisse Sonderstellung unter den Beratern von Parteien. Kann festgehalten werden, dass Parteien auch bei Fragen der Alltagskommunikation externe Beratung wie etwa von Meinungsforschungsinstituten anfordern, so lassen sich eine intensive Professionalisierung und damit der Zukauf von externen Ressourcen am deutlichsten in der Wahlkampfkommunikation nachweisen. F€ur diese sind bereits einzelne Indizes entwickelt worden (Gibson und Römmele 2009; Tenscher 2012), mit deren Hilfe man quantitativ das Ausmaß der Professionalisierung der Kommunikation des Wahlkampfs einer Partei aufzeigen möchte. Einhelligkeit herrscht vor, dass politische Parteien mit Hilfe von externen und internen Beratern Wahlkampfstrategien und -instrumente mit Blick auf öffentlichkeitswirksame Images und ihre Mediendarstellung entwickeln und in diesem Bereich das zentrale Feld der Beratung von Parteien zu finden ist (vgl. Kuhne 2008). Die von den Parteien entweder dauerhaft oder temporär beschäftigten Medien- und Kommunikationsberater, Meinungsforscher, Experten f€ur Internetauftritte oder Werbe- und Veranstaltungsspezialisten, um einige zu nennen, werden entweder extern rekrutiert (dann zumeist zeitlich befristet oder situativ f€ur den jeweiligen Wahlkampf) oder wirken innerhalb des Parteiapparates in unterschiedlichen Bereichen der Presse- und Öffentlichkeitsarbeit oder Binnenkommunikation (siehe Abb. 2). Sie gestalten nicht selten einzelne Bereiche der Kampagnenf€ uhrung mit, schlagen Botschaften vor, entwerfen Plakate, inszenieren Fernseh- und Kinospots, planen Veranstaltungen und pflegen Homepages. Die insbesondere aufgrund technischen Fortschritts, aber auch gesellschaftlicher Erwartungshaltungen gestiegenen Anspr€uche und Standards lassen es f€ ur Parteien unerlässlich erscheinen, externe Berater und Agenturen f€ur die Planung und Implementierung von Wahlkämpfen hinzuziehen: „Alle Parteien legen großen Wert auf eine professionelle Agenturbetreuung, auf mediale Inszenierungen, moderne Kommunikationsmittel und fr€uhzeitige strategische Planung“ (Kuhne 2008, S. 114). Ohne professionelle Beratung von außen wäre der Wahlkampf f€ur Parteien ein kaum noch zu bewältigendes Unterfangen; zu vielfältig sind die Aufgaben und Anspr€uche. Entsprechend arbeiten alle etablierten Parteien bei Bundestags- und Europawahlkämpfen, in der Regel auch bei Landtagswahlkämpfen mit Agenturen zusammen, wobei eine häufig als sogenannte Leadagentur fungiert (Abb. 2). Als Professionalisierung der Kommunikation soll der zunehmende Einsatz interner und externer Spezialisten („doppelte Professionalisierung“) gelten, die strategisch geplante Vorhaben der Parteien nach wissens- und evidenzbasierten Erkenntnissen und auf der Basis spezifischer, den jeweils aktuellen medialen und gesellschaftlichen Erfordernissen angepasster Instrumente und Methoden entwickeln, ausf€uhren und evaluieren. Dazu gehören auch umfassendere Kenntnisse medialer Logiken und ihrer Auswirkungen, deren Verständnis Voraussetzung f€ur die Implementierung von Kommunikationsstrategien ist und ohne deren Anwendung der Erfolg des Beratungsprozesses auf dem Spiel steht: „A key element of the professionalization of communication is adaptation to the media’s values and operational logic of presenting political matters“ (Brants und Voltmer 2011, S. 5; vgl. auch Falk und Römmele, S. 28). Es sind hauptsächlich die Parteif€uhrungen und deren internes Umfeld, die diese Form der Beratung nachfragen und die von der Kommunikationsexpertise von allen

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einzelnen Gruppen innerhalb der Parteien am stärksten profitieren. Sich von externen Beratern Entscheidungsoptionen geben lassen gehört zumindest im Wahlkampf mittlerweile zum Alltag der Parteien, schlussendlich sind es aber wieder die Parteif€uhrungen selbst, welche die Verantwortung tragen m€ussen, weshalb sie häufig auch das letzte Wort beanspruchen oder wie es die SPD-Politikerin Ute Vogt (2004, S. 30) formuliert: „Die Entscheidung wird vorbereitet, beleuchtet, aber sie letztlich zu treffen bleibt bei uns selbst“ (Abb. 2). Zu einem professionellen Stil im Sinne einer wissens- und evidenzbasierten Form strategischer Kommunikation zählen u. a. das Erarbeiten und die Implementation konkreter Kommunikationsstrategien, meinungsforschungsbasierte Zielgruppenwerbung, Medientraining und -beratung f€ur diverse Kommunikationssituationen, umfassendes Kommunikationsmanagement f€ur unterschiedliche Medientypen, Einbezug von zentralen Marketingaspekten, Mitwirkung von Spezialisten bei jeweiligen kommunikativen Aufgaben (siehe Abb. 3). Ein stärkeres Hineinwirken von externer Kommunikationsexpertise in die Organisation und/oder eine steigende Nachfrage nach Kommunikationsexperten innerhalb der Organisation mit der Auswirkung der quantitativen Zunahme von nach außen gerichteten Kommunikationsleistungen und deren qualitativer Verbesserung (wobei sich fraglos das Problem der Messbarkeit stellt) sind jedenfalls nicht zu €ubersehende Tendenzen in der j€ungeren Entwicklung von Parteien. Es kann – bei aller Vorsicht der Zuschreibung allgemeiner Tendenzen – festgehalten werden, dass Parteien in den letzten 15 Jahren zunehmend auf kommerzielle Dienstleister als Berater zur€uckgegriffen haben und der strategisch geplanten medialen Kommunikation deutlich mehr Beachtung schenkten als in der Vergangenheit (vgl. Donges und Jarren 2013, S. 192). Die Professionalisierung der Kommunikation ist im Kontext einer Professionalisierung des gesamten Parteiapparats zu sehen, wobei die Parteif€ uhrungen und die „party in public office“ (letzteresmeint die Repräsentanten der Parteien in öffentlichen Ämtern wie Regierungen und Parlamenten)

KNSK, BBDO

Concept Media

Polis

(Kreativagentur)

(Mediaagentur)

(Meinungsforschung)

Noventa (Beratung, Schulung)

Palast Promotion/ Compact Team

Kampa

Innovatio (Medienanalyse)

WYSIWYG

Kirsten Kröning

(Internetagentur)

(Reden/ Texte)

(Event Marketing)

Abb. 3 Externe Agenturen am Beispiel des SPD-Wahlkamps 1998. (Quelle: Machnig 1999)

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wesentliche Initiatoren und Motoren des Prozesses gewesen sind. Eine umfangreiche Arbeit zum Parteienwandel in Europa kommt zu dem eindeutigen Ergebnis: „Over time, almost all European parties have become more professional and capital-intensive organizations with an overall centralized decision making process, almost regardless of their genetic or national origin“ (Krouwel 2012, S. 265).

4

Die parteinahen Stiftungen: Nah dran an den Mutterparteien

Ein weiterer wichtiger Akteur in der Beratung von Parteien sind die jeweiligen parteinahen Stiftungen. Die Vorteile f€ur die Konrad Adenauer Stiftung mit ihrer Nähe zur CDU, die Friedrich Ebert Stiftung mit ihrer Nähe zur SPD, die Heinrich Böll Stiftung mit ihrer Nähe zu B€undnis 90/Gr€une, die Rosa Luxemburg Stiftung mit ihrer Nähe zur Linken, die Hanns Seidel Stiftung mit ihrer Nähe zur CSU und die Friedrich Naumann Stiftung mit ihrer Nähe zur FDP liegen auf der Hand: ein Vertrauensvorschuss, recht kurze Wege und ein privilegierter Zugang zur Mutterpartei (vgl. Heisterkamp 2014, S. 492). Die gemeinsamen Leitbilder und eine personelle Verbundenheit schaffen ein Klima des Vertrauens zwischen Stiftung und jeweiliger Mutterpartei. F€ur Clemens Kuhne (2008, S. 220) sind die parteinahen Stiftungen „interessenorientierte und interessengebundene Denkfabriken“. Das rechtliche Verbot der direkten Auftragsberatung schränkt zwar den Handlungsspielraum der Stiftungen nicht unerheblich ein, hindert sie aber auch nicht daran, f€ur die politischen Entscheidungsträger, insbesondere der jeweiligen Mutterpartei (hier auch in erheblichem Maße der party in public office) mit ihrer Expertise zur Verf€ugung zu stehen. Die Konrad Adenauer Stiftung hat beispielsweise eine eigene Hauptabteilung „Politik und Beratung“, die Friedrich Ebert Stiftung eine Arbeitseinheit „Politische Bildung und Beratung“. Dabei haben sie der Studie von Heisterkamp (2014, S. 488) zufolge „zuvörderst die individuelle Bedarfssituation ihrer jeweiligen Mutterpartei“ im Blick. Thematische R€ uckkopplungsprozesse zwischen parteinaher Stiftung und Mutterpartei bilden die Grundlage f€ur eine inhaltliche Kooperation. In diesem Kontext nehmen aktuelle Wahl- und Parteianalysen eine herausgehobene Stellung, was insbesondere bei den Publikationen und Stellungnahmen der KonradAdenauer Stiftung deutlich sichtbar wird. Nicht nur die eigene Mutterpartei fällt in das Blickfeld der parteinahen Stiftungen, sondern auch die politische Konkurrenz wird beobachtet und analysiert (vgl. Heisterkamp 2014, S. 484). Die Stiftungen sind dabei als Ort geeignet, aktuelle Ereignisse zu reflektieren, langfristige Entwicklungen zu beobachten und abseits des politischen Alltagsgeschäfts Interpretationen und Perspektiven anzubieten. Dazu tragen nicht nur das Wirken und die Kenntnis der stiftungseigenen Mitarbeiter bei, sondern auch Gesprächskreise und Veranstaltungen mit Experten aus Universitäten und akademischen Think Tanks, die von den Stiftungen organisiert und durchgef€uhrt werden. Es sind hauptsächlich die parteinahen Stiftungen, die wissenschaftliche Expertise in die Partei einbringen, während ansonsten wissenschaftliche Beratung f€ur die Parteien außerhalb von Legislative und Exekutive keine wichtige, ja eine „vernachlässigbare“ Rolle spielt (Kuhne 2008, S. 126).

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Die umfängliche wissenschaftliche Politikberatung wird hauptsächlich von Parlamenten und Regierungen nachgefragt und diese ist auch darauf hin orientiert. Die hier zu behandelnden „party in central offices“, die Parteizentralen außerhalb der Parlamente, sind dagegen weniger Nachfrager nach wissenschaftlicher Expertise; einzelne Wissenschaftler beraten die Parteien eher ad-hoc, temporär und auf der Basis persönlicher Verbindungen und Netzwerke. Dar€uber hinaus gehende ausgebaute Netzwerke zwischen Parteien und Wissenschaftlern sind so gut wie nicht existent. Dies ist wohl auch auf die gegen- und wechselseitige Distanz zur€uckzuf€uhren, die auf beiden Seiten vorherrscht (Buchholz 2008). Parteien als Ganze in ihrem Selbstverständnis haben kaum Interesse an formellen oder informellen Kontakten mit wissenschaftlichen Think Tanks; eher sind es einzelne Personen aus der Parteif€uhrung, die im Einzelfall engere Beziehungen zu einzelnen Wissenschaftlern unterhalten und Wert auf deren Beratung legen. Umgekehrt legt die Wissenschaft großen Wert auf parteipolitische Neutralität, weshalb auch sie die Nähe zu Parteien oftmals meidet. Zudem wird das Verhältnis von Parteien und Wissenschaft dadurch belastet, das Parteien Anwendungsorientierung erwarten, Rat dar€ uber wollen, was unmittelbar an- und bevorsteht, während Wissenschaftler von ihrem Selbstverständnis her eher lang- und mittelfristige Perspektiven diskutieren sowie entwickeln wollen und in den meisten Fällen nicht unmittelbar tagesaktuelle Vorschläge unterbreiten möchten. Ziel- und Zeitorientierung sind also nur begrenzt kompatibel, zumal Parteien schon allein aus Existenzerwägungen das Gewinnen von möglichst vielen Wählerstimmen nicht aus den Augen verlieren können, was bei Wissenschaftlern schnell den Verdacht der Instrumentalisierung f€ur dieses (kurzfristige) Ziel aufkommen lässt. Zudem wenden sich Wissenschaftler nicht selten bewusst von der Eigenlogik des Politischen ab, ohne dessen Verständnis aber der Erfolg von Beratung deutlich erschwert wird. Um zu den parteinahen Stiftungen zur€uckzukommen, so kann deren Einfluss im Beratungsalltag nur schwer eingeschätzt werden. Das liegt zum einen an den sehr begrenzten Ressourcen der Stiftungen f€ur Beratungstätigkeiten, denn politische Bildung, Auslandsarbeit und Studienförderung nehmen viel mehr Ressourcen in Anspruch. Die jeweiligen Stiftungen sehen sich zum anderen bewusst gelegentlich in partieller Abgrenzung zur Mutterpartei; Heisterkamp (2014, S. 492) spricht von einer „eigent€ umlichen Manier von Nähe und zugleich relativer Distanz“, so dass Kuhne (2008, S. 156) metaphorisch von einem „diffusen Bild“ des Einflusses spricht. Dennoch lässt sich wohl konstatieren, dass die parteinahen Stiftungen nach den kommerziellen Agenturen und wohl auch mit klarem Abstand zu diesen im Beratungsprozess der Parteien als wichtiger Ansprechpartner fungieren. Frank Bösch (2011, S. 322) kommt schließlich im Vergleich der beiden größten Stiftungen zu dem Schluss, dass der Adenauerstiftung im Hinblick auf Politikberatung wesentlich höhere Kompetenzen zuzuschreiben sei als der Ebertstiftung. Hier mag das unterschiedliche Selbstverständnis beider Stiftungen zentrale Ursache sein wie auch die Ausstattung im f€ur Politikberatung relevanten Bereich. Die wichtige Rolle der parteinahen Stiftungen wird dadurch bestätigt, dass es hauptsächlich sie sind, die bei inhaltlicher Politikgestaltung ihre jeweilige Mutterpartei beraten. Ansonsten spielt systematische policy-Beratung f€ur Parteien außerhalb der Parlamente und Regierungen keine nennenswerte Rolle. Kuhne (2008,

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S. 225) spricht gar „von einem hohen Maß an unkoordinierter und inkohärenter inhaltlicher Beratung“. Dies mag daran liegen, dass politische Parteien im Hinblick auf Expertise zu politischen Problemlösungen den Fraktionen und noch vielmehr den Regierungen ohnehin so deutlich im Nachteil sind, dass sie den R€uckstand selbst bei extensiver Beratung nicht kompensieren könnten und daher das Feld der inhaltlichen Beratung in die Fraktionen und gegebenenfalls (im Falle von Regierungsparteien) in die von ihnen besetzten Ministerien verlagern. Inhaltliche Grundsätze und konkrete Ausgestaltungen der unterschiedlichen Politikfelder in Grundsatz- und Wahlprogrammen werden in den Parteien oftmals ausschließlich von Parteimitgliedern und der Parteif€uhrung erarbeitet und verabschiedet. Hier stehen den Parteien aber auch politisch-inhaltlich nahestehende Lobbygruppen und einzelne Wissenschaftler im Prozess der Programmgestaltung mit Rat und Tat zur Seite. Programmatische Nähe und ideologische Gemeinsamkeiten befördern dar€uber hinaus eine engere Kooperation und sorgen daf€ur, dass einzelne Institute die jeweiligen Parteien gelegentlich auch alltäglich mit Expertise oder neuen Ideen versorgen, ohne dass es im Regelfall zu einer umfassenden Zusammenarbeit kommt. Den Parteien nahestehende Gruppierungen haben in einzelnen Politikfeldern Zugang, der auch in Beratungsleistungen zum Ausdruck kommen kann.

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Fazit

Politische Parteien setzen bei der Vergabe von Beratungs- und Beraterverträgen primär auf zielorientiertes Anwendungs- und Erfahrungswissen. Die Erlangung von Vorteilen im Parteienwettbewerb ist dabei hauptsächliches Motiv bei der Nachfrage nach Beratung. Angesichts des Metaprozesses der Medialisierung von Politik kommen den wettbewerbsrelevanten Bereichen im Feld der Darstellungspolitik mit Blick auf Nachfrage nach Beratung eine €uberragende Bedeutung zu (Kommunikation allgemein und Wahlkampf im Besonderen). Auf diese Beratungsgegenstände konzentrieren sie recht weitgehend ihre zumindest aus eigener Sicht relativ begrenzten finanziellen Mittel. Parteien erwarten konkrete Unterst€utzung und Hilfestellung in f€ur sie relevanten Bereichen des Außenbildes und des Images. Die Meinungsforschung nimmt aufgrund der f€ur Strategieentscheidung wichtigen Datengrundlage zwar eine Sonderrolle ein, rein quantitativ bestimmen aber kommerzielle Agenturen als Anbieter deutlich das Bild, die ihre Beratungsleistungen hauptsächlich in konkreten Bereichen wie etwa Instrumenten der Umsetzung von Kommunikationsstrategien, des Veranstaltungsmanagements oder der Pflege von Homepages und Auftritten in sozialen Netzwerken ihr Augenmerk schenken. Nicht unterschätzt werden sollte auch die Bedeutung der parteinahen Stiftungen, die in j€ungster Zeit ihre Beratungstätigkeiten erweitert haben und dank kurzer Wege und eines Vertrauensvorschusses bei den Parteien auf ein offenes Ohr treffen. Sie beraten die Parteien auch inhaltlich, den Parteien nahestehende Lobbygruppen und Einzelberater treten bei der inhaltlichen Beratung hinzu, die aber f€ur Parteien nur von nachgeordneter Bedeutung ist. Dies mag erklären, warum wissenschaftliche Politikberatung nur sehr selten in Parteien anzutreffen ist.

Spitzenakteure der Parteien

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Umfragebasierte Politikberatung diesseits und jenseits der Demoskopie Nico A. Siegel, Oliver Sartorius und Michael Kunert

Inhalt 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Hochgejazzt oder g€anzlich ignoriert: zur Wahrnehmung der Rolle von Demoskopie . . . . . 3 Demoskopie: (nur) ein spezifischer Sub-Typus von Umfragen mit Politikberatungspotenzial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Umfragebasierte Politikberatung und die Dimensionen des Politischen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 „Jenseits des Monopols der Exekutive“: Wer beauftragt Umfragen und darauf aufbauende Politikberatung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Umfragebasierte Politikberatung: Anwendungsbeispiele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zusammenfassung

Politikberatung auf Grundlage von Umfragen umfasst verschiedene Formen und Inhalte, von der klassischen demoskopischen Trenderhebung bis zu Verfahren, die urspr€ unglich in der Marktforschung entwickelt und f€ur strategische Politikforschung adaptiert wurden. Der Beitrag fokussiert auf die verschiedenen Manifestationen umfragebasierter Politikberatung, verortet sie entlang der Dimensionen des Politischen und illustriert anhand von Beispielen die Angebots- und Nachfrageseite des politischen Marktes f€ur umfragebasierte Beratung.

N. A. Siegel (*) · M. Kunert Infratest dimap, Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected]; [email protected] O. Sartorius Politikforschung, TNS Infratest, Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_70

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Schlüsselwörter

Umfragen · Demoskopie · Umfragebasierte Politikberatung · Umfrageinstitute · Meinungsforschung

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Einleitung

Politische Meinungsumfragen – insbesondere die Projektionen f€ur Stimmenanteile einzelner Parteien bei der „fiktiven Sonntagsfrage“ oder die Zufriedenheitswerte von einzelnen Politikern – stellen seit Jahrzehnten einen festen Bestandteil der veröffentlichten Meinung in entwickelten Demokratien dar. Mittlerweile vergeht kaum eine Woche, ohne dass eine Umfrage €uber die aktuelle politische Stimmung veröffentlicht wird. Besonders in den Hochzeiten des Wahlkampfs befindet sich die Demoskopie im Dauerbetrieb. Die Reaktionen auf die aktuellsten Umfragen seitens des politischen Spitzenpersonals und der Medien l€asst meist nicht lange auf sich warten. Außer Frage steht daher, dass Umfragen die öffentliche Aufmerksamkeit auf sich ziehen: Sie beeinflussen den politischen Diskurs zumindest kurzfristig. Die normative und auch die empirische Bewertung der Wirkung von Demoskopie ist dagegen seit jeher umstritten (Faas 2014; Kruke 2014; Schön 2002). Dies gilt sowohl f€ur die Wirkung auf das Verhalten von politischen Entscheidungstr€agern als auch von W€ahlern. Gleiches gilt f€ur die Rolle der Demoskopie und allgemeiner von Umfragen in der Politikberatung. Inwieweit und auf welcher Basis umfragebasierte Politikberatung einen signifikanten Einfluss auf die Politik, und zwar auf die Prozessebene („politics-Dimension“) wie auch auf die materiellen Politikinhalte (also die „policies“) aus€ubt, dar€uber herrscht kein Konsens. Dieser Beitrag widmet sich dem Verh€altnis zwischen Demoskopie und Politikberatung in Deutschland – ohne den Anspruch zu erheben, dieses vielschichtige Verh€altnis wissenschaftlich-systematisch oder vollst€andig zu durchleuchten. Unser Beitrag beschr€ankt sich nicht auf das Politikberatungspotenzial der Demoskopie im Rahmen von Wahlk€ampfen. Wir beziehen uns vielmehr allgemeiner auf „umfragebasierte Politikberatung“ durch (private) Umfrageinstitute. Politikberatung erschöpft sich n€amlich nicht in der Nutzbarmachung demoskopischer Trendumfragen f€ur die Zwecke kontinuierlicher oder punktueller Beratung f€ur die Politik. Politikberatung mit ihren verschiedensten Zielsetzungen und Manifestationen kann auch auf Grundlage von Umfragen erfolgen, deren Inhalte deutlich €uber das Standardrepertoire demoskopischer Trend- und Akzeptanzbefragungen hinausgehen. Zum Einsatz gelangen dann Untersuchungsanlagen, die sich aus ganz unterschiedlichen Forschungsdisziplinen speisen.

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€nzlich ignoriert: zur Wahrnehmung Hochgejazzt oder ga der Rolle von Demoskopie

Die „Ausblendung“ der Demoskopie bzw. der umfragebasierten Politikberatung aus politikwissenschaftlicher Perspektive – auch das Handbuch Politikberatung widmete dieser in seiner Erstauflage (2006) kein eigenes Kapitel – €uberrascht: Umfragen,

Umfragebasierte Politikberatung diesseits und jenseits der Demoskopie

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insbesondere demoskopischen Trenderhebungen, wird h€aufig ein großer Stellenwert f€ur die Politikberatung, insbesondere f€ur wahlkampftaktische Positionierungen von Parteien und deren Spitzenpolitikern, attestiert (zum Beispiel: SPIEGEL 2014). Nicht selten hat die demokratietheoretisch inspirierte Kritik an der Umfragepraxis, gleich ob sie in wissenschaftliche Beitr€age zur normativen Demokratietheorie (vgl. Hennis 1957) oder in öffentliche Reden bzw. Interviews von Politikern wie dem ehemaligen Bundespr€asident Richard von Weizs€acker eingebettet war (z. B. DIE ZEIT 1992), den vermeintlich zu großen politischen Einfluss von Meinungsumfragen kritisiert – jedoch deutlich seltener empirisch €uberzeugend nachgewiesen. Woran liegt es aber, dass der Demoskopie einerseits ein erheblicher, vor allem €uber die Zeit wachsender Einfluss auf verschiedene, kurzfristige Mechanismen des politischen Prozesses unterstellt wird, sie selbst aber gleichzeitig in der (politikwissenschaftlichen) Literatur €uber Politikberatung nur ein Schattendasein fristet? Drei – nicht wirklich trennscharfe – Faktoren erscheinen uns f€ur diese Paradoxie zwischen attestierter Wirkung und systematischer Vernachl€assigung in Analysen der Politikberatung wichtig. Erstens: Die im Feld der umfragebasierten Politikberatung agierenden Umfrageinstitute gehören der „informellen“, nicht-akademischen Infrastruktur f€ur Politikberatung an – im Gegensatz zu „institutionalisierten“ Akteuren und Gremien der Politikberatung, etwa dem Sachverst€andigenrat zur Begutachtung der wirtschaftlichen Entwicklung oder den Beir€aten von Ministerien, die jeweils f€ur „das institutionalisierte Liefern wissenschaftlicher Informationen an politische Handelnde“ verantwortlich sind (Falk et al. 2006, S. 13). Die umfragebasierte Politikberatung stellt somit keinen integralen Bestandteil der institutionalisierten Politikberatungsinfrastruktur hierzulande dar. Insbesondere politikwissenschaftliche Analysen zu Institutionen und Prozessen in der Demokratie neigen jedoch nach wie vor h€aufig dazu, institutionalisierte Politikprozesse und -akteure in das Zentrum von Deskription und Analyse zu r€ucken. Die umfragebasierte Politikberatung nimmt, so unsere zweite These, zwar eine durchaus gewichtige Rolle im politischen Prozess ein – nicht nur in enger thematischer und zeitlicher N€ahe zu Wahlk€ampfen, sondern als kontinuierlicher Begleiter politischer Prozesse und Akteure. Allerdings finden die Beratungsprozesse, im Gegensatz zu den veröffentlichten Ergebnissen von politischen Meinungsumfragen f€ur die Medien und den Ergebnissen der institutionalisierten, wissenschaftlichen Politikberatung, faktisch €uberwiegend im nicht öffentlichen Raum statt. Ihre Ergebnisse werden in der Regel nicht publiziert – wenn Ergebnisse an die Öffentlichkeit gelangen, dann durch Indiskretionen, und zwar zumeist auf Seiten der Auftraggeber. Ob f€ur einzelne Akteure der Exekutive wie beispielsweise Bundes- oder Landesministerien, Staatskanzleien, f€ur Spitzenverb€ande, NGOs oder Parteivorst€ande: Die Ergebnisse und teilweise auch die Verfahren umfragebasierter Politikberatung sind im Gegensatz zu den veröffentlichten demoskopischen Trenderhebungen nicht f€ur die Öffentlichkeit gemacht und gedacht. Sie zielen vielmehr darauf ab, den Auftraggebern, also politischen Akteuren oder Organisationen, einen (kurzfristig) taktischen oder (l€angerfristig) strategischen Vorteil zu liefern und diesen damit im weberschen Sinne beim Kampf um politische Gefolgschaft einen konkreten Nutzen zu erbringen.

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Ein dritter Faktor tr€agt schließlich maßgeblich dazu bei, dass die Politikberatung von Umfrageinstituten bislang eher selten als eigenst€andige Ressource in Handb€uchern zur Politikberatung aufgegriffen wird: Demoskopisch forschende Institute treten in der öffentlichen Wahrnehmung nicht prim€ar als Akteure der Politikberatung in Erscheinung, sondern vielmehr als mit Umfragekapazit€at und -Know-how ausgestattete Forschungsinstitute. In der allgemeinen öffentlichen Wahrnehmung handelt es sich bei Demoskopen um – mit mehr oder weniger Vertrauen ausgestattete – Experten f€ ur die Messung und Bewertung von aktuellen politischen Stimmungstrends. So wirbt auch nur ein Teil der Umfrageinstitute in Deutschland und dies auch eher zur€ uckhaltend mit ihrer Beratungsexpertise. Deutlich im Vordergrund stehen dagegen die Forschungsleistungen und Umfrageprodukte sowie die zur Auswahl stehenden Erhebungsmethoden (wie persönlich-m€undliche, telefonische oder online durchgef€ uhrte Interviews). Ausnahmen best€atigen auch hier die Regel. Ein Teil der Institute platziert auf ihrer Website durchaus auch explizit „Beratung“ als Angebot f€ur Auftraggeber. Forschungsdienstleistungen, also die Konzeption, Durchf€uhrung und Interpretation von befragungsbasierten Studien, die in aller Regel auf quantitativen Umfragen oder unterschiedlichen qualitativen Methoden (zum Beispiel Fokusgruppen, Leitfadeninterviews etc.) beruhen, nehmen aber in der Selbstvermarktung der Institute und auch in der Wahrnehmung der Öffentlichkeit eine klar vorrangige Stellung ein. Dies ist zumindest teilweise auf einen nicht zu vernachl€assigenden „Rollenkonflikt“ zur€uckzuf€uhren: Die zugeschriebene Seriosit€at demoskopischer Institute h€angt – neben anderen Faktoren wie nachvollziehbaren methodischen Standards und (falls möglich) der nachgewiesenen G€ute von Prognosen – auch von ihrem Agieren als „neutraler Produzent“ von (möglichst exakten) Messungen der Popularit€at von Parteien und deren Spitzenpersonal sowie der Kompetenzzuschreibung auf zentralen Policyfeldern ab. Nichts weckt größere Zweifel an der Neutralit€at der demoskopischen Institute und der „wirklichkeitsgetreuen Abbildung“ der Einstellungen und Pr€aferenzen in der Bevölkerung als der Verdacht, die veröffentlichten Zahlen – beispielsweise bei der Sonntagsfrage – w€urden aus Gr€unden politischer Parteinahme „frisiert“. Dadurch entsteht f€ur die Repr€asentanten der demoskopischen Institute eine €ahnlich grundlegende Spannung wie f€ur einen der „empirisch-analytischen Wissenschaftstradition“ verschriebenen Politikwissenschaftler, der f€ur sich beansprucht, Hypothesen ergebnisoffen und ohne (bewusste) normative Zielrichtung zu testen. Wie der empirisch-analytische Politikwissenschaftler, so kann auch ein Umfrageforscher, der seine Beratungsexpertise in politische Prozesse einspeisen möchte, nur dann f€ur einen konkreten Beratungsauftrag engagiert werden, wenn er die „nat€urliche Position“ beobachtender Forscherdistanz verl€asst und sich in eine konkrete und dadurch stets durch politische Interessen vorgepr€agte Beratungsrolle hinein begibt. Umfragegest€ utzte Politikberatung ist wie alle Politikberatung praxeologisch orientiert. Sie bedient individuelle und noch h€aufiger kollektive politische Akteure in pluralistischen Demokratien, agiert damit per Definition nie interessenfrei, sondern ist auf handlungsorientierte Empfehlungen ausgerichtet. Bis heute bewegen sich die bekannten demoskopischen Institute €uberwiegend in der Doppelrolle: als sichtbarer Produzent „neutraler demoskopischer Trendbeobachtung“ und als oft weniger sichtbarer taktischer bis strategischer Politikberater. Nur

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ein Teil der Institute hat hierzulande durch eine interne Aufteilung der Expertenteams und die konsequente Nutzung verschiedener Institutsmarken die Trennung zwischen Trendforschung im Dienste der Demoskopie und Politikberatung umgesetzt. In Deutschland agierten aber schon die Begr€ under des Allensbach Instituts f€ur Demoskopie (Elisabeth Noelle und ihr Ehemann Peter Neumann) und von Emnid (Graf von Stackelberg) nicht nur als forschende Demoskopen, sondern auch als politische Berater des Spitzenpersonals in der jungen Bonner Republik der 1950erJahre. Oft verwischt auch die Grenze zwischen der Rolle als professioneller Beschreiber und Analyst des tagesaktuellen Geschehens und derjenigen des taktischen wie strategischen Beraters: So etwa, wenn die Leiter der demoskopischen Institute im Anschluss an Wahlen von den Parteivorst€anden oder -pr€asidien eingeladen werden, um ihre Sicht auf Erfolgs- und Misserfolgsfaktoren zu erl€autern. Selten geschieht dies ohne die wenig €uberraschende Bitte, Empfehlungen f€ur eine erfolgreiche Positionierung im Parteienwettbewerb abzugeben.

3

Demoskopie: (nur) ein spezifischer Sub-Typus von Umfragen mit Politikberatungspotenzial

Unter dem Begriff „Umfragen“ lassen sich grunds€atzlich sehr unterschiedliche, befragungsbasierte „Datenerhebungen“ fassen (Siegel und Wagner 2011). Gemeinsam ist s€amtlichen Erscheinungsformen von Umfragen, dass sie – im Sinne wissenschaftlicher best practice- oder zumindest good practice-Verfahren – auf Grundlage von aus der statistischen Wahrscheinlichkeitstheorie abgeleiteten Verfahren (Zufalls-)Stichproben ziehen, in denen unter Einsatz eines quantitativen Befragungsinstruments (meist ein klassischer Fragebogen) Daten erhoben werden. Auf diesem Datenfundament sollen in aller Regel deskriptive und analytische R€uckschl€usse auf die so genannte Grundgesamtheit (zum Beispiel alle Wahlberechtigte oder alle in privaten Haushalten lebende Personen) gezogen werden. Die Art der Fragestellung, die G€ute der Stichprobenverfahren, die Definition der Grundgesamtheit, die Erhebungsmethoden, die Governance-Strukturen und letztlich immer auch die Erkenntnis leitenden Zielsetzungen und damit insgesamt die zweckgebundene Funktion von Surveys f€allt in der Praxis sehr unterschiedlich aus. Demoskopische Umfragen liefern dabei vorrangig Einblicke in die aktuellen Einstellungen, Meinungen und Stimmungen des Demos, meist angereichert durch Fragen mit tagespolitischem Bezug. Aufgrund der hohen Anforderung an ihre Aktualit€at werden sie meist in wenigen Tagen auf Grundlage von Querschnittserhebungen per Telefoninterviews (mittlerweile auch online, deutlich seltener persönlich-m€undlich) realisiert. Demoskopische Trenderhebungen können aufgrund ihrer hochgradig standardisierten Replikation auch zur Konstruktion von „Quasi-L€angsschnittinformationen“ herangezogen werden. Dadurch liefern sie wichtiges empirisches Material, auch „benchmarks“ f€ur die taktische und die strategische Politikberatung. Der prim€are Verwendungszeck von demoskopischen Untersuchungen ist jedoch die kurzfristige Pr€aferenz- und Stimmungsmessung in der Wahlbevölkerung sowie das Erheben von Informationen (letztlich: unabh€angigen Variablen), die das Wahlverhalten oder andere Manifestationen von politischen Pr€aferenzen

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erkl€aren können. Die langfristige Parteineigung, die „Sonntagsfrage“, die Bewertung von amtierenden Spitzenpolitikern sowie die „Issue-Salience“ und „Issue-Kompetenzzuschreibung“ – in Verbindung mit sozio-demografischen Hintergrundmerkmalen und teilweise auch tiefer verwurzelte Einstellungsmustern und Werteorientierungen fungieren diese quasi survey€ubergreifend als Standard-Ger€ust von demoskopischen Studien. Die veröffentlichten demoskopischen Erhebungen, in Deutschland besonders prominent der ARD-DeutschlandTREND (von Infratest dimap) sowie das ZDF-Politbarometer (erhoben von der Forschungsgruppe Wahlen), enthalten f€ur die Politikberatung vielf€altig verwendbares Zahlenmaterial weit €uber die so genannte Sonntagsfrage hinaus. Dieses empirische Material steht nicht nur den Auftraggebern und Instituten zur Verf€ ugung, es wird weitgehend allen Interessenten öffentlich zug€anglich gemacht. F€ ur die Zwecke der umfragebasierten Politikberatung können dar€uber hinaus auch ganz anders als demoskopische Untersuchungen konzipierte Surveys eingesetzt werden. Hierzu z€ahlen wissenschaftliche Grundlagensurveys (wie beispielsweise das Soziooekonomische Panel, kurz SOEP) ebenso wie nicht wissenschaftliche Erhebungen. Insbesondere dann, wenn es um analytisch-vertiefend angelegte Untersuchungen zu einzelnen Policybereichen oder um die Bindung bestimmter Zielgruppen geht, stoßen demoskopische Standardsurveys an die Grenzen ihrer Aussagekraft. F€ur eine Vielzahl von politischen Beratungsprojekten m€ussen nicht nur aus Abbildungsgr€unden des Samples maßgeschneiderte Surveys entwickelt, sondern auch das Fragenprogramm muss auf das Erkenntnisinteresse zugeschnitten werden. Das klassische umfragebasierte Beratungsmodell beruht daher auf eigens f€ur den konkreten Beratungszweck entwickelten maßgeschneiderten Surveys. Freilich markiert dieser Typus nur einen besonders markanten Ausschnitt im weiten und bisweilen un€ubersichtlichen Feld umfragebasierter Politikberatung. Vielfach werden auch Analysen von Surveydaten f€ur Politikberatung genutzt, die in einem ganz anderen Entstehungskontext erhoben worden sind. Umfragedaten werden bei evidenzbasierter Politikberatung h€aufig mit anderen Methoden kombiniert, sei es mit qualitativen Untersuchungen (wie zum Beispiel Fokusgruppen, Leitfadeninterviews) oder auch mit Aggregatdatenanalysen. Schließlich ist festzuhalten, dass auf der Angebotsseite umfragebasierter Politikberatung keinesfalls nur die Mitarbeiter von Umfrageinstituten t€atig sind: Wissenschaftler mit mehr oder weniger ausgepr€agter surveymethodischer Kompetenz, Politikberater ohne eigene Ressourcen f€ ur Prim€ardatenerhebungen oder auch Kampagnen- und PR-Spezialisten tummeln sich neben den Vertretern der professionellen Umfrageinstitute auf einem in den letzten Jahrzehnten signifikant wachsenden und fragmentierten Markt.

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Umfragebasierte Politikberatung und die Dimensionen des Politischen

Im Gegensatz zu den u€berwiegend in den Sozial- und Wirtschaftswissenschaften durchgef€ uhrten Befragungen, in denen beispielsweise die Evaluation von Policies in bestimmten Politikfeldern Gegenstand der Untersuchung sind, handelt es sich bei

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demoskopischen Erhebungen in aller Regel um Umfragen, bei denen der direkte Bezug zum politischen Prozess, die politics-Dimension den zentralen Stellenwert einnimmt. Im Extremfall der rein auf politischen Wettbewerb und damit die politicsDimension reduzierten Politikberatung werden evidenzbasierte Handlungsempfehlungen zu reinen Wahlkampfinhalten wie Kandidatenakzeptanz, Themenkompetenz oder alternativen Wahlkampfmitteln (Wahlkampfslogans, ‐plakate etc.) beauftragt. Aus veröffentlichten Umfragen erwachsen den Umfrageinstituten grunds€atzlich keine großen „komparativen Beratungsvorteile“. Dies €andert sich erst durch die Beauftragung von nicht f€ur die Veröffentlichung bestimmten, tiefer gehenden Studien zu den oben genannten oder anderen politischen Themen – oder aber durch die „Kompetenz-Kompetenz“, also beispielsweise die zugleich methodisch wie inhaltlich kompetente, vergleichende Einordnung von Zustimmungs- oder Ablehnungstendenzen € uber die Anh€angerschaften verschiedener Parteien, Altersgruppen, Bildungsschichten etc. hinweg. Die von Parteizentralen auf Bundes- oder L€anderebene, von einzelnen Ressorts der Exekutive, politischen Stiftungen oder sonstigen Auftraggebern wie Interessenverb€anden beauftragten „Akzeptanzstudien“ beinhalten meist zumindest einen impliziten, nicht selten auch einen expliziten Beratungsauftrag. Hierbei wird sichtbar, dass umfragebasierte Politikberatung nicht nur den Bereich des kurzfristig taktischen Manövrierens in Hochzeiten des Wahlkampf abdeckt, sondern auch langfristige Strategiefragen ins Visier nimmt.

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„Jenseits des Monopols der Exekutive“: Wer beauftragt Umfragen und darauf aufbauende Politikberatung?

Wie in anderen Demokratien, so war auch in der neu gegr€undeten Bundesrepublik die erste Phase der professionellen, umfragebasierten Politikberatung durch eine QuasiMonopolstellung der Exekutive, auf Bundesebene durch das Bundeskanzleramt und das ihm zugeordnete Bundespresseamt, gepr€agt. Seitens der Umfrageinstitute spielte im Gr€ undungsjahrzehnt der Bonner Republik vor allem das Allensbacher Institut f€ur Demoskopie (IfD) eine herausragende Rolle: W€ahrend Elisabeth Noelle-Neumann sich vorrangig um die Anerkennung der Demoskopie als ein Feld der „angewandten Wissenschaft“ und um ein sehr gutes Verh€altnis zu Konrad Adenauer bem€uhte, fungierte ihr Ehemann Peter Neumann h€aufiger im Hintergrund als ein enger Vertrauter und zentraler Ansprechpartner f€ur das Bundespresseamt. Kleinere Beratungsstudien wickelte Neumann teilweise €uber ein eigenes, separates Institut ab. Erst im Laufe der 1950er-Jahre versuchte die Bundesgesch€aftsf€uhrung der CDU sich vom Bundeskanzleramt in Sachen Zugriff auf exklusive demoskopische Untersuchungen zu emanzipieren. Davon profitierte das von Graf von Stackelberg gegr€undete Emnid-Institut, das vom Bundeskanzleramt gegen€uber dem IfD meist nachrangig mit Auftr€agen bedacht wurde. F€ ur die SPD als größte Oppositionspartei waren im Gegensatz zur Union auf Bundesebene Ressourcen f€ur Auftragsumfragen €uber das Bundespresseamt zun€achst nicht zug€anglich. Zudem neigte die SPD aufgrund ihrer st€arkeren Parteiorganisation zu einem „insourcing“ von Expertenberatung und versuchte sich in den 1950er-

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Jahren eher an, teilweise amateurhaft anmutenden (Kruke 2012), Eigenerhebungen und beschr€ankte sich auf gelegentliche Kleinauftr€age f€ur Emnid und das Deutsche Institut f€ ur Volksumfragen (Divo). Die bewusste Ausrichtung der SPD als Mitgliederpartei, und bis in die zweite H€alfte der 1950er-Jahre auch als stark ideologisierte Programmpartei, verst€arkte die Abneigung gegen€uber demoskopiebasierter Politikberatung. Dies mag auch der Tatsache geschuldet gewesen sein, dass die der strategischen Politikforschung zugrunde liegenden Parteienwettbewerbsmodelle just jene Marktmechanismen auf die Sph€are der Politik €ubertrugen, denen die SPD ideologisch ohnehin kritisch gegen€uberstand. Verst€arkt wurde der Abwehrreflex innerhalb der SPD gegen€uber umfragebasierte Studien auch dadurch, dass diese die elektoralen Kosten der Ausrichtung als profilierte Programmpartei in den Vordergrund r€ uckten, dagegen die „catch all“-Strategie der Union als erfolgreiches Modell einer „Volkspartei f€ur prinzipiell alle“ aus wahlkampftaktischen Überlegungen als chancenreichere Positionierung darstellten. Erst durch die wiederholten Wahlniederlagen auf Bundesebene 1953 und vor allem der absoluten Stimmenmehrheit der Union bei der Bundestagswahl 1957 (der Zweitstimmenanteil lag bei 50,2 Prozent) öffnete sich in der SPD-F€uhrung auf Bundesebene das Gelegenheitsfenster f€ur eine St€arkung der umfragebasierten Politikberatung. Im Sog der Niederlage bei der Bundestagswahl 1957 gr€undeten drei f€ur das Institut Divo t€atige Sozialwissenschaftler das Institut f€ur angewandte Sozialforschung (zun€achst „ifas“, sp€ater und bis heute „infas“) mit Sitz in Bonn-Bad Godesberg. Dessen langj€ahriger Leiter Klaus Liepelt hatte bereits an einer Art „Gr€undungsmemorandum“ f€ur die SPD mitgewirkt und profitierte als Leiter von infas mehr als ein Jahrzehnt vom Status als SPD-„Hausinstitut“. Mit einigen Jahren Abstand folgte die SPD der Union und beauftragte in zunehmendem Umfang regelm€aßig (Einzelauftr€age waren zuvor schon an andere Institute gegangen) ein zweites Institut: das mit Hauptsitz in M€unchen angesiedelte Institut Infratest gewann nach mehreren Anl€aufen größere Auftragsstudien. Fortan entwickelte sich, €ahnlich wie auf Seiten der Union mit dem IfD Allensbach und Emnid, zwischen Infas und Infratest ein munterer Wettbewerb um Auftr€age in Entscheidungsbereich der ab 1969 SPD gef€uhrten Bundesregierung und der Parteiorganisation. In den 1970er-Jahren €anderte sich die politische Ökonomie der Demoskopie grundlegend. Zunehmend gewannen die Medien als Auftraggeber f€ur die Umfrageinstitute an Gewicht. Dies beschr€ankte sich nicht auf die Wahlberichterstattung f€ur ARD und ZDF, die ab den 1970er-Jahren durch die Gr€undung der Forschungsgruppe Wahlen als eingetragenem Verein auf ein solideres wissenschaftlich(er)es Fundament gestellt wurde als zuvor. Die regelm€aßige, auch außerhalb von Wahlkampfphasen stetige Beauftragung durch die Medien verbreiterte nicht nur das wirtschaftliche Fundament der Umfrageinstitute. Sie sorgte auch daf€ur, dass Umfragen h€aufiger zum Gegenstand des öffentlichen Diskurses wurden und weniger als exklusives Herrschaftswissen f€ ur politische Eliten fungierten wie dies noch zumindest bis Anfang der 1960er-Jahre der Fall gewesen war. Gegen€uber den 1970er-Jahren sind mit der Forsa Gesellschaft f€ur Sozialforschung und statistische Analysen (Forsa) und Infratest dimap zwei dauerhaft wichtige Akteure innerhalb der deutschen Demoskopielandschaft hinzugekommen. Daneben gab bzw. gibt es kleinere Institute wie dimap

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ehemals IPOS, Polis, oder das aus dem Vereinigten Königreich in den deutschen Markt f€ ur Online-Erhebungen dr€angende YouGov, bzw. zuletzt auch das Institut f€ur neue soziale Antworten (INSA). Die Auftraggeber f€ur Umfragen und umfragebasierte Politikberatung beschr€anken sich daher mittlerweile seit mehr als vier Jahrzehnten nicht nur auf die Exekutivebene: Parteizentralen, oder politische Stiftungen sowie Verb€ande, hierbei vor allem Gewerkschaften und Arbeitgeberorganisationen, geben ebenfalls in regelm€aßigen Abst€anden Befragungen in Auftrag, die €uber das kurzfristige Eruieren von Stimmungen in der Bevölkerung hinausgehen und als grundlegende, evidenzbasierte Orientierungen f€ ur langfristige Strategieentwicklung dienen können. Hierbei geht es bei Parteien und Verb€anden unter anderem um Mitgliederbindung und -gewinnung, oder bei NGOs um Fragen, welche Bedeutung beispielsweise umweltpolitische Themen in der Bevölkerung haben, wie ehrenamtliches Engagement aktiviert oder wie die Spendenbereitschaft f€ur gemeinn€utzige Organisationen gefördert werden kann. Anwendungsbeispiele hierf€ur gibt es viele, aufgrund der meist nicht f€ur die Öffentlichkeit bestimmten Ergebnisse können an dieser Stelle indes keine Einzelbeispiele aufgezeigt werden.

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Umfragebasierte Politikberatung: Anwendungsbeispiele1

Die „Umfeldbedingungen“, innerhalb derer politische Akteure operieren, haben in den vergangenen Jahren deutlich an Komplexit€at gewonnen (Raschke und Tils 2007, S. 11). Hierf€ ur sind sehr unterschiedliche Faktoren auf der Makro- und Mikroebene der Politik verantwortlich. Abnehmende Parteibindungen und nachlassende Organisationsst€arke von Verb€anden können hier als zwei konkrete Herausforderungen f€ur Partei- und Verb€andepolitiker exemplarisch genannt werden. Insbesondere die abnehmende Parteibindung, die sich unter anderem in der höheren Volatilit€at des Wahlverhaltens niederschl€agt, definiert f€ur die politischen Parteien ebenso eine Herausforderung wie die tendenziell sinkende Wahlbeteiligung. Die Frage, wie Stammw€ahler gehalten, potenziell erreichbare Wechselw€ahler gewonnen und ins Lager der Nichtw€ahler abgewanderte W€ahlerpotenziale wieder f€ur die Teilnahme an Wahlen mobilisiert werden können, ist f€ur s€amtliche etablierte Parteien virulent. Neben den Parteien haben auch Regierungsorganisationen erheblichen Beratungsbedarf. Im Folgenden sollen exemplarisch drei Ans€atze vorgestellt werden, die bei TNS Infratest in verschiedensten Beratungskontexten bereits zum Einsatz gekommen sind. Die vorgestellten Instrumente haben gemein, dass sie jeweils auf einem fundierten, wenn auch nicht notwendigerweise politiktheoretischen Ger€ust basieren, teilweise aus der Marktforschung stammen, aber f€ur Fragen der Politik-

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Bei wesentlichen Teilen dieses Abschnittes handelt es sich um einen, von den Autoren u€berarbeiteten Teil eines unveröffentlichten Manuskripts des ehemaligen Mitarbeiters der TNS Infratest Politikforschung, Rainer Stocker.

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beratung so adjustiert werden können, dass sie Auftraggebern helfen können, die f€ur ihre Zwecke passenden Strategien zu entwickeln und zu implementieren.

6.1

NeedScope-basierte Bedürfnisverortung von Parteien und €hlern Wa

Auch im politischen Kontext werden Entscheidungen – zum Beispiel f€ur oder gegen eine Partei – nicht ausschließlich €uber den Verstand gesteuert. Die Rolle von Emotionen bzw. emotional mit beeinflussten Bed€urfnissen in der Politik hat in den vergangenen Jahren auch an Einfluss in der politikwissenschaftlichen Forschung gewonnen (Korte 2015). Gleichwohl €uberwiegen nach wie vor hyper-rationalistische Theorien der politischen Steuerung („top down“) oder des „W€ahlerverhaltens“ („bottom up“). Mit den Modellen vom Individuum als Nutzenmaximierer kann streng genommen nicht erkl€art werden, warum manche Menschen f€ur eine Partei votieren, deren inhaltliche Positionen zu einer finanziellen Schlechterstellung der eigenen Person f€ uhren (z. B. durch Steuererhöhungen f€ur Spitzenverdiener). Auch prim€ar oder partiell emotional begr€undete Faktoren, Werte und Bed€urfnisse spielen in der Politik eine zentrale Rolle. Im Bereich der Politik- und Wahlforschung erfreute sich lange Zeit das Modell des „Homo oeconomicus“ großer Beliebtheit, ungeachtet der bereits in €alteren Beitr€agen der Demokratietheorie deutlich herausgestellten Grenzen der Erkl€arungskraft des Modells eines „rationalen citoyen“ (zum Beispiel in den Beitr€agen zur Demokratietheorie von Schumpeter und Tocqueville). Die Bedeutung von Emotionen im Bereich der Politikberatung wird zum Beispiel in dem urspr€ unglich f€ur die Marken- und Konsumentenforschung entwickelten NeedScope-Modell von TNS Infratest aufgegriffen. NeedScope ist im Kern ein Konsumenten-Marken-Beziehungsmodell. Übertr€agt man dieses in den politischen Raum, stellen auf der Angebotsseite Parteien Kandidaten und Inhalte zur Verf€ugung, w€ahrend die W€ahler auf der Nachfrageseite unterschiedliche Bed€urfnisse haben. Die zweite theoretische S€aule von NeedScope rekurriert auf ein Archetypenmodell, das €ahnlich wie in wissenschaftlichen „personality traits“ (zum Bespiel das BIG FIVE personality traits inventory) anhand verschiedener Item-Batterien empirisch operationalisiert wird. NeedScope basiert auf sechs Hauptdimensionen (Idealismus, Gemeinschaft, Geborgenheit, Aktivismus, Gestaltung, Kontrolle), die mit jeweils drei Haupteigenschaften zusammengefasst werden können (zum Beispiel: Gestaltung mit selbstbewusst, bestimmend, geradeheraus). Welche emotionalen Bed€urfnisse Personen im jeweiligen Kontext – auch im Politischen – haben, kann nicht mit herkömmlichen Befragungsmethoden erhoben werden, da Befragte, wenn es um Gef€ uhle geht, aufgrund sozialer Erw€unschtheit, selbst auferlegter Zur€uckhaltung oder weil es sich um unbewusste Bed€urfnisse handelt, nicht unbedingt das preisgeben, was ihnen tats€achlich wichtig ist. Deshalb setzt NeedScope auf einen projektiven Ansatz, der sowohl im Rahmen von qualitativen als auch quantitativen Methoden eingesetzt werden kann. Indem die Probanden vermeintlich nicht €uber sich selbst, sondern € uber andere Menschen sprechen, können Antworten, die von sozialer Erw€ unschtheit oder „Selbstzensur“ gepr€agt sind, vermieden und R€uckschl€usse auf

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die Person des Befragten gezogen werden. Als Ergebnis dieses Modells kann zum Beispiel ermittelt werden, wo eine Partei im Bed€urfnis-Raum verortet wird, inwiefern sie die Bed€ urfnisse der W€ahler erf€ullt und wo es Diskrepanzen gibt. Auch die Positionierung des Spitzenpersonals in den Bed€urfnis-Segmenten und der Abgleich mit der Verortung der jeweiligen Partei kann zu sehr aufschlussreichen Erkenntnissen f€ uhren. Allgemein gesprochen: Als strategisches Markenf€uhrungsinstrument ermöglicht es NeedScope politischen Auftraggebern, ihre Kommunikation an den Bed€ urfnissen (Needs) ihrer Zielgruppe auszurichten und in Bezug auf die gew€unschte Zielpositionierung im Bed€urfnisraum zu optimieren.

6.2

Das Conversion-Model: Segmentierung für Potenzialstudien

Ein weiterer Ansatz, der f€ur die Beantwortung vielf€altiger Fragestellungen im Bereich der strategischen Politikforschung eingesetzt werden kann, ist das Conversion Model von TNS Infratest. Im Bereich der Politikforschung fand das Modell in der Vergangenheit vor allem im Rahmen von Segmentationsanalysen Anwendung. Die zielgruppenspezifische Ansprache von W€ahlern oder Mitgliedern ist f€ur politische Akteure wie Parteien und Verb€ande von großem Nutzen. Im Rahmen von Wahlk€ampfen stehen die Parteien regelm€aßig vor der Herausforderung, beschr€ankte Ressourcen möglichst effektiv und effizient einzusetzen. Das Wahlkampfbudget in Zielgruppen zu investieren, die f€ur eine Partei ohnehin nicht erreichbar sind, weil sie entweder einer fixe Pr€aferenz f€ur einen Wettbewerber haben oder definitiv nicht zur Wahl gehen, macht f€ur Parteien wirtschaftlich wie politisch wenig Sinn. Das Conversion Model teilt die W€ahler hinsichtlich ihrer Bindung an eine Partei zun€achst in unterschiedliche Segmente ein. Dabei setzt dieses Modell nicht auf sozio-ökonomische Klassifizierungen, deren Erkl€arungskraft in den vergangen Jahrzehnten zur Bestimmung des Wahlverhaltens ohnehin r€uckl€aufig ist und deren Nutzen eher analytisch als handlungsrelevant sind. Es baut vielmehr auf Erkenntnissen von Einstellungs- und Verhaltenstheorien auf, die sich mit Fragen von Verhaltens€anderungen (behaviour change) auseinandersetzten. Die zentrale Annahme besteht darin, dass Menschen ihre Einstellungen, Bed€urfnisse, Werte und W€unsche mit ihrem Verhalten in Einklang bringen möchten (vgl. Hofmeyr und Rice 2000 f€ur eine detaillierte Darstellung des Conversion Models). Bei der Operationalisierung des Konstruktes „Bindung an eine Partei“ st€utzt sich das Modell nicht nur auf vergangenes und antizipiertes k€unftiges Verhalten. Anstatt die Befragten nur nach ihrem Wahlverhalten bei zur€uckliegenden Wahlen, beziehungsweise ihrer Wahlabsicht bei k€unftigen Urneng€angen zu fragen, versteht das Conversion Model die Bindung als eine Funktion aus den drei Dimensionen Zufriedenheit, Wichtigkeit (Involvement) und Ambivalenz. Auf Basis der analytischen Berechnungen des Conversion Models kann der gesamte W€ahlermarkt in unterschiedliche Gruppen eingeteilt werden, je nachdem wie stark die Bindung an eine bestimmte Partei ausf€allt. Somit können beispielsweise stark und schwach gebundene W€ahler oder auch die dar€uber hinausgehenden W€ahlerpotenziale einer Partei identifiziert und eingehender zu ihren Einstellungen und Erwartungen gegen€uber der Politik befragt werden. Sogenannte

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Treiber f€ ur die Bindung an die Partei können identifiziert und daraus konkrete Handlungsempfehlungen abgeleitet werden. Dabei hat das Conversion Model einige entscheidende Vorteile gegen€uber anderen Verfahren: Es ber€ucksichtigt auch vermeintliche Widerspr€uche im Verhalten der Menschen. So w€ahlen manche Menschen eine bestimmte Partei nicht, obwohl sie mit deren Leistung eigentlich zufrieden sind und umgekehrt gibt es Menschen, die f€ur eine bestimmte Partei votieren, obwohl sie mit ihr unzufrieden sind. Die Beziehung zwischen Partei und W€ahler wird immer relativ zu den anderen Parteien im politischen Wettbewerb bestimmt. Es wird also stets das relevante Wettbewerbsumfeld ber€ucksichtigt. Das Modell kann zum Beispiel daf€ ur eingesetzt werden, die individuelle Wahrscheinlichkeit der Wahlbeteiligung (operationalisiert als Bindung der Wahlberechtigten an die Teilnahme bei einer bestimmten Wahl) zu ermitteln. Hier liefert das Modell durch das implizite Vorgehen wesentlich realistischere Einsch€atzungen als eine herkömmliche Abfrage der Wahrscheinlichkeit der Wahlteilnahme, weil dort soziale Erw€unschtheit in der Regel zu einer Übersch€atzung der Wahlbeteiligung f€uhrt.

6.3

Behavioral Economics-basierte Policy-Empfehlungen

Die ex post Evaluation von Policies gehört in vielen Politikfeldern bei Gesetzen und Programmen mit großen Ausgabenimplikationen mittlerweile zum festen Bestandteil von impact assessment-Verfahren. Sehr viel seltener investieren politische Institutionen bereits vor der Verabschiedung von Policies in anwendungsorientierte Forschungsvorhaben, um die potenzielle Wirksamkeit von gesetzlichen Neuerungen – soweit dies möglich ist – ex ante abzusch€atzen, d. h. um deren Effektivit€at und Effizienz bewerten zu können. Allerdings befindet „sich die formative Forschung im Stadium der Policykonzeption hierzulande in vielen Politikfeldern noch in den Kinderschuhen“ (Siegel und Wagner 2011, S. 27). Der Erfolg von politischen Maßnahmen h€angt bei vielen Policies (auch) vom Verhalten (und dessen Anpassung) der durch die Maßnahme betroffenen Menschen ab. Die Beispiele reichen von gesundheitspolitischen Fragen wie der Wahrnehmung von Angeboten f€ur Vorsorgeuntersuchungen bis zur (freiwilligen) Altersvorsorge. F€ur wirksames Regierungshandeln kann es daher in vielen Anwendungsbereichen n€utzlich sein, das Verhalten von bestimmten Zielgruppen besser als bisher zu verstehen und damit mögliche Reaktionen auf einen „Policy-Impuls“ absch€atzen zu können. Dies ermöglicht es zum einen, wirksamere politische Entscheidungen zu treffen und andererseits auch, die Wahrscheinlichkeit f€ur politisch erw€unschte Verhaltens€anderungen in der Bevölkerung oder in bestimmten Gruppen zu erhöhen, ohne hierf€ur gesetzliche Regulierung vorzunehmen oder Sanktionen in F€allen von Nichtbeachtung verh€angen zu m€ussen. Die Anwendung der Verhaltensökonomie, Behaviour Economics, kann daher bei verschiedenen politischen Zielen hilfreich sein. Unter dem Dachbegriff „Behavioral Economics“ wird dabei nicht eine umfassende, konsistente oder neue Theorie des menschlichen Entscheidungsverhaltens gefasst, sondern die Erkl€arungskraft verschiedener verhaltenswissenschaftlicher Konzepte, die haupts€achlich in der experimentellen Wirtschaftsforschung und der

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(Sozial-)Psychologie entwickelt wurden, zu b€undeln. Gemeinsam ist s€amtlichen verhaltensökonomischen Konzepten, dass sie vor allem darauf abzielen, Entscheidungen von Menschen in unterschiedlichen Lebensbereichen in Abh€angigkeit von situativen Entscheidungskontexten („Rahmenbedingungen“ wie zum Beispiel die Anzahl der zur Verf€ugung stehenden Alternativen und deren Anordnung, sogenannte „choice architecture“) zu erkl€aren und zu prognostizieren. Dabei steht vor allem dasjenige menschliche Verhalten im Fokus, das nicht mit dem Menschenbild eines rationalistisch-utilitaristisch agierenden Homo Oeconomicus in Einklang zu bringen ist. Solche Ans€atze werden von Regierungsakteuren in den angels€achsischen Demokratien teilweise unter Einsatz von Sonderst€aben (wie die so genannte „nudging“-Einheit innerhalb der beim britischen Premierminister angesiedelten Policy Unit) schon l€anger verfolgt, haben allerdings in den vergangenen Jahren auch in anderen europ€aischen L€andern und auf der Ebene der EU an Bedeutung gewonnen. Auch in Deutschland w€achst die Akzeptanz f€ur verhaltensökonomisch inspirierte politische Maßnahmen: So wurde im Sommer 2014 im Bundeskanzleramt eine entsprechende Projektgruppe eingerichtet, die auch ressort€ubergreifend das Anwendungspotenzial f€ur verhaltensökonomisch basierte Policies unter dem Stichwort „Wirksam Regieren“ eruieren und mögliche Anwendungsbeispiele testen soll. Mittels experimentellen Designs wird in der anwendungsorientierten verhaltensökonomischen Policy-Forschung die Wirksamkeit von einzelnen Policy-Designs/ Stimuli € uberpr€ uft und versucht, die erfolgreichste Kombination von Maßnahmen f€ur das zu erreichende Ziel zu identifizieren, zum Beispiel Gestaltung und Inhalt von Produktinformationen oder Aufkl€arungskampagnen f€ur Verbraucher. TNS hat insbesondere in Großbritannien schon eine Reihe von Studien aus unterschiedlichen Politikbereichen durchgef€uhrt, f€ur die Europ€aische Kommission verschiedene Analysen und Handlungsempfehlungen im Bereich der europ€aischen Verbraucherschutzpolitik vorgelegt. Dabei ging es letztlich in einer Phase der formativen Evaluation darum, verbraucherschutzpolitische Initiativen in EU-L€andern auf ihre potenzielle Wirksamkeit hin zu testen. Die in experimentellen Designs zu testenden Policies beinhalteten so unterschiedliche Bereiche wie verpflichtende, kostentransparente Information f€ ur Girokonteninhaber oder Produktinformationen €uber N€ahrwerte und Schadstoffe auf den Verpackungen von Lebensmitteln. Durch die ausf€uhrliche Testung verschiedener Policy-Varianten in einem ausreichend großen Subsample von EU-L€andern mit möglichst unterschiedlichen sozio-ökonomischen und rechtlichen Rahmenbedingungen wurde so die Effektivit€at verschiedener Steuerungsvarianten € uber die EU-L€ander gepr€uft und konnten entsprechende Handlungsempfehlungen unterbreitet werden.

7

Fazit

Innerhalb der Vielfalt von Anbietern f€ur Politikberatung in Deutschland nehmen die Umfrageinstitute einen wichtigen Platz ein, da sie auf die Kombination von Expertise und Dateninfrastruktur f€ur evidenzbasierte Beratung unterschiedlicher

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politischer Akteure mit verschiedensten Anforderungen zur€uckgreifen können. Neben der klassischen Demoskopie, die auf Grundlage politischer Trenderhebungen im Zentrum der Politics-Dimension innerhalb und außerhalb von Wahlk€ampfen Politikberatungsressourcen zur Verf€ugung stellt, kommen in der umfragebasierten Politikberatung mittlerweile sehr unterschiedliche Ans€atze und Instrumente zum Einsatz. Das Beratungsspektrum reicht von punktueller Ad-hoc Beratung bis hin zur kontinuierlichen, langfristigen Strategieberatung. Neben klassischen, gerade auch in der Politikwissenschaft weit verbreiteten analytischen Ans€atzen der Wahl- und Akzeptanzforschung, umfasst das Portfolio umfragebasierter Politikberatung auch Adaptionen aus der Marktforschung und verschiedenste Eigenentwicklungen. Gemeinsam ist diesen Ans€atzen der Primat der Handlungsorientierung, von konkreten Empfehlungen gegen€uber analytischen Hypothesentests. Die Kritik an der umfragegest€utzten Beratung des politischen Betriebs ist so virulent wie eh und je. Keine Frage: Das politische Spitzenpersonal und politische Organisationen nutzen die Ergebnisse von Umfragen, weil diese jenseits von Wahlzeitpunkten einen der zuverl€assigsten Einblicke in die öffentliche Stimmung, in Erwartungen, Pr€aferenzen und Sorgen der Bevölkerung liefern können. Der Vorwurf, umfragebasierte Politikberatung diene einseitig kurzfristig taktischen Überlegungen, und verst€arke dadurch die „fieberhafte Daueraufgeregtheit“ in der Demokratie (de Tocqueville 1995), greift indes zu kurz: Wird der Strategiebegriff in der Politikberatung nicht an idealtypisch-modellhaften Mittel-Ziel-Arithmetiken und unrealistischen Zeithorizonten festgemacht, entfaltet die umfragebasierte Politikberatung erhebliches Potenzial f€ ur evidenzbasierte Strategiesetzung. Dergestalt wird auch die normative, demokratietheoretische Kritik an einer umfragebasierten Politikberatung betr€achtlich relativiert: Zwar kann insbesondere in den Zeiten „heißen Wahlkampfs“ einseitig die kurzfristig taktische Rationalit€at des Beratungsauftrags dominieren, doch geraten h€aufig l€angerfristige und damit strategisch relevante Fragen in den Fokus. Dergestalt kann unter der Voraussetzung des Einsatzes qualitativ hochwertiger Erhebungsmethoden und auf Basis von robusten kausal-analytischen Schlussfolgerungen die umfragebasierte Politikberatung f€ur sich beanspruchen, ein aus verantwortungsethischer Perspektive unerl€assliches Angebot f€ur die demokratische Praxis zu erbringen: n€amlich eines, das es politischen Entscheidungstr€agern ermöglicht, ihren Kurs so zu setzen, dass die in der demokratischen Praxis dauerhaft nicht ignorierbaren Strömungen des Demos bei der Kurssetzung im Blick bleiben. „Government of the people, by the people, for the people“, so Lincolns ber€uhmte Gettysburg-Formel von Demokratie aus dem Jahr 1863, kommt im 21. Jahrhundert schwerlich ohne Demoskopie im Speziellen und umfragebasierter Politikberatung im Allgemeinen aus.

Literatur Der SPIEGEL. 2014, September 8. Regieren nach Zahlen. Die ZEIT. 1992, Juni 19. „Wo bleibt der politische Wille des Volkes?“. Richard von Weisz€acker im Gespr€ach mit Gunter Hofmann und Werner A. Perger.

Umfragebasierte Politikberatung diesseits und jenseits der Demoskopie

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Lobbyismus in der Politikberatung Patrick Bernhagen

Inhalt 1 Einleitung: Was ist Lobbyismus? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Akteure, Strategien und Auswirkungen des Lobbyismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zusammenfassung

Der Begriff Lobbyismus bezeichnet Aktivit€aten, die darauf abzielen, Regierungshandeln zu beeinflussen. Lobbying hat in den vergangenen Jahrzehnten deutlich zugenommen und wird zunehmend professioneller. Lobbystrategien reichen von Gespr€achen auf Elitenebene bis hin zu medienwirksamen Massenprotesten. Der Erfolg der Lobbybem€uhungen h€angt insbesondere von den politikrelevanten Informationen und der Qualit€at der Kontaktnetzwerke der Lobbyistinnen ab. Diese Ressourcen sind in der Gesellschaft sehr ungleich verteilt, was den Lobbyismus in Widerspruch zu den Prinzipien demokratischen Regierens setzt. Effektive Regulierung könnte Abhilfe schaffen, fehlt jedoch in den meisten politischen Systemen. Schlüsselwörter

Politikberatung · Lobbyismus · Lobbying · Interessengruppen · Verb€ande

P. Bernhagen (*) Universit€at Stuttgart, Stuttgart, Deutschland E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_23

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P. Bernhagen

Einleitung: Was ist Lobbyismus?

Unter Lobbying werden kommunikative Handlungen verstanden, die darauf abzielen, Regierungshandeln zu beeinflussen. Lobbyismus bezeichnet somit die Gesamtheit derartiger Bem€uhungen. Der Begriff geht auf die Lobby (englisch f€ur Vor- oder Eingangshalle) des Palace of Westminster zur€uck, in der Vertreterinnen gesellschaftlicher Gruppen ihre politischen Anliegen an die Parlamentarier herantrugen. W€ahrend der Begriff in den USA seit Jahrzehnten eine legitime Form der politischen Beteiligung bezeichnet, ist er im europ€aischen Zusammenhang bislang €uberwiegend negativ konnotiert. Daher benutzen z. B. deutsche Lobbyistinnen1 f€ur ihre T€atigkeiten bevorzugt alternative Anglizismen, wie Public Affairs, Government Relations und Public Relations, oder deutschsprachige Bezeichnungen wie Kommunikation, Strategieberatung und eben Politikberatung. Lobbying kann in zweierlei Hinsicht als Beratung verstanden werden: Zum einen bezieht sich der Begriff auf die beratenden T€atigkeiten, mit denen Lobbyistinnen Unternehmen und andere Organisationen in ihrem Umgang mit politischen Problemstellungen unterst€utzen. Zum anderen ist damit die Beratung politischer Entscheidungstr€ager gemeint, denen Lobbyistinnen ihr Fachwissen im Austausch gegen politischen Einfluss anbieten. Somit handelt es sich bei Lobbying in der Regel um eine Form der Politikberatung; umgekehrt ist aber nicht jede Politikberatung zugleich auch Lobbying. Mit der Schw€achung neokorporatistischer Strukturen in vielen europ€aischen L€andern seit den 1980er-Jahren gewinnt der Lobbyismus in der Politik dieser L€ander sowie der Europ€aischen Union zunehmend an Bedeutung und Sichtbarkeit. In Folge dieser Entwicklung l€asst sich auch eine Ver€anderung des Selbstverst€andnisses im Lobbyistenberuf, sowie in j€ungerer Zeit eine Enttabuisierung der Begriffe Lobbying und LobbyistIn, beobachten. So hat das ver€anderte Selbstverst€andnis des Lobbyismus in Deutschland auch in der Neuschöpfung des Verbs lobbyieren Ausdruck gefunden, das seit dem Jahr 2009 im Duden aufgef€uhrt ist.

2

Akteure, Strategien und Auswirkungen des Lobbyismus

2.1

Wer betreibt Lobbyismus und warum?

Lobbying wird oft als eine politische Bet€atigung organisierter gesellschaftlicher Interessen, wie Verb€ande, Unternehmen und sog. Nichtregierungsorganisationen (NonGovernmental Organizations – NGOs), betrachtet. Jedoch betreiben auch öffentliche und sogar staatliche Akteure Lobbying (Baumgartner et al. 2009). Dieser erweiterte Lobby-Begriff ermöglicht es, die Handlungen von Akteuren zu verstehen, die in 1

Aus Gr€unden der besseren Lesbarkeit wird im Folgenden auf die gleichzeitige Verwendung m€annlicher und weiblicher Sprachformen verzichtet. Stattdessen findet f€ ur staatliche bzw. öffentliche Akteure die m€annliche Form Verwendung, f€ ur gesellschaftliche bzw. private die weibliche. Die Zuweisung erfolgte durch M€ unzwurf.

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bestimmten Bereichen selbst mit der Wahrnehmung öffentlicher und sogar hoheitlicher Aufgaben betraut sind, aber auch auf politische Entscheidungen in Bereichen Einfluss nehmen wollen, die außerhalb ihrer rechtlichen Zust€andigkeit liegen. So betreiben etwa Industrie- und Handelskammern gelegentlich ebenso Lobbying wie verbandliche Zusammenschl€ usse von St€adten und Gemeinden oder von staatlichen Hochschulen. Die meiste Lobbyaktivit€at wird jedoch von gesellschaftlichen Akteuren betrieben. F€ ur diese stellt Lobbyismus das wichtigste Instrument zur Wahrung und Verteidigung ihrer politischen Interessen dar. Unter den gesellschaftliche Akteuren wiederum sind unternehmerische Interessen mit Abstand am st€arksten vertreten – sowohl was die Zahl der lobbyierenden Organisationen und das Ausmaß ihrer Aktivit€aten betrifft, als auch bez€uglich der finanziellen Ressourcen, die daf€ur aufgewandt werden. Dieses Muster ist sowohl zeitlich als auch im internationalen Vergleich stabil. Ein Vergleich unterschiedlicher Studien zu Lobbying in Großbritannien und den USA aus vier Jahrzehnten (1969 – 2007) hat gezeigt, dass die relativen H€aufigkeiten der verschiedenen Akteurstypen sehr €ahnlich sind. Etwa die H€alfte der Lobbygruppen vertreten Unternehmerinteressen (einzelne Unternehmen sowie Branchen- und Arbeitgeberverb€ande). B€urgergruppen, wie z. B. Umwelt- und Verbraucherschutzverb€ande oder sog. Single-Issue-Groups, machen etwa ein Viertel der Lobbygruppen aus. Die Anteile der Gewerkschaften liegen in den beiden L€andern bei unter 10 % (Bernhagen und Trani 2012). Die verbleibenden Anteile verteilen sich auf öffentliche Akteure wie Gemeinden, auf Institutionen wie Universit€aten oder Krankenh€auser, sowie auf professionelle Lobby-Dienstleister. W€ahrend die Verteilung des Lobbyismus nach unterschiedlichen gesellschaftlichen Gruppen relativ stabil ist, nimmt das Gesamtvolumen an Lobbying seit Jahrzehnten kontinuierlich zu. Waren im Jahr 1980 noch weniger als 1000 Verb€ande in der Lobbyliste des Deutschen Bundestages aufgef€uhrt, belief sich die Zahl im Jahr 2015 auf €uber 2200 (Bundestag 2015). Innerhalb der wirtschaftlichen Interessen l€asst sich in Europa ferner ein Zuwachs von direktem Unternehmenslobbying auf Kosten verbandlicher Repr€asentation verzeichnen. Wie Lobbying im Allgemein ist auch der Lobby-Dienstleistungssektor in den vergangenen Jahrzehnten, vor allem seit den 1990er-Jahren, stark angewachsen. Die letzte Kategorie betrifft die sog. Hired Guns bzw. Söldner – professionelle Beratungsfirmen, die ihre Lobby-Dienste gegen Bezahlung denjenigen Kunden anbieten, die nicht € uber hinreichende eigene Lobby-Kapazit€aten verf€ugen. Bei diesen Dienstleistern kann es sich um freiberufliche individuelle Berater ebenso handeln wie um größere Lobbyunternehmen mit Tausenden von Mitarbeitern in Dutzenden L€andern. Ihnen gemeinsam ist, dass sie Lobbying nicht betreiben, um ihre eigenen politischen Interessen zu vertreten, sondern die ihrer zahlenden Kunden bzw. Mandanten. Historisch hat sich dieses Bet€atigungsfeld in den USA als AnnexDienstleistung von Rechtsanwaltskanzleien entwickelt; auch heute noch werden viele Lobby-Dienstleistungen dort von Anwaltsfirmen erbracht. In europ€aischen L€andern werden professionelle Lobby-Dienstleistungen daneben oft von Unternehmensberatungen angeboten. Professionalisierungstendenzen im Lobbyismus sind nicht auf die Hired Guns beschr€ankt: Größere Organisationen, wie z. B. Greenpeace oder der BUND, veran-

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P. Bernhagen

stalten medienwirksame Kampagnen f€ur eine (potenzielle) zahlende Klientel von Unterst€ utzern, denen die Ressourcen oder die Anreize zur unmittelbaren persönlichen Partizipation fehlen. Auch auf Demonstrationen finden sich zunehmend semiprofessionelle Aktivistinnen, die von Sympathisantinnen bezahlt werden, welchen die persönliche Teilnahme aus beruflichen oder privaten Gr€unden nicht oder nur erschwert möglich ist. Mit dieser Entwicklung geht eine zunehmende Ausdifferenzierung beruflicher Praktiken und Karrieren und ein dazugehöriger Arbeitsmarkt spezialisierter Politikberaterinnen einher (Lahusen 2004), die Politikberatung als erlernbaren Beruf betrachten. Schließlich spiegelt sich der Grad der Professionalisierung und Institutionalisierung des Lobbyismus auch in der Gr€undung von Fachverb€anden und Standesvertretungen wider, wie etwa der Deutschen Gesellschaft f€ur Politikberatung, dem Berufsverband der Politikberater in Deutschland. Eine traditionelle Rekrutierung von Lobbypersonal durch Verb€ande und Unternehmen besteht darin, ehemalige hochrangige Beamte, Politiker und sogar Regierungsmitglieder einzustellen. Diese bringen neben allerhand Sachverstand in ihrem Arbeitsgebiet auch wichtige Kontakte zu ihren ehemaligen Kollegen und politischen Weggef€ahrten mit, die f€ur den Zugang zu politischen Entscheidungstr€agern sehr wertvoll sind. Man spricht in diesem Zusammenhang von Dreht€uren zwischen politischen und gesellschaftlichen (zumeist wirtschaftlichen) Eliten. Sowohl die Wahrscheinlichkeit, dass ein Unternehmen oder ein Verband Lobbying betreibt als auch die Intensit€at der Lobby-Aktivit€aten nehmen in dem Maß zu, in dem die Kernt€atigkeiten und Interessen dieser Organisationen von staatlichem Handeln betroffen sind bzw. von diesem Vor- oder Nachteile erwarten. Wann immer eine politische, also eine autoritative, kollektiv bindende Entscheidung ansteht, ist mit Lobbying vonseiten betroffener Organisationen zu rechnen. Dementsprechend findet Lobbying in allen Bereichen (Beschaffung, Besteuerung, Gesetzgebung, Planung, Rechtsprechung, Regulierung, Steuerung, Subventionen, Verwaltung) und auf allen Ebenen (lokal, Land, Bund, EU) öffentlicher Aufgabenwahrnehmung statt. Das schließt auch die Besetzung öffentlicher Ämter ein, einschließlich der Ernennungen von Richtern an obersten Gerichtshöfen und Verfassungsgerichten – eine Praxis, die in den USA sichtbar und unverhohlen ist, in europ€aischen L€andern hingegen im Verborgenen stattfindet.

2.2

Lobbystrategien

Die Essenz des Lobbying besteht in der Übermittlung von Informationen durch Lobbyistinnen an politische Entscheider (Austen-Smith 1993). Informations€ ubermittlung ist dabei gleich in dreierlei Hinsicht zentral. Erstens besteht eine wichtige Ressource des Lobbyismus in persönlichen Kontakten mit den relevanten politischen Entscheidern: Ministerialbeamten, Abgeordneten oder den Beamten und Angestellten staatlicher Behörden. Der Zugang zu diesen Entscheidern ermöglicht es Lobbygruppen, beratend t€atig zu werden. Um Zugang zu erlangen, m€ussen diese mit relevanten und verl€asslichen Informationen aufwarten können. Politische Entscheider haben begrenzte Aufmerksamkeit und Zeit und sind selten

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willens, diese mit unqualifizierten Beeinflussungsversuchen zu vergeuden. Information ist somit die W€ahrung, mit der Zugang zu politischen Entscheidern erkauft werden kann. Zweitens verwenden Lobbyistinnen diese politisch relevanten Informationen dazu, die Einsch€atzung geplanter politischer Maßnahmen durch öffentliche Entscheidungstr€ager zu beeinflussen. Die €ubermittelten Informationen helfen den politischen Entscheidungstr€agern, die möglichen Folgen ihrer Vorhaben besser einsch€atzen zu können. Dazu z€ahlen vor allem technisches Fachwissen, Daten €uber M€arkte und Produktionskosten, aber auch Informationen zu politischen Faktoren, wie W€ahlerpr€aferenzen oder die gesellschaftliche Akzeptanz und politische Durchsetzbarkeit einer geplanten Gesetzes€anderung. Innerhalb ihres Fachgebiets verf€ugen lobbyierende Organisationen regelm€aßig €uber einen höheren Informationsstand als die zust€andigen politischen Entscheider, die sich selbst bei einem hohen Grad der Spezialisierung mit vielen unterschiedlichen Teilgebieten auskennen m€ussen und daher einzelne Problembereiche nur in begrenztem Umfang durchdringen können. Diesen Informationsvorsprung können Lobbyistinnen dazu verwenden, die politische Entscheidungsfindung im Sinne ihrer eigenen politischen Ziele zu beeinflussen (Ainsworth 1993). Dies bedeutet wiederum, dass sie oft zu Übertreibungen und einseitigen Darstellungen neigen. Allerdings haben Lobbyistinnen zugleich ein langfristiges Interesse daran, ihren guten Ruf als glaubhafte und verl€assliche Berater zu wahren. In der Entwicklung einer Lobby-Strategie m€ussen Lobbyistinnen daher Anreize zur eigenn€utzigen Darstellung der zu erwartenden Folgen einer geplanten staatlichen Maßnahme oder eines Gesetzesentwurfs mit der Notwendigkeit ausbalancieren, ihre Glaubw€urdigkeit und das bestehende Vertrauensverh€altnis mit den relevanten politischen Entscheidungstr€agern zu bewahren. Dabei gilt es vor allem Situationen zu vermeiden, in denen etwaige Missrepr€asentationen oder Übertreibungen bloßgestellt werden. Da politische Gestalter und Entscheidungstr€ager wissen, dass Lobbyistinnen nicht uneigenn€ utzig handeln, begegnen sie Lobby-Botschaften mit einer gesunden Skepsis. So weiß beispielsweise die Bundesministerin f€ur Arbeit und Soziales, dass die Prognosen der Arbeitgeberlobby €uber die unerw€unschten Folgen des Mindestlohngesetzes nur teilweise wahr sind. Jedoch ist sie nicht sicher, wie viel Wahrheit in diesen Botschaften steckt. Lobbyistinnen, die hilfreiche und verl€assliche Informationen anzubieten haben, können gezielt Mittel einsetzen, mit denen sie die Glaubw€ urdigkeit ihre Lobby-Botschaft unterf€uttern. Hierzu z€ahlen z. B. aufwendige Kampagnen und kostspielige Lobbyarbeit. Das Problem hierbei ist, dass es sich unter Umst€anden auch f€ur die weniger verl€asslichen Lobbyistinnen rechnen kann, ihre hilfreicheren Pendants zu imitieren. Im Ergebnis haben beide Typen von Lobbyistinnen Anreize zu kostspieliger Lobbyarbeit, so dass die Unsicherheit des politischen Entscheidungstr€agers bez€ uglich der Glaubw€urdigkeit einer konkreten Lobby-Botschaft oftmals fortbesteht. In politischen Prozessen, in denen Lobbying eine Rolle spielt, befinden sich die Pr€aferenzen der politischen Entscheidungstr€ager und die der Lobbyistinnen in einem partiellen Konflikt. Lobbying kann somit als eine Entscheidungssituation verstanden werden, in der eine Lobbyistin einen politischen Entscheidungstr€ager darauf hinweist, dass deren Ziele mit denen

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der lobbyierenden Gruppe €uberlappen, w€ahrend die politische Entscheidungstr€agerin sich des Umstands bewusst ist, dass das genaue Ausmaß der Überlappung zwar der Lobbyistin, nicht jedoch ihm selbst bekannt ist. Drittens kann die Informations€ubermittlung durch Lobbyistinnen als ein Zuschuss zu den informationellen Kosten verstanden werden, die politischen Gestalter und Entscheidungstr€agern bei der Verfolgung ihrer eigenen politischen Priorit€aten und Ziele entstehen. Aufgrund ihrer begrenzten Zeitbudgets und personellen Kapazit€aten können sich Politiker in der Regel nur einer Auswahl derjenigen politischen Projekte zuwenden, die sie bei unbegrenzten Kapazit€aten gerne verfolgen w€ urden. Indem eine Lobbyistin einem ihr politisch nahestehenden Politiker anbietet, einen Teil der f€ur die Vorbereitung der Politikgestaltung notwendigen Kosten zu € ubernehmen, z. B. in Form von Positionspapieren und wissenschaftlich fundierten, aber verwertbar aufbereiteten Argumentationshilfen, oder durch fertig gelieferte Gesetzesentw€urfe, kann sie das gemeinsame politische Anliegen auf der Priorit€atenliste des Politikers nach oben befördern (Hall und Deardorff 2006). Lobbyistinnen sind gut beraten, sich fr€uhzeitig in einem politischen Gestaltungsprozess zu engagieren. Insbesondere ist es hilfreich, sich einzubringen, bevor ein politisches Vorhaben in der Öffentlichkeit kontrovers diskutiert wird. Idealerweise werden sie bereits aktiv, bevor spezifische politische Instrumente entwickelt und Kabinettsvorlagen oder gar Gesetzentw€urfe verfasst werden (Lösche 2007).Wird ein Gesetzentwurf erst einmal im Plenum des zust€andigen Parlaments debattiert, ist es oftmals schon zu sp€at, den Gesetzgebungsprozess erfolgreich zu beeinflussen (Austen-Smith 1993). Umgekehrt haben Lobbyistinnen, deren Pr€aferenzen bereits im Entwurfsstadium ber€ucksichtigt wurden, signifikant höhere Chancen, die resultierende Gesetzgebung mitzugestalten (D€ur et al. 2015). Auf die Genese staatlicher Politikentw€ urfe ausgerichtetes Lobbying ist oft proaktiv, dient also dem Zweck, auf eine f€ ur die eigenen Interessen als n€utzlich erachtete Ver€anderung des gesetzlichen oder regulatorischen Status Quo hinzuwirken. Dies ist eine weitere Erkl€arung f€ur die Anfertigung kompletter Gesetzentw€urfe durch Lobbyisten, welche als Ghostwriter ministerieller Referenten und parlamentarischer Mitarbeiter fungieren. Aufgrund der schwierigen Datenlage hat sich das Gros sozialwissenschaftlicher Untersuchungen zu Lobbying allerdings bislang auf die Entscheidungsphase des Policy-Prozesses konzentriert. Politikwissenschaftliche Untersuchungen zur Rolle der Interessenverb€ande in der Formulierungsphase des politischen Prozesses sind selten (siehe aber Pappi et al. 1995). Wenngleich fr€ uhzeitiges und proaktives Lobbying oft als die wichtigere, weil erfolgversprechendere, Strategie betrachtet wird (Lösche 2007), besteht eine beachtliche Zahl an Lobby-Aktivit€aten darin, f€ur die eigene Klientel bedrohliche oder kostenverursachende politische Ver€anderungen zu verhindern oder abzumildern. Unternehmenslobbying gegen kostspielige Umweltauflagen oder gar Verbote sind typische Beispiele f€ur defensives oder reaktives Lobbying. Der Inhalt der LobbyingBotschaften besteht dann oft in der Versicherung, dass man den Zielen des Gesetzgebers (z. B. Verbesserung der Luftqualit€at, Vermeidung von Grundwasserkontamination etc.) grunds€atzlich zustimme, dass aber die anvisierten regulativen Mittel € uber das Ziel hinausschießen, dem Erreichen des Ziels nicht dienlich seien oder dass

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unerw€ unschte Nebenwirkungen die erhofften Wirkungen u€bertr€afen. Derartiges reaktives Lobbying wird z. B. von Öl- und Gasproduktionsunternehmen gegen mögliche Einschr€ankungen oder Verbote des sogenannten unkonventionellen Frackings betrieben. Bei den bislang beschriebenen Lobby-Strategien handelt es sich um sogenannte Inside-Strategien. Diese setzen voraus, dass Lobbyistinnen den Zugang zu politischen Entscheidungstr€agern sowohl w€unschen als auch finden. Daneben stellt Öffentlichkeitsarbeit eine zweite wichtige Form des Lobbyismus dar. Dabei handelt es sich um Outside-Lobbying, das haupts€achlich auf die Mobilisierung größerer Gruppen und die Ver€anderung der öffentlichen Meinung abzielt. Die Mittel schließen Pressemitteilungen und Internet-Kampagnen ebenso ein wie Protestaktionen. Gemeinsam ist ihnen eine Betonung der öffentlichen und medialen Sichtbarkeit (Kollman 1998). Die Wahl zwischen Inside- und Outside-Lobbying wird zum Teil durch die Identit€at der lobbyierenden Interessengruppe bestimmt. Demnach sind B€urgergruppen vorwiegend im Outside-Lobbying t€atig, w€ahrend Unternehmerinteressen die stille Lobbyarbeit mit direktem Zugang zu den politischen Entscheidern bevorzugen. Das liegt zum einen daran, dass vor allem B€urgergruppen, und in geringerem Maße auch Gewerkschaften und Berufsverb€ande, vorrangig um die Sicherung und Steigerung ihrer Einkommens- und Mitgliederbasis bem€uht sind. Dies ergibt sich unter Anderem aus der größeren und diffuseren Unterst€utzerbasis dieser Gruppen. Im Vergleich mit kleinen Gruppen sind potenzielle Mitglieder und Unterst€ utzer nur indirekt und schlecht €uber die Lobbyarbeit sowie die Erfolge und Misserfolge dieser Organisationen informiert (Olson 1992). Um neue Mitglieder zu rekrutieren und zus€atzliche Ressourcen zu mobilisieren, m€ussen diese großen Gruppen daher f€ ur die Sichtbarkeit der eigenen Lobbyarbeit sorgen. Daher ist es f€ur diese Gruppen oft ratsam, einer zu weit gehenden Kooptation durch die politischen Entscheidungstr€ager zu widerstehen und stattdessen ihre politischen Positionen konflikthaft und medienwirksam zu pr€asentieren. Wirtschaftsinteressen sind von dieser Logik in geringerem Umfang betroffen. Sie stellen eine klarer definierte Gruppe dar, deren Mitglieder Kosten bzw. Nutzen relevanter politischer Entwicklungen leichter identifizieren können. Verglichen mit Verbrauchern können einzelne Unternehmen besser beurteilen, inwiefern die Strategie des Verbandes ihren Interessen förderlich ist. Und wenn ein einzelnes Unternehmen sich zu direktem Lobbying entschließt, steht €uberwiegend oder sogar ausschließlich der private Nutzen auf dem Spiel, sodass keine Anreize bestehen, die eigene politische Bet€atigung öffentlich zu machen. Im Gegenteil besteht oft ein starkes Motiv, unternehmerisches Inside-Lobbying dem Blick der Öffentlichkeit zu entziehen. Dar€ uber hinaus sorgen Unterschiede auf der Angebotsseite daf€ur, dass B€urgergruppen und Unternehmerinteressen unterschiedliche Lobby-Strategien verfolgen. Aufgrund ihrer Ausrichtung auf die politische Mobilisierung von B€urgerinn sind B€ urgergruppen mit Ressourcen ausgestattet, die sich f€ur Outside-Strategien eignen – allem voran Mitglieder und Unterst€utzerinnen, die sich f€ur freiwilliges Engagement und Protestaktionen aller Art mobilisieren lassen. Wirtschaftsverb€ande und Unternehmen können hingegen besser mit wichtigen Fachinformationen aufwarten, die

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von politischen Entscheidungstr€agern nachgefragt werden und den Zugang zu den politischen Institutionen eröffnen. Outside-Strategien können kostspieliger und aufwendiger als direkte Lobbyarbeit auf Elitenebene sein. Damit eignen sich Outside-Strategien dazu, die Dringlichkeit und den Wahrheitsgehalt der eigenen Lobby-Inhalte zu betonen. Das macht sie auch f€ur privilegierte und gut vernetzte Akteure wie Unternehmen und Wirtschaftsverb€ande attraktiv. Und tats€achlich werden Outside-Strategien zunehmend auch von Unternehmerinteressen verfolgt. Dazu z€ahlen vermehrt Astroturf-Strategien, also die Mobilisierung k€unstlicher Massenunterst€utzung durch B€urgerinnen oder Betriebe (Irmisch 2011). Der zunehmende Gebrauch konflikthafter OutsideStrategien durch Wirtschaftsinteressen ist ein weiteres Symptom der partiellen Verdr€angung neokorporatistischer Interessenvermittlung durch die Pluralisierung und Medialisierung politischer Konflikte. Schließlich sind die verschiedenen Lobby-Strategien f€ur unterschiedliche politische Konfliktkonstellationen unterschiedlich gut geeignet. Geht es um Verteilungsfragen, haben gerade Wirtschafts- und Berufsverb€ande oftmals die Möglichkeit, mittels Inside-Lobbying Vorteile zu erlangen, welche die einzelnen Mitglieder anderer gesellschaftlicher Gruppen nur minimal belasten und die daher auf wenig Widerstand stoßen. Beispiele hierf€ur sind etwa Subventionen einzelner Unternehmen oder bestimmter Industriezweige aus Steuermitteln. Die Finanzierung dieser Subventionen belastet zwar andere, jedoch bleibt das Ausmaß der Belastung regelm€aßig unterhalb einer Wahrnehmungs- bzw. Schmerzgrenze, ab der mit entgegengesetzter politischer Mobilisierung zu rechnen w€are (Olson 1992). Umgekehrt sind Umverteilungs- und Regulierungsfragen h€aufig von Konflikten zwischen unterschiedlichen Lagern gekennzeichnet. In diesen Situationen kann es auch f€ur Unternehmen und Wirtschaftsverb€ande sinnvoll sein, verst€arkt auf Outside-Strategien zur€ uckzugreifen (D€ur und Mateo 2013). Ein Beispiel hierf€ur ist die starke und öffentliche Kampagne deutscher Arbeitgeberverb€ande und Unternehmerinnen gegen die Einf€ uhrung des gesetzlichen Mindestlohns in Folge der Bundestagswahl 2013.

2.3

Wirkung

Der politische Erfolg der Lobbybem€uhungen organisierter Interessen h€angt prim€ar von ihrer F€ahigkeit ab, politische Entscheidungstr€ager mit relevanten Informationen zu versorgen: Lobbyistinnen, die politischen Entscheidungstr€agern gegen€uber einen Informationsvorsprung geltend machen können, haben die Möglichkeit, politische Entscheidungsprozesse mitzugestalten (Austen-Smith 1993). Diese Informationen können jedoch nur wirksam sein, wenn sie von den entscheidenden Akteuren wahrgenommen und ber€ucksichtigt werden. Daher m€ussen f€ur eine erfolgreiche Lobbyarbeit beg€ unstigende Rahmenbedingungen bestehen, allen voran die Zugehörigkeit zu relevanten politischen Netzwerken (Leifeld und Schneider 2012; Pappi et al. 1995). Von dieser Kontextabh€angigkeit der Wirksamkeit von Lobbying profitieren vor allem jene Interessengruppen, die informationelle Kapazit€aten mit guten Beziehungen zu den relevanten politischen Entscheidern verbinden können.

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Vernetzung ist nicht nur wichtig, um das Gehör der politischen Entscheider zu finden. Lobbyistinnen setzen sich oft f€ur bzw. gegen politische Ver€anderungen ein, bez€ uglich derer sich Lager aus einer Vielzahl unterschiedlicher Akteure gegen€ uberstehen. In diesen Situationen bilden sich Koalitionen oder B€undnisse von Akteuren mit €ahnlichen Pr€aferenzen. Gut vernetzte Lobbyistinnen sind besser in der Lage, effektive B€ undnisse zu schmieden und diese trotz eventuell bestehender Differenzen in Detailfragen handlungsf€ahig zu machen (Beyers und Braun 2014). Unternehmerische Akteure verf€ugen €uber eine Vielzahl von politisch n€utzlichen Ressourcen wie Geld f€ur Lobbyarbeit und Know-how, die f€ur den Zugang zu politischen Entscheidungstr€agern sowie das Hinwirken auf bevorzugte politische Entscheidungen aufgeboten werden können (Hillman et al. 2004). Wenn sie bei politischen Entscheidungstr€agern Gehör finden, können Unternehmerlobbyistinnen die öffentliche Entscheidungsfindung durch strategische Informations€ubertragung beeinflussen. W€ahrend dies von alle Arten von Interessengruppen angestrebt wird, sind wirtschaftliche Akteure hierf€ur besonders gut positioniert. Unternehmen h€aufen im Zuge der Aus€ ubung ihrer t€aglichen Aktivit€aten eine Vielzahl von relevanten Informationen an. Wirtschaftsverb€ande sind sehr aktiv in der Erhebung politisch relevanter Daten € uber die Firmen ihrer Branche und in der Analyse der erwarteten Auswirkungen politischer Entscheidungen f€ur sich und andere. Außerdem genießen Unternehmen eine strukturell privilegierte Stellung im politischen Prozess. Da in marktwirtschaftlichen Systemen wichtige Investitionsentscheidungen in der Regel privat sind, haben öffentliche Entscheidungstr€ager Anreize, die politischen Pr€aferenzen der Unternehmen in ihren Entscheidungen zu ber€ucksichtigen (Przeworski und Wallerstein 1988). Trotz dieser Privilegien sind Unternehmen im politischen Wettstreit oft unterlegen (vgl. z. B. D€ ur et al. 2015) f€ur Unternehmerlobbying in der EU). Ferner ist selbst proaktives, auf die Genese staatlicher Politikentw€urfe ausgerichtetes Lobbying kein Garant f€ ur den Erfolg der Lobbybem€uhungen. In diesem Fall sitzt die Lobbyistin zwar im Cockpit (im Idealfall im Referentenb€uro des zust€andigen Ministeriums), ihre Projekte sind jedoch nicht gegen reaktive Mobilisierung entgegengesetzter politischer Interessen immun. Dar€uber hinaus sind proaktive Interessengruppen mit der zus€atzlichen Herausforderung konfrontiert, eine systemische Neigung zugunsten des politischen Status Quo zu €uberwinden (Baumgartner et al. 2009). Diese systemische Tr€agheit nimmt mit der Anzahl institutioneller Vetospieler in einem politischen System zu.

2.4

Lobbyismus und Demokratie

Zwischen Wahlen stellt Lobbyismus einen wichtigen Kanal dar, auf welchem B€urgerinnen und unterschiedlichste Organisationen versuchen können, sich am politischen Prozess zu beteiligen und ihn zu beeinflussen. Lobbyismus kann insofern als eine w€ unschenswerte Erg€anzung zu den Institutionen der repr€asentativen Demokratie betrachtet werden. In der westeurop€aischen Öffentlichkeit wird Lobbyismus jedoch oft als problematisch wahrgenommen. Dies liegt unter anderem daran, dass

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P. Bernhagen

Lobbyismus den normativen Prinzipien der repr€asentativen Demokratie gleich in mehrfacher Hinsicht zuwiderl€auft. Verglichen mit dem Stimmrecht bei Wahlen zu repr€asentativen Institutionen ist Lobbying eine politische Aktivit€at, die von den B€ urgerinnn nur in stark unterschiedlichem Ausmaß ausge€ubt wird. Grund daf€ur ist zum einen die sehr ungleiche Verteilung der notwendigen Ressourcen: unternehmerische Interessen sind in der Regel weitaus besser mit Geld und politisch relevantem Wissen ausgestattet als andere gesellschaftliche Gruppen. Zum anderem pr€agen Probleme kollektiven Handelns die F€ahigkeit gesellschaftlicher Gruppen, ihre politischen Interessen mittels Lobbying zu verfolgen, in unterschiedlichem Ausmaß. F€ ur eine Gruppe von Akteuren mit €ahnlichen politischen Interessen stellt Lobbying ein Kollektivgut dar, dessen Bereitstellung von Trittbrettfahrerproblemen geplagt ist. Dabei muss zwischen kleinen (privilegierten), mittelgroßen und großen (latenten) Gruppen unterschieden werden (Olson 1992). Unternehmen z€ahlen hier regelm€aßig zu den privilegierten Gruppen. Ein Beispiel f€ur latente Gruppen sind etwa Verbraucherinn, unter denen jede einzelne wenig Anreiz hat, auch nur einen kleinen Beitrag zur Bereitstellung des Kollektivguts zu leisten, weil dieser die F€ahigkeit etwa einer Verbraucherschutzorganisation, ihre Ziele zu erreichen, nicht merklich verbessern kann. Gemeinsam f€uhren diese Faktoren dazu, dass Lobbyismus in verst€arktem Maße durch professionell organisierte Interessengruppen, Unternehmen und kommerzielle Beratungsfirmen gepr€agt wird. Dies bewirkt letztendlich, dass Lobbyismus die politische Gleichheit der B€urgerinnen und die demokratische Verantwortlichkeit der Entscheidungstr€ager gef€ahrden kann. Neben der Unterminierung des demokratischen Prozesses selbst könnte Lobbying damit zu politischen Entscheidungen f€ uhren, welche die Wenigen auf Kosten der Vielen beg€unstigen. Damit Lobbyarbeit jedoch zu derartigen Problemen f€uhren könnte, m€usste sie in der Lage sein, Abweichungen von der demokratisch legitimierten Politikgestaltung zu bewirken. Eine empirische Untersuchung zu britischen Gesetzesentw€urfen hat jedoch gezeigt, dass Lobbyistinnen €uberwiegend verl€assliche und wahrheitsgem€aße Inhalte € ubermitteln, die dazu dienen können, die Qualit€at politischer Entscheidungen zu steigern (Bernhagen 2013). Jedoch kann auch in diesen F€allen der Einfluss von Lobbygruppen insofern problematisch sein, als die normativen Grundlagen der repr€asentativen Demokratie verlangen, dass Volksvertreter Politiken verfolgen, die sie im Wettbewerb um W€ahlerstimmen versprochen haben – unabh€angig davon, ob die betreffenden politischen Vorhaben technisch fehlerfrei sind oder nicht. Jedoch konnten die untersuchten britischen Lobbyistinnen politische Entscheidungstr€ager nur in Ausnahmef€allen davon €uberzeugen, ein demokratisch legitimiertes politisches Vorhaben derart zu modifizieren, dass sich Vorteile f€ur die Lobbygruppen auf Kosten der Allgemeinheit ergaben.

2.5

Regulierung und Selbstregulierung

Mit dem Lobbying and Disclosure Act aus dem Jahr 1995 und dem Honest Leadership and Open Government Act (2007) ist die Regulierung politischer Interessenvertretung in den USA weiter vorangeschritten als in jedem anderen Land. S€amtliche

Lobbyismus in der Politikberatung

259

auf Bundesebene stattfindenden Lobby-Aktivit€aten m€ussen bei den Verwaltungen des Kongresses und des Senats angezeigt werden. Die Berichtspflicht umfasst Angaben zu den Adressaten des Lobbying, den Themen und Gegenst€anden der Repr€asentationen einschließlich der Angabe konkreter Gesetzentw€urfe sowie der Höhe der Aufwendungen, ebenfalls aufgeschl€usselt nach konkreten politischen Gegenst€anden. Durch den Foreign Corrupt Practices Act (1977) erstreckt sich die Lobbyregulierung amerikanischer Unternehmen zum Teil auch auf das Ausland. In einem knappen Dutzend weiterer L€ander sowie der EU besteht eine Meldepflicht f€ur diejenigen Lobbyistinnen, die Zugang zu den R€aumlichkeiten des Parlaments haben (Chari et al. 2010). Diese Auflagen sind jedoch zumeist sehr l€uckenhaft ausgestaltet. So beschr€ankt sich die Meldepflicht deutscher Lobbyistinnen auf den Bundestag und umfasst nicht die mindestens ebenso wichtigen Lobbyt€atigkeiten bei Ministerien und Verwaltung. Hinzu kommt, dass lediglich Verb€ande der Meldepflicht unterliegen; nicht jedoch Unternehmen oder professionelle Lobbydienstleister. In den Bundesl€andern bestehen nennenswerte Regelungen nur in Ausnahmen. Neben diesen l€uckenhaften und daher wenig effektiven Regelungen bestehen in einigen politischen Systemen freiwillige Verfahren zur Deklarierung von Lobby-Aktivit€aten, z. B. im Vereinigten Königreich oder der EU. In 86 L€andern haben B€urger die Möglichkeit, mittels diverser Informationszugangs- bzw. Akteneinsichtsgesetze Ausk€ unfte auf der Nachfrageseite, also von öffentlichen Entscheidungstr€agern, €uber ihre Kontakte zu Unternehmen und Verb€anden einzuholen. Die Ausk€unfte sind jedoch oft nur begrenzt informativ. Um gesellschaftlichem Unbehagen €uber allzu eilige und interessengeleitete Karrierewechsel von politischen Ämtern zu verbandlichen und wirtschaftlichen Positionen (den sog. Dreht€ureffekt) Rechnung zu tragen, wurden in einigen L€andern Regelungen € uber sogenannte Abk€uhlperioden erlassen, nach denen ehemalige Entscheidungstr€ager Sperrfristen einhalten m€ ussen, bevor sie Lobbyt€atigkeiten in Unternehmen oder sonstigen zivilgesellschaftlichen Organisationen €ubernehmen. In vielen anderen L€andern werden derartige Regelungen von B€urgergruppen gefordert und öffentlich diskutiert. Jedoch scheitern entsprechende Vorstöße zumeist an mangelnder Unterst€ utzung durch Lobbyistinnen und politische Entscheidungstr€ager. Zwar sprechen sich viele Lobbyistinnen prinzipiell f€ur eine verst€arkte Regulierung ihrer Aktivit€aten aus, von der sie sich eine Legitimierung ihrer Aktivit€aten sowie einen effektiveren Umgang mit schwarzen Schafen in ihren Reihen erhoffen (Chari et al. 2010). Sobald es um konkrete politische Vorstöße und Gesetzentw€urfe geht, positionieren sich die meisten Lobbyistinnen jedoch oft entschieden gegen strengere Auflagen oder Offenlegungspflichten. Insbesondere unternehmerische Akteure versuchen zunehmend, staatlichen Regulierungen ihrer Lobbyarbeit dadurch vorzubeugen, dass sie sich entsprechende Selbstverpflichtungen auferlegen. In Fortentwicklung bestehender Strategien zur Wahrnehmung unternehmerischer Gesellschaftsverantwortung (Corporate Social Responsibility – CSR) berichten vor allem große Unternehmen zunehmend freiwillig € uber ihre Lobbyarbeit. In der Praxis bedeutet dies, dass die Nachhaltigkeits- oder CSR-Teams eines Unternehmens zur regelm€aßigen Berichterstattung auf den Internetseiten des Unternehmens und auch offline angehalten werden. Teilweise

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P. Bernhagen

geschieht dies sogar im Rahmen der Jahresberichte von Unternehmen. Die Rede ist dann von Sozialbilanzen oder gesellschaftsbezogener Rechnungslegung. Diese Aktivit€aten zielen auch darauf ab, ethisch orientierten Investoren Informationen €uber die gesellschaftlich relevanten T€atigkeiten eines Unternehmens, einschließlich seiner politischen Interessenvertretung, zu vermitteln. Zudem kommen zunehmend Verhaltenskodizes f€ur verantwortungsbewusstes oder nachhaltiges Lobbying zum Einsatz (Anastasiadis und Wagner 2013). Ein Verhaltenskodex f€ur individuelle Lobbyistinnen wurde von der Deutschen Gesellschaft f€ur Politikberatung erarbeitet. Auch in diesem freiwilligen Bereich geht die Initiative oft von öffentlichen Institutionen aus. Seit €uber 10 Jahren ermutigte die OECD Unternehmen, entsprechende Informationen gegen€uber Anlegern offenzulegen, um die Beziehung zwischen dem Unternehmen und den politischen Gemeinwesen, in denen sie t€atig sind, besser beurteilen zu können. In ihren j€ungeren Empfehlungen f€ur mehr Transparenz und Integrit€ at im Lobbyismus zielt die OECD (2013) verst€arkt auf Korruptionspr€avention durch Förderung von Transparenz- und Verhaltensregeln f€ur Lobbyistinnen in L€andern, in denen solche bisher noch nicht existieren, ab.

3

Fazit

Lobbyismus hat in den vergangenen Jahrzehnten an Bedeutung gewonnen und wird zunehmend professioneller. Wirtschaftslobbyismus ist in erhöhtem Maß von den Aktivit€aten einzelner Unternehmen, im Unterschied zu verbandlichem Handeln, gekennzeichnet. Der Erfolg der Lobbybem€uhungen h€angt insbesondere von den politikrelevanten Informationen und Kontaktnetzwerken der Lobbyistinnen ab. W€ahrend Lobbyismus eine sinnvolle Erg€anzung zu den Institutionen der repr€asentativen Demokratie darstellen kann, sind die f€ur effektives Lobbying notwendigen Ressourcen in der Gesellschaft sehr ungleich verteilt, weshalb der Lobbyismus in Widerspruch zu den Prinzipien demokratischen Regierens steht. Effektive Regulierung und Offenlegungspflichten könnten diesen Widerspruch teilweise mildern, sind jedoch in den meisten politischen Systemen nur unzureichend entwickelt.

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Lobbyismus in der Politikberatung

261

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Politikberatung durch Stiftungen Anke Pätsch

Inhalt 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Status Quo und Ziele von Stiftungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Rollen von Stiftungen als politikberatende Akteure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Arten der Interessensvermittlung durch Stiftungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

263 264 267 274 280 280

Zusammenfassung

Von Agendasetter bis Zahlmeister – über die politikberatende Rolle von Stiftungen verschafft dieser Artikel anhand zahlreicher Beispiele einen umfassenden Überblick. Er ordnet den Stiftungen verschiedene Rollenmodelle zu und zeigt, auf welche Art Stiftungen die Gesellschaft mit Mitteln der Politikberatung gestalten. Schlüsselwörter

Stiftungen · Gemeinnützigkeit · Politikberatung · Thinktanks · Themenanwalt · NGO

1

Einleitung

Die öffentliche Agenda in Deutschland wird nicht nur von Mehrheiten bestimmt. Auch einzelne Stimmen und Minderheiten sollen Anerkennung und Gehör finden. Dieses Wesensmerkmal freiheitlich-demokratischer Gesellschaften haben sich Stif-

A. Pätsch (*) Bundesverband Deutscher Stiftungen e.V., Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_19

263

264

A. Pätsch

tungen bereits vor rund 1000 Jahren ins Stammbuch geschrieben – als sie begannen, sich für Arme und Kranke einzusetzen. Dass Stiftungen durch ihre Vielfalt den modernen Pluralismus befördern, ist ein wichtiges Argument, was selbst Kritiker als politisch gewollte Legitimitätsbasis von Stiftungen neben der rechtlichen Legitimation nicht abstreiten.1 Stiftungen unterstützen sozial Benachteiligte und Randgruppen. Und sie erheben teilweise selbst ihre Stimme für Themen, die im Katalog der gemeinnützigen Zwecke (Abgabenordnung) grob erfasst sind. Doch sind Stiftungen Politikberater und wenden politikberatende Instrumente an? Die Lobbyliste des Deutschen Bundestages2 umfasst unter 2260 Organisationen etwa 60 Stiftungen unterschiedlicher Rechtsformen. Präsenter sind Stiftungsvertreter auf Veranstaltungen, in Publikationen und durchaus auch in politischen Gremien. Als Akteure der Zivilgesellschaft bilden sie ein wichtiges Gegengewicht zum Staat, wobei Zivilgesellschaft die Summe der Institutionen, Organisationen und Individuen zwischen Familie, Staat und Markt meint, in welchen sich Menschen freiwillig zusammenschließen, um gemeinsam Interessen zu fördern. Stiftungen haben durch „ihre finanzielle Eigenständigkeit, ihre Unabhängigkeit von Markt und Politik sowie ihre hohe gesellschaftliche Akzeptanz (. . .) Handlungsspielräume, über die andere Akteure (Staat, Wirtschaft oder [sonstige] Zivilgesellschaft) nicht in gleichem Maße verfügen.“3 Wie nutzen Stiftungen diese Handlungsspielräume? Welche Schnittmengen haben sie zur Politik? Wollen sie überhaupt politisch Einfluss nehmen? Und welche Rolle spielen partei- und gewerkschaftsnahe Stiftungen? Um diese Fragen zu beantworten, muss die Stiftungslandschaft differenzierter betrachtet werden.

2

Status Quo und Ziele von Stiftungen

In den letzten 15 Jahren hat sich die Zahl der Stiftungen in Deutschland verdoppelt.4 Drei Viertel der gut 21.000 rechtsfähigen Stiftungen bürgerlichen Rechts sind jünger als 25 Jahre. 94 % sind gemeinnützig. Bis in die 1980er-Jahre wurden jährlich unter 100 Stiftungen errichtet. Im Rekordjahr 2007 waren es 1134. Die Zahl der Neugründungen liegt aktuell bei jährlich etwa 600 neuen Stiftungen. Zwar wirkt die Gesamtheit der Stiftungen neben 620.000 Vereinen5 klein, doch durch die 1

Vergleiche dazu Klasen 2012; Bergmann und Strachwitz 2015. Ständig aktualisierte Fassung der öffentlichen Liste über die Registrierung von Verbänden und deren Vertretern unter https://www.bundestag.de/dokumente/lobbyliste. Zugegriffen am 07.07.2016. 3 Zukunft des Stiftens, Studie von Roland Berger Strategy Consultants im Auftrag der Robert Bosch Stiftung, Hrsg. Robert Bosch Stiftung 2014, S. 22. 4 Quelle für alle nicht anders gekennzeichneten Angaben zu Stiftungen in diesem Beitrag Bundesverband 2014b: Zahlen, Daten, Fakten sowie www.stiftungen.org/statistik. 5 Auch die Zahl der Vereine wächst. Laut Bundesamt für Justiz gab es Ende 2014 620.000 e.V. im Vereinsregister, davon 60.000 Neueintragungen. 13.000 Vereine wurden in 2014 gelöscht. http://www. verein-aktuell.de/vereinsgruendung/vereinsgruendung-leicht-gemacht/jetzt-amtlich-es-gibt-620143-ein getragene-vereine-in-deutschland. Zugegriffen am 07.07.2016. 2

Politikberatung durch Stiftungen

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stiftungstypischen Merkmale geht mit ihrem Wachstum ein Plus an nachhaltiger Finanzierung zivilgesellschaftlicher Organisationen einher. Per Definition ist eine Stiftung eine auf Dauer zweckgebundene Vermögensmasse,6 die aus den Erträgen der Vermögensbewirtschaftung sowie durch weitere Zuwendungen ihre zumeist gemeinnützigen Zwecke selbstlos verwirklicht. Dauerhaftigkeit, Selbstlosigkeit und Vermögensausstattung unterscheiden Stiftungen von Vereinen. Rechtsfähige Stiftungen bürgerlichen Rechts gehören niemandem außer sich selbst. Sie haben keine Mitglieder und können sich aus ihren Vermögenserträgen und auch durch Fundraising idealerweise dauerhaft selbst finanzieren, da das Stiftungsvermögen selbst unangetastet bleiben muss. Diese Besonderheiten verleihen ihnen ein solides, zumeist positiv konnotiertes Image. Sie rufen aber auch Kritiker auf den Plan, die ihnen insbesondere mangelnde demokratische Legitimität testieren, weil der Stifterwille keiner Mehrheit entsprechen muss. In der Praxis haben 72 % der Stiftungen ein Stiftungskapital von unter 1 Million Euro. Ihre Erträge aus dem Vermögen müssen – erst recht in zinsschwachen Zeiten – zur Erfüllung der Zwecke durch Spenden und andere Einnahmen ergänzt werden. Hier zeigt sich, wie sehr Stiftungen auf die Akzeptanz ihrer Umwelt angewiesen sind. Rund 70 % der lebenden Stifter wollen das Stiftungsvermögen später aus eigenen Mitteln erhöhen (Leseberg und Timmer 2015, S. 187). Unter den institutionellen Stiftern reihen sich immer mehr Vereine. Über 1200 Stiftungen wurden von Vereinen gegründet, u. a. um über Fundraisingaktivitäten Einkünfte zu erzielen. Sie kombinieren steuerliche Vorteile mit dem soliden Image der Organisationsform Stiftung, um ihre Arbeit oder die der Trägerorganisation, z. B. eine „klassische“ NGO, nachhaltig abzusichern. Beispiele dafür sind die Stiftungen von UNICEF (1996), Welthungerhilfe (1998), Greenpeace (1999), Amnesty International (2003). Die World Wide Fund for Nature (WWF) hat sich 1973 sogar selbst in die Umweltstiftung WWF umgewandelt.7 Zudem wächst die Zahl der unselbstständigen Treuhandstiftungen (schätzungsweise 10.000 bis 20.000). Es gibt darüber hinaus rund 30.000 kirchliche Stiftungen. Als Stiftungsersatzformen werden die gemeinnützigen StiftungsGmbHs (ca. 210) und Stiftungsvereine (ca. 200) bezeichnet. Zu den letzteren zählen fast alle parteiund gewerkschaftsnahen Stiftungen.8 Per Gesetz, Verwaltungsakt oder Regierungsbeschluss wurden 566 Stiftungen des öffentlichen Rechts errichtet. Staat, Länder und Kommunen können aber auch privatrechtliche Stiftungen gründen: So beispielsweise die Deutsche Stiftung Friedensforschung (2000) oder die Stiftung Deutsches Elektronen-Synchrotron DESY (1959), die als rechtsfähige Stiftungen bürgerlichen Rechts gegründet wurden.

6

Das Stiftungsvermögen muss in der Regel mindestens 50.000 Euro betragen (auch Aktien, Immobilien, Grundstücke, Erbbaurechte, Kunstgegenstände etc. sind zulässig). 7 Ursprünglich Förderverein der deutschen Sektion des 1961 in der Schweiz als Stiftung begründeten World Wildlife Funds (WWF). 8 Die Friedrich Naumann Stiftung für die Freiheit und die Hans Böckler Stiftung sind rechtsfähige Stiftungen bürgerlichen Rechts.

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A. Pätsch

Parallel zum wachsenden, sehr vielfältigen Sektor professionalisieren sich viele Stiftungen: Sie planen ihre Ziele strategisch, wirkungsorientierter, fokussieren sich auf Themen und kooperieren vermehrt, um gemeinsam mehr zu erreichen. Im Zuge dessen werden sie zwangsläufig politischer, denn sie erkennen, dass Veränderungen leichter und nachhaltiger erreicht werden können, wenn sie wissensbasierte Entscheidungshilfen erarbeiten und vermitteln, wenn sie auf Verhaltensänderungen aktiv hinwirken, wenn sie verschiedene Akteure einbinden und auch mit politischen Instanzen zusammenarbeiten. Vice versa wird das von politischen Akteuren ähnlich gesehen und erwartet (siehe Abschn. 4.3). Stiftungen, die sich für Bildung, Umwelt, Soziales etc. einsetzen, können alle direkt oder indirekt bildungs-, umwelt-, oder sozialpolitische Wirkungsabsichten verfolgen. Besonders offensichtlich einer politischen Sphäre – teilweise mit außenpolitischer Wirkabsicht – zuschreiben lassen sich Stiftungen mit den gemeinnützigen Zwecken Völkerverständigung (7,7 %) und demokratisches Staatswesen (1,5 %)9 sowie Entwicklungszusammenarbeit (5,7 %).10 Tendenziell ist im Zuge verstärkter grenzüberschreitender Arbeit von Stiftungen künftig mehr gezielte Einflussnahme zu erwarten, was positiv zu werten ist, wenn Stiftungen ihre jeweilige Agenda transparent verfolgen und offen kommunizieren. „Keine Frage, der Politik kann es nur gut tun, kluge Ideen und neue Anstöße aus der Zivilgesellschaft zu erhalten. Eines sollte aber klipp und klar sein: Wer sich aufmacht, den politischen Raum nicht nur durch gute Beispiele, nachahmenswerte Vorbilder und bewundernswertes Engagement zu verändern, begibt sich auf das politische Spielfeld. Und dort gelten eigene, oftmals harte Regeln“,11 sagt Heiko Geue, vormals Staatssekretär im Ministerium der Finanzen in Sachsen-Anhalt, seit 2014 im Familienministerium. Er empfiehlt Stiftungen, die politisch Einfluss nehmen möchten, über ihre Ziele und Interessen uneingeschränkt Rechenschaft abzulegen, um auf politischem Parkett nicht ihre Vertrauensbasis zu verlieren. Wie kommt es, dass ein Politiker darauf explizit hinweist? Stiftungen stehen als gemeinnützige Organisationen unter doppelter staatlicher Aufsicht durch Stiftungs- und Finanzbehörden. Sie sind jedoch nicht verpflichtet, darüber hinaus einer breiten Öffentlichkeit über ihre Finanzmittel und einzelne Aktivitäten zu berichten. Viele tun dies jedoch freiwillig. Mit den Grundsätzen guter Stiftungspraxis des Bundesverbandes Deutscher Stiftungen haben sich Stiftungen zusätzlich 2006 einen Orientierungsrahmen für Governance-Regeln auf freiwilliger Basis gegeben. Die Grundsätze zeigen im Kern, wie Interessenkonflikte vermieden werden können und Stiftungsarbeit auf geeignete Weise für die Öffentlichkeit dokumentiert wird. Inzwischen haben sich über 1600 Stiftungen zu den Grundsätzen bekannt. Auch die Initiative Transparente Zivilgesellschaft lädt Stiftungen ein, freiwillig über die dort

9

Angaben für die rechtsfähigen Stiftungen bürgerlichen Rechts laut Datenbank Deutscher Stiftungen (Abfrage Februar 2016). 10 StiftungsReport 2017, S. 19, https://issuu.com/bundesverband/docs/stiftungsreport_2017_ent wicklungszu (Zugegriffen am 22.07.2017). 11 Geue, Heiko: Stiftungen auf politischem Parkett, StiftungsWelt 01-2012, S. 17.

Politikberatung durch Stiftungen

267

aufgestellten 10 Kriterien Auskunft zu geben,12 damit der Ruf von Journalisten und Politikern sowie besorgten Bürgerinnen und Bürgern nach (noch) mehr gesetzlich verpflichtender Transparenz nicht zu Bürokratie und zu großem Aufwand auf Seiten vieler Stiftungen führt. Letztlich sind die Stiftungen selbst gefordert, transparent zu sein und angemessen Ressourcen dafür einzusetzen.

3

Rollen von Stiftungen als politikberatende Akteure

3.1

Stiftungen als Aktivisten, Agendasetter oder Politikberater

In der Diskussion um die Frage, ob und wie politisch Stiftungen sein sollten, ist die Stiftungsszene gespalten. Während sich die einen klar als Berater sehen und fordern: „Stiftungen sollten sich in die Politikberatung als politische Akteure der Zivilgesellschaft stärker als bisher profilieren“,13 beharren andere auf ihrer politischen Unabhängigkeit und darauf, dass Stiftungen sich nicht gemein machen sollten mit politischen Interessen. Unbestritten ist, dass Stiftungshandeln in aller Regel auf eine – zumindest – indirekte politische Wirkung zielt. Viele Stiftungen verstehen sich als Unterstützer für gesellschaftspolitische Themen: (europäische) Integration, soziale Gerechtigkeit, demografischer Wandel, kulturelle Bildung, Klimawandel und Weltfrieden. Allerdings sehen sie sich gemäß dem Subsidiaritätsprinzip zumeist in einer Ergänzungsfunktion, als Reformmotor, Impulsgeber, als Innovatoren, die auf Grund ihrer begrenzten finanziellen Mittel Anschub leisten oder Projekte initiieren wollen, oft mit Modell- oder Leuchtturmcharakter. Die große Bekanntheit und Präsenz von Stiftungen, die sich auch häufig nicht auf den vorpolitischen Raum beschränkt, führt des Weiteren zu einer breiteren Diskussion ihrer demokratischen Legitimität (Bergmann und Strachwitz 2015; Klasen 2012). Im Unterschied zu den Förderstiftungen (61 %), die andere Organisationen oder Personen unterstützen, initiieren operative Stiftungen (18 %) ihre Projekte selbst und stellen ihre Erträge nicht Dritten zur Verfügung. Der Anteil rein operativer Stiftungen ist den letzten 60 Jahren bei neu errichteten Stiftungen von 25 % auf 14 % gesunken, zugunsten der Mischung von operativ und fördernd, die aktuell bei 20 % liegt. Eine direkte Wirkung können aus sich selbst heraus vor allem Stiftungen (siehe Tab. 1) erzielen, die auch operativ tätig sind, also ihre Projekte eigeninitiativ steuern und über entsprechendes Personal14 verfügen, das beispielsweise in den Austausch mit Politikern treten kann. Organigramme und Positionsbezeichnungen bei Stiftungen verdeutlichen den politischen Anspruch: So hat die Welthungerhilfe einen Leiter Politik und Außenbeziehungen, beim WWF gibt es einen Leiter Öffent12

Etwa 130 Stiftungen sind der Einladung gefolgt. Insgesamt haben 730 zivilgesellschaftliche Organisationen die Erklärung unterzeichnet (https://www.transparency.de/Die-Unterzeichner. 2050.0.html. Zugegriffen am 30.07.2016). 13 Bundesverband 2013, S. 47. 14 39 % der Mitarbeiter von Stiftungen arbeiten ehrenamtlich. Die meisten Stiftungen werden ehrenamtlich geleitet (68 % der Vorstände), haben keine Mitarbeiter oder maximal drei.

268

A. Pätsch

Tab. 1 Beispiele für Stiftungen mit gesellschaftspolitischer Wirkabsicht (chronologisch) Stiftung Rechts(Gründungsjahr) form Stifter/Anbindung Körber Stiftung (1959) rSbR von Kurt A. Körber – 1981 gegründet, alleiniger Zusammenführung mit Anteilseignerin der Hauni Stiftung Körber AG ist die Stiftung

Jährliche Ausgaben*** 18,1 Mill. (2015)

Stiftung Wissenschaft und Politik (1962)

14,6 Mill. (2015)

öSbR

GIGA German Institute rSbR of Global and Area Studies* (1964) – seit 2007 neuer Name

Leibniz-Institut Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung (HSFK) in Frankfurt am Main (1970) – seit 2009 ergänzter Name

rSöR

BMW Stiftung Herbert rSbR Quandt** (1970)

ZEIT-Stiftung Ebelin und Gerd Bucerius (1971)

rSbR

Zentrale Themen Handlungsfelder: Demografischer Wandel, Innovation, Internat. Verständigung, u. a. Gesprächskreise zur Internat. Verständigung, Wettbewerbe, Förderung zivilgesell. Infrastrukturen gegründet als private Forschung, Gutachten, Initiative und seit 1965 Studien zu getragen vom Bund internationaler Politik und Sicherheit, Stiftung unterhält Forschungsinstitut „Deutsches Institut für Internat. Politik u. Sicherheit“ getragen vom Sozialwissenschaftliches Auswärtigen Amt, der Forschungsinstitut zu Hamburger Behörde für politischen und Wissenschaft, wirtschaftlichen Forschung Entwicklungen in Afrika, u. Gleichstellung u. den Asien, Lateinamerika anderen Bundesländern gegründet von der Programmbereiche: hessischen SicherheitsLandesregierung, seit u. Weltordnungspolitik 2009 Anbindung an von Staaten, Internat. Leibnitz-Gesellschaft, Institutionen, Private getragen von Bund und Akteure im Ländern transnationalen Raum, Herrschaft u. gesell. Frieden, Information und Wissenstransfer, Ungebundene u. zukunftsweisende Forschung gegründet von der Unterstützung von BMW AG Responsible Leadership durch transsektorale Kooperationen zur Lösung gesell. Probleme weltweit gegründet aus privaten fördert Wissenschaft, Mitteln von Gerd Forschung, Kunst, Bucerius, Rechtsanwalt Kultur, Bildung, u. Gründer der Erziehung; initiiert Wochenzeitung DIE Debatten zu Themen, die ZEIT, darunter postum Politik und Gesellschaft Verkaufserlöse an die betreffen, z. B. Bucerius Verlagsgruppe Georg Summer School of von Holtzbrinck (1996) Global Governance

11 Mill. (2015)

6,7 Mill. (2015)

4,6 Mill. (2013)

19,3 Mill. (2015)

(Fortsetzung)

Politikberatung durch Stiftungen

269

Tab. 1 (Fortsetzung) Stiftung (Gründungsjahr) Gemeinnützige Hertie Stiftung (1971)

Bertelsmann Stiftung (1977)

Stiftung Marktwirtschaft (1993), Vorläufer: Frankfurter Institut für wirtschaftspolitische Forschung e.V. (1983) Stiftung Entwicklung und Frieden (sef:) (1986 als Verein, 1993 in Stiftung umgewandelt) Stiftung Mercator (1996)

Bewegungsstiftung (2002)

Vodafone Stiftung (2003)

World Future Council (2004/2007)

Rechtsform Stifter/Anbindung rSbR keine Unternehmensbindung mehr seit 1998, ursprünglich von Georg Karg, Inhaber der Hertie Warenhaus GmbH gegründet rSbR gegründet von Reinhard Mohn (1921–2009), Stiftung hält 77,6 % der Anteile der Bertelsmann SE & Co. KGaA rSbR getragen von verschiedenen Spendern, Unternehmen und Privatpersonen

rSbR

gegründet auf Initiative von Willy Brandt, getragen von den Bundesländern NRW, Berlin, Sachsen und Brandenburg gGmbH gegründet von Familie Karl Schmidt, eine der Hauptanteilseigner der Metro Group, mit Mitteln aus ihrem Vermögen rSbR Von 9 Stiftern gegründete Gemeinschaftsstiftung, jetzt 150 Stifter

Zentrale Themen Neurowissenschaft, Europäische Integration, Erziehung zur Demokratie, Hertie School of Governance

Jährliche Ausgaben*** 26,9 Mill. (2015)

Bildung, Gesundheit, Unternehmenskultur, Internat. Verständigung, Kommunen und Regionen Thinktank für Wirtschaftsthemen, Steuer, Arbeitsmarkt

71,8 Mill. (2015)

Global Governance Themen, z. B. Erweitertes Europa, Transatlant. Beziehungen, Krisenprävention Clusterthemen Integration, Klimawandel, Kulturelle Bildung und Europa

0,48 Mill. (2015)

fördert soziale Bewegungen, die sich für Ökologie, Frieden und Menschenrechte einsetzen mit Zuschüssen und Beratung gGmbH gegründet von Vodafone Gesellschaftspolitischer D2 GmbH, getragen von Thinktank, Bildung, Vodafone Deutschland Chancengerechtigkeit, und Vodafone sozialer Aufstieg, Foundation UK, gesellschaftlicher 27 Stiftungen weltweit Zusammenhalt rSbR gegründet von Jakob identifiziert und von Uexküll, dem verbreitet Gründer des Right zukunftsweisende Politik Livelihood Award (1980)

k.A.

63,1 Mill. (2015)

0,3 Mill. (2015)

5,3 Mill. (2015)

2,0 Mill. (2016)

(Fortsetzung)

270

A. Pätsch

Tab. 1 (Fortsetzung) Stiftung (Gründungsjahr) Bundesstiftung Magnus Hirschfeld (2011)

Rechtsform Stifter/Anbindung rSbR gegründet von der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch das Bundesministerium der Justiz

Zentrale Themen fördert Bildungs-/ Forschungsprojekte, gegen gesell. Diskriminierung von Lesben, Schwulen, Bisexuellen, Transsexuellen, transu. intergeschlechtlichen sowie queeren Personen

Jährliche Ausgaben*** 0,8 Mill. (2016)

* bis 2007 Stiftung deutsches Übersee Institut ** Verschmelzung mit der Eberhardt von Kuenheim Stiftung 2016 *** Quelle für Gesamtausgaben bzw. Förderausgaben: Jahresberichte, Stiftungsinternetseiten, www. stiftungen.org (größte Stiftungen) Zusammenstellung Anke Pätsch, Stand: Juli 2017

lichkeitsarbeit und Politik,15 bei der Körber Stiftung einen Bereich Internationale Politik (mit eigenem Twitter-Kanal). Mehrere Mitarbeitende der Stiftung World Future Council (WFC) heißen Politikberater.16 Der WFC arbeitet mit internationalen Netzwerken von Parlamentariern und Organisationen der Zivilgesellschaft zusammen und macht die Ergebnisse seiner praktischen Politikberatungen weltweit bekannt, u. a. über eine Datenbank für nachhaltige politische Lösungsstrategien unter www.futurepolicy.org. Nichtsdestotrotz kann auch eine Förderstiftung mit ihren Fördermitteln eine politische Wirkung erzielen, nur ist sie dann in der Regel nicht selbst Absender, sondern allenfalls Mitabsender.

3.2

Stiftungen im Ausland als Intermediäre, Grenzgänger oder Botschafter

Die meisten Stiftungen (über 70 %) sind schwerpunktmäßig lokal, vor Ort tätig. Gut verankert in den lokalen Strukturen pflegen sie den regelmäßigen Kontakt zu örtlichen (Kommunal)politikern. International sind dagegen auffällig wenig Stiftungen aktiv: nur 5 Prozent außerhalb Deutschlands, 7 Prozent im In- und Ausland. Darunter zählen die meisten der größten Stiftungen in Deutschland17 (siehe Tab. 1, dort auch Beispiele). Parteinahe Stiftungen – die qua Rechtsform in der Regel Vereine sind (siehe Abs. d und Tab. 2), haben bekanntermaßen den Auftrag, bildungspolitische Arbeit im Ausland zu leisten und sind durch Landesbüros mit Mitarbeitern weltweit vor Ort. Ein eigenes Auslandsbüro leistet sich kaum eine 15

Der WWF hat jüngst eine Stelle für einen Policy Advisor ausgeschrieben, der Strategien für die erfolgreiche Umsetzung der WWF-Themen im politischen Raum entwickeln und die WWF-Fachbereiche bei der politischen Arbeit unterstützen soll. 16 Laut Auskunft der Stiftung sind die Bezeichnungen Übersetzungen der englischen Jobtitel Policy Officer. 17 https://www.stiftungen.org/de/forschung-statistik/liste-der-groessten-stiftungen.html.

Politikberatung durch Stiftungen

271

Tab 2 Partei- und gewerkschaftsnahe Stiftungen (chronologische Auswahl)

Friedrich-EbertStiftung e.V. Hans-BöcklerStiftung (rSbR) KonradAdenauer-Stiftung e.V. Friedrich Naumann Stiftung für die Freiheit (rSbR) Hanns Seidel Stiftung e.V. Rosa-LuxemburgStiftung e.V. Heinrich-BöllStiftung e.V.

öffentliche Zuwendungen 150 Mill. Euro (2013) 24,3 Millionen (2013/2014) 136 Mill. Euro (2014)

Gründungsjahr 1925

Mutterorganisation SPD

Mitarbeitende 630 MA

1954

1955

Deutscher Gewerkschaftsbund (DGB) CDU

1958

FDP

51,1 Mill. Euro (2015)

200 MA

1967

CSU

283 MA

1990

Die Linke

1997

Bündnis 90/Die Grünen

51,9 Mill. Euro (2014) 48,3 Mill. Euro (2014) 54,9 Millionen (2014)

79 MA

570 MA

200 MA 249 MA

Quellen: Bundesverband Deutscher Stiftungen 2014b, S. 85, (Die Alternative für Deutschland (AfD) hat im März 2015 die Gründung der Erasmus von Rotterdam Stiftung bekannt geben, sie ist aber nicht gegründet worden.) eigene Recherche über Webseiten/Jahresberichte der Stiftungen

private Stiftung, zumal ein solches Engagement nicht ungefährlich ist. Jüngst fand sich eine unternehmensnahe Stiftung auf der Liste der in Russland unerwünschten Organisationen wieder. Wäre der Name nicht durch sofortige Intervention entfernt worden, hätte das Unternehmen seine Tätigkeit in Russland einstellen müssen. Auch kleinere fördernde Stiftungen wirken ins Ausland. So initiiert und unterstützt die „Stiftung die schwelle“ Projekte, die gesellschaftliche Veränderungen gewaltfrei gestalten und sich für soziale Gerechtigkeit, die Einhaltung und Verwirklichung von Menschenrechten sowie für einen nachhaltigen Umgang mit der Umwelt einsetzen. Unter dem Motto für Frieden, Gerechtigkeit und Bewahrung der Schöpfung soll gesellschaftlicher Wandel hin zu mehr Gerechtigkeit erreicht werden, aktuell in den Schwerpunktregionen Südosteuropa, Ost- und Zentralafrika, Israel und Palästina sowie Bremen. Da in Zeiten der Globalisierung der Austausch über Ländergrenzen hinaus – auch über die von Europa – immer wichtiger wird, hat der Bundesverband Deutscher Stiftungen mit anderen europäischen Stiftungsverbänden 2006 das Donors and Foundation Networks in Europe (DAFNE) begründet. DAFNE vereint als Dachorganisation 25 Verbände mit über 7500 Mitgliedern aus 24 europäischen Ländern und tritt gemeinsam mit dem European Foundation Center (EFC)18 und anderen

18

Die hochpreisige Mitgliedschaft im EFC in Brüssel leisten sich nur 19 deutsche Stiftungen.

272

A. Pätsch

Organisationen (z. B. WINGS) für die Interessen der Stiftungen auf europäischer Ebene ein. Insgesamt gibt es in Europa über 141.000 gemeinnützige Stiftungen.19 Internationale Arbeit von Stiftungen findet vielfach in Deutschland selbst statt. Das liegt auch am Gemeinnützigkeitsrecht, weil in Deutschland steuerbefreites Geld bisher nicht problemlos im Ausland ausgegeben werden kann. Stiftungen ermöglichen beispielsweise den Dialog durch Veranstaltungen, an denen internationale Gäste teilnehmen. Ein Jugendaustauschprogramm kann die Völkerverständigung langfristig erleichtern. Kurzfristig – und das mag sogar wichtiger sein – kommen in der internationalen Auswahljury Menschen zusammen, die aufgrund der weltpolitischen Lage sich sonst nicht treffen würden.

3.3

Stiftungen mit Politikern als Gremienmitglieder und Schirmherren

Einige Stiftungen haben qua Satzung Politiker in ihren Gremien. Dies kommt in der Regel vor, wenn bestimmte politische Institutionen an der Gründung beteiligt waren oder für das jeweilige Thema als bedeutsam angesehen werden. So hat der ehemalige Kulturstaatssekretär von Berlin André Schmitz neben dem Vorsitz der SchwarzkopfStiftung (dort unter dem Namen Schmitz-Schwarzkopf) laut Wikipedia aktuell 14 Gremienposten bei Stiftungen inne. Zudem werden dort 22 ehemalige berufliche Ämter in Stiftungsgremien aufgelistet.20 Darüber hinaus binden einige Stiftungen Politiker als Schirmherren oder Botschafter in die Stiftungsarbeit ein, meist mit dem Ziel, von der Bekanntheit des Politikers bzw. der Politikerin in der öffentlichen Wahrnehmung zu profitieren. Wenn Aufsichtsrats-, Beirats-, Kuratoriums-, Stiftungsrats- oder Vorstandsmitglieder einer Stiftung gleichzeitig Positionen in politischen Gremien innehaben, kann bei bestimmten Entscheidungen möglicherweise ein Interessenkonflikt entstehen. Daher handeln Stiftungen besonnen, die die Unabhängigkeit ihrer Beratungs- und Kontrollgremien gewährleisten und Interessenskonflikte vermeiden, so wie es die Grundsätze guter Stiftungspraxis (vor allem Grundsatz 9 und 13) vorsehen. Mitglieder der Stiftungsorgane (wie auch Mitarbeiter selbst) sollen Anhaltspunkte für mögliche Konflikte offen legen und sich bei Entscheidungen, die sie in irgendeiner Art selbst betreffen, enthalten und offen kommunizieren (vgl. Bundesverband 2014a).

3.4

Sonderrolle der partei- und gewerkschaftsnahen Stiftungen als Demokraten und Stipendiengeber

„Als leuchtendes Beispiel der Demokratie“ lobte der ehemalige Bundespräsident Joachim Gauck anlässlich des 90-jährigen Bestehens der Friedrich-Ebert-Stiftung die Arbeit der politischen Stiftungen im In- und Ausland: Unabhängig von der politischen Ausrichtung würden die Stiftungen für Menschen-, Bürger- und Frei19

Vgl. European Foundation sector 2015 report, http://dafne-online.eu/resource/european-founda tion-sector-2015-report/. 20 Vgl. https://de.wikipedia.org/wiki/Andr%C3%A9_Schmitz.

Politikberatung durch Stiftungen

273

heitsrechte kämpfen, „nach denen sich die Unterdrückten und Verfolgten in vielen Ländern der Welt sehnen“. Gauck warnte zugleich vor dem Rückzug der politischen Stiftungen (Handelsblatt/ dpa 2. März 2015). Auch der ehemalige Bundeskanzler Willy Brandt fand „internationale Zusammenarbeit viel zu komplex, um sie allein Staaten zu überlassen“ und da Staaten an vielen Stellen an ihre Grenzen stoßen, bedarf es „nichtstaatlicher Akteure wie etwa politischer Stiftungen“.21 Der Forschungsbereich „Wissen und Politikberatung“ der NRW School of Governance zählt Stiftungen, die ihr Wissen an die Politik übermitteln, generell zu Akteuren der externen Politikberatung. Parteinahe Stiftungen werden als „Quasi-NonGovernmental-Organization“ zwischen Nichtregierungsorganisationen und staatlichen Akteuren verortet. Sie unterstützen einen kritischen Dialog in der Innenpolitik, vergeben Stipendien und nehmen politikberatende Funktionen außerhalb Deutschlands durch ihre Länderbüros wahr. Ihre Sonderrolle entsteht durch die staatliche Finanzierung,22 die Aufgaben im öffentlichen Interesse23 und wie bereits erwähnt dadurch, dass sie juristisch gesehen mehrheitlich eingetragene Vereine sind. Die Art der Finanzierung parteinaher Stiftungen stand schon mehrfach in der öffentlichen Kritik.24 Zuletzt hat das Bundesverfassungsgericht per Beschluss vom 15. Juli 2015 eine Organklage (2 BvE 4/12) der 1981 gegründeten ÖkologischDemokratischen Partei gegen die Zuweisungen von Finanzmitteln an politische Stiftungen als unzulässig abgewiesen. Das Gericht verneinte damit wie schon 1986 die Frage, dass Globalzuschüsse an parteinahe Stiftungen das Recht auf Chancengleichheit verletzen würden (BVerfGE 73,1). Eine besondere Rolle hat zudem die Stiftung Wissenschaft und Politik. Seit einem Bundestagsbeschluss 1965 erhält sie die Mittel zur Erfüllung ihres Satzungszwecks als institutionelle Zuwendung aus dem Haushalt des Bundeskanzleramtes (12 Mill. Euro) ergänzt durch eingeworbene Drittmittel (2 Mill. Euro). Die Stiftung berät zu Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik sowie der internationalen Politik und richtet ihre Angebote primär an Bundestag und Bundesregierung sowie für Deutschland wichtige internationale Organisationen wie EU, NATO und Vereinte Nationen. Doch auch in der Öffentlichkeit ist die Stiftung durch zahlreiche Interviews mit ihren Experten, vor allem im Fernsehen, sehr präsent. 21

Zitiert nach Stefan Koppatz: Entwicklungspolitische Konzepte deutscher politischer Stiftungen: Eine kritische Gegenüberstellung & Nachhaltigkeitsanalyse, Studien zur Entwicklungspolitik, 2014. Marc Beise, Handbuch Stiftungen (2003) grenzt den Begriff und die Funktion politischer Stiftungen ab. 22 Jährlich dreistellige Millionenbeträge mit zuletzt stetig steigender Tendenz von: Bundesministerium des Innern, Auswärtiges Amt, Bundesumweltministerium, Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung und Bundesministerium für Bildung und Forschung. 23 Die Aufgaben politische Bildung der Bevölkerung im In- und Ausland, Begabtenförderung und Entwicklungszusammenarbeit liegen nach einem Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom 14. Juli 1986 (AZ 2 BVerfGE 5/83) im öffentlichen Interesse. 24 Think Tanks der Parteien?: Eine vergleichende Analyse der deutschen politischen Stiftungen, 2014, Ulrich Heisterkamp; Vom mühsamen Geschäft der Demokratieförderung: Die internationale Entwicklungszusammenarbeit der Friedrich-Ebert-Stiftung, 2013, Erfried Adam; Machtmakler in schwierigen Zeiten?: Die Rolle der deutschen politischen Stiftungen in den transatlantischen Beziehungen. . . 2014, Nicole Renvert.

274

A. Pätsch

4

Arten der Interessensvermittlung durch Stiftungen

4.1

Wissensvermittlung und Themenanwaltschaft: Politikberatung ist selten explizit

In vielen Stiftungen gibt es Expertinnen und Experten, die – wie zuvor geschildert – nicht per se gleichzusetzen sind mit Politikberatern. Das Angebot der Stiftungen richtet sich meist über Studien, Empfehlungen und Policy Briefs, Veranstaltungen, Medienarbeit sowie persönliche Gespräche auch an Politiker. Einige neue Stiftungen wählen sogar bewusst die Stiftungsform, um sich auf politischer Ebene Gehör für bestimmte Themen zu verschaffen. So wurde die Stiftung Bildung 2012 vom Landesverband Schulischer Fördervereine Berlin-Brandenburg e.V. und dem Bundesverband der Schulfördervereine sowie Privatpersonen als Themenanwältin für zivilgesellschaftliches Engagement im Bildungsbereich gegründet. Die Stiftung „taubblind leben“, 2010 als Treuhandstiftung gegründet, seit 2014 als selbstständige Stiftung bürgerlichen Rechts anerkannt, kämpft auf politischer Ebene für die Rechte von Taubblinden, unter anderem für ein eigenes Merkzeichen. 22,9 Prozent der zu ihrer Öffentlichkeitsarbeit befragten Stiftungen gaben in einer Umfrage an, dass sie durch externe Kommunikation politischen Einfluss nehmen möchten.25 Laut Ergebnissen einer Umfrage26 unter 1000 Stiftungen von CSI Heidelberg und Hertie School of Governance wollen 37 % der deutschen Stiftungen sozialen und politischen Wandel befördern, wobei nach 1990 gegründete Stiftungen eher nach Innovation, Wandel und Gerechtigkeit streben als ältere Stiftungen. Zudem sehen sich laut dieser Umfrage größere Stiftungen eher als Beförderer des sozialen und politischen Wandels (46 % versus 33 %) als Stiftungen mit einem Budget von weniger als 100.000 Euro. Einer Allensbach-Umfrage zufolge sollten laut Ansicht der Bevölkerung die Schwerpunkte der Stiftungsarbeit bei sozialen Zwecken (66 %) liegen, Politik und Demokratie (14 %) dagegen wird auf dem letzten Listenplatz der gewünschten Themen gesehen.27 Das passt zur Statistik: nur bei 528 der rund 27.000 in der Datenbank Deutscher Stiftungen des Bundesverbandes Deutscher Stiftungen erfassten Stiftungen tauchen explizit die Termini Politik oder politisch in der Satzung auf. 14 Stiftungen tragen „Politik“ im Namen. Nur eine Handvoll verwendet den Begriff Politikberatung in der Satzung oder den erfassten Kurzbeschreibungen ihrer Aktivitäten. Das Zentrum für Türkeistudien und Integrationsforschung in Essen ist eine dieser Stiftungen. Es

25

Stiftungsfokus Nr. 8: Externe Kommunikation von Stiftungen, 7/2016, S. 10, online unter www. stiftungen.org/stiftungsfokus. 26 CSI Heidelberg/Hertie School of Governance: Rolle und Positionierung deutscher Stiftungen. Erste Ergebnisse einer repräsentativen Umfrage, https://www.hertie-school.org/fileadmin/images/ Downloads/research_projects/Rolle_und_Positionierung_deutscher_Stiftungen_Druckaufloesung.pdf, S. 4. Zugegriffen am 07.07.2016. 27 BDO (Hrsg.): Stiftungen im Spiegel der öffentlichen Meinung. 2013. S. 23, https://www.bdo. de/getattachment/91595c2a-6184-4fcb-86d8-0cf58662b969/attachment.aspx. Zugegriffen am 07.07.2016.

Politikberatung durch Stiftungen

275

wurde 1985 vom Land Nordrhein-Westfalen gegründet als Institut der Universität Duisburg-Essen. Die Stiftung führt wirtschafts- und sozialwissenschaftliche Studien durch, erstellt Expertisen, veranstaltet Fachtagungen und berichtet über wissenschaftliche und politische Entwicklungen, die ausländerpolitische Interessen der Bundesrepublik Deutschland berühren. Im Fokus stehen Arbeitsmigration sowie die Beziehungen mit der Türkei. Beim Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) der Vereinten Nationen hat die Stiftung Konsultativstatus. Ein weiteres Beispiel ist die Klaus Jensen Stiftung in Trier. Gegründet vom ehemaligen Oberbürgermeister der Stadt Trier Klaus Jensen, beschäftigt sich die Stiftung qua Satzung mit ziviler Konfliktbehandlung, Toleranz, Völkerverständigung und der Förderung des demokratischen Staatswesens. Sie verwirklicht ihren Stiftungszweck, indem sie gewaltfreie Konfliktvermeidungs- und Konfliktbehandlungsstrategien und Methoden auf Kongressen und Seminaren, in Publikationen, durch Preisverleihungen verbreitet, nutzt und weiterentwickelt. Auch Mediation, Politikberatung, Wissenstransfer, Qualifizierung für Einsätze in Krisengebieten und Durchführung oder Förderung von Versöhnungsprojekten sind Mittel zur Zweckerfüllung. Konkret unterstützt die Stiftung beispielsweise Konfliktberatungen in RuandaBurundi und gemeinsam mit einer NGO Hexenjagdflüchtlinge in Ghana. Als drittes Beispiel sei die Stiftung Institute for Law and Finance in Frankfurt (ILF) an der Goethe-Universität Frankfurt am Main genannt. 2002 gegründet von Banken, Kanzleien, der Frankfurter Industrie- und Handelskammer, der Stadt Frankfurt, dem Land Hessen und der Europäischen Zentralbank sowie der Deutschen Bundesbank hat sich das ILF als Kompetenzzentrum im Bereich Recht und Finanzen aufgestellt, das internationale Führungskräfte ausbildet. Als wissenschaftliche Einrichtung begleitet es die deutsche und europäische finanzmarktbezogene Gesetzgebung. Neben seiner Forschungs- und Publikationstätigkeit bietet das Institut ein Forum für den Austausch zwischen Wissenschaft und Praxis und übernimmt Aufgaben der Politikberatung. Diese drei vermutlich eher nur Fachleuten bekannten Stiftungen zeigen exemplarisch, wie viele Stiftungen agieren. Sie verfolgen konkrete Zwecke und definieren dafür spezielle Mittel zur Zweckerfüllung. Politikberatung ist da bisher die Ausnahme. Als Vorreiterin und qua Größe Monolith in der Stiftungslandschaft muss die Bertelsmann Stiftung gesehen werden, die vor über 50 Jahren angetreten ist, um – so steht es in den Grundsätzen der Stiftung – „einen Beitrag zur Gesellschaftsreform zu leisten“. Die operative Stiftung mit über 300 Mitarbeitenden in Deutschland und aktuell 60 Projekten sucht zur Erfüllung dieses Ziels den ständigen Dialog mit allen gesellschaftlichen Stakeholdern. Stifter Reinhard Mohn schrieb bereits 2008: „Bürgernah und unmittelbar auf die gesellschaftspolitischen Entwicklungen des modernen Staates ausgerichtet, konnten die Stiftungsprojekte einen Weg erproben, unsere Demokratie effizienter und den Kapitalismus menschlicher zu machen.“ Die Publikationen der Stiftung belegen diesen Kurs. „Wie politische Ideen Wirklichkeit werden: Der ReformKompass – Ein Lehr- und Praxisbuch.“, „Partizipation im Wandel: Unsere Demokratie zwischen Wählen, Mitmachen und Entscheiden“ oder „Bürger beteiligen! Strategien, Praxistipps und Erfolgsfaktoren für eine neue Beteiligungskultur in Behörden“ sind nur drei Beispiele dafür. Auch die Preisverleihungen nutzt

276

A. Pätsch

die Stiftung in diesem Sinne, beispielsweise mit dem Preis „Das Politische Buch“ oder dem Reinhard Mohn Preis. Letzterer zeichnet international renommierte Persönlichkeiten aus, die sich um Lösungen zu gesellschaftlichen und politischen Herausforderungen verdient gemacht haben. Durch die Nähe zum Bertelsmann-Konzern, teilweise denselben handelnden Personen sowie Tochterfirmen, die daran arbeiten, von der Stiftung identifizierte Probleme zu lösen, setzt sich die Stiftung immer wieder Kritik aus.28 Für Fachleute ist dennoch deutlich erkennbar, dass die Stiftung sich um gemeinsames Handeln durch Kooperationen und stärkere Transparenz bemüht und bei Ministerien sowie Medien sind ihre Studien als Impulse geschätzt. Seit der Aberkennung der Gemeinnützigkeit von ATTAC (2015) laut Begründung des Finanzamtes wegen – politischer Tätigkeit – wird über den Katalog der gemeinnützigen Zwecke in der Abgabenordnung erneut diskutiert. Eigentlich wird er seit 2007 als abgeschlossen betrachtet und soll nur in besonderen Fällen erweitert werden. Diesen Sonderfall sieht die Allianz „Rechtssicherheit für politische Willensbildung“ gegeben und fordert eine Änderung des Gemeinnützigkeitsrechts.29 Der Allianz haben sich mehrere Stiftungen, darunter die Bewegungsstiftung, ethecon – Stiftung Ethik & Ökonomie, Giordano-Bruno-Stiftung, Hannchen-Mehrzweck-Stiftung, Stiftung :do, Stiftung die schwelle – Beiträge zum Frieden und die Stiftung Nord-Süd-Brücken angeschlossen. Der Rechtswissenschaftler Reiner Hüttemann sieht hingegen keinen Reformbedarf: „Es reicht das Bekenntnis, dass politische Betätigung gemeinnütziger Organisationen dann nicht schädlich ist, wenn sie reflexiver Sachnatur sind, als Themenanwalt können sich Organisationen bestätigen. Politisches Handeln ist lediglich Mittel zur Verwirklichung der steuerbegünstigten Hauptzwecke.“30 Erfolgreiche Projekte für politische Bildung sind beispielsweise das Europäische Jugendparlament der Schwarzkopf-Stiftung, die Wettbewerbe der Körber Stiftung „Jugend debattiert“ und der „Geschichtswettbewerb des Bundespräsidenten“, der 1972 von Stiftung und Bundespräsidialamt initiiert worden ist.31 An der internationalen Variante „EUSTORY – History Network of Young Europeans“ (ebenfalls Körber Stiftung) nehmen seit 2001 jährlich 13.000 Kinder und Jugendliche in 22 Ländern Europas teil. Bei FutureLab Europe ermöglichen zehn Stiftungen aus sieben Ländern jährlich engagierten Europäern im Alter zwischen 20 und 30 Einblicke in EU-Entscheidungsprozesse und diskutieren in „europe@debate“-Gesprächen mit hochrangigen EU-Vertretern. Traditionell fühlt sich von den Formaten der politischen Bildung (Vortrag, Studienfahrt, Seminar, Publikationen) ein ohnehin interessiertes Publikum angesprochen. Die Robert Bosch Stiftung richtet sich daher 28

Christian Füller: Vom Profit der Philanthropie, Freitag, 29. Oktober 2015, Thomas Schuler: Bertelsmannrepublik Deutschland: Eine Stiftung macht Politik, 2010. 29 Der Allianz gehören 40 Vereinen und Stiftungen, darunter die Bewegungsstiftung als Promotorin, an. Quelle: http://www.zivilgesellschaft-ist-gemeinnuetzig.de/. 30 Hüttemann, Prof. Dr. Rainer: Steuerliche Gemeinnützigkeit und politische Betätigung. DER BETRIEB Nr. 15, 10.4.2015. S. 821–831. 31 Über 125.000 Kinder und Jugendliche haben historische Studien zu aktuellen Problemstellungen durchgeführt.

Politikberatung durch Stiftungen

277

in Projekten auch an junge Menschen, die sich als „politikfern“ beschreiben, z. B. Jugendliche im Fußballstadion („Lernort Stadion“). Gemeinsam mit der Bundeszentrale für politische Bildung unterstützt sie „Dialogmoderatoren“, die an multikulturellen Schulen politische Gespräche anregen. Ein Beispiel aus dem Umweltbereich ist die Politikberatung zur Sicherung des Nationalen Naturerbes. Die Umweltverbände BUND, NABU, Grüne Liga und der Deutsche Naturschutzring sowie Umweltstiftungen wie der WWF stimmten in einer „Strategiegruppe Naturschutzflächen“ ihr Vorgehen zur Sicherung des Nationalen Naturerbes ab. Sie gaben Studien in Auftrag, führten Beratungsgespräche mit Abgeordneten des Deutschen Bundestages und Vertretern von Fachbehörden, organisierten Informationsveranstaltungen für wichtige Entscheidungsträger. Mit Erfolg: Die Bundesregierung hat seit dem Jahr 2001 auf die Privatisierung von rund 193.000 Hektar national bedeutsamer Naturschutzflächen verzichtet und diese als „Grünes Band“ dauerhaft dem Naturschutz gewidmet und teilweise Stiftungen in Trägerschaft übertragen.32 Im Zuge der Digitalisierung entstehen – teilweise mit Förderung von Stiftungen – zivilgesellschaftliche Projekte, die den Staat und seine Strukturen näher unter die Lupe nehmen und Bürgern andere Zugänge eröffnen, z. B. das Portal Abgeordnetenwatch.de. Auch die Open Knowledge Foundation (e.V.) sieht sich als offene Web-Infrastruktur für die Demokratie. Sie bringt Menschen zusammen, die digitale Bürger-Werkzeuge bauen. Der Verein, der Foundation im Namen trägt, betreibt unter anderem das Informationsportal „Frag den Staat“ und Portale wie „Offener Haushalt“, „Offenes Parlament“ und „Politik bei uns“. Die Stiftung Neue Verantwortung hat sich als Thinktank für die Gesellschaft im technologischen Wandel neu aufgestellt. Ansonsten wird Stiftungen von verschiedenen Autoren vorgeworfen, dass sie das Thema Digitalisierung „verschlafen“.33

4.2

Potenzial: Stiftungen als Thinktanks

Dazu passt, dass deutsche Stiftungen sich bisher selten als institutionelle Förderer von Thinktanks (Denkfabriken) und öffentlichkeitswirksamen Kampagnen betätigen. Dabei könnte das Anschieben und langfristige Fördern von Thinktanks sowohl für operative als auch für fördernde Stiftungen sinnvoll sein, um der Stiftungsarbeit zu mehr Wirkung zu verhelfen. Während amerikanische Thinktanks sich mit ihren Analysen und Empfehlungen durch gezielte Medienarbeit an eine breite Öffentlichkeit richten, konzentrieren sich Thinktanks in Deutschland vor allem auf die direkte Kommunikation mit Adressaten in der Politik und Wissenschaft. Die Förderung von Konferenzen und die Bereitstellung eigener Netzwerke werden von Stiftungen 32

Siehe http://www.naturstiftung-david.de/index.php?pageid=214. Beispielsweise durch Sebastian Haselbeck „Deutsche Stiftungen und die Digitalisierung: Chance vertan?“, siehe http://www.netzpiloten.de/deutsche-stiftungen-digitalisierung/. Zugegriffen am 06.07.2016.

33

278

A. Pätsch

wegen der schnell erreichbaren Wirksamkeit bzw. der einfachen Umsetzbarkeit bevorzugt. Generell schätzen in einer Studie (Merai et al. 2012) befragte Stiftungsexperten das Engagement von Stiftungen in der Politikberatung und die Tätigkeit von Thinktanks als sehr wichtig ein. Eine deutliche Mehrheit nimmt Thinktanks als Katalysatoren für gesellschaftliche Entwicklungen wahr. Sie sehen Thinktanks als wichtige Instrumente zur Flankierung der Stiftungsarbeit, mit deren Hilfe sich gesellschaftspolitische Ziele besser erreichen lassen. Die Studie betont außerdem, dass Thinktanks unabhängig bleiben müssen und nicht für privatnützige Interessen missbraucht werden dürfen. Als Fallbeispiele stellt die Studie folgende ThinktankStiftungen vor: Bertelsmann Stiftung, der Denkwerkstatt Zukunft – Stiftung Kulturelle Erneuerung, Schader-Stiftung, Stiftung Berlin-Institut für Bevölkerung und Entwicklung, Stiftung für die Rechte zukünftiger Generationen, Stiftung Marktwirtschaft, Stiftung Neue Verantwortung und Stiftung Ordnungspolitik vor. Neben dem Thinktank zum Thema Digitalisierung der Stiftung Neue Verantwortung hat auch die Robert Bosch Stiftung angekündigt, im Zuge ihrer strategischen Neuausrichtung einen Thinktank zu begründen. Die Beispiele zeigen, dass zumeist Stiftungen aus den Bereichen Wissenschaft und Bildung sich allein oder in Kooperation als Thinktanks aufstellen bzw. diese fördern. Ein Beispiel dafür ist der Sachverständigenrat für Migration und Integration, eine unabhängige Institution der wissenschaftlichen Politikberatung, die auf eine Initiative der Stiftung Mercator und der Volkswagen Stiftung zurückgeht und inzwischen von Bertelsmann Stiftung, Freudenberg Stiftung, Robert Bosch Stiftung, Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft und Vodafone Stiftung Deutschland mitgetragen wird. Der Sachverständigenrat ist ein unabhängiges, interdisziplinär besetztes Expertengremium, das die Politik handlungsorientiert berät und der Öffentlichkeit aufbereitete Informationen zur Verfügung stellt. Neun Sachverständige legen jährlich ein Jahresgutachten vor und beziehen zu aktuellen Entwicklungen in den Bereichen Integration und Migration Stellung.

4.3

Kooperationen zwischen Stiftungen und Staat sowie Stiftungsallianzen

Zunehmend interessiert an der Zusammenarbeit mit Stiftungen sind Politiker und Ministerien. So haben unter anderem das Bundesministerium für wirtschaftliche Entwicklung und Zusammenarbeit und das Auswärtige Amt Stabstellen34 und Sonderbeauftragte35 installiert, um die Kooperation mit Stiftungen voranzubringen. Das Auswärtige Amt hat 2015 einen „Strategischen Dialog“ mit den Stiftungen gestartet. Gemeinsam mit vier Stiftungen (Bertelsmann Stiftung, Robert-Bosch-Stif34

2004–2005 wurde eine Mitarbeiterin der Robert Bosch Stiftung in die Kultur- und Bildungsabteilung des Auswärtigen Amts in den Arbeitsstab „Kultursponsoring und private Stiftungen“ entsandt, derzeit ist erneut eine Mitarbeiterin der Stiftung dort im Austauscheinsatz. 35 Ein ehemaliges Vorstandsmitglied der Stiftung Mercator war 2015 Sonderberater für Stiftungen und Zivilgesellschaft im Auswärtigen Amt, siehe www.swissfoundations.ch/de/programm/2015. Zugegriffen am 07.07.2016.

Politikberatung durch Stiftungen

279

tung, Schwarzkopf-Stiftung Junges Europa und TUI-Stiftung), die sich im Bereich der auswärtigen Politik engagieren, lud es zu einem internationalen Symposium. Thematisiert wurden dort die Kooperationsfelder Klima- und Umweltpolitik, Kultur- und Wissenschaftspolitik, Europapolitik und strategische Regionaldialoge. Acht Bereiche wurden ermittelt, zu denen sich seitdem Fachreferate mit Stiftungen austauschen: Flucht und Migration, Europa, Internationale Netzwerke & Alumniarbeit, Iran und Sicherheit am Persischen Golf, Russland/Ukraine/Europäische Sicherheit, Mittlerer Osten/Nordafrika, Afrika und Governance des Dialogs. Auch die proeuropäische Medienkampagne „Ich will Europa“, mehrheitlich getragen von dem Stiftungsverbund „Die Engagierten Europäer“, wurde 2012/13 vom Auswärtigen Amt unterstützt. Die aktuelle Engagementstrategie des Familienministeriums36 sieht vor, dass der ressortübergreifende Austausch der Ministerien über die Zusammenarbeit zu engagementpolitischen Themen verstärkt werden soll. Die Bundesregierung vertritt im Übrigen das Verständnis, dass Gutachten und Beratungen im Zusammenhang mit Forschungsvorhaben und wissenschaftlichen Evaluierungen von Fördermaßnahmen nicht der Politikberatung zuzuordnen sind.37 Besonders gut lässt sich die Zusammenarbeit von Staat und Stiftungen im Bereich Bildung darstellen. 2011 haben das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) und 36 zivilgesellschaftliche Akteure, darunter auch Stiftungen (z. B. Stiftung Lesen, Stiftung Haus der Kleinen Forscher, Gemeinnützige Hertie Stiftung, Joachim Herz Stiftung, Robert Bosch Stiftung, Roland Berger Stiftung) die Allianz für Bildung ins Leben gerufen, um in gemeinsamer Verantwortung und partnerschaftlicher Zusammenarbeit die Bildungschancen aller Kinder und Jugendlichen zu verbessern. 2015 startete die Nationale Plattform Bildung für nachhaltige Entwicklung unter Beteiligung von Stiftungen. Zeitgleich wurde aus dem Stiftungsverbund „Lernen vor Ort“ das Netzwerk Stiftungen und Bildung im Bundesverband Deutscher Stiftungen entwickelt. Es setzt explizit auf die Kooperation von Bildungsakteuren und Wirkung auf lokaler Ebene. Das Netzwerk hat das Ziel, bundesweit Wegweiser für zivilgesellschaftliches Engagement zu sein, Bildungsallianzen zu fördern und Stiftungen in ihrer Bildungsarbeit zu unterstützen. Um zu einer gelingenden Strategie für das deutsche Bildungssystem beizutragen, hat zudem die Deutsche Telekom Stiftung gemeinsam mit der Bertelsmann Stiftung, der Robert Bosch Stiftung sowie der Siemens Stiftung 2016 das Forum Bildung Digitalisierung ins Leben gerufen, das auch von der Stiftung Mercator gefördert wird.

36

Engagementstrategie BMFSFJ: Strategische Ausrichtung der Engagementpolitik, http://www. bmfsfj.de/RedaktionBMFSFJ/Freiwilligendienste/Pdf-Anlagen/engagement-strategie,property=pdf, bereich=bmfsfj,sprache=de,rwb=true.pdf. Zugegriffen am 07.07.2016. 37 Kleine Anfrage der Abgeordneten Cornelia Hirsch, Dr. Petra Sitte, Volker Schneider (Saarbrücken), weiterer Abgeordneter und der Fraktion DIE LINKE. – Drucksache 16/3075 – http://dipbt. bundestag.de/doc/btd/16/033/1603359.pdf. Zugegriffen am 09.01.2016.

280

5

A. Pätsch

Fazit „Stiftungen sind Teil eines offenen Wettbewerbs um die besten Lösungen für gesellschaftliche Probleme“.38

Stiftungen zählen zu den zentralen zivilgesellschaftlichen Akteuren im politischen System der Bundesrepublik Deutschland und betätigen sich zunehmend in verschiedenen Politikfeldern. Ihr politischer Einfluss wird derzeit überschätzt, ebenso wie ihre Leistungsfähigkeit. In Stiftungen finden sich zwar zu vielen Themen Expertinnen und Experten. Diese sind nicht gleichzusetzen mit Politikberatern, nehmen jedoch immer öfter eine politikberatende Rolle ein, wenn der Fokus der Stiftungsarbeit stärker auf gesellschaftspolitische Wirkung zielt. Private gemeinnützige Stiftungen haben den entscheidenden Vorteil, dass sie unabhängig arbeiten, auch unabhängig von politischen Parteien. Daher sind sie für die Politikberatung geeignet, besonders dort, wo Berufspolitiker Fachkompetenz für und in ihren Ressorts benötigen. Allerdings ist, so argumentiert Egle, „Politikberatung, die unter Beteiligung der Öffentlichkeit stattfindet“, entweder „wirkungslos oder ein von der Politik strategisch genutztes Instrument der Legitimationsbeschaffung“. Egle vertritt die These, dass (wissenschaftliche) Beratung der Politik nur dann gleichzeitig unabhängig und wirksam sein kann, wenn sie unter Ausschluss der Öffentlichkeit stattfindet.39 In ihrer organisationstheoretischen Analyse der Legitimität von politischer Interessenvertretung durch Stiftungen hingegen kommt Klasen (2012) zu dem Ergebnis, dass Stiftungen auf die moralische Akzeptanz vonseiten der Gesellschaft angewiesen sind. Als nicht legitime Instrumente für Stiftungen identifizieren die befragten Experten „sogenannte Leiharbeiter, die Beratung des Gesetzgebers zu geplanten und bereits existierenden Regierungsvorhaben sowie die Ausübung von Zwang und eine bestimmte Nähe zur Politik.“40 Dass Stiftungen politikberatend wirken, wird sich verstärken und wie erfolgreich sie dabei mit welchen Instrumenten sind, wird die Entwicklung der nächsten Jahre und weitere empirische Forschung zeigen.

Literatur Bergmann, Knut, und Rupert von Strachwitz. 2015. Lobbyisten, Marketing-Instrumente, Themenanwälte, Think Tanks, unparteiische Berater oder Wächter? Stiftungen im Kontext aktiver 38

Ralf Fücks: Einmischen, bitte! Wie Stiftungen Politik und Gesellschaft verändern, http://www. tagesspiegel.de/berlin/einmischen-bitte-wie-stiftungen-politik-und-gesellschaft-veraendern/6555180. html. Zugegriffen am 07.07.2016. 39 Dr. Christoph Egle (2011/12 Associate der Stiftung neue verantwortung):Vom Fug und Unfug öffentlicher Politikberatung. http://www.cicero.de/blog/stiftung-neue-verantwortung/2012-04-10/ vom-fug-und-unfug-oeffentlicher-politikberatung. Zugegriffen am 07.07.2016. 40 Klasen 2012, Leiharbeiter meint Stiftungsmitarbeiter, die für einen gewissen Zeitraum an Ministerien ausgeliehen werden. S. 52 f.

Politikberatung durch Stiftungen

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Teil III Politikberatung in ausgewählten Politikfeldern

Wissenschaftliche Beratung der Wirtschaftspolitik in Deutschland und Bedingungen für ihren Erfolg Susanne Cassel und Elke Baumann

Inhalt 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Beratungskonzeptionen und Beratungsfunktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Institutionelle Ausgestaltung von Beratungsgremien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Gremien wissenschaftlicher Politikberatung in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Wie erfolgreich ist die wissenschaftliche Politikberatung in Deutschland? . . . . . . . . . . . . . . . 6 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zusammenfassung

In Deutschland existiert eine ausdifferenzierte Landschaft der wissenschaftlichen Beratung der Wirtschaftspolitik. Die Beratungsgremien sind überwiegend extern, sehr unabhängig und staatlich finanziert. Ihre Ratschläge richten sie sowohl an die Politik als auch an die Öffentlichkeit. Um ihren begrenzten Einfluss auf politische Entscheidungen möglichst optimal zu nutzen, sollten sich die Beratungsgremien auf die Beratung der Öffentlichkeit fokussieren. Dazu müssen die Anreize für Wissenschaftler erhöht werden, politikrelevante Forschung zu betreiben und ihre Forschungsergebnisse in den Medien zu präsentieren.

Im folgenden Beitrag vertreten die Autorinnen ihre persönliche Auffassung. S. Cassel ECONWATCH – Gesellschaft für Politikanalyse e.V., Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected] E. Baumann (*) Bundesministerium der Finanzen, Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_37

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S. Cassel und E. Baumann

Schlüsselwörter

Politikberatung · Politikerberatung · Sachverständigenrat · Wirtschaftsforschungsinstitute · Monopolkommission

1

Einleitung

Wissenschaftliche Beratung der Wirtschaftspolitik spielt in Deutschland nicht nur für die Politik, sondern auch für die interessierte Öffentlichkeit eine große Rolle, denn in einer zunehmend komplexen Welt mit stets neuen Herausforderungen wächst der Beratungsbedarf. Aufgabe der wissenschaftlichen Politikberatung ist es, eine möglichst objektive und rationale Basis für politische Entscheidungen zu schaffen. Dazu informieren die Berater über Reformnotwendigkeiten und Lösungsalternativen sowie deren zu erwartende Wirkungen. Beratung kann je nach institutioneller Ausgestaltung verschiedene Funktionen erfüllen und sich an unterschiedliche Adressaten richten. Die deutsche Beratungslandschaft ist sehr ausdifferenziert, wobei externe Gremien dominieren, die staatlich finanziert sind und eine hohe Unabhängigkeit besitzen. Allerdings klagen Politiker über die aus ihrer Sicht zu realitätsferne Beratung. Berater bemängeln dagegen, dass ihre Vorschläge weitgehend ignoriert werden. Daraus könnte man schließen, dass der Einfluss der Beratung begrenzt ist oder nicht effizient genutzt oder angeboten wird. Ziel dieses Beitrags ist es, Konzeptionen und Funktionen von Beratung zu erläutern, die deutsche Beratungslandschaft darzustellen und die Frage nach dem Erfolg von Beratung zu diskutieren. Dazu werden im Folgenden zunächst die verschiedenen Beratungskonzeptionen – Politik- versus Politikerberatung – und die Funktionen, die wissenschaftliche Beratung erfüllen kann, vorgestellt. Im Anschluss werden die möglichen institutionellen Ausgestaltungsmerkmale für Beratungsgremien in Abhängigkeit von Ziel und Adressat der Beratung diskutiert, bevor dann die deutsche Beratungslandschaft anhand der bekanntesten Beratungsgremien – Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Beiräte beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie bzw. der Finanzen, Wirtschaftsforschungsinstitute und Monopolkommission – näher beleuchtet wird. Nachfolgend wird auf die Messung des Erfolgs von Beratung eingegangen und aufgezeigt, wie die deutschen Beratungsgremien ihren Einfluss erhöhen könnten. Das letzte Kapitel fasst die wesentlichen Erkenntnisse zusammen.

2

Beratungskonzeptionen und Beratungsfunktionen

Politikberatung zielt darauf ab, durch Information über Reformnotwendigkeiten, Ursache-Wirkungszusammenhänge und die zu erwartenden Wirkungen alternativer Maßnahmen eine möglichst objektive und rationale Basis für politische Entscheidungen zu schaffen. Der politische Prozess dient dazu, durch kollektiv vereinbarte Regeln und Maßnahmen die gemeinsamen Interessen der Bürger zu realisieren. Allerdings ist er durch eine Vielzahl von Prinzipal-Agent-Beziehungen gekennzeichnet, wobei die verschiedenen Akteure jeweils unterschiedliche Interessen ver-

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folgen. Daher besteht in der Regel kein direkter Wirkungszusammenhang zwischen den Interessen der Bürger und entsprechenden politischen Entscheidungen. Während politische Entscheidungsträger eher danach streben, ihre Macht unter der Nebenbedingung zu erhöhen, gewählt bzw. wiedergewählt zu werden, zielen die Interessen der Bürger darauf ab, durch kollektives Handeln eine gemeinsame Besserstellung zu erreichen. Für Politiker ist es oftmals rational, dem Wunsch nach Privilegierung einzelner Interessengruppen zu Lasten der Allgemeinheit nachzukommen, da sie sich dadurch die Wählerstimmen der Interessengruppe sichern, ohne befürchten zu müssen, durch die Mehrheit der Bürger abgestraft zu werden (Olson 1965). Aufgrund dieser Anreizbedingungen handeln Politiker nicht als perfekte Agenten der Bürger, sondern verfolgen auch eigene Interessen, die denen der Bürger zuwiderlaufen können. Ebenso verfolgen wissenschaftliche Politikberater Eigeninteressen: Sie dürften insbesondere daran interessiert sein, durch die Beratungstätigkeit ihr Einkommen und ihre Reputation zu erhöhen. Um dies zu erreichen, versuchen sie dann beispielsweise, ihre Forschungsthemen als gesellschaftlich besonders wichtig darzustellen (Kirchgässner 2013, S. 200–201; Wagner 2015, S. 199–201). Eine Politikberatung, die die Eigengesetzlichkeiten des politischen Prozesses nicht beachtet und der Politik unabhängig von der politischen Durchsetzbarkeit rät, das zu tun, was theoretisch richtig wäre, wird weitgehend erfolglos bleiben. Im Gegensatz zu dieser „naiven Politikberatung“ berücksichtigt eine „realistische Politikberatung“ die Interessendivergenzen zwischen Bürgern und Politikern und behandelt sie als zwei unterschiedliche Adressatengruppen (von Weizsäcker 1999, S. 144–145). Entsprechend können Politikberatung (als Bürgerberatung) und Politikerberatung als zwei Beratungskonzepte unterschieden werden (Cassel 2001, 2006): Aufgabe der Politikberatung ist es, die Bürger über gesellschaftliche Probleme und deren Lösungsmöglichkeiten sowie über ökonomische Zusammenhänge aufzuklären. Darüber hinaus kann Politikberatung auch durchgeführte Politikmaßnahmen auf ihre Wirksamkeit untersuchen und so helfen, Politik zu kontrollieren. Politikberatung soll zu einer höheren Transparenz wirtschaftspolitischer Entscheidungen beitragen und die Bürger dabei unterstützen, politische Entscheidungen zu beurteilen. Sie wirkt somit mittelbar über die Beeinflussung der öffentlichen Meinung auf die Politik ein. Aufgabe der Politikerberatung ist es dagegen, politische Entscheidungsträger unmittelbar zu beraten. Wissenschaftliche Beratung kann unterschiedliche Funktionen erfüllen. Im Wesentlichen können vier Beratungsfunktionen unterschieden werden (Cassel 2001, S. 84–86; Papenfuß und Thomas 2007, S. 338–343; siehe auch Weingart und Lentsch 2015, S. 28–34): die instrumentelle Funktion, die Filterfunktion, die strategische und Legitimationsfunktion sowie die Informations- oder Aufklärungsfunktion. In ihrer instrumentellen Funktion unterbreitet wissenschaftliche Beratung rationale Lösungen für politische Probleme. Die Berater schlagen dabei adäquate Maßnahmen vor, um die von den Politikern vorgegebenen Ziele zu erreichen. Die instrumentelle Beratungsfunktion kann in die Konzeptionsfunktion und die operative Beratungsfunktion unterteilt werden. Bei der Konzeptionsfunktion ist Beratung dabei behilflich, eine längerfristige politische Konzeption oder Strategie zu entwickeln, operative Beratung ist dagegen darauf ausgerichtet, bei der Entwicklung und bei der Umsetzung politischer Maßnahmen Hilfestellung zu leisten. In der

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operativen Funktion wendet sich wissenschaftliche Beratung vor allem an Parlamentarier, Regierungsmitglieder sowie die Ministerialbürokratie, in der Konzeptionsfunktion zusätzlich auch an die Öffentlichkeit. Die Filterfunktion übt Beratung aus, indem sie den politischen Prozess eng begleitet und wissenschaftlichen Sachverstand einbringt. Ziel ist es, ökonomisch nicht sinnvolle Maßnahmen zu verhindern bzw. Entscheidungen so zu beeinflussen, dass unerwünschte Wirkungen weitgehend vermieden werden. Adressaten der Filterfunktion sind politische Entscheidungsträger. Von strategischer Beratungsfunktion spricht man, wenn politische Entscheidungsträger Beratungsvorschläge selektiv nutzen, um ihre Argumente im Hinblick auf ihre politischen Ziele zu untermauern und „wissenschaftlich zu objektivieren“. Wissenschaftliche Aussagen, die die politischen Ziele stützen, werden ausgewählt, solche, die ihnen zuwiderlaufen, ignoriert. Nutzen Politiker wissenschaftliche Erkenntnisse, um bereits getroffene politische Entscheidungen im Nachhinein zu legitimieren, wird Beratung in der Legitimations- oder Alibifunktion genutzt. Primäre Adressaten bzw. Nachfrager dieser Art von Beratung sind Politiker. Die Informations- oder Aufklärungsfunktion der Beratung besteht schließlich darin, über wirtschaftspolitische Zusammenhänge, die Wirkung von einzelnen Maßnahmen und die (Opportunitäts-)Kosten alternativer Politikoptionen aufzuklären. Beratung soll Fehlentwicklungen und Reformnotwendigkeiten aufzeigen. Diese Form von Beratung wendet sich in erster Linie an die Öffentlichkeit.

3

Institutionelle Ausgestaltung von Beratungsgremien

Die wissenschaftsbasierte Politikberatung hat nicht nur in Deutschland eine lange Tradition. Über die Zeit hat sich in vielen Ländern ein sehr ausdifferenziertes System von Institutionen herausgebildet, die politikberatend tätig sind. Dabei existieren unterschiedlichste institutionelle Ausgestaltungsformen. Diese bestimmen, welche Funktionen die Institutionen erbringen können und wie leistungsfähig sie sind (Cassel 2001; Weingart und Lentsch 2015). Eine effektive Politik(er)beratung setzt voraus, dass je nach Ziel und Adressat der Beratung eine geeignete institutionelle Ausgestaltung des jeweiligen Beratungsgremiums gewählt wird. Ein wesentliches Unterscheidungsmerkmal ist der Grad der Unabhängigkeit eines Gremiums. Dieser kann von vollständiger Unabhängigkeit bis hin zur vollständigen Abhängigkeit reichen. Dabei ist insbesondere die Einflussnahme politischer Entscheidungsträger auf die Arbeit von Beratungsgremien relevant. Darüber hinaus spielt aber auch die mögliche Einflussnahme Dritter eine Rolle, beispielsweise durch Interessengruppen oder Unternehmen. Der Grad der Unabhängigkeit eines Gremiums lässt sich insbesondere daran festmachen, inwieweit es institutionell, personell, finanziell und inhaltlich selbstständig ist (Baumann und Cassel 2009, S. 9–12; Weingart und Lentsch 2015, S. 55–56). Um unvoreingenommen beraten und sich auch kritisch gegenüber der Regierungspolitik äußern zu können, sollten Beratungsgremien extern, also außerhalb des politischen Prozesses institutionalisiert sein. Für die personelle Unabhängigkeit sind insbesondere das Auswahl- und Berufungsverfahren sowie die Amtszeit

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ausschlaggebend. So wird ein Höchstmaß an personeller Unabhängigkeit erreicht, wenn die Mitglieder eines Beratungsgremiums das Recht haben, selbst über neue Mitglieder zu entscheiden (Kooptationsverfahren). Dies gilt allerdings nur dann, wenn die Berater nicht jederzeit aus dem Gremium abberufen werden können. Die Amtszeit muss also festgelegt sein oder es muss eine unbefristete Mitgliedschaft bestehen. Um die interne Unabhängigkeit der Mitglieder eines Beratungsgremiums zu wahren und auch gegensätzliche Positionen der Berater untereinander öffentlich zu kommunizieren und zu diskutieren, sollte die Möglichkeit von Minderheitsvoten vorgesehen werden. Beratungsinstitutionen können prinzipiell privat oder staatlich finanziert sein. Inwieweit die Art der Finanzierung die Unabhängigkeit eines Gremiums beeinflusst, wird kontrovers diskutiert. So argumentieren Befürworter staatlicher Finanzierung, dass diese für ein hohes Maß an Unabhängigkeit sorge, während Kritiker darauf hinweisen, dass eine einseitige Abhängigkeit von staatlichen Mitteln die Unabhängigkeit gefährde. In dem Maße, in dem bei privater Finanzierung auf eine diversifizierte Finanzierungsbasis geachtet wird bzw. Meinungsfreiheit und eine hohe Wertschätzung einer unabhängigen Beratung existieren, kann auch privat finanzierte Beratung unabhängig sein. Die privat finanzierte Thinktank-Landschaft in den USA und die weitgehend öffentlich finanzierten wissenschaftlichen Beratungsinstitutionen in Deutschland zeigen, dass beide Finanzierungsformen unabhängige Beratung hervorbringen können, allerdings nicht müssen. Inhaltliche Unabhängigkeit setzt voraus, dass die Beratungsgremien selbst über ihre Beratungsinhalte, die Methoden sowie die Analyse und Interpretation entscheiden können. Darüber hinaus können Berater ihre Kontroll- und Kritikfunktion nur erfüllen, wenn sie das Recht haben, ihre Beratungsergebnisse zu veröffentlichen und dazu nicht die Freigabe des Auftraggebers benötigen. Für die Legitimität eines Gremiums, die Transparenz über seine Aufgaben und Arbeitsweise sowie seine unabhängige Stellung ist eine möglichst robuste normative Grundlage wichtig. Denn je rechtlich bindender die normative Grundlage ist, auf der ein Gremium basiert, desto stärker ist seine unabhängige Stellung. Ein Höchstmaß an Legitimität und Transparenz kann durch eine gesetzliche Verankerung erreicht werden. Für eine erfolgreiche Politikberatung, also die Information der Bürger über wirtschaftspolitische Zusammenhänge und die Wirkung politischer Maßnahmen sowie die Kontrolle der Politik, sollten Beratungsinstitutionen möglichst unabhängig ausgestaltet sein. Denn nur wenn sich die Berater auch öffentlich kritisch zur aktuellen Regierungspolitik äußern, einen über eine Legislaturperiode hinausgehenden Zeithorizont einnehmen und sich nicht nach den Zielvorstellungen der Regierungspolitiker richten müssen, können sie ihre Aufklärungs- und Kontrollfunktion erfüllen. Um in der öffentlichen Diskussion wahrgenommen zu werden, muss die Beratung medial präsent sein und die Ratschläge müssen allgemein verständlich und prägnant formuliert sein (Apolte und Wilke 1998, S. 781–784; Cassel 2001, S. 116–125; Thomas 2015, S. 172). Erfolgreiche Politikerberatung, also die Beratung politischer Entscheidungsträger hinsichtlich der Auswahl und Umsetzung konkreter Politikmaßnahmen, erfordert, dass die Berater die Zielvorstellungen ihrer Adressaten berücksichtigen, die institu-

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tionellen Gegebenheiten kennen und im tagespolitischen Geschäft zeitlich verfügbar und flexibel einsetzbar sind. Dies kann am besten über ein regierungsintern institutionalisiertes Gremium erreicht werden. Wichtiger Erfolgsfaktor für interne Beratung ist ein Vertrauensverhältnis zwischen dem Berater und dem Beratenen. Dieses kann dadurch aufgebaut werden, dass die politischen Entscheidungsträger ihre Berater selbst aussuchen. Dabei können sie neben der fachlichen Expertise der Berater auch deren Wertvorstellungen berücksichtigen. Um das Vertrauen der politischen Entscheidungsträger in die Berater nicht zu beschädigen, müssen diese sich mit regierungskritischen Bemerkungen in der Öffentlichkeit zurückhalten (Cassel 2001, S. 126–128; Thomas 2015, S. 172). Für Beratungsgremien, die die operative Beratungsfunktion erfüllen sollen, ist Unabhängigkeit ein zweischneidiges Schwert. Einerseits ist davon auszugehen, dass Gremien, die einen hohen Grad an Unabhängigkeit von politischen Entscheidungsträgern aufweisen, weniger in der Lage sind, politisch robustes Beratungswissen bereitzustellen, d. h. gegenüber ihren Auftraggebern weniger responsiv sind (Weingart und Lentsch 2015, S. 55) und diese ihnen weniger Vertrauen entgegenbringen. Andererseits ist es für die Legitimität und Glaubwürdigkeit der Ratschläge nach außen für politische Entscheidungsträger wichtig, dass die Ratschläge nicht zu stark politische Interessen zu Lasten wissenschaftlicher Seriosität widerspiegeln und die Berater nicht als von den Beratungsadressaten abhängig wahrgenommen werden.

4

Gremien wissenschaftlicher Politikberatung in Deutschland

Im Bereich der wissenschaftlichen Beratung der Wirtschaftspolitik überwiegen in Deutschland Institutionen, die unabhängig von staatlicher Einflussnahme arbeiten, allerdings größtenteils staatlich finanziert sind. Politikberatung ist in Deutschland weitgehend extern aufgebaut. Es existiert kein bedeutendes Gremium, das als rein internes Gremium Politikerberatung anbietet wie beispielsweise der US-amerikanische Council of Economic Advisers (eine Gegenüberstellung der wesentlichen Unterschiede zwischen diesem Gremium und seinem deutschen Pendant findet sich in Baumann und Cassel 2009, S. 13–18). Die meisten deutschen Beratungsgremien richten ihre Beratung sowohl an die politischen Entscheidungsträger und die Mitarbeiter der Ministerialbürokratie als auch an die Öffentlichkeit. Wichtigste wissenschaftliche Beratungsinstitutionen im Bereich der Wirtschaftspolitik sind in Deutschland der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (SVR), die Wissenschaftlichen Beiräte beim Bundesministerium der Finanzen und für Wirtschaft und Energie sowie die staatlich grundfinanzierten Wirtschaftsforschungsinstitute der Wissenschaftsgemeinschaft Gottfried Wilhelm Leibniz e.V. Darüber hinaus existieren Institutionen, die auf bestimmte Fragestellungen spezialisiert sind wie die Monopolkommission oder der Sachverständigenrat für Umweltfragen. Auf letzteren wie auch auf privat finanzierte, meist kleinere Institute und Stiftungen wird im Weiteren nicht näher eingegangen (für Details zum Sachverständigenrat für Umweltfragen sowie zu weiteren Beratungsgremien in Deutschland, auch außerhalb der Wirtschaftspolitik, s. Baumann und Cassel 2009, S. 23–31).

Wissenschaftliche Beratung der Wirtschaftspolitik in Deutschland und . . .

4.1

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Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung

Der SVR ist in Deutschland wohl die berühmteste und die mit der höchsten Reputation ausgestattete Politikberatungsinstitution im Bereich der Wirtschaftspolitik, bekannt auch als Rat der „Fünf Weisen“. Der SVR wurde durch das Gesetz über die Bildung eines Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (SVRG) vom 14.08.1963 gegründet. Seine Gründung als unabhängiges Gremium wurde insbesondere von Bundeswirtschaftsminister Ludwig Erhard vor dem Hintergrund der damaligen wirtschaftlichen Umstände – Sorge vor inflationären Entwicklungen aufgrund steigender sozial- und verteilungspolitischer Ansprüche bei festen Wechselkursen – vorangetrieben. Er wollte, dass der SVR mit unabhängigem Sachverstand ökonomische Zusammenhänge offenlegt und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung analysiert, um so den öffentlichen Meinungsbildungsprozess zu beeinflussen. Damit sollte indirekt Druck auf die politischen Entscheidungsträger und die Gewerkschaften ausgeübt werden, um sie zu einer mäßigenden Politik zu bewegen. Diese besondere Stellung des SVR als Mahner der Politik dürfte weltweit einzigartig sein. Für seine Gutachten hat er im Laufe seiner Geschichte immer wieder teils heftige Kritik geerntet, insbesondere aus dem politischen Raum – wie bspw. anlässlich der Veröffentlichung des Jahresgutachtens 2014/2015 (siehe dazu Zeitgespräch 2015). Im SVRG sind der Auftrag sowie die wesentlichen institutionellen Merkmale des SVR festgeschrieben (zu Auftrag und Arbeitsweise des SVR siehe z. B. Schmidt und Weigert 2015 sowie Sachverständigenrat 2018). Die Unabhängigkeit des SVR ist an zwei Stellen im SVRG explizit genannt (§ 1 (1) und § 3 (1)) und durch weitere gesetzliche Regelungen manifestiert. Laut § 1 SVRG ist der SVR zur „periodischen Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in der Bundesrepublik Deutschland und zur Erleichterung der Urteilsbildung bei allen wirtschaftspolitisch verantwortlichen Instanzen sowie der Öffentlichkeit“ beauftragt. Hierzu soll er Fehlentwicklungen und Möglichkeiten zu deren Vermeidung oder Beseitigung sowie Ursachen von aktuellen und potenziellen Spannungen zwischen der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage und dem gesamtwirtschaftlichen Angebot aufzeigen. Er hat bis zum 15. November eines jeden Jahres ein Jahresgutachten vorzulegen, in dem er neben der Darstellung der wirtschaftlichen Lage und deren absehbarer Entwicklung insbesondere untersucht, wie im Rahmen der marktwirtschaftlichen Ordnung gleichzeitig Stabilität des Preisniveaus, hoher Beschäftigungsstand und außenwirtschaftliches Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum gewährleistet werden können. In regelmäßigen Abständen untersucht er zudem die Bildung und Verteilung von Einkommen und Vermögen. Der SVR kann darüber hinaus zusätzliche Gutachten erstellen, wenn er dies für notwendig erachtet, er ist sogar dazu verpflichtet, wenn die Bundesregierung weitere Gutachten in Auftrag gibt. Vor Abfassung seiner Gutachten kann der SVR ihm geeignet erscheinenden Personen Gelegenheit geben, zu wesentlichen, sich aus seinem Auftrag ergebenden Fragen Stellung zu nehmen. Er kann die fachlich zuständigen Bundesminister und den Präsidenten der Deutschen Bundesbank hören und muss sie im Gegenzug auch

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auf ihr Verlangen hören. Kommt ein(e Minderheit von) Ratsmitglied(ern) zu einer anderen Auffassung als die Mehrheit, so räumt § 3 (2) SVRG der Minderheit die Möglichkeit ein, diese abweichende Auffassung im Gutachten mit Namensnennung zum Ausdruck zu bringen. Der SVR macht seine Gutachten unverzüglich nach Zuleitung an die Bundesregierung der Öffentlichkeit zugänglich (§ 6 (1) SVRG). Damit ist sichergestellt, dass die durch den SVR bereitgestellten Informationen und Analysen schnell und in vollem Umfang Eingang in die öffentliche Diskussion finden können. Für die Interdependenz zwischen Politikberatung und Politik sorgt die gesetzliche Vorgabe, dass die Bundesregierung spätestens acht Wochen nach Vorlage gegenüber den gesetzgebenden Körperschaften zu dem Jahresgutachten Stellung nehmen muss. Der SVR besteht aus fünf Ratsmitgliedern, die durch den Bundespräsidenten auf Vorschlag der Bundesregierung für fünf Jahre mit der Möglichkeit der Wiederberufung ernannt werden. Dadurch, dass die Bundesregierung die Ratsmitglieder anhören muss, bevor sie ein neues Mitglied vorschlägt, ist zumindest ein gewisser Einfluss des Rates auf die Berufung neuer Mitglieder gewährleistet und die personelle Abhängigkeit der Berater von der Politik beschränkt. Aufgrund der Berufung für fünf Jahre ist die Amtszeit eines Ratsmitglieds nicht an die Legislaturperiode gebunden. Vielmehr wird jedes Jahr ein Mitglied neu bzw. wieder berufen. In dem Fünfjahreszeitraum können die Ratsmitglieder auf eigenen Wunsch ausscheiden, jedoch nicht von der Bundesregierung abberufen werden. Der SVR wählt aus seiner Mitte einen Vorsitzenden für die Dauer von drei Jahren. Die fachlichen Anforderungen an die Ratsmitglieder sind hoch: Sie müssen über besondere wirtschaftswissenschaftliche Kenntnisse und volkswirtschaftliche Erfahrungen verfügen. Um vollständige Unabhängigkeit zu garantieren, dürfen sie weder der Regierung oder einer gesetzgebenden Körperschaft des Bundes oder eines Landes noch dem öffentlichen Dienst des Bundes, eines Landes oder einer sonstigen juristischen Person des öffentlichen Rechts angehören, es sei denn als Hochschullehrer oder als Mitarbeiter eines wirtschafts- oder sozialwissenschaftlichen Instituts. Sie dürfen auch nicht Repräsentant eines Wirtschaftsverbandes oder einer Organisation der Arbeitgeber oder Arbeitnehmer sein, zu diesen in einem ständigen Dienstoder Geschäftsbesorgungsverhältnis stehen oder während des letzten Jahres vor der Berufung zum Mitglied des SVR eine derartige Stellung innegehabt haben. Ungeschriebenes Gesetz ist, dass in den SVR jeweils ein Mitglied berufen wird, das die Zustimmung der Arbeitgeberverbände bzw. der Gewerkschaften hat. Abgesehen von den Anfängen des SVR hatten bislang alle Ratsmitglieder eine Hochschulprofessur inne. Diese Hochschulprofessur (oder anderweitige hauptberufliche Tätigkeiten) behalten sie auch als Ratsmitglied inne, da die Mitgliedschaft im Rat als Nebentätigkeit ausgeübt wird: In der ersten Jahreshälfte finden monatliche Treffen von i. d. R. zwei Tagen statt, von Anfang September bis Mitte November bzw. vor der Abgabe von Sondergutachten wird durchgehend getagt und die Ratsmitglieder sind von ihren sonstigen Verpflichtungen befreit. Die Mitglieder des SVR erhalten eine pauschale Entschädigung sowie Ersatz ihrer Reisekosten. Diese werden vom Bundesminister für Wirtschaft im

Wissenschaftliche Beratung der Wirtschaftspolitik in Deutschland und . . .

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Einvernehmen mit dem Bundesminister des Innern festgesetzt. Die Kosten des SVR trägt der Bund.

4.2

Wissenschaftliche Beiräte beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie und beim Bundesministerium der Finanzen

Die Wissenschaftlichen Beiräte bei den beiden Bundesministerien sind bereits kurz nach dem Zweiten Weltkrieg gegründet worden: Der Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) wurde 1948 als erstes unabhängiges Gremium der wissenschaftlichen Politikberatung im Nachkriegsdeutschland gegründet. Hervorgegangen ist er aus der „Arbeitsgemeinschaft Erwin von Beckerath“, die bereits ab 1943 mit einigen der späteren Beiratsmitglieder unter dem Vorsitz von Prof. Erwin von Beckerath tagte, um die wirtschaftliche Zukunft Deutschlands nach dem Krieg vorzubereiten (Bundesministerium für Wirtschaft und Energie 2018). Die Gründung seines „Schwesterbeirats“ beim Bundesministerium der Finanzen (BMF) erfolgte 1949. Die Wissenschaftlichen Beiräte haben sich durch ihre Arbeit einen festen Platz im System der wissenschaftlichen Politikberatung Deutschlands erworben. Ihre Anerkennung in der Fachwelt und der interessierten Öffentlichkeit ist groß. Anders als beim SVR ist die Ausgestaltung der Wissenschaftlichen Beiräte nicht gesetzlich, sondern in einer Satzung festgelegt. Gleichwohl sollen auch die Beiräte in allen Fragen der Wirtschafts- bzw. Finanzpolitik den jeweiligen Bundesminister in voller Unabhängigkeit beraten. Die Unabhängigkeit wird dadurch gewährleistet, dass die Beiratsmitglieder ehrenamtlich arbeiten, die Beiräte die Themen und Inhalte ihrer Gutachten selbst bestimmen und das Vorschlagsrecht für die Berufung neuer Mitglieder haben, die auf Lebenszeit durch den jeweiligen Bundesminister erfolgt. Zudem haben Beiratsmitglieder die Möglichkeit, Minderheitsvoten abzugeben, wenn eine Mehrheitsauffassung nicht oder nicht in allen Punkten eines Gutachtens erzielt werden kann. Adressat der Arbeiten der Beiräte ist der jeweilige Bundesminister. Auch sonst ist die Verbindung zum jeweiligen Bundesministerium, das auch die entstehenden Kosten trägt, deutlich enger als beim SVR, ohne jedoch ihre Unabhängigkeit in Frage zu stellen: Die Beiräte sind den entsprechenden Ministerien direkt zugeordnet, und Vertreter der Ministerien können an den Beiratssitzungen teilnehmen. Die Beiräte werden durch eine mit Ministeriumsmitarbeitern besetzte Geschäftsstelle organisatorisch unterstützt. Themenwünsche des jeweiligen Ministers werden bei der Auswahl der Gutachten berücksichtigt. Die unregelmäßig erscheinenden Gutachten bzw. Briefe an den jeweiligen Minister werden grundsätzlich veröffentlicht, in der Regel spätestens zwei Monate nach Übergabe des Gutachtens, wobei der jeweilige Minister den Zeitpunkt bestimmt. Während die Briefe der Beiräte eher auf aktuelle politische Fragestellungen eingehen, werden in den Gutachten längerfristig relevante Politikbereiche aus wissenschaftlicher Sicht untersucht. Die Beiratsmitglieder sind Wissenschaftler, die auf dem Gebiet der Wirtschaftsoder Rechtswissenschaften als Hochschullehrer tätig sind; die Beiratstätigkeit wird als Nebentätigkeit ausgeführt. Die Beiräte sind deutlich größer als der SVR, auch

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S. Cassel und E. Baumann

aufgrund der lebenslangen Mitgliedschaft. Die Zahl der Mitglieder unter 70 Jahren soll 25 nicht übersteigen; derzeit besteht der Wissenschaftliche Beirat des BMWi aus 38, der des BMF aus 36 Mitgliedern (vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Energie 2018; Bundesministerium der Finanzen 2018). Mitglieder haben ab dem 70. Lebensjahr eingeschränkte Pflichten (keine ständige Beteiligung an den Arbeiten des Beirates), allerdings auch eingeschränkte Rechte (keine Stimme bei der Wahl des Vorsitzenden und bei der Entscheidung über neue Mitglieder). Letzteres soll verhindern, dass ältere Wissenschaftler, deren Anteil mit der Zeit größer wird, einen unangemessen starken Einfluss auf die weitere Zusammensetzung des Wissenschaftlichen Beirates haben. Diese Klausel verhindert jedoch nicht, dass durch die mit der Zeit zunehmende Größe des Gremiums die Arbeit und Kompromissfindung schwerfälliger wird. Der Beirat bestellt aus seiner Mitte einen Vorsitzenden und einen stellvertretenden Vorsitzenden für zwei Jahre. Ihre Wiederwahl ist zulässig.

4.3

Wirtschaftswissenschaftliche Forschungsinstitute und Gemeinschaftsdiagnose

In Deutschland existieren sechs große Wirtschaftsforschungsinstitute, die neben einer Vielzahl weiterer, kleinerer Institute des öffentlichen Rechts ebenfalls einen bedeutenden Beitrag in der Politikberatung leisten: Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung, Berlin (DIW Berlin, gegründet 1925), Ifo Institut – LeibnizInstitut für Wirtschaftsforschung an der Universität München (Ifo, 1949), Kiel Institut für Weltwirtschaft (IfW, 1914), Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung Halle (IWH, 1992), RWI – Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung, Essen (RWI, 1926), und Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung, Mannheim (ZEW, 1990). Die Wirtschaftsforschungsinstitute sind Mitglieder der Wissenschaftsgemeinschaft Gottfried Wilhelm Leibniz e.V. Sie haben unterschiedliche Forschungsschwerpunkte, durch die sie sich hervorheben. Ihre Arbeit wird regelmäßig durch ihren jeweiligen wissenschaftlichen Beirat evaluiert. Die Institute sind unabhängige und gemeinnützige Einrichtungen wissenschaftlicher Forschung und verfolgen entsprechend ihren Satzungen ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige, insbesondere wissenschaftliche Zwecke. In ihren Satzungen sind weitere Details festgelegt, insbesondere die Amtszeit und Berufung des Präsidenten. Neben der Forschungstätigkeit an sich leisten sie hauptsächlich Auftragsforschung für Bundes- und Landesministerien und für private Unternehmen sowie Beiträge zur Aus- und Weiterbildung von Nachwuchswissenschaftlern und zur Wissensvermittlung in der interessierten Öffentlichkeit. Sie werden als Forschungseinrichtungen von überregionaler Bedeutung und gesamtstaatlichem wissenschaftspolitischem Interesse nach der Rahmenvereinbarung Forschungsförderung je zur Hälfte vom Bund und ihrem jeweiligen Sitzland grundfinanziert („Blaue Liste“). Darüber hinaus erzielen sie Einnahmen durch die Auftragsforschung sowie aus Mitgliedsbeiträgen und Veröffentlichungen. Grundsätzlich sind die Wirtschaftsforschungsinstitute – trotz der hohen Abhängigkeit von öffentlichen

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295

Finanzmitteln und Aufträgen – in ihrer Arbeit unabhängig und sehen sich in ihrem Selbstverständnis allein der wissenschaftlichen Arbeitsweise verpflichtet. In den Instituten arbeiten hauptsächlich promovierte Wirtschaftswissenschaftler (mit der Möglichkeit zur Habilitation), üblicherweise mit einer Vollzeitstelle, und Hochschulabsolventen mit Doktorandenstellen, teilweise mit Teilzeitstellen. Abteilungsleiter haben in der Regel eine Hochschulprofessur inne. Die Anforderungen an die Wissenschaftler sind hoch, da sie sowohl viele Veröffentlichungen in hochrangigen Zeitschriften haben sollen, um damit den Anforderungen eines wissenschaftlichen Instituts zu genügen, als auch politiknahe Beratung in Form von Forschungsgutachten und Workshops für Ministerien anbieten sollen. Dies trägt einerseits zu einer wissenschaftlich fundierten Beratung bei, führt allerdings aufgrund der häufig nicht in Personalunion zu leistenden Anforderungen bzw. der bestehenden Anreize im Wissenschaftssystem dazu, dass ein Teil der Mitarbeiter allein für die Forschung und ein anderer Teil für die Vermittlung der Forschungsergebnisse bzw. für die Bearbeitung von Politikberatungsveranstaltungen zuständig ist. In wechselnden Konstellationen waren bereits alle sechs großen Wirtschaftsforschungsinstitute, z. T. in Kooperation mit anderen, teilweise auch außerhalb Deutschlands ansässigen Instituten, an der Gemeinschaftsdiagnose beteiligt. Die Gemeinschaftsdiagnose wird von führenden Wirtschaftsforschungsinstituten seit 1950 jeweils im Frühjahr und im Herbst eines Jahres unter dem Titel „Die Lage der Weltwirtschaft und der deutschen Wirtschaft“ im Auftrag der Bundesregierung, vertreten durch das BMWi, erstellt. Darin wird die wirtschaftliche Lage in Deutschland, im Eurogebiet und in der Welt analysiert und prognostiziert und es werden Empfehlungen für die Wirtschaftspolitik ausgesprochen. Die Gemeinschaftsdiagnose wird stets eine bis zwei Woche(n) vor der jeweiligen Frühjahrsbzw. Herbstprojektion der Bundesregierung veröffentlicht, umfasst den gleichen mittelfristigen Prognosezeitraum und dient damit als Referenzmaßstab für die Projektion der Bundesregierung. Im Falle von größeren Abweichungen steht die Bundesregierung unter Rechtfertigungszwang, denn die gesamtwirtschaftliche Vorausschätzung ist die Grundlage für die Aufstellung des Bundeshaushalts und des mittelfristigen Finanzplans und damit auch für die Anwendung der grundgesetzlichen Schuldenbremse von Bedeutung. Nachdem zunächst alle sechs führenden deutschen Wirtschaftsforschungsinstitute an der Gemeinschaftsdiagnose beteiligt waren,1 wird sie seit 2007 europaweit im freien Wettbewerb ausgeschrieben. Inzwischen erfolgt alle zwei Jahre eine Vergabe jeweils an zwei Anbieter bzw. Bietergemeinschaften für vier Jahre und optional an einen Anbieter bzw. eine Bietergemeinschaft für zwei Jahre. Damit haben immer vier Anbieter bzw. Bietergemeinschaften einen Vierjahresvertrag, wobei alle zwei Jahre für zwei Vierjahresverträge (und ggf. einen Zweijahresvertrag) ein Wechsel stattfindet. Somit sind – abhängig von den gebildeten Kooperationen – nicht immer alle sechs großen deutschen Wirtschaftsforschungsinstitute an der Gemeinschaftsdiagnose beteiligt.

1

Hierzu gehörte damals noch nicht das ZEW, dafür war das Ende 2006 aufgelöste Hamburgische Weltwirtschaftsarchiv (HWWA) involviert.

296

4.4

S. Cassel und E. Baumann

Monopolkommission

Die Monopolkommission wurde im Jahr 1973 nach dem Vorbild des SVR und der britischen Monopolkommission gegründet und hat seitdem die wettbewerbspolitische Diskussion in Deutschland maßgeblich beeinflusst. Angesichts der auf etlichen Märkten noch bestehenden Potenziale für mehr Wettbewerb erfüllt die Monopolkommission eine wichtige Funktion und wirkt – ähnlich wie der SVR und die Wissenschaftlichen Beiräte – als „ordnungspolitisches Gewissen“ auf diesem Gebiet. Wie der SVR ist sie nur an ihren gesetzlich begründeten Auftrag gebunden und in ihrer Tätigkeit unabhängig. Im Gegensatz zum SVR wurde kein eigenes Gesetz erlassen, sondern Stellung und Aufgaben der Monopolkommission sind in den §§ 44 bis 47 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) geregelt. Danach soll die Monopolkommission die Bundesregierung in den Bereichen Wettbewerbspolitik, Wettbewerbsrecht und Regulierung beraten. In ihren alle zwei Jahre bis zum 30. Juni zu erstellenden Hauptgutachten beurteilt sie den Stand und die absehbare Entwicklung der Unternehmenskonzentration in der Bundesrepublik Deutschland, würdigt die Anwendung der Vorschriften über die Zusammenschlusskontrolle und nimmt zu sonstigen aktuellen wettbewerbspolitischen Fragen Stellung. Im Bereich der Netzindustrien ist sie zudem gesetzlich beauftragt, im Rahmen von Gutachten jeweils alle zwei Jahre Stellung zur Wettbewerbsentwicklung auf den Märkten der leitungsgebundenen Versorgung mit Elektrizität und Gas (§ 62 Energiewirtschaftsgesetz), im Bereich der Eisenbahnen (§ 36 Allgemeines Eisenbahngesetz), auf den Telekommunikationsmärkten (§ 121 Abs. 2 Telekommunikationsgesetz – TKG) sowie auf den Märkten des Postwesens (§ 44 Postgesetz i.V.m. § 121 Abs. 2 TKG) zu nehmen (Monopolkommission 2018). Zudem erstellt sie Sondergutachten nach dem GWB und auf Grundlage sektorspezifischer Regulierungsvorschriften im Verfahren der Ministererlaubnis, also in allen Fällen, in denen der Bundeswirtschaftsminister im Wege des sogenannten Ministererlaubnisverfahrens einen Unternehmenszusammenschluss genehmigen kann (§ 42 Abs. 4 Satz 2 GWB), im besonderen Auftrag der Bundesregierung (§ 44 Abs. 1 Satz 3 GWB) sowie nach eigenem Ermessen (§ 44 Abs. 1 Satz 4 GWB). Die Bundesregierung nimmt zu den Gutachten, die alle veröffentlicht werden, nach angemessener Frist Stellung. Analog zum SVR können abweichende Auffassungen einer Minderheit bei der Abfassung der Gutachten zum Ausdruck gebracht werden. Auch die Monopolkommission besteht aus fünf Mitgliedern, die auf Vorschlag der Bundesregierung vom Bundespräsidenten für jeweils (allerdings nur) vier Jahre mit der Möglichkeit der Wiederberufung berufen werden. Die Kommission wählt aus ihrer Mitte einen Vorsitzenden. Im Vergleich zum SVR sind die fachlichen Anforderungen an die Mitglieder spezieller und nicht allein auf Wissenschaftler beschränkt: Sie müssen über besondere volkswirtschaftliche, betriebswirtschaftliche, sozialpolitische, technologische oder wirtschaftsrechtliche Kenntnisse und Erfahrungen verfügen. In der Regel handelt es sich um zwei Wissenschaftler (einen Ökonomen und einen Juristen) und drei weitere Sachverständige (Experten aus der Privatwirtschaft). Diese gemischte Besetzung ermöglicht die Erarbeitung der Themen aus wissenschaftlicher Sicht unter Einbeziehung der Gegebenheiten der Praxis

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und gewährleistet umsetzungsfähige Empfehlungen. Die weiteren Anforderungen an die Mitglieder sind analog zum SVR. Die Mitglieder der Monopolkommission erhalten eine pauschale Entschädigung sowie den Ersatz ihrer Reisekosten. Diese werden vom Bundesministerium für Wirtschaft und Energie im Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Innern festgesetzt. Die Kosten der Monopolkommission trägt der Bund.

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Wie erfolgreich ist die wissenschaftliche Politikberatung in Deutschland?

Die Frage, wie erfolgreich wissenschaftliche Beratung im Einzelfall ist, ist schwer zu beantworten. Aufgrund der Komplexität sozio-ökonomischer Systeme und des in der Regel nur sehr indirekten Zusammenhangs zwischen Beratung und Veränderungen relevanter ökonomischer Variablen ist es sehr schwierig zu beurteilen, ob und inwieweit Beratung wirksam ist. So dürfte es im Einzelfall kaum möglich sein, eine bestimmte wirtschaftspolitische Entscheidung ursächlich auf einen bestimmten Ratschlag zurückzuführen. Dies auch, weil vielfach von unterschiedlichen Beratungsgremien ähnliche Vorschläge gemacht werden. Darüber hinaus erfolgt die Umsetzung häufig erst deutlich später, und ohnedies stellt sich die Wirkung wirtschaftspolitischer Maßnahmen oft erst mit relativ großer Zeitverzögerung ein. Damit wird aber eine genaue Zurechnung von Ratschlag und Wirkung schwierig. Zudem ist nach den geeigneten Erfolgsindikatoren zu fragen. Ist nur die Beratung erfolgreich, die im politischen Prozess umgesetzt wird oder auch diejenige, die die öffentliche Meinung beeinflusst? Oder ist es nur diejenige, die auch tatsächlich zu gewünschten Ergebnissen führt? Um die Effizienz von Beratung zu messen, müsste das Verhältnis von eingesetzten finanziellen Mitteln für Beratung zum Beratungserfolg betrachtet werden. Aufgrund der Vielzahl von Beratungsgremien, die teils sehr unterschiedlich ausgestaltet sind, wäre nicht zuletzt auch zu fragen, welchen Einfluss die institutionelle Ausgestaltung auf den Erfolg von Beratung hat (Heilemann 1998, S. 151–154, 2004, S. 194–195; Cassel 2001, S. 69–70; Franz 2000, S. 65–68). Anekdotische Evidenz könnte darauf schließen lassen, dass der Einfluss der Politikerberatung begrenzt ist. So klagen Politiker über die aus ihrer Sicht zu realitätsfernen Vorschläge der Berater, und die Berater beklagen, dass die Politik ihre Vorschläge weitgehend ignoriert. Die Public-Choice-Theorie bietet einen umfassenden Erklärungsansatz dafür, warum politische Entscheidungsträger vielfach dem Rat von Ökonomen nicht folgen und Beratung oftmals nur Legitimationsoder „Alibifunktion“ hat (Külp 1992; Kirchgässner 1996, 2013). Aus dieser Perspektive greift ein Kriterium, das den Erfolg von Beratung allein an der (kurzfristigen) Umsetzung der Ratschläge im politischen Prozess misst, zu kurz. Denn nach einem solchen Kriterium wäre nur diejenige Beratung erfolgreich, die auf die Wiederwahlchancen der Politiker abzielt und daher gute Chancen auf Umsetzung hat. Trennt man zwischen Politikberatung und Politikerberatung, existiert neben dem direkten Einfluss der Beratung auf politische Entscheidungsträger durch Politikerberatung auch eine indirekte Einflussnahme der Politikberatung auf die Politik über

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den „Umweg“ der Aufklärung der Öffentlichkeit. Den Einfluss von Politikberatung auf den öffentlichen Meinungsbildungsprozess verlässlich zu messen, ist allerdings sehr schwierig. Näherungsweise kann die Sichtbarkeit von Beratung in der öffentlichen Diskussion als Indikator herangezogen werden, auch wenn bisher nicht geklärt ist, ob mediale Sichtbarkeit letztlich tatsächlich einen Einfluss auf politische Entscheidungen hat (Wagner 2015, S. 198). Die Sichtbarkeit kann beispielsweise anhand der Zahl der Zitationen von Wissenschaftlern in den Medien, der Zahl der von ihnen veröffentlichten Artikel in Zeitungen und Zeitschriften oder der Anzahl ihrer Radio- und Fernsehauftritte gemessen werden (Cassel 2001, S. 70–74). Diesen Ansatz greift das 2013 erstmals in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung veröffentlichte Ökonomen-Ranking auf, indem es versucht, neben der Rezeption von ökonomischer Forschung in der Wissenschaft auch ihre Wirkung in der Politik sowie in der Öffentlichkeit zu messen (FAZ 05.09.2013). Dazu werden ein Forschungs-, ein Politik- und ein Medienranking zu einem Gesamtranking zusammengefasst, wobei das Forschungsranking mit 50 Prozent Gewichtung und die anderen beiden Rankings jeweils mit einem Gewicht von 25 Prozent eingehen. Das Medienranking wird auf Grundlage der Anzahl der Nennungen eines Ökonomen in Leitmedien in den letzten zwölf Monaten erstellt, das Politikranking basiert auf einer Umfrage unter Abgeordneten und hochrangigen Ministeriumsmitarbeitern, die danach gefragt werden, den Rat welcher Ökonomen sie am meisten für ihre Arbeit schätzen. Unter den Top 10 des Medienrankings befanden sich 2017 zwei aktuelle Präsidenten und ein ehemaliger Präsident von Wirtschaftsforschungsinstituten der Leibniz-Gemeinschaft. Im Politikranking waren neben diesen zwei Mitglieder des SVR sowie ein weiterer Präsident eines Wirtschaftsforschungsinstituts der Leibniz-Gemeinschaft, zugleich auch Vorsitzender der Monopolkommission, unter den Top 10 vertreten (FAZ 2017). Dies lässt darauf schließen, dass die institutionalisierte wirtschaftswissenschaftliche Beratung in Deutschland zumindest einen gewissen Einfluss auf Politik und Öffentlichkeit hat und ein gewisses mediales Interesse besteht. Dies gilt insbesondere im Vergleich von Wirtschaftswissenschaftlern mit Wissenschaftlern anderer Disziplinen (Haucap et al. 2014). Allerdings darf dabei nicht übersehen werden, dass der Anteil der Aussagen von Ökonomen zu wirtschaftspolitischen Themen in den Medien mit 1–2 Prozent aller sichtbaren Quellen deutlich unterhalb der Wahrnehmungsschwelle für die breite Öffentlichkeit liegt (Haucap und Thomas 2014; Haucap et al. 2014, 2015). Dies zeigt, dass im Bereich der Medienpräsenz für Berater noch erhebliche Potenziale bestehen, ihren Einfluss zu erhöhen. Dazu müssen sie eine ausreichende Medienkompetenz besitzen und bereit sein, auch in weniger anspruchsvollen Zeitungen, Zeitschriften und in den elektronischen Medien zu publizieren, sowie in Fernsehen und Rundfunk aufzutreten. Dabei sollten Berater auch gewillt sein, zuzuspitzen, einprägsame, leicht verständliche Kurzbotschaften zu vermitteln und Bezüge zur gesellschaftlichen Wertediskussion herzustellen. Wissensintermediäre wie Think Tanks können hier eine unterstützende Rolle spielen (Apolte und Wilke 1998, S. 781–784; Cassel 2006, S. 84–85; Haucap und Thomas 2014, S. 186). Eine wesentliche Ursache für die nur sehr geringe Medienpräsenz wissenschaftlicher Berater dürfte in den mangelnden Anreizen des Wissenschaftssystems zu

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suchen sein (Pitlik 2001, S. 69). So ist es für Wissenschaftler karriereförderlicher, in hochrangigen internationalen wissenschaftlichen Zeitschriften zu publizieren, die die gesellschaftliche Relevanz der Fragestellungen im Vergleich zur technischen Exzellenz deutlich geringer bewerten, als sich in der öffentlichen Diskussion zu Wort zu melden (siehe auch die in Abschn. 4 angesprochene Problematik sowie Frey 2000, S. 25–26; Haucap et al. 2014, S. 434). Zudem stellt eine hohe Medienpräsenz für Wissenschaftler eine Gratwanderung dar, da die Gefahr besteht, in der Wissenschaftsgemeinde an Akzeptanz zu verlieren (Pitlik 2001; Franz 2000). Um bessere Anreizbedingungen für ein stärkeres Beratungsengagement von Wissenschaftlern zu schaffen, sind geeignete Anpassungen der institutionellen Rahmenbedingungen von Forschung und Beratung notwendig. Die Einflussmöglichkeiten wissenschaftlicher Beratung dürfen jedoch nicht überschätzt werden (zu den Grenzen wissenschaftlicher Beratung der Politik s. Cassel 2006, S. 84–86). Der Einfluss der Beratung wird insgesamt immer begrenzt bleiben, da wissenschaftliche Berater nur eine Stimme unter vielen haben und ihren Rat in Konkurrenz zu anderen Akteuren wie Interessengruppen, Parteien und Journalisten anbieten, die ebenfalls versuchen, die Öffentlichkeit und die politischen Entscheidungsträger zu beeinflussen. Es sollte nicht vergessen werden, dass Berater eben nur beraten und nicht legitimiert sind, Entscheidungen zu treffen. Dies ist den politischen Entscheidungsträgern bzw. den Bürgern als Souveränen vorbehalten. Schließlich gibt es in der Regel nicht „die eine richtige Lösung“ für ein wirtschaftspolitisches Problem. Wissen ist begrenzt und oftmals existieren konkurrierende Theorien zur Erklärung eines Sachverhalts, die zu unterschiedlichen Handlungsempfehlungen führen. Wissenschaftliche Berater sollten sich daher klar dazu bekennen, dass ihre Aussagen in der Regel mit Unsicherheit behaftet sind; Politik und Öffentlichkeit sollten dies als Vorzug, nicht als Nachteil der Beratung schätzen lernen (Schmidt 2015, S. 179–180). Vor dem Hintergrund des begrenzten Wissens und des eigeninteressierten Verhaltens wissenschaftlicher Berater ist es wichtig, dass Politikberatung wettbewerblich organisiert ist und eine öffentliche Diskussion über Beratungsvorschläge stattfindet. So können neue Problemlösungen entdeckt, konkurrierende Ansätze öffentlich kritisch diskutiert und sich als falsch bzw. weniger sinnvoll erweisende Lösungen zurückgewiesen werden. Dies setzt allerdings voraus, dass die Bürger bereit und in der Lage sind, sich zu den Beratungsvorschlägen eine Meinung zu bilden und diese im politischen Prozess entsprechend zum Ausdruck zu bringen.

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Fazit

Wissenschaftliche Beratung kann in modernen Gesellschaften mit ihren hochkomplexen wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und technischen Strukturen einen wichtigen Beitrag dazu leisten, dass wirtschaftspolitische Entscheidungen getroffen werden, die die gemeinsamen Interessen der Bürgerinnen und Bürger bestmöglich fördern. Um ihren begrenzten Einfluss auf politische Entscheidungen möglichst optimal zu nutzen, müssen Beratungsgremien je nach Ziel und Adressat der Bera-

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tung institutionell auf geeignete Weise ausgestaltet sein, und für Wissenschaftler müssen ausreichend Anreize geschaffen werden, sich mit politikrelevanter Forschung zu beschäftigen und ihre Forschungsergebnisse in den Medien zu präsentieren. Innerhalb eines Beratungsgremiums muss die richtige Balance zwischen Dringlichkeit der Themen, Innovation und Umsetzbarkeit der Vorschläge bei Erlangung größtmöglicher Reputation und Öffentlichkeitswirksamkeit gefunden werden. In Deutschland hat sich eine ausdifferenzierte Beratungslandschaft für die wirtschaftspolitische Beratung herausgebildet. Diese ist einerseits durch einen hohen Grad an Unabhängigkeit und andererseits durch einen im internationalen Vergleich hohen Anteil staatlich finanzierter Gremien charakterisiert. Insbesondere der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung dürfte aufgrund seiner gesetzlich fixierten unabhängigen Stellung weltweit einmalig sein. Durch die Vielzahl der beratenden Institutionen sind auch eine gegenseitige Kontrolle und Wettbewerb untereinander gewährleistet. Da die Beratungsgremien unterschiedliche Ausrichtungen, Spezifikationen und Aufgaben aufweisen, kommt es dennoch zu keiner Doppelung der Beratungstätigkeit, sondern vielmehr ergänzen sich die Institutionen in ihrem Beratungsangebot. Der Erfolg der wissenschaftlichen Politikberatung ist schwer messbar. Vielfach zeigen sich Politiker wenig überzeugt, wenn sie kritisiert werden, und tun dies dann mit Behauptungen über die Theorielastigkeit der Argumente ab. Auch erleichtert die Tatsache, dass es in den Wirtschaftswissenschaften keine eindeutigen Lösungen gibt, die selektive Wahl von Aussagen der Berater durch die Politik. Die Beratungsgremien sollten daher ihren Fokus stärker auf die Aufklärungs- und Kontrollfunktion legen, also Politikberatung anbieten. Die externe Institutionalisierung von Beratungsgremien wie dem SVR und den Wissenschaftlichen Beiräten und ihr hoher Grad an Unabhängigkeit prädestinieren sie dazu, diese Funktionen zu erfüllen. Gleichzeitig auch die operative Beratungsfunktion erfüllen zu wollen, also Politikerberatung zu machen, ist schwierig, da Politik- und Politikerberatung unterschiedliche Ziele verfolgen und dementsprechend unterschiedlich ausgestaltete Gremien erfordern. Die konkurrierenden Angebote der beratenden Institutionen ermöglichen es jedem Interessierten, sich eine Meinung zu bilden und auch die Reaktion der Politik dementsprechend zu bewerten. Insofern kann Politikberatung durchaus auch dann erfolgreich sein, wenn ihre Vorschläge oder Lösungsansätze nicht oder nicht direkt umgesetzt werden.

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Politikberatung in der Arbeitsmarktpolitik Werner Sesselmeier

Inhalt 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Der Beratungsgegenstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Institutionen der Politikberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Funktionen ökonomischer Politikberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Was bleibt und was bleibt zu tun? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zusammenfassung

Politikberatung in der Arbeitsmarktpolitik wird von einer Vielzahl unterschiedlichster Institutionen betrieben. Im Zuge der Arbeitsmarktreformen der letzten 15 Jahre erhielt die Beratung in Folge der in den Gesetzen verankerten Evaluation von Maßnahmen eine enorme Zunahme an Evidenzbasierung. Gleichwohl bleiben die theoretischen Erklärungsmuster wie die methodischen Weiterentwicklungen umstritten. Hauptgrund hierfür ist das weitgehende Beharren auf dem ökonomischen Rationalmodell sowie die noch entwicklungsfähige Berücksichtigung von Polity und Politics neben den üblichen Policies. Schlüsselwörter

Arbeitsmarktpolitik · Institutionenökonomik · Politikberatung · Sozialpolitik · Verhaltensökonomik

W. Sesselmeier (*) Institut für Sozialwissenschaften, Universität Koblenz-Landau, Landau in der Pfalz, Deutschland E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_25

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Einleitung

Erwerbstätigkeit ist für die meisten Bundesbürger die einzige oder zumindest Hauptquelle für materiellen Wohlstand. Neben dieser Einkommensfunktion sortiert sie die Gesellschaft entsprechend der mit der jeweiligen Arbeit verbundenen Qualifikationen, Stetigkeiten im Lebensverlauf, Ansehen und Akzeptanz. Der Arbeitsmarkt ist somit der zentrale Allokationsmechanismus für Chancen und Risiken der Individuen. Arbeitsmarktpolitik wiederum soll diese Chancen maximieren und die Risiken entsprechend minimieren. Beratung in der Arbeitsmarktpolitik soll schließlich die praktische Politik bei der Erreichung dieser Ziele ursachenadäquat und systemkonform unterstützen. Im Folgenden soll deshalb zunächst gefragt werden, was im Bereich der Arbeitsmarktpolitik der Beratungsgegenstand ist. In einem zweiten Schritt wird geklärt, wer alles Beratungsleistungen anbietet, und zum dritten müssen die Funktionen der Politikberatung offengelegt werden. Auf dieser Basis kann eine Bewertung der Beratung in der Arbeitsmarktpolitik erfolgen sowie Möglichkeiten der Weiterentwicklung skizziert werden. Dabei geht es im Folgenden um eine wirtschaftswissenschaftliche fundierte Politikberatung. Die wissenschaftlichen Zugänge zum Politikfeld der Arbeitsmarktpolitik sind heutzutage vielfältiger Natur und zumeist disziplinär voneinander abgegrenzt. So findet die Analyse und Beratung im Bereich der Arbeitsmarktpolitik aus politikwissenschaftlicher, soziologischer, psychologischer, verwaltungswissenschaftlicher und ökonomischer Perspektive statt. Zuweilen sind die politischen Schlussfolgerungen aus den Forschungsergebnissen jedoch nur schwer miteinander in Einklang zu bringen. Fast schon traditionell haben die Wirtschaftswissenschaften in der Arbeitsmarktpolitik, wie auch in anderen Bereichen der Sozialpolitik, die Definitionsmacht für die zu regelnden Probleme inne. Damit sind es vor allem die wirtschaftswissenschaftlichen Institute und Beratungsgremien, die Rahmenbedingungen für die Arbeitsmarktpolitik definieren, Indikatoren für die Erfolgsmessung maßgeblich konzipieren und somit den Gestaltungsspielraum der Akteure in der politischen Arena weitgehend vorgeben. Diese Einschätzung mag erstaunen, denn Ökonomen haben „häufig darüber geklagt, dass die Politik ihren Ratschlägen nicht in ausreichendem Maße folge. Dabei war in den vergangenen Jahrzehnten wohl kaum eine Sozialwissenschaft politisch so erfolgreich wie die Ökonomie“ (Kirchgässner 2013, S. 19). Dieser Widerspruch kommt daher, dass „Ökonomen . . . mehr als andere auf die Effizienz von Regelungen ab(heben), aber zum einen sind sie damit nicht immer erfolgreich, und zum anderen bedeutet dies nicht, dass jene Aspekte, die andere Wissenschaftler betonen, deshalb weniger wichtig sind“ (Kirchgässner 2015, S. 76).

2

Der Beratungsgegenstand

Neben der Arbeitsmarktpolitik selbst geht es hier um die Arbeitsmarktpolitik auslösenden Probleme am Arbeitsmarkt. Das prominenteste Beispiel dürfte sicher Arbeitslosigkeit sein, die im Folgenden auch im Mittelpunkt der Betrachtung steht.

Politikberatung in der Arbeitsmarktpolitik

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Daneben kann es auch um Probleme gehen, die aus der Entwicklung der Wohn- wie der Erwerbsbevölkerung resultieren sowie um Auswirkungen des technischen Fortschritts, wie sie gegenwärtig unter dem Stichwort Industrie 4.0 bzw. Arbeit 4.0 diskutiert werden (vgl. Möller 2015).

2.1

Arbeitsmarktpolitik

Ohne Zweifel steht die Arbeitsmarktpolitik im Zentrum der politischen Agenda, genießt eine große politische Aufmerksamkeit und bestimmt auch den Ausgang von Bundestags- und Landtagswahlen (siehe zu diesem Abschnitt ausführlich Bothfeld und Sesselmeier 2016). Arbeitsmarktpolitik ist vielleicht sogar das wichtigste innenpolitische Thema, weil sie in einem starken gesellschaftlichen Spannungsfeld angelegt ist: Einerseits wird von ihr erwartet, effektiv und schnell ein zentrales, marktinduziertes Problem zu lösen, die Verminderung von Arbeitslosigkeit, womit ihr eine grundlegende soziale Schutzfunktion zukommt. Andererseits greift Arbeitsmarktpolitik in die Marktprozesse ein, indem sie darauf zielt, die Matching-Prozesse, also die Abstimmung zwischen dem Angebot an und der Nachfrage nach Arbeit zu verbessern oder durch Re- oder Deregulierung auf den Preis der Arbeitskraft, den Lohn bzw. die gesamten Arbeitskosten, Einfluss nimmt. Somit steht jede arbeitsmarktpolitische Intervention in dem Zielkonflikt, dem Schutzbedürfnis der Arbeitnehmer zu entsprechen und gleichzeitig den Wirtschaftsakteuren ein hohes Maß an unternehmerischer Freiheit zu garantieren. Aus ökonomischer Perspektive ist das Ziel aller Maßnahmen, die den Arbeitsmarkt betreffen, ein möglichst guter Ausgleich zwischen dem Angebot an Arbeit und der Nachfrage danach. Neben der Arbeitsmarktpolitik gibt es noch eine Vielzahl anderer Politikfelder, deren Maßnahmen das Geschehen auf den Arbeitsmärkten beeinflussen: Die Steuerpolitik lenkt insbesondere verheiratete Frauen in spezifische Formen von Teilzeitarbeit, die Rentenpolitik verschiebt die Altersgrenzen mal in die eine, mal in die andere Richtung und beeinflusst dadurch die Arbeitszeitpräferenzen der Arbeitnehmer und das Einstellungs- und Weiterbildungsverhalten der Unternehmen, die Familienpolitik möchte die Erwerbsbeteiligung der Frauen fördern, um nur einige wenige Beispiele zu nennen, aber an dieser Stelle nicht weiter zu thematisieren. Die Arbeitsmarktpolitik bildet hingegen eine Schnittstelle zwischen der Wirtschafts- und der Sozialpolitik und verbindet ökonomische mit sozialpolitischen Zielsetzungen: Einerseits soll die Funktionalität des Arbeitsmarktes, etwa durch die Verbesserung der Passförmigkeit zwischen Angebot und Nachfrage der Arbeit oder durch die Steigerung des Arbeitsangebotes insgesamt verbessert werden, andererseits soll den Individuen Schutz vor marktinduzierten sozialen Risiken und Unterstützung bei der Wiederbeschäftigung geboten werden. In Deutschland ist die Arbeitsmarktpolitik im engeren Sinne durch ein eigenes Gesetz (seit 1996 im Sozialgesetzbuch III) und ihre Finanzierung durch das Prinzip der Arbeitslosenversicherung institutionalisiert. Arbeitsmarktpolitik kann dabei in verschiedenen Dimensionen unterschieden werden: Die Arbeitsmarktordnungspolitik regelt, wer die Entscheidungskompetenz darüber hat, wer, wann und wo zu welchen Bedingun-

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W. Sesselmeier

gen arbeitet. Hierzu zählen beispielsweise die Regularien der Tarifpolitik. Demgegenüber versucht die Arbeitsmarktprozesspolitik mit diskretionären Maßnahmen Ungleichgewichte und hier vor allem Arbeitslosigkeit zu bekämpfen bzw. zu vermeiden. Zu diesen letzteren Maßnahmen gehören Aktivierungsinstrumente wie etwa Meldepflicht-, Zumutbarkeits- und Verbindlichkeitsregelungen. Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik wären zudem Arbeitsgelegenheiten oder Weiterbildung, während die passive Arbeitsmarktpolitik Lohnersatzleistungen erfasst. Die Arbeitsmarktordnungspolitik stellt demgegenüber Regeln für verschiedene Beschäftigungsverhältnisse wie etwa Zeitarbeit oder Minijobs auf, definiert spezifische Schwellenwerte und spezifiziert zudem die Organisation der Arbeitsmarktpolitik (vgl. hierzu ausführlich Bothfeld et al. 2012; Knuth et al. 2016).

2.2

Ungleichgewichte wie Arbeitslosigkeit oder Fachkräfteengpässe

In eher kurz- bis mittelfristiger Perspektive stehen folgende zwei Ungleichgewichte im Fokus der Arbeitsmarktpolitik: Zum einen mit der Arbeitslosigkeit ein Überangebot an Arbeitskräften und zum anderen mit Fachkräfteengpässen eine zumindest partielle Übernachfrage nach bestimmten Arbeitskräften (zu letzterem siehe Kettner 2012). Bei beiden Ungleichgewichten geht es um dieselbe Logik, denn die Arbeitsmarktpolitik orientiert sich grundsätzlich an grundlegenden ökonomischen Zusammenhängen. Dabei gilt, dass Ökonomik eine Theorie über Entscheidungslogiken bzw. Wahlhandlungen von ökonomischen Akteuren ist. Das allgemeine Kriterium zur Abwägung von Kosten und Nutzen einer Entscheidung ist der Marktpreis. Am Arbeitsmarkt ist dies der Lohnsatz. Dieser dient als Richtschnur für Angebot von und Nachfrage nach Arbeit und soll dem Ausgleich von beiden dienen und damit auch zu Vollbeschäftigung führen. Dies deutet bereits darauf hin, dass Arbeitsmarktpolitik, die das Ziel hat, Ungleichgewichte – hier: Arbeitslosigkeit abzubauen – auch theoretisch fundiert sein muss. Die die Arbeitsmarktpolitik der letzten 25 Jahre dabei dominierende Theorie ist das sogenannte neukeynesianische Arbeitsmarktmodell, welches „mittlerweile weitgehend das Konsensmodell unter Arbeitsmarktökonomen“ darstellt (Franz 2013, S. 4). Die Bezeichnung ‚neukeynesianisch‘ beruht auf der Forschungsstrategie, eine aus der Perspektive des ökonomischen Standardfalles mangelnde Lohn- und Preisflexibilität – wie sie seit Keynes unterstellt wird – mikroökonomisch zu fundieren und damit rational zu erklären. Die unterstellten individuell rationalen Verhaltensweisen, also Kosten-Nutzen-Überlegungen, sind wiederum vom gesellschaftlichen Rahmen abhängig, der durch Organisationen sowie formale und informelle Institutionen gegeben ist und gerade die Kosten und Nutzen einer Entscheidung beeinflusst. Die Überlegungen vereinen somit verschiedene Theoriestränge und Lehrmeinungen und führen diese zu einem übergreifenden Modell zusammen, das in verschiedenen Varianten Eingang in eine Vielzahl von Lehrbüchern gefunden hat (siehe bspw. Sesselmeier et al. 2010). Dieses Modell ist allerdings theoretisch wie empirisch nicht unumstritten (siehe hierzu Knuth et al. 2016). Hierbei geht es um die

Politikberatung in der Arbeitsmarktpolitik

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Rolle von Arbeitsmarktinstitutionen für das individuell-rationale Verhalten und letztlich um die Frage, warum Löhne (und Preise) als zentrale Allokationsmechanismen für Angebot und Nachfrage nicht flexibel sind. Im Unterschied zum neoklassischen Modell wird der Arbeitsmarkt als ein im Vergleich unvollkommener Markt betrachtet. Dies führt dazu, dass zwar ein Gleichgewicht zwischen Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage bestehen kann. Hieraus muss aber keine Markträumung erfolgen, weshalb Arbeitslosigkeit somit nicht zwangsläufig abgebaut wird. Die daraus abgeleiteten Forderungen nach Deregulierung der Arbeitsmärkte prägten die Handlungsvorschläge der OECD sowie die Europäische Beschäftigungsstrategie (Sowa und Zapfel 2015) seit Mitte der 1990er-Jahre und fanden in Deutschland ihren Niederschlag in den Arbeitsmarktgesetzen der letzten 20 Jahre (für eine Chronik der deutschen Arbeitsmarktgesetzgebung siehe Bothfeld et al. 2012). Bei der geforderten Anpassung der Rahmenbedingungen der Arbeitsmärkte geht es jedoch nicht einfach darum, die existierenden Arbeitsmarktinstitutionen – darunter sind u. a. zu verstehen: Gewerkschaften, Arbeitsrecht, Arbeitslosenversicherung, Kündigungsschutz, Mindestlohnregelungen – abzubauen. Vielmehr geht es darum, sie so umzubauen, dass eine bessere Arbeitsmarktperformanz, sprich eine bessere Abstimmung zwischen angebotener und nachgefragter Arbeit, das sogenannte Matching gelingt, und damit verbunden weniger Arbeitslosigkeit entsteht. Im Ergebnis war die Arbeitsmarktpolitik damit beschäftigt echte oder vermeintliche Hürden für den Einstieg in den Arbeitsmarkt abzusenken. Konkret hieß dies eine stärkere Lohnspreizung und die Einführung atypischer Beschäftigungsverhältnisse wie Leiharbeit, Minijobs oder Befristung sowie der Umbau der Arbeitslosenversicherung. Allerdings wurde auch bald deutlich, dass die empirischen Ergebnisse zu den theoretisch abgeleiteten Zusammenhängen alles andere als eindeutig waren und sind (siehe etwa Zeitgespräch 2013). Insbesondere die Rolle der Lohnspreizung für eine höhere Beschäftigungsquote bzw. niedrigere Arbeitslosenquote ist unklar (vgl. Rhein 2013).

2.3

Maßnahmendesign und -evaluation

Die ökonomische Perspektive prägt die Arbeitsmarktforschung noch auf eine weitere Weise, nämlich in der Art der Evaluation von Gesetzen, Instrumenten und Maßnahmen. Die für die letzten 15 Jahre festzuhaltende „hohe Reformgeschwindigkeit“ (Heyer et al. 2011, S. 5) in der Arbeitsmarktpolitik gilt auch für die empirische Überprüfung der Reformen. Denn die Wirkungsforschung wurde im SGB II wie im SGB III festgeschrieben und bildete somit die Basis für eine im Vergleich zu früher wesentlich bessere finanzielle Ausstattung in diesem Bereich, was zu enormen methodischen Verbesserungen und breiteren Datengrundlagen geführt hat. Ein weiterer Anreiz für die Wirtschaftswissenschaft zur Entwicklung anspruchsvoller ökonometrischer Analysemethoden kann sicherlich in „einem enormen Bedeutungsgewinn evidenzbasierter Politikberatung“ (Kluve 2013, S. 20; siehe hierzu auch Boockmann et al. 2014 sowie Krapp et al. 2015) gesehen werden. Auch wenn insgesamt von einer breiten Palette multidisziplinärer Ansätze quantitativer wie qualitativer Evaluationsmethoden berichtet werden kann, so konzentriert sich

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die ökonomische Evaluationsforschung und -umsetzung doch mit Hilfe quantitativer Methoden auf Kausalitätsstudien, deren Zielgrößen meist der Übergang in und die Dauer des Verbleibs in einer ungeförderten Beschäftigung sind (vgl. hierzu und zum Folgenden Bernhard et al. 2009; Heyer et al. 2011; Kluve 2013). Implementationsstudien hinsichtlich des Zusammenwirkens institutioneller und organisatorischer Gegebenheiten sind dagegen eher eine Domäne der politik- oder verwaltungswissenschaftlichen Wirkungsforschung. Aber auch dieser Bereich der Wirkungsforschung hat natürlich seine ökonomische Seite, wenn es um die Kosten von bestimmten Maßnahmen geht also nicht nur die Frage nach der Effektivität einer Maßnahme gestellt wird – Wie viele geförderte Personen kommen in eine reguläre Beschäftigung im Vergleich zu vergleichbaren nichtgeförderten Personen? –, sondern auch nach der Effizienz, also den Kosten dieser Maßnahme relativ zum Nutzen und zu anderen Maßnahmen gefragt wird. Solche Analysen finden noch wenig statt. Ein Anfang ist beispielsweise, nach den Kosten von Gesetzen für Unternehmen zu fragen, die diese implementieren müssen, wie es etwa bei Schwellenwerten der Fall ist, die sich zwischen einzelnen Gesetzen doch stark unterscheiden. Das methodisch größte Problem ist sicherlich die Frage des Vergleichs von Maßnahmenteilnehmern mit Nichteilnehmern und die daraus zu treffende Aussage hinsichtlich der Effektivität dieser Maßnahmen. Landläufig gesprochen muss vermieden werden, Äpfel mit Birnen zu vergleichen. Hier hat sich eine gegenwärtig die empirische Arbeit dominierende Methode herausgeschält, die versucht, aus den vorliegenden Daten sogenannte statistische Zwillinge zu bilden. Es werden Personen herausgefiltert, die sich in ihren persönlichen Eigenschaften sowie in den bisherigen Lebenswelten möglichst ähnlich sind und sich nur in einem Kriterium unterscheiden, nämlich dem der Teilnahme an einer arbeitsmarktpolitischen Maßnahme. Damit soll sichergestellt werden, dass sich die Resultate nicht aufgrund unbeobachteter Heterogenitäten unterscheiden. Ein zweites Problem der Evaluation ist der Zeitpunkt der Betrachtung: Je kürzer der Beobachtungszeitraum nach Eintritt in eine Maßnahme ausfällt, umso stärker schlägt der sogenannte Lock-in-Effekt durch. Maßnahmenteilnehmer schneiden vergleichsweise schlechter beim Erreichen der Zielgröße ab als Nichtteilnehmer, weil sie während der Maßnahme ihre Suchintensität nach einer regulären Beschäftigung heruntersetzen. Hier zeigt die Überprüfung der Ergebnisse: Je kürzer der Beobachtungszeitraum, umso schlechter schneiden die Maßnahmenteilnehmer ab. Und je länger der Beobachtungszeitraum, umso größer sind die Vorteile der Teilnehmer gegenüber den Nichtteilnehmern. Dieses Problem des angemessenen Beobachtungszeitraums ist auch die Kehrseite des eigentlich positiv zu bewertenden Bedeutungsgewinns der evidenzbasierten Politikberatung; denn die Politik ist daran interessiert, Zahlen so schnell wie möglich zu bekommen, während die Wissenschaft hier auf den richtigen Zeitrahmen setzen muss. Daneben können wie bei allen heterogenen Statistiken auch und gerade in der empirischen Überprüfung arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen Fehlinterpretationen und Paradoxien auftreten wie etwa das Simpson-Paradox (vgl. Kubon-Gilke 2011, S. 384). Zusammenfassend sollte deutlich geworden sein, dass nicht nur die theoretischen Modelle, sondern auch deren methodische Umsetzungen den Beratungsinhalt beeinflussen.

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3

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Institutionen der Politikberatung

Deutschland hat auch und gerade in der Arbeitsmarktpolitik eine sehr weit gefächerte Beratungslandschaft mit einer Spannbreite von dauerhaft eingerichteten wissenschaftlichen Institutionen bis hin zu ad hoc organisierten Gremien im Zuge spezifischer Reformen. Hier sind an erster Stelle die wissenschaftlichen Beiräte in den verschiedenen Bundesministerien zu nennen, die von sich aus zu selbst gewählten Fragestellungen Gutachten erstellen und dabei oft einen Arbeitsmarktbezug haben. Daneben steht der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, der in seinen Jahresgutachten immer ein Kapitel zum Arbeitsmarkt hat sowie jeweils aktuelle arbeitsmarktpolitische Aspekte behandelt wie etwa jüngst den Mindestlohn. Beim Sachverständigenrat gibt es die Besonderheit, dass er der gesetzlichen Grundlage zu Folge die gesamtwirtschaftliche Situation analysieren soll, Fehlentwicklungen sowie Vermeidungsstrategien aufzeigen soll, ohne allerdings bestimmte Maßnahmen zu empfehlen. Ob er insbesondere letzteres einhält, ist in der Diskussion über den Sachverständigenrat umstritten (siehe Zeitgespräch 2015), was auch daran liegen mag, dass die wissenschaftlichen Positionen der Ratsmitglieder sowohl im Zeitablauf als auch in den jeweiligen Zusammensetzungen divergieren (vgl. hierzu Strätling 2001). An zweiter Stelle ist eine Reihe von wissenschaftlichen Forschungsinstituten zu nennen. Das sind zum einen die Institute der Leibniz-Gesellschaft: Das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) in Berlin, das ifo-Institut für Wirtschaftsforschung (ifo) in München, das Institut für Weltwirtschaft (ifW) an der Universität Kiel, das Institut für Wirtschaftsforschung (IWH) in Halle, das Rheinisch-Westfälische Institut für Wirtschaftsforschung (RWI) in Essen und das Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) in Mannheim. Neben diesen in praktisch allen Feldern der Volkswirtschaftslehre agierenden Forschungseinrichtungen ist vor allem das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) zu nennen, das der Bundesagentur für Arbeit in Nürnberg angegliedert ist und gesetzlich fixiert sowohl die Arbeitsmarktentwicklung wie die Arbeitsmarktpolitik analysiert. Neben diesen öffentlich finanzierten Instituten sind noch das Wirtschaftsund Sozialwissenschaftliche Institut (WSI) sowie das Institut für Makroökonomie und Konjunktur (IMK), beide in der Hans-Böckler-Stiftung (HBS) in Düsseldorf angesiedelt und damit gewerkschaftsnah, sowie das arbeitgebernahe Institut der deutschen Wirtschaft (IW) in Köln zu nennen. Etwas aus der Reihe fällt das Forschungsinstitut zur Zukunft der Arbeit (IZA) in Bonn, das von der Deutschen Post finanziert wird und neben einem im Vergleich sehr kleinen Kreis an Mitarbeitern eine umfangreiche Zahl in- wie ausländischer Arbeitsmarktforscher umfasst, die zeitweilig und im Rahmen verschiedenster Programme am IZA forschen und vor allem publizieren. Auf Länderebene ist schließlich das Institut Arbeit und Qualifikation (IAQ) in der Fakultät für Gesellschaftswissenschaften an der Universität Duisburg-Essen zu nennen, das im Unterschied zu den zuvor genannten Einrichtungen weniger ökonomisch und stärker sozialwissenschaftlich ausgerichtet ist.

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Neben diesen Instituten gibt es eine Reihe von privat getragenen Institutionen, deren größte und bekannteste die Bertelsmann Stiftung in Gütersloh sein dürfte. Daneben gibt es die parteinahen Stiftungen, die sich ebenfalls zu Arbeitsmarktfragen äußern. Eine in den letzten Jahren vollzogene Neuerung in der politischen Beratung ist in der Einrichtung von Expertenkommissionen zur Analyse und Erarbeitung von Lösungsstrategien spezifischer Problemlagen zu sehen. Hierzu gehören diverse Enquete-Kommissionen, insbesondere des Deutschen Bundestags sowie die Arbeitsgruppe Benchmarking des Bündnisses für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit, die Kommission ‚Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt‘, besser bekannt unter ‚Hartz-Kommission‘, sowie die Kommission ‚Nachhaltigkeit in der Finanzierung der Sozialen Sicherungssysteme‘ alias ‚Rürup-Kommission‘. Neben der problembezogenen und zeitlich begrenzten Institutionalisierung dieser Kommissionen ist deren Zusammensetzung von zentraler Bedeutung. Neben den wissenschaftlichen Mitgliedern und Parteienvertretern waren praktisch alle relevanten gesellschaftlichen Gruppen vertreten, sodass zu erwartende gesellschaftliche Probleme im Zuge der Reformen bereits in diesen Kommissionen vor dem eigentlichen Gesetzgebungsverfahren versucht wurden aufzufangen. Aktuell wurde mit der Einführung des gesetzlichen Mindestlohns eine neue Art der arbeitsmarktpolitischen Beratung im Rahmen der Anwendung von Gesetzen etabliert, nämlich eine Kommission aus insgesamt neun Mitgliedern, von denen je drei von den Arbeitgebern und den Arbeitnehmern vorgeschlagen werden. Diese sechs Personen wählen dann einen Vorsitzenden und sind zusammen mit diesem stimmberechtigt. Komplettiert wird die Kommission durch zwei nicht stimmberechtigte Wissenschaftler. Die Kommission arbeitet in der gewählten Zusammensetzung fünf Jahre und unterstützt die Bundesregierung bei der turnusmäßigen Anpassung des Mindestlohns. Auf den ersten Blick ist die Beratungslandschaft im Bereich der Arbeitsmarktpolitik breit aufgestellt. Auf den zweiten Blick fällt allerdings auf, dass etliche Personen in mehreren der genannten und weiteren Einrichtungen sitzen, was die Theorien- und Methodenbreite dann doch einschränkt.

4

Funktionen ökonomischer Politikberatung

Um (wirtschaftswissenschaftliche) Beratung im Bereich der Arbeitsmarktpolitik beurteilen zu können, sind hier, wie auch in allen anderen Feldern, Beurteilungskriterien notwendig. Diese finden sich im Bereich der mit der Beratung verbundenen Funktionen. In der Literatur werden, wenn auch unter verschiedensten Bezeichnungen, fünf Funktionen diskutiert, die eine wirksame Beratung erfüllen sollte (vgl. hierzu und zum folgenden Papenfuß und Thomas 2007, S. 338–345): • Operative Beratung: Hier geht es um die konkrete Beratung bei der Implementation und Umsetzung von Maßnahmen gegenüber Politikern und Ministerialbüro-

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•

• • •

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kratien, wobei es um politisch realisierbare Maßnahmen unter Berücksichtigung der Zielvorstellungen der Adressaten geht. Konzeption: Hier geht es im Gegenteil um eine eher langfristig angelegte Strategie, deren Nutzen mit der Schilderung der Transmissionsmechanismen und prognostizierten Resultate den Entscheidungsträgern, aber auch der Öffentlichkeit nahegebracht werden soll. Aufklärung: Hier stehen die Information und die Aufklärung der Bürger und Bürgerinnen über die Notwendigkeit und Implikationen von Reformen im Mittelpunkt. Legitimation: Hier geht es um die legitimatorische Bestätigung schon beschlossener Maßnahmen durch die Wissenschaft, woraus folgt, dass letztere keinen Einfluss mehr auf den Inhalt dieser Maßnahmen hat. Filter: Mit dieser Funktion sollen schließlich Maßnahmen aufgedeckt werden, die gesamtwirtschaftlich eher nachteilig wirken können. Ansprechpartner der Wissenschaft sind wiederum die politischen Entscheidungsträger.

Es ist offensichtlich, dass diese fünf Funktionen nicht alle miteinander kompatibel sind, sondern nur ein kleiner Teil ganz oder teilweise miteinander vereinbar ist. Dies wären die Beratungsfunktion mit der Filterfunktion sowie Konzeption und Aufklärung. Nur teilweise kompatibel sind Beratung mit Konzeption und Legitimation sowie Konzeption und Legitimation und letztere mit der Filterfunktion. Daraus folgt, dass die Vielfalt der beratenden Institutionen und deren unterschiedliche Charakteristika durchaus notwendig und wünschenswert ist. Die Erfüllung der diversen Beratungsfunktionen durch die gegebenen Beratungsinstitutionen unterliegt gerade im wirtschaftswissenschaftlichen Bereich einer Reihe problematischer Annahmen, die die Ökonomen aus ihren Modellen ableiten, welche unter Verweis auf Max Weber für wertneutral gehalten werden (Kirchgässner 2013, S. 20): • Die Regierung verhält sich wie ein wohlwollender Diktator. • Die Regierung ist für ihre Politik darauf angewiesen, dass sie von der Wissenschaft entsprechende Informationen erhält. • Die Wissenschaftler sind politisch neutral und nur der Wahrheit verpflichtet. • Die Wissenschaft gibt eindeutige Anweisungen. Diese Annahmen sind für beide Gruppen nicht haltbar. Zudem bieten weder die ökonomischen Theorien noch die empirischen Analysen in der Regel eindeutige Ergebnisse. „Dieser Dissens erlaubt es den Politikern, sich als Berater jene Ökonomen zu suchen, die ihren politischen Auffassungen am nächsten stehen“ (Kirchgässner 2015, S. 63). Zudem „weisen Acemoglu und Robinson (2013) darauf hin, dass die traditionelle Politikberatung die Bedingungen im politischen Raum nahezu vollständig ignoriert, weil implizit unterstellt wird, dass gute Wirtschaftspolitik dem Politiker hilft, wieder gewählt zu werden, so dass der Ökonom dem Politischen keinerlei Beachtung schenken muss“ (Weimann 2015, S. 108). So betrachtet etwa die ökonomische Analyse mit Ausnahme des Public Choice üblicherweise nur die

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Policies, ohne sich mit den gesellschaftlichen Durchsetzungschancen von spezifischen Vorschlägen zu beschäftigen.

5

Was bleibt und was bleibt zu tun?

Die ökonomische Dominanz in der arbeitsmarktpolitischen Politikberatung bedeutet, dass die Arbeitsmarktpolitik durch die ökonomische Theoriebrille und damit Diagnose sowie durch die verwendeten ökonometrischen Methoden zur Überprüfung der theoretisch vermuteten Zusammenhänge determiniert wird. Somit leidet die praktische Arbeitsmarktpolitik unter den Unzulänglichkeiten der theoretischen Arbeitsmarktpolitik und der daraus folgenden Beratung. Folgende Punkte sind hier zu nennen (siehe hierzu ausführlicher Sesselmeier 2015): In den Wirtschaftswissenschaften ist das ceteris-paribus-Prinzip einer der wichtigsten methodischen Punkte. Danach wird immer nur ein Einflussfaktor isoliert betrachtet, während andere Einflussfaktoren konstant gehalten werden. In international vergleichenden Analysen wird normaler Weise auf eine Variante dieses Prinzips zurückgegriffen, indem bspw. gefragt wird, wie der dänische Kündigungsschutz in Deutschland funktionieren würde. Dies ist allerdings eine unterkomplexe Frage, weil es darauf ankommt, wie der dänische Kündigungsschutz im Rahmen aller übrigen und relevanten institutionellen Regelungen funktioniert und welche dieser Regelungen man für Deutschland übernehmen müsste, sollte der Kündigungsschutz hierzulande entsprechend funktionieren. Hierzu gibt es erste methodische Ansätze (siehe beispielsweise Sachs und Schleer 2013). Dies ist umso wichtiger, je mehr Reformen verschiedener Instrumente und Gesetze, die die gleiche Zielgruppe betreffen, zeitgleich stattfinden. Aktuelles Beispiel ist hier sicherlich der Mindestlohn, wo neben dem Mindestlohn selbst verschiedene komplementäre Maßnahmen eingeführt wurden, um dessen Durchsetzung zu gewährleisten. Der zweite Punkt betrifft die Definition von Flexibilität. Ausgehend vom Bild des Marktes, der infolge der Anpassungsfähigkeit von Angebot und Nachfrage durch Mobilität funktioniert, beherrscht die sogenannte externe, numerische Flexibilität die Diskussion in der Ökonomik. Gerade am Arbeitsmarkt gibt es allerdings eine Reihe weiterer Flexibilitätsformen sowohl interner oder externer Art als auch monetärer, temporaler und funktionaler Art neben der numerischen (vgl. Keller und Seifert 2013, S. 82–87). Die Idee der Flexibilität ist aus der Perspektive der Wirtschaft als Ressource für eine Anpassung an eine sich verändernde Güternachfrage zentral; sie bringt für die Individuen aber ökonomische Unsicherheit in die Lebens- und Berufsplanung, was deren Risikobereitschaft durchaus mindern kann. In den weitaus meisten Analysen wird, drittens, der Homo oeconomicus mit den üblichen Rationalitätsannahmen verwendet, ohne dass dies thematisiert wird. Die damit verbundene Vernachlässigung verhaltensökonomischer Erkenntnisse lässt dann auf problematische Ergebnisse und in der Folge Konsequenzen für die praktische Arbeitsmarktpolitik schließen. So basieren insbesondere die Prinzipien der Grundsi-

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cherung nach SGB II (Hartz IV) auf der modellimmanenten und in der Suchtheorie prominent platzierten Annahme, dass zu großzügige Lohnersatzleistungen zu einem zu langen Verweilen in Arbeitslosigkeit verbunden mit dem Verlust an Wettbewerbsfähigkeit führen (Lohnabstandsgebot). Dieses theoretisch fundierte Argument ließ sich sowohl im Vorfeld der Hartzreformen durch international vergleichende Studien als auch bei der Evaluation der Hartzgesetze (siehe etwa Schütt 2014) empirisch nur sehr unzureichend nachweisen. Hier ist gegenwärtig allerdings viel in Bewegung und die Literatur generell zu verhaltensökonomischen Fragen entwickelt sich nahezu explosionsartig. Die Arbeitsmarktökonomie könnte hier durchaus als Vorbild dienen (Dohmen 2014). So wird gerade in vielen sozialpolitischen Untersuchungen deutlich, dass im Falle des sogenannten Risikoeintritts die mit dem Homo oeconomicus angenommene unbeschränkte Entscheidungssituation gerade nicht vorliegt, sondern es sich vielmehr um Zwangssituationen handelt, in denen keine rationale KostenNutzen-Abwägung stattfindet. Zudem fehlen den Betroffenen oft die im Modell unterstellten Informiertheit und kognitiven Fähigkeiten. Schließlich führt die Konzentration auf die quantitative Analyse von Massendatensätzen zu einer methodischen Verengung der Untersuchungsmöglichkeiten sowie zu einer Vernachlässigung institutioneller Feinheiten, die für das Ergebnis einzelner Maßnahmen durchaus relevant sein können. Zudem beruhen die ökonometrischen Modelle auf den mittlerweile stark umstrittenen Rationalitätsvorstellungen der Ökonomik und haben zudem Probleme komplexe institutionelle Zusammenhänge abzubilden. Folglich werden die wenigsten Vergleichsanalysen sozialwissenschaftlich im Sinne einer interdisziplinären Forschung durchgeführt. Vielmehr sind sie entweder ökonomisch oder politikwissenschaftlich oder soziologisch geleitet und betrachten somit nur Ausschnitte der komplexen wohlfahrtsstaatlichen Welten, die aus dem Zusammenspiel von Polity (formale Verfasstheit), Policies (Politikinhalte) und Politics (Aushandlungsprozesse) resultieren. Die disziplinär bedingte Nichtberücksichtigung aller drei Aspekte führt dabei zu unterkomplexen Ergebnissen. Handlungsempfehlungen müssen nicht nur zur Problemlösung geeignet sein, sondern aus Sicht der Politik auch politisch anschlussfähig. Es muss also die institutionelle Pfadabhängigkeit erkannt und akzeptiert werden. Schließlich sollen Reformkonzepte sowohl von den politischen Akteuren als auch von der Öffentlichkeit aufgenommen werden können. Sowohl der theoretische Zugang als auch die empirischen Ergebnisse aus der Verhaltensökonomik zeigen, dass der Homo oeconomicus durch seine eindimensionale Vorstellung nicht immer den Menschen widerspiegelt, der in der Realität anzutreffen ist. Vor allem zahlreiche Verstöße gegen die vollständige Informiertheit und die Fähigkeit der Informationsverarbeitung, die Eigennützigkeit sowie weitere, die ökonomische Rationalität abbildende Faktoren, werden diagnostiziert (Kirchgässner 2008; Kirchler 2011). Allerdings kann es auch nicht darum gehen, ‚willkürlich‘ immer neue, psychologisch fundierte Faktoren bzw. ökonomische Anomalien in Analysen ad hoc einzubauen. Vielmehr ist es auch und gerade für die Politikberatung unbedingt erforderlich, die zahlreichen Erkenntnisse aus der Verhaltensökonomik zu systematisieren, d. h. mit Hilfe einer Heuristik analytisch zugänglich zu machen. Hierzu greifen

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wir auf das Konstrukt des Homo oeconomicus institutionalis zurück (Bizer und Gubaydullina 2007). Dieser eignet sich mit seiner Stufen-HOI-ristik als Alternativinstrument für sozialökonomische Politikberatung (Haupt et al. 2015). Arbeitsmarktforschung sollte deshalb das Zusammenspiel national geprägter formaler wie informeller Institutionen und subjektiver Einstellungen als Grundlage für individuelles Verhalten berücksichtigen. Die gleichzeitige Berücksichtigung von Policies, Polity und Politics innerhalb eines systematischen Analyserahmens wäre damit erfüllt (siehe bspw. Dümig 2015 oder Hoffmann und Bogedan 2015). Die Vorsitzende des ‚Vereins für Socialpolitik‘ forderte denn auch in einem kürzlich erschienenen Interview in der Süddeutschen Zeitung mehr Durchlässigkeit von Wissenschaft und Politik und schlug vor, dass Wissenschaftler für zwei Jahre in einem Ministerium arbeiten, um dessen Denkweise auch aufnehmen zu können (Schnitzer 2015). Arbeitsmarktforschung und damit auch Arbeitsmarktberatung sollte schließlich eine grundsätzlich ökonomische Analyse mit institutionen- und verhaltensökonomischen Erweiterungen, die das komplexe Zusammenspiel von individuellem Verhalten, gesellschaftlichen Rahmenbedingungen und kulturellen Einflüssen abbilden, systematisch und interdisziplinär verbinden.

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Politikberatung in der Gesundheitspolitik Falko Brede

Inhalt 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Grundfragen und Probleme wissenschaftlicher Beratung der Gesundheitspolitik . . . . . . . . . 3 Gesundheitspolitische Beratung der Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Gesundheitspolitische Beratung im Deutschen Bundestag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Gesundheitspolitische Beratung durch Interessengruppen, Think Tanks und Akademien 6 Fazit: Perspektiven der Politikberatung in der Gesundheitspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zusammenfassung

Die erfolgreiche Umsetzung von Reformen in der Gesundheitspolitik gestaltet sich aufgrund der vielschichtigen Akteurskonstellationen und etablierten Interessen in Verbindung mit der finanziellen Relevanz möglicher Veränderungen als besonders schwierig. Der Autor stellt die gesundheitspolitische Beratungslandschaft in Deutschland dar und diskutiert an ausgewählten Beispielen den Einfluss von Beratungsleistungen auf die Entwicklung des Gesundheitssystems. Der Beitrag schließt mit einem Blick auf die besonderen Herausforderungen und die zunehmende Dynamik wissenschaftlicher Beratung im Politikfeld Gesundheit. Schlüsselwörter

Politikberatung · Gesundheitspolitik · Reformen · Wissenschaft · Kommissionen

F. Brede (*) Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_26

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F. Brede

Einleitung

In der wissenschaftlichen Analyse der Reform wohlfahrtsstaatlicher Regime gelten Gesundheitssysteme als besonders reformresistent und als in ihrem Entwicklungsprozess stark pfadabhängig. Gleichzeitig unterliegen jedoch die Gesundheitssysteme aller westlichen Industrienationen einem steigenden Veränderungsdruck, der dem demografischen Wandel, steigenden Ansprüchen in der Bevölkerung, der Ausweitung des medizinischen Therapiespektrums und der Ausdifferenzierung von Versorgungsformen und -angeboten zuzuschreiben ist. Zur Vorbereitung und Begleitung von gesundheitspolitischen Reformmaßnahmen greifen daher die politischen Entscheidungsträger zunehmend auf wissenschaftliche Beratungsleistungen zurück. Die Tatsache, dass sich die Gesundheitsversorgung zu einem großen und wachsenden Wirtschaftssektor entwickelt hat, trägt ebenfalls dazu bei, dass zur Fundierung politischer Entscheidungen vermehrt auf wissenschaftliche Beratungsangebote zurückgegriffen wird. Gesundheitspolitische Beratung dient in erster Linie dazu, die staatliche Steuerungsfähigkeit zu erhöhen und politische Entscheidungen zu fundieren. Negativ gewendet kann die Hinzuziehung von externem Sachverstand allerdings auch dazu dienen, die Verantwortung für unpopuläre Beschlüsse auf Dritte abzuschieben und durch den Verweis auf vermeintliche Sachzwänge Kritik an politischen Entscheidungen abzuwenden. Da eine wesentliche Aufgabe von Gesundheitspolitik darin besteht, Ausgabenentwicklung und Leistungsfähigkeit des Versorgungssystems in einem angemessenen Verhältnis zu halten und die langfristige Stabilität des Gesundheitssystems sicherzustellen, wächst auch die Bedeutung der Frage der Legitimität, die einer vermeintlich „neutralen“ wissenschaftlichen Beratung in diesem Politikfeld zukommt. Angesichts der breit gefächerten gesundheitspolitischen Beratungslandschaft kann im Folgenden nur beispielhaft auf einige Einrichtungen eingegangen werden, die (wissenschaftliche) Beratungsleistungen im Politikfeld Gesundheit anbieten. Im Zentrum der folgenden Darstellung steht hierbei die unmittelbar bei Bundesregierung und Bundestag angesiedelte Expertenberatung. In diesem Beitrag soll zunächst einführend auf einige der Grundfragen und Probleme in der wissenschaftlichen Beratung der Gesundheitspolitik eingegangen werden (VI. a.). Im Anschluss hieran wird auf gesundheitspolitische Beratungsprozesse im Auftrag der Bundesregierung (VI. b.) und im Rahmen der parlamentarischen Arbeit (VI. c.) einzugehen sein. Der darauf folgende Abschnitt befasst sich mit gesundheitspolitischen Beratungsleistungen von Interessengruppen, Think Tanks und Akademien (VI. d.). Abschließend wird im Fazit auf die Perspektiven der wissenschaftlichen Beratung im Politikfeld Gesundheit eingegangen (VII).

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Grundfragen und Probleme wissenschaftlicher Beratung der Gesundheitspolitik

Gesundheitspolitische Fragestellungen werden in Deutschland nicht nur in den Gesundheitswissenschaften, welche seit den 1990er-Jahren stark an Bedeutung gewonnen haben, sondern auch in anderen Disziplinen intensiv diskutiert. So befassen

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sich etwa Juristen mit Fragen des Krankenversicherungsrechts, Soziologen oder auch Psychologen mit Fragen des Arzt-Patient-Verhältnisses und Politologen mit Problemen der staatlichen Steuerungsfähigkeit im Politikfeld Gesundheit. Der interdisziplinäre Charakter gesundheitspolitischer Fragen wird auch daran deutlich, dass sich nicht nur rein auf Fragen der Gesundheitspolitik ausgerichtete Beratungseinrichtungen mit diesem Themengebiet befassen und regelmäßig Stellungnahmen abgeben. So hat sich beispielsweise der auf volkswirtschaftliche Fragen spezialisierte Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung wiederholt unter dem übergreifenden Thema „volkswirtschaftliche Gesamtsituation“ (und Entwicklung der Lohnnebenkosten) zum Reformbedarf im Gesundheitssystem geäußert und Empfehlungen abgegeben. Auch die großen deutschen Wirtschaftsforschungsinstitute beziehen regelmäßig Stellung zu Themen aus dem Bereich der Gesundheitspolitik. Spätestens seit Ende der 1970er-Jahre ist es zu einem stetigen Ausbau gesundheitspolitischer Beratungsangebote auf Seiten der Politik und der Interessengruppen gekommen, etwa durch die Einrichtung wissenschaftlicher Beraterstäbe (Wasem 1998). Diese Entwicklung ist eng verknüpft mit der Ausdifferenzierung der wissenschaftlichen Bearbeitung gesundheitsbezogener Fragestellungen, beispielsweise im Rahmen der Pflegewissenschaften oder der Gesundheitsökonomie. Aber auch der steigende Ausgabendruck, der häufig mit dem Begriff der „Kostenexplosion“ umschrieben wurde, trug dazu bei, dass vermehrt Experten mit der Suche nach Einsparpotenzialen und Effizienzreserven beauftragt wurden. Gesundheitspolitische Beratung findet hierbei in Deutschland sowohl auf Bundes, als auch auf Länder- und auf kommunaler Ebene statt. Allerdings unterscheiden sich die Beratungsleistungen stark in der Breite der zugrunde liegenden Fragestellung: Sie erstrecken sich von kleinräumigen Themen wie etwa der Behandlungsqualität bei bestimmten Erkrankungen oder der Schaffung von Anreizen zur Optimierung der Arbeitsabläufe in einem Krankenhaus bis hin zu Fragen einer umfassenden Strukturreform für die Finanzierungsgrundlagen der Gesundheitsversorgung. Beratungsleistungen in der Gesundheitspolitik haben hierbei insofern einen besonderen Charakter, als viele der Daten und Fakten, die für die Beratung der politischen Entscheidungsträger zwingend erforderlich sind, bei den Krankenkassen, Ärzteverbänden und Krankenhäusern vorliegen. Insofern steht bereits die Erhebung der Datengrundlagen für gesundheitspolitische Beratungsleistungen ganz im Zeichen der von komplexen Selbstverwaltungsstrukturen geprägten Systematik des bundesdeutschen Gesundheitssystems. Auch die potenzielle Umsetzung von Empfehlungen beratender Gremien wird stark von den neokorporatistischen Strukturen in diesem Politikfeld beeinflusst.

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Gesundheitspolitische Beratung der Bundesregierung

Das Bundesministerium für Gesundheit (BMG) nutzt regelmäßig wissenschaftliche Beratungsleistungen zur Unterstützung der eigenen Arbeit. So werden beispielsweise Einzelgutachten und Studienaufträge vergeben sowie Experten angehört. Des Weiteren erfolgt politische Beratung beim BMG im Rahmen der Arbeit diverser

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Beiräte wie des Gemeinsamen Wissenschaftlichen Beirates (GWB), der sich aus den fünf Behörden im Geschäftsbereich des BMG zusammensetzt und der das Ministerium in allen Wissenschafts- und Forschungsfragen berät. Zum Geschäftsbereich des BMG gehören ferner eine Reihe von Behörden und Anstalten, welche neben Steuerungsleistungen auch politische Beratungsleitungen erbringen. Hierzu gehören das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte, das Deutsche Institut für medizinische Dokumentation und Information, das Paul-Ehrlich-Institut – Bundesamt für Impfstoffe und biomedizinische Arzneimittel, das Robert-Koch-Institut und die Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung. Ein gesondertes Beratungsgebiet stellt die Analyse von Therapien sowie von Arzneimitteln dar. Mit dem Institut für Qualität und Wirtschaftlichkeit im Gesundheitswesen (IQWiG) wurde zum 1. Juni 2004 erstmals ein Gremium institutionalisiert, welches in diesem äußerst vielschichtigen Themengebiet Beratungsleistungen erbringt und dessen Aufgabenspektrum seitdem wiederholt erweitert wurde. Seine Beratungsleistungen erbringt das IQWiG im Auftrag des BMG oder des Gemeinsamen Bundesausschusses (G-BA). Der G-BA ist ein gemeinsames Gremium der Selbstverwaltung im Gesundheitswesen, dem unter Beteiligung von Patientenvertretern die Konkretisierung des Inhalts des Leistungskataloges der GKV obliegt. Da es sich bei der Gesundheitspolitik um ein hochkomplexes Problemfeld handelt, hat die Bundesregierung in der Vergangenheit wiederholt in Ergänzung zur Ressortberatung auf ad hoc eingerichtete, (wissenschaftliche) Beratungsgremien zurückgegriffen, um die eigene gesundheitspolitische Steuerungsfähigkeit zu erhöhen und gesetzgeberische Maßnahmen in diesem Politikfeld vorzubereiten. Im April 1964 setzte die Bundesregierung mit der Sozialenquête-Kommission erstmals ein mit Wissenschaftlern besetztes Beratungsgremium ein, welches eine umfassende Analyse des Sozialversicherungssystems erarbeiten sollte. Die beteiligten Wissenschaftler sollten den Reformbedarf in den einzelnen Sozialversicherungszweigen darstellen und denkbare Lösungswege aufzeigen. Die Sozialenquête-Kommission lässt sich nach der Kategorisierung von Thunert als ein Paradebeispiel für die „enge Verflechtung des politisch-administrativen Bereichs mit einzelnen Fachwissenschaften (und Fachwissenschaftlern, d. A.)“ (Thunert 2004, S. 396) in der Frühphase der wissenschaftlichen Beratung in der Bundesrepublik anführen. In ihrem Abschlussbericht verzichtete die Kommission jedoch darauf, zu Fachfragen der Gesundheitspolitik Stellung zu nehmen, obwohl die Notwendigkeit grundlegender gesundheitspolitischer Reformen angesichts des Scheiterns der Reformpläne von Sozialminister Blank offenkundig war (Manow 1997, S. 116). Stattdessen beschrieb das Gremium das GKV-System als ein „Gefüge von imponierender Geschlossenheit und innerer Konsequenz“ (Sozialenquête-Kommission 1966, S. 198) und lehnte strukturelle Reformen ab. Bereits wenige Jahre später begann sich die bundesdeutsche gesundheitspolitische Debatte angesichts wachsender gesamtwirtschaftlicher Probleme stärker dem Problem der „Kostenexplosion“ im Gesundheitswesen zuzuwenden. Spätestens seit der Ölkrise von 1973/74 rückten Kostendämpfungs- und Ausgabensenkungsmaßnahmen in das Blickfeld der Politik und damit auch der (gesundheits-)politischen Beratung. Angesichts der zentralen Bedeutung, die die Selbstverwaltung in der

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Ausgestaltung der bundesdeutschen Gesundheitspolitik spielte, entschieden sich die politischen Entscheidungsträger nach mehreren gescheiterten Versuchen, über gesetzliche Vorgaben den steigenden Kostendruck abzusenken, für die Einrichtung der Konzertierten Aktion im Gesundheitswesen (KAiG). Über die KAiG sollten alle gesundheitspolitischen Akteure auf eine „einnahmeorientierte Ausgabenpolitik“ eingeschworen und so langfristig die Ausgabenentwicklung in der Gesundheitsversorgung begrenzt werden (Lehmbruch 2000, S. 106 sowie Henke 1988, S. 116). Die KAiG war hierbei weniger ein politikberatendes Gremium, sondern vielmehr ein neokorporatistisches Aushandlungsforum unter Moderation der Politik. Allerdings wurde durch die Einrichtung des Sachverständigenrates für die Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen (SVR Gesundheit) der KAiG ein mit Wissenschaftlern besetztes Beratungsgremium beigeordnet, welches in den folgenden Jahren einen erheblichen Einfluss auf die bundesdeutsche Gesundheitspolitik ausüben sollte. Interessanterweise entwickelte sich mit der sinkenden Bedeutung der KAiG (insbesondere nach dem Scheitern des GesundheitsReformgesetzes von 1988) über die Jahre das zuständige Bundesministerium zum eigentlichen Adressaten der Empfehlungen des SVR Gesundheit. Das als Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen Ende 1985 eingerichtete und seit 1. Januar 2004 in Sachverständigenrat zur Begutachtung der Entwicklung im Gesundheitswesen umbenannte Gremium, kann als das derzeit einflussreichste institutionalisierte wissenschaftliche Beratungsgremium im Politikfeld Gesundheit in Deutschland bezeichnet werden. Die Besetzung des SVR Gesundheit erfolgt durch das BMG. Im Gegensatz zu vergleichbaren ständigen Beratungsgremien der Bundesregierung zeichnet sich der SVR Gesundheit durch eine interdisziplinäre Besetzung aus, womit der Besetzungsmodus die Vielschichtigkeit des zu bearbeitenden Themenfeldes widerspiegelt. Nicht zuletzt aufgrund des Entstehungszusammenhangs des SVR Gesundheit finden vor Neuberufungen Gespräche zwischen den großen Interessengruppen und der Leitungsebene des BMG statt. Häufig werden hierbei bereits konkrete Personalvorschläge unterbreitet und diskutiert. In der Vergangenheit diente die Berufung von neuen Sachverständigen in das Gremium auch dazu, inhaltlich neue Schwerpunkte für die Arbeit des SVR zu setzen. So wurde beispielsweise die Berufung von Professor Rolf Rosenbrock durch die damalige Bundesministerin Andrea Fischer dahingehend interpretiert, dass Präventionsfragen in der Arbeit des SVR eine größere Rolle spielen sollten. Selbstverständlich spielen auch parteipolitische Affinitäten bei Besetzungsentscheidungen eine Rolle, wobei sich der SVR selbst als unabhängiges Expertengremium versteht und das Gremium seine Unabhängigkeit wiederholt nutzte, um auch unpopuläre Reformempfehlungen zu formulieren. Mit seinen Gutachten hat der SVR Gesundheit in der Vergangenheit mehrfach nicht nur die Rolle eines „Stichwortgebers“ für die politischen Entscheidungsträger erfüllt, sondern auch eine Vielzahl von gesundheitspolitischen Entscheidungen vorbereitet und fundiert. Insbesondere durch seine Gutachtenreihe zum Thema „Über-, Unter- und Fehlversorgung“ im deutschen Gesundheitswesen (Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen 2002) prägte der SVR die weiteren gesundheitspolitischen Reformdebatten nachhaltig (Fischer 2011,

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S. 140–142). Auch die stärkere Bedeutung von Präventionsmaßnahmen sowie der Notwendigkeit einer Verbesserung der Versorgungsqualität im Gesundheitswesen gehen maßgeblich auf den SVR Gesundheit zurück. Dem SVR ist es gelungen, die Qualität seiner Gutachten über die Jahre konsequent zu steigern. Während die ersten Gutachten noch eher den Charakter von Zusammenfassungen der Diskussionen im SVR besaßen, haben die Veröffentlichungen des Gremiums inzwischen ein auch nach wissenschaftlichen Standards hohes Niveau erreicht. Insofern kann man davon sprechen, dass im Rahmen der Arbeit des SVR Gesundheit ein Lernprozess stattgefunden hat, der sich in einer schrittweisen Verbesserung der Qualität der Beratungsleistungen niederschlug. Um die Ergebnisse der Arbeit des SVR einer breiteren Öffentlichkeit bekannt zu machen, wird regelmäßig eine Kurzfassung der Gutachten erstellt. Der Erfolg der Beratungsarbeit des SVR Gesundheit wird auch daran deutlich, dass das Gremium die Abschaffung des eigentlichen Adressaten seiner Gutachten (der KAiG) zum 1. Januar 2004 „überlebte“. Im Anschluss an die Arbeit der Kommission Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz-Kommission), entschloss sich die SPD-geführte Bundesregierung nach ihrem Wahlsieg 2002, notwendige Reformen der Finanzierungsstrukturen in den Sozialversicherungszweigen Krankheit, Pflege und Rente durch eine problemorientierte Expertenkommission vorbereiten zu lassen (vgl. den Beitrag von Siefken in diesem Band). Bereits anhand der Besetzung des Gremiums wurde deutlich, dass die Suche nach gesamtgesellschaftlich konsensfähigen Reformansätzen ein wichtiger Aspekt der Kommissionsberatungen sein sollte. Die Kommission für die Reform der Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme (Rürup-Kommission) entwickelte sich jedoch entgegen der Hoffnungen der politischen Entscheidungsträger zur umstrittensten, von der Regierung Schröder eingesetzten Expertenkommission. In ihrem Zwischenbericht zur Reform der Finanzierung der Krankenversicherung vom 9. April 2003 entwickelte das Gremium in Anbetracht der Schwierigkeiten, zu einer einheitlichen Reformempfehlung zu kommen, eine kurzfristig angelegte Maßnahmenliste sowie zwei langfristig angelegte Reformalternativen (Gesundheitsprämie/Bürgerversicherung). Im Abschlussbericht der Kommission wurden die auch als „Y-Modell“ umschriebenen Reformvorschläge noch einmal ausführlicher dargestellt (Maelzer 2014, S. 166–177). In der Öffentlichkeit stieß die Entwicklung von zwei Reformalternativen durch das Gremium auf breite Kritik. In Reaktion auf diese Kritik wies der Vorsitzende der Kommission, Professor Dr. Bert Rürup, darauf hin, dass die Frage, für welches der beiden Reformmodelle sich die politischen Akteure letztendlich entscheiden sollten, nicht wissenschaftlich, sondern nur politisch beantwortet werden könne. Obwohl die Arbeit der Rürup-Kommission zumeist als gescheitert bewertet wurde, gelang es dem Gremium doch, die folgenden gesundheitspolitischen Debatten durch die Gegenüberstellung der Reformoptionen Gesundheitsprämie/Bürgerversicherung nachhaltig zu prägen. Mit der Gesundheitsreform 2007 einigte sich die damalige Koalition von CDU/ CSU und SPD auf einen Kompromiss aus beiden Reformmodellen. Die Verhandlungen mündeten in der Einrichtung des Gesundheitsfonds, in den die lohnbezoge-

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nen Beiträge von Arbeitgebern und Arbeitnehmern einfließen sollten. Hinzu kam der steuerfinanzierte Zuschuss zur Krankenversicherung. Auch das Fondsmodell beruhte auf politischer Beratungsarbeit, und zwar auf Überlegungen aus der Wissenschaft, die vom Wissenschaftlichen Beirat beim Bundesministerium der Finanzen aufgegriffen und in die Aushandlungsprozesse innerhalb der „Großen Koalition“ eingebracht wurden (Pressel 2012, S. 83–87). Ungeachtet der konkreten Urheberschaft lässt sich festhalten, dass somit erst umfassende wissenschaftliche Beratungsleistungen den Weg zu dieser tiefgreifenden Gesundheits(finanz)reform geebnet haben.

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Gesundheitspolitische Beratung im Deutschen Bundestag

Ebenso wie die Bundesregierung griff auch der Deutsche Bundestag in der Vergangenheit wiederholt auf gesundheitspolitische Beratungsleistungen zur Unterstützung seiner parlamentarischen Arbeit zurück. So beschloss der Bundestag im Juni 1987 die Einsetzung einer hälftig mit Wissenschaftlern und Parlamentariern besetzten EnqueteKommission zum Thema Strukturreform der gesetzlichen Krankenversicherung. Allerdings erfolgte die Einsetzung des Gremiums auf Antrag der oppositionellen SPD, die über die Enquete die gesundheitspolitische Arbeit der Bundesregierung (und hierbei insbesondere die Ausgestaltung des Gesundheits-Reformgesetzes) beeinflussen wollte (Rosenbrock 1990, S. 29). Entsprechend intensiv wurde über die Einsetzung des Gremiums zwischen Regierungsfraktionen und Opposition gestritten. Letztendlich konnte die Kommission weder mit ihrem Zwischen- noch mit ihrem Abschlussbericht die Arbeit der Bundesregierung nachhaltig beeinflussen. Auch wenn die Resonanz auf den Abschlussbericht der Enquete in der Öffentlichkeit und auf Seiten der Interessengruppen tendenziell negativ ausfiel (Reiners 1990, S. 16, 30), so verdeutlichten die Kommissionsergebnisse doch, dass eine „Große Koalition“ für eine strukturelle Reform des Systems der GKV möglich war. Insofern kann man davon sprechen, dass das Gremium den späteren „Kompromiss von Lahnstein“ mit vorbereitete. Welchen konkreten Einfluss die Beratungsleistungen der Enquete jedoch auf das aus diesem Kompromiss hervorgegangene GesundheitsStrukturgesetz hatten, wird in der Wissenschaft uneinheitlich bewertet. Im März 2000 beschloss der Bundestag erneut die Einsetzung einer EnqueteKommission, welche sich auch mit gesundheitspolitischen Fragen auseinandersetzen sollte. Die Kommission Recht und Ethik der modernen Medizin befasste sich in erster Linie mit ethischen Fragen der Gesundheitsversorgung (Beispiel: Grenzen der medizinischen Versorgung). Sie diskutierte ab 2002 in erster Linie Fragen der Regulierung der wissenschaftlichen Forschung und der Verwendung von neuen Verfahren und Technologien in der Medizin. Gleichwohl gehören die beiden Enquete-Kommissionen zur Gruppe gesundheitspolitischer Beratungsgremien, da sie sich mit Fragen der Verteilungsgerechtigkeit in der Gesundheitsversorgung, dem Arzt-Patient-Verhältnis, mit Patientenrechten und der Regulierung von Organspenden befassten. Mit Fragen der Allokation knapper Ressourcen in der Gesundheitsversorgung befasste sich insbesondere die Enquete-Kommission Ethik und Recht der

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modernen Medizin. Zwar gelang es der Kommission aufgrund der vorzeitigen Auflösung des Bundestages am 21. Juli 2005 nicht, Empfehlungen zu diesem Themengebiet zu verfassen; allerdings verdeutlichte das Gremium mit seinem Abschlussbericht die großen Wissensdefizite und Entscheidungsbedarfe, welche in der Debatte über die Grundlagen der Verteilung knapper Ressourcen im deutschen Gesundheitswesen bestehen.

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Gesundheitspolitische Beratung durch Interessengruppen, Think Tanks und Akademien

Neben den bei Bundesregierung und Bundestag angesiedelten wissenschaftlichen Beratungsformaten, findet in der Gesundheitspolitik auch eine kontinuierliche Beratung durch Vertreter von Interessengruppen statt. Da die Gesundheitspolitik wie kaum ein anderes Politikfeld von neokorporatistischen Strukturen und Aushandlungsmustern geprägt ist und alljährlich erhebliche finanzielle Mittel verteilt werden, versucht eine große Zahl von Akteuren kontinuierlich Einfluss auf die politischen Entscheidungsträger auszuüben. Neben der „klassischen“ Interessenpolitik wird hierbei auch versucht, über wissenschaftlich fundierte Beratungsleistungen die Ausgestaltung der Gesundheitspolitik zu beeinflussen. Die Bedeutung von Beratungsleistungen durch Interessengruppen lässt sich insbesondere anhand der Debatten über die Einführung sowie die Reform des Risikostrukturausgleichs (RSA) in der GKV nachweisen. Neben der Vergabe von Aufträgen für Gutachten durch das zuständige Bundesministerium beteiligten sich mehrere Interessenverbände mit eigenen Gutachten an den Diskussionen. Auch die Einführung von neuen Versorgungsstrukturen (etwa von Disease-Management-Programmen) wurde in den vergangenen Jahren von extensiven Beratungsprozessen durch Interessengruppen und Einzelakteure begleitet. Eine besondere Rolle in der gesundheitspolitischen Beratung durch Interessengruppen spielt das bereits 1976 gegründete Wissenschaftliche Institut der Ortskrankenkassen (WIdO). Das WIdO bearbeitet in erster Linie Problemkomplexe aus dem Feld der gesetzlichen Krankenversicherung und versucht hier, wissenschaftliche Erkenntnisse in anwendungsorientierte Ergebnisse für die Arbeit der AOKen umzuwandeln. Durch seine Arbeit trägt das WIdO aber selbstverständlich auch dazu bei, die Vertretung der Interessen der AOKen gegenüber den politischen Entscheidungsträgern wissenschaftlich zu fundieren. Über einen wissenschaftlichen Beirat soll hierbei die Verbindung zur universitären Wissenschaft gehalten werden. Der Erfolg und der Einfluss des WIdO werden unter anderem daran deutlich, dass sich der Verband der privaten Krankenversicherungen zum 1. Januar 2005 zur Einrichtung eines eigenen wissenschaftlichen Instituts entschloss. Hintergrund der Einrichtung des Wissenschaftlichen Instituts der PKV (WIP) war laut dem damaligen Leiter des Instituts der Versuch, ein „analytisches Gegengewicht“ (Weber zit. nach: Ärztezeitung 2004) zu schaffen, da viele PKV-spezifische Fragestellungen in der gesundheitspolitischen Debatte keine hinreichende Beachtung finden würden.

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In einer ersten Analyse befasste sich das Institut mit der Einnahmesituation der GKV, was bereits darauf hindeutet, dass diese Einrichtung (ebenso wie das WIdO) nicht nur die konkrete Arbeit der privaten Krankenversicherungen wissenschaftlich begleiten, sondern darüber hinaus auch politische Beratungs- und Überzeugungsarbeit leisten soll. Die beiden Beispiele WIdO und WIP verdeutlichen, dass es kaum möglich ist, in der Gesundheitspolitik zwischen wissenschaftlicher Unterstützung der Arbeit eines Verbandes oder einer Krankenversicherung und interessenpolitischer Einflussnahme über Gutachten und Analysen trennscharf zu differenzieren. So stellen beispielsweise der Bundesverband der Pharmazeutischen Industrie e.V. und der Verband Forschender Arzneimittelhersteller e.V. den politischen Entscheidungsträgern Beratungsleistungen in Form von Gutachten und Stellungnahmen zur Verfügung. Hiermit tragen die Verbände zu einer effizienteren politischen Entscheidungsfindung bei; gleichzeitig betreiben sie jedoch auch unmittelbar Interessenpolitik. Der Einfluss von gesundheitspolitischen Experten aus den Reihen der Interessengruppen wird noch gesteigert durch die Tatsache, dass sich viele Gesundheitspolitiker einen eigenen „Beratungszirkel“ (Kirschner 1999) schaffen, zu dem – je nach parteipolitischen Präferenzen – etwa Verbandsvertreter oder einem Interessenverband nahe stehende Wissenschaftler zählen können. Über diese stark personalisierte Form der Beratung gelingt es einigen Beratern, einen überdurchschnittlichen Einfluss auf gesundheitspolitische Entscheidungsprozesse auszuüben. Diese Tendenz zur besonderen Berücksichtigung einzelner Berater ist vor dem Hintergrund einer breiten Interessenlandschaft und dem Wunsch zu sehen, vertraute und sachkundige Personen als eine Art „persönliche Absicherung“ eng in die Begleitung von Fachdebatten einzubinden. Neben der interessenbezogenen, gesundheitspolitischen Beratung existieren in Deutschland eine Reihe von unabhängigen wissenschaftlichen Forschungseinrichtungen, Think Tanks und Stiftungen, die gesundheitspolitische Beratungsleistungen erbringen. Hierzu gehört etwa das 1975 gegründete Institut für Gesundheits-SystemForschung Kiel. Dieses Institut hat wiederholt durch Gutachten und Studien insbesondere die Debatte über die Leistungsfähigkeit des bundesdeutschen Gesundheitssystems im internationalen Vergleich angeregt. Aber auch durch die Aktivitäten einzelner Wissenschaftler rücken von Zeit zu Zeit Forschungseinrichtungen in das Blickfeld der deutschen Gesundheitspolitik. Dies gilt etwa für das Institut für Gesundheitsökonomie und Klinische Epidemiologie der Universität Köln. Durch die Aktivitäten und Beratungsleistungen von Professor Karl W. Lauterbach, hat diese Einrichtung über die universitäre Arbeit hinaus im Bereich der gesundheitspolitischen Beratung in Deutschland eine nicht unerhebliche Bedeutung erlangen können (Niejahr 2002). Ein Blick auf die gesundheitspolitische Beratungslandschaft in Deutschland wäre nicht komplett, wenn man die politischen Stiftungen außer Acht lassen würde. Ebenso wie in anderen Politikfeldern spielen die parteinahen Stiftungen auch in der gesundheitspolitischen Beratung eine gewichtige Rolle. Insbesondere im Vorfeld von gesundheitspolitischen Reformprojekten begleiten die Stiftungen mit Veranstaltungen und Gutachten die Arbeit der politischen Entscheidungsträger. Beispielhaft

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sei an dieser Stelle etwa auf das Gutachten „Weichenstellungen für die Zukunft – Elemente einer neuen Gesundheitspolitik“ (Glaeske et al. 2001) verwiesen, welches im Auftrag der Friedrich-Ebert-Stiftung erstellt, im Dezember 2001 dann im Rahmen einer Tagung vorgestellt wurde und als eine Grundlage für die spätere Gesundheitsreform der Regierung Schröder gilt. Als weitere Akteursgruppe wirken die Wissenschaftsakademien mit Stellungnahmen und Beratungsleistungen auf Politik und Gesundheitssystem ein. Beispielhaft sei an dieser Stelle auf das Themennetzwerk Gesundheitstechnologie der acatech. Deutsche Akademie der Technikwissenschaften oder auf das Manifest der BerlinBrandenburgischen Akademie der Wissenschaften mit dem Titel „Die Grundlagen eines dauerhaften Gesundheitssystems“ aus dem Jahr 2006 verwiesen. Die Leopoldina. Nationale Akademie der Wissenschaften hat sich seit ihrer Ernennung zur Nationalen Akademie am 14. Juli 2008 ebenfalls verstärkt mit Fragen von Medizin und Gesundheit befasst. Bei der Auswahl der Themen ist ein besonderer Fokus auf ethisch umstrittene Fragestellungen (wie Fortpflanzungs- oder Palliativmedizin) sowie auf Fragen mit besonderer internationaler Relevanz (Beispiel: „vernachlässigte“ Krankheiten) erkennbar. Ebenfalls mit ethischen Fragen an der Schnittstelle von Gesundheits- und Rechtspolitik setzt sich der Deutsche Ethikrat als gemeinsame Beratungseinrichtung (auf gesetzlicher Grundlage) von Deutschem Bundestag und Bundesregierung auseinander. Das Themenspektrum des mit 26 Mitgliedern besetzten Expertengremiums umfasste in der Vergangenheit Fragen nach der Nutzung von Humanbiobanken, genetischer Diagnostik, oder auch die Versorgung von Demenzkranken und von Menschen am Lebensende.

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Fazit: Perspektiven der Politikberatung in der Gesundheitspolitik

Zur Fortentwicklung des deutschen Gesundheitssystems sind angesichts der Komplexität der Problemstelllungen in der Gesundheitspolitik und der besonders vielschichtigen Akteurskonstellationen die Entscheidungsträger auf die Unterstützung von wissenschaftlichen Beratern und Beratungseinrichtungen zwingend angewiesen. Insbesondere seit der zweiten Hälfte der 1970er-Jahre ist daher die Nachfrage nach Beratungsleistungen kontinuierlich gestiegen. Die Einführung des allgemeinen Krankenkassenwettbewerbs und die flankierende Einführung des RSA erhöhten in den 1990er-Jahren die Komplexität der Prozesse und Wechselwirkungen im Gesundheitswesen noch weiter, was sich auch in einem gesteigerten Bedarf an wissenschaftlichen Beratungsleistungen niederschlug. Verstärkt wird dieser Bedarf seit den 2000er-Jahren durch die Zunahme ethischer Fragen etwa zum Schutz von Patientendaten oder zu Eingriffen in das Erbgut. Die Ausweitung der Therapieformen und des Leistungsspektrums der Krankenkassen tragen ebenfalls dazu bei, dass die politischen Entscheidungsträger vermehrt wissenschaftliche Beratungsleistungen anfordern, um die Steuerungsfä-

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higkeit der Politik zu erhöhen und die Problemangemessenheit staatlichen Handelns zu verbessern. Hierbei erfolgen gesundheitspolitische Beratungsleistungen zumeist in Kooperation mit Vertretern der Selbstverwaltung sowie der großen Interessengruppen. Dies hängt damit zusammen, dass viele der gesundheitspolitischen Experten in der Selbstverwaltung tätig sind und über ihre Arbeit ein umfassendes (praktisches) Wissen hinsichtlich der Abläufe und Vorgänge im System der Gesundheitsversorgung erlangt haben. Durch weitere Fortschritte etwa in der biotechnologischen Forschung wird sich die Notwendigkeit wissenschaftlicher Beratungsleistungen zur Fundierung gesundheitspolitischer Entscheidungen in Zukunft noch weiter erhöhen. Hinsichtlich der zukünftigen Ausgestaltung gesundheitspolitischer Beratung in Deutschland ist zu fragen, ob es langfristig und für grundlegende Fragestellungen ausreichend ist, wenn Beratung lediglich auf Expertenebene unter Beteiligung von Vertretern der Interessengruppen stattfindet, da Diskussionen über Reformen der gesundheitlichen Versorgung im Vergleich zu anderen Politikfeldern auf ein überdurchschnittliches öffentliches Interesse stoßen. Dies hängt vor allem damit zusammen, dass Bürgerinnen und Bürger von Entwicklungen in der Gesundheitspolitik (als Versicherte, Patienten und Steuerzahler) meist unmittelbar betroffen sind. In anderen westlichen Industrienationen wie etwa in Kanada (Maxwell und Forest 2003) oder Schweden (Preusker 2004) hat es daher bereits Bemühungen gegeben, auch die interessierte Öffentlichkeit an den Beratungen von Expertengremien über die Zukunft des jeweiligen Gesundheitsversorgungssystems zu beteiligen. In Deutschland verdeutlichen die Debatten zur sogenannten „Energiewende“ den wachsenden Trend zur Einbeziehung von Zivilgesellschaft und Bürgerinteressen im Vorfeld politischer Entscheidungen. Solange in erster Linie kleinräumige Beratung stattfindet, die darauf abzielt, die Effizienz der bestehenden Versorgungsstrukturen zu verbessern und hier Defizite aufzuzeigen (wie etwa im Rahmen der Arbeit des SVR Gesundheit), mag ein begrenzter Öffentlichkeitsbezug ausreichend sein. Wenn jedoch grundlegende, die Prinzipien des Versorgungssystems tangierende Fragen (wie etwa im Fall der RürupKommission) diskutiert werden, ohne dass die Beratungsprozesse transparent gestaltet werden und die interessierte Öffentlichkeit die Chance erhält, sich in die Beratungen einzubringen, wird technokratische Expertenberatung im Politikfeld Gesundheit auf massive Kritik stoßen. Stärker partizipativ ausgerichtete Beratungsinstrumente in der Gesundheitspolitik könnten Abhilfe schaffen. Ein Blick auf die Nutzung von Politikberatungsinstrumenten in anderen Wohlfahrtsstaaten bietet hierzu erfolgversprechende Anregungen (so auch Schultze und Zinterer 1999).

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Politikberatung in der Forschungs- und Technologiepolitik Kai Buchholz und Katja Patzwaldt

Inhalt 1 2 3 4 5 6 7

Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Besonderheiten der Beratung zur Forschungs- und Technologiepolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Beratung in der Forschungspolitik auf der Bundesebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Beratung in der forschungsnahen Technologiepolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Beratung zur Forschungs- und Technologiepolitik der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Stand der Forschung zur Politikberatung in der Forschungs- und Technologiepolitik . . . . Offene Fragen der Forschung zur Politikberatung in der Forschungs- und Technologiepolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zusammenfassung

In der Forschungs- und Technologiepolitik können inhaltliche Entscheidungen nicht ohne Unterstützung der Wissenschaft selbst getroffen werden. Die fachliche Kompetenz fließt in der Regel mit erfahrungsgestützter Expertise der Berater, in den letzten Jahren zunehmend durch quantitative und wissenschaftliche Bewertungen ergänzt, zur wissenschaftspolitischen Gestaltung zusammen. Wissenschaftliche Beratung ist in diesem Politikfeld im Unterschied zu anderen Feldern aus systematischen Gründen nicht interesselos. Im historischen Verlauf haben Ansprüche auf Mitgestaltung des Politikfeldes durch nichtwissenschaftliche Akteure zugenommen,

Die vorliegenden Ausführungen geben ausschließlich die Meinungen und Überlegungen der Autoren wieder. K. Buchholz (*) · K. Patzwaldt Geschäftsstelle der Wissenschaftlichen Kommission Niedersachsen, Hannover, Deutschland E-Mail: [email protected]; [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_30

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so dass die wissenschaftliche Politikberatung sich in einer größeren gesellschaftlichen Auseinandersetzung behaupten muss und als eine Façette des gesellschaftlich stärker geforderten Engagements der Wissenschaft betrachtet werden kann. Umfassende empirische Arbeiten in diesem Kontext fehlen jedoch weitgehend. Schlüsselwörter

Wissenschaftliche Politikberatung
Forschungspolitik
Technologiepolitik
Wissenschaftsforschung

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Einleitung

Forschungspolitik nimmt Einfluss auf Themen und Typus der Forschung (Grundlagenforschung, Anwendungsforschung), ihr quantitatives Wachstum sowie ihren qualitativen Fortschritt. Die Technologiepolitik befasst sich mit der Förderung von Forschung zu und Entwicklung entsprechender Technologien, die teilweise in öffentlichen, aber auch privat finanzierten Forschungseinrichtungen sowie Unternehmen stattfindet. Hinzu treten Fragen der erwünschten und unerwünschten Folgen der Entwicklung und Nutzung von Technologien wie der grünen Gentechnik oder der Atomenergie. Beratungsbeziehungen lassen sich als eine spezifische Interaktionsbeziehung zwischen der Beraterin oder dem Berater und den Adressaten der Beratung beschreiben. Berater und Beratener können dabei einzelne Personen oder Organisationen sein. Im Beratungsverhältnis bestehen zwei Sprecherpositionen oder Rollenzuschreibungen: Dem Ratgeber oder der Ratgeberin wird eine Kompetenz zugeschrieben, über die der Adressat der Beratung nicht verfügt. Diese Kompetenzen können Wissen, Analysefähigkeiten oder schlicht ein unbeteiligter Blick von außen sein. Adressaten von Beratung stehen in dieser Interaktionsbeziehung als ratbedürftig, wenn auch nicht notwendigerweise als ratsuchend da. Das bedeutet, sie befinden sich in einer Situation, in der sie ein weiteres Verhalten (vorerst) nicht selbst gestalten können oder wollen. Neben dem Motiv der Entscheidungshilfe kann Beratung aber auch zu anderen Zwecken eingeholt werden, sie muss also nicht mit einem tatsächlichen oder wahrgenommenen Entscheidungsproblem zu tun haben. Beispielsweise können in einem Landesministerium genaue Vorstellungen darüber bestehen, welches Zukunftskonzept welcher Universität gefördert werden sollte. Eine freihändige Entscheidung würde aber einen Proteststurm der anderen Universitäten auslösen, daher werden wissenschaftliche Gutachten eingeholt, die die Konzepte bewerten und schließlich eines empfehlen. Oder es treffen innerhalb des Ministeriums miteinander in Konflikt stehende Ansichten aufeinander, für deren Lösung Hilfe oder Argumente von außen gewünscht werden. Beratung kann also auch der rein prozeduralen externen oder internen Legitimation von Entscheidungen dienen. Unabhängig von den Motiven der Akteure werden gleichwohl immer dann, wenn Beratung angeboten oder nachgefragt wird, die beiden Rollen des Beraters und des Beratenen eingenommen und damit bestimmte Erwartungen zum Rollenverhalten bei den Beteiligten und Beobachtern von außen aufgerufen, die die Beziehung prägen (Brüsemeister 2004; Fuchs und Mahler 2000; Schützeichel 2004; Buchholz 2008).

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Besonderheiten der Beratung zur Forschungs- und Technologiepolitik

Ein derartiges Verständnis von Beratungsbeziehungen hat aus unserer Sicht für die Beschreibung und Analyse der Politikberatung im Feld der Forschungs- und Technologiepolitik einen klaren Vorteil. Es macht nämlich die besondere Rolle deutlich, die Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler bei der Politikberatung in diesem Politikfeld spielen. Aufgrund der Tatsache, dass bei der Beurteilung der Qualität von wissenschaftlichen Leistungen, der Weiterentwicklung von Forschungsprogrammen und der Einschätzung möglicher Potenziale und Folgen der Forschung letztendlich nur Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler selbst kompetent Einschätzungen liefern können (Bimber und Guston 1995, S. 558), ist die Politik in diesem Politikfeld in besonders hohem Maße abhängig von der Wissenschaft. Die Akteure, die aus politischen Entscheidungen Nutzen ziehen oder negative Folgen gewärtigen, sind zugleich die einzig kompetenten Berater. Das bedeutet allerdings auch, dass die Unabhängigkeit der Berater in der Wissenschaftspolitik nur sehr schwer herzustellen ist. Hinzu kommt, dass Stellungnahmen von Wissenschaftsorganisationen wie der DFG, der HRK oder der Wissenschaftsakademien, die als Empfehlungen ausgeflaggt werden, von der Politik nicht so leicht als übliche Interessenvertretung einer gesellschaftlichen Institution angesehen werden können. Derartige Empfehlungen können wie ungebetener Rat wirken, der die Politik unfreiwillig als beratungsbedürftig dastehen lässt. Im Falle der Wissenschaftspolitik ist es aber aus zwei Gründen nicht einfach, diese Art von Wortmeldung zu ignorieren. Erstens tritt auch dieser ungebetene Rat mit der ganzen Autorität des überlegenen Wissens der Wissenschaft auf. Zweitens sind quantitative Maßstäbe und Indikatoren (bspw. bibliometrische Indikatoren, Kompetenzmessungen oder Bildungsstatistiken), mit deren Hilfe Politikerinnen und Politiker sowie Verwaltungen das Urteil von Wissenschaftlern relativieren könnten, außerordentlich vielfältig und in ihren Ergebnissen nicht übereinstimmend. Sie bedürfen wiederum der Anwendung oder Einschätzung durch (wissenschaftliche) Experten (Hicks et al. 2015; Hornbostel 2010, S. 305).1 Kurz gesagt ist für die beratene Politikseite im Falle der Forschungs- und Technologiepolitik oft nur schwer einzuschätzen, ob sie in ihrem Sinne und Interesse beraten wird oder die Wissenschaft ihre Eigeninteressen formuliert. Aus diesem Problem wurde das Bild eines selbstreflexiven wissenschaftlichen Beraters (‚honest broker‘) abgeleitet, der im Interesse der Vertrauensbildung seinem Gegenüber mitteilen sollte, wenn und sobald er eine neutrale Position verlässt (Pielke 2007). Die Übergänge sind hier fließend, zumal wie überall Berater auch davon überzeugt sein können, dass ihre Interessen als Wissenschaftler identisch oder zumindest überlappend mit jenen der Gesellschaft sind. Man wird letzten Endes allerdings kaum

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Ein weiterer möglicher Weg zur Relativierung derartiger Empfehlungen ist es, Gegengutachten bei anderen Wissenschaftlerinnen oder Wissenschaftlern zu bestellen. Das führt dann allerdings in das Dilemma, dass aufgrund widersprüchlicher Expertisen für die Politikseite nicht mehr einzuschätzen ist, welche Empfehlungen sachlich angemessen sind.

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Empfehlungen von Wissenschaftsorganisationen finden können, die für den eigenen Bereich weniger Forschung und eine Reduktion der Mittel vorschlagen. Weitere Faktoren, die die Akteurskonstellationen in der Forschungs- und Technologiepolitik prägen, sind der Selbstverwaltungsstatus der Wissenschaft sowie die föderale Aufteilung der Kompetenzen. Insbesondere aufgrund der Stärke der deutschen Forschungsorganisationen wie der DFG wird die Forschungspolitik auch als „verhandelte Steuerung“ beschrieben (Braun 1997, S. 333). Die forschungspolitische Bedeutung des Bundes nimmt zu. So sind auch die Hochschulen, deren Grundfinanzierung in die Kompetenz der Länder fällt, indirekt Teil der Bundespolitik. Dies zeigt sich insbesondere darin, dass ein großer Teil ihres Forschungsbudgets über die Forschungsförderung durch Drittmittel aus dem Bundeshaushalt bestritten wird, während sie den Ländern vor allem als Bildungseinrichtungen gelten. Weiterer Ausdruck dieser Entwicklung ist die zu großen Anteilen vom Bund finanzierte Exzellenzinitiative und die jüngste Änderung des Paragrafen 91b des Grundgesetzes, der nunmehr dem Bund eine Mitfinanzierung von universitären Einrichtungen und Fachhochschulen erlaubt. Somit sind Bund- und Länderebene relevante Nachfrager und Adressaten für Politikberatung in der Forschungs- und Technologiepolitik. Neben diesen institutionellen Besonderheiten des Politikfeldes spielt für die Politikberatung ebenso die gestiegene Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit für die Folgen von Forschung und Technologieanwendung sowie der Bedarf an demokratischer Mitbestimmung seit den 1960er-Jahren eine Rolle. Diese Entwicklungen veranlassten die Politik, das bis dahin herrschende Beratungswesen zu reformieren. Während die Teilhabe von Bürgerinnen und Bürgern in der Formulierung von Forschungsprogrammen aufgrund der wissenssoziologischen Besonderheiten des Politikfeldes nur sehr selten und eher bei unmittelbarer Betroffenheit erfolgt (z. B. durch Patientenvertretungen), ist das Aufgreifen von (möglichen) Bedenken der Öffentlichkeit gegenüber Forschungsaktivitäten und Technologien in die Entwicklung von Forschungsprogrammen in Form sogenannter Begleitforschung mittlerweile üblich. Konflikte werden seit etwa drei Dekaden verstärkt prozedural und diskursiv verhandelt anstatt dogmatisch entschieden, wovon wissenschaftliche Politikberatung selbst in Ethikfragen profitiert (Birnbacher 2012, S. 238). Hinzu kommt in jüngster Zeit die Erwartung an die Wissenschaft, stärker bei der Lösung von als relevant angesehenen, komplexen gesellschaftlichen Problemen mitzuwirken (Winnes und Schimank 1999, S. 109; Weingart 2001; Dance 2013). Gleichzeitig transportiert die Wissenschaft den Anspruch, verlässliche Evidenz für qualitativ hochwertige Entscheidungen zu produzieren, beispielsweise unter dem wahrscheinlich der Medizin entlehnten Schlagwort ‚evidenzbasierter Politik‘. In diesem Zusammenhang soll sie auch Auskunft darüber geben, wie Forschung zu diesem Zweck am besten organisiert werden kann und welche Bereiche nutzenversprechend sind. Ressorts, die Beratung durch Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler nachfragen, sind hauptsächlich die zuständigen Ministerien für Wissenschaft auf Bundesund Länderebene. Auch andere Ressorts, die zum Teil hierzu eigene Forschungseinrichtungen betreiben (Döhler et al. 2013), benötigen jedoch wissenschaftliche Beratung zur Gestaltung ihres Politikfeldes sowie thematisch für sie relevanter Forschung. Der Bundestag als Legislative ist ebenfalls ein wichtiger Nachfrager

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nach Beratung, wobei auch hier die Nachfrage seit den 1960er-Jahren stark an Bedeutung gewonnen hat (Brown et al. 2006).

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Beratung in der Forschungspolitik auf der Bundesebene

Auf der Bundesebene findet Beratung durch die Wissenschaft in der Wissenschaftsund Forschungspolitik zu drei Dimensionen politischen Handelns statt. In der (a) politisch-strategischen Dimension bezieht sich die Beratung auf den Umfang der Finanzierung und das Verhältnis von Grundlagen- und Anwendungsforschung. Beides ergibt sich aus der Gewichtung von Forschung in der Gesellschaft und aus dem politischen Verständnis, welche Forschungsleistungen wie zu erzielen sind. In der (b) programmatischen Dimension werden Schlüsselbereiche für Sonderfinanzierungen seitens des Bundes festgelegt und die Ausrichtung der Einrichtungen beschlossen, die durch ihn (zum Teil anteilig) finanziert werden. In der (c) technischen Dimension schließlich nimmt die wissenschaftliche Beratung die Form gutachterlicher Bewertung konkreter Forschungsanträge und -einrichtungen an. (a) Beratung in der politisch-strategischen Dimension des politischen Handelns in der Forschungspolitik bezieht sich auf die Definition dessen, was Forschung leisten kann und soll sowie wie diese Ziele zu erreichen sind. Die Definition dieser Ziele ist in vielen Fällen durch internationale Vergleiche geprägt. Die Bundespolitik orientiert sich dabei oftmals an den Prioritäten und Erfolgen anderer westeuropäischer Staaten und den USA. Beraten wird in diesem Bereich durch international vergleichend arbeitende Organisationen wie die OECD, die UN, die European Science Foundation, den European Research Council und die Wissenschaftsakademien. Von großer Bedeutung sind außerdem internationale Rankings (Stucke 1993; Martinsen 1995, S. 18–19; Barben und Behrens 2000 für einzelne Technologiefelder; Maasen und Weingart 2006). Innerhalb der Bundesrepublik ist die Beratung über die erstrebten Funktionen und Rollen der Wissenschaft in der Gesellschaft nicht von ihrer autonomen Stellung nach dem Ende des 2. Weltkrieges zu trennen sowie von dem erwähnten Umstand, dass nur Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler kompetent über Wissenschaft urteilen können. Wissenschaftliche Beratung in der Forschungspolitik ist mit der Interessenvertretung der Wissenschaft eng verbunden (Braun 1997). Organisatorischer Ausdruck dieses Verhältnisses ist der 1957 gegründete Wissenschaftsrat (WR). Ursprünglich mit der Erstellung eines Gesamtplanes für die Förderung der Wissenschaft beauftragt, soll er gegenwärtig Empfehlungen zur inhaltlichen und strukturellen Entwicklung der Hochschulen, der Wissenschaft, der Forschung sowie der Beteiligung des Bundes an Investitionen in wissenschaftliche Infrastrukturen erarbeiten. Hinzu kommen Aufgaben bei der Akkreditierung von privaten Hochschulen sowie der Evaluation von Ressortforschungseinrichtungen. Bei der Entscheidung über die Aufnahme von Forschungseinrichtungen in die gemeinsame Bund-Länder-Förderung von außeruniversitären Forschungseinrichtungen gibt der Wissenschaftsrat Empfehlungen auf der Grundlage von Evaluationen der Einrichtungen ab.

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Der WR setzt sich aus einer wissenschaftlichen und einer Verwaltungskommission zusammen. Die wissenschaftliche Kommission ist überwiegend mit Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern besetzt. Die 24 Mitglieder werden im Rahmen eines auf Einvernehmen basierenden Prozesses von den großen Wissenschaftsorganisationen in Deutschland, der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG), der MaxPlanck-Gesellschaft (MPG), der Fraunhofer-Gesellschaft (FhG), der Hochschulrektorenkonferenz (HRK), der Alexander-von-Humboldt-Stiftung (AvH), der LeibnizGemeinschaft (WGL) und der Helmholtz-Gemeinschaft (HGF) vorgeschlagen und letztendlich vom Bundespräsidenten berufen. Hinzu kommen acht „Persönlichkeiten des öffentlichen Lebens“, die vom Bund und den Ländern nominiert werden. In der Verwaltungskommission sind die 16 für Wissenschaft zuständigen Ministerien der Länder vertreten. Der Bund ist federführend vertreten durch das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) und führt ebenfalls 16 Stimmen. Beide Kommissionen tagen bei den viermal jährlich stattfindenden Sitzungen des WR hintereinander, um dann in der Vollversammlung die Stellungnahmen zu verabschieden. Diese müssen mit zwei Dritteln der Stimmen verabschiedet werden, sodass beide Kommissionen über eine Sperrminorität verfügen. Dementsprechend sind die Stellungnahmen des WR oft Ergebnis eines Kompromisses zwischen Politik- und Wissenschaftsseite. Der WR kann auf Bitten der Länder und/oder des Bundes tätig werden und Themen aus eigener Initiative aufnehmen. Die Evaluationen des WR haben nicht nur beim BMBF, sondern auch beim Bundesfinanzministerium und den Haushaltsausschüssen des Bundestages und der Länderparlamente hohes Gewicht (Stucke 1993, S. 55). Dass die Ergebnisse des Rates in dieser Art gewertet und kaum in Frage gestellt werden (Benz 1996, S. 1667; Kaase 1999, S. 250–251; Bartz 2007), begründet sich nicht nur mit ihrem Kompromisscharakter. Die Politikseite hat bei den Empfehlungen bereits zugestimmt und unannehmbare Vorschläge abgeschwächt oder verhindert. Relevant ist auch die hohe Reputation der wissenschaftlichen Kommission. Dabei basieren die Urteile über Forschungsqualität auf der wissenschaftlichen Kompetenz der Mitglieder. Fragen der Gestaltung von Forschungsorganisationen, von Förderprogrammen oder des Wissenschaftsbereichs insgesamt basieren jedoch in den meisten Fällen auf den beruflichen Erfahrungen der Mitglieder und nicht auf wissenschaftlichem Wissen im engen Sinne. Dies unterscheidet den WR von anderen Gremien der wissenschaftlichen Politikberatung wie beispielsweise dem Rat für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung. Da die wissenschaftlichen Mitglieder des WR aber von seinen Entscheidungen zumindest nicht direkt betroffen sind, wird er von außen in der Regel als eine unparteiische Beratungsorganisation wahrgenommen. Strategische Beratung und zugleich die Abstimmung der Interessen leistet die Allianz der Wissenschaftsorganisationen. Diese wird von den wichtigsten Wissenschaftsorganisationen gebildet und besteht aus den jeweiligen Leitungspersonen der MPG, der DFG, der FhG, der HRK, der HGF, der WGL, des WR und der Leopoldina. Schon seit den 1960er-Jahren traf sich die Leitungsebene dieser Organisationen (zunächst nur MPG, DFG, WR und Westdeutsche Rektorenkonferenz) unter dem Titel „Präsidentenkreis“ mit dem Ministerium für Bildung und Forschung und weiteren Regierungsmitgliedern (Schimank 1995b, S. 131).

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In den 1980er-Jahren vollzog sich nicht zuletzt getrieben durch das ordnungsliberale Selbstverständnis der Kohl-Regierung eine Bestätigung der Selbstverwaltung der Wissenschaft und stärkte die Bedeutung der Beratung durch die Wissenschaftsakteure in der Forschungspolitik. Direkte, stark an politischen Zielen orientierte Projektfinanzierung verlor an Bedeutung und allgemeine Programme gewannen Gewicht. Die themenorientierte Förderpolitik musste sich in den Rahmen der allgemeinen Programme einfügen. Zudem wurden die Forschungseinrichtungen aufgefordert, Strategievorschläge zu unterbreiten. Des Weiteren spielten wissenschaftliche Leistungskriterien bei der Entscheidung über Mittelvergabe eine stärkere Rolle. Spätestens nach der Wiedervereinigung 1990 veränderten sich die Anforderungen an die Wissenschaft stark, und der Bedarf an Beratung nahm deutlich zu. Zum einen begann ein umfassender und mehrjähriger Prozess der Evaluierung ostdeutscher Wissenschaft (Winnes und Schimank 1999, S. 89–91), und es flammte mediales Interesse an Hochschulrankings auf. Zum anderen verschärfte sich nach 1990 durch ein stark steigendes Antragsaufkommen bei sinkenden Förderquoten der Wettbewerb in der Drittmittelförderung. Zusammengenommen erhöhten diese Entwicklungen den Druck, wissenschaftliche Leistungen zu bewerten und dafür passende Indikatoren zu finden (Hornbostel 2006). Evaluationen von Fachbereichen, Instituten und Individuen entwickelten sich zu Verfahren, mittels derer Geld gegen wissenschaftliche Leistung getauscht werden kann (Knie und Simon 2010, S. 33). Sie sind zu einem flächendeckenden und weitgehend verbindlichen, wenn auch kritisierten Instrument der Beratung zu Förderentscheidungen in der Forschungspolitik geworden. Maßgeblich beeinflusst wurde die Forschungspolitik durch die internationale Kommission zur Systemevaluation von DFG, MPG sowie der Universitäten von 1999. In ihrem Bericht wurde festgehalten, dass es an einem systematischen externen Monitoring der Leistungen mangele und zudem die DFG in ihrem Verzicht auf förderstrategische Entscheidungen zu langsam und zu konservativ auf wissenschaftliche Entwicklungen reagiere. Um dies zu ändern, brauche sie allerdings Erfolgsund Wirkungskontrollen. In Reaktion darauf begann im Jahr 2000 die Diskussion um eine wissenschaftliche Begleitung des Förderhandelns, die 2005 in die Gründung einer wissenschaftlichen Hilfseinrichtung für die DFG, das Institut für Forschungsinformation und Qualitätssicherung (iFQ), mittlerweile Teil des Deutschen Zentrums für Hochschul- und Wissenschaftsforschung (DZHW), mündete. Das iFQ sollte Informationen für die Programmbewertung erfassen, aber auch die Zielerreichung der DFG selbst überprüfen, etwa zu Exzellenz, Kooperation, Nachwuchsförderung und Gleichstellung (Bericht der Arbeitsgruppe Evaluation der DFG 2001). Im Auftrag und unter Mitwirkung des WR ist das DZHW dabei, die kritisierten Indikatoren zur Wissenschaftsbewertung zu vereinheitlichen und einen „Kerndatensatz Forschung“ zu erstellen. Neben diesen Schritten zur Standardisierung stehen Initiativen wie die Wissenschaftler-ID (z. B. Open Researcher and Contributor ID ORCID), die eine eindeutige Zuordnung von Autor/-in und Publikation und damit erst eine verlässliche Erstellung von Indikatoren ermöglicht. Zeitgleich mit der Gründung des iFQ als wissenschaftlicher Forschungs- und Beratungseinrichtung wurde die Exzellenzinitiative verabschiedet, die mit durchschnittlich 418 Mio € pro Jahr zwischen 2006 und 2017 die größte Förderlinie in der

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Forschungspolitik darstellt und deren wichtigstes Ziel eine verbesserte Stellung der deutschen Wissenschaft im Vergleich zu anderen Ländern ist. Die Beratung erfolgte in einem mehrstufigen Prozess, an dessen Beginn internationale (um nationale Befangenheit auszuschließen) Fachgutachter und an dessen Ende Minister gemeinsam mit Fachkommissionsmitgliedern der DFG und des WR standen, ohne dass jedoch die Gutachtereinschätzungen in allen Fällen die Entscheidungen bestimmten (Hornbostel und Möller 2015; Möller et al. 2012). Auch die Europäische Kommission, v. a. die Generaldirektion Forschung, hat sich zu einem wichtigen Akteur entwickelt, der wissenschaftliche Beratung nachfragt. Nationale Interessenverbünde, bestehen beispielsweise bei Konsultationen zu Fortentwicklung der Forschungsrahmenprogramme neben thematisch oder institutionell übergreifenden Beratungskoalitionen, wie der Liga der forschungsstarken Hochschulen LERUE, dem Europäischen Akademienverbund ALLEA oder europäischen Zusammenschlüssen von Fachgesellschaften. (b) In der programmatischen Dimension entwickelte sich Beratungsbedarf historisch gesehen parallel zur Ausdifferenzierung der Fachprogramme und war in seinen Anfängen durch eine enge, kontinuierliche Abstimmung geprägt. So wurden die Deutsche Atomkommission (1955), die Deutsche Kommission für Weltraumforschung (1962), der Fachbeirat für Datenverarbeitung (1966) sowie die Deutsche Kommission für Ozeanografie (1968) gegründet, deren je 100–150 Mitglieder aus Wissenschaft und Wirtschaft sich in weitere Untereinheiten gliederten. Die Wissenschaftler monopolisierten in diesen auf Dauer angelegten Gremien die Beratung zur Grundlagenforschung. Die Mitglieder wechselten selten und die Beratungen und ihre Ergebnisse wurden geheim gehalten. Bis zum Ende der 1960er-Jahre wurde den Empfehlungen in der Regel gefolgt. Die Position der Deutschen Atomkommission insbesondere war so stark, dass sie zu einem „Exekutivorgan“ des Ministeriums wurde und ihr Vorsitzender Karl Winnacker von der Ministerialbürokratie ironisch als „Minister“ bezeichnet wurde. Die Kommission formulierte die ersten zwei Atomprogramme (bis 1968) ohne Mitwirkung politischer Akteure. Erst die folgenden Programme wurden unter der Beteiligung des Forschungsministeriums erstellt und vom Kabinett formell verabschiedet (Stucke 1993, S. 90–91). Das Beratungswesen wurde von der sozialliberalen Koalition im Jahre 1969 reformiert. Insbesondere das Informationsgefälle, das die dominante Position der Kommissionen gegenüber ihren Beratungsadressaten hervorgerufen hatte, war aufgrund eines stärkeren Selbstbewusstseins des Ministeriums und einer deutlicheren politischen Steuerungsabsicht nicht mehr prägend für die Beratungsbeziehung. Um politische Handlungsfähigkeit, aber auch die Unabhängigkeit von der Industrie (die in den Kommissionen die Beratung zur angewandten Forschung dominierte) zu demonstrieren und neuen Forschungsfeldern mehr Gewicht zu verleihen, wurde die Zahl der Gremien und ihrer Mitglieder sowie ihre Arbeitsdauer verringert. Mit dem Beginn der Kanzlerschaft Helmut Kohls wurde der politische Gestaltungsanspruch der Regierung in der Forschungspolitik wieder reduziert. Die Forschungsförderung mittels inhaltlich ausgestalteter Programme wurde zugunsten

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indirekter Programme zurückgedrängt. Die Festlegung weniger „Leitprojekte“ erfolgte weiterhin mithilfe der wissenschaftlichen Beraterinnen und Berater, wobei den Vorschlägen der Wissenschaft üblicherweise gefolgt wurde. In diesem Bereich wurde die wissenschaftliche Beratung also in ihrer Entscheidungswirksamkeit gestärkt. Allerdings suchte die Politik, den Kreis der Beraterinnen und Berater zu erweitern. Idealbildlich sollte die sich selbst steuernde Wissenschaft im engeren Verbund mit der Wirtschaft aktiv werden. Dies verstärkte die Verwischung der Grenzen zwischen unabhängiger Beratung und Interessenvermittlung. Seit diesen Veränderungen in den 1990er-Jahren hat sich die grundlegende Struktur der Beratungsbeziehungen und -einrichtungen in dem Politikfeld Wissenschaftspolitik nicht mehr substanziell verändert. Es sind Kommissionen hinzugekommen wie die Expertenkommission Forschung und Innovation (EFI), die insbesondere datengestützte Berichterstattung und Beratung zur Forschungstätigkeit in der Industrie und den öffentlich geförderten Einrichtungen sowie zur Innovationstätigkeit leisten soll. Auch der Rat für Sozial- und Wirtschaftsdaten berät seit 2004 die Bundesregierung in Fragen der wissenschaftlichen Dateninfrastruktur vor allem in den Sozial-, Verhaltens- und Wirtschaftswissenschaften. In 2013 berief außerdem die GWK einen Rat für Informationsinfrastrukturen, der sich vorrangig den digitalen Aspekten zuwenden soll. Zudem ist die Deutsche Akademie der Naturforscher Leopoldina zur Nationalen Akademie ernannt worden. Neben der Aufgabe, Stellungnahmen zu relevanten gesellschaftlichen Themen zu erarbeiten, befasst sich die Leopoldina auch mit Fragen der institutionellen Entwicklung der Wissenschaft sowie den Folgen von Forschungsaktivitäten für die Gesellschaft. Seit 2007 vereint der Deutsche Ethikrat Forscher und andere Personen, die sich mit Fragen und den Folgen vor allem lebenswissenschaftlicher Forschung beschäftigen. Die Beratung selbst ist fester und formalisierter Bestandteil der ministeriellen Arbeit, jedoch gilt dies für Kommissionen mit wiederkehrenden Monitoringaufgaben in anderer Weise als für Gremien mit variablen Aktivitäten. Wenn die Beratungsnachfrage konsenssuchend und ergebnisorientiert erfolgt, entsteht häufig ein enges und vertrautes Verhältnis zwischen einzelnen Wissenschaftlerinnen oder Wissenschaftlern und ranghohen Politikern oder leitenden Ministerialbeamtinnen oder beamten, wie es auch für funktionierende Lobbyarbeit typisch ist. Die Grenze zwischen wissenschaftlicher Beratung und Interessenvermittlung ist in solchen Fällen oft schwer zu ziehen. Bei der programmatischen Beratung des BMBF sehen sich Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler themenbezogen auch der forschungspolitischen Interessenarbeit außerwissenschaftlicher Akteure gegenüber, wie zum Beispiel den Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden bei Themen der Arbeitswelt, den Umweltverbänden in der Nachhaltigkeitsforschung und Industrievertretern in der Technikwissenschaft, Materialforschung oder der biomedizinischen Forschung. Hier spielen im Vorfeld der Formulierung von Forschungsagenden externe wissenschaftliche Expertisen eine Rolle, wie sie beispielsweise von Akademien, Fachgesellschaften und Ressortforschungseinrichtungen erarbeitet werden. Auch bei den Großforschungseinrichtungen der Helmholtz-Gemeinschaft, die direkt in den Weisungsbereich des BMBF fallen, wurde ein System der

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Forschungsplanung eingeführt, dass auf Beratungs- und Selbstverwaltungselementen basiert. Der Senat der Helmholtz-Gemeinschaft ist extern besetzt und widmet sich der übergreifenden Profilbildung der Einrichtungen insgesamt. Für die Entscheidung über die von den Helmholtz-Zentren vorgeschlagenen Forschungsprogramme setzt der Senat Gutachterkommissionen ein, die die Programme bewerten und Empfehlungen erarbeiten. Auf der Grundlage dieser Bewertungen schlägt der Senat den Zuwendungsgebern die Höhe der Zuwendungen für die einzelnen Programme vor. (c) In der technischen Dimension der Beratung werden durch Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler Anträge im Rahmen der allgemeinen Programme zur Forschungsförderung begutachtet und Förderempfehlungen ausgesprochen. Hier operieren Gutachterausschüsse, deren Ergebnisse in der Regel vom Zuwendungsgeber umgesetzt werden. Die Gutachterinnen und Gutachter werden nach den Kriterien des Wissenschaftssystems (in der Regel ohne Vergütung und orientiert an der Sachkunde und Reputation der Person) ausgewählt. Sie beurteilen die Anträge nach den gängigen Kriterien für wissenschaftliche Qualität. In der Regel haben die Gutachterinnen und Gutachter einen leichten Hang zur Favorisierung der eigenen Disziplin. In multidisziplinär besetzten Gremien bilden sich zum Ausgleich dieser Interessen nicht selten Verteilungskoalitionen (Braun 1997, S. 347). Größenwachstum und Hochschulautonomie haben den Bedarf an Evaluationen in jüngster Vergangenheit deutlich erhöht, auch zum Zweck des internen Managements. Allerdings haben die relative Mittelknappheit und ein intensivierter Wettbewerb sowie die teilweise wahrgenommene Intransparenz von Begutachtungsprozessen zu verstärkter Kritik an den Schwächen der kollegialen Begutachtung geführt (exemplarisch: Smith 2006; Ioannidis et al. 2014).

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Beratung in der forschungsnahen Technologiepolitik

Die Technologiepolitik wird zum einen als allgemeine Innovationspolitik, zum zweiten durch entwicklungsorientierte Trendberichte und zum dritten durch die Technikfolgenabschätzung mit wissenschaftlicher Beratung angereichert. Technologieentwicklung kompetent einzuschätzen ist allerdings anders als bei Forschung nicht etwas, was nur die Entwickler vermögen. Wie sich auch an der Zusammensetzung von Beratungsgremien zeigt, ist die Beteiligung der Anwender essentiell. Der Begriff Technologie umfasst neben Verfahren und Techniken zur Herstellung von Produkten auch solche, die auf Dienstleistungen und soziale Gestaltung bezogen sind. Innovation und damit die Entwicklung neuer Technologien wird von der Bundesregierung in erster Linie wirtschafts- und wachstumsbezogen gefördert, wie auch der Wissenschaft diese Aufgabe als ultima ratio mitgegeben wird (GWK 2005). Dieses Paradigma wird allerdings in der Wissenschaft- und Technologieberatung als überholt diskutiert, seit eine prominent und hochrangig besetzte wissenschaftliche Kommission unter Leitung von Joseph Stiglitz, Amartya Sen und Jean-Paul Fitoussi 2009 einen einflussreichen Bericht zur Messung von ökonomischem Fortschritt und

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Wohlstand abgegeben hat (Stiglitz et al. 2009). Dieser Bericht hat ein Befassen mit der Thematik durch die OECD und die EU-Kommission stimuliert. Der Bundestag setzte 2010 die Enquete-Kommission „Wachstum, Wohlstand, Lebensqualität“ ein, an der Wissenschaftler beteiligt waren, und über deren Bericht im Jahr 2013 beraten wurde. Das Bundeskanzleramt hat die Entwicklung eines neuen Indikatorensystems im Anschluss fortgesetzt, Bürgerdialoge und wissenschaftliche Beratung durch einen kleinen Beirat wurden unterstützend genutzt. Parallel zu der Diskussion von gesellschaftlichen Zielen und ihrer statistischen Abbildung ist die wissenschaftliche Beratung in der Technologie- und Innovationspolitik im engeren Sinne auf Bedingungen bezogen, die die Technologieentwicklung und Innovationskraft beeinflussen, insbesondere auch den Beitrag von Forschung und Wissenschaft. Hierzu unterhält das Bundeskanzleramt mit einer Geschäftsstelle bei der Deutschen Akademie der Technikwissenschaften acatech seit 2010 einen „Innovationsdialog“, an dem vor allem Unternehmensvertreterinnen und -vertreter und Wissenschaftsfunktionäre neben zwei Wissenschaftlern teilnehmen. Die Bundesregierung hat 2006 auf Beschluss des Bundestags die EFI eingesetzt, die sich aus Innovationsforscherinnen und -forschern zusammensetzt und wissenschaftliche Expertisen für ihre Jahresgutachten hinzuzieht. Beide Gremien folgen dem traditionellen Fokus, Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten mit Blick auf ökonomische Innovation und daraus folgendem Wachstum und Wohlstand zu betrachten. Die Bundesregierung unterhält ferner ein Beratungsgremium für ihre sogenannte Hightechstrategie (seit 2006), in dem Unternehmensvertreter und Wissenschaftler ausgewählte Technologiebereiche und -vorhaben für die Förderung identifizieren und die Umsetzung unterstützen sollen. Ergänzend dazu wurden mehrere Umsetzungsplattformen etabliert, die unter Einbezug von Wissenschaftlern größere Beteiligung maßgeblicher Akteure mobilisieren, beispielsweise zur Elektromobilität oder zur Informations- und Kommunikationstechnologie in der Produktion (Industrie 4.0). Wissenschaftliche Trendberichte zu einzelnen Technologiefeldern liefern auch die Deutsche Akademie der Technikwissenschaften acatech (in der Regel unter Beteiligung von Industrievertretern, die auch im Senat von acatech repräsentiert sind) und die Nationale Akademie der Wissenschaften Leopoldina. Seit den 1970er-Jahren wurden auf Druck von Verbänden und sozialen Bewegungen Gefahren und Potenziale von technischen Entwicklungen und Anwendungen begutachtet. Die mittlerweile entstandene Landschaft von Organisationen der Technikfolgenabschätzung (TA) in Deutschland ist europaweit nach Größe und Differenzierungsgrad einzigartig. Ende der 1970er-Jahre entstand der Vorläufer des Karlsruher Instituts für Technikfolgenabschätzung und Systemanalyse (ITAS). Das ITAS ist heute die größte und bedeutsamste der deutschen Organisationen, die sich ausschließlich mit Technikfolgenabschätzung befassen. Es ist am Projektverbund Innovations- und Technikanalyse (ITA) des BMBF beteiligt, der auch durch einen wissenschaftlichen Beirat begleitet wird. Die Technikfolgenabschätzung ist nicht nur wissenschaftliche Politikberatung, sondern auch Konfliktlösung (Abels und Bora 2004). Sie leistet durch den Einbezug von Akteuren, die nicht aus der Wissenschaft stammen, Interessenvermittlung. Die Entstehung der Technikfolgenabschätzung ist unmittelbar mit dem Demokratisie-

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rungsschub der 1960er- und 70er-Jahre verbunden, aufgrund dessen die als technokratisch kritisierte Beratung durch die wissenschaftlichen Experten durch außerwissenschaftliche Experten ergänzt wurde. Die Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern sowie Verbänden an der Politikberatung hat – kontrovers diskutierte – Bedeutung für das demokratische Verfahren der Politikgestaltung angenommen. Sie reflektiert ein gewachsenes gesellschaftliches Selbstbewusstsein gegenüber der vermeintlichen Verlässlichkeit, Überlegenheit und Neutralität der wissenschaftlichen Expertise, die die Grundlage für die wissenschaftliche Politikberatung bildet. Nach dem Regierungswechsel in der Bundesregierung im Jahre 1982 wurde die Technikfolgenabschätzung fester Bestandteil der Forschungs- und Technologiepolitik. Auch der Bundestag beabsichtigte, nach Empfehlungen zweier Enquete-Kommissionen in den 1980er-Jahren, eine eigene Einrichtung zur Technikfolgenabschätzung zu gründen. Die Bildung eines Büros für Technikfolgenabschätzung (TAB) wurde jedoch bis 1990 vom Bundesverband der Deutschen Industrie blockiert. Der Betrieb des im Jahre 1990 dann schlussendlich gegründeten TAB obliegt dem ITAS; gesteuert wird es vom Ausschuss für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung des Bundestages. Das TAB vergibt Aufträge für Forschung oder Literaturübersichten zu existierender Forschung. Es ist stark wissenschaftlich orientiert. Die Berichte des TAB bereiten in den meisten Fällen Informationen für den Bundestag auf und enthalten sich spezifischer Empfehlungen (Brown et al. 2005, S. 18–20). Insgesamt wurde die Technikfolgenabschätzung seit Ende der 1990er-Jahre zurückgefahren und ihre inhaltliche Ausrichtung von der Politikseite neu definiert. Sie soll nunmehr Innovations- und Technikanalyse leisten und eine stärker strategische Rolle spielen (Weber 1999).

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Beratung zur Forschungs- und Technologiepolitik der Länder

Im Kompetenzbereich der Länder liegt die Forschung an den Hochschulen, wobei der Bund durch die Beteiligung an der DFG-geförderten Forschung, durch den Hochschulbau und in jüngster Zeit durch die Exzellenzinitiative sowie nach Lockerung des im Grundgesetz verankerten Kooperationsverbotes bei der Förderung von wissenschaftlichen Einrichtungen in Hochschulen über gewisse Einflussmöglichkeiten verfügt. Zusätzlich sind die Länder maßgeblich bei der Finanzierung der Institute der Leibniz-Gemeinschaft beteiligt, die sich, von Institut zu Institut verschieden, auf bis zu 50 % belaufen kann. Hinzu kommen von den Ländern selbst finanzierte außeruniversitäre Forschungseinrichtungen. Die Institute der Leibniz-Gemeinschaft sind rechtlich stärker abhängig von der Politik als die Hochschulen. Letztere stehen unter der Aufsicht der Ministerien und der Grad der Autonomie schwankt zwischen den Bundesländern, aber der politische Einfluss insbesondere auf die Forschungsaktivitäten ist beschränkt. In den LeibnizInstituten hat die Politik in den Gremien der Institute direkt die Möglichkeit, die Ausrichtung der Forschung in einem gewissen Maße mitzubestimmen. Insbesondere die Leitungspersonen der Institute pflegen unter Umständen persönliche Beziehun-

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gen zu den Spitzenpolitikerinnen und -politikern oder zu den zuständigen Referaten in den Ministerien des Sitzlandes und werden von diesen bei Finanzierungs-, Qualitäts- und Strategiediskussionen unterstützt (Braun 2001). Der Senat der Leibniz-Gemeinschaft unterbreitet der Gemeinsamen Wissenschaftskonferenz Finanzierungsvorschläge zu den Instituten, die auf Evaluationen durch wissenschaftliche Kommissionen beruhen. Die Politik folgt den Vorschlägen in der Regel, die auch das Herausfallen von Instituten aus der Förderung beinhalten können. Beratung zur Gestaltung der Wissenschafts- und Hochschulpolitik der Länder durch die Wissenschaft findet durch ad hoc gegründete Kommissionen statt, die beispielsweise die landesfinanzierten außeruniversitären Einrichtungen evaluieren und Empfehlungen zur Weiterentwicklung abgeben. Weiterhin können die Länder den Wissenschaftsrat bitten, Empfehlungen zur Gestaltung ihrer Hochschul- und Wissenschaftspolitik zu erarbeiten. Über ein eigenes ständiges Gremium zur Beratung auf dem Feld der Wissenschaftspolitik (anders als in der Hochschulpolitik) verfügt lediglich das Land Niedersachsen mit der Wissenschaftlichen Kommission Niedersachsen. Diese besteht aus elf stimmberechtigten Mitgliedern, die alle nicht an niedersächsischen Einrichtungen tätig sind. Das Gremium führt nicht nur Evaluation und Analysen der Strukturen der Wissenschaft in Niedersachsen durch, es ist durch gutachterliche Tätigkeit auch bei der Vergabe der Mittel aus dem Niedersächsischen Vorab der VolkswagenStiftung eingebunden. Das Land Berlin vergibt einen sehr kleinen Teil seiner Zuwendungen über die landeseigene Einstein-Stiftung als Forschungsmittel an die Berliner Universitäten, deren Gremien und Gutachter ebenfalls von nicht im Lande ansässigen Forscherinnen und Forschern gebildet werden. Die landesfinanzierten Forschungseinrichtungen entstanden und bestehen auf der Grundlage verschiedener, oft historischer Anlässe. Sie werden weiterhin nicht in allen Fällen von den Wissenschaftsministerien der Länder finanziert und beaufsichtigt. Im Falle von Bayern und Nordrhein-Westfalen war die Forschungsförderung mittels derartiger Institute ursprünglich Teil der Strukturpolitik, um die verringerte Bedeutung der Landwirtschaft in Bayern und der Montanindustrie in Nordrhein-Westfalen aufzufangen und den Strukturwandel konzeptuell zu begleiten. Die Länder verfügen über verschiedene forschungspolitische Instrumente. Bei den eigenen Forschungsförderprogrammen werden zum Teil auch hier Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler bei der Gestaltung der Förderprogramme wie bei der Auswahl von zu fördernden Projekten beteiligt. Die Technologieentwicklung wurde von den Bundesländern bereits seit den 1980er-Jahren als Mittel des Konkurrenzkampfes um Industrieansiedlungen begriffen. Eine Technikfolgenabschätzung wurde allerdings nur in Ländern mit hohen Ausgaben im Bereich Forschung und Technologieentwicklung institutionalisiert. Die Länder Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen und Sachsen verfügen über entsprechende Institute. Die beiden erstgenannten nahmen direktdemokratische Elemente in die Technikfolgenabschätzung mit auf (Simonis 2000). Die überregional bekannteste Einrichtung ist die vom Land Rheinland-Pfalz und dem Deutschen Zentrum für Luft- und Raumfahrt unterhaltene EA European Academy of Technology and Innovation Assessment (Bad Neuenahr-Ahrweiler).

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Stand der Forschung zur Politikberatung in der Forschungs- und Technologiepolitik

Politikberatung in der deutschen Forschungs- und Technologiepolitik ist bislang kein eigenständiger Forschungsbereich. Die vorwiegend US-amerikanischen Untersuchungen zum Problem der wissenschaftlichen Beratung zur Wissenschaft (Lapp 1965; Lakoff 1966; De Solla Price 1967; Greenberg 1969) wurden zwar auch in der Bundesrepublik rezipiert jedoch wurde dieses Thema seither nicht systematisch weiterverfolgt. Eine kleinere Anzahl von Untersuchungen befasst sich mit einzelnen Beratungsorganisationen, wie der Enquete-Kommission für Technologie und Umwelt (Altenburg 2010) und dem Wissenschaftsrat (Foemer 1981; Röhl 1994; Benz 1996; Bartz 2007), mit Forschungsorganisationen (Sammelband von Vierhaus und vom Brocke 1990 zur MPG) und Ministerien (Stucke 1993 zum BMBF). Hier wird die Rolle der Beratung als Teil der akteurszentrierten Politikfeldforschung analysiert und daher der Interessensaspekt der Beratungsakteure stark betont. Insbesondere dieser Fokus auf die Interessenvermittlung innerhalb der Wissenschaft und an die Politik hat die wissenschaftliche Politikberatung ins Blickfeld gerückt (Hohn und Schimank 1990; Braun 1997; Mayntz und Scharpf 1990). In einzelnen Ansätzen bemüht sich dieser Forschungsstrang, am Beispiel der anwendungsorientierten Forschung Anschlüsse an die Mode-2-Debatte der Wissenschafts- und Technikforschung herzustellen. In jüngerer Zeit wird die Rolle von Evaluationen als eine Form der wissenschaftlichen Beratung von Wissenschaftsorganisationen und der Politik thematisiert, die zum Teil erhebliche Auswirkung auf die Einrichtungen im Wissenschaftssystem und das Verhalten der Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler haben (Hornbostel 2010; Simon 2014). Die Forschung zur Technologiepolitik ist überwiegend auf Analysen der staatlichen Politik beschränkt und thematisiert kaum ihr Zustandekommen unter Einwirkung von Beratung. Überblicksuntersuchungen mit Akteursbeschreibungen schneiden Beratung als Teil des politischen Prozesses an. Neben der Forschung zu wirtschaftlichen Folgen von Technologiepolitik befasst sich ein umfänglicher Strang der Technologieforschung mit Technikfolgen- und Risikoabschätzung, meist in dazu auch praktisch arbeitenden Einrichtungen. Die sozialwissenschaftliche Forschung zur Technikfolgenabschätzung stammt zu einem großen Teil aus den Einrichtungen, die sich praktisch mit der Technikfolgenabschätzung befassen. Dies hat seinen Grund darin, dass die Technikfolgenabschätzung anwendungsorientiert und multidisziplinär angelegt ist. Sozialwissenschaftlerinnen und -wissenschaftler arbeiten eng mit Naturwissenschaftlerinnen und -wissenschaftlern sowie Ingenieurinnen und Ingenieuren zusammen und reflektieren zugleich die Verfahren der Folgenabschätzung und deren Rolle im Politikprozess. Zudem entsprang der Bedarf an Technikfolgenabschätzung der politischen Beobachtung, dass neue Technologien in der Öffentlichkeit zunehmend auf Akzeptanzprobleme stießen, deren Umgehung oder Beseitigung Aufgabe der Technikfolgenabschätzung sein sollte. Diese Erwartung der Politik wurde in der Forschung über Technikfolgenabschätzung in ihrer Theorien- und Methodendiskussion kritisch reflektiert (Renn 1993; Petermann 1999; Simonis 2000; Zweck 1993; Dierkes und Hähner 1999; Gethmann 1999). Die

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Einrichtungen der Technikfolgenabschätzung und deren Institutionalisierung werden in den einschlägigen Sammelbänden überwiegend beschreibend dargestellt (Bröchler et al. 1999). Die partizipativen Verfahren der Technikfolgenabschätzung stießen ebenfalls auf das Interesse der Wissenschaft, die unter anderem das Verhältnis der beteiligten Akteure und deren Wissen thematisiert (van den Daele 1996; Martinsen 1997; Krohn 1997; Abels und Bora 2004). Bereits in den 1980er-Jahren gewann Forschung unter dem Titel ‚Public Understanding of Science‘ durch einen gleichnamigen Bericht der Royal Society an wissenschaftlicher Aufmerksamkeit. Dieses Paradigma wird zwar vielfältig kritisiert, aber prägt noch immer das Verständnis der Wissenschaft bezüglich ihres Umgangs mit der Öffentlichkeit (wie auch die weitgehend von der Wissenschaftsforschung unabhängige Forschung zur Wissenschaftskommunikation) (Bauer und Howard 2013; Rödder et al. 2012). Zur zunehmenden Rolle der wissenschaftlichen Ethik in Technologieberatungen gibt Dieter Birnbacher einen Überblick (Birnbacher 2012).

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Offene Fragen der Forschung zur Politikberatung in der Forschungs- und Technologiepolitik

Im Bereich der Forschung zur Forschungspolitik im engeren Sinne, aber auch zur Hochschul- und Wissenschaftspolitik insgesamt fehlt es an umfassenden empirischen Arbeiten zur Politikberatung durch wissenschaftliche Akteure, seien es Personen, Gremien oder Organisationen. Es liegen zwar mittlerweile einige umfassendere Studien zur wissenschaftlichen Politikberatung in Deutschland vor (Brown et al. 2006; Weingart und Lentsch 2008), aber ein eigenständiges Thema ist die Politikberatung lediglich in der Forschung zur Technikfolgenabschätzung. Es bietet sich an, für Untersuchungen zur Rolle der Wissenschaft in der Forschungspolitik beziehungsweise Hochschul- und Wissenschaftspolitik an die Forschungsansätze zur Interessenvermittlung in diesen Politikfeldern anzuknüpfen. Dazu müsste das Verhältnis von Lobbyarbeit, Interessenvermittlung und Konfliktlösung einerseits und Politikberatung als Beratung, die auf tatsächlich bestehende Entscheidungsund Wissensprobleme trifft, andererseits theoretisch und empirisch aufgearbeitet werden. Nicht untersucht ist in diesem Zusammenhang, wie genau das Verhältnis von Beratung und Interessenvermittlung in den Beratungsgremien gestaltet ist und wie es immer wieder austariert wird bzw. werden muss. In diesem Zusammenhang fehlt Forschung zu den Bedingungen, unter denen Argumente und Empfehlungen der Beratungsakteure nicht aufgrund eines Aushandelns von Interessen, sondern aufgrund von überzeugenden Argumenten, für die Politik handhabbaren Komplexitätsreduktionen mittels einfacher Qualitätsurteile, anderen Motiven wie etwa Vertrauen in die Reputation der Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler oder rezeptionsförderlichen Kommunikationsformaten von der Politik angenommen werden. In umgekehrter Fragerichtung ist ebenfalls kaum untersucht, unter welchen Bedingungen Empfehlungen nur noch wenig Aussicht haben, gehört zu werden. Ferner könnte danach gefragt werden, welche Bedingungen des Wissenschaftssystems die Gestaltung der Beratungsorganisationen maßgeblich prägen, so zum Beispiel das

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Ausmaß an Wettbewerb um Mittel, die Wahrnehmung der Chancen auf politische Einflussnahme, Reputation und Karrierestatus der Beraterinnen und Berater oder disziplinäre Besonderheiten wie Verschränkungen mit der Wirtschaft in den Ingenieurwissenschaften, Medizin und Biowissenschaften oder homogene versus durch Schulenbildung gekennzeichnete Felder (z. B. Physik versus Sozialwissenschaften). Schließlich wurde auch die philosophische, historische oder psychologische Betrachtung dessen, was Berater und Beratene als wissenschaftlich evident akzeptieren, bislang noch nicht mit der eher soziologisch und politikwissenschaftlich geprägten Forschung zu Politikberatung zusammengeführt. Hier könnte ebenfalls gefragt werden, wie sich beispielsweise der philosophische Pragmatismus gegenüber anderen ethischen Positionen behauptet. Weiterhin liegt es nahe, die ausführlich geführte Diskussion um veränderte Formen der Wissensproduktion aufzunehmen (Gibbons et al. 1994; Rammert 2003; Weingart 2003) um am Beispiel der Technikfolgenabschätzung, aber auch neuen Formen der Beratung in der Forschungspolitik, die Ausweitung der Beraterkreise auf Bürger und Verbandsvertreterinnen und -vertreter zu analysieren. Kritische Positionen zur überlegenen Stellung der Wissenschaft könnten am Beispiel von Verfahren der Bürgerbeteiligung bei der Formulierung der Forschungspolitik aufgegriffen und hinterfragt werden. Beispiele wären die Debatte über die Rolle von gesellschaftlichen Gruppen bei der Formulierung von Forschungsprogrammen, die sich der Bearbeitung sogenannter großer gesellschaftlicher Herausforderungen widmen sollen, die Diskussionen um eine transformative Wissenschaft, die dem gesellschaftlichen Fortschritt und dem gesellschaftlichen Bedarf stärker verpflichtet ist (Schneidewind und Singer-Brodowski 2013) oder der Bedeutung von citizen science für die Wissenschaft und die Wissenschaftspolitik. Dazu gehören ferner wissenschaftliche Beratung unter veränderten Kommunikationsbedingungen der digitalen Welt, insbesondere stärkere Transparenz von Verfahren und Beobachtung der Berater und Gutachter sowie die Rolle von Wissenschaft als Produzentin von Reflexionswissen (Barben 2010). Weitere Ansatzpunkte wären im Sinne einer Elitenforschung die Frage nach den Karriereverläufen von Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern, die wichtige Beratungspositionen einnehmen und die Rolle der Professionalisierung des Wissenschaftsmanagements für die Durchführung von Evaluationen. Die Rolle von wissenschaftlicher Beratung im Feld der Forschungs- und Technologiepolitik ist bislang empirisch kaum untersucht worden. Gerade die föderale Verfassung würde hier eine vergleichende Perspektive auf Politikberatung ermöglichen, ohne gleich auf internationale Vergleiche zurückgreifen zu müssen, die tendenziell immer vor dem Problem unterschiedlicher institutioneller Arrangements in den untersuchten Politikfeldern stehen, die dann Vergleiche kaum mehr zulassen. Die Forschung der und über Technikfolgenabschätzung benennt selbst die Unschärfe ihres namensgebenden Begriffs als Hauptmangel. Es wurden bislang noch keine Kriterien der Abgrenzung von Technik-, Sicherheits-, Innovations- und Akzeptanzforschung erarbeitet. Ebenso steht noch eine analytische Trennung von Forschung und Vermittlung in der Technikfolgenabschätzung aus (Simonis 2000, S. 430). Diese Definitionsprobleme erschweren es, die umfangreiche Datenbank zur

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Technikfolgenabschätzung des ITAS auszuwerten, in der alle Projekte erfasst sind, die mit Technikfolgenabschätzung in Verbindung gebracht werden können. Das Verhältnis von Technikfolgenabschätzung und technologiepolitischen Entscheidungen zu problematisieren, ist ein weiteres Desiderat der Forschung. Die Institutionalisierung von Technikfolgenabschätzung im politischen System ist bislang bis auf einzelne Arbeiten (Mölders und Schirmer 2010; Schirmer 2012) eher beschrieben und nicht tiefer in ihrer Bedeutung für den politischen Prozess analysiert worden.

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Fazit

Wissenschaftliche Politikberatung in der Forschungs- und Technologiepolitik weist strukturelle Besonderheiten auf, die sich aus der hohen Abhängigkeit sachlich begründeter und ‚robuster‘ politischer Entscheidung vom überlegenen Fachwissen der Wissenschaft selbst ergibt. Gesellschaftspolitische Veränderungen haben sich auf die Organisationsformen und Geltungsansprüche der wissenschaftlichen Beratung ausgewirkt: Anstelle von sowie ergänzend zu geschlossenen Beratungskreisen treten in stärkerem Maße gesellschaftliche Interessen, sei es auf der Ebene konkreter technologischer Anwendung oder Durchführung wissenschaftlicher Studien, sei es bezogen auf Themen und gesellschaftliche Zwecke und Ziele, die man mit Forschung verfolgen möchte. Zudem operiert auch die wissenschaftspolitische Beratung zunehmend nicht nur mit dem erfahrungsbasierten Urteil von Experten, sondern indikatorgestützter Evidenz, was wiederum der empirisch arbeitenden Wissenschaftsforschung eine stärkere Rolle zuweisen sollte. Wissenschaftliche Politikberatung ist in der Gegenwart Teil des stärker eingeforderten Engagements von Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern für die Gesellschaft, aber als solche noch unzureichend erforscht.

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Biopolitik und ethische Politikberatung Alexander Bogner

Inhalt 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Bioethische Expertise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Institutionen bioethischer Politikberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zusammenfassung

In diesem Artikel werden wichtige Beratungsgremien im Bereich der Biopolitik dargestellt. Im Zentrum steht dabei der Deutsche Ethikrat, der sich seit einigen Jahren als maßgebliche Beratungsinstanz etabliert hat. In historischer Perspektive werden außerdem jene Enquete-Kommissionen berücksichtigt, die den biopolitischen Diskurs in Deutschland stark geprägt haben. Ein kurzer Exkurs gilt alternativen Beratungsformen in Form von Beteiligungsverfahren. Im Fazit wird die politische Funktion bioethischer Politikberatung resümiert. Schlüsselwörter

Biopolitik · Politikberatung · Deutscher · Ethikrat · Partizipation · Ethik · Expertise · Expertendissens

A. Bogner (*) Institut für Technikfolgenabschätzung der Österreichischen Akademie der Wissenschaften, Wien, Österreich E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_33

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A. Bogner

Einleitung

Biowissenschaftlicher Fortschritt und neue biomedizinische Anwendungen bedeuten für die Politik aus mehreren Gründen eine besondere Herausforderung. Erstens muss vor dem Hintergrund von Wertepluralismus, von Ungewissheit und dauerhaftem Dissens entschieden werden. Darüber hinaus stellt die Biopolitik1 traditionelle politische Orientierungsmuster zur Disposition. Die Politisierung des menschlichen Körpers in Form von Biomedizin und Humangenetik führt zu Fragen, die nicht mehr in traditionelle parteipolitische Interessensfragen transformiert werden können. Biopolitische Kontroversen sind „jenseits von links und rechts“ (Giddens 1997) angesiedelt und überfordern traditionelle Formen der Komplexitätsreduktion. Wenn politische Entscheidungsroutinen, aber auch die Regulierungslogik ärztlicher Selbstverwaltung mangels sicheren, überlegenen Expertenwissens und normativer Integrationskraft nicht mehr greifen, erscheint die Idee plausibel, sich durch den Abruf von wissenschaftlicher Expertise Orientierung zu verschaffen. Nicht zufällig ist die Biopolitik ein relativ neues Politikfeld, das durch eine gewisse Dynamik von Beratungsformen und -institutionen geprägt ist. Die Einrichtung neuer Beratungsgremien illustriert den anhaltenden Trend zu einer Verwissenschaftlichung der Politik (Weingart 2001). Es folgt ein Überblick über Politikberatungsinstitutionen im Bereich der Biopolitik, der der Ausdifferenzierung der Beratungslandschaft Rechnung trägt und gleichzeitig inhaltlich begründete Schwerpunktsetzungen vornimmt. Nach einer kurzen Darstellung des zentralen Referenzdiskurses biopolitischer Beratung (Abschn. 2), werden zentrale Beratungsinstitutionen und alternative Beratungsformen vorgestellt (Abschn. 3.1, Abschn. 3.2 und Abschn. 3.3). Abschließend wird mit Blick auf zentrale Beratungsgremien die politische Funktion bioethischer Politikberatung resümiert (Abschn. 4).

2

Bioethische Expertise

Politikberatung im Bereich der Biopolitik tritt heute ganz wesentlich in Gestalt bioethischer Expertise in Erscheinung. Das heißt, die Bioethik liefert den maßgeblichen diskursiven Rahmen für die Interpretation und Verhandlung öffentlichpolitischer Streitfragen um Biomedizin und Biotechnologie (Bogner 2011). Die Bioethik selbst versteht sich als wissenschaftlich-ethische Reflexion über den

„Biopolitik“ bezeichnet kein institutionalisiertes Politikfeld, sondern eine Querschnittsmaterie, die sowohl die Belange von Justiz-, Forschungs- und Gesundheitsministerium als auch des Bundeskanzleramts betrifft. Von einem eigenständigen Politikfeld lässt sich insofern sprechen, als im Kontext von biomedizinischem und medizintechnologischem Fortschritt politische Regulierungsnotwendigkeiten entstehen, die sich allesamt auf den Umgang mit neuen Therapie- und Diagnoseangebote und damit ganz grundsätzlich auf den Umgang mit menschlichem Leben beziehen, sowohl in seinen frühen Phasen als auch am Lebensende.

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Biopolitik und ethische Politikberatung

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moralischen Umgang mit menschlichem Leben im Kontext des biowissenschaftlichen Fortschritts und neuer biomedizinischer Anwendungen. Als Ursachen für die rasante Institutionalisierung der Bioethik – die zunächst vor allem Medizinethik war – gelten im Allgemeinen: Die Pluralisierung der Moralvorstellungen in modernen Gesellschaften, eine für Forschungsverbrechen sensibilisierte Öffentlichkeit (insbesondere seit den Nürnberger Ärzte-Prozessen) und nicht zuletzt jene ärztlichen Entscheidungsdilemmata in Fragen der Lebensverlängerung und Lebenserhaltung, die in Folge des technischen Fortschritts aufbrachen (Ach und Runtenberg 2002; Jennings 2000). Wichtige Impulse für die Ethik kamen bald auch aus dem weiteren Technikbereich. Kernenergie, Raumfahrt, Biotechnologie – das waren kontroverse Themen, zu denen man von der Ethik klärende Worte erwartete (Grunwald 2013). Im Zentrum aktueller ethischer Debatten stehen mittlerweile auch Technisierungsprojekte, die teilweise einen stark visionären Charakter aufweisen (Wehling 2013). Die Ethik hat also in relativ kurzer Zeit erheblich an Bedeutung gewonnen, und zwar als aufstrebende Subdisziplin der akademischen Philosophie, als regulierungsrelevanter Diskurs in öffentlichen Auseinandersetzungen um Wissenschaft und Technik und, als vielseitige Beratungsinstanz in Form von Ethikkommissionen. Diese Ethikkommissionen nahmen ihren Ausgang im Bereich der Medizin als Forschungsethikkommissionen oder als klinische Ethikkomitees (Kettner 2005). Heute wird Ethikberatung längst nicht mehr nur in biopolitischen Fragen in Anspruch genommen. Sogar zur Energiepolitik sollen und wollen sich Ethikkommissionen äußern. In Deutschland hatte die Ethikkommission Sichere Energiepolitik von Kanzlerin Merkel den Auftrag erhalten, nach Fukushima die Risiken der Kernenergie neu zu bewerten (Braun 2013). Wenn wir im Folgenden von bioethischer Politikberatung sprechen, ist damit also eine Politikberatung gemeint, die in ihren Problemstellungen, ihrem Problemverständnis und ihren Interpretationen am Diskurs der Ethik orientiert ist. Bioethische Politikberatung heißt nicht, dass im Bereich der Biopolitik eine moralisch anspruchsvollere Expertise geliefert wird als in anderen Politikfeldern. Es sitzen auch keine „anständigeren“ Experten am Verhandlungstisch. Bioethische Politikberatung bezieht ihre Spezifität vielmehr aus der Tatsache, dass viele wissenschaftsund technikpolitische Streitfragen in ethischen Kategorien verhandelt werden. Im Bereich der Biomedizin und Humangenetik wird dies in besonderer Weise auffällig, nicht zuletzt aufgrund der Einberufung von Expertengremien, die den Anspruch auf „Ethik“ meist schon im Titel tragen. Auf diese Ethikkommissionen, also Gremien, in denen Expertise zwischen Vertretern unterschiedlicher Disziplinen und Weltanschauungen ausgehandelt werden muss, konzentriert sich auch die politische und massenmediale Aufmerksamkeit. In den großen biopolitischen Fragen, die die Parlamente beschäftigen, tritt Expertise kaum in Form von wissenschaftlichen Sachstandsberichten, Einzelgutachten oder Empfehlungen von parteinahen Think Tanks in das Blickfeld der Öffentlichkeit. Selbst eine Beratungsinstitution wie das Büro für Technikfolgen-Abschätzung (TAB) beim Deutschen Bundestag, das systematisch in parlamentarische Verfahrensabläufe integriert ist und seit über 25 Jahren das Parlament kontinuierlich in biopolitischen Fragen berät, erhält weder medial noch politisch, z. B. im Zuge von

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A. Bogner

Gesetzgebungsverfahren, eine vergleichbare Aufmerksamkeit.2 Dies ist umso bemerkenswerter, als die Technikfolgenabschätzung (TA) einstmals als angemessene institutionelle Antwort auf eine von der Politik kaum mehr zu überschauende Komplexität und die Erkenntnis der Ambivalenz der Technik verstanden wurde (Grunwald 2002, S. 48). Der systemische Ansatz der TA, der neben rechtlichen und ethischen Aspekten u. a. die Diffusion von Technologien und damit Fragen der Normalisierung und ihrer sozialen Folgen in den Blick nahm, wird im Bereich der Biopolitik zu einer Zeit randständig, in der die Rahmung der durch den biomedizinischen Fortschritt induzierten Streitfragen als ethisch zu verhandelnde Probleme selbstverständlich erscheint.

3

Institutionen bioethischer Politikberatung

Im Folgenden werden jene Institutionen bioethischer Expertise dargestellt, die im Verlauf der letzten Dekaden in Deutschland eingerichtet wurden und deren Hauptaufgabe in der Politikberatung besteht. Im Rahmen der Auflistung und Kategorisierung der verschiedenen Institutionen werden jene Beratungsgremien herausgegriffen und genauer vorgestellt, die für die Biopolitik der vergangenen Legislaturperiode von besonderer Bedeutung waren. Mit dem Fokus auf politisch regulierungsrelevante Fragen spielen all jene Ethikkommissionen keine Rolle, denen auf lokaler, föderaler oder nationaler Ebene die ethische Bewertung klinischer Praktiken und konkreter Forschungsvorhaben aufgetragen ist (Gmeiner 2005). Damit sind auch Institutionen von nachrangiger Bedeutung, die von ihrer Bezeichnung her weitgesteckte Erwartungen wecken könnten. So ist die Zentrale Ethikkommission für Stammzellenforschung (ZES) nicht etwa ein zentralistisches Instrument bioethischer Politikberatung, sondern eine seit 2002 am Robert Koch-Institut angesiedelte Genehmigungsbehörde zur Überwachung der im deutschen Stammzellengesetz geregelten Voraussetzungen (d. h. Hochrangigkeit und Erforderlichkeit der Forschung) für den Import humaner embryonaler Stammzellen. Die ZES ist demnach eine strikt forschungsbezogene Ethikkommission. Dies gilt auch für die beiden Senatskommissionen der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG), die in erster Linie zu Leitlinien der Forschungsförderungsvergabe im klinischen und biomedizinischen Bereich arbeiten.

3.1

Institutionen der Regierung

Auf Länderebene existieren derzeit zwei Bioethikkommissionen, jene in RheinlandPfalz und in Bayern. Die Bioethikkommission der Bayerischen Staatsregierung 2

Trotz seiner unzweifelhaften Bedeutung als Beratungsinstitution des Parlaments wird an dieser Stelle nicht näher auf das TAB eingegangen, da dem TAB in diesem Band ein eigener Artikel gewidmet ist. Zu einem Überblick über die Arbeiten aus dem TAB zum Themenbereich Biomedizin und Gentechnik vgl. Petermann et al. (2005), mit weiteren Literaturhinweisen.

Biopolitik und ethische Politikberatung

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wurde 2001 eingerichtet. Unter dem Vorsitz der Gynäkologin Marion Kiechle gehören der Kommission weitere 16 Mitglieder aus den Bereichen Medizin, Genetik, Recht, Ethik und Theologie an, sowie der Vorsitzende der Bundesvereinigung Lebenshilfe für Menschen mit geistiger Behinderung e.V. und der Präsident des Landesverbands der Israelitischen Kultusgemeinden in Bayern. Die Kommission hat in den letzten Jahren Stellungnahmen zum Thema Biobanken, zum würdigen Sterben und zur Präimplantationsdiagnostik (PID) vorgelegt. Bereits 1986 wurde die Bioethikkommission Rheinland-Pfalz eingerichtet. Auch wenn im Folgenden das Augenmerk auf die nationale Ebene gelegt wird, so zeigt gerade diese Kommission, dass mitunter auch von der Länderebene belebende Impulse für bundespolitische Debatten ausgehen können, wie im Fall ihrer liberalen Stellungnahme zur PID im Jahre 1999 (Caesar 1999), der in der Folge ein Diskussionsentwurf der BÄK (2000) zum gleichen Thema sowie eine breitere Mediendebatte folgte. Auf nationaler Ebene ist aus historischen Gründen zunächst die interministerielle Arbeitsgruppe In-Vitro-Fertilisation, Genomanalyse und Gentherapie, die sogenannte Benda-Kommission (1984–1985), zu erwähnen, die eine wichtige Rolle bei der Vorbereitung des Embryonenschutzgesetzes und des Gentechnikgesetzes gespielt hat. Seit 1994 existiert die von der Bundesärztekammer (BÄK) gegründete Zentrale Ethikkommission zur Wahrung ethischer Grundsätze in der Medizin und ihren Grenzgebieten (ZEKO). Die ZEKO hat zwar laut Statut unter anderem die Aufgabe, „Stellungnahmen zu ethischen Fragen abzugeben, die durch den Fortschritt und die technologische Entwicklung in der Medizin und ihren Grenzgebieten aufgeworfen werden und die eine gemeinsame Antwort für die Bundesrepublik Deutschland erfordern“; sie ist jedoch nicht ausschließlich oder nicht einmal vorrangig ein Instrument der Politikberatung. Vielmehr soll die ZEKO die für die ärztliche Berufsausübung allgemein relevanten ethischen Themen behandeln. Sie kann außerdem auf Wunsch der Ethikkommission einer Landesärztekammer oder einer Medizinischen Fakultät eine ethische Bewertung bestimmter Probleme abgeben. Anders als der Name es nahe legt, handelt es sich bei der ZEKO damit nicht um eine übergeordnete Instanz zur Kontrolle lokaler Kommissionen. Ausschließlich zur Politikberatung der Exekutive auf nationaler Ebene wurden zwei Gremien eingerichtet, deren Geschichte eng miteinander verquickt ist: Der Ethikbeirat im Gesundheitsministerium und der Deutsche Ethikrat, der bis 2007 Nationaler Ethikrat hieß. Im Mai 2001 wurde von der deutschen Bundesregierung die Einrichtung eines Nationalen Ethikrats (NER) beschlossen, im Juni fand die erste Sitzung des neuen Gremiums statt. Die Einsetzung des NER war von teilweise heftigen öffentlichen Kontroversen begleitet, die sich im Wesentlichen auf drei Punkte bezogen: Erstens auf die so hoheitliche wie intransparente Besetzungspolitik durch Bundeskanzler Gerhard Schröder, zweitens auf die Zusammensetzung des Ethikrats (bestimmte Interessengruppen wie z. B. der Deutsche Gewerkschaftsbund fanden Berücksichtigung, andere relevante Gruppen aber nicht) und schließlich, drittens, auf die vermutete politische Funktion dieses Gremiums. Nicht nur die CDU-Opposition diagnostizierte eine fortschreitende „Entparlamentarisierung der Politik“ (Friedrich Merz) und konstatierte ein Spannungsverhältnis zu der kurz zuvor konstituierten Enquete-Kommission Recht und Ethik der modernen Medizin (Riedel 2004; Schüttemeyer 2009).

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Zudem ergaben sich wesentliche Überschneidungen mit dem zu diesem Zeitpunkt noch existierenden Ethikbeirat beim Gesundheitsministerium, der 1995 von Horst Seehofer eingerichtet und 1999 auf Initiative von Gesundheitsministerin Andrea Fischer neu konstituiert wurde. Dieser Ethikbeirat hatte in den dreizehn Monaten seines aktiven Bestehens Eckpunkte für die ethisch-rechtliche Bewertung prädiktiver Gen-Tests und im Jahr 2000 eine Stellungnahme zum geplanten Fortpflanzungsmedizingesetz erarbeitet, die allerdings nicht veröffentlicht wurde. Mit der Übernahme des Gesundheitsministeriums durch Ulla Schmidt im Jahre 2001 ruhte die Arbeit des Ethikbeirats mit seinen 13 Sachverständigen erst einmal. Als kurz darauf der NER eingerichtet wurde, gingen anfangs die Diskussionen noch darum, den Beirat mit verringerter Zuständigkeit fortbestehen zu lassen. Doch im April 2002 wurde er dann schließlich ganz aufgelöst, nachdem er im Januar 2001 das letzte Mal einberufen worden war. Einige Mitglieder, wie die Vorsitzende Regine Kollek oder Wolfgang van den Daele, wurden in den NER aufgenommen. All diese genannten Streitpunkte konnten die Vermutung nahe legen, der Kanzler wolle sich ein ihm gefügigeres Konkurrenzgremium schaffen. Dieser Eindruck wurde nicht zuletzt durch deutliche Liberalisierungsbestrebungen in der biopolitischen Debatte verstärkt. Als Schröder zu Jahresbeginn 2001 die Einrichtung des NER ankündigte, tat er dies im Kontext seiner als richtungsweisend bewerteten Forderung nach einer Diskussion ohne „ideologische Scheuklappen“ und vor dem Hintergrund der vom britischen Premier Tony Blair ankündigten BiotechnologieOffensive, der wenig später erste Schritte zu einer Freigabe des sogenannten Forschungsklonens folgten (Braun 2005). Von daher konnte der NER leicht mit einer zunehmenden Opportunität von Standort-Argumenten im biopolitischen Diskurs in Verbindung gebracht werden. Die Aufregung um den NER hat sich längst gelegt. Zum einen wurde schnell deutlich, dass die Arbeit des NER nicht zu einer Verarmung, sondern vielmehr zu einer Bereicherung der parlamentarischen Debatte beiträgt. Schließlich legte der NER in den großen Streitfragen seiner Anfangszeit, Stammzellforschung, Klonen oder PID, differenzierte Stellungnahmen vor, die keineswegs einheitliche Handlungsempfehlungen für die Politik enthielten, sondern eine Vielfalt konkurrierender Optionen. Zum anderen wurde der NER durch das Ethikratgesetz im Jahre 2007 auf eine gesetzliche Grundlage gestellt und in Deutscher Ethikrat (DER) umbenannt. Mit diesem Gesetz wurde nicht zuletzt die Grundlage für eine transparente Besetzungspolitik geschaffen. Die 26 Mitglieder des DER werden paritätisch durch den Deutschen Bundestag und die Bundesregierung nominiert. Der DER ist multidisziplinär, aber nicht ausschließlich mit fachwissenschaftlichen Experten besetzt. Die Grenzen zwischen Experten- und Stakeholdermodell erweisen sich als fließend, schließlich ist die Experten- bzw. Stakeholder-Rolle in der Praxis kaum voneinander zu trennen. Ist der Leiter einer biomedizinischen Forschungseinrichtung ein Interessenvertreter seiner Berufsgruppe oder ein Exponent naturwissenschaftlichen Sachverstands oder beides? Eine Zuteilung der Mitglieder zu den genannten Disziplinen bzw. Kategorien ist außerdem nicht immer aussagekräftig. Es gibt Differenzen zwischen gelerntem Fach und aktueller Profession, viele Mitglieder fallen durch akademische Mehrfachqualifikation auf und

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manche sitzen gar nicht als Vertreter ihrer Disziplin sondern gewissermaßen kraft ihrer Autorität als geachtete Persönlichkeit im Gremium. Der DER hat drei zentrale Aufgaben: Er soll erstens die gesellschaftliche Diskussion unter Einbeziehung betroffener Gruppen fördern, zweitens Stellungnahmen und Empfehlungen für politisches und gesetzgeberisches Handeln erarbeiten und drittens mit nationalen Ethikräten anderer Länder kooperieren (§ 2 Ethikratgesetz). Der ersteren Aufgabe kommt der DER in Form öffentlicher Tagungen nach. Außerdem werden Teile mancher Sitzungen für die Öffentlichkeit geöffnet. In den öffentlichen Teilen der Sitzungen werden in der Regel biopolitische Themen durch Einführungsreferate von DER-Mitgliedern und zum Teil auch unter Beteiligung von externen Experten oder Politikern aufbereitet. Nicht öffentlich sind jene Sitzungen bzw. Teile von Sitzungen, die insbesondere Prozesse interner Berichtslegungen wie Jahresberichte, Protokolle, Arbeitsgruppen usw., sowie die Beratung von Stellungnahmen umfassen. Mindestens einmal im Jahr wird außerdem ein Forum Bioethik durchgeführt. Dieses Format wurde entwickelt, um mit betroffenen Personengruppen sowie einer breiteren Öffentlichkeit in Diskussion treten zu können. Im Forum Bioethik werden aktuelle Debatten aufgegriffen und in Form von Input-Referaten mit anschließender Diskussion aufbereitet. Zu den Themen, die in der letzten Zeit aufgegriffen wurden, zählt etwa der Streit um Hirntod und Organentnahme, die Babyklappe oder Intersexualität. Das Kerngeschäft des DER ist jedoch die Erarbeitung von Stellungnahmen. 13 Empfehlungen (u. a. zu Intersexualität, PID, Biobanken, Hirntod und Organentnahme) hat der DER zwischen 2009 und 2016 vorgelegt. Die meisten dieser Stellungnahmen sind durch den erwartbaren Expertendissens und die Formulierung divergierender Voten hinsichtlich der politischen Empfehlung charakterisiert. Seit 2013 hat der DER außerdem das Format der Ad-hoc-Empfehlungen eingeführt, um kurzfristig und zeitnah auf aktuelle Debatten und Streitfragen reagieren zu können.

3.2

Institutionen des Parlaments

Enquete-Kommissionen (EK) haben in verschiedenen Epochen biopolitischer Gesetzgebungsverfahren eine wichtige Rolle gespielt. Als eine historisch bedeutsame Institution der Parlamentsberatung darf die EK Chancen und Risiken der Gentechnologie (1984–1987) gelten, die, ähnlich wie die erwähnte BendaKommission, eine wichtige Rolle bei der Vorbereitung des Embryonenschutzgesetzes und des Gentechnikgesetzes gespielt hat. Es hat in der Vergangenheit auch eine EK auf Länderebene gegeben, und zwar die EK des Thüringer Landtages Wahrung und Würde des menschlichen Lebens in Grenzsituationen (2000–2003). Eine wichtige Mitgestaltungsfunktion im politischen und öffentlichen Meinungsbildungsprozess hatten zwei EK zu biomedizinischen Themen, die zwischen 2000 und 2005 existierten: Die Rede ist von der EK Recht und Ethik der modernen Medizin, die im Zeitraum der 14. Wahlperiode von März 2000 bis 2002 existierte, sowie von der darauf folgenden EK Ethik und Recht der modernen Medizin der 15.

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Wahlperiode, deren Arbeit durch die vorgezogenen Neuwahlen im September 2005 vorzeitig beendet wurde. Die EK der 14. Wahlperiode war vom Bundestag eingesetzt worden, um die mittels des biotechnologisch und medizintechnisch Fortschritts induzierten Problempotenziale zu eruieren, nach sozialen und ethischen Aspekten zu bewerten und damit „notwendige Entscheidungen des Deutschen Bundestages“ vorzubereiten (BT-Drucksache 14/3011). Dieser EK gehörten 13 Mitglieder des Bundestags und 13 Experten an. Die Zusammensetzung wurde nach der Stärke der Fraktionen festgelegt und die Mitglieder direkt von den Parteien benannt. Diese EK zeichnete sich insbesondere durch den Versuch aus, die Bioethik zu einem Thema zu machen, das unter aktiver öffentlicher Beteiligung behandelt wird. So wurden verschiedene Dialogveranstaltungen und Internetkonferenzen durchgeführt und zwar sowohl zu spezifischen Problem wie z. B. dem Umgang mit genetischen Daten, als auch zu allgemein relevanten Fragestellungen wie Arzt-Patient-Verhältnis. Daneben wurden auch regelmäßig öffentliche Anhörungen organisiert, die in erster Linie das Thema Gendiagnostik, PID und Reproduktionsmedizin zum Gegenstand hatten. In den zwei Jahren ihrer Tätigkeit hat die EK zwei Teilberichte veröffentlicht, einmal zum Schutz geistigen Eigentums in der Biotechnologie, des Weiteren zur Stammzellforschung. In ihrem Abschlussbericht, den die EK im Mai 2002 vorlegte, wies sie – ungewöhnlich für ein „gemischtes Doppel“ aus Politik und Wissenschaft – ein weiteres Mal auf die Bedeutung von Diskurs und Partizipation in bioethischen Fragen hin. Da politische Entscheidungen in diesen kontroversen Fragen nicht ohne eine wirksame Beteiligung der Öffentlichkeit getroffen werden könnten, empfiehlt die Enquete-Kommission dem Bundestag, „insbesondere öffentliche Diskussionsverfahren, die auf der aktiven Teilnahme von Bürgerinnen und Bürgern basieren“, zu fördern und bei dieser Partizipation darauf zu achten, „dass auch weniger einflussreiche und ressourcenstarke Gruppen Stimme und Gehör erhalten.“ (EnqueteKommission 2002, S. 186 f.) In ihren abschließenden Empfehlungen rät sie dem Bundestag zur Schaffung einer „geeigneten Institution . . ., die im Dialog mit der Öffentlichkeit die parlamentarische Debatte und Entscheidung in medizin- und bioethischen Fragen angemessen vorbreitet und begleitet“ (ebd., S. 207). Im Februar 2003 wurde die erneute Einsetzung einer EK unter der leicht veränderten, den Akzent auf Ethik verschiebenden, Bezeichnung Ethik und Recht der modernen Medizin vom Deutschen Bundestag beschlossen. Im Mai 2003 wurde sie für die schließlich bis zum Herbst 2005 andauernde Legislaturperiode neu konstituiert. Ihr gehörten weiterhin 26 Mitglieder an, doch unter dem Vorsitzenden René Röspel (SPD) arbeiteten nun auch viele neue Mitglieder und Sachverständige. Zudem hatte sich die parteipolitische Zusammensetzung nach der Bundestagswahl geändert. Kontinuitäten zwischen den beiden EK ergaben sich im Hinblick auf die Dialogorientierung, deutliche Differenzen jedoch hinsichtlich der thematischen Schwerpunktsetzung. Während in der 14. Wahlperiode biomedizinische Themen im Vordergrund standen (Stammzellforschung, PID und Gendiagnostik), so diskutierte die EK ab 2003 vor allem Fragen zum Lebensende, zur Transplantationsmedizin und zur Ethik medizinischer Forschung sowie zur Verteilungsgerechtigkeit. Daraus wird der

Biopolitik und ethische Politikberatung

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Versuch ersichtlich, die dem medizintechnischen Fortschritt erwachsenden ethischen und rechtlichen Fragen in einen weiten Rahmen zu stellen und Themen zu etablieren, die nicht mit jenen des Nationalen Ethikrats identisch waren. In den zwei Jahren ihrer Tätigkeit hat die EK drei Zwischenberichte vorgelegt, und zwar zu Patientenverfügungen, zur Organlebendspende sowie zu Palliativmedizin und Hospizarbeit. Die Problemfelder wurden arbeitsteilig in unterschiedlich großen Arbeitsgruppen behandelt. Externe Expertise wurde in Form von Expertenanhörungen, durch externe Gutachten und eine Informationsreise in die Niederlande organisiert. Die EK hat darüber hinaus eine Reihe von Dialog- und Diskussionsveranstaltungen durchgeführt. Neben fünf öffentlichen Experten-Anhörungen zu unterschiedlichen Themen, zwei nicht-öffentliche und vier Dialogveranstaltungen wurde auch eine Online-Konferenz zum Thema Patientenverfügungen mit vier Mitgliedern der EK durchgeführt. Darin dokumentiert sich der Versuch, die vom medizinischen Fortschritt betroffenen gesellschaftlichen Gruppen zu berücksichtigen, so wie dies im Einsetzungsantrag ausdrücklich festgehalten wird (BT-Drucksache 15/464). Fragestellungen, die aufgrund des unerwarteten Endes der 15. Legislaturperiode offen geblieben sind, betrafen die Beurteilung von passiver und aktiver Sterbehilfe, eine konkrete Empfehlung an den Gesetzgeber zur Regelung der Forschung mit nichteinwilligungsfähigen Menschen, sowie Empfehlungen zum Umgang mit dem politischen Dauerbrenner PND. Eine Neuauflage hat diese EK nach 2005 freilich nicht erfahren. Das zentrale Beratungsgremium in biopolitischen Fragen ist heute darum der DER. Die Tatsache, dass dieses Gremium gleichermaßen als Beratungsinstanz des Parlaments wie der Regierung gelten kann, mag dazu beigetragen haben, dass Forderungen nach einer neuen EK zu biopolitischen Fragen nicht mehr laut geworden sind.

3.3

Politikberatung durch partizipative Verfahren

In den letzten Jahren hat sich die Debatte um alternative, über die Mobilisierung von Expertenwissen und die etablierten Pfade von Parlament und Expertenkommissionen hinaus reichende Form der Bewertung umstrittener und riskanter Technologien intensiviert, wobei hier thematisch insbesondere die Biotechnologie im Mittelpunkt steht (Gill und Dreyer 2001). Diese Plädoyers für Partizipation und eine Demokratisierung von Expertise werden vor dem Hintergrund einer generalisierten Wissenschafts- und Expertenskepsis wirksam, die nicht zuletzt aus den im Technisierungsprozess freigesetzten Risiken und Gefährdungen resultiert. Im Zuge dieser Selbstentzauberung der Wissenschaft hat sich auch der alte Gesellschaftsvertrag zwischen Politik und Wissenschaft überlebt, der in den Jahren nach dem zweiten Weltkrieg noch stabil gewesen war (Jasanoff 2005). Das herkömmliche Verständnis von objektiver Wissenschaft und ausführender Politik sowie das zivilgesellschaftliche Vertrauen in das Funktionieren dieser Arbeitsteilung erscheint angesichts von Risiken, Dissens und gesteigerter Diversität überholt. Neben demokratietheoretischen lassen sich aus gesellschaftstheoretischer Perspektive auch ganz pragmatische Gründe für Beteiligung geltend machen: Moderne Gesellschaften, die sich als

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Wissensgesellschaften verstehen, sind offenbar darauf eingestellt, mittels geeigneter Verfahren „die verteilte Intelligenz der Personen und Organisationen einer Gesellschaft zu nutzen, die sich immer stärker differenziert, spezialisiert, temporalisiert und in ganz unterschiedliche Sphären von Kompetenz und Expertise auseinander driftet“ (Willke 2005, S. 48). Nicht zufällig erleben wir in den letzten Jahren eine Intensivierung von Beteiligungsexperimenten, deren methodische Reflexion v. a. im Bereich der TA geleistet wird (Abels und Bora 2004). Partizipative Verfahren der Technikbewertung sind seit den 1990er-Jahren – auf nationaler Ebene oft im Rekurs auf das dänische Modell der Bürgerkonferenzen (BK) – in vielen europäischen Ländern durchgeführt worden.3 Es gibt allerdings keinen Grund, Partizipation zu idealisieren. Gerade in Deutschland sind partizipative Verfahren noch nicht über einen experimentellen Status hinausgekommen. Ihre Stellung im politischen Institutionengefüge ist genauso unklar wie ihr Stellenwert im Rahmen repräsentativer Demokratie (Bora 1999). In Deutschland haben zwei BK zu biomedizinischen Themen breitere Beachtung gefunden. Im Jahr 2001 organisierte das Deutsche Hygiene Museum in Dresden im Rahmen der Ausstellung Der imperfekte Mensch eine erste bundesweite BK, die vom Bundesministerium für Bildung und Forschung sowie vom Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft finanziert wurde (Schicktanz und Naumann 2003). Diese BK trug den Titel Streitfall Gendiagnostik, thematischer Schwerpunkt des Bürgervotums war die Bewertung vorgeburtlicher Gentests (PND, PID). Eine zweite BK fand im Zeitraum von Oktober 2003 bis zum März 2004 an der Berlin-Brandenburgischen Akademie der Wissenschaften statt (Tannert und Wiedemann 2004). Diese BK zum Thema Stammzellforschung wurde als ein wissenschaftliches Projekt vom deutschen Bildungsministerium finanziert. Initiator dieses Projekts waren – wie auch im ersten Fall – eine kleine Gruppe von Wissenschaftlern, die an partizipativen Verfahren interessiert sind. Die Organisatoren der BK waren am Max-DelbrückCentrum für molekulare Medizin in Berlin, einem wichtigen deutschen Forschungsstandort in Sachen Genomforschung, als eine eigene, autonome Projektgruppe angesiedelt. Ähnlich wie z. B. in Großbritannien hat sich in Deutschland bislang keine eigene Organisation herausgebildet, die derartige partizipative Aktivitäten koordiniert, wie es z. B. in Dänemark mit dem Technologierat oder in der Schweiz mit TA-Swiss der Fall ist. Es waren nicht die Bürger oder die Politik, die diese Projekte in Deutschland angestoßen haben, sondern vielmehr Partizipationsprofis, die aus dem Bereich der Bioethik oder der Wissenschaftsforschung kommen (Bogner 2010). In beiden Fällen kumulierten die Diskussionen der Bürger in Stellungnahmen, die in den ethisch brisanten und tagesaktuellen Fragen einem unüberbrückbaren Dissens Ausdruck gaben. In der divergierenden Bewertung der PID durch die Dresdener Bürgergruppe ist insbesondere der geschlechtsspezifische Aspekt der

3

Die BK wurde ganz wesentlich in den 1980er-Jahren vom Dänischen Technologierat entwickelt: Eine Gruppe von 10–20 zufällig ausgewählten Bürgern (als „Repräsentanten“ der Öffentlichkeit) gibt nach einer Phase interner Verhandlungen und öffentlicher Diskussion mit einer Expertengruppe eine Stellungnahme ab, deren Adressat die Politik bzw. die politische Öffentlichkeit ist.

Biopolitik und ethische Politikberatung

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beiden Positionen auffällig: Alle elf Frauen stimmten gegen die Einführung der PID, nur Männer dafür (Schicktanz und Naumann 2003, S. 87). Die Stellungnahme der Berliner Bürgergruppe besticht durch ihr Experten-Niveau. Ähnlich der Expertise von Ethikkommissionen werden vier differierende Positionen aufgelistet, die auch inhaltlich den bewährten ethischen Argumentationsmustern der Stammzelldiskussion entsprechen – sie sind stark auf die Frage nach dem moralischen Status des Embryos fixiert. Die Funktion dieser Bürgerempfehlungen für die Zwecke der Politikberatung ist freilich sehr begrenzt. Im Prinzip haben diese Bürgervoten bislang über den Charakter einer Flaschenpost nicht hinausgefunden. Die Stellungnahmen werden nach Abschluss der Konferenz zwar einflussreichen politischen Repräsentanten vorgestellt und an relevante Institutionen und Gremien geschickt; politische Wirkung im Sinne einer Bedeutung für biopolitische Debatten in entscheidungsrelevanten Institutionen und Gremien lässt sich jedoch nicht nachweisen.

4

Fazit

Abschließend stellt sich die Frage: Welche Bedeutung haben die Empfehlungen von Expertenkommissionen für die Politik? Gerade im biopolitischen Bereich, wo Regulierungsfragen essenzielle Bereiche der menschlichen Natur und ihrer Verfügbarkeit berühren, werden immer wieder Vermutungen laut, die Einsetzung von Expertenkommissionen diene nur der Legitimation vorgefasster politischer Entscheidungen oder aber sie resultiere in der Absorption politischer Handlungsspielräume („Expertokratie“). Es trägt zu einer Versachlichung der Debatte bei, wenn man sich anhand empirischer Beispiele vergegenwärtigt, in welcher Form sich die Politik auf den Rat der Experten bezieht (Bogner 2011, S. 196 ff.; Jung 2011). Um dies in aller Kürze zu illustrieren, sei an die in Parlament und Öffentlichkeit engagiert geführte Kontroverse um die Stammzellforschung in den Jahren 2001/2002 erinnert, die schließlich in die Verabschiedung des deutschen Stammzellgesetzes mündete. Keine der beiden Ethikkommissionen, weder der NER noch die EK Recht und Ethik der modernen Medizin, hatten damals, im Frühjahr 2002, zur Frage der Stammzellforschung eine Konsensempfehlung abgegeben. Die EK votierte mehrheitlich für ein Verbot des Stammzellimports (mit 23 zu 12 Stimmen). Im NER hingegen empfahlen 15 Mitglieder den Stammzellimport unter Auflagen, nur zehn Mitglieder sprachen sich dagegen aus. Dieser Expertendissens war zu erwarten und er lässt sich als funktional für politisches Entscheiden begreifen. Schließlich bewies der Dissens unter den Experten, dass es sich bei der betreffenden biopolitischen Streitfrage um ein relevantes Problem handelt, das einer politischen Entscheidung bedarf. Allerdings konnte sich diese Entscheidung zu Legitimationszwecken nicht auf eine einheitliche und damit gewissermaßen unangreifbare Expertenempfehlung beziehen. Der Expertendissens machte also offensichtlich, dass die vorübergehende Lösung der Streitfrage eines genuin politischen Handelns bedarf. Die öffentliche Präsentation der divergierenden Ethikexpertisen signalisierte, dass der Zeitpunkt der politischen Entscheidung

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gekommen ist; es stellte sich auf diese Weise gewissermaßen ein glaubwürdiger Zeitpunkt des Entscheidens her. Schließlich musste seitens der Parlamentarier in der Gewissheit entschieden werden, dass es die eine, beste Lösung gar nicht geben wird. Vor dem Hintergrund divergierender Expertisen erhält also die politische Entscheidung ihre besondere Qualität und Legitimation gerade deshalb, weil sie auch anders hätte ausfallen können. Die Begründung politischen Handelns kann gerade angesichts pluraler, einander widersprechender Expertisen erfolgreich geschehen. Bioethische Politikberatung schränkt also die Handlungsspielräume der Politik nicht ein, weil die Stellungnahmen der unabhängigen Kommissionen ohnehin reine Beratungsangebote sind und keine unmittelbaren Rechtsfolgen haben. Vielmehr eröffnet sie Handlungsspielräume. Man darf davon ausgehen, dass die Politik weder irrational entscheidet, d. h. in einem außerhalb der Expertise liegenden Referenzrahmen, noch, anders herum, eine überlegene Expertenrationalität die Politik bestimmt. Das Verhältnis von Expertise und Politik lässt sich im Fall biopolitischer Kontroversen offenbar nicht adäquat in einem Dominanz-Modell abbilden. Vor diesem Hintergrund scheint weniger die Frage angebracht, ob angesichts der aktuellen Bedeutung von Ethikkommissionen in der Politik, die Politik oder vielleicht die Ethik auf der Strecke bleibt (Taupitz 2003). Angesichts des eingangs skizzierten Phänomens einer Ethisierung der Politikberatung ist möglicherweise viel grundsätzlicher zu fragen, ob man sich die Vernachlässigung jener Argumentationsmuster und Problem-Rahmungen erlauben soll, die abseits des etablierten bioethischen Diskurses liegen.

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Biopolitik und ethische Politikberatung

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Wissenschaftliche Politikberatung für den gesundheitlichen Verbraucherschutz Astrid Epp, Mark Lohmann und Gaby-Fleur Böl

Inhalt 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Das BfR zwischen Wissenschaft, Politik und Öffentlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zusammenfassung

Das Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR) ist eine wissenschaftliche Fachbehörde, die Wissen für politische Entscheidungsprozesse bereitstellt. Es ist zuständig für die Bewertung von Risiken aus den Bereichen Lebensmittel, Chemikalien und verbrauchernahe Produkte. Als Fachbehörde orientiert sich das BfR an den Normen der Wissenschaft, pflegt aber zugleich einen engen Austausch mit der Politik wie auch mit der Öffentlichkeit. Das BfR verfügt über zahlreiche Mechanismen, um auf unterschiedliche Erwartungen adäquat reagieren zu können und ist heute eine Institution, die einen festen Platz im öffentlichen wissenschaftlichen Diskurs hat und mit ihren Risikobewertungen richtungsweisend ist. Schlüsselwörter

Risikobewertung · Risikokommunikation · Risikowahrnehmung · Verbraucherschutz · Partizipation

A. Epp · M. Lohmann (*) · G.-F. Böl Bundesinstitut für Risikobewertung, Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected]; [email protected]; [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_6

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Einleitung

Wissenschaftliche Politikberatung findet auf unterschiedlichen Politikfeldern statt. Wissenschaftliche Erkenntnisse dienen heute in vielen Bereichen als zentrale Legitimationsressourcen für politische Entscheidungen. Das daraus gewonnene Wissen unterscheidet sich durch die Bedingungen seiner Produktion von Alltagswissen, es ist systematisch und formalisiert. Für die Produktion und Sicherung wissenschaftlichen Wissens existieren formale Vorgaben und Methoden; es ist im Unterschied zu Alltagswissen hochgradig institutionalisiert und organisiert (Weingart 2006, S. 36). Das Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR) als wissenschaftliche Fachbehörde im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) ist eine Institution, die wissenschaftliches Wissen für politische Entscheidungsprozesse bereitstellt. Es ist zuständig für die wissenschaftliche Risikobewertung von Lebensmitteln, Stoffen und Produkten sowie für die frühzeitige Kommunikation möglicher, identifizierter und bewerteter Risiken im Bereich des gesundheitlichen Verbraucherschutzes. Auf der Grundlage seiner Bewertungen formuliert es Handlungsoptionen für die Politik sowie für weitere Institutionen des Risikomanagements. Über die Umsetzung dieser Handlungsoptionen entscheiden die für das Risikomanagement zuständigen Institutionen, in aller Regel also die Politik. Eingerichtet wurde das BfR 2002 im Geschäftsbereich des damaligen Bundesministeriums für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft (BMVEL) zur „wissenschaftlichen Beratung des Bundesministeriums und anderer oberster Bundesbehörden, soweit das Bundesinstitut Tätigkeiten aus deren Geschäftsbereich wahrnimmt, sowie des Bundesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit, die zu den Tätigkeiten des Bundesinstitutes gehören.“ (BfRG 2002). Der Gründung vorausgegangen war die BSE1-Krise im Jahr 2000. War BSE bis zu diesem Zeitpunkt hauptsächlich in England aufgetreten, breitete sich die Krankheit nun auch in anderen europäischen Ländern aus. Im November 2000 gab es in Deutschland offiziell den ersten BSE-Fall. Dieser führte zu einem massiven Vertrauensverlust der Verbraucher – aber auch der Politik – in die Strukturen des gesundheitlichen Verbraucherschutzes; insbesondere vor dem Hintergrund, dass deutsche Politiker trotz einer Vielzahl von Unsicherheiten jahrelang behauptet hatten, deutsches Rindfleisch sei sicher (Evers et al. 2000, S. 288; Kurzenhäuser 2001). In Folge der BSE-Krise wurde unter der Leitung der Beauftragten für Bei der Bovinen Spongiformen Enzephalopathie (BSE) handelt es sich um eine Rinderkrankheit, die mit zentralnervösen Störungen einhergeht und immer tödlich endet. Die deutsche Übersetzung (schwammartige Hirnkrankheit des Rindes) veranschaulicht die Auswirkungen auf das Gehirn der erkrankten Tiere. Auf Grund der Übertragbarkeit einerseits und der sehr spezifischen Veränderungen im Gehirn andererseits rechnet man BSE zu den Transmissiblen Spongiformen Enzephalopathien (TSE). Hierzu zählen auch Erkrankungen des Menschen, wie z. B. die Creutzfeldt-JakobKrankheit (CJK) und das Gerstmann-Sträussler-Scheinker-Syndrom (GSS). Nach der sogenannten Prion-Hypothese wird BSE durch die infektiöse, fehlgefaltete Form eines körpereigenen Proteins, das Prion-Protein, verursacht. Wenngleich der letztendliche Beweis aussteht, geht die Wissenschaft heute davon aus, dass BSE auf den Menschen übertragbar ist und hier eine neue Variante der tödlich verlaufenden Creutzfeldt-Jakob-Krankheit (CJK) auslöst.

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Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (BWV) eine Organisationsuntersuchung durchgeführt, um „die anlässlich der Verbreitung von BSE (Bovine Spongiforme Enzephalopathie) aufgetretenen Schwachstellen in der Organisation des gesundheitlichen Verbraucherschutzes zu analysieren und Organisationsvorschläge zu unterbreiten“ (BWV 2001, S. 1). Im Rahmen dieser Organisationsuntersuchung wurden im Bereich des gesundheitlichen Verbraucherschutzes Defizite bei der Risikobewertung und der Risikokommunikation konstatiert (BWV 2001, S. 86–87), sodass die Einrichtung einer zentralen wissenschaftlichen Stelle empfohlen wurde, die neben der Risikobewertung als weitere wesentliche Aufgabe auch die Risikokommunikation umfassen sollte. Von zentraler Bedeutung war aber die Empfehlung, dass diese Stelle zwar im Geschäftsbereich des (damaligen) BMELV angesiedelt sein, jedoch „frei von äußerer Einflussnahme und unabhängig sein“ (BWV 2001, S. 11), und klar von den „politisch geprägten Strukturen des Risikomanagements abgesichert werden“ (BWV 2001, S. 11) sollte. Diese Trennung von Risikobewertung und -management sollte künftig gewährleisten, dass bei der wissenschaftlichen Bewertung gesundheitlicher Risiken mögliche gesellschaftliche (wirtschaftliche) Folgen nicht berücksichtigt werden, die sich durch Maßnahmen des Risikomanagements ergeben könnten. Etabliert werden sollte somit eine von allen Betroffenen anerkannte, weitgehend objektive Risikobewertung und Risikokommunikation. Zusätzlich war bereits 2001 klar, dass der gesundheitliche Verbraucherschutz eine grenzüberschreitende Aufgabe ist, weshalb die Europäische Kommission die Einrichtung einer Europäischen Lebensmittelbehörde vorsah, deren zentrale Aufgaben die Risikobewertung auf Ebene der Europäischen Union (EU) im Bereich der Lebensmittel- und Futtermittelsicherheit sein sollte. Die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) wurde, ebenso wie das BfR, im Jahre 2002 gegründet und hat als zentrales Organisationsprinzip ebenfalls die Trennung von Risikomanagement und Risikobewertung. Im Rahmen der Einrichtung nationaler Anlaufstellen in den Mitgliedsstaaten wurde das BfR als sogenannter EFSA Focal Point für diese wissenschaftliche Koordinierungsarbeit durch das zuständige Bundesministerium benannt. Als nationaler Focal Point fungiert das BfR als Schnittstelle zwischen der EFSA sowie den verschiedenen nationalen Behörden für Lebens- und Futtermittelsicherheit, Tier- und Pflanzengesundheit, Forschungsinstituten, Verbrauchern und anderen mit der EFSA verbundenen Interessengruppen. Es übernimmt als Focal Point auch die Aufgabe einer Schiedsstelle, da es in den Fällen, in denen die EFSA bei der Abschätzung eines Risikos eine andere Auffassung vertritt als die zuständigen Institutionen in Deutschland, zur Klärung dieser Divergenzen beitragen soll. Schließlich gibt das BfR den „EU-Almanach Lebensmittelsicherheit“ heraus, der einen Überblick über die europäischen Einrichtungen und die jeweils zuständigen staatlichen Behörden für Lebens- und Futtermittelsicherheit in den 28 Mitgliedsstaaten der EU und den assoziierten Staaten Island, Norwegen und Schweiz sowie Kandidatenländern gibt. Mit Länderprofilen werden kurz und übersichtlich die wesentlichen Behörden und Sachverständigenkommissionen mit ihren Funktionen im staatlichen Rechtssystem dargestellt (BfR 2014). Vor dem Hintergrund seiner Gründungsgeschichte kann das BfR als institutionalisierter Ausdruck eines in den letzten Jahrzehnten veränderten Verhältnisses zwi-

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schen Wissenschaft, Politik und Öffentlichkeit verstanden werden. Zum einen lässt sich dies an den seit Mitte der 1970er-Jahre auftretenden öffentlichen Kontroversen um die Risiken technischer und wissenschaftlicher Entwicklungen beobachten, in deren Rahmen auch vermehrt Partizipationsansprüche potenziell Betroffener formuliert wurden (Weingart 2003, S. 115). Zum anderen hat die umfassende Demokratisierung der Gesellschaft im 20. Jahrhundert auch dazu geführt, dass die Wissenschaft gezwungen ist, einer kritischen Öffentlichkeit gegenüber Rechenschaft abzulegen (Weingart 2003, S. 118). Die Gesellschaft fordert daher Methoden und Instrumente, mit denen man Verantwortung im Umgang mit neu erlangtem Wissen erkennen und wahrnehmen kann, um Chancen und Risiken zukünftiger technischer und wissenschaftlicher Entwicklungen abzuschätzen. Das BfR wird somit nicht nur mit Anforderungen aus der Politik und aus der Wissenschaft konfrontiert, sondern zugleich auch mit Erwartungen einer aufklärten und kritischen Öffentlichkeit, die erwartet, dass die Grundlage für Entscheidungen, die ihr Leben und ihre Gesundheit betreffen, frühzeitig, transparent und verständlich kommuniziert wird. Vor diesem Hintergrund wird im Folgenden dargelegt, mithilfe welcher Methoden, Mechanismen und Instrumente das BfR den mannigfaltigen Anforderungen aus den verschiedenen gesellschaftlichen Bereichen begegnet; wie es also Wissen produziert, das zugleich a) den Kriterien des wissenschaftlichen Systems entspricht, b) der Politik als Entscheidungsgrundlage dient und das c) gesellschaftlich eingebettet ist, was bedeutet, dass es nicht nur transparent und verständlich sein muss, sondern zugleich auch gesellschaftliche Werte spiegeln muss, um so als legitim anerkannt zu werden. Nur unter dieser Voraussetzung kann es auch seine Funktion als Legitimationsressource erfüllen.

2

Das BfR zwischen Wissenschaft, Politik und Öffentlichkeit

Das BfR befindet sich in einer spezifischen Situation, die zum einen dadurch gekennzeichnet ist, dass es als wissenschaftliche Fachbehörde an der Schnittstelle zwischen Politik und Wissenschaft agiert und somit über eine konstitutive Doppelbindung verfügt. Das bedeutet, dass es zugleich dem politischen wie auch dem wissenschaftlichen System zuzuordnen ist. Aufgrund der „kategorialen Differenzen zwischen Wissenschaft und Politik“ (Daele 1996, S. 301) befindet sich das BfR in einem konstanten Spannungsverhältnis, da in den beiden Systemen jeweils unterschiedliche Normen und Maßstäbe gelten und folglich auch unterschiedliche, zum Teil divergierende Anforderungen formuliert werden. Aufgabe der Politik ist das Treffen bindender Entscheidungen mittels politischer Macht, die durch demokratische Verfahren legitimiert ist. Politische Entscheidungen werden aber zum Beispiel da, wo die Politik mit dem Problem regulierungsbedürftiger Risiken konfrontiert ist, durch Rekurs auf wissenschaftliches Wissen legitimiert (Legitimation durch Sachverstand). In diesem Rahmen werden hohe Sicherheitserwartungen an das Wissen gestellt, da dies als Grundlage von politischen Entscheidungen und rechtlichen Normen robust und belastbar sein muss und politisch wie

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rechtlich überprüfbar („gerichtsfest“). Aufgabe der Wissenschaft ist es wiederum, wahrheitsfähige Aussagen mittels etablierter wissenschaftlicher Methoden herzustellen, die nachvollziehbar und überprüfbar sind. Häufig ist wissenschaftliches Wissen aber weniger robust als von der Politik gefordert. Zum einen produziert mehr Wissen zugleich auch mehr Nichtwissen. Zum anderen sind wissenschaftliche Ergebnisse nur solange wahr bzw. gültig, bis sie durch neue Ergebnisse abgelöst werden. Der wissenschaftliche Erkenntnisprozess ist somit nicht statisch, sondern dynamisch und zudem mit einer Vielzahl von Unsicherheiten behaftet. Die Vorläufigkeit wie auch die Unsicherheiten wissenschaftlichen Wissens werden offen kommuniziert und wissenschaftliche Kontroversen in der Öffentlichkeit unter Beteiligung einer Vielzahl von Akteuren ausgetragen. Neben einer Vielzahl von Experten und Gegenexperten beteiligen sich auch die Vertreter einer kritischen Öffentlichkeit an diesen Debatten, und welche Stimme sich schließlich im Konzert der Meinungen durchsetzt ist abhängig von den politischen Fähigkeiten, der Glaubwürdigkeit, der verfügbaren Ressourcen der Akteure und zum Teil von Glück bzw. günstigen Umständen (Jasanoff 1990, S. 76). Das BfR ist in diese gesellschaftlichen Bedingungen eingebettet und hat sich zugleich auch an diese Bedingungen angepasst. Vor dem Hintergrund der gängigen Modelle der Politikberatung enthält das BfR eine Vielzahl von Elementen, die dem pragmatistischen Modell (Brown et al. 2006) zugerechnet werden können. Dieses Modell wurde in Abkehr von dem bis Mitte der 1960er-Jahre vorherrschenden technokratischen Ansatz in der Politikberatung konzipiert, der sich dadurch charakterisieren ließ, dass die Politik weitgehend durch eine wissenschaftliche rationale Verwaltung ersetzt wurde, wodurch der Staat nicht mehr im eigentlichen Sinne politisch (und dadurch demokratisch), sondern wissenschaftlich gelenkt wurde. Politische Optionen konnten durch den Verweis auf wissenschaftliche Ergebnisse auf eine einzige, objektiv erscheinende, beste Lösung reduziert werden. Experten wurden dabei zu ‚Treuhändern‘ öffentlicher Interessen, d. h. ihnen oblag die Entscheidung darüber, „was unter einem bestimmten Lebensaspekt gut und richtig für das Individuum wie für die Gesellschaft insgesamt ist“ (Hughes 1958, S. 79, nach Daele 1996). Eine politisch-demokratische Willensbildung fand nicht statt. Eine der wichtigsten Vorgängerinstitutionen, das Bundesgesundheitsamt (BGA), steht exemplarisch für diesen Typus der Politikberatung. Das BGA war seit 1952 die zentrale deutsche Forschungs- und Beratungsinstitution im öffentlichen Gesundheitswesen. In dieser Position war es unangefochten, seine Aussagen wurden von der Politik weitgehend unhinterfragt als Grundlage für politische Entscheidungen und Gesetzesvorhaben verwendet. Auch wurden Stellungnahmen des BGA nicht veröffentlicht, sondern direkt der Politik zugeleitet, womit es auch keine Öffentlichkeit gab, die den Prozess kritisch und konstruktiv hätte begleiten oder gar hinterfragen können. Selbst gegenüber der Politik mussten wissenschaftliche Aussagen nicht ausführlich begründet werden. Während Stellungnahmen des BfR heute detailliert die einzelnen Schritte der Risikobewertung beschreiben, und somit häufig recht umfangreich sind, waren die Stellungnahmen des BGA an das Ministerium teilweise nur eine halbe DIN A4-Seite lang und enthielten z. B. keine Aussagen zu etwaigen wissenschaftlichen Unsicherheiten. Es fand weder eine politische noch eine öffent-

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liche Überprüfung oder Diskussion wissenschaftlicher Aussagen stattfand. Vorhandene Unsicherheiten wurden nicht thematisiert, stattdessen wurde häufig „illusorische Sicherheit“ (Kurzenhäuser 2001) vermittelt, womit die Gefahr verbunden war, dass man im Falle eines Irrtums seine Aussagen oder Empfehlungen korrigieren musste und damit möglicherweise einen Vertrauensverlust erleiden würde. Das BGA wurde im Juni 1994 in Folge des Skandals um HIV-verseuchte Blutpräparate aufgelöst, seine Aufgaben gingen auf die drei Nachfolgeinstitute über, darunter auch auf das Bundesinstitut für gesundheitlichen Verbraucherschutz und Veterinärmedizin (BgVV), aus dem 2002 das BfR und seine Schwesterbehörde, das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL) hervorgingen. Infolge öffentlicher Kontroversen um Folgen wissenschaftlicher und technischer Entwicklungen, der kritischen Infragestellung wissenschaftlicher Aussagen und der damit verbundenen Kritik an den Experten war aber diese technokratische Praxis der Politikberatung schon früher obsolet geworden. Nicht zuletzt durch eine erstarkende kritische Öffentlichkeit und damit verbundene Kommunikations- und Partizipationsanforderungen etablierte sich zusehends ein Modell, in dem die strikte Trennung und der damit fehlende Austausch zwischen Politikern und Experten aufgehoben und durch einen zwar engen, aber wechselseitig kritischen Austausch zwischen Politik und Wissenschaft abgelöst wurde. Die Wissenschaft erhält zwar Aufträge von der Politik und berät diese, wissenschaftliches Wissen wie auch politische Macht werden wechselseitig als Legitimationsressource anerkannt. Beide stehen aber unter Beobachtung einer kritischen Öffentlichkeit, wodurch politische Entscheidungen aus Sicht der Wissenschaft überprüft werden sollen, umgekehrt wissenschaftliche Lösungen hinsichtlich ihrer Eignung in der Praxis von der Politik diskutiert werden. Idealerweise setzt sich in einer solchen Diskussion die aus den beiden Perspektiven vernünftigste, also eine gebotene wie auch demokratische vertretbare Lösung durch. Zusätzlich wird zwischen Wissenschaft, Politik und Öffentlichkeit durch verschiedene Mechanismen bzw. Instrumente vermittelt, die als korporatistisch bzw. partizipatorisch bezeichnet werden. Korporatistische Mechanismen binden die Repräsentanten der jeweils in Frage kommenden Interessengruppen (Verbände) in wissenschaftliche Beratungsgremien mit ein, oder aber die Experten werden von den jeweiligen Interessengruppen bestimmt. Partizipatorische Mechanismen ermöglichen hingegen neben der Einbeziehung von Verbänden und Interessengruppen auch die Einbeziehung der allgemeinen Öffentlichkeit (Vertreter zivilgesellschaftlicher Gruppen) in den Prozess der Politikberatung. Als Beispiel für das pragmatistische Modell bedient sich das BfR zusätzlich partizipativer Elemente, um den verschiedenen Anforderungen aus Politik, Wissenschaft und Öffentlichkeit gerecht zu werden.

2.1

Schnittstelle Politik

Das Verhältnis zur Politik wird vorrangig dadurch bestimmt, dass das BfR einen Teil seiner Aufträge von der Politik erhält, wobei hierunter auch Behörden anderer Ressorts zu verstehen sind. Durch sogenannte ‚Erlasse‘ wird das BfR beauftragt, einen Stoff o. ä. wissenschaftlich zu bewerten und entsprechende Handlungsoptionen für die

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Politik zu formulieren. Zugleich ist das BfR in eine Vielzahl rechtlich vorgeschriebener nationaler und internationaler Verfahren eingebunden (z. B. Bewertungsverfahren nach dem Pflanzenschutzrecht oder Stellungnahmen zu Chemikalien nach Chemikalienrecht – REACH). So hat das BfR im Jahr 2015 insgesamt 3000 fachliche Stellungnahmen verfasst, bei denen es sich um Bewertungen in rechtlich vorgeschriebenen Verfahren handelte, 90 fachliche Stellungnahmen wurden im Rahmen von internationalen Verfahren zur Bewertung von chemischen Stoffen und Prüfmethoden (z. B. Alternativmethoden zum Tierversuch) erstellt und 350 fachliche Stellungnahmen gingen an die Aufsicht führenden Bundesministerien BMEL, Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB), Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) (BfR 2016, S. 23). Wie eingangs erwähnt, hat das BfR auch die Funktion des nationalen EFSA Focal Points, also der Kontaktstelle für die Europäische Lebensmittelsicherheitsbehörde inne. Hier besitzt es zunächst eine koordinierende Funktion zwischen der EFSA und den fachlich zuständigen Bundesministerien wie auch zwischen der EFSA und den Einrichtungen in den Geschäftsbereichen jener Bundesministerien und öffentlich geförderten Institutionen, auf die sich der Auftrag der EFSA erstreckt (z. B. Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL), Robert Koch-Institut (RKI), Umweltbundesamt (UBA)). Zudem stellt der Focal Point eine Verbindung zu den für Überwachungsmaßnahmen im Verbraucherschutz zuständigen Länderministerien in Deutschland dar. Da aber die EFSA in enger Zusammenarbeit mit nationalen Behörden unabhängige wissenschaftliche Beratung in Form von wissenschaftlichen Gutachten, Stellungnahmen und Leitlinien zur Verfügung stellt, ist das BfR auch aktiv in diesen Prozess eingebunden. Im Jahr 2013 erstellte das BfR 40 fachliche Stellungnahmen an die EFSA und EFSA Focal Points anderer Mitgliedsstaaten (BfR 2016, S. 23).

2.2

Schnittstelle Wissenschaft

Das BfR versteht sich als wissenschaftliche Fachbehörde und orientiert sich an den Normen der Wissenschaft. Das enge Verhältnis zum Wissenschaftssystem wird über zahlreiche Mechanismen und Instrumente gesichert. Deutlich wird dies durch die 15 unabhängigen Expertenkommissionen, durch die sich das BfR in Fragen der Lebensmittelsicherheit, der Produktsicherheit und der Risikokommunikation beraten lässt. In den BfR-Kommissionen sind für den Berufungszeitraum 2014 bis 2017 insgesamt 187 Expertinnen und Experten benannt worden, die als externe, unabhängige Sachverständige fungieren. Sie kommen aus Hochschulen und anderen Forschungseinrichtungen, Behörden des Bundes und der Länder, Wirtschafts- und Verbraucherverbänden, privaten Laboratorien und der Industrie. Insgesamt stammen etwa 50 % der Sachverständigen aus dem Bereich Hochschule und Universitätskliniken einschließlich Vergiftungszentralen und außeruniversitären Forschungseinrichtungen wie den Fraunhofer-Instituten, 34 % aus Behörden wie Bundesforschungsinstitutionen und Landesuntersuchungsämtern und 16 % aus Unternehmen

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und Industrieverbänden. Etwa 12 % der Kommissionsmitglieder arbeiten nicht in Deutschland. Die Expertise der Kommissionsmitglieder fließt zwar in die Arbeit des BfR ein, allerdings sind diese nicht in den Prozess der Risikobewertung eingebunden, um eine Einflussnahme – von welcher Seite auch immer – auszuschließen. Daneben ist das BfR Partner an nationale, europäische und internationale Projekte und somit auch an die Produktion wissenschaftlichen Wissens in anderen Verwendungskontexten angebunden. Erkenntnisse aus diesen Projekten können wiederum in den Prozess der Risikobewertung einfließen, womit sichergestellt wird, dass die Bewertung eines gesundheitlichen Risikos auf Grundlage aktueller Erkenntnisse erfolgt. Dieser Anschluss an die akademische Wissenschaft ist zudem relevant, da das BfR neben der Beauftragung durch die Politik auch durch Selbstbefassung beratend tätig werden kann. Dies bedeutet, dass das BfR auch Hinweisen auf etwaige Gesundheitsrisiken aus wissenschaftlichen Publikationen oder der Risikofrüherkennung nachgeht und prüft, ob eine tatsächliche Gefährdung möglich ist. Dass sich das BfR den Normen der Wissenschaft verpflichtet fühlt, wird schließlich an der Publikationstätigkeit ersichtlich. Neben der Veröffentlichung fachlicher Stellungnahmen publizieren Mitarbeiter des BfR die Ergebnisse aus Forschungsprojekten auch in wissenschaftlichen Journalen. Schließlich finden sich auch auf der personellen Ebene Anschlüsse an das Wissenschaftssystem, zum einen durch die Betreuung von Abschlussarbeiten, zum anderen aber auch durch die gemeinsame Berufung von Professuren an Hochschulen. Diese Mechanismen gewährleisten den Anschluss an aktuelle wissenschaftliche Prozesse und Erkenntnisse, die in die Risikobewertungen des BfR mit einfließen.

2.3

Die Praxis der Risikobewertung

Im Rahmen der Risikobewertung werden mit Hilfe anerkannter wissenschaftlicher Methoden, welche dem aktuellen Stand der Wissenschaft entsprechen, die Risiken von Stoffen, Mikroorganismen, Produkten und Verfahren für die menschliche Gesundheit abgeschätzt und daraus Maßnahmen zur Risikominderung oder -vermeidung sowie Handlungsoptionen aufzeigt. Dazu werden einschlägige Studien zu der jeweiligen Thematik zusammengetragen und entsprechend im Folgenden beschriebener Schritte ausgewertet. Da, wo Daten fehlen, führt das BfR im Rahmen seiner Möglichkeiten zum Teil eigene Forschung durch. Das Verfahren der Risikobewertung besteht üblicherweise aus vier Schritten (BfR 2010, S. 6). Es umfasst zunächst das Erkennen der möglichen Gefahrenquelle („hazard identification“), d. h. die Identifizierung eines biologischen, chemischen oder physikalischen Agens, welches möglicherweise gesundheitsschädliche Auswirkungen hat. Daran schließt sich die Charakterisierung des Gefährdungspotenzials („hazard characterization“) für den menschlichen Organismus an, das von einem biologischen, chemischen oder physikalischen Agens ausgeht und die Aufklärung der Wechselwirkung des Agens mit humanen biochemischen Reaktionsketten. Diese Untersuchungen liefern somit Kenntnisse zur Toxizität, dem Wirkprofil und dem Wirkmechanismus. Wie auch bei Arzneimitteln ist die Ermittlung der

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Dosis-Wirkungs-Beziehung, aus der sich Kenngrößen wie Wirkstärke, minimale Effektdosis und intrinsische Aktivität einer Substanz herleiten lassen, für die Risikobewertung ein unverzichtbarer Bestandteil. Sie ermöglicht die Herleitung von Grenzwerten wie beispielsweise der täglichen tolerierbaren Aufnahmemenge (Tolerable Daily Intake TDI), auf deren Grundlage der Risikobewerter unmittelbare Handlungsoptionen für das Risikomanagement aufzeigen kann. Geklärt werden bei dieser Prozessfolge die Fragen: Welche Dosen sind ohne Wirkung auf den menschlichen Organismus? Ab welchen Dosen treten Effekte auf? Wie stark sind die Effekte in Abhängigkeit von der Dosis? Welche Dosen rufen gesundheitsschädigende Wirkungen hervor? Entscheidend für die Existenz eines Gesundheitsrisikos ist nicht nur ein bestehendes Gefährdungspotenzial, sondern auch das Ausgesetztsein von Lebewesen gegenüber einem Gefahrstoff. Wenn diese sogenannte Exposition null ist, dann ist das Risiko, einen gesundheitlichen Schaden davonzutragen, ebenfalls null, auch wenn das Gefährdungspotenzial sehr hoch ist. Erforderlich ist daher die Abschätzung der Exposition der Gesamtbevölkerung oder von relevanten, das Risiko betreffenden Bevölkerungsgruppen („exposure assessment“). Im Bereich der Lebensmittelsicherheit macht man sich hierfür nationale Erhebungen zur Ernährungssituation zu Nutze (z. B. in Deutschland die Nationale Verzehrsstudie II, EsKiMo, KiGGS). Diese liefern, über ein breites Intervall an Altersgruppen hinweg, ein realistisches Abbild über die Art und Menge der aufgenommenen Nahrung und lassen Schlussfolgerungen zu, ob und in welchem Maße damit eine Aufnahme des betreffenden Stoffs verbunden ist. Zunehmend ergänzen probabilistische Analysen bei Abwesenheit realer Verzehrsdaten die Quantifizierungen der Exposition. Dabei werden die Einflussgrößen, die in das Expositionsmodell eingehen, nicht mehr nur durch Einzelwerte, z. B. als Annahmen über den wahrscheinlichsten oder den ungünstigsten Fall, sondern durch Verteilungen charakterisiert. Abschließend wird auf der Grundlage der Ergebnisse der vorherigen Schritte das konkrete Risiko charakterisiert („risk characterisation“), d. h. es erfolgt eine quantitative und/oder qualitative Einschätzung der Häufigkeit und Schwere der schädlichen Auswirkungen auf die Gesundheit in einer bestimmten Bevölkerungsgruppe unter Berücksichtigung der mit der Bewertung verbundenen Unsicherheiten.

2.4

Unsicherheiten in der Risikobewertung

Die Produktion wissenschaftlichen Wissens ist immer auch mit Unsicherheiten behaftet. Somit ist auch jeder der geschilderten Schritte der Risikobewertung von Unsicherheiten begleitet. Diese entstehen bereits dadurch, dass die zusammengetragenen Studien zu unterschiedlichen Ergebnissen kommen. Damit zusammenhängend stellt sich häufig auch die Frage nach der Qualität der zusammengetragenen Studien. Als Bewertungsinstitution kann das BfR nicht alle für eine Bewertung möglicherweise erforderlichen Daten selbst erheben (z. B. Durchführung von Experimenten). Vielmehr ist man hierbei auf veröffentliche Studienergebnisse anderer wissenschaftlicher Institutionen angewiesen, wobei sich die Frage stellt, welche Studien eine so hohe Qualität haben, dass man sie für die Risikobewertung

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heranziehen kann. Auch wenn es wissenschaftliche Standards und entsprechende Qualitätskriterien gibt, herrschen bezüglich deren Anwendung und Interpretation unterschiedliche Ansichten, was dazu führt, dass sogenannte wissenschaftliche Studien nicht die Erfordernisse für die Verwendung in einer Risikobewertung erfüllen. Weitere Unsicherheiten entstehen bei der Übertragung von Studienergebnissen aus Zell- oder Tierexperimenten auf den Menschen. Hier ist immer die Frage zu stellen, in wie weit die Ergebnisse auf den menschlichen Organismus übertragen werden können. Hat sich bei einer bestimmten Stoffkonzentration ein negativer Effekt im Tierversuch gezeigt, wird daher zur Berücksichtigung der Interspeziesextrapolation diese Konzentration in der Regel durch den Faktor 10 dividiert. Da Menschen unterschiedliche metabolische Zustände aufweisen, wird der Wert aufgrund dieser Intraspeziesvariabilität nochmals mit 10 dividiert, um letztendlich die täglich tolerierbare Aufnahmemenge (TDI) für einen Stoff zu berechnen. Schlussendlich rechnet man also mit einem Sicherheitsfaktor von 100, für dessen Zahlenwert zwar keine objektiven, wissenschaftlichen Maßstäbe angelegt werden, der sich aber in der Bewertungs- und Regulationspraxis als robust erwiesen hat. Schließlich können auch bei der Charakterisierung des Kontaminationsszenarios und/oder des Expositionsszenarios Unsicherheiten bestehen, weil keine Daten dazu vorliegen, welche Bevölkerungsgruppe in welchem Ausmaß tatsächlich betroffen ist.

2.5

Schnittstelle Öffentlichkeit

Während das Verhältnis zur etablierten Wissenschaft als weitgehend unproblematisch beschrieben werden kann, stellt sich das Verhältnis zur Öffentlichkeit komplizierter dar. Verbunden mit den oben erwähnten Partizipationsansprüchen/-forderungen der Bevölkerung aber auch zivilgesellschaftlicher Gruppen an den Prozess der Wissenschafts- und Technikentwicklung und den damit betrauten Institutionen geht auch die Forderung einher, Befürchtungen und Bedenken dieser Gruppen ernst zu nehmen und im Bewertungsprozess zu berücksichtigen. Dies wird vor allem in den Fällen gefordert, in denen die wissenschaftliche Interpretation der Bewertungsergebnisse und die der Öffentlichkeit – oder einzelner gesellschaftlicher Gruppen – bezüglich eines gesundheitlichen Risikos auseinanderklaffen. Über- bzw. unterschätzte Risiken können Folgen haben, denn Krisen werden in einer medial vernetzten Welt nicht nur durch tatsächlich gesundheitsbedrohende Ereignisse ausgelöst, sondern – viel eher – durch gesellschaftlich vermittelte Wahrnehmungsprozesse. Diese Prozesse können dazu führen, dass sich aus relativ unbedeutenden Ereignissen unter bestimmten Umständen handfeste Skandale entwickeln (Pidgeon und Henwood 2010). Das BfR nimmt diese Unterschiede in der Risikowahrnehmung ernst und behandelt sie – je nach Ausmaß – als Auslöser staatlichen Handelns im Bereich der Risikokommunikation, die im BfR partizipativ ausgerichtet ist. Dies bedeutet, dass die Öffentlichkeit über die Ergebnisse der Risikobewertung nicht nur im Rahmen einer Einwege-Kommunikation informiert wird, sondern da, wo es angezeigt ist, dieser Prozess dialogisch gestaltet wird. Für eine erfolgreiche Kommunikationsmaß-

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nahme ist es notwendig, im Vorfeld die Voraussetzungen der Adressaten bzw. im Falle einer partizipativen Maßnahme der Beteiligten zu klären, wobei hierunter unter anderem der Wissensstand, Informations- und Kommunikationsbedürfnisse wie auch Erwartungen an die Kommunikation zu verstehen sind. Im Falle einer partizipativen Maßnahme muss zusätzlich das Ziel des Dialogs geklärt werden, da es zum einen nicht um eine direkte Beteiligung am Prozess der Risikobewertung geht und zum anderen die Dialogbeteiligten – wie alle Adressaten von Kommunikationsmaßnahmen – nicht von der Vertretbarkeit eines Risikos überzeugt werden sollen, sondern in die Lage versetzt werden sollen, auf Basis der Kenntnis der faktisch nachweisbaren Konsequenzen von risikoauslösenden Ereignissen oder Aktivitäten und der verbleibenden Unsicherheiten eine persönliche Beurteilung der jeweiligen Risiken vornehmen zu können. Somit soll es Jedermann ermöglicht werden, eine eigenständige Risikoentscheidung zu treffen. Zur Klärung der Voraussetzungen für eine erfolgreiche Risikokommunikation identifiziert das BfR mithilfe vorrangig quantitativer, aber auch qualitativer Erhebungsmethoden aus der empirischen Sozialforschung Wahrnehmungs- und Verhaltensmuster und betreibt somit Gesellschaftsbeobachtung. Während quantitativ ausgerichtete Methoden wie z. B. repräsentative Bevölkerungsbefragungen zu verschiedenen Themen aus dem gesundheitlichen Verbraucherschutz (z. B. Nanotechnologie, Rückstände von Pflanzenschutzmitteln, Antibiotika und Antibiotikaresistenzen, Nahrungsergänzungsmittel) der Erhebung des Wissensstandes, der Risikowahrnehmung und der gegebenenfalls vorhandenen Kommunikationsbedürfnisse dienen (z. B. BfR 2013a), werden die qualitativ ausgerichteten Methoden wie z. B. Fokusgruppen dazu eingesetzt, detaillierte Einblicke in psychologische Aspekte und Motivationen zu erhalten, aber auch dazu, komplexe Argumentationsmuster zu identifizieren. Fokusgruppen werden im Übrigen auch zur Evaluation von Informationsmaterialien eingesetzt. Schließlich führt das BfR auch Medienanalysen durch, die dazu dienen, die Darstellung ausgewählter Themen in den deutschen Massenmedien zu untersuchen, insbesondere im Hinblick darauf, welche Aspekte einer Risikothematik medial in den Vordergrund gestellt werden (z. B. Risiko-Nutzen-Darstellung), die dann auch wiederum die Risikowahrnehmung der Bevölkerung beeinflussen können (z. B. BfR 2013b). Ein eher dialogisch ausgerichtetes Verfahren, das das BfR bislang durchgeführt hat, ist z. B. eine Verbraucherkonferenz, die sich methodisch an das Modell der Konsensus-Konferenzen anlehnt. Ziel dieser Konferenz war es, in einem diskursiven Prozess zwischen Laien und Experten die Sichtweise der beteiligten Verbraucher auf die möglichen Risiken und Nutzen der Nanotechnologie herauszuarbeiten und als Empfehlung an die Politik weiterzuleiten (Zimmer et al. 2008). Die Ergebnisse aus diesen Untersuchungen fließen auf verschiedene Weise in die Arbeit des BfR ein. Zum einen werden sie zur Ableitung von Maßnahmen für die Risikokommunikation genutzt, wobei berücksichtigt wird, welche Wahrnehmungsmuster identifiziert werden konnten und ob bzw. welche Bevölkerungsgruppen oder gesellschaftliche Gruppen welche Kommunikations- und Informationsbedürfnisse besitzen. Die Ergebnisse dienen so dem BfR dazu, die Ergebnisse aus der Risikobewertung adäquat an die verschiedenen Zielgruppen zu kommunizieren bzw. in

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einen informierten Dialog mit diesen Zielgruppen zu treten. Des Weiteren werden die Ergebnisse aber auch Multiplikatoren aus dem gesundheitlichen Verbraucherschutz zugeleitet. Schließlich werden diese Ergebnisse aus der Risikowahrnehmungsforschung in Handlungsempfehlungen überführt und der Politik und dem Risikomanagement im Rahmen der Politikberatung zugeleitet. Neben der partizipativ ausgerichteten Risikokommunikation informiert das BfR aber die breite Öffentlichkeit über die Ergebnisse seiner Risikobewertungen in seinen fachlichen Stellungnahmen auf seiner Internetseite. Hier werden in unterschiedlicher Detailtiefe wissenschaftliche Ergebnisse für verschiedene Zielgruppen vorgehalten, so dass ein umfassendes Verständnis auch für Laien erzielt wird und zugleich Politik und Verwaltung sich der Ergebnisse aus der Risikobewertung als Entscheidungsgrundlage bedienen können. Neben den gesicherten Erkenntnissen beinhalten die Stellungnahmen auch Aussagen zu etwaigen Unsicherheiten, so wird z. B. auf Datenlücken hingewiesen und die Aussagekraft der Daten beurteilt. Betont wird somit die Vorläufigkeit und Fragilität der Ergebnisse. Zugleich wird aber auch erläutert, wie diese Unsicherheiten reduziert werden sollen, welche Handlungsoptionen also in Anbetracht der bestehenden Unsicherheit im Hinblick auf den gesundheitlichen Verbraucherschutz angezeigt sind. Durch die Offenlegung der Schritte der Risikobewertung und der Ergebnisse sowie durch den partizipativen Ansatz seiner wissenschaftlich angelegten Risikokommunikation hat das BfR zahlreiche Mechanismen installiert, die nicht nur einen Dialog mit der Öffentlichkeit und verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen fördern, sondern auch dazu dienen, Themen, Anregungen und Besorgnisse aus der Gesellschaft konstruktiv aufzugreifen.

3

Fazit

Das BfR als zentrale wissenschaftliche Einrichtung für die Politikberatung im gesundheitlichen Verbraucherschutz unterscheidet sich heute deutlich von seinen Vorgängerinstitutionen, insbesondere vom ehemaligen Bundesgesundheitsamt. Es ist eine Institution, die fest in den öffentlichen wissenschaftlichen Diskurs sowohl auf nationaler, als auch auf europäischer Ebene eingebunden ist und dort mit seinen Risikobewertungen richtungsweisend ist. Umfrageergebnisse aus der regelmäßigen Befragung der Stakeholder des BfR zeigen auch, dass sich das BfR auch als die zentrale wissenschaftliche Stelle für die Politikberatung im gesundheitlichen Verbraucherschutz etabliert hat, als die es gegründet wurde. Im Abstand von jeweils vier Jahren werden Vertreter aus den Bereichen Politik, Wissenschaft, Verbraucherverbände, Wirtschaftsverbände, Medien und die Öffentlichkeit zu verschiedenen Themen des gesundheitlichen Verbraucherschutzes und zur Bekanntheit des BfR befragt. Waren es im Jahr 2004 noch 50,4 % der befragten Politiker, die das BfR kannten, so stieg dieser Anteil bis 2016 auf 92 %. Im Vergleich der verschiedenen Stakeholder ist die Bekanntheit des BfR im Jahr 2016 am höchsten bei Wirtschaftsverbänden (96 %), gefolgt von Verbraucherverbänden und der Wissenschaft mit jeweils 94 %, der Politik (92 %) und den Medien (66 %) verbänden.

Wissenschaftliche Politikberatung für den gesundheitlichen . . .

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Wie dargelegt, verfügt das BfR über eine Vielzahl von Mechanismen und Instrumenten, mit denen es den Anforderungen aus Politik, Wissenschaft und Öffentlichkeit begegnet und mittels derer es funktionierende Schnittstellen zu diesen Systemen geschaffen hat, die einen regen und kritischen Austausch und Dialog ermöglichen. Politikberatung im gesundheitlichen Verbraucherschutz, wie sie heute durch das BfR betrieben wird, beruht folglich nicht mehr nur auf dem Zusammentragen wissenschaftlicher Sachverhalte mit dem Zweck, den Wissensstand über eine Risikothematik zu erhöhen und die Verständlichkeit von wissenschaftlichen Erkenntnissen zu verbessern. Politikberatung bedeutet heute vielmehr, dass Wissen für eine Vielzahl von Akteuren bereitgestellt werden muss, und dieses Wissen sich sowohl im Diskurs mit der Politik, der Politik selbst und schließlich auch in der Öffentlichkeit kritisch überprüfen lassen muss. Doch auch der Prozess der Politikberatung ist nicht statisch und verändert sich stetig. Somit sieht sich auch das BfR künftig vor weiteren Herausforderungen. Politikberatung findet heute nicht nur auf nationaler Ebene statt, sondern ist in ein transnationales Netz eingespannt, wobei in verschiedenen Ländern unterschiedliche Maßstäbe gelten. Im Bereich der Risikobewertung gibt es daher im europäischen Kontext Bestrebungen, die Risikobewertung weiter zu harmonisieren, um zu vermeiden, dass ein und derselbe Stoff innerhalb Europas unterschiedlich bewertet wird. Solche Unterschiede haben in der Vergangenheit Unverständnis in der Öffentlichkeit ausgelöst und können auch dazu beitragen, dass das öffentliche Vertrauen in die Strukturen des Verbraucherschutzes geschwächt wird. Notwendig wird es daher sein, die Praxis der Risikobewertung in den einzelnen europäischen Ländern einander anzugleichen, um den Eindruck zu vermeiden, dass einzelne Ländern ihre Bevölkerung einem höheren gesundheitlichen Risiko aussetzen als ein Nachbarland. Neben den Herausforderungen von Globalisierung und Europäisierung bleibt es auch weiterhin eine Herausforderung, gleichermaßen die Erwartungen von Wissenschaft und Politik zu erfüllen. So ist das BfR für die Politik vor allem dann wertvoll, wenn es unabhängig ist und sich an den objektiven Kriterien der Wissenschaft orientiert. Zugleich bleibt dadurch aber ein Spannungsverhältnis bestehen, denn es ist inzwischen gute wissenschaftliche Praxis, bestehende Unsicherheiten wissenschaftlicher Ergebnisse offen zu benennen, während die Politik auf möglichst sichere, belastbare Aussagen angewiesen ist. Dies gilt umso mehr in dem Bereich, in dem das BfR tätig ist, also in einem Bereich, in dem „es um Gefahrenprävention und damit um die Prognose regulierungsbedürftiger Risiken geht, da diese für die Politik besonders legitimätssensibel sind“ (Weingart 2003, S. 91). Schließlich bleibt das Verhältnis zu einer kritischen Öffentlichkeit ein Bereich, in dem das BfR auch künftig Kritik ausgesetzt sein wird. Wie dargelegt, hat sich die Wissenschaftslandschaft in den letzten Jahrzehnten gravierend verändert. Neben dem BfR finden sich eine Vielzahl von öffentlichen Stimmen im wissenschaftlichen Diskurs, die Anspruch auf Geltung erheben und gegen die das BfR seine Interpretation durchsetzen muss. Zumindest kann und wird es auch in Zukunft dazu beitragen, kontroverse Diskussionen durch wissenschaftliche Ergebnisse zu versachlichen.

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A. Epp et al.

Literatur BfRG. 2002. BfR-Gesetz – BfRG, § 2, Abs. 1 (2): Gesetz über die Errichtung eines Bundesinstitutes für Risikobewertung (BfR-Gesetz – BfRG). Gesetz zur Neuorganisation des gesundheitlichen Verbraucherschutzes und der Lebensmittelsicherheit vom 6. August 2002. BGBl. 2002 Teil I Nr. 57. Brown, Mark B., Justus Lentsch, und Peter Weingart. 2006. Politikberatung und Parlament. Opladen: Budrich. Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (BWV). 2001. Organisation des gesundheitlichen Verbraucherschutzes (Schwerpunkt Lebensmittel): Gutachten der Präsidentin des Bundesrechnungshofes als Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung. Stuttgart/Berlin/Köln: Kohlhammer. Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR). 2010. Leitfaden für gesundheitliche Bewertungen. Berlin: Bundesinstitut für Risikobewertung. http://www.bfr.bund.de/cm/350/leitfaden-fuergesundheitliche-bewertungen.pdf. Zugegriffen am 16.07.2015. Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR). 2016. Jahresbericht 2016. Berlin: Bundesinstitut für Risikobewertung. http://www.bfr.bund.de/cm/350/bfr-jahresbericht-2015.pdf. Zugegriffen am 04.09.2017. Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR). 2013a. Nanoview: Einflussfaktoren auf die Wahrnehmung der Nanotechnologien und zielgruppen-spezifische Risikokommunikationsstrategien. BfR-Wissenschaft 10/2013. Berlin: Bundesinstitut für Risikobewertung. http://www.bfr.bund. de/cm/350/nanoview-einflussfaktoren-auf-die-wahrnehmung-der-nanotechnologien-und-zielgru ppenspezifische-risikokommunikationsstrategien.pdf. Zugegriffen am 16.07.2015. Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR). 2013b. NanoMedia: Analyse der Medienberichterstattung zum Thema Nanotechnologie 2008–2012. BfR-Wissenschaft 11/2013. Berlin: Bundesinstitut für Risikobewertung. http://www.bfr.bund.de/cm/350/nanomedia-analyse-der-medienbe richterstattung-zum-thema-nanotechnologie-2008-2012.pdf. Zugegriffen am 16.07.2015. Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR), Hrsg. 2014. EU-Almanach für Lebensmittelsicherheit. 3. aktualisierte und überarbeitete Fassung des EU-Almanach Lebensmittelsicherheit. Berlin: Bundesinstitut für Risikobewertung. http://www.bfr.bund.de/cm/350/eu-almanach-lebensmittel sicherheit.pdf. Zugegriffen am 16.07.2015. Daele, Wolfgang van den. 1996. Objektives Wissen als politische Ressource: Experten und Gegenexperten im Diskurs. In Kommunikation und Entscheidung: Politische Funktionen öffentlicher Meinungsbildung und diskursiver Verfahren, Hrsg. Wolfgang van den Daele und Friedhelm Neidhardt, WZB Jahrbuch, 297–326. Berlin: Edition Sigma. Evers, Marco, Manfred Dworschak, Veronika Hackenbroich, Ulrich Jaeger, Romain Leick, Alexander Neubacher, Barbara Schmid, und Sylvia Schreiber. 2000. Seuche aus dem Trog. Der Spiegel 47:288–302. Jasanoff, Sheila. 1990. American exceptionalism and the political acknowledgment of risk. Dædalus 119:61–81. Kurzenhäuser, Stephanie. 2001. Risikokommunikation in der BSE-Krise: Illusorische Sicherheit und Transparenz. Bundesgesundheitsblatt 44:336–340. Pidgeon, Nick, und Karen Henwood. 2010. The social amplification of risk framework (SARF): Theory, critiques, and policy implications. In Risk communication and public health, Hrsg. Peter Bennett, Kenneth Calman, Sarah Curtis und Denis Fischbacher-Smith, 53–68. Oxford/New York: Oxford University Press. Weingart, Peter. 2003. Wissenschaftssoziologie. Bielefeld: transcript Verlag. Weingart, Peter. 2006. Erst denken, dann handeln? Wissenschaftliche Politikberatung aus der Perspektive der Wissens(chaft)soziologie. In Handbuch Politikberatung, Hrsg. Falk Svenja, Rehfeld Dieter, Römmele Andrea und Thunert Martin, 35–44. Wiesbaden: Springer VS. Zimmer, René, Rolf Hertel, und Gaby-Fleur Böl, Hrsg. 2008. BfR-Verbraucherkonferenz Nanotechnologie: Modellprojekt zur Erfassung der Risikowahrnehmung bei Verbrauchern. BfR-Wissenschaft 03/2008. Berlin: Bundesinstitut für Risikobewertung. http://www.bfr.bund. de/cm/350/bfr_verbraucherkonferenz_nanotechnologie.pdf. Zugegriffen am 16.07.2015.

Teil IV Politikberatung international

Politikberatung in der Außen- und Sicherheitspolitik Klaus Segbers

Inhalt 1 2 3 4

Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die neuen globale Landschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das Ende der Politik (wie wir sie kennen) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Deutsche Außenbeziehungen zwischen globaler Politik, Europäischer Union und inneren Debatten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Die Koexistenz von Politik, Medien und Wissenschaft: Produktion von Kurzatmigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Die Akteure der Außenpolitikberatung: die Nachfrageseite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Die Akteure der Außenpolitikberatung: die Angebotsseite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Fazit: Wirkung? Die Medialisierung der Deutungskonkurrenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zusammenfassung

Klassische Beratung in der Außenpolitik findet nicht mehr statt, oder ist jedenfalls kaum mehr wirksam. Globale Räume haben sich transnationalisiert und partiell entstaatlicht, nationale Regierungen sind nur eine Akteursgruppe neben anderen. Globale Ströme (Flows) sind beratungsresistent. Multiple Herausforderungen und Erwartungen sowie kurze Zeithorizonte wirken negativ auf die Performanz von Regierungen ein. Die klassischen Begrenzungen deutschen Außenverhaltens sind teilweise noch wirksam, doch kann Deutschland mit einer starken Wirtschaft und angesichts steigender Erwartungen einer stärkeren Verantwortungsübernahme nicht mehr entgehen. Diese erfolgt mehr in den Medien und weniger über einen professionell gesättigten akademisch-fachlichen Diskurs. Für die hilfreiche und professionelle Zuarbeit beim Recherchieren und Editieren danke ich Kristin Eichhorn. K. Segbers (*) Freie Universität, Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_69

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K. Segbers

Schlüsselwörter

Politikberatung · Internationale Beziehungen · Deutsche Außenpolitik · Neuer Globaler Kontext · Beschleunigung

1

Einleitung

Beide Begriffe sind unscharf geworden – sowohl Politikberatung als auch Außenpolitik. ‚Außenpolitik‘ setzte die klassische Dichotomie zwischen ‚innen‘ und ‚außen‘ voraus, die sich aber zunehmend auflöst. Staaten sind in transnationale Verknüpfungen eingebunden, wo verschiedene Aktionsebenen (supra- und substaatlich, neben staatlich) miteinander verschränkt sind (Haass 2008; Segbers 2015). Die Bedeutung ‚innerer‘ Interessen und Akteure nimmt immer weiter zu. Die Kausalitätsketten ökonomischer Abläufe, kultureller Konflikte, medialer Reize oder von Kapital- und Menschenströmen sind nicht mehr im Einzelnen zu verfolgen, geschweige denn zielgerichtet zu analysieren und zu beeinflussen. ‚Politikberatung‘ verändert sich als Begriff, weil die immer komplexeren Kontexte eines Landes es nicht mehr zulassen, dass eine mehr oder minder autonome Regierung sich einer überschaubaren Zahl von Problemen widmet, für die sie dann eine spezialisierte Beratung in Betracht zieht. Auch die Problemlagen sind verschränkt: Klimafragen und demografische Entwicklungen beeinflussen einander, ebenso wie Migration und soziale Sicherheitssysteme. Die zahlreichen Probleme können nicht mehr sequenziell abgearbeitet werden, sondern sind zumeist simultan zu adressieren. Und politische Beratung erfolgt überall, nicht mehr nur von SpezialistInnen in einer Disziplin. Es kommt hinzu, dass es eine organisierte, direkte Kooperation von Politik und Wissenschaft nur selten gibt, und dass Medien sowohl eine vermittelnde oder aber auch ablenkende Wirkung haben können. Politikberatung als Konzept setzt voraus, dass es Akteure gibt, die Beratung nachfragen, und solche, die sie anbieten. Das kommt auch heute im Politikfeld Internationale Beziehungen noch vor; es ist aber die Ausnahme und nicht die Regel. Die Teilsysteme Politik und Wissenschaft sind distinkt voneinander, sie folgen eigenen Logiken, und sie sind beide der Logik eines dritten Teilsystems, dem der Medien, sowie einer ubiquitären Beschleunigung unterworfen. Um den Gegenstand dennoch fassen zu können, muss das Thema erweitert werden. Der Begriff Politikberatung wird durch den der Deutungskonkurrenzen ersetzt. Das ermöglicht eine Öffnung hin zu anderen, nicht nur wissenschaftlichen und dennoch relevanten und konkurrierenden Deutungsangeboten (Segbers und Mielke 2002). Außenpolitik wird ebenfalls ersetzt, und zwar teils durch Außenbeziehungen und teils durch globale Politik. Im Folgenden werden folgende Aspekte vorgestellt und diskutiert: zunächst die Veränderung der globalen Landschaften in Zeiten der Globalisierung. Es folgt ein Überblick über die Veränderungen der Politikgestaltung, bis hin zur These vom ‚Ende der Politik‘. Ein Abriss über die Spezifik deutscher Außenbeziehungen heute schließt daran an. Die radikalen Veränderungen der Medienlandschaft gehören dazu. Die Betrachtung der Nachfrageseite und der Bedürfnisse außenpolitisch relevanter politischer Akteure wird im darauf folgenden Teil ausgeführt, gefolgt von den

Politikberatung in der Außen- und Sicherheitspolitik

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Akteuren und Interessen der Angebotsseite, also den Deutungen anbietenden Akteuren. Ein kurzer Abriss der Einschätzung der Perspektiven und der Wirkung von Deutungskonkurrenzen schließt das Kapitel ab.

2

Die neuen globale Landschaften

Das internationale System, das vor allem auf Nationalstaaten und deren Konkurrenz ausgelegt war, und der Ost-West Konflikt als prägende Konfiguration der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts sind in einem fundamentalen Wandel begriffen. Wir leben heute in einem in vieler Hinsicht neuen und anderen Kontext von Politik. Das betrifft vor allem auch die klassische Außenpolitik. Globalisierung hat sich als ein gleichsam umfassender causal agent globaler Politik etabliert (Palan et al. 1999). Dabei wird Globalisierung nicht primär als eine Agenda neoliberaler Politik verstanden (die es auch gibt), sondern als ein Prozess, der von den kapitalregulierten Ökonomien und Gesellschaften der OECD-Welt ausgeht und in seiner Substanz kaum intentional beeinflussbar ist. Globalisierung ist allumfassend. Ein Ausstieg ist kaum vorstellbar. Sie beruht letztlich auf Millionen von individuellen Spielzügen individueller und kollektiver Akteure, die ihren Nutzen maximieren wollen, ohne dabei große Designs im Blick zu haben. Deren Ergebnis ist eine unablässige Abfolge technologischer Innovationen, vor allem in den Bereichen Design, 3D Printing, Nano- und Biotechnologie, Cyborgs/ Maschine-Mensch Hybride, Cloud Computing, und vieles andere mehr (Strange 1996, S. 7). Diese Prozesse sind kapitalbasiert und grenzüberschreitend. Sie beeinflussen und verändern die politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Teilsysteme aller modernen und postmodernen Gesellschaften und Gemeinschaften. Globalisierung hat erheblich zum Ende von zwei Großkonfigurationen internationaler Politik beigetragen. Zum einen ist das sogenannte Westfälische System, also die ungebrochene Dominanz des internationalen Systems durch Nationalstaaten, im Kern vergangen. Damit kann auch von klassischer staatlicher Außenpolitik keine Rede mehr sein. Zum anderen hat Globalisierung auch erheblich zum Kollaps der UdSSR und damit zum Ende des Ost-West-Konflikts beigetragen, was zur Ablösung des bipolaren globalen Systems geführt hat, wie es sich seit den späten 40er-Jahren des 20. Jahrhunderts herausgebildet hatte. Diese beiden Effekte sind Mega-Phänomene der globalen Politik, die maßgebliche Auswirkungen sowohl auf Theoriebildung der Internationalen Beziehungen wie auch auf die Gestaltbarkeit von (Außen)Politik haben. Parallel dazu haben sich globale Ströme – Flows – in Bewegung gesetzt, die grenzüberschreitenden Wellen gleichen. Sie sind so stark, dass es tatsächlich kaum eine Rolle spielt, ob die nationalstaatlichen Dächer in gutem Zustand sind oder nicht (Strange 1996). Es handelt sich um Ströme von Kapital, Menschen, Energie, Inhalten (Information und Unterhaltung), die von Regierungen kaum zurückzuhalten sind, jedenfalls dann nicht, wenn sie ihre Länder im globalen Wettbewerb halten wollen.1

1

Zu Definitionen von Strömen s. Castells 1996 und Castells et al. 2007.

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K. Segbers

Die traditionelle Politikberatung kann davon nicht unberührt bleiben, denn es gibt eine Reihe von Konsequenzen, die für die globale Politik und ihre Gestaltung von großer Bedeutung sind. Es gibt zunächst wesentlich mehr relevante Akteure, die am globalen Politikspiel teilhaben. Dabei handelt es sich um staatliche und nicht staatliche, öffentliche und private, markt- und nicht marktregulierte Akteure. Neben nationalen Regierungen haben sich suprastaatliche und substaatliche Akteure, internationale Regimes, Kapitalgruppen (TNCs), Ratingagenturen, sovereign wealth funds, NGOs, sich autonomisierende substaatliche Regionen, Medien, Terrorgruppen, failing states, warlords und andere mehr etabliert. Das heißt, dass es bei weitem nicht mehr hinreichend ist, Deutungskonkurrenzen nur um einen Akteur herum zu organisieren – den Staat. Neben der Vervielfältigung der Akteure ist auch eine Vermehrung der Spiele zu registrieren.2 Zunächst sind diese alten und neuen Akteure auf mehreren Ebenen zugleich engagiert – der globalen, einer suprastaatlich-regionalen, der staatlichen, einer substaatlichen und stets auch auf einer individuellen. Im Ergebnis entstehen Mehrebenenspiele, die bei der Analyse der Beziehungen zwischen Politik und Wissenschaft berücksichtigt werden müssen. Es kommt hinzu, dass die Spiele, die von den zahlreichen Akteuren auf mehreren Ebenen oft simultan gespielt werden, nicht immer denselben Regeln folgen. Damit haben wir es mit einer im historischen Vergleich reduzierten Durchgriffsstärke von Regierungen zu tun. Auch das muss bei der Analyse von Außenpolitikberatung bedacht werden. Weiter werden internationale Spiele durch transnationale ergänzt (wo nicht staatliche Gruppen grenzübergreifend kooperieren). Und sie werden oft von Medien gespeist und moderiert. Schließlich hat dieser neue Kontext auch Folgen für die Gegenstände auf der „außen“politischen Agenda. Die Häufung der Herausforderungen ist buchstäblich beängstigend: Wie kann man mit Asymmetrien umgehen – Al Qaida oder Daesh vs. Weltmacht USA? Wie ist mit unkompletten Hegemonien zu verfahren – USA im Abstieg, China im partiellen Aufstieg? Wie kann das veränderte, eingeschränkte Konzept der erodierenden Souveränität analytisch fixiert werden? Wie können neue, gerade auch nicht-staatliche Zentralitäten (Stadtregionen, Terrorgruppen, Konzernzentralen, globale Notariate, Ratingagenturen) erfasst und in politische Konzepte eingebaut werden? Wie können politische und territoriale Flickenteppiche (patchworks) bearbeitet werden? Wie können alte neue Herausforderungen angegangen werden, wie Pandemien, Wassermanagement, steigende und zugleich fallende Nahrungsmittelpreise, Proliferation von Waffen, irritierte Identitäten, unregulierte Kapital- und Menschenströme, oder scheiternde Staaten? Im Grunde geht es darum, eine neue politische Kartografie zu entwickeln, die in der Lage ist, die sich rasch verändernde Umgebung globaler Politik zu erfassen. Das ist eine schwierige wissenschaftliche Aufgabe. Zu oft verharren WissenschaftlerInnen in der alten, klassischen Rhetorik. Aber es ist eine wohl noch schwierigere Vermittlungsaufgabe, wenn Medien und Politik einbezogen werden sollen. Darüber hinaus ist die politische Agenda auch flüchtiger als früher. Themen und Moden wechseln rascher. Es gibt keine hohe Konsistenz der Politik, keine öffentlich

2

Spiele sind hier als strategische Aktionen gefasst.

Politikberatung in der Außen- und Sicherheitspolitik

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dauerhaften Themen, keine sicheren großen Erzählungen. Der Einfluss von Medien, vor allem von Bildern auf die politische Agenda ist sehr groß. Dadurch nehmen Ad-hocismus, Situationsgebundenheit, Kurzatmigkeit und Volatilität von Politik zu. Damit hat ein anderer Politikstil Einzug erhalten. Ihn zu verstehen ist unabdingbar, um mit ihm zu arbeiten. Ihn in der Substanz zu beeinflussen, ist kaum möglich. Dazu müssten Parameter verändert werden, die weit jenseits des Einflusses von politiknahen Wissenschaftlern liegen.

3

Das Ende der Politik (wie wir sie kennen)

Politik beratende, beeinflussende, oder auch nur informierende Deutungsarbeit muss zumindest in der Lage sein, die Funktionsbedingungen der Politik heute zu verstehen. Hier gab es im vergangenen Vierteljahrhundert gewaltige Veränderungen. Sechs davon sollen hier skizziert werden – ihr Verständnis ist wesentlich für die (Un)Fähigkeit, Politik zu beeinflussen: Steigende Komplexität politischer Agenden; Überangebot an politischen Informationen; steigender Einfluss von Medien auf das agenda setting; häufige Wahlzyklen; Deliberationsschleifen und Vetospieler; und unebene Beschleunigung. Die Komplexität der politischen Agenden nimmt zu, sowohl quantitativ wie qualitativ (Segbers 2013, S. 58). Die Zahl der innen- und außenpolitischen Themen, die von einem Bundeskabinett zu bearbeiten war, war lange Zeit begrenzt. Aber seit den letzten 20 Jahren des vergangenen Jahrhunderts hat sich die Zahl der Herausforderungen, auf die zu reagieren ist, deutlich erhöht. Die steigende Vernetzung der Welt führt dazu, dass immer mehr Themen auf die nationalen Agenden rutschen, während sie dort aber immer weniger häufig zu einem Abschluss gebracht werden können. Themen wie demografischer und Klimawandel oder Eurokrise sind national nicht mehr zu lösen (falls überhaupt), aber ohne die nationalen Foren und Routinen auch nicht. In Deutschland sind regionale, nationale, europäische und globale Agenden immer mehr miteinander verschränkt. Die administrative Lösungskompetenz kann dem oft nicht mehr folgen. Ein komprimierter Überblick über die derzeit dringendsten Probleme vermittelt den Problemdruck: Der Euro leidet an Konstruktionsmängeln, Griechenlands ‚Rettung‘ wird mit dem gewohnten Durchwursteln nicht gelingen. Im Bundestag und im Rest des Landes wächst der Unmut. Die Einwanderungsströme vom Süden und Südosten nach Europa vielleicht noch eine Zeitlang zu bewältigen, vielleicht aber auch nicht. Es geht dabei nicht um ein errechenbares Fassungsvermögen, sondern um einen subjektiven Problemdruck und persönliche Erwartungsimaginationen einerseits und um einen ebenso subjektiv erfühlten Unmut in den Aufnahmeländern Europas andererseits. Liberale Appelle, zu bleiben oder zusammenzurücken, helfen hier nichts. Terroranschläge sind auch in Deutschland jederzeit möglich. Ein Gürtel von scheiternden oder bereits gescheiterten Staaten im Mittleren Osten und Nordafrika (Afghanistan, Irak, Jemen, Libyen, Syrien) hat ungünstige Auswirkungen auf den europäischen Süden. Das Nuklearabkommen mit dem Iran ist noch nicht abgesi-

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K. Segbers

chert, aber es liefert dem Iran eine nukleare Perspektive. Der Nahostkonflikt ist weit entfernt von einer politischen Lösung. Ein selbstgeschaffenes Kalifat versetzt den Rest der Welt durch medial inszenierte Grausamkeit in Schockstarre (und macht sich zugleich attraktiv für Tausende Jugendliche in der OECD-Welt). Führung, Eliten und Bevölkerung in Russland haben sich vor dem Hintergrund einer abgebrochenen Modernisierung ihres Landes zu einer Angriffigkeit zusammengefunden, auf die Europa keine Antwort hat. Rote Linien sind hier dringend zu ziehen. Ein paralleler Finanzkollaps Griechenlands und der Ukraine ist nicht auszuschließen. Hinzu kommen geopolitische Risiken: Die USA, partiell immer noch die stärkste Macht der Erde, befinden sich in einem relativen Abstieg, China dagegen in einem Aufstieg mit inneren Widersprüchen. Nach der relativen Stabilität des Ost-West Konflikts ist die heute mehr- oder nichtpolare Welt in eine Phase der dauerhaften Unsicherheit eingetreten. Internationale Organisationen habe oft nicht die Kraft zur Problemlösung, nicht staatliche Akteure spielen kaum eine Rolle. Eigentlich regionale Probleme wie die Souveränität von Riffs und Inselchen im Ost- und Südchinesischen Meer könnten sich auswachsen. Schwierige Probleme mit internationalem Wassermanagement, Pandemien, volatile Nahrungsmittelpreise, neue Technologien (cyborgs und Verteilungsketten sprengendes 3D Drucken) sowie demografische Ungleichgewichte seien nur erwähnt. Zahlreiche ‚innen‘politische Probleme treten hinzu. Natürlich können und müssen Regierungen nicht all diese Probleme lösen. Aber sie können leider auch keines davon ignorieren, das heißt, es müssen alle auf dem Aufmerksamkeitshorizont bleiben. Wir leben in einer Zeit der Informationsüberflutung (Jackson und Farzaneh 2012). Niemals bevor hatten so viele Menschen in den entwickelten und weniger entwickelten Gesellschaften so viel Zugang zu und Zugriff auf so viele Informationskanäle und – ströme. Mündliche Überlieferung, Buchdruck, Telefone, Radio und Fernsehprogramme werden weniger ergänzt als abgelöst durch das Internet, streamed content, smart phones, soziale Netzwerke wie Facebook, You Tube, Instagram, E-Mails und Textnachrichten, Kurznachrichtendienste wie Twitter und WhatsApp, Blogs, die permanente Welt der Anzeigen, Nachrichten und Angebote (Rosa 2005; Gaskins und Jerit 2012; Jakubowicz 2012). Präsentationsformen und Räume der Darstellung komplexer Sachverhalte haben sich gewandelt. In den Printmedien werden nicht nur die Texte, sondern auch die Sätze kürzer. In den elektronischen Medien werden die Informationseinheiten knapper und „magazinisierter“. Beiträge von Experten zu Fragen globaler Politik müssen sich diesen Formaten anpassen – oder auf Medienpräsenz verzichten. Die Grenzen zwischen Information und Unterhaltung sind durchlässiger geworden. Auch Nachrichten und Analysen, so scheint es, müssen oft in einer leicht verdaulichen Form präsentiert werden. Wissenschaftliche Beiträge müssen zwar Seriosität vermitteln und ausstrahlen, aber sie müssen zugleich unterhaltsam sein. Die sogenannten Qualitätszeitungen und die Qualitätssendungen im Fernsehen erreichen nur einen kleinen Teil der Bevölkerung. Hier kommunizieren Funktions-

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eliten weitgehend mit sich selbst. Die meisten Menschen lesen gar keine überregionale Zeitung, sondern Regionalzeitungen oder Boulevardprodukte. Ähnliches gilt für das Fernsehen. Die qualitativ hochstehenden Beträge oder Debatten, die noch stattfinden, tun das unter weitgehendem Ausschluss einer größeren Öffentlichkeit. Es ist naheliegend, dass Medien daher auch einen wesentlichen Einfluss auf Politik ausüben, vor allem durch ihre Agenden setzende Wirkung (agenda setting). Die Auswahl von Nachrichten und Berichten folgt den Gesetzen des Nachrichtenund Unterhaltungswerts, wobei Problemlösungen und Normalität kaum eine Rolle spielen (Kunczik und Zipfel 2005, S. 241–281). Berichterstattung über Internationales unterliegt budgetären Schranken3 und einem Auseinanderklaffen der Komplexitäten (die inter- und transnational stark zu-, in den medialen Analysen aber abnehmen). Hinzu tritt der (nicht unumstrittene) CNN-Effekt, das heißt dass nur solche regionalen oder lokalen Vorgänge einen Platz auf den politischen Agenden finden, die in der Gegenwart von Fernsehkameras stattfinden und somit verstörende Bilder liefern (Gilboa 2005). Die ausgewählten Ereignisse werden dann ‚gerahmt‘ ( framing), d. h. durch Bilder und Über- oder Unterschriften kontextualisiert. Der damit oft verbundene Fein- oder Grobschliff bleibt den Konsumenten oft verborgen. Das Kernproblem aber ist, dass Entscheider oft dem Eindruck unterliegen (und ihm nachgeben), auf eine gegebene präsentierte aktuelle Nachrichtenlage unmittelbar reagieren zu müssen. Ein zweites Kernproblem tritt hinzu. Nicht nur die Schere zwischen den enger werdenden Räumen für differenzierte Berichterstattung einerseits und komplexer werdenden Problemlagen andererseits öffnet sich. Auch die Bereitschaft oder Fähigkeit des Publikums, sich mit komplexen Themen zu befassen, ist eher schwach ausgeprägt. Viele Zeitgenossen reden über vieles, haben aber bei genauerer Betrachtung nur eine ungefähre Vorstellung davon, worum es im Kern des jeweiligen Themas eigentlich geht (Kamps 2007, S. 50). Sie sind durch wissenschaftliche Informationen und Deutungsangebote kaum zu erreichen – und die PolitikerInnen wissen das. Außenpolitikgestaltung unterliegt zudem auch allen möglichen inneren Einflüssen. Wahltermine und -zyklen haben einen sehr starken, oft überragenden Einfluss auf das politische Verhalten nach außen. Und vor allem in Europa gibt es eine Häufung von nationalen, europäischen, und verschiedenen relevanten kommunalen Wahlen. So sind in der Bundesrepublik innerhalb von vier Jahren in 16 Ländern, in zwei bis drei Kommunen, für den Bundestag und das Europaparlament Kampagnen zu führen. Hinzu tritt das Phänomen der Vetospieler, die zwar in der Regel in der Verfassung nicht vorgesehen sind, aber dennoch faktisch in viele politische Prozesse eingebunden sind (Tsebelis 2002). Das betrifft die bereits erwähnten Medien und Bundesländer, Interessenverbände, NGOs, größere Firmen, und andere. Formale politische

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Rückgang des Netzes an Auslandskorrespondenten (Winterbauer 2013).

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Prozesse werden immer mehr durch informelle Prozeduren und Routinen überlagert. In der Folge führen endlos erscheinende Deliberationen und Aushandlungsspiele zu einer Verzögerung von Wandel und Reformen, die stark mit der Akzeleration anderer Lebensfelder kontrastieren. Ebenso erwähnt werden müssen die diesen Gruppen eigenen verschiedenen Zeithorizonte. Während viele der vor allem nach außen wirkenden Entscheidungen eine lange Halbwertzeit haben (sollten), gilt das für den politischen Betrieb im Innern nicht. Das zu wählende politische Personal denkt zumeist in Wahlzyklen (vier Jahre), Manager von Kapitelgesellschaften oft gar in Quartalen (Schimank 2005, S. 170; Vorderstraße 2014, S. 109). Ebenfalls zeitgebunden ist eine weitere Schranke von Politikgestaltung – die unebene Akzeleration (Rosa 2005; Gleick 2000; Adam 2005). Während gesellschaftliche Subsysteme wie Lebensformen, Produktzyklen von Konsumgütern, Finanzprodukte, Innovationen, der Verfall von Wissensteilen und Bildungsabschlüssen immer stärker beschleunigt werden, gilt das für politische Prozesse meistens nicht. Dieser Befund trifft vor allem auf repräsentative Demokratien zu, aber teilweise auch für autoritäre Systeme. Das politische Personal bewegt sich wie in einer Tretmühle, aber der Problemdruck ist immer schneller. Diese Entkoppelung von Herausforderungen und der abnehmenden Performanz von Politik definiert eine der größten Herausforderungen unserer Zeit. Das gilt auch für die Außenbeziehungen. Zusammenfassend kann man konstatieren, dass ‚Außen‘-politik immer stärkeren Schranken unterliegt: einer Überlast von Problemen, der starken, aber unterkomplexen Wirkung der Medien, innenpolitischen Regelsystemen und Vetospielern, verschiedenen Zeithorizonten und einer ungleichen Beschleunigung. Es setzt sich zunehmend der Eindruck durch, dass die klassische Politikgestaltung an ihr Ende gekommen ist. Politikerinnen sind keine Ingenieure mehr, die gestalten, sondern eher Moderatoren und Navigatoren. Das hört man oft von aktiven und noch öfter von abgetretenen Politikern, selten aber öffentlich. Gerade auch für die klassische Außenpolitik und heute für global politics gilt, dass globale Themen nur dann auf den politischen Agenden plaziert werden können, wenn sie über die relevanten Medien transportiert werden. Dort gelangen sie natürlich aber nur dann hin, wenn sie den gerade genannten Regeln folgen. Vor allem eine etwa Krisen antizipierende Berichterstattung findet kaum statt, was auch die sehr scheue krisenpräventive Politik (mit)erklärt. All dies bedeutet für künftige ‚Außen‘-Politikberatung, dass neben den Sachfragen auch zentrale Umfeldfaktoren einbezogen werden müssen, um irgendeine Wirkung zu haben. Analysen und Handlungsoptionen, die • • • •

perzipierte oder reale Komplexität noch erhöhen, Ängste und Befürchtungen oder Unsicherheiten des Publikums noch anfachen, Wahlzyklen und deren Schwerpunktthemen entgegen laufen, keine mediale Einbettung haben, weil sie unterhalb des Nachrichtenwerts liegen und nicht in den Bereich des agenda setting gelangen, • zentrale Vetospieler nicht zumindest neutralisieren,

Politikberatung in der Außen- und Sicherheitspolitik

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• sich nicht in die wesentlichen Zeithorizonte wesentlicher Akteure einpassen (vor allem, weil sie darüber hinauszielen), • nicht in einem gewissen zeitlichen Zusammenhang stehen mit den meist „beschleunigten“ zu lösenden Problemen (anstatt endlose Deliberationen zu befördern), werden in der Regel kaum Aufmerksamkeit und Beachtung finden, geschweige denn umgesetzt werden (können).

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Deutsche Außenbeziehungen zwischen globaler Politik, Europäischer Union und inneren Debatten

Deutsches Außenverhalten hat sich im Lichte zunehmender Globalisierung, nach dem Kollaps der Ost-West-Konflikts und der UdSSR, in der Folge der deutschen und europäischen Vereinigung, wegen der gestiegenen wirtschaftlichen Bedeutung des Landes und in Reaktion auf wachsende Erwartungen an eine verantwortliche deutsche Außenpolitik in einer neuen Rolle zurechtzufinden. Dabei geht es stets um das Management von höherer globaler Verantwortung, dichteren europäischen Regeln und gestiegenen Erwartungen, und von mitunter nervösen innenpolitischen Befindlichkeiten. Eine relevante Trennung von Innenund Außenpolitik ist nicht mehr möglich. Das gilt auch für Beratungsangebote und Deutungskonkurrenzen. Auch das Profil (zunächst west)deutscher Außenpolitik4 unterliegt teilweise erheblichem Wandel. Nach dem 2.Weltkrieg war deutsche Außenpolitik gekennzeichnet von wenigstens fünf Umfeldfaktoren. Zunächst spielten historische Belastungen und Beschränkungen der Souveränität eine wesentliche Rolle. (Hellmann 2006, S. 79) In vielerlei Hinsicht musste deutsche Außenpolitik anders sein als die der anderen. Damit verbunden und zweitens war deutsche Politik (neben Japan) das klassische Beispiel einer Zivilmacht, also einer zusehends auch nach außen erfolgreichen, starken, aber nicht primär auf militärischer Machtwährung ruhenden Politik (Maull 2000). Stattdessen wurden deutsche Interessen in und über Organisationen und Institutionen angemeldet und teilweise durchgesetzt. Drittens war deutsche Politik generell, und Außenpolitik ebenfalls gekennzeichnet von einem korporatistischen Politikstil (Ziebura et al. 1992; Czada 2004; Esser 1998). Regierung, Unternehmergruppen und Gewerkschaften waren eingebunden, um Krisen rechtzeitig zu erkennen, abzufedern und ihnen die Spitze zu nehmen. Ein ähnlicher Stil wurde auch nach außen praktiziert – eher ständig reden, als einmal drohen.

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Die Außenpolitik der DDR wird hier vernachlässigt, da sie für die hier gestellte Thematik keine Rolle spielt.

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Viertens hatte Deutschland das Profil eines klassischen Handelsstaats, der stark abhängig war von Ein- und Ausfuhren und demzufolge ein besonderes Stabilitätsinteresse hatte hinsichtlich der Regionen, die für den eigenen Handel wichtig waren (Staack 2000; Hellmann 2006, S. 79–97). Damit schieden Konflikte als außenpolitisches Mittel mehr oder minder aus. Schließlich spielten innenpolitische Strukturen, etwa der starke Föderalismus, eine wesentliche, oft auch begrenzende Rolle bei der Gestaltung deutscher Außenbeziehungen. Die Bundesländer suchten eine eigene Rolle äußerer Politikgestaltung zu finden – direkt über Verbindungsbüros (alle bei der EU in Brüssel, einige in Asien), und der Bundesrat bot zusätzliche Optionen der Einflussnahme (Knodt 1998). Vier von diesen fünf Faktoren oder, wenn man so will, unabhängigen Variablen spielen noch heute eine wesentliche Rolle für deutsches Außenverhalten. Die Bedeutung von Geschichte hat sich in den letzten zehn Jahren erheblich abgeschwächt. Damit wurde eine Pragmatisierung und „Normalisierung“ deutscher Außenbeziehungen möglich – wenn auch im Rahmen der anderen vier genannten Faktoren, und nie jenseits davon. Die historischen Begrenzungen, die vor allem mit der deutschen Geschichte in den 1930er- und 1940er-Jahren des 20. Jahrhunderts zusammenhängen, haben sich nach der unerwarteten Vereinigung 1989/90 nicht erledigt, ihnen kommt jedoch ein anderer Stellenwert zu. Deutsche Politik in Europa und darüber hinaus unterscheidet sich heute nicht mehr grundsätzlich von der Politik anderer Länder. Zudem gibt es oft keine eindeutigen ‚Lehren‘ der Katastrophen der 1930er- und 1940er-Jahre des vergangenen Jahrhunderts. Angesichts der intensiven innenpolitischen Debatte über den Umgang mit dem Kosovo-Konflikt Ende der 1990er-Jahre hatte der damalige deutsche Außenminister Fischer erkannt, dass zwischen den Zielmarken ‚Nie wieder Krieg‘ und ‚Nie wieder Ausschwitz‘ Widersprüche auftreten können (Fischer in Geis 2009). Und dann? Gegenwärtige Probleme müssen jetzt und nach Maßgabe aktueller Interessen entschieden werden. Deutsche Politik nach Außen hat sich somit zusehends aus der Sonderlage herausbewegt, in der sie sich seit den 1950er-Jahren des 20. Jahrhunderts befand. Diese Normalisierung wurde vor allem durch die rot-grüne Regierung seit 1998 umgesetzt – in jedem Fall neben der ‚Agenda 2010‘ eines ihrer vielleicht bleibenden Verdienste. Zugleich gilt auch, dass die Vereinigung der BRD und der DDR keinen neuen deutschen ausgriffigen Nationalismus konstituiert oder ermöglicht haben. Deutsche Außenbeziehungen sind fest in Institutionen und Regime eingebettet. Sie werden nach wie vor überwiegend nicht im Alleingang verfolgt, sondern sind konsensorientiert – durch niemanden besser verkörpert als die Kanzlerin Merkel (Stein 2015). Aktive Integrationspolitik und Institutionenbildung, vor allem im Rahmen der EU, sind Beispiele dafür. Die inzwischen ziemlich unstrittige Beteiligung der Bundeswehr an internationalen Schlichtungsmissionen ist ein deutlicher Beleg dafür. Dass zugleich auch eigene deutsche Akzente möglich sind (und gesetzt werden), belegt die deutsche Haltung zum Irak-Krieg 2003 sowie zur Intervention in Libyen 2011 (Hellmann 2006, S. 201; Maull 2012, S. 34–40).

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Dennoch lässt sich die deutsche Außenpolitik der vergangenen 25 Jahre auch anders lesen. John Mearsheimer, der neben dem verstorbenen Kenneth Waltz wichtigste Vertreter des Neorealismus, sagte in einem viel beachteten Aufsatz Anfang der 1990er-Jahre (Mearsheimer 1990) nicht nur eine steigende anhaltende globale Unordnung voraus (was genau so eintrat), sondern auch eine neue assertiveness deutscher Aussenpolitik, und einen deutschen Griff nach der Nuklearwaffe (was nicht eintrat). Aber während das deutsche Ko-Management der deutschen Einigung und des sowjetischen Zusammenbruchs noch einigermaßen erfolgreich verliefen (vor allem angesichts auch denkbarer alternativer Entwicklungen), gab es danach einige Wegmarken, die für Aufsehen sorgten. Das war zunächst die klare deutsche Unterstützung der Anerkennung der kroatischen und slowenischen Unabhängigkeit (1992), medial von dem damaligen Herausgeber der FAZ, Johann Georg Reißmüller beinahe herbeigeschrieben und innerhalb der EU weitgehend durchgesetzt (Martens 2012). Einige nachbarliche Brauen hoben sich. 2001–2003, nach dem Anschlag auf die twin towers in Manhattan und das Pentagon in Washington, DC., folgten dem Bekenntnis zur ‚uneingeschränkten Solidarität‘ Abweichungen und Sondervoten im Vorfeld des zweiten Irak-Krieges. Zwar erfuhr diese Skepsis gegenüber einer Bestrafung des Regimes von Saddam Hussein im Nachhinein ihre Rechtfertigung – Massenvernichtungswaffen fanden sich nicht und der Aufbau einer halbwegs funktionierenden Demokratie gelang nicht. Aber innen- und außenpolitisch galten die Beziehungen zu den USA nun als beschädigt (Busse 2014). Weiterer deutscher Eigensinn zeigte sich im Zusammenhang mit dem kollabierenden Libyen nach dem sogenannten Arabischen Frühling. Hier versagte sich die Bundesrepublik eine Zustimmung – erneut war eine deutscher Außenminister ‚nicht überzeugt‘ (Maull 2012, S. 35). Auch diese Haltung ließ sich ex-post eher legitimieren, aber sie fügte dem konstruierten Bild eines neuen deutschen Eigenwegs neue Akzente hinzu. Danach fiel es der Bundesregierung immer schwererer, ihre europäische und sicherheitspolitische Einbettung plausibel vorzutragen. Zunächst wurde der (anhaltende) Vorwurf laut, der Erfolg des deutschen Außenhandels gehe auf Kosten der Nachbarn, wenn nicht der Weltwirtschaft. Deutschland sah sich unerwartet neben China auf eine Anklagebank versetzt, weil es angeblich andere Länder zur Verschuldung zwang, und zugleich die Sparrate im eigenen Land hoch hielt, was, so hieß es, weder anderen europäischen Haushalten guttat noch die hohe deutsche Sparrate senkte (Busch et al. 2011) . Dass Deutschland nicht nur erhebliche Steigerungen des Außenhandels zu verzeichnen hatte – auch wieder rasch nach den Einbrüchen unmittelbar nach dem Kollaps der Finanzmärkte 2008 -, sondern auch einen recht soliden, seit 2015 sogar ausgeglichenen Haushalt, minderte den Argwohn mancher Nachbarn und einiger Internationaler Organisationen (IMF, OECD) nicht. Hinzu trat das deutsche ostinato gegenüber der EU-Kommission und vor allem im Ministerrat, dem deutschen Beispiel zu folgen und sparsam zu wirtschaften. Austeritätspolitik verkam für viele zu einem Schimpfwort, während deutsche Medien und einige Politiker sowie wachsende Teile der Bevölkerung mit Misstrauen und gebremster Verachtung auf die lockeren Haushaltspolitiken der südeuropäischen Nachbarn schauten – zumal diese

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dann auch noch europäische Hilfen und gar Risiken vergemeinschaftende Eurobonds einforderten (Streeck und Mertens 2010). Einigermassen parallel zur wachsenden Emotionalität der Bemühungen zur Stabilisierung des Euro und zur ‚Rettung‘ Griechenlands (immerhin gab es daneben auch Erfolgsgeschichten, etwa in den Fällen Irland, Portugal und Spanien), entwickelte sich im Osten des europäischen Kontinents nach der jugoslawischen Zerfallskrise die zweite handfeste sicherheitspolitische Bedrohung – durch die völkerrechtswidrige Annexion der Krim durch Russland (2014), gefolgt durch massive russische Einmischungen russischer Kräfte auf Seiten krimineller und teils separatistischer ‚Rebellen‘ im Osten der Ukraine. Auch hier erkannten Beobachter Elemente einer deutschen Sonderrolle, symbolisiert durch das Normandie-Format (Bundesregierung 2014), eine weitere Variante des neuerdings populären clubbing.5 Anstelle der EU-Außenbeauftragen Mogherini bemühten sich Kanzlern Merkel sowie die (damaligen) Präsidenten Hollande, Putin und Poroshenko um Vermittlung dieser Krise. Mit der sogenannten Minsk 2-Regelung konnte zumindest der Weg zu einem Einfrieren des Konflikts gewiesen werden. Auch bei der Regulierung einer anderen Krise, der um den Iran, war Deutschland beteiligt – neben dem Iran als einziges nicht-ständiges Mitglied des Sicherheitsrates. Der Erfolg des Wiener Abkommens ist noch offen (und umstritten). Schließlich gibt es auch klare deutsche Akzente in der bislang hilflosen Bemühung um eine Einhegung der Flüchtlingskrise, die sich 2015 zur größten Herausforderung Europas auswuchs. Beinahe 60 % aller Migranten strebten bis Mitte 2015 erfolgreich nach Deutschland, oft unter tätiger Hilfe der südlichen Nachbarn Deutschlands. Eine gemeinsam verabredete Verteilungsregelung innerhalb der EU gelang bis zum Spätsommer 2015 nicht. Der deutsche Innenminister merkte an, dass bei dem anhaltenden Scheitern der Dublin-2-Regelung (Erfassung der Flüchtlinge am Eintrittsort in die EU) auch die Regelungen des Schengen-Abkommens auf Freizügigkeit zur Debatte gestellt würden. Das ist eine nachvollziehbare, aber angesichts der deutschen Vorgeschichte seit dem 2. Weltkrieg auch bemerkenswerte Position – das Infragestellen eines der wichtigsten Integrationserbnisse der EU (Hilpert 2015, S. 117). Kleinere Akzente treten hinzu. Nachdem durch die Wikileaks offensichtlich wurde, dass größere Teile der deutschen Regierung und der Verwaltungen von der amerikanischen NSA abgehört wurden (und werden?), wurde der Botschafter der USA in Berlin zweimal einbestellt. Neben der überwiegenden Fortsetzung deutscher Außenbeziehungen entlang den Parametern der Nachkriegszeit bei doch klar sichtbaren eigenen Akzentsetzungen gibt es auch einige neue beeinflussende Faktoren deutscher Außenbeziehungen. Dazu zählt in erster Linie die immer größere Rolle der Medien, vor allem der elektronischen. Die gerade in Deutschland üblichen permanenten Wahlkämpfe (eine Bundestagswahl, eine Europawahl, 16 Landtagswahlen, mehrere wichtige Kommunalwahlen, und zumeist zu jeweils eigenen Terminen) kommen hinzu.

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Beispiele hierfür sind die 5 + 1 Gruppe in den Verhandlungen um Iran oder die G 7.

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Im Ergebnis kann man auch festhalten, dass die Bedeutung innerer Fragen bei weitem diejenige äußerer Themen überragt. Der innere (und nur partiell adressierte) Reformbedarf in den Bereichen Arbeitslosigkeit, Alterssicherung, Gesundheit und Bildung wird weithin als wesentlicher empfunden als äußere Fragen und Interessen. So interessieren sich die Deutschen vornehmlich für die Themen soziale Gerechtigkeit und Einwanderung und Eurokrise (Focus 2015). Auf den darauf folgenden Plätzen finden sich derzeit die Themen institutionelle Reformen der EU (Verfassung), Erweiterung und neue Nachbarschaft, Stabilitätspakt, und Wiederbelebung der GASP. Erst danach folgen klassische außenpolitische Angelegenheiten: der Erhalt und die Erweiterung internationaler Institutionen und Regime, die künftige Rolle der USA und Chinas in der globalen Politik, der Umgang mit Krisenregionen, unter anderem. Außenpolitikberatung oder, im neuen Stil, Deutungskonkurrenzen um globale Politik kann sich nicht mehr auf die äußeren Aspekte der Politik beschränken. Die globalen Herausforderungen können nur auch im Inneren der Gesellschaften, auch der deutschen, angegangen werden.

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Die Koexistenz von Politik, Medien und Wissenschaft: Produktion von Kurzatmigkeit

Die drei Teilsysteme Politik, Medien und Wissenschaft sind analytisch noch voneinander zu trennen. Ihre Wechselwirkung verstärkt sich jedoch zusehends, bis hin zur gegenseitigen „Kolonisierung“ (Meyer 2001, S. 89) und Osmotisierung, die dann zum Verschwimmen ihrer Grenzen führt. Alle Teilbereiche werden über die jeweiligen Teilmärkte betrieben. Dort markieren Wahlerfolge und – misserfolge, Leserund Zuschauerratings sowie akademische Leistungsmerkmale den jeweiligen Status, ggf. auch die Existenz der Wettbewerber. Das besondere der vergangenen zehn Jahre besteht in der wachsenden Verschränkung dieser Teilsysteme, wobei sie jeweils in ihren schwer kommensurablen Logiken erhalten bleiben. Eine „Verwissenschaftlichung“ der Politik mag man konstatieren. Diese ist aber nicht gleichzusetzen mit einer Effektivierung wissenschaftlicher Politikberatung (Martinsen 2006; Eberwein und Hörsch 1994, S. 38). Es gibt jedoch einen Faktor, der mehr als alle anderen die Interaktionen und Dynamik von Politik, Medien und Wissenschaft bestimmt: Zeit. Genauer: Zeitknappheit und Eile. Zeit, so stellt der Praktiker Schmillen fest, „ist immer knapp“. In der Folge werden von politischen Praktikern „langfristige Trends ausgeblendet“ (Schmillen 2004, S. 126). Claus Giering bestätigt: „Politik ist kurzlebig und reaktiv, Politikberatung muss daher meist aktuell und rasch reagieren“ (Giering 2003, S. 192). Denn Politik muss stets reaktionsfähig sein. Oder zumindest glauben die Akteure, sie müssten das. „In Morgenrunden der politischen Büros werden die Medienpräsenz und Resonanz eines Themas, die jeweilige Wertung, die Tonalität etc. oft zunächst

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definiert. Das heißt: Die Medien [. . .] konstruieren Wirklichkeit für die Politiker [. . .]“ (Leif 2006, S. 106). Im Ergebnis ist das politische Teilsystem durch zunehmend drastischen Ad-hocismus geprägt. Für Medien gilt das noch extremer; es ist geradezu konstitutiv für erfolgreiche Medien. Und das wissenschaftliche Teilsystem unterliegt seiner eigenen Beschleunigungslogik, was mitunter zu Lasten seiner reflexiven Kompetenz geht. Diese Kompetenz wäre angesichts der multiplen Herausforderungen durch Globalisierung und den raschen Rhythmus raumverengender Medien besonders gefragt. Internationale und globale Strukturen und Prozesse, auch Ereignisse sind heute multikausal, prozesshaft, pfadabhängig, komplex durch vertikale Differenzierung, sowie komplex wegen systemischer Interdependenz (Messner 2003, S. 169). Zudem hat sich Politik erheblich verändert. Ihre Intentionalität nimmt ab, Politik ‚geschieht‘ oft. Und statt Ursache und Wirkung verknüpfender Handlungsketten wird heute in der Disziplin oft von Diffusion gesprochen, also von nicht direkt ‚gemachten‘ Effekten, etwa durch die antizipierende Wirkung von Regimen und Institutionen. Die oben erwähnte wechselseitige Durchdringung der drei Teilsysteme ist hier stark akzentuiert auf die Penetration von Politik und Wissenschaft durch die mediale Logik. Vor allem die auf Wahlen fixierten Politiker orientieren sich „notwendigerweise an einer (massen)medialen Öffentlichkeit; Machterhalt und/oder Machtgewinn ist an eine kommunikative Leistung gebunden“ (Kamps 2003, S. 208, Hervorhebung im Original). Direkte Kommunikation zwischen Wissenschaftlern und außenpolitischen Experten einerseits und PolitikerInnen andererseits – man wird es kaum mit Daten belegen können – ist heute weniger charakteristisch als die Einflussnahme der Experten auf die Politik via Medien. Besonders zu erwähnen sind Fachzeitschriften, Fachforen und zusehend auch Blogs. All diese Medien sind eng verknüpft mit der immer wiederkehrenden Frage nach der Qualität des außenpolitischen Diskurses in Deutschland (Kielinger 1995, sowie in vielen Talkrunden). Nun ist in einem Land mittlerer Größe ohne grosse Kolonialvergangenheit, mit einem Zivilmachtprofil und scheinbar vor allem ökonomischen Außeninteressen nicht ein Diskurs in der Dichte und Tiefe zu erwarten wie etwa in Großbritannien und Frankreich. Aber etwas mehr globales Umfeldbewusstsein dürfte schon sein.

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Die Akteure der Außenpolitikberatung: die Nachfrageseite6

Auf der Nachfrageseite ist zunächst die Bundesregierung zu nennen. Das Kanzleramt (die „Außenpolitische“ Abteilung 2 Auswärtige Beziehungen, globale Fragen, äußere Sicherheit, die Redenschreiber), das Auswärtige Amt (Länderreferate, Planungsstab, Leitungsebene), das Bundesministerium der Verteidigung und das Ministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit gehören zu denjenigen, die außenpoli6

Eine zusammenfassende Auflistung relevanter Institutionen und Organisationen ist mit den entsprechenden Webseiten im Anhang zu finden.

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tische Deutungen und Interpretationen globaler Politik nachfragen (Hellmann 2006, S. 42–58). Der Bundestag ist ein weiterer Akteur auf dieser Seite, doch eher einzelne Abgeordnete als die Fraktionsführungen. Meistens handelt es sich um die Mitglieder einschlägiger Ausschüsse (für Auswärtiges, Europa usw.). Diese Akteure auf der Ebene der föderalen (Außen)Politik in Berlin eint wohl der Wunsch, ihnen zuwachsende Beratung möge „fundiert, aktuell und praxisnah sein“ (Schmillen 2004, S. 119). Gegen diese Erwartung ist wenig einzuwenden. Allein, kaum ein Wissenschafter ist dazu ausgebildet worden. Gerade in Deutschland hält sich hartnäckig das (Vor)Urteil, dass eine fundierte Auskunft nicht schnell gegeben werden könne. Das allerdings ist in der Regel Unfug. Schließlich gehören seit einigen Jahren auch die Medien zu den Nachfragern akademischer Deutungen. Das ist vorrangig in sogenannten Krisenzeiten der Fall, wenn die Nachrichtenagenturen Unglücke, Anschläge oder wichtige Wahlen melden. In (anscheinend) normalen Zeiten gibt es weniger Möglichkeiten für Medienzugang. Die Redaktionen von Zeitungen und Zeitschriften, von Radio- und Fernsehsendern wirken hier als gatekeeper und als Verstärker. Letztlich beeinflussen sie die politische Agenda in erheblichem Maße. Angesichts der oben erwähnten Akteursvielfalt darf sich der Blick auf der Nachfrageseite nicht nur auf staatliche Akteure und auf die Medien richten. Hinzu kommen transnational agierende Kapitalgruppen und Firmen. Die großen von ihnen verfügen über eigene Analyseabteilungen – so etwa Daimler Chrysler, Siemens, Deutsche Bank, E.On oder Ruhrgas. Der Asien-Pazifik-Ausschuss sowie der Ostausschuss der Deutschen Wirtschaft stehen ebenfalls beratend – und auch ihre Interessen vertretend – zur Seite. Schließlich gibt es auch im Bereich der NGOs zahlreiche Aktivitäten zu globaler Politik und häufige Versuche, deutsches Außenverhalten zu beeinflussen – hier kann angesichts der großen Zahl nur auf wenige Beispiele verwiesen werden.

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Die Akteure der Außenpolitikberatung: die Angebotsseite

Auf der Anbieterseite gibt es inzwischen zahlreiche Organisationen und Personen, die Beratungsleistungen und Deutungsangebote liefern. Zunächst sind hier die dafür eingerichteten und spezialisierten Institute und Organisationen zu nennen: das Forschungsinstitut für Internationale Politik der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) (Enskat 2006), das früher im oberbayerischen Ebenhausen siedelte und seit vielen Jahren in Berlin ist, und das Forschungsinstitut der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP). Hinzu treten die Forschungsinstitute der politischen Stiftungen der Parteien (Friedrich Ebert Stiftung, Konrad Adenauer Stiftung, etc.). Seit einigen Jahren ist das Centrum für angewandte Politik (CAP) an der Universität München sehr aktiv in diesem Bereich tätig. Es wird weitgehend von der Bertelsmann-Stiftung finanziert. Institute mit Spezialprofil kommen hinzu, etwa das BICC in Bonn.

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Auch die GIZ gehört mit ihrer jahrzehntelangen transnationalen Erfahrung zu den Einrichtungen, deren Einschätzungen interessieren. Auf Seiten der Wirtschaftsforschungsinstitute sind insbesondere das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) in Berlin, das CESifo, welches sich aus dem Center for Economic Studies (CES) und dem ifo-Institut zusammensetzten, mit Sitz in Münschen sowie das Institut der Deutschen Wirtschaft zu nennen (IW). Auch Unternehmen selbst sind in diesem Bereich aktiv, beispielsweise im Rahmen von Deutsche Bank Research und dem E.On Energy Research Center. An einigen deutschen Universitäten gibt es HochschullehrerInnen, die ebenfalls in diesem Bereich tätig sind. Die Aktivitäten dieser Lehrstühle sind jedoch an die Reputation der jeweiligen Professorinnen und Professoren gebunden. Schließlich sind auch die vor allem in der Hauptstadt zahlreichen Events zu nennen, die in einem gewissen Sinne Politik beeinflussen mögen – weniger klassisch beratend, aber doch Stimmungen und Trends vermittelnd und setzend. Hier sind sowohl die eher stillen Treffen in der Europäischen Akademie im Grunewald wie die eher lauten öffentlichen Diskussionsrunden in den Atrien der neuen Berliner Verwaltungsgebäude im Zentrum der Stadt (Pariser Platz, Unter den Linden u. a.) als Beispiele zu nennen. Natürlich zählen zum Politik beeinflussenden (weniger beratenden, aber mit Deutungsangeboten versehenden) Feld auch die politischen Talkshows der Fernsehanstalten. Der ehrwürdige Presseclub der ARD am Sonntagmittag, Anne Will als (erneut) taktsetzende Sendung am Sonntagabend nach dem „Tatort“, Berlin Mitte (mit Maybrit Illner), Menschen bei Maischberger (mit Sandra Maischberger), sowie, keineswegs zu vergessen, die Heute-Show als Kopie der lange erfolgreichen Sendung von John Stewart „Daily Show“. Ebenfalls zu erwähnen sind die bereits erwähnten Fachzeitschriften und -foren. Eine Durchsicht relevanter deutschsprachiger – Zeitschriften zeigt das: die ‚Internationale Politik‘ herausgegeben von der DGAP, führt immer wieder aktuelle und auch relevante Debatten. Größere Reichweite hat sie selten, weder in den allgemeinen Medien noch in der akademischen Umgebung. Ähnliches gilt für die Zeitschrift ‚Osteuropa‘, die seit einigen Jahren auf oft gut gemachte Themenhefte setzt. Andere Informationen und Debatten haben sich im Internet entwickelt. ChinaInteressierte sind bei Merics gut bedient. Osteuropa-SpezialistInnen werden die Joe-Liste abonnieren, IB-Nachwuchs die IB-Liste. Je höher der Verantwortungsbereich und je stärker der Informationsbedarf, desto weniger wird man auch in Deutschland mit deutschen Quellen, Sendungen und Foren auskommen. Für alle an globalen Fragen Interessierte ist der wöchentlich in London erscheinende Economist wohl unverzichtbar. Für globale Herausforderungen und politische wie wirtschaftliche Märkte in den USA gilt das für die New York Times, und etwas mehr aus europäischer (aber nicht deutscher) Sicht für die Financial Times. Auf dem dramatisch verengten russischen (Des)Informationsmarkt wird man auf RBK Daily klicken (russische Sprachkenntnis vorausgesetzt). Für China, auch mainland China, ist die South China Morning Post empfehlenswert.7

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Der Autor ist Kolumnist für die South China Morning Post.

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Fazit: Wirkung? Die Medialisierung der Deutungskonkurrenzen

Zur Wirkung von politischen Deutungskonkurrenzen allgemein gibt es zahlreiche Vermutungen und Befürchtungen, aber wenig konkrete Daten. Die Annahme einer weitgehenden Bedeutungslosigkeit und die Behauptung relativ großer Durchschlagkraft stehen sich unvermittelt gegenüber. Belege gibt es nicht. Niemand kann (bisher) nachweisen, ob ein Politikwechsel, so er denn stattfindet, auf diese oder jene Lektüre, ein Gespräch in der Lounge oder am Frühstückstisch oder situative Umstände zurückzuführen ist. Während sich das Umfeld der Beratung im Sinne von neuem globalen Kontext, von der sich rasch verändernden Medienlandschaft sowie der traditionellen sowie auch erneuerten Prägungen deutscher Außenpolitik ganz gut beschreiben lässt, und während sich die nachfragenden und anbietenden Akteure ebenfalls auflisten und auch evaluieren lassen, steht es also schlecht mit einer Antwort naheliegenden Frage nach der Wirkung von Beratung. Hier werden auch Kundige nicht wesentlich über Spekulationen, mehr oder minder plausible Vermutungen und eigene Erfahrungen hinauskommen. Angesichts der hier nur umrissenen Vielfalt von Anbietern, Debatten und Interaktionen, vor allem aber wegen notorischer Datenprobleme und eines hohen Anteils von informellen Beziehungen zwischen Nachfragern und Anbietern ist es nicht möglich, eine valide Liste des relativen Einflusses zu erstellen. Es gibt wechselseitige Einflusswege mit einem hohen Grad an Informalität. Es gibt die Hoffnung auf erhebliche Wirkung (und die Enttäuschung über ihr Ausbleiben). Es gibt die These vom zirkulären Glasperlenspiel. Nichts davon wird man so ohne weiteres akzeptieren wollen. Aber genauere Daten liegen nicht vor. Zunächst wäre über den Begriff der „Wirkung“ genauer nachzudenken. Wirkung könnte sein, wenn es einem W 2 Professor in Dortmund gelingt, nach einer Abendveranstaltung mit dem örtlichen MdB ein Glas Bier zu trinken. Wirkung könnte sein, eine Studie zu den Hintergründen der Konflikte um Riffs, Inselchen und Energieträger im Süd- und Ost-Chinesischen Meer in Kurzform an einen Berliner Verteiler zu schicken. Wirkung könnte sein, in der örtlichen Zeitung ein kritisches Wort zur laufenden Städtepartnerschaft mit Stavropol unterzubringen. Oder Wirkung könnte sein, in der „Zeit“ einen nachdenklichen Zweispalter zum Nutzen von regulären Workshops mit den immer selben Teilnehmenden zu publizieren. Wirkung könnte sein, zu einer gemeinsamen Tagung der deutschen und französischen Planungsstäbe der Außenministerien hinzugezogen zu werden. Oder Wirkung könnte sein, angesichts einer aktuellen Krise in der Ostukraine ins „heute journal“ eingeladen zu werden. Wirkung mag sein, am Rande einer Tagung der evangelischen Akademie in Tutzing oder in Loccum mit dem kommandierenden General eines Einsatzstabes der UNMIK ein paar oder mehrere Worte zu wechseln. Wirkung mag sein, einen direkten Telefondraht zu bekannten (und in den einschlägigen Ausschüssen oder Fraktionsführungen präsenten) Abgeordneten zu haben. Wirkung mag auch sein, bei einem Planungs-Workshop eines deutschen Automobil- oder Energiekonzerns präsent zu sein und Einschät-

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zungen zu liefern. Wirkung mag sein, auf einem Empfang der brasilianischen Botschaft in Berlin über Prosecco und Schnittchen Eindrücke auszutauschen. Wirkung könnte auch sein, am Rande des ZDF Sommerfestes in Berlin mit einem bekannten Historikerkollegen, Abgeordneten, dem Regierenden Bürgermeister von Berlin, dem BND-Chef, renommierten Fernsehjournalisten und der ein oder anderen Ministerin zu plaudern, der Reihe nach. Und zwischendurch mit studentischen PraktikantInnen. Oder Wirkung könnte sein, wenn es rechtzeitig gelingt, einen potenziellen Konflikt mit Bearbeitungsvorschlägen auf die politische Agenda zu setzen, bevor der Konflikt heiß wird. Das wäre vielleicht sogar ein messbares Outcome. Allein: Mir ist kein Fall bekannt. Und meine eigenen Erfahrungen sagen, dass ein potenzieller Konflikt ein Null-Ereignis, keine unmittelbare Reaktion erfordert und keine Chance besteht, ihn auf irgendeiner Agenda zu platzieren. Solange, bis er heiß wird. Man mag sich damit abfinden und einrichten, dass immerhin all die genannten Funktions- und Aufgabenträger immer wieder das Gespräch mit Vertreterinnen der Wissenschaften suchen. Oder die mehrmals jährlich zirkulierenden non-papers nicht abbestellen. Warum sollte man das tun, wenn es einem nichts gibt? Nur – es kann einem sehr Verschiedenes geben, angefangen von der Mehrung der eigene Reputation bis hin zu Erkenntnisgewinn oder einer Härtung oder Modifikation eigener Ansichten. Aber selbst daraus folgt noch keine Policy-Relevanz. Während anscheinende oder scheinbare Normalität beratungsresistent wirkt, sind Krisenzeiten Hochzeiten der Deutungsangebote und -konkurrenzen. Gerade dann allerdings, so zeigen Untersuchungen, sind aktive Politiker besonders beratungsunwillig. Je dramatischer die Krise, je höher der Zeitdruck, desto größer die Neigung, eventuell abweichende Positionen herauszudrängen oder nicht zuzulassen (Thompson 1989, S. 418). Was psychologisch verständlich ist, kann für Politik zur eingebauten Fehlsteuerung werden. Weiterhin sollte man sich über die direkt oder gar messbare Wirkung von Beratungen und Deutungsangeboten keine Illusionen machen. Keines der drei Teilsysteme dominiert oder „kolonisiert“ das andere ganz und gar. Das nicht nur akademische, sondern im – weitere Sinne – wissenschaftliche Umfeld ist, wie eingangs gesagt, das schwächere der drei hier relevanten Teilsysteme. Politik und Medien sind einflussreicher, wenn man den Maßstab des agenda setting als Kriterium nimmt. Denn ein weiteres mögliches Kriterium, das des argumentativen Wettbewerbs, der kompetenten und professionellen Deliberation ist wohl nie über das Stadium einer Forderung oder einer regulativen Idee hinausgekommen. „Kritische Diskurse“ waren lange in aller Munde, sie finden mitunter auch statt – und bleiben wirkungslos, sowohl im Sinne eines signifikanten Einflusses auf die politische Tagesordnung wie auf politische Performanz. Ein anderes Kriterium der Wirkung von Beratung, das manche als erstes sehen, wäre der direkte Einfluss von akademischen oder wissenschaftlichen Deutungsangeboten auf politischen Output. Falls solche Angebote nicht ohnehin mit der dominanten Logik der anderen Teilsysteme (Wahlen, Quoten) zusammenfallen, werden sie ignoriert oder zurückgestellt.

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Das hat auch damit zu tun, dass externe Deutungsangebote und auch – Konkurrenzen meistens zunächst auf die internen Angebote zählen – die der Bürokratien, d. h. der Länderspezialisten, Planungsstäbe usw., die ein intrinsisches Interesse daran haben (müssen), Nachfrage im eigenen Haus selbst zu bedienen; denn wozu sollten sie sonst budgetär und personell vorgehalten werden (Cassel 2003, S. 149)? Schließlich ist auch darauf hinzuweisen, dass die wohl wichtigere und möglicherweise etwas wirksamere Form der Beratung informell ist. Nicht das substanziierte 50-Seiten-Papier, nicht die eigens ausgerichtete Konferenz verschieben etwas an Problemwahrnehmung, Tagesordnung und Lösungskompetenz der Politik. Akute Krisen tun das. Sie öffnen weit mehr Deutungsräume, als es selbst dreiseitige zugespitzte Schlaglichtpapiere, Gespräche am Rande eines Empfangs oder sogar ein gelungener Auftritt in einer der Talksendungen zu erreichen vermögen. Kann dieser eher skeptische Befund zum Ertrag von Außenpolitikberatung, oder, so der Vorschlag zum Beitrag der Wissenschaft zu den Konkurrenzen um Deutung deutschen Außenverhaltens und globaler Politik, zur Resignation verleiten? Vielleicht. Aber es gibt keinen überzeugenden Grund, sich nicht in diese Deutungskonkurrenz einzumischen. Hier und da mag es gelingen, dabei Punkte zu machen. Und es schadet sicher nicht in der Rückwirkung auf die Position im Wissenschaftsbetrieb selbst.

Literatur Adam, Barbara. 2005. Das Diktat der Uhr: Zeitformen, Zeitkonflikte, Zeitperspektiven. Berlin: Suhrkamp. Bundesregierung. 2014. Gespräche über die Lage in der Ukraine im Normandie-Format. Pressemitteilung. http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Pressemitteilungen/BPA/2014/10/2014-10-17merkel-normandie-format.html. Zugegriffen am 31.08.2015. Busch, Berthold, Matthes Jürgen, und Michael Grömling. 2011. Lebt Deutschland auf Kosten südeuropäischer Länder? Wirtschaftsdienst 91(8): 537–542. Busse, Nikolas. 2014. Einsames Deutschland. Frankfurter Allgemeine Zeitung. http://www.faz.net/ aktuell/politik/aussenpolitik-einsames-deutschland-13257147.html. Zugegriffen am 31.08.2015. Cassel, Susanne. 2003. Politikberatung und Politikerberatung. Zum Dilemma wissenschaftlicher Politikberatung in Deutschland. In Information und Entscheidung. Kommunikationsmanagement in der politischen Führung, Hrsg. Gerhard Hirscher und Karl-Rudolf Korte. Frankfurt a. M.: Westdeutscher Verlag. Castells, Manuel. 1996. The information age: Economy, society and culture. End of millennium, Bd. 3. Oxford: Blackwell. Castells, Manuel, Mireia Fernandez-Ardevol, Jack Linchuan Qiu, und Arba Sey. 2007. Mobile communication and society: A global perspective. Cambridge: MIT Press. Czada, Roland. 2004. Konjunkturen des Korporatismus: Zur Geschichte eines Paradigmenwechsels in der Verbändeforschung. Politische Vierteljahresschrift Sonderheft 25:37–63. Eberwein, Wolf-Dieter, und Barbara Hörsch. 1994. The worlds of science and practice: The German case. In Theory and practice in foreign policy-making, Hrsg. Michel Girard, Wolf-Dieter Eberwein und Keith Webb. London: Frances Pinter Publishers. Enskat, Sebastian. 2006. Beratung für die deutsche Außenpolitik. Die Stiftung Wissenschaft und Politik. WeltTrends 14:111–124. Esser, Josef. 1998. Gewerkschaften in der Krise. Die Anpassung der deutschen Gewerkschaften an neue Weltmarktbedingungen. Berlin: Suhrkamp.

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Politikberatung in der Außen- und Sicherheitspolitik

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Die Rolle von Denkfabriken in der Außenpolitikberatung Nicole Renvert

Inhalt 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Was ist außenpolitische Beratung und wer sind die Akteure? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Wie sieht das Umfeld für Außenpolitik aus? Welche Veränderungen gibt es auf dem „Marktplatz der Ideen“? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Was muss außenpolitische Politikberatung leisten und welche Veränderungen gibt es international? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Internationaler Vergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zusammenfassung

Außenpolitiker sind in diesen Tagen besonders gefordert, sich zu aktuellen Krisen zu äußern, denn viele Konflikte finden parallel statt. Das stellt große Anforderungen an die Entscheider. Wer aber berät heutzutage die Außenpolitik und was ist von der Vermittlung eines solchen Sachverstands zu halten? Wer sind diese Akteure und welche Rolle im politischen System kommt ihnen zu? Zu diesen Fragen liefert der folgende Beitrag einen Überblick. Schlüsselwörter

Außen-Sicherheitspolitik · Wissenschaftliche Politikberatung · Think-Tanks · Internationale Beziehungen · Crisis · Managment

N. Renvert (*) Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik e.V., Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_71

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1

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Einleitung

Die Zahl aktueller Krisen als Folge von Staatszerfall, Kriegen und bewaffneten Konflikten, Armut und schlechter Regierungsführung wächst und stellt Staat und Gesellschaft vor immer neue Herausforderungen. Viele dieser außenpolitischen Konflikte finden parallel statt und, wie es scheint, in immer schnellerem Tempo. Dies hat auch Auswirkungen auf die Innenpolitik, wie die Flüchtlingskrise und die Bedrohung durch den Terrorismus und den sogenannten „Islamischen Staat“ (IS) zeigen. Politiker sind daher in diesen Tagen besonders gefordert, sich umgehend zu verschiedensten Themen zu äußern. Dies ist nicht allein durch die Schnelligkeit der Medien bedingt, sondern auch durch den Druck, sich rasch politisch zu positionieren. Entscheidungen müssen getroffen, Maßnahmen ergriffen werden, zu Auslandseinsätzen der Bundeswehr oder zu Schutz- und Verteidigungsmaßnahmen im Kampf gegen den Terror. Doch ohne Unterstützung und Rat von außen ist dies kaum möglich. Wer aber berät die Politik bei diesen komplexen Themen, und was ist von der Vermittlung eines solchen Sachverstands zu halten? Gibt es ein demokratisches Defizit, wenn Experten, Denkfabriken oder Lobbyisten Expertise zur Verfügung stellen, die dann, wenig transparent, Eingang in den politischen Prozess und so in Entscheidungen findet? Der folgende Beitrag untersucht aktuelle Beratungsangebote, die der Politik zur Verfügung stehen. Ziel ist es, Akteure der Außenpolitikberatung darzustellen, ihre Arbeitsweisen und thematischen Schwerpunkte zu betrachten und nachzufragen, was gute Politikberatung leisten muss. Im Zentrum der Untersuchung steht die externe wissenschaftlichen Beratung durch Denkfabriken oder „Think-Tanks“. Der Text strukturiert sich in drei Teile: Im ersten werden ausgewählte Institutionen dargestellt, die außen- und sicherheitspolitische Beratung anbieten. Was ist außenpolitische Beratung, wer sind hier die wichtigsten Akteure und worin unterscheiden sie sich? Im zweiten Teil werden das Umfeld für Außenpolitik und die Beratungslandschaft in Deutschland untersucht. Welche Veränderungen gibt es auf dem „Marktplatz der Ideen“? Der dritte Teil des Beitrags widmet sich der Frage, was Politikberatung leisten muss und welche Entwicklungen es zu berücksichtigen gibt. Das Fazit schließlich beschäftigt sich mit Kriterien für gute Außenpolitikberatung.

2

Was ist außenpolitische Beratung und wer sind die Akteure?

Politikberatung wird immer wieder kritisch beäugt, Macht und der Einfluss der Berater hinterfragt. Auf der einen Seite besteht der Verdacht, dass „Agenda-setting“ durch die Hintertür betrieben und unkontrolliert Einfluss auf die Politik genommen wird. Auf der anderen Seite wird gemutmaßt, dass Expertenmeinungen nur das wiedergeben, was die Politik eigentlich hören möchte oder genau das vorformulieren, was die Politiker dann in anderen Worten wiederholen (Renvert 2014a). Um den Einfluss von Politikberatung beurteilen zu können, bedarf es eines Verständnisses für die Rolle der (Außen-)Politikberatung im politischen System.

Die Rolle von Denkfabriken in der Außenpolitikberatung

405

Der Begriff des „Politikberaters“ ist nicht geschützt und auch bei der „Politikberatung“ gibt es keine allgemein gültige Definition. Vielmehr handelt es sich um Sammelbegriffe für unterschiedliche Formen der Unterstützung und Absicherung politischer Entscheidungen und der hierfür politisch Beauftragten. Zu unterscheiden ist einerseits Politikberatung, die auf wissenschaftlicher Expertise, z. B. von Forschungsinstituten, oder anderen Formen der Erfahrung und des Fachwissens beruht, und andererseits Politikberatung, die auf einem persönlichen Vertrauensverhältnis basiert. Politikberatung kann Vermittlung von Sachwissen oder Normativwissen sein, oder sich aber mit der Entwicklung von Szenarien oder Zukunftsbildern befassen. Somit kann man Politikberatung als eine Art „. . . Sammelbegriff für unterschiedliche Formen der Unterstützung und Absicherung politischer Entscheidungen . . .“ sehen (Schubert und Klein 2007, S. 230). Man kann demnach jedoch auch andere Bereiche, wie Lobbyismus und Public Affairs, unter dem Begriff „Politikberatung“ verstehen (Krevert 1993, S. 8). „Wissenschaftliche“ Politikberatung wird als ergebnisoffener politischer Bildungsprozess verstanden oder als ein „institutionalisiertes Liefern wissenschaftlicher Informationen an politische Akteure“ (Falk und Römmele 2009, S. 9). „Lobbyistische Politikberatung“ durch Verbände und Interessensvertretungen hingegen bewirbt zielorientiert ein bestimmtes Anliegen oder Produkt. In Deutschland hat sich die Politikberatung überwiegend etatistisch und verwaltungsbezogen entwickelt. Habermas (1969, S. 120–145) unterscheidet drei Modelle wissenschaftlicher Politikberatung: Der Dezionismus trennt Sach- und Wertaussagen, die Funktionen des Sachverständigen und die des Politikers. Hier wird argumentiert, dass politische Entscheidungen nicht rational begründet werden können, sondern eine Wahl zwischen konkurrierenden Werten darstellen. Dafür kann ein Experte zwar Sachargumente liefern, die Souveränität des Entscheidungsträgers bleibt davon unberührt. Der Experte liefert demnach in erster Linie Hilfsdienste, ohne Einfluss auf die politische Entscheidung zu nehmen. Das technokratische Modell dreht dieses Verhältnis um: Demnach ist die Sachexpertise ausschlaggebend für die politische Entscheidung, der Politiker legitimiert damit nur noch die von Experten getroffene Entscheidung. Habermas argumentiert, dass aber weder Sachexpertise Politik ersetzen kann, noch Beratung eine reine neutrale Dienstleistung ist. Sein pragmatisches Modell relativiert beide Ansätze und geht von einem Wechselverhältnis zwischen Politiker und Berater aus. Dieses Modell versucht, das empirisch-strategische Wissen der Wissenschaft und die Wertorientierung der Politik einer wissenschaftlich fundierten Diskussion zugänglich zu machen. An die Stelle einer strikten Trennung zwischen den Funktionen des Politikers und des Beraters tritt ein kritisches Wechselverhältnis: Wissenschaftler beraten die politischen Entscheidungsträger, Politiker beauftragen die Wissenschaftler mit der Untersuchung praktisch bedeutsamer Fragen. Darauf basierend erstrebt dieses Modell eine institutionelle Lösung des Problems wissenschaftlicher Politikberatung, die auf eine wechselseitige Aufklärung über wissenschaftlichen Erkenntnisstand und praktische Erfordernisse abzielt. Träger der Politikberatung, Experten aus Forschungs- und Beratungseinrichtungen sowie Individuen ohne institutionelle Anbindung verfolgen das Ziel, ihre Adressaten, Fachbeamte und Politiker, über das Umfeld und die Auswirkungen politischer Entscheidungen zu informieren. Die Politikberatung nimmt demnach

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zwei Funktionen wahr: 1. Information und 2. Legitimation (Kevenhörster 2000, S. 461). Politikberatung kann aber auch dazu ermutigen, über Alternativen nachzudenken und auch unbequeme Szenarien und deren Konsequenzen in ihre Überlegungen einzubeziehen, hat damit also eine weitere Funktion als „Frühwarnsystem“. Die Literatur unterscheidet zwischen wissenschaftlicher Politikberatung durch Institutionen oder Forschungsinstitute, wie die vom Bund finanzierte Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), das Wissenschaftszentrum Berlin (WZB), universitäre oder halbuniversitäre Einrichtungen und eben auch die politischen Stiftungen als externe Beratungseinrichtungen. Bundesregierung, Parlament und Verwaltung verfügen über eigene Planungsstäbe, sie können zudem auf den „Wissenschaftlichen Dienst“ des Deutschen Bundestags, den Auswärtigen Ausschuss oder Fachabteilungen der Ministerien zurückgreifen, um Beratung zur Außenpolitik einzuholen. Demgegenüber befindet sich die nicht-wissenschaftliche Politikberatung durch private Stiftungen, Public RelationsAgenturen und Einzelpersonen. In Deutschland sind etwa 80 bis 130 Think-Tanks in der wissenschaftlichen Politikberatung aktiv (Thunert 2003a, S. 31); (McGann 2015).

2.1

Akteure der Außenpolitikberatung

Bei der Beratung durch Externe sind die Mehrzahl der in Deutschland existierenden Einrichtungen akademische Denkfabriken oder „Think-Tanks“ mit überparteilicher Ausrichtung. Die durch Bundesmittel geförderten deutschen politischen Stiftungen hatten hier bis vor wenigen Jahren eine Alleinstellung in der Außenpolitikanalyse und -beratung. Sie verfügen durch ihre nationale und internationale Präsenz über ein einmaliges Netzwerk und haben direkte Verbindungen zu Entscheidungsträgern und zivilgesellschaftlichen Akteuren vor Ort. Zudem haben sie einflussreiche Schwesternorganisationen, wie das National Democratic Institute for International Affairs (NED), das National Republican Institute (NRE) und das National Democratic Institute (NDI) in den USA, die über ihre eigenen Experten und eigene Kontakte verfügen. Diese wurden auf der Basis des Modells der deutschen politischen Stiftungen gegründet (Renvert 2014b, S. 185). Sie verfügen über eigene Analyseeinheiten und Publikationen zur Außenpolitik. Neben Konferenzen, Arbeitskreisen und Seminaren können sie die ihnen politisch nahestehenden Parteien, Regierung und Parlament direkt beraten und ihnen auch eine Plattform für bestimmte Themen anbieten. Die Alleinstellung der politischen Stiftungen in der Außenpolitikberatung wird durch neue Akteure herausgefordert und auch dadurch, dass weitere, auf Außenpolitik spezialisierte Beratungsinstitutionen eine aktivere Presse-und Öffentlichkeitsarbeit anbieten und Vertretungen im Ausland eröffnen. Wie etwa die Unternehmen Bertelsmann mit dem „Bertelsmann Foundation“ in Washingen, D.C. Die Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) ist der größte europäische ThinkTank zur Außen-und Sicherheitspolitik und wurde 1965 vom Deutschen Bundestag gegründet. Ziel ist die Förderung eines unabhängigen Forschungsinstituts zu sicherheitspolitischen Themen nach dem Vorbild der RAND Corporation in den USA. Das Institut wird aus dem Budget des Kanzleramtes finanziert und hat die Aufgabe, Regierung, Parlament und Verwaltung zu beraten, aber auch an Expertendiskursen

Die Rolle von Denkfabriken in der Außenpolitikberatung

407

teilzunehmen. Die meisten Veranstaltungen finden ohne Öffentlichkeit statt, Publikationen sind allerdings fast durchgängig frei verfügbar. Eine wichtige Ausnahme bildet die sogenannte „Foresight Studie“ (Brozus 2015), die alle zwei Jahre erscheint. Hier werden mögliche Szenarien für zukünftige außenpolitische Herausforderungen entwickelt und mit einem ausgewählten Personenkreis aus Politik, Wirtschaft und Medien diskutiert. Andere SWP-Formate, die kurzen „Aktuells“ und die ausführlicheren „SWP-Studien“ können online abgerufen werden. Die Kultur des Hauses ist auf Hintergrundgespräche und Beratungsformate in kleinem Kreis ausgerichtet. Die Tätigkeit der Institution zielt auf eine präzise Vermittlung von Expertenwissen und auf einen geschützten, aber für die Teilnehmer offenen Austausch. Hier können Entscheidungsträger Möglichkeiten außenpolitischer Entscheidungen durchspielen, Fragen stellen und sich zu Themen informieren, die mitunter nicht immer auf ihrer Agenda standen, zu denen sie sich aber nun äußern müssen. Die durch Bundesmittel des Auswärtigen Amtes teilfinanzierte Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP) erfüllt hier eine andere Aufgabe als die SWP und hat eine eigene Organisationsform, Struktur und Finanzierung. Sie gibt nicht nur ihre eigene Publikation heraus, die „Internationale Politik“ (IP), in der immer wieder auch SWP-Wissenschaftler publizieren oder gemeinsam mit den DGAP-Kollegen ein Heft inhaltlich konzipieren, sie veranstaltet zudem Formate, die sich, anders als die SWP, vornehmlich an die Öffentlichkeit richten. SWP und DGAP haben somit in einigen Bereichen eine Komplementärfunktion. Die Wissenschaftler sind allerdings, wie ihre SWP-Kollegen, selbstständige Forscher und als Experten auch Ansprechpartner für die Medien zu außenpolitischen Themen. Wissenschaftliche Außenpolitikberatung bietet auch die Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung (HSFK) mit dem Schwerpunkt auf aktuellen Konfliktanalysen an. Finanziert wird sie durch das Land Hessen sowie durch Stiftungen und Drittmittelprojekte. Die jeweils an Universitäten angegliederten Forschungs-und Beratungsinstitute wie das der Universität Hamburg (Institut für Friedens-und Sicherheitspolitik (IFSH), das Institut für Entwicklung und Frieden der Duisburg-Essen (INEF) oder das Centrum für angewandte Politikforschung (CAP) der Universität München bieten ebenfalls wissenschaftliche Politikberatung zur Außenpolitik an und tragen mit ihren Experten und Publikationen zur außenpolitischen Debatte in Deutschland bei. Institute mit Regionalexpertise, wie das German Institute of Global and Area Studies (GIGA) in Hamburg, das zu Afrika, Asien, Lateinamerika und Nahost sowie zu globalen Themen forscht, das Heidelberg Center for American Studies, oder Institute mit thematischen Konzentration, etwa das Deutsche Institut für Entwicklung (DIE), das Center for Global Cooperation Research des Käte-Hamburger-Kollegs oder das Bonn International Center for Conversion (BICC) ergänzen die Reihe der politikberatenden Institute zur Außenpolitik. Daneben gibt es noch Institute, wie die American Academy, das Aspen Institut Berlin oder die Atlantik-Brücke, die als Begegnungs-und Dialogplattformen zu den transatlantischen Beziehungen eine Sonderform inne haben und über eine eigene Mitgliederstruktur verfügen. Viele dieser Institute kooperieren in gemeinsamen Publikationen oder Fachtagungen oder über den Austausch der Wissenschaftler miteinander.

408

2.2

N. Renvert

Arbeitsweise der Denkfabriken

In wissenschaftliche Denkfabriken oder „Think-Tanks“ wird über viele Jahre kontinuierlich zu bestimmten Themen und Regionen geforscht, auch jenseits der Tagesagenda und der medialen Aufmerksamkeit. Die Wissenschaftler verfügen neben umfassenden Sprach- und Landeskenntnissen über fundierten Sachverstand zu ihren Forschungsschwerpunkten. Zudem benötigen sie eine präzise Analysefähigkeit, die sich erst in einer langen, oft jahrzehntelangen Beschäftigung mit einem Thema oder einer Region aufbaut. Im schnelllebigen Geschäft der Politik und der Medien wird es aber zunehmend schwieriger, ein solches Wissen zu pflegen und dieses weiter auszubauen. Oftmals sind die Wissenschaftler in der schwierigen Lage, sich der Nachfrage nach außenpolitischer Beratung, etwa durch die Medien entziehen zu müssen, um an ihrem eigentlichen Forschungsgegenstand arbeiten zu können. Wenigen Wissenschaftlern gelingt es, hier alle Empfängergruppen, Öffentlichkeit (Medien), Wissenschaft und Politik gleichermaßen zu bedienen, zumal auch die Art der Beratung sich unterscheidet. Während im Umgang mit den Medien kurze und klare Botschaften vorrangig sind, geht es bei der Beratung der Politik etwa durch Strategie- oder Impulspapiere, oder in persönlichen Gesprächen, um die Erklärung von Zusammenhängen und das Aufzeigen von Handlungsoptionen. Die wissenschaftliche Glaubwürdigkeit bewahren sich Experten der Denkfabriken vor allem dadurch, dass sie zu ihren Schwerpunktthemen publizieren, Vorträge halten und an Expertendiskursen teilnehmen. Neben einer persönlichen Eignung sind es auch institutionelle Gründe, die die Qualität oder Form der wissenschaftlichen Politikberatung begünstigen. Amerikanische Forschungsinstitute, wie etwa die Brookings Institution, stellen fest, dass ihre Wissenschaftler immer weniger Zeit für substanzielle Forschung oder Grundlagenforschung haben, da sich die externe Nachfrage nach schnellen, komprimierten Einschätzungen verstärkt hat und dies zu Lasten der eigentlichen Analysekapazitäten gehen kann.1 Anders als in Deutschland gibt es aber bei den renommierten außenpolitischen Denkfabriken der USA einen gewissen Druck, dass die Wissenschaftler nicht allein durch Interviews und kurze Analysen in Erscheinung treten, sondern Bücher schreiben. Diese werden dann mit einem hohen Maß an Öffentlichkeitsarbeit von den jeweiligen Think-Tanks beworben, etwa durch Buchvorstellungen oder Medienkampagnen und die Vorstellung des Buches durch die Vorsitzenden der Think-Tanks. Auch die Frage, wie relevant die Politikberatung durch einen Wissenschaftler einer Denkfabrik in den USA für den politischen Betrieb ist, obliegt einem hohen Wettbewerbsdruck. In den USA nehmen „Rankings“ eine wichtige Rolle in der Beurteilung der Denkfabrik insgesamt ein: Diese werden veröffentlicht und zeigen, wie oft ein Mitarbeiter in den Medien zitiert und seine Expertise abgefragt wird (Thunert 2003b, S. 229–254; McGann 2015; S. 74).

1

Interviews der Autorin mit den Präsidenten der US Think Tanks Brookings und Carnegie Endowment for Peace vom Mai 2014 in Washington, D.C.

Die Rolle von Denkfabriken in der Außenpolitikberatung

3

409

Wie sieht das Umfeld für Außenpolitik aus? Welche Veränderungen gibt es auf dem „Marktplatz der Ideen“?

Die etablierten Denkfabriken müssen zunehmend ihre eigene Stellung behaupten, denn neben ihnen gibt es immer neue Initiativen und Angebote, die den Politikberatungsmarkt erweitern und Alternativen bieten. So veröffentlicht die Bundesakademie für Sicherheitspolitik (BACS) seit 2014 die „Arbeitspapiere Sicherheitspolitik“ und deckt damit erfolgreich Themen ab, die bis dahin vornehmlich von anderen Forschungsinstituten angeboten wurden. Aber nicht nur inhaltlich gibt es Bewegung, es sind auch sind neue Formen der Finanzierung und Arten der Beratung entstanden. Als ein projekt-finanziertes Institut hat sich etwa das Global Public Policy Institute (GPPI) in Berlin einen Namen gemacht, orientiert sich mit aktuellen Analysen und einem flexiblen Team an amerikanischen Vorbildern, wie der „New America Foundation“ oder dem „American Institute for Contemporary German Studies“ (AICGS). Hier wird mit wenig bürokratischen Aufwand am außenpolitischen Diskurs mitgestaltet. Auch internationale Think-Tanks, wie der German Marshall Fund (GMF) of the United States, oder das European Council of Foreign Relations (ECFR), mischen in der Außenpolitikdebatte in Deutschland mit und bieten auch für ehemalige Mitarbeiter der altehrwürdigen deutschen Think-Tanks einen attraktiven Arbeitsplatz. Die Institute von Unternehmensstiftungen, wie das Mercator Institut für China Studien (MERICS) der Mercator Stiftung, oder Beratungsformate wie die der Körber Stiftung, die zu Gesprächen mit hochrangigen internationalen Entscheidungsträgern einladen, erweitern das Angebot für Entscheidungsträger zu Außenpolitikfragen. Die Unternehmensstiftungen bieten vor allem eine Plattform für Wissenschaftler aus großen Think-Tanks, da ihre Stärke in ihren Netzwerken und den Möglichkeiten liegt, Multiplikatoren aus der Politik, der Wirtschaft und den Medien mit Fachexperten zusammenzubringen. Die Unternehmensstiftungen wollen mitgestalten, stärker operativ tätig werden, um so eine größere gesellschaftliche Hebelwirkung zu erzielen. Sie mischen sich mit eigenen Projekten in politische und gesellschaftliche Diskussionen ein. Untersuchungen wie der BTI (Bertelsmann Transformations Index) haben Öffentlichkeitswirksamkeit und dienen der Politik als Bezugsquellen. Einige der privaten Stiftungen, wie etwa die Mercator Stiftung, sehen sich sowohl als Vermittler als auch als aktive Akteure in der Politikberatung. Sie wollen gesellschaftspolitische Prozesse mitbegleiten und ihre Ergebnisse öffentlich kommunizieren. Andere, wie die Robert Bosch Stiftung, sind keine Denkfabriken, verfügen über keine Experten oder wissenschaftliche Mitarbeiter, die zu Schwerpunktthemen forschen. Ihre Unterstützung von außenpolitischer Expertise geschieht durch Projektförderung oder finanzielle Zuwendungen an wissenschaftliche Institute oder Wissenschaftler oder durch einen Aufenthalt an der Robert Bosch Academy in Berlin. Zur Erweiterung außenpolitischer Beratungsangebote zählt inzwischen auch die Bildung von Netzwerken für Nachwuchsführungskräfte, wie etwa das „Young Leaders Netzwerk“ des Institute for Cultural Diplomacy der Kanadischen Botschaft oder das „Young China Watchers“ (YCW) Programm der Körber Stiftung. Das Young Leaders-Treffen der Bertelsmann und Körber Stiftung, das junge Transatlantiker

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bei der Münchner Sicherheitskonferenz mit amerikanischen Kongressabgeordneten und hochrangingen deutschen Vertretern aus der Wirtschaft, der Politik und den Medien ins Gespräch bringt, ist auch eine Form der Außenpolitikberatung. Solche Foren gewinnen an Bedeutung, denn hier wird bewusst eine neue Generation an außenpolitischen Multiplikatoren miteinander und im Austausch mit Entscheidungsträgern ins Gespräch gebracht. Dazu zählen auch neue Formate, wie die vom Verein „Discussing World Politics“ e.V. veranstalteten Themenabende oder die der Hertie School of Governance. Die Zeiten, in denen sich private Initiativen eher im Verborgenen abspielten sind vorbei. Die Großen der Branche setzen gezielt dort an, wo dem Staat die Gelder fehlen und wo sich Entscheidungsträger gerne einbinden lassen. Die Zunahme von Think-Tanks oder zumindest Think-Tank Kapazitäten zur Außenpolitik und eine stärkere operative Ausrichtung bei privaten Akteuren nehmen die etablierten Institute der Außenpolitikberatung inzwischen deutlich zur Kenntnis. Auch wenn sich diese in ihrer operativen Tätigkeit und Methodik weiterhin von anderen Akteuren unterscheiden, so wetteifern letztlich alle um dasselbe Gut: Den Zugang zu Entscheidungsträgern und damit auch um den Einfluss auf die Politik.

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Was muss außenpolitische Politikberatung leisten und welche Veränderungen gibt es international?

Außenpolitische Beratung unterscheidet sich in erster Linie in ihrem wissenschaftlichen oder eher praxisorientierten Anspruch. Sie kann in vielfältiger Form stattfinden. In der wissenschaftlichen Außenpolitikberatung bedeutet Unabhängigkeit und Signifikanz etwa für die in diesem Feld tätige Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), dass sie Themen und Schwerpunkte ihrer Forschung selbst festlegt, wobei das wichtigste Kriterium das der politischen Relevanz ist. Für die SWP gibt es keine Forschung auf Bestellung. Studien und andere wissenschaftliche Produkte des Instituts müssen mehrstufige Peer-Review Prozesse bestehen und den Orientierungsrahmen, in dem alle zwei Jahre thematische Forschungsschwerpunkte festgelegt werden, berücksichtigen. Entscheidend ist hier die Qualität der Analyse und der Forschung, die durch dieses Verfahren gesichert werden. Es besteht die Überzeugung, dass ein solcher, auch mitunter langwieriger Prozess sich auszahlt. In Deutschland gibt es auch Kritik an den bestehenden Angeboten auf Seiten der Abnehmer. Diese argumentieren, dass viele Produkte der Denkfabriken und Berater an den Bedürfnissen der Multiplikatoren vorbeigehen. Entscheidungsträger empfehlen hier stärker lösungsorientierte Ansätze, die Besetzung vernachlässigter Themen und stärkere Kooperation mit internationalen Think-Tanks. Aspekte der Internationalen Beziehungen rücken immer mehr in den Vordergrund, wie Ressourcen-und Energiesicherung, multireligiöse Gesellschaften, umweltpolitische und technische Fragen, Migration und Fluchtursachen, Umgang mit scheiternden Staaten, Sicherheit und Bedrohung durch Terrorismus. Hier besteht, laut Aussage von Befragten, ein hoher Beratungsbedarf.

Die Rolle von Denkfabriken in der Außenpolitikberatung

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Was sich die Zielgruppe der Politikberatung zudem wünscht, bezieht sich auf die Organisationsform in der Vermittlung der Inhalte. Bisher gibt es kaum interdisziplinäre Zusammenarbeit und zu wenige themenübergreifende Projekte. Mehr Hintergrundgespräche mit Vertretern aus der Praxis, der Wirtschaft und Wissenschaft wären sinnvoll. Bei den Darstellungsformaten wünscht man sich Zukunftsszenarien, es existieren zudem kaum Projekte mit Simulationscharakter. In den USA haben sich vor allem das Center for Strategic and International Studies (CSIS) oder die RAND Corporation einen Namen in diesem Bereich gemacht. In Deutschland sind dafür das Zukunftsforschungsinstitut von Daimler oder der „Zukunftsfond Generali“ bekannt. Ihre Formate erhalten positive Resonanz, auch die politischen Stiftungen bedienen sich der Entwicklung von Zukunftsszenarien, etwa die FES mit dem Projekt „Kompass 2020“ (Steinhilber 2007). Allerdings ist das Feld derer, die sich dieser Methodik bedienen, überschaubar. Bei der Vermittlung von Inhalten gibt es ebenfalls genaue Vorstellungen, wie außenpolitische Beratung erfolgreicher sein könnte: Für die Zielgruppe der Außenpolitikberatung bedeutet weniger oft mehr. Insgesamt ist man sich bei den politischen Entscheidern darin einig, dass kurze, prägnant formulierte Papiere eher Eingang in die Politik finden als lange, oft ergebnisoffene, sehr wissenschaftlich angelegte Studien. Man nutzt zwar Studien für Hintergrundanalysen, sieht jedoch einen zunehmenden Bedarf an kurzer, komprimierter Wissens- und Positionsvermittlung. Diese wird jedoch von den akademischen Denkfabriken eher als Ausnahme produziert. Positionierung gilt in Deutschland in der wissenschaftlichen Beratung als unseriös. Doch erweist sich gerade das als problematisch. Strategieempfehlungen sind nach Aussage einiger Befragter so wenig präzise, dass sie wenig Aussagekraft haben und kaum Orientierung bieten. Außenpolitische Beratung könnte von einem intensiveren Austausch zwischen Denkfabriken, Verwaltung und Politik profitieren. Der Planungsstab des Auswärtigen Amtes bietet seinen Beamten zwar die Möglichkeit, die Perspektive zu wechseln. Diese können für eine bestimmte Zeit etwa an die Kennedy School nach Boston oder zu einem Think-Tank nach Washington gehen oder auch an der SWP in Berlin oder Brüssel forschen. Umgekehrt können auch Vertreter des Privatsektors oder einer Unternehmensstiftung für eine Weile ins AA gehen. Die Programme werden entweder als Fellowship zwischen den politischen oder kulturellen Abteilungen der Stiftungen und dem Planungsstab bzw. dem Protokoll des Auswärtigen Amtes für einige Monate eingerichtet. Doch dieses „Drehtürenprinzip“ ist in Deutschland kaum etabliert. Nichtstaatliche Außenpolitikberatung, etwa durch Unternehmensstiftungen, wird in Deutschland insgesamt eher kritisch gesehen, da der Einfluss privater Akteure etwa auf Gesetze oder politische Entscheidungen wenig transparent erscheint. Aber in der Praxis weichen die Zweifel und die Kritik jedoch allmählich einem gewissen Pragmatismus. Nicht nur das Kanzleramt, der Bundestag, das Auswärtige Amt sowie zahlreiche andere Behörden und Gremien greifen auf die Expertise externer Berater oder privater Beratungsinstitute, wozu auch die Unternehmensstiftungen gehören, zurück, auch die wissenschaftliche Politikberatung orientiert sich inzwischen stärker an den Bedürfnissen der Abnehmer, und nimmt sich einige Aspekte der privaten Initiativen zum Vorbild. Meistens werden diese aber eher als Partner bei bestimmten

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Veranstaltungen gesehen oder als Plattform genutzt, um die eigene Expertise darzulegen oder in Diskussionen mit Externen zu erweitern. Die Berufung von externen Beratern, das Verweisen auf externe Strategiepapiere, auch „private“, oder die Präsentation von Ergebnissen durch Expertenkommissionen gehören allerdings inzwischen fast zum politischen Alltag.

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Internationaler Vergleich

Politikberatung ist im erheblichen Maße von den Strukturen des politischen Systems abhängig. Daher ist es nicht verwunderlich, dass die im Verhältnis zur deutschen Form des Parlamentarismus doch sehr unterschiedliche amerikanische politische Struktur der strikten Gewaltenteilung zwischen Exekutive und Legislative auch eine andere Form der Politikberatung, dem Vorreiter wissenschaftlicher Politikberatung durch Denkfabriken, hervorgebracht hat (Braml 2004). Trotz der Unterschiede zum politischen System der USA haben die amerikanischen Think-Tanks und die Kultur des Wissenstransfers bei der Politikberatung Modellcharakter: Betrachtet man die Entwicklung auf dem Gebiet der wissenschaftlichen und marktwirtschaftlich orientierten Forschungs- und Beratungsinstitute in Europa, so lässt sich der Einfluss der USA deutlich erkennen. Den Ruf nach mehr und besserer Expertise, nach deutlichen Positionen und einer öffentlichkeitswirksamen Strategie für interessante Ideen erklärt ein Blick auf die USA, da dort ein Pluralismus und eine Diskussionskultur herrschen, die es hierzulande nicht gibt. Ein Forschungsinstitut vom Rang der Brookings Institution sucht man, etwa auch bei den Rankings internationaler Denkfabriken, in Deutschland vergeblich (McGann 2015). Amerikanische Investoren sind auch oft diejenigen, die eine Anschubfinanzierung für neue Think-Tanks in Transformationsländern geben. Diese bleiben dann der Methodik und Arbeitsweise amerikanischer Institute verbunden: Das Policy Research Institute (PRI) in Mazedonien erhielt Gelder des „Balkan Trust for Democracy“ und Zuwendungen des German Marshall Fund of the United States und der privaten C.S. Mott Foundation. Auch in anderen Teilen Europas wünscht man sich zumindest im Hinblick auf die gut entwickelte Beratungs- und Denkfabrikkultur der USA „amerikanische Verhältnisse“, mit einer entsprechenden Anpassung an die jeweiligen politischen und kulturellen Gegebenheiten des betreffenden Landes. In Frankreich denkt man über alternative Möglichkeiten der Politikberatung nach, praktiziert den Austausch zwischen Ministerien innerhalb Europas, auch ansatzweise zwischen Ministerien und Forschungsinstituten und privaten Stiftungen. Think-Tanks in den USA und Denkfabriken in Deutschland sind nach wie vor von ihren jeweiligen politischen Umfeldern geprägt und gerade diese Unterschiedlichkeiten führen zu anderen Strategien und Zielen. Während der Beratungsmarkt in Deutschland stark oligopolistische Züge trägt und die Kommunikationsbeziehungen zwischen Denkfabrik und Politik auf direktem Wege stattfinden, ist der amerikanische Markt pluraler. Medienvermittlung ist hier – trotz aller Herausforderungen, die dies für den Alltag des Experten bedeutet – mitentscheidend für die Wahrnehmung der Institution und des Beraters. Gerade für die etablierten und neuen Institute in

Die Rolle von Denkfabriken in der Außenpolitikberatung

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Deutschland ist es wichtig, neben der Sichtbarkeit ihrer Institution auch den sich verändernden Beratungsbedarf zu erfassen und neue Möglichkeiten der inhaltlichen Vermittlung zu prüfen. Hier stehen vier Faktoren im Zentrum: 1. Timing: Wann wird auf wissenschaftliche/lösungsorientierte Politikberatung zurückgegriffen? 2. Goal: Zu welchem Zweck wird auf wissenschaftliche Politikberatung zurückgegriffen? 3. Format: In welchem Formen geschieht dies? 4. Erfolg: Welche Konzepte/Ideen finden ein positives Feedback bei Entscheidern, woran scheitern Vorschläge? Bei allem gilt, dass die Qualität der Expertise stimmen muss, ein gutes Marketing der Thesen zur Wahrnehmung verhilft und ein effektives Zusammenspiel zwischen Beratungsinstituten, Entscheidungsträgern und der Politik durch eine genaue Analyse – was, wann, wie – für beide Seiten entscheidend ist. Konzepte, die die Handlungsrationalität des politischen Systems oder die derzeitigen politischen Bedingungen nicht ausreichend berücksichtigen, finden keinen Eingang in meinungsbildende Prozesse. Persönliche Beziehungen sind bestimmend, denn bei vielen Themen geht es auch um die Behebung von Kenntnislücken bei Einzelnen, die Verbesserung des Kenntnisstandes, um konstruktive Vorschläge zur Konfliktlösung, aber auch um die Kontrolle von Regierungsarbeit. Dabei spielt das Vertrauensverhältnis zwischen beratender Organisation oder Person und Ratsuchenden eine große Rolle.

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Fazit

Akteure auf dem Gebiet der Außenpolitikberatung müssen sich damit beschäftigen, dass sich das politische Umfeld wandelt und es zu mehr Wettbewerb um Aufmerksamkeit, Zeit und finanzielle Ressourcen kommt. Die Themen der Außenpolitik werden immer komplexer, da es unterschiedliche Treiber von Veränderung gibt. Es ist schwer fassbar, welche Faktoren zusammenkommen müssen, um bestimmte Krisen und Konflikte auszulösen. Damit wächst auch der Bedarf an Beratung, Deutung und dem Aufzeigen von Handlungsoptionen für Entscheidungsträger. Für die in der Außenpolitikberatung engagierten Akteure bedeutet dies, dass fundierte und unabhängige Forschung wichtig bleibt und an einigen Stellen zusätzlicher Unterstützung bedarf, etwa durch die Finanzierung zusätzlicher Projektstellen für ein bestimmtes Thema. Für die etablierten Denkfabriken bedeuten die Veränderungen, dass sie ihre Leistungs- und Qualitätsstandards beibehalten, aber auch den sich wandelnden Markt aufmerksam beobachten müssen. Ihre Unabhängigkeit sollte gewahrt bleiben, sie können aber durchaus neue Kooperationen eingehen. Die Rolle der Medien, auch der neuen sozialen Medien, müssen sie intensiver wahrnehmen und für ihre Institution nutzen. Dabei sollten sie den Anspruch an ihre Wissenschaftlichkeit nicht mindern. Die Förderung ihrer Mitarbeiter, Bücher zu schreiben,

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an internationalen Tagungen teilzunehmen und auch aus Gutachter tätig zu sein, muss vielmehr Eingang in den Alltag einer zeitgemäßen Beratungsinstitution finden. Neue Think-Tanks und Akteure müssen sich erst in diesem Feld beweisen und etablierte Institutionen sich auf diese neue Situation einstellen, wenn sie relevant bleiben wollen. Dazu gehört auch, attraktiv für den wissenschaftlichen Nachwuchs zu bleiben und den Wettbewerb um die besten Köpfe nicht zu vernachlässigen. Die außenpolitischen Berater sollten sich der eigenen Grenzen bewusst sein und erkennen, dass letztendlich das Mandat zu den Entscheidungen nicht bei ihnen liegt. Außenpolitische Entscheidungen, etwa für oder gegen einen Auslandseinsatz, werden nicht allein sachbezogen getroffen. Sie entspringen politischen Überlegungen und setzen sich oft aus unterschiedlichen Faktoren zusammen. Die Expertise des Think-Tankers ist dabei ein Baustein, aber letztlich nur einer von vielen. Expertise ist allerdings ein entscheidendes Kriterium für gute außenpolitische Beratung. Genaue Kenntnis des Gegenstands und fundierte Sachkenntnis sind ebenso wichtig wie die Offenheit, zuzugeben, dass es sich nur um einen Ausschnitt der Außenpolitikberatung handelt, zu der man etwas beitragen kann. Kenntnisse der Zusammenhänge der internationalen Politik sind Voraussetzung für eine Beratung, aber auch ein gewachsenes und fundiertes Detail- und Fachwissen, auf das der Experte verweisen kann, und das auf einer intensiven Beschäftigung mit dem Thema beruht. Zu einer guten Beratung gehört auch die Fähigkeit, komplexe Sachverhalte der Außenpolitik klar und verständlich zu vermitteln. Gerade bei außenpolitischen Themen sind aber die Möglichkeiten beschränkt, die Folgen von Handeln abzuschätzen und gegen die Kosten von Nicht-Handeln abzuwiegen. So unterschiedlich die Akteure jeweils sind, lässt sich dies vor allem daran messen, wie intensiv ihre Expertise nachgefragt wird, welchen Ruf sie national und international genießen, ob ihre Studien und Produkte als Referenz dienen und ob ihre Empfehlungen Eingang in die Politik finden. Politikberatung braucht vor hier vor allem Vertrauen und einen sehr langen Atem.

Literatur Braml, Josef. 2004. „Think Tank versus Denkfabrik?“ US and German Policy Research Institutes – Coping with and influencing their environments. Baden-Baden: Nomos. Brozus, Lars. 2015. Unerwartet, überraschend, ungeplant: Zugespitzte Situationen in der internationalen Politik – Foresight-Beiträge, SWP-Studien 2015. S 20, November 2015. Falk, Svenja, und Andrea Römmele. 2009. Der Markt für Politikberatung, 1. Aufl. Wiesbaden: Springer. Habermas, Jürgen. 1969. Verwissenschaftlichte Politik und öffentliche Meinung. In Technik und Wissenschaft als ‚Ideologie‘, Hrsg. Habermas Jürgen. Frankfurt a. M.: Suhrkamp. Kevenhörster, Paul. 2000. Politikberatung. In Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, Hrsg. Andersen Uwe und Woyke Wichard, 4. Aufl. Opladen: Leske und Budrich. Krevert, Peter. 1993. Funktionswandel der wissenschaftlichen Politikberatung in der Bundesrepublik Deutschland: Entwicklungslinien, Probleme und Perspektiven im Kooperationsfeld von Politik, Wissenschaft und Öffentlichkeit. Münster: Lit.

Die Rolle von Denkfabriken in der Außenpolitikberatung

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McGann, James. 2015. Global Go to Think Tank Index Report 2015. Think Tanks and Civil Society Program, University of Pennsylvania. http://repository.upenn.edu/cgi/viewcontent.cgi?article= 1008&context=think_tanks. Zugegriffen am 29.02.2016. Renvert, Nicole. 2014a. How Think Tanks think. AICGS Comments, 3. November 2014. http:// www.aicgs.org/issue/how-think-tanks-think/. Zugegriffen am 26.02.2016. Renvert, Nicole. 2014b. Machmakler in schwierigen Zeiten: Die Rolle der deutschen politischen Stiftungen in den transatlantischen Beziehungen. Trier: Wissenschaftler Verlag Trier. Schubert, Klaus, und Martina Klein. 2007. Das Politiklexikon, 4. Aufl. Bonn: Dietz Verlag. Lizensausgabe für die Bundeszentrale für Politische Bildung. Steinhilber, Jochen. 2007. Kompass 2020: Deutschland in den internationalen Beziehungen, Ziele, Instrumente, Perspektiven. Bonn/Berlin: Friedrich Ebert Stiftung (FES). Thunert, Martin. 2003a. Think Tanks in Deutschland – Berater der Politik? Aus Politik und Zeitgeschichte 51(03): 30–38, hier: S. 31. Thunert, Martin. 2003b. Conservative Think Tanks in the United States and Canada. In Conservative parties and right-wing politics in North America, Hrsg. Rainer Olaf Schultze, Roland Sturm und Dagmar Eberke, 229–252. Opladen: Leske und Budrich.

Globale Entwicklungspolitik Politikberatung zwischen Aid-Community und Global Public Policy Adolf Kloke-Lesch

Inhalt 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Entwicklungspolitik jenseits des Milieus der aid-community . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Akteure, Adressaten und Modi der Entwicklungspolitikberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Fazit: Herausforderungen f€ ur Entwicklungspolitikberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zusammenfassung

Entwicklungspolitikberatung war lange im Milieu der aid-community gefangen. Die 2015 beschlossenen Ziele nachhaltiger Entwicklung (SDGs) verändern Zielsetzung, Zielgruppen und Instrumente globaler Entwicklungspolitik. Dies wird auch zu einer Neuausrichtung der Politikberatung f€uhren. Fragestellungen m€ussen neu gefasst, Internationalisierung und Exzellenz vorangetrieben sowie neue Adressaten und Methoden der Beratung in den Blick genommen werden. Neben bilateraler Beratung gewinnen kollektive und hybride Formate an Bedeutung. Entwicklungspolitikberatung könnte so zu transformativer Kooperation als einem wichtigen Baustein von global public policy beitragen. Schlüsselwörter

Entwicklungspolitik · Nachhaltige Entwicklung · Politikberatung · Sustainable Development Goals (SDGs) · Transformative Kooperation

A. Kloke-Lesch (*) Deutsches Institut f€ur Entwicklungspolitik, Bonn, Deutschland E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_39

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Einleitung

Wer in den letzten Jahren an der Londoner U-Bahnstation Southwark seinen Weg zum britischen Entwicklungsinstitut ODI suchte, fand sich leicht irritiert durch ein noch nicht entferntes Hinweisschild zur London Development Authority (LDA). Die in 2012 von der ersten Cameron-Regierung aufgelöste LDA war die Entwicklungsagentur f€ ur die Region London, ODI hingegen ist das Overseas Development Institute, das insbesondere das britische Entwicklungsministerium DFID (Department for International Development) berät. Während der Begriff overseas development bei dem 1960 gegr€undeten ODI noch heute koloniale Konnotationen wachruft, wurde 1997 bei der Umwandlung der Overseas Development Administration in ein selbstständiges Ministerium mit international development ein „modernerer“ Begriff gewählt, wobei DFID dann jedoch auf Armutsbekämpfung in Entwicklungsländern fokussiert blieb. Begriffsspielereien oder Nomen est omen? Trotz aller historischen Zufälligkeiten dr€ ucken sich im Ringen um Namen und Begriffe sowie ihre Bedeutungen Weltbilder, politische Prioritäten und institutionelle Interessen aus. Im deutschen Sprachgebrauch werden die Begriffe Entwicklung und insbesondere Entwicklungspolitik, soweit nicht z. B. auf Stadt- oder Regionalentwicklung spezifiziert, bislang in der Regel auf die sogenannten Entwicklungsländer bezogen. Das seit 1961 zuständige Ministerium (BMZ) f€uhrt den Begriff Entwicklung allerdings – nach einigen Diskussionen mit dem Auswärtigen Amt – erst seit einer Namenserweiterung in 1993 (Bundesministerium f€ur wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung), während das 1963 f€ur Zwecke der Forschung, Beratung und Ausbildung gegr€undete DIE schon damals Deutsches Institut f€ur Entwicklungspolitik hieß. Während der letzten 15 Jahre (2000–2015) wurde das Verständnis von Entwicklung und Entwicklungspolitik vor allem durch die Millenniumsentwicklungsziele (Millennium Development Goals, MDGs http://www.un.org/millenniumgoals/) geprägt. Im September 2015 hat ein Gipfeltreffen bei den Vereinten Nationen (VN) eine neue globale Entwicklungsagenda beschlossen: Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development (UN 2015a). Mit der 2030 Agenda und den in ihr enthaltenen universell g€ ultigen Zielen nachhaltiger Entwicklung (Sustainable Development Goals, SDGs) wurde ein neues Kapitel globaler Entwicklungspolitik aufgeschlagen. Dies wird auch zu einer entsprechenden Neuausrichtung der Politikberatung zu Fragen globaler Entwicklung f€uhren, die €uber das traditionelle entwicklungspolitische Milieu hinausgehen muss. Zusätzliche Akteure, Adressaten und Mittler der Politikberatung in den Sphären von Politik, Wissen und Gesellschaft m€ussen in diese Transformation einbezogen und die Modi der Beratung weiterentwickelt werden.

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Entwicklungspolitik jenseits des Milieus der aid-community

Dimensionen und Länderkreise der Entwicklungspolitik sowie ihre normative, instrumentelle und organisatorische Ausgestaltung werden international wie in Deutschland immer wieder debattiert und infrage gestellt. So wird normativ die

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politische Dimension von Entwicklung (Menschenrechte, Demokratie, Konfliktprävention) oft entweder ausgeblendet oder institutionell getrennt von den wirtschaftlichen, sozialen und umweltspezifischen Dimensionen bearbeitet. Manche sehen nur in den Entwicklungsländern niedrigen Einkommens eine Rolle f€ur die Entwicklungspolitik und allenfalls ein auslaufendes Mandat (Graduierung) bei Entwicklungsländern mittleren Einkommens, während andere auch f€ur diese Länder, unter anderem wegen ihrer Bedeutung f€ur globale Herausforderungen, weiterhin besondere entwicklungspolitische Aufmerksamkeit fordern. Dabei spielt auch eine Rolle, ob bzw. wie schon der Begriff von Entwicklungspolitik normativ ausgeprägt wird oder im Rahmen eines funktionalen Verständnisses f€ur sich ändernde normative Ausrichtungen offen bleibt (Kloke-Lesch 1998). Eine prinzipielle normative Beschränkung des Begriffs auf die Bekämpfung von (absoluter) Armut grenzt andere Dimensionen und weitere Phasen von Entwicklung, die eigentlich erst jenseits absoluter Armut richtig beginnen kann, aus, obwohl das Recht auf Entwicklung bereits 1986 als universelles, individuelles wie kollektives, Menschenrecht auf alle Menschen und alle Völker bezogen und im Kern als Freiheitsrecht gefasst wurde (UN 1986). Entwicklung als Freiheit (Sen 1999) zu verstehen w€urde auch eine Transformation des unilinearen, transitiven development mind-set erlauben, in dem Entwicklungsorganisationen seit Jahrzehnten allzu oft gefangen sind (Lepenies 2014, S. 103–122). Instrumentell wird Entwicklungspolitik von vielen mit konzessionärer Entwicklungszusammenarbeit („Entwicklungshilfe“ bzw. Official Development Assistance, ODA) gleichgesetzt, wodurch andere, nicht-konzessionäre Formen von Zusammenarbeit sowie die politische Gestaltung von Entwicklung, ihrer Rahmenbedingungen und globaler öffentlicher G€uter leicht aus dem Blick geraten. Begriffliches Verständnis und organisatorische Ausgestaltung von Entwicklungspolitik stehen in einem engen Wechselverhältnis. So r€ucken Institutionen, die vor allem f€ur die Programmierung und/oder Umsetzung von konzessionärer Entwicklungszusammenarbeit zuständig sind, auch deren quantitative Länder- und Sektorschwerpunkte in den Mittelpunkt der Begriffe von Entwicklung und Entwicklungspolitik. Dies erschwert die Interaktion mit anderen Akteuren, die jenseits der ODA f€ur gelingende Entwicklungspolitik instrumentell relevant sind. Dabei symbolisiert die in der deutschen EZ-community weit verbreitete Abk€urzung EZ (Entwicklungszusammenarbeit) ähnlich wie der im englischen Sprachraum von der aid community wieder verstärkt genutzte Begriff aid (vgl. z. B. den von DFID erst 2009 eingef€uhrten Begriff UKAID) ein hohes Maß an Selbstreferenzialität eines spezifischen Milieus. Gleichzeitig sind seit der Verabschiedung der MDGs vor 15 Jahren innerhalb wie außerhalb der EZ-community die Zweifel an der Zeitgemäßheit des traditionellen Narrativs und die Forderungen nach einer Neuorientierung lauter geworden (Kloke-Lesch und Gleichmann 2010). Ein vom Entwicklungsausschuss der OECD (DAC) initiiertes Reflection Exercise kam 2009 zu dem Schluss, dass sich die globale Entwicklungslandschaft grundlegend geändert habe (OECD – DAC 2009, S. 5–8) und verwies u. a. auf große, aber ungleich verteilte Fortschritte bei der Armutsbekämpfung, auf die zunehmende Bedrohung der Erdsysteme und auf die wachsende Zahl der in fragilen Konfliktländern lebenden Menschen. Entwicklungszusammenarbeit spiele bei der Bewältigung dieser Probleme zwar weiter eine

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wichtige Rolle, erfolgreiche Entwicklungspolitik brauche aber weit mehr: Globale, regionale und nationale Politiken auf Gebieten wie Handel, Investitionen und Steuern, Migration und Sicherheit, oder zur Bereitstellung globaler öffentlicher G€ uter. Dabei seien auch die wachsende Bedeutung von Schwellenländern als Akteure der Entwicklungspolitik und die notwendige Weiterentwicklung der global governance in den Blick zu nehmen. Das in der Folge von der OECD beschlossene DAC-Mandat 2011–2015 bezog sich dann auf Entwicklungszusammenarbeit und andere Politiken zur Förderung von nachhaltiger Entwicklung, spiegelte aber mit seiner Begrenzung auf den Kreis „Hilfe“-empfangender Entwicklungsländer (OECD – DAC 2010a) eine gewisse institutionelle Pfadabhängigkeit der beteiligten Akteure. Inzwischen soll ein neues, im Mai 2016 eingesetztes High-Level Panel „A new DAC in a Changing World – Setting out a Path for the Future“ bis Anfang 2017 Vorschläge und Empfehlungen zur k€unftigen Rolle und Arbeitsweise des DAC vorlegen (OECD – DAC 2016). Die durch den VN-Gipfel im September 2015 mit der 2030 Agenda beschlossenen, universell g€ultigen Ziele nachhaltiger Entwicklung (SDGs, UN 2015a) erweitern und verändern grundlegend Zielsetzung, Zielgruppen und Instrumente globaler Entwicklungspolitik. Die neuen Ziele beziehen sich nun auf alle Dimensionen nachhaltiger Entwicklung, die wirtschaftliche, die soziale, die Umwelt- sowie auch die politische Dimension. Sie sprechen alle Menschen und Länder an, arme wie reiche. Alle sollen ihre Entwicklungspfade grundsätzlich neu ausrichten. In diesem Sinne ist dann auch Deutschland ein Entwicklungsland. Die internationale Umsetzung der Agenda erfordert deshalb neue Instrumente der Zusammenarbeit auch jenseits bisheriger Nord-S€ ud- und S€ud-S€ud-Kooperationsmuster: Eine globale Partnerschaft, die auch Wirtschaft und Zivilgesellschaft in einer bislang nicht gesehenen Weise einbezieht. Mit dem Verlassen einer primär Armuts- und Hilfe-zentrierten Vorstellungswelt steht die neue Agenda, wenn ernst genommen, f€ur nicht weniger als eine Art kopernikanische Wende im Denken und Handeln zu Entwicklung und Zusammenarbeit (Kloke-Lesch 2015, S. 2). Die Wende zu einer neuen, globalen Entwicklungspolitik stellt nicht nur €uberkommene Grenzen und institutionelle Strukturen von Politikfeldern, sondern auch in der Politikberatung in Frage. Akteure der Politikberatung sind in hohem Maße als Teile der Milieus ihrer jeweiligen Politikfelder, wie z. B. auch der Außen- und Sicherheitspolitik oder der Wirtschafts- und Finanzpolitik, organisiert und oft in ihnen „gefangen“. Br€uche und Kommunikationsdefizite, aber auch Konkurrenzen und Hierarchien zwischen Milieus in den Sphären von Politik und Gesellschaft wiederholen sich in der des Wissens. So verstehen sich Forschung und Beratung zur Entwicklungspolitik bislang weitgehend als Teil der aid-community und ihrer Diskurse. Sie adressieren traditionell primär nationale Entwicklungsprozesse in (ärmeren) Entwicklungsländern und darauf bezogene Politik und Zusammenarbeit. Ihre Wahrnehmung jenseits des entwicklungspolitischen Milieus ist begrenzt. Umgekehrt werden Politikberatungsangebote aus nicht-entwicklungspolitischen Milieus von Akteuren der Entwicklungspolitik eher selten nachgefragt oder angenommen. Die neue 2030 Agenda mit ihrem Anspruch transformativer Politik sollte auch als Aufruf verstanden werden, diese

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Milieubindungen auf allen Seiten zu €uberwinden und neue Handlungs- und Beratungsmuster quer zu traditionellen Politikfeldern zu entwickeln.

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Akteure, Adressaten und Modi der Entwicklungspolitikberatung

Auch in der Entwicklungspolitikberatung finden sich Akteure, Mittler und Adressaten in den Sphären von Politik, Wissen und Gesellschaft, die sich ihrerseits in nationale, europäische und internationale Ebenen staffeln. In einer Welt globaler Kommunikation und Interaktion sind diese Sphären und ihre Ebenen hochgradig und un€ ubersichtlich vernetzt. Im Folgenden werden entwicklungspolitische Beratungspotenziale der drei Sphären vorgestellt und soweit möglich jeweils f€unf verschiedenen Modi zugeordnet: Begleitung und Beratung einzelner Akteure (bilaterale Beratung), Mitwirkung in kollektiven Beratungsgremien und -prozessen (kollektive Beratung), aktive Mitgestaltung von Veränderungsprozessen zusammen mit anderen Akteuren (transformative/hybride Beratung), allgemeine Mitwirkung an (fach)öffentlichen Debatten (o¨ffentliche/Gesellschaftsberatung), Aus- und Fortbildung (personale/bildende Beratung). Fokussiert wird hier zunächst auf Entwicklungspolitikberatung im €uberkommenen Verständnis in Deutschland sowie auf einige europäische und internationale Aspekte. Ausgeklammert bleibt die Beratung von Entwicklungsländern im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit selber (vgl. von Haldenwang und Alker 2009), obwohl deren inhaltliche und organisatorische Abtrennung von der hier behandelten Entwicklungspolitikberatung immer weniger zeitgemäß ist.

3.1

Interne Beratungspotenziale der Sphäre der Politik

In der Entwicklungspolitik verf€ugt die Sphäre der Politik traditionell €uber erhebliche interne Beratungspotenziale, in Deutschland insbesondere bei Regierung und Verwaltung einschließlich der Durchf€uhrungsorganisationen, weniger beim Parlament. International liegen entsprechende Potenziale in hohem Maße bei den großen multilateralen Organisationen. Innerhalb des BMZ sollen entsprechende Stäbe Wissen und Erfahrungen b€undeln und direkt (bilateral) f€ur die politische Leitung verf€ ugbar machen. War diese Aufgabe lange Jahre einem Planungsreferat zugeordnet, wurde 2011 im Zuge einer Neuordnung des Durchf€ uhrungsbereiches während der 17. Wahlperiode (WP, 2009–2013) und des damit verbundenen erheblichen Personalaufwuchses des Ministeriums eine eigenständige Planungs- und Kommunikationsabteilung mit zehn Referaten geschaffen. Diese wurde allerdings bereits 2014 wieder aufgelöst bzw. in einen Leitungsstab mit sieben Referaten umgewandelt. Der Ausbau dieser Einheiten sollte die politische Steuerungsfähigkeit des Ministeriums stärken und ging mit der Beendigung der langjährigen Praxis der Entsendung von bis zu hundert Beratern der Durchf€uhrungsorganisationen ins BMZ einher, insbesondere von der damaligen Deutschen Gesellschaft f€ur technische Zusammenarbeit

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(GTZ, seit 2011 Deutsche Gesellschaft f€ur internationale Zusammenarbeit, GIZ). Es ist allerdings schwer zu beurteilen, wie sich beim BMZ-Leitungsstab die Anteile fachlicher und politisch-kommunikativer Beratung entwickelt haben. Auch nach der Neuordnung des Durchf€uhrungsbereichs nehmen die Durchf€uhrungsorganisationen umfangreiche Beratungsaufgaben gegen€uber der Bundesregierung, insbesondere dem BMZ, wahr. So werden z. B. f€ur sogenannte. GIZ-Sektorvorhaben zur Beratung und Unterst€ utzung des BMZ jährlich finanzielle Mittel in zweistelliger Millionenhöhe eingesetzt. Bei der Durchf€uhrung dieser Aufträge greift die GIZ auch auf Potenziale Dritter (vgl. Abschn. 3.2) zur€uck. Es handelt sich bei den Sektorvorhaben in der Regel um nicht-öffentliche, bilaterale Beratung des BMZ. Auch die Kreditanstalt f€ur Wiederaufbau (KfW) berät im Rahmen ihrer Aufgaben das BMZ bilateral, wendet sich aber anders als die GIZ z. B. mit Ergebnissen von KfW Research auch direkt an die Fachöffentlichkeit. Der Deutsche Bundestag verf€ugt nur €uber begrenzte eigene Beratungspotenziale und -formate, die zudem auf dem Gebiet der Entwicklungspolitik bislang eher wenig genutzt werden. So gab es weder eine Enquete-Kommission noch größere Expertisen seines wissenschaftlichen Dienstes zu Themen der Entwicklungspolitik im bisherigen Sinne, wohl aber zu breiteren Fragen nachhaltiger Entwicklung (Enquete-Kommission „Wachstum, Wohlstand, Lebensqualität – Wege zu nachhaltigem Wirtschaften und gesellschaftlichem Fortschritt in der Sozialen Marktwirtschaft“, Deutscher Bundestag 2013; Nachhaltigkeit und Parlamente – Bilanz und Perspektiven Rio + 20, TAB 2012). Allerdings f€uhrt der Ausschuss f€ur wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (AWZ) regelmäßig eigene Anhörungen zu entwicklungspolitischen Fragen durch, zu denen Akteure aus Wissenschaft und Gesellschaft eingeladen werden. Primär in der Sphäre der Politik angesiedelt sind auch die politischen Stiftungen, die mit ihren weltweiten Netzwerken und starken Verbindungen zu Gesellschaft und Wissenschaft vielfältige multimodale Beratungsleistungen in Richtung Parlament und Regierung wie auch gegen€uber ihren Partnern im Ausland leisten. International werden deutsche politische Stiftungen als f€uhrende Think Tanks bewertet (McGann 2016). Eine wichtige politikberatende Rolle spielen internationale Organisationen der Entwicklungspolitik und -zusammenarbeit. OECD, VN und multilaterale Entwicklungsbanken wie die Weltbank können auf erhebliche Datenmengen, Erfahrungen und insbesondere exzellente interne wie externe Fachleute zur€uckgreifen, wenn sie sogenannte „flagship reports“ wie z. B. den UNDP Human Development Report oder die Weltbank den World Development Report vorlegen und damit weltweit die entwicklungspolitische Debatte prägen. Soweit sie länderbezogene Reviews durchf€ uhren, sind damit oft auch konkrete Politikempfehlungen verbunden (z. B. bei den peer reviews des OECD DAC). Um europäische Perspektiven zu globalen Entwicklungsfragen sichtbarer zu machen, beauftragte die Europäische Kommission zwischen 2009 und 2015 Konsortien europäischer entwicklungspolitischer Think Tanks mit der Herausgabe eines European Development Reports (www. erd-report.com). Auch schafft sich die internationale Politik immer wieder kollektive Beratungsformate, in denen Persönlichkeiten aus Politik, Gesellschaft, Wirtschaft und/oder Wissenschaft zusammenwirken. Beispiele sind das 1988

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geschaffene Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), die vom Präsidenten der VN-Generalversammlung 2008 zusammengerufene Commission of Experts of the President of the UN General Assembly on Reforms of the International Monetary and Financial System (UN 2009) oder das vom VN-Generalsekretär 2012 berufene High-Level Panel of Eminent Persons on the Post2015 Development Agenda (HLP 2013). Ein bemerkenswertes neues Format und flagship product sind die seit 2015 von den VN vorgelegten Global Sustainable Development Reports, die die Schnittstelle zwischen Wissenschaft und Politik beim United Nations High-Level Political Forum on Sustainable Development (HLFP) stärken sollen (UN 2015b). Indem sich die Berichte auf hunderte von Beiträgen sowohl aus dem VN-System und von Regierungsmitarbeitern als auch von Wissenschaftlern und stakeholdern st€utzen, stellen sie bereits in sich ein hybrides kollektives Beratungsangebot dar.

3.2

Externe Beratungspotenziale aus der Sphäre des Wissens

Wissenschaftliche Politikberatung Bereits in den ersten Jahren nach seiner Gr€undung (1961) schuf das BMZ mit einem Wissenschaftlichen Beirat, dem Deutschen Institut f€ur Entwicklungspolitik (DIE) sowie eigenen Budgetlinien f€ur Forschung und f€ur Evaluierung eine Infrastruktur wissenschaftlicher Politikberatung. Dennoch blieb das Interesse der deutschen Entwicklungspolitik an einer vielstimmigen, leistungsstarken und €uber das engere entwicklungspolitische Milieu hinausstrahlenden wissenschaftlichen Beratungslandschaft € uber die Jahrzehnte eher wechselhaft und tendenziell gering – zumindest im Vergleich zu einigen anderen Ländern wie dem Vereinigten Königreich oder anderen Milieus wie der wirtschaftspolitischen Politikberatung. Der 1963 geschaffene Wissenschaftliche Beirat beim BMZ bot aufgrund seiner Zusammensetzung aus f€uhrenden deutschen Entwicklungswissenschaftlern €uber fast f€unf Jahrzehnte als kollektives Beratungsorgan eine Br€ucke zwischen Entwicklungspolitik und universitärer Entwicklungsforschung und hat in dieser Zeit eine Vielzahl bemerkenswerter und auch politikwirksamer Stellungnahmen vorgelegt (Bohnet 2013, S. 513). Seit etwa Mitte der 1990er-Jahre hielten jedoch seine Zusammensetzung und seine Arbeitsweise nicht mit den Veränderungen von Entwicklungspolitik und Beratungsnachfrage Schritt. Da weder der Beirat selber noch das BMZ die Kraft zu einer grundlegenden Neuaufstellung gefunden hatten, kam dieses kollektive wissenschaftliche Beratungsformat im Zuge der Strukturreformen des BMZ während der 17. WP „unter die Räder“. An seine Stelle trat 2011 ein Innovationsbeirat, in dem neben der Wissenschaft vor allem Persönlichkeiten aus Wirtschaft, Gesellschaft und Medien vertreten waren. Dieser blieb allerdings weitgehend wirkungslos und wurde zu Beginn der 18. WP (seit 2013) nicht wieder berufen (Dieke 2015, S. 192). Damit verf€ugt die deutsche Entwicklungspolitik nach f€unf Jahrzehnten nunmehr auch formal nicht mehr €uber eine organisierte eigene und direkte Beratungsbeziehung zur breiteren Wissenschaftslandschaft. Gleichzeitig ist aber eine verstärkte Berufung von Entwicklungswissenschaftlern u. a. des DIE in andere

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von der Bundesregierung geschaffene kollektive Beratungsgremien wie den Wissenschaftlichen Beirat der Bundesregierung Globale Umweltvera¨nderung (WBGU), den Rat f€ ur Nachhaltige Entwicklung (RNE) oder den Beirat Zivile Krisenpra¨vention zu beobachten, was dort f€ur eine beginnende Durchlässigkeit zwischen verschiedenen Milieus spricht. Das 1964 gegr€ undete Deutsche Institut f€ur Entwicklungspolitik (DIE) soll auf der Grundlage unabhängiger wissenschaftlicher Forschungstätigkeit f€ur den Bereich der Entwicklungspolitik Beratungs- und Ausbildungsaufgaben durchf€uhren (DIE 2008, S. 1). Die Beratung soll Akteure nicht nur aus der Politik, sondern auch aus Wirtschaft und Gesellschaft ansprechen – sowohl in Deutschland als auch international (DIE 2014, S. 2). Die Ausbildung richtet sich einerseits an Nachwuchskräfte f€ ur die internationale Entwicklungspolitik (Postgraduierten-Programm), andererseits an Nachwuchsf€uhrungskräfte aus großen Schwellenländern (Managing Global Governance Academy). Das DIE kann damit Beratungsleistungen multimodal, von der bilateralen €uber transformative und Gesellschafts- bis zur personalen Beratung anbieten. Innerhalb des deutschen Wissenschaftssystems wird das DIE formal der Kategorie der Ressortforschung zugeordnet, nimmt jedoch mit seinen grundsätzlich auch an Universitäten zu bearbeitenden Forschungsgebieten ähnlich wie die Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) ein Sonderstellung ein, in der wissenschaftliche Unabhängigkeit mit intensiver Zusammenarbeit mit Akteuren der Entwicklungspolitik verbunden werden kann (Wissenschaftsrat 2006, S. 25, 2007, S. 48, zu Begriff und Funktion von Ressortforschung: Weingart und Lentsch 2008, S. 164–201). Die Verbindung von Forschungsarbeiten mit Beratungs- und Ausbildungsleistungen des DIE hat der Wissenschaftsrat zwar als „eindrucksvoll“ bezeichnet, zugleich aber auch festgestellt, dass die qualitativ hochwertigen Forschungsarbeiten des Instituts „in den verschiedenen scientific communities noch zu wenig wahrgenommen“ w€urden (Wissenschaftsrat 2007, S. 8), d. h. auch und gerade jenseits des entwicklungspolitischen Milieus. Dieses Bild wird durch die jährlichen Global Go To Think Tank Index Reports bestätigt, in denen das DIE regelmäßig in der Spitzengruppe der Top International Development Think Tanks gef€uhrt wird, aber in anderen Forschungsfeldern keine Erwähnung findet (vgl. McGann 2016). Eine wesentliche Ursache hierf€ur d€urfte darin liegen, dass die äußere institutionelle Aufstellung des Instituts seit seiner Gr€undung im Kern unverändert primär an deutschen Entwicklungsorganisationen orientiert ist. Angesichts sich verändernder Herausforderungen und Umfeldbedingungen weisen jedoch die entsprechenden Forschungsgegenstände und Botschaften des DIE richtigerweise zunehmend €uber diesen Rahmen hinaus. Wenn die deutsche Entwicklungspolitik ihrem Anspruch einer aktiveren Mitgestaltung auch anderer Politikfelder – national, europäisch wie international – gerecht werden wollte, m€usste sie stärker auf eine breitere sowie internationalere institutionelle Aufstellung des DIE hinwirken. Neben dem DIE fördert oder beauftragt das BMZ aus seinen Forschungsmitteln in gewissem Umfang auch andere Think Tanks sowie Universitäten mit einzelnen Forschungs- und Beratungsvorhaben. Die Beauftragung von nicht in erster Linie entwicklungspolitisch ausgerichteten Einrichtungen ermöglicht es dem BMZ, Perspektiven aus anderen Milieus sowohl zu gewinnen als auch zu prägen. Dabei sind

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im Vergleich zu fr€ uheren Jahrzehnten vor allem außen- und sicherheitspolitisch und eher selten wirtschaftspolitisch ausgerichtete Einrichtungen eingeschaltet worden. Im Vergleich zu Deutschland verf€ugen insbesondere die USA und das Vereinigte Königreich € uber eine deutlich breitere entwicklungspolitische Think Tank – Landschaft. Unter den 15 Top International Development Think Tanks befinden sich neben dem DIE als einzigem deutschen Institut drei britische und sieben USamerikanische Einrichtungen, wobei in diesen beiden Ländern die entsprechenden Think Tanks in der Regel vielseitiger als nur entwicklungspolitisch aufgestellt sind (vgl. McGann 2016). Auch wird dort wesentlich mehr in diese Forschung und Beratung investiert wird. Allein DFID hat seine jährlichen Aufwendungen f€ur Forschung von 177 GBP in 2009/10 auf 305 GBP in 2013/14 gesteigert (OECD 2014, S. 28). Bei allen Grenzen der Vergleichbarkeit fallen die im BMZ-Haushalt f€ur beratungsrelevante Forschung und Evaluierung explizit ausgewiesenen Mittel auch nach den Erhöhungen der letzten Jahre mit 24 Mio. EUR (2015) signifikant niedriger aus. Globale Herausforderungen und politische Gestaltung jenseits des Nationalstaats (Z€urn 1998) erfordern zunehmend wissenschaftliche Beratungsangebote, die in internationaler Zusammenarbeit entstehen. Zahlreiche Think Tanks antworten auf diese Herausforderung mit eigenen Globalisierungsstrategien („going global“; McGann 2015, S. 35/36). Sie generieren Wissen und Empfehlungen global und sprechen ein globales Publikum an. Dem dienen eine Diversifizierung von Standorten und zunehmende internationale Zusammenarbeit. Beispiele kollektiver wissenschaftlicher Beratungsformate auf internationaler Ebene sind die European Think Tanks Group (ETTG) und das Sustainable Development Solutions Network (SDSN). Die ETTG (www.ettg.eu) besteht aus f€unf f€uhrenden europäischen Think Tanks auf dem Gebiet der internationalen Zusammenarbeit und richtet sich mit ihren Forschungs- und Beratungsleistungen insbesondere an die europäische Politik (vgl. z. B. ETTG 2014). Im SDSN (www.unsdsn.org) kommen inzwischen €uber 300 Wissensorganisationen aus aller Welt zusammen, um gemeinsam mit Partnern aus Gesellschaft und Wirtschaft wissenschaftliche und technologische Expertise zur Lösung von Problemen nachhaltiger Entwicklung zu mobilisieren. Aus Deutschland beteiligen sich inzwischen mehr als ein Dutzend Wissensorganisationen unterschiedlicher Fachrichtungen am SDSN und haben sich als SDSN Germany (www.sdsngermany.de) zusammengeschlossen. Auch im Umfeld globaler club governance ist das Entstehen kollektiver Think Tank Formationen wie der T20 (http://www.t20turkey.org/; http://t20china.org/) im Umfeld von G20 und dem BRICS Think Tanks Council (BTTC; http://www.bricsforum.com/ 2013/03/15/brics-think-tanks-council-set-up/) zu beobachten. Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang auch Chinas Initiative, mit dem Silk Road Think Tank Network (SiLKS; http://en.drc.gov.cn/silkroadforum.htm) erstmals selber im Bereich der internationalen Kooperation eine Think Tank-Plattform aufzubauen. Evaluierung Eine besondere Form von Politikberatung aus der Sphäre des Wissens bildet die unabhängige entwicklungspolitische Evaluierung. Im Rahmen von Evaluierungen werden auch Empfehlungen f€ur k€unftige Strategien und Vorhaben von

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Entwicklungspolitik und -zusammenarbeit formuliert. Der Entwicklungsausschuss der OECD hat hierf€ur international vereinbarte Normen und Standards vorgelegt (OECD 2010b). In Deutschland wurden Evaluierungen €uber Jahrzehnte sowohl durch das BMZ als auch die GTZ und die Entwicklungsbank KfW beauftragt und von Einzelgutachtern, Beratungsunternehmen oder wissenschaftlichen Einrichtungen durchgef€uhrt. Diese Praxis stieß auf zunehmende Kritik und f€ uhrte in der 16. WP zur Entwicklung des Konzeptes eines unabhängigen Evaluierungsinstituts (Stockmann 2013, S. 547–548). Dieses wurde dann im Rahmen der entwicklungspolitischen Strukturreformen während der 17. WP als Deutsches Evaluierungsinstitut der Entwicklungszusammenarbeit (DEval) geschaffen. DEval hat seine Arbeit 2012 aufgenommen und soll Evaluierungen eigenständig und in wissenschaftlicher Unabhängigkeit durchf€uhren. Dabei kann es auch externen Sachverstand einschalten. Auffällig ist, dass sich der Evaluierungsauftrag von DEval nur auf die Entwicklungszusammenarbeit im Geschäftsbereich des BMZ bezieht und weder entwicklungspolitische Fragestellungen oberhalb der operativen Entwicklungszusammenarbeit noch Vorhaben anderer Bundesministerien in Entwicklungsländern umfasst. Inwieweit hierf€ur, ggf. in Kooperation mit anderen Ressorts, das noch verbliebene eigene Evaluierungsbudget des BMZ genutzt wird, bleibt abzuwarten. Beratungsunternehmen Auch in der Entwicklungspolitik werden wissensbasierte Politikempfehlungen auch durch Beratungsunternehmen, „non-profit think tanks“ oder unabhängige Gutachter in anwendungsrelevanter Form an Politik und Gesellschaft herangetragen. Entsprechende in der Regel bilaterale Aufträge werden eher von der GIZ (u. a. im Rahmen der oben erwähnten Sektorvorhaben des BMZ) als vom BMZ selber erteilt. Die GIZ betrachtet Beratungsunternehmen als Teil ihrer „Wertschöpfungskette“ und ist aufgrund ihres Generalvertrages mit dem BMZ verpflichtet, u. a. „geeignete Unternehmen der privaten Wirtschaft . . . bei der Durchf€uhrung entwicklungspolitischer Maßnahmen zu beteiligen, soweit dies zweckmäßig und wirtschaftlich erscheint“ (GIZ 2015, S. 7). Die Vergabepraxis der GIZ ist regelmäßig Gegenstand eines gelegentlich auch kritischen Dialogs zwischen Consultingwirtschaft und GIZ. Von der GIZ vergebene Aufträge werden von ihr im Internet veröffentlicht (GIZ 2016). Das BMZ selber hat Beratungsunternehmen wiederholt im Zusammenhang mit größeren Umorganisationsvorhaben im Ministerium und vor allem im Durchf€ uhrungsbereich beauftragt. Diese Form besonders enger bilateraler Politikberatung kann von erheblicher politischer Bedeutung sein, da die Empfehlungen oft implizit von bestimmten entwicklungspolitischen Vorstellungen oder Interessen ausgehen und im Falle ihrer Umsetzung entwicklungspolitische Praxis €uber Jahre prägen können. Die Mitte der 1970er-Jahre von der Kienbaum Unternehmensberatung GmbH im Auftrag des BMZ vorgelegte Organisationsuntersuchung im BMZ blieb aber eher folgenlos (Kienbaum 1976; Stockmann 1990, S. 54). Mitte der 1980er-Jahre wurde auf Vorschlag des Deutschen Bundestages eine Untersuchung €uber Struktur und Instrumentarium der Deutschen Investitions- und Entwicklungsgesellschaft mbH

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(DEG) durchgef€ uhrt, deren Ergebnisse und Folgerungen vom Aufsichtsrat der DEG im September 1988 gebilligt wurden (BMZ 1993, S. 87). Anfang der 1990er-Jahre vergab das BMZ Aufträge an die Treuarbeit AG, um Möglichkeiten einer Privatisierung von GTZ und DEG sowie einer verstärkten Einschaltung privater ConsultingUnternehmen bei der Durchf€uhrung von Vorhaben der GTZ zu pr€ufen (BMZ 1993, S. 88). Mit Blick auf Optionen zur Überwindung der organisatorischen Trennung von KfW Entwicklungsbank und GTZ beauftragte das BMZ Mitte der 2000er-Jahre die PriceWaterhouseCoopers AG Wirtschaftspr€ufungsgesellschaft (PwC) mit einer „Studie zur zuk€ unftigen Gestaltung der Durchf€uhrungsstrukturen im Bereich der staatlichen bilateralen Entwicklungszusammenarbeit“ (PwC 2006), ohne dass die dort aufgezeigten Modelle umgesetzt werden konnten. Bei der anschließenden Schaffung der GIZ im Rahmen der o. a. Strukturreformen des BMZ während der 17. WP schaltete das BMZ mit der Ramboll Management Consulting Deutschland und der Kanzlei Freshfields Bruckhaus Deringer ebenfalls externen Beratungssachverstand ein (BMZ 2010; RWS 2010). Typisch f€ur diese Fälle ist die Komplexität der Problemstellungen, in denen rechtliche, wirtschaftliche und politische Fragen im Kontext erheblicher institutioneller Eigeninteressen und Pfadabhängigkeiten beantwortet werden m€ ussen. Beratungsinhalte und Empfehlungen sind in der Regel Gegenstand intensiver interministerieller und parlamentarischer Beratungen, aber oft nicht o¨ffentlich oder allenfalls zusammengefasst verf€ugbar.

3.3

Externe Beratungspotentiale aus der Sphäre der Gesellschaft

Die Sphäre der Gesellschaft ist auch in der Entwicklungspolitik einerseits Adressat von Politikberatung, wenn diese unmittelbar z. B. auf Änderungen von Einstellungen und Verhalten in der Wirtschaft oder den Medien abzielt oder mittelbar €uber einflussreiche gesellschaftliche Akteure auf die Sphäre der Politik einwirken möchte. Akteure aus Wirtschaft und Zivilgesellschaft treten aber vor allem auch als Anbieter von bilateraler, kollektiver und insbesondere auch o¨ffentlicher Politikberatung auf und wirken in hohem Maße auf die Politik ein („politikbezogene Gesellschaftsberatung“, Römmele und Schober 2011). Dabei sind die Grenzen zwischen Gemeinwohlorientierung, advocay und Interessensvertretung naturgemäß fließend. Zivilgesellschaftliche Akteure der Entwicklungspolitik mobilisieren einerseits Wissen und Erfahrungen („nicht-wissenschaftliches Wissen“) aus ihrer Arbeit in Partnerländern und tragen beides in Form von Analysen und Empfehlungen in den gesellschaftlichen Diskurs zu Entwicklungspolitik und direkt in Beratungsprozesse der Politik. Hohe Sichtbarkeit haben kollektive Beratungsangebote, die von Zusammenschl€ ussen oder Dachverbänden zivilgesellschaftlicher Organisationen in die Politik hineingetragen werden. So haben z. B. ACT Alliance (www.actalliance.org) und CIDSE (www.cidse.org) als internationale Allianzen kirchlicher Entwicklungsorganisationen im Fr€ uhjahr 2014 eine Studie zur zunehmenden Einschränkung zivilgesellschaftlicher Arbeit in ihren Partnerländern mit entsprechenden Politikempfehlungen vorgelegt (Act Alliance und CIDSE 2014). Analysen und Stellungnahmen werden

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regelmäßig u. a. von VENRO, dem Dachverband der entwicklungspolitischen und humanitären Nichtregierungsorganisationen in Deutschland (www.venro.org), oder von FriEnt, der Arbeitsgemeinschaft Frieden und Entwicklung (www.frient.de), vorgelegt. Andererseits mobilisieren auch zivilgesellschaftliche Akteure oft eigene oder externe wissenschaftliche Beratungspotenziale und unterf€uttern ihre Beratungs- und advocay-Arbeit mit international beachteten Analysen oder Indizes. Besondere Aufmerksamkeit erfährt z. B. der von Transparency International (www.transparency.org) entwickelte Corruption Perception Index (Transparency International 2015). Die internationale Lobby- und Kampagnenorganisation ONE (www.one.org) legt jährliche einen DATA-Bericht vor, der mit seiner eigenen Aufbereitung und Analyse von Zahlen und Fakten zu Entwicklung und Finanzierung Kontrapunkte zu den von Regierungen und internationalen Organisationen publizierten Daten setzt (ONE 2015). Ein Beispiel f€ur ein hybrides Zusammenwirken von zivilgesellschaftlichen Organisationen und Wissenschaft ist der Weltrisikobericht, der seit 2014 von dem B€undnis Entwicklung Hilft (www.entwicklung-hilft.org) und dem Institute for Environment and Human Security der United Nations University (UNU-EHS, http://ehs.unu.edu/) herausgegeben wird (UNU-EHS und B€undnis Entwicklung Hilft 2015). Im Bereich der Wirtschaft zeigt sich ein strukturell ähnliches Bild, einerseits Einbringen von Vor-Ort-Erfahrungen von Unternehmen, andererseits allgemeine Beteiligung an entwicklungspolitischen Beratungs- und Strategiebildungsprozessen. Dies geschieht durch die Spitzenverbände der deutschen Wirtschaft einschließlich ihrer entwicklungspolitischen Arbeitskreise bzw. Arbeitsgemeinschaften sowie durch besondere Zusammenschl€usse wie econsense (Forum Nachhaltige Entwicklung der Deutschen Wirtschaft; www.econsense.de) oder das Deutsche Netzwerk des Global Compact (www.globalcompact.de). Im Vergleich zu zivilgesellschaftlichen Beratungsaktivitäten sind die der Wirtschaft in der Regel expliziter an ihren eigenen Interessen orientiert, nehmen aber gleichzeitig auch die Möglichkeiten und Beiträge der Wirtschaft zu Zielsetzungen aus der Sphäre der Politik in den Blick. Nach langen Jahren liegt mit „Entwicklungspolitik 4.0“ seit Mitte 2016 wieder eine umfassendere, öffentlich zugängliche Positionierung der deutschen Wirtschaft zur Entwicklungspolitik vor (BDI 2016). In 2014 hatte sich bereits das Deutsche Nationalkomitee der Internationalen Handelskammer (ICC Germany; www.iccgermany.de) mit Kernbotschaften an den Vorbereitungen des VN-Gipfels 2015 beteiligt (ICC Germany 2014). Auf internationaler Ebene engagierte sich der World Business Council for Sustainable Development (WBCSD; www.wbcsd.org) aktiv in den Beratungen zu einer ambitionierten 2030 Agenda, was unter anderem in einem von zahlreichen Mitgliedsunternehmen gezeichneten Business Manifesto zum Ausdruck kam (WBSCD 2015). Zeitgleich mit dem Beschluss der SDGs durch den VN-Gipfel haben WBSCD, Global Compact und die Global Reporting Initiative (GRI) im September 2015 einen SDG Compass vorgestellt, der Unternehmen bei der Umsetzung der SDGs helfen soll (SDG Compass 2015). Inhaltlich und in der Sache kann und soll hier auf die beispielhaft genannten Beratungsaktivitäten wirtschaftlicher wie zivilgesellschaftlicher Akteure nicht eingegangen werden. Es ist aber nur nat€urlich, dass sie unterschiedliche, zum Teil sich widersprechende Akzente setzen und auch innerhalb der beiden Akteursgruppen ein

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hohes Maß an Diversität von Beratungsinhalten herrscht. Dabei werden von zivilgesellschaftlicher Seite – auch im Zusammenhang mit der 2030 Agenda – ein wachsender Einfluss der Wirtschaft auf Beratungen zu internationalen Entwicklungsfragen beklagt und Empfehlungen f€ur die k€unftige Gestaltung von Beratungsund Finanzierungsmodalitäten vorgelegt (Pingeot 2014; Adams und Martens 2015). Auf der anderen Seite eröffnet gerade die wechselseitige Einbeziehung von Akteuren aus unterschiedlichen Milieus und Sphären in kollektive Beratungsformate neue Chancen f€ ur innovative Ideen und Initiativen, wie dies in der Beteiligung von Zivilgesellschaft im Global Compact, von Wirtschaft im SDSN oder von beiden im Rat f€ ur nachhaltige Entwicklung (RNE) zum Ausdruck kommt.

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Fazit: Herausforderungen für Entwicklungspolitikberatung

Will Entwicklungspolitikberatung zukunftsfähig und auf die Beantwortung der Fragen von morgen und €ubermorgen vorbereitet sein, muss sie sich angesichts veränderter globaler Herausforderungen und Beratungsbedingungen selber deutlich anders aufstellen. Dies bezieht sich erstens auf Gegenstände und Fragestellungen, zweitens auf Internationalisierung und Exzellenz sowie drittens auf Adressaten und Methoden der Beratung. Die gewachsenen Herausforderungen f€uhren dann nicht zu einer Überforderung, wenn die verschiedenen Anbieter von Entwicklungspolitikberatung sich auf jeweils wenige Schwerpunkte konzentrieren. Gegensta¨nde und Fragestellungen von Entwicklungspolitikberatung Die neue 2030 Agenda hat ein Konzept globaler nachhaltiger Entwicklung ausgerollt, das erheblich €uber das bisherige Verständnis und den bisherigen Länderkreis von Entwicklungspolitik hinausgeht. Gleichzeitig bleiben die Mandate und Portfolien der traditionellen Akteure der Entwicklungspolitik, der EZ- bzw. aid community, zunächst unverändert. Entsprechendes gilt f€ur die Akteure anderer Politikfelder, die durch die Agenda ebenfalls angesprochen sind. Die sich daraus ergebenden institutionellen Pfadabhängigkeiten könnten dazu f€uhren, dass der transformative Anspruch der neuen Agenda nicht realisiert werden kann. Entwicklungspolitikberatung ist deshalb in besonderer Weise aufgerufen, den Universalitätsanspruch des neuen Narrativs globaler Entwicklung aufzugreifen, dieses ländergruppen- und themenspezifisch zu konkretisieren und entsprechende transformative Politikund Kooperationsinstrumente aufzuzeigen. Ein neuer Begriff von Entwicklung wird sich nicht mehr allein auf eine besondere Aufgabe von Entwicklung (Armutsbekämpfung) in einem nach Pro-Kopf-Einkommen definierten, begrenzten Kreis von Ländern beziehen können, sondern muss wie die 2030 Agenda die zentralen Herausforderungen globaler Entwicklung („common or collective problems“, Haddad 2013) in den Mittelpunkt stellen, vor die sich alle Länder, arme wie reiche, gestellt sehen. Komplementär wäre ein neuer Begriff internationaler Kooperation zu konzipieren, der sich auf diese Herausforderungen bezieht und das bisherige Verständnis von Entwicklungszusammenarbeit transzendiert, ohne

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konturlos im weiten Feld internationaler Politik und Beziehungen aufzugehen. Dabei d€urfte das Konzept der Bed€urftigkeit als formatives Prinzip der Hilfe reicherer f€ur ärmere Länder von einem der Gestaltungsnotwendigkeit und des Gestaltungsinteresses in ärmeren wie reicheren Ländern abzulösen sein, wobei das Prinzip der Solidarität gerade in seiner Gegenseitigkeit weiterhin ein relevantes bliebe. Am Ende könnte ein neues Konzept transformativer Kooperation stehen, das auf Veränderungen auf Seiten aller Beteiligter zielt und bei dem Ressourcentransfer weder mit Blick auf Umfang noch Richtung im Mittelpunkt steht. Eine solche transformative Kooperation wäre allein schon begrifflich nicht auf ärmere Länder zu begrenzen, sondern w€urde sich auch auf reichere Länder beziehen und Akteure aus Wirtschaft und Zivilgesellschaft beteiligen. Transformative Kooperation könnte so zu einem wichtigen Baustein einer breiteren „global public policy“ werden, deren Konturen noch im Entstehen sind (Kaul 2013, S. 12). Erfolgreiche Politikberatung zu transformativer Kooperation setzt dann aber auch voraus, neben fachlich guten policy-Empfehlungen wesentlich stärker die politisch-ökonomischen Bedingungen der nationalen und internationalen Politikproduktion einschließlich ihrer politics- und polity-Dimensionen zu adressieren. Internationalisierung und Exzellenz Wenn in der Sache neben den inneren Entwicklungsaufgaben ärmerer Länder und der diese unterst€ utzenden Zusammenarbeit immer stärker gemeinsame und kollektive Aufgaben sowie entsprechende transformative Kooperationen in den Vordergrund globaler Entwicklungspolitik treten, muss auch das darauf ausgerichtete wissenschaftliche und Beratungswissen auf deutlich andere Weise als bisher mobilisiert und transferiert werden. Bereits die traditionelle Entwicklungspolitikberatung ist schon gemessen an ihrem €uberkommenen Gegenstand in der Regel eher einseitig aufgestellt. Ihre Einrichtungen sind vor allem in den sog. Geberländern angesiedelt, wissenschaftliche und Beratungsperspektiven aus den sog. Nehmerländern fließen nicht zuletzt wegen unzureichender personeller Diversität kaum in ihre Arbeit ein und unmittelbare Adressaten ihrer Empfehlungen sind in erster Linie die Regierungen der jeweiligen Geberländer und die von ihnen geformten bi- und multilateralen Entwicklungsorganisationen. Demgegen€uber ist erfolgversprechende Entwicklungspolitikberatung zu gemeinsamen und kollektiven Herausforderungen unverzichtbar darauf angewiesen, dass in ihr Fachleute aus verschiedenen Ländern unterschiedliche Perspektiven einbringen und Empfehlungen gemeinsam erarbeiten. Mit dem unumgänglichen Trend zur Internationalisierung der Entwicklungspolitikberatung unmittelbar verbunden ist die Notwendigkeit einer Stärkung und Diversifizierung der fachlichen Exzellenz. Beratung f€ur globale Entwicklung muss gezielt epistemic communities jenseits bisheriger Entwicklungsforschung und -beratung ansprechen und einbeziehen. Um hierbei erfolgreich zu sein, sollten Einrichtung der Entwicklungspolitikberatung in jeweils mindestens einem zusätzlichen Fachgebiet („Milieu“) ein internationales top ranking anstreben. Internationale Exzellenz erfordert in wachsendem Maße auch mehr Wirkungsorientierung und Wirkungsbeobachtung. Akteure der Entwicklungspolitikberatung sollten deshalb, auch durch eigene wissenschaftliche Forschung, mehr in das Verständnis der komplexen Wirkungszusammenhänge international orientierter Politikberatung investieren.

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Adressaten und Methoden der Beratung Entwicklungspolitikberatung aus der Sphäre des Wissens wird sich in Zukunft nicht mehr nur an die Sphäre der Politik, sondern zunehmend auch an die der Gesellschaft richten m€ussen. Akteure aus Wirtschaft und Zivilgesellschaft sind zentral f€ ur das Gelingen global nachhaltiger Entwicklung. Innerhalb der Sphäre der Politik m€ ussen Akteure auch jenseits der entwicklungspolitischen Exekutive angesprochen werden, in Parlamenten, Regierungen und international, wenn „policy coherence for sustainable development“ (Ziff. 17.14 der 2030 Agenda, UN 2015a, S. 27) gestärkt soll. Um dies erfolgreich tun zu können, m€ussen Akteure der Entwicklungspolitikberatung ihre eigene institutionelle Aufstellung milieu€ubergreifender gestalten, internationalisieren und in Richtung Wirtschaft und Zivilgesellschaft diversifizieren. Gleichzeitig ist eine Weiterentwicklung und Professionalisierung der Konzepte und Methoden von Entwicklungspolitikberatung erforderlich. In einer globalen Wissens- und Beratungslandschaft ist die Versuchung groß, primär auf Kommunikation und neue Medien zu setzen. Aber Politikberatung ist mehr als Kommunikation. Sie braucht vor allem auch eine direkte Interaktion. Gerade bilaterale, auch vertrauliche Beratung könnte in Zukunft wieder wichtiger werden, wenn politische oder gesellschaftliche Akteure Orientierung in einer gar nicht mehr so neuen Un€ubersichtlichkeit (Habermas 1985) suchen. Damit dies gelingen kann, m€ussen sich auch die Beratenen selber beratungsfreundlich aufstellen. Die Beratenden ihrerseits d€urften nicht in einem einfachen Mitlauf- oder Echomodus zu Politik und Gesellschaft verfallen. Zweierlei erscheint als besonders vielversprechend: Zum einen könnte bilaterale Entwicklungspolitikberatung unter Nutzung von foresight- und Szenariomethoden jenseits des Tagesgeschäfts mittel- und längerfristige entwicklungspolitische Herausforderungen und Chancen identifizieren. Zum anderen könnte sie rollenverändernd als aktive, wissensbasierte Mitgestaltung von Veränderungsprozessen in der Entwicklungspolitik selber, auch unter Einbeziehung von wirtschaftlichen und zivilgesellschaftlichen Akteuren, organisiert werden (transformative bzw. hybride Beratung; vgl. Schneidewind und Singer-Brodowski 2013, S. 122). Im Rahmen kollektiver Beratung bieten sich besondere Chancen, wenn Wissenschaftler und stakeholder aus verschiedenen Ländern transformative Antworten auf gemeinsame und kollektive Herausforderungen an globale Politikprozesse herantragen. Damit die verschiedenen Modi von Entwicklungspolitikberatung relevant und potenziell wirkungsmächtig werden, m€ussen sie sich mit gutem zeitlichen Vorlauf auf zentrale nationale, europäische und internationale Prozesse auch und gerade jenseits der aid-community ausrichten, die unmittelbare Interaktion mit den dort maßgeblichen Akteuren suchen und so zum Entstehen einer „global public policy“ beitragen.

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Globale Entwicklungspolitik

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A. Kloke-Lesch

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Advisory Systems for Public Policy Makers An International OECD Perspective Rolf Alter

Contents 1 Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Demand and Supply of Policy Advice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 The Policy Advisory System in Practice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Conclusions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literature . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Abstract

There is no shortage of policy advice (PA) these days in most OECD capitals, neither in quantity or form, nor origin or monetary value. The article explores the changing landscape of the supply of policy advice, the demand for advice by governments and the multiple layers of the advisory process. It does so against the background of the increasing complexity of policy challenges: More informed, better connected, agile and critical citizens who are demanding responsiveness, quality, as well as transparency and integrity from their representatives; and the fast expanding inter- and supra national policy environment.It argues for the need to establish standards to help ensure the quality of policy advice, the transparency of the advisory services universe, and the minimization of downward risks associated with undue impact of policy advice. A tight and well defined framework for policy advice can be an effective instrument to (re)-build trust in policy advice, for the benefit of suppliers, customers and citizens. Keywords

Policy Advice · Supply and Demand · OECD · Transparency · Lobbying · European Union · Citizens R. Alter (*) OECD, Paris, Frankreich E-Mail: [email protected]; [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_46

435

436

1

R. Alter

Introduction

There is no shortage of policy advice (PA) these days in most OECD capitals, neither in quantity or form, nor origin or monetary value. Speaking therefore of policy advisory systems could be misleading, as it supposes some underlying organising principle of policy advice which would be hard to identify in most cases. At the same time, policy advice is a critical ingredient of public policy performance and democracy which draws increasing attention from practitioners of public policies and the research community. The article explores the changing landscape of the supply of policy advice, the demand for advice by governments and the multiple layers of the advisory process. It does so against the background of the increasing complexity of policy challenges: More informed, better connected, agile and critical citizens who are demanding responsiveness, quality, as well as transparency and integrity from their representatives; and the fast expanding inter- and supra national policy environment. It argues for the need to establish standards to help ensure the quality of policy advice, the transparency of the advisory services universe, and the minimization of downward risks associated with undue impact of policy advice. A tight and well defined framework for policy advice can be an effective instrument to (re)-build trust in policy advice, for the benefit of suppliers, customers and citizens.

2

Demand and Supply of Policy Advice

2.1

The Demand for Policy Advice

Demand for policy advice is high and rising. Governments and Parliaments are confronted with increasingly complex policy areas, in terms of technicalities, timeframes or stakeholders, which call for specific expertise. Environmental challenges, climate change responses, the consequences of ageing or growing inequalities are just some of the policy areas where internal capacities of the administration are no longer sufficient to evaluate options and do not allow informed decisions on program spending, investment, or regulations. In Brussels, shorthand for the European Institutions which set the rules of the game in an economic space of 500 million citizens, a myriad of companies of all sizes, central, subnational and city governments, lively civil societies mingle. Yet, Brussels has, like other national governments, insufficient internal capacities to assess the need and scope for policy initiatives, which in the format of ”directives” will ultimately determine many areas of public and private live in the European Community. External policy advice is not just an issue in Brussels; markets exist also in the capitals of the EU member countries, the regions of Europe and major cities. In other parts of the OECD, the situation is not very different. The call on external advice, and to some extent the acceptance of unsolicited insights from external actors, can be appropriate at every stage of the policy cycle. It

Advisory Systems for Public Policy Makers

437

can be appropriate from the identification of an emerging policy challenge, to the design of policies, the decision making stage in the cabinet, the European Commission or the Parliament, the evaluation of policies and to the transposition of European Directives in EU member countries. Even at the level of implementation through government bodies or agencies, regulators, public service providers, and also at the stage of evaluation by Supreme Audit institutions policy advice can be in demand. Where the judiciary is called upon to determine the compliance of legislation, external advice may also be required. While the type of advice will be different in each stage, the role is to enable decision makers to better understand the issues at stake and improve the quality of their decision making. They do so not only by providing evidence, but due to their external position they can also provide critical views and reflections in the policy making process. It is not just the scope of the reform agenda, it is also increasingly the urgency with which decisions have to be taken, often with long term consequences, which make policy makers go for external advice. To be able to draw on and refer to external sources of advice can also facilitate the public debate, since it allows governments to keep some distance from the advice thus opening additional space for political compromise. Especially expert fora and commissions have become much appreciated instruments of organising policy debates and enhancing the chances of adoption and implementation of reform initiatives.

2.2

The Supply of Policy Advice: A Universe of Actors and Providers

Policy advice is available today in so many shapes and forms that it makes an exhaustive definition nearly impossible. However, identifying and distinguishing different categories of policy advisors seems indispensable, as understanding the variety of advisors and the complexity of the advisory process will facilitate significantly the analysis of the opportunities and weaknesses of the policy advice community in the policy making process. In the academic literature we find a typology of three sources of policy advice (Craft and Howlett 2013; Fleischer 2012; Halligan 1995). Some of the policy advice is solicited by government, but also a large part of the advice is given on an unsolicited basis by many different persons and bodies. The first source of policy advice is located inside the public service. Here, a specific set of actors are the so-called ministerial advisors. This group of people helps political leaders, ministers and heads of government offices make informed strategic decisions, keep up with stakeholders, and accelerate government responses. Other examples are strategic or research units inside the ministries, or ministerial cabinets like in France. A second source of policy advice is located internally to government, but has a more autonomous position. Some of them are established by government and others have incrementally grown into this position. Examples are scientific advisory bodies,

438

R. Alter

(public) research institutes, ad-hoc commissions, commissions of inquiry and – depending on the countries’ traditions – universities. Sweden has for example a large and institutionalized system of commissions of inquiry that advice government on each policy proposal. Their autonomous position is important to be able to provide government with external and independent advice, reflections and critique. A third source of advice is the advisory bodies that are located externally to government. Here we see actors in the not for profit segment, including research outfits, think tanks, specialised public institutions, including intergovernmental organisations, such as the OECD. The United States of America and Germany have for example a tradition of (both public and private) think tanks that provide knowledge and advice to their government. Another fast growing source of external policy advice, not for profit, but not unsolicited either, is made available in the context of public consultations procedures, where national governments, or the European Commission invite stakeholders to comment on draft policy proposals, at different stage of the preparations of regulation, spending programs etc. Also, policy advice has become a very important market, with a range of market providers in the for- profit section, and other actors at the fringes of the market or in quite distinguished advisory roles. Among the for profit providers of policy advice, consulting companies have become important commercial partners of governments, as much as governments represent a fair share of their business. Finally, external policy advice is also offered unsolicited, for example by associations of industries, liberal professions, consumers, regions, cities, interest groups, NGOs. Lobbyists are very often considered the main element on the supply side of external policy advice, both in the ‘for-profit’ and the ‘not for profit’ section. They are in fact numerous: in Brussels, more than 30.000 in Washington DC, some 12.000 lobbyists are registered. Nevertheless, they remain a subsection of the policy advice community, in some sense even only the tip of the iceberg. The sheer availability of these different types of advice could be interpreted as a significant value added in the policy making process. The amount of public resources spent on it could be an indicator of both the quantity and quality of the advice. To confirm or reject such assumption, the processes of integrating external advice must be analysed.

3

The Policy Advisory System in Practice

3.1

The Quality of the Advisory Process: Issues of Transparency, Regulation, Integrity and Trust

Given this huge variety in sources of advice, it is not surprising that a comprehensive assessment of the quality, impact and risks is critical, to understand the governance implications of this burgeoning part of the public policy cycle. Do the advisors offer value for public money in terms of expertise thus enhancing the quality of public

Advisory Systems for Public Policy Makers

439

policies? Are they pushing private over public interest? Can citizen trust these advisors on which their representative governments depend? The challenge to arrive at solid answers is tremendous, all the more so as definitions of the categories are blurred: The same actors can be part of different groups, but even for the single group of for example lobbyists, countries have difficulties introducing frameworks with clear and legally robust definitions and requirements. Very often data are scarce, and the quality and impact may depend on the eye of the beholder, and can be measured by different metrics. The transparency and integrity of the advisory process are of course a major concern for the policy makers who call for or receive the policy advice, as much as for the citizens who would like to know who influences policy decisions, what their legitimacy is, or whether there are conflicts of interest between providers and customers. In democracies, public policies have to serve ultimately the public interest. Since the role of external advice can be particularly relevant in shaping government decisions – the more so the more complex the technicalities of the issues – demands for transparency are high. Particularly, there is a demand on the transparency of the actual effects of policy advice on the (political) decision making processes in order to understand the effects on the democratic system. Also, it is important to make the advisory supply process more transparent to see how the ‘evidence’ for policies is researched, formulated and communicated. The most prominent area of interest among external policy advice is the lobbying profession. Lobby activities influence the public decision-making process and the level of trust among citizens (Fig. 1). Many countries have more or less recently introduced or strengthened regulatory frameworks regarding the lobby profession. Regulation of lobbying varies considerably among countries. Italy, for example, has no comprehensive regulation of lobbying activities that cover the whole country or government, but rules exist at local level and in single ministries. In Mexico, the legislative branch is covered by rules on lobbying. Slovenia has regulation of lobbying, but faces challenges in its implementation, as does Hungary. The transparency register set up by jointly the European Parliament and the European Commission in 2011 provides EU citizens with information about organisations engaged in activities that seek to influence the EU decision making process. By 2014, there are 6500 organisations listed, as compared to 4000 at the time of the creation of the register, with lobbyists and trade/professional associations accounting for 3200, and NGOs for 1600 organisations. In line with the fast increasing interconnectedness of countries in the globalisation process, lobbying strategies and practices have become more transnational. Particularly intensive are the relations between the US lobbyists in Europe, and vice versa. Similarly, lobbyists are active in more than one country of the EU and also active at European level in Brussels. The question is being raised whether national frameworks are sufficient in these cases. A recent OECD survey has also brought to light the strong interest of lobbyists themselves to be regulated, either by self-regulation of by legal frameworks (Fig. 2).

440

R. Alter 100% 90% 80% 70% 60% 50%

42% 40%

38%

36% 26%

30%

Legislators Lobbyists

26% 16%

20% 10%

5%

8% 0% 2%

0%

Strongly agree

Agree

Neutral

Disagree

Strongly disagree

Fig. 1 Transparency in lobbying increases citizens’ trust in the public decision-making process. Source: OECD (2014). Lobbyists, Governments and Public Trust, Volume 3: Implementing the OECD Principles for Transparency and Integrity in Lobbying. OECD Publishing 100% 90%

Legislators

80%

Lobbyists

70% 60% 47%

50% 42% 40% 28%

30% 20%

13%

25%

28%

11%

10% 0%

6%

0% Strongly agree

0% Agree

Neutral

Disagree

Strongly disagree

Fig. 2 Self-regulation of lobbying (by lobbyists’ associations, for example) is sufficient to alleviate actual or perceived problems of inappropriate influence peddling by lobbyists. Source: OECD (2014). Lobbyists, Governments and Public Trust, Volume 3: Implementing the OECD Principles for Transparency and Integrity in Lobbying. OECD Publishing

Advisory Systems for Public Policy Makers

441

It is interesting to note that regulation is perceived as an advantage in commercial relations with government, as lobbyists are very well aware of the pressures policy makers experience at different levels. The European commission and EU member countries have recognised the legitimacy of demands for transparency of external advice, as is the case in OECD countries more generally. Actors have different interests and advice comes in different forms, from large research reports to short notes, and ‘evidence’ therefore can be used strategically or interpreted and communicated in different ways. Suppliers of policy advice as well as customers must share their interest in integrity of the process. This implies conforming with the requirements of integrity of the internal processes on both sides, and in their interactions. Countries have established guidance and procedures to different degrees and with different scopes (Fig. 3). Compliance with high levels of integrity will avoid suspicion about potential conflicts of interest, where the advisors or their advice could be linked to commercial interest of the customer, or where the advisors expect returns for their advice beyond the commercial counterpart.

Yes, in primary/secondary legislation

Yes, in codes of conduct

Yes, in non-legal but official documents such as guidelines

No, but we are currently considering/debating a proposed law/regulation/code of conduct that regulates public officials' conduct towards lobbyists

No, policy or practice is not done

Other

Public officials in the executive branch

Public officials in the executive branch

Public officials in the executive branch

Public officials in the executive branch

Public officials in the executive branch

Public officials in the executive branch

Public officials in the legislative branch

Public officials in the executive branch

Public officials in the legislative branch

6 17

3 20

0 17

0 17

Austria Belgium Canada Chile Estonia Finland France Germany Hungary Ireland Italy Japan Korea Luxembourg Mexico Netherlands New Zealand Norway Poland Portugal Slovenia Spain Sweden Switzerland United States

Public officials in the legislative branch

n.a.

Public officials in the legislative branch

n.a.

Public officials in the legislative branch

n.a.

Public officials in the legislative branch

n.a.

Public officials in the legislative branch

Please specify

n.a.

Brazil Total OECD25 Yes No

10 15

5 19

9 16

6 18

3 22

5 19

5 20

6 18

5 20

4 20

Fig. 3 Principles, rules, standards, procedures in place that regulate public officials’ conduct towards lobbyists. Source: OECD (2014). Lobbyists, Governments and Public Trust, Volume 3: Implementing the OECD Principles for Transparency and Integrity in Lobbying. OECD Publishing

442

R. Alter

Stakeholder engagement can help decision makers gather information, evidence, develop a sense of ownership, and can facilitate implementation, as well reduce cost of enforcement. On the other hand there is the risk of policy capture.

3.2

Requirements to Conduct Stakeholder Engagement

Stakeholder engagement in the policy advisory system can be done by different types of consultation. In 2014 the OECD researched the use of consultation types regarding regulatory policies. The research showed that different types of consultation are used by government and that they change over time. Technology gives for example rise to new forms of engagement. However, these new forms of stakeholder engagement in the policy advisory systems bring also new challenges for government. The technology allows government for example to reach the citizens that are willing to participate, but are unable to do this in more traditional forms. At the same time, there are citizens that are able to participate, but are unwilling. Full engagement is therefore difficult to accomplish (Fig. 4). Here again, transparency could also be an issue in engaging other types of advice and consultation, including the lobbying of civil society or vested interests. In mandatory consultation procedures very often and increasingly, the stakeholders are identifiable which have commented or provided suggestions. And governments are obliged to respond to the submissions, why and how they have or not taken into consideration the arguments made. A specific case is the unsolicited policy advice which may come from not for profit outfits. The issue is here the shift from expertise to advocacy, frequently associated with strong skills and capacities to create public attention in social media. However, the capture of attention can be avoided by managing the conflicts of interest and by creating a balanced political finance.

3.3

Accessing the Policy Advisory System: Effects, Transparency and Integrity

There are many sources of advice that influence the decision- and policymaking processes of government. A well-defined policy advice framework can improve these processes and can (re)-build trust in policy advice, for the benefit of suppliers, customers and citizens. However, this article describes the challenges in designing a high performing advisory system in terms of measuring its effects, the transparency of the systems and the integrity of the actors. The return on investment of policy advice is complicated to measure for government, because the exact effects of the advice remain unclear. Not only are some effects hard to express in numbers and qualities, are also some effects invisible and untraceable. Improving the transparency of the policy advisory systems is a first step in accessing the effects of policy advice on the decision- and policymaking processes of government. Also, transparency contributes to the integrity and accountability of

Fig. 4 Types of consultation in regulatory policy. Source: OECD (2015). Regulatory Policy Outlook, OECD Publishing

Advisory Systems for Public Policy Makers 443

444

R. Alter

the different actors in the system, because the sources, the use and the effects of the advices become more visible. In the majority of the OECD countries frameworks promoting transparency, integrity and accountability for ministerial advisors and for the advisory system as a whole are still missing. The OECD already formulated frameworks to improve the transparency of the role of lobbyist in these processes, which helps formulating a framework for policy advisory systems. This framework is especially needed because of the current lack of understanding between the different actors in the system. A potential conflict between external and internal advisors can emerge where political leadership engages external advisors to accelerate reform projects to the detriment of the senior high level civil servants. The potential administrative political conflict is a sign of a lack of understanding of the roles of the partners. Bringing in external advisors from for profit organizations or party members is often perceived as disregarding the quality of inside expertise and lack of regard for the implementation of reform.

4

Conclusions

No doubt, today’s policy and political challenges make advice a precious commodity on the market for better policies, in Brussels, in capitals of the European Union and the OECD, in fact around the globe, and not to forget, at lower levels of government or mayor’s offices, in short, wherever good and impactful public policies are considered a legitimate request by citizens. Providers of advice are as diverse as the demand, from top level for profit experts and consulting companies to unsolicited self-appointed “not for profit” voices from the citizenry. Key is therefore, in the interest of both suppliers and consumers, the set of institutions and rules of the game that incentivise quality in the advisory process. Beyond competence, transparency and integrity are essential elements. Advisors must be trustworthy, and citizens must be able to trust their representatives who call on them to govern better. Policy advice is therefore not just a service. It is an area where the rules of the game and the practices are themselves the object of policies. Fortunately, there are ample policy practices and experiences out there, standards and principles for guidance, as well as platforms for an exchange among practitioners, policy makers, and academics.

Literature Craft, J., and M. Howlett. 2013. The dual dynamics of policy advisory systems: The impact of externalization and politicization on policy advice. Policy and Society 32(2013): 187–197. Fleischer, J. 2012. Policy advice and institutional politics: A comparative analysis of Germany and Britain. Diss., 5–7. Potsdam: University of Potsdam. Halligan, J. 1995. Policy advice and the public sector. In Governance in a changing environment, ed. G. Peters and D.T. Savoie, 138–172. Montreal: McGill-Queen’s University Press.

Politische Kommunikationsberatung in Lateinamerika Peter-Alberto Behrens

Inhalt 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Kommunikationsberatung in Lateinamerika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Der Spezialfall Brasilien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

446 447 454 455 456

Zusammenfassung

Politische Kommunikationsberatung hat in Lateinamerika eine lange Tradition. Politische Wahlkampagnen stehen dabei im Mittelpunkt – bei aller Unterschiedlichkeit der mehr als zwanzig Länder in der Region. Besonders politische Unwägbarkeiten führen dazu, dass Unternehmen zunehmend Leistungen der politischen Kommunikationsberatung in Anspruch nehmen (Public Affairs, CSR, Governmental Relations). Zukunftstrends sind das Aufkommen von digitaler politischer Kommunikation sowie breitere Ausbildungsangebote für Politikberater. Klientelismus und Korruption sind im Beziehungsgeflecht von Medien und Politik die größte Herausforderung für Qualität und Professionalität in der politischen Kommunikationsberatung in Lateinamerika.

P.-A. Behrens (*) Public Affairs Lateinamerika, Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_41

445

446

P.-A. Behrens

Schlüsselwörter

Lateinamerika · Public Affairs · Kommunikationsberatung · Wahlkampagnen · Brasilien

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Einleitung

„Gebt mir ein Balkon und das Land ist mein“. Dieses Zitat wird in unterschiedlich klingenden Fassungen zwar gemeinhin dem ekuadorianischen Ex-Präsidenten José María Velasco Ibarra zugeschrieben (Hofmeister 2002). Genauso gut hätte dieser Satz aber auch von einer der in Europa bekannteren lateinamerikanischen politischen Ikonen stammen können, wie beispielsweise Eva Evita Perón, Fidel Castro, Che Guevara oder auch Hugo Chávez. Das Bild des wortgewaltigen politischen Führers, der von einem Balkon aus die zuhörenden Massen in seinen Bann zieht, gehört zu den gängigen Klischees die mit lateinamerikanischer Politik verbunden werden. Herausragende rhetorische Fähigkeiten und ein unwiderstehliches Charisma gehören demnach zum Standardrepertoire eines jeden líder, der etwas auf sich hält. In der Tat bewegt auch heute noch das Sendungsbewusstsein und die Leidenschaft mancher dieser politischen Leitfiguren Millionen Menschen auf dem Kontinent und teilweise weit darüber hinaus. In Zeiten, in denen (es zumal in Europa) immer schwieriger zu sein scheint, Bürger für politische Ziele zu begeistern ist es schon eine Anerkennung wert, wenn es Politikerinnen und Politikern in Buenos Aires, Quito oder Caracas immer wieder schaffen, Bürger in Massen zu mobilisieren und auf die Straßen zu bringen. Manch europäischer Politiker mag dabei vor Neid erblassen. Allerdings sind auch in vielen Ländern der Region die Zeiten vorbei, in denen allein das Charisma und die rhetorische Versiertheit genügten, um die Bürger für Politik zu begeistern. In vielerlei Hinsicht gehört auch dieses Bild des Balkon-Führers mittlerweile zum verstaubten Archiv des Kalten Krieges, ähnlich wie sich dies mit Begriffen wie Bananenrepublik, Operettendiktatur, Guerilla oder Verschwundene verhält. Wobei dies nicht heißen soll, dass es in Lateinamerika keine Guerrilla, Verschwundene oder dictablandas (Weiche Diktaturen) mehr gäbe, nur, dass die Bedingungen, unter denen diese politischen Phänomene existieren, ganz andere sind als die zu Zeiten des Kalten Krieges. Die Zeiten haben sich eben auch in Lateinamerika geändert und mit ihnen die Art und Weise wie Politik vermittelt wird. Wie wird heute in Lateinamerika politisch kommuniziert? Wer berät Politiker, Unternehmen und Verbände darin, ihre Botschaften und Interessen an die richtigen Zielgruppen zu vermitteln? Welche Märkte, welche Akteure spielen hier eine Rolle und welche Dienstleistungen sind auf diesem Gebiet im modernen Lateinamerika gefragt? Die folgende Darstellung ist dabei gezwungenermaßen oberflächlich, zumal sie mehr als zwanzig Länder der Region in Augenschein nimmt. Daher kann sie nur schemenhaft allgemeine Strukturen und Tendenzen wiedergeben. Der Anspruch dieses Beitrags ist es aus der praktischen Erfahrung heraus einige verallgemeinerbare Rückschlüsse zur Profession der Kommunikationsberatung im politischen Raum in Lateinamerika zu ziehen.

Politische Kommunikationsberatung in Lateinamerika

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Kommunikationsberatung in Lateinamerika

2.1

Die ersten modernen campan˜eros

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Die Ursprünge der modernen politischen Kommunikationsberatung in Lateinamerika sind mit der Rückkehr zur Demokratie Anfang der 1980er-Jahre verbunden. Mit dem demokratischen Wahlsieg von Jaime Roldós als ecuadorianischer Staatspräsident, schwappte ab 1979 die von Samuel Huntington titulierte Dritte Welle der Demokratisierung über Lateinamerika (Huntington 1993). Nach und nach nahmen die meisten Länder der Region von ihren Diktatoren Abschied. Mit einem zunehmenden demokratischen Wettbewerb breitete sich auch der Bedarf nach professioneller Beratung in Sachen Wahlkampf und politischer Kommunikation aus. Parteien und politische Bewegungen fragten vermehrt nach professionellen Dienstleistungen der Kommunikationsberatung. Gleiches geschah aber zunehmend auch mit NGOs, Gewerkschaften, Verbänden, Vereinigungen, indigenen Organisationen, Unternehmen etc. Dennoch blieb bis weit in die 1990er-Jahre hinein das Tätigkeitsfeld für PolitikKommunikationsberater größtenteils auf politische Wahlkampagnen beschränkt. Der wichtigste rein kommerzielle Zusammenschluss lateinamerikanischer Politikberater wurde 1995 gegründet und heißt ALACOP (Asociación latinoamericana de Consultores Políticos, Lateinamerikanischer Verband für Politikberater). ALACOP existiert somit bereits mindestens so lange wie sein europäisches Gegenstück EAPC oder andere nationale Verbände aus Europa. Der Europäische Dachverband EAPC (European Association for Political Consultants) oder auch die deutsche degepol (Deutsche Gesellschaft für Politikberatung) sind jeweils 1996 und 2002 ins Leben gerufen worden und somit jünger als ALACOP. Auffallend ist vor allem, dass ALACOP auch länger besteht als lateinamerikanische Verbände oder Vereinigungen aus Nachbardisziplinen, zum Beispiel aus der PR-Branche (ALARP, Asociación Latinoamericana de Relaciones Públicas, Lateinamerikanischer Public Relations-Verband, gegr. 1998). Im Unterschied zu Deutschland, wo sich der Markt für politische Kommunikationsberatung im Wesentlichen aus dem PR-Markt heraus entwickelt hat, ist in Lateinamerika die politische Kommunikationsberatung viel eigenständiger und entwickelte sich zeitgleich oder sogar noch vor anderen benachbarten Kommunikations- und Marketingdisziplinen. Im weltweiten Vergleich gehört somit ALACOP zu den Vorreitern der Branche.

2.2

Die Markte – viele kleine Lateinamerikas

Bis zum heutigen Tag bildeten sich sehr vielfältige und unterschiedlich stark differenzierte Märkte der politischen Kommunikation in der Region heraus. Allerdings teilen sie Gemeinsamkeiten und ähnliche Rahmenbedingungen. Ins Auge springt zunächst der gemeinsame kulturelle Hintergrund. Hierzu gehört zunächst einmal die spanische Sprache, die mit Ausnahme Brasiliens in den meisten Ländern der Region gesprochen wird. Das hat beispielsweise dazu beigetragen, dass der Austausch von

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Beratern innerhalb der spanischsprachigen Länder untereinander bereits in den 1980er-Jahren begann und immer dichter wurde: Berater aus Venezuela oder Ecuador übernahmen nun erfolgreich Mandate in Argentinien oder Bolivien – aber auch umgekehrt. Allein schon aufgrund der Sprachbarrieren wäre z. B. diese Form des Austauschs in Europa schwieriger. Dies ist auch ein Grund, weshalb brasilianische Berater sich lange schwer taten, in spanischsprachigen Märkten der Region Fuß zu fassen. Eine weitere Gemeinsamkeit besteht in einem deutlich US-amerikanisch geprägten professionellen Einfluss. Eine Mehrzahl der heutigen lateinamerikanischen Stars der politischen Kommunikation in Lateinamerika erlernte ihr Handwerk in den USA bei Größen wie Joseph Napolitan, der in diesen Breiten gemeinhin als der Übervater des Marketing Político angesehen wird. Dieser Einfluss ist mit den Jahren etwas zurückgegangen. Hierfür sorgen zunehmend akademische Angebote, insbesondere aus Spanien aber auch aus der Region selbst, die ganz bewusst auf lateinamerikanische Experten als Dozenten setzen. Beispiele hierfür sind die vom lateinamerikanischen Verband der Wahlkampfforscher (ALICE 2015 – Asociación latinoamericana de investigadores en campañas electorales) zusammen mit der spanischen Universität Salamanca oder der argentinischen Universität Austral ins Leben gerufenen Studienangebote. Ein Post-Graduierten Studiengang bietet auch die Universität Rosario an. Besonders im Vergleich zu Europa ist den meisten politischen Systemen in Nordund Südamerika auch gemein, dass viele von ihnen als präsidentielle Systeme verfasst sind, in denen politische Parteien vergleichsweise weniger Gewicht haben. Auch dies ist ein Grund, weshalb viele Berater in der Region immer noch häufiger nach Norden in die USA als nach Nordosten (nach Europa) schauen, wenn sie sich von Innovationen und Trends in der politischen Kommunikationsberatung inspirieren lassen möchten. Aber oft täuschen diese offensichtlichen Gemeinsamkeiten über sehr deutliche Mentalitätsunterschiede hinweg, die auch in der politischen Ansprache von Relevanz sind. Mexikaner gelten im Vergleich zu Argentiniern beispielsweise als formeller: Konventionen und Traditionen haben dort ein großes Gewicht, während sich die argentinische Mittelschicht in vielerlei Hinsicht viel stärker an liberaleren, europäischen Standards orientiert. Ähnlich wie im Verhältnis von Briten und US-Amerikanern ist es häufig erst die gemeinsame Sprache, die diese feinen Unterschiede in der Kommunikation noch viel deutlicher hervortreten lässt. Trügerisch ist auch die Tatsache, dass sich die Verfassungen vieler Länder in der Region bereits im 19. Jahrhundert von ihren jeweiligen Nachbarn haben inspirieren lassen. Der argentinische Einfluss auf die Verfassungen Paraguays und Uruguays und somit auf deren politische Systeme, ist heute noch konkret nachweisbar. Man könnte daher leicht zum Schluss kommen, dass Politik in Lateinamerika überall ähnlich funktioniert. Teilweise sind aber politische Kulturen und Institutionalisierungsgrade zwischen den einzelnen Ländern eklatant unterschiedlich. Sie stellen gerade bezüglich der Rahmenbedingungen für Beratungstätigkeiten einen erheblichen Differenzierungsfaktor dar. Zum Beispiel ist der Umgang mit einer historisch gewachsenen und institutionell für lateinamerikanische Verhältnisse gefestigten Partei wie der 1836 gegründete Partido Nacional del Uruguay (Nationale Partei Uruguays oder auch Partido Blanco, Weiße Partei genannt) ein ganz anderer als der mit Vereini-

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gungen, die bestenfalls als politische Clubs zu bezeichnen sind und kaum länger leben als über einen Wahlkampf hinaus. Mehr oder minder charismatische Kandidaten schneiden sich solche Vereinigungen gerne auf ihre ganz eigenen Bedürfnisse zusammen. Bei einer Wahlniederlage ist dann eine solche Vereinigung so schnell verschwunden wie sie entstanden ist. Im Kontrast zu Letzterem wäre manch deutscher Parteifunktionär allerdings neidisch auf eine mexikanische PAN (Partido de Acción Nacional), die in ihrem Bundesvorstand ein Dutzend hauptamtliche Mitarbeiter allein für die institutionelle Kommunikation beschäftigt. Schließlich sollte berücksichtigt werden, dass es mit Kuba, Venezuela, Ecuador, Nicaragua oder Bolivien, Regime in der Region gibt, die eindeutig autoritäre Züge aufweisen. Lateinamerika ist dennoch unter allen Entwicklungsregionen immer noch die vergleichbar demokratischste. Bei vielen Gemeinsamkeiten wird hier aber deutlich, dass im Detail die Unterschiede weit größer sein können als beispielsweise diejenigen zwischen Portugal und Finnland. Hingegen bestehen schon wieder mehr Ähnlichkeiten, wenn es um die Medienlandschaften und die Rolle geht, die Massenmedien in den jeweiligen Ländern spielen. Ob Mexiko, Peru, Kolumbien oder Argentinien, in vielen dieser Länder hat sich eine professionelle Presse bereits im 19. Jahrhundert entwickelt. Es ist auch kein Zufall, dass literarische Größen wie Gabriel García Márquez, Mario Vargas Llosa oder Julio Cortázar bereits anerkannte Journalisten waren, lange bevor sie als Schriftsteller internationalen Ruhm genießen konnten. Dieser stellenweise hochgradig professionelle Journalismus hat dafür gesorgt, dass den Medien, insbesondere in den 1980er-Jahren eine sehr wichtige Rolle in den durchaus fragilen Demokratisierungsprozessen vieler lateinamerikanischer Länder zukam. Zugleich belegen Indizes wie Latinobarómetro oder AmericasBarometer, dass seit den 1990er-Jahren der Journalismus in Presse, Funk, Fernsehen und Internet in den meisten Ländern kontinuierlich an Glaubwürdigkeit verloren hat. Für viele Menschen hat dies offensichtlich und eindeutig mit einem Rückgang an Qualität zu tun (Layton 2012; Corporación Latinobarómetro 2013). Hinzu kommt, dass marktbeherrschende Stellungen von Mediengruppen in fast allen Ländern eher Regel als Ausnahme sind. Die lange Zeit monopolartige Vorherrschaft der Televisa-Gruppe in Mexiko war mit einem demokratisch verfassten Gemeinwesen eigentlich nicht mehr vereinbar. Die kürzlich erfolgte Telekommunikationsreform in Mexiko scheint hier langsam aber sicher dieses Monopol zu beschneiden und Televisa in ihre Grenzen zu weisen – mehr aber noch nicht. Gleichfalls bleibt die dominante Rolle von Televisa immer noch höchst fraglich. Nicht ganz so extrem aber dennoch besorgniserregend sieht es in Brasilien (Globo-Gruppe), Argentinien (Clarín-Gruppe) und selbst in kleineren Ländern wie Guatemala oder Paraguay aus. Abgesehen davon, dass Medienkonzentration an sich problematisch für eine Demokratie ist, liegt das eigentliche Problem darin, dass sich diese (Quasi-)Monopole allzu oft und gern zum Spielball der Politik machen lassen und umgekehrt die Politik gerne für eigene Zwecke zu manipulieren versuchen. Verhängnisvoll ist dabei auch, dass fast überall in der Region, Medien zumeist einen dominanten Anzeigenkunden haben, nämlich den Staat. In der Praxis ist das dann häufig niemand anderes als die jeweilige sich im Amt befindliche Regierung. Komplizierter ist es auch dadurch geworden, dass viele Regierungen

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dazu übergegangen sind, eigene Medien aufzubauen, zu kooptieren oder direkt aufzukaufen. Der in diesen Medien gemachte Journalismus kann kaum als unabhängig bezeichnet werden. Selbst weniger autoritär gesinnte Regierungen als die von Ecuador oder Venezuela sehen es durchaus als legitim an, Journalisten und einzelne Medien unter Druck zu setzen. Kurz: Fast überall in Lateinamerika begrenzt das komplexe Verhältnis zwischen Medien und Politik den professionellen Spielraum für seriöse Kommunikationsberatung. Selbstverständlich gibt es in der Region aber auch Kontraste, die sich deutlich vor allem in der unterschiedlichen Mediennutzung niederschlagen. Während fast überall in Lateinamerika das Fernsehen weiterhin das meistgenutzte Medium bleibt, hat sich über Jahrzehnte hinweg in den Andenländern Bolivien und Peru, teilweise aber auch in Paraguay und Mexiko eine sehr rege Hörfunkszene entwickelt. Lange bevor der Begriff Community Radio in der (Medien-)Entwicklungszusammenarbeit in Mode kam, bauten bolivianische Minenarbeiter bereits in den 1940er-Jahren Radiostationen auf, die an ihren Möglichkeiten gemessen bis heute erstaunlich gut funktionieren. Besonders dynamisch scheint die Entwicklung des Internets in Lateinamerika voranzuschreiten. Dies gilt ganz besonders für Brasilien, Mexiko, Chile, Kolumbien und Argentinien. Die sehr starke Wachstumsdynamik dieses Mediums hat sich vom mittlerweile stockenden Wirtschaftswachstum in vielen dieser Länder abgekoppelt. Selbst die relativ hohen Kosten für Internetanschlüsse und eine stark ausbaufähige Infrastruktur können es nicht verhindern, dass diese Länder zu denjenigen in der Region zählen, die das Internet weltweit am intensivsten nutzen – dies gilt vor allem für soziale Medien (Facebook, Twitter) aber auch für e-commerce (z. B. mercadolibre.com, dafiti.com) oder Videonutzung (youtube, vimeo). Eine besondere Rolle spielen soziale Medien in Venezuela oder Argentinien. Ähnlich wie im sogenannten arabischen Frühling werden hier soziale Medien sehr stark zur (oppositionellen) politischen Mobilisierung genutzt. In Venezuela kam dem Blackberry messaging service lange Zeit eine sehr wichtige Funktion zu: Es war eines der wenigen Netzwerke, über welche Oppositionelle unbeschwert und unkontrolliert kommunizieren konnten, da sich die Server des Geräteherstellers und Leistungsanbieters Blackberry außer Landes befanden und für die venezolanischen Sicherheitsbehörden somit nicht erreichbar waren. Die bislang aufsehenerregendste digitale Wahlkampagne führte Antanas Mockus 2010 im Wahlkampf um die Präsidentschaft Kolumbiens mit seiner Partido Verde (Grüne Partei). In vielerlei Hinsicht setzte diese Kampagne professionelle Maßstäbe für die digitale Wahlkampfführung und die politische Kommunikation in der Region. Den Wahlerfolg freilich brachte diese Kampagne nicht. Dies lag einerseits nicht nur an der digitalen Kampagne – der Kandidat Mockus trug zu seiner eigenen Wahlniederlage wohl mehr bei als die sehr erfrischende, aber auch teilweise unprofessionell geführte Wahlkampagne. In jedem Fall führte dieser Umstand aber auch zu einer sehr interessanten und fruchtbaren Debatte über Grenzen und Möglichkeiten des Einsatzes sozialer Medien in der politischen Kommunikation. Bis dahin war unter lateinamerikanischen Experten die Debatte hierzu, wie andernorts auch, von völlig unrealistischen Erwartungen geprägt, die vor allem von Barack Obamas erfolgreichen

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US-Wahlkampf 2008 angefacht wurden (Rincón 2011, S. 74). Trotz allem wird die Bedeutung des Internets für die politische Kommunikation, insbesondere in den genannten Ländern Brasilien, Mexiko, Chile, Kolumbien und Argentinien, wohl noch stärker wachsen als in anderen. Das Potenzial ist hier enorm, zumal mit der mobilen Technologie in den nächsten Jahren immer mehr Menschen in diesen Ländern einen Internetanschluss haben werden. Eine große Herausforderung für Professionalität, Qualität und Ethik in der politischen Kommunikationsberatung in Lateinamerika sind Faktoren wie monopolartige Medienstrukturen, das undurchsichtige Verhältnis zwischen Medien und Politik, sowie die allgemein weit verbreitete Korruption, eine schlechte Zahlungsmoral oder eine überbordende Bürokratie. Diese Faktoren haben dazu geführt, dass die Professionalität in der Branche im Allgemeinen nicht so hoch ist, wie es andererseits eine vergleichsweise lange berufliche Tradition erwarten ließe. Eine spürbare Verbesserung der Ausbildungsmöglichkeiten und -qualität haben zumindest dazu beigetragen, dass das Bewusstsein darüber bei allen Beteiligten gewachsen ist. Dennoch begünstigen diese Faktoren immer noch vor allem jene, die den kurzfristigen Profit (zu jedem Preis) vor nachhaltige Beratung setzen. Ehrencodizes und Selbstverpflichtungen sind zwar weit verbreitet, sie werden aber entweder kaum willentlich eingehalten oder aber die Bedingungen lassen es einfach nicht zu. Wie groß der Einfluss dieser Faktoren ist, kann sich freilich von Land zu Land sehr unterscheiden, wie eine Vielzahl von Indizes wie der Doing Business-Index der Weltbank, der Korruptionsindex von Transparency International oder der Index zur Demokratieentwicklung in Lateinamerika, IDD-Lat der Konrad-Adenauer-Stiftung belegen. In der Praxis kann es durchaus einen sehr großen Unterschied machen, ob man einen Beratervertrag im Musterland Chile oder in Brasilien abschließt. Aus den genannten Gründen stößt vor allem auf Beraterseite ein hoher Qualitätsanspruch in vielen Ländern auf enge Grenzen. Vor einer allumfassenden Gemeinsamkeit stehen aber alle Akteure in der Region: Der Wähler hat sich seit Ende des Kalten Krieges fundamental geändert. Die Ansprache wird auch zwischen Rio Grande und Feuerland schwieriger, die Herausforderungen komplexer und sie sind denen in Europa oder den USA immer ähnlicher. Denn auch in Lateinamerika werden die Gesellschaften immer säkularer und urbaner. Sogar in einem ehemals stark ländlich geprägten Land wie Bolivien, leben heute zwei Drittel der Bevölkerung in Städten. Entwicklungen wie Individualisierung, Flexibilisierung und die Auflösung traditioneller Strukturen, die sich in den vergangenen Jahrzehnten in Europa und den USA abspielten, vollziehen sich auch hier.

2.3

Abnehmer und Kunden – wer beauftragt politische Kommunikationsberater in Lateinamerika?

Der Begriff Politische Kommunikation ist in Lateinamerika relativ jung und geht im Wesentlichen aus dem europäischen akademischen Einfluss hervor. Mit Abstand war die Beratung von politischen Kampagnen bis vor ca. zwanzig bis fünfundzwanzig Jahren das Wichtigste, wenn nicht sogar das einzige Betätigungsfeld politischer Kommunikationsberater in der Region. Demzufolge verengte sich auch die Sicht

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darauf, was als politische Kommunikation zu verstehen war, auf Marketing für politische Wahlzwecke, also Marketing Politico. Politische Presse- und Öffentlichkeitsarbeit, politisches Agenda Setting und viele andere Tätigkeitsfelder im Umfeld der politiknahen Kommunikationsberatung standen im Schatten von Wahlkampagnen. Selbst die verstärkte Verpflichtung von Beratungsleistungen für staatliche Informationskampagnen, die bezeichnenderweise auch heute noch fast überall mit Publicidad gubernamental, also Regierungswerbung umschrieben werden, änderte nichts an dem wahlkampagnenzentrierten Verständnis von politischer Kommunikation in weiten Teilen der Region. Erst als NGOs, Interessenvertretungen, aber auch Unternehmen einen strategischeren Einsatz von Kommunikation einforderten, konnte sich unter dem modischen Schlagwort des permanent Campaigning Zug um Zug die gesamte Bandbreite der politiknahen Kommunikationsberatung entfalten. Wie dies oft auch in anderen Weltregionen der Fall ist, agieren große multinationale Konzerne dabei als Katalysatoren. Vor allem die Unwägbarkeiten staatlichen Handelns in rohstoffreichen Ländern der Region wie Venezuela, Argentinien oder Ecuador hat Unternehmen wie Repsol, Glencore oder auch BASF, den Wert qualitativ hochwertiger politischer Kommunikationsberatung aufgezeigt, die sich nicht nur in punktueller Bewältigung von Krisen erschöpft. Hinzu kommen aber auch andere Faktoren: In der Europäischen Union wird die Nachhaltigkeitsberichterstattung ab 2016 für viele Unternehmen zur Pflicht. Gerade weil Unternehmen sich hierdurch nicht mehr positiv differenzieren können, werden sie für ihre Außendarstellung mehr benötigen als einen schön gestalteten Bericht – der häufig dann doch nicht gelesen wird. Vor allem aber werden sie deshalb auch intensiver darüber Bericht erstatten müssen, was sie, aber auch ihre Zulieferer, in Regionen wie Lateinamerika tun. Auch in nordamerikanischen oder europäischen Heimatländern multinationaler Unternehmen wächst die öffentlich Neugierde darüber, was diese Unternehmen in weit entlegenen Minen oder Bohrfeldern eigentlich machen. Und last but not least – in den lateinamerikanischen Ländern selbst werden Bürger kritischer, umweltbewusster und gesellschaftspolitisch aktiver. Dies alles hat bereits dazu geführt, dass in einzelnen Ländern zwar noch kleine, aber vielversprechende Märkte für politische Kommunikationsberatung im Zusammenhang mit Lobbying oder Corporate Social Responsibility für Unternehmen aber auch Verbände und NGOs gedeihen – mit eindeutiger Wachstumstendenz. Die Größe dieses Marktes abseits der politischen Kampagnen sollte aber nicht überschätzt werden. Die finanziell interessantesten Mandate für Berater sind weiterhin die der Wahlkämpfe, bei denen die Beteiligten mit Etats um sich werfen, welche deutsche Parteien vor Neid erblassen lassen. Wohlgemerkt, bei weit geringerer öffentlicher Kontrolle als in Deutschland.

2.4

Berater und Anbieter

Lange dominierten US-Berater die Wahlkampfszene in Lateinamerika. Viele lateinamerikanische Präsidentschaftskandidaten verfuhren nach dem Motto „You never get

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a second chance to make a first impression“ (Man erhält keine zweite Chance für einen ersten Eindruck). Daher klotzten sie lieber statt zu kleckern: Da wurde dann am liebsten die gerade tonangebende Agentur oder der Star-Berater eingekauft, der für den letzten erfolgreichen US-Präsidentschaftswahlkampf verantwortlich war. Geld spielte dabei selten eine Rolle. Allerdings scheint sich hier langsam aber sicher Ernüchterung breit zu machen. Der Auftritt dieser Berater ist oft hochmütig und wird sehr oft als arrogant wahrgenommen. Hilfreich ist auch nicht, dass viele von ihnen ihre Strategien oft in vorgefertigter Form gleich nach Bogotá, Lima oder Buenos Aires mitliefern, wenig Verständnis für lokale Besonderheiten aufbringen, dafür aber sehr großzügige Honorarvorstellungen haben. Trotzdem, oder vielleicht gerade deshalb, sind sie häufig erfolglos oder erfüllen zumindest nicht die in sie gesetzten Erwartungen. Mit etwas mehr Verständnis, für kulturelle Eigenarten warten spanische Berater auf. Insbesondere dem Spanier José Luis Sanchís kam bereits in den frühen 1980erJahren eine Vorreiterrolle zu. In seinem Fahrwasser bewegen sich heute eine sehr präsente Gruppe spanischer Kommunikationsberater. Lokale, lateinamerikanische Berater werden jedoch zunehmend bedeutender. Dies gilt insbesondere für die weniger sichtbaren Kampagnen auf kommunaler oder regionaler Ebene, in denen lokales Know-how besonders relevant ist. Namen wie Durán Barba, Izurieta, de Vengoechea oder Mora y Aragón stehen für eine Beratergeneration, die freilich erst über den Umweg des Erfolgs in den USA ihr Ticket zum Erfolg in Lateinamerika fand. Vor ihnen waren es vor allem ehemalige Politiker, die ihre insbesondere in den 1980er-Jahren gemachten politischen Erfahrungen versilberten. Eine spezifische Kommunikations- oder Kampagnenexpertise hatten dabei die wenigsten. Auch Akademiker versuchen ihre Kenntnisse auf diesem Markt anzubieten, freilich mit wechselhaftem Erfolg. Diejenigen, die auch heute noch auffällig erfolgreich sind, kommen interessanterweise oft aus der empirischen Sozialforschung. Dies mag zum einen mit der US-amerikanisch geprägten Vorliebe für Umfragen und Umfrageexperten (pollsters) zu tun haben. Andererseits ist der Bedarf für fundierte Erhebungen aller Art aufgrund einer vergleichbar eher dünnen Daten- und Informationsdecke mit öffentlichem Zugang in vielen Ländern der Region immens. Selbst grundlegende soziodemographische Daten, auf die in Deutschland jeder Zugriff hat, werden in Lateinamerika wie Staatsgeheimnisse behandelt oder sind schlicht nicht existent. Möglicherweise ist das der Grund, warum Beratern mit diesem fachlichen Hintergrund schneller und öfter der Nimbus des Strategen zugestanden wird als anderen, unabhängig davon wie strategisch nachher die Kampagne selbst wirklich konzipiert und umgesetzt wird. Einige Berater maßen sich dabei eine Bedeutung an, die weit über ihre Stellung und Funktion hinausgehen. Von einzelnen Beratern ist bekannt, dass sie ganz selbstverständlich politisch-programmatischen Einfluss auf die Regierungstätigkeit nehmen, ihre Kunden dabei gerne auch wie Bittsteller behandeln und öffentliche politische Statements abgeben. Dass Berater sich überhaupt solche Freiheiten herausnehmen können, liegt natürlich auch daran, dass sie aus den Parteiapparaten kaum gewichtige institutionelle Gegenspieler haben, die sie in die Grenzen weisen könnten.

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Der Spezialfall Brasilien

Brasilien fällt in vielerlei Hinsicht aus dem Rahmen. Dies gilt nicht nur für die portugiesische Sprache, die außer in diesem größten Land des Kontinents nirgendwo sonst in Lateinamerika gesprochen wird. Dies gilt auch für die brasilianische politische Kultur, Mentalität und den zwischenmenschlichen Umgang miteinander. Hinzu kommt die schiere Größe des Landes: Nur zweieinhalb mal so viel Menschen wie in Deutschland leben auf einer Fläche, in welcher Deutschland etwa fünfundzwanzig mal passen würde. Dies führt dazu, dass auf regionaler und kommunaler Ebene eigene, politisch fast schon isolierte Biotope entstanden, in denen eine öffentliche Kontrolle kaum stattfindet. Die dichte Taktung von Wahlgängen (alle zwei Jahre wird in ganz Brasilien zeitgleich entweder auf kommunaler, bundesstaatlicher oder nationaler Ebene gewählt), führt zu einem großen Markt für politische Wahlkampagnenberatung. Der starke und wachsende Einfluss freikirchlicher Gruppen und Bewegungen ist zudem in dieser Form für Lateinamerika einzigartig. Brasilien ist heute die größte regionale Wirtschaftsmacht in Lateinamerika. Brasilianische Unternehmen haben sich besonders in den letzten zehn Jahren in ihrem spanisch-amerikanischem Umfeld genauer umgeschaut und investieren verstärkt in ihre Nachbarländer. Vor allem die sogenannten Multilatinas, also lateinamerikanische multinationale Unternehmen wie Petrobras, Odebrecht oder Vale engagieren sich zunehmend in Bolivien, Argentinien oder Peru. Insofern ist nachvollziehbar, dass im Tross dieser Giganten auch ihre brasilianischen Kommunikationsberater mitziehen. Es liegt daher nahe, auch auf dem Markt der politischen Kommunikationsberatung in Lateinamerika eine wachsende brasilianische Dominanz zu vermuten. Tatsächlich berieten brasilianische Kampagnenexperten sowohl den venezolanischen Präsidenten Hugo Chávez wie auch seinen Rivalen Henrique Capriles in der Wahl vom Oktober 2012. Ebenso griff der Mexikaner Andrés Manuel López Obrador 2012 oder der Peruaner Ollanta Humala 2011 auf die brasilianische Expertise zurück. Allerdings täuscht diese Wahrnehmung. Vielmehr brauchten diese politischen Kunden aus Mexiko, Venezuela und Peru eine ganz spezifische Expertise, für die der angeforderte Berater berühmt war: Nämlich die Fähigkeit, aus einem politischen Wolf ein Schaf zu machen. Der ehemalige brasilianische Präsident Luiz Inácio Lula da Silva stand als Bürgerschreck in den Präsidentschaftswahlen Brasiliens 2002 genau vor dieser Herausforderung und gewann letztendlich auch deswegen die Wahlen, weil er überzeugend vermitteln konnte, radikale Positionen seiner Vergangenheit überwunden zu haben. Einzelne Berater, wie Duda Mendonca oder Carlos Manhanelli, haben sich mittlerweile auch im spanischsprachigen Markt relativ gut behauptet. Von einer Vorherrschaft brasilianischer Kommunikationsberater in Lateinamerika zu sprechen, wäre aber weit übertrieben. Dafür ist Brasilien selbst als lukrativer Markt auch noch zu groß. Weit sichtbarer als in Mexiko, Chile oder Quito ist der Einfluss brasilianischer Berater eher noch in den portugiesisch-sprachigen Ländern Afrikas wie Angola oder Mosambik.

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Fazit

Aller Wahrscheinlichkeit nach stehen auch noch in den nächsten zehn Jahren Dienstleistungen im Zusammenhang mit politischen Kampagnen in Lateinamerika im Vordergrund. In dieser Zeit wächst hier eine Generation von gut ausgebildeten Beratern aus der Region nach, die es zunehmend mit ihrer Konkurrenz aus den USA aufnehmen können wird. Es ist gut möglich, dass sich mit der Zeit einzelne Märkte zunehmend differenzieren, so dass US-amerikanische oder europäische Berater, wenn überhaupt, nur noch zu ganz spezifischen Aufgabenstellungen im Rahmen größerer Kampagnen herangezogen werden. Dies ist bereits jetzt in Ländern wie Mexiko, Brasilien, Chile oder Argentinien ansatzweise der Fall. Ebenfalls ist damit zu rechnen, dass sich die Beratungsexpertise im Bereich der digitalen politischen Kommunikationsberatung noch viel stärker entwickeln wird. Doch obwohl sich seit einigen Jahren schon die gesamte Bandbreite an Leistungen der politischen Kommunikationsberatung stetig entfaltet, fehlt es in Lateinamerika (noch) an einem Cluster, wie es die Hauptstadt Washington D.C. für die USBranche darstellt oder dies in Europa, zumindest zum Teil, auf Brüssel zutrifft. Also Orte, an denen Akteure aus der Praxis und aus der Wissenschaft, aus öffentlichem und privaten Sektor zusammen treffen und die Branche durch Austausch, Forschung und Anwendung weiterentwickeln. Klientelismus, Korruption, Bürokratie und Intransparenz werden aller Wahrscheinlichkeit nach weiterhin die größten Hindernisse für Professionalisierung, Qualität und Ethik in der politischen Kommunikationsberatung bleiben. Es bleibt zu hoffen, dass sich die institutionellen Reformen, die in einigen Ländern der Region, wie Chile oder Mexiko, eingeführt wurden, auch positiv auf die Branche in den jeweiligen Ländern auswirken. Die Rolle der (gesellschafts-)politischen Kommunikationsberatung für Unternehmen oder Public Affairs wird aber mit hoher Wahrscheinlichkeit steigen. Der steigende Bedarf von Unternehmen in Wirtschaftszweigen wie dem Bergbau und der Erdölwirtschaft lässt sich jetzt schon erkennen: Im Unterschied zu ihren Gegenspielern z. B. aus der Konsumgüterindustrie sind ihre Investitionen sehr viel langfristiger angelegt, bergen gesellschaftspolitischen Sprengstoff und sind erklärungsbedürftiger. Bergbau- oder Erdölunternehmen sind daher sehr viel stärker auf ein günstiges gesellschaftspolitisches Umfeld angewiesen als dies der Fall für eine große Supermarktkette oder Maschinenbauunternehmen sein kann. Interessant wird es sein, wie und ob lateinamerikanische Berater Besonderheiten und spezifische Fähigkeiten entwickeln, die sich aus den Bedingungen ihrer Märkte ergeben. So wie beispielsweise bereits in der Werbebranche brasilianische und argentinische Kreative dafür bekannt sind, einen ganz eigenen Stil im Bereich Werbespots entwickelt zu haben, der bei Branchentreffen regelmäßig mit entsprechenden Auszeichnungen und Preisen bedacht wird, könnte ähnliches mit lateinamerikanischen Politik-Kommunikationsberatern geschehen. Herausforderungen gibt es im politischen Leben zwischen Rio Grande und Feuerland genug und die nächsten Jahre versprechen für die Branche besonders spannend zu werden.

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Literatur ALICE. Asociación latinoamericana de investigadores en campañas electorales. 2015. Cursos. http://www.alice-comunicacionpolitica.com/category/curso/. Zugegriffen am 27.08.2015. Corporación Latinobarómetro. 2013. Informe anual. http://www.latinobarometro.org/latContents. jsp. Zugegriffen am 27.08.2015. Hofmeister, Wilhelm. 2002. Gebt mir einen Balkon und das Land ist mein. Politische Führung in Lateinamerika. Frankfurt a. M.: Vervuert. Huntington, Samuel. 1993. The third wave: Democratization in the late twentieth century. Oklahoma: University of Oklahoma Press. Layton, Michael. 2012. ¿Quién confía en los medios masivos de comunicación en América Latina? Perspectivas desde el Barómetro de las Américas. http://www.vanderbilt.edu/lapop/insights/ IO874_es.pdf. Zugegriffen am 10.06.2015. Rincón, Omar. 2011. Mucho ciberactivismo . . . pocos votos. Antanas Mockus y el Partido Verde colombiano. Nueva Sociedad 235:74–89.

Politikberatung im politischen System der Schweiz Raffael Himmelsbach

Inhalt 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Institutionen und Politikberatung in der Schweiz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Das Beratungsangebot in der Schweiz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Arenen der Beratungsverwendung im politischen Prozess der Schweiz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zusammenfassung

Dieses Kapitel bietet eine Übersicht zur Politikberatung in der Schweiz. Einleitend wird dargestellt, wie sich wichtige Institutionen des politischen Systems, wie die direkte Demokratie und die liberal-föderale Staatsstruktur, auf Beratungsbeziehungen auswirken. Danach widmet sich das Kapitel den einzelnen Beratungsinstrumenten und geht auf deren Funktionsweise ein. Darauf folgt eine Darstellung der Beratungsverwendung durch Bundesverwaltung und Parlament. Eine abschließende Diskussion fasst zentrale Befunde zusammen und problematisiert die Zweckmäßigkeit des Beratungssystems. Schlüsselwörter

Politikberatung · Schweizer Politik · Extraparlamentarische Kommissionen · Beratungsmarkt · Policy advisory system · Neo-Korporatismus

R. Himmelsbach (*) Tema Environmental Change, Linköping University, Linköping, Schweden E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_42

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R. Himmelsbach

Einleitung

Die Rolle der Politikberatung in der Schweizer Politik erfreut sich zunehmender Aufmerksamkeit, nachdem sie die Forschung lange vernachlässigt hat. Erste Untersuchungen betrafen die 1970er-Jahre (Germann 1981, 1985; Freiburghaus und Zimmermann 1985), eine Zeit in der das System der neo-korporatistischen Interessensvermittlung in seiner schweizerisch-liberalen Ausprägung seinen Höhepunkt erlebte (Armingeon 2011). Danach herrschte lange Zeit Totenstille, bis eine neue Verfassungsnorm zur Politikevaluation das Forschungsfeld um 2000 aus seinem Dornröschenschlaf erweckte (z. B. Bussmann 1997). Die Auseinandersetzung mit der Politikevaluation ist seitdem die treibende Kraft hinter einer wachsenden Forschungsagenda im Sinne der Verwendungsforschung (Frey und Widmer 2011; Widmer und Neuschwander 2004; Sager und Rissi 2011). Auch die Untersuchung des Strukturwandels der politischen und gesellschaftlichen Elite belebt die Forschung, vor allem in systemischer Hinsicht (Bühlmann et al. 2012; Rebmann 2011; Rebmann und Mach 2013). Ziel dieses Beitrags ist es, eine empirische Übersicht zur Politikberatung im schweizerischen Gesetzgebungsprozess auf Bundesebene zu liefern. Im Zentrum steht die Beratung zu inhaltlichen Fragestellungen auf der Basis von fundiertem Erfahrungswissen (Expertise) und systematischer Analyse (Evidenz). Der Beitrag ist folgendermaßen aufgebaut: Der erste Abschnitt erläutert, wie sich die strukturellen und kulturellen Gegebenheiten des politischen Systems der Schweiz auf die Politikberatung auswirken. Dabei geht es um die liberale Staatsstruktur, die direkte Demokratie, den politischen Wettbewerb und die zentrale Rolle der Bundesverwaltung in der Finanzierung und Steuerung der Politikberatung. Der darauf folgende Abschnitt vermittelt eine Übersicht zu den einzelnen Institutionen des Beratungsangebots. Dazu gehören die extraparlamentarischen Kommissionen, die Ressortforschung, das Wissenschaftssystem, der Markt für kurzfristige Beratungsmandate, sowie die Verbände. In einem weiteren Abschnitt wirft der Beitrag einen Blick auf die Nachfrageseite und geht auf die Verwendung von Beratung durch Verwaltung und Parlament ein. Das abschließende Fazit fasst die Hauptbefunde zusammen, wirft die Frage der Beratungsqualität auf und erörtert kurz den Forschungsbedarf.

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Institutionen und Politikberatung in der Schweiz

Politikberatung findet immer in einem gegebenen institutionellen und kulturellen Kontext statt. Einige Faktoren prägen diesen Kontext in der Schweiz besonders. Es handelt sich erstens um die liberale und föderale Staatsstruktur. Der moderne Bundesstaat geht auf die Verfassung von 1848 zurück, welche infolge eines kurzen Bürgerkriegs ausgearbeitet wurde, um die friedliche Koexistenz der kulturell diversen Kantone zu sichern. Diese Verfassung begründete die bis heute andauernde föderale Staatsform, in der staatliche Aufgaben den Kantonen zufallen, sofern sie die Verfassung nicht explizit an den Bundesstaat delegiert (Linder und Vatter 2001; Vatter 2005). Der entstehende Bundesstaat war von einem liberalen Staatsverständ-

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nis geprägt. Auf diesen Grundlagen entwickelte sich ein relativ schwacher Zentralstaat, der in vielen Aufgabenbereichen auf die Kooperation der Kantone und zivilgesellschaftlicher Organisationen angewiesen ist (Kriesi und Trechsel 2008, S. 124). Institutionen wie die Armee, das Parlament oder die der Verwaltung angegliederten Beratungskommissionen funktionieren nach dem Milizprinzip, d. h. ihre Mitglieder engagieren sich in diesen staatlichen Institutionen nicht in ihrer hauptberuflichen Rolle, sondern als Bürger (Kley 2009). Regierung und Verwaltung sind bis heute, wenn auch in verändertem Ausmaß, auf die Zusammenarbeit mit anderen staatlichen Ebenen und Verbänden in allen Stadien des Politikzyklus angewiesen, von der Politikformulierung, über die Entscheidungsfindung, bis zur Implementierung. Dies schließt natürlich auch die Politikberatung mit ein. Anders als in Ländern wie Frankreich, Deutschland oder Großbritannien kam es in der Schweiz nur zu einer sehr begrenzten Ausbildung von spezialisierten Forschungs- und Beratungsabteilungen innerhalb der Verwaltung. Stattdessen fokussierte sich das Beratungssystem auf die Ausbildung von Netzwerken um sich entsprechende Fachkenntnisse zu sichern. Diese Netzwerke umfassen Akteure aus anderen staatlichen Ebenen, Verbänden, sowie der Wissenschaft. Wie dieser Beitrag jedoch im nächsten Abschnitt aufzeigen wird, hat das Milizprinzip in der Politikberatung an Bedeutung verloren, da sich Beratungsbeziehungen zunehmend professionalisieren. Zweitens müssen die Auswirkungen der direkten Demokratie auf die Politikberatung betrachtet werden. Volksabstimmungen verleihen einer Entscheidung ein hohes Maß an Input-Legitimation. Auch die ausgeprägten Konsultationsverfahren im Gesetzgebungsprozess, welche als indirekte Effekte der direkten Demokratie bewertet werden (Papadopoulos 2001), erhöhen die Input-Legitimation, da eine politische Entscheidung mit einem Elitekonsens, d. h. dem Einbezug wichtiger Interessen in die Politikformulierung, legitimiert werden kann. Im Zusammenhang mit der Wirkungsprüfung von Politikmaßnahmen wurde darum verschiedentlich argumentiert, dass die hohe Gewichtung der Input-Legitimation die Verwendung von Ergebnissen der Wirkungsprüfung behindert, da die politische Akzeptanz einer Vorlage höher als ihre Effektivität gewertet wird (z. B. Sager und Rissi 2011, S. 158–160). Dieses Argument muss aber differenziert werden, um für die gesamte Politikberatung aussagekräftig zu sein. Es gibt z. B. stringente Hinweise, dass Argumente, die sich auf Evidenz berufen, in Abstimmungskämpfen nur eine sehr geringe Bedeutung haben. Die Auswertung der Medienberichterstattung zu Abstimmungsvorlagen der Gesundheitspolitik ergibt, dass nur gerade 6,8 % der Beiträge Hinweise auf Evidenz enthalten, welche vor allem von Experten vorgebracht werden, die aber am seltensten zu Wort kommen. Die Regierung selbst argumentiert kaum mit Evidenz (Stucki 2016). Ferner ist auch zu beachten, dass die Wissenschaft in der Schweiz als ein Wirtschaftsfaktor und nicht als staatstragende Institution wahrgenommen wird. Das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Wissenschaft ist gänzlich unabhängig vom Vertrauen in politische Institutionen, korreliert jedoch positiv mit wirtschaftlichem Fortschrittsglauben (Rotten et al. 2003). Auf Grund dieser Befunde kann argumentiert werden, dass Ergebnisse der inhaltlichen Politikberatung nicht zur Legitimierung der Regierungstätigkeit gegenüber der Öffentlichkeit verwendet werden. Anders sieht dies jedoch bei der Politikformulierung aus, in

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der primär die Verwaltung ihre Politikalternativen und Lösungskonzepte gegenüber anderen Subsystemakteuren in Verhandlungen und Konsultationsverfahren legitimieren muss. Dort spielen Akteure und Befunde der Politikberatung eine wichtige Rolle, nicht nur in inhaltlicher Hinsicht, sondern auch wenn es darum geht, andere Akteure zu überzeugen und so einen tragbaren Elitekonsens zu schmieden. Drittens überträgt sich die Machtverteilung zwischen den Parteien sowie deren ideologischen Programmen nur indirekt auf die Regierung. Zwar wird der Bundesrat, d. h. die Regierung, vom Parlament gewählt, dieses kann ihm aber nicht das Vertrauen entziehen. Dem Regierungssystem fehlt auch ein Oppositionscharakter, da Wahlen die Sitzverteilung in der Regierung in der Nachkriegszeit nur höchst selten verschoben haben und somit die größten vier Parteien ständig an der Regierung beteiligt sind. Diese Mehrparteienregierung beruht aber nicht auf einem Koalitionsvertrag; vielmehr ist es der Kompromisszwang, welcher die Regierung zu einer einheitlichen Haltung drängt (Linder 2007, S. 26). Das Fehlen einer eigentlichen Oppositionsrolle kann als ein Grund gesehen werden, warum es in der Schweiz keine parteinahen Think Tanks gibt, da diesen keine Funktion als Basis einer zukünftigen Machtübernahme zukommen kann (McGann 2007, S. 6). Ein weiterer Grund ist, dass die Schweiz keine Regulierung oder Subventionierung von Parteifinanzen kennt (Biezen 2004). Dazu kommt, dass das Parteiensystem stark fragmentiert ist (Ladner 2014). Die Parteien sind darum finanziell wie analytisch ressourcenschwach. Dies führt direkt zum letzten Punkt: Die Bundesverwaltung dominiert die Beratungsnachfrage und hat somit einen großen Einfluss auf die Steuerung und Praxis der Politikberatung (Himmelsbach 2014, S. 266). Zum einen, besteht eine große finanzielle Abhängigkeit der akademischen und privatwirtschaftlichen Beratungsanbieter von staatlichen Aufträgen. Beratungsmandate, die direkt von den einzelnen Ämtern vergeben werden, machen einen großen Teil des Geschäftsvolumens aus. Zum anderen, gibt es nur sehr wenige Stiftungen und Think Tanks, welche politikrelevantes Wissen unabhängig von der staatlichen Nachfrage produzieren. Diese sind meist in der Nähe von Verbänden angesiedelt (Steffen und Linder 2006).

3

Das Beratungsangebot in der Schweiz

Viele der besprochenen Strukturmerkmale lassen sich in der Organisation des Beratungsangebots wiederfinden. Beratungswissen und Empfehlungen werden in der Schweiz vor allem durch Gremien außerhalb der Bundesverwaltung erarbeitet; der Staat, d. h. vor allem die Bundesverwaltung, hat aber einen gewichtigen Einfluss auf dieses System, da es zu einem großen Teil von öffentlicher Finanzierung abhängig ist. Es lassen sich die folgenden Beratungsangebote unterscheiden: Erstens lassen sich Verwaltung und Regierung von über 200 „extraparlamentarischen“ Kommissionen beraten. Zweitens kommt die Ressortforschung dazu, die auch zu einem großen Teil außerhalb der Bundesverwaltung stattfindet. Drittens regt der Staat die vertiefte Untersuchung von politisch relevanten Themen durch die Förderung strategischer Forschungsprogramme an und finanziert die Beratungstätigkeiten der wissenschaftlichen Akademien zu Forschung, Bildung und Früherkennung. Viertens

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beschafft sich die Verwaltung Fachwissen auf einem wachsenden Markt für kurzfristige Mandate, der von privatwirtschaftlichen Akteuren dominiert wird. Letztlich muss auch noch die Beratung durch Think Tanks und Verbände erwähnt werden, welche für die staatliche Tätigkeit zwar von untergeordneter Bedeutung ist, jedoch als einziges Instrument nicht auf staatliche Finanzierung angewiesen ist. Im Folgenden werden diese Instrumente einzeln vorgestellt.

3.1

Die extraparlamentarischen Kommissionen

Das System der extraparlamentarischen Kommissionen ist mehr als ein Beratungsinstrument: Es ist eine Schnittstelle zwischen Staat und Zivilgesellschaft im neo-korporatistischen Sinn. Über diese Schnittstelle beziehen Verwaltung und Regierung Fachwissen, orchestrieren politische Kompromisse und überwachen die Politikumsetzung in regulativen Politikfeldern. Die Funktionen Expertise, Interesseneinbindung und Marktüberwachung sind auf über 224 Kommissionen (Stand 2000; vgl. Rebmann und Mach 2013, S. 175) verteilt, was zu relativ unterschiedlichen Tätigkeitsprofilen der einzelnen Kommissionen führen kann. Das Kommissionssystem reflektiert die strukturellen Gegebenheiten des politischen Systems, welche, wie ausgeführt, die Zusammenarbeit mit zivilgesellschaftlichen Akteuren in die Politikgestaltung und Implementierung notwendig mach. Ein Strukturwandel wirkt sich darum auch auf das Kommissionssystem aus. Das Kommissionssystem ist als Ergänzung der professionellen Verwaltung konzipiert. Im Prinzip darf eine Kommission darum nur so lange bestehen, wie sie nachweislich dazu beiträgt, fehlende Kompetenzen der Verwaltung zu ergänzen. Wie im Attribut „extraparlamentarisch“ zum Ausdruck kommt, wird die Ergänzungslogik dadurch verstärkt, dass Mitgliedschaft nur Personen offen ist, die sich auch für eine Verwaltungstätigkeit qualifizieren würden, was Parlamentarier ausschließt. Die Mitgliedschaft rekrutiert sich aus Spitzenbeamten sowie Vertreter aus den Kantonen, Gemeinden, Verbänden und der Wissenschaft, die größtenteils ehrenamtlich mitarbeiten und nur eine Sitzungsentschädigung erhalten. Formell setzt der Bundesrat eine Kommission ein und bestimmt deren Auftrag und Mitglieder. Administrativ werden die Kommissionen durch die Verwaltung betreut. Laut dem Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz, sowie der entsprechenden Verordnung, muss der Bundesrat das Mandat und die Mitglieder einer Kommission alle vier Jahre bestätigen. Eine Kommission darf nicht mehr als 15 Mitglieder umfassen und es bestehen Repräsentationskriterien hinsichtlich Geschlecht, Region, Sprache und Sonderinteressen. Die Kommissionen sind frei in ihrer Organisation. Diese Regulierung der Kommissionen kam vor allem auf Druck aus dem Parlament zustande. Bis in die 1970er-Jahre lag die Kontrolle über das Kommissionssystem weitgehend bei der Verwaltung und es war unklar, wie viele Kommissionen überhaupt existierten. Es brauchte mehrere Reformschritte, bis sich die heutigen Kriterien betreffend des Mandats einer Kommission und seiner Mitglieder durchsetzt hatten. Dies hatte auch zur Folge, dass einige Kommissionen abgeschafft wurden (Rebmann und Mach 2013).

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Es ist mehr über die Funktion des Kommissionssystems als Ganzes im politischen Prozess bekannt, als zur konkreten Funktionsweise einzelner Kommissionen. In der Erarbeitung von Berichten greifen die Kommissionen primär auf das Erfahrungswissen ihrer Mitglieder zurück. Externe Analysen oder vertiefte Abklärungen durch Kommissionsmitglieder werden selten eingeholt, da entsprechende finanzielle Ressourcen knapp sind. Kommissionsberichte stützt sich darum stark auf das Erfahrungswissen der Mitglieder (Himmelsbach 2014, S. 159). In struktureller Hinsicht ist ein Bedeutungsverlust des Kommissionssystems als Akteur der Politikberatung zu beobachten. Neben der schon erwähnten zahlenmäßigen Reduktion der Kommissionen, ist vor allem auch der Einbezug in die Politikformulierung gesunken. War Anfang der 1970er-Jahre im Schnitt noch eine Kommission bei der Ausarbeitung jeder dritten Gesetzesvorlage einbezogen (Papadopoulos 1997, S. 75–78), so sank dieser Wert auf 10 % Mitte der 1990er-Jahre (Biedermann 2002, S. 23). Mehrere Faktoren erklären diesen Bedeutungsverlust. Wie Netzwerkanalysen zeigen, hat sich die Elite funktionell ausdifferenziert. Demnach gibt es immer weniger Kommissionsmitglieder deren Karriere unterschiedliche Gesellschaftsfelder verbindet (z. B. Armee, Wirtschaft, Wissenschaft und Politik). Solche Verflechtungen ermöglichen jedoch die Verknüpfung unterschiedlicher Interessen und erleichtern dadurch die Kompromissfindung (Rebmann 2011). Zudem hat sich der Gesetzgebungsprozess beschleunigt, was dem Einsatz der eher schwerfälligen Kommissionen zuwiderläuft (Papadopoulos 1997, S. 78; Sciarini 2007, S. 474). Auch die Internationalisierung einiger Politikfelder trägt zu diesem Trend bei, da sie vermehrt Flexibilität in der Verhandlungsführung verlangt. Die Verwaltung gewinnt dadurch mehr Macht auf Kosten der Verbände. Vermehrt spielt auch das Parlament eine wichtige Rolle, vor allem in der Sozialpolitik. Dies schmälert wiederum den institutionellen Wirkungsbereich der Kommissionen, der sich in Verwaltungsnähe befindet (Papadopoulos 2008; Sciarini 2013). Als Beratungs- und Konsensfindungsinstrument haben Kommissionen also an Attraktivität verloren, da sie eher langsam arbeiten und ihr Konfliktlösungspotenzial durch die Sozialstruktur ihrer Mitglieder beschränkt ist (Mironesco 1993). Um sich auch ohne Einladung durch Verwaltung und Regierung einen Einfluss zu sichern, sind Kommissionen auf aktive Kommunikationsstrategien angewiesen. Pressekontakte, einen regelmäßigen Austausch mit der Verwaltung, sowie die Organisation von Informationsveranstaltungen für Parlamentarier sind darum wichtig. Dies setzt jedoch Initiative und organisatorisches Geschick voraus, welche stark personenabhängig sind. Der Bedeutungsverlust muss aber klar im Kontext der Beratungstätigkeit gesehen werden und kann nicht ohne weiteres auf Kommissionen mit regulativen Funktionen übertragen werden.

3.2

Beratung durch die Wissenschaft in der Schweiz

Wissenschaftler spielen im gesamten Beratungsangebot eine Rolle, sei es als Mitglieder von extraparlamentarischen Kommissionen, als Partner in der Ressortforschung oder als Mandatsnehmer für Berichte im Zusammenhang mit konkreten

Politikberatung im politischen System der Schweiz

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Gesetzgebungsverfahren. Aber auch Institutionen des Wissenschaftssystems spielen eine Rolle für die Politikberatung. Die Akademien der Wissenschaften Schweiz ist der Dachverband der medizinischen, naturwissenschaftlichen, sozialwissenschaftlichen und technischen Akademien und beherbergt auch TA-Swiss, das Zentrum für Technologiefolgen-Abschätzung und die Wissenschafts dialogplattform Science et Cité. Zusammen mit dem Nationalfonds zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung sind sie die wichtigsten Organe des schweizerischen Wissenschaftssystems. Diese Institutionen haben gemeinsam, dass sie durch private Initiative entstanden sind und als privatrechtliche Stiftungen agieren (Benninghoff 2004; Kissling-Näf 2009). Sie nehmen Aufgaben wahr wie etwa die Implementierung der staatlichen Förderung der Grundlagenforschung durch den Nationalfonds oder, im Falle der Akademien, die Erarbeitung von politikorientieren Berichten zu bildungs- und wissenschaftspolitischen Themen sowie Aufgaben der wissenschaftlichen Selbstregulierung. Sie nehmen auch in Konsultationsverfahren Stellung zu Gesetzesvorlagen. Im Gegenzug für diese öffentlichen Aufgaben erhalten diese Institutionen Mittel aus der staatlichen Forschungsförderung, welche alle vier Jahre als Pauschalbetrag vom Parlament genehmigt werden. Zwischen den Kommissionen der Akademien und dem System der extraparlamentarischen Kommissionen bestehen Ähnlichkeiten. Beide funktionieren nach dem Milizprinzip und nehmen z. T. ähnliche Aufgaben war. Dies hat z. T. dazu geführt, dass gewisse Kommissionen vom einen ins andere System gewandert sind (z. B. die Technikfolgenabschätzung oder Biosicherheit, vgl. Himmelsbach 2014, S. 129) oder zu festen Teilen der Verwaltung wurden, wie die Kartographie und Meteorologie im 19. Jahrhundert (Kissling-Näf 2009). Da die akademischen Kommissionen aber weder eine organisatorische Anbindung an die Verwaltung haben, noch in die Ausarbeitung von Gesetzesvorlagen einbezogen werden, ist für sie der Zugang zu Verwaltung gänzlich von der Pflege informeller Netzwerke und der Öffentlichkeitsarbeit abhängig (Himmelsbach 2014, S. 205). Seit einiger Zeit besteht darum auch das ‚Netzwerk Future‘ (http://www.netzwerk-future.ch), welches diese Aktivitäten professionell unterstützt. Innerhalb der Förderung der Grundlagenforschung durch den Nationalfonds ist einzig das Instrument der nationalen Forschungsprogramme für die Politikberatung von Relevanz, wenn auch nur in beschränktem Ausmaß. Der Nationalfonds regte diese Instrumente in den 1970er-Jahren an, da er seine Legitimation bedroht sah und durch diese Offensive den gesellschaftlichen Nutzen der Grundlagenforschung in Erinnerung rufen wollte (Benninghoff 2004). Die Rahmenthemen dieser mehrjährigen Forschungsprogramme werden durch einen konsultativen Prozess bestimmt und politisch durch die Regierung bestätigt; der politische Einfluss ist dabei aber gering (Braun und Leresche 2007, S. 743). Danach können sich Forscher in einem wissenschaftlichen Auswahlverfahren beim Nationalfonds um Projektgelder bewerben. Die Rückkoppelung dieser Forschung an den politischen Prozess ist aber im besten Fall indirekt. Freiburghaus und Zimmermann (1985, S. 134) sprechen von einem ‚Erwartungsüberschuss‘ und zeigen, dass sich diese Programme in der Vergangenheit vor allem auf die Entwicklung einzelner Disziplinen positiv auswirkten. Hoffnungen aber, dass Resultate dieser Forschungsprogramme sich auf die Politikformulierung auswirken, werden regelmäßig enttäuscht. Als Beispiel dient hier das nationale Forschungsprogramm „Nutzen und Risiken der

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Freisetzung gentechnisch veränderter Pflanzen“ (NFP 59), welches, aus Sicht der Akademien (Courvoisier et al. 2013), vom Parlament politisch missbraucht wurde, um die wiederholte Verlängerung des Freisetzungsmoratoriums zu legitimieren, ohne aber die Forschungsergebnisse selbst zu berücksichtigen. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass diese im Wissenschaftssystem ansässigen Beratungsinstrumente mit dem klassischen Relevanzproblem zu kämpfen haben, welches mit größerer politischer Unabhängigkeit und längeren Arbeitszyklen einhergeht (Weingart und Lentsch 2008, S. 50). Gerade das Beispiel der Technikfolgenabschätzung zeigt, wie schwierig es ist, fundierte Beratung mit manchmal erratischen Zyklen politischer Aufmerksamkeit in Einklang zu bringen (Himmelsbach 2014, S. 163).

3.3

Die Ressortforschung der Bundesverwaltung

Die Bundesverwaltung hat einen Bedarf an Forschung und Entwicklung, der über das Angebot der extraparlamentarischen Kommissionen hinausgeht. Das Forschungsgesetz verleiht der Bundesverwaltung den Status einer Forschungsorganisation, aber außer dem landwirtschaftlichen Forschungsinstitut Agroscope betreibt die Verwaltung selbst keine intramurale Forschung, d. h. Ressortforschung. Zwar finanziert der Bund die beiden eidgenössischen Hochschulen in Zürich und Lausanne (ETHZ und EPFL), sowie vier spezialisierte Forschungsinstitute in den Bereichen Physik (PSI), Materialwissenschaften (EMPA), Wasser (EAWAG) und Umwelt (WSL), mit denen zahlreiche Forschungskollaborationen bestehen; diese sind aber keine Ressortforschungseinrichtungen im engeren Sinn. Dies heißt jedoch nur, dass Ressortforschung auf Projektbasis mit externen Partnern durchgeführt wird und nicht etwa, dass die Bundesverwaltung wenig Ressortforschung betreiben würde. Angesichts der Tatsache, dass staatliche Ressortforschungseinrichtungen u. a. auch auf Drittmittel angewiesen sind (Veit et al. 2016), darf nicht zu viel in diesen Umstand hineininterpretiert werden. Neben der bereits erwähnten intramuralen Agrarforschung agieren internationale Anbieter, öffentliche Forschungseinrichtungen, die Privatwirtschaft, sowie Kantone, Gemeinden und private Organisationen ohne Erwerbszweck als Akteure der Ressortforschung. Die Statistik weist eine Fluktuation der Gesamtausgaben zwischen 200 Millionen (2006) und 273 Millionen Franken (2014) aus. Auch der intramurale Anteil variiert zwischen 55 % (2010) und 70 % (2014 Bundesamt für Statistik). Es gibt aber keinen klaren Trend. Anteilsmäßig gingen 2014 44,4 % an den Bereich Landwirtschaft, 18,7 % an die Entwicklungszusammenarbeit, 11,6 % an die Energieforschung und 8,4 % an die Friedenspolitik (Schweizerische Bundesverwaltung). Die einzelnen Ämter der Bundesverwaltung hatten bei der Ressortforschung lange Zeit große Budgetautonomie. Weil Ineffizienzen bemängelt wurden, wurde aber ab 1998 ein überdepartementaler Koordinationsausschuss eingeführt, dem neben den betroffenen Amtsdirektoren auch Vertreter von Wissenschaftsorganisationen wie dem Nationalfonds angehören. Dieser Ausschuss erarbeitet Leitbilder und nimmt Aufgaben der Qualitätssicherung wahr (Farago und Brunner 2006). Zudem werden die einzelnen Projekte systematisch in der Datenbank Aramis erfasst.

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465

Dem Autor sind keine vertieften Untersuchungen zur Ressortforschung bekannt, aus denen Schlüsse zur Funktionsweise und Bedeutung der Ressortforschung für die Verwaltungstätigkeit und Politikberatung gezogen werden könnten.

3.4

Der Beratungsmarkt in der Schweiz

Die Verwaltung deckt ihren Beratungsbedarf zu einem großen Teil durch kurzfristige Mandate an externe Auftragnehmer. Es handelt sich dabei um Abklärungen spezifischer Sachfragen im Zusammenhang mit der Politikformulierung, welche in einem Rahmen von nur wenigen Monaten abgewickelt werden. Die Verwaltung erteilt z. B. Aufträge um die ökonomischen und ökologischen Auswirkungen einer Politikvariante abzuklären, deren rechtlichen Handlungsraum auszuloten oder um Vorschläge für die optimale Ausgestaltung eines Instruments einzuholen. Ähnliche Aufträge ergeben sich auch aus der Politikevaluation, welche seit 2000 in der Verfassung verankert ist. Diese Aufträge sind enger ausgelegt als etwa das Mandat einer außerparlamentarischen Kommission in der Politikformulierung, da sie sich auf technische Aspekte konzentrieren und nicht dem Interessensausgleich dienen. Im Vergleich mit der Ressortforschung sind sie kurzfristiger und finanziell oft so dimensioniert, dass sie nicht öffentlich ausgeschrieben werden müssen. Ein Regierungsbericht gibt an, dass es zu solchen Aufträgen kommt, wenn ein internes Wissensdefizit besteht, dieses zur Wahrung der Unabhängigkeit extern bezogen werden muss oder temporäre Kapazitätsengpässe bestehen (Schweizerischer Bundesrat 2013, S. 4). Gemäß Evaluationen (Bättig et al. 2006; Schweizerischer Bundesrat 2013) belaufen sich die jährlichen Ausgaben für solche Mandate zwischen 129 (2009) und 418 Millionen Franken (2013). Diese Zahlen sind aber mit Unsicherheit behaftet, da aus Gründen der Erhebungsqualität und der Verbuchung einmaliger Ausgaben ein Wachstumstrend nicht klar nachgewiesen werden kann. Die schwindende Bedeutung der extraparlamentarischen Kommissionen, sowie die Einführung der obligatorischen Wirkungsprüfung gesetzlicher Maßnahmen bilden aber indirekte Indizien, dass der Markt für Beratungsdienstleistungen auf Mandatsbasis gewachsen sein muss. Mit einem Auftragsanteil von 56 % der im Jahr 2004 getätigten Ausgaben (Bättig et al. 2006) spielen privatwirtschaftliche Beratungsbüros die Hauptrolle auf diesem Markt. Sie konkurrieren mit Hochschulinstituten, die lange Zeit solche Berichte erarbeitet haben. Fundierte Untersuchungen zu diesem Markt fehlen leider. Befragte Verwaltungsbeamte geben aber an, dass private Anbieter zwar teurer sind, aber schneller und termingerecht liefern können. Aus ihrer Sicht hat auch das Interesse von Hochschulinstituten an politikorientierter Forschung abgenommen, da diese zunehmend unter dem Druck des wissenschaftlichen Wettbewerbs stehen (Himmelsbach 2014, S. 127). Wie schon für die extraparlamentarischen Kommissionen und die Ressortforschung festgehalten, werden auch für den Bereich der Beratungsmandate Steuerungsinstrumente geschaffen, ausgelöst durch die wiederholte Kritik rechter Parlamentarier an den als zu hoch empfundenen Ausgaben (z. B. Motion 04.3755 und 09.4011). Formell untersteht die Mandatsvergabe dem rechtlichen Rahmen des öffentlichen Beschaffungswesens. Um der parlamentarischen

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Kritik gerecht zu werden, wurde zudem eine öffentlich zugängliche Datenbank geschaffen, die solche Mandate erfasst (https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumen tation/studien.html). Die Politikberatung durch kurzfristige Mandate kann als Anzeichen einer zunehmenden Professionalisierung der Politikberatung in der Schweiz gewertet werden, da sie die traditionelle kommissionsbasierte Politikberatung zunehmend komplementiert und ersetzt.

3.5

Beratung durch Verbände und Think Tanks in der Schweiz

Politikrelevante Forschung, welche ohne staatliche Finanzierung produziert wird, gibt es in der Schweiz nur wenig. Wirtschaftsverbände erheben z. T. Daten zu ihren Sektoren (Sciarini 1995). Sie treten zu einem gewissen Grad auch als Mäzenen politikrelevanter Wissensproduktion auf. Laut einer repräsentativen Umfrage unter Verbänden pflegen 3/4 Kontakte mit politischen Entscheidungsträgern und 37,7 % gebrauchen in diesem Zusammenhang Studien als Kommunikationsinstrument, wobei es sich vor allem um größere Verbände handelt (Jentges et al. 2013). Große Verbände wie der Wirtschaftsdachverband economiesuisse finanzieren auch den Think Tank Avenir Suisse (Kriesi und Trechsel 2008, S. 104), der relativ alleine dasteht, da es in der Schweiz kaum solche Stiftungen gibt (Steffen und Linder 2006).

4

Arenen der Beratungsverwendung im politischen Prozess der Schweiz

Nach der Beschreibung des Beratungsangebots, widmet sich der Beitrag nun der Nachfrageseite und ihren Akteuren. Wenig überraschend bildet die Bundesverwaltung das zentrale Forum für die Verwendung von Politikberatung, da sie die Hauptrolle in der technischen Ausgestaltung von Politikvarianten spielt und über die notwendigen finanziellen, kognitiven, und organisatorischen Ressourcen verfügt, um Beratungswissen einfordern und zur Kenntnis nehmen zu können. Lange Zeit spielte das Parlament eine eher passive Rolle in der Gesetzgebung. Dies hat sich jedoch seit den 1990er-Jahren geändert: Von der Regierung vorgelegte Politikalternativen werden immer häufiger abgeändert und das Parlament übernimmt auch vermehrt die Regie bei der Ausarbeitung von Gesetzen (Lüthi 2009). Da das Parlament selbst aber nur einen schwachen Verwaltungsapparat hat, die Parlamentsdienste, ist es maßgeblich auf die technische Unterstützung durch die Bundesverwaltung angewiesen. Um diese Umstände und ihren Einfluss auf die Beratungsverwendung verständlich zu machen, ist eine kurze Übersicht zum Gesetzgebungsverfahren hilfreich. Gesetzgebungsverfahren können durch die Regierung oder das Parlament kontrolliert werden, je nachdem ob sie durch einen Regierungsentscheid oder durch eine parlamentarische Initiative ins Rollen kommen. Der erste Fall ist der häufigste und umfasst mehrere Prozessschritte, die sich innerhalb der Verwaltung abspielen und darum im zweiten Fall fehlen. Gestützt auf einen Regierungsentscheid erarbeitet eine Verwaltungsabteilung einen ersten Gesetzesentwurf, entweder intern oder in Zusammenarbeit mit

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einer extraparlamentarischen Kommission. Ein solcher Entwurf umfasst meist mehrere Varianten, welche dann, gestützt auf einen erneuten Regierungsbeschluss, interessierten Kreisen zur Vernehmlassung unterbreitet werden. Nach Auswertung der Rückmeldungen stellt sich heraus, welche Ansätze tragfähig sind. Diese werden verbessert und es kommt zu einem Konsultationsverfahren innerhalb der Bundesverwaltung. Die Regierung fasst schließlich einen Entschluss zur definitiven Fassung, die dann dem Parlament mittels der Botschaft überwiesen wird. Da das Parlament aus zwei gleichberechtigten Kammern besteht, muss jede Vorlage zuerst von einer und dann der anderen Kammern beraten werden. Der Prozess ist identisch in beiden Räten und beginnt in einer der ständigen Kommissionen, welche die Vorlage vorberät und dann dem Plenum seine Empfehlung betreffend Eintreten auf die Regierungsvorlage sowie Änderungsvorschläge unterbreitet. Am Schluss des Verfahrens müssen sich beide Räte auf die gleiche Fassung einigen. Ein durch das Parlament verabschiedetes Gesetz muss im Fall einer Verfassungsänderung dem Volk zur Abstimmung vorgelegt werden. Im Falle eines einfachen Gesetzes kann eine Volksabstimmung durch die Sammlung von 50.000 Unterschriften erzwungen werden (Sciarini 2007). Im Fall, dass ein Gesetzgebungsprojekt durch das Parlament kontrolliert wird, findet dessen Ausarbeitung in den vorbereitenden Kommissionen der Verwaltung statt. Im Folgenden kann nun auf die Rolle von Politikberatung in diesem Prozess eingegangen werden.

4.1

Beratungsverwendung in der Bundesverwaltung

Wie bereits durch die Erläuterung des Beratungsangebots ersichtlich wurde, ist die Verwaltung vor allem auf externe Expertise angewiesen. Die Ergebnisse einer Untersuchung von vier sehr unterschiedlichen Gesetzgebungsverfahren innerhalb der Bundesverwaltung stärken diesen Befund weiter. In dieser Untersuchung kommt Ledermann (2014) zum Schluss, dass Mitarbeiter der bei den Gesetzgebungsverfahren federführenden Stellen der Bundesverwaltung nur über beschränkte Expertise verfügten. Dieses Defizit konnte aber hinsichtlich Verfahrens- und Rechtsexpertise durch den Einbezug anderer Amtsstellen z. T. kompensiert werden, jedoch nicht in Bezug auf inhaltliche Expertise. Es wurden zwar intern systematisch Fakten zusammengetragen und ausgewertet, dazu aber keine komplexen Instrumente wie z. B. Modellrechnungen eingesetzt. Die betroffenen Verwaltungsstellen haben auch externe Akteure aus der Wissenschaft und den Kantonsverwaltungen einbezogen, primär wegen deren Expertise. Diese brachten z. T. Hinweise auf bestehende Studien ein. Spezielle Untersuchungen aber, die neue Evidenz generierten, kamen nur auf Grund von bezahlten Mandaten zustande und betrafen nur Rechtsfragen. Ledermann kommt auch zum Schluss, dass Konflikte den Einfluss von Experten auf Inhaltsfragen stark beeinträchtigen (Ledermann 2014, S. 474), eine Einschätzung welche auch durch Studien von Frey (2010) und Himmelsbach (2014) bestätigt wird. Mit ihrem Fokus auf evidenzbasierte Politikformulierung erfasst Ledermanns Studie aber nur die Wirkung der inhaltlichen, nicht aber die der symbolischen Funktion externer Studienaufträge und Experten (Weiss 1979). Letztere ist aber ein wichtiger

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Teil, um das Verständnis der Beratungsverwendung durch die Bundesverwaltung zu erweitern. In der Untersuchung von Politikberatung in drei Gesetzgebungsverfahren hat Himmelsbach (2014) festgestellt, dass sich die Verwaltung gerade im Hinblick auf die parlamentarische Beratung einer Vorlage um glaubwürdige Gutachten bemüht. Eine mögliche Erklärung diese Tatsache kann in den schon erwähnten Entwicklungen gesehen werden, die dem Bedeutungsverlust der extraparlamentarischen Kommissionen, der verstärkten Internalisierung von Gesetzgebungsprozessen in die Bundesverwaltung und der aktiveren Rolle des Parlaments zu Grunde liegen. Somit findet das Aushandeln eines Elitekonsenses nicht mehr unbedingt unter der Schirmherrschaft der Regierung und Verwaltung statt, sondern verschiebt sich in das parlamentarische Forum. Als Konsequenz kann die Regierung eine Gesetzesvorlage im Parlament nicht mehr einfach mit dem Hinweis auf einen erarbeiteten Konsens legitimieren, sondern muss vermehrt auf Argumente der Output-Legitimation zurückgreifen, wozu sich der Beizug von Experten als vortreffliches Instrument eignet.

4.2

Sachverstand und die Bundesversammlung

Das Parlament und seine Fraktionen verfügen nur über sehr geringe analytische Ressourcen (Kriesi 2001). Die Parlamentsdienste unterstützen den Parlamentsbetrieb vor allem administrativ und verfahrenstechnisch. Die wissenschaftliche Abteilung der Parlamentsdienste versorgt die Ratsmitglieder und die Kommissionen mit allgemeinen Informationen, erarbeiten aber keine Studien. Einzig die Abteilung der parlamentarischen Verwaltungskontrolle vergibt externe Studienaufträge, hat dazu aber nur ein minimales Budget. Da das Parlament offiziell kein Berufsparlament ist, haben die einzelnen Parlamentarier auch keine Mitarbeiter, die sich um inhaltliche Fragen kümmern können. Dieses Ressourcendefizit des Parlaments wird kaum durch die politischen Parteien und ihre Fraktionen kompensiert. Wie bereits erwähnt, erhalten die Parteien keine staatliche Unterstützung. Zudem gibt es keine parteinahen Stiftungen und Think Tanks. Die notwendigen Ressourcen, um sich regelmäßige inhaltliche Politikberatung zu leisten, fehlen daher. Zum Teil wird dieses analytische Defizit durch das Milizsystem kompensiert. Fraktionen organisieren Anhörungen und Klausurtagungen, an denen parteinahe Professoren und andere Experten teilnehmen (Himmelsbach 2014, S. 167, 239). Lobbyisten und Informationsveranstaltungen durch Verbände sind auch eine Informationsquelle, welche Parlamentarier in Anspruch nehmen. Die Bedeutung dieser interessierten Informationsquellen für die Beratung des Parlaments wurde bisher aber nicht direkt untersucht. Jedoch ist erwiesen, dass die Anzahl der Verbindungen zwischen Parlamentariern und Interessensgruppen stark zugenommen hat (Gava et al. 2017). Anhörungen, welche die ständigen parlamentarischen Kommissionen zu Beginn einer neuen Vorlage organisieren, können auch nicht als Beratungsinstrument gewertet werden. Sie erfüllen vielmehr die Funktionen eines Konsultationsverfahrens und signalisieren zudem, dass das Parlament die Standpunkte einzelner Interessen zur Kenntnis genommen hat. Anders als z. B. in den USA, finden diese Anhörungen hinter geschlossenen Türen statt. Es ist eine informelle Norm, dass Anhörungsteilnehmer

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so ausgewählt werden, dass sie ein möglichst großes Meinungsspektrum abdecken. Das Anhörungspublikum umfasst Vertreter aus den Kantonen und Gemeinden, der Wirtschaft, der Wissenschaft und der Gesellschaft. Wissenschaftler sind meistens nur prominente Gäste, wenn es um wissenschaftspolitische Vorlagen geht und sie somit auch direkt betroffen sind. Anhörungsteilnehmer präsentieren ihren Standpunkt in einer kurzen Präsentation und beantworten Fragen. Dann werden sie verabschiedet, bevor die eigentliche Beratung der Vorlage beginnt (Himmelsbach 2014, S. 255). In der Kommissionsberatung spielt aber die Bundesverwaltung eine große Rolle. Sie ist in jeder Kommissionssitzung mit einer hochrangigen und fachlich kompetenten Delegation anwesend. Diese Delegation erläutert die Vorlage für die Parlamentarier, beantwortet Fragen, und erstellt, wo vom Parlament gewünscht, kurze vertiefende Berichte zur Ausgestaltung von Alternativen. In der Beratung des Parlaments kommt also der Bundesverwaltung eine große Rolle zu, auch in Gesetzgebungsverfahren, die durch das Parlament selbst kontrolliert werden. Interessanterweise, aber hinsichtlich dieses Tatbestands nicht ganz überraschend, sind es vor allem Zielkonflikte und nicht die technische Komplexität einer Vorlage, die Parlamentarier mit Hinweisen auf externe Experten und Studien argumentieren lassen (Frey 2010; Himmelsbach 2014; Bundi 2017).

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Fazit

Ziel dieses Beitrags war es einen Überblick zur Politikberatung im politischen System der Schweiz zu vermitteln. Dazu wurde der Einfluss struktureller Gegebenheiten auf die Politikberatung skizziert, die einzelnen Beratungsinstrumente vorgestellt und die Verwendung durch Bundesverwaltung und Parlament diskutiert. Aus dieser Übersicht ergeben sich zwei Kernpunkte. Erstens, es ist vor allem die Bundesverwaltung, welche über die notwendigen Mittel verfügt, um sich Beratung leisten zu können. Das notwendige Beratungswissen stammt dabei hauptsächlich von privaten Anbietern und akademischen Instituten, ist aber von staatlicher Finanzierung abhängig. Die Bundesverwaltung hat darum einen großen Einfluss auf das Beratungssystem. Zweitens, das Schweizer Beratungssystem verändert sich. Zum einen, befindet sich das neo-korporatistische System des Interessensausgleich in einem Strukturwandel. Dies schwächt die Rolle von Beratungskommissionen als Verhandlungsort gesellschaftlicher Kompromisse und mindert darum ihren Einbezug in den politischen Prozess. Zum anderen, findet eine Professionalisierung des Beratungsangebots statt, die, wenn auch nicht genau untersucht, vermutlich mit Veränderungen im Wissenschaftssystem zu tun hat. Beratung erhält darum vermehrt den Charakter einer Dienstleistung, die sich primär an die Bundesverwaltung richtet. Es stellt sich natürlich die normative Frage, inwiefern das bestehende System den Einbezug von Sachwissen in die Gesetzgebung fördert. Juristen, z. B., beklagen eine ‚Beratungsresistenz‘ und den ungenügende Einbezug von Rechtsexpertise im Parlament, mit negativen Folgen für die Qualität der Rechtssetzung (Griffel 2014; Lendi 2005). Auch die diskutierte Tatsache, dass die Bundesverwaltung stark auf externes Fachwissen angewiesen ist, dessen Einbindung aber durch Konflikte behindert wird, stellt dem

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System nicht unbedingt ein gutes Zeugnis aus. Diese Befunde dürfen aber nicht als Ergebnis einer Evaluation gewertet werden, da die Frage was gute Beratung und ein gutes Beratungssystem ausmacht sehr vielschichtig ist. Gute Beratung ist keine Garantie für eine wirksame Gesetzgebung. Auch haben nicht alle Akteure die gleiche Vorstellung, wie nützliche Beratung zu definieren ist. Aus Sicht des Autors ist eine Diskussion über die Auswirkungen des Strukturwandels und der Beratungsprofessionalisierung angebracht, da diese neue Voraussetzungen für die Politikberatung in der Schweiz geschaffen haben. Zukünftige Forschung kann eine Grundlage für eine solche Diskussion bilden, indem sie z. B. die Entwicklung des Beratungsmarkts sowie die Beziehungsstrukturen zwischen Verwaltung und Beratungsproduzenten in einzelnen Politikfeldern vertieft untersucht.

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Politikberatung in Großbritannien Hartwig Pautz und Martin Thunert

Inhalt 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Rahmenbedingungen für Politikberatung in Großbritannien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Interne Politikberatung im Umfeld der britischen Regierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Externe Politikberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Schlussbetrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zusammenfassung

Großbritannien hat eine diverse und dynamische Politikberatungslandschaft. Interne Regierungsberatung, Parlamentsberatung, Think Tanks, universitäre Institute, Consultancies und Lobbyorganisationen bieten eine fast undurchschaubare Vielfalt an miteinander engverstrickten Akteuren. Dank des trotz devolution fortbestehenden zentralistischen Staatsaufbaus treffen sich die meisten dieser Akteure in Londons Westminster Village und gehören zu einem kleinen Establishment mit einem bestimmten Sozialcharakter. Dieser Beitrag wirft einen Blick auf diese Politikberatungslandschaft und ordnet sie in aktuelle Politik und Entwicklungen britischer Exekutivgewalt ein. Schlüsselwörter

Großbritannien
Management Consultants
Lobbying
Policy Unit, Politikberatung
Think Tanks H. Pautz (*) School of Media, Culture and Society, University of the West of Scotland, Paisley, Großbritannien E-Mail: [email protected] M. Thunert Heidelberg Center for American Studies, Universität Heidelberg, Heidelberg, Deutschland E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_43

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H. Pautz und M. Thunert

Einleitung

Die britische Politikberatungslandschaft gehört spätestens seit den 1970er-Jahren zu den vielfältigsten und dynamischsten in Europa und in der Welt. In ihr bewegen sich heute Think Tanks, große und kleine Prüfungs- und Beratungsfirmen, Public AffairsAgenturen, Lobbying-Firmen und universitäre Institute mit Beratungsfunktion. Darüber hinaus ist die regierungsinterne Politikberatung durch den professionellen Beamtenapparat, sogenannte special advisors und auch durch Regierungs- und Parlamentskommissionen nicht zu vergessen. Charakteristisch für die britische Politikberatungslandschaft ist indes nicht allein ihre Vielfalt und ständige Veränderung, sondern die in den letzten Jahrzehnten stattgefundene Öffnung der internen Beratungsstrukturen der britischen Regierungen für externe Politikberatungsakteure. Hierbei geht es nicht nur um die Zentralregierung in Westminster, sondern auch um die subnationalen Regierungen in Edinburgh, Cardiff und Belfast, die sich seit 1997 im Zuge der devolution immer mehr Selbstständigkeit von London erstreiten. Darüber hinaus haben sich die konservativgeführten Regierungen von David Cameron (2010–2016) und Theresa May (seit 2016), einer Lokalismus-Agenda verschrieben, die unter Umständen auch die in Kompetenzen und Finanzunabhängigkeit gestärkte Ebene der Kommunalregierungen als Adressat für Politikberatung attraktiver machen könnte. Die 2016 gefällte Entscheidung der britischen Wähler, aus der Europäischen Union auszutreten, hat ebenfalls einen Schub in der Nachfrage nach Beratung ausgelöst. Schließlich braucht das Vereinigte Königreich in den schwierigen und komplexen „Brexit“-Gesprächen viel zusätzliche Expertise. Auch Neuverhandlungen vor allem im internationalen Freihandel müssen bewältigt werden. Dazu wird Expertise benötigt, die so nicht ausreichend vorhanden sein mag. In diesem Beitrag werden einige Politikberatungsformen dargestellt wie z. B. Sonderberater, Kommissionen, Policy Units, Think Tanks, akademische Institute und Management-Consultants. Zuvor werden die Rahmenbedingungen für Politikberatung in Großbritannien angerissen. Aufgrund der Begrenzung dieses Überblicks wird auf manche Akteure der britischen Politikberatung nur in Kürze eingegangen.

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Rahmenbedingungen für Politikberatung in Großbritannien

Die bereits angesprochene dynamische Entwicklung der britischen Politikberatungsszene seit den 1970er-Jahren ist auch deshalb bemerkenswert, weil viele institutionelle Voraussetzungen und Umweltbedingungen, die die Existenz und das Wachstum einer „Politikberatungsindustrie“ außerhalb von Regierung und Beamtenschaft etwa in den USA begünstigt haben, in Großbritannien nur eingeschränkt vorhanden sind. Sicher ist aber dennoch, dass das vermeintliche Gestaltungsmonopol der professionellen Ministerialbürokratie und der politischen Parteien Großbritanniens nicht mehr existiert und dass sich die britische Politik im Laufe der Jahrzehnte für ein immer

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breiteres Spektrum externer Beratungsakteure, die konstitutionell nicht im Zentrum des Entscheidungssystems angesiedelt sind, geöffnet hat. Großbritannien hat kein gewaltenteiliges, sondern ein parlamentarisches Regierungssystem mit ausgeprägter Exekutivdominanz. Das Parlament ist daher als Adressat und Auftraggeber für Politikberatung nicht so interessant wie z. B. der Kongress in den USA. Die Parteien spielen im politischen Willensbildungsprozess eine wichtige Rolle und treten im Parlament in der Regel geschlossen auf. Bei der Entwicklung und Umsetzung von politischen Programmen und Gesetzen nutzen Zentralregierung und devolved governments ihre professionelle und politisch neutrale Ministerialbürokratie des career senior civil service. Es gibt in Großbritannien keine so entwickelte philanthropische Mentalität unter den sehr Reichen oder den corporate actors, die den finanziellen Rahmen von z. B. amerikanischen Think Tanks in den letzten Jahrzehnten so entscheidend geprägt hat. Die britische Medienlandschaft spaltet sich in eine offen parteiliche Druckpresse und in eine der politischen Neutralität rechtlich verpflichtete Radio- und TV-Landschaft auf. Überall jedoch ist man dankbarer Abnehmer von z. B. ideologisch eindeutig gelagertem Think Tank-Output. Man bietet viel Raum für Think Tank-Direktoren und andere policy entrepreneurs und tut dies oft ohne Leser und Hörer auf die Finanzquellen, Interessenlagen und Ideologien des Think Tanks hinzuweisen. Ein weiterer wichtiger Aspekt britischer Politik ist, wie bereits angesprochen, die devolution. Seit 1997 gibt es Regionalregierungen in Nordirland, Schottland und Wales, die immer mehr Autonomie von der britischen Zentralregierung erlangen. Auch Londons Stadtregierung hat seit 1997 einiges an Selbstbestimmung zurückerhalten. Man kann davon ausgehen, dass diese Regierungen einen eigenständigen Beratungsbedarf vor allem dann entwickeln, wenn sie andere Politikpräferenzen als Westminster verfolgen. Dieser quasi-Föderalismus sollte also weiter die Diversität der britischen Politikberatung anregen.

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Interne Politikberatung im Umfeld der britischen Regierung

Zu den am häufigsten genutzten regierungsinternen bzw. staatlichen Beratungsressourcen gehören in Großbritannien Untersuchungskommissionen, Parlamentsausschüsse, Planungszellen (Policy Units) im Geschäftsbereich des Premierministers oder der Ministerien und zeitlich befristete Task Forces. Darüber hinaus existieren auf der Ebene Westminsters hunderte von Nondepartmental Public Bodies, auch oft quangos (quasi-autonomous non-governmental organisations) genannt. Diese Einrichtungen arbeiten in der Regel weisungsgebunden im Rahmen der politischen Prioritäten des jeweiligen Ministeriums und dienen der von staatlicher Seite gesteuerten Integration von Expertise in den Regierungsprozess. Eine weitere Gruppe von Beratungseinrichtungen, die Research Councils, ist zwar nicht weisungsgebunden, existiert jedoch in finanzieller Abhängigkeit von der Bereitschaft der Regierung, Forschungsgelder zu bewilligen. Diese Research Councils wiederum vergeben Gelder meist an universitäre Forschungszentren aber auch an Think Tanks unter allge-

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meinen richtungsweisenden Vorgaben, die die Research Councils zusammen mit der Ministerialbürokratie erarbeiten. Impact, also die Wirkung der durch die Research Councils geförderten Projekte, steht sehr weit oben auf der Prioritätenliste der Councils, wenn es um die Entscheidung zur Forschungsgeldvergabe geht. Weitere Facetten der noch als regierungsintern zu bezeichnenden Politikberatung, die ebenfalls erst durch Regierungsgelder ermöglicht wird, umfassen z. B. das Monetary Policy Committee der britischen Zentralbank. Dieses legt die Zinsen der Bank of England fest und berät die Regierung in wirtschaftspolitischen Fragen. Im Folgenden wird auf eine Reihe von internen Beratungsressourcen näher eingegangen: Kommissionen, Sonderberater und die Policy Unit von Downing Street No. 10, dem Sitz des britischen Premierministers. Kommissionsberatung Bei den Royal Commissions (Lompe et al. 1981) handelt es sich um funktionale Äquivalente der bundesrepublikanischen Parlaments- und Öffentlichkeitsberatung durch Parlamentsausschüsse, Enquete-Kommissionen sowie durch Regierungskommissionen. Diese Kommissionen arbeiten in der Regel ohne staatliche Weisungen, da nicht selten (mögliches) staatliches Fehlverhalten Gegenstand der Kommissionsarbeit ist. Die meisten Kommissionen dienen aber der Entwicklung langfristiger Lösungsansätze in neuen oder vernachlässigten Politikfeldern und auch einem Zeitgewinn bei politisch brisanten Fragen oder der Legitimation ohnehin geplanter politischer Maßnahmen. Dennoch haben Royal Commissions eine wichtige Funktion speziell für einfache Parlamentsabgeordnete – die back benchers – da die von der Exekutive unabhängige politikberaterische Infrastruktur der beiden britischen Parlamentskammern deutlich schlechter ausgebaut ist als z. B. in Deutschland. Diese Form der Beratung hat aber in den letzten Jahren keine große Bedeutung mehr gehabt, obwohl nach dem EU-Austrittsbeschluss der Briten im Juni 2016 Rufe nach einer Royal Commission laut wurden, die diesen Beschluss und seine möglichen Folgen überdenken sollte. Beratung durch Sonderberater Die special advisors – auch SPADs genannt – haben sich in den letzten Jahrzehnten zu einer Institution entwickelt, die bei der Analyse des Netzwerks von Think Tanks, Beratungsfirmen, professionellen Lobbyisten und Interessengruppen z. B. aus der Finanzwelt Londons Beachtung finden sollte. In den ersten Monaten der 1997 ins Amt gekommenen Labour-Regierung unter Tony Blair verdoppelte sich die Zahl der dem Kabinett zuarbeitenden SPADs von ca. 40 auf 80. Während diese Anzahl gegenüber einem vieltausendköpfigen höheren Beamtenapparat (senior civil service) sehr gering ist, hat die Durchdringung der Ministerialbürokratie mit SPADs durchaus zu einer veränderten Kultur innerhalb der britischen Regierung geführt. Es gibt zwei Arten von SPADs im Status des Beamten auf Zeit. Zunächst ist der spin doctor zu nennen. Dieser sorgt dafür, dass Regierungshandeln an die Öffentlichkeit vermittelt wird und ihm ein positiver spin verliehen wird. Dann gibt es den policy wonk. Dieser soll sowohl das Denken des Ministers als auch das des Beamtenapparats mit frischen Ideen stimulieren und darüber

Politikberatung in Großbritannien

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hinaus dafür sorgen, dass der Beamtenapparat die politischen Präferenzen des Ministers in konkrete gesetzgeberische Maßnahmen überträgt und neue Initiativen nicht etwa sabotiert oder eingefahrene Wege unverdrossen weiterbeschreitet. Ein SPAD definierte seine Rolle im Forschungsinterview so: „What you do is you bring your knowledge and information into that role alongside the values that you share with the party and you act as an adviser“. Oftmals kommen diese SPADs aus Think Tanks oder Lobbygruppen. Beratung im Umfeld von Downing Street No. 10 Die politikberaterischen Innovationen innerhalb der britischen Kernexekutive waren nicht das Projekt einer bestimmten Regierung, sondern wurden von unterschiedlichen Regierungen verantwortet. Die Gemeinsamkeit der Einzelinnovationen besteht darin, dass die neuen Beratungsformen die politische Gestaltungsfähigkeit der Regierungszentrale gestärkt haben. Das gegenwärtige Beratungsregime ist also in britischer Manier in evolutionärer Entwicklung in einem mehrere Jahrzehnte andauernden Prozess und nicht nach Plan entstanden. Im Folgenden soll nun näher auf nur eine zentrale beraterische Ressource eingegangen werden, die dem Premierminister zur Verfügung steht. Offiziell verfügt Großbritannien über kein „Amt des Premierministers“ in Entsprechung etwa des deutschen Bundeskanzleramts. Der Premierminister ist konstitutionell nur primus inter pares – der Erste unter Gleichen – im Verhältnis zu seinen Kabinettsmitgliedern, die mit ungleich größeren Budgets und Ministerialapparaten ausgestattet sind als der Premierminister. Doch findet seit den siebziger Jahren ein stetiger Ausbau des persönlichen Stabs des Premierministers statt, der vor allem das Prime Minister’s Office betrifft. Dieses wird von Beamten und SPADs gebildet. Es hat die Aufgabe, dem Premierminister dabei zu helfen, eine die Politikfelder und damit die Ministerien übergreifende Strategie und Policy-Prioritäten zu erarbeiten und diese an Parlament und Öffentlichkeit zu vermitteln. Dieser Wandel begann in den 1970ern und führte zu Befürchtungen, dass sich ein Prime Ministerial Department herausbilden und damit einer Präsidentialisierung des britischen Regierungssystems Vorschub geleistet würde. Mit Beginn der zweiten Amtszeit des Labour-Premiers Harold Wilson erhielt der Premier in Gestalt der Policy Unit im Jahre 1974 eine eigene Planungsabteilung. Diese war unabhängig vom Beamtenapparat der Fachministerien und unterstand ausschließlich dem Premierminister. Sie hatte die Aufgabe, den Premierminister mit PolicyIdeen zu versorgen und seine eigenen Politikvorstellungen weiterzuentwickeln. Über die Jahrzehnte hat sich die Policy Unit gewandelt. Unter Tony Blair wurde sie zum Policy Directorate. Beim Antritt der Koalitionsregierung von Konservativen und Liberaldemokraten im Mai 2010 wurde sie als Ausdruck von Verschlankung von Regierungsstrukturen wieder in Policy Unit umbenannt und zurechtgestutzt. Dies betraf zwei wesentliche Teile der Policy Unit, die Prime Minister’s Delivery Unit (PMDU) und die Prime Minister’s Strategy Unit (PMSU). Beide wurden abgeschafft. An ihre Stelle trat, innerhalb der Policy Unit, 2011 die Policy and Implementation Unit, die ausschließlich durch Beamte besetzt war. Die

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Besetzung nur durch Beamte war ebenfalls eine Konsequenz der für Großbritannien seltenen Koalitionsregierung. Schließlich glaubte man nicht, dass eine mit parteilichen SPADs besetzte Planungszelle für beide Koalitionspartner akzeptable Beratung durchführen könnte. Die organisatorische Straffung schien aber nicht unbedingt zielführend gewesen zu sein. Schon 2012 wurde die Implementation Unit im Cabinet Office gegründet. Das Ziel war, Politikimplementierung über alle Ministerien hinweg zu begleiten, die Ministerien zu unterstützen und den Fachministern konkreten Rat zu geben, wenn sie auf Durchführungsschwierigkeiten stoßen. Nachdem die Konservativen im Jahre 2015 wieder eine Alleinregierung bilden konnten und 2016 Theresa May neue Premierministerin wurde, wurde mit John Godfrey ein ehemaliger Lehman Brothers-Bänker dazu berufen, als Chef der Policy Unit „Mayism“ mit Policy zu füllen. Godfrey hatte bereits in den Regierungen von Margaret Thatcher als SPAD gewirkt. Nachdem die Konservativen unter May bei der Unterhauswahl vom 8. Juni 2017 ihre absolute Mehrheit verloren hatten, verließ Godfrey die Regierungszentrale. Er wurde durch James Marshall ersetzt, dessen Aufgabe weniger darin besteht, politische Inhalte zu entwickeln (policy), als unter den Bedingungen einer Minderheitsregierung Mehrheiten für die Gesetzgebungsinitiativen der Premierministerin zu organisieren. Worin lag und liegt die Bedeutung der Policy Unit und ihren jeweiligen Inkarnationen für die Politikberatung? Zunächst besteht durch die flexible Hinzuziehung externen Sachverstands die Funktion der Unit in einer Brückenfunktion nach außen, die es dem Premierminister ermöglicht, sich mit anderen Perspektiven als der der Karrierebeamten und der Ressortminister vertraut zu machen. Eine weitere Aufgabe der Unit besteht darin, die Programmvorschläge der konventionellen bürokratischen Quellen zu kommentieren, zu evaluieren und auch mit alternativen Szenarien zu konfrontieren. Damit lautet, zusammengefasst, die Begründung ihrer Arbeit: Weil gute Ideen in der Ministerialbürokratie zu versanden drohen, soll die Policy Unit durch Umgehung formaler Hierarchien dafür sorgen, dass innovative Konzepte an die Beamtenschaft und ins Entscheidungszentrum hereingetragen werden, um damit der befürchteten routinemäßigen Erstarrung des Ressortbeamtenapparats entgegenzuwirken. Außerdem betonen die britischen Regierungen spätestens seit Tony Blair die Notwendigkeit von verstärkter Koordinierung zwischen den einzelnen Ministerien – das Stichwort ist joint-up government. Da die Policy Unit nicht den Interessen von Einzelressorts unterliegt, soll sie diese Koordinierungsaufgaben für eine ganzheitliche Regierungsstrategie übernehmen. Gerade die jüngsten Entwicklungen zeigen, dass die Policy Unit in ihrer Geschichte immer wieder auch ein prozesspolitisches Machtinstrument des Premierministers gewesen ist, um die Politikgestaltung in seinem oder ihrem Sinne zu steuern und damit die Machtfülle des Amtes auszubauen. Als kleine und unbürokratische Einrichtung, deren leitende Mitarbeiter in der Regel von außen kamen und kommen und den nicht hoch genug einzuschätzenden Vorteil des unmittelbaren Zugangs zur Person des Premiers besitzen, ist die Policy Unit auch seit jeher ein bedeutender Zugangspunkt für den Regierungschef genehmen regierungsexternen Sachverstand und regierungsexterne Interessen gewesen.

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Beratung im Umfeld der Ministerien Auch die Fachministerien haben sich neben ihrem eigenen Beamtenapparat, der den Ressourcen des Premierministers weit überlegen bleibt, weitere Politikberatungsinstitutionen aufgebaut. Hier nur zwei Beispiele: Das offiziell unabhängige Office for Budget Responsibility ist ein Nondepartmental Public Body. Es wurde 2010 vom mächtigen Finanzministerium der neuen konservativ-liberalen Regierung gesetzlich verankert, um Vorhersagen zur wirtschaftlichen Entwicklung Großbritanniens und Analysen der öffentlichen Finanzen zur Unterstützung der Erstellung des britischen Haushalts zu erstellen. Zuvor war dies die Aufgabe des Finanzministeriums selbst, womit z. B. die Vorhersagen zum Wirtschaftswachstum immer unter dem Verdacht standen, parteipolitisch und regierungsstrategisch gefärbt zu sein. Das Office kann als eine Instanz von Regierungsberatung gesehen werden, die zwar nicht Politikempfehlungen ausspricht, aber dennoch öffentlich mit ihrer Expertise auf Ausgaben- und Einnahmenpolitik einwirkt. Ob allerdings der Anspruch der Unabhängigkeit wirklich so bestehen darf, muss im Augenblick noch bezweifelt werden. Sicher ist, dass der Leiter des Office vom Schatzkanzler ernannt wird und dass der erste Leiter des Office ein Vertrauter des Schatzkanzlers war. Der zweite Leiter war zuvor Direktor des hoch angesehen Think Tanks Institute for Fiscal Studies; diese personalpolitische Entscheidung sollte wohl den Nimbus des objektiven und neutralen Expertentums des Think Tanks in das neue und misstrauisch beobachtete Office einbringen. Bisher wurde eher die Politikberatung besprochen, die sich auf Wirtschafts- oder Sozialpolitik bezieht. Doch auch für die natur- und technikwissenschaftliche Beratung des Premierministers und der Fachminister wurden über die Jahre Einrichtungen geschaffen. Das Government Office for Science, an dessen Spitze der Government Chief Scientific Adviser der britischen Regierung steht, ist dem Premierminister direkt verantwortlich. Das Office ist Teil des Department for Business, Energy and Industrial Energy wo es auch eng mit der Science and Research Group, die Forschung durch die Research Councils fördert, zusammenarbeitet. Seit 2011 kann auch jedes Ministerium einen Chief Scientific Adviser ernennen.

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Externe Politikberatung

Neben der internen Politikberatung – z. B. durch Beamte, SPADs und Kommissionen – gibt es eine große mixed economy von externen Politikberatungsangeboten. Im Folgenden werden einige dieser externen Akteure kurz und exemplarisch dargestellt: Think Tanks, Lobbying-Firmen und Interessengruppen. Think Tanks Mit Ausnahme einiger weniger schottischer, walisischer und nordirischer ThinkTanks konzentrieren sich die allermeisten Institute in einem zwei-Meilen Radius um das Londoner Regierungsviertel (Westminster Village) wodurch, sich das so wichtige networking mit Politikern, Beamten, SPADs, Journalisten, Wissenschaftlern und Lobbyisten erleichtert.

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Schätzungen zufolge existieren im Vereinigten Königreich zwischen 100 und 250 Denkfabriken - die Anzahl varriert auch wegen unterschiedlicher Definitionen von „Denkfabrik“. Etwa zwei Drittel dieser Institute wurden seit 1975 gegründet; in keinem Land Europas entstanden in den neunziger Jahren mehr Denkfabriken als in Großbritannien. Allerdings sind die meisten dieser Institute, zumindest im Vergleich zu vielen amerikanischen und deutschen Think Tanks, eher klein und haben geringere finanzielle Ressourcen. In Großbritannien liegen die Jahresetats nur einiger weniger Institute deutlich über der Vier-Millionen-Marke. So hatte das Royal Institute of International Affairs 2015 einen Etat von etwa 14 Million Pfund und das Institute for Fiscal Studies knapp unter 7 Millionen Pfund. Das National Institute for Economic and Social Research hatte 2,8 Millionen Pfund zur Verfügung, das Institute for Public Policy Research 2013 einen Etat von 4 Millionen Pfund und Demos etwa 1,2 Millionen Pfund. Die Mehrheit – insbesondere der jüngeren Think Tanks – hat ein noch knapperes Budget. Das wichtigste Finanzierungsmerkmal besteht in der weitgehenden Abwesenheit staatlicher Grundfinanzierung. Auch der Anteil staatlicher Projektfinanzierung ist im innereuropäischen Vergleich unterdurchschnittlich, wenngleich ein Messen schwierig ist, da die Mehrzahl der Institute bei der Herkunft ihrer Zuwendungen nicht genau nach staatlichen und nicht staatlichen Quellen differenziert. Insgesamt sind die Finanzierungsquellen britischer Denkfabriken sehr heterogen. Die wenigsten Institute können sich aus ein bis zwei Hauptquellen finanzieren, sondern sind auf einen Zuwendungsmix aus Privatspenden, Mitgliedsbeiträgen, dem Erlös aus Veranstaltungen, Beratungsdiensten, dem Verkauf von Publikationen, Projektförderungen, den Erträgen aus Stiftungskapital, Zinsen und der Vermietung von Immobilien angewiesen. Dieser Mix wird von vielen Think Tanks als positiv gesehen, da er intellektuelle Unabhängigkeit von allzu wenigen Sponsoren garantiere. Neben punktueller staatlicher Projektförderung, z. B. durch den Economic and Social Research Council, gehören Forschungsaufträge der EU zumindest für die akademisch orientierten Think Tanks sowie die Zuwendungen großer Stiftungen zu den wichtigsten Geldquellen. Der Anteil an corporate funding ist in Großbritannien deutlich geringer als in den USA, aber recht hoch für europäische Verhältnisse. Man kann in Großbritannien zwischen verschiedenen Typen von Think Tanks unterscheiden. Es existieren akademische Think Tanks, Auftragsforschung-Think Tanks und advokatorische Think Tanks (Weaver 1989). Im Folgenden werden einige Think Tanks jedes Typs exemplarisch dargestellt und Beispiele für ihre Bedeutung in der britischen Politik gegeben. Ein Beispiel für einen frühen akademischen Think Tank ist das Royal Institute for International Affairs. Es wurde 1920 gegründet und kann als eine Reaktion auf die Folgen des Ersten Weltkrieges gelten, während dessen die britische Regierung ein Informationsdefizit in ihrer auswärtigen Politik festgestellte hatte (Wallace 1990). Ein etwas neueres Beispiel für einen akademischen Think Tank ist das Institute for Fiscal Studies – eines der angesehensten Institute in seinem Bereich überhaupt und stark abhängig von öffentlichen Geldern, die ihm über die Research Councils zukommen. Allerdings war es bei seiner Gründung 1969 eher ein advokatorisches Institut (Robinson 1990), das sich die Reduzierung der Steuerlast auf die Fahnen geschrieben hatte.

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Das 1938 gegründete National Institute for Economic and Social Research (NIESR) ist ein Beispiel für einen Auftrags-Think Tank, der für die Erweiterung staatlichen Handelns im Zeichen von Keynesianismus und des Beveridgean welfare state nach dem Zweiten Weltkrieg bedeutsam war. Die obengenannten Institutionen suchen Orientierung an Maßstäben universitärer Forschung und versuchen gleichwohl, angewandte Policyforschung zu betreiben. Sie haben keine parteipolitische Anbindung und vertreten nach außen ein neutrales, rein am Erkenntnisinteresse orientiertes Image. Es ist allerdings klar, dass auch diese Think Tanks bestimmten politischen, ökonomischen oder ideologischen Leitgedanken verbunden sind. So steht das NIESR im Rahmen der Finanz- und Wirtschaftskrise seit 2007 in dem Ruf, dem Keynesianismus verbunden zu sein und sich durch die Kritik am Sparkurs der Regierungen Brown und Cameron politische Feinde gemacht zu haben. Dies mag sich nun wieder ändern, da 2015 sein keynesianischer Direktor zurückgetreten ist. Begründet wurde dies u. a. mit der schwierigen Finanzlage des Instituts; spekuliert wurde auch darüber, ob der Think Tank mit einem der Austerität der konservativen Regierung entgegengesetzten Kurs unter eben dieser Regierung würde bestehen können. In den 1970er-Jahre wurde eine Reihe von Think Tanks des advokatorischen Typs gegründet – Institutionen also, die politisch und ideologisch eindeutig verortbar sind, aber nicht an Parteien gebunden sind. Diese Institute arbeiten meist mit einer sehr schlanken Personalstruktur, aus der sich aber keine Rückschlüsse auf ihren Einfluss ziehen lassen. Der Vorteil solcher kleiner Organisationen liegt darin, schneller auf Veränderungen ihres Umfelds reagieren zu können und weniger personelle Fixkosten zu haben; ein Nachteil liegt darin, dass diese shell organisations kaum eigenständige Forschungsprojekte leisten können. Auch bieten diese kleinen Denkfabriken ihren Mitarbeitern unterhalb der Führungsebene wenige langfristige Karriereperspektiven mit entsprechendem Gehaltsniveau oder berufliche Sicherheit. Das ist aber auch nicht Ziel der Mitarbeiter, denn besonders die parteiischen oder zumindest ideologisch fest verankerten advokatorischen Think Tanks sind Sprungbretter für eine Karriere in Partei, Regierung oder Wirtschaft. Edward Miliband, gescheiterter Vorsitzende und Spitzenkandidat der Labour Partei im Jahre 2015 sowie sein Bruder, der frühere Außenminister David Miliband, sind Alumnae des Institute for Public Policy Research (IPPR). Wichtige SPADs der Regierung David Camerons waren zuvor Mitarbeiter bei Policy Exchange oder dem Centre for Social Justice. Theresa May scheint seit ihrer Regierungsübernahme und der damit verbundenen umfassenden Neuformierung ihres Kabinetts im Juli 2016 aber nicht so sehr bei Think Tanks rekrutiert zu haben. Unter den innenpolitisch ausgerichteten advokatorischen Denkfabriken sind einige große zu nennen, die seit Jahren kontinuierlich arbeiten – auch wenn es für sie mit Regierungswechseln konjunkturell durchaus auf und ab gehen kann. Das IPPR wurde in den 1980er-Jahren gegründet, um die Labour Partei programmatisch in die politische Mitte zu rücken. Es trug damit zum New Labour Projekt Tony Blairs und Gordon Browns bei (Pautz 2012a, 2010) und ist seitdem der größte Think Tank im Mitte-Links-Spektrum. Bislang ist IPPR der einzige Think Tank, der sich organisatorisch mit der Gründung von IPPR North in Manchester und Newcastle und

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IPPR Scotland der Tatsache stellt, dass Großbritannien nicht nur aus Westminster besteht. Auch ist IPPR einer der wenigen Think Tanks, die eine Untersuchung der für ihre Regulierung zuständigen Charity Commission haben über sich ergehen lassen müssen. Dem IPPR war 2015 vorgeworfen worden, zu nahe mit Labour und den Gewerkschaften zusammenzuarbeiten und zu sehr deren Agenda zu unterstützen. Die Vorwürfe wurden letztlich nicht bestätigt. Die Untersuchung hat aber gezeigt, dass manche Think Tanks wie z. B. das Adam Smith Institute weniger Vorsicht walten lassen müssen, wenn es um die Distanz zu Parteien oder Interessenverbänden geht – schließlich sind sie rechtlich keine educational charities und daher auch nicht demselben Kontroll- und Transparenzregime unterworfen. Demos war eine der interessantesten Neugründungen der 1990er-Jahre. Es hat ebenfalls zur Modernisierung der Labour Partei beigetragen wonach sich das enge Verhältnis zwischen Parteiführern und Think Tank wieder lockerte und sich Demos als über den parteipolitischen Konfliktlinien stehend präsentierte. Die New Economics Foundation, gegründet 1986, hat auf der moderaten Linken Profil gewonnen, seitdem die Finanz- und Wirtschaftskrise von 2007 Teile des ideologischen Gefüges nicht nur in Großbritannien durcheinandergeworfen hat. Die Foundation kritisiert den ökonomischen Mainstream dafür, dass er sich nicht um Gerechtigkeit im sozialen, ökonomischen und umweltpolitischen Bereich kümmere. Das Institute for Government wurde 2008 gegründet und hat sich die Verbesserung der Qualität von Regierungsarbeit auf die Fahnen geschrieben. Daher positioniert es sich explizit nichtideologisch und eher als consultancy denn als Think Tank weswegen seine Einordnung in die Typologie schwerfällt. Wichtige Think Tanks neueren Datums, die für die Konservative Partei unter David Cameron und auch für seine Regierungen zwischen 2010 und 2016 eine große Rolle gespielt haben und dies auch für die Regierung May z. T. noch tun, sind Policy Exchange, Reform und das Centre for Social Justice. Zunächst halfen vor allem Policy Exchange – 2005 gegründet – und das Centre for Social Justice (gegründet 2004) der Konservativen Partei zwischen 2005 und 2010 zu einem neuen Image. Die Partei nahm sich, auch dank dieser Think Tanks, der sozialen Gerechtigkeit und des Öffentlichen Dienstes an. Das Centre for Social Justice wurde von einem ehemaligen Vorsitzenden der Konservativen Partei, Iain Duncan Smith, gegründet. Dieser nutzte den Think Tank, um mit finanzieller Hilfe einer großen Consulting-Firma einen für einen Think Tank bemerkenswert detaillierten Plan zum Umbau des Sozialleistungssystems insbesondere für Arbeitslose auszuarbeiten. Dieser wird seit 2010 als „Universal Benefit“ umgesetzt – mit Duncan Smith als Minister des Sozialministeriums (2010–2016) und einem Angestellten der Consulting-Firma als zeitweiligen SPAD (Pautz 2012b). Reform ist ein Think Tank, der sich seit Jahren vehement für einen „schlanken Staat“ einsetzt. Er ist eine Gründung eines konservativen Politikers, der sich durch den Think Tanks zusätzliche intellektuelle Glaubwürdigkeit und Durchschlagskraft für seine parlamentarische Karriere erhofft hatte. Policy Exchange, in mancher Hinsicht das konservative Gegenstück zum IPPR, war vor allem für seine engen Beziehungen zur ehemaligen konservativen Führungsspitze um Cameron und seinen Schatzkanzler, George Osborne, bekannt. Diese Beziehungen führten dazu, dass regelmäßig SPADs aus dem Think Tank nachwuchsen. Seit

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Regierungsantritt von Theresa May spekuliert man, dass nun eher das Centre for Social Justice und auch Think Tank Reform das Ohr von Downing Street No. 10 haben. Zu den älteren Think Tanks gehört das Adam Smith Institute. Auf der marktradikalen Rechten positioniert, arbeitet es seit 1970 zu den großen Fragen zum freien Markt und weniger policy-orientiert. Das Centre for Policy Studies (CPS) war in den 1970ern eine wichtige Quelle für das nach Hegemonie strebende neoliberale Denken innerhalb der Konservativen Partei und forderte den damaligen status quo heraus, in dem es die Konservative Partei längst als Komplizen sah (Denham und Garnett 1999). Noch weiter auf dem libertären Spektrum der Rechten befindet sich das Institute for Economic Affairs gegründet (1955). Ihm wird zugeschrieben, den Paradigmenwechsel von Keynesianismus zu Monetarismus in den 1960er- und 1970er zusammen mit dem CPS in „markt-evangelisierender“ Absicht vorbereitet zu haben. Anders als das CPS hielt das IEA selten mit Kritik an der Konservativen Partei zurück (Müller 1996) – diese Haltung hat es auch heute noch, wenn es einen immer staatskritischeren Kurs der Konservativen einfordert. Doch ist auch das IEA, wie viele Think Tanks in der jüngeren Vergangenheit, nicht Vorwürfen entgangen, die es als Frontorganisation für Geschäftsinteressen sehen. So hat das IEA sich wiederholt gegen plain packaging von Zigarettenschachteln ausgesprochen – eine Maßnahme, die das Rauchen in Großbritannien weiter eindämmen soll. IEA ist gleichzeitig von multinationalen Tabakkonzernen mit Spenden bedacht worden (Doward 2013). Wie dargestellt, kann von einer politisch-ideologischen Asymmetrie der britischen Think Tank-Landschaft heute, anders vielleicht als Ende der 1980er-Jahre des 20. Jahrhunderts, nicht mehr so ohne weiteres die Rede sein. Seit den 1990er-Jahren gibt es vermutlich ebenso viele Think Tanks, die sich im politischen Mainstream eher links verorten lassen, wie es Think Tanks gibt, die eher auf dem rechten Flügel zuhause sind. Allerdings ist eine genaue Analyse des Outputs von Think Tanks nötig, um sagen zu können, ob die große Anzahl von Think Tanks, ihre nach außen demonstrierte Unabhängigkeit und ihre ideologische Bandbreite tatsächlich zu einem Angebot an Ideen führen, das eine gewisse Variabilität z. B. auf dem linksrechts-Spektrum aufweist. Wenn Think Tanks und ihre Mitarbeiter zum politischen „Establishment“ gehören, wie z. B. Owen Jones glaubwürdig darlegt, dann hat dieses Establishment eine mehr oder weniger seiner Klassenlage entsprechende gleichförmige Interessenlage und daher kaum wirkliche ideelle Divergenz zu bieten (Jones 2015). Das Gros der Arbeit dieser Think Tanks bezieht sich auf Westminster politics. Aber Großbritannien hat sich seit Beginn der devolution 1997 zunehmend dezentralisiert. Das hat auch Konsequenzen für die Politikberatung gehabt. Dies soll an der Entwicklung von schottischen Think Tanks kurz erläutert werden. Das Beispiel Schottland verdeutlicht die Schwierigkeiten bei der Etablierung einer neuen Think Tank-Landschaft im Rahmen einer Staat-Werdung. Viele der heute bestehenden schottischen Think Tanks (Reform Scotland, Centre for Scottish Public Policy, International Futures Forum, The Scotland Institute, David Hume Institute, IPPR Scotland) sind erst mit der devolution nach oder um 1997 entstanden. Einige, wie die Scottish Council Foundation, sind bereits wieder verschwunden. All

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diese Think Tanks haben nur geringe Ressourcen zu ihrer Verfügung, die kaum eigenständige Forschung ermöglichen. Zunächst schienen diese neuen Think Tanks tatsächlich von der Ungewissheit, die das neue Schottland und seine neue Elite umfing, zu profitieren. Eine Normalisierung des Politikbetriebes jedoch setzte bald ein, zumal die in Schottland zunächst lange regierende Labour Partei stark den Vorgaben aus London folgte (Pautz 2007). Auch die separatistische Schottische Nationalpartei hat bislang keinen Think Tank ins Leben gerufen, der der Partei und ihrer Regierungsarbeit nach dem 2014 gescheiterten Unabhängigkeitsreferendum programmatischen Auftrieb verleihen könnte. In Wales und Nordirland ist die Think Tank-Landschaft noch schwächer entwickelt und weist noch weniger institutionelle Kontinuität auf. Man könnte spekulieren, dass in kleinen Substaaten wie Schottland, Wales oder Nordirland andere Institutionen – vor allem einzelne Universitätsinstitute oder auch nur Individuen an Universitäten – die Rolle von Think Tanks übernehmen. Die in London angesiedelten Think Tanks, die sich im internationalen Politikund Sicherheitsfragen beschäftigen, haben meist eine über Großbritannien hinausreichende Bedeutung – nicht zuletzt aufgrund ihrer oft engen Beziehungen zu internationalen Medien wie BBC International. Zu nennen sind hier das unter seinem Sitznamen Chatham House bekannte und bereits oben erwähnte Royal Institute of International Affairs, das bereits 1831 gegründete Royal United Service Institute und das International Institute for Strategic Studies, das seit Ende der 1950er-Jahre existiert (Garnett und Mabon 2017). Universitäten und Politikberatung Wie bereits angedeutet, agieren auch in Großbritannien Akademiker und Akademikerinnen als Politikberater. Sie tun dies als Einzelpersonen und durch universitäre Institute, die oftmals eigens für angewandte Politikforschung gegründet worden sind und sich weitgehender Unabhängigkeit vom Rest der Universität erfreuen. In diesem Sinne sind sie fast mit Think Tanks zu vergleichen und demonstrieren, wie fließend die Grenzen zwischen den Formen politikberatender Organisationen sind. Zwei gute Beispiele für solche Institute sind das Centre for Economic Performance (CEP) und das Centre for the Analysis of Social Exclusion (CASE), beide an der London School of Economics and Politics. Die LSE ist seit ihrer Gründung 1895 durch die reformerisch-sozialdemokratische Fabian Society – selbst ein früher Think Tank – vor allem für die Gestaltung britischer Sozial- und Wirtschaftspolitik wichtig. Zunächst war sie vor allem Kader- und Politikschmiede für die ebenfalls von der Fabian Society mitbegründete Labour Partei. Allerdings darf nicht vergessen werden, dass 1930 Friedrich von Hayek an der LSE eine Professur erhielt und dort seine neo-klassische ökonomische Lehre erarbeitete. Deshalb ist es wohl auch wahr, was Ralf Dahrendorf – in den 1970ern Direktor der LSE – schrieb: „For long periods, one crucial strand of thinking at the School was unambiguously on the political right“ (Dahrendorf 1995, 514). Es war auch Dahrendorf, der 1976 ein „Policy Studies Centre“ etablieren wollte und diese Diskussion unter expliziten Bezug auf die amerikanische Brookings Institution führte.

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Das CEP und seine Vorgängerorganisation – beide unter Richard Layard, dem britischen Doyen von Welfare-To-Work, „Happiness“ und „Wellbeing“-Policy und zwischenzeitlicher SPAD im Bildungsministerium in Tony Blairs Labour-Regierung – haben mit Regierungen aller Couleur so eng zusammengearbeitet, dass Beamte von ihnen als „almost something like the research arm“ des Sozialministeriums sprachen (zitiert in Pautz 2012a). Heute finanziert sich das CEP hauptsächlich über Research Council Gelder und gemeinnützige Stiftungen. CASE wurde 1995 gegründet – und zwar auf Initiative von hohen Beamten, die unter den konservativen Regierungen von Margaret Thatcher und John Major nicht offen über Armut oder gar Ungleichheit im Lande sprechen durften und denen deshalb das damals neue Schlagwort von social exclusion als Surrogat diente. Zumindest in seinen Anfangsjahren, in denen CASE der Agenda von Regierung und Beamtenapparat zuarbeitete, hat das Institut laut eines hochrangigen Mitarbeiters von CASE „probably did too much think-tank work; that took people’s energy away from writing for an academic journal or other academic activity“ (zitiert in Pautz 2012). Diese beraterische Tätigkeit von CASE fand vor allem in der Social Exclusion Unit statt, die Tony Blair sofort nach Amtsantritt 1997 in der Downing Street No. 10 gegründet hatte. Wie das letzte Zitat verdeutlicht, gibt es einen Konflikt zwischen dem von akademischer Forschung immer stärker erwarteten impact und den Anforderungen an wissenschaftliche Qualität. Sich zu sehr der Beratung verschreibende Akademiker oder universitäre Organisationen riskieren ihre wissenschaftliche Reputation, während Forschung ohne impact kaum mehr gefördert wird. Management Consultants und die „Big Four“ in der Politikberatung Politikberatung ist im Allgemeinen nicht als lukratives Geschäft einzuschätzen. Es gibt zwar viele Abnehmer von Beratung; diese sind aber nicht immer willens oder in der Lage, für sie zu bezahlen. Darüber hinaus hängt ein Großteil des Prestiges von Think Tanks und auch akademischen Beratern daran, dass sie sich als unabhängig darstellen können eben weil ihre beratende Arbeit nicht gegen Bezahlung für einen Klienten mit möglicherweise bestimmten und offensichtlichen Erwartungen und Interessen ausgeführt wird. Dennoch haben sich in den letzten Jahren z. B. profitorientierte Managementberater auf dem Markt für öffentliche Politikberatung etabliert. Das wachsende Interesse der ConsultancyIndustrie am britischen Staat als Kunden hat sicher mit dem oft und von verschiedenster Seite behaupteten Reformbedarf des nach wie vor großen öffentlichen Sektors im Vereinigten Königreich zu tun. Hier geht es vor allem um den staatlichen Gesundheitsdienst, einen der größten Arbeitgeber der Welt. Beobachter sehen dieses beraterische Engagement seitens eigentlich auf die private Wirtschaft spezialisierter Consultancies teilweise kritisch, da sich durch das Einbringen von New Public Management in den öffentlichen Sektor dessen Ethos grundlegend verändere und sich Profitinteressen mit der am Ende der Beratung oft empfohlenen Privatisierung z. B. des Gesundheitswesens verbinden. Andere sehen die Arbeit der professionellen change agents positiv, da sich die Politik als unfähig und unwillig erwiesen habe, notwendige Reformen selber anzustoßen und zu verantworten.

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Auch die „Big Four“ der in Großbritannien tätigen professional service firms – die Prüfungs- und Beratungsfirmen – spielen eine Rolle in der Politikberatung. Deloitte, EY, PricewaterhouseCoopers und KPMG betreiben was von Deloittes Public Sector Research Unit als blue skies thinking zum Öffentlichen Sektor bezeichnet wird. Man will, oft im Zusammenspiel mit Think Tanks, die öffentliche Debatte um staatliches Gesundheitswesen, öffentliche Verwaltung oder Umstrukturierungsmaßnahmen im Militär beeinflussen und sich dabei einen neuen Markt für die eigenen Dienste erschließen. Think Tanks stellen dabei oftmals die Expertise und die Kontakte zu Entscheidungsträgern zur Verfügung, die Firmen die Finanzen. Sicher ist es auch hilfreich für die Glaubwürdigkeit einer Studie, wenn hinter ihr ein Think Tank mit dem Anspruch auf Neutralität und wissenschaftlicher – oder wie es im britischen Diskurs oft heißt: evidence-based – Objektivität steht. Lobbying und Interessenvertretung Es ist alles andere als leicht, zwischen Politikberatung durch Think Tanks und Stiftungen einerseits und Einflussnahme durch Lobbying-Firmen oder Interessenvertretungen bestimmter Sektoren oder Berufszweige andererseits zu unterscheiden. Oftmals arbeiten all diese Organisationen – informell oder formell – mit dem gleichen Ziel zusammen und sind durch personelle Überschneidungen verbunden. Gerade im Zuge der Krise der globalen Finanzindustrie 2007 bis 2010, die gerade die City of London als den wichtigsten Finanzplatz Europas getroffen hat, konnte man beobachten, wie die Finanzlobby nach kurzem Schweigen im Laufe des Jahres 2010 wieder Expertise für ihre Interessen mobilisierte. Eine wichtige Institution in diesem Wirtschaftsfeld ist die British Bankers’ Association (BBA). Die durch sie vertretenen Banken haben vor allem seit der von der ersten Regierung Camerons einberufenen Vickers Commission zur Reregulierung der Finanzwelt – ein gutes Beispiel von interner Regierungspolitikberatung – viel Energie aufgebracht, um eine stärkere Regulierung des britischen Finanzsektors zu verhindern. Hier hat auch Policy Exchange mitgewirkt und mit seiner Expertise dem Glaubwürdigkeitsproblem des Finanzsektors versucht, Abhilfe zu leisten (Pautz 2016).

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Schlussbetrachtung

Dieser Beitrag konnte nur ein Schlaglicht auf die britische Politikberatungslandschaft werfen. Einiges wurde im Schatten diese Lichtes Opfer der Grenzen eines solchen Handbucheintrages. So hätte die Rolle der (Sozial)Wissenschaften in der Politikberatung noch näher beleuchtet werden können, ebenso wie die Rolle des House of Lords und der Wissenschaftler, die in der House of Commons Library Politikberatung für die ansonsten an politikberaterischen Ressourcen vergleichsweise armen Parliamentarier betreiben. In Folge der Finanz- und Wirtschaftskrise, die zeitweise zu einer erheblichen Erschütterung des Vertrauens in Experten geführt hatte – bei einem Besuch der London School of Economics and Politics fragte Königin Elisabeth 2008 „Why did no-one see it coming?“ – ist für zukünftige

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Forschung auch ein Studium des National Economic Councils (Corry 2011) von Interesse. Dieser hat, um Fachministerien aneinander zu binden und Spannungen abzubauen, interne Expertise mit externer Expertise ad hoc kombiniert. Ebenso mangelt es in der Forschung nicht nur zur britischen Politikberatung immer noch an detaillierten Analysen zur Rolle der Printmedien und elektronischen Medien. Ohne Zweifel gibt es zwischen Think Tanks und Medien eine Art symbiotisches Verhältnis, das von größter Bedeutung für die Wirkmächtigkeit von Ideen und Policies ist. Als letzter Punkt sollte erwähnt werden, dass die Konsequenzen des „Brexit“ Großbritanniens für die Politikberatungslandschaft noch nicht klar abschätzbar sind. So ist bereits eine größere Nachfrage nach Expertise enstanden, die zum Teil mit tausenden von neuen Beamtenstellen und zum Teil mit externen Beratern abgedeckt wird; auch sind Folgen für die Finanzierung mancher akademisch orientierter Think Tanks möglich wenn EU-Förderquellen ausfallen sollten. Der Diversität der britischen Beratungslandschaft wird der Brexit aber kaum abträglich sein. Ob der Standort London für international ausgerichtete Think Tanks an Attraktivität verlieren wird, bleibt abzuwarten. Als sicher kann indes gelten, dass die knappe Entscheidung der britischen Bevölkerung vom Juni 2016 auf absehbare Zeit wie ein Arbeitsbeschaffungsprogramm für Politikberater wirkt.

Literatur Corry, Dan. 2011. Power at the centre: Is the National Economic Council a model for a new way of organising things? Political Quarterly 84(3): 459–468. Dahrendorf, Ralf. 1995. LSE. A history of the London School of Economics and Political Science 1895–1995. Oxford: University Press. Denham, Andrew, und Mark Garnett. 1999. Influence without responsibility? Think-tanks in Britain. Parliamentary Affairs 52(1): 46–57. Doward, Jamie. 2013. Health groups dismayed by news ‚big tobacco‘ funded rightwing thinktanks. The Observer 22 June. http://www.theguardian.com/society/2013/jun/01/thinktanks-big-tobaccofunds-smoking. Zugegriffen am 25.12.2015. Garnett, Mark, und Simon Mabon. 2017. Think tanks and foreign policy in the United Kingdom. In Think tanks, foreign policy and geo-politics, Hrsg. Donald E. Abelson, Stephen Brooks und Xin Hua, 119–131. London/New York: Routledge. Jones, Owen. 2015. The establishment and how they get away with it. St Ives: Penguin. Lompe, Klaus, Hans H. Rass, und Dieter Rehfeld. 1981. Enquete-Kommissionen und Royal Commissions Beispiele wissenschaftlicher Politikberatung in der Bundesrepublik Deutschland und Großbritannien. Göttingen: Vandenhoeck/Ruprecht. Müller, Christopher. 1996. The Institute of Economic Affairs: Undermining the Post-war Consensus. In Ideas and Think-tanks in Contemporary Britain. Hrsg. Michael D Kandiah und Anthony, Seldon. Bd. 1, 88–110. London: Frank Crass. Pautz, Hartwig. 2007. Think-tanks in Scotland. A case study. Scottish Affairs 58:59–79. Pautz, Hartwig. 2012a. Think tanks, social democracy and social policy. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Pautz, Hartwig. 2012b. The think-tanks behind ‚Cameronism‘. British Journal of Politics and International Relations 15(3): 362–377. Pautz, Hartwig. 2016. Managing the crisis? The role of think-tanks in the British response to the global financial crisis. Critical Policy Studies. https://doi.org/10.1080/19460171.2016.1166974.

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Robinson, Bill. 1990. The Early days of IFS. Fiscal Studies 11(3): 1–11. Wallace, William. 1990. Chatham House at 70: To the 1990s and beyond. The World Today 46(5): 75–77. Weaver, Kent R. 1989. The changing world of think-tanks. PS: Political Science and Politics 22(3): 563–578. Willems, Helmut, Marianne Wolf, und Roland Ecker, Hrsg. 1993. Soziale Unruhen und Politikberatung. Funktion, Arbeitsweise, Ergebnisse und Auswirkungen von Untersuchungskommissionen in den USA, Großbritannien und der Bundesrepublik Deutschland. Opladen: Westdeutscher Verlag.

Teil V Methoden und Instrumente der Politikberatung

Coaching in der Politikberatung Regina Jankowitsch

Inhalt 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Was ist Coaching? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Welchen Zugang hat die Politik zu Coaching? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Wo Coaching politische F€ uhrung besonders unterst€ utzt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Wo Coaching in der politischen F€ uhrungsarbeit auf Grenzen stößt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Die Verantwortung liegt bei Auftragnehmer/-in und Auftraggeber/-in . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zusammenfassung

Coaching hat im politischen Kontext aus meiner Erfahrung enorme Bedeutung. Denn zus€atzlich zu allgemeinen, auch aus der Arbeit mit Topmanagern bekannten Coaching-Effekten kommen gecoachte Politiker/-innen besser mit BranchenSpezifika zurecht: außergewöhnlich hoher Verschleiß der Akteur/-innen zwischen Berufs- und Privatwelt, gleichzeitig wahrzunehmende Mehrfachrollen, latente Gefahr der persönlichen Attacke von innen oder Umgehen mit bzw. F€uhren von Menschen, die man sich weder ausgesucht hat, noch die direkt weisungsgebunden sind. Coaching bringt also f€ur Spitzenpolitiker/-innen, dabei letztlich auch f€ur die dahinterstehenden Organisationen bzw. Gremien, Chancen auf mehr Potential und mehr Wirkung, ist aber gleichzeitig kein Allheilmittel f€ur Schw€achen von Akteur/-innen, Strukturen oder Prozessen. Schlüsselwörter

Coaching
Political Leadership
Persönliche strategische Unterst€utzung
Sparringpartner
Effektives Politikmanagement R. Jankowitsch (*) Coaching & Moderation, Inhaberin, Wien, Österreich E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_62

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R. Jankowitsch

Einleitung

Politische Funktion€ar/-innen, die eine/n Coach/-in aufsuchen, nutzen eine Ressource, die weder von herkömmlichen externen Unterst€utzern wie Werbe- und PRAgenturen, Meinungsforscher/-innen, Spindoktor/-innen, Organisationsentwickler/innen oder Strategieberater/-innen, noch von Mitarbeiter/-innen wie Pressesprecher/innen, Wahlkampfleiter/-innen, B€uroleiter/-innen, Projektmanager/-innen oder Personalverantwortlichen angeboten werden kann. Insofern bietet Coaching ganz grunds€atzlich und wertfrei jeder/m in der Politik T€atigen neue Möglichkeiten (der Beitrag fokussiert bewusst auf die klassische Regierungs-, Partei- oder Fraktionspolitik, wenngleich sich die meisten Kernaussagen auch jederzeit auf die Interessenspolitik ausdehnen ließen). Angesichts von immer komplexeren und schnelleren Entscheidungsprozessen, der ungebrochen ansteigenden Medialisierung politischer Ereignisse und ihrer Spitzenpolitiker/innen sowie eines nicht zuletzt auch durch Social Media geförderten und ermöglichten Interesses nach Involvierung und Interaktion von Seiten der W€ahler/-innen ist Coaching als Chance zur Erschließung neuer Potenziale strategisch relevant.

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Was ist Coaching?

Es gibt – auch weil Coaching in den letzten 10 Jahren zu einer erfolgversprechenden Begrifflichkeit im Marketing vieler Dienstleister/-innen geworden ist – mittlerweile unz€ahlige Definitionen von Coaching, wie zum Beispiel „In der Quintessenz ist Coaching eine interaktive, resultatorientierte T€atigkeit, die der/dem Coachee bei der Reflexion von sie/ihn persönlich betreffenden, beruflichen Fragestellungen unterst€ utzt. Ziel ist dabei, den eigenen Beitrag f€ur die Ver€anderung einer konkreten Situation zu identifizieren, zu erarbeiten und dabei Authentizit€at mit Professionalit€at bestmöglich zu verschmelzen“ (Jankowitsch 2009, S. 286). Gleichsam existieren auch eine Reihe unterschiedlicher Ans€atze von und f€ur Coaching (Rauen 1999, S. 140–145). Das diesem Artikel zugrunde liegende Coaching-Verst€andnis sieht sich als systemisches Coaching mit der Zusatzkomponente des Fach-Coachs f€ur Kommunikation im Executive-Bereich. Maßgeschneiderte Trainingssequenzen mit Videoanalysen sind dabei als Weiterentwicklung der klassischen Rollenspiele wesentliche Interventionen. Insgesamt kann Coaching innerhalb der strategischen politischen Beratung als perso¨nliche strategische Unterst€utzung verortet werden. Persönlich deshalb, weil Coaching im Gegensatz zu verwandten und in der Politik engagierten Berufen nur im Falle von Gruppencoachings (z. B. die Moderation von Workshops) in Organisationen ihre Klienten sieht, ansonsten aber im viel h€aufigeren Einzelcoaching ausschließlich in der Person, im Individuum. Deshalb ist es im Coaching möglich, Politiker/innen unterschiedlicher Fraktionen parallel zu betreuen, wenn sie in unterschiedlichen Bundesl€andern, in unterschiedlichen Ressorts oder auf unterschiedlichen Ebenen t€atig sind und nicht gegeneinander gerade im Wahlkampf stehen. Keine andere Beratungsprofession ist Menschen emotional so nah wie das Coaching. Strategisch deshalb, weil sich der Coach als Spezialist f€ur die persönliche Weiterentwicklung in leitenden Aufgaben im aktuellen oder zuk€unftigen System

Coaching in der Politikberatung

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auszeichnet. Er tut dies auf Augenhöhe im Rollenverst€andnis der/des Sparringpartners/-in. Nicht ansagend wie die/der Berater/-in und nicht emotional befangen wie die/der eigene Mitarbeiter/-in, dar€uber hinaus vertraulich wie die/der Anwalt/-in und einf€uhlsam wie die/der Therapeut/-in, losgelöst von internen machttaktischen Befindlichkeiten, prozessorientiert auf der Meta-Ebene und vor allem mit dem Spezial-Know-how F€uhrung versehen.Vor diesem Hintergrund kann Coaching also einen wesentlichen Beitrag zu effektivem Politikmanagement und in weiterer Folge zu Political Leadership leisten. Dies angelehnt an eine Definition der Sektion Political Leadership der ÖGPW: „Political Leadership zeigt sich durch die Willigkeit und F€ahigkeit einer Person oder Gruppe, gesellschaftliche Ver€anderungen nachhaltig zu initiieren und/oder durchzuf€uhren, wobei gilt: Einhaltung der Menschenrechte, Allgemeinwohl vor Eigennutz und Einbindung der Beteiligten vor Alleing€angen“ (Jankowitsch und Wineroither 2008, S. 89–117).

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Welchen Zugang hat die Politik zu Coaching?

Nach wie vor fehlt es an Untersuchungen, die Coaching in der Politik und Coaching in der Wirtschaft quantitativ wie qualitativ miteinander vergleichen. Aus subjektiver Erfahrung und nach entsprechendem Austausch mit Kolleg/-innen im deutschsprachigen Raum halte ich fest, dass Coaching auch bei Volksvertreter/-innen aufgeholt hat, aber dort noch immer seltener als in den Chefetagen der Wirtschaft zum Einsatz kommt. Wieso ist es zu dieser unterschiedlichen Entwicklung gegen€uber der Wirtschaft gekommen? Zum einen hat im politischen Kontext die Existenz persönlicher Berater/innen – der sogenannte enge Kreis, wie ihn die CEOs, CFOs etc. in der Privatwirtschaft kaum kennen – den zus€atzlichen Einsatz von Coaches nicht dringlich erscheinen lassen. Zum anderen mag es an mangelndem Wissen €uber die möglichen Ergebnisse aus einer Zusammenarbeit mit einem/-r Coach/-in bzw. deren/dessen Einbettung und Abgrenzung mit den anderen bereits bestehenden Berater/-innen gelegen sein. Seit Kurzem können wohl auch die angespannten finanziellen Umst€ande in den Parteikassen bzw. Ministerien als Ursache angef€ uhrt werden. Einst sind Coaches/-innen vor allem €uber den Umweg eines Medientrainings (entweder durch Vermittlung der/des Medientrainer/-in oder vereinzelt direkt, wenn der/die Medientrainer/-in auch Coaching-Kompetenz aufwies) von Politiker/-innen konsultiert worden. Wie es scheint ist heute ist ein derartiger Eisbrecher f€ur persönliche strategische Unterst€utzung weniger oft nötig. Eine/-n Coach/-in f€ur die kritische Reflexion aktueller persönlicher Themen in Anspruch zu nehmen, wird zunehmend auch f€ur Politiker/-innen attraktiv. Dass das Coaching des/-r Chefs/-in dabei selbst von Mitarbeiter/-innen als hilfreiche Erg€anzung und Unterst€utzung im Hamsterrad des öffentlichen Wirkens gesehen wird, zeigt, wie souver€an und professionell politische Organisationen heutzutage sind. Die Furcht vor dem/-r Coach/in als Konkurrenz um die Gunst des/-r Spitzenpolitiker/-in weicht verst€arkt zugunsten seiner/ihrer Akzeptanz als wesentlicher Mitstreiter/-in und Förderer/-in. Diese Entwicklung ist unabh€angig von wirtschaftlichen Eigeninteressen der Coaching-Branche allgemein zu begr€ußen, bietet sich hier doch die Chance auf neue

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und mehr Qualit€at im persönlichen F€uhrungsverhalten von Politiker/-innen. Frei nach dem Motto, dass intensiv gecoachte Politiker/-innen reflektiertere Entscheidungen und Verhaltensmuster zum Wohle der Allgemeinheit ermöglichen könnten. Nicht außer Acht gelassen werden darf außerdem auch, dass Branchen-Spezifika wie der außergewöhnlich hohe Verschleiß der Akteur/-innen zwischen Berufs- und Privatwelt, den gleichzeitig wahrzunehmenden Mehrfachrollen, der latenten Gefahr der persönlichen Attacke von innen oder dem Umgehen mit bzw. F€uhren von Menschen, die man sich weder ausgesucht hat, noch die direkt weisungsgebunden sind, zus€atzliche persönliche Herausforderungen darstellen, die der herkömmliche Parteienapparat nicht ausreichend meistern kann.

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Wo Coaching politische Führung besonders unterstützt

Bei der Entwicklung eines persönlichen politischen Profils Der erste wesentliche Anlass f€ur die Initiierung eines Coachingprozesses ist der Beginn – einer ganzen politischen Karriere im Falle von Jungpolitiker/-innen, eines Wahlkampfs im Falle einer Spitzenkandidatur oder sp€atestens mit Amtsantritt im Falle von Quereinsteiger/-innen. Hier erarbeitet der/die Coach/-in mit dem Coachee Antworten u. a. auf folgende Fragestellungen: A) Was ist Ihr persönliches politisches Anliegen? B) Womit soll Ihr Name k€unftig assoziiert werden? C) Welche Rolle sollen/wollen Sie innerhalb Ihrer Fraktion bzw. in Ihrem Amt einnehmen? D) Was sind die f€ur Sie wesentlichen Zielgruppen oder Zielpersonen und welche maximal drei Stoßrichtungen m€ussen Ihre Aktivit€aten pr€agen? E) Welche persönlichen Kernaussagen ergeben sich hieraus, die Sie gegen€uber Ihren internen Mitarbeiter/-innen, den Medien und den W€ahler/-innen priorit€ar kommunizieren m€ussen? F) Wie m€ ussen Sie Aufgaben innerhalb Ihres Teams verteilen bzw. wie einzelne Positionen besetzen? Welche Aktivit€aten der internen Kommunikation sollten Sie durchf€ uhren? Diese individuellen Richtlinien bilden gleichsam das höchstpersönliche Konzept politischer Spitzenfunktion€ar/-innen, das als Richtschnur f€ur die weiteren Vorgangsweise und als Basisinput f€ur anschließende Arbeiten ausf€uhrender interner wie externer strategischer Berater/-innen gilt. So wird es f€ur den Stab einfacher, effizienter und erfolgversprechender, Pressestatements, Grundsatzreden oder Verhandlungspositionen auszuformulieren und entsprechend einzusetzen. Große Bedeutung hat dieser Teil des Coaching-Angebots gerade f€ur Spitzenpolitiker/-innen auch deshalb, weil doch die meisten ihre unterschiedlichen Mehrfachrollen in Folge von Kumulierung von Verantwortungen einnehmen m€ussen. Einer meiner Klienten hat das Ergebnis dieses Schritts unserer Zusammenarbeit einmal seine Erdung genannt, die ihn vor allem in turbulenten Momenten helfe, den

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Kopf wieder klar zu kriegen, wo es denn f€ur ihn wirklich hingehen sollte und wie er seine Aufgaben in Regierung und Partei und als Vertreter seines Wahlkreises bzw. seiner Region ohne zu große Reibungsverluste unter den Hut kriegen kann.

4.1

Bei der Entwicklung zu einer professionellen Führungskraft

Politiker/-innen sind von Anfang an F€uhrungskr€afte. Mag das f€ur Außenstehende banal klingen, so ist diese Rollenzuschreibung bei vielen Funktion€ar/-innen oder Mandatstr€ager/-innen noch immer keine Selbstverst€andlichkeit. Der starke Fokus auf die Außenwirkung gepaart mit einer nur selten vorab anzutreffenden F€uhrungskompetenz sowie wenig ausgepr€agten Strukturen f€ur interne Steuerung, Personalentwicklung und Projektmanagement bringt Parteien h€aufiger in Turbulenzen als es der Öffentlichkeit vermutlich bewusst ist. So erarbeiten der/die Coach/-in und Coachee Wege, um deren/dessen Charaktermerkmale, Wertvorstellungen und politische Ziele mit den professionellen Spielregeln von konstruktiver F€uhrung inklusive Krisenmanagement abzustimmen und zu einem der Person wie der Regierung/ Partei/Fraktion erfolgversprechendem F€uhrungsstil zu entwickeln. Ist der/die Coach/-in in dieser Phase Geburtshelfer/-in und Begleiter/-in, so verst€arkt sich zu einem sp€ateren Zeitpunkt ihre/seine Rolle als advocatus diaboli: Dann n€amlich, wenn der/die Spitzenpolitiker/-in eigene Denk- und Verhaltensmuster kritisch hinterfragen will – vor der Veröffentlichung größerer Reformprojekte, vor oder w€ahrend parteiinterner Sachdiskurse bzw. von Positionierungsk€ampfen oder auch vor und w€ahrend medialer Konfrontationen, die €uber l€angeren Zeitraum ins Haus stehen und deshalb eine große physische wie psychische Belastung darstellen. Hierbei wird der/die Coachee h€aufig mit folgenden Fragen konfrontiert A) Welchen Vorteil haben die involvierten Zielgruppen jeweils von den beabsichtigten oder im Gange befindlichen Handlungen? B) Welchen persönlichen Gewinn ziehen Sie eigentlich aus dem Projekt? C) Was kann im besten, was im schlechtesten Fall passieren? D) Wie beeinflusst das geplante oder schon in Durchf€uhrung befindliche Projekt Ihr Standing innerhalb der eigenen Reihen, beim politischen Gegner und in der Öffentlichkeit? E) Wie können Sie Ihre Glaubw€urdigkeit durch dieses Projekt erhöhen? F) W€aren Sie jetzt die Opposition: Wie w€urden Sie dieses Projekt und Sie selbst angreifen? Wof€ur f€urchten Sie sich am meisten? Der/die Coach/-in €ubernimmt hier in einem hohen Ausmaß die Rolle des ehemals f€urstlichen Hofnarren, der innerhalb einer gesch€utzten Werkstatt nicht nur alles sagen durfte, sondern sogar sagen sollte.

4.2

Bei Verschleiß zwischen Berufs- und Privatwelt

Die Grenzen zwischen beruflichem und privatem Auftreten sind allein wegen € uberbordender Terminkalender f€ur Spitzenpolitiker/-innen – egal ob auf Kom-

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munal-, Landes- oder Bundesebene – fließend. Dies f€uhrt zu enormen Belastungen, die mindestens mittelfristig eine nachhaltig negative Auswirkung auf die politische Performanz der/des Einzelnen hat: Es leiden die Ausstrahlung (der sogenannte CharismaFaktor), die Ausdauer, das Durchhaltevermögen, die Pr€azision im schnellen Agieren im Plenum oder vor dem TV-Mikrofon, die emotionale Balance, die nötige kritische Distanz zu sich selbst, die Kraft der Sachpolitik vor Eigeninteressen den Ausschlag zu geben – und dabei ist diese Aufz€ahlung noch nicht einmal vollst€andig. Zu diesem quantitativen Problem tritt bei vielen Politiker/-innen rasch ein qualitatives: Der Verschleiß findet nicht hinter den Kulissen, sondern im nahezu permanentem Scheinwerferkegel statt. Und so attraktiv diese st€andige Öffentlichkeit oder auch wahrgenommene Wichtigkeit zun€achst f€ur die meisten doch ist, so l€astig, kr€afteraubend, sogar bisweilen verhasst kann sie auf die Dauer werden. Mal ist es das st€andige Taktieren und Lavieren, wie es die Parteidisziplin zu verlangen scheint, obwohl der/dem Politiker/-in selbst ein klares Wort viel n€aher l€age und möglicherweise auch der Sache dienlicher w€are. Mal ist es die st€andige Beobachtung und das Gef€uhl des völligen Verschwimmens bis zur Panik vor dem totalen Verlust jeglicher echter Empfindungen, weil alles und jedes dem Diktat der Medien unterzuordnen w€are. Hier bietet der Coachingprozess eine seiner wichtigsten Chancen f€ur Politiker/innen: sihrem Ärger Luft machen zu können, nicht stark sein zu m€ussen, aufgestaute Befindlichkeiten auszusprechen – alles Momente, denen die die meisten Coachees ihrem engsten Stab nicht aussetzen wollen, um die eigenen Getreuen nicht zu demotivieren oder zu destabilisieren. Gleichzeitig bietet Coaching Orientierungshilfen f€ ur den Umgang mit zuk€unftigen Situationen im Rampenlicht sowie in der strikteren Abgrenzung zwischen Privat- und Berufsleben. Daher z€ ahlen zu den relevanten Coaching-Fragen die folgenden A) Wo möchten Sie k€unftig Ihre Grenzen zwischen Privat- und Berufsleben setzen? B) Was können Sie tun, um diese Vereinbarungen mit sich selbst nicht nur einzuhalten, sondern Sie auch plausibel und konstruktiv gegen€uber internen Kolleg/innen bzw. der Öffentlichkeit zu vertreten? C) Welche Auswirkungen h€atten Ihre neuen Grenzen f€ur Ihre Familie und f€ur Ihre Beziehung zu Familienmitgliedern und engen Freunden? D) Was stört Sie und was gef€allt Ihnen an dieser Welt der st€andigen Öffentlichkeit am meisten? E) Was soll die Öffentlichkeit nie erfahren? F) Wo f€allt es Ihnen am schwersten, sich zur€uckzuhalten und was können Sie tun, um das Scheinwerferlicht effektiver f€ur sich selbst und Ihr politisches Profil zu nutzen?

4.3

Beim Weiterbringen und Durchsetzen von Positionen

An dieser Stelle kommt die doppelte F€uhrungsaufgabe des/-r Politiker/-in einer Demokratie besonders zum Tragen: Denn es gilt einerseits die eigenen Kolleg/innen mitzureißen und einzuschwören, andererseits aber auch die W€ahler/-innen von der eigenen politischen Vision, von den eigenen Pl€anen und deren Machbarkeit zum Nutzen f€ ur die Mehrheit zu €uberzeugen.

Coaching in der Politikberatung

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Die Unterst€ utzungsleistung des/der Coachs/-in liegt hier vor allem im emotionalen persönlichen Bereich: So geht es zu Beginn nur darum, dem/der Coachee Gusto und Mut zu machen, seine/ihre Vorstellungen f€ur eine ver€anderte Zukunft €uberhaupt angehen zu wollen. Immerhin sind bei den meisten Menschen die bewahrenden Kr€afte in der Mehrheit – und das trifft bei den Politiker/-innen genauso zu wie in der Bevölkerung. Durch gezieltes und im Coaching reflektiertes Networking in den eigenen Reihen wie auch €uber Meinungsmultiplikator/-innen außerhalb der konventionellen politischen Szene l€asst sich parallel mit der Erarbeitung eines strategischen Masterplans einiges tun. Dabei sind sachliche Argumente innerhalb der eigenen Fraktion paradoxerweise oft von viel geringerer Bedeutung als machttaktische oder auch höchstpersönliche, den eigenen Vorteil unterstreichende Argumente. Die Rangeleien um Profilierung innerhalb der Parteihierarchie sind sehr groß und nicht umsonst sprechen Vertreter/-innen von Parteien viel h€aufiger von vor allem f€ur Neue oder Quereinsteiger/-innen völlig unerwarteten Attacken aus den eigenen Reihen. Dazu kommt, dass das freie Mandat grunds€atzlich jedem/-r Parlamentarier/-in zubilligt, sich nicht an Parteivorgaben halten zu m€ ussen. Dieses ethisch zweifellos besser darstellbare Motiv f€ur mangelnde Unterst€utzung eigener Spitzenfunktion€ar/innen ist nat€ urlich zu respektieren, wenngleich damit machtpolitisch desaströse Konsequenzen f€ ur die jeweilige Partei nicht auszuschließen sind. Zwei gute Beispiele dazu aus der j€ungeren Vergangenheit sind die Vorkommnisse der Landes-SPD von Schleswig-Holstein 2008 bzw. von Hessen 2009. Fragen für den/die Politiker/-in im Coaching, an denen gemeinsam gearbeitet wird, können sein A) Woran erkennen Sie, dass Sie kraft Ihrer F€ uhrungsverantwortung eingreifen m€ ussen? B) Wie machen Sie nötige Ver€anderungen oder Reformen den jeweiligen Zielgruppen schmackhaft? C) Was m€ ussen Sie bei den vereinbarten Diskussionsveranstaltungen konkret vermitteln? D) Wie sichern Sie sich ausreichende stabile Unterst€utzung f€ur Ihre Vorhaben? E) Wie können Sie Mitstreiter/-innen dauerhaft motivieren? F) Wie kommunizieren Sie persönlich Vor- und Nachteile Ihrer Vision?

4.4

Bei der Entwicklung gemeinsamer Standpunkte

In diesem Fall tritt der/die Coach/-in als Moderator/-in auf. Er/sie wird gerufen, um einen gruppendynamisch herausfordernden Prozess innerhalb einer Fraktion oder des F€ uhrungsgremiums einer Partei aufzusetzen und in Form von Klausuren zu steuern. Anlassf€alle dazu gibt es vor allem nach Wahlen, um innerhalb des neugew€ahlten F€ uhrungsgremiums €uber kommende Priorit€aten Einigkeit herzustellen, ein gemeinsames Bewusstsein f€ur zuk€unftige interne Policies zu schaffen sowie einen Aktionsplan f€ur die n€achsten Wochen und Monate auszuarbeiten. Oder im Falle von kontroversen und durch persönliche Affinit€aten bestimmten internen Diskussionen: Hier ist die Moderation durch eine/-n nicht nur fachlich versierte/-n,

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sondern auch emotional neutrale/-n Externe/-n wie den/die Coach/-in oft die einzige Möglichkeit, Sackgassen zu umgehen, ein Mindestmaß an Konsens zu bewirken und eine konstruktive Arbeitsf€ahigkeit innerhalb des betroffenen Gremiums wiederherzustellen. Eine weiterer Klassiker f€ur Moderationen im politischen Bereich: Die politische F€ uhrungsspitze muss – weil es sich etwa aufgrund des öffentlichen Drucks nicht mehr verhindern l€asst – ein sogenanntes Tabuthema diskutieren und dazu eine konzertierte Meinung finden, die vielleicht dann gleich anschließend an eine solche Klausur den bereits vor der T€ur wartenden Medien kommuniziert werden soll. Im Gegensatz zu den anderen, bereits beschriebenen Arbeitsauftr€agen bzw. Coachingprozessen, in denen der/die Coach/-in eindeutig Partei des/der einen und einzigen Auftraggebers/-in, des/-r individuellen Politiker/-in, einnimmt, ist eine solche Haltung im Falle der angesprochenen Klausuren kontraproduktiv. Parteilichkeit im Sinne eines externen verl€angerten Arms des jeweiligen leitenden Organs muss jede/-r seriöse Coach/-in hier vermeiden, reduzierte sich doch dadurch die Bereitschaft der anderen Klausurteilnehmer/-innen in den Diskurs zu treten, sich zu öffnen und letztlich auch eine ver€anderte Meinung vor sich selbst zu gestatten, dramatisch. Sehr gute Erfahrungen werden mit einem aufwendigen, aber hocheffektiven Prozedere, n€amlich einer vorhergehenden vertraulichen Befragung jedes/r einzelnen Klausurteilnehmers/-in erzielt. Durch diese 360-Grad-Analyse gewinnt erst der/die Coach/-in eine ann€ahernd objektive und von den Teilnehmer/-innen akzeptierte Einsicht. Umgekehrt erlauben diese Gespr€ache auch eine viel pr€azisere Planung der Agenda f€ ur die meist ein-, eineinhalb- oder zweit€agigen Klausuren, die vorzugsweise außerhalb der gewohnten Konferenz- und Sitzungss€ale abgehalten werden. Keiner der Anwesenden soll den Vorteil des territorium meum genießen. Zudem hilft derartiger Tapetenwechsel, neue Standpunkte anzuerkennen und allenfalls sogar selbst einzunehmen.

4.5

€rung persönlicher Karrierefragen Bei der Kla

Persönliche Karrierefragen sind Standard im beruflichen Alltag eines/-r Coachs/-in. Im Umgang mit Kund/-innen aus der politischen Szene haben allerdings Fragen wie a) Soll ich (noch einmal f€ur ein anderes Amt) kandidieren? oder b) Soll ich zur€ ucktreten (und die Politik verlassen)? besondere Brisanz. Zum einen, weil in der Politik noch immer innerparteiliche Beziehungen viel mehr als Leistung karriereförderlich sind und damit Karriere viel weniger planbar ist. Zum anderen, weil die Jobmöglichkeiten in der Politik beschr€ankt sind – und das Hin- und Her zwischen der Politik und anderen Segmenten der Gesellschaft nach wie vor niedrig ist. Dabei hat der/die Coach/-in eine herausragende Verantwortung, sind doch hier alle anderen Personen, die das Vertrauen des Coachee genießen, wie Partner/-innen, Familienmitglieder/-innen oder enge Mitarbeiter/-innen, ganz besonders persönlich betroffen und deshalb auch ganz besonders befangen. In mehreren Vieraugensitzungen ist es wichtig, die unterschiedlichen Konsequenzen jeder Art von Entscheidung aufzuschl€usseln und gemeinsam in die Angst- bzw. Motivationspotenziale des/-r Politiker/-in hineinzusehen. Es gilt, den richtigen Zeitpunkt

Coaching in der Politikberatung

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f€ur dieses spezifische Coaching zu erwischen, um das Gesetz des Handelns idealerweise beim Coachee zu halten und nicht von Ereignissen innerhalb und außerhalb der eigenen Fraktion € uberrumpelt zu werden. Im €außerst schnelllebigen Kontext der Politik empfiehlt es sich daher, fr€uhzeitig diese Fragen bzw. Antworten grunds€atzlich in Angriff zu nehmen und dann nur mehr kurzfristig aktuell nachzusch€arfen. Mögliche Fragen, die hier vom Coach aufgebracht werden müssen, sind A) Wo möchten Sie politisch in 3 Jahren stehen? B) Was passiert mit Ihren noch offenen politischen Zielen, wenn Sie gehen? C) Welche Auswirkung hat Ihr Wechsel auf Ihre Familie und Ihre persönlichen Mitarbeiter/-innenstab? D) Wie realistisch ist das Durchsetzen Ihrer politischen Agenda in der neuen Rolle? E) W€ urde sich dadurch Ihre Lebensqualit€at allgemein verbessern oder verschlechtern? F) Wie w€ urden Sie Ihre Entscheidung intern wie extern kommunizieren?

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Wo Coaching in der politischen Führungsarbeit auf Grenzen stößt

Auch wenn Coaching eine hervorragende neue Ressource f€ur erfolgreiche politische F€ uhrungsarbeit ist: ein Allheilmittel f€ur viele Defizite im Politikmanagement ist es deshalb aber nicht. Denn: A) Coaching ersetzt nicht Steuerung Ist der/die Coachee nicht Bundespr€asident/-in, Bundeskanzler/-in, Ministerpr€asident/-in oder Landeshauptmann/-frau bzw. (Ober-)B€urgermeister/-in oder Parteivorsitzende/-r – kurz: die Spitze, die alle F€uhrungsf€aden in der Hand h€alt – sondern wird die zweite Ebene – die Mandatstr€ager/-innen oder Generalsekret€ar/-innen oder sonstige Funktionstr€ager/-innen – gecoacht, dann nutzt Coaching nicht notwendigerweise der gesamten Partei, dem gesamten Kabinett, dem gesamten Stab. Wenn etwa Parlamentarier/-innen durch einen Coachingprozess ihre jeweilige Positionierung, ihr spezifisches Selbstverst€andnis und damit ihre Kernbotschaften erarbeiten, dann aber in der Umsetzung nicht strategisch von den zust€andigen Verantwortlichen der Fraktion koordiniert und unterst€ utzt werden, dann verpufft ein an sich optimales individuelles Coachingergebnis in nicht unbetr€achtlichem Ausmaß. B) Coaching kompensiert nicht gröbere Struktur- oder Persönlichkeitsm€angel Wenn das Budget ein großes Loch aufweist, zu wenige oder falsche Mitarbeiter/innen an f€ ur die politische Agenda wesentlichen Stellen sitzen oder der/die Kandidat/-in fachlich von ihrem/seinem Ressort zu wenig versteht oder energetisch wie charakterlich nicht die notwendigen Voraussetzungen f€ur den Job an der politischen Front mitbringt, dann kann das beste Coaching – egal mit welchem Ziel – diese M€angel nicht aufwiegen. Coaching kann in solchen F€allen dem/der Coachee diese M€angel und ihre Konsequenzen bewusst machen und

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auch unterst€ utzen, Wege und Beitr€age zu Verbesserungen zu finden. Zu glauben, ein/-e gecoachte/-r Spitzenpolitiker/-in w€urde aber nun einfach kraft ihrer/seiner neuen persönlichen Erkenntnisse, Ausstrahlung und Begeisterungsf€ahigkeit eigentlich nötige Reformen oder Ver€anderungen wettmachen können, ist naiv. C) Coaching ersetzt nicht medizinisch-therapeutische Betreuung Burnout, Depression, Alkoholprobleme, Medikamentenabh€angigkeit, Isolierung bzw. soziale Vereinsamung, um nur einige aufzuz€ahlen, sind verbreitete Krankheitsbilder oder Symptome bei Politiker/-innen. Wer nicht bewusst gegensteuert, bekommt schneller als die meisten anderen Berufssparten (ausgenommen vielleicht die ebenfalls st€andig in der Öffentlichkeit stehenden Stars aus Film, Funk und Fernsehen) ein körperliches oder psychisches, also ein medizinisches Problem. Hier ist der Gang zum/-r Therapeuten/-in, zum/-r Analytiker/-in, zum/-r Internisten/-in oder zu sonstigen Spezialist/-innen unabdingbar. Coaching kann hier durchaus begleitend eingesetzt werden. Auf die Unterst€utzung durch Ärzte zu verzichten, w€are allerdings in oben genannten F€allen grob fahrl€assig

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Die Verantwortung liegt bei Auftragnehmer/-in und Auftraggeber/-in

Es gibt bis dato keine Ausbildung zum Political Coach, die jener zum Business Coach entsprechen w€urde. Insofern ist es umso wesentlicher, bei der Auswahl eines/-r Coaches/-in darauf zu achten, ob sie/er – abgesehen von der Ausbildung zum Business Coach – entsprechende zus€atzliche Kenntnisse €uber die Spezifika des politischen Kontextes anbieten kann: z. B. ein Studium der Politikwissenschaft, der Politischen Kommunikation oder von Political Management bzw. Leadership oder einschl€agige eigene praktische Erfahrung. In diesem Sinne liegt die erste Verantwortung in Richtung erfolgreicher CoachingSuche f€ ur den/die Spitzenpolitiker/-in darin, die Qualifikation des/der Coachs/-in zu hinterfragen. Nachdem Coaches wie Mediziner/-innen oder Rechtsanw€alte/-innen nicht € uber ihre Klient/-innen Auskunft erteilen d€urfen, ist die n€amlich direkte Frage, welche konkrete Coaching-T€atigkeiten jemand f€ur Politiker/-innen schon durchgef€uhrt h€atte, m€ ußig bzw. zu erwartende ausweichende Antworten normal. Oft findet man Hinweise auf die politische Haltung eines/-r Coaches/-in auf dessen/deren Homepage oder TwitterAccount. Genauso ist es zielf€uhrend, sich €uber die Persönlichkeit des/-r Coachs/-in vorab zu informieren bzw. auf einem unverbindlichen Kennenlerntermin zu bestehen: Denn auch wenn die direkte Beeinflussung eines Coachees mit eigenen politischen Gedanken unter Coaching-Profis ein absolutes Tabu ist, macht es gerade angesichts nötiger Reformen in der Politik einen Unterschied, ob der/die Coach/-in selbst ver€anderungsaffin, zuversichtlich oder mutig ist oder eben nicht. H€aufig findet der/die Spitzenpolitiker/-in ihren/seinen Coach €uber m€undliche Empfehlung. Aber auch dann ist es angeraten, folgende Punkte vor Abschluss einer Vereinbarung f€ ur sich zu kl€aren:

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A) Soll es jemand aus den eigenen ideologischen Reihen sein oder jemand, der gar keine parteipolitische Pr€agung tr€agt? B) Soll es grunds€atzlich eher ein Mann oder eine Frau sein? C) Ist diese Person telefonisch wie persönlich einfach und schnell zu erreichen? D) Funktioniert es zwischenmenschlich zwischen dem/der Coach/-in und dem Coachee? Welches Konzept schl€agt der/die Coach/-in zur Erreichung der Zielsetzung vor? E) In welcher Relation stehen in Hinblick auf den erwartenden Erfolg und der Dringlichkeit des Projekts die Kosten daf€ur? F) Welche Möglichkeiten der Evaluierung spricht der/die Coach/-in an? Der/die Coach/-in umgekehrt muss dasselbe Interesse an zufriedenstellender Beantwortung oben erw€ahnter Punkte haben und seinen/ihren entsprechenden Beitrag – idealerweise proaktiv – leisten. Zus€atzliche Möglichkeiten, optimale Voraussetzungen in der Zusammenarbeit zu schaffen, sind: A) Nur dann einen Vorschlag oder ein Angebot vorzulegen, wenn der/die Coachee ein exaktes Ziel definiert. B) Nur dann mit dem Coaching zu beginnen, wenn pr€azise die Abgrenzungen zu den anderen internen wie externen Berater/-innen gekl€art sind. C) Von sich aus den regelm€aßigen Informationsaustausch mit den anderen internen und externen Berater/-innen des/-r betreuten Politikers/-in zu suchen. D) Portionsweise proaktiv Feedback vom/von der Coachee – im Speziellen nach wesentlichen internen oder externen Auftritten – abzufragen. E) Stetig darauf zu achten, dass der/die Klient/-in in keine wie immer geartete Abh€angigkeit zum Coaching-Prozess ger€at. Das heißt vor allem, eng gesetzte Termine (etwa wöchentlich oder vierzehnt€agig) nicht €uber einen l€angeren Zeitraum als ein halbes bis maximal ein Jahr laufen zu lassen und eine derart intensive Zusammenarbeit, wenn €uberhaupt nötig, erst wieder nach einem zeitlichen Abstand von etwa derselben L€ange zu starten.

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Fazit

Jede/-r Spitzenpolitiker/-in sollte grunds€atzlich Coaching in Anspruch nehmen, denn es ist unwahrscheinlich, dass ein/-e externe/-r Expert/-in f€ur Leadership und persönliche Weiterentwicklung nicht irgendwann in einem Politiker/-innenleben wertvolle, die internen Ressourcen potenzierende Dienste leisten kann. Allerdings sind Coach wie Coachee gut beraten, wenn das Coaching strategisch gezielt, das heißt a) nicht durchgehend, sondern immer wieder anl€asslich bevorstehender entscheidender Herausforderungen, die sich €uber k€urzere oder mittelfristige Zeitr€aume hinziehen, in Anspruch genommen wird, und b) mit einer klaren Vorstellung f€ur durch die Instrumente des Coachings im gegebenen Umfeld auch erreichbaren Ergebnisse einsetzt wird.

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Literatur Jankowitsch, Regina. 2009. Chancen und Grenzen von Coaching in der Politischen F€ uhrung. In Zeitschrift f€ur Politikberatung, 285–295. Wiesbaden: Springer VS. Jankowitsch, Regina, und David Wineroither. 2008. Von Platon zu Burns: Geschichte und Philosophie von Political Leadership. In Political Leadership. Ann€ aherungen aus Wissenschaft und Praxis, Hrsg. Regina Jankowitsch und Annette Zimmer, 89–117. Berlin/M€ unchen/Br€ ussel: polisphere. Rauen, Christopher. 1999. Coaching. Göttingen: Verlag f€ ur Angewandte Psychologie.

Lobbying and Public Affairs Voice, Access, Litigation Irina Michalowitz

Contents 1 Executive Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Lobbying and Public Affairs: A Definition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Why Lobbying Is Needed: An Example from Brussels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 What Do Lobbyists Do? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 The Impact of Legislative Systems: EU, US, Germany, Austria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Litigation: Lobbying, a Means of Last Resort? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Conclusions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literature . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Abstract

Lobbying scandals regularly shake up legislations – in Washington, D.C. as well as in Brussels, Berlin or Vienna. This report looks at what the lobbying profession is really about beyond the scandals: a means to provide voice and access to policymakers whose decisions may have a huge impact. After defining lobbying in an academic sense, the report discusses why lobbyists, as middlemen between politics and business or public interests, are needed at all, what it is exactly that they are doing and how their work differs between the United States, the EU and particular national legislations, such as Germany or Vienna. Litigation as a potential complementary tool of lobbying is discussed, as well as the question as to what money can buy in lobbying and the efforts to regulate this business. Keywords

Lobbying · Scandals · Legislative systems · Litigation · EU · US · Germany · Austria I. Michalowitz (*) IMConsult, Brüssel, Belgien E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_56

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I. Michalowitz

Executive Summary

Lobbying scandals regularly shake up legislations – in Washington, D.C. as well as in Brussels, Berlin or Vienna. This report looks at what the lobbying profession is really about beyond the scandals: a means to provide voice and access to policymakers whose decisions may have a huge impact. After defining lobbying in an academic sense, the report discusses why lobbyists, as middlemen between politics and business or public interests, are needed at all, what it is exactly that they are doing and how their work differs between the United States, the EU and particular national legislations, such as Germany or Vienna. Litigation as a potential complementary tool of lobbying is discussed, as well as the question as to what money can buy in lobbying and the efforts to regulate this business.

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Introduction

A legendary era of public affairs practices came to an end when the famous restaurant “Signatures” at Washington D.C.’s Capitol Hill closed down. This luxury restaurant, where policymakers and lobbyists used to meet frequently, was at the centre of one of the largest lobbying scandals in US history. The owner and lobbyist Jack Abramoff had spent extremely high amounts of campaign money, received from Indian tribes for bribing congressmen, on inviting policymakers to his restaurant, ultimately leading to a guilty plea in a huge corruption investigation (Washington Post 2006). An equally prominent scandal, albeit in smaller dimensions, shook Brussels, the capital of EU lobbying, in 2012: Ernst Strasser, the head of the Austrian Conservatives delegation in the European Parliament, was featured in a YouTube video, secretly taped by two journalists from the British “Sun”. The journalists had pretended to meet him as lobbyists. During the discussion, Strasser bragged about receiving salaries of €100,000 per mandate per annum from a number of clients for the introduction of amendments into the European Parliament’s decision-making process. Eventually, he was prosecuted and found guilty in Austria (for more, see Dialer and Richter 2014). Lobbying is commonly considered a somewhat illegal, at the very least immoral, activity that yields advantages for those who can afford it, at the cost of those who do not have the money to spend on influencing politics. A great amount of academic literature exists by now that takes a detailed look at what lobbying really is: namely a tool to yield voice and access to policymakers during a legislative decision-making process, sometimes supported by litigation in front of supreme courts. The public image of lobbying, however, remains one of scandals and illegal influence. So, what is lobbying, and where is the red line between breach of law and lobbying? This chapter will give an overview from a practitioner’s perspective of what lobbying, in its essence, is and is supposed to be, whilst touching upon the grey areas as well. Its purpose is to take a very practical perspective. In this context, different

Lobbying and Public Affairs

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characteristics of lobbying in different legislative settings, namely Germany and Austria, the EU and the US, will be outlined, with a focus on the EU.

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Lobbying and Public Affairs: A Definition

Visitors to the German Parliament (the “Bundestag”) often wonder about the straight line of duct tape on the ground in the lobby – this is the dividing line that those without a legislative mandate must not cross. Newcomers to the European Parliament in Strasbourg may be surprised by the lively conversations and groups of very young professionals roaming the various coffee bars in the Parliament’s building – especially the so-called “Flower Bar”, the place to be for curious lobbyists between meetings with Members of Parliament (MEPs) and for more public conversations with political advisors or parliamentary assistants, whereas entry into the European Parliament’s “Members’ Bar” is only granted in the company of an MEP. Parliamentary lobbies are the location where the traditional meaning of the term “lobbyist” was developed: a lobbyist is someone who exchanges information with politicians in the lobby. The origin of the term is attributed to the Halls of Westminster and to the US Congress lobby. By 2015, the profession had evolved. Lobbying, as defined by the European Commission and Parliament, concerns: . . .all activities, (. . .) carried out with the objective of directly or indirectly influencing the formulation or implementation of policy and the decision-making processes of the EU institutions, irrespective of where they are undertaken and of the channel or medium of communication used, for example via outsourcing, media, contracts with professional intermediaries, think tanks, platforms, forums, campaigns and grassroots initiatives. (Official Journal 2014).

Another way of describing lobbying is translating business language into political language and vice versa, thereby intermediating between these two systems (see Michalowitz 2014, p. 23). Translation is not a means in itself, however, since lobbying is ultimately about influencing decisions. Lobbyists serve as communicators, hence giving voice and seeking access to legislative debates. It is a legitimate question to ask why such middlemen are needed at all and why policymakers cannot rely on their own experts. We do not know of any lobbying in ancient Greece (although it probably already existed); every man represented his own interests, and a free exchange of views took place in the Agora. However, this system already made distinctions: only free men were able to participate, slaves and women were excluded. And the larger a political system becomes, the more difficult it is for every interest to be heard. How interest groups evolve from such systems has been well documented (Berry 1999; Ostrom 1990; Willems von Winter 2000; Offe 1972; Michalowitz 2007). This is what lobbying, in its essence, is about: an organised, concentrated voice for particular interests. Lobbying and public affairs are often used synonymously. Job vacancies are posted under various titles – often as EU affairs manager or public affairs manager.

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The Managing Director of the Public Affairs Council’s European office, an organisation dedicated to professionalising public affairs, defines it as follows: “Public affairs includes the management of all areas and issues that can affect a company’s [external] business environment, except for the classic sales and marketing functions. Government affairs is certainly a crucial part of that, but a lot more is expected of public affairs professionals . . . ” (Baneth 2014).

Whilst a whole academic debate has developed, especially in the Austrian and German research community, in order to define the delineations (see Althaus 2007; Köppl 2008; Baneth 2014), the major reason for using the term public affairs rather than lobbying is firstly, that lobbying has a negative connotation and secondly, that public affairs is a broader term, so more functions can be included – which are ultimately always carried out by a lobbyist. Public affairs has a stronger notion of working externally as well as within a company/association and with internal customers, whereas lobbying has a more outward-oriented but narrowly focused aspect of external communication towards policymakers.

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Why Lobbying Is Needed: An Example from Brussels

In order to understand the value of lobbying, let us take a hypothetical look at how legislation is made in Brussels: a desk officer, possibly from Latvia, maybe age 25, just out of university with excellent grades and just recently recruited as a Directorate General in the EU Commission. After successfully passing the difficult entry test of the European institutions (“concours”), she is given the task of drafting a first proposal to legislate road charges in Europe. This desk officer will most probably have completed business studies, history, political science or law. With a bit of luck for those potentially affected by the proposal, she will have had a few years’ experience as a policy officer in an association specialising in transport policy, which means that she has some legislative but no operative experience, possibly in railways but not in road issues. Without external input, this desk officer will be helpless and unable to draft a sound piece of legislation that could be implementable in all EU member states, taking into account road usage, maintenance costs, the relation to other modes of transport, environmental impacts or citizens’ sensitivities in all these countries. An additional difficulty for our desk officer is that without careful balancing of the various interests, the draft legislative piece will fail to pass through the Commission’s internal hierarchy, sail successfully through the debates in the increasingly strong European Parliament and finally survive the various objections voiced by the Council of Ministers. Expert knowledge from operative professionals is needed, and these need to be found. Additionally, information about stakeholder support is vital to allow the proposal to steer safely through the EU’s legislative process. Lobbyists are specialised in addressing these issues, providing information on where problems may arise

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due to the proposal and which experts may be able to explain the consequences in detail. Balancing interests is what democracy is all about. The EU institutions, for instance, have been built to force consensus amongst different stakeholders. The members of these institutions represent different constituencies with mostly different interests: MEPs are elected and stand for re-election every 5 years. They need to explain to their local constituents, farmers, union members, employees of big or small companies, how they will benefit from a particular proposal. Going back to our road charge proposal, MEPs may face constituencies of commuters – whether predominantly by car or by rail – that will change their preferences. Additionally, party preferences play a role, and the European Parliament also has an organisational interest – demonstrating strength against the European Commission and the European Council. The same arguments hold true for the Council, where every member state has the duty to defend national interests whilst finding a European compromise. Such behaviour is utterly democratic, as Fritz Scharpf outlines in his theoretical model of input and output legitimation (Scharpf 1999). Legitimation through input describes the inclusion of the legislating process, i.e. the degree to which stakeholders can participate by formal and informal participatory measures. Output legitimation means acceptance and satisfaction with the results of the legislative process (see Michalowitz 2014). Lobbyists are important for both input and output legitimation – they professionalise participation in the legislative process and, by doing so, the likelihood of the result’s acceptance by the stakeholders is higher. Wherever interests need to be balanced, and where systems are too large to leave the balancing to individuals or to small groups, lobbyists enter the stage.

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What Do Lobbyists Do?

In essence, lobbying is about information. Modelling the process of lobbying as an exchange of information and access has become an accepted, if not the dominant, method of research (see Michalowitz 2014). Pfeffer and Salancik (1978) developed this model for the US system, and Pieter Bouwen has summarized the exchange in his logic of access (Bouwen 2004). Bouwen maintains that lobbyists possess “access goods”. These access goods are expert knowledge and particular sector or geographically defined information (e.g. concerning an industry branch, a national state or a multinational area such as the EU), for which policymakers grant access if deemed relevant for their decisions (see Bouwen 2004). The relevance of information is not necessarily self-explanatory and therefore needs to be communicated in a suitable way. The shaping of this communication is the core element of a lobbyist’s tasks. Besides broad monitoring of legislative developments (by following parliamentary debates, monitoring media reports as well as social media, particularly Twitter), lobbyists need to put together information concerning the potential impact of legislation. A great deal of their work is dedicated to internal communication within their companies, associations or with clients in order to develop a common understanding as to what is at stake and what can

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realistically be requested. This process is usually very lengthy, as clients tend to expect clear-cut information about the upcoming legislation and have a hard time thinking about alternative legislative routes, whereas lobbyists seek to start working on positions when the legislation is at a very early stage and this information cannot be given. Once an understanding is achieved, the requests need to be shaped. Policymakers do not have the time or the need to sit through lengthy and complicated explanations, especially in the European system where the initiating institution – the European Commission – consists of civil servants and is not subject to elections. Arguments must be presented in a concise (max. 2 pages) and easy-to-understand manner. The better the argument is presented the more likely it is that a policymaker will take it on board. The difficulty for lobbyists is often to have their experts – who need to provide the technical information for such a position – understand the need for conciseness. Also, positions need to be framed to display a more general benefit for citizens and according to the audience’s interests. Simply stating that legislation will harm a company is not going to change a policymaker’s mind – the argument needs to be linked to the respective constituency – which can be a local development, an overarching European interest or a national benefit. In the US system, that relies more, and earlier in the legislative system, on voting and on electoral control, lobbyists may put more emphasis on convincing affected constituencies, who, in turn, address their congressmen, so the preparatory stage will include assessments of how many, and which, congressmen are already pro, contra or undecided. Armed with position papers and other material, the “selling” phase can start. Examples of activities at the EU-level are one-on-one meetings with MEPs, Commission officials and Council representatives, according to the respective stage of the legislative process. Communicating to a broader audience takes place via informative events, such as breakfast meetings, seminars or receptions around the lobbied topic, usually in cooperation with an MEP or under the umbrella of an association or alliance. Monitoring, position development and selling positions are phases that each take their time. Hence, unless faced with different subjects in different legislative stages, a lobbyist may not meet with a politician for months, but will spend a lot of time in her own company or association, understanding the effects of legislation, discussing possible arguments, writing up presentable material and allying herself with other stakeholders. The question most closely linked to the negative connotation of lobbying remains: what about money? The honest answer is a general truth: the more you invest, the more you can get. However, that does not necessarily mean bribery and corruption. Money buys volume and quality, i.e. more lobbyists and more experienced lobbyists who can monitor and assess legislation in more detail, prepare better-researched position papers on more topics and can cover a greater amount of meetings in order to sell these positions. Those in favour of a rigorous democratic participatory system often complain that business outnumbers public interests, and that NGOs are unable to match the financial resources business can employ for lobbying (see, for instance, Wolf et al. 2014). The numbers are not as imbalanced as one would think, judging, for instance,

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by the registrations in the European Transparency Register. However, financial resources certainly differ. The EU has sought to shed more light on who is active in Brussels and how much money is spent on lobbying by introducing a Transparency Register. By the end of April 2015, 7,111 organisations and individuals had registered as lobbyists of the different categories. Among these, 3,646 represent company interests as in-house lobbyists and trade associations, 1,785 are NGOs, 838 political consultancies – and the others represent churches, think tanks, local or regional interests or otherwise do not fit into traditional lobbying categories. All these stakeholders, with slightly different methodological requirements, need to disclose their financial resources for active lobbying. Whilst the EU’s register is voluntary, spending needs to be declared by law in the US. The US database “Open Secrets” has already been following up on lobbying spending for many years and shows, for instance, that the number of Washington, D.C. lobbyists has changed up and down between 10,000 and 14,000 lobbyists and is currently at a lower level than 1998 with 9,487 registered lobbyists, whilst spending has doubled between 1998 and 2015 (see OpenSecrets.org 2015). The US system especially consumes a lot of money for elections and campaigning. In the EU system, money plays a subordinate role. Interestingly, EU NGOs may not be able to spend much money, but companies do not deem it necessary – many company offices are one-man/one-woman shows. Also, businesses spend a lot of time monitoring their competitors in their associations, whereas NGOs are more homogeneous and prone to concentrate on a common goal rather than fighting amongst each other. Money is, however, indirectly decisive in Brussels – influence can be uncovered by looking at what the money is spent on. How large are the lobbying offices? Are consultants employed? How many associations is a company a member of, and how active is its staff in those associations? What about the legislative footprint (for the EU, to be found on MEPs’ webpages) – i.e. how often does a representative get facetime (direct or indirect) with a politician? When does a lobbyist get into a conflict of interest? Many lobbyists maintain that they believe in what their companies do, and therefore do not have an issue with defending their interests (see, for instance, Backes 2015). Avoiding crossing an imaginary red line is nevertheless an issue at times. For instance, few, but some, politicians do indeed expect to be invited to dinners – which, most of the time, causes an irrelevant cost for each side and is not prone to lead to dependencies, but concert or baseball game tickets may well do just that. Conflicts of knowledge of the EU system versus client demands occur more often. The lobbyist, knowing the interests of policymakers and where a legislative piece is heading, must sell the arguments given to her, but cannot sincerely support them, possibly because the company has not done a good job at evaluating the true costs and benefits – or, for political or management reasons, is not willing to go with the best solution, but seeks to hold on to the status quo, or does not accept the lobbyist’s arguments. Some lobbyists will not work for tobacco firms, the arms industry or nuclear power companies, whilst others do not have a problem with these interests but will never work for consultancies.

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The Impact of Legislative Systems: EU, US, Germany, Austria

Lobbyists need to have an excellent knowledge of how the process works, address the correct institution at the right time and quickly adapt to changes. In the EU, a big change was introduced when the method of trialogue negotiations was put into practice after the Treaty of Maastricht. Up to that point, the EU process was straightforward: the European Commission initiated a legislative process and was addressed first. Once a draft proposal was developed, lobbyists would move to the European Parliament, and once the Parliament had gone through its first reading, the Council representatives were lobbied for influence on the Council’s common standpoint, just to go back to the Parliament for the second reading. Trialogues are a method of finding an early agreement and of speeding up the decision-making process. Usually after the first reading of the European Parliament, Commission, Parliamentary and Council representatives get together to find a compromise. Parliament and Council agree to back this compromise in the following common standpoint and Parliamentary second reading. For lobbyists, this process blurs the responsibilities and necessitates dealing with all institutions at the same time as soon as the first reading in Parliament has taken place. Another paradigmatic change came with the EU’s Treaty of Lisbon, increasing the power of the European Parliament much more significantly than ever before (see Joos 2014). The impact of JeanClaude Juncker’s restructuring of the European Commissioners’ portfolios and interrelations still remains to be seen. Processes are important to lobbyists, irrespective of the legislation they work in or who they represent. Lobbying tools differ depending on the type of lobbyist or lobbying organisation using them. Broadly categorized, lobbyists work as in-house lobbyists employed by individual companies, as association representatives with several member companies, member organisations or representing individuals, for business or non-profit, and as consultants who advise rather than conduct lobbying. NGOs usually pursue broader long-term goals, such as environmental protection or human rights in general, whereas business interests are generally much more specific, such as the inclusion of an emergency number in an obligatory SMS message or a transition period of 2 or 5 years. Whilst NGOs often request new legislation, business interests mostly hope for a hands-off approach or an elimination of regulation. Consequently, NGOs use tools that address the public, such as demonstrations and social media campaigns, whereas business interests are more concentrated on one-toone meetings, producing scientific studies and informing with tailored information.

6.1

The US: Constant Elections and the Importance of Money

The US system is an even better example for a rigorous balancing of interests and the resulting role of lobbyists. Just one example: the US budget is regularly close to failing approval due to conflicting interests between the two parties. A shut-down of the US federal services makes the news around the world. The US legislative process

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is a two-party winner-takes-all system with strict checks and balances (Hacker and Pierson 2011). Unlike the EU system, which seeks consensus and compromise between institutions, member states and stakeholders, the US system seeks control and revision. Legislation needs to work its way through one of the two chambers of Congress – House of Commons and Senate – and then go through the approval process in the other chamber. A bill is killed if it does not succeed in both chambers, which can result in endless amendments that are not even related to its legislative content, such as the establishment of a local museum (see Lazarus 2010). As a consequence, lobbying is a decisive tool. Lobbyists seek to convince the undecided and hunt for the number of votes on bills (see Heberlig 2005). They are important allies for policymakers seeking to pass a specific legislation and also for the President – who needs to rely on the support of the two congressional houses. US Congress is constantly in election-mode, as two thirds of its members are up for election every year. Hence, what is true for the European Parliament every 5 years is decisive in Washington, D.C. most of the time. So-called grassroots lobbying, working the constituencies that decide about re-election, is a powerful method of US lobbying – a difference that affects the style and methods of lobbying. Additionally, US-lobbies finance elections. Until 2010, companies, associations or individuals were only allowed to directly support policymakers up to a rather small amount but could, via so-called “Political Action Committees” (PACs), indirectly apply unlimited amounts for their own advertisement (in support of a candidate) or other means. Meanwhile, and due to the strong protection of the freedom of speech and a Supreme Court judgment, so-called Super-PACs are allowed that can accept unlimited amounts of donations provided that they do not directly give this money to candidates, parties or other PACs. Donators and donation amounts only need to be made public after elections (for an assessment, see Hasen 2014). Whilst most interest groups are not sufficiently powerful to force a policymaker out of office, some are – such as the American Farmers’ Association. Losing such support is equal to losing the seat, hence politicians think twice before they make decisions that do not correspond to a powerful PAC’s interests. Since US politics is fuelled by such financial support, financing elections is not a moral or even a legal issue – money needs to be declared and is made public. As long as votes are not bought directly – as was the case in the initially cited lobbying scandal of the “Signatures” restaurant and Jack Abramoff – influencing by offering or withdrawing financial support is perfectly normal.

6.2

Germany and Austria: Corporatism as an Institutionalization of Lobbying?

Another prominent variation of the relationship between lobbyists and policymakers can be observed when looking at national corporatist systems, for instance in Germany and Austria. Both systems have traditionally given a particularly strong role to associations representing employers and workers. The political conditions for influence by lobbying are determined by highly disbursed institutional power and a

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centralized system of corporations: Germany is a federal system with strong state powers and with significant autonomy in the individual ministries. Party affiliation remains an important factor for lobbying success, because government and parliament are both responsible for the legislative process as well as for the ratification of legislation, and the German system traditionally experiences strong opposition (Michalowitz 2007, pp. 163–165). The tradition of allowing associations a high amount of participation has led to scandals as well: in 2014, an important German political magazine uncovered that federal ministries allowed associations to “lend” them representatives, and that these representatives were involved in writing legislative proposals with direct relevance to their actual employers (Knaub 2014). The German system has opened up to more individual lobbying by companies or consultancies with the move to Berlin and, as a result, the end of the “Deutschland AG” – a change of company ownership and an opening up to global businesses with US and Anglophone lobbying experience, seeking to be represented by own in-house lobbyists and to use consultancies for advice. Even more corporatist than the German system is Austria, where the so-called “social partners” (e.g. WKÖ, IV, BAK, ÖGB) have been, and are still, the decisive actors of interest representation. Austria can be considered a two-party system as other parties do not manage to come even close to matching those of SPÖ and ÖVP, with the exception of the FPÖ that emerged in the 90s. The two major parties hardly oppose each other. Instead, most Austrian federal governments have consisted of a coalition of the two major parties. This was the case from 1947 to 1966, from 1987 to 2000 and again since 2007. Consequently, their influence also reaches deeply into the community of interest representatives. The Austrian social partners are strongly connected to the two major political parties (SPÖ and ÖVP), and they even enjoy a special constitutional participatory status. Austrian employees are mandatory members, and legislative decision-making in Austria has traditionally been a coordinated process between national governments, federal ministries and government and the social partners. Their influence also reaches far into Austrian companies and other institutions, notably those with state affiliation. For all these reasons, the social partners see themselves as formal actors of the decision-making process and fiercely fight against being defined as lobbyists, which would ultimately force them to register under the Austrian national lobbying register that was initiated in 2012. The success of Jörg Haider’s FPÖ in the 90s led to some disruptions of the party and social partnership dominance. Globalisation certainly also played a role in Austria for a broadening of interest representation, leading to the creation of in-house lobbying positions (usually called differently) and public affairs consultancies. However, interest representation in Austria relies less on traditional lobbying, as described in this article. Austrian politics and business live off very closely-knit connections between small business and the political elite; public affairs is more public relations than lobbying in the stricter sense. A famous, negative example is the lobbying scandal around the public relations firm Hochegger that shook the country in 2011. The consultancy had helped a number of partially state-owned

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companies to shift money to the Austrian conservative party, without any actual activities to legitimate the money, hence a clear case of bribery (see Böhmer and Hacker 2012). The Austrian system, in its dependency on personalities and personal friendships, is a special case when it comes to lobbying. Its small size and Vienna as geographic focus certainly facilitate this way of working, and few public affairs firms can actually live off their public affairs work. Hence legislative systems have a strong impact on how lobbying works. They have one rule in common: lobbyists are always striving for close contact to those who are actually empowered to make decisions.

7

Litigation: Lobbying, a Means of Last Resort?

Whilst litigation is an important means of US lobbying and is well-documented (see Woodward and Armstrong 2011; Baum 2013), the lobbying efforts behind litigation at the EU level or at the national level, other than in the US, have hardly been researched. In an article from 2007, Bouwen and McCown have taken a closer look at EU litigation strategies. They maintain that litigation strategies are most promising when they are long-term strategies, i.e. unlike in the case of roaming and the mobile network operators industry, strategies that seek a more political standpoint from the court over a series of cases. Their assessment of interest group literature views litigation as an effective means of interest representation (Bouwen and McCown 2007). However, from an EU practitioner’s perspective, litigation is, strictly speaking, not an element of lobbying – rightly or wrongly, as Bouwen and McCown convincingly outline cases where ineffective traditional lobbying activities were carried out despite the higher effectiveness of litigation. Most of the time, litigation is considered a means of last resort if all communication and argumentation fails and a piece of legislation has already been finalized – since litigation allows hardly any direct influence on the arguments used within the process. For instance, when the European Commission decided to regulate roaming tariffs by introducing price caps and was backed by the European Parliament and the Council, the mobile telephone operator industry went to court. The introduction of price caps was a precedence case, and the industry contested its compliance with EU law. Only EU institutional bodies or member states can directly address the European Court of Justice (ECJ). For a case to be judged by the ECJ, it needs to be introduced at a national court which needs to determine that the case reaches beyond national borders. The national court will then request a preliminary ruling by the ECJ. Some member states have a faster, others a slower, practice of involving the European level, so the mobile operating industry decided to introduce the complaint in Ireland, guaranteeing a fast involvement of the EU court. This, however, was the only possible influence that could be made. From then on, the courts did their work, without any interest in hearing from stakeholders. The only task of the ECJ was to

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determine whether the legislation was in line with EU law – and it supported the EU institutions. Another case ended differently. The European Commission took several member states to court over their interpretation of railway infrastructure governance (the 1st railway package). The Commission’s view was that member states had to follow the outlines in the legislation’s annex. The ECJ backed the member states in their assessment that the annex did not form an official part of the binding legislation. The potential influence differs between judicial systems. The US allows greater influence than the EU system or most of the European national systems via so-called “amicus curiae” briefs. These briefs are sidelining statements that stakeholders, who are formally involved, can add to a case handled by the US Supreme Court. They have to be filed according to a specific format and, unless filed by the US federal government, the Supreme Court may decide whether or not to take the information into account. The acceptance of amicus curiae briefs is therefore not certain, and the court ruling concerning a final piece of legislation is much more difficult to influence than a legislative decision not yet taken (see Hansford and Johnson 2014).

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Conclusions

This chapter promised to take a practitioner’s look at lobbying as a sum of voice, access and litigation, as well as at the grey areas of the activity, linked to different political systems and legislative settings. Overall, lobbying is certainly a contribution to a democratic decision-making process where it does not lead to dependencies, and where the variety of interests is transparent and identifiable, that is, where lobbying is indeed limited to giving voice, gaining access and using legal instruments, such as litigation, to make an interest heard and acknowledged. Brussels relies more on technical arguments and consensus between institutions and member states, whereas money and votes, albeit in a transparent and open setting, play the most decisive role in Washington, DC, and smaller national systems again have different focus points. Lobbyists will follow the power, whether it is with the legal system and, therefore, with litigation, with parliament, ministries or governments – lobbying is about a professional way of addressing relevant policymakers with relevant information. Voice and access, in a democracy, need to be open to any type of interest. Policymakers have a big responsibility to find the right balance between these interests, and our political systems make it hard to keep this balance in an impartial way. The frustration with politics has much to do with the fact that many policymakers bow to the systemic rule of the game, i.e. to special interests impacting upon their approval rates – which is, in turn, supported by voters who do not reward impartial behaviour. Lobbyists systematically exploit the rules of the game – no more, no less. Paradoxically, it seems that the more democratic participation a system enables, the stronger lobbyists become. A good balance of interests needs the contribution of lobbyists and responsible policymakers.

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Stripped to the core – ein praxisorientierter Blick auf moderne Public Affairs-Arbeit Daniel Enke und Sebastian Franke

Inhalt 1 Einleitung und Anspruch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Casting: Wer spielt mit? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Haltung in den Public Affairs: Notwendige Leitlinien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Ausgesuchte Public Affairs-Instrumente im Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Digitalisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Conclusio: Worauf es ankommt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Weiterführende Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zusammenfassung

Der Beitrag „Stripped to the core“ wirft einen praxisorientierten Blick auf moderne Public Affairs-Arbeit. Vom politischen Audit als Nullmessung und Bedarfsermittlung über kontinuierliches Monitoring, Veranstaltungsformate bis hin zum Einfluss der Digitalisierung wird abseits von Buzzwords und Beratersprech erläutert, wie Themenwelten und Akteure zusammenhängen und mit welchen Instrumenten interessengeleitete politische Kommunikation zum Erfolg geführt werden kann. Unter dem nüchternen Motto „Was nützt wem wann wieviel?“ räumen die Autoren aus ihrer Sicht als Praktiker dabei mit verbreiteten Mythen auf und beugen überzogenen Erwartungen an Public Affairs-Arbeit vor. Schlüsselwörter

Public Affairs
Interessenvertretung
Lobbying
Verbände
Issue Management
Stakeholdermanagement
Monitoring D. Enke (*) 365 Sherpas GmbH, Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected] S. Franke Verband der Chemischen Industrie e.V., Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_57

517

518

D. Enke und S. Franke

1

Einleitung und Anspruch

1.1

Kurze Begriffskritik

Die Interessenvertretung ist ein weites Feld. Die Vielzahl der Instrumente und die noch größere Zahl der unterschiedlichen Interpretationen und Nuancierungen durch die Akteure der Interessenvertretung erschweren eine trennscharfe Systematisierung teils erheblich. Schnell verliert man sich in der Literatur zwischen Multi-Stakeholder Approach, proaktivem Agenda Setting und responsivem Issue Management. Für eine praxisorientierte Analyse gebräuchlicher Public Affairs-Instrumente ist deshalb eine Reduktion der Begriffskomplexität notwendig. Aus Sicht eines Praktikers lässt sich eine Unterscheidung der einzelnen Bedeutungsebenen in zwei einfachen Dimensionen vornehmen. Es geht einerseits um Themen, die von Akteuren aus unterschiedlichen Gründen bearbeitet werden. Auf der anderen Seite steht die Bedeutung der Akteure selbst für Public Affairs und die entsprechenden Arbeitsprozesse. Dem Mainstream der wissenschaftlichen Behandlung von Politikberatung folgend beschäftigen wir uns daher im vorliegenden Artikel mit Issue Management, verstanden als den Umgang mit den für eine Organisation relevanten Themen. Damit beinhaltet Issue Management als Oberbegriff nicht nur das systematische Beobachten der politisch-medialen Agenda (Monitoring), sondern auch die Entwicklung kommunikativ-strategischer Ansätze für das eigene Handeln und deren tatsächliche Umsetzung im Rahmen einer Public Affairs-Strategie. Der vorliegende Artikel folgt dieser erweiterten Definition. Auf der Akteursebene betrachten wir unterschiedliche Ansätze des Stakeholdermanagements als systematischen Umgang mit Akteuren und der entsprechenden Interaktion mit Zielgruppen. Ziel des vorliegenden Artikels ist eine praxisbezogene Betrachtung aktueller Public Affairs-Arbeit in Deutschland, die sich unter der Frage „Was nützt wem wann wieviel?“ zusammenfassen lässt. Dieser eher nüchterne Ansatz resultiert aus den vielfältigen Erfahrungen der Autoren, die von überzogenen Erwartungen einerseits bis zu großen Versprechungen andererseits reichen. Beantwortet werden soll zudem die Frage, welche Faktoren grundsätzlich über Erfolg und Misserfolg professioneller Public Affairs-Arbeit entscheiden.

1.2

Werte, Werte, Werte

Public Affairs-Arbeit bleibt bei aller Professionalisierung „People’s Business“. Es wird nichts produziert, nichts gekauft oder verkauft, es gibt im engeren Sinne keine Maschinen. Es ist als Dienstleistung ein immaterielles Geschäft, das auf dem Austausch von Argumenten, Überzeugungen, Timing, Systematik, Prozesswissen – und Werten basiert. So institutionalisiert der Austausch an der Schnittstelle zwischen Politik und Wirtschaft mit Anhörungen, Stellungnahmen und Fachgesprächen auch sein mag: Die tatsächlichen Beziehungen zwischen den Akteuren bleiben ein wesentlicher Bestandteil. Dieser Umstand führt dazu, dass Haltung und Charakter in der Interessenvertretung wichtiger sind denn je. Auf Wahrhaftigkeit und Kontinuität kommt es an. Public Affairs-Arbeit ist Beziehungsarbeit.

Stripped to the core – ein praxisorientierter Blick auf moderne Public . . .

2

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Casting: Wer spielt mit?

Eine Vielzahl von unterschiedlichen Akteuren setzt sich auf mehr oder weniger professionelle Weise mit der strategischen Interessenvertretung auseinander. Im vorliegenden Artikel ist daher stets vom Public Affairs-Akteur die Rede. Für eine praxisbezogene Betrachtung von Public Affairs in Deutschland lohnt jedoch der kurze Blick auf verschiedene Akteure und die Frage, welchen Handlungszwängen oder gar Konfliktlinien sie bei der Interessenvertretung unterliegen. Auch die Beziehungen der Akteure untereinander sind nicht zu vernachlässigen.

2.1

Unternehmen bzw. Unternehmensrepräsentanzen

Eine wachsende Anzahl der in Deutschland tätigen Unternehmen unterhalten Repräsentanzen in Berlin. Sie nehmen teils sehr unterschiedliche Aufgaben wahr und sind entsprechend mit mehr oder weniger Ressourcen ausgestattet. Die Spanne reicht von DAX30-Unternehmen, die sich in der Regel repräsentative Räumlichkeiten und erfahrenes Personal leisten bis hin zu kleineren Unternehmen, die in eng regulierten Geschäftsfeldern tätig sind und kleine Büros mit teils nur einem einzigen Vertreter unterhalten. Das Aufgabenspektrum erstreckt sich von direkten Politikkontakten in Parlament und Ministerien über die Steuerung der Verbandsaktivitäten bis hin zur Organisation von Veranstaltungen und Publikationen.

2.2

Branchenverbände

Trotz des andauernden Abgesangs auf die „Verbänderepublik Deutschland“ spielen insbesondere große Branchenverbände noch immer eine wichtige Rolle. Die Spitzenverbände DIHK, ZDH, BDI und BDA – aber auch viele Industrieverbände – haben großes Gewicht in der politischen Diskussion und eröffnen ihren Repräsentanten Zugänge zu den politischen Entscheidungsträgern. Ihre Aufgabe ist die Aggregation und Konsolidierung von politischen Positionen ihrer Branche und deren Kommunikation in Richtung Politik. Dabei gilt: Je heterogener die Mitgliedschaft, desto langsamer die Positionsfindung und desto schwammiger das Ergebnis. Die Konfliktlinien verlaufen in der Regel entlang der unterschiedlichen Geschäftsinteressen, aber auch der Unternehmensgrößen und der Provenienz der Unternehmen. Es kann durchaus vorkommen, dass ein Verband in einer Sachfrage aufgrund unterschiedlicher Interessenlagen nicht sprachfähig ist – und damit seine Aufgabe in den Augen politischer Entscheidungsträger nicht erfüllt.

2.3

Agenturen und Beratungsunternehmen

Wenn sich ein Unternehmen abseits seiner Verbandsaktivitäten im politischen Raum positionieren will, kommen Agenturen und Beratungsunternehmen ins Spiel. Ihre Aufgaben: Strategische Beratung, Türen öffnen, Reputationsarbeit, Recherchen und

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D. Enke und S. Franke

Analysen. Nur ein kleinerer Teil der Berater ist dabei selbst interessenpolitisch tätig. In den meisten Fällen werden die jeweiligen Mandanten ertüchtigt und angeleitet. Dennoch spielen Agenturen und Beratungsunternehmen als Wissensträger, Übersetzer und Wegweiser eine Rolle auf dem politischen Parkett.

2.4

Plattformen und Initiativen

Eine Folge der sich immer weiter diversifizierenden interessenpolitischen Landschaft in Deutschland ist die Gründung von temporären Bündnissen, Plattformen oder Initiativen. Insbesondere Unternehmen nutzen diese Möglichkeit, um ihre Interessen abseits verbandspolitischer Kompromisse vertreten zu können. Aber auch Verbände schließen sich solchen Bündnissen an, um die eigene Wirkungskraft zu erhöhen. In einigen Fällen dienen solche Konstruktionen auch dazu, mit einem möglichst wenig vorbelasteten Absender in die politische Diskussion einzugreifen.

2.5

Thinktanks und Stiftungen

In beinahe jedem Politikfeld liefern Thinktanks und Stiftungen wissenschaftlich fundierte Grundlagen, die eine politische Diskussion initiieren oder anreichern sollen. Finanziert und unterstützt werden sie etwa durch die Wirtschaft, aber auch durch politische Parteien oder die öffentliche Hand. Die jeweilige politische Motivation reicht von offener Interessenvertretung bis hin zur absoluten wissenschaftlichen Neutralität.

2.6

Gewerkschaften

Der unmittelbare politische Einfluss der Gewerkschaften schwankt je nach Zusammensetzung der Regierungskoalition. Auch heute gilt noch, dass SPD-geführte Ministerien gewerkschaftlichen Akteuren deutlich mehr Zugänge einräumen als andere. Deutlich wurde dies zuletzt am Beispiel der Gewerkschaft ver.di und dem Bundesministerium für Wirtschaft und Energie unter Sigmar Gabriel: Beschäftigungspolitische Aspekte waren dem BMWi in dieser Zeit deutlich wichtiger als noch unter Philipp Rösler oder Michael Glos. Unabhängig davon sind Gewerkschaften wie IG Metall oder ver.di mit erfahrenem Personal und belastbaren Netzwerken in Politik und Wirtschaft nach wie vor eine feste Größe in der Interessenvertretung.

2.7

NGOs

Im interessenpolitischen Prozess nehmen NGOS eine immer wichtigere Rolle ein. Sie sind agil, kampagnenfähig und in der Lage, eine politische Debatte mit spitzen Thesen und Positionen zu treiben – etwa im verbraucher- oder umweltpolitischen Bereich. Sie entfalten ihre Wirkung größtenteils über öffentliche Aufmerksamkeit. Politische Zugänge spielen in vielen Fällen eine untergeordnete Rolle.

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3

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Haltung in den Public Affairs: Notwendige Leitlinien

Ohne in dieser kurzen Betrachtung die Bedeutung strategischer Erwägungen überhöhen zu wollen, muss doch zumindest knapp auf deren Notwendigkeit eingegangen werden. Drei Faktoren seien an dieser Stelle herausgehoben:

3.1

Selbstreflexion

Zu Beginn eines jeden professionellen Einsatz von Public Affairs-Instrumenten steht zunächst eine realistische Selbsteinschätzung: Wer bin ich? Oder: Was will ich, wo verorte ich mich im interessenpolitischen Gesamtkonzert und inwieweit sollte ich mein Handeln entsprechend anpassen? Die Frage scheint auf den ersten Blick profan, stellt aber zahlreiche Organisationen bereits vor große Herausforderungen: Große Wirtschaftsverbände etwa bringen zwar per se erhebliches politisches Gewicht mit, sehen sich bei kritischen Themen aber bisweilen mit einem heterogenen Meinungsbild in der Mitgliedschaft konfrontiert. Effektive Public Affairs-Arbeit des Verbandes hängt jedoch stark von zeitnah und pointiert artikulierten Botschaften ab, die wiederum auf Konsens bei den Mitgliedern basieren. Kleinere Einheiten, etwa Single Issue-Verbände, einzelne Unternehmen oder kampagnengetriebene NGOs haben weniger Schwierigkeiten bei der Interessenaggregation. Sie sind wendiger, allerdings fehlt ihnen teilweise die notwendige Relevanz als Akteur – und damit häufig auch der Zugang zu Entscheidungsträgern. Bei der Auswahl der Public Affairs-Instrumente spielt dieses Wissen um die eigene Wahrnehmung (und Funktionalität) und die Wahrnehmung durch andere eine zentrale Rolle.

3.2

Umsichtiges Ressourcenmanagement

Neben der eigenen Positionierung ist bei der Planung von Public Affairs-Aktivitäten auch immer ein strategisches Ressourcenkalkül notwendig: Was kann ich? Oder: Auf welche personellen und finanziellen Kapazitäten kann ich bei der Public AffairsArbeit zugreifen? Habe ich eine große Abteilung zur Verfügung oder bin ich eine One-Man-Show? Was können meine Mitarbeiter, wo haben sie Schwächen? Steht mir ein Budget zur Beauftragung von externer Unterstützung zur Verfügung? Kann ich aufgrund der Dringlichkeit möglicher politischer Regulierungen zusätzliche Budgets erwirken? Wen muss ich in diesem Fall dafür gewinnen? Bin ich in der Lage, größere Veranstaltungen zu organisieren? Kann ich Allianzen und Third Party Endorsement steuern? Nur wer um seine Ressourcen weiß, kann einschätzen, ob eine große Kampagne „mit allem Drum und Dran“ möglich ist oder eher „mit Bordmitteln“ gearbeitet werden muss.

3.3

Realistische Ziele

Ein dritter Grundpfeiler erfolgreicher Public Affairs-Arbeit ist die Definition erreichbarer und realistischer Ziele. Was will ich? Oder: Was kann ich angesichts meiner

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D. Enke und S. Franke

zuvor angestellten Selbsteinschätzung und Ressourcenkalküle wollen? Häufig scheitern Public Affairs-Aktivitäten an falschen Erwartungen und Zielvorstellungen. Vorstände, Präsidien und Geschäftsführer erwarten, dass sich ihr Investment in Public Affairs auszahlt, insbesondere angesichts drohender Regulierungen. Schnell werden Forderungen wie „Das Gesetz muss weg!“ oder „Wir brauchen einen Termin im Kanzleramt!“ laut. Wer hier nicht rechtzeitig gegensteuert, wird Enttäuschung erwirken. Tatsächlich ist es zielführender, einen schrittweisen Prozess zu definieren und direkt zu Beginn zu erklären, warum ein kurzfristiger Termin im Bundeskanzleramt vermutlich nicht möglich und darüber hinaus vielleicht gar nicht unbedingt erfolgversprechend ist. Erwartungsmanagement ist damit ein essenzieller Bestandteil erfolgreicher Public Affairs-Arbeit. Entscheidend für den Public Affairs-Akteur ist dabei, sich auch in Bezug auf Erfolgskennzahlen und Renditeerwartungen klar von anderen Geschäftsbereichen abzugrenzen. Zwar gibt es immer wieder Versuche, eine Kosten-Nutzen Kalkulation der Public Affairs-Arbeit aufzustellen, vornehmlich in der Form vermiedener Kosten. Aufgrund der komplexen Entscheidungsstrukturen in modernen Regierungssystemen darf indes nicht von monokausalen Zusammenhängen beim Wirken einzelner Akteure ausgegangen werden. Vielmehr muss Public Affairs als langfristig angelegter Prozess verstanden werden. Das sollte sich bei der Zieldefinition niederschlagen.

4

Ausgesuchte Public Affairs-Instrumente im Überblick

Bei der Analyse klassischer Public Affairs-Instrumente nimmt der vorliegende Artikel eine Unterscheidung in Themen (Issues) und Akteure (Stakeholder) vor. Dabei lässt sich die Themenumwelt eines Unternehmens klassischerweise aus dessen Geschäftstätigkeit ableiten, während sich die Akteure wiederum aus der Themenumwelt sowie aus Kategorien wie Faktoren wie Einfluss und Vernetzung ergeben. Nachfolgend werden ausgesuchte Instrumente im Detail beleuchtet.

4.1

Politisches Audit: Welche Themen? Welche Akteure?

Für Unternehmen, die am Anfang ihrer Public Affairs-Arbeit stehen, ist häufig unklar, in welchem konkreten Themen- und Akteursumfeld sie sich bewegen. In vielen Fällen ist ebenso unklar, welches Prozesswissen bereits im Unternehmen vorliegt und welche persönlichen Schnittstellen in die Politik bestehen. Um hier eine Bestandsaufnahme zu ermöglichen, ist ein sogenanntes politisches Audit notwendig. Dabei wird das Geschäftsmodell und die gesamte Wertschöpfungskette des Unternehmens systematisch auf Berührungspunkte zu aktuellen politischen Entscheidungsprozessen abgeklopft. Hinzu kommt eine Bewertung der öffentlichen Rezeption des Unternehmens und eine Prüfung potenzieller Reputationsrisiken. Schließlich rundet die Analyse personeller und thematischer Schnittstellen das politische Audit ab: Welche Unternehmensbereiche haben eine politische Dimension? Nehmen Mitarbeiter Mandate in Gremien wahr? Falls ja, in welchen?

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Am konkreten Beispiel der Themenumwelt eines großen Lebensmitteleinzelhändlers wird der Aufwand – aber auch die Notwendigkeit – eines solchen Audits deutlich: • Arbeitgeber: Das Unternehmen ist mit mehreren hunderttausend Arbeitsplätzen einer der größten Arbeitgeber in Deutschland. Arbeitsbedingungen, Tarifverträge, Berufsausbildung sind von erheblicher Bedeutung. • Steuern: Einzelhandel in Deutschland bedeutet hohe Umsätze und schmale Margen. Die Rahmenbedingungen für Unternehmens-, Umsatz- und Gewerbesteuer sowie Rechnungslegung, Abschreibungen und Subventionen sind entscheidend für den wirtschaftlichen Erfolg. • Lieferkette: Ob Ehec-Gurken, Dioxin-Eier oder nicht nachhaltige produzierte Textilien aus Bangladesch, das Unternehmen wird für alle Produkte in seinen Regalen in die (reputative) Haftung genommen. • Lebensmittelpolitik: Von der Lebensmittelkennzeichnung über Hygienevorschriften, Produkttechnologie, Lebensmittelverschwendung und Fischereipolitik bis zum Tierschutz ist das Unternehmen ebenso betroffen wie von verbraucherschutzpolitischen Fragen. • Umwelt: Der Einzelhandel ist als Inverkehrbringer zahlreicher Waren für deren Rücknahme bzw. deren Recycling und Entsorgung verantwortlich. Regulierungen in der Kreislaufwirtschaft (Duales System, Pfand, Rücknahmepflichten) können zu erheblichen Kostensteigerungen führen. • Zahlungssysteme: Jeder Kunde bezahlt für seinen Einkauf. Die dahinterstehenden Prozesse unterliegen strengen und teils kostenintensiven Regulierungen. • EU-Binnenmarkt: Das Unternehmen hat Standorte und Beteiligungen im EUAusland. Durch den noch nicht voll harmonisierten EU-Binnenmarkt bzw. protektionistische Tendenzen in einigen Märkten entstehen Beeinträchtigungen des Geschäftsablaufes. • Standort: Das Unternehmen unterhält über 10.000 Standorte in Deutschland. Damit werden Standortpolitik, Infrastruktur, Ladenöffnungszeiten und Flächenrecycling wichtig. • Digitalisierung: Neue Technologien und globalisierter Wettbewerb verändern das Marktumfeld des Unternehmens. Flexible Modernisierungen der Geschäftsprozesse und ihrer gesetzlichen Grundlagen werden notwendig. Der Blick auf das thematische Umfeld des Unternehmens zeigt: Ein systematisches Audit ist die Grundlage jeder erfolgreichen Public Affairs-Arbeit. Darauf aufsetzend lassen sich Public Affairs-Strategie sowie Issue- und Stakeholder-Management entwickeln. Am Ende steht idealerweise ein konsistentes Mission Statement bzw. Leitbild für die Public Affairs-Arbeit, das strategische Erwägungen ebenso einbezieht wie das Themen- und Stakeholderumfeld und geschäftsrelevante Überlegungen. Das Audit und alle daraus folgenden Ableitungen sollten idealerweise in jährlichem Turnus aktualisiert werden.

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4.2

D. Enke und S. Franke

Issue Management: Themen erkennen und besetzen

Hinter dem Oberbegriff Issue Management verbirgt sich das inhaltliche Herzstück jeder Public Affairs-Arbeit. Es beschreibt die kontinuierliche Beobachtung des Themenumfeldes eines Unternehmens sowie die Entwicklung und Umsetzung von Maßnahmen zur aktiven Gestaltung dieses Umfelds. Im folgenden Abschnitt wollen wir uns den Instrumenten des Issue Managements im Kontext der erläuterten Leitlinien annähern.

4.2.1 Politisches Monitoring: Überraschungen vermeiden Das Spielfeld, auf dem sich politische Akteure bewegen, gleicht einem Marktplatz. Die Ware: Informationen. Je mehr Informationen ein Marktteilnehmer sammelt und einsetzt, desto größer ist seine Markt- und Handlungsmacht, desto mehr Zugänge kann er erwirken und desto erfolgreicher kann er seine Interessen durchsetzen. Ein kontinuierliches und systematisches politisches Monitoring zur Informationsgewinnung ist damit die Grundlage jeder erfolgreichen Public Affairs-Arbeit. Der Begriff umfasst alle Maßnahmen, die zur Informationssammlung dienen. Tägliche Zeitungslektüre ist zwar notwendig, ganz sicher jedoch nicht hinreichend für strategische Public Affairs-Arbeit. Professionelles und systematisches Monitoring kann mit unterschiedlich großem Aufwand betrieben werden, wobei stets ein ausgeglichenes Aufwand-Ertrag-Verhältnis zu beachten ist. Der Umfang des Monitorings sollte sich grundsätzlich auch nach der Ausgangssituation des Unternehmens, der strategischen Stoßrichtung der Public Affairs-Arbeit und den zur Verfügung stehenden Ressourcen richten: Muss das Monitoring in erster Linie den Vorstand oder die Arbeitsebene informieren? Soll es auf die interne Reputation der Public Affairs-Abteilung „einzahlen?“ Lautet die Devise „Keine Überraschungen!“ oder „Zuhören und Mitmachen?“ In welchem Turnus sollen Informationen aufbereitet werden? Existiert ein unternehmensinternes System – digital oder analog –, durch das die gesammelten Informationen zugänglich, also: nutzbar gemacht werden? Um der komplexen medialen und politischen Nachrichtenlage Herr zu werden, bieten sich oft externe Dienstleister an, die beispielsweise Presseberichte individuell zuschneiden, auswerten und ohne große Zeitverzögerung zur Verfügung stellen können. Während große Unternehmen dafür häufig auf interne Ressourcen zurückgreifen, ist bei einem Großteil der Public Affairs-Akteure die Vergabe des politischen Monitorings an externe Dienstleister durchaus üblich. Um Monitoring als Public Affairs-Instrument zielgerichtet einsetzen zu können, sollte nicht nur eine Beobachtung der politischen Landschaft, sondern auch eine Kontextualiserung der jeweiligen Entwicklungen im Hinblick auf die eigene Public Affairs-Strategie und deren Ziele stattfinden. Ob im Kreistag Kulmbach eine Aussprache zu einem bestimmten Thema stattgefunden hat, ist weniger relevant als die Antwort auf die Frage, inwieweit sich ein solches Ereignis auf die eigene Arbeit und die mit den eigenen Themen zusammenhängende politische Gemengelage auswirkt.

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4.2.2 Position bestimmen: Wie stehen wir eigentlich zu . . .? Public Affairs-Akteure werden häufig mit der Frage konfrontiert, wie sie sich zu diesem oder jenem Thema positionieren. Sicher haben darauf die meisten handelnden Personen ihre persönliche Antwort, in vielen Fällen liegt jedoch keine konsolidierte Unternehmensposition vor. Insbesondere in Fällen, wo es um mehr als eine unmittelbare Kostenbelastung geht, kann dies zu Schwierigkeiten führen. Public Affairs-Akteure sind also gut beraten, schlanke Abstimmungsmechanismen einzuführen, um Positionen schnell und effizient zu bestimmen. Das können beispielsweise regelmäßige Meetings, einfache Umlaufverfahren oder auch speziell angesetzte Workshops sein. Hilfreich sind zudem konsolidierte Positionssammlungen, aus denen kompakte Textbausteine abgeleitet werden können. Ziel ist es, die Reaktions- und Sprachfähigkeit des Akteurs zu erhöhen. Nur auf dieser Grundlage können weiteren Maßnahmen entwickelt werden. Durch die fortschreitende Digitalisierung lassen sich Abstimmungsprozesse immer weiter vereinfachen. Social Intranet-Plattformen können die Zusammenarbeit im Unternehmen oder im Verband fördern und bieten darüber hinaus – sofern geschickt eingesetzt – Potenzial, um das Wissensmanagement in einer Institution zu optimieren. Wer seine Themenumwelt kennt und sich dazu positioniert hat, kann in unterschiedlichen Aktivitäts- und Intensitätsstufen an seiner Reputation und Sichtbarkeit arbeiten und in Dialoge eintreten. Das Spektrum reicht von einfachem Agenda Surfing bis zum aktiven Agenda Setting und umfasst zahlreiche Maßnahmen, die im Folgenden beschrieben werden. 4.2.3 Regelmäßiger Politikbrief Wer Sichtbarkeit bei politischen Stakeholdern entfalten möchte, für den kommt unter anderem ein regelmäßiger Politikbrief (digital oder analog) in Frage. Dabei handelt es sich um ein kompakte Publikation, die aktuelle politische Fragestellungen aus Sicht des Akteurs behandelt, zu dessen Aktivitäten berichtet und im besten Fall so ansprechend gestaltet ist, dass sie nicht direkt im Papierkorb landet. Im Ergebnis kommen die wichtigsten politischen Stakeholder mit der Themenwelt des Akteurs in Berührung und erhalten Kontaktdaten von potenziellen Ansprechpartnern. Es entsteht zudem ein kommunikativer Anker, an den Akteure weitere Kommunikationsmaßnahmen knüpfen können. 4.2.4 Anlassbezogene Impuls- und Thesenpapiere Vor Wahlen oder auch anstehenden Debatten um neue Regulierungen bietet es sich an, die Diskussion mit einem eigenen Impuls mitzugestalten. Knappe Thesenpapiere (z. B. „Zehn Thesen zur Finanzpolitik in der 19. Legislatur“) eignen sich als niedrigschwelliges Angebot, um mit politischen Entscheidungsträgern in Kontakt zu treten – und zwar idealerweise, bevor Gesetzentwürfe auf dem Tisch liegen. 4.2.5 Studien und Gutachten Konkrete politische Fragestellungen lassen sich am besten in Studien oder Rechtsgutachten beleuchten. Mit der richtigen Fragestellung und einer Veröffentlichung zu einem erfolgskritischen Zeitpunkt können solche Expertisen zu Referenzobjekten

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für die politische Diskussion werden. Je öfter die eigene Studie in der politischen Diskussion zitiert wird, desto näher rückt die Debatte an die Themenumwelt des Urhebers – und desto wahrscheinlicher wird ein politisches Ergebnis in dessen Sinne.

4.2.6 Digitale Kommunikation Interessenvertretung wird digitaler. Aktuelle Studien zeigen, dass die digitale Auffindbarkeit politischer Positionen im Internet für Interessenvertreter immer wichtiger wird. Über die Hälfte aller Bundestagsabgeordneten hat ein eigenes Twitter-Konto. Das bedeutet für die Public Affairs-Arbeit: Es entstehen neue Kanäle für die Kommunikation, aber auch neue Verpflichtungen und Risiken. Public Affairs-Akteure sollten ihre Positionen, Botschaften und „Köpfe“ digital auffindbar machen, etwa auf einer eigenen Microsite – gewissermaßen als digitales Hauptstadtbüro. Über die sozialen Netzwerke können Akteure unmittelbar in Kontakt zur Politik treten. Und gleichzeitig müssen sie sich bewusst sein: Wer sich mit Meinungen und Argumenten öffentlich nachvollziehbar in eine politische Debatte einschaltet, muss damit rechnen, auch kritisch diskutiert zu werden. In diesem Fall kommt es auf Reaktionsschnelligkeit und Sprachfähigkeit sowie auf die Vergabe kommunikativer Prokura an die handelnden Personen an.

4.3

Stakeholdermanagement

Die zweite Säule der Public Affairs-Arbeit ist das systematische Management von und die gezielte strategische Kommunikation mit politischen Akteuren. Es gilt: Nur wer relevante Akteure und deren Aktivitäten im eigenen unternehmerischen oder Branchenumfeld kennt, kann entsprechende Informationen in eigene Public AffairsAktivitäten integrieren und nutzen. Die Grundlage dafür sind die Ergebnisse der politischen Audits: Wer ist meine Zielgruppe? Wer ist qua Amt wichtig, wer qua Einfluss? Um ein effizientes Management der Public Affairs-Aktivitäten zu gewährleisten, ist eine bewusste Eingrenzung der Stakeholder geboten. Diese Begrenzung muss nicht an den Grenzen des politischen Systems und schon gar nicht an Landes- oder Staatsgrenzen haltmachen. NGOs, Behörden, Vertreter von Wissenschaft, technische Verbände und Vereinigungen können ebenso relevant für den Erfolg von Public Affairs-Arbeit sein wie politische Akteure auf lokaler, Landes- oder EU-Ebene, sowie nationale Akteure in anderen Staaten. Mitunter kann es für die Entwicklung eines politischen Prozesses entscheidend sein, welche Ergebnisse Studien untergeordneter und eigentlich gänzlich unpolitisch agierender Behörden beinhalten.

4.3.1 Tools zur Verwaltung komplexer Stakeholder-Umfelder Je umfangreicher die Themenumwelt eines Akteurs, desto umfangreicher ist auch das entsprechende Stakeholderumfeld. In den meisten Fällen ist daher eine systematische Verwaltung unverzichtbar, die nicht nur die Stakeholder, ihre Position und Kontaktdaten enthält, sondern idealerweise auch eine Historie vergangener Kontakt-

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punkte – etwa Einladungen zu Veranstaltungen, Fachgespräche oder schriftliche Kontakte. Zahlreiche Akteure gehen noch dezentral vor, d. h. einzelne Mitarbeiter pflegen einzelne politische Kontakte. Je größer das Umfeld wird, desto größer sind jedoch die kommunikativen Risiken und Reibungsverluste. In vielen Fällen führt diese Einsicht zur Anlage komplexer Gesamtübersichten, die jedoch fehleranfällig und schnell veraltet sind. Bei größeren Organisationen bietet es sich daher an, über eine Integration der politischen Stakeholderlandschaft in ein ggf. vorliegendes CustomerRelationship-Management-System (CRM) nachzudenken bzw. ein eigenes digitales System zur digitalen Verwaltung politischer Kontakte anzuschaffen.

4.3.2 Stakeholder-Map Die ermittelten Stakeholder sollten einer Bewertung (Stakeholder Mapping) unterzogen werden: Wer ist entscheidend, wer nur am Rande beteiligt? Wessen Interessen sind eher deckungsgleich mit den eigenen, und wessen nicht? Spätestens hierbei zeigt sich auch, ob die Ziele der eigenen Public Affairs-Arbeit klar definiert sind: Denn nur in diesem Fall gelingt es, politische Stakeholder im Kontext der eigenen Interessen verlässlich einzuordnen. Dabei kann das Umfeld beliebig komplex definiert werden. Sind ausreichend finanzielle oder personelle Ressourcen vorhanden, bietet sich die Erstellung einer Stakeholder-Map, also einer akteurszentrierten Landkarte des eigenen Umfelds an. Die Stakeholder-Map bildet dabei nicht nur relevante Akteure und deren Funktion ab, sie zeigt idealerweise auch deren Position und Haltung gegenüber dem Akteur. Der Nutzwert dieser Stakeholder-Map hängt von ihrer Aktualität ab: Bleibt sie statisch, bildet sie lediglich eine einmalige Bestandsaufnahme ab. Wird sie kontinuierlich gepflegt, die Veränderung der Positionen einzelner Stakeholder und auch die eigenen Aktivitäten abgebildet, so hat der Public Affairs-Akteur ein zwar ressourcenintensives, aber sehr nützliches Werkzeug in der Hand, das ihm insbesondere bei langfristiger Planung einen entscheidenden Vorteil bieten kann. Derzeit drängen zahlreiche Anbieter von StakeholdermanagementSystemen auf den Markt, der in den kommenden Jahren ein stetes Wachstum verzeichnen dürfte. Interessant sind dabei die Schnittstellen zwischen den einzelnen Bereichen der Public Affairs-Arbeit (siehe Abschn. 5). 4.3.3 Allianzenbildung Das Stakeholdermapping bildet die Basis für effizientes Stakeholdermanagement. Es dient als Überblick über die relevanten Kontakte im Umfeld eines Public AffairsAkteurs. Bevor jedoch die Entscheider direkt mit Kommunikationsmaßnahmen überzogen werden, bietet es sich an, einen Blick auf jene Akteure zu werfen, die nicht unmittelbar am politischen Entscheidungsprozess mitwirken. Dabei sollten Gegner ebenso wie potenzielle Verbündete genau in Augenschein genommen werden, um alle eigenen Handlungsoptionen auszuleuchten: Stehen wir allein da? Wie viele Verbündete können wir gewinnen, und wie einflussreich sind diese? Wen müssen wir mühsam überzeugen und wie lohnenswert wäre das? Ein solches Vorgehen ist mit einigen Herausforderungen, aber auch mit großen Chancen verbunden. Zunächst ist zu unterscheiden, ob es sich um kurzfristige,

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taktische Zusammenschlüsse handelt oder ob eine strategische Allianz eingegangen werden soll, die sich über mehrere Themen oder ein Metathema erstreckt und beliebig tief – bis hin zur Gründung einer eigenen Organisation – institutionalisierbar ist. Zudem bewegt sich die Bildung einer Allianz immer auf dem schmalen Grat zwischen erhöhter Schlagkraft und konsensbedingter Verwässerung der eigenen Position. Der Allianzenbildung geht meist ein Verhandlungsprozess über die Formulierung einer gemeinsamen Position voraus, die erstens viel Zeit und personelle Ressourcen in Anspruch nehmen kann und zweitens als Kompromiss oft nur die zweitbeste Lösung der Verhandlungspartner ist. Während der einzelne Akteur pointiert die eigene Position in den politischen Diskurs einbringt, leiden gemeinsame Position mitunter an einer höheren Abstraktionsebene und verlieren somit in der Regel an Wert für den politischen Entscheidungsträger. Doch den Wert einer Allianz lediglich daran zu messen, wie zugespitzt die entsprechende Position formuliert ist und welche Durchschlagskraft die Allianz entwickelt, greift für einen strategischen Public Affairs-Ansatz zu kurz. Es kann andere Gründe geben, die für ein gemeinsames Vorgehen sprechen. Im Idealfall werden nicht nur gemeinsame Positionen erarbeitet, es findet vielmehr auch ein Austausch über Informationen statt, ein nicht zu unterschätzender Wert im Public Affairs-Prozess. Es gilt: Mehr Akteure lesen mehr, hören mehr, führen mehr Gespräche und erhalten so mehr Informationen, die für die eigene Positionierung und letztendlich für deren Durchsetzung entscheidend sein können. Zudem kann durch Allianzenbildung die generelle Sichtbarkeit des eigenen Unternehmens oder des Verbandes erhöht werden, insbesondere, wenn es sich um kleinere Einheiten handelt, die von der Sichtbarkeit eines größeren Partners profitieren können. Schnell ergeben sich hier allerdings „Free Rider“-Probleme für den größeren Allianzpartner und die Gefahr einer Unsichtbarkeit der eigenen Marke für den kleineren Partner. Es gilt also nicht nur zwischen gesteigerter Durchschlagskraft und effektiver Positionierung abzuwägen, sondern auch zwischen langfristigen strategischen Nutzen und Risiken, die einer Allianzenbildung zu Grunde liegen. Die Faustregel lautet hierbei: Je höher die Übereinstimmung der Positionen (nicht nur die, die aktuell auf der Tagesordnung stehen) und je intensiver die persönlichen Kontakte auf Führungs- und insbesondere auf Arbeitsebene, desto einfacher gestaltet sich die Allianzenbildung und desto effektiver kann der Verbund nach außen auftreten.

4.3.4

Fachgespräche: Relevanz, Adressatenkalkül, Aktualität und Vertrauen Bei der Public Affairs-Arbeit kommt der direkten Kommunikation trotz aller Digitalisierung noch immer eine entscheidende Rolle zu. Die in der Regel unter Zeitdruck und großen koordinatorischen Anstrengungen entstandene Position oder Forderung muss in der operativen Kommunikationsphase buchstäblich an die Frau oder den Mann gebracht werden. An dieser Stelle scheitern viele Public AffairsAktivitäten, und zwar aus unterschiedlichen Gründen: Etwa weil ungeeignete Bot-

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schaften an die falschen Akteure gesendet werden. Oder das Format nicht stimmt – niemand liest gerne ein dreißigseitiges Positionspapier. Oder weil man keinen Termin bekommt. Oder weil ein Termin keinen Sinn mehr machen würde – etwa kurz vor der 2./3. Lesung im Deutschen Bundestag. Dieser Bereich der Public Affairs-Arbeit wird oft als „Lobbying“ bezeichnet und meint die direkte Interaktion mit politischen Entscheidungsträgern mit dem Ziel, die eigene Position in den politischen Prozess einzubringen und die entsprechende Entscheidungsfindung zu beeinflussen. Die einfachste Variante ist dabei das Fachgespräch, je nach Zeitpunkt z. B. mit Parlamentariern oder Vertretern der Ministerialbürokratie. Ein solches Gespräch kann zur Zielerreichung der Public Affairs-Strategie beitragen – aber im schlechtesten Fall auch einen reputativen Scherbenhaufen hinterlassen und künftigen Zugang zu Entscheidungsträgern verbauen. Wer Fachgespräche führen will, sollte sich mit vier Erfolgsfaktoren beschäftigen: Relevanz, Adressatenkalkül, Aktualität und Vertrauen. Wer kein relevantes Anliegen vorbringen kann oder mit geringer reputativer Absenderstärke (also fehlender Akteursrelevanz) auftritt, wird es grundsätzlich schwer haben, Termine mit den entscheidenden Büros in Parlament und Ministerium zu vereinbaren. Es gilt also bei der Terminanfrage, möglichst prägnant vorzutragen, warum man ins Gespräch kommen sollte. Sollte dies nicht möglich sein, helfen Verbandskontakte oder Empfehlungen belastbarer Stakeholder – etwa Abgeordnete aus dem Wahlkreis oder Parteifreunde. Sobald ein Termin vereinbart wurde, ist eine systematische Vorbereitung notwendig, die sich an Bedeutung, Einfluss und Anspruchshaltung des Gesprächspartners orientiert. Umfangreiche Profilanalysen und mehrseitige Dossiers zur Einschätzung des Gesprächspartners machen zwar Eindruck (und jede Menge Arbeit), sind aber nicht immer notwendig. Im Mittelpunkt der Vorbereitung sollte ein antizipatorisches Adressatenkalkül stehen: Steht das eigene Thema überhaupt auf der politischen Agenda, ist Interesse des Gegenübers vorhanden? Was erhofft sich der Stakeholder aus dem Gespräch? Wie können seine Bedürfnisse optimal bedient und gleichzeitig eigene Positionen eingebracht werden? Gibt es eine Antwort auf die Frage „Und was kann ich jetzt für Sie tun?“ Wer dann mit veralteten Zahlen oder abgedroschenen Argumenten aufwartet, wird beim Gegenüber bestenfalls Langeweile erzeugen. Wer jedoch die eigenen Argumente mit aktuellen, pointiert aufbereiteten Daten (z. B. einem Kurzüberblick über die Ergebnisse einer Studie oder einem Einseiter mit den wichtigsten Forderungen) und mit für den Gesprächspartner wertvollen Informationen unterlegen kann, wird deren Durchsetzbarkeit entscheidend erhöhen. Neben informativen Botschaften spielt ein weiterer Faktor eine wichtige Rolle: Vertrauen. Politische Entscheidungsfindungen in komplexen Mehrebenensystemen finden fast ausnahmslos in informell geprägten Prozessen statt. Asymmetrische Machtbeziehungen und Erfahrungen aus vergangenen Verhandlungsprozessen prägen das strukturelle Entscheidungsmuster solcher Systeme. Beziehungen von Interessenvertretung zu Entscheidungsträgern, die auf gewonnenes Vertrauen zurückgreifen können, verhelfen zur nachhaltigen Positionierung der eigenen Interessen im Entscheidungsprozess. Somit bestimmt eine Art Pfadabhängigkeit den Erfolg der

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D. Enke und S. Franke

eigenen Public Affairs-Aktivitäten besonders im persönlichen Kontakt mit Vertretern des politischen Systems. Das bekannte „make friends before you need them“ ist ebenso banal wie gültig.

4.3.5 Eigene politische Veranstaltungen Für den Aufbau eines belastbaren Netzwerks mit relevanten Entscheidungsträgern stehen eine Reihe von Formaten zur Verfügung. Wer in Berlin oder Brüssel als Politiker oder Interessenvertreter arbeitet, weiß: Es vergeht kaum ein Tag und kein Abend, ohne dass zu einer Veranstaltung geladen wird. Der vermeintliche Klassiker unter den Veranstaltungsformaten, der parlamentarische Abend, bildet dabei eher die Ausnahme. Geladen wird zum Arbeitsfrühstück, zum Luncheon, zum World Coffee oder zur Podiumsdiskussionen, aber auch zu Spargelfahrten, Hoffesten und Stallwächterpartys. Die Formate lassen sich holzschnittartig unterscheiden in inhaltliche Veranstaltungen und solche, die eher der Pflege der Reputation dienen. Die meisten der beschriebenen Public Affairs-Akteure können als Veranstalter auftreten, darunter Unternehmen, Verbände, politische Allianzen, aber auch politische Fraktionen und Parteien, Landesvertretungen oder politische Akteure, wie etwa der Bundespräsident als Gastgeber eines jährlichen Sommerfestes. Ein gewichtiges Argument für das Ausrichten eigener Veranstaltungen stellen die Aspekte Gastgebersein und Bühnebereiten dar: Den eigenen Vorstand auf eine Bühne mit einem Bundesminister bringen, ihn die Veranstaltung mit großer Geste eröffnen und alle wichtigen Gäste begrüßen zu lassen, ein Forum für ein Thema zu bieten oder die Gesprächsagenda bestimmen zu können – all das befördert Reputation und Verbindlichkeit, nach innen wie außen. Aber welches Veranstaltungsformat sollte ein Public Affairs-Akteur nun wann einsetzen? Abzuraten ist zunächst davon, Veranstaltungen um der Veranstaltung willen durchzuführen – etwa weil eine interne Zielvereinbarung dergleichen vorsieht. Entscheidend ist vielmehr das Ziel, dem die Veranstaltung dienen soll. Geht es vor allem darum, belastbare Kontakte zu politischen Entscheidungsträgern aufzubauen, bieten sich kleinere Formate im exklusiven Rahmen an. Im vertraulichen „Kamingespräch“ (das im 21. Jahrhundert selten vor Kaminen stattfindet) kann ein Akteur seine wirtschaftliche und politische Situation besser vorstellen als im Rahmen eines Galaabends im Ballsaal mit über einhundert Gästen, die jeweils nur bedingt zum Erfolg der eigenen Interessenvertretung beitragen können. Steht jedoch ein politisches Thema auf der Agenda, das im Rahmen der Public Affairs-Aktivitäten bearbeitet werden muss, ist ein inhaltliches Format angezeigt. In diesem Rahmen kann und sollte offen und kontrovers diskutiert werden. Der Eindruck der Dauerwerbesendung für den Gastgeber ist dringend zu vermeiden. Daher gilt es, auch politische Kontrahenten zu Wort kommen zu lassen. Wer die eigene Botschaft argumentativ sicher aufgebaut hat, sollte einer Konfrontation mit dem politischen Gegner nicht aus dem Weg gehen. Damit wird im Gegenteil Integrität vermittelt – die die Grundlage für eine vertrauensvolle Zusammenarbeit mit politischen Akteuren ist. Bei der konzeptionellen Planung einer Veranstaltung sollte die Zielgruppe möglichst genau definiert werden. Wenn es etwa um die Positionierung zu einem

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bestimmten Gesetzgebungsvorschlag geht, hängt das ideale Auditorium primär von der Phase des Gesetzgebungsprozesses ab. Im Stadium eines Referenten- oder Kabinettsvorschlages stellen Mitarbeiter der Ministerien, aber auch der Bundestagsfraktionen und Abgeordnetenbüros den Adressatenkreis. Geht das Gesetz auf die erste Lesung und die Behandlung in den Ausschüssen zu, sollten die Abgeordneten direkt angesprochen werden. Je nach vorhandenen Ressourcen kann die Veranstaltung sich an Teile einer einzelnen Bundestagsfraktion (z. B. AG Wirtschaft der SPD-Fraktion) richten oder bestimmte Abgeordnete aller Fraktionen (Berichterstatter, Sprecher etc.) einbeziehen. Im ersten Fall herrscht in der Regel eine informellere Atmosphäre, die effektivem Informationsaustausch zuträglich ist. Bei überfraktionellen Veranstaltungen geht es in erster Linie darum, sich als konstruktiver Akteur zu positionieren, der die Plattform für politische Diskussionen stellt und den politischen Prozess mit Know-How und Engagement begleitet. Ein besonderes Augenmerk verdienen solche Veranstaltungen, die zwischen innovativen Formaten und inhaltlichen Botschaften eine Brücke zu schlagen vermögen. Der Veranstalter grenzt sich von der Masse ab, bleibt somit im Gedächtnis der Besucher und kann im besten Fall Resonanzböden bei politischen Akteuren schaffen oder pflegen. Bei aller Kreativität des Formates, sollte dabei jedoch stets Integrität und Seriosität des Veranstalters im Vordergrund stehen. Ein Unternehmen, das über zu hohe Kostenbelastung aufgrund drohender politischer Regulierung klagt, sollte bei seinem parlamentarischen Abend nicht prunkvoll auffahren. Der Rahmen und das Format der Veranstaltung müssen sich an der individuellen Situation des Akteurs und somit an der Public Affairs-Strategie orientieren: „The location/buffet is the message“.

4.3.6 Politische Veranstaltungen wahrnehmen Viele Public Affairs-Akteure (so sie einen gewissen Grad an Vernetzung vorweisen) finden darüber hinaus Einladungen von Fraktionen, Parteien und anderen politischen Stakeholdern in ihren Briefkästen. Meist geschieht dies in finalen Phasen eines Gesetzgebungsprozesses, bei dem beispielsweise Abgeordnete den Vorwurf vermeiden wollen, nicht den Dialog mit den Betroffenen gesucht zu haben. Vermehrt ist jedoch in einigen Politikbereichen festzustellen, dass Ministerien bereits zu Beginn eines Gesetzgebungsprozesses zu Workshops und zum kollektiven Austausch mit betroffenen Akteuren laden. Es gilt: Je größer der Einladungskreis, desto oberflächlicher die Veranstaltung. Nicht selten degenerieren die Anlässe zum Schaulauf für Lobbyisten. Entscheidender sind Einladungen in überschaubaren Gesprächsrunden, in denen die Politik tatsächlich die Expertise der Interessengruppen einholen möchte. Oft werden betroffene Kreise zu Veranstaltungen in Ministerien oder im Bundestag geladen, um informell Betroffenheiten abzufragen und eigene Ideen „vorzutesten“. Wie oben beschrieben, gilt auch hier: Nur wer in der Vergangenheit als konstruktiver und integrer Akteur aufgetreten ist, gilt als Ansprechpartner auch für den informellen Dialog und findet sich in vertrauensvollen Gesprächen mit der Ministerialbürokratie wieder. Drei Leitmotive ziehen sich durch die Kurzbeschreibung verschiedener Aspekte des Stakeholdermanagements: Informationen, Vertrauen und Timing. Nur wer diese drei Faktoren in das Zentrum des strategischen Stakeholdermanagement stellt, kann eigene

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Positionen nachhaltig im politischen Prozess platzieren. Für diesen Prozess gilt weiterhin: Bei der strategischen Planung der Public Affairs-Arbeit ist Timing alles. Dies gilt sowohl für die Planung von Veranstaltungen und Fachgesprächen, als auch für die Überlegung, mit welchen Botschaften und Argumenten die eigene Position untermauert werden soll. Ob Telefonate mit Mitarbeitern der Abgeordneten oder Schreiben an die Bundeskanzlerin: Informationen, Vertrauen und Timing sind bestimmende Erfolgsfaktoren einer jeden Beziehung zu allen Arten von politischen Stakeholdern.

5

Digitalisierung

Die allerorten diskutierte Digitalisierung des öffentlichen und privaten Lebens macht auch vor der Public Affairs-Arbeit nicht halt. Ob automatisierte Verschlagwortung beim politischen Monitoring, Social Intranet-Plattformen zu internen Zusammenarbeit oder Social Media-Dashboards zur externen Kommunikation mit politischen Stakeholdern: Der Bedarf – und damit der Markt – für digitale Public Affairs-Ansätze wächst. Es entsteht die Unübersichtlichkeit des Neuen: Welches Konzept passt tatsächlich zum Akteur? Welches System hat Zukunft, welches ist morgen vielleicht schon nicht mehr am Markt? Häufig fehlen belastbare Referenzen und Anwendungsfälle. Der deutsche Markt befindet sich derzeit in einer Art Experimentierphase, bevor in den kommenden Jahren eine Konsolidierung der Anbieter zu erwarten ist. Verbände und Unternehmen tun dennoch gut daran, den Wandel ernstzunehmen und mitzugestalten. Dafür müssen sich Public Affairs-Akteure frühzeitig damit auseinanderzusetzen, welche Möglichkeiten die neuen Technologien mit sich bringen. Dabei gilt es neben Sachdienlichkeits- und Kostenabwägungen vor allem, interne Beharrungskräfte zu überwinden. Viele Akteure haben früh schlechte Erfahrungen mit wenig frequentierten aber teuren und aufwändigen Intranetlösungen, Wikis und Messenger-Systemen gemacht – und darüber ihre Offenheit eingebüßt. Dabei gilt auch in der Public Affairs-Arbeit: Stay hungry, stay foolish – zumindest ein Stück weit.

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Conclusio: Worauf es ankommt

Eine Blaupause für erfolgreiche Public Affairs-Arbeit existiert genauso wenig wie standardisierte Antworten auf Fragen, die sich im Rahmen eines einzelnen Public Affairs-Prozesses stellen. Ziel des vorliegenden Artikels war es daher, aus praktischer Sicht eine Betrachtung zeitgenössische Public Affairs-Instrumente anzubieten und Faktoren für deren Erfolg und Misserfolg zu beleuchten. Deutlich wurde dabei, dass jede Art von Public Affairs-Arbeit eine umfangreiche Vorarbeit (Audit) mit selbstreflexiver Auseinandersetzung mit eigenen Stärken und Schwächen sowie dem politischen Umfeld in Form von Themen und Stakeholdern des Akteurs braucht. Bevor die eigenen Themen in Interaktion mit den Stakeholdern behandelt werden, steht eine systematische Ressourcenplanung und die Ausarbeitung der Public Affairs-Strategie an, deren Befolgung, aber auch flexible Weiterentwicklung entscheidend zum Erfolg der Public Affairs-Aktivitäten beiträgt. Die

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wichtigsten Messgrößen im Umgang mit politischen Akteuren sind Informationen und Vertrauen. Timing und Haltung bestimmen ihre Effektivität. Die Autoren sind seit 2008 in der politischen Interessenvertretung tätig. Sebastian Franke ist Koordinator für Energiepolitik beim Verband der Chemischen Industrie (VCI), Daniel Enke ist Director bei 365 Sherpas Corporate Affairs & Policy Advice.

Weiterführende Literatur Bender, Gunnar. 2010. Digital Public Affairs – Social Media für Unternehmen, Verbände und Politik. Berlin: Quadriga Media. Bender, Gunnar, et al. 2016. Disruptive Affairs: Neue Denkansätze für Kommunikatoren im Zeitalter digitaler Transformation. Berlin: B & S Siebenhaar Verlag OHG. Dialer, Doris. 2014. Lobbying in der Europäischen Union: Zwischen Professionalisierung und Regulierung. Wiesbaden: Springer VS. Koch-Baumgarten, Sigrid. 2014. Verbände zwischen Öffentlichkeit, Medien und Politik. Wiesbaden: Springer VS. Köppl, Peter. 2017. Advanced Power Lobbying. Erfolgreiche Public Affairs in Zeiten der Digitalisierung. Wien: Linde Verlag Ges. m.b.H. Leif, Thomas, und Rudolf Speth, Hrsg. 2006. Die fünfte Gewalt. Lobbyismus in Deutschland. Berlin: Springer VS. Lösche, Peter. 2007. Verbände und Lobbyismus in Deutschland. Berlin/Göttingen: Kohlhammer W., GmbH. Radunski, Peter. 2006. Public Affairs als Politikberatung. In Handbuch Politikberatung, Hrsg. Svenja Falk, Dieter Rehfeld, Andrea Römmele und Martin Thunert, 315–321. Wiesbaden: Springer VS. Schieder, Andreas. 2017. Kommerzielles Lobbying und Public Affairs-Management. Berlin: Springer VS. Speth, Rudolf, und Annette Zimmer, Hrsg. 2015. Lobby Work. Interessenvertretung als Politikgestaltung. Wiesbaden: Springer VS.

Public Diplomacy Vito Cecere und Oliver Christopher Will

Inhalt 1 Einleitung: Außenpolitik im Wandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Public Diplomacy und Deutschlandbild im Ausland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Fazit: Public Diplomacy öffnet außenpolitische Handlungsräume . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zusammenfassung

Staaten stehen in einem globalen Wettbewerb um Aufmerksamkeit und Deutungshoheit. In der vernetzten Welt bemessen sich Macht und Einfluss auch nach dem jeweiligen Grad der Verbundenheit. Netzwerk- und Kommunikationskompetenz sind zu wichtigen Ressourcen der Außenpolitik geworden. Public Diplomacy gewinnt zunehmend an Bedeutung, um für die eigenen (außen)politischen Ziele zu werben (soft power) und das Image eines Landes (nation branding) zu verbessern. Die strategische Kommunikationsaufgabe für eine netzwerkorientierte Außenpolitik besteht darin, Verständigung und Dialog zu befördern und nicht in außenpolitische Propaganda zu verfallen. Schlüsselwörter

Public Diplomacy · Soft Power · Digitalisierung · Netzwerkkompetenz · Deutschlandkommunikation

V. Cecere (*) Auswärtiges Amt, Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected] O. C. Will Die Strategiemanufaktur, Karlsruhe, Deutschland E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_68

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V. Cecere und O. C. Will

„Public diplomacy matters more than ever. It should not be the poor relation of mainstream diplomacy: it plays a critical role in establishing a country’s position in the world and in delivering tangible policy objectives. Wilton Park Conference on PD, 2006

1

Einleitung: Außenpolitik im Wandel

1.1

Außenpolitik im 21. Jahrhundert

Internationale Beziehungen sind mit dem Beginn des 21. Jahrhunderts unberechenbarer geworden. Die Hoffnungen, dass nach dem Ende des Kalten Krieges ein stabiles Zeitalter der Demokratie und Marktwirtschaft anbrechen werde, sind mittelfristig nicht eingetroffen. Spätestens seit 9/11 ringen auch die westlichen Staaten – die vermeintlichen Sieger der Geschichte – verstärkt um Sicherheit und Ordnung. Sie werden herausgefordert von aufstrebenden Mächten mit häufig ökonomisch begründetem Selbstbewusstsein, die einen neuen Systemwettbewerb nicht scheuen. Was bedeutet das für außenpolitisches Denken und Handeln? Welche Gestaltungsmuster strategischer Außenpolitik sind erforderlich, um in einer Welt des Wandels für die eigenen Werte und Interessen einzutreten?

1.2

Welt im Wandel

Die Kräfte der Globalisierung setzen Nationalstaaten unter Druck; sie verändern die Machtverhältnisse innerhalb und zwischen politischen Systemen. Internationale Politik manifestiert sich nicht nur in der Staatenwelt, die Wirtschafts- und Gesellschaftswelt hat massiv an Bedeutung für das internationale Geschehen gewonnen. Globale Unternehmen und transnationale nicht staatliche Akteure nutzen ihre gewachsenen Einflussmöglichkeiten. Vor allem die globalisierten Marktbeziehungen mit ihren Chancen und Herausforderungen wirken dabei als Treiber. Durch die fortschreitende Digitalisierung ist zudem eine Weltöffentlichkeit entstanden, in der Menschen grenzüberschreitend immer schneller und intensiver miteinander in Verbindung treten. Die Kehrseite dieser Entwicklung ist eine zunehmende Überforderung der Politik, zumal demokratisch zu legitimierender, mit der Dynamik der Globalisierung Schritt zu halten. Staatliches Handeln steht unter einem starken Anpassungsdruck, die Fragilität politischer Systeme nimmt zu. Globalisierungsgewinner und -verlierer driften auseinander. Nicht selten kommt es dabei zu inner- oder zwischenstaatlichen Konflikten. Die Grundlagen einer offenen, westlich geprägten Weltordnung drohen zu erodieren. Deutschland zählt bisher zu den Gewinnern der Globalisierung. Es hat somit ein besonderes Interesse an internationaler Verflechtung und Einbindung in globale Strukturen und Netzwerke. Denn dadurch werden wirtschaftlicher Erfolg, sozialer Fortschritt und politische Stabilität hierzulande begünstigt. Eine offene Weltordnung

Public Diplomacy

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bleibt deshalb eine wesentliche Zielperspektive deutscher Außenpolitik. Diplomatie hat es dabei mit komplexen Problemstellungen zu tun: Demografischer Wandel und Bevölkerungswachstum, Zuwanderung und Flüchtlingsströme, Armutsbekämpfung und Ressourcenknappheit, Klimawandel und Energiesicherheit, Cyber-Attacken und realer Terror, Krisen und Kriege. Um diesen Herausforderungen adäquat zu begegnen, sind neben den traditionellen außenpolitischen Handlungsfeldern und Instrumenten auch Neujustierungen erforderlich. Zumal die Entwicklung der Informations- und Kommunikationstechnologien den Wandel der Diplomatie beschleunigt. In der globalen Öffentlichkeit spielen Kategorien wie Vertrauen, Vermittlung, Verständnis und Überzeugung eine immer größere Rolle. Kommunikationsfähigkeit – auch mit nicht staatlichen Akteuren – wird zu einer wichtigen Ressource netzwerkorientierter Außenpolitik (Bagger 2013).1 Für Deutschland bedeutet dies, sein Profil als Soft Power in den internationalen Beziehungen weiter zu schärfen. Es geht um den Auf- und Ausbau nachhaltiger Netzwerke, die Pflege langfristiger Partnerschaften und substanzielle Beiträge zu globaler Konfliktlösung und Kooperation. Das beinhaltet auch eine glaubwürdige Vermittlung der eigenen Werte, Ziele und Interessen, die vor allem in die Wirtschafts- und Gesellschaftswelt hineinwirken.

1.3

Neue Anforderungen an die Diplomatie

Das hat Konsequenzen für die diplomatische Praxis. In einer fragmentierten Weltordnung benötigt das klassische Instrumentarium außen- und sicherheitspolitischer Instrumente eine Erweiterung um neue Formen der Diplomatie einschließlich eines erweiterten Selbstverständnisses dessen, was Diplomatie ausmacht. Diplomatische Kompetenz 2.0 zeichnet sich durch Kommunikations-, Kooperations- und Netzwerkkompetenz auch jenseits von Gipfeln und Gremien aus. Sie befindet sich im zielgerichteten, offenen Dialog mit vielfältigen gesellschaftlichen Gruppen, mit den Teilöffentlichkeiten im Ausland und zunehmend auch im Inland. Die Auswärtigen Dienste sind von Veränderungen betroffen, die das Regierungshandeln allgemein erfasst haben, wie die Debatten um Open Government, Open Data oder Partizipation zeigen. In allen Politikfeldern steht der Staat vor der Herausforderung, Akteure und neue Zielgruppen bei der Politikgestaltung zumindest zu berücksichtigen, wenn nicht gar zu beteiligen. Auch die klassischen Instrumente außenpolitischen Handelns werden somit ergänzt und überlagert durch neue Formen Öffentlichkeiten gestaltender nationaler Interessenvertretung – einer Public Diplomacy.

1

Bagger sieht eine zentrale zukünftige Aufgabe des Auswärtigen Dienstes darin eine Plattform zu schaffen, auf der Fachkompetenzen mit außenpolitischer Kompetenz gebündelt werden können. Außenpolitik müsse so zur Netzwerkpolitik werden.

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Unter dem Dach dieses vielschichtigen außenpolitischen Handlungskonzepts finden sich einander teilweise überlappende Begriffe und Konzepte wie Soft Power, Cultural Diplomacy, Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik und Nation Branding. Diplomatie muss zunehmend zwischen den Polen von Verschwiegenheit und Distanz einerseits und faktisch permanenter Kommunikation andererseits hin und her wechseln können, um wirksam zu sein. Zwischen diesen Polen pendelt die westliche Diplomatie heute. Sie betreibt nicht länger nur Außenpolitik, sondern auch immer Innenpolitik. Sie wird so zu einer Art permanenten Pendeldiplomatie.

2

Public Diplomacy und Deutschlandbild im Ausland

2.1

Public Diplomacy als diplomatischer Kompetenz 2.0

Vor dem Hintergrund dieser Anforderungen an die Diplomatie verwundert es nicht, dass seit Ende des Kalten Krieges und verstärkt seit den Anschlägen vom 11. September 2001 nach neuen außenpolitischen Denk- und Handlungsmustern gesucht wird. Fragen der Glaubwürdigkeit und Effektivität außenpolitischen Handelns werden in der Öffentlichkeit neu thematisiert; doch die Bereitschaft der Bevölkerung, eine neue außenpolitische Verantwortung Deutschlands mitzutragen, nimmt eher ab.2 Umso wichtiger scheint es, die Möglichkeiten und Perspektiven einer modernen Public Diplomacy deutlich zu machen und verstärkt zu nutzen. Obwohl Public Diplomacy als Instrument der Außenpolitik historisch keine neue Dimension ist, so hat sie doch heute eine neue Qualität erreicht. Sie ist im Laufe der letzten 60 Jahre von einem Propaganda-Mittel zu einem Instrument der Gestaltung von Soft-Power geworden.3

2.2

Public Diplomacy: Containerbegriff für ein erweitertes Diplomatieverständnis

Public Diplomacy kann in mehrfacher Hinsicht als Bündelungs- oder Containerbegriff gekennzeichnet werden. Ein Containerbegriff insoweit, als dass er als Oberbegriff für verschiedene Konzepte wie Soft Power, Nation Branding und Auswärtige

2

So eine Studie der Körber-Stiftung im Frühjahr 2014, http://www.koerber-stiftung.de/filead min/user_upload/internationale_politik/sonderthemen/umfrage_aussenpolitik/Koerber-Stif tung_Umfrage_Aussenpolitik_Broschuere.pdf. 3 Ausgangspunkt der modernen Diskussion war die Gründung des Edward R. Murrow Center for the Study and Advancement of Public Diplomacy im Jahr 1965. Dessen Gründer, E.A. Gullion, prägte mit seiner Definition einer PD, den Perspektivwechsel in den Debatten. Hierin heißt es : „. . . with the influence of public attitudes on the formation and execution of foreign policies. It encompasses dimensions of international relations beyond traditional diplomacy“.

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Kultur- und Bildungspolitik (AKBP) verstanden werden kann. Public Diplomacy ergänzt die traditionelle Diplomatie; sie ist integrale Leitungsperspektive und -aufgabe. So verstanden kontextualisiert sie auch die Dimensionen von Pressearbeit, Public Affairs und Lobbying neu. Das Ziel einer so verstandenen Public Diplomacy ist die Information, Überzeugung und Beeinflussung des Zielpublikums und der internationalen Meinungsbildner. Dies geschieht sowohl unter Verwendung klassischer Medien (Print, Radio, TV), neuer Medien sowie Kontaktaufnahme mit regionalen und lokalen Medien oder durch direkte Ansprache neu identifizierter Zielgruppen. Mit Blick auf die oben geschilderten Rahmenbedingungen kommt Public Diplomacy die Aufgabe zu, die zahlreichen Kanäle der außenpolitischen Akteursnetzwerke im Aus- und Inland zu bespielen und zu gestalten. Voraussetzung hierfür ist ein Narrativ – „wofür stehen wir und wofür stehen wir nicht?“ Die Existenz eines außenpolitischen Handlungskerns ermöglicht auch die Gestaltung einer variablen Geometrie der Außenpolitik, deren Themen in verschiedenen Entfernungen um diesen Kern kreisen. Andernfalls wird Außenpolitik beliebig. Einige Konzepte des Containers Public Diplomacy sollen im Folgenden kurz skizziert werden.

2.3

Soft Power

Der zentrale Inhalt des Public-Diplomacy-Containers ist der Begriff Soft Power, er wird teilweise mit dem Begriff Public Diplomacy synomym gebraucht. Soft Power wurde von Joseph Nye klassisch definiert als „the ability to get what you want by attracting and persuading others to adopt your goals. It differs from hard power – the ability to use the carrots and sticks of economic and military might to make others follow your will“. In einer multipolaren und komplexen Welt existiert eine Vielzahl asymmetrischer Machtbeziehungen; groß und klein, stark und schwach werden zu immer relativeren Kategorien bei der Beschreibung des Verhältnisses zwischen Staaten. Denn Attraktivität und Stärke von Staaten gehen nicht mehr allein von militärischer und wirtschaftlicher Macht aus. Im Kern ist es der Perspektivwechsel vom einem Push zu einem Pull-Ansatz. Was macht Nationen attraktiv und sichert ihnen Einfluss im internationalen Wettbewerb? Was sind die New Persuaders, so der Titel eines seit 2010 erscheinenden Soft-Power Reports (McClory 2011, S. 3 ff.). Er bewertet einen Soft Power-Index nach einer Metrik, die sich aus den Kategorien Unternehmen/Innovation, Kultur, Regierung, Diplomatie, Erziehung zusammensetzt. Hinzu tritt die sogenannte Subjective Soft Power-Komponente. Eine Mischung aus Lifestyle- und Designdimensionen. Sind Kultur und Erziehung zwei zentrale Soft-Power-Faktoren, so erklärt u. a. die Stärke der deutschen Auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik (AKBP) die positive Wahrnehmung Deutschlands im Ausland. Die AKBP dient dem Aufbau und der Pflege nachhaltiger Netzwerke und langfristiger Partnerschaften. Wesentlich getragen von nicht staatlichen Akteuren wie dem Goethe Institut – was ihre Glaubwürdigkeit erhöht – erreicht die AKBP Menschen direkt und unmittelbar und leistet so

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einen Beitrag zur globalen Kooperation. Sie wirkt in die Gesellschaften anderer Länder hinein. Damit gibt die deutsche auswärtige Kulturpolitik Impulse für gesellschaftliche Veränderungsprozesse weltweit und unterstützt – da nicht wertneutral, wenngleich eher zurückhaltend – das Streben nach Freiheit, Demokratie und Teilhabe. Auf diese Weise kann sich eine stabile Vertrauensbasis mit einer Vielzahl relevanter, oft neuer Zielgruppen entwickeln. Durch die Schaffung von Netzwerken über eine langfristig angelegte Zusammenarbeit entfaltet und entwickelt sich ein kontinuierlicher Austausch mit den Partnerländern im Sinne einer echten Dialogkultur. Nachhaltigkeit in der AKBP kann nur durch langfristige Netzwerkbildung erreicht werden; insbesondere in der Bildungsarbeit entstehen traditionell langfristige Bindungen an Deutschland.

2.4

Nation Brand(ing)

Die Frage nach der Attraktivität und Anziehungskraft eines Staates ist jedoch nicht nur eine Frage seiner kulturellen Strahlkraft. Dies zeigt sich deutlich bei der Betrachtung des Begriffs des Nation Branding als weiterem Element unseres Containerbegriffs Public Diplomacy. Nation Branding fokussiert systematischer und stärker als die AKBP Aspekte des primär ökonomischen globalen Standortwettbewerbs. Entwickelt seit den 1990erJahren, u. a. vor dem Hintergrund neuer Staatsbildungen sowohl in Europa als auch in Asien, nutzt der Ansatz Erfahrungen der Markenbildung, des Branding-Ansatzes, und überträgt diese auf Nationen. Das Konzept nimmt die eigenen Stärken zum Ausgangspunkt einer Brand(ing)- und Kommunikationsstrategie. Der Ansatz des Nation Branding kann als ein Instrument der strategischen Außenkommunikation betrachtet werden, der zahlreiche Elemente der strategischen Produktkommunikation und der Markensteuerung für Staaten und deren Positionierung nutzt. Simon Anholt beginnt sein Buch Competitve Identity mit der Einschätzung: „Today, the world is one market. The rapid advance of globalization means that every country, every city and every region must compete with every other for its share of the world’s consumers, tourists, investors, students, entrepreneurs, international sporting and cultural events, and for the attention and respect of international media, of other governments, and the people of other countries.“ (Anholt 2007, S. 25 ff.). Hier wird deutlich, dass das Konzept des Nation Branding kulturell eher einem marktliberalen angelsächsischen Staatsverständnis als der traditionellen Mentalität der deutschen Ministerialverwaltung folgt. Anholt unterscheidet nachdrücklich den Nation Brand, die vorhandenen Stärken und Assets eines Landes, die genutzt werden müssen, von einem Nation Branding, das einen Imageaufbau versucht, ohne dass dies ausreichend durch die Wirklichkeit gedeckt ist. Die Positionierung eines Landes erfolgt im Hexagon der Dimensionen Politik, Menschen, Marken, Kultur, Tourismus und Investment. Entlang dieser Themenfelder entwickelt er die Theorie der Competitive Identity (Anholt 2007). Die Bereiche des Hexagons werden jeweils nach drei Kriterien analysiert und

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gestaltet. Dies sind die strategische Positionierung (strategy), eine storyline oder Erzählung (narrative), fundiert durch die vorhandenen Stärken und Assets (substance) und implementiert durch ein Kommunikationskonzept, das attraktiven und symbolträchtigen Einzelthemen (symbolic actions) folgt und diese sichtbar werden lässt. Welche Assets besitzt die Bundesrepublik, was sind die vorhandenen Stärken? Im internationalen Vergleich gilt Deutschland als Land der Qualität und des Exports, der Stabilität und Sicherheit, dem ein hohes Maß an Vertrauenswürdigkeit zugeschrieben wird. Dies trifft auf den Bereich der Regierungsführung ebenso zu wie für das kooperative Verhältnis zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern sowie der daraus resultierenden Wirtschaftskraft. Daraus folgt auch ein zunehmender Einfluss in den internationalen Beziehungen, z. B. als Krisenmanager in der Europäischen Union. Im Nation Brands Index (NBI) 2014 belegt Deutschland in der Gesamtwertung erstmals nach sechs Jahren wieder die Spitzenposition unter 50 Staaten vor den USA, Großbritannien, Frankreich und Kanada.4 In fünf der sechs abgefragten Kategorien befindet sich die Marke Deutschland unter den Top 3, einzig der Bereich Tourismus fällt etwas ab. Das Land kann seine starke Position in den Bereichen Export, Regierungsführung, Lebensqualität, Arbeitnehmerfähigkeit und Produktqualität behaupten. Bei Bevölkerung und Kultur, der im NBI auch der Sport zugeordnet ist, konnte sich Deutschland gegenüber dem Vorjahr verbessern. Hierzu trug sicherlich das sympathische Auftreten und der sportliche Erfolg der deutschen Fußball-Nationalmannschaft bei der FIFA-Weltmeisterschaft in Brasilien bei. So sehr dies die Imagewerte Deutschlands positiv beeinflusst hat, wird das Land im NBI 2014 jedoch bei der Willkommenskultur wieder vergleichsweise schwach bewertet, insbesondere von Befragten aus unmittelbaren Nachbarländern. Die weltweit assoziierte Offenheit und Leichtigkeit in der deutschen Gesellschaft stößt hier augenscheinlich an Grenzen, die sich am Umgang mit Zuwanderern und Flüchtlingen festzumachen scheinen.

2.5

Cultural Diplomacy

In der internationalen Public Diplomacy-Diskussion erhält der Begriff Cultural Diplomacy in den letzten Jahren wachsende Bedeutung. Er ist ein weiterer Teil der untereinander verschränkten Inhalte des Public Diplomacy-Containers. Auf die traditionell große Bedeutung der AKBP für die deutschen Außenbeziehungen wurde schon hingewiesen. Die Bundesrepublik kann man auf diesem Gebiet als einen First-Mover wider Willen bezeichnen, waren dem Land doch nach 4

Der Anholt-GfK Roper Nation Brands Index bewertet die Attraktivität der Images von 50 Ländern. Das New Yorker Marktforschungsinstitut GfK erhebt die Studie jährlich. Untersuchungsbereiche sind: Export, Regierungsführung, Kultur & Kulturerbe, Bevölkerung, Tourismus, Investitionen & Immigration. Es werden ca. 20.000 Personen in 20 Ländern über ihre Meinung zu 50 Ländern befragt.

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dem Zweiten Weltkrieg andere Formen außenpolitischen Gestaltungsspielraums praktisch vollständig verschlossen. Weltweit lässt sich in den letzten Jahren eine Art Civilian Turn der außenpolitischen Debatte beobachten. Spätestens seit der Veröffentlichung des Konzepts der Civilian Power im QDDR-Bericht Leading Through Civilian Power5 hat dieser Ansatz insbesondere in der angelsächsischen Welt zu anhaltenden Diskussionen über die künftige Form von Außenpolitik geführt. Deutschland hat in dieser Debatte gewissermaßen einen Wettbewerbsvorteil, denn es verfügt über eine große Tradition, eine hohe Glaubwürdigkeit und ein ausgefeiltes Methodenset in diesem Bereich der zivilen Außenpolitik. Auch in der deutschen innenpolitischen Debatte wurde die Bedeutung der AKBP als dritte Säule der Außenpolitik in dem Strategiepapier zur Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik in Zeiten der Globalisierung – Partner gewinnen, Werte vermitteln, Interessen vertreten (Auswärtiges Amt 2015) erneut unterstrichen.

2.6

Digital Diplomacy = Networked Diplomacy

Ein letztes, auf seine Art völlig neues Element des Containerbegriffs ist die Digital Diplomacy. Digital Diplomacy, insbesondere mit Blick auf die Social Media, verändert alte und schafft neue Öffentlichkeiten. Digital Diplomacy und Social Media führen zu einer fluideren Form in den Strukturen des Auswärtigen Dienstes. Diese Entwicklung verläuft parallel zu innenpolitischen Diskussionen um Open Government. Sie ist jedoch komplexer durch die Vielzahl von Sprachen, Regionen und Kulturen, die berücksichtigt werden müssen. Die Aufhebung der Grenzen zwischen Innen- und Außenkommunikation, die hierarchiefreie und permanente Kommunikation (24/7) schafft neue Möglichkeiten und Kommunikationskanäle, die es erlauben, immer stärker fragmentierte Zielgruppen zu erreichen und in einen Dialog einzubinden. Dieses neue Bild einer Public Diplomacy mit ihren Auswirkungen auf die Diplomatie und Außenbeziehungen insgesamt zeichnet sich erst in ihren Grundzügen ab. Die neue Vielfalt bei der Gestaltung der Außenbeziehungen führt zu einer Networked Diplomacy (Slaughter 2009, S. 94 ff.). Macht und Einfluss bemessen sich in einer vernetzten Welt danach nach dem Grad der Verbundenheit (connectedness). Dies gilt für Unternehmen, Gesellschaft, Medien und auch für die Diplomatie. Der bestvernetzte Player ist der zentrale Akteur und hat so die Chance gestaltenden Einfluss auszuüben. Ergänzt wird dies durch das Stichwort der Collaborative Power, die sich durch drei Elemente auszeichnet: 1. Mobilisierungspotenzial; 2. die Verbundenheit mit anderen, um deren Agenden zu beeinflussen; sowie 3. die Fähigkeit die eigenen Präferenzen für andere attraktiv zu machen.

5

US Department of State: Leading Through Civilian Power. The First Quadrennial Diplomacy and Development Review 2010.

Public Diplomacy

2.7

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Public Diplomacy und die Vermittlung des Deutschlandbilds im Ausland

Die Regierungskommunikation des Auswärtigen Amtes reicht von der Vermittlung außenpolitischer Entscheidungen im Inland über die Darstellung und Erläuterung deutscher Außenpolitik im Ausland bis hin zur Information über die Politik der Bundesregierung im internationalen Kontext und die Vermittlung eines umfassenden Deutschlandbildes im Ausland. Zu den Besonderheiten der politischen Öffentlichkeitsarbeit des AA zählt dabei die starke Wechselwirkung zwischen Inlands- und Auslandsperspektive. Diese Kommunikationsaufgaben können als Teil einer Public Diplomacy Strategie verstanden werden. Versteht das Auswärtige Amt Public Diplomacy als Summe aller Kommunikationsaktivitäten, die langfristig zum Ziel haben, das Image Deutschlands zu verbessern und die Attraktivität des Landes für Partner, Investoren, Professionals, Konsumenten und Touristen zu erhöhen. Dafür müssen Potenziale für Netzwerkbildung und Dialogorientierung genutzt werden. Public Diplomacy hat die Bedingungen permanenter, beschleunigter, aber auch fragmentierter Kommunikation zu berücksichtigen und findet in einem weltweiten Wettbewerb um Aufmerksamkeit statt.

2.8

Making Friends for Germany: Elemente der Deutschlandkommunikation

In diesem Konkurrenzumfeld besteht die Kernaufgabe der Public Diplomacy darin, die Stärken des Deutschlandbildes herauszustellen und Risiken zu reduzieren. Verständnis und Neugier auf das moderne Deutschland sollen geweckt und das internationale Ansehen der Bundesrepublik befördert werden: Making Friends for Germany ist das Leitmotiv der Deutschlandkommunikation. Werbung für die Marke Deutschland dient aber nicht nur dazu, die Attraktivität des Wirtschafts-, Forschungs- und Bildungsstandorts Deutschland zu verdeutlichen. Vielmehr geht es angesichts der globalen Herausforderungen auch darum, politische Werte, Ideen und Interessen zu vermitteln. Public Diplomacy reicht über politische Öffentlichkeitsarbeit im Sinne tagespolitischer Regierungskommunikation hinaus. Kurzfristig begleitet und vermittelt Public Diplomacy im Ausland die deutsche Innen- und Außenpolitik, erklärt einem ausländischen Publikum Entscheidungen und Handlungen der deutschen Politik und wirbt für Unterstützung deutscher Positionen.6 Langfristig reicht Public Diplomacy über diese unmittelbare politische Dimension hinaus und kommuniziert ein umfassendes Deutschlandbild im Ausland. 6

Die Regierungskommunikation im Ausland wird mittlerweile auch von Kommunikationsstäben in den verschiedenen Bundesministerien intensiv wahrgenommen. So wurde im Bundesministerium für Finanzen in der letzten Legislaturperiode ein Kommunikationsstab eingerichtet, der explizit auch Aufgaben der Auslandsöffentlichkeitsarbeit wahrnimmt, insbesondere mit Blick auf die Europakommunikation.

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Public Diplomacy erfordert eine glaubwürdige, prozessbegleitende, integrierte und nachhaltige Vermittlungsarbeit. Das Image Deutschlands bietet hier eine Reihe von Chancen. Deutschland gilt als stabiles, vertrauenswürdiges und zukunftsfähiges Land, dem ein positiver Einfluss auf die internationalen Beziehungen zugeschrieben wird. Regierungsführung und Wirtschaftsleistung werden positiv bewertet. Zur Reputation tragen auch Unternehmens-, Medien-, Sprach- und Kulturangebote im Ausland bei. Hochwertige Produkte und starke Marken aus Deutschland, der internationale Ruf des Mittelstandes sowie innovative und nachhaltige Technologien sind wichtige Erfolgsfaktoren der Deutschlandkommunikation. Das Engagement der deutschen Kulturmittler, allen voran der Goethe Institute, trägt im jeweiligen gesellschaftlichen Umfeld ebenfalls zu einem positiven Image der Bundesrepublik bei. Die Stipendien- und Austauschprogramme des DAAD stoßen auf großes Interesse und befördern die Attraktivität Deutschlands als Studienund Wissenschaftsstandorts. Die Liste ließe sich fortsetzen. Die vielfältige Präsenz deutscher Akteure und Mittlerorganisationen ist jedenfalls eine weitere Chance und eine Bereicherung für die Vermittlung des Deutschlandbildes. Für die Regierungskommunikation auf diesem Feld sollte es folglich nicht um Kontrolle und Konkurrenz gehen, sondern um Zusammenwirken und Verstärkung. Public Diplomacy wird zur Netzwerk-, Abstimmungs- und Koordinierungskompetenz.

2.9

Strategische Public Diplomacy für die deutsche Außenpolitik

Wirkung und Erfolg der Public Diplomacy hängen von einer regional abgestimmten, gut orchestrierten und adressatenorientierten Kommunikation ab. Dazu braucht es glaubwürdige Kommunikationsbotschaften, mit denen Aufmerksamkeit bei relevanten Zielgruppen erreicht werden. Die Kernbotschaften der Deutschlandkommunikation werden durch das Auswärtige Amt in enger Abstimmung mit den anderen Bundesressorts entwickelt. Die Auslandsvertretungen und deren Partner bei der Vermittlung des Deutschlandbildes im Ausland nutzen diese Botschaften als Orientierungsrahmen für Public Diplomacy Aktivitäten. Zielgruppen sind vor allem Multiplikatoren und Entscheider sowie eine an den internationalen Beziehungen interessierte Öffentlichkeit, insbesondere junge Menschen, in den jeweiligen Gastländern. Hinzu kommen Fachkräfte und bildungsorientierte Schichten. In beiden Zielperspektiven der Public Diplomacy – kurzfristig Verständnis für die aktuelle deutsche Politik zu erzeugen, langfristig ein zeitgemäßes und attraktives Deutschlandbild im Ausland zu vermitteln – besteht die Herausforderung darin, mit Themen und Botschaften im Wettbewerb um Aufmerksamkeit bei diesen Zielgruppen durchzudringen. In der Zentrale des Auswärtigen Amts werden die verschiedenen Maßnahmen und Instrumente der Deutschlandkommunikation koordiniert. In Abstimmung mit Partnern und Mittlern werden Themen aufgegriffen, Ereignisse geplant und Aktivitäten aufeinander abgestimmt. Die Zusammenarbeit mit professionellen Kommunikationsdienstleistern wird auf Basis der Kernbotschaften der Deutschlandkommunikation gesteuert. Mit einem Mix an Kommunikationsmaßnahmen

Public Diplomacy

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und -instrumenten soll das Deutschlandbild integriert, kohärent und nachhaltig vermittelt werden. Angesichts des weltweiten Medienwandels ist dies keine triviale Aufgabe. Auch Regierungskommunikation verfügt nicht mehr über vertikale Sender-Monopole. Heute überwiegt eine horizontale Kommunikation von Regierungsinstitutionen, Mittlerorganisationen, Akteuren und Zielgruppen. Zudem haben Geschwindigkeit und Dichte des Informationsflusses, das mediale und digitale Grundrauschen zugenommen. Das ist nicht zuletzt eine Herausforderung vor allem für die Deutsche Welle; der Auslandssender ist aufgrund seines gesetzlichen Auftrages ein wichtiger Partner des AA bei der Vermittlung des Deutschlandbildes und deutscher Sichtweisen im Ausland. Die Public Diplomacy Strategie wird vor allem von den Auslandsvertretungen in den jeweiligen Gastländern umgesetzt. Sie binden weitere Akteure, insbesondere die deutschen Mittlerorganisationen in die Deutschlandkommunikation ein. Eine intensive Koordinierung der verschiedenen Akteure findet auch im Rahmen von Kampagnen wie beispielsweise den Deutschlandjahren statt. Für die regionalspezifische, breiter angelegte Deutschlandkommunikation sind weltweit neun Deutschlandzentren zuständig,7 die eine Art Schaufensterfunktion für das moderne Deutschland wahrnehmen. Der Instrumentenkasten der Public Diplomacy orientiert sich an den aktuellen Trends der Regierungskommunikation: crossmedial, audiovisuell, mobil, interaktiv, vernetzt. Kanaladäquate und integrierte Kommunikation ist für den Auswärtigen Dienst unverzichtbar. Weltweit betreiben die deutschen Auslandsvertretungen über 500 Websites in 67 Sprachen. Das Informationsportal www.deutschland.de wird im Auftrag des Auswärtigen Amts von einem Verlag. Das mobile Internet hat längst Einzug gehalten in die politische Öffentlichkeitsarbeit des Auswärtigen Amtes; viele Vertretungen sind in den sozialen Netzwerken aktiv, insbesondere bei Facebook, Twitter und YouTube. Gemeinsam mit der Deutschen Welle, aber auch anderen Anbietern werden Film- und Videoproduktionen zu Themen der Außenpolitik, aus und über Deutschland produziert. U. a. ist ein Deutschland-Imagefilm entstanden, der von Auslandsvertretungen und Mittlerorganisationen zur Vermittlung eines zeitgemäßen Deutschlandbildes eingesetzt werden kann.8 Schließlich nehmen jährlich etwa 1000 Besucher auf Einladung der Bundesregierung an rund 200 Themen-, Gruppen- und Einzelreisen nach Deutschland teil. Das AA plant und organisiert dieses Besucherprogramm in Zusammenarbeit mit verschiedenen Partnern. Es orientiert sich ebenfalls an den Kernbotschaften der

7

Die Deutschlandzentren (DZ) wurden ursprünglich vom Presse- und Informationsamt der Bundesregierung eingerichtet und gingen mit der Verlagerung der Auslandsabteilung des BPA ins AA in dessen Zuständigkeitsbereich über. Bis heute dienen die DZ als – häufig allerdings nur virtuelle – Informationszentren über Deutschland. Trotz regionaler, sprachraumbezogener Zuständigkeit sind die DZ den deutschen Botschaften in den jeweiligen Gastländern zugeordnet. Die mittlerweile neun DZ befinden sich in Washington, Mexiko-Stadt, Brasilia, Paris, Moskau, Delhi, Peking, Kairo und Pretoria. 8 Der gemeinsam mit der Initiative Deutschland - Land der Ideen produzierte Film widmet sich dem Schwerpunktthema Willkommenskultur. Vgl. Melina Gehring: Filmreifes Deutschland, in: Politik & Kommunikation 4/2012, S. XX.

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Deutschlandkommunikation und trägt wesentlich zum Dialog mit wichtigen Zielgruppen im Ausland bei. Das ist auch der Zweck eines Vortragsprogramms, mit dem hochrangige Experten aus Deutschland zu jährlich bis zu 50 Fachveranstaltungen an die Auslandsvertretungen vermittelt werden.

3

Fazit: Public Diplomacy öffnet außenpolitische Handlungsräume

Deutschland hat ein großes Interesse an einer werte- und regelgeleiteten Globalisierung. Im veränderten Kontext der Außenbeziehungen befindet sich die deutsche Diplomatie heute im Umbruch. Politische Kommunikation und Public Diplomacy spielen für die Außenpolitik eine immer wichtigere Rolle. Die Konsequenzen lassen sich in zehn Thesen zur Gestaltung neuer Handlungsräume zusammenfassen. 1. Außenpolitische Handlungsräume beginnen im Inland Die Außenwahrnehmung – das deutsche Gewicht nimmt in der Welt zu, aber das deutsche Interesse an der Welt nimmt ab – korrespondiert in dramatischer Weise mit den jüngsten Umfrageergebnissen der Körber-Stiftung (April/Mai 2014), bei der einerseits ein großes Interesse in der deutschen Bevölkerung an außenpolitischen Themen existiert (68 %), sie aber gleichzeitig ein stärkeres außenpolitisches Engagement Deutschlands ablehnt (60 % gegenüber 37 % in 1994). Das ist eine große Herausforderung für das innenpolitische Handlungsfeld der politischen Kommunikation bzw. einer Public Diplomacy. Ohne Rückhalt und Konsens in der Bevölkerung schrumpfen außenpolitische Handlungsspielräume massiv. 2. Bewusstsein schaffen – Resonanzräume eröffnen Ein Schritt hin zu einer breiteren öffentlichen außenpolitischen Diskussion ist der Review 2014-Prozess des Auswärtigen Amtes mit dem Ziel, Außenpolitik gemeinsam weiter zu denken.9 Dabei sind neue Resonanzräume (TownhallMeetings, Essay-Wettbewerbe, Social-Media-Optionen, etc.) eröffnet worden, die dazu beitragen können, die Diskussion über Außenpolitik zu öffnen und breiter im Bewusstsein der Bevölkerung zu verankern. 3. Deutschland stärken – Kernbotschaften definieren Deutschland ist ein Land der Vielfalt. Dies spiegelt sich in seiner föderalen Tradition, seinen kulturellen Zentren sowie der Wirtschafts- und Wissenschaftsstruktur wider. Gleiches gilt bislang für die Formulierung seiner außenpolitischen Ziele, die alle plausibel, aber zu wenig priorisiert sind. Ein erkennbares außenpolitisches Profil (Anholt: competitive identity) entwickelt sich am ehesten durch klare Kernbotschaften, die die Stärken eines Landes widerspiegeln. Eine deutsche außenpolitische storyline könnte sich so entlang der 9 So Bundesaußenminister Steinmeier zu Beginn des Prozesses. Siehe hierzu auch: http://www. review2014.de/de/mediathek/show/article/grusswort-aussenminister-steinmeier.html.

Public Diplomacy

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Begriffe Vielfalt und Weltoffenheit, Innovations- und Lernkompetenz sowie Konsens- und Kooperationskompetenz entwickeln. So abstrakt diese sind, so wertvoll sind sie zur friedvollen Gestaltung einer fragmentierten und fragilen Weltordnung. Bisherige Zielgruppen binden – neue Zielgruppen erreichen Über 50 % der Weltbevölkerung ist unter 25 Jahre alt. Das hat Konsequenzen auf die Zielgruppenbildung der Deutschlandkommunikation. Denn die Zusammensetzung und die Zukunftsbilder dieser Generation sind nicht automatisch mit den klassischen Zielgruppen deckungsgleich. Die Identifikation neuer Zielgruppen (NGO’s, Social Entrepreneurs, InternetAktivisten, etc.) und der Aufbau von zielgruppenorientierten Kommunikationsinstrumenten ist nötig, um eine oszillierende Balance zwischen alten und neuen Eliten in der eigenen Kommunikationsstrategie zu erreichen. Außenpolitik im Verbund – Akteursnetzwerke organisieren und steuern Die Komplexität und Gleichzeitigkeit von Ungleichzeitigem stellt Außenpolitik vor neue Herausforderungen, denen mit den Mitteln der klassischen Diplomatie nur bedingt zu begegnen ist. Sie erfordern vielmehr den Aufbau und die Gestaltung interessenorientierter Akteursnetzwerke und eine integrative Außenpolitik.10 In diesen Akteursnetzwerken verfolgt Diplomatie ihre Ziele im Verbund mit Akteuren aus Wirtschaft, Zivilgesellschaft und anderen Bereichen auch außerhalb der bisherigen Institutionen verfolgt. Neue Diplomaten für eine multipolare, fragmentierte und fragile Weltordnung Derartige Akteursnetzwerke erfordern auch einen Wandel des Selbstbilds des Diplomaten. Die Richtung ist teilweise schon in dem Konzept der Netzwerkdiplomatie (Bagger 2013) und dem Bild des „vernetzten Diplomaten“ beschrieben. Ergänzt werden muss dieses Profil um die Definition des Anforderungs- und Kompetenzprofils, das eine sektoren-übergreifende Kooperationskompetenz, Erfahrungswissen über die eigene Organisation hinaus und eine damit einhergehende Empathiefähigkeit enthält. So kann Handlungsfähigkeit in einer fragmentierten und fragilen Weltordnung erhalten und gestärkt werden. Digital Diplomacy – Herausforderung nach Außen und Innen Globalisierung und Digitalisierung aller Lebensbereiche lassen sicher geglaubte Grenzen verschwimmen oder verschwinden. Diplomatie findet nicht mehr nur in der Realität, sondern auch im virtuellen Raum statt. Sie ist nur noch bedingt zentral steuerbar und wird mehr und mehr zu einer fraktalen Außenpolitik, bei der die Auslandsvertretungen autonomer aber ebenbildlich zur Zentrale handeln müssen. Kulturwandel im Auswärtigen Amt – Folgen einer Public Diplomacy Diplomacy goes public – die daraus resultierenden Folgen für die Diplomaten wurden beschrieben, aber auch die Organisation des Auswärtigen Amtes ist hiervon betroffen und mit ihr die Organisationskultur. Die Herausforderung ist der Erhalt einer eigenen Identität des Amtes und der besonderen Rolle der

Wegweisend hierzu ist die im Oktober 2012 erschienene Studie des Clingendael-Instituts zu Futures of Diplomacy – http://www.clingendael.nl/sites/default/files/20121030_research_melissen.pdf.

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Diplomaten, bei einer gleichzeitigen Öffnung für neue, die alleinige Gestaltungsmacht relativierenden Akteursnetzwerke. 9. Außenpolitik muss kampagnenfähiger werden Das gilt mit Blick auf die heimische Öffentlichkeit, aber auch in der Auslandskommunikation. Die strategische Kommunikationsaufgabe für eine netzwerkorientierte Außenpolitik besteht darin, Dialog und Austausch zwischen Akteuren und Zielgruppen zu befördern und nicht in außenpolitische Propaganda zu verfallen. 10. Not too soft – Soft Power im Zeitalter der porösen Staatlichkeit Außenpolitik im 21. Jahrhundert ist paradox. Der Wandel der Außenpolitik durch das Verschwimmen von Innen- und Außenpolitik, den Einfluss der Medien, den sozialen Netzwerke und die Entstaatlichung außenpolitischer Gestaltungsspielräume sind Entwicklungen, die in der globalisierten Welt unumkehrbar scheinen. Gleichwohl wird sich Außenpolitik auch in Zukunft nicht auf Public Diplomacy beschränken können. Die Ukraine-Krise, die Entwicklungen in Syrien und im Irak, die Ebola-Krise in Westafrika zeigen die Verwundbarkeit einer allein auf Soft-Power gegründeten Außenpolitik. Bis auf weiteres bleiben beide Pole wichtig: Public Diplomacy und die Fähigkeit, eigene Interessen notfalls auch sicherheitspolitisch verteidigen zu können.

Literatur Anholt, S. 2007. Competitive identity. The new brand management for nations, cities and regions. New York: Palgrave Macmillan. Auswärtiges Amt. 2015. Review2014. Krise-Ordnung-Europa. Außenpolitik Weiter Denken. Berlin. Bagger, T. 2013. Netzwerkpolitik. In einer veränderten Welt wachsen dem Auswärtigen Dienst neue Rollen zu. Internationale Politik 1:44–50. McClory, J. 2011. The New Persuaders II: A 2011 global ranking of soft power. London: Institute for Government. Slaughter, A.-M. 2009. America’s edge power in the networked century. Foreign Affairs 88(1): 94–113. Für eine schnelle und aktuelle Übersicht zu Themen der Public Diplomacy ist die Homepage des USC Center on Public Diplomacy (http://uscpublicdiplomacy.org) geeignet. Dort finden sich zahlreiche Hinweise auf Forschungsprojekte, Konferenzen und Publikationen. Außerdem können dort eine Vielzahl von Konferenzberichten, Arbeitspapieren und ein PD-Magazin heruntergeladen werden. Interessante Berichte und Publikationen finden sich auch auf der Website des niederländischen Clingendael-Institute (http://www.clingendael.nl), dem niederländischen Think Tank für Internationale Beziehungen. Eine spezielle Buchserie zum Thema Public Diplomacy gibt der Verlag Palgrave Macmillan seit einigen Jahren heraus, die sogenannte PalgraveMacmillan Series in Public Diplomacy mit derzeit ca. 20 Bänden, die sich sowohl einzelnen Fragestellungen der Public Diplomacy als auch einzelnen Ländern und Weltregionen widmen.

Mediation in der Politikberatung Christopher Gohl

Inhalt 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Mediation in der Politik: Definition und Abgrenzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Politische Mediation als professionelle Dienstleistung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Politische Mediation als Dienstleistung der Politikberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Fazit: Aufgaben der begleitenden Beratungsforschung f€ ur die Praxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zusammenfassung

Seit den 1990er-Jahren werden Mediationen zur Lösung politischer Konflikte durchgef€ uhrt. Die Anwendung der zun€achst f€ur den privaten Bereich entwickelten Methodenfamilie der Konfliktvermittlung auf die Besonderheiten politischer Konflikte fordert Mediatoren heraus, auch praktisch notwendige Leistungen im Bereich des Partizipationsmanagements, der Wissensgenerierung, der Kopplung mit formalen Verfahren und der öffentlichen Kommunikation und Positionierung anzubieten. Damit sind Mediationen €uber die deliberative Gesellschaftsberatung hinaus als transformative demokratische Prozesse und als Herausforderung f€ur die Kategorien der Gesellschaftsberatung zu betrachten. Schlüsselwörter

Politische Mediation · Gesellschaftsberatung · B€urgerbeteiligung · Großprojekte · Partizipatorische Demokratie

C. Gohl (*) Weltethos Institut Tübingen, T€ ubingen, Deutschland E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_63

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1

C. Gohl

Einleitung

Mediationsverfahren in der Politik haben den Zweck, politische Konflikte zu lösen. Die Durchf€ uhrung von Mediationsverfahren ist eine Leistung, die in der Regel von professionellen Mediatoren erbracht oder beratend begleitet wird, teilweise in Zusammenarbeit mit ehrenamtlich arbeitenden, als Vermittler berufenen Persönlichkeiten. Seit den 1990er-Jahren hat sich in Deutschland eine kleine und € uberschaubare Szene an Dienstleistern entwickelt, die Mediationen im öffentlichen Bereich durchf€ uhren. Sie hat, wie sich zeigen wird, Bedarf an Orientierung durch die Beratungswissenschaft. Im Folgenden wird die Mediation in der Politik definiert und abgegrenzt. Im Hauptteil werden die Besonderheiten der politischen Mediation als professioneller und vielf€altiger Dienstleistung diskutiert. Den Abschluss bilden eine Einordnung der politischen Mediation in die Kategorien der Politikberatung sowie ein Ausblick auf mögliche Aufgaben der begleitenden Beratungsforschung f€ur die Praxis.

2

Mediation in der Politik: Definition und Abgrenzungen

Politische Mediation ist eine öffentlich wirksame Auspr€agung der Methodenfamilie der Mediation, die von den besonderen Herausforderungen politischer Konflikte gepr€agt ist. Sie ist ihrerseits ein Oberbegriff f€ur Auspr€agungen der politischen Mediation in verschiedenen Policyfeldern. Das vorpolitische Verst€andnis der Methodik der Mediation pr€agt auch die Diskussion um ihre professionelle politische Form und wird deshalb zun€achst dargestellt.

2.1

Die Methodik der Mediation und die Rolle von Mediatoren

Mediationen sind informelle und freiwillige Verfahren, in denen Konfliktparteien mit Hilfe eines oder mehrerer Mediatoren ihre Konflikte gewaltfrei und im Konsens lösen (einschl€agig Besemer 2002, S. 14–16). Charakteristisch ist der Anspruch, alle Konfliktbeteiligten einzubeziehen. Dies ist eine Aufgabe der Vorphase der eigentlichen Mediation, die Mediatoren €ublicherweise als einen Ablauf von f€unf bew€ahrten methodischen Schritten konzipieren (Besemer 2002, S. 15). Neben der Einbeziehung aller Konfliktparteien sind die Freiwilligkeit der Teilnahme, die Vertraulichkeit des Verfahrens, die Selbstverantwortung f€ur die eigenen Lösungen, die einvernehmlichen Entscheidungen sowie die Neutralit€at und Allparteilichkeit der Mediatoren entscheidende Charakteristika der Mediation (Hoffmann 2013, S. 41–45; Besemer 2014, S. 13–15). Die Rolle des Mediators ist die des von allen Konfliktparteien akzeptierten, neutralen oder allparteilichen Verfahrensleiters. Der Mediator f€uhrt die Teilnehmer (sog. Medianten) durch den Prozess, wobei er sowohl die Spielregeln definiert als auch – in Partnerschaft mit den Teilnehmern – Spielz€uge vollzieht, z. B., indem er deeskalierende Techniken der Kommunikation oder kreative Techniken der

Mediation in der Politikberatung

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Problemlösung ein€ubt. Allerdings gilt: „Die MediatorInnen sind f€ur den Gang des Mediationsgespr€achs verantwortlich, die KontrahentInnen f€ur den Inhalt“ (Besemer 2002, S. 18). Die Beschr€ankung auf die prozessgew€ahrleistende Funktion unterscheidet Mediatoren von Schlichtern, die am Ende ein Urteil sprechen (Besemer 2014, S. 12).

2.2

Definition, Genese und Rechtsgrundlage der Mediation

Entwickelt wurde die Methode der Mediation in den 1960er-Jahren in den USA. Zum Einsatz kam sie zun€achst im Bereich persönlicher, famili€arer und kollegialer Konflikte (Besemer 2002, S. 21). Erst Ende der 1970er, Anfang der 1980er-Jahre wurden auch im Bereich von „public dispute resolutions“ erste Erfahrungen gemacht (Susskind und McKearnan 1999). Die Entwicklung in Deutschland verlief zeitversetzt: Mediation wurde in den 1980er-Jahren, politische Mediation Anfang der 1990er-Jahre rezipiert. Ab Mitte der 1990er-Jahre entstanden in Deutschland eigene Mediationsverb€ande, die im Wesentlichen die Professionalisierung des Berufsbilds nach innen und die Professionsbildung nach außen vorantreiben (Gohl 2011, S. 188–189). F€ur Letzteres entscheidend war die Gesetzgebung. Nach l€angeren Konsultationen trat am 26. Juli 2012 in Deutschland das „Gesetz zur Förderung der Mediation und anderer Erfahrungen der außergerichtlichen Konfliktbeilegung“ in Kraft (einschl€agig Hinrichs 2014). Dessen Regelungen gelten auch f€ur Dienstleister der politischen Mediation, wobei nicht alle als Vermittler t€atigen Persönlichkeiten und Dienstleister als Mediatoren ausgebildet sind (vgl. unten zur Vielfalt der Dienstleistungen politischer Mediatoren).

2.3

Mediationen im öffentlichen Bereich

Seit Ende der 1980er-Jahre nimmt die Zahl der „Mediationen im öffentlichen Bereich“ zu, wie im Jahr 2004 eine empirische Erhebung von 86 zwischen 1996 und Mitte 2002 durchgef€ uhrten Verfahren in Deutschland ergab (Meuer und Troja 2004). F€ur Deutschland sind seither keine vergleichbaren neuen Daten erhoben worden (zur Übersicht Hoffmann 2013, S. 78–88). Aber Zahlen aus der Schweiz (Domont 2012) sowie die Neugr€ undung von einschl€agigen Mediationsverb€anden und Fachgruppen indizieren, dass sich die damals zu verzeichnende steigende Tendenz fortgesetzt hat. Die ersten politischen Mediationen in Deutschland waren sog. „Umweltmediationen“, die Konflikte betrafen, die das Umweltrecht regelte (Besemer 2002, S. 21), beispielsweise der „Runde Tisch M€unchhagen“ (Hammerbacher 2004). Der Ansatz der Umweltmediation ging auf Entwicklungen in den USA zur€uck (Susskind und McKearnan 1999). Weil der Begriff der Umweltmediation aber als ungenau und missverst€andlich empfunden wurde, war zunehmend von „Mediation im öffentlichen Bereich“ im Spannungsfeld der Sph€aren „Umwelt, Wirtschaft, Politik und Soziales“ die Rede (Meuer und Troja 2004, S. 16). Dementsprechend benannte sich auch der

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C. Gohl

1998 gegr€ undete „Förderverein Umweltmediation e.V.“ im Jahre 2001 in den „Förderverein Mediation im öffentlichen Bereich e.V.“ um. In den öffentlichen Fokus r€uckten seit den 1990er-Jahren verst€arkt Mediationen zu Infrastrukturvorhaben, insbesondere zu Flugh€afen in Berlin (Zilleßen 1995), Frankfurt (Geis 2005; Wörner 2010; Gohl und Meister 2012) sowie Wien (Zilleßen 2006; Falk et al. 2006). Das Schlichtungsverfahren zu Stuttgart 21 wird nicht zu den Mediationsverfahren gez€ahlt (Besemer 2012). Dagegen kann die Deutsche Islam Konferenz seit 2010 als prominentes Beispiel politischer Mediation erfasst werden (Große 2013). Strittig ist, ob die Gemeinwesenmediation (Götz und Sch€afer 2008) oder der mediative Ansatz der Stadt- und Regionalplaner, die im Vorfeld von Planungen Runde Tische und Konsenssuche anbieten, als politische Mediation ernstzunehmenist (Meuer und Troja 2004, S. 20). Unstrittig ist aber der Anspruch, dass mit politischen Mediationen auch die Demokratie weiterzuentwickeln sei (Mehta und R€ uckert 2003; Geis 2005; Hoffmann 2013; Gaugl 2014).

2.4

Charakteristika politischer Mediationen und Konflikte

Politische Mediationen sind komplexer und dynamischer als einfache Mediationen. Nach Meuer und Troja (2004, S. 16) betreffen „Mediationsverfahren im öffentlichen Bereich“ die Bearbeitung von „Konflikte(n) im öffentlichen Raum, also im politischadministrativ gestaltbaren gesellschaftlichen Bereich“, die die Beteiligung von Vertretern aus Politik und Verwaltung ausdr€ucklich mit einschließen (so auch Michal-Misak 2003, S. 268). Charakteristisch sind die Prinzipien der Vertraulichkeit, Freiwilligkeit, Ergebnisoffenheit und Informiertheit sowie weitere strukturelle Kriterien wie die Beteiligung wesentlicher betroffener Interessengruppen, in der Regel direkte Kommunikation von Angesicht zu Angesicht, die Verfahrensleitung durch externe Dritte ohne eigene betroffene Interessen, die personale Trennung von Mittler- und Planerrolle sowie das Ziel der Einigung der Konfliktparteien, die zum Teil eines politischen oder administrativen Planungs- oder Entscheidungsprozess werden soll (Meuer und Troja 2004, S. 17–18). Fraglich ist, ob der Fokus auf die Beteiligung von Vertretern aus Politik und öffentlicher Verwaltung und deren Beratung als Eingrenzungsmerkmal sinnvoll ist. Denn damit verwenden Meuer und Troja einen staatszentrierten Politikbegriff, der staats- und administrationsferne Definitionen politischer Prozesse als kollektive Problemverarbeitungsprozesse ausschließt, wie sie beispielsweise die f€ur Mediationsverfahren sehr erhellende Denkschule des Pragmatismus (Joas 1996; Briggs 2008) vorschl€agt oder wie Scharpf sie auch f€ur Prozesse seiner komplexen Demokratietheorie denkt (Scharpf 1973). F€ ur die Beratungsforschung könnte es produktiver sein, als politische Mediation alle informellen Vermittlungsprozesse zu erfassen, die einen politischen Konflikt betreffen und von mediationsspezifischen Dienstleistungen gepr€agt sind. Der Ansatz, politische Mediationen nicht zuerst (wie Meuer und Troja) €uber ihre innere Struktur und Methodik, sondern €uber die externe Herausforderung typischer Konflikte zu erschließen, öffnet die Analyse und Modellierung politischer Mediationen

Mediation in der Politikberatung

553

f€ur das spezifisch Politische einer stets auch politischen Bearbeitung politischer Konflikte und verspricht den Spezifika einer situativen, strategisch orientierten Anwendung mediativer Methoden und Techniken besser gerecht zu werden. Entsprechend wird dann die Vielfalt der Dienstleistungen politischer Mediation deutlich (siehe „Zur Vielfalt professioneller Dienstleistungen politischer Mediatoren“ unten). Als entscheidende Aspekte politischer Konflikte lassen sich auf Basis einer Zusammenschau der Literatur (Michal-Misak 2003; Hoffmann 2013, S. 64–69; Besemer 2014, S. 19–26) sowie Erfahrungen mit der Flughafen-Mediation Frankfurt (Gohl und Meister 2011) f€ur die Zwecke vertiefter Forschung heuristisch nennen: • Das Konfliktfeld ist subsystem€ubergreifend, also von unterschiedlichen Systemlogiken gepr€agt, und Gegenstand öffentlichen Rechts. • Die zu behandelnden Konfliktzusammenh€ange betreffen substanziell (a) die (k€ unftige) Nutzung oder Gestaltung des öffentlichen Raums; oder (b) kollektive G€ uter; oder (c) Gewohnheiten oder Praktiken einer Gruppe sowie deren jeweilige Auswirkungen auf eine größere Anzahl von Betroffenen sowie deren Interessen und Werte. • Die zu behandelnden Konfliktzusammenh€ange sind strukturell komplex, können sich im Laufe der Konfliktbearbeitung dynamisch ver€andern, werden in der Sache unterschiedlich beschrieben und normativ mit unterschiedlichen Wertmaßst€aben bewertet.

3

Politische Mediation als professionelle Dienstleistung

Die folgenden Abschnitte zeigen, dass Mediatoren professionelle Dienstleister der Politik sind, die wichtige, vielf€altige und spezialisierte Dienstleistungen €uber die Kernkompetenzen im Bereich der Konfliktbearbeitung hinaus erbringen. Aus den Charakteristika öffentlicher Konflikte und politischer Mediation (siehe oben) ergeben sich folgende Problemfelder, die Mediatoren konstruktiv bearbeiten m€ussen: • Repr€asentation: Die große Anzahl von Konfliktbeteiligten und Betroffenen macht eine (repr€asentative) Delegation an Gruppenvertretern mit Entscheidungsbefugnissen sowie die Ber€ucksichtigung der schweigenden Bevölkerungsteile sinnvoll, was f€ ur die Mediation zwischen den repr€asentativ Beteiligten relevante Dynamiken zwischen Repr€asentierten und Repr€asentanten auslöst. • Asymmetrie: Eine asymmetrische Verteilung von Macht, Herrschaft, Autorit€at, Hierarchie, Informationen und Ressourcen zwischen den Konfliktbeteiligten behindert die konstruktive Suche nach einer allseits akzeptierten Lösung. • Aufkl€arung: Komplexe Konfliktzusammenh€ange werden auf faktischer und normativer Ebene von unterschiedlichen Konfliktparteien unterschiedlich wahrgenommen und bewertet, was Aufkl€arung bez€uglich gemeinsam anerkannter bzw. strittiger Fakten und Bewertungen erfordert.

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C. Gohl

• Öffentlichkeit: Der Vermittlungsprozess muss eine Balance zwischen Öffentlichkeit und Vertraulichkeit finden und in der Öffentlichkeit aktiv positioniert werden. • Alternative Konfliktarenen: Alleing€ange, Widerstand oder die Konfliktlösung in der Arena des Rechts, der Öffentlichkeit oder der Politik sind f€ur die Konfliktparteien Alternativen zu den Verhandlungen der Mediation. • Kopplung: Das informelle Mediationsverfahrens muss ggf. mit formalen Verfahren und anderen informellen politischen Prozessen der Willensbildung und Entscheidungsfindung verkn€upft werden, sodass unterschiedliche Zeitabl€aufe, Funktionslogiken und Erwartungen an Ergebnisse vermittelt werden m€ussen.

3.1

Die Vielfalt professioneller Dienstleistungen politischer Mediatoren

Um diese Herausforderungen zu bew€altigen, m€ussen Mediatoren unterschiedliche Dienstleistungen erbringen. Sie reichen von der Konfliktvermittlung und prozeduralem Partizipationsmanagement €uber die Unterst€utzung kollektiver Lernprozesse und die Kopplung der Mediation mit formalen und informalen Verfahren bis hin zur öffentlichen und politischen Positionierung. Die Beispiele der FlughafenMediationen Wien und Frankfurt zeigen jeweilige Spezialisierungen, die mit den oben genannten Dienstleistungen korrelieren (vgl. Abschn. 2.3).

3.1.1 Prozedurale Dienstleistungen: Konflikte partizipativ bearbeiten Die Konfliktvermittlung als spezifische Dienstleistung der Mediation umfasst strategische, methodische und technische Kompetenzen des Mediators, die von kontrollierter Konflikteskalation €uber Kreativ-Techniken bis zur Verhandlungsbegleitung reichen. Daf€ ur bringen Mediatoren alle betroffenen Konfliktparteien an einen Tisch. Sie schaffen Einigkeit €uber den Zweck der Mediation und etablieren im Laufe des Verfahrens, bisweilen €uber die kontrollierte Eskalation des Konflikts, eine gelingende Verst€andigung zwischen den Teilnehmern, die (a) dem Verst€andnis f€ureinander, (b) der sachlichen Aufkl€arung der konfliktiven Zusammenh€ange und (c) der Kl€arung der Positionen, Interessen und Werte sowie akzeptabler Bewertungsmaßst€abe dient. Daf€ur unterst€ utzen sie nach Möglichkeit den Macht- und Informationsausgleich. Schließlich f€uhren sie das Gespr€ach durch die Analyse €uber die kreative Lösungssuche bis in die Verhandlung und eine finale Vertragsvereinbarung durch unterschiedliche Phasen. Diese Leistungen in der Konfliktvermittlung wurden in Wien von einem Team ausgebildeter Mediatoren €ubernommen. Am Frankfurter Flughafen war 1998 bis 2000 einer von drei ehrenamtlichen Mediatoren ausgebildeter Mediator (Umweltpfarrer Kurt Oeser), zwischen 2000 bis 2008 war in sechs von acht Jahren der Projektleiter der Gesch€aftsstelle ausgebildeter Mediator. Die politische Mediation ist ein partizipatives Verfahren. Das Handwerk der Durchf€ uhrung eines solchen Verfahrens besteht in prozeduralem Partizipationsmanagement. Es entlastet die Konfliktparteien, die sich auf die Substanz ihres

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Konflikts konzentrieren können, und l€asst sich gliedern in die Ebenen der (a) strategischen Steuerung des Prozesses, (b) methodisch und technisch vielfl€atigen Problembearbeitung und (c) operativen Umsetzung des Verfahrens. Genauer gesagt: Mediationsverfahren bed€urfen, wie alle Prozesse der Gesellschaftsberatung, (a) der inneren und €außeren F€uhrung (Glaab 2011, S. 127). Die strategische Konzeption und Steuerung eines partizipativen Prozesses meint die Zwecksetzung sowie, nach Raschke und Tils, eine fortgesetzte situations€ubergreifende, erfolgsorientierte ZielMittel-Umwelt-Kalkulation (Raschke und Tils 2007, S. 127; kritisch erweitert dazu Gohl 2010, S. 55–69, 116–127). Gegenstand der Steuerungsfunktion ist (b) der situativ und temporal angemessene Gebrauch vielf€altiger und miteinander kombinierter Methoden und Techniken der partizipativen Problembearbeitung. Methoden sind bew€ahrte Formate von Beteiligung, bspw. Hearings, Fachgespr€ache oder Arbeitsgruppen. Techniken sind Kunstgriffe der Moderation wie die Visualisierung oder Frage- und Kreativtechniken. Aber die strategische Steuerung und die methodische Vielfalt blieben nichts, wenn nicht (3) die operative Umsetzung des Verfahrens gew€ahrleistet wird. Sie betrifft alle Elemente eines so organisierten Dialogs von der Budgetierung bis zur gesp€ulten Kaffeetasse. Das Partizipationsmanagement wurde in Frankfurt von einem auf die Organisation und Kopplung von Beteiligungsverfahren spezialisierten Dienstleister €ubernommen, der Firma IFOK, die Gesch€aftsstelle und das B€urgerb€uro leitete. Der Rechtsanwalt und Politiker Thomas Prader, der sich Process Provider nannte, €ubernahm in Wien wichtige Funktionen der Prozessgew€ahrleistung.

3.1.2

Wissensbezogene Dienstleistungen: Gemeinsames Wissen schaffen Mediationsverfahren bieten, wie viele demokratische Beteiligungsverfahren (Töpfer et al. 2013), systematisch „Lernchancen“ (Fietkau 2000) und können in diesem Sinne als „Fachparlamente“ oder Lernprozesse organisiert werden. In einem Prozess gemeinsamer Aufkl€arung werden Informationen transparent gemacht und intersubjektives Wissen generiert, wobei sich Laien- und Expertenwissen interpenetrieren (vgl. hierzu Gohl und W€ust 2008). Eine wichtige Rolle spielen dabei sog. Joint Fact Finding-Verfahren, die dort zum Einsatz kommt, wo die Faktenlage umstritten ist (McCreary et al. 2001). Dabei etablieren die Parteien, die eine bestimmte Faktenlage bestreiten oder kl€aren wollen, ein gemeinsames Faktenfindungsteam von Laien und Experten, vergeben dann Gutachten an Experten – zum Teil mit begleitendem Zweitgutachter zur Qualit€atssicherung – und €uberwachen gemeinsam den Prozess der wissenschaftlichen Arbeit bis zur Abnahme der Ergebnisse. Die Prinzipien von Kooperation, Transparenz und gemeinsamer Kontrolle werden auf den wissenschaftlichen Prozess angewendet. Dabei kommen die Streitparteien auf einer Sachebene miteinander ins Gespr€ach und lernen die persönliche Expertise, Integrit€at und Kooperationsbereitschaft der jeweiligen Vertreter sch€atzen. Ein gemeinsam abgeschlossenes Gutachten stellt in diesem Sinn einen gemeinsamen Lernprozess und einen kleinen, gemeinsamen Erfolg dar. Die kollektiven Lernprozesse und Joint Fact Finding-Verfahren profitierten in Frankfurt von den Leistungen ¨ ko-Instituts Darmstadt e.V., das in der Rolle der wissenschaftlichen Begleitung des O

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in Forum, Projektteams und Arbeitsgruppen die Anbindung der Diskussion an den Stand der Forschung gew€ahrleistete und zusammen mit der Firma IFOK den ehrenamtlichen Vorsitzenden des Regionalen Dialogforums Flughafen Frankfurt (RDF) beriet. In Wien verstand sich das Team der wissenschaftlichen Begleitforschung im Zuge der intervenierenden Interaktionsforschung ebenfalls als Teil der Mediation.

3.1.3

Dienstleistungen der Kommunikation und Kopplung: Positionierung der Mediationsverfahren Politische Mediationen finden im Kontext formaler demokratischer und rechtsstaatlicher Entscheidungsprozesse statt, innerhalb derer Beratungsleistungen oder anstelle derer die Konfliktbearbeitung geleistet werden. Von der Beauftragung €uber den fortlaufenden Dialog bis zur Beratung bzw. der Übergabe der Ergebnisse ist die gelingende Kopplung des informellen Mediationsverfahrens mit den formalen Prozessen ein entscheidender Faktor f€ur dessen Bedeutung und Legitimation – eine f€ur informelle Verfahren entscheidende „Status-Frage“ (Martinsen 2006, S. 147; vgl. Besemer 2014, S. 25). In der Regel ist die Umsetzung ihrer Ergebnisse abh€angig von ihrer Vereinbarkeit mit den jeweils einschl€agigen Vorgaben des öffentlichen Rechts (F€uhr und Lewin 2003). Praktisch erschwert werden kann die politische Mediation durch konkurrierende Regelungszust€andigkeiten (Gohl und Meister 2011, S. 82). Die Gew€ahrleistung der Koppelung mit Planungsprozessen, Deliberationen und Dezisionen anderer Foren sowie die politische und rechtsstaatliche Formalisierung informell erzielter Ergebnisse setzt einerseits juristische und politische Kenntnisse, andererseits auch strategisches Geschick bei der Gestaltung der zeitlichen Abl€aufe und Agenda der Mediation voraus (zu Perspektiven der Koppelung Troja 2003, S. 135–143; Gohl und Meister 2011, S. 94–112). Die Koppelung des informellen an die formalen Verfahren gelang in Frankfurt dank der kombinierten politischen, fachlichen und juristischen Kompetenz der Firma IFOK und des Öko-Instituts, in Wien profitierte sie von den politischen, rechtlichen und mediativen Kompetenzen des Process Providers Thomas Prader. Politische Willensbildungsprozesse vollziehen sich einerseits in der Öffentlichkeit, andererseits in Parteien und Parlamenten. Deshalb ist die kommunikative Positionierung politischer Mediationen entscheidend. Sie beginnt mit der Auftragsvergabe, in der Regel von der Exekutive oder der Legislative. Andere Auftraggeber bleiben denkbar: Unternehmen, Verb€ande, Initiativen etc. Trotz eines politischen Mandats ist aber, parallel zur Mediation, die mediale, öffentliche und politische Dramatisierung eines politischen Konfliktes durchaus im Interesse von Konfliktparteien, die sich davon eine St€arkung ihrer Positionen erwarten. Die differenzierende M€ unze eines kooperativen, auf Kompromiss und Konsens ausgerichteten politischen Mediationsverfahrens hat in den Vereinfachungen des medialen Alltags nur geringen Wert, weil die Dramatisierung eines Konfliktes einerseits Medien Auflage und Einschaltquoten, andererseits Parteien und Verb€anden Stimmen, Unterst€ utzung und Mitgliedsbeitr€age bringt (Gohl und Meister 2012, S. 85–91). Mediationsverfahren bed€ urfen deshalb einer öffentlichen Stimme, die nicht nur Zwischenschritte und Ergebnisse kommuniziert, sondern auch öffentliche und politische Erwartungen an die Mediation zur€uck in den Prozess einspeist und ggf. f€ur den

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Wert der Mediation und ihrer Ergebnisse eintritt. Daf€ur ergreifen Mediationsvertreter im politischen Prozess Partei f€ur die Verst€andigung und deren Ergebnisse und positionieren Mediationsverfahren als Akteure in der Öffentlichkeit und der Politik. Die Vertreter großer Mediationsverfahren wie die Flughafen-Mediation Frankfurt oder Wien haben deshalb stets den B€urgerdialog gepflegt und den Austausch mit Journalisten und politischen Gremien gesucht. In Frankfurt war dies in erster Linie der ehrenamtliche Vorsitzende des RDF, Prof. Johann-Dietrich Wörner, der als Rektor der Uni Darmstadt und integrative Persönlichkeit weithin großen Respekt genoss. Wörner vermochte es auch, auf zahlreichen Veranstaltungen dem RDF eine öffentlich und politisch wahrnehmbare Stimme zu geben (vgl. Meister und Gohl 2006, S. 124). In Wien war es wiederum der Process Provider Thomas Prader, der das Mediationsverfahren öffentlich vertrat.

4

Politische Mediation als Dienstleistung der Politikberatung

Eine Einordnung der politischen Mediation in der Politikberatung anhand von zwei unterschiedlichen systematischen oder heuristischen Unterscheidungen des Feldes Politikberatung zeigt, dass die politische Mediation mit herkömmlichen Kategorien nur unvollst€andig erfasst wird.

4.1

Politische Mediation zwischen Policy-, Politics- und PolityBeratung

Zu den g€angigen Systematisierungen der Politikberatung gehört eine Einordnung der Beratungsleistungen mit Hilfe der drei Dimensionen des Politikbegriffs, n€amlich (a) Policy-Beratung, (b) Politics-Beratung und (c) Polity-Beratung, wobei Letztere „nicht zum Alltagsgesch€aft der Politikberatung“ gehöre, da Beratung „bei der institutionellen Gestaltung des politischen Systems [. . .] in der Regeln nur in historischen Umbruchsituationen gefragt“ sei (Falk und Römmele 2009, S. 10). Die Leistungen der politischen Mediationen lassen sich aber nicht eindeutig einem Politikbegriff zuordnen: Zun€achst gew€ahrleisten politische Mediatoren mit der informellen Erarbeitung von inhaltlichen Konsensen (a) eine typische Policy-Beratung f€ur Entscheider – wie beispielsweise das Mediationspaket der Frankfurter Flughafen-Mediation im Jahr 2000 dem Landtag zur Anhörung und Abstimmung vorgelegt wurde. Wo Mediatoren aber mit einem strategisch, methodisch und operativ eigenst€andig gestalteten kommunikativen Verfahren Konsens zwischen den Konfliktbeteiligten erzielen, leisten sie €uber die Policy-Beratung hinaus auch (b) Politics- und (c) eine allt€agliche Form der Polity-Beratung. Als (b) Politics-Leistung können sie die Legitimation eines strategisch angeleiteten, konsensbildenden Kommunikationsprozesses der Konfliktparteien aufbieten. Mit der Gestaltung und Moderation eines Mediationsverfahrens wirken die Mediatoren dar€uber hinaus im Sinne (c) einer PolityBeratung, deren Gegenstand die grundlegenden Spielregeln, Foren und Formate

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C. Gohl

politischer Interaktion sind – also die instrumentelle Koordinierung der Interaktion der beteiligten Akteure. Begreift man mit Brand Institutionen als koordinierende Muster kollektiven Handelns (vgl. Brand 2002), so sind Mediationen tempor€are Institutionen, die sinnvolles, problembearbeitendes und transformierendes Handeln in tempor€aren, problemangepassten demokratischen Regelsystemen verfassen.

4.2

Politische Mediation als Gesellschaftsberatung?

Die Mediation im politischen Bereich wird als Format öffentlicher, partizipativer oder deliberativer Politikberatung (Martinsen 2006; Jens 2006; Glaab und Metz 2006) dem Bereich der Gesellschaftsberatung zugeordnet. Dieser wird unterschieden in (a) politikbezogene Gesellschaftsberatung und (b) b€urgerbezogene Gesellschaftsberatung (Schober und Römmele 2011). Einzelne oder in Assoziationen organisierte B€ urger sind entsprechend (a) Sender oder (b) Empf€anger von Beratung, manchmal aber auch (c) beides zugleich (Schober und Römmele 2011, S. 20). Wird politische Mediation sowohl als Policy- als auch als Politics- und sogar als Polity-Beratung verstanden, so kann sie als politikbezogene Gesellschaftsberatung aufgefasst werden. Allerdings wenden sich Mediationen nicht nur an Entscheider in der Politik. Denn im Bekenntnis zur Teilnahme an einer politischen Mediation werden auch die Teilnehmer zu Auftraggebern der Mediation: Sie erwarten faire Spielregeln (Polity-Beratung) sowie eine transparente und glaubw€urdige F€uhrung durch die Phasen der Mediation (Politics-Beratung); sie erarbeiten nicht nur problembezogene inhaltliche Empfehlungen f€ ur Entscheider (Policy-Beratung), sondern auch Handlungsorientierungen f€ ur andere Konfliktbetroffene im Falle einer Annahme des Konsenses – im Idealfall der politischen Mediation also f€ur sich selbst. Die politische Mediation ist, analog zur Lincoln’schen Definition der Demokratie, sozusagen ein Beratungsprozess der Konfliktbetroffenen durch Konfliktbetroffene f€ur Konfliktbetroffene. Darum ist Mediation zugleich auch weniger und mehr als ein (deliberativer) Beratungsprozess. Zun€achst ist sie, noch vor aller Beratung f€ur Dritte, ein Prozess der Verst€andigung und des Lernens. Über Verst€andigung und Beratung hinaus ist sie aber auch ein kollaborativer Ver€anderungsprozess: Konfliktive Zusammenh€ange zwischen Akteuren und ihren Lebens- und Gesch€aftswelten werden adressiert, alternativ getestet und neu organisiert und schließlich so transformiert, dass sie weniger konfliktiv und weniger problematisch werden. Politische Mediation ist also nicht nur Politikberatung – sie ist vielmehr eine Form der Politik selbst.

5

Fazit: Aufgaben der begleitenden Beratungsforschung für die Praxis

Die Mediationsszene befindet sich in einem Professionsbildungsprozess, in dem die Beratungswissenschaft eine konstruktive Rolle spielen könnte. „Eine Beratungsforschung, die Kriterienkataloge f€ur Beratungsdienstleistungen erstellen und die Praxistauglichkeit“ des demokratietheoretisch €außerst w€unschenswerte[n] pragmatisch-

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diskursiven Beratungsmodells [. . .]normativ und empirisch verst€arkt [€uberpr€ufen] möchte, könnte diesen Professionsbildungsprozess konstruktiv begleiten (Falk et al. 2010, S. 119). Politische Mediation wird in der Beratungswissenschaft vor allem mit dem theoretischen Blick der deliberativen Demokratietheorie wahrgenommen. Aber Mediationen sind nicht einfach diskursive Verfahren (€ahnlich Geis 2005, S. 27). Eine umfassendere Sicht versprechen sowohl die pragmatistische Demokratietheorie (Briggs 2008), die politische Mediationsverfahren als öffentliche Untersuchungs- und Problemlösungsprozesse bei politischen Konflikten versteht (Gohl 2011), als auch Ans€atze der kooperativen Demokratie, bei denen der Modus der Verhandlungen deutlicher wird (Holtkamp et al. 2006). Das schließt an US-amerikanische Diskurse an, in denen public dispute resolution in erster Linie als Frage von Win-win-Verhandlungen diskutiert wird (mutual gains approach) (einschl€agig Susskind und Field 1996). Diese Verhandlungsperspektive erlaubt auch eine Ann€aherung an die Perspektive von Unternehmen, die von politischen Mediationen mitunter an erster Stelle betroffen sind. Aufkl€arung ist von der Anwendung der (pragmatistisch inspirierten) Stakeholder-Theorie zu erwarten (Freeman et al. 2010). Ihr zufolge gestalten Unternehmen Mehrwert, indem sie mit allen Stakeholdern nach Wegen gemeinsamer Wertschöpfung suchen – dies ist geradezu ein Rezept f€ur Mediation. St€arker einbezogen werden sollte die Perspektive der Behörden, die nicht einfach nur auf Steuerungsgewinne hoffen darf, sondern die informelle Vermittlung durchaus als Konkurrenz zum eigenen Vermittlungsauftrag versteht (Boettcher 2014). Sollte die erweiterte Perspektive auf Mediationsverfahren die oben argumentierte Beobachtung best€atigen, dass Mediatoren bzw. Dienstleister der politischen Vermittlung nicht nur Dienstleistungen f€ur die Politik erbringen, sondern Politik selbst gestalten und in diesem Sinne selbst politische Akteure sind, wirft das Fragen nach Reflektion, Legitimation und Kontrolle politischer Mediatoren auf sowie nach der Professionalisierung von Politik. In jedem Fall lohnt sich f€ur die Politikberatung die Sch€arfung des Blicks auf die professionelle politische Mediation, die sich, spezialisiert auf Leistungen krisenbew€altigender Politik, möglicherweise als Entwicklungslabor demokratischer (oder technokratischer?) Formen der Verst€andigung, Beratung und Ver€anderung erweist.

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Simulation and Gaming for Policy Advice Jagoda Gandziarowska-Ziołecka and Dorota Stasiak

Contents 1 Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 The Origins of Serious Gaming . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Gaming Throughout the Policy Cycle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Educating People About the Substance and the Process of Policy Advice . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Design: Choosing the Suitable Game Format . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . References . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

564 565 567 574 576 578 578

Abstract

This chapter aims at extending the policy advisor’s toolbox, by presenting the potential of serious games to support the whole spectrum of advisory and analytical processes behind public policymaking. Serious games are structured and interactive exercises, reproducing the elements of reality, within a set of rules, wherein participants individually, or collectively, organize and act to solve a dilemma and experience the effects of their actions through a feedback mechanism, built deliberately into and around the game. The lessons learned (both individual and social) are transferrable to the world outside the game. ‘Multilogue’, the unique ‘simultaneous dialogue of multiple actors in pursuit of a greater understanding of the topic at hand’ (Duke, Richard D. Gaming the future’s language. New York: Sage, 1974), takes place both during the game and the debriefing afterwards, and constitutes a crucial feature of the advisory potential of gaming. J. Gandziarowska-Ziołecka (*) Pracownia Gier Szkoleniowych, Warschau, Polen e-mail: [email protected]; [email protected] D. Stasiak Institute for Advanced Sustainability Studies (IASS) e.V., Potsdam, Germany e-mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_72

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J. Gandziarowska-Ziołecka und D. Stasiak

Starting with a brief sketch of the origins and development of serious games, the chapter moves on to their potential as advisory tools, supporting various stages of policymaking processes, as well as educational devices, enhancing the broader quality of advisory systems and processes. It concludes with an introduction of the basic principles of a design methodology for serious games. Keywords

Serious games · Simulation games · Policy advice · Policy analysis · Policy cycle

1

Introduction

Among the various methods applied by policy analysts and advisors to guide decision-makers and stake-holders through the policymaking process, there is one category that is especially well suited to ‘capture and integrate both the technicalphysical and the social-political complexities of policy problems’ (Mayer 2009, p. 825). It is a tool that can provide a space for problem-solving and a policy exercise (Brynen and Milante 2012, p. 29). It can also make it possible to gain clarity about objectives and test options for resolution and to see, as well as experience and extrapolate, problems from different perspectives by adopting roles (Bots and van Daalen 2007, pp. 512–513). Last, but not least, it is an approach that enables one to study how future policy and people’s behaviours affect each other (Caluwe et al. 2012, p. 612), as well as engage stakeholders, bridging ‘the gap between local, scientific, technical, and policy knowledge’ (Bassi et al. 2015, p. 405). The unique method described above, as the focus of the following chapter, is recognized under many labels, the most popular being ‘simulation/gaming’, ‘gaming for serious purposes’, and ‘serious games’ (Harteveld 2011),1 although the catalogue of game-related terms is growing. One of the recent buzz-words is gamification, which refers to the process of incorporating game-design principles (points, score boards, progress bars, levels, rewards) into the real life activities of people (employees, clients and customers, users, citizens) to build their engagement and solve problems (McGonigal 2011; Deterding et al. 2011; Mayer et al. 2016).2 Although there is no single, rigorous definition of what is deemed a ‘serious game’ in the literature, several elements seem to constitute the essence of gaming. Therefore, we understand serious games broadly as structured, interactive exercises, reproducing the elements of reality, within a set of rules, wherein participants, individually or collectively, organize and act to solve a dilemma and experience the effects of their actions through a feedback mechanism, built deliberately into 1

For a more elaborate picture of the definition challenges, see Mayer et al. 2014. The gamification approach has already been widely used in marketing and health and increasingly attracts the attention of policymakers. The mechanics of gamification and its potential use in the public sector is well illustrated by the example of a campaign in Sweden, which introduced a speed camera lottery to reward drivers who stayed within the speed limit, with the intention of using ‘the mixture of fun and competition’ to influence behaviour (Chambers 2015).

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Simulation and Gaming for Policy Advice

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and around the game. The lessons learned (both individual and social) should be transferrable to the world outside the game (Caluwé et al. 2008, p. 20; Mayer 2009). The unique ‘simultaneous dialogue of multiple actors in pursuit of a greater understanding of the topic at hand’, called ‘multilogue’ (Duke 1974), takes place both during the game and the debriefing afterwards. The formats of serious games may vary, from card, board, and role-playing games to computer simulations and computer-assisted scenarios; the list is endless (see Fig. 1). Similarly, the length of a game may also differ and last from several minutes to several days or even weeks. Most importantly, serious games and gamification efforts should have a ‘meaningful purpose’ and aim at achieving something beyond entertainment, be it learning, research, policy development, implementation, or organizational change (Caluwé et al. 2010). This chapter presents and discusses the analytical and advisory potential of games, both throughout the policy cycle and beyond it. Starting with a brief sketch of the origins and developments of serious games, we move on to their potential as tools to support various stages of policymaking processes, as well as educational devices enhancing the broader quality of advisory systems and processes. We end with an introduction of the basic principles of a design methodology for serious games.3

2

The Origins of Serious Gaming

The meaningful application of games and their elements has deep historical roots. Play (being the fundamental ingredient of games) can be regarded as the primary, formative element in human culture, contributing ‘to rituals, ceremonies, law, war, philosophy and arts. Play includes seriousness, play means something, play helped to establish civilization’ (Huizinga [1938] 1955 later: Harteveld 2011). The first trace of advisory gaming may be the game of Go, originating in China around 2300 BC. According to one of many legends, it was designed by the advisor of Emperor Yao to enlighten the emperor’s son and stimulate his intellectual development (Botermans 2008). Another helpful example explaining the origins of serious games is chess, considered the earliest known military simulation. Developed in the sixth century, the board depicted war territory and allowed warlords and generals to test strategies in advance, coming up with alternatives, understanding the system, and experimenting with its elements (Leigh 2003). Go and chess illustrate two functions of gaming that seem fundamental to the further development of the discipline throughout other areas of application: one 3

Our way of talking about serious games in advisory contexts has been inspired and influenced by the approach of Bots and van Daalen (2007) and Mayer et al. (2013), who have described policy analysis via a hexagonal model and apply metaphors and vivid comparisons to talk about the various functions games can fulfil. Expressing our gratitude for this inspiration, we also try to capture the potential roles of games in the forms of metaphor and comparison.

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Fig. 1 (continued)

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Fig. 1 Examples of serious game formats and applications. (a) Hexgame, played by general managers from ministries in Poland during a cooperation and communication training session, (a board and role playing game for skills development and awareness raising); (b) the Tree of Life used for all employees to prepare for a major organizational change (board and role-playing game); (c) the Knowledge Brokers game used to train policymakers on how to support the use of evidence in decision-making

consists of inspiring and developing skills, the other in experimenting and testing strategies beforehand. The potential behind those functions, first appreciated in military circles, has gradually gained much wider recognition and has started to be applied in: the corporate sector for production and operation optimization and managerial training, in international affairs, in sustainable urban planning, in education and, subsequently, across other domains of the public sector, as a tool that supports the whole spectrum of processes behind public policymaking (Mayer 2009) (see Fig. 2).

3

Gaming Throughout the Policy Cycle

Bridging simulation/gaming and policy-studies literature, we decided to structure a broad overview of the possible advisory applications of the simulation/ gaming method (summarised in Table 1) by referring to a popular heuristic of the

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Fig. 2 A brief history of serious games: a sketch. Our own elaboration based on Mayer (2009)

policy cycle. It is conventionally used to describe the chronology of the sequential steps of policy-making and includes the following basic stages: (1) problem identification and agenda-setting, (2) policy formulation and decision-making, (3) implementation, and (4) evaluation (see Jann and Wegrich 2007, p. 43; Howlett et al. 1995).

3.1

Games for Problem Identification and Agenda-Setting

The first stage of the policy cycle encompasses the definition, recognition, and selection of issues that consequently become a part of the formal political agenda, understood as ‘the list of subjects or problems to which government officials, and people outside the government closely associated with those officials, are paying some serious attention at any given time’ (Kingdon 1995, p. 3). The path towards attracting the interest of decision-makers often starts with defining a social problem as such and expressing the need for government intervention; it often leads to gaining wider support from the media and the public. Analysts and advisors, engaged in agenda-setting and its sub-stages, can make use of the special power of the gaming method, which consists of creating engagement – something that even the best analytical paper can hardy achieve. Allowing various stakeholders – citizens, journalists, policymakers, public officials, and politicians – to experience how serious a given problem actually is (e.g. by letting them play the role of a member of a disadvantaged group) may well enhance that problem’s chances of moving up on the list of government priorities. The game as an eye-opener is designed to raise public and decision-makers’ awareness of specific problems, such as homelessness, global warming, or the situation of refugees around the world (Bergeron 2006, p. 27). The yearly Refugee Run simulation, organized at the World Economic Forum (WEF) in Davos, serves as an example. It invites delegates to the WEF, including heads of state, CEOs, and non-profit leaders ‘to take a few steps in the shoes of refugees, through a simulated environment which

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Table 1 Different gaming functions throughout the policy cycle. Our own elaboration (in the stage of policy formulation and decision-making based on Bots and van Daalen 2007) Gaming functions throughout the policy cycle

Problem identification and agenda-setting Game as an EYE-OPENER: raising awareness of selected issues Game as a TRIGGER: advocating solutions, winning over stakeholders Game as an AGORA: involving stakeholders in identifying problems (participatory agenda-setting) Policy formulation and decision-making Game as a LABORATORY: testing/assessing/experimenting with the system and the players within a given policy context for research purposes Game as a DESIGN STUDIO: analyzing and assessing alternative solutions and their consequences to propose a course of action Game as a VIRTUAL PRACTICE RING: practicing negotiation and consensusbuilding skills, trying out and acquiring skills for political confrontation in the realworld Game as a NEGOTIATION TABLE: resolving conflict among stakeholders Game as a CONSULTATIVE FORUM: democratising decision-making by stimulating stakeholders to express their opinions and ideas in an open way Game as a PARLIAMENT: articulating and clarifying the tacit values, beliefs, and lines of reasoning behind a policy Implementation Game as a SIREN: building urgency around the (policy) implementation among the staff and stakeholders responsible Game as a FLIGHT SIMULATOR: communicating and explaining the key policy rules to the stakeholders Game as COALITION BUILDING: building a leadership coalition around the implementation among stakeholders, staff, and the wider public Evaluation Game as a CRASH TEST: trying out a policy in a controlled environment before its implementation to receive behavioural insights and provide evidence-based advice about the potential success of intended measures Game as a DIAGNOSTIC TEST: estimating to what extent the intended outcome of a policy has been internalized by the target groups, especially in organizational culturechange processes

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re-creates some of the struggles and choices they face to survive, each day’ (Crossroads Foundation 2016a, http://www.refugee-run.org/).4 Many simulations and games go one step further (beyond opening eyes) and advocate certain solutions for overcoming problems that the game addresses (Thorngate and Tavakoli 2009, p. 513). Their design allows participants to recognize the proposed policy as an effective remedy for the problem at hand, consequently triggering expected actions and behaviours in real life. Such instruments – let us call them ‘triggers’ – are sometimes referred to as ‘advocacy games’ or ‘persuasive games’. For example, ‘Half the Sky Movement: The Game’5 not only raises awareness of the situation of women around the world, but also triggers a translation of virtual engagement into real-world donations and social action opportunities. Not less importantly, simulation and gaming tools (especially with more open formats) can enable participatory agenda-setting (Mayer et al. 2005), can serve as a kind of agora, and reflect the idea of ‘multilogue’ (Duke 1974). Gaming/simulation can function as ‘a heuristic device to uncover problem areas’ (Vries 1989, p. 288) that derive from differences in views, positions, and approaches (Janssen and Klievink 2010). They should ‘represent the policy issue realistically to trigger genuine reactions’, but also provide a safe environment that stimulates all stakeholders (but not necessarily all during the same game) to express opinions and ideas in an open way. Decision-makers may take part in the game or be informed about the results afterwards (Bots and van Daalen 2007, p. 520).

3.2

Games for Policy Formulation and Decision-Making

The second phase of the policy cycle heuristic ranges from analysing the problems previously placed on the agenda to formulating and evaluating alternative policy proposals to decision-making. Proposed courses of action are developed during this phase to resolve the problems identified beforehand (Kraft 2016, p. 78). Policy analysts and advisors may perform many different tasks at this stage, as ‘decisionmaking comprises not only information gathering and processing (analysis), but foremost consists of conflict resolution within and between public and private actors and government departments (interaction)’ (Jann and Wegrich 2007, p. 49). The broad range of analytic and advisory activities is aptly captured by the hexagonal model of policy analysis developed by Mayer et al. (2013). It shows how and when analysts and advisors are expected to (1) research and analyse, (2) design and recommend, (3) clarify values and arguments, (4) advise strategically, (5) democratise, and (6) mediate. Building on this framework, Bots and van Daalen have proposed an analogous typology of six main functions that games can take on in order to support various forms of policy analysis. According to the metaphors 4

More simulations of this type can be found at https://www.crossroads.org.hk/home/our-work/ international/x-periential-simulations-of-need/, Crossroads Foundation 2016a, 2016b. 5 Available at http://www.gamesforchange.org/play/half-the-sky-movement-the-game/

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used by these authors, a policy game can thus serve as (1) a laboratory, (2) a design studio, (3) a practice ring, (4) a negotiation table, (5) a consultative forum, and (6) a parliament (Bots and van Daalen 2007). Generally speaking, the simulation/gaming method applied at this stage can help policymakers and stakeholders ‘in understanding the possible and exploring the feasible’ (Vries 1989, p. 288). A policy game can serve as a laboratory when policy analysis is expected to provide research-based information about facts, causes, and effects in a system that does not yet exist in reality, or when it would be too time-consuming, or ‘when it is not possible or desirable to include human behaviour by way of a computer model (e.g. because the rational-actor assumption does not hold)’ (Bots and van Daalen 2007, p. 514). Games make it possible to create a unique research environment that enables experimental manipulation and the observation of players, offering identical policy environments to the experimental and control group (Caluwe et al. 2012, pp. 603–607). This is well exemplified by the ‘Rubber Windmill’ policy exercise applied in the UK during the NHS reform of the Thatcher Government (Duke and Geurts 2004). Games can take the role of a design studio, when advisors are supposed to propose a course of action based on analysing and assessing alternative solutions and their consequences. Games used in this context can successfully substitute more conventional techniques of brainstorming and decision-making, generating more original solutions to policy problems. For example, collaborative development of innovative solutions for public service delivery (Klievink and Janssen 2010) and insights about the effects of recommendations (Bots and van Daalen 2007, p. 517). There are situations when advisors reach for simulation/gaming methods to prepare their clients for political confrontation in the real world. Decision-makers enter a virtual practice ring – for example, in the form of a war game – in order to acquire and try out different strategies in a realistic, but simultaneously ‘time safe’, confrontation with other players, who take on the roles of sparring partners. The gaming environment makes it possible to learn from mistakes without having to risk their careers (Duke and Geurts 2004; Mayer 2008). Such a gaming component enables games ‘to be a dominant tool for teaching negotiation and consensusbuilding skills in many decision-making contexts’ (Kim 2014, p. 127). A game can also serve as a negotiation table and be used by advisors who are expected to find a way out of a given conflict among stakeholders. This can be achieved by engaging conflicting parties in a game that deals with a fictitious (but, to some extent, analogous or transferable) problem and provides participants ‘with relevant insights for the actual negotiation situation’. Again, a safe gaming environment can often foster new solutions and a change in attitude. Smart game design – promoting consensus and understanding of the positions of ‘rivals’ (e.g. via rolereversal) – ‘may lead to a better appreciation of the other parties’ positions (. . .)’. Although solutions resulting from the game do not directly apply to the actual conflict, they often lay a foundation for more effective negotiations (Bots and van Daalen 2007, p. 519). Games may also be used as a consultative forum with the intention of democratising decision-making and enhancing public participation and collaborative gover-

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nance. ‘Policymakers may consider the use of a game to allow equal access to an NRM policy development process for all stakeholders and to incorporate views and opinions that are typically overlooked in policymaking’ (Bots and van Daalen 2007, p. 520). In this form, games can be successfully applied to participatory policy analysis (Geurts and Joldersma 2001). A game can resemble a parliament and be a useful tool when a political advisor is expected to clarify the values and arguments that underlay a given social or political debate. The normative and ethical aspects of conflicts, though powerful and persistent, tend to remain implicit and unspoken. A game may help the articulation and understanding of their core. A proper game design (e.g. the listening type of game, in which different parties put forward their points of view on a selected issue in front of a jury) may reward participants for expressing opinions and positions in a direct way, thereby clarifying their beliefs and lines of reasoning. Participants in the game, who are real stakeholders, gain insights during the game itself, as well as from the ex post interpretation presented by the advisor (Bots and van Daalen 2007, pp. 521–522). An example connecting some functions mentioned above is the ‘LamaGame’, developed for the Dutch Ministry of Agriculture. Its application supported the process of implementing an EU decree about the electronic identification and registration of animals. The simulation was followed by expert discussions, serving as a consultative forum for various stakeholders (Bervens et al. 2007).

3.3

Games for Implementation

As shown earlier, gaming facilitates policymakers’ experimentation and education about complex systems before the plans, policies, or regulations have been implemented (Mayer 2009). However, as a powerful means of raising awareness, providing knowledge, developing skills, and influencing attitudes and motivation (Caluwé et al. 2010), gaming has huge potential to support policy enforcement as well. The implementation stage, that is, ‘what develops between the establishment of an apparent intention on the part of the government to do something, or to stop doing something, and the ultimate impact in the world of action’ (O’Toole 2000, p. 266 later: Jann and Wegrich 2007, pp. 51–52), is critical to the success of any policy. It requires numerous minor, yet difficult, decisions and actions that concretize and operationalize the measure in question. The complexities of this stage can be analysed through the lens of change implementation theory. ‘Whenever human communities are forced to adjust to shifting conditions, pain is ever present’ (Kotter 1996, p. 4). The shifting conditions are, in this context, the policies and regulations being implemented. Human communities refer to the professionals responsible for implementation, as well as other stakeholders (target groups and the wider public). Their socio-psychological responses (hard to predict and non-rational) can significantly influence implementation efforts, often causing them to fail. Fortunately, according to Kotter, a ‘significant

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amount of anguish is avoidable’, and gaming can play a significant role in it. Referring to John Kotter’s eight-step change model (1996), we mention gaming applications that can help to significantly lower the risk of implementation failure while, at the same time, increasing the credibility of change initiators. Gaming helps create urgency around the implemented change and sparks the initial motivation ‘to get things moving’ among the people responsible for the execution, as well as other stakeholders. Therefore, a game can serve as a ‘siren’, calling everyone to action at the very beginning of the implementation process. During a game, participants experience potential threats and scenarios that show what could happen, without commitment to change. The participants examine opportunities and discuss what should and could be done to implement the policy most smoothly. This creates involvement and understanding. Gaming is a smart tool for ‘building a coalition of change leaders’ from different backgrounds, departments, or stakeholder groups, giving them the chance to share the same understanding of goals and challenges behind the change and to continue to build urgency and momentum around the need for change. Organizations and communities can use games to communicate their visions to their employees, stakeholders, or citizens. In the policy advice and policymaking context, such games can simply present the new regulation and its consequences and aims to the stakeholders. To support the communication of policy change, games are used in the function of a flight simulator, ‘giving the pilots (the stakeholders – JG-Z, DS) the chance to learn, to make mistakes, and to experience the unexpected without risk to passengers and aircraft (the organization, other stakeholders, the system, the policy – JG-Z, DS)’ (Sterman 1989). In the game, participants move to the future and experience life in the ‘new reality’ (after successful policy implementation). It enhances understanding of the policy and, therefore, lowers anxiety and fear, typical psychological reactions to change. All the functions mentioned above (creating urgency, building a coalition, serving as a flight simulator) were combined in games used by the institutions involved in Dutch Public Child Care (Peters and van de Westelaken 2009). They were meant to allow decision-makers, managers, and staff from many different organizations to implement an improved care process, requiring a lot of cross-organizational and cross-disciplinary coordination and cooperation.

3.4

Games for Evaluation

Evaluation of policies entails assessment of their design, implementation, and results against intended objectives, as well as reflection on the lessons learned. This is not only the closing stage of the policy cycle (which concludes with the termination of a failed policy or its modification), but also ‘a separate subdiscipline in the policy sciences that focuses on the intended results and unintended consequences of policies’. As such, it can be applied throughout the whole policymaking process, be it ex ante, interim, or ex post (Jann and Wegrich 2007, p. 53). The simulation and gaming methods prove to be useful in both cases.

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These methods can thus provide a diagnostic test to estimate to what extent the intended outcome has been internalized (or is being internalized, as in the case of the monitoring of ongoing projects) by the groups targeted by a given policy. It seems especially useful to apply a game as an ex post evaluation tool when the implemented policy is aimed at changing (aspects of) the organizational culture of an institution. According to Schein (1985), who has understood organizational culture as being comprised of values and beliefs shared by members of an organization, change is complete only when it has changed not only declarations but also beliefs and habits: so-called ‘ways things get done around here’. In this context, games provide behavioural insights and allow for the assessment of the extent to which people have internalized change, especially at the ‘basic assumptions’ level. This happens because, ‘by involving real people, games bring into the game discourse all kinds of irrationalities and theories-in-use. Most of this knowledge is unconscious, tacit knowledge: games can bring this to the surface and make it visible’ (Caluwe et al. 2012, p. 612). For example, in the case of anticorruption policies, games help overcome the obstacles of evaluation resulting from the low value of declarations. A game can reveal habitual corruption-related practices that people apply while immersed in the game flow. At some points, they may, for example, feel tempted to apply corruption as a way out of a game-related problem. The simulation and gaming method may also function as a crash test conducted ex ante, that is, before the implementation of a given policy. Such a crash test offers the opportunity to try out a policy in a controlled environment, considering the largely unpredictable ‘human factor’. It may thus provide immediate, evidencebased advice about the potential success of intended measures, eliminating the necessity of waiting until the policy has been implemented in the real world. In the case of policies that fail the test, lessons can be learned without stakeholders running the risk of becoming embittered and without resulting in unnecessary, or ineffective, investments or negative political consequences. Vermaas and Nieuwland (2007) call the meeting of policy simulation and ex ante evaluation ‘a perfect match’ and underline the high reality value of this method (as participants with certain knowledge, experience, and expectations actually play themselves). Ex ante, gaming-based, evaluation of ‘horizontal accountability’ in education (developed and conducted for the Netherlands’ Ministry of Education, Culture and Science) provides a positive example of such an approach.

4

Educating People About the Substance and the Process of Policy Advice

Simulation and gaming methods not only successfully support analysts and advisors virtually through all stages of the policymaking cycle, as presented in the sections above, they also have more general educational roles to play, with regard to both the substance and the process of policy advice. ‘Simulations have the power to recreate complex, dynamic political processes in the classroom, allowing students [in our

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case: present or future analysts, advisors and decision-makers – JG-Z, DS] to examine the motivations, behavioural constraints, resources and interactions among institutional actors’ (Smith and Boyer 1996, p. 690) and to learn about institutional rules, as well as the circumstances by which they are shaped. By engaging providers and recipients of policy advice in a unique educational and experimental experience that balances cognitive and affective engagement (Appelman 2007, p. 1), gaming can fulfil two important functions: Firstly, it can deepen recipients’ personal expertise and skills (game as an academy) and secondly, it can contribute to mutual understanding on opposite sides of the knowledge-politics divide (game as a bridge). Combining these two aspects, in turn, translates into a better quality of advisory processes. With respect to the first educational function, that of academy, the method of simulation and gaming can provide a playful and engaging alternative to traditional ways of transmitting knowledge. As noted by Shaw (2010), serious gaming has been successfully applied inter alia, to deepen understanding of national and international decision-making processes, for example, in US foreign policymaking (Shaw 2004), in the UN Security Council (Chasek 2005), in the European Union (Zeff 2003; Van Dyke et al. 2000), in decision-making in a crisis (Boyne 2012), or in international law (Ambrosio 2006) and mediation (Shaw 2006).6 The second function – bridging the gap between experts and policymakers – seems to be more challenging, due to the deep-rooted nature of said gap. The method of simulation and gaming is not a universal panacea, but it has the unique virtue of providing ‘safe spaces in which stakeholders that are not used to working together directly can interact and experiment with tools and approaches not traditionally employed’ (Schenk 2014). In such safe spaces, they can pay visits, so to speak, to the operating reality of ‘the other’ (the decision-maker or analyst/advisor, in our case) and try to learn a bit of his or her language via the method of immersion (Ryan 2000; van Pelt et al. 2015; Kim 2014). Simulation/gaming designed as ‘a training tool for actors in science-politics interface’ can also ‘allow participants to get insights on the dynamics of incorporating scientific advice into adversarial policymaking’ and ‘draw much broader lessons about how to produce scientific advice from the beginning’, as is the case in Kim’s Ground-Level Ozone (2014, pp. 126, 140). It can also demonstrate application, as in the Mayor Game, a dilemma game teaching how to use advice through self-directed learning (van de Ven et al. 2014, p. 376). A new development in this field has been offered by the Knowledge Brokers game, which helps players understand differences in ‘the knowledge needs of different policy actors – key politicians, senior civil servants, and project managers’ and the ways of ‘choosing the dissemination methods preferred by different decision-making actors’ (http://knowledgebrokers. edu.pl/).

6

For an overview, see Shaw 2010.

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Design: Choosing the Suitable Game Format

Serious games are actually simplified versions of real-life situations or problems. Designing a serious game is a matter of deciding to what extent reality should be reduced, by selecting those real-life variables and elements that are crucial to translating the problem into a game (Peters and van de Westelaken 2014). On the one hand, there are games like chess: very abstract, reduced, and simplified models of reality. On the other hand, there are games and simulations, like the Knowledge Brokers mentioned above: very complex and incorporating many real-life elements and relations into the game flow. Figure 3 provides a helpful frame for answering design dilemmas about gaming formats and gaming purposes. The choice of a suitable game form, the game’s duration, and the level of complexity or abstraction follow the intended purpose of the game. The process of aligning the purpose with the design should, therefore, be carefully prepared, as it requires effective cooperation and communication between game designers and their clients. This process should be based on a proven and shared methodology (as opposed to an open, uncontrolled, creative process), which would guarantee the transparency of the process and positively impact the outcome of the design work.

Fig. 3 The design process in the cone of abstraction: translating complex real-life situations into simplified gaming models. Our own elaboration based on Peters and van de Westelaken (2014)

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Table 2 The stages of the serious game design process. Our own elaboration based on Peters and van de Westelaken (2014, pp. 9–13) Stage 1. Design specification

2. System analysis

3. Game design

4. Game construction

Questions to be answered What is the purpose of the simulation game? Why is it important? What should the final product look like? Under what circumstances will it be applied? What are the general considerations about its design? Who are the participants? What should their experience be like? What does the problem area look like? What are its relevant elements and the relationships between them? Which results of the system analysis should be incorporated into and represented in the game? What metaphor/format/ dynamics suit the problem? How long should the game last? What game elements should represent the system components? What should the game materials and devices look like? Does the game work well (in terms of flow & dynamics and in terms of the learning purpose)? What game elements need to be changed?

What happens during this stage Several meetings between the ‘client’, game designers, and experts to agree on the specification

The result of this phase The game specification

Document analysis, interviews with key stakeholders, experts, and informants; creating a schematic representation of the system elements Correlating the reference system (reality) elements with game components (scenario, rules, dynamics, roles, flow etc.). Designing the game prototype on paper.

The schematic (of system elements)

Building the actual game materials, testing the game, making changes and improvements

The final game materials and the facilitator’s manual

The game prototype on paper

The efforts to create a shared game design methodology, initiated in the 1970s (Duke 1974), have continued to evolve the game design process. Table 2 illustrates the most important stages of a serious game design process. It can be a useful checklist for teams working on game development (that is, those consisting of clients and game designers).

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6

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Conclusion

A 2008 contribution to The Times pronounced, ‘It’s inevitable: soon we will all be gamers’ (Fahey 2008). In the field of policy advice, this is still not the case; gaming and simulation methods are rarely the first choice for policy analysts and advisors, at least so far. However, as demonstrated in this chapter, their potential as tools for analysis and design, on the one hand, and for raising the engagement and involvement of stakeholders, on the other, is gaining more and more recognition. Serious games are capable of supporting virtually every stage of the policymaking cycle. They can also enhance the quality of policy advice in general, as facilitators of learning, development, and assessment processes for policy professionals, as well as of communication among stakeholders. In addition, a valid and reliable game design methodology makes it possible to address both practical problems in policymaking and more theoretical research questions in areas where other methodologies are not able to uncover enough (Duke and Geurts 2004). Simulations and serious games are powerful tools. Placed in good hands, they can contribute to solving some of the world’s most pressing problems, as their enthusiasts attest (McGonigal 2011).7 While the sector of gaming for serious purposes – from classical gamified policy exercises to gamification itself – is undergoing dynamic development, the range of possibilities is only growing. This is especially true in light of the fact that the generation of game-literate, digital natives, ‘Millennials’, is entering the policymaking stage.

References Ambrosio, Thomas. 2006. Trying Saddam Hussein: Teaching international law through an undergraduate mock trial. International Studies Perspectives 7(2): 159–171. Appelman, Robert L. 2007. Serious game design: Balancing cognitive and affective engagement. In Organizing and learning through gaming and simulation: Proceedings of Isaga 2007, eds. Igor Mayer und Hanneke Mastik, 1–10. Delft: Eburon Publishers. Araral, Eduardo, Scott Fritzen, Howlett Michael, M. Rames, und Xun Wu, eds. 2013. Routledge handbook of public policy. London/New York: Routledge. Bassi, Andrea M., Frank de Rego, John Harrisson, and Niccolo Lombardi. 2015. WATERSTORY ILE: A systemic approach to solve a long-lasting and far-reaching problem. Simulation & Gaming 46(3–4): 404–429. https://doi.org/10.1177/1046878115580412. Bergeron, Bryan P. 2006. Developing serious games. Newton: Charles River Media. Bervens, Mathilde, Marcel Quanjel, Kees Lokhorst, and Kirsten de Ries. 2007. Innovating innovations: Exploring the impact of technological innovation with gaming-simulation. In Organizing and learning through gaming and simulation: Proceedings of Isaga 2007, eds. Igor Mayer and Hanneke Mastik, 29–38. Delft: Eburon Publishers.

7

Jane McGonigal even predicts that a game developer will win the Nobel Peace Prize in the next 25 years. On the other hand, some game-based mechanisms are used on a number of extremist and terrorism-related sites in order to increase loyalty and engagement, as well as to promote a certain ideology.

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Politische Risikoanalyse Carsten Giersch

Inhalt 1 Einleitung: Was sind politische Risiken? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Definition politischer Risiken und die deutsche Perspektive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Untersuchungsans€atze und Methoden der politischen Risikoanalyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Fazit: Politisches Risikomanagement und Integrity Due Diligence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Zusammenfassung

Politische Risiken sind mögliche Störungen der gesch€aftlichen Aktivit€aten internationaler Unternehmen durch politische Kr€afte und Ereignisse, die im Gastland, im Heimatland oder aus Ver€anderungen in der internationalen Umgebung entstehen. Dazu gehören soziale Konflikte und politische Gewalt sowie nachteilige staatliche Eingriffe und Regulierungen bis hin zur Enteignung. Die politische Risikoanalyse ber€at Unternehmen dabei, die f€ur sie relevanten Risikoszenarien zu ermitteln und zu priorisieren. So können die größten politischen Risiken durch gezielte Maßnahmen zur Risikokontrolle und Schadensbegrenzung gemanagt werden. Der Beitrag f€uhrt in den Begriff des politischen Risikos ein und stellt verschiedene Untersuchungsans€atze und Methoden der politischen Risikoanalyse vor. Abschließend werden Fragen des politischen Risikomanagements angesprochen. Schlüsselwörter

Internationale Unternehmen
Politische Risiken
Risikoerkennung
Risikobewertung
Risikomanagement

C. Giersch (*) Senior Partner Berlin Risk Ltd., Privatdozent Universit€at Rostock, Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_55

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C. Giersch

Einleitung: Was sind politische Risiken?

Wenn in der Ukraine ein politischer Umsturz stattfindet, der russische Pr€asident die Krim besetzen l€asst und einen B€urgerkrieg in der Ostukraine sch€urt und dadurch internationale Sanktionen auf sein Land zieht, dann hat das unter Umst€anden auch nachteilige Auswirkungen auf deutsche Unternehmen, die in Russland und der Ukraine gesch€aftlich t€atig sind. Das Risiko einer solchen geopolitischen Krise im Voraus zu erkennen, ist Aufgabe der politischen Risikoanalyse. Es gibt eine Reihe weiterer politischer Risiken, die Unternehmen und Investoren im Ausland vor Herausforderungen stellen. Der zun€achst friedliche und dann zunehmend von politischer Gewalt begleitete Regimewechsel in Nordafrika, ausgehend von Tunesien, sich ausbreitend €uber Libyen nach Ägypten und kulminierend im B€ urgerkrieg in Syrien, sind weitere Beispiele f€ur die vermeintliche Plötzlichkeit und das rasante Tempo, mit dem sich die politischen Kr€afteverh€altnisse und das gesch€aftliche Umfeld einer ganzen Region ver€andern können. Die vom selbst ernannten Islamischen Staat (IS) in Syrien und Irak ausgehenden Gefahren hat das bereits von al-Qaida erhöhte Risikopotenzial terroristischer Gewalt nochmals gesteigert. Insbesondere die sich auf IS und al-Qaida beziehenden islamistischen Terrormilizen in Afrika, wie Boko Haram im Norden Nigerias und die in Kenia und Somalia operierende al-Shabaab, stellen f€ur die in den betroffenen L€andern t€atigen Unternehmen ein betr€achtliches Sicherheitsproblem dar. Politische Gewalt in Form von Krieg, Revolution und Terror bleibt eine wichtige Risikokategorie in vielen L€andern. Aus gutem Grund f€uhren staatliche und private Anbieter politischer Risikoversicherungen politische Gewalt traditionell im Portfolio derjenigen Risiken, gegen die sich Unternehmen vorsorglich versichern können. Weitere klassische Kategorien politischer Risiken sind Verstaatlichung und Enteignung von ausl€andischen Unternehmen durch die Regierung des Gastlandes, Vertragsverletzungen durch öffentliche Auftraggeber und Missachtung staatlicher Zahlungsverpflichtungen sowie Beschr€ankungen bei W€ahrungsumtausch und Gewinntransfer (Bremmer und Keat 2010). Die in den 1960er- und 1970er-Jahren in L€andern Lateinamerikas, Afrikas und des Nahen und Mittleren Ostens vorgekommenen Enteignungen von Unternehmen durch Verstaatlichung haben zur Entwicklung der politische Risikoanalyse ebenso beigetragen wie die Erscheinungsformen der politischen Gewalt. Solche Verstaatlichungen standen historisch im Zusammenhang mit der Dekolonialisierung und dem globalen ideologischen Wettstreit im Kalten Krieg und sind heute selten geworden. Ausnahmen gab es in den letzten Jahren in Venezuela, Bolivien sowie in Argentinien; dort wurde im Jahr 2012 das Tochterunternehmen des spanischen Energiekonzerns Repsol faktisch verstaatlicht (die sp€atere Einigung auf eine Entsch€adigung in Höhe von f€unf Milliarden US-Dollar entsprach der H€alfte der urspr€ unglichen Forderungen des Konzerns, Spiegel online 28.11.2013). Grunds€atzlich sind L€ander, die wirtschaftlich wachsen wollen, daran interessiert, ausl€andische Investoren nicht durch solche extremen Maßnahmen abzuschrecken. Eingriffe in unternehmerische Eigentums- und Kontrollrechte aus bestimmten politischen Motiven finden meistens auf subtilere Weise statt – quasi als schleichende

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Enteignung, etwa durch eine Erhöhung von Steuern und Abgaben, Preiskontrollen, Erpressung von Bestechungszahlungen, Eingriffen in die Produktion, Einmischung in das Management, erzwungene Beteiligungen oder durch b€urokratische Verzögerungen. Solche Maßnahmen sind schwerer rechtlich anzufechten und treffen Unternehmen dann, wenn sie sich nach get€atigten Investitionen gegen€uber der Regierung in einer schw€acheren Verhandlungsposition befinden. In der angels€achsischen Literatur wird diese Machtverschiebung zwischen Unternehmen und Regierung im obsolescing bargain model erfasst (Jakobsen 2012, S. 70–79). Mit der Globalisierung der Wirtschaft und insbesondere mit dem Fokus auf schnell wachsende große M€arkte, den Emerging Markets der sogenannten BRICStaaten (Brasilien, Russland, Indien und China), hat sich auch das Verst€andnis politischer Risiken erweitert. Die politische Risikoanalyse legt großes Augenmerk auf jede Form des regulatorischen und b€urokratischen Handelns, mit dem ein Staat durch gesetzliche Maßnahmen oder sonstige Regelungen und Handlungen die Gesch€aftst€atigkeit von Unternehmen beeintr€achtigen könnte.

2

Definition politischer Risiken und die deutsche Perspektive

Eine Standarddefinition f€ur politische Risiken gibt es nicht, und im wissenschaftlichen Schrifttum h€angt es teilweise vom Forschungsinteresse des Verfassers ab, welche Bestandteile in die Definition aufgenommen werden. F€ur grundlegende Arbeiten ist auf Kobrin (1979, 1982) und Simon (1982, 1984) zur€uckzugreifen. Einen guten Überblick €uber die Entwicklung des Arbeitsgebiets und diverse Definitionsversuche geben die Beitr€age von Jarvis und Griffiths (2007) und Luo (2010). Im Folgenden sollen außerdem weniger bekannte und neuere Aspekte ber€ucksichtigt werden, die ebenfalls zur Analyse politischer Risiken gehören. Einen Ausgangspunkt bildet die knappe Definition, die von der zur Weltbank gehörenden Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA) verwendet wird. Unter dem Titel World Investment and Political Risk hat die MIGA seit 2009 bisher f€unf Berichte € uber die Institutionen und Instrumente zur Versicherung politischer Risiken veröffentlicht. Dort bezeichnet der Begriff des politischen Risikos „die Wahrscheinlichkeit von Störungen der Aktivit€aten internationaler Unternehmen durch politische Kr€afte oder Ereignisse, die im Gastland oder im Heimatland oder aus Ver€anderungen in der internationalen Umgebung entstehen“ (eigene Übersetzung: MIGA 2011, S. 21). Diese Definition ist deswegen n€utzlich, weil sie nicht allein auf die Regierungen in den Gastl€andern als Tr€ager politischer Risiken fokussiert, sondern das Handeln gesellschaftlicher politischer Kr€afte einbezieht, die nicht notwendigerweise von der Regierung kontrolliert werden. Dazu gehören Minderheiten und Separatisten, aber auch relevante Interessengruppen und Gewerkschaften sowie Nichtregierungsorganisationen (NGOs) in den Bereichen Umwelt- und Menschenrechte, die direkt gegen bestimmte Unternehmen gerichtete Aktionen durchf€uhren könnten.

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Zudem sind Unternehmer selbst politische Akteure in einem Gastland. Durch Investitionen und gesch€aftliche Aktivit€aten können sie die politischen Verh€altnisse vor Ort positiv oder negativ beeinflussen und dadurch gegebenenfalls selbst politische Risiken provozieren. In bestimmten Branchen ist dieser Aspekt besonders relevant, wie in der Öl- und Gasindustrie sowie generell beim Abbau von Rohstoffen oder bei Großprojekten im Bereich der Infrastruktur und Energiewirtschaft. Nicht ohne Grund z€ahlen heute Vermeidung von Korruption im Ausland und Einhaltung der Menschenrechte zu den wesentlichen Compliance-Anforderungen international t€atiger Unternehmen. Deren Bedeutung f€ur die aktive Minderung politischer Risiken im Gastland d€ urfte k€unftig noch zunehmen (DGCN 2014, 2012).

2.1

Politische Risiken und Investorenschutz

In diesem Zusammenhang ist auf die neuere Kontroverse u€ber die Gestaltung der zwischenstaatlichen Investitionsschutzabkommen hinzuweisen. Investitionsschutzabkommen sollen die Investitionen ausl€andischer Unternehmen vor Verlusten sch€ utzen, die ihnen durch politisch motivierte Interventionen von Regierungen im Gastland entstehen können. Unternehmen können aufgrund von Streitbeilegungsklauseln gegen solche Maßnahmen klagen und Kompensation verlangen und zwar nicht vor den staatlichen Gerichten, sondern vor internationalen Schiedsgerichten. Den organisatorischen Rahmen f€ur diesen Investorenschutz, der schon insofern bemerkenswert ist, als er Unternehmen zu Völkerrechtssubjekten gegen€ uber Staaten macht, bildet das Internationale Zentrum f€ur die Beilegung von Investitionsstreitigkeiten (engl. International Centre for Settlement of Investment Disputes (ICSID)). Solche bilateralen Investitionsschutzabkommen, von denen die Bundesrepublik Deutschland weltweit 130 abgeschlossen hat, gelten als eine wichtige Errungenschaft zur Förderung internationaler Direktinvestitionen, indem sie Unternehmen gegen politische Risiken teilweise absichern. In letzter Zeit sind allerdings bestimmte Investorenschutzklauseln in die Kritik geraten, weil in ihnen eine zu weitreichende Einschr€ankung der staatlichen Souver€anit€at zum Beispiel im Bereich der Umwelt- und Sozialgesetzgebung gesehen wird. Auch die Verhandlungen €uber regionale Handelsabkommen wie das Transatlantische Freihandelsabkommen (engl. Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP)) zwischen der EU und den USA stehen im Zeichen dieser Kontroverse. Dass es zu diesem Zielkonflikt zwischen sozialpolitischen und umweltpolitischen Schutzstandards und Investorenschutz gekommen ist, hat zum Teil auch mit der verbreiteten Skepsis gegen€uber den Schiedsverfahren selbst zu tun, die unter Ausschluss der Öffentlichkeit von Anw€alten bestritten werden und mit der Bef€urchtung einhergehen, dass Investorenschutzklauseln ausgenutzt oder zu weit ausgelegt werden könnten. Deutschland selbst ist gegenw€artig von einem umstrittenen Fall betroffen. Der schwedische Energiekonzern Vattenfall fordert Entsch€adigungszahlungen in Höhe von 4,7 Mrd. Euro als Ausgleich f€ur die Folgen der energiepolitischen Entscheidung der Bundesregierung, vorzeitig aus der Atomenergie auszusteigen.

Politische Risikoanalyse

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Vattenfall betreibt zwei Atomkraftwerke in Deutschland und st€utzt seine Anspr€uche auf einschl€agige Investorenschutzklauseln (Economist 11.10.2014). Die laufende Debatte €uber die mögliche Revision von Investitionsschutzabkommen sowie die erhöhte öffentliche Aufmerksamkeit f€ur die Anwendung bestehender Investorenschutzklauseln bedeutet f€ur Unternehmen, dass politische Risiken durch nachteilige Regulierungen im Gastland f€ur sie relevanter werden könnten. Diese Form politischer Risiken ist zudem in der Regel nicht durch politische Risikoversicherungen gedeckt. Das verst€arkt die Notwendigkeit f€ur Unternehmen und f€ ur ihre Geldgeber wie Banken und Finanzinstitute, politische Risiken selbst fr€ uhzeitig zu erkennen und zu managen.

2.2

Politische Risiken und Außenwirtschaftsförderung

Wie bereits angedeutet h€angen die Bedingungen, unter denen Unternehmen im Ausland operieren, auch davon ab, welche allgemeinen politischen Beziehungen das Heimatland zum Gastland unterh€alt. Gerade im Verh€altnis zwischen demokratischen und autokratischen Regierungen bestehen manchmal strategische, rechtspolitische oder wertebedingte Zielkonflikte im Verh€altnis zur Außenwirtschaftsförderung. Das gravierendste politische Risiko in diesem Zusammenhang besteht darin, dass bilaterale oder internationale Wirtschaftssanktionen gegen ein Land verh€angt werden, wie j€ungst im Falle Russlands oder im fr€uheren Falle des Iran, die dann bindend sind f€ur investierte Unternehmen. Verletzungen solcher Sanktionen können empfindliche Strafen nach sich ziehen. Andere Beispiele sind bilaterale Spannungen, die aus dem Vorwurf der Einmischung in die sogenannten inneren Angelegenheiten entstehen. Ein neueres Beispiel ist die Kritik der schwedischen Außenministerin an der Menschenrechtssituation in arabischen L€andern und die K€undigung eines Waffengesch€afts mit Saudi-Arabien. Dieser Vorgang hat die bilateralen Beziehungen schwer belastet und die dadurch ausgelösten Vergeltungsmaßnahmen trafen die schwedische Wirtschaft hart (Economist 28.03.2015). Die deutsche Außenwirtschaftsförderung beruht in der Regel darauf, die wirtschaftlichen Investitionen und Handelsbeziehungen gedeihen zu lassen, w€ahrend mit stiller Diplomatie versucht wird, die rechtsstaatlich Situation im Gastland zu verbessern. Dieser Ansatz ist f€ur die Stabilisierung der Rahmenbedingungen f€ur ausl€andische Unternehmen wie f€ur die Verbesserung der Menschenrechte n€utzlicher, vermeidet jedoch, den Status der Regierung im Gastland öffentlich in Frage zu stellen. Die Instrumente der staatlichen Außenwirtschaftsförderung – neben den Investitionsschutzabkommen sind das vor allem Exportkreditgarantien (die sogenannten Hermesb€ urgschaften) sowie die Investitionsgarantien des Bundes zur Absicherung von Auslandsgesch€aften – st€utzen sich ebenfalls auf Analyse und Bewertung politischer Risiken. Weitere Einrichtungen, die darin engagiert sind, neue M€arkte zu erschließen und Unternehmen den Gang ins Ausland zu erleichtern, sind neben den diplomatischen Vertretungen des Ausw€artigen Amtes die zum Bundeswirtschaftsministerium ge-

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hörende Bundesagentur Germany Trade and Invest (GTAI), die im Deutschen Industrie- und Handelskammertag (DIHK) zusammengeschlossenen Industrieund Handelskammern und die mit dem DIHK verbundenen Außenhandelskammern. Teil des Netzwerks der Außenwirtschaftspolitik sind im Übrigen die Unternehmensverb€ande, insbesondere der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI). Alle diese Institutionen benötigen gute Informationen € uber die Entwicklung der politischen Rahmenbedingungen in den f€ur deutsche Unternehmen interessanten Ziell€andern. Jenseits der Unterst€utzung von privaten Unternehmen im Ausland ist der Staat selbst daran interessiert zu erfahren, inwieweit seine eigenen Investitionen in Projekte der wirtschaftlichen Zusammenarbeit mit Partnerstaaten von politischen Risiken beeintr€achtigt werden können. Eine der zentralen deutschen Institutionen ist die f€ ur das Bundesministerium f€ur wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung weltweit t€atige Deutsche Gesellschaft f€ur Internationale Zusammenarbeit (GIZ), die nicht zuletzt ein besonderes Augenmerk auf die Sicherheitsrisiken f€ur ihre Mitarbeiter in Krisenl€andern legt.

3

€tze und Methoden der politischen Untersuchungsansa Risikoanalyse

Angesichts des breiten Anwenderkreises mag es erstaunen, dass es in Deutschland kein eigenes interdisziplin€ares Studienfach f€ur Analyse und Management politischer Risiken gibt. Die Methoden zur Analyse politischer Risiken sind vielf€altig und speisen sich aus verschiedenen Untersuchungsans€atzen der Betriebs- und Volkswirtschaftslehre einerseits und der Politik- und Sozialwissenschaften andererseits. Politikwissenschaftlich relevant sind insbesondere die Vergleichende Politische Systemforschung sowie die Sicherheits- und Konfliktforschung in Verbindung mit der Internationalen Politischen Ökonomie. F€ur die Analyse nationaler und internationaler Regulierungen wichtig sind außerdem die Policy-Analyse in Verbindung mit den einschl€agigen Bereichen des öffentlichen und des internationalen Rechts. Benötigt wird schließlich Expertise € uber die betreffenden L€ander und die regionalen Zusammenh€ange, in denen die Regierungen dieser L€ander politisch und wirtschaftlich handeln.

3.1

Risikoanalyse

Im Unterschied zur herkömmlichen L€anderanalyse ist die politische Risikoanalyse auf Fragen der k€ unftigen Entwicklung gerichtet und soll dabei einen strategischen Zweck erf€ ullen. Im Allgemeinen versucht die risikobasierte Analyse Aussagen dar€uber zu treffen, wie wahrscheinlich das Eintreten von bestimmten nachteiligen Ereignissen ist und welche negativen Auswirkungen diese Szenarien haben können, wenn sie eintreten. Kurz gesagt geht es um die Frage, was schiefgehen kann. Je konkreter diese Frage auf ein bestimmtes Vorhaben bezogen ist, also etwa ein Investitionsprojekt, desto besser lassen sich die relevanten Risikoszenarien ermitteln.

Politische Risikoanalyse

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Tab. 1 Untersuchungsans€ atze zur politischen Risikoanalyse Untersuchungsansatz Makropolitische Analyse

Risikoebene L€ander und Branchen

Mikropolitische Analyse

Firmen- und Projektebene

Risikofokus Nationale und internationale Investitionsbedingungen Lokale und operative Risiken

Kausalanalyse

Regierung und politisches System

Governance und Regimestabilit€at

Stakeholder- und Netzwerkanalyse

Politikfelder und Strategische Interessen, Akteurskonstellationen Koalitionen und Interaktionen

Gesch€afts- und Politisch exponierte Projektpartnerpr€ufung Personen (PEPs)

Persönliche Reputation und Transparenz öffentlich-privater Beziehungen

Methoden Quantitative Indikatoren, Ratings und Rankings Qualitative Indikatoren, Bewertung von Risikoszenarien Ursache-WirkungsAnalyse, Mustererkennung Pr€aferenzanalyse, Netzwerkanalyse, spieltheoretische Methoden Integrity Due Diligence, Analyse politischer Korruptionsrisiken

Denn das ist die eigentliche Bestimmung einer Risikoanalyse: aus der Vielzahl der Risiken diejenigen herauszufiltern, die so ernst zu nehmen sind, dass sie gemanagt werden m€ ussen, um entweder zu verhindern, dass sie eintreten können oder um zumindest die Eintrittswahrscheinlichkeit beziehungsweise den potenziellen Schaden zu verringern (Haimes 2009; Renn 2008). F€ ur die Identifizierung der relevanten politischen Risikoszenarien wird nach der Untersuchungsebene, dem speziellen Risikofokus sowie zwischen quantitativen, qualitativen und akteursbezogenen Methoden unterschieden. Alle im folgenden Überblick dargestellten Untersuchungsans€atze (siehe Tab. 1) haben ihre Berechtigung und Vorz€ uge. Welche Methoden oder Methodenkombination im konkreten Fall geeignet sind, h€angt vom Untersuchungsauftrag und der Aufgabenstellung ab.

3.2

Makropolitische Analysen

Unter makropolitischen Risiken werden solche Aspekte gefasst, die das politischsoziale und wirtschaftliche Umfeld eines Landes betreffen. Dabei geht es eher um die Einsch€atzung des Investitionsklimas insgesamt. Die Untersuchung mikropolitischer Risiken ist dagegen firmen- und projektspezifisch, analysiert also diejenigen politischen Risiken, die ein Unternehmen und seine Operationen vor Ort konkret betreffen können (Simon 1982, S. 67). Die makropolitische Risikoanalyse €uberschneidet sich mit der Untersuchung von L€anderrisiken, die auf die Kreditw€urdigkeit von L€andern fokussiert und deren Willen und F€ahigkeit einsch€atzt, internationale Schulden zu bedienen (Toksöz 2014). Die Finanzkrisen und Zahlungsausf€alle der vergangenen Jahre – Ende der

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C. Giersch

1990er-Jahre in Asien und Russland, dann die globale Finanzkrise 2008 und die nachfolgenden Zahlungsprobleme in einigen L€andern der EU – haben deutlich gemacht, wie eminent politisch Entstehung und Bewertung von L€anderrisiken sind. Das gilt f€ ur internationale und geopolitische wie f€ ur die innenpolitischen Faktoren, die zu Zahlungskrisen beitragen. Und un€ubersehbar haben die zur Beseitigung von Zahlungsproblemen eingeleiteten wirtschaftlichen und finanzpolitischen Reformmaßnahmen erhebliche Auswirkungen auf die soziale Situation in den betroffenen L€andern und können infolgedessen auch die politischen Kr€afteverh€altnisse dort €andern (WEF 2015). Die finanzpolitische Analyse von L€anderrisiken und die makropolitische Risikoanalyse haben gemein, dass sie prim€ar auf die Auswahl bestimmter quantitativer Indikatoren, also Messgrößen zur wirtschaftlichen, politischen und sozialen Entwicklung setzen, um so zu einer Risikobewertung zu gelangen. Die auf dieser Grundlage erstellten Ratings und Rankings sind gebr€auchlich, weil sie eine vergleichende Bewertung zwischen L€andern erlauben und im Zeitvergleich auch Abnahme oder Zunahme der Risiken in einem Land anzeigen. Bei differenzierter Betrachtung der einzelnen Risikokategorien sollte es dar€uber hinaus möglich sein, die kritischen Bereiche zu identifizieren. Eine Reihe von makropolitischen Ratingsystemen ist von privaten Beratungsgesellschaften und Agenturen entwickelt worden und nicht allgemein zug€anglich. Hier ist nicht der Ort, ihre Aussage- oder Prognosekraft zu evaluieren (siehe beispielsweise Howell 2014, der jedoch interessierte Partei ist). Einen allgemeinen Eindruck von der Herangehensweise vermitteln bspw. die World Governance Indicators (Kaufmann et al. 2010) oder das im Rahmen einer wissenschaftlichen Arbeit von Charlotte Brink entwickelte Modell aus 100 Risikofaktoren mit €uber 400 Risikoindikatoren (Brink 2004). Quantitative makropolitische Systeme mögen sehr differenziert sein und in sich konsistent. Aber ganz abgesehen von der Frage der Zuverl€assigkeit und Aktualit€at der Daten, die fortlaufend in diese Systeme eingepflegt werden m€ussen, ist doch festzustellen, dass sie per se noch keine konkrete politische Risikoanalyse zulassen. Dazu fehlen drei weitere wesentliche Komponenten: erstens die Einbeziehung des Unternehmens oder allgemein der Organisation, die ein Gesch€aft oder ein Projekt im Ausland verfolgt; zweitens die qualitative Analyse der Kausalbeziehungen zwischen Ursachen politischer Risiken und ihren Auswirkungen; drittens die Identifizierung und Untersuchung der kritischen Akteure, die letztlich die eigentlichen Tr€ager politischer Risiken sind und ihnen ein Gesicht geben.

3.3

Mikropolitische Analysen

Ein branchen- und firmenrelevante Risiken einbeziehendes Bewertungssystem ber€ucksichtigt etwa, inwieweit ein ausl€andisches Gesch€aftsvorhaben mit den nationalen wirtschaftlichen Interessen im Zielland €ubereinstimmt oder ob eventuell Maßnahmen zur Subventionierung einheimischer Produzenten oder zum Schutz sogenannter kritischer Infrastrukturen zu erwarten sind (Mitchell et al. 2011). Auch

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in Industriel€andern gibt es Sektoren, die unter dem Vorbehalt strategischer staatlicher Interessen stehen, nicht nur die Verteidigungsindustrie, sondern auch die f€ur die Versorgungssicherheit wichtigen Bereiche Energie, Transport und Verkehr, Telekommunikation, Wasserversorgung, Gesundheitsversorgung, Ern€ahrungswirtschaft sowie die Versicherungs- und Finanzwirtschaft. Eine wichtige Risikovariable ist zudem der Beitrag, den eine Investition im Ausland zur Entwicklung der Wirtschaft vor Ort leistet, durch die Schaffung von Jobs und Ausbildungsmöglichkeiten, durch die Verbesserung von Infrastruktur oder Technologietransfer oder durch die Reinvestition eines Gewinnanteils im Land. Eine weitere Rolle spielt, wie sehr ein Unternehmen auf die Rohstoffe im Land angewiesen ist, ob es vom lokalen Markt abh€angt oder Exporte generiert. Diese und andere firmenspezifische Faktoren geben Aufschluss dar€uber, wie exponiert ein Unternehmen gegen€ uber der Regierung bzw. kritischen gesellschaftlichen Akteuren ist. Ein Unternehmen, dessen Aktivit€aten als n€utzlich angesehen werden, verf€ugt im Fall von Kritik und Auseinandersetzungen €uber eine größere Verhandlungsmacht, sich gegen einseitige Restriktionen, willk€urliche Steuern und Abgaben sowie diskriminierende Regulierungs- und Einflussversuche zu wehren. Nat€ urlich spielt f€ur Unternehmen aus vielen Branchen die Wahrnehmung der politischen Stabilit€at in einem Gastland eine wichtige Rolle, weil sie f€ur die Kontinuit€at der Rahmenbedingungen und gegebenenfalls f€ur die Verl€asslichkeit von Vereinbarungen mit Regierungen und ihren Behörden steht. Regierungs- oder Regimewechsel, etwa von einer Demokratie zur Diktatur oder umgekehrt, stellen insofern ein grunds€atzliches politisches Risiko f€ur Unternehmen dar. Es steht zu bef€urchten, dass sich durch den Machtwechsel das Investitionsklima verschlechtert, sei es durch die nun folgende Periode politischer Unsicherheit oder drohende neue Regulierungen. Tats€achlich sind Politik und Wirtschaft in den vergangenen Jahren immer wieder von Regimewechseln € uberrascht worden. Der unerwartete sogenannte Arabische Fr€uhling, der rasch verbl€ uht ist und nicht zum erhofften demokratischen Übergang in den L€andern Nordafrikas gef€uhrt hat, ist daf€ur ein aufschlussreiches Beispiel.

3.4

Kausalanalyse politischer Risiken

Die qualitative Kausalanalyse von politischen Risiken ist unverzichtbar, um zu verstehen, wann politische Stabilit€at nicht mit politischer Legitimit€at einhergeht und warum es mit einem vermeintlich stabilen Regime schnell vorbei sein kann (Giersch 2012). Zonis und seine Mitautoren et al. (2011) zeigen mit Blick auf das politische Risiko eines Regimewechsels, wie wichtig die gr€undliche Analyse der Ursachen und Ausdrucksformen öffentlicher Unzufriedenheit ist. Die Quellen solcher Unzufriedenheit sind etwa religiöse und ethnische Streitfragen, Unmut €uber soziale Missst€ande oder Ärger €uber die Korruption der politischen und wirtschaftlichen Eliten eines Landes. Die Ausdrucksformen dieser Unzufriedenheit können in Form vereinzelter oder verbreiteter Proteste auf lokaler Ebene bis hin zu regelm€aßigen und anschwellenden Demonstrationen in der Hauptstadt reichen. Die entscheidende Frage hinsichtlich der

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politischen Stabilit€at eines Landes ist, ob die Manifestationen der öffentlichen Unzufriedenheit geeignet sind, die Legitimit€at und Überlebensf€ahigkeit einer Regierung zu unterminieren. Das h€angt im Weiteren auch vom Umgang der Regierung mit der Opposition und von ihrer F€ahigkeit ab, die öffentliche Unzufriedenheit zu kanalisieren. Wenn ein autorit€ares Regime repressive Maßnahmen gegen die Opposition ergreift, kann dies den Protest ersticken oder eine breite B€urgerbewegung hervorrufen, die entschlossen genug ist, die Auseinandersetzung bis zu einem Regimewechsel durchzuhalten. Kausale politische Risikoanalyse untersucht, inwieweit die relevanten Faktoren vorhanden sind, die im konkreten Fall einen Regimewechsel erwarten lassen, oder inwieweit eine Regierung sich durch nationalistische und populistische Maßnahmen neue Legitimit€at in der Bevölkerung zu beschaffen sucht, unter Umst€anden durch Maßnahmen, die auch gegen ausl€andische Unternehmen gerichtet sein können. F€ ur einen systematischen kausalanalytischen Ansatz unterscheidet Jakobson (2012, S. 128–132) zwischen den Quellen politischer Risiken, den Akteuren, die aus diesen Quellen schöpfen, und den eigentlichen Folgen. Zu den Quellen gehören mangelnde demokratische Qualit€at und fehlende rechtsstaatliche Funktionsweise politischer Institutionen, gesellschaftliche Missst€ande und soziale Konflikte, sowie wechselhafte Einstellungen gegen€uber ausl€andischen Investitionen. Zu den Akteuren, deren Motivation aus diesen Quellen politischer Risiken stammt, gehören insbesondere Regierungsstellen auf den verschiedenen Ebenen, von der Zentralregierung bis zur lokalen Behörde, ethnische, religiöse oder politische Rebellengruppen, Terroristen, kriminelle Organisationen, die bereits erw€ahnten NGOs, aber auch kommunale Vereinigungen, Gewerkschaften oder nationale Interessenverb€ande. Hinzu kommen heimische Unternehmen, seien es öffentliche oder private, Partner oder Wettbewerber. Schließlich können auch internationale Akteure relevant werden. Diese Akteure sind letztlich maßgeblich f€ur die potenziellen Auswirkungen politischer Risiken, weil erst durch ihr Handeln gesetzliche Regulierungen oder behördliche Restriktionen beziehungsweise Proteste, Streiks und Entf€uhrungen oder politische motivierte Kampagnen und Rechtsstreitigkeiten tats€achlich stattfinden w€ urden. Die Wahrscheinlichkeit, dass ein Unternehmen von solchen Handlungen betroffen sein könnte, h€angt von branchen-, unternehmens- und projektspezifischen Faktoren ab, wie auch von Maßnahmen zur Risikokontrolle, die vorsorglich getroffen werden. Schließlich dient auch die kausale politische Risikoanalyse dem Zweck des Risikomanagements, das heißt dem Ziel, die identifizierten größten Risiken zu vermeiden oder zu verringern. Hierf€ur ist es erforderlich, möglichst viel €uber die relevanten Stakeholder zu wissen.

3.5

Stakeholder- und Netzwerkanalyse

Der Begriff Stakeholder, auf Deutsch „Anspruchsgruppen“, umfasst diejenigen Personen, die ein erhöhtes Interesse daran geltend machen könnten, auf die ge-

Politische Risikoanalyse

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sch€aftlichen Operationen eines Unternehmens Einfluss zu nehmen (McKellar 2010, S. 86–92; Henisz und Zelner 2010). Inwieweit sie das im positiven Sinne oder im negativen Sinne tun, bemisst sich zun€achst nach ihren jeweiligen konkreten Pr€aferenzen, also wie sehr die Stakeholder einem Vorhaben g€unstig gesonnen sind oder nicht. Welcher der Standpunkte sich im Verh€altnis zur Position des Unternehmens am Ende durchsetzen wird, h€angt weiterhin von den relativen Ressourcen der einzelnen Stakeholder ab und wie wichtig ihnen ihr Einsatz in der Angelegenheit ist. Die Anwendung solcher spieltheoretisch inspirierten Ans€atze auf einen Streitfall erfordert ausreichende Informationen €uber jeden Stakeholder, damit seinem Standpunkt, seinen Ressourcen und seinem Engagement in der Frage jeweils ein Wert auf einer definierten Skala gegeben werden kann. Dann aber l€asst sich tats€achlich die sogenannte Median-Position berechnen, also der dominierende Standpunkt als das zu erwartende Ergebnis (Coplin und O’Leary 1972; Bueno de Mesquita 2002). Das Verfahren kann realit€atsnah €uber mehrere Runden und dynamisch gespielt werden, sodass Ver€anderungen in den Werten in die Kalkulationen einfließen. Es stößt freilich dort an seine Grenzen, wo es darum geht, die Verkn€upfung von verschiedenen Themen abzubilden. In jedem Fall ist es f€ur Unternehmen wichtig, in einem Gastland das Einflusspotenzial von relevanten Anspruchsgruppen zu ermessen. Denn Einfluss h€angt nicht nur von der offiziellen Entscheidungsgewalt und von den finanziellen Ressourcen ab, sondern auch vom Zugang zu nationalen oder internationalen Medien, € uber die beispielsweise Kampagnen und Protest mobilisiert werden können. Eine große Bedeutung nehmen informelle Netzwerke persönlicher Beziehungen ein, die f€ ur Außenstehende nicht leicht zu durchschauen, oft aber f€ur die Entwicklung der politischen Kr€afteverh€altnisse ausschlaggebend sind. Netzwerkanalysen sind besonders geeignet, verdeckte Einflussbeziehungen zu identifizieren und diejenigen Personen hervorzuheben, die aufgrund ihrer Zentralit€at im Geflecht von Politik und Wirtschaft eine Schl€ usselrolle einnehmen. Es lohnt sich, die Analyse der Stakeholder und Netzwerke mit Sorgfalt zu betreiben, gerade wenn man sich als Unternehmen in ein politisch schwieriges Umfeld begibt, mit Blick auf das gesch€aftliche Vorhaben mit Kontroversen rechnet und die eigenen Vermögenswerte f€ur verwundbar h€alt. Risiken f€ur die Sicherheit der eigenen Mitarbeiter, f€ur die Reputation des Unternehmens, f€ur die Kontinuit€at der gesch€aftlichen Operationen und f€ur die Kontrolle € uber die Eigentumsrechte sollten nach Möglichkeit antizipiert werden. Sch€adliche politische Risikoszenarien können leichter abgewendet werden, wenn man weiß, aus welcher Richtung Ungemach droht.

4

Fazit: Politisches Risikomanagement und Integrity Due Diligence

Jede Unternehmung im Ausland benötigt Partner auf gesch€aftlicher Ebene und im Umgang mit den Behörden. Die gr€undliche Auswahl von integren und verl€asslichen Partnern ist daher ein naheliegender Ansatzpunkt, politische Risiken aktiv zu mana-

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gen. Daf€ ur ist im Vorfeld zu €uberpr€ufen, ob mit den jeweiligen Partnern irgendwelche Reputations- oder Integrit€atsrisiken verbunden sind. Abschließend soll daher auf die Schnittstelle zwischen der politischen Risikoanalyse und der sogenannten Integrity Due Diligence zur Vermeidung von Compliance-Risiken eingegangen werden. Unternehmen unterliegen heute internationalen Anti-Korruptionskonventionen der Vereinten Nationen, der OECD und der EU sowie extraterritorial wirksamen Gesetzen der USA und Großbritanniens, dem Foreign Corrupt Practices Act (FCPA) und dem UK Bribery Act. Auch in Deutschland ist Korruption, insbesondere die Bestechung ausl€andischer Amtstr€ager, gesetzlich verboten. International operierende Unternehmen entwickeln Compliance-Programme, um sicherzustellen, dass die relevanten Regelwerke zur Vermeidung von Korruption eingehalten werden. Ein wesentlicher Bestandteil dieser Compliance-Politik ist die risikobasierte Gesch€aftspartnerpr€ ufung. Hierbei werden, zum Beispiel bei einem geplanten Joint Venture, öffentlich verf€ ugbare Hintergrundinformation €uber die k€unftigen Partner ermittelt, um fr€uhzeitig Red Flags zu identifizieren. Red Flags sind Warnhinweise auf erhöhte Integrit€atsrisiken, die durch die Verbindung mit einem Partnerunternehmen, seinem Management und den Eigent€umern entstehen könnten. Festgestellt wird insbesondere der Status als oder Verbindungen zu sogenannten Politisch Exponierten Personen (Politically Exposed Person (PEP)) oder Staatsunternehmen. Unter den Begriff des PEP fallen alle Personen, die mit wichtigen politischen Aufgaben betraut sind, wie Regierungsmitglieder und Abgeordnete, prominente Amtstr€ager auf der nationalen, regionalen oder lokalen Ebene, die Leiter staatlicher Behörden, die Manager von Staatsunternehmen, f€uhrende Vertreter von Parteien, hohe Offiziere der Sicherheitskr€afte usw. Personen, die unter eine dieser Kategorien fallen, w€aren in der Lage, ihr Amt zur unrechtm€aßigen Einflussnahme zu missbrauchen, Staatseigentum zu veruntreuen oder Bestechungsgelder zu erpressen. Unternehmen, die mit PEPs umgehen, sind durch diese Verbindung unter Umst€anden erhöhten Korruptionsrisiken ausgesetzt. Das Gleiche gilt f€ur die Zusammenarbeit mit Staatsunternehmen oder privaten Unternehmen, die gegenw€artigen oder fr€uheren PEPs gehören, oder mit Gesch€aftsleuten, die zugleich zur politischen Elite eines Landes z€ahlen. Angesichts des verbreiteten Ph€anomens in vielen L€andern, dass relevante politische Akteure private wirtschaftliche Interessen verfolgen und Gesch€aftsleute ihrerseits engste politische Verbindungen unterhalten, ist die sorgf€altige Überpr€ufung der Integrit€at der Partner im Ausland unerl€asslich, um sowohl Compliance- wie politische Risiken zu managen. Das gilt erst recht bei öffentlichen Projekten mit intransparenten Ausschreibungen und Vergabeverfahren, bei denen besondere Sorgfalt im Umgang mit den Projektpartnern geboten ist. Bei Vermittlern und Beratern, die als gut vernetzte Drittparteien im Land den Marktzugang bahnen und die Realisierung von Projekten erleichtern sollen, ist ebenfalls zun€achst ihre Integrit€at zu € uberpr€ ufen und die Frage, ob sie geeignet sind, zum Management politischer Risiken beizutragen.

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Going Beyond Evidence Evaluation of and for Policy Advice Dorota Stasiak, Andrea Römmele and Henrik Schober

Contents 1 Introduction: Policy Advice and Evaluation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 The Advisor Perspective: Initiative, Formation and Communication of Policy Advice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 The Advisee Perspective: Decision-Making, Outcome and Impact of Policy Advice . . . . 4 Summary and Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . References . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Abstract

Evaluation research can provide policy advice on the basis of evidence that it is increasingly expected to rely upon. At the same time, policy advice itself can take on the role of the evaluandum and become the very object of evaluation. Both these dimensions of the evaluation-advice interface merit attention. However, while there are criteria for the evaluation of policy advice, the use of evaluation for policy advice remains a black box, as this is part of less formal communication and consultation. This notwithstanding, this article will offer an introduction to the various reasons for – as well as various contexts of – evaluation’s increasing importance in policy advice. Keywords

Evaluation · Policy advice · Evidence-based policy-making · Political action · Agenda setting

D. Stasiak Institute for Advanced Sustainability Studies (IASS) e.V., Potsdam, Germany E-Mail: [email protected] A. Römmele · H. Schober (*) Hertie School of Governance, Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected]; [email protected] # Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_64

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D. Stasiak et al.

Introduction: Policy Advice and Evaluation

The growing influence of advisors and their evaluations on policy-making recalls Plato’s famous question: “Quis custodiet ipsos custodes?” To paraphrase, ‘Who should evaluate the evaluators?’ How should this be performed, at which stages of the process, and according to which criteria, so as to assess the impact of the advice they offer? Not unexpectedly, there is neither a single, nor a simple, answer to this question, as the process of providing policy advice is complex and combines a multitude of elements. It is inevitably marked by the tension arising from “speaking truth to power” (Wildavsky 1979; Mayntz 2009). As a consequence, good policy advice should not only be epistemically and politically robust (Lentsch and Weingart 2011), but should also skilfully connect the interests of the client to a broader perspective on the common good (Patton et al. 1986). All these criteria matter. It is difficult, however, to find a matching evaluation approach that would not only balance all interests, but also effectively cope with the challenges that turn policy advice into an activity that is extremely hard to measure (such as the confidentiality of the process and its intangibles, singularity, and indeterminacy, to name just a few; see e.g. Kieser 1998; Kienbaum and Meissner 1979). Policy advice is considered to be an activity that is extremely hard to measure, because the task involves a high degree of ambiguity and relatively low routine (van de Walle and van Dooren 2010). In our opinion, the way out of the advice-evaluation labyrinth is incremental and leads through subsequent stages of advisory processes. The key to success (in this case, to success assessment) is to carefully select evaluation criteria and to ask the right questions at the right time, trying to evaluate what is important, not just what is easily measurable. This article aims at exploring the potential of both, the evaluation of policy advice and evaluation for policy advice, by looking at the political decision-making process and the influence evaluation has as it unfolds in its various stages. In order to allow for a systematic view of both components, we employ an approach that starts with a simplified model of decision-making: based on an initiative and the according formation of advice, a decision-making process is set into motion ultimately leading to a decision as well as impact in a broader sense. The policy advice evaluation model presented in this paper is intended to serve as a kind of ‘Ariadne’s thread’. It provides a visual approximation of advisory processes and combines their phases with their respective criteria of evaluation. Starting with a pre-stage that initiates the whole process, it moves down the causal chain: from inputs and activities through outputs and communication of advice to the outcome and – finally – impact. At the same time, it considers the political dimension of policy, the political x-factor. So, as we move further ahead, the aforementioned stages of building up policy advice (“initiative and formation”) and putting it to use (“decision-making and impact”) will be discussed, and it will be shown how evaluation of and for advice factors in.

Going Beyond Evidence

2

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The Advisor Perspective: Initiative, Formation and Communication of Policy Advice

This section covers the formation of policy advice from an advisor’s perspective, ranging from the initial motion to start an advisory process to the communication of recommendations that emerged from that process. Figure 1 shows these stages as well as the respective criteria discussed below.

2.1

Initiative

The first stage of the evaluation model captures the initiative phase, which triggers all the subsequent activities of the advisory process. Typically, demand comes from support-seeking decision-makers (either directly or indirectly). However, some interested stakeholders, or even advisory organisations themselves, may also initiate the process, trying to reach decision-makers via expert recommendations. This is especially true for all those organizations with advocacy profiles and own agendas. This first, goal-setting stage of policy advice constitutes a reference point for all further activities and the evaluation thereof. Criteria, against which it should be evaluated, are the clarity and feasibility of the goal, as well as the incorporation of the common-good perspective. The goal of advice should be formulated in a clear

Fig. 1 Initiative, formation and communication of policy advice. Own illustration.

Decision-maker (sometimes via knowledgebrokers/gate-keepers)

or

External stakeholders other than decision-maker

or

Advisory organisation itself

Initiative Clarity

Feasibility

Common good

Resources/Input Efficiency

Process Ethics

Analytic rigour

Inclusion

Advisory output Merit-based criteria

Pragmatic criteria

Communication of advice Form/Medium

Clarity

Interaction

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way and be realistic to achieve. At the same time, it should not violate social norms, values or interests. The latter point limits an advisor’s service for his/her client.

2.2

Formation

Initiated by the actors and means mentioned above, the formation of advice happens through a series of steps, including input of knowledge and resources, process management, the production of output and the communication of the advice, which has been formed and refined. Each advisory process requires the engagement of various resources, such as money, time, human capital, expertise, etc. All these forms of material and non-material investments are used throughout the stages entailed in the advisory process to generate results. Evaluation criteria that capture this aspect of consulting can be linked to the general label of efficiency – a measure of how economically inputs are converted into results (OECD DAC 2002). Advisory practice, with its uniqueness and its high context-dependence on individual processes, makes it hard to compare “alternative approaches to achieving the same outputs, to see whether the most efficient process has been adopted” (OECD DAC 2002). To a greater or lesser degree, it is nonetheless possible to assess whether the activities have been generally cost-efficient, objectives have been achieved on schedule, or the programme or project has been implemented in an efficient way – which is, ideally, the most efficient way, compared to the alternatives (see e.g. IEU-UNODC 2017). Another advisory evaluandum is the process of advice generation. It takes the form of various analytical activities aimed at transforming inputs into outputs. There are three groups of process-oriented criteria that are especially relevant at this stage: ethics, analytical rigour and inclusion. The ethical aspects of advice are linked to the advisor’s ‘moral compass’ and the way s/he acts. These ethical aspects find an exemplary reflection in the recommendations of the German Association of Political Consultants. Its ‘Code of Conduct’ and ‘Criteria for Quality Management’ name as principles of policy advice such qualities as: independence, neutrality and integrity, discretion, honesty, respect and a clear distinction between professional activities and political positions, mandates and functions. Analytical rigour is the second crucial component of advisory processes. In order to provide “the best possible knowledge available for policy-makers to make the right decisions” (Ramboll Group 2017), advisors need to apply suitable analytical techniques and state-of-the-art knowledge in their respective fields. Assumptions and data should be assembled transparently as a basis for recommendations (Schmidt 2014). Their justification requires at least the evaluation and comparison of alternative solutions (e.g. with regard to the consequences of their implementation, the strengths and weaknesses of individual programmes and their relative position; see Szarfenberg 2006). This analytical aspect of evaluation is especially important for scientific policy advice. However, whereas science seems to have very well-established and quite

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601

universal mechanisms of evaluation (e.g. academic peer reviews, number of citations in research publications, etc.) within the borders of the field, ‘controlling and assuring the quality of scientific advice for public policy-making is neither a uniform nor even a well-defined procedure’ (Lentsch and Weingart 2011), and national arrangements of scientific-political interfaces vary. The German mechanism, for instance, includes evaluations of scientific units offering policy advice through the Wissenschaftsrat (Wissenschaftsrat 2014). This supervisory institution places scientific quality standards at the very core of its scrutiny as an indispensable basis for any advice; however, its evaluations also consider a broad set of additional criteria, applied either to all services of a given institution or just to its advisory function. The latter includes: basing advice on research (either one’s own or the contemporary research of others), the independence of advisory activity, a convincing strategy and transparent advisory procedures, as well as reaching the target groups of advisory services. Another set of criteria can be labelled as adequate consultation or inclusion. Whenever possible, policy advice should consider the positions of a wide spectrum of stakeholders. Generating evidence with refined analytical tools should thus be supplemented with consultation with ‘citizen-experts’ to strengthen the legitimacy of advice. This is accomplished both by incorporating a variety of perspectives and by the possible side effects of consulting processes, such as ‘increased support base, sharing of perspectives, citizenship, [and] learning’ (Mayer et al. 2013, p. 57).

2.3

Output and Evaluation

A strong tendency among many advisory organisations – especially think tanks and consultancies – is to quantify their output and to treat the reported numbers (e.g. of publications, media comments or events) as a proxy for quality and even influence (McGann 2016). Although output numbers matter (and, compared to inputs, say a lot about efficiency), it is important not to forget that the products of an advisory process should be evaluated with regard to – above all – merit-based and pragmatic criteria (cf. e.g. ANAO 2001). Both are important, as it is not difficult to imagine that ‘a substantively thorough and valid study might be unusable for the client’ or that ‘a brilliant and workable compromise that breaks a stalemate may be based on negotiated nonsense or may violate or manipulate the interests of legitimate participants’ (Mayer et al. 2013, p. 62). The first approach refers to the merit-based quality of the content and includes aspects, such as accuracy (whether the facts in the papers are accurate and reliable), comprehensiveness (whether all material facts have been included), timelines (whether the information provided is up-to-date) and responsiveness (whether the information is sensitive to reality and anticipates developments). In the light of pragmatic criteria, it is necessary that recommendations be judged with regard to their workability, usability, opportunity, feasibility and acceptability, as well as their practicality (whether the recommendations are relevant and useful),

602

D. Stasiak et al.

fairness (whether the recommendations provide a balanced, objective and equitable view) and cost-effectiveness (whether the solutions are cost-effective). While practical, and often non-formalised, pragmatic ‘evaluation’ can usually be undertaken by a decision-maker, who has a final say in this case, assessment of the merit-based quality of the advice can be difficult, on account of the knowledgeasymmetry between its providers and recipients. A sufficient dose of expertise (at least at an international level; see Collins and Evans 2007) is needed in order to verify the accuracy of the basis for expert recommendations. Germane to this subject, Machiavelli wrote that ‘it is an unerring rule and of universal application that a Prince who is not wise himself cannot be well advised by others’ (Machiavelli 1909–14).

2.4

Communication of Advice

A key component of the advisory process (albeit one that often passes unnoticed) is the act of communicating advisory output/recommendations to the decision-maker (either directly or indirectly). In this case, three aspects shape the core of an evaluation. The first is the form/medium of advice; it should be appropriate for the context and requirements of the receiver of the advice. In the case of direct, internal advice, a short oral recommendation may suffice, whereas indirect forms of advice aimed at agenda setting may otherwise end up as publicly available reports with high media resonance. The process should also be marked by clarity; the information should be logically and concisely set out and use intelligible language. Providing policy advice is rarely a purely linear process. More often than not, success demands an exchange of information, expectations or feedback between the provider and receiver of the advice. Therefore, the communicative aspect of advice should incorporate mechanisms of interaction and adjustment throughout the entire advisory process.

3

The Advisee Perspective: Decision-Making, Outcome and Impact of Policy Advice

Political decision-making takes place based on information as well as political factors which might favour some policy options over others. This section discusses rationalities of decision-makers as well as direct and indirect impacts of both their choices and policy advice as such (see Fig. 2).

3.1

Decision-Making Black Box

Our reflection so far has demonstrated that, while it is perhaps not easy, it is relatively feasible to evaluate the goals, inputs (i.e. the financial, human and material resources used to conduct activities), activities (i.e. regular efforts needed to produce an outcome) and outputs (i.e. products or services required to achieve an outcome) of

Going Beyond Evidence

603

Decision--making Decision (sometimes via knowledge knowledge--brokers/gatebrokers/gate-keepers)

Hindering factors

Political x-factor

Enabling factors

Outcome and impact of advice in a narrow sense Acceptance of advice

Decision = advice

Satisfaction with advice

Decision ≠ advice

Implementation (Direct as well as indirect) impact of advice in a broader sense

Intended consequences of advice

Unintended consequences of advice

(Indirect Indirect)) impact of advice in a broader sense

Fig. 2 Decision-making, outcome and impact of policy advice. Own illustration.

policy advice, as well as the communication thereof. Outcome and impact – that is, changes that can be attributed to a particular piece of advice (whether intended or unintended) – are the two last stations on the causal continuum and cause much more conceptual and practical trouble. As noted by Di Francesco, ‘[E]valuation, by its very nature, is designed to question both the effectiveness and relevance of government activities; applying it to policy advice opens up a traditionally confidential and politically sensitive arena’ (Di Francesco 2001). This confidential sphere can be labelled as a decision-making black box. Aside from the case of utopian technocratic visions, where technical rationality overrides political concerns and experts cast the final vote, a piece of advice is rarely (if ever) the only factor that affects decision-making. There are numerous hindering and fostering factors at play. The most important, and the least tangible among them, is the political x-factor. One should not forget the political dimension of policy; even if there were such a thing as an absolutely correct, rational, and complete analysis, policy is chosen on the basis of politics.

604

3.2

D. Stasiak et al.

Outcome and Impact of Advice in a Narrow Sense

In evaluation research, ‘impact is the new black’. Result or performance-driven logic seems to successfully conquer new domains. In our model, we differentiate between the impact of policy advice, both in a narrower and in a broader sense. In a narrower sense, a successful advisory process will result in a recipient’s satisfaction with advice and acceptance of advice, although non-acceptance does not necessarily lower the value of the advice itself (Brede 2006). The provision of advice, even in its most evidence-based forms, takes place in relation to the decision-maker, whose needs should be satisfied. Advisors should not be turned into sycophants seeking acceptance at the expense of objectivity and thoroughness. On the other hand, without client-orientation, advice would lose its raison d’être. Depending on advisory constellations, a recipient’s satisfaction with the advice can be measured more or less directly. In the case of internal advice within ministries, it is possible to ask a minister or his/her staff about the level of satisfaction with the advice and receive direct feedback. Much more often, however, satisfaction can be estimated in the long run and can translate into further commissions or the practical use of recommendations. The maximum level of satisfaction can be assumed when accepted advice brings about desired results, as in the case of successful campaigns leading to an election victory. The second criterion for impact evaluation is the acceptance of advice. Within this logic, it can be assumed that advice exerts its expected impact when recommendations influence the final decision. Even if such a measure of success is convincing from a utilitarian point of view, two remarks need to be added. Firstly, acceptance does not automatically mean that all other aspects of advice are of satisfactory quality. Due to the political x-factor mentioned above, it is not always evidence or feasibility that counts. The flip side of the coin is that a non-acceptance of advice does not automatically testify to the poor quality of said advice.

3.3

Evaluation and Learning: The Impact of Advice in a Broader Sense

When – via decision and implementation – policy advice is turned into a policy or programme, the causal chain may reach its peak in the form of impact in the broader sense, that is, ‘the positive and negative changes produced by an [. . .] intervention, directly or indirectly, intended or unintended’ (OECD DAC 2002, p. 24). It can then be evaluated according to a set of standard evaluation criteria, such as relevance, effectiveness or sustainability, and re-enter the policy cycle to provide a factual basis for future recommendations and decisions, such as evaluation FOR policy advice, as discussed in the previous section. However, evaluation of impact requires a retrospection towards the goals of policy advice. They can target different stages of the policy cycle and go beyond the ultimate implementation of a given policy or an election win. Reminiscent of Weiss’ work on research utilization (Weiss 1980), four kinds of impact have been

Going Beyond Evidence

605

distinguished by Bekkers et al. (2004). Firstly, there is the instrumental impact, wherein the advice leads to an immediate change in behaviour, in line with the recommendations of the advice. Secondly, there is the conceptual impact, wherein the advice leads to a change in the knowledge, opinion or argumentation of individuals or organisations. Advice can thus serve an ‘enlightenment’ function. Thirdly, the advice can have an agenda-setting impact when a new subject is placed on the societal or political agenda. And fourthly, there can be political-strategic impact, wherein the advice is used to improve the position of one or more players (Bekkers et al. 2004). Each of these forms of impact requires an appropriate set of evaluation criteria and measures of success. Given these observations and potential trajectories of impact, the bottom line is once again that awareness is key. Evaluators as well as advisors and advisees tend to look for the kind of impact they expect, and might treat evaluation reports accordingly. While this tendency might be difficult to avoid at times, control measures can be taken when performing evaluations and deriving policy advice. Based on a monitoring system which takes into account multiple perspectives and gathers respective data during the process, people involved could be asked about their expectations regarding the scope and timeframe of certain interventions, and underlying assumptions could be confirmed or challenged accordingly (see Woolcock 2009). This, again, will not inform about the impact in its entirety, and evaluation of said impact will be imperfect. However, it will help to incrementally increase the joint understanding of observations and impact as well as underlying factors.

4

Summary and Conclusion

How does one evaluate policy advice? Unfortunately, the model presented (see Fig. 3) provides neither universal recipes nor definitive answers. Why? Because there are no such recipes. Due to the very nature of the advisory process, its evaluation should always be tailor-made to match the complexity of relations among advisors, decision-makers and their intractable, socio-political environment. The model can nevertheless serve as a point of reference, positioning one to pose the right questions at the right stage. Evaluation of policy advice can be both internal and external and serve different goals – from steering to learning and accountability. Depending on the purpose, subject and moment, the focus of each evaluation may vary. It is, however, important to differentiate between respective indicators in order to make justified and evidence-based claims about the quality of advice and to not erroneously use one indicator as a substitute for all others just because it is easily measurable. Putting together the pieces of the puzzle, the – still simplified – scheme of policy advice and decision-making provides an overview of the importance of sound evaluation as well as of its further potential. Beyond that, this paper could merely point at what might happen within what we call the decision-making black box. As has been indicated many times, there are certain gates, and gatekeepers, in place which determine which knowledge will be turned into advice, and which advice will proceed to be relevant for political

606

D. Stasiak et al.

Initiative, Formation, Communication Decision-maker (sometimes via knowledgebrokers/gate-keepers)

External stakeholders other than decision-maker

or

or

Advisory organisation itself

Initiative Clarity

Feasibility

Common good

Resources/Input Efficiency

Process Ethics

Analytic rigour

Inclusion

Advisory output Merit-based criteria

Pragmatic criteria

Communication of advice Form/Medium

Clarity

Interaction

Decision-making, Outcome, Impact

Decision-making (sometimes via knowledge-brokers/gate-keepers)

Hindering factors

Political x-factor

Enabling factors

Outcome and impact of advice in a narrow sense Acceptance of advice

Decision = advice

Satisfaction with advice

Decision ≠ advice

Implementation (Direct as well as indirect) impact of advice in a broader sense

Intended consequences of advice

Unintended consequences of advice

(Indirect) impact of advice in a broader sense

Learning, re-definition, new initiatives

Fig. 3 Policy advice and evaluation, the model’s stages combined. Own illustration.

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decision-making. The same is true for information derived from evaluation. Hence, building bridges between advice, and advice based on evaluation in particular, and politics will remain crucial (see Kelly 2015). The strategic impact evaluation can unfold has been widely acknowledged, and evaluation has since taken on a twofold role, being both an instrument of backstopping processes and a tool in crafting political strategy (see Opolski and Modzelewski 2011). This makes evaluation a powerful instrument, which will be an integral part of designing, planning and managing political interventions (see e.g. Jayaraman and Rocholl 2017). At the same time, it will be important to maintain the high level of academic rigour, even though political considerations will grow ever more important. Evaluation goes beyond evidence, it is – sociologically speaking – a key method of transforming data into information and knowledge. While it might be tempting to cut this process short or apply filters derived from a political rather than a scientific logic, both sides – researchers as well as decision-makers – need to make sure that both scientific and political criteria are adhered to. And even though the trajectory of impact still remains another black box (see Woolcock 2009), such analysis allows for in-depth learning about the issues at hand as well as rationalities of the actors involved. This will ultimately contribute to improvements of current and future policy initiatives, making the model – presented here as a linear process for the purpose of presentation – a multi-layer cycle including loops for feedback, re-definition and new initiatives. Ensuring the right conduct of evaluation and an optimal use of its results is in no small part the task of intermediaries, meaning: political advisors. The criteria presented above may help set up a basic approach for assessing intersections of advice, evaluation and policy.

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608

D. Stasiak et al.

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Qualifikationen, Ausbildung und Professional Schools in der Politikberatung Heike Grimm und Elias Roßner

Inhalt 1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Lebensläufe und Karrierewege Politischer Berater der Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Kurze Entwicklungsgeschichte der wissenschaftlichen Politikberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Formen und Funktionen der Politikberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Aus- und Weiterbildungsmöglichkeiten für Politikberater . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

610 610 612 616 617 620 622

Zusammenfassung

Der Umfang der wissenschaftlichen und fachlichen Beratung für politische und administrative Entscheidungsträger hat in den letzten beiden Jahrzehnten erheblich zugenommen. Damit einher ging die Diversifizierung und Professionalisierung der Ausbildungswege angehender Politikberater/innen. Der nachfolgende Beitrag weist auf die Vielschichtigkeit heutiger Ausbildungsmöglichkeiten hin, die der zunehmenden Komplexität politischen Handelns geschuldet ist. Einen Königsweg in der Aus- und Weiterbildung gibt es nicht, dennoch sollen aktuelle Entwicklungstrends und ausgewählte Studienprogramme vorgestellt und ein Überblick über universitäre Studienangebote geliefert werden, um angehenden und etablierten Politikberatern/innen mögliche Qualifizierungsoptionen aufzuzeigen.

H. Grimm (*) Willy Brandt School of Public Policy, Universität Erfurt, Erfurt, Deutschland E-Mail: [email protected] E. Roßner International Justice Mission Deutschland e.V., Berlin, Deutschland E-Mail: [email protected] © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 S. Falk et al. (Hrsg.), Handbuch Politikberatung, https://doi.org/10.1007/978-3-658-03483-2_65

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H. Grimm und E. Roßner

Schlüsselwörter

Politikberater/in · Politische Berater/in · Ausbildung · Weiterbildung · Hochschulen

1

Einleitung

Die Berufsbezeichnung Politikberater/in (nachfolgend Politikberater) ist so vielschichtig wie vielversprechend, das Berufsbild des Politikberaters bleibt aber auch bei genauerer Betrachtung diffus im Profil, und seine Existenzberechtigung wird zuweilen kontrovers beurteilt (Wehr 2014). Faktisch hat sich der Umfang der wissenschaftlichen und fachlichen Beratung für Entscheidungsträger in den verschiedenen administrativen und politischen Systemen erheblich ausgeweitet. Die Adressaten der Politikberatung sind im Wesentlichen Fachbeamte und -angestellte in Ministerien und Verwaltungsbehörden sowie Politiker. Die Träger und Übermittler politischer Beratung sind Experten aus akademischen Forschungs- und Beratungsinstituten, aber auch aus Unternehmen, Nichtregierungs- und anderen Organisationen sowie ehemals politisch Aktive (Hustedt et al. 2013). Die Bundesagentur für Arbeit führt Politikberater zusammen mit den Politik- und Verwaltungswissenschaftlern unter einer Berufsklassifikationsnummer auf. Der Politische Berater wird unter einer eigenen Klassifikationsnummer gelistet (Althaus 2005). Politische Berater und Politikberater sind demnach eigenständige Berufsgruppen, wobei deren Aufgabengebiete, Zielgruppen, Handlungs- und Rechtsformen durch große Heterogenität und Diversität charakterisiert sind, was auch ein Grund dafür sein mag, dass ihre Handlungskompetenz oftmals schwer einzuschätzen ist. Dies ist ein Grund dafür, dass es den einen, klassischen Ausbildungsweg zum Politischen Berater und Politikberater nicht gibt. Beide Beratungsformen stellen heutzutage wichtige Komponenten im Politikgeschäft dar, das durch zunehmend komplexe Steuerungs- und Regelungssysteme, hohe Informationsansprüche und -defizite und stetig steigenden Legitimationsdruck geprägt ist. Analog haben auch die Anforderungen an die Politikberatung zugenommen, was zur Ausdifferenzierung und Professionalisierung der Aus- und Weiterbildung geführt hat, wie nachfolgend dargestellt werden soll.

2

Lebensläufe und Karrierewege Politischer Berater der Bundesregierung

Die Veränderung der Ausbildungswege spiegelt sich exemplarisch in den Lebensläufen dreier wichtiger Politischer Berater der deutschen Nachkriegszeit wider, Herbert Blankenhorn, Egon Bahr und Lars-Hendrik Röller, die hier kurz beleuchtet werden sollen. Ihre Arbeit im Bundeskanzleramt, einem der wichtigsten, wohl unmittelbarsten Beratungsorgane der deutschen Bundesregierung, legitimiert(e) sie dazu, direkte Zuarbeit zu politischen Entscheidungen in unterschiedlichen Problemund Fragestellungen zu leisten, ohne selbst notwendigerweise Entscheidungsbefugnisse zu besitzen.

Qualifikationen, Ausbildung und Professional Schools in der Politikberatung

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Als bedeutender Politischer Berater der frühen Nachkriegszeit gilt Herbert Blankenhorn (*1904, ✝1991), bekannt geworden insbesondere durch seine Beratung Konrad Adenauers zwischen 1949 und 1955. Im Elsaß geboren, verbrachte er seine Lehrzeit in einer Bank in Karlsruhe, bevor er in verschiedenen europäischen Städten wie Heidelberg, München und Paris Rechtswissenschaften studierte. Ein Studienaufenthalt an der London School of Economics rundete seine wissenschaftliche Ausbildung ab. Nach Abschluss des Referendarexamens wurde er als einer von neun erfolgreichen Anwärtern aus 600 Bewerbern ausgewählt, eine Karriere im deutschen Auswärtigen Amt aufzunehmen. Die Machtübernahme Hitlers beeinflusste seine diplomatische Karriere mit Stationen in Athen, Washington D.C., Helsinki und Bern nur wenig. 1938 trat er der NSDAP bei, entwickelte in der Folge jedoch eine wachsende Skepsis der Partei gegenüber, die im Laufe des Zweiten Weltkrieges in eine grundlegende Ablehnung der NS-Politik umschlug. Dem Arrest nach Kriegsende folgte der Einsatz im Zonenbeirat der britischen Besatzungszone, bevor Konrad Adenauer Herbert Blankenhorn zum Ministerialdirigenten und später zum Ministerialdirektor im Bundeskanzleramt ernannte. Seine mangelnde außenpolitische Erfahrung vermochte Adenauer durch die Einbindung Blankenhorns auszugleichen. Ab 1951 leitete dieser die politische Abteilung des Auswärtigen Amtes und wurde zwischen 1955 und 1970 erneut als Botschafter tätig. Anhand seines Lebenslaufs wird deutlich, dass der Einstieg über das Studium einer Fachdisziplin in Verbindung mit dem Vorbereitungsdienst des Auswärtigen Amtes zu einer Karriere in der Politikberatung befähigen kann. Sowohl praktische als auch wissenschaftliche Erfahrungen und Kompetenzen befähigten Blankenhorn zum Politischen Berater (Ferdinand 1999). Egon Bahr (*1922, ✝2015) bestimmte gut ein Jahrzehnt später die politische Beratung der sozialliberalen Bundesregierung Willy Brandts. Nach dem Abschluss seines Abiturs absolvierte Bahr eine Lehre zum Industriekaufmann in Berlin. Nach Kriegsende begann er als Journalist und Korrespondent in Berlin, Hamburg und Bonn zu arbeiten. 1950 wurde er Chefkommentator des RIAS und drei Jahre später Leiter des RIAS in Bonn. Nach einem Jahrzehnt beim RIAS berief Willy Brandt, Bürgermeister von West-Berlin, ihn zum Leiter des Presse- und Informationsamtes. Brandt schätzte die Zusammenarbeit mit Bahr und suchte dessen (außen-)politischen Rat, was den Aufstieg Egon Bahrs ins Amt des Ministerialdirektors im Auswärtigen Amt erklärte. Nach der Wahl Brandts zum Bundeskanzler wurde Bahr Staatssekretär im Bundeskanzleramt (1969–1972) und Bundesminister für besondere Aufgaben (1972–1974). Bis 1976 begleitete er die Funktion des Bundesministers für wirtschaftliche Zusammenarbeit. Auch hier wird des Prinzip Learning by Doing in der Politischen Beratung deutlich. Der Journalist und Industriekaufmann Bahr wurde zum anerkannten Policy Advisor ganz ohne wissenschaftliches Hochschulstudium (Zündorf 2014). Einer anderen Generation Politischer Berater deutscher Bundeskanzler gehört Lars-Hendrik Röller (*1958) an. Der derzeitige Wirtschaftsberater von Kanzlerin Angela Merkel studierte zunächst Informatik in den Vereinigten Staaten (Texas und Pennsylvania). An der University of Pennsylvania nahm er in Folge eine Tätigkeit als Forschungsassistent am Department of Economics auf. Er promovierte im Fachbereich Economics und unterrichtete von 1987 bis 1999 an der französischen Business School INSEAD. Weitere akademische Stationen und Gastprofessuren

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H. Grimm und E. Roßner

folgten, unter anderem in Berlin, Barcelona, London, New York und Stanford. Zusätzlich erhielt er 2003 den Titel des Chief Economist der Generaldirektion Wettbewerb der Europäischen Kommission. Seit 2011 fungiert er als Leiter der Wirtschafts- und Finanzabteilung des Bundeskanzleramts. Seine Aufgaben umfassen neben der wirtschaftspolitischen Beratung der Kanzlerin auch die inhaltliche Vorbereitung sowie Unterhändlerfunktionen auf G8 und G20-Gipfeln. Röller kommt unserer heutigen Vorstellung eines Politischen Beraters und Politikberaters am Nächsten, da er sowohl auf praktische Erfahrungen als auch auf eine fundierte, diversifizierte akademische Ausbildung in zwei Fachdisziplinen verweisen kann, die ihn in seiner Rolle als wichtigen und kompetenten Ratgeber legitimieren (Losse und Haerder 2011). Die gewählten Beispiele machen deutlich, dass es den Königsweg zum Politikberater genauso wenig gibt wie einen Ausbildungsweg, der den garantierten Zugang zu höchsten Regierungskreisen aufgrund eines bestimmten Abschlusses oder einer außergewöhnlichen Vorbildung garantiert. Zu den Qualifikationen eines Politikberaters gehören neben fachlicher Expertise auch Persönlichkeit und Charakter, die sogenannten Personal Skills, Kommunikationsfähigkeit, Verhandlungsgeschick, Loyalität, Einfühlungsvermögen, Rationalität, Objektivität, Zielstrebigkeit, der Zugang zu Netzwerken sowie ein hohes Maß an Vertrauenswürdigkeit (Hennis 2000, S. 166). Die oben aufgeführten Berater haben gemein, sich schon im Vorfeld ein Vertrauensverhältnis zu späteren Kanzlern aufgebaut und erarbeitet zu haben. Trotz dieser Erkenntnis wird ein Wandel des Bedarfs rein praxisorientierter Erfahrung hin zu wissenschaftlicher Fundierung von Beratungsleistung und einer gekonnten Verknüpfung von Theorie und Anwendung deutlich. Dieser Trend schlägt sich in unterschiedlichen Ausbildungswegen zum Politikberater nieder.

3

Kurze Entwicklungsgeschichte der wissenschaftlichen Politikberatung

Traditionell befähigte am ehesten eine disziplinäre, wissenschaftliche Ausbildung an Hochschulen zur beruflichen Laufbahn als Politikberater. Die Politikwissenschaften lieferten auf den ersten Blick den besten Einstieg in das Berufsfeld, da durch das Studium fundierter Grundkenntnisse – zum Beispiel über politische Systeme oder politische Theorien – in Verbindung mit der Spezialisierung des Studiums auf ausgewählte Politikfelder wie Umwelt-, Sozial- oder Entwicklungspolitik ein solides Ausbildungsniveau erzielt wird. Ähnlich bot auch das Studium der Wirtschaftswissenschaften eine methodisch und inhaltlich fundierte Qualifikation mit der Möglichkeit, sich sukzessive spezialisiertes Wissen anzueignen. Beratung in ökonomischen Fragen hat erheblich an Konjunktur gewonnen. Des weiteren gehörte ein Studium der Rechts- oder Verwaltungswissenschaften zu den Ausbildungsoptionen für diejenigen Berater, die auch die öffentlichen Einrichtungen als Adressaten ihrer Beratung im Fokus hatten. In den letzten Jahrzehnten gewann auch die Kommunikationswissenschaft als einer von vielen Ausbildungswegen an Bedeutung. Nicht nur die neuen und sozialen Medien sind hierfür ausschlaggebend, sondern auch die Bedeutsamkeit höherer Transparenz und Legitimation politischen Handelns.

Qualifikationen, Ausbildung und Professional Schools in der Politikberatung

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Wie der nachfolgende kurze entwicklungshistorische Rückblick verdeutlicht, hat sich in den letzten zehn Jahren eine rasante Professionalisierung und Diversifizierung der Aus- und Weiterbildungsmöglichkeiten für angehende Politikberater vollzogen. Der Beruf hat deutlich an Attraktivität gewonnen und sich in der Arbeitswelt etabliert. Damit einher erhöhte sich die Nachfrage nach Ausbildungsmöglichkeiten, auf die sich die Universitäten mit unterschiedlichen Programmen auf Bachelor- und Masterebene eingestellt haben (siehe hierzu die Tab. 1). Diese neuen Angebote haben die klassischen Ausbildungswege nicht verdrängt, sondern eher bereichert. Der Aufstieg, wenn nicht sogar Höhenflug von neuen Studiengängen in den Bereichen Public Policy, Governance, Public Management und Public Administration – oft in Verbindung mit einer disziplinären Spezialisierung – soll kurz nachgezeichnet werden, um die Unterschiede der Ansätze und Inhalte sowie das gestiegene Anforderungsprofil an Politikberater zu verdeutlichen. In Deutschland hat sich die Politikberatung zunächst überwiegend etatistisch und verwaltungsbezogen entwickelt. Traditionell stand die Verwaltung im Interesse des Beratungsumfeldes, was die Konjunktur der Verwaltungswissenschaft in der Nachkriegszeit erklärt. Klaus König definierte Verwaltungswissenschaft König 1970 als Integrationswissenschaft, die verschiedene Ansätze aufgreifen und fruchtbar miteinander verbinden will (König 1970, S. 8). Schuppert betonte, dass es im Kontext der Verwaltungswissenschaft um das Aufeinanderbeziehen verschiedener wissenschaftlicher disziplinärer Ansätze geht, um die analytische Kompetenz zu schärfen (Schuppert 2003, S. 23). Ein wesentlicher Grund für die definitorische Auseinandersetzung, die hier nur angerissen wird, ist die Interdisziplinarität der Verwaltungswissenschaft und der Fachdisziplinen Rechtswissenschaft, Volkswirtschafts- und Betriebswirtschaftslehre, Politikwissenschaft, Soziologie, Psychologie, Geschichtswissenschaft, Rechtsphilosophie oder Staatslehre. Gerade das sich Aufeinanderbeziehen der aufgeführten Fachdisziplinen machte die Verwaltungswissenschaft für die Ausbildung zum Politikberater interessant. Die nach dem Zweiten Weltkrieg neu etablierte Politikwissenschaft orientierte sich wiederum am Vorbild der angelsächsischen Political Science und nahm nicht das Konzept des Staates als Ausgangspunkt wissenschaftlicher Untersuchungen, sondern orientierte sich am angelsächsischen Konzept des Government. In Folge etablierte sich ein Feld, das „Regierungslehre“ benannt wurde, in dem es um die Institutionen und Verfahren der politischen Herrschaft und Willensbildung ging. Wilhelm Hennis analysierte diese Phase und Orientierung bereits 1965 kritisch in seiner Abhandlung „Aufgaben einer modernen Regierungslehre“. Für ihn stand nicht das Regierungssystem (also eine institutionalisierte Ordnung), sondern das Regieren und die Analyse der Techniken des Regierens für die Politische Wissenschaft im Vordergrund (Hennis 1965). So verwies er auf die für ihn zentralen Fragestellungen, mit denen er neben den Strukturen und Prozessen auch die Inhalte (also Policies) hervorhob. Als Ziel der neuen, strukturell, prozedural und inhaltlich orientierten Politikwissenschaft formulierte er: „Was wir brauchen, sind Mediziner, Ingenieure, Pädagogen, Land- und Forstwirte, die politikwissenschaftlich denken können, und tunlichst auch Politikwissenschaftler, die von einer bedeutenden Materie, Gesundheit, Verkehr, Verteidigung, Bildung – was immer – eine wissenschaft-

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Tab. 1 Ausbildungsangebote im Kontext Politikberatung an öffentlichen Hochschulen Public Policy, Governance, Politikberatung Eberhard Karls M Universität Tübingen Fernuniversität Hagen M

Public Management, Public Administration, Öffentliche Wirtschaft, Öffentliches Recht Albert-LudwigsB, Universität Freiburg M Deutsche Universität für M Verwaltungswissenschafter

Frankfurt University of Applied Sciences

B

Duale Hochschule BadenWürttemberg

B

Freie Universität Berlin

M

B

Hochschule für öffentliche Verwaltung und Finanzen, Ludwigsburg Hochschule für Technik und Wirtschaft Berlin

M

Ernst-Moritz-Arndt Universität Greifswald Frankfurt University of Applied Sciences

B

Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin Hochschule Harz

M

Friedrich-AlexanderUniversität ErlangenNürnberg Georg-August-Universität Göttingen Hochschule Bremen

B

Hochschule für Angewandte Wissenschaftern Hamburg Hochschule für öffentliche Verwaltung Kehl Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin Hochschule Harz

B, M

Hochschule Nordhausen Johannes Gutenberg Universität Mainz Justus-LiebigUniversität Gießen Ludwig-MaximilansUniversität Martin-LutherUniversität HalleWittenberg Otto-FriedrichUniversität Bamberg Otto-von-GuerickeUniversität Magdeburg Ruprecht-KarlsUniversität Heidelberg Technische Universität Darmstadt Technische Universität München

B, M

B, M M

M M B, M M

Hochschule Nordhausen

B

M

M B, M B, M B, M

M

Hochschule Osnabrück

B

M

Johannes Gutenberg Universität Mainz Justus-Liebig-Universität Gießen Ruprecht-KarlsUniversität Heidelberg Technische Hochschule Wildau

B

M M M

Verwaltungswissenschaft, Staatswissenschaft Fernuniversität B Hagen Leuphana M Universität Lüneburg Universität der B, Bundeswehr M München Universität Erfurt B, M Universität B, Konstanz M

B B B (Fortsetzung)

Qualifikationen, Ausbildung und Professional Schools in der Politikberatung

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Tab. 1 (Fortsetzung)

Universität DuisburgEssen Universität Erfurt Universität Kassel

M

Public Management, Public Administration, Öffentliche Wirtschaft, Öffentliches Recht Universität DuisburgM Essen Universität Erfurt B

M M

Universität Kassel Universität Konstanz

Universität Konstanz

M

Universität Potsdam

Universität Osnabrück

M

Universität Rostock

Universität Passau

B, M M

Universität Trier

Public Policy, Governance, Politikberatung Universität Augsburg M

Universität Potsdam Universität Siegen Universität Trier Westfälische WilhelmsUniversität Münster

Westsächsische Hochschule Zwickau

Verwaltungswissenschaft, Staatswissenschaft

M B, M B, M B, M B, M B

M M B

Quelle: eigene Darstellung, B Bachelor, M Master

lich begründete Kenntnis besitzen und imstande sind, aufgrund ihrer politikwissenschaftlichen Ausbildung diese Materie als öffentliche Aufgabe, das heißt unter dem Aspekt der Regierungstechnik, der politischen Willensbildung zu betrachten“ (Hennis 1965, S. 413–414). Hennis formulierte hiermit erstmals in Deutschland die Agenda einer Policyorientierten Politik- und Verwaltungswissenschaft und gleichzeitig einer Policyorientierten Ausbildung für den öffentlichen Dienst, wie er sie in späteren Werken weiter konkretisieren sollte (Hennis 2000; Bogumil und Jann 2005, S. 27). Die politologisch orientierte Verwaltungswissenschaft entwickelte sich von einer auf Public Administration, also auf Organisationsfragen fokussierten Wissenschaft, zu einer auf Public Policies, also auf Fragen der Voraussetzungen, Möglichkeiten und Folgen politischer Problemverarbeitung und Steuerung fokussierten Wissenschaft. Die rasche Entwicklung von den klassischen Disziplinen hin zu Studiengängen, die direkten Bezug zu anglo-amerikanischen Study Programs aufweisen, geht mit weitreichender inhaltlicher Präzisierung, aber auch stärkerer praxis- und anwendungsorientierter Ausrichtung einher, die für das Berufsfeld Politikberatung bedeutsam ist. Aus diesen Entwicklungen resultierte in Deutschland die Gründung der ersten Public Policy School im Jahr 2002, der Erfurt School of Public Policy, und der ersten privaten Governance School in Berlin im Jahr 2003, der Hertie School of Governance.

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Der Fokus auf Governance, im weitesten Sinne als Steuerung zu begreifen, erklärt sich damit, dass Politik- und Verwaltungshandeln zunehmend als Problemlösungsprozess aufgefasst wird, das heißt als ein Prozess, der sich durch die Ausgestaltung politischer Institutionen, Prozesse des Machterwerbs und -erhalts und durch die Strukturen und Wahrnehmungen der Verwaltung auszeichnet (Mayntz und Scharpf 1995). Hinzu kommt die zunehmende Komplexität der Verarbeitung gesellschaftlicher Probleme und der aktiven Gestaltung gesellschaftlicher Verhältnisse, was wiederum die Frage nach guter politischer Steuerung (Governance) aufwirft – Themen, die die Wissenschaft zunehmend beschäftigen sollten (Mayntz und Scharpf 1995; Bogumil und Schmid 2001; Benz 2003, S. 78; Bogumil und Jann 2005) und die den steigenden Beratungsbedarf in der Praxis unter anderem erklären. Verändert hat sich sukzessive die Art und Weise, wie der Staat die Aufgaben erfüllt. Die Bewältigung komplexer gesellschaftlicher und politischer Herausforderungen erfordert neue Methoden, Instrumente und Strukturen. Neben Problemwahrnehmung und -lösung nahm auch die Bedeutung der Wirksamkeitsprüfung zu. Es reicht heute nicht mehr nur der Nachweis, dass Verwaltungsvorgänge nicht nur effizient, sondern auch effektiv und nachhaltig erledigt werden, was die New Public Management-Bewegung beförderte und zur Etablierung von Public Management-Studiengängen wesentlich beigetragen hat. Verwaltungshandeln wird an seinen realen Wirkungen in dem jeweiligen Politikfeld bemessen (Grunow 2003, S. 27). Wenngleich die Fortentwicklung der wissenschaftlichen Politikberatung hier nur skizziert wurde, werden die heutigen hohen Anforderungen an die Politikberatung deutlich.

4

Formen und Funktionen der Politikberatung

In der Literatur werden gemeinhin drei Formen der Politikberatung unterschieden (Schattenmann und Steuber 2006, S. 547–548; Hustedt et al. 2010, S. 16): Policy Advice: eine fachwissenschaftliche, eher an Inhalten und Zielen von Politik orientierte Beratung, die eine Brücke zwischen Theorie und politischer Praxis herstellen und auch vermittelnd zwischen Politik, Verwaltung, Wirtschaft und Zivilgesellschaft wirken soll. Der Transfer von Wissen in Interaktion mit den oben aufgeführten Akteuren ist grundlegend für Policy Advice. Political Consulting: Hierbei geht es vor allem um politische, öffentlichkeitswirksame und professionelle Beratung, die im Kontext von Kommunikation und Öffentlichkeitsarbeit öffentlicher Einrichtungen und politischer Entscheidungsträger stehen. Auch die Unterstützung von Kampagnen und Wahlkämpfen gehört zu den Kernaufgaben. Public Management: zielorientierte Steuerung und Gestaltung von Staat und öffentlicher Verwaltung unter Berücksichtigung von Effektivitäts- und Effizienzkrite-

Qualifikationen, Ausbildung und Professional Schools in der Politikberatung

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rien. Im Vordergrund steht eher die strategische als technische Umsetzung von Public Policies. Beyme (1988, S. 355–362) verweist auf vier unterschiedliche Funktionen der Politikberatung und zwar die Problemerkennung, die wie ein Frühwarnsystem für die Regierenden fungieren kann, die Schlichtungs-, Kontroll- und Überwachungssowie die Legitimationsfunktion für bereits getroffene Entscheidungen. Busch (2009) räumt bei der zuletzt genannten Funktion ein dass es sich weniger um eine wissenschaftliche als eine politische Aufgabe handeln sollte. 2008 hat die Berlin-Brandenburgische Akademie der Wissenschaften „Leitlinien guter Politikberatung“ erarbeitet und veröffentlicht (Berlin-Brandenburgische Akademie der Wissenschaften 2008) und damit wichtige Grundlagen und Prämissen für eine „gute Praxis“ formuliert.

5

Aus- und Weiterbildungsmöglichkeiten für Politikberater

Wenn es um eine Karriere im Bereich Politikberatung geht, lassen sich im deutschen Kontext verschiedene Ausbildungsangebote anführen. Althaus betont, dass gerade postgraduale und weiterbildende Aufbaustudiengänge besonders gut als Ausbildungsformate geeignet sind (und zwar sowohl als berufsbegleitende Teilzeit-studien als auch Vollzeit-Präsenzstudien), da sie eine synergetische Beziehung zwischen Studium und Berufspraxis anstreben (Althaus 2004, 2005). In der Folge sollen die Charakteristiken von einzelnen, zufällig ausgewählten Studiengängen mit der von Althaus empfohlenen Ausrichtung kurz beschrieben werden. Anschließend wird die derzeitige deutsche Politikberatungs-Hochschullandschaft anhand einer zugegebenermaßen nicht immer eindeutig abzugrenzenden, jedoch hilfreichen Kategorisierung dargestellt. Während universitäre Studiengänge im politikwissenschaftlichen Bereich gemeinhin als zu theorielastig für den Alltag im Beratungsgeschäft angesehen werden, entstanden während des letzten Jahrzehnts, orientiert am amerikanischen Konzept der Public Policy Schools, eine Anzahl an Studien-, vor allem Master-Angeboten, die sich praxisrelevanten inhaltlichen Entscheidungen, wie auch prozessorientierten Beratungssituationen widmen (Schattenmann und Steuber 2006, S. 550). Der Charakter eines solchen Studiengangs kann nur interdisziplinär angelegt sein, da er einerseits einen großen Teil der Bandbreite politischer Themen, jedoch andererseits auch die Entwicklung von sogenannten Soft Skills wie Verhandlungstechniken, Kommunikationsstrategien oder Teamfähigkeit abdecken muss. Nachfolgend werden exemplarisch eine Reihe von neuen und etablierten Studiengängen und Einrichtungen mit dem Ziel vorgestellt, die Vielschichtigkeit des Ausbildungsangebots für angehende Politikberater in Deutschland zu verdeutlichen. Mit Tab. 1 soll dem Anspruch der Vollständigkeit bei der Beschreibung der Ausbildungslandschaft Rechnung getragen werden, da nicht alle Studiengänge an dieser Stelle vorgestellt werden können.

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5.1

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Governance und Public Policy Schools

Hertie School of Governance – Berlin Die Hertie School of Governance wurde im Jahr 2003 von der Hertie-Stiftung in Berlin gegründet. Seit 2005 wird der zwei-jährige Master of Public Policy angeboten, später folgten zwei weitere Studiengänge, der Master of International Affairs und der Executive Master of Public Administration, sowie der PhD in Governance (ein dreijähriges Promotionsprogramm mit einem Schwerpunkt auf Governance und Public Policy). Die personelle wie räumliche Nähe zu vielen in Deutschland relevanten Regierungsinstitutionen und verantwortlichen Entscheidungsträgern stellt einen wesentlichen Standortvorteil dieser Einrichtung dar. Eine weitere Besonderheit ist das bereits etablierte, internationale Kooperationsnetzwerk mit sehr renommierten Hochschulen, darunter die London School of Economics (LSE), die zu den weltweit führenden gesellschaftswissenschaftlichen Universitäten gehört. Das englischsprachige, akkreditierte Studienangebot der privaten Hochschule ist kostenpflichtig, die Studiengebühren für den zwei-jährigen Master of Public Policy beliefen sich 2015 auf 29.500 Euro (7375 Euro pro Semester). NRW School of Governance – Duisburg Eine staatliche und (außerhalb des regulären Semesterbeitrags) kostenfreie Alternative bietet die NRW School of Governance der Universität Duisburg-Essen. Im Unterschied zur Hertie School wird der hier angebotene Master of Arts „Politikmanagement, Public Policy und öffentliche Verwaltung“ vollständig auf Deutsch unterrichtet. Ein wichtiges Kennzeichen des Studienangebots ist auch hier die enge Verbindung von Theorie und Praxis, die auch durch die Einbindung von praktizierenden Experten aus Wirtschaft und Politik im Lehrangebot hergestellt wird. Die NRW School verweist auf einen hohen Anspruch an Intersdisziplinarität. Die Absolventen sollen auf verantwortliche Tätigkeiten in Verbänden, Unternehmen, Verwaltungsinstitutionen und der Politikberatung vorbereitet werden. Auch dieser Studiengang ersteckt sich über zwei Jahre und setzt formal einen Bachelorabschluss einer beliebigen Fachrichtung voraus. Willy Brandt School of Public Policy – Erfurt Die 2002 als Erfurt School of Public Policy gegründete Professional School (2008 umbenannt in Willy Brandt School of Public Policy) war die erste öffentliche Einrichtung in Deutschland, die den zweijährigen, internationalen Weiterbildungsstudiengang Public Policy an der Universität Erfurt anbot. Die Besonderheit des englischsprachigen, akkreditierten Master of Public Policy stellt das Studieren in einem sehr internationalen und interkulturellen Umfeld dar: Im Jahr 2015 studierten rund 120 Studierende aus mehr als 30 Ländern weltweit an der Brandt School. Während der beiden Studienjahre kann zwischen den Spezialisierungen European Public Policy, International Affairs, Public and Nonprofit Management, International Political Economy sowie Conflict Studies and Management ausgewählt werden. Auch hier ergeben sich, je nach Spezialisierung, verschiedene Jobprofile, die Politikberatung beinhalten, jedoch auch darüber hinausgehen. Besonderer Fokus des

Qualifikationen, Ausbildung und Professional Schools in der Politikberatung

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Studiengangs ist es, Studierende aus einem internationalen Kontext auf Regierungsund Verwaltungsaufgaben, aber auch für Tätigkeiten in Nichtregierungsorganisationen in ihren Herkunftsländern vorzubereiten und auszubilden. Auch dieses Weiterbildungsangebot ist gebührenpflichtig, 2015 beliefen sich die Studiengebühren auf 6000 Euro insgesamt (1500 Euro pro Semester).

5.2

Public Administration

Im Bereich der Verwaltungswissenschaft ist die organisatorische und praktische Umsetzung inhaltlicher Politikziele von herausragender Bedeutung. Allen voran gilt die kurz nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs gegründete, vor wenigen Jahren umbenannte Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften (DHV) als wohl bekannteste Hochschule, an welcher exekutives administratives Handeln im öffentlichen Kontext erlernt werden kann. Doch auch öffentliche Verwaltungshochschulen der Länder sowie beispielsweise die Universitäten Konstanz und Potsdam und diverse Fachhochschulen haben sich auf das effektive Management von politischen Prozessen spezialisiert. Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer Kurz nach Ende des Zweiten Weltkriegs wurde 1947 die Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer (DHV) – erst vor wenigen Jahren umbenannt in Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer – nicht nur als RheinlandPfälzisches sondern als gesamtdeutsches Projekt gegründet. Die nach dem französischen Vorbild der École nationale d’administration (ENA) ausgerichtete und vom Bund und den Ländern gemeinsam getragene postuniversitäre Hochschule hat das Selbstverständnis einer Kaderschmiede, die Fachkräften und Beamten des höheren Dienstes wissenschaftliche Grundlagen der Verwaltungsforschung und -praxis vermitteln will. Das Studienangebot besteht aus postgradualen Ergänzungsstudien, Aus- und Weiterbildungsangeboten sowie einigen Masterprogrammen. In Speyer befindet sich auch die größte verwaltungswissenschaftliche Spezialbibliothek Deutschlands sowie das Deutsche Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung. Zum Studienangebot gehören unter anderem die Master Programme Administrative Sciences, European Governance and Administration und Öffentliche Wirtschaft sowie der Master of Public Administration Wissenschaftsmanagement. Die interdisziplinäre Ausrichtung spielt auch hier eine Rolle, wobei die starke Kopplung an die rechtswissenschaftliche Disziplin hervorzuhebendes Merkmal ist. Universität Konstanz Ein grundständiges Studium im verwaltungswissenschaftlichen Bereich wird unter anderem in Konstanz ermöglicht. Neben einem Bachelor of Arts in Politik- und Verwaltungswissenschaft können hier ein konsekutiver Masterstudiengang sowie die Double der Degree Studiengänge Public Administration and European Governance und European Master in Government studiert werden. Die Universität wirbt mit einem flexiblen und stark individualisierbaren Studienangebot, welches forschungsstark und praxisnah zugleich auf Tätigkeiten im öffentlichen und privaten Management vorbe-

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reitet. Im CHE Hochschulranking (2015) werden politikwissenschaftliche Studiengänge in Konstanz wiederkehrend mit sehr guten Bewertungen bedacht.

5.3

Überblick über weitere Institutionen

Mit der nachfolgenden Übersicht soll ein Versuch der Kategorisierung der Ausbildungsangebote für angehende Politikberater an deutschen Hochschulen vorgenommen werden. Rein theoriebezogene politik- und sozialwissenschaftliche Studiengänge, fachtheoretische Ausbildungsangebote ohne expliziten Politik- und Politikberatungsbezug sowie öffentliche Verwaltungshochschulen sind bei der Auswahl hierbei nicht berücksichtigt. Dessen ungeachtet lässt sich eine beträchtliche Anzahl an Hochschulangeboten im gesamten Bundesgebiet feststellen. Im Zuge der Internationalisierung vieler Studiengänge ist eine eindeutige Abgrenzung der Denkschulen voneinander nicht immer möglich. Manche Hochschulen bieten Ausbildungsformate, die in zwei oder drei Kategorien fallen; diese Universitäten wurden nur ein Mal gelistet im Hinblick auf die Einschlägigkeit ihres Angebots. Die eindeutige Klassifizierung der Studiengänge wurde weiter erschwert aufgrund von nicht immer eindeutig voneinander abzugrenzenden Spezialisierungen und inhaltlichen, fachspezifischen Überschneidungen. Trotz dieser Einschränkungen soll nachfolgend der Versuch unternommen werden, das derzeitige Ausbildungsangebot von der Angebotsseite her möglichst vollständig tabellarisch abzubilden. Nimmt man eine räumliche Verteilung der Ausbildungsangebote für angehende Politikberater vor, so sticht Berlin mit einer hohen Angebotsdichte heraus, gefolgt von westlichen und südlichen Regionen der Republik. Berlin ist unbestritten das Zentrum für Aus- und Weiterbildung für Politikberater in Deutschland, was sicherlich auf die räumliche Nähe zu politischen und politikverwandten Institutionen zurückzuführen ist. Dennoch lässt sich feststellen, dass das Angebot weder auf die Bundeshauptstadt noch auf spezifische Bundesländer beschränkt ist (Abb. 1).

6

Fazit

Der Beitrag beschreibt zunächst die Karrierewege dreier renommierter Politischer Berater des Bundeskanzleramtes in unterschiedlichen Perioden der deutschen Nachkriegsgeschichte, um die sich verändernden Anforderungen und Qualifikationsvoraussetzungen für Politikberater in einen historischen Kontext zu setzen. Anschließend widmet sich das Kapitel dem Anliegen, die Aus- und Weiterbildung von Politikberatern in einen entwicklungs- und wissenschaftshistorischen Zusammenhang zu setzen, da sich aus diesem die erhöhte Nachfrage professioneller Politikberatung und wissenschaftlichem Policy Advice und Policy Consulting und damit verbunden nach attraktiven Ausbildungsmöglichkeiten herauskristallisiert, auf die sich die Universitäten mit unterschiedlichen Programmen auf Bachelor- und Masterebene eingestellt haben. Diese neuen Angebote haben die klassischen Ausbildungswege nicht verdrängt, sondern bereichert.

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Abb. 1 Regionale Verteilung von Hochschulangeboten für angehende Politikberater/innen. (Quelle: eigene Darstellung)

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Qualifikationen, Ausbildung und Professional Schools in der Politikberatung

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