Government by Fiat: The Retreat from Responsibility 9780585346267, 0585346267

Citation preview

 

  

Page i

Government by Fiat Warwick Funnell is a Professor of Accounting in the Department of Accounting and Finance at the University of Wollongong and Co­director of the Centre of  Accountability Research and Education. He has extensive teaching experience in public sector accounting and financial management and has published numerous  articles on a range of public sector issues. His main research interest continues to be public sector reforms which threaten established beliefs about constitutional  accountability. He is the author of four books, the most recent being Public Sector Accounting and Accountability in Australia (with Kathie Cooper, 1998), also  published by UNSW Press.

 

  

Page iii

Government by Fiat The Retreat from Responsibility Warwick Funnell

 

  

Page iv

This book is dedicated with great affection to my parents whose lives  bear witness to the importance of a fair and just society in which all  may have the opportunity to achieve their potential.

A UNSW Press book Published by  University of New South Wales Press Ltd UNSW SYDNEY NSW 2052  AUSTRALIA  www.unswpress.com.au © Warwick Funnell 2001 First published 2001 This book is copyright. Apart from any fair dealing for the purpose of private study, research, criticism or review, as permitted under the Copyright Act, no part may  be reproduced by any process without written permission. Inquiries should be addressed to the publisher. National Library of Australia  Cataloguing­in­Publication entry:  Funnell, Warwick N.  Government by fiat: the retreat from responsibility.  Bibliography.  Includes index.  ISBN 0 86840 659 7.  1. Administrative responsibility — Australia. 2. Public  administration — Australia. 3. Australia — Politics and government. I. Title.  352.30994 Printer Griffin Press

 

  

Page v

Contents Preface

vii

Acknowledgments

xi

Chapter 1  The Political Economy of Accountability in Westminster Democracies Introduction

1

The Pressures for Change

7

Neo­Liberalism

11

A Preference for Secrecy

13

A Problematic Present and an Uncertain Future

15

Citizenship and Constitutional Accountability

17

Conclusion

25

Chapter 2  Visions for Australia Introduction

27

Government for the People

28

Government and the Public Good

29

Privatisation and the New Vision for Australia

35

Efficiency or Effectiveness: The Citizen's Dilemma

39

Private Interests at Public Expense

43

Conclusion

47

Chapter 3  The Neo­Liberal Alternative Introduction

49

The Rise of the Interventionist State

50

Liberalism, the Sovereign Individual and Markets

54

The Social Dimension of Individualism

60

The Benign State

63

Markets and Accountability

69

Conclusion

71

Chapter 4  Trust in the Contract State

   

  

Introduction

73

The Condition of Mistrust

73

The Substance of Public Trust

78

Trust, Accountability and Legitimacy

82

Page vi

Transaction Costs, Public Choice Theory and Trust

85

Trust and Duty in Liberal Democratic Government

90

Conclusion

96

Chapter 5  Citizenship and Justice  Introduction

97

The Strands of Substantive Citizenship

98

The Commodification of Citizenship

100

Distributive Justice in Liberal Democracies

104

Justice As Fairness

106

The State and Distributive Justice

111

Justice As Process

114

The Obligated Self and the Common Good

115

Conclusion

117

Chapter 6  The Secret State Introduction

119

Democracy and Informed Consent

121

Sources of Secrecy

128

Accountability in the Secret State

133

Contracting and the Culture of Secrecy

137

Private Protections and Public Spaces

141

Service Provision by Non­Departmental Agencies

144

Private Interests and the Public Interest

147

Private Benefits and Public Office

149

Conclusion

152

Chapter 7  Guardians of the Public Interest Introduction

153

The Protections of Independence

155

Auditors­General

158

Regulation

165

Public Law, Judicial Review and the Public Interest

168

Conclusion

175

Chapter 8  The Right to Know in the Public Interest Introduction

177

Accountability Protections under Administrative Law

177

The Ombudsman

180

Freedom of Information

182

Commercial Associations and Opportunities for Secrecy

187

Protection for Cabinet Deliberations

190

The Costs of Informing

191

Parliament's Right to Know and Executive Secrecy

192

Conclusion

199

Notes

201

References

221

Index

235

   

  

Page vii

Preface We have high expectations of our governments. In addition to providing the services which we believe as taxpayers we are entitled to receive, we expect government  in all circumstances to treat us professionally, honestly, equitably and with respect. We do not expect our elected governments and those whom they appoint to cheat  or defraud us, to lie to us or to put us as a nation and as individuals in financial peril. However unfair it may be, mostly we expect governments to have higher standards  of behaviour than we may set for ourselves, and to be accountable for their behaviour. Thus, at the very least we insist on our governments being open in their dealings  with us or on our behalf. As our agents, we expect government bodies to set the example for the rest of the community, regardless of whether they are providing core  government services such as defence or are engaged in competitive struggles in the marketplace. The lowest common denominator in standards of service delivery and  conduct is unacceptable to the public. All government bodies, for example, should lead the way in their environmental policies and in the manner in which they treat  their employees. When governments operate in the world of business, we want them to stand against the deficiencies of the profit­driven private sector, not to follow in  their footsteps by adopting often questionable practices and, thereby, adding further to our discontent. While we may be disappointed, but not entirely surprised, by  private practices, and we may wish profit­driven organisations to have a concern for fairness and ethical conduct, it is unlikely that we fervently believe that these are  our entitlement in the same way in which we believe that these things

 

  

Page viii

are our entitlement in our relations with government. Unfortunately, governments seem determined to disappoint us. They have not only elevated the status of the self­ interested behaviour of business to a virtue, but by a stubborn determination to treat citizens as adversaries they have shown a contemptuous regard for their  accountability responsibilities. Many of the benefits of a close compact between government and the people which developed over the last century in liberal democracies have been discredited and  then overturned in favour of a new set of relationships, in which government is permitted only a much diminished presence. The most obvious manifestation of these  changed circumstances is the multitude of non­departmental and non­government service providers with which the public must now negotiate. Even the most vulnerable  could find themselves if not abandoned by government then eagerly made the responsibility of others, outside government if possible. As governments endeavour to emulate the private sector, extensive contracting outside government has belatedly raised concerns about the accountability of  government to parliament for their constitutional responsibilities, and the continued relevance of administrative protections for individual citizens. Contracting services  outside government departments—to either subsidiary agencies or to private firms—has diminished effective accountability by confounding rights of access to  information. Alternative modes of service delivery have allowed far too many opportunities for secretive governments to engage in creative and obstructive behaviour in  order to avoid both their responsibility to provide services and their accountability for the services they have been unable, as yet, to divert to others. A start can be  made to address these problems by mandating standard contract provisions which would guarantee access by authorised inquirers to information, irrespective of the  provider chosen or the type of service delivered. Until there are unequivocal legislative securities for access to information held by service providers, crises in the  confidence of citizens in their governments will not only continue to occur, but will do so with increasing severity. This may not just threaten individual governments in  the short term but may also irretrievably disable the social trust upon which the success of liberal democracies depends. In the normal course of events, substitution of private providers for government agencies has the potential to provide the public with better services, a wider choice of  service providers and possibly better prices. However, citizens have shown themselves to be less enthusiastic towards the new arrangements if they are at the expense  of their rights as citizens, as opposed to their rights as consumers. Commercial avenues of redress or complaint have a tendency to be interpreted not

 

  

Page ix

in terms of the benefits to the complainant but in terms of the impact resolution of the problem may have on profits. Whereas at law each individual citizen is accorded  some importance, there is a powerful incentive for private profit­seeking firms to decry the rights of the individual customer. This becomes especially problematic for  the citizen who is dependent upon a service for which there is only one, private, provider. When provision of this service was the responsibility of government, in  extreme circumstances the disaffected citizen could in the last resort appeal to the minister for assistance. In some cases, the defensive reaction of the service provider,  quasi­government or otherwise, to complaints may make good commercial sense but defies standards of fairness and decency which people expect from their  government. Thus, when survivors of a train crash in New South Wales in December 1999, and the families of the seven people killed, sought financial assistance with  medical and other bills and were refused any direct assistance by senior rail managers, they appealed to the Minister for Transport. He apparently could see the merit  of their claims and ordered that immediate assistance be extended to those affected by the crash. While similar speedy resolutions to problems are not unknown in the  private sector, the difference is that the public, in the depths of their despair, still looks to government to be their champion. It would be unrealistic to hold similar  expectations of the private sector. In Australia the term 'economic rationalism' is often used to refer to new practices and policies within government agencies and departments and new modes of service  delivery which have interpreted the broader intentions and prescriptions of neo­liberalism. Neo­liberalism, and derivatives such as public choice theory, provides the  fundamental premises upon which economic rationalism depends for its intellectual legitimacy. Economic rationalism has led to greater concern for measurable  performance outcomes, as opposed to concern being focused on the bureaucratic processes of government, and a wider dispersion of accountability and responsibility  to those most directly entrusted with service delivery. Economic rationalism, as the term implies, proposes that services can be delivered more economically, efficiently  and effectively if public sector managers are given greater freedom to manage resources on the basis of sound economic criteria. This, it has been suggested, can be  accomplished best by opening government services to market forces. Given that 'neo­liberalism' is the term most widely used throughout the international literature and  that the intentions of this book extend beyond a narrow rendition of neo­liberalism, of which economic rationalism is but one manifestation, 'neo­liberalism' will be the  preferred term used throughout. Although this book mounts a vigorous defence of government which takes significant responsibility for the wellbeing of its citizens, it

 

  

Page x

is no more partisan than neo­liberal teachings. It is hoped that the book will cause the reader to reconsider the long­term wisdom of government policies which may  destroy the fragile tendons of social cohesion and imperil those in our community least able to deal with the uncertainties of life. WARWICK FUNNELL

 

  

Page xi

Acknowledgments The impetus for this book arose out of my previous work with Dr Kathie Cooper of the Department of Accounting and Finance in the University of Wollongong.  Kathie's contribution to Chapter 2 in the present work has maintained this association. I would like to thank David Greenwood for his generous hospitality in the early stages of the writing of this book during a sabbatical in England in 1999. The time spent  at Dane Farm provided the relaxed environment in which my ideas could be developed and the writing could begin. As always, I am also indebted to my wife Pat whose contributions to this work encompass far more than her editorial expertise and tolerance. I have enjoyed greatly  our interchange of ideas which the writing of this book inevitably produced, and her insightful comments.

 

  

Page 1

1—  The Political Economy of Accountability in Westminister Democracies Introduction The purpose of this book is to examine how changes in the relationship between the individual and the state, brought about by a redefinition of the role of government  (see Chapter 2), have affected long­held understandings of what it means for government to be accountable to its citizens. Throughout the Western world liberal  democratic governments have transformed themselves in the image of the private sector and according to the beliefs of neo­liberal ideologies. The result has been:  assaults on the welfare state which took hold finally after World War II; the adoption by government agencies of private sector management techniques and  philosophies; an expanded role for the private sector in a much broader range of services than previously experienced; greater accountability for public sector  managers for their performance; expansion of competitive structures to most government agencies (or sections of these) and the transformation of citizens into clients  and customers; deregulation of financial and commodity markets; growing inequality and greater access and privilege for well­organised interest groups, resulting in the  alienation of citizens from their elected governments. These changes constitute a new public management, the details of which are not the main concern of this book.  Readers interested in details of government reform should consult one of the many texts available. Reform of the public sector has also led to a reconsideration of the  balance, in a liberal democratic government, between the rights of private individuals and the public interest. Greater competition and contestability in service provision  is

 

  

Page 2

praised by reformists as the means to allow citizens a greater choice, to reduce prices, and to provide higher quality services and social justice. 1  The result of these  policies has been a greatly reduced government presence, which has facilitated government retreat from responsibility. Not only have governments been less willing to  accept longstanding obligations for their citizens, they have become even more secretive about that which remains for governments. Prime Minister Howard, at the  Liberal Party's annual conference in April 2000, reconfirmed his government's commitment to individual initiative as a substitute for government provision. He  suggested that his government had 'achieved a better balance in relation to the respective roles of government and the rest of the community than we have had for 30  or 40 years. We no longer believe that the solution can be provided by government.'2  Accordingly, government is best when reduced to being a 'facilitator'. Amongst a very large number of services in which government, either through privatisation or contracting out to private sector providers, has significantly diminished its  presence are: ambulance services,3  airlines, banks,4  hospitals,5  scientific research, employment agencies, surveillance of Australia's coastline, prisons,6  totalisator  betting agencies,7  electricity distribution, water services,8  ports,9  roads, public transport,10 court security, information technology and railways. Between 1996 and  1998, privatisations in New South Wales alone provided government with more than $ 2 billion, while those in Victoria over recent years have accounted for more  than $ 30 billion.11 Nearly 50 per cent of South Australian water services and 70 per cent of the Illawarra and Woronora water treatment plants are owned by the  French firm Compagnie Générale des Eaux.12 Although governments may have few concerns about contracting out or privatising services of an essential or sensitive  nature, such as prisons, many outside government have raised concerns about diminished accountability and threats to the public's safety and welfare. After a number  of escapes from and deaths in Victoria's privately run prisons Justice Frank Vincent (of the Victorian Adult Parole Board) and the Victorian People's Justice Alliance  were uneasy with the tendency for organisations motivated by profit to hide any problems and thereby avoid wider accountability to the community.13 Contests in the public arena to determine which activities are legitimately government and which are legitimately private,14 and the relations between the two, are  shown in later chapters to affect the achievement of an equitable and progressive civil society, in part through making governments accountable for their actions. The  commercialisation of government has occurred without adequate corresponding accountability compensations and protections for citizens who, after all, are the 'true  political sovereign of the state'.15 

 

  

Page 3

Improvements in service delivery have often come at the expense of accountability, even though they do not depend upon this for their success. The one is independent  of the other, not the cause. A direct link can be drawn, however, between conceptions of the rightful place of the state in the lives of individuals and expectations of the  extent to which, and the manner in which, governments should answer for their actions. As governments reconfigure their role, and reinterpret the importance of the  state according to the principles of neo­liberalism, a coincident shift in understandings of accountability and relevant technologies of accountability has also been  encouraged. Reform, rather than enhancing executive accountability, as governments would like us to believe it has, has allowed a substantial dilution and narrowing of  government accountability by reducing its primary focus to an economic discourse of results. This has been accomplished through a well­orchestrated and ideologically  sustained subjugation of social and distributive justice to economic policies. In late 1999 the Commonwealth Minister for Family and Community Services, Senator Newman, referred to 'good economic policy' as 'good welfare policy'. 16 The  Federal Minister for the Environment, Senator Hill, has also sought to soften the harsh economic realities of government policies. He advocated the use of 'triple line  accounting', which would accommodate social and environmental costs to balance financial gains. In this way, Australians would 'not lose sight of the social  implications of our pursuit of economic growth'.17 In the NSW Government's 1999 consumer protection Green Paper, which was designed to reassure citizens that  they would not be forgotten when the National Competition Policy was introduced, the government referred to the misconception that 'competition policy somehow  signals a retreat from government action to secure social justice and consumer protection. This is not the case in New South Wales. In fact the Government is  committed to competition policy because it represents the type of fundamental economic reform that is needed if social policy objectives are to be met.'18 Further  comfort is offered to suspicious citizens by commitments to social welfare and equity in the Competition Principles Agreement signed between the Commonwealth and  state governments.19 In Chapter 2 the social tensions associated with a neo­liberal conception of the state are shown to be inconsistent with Australia's long history of  nation building, which has been centred on a desire for social equity and a sense of fairness, although not necessarily equality. Achievement of social justice primarily  through distributive justice has been the ultimate outcome which has shaped government policies for most of the 20th century in Australia. The corollary of a greater reliance on market contractual relationships is the reduced need for voluntary cooperation amongst individuals,

 

  

Page 4

and an erosion of the trust upon which altruistic cooperation in a democracy depends. This leads to greater suspicion of the motives of government policy. Without a  substantial fund of social trust it becomes harder for governments to convince individuals of the fairness and justice of decisions which affect resource allocation. Trust  is supplanted by corrosive suspicion, not only of government but also of fellow citizens, while demands for more information about government actions signal the arrival  of new quantitative­based accountabilities to replace those previously dependent on qualitative values. These constitute new understandings of governing. The core themes from which the arguments of this book are derived are accountability and the role of government, justice and citizenship. Justice is interpreted as  the equitable distribution of resources, while citizenship refers to the ability of individuals to actively participate in government, to be kept informed and to enjoy the  rights which membership of a sovereign community affords. These themes are captured by philosophies of government which conceive of government as a series of  obligations: on the part of those who rule to those who give them legitimacy. There is a clear link between philosophies of government and attitudes towards the social  responsibilities of government, as formalised in social policy. Social philosophy and policy choices have consequences for social equity, for democratic rights and for  accountability. Contrary to the assurances of neo­liberal governments, in which government is obligated to do comparatively little, their policies threaten to lead to a  paradoxical reduction in constitutional accountability, to greater distributive injustice and to diminished citizenship. The tensions in accountability which can be set up by  neo­liberal reforms, as summarised in figure 1.1 below, highlight the ability of the reforms to degrade rather than enrich accountability. The two main thrusts of  reform—greater freedom for public sector managers to make decisions and to be accountable for their performance in different ways, and a more prominent profile for  private service providers—will threaten constitutional accountability if Australian governments continue to insist that reforms are possible only in an environment of  secrecy and exclusion. To achieve its aims, this book draws mainly upon the disciplines of administrative law, constitutional theory, accounting and sociology. In contrast to the work of public  choice theorists such as Buchanan and Tullock, and the extreme neo­liberal economic theorists Friedman and Hayek, who rely upon simplistic and unrealistic  economic assumptions, the disciplines of administrative law, accounting and constitutional theory provide frameworks of understanding which have been derived from  historical compromises and bargains as well as the practicalities and realities of everyday existence. This tendency of neo­liberals to

 

  

Page 5

Figure 1.1  The paradox of neo­liberal accountability

simplify the complex realities of the world into a more easily manipulated idealised version allows them to exclude the messy consequences of power differentials  between market participants and to stigmatise the contributions to social wellbeing of values such as tolerance and respect. The concern of neo­liberalism is with  understanding those conditions which are most conducive to the efficient operation of the market, for it is only the market which can deliver the social benefits

 

  

Page 6

which critics of interventionist governments crave. The disciplines which are given a significant voice in this book do not depend upon images of how society might  operate if a long list of unrealistic constraints and limiting conditions were in place. Instead, the prescriptions of these disciplines have grown out of responses to  complex real dilemmas for which solutions have been developed. They reflect the experienced existence of individuals and the problems they are confronted with in  their relationships with other members of their community and with their government. Gordon Tullock's book Private Wants, Public Means is a good example of the work of highly influential public choice writers who are detached from reality,  preferring instead to rely upon safe, theoretical simplifications. He even admits that his work is not directly relevant to the real world. 20 This more forbidding task, he  confesses, in an effort to reassure, will be the task of someone else, someone who will give empirical flesh to the theoretical bones he has laid down in his examination  of the role of government. Regrettably for those who are most vulnerable to misguided government policies which rely upon convenient theoretical niceties, the  assumption that practice will confirm theory has cosseted government infatuation with neo­liberal prescriptions for better government. More alarming, notwithstanding  the evaluations of reforms undertaken by the Productivity Commission,21 is the fact that the persuasive momentum of public sector reforms has generally precluded  any definitive efforts to evaluate them; either their individual effects or the social fission which their synergistic interactions create. The Commonwealth Ombudsman has  also drawn attention to the difficulty of evaluating the qualitative content of the reforms,22 as has the House of Representatives Standing Committee on Family and  Community Affairs. Investigations into government contracting by the Committee showed that prior to their work in 1998, there had been no attempt to examine the  appropriateness of further contracting out or to determine the impact of contracting out on costs. The Committee strongly recommended, therefore, that 'no further  contracting out of welfare services should take place until a continuum of contestability framework is developed for determining the suitability of these services for  contracting out'.23 Notwithstanding the criticisms levelled in this book at neo­liberal beliefs and the public sector reforms which they have engendered, the author does not see the  changes to the public sector as entirely without merit. It would be very difficult and foolish to argue, with either conviction or legitimacy, that government, or indeed any  large organisation, is so free from fault that it cannot benefit from a close examination of the appropriateness and benefits of its existing practices. However,  modifications to practices, institutions and organisations are

 

  

Page 7

very different from a revocation of the fundamental mission of government—to promote the interests of all citizens. Therefore no apologies are made for the belief that  recasting citizens as consumers is no substitute for a multidimensional, 'thick' understanding of the nature of citizenship which is grounded in constitutional theory and  practice, inconvenient as this might be for politicians. The Constitutions of the Westminster governments examined embody the hope of a common destiny, not of a  fractured, tense collective of suspicious individuals who are so concerned for their own wellbeing that they have no time to contribute to the wellbeing of others. It is  now time to be more positive about the role which the state can play, especially in light of the social problems which have become more accentuated under neoliberal  policies. The Pressures for Change Pressures on governments over the past two decades to reform themselves resulted from a number of convergences. Domestically, the apparent unrestrained and  limitless growth of the welfare state was seen as an alarming escalation of state intervention which had not delivered the promised freedom from poverty for the most  disadvantaged. Instead, the modest accomplishments of the welfare state had been at great, and wasteful, expense. Bob Hawke's promise when Prime Minister that  his government would eradicate poverty amongst Australian children was for many critics only further confirmation of the delusions of the welfare state. Public sector  theorists such as Niskanen, 24 Tullock25 and Buchanen and Tullock26 used public choice theory to draw attention to the way in which the selfish utility maximising  behaviour of state bureaucrats was the source of many of the stresses on public services and was endemic to the unsuitable public sector accountability mechanisms, of  which the welfare state seemed ignorant. These seductive criticisms have allowed the moral legitimacy of a sense of community, of social inclusion and social justice,  which have come to be associated with the welfare state, to be disparaged with little fear of effective concerted opposition. Yeatman sees the conceptions of government advanced by agency theory, transaction cost theory and public choice theory as constituting 'a fundamental and  qualitative shift in the nature of liberal democratic governance' by replacing the body politic with the individual, but especially with individual motives.27 Agency  theory,28 which highlights several sets of costs associated with employing an agent, including monitoring costs, has been especially influential in privatisation and  corporatisation reforms and the performance incentives usually only associated with private sector agency relationships. Public choice theory, which ascribes the self­ interested motives of all economic theory to

 

  

Page 8

political actors, has sought to expose firstly what it sees as the self­interested behaviour of public servants and politicians. 29 While ever publicly employed bureaucrats  control both policy advice and service delivery, there is no incentive for them to reduce spending. According to public choice theory, it is entirely in their best interests  to perpetuate a system which allows them the power to influence their own destiny. Their power and influence are in direct proportion to the size of their budgets (and  thus the size of their departments or agencies). As experts in the interstices of government, there is little effective control and accountability, apart from that with which  they agree. Politicians also benefit from this self­perpetuating, protective set of arrangements when it comes to election time and they seek extra spending in areas  which will have the most favourable impact upon their electoral chances. Irrespective of the feigned protestations of politicians, both they and their servants find it  mutually beneficial to continue their collusion. Thus public choice theory has encouraged reformist, neo­liberal governments to separate policy advice from policy  implementation.30 Amongst the more persuasive critiques of public choice theory, Dunleavy's 'bureau­shaping model' of public sector bureaucracies is less preoccupied with neat  theoretical descriptions and more concerned with mapping his model against the reality of government.31 He does not dispute the public choice theorist's contention  that bureaucrats are primarily selfish utility maximisers. Instead of this behaviour leading to ever larger demands for funds and a preference for large government  agencies, Dunleavy proposes that self­interest is maximised if bureaucrats choose small agencies which are less concerned with the core responsibilities of government  and therefore less susceptible to cuts from their much smaller, and tighter, budgets.32 Previously dominant understandings of accountability as emanating from constitutional imperatives are pilloried as the source of undeserved shelter enjoyed by some  citizens at the expense of the freedoms of others who are more responsible and deserving. Results are most important now, results as measured against the  benchmarks of greater competition and efficiency, not primarily or only constitutionally protective processes; measurable consequences should be the judge of actions.  If governments believe that this requires them to adopt a more restrictive standard of disclosure to encourage private cooperation, then governments have a duty to  resist efforts to unsettle their plans (efforts that take the form of calls for more information). 'How can this State continue to attract business and jobs,' warned NSW  Treasurer Michael Egan, 'if the private sector knows that all its private and confidential documents may be required to be produced in the Parliament and published to  the world?'33 Thus governments are told that they cannot afford to allow sentimental attachments to the past to

 

  

Page 9

prejudice current efforts to confront new threats to the wellbeing of the nation, and to take advantage of newly revealed opportunities for 'better' government. To do  this, according to neo­liberal beliefs, requires government not to take a dominant role in the provision of services but instead to retreat further into the background,  emerging only to ensure that the rules of economic engagement are honoured by market participants. The inability of Keynesian economics to deal with the stagflation of the 1970s afforded competing monetarist remedies greater credibility, and gave them the  opportunity to establish themselves as the legitimate successor to demand­side economics. Australian public sector reform, often referred to as the new public  management (NPM), which has been most intense over the past two decades, has reflected this, with the adoption by governments throughout Australia of the  recommendations of the Independent Committee of Inquiry on National Competition Policy (Hilmer Report) in 1993, and the National Commission of Audit in 1996  providing further impetus to the reform process (see Chapter 3). The final report of the latter stressed the contributions a more efficient government could make to  providing the maximum of services to the deserving public by ensuring that scarce resources were used in the best possible manner. This, reassured the Commission,  provided the surest way to a compassionate government. 34 Earlier, although the House of Representatives Standing Committee on Finance and Public Administration  was also enthusiastic about the benefits of public sector reforms, their support was conditional upon changes made in order to improve the efficiency of government not  being ends in themselves but contributing towards social justice.35 Government, noted the Committee,was much more than emulating the efficient practices of the  private sector. A greater range of accountabilities and responsibilities determined that government was far more complex than private firms, which only had to be  concerned about their profitability and accountability to their shareholders. Globalisation of world markets and the pressures it brings to compete on equal terms with an expanded range of competitors has been particularly influential in forcing  governments throughout the world to reconsider the way in which they govern. Governments are advised that should they attempt to reassert their previous imperious  authority, their citizens would only suffer. Instead, they should accept that the only possible future is one where governments become only one more player in a global  market.36 International pressures to free trade from the bureaucratic entanglements which threaten to deny more efficient producers their rightful returns and deprive  consumers of a more diverse range of cheaper and better products have seen governments of

 

  

Page 10

all political persuasions in the major Westminster democracies—Australia, Britain, Canada and New Zealand—adopt a less interventionist approach to governing.  Once established, markets expect no direct interference in the voluntary exchanges which give markets their peculiar nature. Should conditions become especially  threatening to the private sector, however, markets have been only too willing to accept government assistance. Whether it be the need for government­funded  emergency services to rescue millionaire businessmen on their yachts or funds to reduce the impact of decisions which threaten the stability of national economies,  government assistance is usually accepted as an expected right, irrespective of the contradictions. As markets have increased in influence and consequence, most  notably in recent years the largely uncontrolled workings of the international finance markets, their operations become of more concern to democratic governments  which are entrusted by electors with the wellbeing of the entire community. Should this require governments to intervene in the operation of markets in the belief that  this is in the best interests of the community, a conflict may arise between the needs of democratic government and the anarchistic rules by which markets function. The  determination by the Malaysian Prime Minister, Dr Mahathir Mohamad, in 1998 to intervene in the movement of capital to and from his country triggered worldwide  condemnation of his actions. His decision was seen as the height of arrogance and folly, a decision made by a man who, while an adept politician, had no  understanding of the catastrophic consequences which would follow. A subsequent return to prosperity and greater stability in Malaysia well before most other Asian  economies which were caught in a similar plight seems to have justified Dr Mahathir's confidence. It has also reinforced the maxim—disputed by the market—that  competition in itself cannot be the foundation of healthy communities. With the very real threat of siege by international money markets, governments are under ever rising pressures to be more adaptable and responsive to the dictates of  those markets. 37 In this way they are encouraged to retrieve some of the moral authority which they lost when they allowed the allegedly insatiable appetite of the  welfare state to subvert efficient government and restrain the private sector. Professing an expectation of better conditions for most individuals at some undetermined  time in the future if the transient pains of reform are endured, governments have been prepared to sacrifice the wellbeing of many of their citizens and to jeopardise  previous commitments to a civil, fair society. Efforts by the Commonwealth Government in 1999 to tie access to unemployment benefits to literacy levels were widely  denounced because of the fact that such a link would stigmatise those least able to meet the new requirements.38 

 

  

Page 11

Prime Minister Howard's attachment to mutual obligations may have more to do with providing government with avenues of legitimate escape by imposing forbidding  conditions on welfare recipients than it has to do with ensuring that the unemployed are prepared for participation in the workforce. As governments have relaxed their control and deregulated domestic markets in response to international pressures, the nation state's previously unchallenged  sovereignty also has been weakened. However much globalisation and the internationalisation of markets may be causing governments to reconsider their ability to  develop policy autonomously, governments will continue to provide the frameworks, services and structures which are essential for cohesive government in nation  states. 39 There is no indication that globalisation has made nation states irrelevant in a world where national borders mean very little to the movement of capital and to  the operations of multinational corporations.40 On the contrary, the disintegration of large states, such as the USSR, Yugoslavia and Indonesia, into smaller enclaves  with strong ethnic allegiances, plus the jingoistic attacks by Asian leaders, most notoriously Dr Mahathir in Malaysia during the Asian economic implosion in the late  1990s and Singapore's Goh Chok Tong, have highlighted the countervailing forces which internationalisation has set up. Reich has urged governments and their people  to reassert sovereignty over their economies and adopt a policy of 'positive economic nationalism'.41 Hutton has also called for governments to use their democratic  authority to reassert control on behalf of their constituents over the markets,42 while Hobsbawn warns that 'the fate of humanity in the new millennium . . . [will] depend  on the restoration of public authorities'.43 Neo­Liberalism Informing the transformation of government in Westminster democracies have been conceptions of government which owe more to 19th century liberal theorists and  their utilitarian notions of the state than to the historical trajectory of the 20th century, which saw citizenship broadened and enriched by a vision for a just and fair  society. Neo­liberal prescriptions for good government question the extent to which the state should be made responsible for the welfare of its citizens, and how best  to deliver services which are accepted as the legitimate concern of government. Neo­liberalism is a convenient term which encompasses a diverse array of theoretical  justifications for a minimal state; it has proven over the past two decades to be extremely persuasive in influencing government reform in advanced liberal democracies  such as Britain, Australia and New Zealand. Davidson and Davidson see neo­liberalism as a bastardised version of classical liberal economics

 

  

Page 12

produced by a conflict between conservative beliefs and the ideals of a civilised society. 44 The appeal of neo­liberal ideology rests on its ability to take advantage of  those essential individual motivations which transcend class and sectional interests. Neo­liberals have been able to convince their audience that irrespective of that  which separates, there is a stronger common core of interests. Looked at through these interests, reformist policies appear to be inherently and unavoidably inclusive,  while their real indifference to present inequalities remains hidden. In Australia those aspects of neo­liberalism aimed at making government more efficient in service delivery and more financially responsible are known as economic  rationalism. Economic rationalism refers to a keener interest by governments in the ways in which services are delivered and in public sector management practices  which have as their main concern the financial viability and sustainability of government programs. This focus demands a fundamental concern by government agencies  and managers with measurable performance outcomes, a wider dispersion of accountability to those most directly entrusted with service delivery and a hardening of  attitudes towards the culture of entitlements said to condemn the welfare state. Opponents accuse policies conceived by the dogma of economic rationalism of  displacing traditional public sector values and concerns with strategies which disproportionately favour the interests of the influential and those who are in least need at  the expense of the most disadvantaged. Neo­liberals want market principles and discipline to influence as much of government as possible, knowing that in the last resort no government would ever let  essential services fail completely, even if there is heavy private sector involvement. Markets are supposed to be determined by a naturalistic, pure phenomenon called  competition, which ensures that everyone is treated according to their merits, whereas government is assailed as the negation of merit. There is no room in the market  for compassion, or for recognising the entrenched disadvantage which precludes participation by all on a basis of practical equality of opportunity. Prior to neo­liberal  reforms, governments took responsibility for tempering the worst excesses of the market in the public interest. Now the public interest is interpreted to mean reducing  interventions. In terms of the criticisms by public choice theorists, the movement of services to the private sector as a result of greater contestability has substituted one  group of utility maximisers, the private firm, for another, the public bureaucracy. However, whereas a heavily regulated public service and a public sector ethos of  service provided at least some protection against self­serving behaviour, there are far fewer protections with the private sector. These protections offered by public  control were referred to by one of the directors of the government­owned Employment National when it was threatened with closure in

 

  

Page 13

late 1999. He saw the 'rigorous legal and financial controls under which it operated as a protection from intrusions on privacy and against fraud'. 45 The greatest  strength of the private sector is seen to be its freedom from most of the stultifying organisational and decision restraints which afflict the public sector; these are the  source of private sector efficiency. The successful operation of the market is premised on the existence of differences in attributes and opportunity as the means of  distributing scarce resources amongst competing ends. Compensating for disadvantage would be seen in the market as a dangerous weakness that would threaten the  essential nature of market exchanges. Given the constitutional constraints on government behaviour and the very different aims of the private and public sectors, it is  unlikely that government, as an entity, will be as efficient as private role models. Neo­liberalism justifies its prescriptions for government with the need to ensure individual liberty above everything else. By releasing the restrictions which have bound  individual initiative throughout the long night of the welfare state, which had been encouraged by Keynesian demand economics, individuals are given the licence they  need to use their initiative to develop their potential, the benefits of which will be felt also by the state. It is not the place of government to set goals for individuals or to  force upon its citizens the government's conception of 'the good life.'46 Freeing individuals from the cloying interference and paternalism of government, contend  Friedman47 and Hayek,48 is the only means to gain access to all the possible benefits which naturally flow from individual free will. The allegiance to neo­liberal  principles which commits public governance to the attractions of self­interest, therefore, has forced public virtue and concern for the 'commonweal' to compete with an  ethos of competition.49 Consistent with the change in governance philosophies and policies, we have also seen the substitution of the interest of private individuals (as the immediate aim of  government) for the interest of the collective. This has made it more difficult to separate that which is public, and therefore the legitimate concern of informed citizens,  from that which is private. These are essentially issues of citizenship and accountability, for the things which governments do and how government is managed will be  determined by how governments see their relationship with their citizens. Ranson and Stewart remind us that 'effective performance cannot be achieved if justice is  denied, citizenship ignored and equity confounded'.50 A Preference for Secrecy Reduced government presence in the direct delivery of many services, and an even greater reluctance by governments to accept responsibility for the material  wellbeing of its citizens, have been accompanied by

 

  

Page 14

greater secrecy surrounding the relationship between government and those who provide services, despite freedom of information legislation and the growing presence  of administrative law. Governments have seized upon opportunities provided by public sector reforms to cocoon themselves from the policy and management failures  which inevitably afflict all governments, no matter how successful their tenure in office. Certainly, when most services were provided by government agencies, such as  the traditional departments of state, under the direct control of government and within parliament's clear purview, the secrecy of government bureaucracy was  legendary. However, as opportunities have increased with administrative law reforms to gain access to the details of government decisions and operations through the  courts and legislative provisions (see Chapters 7 and 8), government has found that it can still shield itself from a prying public by shifting as much responsibility for  service delivery as possible to providers more at a distance from immediate government influence. In their dealings with the private sector, governments have shown  themselves only too ready to claim the same privileges of protection long afforded to the inner workings of private sector organisations. They do this by demanding the  same level of commercial confidentiality. This is at variance with claims by reforming governments that their mission of improved efficiency in the pursuit of better  outcomes for their citizens is inseparable from, indeed entirely dependent upon, greater transparency and accountability. Secrecy has long been a characteristic of both government and private business. Societies controlled by privileged and powerful interest groups, classes or parties  prefer secrecy to disclosure and are less compelled to answer for their actions. Apart from disclosing the extent and variety of the advantages they enjoy, they  particularly do not relish the exposure of their faults. 51 Wherever possible they will: resist being checked . . . [They] are not inclined to want others examining their conduct closely, second guessing their judgments, or questioning how well they reconcile pursuit of  the public interest with furtherance of their personal aims and ambitions. Few power holders operate under conditions of full disclosure. To the contrary, most expend considerable  effort deciding what to withhold and how to present what they do.52

Ruling elites appealing to the public interest to justify opposition to scrutiny is a well­known strategy. How can those who hold the reins of power rule effectively if they  must forever justify their every action? The ruled are instead to place their trust in the benign paternalism, good judgment and justice of the power elites. Disagreements  between governments and parliament, extending as far back as the events surrounding Magna Carta in 1215 and climaxing in the 17th century in

 

  

Page 15

England, however, have found expression in constitutional principles of accountability which have institutionalised suspicion of government and provided protections for  citizens. As governments relinquish responsibilities or burdens to others outside government, the public is also expected to accept the lower level of political  accountability for service delivery now expected by governments. By way of compensation, the public is offered the prospect of improved service quality and more  opportunities to assert their sovereignty as consumers. Unfortunately, the additional avenues of complaint provided by these innovations come at the cost of reducing  citizens to anonymous, yet supposedly more assertive and protected customers of the new service providers. As customers, they also must contend with the  commercial obsession with secrecy. The erosion of the benefits of citizenship has been alarming to those who are concerned about the plight of the most disadvantaged  in a society in which government portrays civic virtue in terms of selfish utility­maximising behaviour. Unfortunately, once government denial of responsibility becomes a habitual response to calls for accountability, the risk is that as a mode of behaviour, it will infect all  levels of government. As with attempts to make governments accept responsibility for significant deficiencies in service delivery, accusations that ministerial behaviour  contradicts the letter and spirit of codes of ethical conduct are met with a well­managed process of crisis management, moving from denial through to grudging  acknowledgment that deficiencies exist, although not necessarily acceptance of responsibility, even when escape is unavoidable. In the process, the trivialisation of and  contempt shown for accountability further diminishes the standing of government and mocks its professions of concern as well as its preferred depiction of itself as the  champion of the interests of those from whom it gains its legitimacy. When, with an election drawing close, the Howard Government in early 2000 sought to establish  its credentials as a caring government by providing $ 240 million for child care, the announcement was widely criticised as a cynical political stunt from a government  which had previously dismantled many provisions providing child care assistance. 53 A Problematic Present and an Uncertain Future Today Australian, British and New Zealand citizens are far more apprehensive about the future and about opportunities for the good life, which their parents have  enjoyed and they themselves have come to expect as their right over the last four decades. Any examination of the newspapers and even a cursory acquaintance with  the electronic media reveal a widespread and deepening sense of despondency and alienation amongst many sections of society (see Chapter 4). The elderly and the  young have been shown to be especially vulnerable in a society

 

  

Page 16

in which many of the taboos have broken down and in which the temperance afforded by the observance of basic social manners is no longer so certain. Even with a  stronger world economy there is more job uncertainty and more deterioration of employment conditions as firms are urged to become more globally competitive by  cutting their employment costs. As the workforce becomes increasingly casualised, expectations of a career where there is a well­recognised progression of positions  are dashed by the realisation that for most new workers, and many of those currently with a full­time job, the future will be far less predictable and more chaotic than  the future their parents looked forward to and indeed enjoyed. Rising gross domestic product (GDP) levels no longer reflect rising affluence and security for the  majority of the population; this is especially so for the young. Instead, the gulf between rich and poor continues to widen. The redirection of wealth towards the top at an accelerated rate has reversed the trend of most of the 20th century and increased the gap between the affluent and  those in need. Nowhere is this more evident and extreme than in the United States. In 1989 the top 1 per cent of Americans owned 40 per cent of the nation's wealth,  while the top 20 per cent owned 80 per cent. 54 In 1998, 20 per cent of Australian households existed on less than $ 200 per week while 43 per cent of children lived  in families with incomes of less than $ 500 per fortnight. In Britain in 1977 the income of the richest 20 per cent was four times that of the poorest 20 per cent of  income earners. By 1991 this had increased to seven times.55 According to many measures Australia, New Zealand and Britain are less equal societies than they were  a decade ago. Neo­liberals see little harm in this. On the contrary, these consequences of the new vision for government are accepted as the natural outcome of a  society sustained by individual effort, and were long overdue. The interests of the social collective and self­interest are portrayed by neo­liberals as inseparable and  incontrovertible—their paramount status is inarguable. Self­interest has been reprieved from the rejection it suffered as a covenant of social policy during the  unchallenged reign of the welfare state. From his study of the new culture of economic rationalism at senior levels in Australian Commonwealth Government  departments, Pusey was struck by the contrast between the strength of vision at these levels now and that of earlier generations of senior bureaucrats. He laments how: the failure of the moral and intellectual culture in the public service is inescapably related to a broader failure in Australia of liberal education and, perhaps, of national identity. In  the bone marrow of the Coombs56 generation there was always the assumption that every policy proposal must, in principle at least, be intellectually grounded in some coherent  view of society and of the human condition.57 

 

  

Page 17

Rather than accept that the new contract state has to be achieved at the expense of an open, fair society, or that the state must relinquish its role as a moral agent in  sole preference to that of an economic agent, Hood has identified four forms which the new form of governance can take. At one extreme is the consumerist contract  state, which is driven by the values of individual choice and the need to maximise outsourcing of government services through a competitive bidding process whereby  government departments and their agencies have to compete against outside aspirants to deliver a service. This is the classic form of the neo­liberal state in which the  size of the state is determined by efficient contracting—the more efficient the contracting, the smaller the state. According to transaction cost theory (discussed in  Chapter 4), the state should limit its interventions to providing institutions which enhance economic efficiency through their ability to reduce bargaining costs between  constituents. Still, according to Tullock, 'no one can say with certainty exactly what should be left to the market and what should be undertaken by government'. 58  Not far from the consumerist contract state in its obeisance to selfish interests is the amoral contract state of much of the Third World, where public office is sought for  the rich opportunities it provides for private gain. At the other end of the contract state spectrum is the empowering or enabling state, in which contracting is used to  promote an inclusive society in which there is greater participation and opportunity. Contracting in this state should be replaced by direct government action when  contracting increases arbitrary state action or displaces citizen participation. This form of state is unable to accept the need for information to be withheld from citizens  for reasons of commercial inconfidence sensitivity. It operates on the premise that citizens are entitled to be kept informed about the things which affect them. Finally,  less assertive in promoting the values of good citizenship and openness but no less intent on ensuring a strong role for the state, there is the steering contract state59 In  this form of governance the state may not deliver most public services, but neither does it refuse to accept responsibility for the welfare of its citizens. Of the forms  which the contract state can take, only the empowering state most closely resembles the highly interventionist state which governments are intent on replacing. It also  has the strongest attachment to traditional forms of executive accountability, without rejecting the benefits which newer accountabilities can provide to good  government and to the rights of citizenship. Citizenship and Constitutional Accountability As a constitutional principle of Westminster governance, the expectation that the executive is accountable to the parliament has evolved to become so important to  Western democracy that 'it is impossible to

 

  

Page 18

imagine how a responsible democratic polity could survive without the principle and some tools of accountability'. 60 The Australian Auditor­General, John Taylor,  described accountability to the parliament as 'the cornerstone of the Westminster system'.61 Constitutions of liberal democracies should ensure that 'sovereignty  rests . . . not with those who wield governmental power, but in the conditions under which they are permitted to do so. The Constitution, not the Parliament . . . [where  political accountability is exercised] is in this sense sovereign.'62 Australian Government and Opposition parties have been united in their belief that both accountability  and disclosure are essential if 'the Westminster system is to survive . . . They both have an integral role in guaranteeing that the public accountability obligations of  government departments and instrumentalities are fully met. The importance of this function of democracy should not and cannot be overlooked.'63 The elected, as agents with a derived and conditional authority, are answerable to the electorate for the stewardship of the resources which involuntarily are given into  their control. Within the bounds of this relationship there arise numerous opportunities for conflict of interest between the executive as agent and its constitutional  principal, the public. The frequent need to chastise politicians for avaricious behaviour has made the electorate aware of the temptations which exist for their agents to  use any conferred authority to benefit themselves at the expense of the people. This can take the form of direct financial benefits which politicians might receive and  which they seek to hide from the electorate, or the enriching of the agent's life and status by taking advantage of numerous and attractive perquisites available to people  in positions of substantial power and influence. Government by an elected group of representatives in a liberal democracy confers on the chosen obligations to be good stewards of the interests and wellbeing of the  entire community rather than looking after just a favoured few who promote themselves as the embodiment of social beneficence. Stewardship brings with it a set of  duties derived from the expectations of the community. These duties are at some time focused in an obligation by the governors in a liberal democracy to account for  their actions. Accountability in this form and for these purposes is the converse of individualist self­interest. Accountability, note Prior et al,64 'is a process that is part  of the creation of community'. Stewardship in the context of government, therefore, retains a meaning that is imbued with enduring values, values which transcend the  comparatively shallow ends of individuals engaged in market exchanges. As a consequence of a spreading unease with self­serving interpretations of accountability,  there have been calls for the public meanings of accountability to be renewed, so as to elevate the concept of accountability to the level of moral conduct instead of

 

  

Page 19

accepting that it has a solely plebeian, instrumental role. 65 Accountability is the ultimate manifestation of the rights and protections which citizenship bestows.  Accordingly, citizenship and accountability are two mutually supporting and inseparable characteristics of government in a modern liberal democracy. Democratic citizenship, in the sense of an active, vocal community of individuals who are intended to have equal access to government and to determining the destiny  of government, has no meaning if divorced from the need for governments at regular intervals to give an account of their behaviour. As accountability is hollowed out in  the neo­liberal state to a point where it becomes a convenient rhetorical tool for government in exercises of self­justification, so citizenship is gutted of its true nature.  Once this happens, the way is then open for government to dilute the attributes of citizenship, to have the new arrangements accepted as the natural order of things  and, thereby, to weaken the common memory. It also becomes ever more difficult to recapture the benefits of the fecund citizenship which has been the goal of  classical liberals, civic republicans and democrats. In its most fundamental form, accountability 'is not to be equated with efficiency or with satisfactory experience of public services by parent, patient, passenger,  traveller or whatever. It has a deeper meaning in expressing the fundamental relationship between individual, community or collectivity and government.'66 At the heart  of public sector accountability is: [a] responsible person or institution . . . on whom is laid a task, function or role to perform, together with the capability to carry it out. There is also conferred some discretion and  the liability to account for the performance of the duty, which should induce the person or institution to act with concern for the consequences of the decisions made and, in so  deciding, to act in conformity with the wishes and needs of those who conferred the authority and receive the account.67

Accountability, therefore, relies upon a public rendition of behaviour by the executive on behalf of the public.68 Early in the life of the Australian High Court and of the  Australian Federation, Justice Isaacs, of the High Court, made it clear that the court believed that: [w]hen a man becomes a Member of Parliament, he undertakes high public duties. Those duties are inseparable from the position: he cannot retain the honour and divest himself of  the duty. One of the duties is that of watching on behalf of the general community the conduct of the executive, of criticising it, and, if necessary, of calling it to account in the  constitutional way by censure from his place in Parliament—censure which, if sufficiently supported, means removal from Office. That is the whole essence of responsible  government which is the keystone of our political system and is the main constitutional safeguard the community possesses.69 

 

  

Page 20

Constitutional accountability is largely met by ensuring the legality and probity of executive actions. Thus the interpretation of constitutional accountability in  Westminster governments has been overwhelmingly legalistic and technical, rather than performance related, with ministerial responsibility providing the public face of  constitutional accountability. Constitutional accountability requires governments to honour the Constitution both in its express provisions and in its intent. It provides the  bedrock for all other forms of accountability. Politicians have responded to the onerous nature of constitutional accountability by attempting to shift many of the sources  of financing of government services from budget dependence to self­sufficiency. By reducing government dependence on the budget and the constitutional protections  that come with it, they are provided with greater financial freedom and the ability to reduce their exposure to adverse reactions to executive actions and decisions.  While governments attempt to dilute, although not entirely escape, their constitutional accountability, a compensatory relocation of accountability becomes necessary.  The public will still expect someone to be answerable. As it would be impossible for all constituents to watch over the actions of politicians directly, the constituents, represented by their elected politicians, assign this  task to monitoring bodies and statutory, independent officers of accountability. Thus, for example, auditors­general are accepted as an essential ingredient of  Westminster democracies because of the opportunities the executive has to use its conferred powers and responsibilities in its own interests. Outraged public and  political reaction to the largely successful, if only temporary, move by the Kennett Government in Victoria (see Chapter 7) to marginalise the auditor­general provided  unmistakable confirmation of the auditor­general's continued relevance. By monitoring the actions of the executive, the auditor acts as a control over the quality of  information reported to parliament, as opposed to being a control over the executive. Auditors­general have no executive powers, and therefore cannot control the  executive in the sense of directing its actions and policies. Only parliament, both directly and through the findings of its committees, has the statutory ability to affect the  work of the executive. The potency of this ability, of course, will depend on the attitude and strength of the executive. In addition to the work of statutory officers, there are numerous means by which the parliament can exercise its constitutional right to make the executive accountable.  These have included royal commissions, question time in parliament and inquiries by parliamentary committees. Figure 1.2 below illustrates the various agents of  accountability according to their relationship to parliament. Other accountability mechanisms include the hawkish scrutiny of the press which,

 

  

Page 21

although not carried out directly on behalf of parliament, nevertheless provides parliament with access to information about the operation of the executive.  Complementary sources of accountability at the federal level, and which are mirrored in the states, include the office of the Commonwealth Ombudsman (established in  1977), judicial review of the courts, the Commonwealth Administrative Appeals Tribunal (established 1975) and freedom of information legislation. Many of these  external accountability mechanisms are very recent responses to demands by the electorate for more information surrounding executive decision making, and for  evidence that the executive is using the resources entrusted to it in an efficient and effective way. Important though they may be, making agencies outside the parliament  responsible for monitoring and enforcing executive accountability has significant implications for the constitutional role of parliament. Any extra­parliamentary body  composed of non­elected, unrepresentative members who are entrusted with a function previously reserved for parliament may constitute a reduction of the powers of  parliament to the benefit of the executive. 70 

Figure 1.2  Loci of constitutional accountability

 

  

Page 22

However much accountability might be praised, it is not the same thing as responsibility. Accountability can connote a mechanistic adherence to formal rules, practices  and expectations without any sense of deep felt personal obligation, apart from doing precisely that which was required. Responsibility, in contrast, can be seen as  highly individualised; there is more at stake than not following procedure. Bovens provides five conceptions of individual responsibility which highlight its greater value  content. 71 Individuals can feel responsible to their superiors to follow orders, to themselves by ensuring that they do not offend their personal ethics, to society's social  norms, to professional codes of conduct, and at a civic level a respect for democratic institutions. In the battle for political survival, responsibility easily becomes  separated from accountability as governments attempt to transform an interventionist form of accountability, in the sense of being responsible for specific delivery of  services, into an oversight role, where the ultimate service provider is the one who is held to be both accountable and responsible. Instead of being the final link in the chain of accountability, governments insert themselves lower in the line, insisting that they are only another stakeholder in service  delivery, not the ultimate agent who should be held accountable, and certainly not responsible. Governments may possess the means of dealing with crises in service  delivery, but they want to be held accountable not for the crisis itself; they accept responsibility only for their preparedness to take action. The reluctance of  governments even to take remedial action unless sufficiently pressured to do so by public opinion betrays their determination to withdraw, if possible, far enough to  escape responsibility unless their political future is seriously compromised by their apparent indifference. To facilitate this change in the status of constitutional  accountability, according to Rose, 'we are seeing the emergence of a range of rationalities and techniques that seek to govern without governing society, to govern  through regulated choices made by discrete and autonomous actors'.72 The new public sector approaches to performance assessment of financial performance which accrual accounting, program budgeting and other innovations of the new  public management permit not only serve the new priority given to accountability for efficiency but also define in new ways the nature of government. If an accounting  system which is less obviously concerned with constitutional propriety and more concerned with performance is used, supposedly as a strong surrogate for good  government, then the functions of government which must be permissible are those which enhance the ability of managers to perform well. Accounting also provides a  powerful integrative mechanism when operative control is devolved, under the public sector reforms, from the centre to local management.

 

  

Page 23

Accountability for financial performance has relevance only to the extent that it enables constitutional accountability; it does not comprise the entirety of constitutional  accountability nor has it been accepted as coterminous with constitutional accountability. Despite efforts by governments to posit an equivalence between political  accountability and financial accountability, such that governments which are judged to be good managers of public assets are meeting the great bulk of their political or  constitutional obligations, the public's determination to call government to account at times of crisis (see Chapter 6 for examples) reminds governments that the essence  of liberal democratic government is not captured completely by financial wellbeing. Widely distributed affluence and a stable, thriving economy may be necessary  conditions for a self­assured, participative democracy, but they do not constitute its entirety. Taken to its extremes, Saul sees that 'an efficient democracy can only  mean democracy castrated.' 73 Constitutional accountability, captured in its most essential form by the need for governments to place their record and plans at regular  intervals before their public for validation, provides individuals with the assurance that their elected governments are continually reminded of the limits under which they  rule. Governments, which after all are more concerned about their political destiny than anything else, know that they cannot ever completely abdicate their responsibilities.  The problem is discovering just how far they can go in reducing their exposure; is there an irreducible minimum for liberal democratic government? Which services  would constitute this level and leave governments protected from any adverse political consequences? Several decades ago, in an effort to provide a rational  explanation for the seemingly unpredictable behaviour of politicians and to try to explain why government chooses to do some things and not others, Downs proposed  that their behaviour can be explained by borrowing from economics the notion of, not surprisingly, self­interested behaviour.74 According to Downs, politicians  develop policies for the provision of particular services of a given quantity and quality only to attract sufficient votes to hold office. They get into power not to meet the  needs and expectations of those who voted for them, but to place themselves in a position where they can have greater control over sources of patronage and influence  which will ensure that they retain power. The private interest of influential elites who can affect the destiny of governments overrides collective interests to the extent  that the mixture and level of services permitted by the ruling group is different from that which the majority of the public would prefer. Downs demonstrated how governments become dependent upon influential, informed and cohesive interest groups—it is the cohesion that is the source of their  influence—for funds and opportunities to

 

  

Page 24

publicise their policies and successes to the remainder of the population, who are invariably grossly ill­informed. Most of the population, according to Downs, is  ignorant of the finer points of government policies, relying instead upon broad statements of political ideology to inform their voting decisions. The government benefits  far less by giving most of its attention to informing and enlisting uninformed voters, whose ignorance is also an indication that in their disinterest they have acted in a  rational, self­interested manner. In the absence of highly individualised benefits, the great mass of voters see little direct advantage to themselves in becoming better  informed. Apart from catastrophic threats to their liberty and political rights, there are very few common motivations amongst the broad swathe of voters which might  galvanise their efforts into an identifiable block of influence. Their interests are disparate, diffused, most often competitive and incommensurable. In contrast, well­ organised, highly informed and very cohesive interest groups are able to accentuate their commonalities and submerge any differences which might reduce the potency  of their combined voice. Their common interests also provide a strong incentive for members to contribute funds to their cause. They are able to see a strong  connection between their efforts and government decisions. In this manner, their demands are not easily overlooked or denied a serious hearing at the highest levels. 75 Contrary to the apparent apathy of the majority of people, as portrayed by Downs, liberal democracies of the West have shown that they retain a very keen sense of  the differences between promises of financial utopias, achieved if only the government is given sufficient freedom from constitutional constraints, and more enduring  political security. As public cynicism concerning politicians, their promises and political processes deepens with each new public scandal and the failure to reach the  land of plenty promised for all, voters have become even less tolerant of assurances that governments need to be given ever more political freedom to implement their  radical policies as they move from bureaucratic to entrepreneurial government. The public is beginning to understand that any decisions which aim fundamentally to  change the means of service delivery will have constitutional implications when they alter well­established patterns of relationships between governments and the public,  particularly if they provide opportunities for government to reinterpret their accountability obligations. So pervasive and surreptitious are the effects of reforms at the  expense of constitutional protections for citizens that Saul believes citizens are being duped into believing that they are being governed as they expect, when in reality  the reforms have substituted a vast body of unelected, constitutionally unaccountable officials to carry out that which government was appointed to do.76 

 

  

Page 25

Conclusion In Westminster liberal democracies the rights and privileges of citizenship are dependent upon effective mechanisms of constitutional accountability whereby the  executive is constantly reminded by the convention of ministerial responsibility that its authority is conditional and limited. Any dilution of constitutional accountability  will be at the expense of fundamental protections of the wellbeing of citizens which the Australian Constitution, for example, provides and which the High Court is now  prepared to recognise. Accountabilities meant to serve the purposes of performance evaluation can never be a substitute for the institutions and practices of  constitutional accountability which are political in nature and intent. Accountabilities derived from the need to use resources more efficiently and effectively contribute to  the constitutional expectation that governments will endeavour to get the most out of scarce resources to ensure that they will be of greatest benefit to all citizens.  Incompetent governments intent on meeting the letter of their constitutional obligations are just as unsatisfactory as those which do not take seriously their responsibility  to govern in the best interests of all citizens.

 

  

Page 27

2—  Visions for Australia Introduction The vision for government enshrined in the Australian Constitution at the beginning of the 20th century had by the close of the century been supplanted by alien  understandings of government. The federation of Australia and the Constitution which effected it were premised on government for the good of the people, and a fair  society. The new nation was presented with the opportunity to establish a society in which the social injustices and inequities permitted by entrenched privilege in the  Old World would not be allowed to become part of the established order. A fairer society, in which opportunity was not determined solely by inherited social  advantage, depended upon government assuming responsibility for policies which would promote distributive justice. Policies to achieve this included old age and  invalid pensions, implementation of a system of conciliation and arbitration and ready access to public education. The first part of this chapter addresses the nature, role and purpose of government in Australia from the perspective of the Constitution and the spirit which directed  federation. The second part of the chapter will demonstrate, through a discussion of the impacts of privatisation on social and intergenerational equity, the neo­liberal  iconoclastic vision for government in the late 20th century, a vision which has debased the communitarian hopes of those who helped found the new nation.

 

  

Page 28

Government for the People Elected representatives from each of the six Australian colonies participated in sessions of the Australasian Federal Convention held in Adelaide, Sydney and  Melbourne in 1897 and 1898. It was from these sessions that the Australian Constitution emerged. It was affirmed by referenda held in the colonies in 1899 and 1900.  The preamble to the Constitution establishes that: [the] people of New South Wales, Victoria, South Australia, Queensland, and Tasmania, humbly relying on the blessing of Almighty God, have agreed to unite in one indissoluble  Federal Commonwealth under the Crown of the United Kingdom of Great Britain and Ireland, and under the Constitution hereby established.

The wording of the preamble was an intentional adaptation of that of 'the superb Constitution of the United States . . .', 1  although unlike the United States, the  federation of the Australian colonies was achieved peaceably over a number of years with the blessing of the British Parliament. Apart from the obvious contributions  to the defence of the continent and the colonies which the unity of federation would provide, the abiding theme of both federation and the constitutional debates was  securing benefits for the Australian people. It would be the 'means of protecting the interests of minorities against the tyranny of the majority . . .'2  In a message on 30  October 1889 to Duncan Gillies, Premier of Victoria, Henry Parkes, the Premier of New South Wales, emphasised 'the necessity now pressing upon these colonies to  rise to a higher level of national life, which would give them a larger space before the eyes of the world, and in a hundred ways promote their united power and  prosperity'.3 That the new nation would be formed for the benefit of all of its citizens was symbolised by the decision to call it a 'commonwealth'. In the proposed new union, 'what  we are all aiming at . . . is the common wellbeing, the common good with regard to the whole body of the people in a state, the common good of the whole body  politic',4  which is the source of the authority or sovereign power of the Commonwealth Government. Judicial interpretation of the Australian Constitution, however,  denied this position for some time. According to British jurisprudence, as the Australian Constitution was an Act of the Imperial Parliament of Great Britain and  Ireland, the Imperial Parliament, rather than the people of Australia, was the source of the authority of the Constitution.5  In the closing decades of the 20th century  Justice Murphy of the High Court challenged this narrow view in a series of cases, as did the Chief Justice of the High Court, Justice Mason, in Australian Capital  Television Pty Limited and Others and

 

  

Page 29

The State of New South Wales v The Commonwealth of Australia and Another. 6  Justice Mason argued that even though the Australian Constitution was initially a  statute of the Imperial Parliament, it introduced a system of representative government.7  Sovereignty, accordingly, resides with the people, because: the representatives who are members of Parliament and Ministers of State are not only chosen by the people but exercise their legislative and executive powers as representatives  of the people. And in the exercise of those powers the representatives of necessity are accountable to the people for what they do and have a responsibility to take account of the  views of the people on whose behalf they act.

Government and the Public Good Necessary and Desirable Protections Representative government implies government for the good of the people for, after all, it is they who willingly surrender some of their authority to others. However,  there is very little in the way of express provisions in the Constitution itself to indicate the nature, scope and role of government. In addition to specifying a number of  powers which the states allow the Commonwealth, section 51 of the Constitution establishes that the fundamental role of the Federal Parliament is 'to make laws for  the peace, order, and good government of the Commonwealth . . .' Australia's history from the last decades of the 19th century until the last decades of the 20th  century has confirmed the determination of successive governments to implement this vision for Australia. This would be partly achieved through the introduction of  social legislation aimed at improving the working and living conditions of Australian workers. In many cases Australia was to lead the world in its determination to  redistribute wealth in the form of old age and invalid pensions and legislation setting initially a minimum wage and subsequently a 'fair and reasonable' wage. There was  little objection to the prosperity of the wealthy, only a desire that this prosperity be shared with the less fortunate, particularly where legislation, such as the imposition  of tariffs on imported goods, conferred significant advantages on local manufacturers. The vision for Australia at federation as a land in which all had a right to a share  reflected the belief that Australia could be a place in which the interests of a few did not have to be pursued at the expense of the majority. CEW Bean, the famous  chronicler of Australia in World War I, described Australia as a land where Australians were valued 'for what in themselves they were worth . . . Socially the  Australian people came nearer than perhaps any other to forming one class without distinction of birth or wealth . . . The typical Australian had no respect

 

  

Page 30

whatever for the possessor of money as such'. 8  From its earliest days Australia had been: pre­eminently a land for the people . . . The colonies were all inherently Democratic. No aristocracy of birth, no State chartered clerical order, no military caste dominated their  destinies or marred their advance. The people were practically of one class differentiated only by the possession of a greater or lesser amount of wealth. And so with liberal  institutions, fuller education, wider fields, greater opportunities, and greater freedom, the colonies that have now federated into a nation each and all worked out their own destiny  till the time arrived when, inspired in various ways, people of all classes united and voiced the command that Australia should be one.9

Australians had the opportunity to determine a new type of society. They had to decide whether they wanted to repeat 'the evils of other civilizations, the ravages of  war, the co­existence of great wealth and abysmal poverty, the rigid class structure of privilege' or 'to produce a civilization in which the individual dignity of man had  full respect'.10 On 19 March 1892 The Hummer [Wagga]11 reminded its readers that: Commonwealth . . . means common weal, or the general good, the wellbeing of the community. Republic is only the Latin term for nearly exactly the same thing. Let us keep the  good homely pure English word, ''Commonwealth", and make Australia the first nation in the world to work and legislate for the good of all, not of a privileged unscrupulous  minority.12

Movements to achieve political equality found early expression in trade unions and working class political parties, whereas social equity, in the form of minimum living  standards and a redistribution of wealth, progressively became the province of the state. A society in which the dignity and rights of the individual were paramount  could only be achieved by ensuring that all Australians, but especially those in the most need, were given the opportunity to live a life free from abject poverty. Unlike  the Americans, whose overwhelming impulse was to 'admire the strong', it was a concern 'to protect the weaker member' which Bean believed motivated and  distinguished Australians, even from their British relatives.13 Recognising that the most vulnerable in society were the aged, the sick and children, section 51 (xxiii) of  the Constitution confers on the Commonwealth Parliament power to make laws with respect to invalid and old age pensions. There was little disagreement during the  1897–98 constitutional debates that government should take responsibility for the support of those Australians least able to provide for themselves. The overriding  argument in favour of including invalid and old age

 

  

Page 31

pensions within the powers of the Commonwealth was that the Commonwealth of Australia would be one nation, towards the prosperity of which all contributed,  irrespective of the state in which they lived. The important thing was that: governments of the various civilized countries of the world [should] in the near future make some provision for the evening of the lives of those who have worn themselves out in  the service of their country. Because, I hold that it is utterly unimportant where a man works, he is still working for his country . . . as long as he is working in the country, he is  serving the rest of the people of that country. 14

In an impassioned plea for the Commonwealth Parliament to establish a national pension scheme, King O'Malley brought to the attention of those assembled how: in this great Commonwealth there are thousands of men, women, and children who never get enough to eat, who never have sufficient warmth, shelter, and raiment. Children by the  thousand perish every year for want of proper nourishment and fresh air. Women are working daily in filthy sweating shops, or are driven by merciless poverty to the dark caverns  of vice and immorality. We see men and women toiling morning, noon, and night, performing their heavy tasks, never laying on one side their terrible yokes, and never far away  from the yawning pit of hopeless poverty. When we see all these things we must recognise that it is time that we woke up, and made provision for those who retire from the  struggle for life, bent, and spent, only to totter, all broken in heart, mind and body into the rubbish heap of Christian civilization—the pauper's grave. Is it not time we came to their  rescue?15

A Fair and Reasonable Wage in a Civilised Land Many of the arguments for old age pensions also identified other social ills which needed to be examined by the Commonwealth Government, including the often  appalling working conditions of a large portion of society. A growing awareness of the need for reform is evident in the reports of various state Royal Commissions  and other government­appointed inquiries into working conditions in factories and workshops,16 which had identified a number of abuses in the regulation of  conditions in factories and workshops.17 These included employment of children under 14 years of age, overcrowding and poor ventilation. Legislation enacted by the  six colonies between 1873 and 1900 to address oppressive working conditions in factories and workshops18 prohibited some forms of child labour, prescribed  maximum hours of work for women, stipulated minimum sanitary conditions in the factory or shop, provided for inspection of factories and made employers liable for  factory accidents. Legislation also created wages boards, part

 

  

Page 32

of whose responsibility was to define trade­specific minimum wages. 19 Although these improved conditions for some, the vast majority of workers remained at the  mercy of their employers. In response to the deteriorating relations between labour and capital between 1891 and 1894 a series of Acts providing for voluntary arbitration was enacted  throughout the colonies. In 1901, New South Wales became the first state to introduce compulsory conciliation and arbitration. Soon after, section 51 (xxxv) of the  Australian Constitution was approved. This gives the Commonwealth Parliament the power to make conciliation and arbitration laws for the settlement of industrial  disputes extending beyond the limits of any one state. An early and historically significant intervention by the Commonwealth Arbitration Court in the case of  Commonwealth v McKay, which became known as the Harvester Judgement 1907, established the right of workers to a fair and reasonable wage as opposed to a  minimum wage. The case arose out of a challenge by McKay, a manufacturer of farm machinery, to new excise legislation which had been designed to effect a  redistribution of wealth by encouraging manufacturers to share the benefits of tariff protection with employees in the form of higher wages. Local manufacturers could  gain an exemption from trade duties in return for the payment to employees of 'fair and reasonable' wages. The President of the Commonwealth Arbitration Court, Mr  Justice Higgins, having tried to determine the cost of living, drew up what he called 'The Excise Tariff Standard'.20 In arriving at what was clearly a needs­based  standard, Higgins sought the evidence of working men's wives and others as to the cost of food, shelter and clothing for a normal labourer under normal conditions.21  He decided that the standard of a 'fair and reasonable' wage would be based on: the normal needs of the average employee, regarded as a human being living in a civilized community . . . If, instead of individual bargaining, one can conceive of a collective  agreement—an agreement between all the employers in a given trade on the one side, and all the employees on the other—it seems to me that the framers of the agreement would  have to take, as the first and dominant factor, the cost of living as a civilized being.22

Protections for an Inclusive Society Further protections for the living conditions of Australian workers and their families, especially the aged and invalid, the unemployed and mothers, followed soon after  the Harvester judgment. In 1912 proposals were put forward in the Commonwealth Parliament for the payment of a maternity allowance to women on the birth of a  child, to be paid out of the Consolidated Revenue Fund. Unlike pension entitlements, the maternity allowance was not to be means tested.

 

  

Page 33

Nonetheless, the debates in parliament surrounding the passage of the necessary legislation make it clear that the aim of the allowance was similar to the provision of  invalid and old age pensions. Members drew attention to the way in which 'many women go through the most trying period of their lives, ill­fed, ill­clad, ill­equipped,  without assistance . . . [T]his proposal will relieve misery . . . It will also save lives . . . It will bring comfort to those to whom it is intended to bring comfort generally,  and it will benefit the nation.' 23 When the issue was raised in parliament in June 1912, the Prime Minister, Andrew Fisher, justified the payment of the allowance as an  'economic necessity', so that assistance and protection could be provided to both the mother and the newborn Australian.24 In a new and vast country such as Australia, living standards depended on more than just a fair share of the national wealth. In particular, public utilities were seen as  services to be controlled by the government to ensure that they were widely available at an affordable cost to all Australians. State ownership of many essential  services was part of the vision of Australia as a land of fairness and equal opportunity. While there were those who proposed to take state ownership to extremes,25  others26 considered government intervention should be limited to monopolies, for: [i]fany man or group of men is permitted to establish a monopoly in the single necessity of life, to that extent that man is a monarch of the community, and as free, independent  citizens of Australia, we deny that we have struggled away from the tyranny of the old regime, that we have fought our way out of the old military institutions of the colony, that  we have overthrown the dictatorship of Downing St, and established self governing and constitutional institutions here in order to subject ourselves to the unrestricted and  unfettered tyranny of an economic mastership such as monopolists would be able to impose upon us.27

Calls for government intervention in essential services were not new to federation. The assumption by government of responsibility for the provision of rail, water,  communications and other public utilities was widely seen very early as essential to the social and economic development of Australia. In the 40 years prior to  federation, public capital formation progressively exceeded private capital formation. By 1900, public capital formation had reached levels 40 per cent above that of  the private sector. In the first ten years of the Commonwealth, public capital formation grew by 50 per cent. The public sector financed railway networks, irrigation  schemes, urban transport, sewerage systems, water supplies and, in time, gas and electricity supplies.28 Public provision of essential services was consistent with the  social aims of a community which regarded itself as a commonwealth. Anderson describes

 

  

Page 34

infrastructure as 'the collective expression of a community's commitment to pool its resources so that individuals can be enriched by their membership of the group'. 29  He argues that government has traditionally 'bridged the financial and economic feasibility gaps'30 in order to meet the needs of both current and future generations,31  and by securing equitable living standards across generations, has provided 'a wealthy social inheritance for us all'.32 Section51 (v) of the Constitution conferred on the Commonwealth power to make laws with regard to postal, telegraphic, telephonic and other like services. Powers  to regulate railways and roads remained with the state governments which, on occasion, had to obtain financial assistance from the Commonwealth Government for  major projects which were essential to national development. For example, neither private enterprise nor the respective state governments had the financial resources  to link east and west by rail. Accordingly, in 1912 the Commonwealth undertook construction of the rail link from Port Augusta to Western Australia.33 Similarly, in  1913 the Commonwealth undertook the establishment of a school of aviation in order to train staff in preparation for the advent of an aerial mail service.34 When the  first Australian commercial airline service was establishment in 1921, the Commonwealth was thus able to extend mail services to people in isolated outback areas in  western, central and northern Australia.35 The Commonwealth was also instrumental in the construction of roads, particularly in remote and sparsely populated areas,  which were of national importance and beyond the financial capabilities of the less populous states. The Main Roads Development Act 1923 provided for grants to  the states on a proportional basis for the building of new roads and the improvement of existing national roads. The objective of this measure was to improve  communication throughout Australia which, in turn, would foster national development and progress.36 Development of a country as vast and as thinly populated as Australia depended on access to considerable funds. Recourse to foreign loans, therefore, was essential.  The economic catastrophes of the late 19th century in which British banks had played a major contributing role, however, made Australians aware that their economic  and social wellbeing was vulnerable to the selfish priorities of other countries. Consequently, after federation the Commonwealth Government moved to establish the  Commonwealth Bank by an Act of Parliament in 1911. When the legislation was introduced in Parliament it was described as a 'bank belonging to the people, and  directly managed by the people's own agents'.37 The establishment of a government­sponsored and guaranteed bank was justified as being a means of protecting the  people of Australia from a recurrence of the

 

  

Page 35

folly of the bankers of the 1880s and 1890s as well as a medium through which government business could be conducted both domestically and overseas. The bank  was to be run on commercial lines but profits would not contribute to Consolidated Revenue. Instead, they would be used for the redemption of Commonwealth and  state debts. Management of the bank would be accountable to parliament through the Governor of the bank, who was to be appointed by parliament. The parliament,  in turn, was accountable to the people through elections. 38 The social reforms, both national and state, in the early Commonwealth provided foundations for an inclusive and fair society. These were consolidated with additional  reforms by later governments with similar nation­building intentions. Contrary to the expectations of the founders, in the latter decades of the 20th century a fashion for  entrepreneurial government has displaced much of this vision. The relentless privatisation of public assets is shown in the remainder of this chapter as amongst the most  obvious manifestations of the betrayal of the original vision of Australia as 'a land for the people . . .' who are 'differentiated only by the possession of a greater or  lesser amount of wealth'.39 The process has reversed nearly a century of extensive government intervention promoting the wellbeing of all Australians. The extent of the  privatisations in Australia has precluded any prospect that they will ever be returned to public control. When in Opposition, the future Prime Minister John Howard  gave a clear indication of where he believed the future of the country lay and the extent to which it owed any allegiance to values of the past. He believed in 1983 that  the time had come 'to turn Mr. Justice Higgins on his head'.40 Privatisation and the New Vision for Australia The Reserve Bank has defined privatisation as 'the full or partial transfer of ownership of public assets to the private sector'. Public assets, in this context, does not  refer to land or buildings, but to enterprises operating as a 'going concern'.41 Contracting out or outsourcing are not technically privatisation, in terms of the Reserve  Bank definition, though they may constitute 'privatisation by stealth'.42 The global abdication of governments from the provision of traditional social goods and services  is based on the belief that the market is a more efficient and effective provider of goods and services than government. While the partial sale by the British Government  of British Petroleum in 197743 was one of the first significant instances of the latest wave of privatisation throughout the world, privatisation is by no means a recent  phenomenon. Unlike the current ideologically driven programs of privatisation, early privatisations appear to have been more random in occurrence and less  ideologically motivated. Privatisation started

 

  

Page 36

early in Australia, when the transportation of convicts and settlers to Australia subsequent to the First Fleet was taken out of government hands and awarded to private  contractors. 44 Privatisations also occurred in Australia during the 1920s, when a number of government industries and enterprises established during the war years,  including the Commonwealth Shipping Line, were sold to private enterprise.45 Since the late 1980s privatisation has emerged on a global basis in almost epidemic  proportions, with Australia being one of the leaders in the field. Contemporary privatisation in Australia began on a comparatively small scale in 1987 with the implementation of a program of asset sales.46 In preparation for the first  wave of privatisation in the 1980s, government entities such as Telstra, the Commonwealth Bank and Qantas, all operating in a commercial environment, had been  already corporatised to resemble as closely as possible the management and operating environment of a private sector firm fighting for its existence in a competitive  market. Utilities such as communications, electricity and gas formed the second wave of privatisations. By 1991 the sale of assets, mainly property, amounted to $ 2  billion,47 including in 1991 the first tranche of the Commonwealth Bank.48 As of November 1998, the proceeds of privatisation in Australia amounted to $ 61 billion,  thereby placing Australia amongst the leaders of privatisation in the world.49 For the years 1990–97 Australia was second only to the United Kingdom in terms of the  dollar value of international privatisations. In US dollars, privatisations in Australia were approximately US$ 45 billion, compared with slightly more than US$ 60 billion  for the United Kingdom. During the same period, privatisations in other countries were US$ 70 billion.50 Privatisations have traditionally been through trade or private sales, public floats or a combination of the two. By the end of 1997, trade or private sales had  contributed $ 34 billion to state and Commonwealth coffers while floats or public sales had raised a further $ 27 billion.51 Trade sales have taken three major forms:  sales to existing entities, sales to joint ventures (groups of existing corporate entities) or management buy­outs. Trade sales tend to be to entities in the same or similar  line of business. In many instances, the purchaser is a foreign enterprise. The Reserve Bank has estimated that more than half of all trade sales in 1990–97 were to  foreign interests.52 The decision of the Victorian Government to dispose of its electrical energy companies through trade sales meant that the government could reduce  state debt more quickly than would have been possible had they used a public float.53 In addition, by using the trade sale option, the Government was able to utilise  the capital resources and expertise of foreign energy companies.54 The partial privatisation of Qantas in 1992/93, for example,

 

  

Page 37

appears to have been aimed at gaining access to the resources of British Airways. 55 Public floats represent approximately 45 per cent of Australian privatisations to 1997.56 Kain maintains that the decisions to use a public float to privatise government  enterprises such as the Commonwealth Bank and the Commonwealth's remaining 75 per cent interest in Qantas were driven by 'public interest' considerations.57  Apart from the national prestige inherent in public sector assets such as Qantas, the traditional owners of these enterprises were Australian taxpayers. A public float  gives taxpayers an opportunity to acquire a direct interest in former government enterprises and also permits employee participation, in the form of employee share  ownership schemes. The opportunities afforded by public floats to employees and other taxpayers are reflected in an increase in the number of Australian individuals  holding shares, from 10 per cent of the population in 1991 to in excess of 20 per cent in early 1997. Kain has identified four common motives for privatisation.58 On a purely financial level, privatisation allows the government to both reduce its presence in the economy  and use any proceeds to reduce debt and pursue other budgetary goals. By exposing more of the economy to competition, improvements to efficiency in the national  economy are also expected. For conservative governments, a broader share ownership provides a very attractive means of strengthening their political base of like­ minded supporters. It appears that the objective of reducing or containing public debt has been achieved to a significant extent. The net public debt of the states had  fallen from approximately $ 76 billion in June 1993 to $ 47 billion in June 1997. In contrast to the improved debt position of the states, and despite its extensive  privatisations, the Commonwealth has not experienced a similar dramatic reduction in its public debt. There is no doubt that the proceeds of privatisation of public sector assets can be used to reduce public debt and that this, in turn, reduces the interest component in  state liabilities. Disposing of public sector assets, by implication, also contracts the size of the public sector. However, reduction of debt, interest charges and the size  of the public sector do not necessarily equate with good government. Australia not only has one of the smallest public sectors compared with other OECD countries; it  also has the lowest level of government debt.59 The 'myth' that Australia had high levels of debt was based on the level of overseas debt. However, overseas debt is  not the same as government debt, which is comparatively low. Specifically, as a percentage of GDP, Australia's public debt in 1993, in the early stages of Australia's  privatisation program, was half that of Britain, three and half times lower than that of the United States and four times lower than that of

 

  

Page 38

Canada. 60 It is therefore questionable whether the extent of Australia's privatisation campaign is justified if the motives are to reduce high levels of public debt and the  size of the public sector. As successful as debt elimination as a result of privatisation appears to be, concern has been expressed that this apparent gain may be at the  expense of the public interest and intergenerational equity. These doubts appear to be reflected in the refusal of the Senate to approve the full privatisation of Telstra,  particularly when coupled with the refusal of the rank and file of the NSW Labor Party to approve the privatisation of the state's electricity services. Vestiges of the  earlier nation­building vision still remain to sustain suspicion of private sector motives. The Kennett Victorian Government was a pioneer in the privatisation of major public utilities. Within weeks of winning government in October 1992, reforms of the  state's electricity services were announced. By 1996 Victoria's State Electricity Corporation had been divided into five separate distribution and generation companies.  Following the sale of the last of the distribution companies, it was reported that the gross proceeds of the sales were $ 8.8 billion.61 Using the government estimate that  the distribution companies earn $ 1 billion a year, Quiggin claims the proceeds should have been $ 17.5 billion.62 While not attempting to calculate earnings foregone  by privatisation of Victoria's electricity provider, Kenneth Davidson, writing for The Age, has also speculated that the government has been less than truthful about the  proceeds of privatisations as well as the estimated earnings stream foregone.63 Doubt over the Victorian Government's estimates has been compounded by a lack of  publicly available financial information about the distribution and generating enterprises. Victoria's Treasurer conceded that the government knew what the distribution  companies had been sold for and could readily calculate the saving on debt, but claimed that there were no up­to­date figures on what earnings had been, much less on  projected future earnings.64 In Davidson's view, the information is not available because the people of Victoria have been deprived of 'a very substantial stream of  earnings' generated by the privatised assets.65 Similarly, the HV Evatt Research Centre maintains that the revenue foregone by the five electricity generators alone was  more the $ 0.5 billion per year, and the only way the state's saving on interest could exceed earnings foregone, as it has been reported to have done, has been by  'commercially foreshortening the future of long life assets'.66 Quiggin maintains that losses to the public from equity sales are often greater than those from trade sales. For example, Quiggin has estimated that the annual interest  savings arising from the partial privatisation of Telstra amount to $ 840 million. In contrast, in the first year after privatisation total profits were $ 3 billion. Of this  amount,

 

  

Page 39

$ 1.8 billion was paid as fully franked dividends. The remaining $ 1.2 billion was added to retained earnings. From this information, Quiggin argues that private  shareholders gained $ 1.24 billion in dividends, franking credits and retained earnings at the expense of the public. When this amount is compared with the annual  interest savings, the amount foregone by the public totalled $ 400 million for the 1997/98 year alone. 67 Efficiency or Effectiveness:  The Citizen's Dilemma Gains in economic efficiency arising from competition have been promoted as a primary motive for privatisation.68 In 1992, the then Prime Minister, Paul Keating,  stated that 'the engine which drives efficiency is free and open competition'.69 The Independent Committee of Inquiry into National Competition Policy (in the Hilmer  Report) endorsed this view, arguing that all Australian organisations needed to be more efficient, innovative and flexible70 in order to maximise economic efficiency,  including those operated by governments.71 The Committee identified three components of economic efficiency:72 1. technical or productive efficiency, where goods and services are provided to consumers at least cost; 2. allocative efficiency—the allocation of resources to the production of goods and services providing the greatest benefits relative to costs; and 3. dynamic efficiency—a measure of an entity's ability to adjust to changes in consumer preferences and productive opportunities in a timely manner. Economic efficiency is claimed to improve productivity and international competitiveness which, in turn, promote the prosperity of the nation, provide opportunities for  the people of Australia and maintain and improve living standards73. In spite of the claims that the private sector is a more efficient provider of goods and services than  the public sector, there is little evidence to support this proposition. Quiggin, for example, cites a number of studies comparing the efficiency of services provided by  both public and private sector enterprises.74 In general, the results of the studies conflicted with findings that in some areas the private sector was more efficient while  in others the public sector was superior. Other findings found little or no difference in the efficiency of the two sectors. Similar findings were made by the Australian  Consumers' Council in studies of privatisations in the United States, Britain and New Zealand.75 Quiggin maintains that the disparity in the results of the studies could be a function of the different objectives of the public sector and

 

  

Page 40

private sector entities. This brings the notion of effectiveness into the equation, for the achievement of objectives is concerned with effectiveness, not efficiency. Both  Sheil 76 and Greenaway77 allude to the difference between effectiveness and efficiency. Achieving social equality immediately implies inefficiency, because such  equality can only be achieved by decisions which redirect resources from those uses which the market sees as most efficient. This has led Quiggin to suggest that the  comparison should be between corporatised government enterprises and the private sector because corporatised public sector enterprises have demonstrated that they  are able to successfully compete with the private sector.78 The HV Evatt Research Centre confirms this but goes further and provides evidence that where public  sector business enterprises have successfully competed with private enterprise, government initiatives which have enforced public sector inefficiency have been  instituted.79 One example used to support the Centre's claims is the dismantling and sell­off of the Australian Commonwealth Shipping Line (ACSL) between 1923 and 1928,  despite the fact that it had been effectively competing in both passenger and cargo services between Australia and Britain since 1916.80 When the line was re­ established at the start of World War II, and continued operations after the war, it once again demonstrated an ability to successfully compete with private shipping  lines. However, government intervention from the 1950s onwards favoured private shipping with the result that the government line lost its competitive edge as well as  its previous profit levels. Government intervention in both instances was prompted by the lobbying of business interests. In a similar fashion, Australia's government  airline, TAA, operated profitably for some 10 years from its inception in 1946.81 During this time, TAA outperformed its privately, and largely foreign, owned  counterpart, Australian National Airlines (ANA). As with ACSL, pressure was exerted by business interests until government initiatives were implemented which  favoured ANA and subjected TAA to what amounted to enforced inefficiency for almost three decades. The Australian Commonwealth Shipping Line (ACSL) was formed in 1916 following the withdrawal of British shipping from Australia during World War I. ACSL  continued its cargo and passenger operations after the war and by 1920 had a fleet of 53 ships, making it one of the largest shipping lines in the world. Upon its  election in 1923, however, the conservative Bruce­Page government was intent upon withdrawing government participation in what it regarded as a 'socialist  venture'82 of it Labor predecessor. Accordingly, when government policies which favoured British shipping companies ensured that ACSL was no longer  commercially viable, the Australian government had the excuse it needed to sell. So successful was the government in bringing

 

  

Page 41

about the demise of ACSL that its value at sale had been reduced to one­third its original cost. The outbreak of World War II saw history repeat itself as British shipping again abandoned Australia­Britain operations. Thus, to fill the void, the Commonwealth  Government Ships Chartering Committee and the Australian Shipbuilding Board were established in 1941 to oversee and manage Australia's shipping requirements.  Although the Board had continued to operate successfully after the war, in 1949, the Menzies government, upon taking office, announced its intention to dismantle the  Australian fleet. In response to public support for public ownership, instead of selling the vessels, the government set about destroying the shipping line by not  permitting the government fleet to compete with private shipping on the more lucrative routes. Restricted to servicing uneconomic routes, the Australian National Line  (as it was now called), continued to decline until the Hawke Labor Government, in the 1980s, attempted to restore its profitability; the Australian National Line  returned to profitable operations following modernisation of management and being permitted to compete with private shipping. Tactics similar to those used in shipping were used to render Australian Airlines (formerly TAA) inefficient. In 1952, the Menzies government awarded the privately  (and largely foreign) owned airline ANA a much larger share of the government contract for airmail than was allocated to TAA. Other measures designed to favour the  private airline included forcing TAA to charter new planes to ANA in return for obsolete aircraft. TAA was not permitted to purchase the most modern and efficient  aircraft, and under the Constitution was unable to undertake intra­state operations. ANA was not subject to similar constraints. Consequently it flourished, while the  once profitable government airline increasingly lost its market share and financial viability. The two examples of government intervention noted above clearly indicate a propensity for at least some Australian governments to put business interests ahead of  those of consumers of specific goods and services. Serving business interests is detrimental to the public interest, in terms of the public income foregone by restricting  the ability of public enterprises to operate profitably in a competitive market and through increased prices levied by private entities. Studies of privatised enterprises in  Britain and New Zealand conducted by the Australian Consumers' Council suggest that low­income consumers have been adversely affected by the impact of  privatisation on prices and customer services. 83 In Australia, privatisation and outsourcing have been implicated in incidents of contaminated water, power outages,  gas failures and communication blackouts (see Chapter 6).84 It has also been claimed that the quality of Victoria's electricity services has declined

 

  

Page 42

since privatisation, 85 and fears have been expressed that the outsourcing of public sector services such as all the Commonwealth's information technology functions  will see not only the decline of services but also the impoverishment of accountability.86 As is often the case, it has been suggested that consumers can be protected and accountability ensured through appropriate regulation. The legislative package  designed to implement the full privatisation of Telstra included consumer protection and service standards provisions.87 Privatisations of utilities and other essential  services are also usually conditional upon the new providers accepting a range of community service obligations or universal service obligations (USOs), which are  meant to preserve access to the less fortunate and, thereby, provide a measure of social justice. Ensuring that these are honoured is often the responsibility of  government regulators. Government in Victoria has appointed a Regulator­General to monitor the activities of electricity, gas and water industries, to ensure a minimum  standard of infrastructure services and to oversee costing and pricing structures.88 Unfortunately, history indicates that regulation in Australia is less than efficient and  effective. There is also considerable evidence to suggest that this is not due to the regulators but because the enabling legislation is designed to ensure that regulation is  more apparent than real. Cranston argues that governments often introduce regulation in Order to demonstrate that they are 'doing something' to redress some problem in the community.89  However, in many such cases, the regulation is purely cosmetic, its effectiveness restricted by lack of funding or insufficient authority given to the regulators. In a study  of regulation in Australia, Grabosky and Braithwaite found that regulatory bodies were often coerced into ignoring activities they were established to prevent or  compelled to use persuasion rather than legislative force to achieve regulatory objectives.90 Coercion often involved threats from prominent government ministers to  withhold funding if the activities of certain parties were not ignored. In other instances, resources were withheld in order to delay or prolong investigations. On the basis  of their findings, regulation in Australia was described as being 'of manners gentle'. The investigations into the regulatory responsibilities of the Commonwealth Civil  Aviation Authority (CAA) in 1996 after a number of seemingly inexplicable fatal crashes of aircraft belonging to established civil air carriers exposed a timid and  complacent organisational culture which encouraged and allowed close associations to develop between the regulated and the regulator.91 Operational staff disclosed  how they were intimidated into acquiescence by the demands of carriers, who would threaten highlevel political intervention or legal action. The dilemmas faced by the

 

  

Page 43

CAA also highlighted how the profit­driven functions of the organisation had compromised its safety responsibilities under the Commonwealth Civil Aviation Act  (1988). Given the evidence, there is little to indicate that the regulatory measures accompanying the sell­off of public sector assets or the outsourcing of services will  either protect consumers or ensure accountability. Private Interests at Public Expense Richardson maintains that the perceived positive impact of privatisation on a government's budget balance gives privatisation an artificial appeal, suggesting economic  efficiency that may not, in fact, eventuate. 92 For example, public sector debt in Victoria has been reduced by more than half, largely by the $ 18 billion gained through  the sell­off of the state's electricity generators and distributors.93 However, if Quiggin is correct and the electricity assets were sold for up to 50 per cent less than their  value based on future income, the claimed benefits from the reduction in debt and related interest charges are an illusion. Under principles of responsible and  representative government, the Victorian Parliament is accountable to the public for this discrepancy. It is not uncommon for underpricing of public sector assets to be justified as a means of facilitating a sale.94 Quiggin, for example, maintains that the difference between  the value of the earnings foregone and the sale price of Victoria's electricity assets can be explained in terms of a discount claimed by the purchasers to compensate  them for any regulatory risk inherent in the sale as well as profit demands.95 Regulatory risk and profits are linked where, for example, the state puts restraints on the  prices that consumers can be charged for provision of privatised goods and services. While there may be sound reasons for allowing some discounting or equity premiums in the pricing of public sector assets for privatisation purposes, there is evidence  to suggest that in some notable instances, too much emphasis has been placed on private interests at the expense of the public. The magnitude of detriment to the  public from what Anderson refers to as 'debt­for­risk swaps' is intensified when it is considered that privatisation investors often do not effectively assume any risk  associated with private provision of infrastructure.96 Further 'sweeteners', in the form of tax concessions and revenue guarantees, increase the risk burden of the state  and release the private buyer from obligations. In many instances, these arrangements will not be reviewed for many years, so there will be no assessment of the degree  to which concessions and guarantees are justified.97 In light of the pricing discrepancies and the lack of risk to investors arising from privatisation, it would appear that there are grounds for concern that privatisation is not  only an abdication of government

 

  

Page 44

responsibility but a blatant abuse of political power to serve private interests at the expense of the public. Without information about the contractual arrangements  between governments and contractors, these concerns remain unsatisfied. In his annual report on the Victorian Government's finances, the Auditor­General complained  that: [w]hile strong financial outcomes have been achieved from the privatisation program in recent years, there continues to be a need for greater disclosure by the Government of  these and other substantial transactions to further strengthen the public accountability process. 98

Discounting in trade sales and equity premium in public floats is described by Quiggin as 'delivering the market to the faithful'.99 Quiggin's view is supported by reports  in 1995 that many of the chief executive officers (CEOs) of UK privatised public utilities were becoming 'privatisation millionaires'.100 While CEOs have been in a  position to benefit extensively from privatisation and the exercise of share options, shareholders in general have benefited at the expense of consumers and the general  public from an apparent underpricing (on privatisation) of key monopolies such as telecommunications and water, gas and electricity utilities. Evidence of underpricing  in equity issues in these essential areas is provided by the 10 per cent increase in share prices for British Telecom since privatisation and the 70 per cent increase for  the electricity sector. Although Australian shareholders may not have benefited from privatisation as dramatically as those in the Britain, Quiggin maintains that there is the potential for  Australian participants in public floats to make 'stag' profits.101 In other words, the share price offered to participants in a public float of a former government  enterprise is often below the opening market price of the shares. Therefore, profits are to be made by participants in the float who sell the shares at the opening market  price at the outset of market trading. A similar view has been expressed with regard to plans to privatise Canberra Hospital and the Capital Territory's water agency,  ACTEW: '[a]s we dance to the tune of the economic rationalists, the rich get richer and the poor get poorer. The long­term beneficiaries of privatisation . . . will . . .  be . . . the shareholders of the multinational companies that will come in and buy up the farm on terms very satisfactory to them.'102 Privatisation, as Richardson has pointed out, does not add to the net wealth of government even if the sale price and the 'real value' of the asset are the same.103  Furthermore, the sale of public sector assets does not facilitate government outlays that could only have taken place as a result of asset sales. When the proceeds of  privatisation are used to reduce public debt, the present generation does not benefit because

 

  

Page 45

the government is doing nothing more than paying for services to which it is already committed. 104 A potentially more serious outcome can occur where assets are  undervalued in order to effect privatisation. In this event, the net worth of the government declines and with it the ability of the government to borrow in order to  finance future expenditure, as fewer assets means a reduced base from which to raise revenue. Another potentially detrimental aspect of privatisation for both present  and future generations is the loss of continuing revenue that could be used to finance government expenditure. The alternatives would appear to be zero public sector  growth or higher levels of taxation or, if possible, the re­accumulation of debt.105 In a similar vein, the HV Evatt Research Centre maintains that using the proceeds from the privatisation of public infrastructure to reduce debt is a trade­off between  debt and savings.106 In this context, 'savings' refers to the value of the assets arising from user charges and invested in public sector assets. This use of public savings  has a number of intergenerational equity consequences. Firstly, the present generation is disadvantaged to the extent that savings accrued by them are used to pay for  services that will be used by future generations.107 On the other hand, because of the loss of revenue due to the sale, future generations will suffer in that higher taxes  or user charges are likely to be needed to fund new government expenditure. To the extent that the assets are undervalued to ensure the privatisation is realised, the net  worth of the public sector is eroded. This in turn threatens the security and living standards of future generations.108 Further, using accrued savings to both reduce  public sector debt and finance new infrastructure can be seen as exacting an inordinately high price on the present generation for the purchase of that infrastructure. For  example, the Carr Government's proposal to privatise NSW electricity was expected to yield $ 25 billion, effectively public savings accrued through consumer charges  and invested in the electricity assets. Twenty two billion dollars of these savings was to be used to reduce public debt (the debt­savings trade­off), and the remaining $  3 billion was to fund public assets. The overall result would have been that $ 22 billion in public savings would have been used to purchase $ 3 billion in  infrastructure.109 Concern about the appropriate public­private mix also raises intergenerational equity issues.110 Specifically, if the net worth of the public sector is  consistently eroded by deregulation and privatisation, Australia may well experience an irreversible growth in 'inequality, social exclusion and economic stagnation'. As  the activities of the public sector diminish, interest in maintaining the public sector also diminishes, thereby encouraging further moves to reduce the public sector. The argument that private interests are prevailing over those of the

 

  

Page 46

public is strengthened with the dearth of publicly available financial information dealing with the privatisation of public enterprises. One of the first legislative initiatives of  the Kennett Government was the passing of the State­Owned Enterprises Act. The effect of this legislation was to deprive the public, the media and the Opposition of  access to the financial and operating records of public enterprises. 111 In 1995 Kenneth Davidson reported in The Age that he had made five formal requests for  information on the electricity supply industry, including information on the value and volume of electricity sales. No meaningful information was forthcoming but, as  Davidson pointed out, the same information would have been demanded by and given to prospective buyers, some of them foreign, of the distribution and generation  companies.112 Complaints about lack of information dealing with privatisation of public enterprises have not been restricted to Victoria. The Canberra Times has reported concerns similar to those expressed by the Administrative Review Council arising from the penchant of governments to put  information about privatised or outsourced services outside the realms of freedom of information laws.113 In a further article, the Canberra Times reported revelations  by a Labor member of the Legislative Assembly, Simon Corbell, that an arrangement had been made between the Victorian Government and a privatised electricity  provider whereby the government paid the company's sales tax.114 This information was not made available to the public on the grounds that it was a commercial­in­ confidence arrangement. In the same article, the then NSW Auditor­General, Tony Harris, was cited as being 'critical of the high degree of secrecy which surrounded  deals between the NSW Government and private contractors and service providers'. One of the arguments offered for lack of disclosure is that private contractors  consider details of contracts to be competitively sensitive. It is interesting that this same argument was consistently used for almost a century by company management  and the accountancy profession as a defence against moves to require companies to prepare and publish audited profit and loss statements. In time, this argument was  overruled in the interests of stewardship and accountability of management to corporate owners. The reluctance of governments to publicise their dealings with the  private sector and the implications of this for open, participative and accountable government is examined in detail in Chapters 6 and 8. Unfortunately, even if governments are forced to provide financial and operating records of enterprises that have been privatised as well as any commercial­in­ confidence agreements, there is ample evidence to demonstrate that information can be manipulated in order to achieve a given result. The HV Evatt Research Centre  has argued that the

 

  

Page 47

Kennett Government did inherit budgetary problems from the previous government but it did not take over a state on the verge of bankruptcy. 115 Rather, Victoria's  debt crisis was exaggerated for political purposes by the retrospective application of accounting standards to the state's financial records. The overstatement of  Victoria's financial difficulties was then used to justify increased taxes, spending cuts and privatisation of public sector assets. In a similar fashion, the Centre maintains  that the Borbidge­Sheldon government in Queensland applied full accrual accounting to a budget statement to demonstrate a fall in the net worth of the state.116 While  the actual 'decline' was small, it was sufficient to support government claims of an $ 185 million budget shortfall which, in turn, was used to justify its preferred financial  and economic policies. It would be naive to think that these are isolated instances or that manipulation of financial information is confined to the public sector. Australia's corporate history is replete with examples of manipulation of financial information in order to achieve the result desired by management. In many cases,  these financial manipulations have been to the detriment of investors and creditors, because they have often concealed lack of profitability and/or solvency. The full  extent of these manipulations were often not revealed until investigated by a Royal Commission appointed in the wake of the sudden and unexpected failure of some of  these companies.117 One of the most disturbing aspects of such unexpected corporate failures and subsequent investigation is that while accounting practices were  often criticised, investigators' reports usually conceded that the methods used were generally accepted by the accounting and business community. This secrecy is not  only maintained by government initiatives to limit access to financial information regarding privatised assets and sales or contract agreements, but also by the very  regulatory measures that were introduced more than 100 years ago ostensibly to protect investors, creditors and others who dealt with corporations. Conclusion Federation and the role of government in Australia at the inception of the Commonwealth were premised on principles of fairness and the equality of individuals. The  vision for Australia of the founders of the Commonwealth and the first Federal and state governments was to create a classless society wherein workers were entitled  to a minimum standard of working conditions and a basic or living wage. Provision of aged and invalid pensions and family allowances would also help ensure a  minimum standard of living for all Australians. These principles were continued after federation and were enhanced by later social policy initiatives. The effects of neo­ liberal policies such as privatisation suggest

 

  

Page 48

that the objectives of social equality have succumbed to currently fashionable political ideologies and have been replaced with preferential treatment of select interest  groups. The consequences of this change of vision are shown in the following chapters to be the injurious to the public's confidence in their government and to social  justice.

 

  

Page 49

3—  The Neo­Liberal Alternative Introduction The abiding concern for social justice which has characterised the work of Australian governments for most of this century has been a feature, to varying degrees, of  the beliefs of both sides of politics. Above all else, governments accepted that they would be accountable for the way in which they governed on behalf of all to  improve the conditions of all. Although the extent to which, and the manner in which, social justice concerns were directly reflected in government programs may have  differed significantly between political parties, there has been a common commitment to dignified, sustainable living standards for all Australians. In the past 20 years  these beliefs have come under attack, as the conviction of government has shifted from a belief that all Australians have a right to a standard of living which was  consistent with membership of an affluent, fair and just community to a determination that the relative share enjoyed by each person will be the consequence of their  economic contributions to the wellbeing of the nation. Social justice is now more likely to be interpreted as a matter of just deserts, which will be determined by the  ability of individuals to satisfy criteria not exclusively related to their status as citizens. The purpose of this chapter is to examine in some detail the ideological influence  of the neo­liberal beliefs which have provided the vision for this transformation of governance, and to show how neo­liberal economics does not envisage everyone  sharing in a nation's prosperity. The rise to prominence of neo­liberalism at the expense of statist

 

  

Page 50

conceptions of governance is shown in the first part of this chapter to be a response to the alleged excesses of the collectivist visions of the welfare state as it  developed after World War II throughout the Western and communist world. Neo­liberalism set out to decentre the state, seeing it as a source of threat to individuals,  and to give preference to the sovereignty of the individual. According to neo­liberal beliefs, not only will the individual, as the best judge of his or her own interests,  benefit far more from being freed of the cloying interference of government, but the interests of society also will be enhanced if all are allowed to follow their desires.  The private sector is said to provide a surer guarantee of effective resource use. The presumption of neo­liberal reformers is that the state will provide an inferior  alternative to private sector delivery. In subsequent chapters the consequences of this selfish, individualist conception of society are interpreted in terms of the their  destructive effects on social and political accountabilities. The Rise of the Interventionist State Governing in the manner with which 20th century citizens in liberal democracies are familiar has a very short history. Over the past millennia the foundations and  expectations of government were remarkably stable in comparison with present realities of government. Whereas prior to the latter half of the 19th century people  engaged very little with their government, for the most part, over the past two centuries, and until recently, there has been a progressive infiltration of government into  most aspects of individual lives. On a day­by­day basis people have come to consider as appropriate their frequent interactions with government, in a mixed economy  which is neither essentially private nor stridently socialist. Unlike the preferred image of government which is popular with neo­liberals, there continues to be  widespread resistance amongst the public to government standing apart from everyday events in the manner of a sporting referee, making its presence felt only in the  event of crisis or when the rules for organised engagement are flouted. Public disquiet with the decline in Telstra's service quality has increased the public's  determination that, at least until standards improve, there should be no further reduction in the government's shareholding. The long period of sustained affluence,  economic growth and full employment which extended from just after World War II until the 1970s reflected well on a prominent government presence. As the  restrictions on competition are taken away and more government services previously seen as essential find their way into the hands of a few private sector firms,  citizens uneasy with their new vulnerability have demanded a return to the previous protections of government against the behaviour of the market. Public outrage over  the transfer of mad cow disease from animals to humans in Britain

 

  

Page 51

in the 1990s was a reaction to both perceived health risks of which there was no warning and the way in which governments, for the sake of ideology, had been  prepared to surrender to the entirely self­interested private sector, for whom profit was the supreme consideration, their responsibility for protecting the British  population from harmful agricultural practices. Widespread suspicion of the health effects of genetically engineered food has proved to be a significant legacy of  government collusion with the farming sector which has resulted in reduced regulation and fewer consumer protections. Irrespective of the type of government, all governments constitute a significant market presence. In many countries they are the largest employer and by far the largest  single consumer of resources. In 1997–98 Commonwealth budget­funded agencies spent nearly $ 8.8 billion, while Telstra spent $ 8.5 million. 1  Annual spending on  services that have been contracted out now exceeds $ 13 billion.2  Australian governments still account for nearly 90 per cent of economic infrastructure spending and  87 per cent of social infrastructure spending.3  Thus any moves to reduce the level of state service provision are going to have a marked effect on the private sector, as  it assumes functions vacated by retreating governments. Indeed, neo­liberals would see the figures for government spending as clear evidence that government does far  too much at the expense of the private sector. In addition to its role as a participant, the state also affects the actions of the private sector, and thereby the lives of its  citizens, through its role as a regulator. The National Commission of Audit identified two broad categories of government activities which it believed were carried out in  the public interest. Firstly, the social role of government covered such things as basic education, housing and health and providing assistance to the 'genuinely needy'.  Secondly, government economic responsibilities required government to rectify market failures which could otherwise result in either under or overproduction of some  goods and services.4 It was not until the mid­19th century that some governments began to assume an active role in the lives of their citizens, apart from ensuring that the nation was secure  from the intrusions of outside forces. Still, dominant political philosophies at the time did not envisage active state intervention in the private lives of its citizens as a  desirable norm. The state essentially served the interests of a very small, privileged, and vastly wealthy minority of the population—whom the remainder existed to  serve unquestioningly. This was challenged in the 18th century by the proposition that governments only existed with the permission of the people and not according to  the wishes of God as interpreted by the state­recognised church. In reality, argued Locke, there was an implied contract between the various parts of society and  those who governed them. Instead of the great bulk of the populace

 

  

Page 52

having no right to question those who ruled over them, it was now claimed that they had a set of natural rights, only some of which they were prepared to trade for the  protection of the state. Rather than God pronouncing upon the legitimacy of governments, it was now the people, who had suffered the consequences of government  excesses, who now had the right to pass judgment on governments and, consequently, have a direct role in determining their legitimacy. Individuals who now saw  themselves with a natural right to liberty, happiness, equality before the law and freedom from oppression were unlikely to be satisfied with governments who denied  the sovereignty of the individual over that of the state. Citizens came to expect that in return for surrendering some of their liberty in the interests of the common good  they would receive more tangible, positive benefits in addition to imperfect and insufficient assurances that the state would guarantee the integrity of national borders  from the envious predations of foes. In England these expectations at first amounted to little more than the opportunity to have a say in the selection of governments by  an extension of the franchise—in 1834, and later in 1867—to a small, privileged group who could meet stringent property qualifications. Gradually, as the corrosive social effects of the industrial revolution degraded life even further for the majority of the population, the consequences of extreme laissez  faire government became too threatening to the stability of government to be ignored. Revolutions which toppled perpetual monarchies throughout Europe in the 19th  century could only be ignored at the peril of the British ruling class. No longer was it sufficient for the government to remain neutral and see that impediments were not  unduly placed in the way of individual initiative and wealth creation. The state was forced to take upon itself the responsibility of affording some protection from the  excesses of self­interested, untrammelled markets to those least able to look after themselves, and to promote a more equitable distribution of wealth. Thus, the surge  in social legislation in the latter half of the 19th century 5  was testament to not only the social consciences of a few influential individuals but also the self­serving  foresight of those whose position, power and wealth were most threatened by glaring social and economic imbalances. Throughout the 20th century governments took on more responsibilities in response to both the demands of their citizens and rising affluence. Rarely has this move to a  'third way' been achieved by shedding existing obligations. As the responsibilities of governments have expanded, this move has been reflected in the growth of  government expenditure as a proportion of Gross Domestic Product (GDP)—in Australia it has risen from 30 per cent of GDP in 1980 to 38 per cent in the late  1990s—and the large number and variety of agencies used

 

  

Page 53

by governments to fulfil their responsibilities. Reforms of the past two decades in Australia, New Zealand and Britain, however, have seen the expansion of government  services dramatically and probably irretrievably reversed, although population demographics have meant that the effect on GDP has been less noticeable. Not only are  governments withdrawing services, they are also removing themselves from active participation in the services which they choose to continue to deliver. As a  consequence of the scale on which this has occurred, it is now possible to refer to 'government by proxy' or 'third party' government. The heavy reliance upon third  parties to deliver services within networks of contracts and government regulations has also given way to government by fiat, government through decree and  delegated authority. The coincident expansion in the number of regulatory bodies needed to reassure the public that government has not completely abandoned them to  the appetites of the market has encouraged the view that governments have substituted a new regulatory state for the old welfare state. Unquestioning advocacy of markets as a way of delivering public services exaggerates the roles they play to the exclusion of all other social institutions; it also fails to  recognise that as cultural constructs meant to serve a social purpose, markets come with the imperfections of any socially made institution. They are not some pure  formation found in nature and independent of the weaknesses of human agency. Orwell 6  criticised Hayek, a prominent advocate of markets over state provision, for  not seeing or not be willing to admit 'that a return to ''free" competition means for the great mass of people a tyranny probably worse, being more irresponsible, than  that of the State. The trouble with competitions is that somebody wins them.'7  Irrespective of the importance of market exchanges, they can form only one strand of  the network of relationships which holds a community together. While it is unrealistic to envisage that competitive relationships will ever be entirely absent, it is an  equally dangerous delusion to believe that competitive relationships are able to provide on their own the cohesive substance which allows communities to exist and  prosper. Recurring economic catastrophes in this century alone have shown how the necessary selfishness of the market works best only when combined with a  preparedness of individuals to put the community first at times. When conditions have deteriorated to levels which threaten the very existence of society, let alone the  market and wealth, it has been the timely and decisive interventions of governments, not market adjustments, which have saved the day. During times of extreme crisis,  those with money are reluctant to jeopardise their possibly tenuous hold on prosperity with acts of self­sacrifice. Without government intervention during the Great  Depression of the early 1930s, the lives of many would have been blighted for far longer.

 

  

Page 54

Liberalism, the Sovereign Individual and Markets Modern liberalism can trace its essential philosophy to constitutional disagreements which occurred within Britain and France from the 17th century. The constitutional  crises in 17th century England prompted the first significant efforts by Thomas Hobbes (1588–1679), Adam Smith (1723–90) and John Locke (1632–1704) to  formalise beliefs which later in the 19th century were to become identified with liberalism. According to Hayek, 8  Adam Smith's Wealth of Nations, published in  1776, signalled the birth of liberalism by providing an enduring, and yet to be supplanted understanding of human behaviour in the marketplace. An essential concern  for individual liberty, and the many forms in which this could be expressed, was possibly a natural response by early liberal theorists to the perilous times in which  liberal­minded individuals found themselves in 17th century Britain. In the writings of Locke especially the main principles around which later liberalism was to coalesce  can be discerned. Particularly important was his belief in inalienable human rights which did not presuppose, nor should be altered by, any form of government. These  rights were independent of government and absolute in their rendition within any form of government. In his Two Treatises on Government he concluded that: the natural liberty of man is to be free from any superior power on earth, and not to be under the will or legislative authority of man, but to have only the law of nature for his rule. The liberty of man in society is to be under no other legislative power but that established by consent in the commonwealth, not under the dominion of any will, or restraint of any  law, but what that legislation shall enact according to the trust put in it.9

From the writings of these nascent liberals classical liberalism emerged in the 19th century with the works of John Mill, Jeremy Bentham and Herbert Spencer— Spencer's confronting remedies for society's ills have ensured that his views continue to be especially controversial. Amongst its fundamental beliefs were the benefits  of 'minimal' government, the sanctity of private property, freedom from arbitrary rule and the importance of allowing individuals responsibility for their own lives.10  Concern about the opportunities for abuse against individuals by entrenched elites in government bureaucracies later occupied the thoughts of political theorists such as  Hayek and Friedman in the latter half of the 20th century, as the welfare state became the norm in Western governments. In their case, the concern was more that as  resources were diverted from the private sector to the public sphere there would be less available to encourage individual

 

  

Page 55

initiative, and that that decrease would deprive individuals and the nation of benefits which would otherwise be available to them as a consequence of individual effort.  Excessive government intervention was criticised by Hayek for the way it allegedly denies people the opportunity to be self­reliant and to enjoy the self­respect which  is the product of individual achievement. The economic problems of communist governments in the USSR and in other East European governments, which much later  were finally to bring about their overthrow, had demonstrated to Hayek, himself a refugee from German totalitarianism, how a culture of dependency promoted by the  'provision state', 11 or 'nanny state', could suffocate individual initiative under the weight of government regulation and paternalism. Distributive justice, he warned,  comes to take the 'place of the justice of individual action'.12 Hayek's disparagement of distributive justice betrayed his distaste for virtually all forms of government  intervention which infringe in any way upon individual autonomy, within the bounds of agreed norms of law and order, and his inability to see any dangers for the long­ term wellbeing of a community from selfish individualism which withdraws from any concern for the condition of others. Individual initiative as a basis for society,  however, is not enough for Rawls, who recognised its inability to ensure distributive justice.13 He is sufficiently aware of the realities of the market and of the  propensity for self­interest to destabilise society to see that regulatory structures are needed to compensate for the way in which markets disproportionately favour  some participants and, thereby, exacerbate distributive injustice. Without the contributions made possible by unfettered individual efforts, society, according to Hayek and Friedman, either would not exist or would condemn  everyone to a greatly diminished standard of living. Individuals are the engine of wealth creation and of national prosperity, thereby also providing the only sure means  of promoting the common weal. Therefore little must be put in the way of individuals to do as they feel compelled to do to satisfy their desires. At its most basic level  this means that neo­liberalism has come to champion 'individual freedom versus state coercion'.14 The impact of particular modes of government intervention on the  ability of self­interested individuals to maximise their long­term utility, or satisfaction, provides the bench­mark which neo­liberals favour for determining the optimum  level of government. Personal liberty, to the extent that it does not impinge on the ability of others to enjoy similar opportunities for liberty, must be pre­eminent if  individuals are to be provided with the opportunity to use their abilities and initiative not only in their own best interests but also in the interests of society. This  'possessive individualism' has been given two main features by Macpherson. Firstly, individuals need to be considered as the sole owners of their abilities, abilities for  which they

 

  

Page 56

owe nothing to society. They are entitled to use whichever capacities they possess for their own benefit as long as they do not infringe upon the rights of others to do  likewise. Freedom is interpreted, therefore, as domination over things and not over individuals. Secondly, society is not seen as a set of relationships held together by  duties and responsibilities. Instead, it is composed of free and equal individuals related to each other only through their possessions, where 'the relation of exchange . . .  is seen as the fundamental relation of society'. 15 Consistent with this view, the utilitarian Jeremy Bentham argued that individuals are essentially bundles of desires, the  most important of which is the desire to avoid pain and the desire to seek as much pleasure as is possible. By pursuing pleasure, individual utility, and therefore that of  society at large, is maximised. Accordingly, utilitarianism was both a way of explaining human behaviour and a design for a revolutionary new understanding for  government.16 The object of government should be to provide the conditions which will deliver the greatest happiness, not make decisions about what is good or bad  for the public.17 The benefits to society of an unconscious and voluntary yielding to self­interest were seen by Adam Smith in 1776, and later by Mill,18 as necessarily greater than  might arise from any intentional efforts on the part of a sovereign authority to accomplish the same thing. In his Thoughts and Details of Scarcity, Edmund Burke  reinforced the way in which '[t]he benign and wise prosper of all things, who obliges men, whether they will or will not, in pursuing their own selfish interests to connect  the general good with their own individual success'.19 The individual, therefore, stands at the centre of liberalism as it seeks to create for human behaviour a discourse  of normality predicated on selfishness. Liberalism turns on its head the traditional conception of society, which had been sustained by church doctrine for centuries, in  which individual significance was in direct proportion to each person's contributions to the wellbeing of society. For liberals, society exists to serve the individual.  Should the individual be made the servant of the state, and individuals be deceived into believing that the will of the state is the same thing as the sum total of individual  interests, then the way is open for a totalitarian hell. Hayek was able to point to the evils perpetrated in the name of fascism, the epitome of anti­individualism, which  Mussolini understood gives priority to: the importance of the State and accepts the individual only in so far as his interests coincide with those of the State, which stands for the conscience and the universal will of man  as a historic entity. Liberalism denied the State in the name of the individual; Fascism reasserts the rights to the State as expressing the real essence of the

 

  

Page 57 individual . . . Fascism stands for liberty, and for the only liberty worth having, the liberty of the State and of the individual within the State. The Fascist conception of the State is  all­embracing; outside of it no human or spiritual values can exist, much less have value. 20

The supremacy of the individual over society, for the utilitarian, is inherent to the individual and necessarily independent of the need for any social structures to confer  meaning or significance. Autonomy could only be reduced justly, therefore, if it was with the consent of the individual. Locke wrote how '[m]en being . . . by nature all  free, equal and independent, no one can be put out of his estate and subjected to the political power of another without his own consent, which is done by agreeing  with other men, to join and unite into a community for their comfortable, safe, and peaceable living'.21 As a rational utility maximiser, however, it is unlikely that  someone is going to surrender with enthusiasm the control over his or her destiny and wellbeing in return for the uncertain beneficence of the state. The result is that  often the liberal characterises society as unnecessary to individuals in their Benthamite pursuit of less pain and greater pleasure. Instead of society exultant, the notion  that had dominated Europe for centuries under the ruthless authority of the church, there would be rule by the spontaneous, voluntary associations of individuals going  about the business of satisfying their selfish desires. Unfortunately, as Yeatman notes, this sounds as if neo­liberalism has conceived of the individual as something outside society, not one of the constituent elements  which give society its very existence.22 Indeed, Hobbes and de Mandeville (1670–1733) saw humans as not naturally social beings, unlike many other highly  socialised communities in nature such as bees and ants. People did not 'by nature seek society for its own sake, but that . . . [they] may receive some honour or profit  from it . . .'23 This accords the individual primacy over society and an independent reality which, in comparison, society's more artificial and conditional basis  precludes. Indeed, Bentham, like Margaret Thatcher much later, dismissed social community as 'a fictitious body'.24 Dismissing society in this way seems to Hobhouse  to be an illogical contradiction, given that 'rights are a function of a social group, since rights involve demands made upon others either for positive service or for  negative forbearance'.25 In order that they might further press their case for minimal government interference in the lives of private citizens as they go about their lawful businesses, liberal  theorists such as Hayek and Friedman have attempted to create a fundamental, naturalistic association between market freedoms, personal liberty and political  participation.26 While ever economic freedom is guaranteed, it is argued, 'freedom of

 

  

Page 58

speech, of religion, and of thought' are possible. 27 Once economic freedom is constrained by government actions then all other freedoms will suffer a similar fate and  may eventually be threatened. After all, one only had to observe the relentless progress of the state in countries like Russia and North Korea to see the cumulative  effects of stifling economic freedoms. Consequently, freedom is the converse of coercion, which Hayek defined as 'such control of the environment or circumstances of  a person by another that, in order to avoid greater evil, he is forced to act not according to a coherent plan of his own but to serve the ends of another'.28 Hayek's  single­minded prescription for freedom does not recognise any role which distributive justice is able to play in sustaining social stability. Everyone must look after  themselves and not expect others to rescue them from their infirmities. Not only are freedom and compulsion mutually exclusive for the neo­liberal: freedom is able to benefit from the many highly positive connotations associated with its  use in numerous other unconnected contexts. Apart from highly specific examples, however high­minded may be the motives of those who exercise it, coercion is only  ever seen as something to be avoided and a condition which is seen universally by neo­liberal theorists such as Friedman,29 Hayek30 and Bentham31 as unreasonable  and unjust. In the hands of high­profile advocates of the virtues of the market, this attempt to capture the moral high ground in the discourse of governance has been  extremely successful in most Western nations. It has been sufficiently persuasive to convince governments that greater market freedoms are the natural state of affairs  and that government intervention is artificial and, for the most part when it concerns economic affairs, indefensible. Society, believed Rousseau, was not 'threatened by  man's first impulse, which is always good, but by the artificial motives which historical society has imprisoned and perverted his natural, original goodness'.32 In modern  society, however, the relationship between greater individual freedom and less government intervention is unlikely to be symbiotic. The alleged weakness of the state and the strength of the market are derived from their differing abilities to process information in an endeavour to ensure the best  resource allocation decisions. The supremacy of markets over all other competing forms of resource allocation derives from their natural ability to assemble and  transmit a vast amount of information about the preferences of consumers and the production functions of suppliers, to encourage least cost practices and to efficiently  distribute resources amongst competing uses. Government intervention in economic relations is characterised as artificial, and therefore inefficient, in its ability to  collect, assimilate and act upon information. Government is something forced on markets from the outside. The differences between governments are matters of

 

  

Page 59

degree rather than of kind, amongst the most extreme of which are highly centralised socialist economies in which the state is the sole agent responsible for the  collection of information, deciding which is most useful and what it means. Markets, in contrast, are supreme examples of information efficiency. Markets are not so  much about competition as about providing the means to discover and incorporate more relevant information in the decision making process. 33 In a freely operating  market economy there are vast numbers of agents seeking, providing and acting upon information. Each agent who is acting in his or her best interests can only do so  while everyone else is also free to act in a similar manner. If restrictions were placed on some market players in comparison with others, the imperfections in information which would arise would reduce the efficacy of the  market. Efficient resource allocations can only occur when free agents are fully apprised of, and able to respond to, opportunities in the market. Arrow regards this  view of the way in which markets operate, even under ideal conditions, as self­serving and a negligent distortion of reality.34 Rarely, both Arrow35 and Latham36 note,  are consumers as well informed and markets as efficient as is presupposed by economic theory. Instead, it often suits the purposes of powerful market players to  withhold information from consumers to retain their loyalty. Legal proceedings during the 1990s in the United States and elsewhere against the tobacco industry have  disclosed a high level of collusion and a dirty tricks campaign orchestrated for at least the last 50 years by the major tobacco firms to keep knowledge of the disastrous  effects on their health of prolonged cigarette smoking from consumers and to escape government regulation of their products. Sometimes such concealment is initiated  by government. Soon after the Bank of Commerce and Credit International (BCCI) in London collapsed in the 1980s, taking the savings of many smaller investors  throughout the world, it was revealed that the British Treasury had pressured the bank's auditors not to issue a qualified audit report. The Treasury was prepared to  sacrifice deposits to ensure that there was not a rush on either BCCI or other British banks should the market become aware of the problems experienced by BCCI. According to neo­liberals, true market failures are rare; certainly much less common than potentially catastrophic political failures. This belief is possibly not surprising,  given that the neo­liberal description of that which constitutes a market failure tends to be so tightly hedged with conditions as to ensure that most market crises which  may otherwise be termed failures of the market are interpreted in a less threatening manner. In their defence, market supporters argue that recognising true market  failures depends entirely on how the empirical evidence is interpreted.37 Thus, single­minded advocates of the superiority of the

 

  

Page 60

market in organising economic and social relations are not prepared to recognise that when the very existence of society and the market is threatened it is not the  market which history has shown is able to save the situation but the active intervention of the state. Indeed, the more freedom markets are given by governments the  more they are coming to depend on government to save them in a crisis. 38 The myopia of neo­liberals has no place for the historical record. The failures of the past  are soon forgotten and consigned to history books. Inconvenient experiences of the past are put aside with historicist arguments which assign a contextual uniqueness  to each era. Events of today and tomorrow may be similar in some respects but there are always sufficient differences to justify regarding the past as irrelevant to the  current situation. Historical memory derived from events frozen in time is only selectively mined to accommodate present exigencies. Not surprisingly, a number of  high­profile and potentially ruinous crises in recent times have exposed the error of this complacency. It may have been only the timely action by the US Federal Reserve Bank in 1998 which saved the US economy, and the economies of most Western nations, from the  perilous position in which the failure of Long Term Capital Management (LTCM) had placed it. LTCM, which had two Nobel­winning economists amongst its  directors, had achieved an enviable reputation for delivering sustained high returns. Unfortunately for LTCM, a succession of poor decisions finally brought it to the  brink of collapse. Such was the level of its financial exposure and that of its investors, that its problems threatened the viability of many large institutional investors and  confidence in the market. The alarming possibilities thrown up by severe and repetitive market failures in the final decades of the 20th century have prompted Hutton39  and Saul40 to call for greater democratic control over markets by governments. According to Hirst, 'social cooperation and the diffusion of political power are routes  to market efficiency not obstacles to it. A "market society" . . . is unsustainable.'41 The Social Dimension of Individualism Crowley laments the way in which liberals have a tendency to construct individuals as merely 'anonymous centres of rational calculation'.42 Gay refers to this  conception of the individual as a 'chilly, commercial kind of rationality',43 while Arrow worries over the difficulty of accommodating altruistic motives within a society  captured by the egregious hegemony of the market.44 Overstatement of the contributions of the market to social wellbeing, it is claimed, could put in jeopardy the  whole fabric of Western society by displacing the sense of community essential to its continuance and threatening the values of fairness, equity and respect for human  dignity upon which democratic institutions

 

  

Page 61

depend. Not only do Boston et al 45 and Fukuyama46 find it hard to accept the way in which competitive self­interest has the ability to drive out all other human  motives, they also cannot accept that humans can operate as purely economic beings. Even if they did, argues Nevile,47 all economic decisions require a value system  through which decision makers weigh up the relative costs and benefits. Costs and benefits only have meaning in relation to some objective. Although the immediate  objective may be in quantifiable form, ultimately even this serves some objective which derives its significance from the particular values which it promotes. At its most  elemental level, all human existence is founded on values, whether these be Maslow's needs to belong and to self­actualise or the Christian need for redemption. Adam  Smith also believed that virtue was impossible unless reason was moderated by sympathetic consideration of the condition of others.48 Theories which depend upon the characterisation of individuals as entirely selfish, such as public choice, therefore must be flawed from the very outset. Opponents of  the liberals' aggressive individualism see a sense of community as an essential civilising force and the moral requirement of democracy.49 Single­minded dedication by  individuals to their material welfare is condemned as the antithesis of moral behaviour.50 Others criticise neo­liberal ideology for its denial of the way in which social  characteristics create the circumstances which give value to individual abilities and create opportunities for these to be exercised.51 After all, markets are nothing more  than social institutions, the successful operation of which depends upon ingrained social habits and cultural traditions which give legitimacy to market exchanges and to  political and legal institutions.52 Apart from having a personal identity, individuals assume a number of social identities in their interactions with others. Most important  for March and Olsen is our identity as citizens.53 Thus, 'to portray beings whose desires and tastes derive wholly from their own characters, and are formed  independently of every external pressure, is to portray beings who are impervious to education and upbringing, to culture and customs, history and fashion . . . '.54 Neo­liberals would prefer to divert attention from a longer­term social perspective of the consequences of their beliefs, but the individualistic and libertarian creed of  neo­liberalism has attracted widespread and mounting criticism for what are seen to be its deleterious social impacts. In particular, the way in which neo­liberalism  stigmatises any communitarian approaches to government is argued to have contributed to an increase in the sense of isolation and alienation from fellow citizens which  now pervades Western societies. More worrying is the way in which social disintegration has made its presence felt through the rising levels of serious and  unpredictable crime, family breakdowns and a growing underclass which sees no advantage in abid­

 

  

Page 62

ing by the rules of a society which is intent on excluding them, regardless of their responsibility (or lack of responsibility) for their plight. 55 Davies is particularly  scornful of the apparent decline in the acceptance of the need for a moral society.56 Even Mill's prescriptions for the liberal society did not see 'the trampling, crushing,  elbowing, and treading on each other's heels which form the existing type of social life, [as] the most desirable lot of mankind'.57 Mills was especially critical of the way  in which Bentham's utilitarian theory 'will enable a society . . . to prescribe the rules by which it may protect its material interests. It will do nothing . . . for the spiritual  interests of society.'58 When neo­liberalism is taken to its limits (see Chapter 4), the trust which is the means of cohering all of society's disparate elements around accepted values of  tolerance, respect and reciprocity59 is debased and seen as a cynical, self­serving means by which the privileged are able to dupe and subdue the dispossessed with  promises that if the less fortunate remain patient and silent then they will eventually reap the rewards of neo­liberal policies. Thus, despite the neo­liberals' wish to  forget the contributions made by social institutions to market efficiency, their ability to make money would not in fact be possible without the nurturing and safety  provided by social institutions and infrastructure, things for which they have not had to pay directly but instead enjoy as part of the benefits of having a legitimate  government. Society, therefore, is not an obstacle to efficient government or efficient markets but the means of ensuring that they are possible. Contrary to his apparent  condemnation of non­individualistic institutions, the public choice icon Buchanan was unable to deny that 'we live together because social organisation provides the  efficient means of achieving our individual objectives and because society offers us a means of arriving at some transcendental common bliss'.60 Curiously, while they  are prepared to enjoy all the externalities that a stable society has to offer, businesses as the epitome of the neo­liberal ideal of self­interest will not tolerate unpaid­for  externalities arising from their own operations. Instead, they work assiduously to close off any opportunities to enjoy benefits for which no direct payments have been  made. Legal action by the Sydney television station Channel 9 has shown the extremes to which such self­protective measures can be taken. Channel 9 had an  agreement with Sydney City Council giving them exclusive rights to televise events controlled by the Council at venues throughout Sydney. Accordingly, Channel 9  sought to prevent rival broadcasters from televising the 2000 New Year's Eve fireworks display, which was centred on the Sydney Harbour Bridge. In his decision,  the judge rejected Channel 9's application for exclusive rights over a public spectacle paid for by public funds in a public place. Despite the apparent persuasiveness of these arguments and the

 

  

Page 63

attractions of the market, trust still remains the fundamental requirement for market exchanges. A viable market and a workable society both depend on the presence  of the trust, cooperation and goodwill that make a civil society. The legal accoutrements of the modern market, as the next chapter demonstrates, '[p]rovide a  necessary but not sufficient basis for both the stability and prosperity of post­industrial societies; they must be well leavened with reciprocity, more obligation, duty  toward community, and trust, which are based in habit rather than rational calculation'. 61 The Benign State The manner in which both liberty and coercion are interpreted by liberal theorists locates a particular view of liberalism along a spectrum of public and private realms.  At the opposite end from communitarianism are extreme interpretations of liberty and coercion which characterise the market as the embodiment of the virtues of  efficiency, individual free choice and lack of restraint. If 'the market dispenses benign virtue and discipline, the political allocation of resources dispenses ultimate  oppression. Anything run by the government is corrupt and coercive.'62 The individual and markets are portrayed as standing against incursions on individual freedom  by the state. The individual, not the state, is the source of his or her own salvation; if the state is not sufficiently controlled, it is a source of threat to freedom. No longer  is the state in Keynesian economics the simultaneous embodiment of the economic and the social.63 Instead, government intervention is limited to ensuring that  individuals are able to live their lives in quiet enjoyment of the results of their exertions without fear of attack from their fellow citizens or outsiders and 'to preserv[ing]  law and order to enforce private contracts to foster competitive markets'.64 Governments should: empower individuals and enhance the selfreliance of societies by  relinquishing control of service delivery to private providers, thereby doing much less 'rowing' and more 'steering'; be driven by a sense of mission and not be  controlled by a collection of unquestioned rules; focus their attention more on earning and less on spending; and rely more on the problem solving capabilities of the  marketplace.65 The two realms of the private and the public can coexist in the neo­liberal version of the state, but the one should not unduly encroach upon the other. Indeed, the  private could only be sustained if the incursions of the political or public are minimised.66 To Spencer, even some members of the community being in great distress,  does not constitute sufficient grounds for state intervention on their behalf. It is wrong to assume that 'there should be no suffering, and that society is to blame for that  which exists'.67 Suffering is not equivalent to being

 

  

Page 64

deserving. 'When the miseries of the poor are dilated upon, they are thought of as the miseries of the deserving poor, instead of being thought of as the miseries of the  undeserving poor, which in large measure they should be . . . They are simply good­for­nothings, who in one way or other live on the good­for­somethings'. 68 Instead  of having the beneficial effect imagined, support for state intrusion fails to recognise that 'much suffering is curative, and prevention of it is prevention of a remedy'.69 In the liberal democratic state, government is supposed to sit on the margins of the social, not at its centre, ruling in the interests of all. The minimal state avoids violating  individual rights, making it 'inspiring as well as right'.70 The alternative, for Nozick,71 who quotes the anarchist Proudhon with approval, is: to be watched, inspected, spied upon, directed, law­driven, numbered, regulated, enrolled, indoctrinated, preached at, controlled, checked, estimated, valued, censured,  commanded, by creatures who have neither the right nor the wisdom nor the virtue to do so . . . It is under pretext of public utility, and in the name of general interest, to be placed  under contribution, drilled, fleeced, exploited, monopolized, extorted from, squeezed, hoaxed, robbed; then at the slightest resistance, the first word of complaint, to be repressed,  fined, vilified, harassed, hunted down, abused, clubbed, disarmed, bound, checked, imprisoned, judged, condemned, shot, deported, sacrificed, sold, betrayed . . . That is  government; that is its justice; that is its morality.

Although all versions of liberalism are highly suspicious of government intervention, liberal antipathy towards the state, even the confronting, antagonistic views put  forward by Spencer and Nozick, do not extend as far as removing the state altogether. Nozick's extreme libertarian conception of the state, like that of Herbert  Spencer,72 Friedman73 and Bentham,74 allows only for the exercise of individual rights within a structure of governance, the prime concern of which should only be  determination of the rules of engagement, providing pure public goods such as defence, providing protections against assaults on property and person and the  settlement of disputes which threaten harmonious market exchanges.75 Hayek distinguished between government by rules and government by orders.76 The former  was limited to clarifying individual responsibilities essential to the exercise of individual free will. As the preferred form of governance, government by rules did not  present the threat to democratic freedoms of its oppressive competitor. Without the stability allowed by some minimal level of state intervention, efforts by individuals to promote their own interests would soon be overwhelmed by  substantial transaction costs arising from the

 

  

Page 65

need to put in place measures by each individual to ensure that contracting parties fulfilled their side of any bargain and to protect their life and liberty. Buchanan, 77  who won the Nobel Prize for economics in 1986, allowed himself to go only so far as permitting a role for the state in resolving disputes between individuals. Hayek  supported some basic level of support by the state for those who were grossly disadvantaged through no fault of their own, namely the chronically ill and those who  were the victims of some catastrophic disaster.78 Thus some irreducible government presence will always be necessary to forestall the neglect some individuals may  suffer as a result of the uncontrolled anarchy permitted by the market. Otherwise, observed Hobbes in the 17th century, in the absence of the civil society made  possible by the existence of government, 'life would be solitary, poore, nasty, brutish, and short', and the world would be a place where 'every man is the Enemy to  every man'. Even the minimal nightwatchman state envisaged by the severest opponents of interventionist government still requires someone to take responsibility for  pure public goods and ensure that the necessary legal institutions are in place to enforce market agreements. The challenge for neo­liberals is, in Rousseau's words, to  'find a form of association which defends and protects the person and property of each member with the whole force of the community, and where each, while joining  with all the rest, still obeys no one but himself, and remains as free as before'.79 Thus the minimal state which the early liberal writers had in mind was one which  provides the juridical mechanism to regulate the interactions between individuals through the passage and enforcement of laws within the authority conferred on the  state. Hayek reassured his readers that in 'no state that could be rationally defended would the state just do nothing'.80 Galbraith,81 who has long accepted that there is an irreducible minimum role for government in a civilised society, lists only four reasons for government intervention:  protection of the planet, protection of vulnerable workers, protection against dangerous goods and addressing the inbuilt destructive tendencies of capitalism, including  its propensity to marginalise the less fortunate. 'In the good society no one can be left outside without income—be assigned to starvation, homelessness, untreated  illness . . . Those in need have enough to suffer without being socially stigmatised.82 Similarly Kenneth Arrow, another Nobel laureate economist, has expressed his  apprehension with the excesses of a society in which the pursuit of maximum profits drives out any concern for a broader social interest. In particular, he was critical of  the alacrity with which profit­seeking enterprises engage in practices such as pollution, which are costly to society and for which the profit seeker may not be made  accountable.83 Whenever society and individuals are forced into an unequal relationship with suppliers

 

  

Page 66

as a result of the superior product knowledge of the latter, or their ability to divorce themselves from deleterious indirect consequences of their actions, then there  needs to be some mechanism to enforce social responsibility and to remind profit maximisers that they have moral obligations to the society which gave them their  existence, claims Arrow. 84 The importance of being a good corporate citizen was brought home to the Exxon petroleum company when in March 1989 the oil tanker Exxon Valdez ran aground  in Prince William Sound and polluted pristine Alaskan coastline. The company tried to avoid responsibility but was finally ordered by a US court to pay for cleaning up  the pollution. Similarly, BHP's operational problems at the Ok Tedi mine in Papua New Guinea in the late 1990s were only compounded by attempts to deny its  responsibility for contaminating the Ok Tedi river. This contamination had destroyed the livelihood of indigenous people who depended upon the river and its environs  for their existence. Action in Australian courts finally forced BHP to concede its culpability and pay for rectification efforts. Much earlier, in the late 18th century,  Edmund Burke was acutely aware that private business affairs would only be possible if there were mechanisms and social institutions which provided for the orderly  and predictable reconciliation of opposing interests in society, thereby ensuring that no one group would receive all the benefits all the time.85 Neo­liberals want the right to be able to pick and choose those forms of intervention which are in their best interests. Therefore, extinguishment of the state would be  opposed by neo­liberals because it would remove the structures which provide the certainty and protection necessary for individual wealth accumulation. Possibly  more importantly in the neo­liberal age, removing themselves completely from the state would deprive market advocates of opportunities to influence state policy—and  to gain early access to opportunities not available in the absence of government. The vast fortunes made by previous members of the British government, former high­ ranking state bureaucrats and businessmen fortunate enough to have ingratiated themselves with governments when large parts of the public sector were privatised in  Britain bears testimony to the considerable opportunities for self­advancement under the aegis of government. Pure public goods or services which are advocated as the sole domain of minimal government have the characteristics of non­excludability (an inability to prevent  someone using a service to which they have made no contribution) and non­rivalry, whereby the use of a public good by one citizen is not at the expense of another.  Even if an individual does not make a contribution to the provision of national defence through taxation payments, he or she is able to enjoy the secu­

 

  

Page 67

rity provided by the defence forces by doing nothing more than taking up residence in an area under the protection of a government. Provision by the state of sanitation  and hygienic living conditions benefits free­riders and contributors alike; neither is disadvantaged by the benefit which the other receives by living in a community free  from the danger of life­threatening epidemics. Indeed, those who contribute to the public good of community health must be prepared to accept that externalities such  as contributing to the health of others may be a precondition for their getting the full benefit of their contributions. Any attempts to exclude the free­riders from participating in the benefits of a healthy city by condemning them to live in unsewered, filthy suburbs threatens all members  of the community should there be an outbreak of a highly contagious disease in the disadvantaged areas. 'Neighbourhood effects' such as these are essential to a stable,  productive democratic society. As the private sector pushes more government service providers aside and the quality of government services is undermined by  expenditure reductions, some services previously regarded as pure public goods lose this status. Growing crime rates and the apparent inability of government law  enforcement to ensure the safety of communities has driven more affluent citizens to seek protection through private security firms. It has been observed that in the  United States private security officers now outnumber police officers. Unfortunately, for citizens left with only public­provided protection, the withdrawal of parts of the  community into enclaves of protection is likely to reduce support for government provision even further. In some cases, the problems experienced by one community may extend beyond national boundaries to become also of concern to nearby states. It can then be in  those states' best interests to contribute to public goods in which they have no direct interest. The non­excludability of costs as well as of benefits of public goods was  brought home to northern European and British states in 1986 when the nuclear power plant at Chernobyl in the Ukraine suffered a catastrophic meltdown. Without  warning, clouds contaminated with nuclear gas and dust drifted across northern Europe threatening the health of a large number of unprotected people. The direct and,  possibly more worrying for countries closest to the USSR, indirect longer­term consequences of the radioactive fallout quickly convinced these countries that they had  an interest in helping the Russian government with the clean­up of Chernobyl and with repairing Russia's many other ailing nuclear reactors. In contrast to pure public goods, as shown in figure 3.1 below, private goods have the essential characteristics of being available only to those who pay for them, and  in most circumstances consumption by someone is meant to prevent consumption by others. In other words,

 

  

Page 68

private goods create rivalry between potential providers. If access to a private good can be limited to those who pay but the enjoyment of the good by one consumer  does not preclude enjoyment by another, then this good takes on the characteristics of a toll good. Thus, for example, in normal circumstances use of a private toll  road by some consumers does not deprive others of their ability to access a similar level of benefits. The ability to limit the benefits of private goods to those who pay  for them ensures the attractiveness of such goods to private enterprise. Without the ability to target benefits precisely to those who pay for the goods and services and,  thereby, to restrict access, private sector firms would quickly become unprofitable. Property law is based upon this essential condition of private ownership and the  need to ensure security of possession. Comparisons between the state and the market based upon measures of efficiency 86 which favour the private sector overlook the inequity of comparisons between  the private and public sectors. To call upon public sector agencies to manage as efficiently as the private sector is to assume that when both are managing at similar  levels of efficiency they are also operating under the same constraints of equity, transparency, consultation and accountability. However, public sector performance  dimensions are often unavoidably more numerous and complex than private sector equivalents, where they exist. When government compares unfavourably with the  private sector, it may be that their greater obligations prejudice performance assessments in purely economic terms. Therefore, when public sector agencies are  deemed to be as efficient as the private sector, using economic measures of efficiency, it must mean that their true level of efficiency is much higher.

Figure 3.1  A Typology of goods  Source: Lane 1984, p 14.

 

  

Page 69

Their efficiency is a combination of economic and social efficiencies, such as carrying out road construction in a manner which ensures that local ecosystems are not  endangered. The difference in standards which apply to service delivery in the public and private sectors, although not given much credence by neo­liberals, was  recognised by Weber, who distinguished between formal and substantive rationality. The former is entirely dependent upon rational calculation, whereas substantive  rationality, in contrast, refers to a course of action which 'will be interpreted in terms of a given set of ultimate values . . . or . . . the content of the particular ends to  which it is orientated . . . [T]he merely formal calculation in money terms may seem either of quite secondary importance or even . . . fundamentally evil in itself . . . .' 87 Markets and Accountability Unlike democratic political institutions, for which decisions to ensure accountability have to be consciously made, the market has the advantage of having a naturalistic,  built­in mechanism of accountability. If a producer is unable to meet the demands of market participants in an efficient manner then he or she will be unable to retain the  confidence of the market and will be forced to exit. Consumers unable to participate in the market on the terms set by the market will also have to withdraw. In the  case of discretionary spending, on motor vehicles for example, the consumer may be able to move to other markets or be forced to give up altogether. The important  thing is that in most circumstances the consumer will have a choice. With services provided by governments there may not be the same opportunity for choice, nor the  same level of consequence. Often there are no alternative markets for a consumer of government services. Thus, accountability by market sanction may not be an  option for citizens, no matter how poorly the service is delivered. In those cases where governments do provide services which citizens can choose to consume or not  consume there is the opportunity for sanction by the market. However, only those citizens who have the necessary resources are able to exercise these sanctions and  thus make governments accountable for these services. This is a very different form of accountability from that with which most citizens have become familiar. Despite  persistent attempts by governments to have a market­based form of accountability accepted as the norm for more and more services, there is still considerable  resistance by citizens to any efforts to replace traditional democratic discourse as the foundation of accountability.88 However, to argue against the nexus which neo­ liberals have created between efficiency and rationality and instead give precedence to happiness 'means arguing as an idiot'.89 Liberal democratic governments and the multitude of like­minded

 

  

Page 70

fellow travellers eager to embrace the convenient theories of neo­liberalism have failed to realise that their individualised world of economic hedonism, free from  government meddling, has a political trajectory which is ultimately undemocratic and dangerous to the very individualism which it professes to honour. As government  retreats and individuals are thrown more onto their own resources, surely this will mean that they need to take even less interest in the selection and legitimation of  government than they have done in the past. With government occupying such an insignificant part in everyone's lives, complete disengagement from the processes of  government and democratic discourse is an entirely rational response. If government is only tangentially relevant to individuals and there is little for government to do,  frequent elections become an unnecessary extravagance, as do democratic protections which ensure that the election process is inclusive and representative. Once  individuals are assured of their personal safety and of the safety of their wealth, they have little to gain from taking an active involvement in government. Government in the neo­liberal nirvana is expected to work away quietly in the background, rarely making its presence felt in ostentatious displays of authority. In a  world where the self rules, democratic processes become almost entirely irrelevant to the common good. Accordingly, in common with prominent liberals and  'democrats' in the 19th century, Hayek is highly suspicious of the benefits of majority decision making in democracies. Hayek argues that modern democracies are  weakened by a flawed process of consultation, deliberation and negotiation, which militates against 'good' law. 90 While ever the majority of the electorate can only  influence decision making at the time of an election, there is some control over impetuous opinions, allowing the more thoughtful legislators to get on with the business  of governing without the distractions of consultation. Rousseau's plebiscitary democracy, which allows for an expression of the will of the people in specific  instances,91 is seen by Hayek and Mill as far less preferable than a democracy which provides for considered responses by those best qualified to make decisions on  behalf of others.92 Of course the resulting legislation, if it is to be regarded as worthwhile, must be entirely informed by the needs of the free market. To ensure that  legislation results from a long gestation period of mature reflection, Hayek advocates both restricting voting eligibility and establishing an elite legislature which remains  in power for periods of up to 15 years. This would provide them with the freedom they need to respond more to their consciences and less to the arguments of interest  groups.93 Not only does this autocratic iconoclasm betray an authoritarian naivety common to most neo­liberal theorists, but its prescription for government contains  the seeds of the very form of society

 

  

Page 71

which Hayek and others set out to supplant with market relationships. Tullock takes the need to fashion society even further by suggesting that in the interests of  reducing the deleterious consequences of bureaucratic self­interest, while ever a citizen is a member of the government bureaucracy, he or she should not be entitled to  vote. 94 This strategy of disenfranchisement, and contempt for participative democracy, which Tullock concedes will make him a target of ridicule for those who value  their citizenship rights highly, would reduce the ability of public servants to influence resource allocation decisions which favour them at the expense of the public whom  they are meant to serve. Suggestions such as Tullock's could be discounted easily as the harmless musings of disaffected or scorned theorists were it not that public  choice theory, developed by Tullock with Buchanan, and Hayek's ideas have been so influential. Unfortunately, this darker side of neo­liberalism has been too often  overlooked. Conclusion Neo­liberalism provides a radical vision for the liberal democratic state based upon removing restrictions on individual initiative and exchanges. A limited role is  reserved for the state, merely to ensure that the structures which allow individuals the opportunity for self­fulfilment are in place. Not only are people better off living in  a system which sees the individual as the source of his or her own satisfactions, but such a system also provides the means by which those individuals' fellow citizens  benefit from the initiative and accomplishments of others. Government, apart from the providing the necessities consistent with a stable, law­abiding and supportive  society, is cast as the villain of economic and social wellbeing because of the restrictions which government actions necessarily place on the lives of individuals. Taxes  are energetically resisted, apart from those needed to ensure the cohesion of society, as a means of taking from individuals their right to use their resources in their  own best interests. Thus the necessary selfishness of the neo­liberal extends to the functions of government, with only those functions which contribute directly to  individual freedoms being regarded as legitimate. Although there is a considerable diversity of views about the justifiable role of government amongst critics of the more  intolerant forms of neo­liberalism, there is a unanimity in the belief that the market cannot provide all that is necessary for a healthy society and that the path to a  concerned community is not through the virtually unrestrained promotion of personal interests. Instead, as the next two chapters demonstrate, individual interests need  to be moderated by wider social accountabilities. Accountability interpreted purely from an individual perspective is insufficient to sustain social cohesion or to bring  about social justice.

 

  

Page 73

4—  Trust in the Contract State Introduction Stable, progressive governments are viable only to the extent that they are permeated with relationships of trust. When citizens no longer trust their governments or the  political processes the way is opened for civil disorder and political turmoil. Citizens must have the expectation that trust will be rewarded, that it is worthwhile to trust  in others and to trust the government. Contrary to the previously acknowledged importance of trust in social relations, new understandings of accountability derived  from neo­liberal philosophies have progressively diminished the standing of trust in democratic governance, substituting management criteria of accountability for  constitutional meanings which emphasise due process, equity and fairness. It is the purpose of this chapter to explore the consequences of trust being progressively  debilitated throughout society as a result of government policies determined to place service delivery under the hegemony of self­interest and the shadow of the market.  The chapter thereby seeks to deepen understanding of the emergence of new accountabilities by examining them from the standpoint of social values. The Condition of Mistrust Modern society has developed a tendency to fracture, to isolate and to alienate its citizens from each other and from their governments, creating a crisis in the  legitimacy of governments. Handy has recognised that '[t]he meeting of self and others, of individual . . . and the community,

 

  

Page 74

is probably the most complex issue of our time'. 1  The uncertainties of the late 20th century, which have replaced the buoyancy of the postwar years, have pitted  citizens against each other in the frantic competition for employment, access to justice and health, leaving them feeling betrayed. Community disaffection with 'the  benefits of economic change is reflected in community concerns about negative social consequences. These social problems broadly reflect steadily increasing  loneliness, alienation and social exclusion'.2  In a recent major study of Australian society, The Australian reported that Australia had become a 'deeply divided  society', in which the idea of a fair go for all had been replaced by social upheaval and deterioration in the quality of life.3  Tensions between the 'new economy' which  has emerged from Internet companies and the 'old economy' of more traditional manufacturing and service industries, according to some commentators, have  accentuated social disparities and discontent. Internet companies that are now 'Built to Flip', that is to be raised quickly to a state of prominence and then just as  rapidly sold for a massive gain, promise to destroy the expectation that opportunities for wealth creation will be the province of all. The colossal rate of wealth creation  of a select group of new economy entrepreneurs is seen as the 'decoupling of wealth from contribution. Not only is there an increasing sense that the social fabric is  fraying . . . there is also a gnawing concern that those who are reaping more of today's newly created wealth are doing less to ''earn" it'.4 The policies of the neo­liberal far right, in operation throughout the Western world since the 1970s, have resulted in a more fragmented society, as more people are  excluded from the benefits of increasing affluence. With increasing inequality, the ideological priority which governments on all sides of politics have given to public  choice theory (see below) and its dogma of informed self­interest and competition has come under more fervent attack. Critics refuse to accept that a community is  nothing more than a market dominated by 'entrepreneurship, competition and ambition'.5  The wellbeing of a nation state requires it to find a prominent place for both  the values of the market and civic values. Each is dependent upon the other. There are more than enough examples in modern times alone to illustrate that a nation  devoid of civic values will descend into barbarism and possibly eventual annihilation. Not only does obsessive self­interest corrupt a nation, warns Handy,6  it also has  no regard for duty and responsibility. It is no coincidence that just when governments have encouraged their citizens to be more selfish in the pursuit of their own interests, individuals are feeling more  alienated from, and fearful of, their fellow citizens. The level of social trust needed to underwrite political institutions in liberal democracies has been degraded by  incidents of petty and serious violence (which have reached unprecedented levels), recur­

 

  

Page 75

ring instances of blatant corruption at the highest levels of business, cheap opportunism by politicians in the abuse of their privileges, 7  rapacious demands on the public  purse by politicians apparently more concerned about a comfortable retirement than their duty to the public, favour peddling by a significant proportion of the  International Olympic Committee, outrageous incompetence by the European Commission and what looks like political indifference to the worsening social and  economic plight of many.8  The depth of public distrust of, and hostility towards, politicians was exposed in the public outcry which resulted when NSW politicians  voted themselves superannuation increases of 25–40 per cent in 1997. Public anger seemed to be stirred as much by the way in which the superannuation changes  were passed as by the generosity of the increases. Rather than openly introduce the necessary legislation, which extended to all previous politicians still living, the  Government and the Opposition chose to wait until the dead of night on the last sitting day of the year to quickly dispatch the legislation.9  As much as governments  may publicly express their respect for high standards of behaviour for people in positions of public trust, and acknowledge that the public 'have this as their  entitlement',10 when it comes to the finer points of practice, too many parliamentarians show themselves as eager as their predecessors to take advantage of their new­ found positions of power and advantage themselves or their associates. A very jaundiced public has been left feeling disillusioned, intimidated, and frustrated by their  impotence to change the direction of government policy, as well as more and more exposed to the unpredictability of their fellow citizens and government.11  Recognising the worldwide nature of the problems, the French journal Le Monde Diplomatique in 1996 lamented how society is 'losing confidence in its elites, too  often guilty of corruption, embezzlement, and using their influence for trafficking. There is a strong hostility towards the technostructure—all the more so since it is being  held responsible, together with the government, for the social tragedy.12 In Australia, the aggressive invasion of public policy by neo­liberal doctrines of competition and minimalist government has seen large sections of society increasingly  isolated and excluded from the social mainstream as citizenship becomes an insufficient condition for full participation. One can only hope that we have not yet reached  the bleak vision of a dispirited de Tocqueville who, in the breakdown of civic concern for the greater good during the French Revolution and its aftermath in the 18th  century, saw 'each citizen standing apart, like a stranger to the destiny of others; his children and personal friends forming for him the entire human race. As for the  remainder of his fellow citizens, he is beside them but he does not see them . . .'.13 As the wave of privatisation and private sector contracting by governments

 

  

Page 76

mounts, citizens find themselves at the mercy of market conditions rather than under the benevolent protection of the state. Only those citizens who can afford to pay  for previously free, public­provided services retain their consumption rights. Rising levels of unemployment until the later years of the 1990s and the resulting greater  socioeconomic inequality have hastened this decline in the public's confidence in democratic processes and the impoverishment of their trust in government. The public have become especially suspicious and cynical of government privatisation programs. These are invariably initiated by a process of commercialisation,  which may then be followed by corporatisation, when the entity is organised as a separate body with highly autonomous management. These preliminary steps to  privatisation allow the government to establish an entity's commercial credentials and generate a profitability profile which will make the entity attractive to buyers when  the time comes. Also, as part of the processes which precede privatisation, the commercial—and therefore potentially profitable—parts of the entity's operations are  identified and separated from its invariably loss­making community service obligations. Once segregated from and juxtaposed with the commercial, market­driven  activities, community service obligations become easy targets for disparagement. If they cannot pay their way, then community service obligations are inconsistent with  the other activities of the corporatised entity. Therefore, if they cannot be dispensed with altogether, they should be clearly identified and separated from any  commercial functions, as should any associated accountability obligations which would only disadvantage the entity in its commercial battles against market competitors  who are not similarly encumbered. Persistent pressure by Telstra executives and government ministers for the full privatisation of Telstra, for example, has been justified in terms of both financial benefits  and service improvements which would be possible if Telstra were allowed to operate without being accountable to a government shareholder. However, a significant  section of the Australian community, especially people in country and remote areas, who are regularly portrayed as unfair burdens on other Telstra customers, is yet to  be convinced by promises of better services when their experiences of the partially privatised Telstra are to the contrary. As long as Telstra remains substantially in  public hands the public have the opportunity to voice complaints about it to elected representatives. The political and community outcry which greeted the  announcement by the head of Telstra in early 2000 that even though profits continued to climb ever higher, 16 000 jobs would be cut in the next few years reflected  widespread distrust of commercial motives. If job losses at these levels could be expected from a company

 

  

Page 77

in which the government was the majority shareholder, worse might be expected should Telstra be freed from the intrusions of politicians under pressure from their  constituents to remind Telstra that its activities must ultimately be in the public interest. Contrary to the promises of government, neither wealth nor associated higher standards of living, by themselves, can ensure the longterm survival of a system of  government, the perpetuation of a national identity or the maintenance of a stable social fabric. The experience of many Asian nations in the late 1990s has exposed the  fragile nature of social stability when only economic forces underpin the legitimacy of government. While the economic circumstances of influential social elites are  improving and there is the prospect of others benefiting from the rising tide of wealth creation there appears to be little need for other pillars to support political  arrangements which might otherwise be judged as constituting a despotic and oppressive government. Indeed, it has not been unusual in many Asian countries for some  sections of the population to be prepared to trade off basic democratic freedoms and citizenship rights, which citizens in Western liberal democracies see as their right,  for a more pleasant life. This conflation of the notions of economic wellbeing and political security has ended, tragically for many, in disillusioning betrayal. In the end,  there is neither the promised affluence nor the citizenship rights with which to voice discontent safely. The more that principles of social cooperation are debased with the individualisation of society, the more important trust becomes, in order to ensure stable  government. Unfortunately, the onslaught against social institutions accelerates the withdrawal of trust and prejudices attempts to revive commitment to a community of  interests. 14 Individuals withdraw into lower levels of trust, reducing the compass of their trust relationships to themselves, their family and the ethnic or religious groups  with which they identify themselves. Ethnically inspired programs of annihilation in Bosnia, Kosovo and East Timor are but some of the more frightening manifestations  of clan loyalties. As citizens become more sceptical of government intentions and loyalties, there are greater pressures for alternative measures of accountability, to  augment those that have come to be regarded with suspicion. Accordingly, 'the questions of how social trust is produced and what kinds of social trust enhance  economic and government performance increasingly become the central set of theoretical issues in social sciences'.15 When trust throughout social institutions is destroyed or is continually under suspicion, markets will be disadvantaged, and society as a whole will suffer, as individuals  look for other ways to guarantee protection of their interests from the opportunistic behaviour of others.16 

 

  

Page 78

Legal protections and formalised rules of engagement, backed by substantial sanctions for non­compliance, have become the favoured substitute for trust. 17 Coercion  then becomes necessary for cooperation. To reduce interactions to this prosaic level, however, would reveal that everyone was: [c]onsciously, and even ruthlessly, pursuing their own interests; trying to manipulate each other, to outwit each other, in such contractual ways as to maximise their own profit . . .  The attitudes of mind in such 'society' . . . [are] therefore those of deception, of scheming, of calculatedly measuring and suing others in order to further and secure ends of your  own.18

The Substance of Public Trust The importance of trust for the long­term viability and wellbeing of most democratic social institutions, and its contributions to national prosperity, continues to be  affirmed by scholars in a diverse range of disciplines.19 An individual is said to be trustworthy if his or her behaviour fulfils the expectations of others. Trust, therefore,  involves reciprocal confidence in the intentions and actions of others. Trust requires someone to accept a commitment to another and to devote him/herself to  honouring this commitment. It is with the assistance of trust that society is ordered through 'cognitive and moral expectational maps for actors and systems . . .' .20  Frequently, trust is referred to as the glue which binds societies (vinculum societatis), through its ability to promote the cooperation upon which a stable, productive  society—indeed a society's very existence—depends.21 As one of the earliest writers on the social importance of trust, Aristotle similarly drew attention to how 'by  proportionate reciprocity of action the social community is held together'.22 Trust is the lubricant which reduces the inevitable friction created in social interactions  between self­willed, protective individuals. Without trust in society to cosset us in our daily lives, Luhmann believes that we would not get out of bed in the morning.  We 'would be prey to a vague sense of dread, to paralysing fears'.23 Creation of a cohesive community, therefore, calls for 'the generalization and universalization of  trust'.24 All liberal democracies recognise that there must be limits on individual rights to ensure that these do not override the ultimate wellbeing of the collective. Indeed, it is  usual for respect of individual sovereignty to be enshrined in the Constitutions of liberal democracies, but only so far as it contributes towards the 'commonweal' of the  citizenry as a body. The decision to describe the federation of Australian states, created in 1901, as a 'commonwealth' was an unambiguous statement of the  communitarian intent and goals of the new government. The polis in a liberal democracy is meant to stand above all.

 

  

Page 79

Individual wellbeing and rights only have meaning in the context of a strong state; not, as Bentham and Taylor 25 would have us believe, the other way around. This  view of the state triumphant, which is in disfavour with free market governments, has been reinforced by Ryn, for whom: [t]he intellectual, aesthetic, and economic life of a society may be said to be truly civilized to the degree that these activities serve the ethical goal . . . By this definition, a society  which has reached a high level of efficiency in attaining its goals, but whose efficiency does not measurably serve the realization of moral ends, would not be civilized in the full  sense of the word . . . The moral goal for society to which all other goals are subservient . . . we may call community . . . Community can emerge only in a society where the forces of  egotistical interests are tempered by concern for the common good.26

Most human behaviour is unlikely to be motivated only by the desire for material gain, if necessary at the expense of others. Instead, behaviour is a combination of self­ interest and a respect for the norms of social behaviour. Indeed, adherence to acceptable standards of personal and social conduct may be a precondition for  successful self­interested behaviour. Behaviour, whether self­interested or self­sacrificing, cannot be separated from its context. 'Our selves,' notes Kymlicka, 'are at  least partly constituted by ends which we do not choose, but rather discover by virtue of our being embedded in some shared context.'27 Accordingly, sustainable  citizenship cannot be reduced to the pursuit of individual interests divorced from the need to consider the effects on the common good and the contributions of the  polis to individual wellbeing. The private self can only have meaning if the public self is also recognised—when individuals, at times, silence the demands of the self in  preference to the interests of the community.28 Trust, therefore, constitutes a part of social capital.29 Like productive capital, without which it would not be possible to  create goods and services, trust enables things to be done which may not otherwise have been possible. Fukuyama attributes much of the successful economic  rehabilitation and leadership of Japan and Germany since World War II to the importance given in their cultures to cooperation, which is in itself born out of deep­ rooted feelings of trust, a shared destiny and obligation.30 Utilitarian conceptions of government dismiss the relevance of values, such as trust, and the importance of civic virtue.31 Like all exchange theories, utilitarianism has no  place for individuals whose first concern is to act for the common good or who are not motivated entirely by external stimulants. JS Mill explained how utilitarianism  'will enable a society . . . to prescribe the rules by which it may protect

 

  

Page 80

its material interests. It will do nothing . . . for the spiritual interests of society . . . [W]hat it can do [is] teach the means of organizing and regulating the merely business  part of . . . social arrangements.' 32 The morality of actions, for utilitarians, should only be judged according to the results achieved: the ends will justify the reasons for  acting. The actions themselves are neither right nor wrong according to a given set of moral principles. This alone, irrespective of other questionable premises relied  upon by neo­liberalism, should be enough to raise suspicions about the relevance of utility as a social goal in a democratic society. We are reminded by Tawney that if  individuals are going to be able to grow to their full potential, society must be built upon the stable foundations afforded by 'Principles' and not the 'momentary  exigencies'33 of the market, which dissolve 'moral principles into a choice of expediencies'.34 The Nobel Prize­winning economist Kenneth Galbraith also believes that  individualism 'has not served us well'.35 Nor did Adam Smith's enthusiasm for the virtues of the market prevent his appreciating the role played by selfless acts in  human motivation. He observed that '[h]owever selfish soever man may be supposed, there are evidently some principles in his nature, which interest him in the fortune  of others, and render their happiness necessary to him, even though he derives nothing from it, except the pleasure of seeing it'.36 Trust in a liberal democracy is the foundation of the relationship between the executive and the legislature, and between the people and their elected representatives in  parliament. Indeed, in a liberal democracy, trust should be a natural accompaniment to the essential characteristics of democracy: the paramount importance of  individual freedom, the rule of law and a preparedness to commit some personal freedom and liberties to a collective will, the enactment of which is the responsibility of  a representative government which enjoys only conditional, temporary authority. The vast complexity of government, which constrains parliament's ability to have  detailed day­to­day knowledge of the interstices of government, means that the legislature must have a degree of trust in the executive to operate according to the  approvals gained from parliament. This does not deny that parliament can be disappointed frequently by callous acts of self­interest, either blatantly or surreptitiously  perpetrated by executive governments, or that parliament should not place itself in state of constant suspicion. In a representative democracy, the public have little  choice between elections but to have confidence that parliament will champion their interests. Civil society in a liberal democracy can only be sustained if its citizens  strongly believe—trust—that their dignity and, therefore, their personal liberty will be respected by their political institutions, that economic wellbeing will not be the  province of a favoured few and that

 

  

Page 81

citizenship rights apply equally, irrespective of position, birth or wealth. This amounts to everyone being treated in a just manner. Indeed, as Chapter 5 explains, trust in  liberal democratic social institutions is conditioned by the expectation of justice. When the expectation of justice is corrupted by the stigmatisation of welfare recipients, and others in need, through government policies which exalt wealth and success  and penalise dependency, then distrust is the unavoidable end product. People in need who are progressively excluded and humiliated by policies which raise the  barriers to assistance become ever more resentful of government actions which give still more to the rich through generous tax cuts and tax breaks (approaches  favoured by the Reagan, Thatcher and Hawke governments in the 1980s). Government policies such as harsher qualifications to receive unemployment benefits, which  hold the less fortunate up to criticism and suspicion, encourage the comfortable and affluent to condemn anyone who receives assistance as indolent, worthless and an  unnecessary drain on public resources. Prime Minister Howard in January 1999 reinforced this theme by his determination to 'provide a modern safety net which  encourages responsibility and embraces prevention as much as cure. Traditional state­centred welfare has failed to prevent social problems and has perpetuated  dependency rather than the re­engagement with work and the community.' 37 His government's policy of mutual obligation might mean that single mothers with young  children will have to seek paid work if they are to retain their welfare benefits, and that anyone on a disability pension may have to find additional sources of income.  Few can expect to be spared. A recent survey of community attitudes towards unemployment payments found that 58 per cent of respondents wanted less spending  on the unemployed while 66 per cent of those surveyed believed that welfare payments undermine individual initiative and increase dependency.38 One consequence of determining the merit of individuals solely on the basis of their material contributions to the nation is that trust will be stunted. High­sounding calls  by Prime Minister Howard for Australians to unite in a common purpose and for business and individuals to take a greater responsibility for the nation's wellbeing39  are not easily heard over the clamour of discontent and distrust that now permeates Australian society. Naive calls by neo­liberal governments for social unity betray a  belief that they can substitute the external incentives of the market for internal motivations of loyalty, trust and compassion and still expect the latter to be easily  resurrected whenever it suits them. Trust must eventually be rewarded if it is to be sustained. Deprived of reciprocal appreciation in some form, trust will wither, and may be

 

  

Page 82

transformed into unquenchable antagonism. Thus when members of a community are asked by their reformist governments, as they are now, to make sacrifices in the  expectation of greater long­term gains, and these are postponed time and again, effectively never being delivered to many, they will eventually turn on the state and  their community. The employed who lose their occupation as a 'necessary' consequence of economic restructuring to improve Australia's international competitiveness  are unlikely to be easily convinced of the need for their sacrifice. Locke and Rousseau, both of whom considered trust the basis of social order, agreed that  governments existed only with the consent of the governed. Once the social contract between the ruled and their rulers is sufficiently violated by the latter giving priority  to their own interests over those of their constituents, which in a democracy could be interpreted as favouring dominant political coalitions to ensure continued re­ election, trust is extinguished, consent is lost and legitimacy can be withdrawn. When citizens no longer see the need for continuing to uphold the compact they have  with the present government, 'the only principle on which . . . [governments] have a right to exist' 40 has been voided. The public are encouraged by Paine41 to despise  these governments for their betrayal, while Locke condones their violent overthrow where necessary. Contrary to the urgency of Locke's prescription for regaining  legitimacy, it is unlikely that the citizens' resolve for retribution for their betrayal will lead to a sudden, total collapse of trust and legitimacy. Instead, in response to the  growing disillusionment, trust both between individuals and by individuals in government becomes more tenuous as its basis changes from common interests to  instrumental affirmations of improved performance in the delivery of services, not all of which may be available to all citizens. The scenario of betrayal portrayed above clearly establishes that government can only function if there is sufficient trust throughout society in the integrity of political  institutions. This conjunction between trust and democratic governance has been sorely tested by the infiltration of neo­liberalism, along with its intoxication with market  philosophies, throughout most public policy areas in liberal democracies over the past two decades. An ideologically driven determination by governments to be more  like the private sector in the delivery of services has irrevocably changed conceptions of the rightful role of government, but without a corresponding appreciation of the  repercussions that this change might have for social trust and accountability. Trust, Accountability and Legitimacy With rising urgency, social commentators have drawn attention to the way in which government obsession with economic measures of wellbeing has been at the  expense of civil society and less obvious measures

 

  

Page 83

of civic health, such as trust. Once trust dissipates and opportunities for cooperation are squandered, nothing can replace the benefits which it allowed. Previous  certainties and confidences, built over many decades from a concerned partnership between government and citizens, if cast aside, are not easily resurrected.  Increasing isolation and impatient self­interest drive out the expectation of cooperation. The descent of Papua New Guinea and Indonesia into lawlessness under  corrupt governments and indifferent administrators testifies to the tragic consequences of the loss of faith in the good intentions of others. The loss of those  contributions to certainty that trust makes possible causes individuals to become more apprehensive about the future, less prepared to be tolerant of difference, more  suspicious of the intentions of others and to withdraw into smaller enclaves of trust. 42 At the same time, to fill the vacuum left by trust, for those citizens who feel  themselves marginalised or forgotten there is a more urgent need for protections against further betrayals of confidence; there is also a larger array of penalties to  promote compliance by governments, thus supposedly ensuring that they act in the best interests of all citizens. These conditions make it extremely difficult to cultivate a  sense of community and cooperation or give citizens peace of mind.43 As long as policies of exclusion continue to disempower sections of the population the way will  be open 'to an escalating conflict between crime and deviancy and disablingly authoritarian measures which aim at the protection of the majority . . . The disaffected  cannot overthrow society, but they can make it impossible to live in.'44 Therefore, it is in no one's interest for government to 'pursue a particular policy whose status is  keenly contested to the point where the living relationship of mutual trust . . . is irretrievably lost'.45 Now that the earlier conceptions of nation building presented in Chapter 2 are seen as wrongheaded and detrimental to Australia's long­term interests in the global  economy, a sense of unease about the uncertainty of the future now infects social relations. As a nation­building state, Australia has in the past put great store on  stability, predictability and participation by all in the benefits of development. Stable institutions and consistent government intentions promoted security and generated  trust between individuals, as well as within social groupings and between citizens and political institutions. This has not precluded individual citizens from having a  healthy scepticism of politicians. An Australian survey in 1998 of attitudes towards government found that only 15 per cent of respondents believed that governments  could be trusted, while over two­thirds thought that governments cared little about the wishes of those whom they represent.46 In stark contrast to these features of  Australian society, neo­liberal reform programs of the latter decades of the 20th century

 

  

Page 84

promised only change, adaptation and a ruthless weeding out of practices and understandings which do not meet benchmarks of economic efficiency. The result,  according to the Salvation Army, is the subservience of social policy to 'economic policy rather than economic policy being harnessed to fulfil our social objectives'. 47 Although efficient management is not a new expectation, transparency in decision making and due process have long been the primary constitutional concern. If  anything, inefficiency has been tolerated if it meant that higher democratic goals were protected. March and Olsen48 refer to a tension between 'a community of good  practice and a community of justification' brought about by the differing accountability priorities of efficiency and due process, while Hutton refers to the need to 'strike  a balance between market efficiencies and social justice'.49 These comments recognise that liberal democracy of the West is first and foremost a political ideology in  which political legitimacy is achieved only after negotiating specified gates, most important of which is submitting to the electoral process at regular intervals and taking  seriously accountability to the electorate. Legitimacy, and therefore trust, will continue to be conferred by the governed on a political elite only as long as that elite  continues to fulfil the constitutional expectations placed upon it and inform the public that it is doing so. This means that the person with the best management  credentials may not get elected, but it also means that whoever is elected will have satisfied the conditions of constitutional legitimacy. Constitutional provisions which determine the establishment of government have meant that legitimate government and efficient government are two very different  conceptions of the purpose of government, with contrasting accountability expectations. Neo­liberalism questions the order of precedence and argues that  governments can only promote themselves as truly legitimate if they are firstly good managers. Despite the appearance of a natural, unambiguous affinity between trust  and the conferring of legitimacy by citizens upon political institutions in a liberal democracy, there is considerable disagreement between social theorists on the  contributions they provide for each other. In Weber's bleak vision of the modern state, tradition­based forms of legitimacy have been replaced with rational modes of  governing, and there is little place for trust in effective governance.50 Indeed, the effectiveness of state bureaucracies is entirely reliant upon impersonal relations to  displace trust. Legitimacy no longer arises from personal trust in rulers, but rather from an ingrained respect for positions of power. Those who occupy a particular  position in a political or bureaucratic hierarchy automatically assume the legitimacy previously conferred on that position. Legality is the basis of legitimacy; the  necessity of personal trust to confer legitimacy is the antithesis of

 

  

Page 85

systems of governance and control which are meant to be impersonal and in which legitimacy is efficiently transferred between incumbents. Duty, not trust, is the secret  of bureaucracy. Transaction Costs, Public Choice Theory and Trust Theoretical manifestations of neo­liberalism, which include public choice theory, agency theory, institutional theory and rational choice theory, have little time for trust,  apart from those minimal levels necessary to exchange goods and services or to be paid. Each conceives of a society in which self­interested individuals freely enter  into contracts or agreements with other parties for mutual gain. Individuals, through their collective demands, will determine the level and quality of services to be  provided by government, rather than a central bureaucracy, operating, according to the public choice theorists, more from motives of arrogant paternalism and  disguised self­interest than considered need. In this way, transaction costs associated with service delivery are said to be minimised. Contrary to the preference of rational choice theorists to dismiss trust as an externality to transactions that is more related to social norms than to rational, utility­ maximising decision making, 51 trust can have a marked impact on market transaction costs—increased trust can reduce the costs necessary to monitor and, if  necessary, sanction the behaviour of unfaithful parties.52 Michael Power encourages society to consider more carefully how it can combine the need for trust with the  demands for checking on the behaviour of trustees.53 In an attempt to bring about a more trusting relationship between government and the 'third sector' of voluntary  organisations involved with social welfare, de Carvalho has drawn attention to the way in which greater trust can favourably affect the costs and enhance the quality of  service delivery by reducing the level of unproductive, minute supervision and the need for punitive sanctions.54 Trust, rather than being a 'tiresome obstacle in the  creation of economic efficiency',55 is a powerful means by which utility can be given the best chance to contribute to improvement,56 either through its ability to reduce  transaction costs or by the way in which it motivates individuals to do their best to justify the trust that has been placed in them. Limerick and Cunnington see high  levels of trust able to reduce uncertainty about the future and the necessity for continually making provisions for the possibility of opportunistic behaviour among participants . . . Trust lubricates the smooth,  harmonious functioning of the organization by eliminating friction and minimizing the need for bureaucratic structures that specify the behaviour of participants who do not trust  each other.57 

 

  

Page 86

Transaction cost theory, conceived in a limited form by Coase in 1937 and later popularised by Williamson in 1975, explains how internal exchange or transactions  should continue to occur within a firm or government bureaucracy (both referred to as hierarchies) as long as the costs of these transactions are lower than the costs of  conducting the same transactions in the market. This, argued Coase, may be the only sensible reason why rational organisations choose to do some things themselves  and to seek assistance with others in the market. Associated with each market transaction will be a contract, of varying degrees of formality and complexity, which  provides the specifics of any agreement. The longer the period covered by any contract to supply goods or services, the more difficult it becomes to identify every  possible condition and contingency, partly due to the limited ability of individuals to evaluate every possibility. Herbert Simon refers to this as the 'bounded rationality'  of the principals. It also becomes difficult to monitor and enforce contracts with any degree of certainty when the outputs expected are in the nature of a service rather  than a physical product. The principals may find themselves locked into a relationship which subsequent conditions show needs to be modified by additional work or  even cessation of the contract. In 1998, as a result of an infestation of giardia and cryptosporidium in the water supply of Sydney, its two million inhabitants were unable to drink their tap water, if  left unboiled, for over a month. The problem was traced to a water treatment plant on the perimeter of one of the large reservoirs supplying Sydney and surrounding  areas with drinking water. The reservoir was the sole responsibility of a government statutory authority, but operation of the treatment plant was contracted to a private  sector firm. When the problem first emerged, the NSW Government directed all complainants to the relevant providers. However, when the scale of the problem  became obvious, and the government was forced to place advertisements in the media warning people of the health risks, it soon realised that, irrespective of who was  at fault, they would be held accountable, not some anonymous private sector firm. After investigation, the genesis of the problem was traced to deficiencies in the  contract with the firm undertaking treatment of Sydney's water. While several potential sources of contamination were covered in the treatment specifications, no one  had thought to include the present problems, both of which are not unusual. The treatment firm had done everything required by its contract, but no more. Anything  else, of course, would have eaten into its profits. To the dismay of the public, the government at first refused to provide any information about its contract with the  private firm, alleging that it was commercial­in­confidence information. Eventually pressure from the public and the auditor­general forced the government to provide

 

  

Page 87

details of the contract with the water treatment company. The government's final response was to set up a new statutory authority to have sole control over all  reservoirs and water supply. If contracting uncertainties are significant, and of sufficient concern to the principal, the costs of contract specification and unspecified monitoring may reach a point  where internal service provision is the less costly alternative. Contract specifications can reach the extreme of a US government agency, whose attempt to specify the  requirements for a loaf of bread resulted in a 20­page document. 58 In these circumstances, internal provision, with the sequential processing permitted by rules and  organisational procedures (rules and procedures which can be relatively easily changed), can meet uncertainty with lower contracting and enforcement costs associates  with the inevitable opportunistic behaviour of contractors.59 Thus transaction cost theorists do not accept that prices are the best mechanism for exchanges, although  they accept that markets do provide the benchmark of efficiency. Transaction cost theory's preference for markets over internal hierarchies assumes that the principal can move easily between the two as required. Apart from the  short­term costs of contracting, transaction cost theory does not provide for any longer­term costs associated with difficulties which may arise when changing between  markets and internal hierarchies. Transaction cost theory also has nothing to say about the social costs associated with the degraded working conditions which the  employees of private contractors are too frequently forced to accept. These include more part­time and casual work, which replace the previous tenured full­time  employment, and fewer leave entitlements. Unfortunately for many public service organisations, the move from public provision to private contractor has exposed some  very costly and complex problems of substitutability. Thus in Britain, where the process has reached a very advanced state, some local authorities which have  contracted out sanitation and garbage collection services have found that the initial contract cost, which may be well below the current costs of public provision, either  does not represent a service of comparable quality or is insufficient to sustain the contractor. In many cases, the contractor has walked away from the contract, leaving  the public authority with the problem of finding a replacement or taking on the service again,60 a not insignificant consideration given that the local authority probably  no longer has the necessary equipment itself—it was probably sold at a very attractive price to the original contractor. The latter option would not only be an admission  of failure but would also be likely to be much more costly than finding another existing contractor. When a new contractor has been employed, often in the most urgent  of circumstances—for public authorities must ensure the continuity of essential services—it has too frequently been at a

 

  

Page 88

considerably higher cost than either that agreed to with the first contractor or that of the public authority previously. Any accumulated knowledge gained from  experience by the last contractor would also be lost to the principal, whereas previously it had remained inhouse. The knowledge of departments and agencies could  become so depleted with frequent contracting out that those who work for the public authority are unable to deal sensibly with far more knowledgeable contractors. 61  Perversely, contracts then become even more important, and trust is given less importance. In some circumstances, problems associated with continuity of service may be the determining factor in the quality of service and the political acceptability of alternative  arrangements, even those which purport to cost less than present arrangements. One submission to the House of Representatives Standing Committee on Family and  Community Affairs in 1998 suggested that it was important to promote service provision which ensured 'longer­term relationships . . . between [the] purchaser and the  providers of family and community services. For example, young people at risk of suicide need the stability of an ongoing case manager . . . .' Another submission to  the committee by Community Services Australia argued that because 'of the nature of our services, the Board relies on the provision of a very stable and reliable  operation to ensure the wellbeing of its residents. Any form of competitive tendering where at the end of a period a totally new set of personnel and operational  practices is implemented, would be totally foreign and unsettling to our clients . . .'62 Disrupting the lives of the most vulnerable can also be politically damaging. Potential political repercussions of contracting failures were impressed upon the  Commonwealth Government when in early 2000 it revoked the operating licence and funding of a nursing home in Victoria after it was revealed that its residents had  been regularly mistreated and neglected. The government was forced to disclose that the department responsible for regulating aged care had undertaken few audits of  nursing homes in the previous three years and had taken no action against proprietors who were the subject of persistent complaints. When the minister responsible,  Bronwyn Bishop, did finally take action against the nursing home at the centre of the controversy, the government had to endure the spectacle of distressed, frail  patients being removed to other accommodation, all of it televised. Contracts, by binding both parties to highly specific conditions found in the contract, also infuse subsequent performance with adaptive rigidities. There is no incentive  for contractors to change the way in which they fulfil the contract, even if circumstances not envisaged when the contract was signed make change desirable for the  principal.63 Therefore, once a commitment has been made by a public

 

  

Page 89

authority to divest an obligation, it may make itself susceptible to costs and vulnerabilities which private firms do not face, and it may find that it is hostage to a limited  pool of potential providers. 64 In these circumstances, it would be wise to reduce the costs to the public of service reinstatement when the market fails to deliver by  retaining in government agencies, where possible, the capacity to continue to deliver some of the services in tandem with the private sector. This also provides the  government with the means to benchmark the quality of private delivery, something which was pointed out to the government when Employment National, the  government­owned employment agency, was shut out of lucrative employment contracts.65 Insights gained from the relationship between trust and transaction costs can be used to suggest those activities in which governments should be engaged and thus the  optimal size of government. According to this approach, contracting out of government services to the private sector should be preferred up to the point at which the  costs involved in contract specification increase transaction costs by pushing aside opportunities to take advantage of cost savings allowed by trust. Thus if a  government department or associated agency is so unsure of the commitment and ability of a contractor to deliver a service that it has to invest an inordinate amount of  time and energy into specifying contractual terms, most importantly standards of service delivery, mediation arrangements and penalties, the cost savings envisaged by  relinquishing responsibility for service delivery to the private sector may be exceeded by both the short­term and long­term costs associated with the contract. While  the short­term costs of arranging and specifying contracts are obvious and quantifiable, costs associated with poor contract specification, which allows creative, self­ interested contractors to use the terms of their agreement to their own advantage, and even contrary to the spirit of the contract, may escape inexperienced public  sector managers. They may not be aware at the time of contracting of the ways in which the contract allows a much more experienced contractor to manipulate even  the most tightly expressed conditions so as to ameliorate his or her obligations and to enhance profits. The susceptibility of public sector managers to the ploys of  private sector contractors and the disturbing consequences which this can have, for not only the present generation of citizens and taxpayers but for many generations  to come, are examined further in Chapter 6. Although Weber's conception of the ideal form of rational organisation, which is often used to parody the modern public service, promises great efficiency and clearer  lines of accountability if certain limiting conditions are fulfilled, it has not been an accurate rendition of modern Westminster governance. Rather than seeing as desirable  the substitution of impersonal structures of approval and control for all

 

  

Page 90

trust, the need for institutions which have the capacity to generate trust has motivated public sector accountability reforms, from the latter half of the 19th century into  the 20th century. Most importantly, the trust which citizens are prepared to bestow on their governments has been dependent upon the rise of an apolitical career  public service which has been prepared to act as a protective bulwark against the self­protective schemes of government. These long­settled understandings, which  gave citizens some comfort that there would be stability across different governments and that their essential interests would be protected, without blinding them to the  opportunities for public servants to engage in self­serving behaviour, are now under threat by the new public management reforms. These reforms promise to  destabilise the fragile balance of accountability which has developed in Westminster governance over the last three centuries between the executive and the legislature  and, by undermining public confidence in an ethos of disinterested public service, to destroy the last vestiges of trust that the great majority of citizens may have in their  governments. Trust and Duty in Liberal Democratic Government A preference by governments for market disciplines, which purport to ensure efficient government, although not necessarily effective government, has devalued  internalised sanctions such as guilt, peer group approval, honour, social conscience and duty, which have conventionally been associated with the public service. 66  These attributes have not only provided some assurance that governments would be reminded that above self­interest they owe a higher allegiance to the public  interest; they also contributed towards community cohesion. Kettl has criticised the way in which public choice theory, by its disparaging rendition of bureaucratic  weaknesses, distorts the self­interest of public servants and so unfairly excludes the positive contributions which they have made and continue to make to the wellbeing  of society. The presumption that public servants think of nothing but their own benefit is far too pessimistic and inaccurate for Kettl,67 who defends the contributions of  public servants against the offensive judgments of public choice theory. In the early days of the modern British civil service in the mid­19th century, the qualities of  trustworthiness and upright moral character were valued over mere competence. Earl Grey in 1855 observed how 'brilliant talents and great acquirements are far less  useful than moral qualities . . . In the same year the author JH Stack wrote how the appointment of gentlemen with the character that only breeding can bring had  created in the civil service 'a gentleman­like feeling. Parliamentary patronage has some evils—but it . . . contributes to placing in the Service men who can only be  described by

 

  

Page 91

that vague word 'gentleman'— . . . persons having some social station, and thus giving collateral guarantee of good conduct'. 68 Self­serving as these judgments may  have been, in today's public service, internalised standards of behaviour have diminished in influence, and as conscience and community wane, their place is taken by a  need for more explicit instruments of accountability. This is particularly evident in the regimes of performance accountability now expected of public servants in the era  of new public management. The spread of a corporatist culture, as opposed to a culture of service, in the public sector has severely tested belief in a public service of high professional integrity,  regulated by normative standards of conduct. A preference for contracting senior public servants and for removing as many services as is economically and politically  possible to the private sector has seen the elevation of a culture of efficient management over one of ethical service. Contrary to the enthusiastic pledges of government,  commitment to traditional public service values of 'high standards of honesty, integrity and conduct; equitable service to the public; provision of frank and  comprehensive advice to ministers',69 qualitative dimensions of public sector performance, have borne the brunt of the competition with more efficiency­orientated  accountabilities. According to O'Faircheallaigh et al, 'trust relations suffer as contract relations become a major part of public sector employment'.70 Relationships  created through contracts displace longstanding, and less formal, relationships and erode the trust which these relationships made possible.71 The contributions provided by the continuity of the public service as the nation's collective memory of government, in contrast to the frequent purging of politicians from  parliament, have also suffered by the employment of government appointees on short contracts. Politicisation of senior management positions in government by the  appointment on limited contracts of sympathetic experts or party stalwarts has accentuated public sector short­termism. This has degraded the institutionalised  scepticism which has been expected of the public service. It also has placed under suspicion the ability of senior public servants to be advocates of the public interest  and provide a counter to the political plotting by governments. The politicisation of senior Commonwealth public servants was especially obvious when in 1987 the  Hawke Labor Government redesignated permanent heads of departments as departmental secretaries. Having removed senior, and increasingly middle and lower  staff, from the protections of public service conditions, governments can now dismiss departmental secretaries at any time. They may be dismissed if they prove to be  too great an embarrassment, or insufficiently obedient, or if their loyalty to the present government is questionable or

 

  

Page 92

when they provide a convenient scapegoat to defuse political tensions which threaten the government. 72 The Howard Government was quick to take advantage of these freedoms. Soon after it came to office in 1996 it removed six departmental secretaries, mainly because  they were suspected of being too close to their former Labor patrons. Even the five­year contracts which are now common provide no guarantee that senior public  servants will not be removed should the government deem it necessary. Should a senior officer be insufficiently committed to the government's programs, he or she can  be easily replaced by someone more accommodating. Thus in 1999 the secretary of the Department of Defence, Paul Barratt, was dismissed by his minister, who had  'substantial reservations' about Barratt's ability to prosecute the government's reforms. In a letter to the secretary of the Department of Prime Minister and Cabinet, the  Minister for Defence claimed that Barratt 'appears to be prepared to ''reign" over Defence rather than manage actively'.73 When it suits them, governments also may  move senior public servants to positions which place them beyond the reaches of parliament and any attempts to make the government accountable. Thus the head of  the section responsible for tenders in the Commonwealth Department of Employment, Workplace Relations and Small Business was appointed to the Reparations  Commission as its deputy president in December 1999 when it appeared that he would be called before a parliamentary committee to explain why the great majority  of the $ 3 billion allocated by the government for its Job Network went to private contractors in preference to the government's own employment agency. The effect of  these changes to the status of public servants has been to reduce the responsibility of individual ministers without at the same time making a compensatory transfer of  more collective responsibility to the Cabinet and government. The resulting relationship between ministers and their departments is far from Bagehot's optimistic  description of the minister who protectively stood between parliament and the department. Latter­day liberalism seeks to return government to a place it occupied before the industrial revolution, when the civil service was insignificant, when profitable  sinecures were given as a form of patronage to a select and privileged few and when negligible income taxes were still fiercely opposed by wealthy elites. Patronage,  delivered through private sector contracting, has again become the preferred method by which governments distribute favours and advantage. The politicisation of high  levels of the public sector throughout Australia amounts to a return to forms of patronage, as does the populating of the vast number of statutory boards with loyal  political allies.74 

 

  

Page 93

Irrespective of the closeness of politicians and their appointees, the public expect that there will be limits to how far a public servant is prepared to go to protect  superiors by remaining silent or following orders. It is not expected that membership of a public service agency will neutralise an individual's ethical self. Instead, public  servants are expected to: have a certain responsibility to preserve the community of free and independent citizens. In the conception of civic responsibility, it is the democratic constitutional state itself that  sets limits to what you can demand of functionaries . . . In this conception, the functionary must in the last instance be loyal to his fellow citizens and to the institutions of the  democratic constitutional state. 75

From departmental secretaries down, public servants are meant to operate on the premise that giving priority to economic considerations is the only responsible way to  husband scarce public resources in the presence of ever­rising demands for government services, as exemplified by lengthy hospital waiting lists.76 Inefficient  management is proclaimed as being not only wasteful but also causing an inequitable distribution of increasingly scarce resources. Thus as long as public servants  adhere to the new priorities, reformist governments see little difficulty in melding performance accountabilities with traditional public service values. The Federal  Coalition Government Minister for Education in 1998 had no doubt that the public service's responsibility to ensure a better society where the rights of citizens are  recognised would be best achieved by changing the role of public administration: from service provider and prescriptive regulator to the role of managing change, providing frameworks and overseeing the protection of the public interest . . . I believe the  community service obligation of the public service is continually to test how the development and implementation of government policy will actually improve the lives of people. The pre­eminent demand within an effective career service in the new millennium is quality leadership—leadership that identifies the rationale for, and sets the direction to achieve,  the great public purposes of government.77

The new public management has questioned the contributions of the professional to society, whether they are the professions in the private sector or those of the public  bureaucracy. No longer are the judgments and priorities of the professions given unquestioned priority. Governments intent on reinventing government in the image of  the private sector have shown their distrust of cultures and values which give little recognition to the culture of performance, the culture which these governments are  determined to see implemented. Qualitative

 

  

Page 94

measures of performance must now compete with the demands of improved performance. As professional cultures are displaced by previously alien expectations— more to do with achieving results which are measurable and able to be compared with performance at other sites—workers' professional autonomy is further curtailed  by government­appointed, and imposed, performance standards. Whereas the professions used to be the sole guardians of their destinies, and determined the value of  their own contributions, governments have now created new guardians of trust. Thus, as Power has identified, there has been an expansion of regulatory bodies,  inspectors and all manner of checking as part of a new audit society. 78 Instead of providing the institutions and nurturing the values which will in turn nurture trust, the  effect may be to institutionalise distrust between individuals, organisations and their government even more. New regulatory protocols appear in response to profound  distrust, while their existence continues to be legitimised by instances of behaviour which confirm the need for surveillance. If everyone behaved in a trustworthy  manner it would be unlikely that an expensive network of surveillance would be required. One way to avoid the need for ever more complex and intimidatory forms of  regulation is by inculcating a sense of responsibility and trust. This can be accomplished, according to Braithwaite, by replacing hierarchical relationships of trust with a  republican architecture of trust.79 Instead of the limited and highly protective framework of trust afforded by the authoritarian, Westminster top­down approach to  accountability, a republican model of accountability offers the possibility that greater interpersonal trust will reduce the need for accountability to be as forcefully  prompted and enforced. Not everyone, however, is so easily convinced of a natural symbiosis between a culture of service and one of quantifiable performance. Indeed, so great can be the  differences in objectives between concern for democratic values, such as justice and equity, and efficient management that Cook and Levi80 describe them as possibly  'irresolvable'. The result, observes Saul,81 is that 'social morality is subordinated to the efficient functioning of the system . . . [and] the social contract is subordinated  to the financial contract'. Ultimately, 'the public servant . . . who is paid by the citizen, now becomes the enemy of the citizen'.82 Even though the neo­liberal assaults on traditional public sector values are undiminished, a residual recognition in the public service of the need for equity, impartiality,  fairness, honesty and probity still provides the background against which new accountabilities must operate and attain their legitimacy. The traditional public service  may have had its defects when measured against benchmarks of efficient performance, decision making transparency and openness,83 but it did at least provide

 

  

Page 95

some guarantees of a common set of values and stable expectations for the citizen in his or her interactions with the executive. Indeed, fulfilment of omnipresent trust  through the public service has been an effective way of limiting abuses of power. While traditional public service values dominated in the past, there still remained an  implicit faith in the ideal that the public service would treat all it served in an equitable, honest and fair manner. Individuals entrusted to act on behalf of a community of  citizens undertook a commitment to fulfil the duties and obligations of their office, irrespective of personal preferences and the desires of influential interest groups. The  result was that civic identity became 'central to the self'. 84 Duty as the product of a professional organisational culture, not rights, is the essence of trust in the public sector. Traditional forms of accountability which emphasised  legality and regularity recognised this imperative. Trust in government can only be sustained if those bestowing trust believe that the government and its representatives  will feel a duty to meet their trust obligations. A sense of duty is an intrinsic moral force that cannot be created on a whim; nor will it readily respond to extrinsic  inducements. Rather, it will be the product of a long process of acculturation through which individuals come to accept that there are higher allegiances and obligations  than solely to oneself. Aristotle put aside the selfish, ephemeral accumulation of wealth as the aim of a good life in preference for duty and honour. A respect for duty in  an Aristotelian world is inescapable if one is to live an honourable and worthwhile life. Duty requires an individual to act in a particular way because it is the morally  correct thing to do, not because it is consistent with any doctrine of self­serving, utility­maximising behaviour. Fukuyama calls duty a shared 'language of good and evil'.85 Out of a sense of duty, individuals will sacrifice their lives and risk their future careers by exposing  dishonest behaviour. Once created, a sense of duty is an enduring and powerful social force, not easily extinguished, even in the most trying of circumstances. If,  however, there is considerable friction, social unrest and a pervasive sense of difference and exclusion, then it will be very difficult for duty to become an expected  norm, or for it to become entrenched as a requisite of civil society. This is especially so if society is seen as anything but civil and inclusive. Once alienated, citizens become less amenable to taking at face value—trusting—government assurances that decisions and policies, which may involve some short­ term discomfort for some, will benefit most in the long run. For citizens who have already suffered changes in the ways in which government services are accessible,  further government initiatives too often add to their problems. Therefore, they have little incentive to contribute to, or to play by the rules of, a society in

 

  

Page 96

which they see themselves displaced. Voter mistrust rises to levels 'bordering on disgust'. 86 Society becomes split into two: those whom the government embraces as  making worthwhile contributions to the economic wellbeing of society and those whom they attempt to shame for depending upon, even taking advantage of, the  contributions of others. As a result, the old, the sick, the unemployed and the uneducated are pushed further to the margins of society. If we accept that each member  of society has an inviolable right to justice, in the sense used by Rawls (see Chapter 5), which cannot be overridden, even if total net welfare increases, and that a  reduction in freedom for some cannot be compensated for by an overall higher level of satisfaction, then a utilitarian approach to social policy, accountability and  governance cannot equate to citizenship rights. Citizenship rights 'are not subject to political bargaining nor to the calculus of social interests'.87 Conclusion As the pace of public sector reform has hastened in the last decade, governments have elevated competence as the first priority and demoted concern and openness.  According to Thompson, 'we have ceased to be a country where optimism, innocence, enthusiasm and, most of all, trust in the people were the hallmarks of our  democracy, and have accreted a system dominated by an arrogant government with a managerialist approach to governing'.88 Governments see their political standing  measured in quantifiable economic terms, rather than in terms of social justice and community cohesion. The doctrine of consequentialism promoted in public sector  managerial reforms is the antithesis of the process­orientated system of public sector accountability in which behaviour is assessed according to cultural and political  norms. Consequentialism anticipates that a reduction in openness and accountability can be compensated for by improved economic conditions for some, possibly at  the expense of others. Governance comes to assume 'a community of shared objectives rather than a community of shared principles and procedures'.89 Governments have created the impression that they are less caring and that the interests of all are not important; only the interests of those who share a similar vision  are important. Without a belief in the 'unconditional positive regard'90 of government, which would see it disinterestedly pursue the interests of all on equal terms, there  is little incentive to trust and possibly even less prospect of distributive justice. However, no matter how hard this preferred relationship may be pushed by  governments, there continues to exist a sympathetic, direct relationship between social trust and political accountability.

 

  

Page 97

5—  Citizenship and Justice The struggle of man against power is the struggle of memory against forgetting.  Milan Kundera, The Book of Laughter and Forgetting

Introduction In this chapter, neo­liberalism is shown to have threatened the covenant which has existed in liberal democracies between governors and the governed, whereby the  right to rule has been given to a select few on the understanding that they use their conferred authority, and rule in the interests of all members of the political  community. This has required governments in liberal democracies, as opposed to the more authoritarian forms found in many other countries, to adopt a broad  conception of the wellbeing of individuals, a conception derived from the rights and privileges of citizenship. Governments then become responsible for pursuing and  delivering these rights through policies aimed at bringing about distributive justice. This is a very different conception of justice from that of the neo­liberal. It has already been established in Chapter 3 that neo­liberalism promises affluence and security only if economic policy is largely freed from the limitations of social  constraints, including the need to ensure that benefits are spread widely throughout the population. Whereas for most of this century Australian governments have  consistently used economic policy in the service of social objectives, that is in order to

 

  

Page 98

create a fair, equitable and inclusive society in which everyone felt that they had a stake in any improvements, 1  neo­liberalism reverses this order. Its supporters argue  that social programs eventually will be the richer for allowing economic policy first priority. The strong individualist seam which runs through neo­liberalism places  politics at the service of economics. The development of the welfare state throughout the 20th century, but especially after World War II, saw the boundary between the private and the public migrate in  favour of the public, and become progressively more obscure. To counter these trends, neo­liberal governments in the past two decades have sought to reassert and  clarify the demarcation between public and private spaces by withdrawing from activities which are not seen as appropriate for public provision because they can be  provided more efficiently by the private sector. As governments retreat from the more obviously peripheral, and mostly commercial, activities of the state, for which  there may already be private sector competitors, towards the core of government, as typified by the provision of pure public goods, the process becomes more  contentious. Unlike Locke's ability to propose very clear distinctions between that which is public and that which is private, neo­liberal governments must be content  with a more messy profusion of state and private alliances while citizens are saddled with a growing sense of apprehension about the consequences of these changes  for them. Consequently, new conditions for access to services once provided uncontentiously by government have introduced new understandings of the rights and  responsibilities of citizenship within a just society. The Strands of Substantive Citizenship Citizenship is the means by which individuals who satisfy a set of qualifications, as determined by each sovereign state, are identified as composing a unique grouping. It  also provides the means by which others who cannot satisfy the criteria set for inclusion are designated as alien. In return for the privileges which citizenship may  confer, individuals must be prepared to assume corresponding responsibilities, upon which the continued existence of their rights depend.2  For most sovereign states  throughout history, a willingness by all eligible citizens, mostly males, to bear arms to protect the integrity of the state has been the most important and basic obligation.  Readiness to sacrifice one's life to preserve the state, while still relevant, now constitutes only a residual qualification for citizenship in most Westminster democracies. Modern citizenship in a liberal democracy has been characterised by Marshall as a complex mixture of civil, political and social rights. These rights only have meaning if  conditions of citizenship are highly specific and sufficiently unambiguous to sharpen the distinction

 

  

Page 99

between those who qualify as citizens and those excluded. Marshall's conception of full citizenship is a compelling reminder of the privileges bestowed by citizenship on  an individual today and the diminished status of citizens forced to accept any subordinate identity, such as the neo­liberal preference for regarding them primarily as  consumers of services. 3  Taken together, Marshall's citizenship rights provide the means of bringing about a form of equality between individuals that is not related to  achieving economic equality. These rights developed over three centuries, with each new stage arising out of pressures for change created by its predecessor. Civil rights in the 18th century provided assurance for the 'liberty of the person, freedom of speech, thought and faith, the right to own property and to conclude valid  contracts, and the right to justice'.4  Protections for property ownership in particular were essential to the development of competitive markets in early modern  capitalism, while the essential individualism of civil rights accorded well with the demeanour of 19th century industrial capitalism. Civil rights provided the individual with  the means to provide for himself or herself, and were the necessary precursor of subsequent political and social rights. At their most basic level, these civil rights  established that all citizens had a right to be treated as equals before the law, irrespective of their wealth, birth or position. This provided them with greater certainty in  their dealings with the state. At least in theory, there was less opportunity for governments to use their powers to oppress the people when there was recourse to  remedies at law. In the presence of great social inequalities, however, civil rights meant little to the vast majority, who were uneducated and destitute, and whose wellbeing was in most  cases dependent upon the unpredictable largesse of a small and immensely privileged class. Civil rights required little from the state, apart from ensuring that  impediments to individual freedoms, especially those freedoms associated with property, were minimised. Civil rights did not demand of the state any direct material  contributions to the welfare of individuals; the state was only required to not prevent individuals doing what they believed was best for them and thus, indirectly,  society. Unlike social rights, civil rights do not require any effort by the government to redirect resources to remedy inequalities. The expansion of political rights from the 19th century, primarily the extension of the franchise, progressively provided for participation in government by larger sections  of the community. Ultimately, in combination with the continued growth of civil rights, this change generated sufficient momentum for the appearance of a multitude of  social rights in the 20th century. Social rights were designed to ensure a standard of living commensurate with prevailing standards, no more

 

  

Page 100

and no less, which would in itself allow each citizen to enjoy full participation in the community. Social rights are said to deliver substantive citizenship rather than the  merely formal citizenship rights normally associated with civil rights. Whereas the rise of essentially individualised civil rights attracted little opposition from emergent  capitalist classes, who saw these rights as reinforcing capitalist relations, social rights have attracted the opposition of neo­liberal thinkers. They have taken exception  particularly to the way in which the expansion of citizenship rights through social reforms has challenged and altered long­held conceptions of social justice. Unlike civil  and political rights, which exist only as an entitlement exercised by individuals and, therefore, are in a sense independent of government, social rights such as a minimal  education and access to medical attention, are entirely dependent for their existence and fulfilment upon the generosity of government. In contrast to self­satisfied critics of government like Herbert Spencer, Marshall's conception of citizenship can only be fulfilled if government takes an active role in  extending and protecting the rights of citizenship. Without continued government support and vigilance, especially on behalf of those who are most vulnerable, social,  civil and even political rights and the protections which they afford the majority of citizens soon begin to decay under the relentless attacks of powerful interest groups  who see in their opposition great advantage to themselves. In their quest for control they seem not to be prepared to accept anything less than the fundamental  transformation of constitutional principles and institutions of governance. Institutional forms of the past hold little attraction for those who have much to gain from  change. The Commodification of Citizenship Neo­liberal success at supplanting traditional understandings of governance has resulted in a new understanding of citizenship. The previously uncontested  understanding of citizenship as an exclusive collection of rights and duties now has to compete with conceptions of citizenship which owe more to the nature of markets  than to a long series of constitutional compromises. Marshall's citizen, who stands out in stark contrast to these new renditions of citizenship, occupies a position of  some importance in governance. Elected politicians know that they owe their legitimacy to pleasing sufficient numbers of the electorate. The inalienability of citizenship  elevates individual sovereignty and confers an expectation of equal opportunity. In place of the powerful multidimensional identity conferred by substantive citizenship  and the legitimate expectations which this implies, the citizen as consumer is offered an impoverished substitute. No longer should the individual expect his or her  interests to be recognised for reasons other than the quality of the market exchanges in which he or she engages.

 

  

Page 101

The collectivist notion of society as a community of free members with equal political and civil rights, a notion which has until recently informed liberal democratic  government, is now threatened by the vision of society as nothing more than an arena in which contracts bind individuals to each other. The result is the stratification of  citizenship. Instead of the assumed fundamental equality of citizenship, the transformation of its substance according to measures of consumer satisfaction creates a  body of second­class citizens who do not have the resources to be active participants in the market. As clients or customers, citizens assume a relationship of  dependency, not sovereignty. 5  At the same time, citizens' membership of a political community assumes less importance than their ability as consumers to engage with  a myriad markets. The particular consumer needs of individuals cause them to become increasingly segregated from their fellow citizens as their identity becomes more  highly individualised. Consumers act as individuals; their wants are peculiar to them, as is the ability of consumption to satisfy them. Citizenship, in contrast, is a  collective endeavour which depends upon cooperation and a sense of shared mission. Under neo­liberalist government: the relationship between the responsive individual and their self­governing community comes to substitute for that between social citizen and their common society . . .  [Government] is through shaping the powers and wills of autonomous entities: enterprises, organisations, communities, professionals, individuals. This has entailed the  implantation of particular modes of calculation into agents, the supplanting of certain norms, such as those of service and dedication, by others, such as those of competition,  quality and customer demand. It has entailed the establishment of different networks of accountability and reconfigured flows of accountability and responsibility in fundamental  ways.6

Marshall's conception of 'full' or substantive citizenship as a bundle of civil, political and social rights is disaggregated by neo­liberals into its constituent elements; this  allows them to pillory social rights as the enemy of civil rights. They seek to realign the balance between Marshall's three sets of rights and as far as possible substitute  civil rights for social rights. Civil rights are promoted as the only justifiable means of meeting the needs of the disadvantaged.7  Similar concerns had been expressed at  the end of the 19th century, long before the present battles over the role of the state, by the notorious Darwinian Liberal Herbert Spencer, who lamented the way in  which latter­day liberalism had betrayed its earlier accomplishments. He criticised the way in which 'popular good has come to be sought by Liberals, not as an end to  be indirectly gained by relaxations of restraints, but as an end to be directly gained'.8  

 

  

Page 102

In their role as consumers, citizens may be able to have some influence over the way in which their immediate needs are satisfied, but this advantage comes at the  expense of the citizens' ability to affect policy making, the point at which the nature of the services provided, and the citizen's ability to gain access to them, are  determined. Taking an assertive role as a consumer is portrayed as a form of active citizenship, in contrast to the usual passivity of citizens who make their presence felt  only when they exercise their franchise rights. Treating citizens as consumers 'serves to enshrine certain interpretations of social life as authoritative . . . to the  disadvantage of subordinate ones'. 9  The potency of citizenship is derived from features which are passive, latent within the attribution of citizenship.10 Indeed, these  provide citizenship with its reserve of power. Citizenship in action through consumption displaces contemplative and reflective citizenship, which provides the means of  informed democratic debate. Apart from demeaning their political identity, reconceptualising citizens as consumers in the retreat of government fails to recognise the realities of everyday existence.  In many instances a consumer identity is insufficient to explain the full range of relationships which the citizen can enter into, or be forced to assume, with government.  Unlike market relationships, where theoretically the consumer can enter and exit at will, should citizens be apprehended by the police, for example, their primary  identity is certainly no longer that of a free­willed consumer. Further, decisions in a democracy tend to be made on the basis of compromise, discussion and yielding to  the needs of others in preference to one's own. Resource scarcity prevents those in authority from satisfying the demands of all constituents, which in turn leads to the  need for decisions which are resented by some and praised by others. In these circumstances, it is difficult to imagine that the strict qualifications for effective  consumerism could capture the full essence of the individual's identity as a citizen. The ability of transformed governments to modify many of their responsibilities at will provides undeserved opportunities for citizens' political identity, which in the past  carried with it a sense of shared interest,11 to be overshadowed by their importance as consumers of services. As a client of the state and the agencies which it uses to  deliver services, an individual's political authority is given less day­to­day prominence. This encourages individuals to see their association with individual agencies  delivering services as their primary relationship with government, and to understate and undervalue their legitimate, though less immediate, social expectations of  governments. In this way governments are able to divert attention from fundamental deficiencies which are politically threatening to issues which, in comparison, are  more elemental and easier to assign as the domain of someone with

 

  

Page 103

more immediate responsibility for service delivery. As their identity changes in their own mind, individuals may become less likely to react in the first instance as  citizens. It seems to take far more extreme provocations for citizens to remember their collective identity, but their collective identity can still be a very potent weapon  in terms of making governments accountable. Recent scandals involving water contamination in Sydney, mad cow disease in Britain and food contamination scares in  Western Europe elicited strong government responses only when public reaction reached sufficiently threatening levels to worry governments about their future. The introduction of citizens' charters and client obligations which provide for legally enforceable rights brings a new dimension to public accountability. The change in  accountability brought about by new modes of service delivery has also given rise to a plethora of contractual instruments, including performance agreements,  employment contracts and quality commitments. Whereas the accountability of government agencies to the public has in the past been very indirect—through ministers  to the parliament—citizens' charters and other new contractual arrangements establish a direct requirement for agencies to provide a high standard of service.  Unfortunately, in the process, civil society is also transformed into and debased as a marketplace. March and Olsen regret the way in which '[i]deas of governors  pursuing an autonomous public virtue and collective purpose have been subordinated to ideas of negotiation, political coalition, and competition'. The result is: a clash between an ideal, sovereign, autonomous self, which is expressive of the individual's rights to freedom, choice and self­determination, and an ideal of an obligated self,  which emphasises interdependence, connectedness and limits to freedom, where actions are constrained by the consequences for others. 12

Substitution of market relations for bureaucratic controls, as favoured by public choice theory, takes little or no account of the peculiar nature of democracy and the  need for monitoring costs if democratic institutions are to retain the confidence of the people. Effective democracy, where liberty is guaranteed by oversight and  accountability mechanisms, is surely preferable to a form of government which is efficient yet oppressive to the majority of the population in the interests of a few.  Certainly the costs of throwing off oppression once it has had the opportunity to become entrenched can be significant, in terms of both financial costs and physical  threats to individuals. Democracy is qualitative in nature, not quantitative. Measures of its effectiveness, therefore, should acknowledge this. Neo­liberal governments  and their

 

  

Page 104

supporters, however, argue that the monitoring costs implicit in any democracy are examples of inefficiency. If markets are substituted for the hierarchical direction  favoured by government bureaucracies, they say, there will be no need for expensive monitoring mechanisms. If an activity is not being conducted efficiently, a  competitor will soon take the lead and possibly cause the demise of the inefficient service provider. This, of course, says nothing about equity, fairness and justice in  service delivery. Democracies are dissimilar from the regular and easy consensus which is most often seen as a crucial characteristic of the market. Democratic government also relies  on consensus, but it is consensus arrived at by means of open discourse, and possibly even protracted negotiation. The resulting agreements do not necessarily signal  inefficiency, nor the elimination of the contradictions which were the initial impetus for dialogue and compromise. Compromise and workable outcomes are signs that  democratic processes are working as they should. According to these measures of success, liberal democracies are both efficient and effective. In contrast, the market  is able to work out compromises as a natural outcome of the adjustments which individuals make in response to market signals. Markets do not need an authoritative  figure to pronounce on what will constitute acceptable compromises. Participants in the market expect their demands to be met by the market, and not to be offered  something less. Markets cannot tolerate the contradictions and discontinuities which sustain democratic discourse. They exist to achieve speedy resolutions to  competing expectations, and these resolutions recognise the different bargaining capacities of the participants. When the same expectations are transferred to the public  sector the result can be the elimination of those very characteristics and contradictions which make democratic governance preferred to others. 13 According to Saul,  'throughout the West, we are led by elected and non­elected elites who do not believe in the public. They . . . do not believe in the value of the public's contribution.'14  Citizenship should presume equality of candidature in any negotiations. The reality may be somewhat different, however: cohesive, well­organised interest groups are  always able to achieve results which are disproportionate to the number of people they represent. Distributive Justice in Liberal Democracies Driving constitutional developments in liberal democracies over the past two centuries, a period which has seen citizenship rights expand to include social rights, has  been a belief in the attainability of a 'just' society where the benefits of membership are not confined to a favoured few. Citizenship should bestow on each individual a  share of national affluence. Marshall's citizenship rights are meaningless if they are not

 

  

Page 105

translated into structures and institutions dedicated to achieving social justice. Any retreat from these institutions diminishes citizenship. Justice in this sense, as opposed  to the legal and restitutive justice of the courts, has assumed pre­eminence as a social virtue, supposedly guaranteeing by its protective presence the possibility of  achieving other desirable social and civic virtues. A conception of justice which receives widespread acceptance is argued by Rawls to constitute 'the fundamental  character of a well­ordered human association'. 15 Aristotle, Plato and St Augustine saw justice as the first social virtue, the virtue which made all other virtues  possible. Social justice, or more particularly distributive justice, can be defined as 'the way in which the major social institutions distribute fundamental rights and duties  and determine the division of advantages from social cooperation'.16 Expectations of justice in a liberal democracy provide a cohesive social force. In the absence of either social or legal justice, individuals may see little advantage in  placing their confidence and hopes in society's institutions. Once these are widely accepted as favouring the interests of a favoured few, there is little incentive to  honour existing arrangements. Society, fashioned by the existence of others living in symbiotic networks, is not just about possessing, but also about the ways in which  the benefits of social associations are shared and about the legitimacy of the sharing.17 The disastrous results for society that are brought about by a lack of justice,  both legal and social, were charted by Gambetta in his study of the Mafia in southern Italy.18 The absence of trustworthy systems of justice in southern Italy in the 19th  century, concluded Gambetta, was the single most important factor contributing to the institutionalisation of the Mafia in Italian society. Although the goal of social justice has received widespread recognition, and indeed has assumed an almost unassailable legitimacy in liberal democracies, the way in  which it has been operationalised and interpreted have been far more diverse and contested. Even amongst liberal democracies an uncontentious understanding of  distributive justice has been hard to achieve. Mostly disagreements centre around not the intention of achieving justice, but the outcomes consistent with particular  interpretations of justice. At one extreme are advocates of an equal sharing of society's resources, while at the other are those, amongst whom neo­liberals occupy a  prominent place, who support the need for inequality if individuals are to be encouraged to do their best. Other interpretations given to justice, in the sense of a  proportionate equality,19 include distribution according to: need, position, legal entitlement, efforts, contribution to the common good or social usefulness. For Plato,  justice is achieved when 'everyman is given his due'.20 Determining what is someone's 'due' depends upon whether it is interpreted in Mill's fashion, as legal or moral  rights, which most

 

  

Page 106

often result from the accidents of history, or as the contradictory notion of deserts. 21 Choosing between these interpretations will determine the way in which society is  organised.22 The inherent uncertainties of democratic voting also provide governments with an incentive to favour those groups, or individuals, whom they believe may have  significant influence. Governments may attempt to maintain a pretence of even­handedness in their treatment of citizens, but in reality they operate according to very  partisan principles, which exclude the interests of the vast majority. Most voters, notes Downs, are silent, and are without opinions on most matters of government.  Rational politics dictates that it will be in the best interests of the government to listen more intently to the views of the forceful few than to those of the majority, for in  'an uncertain world it is irrational for a democratic government to treat all men as though they were politically equal'.23 By taking from those least likely to react in ways  which jeopardise the government's position and giving to those of greatest consequence (that is, those who would otherwise react in ways which would jeopardise the  government's continuing rule), ruling political elites are able to create a 'carefully crafted set of beneficiaries . . .' .24 Justice As Fairness Rawls has developed a theory of distributive justice in which justice is not a matter of consequences, or 'the good', as the utilitarians suggest, but of processes and the  rights of individuals.25 According to Rawls' conception of 'justice as fairness', the ends which individuals choose are not so important as their ability to choose these  ends. Justice, he suggests, will only be served in the event that those most well­off in society improve their position only when the least well­off also receive some  benefit:26 '[t]hose who have been favoured by nature . . . may gain from their good fortune only on terms that improve the wellbeing of those who have lost out'.27 This  priority of the right over the utilitarian's conception of 'the good'—the greatest sum total of good, irrespective of how it is arrived at or distributed—he calls the  'difference principle'. Rawls' notion that justice is dependent on 'fairness' is particularly appropriate in the Australian context, where 'a fair go' for all is widely  recognised, from the Prime Minister down, as one of the most important marks of the Australian character. Chapter 2 has shown how a sense of fairness also informed  government policy and social legislation for much of the 20th century. The cultural mythology surrounding fairness requires Australians not to take advantage of  someone who is in desperate circumstances, and also requires that the benefits received by some should not be so extravagantly disproportionate to those of others as  to be offensive to fairness and a fair go. When the

 

  

Page 107

NSW Premier, Bob Carr, expressed his outrage at the $ 13.2 million severance payout to the failed head of the Australian insurance company AMP by referring to the  payment (and other very substantial payouts to seemingly undeserving executives) as 'obscene and vulgar', he was expressing the community's expectation of fairness,  remnants of which, it seemed to him, were still part of the cultural architecture of Australian society. He sought to remind corporate Australia of the need to set an  example to their employees, the people who are 'making the sacrifice when management gets it wrong . . .' . 28 Contrary to the rhetoric of enthusiastic proselytisers of rational choice economics, Rawls assures us that most citizens, as utility maximisers, are not prepared to trade  off beneficial features of their current situation so that others may benefit. He claims that society does not have to be as Thurow portrays it, a zero­sum entity in which  the only way some can gain is if others lose.29 The maximisation of total utility, the argument of Bentham,30 Hume, Mill and Adam Smith, is rejected by Rawls as a  foundation of justice. Rawls is not opposed to the presence, indeed the inevitability, of inequality. Inequality does not of itself amount to injustice. His interest lies in the  way in which inequalities arise and become fixed. Inequalities, if they are the consequence of just processes, can be legitimate expressions of justice as fairness. Rawls'  theory of justice, therefore, is almost an extension of the principle of Pareto optimality, which establishes that someone should be allowed to be better off only if it does  not make another worse off.31 A distribution achieves Pareto optimum when no further advantage can be obtained by both parties from an exchange. If each member  of society has an inviolable right to justice which cannot be overridden, even if the welfare of others and total net welfare might increase, and if a reduction in freedom  for some cannot be compensated for by an overall higher level of satisfaction for the community, then a utilitarian conception of justice or individual self­interest is no  longer enough.32 A fair, just and civilised society cannot be sustained if the wellbeing of some sectors of society is protected by denying others a share 'of economic  gains . . . To base social prosperity on the hardship of others is a barbaric philosophy of government.'33 Certainly this has been a persistent criticism of government  policies which see the rich become richer and the ranks of the poor swelled by disillusioned members of the middle class. A stable, well­functioning society depends upon a balance being struck between individual rights and the needs of the community. In societies where the interests of a  few are given exaggerated preference, regardless of the unmitigated suffering which the remainder must endure, the privileged may become hostage to their envious and  excluded fellow citizens. Thus in some Third World countries and the

 

  

Page 108

United States one finds some of the wealthy living in guarded compounds, as if under constant threat of attack. Happiness 'will not be realised by the greatest or any  great number unless in a form which all can share, in which indeed the sharing is for each an essential ingredient'. 34 Happiness can only be assured, Tawney argues  further, when this sense of common interests allows people to live a life 'of dignity and culture'.35 The trade­off between the utilitarian's preference for efficiency as the source of greater utility, irrespective of the distributional effects, and Rawls' conception of justice  as fairness can be illustrated with figure 5.1 (below), which shows the efficient frontier of resource distribution between two individuals, X1 and X2. It demonstrates  Rawls' belief that to ensure just distributions, competitive markets must be lodged within a constitutional framework which exists to promote justice. Justice is not a  simple 'extension of the principle of choice from one man to society as a whole'.36 It is meaningless, argues Rawls, to suggest that a conception of justice can be  derived from the sum total of individual preferences when all that really matters are individuals and their individual welfare. Left to themselves, markets would 'leave  out of account the claims of need and of a decent standard of life'.37 

Figure 5.1  Distributive justice and efficient resource allocations  Source: Rawls 1972, p 68.

 

  

Page 109

In figure 5.1 each point on the efficient frontier satisfies Pareto's criterion that with scarce resources, no new distribution can make both consumer X1 and consumer  X2 better off simultaneously; improvement for one party in this zero­sum game can only come about at the expense of another. Moving along the curve closer to the  X1 axis gives more resources to X1 and fewer to X2. They cannot both benefit simultaneously by moving along the curve. To decide which point on the frontier, or  below the frontier, provides the preferred relativities for resource distribution requires some means of deciding upon competing positions. A theory of justice can serve  this purpose. If the 45 degree line from the origin to the efficient frontier represents equal distributions of scarce products, then if equality is the measure of justice,  distribution D may be preferable to that of C because it is closer to the 45 degree line. However, even though position F is not on the efficient frontier, F may be  preferable to D if it represents a fairer distribution of resources and if the principle of distributive justice as fairness is given greater importance than that of efficiency.  Following this principle, 'just distributions will be generally preferred to efficient points which represent unjust distributions'. 38 If efficiency is accepted as unable on its  own to deliver distributive justice, then the problem which governments have to try and solve is finding an efficient distribution which is also a just distribution.39 That is,  governments must have some mechanism to decide whether F is the preferred combination of distributions to X1 and X2 and how to get there if it is. Problems in judging the fairness of distribution led Rawls to distinguish between perfect procedural justice, imperfect procedural justice and pure procedural justice.  Perfect procedural justice occurs when the distribution of goods can be determined as fair by the presence of known assessment criteria, and there is a certain (that is,  clear and unambiguous) procedure that is guaranteed to produce the outcome which has been judged as fair. Imperfect procedural justice occurs when a fair outcome  can be identified but there is no method of achieving the outcome with certainty. This is the meaning given to the more usual use of the term 'justice'. The final or pure  form of procedural justice is where neither criteria for assessing justice nor a certain method of achieving a just distribution is present.40 To develop his view of justice, Rawls,41 in a manner similar to Rousseau,42 firstly asks us to assume that individuals are in a state of nature, before the advent of  society, where everyone occupies a position of equality. At the same time, a veil of ignorance separates everyone from any knowledge of the future and from the  benefits which social position, status or fortune (if possessed now) could bring to one's future position.43 In a just society, those advantaged by nature (that is, in terms  of innate abilities or physical characteristics) should

 

  

Page 110

not gain further advantage simply because of their initial advantages. Thus decisions about justice made now, in an original state of nature, are influenced only by the  initial state of equality that has been assumed. Without knowing the likely impact of their decisions on their future wellbeing, each individual has an interest in striking a  fair bargain with all others. In these circumstances, no one acting rationally would be prepared to give away without recompense their current rights to what they see as  a just distribution of resources in order to make another individual, or society as a whole, better off. Their rationalised self­interest would demand compensatory  benefits for any sacrifices. Thus it seems to Rawls that 'the principle of utility is incompatible with the conception of social cooperation among equals for mutual  advantage'. 44 The importance of this conception of distributive justice was recognised much earlier by Paine,45 for whom it was inconceivable that an individual had  entered society 'to become worse than he was before, nor to have fewer rights than he had before' (emphasis in original). This constraint held within any conception of  justice has been too often overlooked by neo­liberal governments in their pursuit of individualised ideals. Justice, argues Rawls, is only possible when the wellbeing of  each citizen is deemed to be as important as that of the collective. Broadening the compass of examples which demonstrate the superiority of fairness over utility in delivering justice, Hunold and Young46 examined the relationship  between justice and decisions to locate facilities producing hazardous substances. Locating on the basis of utility alone, argue Hunold and Young, would be  inadequate, because it excludes considerations of fairness. Influential elites, whose opinions are of concern to governments, have no trouble justifying—on the basis of  the best interests of society, of course—such sitings in areas where residents are unlikely to be a political threat to nervous governments. Most often, these areas are in  the poorest, least attractive locations. Thus chemical plants, nuclear plants and toxic waste sites are never to be found in affluent suburbs. When in the 1980s it was  suggested that a grain­handling terminal might be located in Sydney Harbour near the affluent suburb of Balmain, the intensity of the opposition caused the government  to seek other sites. After a number of suggestions for siting around Sydney, each eliciting opposition, the government finally decided upon the industrial suburb of Port  Kembla, well to the south of Sydney. Pressure may even be exerted by confident opponents to move facilities which, although originally established away from  populated areas, now find themselves in the midst of urban sprawl: plans to refurbish the nuclear reactor at Lucas Heights near Sydney prompted widespread protests  in 1999 from affluent residents in newly developed areas very near the reactor.

 

  

Page 111

Inevitably, as with any attempt to cohere the disparate elements of social functioning within a unified, logically consistent theory, Rawls' preference for improvement  only when all improve has been criticised. Latham, 47 for example, sees Rawls' ideas as inconsistent with the practicalities of modern government. Resource shortages  guarantee that governments will be unable to improve everyone's lot at the same time. According to Rawls' theory of distributive justice, this should lead to an impasse,  with those who will not benefit from altered resource distribution relativities not being prepared to acquiesce to the proposed changes. Thus Rawls' essential consensus  of rational individuals is threatened by a refusal by those with resources to allow government to take resources from them to improve the lot of those who are  significantly disadvantaged. Thus, higher taxation to feed welfare payments attracts increasing resentment from the most highly taxed. Spending on health and other  social programs for Australia's indigenous population has also been shown to be the source of resentment. For a brief period in the late 1990s the One Nation Party of  Pauline Hanson was able to take political advantage of the perception that government assistance unfairly advantaged the undeserving at the expense of the working  poor. Antagonism towards efforts at distributive justice (based upon the concept of fairness), as envisaged by Rawls, are sustained by neo­liberal rhetoric which  praises individual initiative and condemns any action which would take from individuals the right to decide how to use their hard­won resources. In reality, individuals  are not separated from knowledge of their future by Rawls' veil of ignorance; they certainly feel that they know only too well how little they will directly benefit from  their enforced contributions to the state.48 The State and Distributive Justice Unlike utilitarianism, which is indifferent to how 'the good' created by self­interested behaviour is distributed throughout society and is comparatively unconcerned  about the inevitable resulting inequalities, Rawls' description of society as a social contract permits inequalities if they are to the benefit of all individuals. Nozick's  competing entitlement theory is also able to accommodate inequalities in society.49 However, in most other aspects Nozick's conception of liberalism is very different  from that of Rawls. Nozick's view of individual rights as a form of personal property, which can be used as desired, contrasts with Rawls' belief in a form of liberty  which is not independent of the state of others.50 Distributions of wealth, according to Nozick, are just if people are entitled to their holdings as a result of these having  being acquired justly, through the exercise of the initial capacities with which they were born, or through being transferred to them justly as a result of freely entered into  exchanges.51 His theory is historical in that he

 

  

Page 112

sees the creation of different entitlements as the result of differing circumstances in the past. In this way, his views accord very closely with those of Bentham. 52  According to Bentham, the state existed to 'maintain the distribution [of property] as it is actually established. It is this which under the name of justice, is regarded  as . . . [its] first duty.' Like Hayek, Nozick rejects the idea of the state taking responsibility for achieving social justice. The state, according to Nozick,53 should limit  itself to ensuring that entitlement rights are secure; unlike under Rawls' scheme, it has no right to involve itself in the redistribution of wealth which individuals have  accumulated as a result of the exercise of their rights and the application of any advantages which they possess, whether these be natural or socially conferred. Denying  one group their rightful possession of resources is an illegitimate exercise of government powers and is unjust. According to this conception of the state, inequalities are  part of the natural order, arising as they do from the differential distribution of abilities throughout the population.54 Rawls, in contrast, is not prepared to accept that  the state should be limited, as favoured by Hobbes, to protecting one group against the jealousies of another. For Rawls' principle of social justice to work, there must be political equality, freedom of thought, equality of opportunity and equality of access.55 In other words,  each of the elements of Marshall's full citizenship must be present. Dworkin56 has also drawn attention to the way in which the unequal distribution of resources and  opportunities can cheat people of the ability to develop fully and achieve the capacity to participate, thereby making nonsense of the utilitarian claim that everyone has  the opportunity to achieve great heights of wealth, position or status. Exclusion from opportunity also makes a lie of equality of citizenship. Being free to choose has little meaning if there are not the means with which to choose. Those who live in poverty may a have a free will, but their impoverishment  prevents them exercising this right in the market. Thus to talk about freedom to someone who is unqualified by circumstances to enjoy freedom of choice to the fullest  is to entice them cruelly with the possibility, to torment them with their practical, as opposed to theoretical, impotence. Formal rights to participate are no substitute for  substantive rights which would allow individuals to exercise their formal rights. Opportunity without means is cynical manipulation of the discourse of democratic  governance. Civil and political rights which constitute the formal rights of opportunity, according to Marshall57 and Held,58 are meaningless without social rights which  guarantee sure consummation of citizenship rights.59 Restrictions on social rights cause civil rights to be reduced. Without the resources to undertake legal proceedings,  for example, citizens

 

  

Page 113

cannot be assured of exercising their civil right to a fair hearing. The most socially disadvantaged, in the absence of social rights to assistance from the state to  ameliorate their need, are unable to exercise their civil rights; they may even be unaware of these rights, and consequently, they may become politically marginalised. The absence of social rights which include the right to employment, argued Marshall, 60 contradicts professions of civil and political rights in a modern democratic  state. The unemployed know very well that their economic circumstances exclude them from social rights enjoyed by others, and how they are marginalised from civil  society. Marx believed that capitalists endeavour to maintain a pool of unemployed to discipline the fortunate employed by reminding them of their vulnerability (pour  encourager les autres). So fundamental is employment to social rights that it can be regarded as primary and determinative. Thus economic policies which aim to  sustain and manipulate unemployment as a defence against more unacceptable economic evils, most notably inflation, sacrifice one section of the population without  their consent so that others may enjoy their social, civil and political rights. The degenerative tensions which this sets off within society are cumulative, and may even be  irreversible. They may also lead the way to the authoritarianism recommended by Machiavelli to his prince as the way to reassert order. In Rawls' scheme of justice, and that of Locke61 and Latham,62 a strong government presence in the regulation of business (to ensure competition)63 and in the  provision of education (to allow everyone the opportunity to take the fullest advantage of their abilities) is essential for a just society. For: if law and government act effectively to keep markets competitive, resources fully employed, property and wealth widely distributed over time, and to attain the appropriate social  minimum, then if there is equality of opportunity underwritten by education for all, the resulting distribution will be just.64

UNESCO Director General Federico Mayor argued that 'mastery of the written word is still a condition of access to knowledge and the full exercise of citizenship'.65  Neo­liberal visionaries such as Friedman66 protest that while it must be accepted that a prosperous and vibrant democracy is dependent upon a literate population,  this does not mean that the government should enforce anything beyond the barest minimum. The interests of society are not necessarily furthered by government  insistence that an extensive education should be available to all when overwhelmingly the benefits will be to the advantage of the individual.

 

  

Page 114

Justice As Process Opposed to Rawls' conception of 'justice as fairness', Hayek's theory of utilitarianism proposes that justice is the outcome of the enforcement of a common set of  procedural rules. Justice is not determined by the nature of the fairness of the outcomes but by the fairness of the processes or rules which are followed along the way.  Certainly the anarchic rules of the market have nothing to do with social justice or fairness; nor, Hayek would argue, should they. Liberalism: merely demands that so far as the state determines the conditions under which the individuals act it must do so according to the same formal rules for all . . . Liberalism . . . merely  demands that the procedure, or the rules of the game . . . be just, but not that the particular results of this process for different individuals be just . . . 67

In Hayek's prescription for social justice, no one set of results of and by itself can be judged to be just or unjust, good or bad; this would depend upon the subjective  appraisal by someone using some qualitative measure of justice. Instead, the ultimate test is consequentialist, captured by the sum total of benefits. Only the quantum of  results matter, and whether they are the results of fair transactions, according to Hayek's rules of just conduct, not the moral worth of the intentions of the action.68 For  the consequentialist, 'the value of actions . . . [is] not intrinsic. The value of actions would . . . lie in their causal properties of producing valuable states of affairs.'69  Certainly, for liberals such as Hayek, distributive justice can never be equated with equality of outcomes. Liberals distinguish between equality of rights and  opportunities, or treating people equally, and material equality, with the former being the ideal.70 Recent Australian governments have identified equality of treatment  with justice. Rights are to be promoted, not because they contribute to some conception of the good, but because they provide the only fair and reliable mechanism by  which individuals can be allowed to choose ends. According to Hayek,71 liberty, which should be a natural outcome of justice, has: nothing to do with any other sort of equality, but it is even bound to produce inequality in many aspects. This is the necessary result and part of the justification of individual  liberty: if the result of individual liberty did not demonstrate that some manners of living were more successful than others, much of the case for it would vanish. . . . [Equality]  cannot be accepted in a free society as a justification for further and discriminatory coercion.

If instead of having someone, or a body such as an elected government, determine the justice of outcomes the value­free rules of the

 

  

Page 115

market are used to assess outcomes, justice will be moved from the realms of values. No longer will the faceless individuals of government bureaucracies, whose  criteria of justice are never fully open to scrutiny, be the arbiter of just outcomes. According to Hayek, 'only limited government can be decent government . . .  because there do not exist (and cannot exist) general moral rules for the assignment of particular benefits'. 72 The Obligated Self and the Common Good Communitarianism73 is promoted as an antidote to the excesses of utilitarianism through the importance it gives to trust and nurturing by the state. In order for the state  to fulfil its duties to the community of citizens, it cannot assume a neutral stance but instead must actively intervene in a multitude of ways.74 Whereas liberals accept as  fundamental the right to self­determination and the contributions that this can make to social justice and to the welfare of all, communitarianism sees the power of self­ determination as circumscribed, made possible by social institutions and structures. The idealistic Kantian conception of the individual who is under no compulsion to  assume obligations not of his or her own choosing, especially those which are the consequence of the commitments that person's social position confers, offends the  communitarian's experience of the way in which the world actually operates. Our lives, contends Sandel,75 are not devoid of moral obligations, however much modern  society may make it easy for individuals to transfer these to others. The moral and social obligations which we either assume or which are expected of us give form and  meaning to our lives, something which the liberal's 'thin' conception of the individual cannot provide. We are 'situated selves', not autonomous, detached voyeurs  indifferent to the fate of everyone around us.76 According to Sandel's view, it achieves little to divide obligations, as docs Rawls, into natural obligations, such as the  need to refrain from violence, and voluntary obligations, such as those associated with parenthood. What counts is the existence of obligations, however derived or  defined. At the meta level, the overwhelming obligation of government is 'the ordering of the common good'.77 This cannot be assessed by or defined as the liberal's  mathematical summation of individual preferences which flow from the primacy given to individual rights. Instead, the meaning given to the 'common good' is arrived at  by a process of 'negotiated meaning between rational individuals against a background of certain shared values' (emphasis in original).78 Aristotle saw 'the pursuit of  the common good as a collective social project . . . [which] requires men to be convinced of the moral worth of putting chains on their particular appetites . . . and  striving to see the larger pattern of

 

  

Page 116

relationships . . .' . 79 Through participation in social and political communities, and by engaging in democratic discourse which allows communication both ways  between the governed and those who govern, communitarianism promises active citizenship80 and the identification of common interests which can generate a store of  social trust. This is instead of the alienation and exclusion which are seen by its critics as the legacy of utilitarianism. Conceptions of distributive justice which provide for inequality, such as that of Rawls, have been criticised by Sandel for failing to consider the civic consequences  when society is divided between the comfortable and the disadvantaged. He is particularly concerned about the way in which affluence allows some citizens to reduce  their reliance upon public services. This increases the distance, in all kinds of ways, between those who can afford to buy the services they need from the market and  individuals who are entirely dependent upon government provision. The most obvious manifestation of inequalities is the stratification of suburbs according to  socioeconomic status. This physical separation which inequality encourages means that there are fewer of the sites which, according to Sandel, once promoted 'civic  identity, neighborliness, and community'.81 Public schools and municipal parks no longer provide the same opportunities for different classes to mix 'and learn the  habits of democratic citizenship . . . A more civic­minded liberalism would seek communal provision less for the sake of distributive justice than for the sake of  affirming the membership and forming the civic identity of rich and poor alike.'82 This breakdown of civic identity is seen by Sandel as being at the heart of the  discontent which seems to currently afflict liberal democracies.83 The welfare state came into disrepute not because it failed, but because it allowed individualism to  supplant a sense of shared identity and community. Under a communitarian or civic republican approach to governing, individuals develop a strong sense of responsibility which is derived from their place and  participation within the community. Benefit to the community is used as the benchmark of individual aspirations. Outside the community, and without the responsibilities  which membership of that community entails, the individual has little meaning and even less importance. Those in ancient Athens who chose to remove themselves from  the state and to live a life of selfish detachment were known as idiotes, the term from which the modern word 'idiot' is derived. Freedom for the Athenian was taking a  share of the responsibilities of public life, not retreating to privacy. In Athens, observed Thucydides (460–395BC), 'each individual is interested not only in his own  affairs but in the affairs of the state as well . . . [W]e do not say that a man who takes no interest in politics is a man who minds his own business; we say that he has no  business here at all.'84 Murray dismisses criticisms

 

  

Page 117

that communitarianism is wishful idealism and insists that its ability to produce 'whole people' will ensure its popularity. It aims, he says, to promote a 'sense of  connectedness' that is 'a refreshing alternative to the alienation we experience as a divided people'. 85 Community is 'experienced, not between skilfully calculating  egotists . . . but between individuals who are trying to rise above whatever is separative and disruptive in their character to what is highest in each of them'.86 Conclusion A society which believes that the interests of individuals are a surrogate for the wellbeing of the social collective contains the seeds of its own disintegration. The justice  of Friedman which is now favoured by many Western governments is that of the fortunate and the hedonistically assertive. Conceiving of justice as the freedom to  follow one's inclinations in the pursuit of further privileges without the need to consider the consequences for the wellbeing of others, or in the mistaken belief that self­ interest is in fact a duty, can only alienate those who are increasingly disadvantaged by this approach. Relentless programs of privatising public assets and corporatising  government agencies have the ability to further alienate the individual from his or her identity as a citizen, and from government.

 

  

Page 119

6—  The Secret State [I]t appears to me that governments just don't want to be accountable and are using private sector participation and so are reducing the amount of information that's available.  Tony Harris, Auditor­General of New South Wales, 1 November 1998

Introduction The aims of this chapter are to determine the importance of the public's right to be informed, if government is to fulfil its accountability obligations, and to chart the  spread of secrecy in the new public sector environment, secrecy over and above that which has tended to characterise Westminster governments. An opportunistic  consequence of the new public management and the retreat of government from responsibility has been an increase in secrecy and a growing reluctance of the  executive, 1  sometimes amounting to outright refusal, to explain their actions fully. This intransigence by government affects not only curious citizens and the media, who  believe that they should be able to rely upon guarantees of access in Freedom of Information (FOI) legislation, but also their elected representatives who sit in  parliament. Relying upon a number of excuses for their secrecy, governments have shown themselves adept at protecting their actions, and at using innovative forms of  concealment. As champions of the citizens' right to be informed, independent officers of accountability, who include the auditor­general, the ombudsman, judges and  administrative tribunals, have

 

  

Page 120

also often found themselves locked out by the executive. Far too often, citizens now find themselves abandoned by government in the name of the privacy rights of  private service providers. As a result, more citizens have been forced to take action themselves to gain information about government contracting or to rectify alleged  inaccuracies in government publicity. For the citizens' action group Truth about Motorways this resulted in a summons before the High Court after it took legal action  against the company operating the Sydney Eastern Distributor on behalf of the NSW Government. 2  The group had alleged that the NSW Government and the toll  road management company had inflated traffic figures when the Eastern Distributor was proposed to justify the need for the toll road and to encourage investors.3 The new public management reforms have exposed the unsettling paradox, as demonstrated earlier (figure 1.1), that the more democratic, and therefore open, our  society supposedly becomes, the more eager governments have shown themselves to be to adopt a more secretive posture in relations with citizens. 'Ideological  extremism,' according to Shils, 'is the enemy of the privacy and publicity which support our liberties.' Until the onslaught of the neo­liberal public sector reforms of the  last two decades of the 20th century, Australian governments had been unable to isolate parliament from government actions or to entirely dominate accountability  processes. The managerialist reforms of governments of all political hues have since provided the executive with the opportunity to assume the ascendancy in  accountability relations and to be the adjudicators of accountability. By reducing their relative dependence on funds from constitutionally regulated budgets,  governments have been able to give themselves greater flexibility in modes of service delivery and more freedom from detailed accountability. The effect has been to  reduce the executive's political exposure and to improve its position in the competitive struggle for votes.4 Rather than regarding parliament as having a legitimate accountability role on behalf of citizens in all government dealings with the private sector, parliament is instead  often treated as an unwelcome, meddling adversary which is not to be trusted. While concerted efforts by governments to prevent embarrassing and potentially harmful  information getting into the hands of their adversaries may be an understandable, even natural, consequence of the seductions of political power, it cannot be tolerated  in a liberal democracy, as it precludes informed consent. Worse still, premeditated efforts to keep the public ignorant confer a licence, as Mill says: upon deceit. . . . [W]hen there are no independent means of verifying official accounts of public transactions, an invaluable check is removed. It becomes relatively safe for  authority to publicise such a version of an event

 

  

Page 121 as lends the most luster to government, or the least discredit. . . . The temptation to sugar­coat each disaster and gild every triumph will prove almost irresistible to officials who are  secure against contradiction.' 5

Mill also saw the ability of citizens to obtain information about the actions of government as a critical guarantee of liberty. Should this right be threatened, the citizen  would then be vulnerable to the self­serving threats of despotic government. The right to be informed was not something which could be dispensed with at the whim of  governments. Accordingly, Mill praised 'the widest participation in the details of judicial and administrative business. . . . above all by the utmost possible publicity and  liberty of discussion whereby . . . the whole public are made to a certain extent participants in the government . . .6  James Madison, President of the United States,  was convinced that 'knowledge will forever govern ignorance. And a people who mean to be their own governors, must arm themselves with the power knowledge  gives. A popular government without popular information or the means of acquiring it, is but a prologue to a farce or a tragedy, or perhaps both.'7 Secrecy can only be confronted if there is 'an institutionalised openness . . . to discourse, deliberations, and associations among free and equal citizens, a community of  argumentation'.8  Democracy presumes that there will be opportunities to exchange ideas freely in order to arrive at workable compromises. Individuals can only  develop the critical conscience which is essential to a vibrant democracy as long as they are able to partake in a discourse among equals. In the absence of information  and deliberation, individuals remain unaware of the true nature of the existence which holds them hostage to this false consciousness.9  Elite theories of government,  such as those proposed by Pareto, Hayek and Burke, argue that the concentration of power which must accompany the practice of government means that there can  never be government by the general population, only ever government for the people by influential elites acting in their own—and thus supposedly also the people's— best interests.10 Only openness, transparency and accountability can provide the means to restrain government efforts to please the influential. Democracy and Informed Consent Although the principles of democratic government have a long history, it was only in the 20th century that they were widely practised and became the model of  government to which many states aspired or from which they sought a vicarious legitimacy. While the affluent and powerful Western democracies of Europe and North  America have come to epitomise democratic governance, many other states, often of a

 

  

Page 122

much more authoritarian nature, have also sought legitimacy by calling themselves democratic. Thus communist East Germany was formally known as the German  Democratic Republic and communist North Korea is still called the Democratic People's Republic of North Korea. The recent economic and political disintegration of  Indonesia, is another case in point. Indonesia proclaimed itself to be democratic, but was exposed in the political and economic turmoil of the late 1990s as a  repressive autocracy ruled by a small, highly cohesive and powerful elite who remained in power more because of their support from the military than as a result of the  informed, freely expressed will of the people. Even with the greater democratisation of Indonesia under President Wahid, the implicit threat of military takeover  continues to shape government decisions and worry international financial markets. 11 The tendency of even the most oppressive and vicious governments to call themselves democratic is testimony to the powerful positive associations of the word, which  they hope will benefit them in the international community. It also shows their cynical manipulation of the hopes of their oppressed people, behaviour which mocks the  true nature and intent of democratic government. By assuming the mantle, if not the substance, of democratic government, regimes which have assumed and retained  power through brutal means have at times been successful in confusing the international community, if not their own people, as to the true nature of their government.  They have frequently been able to do this long enough to hold off any punitive measures which would otherwise threaten their ability to entrench their power. The association of democracy with such a wide variety of government forms has led to the debasement of its essential meanings. The American Central Intelligence  Agency's (CIA) undermining of left­wing governments in Central and South America, Asia and Africa since World War II through active military intervention or covert  destabilisation was justified as necessary to protect democracy in the world. The most bestial of regimes were quick to take advantage of this sleight of hand. Thus  regimes which used their power to destroy all opposition and to intimidate the population, but which professed to hold democratic beliefs, were supported for many  years by the international community, sometimes despite the wishes of the majority of people in those countries. During the Cold War, and now, dictatorships in Africa  which were surrounded by left­wing states received generous support from the United States to retain power, sometimes for decades. As they enriched themselves  and impoverished their country, all that mattered to the West was that they were not communist and that they professed friendship for democratic powers. In the  ideological warfare of the Cold War these outposts of feigned democracy provided some reassurance to the West that communism would not gain the upper hand.

 

  

Page 123

Despite the way in which the term 'democracy' has been abused, in the West it has several, irreducible, features. For most people a democracy is constituted by the  ability of the adult population to participate in the selection of their governments in elections which must occur at regular intervals. However, Indonesia, amongst others,  has shown that these conditions are insufficient to unambiguously describe democratic government. While there were regular elections, the individuals and parries which  could stand for election were rigidly controlled by the government and the Constitution. Unless a party or individual was sanctioned by the government of the day they  were ineligible for election; nor could they protest their exclusion. Regardless of political changes in late 1999, government in Indonesia, like government in Singapore  and Malaysia, has become a parody of democracy, where a privileged elite determines who will govern and the conditions under which they govern. Another requirement of genuine democratic government is that each individual has only one vote, not, as in some countries, other voting identities. Senior soldiers in  Indonesia, for example, may be able to vote both as individuals and as members of the military. Modern democratic states are also expected to impose no political  restrictions on the eligibility of candidates, to allow more than one party to stand for election and to ensure that voting occurs without intimidation. These conditions  should ensure that the party receiving the largest number of votes—this is determined differently according to the systems of voting used—is allowed to take  government, without interference from the losing parties. However, while these qualifications are essential to the formation of democratic government, they are still not  sufficient. They cover only the process of forming a government, not the way elected governments must answer for how they use the power allowed them. Nor do  electoral processes and representation criteria address the need for protections for citizens once the newly elected gain access to the resources of government. Freely  elected governments, in the absence of the means to make them accountable to the people, have enormous opportunities for the abuse of power and the usurpation of  democratic processes. It is not unknown for elected governments to use their democratic credibility to consolidate their power and later to dispense with elections.  Hitler, for example, soon after assuming office as Chancellor of Germany in January 1933, was given virtually dictatorial powers by the German Reichstag through the  Enabling Act. He used these powers to good effect, intimidating opposition parties and completely corrupting the electoral process. A healthy democracy can only be assured by a combination of electoral rectitude plus a readiness to recognise that citizens are prepared to surrender some of their  rights only if they are able to assess whether

 

  

Page 124

the government continues to be worthy of their confidence. The defining feature of democracy is the rulers being called to account for their behaviour; not majority rule  or even regular elections. Regular, undistorted communication between parties delivering governance and those receiving it is essential to a trust relationship, if for no  other reason than to reduce the anxieties of each party and to allow the principals to reaffirm their confidence in their agents. Giving an account of actions and taking  responsibility for them, Bentham says, are 'important means by which we try to maintain the fragile public sphere and . . . make sure that the way in which society is  arranged does not at crucial points slip through our collective fingers'. 12 Bentham saw publicity of government actions as the means of placing a restraint upon  government so that it did not deny individuals their freedom and as a necessary condition for achieving the utilitarian goal: the greatest happiness for the greatest  number. Democratic discourse is meaningless without access to the information which will enable the deliberation and reflection that are essential to accountability. Without a  continuous movement of information between the governors and the governed the hard­fought­for democratic principle of informed consent is a nonsense. Irrespective  of the level of trust which may be present for political institutions, there will always be the need for some means to verify that the trust bestowed has been honoured.  'The first duty of a government, therefore,' notes Hardy, 'is to inform its people.'13 A vibrant democracy and an informed public are mutually dependent, for 'access to  information is vital to the knowledge of one's own interests and the broader life of the community'.14 According to Prewitt, 'democratic society is preserved when the  public has reliable ways of knowing whether policies are having the announced promised effect'.15 There can be limits to this. Some critics of the increasing openness  of Western democracies have warned that questioning executive policy too closely will erode the legitimate authority of the government, and thus may jeopardise the  very democratic processes which the information is meant to sustain. Using information to harass the executive instead of to enhance participatory democracy, it is  suggested, may prove to be mere sensation­mongering, and may focus government attention on matters which would be regarded as trivial but for their political  importance.16 In the absence of perfect or complete information, each party to a trust relationship must make assessments of the probability of compliance, with expectations both at  the inception of the agreement and later as it unfolds. The less certainty there is that compliance will be achieved, and the more complex the trust relationship, then the  more important information is.17 When information is not made available, trust becomes the first casualty, for refusal to provide information on

 

  

Page 125

actions encourages the perception that there is something to hide. Secrecy is the denial of trust, not its affirmation. The reciprocity of good faith and disclosure, which  define trust, is precluded by secrecy. Vincent sees secrecy and trust as two poles, 'forever repelling and attracting each other. . . . '. 18 Trust between the governed  and those who govern depends upon openness: of motives, actions and consequences. Secrets reduce the effectiveness of critics by denying them an information base  from which to launch their attacks. Secrets also deny consideration of other courses of action. In a trust relationship, secrecy favours the trustee, reducing the trust  relationship to one of apprehensive dependence on the part of the beneficiary. This is a distortion of the conditions that are essential to a healthy relationship of trust. Reciprocal confidence in intentions and actions is sustained by both the achievement of results and by the trustee taking the principal into his or her confidence during  the journey towards the desired outcomes. Without this interaction, trust is reduced to a relationship of despotic magnanimity on the part of the trustee instead of a  partnership of shared understandings. When applied to democratic government, secrecy presents a significant danger to the governed, and to the continued legitimacy  of the system of government. Perhaps somewhat cautiously understating the case, the NSW Independent Commission Against Corruption (ICAC) warned that the  withholding of information by government 'can be dangerous' to the transparency of government.19 Reformist governments seem to expect their constituents to willingly  forsake their right to be informed if key economic indicators are heading in the right direction. The Victorian Premier, Jeff Kennett, when chastised for excessive  secrecy, boasted that 'it is actually what you deliver that is important and whether in fact you deliver better services and whether the community is getting better value  for their money'.20 Regardless of results, excessive secrecy will not allow the creation of a relationship of concern which can be sustained even through the most  difficult of times. The issue of secrecy in modern government received its first major public airing after the future hero of Italian unification, Giuseppe Mazzini (1805–72), who was then  in exile in England, discovered in 1844 that his mail was being opened by the English government. His complaints eventually led to a Royal Commission to determine  whether governments should be entitled to interfere with the privacy of their citizens and whether when they do intrude on individual privacy they should disclose the  nature of their clandestine activities to the individual concerned. Although Mazzini was greatly perturbed by the violation of his mail, he was more frustrated by his  inability to get the government or any of its agents to admit that it was state policy to open the mail of private citizens. In sentiments which are easily

 

  

Page 126

recognised as just as pertinent to government today as they were 150 years ago, Mazzini complained how: [t]his anxiety for secrecy on the part of pubic officers is a growing evil. . . [We] hear now of common clerks sworn to secrecy, or told by their superiors that if they communicate to  the public any information connected with the business of the office, they will be instantly dismissed. . . . Why, who are these men who treat as enemies their fellow subjects of the  realm? Is it their business to prey upon the public or to serve it? . . . From public servants, we want responsibility; and responsibility cannot be obtained without publicity. Secrecy  is but another word for fear. 21

Secrecy and democracy are antithetical to each other, unless the state acknowledges the grounds upon which it maintains secrecy and the public agree that these are  sufficient to justify a policy of secrecy. Without publicity of government actions, and accountability for these actions, citizens are firstly left in a state of ignorance as to  the very existence of the secrecy and then, once aware that information is available and being kept from them, put in a state of anxiety as to the intended use of that  information, especially as it may concern them. In the presence of secrecy, public confidence in the government declines and suspicion of the government grows. The  ability of abuses to go unchecked when transparency is prejudiced by an insufficient and unreliable flow of information between citizens and their government heightens  the apprehensions of citizens as to the machinations of their government. Some idea of the extent to which government prying can be taken, and of the destructive  effect it can have on both individuals and social relations, is easily gauged by the tens of thousands of files which the East German secret police, Stasi, maintained on its  citizens. After the Berlin Wall was breached in 1989 and the East German Government was removed, individuals were allowed access to the often shocking details  contained in their files. Most upsetting to many was the recruitment by police of close relatives, including wives and husbands, to act as informers, for the sole purpose  of preserving a political ideology in the last stages of putrefaction. Allowing people to know that secrets are being kept but excluding them from the actual information concerned makes people feel that to challenge the individual  holding the secret would be to call into question several things: firstly, his or her right and fitness to determine that a secret is necessary, secondly that it is appropriate  for that person to be the one to hold it, and finally, whether or not that person is qualified to judge who is to be excluded from the secret. Secrecy, therefore,  distinguishes between insiders and outsiders. Who to exclude from the secret will be based upon some criteria of membership of some group who are permitted  access. The means used to determine access to the

 

  

Page 127

secret are often also a secret, or beyond the influence of all but a select few. Of course the numbers admitted to a secret must remain a small proportion of those  excluded if the secret is to have any value. Once it becomes general knowledge, the information previously protected by secrecy assumes a commonplaceness and a  comparative insignificance. Those previously the guardians of the secret are also reduced in stature. They lose their exclusivity and the power to bestow a similar status  upon others. Only as long as the secret is contained, irrespective of its content, is it associated with a peculiar privilege. Efforts by governments, notably in recent years the Kennett Government in Victoria, to strictly control what is divulged and to restrict the process of accountability 22  to periods immediately before elections in preference to an ongoing open dialogue with citizens is to prostitute democratic accountability to the insatiable interests of  political elites. It amounts to the rejection of a form of democracy which is enabling in preference for Schumpeter's cynical and demoralising conception of democracy  as a free­for­all competition for votes and little else.23 Elections may allow citizens to pronounce decisively upon the record of a government—less so upon individual  politicians selected by political parties—but they do not constitute the entirety of accountability, nor do they compensate for the silences between elections which  deficiencies in accountability impose upon citizens. Between elections, most citizens remain disengaged from the processes of government. This allows groups which  have highly focused interests and which are very aware of the benefits of successful lobbying of governments to press their interests with confident vigour. The ability of  sectional interests to gain benefits disproportionate to their electoral numbers gives the lie to the implication that there is a fundamental equality between citizens. It also  creates the risk that the interests of groups with privileged access to political elites will be construed as the same as the public interest. In the periods between elections, most citizens will implicitly depend upon others nominated in their stead, such as auditors­general, to remind government of the need  to keep the electorate informed and to give citizens the opportunity to express either their agreement or disagreement with government actions. If accountability were  to be reduced to one comprehensive judgment at election times, when policies and proposed actions are merged into a largely undifferentiated judgment on the  government's 'record', citizens would be deprived of their democratic right to censure and pronounce upon individual government policies and activities on an ongoing  basis. Rather than empower the citizen, elections can be the means by which governments deny the rights of citizens to comment further on any of the policies  introduced to the electorate. Newly elected governments are

 

  

Page 128

prone to interpret their success as a mandate to prosecute all their policies, without interference. The electorate has spoken, and irrespective of policy details or  subsequent unplanned events, the government claims the authority of the electorate to govern in any manner consistent with the intentions it avowed at election time.  The Howard Government's demand to the Opposition in the Senate in 1999 to allow its GST legislation through was made in terms of the mandate they claimed from  their re­election the previous year. The threats to open government which this version of accountability represents has led to calls for plebiscites to decide significant  issues between elections. Of course the prospect of having their authority questioned on a regular and very public basis through plebiscites has seen this suggestion  quickly dismissed by governments as a costly waste of time. Sources of Secrecy The Westminster constitutional principle of ministerial responsibility, despite being held in disrepute outside government, is still professed by governments—for entirely  self­interested purposes—to be the best means of ensuring that governments are accountable between elections. Unfortunately, there is ample evidence to support the  contention that the principle as it is understood today, which has been recently reaffirmed by British and Australian governments, 24 bears little resemblance to its  original 19th century form. Then ministers presided over departments usually so small that ministers (until the latter decades of the century) could manage to answer all  correspondence personally.25 In 1908 constitutional observers were still able to say that a minister of state was 'alone responsible for everything done in his  department', while Lord Morrison, in the 1950s, without blushing, could argue that 'if a mistake is made in a Government Department the Minister is responsible even if  he knew nothing about it . . '.26 A much more limited conception of ministerial responsibility now applies: ministers are responsible for the implementation of the  government's policies, and for their own actions, and for conveying to parliament explanations about the performance of their portfolios. Ministers accept oversight  responsibilities, but this is not the same as being the repositories of blame. They should expect to pay the supreme political sacrifice of dismissal if they behave  dishonestly or if their standard of conduct undermines public confidence in their office or in the government. Setting out to deceive parliament may also result in loss of  office if the Opposition can make the government uncomfortable enough to believe that its political future is threatened by supporting further their now tainted member.  As part of the oversight responsibility for their portfolio, ministers, Prime Minister Howard believes, 'would properly be held to account for matters for

 

  

Page 129

which they were personally responsible, or where they were aware of problems but had not acted to rectify them'. 27 This would seem to be the understanding of  ministerial responsibility which Dicey had in mind when he suggested that each minister was legally responsible only for those acts in which he or she took a direct  part.28 In modern government, ministers cannot be expected to be responsible for every act of every public servant working in their department in their name. In an  effort to defend his Minister for Aged Care, Bronwyn Bishop, when she was under attack in March 2000 for faults in the inspection of nursing homes, the Prime  Minister reiterated how the 'character of government is such that one particular flaw in a department procedure can't automatically mean that the minister has got to  resign. On that basis you would have in any government anywhere in the world you'd have ministers on a daily resignation basis.'29 When caught in the lights of unavoidable accountability ministers will often proceed through a hierarchy of strategies. Their first response will be to redirect the question  to their department. At some later date they may then make a statement to parliament. Should they be pressed even further, they may then provide a personal  explanation of events, their department's actions and, only at this late stage, their own actions. When this is still insufficient to satisfy baying inquirers, the minister may  have to make a personal commitment to see that the problem is rectified and that amends are made to anyone affected. The temptation for ministers caught in a difficult  situation is to protest their right to rely upon the expertise of members of their department, to deny any knowledge of the actions of their department and to direct any  blame to management. In any large organisation it can be difficult to locate those individuals who gave the authority for a decision, which allows considerable opportunity for individuals to  avoid blame. Not only may it be difficult to locate someone responsible within government, but further opportunities to diffuse blame are provided in the new public  sector environment by contracting. Management reforms can make it difficult to separate in particular instances the contributions of ministers and their senior staff, who  have policy responsibilities, from the responsibilities of others contracted to deliver services. Each of these parties has shown themselves ready to take advantage of  any confusion of responsibilities, with ministers blaming service providers, who in turn either deny all responsibility or blame ministerial meddling for any problems. In  the process the public is left to fall between the two parties, both refusing to accept responsibility. Sometimes this can be taken to extraordinary lengths, not necessarily  to avoid significant costs but solely to evade responsibility. The Senate Finance and Public Administration References Committee,30 in almost disbelief, recounted the  case of a

 

  

Page 130

pensioner whose letterbox was damaged by an Australia Post contractor. In an effort to have the letterbox repaired, the man approached Australia Post, who were  prepared to offer only a contribution towards the repairs. The contractor refused to pay anything, claiming that the contract with Australia Post made matters such as  this the responsibility of Australia Post. Australia Post agreed that it could not force the contractor to assume responsibility. Neither was it prepared to accept any  further liability. After considerable frustration the man took his complaint to the Commonwealth Ombudsman, who was able to get Australia Post to settle the issue.  The incident exposed the readiness with which government agencies, especially those which have been corporatised as profit­making entities, are prepared to forsake  their customers. Without a willingness on the part of government agencies to ensure that contracts with the private sector protect the fundamental rights of the public,  individuals will continue to be abandoned to the need for private contractors to maximise their profits. The difficulties caused by Australia Post's contractor also  showed how seemingly intractable problems could arise when public sector employees were insufficiently experienced in drafting contracts with the private sector. This  problem was also highlighted by a NSW Auditor­General, who was highly critical of the contract for the private sector to build and operate a hospital on behalf of the  government at Port Macquarie. 31 When it was disclosed in mid­1999 that the Sydney Organising Committee for the Olympic Games (SOCOG) had lied to the Australian public about the number of  premium event tickets which would be available by ballot, hoping to cover their decision to allot a much larger number than originally promised to selected  corporations and individuals outside the ballot process, the Minister for the Olympics refused to take any responsibility. Instead, despite his position as chair of  SOCOG, he directed all blame to SOCOG management, without accepting that the ultimate authority for ticketing decisions lay with the board of SOCOG. The  eagerness with which the minister abandoned his staff in an effort to protect himself drew widespread condemnation. An irate editorial in The Australian on 24  November 1999 demanded the minister's resignation for 'a complete lack of basic morality to individuals and to the concept of public accountability'. The contrast  which the behaviour of the Minister for the Olympics provides with earlier approaches to ministerial responsibility could not be more stark. In 1906 Joseph  Chamberlain wrote to Winston Churchill about the 'obligation by honourable and long tradition of great offices to defend any public servant who cannot defend himself  against unjust or excessive censure is an obligation altogether independent of party considerations. . . .'.32 Ministers have shown themselves adept at taking every  opportunity to avoid not only responsibil­

 

  

Page 131

ity for the actions of their departments and associated agencies but also even acknowledging that they need to give an answer to questions. In a recent report by the  British House of Commons Select Committee on Public Administration criticism was directed at the government for avoiding questions, and for suppressing  information for reasons which the committee believed contravened the government's own code of practice. 33 Amongst the many examples provided of departments  and ministers which refused to provide information, the Prime Minister's office would not provide information about the salaries of special advisers the government  employed, nor would the office confirm that the government had met with representatives of the agricultural industry associated with genetically modified food. Ministers are further protected by the silence demanded of public servants by the principle of ministerial responsibility. Although the responsibility of ministers may have  been reduced to a mockery of its original form, the responsibility of public servants to protect their minister under all circumstances, barring illegality, has remained  intact. In a memorandum to the House of Commons Treasury and Civil Service Committee in 1986, the Cabinet Office reaffirmed that 'there is no separate duty [by  civil servants] to the recipients of the service; the civil servant is responsible to his Minister for the efficient, effective and economical performance of the service as laid  down by Parliament'. The first draft in 1991 of our Commonwealth Government's Management Advisory Board's paper on accountability also reinforced the direct  and singular accountability of public servants to their ministers. A former Secretary to the Treasury, John Stone, has reaffirmed that despite the new management  demands on the senior public servant, 'the rule that the Department has, first and foremost, is: you serve the Minister. That's the rule. Now, if other things you are  called upon to do come into. . . . conflict with that, then you have to draw a line and say ''Look, stop, I'm sorry."'34 With the move to a managerial culture in the public  service the problem has increasingly become 'how to protect oneself', when criticisms have stemmed from the results of ministerial directions and policies, and still  retain the confidence of the minister by not politically exposing him or her and the government. The public servants' accountability is internal, and should they attempt to  redirect their accountability loyalties, as noted earlier, they would soon find themselves threatened both with dismissal and possibly with prison. Secrets to which public  servants are party cannot be divulged while they are employed in the public service; nor, under the Secrecy Acts which all Westminster governments have enacted, can  they relieve themselves of these secrets once out of service. Curiously, no similar restrictions apply to politicians, as the ever­rising number of frank memoirs attests.35 

 

  

Page 132

The whittling away of anonymity for public servants, especially their vulnerability now to the inquisitorial incursions of powerful parliamentary committees, can place  them in positions where they have no ability to protect themselves. No longer can public servants hide behind their ministers and rely upon the minister's direct  accountability obligations to parliament to acquit them of accountability obligations. The Commonwealth Joint Committee on Public Accounts 36 and the House of  Representatives Standing Committee on Finance and Public Administration,37 both of which depend for the efficacy of their investigations upon the evidence of public  servants, have supported a direct line of accountability between public servants and parliament. Recognising the exposure of public servants created by a more direct  relationship of accountability, committees of the parliament which call public servants before them are asked to respect the loyalty which public servants owe their  minister and to avoid harassing them for information when their minister refuses to provide it. To push a civil servant who refuses to give the information to a point  where that person is threatened with legal action should he or she remain silent is to place the public servant in an impossible situation: either speak up, have the  minister see you as disloyal and have your career ruined or be prosecuted, with the same ultimate effect. Resolution 1(16) of the Senate Privileges Resolutions provides  formal protection for public servants from any badgering by Senate committees. It provides that the 'public servant not be asked to give opinions on matters of policy,  and. . . . be given reasonable opportunity to refer questions asked of the officer to superior officers or to a minister'. Senate committees and the House of  Representatives have in fact respected the difficult position of public servants, and have not taken refusals by public servants to supply information further, even though  they have the power to enforce their demands.38 The British Fulton Committee (in 1968) and the Coombs Commission in Australia (1976) were not prepared to continue the pretence of ministerial responsibility,  instead exposing the way in which it had fallen into decay. To fill the void left by the resulting lack of accountability, both recommended that public servants be called  upon to be more directly responsible to the parliament and to the people for their actions and those of their department or agency.39 They called for recognition that  public servants owed their highest allegiance to the public interest, as embodied in the collective purpose which binds society. When public servants with a strong  attachment to the public interest are traumatised by evidence of wrongdoing in the public sector and are unable to have their concerns taken seriously by their  superiors, or feel threatened by the possibility of retaliatory action to silence them, the Senate Select Committee on Public Interest Whistleblowing

 

  

Page 133

commended whistleblowing as an appropriate democratic means of protecting the public interest. 40 The increasingly public profile and accountability of senior public  servants in numerous arenas has placed them under greater pressure to reconcile their loyalties. To many public servants, the pendulum of accountability has swung so  far in their direction, and away from politicians directly, that they are crying 'enough': how far do you go and how many dollars do you spend to make sure the public are getting a fair go with their money? . . . I am not just thinking about all of us having audits. . . .  but of all the other mechanisms, the committees, the reviews . . . the systems that you have to pursue and follow and report back to Treasury . . . and everybody else, . . . (CE06) [P]ublic servants are now being called to account in myriads of ways. . . . the blowtorch applied to the belly. . . . and very personally and openly . . . I've had to be accountable  in. . . . public hearings, the press, parliamentary committees. . . . There's no invisibility any more—you're out there and it's rough . . . . (CE05).41

Accountability in the Secret State In a democracy, the way in which that which is secret is distinguished from that which isn't has a major influence on the quality of democratic discourse and so is a  crucial question. Those excluded from the circle of secrecy are denied the opportunity to evaluate for themselves the veracity of the information protected by secrecy  and to be aware of the consequences which it may have had, and continue to have, on their lives. These consequences could be cumulative in their severity and in their  insensitivity to the effects on those concerned. Credit rating services, for example, well­known as information gatekeepers, have been notorious for the unjustified  maligning of consumers as a result of an error in information of which the consumer is unaware until credit is refused. Before freedom of information legislation in  Australia, members of the public had little idea of what information had been collected about them by their governments and how this information had been used.  However inaccurate the information may have been, without the knowledge that it even existed there was no way for an individual to refute it and to have the account  rectified. Whereas it may be understandable for individuals to have secrets from each other and from their government in the privacy of their daily lives, a similar code of  morality is far less acceptable when applied to government. Citizens are only too aware that secrets invite the abuse of power. Rarely will the tolerance people have for  interpersonal secrets be extended to government, especially when such secrecy involves information which gives government the ability to adversely affect the lives of  individual citizens for many years without their knowledge.

 

  

Page 134

Careers have been stunted and characters maligned because individuals were not given the opportunity to challenge information about them which was held in secret.  Even though government may argue that a certain level of secrecy is necessary to allow it to carry out many delicate functions, some of which if opened fully to public  scrutiny may jeopardise the very existence of the state, the public have shown themselves increasingly less willing to accept the assurances of government that their  reluctance to divulge all is in the public interest. The opportunities which secrecy offers governments to become unaccountable and corrupt were understood long before the rise of modern liberal democratic  government. Jeremy Bentham warned that secrecy as a means of conspiracy against the citizen was 'pernicious and dangerous'. 42 President Woodrow Wilson, the  author of the League of Nations after World War I, also expressed apprehension at the way in which 'corruption thrives in secret places . . . . [and] it is a fair  presumption that secrecy means impropriety'.43 The irresponsible, unlawful or incompetent behaviour of governments in the 1980s which was exposed by Royal  Commissions and other inquiries in Western Australia, South Australia, Victoria and Queensland will check for some time any tendency to be overly generous in  accepting government assurances or confident of the even­handedness of government actions and intentions. Lamentably, the constitutional and political anxieties into  which these states were plunged also confirmed the inability of parliaments, when controlled by governments with large majorities, especially in both houses, who  themselves are the creation of powerful political parties, to protect the public interest. These political crises further emphasised the importance of the protections which  the courts are able to provide for the citizen. Not everything which governments do is in the public realm. To make it so may retard the efficiency with which government is able to govern. Stable democracies have  shown themselves able to operate well over long periods without the need for governments to divulge everything which comes before them.44 The problem for all  liberal democracies is how much secrecy is genuinely necessary for effective government and how much is merely the self­interested attempts by politicians to protect  their own power. Democracy retains its resilience as long as the balance between secrecy and democratic discourse is sufficiently weighted in favour of the latter to  allow the exposure of particularly threatening abuses of power which the government attempts to keep secret. Richard Nixon's attempts to thwart investigations into  the bugging of the Democratic party in the Watergate Hotel, for instance, were initially successful, but through the power of the press details of the illegal activities of  the Republicans eventually came to light, resulting in Nixon's resignation from office. Similarly, the British

 

  

Page 135

Government's involvement in selling arms to Iran when it had publicly committed itself to prohibiting trade of this nature between British companies and Iran was  exposed, firstly by the press and then by the courts. In both cases the government used whatever threats it could to silence and malign its accusers, all to no avail. Bok concedes that there may be very good reasons for secrecy, but not in the absence of accountability. 45 Governments may not be able to give the details of the  information which they hold, but they should be prepared to publicly acknowledge that they hold the information, and should certainly not deny its existence. However,  it is not unusual for governments, when pressed to tell whether or not particular information exists, to refuse to confirm even whether efforts (such as seeking legal  advice from the Crown Solicitor) were made to obtain certain information. Where governments demand the right to secrecy in some matters Bok suggests a three­step  procedure to verify the legitimacy of secrecy. Firstly, whether there are other ways of treating the information must be determined. Once it is judged that there is a need  for secrecy, reasons must be given for the secrecy. Finally, those promoting the need for secrecy need to ask how reasonable individuals would respond to these  reasons. Unless these three questions can be answered satisfactorily by the government, the presumption should be that the public has a right to know the information  concerned. The process also introduces a strong element of accountability, even when secrets already exist, as it forces those who are a party to the secret to think  about their responses should the secret become public.46 Unfortunately for many politicians and senior public servants, the self­interest behind reasons for keeping  many government secrets can become only too obvious when the secret is exposed. When governments have been found to be lying to their citizens or concocting  schemes for their own benefit, trust between the governed and their governors is degraded still further. Taken to extremes, protecting secrets by lying has the potential  to destroy political systems, as citizens can withdraw the legitimacy they had previously conferred on their government. Secrecy beyond levels which have received the  consent of the citizenry, irrespective of the motives behind it, is irreconcilable with democratic government. When disclosure is subverted by the self­interested secrecy  of government, everyone and everything is potentially at risk. According to Simmel, 'evil has an immediate connection with secrecy: the immoral hides itself for obvious  reasons even where its content meets with no social stigma. . . .'47 Political scandals have exposed the way in which secrecy and a lack of accountability in decision making encourages individuals who are party to the secrecy to take  ever more risky decisions, the consequences of which may dismay those outside the favoured circle. If secrecy is the

 

  

Page 136

prerogative of a group of people, rather than one individual, the decision making becomes vulnerable to the well­documented phenomenon of 'risky shift'. Rather than  members in the group providing a restraint on each other's suggestions and actions, the group instead makes decisions which are far more risky than those which  individuals would make by themselves. Acting under the belief that membership of the group provides protection from detection for each individual's responsibility for  any decisions makes them all feel that they aren't individually responsible. Thus a cabal of secrecy is emboldened to make ever more risky suggestions. Members of the  group are seduced into a state where they are less disposed to challenge an outrageous suggestion from the group when others seem to be acquiescing. Silence by  others is taken as agreement. The result is that while no one individual may agree with a confronting idea, as a group they come to believe that all agree with the  suggestion and no one makes a committed objection. Membership of the group, which comes to be valued for itself, is only sustained as long as there is agreement  with the group. Compounding the problem is the tendency for individuals in an exclusive group to eliminate dissenting voices progressively; firstly by persuasion and  then, via a number of stages of increasing severity, eventual ostracism, until all contrary opinions are silenced. This limits debate and criticism by restricting the number  of alternatives considered. Despite the convergence in decision making which results, the options chosen may not reflect consideration of all the significant negative  impacts and risks. Even if individual members were suspicious of the group's decision, their apparent protected anonymity ensures that there is no compelling force to  induce them to speak out. Besides, as the time of final decision approaches, each member of the group has become more closely identified with the views of the group. Clandestine agreements between Australian banks in the late 1990s which were meant to buy the silence and support of Sydney radio announcer John Laws, who  previously had been amongst the banks' severest critics, called into question the morality of banking executives. The agreements highlighted the opportunities for shifts  in risk levels in group decision making. They were denounced for their betrayal of standards of ethical conduct and for being cynical attempts to manipulate public  opinion. The Sydney Morning Herald was dismayed at the way in which members of the Australian Bankers Association 'apparently encouraged each other without  stopping to pose the question that might have saved them: was it right?' 48 Governments resort to a range of justifications for keeping secrets from their citizens (see Chapter 8), some of comparatively recent origin. Where possible, they will  attempt to argue that secrecy is in the public interest. This has been a particularly potent and convincing

 

  

Page 137

explanation in matters of defence and foreign affairs. Should the information which they refuse to divulge be made public, it is contended, it would place the nation and  its agents at great risk from hostile powers. Following Bok's recommendations for protection against uncontrolled secrecy, the persuasiveness and opacity of public  interest grounds for secrecy suggests that very clear guidelines to determine when the public interest is in question should be agreed and published. In this way the  public may not be privy to the secret but they will have given their consent to the need for particular types of secrecy. Citizens can find themselves at the mercy of self­interested political elites if they are not given the opportunity to scrutinise reasons for secrecy and to pronounce on  their acceptability. The British civil service, especially at senior levels, has been well known for the paternalistic and patronising stand it has taken in matters of secrecy,  as befits members of a class who see themselves as the repository of the nation's conscience and standards. Indeed, the traditional model of accountability in  Westminster governments encourages secrecy by separating, or attempting to separate, the interests of the public from those of the public service. According to the  traditional model of accountability, which the Australian Governments' Management Advisory Board in 1991 confirmed and the British Government reiterated after the  Clive Ponting affair, public servants are directly accountable only to their minister. 49 In their efforts to justify their secrecy, governments betray their low opinion of their fellow citizens, by arguing at times that the great bulk of the population are far too  ill­informed—and have no inclination to become informed—to be considered worthy of the information. Besides, apart from elections, most people take little or no  active interest in their government, such governments claim. To allow them much greater access to information available to the government, therefore, would be a  waste of time. These efforts to perpetuate the public's ignorance had the added advantage, according to Downs, of increasing political support 'in rough proportion to  the followers' lack of information'.50 Obviously governments do not want to place in the hands of the electors information which will be politically damaging. A  compliant, largely ignorant population is far more preferable to governments than hawk­eyed, well­informed critics who are not prepared to give the government the  benefit of the doubt. Contracting and the Culture of Secrecy Contracting services with private sector providers is portrayed by neoliberals as the preferred mode of delivery mainly on the basis of efficiency.51 It is claimed to be  more efficient because the competitive forces of the market drive out inefficiency and provide consumers with

 

  

Page 138

greater choice. Management is allowed much greater freedom to be efficient when bureaucratic controls are relaxed and market forces are allowed to dominate, they  argue. Government is also able, in these circumstances, to alter the level of services provided to meet changing demands more easily. Withdrawal by governments from  service provision in favour of the private sector was shown earlier (Chapter 2) to allow governments to dispense with vast amounts of public sector assets as part of an  ever­widening program of privatisation. Governments have given significant public sector assets into the hands of private sector providers, often under conditions very  favourable to those private providers and for very long periods, or they have committed the electorate to vast expenditures without allowing either citizens or their  representatives the opportunity to verify either before, during or after the agreement that the bargain was indeed judiciously made and in the public interest. 52 The announcement by the South Australian Government in December 1999 that it had signed a 200­year agreement with a Hong Kong­based multinational  corporation raised concerns that privatisation decisions by present governments are eroding the ability of future generations to make decisions which they might deem  best in their as yet unforeseen circumstances. At frequent intervals, in response to the insouciance of governments, auditors­general have felt compelled to remind  governments that public assets are the legacy of citizens of the past given in trust to government to be used in the best interests of succeeding generations, and that only  in some limited cases would this be likely to entail their sale.53 Whereas previously public assets were seen as a sacred trust, requiring governments to preserve,  protect and add to them as appropriate, governments with neo­liberal leanings stereotype most public assets as inconvenient and costly liabilities which are  impediments to more cost­effective government.54 Thus whenever services can be provided at less cost by the private sector, there is no justification for the public  sector to continue its involvement as a service provider. The responsibility that governments are prepared to accept, therefore, is no longer one of conservation, but is  now one of efficacy, and accountability assumes a purely quantitative cost­benefit identity. To take advantage of external service provision, contracting with the private sector can be achieved across a spectrum of delivery methods, including: direct  contracting, grants, voucher systems, franchising, and a regulated free market for toll goods. Direct contracting involves the government paying the provider directly on  behalf of the consumer. A system of grants requires the government to arrange and pay directly for services from a number of providers, leaving the choice of provider  to the consumer, who must select from amongst those selected by government. Whereas the use of grants restricts the consumer to an

 

  

Page 139

approved set of providers, vouchers allow the consumer, within limits, to select the provider of their choice. Franchising gives citizens full responsibility for service  choice when the government fully disposes of services to the private sector. The suitability of each form of contracting will depend largely on the type of goods or  services involved. These can range from private goods, with which markets are most familiar, to collective goods which are the traditional domain of government.  Direct contracting is more applicable to toll goods and collective goods, whereas grants and vouchers are more appropriate to private goods. 55 Contrary to assurances that the market will provide the most efficient model of service delivery in most cases, extensive research on the theory of the firm has instead  recognised the market as the preferred delivery mechanism only if certain conditions are met. The market gives the best results when the needs of those engaged in the  market are easily specified and constant, when compliance with contracts for service provision are easily monitored, when contracting costs are comparatively lower  than for government delivery, and when there are few economies of scale. Should all these conditions not be met (but especially if it is easy for contractors to cheat and  not be detected), then provision should be by a public sector agency.56 Contracting with the private sector may also be less attractive because of the social costs  associated with the inevitable retrenchments of public servants, many of whom may not find new jobs. Increased dependence on a limited pool of contractors providing often highly specialised services has its own problems: it has the potential to make government a  hostage to the demands of its contractors if re­entry by the government (where the private provider is no longer capable of or prepared to provide services) is not  feasible. Even if responsibility for the service could be resumed by government, the short­term social costs caused by the disruption to services as the government  marshals necessary assets no longer in public possession may prove to be a powerful disincentive. Complying with contractor demands and accepting lower service  quality may be the lesser of the two evils, at least in the short term. In addition, the opportunities for public employees who are novices at negotiating contracts with the  private sector to make very expensive mistakes has emerged as a major worry to government, as are the increased opportunities for corruption if contractors attempt  to use secret inducements to gain special treatment. Publication by the Commonwealth Government's Management Advisory Board (MAB) and the Management  Improvement Advisory Committee (MIAC) in 1997 of a comprehensive guide to contracting was a clear response to contracting problems, designed to ensure that  'contracts are managed wisely to achieve maximum benefit from government expenditure'.57 

 

  

Page 140

Legal action taken by Powercor, a privatised electricity distributor in Victoria owned by a large American parent company, against the government­owned power  generator Pacific Power in New South Wales in 1999 exposed the risks and vast costs which inexperienced public sector managers dealing with the private sector can  impose upon an unwitting public. In 1997 a senior manager, who acted on behalf of Pacific Power with the agreement of his superiors, contracted to supply electricity  until mid­2007 to Powercor at $ 21 per megawatt hour (mgh). Unfortunately, as Justice Gillard found, this price was well below the estimated $ 35 per mgh it was  costing Pacific Power to generate electricity. 58 In addition, the manager had promised to supply 43 per cent more electricity than Pacific Power had the capacity to  generate. The contract also contained the provision that should the price of electricity rise beyond the average price of $ 21, as agreed, Pacific Power would  compensate Powercor the difference in the prices should Pacific Power be unable to meet Powercor's needs, forcing it to go elsewhere. Unfortunately for Pacific  Power, on 25 November 1997, a very hot day in Victoria, the demand for power was so great that Pacific Power could not meet the needs of Powercor. At the same  time, the spot market price of power rose to $ 4800 per mgh. As a result, in one day Pacific Power lost $ 9 million, a third of its annual profit for 1997. Realising the  potential for far greater losses over the next ten years, Pacific Power refused to honour the conditions of its contract with Powercor. After a lengthy case before the  Victorian Supreme Court, the validity of the contracts was upheld and damages were awarded against Pacific Power. The presiding judge estimated the damages for  which the taxpayer would be responsible could be as much as $ 300 million.59 When public servants are responsible for the delivery of services, and have specific requirements to do so efficiently and economically, they are also under a general  obligation to carry out their functions in the public interest. This may mean that public servants have to give a higher priority to qualitative matters such as equity and  risk, thus offending against short­term performance criteria. For the most part, public servants have accepted that their role in Australian society places upon them  obligations which are very different from those of the private sector. Politicians have also recognised the peculiar demands of public life. Contracting under private  sector conditions, however, has another set of expectations which must be satisfied. In particular, contracts are designed not to be open­ended, but to be highly specific, so that both parties to the contract are aware of their precise obligations and  rights. There is usually no provision for the unexpected to be accommodated within the terms of a contract between government and the private sector by allowing the  private contractor to use his or her own discretion to alter the services provided.

 

  

Page 141

This would not only contradict the intention that a contract specify the full extent of each party's obligations, but it would also allow the contractor great freedom to  claim resources from the public sector without the prior approval upon which public sector accountability is built. Thus contracts between government and the private  sector are required to specify precisely the responsibilities and obligations of both parties. Unfortunately, this has proved very difficult to achieve with contracts for the  provision of public services. This form of contracting, sometimes referred to as classical or formal contracting, is judged successful by its ability to limit flexibility and to  structure obligations. Parties negotiate with each other expecting that each is motivated by their own interests. It would be naive indeed for public sector negotiators to  believe that there was a public interest component in the terms proposed by private sector contractors. Classical contracting differs, therefore, from the relational form  of contracting with which the public sector has previously been familiar (between individuals from similar organisations or the same organisation), in which attempts to  detail the precise obligations of public servants would defeat the values of duty and service which give these forms of contract their vigour. 60 The benefits associated  with a culture of trust and service are thus sacrificed for hopes for greater efficiency. Opportunities for private sector contractors to take advantage of contracting weaknesses within government have been of concern to parliament,61 auditors­general  and parliamentary committees. Private sector providers will tend to be interested in only the more lucrative services currently provided by the public sector. This may  leave the higher­cost, lower­profit services with the government unless the private contractor is provided with revenue protections. Thus it may be that a private firm  operating a toll road which it has built will be guaranteed minimum revenues. Should the use of the road be below that expected, the government will make up any  difference. While this is obviously highly attractive to the private sector, for the taxpaying public it amounts to a transfer of all the risk to the public sector and all the  financial benefits to the private sector. The NSW Auditor­General, Tony Harris, after examining the conditions under which government was allowing tollways in  Sydney to be built and operated on behalf of the government, was unable to agree with the government that this arrangement represented a good deal for the public. Private Protections and Public Spaces Public sector reforms have sought to redefine public and private spaces by expanding private spaces and reducing public interventions. As governments become more  enmeshed with the private sector in the delivery of services, to such an extent that it is sometimes difficult to

 

  

Page 142

identify their relative contributions, governments have taken the opportunity to take unto themselves the private sector's obsessive concerns about commercial  confidentiality and assume a similar level of privacy, thus absolving themselves of the need to open all the details of their dealings to public or parliamentary scrutiny.  The more they become commercial in their operations, the more secretive they have become and the more they are able to 'depoliticise' their actions by removing as  many as possible from agencies which come under the scrutiny of parliament. While this trend may have received the uncritical approval of private sector firms which  are successful in winning highly lucrative contracts, there is little acceptance outside those directly involved that the demand for secrecy by private contractors should  outweigh the benefits which transparency offers citizens. This tension highlights the uncertain balance which governments must find between the confidentiality  associated with most private commercial dealings and the openness to democratic processes required by those acting in the public interest. When most services were delivered and paid for by the state, and accountability was clearly a matter of compliance with financing approvals of parliament, the  practicalities of ensuring accountability presented few difficulties. Auditors­general, for example, on behalf of parliament, 62 had guaranteed access to all  documentation they thought relevant to their mandate.63 Attempts to obfuscate or thwart auditors­general in their quest for explanations and documentation were  threatened with stern penalties. These were only a credible deterrent as long as no one was between the auditor­general and the executive when it came to locating  responsibility. If the government was delivering the service, it was easier to determine who should be made accountable. The expansion of private sector providers into  public sector service delivery, and the proliferation of a complex array of highly autonomous government (non­departmental) agencies, however, has significantly  altered these understandings, which have long been part of Westminster governance. At the same time, these changes introduced significant complications into the  conception and the processes of accountability. Supporters of greater private sector involvement in service delivery would argue that the highly specific nature of  obligations and rights required in contracts enhances accountability by identifying clearly the service obligations of the provider. The alternative view is that contracts  may give greater visibility to the specific performance of service providers, but this can easily be at the expense of the broader public interest. Not only will governments not assume accountability for the work of their contractors, the culture of secrecy which pervades government means also that they can be  uncooperative with details of the provider

 

  

Page 143

agreements. In his final report as Victorian Auditor­General, Ches Baragwanath unhappily observed that there 'appears to be a widely held belief, particularly  prevalent among senior bureaucrats, that financial arrangements with the private sector should be shielded from parliamentary and taxpayer gaze'. 64 In an ever­rising  tide of refusal to provide information and avoidance of disclosure, instead of full disclosure of very complicated and expensive contractual arrangements, the public are  expected to trust government and accept their assurances that all is well and that they have only ever acted honestly, fairly and in the best interests of service recipients  in their dealings with private sector contractors. Contracts with the private sector, or even with especially created government bodies such as SOCOG, have provided  governments with the opportunity to distance themselves even more from day­to­day aspects of service delivery, which are now the responsibility of these bodies.65  Detailed management, it is now vigorously and successfully argued, is no longer the responsibility of the government. It would be both unreasonable and ineffective,  protest governments, to expect them to answer for things over which they have no direct control. Once the conditions of any agreement have been concluded, it is then  up to the contracted body to fulfil its obligations. The government must stand aside and allow those to whom authority has been delegated to carry out their work  unimpeded by the government. If things go wrong, the government reserves the right to disclaim all responsibility. All queries, instead, should be directed to the  contracted provider. As a result of dissatisfaction with the amount of information now being made available about contracts with the private sector, auditors­general have called for greater  access for parliament to commercial information. They also wish to see in government reports to parliament most of the issues covered in private sector reports to  management, in addition to information on the way in which probity, compliance, equity and EEO obligations have been met.66 The Commonwealth Financial  Management and Accountability Act 1997 (section 44) places an obligation upon agency heads to ensure that contracts with the private sector provide sufficient  information to allow performance to be monitored. As much as they might prefer to do so, agencies cannot contract away their ongoing responsibility for the ultimate  effects of service delivery. Consistent with other review bodies, the House of Representatives Standing Committee on Family and Community Affairs, for example,  recommended that the government agency responsible for contracting out a service should retain responsibility for the efficient and effective delivery of the service  contracted.67 The NSW Public Accounts Committee (PAC) and the Commonwealth Auditor­General have recommended that the minimum information

 

  

Page 144

which should be provided to parliament about major infrastructure projects with the private sector should include:  details of the contractor;  duration of the contract;  public sector assets which are transferred to the contractor;  prices to be paid by the public;  reasons for price changes;  cost­benefit analyses;  provisions for monitoring and auditing the progress of the contract;  risk sharing arrangements between the government and the contractor during construction and operation; and  any guarantees, undertakings or loans. 68 The House of Representatives Standing Committee on Family and Community Affairs emphasised the need for service agreements between government and private  bodies to specify the accountability obligations of the parties concerned.69 Contract specifications must not diminish the ability of the government body contracting the  service to call the service provider to account. The ultimate service recipients must also be provided with protection against poor service. This, as the next two  chapters will show, is particularly important when remedies may not be available to clients either at common law or through administrative law, as contracting out  removes them as direct parties to any service contract. That the NSW PAC, the House of Representatives Standing Committee on Family and Community Affairs and  auditors­general throughout Australia have all found it necessary to suggest these very basic inclusions for contracts demonstrates the extraordinary secrecy which has  come to characterise contracting between the private and public sectors.70 Service Provision by Non­Departmental Agencies In addition to the growing reliance of governments upon private sector partners or agents to provide services, governments have also resorted to non­departmental  agencies to diffuse the service responsibilities of governments. These bodies have a long history in both Australia and Britain. Soon after settlement, boards were  established to provide for education and road building. Although many were absorbed into government departments with self­government in the 1850s, they  experienced a renewal with the expansion of railways in the 1880s.71 Non­departmental agencies, or quangos (quasi non­governmental organisations), give  governments the opportunity to remove

 

  

Page 145

some of their more contentious responsibilities from closely monitored departments to more obscure, less clearly associated government agencies. This allows  governments to implement their policies through bodies more removed from the glare of accountability. Quangos are usually either an executive body entrusted with the  delivery of a particular function, an advisory body, or a tribunal which monitors government decisions. Unlike government departments of state, historically there has  been far less control over non­departmental agencies in their formation, the conditions under which they operate, and their duration. Before the public sector reforms of  the 1980s, it was often not possible to establish the purposes each served clearly, or to measure performance, as there was an absence of requirements for regular  reporting. Many, certainly the most important, of these non­departmental agencies are managed by boards which are deliberately chosen by incumbent governments to ensure  that their policies are implemented without delay and without opposition. This has become especially important in the new public sector environment as ambitious  governments institute an entrepreneurial, competitive culture in which few practices and beliefs are left unquestioned and which is intolerant of what is seen as a  regrettable past. Government appointees to boards provide a bulwark against government bureaucracies, which have shown themselves to be powerful adversaries to  most reformist­minded governments of the 20th century. Certainly the muted, undemonstrative, yet highly effective resistance of the Commonwealth bureaucracy which  the Whitlam Labor Government (1972–75) had to face when it came to power after 23 years of Coalition government provided later governments with sufficient  reason to favour modes of reform which transformed the higher levels of the public sector. Whitlam's successors have not been prepared to depend upon the goodwill  of entrenched, apolitical bureaucrats who see themselves as the embodiment of the nation's conscience for their revolutionary changes to the public sector. Instead,  they have preferred to appoint individuals of whose allegiances they are more certain to some of the senior public sector posts which are pivotal in the change process.  Governments are no longer prepared to leave themselves at the mercy of well­informed public servant opponents. Boards loaded with government appointees provide assurance that not only are government policies honoured by committed management but also the bulk of  decisions of agencies not dependent upon budget allocations avoid the oversight of parliament. In most cases, both the existence and, where mechanisms of  accountability exist, the quality of accountability of these government appointees is uncertain. By removing quangos from the direct gaze of parliament, governments

 

  

Page 146

reduce opportunities for political foes to interfere in the implementation of their policies. If an unsympathetic Opposition in the Upper House thwarts a policy initiative  originally intended to be delivered through a department, governments will (if they can) resort to transferring responsibility for that initiative to a non­departmental body  which does not need the approval of parliament either for its establishment or for its financing. Such bodies can be relied upon to isolate and neutralise unsympathetic  management (or remove them) and appoint managers who support the new government's values and aims. The Nolan Committee found that in 1994 British Government ministers had made over 42,000 appointments to the boards of more than 1345 non­departmental  agencies. By far the majority of the more important appointments reflected political allegiances and rewards for loyalty rather than superior management skills.  Appointment of recently retired politicians has been particularly popular with governments of all persuasions. However, an attempt by the NSW Premier Nick Greiner  in the early 1990s to appoint one of his disgraced former ministers, Terry Metherell, to the Environment Protection Authority showed that there are limits to this kind of  government generosity. As a result of adverse findings by the Independent Commission Against Corruption in 1992—it found that appointment conditions had been  abused sufficiently to satisfy the meaning of corruption—the public service careers of both men effectively came to an end. Metherell was not allowed to take his post  and Greiner was hounded out of office, despite an appeal, which was successful in having the corruption finding overturned. Given the opportunities for a return to the  political patronage and corruption of the 19th century, 72 there have recently been calls for greater transparency in appointments of this 'new magistry' over whom  citizens have no direct control.73 Multiplying service providers increases the risk that accountability for service quality may become fractured. Customers may be confronted with such a vast array of  agents with whom they deal, and with so many levels of management, that when they wish to seek redress for unsatisfactory services they are unable to disentangle the  relevant accountable bodies and persons. When they do, they may well meet with an obfuscatory routine designed to sap their resolve. Service managers may decide  that most individual consumers will not be sufficiently committed to their complaint to pursue it and will be easily dissuaded from taking it further. As a first step, these  complainants may be dismissed with a form letter which contains vague promises of improvement and apology, without addressing the specific complaint of the  customer. Given that it is unlikely that customers with similar complaints will compare their responses, it is unlikely that a customer will discover the generality of the  response. Sometimes this

 

  

Page 147

stonewalling tactic can backfire in the most unexpected ways. In mid­1999 a private railway company in the south of England was criticised by Britain's chief railway  regulator because of their policy of meeting all complaints in a dismissive manner. Unknown to the railway company, the chief regulator had complained about delays  to the train he normally takes to his home, and had received a reply of the most general nature, which did not in fact answer his specific complaint. Unlike private firms,  ombudsmen and other government regulators do not have the luxury of dismissing complaints without proper investigation. Their charters require them to examine each  complaint and to account for their subsequent actions. Unfortunately, this is not a foolproof protection for citizens when complaints involve private providers. Often it is  the case that the government will specifically exclude the regulatory body from examining any complaints other than those which are particular to a government body. Private Interests and the Public Interest No matter how much governments may attempt to portray their secretive relationships with non­government service providers as the attributes of astute management in  the interest of the public, these statements have the hollow ring of protective self­interest. Much to the annoyance of some governments, the tactics of avoidance and  ignorance have been insufficient to protect them when service problems are so significant and diffused that they affect the majority of the population. This becomes  especially obvious when there is a major problem with a private sector provider and the effects cannot be easily confined to a few members of the public. Public  alarms over water pollution, 74 the electricity supply failure in the Auckland central business district in February 1998 or escapes from prisons that are under the  control of private sector providers75 reminded the governments concerned that some responsibilities cannot be assigned to someone else and then forgotten about.  Ultimately, the government will be held accountable for breakdowns in social infrastructure.76 Around the same time that Sydney was experiencing problems with its water supply (see Chapter 4), the electricity supply to Auckland's central business district was  cut. It was discovered that three of the four main feeder lines to Auckland had failed. It was claimed to be a freakish incident for which no government could possibly  have been prepared. The cost to the business community was measured in the hundreds of millions of dollars, mainly because it took nearly three weeks, and longer in  some areas, for the electricity supply to be restored. It was at this point that weaknesses in contracting with the private sector and reductions in public sector  employment became important. To restore power, new lines had to be laid and supply cables

 

  

Page 148

had to be reconnected. The only problem was that the latter task was a highly specialised job. Unfortunately, in their enthusiasm for privatisation, downsizing and  greater competition, the government had retrenched all the cable joiners. Consequently, specialists had to be flown in from other countries to retrieve the situation. Not  only did the government's political standing suffer, but legal action by businesses adversely affected resulted in large compensation payments. After the Paddington train crash in London in 1999, when over 30 people were killed, one of the first responses of the public was to blame privatisation for what were  perceived to be lax safety standards on the rail network. Although governments and bureaucrats may be able to accept that privatisation is here to stay, the public still  cling to a belief that the basics of life—and public transport is one of these—are still the government's responsibility, whatever the delivery arrangements. After a train  crash in late 1999 in New South Wales, similar concerns were expressed about declining safety standards on the railways as a result of corporatisation and  commercialisation. One critic drew attention to the way in which a work culture based upon rules and a concern for safety was 'slowly but surely being diluted by  economic rationalism'. 77 The deaths of four sailors aboard the replenishment ship HMAS Westralia in 1998 highlights the ability of governments sometimes to control political damage, even  when services are provided by a government agency set up to operate as a separate company with the government as the major shareholder. While at sea on  manoeuvres, a fire broke out in the engine room of the Westralia. During the struggle to contain the fire and save the ship, four members of the crew were sealed in the  engine room with the fire in an attempt to smother the fire before it could escape. Had it escaped, it would have caused many more deaths. A board of inquiry found  that the fire was caused by a defective fuel line, which had been supplied by Australian Defence Industries (ADI), a company wholly owned by the Commonwealth  Government, in a manner contrary to regulations.78 ADI was found to have been negligent, but no action was taken against anyone in the company. Further, the role of  what is effectively an autonomous company wholly owned by the government made it very difficult to direct responsibility to the Commonwealth Government for the  accident. Even though ADI was shown to have been grossly negligent in its work, in April 1999 the government announced that new contracts had been let to ADI. As a result of these and other crises of public confidence in the protections expected of government, the tension in accountability between performance and process  which auditors­general and other independent bodies of accountability have encountered has caused the

 

  

Page 149

boundary between information which governments say should remain hidden and that which is seen as the province of the public to be in a continual and unpredictable  state of flux and negotiation. Efforts by the NSW Legislative Council, in which the government rarely has had a majority representation, to have the courts force the  treasurer to table documents concerning government negotiations with private sector firms (see Chapter 8) emphasised the degree to which governments are now  prepared to control the determination of what information is legitimately accessible for the purposes of accountability. This is hardly surprising; as long as accounts of  actions have the capacity to influence political destinies, there are those who will attempt to control, fashion, distract or reinvent those accounts. 79 Private Benefits and Public Office The ultimate consequence of the discourse crafted by neo­liberal governments in order to malign traditional process­orientated forms of accountability and the role of  government has been to move the balance of accountability in favour of government, to the detriment of the public and parliament.80 In place of the expectation of  open, transparent accountability, the public is increasingly asked to trust the wisdom of government actions. Unfortunately for governments, this parody of genuine trust  is unlikely to be enough. Instead, it breeds further suspicion of government motives, undermines trust still further and deepens public cynicism of politics. Although  individuals take little part in political processes, so disaffected have citizens become that they are now far less prepared to be kept in the dark, to trade off their rights  to be kept informed about the use of their money or to accept the substitution of public sector appointees not directly accountable to the people for an elected  government.81 Democratic government is wholly dependent upon informed, consent, described by Habermas as 'communicative competence'. The Victorian Auditor­ General, in his last report before retirement, again warned that 'Unless Parliament is provided with appropriate information, its capacity to exercise its constitutional  right to monitor the operations of the Executive will be restricted, and accountability and good governance in Victoria may be irreparably harmed.'82 The craven and greedy behaviour of politicians has accelerated the drift into an abyss of public suspicion and intolerance. In Britain, contracting between government  and the private sector has moved into parliament, where politicians are permitted to undertake additional paid employment outside their parliamentary office. The  Nolan Committee in Britain found in 1995 that nearly 30 per cent of parliamentarians had taken advantage of the opportunity to make extra income by becoming  consultants to outside bodies. Out of 566 members of parliament, 168

 

  

Page 150

held more than 356 consultancies. 83 Most of these were with one body or individual, but some parliamentarians were associated with several. Of more worry to  observers, a great number of consultancies were quite general in nature and not easily definable in their intentions. The opportunities which such positions provide for  outside parties to influence the decisions of parliamentarians in the course of their parliamentary duties was of concern to the Nolan Committee, which had been set up  in response to a number of highly public instances of questionable conduct by politicians and the 1994 findings of a report by Robert Sheldon, Chairman of the Public  Accounts Committee. He had concluded, pessimistically, that standards of public service were the lowest since the inception of the modern civil service in the latter half  of the 19th century. The Nolan Committee also expressed disquiet about politicians who leave government and very soon after begin lucrative careers with companies which were related  to the politician's previous responsibilities. To avoid the impression that the prospect of a very well paid job in the private sector may have influenced a minister's  decisions when in government, or that these companies may be gaining improper access to information or members of the government, the Nolan Committee  recommended that the restrictions on paid employment which applied to public servants once out of the public sector should also apply to all former politicians.84  Politicians, however, both in Britain and in Australia, expect to be treated differently. The former Australian Deputy Prime Minister, Minister for Trade and the  National Party leader, Tim Fischer, may have been very aware of this double standard when he defended his recruitment to the board of a large telecommunications  firm with significant interests in country areas. He made a point of mentioning that he had not joined the board while on the front benches but had waited three months  after his resignation from his ministerial positions.85 Prefacing its conclusions with the observation that '[t]here is no precedent in this century for so many allegations of wrongdoing, on so many different subjects, in so  short a period of time',86 the Nolan Committee warned that a close financial relationship between politicians and interested parties outside parliament provided the  opportunity for a culture of sleaze to develop. To support its concerns about the damage to their public standing which the behaviour of politicians had caused, the  Committee referred to a poll, taken first in 1985 and then again in 1995, which had asked voters a number of questions about the honesty of politicians. The results of  the poll, which appear in table 6.1 (below), confirmed that the transformation of the public sector, supposedly in the interests of the public, had been at the expense of  the reputation of politicians, who seemed determined not to miss out on the previously unimagined rewards now offered as

 

  

Page 151

expansive programs of privatisation took hold. The survey also showed that the public are now less likely to be understanding when a politician's reputation is brought  into question, and less likely to be so accepting of government explanations for problems. In the absence of a substantial fund of goodwill towards their elected  representatives, the public are more ready to believe accusations of wrongdoing when they surface. The apparent greed of a large proportion of their politicians and  their preparedness to give precedence to shadowy interests instead of the public whom they are supposed to be serving, have given the public little reason to place  their unqualified confidence in politicians. TABLE 6.1 SURVEY OF BELIEFS ABOUT THE HONESTY OF POLITICIANS Question

 

Responses in 1985 (% of  Responses in 1994 (% of  those interviewed) those interviewed)

Do you believe that most members of  Agree  parliament make money using their  Disagree office improperly?

46 31

64 22

Do you believe that most members of  Agree  parliament have a high moral code? Disagree

42 35

28 59

Do you believe that most members of  Agree  parliament tell lies if the truth would  Disagree hurt them politically?

79 12

87 8

Source: Nolan Committee 1995, p 108.

  Another survey taken in Britain in 1983 and repeated in 1993, asked British people to consult a list of 15 professions and rank them according to likelihood of telling  the truth. On both occasions government ministers came out on the bottom of the list. In 1983, only 16 per cent of those polled believed that politicians tell the truth.  After a number of high­profile scandals involving government ministers, the public's appreciation of their government's honesty fell even further, to only 11 per cent in  1993. 87 The public could see little evidence of the selflessness, integrity, transparency and leadership that they believe should be the hallmark of their elected  representatives. The findings of a similar survey of occupations in Australia in 1994 were alarmingly consistent with those of the British one. On measures of honesty  and integrity, politicians were close to the bottom of the rankings, along with real estate agents and insurance salespeople, with a rating of only

 

  

Page 152

10 per cent. Politicians were not very far above used car salespeople, who were at 3 per cent, and were well below the 86 per cent rating given to nurses. 88 Results  such as these two surveys give cause for concern about the contribution of public greed and corruption to the erosion of the social fabric and the opportunities for this  which now exist in the transformed public sector. Conclusion Only in the modern era has secrecy in public administration been looked upon unfavourably. Before the establishment of representative democracy and the  development of many of the conventions of Westminster government, the right of the monarch and his/her advisers (who constituted the executive) to secrecy was  accepted as the legitimate right of government and necessary if the interests of the realm were to be defended from hostile powers. Once parliament had provided  funding for the executive through the appropriation process, they should be allowed to govern without any further interference until the time when they would have to  account for their spending. The comprehensive nature of the appropriation process by which most proposals for government spending were brought before parliament  for approval—and later in the 19th century comprehensively accounted for by parliamentary mechanisms of accounting, notably audit—provided parliament with the  means to be sufficiently certain of the extent of the executive's actions. Today, however, efforts by governments to escape the close inspection of parliament have  caused them to be the object of parliamentary suspicion. The more parliament believes it is being excluded from knowledge of government actions, the more it is prepared to believe that the government is using secrecy and  avoidance to hide decisions which, if brought before the public, would embarrass the government. Similar concerns seem to motivate independent bodies such as the  Administrative Appeals Council and auditors­general when they express their concern about the potential of greater private sector contracting to diminish the quality of  public sector accountability and thus threaten the essential protections of representative democratic government. Calls for the government to recognise the damage  which secrecy can cause have become more frequent as weaknesses in the ability of parliamentary processes, judicial review and administrative law to assert  comprehensive accountability and transparency in the delivery of services using private sector contracting have been exposed. The contributions to and limitations of  these institutions in protecting the right of individual citizens to answers from the government are examined in the next two chapters. The secret state is not entirely its  own master.

 

  

Page 153

7—  Guardians of the Public Interest Introduction Throughout this book the responsibilities which governments are prepared to accept and the extent to which they are prepared to deny the need to be accountable  have been shown to affect the potency of democracy and the quality of life enjoyed by citizens. Instead of treating citizens as dangerous adversaries who must be told  as little as possible, an open, participative democracy requires governments to be more forthright in their dealings with the public and to set the public's interests above  those of a favoured few. In the previous chapter, the rapid infiltration of private contracting into most parts of the public sector was criticised, not for the practice itself,  but for the way in which governments politicise contracting choices and shroud the processes in secrecy. Public law is the realm of law pertinent to the actions of  governments. It is mostly given effect through administrative law, which details the specifics of government behaviour, accountability and forms of redress. No longer do governments necessarily see themselves as the exclusive champion of the people's interests with respect to the delivery of particular services. In the  individualised world of the neo­liberal, the greater role which each individual is expected to take in protecting his or her own interests places the individual in a more  intimate relationship with the private sector. At the same time, this new role closes off avenues of protection which services that were provided under the mantle of  government once allowed citizens as their right. Irrespective of the level of private sector involvement in service delivery, governments

 

  

Page 154

have taken the opportunity to assume the same standards of accountability and openness as their private sector partners. In most cases this has given governments the  opportunity to use the same levels of secrecy which are accepted as necessary for businesses in a highly competitive world. Citizens are asked to surrender the  expectations of government they used to believe they were entitled as taxpaying members of the community, and to accept a lower level of transparency in government  decision making in return for assumed higher­quality services at a lower cost. Entrepreneurial government is only possible, it is suggested, if it is allowed to become  more like its private partners and less like the older image of government. Much to the annoyance of government, demands by the public for answers from government in times of social crisis reveal that they have not moved very far from the  belief that responsibility for the wellbeing of society (and that of individuals) still ultimately resides with the government. No amount of avoidance and blaming will  deflect public anger. The public see past the unelected to those in whom they entrusted great powers, and they expect those people to answer to them. Anyone with  the temerity to remind a government that the new service delivery arrangements do not excuse the government from its prior and continuing accountability obligations  has risked becoming the focus of determined efforts to undermine their authority, even their very existence. This chapter will show that citizens are not alone in their essential beliefs about the responsibilities of government and the accountability of government to its citizens. In  various guises, independent agencies and officers provide protections to the public as well as consistent reminders to government that they owe a higher duty to the  public than can be captured solely by private sector measures of performance. Adoption of the standards of the lowest common denominator are still not acceptable  when judged against the Elysian benchmarks of probity, access, fairness, transparency and equity. Much more is expected of government. Fundamental administrative  law reforms over the past two decades have been especially important in holding government decisions up to public scrutiny and expanding the avenues of redress for  disaffected citizens. The unique role of auditors­general has proven particularly well suited to meeting the challenges of the new public sector managerialism. Indeed,  their ability to be effective interrogators of government has exposed them in some jurisdictions to relentless and vindictive attacks by governments, some of which have  threatened the very existence of the office. Given that they have been closest to the financial frontier of public sector reform, auditors­general have been both unable  and unwilling to turn away from any threats to the public interest they have seen in radical government change. Nor have they

 

  

Page 155

been prepared to be intimidated into silence by any consequent challenges to their authority. Therefore, they have often had to bear the brunt of government  impatience. The vicissitudes of auditors­general, and the central role which they continue to play in executive accountability as guardians of the public interest, are  recognised in some detail in this chapter. The intention of this chapter is to provide some reassurance that the mechanisms and officers which exist to police government actions and decisions in the interests of  either individual citizens or the common good do provide effective fundamental, although not entirely comprehensive, protections. Independent agents of accountability  can impede governments in their retreat from responsibility when the wider public interest is threatened. However, while they continue to be highly effective in  monitoring the more traditional modes of service delivery through departments of state and their associated agencies, they are increasingly marginalised in arrangements  of a commercial nature. Government may either choose to commercialise service delivery or to exempt a body or set of arrangements from the purview of review  bodies, including the judiciary. First, this chapter will examine the significance of independent voices in a liberal democracy. The Protections of Independence Virtues of Independence The quality of independence is especially important when governments display a concerted reluctance to provide information which would allow their actions to be  opened to public debate. Having to rely entirely upon government­sponsored avenues for answers would contribute little to public confidence. The actions of elected  representatives continue to deepen public cynicism and confirm their beliefs about political selfishness and government preparedness to delay, avoid and suppress  damaging information, regardless of the cost to individuals. Whistleblowers, whose importance is inversely proportional to the openness of government, attract special  treatment from governments despite legislation which exists to protect publicly motivated individuals who find themselves unable to tolerate government deception. In those countries, such as some in Central and South America and Southeast Asia, in which government influence has debased government, the press, the judiciary  and civic life, the public are at the mercy of powerful elites who manipulate the ignorance of the electorate to remain in power. In the absence of an independent press  and an independent judiciary, political opponents are mercilessly pursued and driven out. The opposition have little hope of receiving a fair trial from an obsequious  judiciary sympathetic to the government; nor can they be assured of arguing their case in public when all press independent of

 

  

Page 156

the government are persecuted or legislated out of existence. In these circumstances it is understandable that the public no longer expect to be told the truth or to be  treated fairly by the government. Framers of the US Constitution and the Australian Constitution, foreseeing opportunities for corruption of the judiciary by  government, separated the administration of justice from other arms of government. However, the ability of governments to recommend and approve the removal and  appointment of judges, even former politicians from the government's own party, 1  reduces the distance between the courts and government. Through their control of  court funding, governments have another way to affect the day­to­day operations of the courts. As governments have forced more financial accountability and  responsibility onto courts as part of the new public management, judges have complained that funding restrictions on access to justice and on court operating costs  threaten their independence. The courts, which are jealously protective of their public image as independent agents of justice, protest that they should not be forced to  make a choice between the quality of justice and considerations of cost. Information, as explained in the previous chapter, is the life blood of a healthy democracy. In partnership with a free, popular press, it ensures control over the  inevitable arrogance to which governments are susceptible, and which is a threat to the freedoms of citizens, by forcing them to be accountable for their constitutional  powers. Accountability in this sense, therefore, is not limited to the narrow financial reckonings of the economist and the accountant. Rather, it is imbued with the  elemental values upon which the very existence of a liberal democracy and civil society depend and from which political arrangements derive their meaning. Institutions  of accountability create the circumstances in which transcendent social values can take hold and be nurtured. Accordingly, accountability is both demonstrative and  performative. It is a powerful influence in how society is moulded, how the expectations of citizens are formed and how the behaviour of politicians is regulated. Its  essential nature is not bland, technical or neutral. Instead, constitutional accountability and the institutions through which it is maintained are the means of achieving  social justice. Almost without exception, the value of each of these institutions of accountability depends upon the quality of independence from the government which it  enjoys. Independence can be thought of as a relational state, where one is independent from or in respect to something. It is accepted as inherent to 'the attitudes of, and  relations between, persons'.2  Independence is a socially constructed qualitative characteristic. There is no absolutist, apolitical meaning to independence, nor are there  any universal criteria to detect its extent or even its presence.

 

  

Page 157

Any measurements of independence depend upon external referents or proxies which are designed to give it empirical verification. By itself, 'independence' has no  meaning or significance. Independence has strong political dimensions, and so interpretations of independence have been the target of capture by powerful interest  groups. Mosher recognises that independence concerns the freedom of an 'individual or agency from outside pressures or influence in the reaching of its decisions and  carrying out its activities. In this sense, independence is nearly synonymous with objectivity, freedom from hierarchical, political, special interest, personal, or other  partial bias.' 3  The freedom from pressure to which Mosher refers can be the result of legal or financial arrangements. Legal independence is provided by legislative  enactments or regulations which permit an office holder specified powers and define their jurisdiction. Financial independence of office holders and their office is at its  most effective when the resources which they require to meet their responsibilities are legislatively protected from government interference. Unfortunately, few  independent officers enjoy a level of financial independence that places their work beyond the threat of executive retaliation. Independence can also be described in terms of professional and personal integrity, that is an ability to carry out duties in an unbiased and honest manner with an  independent mind.4  In this sense, independence is an obligation which individuals impose on themselves. A person who can be described as an 'internal' on measures  of locus of control5  does not see the need to be accountable as primarily arising from external parties. Rather, an 'internal' emphasises accountability from calling 'one's  self to account for one's actions. Dependent accountability, on the other hand, responds to accountability demands arising from others.'6  Audit authorities accept that  'an independent attitude . . . is indispensable', it is 'an imperative needed to add credibility to a communicated opinion'.7  Achievement of impartiality depends upon  personal integrity: a high standard of personal honesty. It also relies upon objectivity, which precludes a susceptibility to prejudice or influence by interested parties.  Ultimately, personal integrity is dependent upon sufficient strength of character to withstand the pressures to conform to those wishes of others which may subvert  integrity and objectivity.8 The Threat of Independence When governments are intent upon secrecy, especially with respect to their contractual obligations with non­departmental bodies commissioned to deliver public  services, they will soon find themselves in disagreement with independent officers and bodies which exist to ensure that governments take their accountability  obligations seriously. Some

 

  

Page 158

of these officers, such as auditors­general, are appointed to act on behalf of parliament and are directly accountable to parliament. Others, such as the ombudsman, are  appointed by the government but are expected to carry out their functions independently of government wishes. When governments suffer adverse judgments by  independent officers who take seriously their responsibilities, they have shown themselves more than prepared to disparage their opponents and their conclusions. One  senior bureaucrat in the Victorian Government interviewed by Zifcak questioned the democratic credentials of independent officers to pass judgment on governments:  '. . . to whom do these people account? . . . They're not elected. So I have some conceptual difficulty with having all these peripheral institutions being substitute  decision makers.' 9  Such relegation of the auditor­general, for example, to the status of a 'peripheral institution' of democratic governance contrasts markedly with the  understanding of their role which auditors­general have (see below), an understanding which is shared by public accounts committees throughout Australia.10 Among Westminster governments, the Kennett Government in Victoria (1992–99) showed itself especially innovative in its attacks on independent constitutional  officers who had thwarted government policy. Thus Kennett dismissed judges on the Accident Compensation Tribunal, brought the public service under his direct  authority as Premier, failed to reappoint several outspoken members of the Administrative Appeals Tribunal, refused for over a year to replace the Ombudsman (who  had resigned in disgust at the actions of the government), abolished the Victorian Law Reform Commission and legislated to reduce the powers of the Director of  Public Prosecutions, one of whom resigned in late 199411 when relentlessly pursued by the government.12 The friction between the government and some of these  independent bodies reached a point where the Kennett Government planned to legislate reduced independence or, in the case of the auditor­general, to pass legislation  which would affect the very existence of the office. Sometimes when governments test the public's attachment to independent offices, as the NSW Government did in  November 1999 when it was disclosed that it was considering a proposal to combine the Independent Commission Against Corruption (ICAC) and the Ombudsman's  Office,13 the public's vigorous opposition has been able to force governments to reconsider their plans and retain the two offices as separate bodies. Auditors­General Auditors­general are at the centre of Westminster forms of accountability. In Australia, some have shown themselves capable of providing a powerful, and sometimes  the final, bastion of traditional concepts of

 

  

Page 159

accountability, which give paramount importance to the interests of the citizen. Indeed, public sector audit of the modern era was established to protect the political  rights of citizens. 'Who says democracy,' declare Day and Klein, 'also says accountability.' 14 Non­government members of parliament are prone to see the state  auditor as their only reliable ally in making the executive accountable.15 In the last resort, 'if the system of auditing by the Auditor­General breaks down, the system of  accountability breaks down'.16 The importance with which public sector audit had come to be regarded in Australia by the beginning of the 20th century was clearly  affirmed when, with their fourth piece of legislation, the office of auditor­general was established by the new Federal Parliament in January 1901. Without a strong,  independent audit function there can be no guarantee that other accountability measures will have any value. The close relationship of public sector auditors with  parliamentary committees of public accounts has added to the constitutional importance of their work and given them a preeminent standing among other independent  officers. Commonwealth audit derives its importance from the constitutional requirement that governments must each year apply for funding from the parliament.  Parliament, in return for the privilege which it bestows on governments—raising revenue and spending it on the purposes which they favour—demands that before each  annual allocation of funding they be provided with evidence, in the form of audited accounts, that the income and spending of governments as expressed in the budget  accords with the permissions given by parliament. Formalised audit conducted on behalf of parliament by a public officer with aspirations to independence from the executive began to appear from the middle decades  of the 19th century in Britain. Well before the 19th century, audit was present in various guises, but it was not established as an institution of Westminster accountability  until Gladstone took advantage of the dominance of parliament in the middle decades of the 19th century to strengthen the financial superintendence of parliament over  executive actions. Even then, financial and legal restrictions emanating from the treasury reduced the effective independence from the executive which auditors­general  enjoyed until the latter decades of the 20th century, at which time the personal and individual independence of auditors­general in some Westminster democracies was  given additional protections.17 Despite the limitations which resource constraints may have placed upon their activities, Australian auditors­general in recent decades  have prosecuted their responsibilities with considerable vigour and at considerable personal cost when confronted with extreme provocations from governments who  were overly zealous in their determination to rebuild government in the image of the private sector. Their effectiveness might be gauged

 

  

Page 160

by the readiness of neo­liberal governments to criticise the questioning of auditors­general as unnecessary impediments to greater efficiency in the delivery and  management of public services. The Australian Society of Certified Practising Accountants (ASCPA) was sufficiently worried about attacks on auditors­general  throughout the 1990s to express their concern that such attacks 'have become something of a national pastime . . . as a community we must protect and support the  role of Auditors­General as one of the very few ways of ensuring proper accountability by government'. 18 The experiences of the Commonwealth Auditor­General John Taylor and the Victorian Auditor­General Chas Baragwanath at the hands of alienated governments are  perhaps extreme, but they do provide telling evidence of the consequences which independent officers can expect when they are determined to fulfil the public interest  intent of their office. In the closing years of the Keating Labor Government (1992–95), the relationship between Taylor and the government deteriorated further with  each of Taylor's reports. Later, Auditor­General Taylor, disillusioned by the government's determination to neutralise whenever possible his efforts to make them fully  accountable, complained: 'I came into the job believing that I would get support from the government to contribute effectively in the role and I was absolutely staggered  and very disappointed in the end that I did not get that support.'19 Towards the end of his term in office he saw that the differences between his expectations of public  sector audit and those of the executive were so great that 'an Auditor­General who is seen . . . as getting along well with the executive and its bureaucracy is  suspect . . . Much of the political debate . . . seems to be based on expediency and naked self­interest . . . regretfully, pragmatism once in power is now de rigueur . . .  Politics involves more ruthless pragmatism than benevolent idealism.'20 He also warned that 'to attack the Auditor­General is to seek to weaken the Parliament. To  weaken the Parliament's ability to hold the executive to account is to attack and weaken the centrepiece of our defences against tyranny and corruption. It is an attack  on the people itself.'21 The early, acrimonious resignation of Taylor and the resignation of the Victorian Auditor­General were desperate gestures, indicating the depth  of concern for the future of public sector audit when it is put in jeopardy by a vengeful executive which sees only impediments in the disciplines of traditional  accountability. The former Victorian ombudsman, Norman Geschke, described the bill introduced by the Victorian Government to neuter the auditor­general as 'a  deliberate attempt to obscure from public knowledge the financial manipulations and mistruths of government and bureaucratic actions'.22 At a time when he was under intense pressure from the Commonwealth Government to modify his critical stance with regard

 

  

Page 161

to their administration, the Commonwealth Auditor­General, John Taylor, reminded the government that '[d]epartments and governments do not use their own money  and they do not use their own power . . . [voters] delegate that power to the Parliament. And the Parliament has to be sure that the government is using that power and  money in appropriate ways.' He then warned that if parliament 'doesn't have the ability to have at least an apolitical, expert and continuous window into the  bureaucracy it is inevitable that what will happen is what happened in WA, SA and Victoria . . . If you don't have the appropriate checks and balances, in the end  things will go off the rails.' 23 Contrary to government criticism, auditors­general have not stood outside the public sector, harping from the sidelines during the turmoil of change. Indeed, they have  been among the most reviewed, examined and debated public sector bodies. Governments appear to have taken every opportunity to open the work of their auditors  to sustained prodding, looking for chinks in the armour of the inquisitor which would remind him of his limitations. Thus, consistent with government determination to  reform the entire public sector so that advantages which the private sector is perceived to enjoy are also available to the public sector, auditors have also undergone  varying degrees of transformation to ensure that their functions are consistent with, and supportive of, the new public management. Most state and Commonwealth  governments have introduced limited reforms after extensive agitation and review by parliamentary bodies. New South Wales was among the earliest to consider  further reform after the reforms of the early 1980s, when it introduced amendments in 1991 to the NSW Public Finance and Audit Act 1983. These provided for the  auditor­general's office to be constituted as a body corporate in an effort to improve the operational independence of the office from the executive. Unfortunately, with  further consideration this has proved to be too daunting, and the government has refused to allow the NSW Audit Office a separate destiny. The Commonwealth  Government, after over a decade of delay and denial, allowed limited reform to the office of Commonwealth auditor­general with the Auditor­General Act 1997.  Apart from some cosmetic changes to the organisation of the office of the auditor­general, neither Commonwealth Labor nor Coalition Governments was prepared to  extend to the auditor­general the measure of independence now enjoyed by the British Comptroller and Auditor General. In New Zealand, Victoria and the Northern Territory, audit reforms have moved audit away from the traditional Westminster model where the auditor­general through  his office is expected to either conduct all audits or authorise private sector bodies to conduct financial statement audits under the auditor­general's guidance and

 

  

Page 162

final approval. Now, all public sector audits in the Northern Territory are contracted out, while in New Zealand the office of the auditor­general must compete with  private sector firms to conduct performance reviews or audits. In late 1996, after commissioning an investigation by a sympathetic economist and taking advantage of  the recommendations of the National Competition Policy (Hilmer Report), the Victorian Government argued that no institution of the state should be free from the  discipline of the market, including the auditor­general. Wherever there existed an alternative service provider, there must be the opportunity to introduce competition  into the delivery of government services. As part of the crusade to develop a more competitive atmosphere, the Victorian auditor­general was expected to compete  with private sector auditors for all financial statement and performance audits. The result, the government claimed, would be higher­quality audits, better use of  resources and preservation of the auditor­general's independence. Contrary to this optimistic view, the independent auditor of the Victorian Auditor­General, at the  height of the controversy in 1998, warned that diminishing too far the audit authority of the auditor­general's office would threaten both the substantial knowledge about  government agencies which had been accumulated and the very considerable audit expertise of the public auditors. It was essential to the public interest and to  accountability, the independent auditor argued, that sufficient resources be devoted to public sector audit to ensure that it remained viable, 24 if only to provide a  benchmark for private audits. The contestable model of audit which the Victorian Government in 1998 forced upon both an unwilling auditor­general and an unhappy public promised to threaten the  very foundations of accountability of Westminster government by destroying the exclusive authority of the office of the auditor­general in matters of public sector audit.  Unprecedented public rallies across Victoria in 1997 and 1998 attracted large gatherings of concerned and angry citizens who were not prepared to accept without  protest an attempt to silence the most effective and persistent critic of the government's preference for secrecy in its dealings with the private sector. A poll taken in late  November 1997 by The Age newspaper found that 67 per cent of those interviewed in Victoria expressed their concern about the attacks on the auditor­general by  the government.25 Roger Prescott, a member of the government, resigned in protest at the treatment of the auditor­general and the risks which this presented to  democratic government. The Victorian Government's crusade to hobble the work and independence of the auditor­general followed a number of audit reports which were very critical of the  government. In the May 1994 Report on Ministerial Portfolios the auditor­general questioned aspects of the

 

  

Page 163

sale of the Loy Yang B power station by the State Electricity Commission of Victoria, a sale which resulted in 50 per cent ownership by a private company. The  auditor­general was also critical of the revenue guarantees which the government gave the new owners of the power station, 26 while the Opposition drew attention to  the problems of obtaining information from private companies, especially those registered in foreign jurisdictions.27 The Report on Ministerial Portfolios in 1996, which  censured a number of government departments for incomplete information about their spending on consultancy services, was a particularly sensitive criticism because  the Premier's wife had been associated with an advertising agency which had provided services to the government. Emasculating the auditor­general, symptomatic as it  was of the government's arrogance in matters of accountability, eventually contributed to the government's downfall in 1999. Its Labor replacement has honoured its  promise to reverse the previous government's changes to public sector audit and to reinstate the auditor­general as the pre­eminent authority in public sector audit. At  the same time, amendments to the Victorian Freedom of Information Act, which would make it more difficult for government bodies to either refuse to provide  information or appeal to exclusion provisions, have also been proposed. According to Power,28 public sector audit reforms similar to those forced upon the Victorian public have been a consistent outcome of other public sector reforms  designed to instil in public sector managers the values of private sector business. Whereas the new public management has allowed the private sector to colonise public  spaces on an enormous scale, a scale which may have been familiar to citizens in the 19th century, these changes would have been incomplete without concomitant  changes to the means of disciplining performance. Audit provides a powerful means of ensuring that reformist values become embedded in public sector practices,  which themselves eventually find expression in the efficient use of resources in the implementation of executive policies. The aura of technical objectivity which audit  projects contributes to its authority, as does its ability to be transferred easily among different sites and centres of calculation.29 The new public management has  transformed previous values, practices and structures into 'externally auditable objects' by configuring management so that it becomes conducive to inspection and  evaluation.30 In addition to the contributions which audit makes to fulfilling the promise of management reforms, the spread of audits into more facets of government has displaced  other forms of evaluation. The consequence of this, notes Power, is both a strengthening of audit and a weakening of democratic processes. Audit possesses a number  of very powerful advantages not permitted other forms of evaluation.

 

  

Page 164

In particular, the public face of audit as an objective, independent and principled activity carried out on behalf of another for whom the auditee operates as an agent  bestows upon all varieties of auditing and its products considerable credibility. Governments have been quick to recognise the political benefits which audit can  provide. Whenever possible, government takes advantage of audit's reputation as a trustworthy form of independent evaluation to gain acceptance for new modes of  management accountability. However, accounting practices, of which auditing is a prominent component, can never be merely technical instruments. Rather, they need  to be 'recognised as being consistently partial; . . . the strategic outcomes of accounting practices consistently . . . favour specific interests in society and disadvantage  others'. 31 The high status of auditing allows it to occupy spaces of evaluation and accountability which may have been previously occupied by processes which gave citizens a  more direct voice in their affairs. In comparison with other forms of public discourse, auditing is permitted by its legislation to impose significant penalties if secrecy is  breached (sometimes under the guise of legal privilege), and to preserve confidences between the auditor and the audit principal. The level of secrecy is accentuated  and the auditor's standing questioned if there is disagreement between the auditor and the government as to who is the auditor's principal. Increasingly, governments  have attempted to assert that government departments and other agencies, whether departmental or non­departmental, are the real principals of the public sector  auditor, not, as public sector auditors continue to insist, the parliament. The Commonwealth Auditor­General, Pat Barrett, has lately been prepared to recognise that  while parliament may be his primary principal, the agencies which he audits also have the right to be treated as principals. This view, he believes, provides the  foundation for a productive relationship premised on a joint commitment to improvement rather than one which is overwhelmingly adversarial and punitive. With  disagreement over the identity of the public sector auditor's principal, governments have resorted to even greater secrecy. If the auditor cannot be trusted to keep from  bodies outside the auditee or its private sector contracting partner the details of transactions and activities, then the public sector auditor will be excluded from the  information and his place will be taken by a private sector auditor with a different sense of allegiance. The proliferation of non­statutory forms of audit may tempt us to believe that these measures are equivalent to a discourse of accountability. However, Ranson and  Stewart have drawn attention to the inability of these essentially quantitatively based measures of performance to capture the essence of effective performance, as  opposed to

 

  

Page 165

efficient performance, in a liberal democracy. Effective performance is excluded if 'justice is denied, citizenship ignored and equity confounded. Effective performance  depends upon the realisation of values, even when the meaning of those values is contested . . . Performance assessment should be seen as dependent upon public  accountability—itself dependent upon public discourse.' 32 By reducing accountability—to a series of numerical summaries and quantifiable performance dimensions,  democratic accountability as a form of social and constitutional discourse is forced to compete in an unequal battle, a battle in which attempts to define accountability  qualitatively are, by their very nature, at an immediate disadvantage. The introduction of a vast range of performance measures has the ability to reduce the comprehensiveness of accountability. Measures of performance are preferred to  the fundamental requirements of constitutional accountability. Constitutional forms of accountability, primarily the seeking of parliamentary approval for expenditures,  are dismissed as irrelevant to the new public sector environment, where the aim is to provide conditions in which government can fulfil an enabling role. Indeed, any  effort to inject contrary understandings of accountability are disparaged as attempts to cling to a discredited past and an act of dissent which has little sympathy with, or  understanding of, the possibilities which the new vision for government promises. Repetitious reminders of traditional understandings of accountability are accused of  impeding reforms and diverting government efforts from their valuable work of reform. In order to maintain legitimacy in this environment, and to confirm the central  role it plays in accountability, public sector audit has had to incorporate a broader spectrum of practices while still responding to the enduring accountability concerns  of parliament and the public. Regulation Contrary to the overly optimistic visions of neo­liberalism, winding back the state in some directions has been accompanied by complementary extensions in others.  Among the first sectors to be deregulated by the Australian Commonwealth government were banking and telecommunications. In both cases deregulation was carried  out in the name of greater efficiency and the public interest. The extensive privatisation program launched by the British Government from the early 1980s has been  accompanied by an equally impressive growth in the number of regulatory bodies entrusted with the development and implementation of a body of rules which provide  severe penalties for non­compliance. Regulators have played a particularly important role in adjudicating on service quality and establishing pricing formulas in the  supply of essential services. Thus gas supply is the regulatory

 

  

Page 166

responsibility of the Office of Gas Supply (OFGAS), electricity the responsibility of the Office of Electricity Regulation (OFER), and water is watched over by the  Office of Water Supply (OFWAT). Consumers in Victoria have the Regulator­General 33 to watch over their electricity and water industries, among other recently  privatised activities. The forms which regulation may take can be seen in figure 7.1 below. While few would doubt that deregulation has brought advantages to some  members of the public, the exclusion of others from benefits which they enjoyed before the onslaught of competitive forces which were unleashed by deregulation has  signalled a change in the meaning now attached (in some instances) to 'the public interest'. Presumably regulation which protected the more vulnerable members of the  community, and which has been a marked feature of Australian government for many decades, was also enforced in 'the public interest'. So extensive is the network of regulatory practices which now accompanies the new public sector that Power refers to a move from the welfare state to the regulatory  state.34 It seems that the 'hollow state' has a tendency to bring into being forces which have the potential to cause its demise as a result of market failures. Regulation is  also needed to address the reluctance of large, publicly important industries, such as pharmaceuticals, to produce information about the performance of their products  which may be commercially damaging to them but is in the public interest to be made public. In some industries, notably electricity distribution and telecommunications,  distributional justice is jeopardised unless there is regulation. In all cases of

Figure 1.1  The regulatory matrix  Source: Adapted from a discussion of regulatory forms in Ogus 1994, p 4ff

 

  

Page 167

regulation, the aims are either to control service delivery according to approved rules designed to ensure equity and a high­quality service, or as one of the means  available to implement government policy. 35 Baldwin et al refer to a pyramid of regulatory forms, with self­regulation at the top.36 This is the favoured approach of the professions. Doctors and lawyers, notably,  have the delegated authority to police themselves, and when they consider it necessary they can discipline their colleagues—up to the point of revoking a licence to  practice. Media organisations are also given the privilege of self­regulation, which allows them considerable latitude when determining whether or not their standard of  conduct is acceptable. Should circumstances arise when this is deemed inadequate, there are provisions for the Australian Broadcasting Authority (ABA) to intervene.  In late 1999 Sydney radio station 2UE was accused of inadequate control of two of its leading announcers when it was discovered that both had been in the employ of  outside organisations who expected their interests to be promoted during radio broadcasts. Industry codes of behaviour require any associations which may influence  the views expressed by broadcasters to be disclosed. The two announcers chose instead to promote the causes of their sponsors as if their views were disinterested,  genuine editorial comment and not, as they were, a form of undisclosed advertising. The ABA found that 2UE had been negligent in supervising its two employees. It  was required to provide details of the sponsorship agreements entered into by its radio announcers to the public. As an alternative to direct regulation, governments  can also hedge the behaviour of organisations by providing tax breaks or subsidies which have attached conditions. Forms of regulation which are more in tune with  current philosophies of service delivery include contracting with the private sector (where the contracts contain sets of conditions which have the same effect as  regulations) and franchising. When regulators and auditors are confronted by private organisations which hold very different values and objectives from those of the public sector, no amount of  regulation and inspection is going to ensure that the spirit of the regulations will be honoured. Mutuality of intent can only be achieved when service providers identify  with the expectations of those whom they serve, in which case there would be less need for an overlying layer of inspection. Governments cannot be everywhere  checking agents they employ to deliver services. It is well recognised that when the objectives of the regulator and the regulated are sufficiently different, to the extent  that the regulated body believes its wellbeing is being adversely affected by regulation, the regulated body will attempt to capture the regulator. This should be  expected, for apart from the public who use the regulated service and in whose interest regulation is ostensibly established, the regulated organisation

 

  

Page 168

has the most to gain from influencing the regulator in its favour. It may be that the regulated body has actively sought the protections which regulation can bring and then  proceeds to ensure that regulation operates for its benefit. Capture strategies can be far more subtle, yet no less effective, than coarse attempts at direct bribery. Fear of being the cause of litigation, the threat of political  intervention prompted by an adverse decision and the regulator's dependence upon cooperation from the industry he or she regulates have all been shown to be causes  of 'institutional timidity', a symptom of capture. 37 The scandalous record of the NSW Builders Licensing Board over many years showed that it was effectively being  run for and by the building industry. Anyone with a complaint against builders was seen as an adversary of the Board, which was reluctant to antagonise the building  industry, however severe the provocation. Few applications for financial compensation were successful, leaving the Board with considerable unused reserves. So  damning did criticism of the Board become that its abolition and the transfer of its responsibilities to the Department of Fair Trading was one of the first major changes  introduced by the new Carr Labor Government. Thus both regulators and governments must be vigilant against attempts to corrupt the regulatory process. The  potential for capture or undue influence has become more obvious in Britain and Australia with the movement of senior members of the public service, including  members of regulatory agencies, to newly privatised firms at vastly improved salary packages, in some cases immediately before the privatisation takes effect. The  possibility of moving to the private sector can have the effect of making regulators less confrontational with their prospective employers. This is especially pronounced  in Japan, where it is the norm for senior bureaucrats to move to the industry for which their department is responsible. Public Law, Judicial Review and the Public Interest Access by individual citizens to information pertinent to executive accountability in a representative democratic state, and to redress for grievances against the  government, is achieved through a number of mechanisms of differing legal lineage and jurisdiction. Accountability to the public collective indirectly through  representatives in parliament, as allowed by the convention of ministerial responsibility, is given greatest prominence. Rather than provide a sure protection for  accountability, however, ministerial responsibility has long been known to be highly inadequate as a means by which parliament can coerce the executive into being  accountable or address administrative injustices visited upon individual citizens. Only rarely does the plight

 

  

Page 169

of an individual move parliament sufficiently that it steps in on that person's behalf and forces the government to take remedial action. The debilitating battles of Telstra  employee Geoff Marr with Telstra between 1990 and 1999 attest to the irregular nature of these intrusions, but also to the potential which parliament has to effect  administrative justice. After reporting incidents of fraudulent behaviour to his superiors in 1990, Marr then became the object of Telstra's unrelenting persecution, starting with his dismissal  and followed by legal action. Later, in early 1991, private detectives were hired to follow him, to collect anything which might be used in an incriminating manner, even  to the extent of going through his garbage and intercepting his telephone calls and those of his friends and family. Eventually, after the Administrative Appeals Tribunal  and the Australian Industrial Relations Commission decided that Marr's problems could not be heard by them on jurisdictional grounds, his plight came to the attention  of Senator Calvert. In 1994 Calvert gained the support of parliament to pressure the Telecommunications Minister to establish an independent committee of inquiry,  later followed by a major investigation by the Commonwealth Ombudsman. The Marks Committee reported in 1995 and found that Marr had been denied natural  justice. It ordered Telstra to pay him five years' back pay. Telstra refused to pay until over a year later when it was forced to do so by the Federal Court. Senator  Calvert continued to pursue justice for Marr, who was finally exonerated and paid monies owed to him by Telstra when the Senate Estimates Committee, of which  Calvert was a member, delayed discussion of Telstra's budget until they received satisfactory answers to questions about the case. 38 When individuals and private organisations on their own behalf seek information concerning a decision by which they are affected from government agencies,  depending upon the form of action sought, they may do so through either judicial review or administrative law. Substantive administrative law reform which began in the  1970s was a response to mounting dissatisfaction with the inability of either the doctrine of ministerial responsibility or the notoriously imperfect judicial review of  administrative actions to provide adequately for individual complaints against the state. Judicial review, by far the most expensive, time consuming and complex form of  redress, is beyond the resources and capacities of most private individuals. In both judicial review and administrative law the interests of the disaffected private  individual, or organisation, are the field of concern. Each, in their own permissible way, endeavours to protect the core democratic, constitutional principles of freedom  to participate in political discourse, accountability and fair treatment at the hands of government.

 

  

Page 170

Accordingly, judicial review has been seen as a means of achieving a just society by providing protections for citizens against the excesses of government, reminding  governments that they are not above the law and that the rights of the individual cannot be diminished at the whim of government, for whatever reason. 39 Important  though it may be, righting administrative injustices is only a by­product of judicial review's main responsibility, which is to enforce the law. Whereas judicial review is  essentially limited to a review by courts of the legal basis of government decisions, combating systemic secrecy in government by encouraging a culture of openness is  best achieved through administrative law. Judicial review has no part to play in assessing the merits of the decisions made or in enforcing a change in those decisions. It is concerned exclusively with legal  processes, not decision outcomes. For the courts to intrude and to pronounce on matters of merit, the courts have regularly confirmed, would be to take them into the  realms of government policy, where they have no right to be. This, they believe, would threaten their own legitimacy.40 Little changed with the introduction of the  Commonwealth Administrative Decisions (Judicial Review) Act 1977 (henceforth the Administrative Decisions Act) which limited judicial review of government  decisions to decisions deemed reviewable by the Act (section 5). Reviewable decisions include alleged instances where government officers have exceeded their  authority, or where there has been a denial of natural justice, a breach of rules or an error of law. Decisions by Government Business Enterprises (GBEs) are  reviewable under the Administrative Decisions Act if an administrative decision is made 'under an enactment' and if the GBEs do not appear in Schedules 1 or 2 to the  Act.41 Thus decisions made under common law are excluded from the purview of the Act. The considerable uncertainties which surround the interpretation by the  courts of an 'administrative decision' or what 'under an enactment' means provide governments with attractive flexibility when choosing the form of agreement to use  when contracting with the private sector.42 These uncertainties reflect a preference by the courts for interpreting key provisions in the Administrative Decisions Act  narrowly. More profitable methods of gaining access to reports relevant to a decision are provided by section 39B of the Judiciary Act 1903 and the Commonwealth  Freedom of Information Act 1982. While the Administrative Decisions Act clarified the role of judicial review, it still constrained the Federal Court, under whose jurisdiction the Act is located, to making  orders to quash or set aside a decision or referring the matter for reconsideration by the decision maker (section 16(1)). The Act does provide, however, for courts to  compel government organisations to provide reasons for decisions, including for their

 

  

Page 171

refusal to provide information (section 13). The courts are not permitted, nor have they sought, to substitute a decision of their own for that of a government  administrator. It is not the role of the courts, which do not have the expertise or the resources, to provide the types of solutions necessary in government administration.  These decisions are shaped by political considerations as much as by legal proprieties. Justice Mason reminded that 'the limited role of a court reviewing the exercise  of an administrative discretion must constantly be born in mind . . . Its role is to set limits on the exercise of . . . [administrative] discretion, and a decision made within  those boundaries cannot be impugned.' 43 Dicey's description of the relationship between parliament, the executive and the judiciary has dominated judicial approaches to public law for the past century. His  view was that parliament's legislative powers gave it supreme legal authority, which did not impinge upon the people's political sovereignty, in Westminster government.  The result of this view is that there is nothing that parliament cannot do, apart from legislate itself out of existence.44 This pushed courts to the margin of public law  issues, for they were not to question parliament's right to legislate; they were only to interpret its intentions as found in enacted legislation. It also perpetuated the liberal  stand taken since Locke, that the private and the public were separate spheres of action and should be respected as such by government and the judiciary.45 Unlike  Dicey, however, Locke believed that the courts had an obligation to strike down legislation which threatened individual natural rights. Following Dicey's conception of  the English Constitution, in which the common law 'rests upon an individualistic conception of society and lacks the means of enforcing public rights',46 the common  law doctrine of privity in contracting is associated by the courts with the private sector, and thus such contracts are not subject to judicial review.47 Judicial review of  government contracting has thus been contained by the long­established preference of the courts not to become involved in matters of an essentially private nature.  Private dealings are mainly the realm of the common law, which is not meant to provide for actions against the government. From common law, fundamental concepts  such as procedural fairness and natural justice have evolved. Common law has arisen out of the interactions between private individuals, and therefore does not  provide for the review of government decisions or provide citizens with the right to demand information from government. Similarly, public or administrative law has not  been pertinent to the activities of the private sector. Thus when government services are contracted to the private sector, neither public nor private law as they stand  may be sufficient to address disputes between service providers and individuals receiving government services, or between

 

  

Page 172

the government and the service provider. 48 Certainly, judicial review of decisions made by private contractors is not possible under the Administrative Decisions Act. Subject to meeting the precepts of contract law, the courts will not question either the terms of contracts freely entered into by contracting parties, differences in their  contracting status or inequalities of outcomes if they are consistent with the intentions of a contract. As a result, remedies in contract law, whenever possible, assume  precedence over public law. The courts have interpreted this to mean that a contract entered into by a government agency under a general power to enter into  contracts would not be reviewable, for the validity of the contract would be determined by laws of contract.49 Throughout Australia, as privatised or corporatised  government bodies are removed from judicial review, they are more likely to come under the jurisdiction of the Australian Competition and Consumer Commission  (ACCC) and corporations law. In 1996, competition laws were extended to unincorporated bodies, GBEs and statutory marketing authorities. Judicial review,  therefore, is largely irrelevant to issues that arise when government enters into contracts with the private sector.50 Only those parties directly contracting with each other will be regarded by the courts as having a right of action under the contract and the right to have the terms of the  contract kept confidential between them. Freedom to contract, even if one of the parties is the government, must be respected, and the terms of the contract left to the  agreement of the contracting parties. When governments contract service delivery with the private sector, members of the public receiving the service, and in whose  interests the government is given the powers to contract, are not accepted as contractual parties under common law. The doctrine of locus standi stipulates that a third  party to a contract needs to establish firstly that his or her interest in the contract is sufficient to allow them to bring an action at law. The courts prefer to regard  members of the public seeking to take action over a contract between the government and a private party as consumers enjoying a service rather than as parties to the  contract. Hence such individuals must seek action elsewhere.51 The problem of exclusion on the grounds of insufficient interest, which now also extends to Australian  auditors­general, who represent the interests of parliament and the public, has worsened with the at times seamless meshing of the private and the public in service  delivery. If some forms of service delivery are neither entirely public nor entirely private, it would seem to suggest that the principles which characterise the ways of  doing business in each sector should have equal influence over standards of delivery and accountability. Instead, the values of the market are given pre­eminence, and  are seized upon by governments as powerful justification

 

  

Page 173

for allowing standards of behaviour expected of the public service, and even judicial review, to be excluded as possible avenues of redress when it comes to contracts  with the private sector. Although the courts recognise that the principle of 'sufficient interest' continues to provide the means of deciding whether an action can be brought by a citizen against  the government and its agencies, in recent cases the High Court of Australia has chosen to interpret this in a more flexible manner. The High Court expressed concern  with the uncertainty surrounding the law of standing which, it suggested, needed to be rationalised and unified. 52 In Bateman's Bay Local Aboriginal Land Council v  Aboriginal Community Benefit Fund Pty Ltd (1998),53 for example, the Benefit Fund took action against the Bateman's Bay Local Aboriginal Land Council to stop  them setting up a funeral fund which would compete with one operated by the Benefit Fund. The Benefit Fund alleged that the Bateman's Bay Local Aboriginal Land  Council and the NSW Aboriginal Land Council, who was joined in the action, were acting outside their statutory powers. Therefore, what they had originally  proposed to do constituted committing an illegal act. Consequently, the Benefit Fund sought to have the legislation under which the Land Councils operated enforced.  In reply, the Land Councils attempted to argue that the Benefit Fund did not have sufficient interest to bring an action,54 and that only the attorney­general had this  right where public law was concerned. Finding for the Benefit Fund, the High Court found that it did have a significant interest and, therefore, a right to take action. The  financial damage to which the Land Council would be exposed should the Funeral Funds Act 1979 (NSW) and the Aboriginal Land Rights Act 1983 (NSW) not  be enforced gave them a clear financial interest in the matter and a right to take action to protect those interests.55 In the reasons for its decision, the High Court was critical of an influential 19th century English case which gave the attorney­general the sole right to intercede on  behalf of the community to force government agencies to observe the law.56 The consequence of this doctrine, observed the High Court, was 'an unsatisfactory  weighting of the scales in favour of defendant public bodies . . . At the present day, it may be ''somewhat visionary" for citizens in this country to suppose that they may  rely upon the grant of the Attorney­General's fiat'57 when he/she may be affected by a close association with government and its policies. In an earlier decision the  High Court had warned about the consequences of a restrictive interpretation of that which constitutes 'sufficient interest'.58 Most importantly, such an interpretation  may 'unduly constrict the availability of equitable remedies to support the public interest in due administration which enlivens equitable intervention in public law'.59 It  was in equity law, after all, and not

 

  

Page 174

common law, that the modern doctrine of standing or sufficient interest had evolved. Until the constitutional activism of Justice Murphy and the Australian High Court under Justice Mason between 1987 and 1995, Dicey's ideas about the relationship  between parliament and the courts were also influential in restricting the applicability of judicial review by the High Court, and in its reluctance to infer that citizens had  fundamental rights. Section 75(v) of the Australian Constitution limits the High Court to decisions concerning officers of the Commonwealth. For most of its existence  the High Court has been reluctant to interpret the meaning of 'officer of the Commonwealth' much beyond individuals who are employed by departments of state,  statutory bodies and non­corporatised GBEs. 60 Thus Australia Post and the Australian Broadcasting Corporation, which are both corporatised bodies, are excluded  from the High Court's jurisdiction. Dicey also saw no need to entrench individual rights in Constitutions; he assumed them to be the inalienable norm which would be  relaxed as appropriate to accommodate public needs.61 The private would make room for the public, not the reverse. The Australian High Court, for much of its  existence, preferred to treat the Constitution as a legislative act of the British parliament and nothing more. This required that the Constitution be treated in a similar  fashion to other legislation, thereby dissuading the High Court from reading the Constitution more creatively, in favour of the individual. Under this interpretation, and  contrary to the active involvement of the Australian public in the Constitutional Convention debates at the close of the 19th century, the Australian Constitution was  very different from the US Constitution, which was an undisputed product of a deep­rooted movement of citizens to establish a form of government which enshrined  protections for citizens against arbitrary powers, and respect for fundamental democratic values. Not until the mid­1980s did the High Court begin to refer to the  Constitution as 'a compact between the Australian people, rather than the past authority of the United Kingdom Parliament under the common law, as offering a more  acceptable contemporary explanation of the authority of the basic law of the Constitution'.62 Justice Toohey has been particularly energetic in his support of  fundamental rights. He has suggested that when the Australian people in their Constitution conferred significant powers to the legislature, 'it is to be presumed that they  did not intend that those grants of power extend to invasion of fundamental common law liberties'.63 Despite the high ideals of the court, not everyone has been  enamoured with this new­found social conscience. In particular, the decision of the High Court in the Mabo case,64 where it recognised that European settlement of  Australia had not extinguished native title

 

  

Page 175

over traditional lands, produced an unprecedented series of attacks on the High Court from both state and Commonwealth politicians and the rural sector. Similar  protests met the court's decisions in Theophanous v Herald & Weekly Times Ltd (1994) and Stephens v West Australian Newspapers (1994), both of which found  that the right to free political speech was implied in the Constitution. 65 Uncharacteristically, the courts have not been silent in their own defence. In respect of the importance of public comment on government, Chief Justice Sir Anthony  Mason affirmed '[t]he fundamental importance, indeed the essentiality, of freedom of communication, including freedom to criticise government action, in the system of  modern representative government'.66 Attacks by the Commonwealth Government on the High Court for its alleged increasing legal activism have been also criticised  by members of the High Court for their potential to undermine public confidence in the court's independence. On one occasion Justice Toohey reminded parliamentary  critics that majority decisions of the legislature did not necessarily reflect the views of the majority of the population.67 When Deputy Prime Minister Tim Fischer, in the  late 1990s, threatened to stack the High Court with 'Capital C' conservative judges, Sir Anthony Mason denounced the way in which this threatened the public  perception of the High Court's independence from the government. To suggest the appointment of 'somebody who is going to implement government policy  [prejudices] a requirement that is absolutely essential in order that the public maintain confidence in the judiciary and the court . . . [It is] a failure to appreciate the  importance of the rule of law as a central pillar in our society.'68 Judicial criticism in March 2000 of the Commonwealth Government's refusal to intervene and overturn  mandatory sentencing in Western Australia and the Northern Territory also attracted the ire of senior politicians. Commonwealth Attorney­General Williams insisted  that the judiciary had no right to comment upon issues which were the responsibility of democratic political processes.69 Conclusion Even though the form of corporatised agencies may have changed, their functions and origins continue to be founded in the public interest. Auditors­general, in  particular, continue to be unconvinced of the need to free commercially oriented agencies from the protections which accountability affords the public. If not overtly  suspicious of government motives, auditors­general are unprepared to accept that the disciplines of the market provide sufficient protections for the public purse and  the public interest. More vigilant than ever in matters of the public interest, auditors­general and agencies which are the offspring of administrative law continue to  provide assurances that the

 

  

Page 176

citizen does not stand entirely unprotected in the presence of the state's might. However, their very effectiveness as advocates for the individual and the community, as  the High Court has experienced, can be a threat, either to their continuance or their public standing. Despite this, none has yet thought the results or the effort worth  forsaking.

 

  

Page 177

8—  The Right to Know in the Public Interest Introduction Executive accountability in the new managerial public sector environment has been shown in the preceding chapters to have expanded its complex amalgam of financial  and non­financial responsibilities. The limited array of accountability themes and mechanisms previously available has been exposed as insufficient to ensure the  comprehensive accountability of government for the fundamental responsibilities still expected of them by the public. Accountability assurances afforded by judicial  review and auditors­general, while significant in their contributions, are unable to provide comprehensive assurances that governments are meeting their obligations.  This chapter explains how some of the deficiencies of judicial review are addressed by supplementary avenues of redress and by information being provided through  administrative law. It also follows the recent successful court challenges to government secrecy by the Upper House of the NSW Parliament which have confirmed the  right of both Houses of Parliament to access information in the interests of the public. Accountability Protections under Administrative Law In a liberal democracy, political power is delivered through rules, against which the government will be held accountable, rather than through unaccountable  compulsion. The size, geographical extent, importance and complexity of government have determined that it

 

  

Page 178

must depend upon such codified rules of behaviour to allow certainty and consistency in its decisions. Rules provide governments with the ability to adjudicate  efficiently in an enormous variety of situations, irrespective of the organisation concerned or its location. This provides governments with the assurance that policies are  implemented without delay and according to standards of delivery and management which do not have to be contested in every instance. Providing rules of conduct in  advance has also come to be accepted as essential to the rule of law and to the protection of individual liberty. Governments that exercise arbitrary and inconsistent  authority, on the other hand, under which citizens cower in apprehension and ignorance, do not accept that they are bound by rules known in advance and upon which  their behaviour can be judged. Citizens are instead left to the mercy of capricious and unpredictable masters. Administrative law provides the framework to ensure that government acts within the powers allowed it by law and plays by the rules set for everyone. There is no  escape for public officials from legal retribution should they act contrary to the law. They are all responsible for their own actions, regardless of whether or not they do  so on the instructions of their superiors. The rule of law is absolute, from the Prime Minister down. This, notes Dicey, is the foundation of the constitutional doctrine of  ministerial responsibility. 1  The courts and tribunals that are given the responsibility for implementing administrative law are expected to protect and promote those  public service values which have come to be accepted as fundamental to the protection of equality between citizens. These include access to services under specified  conditions, due process, openness, procedural fairness, participation, impartiality, accountability and honesty. Administrative law recognises, therefore, that the basis of  the law pertaining to government differs in fundamental ways from the basis of private law, the overriding concern of which is with the individual as a free­willed, freely  contracting consumer. This concern for democratic values, as opposed to pure self­interest, also distinguishes administrative law from judicial review. The Commonwealth was the first Australian government to introduce an extensive package of administrative reforms, starting with the Administrative Appeals Act  1975, then the Ombudsman Act 1976, the Administrative Decisions (Judicial Review) Act 1977, and the Freedom of Information Act 19822  completing the  package. The concerns of administrative law, and its cautious methods, are the very antithesis of a managerial culture, where flexibility in decision making, risk taking  and evaluating performance by measurable results are the primary considerations. Thus administrative law can be ill­suited to and badly matched against the changing  accountability demands of the new pub­

 

  

Page 179

lic management environment, where statutes matter less in decision making. 3  It is not surprising, therefore, that courts and tribunals entrusted with the enforcement of  administrative law come into conflict with governments driven by political urgency. Enforcement bodies such as public sector audit offices, and the considered, legalistic  and protective hesitancy of administrative law, are seen by private sector organisations more familiar with the secrecy of commercial business as antagonistic to better  performance. The Commonwealth Ombudsman advised that 'the desire for a certain outcome can result in a culture of "rough justice", which focuses on the efficiency  of getting results but where the process is readily open to misconduct or corruption'.4 As the state diminishes its presence in favour of the private sector and the differences between private and public spheres become more difficult to detect and to  unravel, the protections which administrative law offers the citizen should become even more important if accountability is not to be diminished with greater contracting  out.5  The Administrative Review Council has warned that administrative law may not be sufficient to maintain accountability and ensure citizen redress for  administrative decisions.6  It advocates 'clear criteria for identifying the kinds of official decision that are subject to public law and a clear division in a modern state as  to what constitutes the "public" and the "private" realm . . .'.7  Accountability obligations, the Council concludes, should not be affected by the form in which  government chooses to deliver services. If services are paid for out of public funds and governments arrange for services to be provided on behalf of citizens, then  similar regimes of accountability should apply in all circumstances, to all service providers.8  The arrangements for service delivery should make no difference, for  example, to whether or not the auditor­general has the power to audit the activities of the service provider or access information it holds. The House of  Representatives Standing Committee on Family and Community Affairs also has warned that the redefinition of roles and responsibilities which accompanies  contracting out has made the respective accountabilities of government bodies and private contractors far more uncertain as lines of accountability have lengthened.9 As more services are moved to the private sector and more government actions and decisions are removed from the realm of public law to that of private law, the  differences between public and private law become more important. 'What appears to be happening,' observes Seddon, 'is that administrative law is being pushed out  of the public sphere by re­labelling public activities. This re­labelling is done by the expedient of using the mechanism of contract to fulfil public purposes. The rhetoric  of contract, in particular "freedom of contract", is then employed to insulate the government from scrutiny.'10 Privatisation

 

  

Page 180

and contracting with the private sector have proved to be particularly fecund methods of reducing judicial accountability. Recent government efforts to escape the  accountability possibilities in administrative law by creative approaches to contracting have been so extensive and successful that it looks almost as if governments have  seen previous administrative reform as a careless lapse in concentration, and are determined to wind back that reform. According to Harlow, 11 many of the problems which confront anyone attempting to grapple with the administrative law conundrums created by the blurring of public  and private sectors in the delivery of government services could be addressed by returning to Dicey's belief that private and public law should not be treated  separately. It was irrelevant to Dicey whether an individual was acting on his or her own behalf or as an official of the government, and thus with its authority. In both  cases the individual should be treated the same, and should expect the same reproaches from the courts in the event of any illegality. If public and private law are not  regarded as distinct branches of law, there should be fewer uncertainties when attempting to apply administrative law to the commercial operations of GBEs and  outsourced or privatised services. Actions brought under provisions of administrative law to gain access to government information must satisfy public interest requirements. 'The public interest',  unfortunately, is an elusive term, and it has yet to be defined in legislation. Sometimes it is easier to define by what it isn't than what it is. It may be more honoured in the  breach than in the observance. Although interpretation of 'the public interest' is in each case left up to the wisdom of the courts and tribunals, informing their judgments  is the clear presumption that using the shield of the public interest is a means of disallowing the selfish consequences associated with the pursuit of private interests.  Behaviour which has the public interest as its first concern is seen by the NSW Independent Commission Against Corruption (ICAC) as the same thing as behaving  ethically.12 With the melding of private and public sectors, governments have been cautioned by independent officers of accountability and others that arrangements  with the private sector to improve the efficiency of service delivery should not be at the expense of the public interest.13 Prominent amongst these independent officers  is the ombudsman. The Ombudsman The Commonwealth Ombudsman's role, and that of state ombudsmen, is to investigate complaints from members of the public unhappy with their treatment by a  government department or 'prescribed authority', thereby increasing the accountability of ministers and public servants to

 

  

Page 181

the public for particular decisions, though not for policy matters. Interventions by the ombudsman extend beyond matters of legality to issues of fairness. 14 The  Commonwealth Ombudsman Act 1976, section 15 (1), allows the ombudsman to investigate actions which may be unlawful, unreasonable, unjust, oppressive or  discriminatory, or made according to an unreasonable law or rule. The Commonwealth Ombudsman is also empowered, under the Freedom of Information Act  1982, to investigate departmental and agency responses to FOI requests, especially when such requests are refused on the grounds of approved exemptions. To  protect the independence of the ombudsman, he/she is appointed by the Governor General, who also has the power of dismissal if this is sought by both Houses of  Parliament. The ombudsman is neither an advocate for the complainant nor a defender of government administrators. Unlike the Administrative Appeals Tribunal,15 the  ombudsman does not review decisions in the sense of revisiting them to assess their merits, with the possible objective of imposing a different decision. In comparison  with the Administrative Appeals Tribunal, the ombudsman has the power to investigate a much broader range of government activity than the Administrative Appeals  Tribunal can investigate. However, opportunities for the ombudsman to investigate matters of complaint, or to initiate an investigation without the need for a complaint,  against government departments and 'prescribed authorities' are limited to complaints or issues which relate purely to matters of administration.16 An amendment to the  Act in 1994 extended the definition of a prescribed authority to a Commonwealth­controlled company.17 The NSW Ombudsman has also been authorised to  scrutinise corporatised bodies and GBEs, as they are regarded as public authorities.18 Significantly, the Commonwealth Ombudsman is unable to investigate privatised  services. Once a service becomes the responsibility of a private sector contractor, any subsequent complaints are not within the jurisdiction of the Commonwealth  Ombudsman Act 1976. Whereas the powers of the Commonwealth and NSW ombudsmen are restricted to acts of administration carried out by government  departments or agencies, the Queensland Parliamentary Commissioner Act 1974, which provides for the appointment of an officer with duties comparable to those  of other state ombudsmen, allows the commissioner to investigate actions undertaken by a body which is not an agency but is acting on behalf of a government  agency.19 Considerable powers are given to the Commonwealth Ombudsman to compel government departments and agencies which are covered by the Act to provide  documents and any other assistance requested.20 Unfortunately, neither the ombudsman nor the complainants have any

 

  

Page 182

right, either under common law or administrative law, to access documents in the possession of private contractors. To correct this, the Administrative Appeals  Council recommended in 1998 that the Commonwealth Ombudsman should be given powers to enable him/her to investigate any contract between the government  and the private sector. This would require giving the ombudsman the same high­level powers of access to information retained by private contractors which is now  permitted under section 9 of the Act when requesting information from government bodies. 21 Often the ombudsman's role as a powerful referee between disaffected citizens and the government draws the ire of government. In one case, a member of the  Victorian Ombudsman's office recounted how they criticised privatisation in one of their reports 'because we didn't think there would be the accountability there had  been if administrative law mechanisms were taken out. We had a run in with . . . [the Treasurer] over that. He said to me, "What do you know, you're not an expert on  privatisation." I said, "I'm not an expert on privatisation, but I think I am an expert on accountability."'22 Freedom of Information Although most Westminster democracies have Freedom of Information (FOI) legislation, Britain has until now resisted moves to weaken the grip of its paternalistic and  secretive bureaucracy with legislative enactments to guarantee freedom of information. Most British governments, when in opposition, have promised to give greater  access and transparency to government decision making and to expose the self­protective paternalism of the bureaucracy to the light of public discussion, but once in  power they have very quickly appreciated the benefits which their predecessors have enjoyed by keeping the public at bay. The Blair Labour Government, elected in  1997, has shown itself no less appreciative of the private club­like atmosphere of the British civil service, only reluctantly agreeing to a much diminished form of  Freedom of Information legislation in late 1999. There is no provision in the proposed legislation for providing access to discussions surrounding the formulation and  development of government policy.23 The persistence of a culture of secrecy at Whitehall and the impediments this has presented to attempts to open British  government have continued to draw condemnation from the British Select Committee on Public Administration, right up to 1999. In its Fourth Report, the committee,  in addition to complaining about the reluctance of public servants to answer the committee's questions, were disappointed by the refusal of departments even to say on  which grounds such refusals were made.24 The Commonwealth Freedom of Information Act 1982 (henceforth

 

  

Page 183

the FOI Act) was introduced to improve government decision making by removing unnecessary secrecy. It was also meant to enhance participation in democratic  discourse by giving citizens access to information which would allow them to better understand government decision making. 25 FOI legislation provides for access by  individuals on their own initiative to many government documents, something not possible under the Commonwealth Ombudsman Act 1976.26 Similar provisions  appear in state legislation. Subsequent discussion, therefore, will refer to the Commonwealth legislation. When section 11 of the FOI Act provides access to 'a  document or any agency, other than an exempt document' it refers, as provided by section 4, to documents in the possession of an agency, regardless of whether the  documents originated within the agency or were acquired by the agency. An agency, for the purposes of the Act, is defined in similar terms to those used in  ombudsman legislation, as noted above: as a department or a prescribed authority. Incorporated companies, and therefore GBEs, are excluded from the definition of  'prescribed authority'.27 Documents that are in the possession of a contractor but which do not arise from the contracting agency—they may be the consequence of  the performance of a contract—and which may shed valuable light upon the quality of the service provided are not covered by these sections of the Act. This  deficiency could be circumvented, as auditors­general have advocated, by the inclusion of clauses in any contract which class all documents relevant to the contractor's  performance as also the property of the contracting agency. If the contractor acts as an employee of the agency, then documents in the contractor's possession can be  regarded, for the purposes of the FOI Act, as in the possession of the agency.28 Contrary to the appearance of a right to openness which section 11 seems to allow, explicit exemptions allowed in the Act, mainly on the grounds that they are in the  public interest, provide government with the ability to moderate information demands. The main exemptions in the FOI Act are contained in sections 33–45. They  include exemptions for: matters of national security and defence (section 33), documents dealing with intergovernmental relations (section 33A), Cabinet documents  (section 34), Executive Council documents (section 35), law enforcement information (section 37), financial interests of the Commonwealth (section 39), the internal  activities of an agency which may be prejudiced by disclosure (section 40),29 information provided under legal professional privilege (section 42), the business affairs  of government companies and agencies (section 43) and material obtained in confidence (section 45). In the case of subsections 39(2) and 40(2), the legislation  explicitly provides for suspension of the relevant grounds for exclusion when disclosure of a document would be

 

  

Page 184

in the public interest. Similar categories of exemptions are to be found in the FOI legislation passed by the states. 30 In the majority of cases, government bodies  refusing to provide information are expected to explain, with reference to the specific exemptions provided for in the FOI legislation, why the information cannot be  provided. Despite these explicit requirements in the NSW legislation, the NSW Ombudsman in 1999 was disturbed that a 'significant number of agencies are not  complying with the reporting obligations the FOI Act places upon them'. Exemption on the grounds that the information sought is contained in internal working papers of government bodies has been a popular source of protection and an  especially frequent cause of litigation by disappointed information applicants. The Law Reform Commission, in its review of the FOI Act, strongly supported the public  interest benefits which they believed were provided by a continued reliance upon this exemption. Crown privilege, or public interest immunity, as it is now mainly  known at common law, has been the most often used reason for keeping information from the public, both before FOI legislation and subsequently. Public interest  immunity as a ground for exemption has the advantage of being sufficiently non­specific to deny information seekers even the possibility of gaining some insight into the  information withheld, a possibility which a highly explicit reason for refusal might provide. It is also able, when necessary, to disguise brute political self­interest as high­ minded public duty. However, Conway v Rimmer in 196831 established, and Sankey v Whitlam in the High Court of Australia32 later reinforced, that Crown privilege  was no longer unconditional. A higher priority must now be given to balancing public interest claims under Crown privilege with contributions to the public interest  made possible by disclosure. Justice Mason, in Commonwealth v John Fairfax,33 reminded that this 'equitable principle has been fashioned to protect the personal,  private and proprietary interests of the citizen, not to protect the very different interest of the executive government . . .'.34 Crown immunity was traditionally a  protection which provided that the Crown was bound by law only if the legislation concerned expressly stated this. The immunity applied to all departments and  agencies which were construed as being part of the Crown, that is involved in the delivery of core government services. Consequently, the commercial nature of all  GBEs that are incorporated as companies—these cannot allow for Crown protections if they are to compete on equal terms with private firms—means that they  cannot be treated as part of the Crown. Therefore, these GBEs have not been entitled to claim Crown immunity. Instead, they have had to rely on FOI exemptions  which are more in tune with the competitive environment in which

 

  

Page 185

they operate. In particular, they tend to rely on commercial­in­confidence provisions to protect information. Contracting with the private sector has expanded the range of possible exemptions upon which government departments, agencies and companies have been able to  rely to refuse access to information. 35 Grounds for refusal apparently captured by sections 43 and 45 of the Commonwealth Freedom of Information Act 1982  have proved particularly useful. The popularity of commercial­in­confidence exemptions with governments (section 45) has only served to make the public and  statutory officers of accountability, such as auditors­general, more suspicious of government motives. Members of the Senate have also expressed their dissatisfaction  with what they see as the widespread abuse of commercial­in­confidence protections.36 It has clearly been all too easy for governments to use the grounds of  confidentiality to cover incompetence and extravagant waste.37 In many cases governments have attempted to claim that all aspects of their dealings with a particular  private sector contractor are covered by commercial­in­confidence protections, including even the contract price and any obligations incurred by the government on  behalf of its citizens. This is very different from practices in the United States and New Zealand, where all contracts are open to public scrutiny. Auditors­general in  Australia believe that a ready appeal to confidentiality betrays a misunderstanding of the role of parliament.38 It also represents, railed an editorial in The Australian,  'arrogance of the first order; a democracy elects its representatives to act on behalf of the electorate as a whole, not of vested interests'.39 The West Australian  Commission on Accountability in 1989 urged governments to ensure that government agencies were not allowed to enter into contracts which would result in lower  levels of information being available to the public than would be the case if the service were exclusive to the public sector.40 Despite marked improvements in access to information under the control of government, the Commonwealth Ombudsman, in a report to parliament in 1999, still found  it necessary to highlight the continued battle between an outmoded culture of secrecy, which still persisted in some parts of the Commonwealth bureaucracy, and the  new culture of managerial accountability. The ombudsman also was alarmed at the way in which agencies 'will use all means possible to prevent disclosure of . . .  sensitive documents under the FOI Act'.41 It appears that for some agencies little has changed, and secrecy is still seen as the right of those who believe that they are  virtuous.42 If governments protest that 'everything is commercially in confidence', complained a member of the NSW Legislative Council, 'that suggests . . . that if the  State were making a mistake in its dealings with the private sector, that mistake would be buried . . .'.43 When in March 2000 Australian Democrat

 

  

Page 186

Senators, on behalf of Senate estimates committees, criticised the disingenuous readiness of Telstra to refuse most requests for information, the Clerk of the Senate  confirmed the way in which 'commercial in confidence has become a catch phrase for keeping everything and anything confidential. It's been expanded way beyond its  proper bounds in recent times', to the point where it was out of control. 44 When applied to democratic government, secrecy presents a significant danger to the governed and to the continued legitimacy of the system of government (see  Chapter 6). Reflecting the growing scepticism of independent agents of accountability as a result of the secrecy attending public sector reforms, the Commonwealth  Auditor­General, John Taylor, was, as far back as 1991, prepared to give only conditional support to the use of commercial­in­confidence protections. He supported  the provision of genuine commercial in confidence information to the Joint Committee of Public Accounts so that: the Parliament itself can be sure that it is informed and that there is not a cloak of commercial in confidence behind which all sorts of things which should be accountable to  Parliament are hidden . . . The underlying principle is that the efficiency of a government organisation has to be balanced against its accountability requirement . . . [A]ccountability  is not negotiable.45

According to the Administrative Review Council, those attempting to claim protection under sections 43 and 45 of the FOI Act have been too eager to construe a  reference in section 45 to 'commercially sensitive information' as 'commercial­in­confidence information', when the latter term does not even appear in the Act. Section  45 is in fact concerned with protection for information which meets specified conditions, and the disclosure of which would breach a confidence. The concern of the  courts has not been with the commercial nature of the information but with the importance which the parties directly involved attach to keeping it out of the public  domain.46 To succeed in a claim for a commercial­in­confidence exemption, applicants must show that the documents for which the exemption is claimed meet three  criteria: information must have been knowingly supplied in confidence; the information contained in the documents must be confidential; and the supplier of the  information must gain some advantage by keeping the information confidential. If an application meets these conditions, the Law Reform Commission believes that the  exemption stands a good chance of also meeting the public interest test. While section 43 exempts trade secrets which can be shown to have value and other  information which has a commercial value which would be adversely affected by disclosure, the courts have held that section 43 cannot be relied upon by  Commonwealth

 

  

Page 187

agencies, other than corporatised GBEs, to protect their commercial activities. 47 As a result, Schedule 2, Part II was added to the FOI Act to protect the commercial  information of these bodies.48 Commercial Associations and Opportunities for Secrecy The Administrative Review Council,49 while recognising that GBEs are publicly owned, that they have public purposes and that these impose an obligation to be  accountable, recommended in their 1995 review of the administrative law relating to GBEs that all GBEs' commercial activities—therefore not their community service  obligations—should be outside the province of administrative law. The council argued that the disciplines of the market provided sufficient controls over the  commercial behaviour of GBEs to ensure that they operated efficiently. This was thought to be enough to satisfy their accountability obligations. The determination of  government that GBEs be given enough autonomy to allow them to compete effectively was, for the Administrative Law Reform Commission and the Administrative  Review Council in their 1995 joint report, enough to establish the public interest benefit in not interfering in their decisions through the application of administrative law.  The greater the involvement of GBEs in competitive markets and commercial activities, the less relevant should be administrative law such as FOI legislation. The  accountability forced upon GBEs by the market was preferable, because it was more effective than remedies and protections which administrative law could  provide.50 By advocating a diminished regime of formal accountability under administrative law the Administrative Review Council was seen as aligning itself with the managerial  thrust of public sector reform and abandoning the individual to an unequal contest with large public and private sector organisations. Although the market may have the  advantage in forcing greater economic efficiency upon GBEs, critics pointed out (in response to the 1995 report) that the market achieved this at the expense of  openness in decision making, equity, fairness and accountability for the treatment of individuals. Whereas mechanisms to ensure the political and legal accountability of  GBEs emphasise the responsibilities of boards appointed by government to implement government policies, they do not provide the means through which individuals  adversely affected by the commercial behaviour of GBEs can seek redress for their complaints.51 Nor does competition provide any means of ensuring access rights  to information from essential, and often monopolistic, services. This enhances perceptions of secrecy and government willingness to abdicate accountability for  responsibilities. Thus no matter how much the Commonwealth Government may

 

  

Page 188

attempt to reassure people in country areas and in remote communities that privatisation of Telstra would lead to a major improvement in telecommunication  infrastructure investment and, therefore, improved services for them, for example, they remain unconvinced. The drastic reduction in banking and government services  which they have had to suffer in the name of efficiency and competition have steeled their determination to oppose any moves which would leave them even more at  the mercy of decisions entirely informed by the pursuit of profits. Reassuring protections in state owned corporations legislation, such as in that of NSW, 52 which  require that state owned corporations 'exhibit a sense of social responsibility by having regard to the interests of the community', however imperfect they may be in  practice, at least provide some legislative grounds for action. The alacrity with which governments have seized upon protections for secrecy and the opportunities which this presents to governments to escape reviews by the  courts led the Administrative Law Reform Commission and the Administrative Review Council in 199553 to remind governments that all private sector contracting is  on behalf of the public. The managerial culture introduced by public sector changes has accentuated these concerns. In an extra­judicial comment, Sir Anthony Mason,  Chief Justice of the High Court, in 1989 cautioned that 'the prevailing climate of economic rationalism and managerial efficiency [is one in which] the intrinsic virtue of  justice to the individual does not figure as the paramount goal'.54 Similar worries about threats to the ability of individuals to challenge government actions when private  sector service providers were involved were expressed in 1996 by the Industry Commission, which also canvassed the possibility of extending administrative law to all  private organisations contracted by government.55 The Industry Commission, while recognising that there is a need to balance competing claims of accountability and  the need to maintain confidences, reinforced the obligation of governments to provide as much information as possible,56 especially since the implementation of  administrative law reforms such as the right of governments to secrecy is no longer accepted. Certainly, as section 59A(a) of the NSW Freedom of Information Act  1982 provides, when deciding whether, under the public interest criteria, a document should be released, it is irrelevant whether or not the document is going to  embarrass the government of the day. Indeed, it is unlikely, with an organisation as complex and large as government, that documents will not at times disclose  incidents of maladministration and improper conduct. The Industry Commission also reassured the public that the courts were well aware of reductions in the compass of judicial review and of the threat of diminished  executive accountability which private sector contracting allowed. Accordingly, they reminded all

 

  

Page 189

government bodies that it was their (the government bodies') responsibility to ensure that adequate access to information was provided for in contracts with private  sector bodies. This view reinforced the opinions stated repeatedly by auditors­general throughout Australia. In a special report on the Victorian prison system in 1999,  the Victorian auditor­general was highly critical of contracts with private firms operating prisons which prevented him divulging to parliament and to the public specific  details of prison management—information which he believed they had a right to know. He called upon the government to amend the Audit Act to give the auditor­ general the ability 'to fully inform the Parliament, where deemed justified in the public interest, on matters involving commercial confidentiality'. Unless these changes  were made, '[t]he alternative is that the Parliament and community are automatically denied the right to be fully informed by an Auditor­General on matters inherently  linked to the expenditure of taxpayers' funds'. 57 The government's accountability obligations to the parliament and to the community, in his view, could only be fulfilled  if barriers to disclosure were removed. Disagreements between governments and auditors­general over the level of disclosure which government are prepared to allow has led to calls for the use of codes of  minimal disclosure, such as a set of model contract clauses.58 If such a code were used, contracts with the private sector would then need to include clauses relating  to: the level of service delivery and quantitative and qualitative service standards. [The contract] must also ensure that an adequate level of monitoring of the service delivery is  undertaken as part of the agency's contract administration responsibilities. The inclusion of access provisions within the contract for performance and financial auditing is also  very important in maintaining the thread of accountability. This is a case of managerial prudence, not of restrictive bureaucratic processes.59

At the same time that secrecy associated with contracting has increased in popularity with governments, there has been an apparently contradictory move towards  greater openness with the introduction of citizens' or customer charters.60 Unfortunately, while these provide information which may be comforting to the individual as  a consumer, the information provided has less import for them as informed citizens. Details about service quality, remedies for poor service and statements detailing the  obligations of government providers are a poor substitute for the more important information contained in contracts with private sector partners which governments  fight to keep hidden from the public.61 The mutation of identity being forced upon citizens is embodied in the word 'customer', a word which has been described as 'a  very

 

  

Page 190

dangerous and difficult word to use in the context of the public service'. 62 This difficulty was underlined by Justice Vincent of the Victorian Supreme Court who,  frustrated by government determination to supplant public sector traditions with the rhetoric of business, called references made to prisoners as customers 'silly in the  extreme. It demonstrates the absurdity of equating government and private business activity in this area. When in the course of my duty in the court I impose a sentence  upon an individual, I do not negotiate a ''transaction with a customer".'63 Protection for Cabinet Deliberations Although views vary greatly about the legitimacy of many grounds used by governments to keep information secret, there continues to be strong support for the  longstanding protection for Cabinet deliberations, even for allowing them to be kept from subsequent governments.64 This extends to those Cabinet documents which  contain material other than of a purely factual nature, information which, if disclosed, would jeopardise the public interest. The latter might include details of  preparations for defence against a foreign power or highly fragile law enforcement information which could put at risk the lives of informants or law officers. Documents  submitted to Cabinet but which were not created specifically for that purpose generally have also been held to be exempt from public disclosure, something which the  Law Reform Commission would like to see changed. It is alleged that without the confidence that their views remain within the confines of the Cabinet room, ministers  with an eye on their standing with the public would be more reluctant to express their views honestly and, if necessary, to take a position which may contradict that of a  majority of the Cabinet. As a result, the core Westminster principles of Cabinet solidarity and collective responsibility would be rendered worthless. The harm would  be in the breach of Cabinet secrecy, which the Administrative Law Reform Commission believed 'would be to alter our system of government fundamentally'.65 The Kennett Government in Victoria established very early the secretive way in which it was determined to operate by extending the protection of Cabinet deliberation  to any document which was attached to a Cabinet paper, and any documents which mentioned an issue discussed by Cabinet. Preparations for the Sydney Olympic  Games have provided an ever­growing number of instances where requests for information have been refused by the NSW Government on the grounds of Cabinet  secrecy. The NSW Auditor­General complained in his 1999 report66 on the cost of the Olympic Games that the report had been delayed by more than five years:

 

  

Page 191 [by] the unnecessary secrecy which has been associated with the preparations for the Sydney 2000 Games. A number of documents central to the understanding of the State's  obligations—such as the Host City Contract and the Endorsement Contract . . .—have not been released. Other documents which would help the public to understand the  Government's use of public moneys have not been provided to the public. Indeed they have been withheld in ways which are arguably inconsistent with the [Freedom of  Information] Act.

When the Sydney Morning Herald sought access to documents which might explain the process by which the Olympic Co­ordination Authority took control of a  number of swimming pools in Ryde its requests were refused, on the grounds that the documents 'were used to enable Cabinet to make a decision'. 67 The readiness  with which applications for information are refused only serves to firm suspicions voiced by the Fitzgerald Commission in Queensland68 that appeals to Cabinet  secrecy have more to do with political self­preservation than with a disinterested concern for the public interest. The Costs of Informing The threat of damaging exposure has never been particularly attractive to governments. After all, 'secrecy is the bureaucrat's unerring instinct'.69 However, claims of  confidentiality were unlikely, in the past, to be used as a matter of course to escape the accountability upon which constitutional practice and conventions depended.  No longer can this be said to be the case. Instead, accountability now is cast as the major impediment to efficient government, impeding management decision making  and thwarting initiative through the alleged constant threat of retribution and refusal.70 Excessive accountability is criticised as self­defeating. Decision makers, it is  suggested with some earnestness, would be more reluctant to contribute to discussions in a completely ingenuous manner if they knew that their every utterance was to  be accessible to outsiders. Nor would private sector contractors appreciate having intimate commercial details of their dealings with the government available to any  interested party. Telstra has long complained that its public accountability obligations place it at a competitive disadvantage and, therefore, that these obligations should  be removed in favour of market­based accountabilities. The Minister for Immigration in the Howard Government has referred to the need to 'achieve an appropriate  and workable balance between accountability, which ensures justice and protection for individuals affected by Government decision­making and actions on one hand,  and practical, efficient and lawful administration on the other'.71 To most auditors­general this argument represents attempts by governments to avoid their  accountability obligations.72 The NSW Auditor­General,Tony

 

  

Page 192

Harris, warned in his 1998 Annual Report that under the existing laws governments can 'frustrate an audit and avoid accountability by refusing access to these  documents for the wrong reasons'. 73 Support for changes to the number of accountability demands now placed on management has come from the NSW Council on the Cost of Government which, in its  Sixth Report, condemned the way in which departmental chief executive officers were being overloaded with excessive paperwork in the name of accountability.  Rather than enhance accountability, the council described the resulting accountability as complex and cumbersome. The NSW Auditor­General readily admitted that  accountability does have its costs—both direct financial costs and the need to take care to ensure that regulated processes are followed—but cautioned that to avoid  these costs of accountability was to expose society to far greater costs.74 Certainly the staggering costs resulting from the corruption, favouritism and the extravagant  waste of public funds exposed by royal commissions and committees of inquiry in Western Australia, South Australia, Victoria and Queensland in the 1980s and  1990s provide damning support for the continuing need for protections against the arrogance of government. Gregory argues that a case can be made for a connection between excessive accountability and greater official, as opposed to personal, corruption, as public servants  seek ways around accountability demands.75 Rather than accepting that similar accountabilities are appropriate in all contexts, Gregory associates successful  accountability with procedural or task­orientated environments where the main concern is to make actions visible.76 With craft or coping organisations, where tasks  require considerable discretionary input, the quality of actions is only made visible when the final product emerges, not during the process of fabrication. Managers in  these organisations will feel frustrated by the continual need to give an account of their actions as they carry them out. For these organisations, proposes Gregory, the  emphasis should be on responsibility, not accountability. Individuals can be held responsible for something and accountable to someone. The former indicates a high  level of commitment and involvement in results whereas the latter, he suggests, operates at the lower level of merely giving an account for actions, and is devoid of any  close personal identification with consequences.77 Parliament's Right to Know and Executive Secrecy In the pursuit of information about government contracts with the private sector, parliament has often had to fight as hard as individuals and private organisations and  has been treated with similar disdain by

 

  

Page 193

governments. As a result, the Administrative Appeals Council made a number of recommendations in 1998 which it believed would maintain the high levels of  accountability which the public expected of the government, regardless of who was delivering public services. 78 Unifying the recommendations is the expectation that  agencies which contract with the private sector should take responsibility for ensuring that they, and therefore parliament and the public, have the right to information  about the conditions for service delivery and the performance of the contractor. This information should be kept by the agency or, if this was not possible, the contract  should specify that any documents pertinent to the contract that are in the possession of the contractor should be available to the contracting agency.79 The  recommendations amounted to providing the same level of access to information enjoyed by parliament when services, and related documents, were in government  hands, so that agreements with private service providers would not result in any erosion of accountability. This might mean that any documents in the possession of the  private provider which are directly implicated in the performance of a contracted service would be deemed to be the joint property of the government agency  responsible for the service contract and the private provider.80 Thus the documents would be available to accountability agents such as the auditor­general, thereby  protecting parliament's right to know. Rather than ensure that each contract has a clause providing for access to documents, freedom of information legislation should  be revised to provide for these changes.81 The latter approach would avoid government, parliament and the public being held hostage to the far too often inexpertly  conceived specific terms of each contract. The Administrative Appeals Council also noted that there is the risk that, left in the hands of individual agencies of varying  expertise in contracting, '[p]ublic information access rights could be bargained away as part of the contract negotiation process'.82 Theoretical representations of the ideal form of Westminster bicameral governance which accord parliament the supreme position in the hierarchy of accountability  imply a unity of understanding by both Houses of their respective rights to the information that they need in order to carry out their functions. In a general sense, neither  the courts nor parliamentarians seriously question the right of parliament to information about the activities of the executive. There are considerable differences within  parliament and between the Houses, however, about the information to which parliament has a legitimate right. When governments only rarely gain a majority in the  Upper House, as is the norm in the Federal Parliament, they not infrequently find that their legislative intentions are thwarted by disagreements with opponents in the  Upper House, or that they have to engage in lengthy negotiations

 

  

Page 194

with minority parties. The Howard Coalition Government (1996­), which has had to deal with a suspicious Senate throughout its term of office, was able to see its  goods and services tax (GST) legislation through the legislative process only after agreeing to demands by the Australian Democrats for significant changes to the  proposed legislation. With constant disagreement between the two Houses of parliament and obstruction of the government's legislative program, governments become  disdainful of Upper House requests for information, cautious about their intentions and, therefore, averse to providing the information sought. A preference by entrepreneurial governments for private contracting, which allows them to avoid the budget approval process, 83 and to keep the terms of these  contracts from parliament, has seen parliament increasingly isolated from service delivery agents. To reassert the constitutional rights of parliament, and to reduce the  tensions in parliament brought about by widening information differentials between those in government and those wishing to be the government, the Administrative  Appeals Council suggested that the Senate Finance and Public Administration Reference Committee, the Joint Committee of Public Accounts and Audit and the  Minister for Finance join to codify the information which should be publicly available.84 The same tensions also prompted the Australian Democrats in 1994 to  introduce a bill which would have given the Federal Court the ability to arbitrate in disputes between the executive and the legislature over access to information. The  Senate Privileges Committee's preference for disputes to be settled in parliament saw the bill defeated.85 Demands for information can arise within parliament or, more commonly, from the inquiries of parliamentary committees when questioning members of the government  or the public service. Government refusal to supply information has until recently been accepted as a political ploy, to be dealt with by the conventions and procedures  of parliament. Both the courts and parliament have accepted that each has its separate spheres of influence and responsibilities and that it is up to parliament—indeed,  according to Dicey it is up to each House of parliament86—to decide on the appropriate exercise of its privileges. The hardening contest between parliament and the  executive over access to information has received its fullest expression in the battles between the NSW Treasurer, Michael Egan, and the Legislative Council. Any  doubts about the powers and privileges of parliament, or the right of the courts to adjudicate in disputes between the two Houses,87 were clarified by legal  proceedings initiated by the NSW Treasurer against the NSW Legislative Council between 1996 and 1999. When the differences between the Treasurer and the  Legislative Council were finally taken to the High Court for

 

  

Page 195

settlement in November 1998, the court firstly reassured parliament that the court recognised that its ability to intervene in relations between the two Houses was  limited. Referring to R v Richards; Ex parte Fitzpatrick and Browne, the High Court agreed that 'it is for the courts to judge of the existence in either House of  Parliament [of] privilege, but, given an undoubted privilege, it is for the House to judge of the occasion and of the manner of its exercise'. 88 Of course if ministers  refuse to provide information to parliament, their accountability becomes illusory and, therefore, a nonsense. Differences between the Legislative Council and the NSW Treasurer over access to information controlled by the government89 culminated in May 1996 with the  eviction of the Treasurer, not just from parliament but from the building and the immediate precincts of Parliament House when he again refused to table the documents  demanded by the Legislative Council. The differences between the Treasurer and the Legislative Council had crystallised on 29 April 1996 when Cabinet decided that  'Ministers should act on advice previously obtained from Crown Law officers and, accordingly, decline to comply with any orders from either House of Parliament to  table documents on the grounds that such orders are invalid and beyond power.'90 When confronted by government determination not to release documents in the  past, either the Legislative Assembly had yielded and provided the information or the Legislative Council had not pressed its demands beyond formal requests.91  Relations between the Treasurer and his opponents in the Upper House had by this stage, however, deteriorated to a point where the Legislative Council was  determined to press its claims as far as necessary. Relying in part upon Standing Order 18, which provides that '[a]ny Papers may be ordered to be laid before the  House and the Clerk shall communicate to the Premier's Department any such order', the Legislative Council believed that as a constituent part of the legislature with  the responsibility to hold the executive accountable, and as an elected chamber, that it had a right to the information sought. All parties were aware that the removal of the Treasurer might be a means to precipitate legal action to test the constitutional right of the Treasurer to withhold  information from the parliament. The essential issues addressed by the NSW Court of Appeal, apart from the claim of unlawful trespass to the person of the Treasurer  (which had provided the grounds for the dispute to be heard by the courts), were whether the Legislative Council could require production of privileged documents  and whether this power is 'reasonably necessary' for the performance of Council's constitutional functions. Suspension and removal of the Treasurer by the Legislative  Council was but the exercise of a power which was said to be the ultimate necessary consequence of the

 

  

Page 196

Legislative Council's right to demand information. In the first test for the Treasurer the NSW Court of Appeal also had to consider the impact of forced disclosure on  the operation of the collective ministerial responsibility of Cabinet and the legal standing of Cabinet documents, in particular the claim of public interest immunity in  respect of Cabinet documents. 92 The Legislative Council argued before various courts that as an elected House of parliament it was equal in powers with the Legislative Assembly,93 apart from the  ability to introduce money bills. It thus had a right to any information which enabled it to fulfil its role as a house of review and scrutiny. The NSW Court of Appeal  agreed that of parliament's two roles, namely to enact legislation and to represent the interests of the public by forcing executive accountability, the latter was the more  important, and that a 'power to order the production of State papers . . . is reasonably necessary for the proper exercise by the Legislative Council of its functions'.94  Broadening the significance of access to information, Justice Gleeson emphasised that: [t]he capacity of both Houses of Parliament, including the House less likely to be 'controlled' by the government, to scrutinise the workings of the executive government, by asking  questions and demanding the production of State papers, is an important aspect of modern parliamentary democracy. It provides an essential safeguard against abuse of executive  power.

Although the NSW Court of Appeal found that Legislative Council did have the right in common law to order the production of documents 'reasonably necessary' for  it to exercise its powers, with the agreement of the parties concerned no order was given by the court for the Treasurer to comply with the specific order which had  precipitated the dispute. Having ascertained the existence of a legal right it was not the court's business then to tell the parliament when it was appropriate for it to  exercise this right. Unhappy with the decision in favour of the Legislative Council, the Treasurer sought relief in the High Court. After establishing that the application  involved a justiciable matter, the court examined the place of the Legislative Council in responsible government and how this affected its right to information. It noted  that Lange v Australian Broadcasting Corporation supported a view that the Australian Constitution implied in a system of responsible government 'a limitation on  legislative and executive power to deny the electors and their representatives information concerning the conduct of the executive branch of government . . .'.95 Similar  implications could be attached to the way in which the NSW Government had developed since its establishment in 1855. Thus the High Court found that the position  of the Treasurer as a Minister of the Crown and the Leader of

 

  

Page 197

the Government in the Legislative Council placed him in a special relationship with the Council which, as a coordinate part of the legislature, had the power to demand  documents of a Minister. Without these powers the Legislative Council would not be able to control and criticise the way in which money given in trust to the  government by the public had been spent. For responsible government to work as intended, and 'for the Administration to retain the confidence of the Parliament, the  Houses of Parliament must have access to information relating to public affairs and public finance which is in the possession of the government of the day'. 96  Accordingly, a right to demand information was reasonable,97 and 'the legal power of the Council to make such a demand upon the Executive Government cannot be  doubted'.98 These rights did not extend to documents which would disclose Cabinet deliberations.99 In a recent libel case in Britain, one of the five Law Lords, Lord Nicolls, similarly made a strong link between access to information in the public arena and political  accountability. He concluded that: above all, the court should have particular regard to the importance of freedom of expression. The press discharges vital functions as a bloodhound as well as a watchdog. The  court should be slow to conclude that a publication was not in the public interest and, therefore, the public had no right to know, especially when the information is in the field of  political discussion.100

On 27 November 1998 when, subsequent to an earlier suspension on 20 October,101 the Treasurer was again expelled from parliament for refusing to table  documents as demanded by the Legislative Council, another opportunity was provided for him to test the right of the Legislative Council to call for documents. This  time the NSW Court of Appeal was required to 'decide whether the Legislative Council was entitled to demand documents for which legal privilege or public interest  immunity were claimed'.102 The Treasurer alleged that the documents sought contained information which was commercially sensitive; if released to the parliament, this  information would jeopardise the commercial standing of the firms concerned, and undermine the government's ability in the future to work in an ingenuous manner with  contractors.103 These consequences would not be in the public interest. Opposition members in the Legislative Council disagreed with this rendition of the public  interest, insisting instead that the public interest was dependent upon the public's ability to be informed. Finding in favour of the Legislative Council, the Court of  Appeal stated that legal privilege cannot be used as grounds for refusal to produce documents when it would undermine the parliament's ability to scrutinise and judge  executive actions. A fully informed assessment of executive decisions

 

  

Page 198

may not be possible without knowing the legal grounds upon which the government acted. 104 After all, reminded the court: [e]very act of the Executive in carrying out its functions is paid for by public money. Every document for which the Executive claims legal professional privilege or public interest  immunity must have come into existence through an outlay of public money, and for public purposes. [N]o legal right to absolute secrecy is given to any group of men and women in government, the possibility of accountability can never be kept out of mind, and this can only be to  the benefit of the people of a truly representative democracy.105

Even though denying governments the right of unconditional secrecy in rare cases may be harmful to the public interest, a majority of the Court of Appeal found that the  possibility of access to this information by parliament must be permitted to ensure that parliament has all the information which is 'reasonably necessary' to protect the  wellbeing of the present system of government, instances where there may arise a conflict with collective ministerial responsibility excepted.106 Thus: [while i]t may be a sufficient detriment to the citizen that disclosure of information relating to his affairs will expose his actions to public discussion and criticism . . . it can scarcely  be a relevant detriment to the government that publication of material concerning its actions will merely expose it to public discussion and criticism. It is unacceptable in our  democratic society that there should be a restraint on the publication of information relating to government when the only vice of that information is that it enables the public to  discuss, review and criticize government action. The court will not prevent the publication of information which merely throws light on the past workings of government, even if it be not public property, so long as it does not  prejudice the community in other respects. Then disclosure will itself serve the public interest in keeping the community informed and in promoting discussion of public affairs. If,  however, it appears that disclosure will be inimical to the public interest because national security, relations with foreign countries or the ordinary business of government will be  prejudiced, disclosure will be restrained. There will be cases in which the conflicting considerations will be finely balanced, where it is difficult to decide whether the public's  interest in knowing and in expressing its opinion, outweighs the need to protect confidentiality.107

Subsequent to the decision of the Court of Appeal the NSW Government has provided a clearly frustrated Legislative Council, at an estimated cost of $ 400000, with  a great number of mainly unsorted documents.108 The government knows only too well that the members of the Legislative Council have neither the time nor the  resources to

 

  

Page 199

search through the documents in the hope of finding an indiscretion with which to embarrass the government. The NSW Treasurer in April 2000 alleged that in one  case only one member of the Legislative Council had bothered to examine 35 boxes of documents relating to a controversial development in Sydney at Walsh Bay. Conclusion Institutions designed to contain government secrecy and thus protect the rights of individuals when threatened by the might of government can be only as effective as  their enabling legislation permits. In the case of the ombudsman, judicial review of administrative decisions and the Administrative Appeals Tribunal, the activities of  many government commercial agencies have been placed beyond their reach on the grounds that these commercial agencies need to operate under conditions which  replicate as closely as possible those of their private sector competitors or partners. To place them under more onerous regimes of accountability, it is argued, would  defeat the purpose of corporatisation and partial privatisation by reducing their capacity to compete. Therefore, according to these premises, a diminished set of  accountability expectations is essential if the corporatised bodies are to be encouraged to take risks, to be entrepreneurial and to be responsive to the demands of their  situation. Private sector service providers therefore have a much more limited set of obligations, most of which can be fulfilled by meeting measurable performance  objectives. It would be unreasonable, it is claimed, to expect corporatised public sector entities to operate under two regimes of accountability and still compete with  the private sector. As convincing as these arguments may be for governments, and despite the advantages claimed for a modified form of accountability, they have not  been sufficiently persuasive to allay concerns that the agencies concerned, though operating in the private sector, are still publicly owned, and so require accountability  procedures different from those that apply to purely private commercial operations. The battle against any government which may be reluctant to take seriously its accountability obligations requires continual vigilance by parliament and those with  statutory responsibility for policing accountability. It also requires legislative creativity to match that of innovative and secretive governments, and a dynamic, free press,  for often it has been only because of the press that government deficiencies have come to light. The vicissitudes of the auditor­general in Victoria and the commercial  catastrophes of a number of Australian governments in the 1980s and 1990s confirmed that it cannot be left entirely to statutory offices to ensure that governments  meet their obligations to the public and do not attempt to subvert and dilute their obligations by either

 

  

Page 200

denying them or making them the responsibility of parties outside government. This does not mean that new approaches to accountability should thwart government  reforms solely because such reforms represent departures from longstanding forms of government service delivery and management practices. The very size and  complexity of government should militate against any foolhardy belief that there is no room for improvement there. Within the process of public sector transformation, statutory offices and elected representatives have a continuing responsibility to ensure that new approaches to  service delivery and preferred understandings of the proper role of government are not at the expense of an informed public. In a liberal, representative democracy the  public have an undiminished entitlement, irrespective of high­sounding claims by governments that maintaining confidences is in the public interest, to know the  substance of any commitments with the private sector made on their behalf by their government. The public also have a right to know about any long­term implications  of these obligations for their own present wellbeing as citizens and their ability to participate in an informed manner in democratic processes. The ability of future  generations to make their own decisions without being fettered by the bargains of previous governments should also be of concern. If democracy means anything, it  means the right to trust that our governments will rule in our best interests; the public should be able to feel secure that this trust will not be betrayed by conceited  governments and that their future will not be predetermined by these governments.

 

  

Page 201

Notes Chapter 1 1 See, for example, the NSW Department of Fair Trading 1996, pp 4, 5. 2 Sydney Morning Herald (SMH), 15 April 2000, p 1. 3 In Victoria. 4 Banks and airlines have come full circle, for in their original forms both had been entirely private. 5 Amongst other states, South Australia privatised the Modbury Hospital and the NSW Government allowed the hospital at Port Macquarie to be taken over by the  private sector. 6 Approximately 50 per cent of Victoria's prisons have been privatised, the highest percentage anywhere in the world. Privatised prisons in Victoria include Port  Phillip, Deer Park and Sale (see The Age, 20 May 1998). 7 In New South Wales and Victoria. 8 The Noosa water treatment plant in Queensland is a 25­year joint venture between the French firm Suez Lyonnaise Des Eaux and Australian Water Services, a  subdivision of Lend Lease. The $ 200 million Prospect water treatment works in Sydney was built and is operated by the same firms. 9 Privatised ports include Port of Geelong and Portland in Victoria. 10 For example, the government owned Metrobus in Western Australia was privatised, as has been the Indian Pacific Railway. 11 Victorian Auditor­General 1999b, p 8. 12 For additional privatisations of water services see the Australian Financial Review, 5 September 1997. 13 The Age, 6 November 1997, p 4; see also The Age, 8 January 1998, p 8 and The Canberra Times, 23 June 1997. 14 The term 'private sector' refers to that part of the nation which is not controlled, managed or answerable to government for its law­abiding behaviour. As the role of  government changes, so the boundary between public and private spheres migrates to encompass or relinquish activities. Early Greek city states regarded family life as  private and all else as public, including all social interactions.

 

  

Page 202

15 Dicey 1961, p cliii. 16 SMH, 30 September 1999, p 6. 17 SMH, 26 June 2000, p 9. 18 NSW Department of Fair Trading 1999, p 5. 19 Competition Principles Agreement, Clause 1(3). 20 1970, p 30. 21 Productivity Commission 1998, 1999. The Productivity Commission identified the advantages made possible by micro­economic reforms as: higher living  standards, the ability better to take advantage of market forces, greater assurance that the government's social goals will be met, improved national productivity, raised  levels of performance incentives and improved service quality (1999, pp 5–17). 22 1998, p 3. 23 House of Representatives Standing Committee on Family and Community Affairs 1998, p xi. 24 1971. 25 1970. 26 1962. 27 1996, pp 285, 287. 28 For a critique of agency theory as applied to the public sector see Wilson 1989, p 23. 29 See, for example, Drucker 1969, p 205. 30 See Boston et al 1996, pp 17–18, 27. 31 Tullock, one of the best known popularisers of public choice theory, admitted that very little empirical support existed for public choice theory. He hoped that  extensive research by later investigators would 'make it possible for us to make decisions about the real world' (Tullock 1970, p 30). 32 Dunleavy 1996, p 26. 33 NSW Legislative Council Debates, 20 October 1998, p 9. 34 National Commission of Audit 1996, p v. 35 House of Representatives Standing Committee on Finance and Public Administration 1990, p xvi. 36 See Sturgess in Brennan 1998, p 129. 37 Kemp 1998, p 6; Latham 1998, pp 164–65, 191; Wright 1994, p 4. 38 Senator Stott Despoja, SMH, 1 February 1999, Opinion, p 13. 39 See the views of Henry Kissinger, SMH, 27 December 1999, Opinion, p 13. 40 For a contrary view see Hirst and Thompson (1995) and Sandel (1996, p 339), who see nation states becoming increasingly irrelevant, economically impotent and  resembling municipal councils rather than sovereign states. 41 In Misztal 1996, p 223. 42 1997. 43 Quoted in Emy 1998, p 31. 44 Davidson and Davidson 1996, p 25. 45 SMH, 18 December 1999, Opinion, p 35. 46 Jones 1989, p 9; Brown 1993, p 111. 47 1962. 48 1945. 49 Contrary to the doctrines of the neo­liberals, Saul (1993, p 507) argues that competition can have exactly the opposite consequence to that envisaged. Instead of  competition taking advantage of the abilities and energies of each participant in the market, it may lead to many feeling intimidated and threatened in the presence of  more aggressive competitors. Fear of humiliating failure would then drive potential competitors out of the market and lead to the impoverishment of social interactions. 50 Quoted in Zifcak 1997b, p 118.

 

  

Page 203

51 Auditor­General Taylor, Financial Forum, Vol. 2, No. 6, July 1993. 52 Stone 1987, p 240. 53 SMH, 17 April 2000, pp 1, 2. 54 Galbraith 1996, p 60. 55 Misztal 1996, p 222; see also Hutton 1995, pp 171–72. 56 Coombs was a senior Commonwealth bureaucrat, at one time governor of the Reserve Bank of Australia and a close adviser to several prime ministers. Among his  many contributions to Australian government, he is best remembered for the Royal Commission on Australian Government Administration (RCAGA), over which he  presided between 1974 to 1976. Recommendations from the inquiry provided the foundations for later administrative law reforms, greater equity in government  appointments and access to services and the introduction of management reforms. 57 Pusey 1992, p 46. 58 Tullock 1970, p 30. 59 Hood 1997, pp 124–27. 60 Mosher 1978, p 234. Similar sentiments were expressed by the Western Australian Commission on Accountability in 1989, p 3. 61 Paper presented for the Senate, 28 August 1989, p 2. 62 Justice Laws quoted in Allan 1996, p 161. See also Dicey, who distinguishes between the legal sovereignty of parliament and the political sovereignty of the citizens  as embodied in the constitution (1961, pp 73–76). 63 Jones, House of Representatives debates, 15 November 1979, p 3131; Watson, Senate debates, 10 December 1987, p 2908; see also Short, Senate debates, 18  October 1990, p 3405. 64 1995, p 78. 65 Prior et al 1995, p 77. 66 Prior et al 1995, pp 48–9. 67 Jones 1977, quoted in Stewart 1984, p 15; see also Management Advisory Board of the Australian Government, Accountability, 1991, p ix. 68 Justice Hayne, Egan v Willis 1 September 1998, High Court of Australia, Transcript of Evidence. 69 Horne v Barber (1920) 27 CLR 494 at 500; for similar conclusions see Toohey JJ in Nationwide News Pty Ltd v Willis (1992) 177 CLR 1. 70 Cronin 1990, p 11; Bishop, Senate debates, 6 April 1989, p 1110. 71 1998, p 148. 72 1996, p 328. 73 Saul 1993, p 27. 74 1957, pp 28–31. 75 See Stretton and Orchard 1994, pp 26–30. 76 Saul 1993, pp 235, 252. Chapter 2 1 Deakin, Official Report of the National Australasian Convention Debates, 1891, p 70. 2 Clarke 1962, p 443. 3 Cited by Clark, 1962, p 472. 4 Official report of the National Australasian Convention Debates, 1891, pp 552–53. 5 p 285. 6 (1992) 177 CLR 106 F.C. 92/033. 7 This is pursued further in Chapter 7. 8 Bean 1936, pp 5–6. 9 The Worker (Brisbane), 5 January 1901, reproduced in Clarke, 1957, p 467. 10 Greenwood 1978, p 199.

 

  

Page 204

11 Cited by Clark, 1962, pp 494, 496. 12 Clark 1962, p 496, italics in original. 13 Bean 1936, p 6. 14 Trenwith (Victoria), Official Record of the Debates of the Australasian Federal Convention, Third Session, Volume II, p. 1195. 15 Parliamentary Debates, 17 November 1904, p 7121. 16 Refer, for example, to Clark 1955, 1957; Greenwood, 1955. 17 Reproduced in Clark 1955, pp 604–607. 18 Clark 1955, pp 612–13. 19 Clark 1955, p 612. 20 Harvester Judgement, cited by Clarke, 1957, p 505. 21 Clarke 1957, p 503. 22 Clarke 1957, pp 502–503. 23 Commonwealth of Australia, Parliamentary Debates, vol. 66, 1912, p 3323. 24 Commonwealth of Australia, Parliamentary Debates, vol. 64, 1912, pp 124–25. 25 For example, the 1918 Queensland State Enterprises Act permitted government ownership of butchers' shops, fish suppliers, hotels, grazing stations, railway  refreshment rooms and a variety of other activities, HV Evatt Research Centre, 1988, p 18. 26 See, for example, Crowley 1973, pp 70–73. 27 WA Holman, early NSW Labor leader and Premier, cited in HV Evatt Research Centre 1988, p 19. 28 HV Evatt Research Centre 1988, pp 17–18. 29 Anderson 1997, p 121 30 Anderson 1997, p 122. 31 Anderson 1997, p 121. 32 Anderson 1997, p 123. 33 The line was completed in 1917 (Crowley 1973, p 192). 34 Crowley 1973, p 213. 35 Crowley 1973, p 356. 36 Crowley 1973, pp 376–77. 37 Cited by Crowley, 1973, p 181. 38 Crowley 1973, pp 182–83. 39 The Worker (Brisbane), 5 January 1901, reproduced in Clarke, 1957, p 467. 40 Quoted in Kelly 1992, p 111. 41 Reserve Bank of Australia Bulletin, December 1997, p 7. 42 Rix 1997, p 138. 43 Kain 1996–97, p 5. 44 HV Evatt Research Centre 1988, p 16. 45 Crowley 1973, p 432. 46 Readers wishing more extensive details of privatisations and their costs and benefits should consult Walker & Walker (2000), who have been persistent critics of  government accounting. 47 Reserve Bank of Australia Bulletin, December 1997, p 8. 48 The remainder of the Commonwealth Government's interest in the Commonwealth Bank was subsequently sold to mainly individual Australians. 49 Reserve Bank 1997, p 9. 50 Reserve Bank 1997, pp 8–9. 51 Reserve Bank 1997, p 10. 52 Reserve Bank 1997, p 10. 53 Victorian Auditor­General 1999b, p 3. 54 Kain 1996–97, p 10. 55 Kain 1996–97, p 18. 56 Kain 1996–97, p 11.

 

  

Page 205

57 Reserve Bank 1997, pp 9–10. 58 Kain 1996–97, pp 5–6. 59 Botsman 1993; Sheil 1997; Anderson 1997. 60 Botsman 1993, p 1. 61 Greenaway 1996, p 20. 62 Cited by Greenaway, 1996, p 21. 63 For example, The Age, 8 September 1995, p 13. 64 Cited by Greenaway, 1996, p 21. 65 Cited by Greenaway, 1996, p 22. 66 HV Evatt Research Centre 1997, p.221. 67 Officer and Quiggin 1999, pp 41–42. 68 Kain 1996–97, pp 4–5. 69 Cited in the Report by the Independent Committee of Inquiry, National Competition Policy, (Hilmer Report) 1993, p xv. 70 Hilmer Report, p 1. 71 pp 4–5. 72 pp 3–4. 73 p 1. 74 Officer and Quiggin 1999, p 36. 75 1995. 76 1997, p 98–99. 77 1996, p 24. 78 Officer and Quiggin 1999, p 37. 79 1988. 80 pp 23–26. 81 pp 26–29. 82 p 24. 83 1995, pp. 27–30. 84 Meredith 1998, p 11. 85 p 11; Canberra Times, 1 November 1998. 86 Canberra Times, 1 August 1998, 01/11/98. 87 SMH, 13 November 1998, p 25. 88 Greenaway 1996, p 23. 89 1982. 90 1986. 91 Commission of Inquiry into the Relations Between CAA and Seaview Air, 1996. 92 1996–1997, p 8. 93 HV Evatt Research Centre 1997, p 218. 94 See, for example, Officer and Quiggin 1999, pp 41–46; Richardson 1996–97. 95 Officer and Quiggin 1999; Greenaway 1996. 96 Anderson 1997, p 131, 97 Anderson 1997, p 132. 98 Victorian Auditor­General 1999b, p 3. 99 Cited by Greenaway, 1996, p 21. 100 Domberger 1995, p 40. 101 Officer and Quiggin 1999, p 41. 102 Douglas 24/10/98, p 1. 103 Anderson 1997, 1996–1997, p 8. 104 HV Evatt Research Centre 1997, p 188. 105 HV Evatt Research Centre 1997, pp 189–191. 106 1997, p 189. 107 pp 189–190. 108 p 192. 109 p 189.

 

  

Page 206

110 Sheil 1997, p 102. 111 Davidson 08/09/95, p 13. 112 Davidson 08/09/95, p 13. 113 Canberra Times, 1 August 1998. 114 Canberra Times, 21 October 1998, p 11. 115 HV Evatt Research Centre 1997, p 217. 116 pp 235–36. 117 For example, Reid Murray and Cambridge Credit. See also Walker & Walker 2000. Chapter 3 1 Joint Committee of Public Accounts and Audit 1999, p 2, section 1.6; also table on p 9. 2 House of Representatives Standing Committee on Family and Community Affairs 1998, p 1, section 1.5. 3 National Commission of Audit 1996, p xviii. 4 National Commission of Audit 1996, p vii. 5 Legislation included: the Education Acts of 1870 and 1880; Public Health Acts of 1866, 1872 and 1875; the Disease Prevention Act of 1883; the Joint Stock  Companies Act of 1844; the Companies Clauses Consolidation Act of 1845; the Limited Liability Acts of 1855, 1856 and the Joint Stock Companies Act of 1862. 6 1970. 7 For similar criticisms see Birchfield 1999, p 32. Those who are successful according to the existing rules, of course, will wish to see them remain in place. If there is  to be a chance for others to overcome the disadvantages which they experience under the existing rules then 'the rigours of the competitive game must be tempered to  the great majority who are not likely to end up among the winners' (Wallace 1962, p 22). 8 1978, p 125; 1969, p 11. 9 Quoted in Lane 1996, p 52. 10 Ryan 1993, p 293; Marginson 1992, p 56; Tully 1993, p 76. 11 Hayek 1973, p 3. 12 1976, p 12, also p 13. 13 1993, p 284. 14 Spencer 1969, p 9; Yeatman 1996, p 292. 15 Tully 1993, pp 75–76; see also Hayek 1969, p 4. 16 See Bentham 1871, p 1. 17 Bentham 1871, p 95. 18 See Arblaster 1984, p 239; Dewey 1963, pp 7, 8. 19 Quoted in Hayek 1969, p 7. 20 Mussolini 1934, p 11. 21 Quoted in Lane 1996, p 37. 22 1998, p 234. 23 Hobbes quoted in Arblaster 1984, p 134. 24 Quoted in Arblaster 1987, p 65. 25 1960, p 30. 26 See for example Hayek 1978, p 132; 1960, pp 11, 20; 1969, pp 16, 17; Friedman 1962, p 4. 27 Friedman 1962, p 3; Kymlicka 1990, p 95; Misztal 1996, p 34. Although neoliberals protest the amorality of the market they are prone to use arguments of  morality, such as favoured by Friedman, to support their case. 28 1960, p 20. 29 1962, p 15. 30 1969. 31 1871, p 94.

 

  

Page 207

32 Quoted in Ryn 1978, p 13. 33 Gissurarson 1984, pp 11, 13; Crowley 1987, pp 46–7. 34 1993, p 260. 35 1993. 36 1998, p 38. 37 Nevile 1998, p 175. 38 Saul 1993, p 418. 39 1995, 1997, 1999 40 1993 41 1994, p 78. 42 1987, p 1. 43 In Arblaster 1984, p 195. 44 1993, p 257. 45 1996, p 30. 46 1995, p 19. 47 1998, p 174. 48 See Dewey 1963, p 10. 49 See Dewey in Ryn 1978, p 17. 50 Ryn 1978, pp 82–3. 51 For example see Arblaster 1984; Rengger 1995, p 29. 52 Fukuyama 1995, p 150; Emy 1998, p 28; Gray 1993, p viii; Rawls 1972, p 73. 53 1995, p 37. 54 Arblaster 1984, p 28; see also Brown 1993, p 115. 55 See for example Kramer and Tyler 1996, p 2; Emy 1998, p 30; Manne 1998, p 12; Sandel 1996, pp 3–4. 56 1991, p 242. 57 Mill quoted in Arblaster 1984, p 281. 58 Mill quoted in Arblaster 1984, p 281. 59 Emy 1998, p 26. 60 Quoted in Marginson 1992, p 47. 61 Fukuyama 1995, p 13; see also Gray 1993, p viii. 62 Thompson 1990, p 3. 63 Marginson 1992, pp 80–1; Dunleavy et al 1993, p 128. 64 Friedman 1962, p 2. 65 Gaebler 1996, p 18. 66 Dewey 1963, p 5; Vincent 1994, p 134. 67 Spencer 1969, p 83. 68 Spencer 1969, p 82. 69 Spencer 1969, p 27. 70 Nozick 1974, p ix. 71 1974, p 11 72 As a social Darwinian, Spencer believed that it was the duty of markets to eliminate the financially weak. Only the those best suited to the rigours of the market  should be allowed to survive. 73 1971, 1980, 1982, 1984. 74 1871, pp 95, 119. 75 See also Hayek 1945, p 56; Finer 1971, p 64. 76 1969, p 18. 77 1975, p 6. 78 Hayek 1960, p 223. Also see p 101. 79 1954, Book I, chapter 4, paragraph 3. 80 1945, p 29. 81 1996, pp 30, 76. 82 Galbraith 1996, pp 26–7. 83 Arrow 1993, pp 258–9.

 

  

Page 208

84 Arrow 1993, p 260; see also Rawls 1972, p 6. 85 Hayek 1969, p 13. 86 For a discussion of the problems involved in arriving at one agreed meaning for efficiency see Hopwood in Ratcliff 1999, p 333. 87 Weber 1947, p 186. 88 March and Olsen 1995, p 166. 89 Saul 1993, p 36; Murray 1997, p 34. 90 Hayek 1960, p 104. 91 In Du Contrat Social Rousseau described how people in a representative democracy can only be free ''during the election of Members of Parliament; as soon as  the members are elected, the people is enslaved . . ." quoted in Arblaster 1987, p 61. 92 Ryn 1978, p 93; Mill 1859. 93 Crowley 1987, p 99. 94 Tullock 1970, p 127. Chapter 4 1 1998, p xviii. 2 Tanner 1999, p 13; Canberra Times, 24 October 1998, p 1. 3 The Australian, 16–17 June 2000, pp 1, 6, 7, 24, 25. 4 Collins, SMH, 4 March 2000, Business, p 105. 5 Maddox 1998, p 62; Orchard 1998, p 118. 6 1998, p 136. 7 The Howard Government had not long been in power in 1996 when two members of the government, Senator Short and Senator Gibson, resigned for breaches of  the Prime Minister's new code of ministerial conduct. These were followed soon after by the resignations of the Minister for Small Business Geoff Prosser, and front  benchers David Jull, John Sharp and Peter McGauran. Others, such as the Minister for Resources, Warwick Parer, who were later similarly threatened were more  successful in retaining the support of the Prime Minister and, consequently, their positions. 8 See Kramer and Tyler 1996, p 2; Handy 1998, p 222; SMH, 15 March 1999, p 13, 20 March, News Review, p 42 and 11 March 1998, p 30; for other examples  of social betrayal see Whitney 1994, pp 11–14. 9 See Australian Financial Review, 23 January 1998, p 13. 10 Prime Minister 1996, p i. 11 SMH, 23 January 1998, 8 December 1998, p 15. 12 Quoted in Handy 1998, p 41. 13 Quoted in Jenkins 1995, p 260. 14 See, for example, comments in SMH, 7 January 1998, p 9 and 23 January 1998, p 6. 15 Misztal 1996, p 4. 16 Barber 1983, p 8. 17 Fukuyama 1995, p 27. 18 Toennies quoted in Misztal 1996, p 41. 19 Brown 1994; Kramer and Tyler 1996; Misztal 1996; Lewicki and Bunker 1996; Ruskin 1909, p 102; Barber 1983, p 8. 20 Barber 1983, p 18. 21 Latham 1998, p 264; Handy 1998; Emy 1998, p 26; Dunn 1986, p 279; Good 1988, p 32. 22 No date given, p 148. 23 Luhmann 1979, p 4. 24 Seligman in Misztal 1996, p 197. 25 Brown 1993, p 109. 26 1978, pp 82–3.

 

  

Page 209

27 1978, pp 82–3. 28 1990, p 211. 29 March and Olsen 1995, p 51. 30 Powell 1996, p 52; Fukuyama 1995, p 10. 31 1995. 32 See Misztal 1996, p 34; Brown 1994, p 11. 33 Quoted in Goodin 1995, p 12. 34 1961, p 10. 35 1961, p 33. 36 SMH, 3 October 1998, News Review, p 34. 37 Quoted in Brown 1994, p 38. 38 SMH, 29 January 1999, Opinion, p 13. 39 Arndt, SMH, 13 February 1999, Spectrum, p 1. 40 The Australian, 12 January 2000, Opinion. 41 Paine 1969, p 92. 42 1969, p 89. 43 Handy 1998, p 65. 44 See Rawls 1972, p 6; de Carvalho 1998, p 112. 45 Hirst 1994, p 9. 46 Crowley 1987, p 6. 47 SMH, 6 March 1998, p 3. 48 The War Cry, 1997, p 4. 49 1995, pp 146, 155. 50 1997, p 3. 51 1947. 52 Cook and Levi 1990, p 2. 53 Misztal 1996, pp 79–80; Ouchi 1995, p 70. 54 1997, p 2. 55 1998, p 111. 56 Hutton 1997, p 4. 57 March and Olsen 1989, p 27. 58 Quoted in Lewicki and Bunker 1996, p 115; see also Arrow in Fukuyama 1995, p 151; Powell in Creed and Miles 1996, p 17; Barber 1983, p 10. 59 Davidson and Davidson 1996, p 130. 60 Coase 1953, p 337; Williamson 1975, pp 8–9. 61 Kettl 1988, p 39. 62 House of Representatives Standing Committee on Family and Community Affairs 1998, p 29, sections 4.24–4.26. 63 House of Representatives Standing Committee on Family and Community Affairs 1998, p 28, sections 4.21, 22. 64 Prior et al 1995, p 53. 65 Costs of contracting out include: lower standards of service, increased casualisation of the workforce which often compounds the problems of service quality,  increased monitoring costs, overcharging, concentration of contractors as the more efficient buy out smaller contractors, reduced accountability and worsening pay and  conditions for employees. 66 SMH, 18 December 1999, Opinion, p 35. 67 March and Olsen 1995, p 5. 68 Kettl 1988, p 13. For additional criticisms of public choice theory, see Stretton and Orchard 1994, chapter 5. 69 Quoted in Vincent 1998, p 36. 70 Prime Minister 1996, p 13; see also Public Service and Merit Protection Commission 1995, p 2; Commonwealth Public Service Bill 1997, section 10. 71 1999, p 153. 72 Walsh 1995, p 199.

 

  

Page 210

73 For examples of the readiness of governments in the new public management environment to sacrifice contracted appointees, see Barker 1998. 74 SMH, 11 March 2000, p 9. 75 Retiring politicians invariably look forward to a comfortable retirement serving on a government body. Of course, with each incoming new government current  incumbents are moved aside in favour of a new batch of supporters loyal to the new government. 76 Bovens 1998, p 163. 77 See, for example, NSW Government 1983, Public Finance and Audit Act, sections 2, 111; Commonwealth Government 1997, Financial Management and  Accountability Act, section 44. 78 Kemp 1998, pp 7, 9. 79 Power 1997, p 134. 80 Braithwaite 1999, p 92. 81 1990, p 2. 82 1993, p 407. 83 Saul 1993, p 337. 84 See the Report of the Royal Commission of Australian Government Administration RCAGA. 1976; Wilenski 1977; O'Faircheallaigh et al 1999, p 23. 85 March and Olsen 1995, p 38; also see pp 56, 58. 86 1995, p 270. 87 SMH, 30 May 1998, p 32. 88 Rawls 1993, p 275. 89 SMH, 4 September 1999, Opinion, p 47. 90 March and Olsen 1995, p 155. 91 Handy 1998, p 128. Chapter 5 1 MacIntyre 1992, pp 15–16; Smyth and Cass 1998, p 2; Kemp 1998, p 8. 2 See Brubaker in Pierson 1996, p 128. 3 1992. 4 Marshall 1992, p 8. 5 Gaebler 1996, p 16. 6 Rose 1996, p 56. 7 For criticisms of Marshall's conception of citizenship and his periodisation of the evolution of citizenship see Rees 1996, pp 4–23; Shafir 1998, pp 116–17; Giddens  1996, pp 66–69. 8 Spencer 1969, p 69. 9 Larner 1997, p 375. 10 See Ignatieff 1991, p 27. 11 Plant 1988, p 1. 12 Manne 1998, p 12. 13 Saul 1993, p 135. 14 Saul 1993, p 27. 15 1972, p 5. 16 Rawls 1972, p 7. 17 Arendt 1969, p 22; Walzer 1983, p 3. 18 1988. 19 Ryan 1995, p 9. 20 Plato 1987, Book I, section 2. This is also the meaning of justice which is favoured by Miller 1976, p 20. 21 Mill 1995, p 53. 22 Miller 1976, pp 25–30. 23 Downs 1957, p 83. 24 Savas 1982, p 123.

 

  

Page 211

25 1972, 1993. 26 In Aristotle's Ethics, justice could be either related to the distribution of honours and wealth or corrective justice which was achieved with legal processes. The  latter corrective justice had voluntary and involuntary elements. Voluntary justice was concerned with adjudicating in commercial disputes involving buying, selling and  borrowing. Involuntary corrective justice arose from instances of theft, adultery, abuse and other crimes (Aristotle no date, pp 141, 143; Ross 1923, p 210; Acton  1971, p 59). 27 Rawls 1995, p 83; 1993, p 280. 28 SMH, 9 February 2000, p 1; 11 February 2000, Opinion, p 14. 29 Thurow 1980. 30 Rights for Bentham were a product of utility; they did not arise as natural rights in the manner suggested by Locke (Tawney 1961, p 22). 31 For a discussion of the relevance of Pareto optimality for public policy see Rescher 1966, p 12. 32 Rawls 1993, p 275. 33 Davidson and Davidson 1996, p 6. 34 Hobhouse 1960, p 133. 35 Tawney 1975, p 108. 36 Rawls 1995, p 74. 37 Rawls 1995, pp 85, 87. 38 Rawls 1972, p 68 39 Rawls 1972, p 71; see also Lane 1985, p 40. 40 Miller 1976, pp 43–44. 41 1972, 1993, p 276; see also Walsh 1997, p 31. 42 Rousseau 1954. 43 Society in a naive, ungoverned state of nature may be an acceptable point from which to begin theorising about the legitimate role of government, but in practice it  would condemn most individuals to a destructive and unproductive life of restless defence against the threats of envious others. 44 Rawls 1972, p 14. Even though Rawls went to some lengths to distance his theory of justice from that of the utilitarians, Miller (1976, pp 48, 50) argues that  Rawls' argument that those who contribute most to the wellbeing of others should get a greater share of resources is nothing more than a modification of utilitarian  theories of justice. Rawls' theory does not state how wealth and resources are to be distributed, only the preferred consequences of the distribution. In this regard, he  is similar to the utilitarians who are also concerned with consequences, in their case total happiness. 45 1969, p 90. 46 1998, p 83. 47 1998, pp 155–57. 48 Latham 1998, p 159. 49 1974, 1993. 50 See Ryan 1993, p 296. 51 Nozick 1993, p 286. 52 1871, p 119. 53 1993, p 285. 54 Nozick 1993, p 286–89; Ryan 1993, p 296; Kymlicka 1990, p 97. 55 Rawls 1993, p 278. 56 Kymlicka 1990, p 200. 57 1992, pp 21, 24. 58 1991, p 21. 59 Marshall (1992, p 18) believed that the contents of each of the three categories of citizenship rights were conditional rather than absolute, depending upon  variations in the forms of democratic governance.

 

  

Page 212

60 1992. 61 See Brown 1994, p 72. 62 1998, p xi. 63 Over and above the benefits to the individual, a guaranteed minimum access to a basic education and health services for all citizens has long been recognised as  beneficial to society. It is no coincidence that the most highly educated nations also enjoy the highest living standards (see the comments of Latham 1998, p 202). 64 Rawls 1993, p 280; Rawls 1995, p 84; Dworkin in Kymlicka 1990, p 200; Argy 1998, p 19; Galbraith 1996, pp 70–1; Einfeld 1998, p 10; Plant 1988, p 5. 65 SMH, 1 February 1999, Opinion, p 13. 66 1971, p 86. 67 Hayek 1978, p 141; 1973, p 132. 68 1973, p 141. 69 Williams quoted in Walsh 1997, p 45; Misztal 1996, p 33. 70 Marginson 1992, p 39; Hayek, 1969, p 16; Arneson 1993, p 489; March and Olsen 1995, p 2; Sandel 1996, p 10 71 1960, pp 85, 87; see also 1976, p 17. 72 Quoted in Pierson 1996, p 81. 73 Going even further along the dimension of community interest, Hirst 1994 has suggested that associationalism is the only way to conciliate individual choice and  collectivism. 74 For examples see Pettit 1993, p 18. 75 1996. 76 Sandel 1996, pp 11–14, 16. 77 St Thomas Aquinas quoted in D'Entreves 1967, p 223. 78 Crowley 1987, p 6. 79 Quoted in Crowley 1987, p 6; see also Arblaster l987, p 22. 80 See Hobhouse 1960, p 61; Chapman and Hunt 1987, p 24. 81 Sandel 1996, p 332. 82 Sandel 1996, pp 332, 333. 83 Sandel 1996, p 338. 84 Quoted in Arblaster 1984, p 44; Murray 1997, p 54. 85 Murray 1997, p 54; see also Osborne et al 1996, p 1. 86 Ryn 1878, p 85. Chapter 6 1 'Government' refers to the sum total of departments of state, statutory bodies, other government agencies and ministers. The 'executive' is composed of the Head of  State and members of the elected government sitting on the front benches. The terms 'executive and 'government' are often used interchangeably. 2 SMH, 10 March 2000, p 5. 3 Truth About Motorways Pty Ltd and Macquarie Infrastructure Investment Management Limited [2000] HCA 11. 4 See Brown 1993, p 102. 5 Wiggins 1964, preface. 6 Quoted in Wiggins 1964, p xi. 7 Madison to WT Barry, 4 August 1822, Padover 1953, p 337. 8 March and Olsen 1995, p 147; Zifcak 1997a, pp 106, 149. 9 Kymlicka 1990, p 222. 10 Arblaster 1987, pp 52, 62; Hayek 1978, p 100. 11 SMH, 12 February 2000, p 19. 12 Bovens 1998, p 39. 13 Handy 1998, p 237 and p 224.

 

  

Page 213

14 Starr and Carson, in Rose 1991, p 690. 15 Quoted in Rose 1991, p 690; AAO, Response to JCPA Report 296, para.2.5, 2.6. 16 Tange 1982, p 2. 17 Mishra 1996, p 273. Mill also condemned 'concealment'. 18 Vincent 1998, p 15. 19 SMH, 25 November 1998, p 18. 20 The Age 27 May 1999. 21 Quoted in Vincent 1998, p 30. 22 Victorian public sector reforms under the Kennett Government were carried out mainly under the authority of the Public Sector Management Act 1992 and the  Management Improvement Initiative 1993. Both of these provided ministers with greater control over the implementation of policies and gave agency managers the  responsibility for day­to­day management issues. 23 Schumpeter 1981, pp 250, 269. 24 See House of Commons, Treasury and Civil Service Committee, 1986. Also see Management Advisory Board 1991, 1993 and House of Representatives  Standing Committee on Finance and Public Administration 1990, p 91. 25 In the middle decades of the 19th century Sir James Graham as Home Secretary and Lord Palmerston when Foreign Secretary both dealt with all their  correspondence (Vincent 1998, p 31). 26 Quoted in Marshall 1989, p 7. 27 Prime Minister 1996, p 13. 28 Dicey 1961, p 325. 29 Prime Minister Howard, ABC Radio, AM, 7 March 2000. 30 Senate Committee on Finance and Public Administration References Committee, 1998, section on 'Accountability for the Resolution of Complaints and Disputes'. 31 NSW Legislative Council Debates, 20 October 1998, p 32. 32 Quoted in Churchill Vol. II, 1967, p 181. 33 House of Commons Select Committee on Public Administration, Fourth Report, Ministerial Accountability and Parliamentary Questions, November 1999. 34 Quoted in Hyslop 1993, p 13. 35 Recent examples are the publication in 1999 by Dr Neal Blewett, Minister for Social Security in the Keating Government, of a diary of Cabinet discussions and the  memoirs of the British Prime Minister John Major. The most notorious breach of cabinet secrecy by an insider occurred with the publication in 1975 of the diaries of  the British minister Richard Crossman. 36 Joint Committee on Public Accounts 1989, p 9. 37 House of Representatives Standing Committee on Finance and Public Administration 1990, p 92. 38 See Senate Finance and Public Administration References Committee, 1998. 39 Great Britain 1968, The Fulton Committee, p 93. 40 1994, p 12. Ralph Nader, the well­known American crusader of consumer interests, defined whistleblowing as 'an act of a man or a woman who believing in the  public interest overrides the interest of the organisation he [sic] serves, and publicly blows the whistle if the organisation is involved in corrupt, illegal, fraudulent or  harmful activity' (Senate Select Committee on Public Interest Whistleblowing 1994, p 7). 41 Senior public servants quoted in Sinclair 1995, p 226. 42 Bentham 1983, p 386. 43 Bok 1989, p 171. For similar thoughts, see Ranson and Stewart 1989, p 18. 44 See the Memorandum by the Campaign for Freedom of Information, House of Commons Treasury and Civil Service Committee, Vol. II, 1986, p 88.

 

  

Page 214

45 Bok 1989, p 110. 46 Bok 1989, p 113. 47 Simmel 1950, p 331. 48 12 February 2000, News Review, p 39. 49 Ponting was a senior public who leaked details of the sinking of the Argentinian battleship the General Belgrano to the Opposition when he believed that the  government was withholding the truth from the public. On 2 May 1982 during the Falklands War, the British submarine HMS Conqueror sunk the Argentinian  battleship General Belgrano with a loss of 386 lives. In March 1984 Clive Ponting was appointed to head Defence Secretariat 5 in the Ministry of Defence. When on  16 July 1984, soon after Ponting's appointment Michael Heseltine, the Minister for Defence, refused to provide information to a member of parliament on the sinking  Ponting sent to the Opposition the information sought. Ponting justified his decision to leak the information on the basis that he owed a greater loyalty to the public  interest than to the political concerns of the government of the day. 50 Downs 1957, p 83. 51 See, for example, Hayek 1960, p 224. 52 SMH, 7 June 1997, p 3. 53 Fitzpatrick 1997, p 14; Washington 1997, p 12. 54 O'Faircheallaigh et al 1999, p 66. 55 Savas 1982, pp 57–58, 67–70, 77. 56 Trebilcock 1995, p 8. 57 MAB/MIAC 1997. 58 See case at website: www.austlii.edu.au. 59 SMH, 20 November 1999; 4 December, 1999, News Review, p 39. 60 Martin 1995, p 39; Boston et al 1996, p 31. 61 For example see Chesterfield­Evans, NSW Legislative Council Debates, 20 October 1998, p 32. 62 See Chapter 8 for a detailed examination of the role of auditors­general in protecting the public interest. 63 Australasian Council of Auditors­General 1997. 64 Victorian Auditor­General's Office 1999, Foreword. 65 Terrill, 1998; SMH, 15 March 1999, p 21. 66 Australasian Auditors­General 1997, p 7. 67 House of Representatives Standing Committee on Family and Community Affairs 1998, p xviii, Recommendation 1. 68 Australasian Auditors­General 1997, pp 10–11; Barrett 1999, p 14. 69 The Committee (1998, p xix, section 9) also suggested that any service agreements contain the purpose of the agreement, payment details and penalties for poor  performance. 70 See also the South Australian Auditor­General (1998) for similar concerns. 71 Painter 1990, p 28. 72 See, for example, Woodhouse 1994, p 11. 73 Weir and Hall 1994, pp 10–11. 74 The Australian, 14 October 1998, p 6; 30 September 1998, p 3; SMH, 3 October 1998, News Review p 32; 8 August 1998, Editorial, p 42. 75 SMH, 1 May 1999, p 1; The Age, 8 January 1998, p 8; 6 November 1997, p 4. 76 See Mulgan 1997, pp 109–10; Meredith 1998, p 11; SMH, 1 August 1998, p 42. 77 SMH, 12 February 2000, News Review, p 40. 78 SMH, 9 May 1998, p 35; 15 May 1998, p 3; 18 December 1998, p 1. 79 March and Olsen 1995, p 176. 80 NSW Auditor­General 1998, Volume 2, pp 9–10.

 

  

Page 215

81 See March and Olsen 1995, p 84; O'Faircheallaigh et al 1999, p 217. 82 Victorian Auditor­General's Office 1999, Foreword. 83 Great Britain 1995, Nolan Committee, p 21. 84 Public servants were barred from employment in activities related to their previous responsibilities for two years. 85 SMH, 12 February 2000, p 11. 86 Nolan Committee 1995, p 15. 87 Doctors received ratings of 82 per cent in 1983 and 84 per cent in 1993 while the police were given scores of 61 per cent and 63 per cent respectively. 88 Australian Lawyer, June 1994; Barker 1995, p 229. Chapter 7 1 Edmund Barton, Australia's first Prime Minister was appointed to the High Court in 1903. In 1975 the controversial Labor politician Lionel Murphy was appointed  by his party to the High Court. 2 Wolnizer 1987, p 121. 3 Mosher 1978, p 235. 4 Senate debates, 6 May 1987, p 2386 and 27 May 1993, p 1474. 5 Locus of control is a personality construct used in psychology, and adopted by researchers in accounting, which describes how people perceive the source of  influences over their life. Those who are shown to be internals on the scale of locus of control believe that they have the biggest influence on the unfolding of their life.  Externals act as if it is predominantly forces and institutions outside themselves which are most important in shaping their life. 6 Laframboise 1983, p 326. 7 American Accounting Association 1973, p 16. 8 Australian Society of CPAs, Australian Auditing Principles, AUP 32, para. 13. 9 Zifcak 1997, p 113. 10 For example, see Joint Committee on Public Accounts, 1989. 11 Bernard Bongiorno. 12 Similar powers to abolish judicial offices are available to most governments. In NSW, these powers are provided in section 56 of the NSW Constitution. 13 SMH, 20 November 1999, p 42. 14 Day and Klein 1987, p 6. 15 Senator Stone, Senate debates, 10 December 1987, p 2912. 16 Senator Bishop, Senate debates, 17 June 1987, p 4686. 17 In Britain, greater protections were provided by the National Audit Act 1983 and in Australia by the Auditor­General Act 1998. 18 Australian Society of Certified Practising Accountants 1994, p 8. 19 SMH, 11 January 1995. 20 Taylor 1995, p 19. 21 The Age, 5 December 1996, p 17. 22 Quoted in SMH, 15 November 1997. 23 Financial Forum, 1993, Vol. 2, No. 6, July, p 3. 24 Alford 1998, pp 2, 4. 25 The Age, 22 November 1997, p 35; SMH, 15 November 1997, p 41. 26 See The Age, 8 July 1995, p 19; Australian Financial Review, 20 August 1997, p 6. 27 Australian Financial Review, 20 August 1997, p 6. 28 1997. 29 Rose 1996, p 55. 30 Power 1997, p 114. 31 Cooper and Sherer, quoted in Likierman 1989, p 626. 32 Quoted in Zifcak 1997b, p 118. 33 The position of Regulator­General was established under the Office of the

 

  

Page 216

Regulator­General Act 1994. Amongst the Acts which are the responsibility of the Regulator­General are the Electricity Industry Act 1993, the Water  Industry Act 1994, the Grain Handling and Storage Act 199 and the Rail Corporations Act 1996. 34 Power 1997, p 52. 35 Graham and Prosser 1992, p 175. 36 1998. 37 Zipser 1997, pp 105–107. 38 SMH, 29 November 1999. 39 Administrative Review Council 1989, pp 5–6; Aronson and Dyer 1996, PP 3, 7. 40 Attorney General (NSW) v Quin (1990) 170 CLR 1 at 36, noted in Aronson and Dyer 1996, p 17. See also Aronson and Dyer 1996 pp 158–59. 41 Section 3(1) states that a 'decision to which this Act applies means a decision of an administrative character made, proposed to be made, or required to be made,  as the case may be . . . under an enactment, other than a decision by the Governor­General or a decision included in any of the classes of decisions set out in Schedule  1'. 42 For a discussion of interpretational problems, especially those arising when the courts are called upon to determine whether a contract was made under an  enactment or the consequence of the powers granted under an enactment see Allars 1995, p 56. 43 Quoted in Aronson and Dyer 1996, p 186. 44 Dicey suggests that under the English Constitution '[t]here is no person or body of persons who can . . . make rules which override or derogate from an Act of  Parliament, or which . . . will be enforced by the Courts in contravention of an Act of Parliament' (Dicey 1961, p 40). Sir Edward Coke wrote that 'what the  Parliament doth, no authority on earth can undo' (Dicey 1961, p 42). 45 Pettit 1993, p 18. 46 Introduction to Dicey 1961, p ciii. 47 Section 3, Administrative Decisions (Judicial Review) Act 1977; section 5, NSW Administrative Decisions Tribunal Act 1997 No. 76. 48 Administrative Appeals Council 1998, p vi, sections 3.53, 3.54. 49 Administrative Review Council 1995, pp 24–25. 50 Graham and Prosser 1992, p 55. 51 Aronson 1997, pp 46, 47. 52 Bateman's Bay Local Aboriginal Land Council v Aboriginal Community Benefit Fund Pty Ltd (1998) HCA 49, para. 91. 53 (1998) 194 CLR 247 54 Similar grounds were used, unsuccessfully, by the respondent in Truth About Motorways Pty Ltd v Macquarie Infrastructure Investment Management Ltd [2000]  HCA 11 to defend themselves. 55 Paras 52, 55. 56 Evan v The Corporation of Avon (1860) 29 Beav 144 [54 ER 581]. 57 Para. 52. 58 Shop distributive and Allied Employees Association v Minister for Industrial Affairs (1995) 183 CLR 552. 59 Para. 46. 60 Administrative Review Council 1995, pp 27–28. 61 Cane 1987, p 63. 62 Deane J in Breavington v Godleman, 1988, 169 CLR 41 at 123, quoted in Mason 1996, p 37. 63 Quoted in Wright 1999, p 6. 64 Mabo v Queensland (No.2) (1991–92) 171 CLR 1. 65 For details on these cases and others see Solomon 1999, Chapter 3.

 

  

Page 217

66 Quoted in Solomon 1999, p 46. 67 Allan 1996, p 157. 68 Quoted in SMH, 11 October 1997, p 1. 69 SMH, 18 March 2000. Chapter 8 1 See Dicey 1961, pp 202, 211. 2 Sweden, which introduced Freedom of Information legislation in 1776, was the first country to do so. Although the United States waited until 1966, it has shown  itself to be amongst the most liberal and progressive in implementing of Freedom of Information rights. In a recent case, researchers in England who were unable to  gain access to government documents were able to get the information they needed through Freedom of Information applications in the United States. 3 See comments by Allars 1995, p 46. 4 Commonwealth Ombudsman 1997, p 2. 5 Senate Finance and Public Administration References Committee 1997, First Report, p xii. See also Taggart and de Smith 1997, pp vii, 4. 6 Administrative Review Council 1998, p vi. 7 Alison 1997, p 84. See Harden et al (1992, p 4) for criticisms of artificial attempts by governments, for their own purposes, to separate the public and the private. 8 See Victorian Public Accounts and Estimates Committee 2000. 9 House of Representatives Standing Committee on Family and Community Affairs 1998, p xii. 10 Seddon 1999, pp 279–80. 11 Aronson and Dyer 1996, p 211–12. 12 Independent Commission Against Corruption 1998. 13 Commonwealth Auditor­General Barrett 1998, p 2; Administrative Review Council 1998. 14 Commonwealth Ombudsman 1998, p 26. 15 For a more extensive comparison of the Administrative Appeals Tribunal and the Ombudsman see Administrative Review Council 1985, Chapter 1. Also see Rose  1999. The future of the Administrative Appeals Tribunal has been in doubt since the review in 1995 of the Commonwealth's merit review bodies by the Administrative  Review Council. In its report Better Decisions, the Council recommended that a new body called the Administrative Review Tribunal should be formed to take over  the responsibilities of the Administrative Appeals Tribunal, the Refugee Review Tribunal, the Social Security Appeals Tribunal and the Veteran's Review Board.  Despite regular reminders from the government that an amalgamation of responsibilities was imminent it appears that government concerns about public reaction to the  proposed changes have been sufficient to reduce the priority of the reforms. 16 Commonwealth Ombudsman Act 1976, section 5(1a) and (b). Similar restrictions pertain in other states, including Queensland (Parliamentary Commissioner  Act 1974, section 13(1)) and South Australia (Ombudsman Act 1972 section 13(1)). 17 Commonwealth Ombudsman Act 1976, section 3AB(2). 18 NSW Ombudsman Act 1974, Part 1(5). 19 Parliamentary Commissioner Act 1974, subsections 13(7) and (9). 20 Commonwealth Ombudsman Act 1976, section 9. 21 Administrative Appeals Council 1998, p xi, Recommendations 10, 11, also section 5.1. 22 Quoted in Zifcak 1997, p 111. 23 Sunday Times 31 October 1999, p 16.

 

  

Page 218

24 Report of the Select Committee on Public Administration, 1999, 821(HC). 25 Commonwealth Ombudsman 1999, p 10. 26 In 1997–98 there were 32 590 requests for information under the Commonwealth Freedom of Information Act 1982, 90 per cent of which were requests for  personal information. 27 Commonwealth Freedom of Information Act 1982, section 4(1). The Department of Veteran Affairs, Department of Immigration and Multicultural Affairs,  Centrelink and the Australian Taxation Office have traditionally accounted for nearly 90 per cent of requests for information (Commonwealth Ombudsman 1999, pp  11, 15). 28 Marks 1996, p 213. 29 These are specified in the legislation as confidential examinations of activities and information related to personnel matters. 30 For a comparison of the Freedom of Information legislation of several countries see SMH, 6 March 1999, p 36. The Federal FOI Act was the first to be passed in  a Westminster democracy. FOI Acts were passed in the states as follows: Victoria 1982, NSW 1989, ACT 1989, South Australia 1991, Tasmania 1991,  Queensland and Western Australia 1992. 31 House of Lords, 1 All ER 874. 32 Sankey v Whitlam 1978, 142 CLR1; 21 ALR 505. 33 1980, 147 CLR 39 at 51 34 Quoted in Allan 1996, p 147. 35 For a number of examples see Senate Finance and Public Administration References Committee 1998, section on 'Commercial Confidentiality and the Senate'. 36 ABC Radio, AM, 6 March 2000; SMH, 6 March 2000, p 1. 37 Senate Finance and Public Administration References Committee 1998, Second Report, p 61. 38 Australasian Auditors­General 1997, p 7. 39 The Australian, Editorial, 20 November 1998. 40 Australasian Auditors­General 1997, p 6. 41 SMH, 3 July 1999, p 1. 42 A report by the NSW Ombudsman showed that the Premier's Department and the Attorney General's Department had refused FOI requests the most in 1999  (SMH, 3 July 1999, p 7). 43 Chesterfield­Evans, NSW Legislative Council Debates, 10 November 1998, p 25; Administrative Appeals Council 1998, p 5. 44 ABC Radio, AM, 6 March 2000. 45 Quoted by the Queensland Electoral and Administrative Review Commission 1991, p 137. For similar views see Industry Commission 1996, p 87. 46 Tobacco Co Ltd v Phillip Morris Ltd and another 1984 as noted in Administrative Review Council 1998, p 57. 47 Harris v. ABC (1983), 50 ALR 551. 48 Administrative Law Reform Commission, 1995, pp 139–40. 49 The Administrative Review Council was established by the Administrative Appeals Act 1975, to provide advice to the Minister for Justice on administrative  review strategies. 50 Administrative Law Reform Council 1995, p 213. 51 Dixon 1996, pp 201, 202. 52 NSW State Owned Corporations Act 1989, section 8(1)(b). 53 Administrative Law Reform Commission Report No. 77 and Administrative Review Council Report No. 40 (1995), pages 198–99. 54 Quoted in Shaw 1997, p 163. 55 Industry Commission 1996, p 6. 56 1996, p 95.

 

  

Page 219

57 Victorian Auditor General's Office 1999, p viii. 58 Barrett 1999B, p 16. 59 Senate Finance and Public Administration References Committee (1998), section on 'Responsibility for Contracted Services' and 'Accountability'. See also  Industry Commission 1996, p 81. 60 Customer charters have been required by the Commonwealth Government since March 1997. 61 The former International Organisation of Consumers Unions, now know as Consumers International, lists eight consumer rights: to basic goods, safety, information,  choice, representation, redress, consumer education and a healthy environment (NSW Department of Fair Trading 1996, p 18). 62 Sir Peter Kemp, a senior British public servant quoted in Harden 1992, p 6. 63 Quoted in The Age, 17 June 1997, p 3. 64 See, for example, the Australian Prime Minister's Guide on Ministerial Responsibility, 1996, p 4. 65 Administrative Law Reform Commission Report No. 77 and Administrative Review Council Report No. 40 (1995), p 109. 66 NSW Auditor­General 1999, Preface. 67 SMH, 3 July 1999. 68 See Zifcak 1994, p 216. 69 SMH, 6 February 1998, p 13; see also Hutton 1995, p 4. 70 Studies have shown that excessive accountability does induce greater caution and enhances the attractiveness of the status quo. It also makes people more  defensive and rigid (March and Olsen 1995, p 144). 71 Quoted in Barrett 1999B, p 17. 72 Access by auditors­general to Cabinet documents varies across Australia. Whereas in New South Wales the auditor­general is precluded from access to Cabinet  documents, the Commonwealth auditor­general enjoys greater access (NSW Legislative Assembly Hansard, 10 November 1998, p 15, evidence of Auditor­General  Tony Harris); Australasian Council of Auditors­General 1997. 73 NSW Auditor­General 1998, Volume 2, p 5. 74 NSW Audit Office 1999, Preface. 75 1995, p 64. 76 1995, p 61. 77 Bovens 1998 (pp 26–27) associates responsibility with virtuous conduct. 78 Administrative Appeals Council 1998, sections 1.3, 5.15. 79 Administrative Appeals Council 1998, p ix, Recommendations 1, 2, 3, 29. 80 Administrative Appeals Council 1998, p vii. 81 Administrative Appeals Council 1998, p xii, Recommendations 15, 16, also section 5.46. 82 Administrative Appeals Council 1998, section 5.47. 83 To gauge the extent to which the approval of parliament for executive spending has been devalued see Dicey who, in the late 19th century, praised the way in  which every penny of the consolidated fund was 'paid away in accordance with Act of Parliament' (1961, p 317). 84 Administrative Appeals Council 1998, section 2.28. 85 Uhr 1998, pp 202–203. 86 Dicey 1961, p 55. 87 Egan v Willis [1998] HCA 71, para. 5, 19 November 1998. 88 Egan v Willis [1998] HCA 71, para. 27, 19 November 1998. 89 Refusal to provide documents occurred in relation to:  the closure of the veterinary laboratory at Wagga Wagga, Armidale;  the closure of the Biological and Chemical Research Institute at Rydalmere;  the development of the Sydney Showground site by Twentieth Century Fox Studios;

 

  

Page 220

 the Government's consideration of the Report of the Commission of Inquiry into the Lake Cowal gold mine and associated facilities at Cowal West, West  Wyalong, proposed by North Gold (WA) Limited, and the determination of the consent to the project; and  contamination of the Sydney water supply in 1998. 90 Egan v Willis [1998] HCA 71, para. 19, 19 November 1998. See also Legislative Council Debates, 20 October 1998, p 11. 91 Egan v Willis and Cahill, 29 November 1996, The Supreme Court of NSW Court of Appeal, Gleeson CJ. Also Egan v Willis [1998] HCA 71, paras 121, 161,  19 November 1998. 92 The Fulton Committee in 1968 supported the need for Cabinet deliberations to remain secret but saw that 'the material, and some of the analyses, on which these  policy discussions are going forward, fall into a different category; unless there are overriding considerations to the contrary (eg On ground of national security, the  confidential nature of information provided by individual firms.) there would be positive advantages all round if such information were made available to the public' (p  92). 93 Supreme Court of NSW, 29 November 1996; High Court of Australia, 6 June 1997, 16 June 1998, 10 July 1998, 1 September 1998, 19 November 1998;  NSW Court of Appeals, 10 June 1999. 94 Egan v Willis and Cahill, 29 November 1996, Supreme Court of NSW Court of Appeal, Gleeson CJ. 95 Egan v Willis [1998] HCA 71, para. 42, 19 November 1998. 96 Egan v Willis [1998] HCA 71, para. 102, 19 November 1998. 97 Egan v Willis [1998] HCA 71, para. 151, 19 November 1998. 98 Egan v Willis [1998] HCA 71, para. 155, 19 November 1998. 99 Egan v Chagwick and Ors [1999] NSW Court of Appeal 176, para. 69, 10 June 1999. 100 Quoted in Sunday Times, 31 October 1999, p 16. 101 Legislative Council Debates, 20 October 1998, p 1. The Legislative Council decided that 'this House, regarding it as necessary to obtain information on any  matter affecting the public interest and in order to protect the rightful powers and privileges of the House, and to remove any obstruction to the proper performance of  the important functions it's intended to execute, hereby suspends the Treasurer . . .' 102 Egan v Chagwick and Ors [1999] NSW Court of Appeal 176, para. 50, 10 June 1999. 103 Legislative Council Debates, 20 October 1998, p 9. See also SMH, 20 April 1998, p 3, 1 June 1998, p 3 and 7 August 1998, p 9. 104 Egan v Chagwick and Ors [1999] NSW Court of Appeal 176, para. 152, 10 June 1999. 105 Egan v Chagwick and Ors [1999] NSW Court of Appeal 176, paras 132, 135, 10 June 1999. 106 Egan v Chagwick and Ors [1999] NSW Court of Appeal 176, paras 54, 55, 10 June 1999. 107 Egan v Chagwick and Ors [1999] NSW Court of Appeal 176, para. 129, 10 June 1999. 108 SMH, 17 January 2000, p 4; 8 April 2000, p 4.

 

  

Page 221

References Acton, H (1971), The Morals of Markets; An Ethical Exploration, London, Longmans in association with the Institute of Economic Affairs. Administrative Law Reform Commission Report No. 77 and Administrative Review Council Report No. 40 (1995), Open Government: A Review of the Freedom  of Information Act 1982, Canberra. Administrative Review Council (1985), The Relationship Between the Ombudsman and the Administrative Appeals Tribunal, Report No. 22, Canberra, AGPS. Administrative Review Council (1989), Report to the Attorney­General: Review of the Administrative Decisions (Judicial Review) Act: The Ambit of the Act,  Report No. 32, Canberra, AGPS. Administrative Review Council (1994), Administrative Review and Funding Programs: A Case Study of Community Services Programs, Report No. 37,  Canberra, AGPS. Administrative Review Council (1995), Government Business Enterprises and Commonwealth Admin Law, Report No. 38, Canberra, AGPS. Administrative Review Council (1998), The Contracting Out of Government Services, Report No. 42, Canberra, AGPS. Alison J (1997), 'Theoretical and Institutional Underpinnings of a Separate Administrative Law', in Taggart M (1997). Allan T (1996), 'The Common Law as Constitution: Fundamental Rights and First Principles', in Saunders C (1996). Allars M (1995) 'Private Law but Public Power: Removing Administrative Review from Government Business Enterprises', Public Law Review, Vol. 6, pp 44–76. American Accounting Association (AAA) (1973), A Statement of Basic Accounting Concepts, Studies in Accounting Research No. 6. Anderson P (1997) 'Social Secessionism: The State of Australia's Infrastructure', in Sheil C (1997), pp 119–135. Andrews G (1991), Citizenship, London, Lawrence and Wishart. Arblaster A (1984), The Rise and Fall of Western Liberalism, Oxford, Blackwell. Arblaster A (1987), Democracy, Milton Keynes, Open University Press. Arendt H (1969), The Human Condition, Chicago, University of Chicago Press.

 

  

Page 222

Argy F (1998), Australia at the Crossroads, Sydney, Allen & Unwin. Aristotle (1962), The Politics, Middlesex, Penguin. Arendt H (no date), Nicomachean Ethics, London, Kegan Paul. Arneson R (1993), 'Equality', in Goodin R & Pettit P (eds) (1993). Aronson M (1997), 'A Public Lawyer's Responses to Privatisation and Outsourcing', in Taggart M (1997). Aronson M & Dyer B (1974), The Limits of Organisation, New York, WW Norton. Aronson M & Dyer B (1993), 'Social Responsibility and Economic Efficiency', in Donaldson T & Werhane P (1993). Aronson M & Dyer B (1996), Judicial Review of Administrative Action, Sydney, Law Book Company. Australasian Council of Auditors­General (1997), Statement of Principles: Commercial Confidentiality and the Public Interest, http://home.vicnet.net.au/­ vicaudl/acag/accomm00.htm. Australia (1983), Reforming the Australian Public Sector, Canberra, AGPS. Australian Consumer's Council (1995), Privatisation of Utilities: How are Consumers Affected?, Issues Paper, Canberra, AGPS. Australian Law Reform Commission and the Administrative Review Council (1995), Freedom of Information, Discussion Paper 59, Canberra, AGPS. Australian Society of Certified Public Accountants (ASCPA) (1994), The Importance of the Role of Independent Auditors­General, Discussion Paper No. 8. Baldwin R, Scott C & Hood C (1998), A Reader on Regulation, Oxford, Oxford University Press. Barber B (1983), The Logic and Limits of Trust, New Brunswick, Rutgers University Press. Barberis P (1996), Whitehall Reader, Buckingham, Open University Press. Barker A (1998), 'Political Responsibility for UK Prison Security—Ministers Escape Again', Public Administration, Vol. 76, Spring, pp 1–23. Barrett P (1998a), Auditing in Contemporary Public Administration, paper presented at the Graduate Program in Public Policy, Australian National University, 17  May 1998. Barrett P (1998b), Contestability in Public Sector Auditing, Address to KPMG Government Day, 12 June 1998. Barrett P (1999a), The Convergence of Public and Private Sectors—Accountability versus Efficiency, National Public Sector Accountants Conference,  Adelaide, 7–9 April. Barrett P (1999b), Commercial Confidentiality—A Matter of Public Interest, 1999 ACPAC Biennial Conference: Commercial Confidentiality, Striking the  Balance, 21–23 February. Barry A, Osborne T & Rose N (1996), Foucault and Political Reason, Chicago, University of Chicago Press. Barry N et al, (1984), Hayek's Serfdom Revisited, London, Institute of Economic Affairs. Battin T (1998), 'Unmaking the Australian Keynesian Way', in Smyth P & Cass B (1998). Bean CEW (1936), The Story of Anzac, Vol. 1 of the Official History of Australia in the War of 1914–1918, Sydney, Angus & Robertson. Bcesley M (1996), Regulating Utilities: A Time for Change, London, Institute of Economic Affairs, London Business School. Benn S & Peters R (1961), Social Principles and the Democratic State, London, George Allen & Unwin. Bentham J (1871), The Theory of Legislation, London, Trubner. Bentham J (1983), The Collected Works of Jeremy Bentham: Constitutional Code, Vol. I, edited by Rosen F & Burns J, Oxford, Clarendon Press. Bentham J [1776](1988), A Fragment on Government, Cambridge, Cambridge University Press.

 

  

Page 223

Bevir M (1999), 'Foucault, Power, and Institutions', Political Studies, Vol. XLVIII, pp 345–59. Birchfield V (1999), 'Contesting the Hegemony of Market Ideology: Gramsci's ''Good Sense" and Polanyi's "Double Movement"', Review of International Political  Economy, Vol. 6, No. 1, pp 27–54. Bok S (1980), Lying, London, Quartet Books. Bok S (1989), Secrets: On the Ethics of Concealment and Revelation, New York, Vintage Books. Boston J (1995), The State Under Contract, Wellington, Bridget Williams Books. Boston J & Dalziel P (1992), The Decent Society, Auckland, Oxford University Press. Boston J, Martin J, Pallet J & Walsh P (1996), Public Management: The New Zealand Model, Auckland, Oxford University Press. Botsman P (1993), The Case Against Privatization and the Challenges of the '90s and 2000s, Sydney, Evatt Foundation. Boucher D & Kelly P (1994), The Social Contract from Hobbes to Rawls, London, Routledge. Bovens M (1998), The Quest for Responsibility: Accountability and Citizenship in Complex Organisations, Cambridge, Cambridge University Press. Brennan D (1998), 'Government and Civil Society', in Smyth P & Cass B (1998). Braithwaite J (1999), 'Accountability and Governance Under the New Regulatory State', Australian Journal of Public Administration, Vol. 58, No. 1, March, pp  90–97. Brown P (1994), Restoring the Public Trust: A Fresh Vision for Progressive Government in America, Boston, Beacon Press. Brown R (1993), 'The Contribution of Sociology', in Goodin R & Pettit P (1993). Buchanan J (1975), The Limits of Liberty: Between Anarchy and Leviathan, Chicago, University of Chicago Press. Buchanan J (1979), What Should Economists Do?, Indianapolis, Liberty Press. Buchanan J (1986), Liberty, Market and the State, Brighton, Wheatsheaf. Buchanan J & Tullock G (1962), The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, Ann Arbor, Michigan, University of Michigan  Press. Bulmer M & Rees A (1996), Citizenship Today: The Contemporary Relevance of T.H. Marshall, London, UCL Press. Burchell G (1996), Liberal Government and Techniques of the Self, in Osborne T, Barry A & Rose N (1996). Burke E (1883), Works, Vols. I & II, London, George Bell. Cane P (1987), 'Public Law and Private Law: Use of a Legal Concept', in Eekelaar J & Bell J (1987). Carroll J & Manne R (1992), Shutdown: The Failure of Economic Rationalism and How to Rescue Australia, Melbourne, The Text Publishing Company. Chapman R & Hunt M (1987), Open Government, London, Routledge. Churchill R (1967), Winston S. Churchill: Young Statesman 1901–14, London, Heinemann. Clark CMH (1955), Select Documents in Australian History, Sydney, Angus & Robertson. Clark CMH (1962), A History of Australia, Melbourne, Melbourne University Press. Clark CMH (1981), A History of Australia, Vol. 5, Melbourne, Brown Prior Anderson. Clark CMH (1987), A History of Australia, Vol. 6, Melbourne, Melbourne University Press. Clark M (1957), Sources of Australian History, London, Oxford University Press. Coase R [1937](1953), 'The Nature of the Firm', in Stigler G & Boulding K (1953). Cole K (1996), Administrative Law and Public Administration: Form v. Substance, Canberra, Australian Institute of Administrative Law. Commonwealth of Australia (1912), Commonwealth of Australia Parliamentary

 

  

Page 224

Debates, Vol. 64, 19 June–1 August, pp 124–25; Vol. 66, 5 September–10 October, pp 3319–36. Commonwealth Ombudsman (1997), Annual Report 1996–97, Canberra, AGPS. Commonwealth Ombudsman (1998), Annual Report 1997–98, Canberra, AGPS. Commonwealth Ombudsman (1999), Report on Investigation of Administration of FOI in Commonwealth Agencies, Canberra, AGPS. Cook K & Levi M (eds) (1990), The Limits of Rationality, Chicago, University of Chicago Press. Cope M (1995), Equity Issues and Trends, Leichhardt, The Federation Press. Cranston R (1982), 'Regulation and Deregulation', UNSW Law Journal, Vol. 5, No. 1, pp 1–28. Creed W & Miles R (1996), 'Trust in Organizations', in Kramer R & Tyler T (eds) (1996). Crowley B (1987), The Self, the Individual, and the Community, Oxford, Clarendon Press. Crowley, FK (1973), Modern Australia in Documents, 1901–1939, Vol. 1, Melbourne, Wren Publishing. D'Entreves A (1967) The Notion of the State: An Introduction to Political Theory, Oxford, Clarendon Press. Dasgupta P (1988), 'Trust as Commodity', in Gambetta D (ed.) (1988). Davidson G & Davidson P (1996), Economics for a Civilized Society, London, Macmillan. Davidson K (1995) 'More Data, Please, Mr Treasurer', The Age, 8 September 1995, p 13. Davies S (1991), 'Towards the Remoralization of Society', in Loney M (1991). Day P & Klein R (1987), Accountabilities: Five Public Services, London, Tavistock. de Carvalho D (1998), 'The Captain is Schizophrenic!', or Contradictions in the Concept of the Steering State', Australian Journal of Public Administration, Vol.  57, No. 2, pp 107–14. De Tocqueville A (1998), Democracy in America, Hertfordshire, Wordsworth Editions Limited. Dean M & Hindness B (1998), Governing Australia: Studies in Contemporary Rationalities of Government, Cambridge, Cambridge University Press. Dearlove J (1989), 'Bringing the State Back In', Political Studies, Vol. 37, pp 521–39. Department of the Senate, Papers on Parliament No. 30, The Constitution Makers, Canberra, Senate. Detmold M (1985), The Australian Commonwealth, Sydney, The Law Book Company. Dewey J (1963), Liberalism and Social Action, New York, Capricorn Books. Dicey A (1914), Lectures on the Relation Between Law and Public Opinion in England, During the Nineteenth Century (2nd edition), London, Macmillan. Dicey A (1924), Introduction to the Study of the Law of the Constitution, London, Macmillan. Dicey A (1961), Introduction to the Study of the Law of the Constitution, London, Macmillan. Dilley R (1992), Contesting Markets: Analyses of Ideology, Discourse and Practice, Edinburgh, Edinburgh University Press. Dixon N (1996), 'Should Government Business Enterprises be Subject to Judicial Review', Australian Journal of Public Administration, Vol. 3, August, pp 198– 214. Domberger S (1995), 'Privatisation Regulators Must Learn from British Experience', Australian Financial Review, 27 January 1995, p.40. Domhoff G & Dye T (1987), Power Elites and Organisations, Newbury Park, Sage Publications. Donaldson T & Werhane P (1993), Ethical Issues in Business: A Philosophical Approach, New Jersey, Prentice Hall.

 

  

Page 225

Douglas B (1998), 'Unhealthy Haste to Sell Off Utilities', The Canberra Times, 24 October 1998, p 1. Downs A (1957), An Economic Theory of Democracy, New York, Harper & Row. Downs A (1967), Inside Bureaucracy, Boston, Little, Brown. Downs G & Lavkey P (1986), The Search for Government Efficiency: From Hubris to Helplessness, Philadelphia, Temple University Press. Drucker P (1969), The Age of Discontinuity: Guidelines to Our Changing Society, London, Heineman. Dunleavy P (1991), Democracy, Bureaucracy and Public Choice: Economic Explanations in Political Science, Englewood Cliffs, New Jersey, Prentice Hall. Dunleavy P (1993), 'The State', in Goodin R & Pettit P (eds) (1993). Dunleavy P (1996), 'The Architecture of the British Central State', in Barberis P (1996). Dunn J (1986), 'The Concept of Trust in the Politics of John Locke', in Rorty R, Schneewind J & Skinner Q (1986). Dunn J (1988), 'Trust and Political Agency', in Gambetta D (ed.) (1988). Eekelaar J & Bell J (1987), Oxford Essays on Jurisprudence, Third Series, Oxford, Clarendon Press. Einfield M (1998), 'Class Distinction', Sydney Morning Herald, 5 October 1998, p 10. Emmanuel C & Otley D (1995), Readings in Accounting for Management Control, London, Chapman & Hall. Emy H (1998), States, Markets and the Global dimension, in Smyth P & Cass B (1998). Emy H & Hughes O (1988), Australian Politics: Realities in Conflict, Melbourne, Macmillan. Finer S (1971), Comparative Government, London, Allen Lane. Fitzpatrick C (1997), 'Audit Act Reform Spurs Backlash for Kennett, The West Australian, 26 November, p 14. Friedman M (1962), Capitalism and Freedom, Chicago, University of Chicago Press. Friedman M (1984), Market or Plan, London, Centre for Research into Communist Economies. Friedman M & Friedman R (1980), Free to Choose, London, Secker & Warburg. Friedrich C (1972), The Pathology of Politics: Violence, Betrayal, Corruption, Secrecy, and Propaganda, New York, Harper & Row. Friedrich C (1974), Limited Government: A Comparison, Englewood Cliffs, New Jersey, Prentice Hall. Fukuyama F (1995), Trust: The social virtues and the Creation of Prosperity, London, Hamish Hamilton. Gaebler T (1996), 'Reinventing Government', in Weller P & Davis G (eds) (1996). Galbraith J (1996), The Good Society: The Humane Agenda, Boston, Houghton Mifflin Company. Gallhoffer S & Haslam J. (1997), 'Beyond Accounting: The Possibilities of Accounting and 'Critical' Accounting Research', Critical Perspectives on Accounting,  Vol. 8, pp 71–95. Gambetta D (ed) (1988), Trust: Making and Breaking Cooperative Relations, Oxford, Basil Blackwell. Giddens A (1996), 'T.H. Marshall, the State and Democracy', in Bulmer M & Rees A (1996). Gissurarson H (1984), 'The Only True Progressive Policy . . .', in Barry N et al (1984). Good D (1988), 'Individuals, Interpersonal Relations, and Trust', in Gambetta D (ed.) (1988). Goodin R (1995), Utilitarianism as a Public Philosophy, Cambridge, Cambridge University Press. Goodin R & Pettit P (1993), A Companion to Contemporary Political Philosophy, Oxford, Blackwell. Goodin R & Reeve A (eds) (1989), Liberal Neutrality, London, Routledge.

 

  

Page 226

Grabosky P & Braithwaite J (1986), Of Manners Gentle, Oxford, Oxford University Press. Graham C & Prosser T (1992), Privatizing Public Enterprises: Constitutions, the State, and Regulation in Comparative Perspective, Oxford, Clarendon  Press. Gramsci A (1971), Selections from Prison Notebooks, London, Lawrence & Wishart. Gray J (1993), Beyond the New Right: Markets, Government and the Common Environment, London, Routledge. Great Britain (1976), Royal Commission on Standards in Public Life, Cmnd 6524. Great Britain (1986), Seventh Report from the Treasury and Civil Service Committee, Civil Servants and Ministers: Duties and Responsibilities, Session  1985–86, Cm 92—I, 92—II. Great Britain (1986), Westland Plc: 'The Defence Implications of the Future and Westland plc, The Government's Decision Making', Government Response to  the Third and Fourth Reports from the Defence Committee, Session 1985–86, Cmnd 9916. Great Britain (1991), The Citizen's Charter: Raising the Standard, Command Paper 1599. Great Britain (1995), Standards in Public Life: First Report of the Committee on Standards in Public Life, Cm 2850—I (Nolan Committee). Great Britain (1996), Ministerial Accountability and Responsibility, 2nd Report, House of Commons Public Service Committee, HC 313, I–III of 1995–96, 24  July, London, HMSO. Green TH [1879](1931), Lectures on the Principles of Political Obligation, London, Longmans Green & Co. Green TH [1883](1969), Prolegomena to Ethics, New York, Thomas Y Cromwell. Greenaway J (1996), 'At your service—Victoria's Privatisation Program', Eureka Street, Vol. 6, January/February, pp 20–24. Greenwood G (1978), Australia, A Social and Political History, Sydney, Angus & Robertson. Gregory R (1995), 'Accountability, Responsibility and Corruption: Managing the Public Production Process', in Boston J (1995). HV Evatt Research Centre (1988), The Capital Funding of Public Enterprise in Australia, Sydney, Evatt Foundation. HV Evatt Research Centre (1997), Turning Point: The State of Australia, in Sheil C (ed.) 1997. Habermas J (1971), Towards a Rational Society, London, Heinemann. Habermas J. (1989), The Structural Transformation of the Public Sphere: An Inquiry into a Category of Bourgeois Society, London, Polity. Hampton J (1993), 'Contract and Consent', in Goodin R & Pettit P (eds) (1993). Handy C (1998), The Hungry Spirit: Beyond Capitalism: The Quest for Purpose in the Modern World, New York, Broadway Books. Harden I, Lewis N & Graham C (1992), The Contracting State, Buckingham, Open University Press. Hayek F (1945), The Road to Serfdom, London, George Roudedge & Sons. Hayek F (1960), The Constitution of Liberty, London, Roudedge & Kegan Paul. Hayek F (1969), Individualism and Economic Order, Chicago, University of Chicago Press. Hayek F (1973), Law, Legislation and Liberty, Vol. 1, London, Routledge & Kegan Paul. Hayek F (1976), Economic Freedom and Representative Government, Occasional Paper 39, London, Institute of Economic Affairs. Hayek F (1976), Law, Legislation and Liberty, Vol. 2, London, Routledge & Kegan Paul. Hayek F (1978), New Studies in Philosophy, Politics, Economics and the History of Ideas, London, Routledge & Kegan Paul. Hayek F (1978), The Three Sources of Human Values, London, London School of

 

  

Page 227

Economics and Political Science. Held D (1991), 'Between State and Civil Society: Citizenship', in Andrews G (1991). Hirst P (1994), Associative Democracy, Cambridge, Polity Press. Hirst P & Thompson G (1995), 'Globalization and the Future of the Nation State', Economy and Society, Vol. 24, No. 3, pp 408–42. Hobbes T (1966), 'Philosophical Rudiments Concerning Government and Society by Thomas Hobbes', in The English Works of Thomas Hobbes, Vol. II,  Darmstadt, Scientia Verlag Aalen. Hobbes T [1651](1974), Leviathan, Harmondsworth, Penguin. Hobhouse L (1960), The Metaphysical Theory of the State: A Criticism, London, Allen & Unwin. Hood C (1997), 'Which Contract State? Four Perspectives on Over­Outsourcing for Public Services', Australian Journal of Public Administration, Vol. 56, No.  3, pp 120–31. Hopwood A & Tomkins C (1984) Issues in Public Sector Accounting, Oxford, P. Allan. House of Representatives Standing Committee on Family and Community Affairs (1998), What Price Competition? A Report on the Competitive Tendering of  Welfare Service Delivery, Canberra, AGPS. House of Representatives Standing Committee on Finance and Public Administration (1990), Not Dollars Alone: Review of the Financial Management  Improvement Program, September, Canberra, AGPS. Howard J (1998), 'A Healthy Public Service is a Vital Part of Australia's Democratic System of Government—Sir Robert Garran Oration 19 November 1997',  Australian Journal of Public Administration, Vol.5 7, No. 1, pp 2–11. Hunold C & Young I (1998), 'Justice, Democracy, and Hazardous Siting', Political Studies, Vol. XLVI, pp 82–95. Hunt A & Wickham G (1994), Foucault and Law: Towards a Sociology of Law as Governance, London, Pluto Press. Hunt M (1987), 'Parliament and Official Secrecy', in Chapman R & Hunt M (1987). Hunt M (1997), 'Constitutionalism and the Contractualisation of Government in the United Kingdom', in Taggart M (1997). Hutton W (1995), The State We're In, London, Jonathon Cape. Hutton W (1997), The State to Come, London, Vintage. Hyslop R (1993), Australian Mandarins: Perceptions of the Role of Departmental Secretaries, Canberra, AGPS. Ignatieff M (1991), 'Citizenship and Moral Narcissism', in Andrews G (1991). Independent Commission Against Corruption (NSW) (1998), Ethics: The Key to  Good Management, Sydney. Industry Commission (1996), Inquiry into Competitive Tendering and Contracting by Public Sector Agencies, Melbourne, AGPS. Irving, H (1997), To Constitute a Nation, Cambridge, Cambridge University Press. Jenkins S (1996), Accountable to None: The Tory Nationalization of Britain, London, Penguin. Joint Committee of Public Accounts (1989), The Auditor­General: Ally of the People and Parliament, Report 296, Canberra, AGPS. Joint Committee of Public Accounts and Audit (1999), Australian Government Procurement, Canberra, AGPS. Jones P (1989), 'The Ideal of the Neutral State', in Goodin R & Reeve A (1989). Kain J (1996–97), International Privatisation Perspectives: 1995–96, Background Paper 3, Economics, Commerce and Industrial Relations Group, Department  of the Parliamentary Library. Kelly P (1992), The End of Certainly: The Story of the 1980s, Sydney, Allen & Unwin. Kemp D (1998), 'Public Administration in the New Democratic State', Australian Journal of Public Administration, Vol. 57, No. 2, pp 6–11. Kennedy R (1989), Australian Welfare, Melbourne, Macmillan.

 

  

Page 228

Kettl D (1988), Government by Proxy: (Mis?) Management of Federal Programs, Washington DC, Congressional Quarterly Press. Kewly, TH (1969), Australia's Welfare State, the Development of Social Security Benefits, Melbourne, JC Stephens & Co. Kramer R & Tyler T (eds) (1996), Trust in Organisations: Frontiers of Theory and Research, Thousand Oaks, CA, Sage Publications. Kymlicka W (1990), Contemporary Political Philosophy, Oxford, Clarendon Press. Kymlicka W (1993), 'Community', in Goodin R & Pettit P (1993). Laframboise H (1983), 'Conscience and Conformity: The Uncomfortable Bedfellows of Accountability', Canadian Public Administration, Vol. 6, No. 3, pp 325– 43. Lane J (1996), Constitutions and Political Theory, Manchester, Manchester University Press. Lane JE (1984), Public Policy or Markets: The Demarcation Problem, Strathclyde, University of Strathclyde. Lane JE (1985), The State and The Market, London, Sage. Lamer W (1997), 'The Legacy of the Social: Market Governance and the Consumer', Economy and Society, Vol. 26, No.3, pp 373–99. Latham M (1998), Civilising Global Capital: New Thinking for Australian Labor, Sydney, Allen & Unwin. Letwin W (1963), The Origin of Scientific Economics: English Economic Thought 1662–1776, Oxford, Blackwell. Lewicki R & Bunker B (1996), 'Developing and Maintaining Trust in Working Relationships', in Kramer R & Tyler T (eds.) (1996). Likierman A (1989), 'Ethical Dilemmas for Accountants: A United Kingdom Perspective', Journal of Business Ethics, 8, pp 617–29. Locke J [1690](1969), Two Treatises of Civil Government, New York, Hafner Publishing. Loney M (1991), The State or the Market: Politics and Welfare in Contemporary Britain, 2nd edition, London, Sage. Luhmann N (1979), Trust and Power, Chichester, John Wiley & Sons. MacIntyre A (1992), Social Democracy: Australia's Record, Murdoch, Institute for Science and Technology Policy. MacPherson C (1964), The Political Theory of Possessive Individualism: Hobbes to Locke, London, Oxford University Press. Maddox (1998), 'The Australian Settlement and Australian Political Thought', in Smyth P & Cass B (1998). Management Advisory Board (1991), Accountability in the Commonwealth Public Sector: An Exposure Draft, Canberra, AGPS. Management Advisory Board (1993), Accountability in the Commonwealth Public Sector, Canberra, AGPS. Management Advisory Board/Management Improvement Advisory Committee (1999), Before You Sign the Dotted Line: Ensuring Contracts Can Be Managed,  May, Report No. 23, Canberra, AGPS. Manne A (1998), 'In Freedom's Shadow', The Australian Review of Books, July 1998, pp 12–14. March J & Olsen J (1989), Rediscovering Institutions: The Organisational Basis of Politics, New York, Free Press. March J & Olsen J (1995), Democratic Governance, New York, Free Press. Marginson S (1992), The Free Market: A Study of Hayek, Friedman and Buchanan and their Effects on the Public Good, Public Sector Research Centre,  UNSW Press. Marks A (1996), 'Outsourcing and Administrative Law in the Commonwealth Public Sector', in Cole K (1996). Marshall G (ed.) (1989) Ministerial Responsibilities, Oxford, Oxford University Press. Marshall T (1984), Class, Citizenship and Social Development, London, University of Chicago Press. Marshall T [1950](1992), Citizenship and Social Class, London, Pluto Press.

 

  

Page 229

Martin J (1995), 'Contracting and Accountability', in Boston J (1995). Mason K (1996), 'Citizenship', in Saunders C (1996). Meredith H (1998), 'Crisis in Critical Infrastructure', The Australian Financial Review, 6 August, p 11. Mill JS (1995), 'On the Connection Between Justice and Utility', in Ryan A (1995). Mill JS [1859](1952), On Liberty, Great Books of the Western World, Vol. 43, pp 267–323. Miller D (1976), Social Justice, Oxford, Clarendon Press. Mishra A (1996), 'Organizational Responses to Crisis: The Centrality of Trust', in Kramer R & Tyler T (eds) (1996). Misztal B (1996), Trust in Modern Societies: The Search For the Bases of Social Order, Cambridge Mass., Polity Press. Montesquieu [1748](1986), The Spirit of the Laws, Chicago, Encyclopaedia Britannica, Great Books of the Western World, Vol. 38. Morgan ES (1988), Inventing the People, New York, Penguin. Mosher F (1978), The GAO: The Quest for Accountability in American Government, Boulder, Colorado, Westview Press. Mulgan R (1997), 'Contracting Out and Accountability', Australian Journal of Public Administration, Vol. 56, No. 4, pp 106–116. Murray M (1997), An Inner Voice for Public Administration, Westpart, Connecticut, Praeger. Mussolini B (1935), Fascism: Doctrine and Institutions, Rome, Ardita. National Commission of Audit (1996), Report to the Commonwealth Government, Canberra, AGPS. Nevile J (1998), 'Economic Rationalism: Social Philosophy Masquerading as Economic Science', in Smyth P & Cass B (1998). Niskansen W (1971), Bureaucracy and Representative Government, Chicago, Rand McNally. Norris R (1975), The Emergent Commonwealth, Melbourne, Melbourne University Press. Nozick R (1974), Anarchy, State and Utopia, Oxford, Basil Blackwell. Nozick R (1993) 'Entitlement Theory', in Donaldson T & Werhane R (1993). NSW Auditor­General (1998), Report to Parliament for 1998, Vol. 2, Sydney. NSW Auditor­General (1999) Performance Audit Report: The Sydney 2000 Olympic and Paralympic Games, Sydney. NSW Department of Fair Trading (1996), Consumer Protection and Competition Policy in New South Wales: Consumer Protection Principles for  Application to State owned utilities and Government businesses as part of the implementation of National Competition Policy, Green Paper for Consultation,  June, Sydney. O'Faircheallaigh C, Warna J & Weller P (1999), Public Sector Management in Australia, South Yarra, Macmillan. Officer R & Quiggin J (1999), 'Privatisation: Efficiency or Fallacy?: Two Perspectives', CEDA Information Paper, No. 61, Committee for Economic Development  of Australia. Official Record of the Debates of the Australasian Federal Convention [1898](1987), Sydney. Official Report of the National Australasian Convention Debates (1891), 2 March–9 9 April, Sydney. Ogus A (1994), Regulation: Legal Form and Economic Theory, Oxford, Clarendon Press. Orchard L (1998) 'Public Sector Reform and the Australian Way', in Smyth P & Cass B (1998). Orwell G (1970), Collected Essays, Journalism and Letters, Middlesex, Penguin. Osborne D & Gaebler T (1992), Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, Reading, Mass., Addison­ Wesley.

 

  

Page 230

Osborne D & Gaebler T (1996), 'Reinventing Government', in Barberis P (1996). Osborne T, Barry A & Rose N (1996) Foucault and Political Reason: Liberalism, Neo­Liberalism and Rationalities of Government, Chicago, University of  Chicago Press. Ouchi W (1995), 'A Conceptual Framework for the Design of Organisational Control Systems', in Emmanuel C & Otley D (1995). Padover S (1953), The Complete Madison, New York, Harper & Brothers. Paine T [1791](1969), The Rights of Man, Middlesex, Penguin. Painter M (1990), 'Values in the History of Public Administration' in Power J (1990). Pearson L (ed.) (1997), Administrative Law: Setting the Pace or Being Left Behind, Sydney, Australian Institute of Administrative Law. Pettit P (1993), 'The Contribution of Analytical Philosophy', in Goodin R & Pettit P (eds) (1993). Pierson C (1996), The Modern State, London, Routledge. Plant R (1988), Citizenship: Rights and Socialism, London, Fabian Society. Plant R & Barry N (1990), Citizenship Rights in Thatcher's Britain: Two Views, London, Institute of Economic Affairs, Health and Welfare Unit. Plato (1987), The Republic, London, Penguin. Powell W (1996), 'Trust­Based Forms of Governance', in Kramer R & Tyler T (eds) (1996). Power J (1990), Public Administration in Australia: A Watershed, Sydney, Hale & Iremonger. Power M (1997), The Audit Society: Rituals of Verification, Oxford, Oxford University Press. Prime Minister (1996), A Guide to Key Elements of Ministerial Responsibility, April, Canberra. Prior D, Stewart J & Walsh K (1995), Citizenship: Rights, Community and Participation, London, Pitman. Productivity Commission (1998), Performance of Government Trading Enterprises 1991–92 to 1996–97, Canberra, AGPS. Productivity Commission (1999), Annual Report 1997–98, Canberra, AGPS. Public Service and Merit Protection Commission (1995), Guidelines on Official Conduct of Commonwealth Public Servants, Canberra, AGPS. Pusey M (1991), Economic Rationalism in Canberra: A Nation Building State Changes its Mind, Melbourne, Cambridge University Press. Pusey M (1992), 'Canberra Changes its Mind: The New Mandarins', in Carroll J & Manne R 1992. Queensland Electoral and Administrative Review Commission (1991), Report on Review of Public Sector Auditing in Queensland, September, Brisbane. Quick J & Garran R [1901](1976) The Annotated Constitution of the Australian Commonwealth, Sydney, Legal Books. Ranson S & Stewart J (1989), 'Citizenship and Government: The Challenge for Management in the Public Domain', Political Studies, Vol. XXXVII, pp 5–24. Rawls J (1972), A Theory of Justice, London, Oxford University Press. Rawls J (1993), 'Distributive Justice', in Donaldson T & Werhane R (1993). Rawls J (1995), 'Distributive Justice' in Ryan A (1995). Rees A (1996), 'T.H.Marshall and the Progress of Citizenship', in Bulmer M & Rees A (1996). Rengger M (1995), Political Theory, Modernity and Postmodernity: Beyond Enlightenment and Critique, Oxford, Blackwell. Rescher N (1966), Distributive Justice, Indianapolis, The Bobbs­Merrill Company. Reserve Bank of Australia (1997), 'Privatisation in Australia', Reserve Bank of Australia Bulletin, December. Rhodes R (1994), 'The Hollowing Out of the State: The Changing Nature of the Public Service in Britain', The Political Quarterly, Vol. 63, No. 2, pp 138–51.

 

  

Page 231

Richardson D (1996–97), Telstra: Privatisation Issues, Current Issues Brief 8, Economics, Commerce and Industrial Relations Group, Department of the  Parliamentary Library. Rix S (1997), 'Seriously Prejudiced: The State of Emergency Services', Turning Point: The State of Australia, in Sheil C (ed.), 1997. Rorty R, Schneewind J & Skinner Q (1986), Philosophy in History: Essays in the Historiography of Philosophy, Cambridge, Cambridge University Press. Rose A (1999), 'The Role of Administrative Review Bodies', Australian Journal of Public Administration, Vol. 58, No. 1, pp 65–75. Rose N (1991), 'Governing by Numbers: Figuring Out Democracy', Accounting, Organisation and Society, Vol. 16, No. 7, pp 673–97. Rose N (1996), 'Governing "advanced" liberal democracies', in Barry N et al (1996). Ross D (1923), Aristotle, London, Methuen. Rousseau J­J (1954), The Social Contract, Chicago, Gateway. Royal Commission on Australian Government Administration (RCAGA) (1976), Report, Canberra, AGPS. Ruskin J [1862](1909), Unto This Last, London, George Allen & Sons. Ryan A (1993), 'Liberalism', in Goodin R & Pettit P (1993). Ryan A (1995), Justice, Oxford, Oxford University Press. Ryn C (1978), Democracy and the Ethical Life: A Philosophy of Politics and Community, Baton Rouge, Louisiana State University Press. Sandel M (1984), 'The Procedural Republic and the Unencumbered Self', Political Theory, Vol. 12, No. 1, pp 81–96. Sandel M (1996), Democracy's Discontent, Cambridge, Mass., Harvard University Press. Sandel M (1998), Liberalism and the Limits of Justice, Cambridge, Cambridge University Press. Saul J (1993), Voltaire's Bastards: The Dictatorship of Reason in the West, Toronto, Penguin. Saunders C (1996), Courts of Final Jurisdiction: The Mason Court in Australia, Sydney, Federation Press. Savas E (1982), Privatizing the Public Sector: How to Shrink Government, Chatham, Chatham House Publisher. Saward M (1997), 'Search of the Hollow Crown?', in Weller P, Bakvis H & Rhodes R (1997). Schumpeter J (1981), Capitalism, Socialism and Democracy, London, George Allen & Unwin. Seddon N (1999), Government Contracts: Federal, State and Local, 2nd edition, Sydney, Federation Press. Seligman A (1992), The Idea of Civil Society, New York, Free Press. Senate Committee on Finance and Public Administration (1998), Contracting Out of Government Services, Second Report, May, Canberra, AGPS. Senate Select Committee on Public Interest Whistleblowing (1994), In the Public Interest, Canberra, AGPS. Shafir G (1998), The Citizenship Debates: A Reader, Minneapolis, University of Minnesota Press. Shaw J (1997), 'Reasonable Expectations­Citizens and the Bureaucracy', Australian Journal of Administrative Law, Vol. 4, May, pp 157–163. Sheil C (1997) 'Smaller Citizens: The State of Australia's Public Sector', in Sheil C (ed.) 1997. Sheil C (1997), Turning Point: The State of Australia, Sydney, Allen & Unwin. Sheppard B & Tuchinsky M (1996), 'Micro­OB and the Network Organisation', in Kramer R & Tyler T (eds) (1996). Simmel G (1950), The Sociology of Georg Simmel, Glencoe, IL, Free Press. Sinclair A (1995), 'The Chameleon of Accountability: Forms and Discourses', Accounting, Organisations and Society, Vol. 20, No. 2/3, pp 219–37.

 

  

Page 232

Smith A [1766](1961), An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, London, Methuen. Smyth P & Cass B (1998), Contesting the Australian Way, Cambridge, Cambridge University Press. Solomon D (1999), The Political High Court, Sydney, Allen & Unwin. South Australian Auditor­General (1998), Report of the Auditor­General for the Tear Ended 30 June 1998: Part A Audit Overview, Adelaide. Spencer H (1886), Social Statics; or, The Conditions Essential to Human Happiness Specified, and the First of Them Developed, New York, Appleton. Spencer H (1940), Man Versus the State, London, Watts. Spencer H (1969), Man Versus the State, Harmondsworth, Penguin. Stelzer I (1996), 'Lessons for UK Regulation from Recent US Experience', in Beesley M (1996). Stewart J (1984), 'The Role of Information in Public Accountability', in Hopwood A & Tomkins C (1984). Stigler G & Boulding K (1953), Readings in Price Theory, Homewood, Richard D Irwin. Stone C (1987), 'Elite Distemper Versus the Promise of Democracy', in Domhoff G & Dye T (1987). Stretton H & Orchard L (1994), Public Goods, Public Enterprise, Public Choice: Theoretical Foundations of the Contemporary Attack on Government,  London, Macmillan. Sydney Morning Herald (1998), 'Telstra Under Threat From Hand­wringers', Sydney Morning Herald, 13 November, p 25. Taggart M (1997), The Province of Administrative Law, Oxford, Hart Publishing. Tange A (1982), 'The Focus of Reform in Commonwealth Government Administration', Australian Journal of Public Administration, Vol. XLI, No.1, pp 1–14. Tanner L (1999), 'Anti­social Disease is Spreading', The Australian, 5 May, p 13. Tawney RH [1921](1961), The Acquisitive Society, London, Collins. Tawney RH (1975), Equality, London, Unwin Books. Taylor J (1995), Parliament and the Auditor­General, Senate Occasional Lecture Series, 19 May, Parliament House, Canberra. Terrill G (1998), Open Government: Freedom of Information and Privacy, London, Macmillan. The Canberra Times (1998) 'Citizens Need Protection in Privatisation', The Canberra Times, 8 January. The Canberra Times (1998), 'Actew: All May Have to be Revealed', The Canberra Times, 21 October, p 11. The Canberra Times (1998), 'Budget Documents to Shed Light on Health of APS', The Canberra Times, 11 January. Thompson G (1990), The Political Economy of the New Right, London, Printer Publishers. Thurow L (1980), The Zero­Sum Society, New York, Basic Books. Thurow L (1997), The Future of Capitalism: How Today's Economic Forces Shape Tomorrow's World, London, Nicholas Brealey Publishing. Trebilcock M (1995), 'Can Government be Reinvented', in Boston J (1995). Tullock G (1970), Private Wants, Public Means: An Economic Analysis of the Desirable Scope of Government, New York, Basic Books. Tully J (1993), An Approach to Political Philosophy: Locke in Contexts, Cambridge, Cambridge University Press. Uhr J (1998), Deliberative Democracy in Australia: The Changing Place of Parliament, Cambridge, Cambridge University Press. Victorian Auditor­General's Office (1999a), Report on Ministerial Portfolios, May, Melbourne.

 

  

Page 233

Victorian Auditor­General's Office (1999b), Victoria's Government Finances 1998–9, December, Melbourne. Victorian Auditor­General's Office (1999c), Victoria's Prison System: Community Protection and Prisoner Welfare, Special Report 60, May, Melbourne. Victorian Public Accounts and Estimates Committee (2000), Report of the Inquiry Into Commercial in Confidence Material and the Public Interest, Thirty­Fifth  Report to Parliament, March, Melbourne, Government Printer of Victoria. Vincent A (1994), Theories of the State, Oxford, Blackwell. Vincent D (1998), The Culture of Secrecy: Britain 1832–1998, Oxford, Oxford University Press. Waldegrave W (1996), 'The New Public Service', in Barberis P (1996). Walker, B & Walker, B (2000), Privatisation: Sell off or sell out?, Sydney, ABC Books. Walsh A (1997), A Neo­Aristotelian Theory of Social Justice, Aldershot, Ashgate Publishing. Walsh K (1995), Public Services and Market Mechanisms: Competition, Contracting and the New Public Management, London, Macmillan. Walzer M (1983), Spheres of Justice: A Defence of Pluralism and Equality, New York, Basic Books. Weber M (1947), The Theory of Social and Economic Organisation, New York, Free Press. Weir S & Hall H (1994), Ego Trip: Extra­Governmental Organisations in the United Kingdom and Their Accountability, Charter 88 Trust, London. Weller P & Davis G (eds), (1996), New Ideas, Better Government, Sydney, Allen & Unwin. Weller P, Bakvis H & Rhodes R (1997), The Hollow Crown: Countervailing Trends in Core Executives, London, Macmillan. Western Australian Commission on Accountability (1989), Report to the Premier, January, Perth. Whitney J (1994), The Trust Factor: Liberating Profits and Restoring Corporate Vitality, New York, McGraw Hill. Wiggins J (1964), Freedom and Secrecy, New York, Oxford University Press. Wilenski P (1977), Review of New South Wales Government Administration: Directions for Change, Interim Report November, Sydney, Government Printer. Williams B (1988), 'Formal Structures and Social Reality', in Gambetta D (ed.) (1988). Williamson O (1975), Markets and Hierarchies: Analysis and Anti­Trust Implications, New York, Free Press. Wilson J (1989), Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It, New York, Basic Books. Wilson J, Thompson J & McMahon A (1996), The Australian Welfare State, Sydney, Macmillan Education Australia. Wolnizer P (1987) Auditing as Independent Authentication, Sydney, Sydney University Press. Woodhouse D (1994) Ministers and Parliament: Accountability in Theory and Practice, Oxford, Clarendon Press. Wright H (1999) 'Sovereignty of the People—The New Constitutional Grundnorm', Federal Law Review, Vol. 26, No. 1, http:law.anu.edu.au/publications. Wright V (1994) Privatization in Western Europe: Pressure, Problems and Paradoxes, London, Pinter Publishers. Yeatman A (1996) The New Contractualism, in Weller P & Davis G (eds) (1996). Yeatman A (1998) Interpreting Contemporary Contractualism, in Dean M & Hindness B (1998). Zanetti L (1997) 'Advancing Praxis: Connecting Critical Theory with Practice in Public Administration', American Review of Public Administration, Vol. 27, No. 2,  June, pp 145–67.

 

  

Page 234

Zifcak S (1994) 'Freedom of Information and Cabinet Government: Are They Compatible in Every Dissimilar Respect', Australian Journal of Administrative Law,  Vol. 1, August, pp 208–21. Zifcak S (1997a) 'Accountability, Constitution and Governance in Victoria: The Liberals' First Term', in Pearson L (ed.) (1997. Zifeak S (1997b) 'Managerialism, Accountability and Democracy: A Victorian Case Study', Australian Journal of Public Administration, Vol. 56, No. 3, pp 106– 19. Zipser B (1997) 'The Regulation Game: The Civil Aviation Authority and Regulatory Enforcement', Australian Journal of Administrative Law, Vol. 4, February, pp  103–109.

 

  

Page 235

Index A accountability and auditors­general 20 and citizenship 19 and contracting 179­80 contrasted with responsibility 22 dilution 3, 15 forms 23 importance 18, 192 meaning 19 mechanisms 20, 21 neo­liberals, criticisms by 8, 191 requirements of 20 accounting reforms 22 accrual accounting 22, 47 Administrative Appeals Act 1975 178 Administrative Decisions (Judicial Review) Act 1977 170, 178 administrative law 4, 178, 179 see also public law agency theory 7 Aristotle 115 audit history 159, 161 importance 164 reforms 161 auditors­general 20, 142, 154, 158­65, 172, 185, 186, 190 criticisms of government secrecy 143 Australian Competition and Consumer Commission 172 Australian Constitution 27, 28, 29, 30, 34 Australian Constitutional Convention 28, 174 B Bank of Commerce and Credit International (BCCI) 59 BCCI see Bank of Commerce and Credit International Bentham, Jeremy 54, 56, 58, 79 bounded rationality 86 Buchanan, James 4, 71 bureaucracy 84 Burke, Edmund 56, 66 C Cabinet secrecy 190 capitalism 65 capture of regulators 168 citizens as consumers 15, 61, 69, 101, 102 citizens' charters 103 citizenship 4, 15 accountability 19 components 98­99 definition 98 and individualism 79 rights of 100, 104, 106, 174 substantive 101 civic republicanism 116 civic values 74, 79 civil rights 99, 101

 

  

Page 236

civil society 82, 103 Coase, Ronald 86 commercial confidentiality 142 commercial in confidence 46, 185, 186 commercialisation and accountability 2 common law 171 Commonwealth, meaning 28, 78 Commonwealth Administrative Appeals Tribunal 21 Commonwealth Ombudsman 21, 179, 180­82, 183, 185 communitarianism 63, 115­17 community service obligations 42, 76 constitutional accountability 20, 23 contract law 172 contract state 17 contracting out access to information 144 and accountability of government 154 compared with privatisation 35 costs 89 examples 2, 87 forms of 138­39, 155 problems with 87, 88 risks 139­41 secrecy 143, 189 contracts 87, 88 model clauses 183, 193, 194 Coombs Commission 16, 132 Crown immunity 184 D democracy essential features 123­24 information, importance of 121, 124­25, 126, 137, 156, 168 and markets 104 perversions 122 plebiscitary democracy 70 see also secrecy Dicey, AV 171, 174, 178, 180, 194 distributive justice 55, 104­15 see also justice; Rawls, John Downs, Anthony 23, 106, 137 Dworkin, Gerald 112 E economic efficiency 8, 39, 68, 84 economic rationalism 12 externalities 67 F fair society 35 fascism 56 freedom, individual 13, 57­58 Freedom of Information Act 1982 20, 178, 182, 183, 185, 187 exemptions 183­84 Friedman, Milton 4, 54, 57, 58 Fukuyama, Francis 61 Fulton Committee 132, 133 G Galbraith, John Kenneth 65 GBEs see government business enterprises globalisation 9, 11 government contributions 50, 65 criticism of 54­55, 58 distrust of 83 efficiency 68 evolution 51­52 importance to markets 51, 64­65 role 9, 63 size 52 government business enterprises 170, 172, 174, 180, 181, 184, 187 government by fiat 53 government by proxy 53 group think 135 H Harvester Judgement 32 Hayek, Friedrich 4, 14, 54, 57, 58, 64, 65, 170 High Court attacks on 175 citizenship rights 174 Hilmer Report 9, 39, 162 Hobbes, Thomas 54, 57, 65 I independence attacks on 158 definition 156­57 importance 155 Independent Committee of Inquiry on National Competition Policy 9, 39 see also Hilmer Report individualism 55, 79 individuals and the state 63 information importance to democracy 120­24, 149 and trust 124 interest groups 23, 24, 121, 127 J judicial review 169­71 justice 4, 81, 114 as fairness 106­11 K Kennett Government 38, 158, 190 Keynesian economics 9, 13, 63 L laissez faire government 52

 

  

Page 237

legitimacy 84 liberalism 54, 65 see also Locke, John; Mill, John Stuart liberty, personal 55 Locke, John 51, 57, 82, 113, 171 Long Term Capital Management 60 M Mabo case 174 Maddock Inquiry 162 Mandeville, Bernard 57 market failure 9, 51, 53, 89 markets advantages 13, 58, 66, 69 criticisms of 60 dependence upon society 53, 61, 62 and individual freedom 57­58 nature 12 and social cohesion 80 social consequences 3, 69 weaknesses 53, 104, 139 Mill, John Stuart 54, 62, 79, 120, 121 ministerial responsibility 168 changes in 128 public servants 131 weaknesses of 129­30 mutual obligation 81 N nation building 3, 83 National Commission of Audit 9, 51 neighbourhood effects 67 neo­liberalism consequences 1 defined 11 individual freedom 13 markets 5 and society 56, 57, 62 threat to democracy 70 weaknesses 6 new public management 9, 120 Nolan Committee 146, 149­50 Nozick, Robert 64, 111­12 NSW Legislative Council, conflicts with Treasurer 194­200 O Ombudsman see Commonwealth Ombudsman Ombudsman Act 1976 178 P Pareto optimality 107 patronage 90, 92 personal liberty 55 plebiscitary democracy 70 political rights 99 politicians, distrust of 150­51 possessive individualism 55 private goods 68 privatisation aims 37 criticisms of 38­41, 43­45 defined 35 early history 36 government debt 37 infrastructure failures 147­48 methods 36 opposition to 76­77 proceeds of 2 program budgeting 22 public choice theory 4, 7­8, 12, 103 criticism of 61, 74, 90 trust 85 public law 114, 171, 174 see also administrative law public sector reform consequences 2 main themes 4 public service anonymity 132 duty 90, 95 and efficient management 93 politicisation of 91­92 and the public interest 90, 93 relationship with politicians 131 values 91, 94 public utilities 33, 36 pure public goods 66, 67, 68 Pusey, Michael 16 Q quangos 144­45 R Rawls, John 55, 105 regulation 42, 53, 94, 165­68 regulators, capture of 168 retreat from responsibility 2, 15 risky shift 135 Rousseau, Jean Jacques 70 Royal Commission on Australian Government Administration see Coombs Commission S Sandel, Michael 115, 116 secrecy and accountability 142 attractions of 126 benefits of 8, 14 consequences of 133­34 and contracting 137­38 dangers from 121, 135, 186, 188 defences against 121 effects on public trust 126

 

  

Page 238

justifying 134, 136­37 political elites 14 preference for 13 Simon, Herbert 86 Smith, Adam 54, 56, 107 social capital 79 social equity 16, 33, 98, 105 social justice 3, 7, 49, 96, 100 importance of 105 means of achieving 105, 112 social problems 61, 74, 75 social rights 99­100, 113 social trust 4, 74 Spencer, Herbert 63, 101 statutory boards 92, 145­46 stewardship 18 substantive citizenship 101 sufficient interest 173 T toll goods 68 transaction cost theory 7, 17, 86­87 triple bottom line accounting 3 trust erosion of 4, 74, 75, 82, 83, 149 government, importance to 80, 82, 125, 149 impact upon transaction costs 85 information, dependence upon 124 nature 78 and public choice theory 85 social importance 63, 77, 80, 82 Tullock, Gordon 4, 6, 71 U universal service obligations see community service obligations utilitarianism 56, 57, 79­80, 106, 111 V Victorian Auditor­General, threats to 160, 162­63 W Weber, Max 69, 84, 89 welfare state 7, 10, 52­53, 81, 98 whistleblowers 132­33, 155