Formando a Teia da Segurança Alimentar e Nutricional: O Relato da Experiência do Projeto ConsolidaSisan [1 ed.] 9786500001693

Table of contents :
PARTE I
O PROJETO DE CONSOLIDAÇÃO DO SISTEMA DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NOS ESTADOS DO CEARÁ, PIAUÍ E MARANHÃO............20

Capítulo 1
A Sistematização da Experiência do Projeto ConsolidaSisan............22

Capítulo 2
Contribuições do Projeto ConsolidaSisan para o Fortalecimento do SISAN nos Estados do Ceará, Maranhão e Piauí
............42

PARTE II
DIAGNÓSTICO DO SISAN E A ELABORAÇÃO DO PLANO DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NOS ESTADOS............52

Capítulo 3
Componentes do SISAN no Ceará............54

Capítulo 4
Componentes do SISAN no Maranhão............64

Capítulo 5
Componentes do SISAN no Piauí............72

PARTE III
AVALIAÇÃO E MONITORAMENTO DO PLANO DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL............82

Capítulo 6
Monitoramento das Ações de Segurança Alimentar e Nutricional............84

Capítulo 7
O Componente da Avaliação dos Planos de Segurança Alimentar e Nutricional............106

Referências............128

Citation preview

EQUIPE DO PROJETO CONSOLIDASISAN

CEARÁ Coordenação Geral Universidade Estadual do Ceará Coordenação Operacional Derlange Belizário Diniz Coordenação Acadêmica Maria Marlene Marques Ávila

Gestão acadêmica Naila Saskia Melo Andrade Letícia Albuquerque Araújo Apoio à formação em segurança alimentar e nutricional Antônia Joelma Braga da Silva

Assessoria Márcia Andréia Barros Moura Fé

Articulação sociedade civil e poder público Tatiane Elpídio da Silva

Parceiros CONSEA Francisca Malvinier Macedo Helena Selma Azevedo

Planejamento e execução das oficinas Francisca Orisvânia Barreto

Parceiros CAISAN Regina Ângela Sales Praciano Tereza Cristina do Vale Canabrava

Elaboração do software John Herbert Marques do Nascimento

Bolsistas

Desenvolvimento de material educativo Italo Wesley Oliveira Aguiar

Gestão operacional Mailim Stévia Abreu de Azevedo Roberto Sérgio Barbosa dos Santos Apoio à gestão operacional Amanda Dayane Barros da Silva Castro Francisco Claudemir Barbosa da Silva

Revisão gramatical Francisca Malvinier Macedo Apoio administrativo Anair Conceição de Menezes Jucá

PIAUÍ

MARANHÃO

Coordenação acadêmica Universidade Federal do Piauí Marize Melo dos Santos Ivonete Moura Campelo

Coordenação acadêmica Universidade Federal do Maranhão Maria Tereza Borges Araújo Frota

Parceiros CONSEA Janice Araújo Lustosa Norma Sueli Marques da Costa Alberto

Parceiros CONSEA Maria da Conceição de Almeida Ferreira Reinaldo Santos Avelar Eurico Fernandes da Silva

Parceiros CAISAN Débora Lidiane Castro de Moura Maria Alice Silva do Nascimento Ana Diva Soares de Macêdo Rosângela Maria Sobrinho Sousa

Parceiros CAISAN Lourvidia Caldas Serrão Edilene Abreu Corrêa Sampaio Maria José Pereira Costa Kleber Gomes

Bolsistas

Bolsistas

Apoio à formação em segurança alimentar e nutricional Claudiane Batista de Sousa Elyudienne Andressa Silva Alves

Apoio à formação em segurança alimentar e nutricional Nayara Rafaelle Correa Silva

Articulação sociedade civil e poder público Mísia Joyner de Sousa Dias Monteiro Jairo Galvão de Araújo Planejamento e execução das oficinas Victor Alves de Oliveira Apoio à mobilização e à produção de material pedagógico Lídia Raquel de Sousa Rocha Maria Gabriela Sousa Pires

Articulação sociedade civil e poder público Miercio Roberth Lopes Martins Planejamento e execução das oficinas Nádia Caroline de Moura Matias Apoio à mobilização e à produção de material pedagógico Stephany Araújo Ruiz Glenda Pereira Costa Silva

Formando a Teia da Segurança Alimentar e Nutricional: o relato da experiência do Projeto ConsolidaSisan ORGANIZADORES Maria Marlene Marques Ávila Nutricionista. Doutora em Saúde Coletiva. Docente do Curso de Nutrição e dos Programas de Pós-Graduação em Saúde Coletiva, Nutrição e Saúde e Ensino na Saúde da Universidade Estadual do Ceará. Coordenadora acadêmica do Projeto ConsolidaSisan. Márcia Andréia Barros Moura Fé Nutricionista. Doutora em Saúde Coletiva. Docente do Curso de Nutrição da Universidade Estadual do Ceará. Assessora técnica do Projeto ConsolidaSisan. Naila Saskia Melo Andrade Zootecnista. Mestre em Meio Ambiente e Desenvolvimento, doutoranda em Ciência, Biotecnologia e Saúde pela Fiocruz Ceará e bolsista de gestão acadêmica do Projeto ConsolidaSisan na Universidade Estadual do Ceará. Francisca Orisvânia Barreto Economista Doméstica. Especialista em Segurança Alimentar e Nutricional pela Universidade Estadual do Ceará. Agente de Monitoramento do Programa Nacional de Alimentação Escolar. Bolsista de planejamento e execução das oficinas de formação do Projeto ConsolidaSisan no Ceará. Italo Wesley Oliveira Aguiar Nutricionista. Mestrando em Saúde Pública pela Universidade Federal do Ceará. Colaborador na equipe técnica do Conselho Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional de Fortaleza. Bolsista de desenvolvimento de material educativo do Projeto ConsolidaSisan no Ceará. Antônia Joelma Braga da Silva Assistente Social. Especialista em Gestão Social pelo Centro Universitário Fametro. Técnica da Secretaria da Proteção Social, Justiça Cidadania, Mulheres e Direitos Humanos / Câmara de Segurança Alimentar e Nutricional – Ceará. Bolsista de apoio à formação em Segurança Alimentar e Nutricional do Projeto ConsolidaSisan no Ceará. Tatiane Elpídio da Silva Pedagoga. Especialista em Gestão Social e Educação Inclusiva. Técnica da Secretaria de Proteção Social, Justiça, Cidadania, Mulheres e Direitos Humanos e da Câmara Intersetorial de Segurança Alimentar e Nutricional – Ceará. Bolsista de articulação da sociedade civil e poder público do Projeto ConsolidaSisan no Ceará.

Formando a Teia da Segurança Alimentar e Nutricional: o relato da experiência do Projeto ConsolidaSisan

Este livro é produto do “Projeto Consolidação do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional nos estados do Ceará, Piauí e Maranhão ConsolidaSisan” financiado pelo Edital de chamamento público MDS/SESAN no. 01/2013. Apoio: Universidade Estadual do Ceará – Programa de Pós-Graduação em Nutrição e Saúde.

Capa: Italo Wesley Oliveira Aguiar

DADOS INTERNACIONAIS DE CATALOGAÇÃO NA PUBLICAÇÃO (CIP) Formando a teia da segurança alimentar e nutricional : o relato da experiência do Projeto ConsolidaSisan / Organizadores Maria Marlene Marques Ávila ... [et al.]. - ltabuna, BA: A5 editora, 2020. 138p., ; 29,7 cm Inclui bibliografia. ISBN: 978-65-00-00169-3 1. Segurança alimentar. 2. Nutrição. I. Ávila, Maria Marlene Marques. lI. Moura Fé, Marcia Andreia Barros. IlI. Andrade, Naila Saskia Melo. IV. Barreto, Francisca Orisvania. V. Título. CDU 613.2 Bibliotecária responsável: Tatiana de Oliveira Bourscheidt - CRB 10/2012

COLABORADORES Antônia Joelma Braga da Silva Assistente Social. Especialista em Gestão Social pelo Centro Universitário Fametro. Técnica da Secretaria da Proteção Social, Justiça Cidadania, Mulheres e Direitos Humanos / Câmara de Segurança Alimentar e Nutricional – Ceará. Bolsista de apoio à formação em Segurança Alimentar e Nutricional do Projeto ConsolidaSisan no Ceará. Claudiane Batista de Sousa Nutricionista. Mestranda em Alimentos e Nutrição pela Universidade Federal do Piauí. Bolsista de apoio à formação do Projeto ConsolidaSisan no Piauí. Débora Lidiane Castro de Moura Nutricionista pela Universidade Federal do Piauí. Assessora Técnica e representante da CAISAN–PI no Projeto ConsolidaSisan. Francisca Malvinier Macedo Técnica em Economia Doméstica. Bibliotecária. Diretora Adjunta do Esplar – Centro de Pesquisa e Assessoria. Presidenta do CONSEA-CE. Cofundadora do Fórum Cearense de Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional. Representante do CONSEA-CE no Projeto ConsolidaSisan. Francisca Orisvânia Barreto Economista Doméstica. Especialista em Segurança Alimentar e Nutricional pela pela Universidade Estadual do Ceará. Agente de Monitoramento do Programa Nacional de Alimentação Escolar. Bolsista para planejamento e execução das oficinas de formação do Projeto ConsolidaSisan no Ceará. Italo Wesley Oliveira Aguiar Nutricionista. Mestrando em Saúde Pública pela Universidade Federal do Ceará. Colaborador na equipe técnica do Conselho Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional de Fortaleza. Bolsista de desenvolvimento de material educativo do Projeto ConsolidaSisan no Ceará. Ivonete Moura Campelo Nutricionista. Mestre. Professora assistente do Departamento de Nutrição da Universidade Federal do Piauí - Campus Universitário Ministro Petrônio Portella. Apoiadora Acadêmica do Projeto ConsolidaSisan no Piauí. Janice Araújo Lustosa Tecnóloga em Alimentos e Médica Veterinária. Mestre em Alimentos e Nutrição pela Universidade Federal do Piauí. Presidente e representante do CONSEA-PI no Projeto ConsolidaSisan. John Herbert Marques do Nascimento Graduado em Redes de Computadores pela Faculdade de Tecnologia do Nordeste. Pós-graduando em Administração e Segurança em Redes de Computadores. Coordenador de Tecnologia da Informação na Coordenadoria Especial de Participação Social da Prefeitura Municipal de Fortaleza e

desenvolvedor do sistema de eleição dos Agentes de Cidadania de Fortaleza. Bolsista para elaboração do sistema on-line do acompanhamento de Segurança Alimentar e Nutricional do Projeto ConsolidaSisan. Márcia Andréia Barros Moura Fé Nutricionista. Doutora em Saúde Coletiva. Docente do Curso de Nutrição da Universidade Estadual do Ceará. Assessora técnica do Projeto ConsolidaSisan. Maria Marlene Marques Ávila Nutricionista. Doutora em Saúde Coletiva. Docente do Curso de Nutrição e dos Programas de Pós-Graduação em Saúde Coletiva, Nutrição e Saúde e Ensino na Saúde da Universidade Estadual do Ceará. Coordenadora acadêmica geral do Projeto ConsolidaSisan. Maria Tereza Borges Frota Nutricionista. Especialista em Saúde Pública e em Nutrição em Saúde Pública (FIOCRUZ). Mestre em Ciências da Saúde pela Universidade Federal do Maranhão. Doutora em Nutrição em Saúde Pública pela Universidade de São Paulo. Professora Adjunta do Departamento de Ciências Fisiológicas da Universidade Federal do Maranhão. Coordenadora acadêmica do Projeto ConsolidaSisan no Maranhão. Marize Melo dos Santos Nutricionista, Doutora. Professora titular do Departamento de Nutrição da Universidade Federal do Piauí - Campus Universitário Ministro Petrônio Portella. Coordenadora Acadêmica do Projeto ConsolidaSisan no Piauí. Mísia Joyner de Sousa Dias Monteiro Nutricionista. Mestranda em Ciências e Saúde pela Universidade Federal do Piauí. Bolsista de articulação da sociedade civil e poder público do Projeto ConsolidaSisan no Piauí. Naila Saskia Melo Andrade Zootecnista. Mestre em Meio Ambiente e Desenvolvimento, doutoranda em Ciência, Biotecnologia e Saúde pela Fiocruz Ceará e bolsista de gestão acadêmica do Projeto ConsolidaSisan na Universidade Estadual do Ceará. Nayara Rafaelle Corrêa Silva Nutricionista. Pós-graduada em nutrição clínica e funcional e fitoterapia pela Faculdade LABORO. Pós-graduanda em Docência do Ensino Superior pela Faculdade Única de Ipatinga. Pesquisadora em segurança alimentar e nutricional. Bolsista de apoio à formação em Segurança Alimentar e Nutricional do Projeto ConsolidaSisan no Maranhão. Regina Ângela Sales Praciano Assistente Social. Mestre em Gestão e Planejamento de Políticas Públicas. Orientadora da Célula de Segurança Alimentar e Nutricional da Secretaria de Proteção Social, Justiça, Cidadania, Mulheres e Direitos Humano do Ceará. Secretária executiva e representante da Câmara Intersetorial de Segurança Alimentar e Nutricional do Ceará no Projeto ConsolidaSisan.

Stephany Araújo Ruiz Nutricionista pela Universidade Federal do Maranhão. Pesquisadora no Núcleo de Imunologia Básica e Aplicada – UFMA. Presidente da Liga Acadêmica Nutrição em Políticas Públicas LANPOP/UFMA. Bolsista de Apoio à mobilização e produção de material pedagógico do Projeto ConsolidaSisan no Maranhão. Tatiane Elpídio da Silva Pedagoga. Especialista em Gestão Social e Educação Inclusiva. Técnica da Secretaria de Proteção Social, Justiça, Cidadania, Mulheres e Direitos Humanos e da Câmara Intersetorial de Segurança Alimentar e Nutricional – Ceará. Bolsista de articulação da sociedade civil e poder público do Projeto ConsolidaSisan no Ceará. Victor Alves de Oliveira Nutricionista. Mestre em Ciências e Saúde pela Universidade Federal do Piauí. Doutorando do Programa de Pós-Graduação em Alimentos e Nutrição pela Universidade Federal do Piauí. Bolsista para planejamento e execução das oficinas de formação do Projeto ConsolidaSisan no Piauí.

Esse livro é dedicado a todas as pessoas que cotidianamente tecem a teia e a trama que dão forma ao tecido da justiça social.

APRESENTAÇÃO

No Brasil, o conceito de Segurança Alimentar e Nutricional surgiu em um contexto no qual as doenças carenciais, principalmente a desnutrição, se destacavam no cenário epidemiológico, consequência da extrema desigualdade social. A ampla participação social foi fundamental para a construção de agendas, que propiciaram a criação de leis, planos e estruturas com vistas à implantação do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN) para integrar e articular políticas e programas com vistas à garantia do direito humano à alimentação adequada em um cenário onde a insegurança alimentar se caracteriza pelas carências, mostrando a persistência das desigualdades sociais, e pelas doenças decorrentes do sobrepeso e obesidade, demarcando um cenário onde urge a ação pública eficaz na promoção da alimentação adequada e saudável para toda a população. A segurança alimentar e nutricional representa um eixo estratégico no desenvolvimento e objetivos das políticas públicas nacionais fundamentadas no princípio da soberania alimentar e nutricional e no direito humano à alimentação. A aprovação da Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional em 2006 estabeleceu as bases para a construção e funcionamento do SISAN. A consolidação desse sistema nacional requer o funcionamento das estruturas básicas que o compõem na União, estados e municípios: conselhos e câmaras intersetoriais de segurança alimentar e nutricional, as conferências, a lei orgânica e a política que a regulamenta, o plano de segurança alimentar e nutricional. O “Projeto Consolidação do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional nos estados do Ceará, Piauí e Maranhão ConsolidaSisan” contribuiu para o fortalecimento do SISAN nestes três estados, por meio das diversas ações abordadas neste livro. Motivados, por um lado, pela vivência no projeto que se mostrou um campo fértil de aprendizado sobre a segurança alimentar e nutricional nas perspectivas política e social, e por outro, pelos descaminhos tomados na atual conjuntura política, resolvemos compartilhar nossa experiência, por crermos que precisamos nos fortalecer mostrando que sim, é possível tecer juntos saberes e

práticas que ajudam a manter nossas conquistas e a alicerçar a certeza de que passaremos por estes tempos sombrios.

Boa leitura!

LISTA DE SIGLAS

AcompanhaSisan

Sistema para Acompanhamento da Implantação do SISAN nos Municípios

CadÚnico

Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal

CAISAN

Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional

CEST

Faculdade Santa Terezinha

CNSAN

Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional

CONAB

Companhia Nacional de Abastecimento

CONSEA

Conselho de Segurança Alimentar e Nutricional

ConsolidaSisan

Projeto Consolidação do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional

CPCE

Comissão de Presidentes de Conselhos Estaduais

CSAN

Célula de Segurança Alimentar e Nutricional

CT

Comitê Técnico

DATASUS

Departamento de Informática do SUS

DHAA

Direito Humano à Alimentação Adequada

DUSAEF

Diretoria da Unidade de Segurança Alimentar e Erradicação da Fome

EAN

Educação Alimentar e Nutricional

EMBRAPA

Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária

FAMEM

Federação dos Municípios do Estado do Maranhão

FAO

Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura

FIOCRUZ

Fundação Oswaldo Cruz

FMSA

Fórum Maranhense de Segurança Alimentar

FNDE

Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação

FUNAI

Fundação Nacional do Índio

FUNECE

Fundação Universidade Estadual do Ceará

Fundação CEPRO

Fundação Centro de Pesquisas Econômicas e Sociais do Piauí

GT

Grupo de Trabalho

IBGE

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

IES

Instituição de Ensino Superior

IFMA

Instituto Federal do Maranhão

INCRA

Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária

INSAN

Insegurança Alimentar e Nutricional

IPECE

Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará

LDO

Lei de Diretrizes Orçamentárias

LOA

Lei Orçamentária Anual

LOSAN

Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional

MapaSAN

Mapeamento de Segurança Alimentar e Nutricional

MDS

Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome

NURESAN

Núcleo de Estudos em Segurança Alimentar Nutricional

PAA

Programa de Aquisição de Alimentos

PESAN

Plano Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional do Piauí

PLANESAN

Plano Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional do Maranhão

PLANSAN

Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional

PLANSAN-CE

Plano Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional do Ceará

PNAD

Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios

PNAE

Programa Nacional de Alimentação Escolar

PNSAN

Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional

PPA

Plano Plurianual

PSAN

Política de Segurança Alimentar e Nutricional

SAF

Secretaria de Estado de Agricultura Familiar

SAGI

Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação

SAN

Segurança Alimentar e Nutricional

SASAN

Secretaria Adjunta de Segurança Alimentar e Nutricional

SASC

Secretaria de Estado da Assistência Social e Cidadania

SDA

Secretaria de Desenvolvimento Agrário

SEDES

Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social e Agricultura Familiar

SEDPOP

Secretaria dos Direitos Humanos e Participação Popular

SEDUC

Secretaria de Estado de Educação

SEIR

Secretaria de Estado Extraordinária de Igualdade Racial

SEMTCAS

Secretaria Municipal de Trabalho, Cidadania e Assistencial Social de Teresina

SEPLAN

Secretaria Estadual de Planejamento

SES

Secretaria de Estado da Saúde

SESAN

Secretaria Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional

SICONV

Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do Direito Federal

SISAN

Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional

SISPLANSAN

Sistema de Monitoramento do Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional

SISVAN

Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional

SPS

Secretaria de Proteção Social, Justiça, Cidadania, Mulheres e Direitos Humanos

STDS

Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento Social

SUAS

Sistema Único da Assistência Social

SUS

Sistema Único de Saúde

TI

Tecnologia da Informação

UECE

Universidade Estadual do Ceará

UESPI

Universidade Estadual do Piauí

UFC

Universidade Federal do Ceará

UFMA

Universidade Federal do Maranhão

UFPI

Universidade Federal do Piauí

VIS DATA

Visualizador de Dados Sociais

SUMÁRIO

PARTE I

Capítulo 1

O PROJETO DE CONSOLIDAÇÃO DO SISTEMA DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NOS ESTADOS DO CEARÁ, PIAUÍ E MARANHÃO.....................

20

A Sistematização da Experiência do Projeto ConsolidaSisan Márcia Andréia Barros Moura Fé, Maria Marlene Marques Ávila, Naila Saskia Melo Andrade, Francisca Orisvania Barreto..................................................................................... 22

Capítulo 2

Contribuições do Projeto ConsolidaSisan para o Fortalecimento do SISAN nos Estados do Ceará, Maranhão e Piauí Regina Ângela Sales Praciano, Francisca Malvinier Macedo.................................................................................... 42

PARTE II

Capítulo 3

DIAGNÓSTICO DO SISAN E A ELABORAÇÃO DO PLANO DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NOS ESTADOS......................................................................

52

Componentes do SISAN no Ceará Antônia Joelma Braga da Silva, Francisca Orisvania Barreto, Naila Saskia Melo Andrade, Tatiane Elpídio da Silva............. 54

Capítulo 4

Componentes do SISAN no Maranhão Nayara Rafaelle Corrêa Silva, Stephany Araujo Ruiz, Maria Tereza Borges Frota...............................................................

Capítulo 5

64

Componentes do SISAN no Piauí Claudiane Sousa, Débora Moura, Janice Lustosa, Mísia Monteiro, Victor Oliveira, Ivonete Moura Campelo, Marize Melo dos Santos...................................................................... 72

PARTE III Capítulo 6

AVALIAÇÃO E MONITORAMENTO DO PLANO DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL......................

82

Monitoramento das Ações de Segurança Alimentar e Nutricional Italo Wesley Oliveira Aguiar, Antônia Joelma Braga Silva, John Herbert Marques do Nascimento, Tatiane Elpídio da Silva......................................................................................... 84

Capítulo 7

O Componente da Avaliação dos Planos de Segurança Alimentar e Nutricional Maria Marlene Marques Ávila, Márcia Andréia Barros Moura Fé, Italo Wesley Oliveira Aguiar..............................................

106

Referências ..................................................................................................

128

PARTE I

O PROJETO DE CONSOLIDAÇÃO DO SISTEMA DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NOS ESTADOS DO CEARÁ, PIAUÍ E MARANHÃO

20

21

Capítulo 1

A SISTEMATIZAÇÃO DA EXPERIÊNCIA DO PROJETO CONSOLIDASISAN

Márcia Andréia Barros Moura Fé Maria Marlene Marques Ávila Naila Saskia Melo Andrade Francisca Orisvania Barrreto ...sem sequer poder negar a desesperança como algo concreto e sem desconhecer as razões históricas, econômicas e sociais que a explicam, não entendo a existência humana e a necessária luta para fazê-la melhor, sem esperança e sem sonho. (Paulo Freire – Patrono da educação brasileira)

PASSOS PARA A CONSTRUÇÃO DO CONHECIMENTO

A produção do conhecimento baseada na sistematização da experiência do projeto Consolidação do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (ConsolidaSisan), tem como referência as etapas sugeridas pelo autor Holiday (2006), e está assim organizada: 1) O ponto de partida – o relato se baseia em nossa vivência no ConsolidaSisan, a qual encontra-se registrada em relatórios de atividades realizadas e de execução físico-financeiro, nas atas das reuniões da equipe e nos registros fotográficos. Além disso foram realizados três grupos focais, um por estado e um círculo de cultura com a equipe do Ceará que objetivaram retomar a experiência vivida e gerar subsídios para identificar as contribuições do projeto no fortalecimento do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN). 2) Os objetivos – em que explicitamos as razões para esta sistematização, delimitamos seu objeto e definimos um eixo de sistematização; 3) A recuperação do processo vivido – a reconstrução da história do ConsolidaSisan; 4) A reflexão de fundo – que consta da análise crítica da vivência; 22

5) Os pontos de chegada – em que abordaremos os desafios encontrados durante o percurso, e as conclusões práticas decorrentes do aprendizado com a experiência, bem como as contribuições do projeto para o fortalecimento do SISAN. Esta sistematização baseia-se numa concepção metodológica dialética “que entende a realidade histórico-social como uma totalidade, como processo histórico: a realidade é, ao mesmo tempo, una, mutante e contraditória porque é histórica; porque é produto da atividade transformadora, criadora dos seres humanos” (HOLLIDAY, 2006, p. 8).

OBJETIVOS E DEFINIÇÃO DO EIXO DE SISTEMATIZAÇÃO

A decisão de sistematizar essa experiência foi considerada como forma de, para além do registro, fazermos uma reflexão coletiva sobre a realização das atividades previstas e realizadas no ConsolidaSisan entre os anos de 2014-2019 e quais foram as implicações para o fortalecimento do SISAN nos estados do Ceará, Piauí e Maranhão.

A EXPERIÊNCIA EM FOCO

Em 2013, o Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), atualmente, Ministério da Cidadania, por meio da Secretaria Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SESAN), lançou o edital de chamamento público MDS/SESAN nº 01/2013, visando selecionar instituições públicas de ensino superior estadual e/ou federal para realização de projetos voltados ao fortalecimento do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN) nos estados, distrito federal e municípios. Tal iniciativa foi estratégica, no sentido de contribuir para a consecução de alguns objetivos e metas do Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (PLANSAN) 2012-2015, entres estas: “promover a adesão dos 26 Estados da Nação, o Distrito Federal e 60% dos municípios no SISAN” e institucionalizar o SISAN em todo Território Nacional, bem como seus mecanismos

de

gestão,

no

sentido

de

“promover

ações

de

formação/capacitação sobre conceitos, princípios, marco legal, instrumentos e 23

mecanismos de gestão do SISAN, implementação da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (PNSAN) e realização do Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA)” (BRASIL, 2013). Em nível nacional, o Programa de Segurança Alimentar e Nutricional compôs o Plano Plurianual (PPA) do período 2012–2015, que contemplou entre seus objetivos a realização de ações de promoção da institucionalização e fortalecimento da gestão do SISAN, bem como o apoio a elaboração de planos estaduais e municipais de segurança alimentar e nutricional. Dessa forma, a referida Chamada Pública se deu no âmbito do Programa Temático - 2069: Segurança Alimentar Nutricional, na Ação – 8624: Apoio à Implantação e Gestão do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (BRASIL, 2011). Pelas normas da chamada pública os projetos apresentados deveriam contemplar mais de um estado (conforme os grupos de estados constantes do edital que cobriam todos os estados e o distrito federal) e contar com o conhecimento do Conselho de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA) e da Câmara Intersetorial de Segurança Alimentar e Nutricional (CAISAN) do estado sede da universidade proponente. O lote de estados em que a Universidade Estadual do Ceará (UECE) propôs era composto pelo Ceará, Piauí e Maranhão. O incentivo para a UECE elaborar um projeto para concorrer à chamada pública partiu da CAISAN-CE, na pessoa de sua secretária executiva, que assim se expressa em relação ao fato: A gente convidou a UECE, provocou mesmo, sensibilizou, namorou, paquerou, até que realmente a UECE topou de colocar a proposta para frente, se habilitou para o projeto [...] (Círculo de Cultura, UECE, 1/11/2017).

A partir do convite feito por esta, se formou um grupo de três professoras do Curso de Nutrição, duas professoras da Universidade Federal do Ceará (UFC) e a secretária executiva da CAISAN, dessa forma, o projeto “Consolidação do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional nos estados do Ceará, Piauí e Maranhão” (ConsolidaSisan) foi uma construção coletiva, que além dos integrantes já citados, contou com a contribuição

de

um

assessor

técnico

24

da

Secretaria

do

Trabalho

e

Desenvolvimento Social (STDS) atualmente Secretaria de Proteção Social, Justiça, Cidadania, Mulheres e Direitos Humanos (SPS), principalmente na elaboração de uma das metas, a que trata da construção de um software de monitoramento da implantação do SISAN nos municípios, denominado AcompanhaSisan. No decorrer do projeto, houve a perda de parceria com a UFC, por motivo de aposentadoria das professoras que participaram do projeto até o ano de 2016. Dada a exigência da chamada pública do projeto ser proposto pela universidade, a coordenação do mesmo ficou sob a responsabilidade de duas professoras, assim, contou com uma coordenação acadêmica e uma operacional, sendo esta última representada pela professora que submeteu a proposta. Conforme a chamada pública, após apresentadas, as propostas passavam por uma etapa de seleção, depois de selecionadas se dava início ao processo de habilitação concluído com a formalização do convênio com o MDS. Durante o processo habilitação o projeto passou por uma fase de ajustes, momento em que contamos com a colaboração de um técnico do MDS e integraram-se à equipe na UECE mais uma professora como assessora da coordenação operacional e a presidente do CONSEA-CE. O projeto foi formalizado por meio do Convênio MDS/UECE publicado no DOU nº 8 de 13 de janeiro de 2015 (BRASIL, 2015). Após a etapa de habilitação, houve um encontro das universidades selecionadas em Brasília, da qual participaram a secretária executiva da CAISAN-CE e a coordenadora acadêmica do ConsolidaSisan. Esta foi a primeira oportunidade de conversar presencialmente com representantes dos CONSEA e CAISAN dos estados do Piauí e Maranhão, pois anteriormente, durante a fase de elaboração do projeto, essa articulação foi tentada, mas não logrou êxito. Contudo, ainda durante a fase de elaboração foi realizado contato com os Cursos de Nutrição das universidades federais do Piauí e Maranhão e identificadas em cada uma das professoras que se interessaram pelo projeto, já contando, portanto, desde aí, com essa articulação entre as universidades. A participação da Universidade Federal do Piauí (UFPI) e da Universidade Federal do Maranhão (UFMA) no projeto ocorreu a partir da instituição de parceria com a FUNECE/UECE, por intermédio de instrumento de 25

cooperação acadêmica e científica entre as suas respectivas áreas de atuação, visando o desenvolvimento do referido projeto nos estados do Ceará, Piauí e Maranhão no âmbito do Programa de Pós-Graduação em Nutrição e Saúde da UECE e dos Departamentos de Nutrição de ambas universidades e, sendo previstas a realização de atividades relacionadas à Segurança Alimentar e Nutricional, o que favoreceria o intercâmbio entre profissionais e acadêmicos nas áreas de interesse comum, voltadas para o ensino, pesquisa e extensão, assinado pelos gestores das respectivas Instituições de Ensino Superior (IES). As Universidades concordaram em desenvolver o projeto, visando: a) Realizar pesquisas no campo da Segurança Alimentar e Nutricional, elaboração e divulgação de trabalhos científicos em eventos da área e afins; b) Realizar oficinas, os encontros de planejamento e avaliação das atividades; c) O fortalecimento do SISAN nos três Estados. Em março de 2015, foi realizado o primeiro seminário, em Fortaleza-CE, envolvendo representações do Maranhão, Piauí e Ceará, visando a apresentação do Projeto ConsolidaSisan e do plano de trabalho. Na oportunidade, foi discutido e acordado, entre as universidades parceiras, a realização de uma pesquisa em SAN, em cada estado, durante a V Conferência Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional, que será apresentada posteriormente. Em dezembro de 2015 e fevereiro de 2016 realizamos o segundo e terceiro seminário nos Estados do Maranhão e Piauí respectivamente, com o objetivo de apresentar o projeto para os demais parceiros nos estados e o quadro situacional da SAN, para posterior construção do diagnóstico do SISAN. É válido ressaltar que no Maranhão houve a socialização dos resultados preliminares da pesquisa realizada pela UFPI sobre o perfil dos delegados da V Conferência Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional. Ainda em 2016, conforme previsto no Projeto ConsolidaSisan, foram selecionados e contratados bolsistas de apoio às atividades do projeto, os quais foram incorporados às equipes de cada estado. Assim, as atividades do projeto, foram planejadas e realizadas de forma participativa

26

entres as três equipes, sendo a equipe do Ceará responsável pela coordenação geral. O termo consolidação do título do projeto foi escolhido na perspectiva de que este propõe fortalecer o SISAN dos estados do Ceará, Piauí e Maranhão, ou seja: [...] consolida está no sentido de ajudar saber, fortalecer o sistema de segurança alimentar e nutricional dos estados Piauí, Ceará e Maranhão, é a consolidação e o fortalecimento desse sistema nesses estados (Assessora do ConsolidaSisan, Círculo de Cultura, UECE, 1/11/2017).

Esta fala se justifica porque o SISAN, instituído em 2006 pela Lei 11.346 e regulamentada pelo Decreto 7.272/2010, que instituiu a PNSAN (BRASIL,2010), em 2013 quando foi lançada a chamada pública, estava iniciando um processo de implantação. De forma geral, os estados e municípios estavam se inteirando sobre o processo de adesão ao SISAN, visando a implantação da PNSAN, sobressaindo então, a necessidade da elaboração dos planos de SAN nos níveis estadual e municipal, tendo como principal finalidade promover o DHAA. Na busca desse fortalecimento o projeto propôs como objetivo geral contribuir para a consolidação do SISAN nos estados do Ceará, Piauí e Maranhão, tal contribuição se concretizou principalmente por meio da capacitação dos atores implicados no SISAN – gestores, conselheiros, técnicos das CAISAN e CONSEA dos estados e municípios – para a elaboração dos planos de SAN e monitoramento de suas metas. Os objetivos e ações do ConsolidaSisan se constituem no eixo desta sistematização. O primeiro objetivo foi assessorar gestores públicos das Câmaras ou Instâncias Governamentais de Gestão Intersetorial de Segurança Alimentar e Nutricional (CAISAN) e atores da sociedade civil, vinculados aos CONSEA estaduais para elaboração e/ou revisão dos Planos Estaduais de Segurança Alimentar e Nutricional. Para sua consecução realizou-se um diagnóstico situacional dos planos estaduais e dos componentes de SISAN por meio de três seminários (um por estado) para diagnóstico dos PLANSAN e dos componentes do SISAN e três oficinas, também uma por estado, para elaboração/revisão dos planos estaduais de SAN. 27

O segundo objetivo visou desenvolver e implantar um sistema online para acompanhamento da implantação dos componentes do SISAN nos municípios do Ceará, Piauí e Maranhão. Para tanto, realizou-se a elaboração do software, o desenvolvimento do banco de dados e a capacitação dos atores locais para sua utilização. O terceiro objetivo contemplou a capacitação de gestores públicos, conselheiros e representantes da sociedade civil no âmbito municipal para incentivar a elaboração e/ou revisão dos planos municipais de Segurança Alimentar e Nutricional, visando a efetivação da adesão ao SISAN. Sua realização envolveu três oficinas, uma por estado, para elaboração/revisão dos planos municipais de SAN. O quarto objetivo foi assessorar os CONSEA e as CAISAN nos estados e municípios no desenvolvimento e implantação de metodologias, mecanismos institucionais e ferramentas para o monitoramento e avaliação dos PLANSAN, no âmbito dos sistemas estaduais e municipais de SAN. Para sua efetivação, foram realizados mapeamento dos modelos, ferramentas e mecanismos institucionais e de tecnologia de informação existentes para monitoramento e avaliação dos PLANSAN nos municípios dos estados do CE, PI e MA; capacitação de gestores e conselheiros nos três estados para o desenvolvimento e implantação das ferramentas de monitoramento e avaliação dos PLANSAN e da Política de SAN nos municípios; elaboração e distribuição de material educativo para os CONSEA e CAISAN estaduais e municipais nos três estados e estruturação de um núcleo de produção técnico-científica de referência regional na área de SAN. Com esta sistematização esperamos refletir criticamente sobre o processo vivido, no âmbito da execução operacional, bem como racionalizar os problemas e dificuldades enfrentadas neste percurso, propor caminhos de superação e também realçar os êxitos obtidos. Na perspectiva acadêmico, a sistematização

poderá

contribuir

para

refletir

criticamente

sobre

as

potencialidades e desafios encontrados durante a experiência de fortalecimento do SISAN nos estados parceiros.

28

O PROCESSO VIVIDO

Na fase de habilitação da UECE junto ao MDS, os parceiros nos três estados foram convidados a participar de uma reunião em Fortaleza, com o objetivo de contextualizar e discutir o projeto coletivamente, e esclarecer os papéis dos diferentes atores. Participaram integrantes da equipe local (CAISAN, CONSEA e UECE) e a professora representante da Universidade Federal do Maranhão, que custeou sua viagem. Ressaltamos que a ausência dos demais parceiros do Maranhão e Piauí, se justificou pela inexistência de recursos financeiros para custear seus deslocamentos à Fortaleza. Após a realização dessa reunião, o primeiro seminário foi realizado em março de 2015 na UECE e contou com a presença dos representantes da universidade, CONSEA e CAISAN de cada estado, e de um representante do MDS. Essa atividade teve como objetivos: contextualizar a situação em que se deu a elaboração e apresentação da proposta pela UECE; apresentar o projeto e detalhar o planejamento orçamentário; sensibilizar os parceiros a se comprometerem com a execução do projeto, esclarecer o papel de cada um e sua importância para a consolidação do SISAN nos estados. Esse seminário foi essencial para estabelecer o bom relacionamento entre as equipes dos três estados e dirimir dúvidas relacionadas a execução do projeto. O principal encaminhamento deste encontro foi o planejamento do seminário a ser realizado no Maranhão para apresentação do diagnóstico do SISAN. Importante destacar que neste primeiro seminário, devido a uma série de entraves burocráticos, o MDS ainda não havia autorizado o uso do recurso financeiro,

apesar

disso

os

parceiros

concordaram

em

participar,

disponibilizando seus próprios recursos financeiros ou com ajuda de custo do CONSEA e CAISAN de seus estados. O segundo seminário ocorreu em São Luís-MA, em dezembro de 2015. Nele foi apresentado o diagnóstico situacional dos componentes do SISAN no Ceará, Piauí e Maranhão; a exposição sobre a pesquisa de participação social na V Conferência Estadual de SAN nos estados do Piauí e Ceará, realizadas como atividade paralela ao projeto; a definição dos requisitos essenciais para seleção dos bolsistas das equipes locais. 29

Além dos parceiros do Projeto ConsolidaSisan, estiveram presentes conselheiros do CONSEA - MA e integrantes da CAISAN-MA, representantes da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social e Agricultura Familiar (SEDES) e Secretaria Adjunta de Segurança Alimentar e Nutricional do Maranhão (SASAN), além de algumas representações políticas do estado. O diagnóstico dos componentes do SISAN nos estados do Ceará, Piauí e Maranhão realizado pelo projeto, levantou as informações sobre os marcos regulatórios e sobre os Planos de SAN, inclusive os processos de construção, estrutura, desafios e principalmente, observou-se as deliberações das conferências, como elemento fundante a ser contemplado nos planos, bem como sua vinculação ao PPA do governo estadual e por fim, trazendo a oportunidade para que pesquisadores, gestores e representantes da sociedade civil avaliassem de forma coletiva o quadro apresentado e levantassem propostas sobre o que poderia ser melhorado. Ressaltamos que no Ceará já estava em execução o segundo PLANSAN (2016-2019), no Maranhão o primeiro PLANESAN (2012-2015) estava em andamento e o no Piauí o primeiro plano estava em fase de elaboração. Neste contexto, foi necessário abordar no seminário em Teresina o processo de revisão do primeiro PLANSAN-CE e apresentar a experiência das etapas de elaboração dos planos do Piauí e Maranhão. Essa atividade ocorreu em setembro de 2016 e dele participaram as três equipes, às quais já haviam se incorporado os bolsistas; conselheiros e integrantes do CONSEA e CAISAN-PI e duas técnicas do MDS que expuseram sobre a sua experiência na elaboração, revisão e monitoramento do PLANSAN nacional. Além disso, foi realizada avaliação das etapas cumpridas e planejamento das próximas oficinas. Paralelamente, um bolsista foi selecionado para desenvolvimento do software. Sua primeira tarefa foi criar a página do ConsolidaSisan, abrigada no sítio da UECE, como forma de publicizar e dar transparência às atividades do projeto. Um aspecto discutido quanto ao objetivo da criação do software, foi a continuidade da sua operacionalização após o término do projeto, o que depende unicamente da decisão de cada estado. A etapa seguinte foi a realização de oficinas com o objetivo de capacitar gestores públicos, conselheiros e representantes da sociedade civil no âmbito municipal para incentivar a elaboração dos Planos Municipais de 30

Segurança Alimentar e Nutricional - PLANSAN, visando o fortalecimento do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional – SISAN. Foi uma etapa em que se contou com as contribuições dos participantes e a troca de experiências, trazendo para o debate os avanços e as dificuldades dos municípios na implementação da agenda de segurança alimentar e nutricional. O planejamento metodológico foi conduzido pela bolsista de planejamento e execução de oficinas do Ceará com a participação da equipe, após a elaboração inicial a proposta foi encaminhada às equipes do Piauí e Maranhão para sugestões e só então foi finalizada. O critério de inclusão dos municípios foi a adesão ao SISAN (concluída ou em processo), a sensibilização e mobilização dos municípios foi realizada pela CAISAN - CE com apoio do CONSEA-CE. As oficinas realizadas com carga horária de 16 horas abordaram os seguintes temas: Segurança Alimentar e Nutricional (conceitos: SAN, SISAN, Plano e PNSAN); Apresentação do Diagnóstico do SISAN nos três Estados (Panorama da situação de cada município convidado); Experiência do Estado e de municípios na elaboração dos Planos de Segurança Alimentar e Nutricional; Exposição sobre as diretrizes da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional; Experiência municipal de funcionamento da CAISAN e de execução de programas, projetos e ações de SAN. Em dezembro de 2017, foi realizada na UECE a primeira oficina com municípios cearenses e os parceiros dos três estados. Deveriam participar 33 municípios, porém apenas 16 enviaram representantes, integrantes dos CONSEA e CAISAN, quais sejam: Cariús, Caucaia, Crateús, Fortaleza, Ipueiras, Itapipoca, Lavras da Mangabeira, Maracanaú, Martinópolis, Monsenhor Tabosa, Novo Oriente, Pacatuba, Palhano, Paracuru, Piquet Carneiro e São Luís do Curu, totalizando 51 participantes (UECE, 2018). Como encaminhamento dessa oficina, foi solicitada a construção de um Plano de Providências para elaboração dos Planos Municipais de SAN. Essa atividade buscou contribuir com os municípios em processo de adesão ao SISAN, no fortalecimento dos marcos regulatórios e com a CAISAN Ceará no assessoramento realizado junto aos municípios.

31

Ao finalizarmos essa oficina, as equipes do Ceará, Piauí e Maranhão se reuniram para avaliar a oficina realizada e ver se precisava de ajustes para ser executadas nos outros dois Estados. A segunda oficina foi realizada em abril de 2018, na sede da Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB/PI), sob a condução da equipe no Piauí, com o auxílio das equipes do Maranhão e Ceará, além de órgãos parceiros como CAISAN/Secretaria de Ação Social e Cidadania, CONSEA, UFPI e CONAB/PI. Deveriam participar 26 municípios piauienses, porém apenas 15 enviaram representantes, integrantes dos CONSEA e CAISAN: Teresina, São Domingos, Água Branca, Curralinhos, Júlio Borges, Acauã, Pimenteiras, Piripiri, Passagem Franca, Olho D'água, Itainópolis, Sebastião Leal, Santo Antônio dos Milagres, Brasileira e São Lourenço, totalizando 58 participantes (UECE, 2018). A terceira oficina foi realizada no Maranhão em maio de 2018. Estiveram presentes 30 municípios: Lagoa do Mato, Itapecuru Mirim, Maracaçumé, São Luís, São Mateus, São Raimundo das Mangabeiras, Pastos Bons, Paço do Lumiar, Fernando Falcão, Nova Iorque, Raposa, Buriti Bravo, Santa Helena, São José de Ribamar, Estreito, São Pedro dos Crentes, Barra do Corda, Marajá do Sena, Codó, Tufilândia, São Domingos do Maranhão, Pio XII, Viana, Grajaú, Santa Filomena, Lima Campos, Imperatriz, Afonso Cunha, Matões do Norte e Jenipapo dos Vieiras, totalizando 100 participantes (UECE, 2018). Na execução do plano de SAN, dado o seu caráter intersetorial, uma questão desafiadora é o monitoramento, isto exige ampla e sólida articulação entre as diversas áreas administrativas nos níveis estadual e municipal. Assim, dando seguimento ao projeto, a oficina de monitoramento foi realizada nos três estados, para assessorar os CONSEA e as CAISAN estaduais e municípios no desenvolvimento e implantação de metodologias, mecanismos institucionais e ferramentas para o monitoramento e avaliação dos PLANSAN, no âmbito dos sistemas estaduais e municipais de SAN. A oficina com duração de 16 horas pautou-se na elaboração e proposição

de metodologias

de monitoramento

das ações de SAN;

aperfeiçoamento dos instrumentos já existentes; construção de matriz de

32

indicadores e o próprio fortalecimento da ação intersetorial dentro da política estadual e municipal de SAN. Foram planejadas conjuntamente com as equipes de cada estado, e novamente convidados todos os municípios adesos ou em processo de adesão ao SISAN. Os temas abordados foram: o que é monitoramento, a sua importância para o acompanhamento das ações, projetos e programas de SAN e como monitorar as ações de SAN; identificação das ações de SAN nos municípios e possíveis estratégias de monitoramento; a experiência de monitoramento do PLANSAN Nacional; monitoramento de ações, projetos e programas de SAN em âmbito estadual; a experiência de acompanhamento de ações, projetos e programas em âmbito local; a experiência da construção de uma matriz de indicadores para o monitoramento do PLANSAN Municipal e software de Monitoramento do SISAN. Importante ressaltar que o monitoramento foi uma temática relativamente nova para a equipe executora do ConsolidaSisan, e o aprofundamento necessário para subsidiar a capacitação proposta no projeto envolveu a produção de uma dissertação, cujo objeto de estudo foi a elaboração de uma matriz de indicadores com potencial para nortear o monitoramento dos planos municipais (LIMA NETA, 2016) e ainda um estudo em nível de iniciação científica, cujas atividades se relacionaram à elaboração da referida matriz. A primeira oficina de monitoramento foi realizada em Fortaleza, Ceará, no mês de setembro de 2018, dela participaram 110 representantes de 24 municípios cearenses: Alcântaras, Arneiroz, Cariré, Cariús, Caucaia, Cruz, Fortaleza, Icó, Iguatu, Ipueiras, Itapipoca, Maracanaú, Milhã, Novo Oriente, Pacatuba, Palhano, Paracuru, Parambu, Piquet Carneiro, Russas, Salitre, São Gonçalo do Amarante, São João do Jaguaribe e Tamboril (UECE, 2019). A segunda oficina ocorreu em São Luís, Maranhão, em dezembro de 2018. Estiveram presentes 61 representantes de 19 municípios maranhenses: Cândido Mendes, Santa Helena, Davinópolis, Colinas, São José de Ribamar, Santa Inês, Paço do Lumiar, Buriti Bravo, São Raimundo das Mangabeiras, São Luís Gonzaga, Itapecuru-Mirim, Santa Luzia, São João do Soter, Estreito, Bom Jesus das Selvas, Marajá do Sena, Grajaú, Viana e Pastos Bons (UECE, 2019). A terceira oficina foi em Teresina, Piauí, também em dezembro de 2018, contou com 55 representantes de nove municípios piauienses: Júlio 33

Borges, Teresina, Sebastião Leal, Água Branca, Corrente, Olho D'água, São Lourenço, Passagem Franca, Brasileira, e 03 maranhenses: Parnarama, Paço do Lumiar e Caxias (UECE, 2019). Outra ação desta etapa, foi a estruturação do espaço físico e equipamentos do Núcleo de Referência Regional em SAN e a elaboração do material pedagógico composto por uma cartilha ilustrada sobre o SISAN, a ser distribuída nos municípios do Ceará, Piauí e Maranhão como material de apoio na criação e consolidação do SISAN em nível municipal, e o livro “Formando a teia da Segurança Alimentar e Nutricional: o relato da experiência do Projeto ConsolidaSisan” por meio do qual compartilhamos os saberes obtidos e aperfeiçoados nesses cinco anos de implementação de projeto. O Núcleo de Referência em Segurança Alimentar e Nutricional, localizado no Mestrado de Nutrição e Saúde - UECE, realizará atividades de pesquisa e formação na área de Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional e do Direito Humano à Alimentação Adequada e Saudável, congregando pesquisadores e estudantes de diversas áreas do conhecimento e instituições nacionais e estrangeiras, oferecendo subsídios para atuação dos CONSEA e CAISAN, além de oferecer suporte à formação da rede regional de pesquisadores em soberania e segurança alimentar e nutricional.

A REFLEXÃO DE FUNDO

A experiência do ConsolidaSisan revelou o retrato do SISAN nos estados e municípios envolvidos, e possibilitou ampliar a compreensão sobre potencialidades e desafios na implementação da agenda de SAN nas esferas estaduais e municipais. O projeto trouxe de forma didática e participativa a discussão e análise da necessidade de fortalecimento do SISAN. Identificamos como potencialidades o compartilhamento de saberes, a importância do PLANSAN e seu monitoramento na consecução do DHAA, as relações de parceria estabelecidas entre as instituições e a força da ação conjunta na defesa desse direito e da Soberania Alimentar. Dentre os desafios destacamos: oficinas com reduzido número de participantes, devido à falta de previsão de recursos financeiros para custear o deslocamento dos representantes dos municípios para as cidades onde ocorriam 34

as atividades de formação. Este desafio mostra uma falha no planejamento, que deveria ter previsto a realização das oficinas nos municípios, o que certamente possibilitaria maior participação e envolvimento com os atores locais. Outro aspecto importante foi a forma de mobilização realizada por meio de ofício via email seguido de contato telefônico, subestimando o uso das redes sociais. Outro desafio se relaciona aos vários entraves burocráticos, tais como: obrigatoriedade dos processos licitatórios, chamadas públicas para a vinculação dos bolsistas, alterações necessárias no Plano de Trabalho, que não poderiam ser previstas a priori que paralisavam o Sistema de Convênios (SICONV) e repercutiam diretamente na liberação de recursos financeiros causando o atraso no cronograma previsto; a falta de feedback das avaliações de processo realizadas pelo órgão financiador. A coordenação geral do projeto buscou sempre compartilhar com as coordenações do Piauí e Maranhão todas as intercorrências que resultaram em atrasos na realização atividades. O ideal seria o encontro presencial periódico das três equipes, o que era inviável do ponto de vista financeiro. Para superação deste desafio a estratégia foi o uso de videoconferência sistematicamente. Também há que se destacar o desafio relacionado ao fortalecimento do SISAN nos municípios, a lição aprendida nos mostrou que não é bastante ter projetos de capacitação/qualificação dos atores locais. Nas oficinas foram ressaltados que a falta de compromisso dos gestores e o desconhecimento sobre a política de SAN, os parcos recursos para os programas e ações que concretizam a política, a desarticulação dos programas e políticas de SAN, a ausência de dados para a construção do PLANSAN (planejamento, execução, monitoramento e avaliação), a falta de capacitação continuada na temática para representantes do poder público e da sociedade civil, o fortalecimento da participação e do controle social, a necessidade de ampliar parcerias buscando a intersetorialidade são obstáculos que precisam ser ultrapassados para a implementação/consolidação desse sistema.

35

OS PONTOS DE CHEGADA

Vivenciar o Projeto ConsolidaSisan nos desafiou a trabalhar de forma conjunta visando os mesmos objetivos, cada equipe em situações específicas de seus estados. Dessa forma, cada uma teve por vezes, de lançar mão de diferentes estratégias de enfrentamento das dificuldades surgidas, embora os ganhos nos três estados tenham sido semelhantes. Em relação aos ganhos a experiência proporcionou: a) Maior capacitação dos atores envolvidos na elaboração e revisão dos planos, bem como a qualificação para o monitoramento dos mesmos, tema muito incipiente nas equipes dos três estados; b) Favoreceu a articulação e a troca de experiências entre estados e municípios, o que repercutiu em maior integração e fortalecimento entre CONSEA e CAISAN; c) Ampliou o conhecimento do cenário estadual da segurança alimentar e nutricional e as necessidades reais dos municípios; d) Apoiou os municípios no processo de consolidação do SISAN, do qual faz parte a elaboração/revisão dos planos municipais e seu monitoramento ressaltando que a participação dos municípios propiciou aos atores locais maior conhecimento sobre a PNSAN e compreensão sobre a importância da segurança alimentar e nutricional motivando a busca e o questionamento da execução da política de SAN no município; e) Realçou a importância da formação continuada em SAN para o acompanhamento da PNSAN; f)

Viabilizou

a

formação

de

pesquisadores

por

meio

do

desenvolvimento de pesquisas relacionadas ao ConsolidaSisan em nível de graduação, mestrado e doutorado; g) Evidenciou a necessidade de ampliar a abordagem de SAN nos cursos de graduação em nutrição. Quanto aos desafios, a vivência no ConsolidaSisan ressaltou que o parco financiamento para a execução da PNSAN nos estados e municípios é reflexo da falta de prioridade dessa política no nível federal e de compromisso do poder público nas três esferas, comprometendo a promoção do DHAA e da 36

soberania e segurança alimentar e nutricional, o que associado à desarticulação entre CONSEA e CAISAN estadual / municipal resulta no enfraquecimento dessa política social. As dificuldades enfrentadas para execução do projeto foram a necessidade de pessoal qualificado para operacionalizar o Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do Direito Federal (SICONV); a diferença entre as normas de administração orçamentária e financeira da administração pública federal e estadual; o excesso de burocracia para alterações no Plano de Trabalho aprovado. Num projeto com as características do ConsolidaSisan os reajustes são esperados e deles dependem a regularidade das ações, porém a necessidade de alterar o plano de trabalho significava parar o SICONV, o que por sua vez atrasava a realização das atividades. A

parceria

Universidades/CONSEA/CAISAN

teve

um

grande

potencial para a construção de conhecimentos e aprendizagens, ilustrada no quadro a seguir: Quadro 1 – Estudos motivados pelas ações do Projeto ConsolidaSisan Pesquisas pontuais Participação Social na V Conferência Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional do Ceará A participação de sujeitos sociais na V Conferência Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional do Piauí Dissertações/Teses/Iniciação Cientifica Monitoramento do Sistema de Segurança Alimentar e Nutricional no Ceará, Piauí e Maranhão (Iniciação Científica) Participação Social na Política de Segurança Alimentar e Nutricional em Fortaleza, Ceará (Dissertação) Consolidação do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional no estado do Maranhão: desafios e conquistas do cenário sociopolítico (Dissertação) Monitoramento e avaliação da Política de Segurança Alimentar e Nutricional: proposta de uma matriz de indicadores no município de Maracanaú, Ceará (Dissertação) Conselho de Segurança Alimentar e Nutricional – Ceará e a Formulação da Política Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional (Tese) Trabalhos apresentados em eventos Formação e percepção sobre participação social de delegados da V Conferência Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional do Ceará Percepção dos delegados da V Conferência Estadual de SAN sobre sua contribuição na promoção da segurança alimentar e nutricional no Ceará 37

A V Conferência Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional do Ceará: Organização e participação social em Foco Segmentos e espaços sociais representados na V Conferência Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional do Ceará Conferências de Segurança Alimentar e Nutricional como Espaço de Formação Caracterização da participação dos conselheiros, estadual e municipais, e o seu papel no Conselho de Segurança Alimentar e Nutricional (Piauí) Elaboração de matriz de indicadores voltada a políticas municipais de Segurança Alimentar e Nutricional Monitoramento do Sistema de Segurança Alimentar e Nutricional: sistematização de experiência Desenvolvimento e implementação de um canal de comunicação para acompanhamento da efetivação do Sistema de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN) nos munícipios dos estados do Ceará, Piauí e Maranhão Análise do II Plano Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional do Ceará Indicadores de monitoramento e avaliação da política de segurança alimentar e nutricional a nível municipal Elaboração de matriz de indicadores de saúde e nutrição voltados à política municipal de segurança alimentar e nutricional em Fortaleza-Ce Contribuições para as ações de Segurança Alimentar e Nutricional de delegados da 5ª Conferência Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional do Ceará Diagnóstico dos componentes do Sistema de Segurança Alimentar e Nutricional nos estados do Ceará, Piauí e Maranhão Construção do I Seminário Internacional de Soberania e Segurança Alimentar dos Países de Língua Lusófona na Universidade Estadual do Ceará Produção Técnica Manual de Orientações Básicas para Monitoramento de Planos de Segurança Alimentar e Nutricional Cartilha “Passo a passo da construção do SISAN no município” Livro “Formando a teia da segurança alimentar e nutricional: o relato da experiência do Projeto ConsolidaSisan” Publicações em periódicos Percepção de atores da Política de Segurança Alimentar e Nutricional sobre participação social Fonte: Autoria própria.

Estes trabalhos ajudaram a conhecer e compreender aspectos específicos da implantação do SISAN, bem como necessidades formativas dos atores sociais implicados com a PNSAN. Foram importantes para manter a comunicação entre as equipes nos três estados, sua motivação e ânimo. Os resultados dos estudos sobre participação e controle social apontaram que os CONSEA ainda são um espaço frágil de confronto entre sociedade civil e poder público, principalmente porque grande parte dos 38

conselheiros têm uma visão limitada sobre o conceito de SAN e da dimensão da alimentação enquanto direito social (ARAUJO, 2015). Neste contexto, para que a sociedade civil intervenha efetivamente na política de SAN é de suma importância fortalecer o papel do conselheiro enquanto representante de seus segmentos como estratégia de fortalecimento da participação social, cuja qualificação é fator decisivo na sensibilização dos gestores quanto à essencialidade da política de segurança alimentar e nutricional, o que pode repercutir na consolidação do SISAN nos estados e municípios (MUNIZ et al.,2017; MOURA FÉ, 2018). Para essa qualificação, é necessário instituir formação continuada para os conselheiros sobre a política de segurança alimentar e nutricional como o caminho para o cumprimento do direito à alimentação, o ciclo das políticas públicas cultura política, que são alguns dos conhecimentos fundamentais para qualificar a sua participação na elaboração da política e do plano de segurança alimentar e nutricional nos estados e municípios. Compreendemos ser essa uma estratégia potente para ampliar as práticas de participação e fortalecer os valores democráticos (MOURA FÉ, 2018). Os estudos evidenciaram ainda, a necessidade de fortalecer a articulação sociedade civil e poder público, principalmente para a criação dos marcos legais e garantia da continuidade das ações articuladas, para que de fato a intersetorialidade esteja presente no financiamento, e para tal é essencial a participação da sociedade civil no planejamento orçamentário, ponto sensível dos planos de SAN, que além disso requerem dos governos federal e estadual o

apoio

técnico

para

as

etapas

de

planejamento,

implantação

e

acompanhamento da execução (MOURA FÉ, 2018; MUNIZ, 2014). Também é essencial que seja estimulado o diálogo entre os representantes e representados, de tal modo que estes de fato representem os interesses de suas bases e sejam o elo entre estas e os espaços decisórios, nos quais a voz dos movimentos sociais e dos segmentos da população historicamente silenciados precisam ser ouvidas (AMORIM, 2014). A divulgação sobre a segurança alimentar e nutricional tem papel de destaque na sua visibilidade enquanto política pública, sendo portanto fundamental a maior divulgação das atividades e demandas dos conselhos de SAN nos diversos ambientes: comunitários, acadêmicos, político e até mesmo 39

empresarial, para que as demandas sejam mais bem equalizadas e o conselho possa exercer seu verdadeiro papel na política de SAN (AMORIM, 2014). Os estudos realizados sinalizam pistas para novas pesquisas focando nos

desafios

relacionados

à

garantia

orçamentária,

intersetorialidade,

monitoramento e avaliação, considerados nós críticos para a efetividade dos planos de SAN nos estados (MOURA FÉ, 2018). Por fim, outro produto do ConsolidaSisan que guarda relação direta com a construção de conhecimentos foi a estruturação do Núcleo de Referência Regional em SAN, que se constitui em espaço de fomento de estudos e qualificação na temática, com o potencial de contribuir na formação de uma rede regional de pesquisadores, dando continuidade às parcerias estabelecidas no ConsolidaSisan e buscando agregar pesquisadores de demais estados do Nordeste.

40

41

Capítulo 2

CONTRIBUIÇÕES DO PROJETO CONSOLIDASISAN PARA O FORTALECIMENTO DO SISAN NOS ESTADOS DO CEARÁ, MARANHÃO E PIAUÍ

Regina Ângela Sales Praciano Francisca Malvinier Macedo Dê instrumentos, mexa na estrutura, e o homem transformará a realidade adversa a que está submetido. (Josué de Castro)

CENÁRIO PARA CONCEPÇÃO DO PROJETO CONSOLIDASISAN

O Brasil alcançou no período de 2003 a 2014, resultados positivos na tarefa de diminuir os números da fome e da miséria que envergonhavam a sua história,

desde

longínquas

épocas.

Isso

foi

possibilitado

através

da

implementação de políticas de transferência de renda, de investimentos em políticas sociais, do apoio à agricultura familiar (BRASIL, 2010; IBGE, 2010, 2015). A promulgação da Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (LOSAN), de nº 11.346, de 15 de setembro de 2006, criou o Sistema de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN) e tem como componentes, a Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CNSAN), o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA), a Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional (CAISAN), os órgãos e entidades de segurança alimentar e nutricional e as instituições privadas, com ou sem fins lucrativos , que respeitem os critérios, princípios e diretrizes do SISAN (BRASIL, 2006). O resultado do conjunto dessas políticas, agregadas às diferentes ações de inclusão também implementadas pelo poder público e a criação de uma rede de proteção social abrangente, levaram a Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO), uma das agências das Nações Unidas que trabalha na erradicação da fome e combate à pobreza a declarar o Brasil 42

fora do Mapa da Fome, em 2014. Foi neste cenário que se iniciou a implementação do projeto Consolidação do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional nos estados do Ceará, Piauí e Maranhão – ConsolidaSisan.

O QUE É O SISAN? E POR QUE ELE PRECISA SER FORTALECIDO?

O SISAN é um arranjo de coordenação federativa para integrar e articular políticas e programas de SAN. Apresenta como algumas de suas finalidades: ampliar o acesso da população a alimentos saudáveis; reduzir a Insegurança Alimentar e Nutricional; ofertar alimentação saudável nos equipamentos públicos; promover escolhas saudáveis pela população; prevenir, monitorar e controlar agravos e doenças relacionadas à alimentação. Para cumprir essas finalidades, o SISAN precisa ser institucionalizado juntamente aos seus mecanismos de gestão, participação e controle social, sinalizando os seguintes aspectos: intensificar a elaboração dos planos estaduais e municipais, pautados na intersetorialidade (articulação, gestão, monitoramento e avaliação); definir competências dos entes federados no SISAN, a fim de construir pactuação federativa e aprofundar reflexões sobre cofinanciamento e processos de capacitação. Com

base

nisso

foi

concebido

pelo

extinto

Ministério

do

Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), com apoio das Câmaras Interministeriais estaduais (CAISAN), do Conselho de Segurança Alimentar e Nutricional – CONSEA Nacional e ainda da Comissão de Presidentes de Conselhos Estaduais (CPCE), a estratégia de firmar parceria com um terceiro parceiro, a Universidade, no intuito de fortalecer o SISAN.

O PROJETO COM AS UNIVERSIDADES COMO ESTRATÉGIA PARA FORTALECER O SISAN

Nos estados do Ceará, Piauí e Maranhão, o projeto coordenado pela Universidade Estadual do Ceará (UECE) oportunizou a sistematização das informações sobre os Marcos Legais de Segurança Alimentar e Nutricional e de outros dados pertinentes à Política Nacional de Segurança Alimentar e 43

Nutricional bem como a capacitação para a elaboração e monitoramento dos planos de segurança alimentar e nutricional nos três estados e seus municípios, O Projeto ConsolidaSisan teve a incumbência de contribuir para a consolidação do SISAN nos referidos estados e contribuir para aumentar o potencial desse sistema em seu papel de assegurar o DHAA, por meio de políticas públicas de SAN com forte componente intersetorial. Para tanto, o projeto propôs a capacitação de gestores de políticas públicas e de representantes da sociedade civil integrantes das CAISAN e CONSEA tanto na esfera estadual, como municipal para a elaboração de Planos de Segurança Alimentar e Nutricional e a revisão dos planos já em curso. Um desafio assumido de forma coletiva pelos entes envolvidos na coordenação, na gestão e na execução do ConsolidaSisan por meio de um trabalho de parceria que otimizou o seu desenvolvimento e permitiu olhar acuradamente as realidades expressas nas diversas gradações em que se encontram os componentes do SISAN nos três estados. A parceria estabelecida para a execução do projeto entre as Universidades, o CONSEA e a CAISAN, teve portanto como força motriz a aproximação de forma enriquecedora da área acadêmica, do espaço de controle social das políticas públicas e da instância responsável pela coordenação e monitoramento das ações da Política e do Plano de Segurança Alimentar e Nutricional nos âmbitos estadual e municipais.

CONTRIBUIÇÕES EFETIVAS DO CONSOLIDASISAN PARA OS ESTADOS DO CEARÁ, MARANHÃO E PIAUÍ

Visando identificar as contribuições do Projeto ConsolidaSisan para o fortalecimento do SISAN nos Estados, foram realizados três grupos focais, um em cada estado participante, neles estiveram representantes da Universidade, CONSEA e CAISAN, além de bolsistas e pessoas que fizeram parte da trajetória do projeto. Estes grupos foram realizados nos meses de dezembro de 2018 e janeiro de 2019 e teve como pergunta norteadora para as discussões: Como é que você percebe a contribuição do Projeto ConsolidaSISAN para o fortalecimento do SISAN no seu Estado?

44

Participaram dos grupos focais as equipes do ConsolidaSisan em cada estado, com algumas especificidades: no Maranhão, houve a participação de técnicos da Secretaria Estadual de Desenvolvimento Social; no Piauí, da gestora que estava à frente da SASC nos primeiros dois anos do projeto. Após a transcrição das falas dos participantes, estas foram analisadas buscando identificar as principais contribuições do projeto para o fortalecimento do SISAN, as quais serão apresentadas a seguir. Do grupo focal do Ceará, participaram doze pessoas e sua análise apontou que o ConsolidaSisan contribuiu no fortalecimento do SISAN-CE, evidenciando os seguintes pontos: elaboração do II PLANSAN-CE (2016-2019), na medida em que seu processo de construção contemplou algumas sinalizações sugeridas a partir da parceria com a universidade; desenvolvimento de um sistema para acompanhamento da implantação do SISAN nos municípios (AcompanhaSisan),

subsídio

importante

às

CAISAN

estaduais

no

monitoramento sistemático sobre a situação local de SAN (principais programas e ações desenvolvidas) nos municípios, favorecendo assim, o fortalecimento da política de SAN e consequentemente a implementação do SISAN. Outro

resultado

considerado

importante

pela

equipe

foi

a

oportunidade trazida pelo projeto de aprofundar conhecimentos teóricos, aspecto em que foi salientado o estudo dos indicadores relacionados à SAN (definição e uso), bem como suas especificações – resultado, de produto, de impacto, de processos – proporcionando melhor qualificação dos técnicos das CAISAN estaduais para assessorarem os municípios. Um aspecto também considerado importante foi a troca de experiência, mostrando como cada estado estava em relação ao monitoramento dos seus planos. A atuação dos bolsistas do ConsolidaSisan foi destacada como fator essencial à troca de experiências entre os estados, favorecimento da adesão dos municípios ao SISAN, enriquecimento de conhecimentos e proposições pedagógicas na condução do processo formativo. A troca de conhecimentos e experiências entre os bolsistas, motivou a elaboração pela equipe do Ceará de um manual sobre monitoramento de planos de SAN, inspirado em material elaborado pela equipe do Maranhão. A criação do Núcleo de Estudos em Segurança Alimentar Nutricional (NURESAN), vinculado à UECE foi outra contribuição do projeto. Este dispositivo visa fomentar estudos sobre SAN, de caráter regional, dando continuidade à 45

parceria estabelecida pelo ConsolidaSisan e a ampliando para demais estados do Nordeste, contribuindo para a formação de uma rede regional de pesquisa em soberania e segurança alimentar e nutricional. No grupo focal do Maranhão, estiveram presentes dezessete pessoas, sendo as principais contribuições apontadas relacionadas ao fortalecimento da política de SAN nos municípios por meio do assessoramento aos gestores públicos das CAISAN estaduais, indivíduos da sociedade civil vinculados aos CONSEA estaduais e municipais e o favorecimento do diálogo entre CAISAN e CONSEA. Para esse grupo, o projeto possibilitou também a compreensão e empoderamento sobre a política de SAN nos municípios por meio das capacitações realizadas de forma intersetorial, em conjunto com a CAISAN, CONSEA, Universidades e bolsistas; o assessoramento e articulação com vários órgãos do governo e entidades da sociedade civil, o que deu visibilidade às possibilidades da articulação ensino-pesquisa e extensão na efetivação no combate à insegurança alimentar; a criação de um grupo de trabalho para o fortalecimento do SISAN no estado; a troca de conhecimentos e experiências entre os estados e municípios. Demais contribuições reveladas foram a realização de capacitação para conselheiros e representantes da sociedade civil no âmbito municipal, tanto por meio das oficinas quanto pelo assessoramento dado a cada município pelos integrantes do projeto e o incentivo à elaboração e revisão dos planos municipais de SAN; assessoramento do CONSEA e CAISAN no estado do Maranhão para a implantação de metodologias, mecanismos institucionais e ferramentas para o monitoramento e avaliação dos planos de SAN no âmbito estadual e municipal; e ainda, a criação do AcompanhaSisan, ferramenta que facilitará a inserção de dados referentes à atual situação do SISAN em cada cidade. Participaram do grupo focal do Piauí dezesseis pessoas, que apontaram como uma das principais contribuições do ConsolidaSisan a elaboração do plano de SAN estadual: [...] a grande contribuição desse projeto como já foi colocado aqui, foi pra construção do plano de segurança alimentar dos estados e municípios desses estados, quero destacar a liderança do projeto nesse sentido (Grupo Focal, Piauí, 12/12/2018).

46

[...] foi um projeto que veio assim modificar, ajudar em muitas das situações do fortalecimento do SISAN no Piauí, primeiro foi a questão do plano que nós só engatinhávamos, tínhamos montado só um grupo de trabalho, mas quando chegou a primeira bolsista aqui, que uma das atribuições dela foi ajudar a CAISAN e colaborar com a CAISAN para produção do plano, e o plano podemos dizer que se não fosse o ConsolidaSisan e a Universidade Federal do Piauí o plano talvez não tivesse saído, não sairia (Grupo Focal, Piauí, 12/12/2018).

Outras contribuições do projeto no Piauí foram a melhoria na articulação com os municípios, possibilitando o conhecimento das suas reais necessidades; fortalecimento da interlocução entre Universidade, CONSEA e CAISAN; a realização de formação continuada para conselheiros e gestores públicos em SAN; e a compreensão dos municípios acerca da PNSAN, conforme descrito a seguir: [...] com o ConsolidaSisan trazendo essas oficinas, eles passaram a entender melhor, o que é política? O que é Plano? O que é CONSEA? O que é CAISAN? E que ações de segurança alimentar tem no município? Que até então eles não conseguiam identificar o que era Segurança Alimentar (Grupo Focal, Piauí, 12/12/2018). O ConsolidaSisan ele conseguiu plantar um sementinha, para deixar nos municípios, que eles conheceram o que é SAN? então, se eles também enquanto gestores quiserem fazer uma política dentro dos municípios deles, eles vão conseguir, a nível de estado aqui dentro está mais complicado, mas eu acho que nos municípios eles podem muito bem dar continuidade a essa política (Grupo Focal, Piauí, 12/12/2018).

Um aspecto importante surgido no grupo do Piauí foi a contribuição para a formação acadêmica dos alunos do curso de Nutrição, alguns dos quais foram bolsistas do ConsolidaSisan, o que favoreceu a participação dos alunos da graduação nos eventos ocorridos no estado: A importância do projeto na formação acadêmica de alunos do curso de Nutrição, porque são alunos que serão profissionais, e que a gente estar despertando o interesse na área do trabalho, é fundamental a gente lembrar que esse projeto ele não tem como único foco a elaboração do plano, então tem todo um contexto que leva e beneficiar muitas outras instâncias inclusive, né? falando, e falando de CONSEA e falando de CAISAN e falando de universidade, entendeu? (Grupo Focal, Piauí, 12/12/2018).

47

Além desse aspecto, também foi ressaltada a contribuição por meio do suporte com recursos financeiros e humanos para a CAISAN e CONSEA-PI: Desde o ano passado, praticamente não libera nada, quanto a lanche, quanto a almoço, quanto a viagem também, a questão de poder participar de outros eventos, eu só fui porque era o ConsolidaSisan, porque se dependesse da SASC, eu como CAISAN... a gente só está recebendo a passagem área, diárias não estamos recebendo por enquanto, então financeiramente o ConsolidaSisan foi o que movimentou o nosso ano de 2018, nesta questão financeira, porque se não tivesse o ConsolidaSisan a gente não tinha feito nem participado de oficinas (Grupo Focal, Piauí, 12/12/2018). […] porque ele financia também as questões dos bolsistas, e a gente depende de pessoas, porque na CAISAN no momento só tem eu né? Então uma ave só não faz verão. Então as coisas financeiramente dentro da SASC, assim com o estado todo é muito, muito complicado (Grupo Focal, Piauí, 12/12/2018). O CONSEA ficou sem recursos e todo o recurso que a gente teve para utilizar desenvolver qualquer atividade, foi realmente por meio do Projeto ConsolidaSisan, então caso não tivesse esse recurso, nós não teríamos desenvolvido nenhuma atividade, incluindo aí, a finalização do plano. Então, financeiramente o ano de 2018 só funcionou por conta do ConsolidaSisan (Grupo Focal, Piauí, 12/12/2018). [...] a segurança alimentar no estado... ela está um pouco esquecida e o único recurso que nos motiva financeiramente para que a gente possa realizar oficinas, são os que existem no ConsolidaSisan (Grupo Focal, Piauí, 12/12/2018).

Além das contribuições para o fortalecimento do SISAN reveladas nos grupos focais, o Projeto ConsolidaSisan, também possibilitou identificar caminhos e desafios que devem ser percorridos no fortalecimento do SISAN, que se encontram estruturados em quatro macroprocessos: a) Quanto ao monitoramento: é preciso garantir acesso à informação dos sistemas de monitoramento existentes (Datasan, Sisplansan) avançando nas suas atualizações e aprimoramento; construir e acompanhar os indicadores de monitoramento do plano; promover

estudos/pesquisas

em

SAN;

assegurar

a

disponibilidade de informações a fim de permitir o controle social; identificar por mapeamento o orçamento para SAN, inclusive para verificação da evolução dos recursos financeiros destinados à 48

SAN, como também analisar o que está contemplado no PPA, fazendo um rebatimento com deliberações das conferências; b) Quanto à intersetorialidade: é necessário a articulação contínua entre CONSEA e CAISAN; aprofundar debates em torno da relação e atuação sinérgica com outros sistemas, com destaque ao Sistema Único da Assistência Social (SUAS) e Sistema Único de Saúde (SUS); fortalecer os grupos gestores intersetoriais (a exemplo dos comitês do Programa Bolsa Família, Programa Saúde na Escola e outros; definir coletivamente as atribuições, competências e responsabilidades dos entes federados e setores correlatos à dinâmica da SAN; c) Quanto à participação e controle social: é imprescindível que haja o fortalecimento dos conselhos municipais e estadual de segurança alimentar, para que possam acompanhar a execução da ações, projetos e programas de SAN e assim monitorar o cumprimento do direito à alimentação; d) Quanto à formação e produção do conhecimento: é fundamental promover cursos, oficinas e capacitações diversas e continuadas sobre DHAA, gestão em SAN e controle social; aproximar continuamente as Universidades e as agendas de SAN, inclusive estimulando a temática como linha de pesquisa; incentivar a inclusão de conteúdos relacionados à segurança alimentar e nutricional, participação e controle social nos currículos dos cursos pertinentes nas universidades; formação da Rede de Parceiros, com destaque a essa que foi iniciada com nove Universidades selecionadas para apoiar os estados por meio do chamamento público que financiou o Projeto ConsolidaSisan. Por fim, ao olharmos o que foi realizado pelo projeto avaliamos que o mesmo trouxe uma oportunidade de aprendizado, crescimento e até mesmo de ousadia, pois lançou um olhar abrangente para o cenário real de implementação do SISAN, tanto na esfera estadual, como municipal e possibilitou verificar os avanços e desafios que exigem de todos os entes envolvidos, compromisso, perseverança, ideal e coragem.

49

Podemos dizer que foi um laboratório onde os elementos que são intrínsecos à implementação e ao fortalecimento do SISAN foram expostos para serem estudados e esmiuçados de forma participativa, permitindo uma análise dos meios de consecução do que pode levar efetivamente ao alcance do Direito Humano à Alimentação Adequada.

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51

PARTE II

DIAGNÓSTICO DO SISAN E A ELABORAÇÃO DO PLANO DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NOS ESTADOS DO CEARÁ, MARANHÃO E PIAUÍ

52

53

Capítulo 3

COMPONENTES DO SISAN NO CEARÁ

Antônia Joelma Braga da Silva Francisca Orisvânia Barreto Naila Saskia Melo Andrade Tatiane Elpídio da Silva A diversidade de olhares é a maior virtude do SISAN. (Elisabeta Recine)

CONFORMAÇÃO DO SISAN NO CEARÁ

O Ceará tem 184 municípios organizados administrativamente em quatorze territórios de planejamento, com uma estimativa populacional para 2019, conforme o IBGE, de mais de nove milhões de pessoas (IBGE, 2019). Em relação à segurança alimentar, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios - PNAD 2013 mostrou que no Ceará, 35,5% dos domicílios visitados estavam em condição de insegurança alimentar, sendo 23,0% no nível leve, 7,4% no nível moderado e 5,1% no nível grave, o que o colocou no oitavo pior índice de segurança alimentar. Contudo, a percentagem de domicílios particulares cearenses com algum tipo de insegurança alimentar declinou no período de realização das pesquisas: de 55,71% em 2004, passou para 48,31% em 2009 e para 35,5% em 2013 (IBGE,2010; 2013). Com uma população desse porte e com estas características, situado na região Nordeste do Brasil, uma das duas regiões brasileiras com maior índice de insegurança alimentar e nutricional, ao lado da região Norte (IBGE, 2010; 2013), na região semiárida, sujeita a longos períodos de escassez e irregularidades de chuvas, o que ocasiona prejuízos na produção de alimentos, em

especial para a agricultura familiar,

diminuindo drasticamente o

abastecimento de água nos pequenos, médios e grandes reservatórios, os desafios para que a população de um modo geral alcance a segurança alimentar e nutricional é enorme, o que demanda a implementação de políticas públicas que sejam aplicadas de forma intersetorial e com o olhar voltado para incluir as 54

parcelas populacionais mais vulneráveis, objetos a serem contemplados pelo sistema de segurança alimentar, cuja estruturação passamos a detalhar:

LEI ORGÂNICA DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL DO CEARÁ

O Estado do Ceará, em 2011, elaborou a lei nº 15.002 de 21 de setembro de 2011 - Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (LOSANCE) que institui o Sistema de Segurança Alimentar e Nutricional do Ceará (SISAN-CE) e seus componentes e dispõe sobre a Política e o Plano de SAN. Estabelecendo, portanto, as diretrizes para a elaboração do Plano Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional - PLANSAN-CE (CEARÁ, 2011). Buscando promover o DHAA, bem como acompanhar as políticas de segurança alimentar e nutricional no Estado do Ceará, o governo e a sociedade civil, em articulação, estruturaram o SISAN-CE contemplando os componentes descritos a seguir:

POLÍTICA DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL (PSAN-CE)

A PSAN-CE foi instituída pela lei nº 15.002 de 21 de setembro de 2011 e alterada pela Lei nº 15.542, de 11 de março de 2014 (CEARÁ, 2011; 2014) que no seu Art. 1º dispõe sobre a referida política, seus fins, mecanismos de formulação e aplicação e regulamenta o Sistema de Segurança Alimentar e Nutricional do Ceará, estabelecendo as obrigações e responsabilidades da administração pública para garantir a Soberania Alimentar e o Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA), assegurada a participação da sociedade civil organizada na formulação de políticas, planos, programas e ações direcionadas à Segurança Alimentar e Nutricional.

CONSELHO DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL (CONSEA-CE)

O CONSEA-CE foi criado por meio do decreto estadual nº 27.008 de 15 de abril de 2003 (CEARÁ, 2003), é composto por 36 conselheiros titulares e 36 suplentes, sendo 2/3 da sociedade civil e 1/3 do poder público. Atualmente tem como sede a Casa dos Conselhos das Políticas Sociais, vinculado à 55

Secretaria de Proteção Social, Justiça, Cidadania, Mulheres e Direitos Humanos (SPS). Uma característica peculiar deste Conselho, que o difere dos demais, é que sua presidência sempre deverá ser exercida por um representante da sociedade civil, além disto, no Ceará, este é um órgão de proposição e assessoramento ao Estado. O CONSEA-CE tem como missão discutir e propor políticas e programas de SAN; acompanhar e socializar experiências e projetos; exercer o controle social das políticas de SAN; estimular a criação e fortalecimento de CONSEA municipais; promover e apoiar as conferências de SAN em nível municipal, territorial e estadual. Além disto, contribui no processo de elaboração e monitoramento do PLANSAN, através da participação de dois representantes da sociedade civil e seus respectivos suplentes durante todo o processo de elaboração do plano. Até 2014, os representantes da sociedade civil eram explicitados no decreto de criação do conselho. A partir de então passaram a ser escolhidos conforme os critérios estabelecidos em edital público e de acordo com as diretrizes da Conferência Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional. Os segmentos

que

compõem

o

CONSEA-CE

são:

trabalhadores

rurais,

trabalhadores urbanos, representantes da indústria, comércio e agricultura, redes e fóruns, associações e movimentos sociais, entidades de ensino e pesquisa, entidades que trabalham com pessoas com necessidades alimentares especiais, pastorais sociais e entidades religiosas, povos e comunidades tradicionais, entidades que atuam nas áreas de direitos humanos e sociais, de gênero e gerações, de economia solidária, da produção agroecológica e orgânica (excetuando as empresas multi e transnacionais), e entidades que representem o comitê territorial em nível estadual. Sua estrutura organizacional tem a seguinte forma: Plenário; Presidência (Sociedade Civil); Vice-Presidência (Poder Público); Secretaria Executiva; e Mesa Diretiva, composta pela Presidência e vice, secretaria executiva e coordenadores de câmaras temáticas, as reuniões ordinárias são mensais. O conselho conta com três câmaras temáticas: A câmara temática de saúde, educação e nutrição que possui como objetivo monitorar, analisar e divulgar dados sobre a situação alimentar e nutricional de cada segmento 56

populacional, priorizando os mais vulneráveis; a câmara temática de produção e abastecimento visa discutir as possibilidades para que toda a população tenha acesso a alimentos em qualidade, quantidade, preço e adequação; a câmara temática de criação e fortalecimento dos conselhos municipais de SAN se propõe a incentivar a criação e fortalecer os Conselhos Municipais de SAN, por meio de uma articulação permanente com os municípios. Ademais, conforme a necessidade, podem ser criados grupos de trabalhos temporários. Os desafios internos apontados para consecução da missão do CONSEA-CE se relacionam à necessidade de buscar interação com os demais conselhos sociais e ao fato das conferências não acontecerem no mesmo período da elaboração do Plano Plurianual (PPA), o que inviabiliza neste, a inclusão das deliberações emanadas da conferência. Outros desafios são o acompanhamento dos programas e ações de SAN no estado e os cortes no orçamento nos níveis federal, estadual e municipal que causaram impacto negativo nas instâncias do sistema, afetando programas e ações.

CÂMARA INTERSETORIAL DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL (CAISAN - CE)

Também criada pela LOSAN nº 15.002 de 21 de setembro de 2011 e regulamentada pelo decreto nº 30.843 de 7 de março de 2012 (CEARÁ, 2013), está vinculada à estrutura da Célula de Segurança Alimentar e Nutricional (CSAN) da SPS. É composta por doze secretarias (as mesmas que tem assento no CONSEA-CE) e quatro órgãos convidados, o Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará (IPECE), e as Coordenadorias de Direitos Humanos, de Igualdade Racial e da Secretaria de Agricultura e Pesca. Contando também com apoio de nove técnicos da Célula de Segurança Alimentar e Nutricional (CSAN). A CAISAN-CE é regida por um regimento interno, sua estrutura organizacional é assim composta: Presidência exercida por representante da SPS, Vice-Presidência, que compete à Secretaria de Desenvolvimento Agrário (SDA), Pleno Secretarial, formado pelos gestores das secretarias, Pleno Executivo, formados por técnicos, Secretaria-Executiva também de competência da SPS, Comitês Técnicos (formado pelos representantes das Secretarias que 57

tem acento na CAISAN e secretaria e órgãos convidados), responsáveis pelo monitoramento do PLANSAN-CE, compras Institucionais e pacto pela alimentação saudável. As atividades da CAISAN-CE são: formalizar a adesão dos municípios ao SISAN e a participação das entidades governamentais e sem fins lucrativos; monitorar e avaliar de forma integrada o destino e a aplicação de recursos em ações e programas de interesse da SAN no plano plurianual e nos orçamentos anuais, monitorar e avaliar os resultados e impactos da política e do plano de SAN, disciplinar, após consulta ao CONSEA, os procedimentos necessários para a elaboração dos instrumentos de pactuação, definições quanto à composição e a forma de organização do fórum bipartite; e elaboração do PLANSAN-CE.

CONFERÊNCIAS DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL DO CEARÁ

O Estado do Ceará já realizou seis conferências sendo que a primeira foi sob a coordenação do Fórum Cearense da Ação da Cidadania contra a Fome, a Miséria e pela Vida e as demais sob a coordenação do CONSEA-CE, as quais antecederam as conferências nacionais de SAN. Em agosto de 2015, realizou a 5ª conferência, cuja preparação envolveu a realização de 55 conferências municipais, 101 reuniões ampliadas e 13 Conferências territoriais. A 5ª conferência estadual de SAN, ocorreu no período de 25 a 27 de agosto de 2015 na cidade de Fortaleza, contou com 353 participantes, sendo: 262 delegados, entre os quais, 179, eram da Sociedade Civil e 83 do Poder Público e ainda, 91 convidados e 99 municípios representados. Em outubro de 2019, o estado realizou a 6ª. Conferência de Segurança Alimentar e Nutricional do Ceará, com o tema “Agenda de Segurança Alimentar e Nutricional: desafios e possibilidades” com a presença de um total de 287 delegados, sendo 175 da sociedade civil e 112 do poder público, oriundos de 97 municípios, como etapa preparatória para a Conferência Nacional, Popular, Autônoma: por Direitos, Democracia e Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional, prevista para realizar-se em 2020, ano em que deveria ocorrer a sexta conferência nacional de SAN, cuja convocatória era competência do CONSEA nacional, extinto em janeiro de 2019. 58

Além do conselho, da câmara intersetorial e conferências, o SISANCE conta com mais dois componentes, as instituições privadas e os órgãos e entidades de SAN. Contudo, em relação a estes, ainda não há regulamentação em nível nacional, sobre o seu funcionamento no âmbito do SISAN. Cumprindo o disposto na Política Nacional de SAN (PNSAN) conforme o decreto nº 7.272/2010 (BRASIL, 2010a), o Ceará elaborou seus planos de segurança alimentar e nutricional, abordados a seguir.

PLANO ESTADUAL DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL (PLANSAN CE)

O primeiro PLANSAN-CE com vigência para o período 2012 a 2015 foi elaborado em 2012 pela CAISAN-CE, aprovado e publicado no mesmo ano (CEARÁ, 2012). Este período refere-se vigência do PPA, ou seja, de 4 anos para que sua implantação esteja dentro do orçamento financeiro programado para aquele período. Contudo ainda há um descompasso temporal entre a realização das Conferências de SAN e o PPA, o que muitas das vezes impossibilita a inclusão das propostas construídas e deliberadas nesse momento em ações, projetos e programas no plano de SAN. Para a construção desse plano, a CAISAN-CE contou com a participação de 16 (dezesseis) órgãos governamentais e teve o apoio do CONSEA-CE, também reuniu os projetos, programas e ações existentes no estado, relacionadas às 8 (oito) diretrizes da PNSAN. O processo de construção constou de três etapas: preparatória e estruturação, elaboração e validação do plano. Para cada uma foram desenvolvidas várias atividades, a seguir descritas: 1) Etapa preparatória e estruturação do plano – foram realizadas as ações iniciais: Formação de um grupo denominado comitê técnico; solicitação ao CONSEA-CE de dois representantes da sociedade

civil,

que

teriam

o

papel

de

interlocução

CONSEA/CAISAN; mobilização de todas as secretarias para participação no processo; oficialização do comitê técnico; elaboração de agenda de trabalho; nivelamento de conceitos; criação e sistematização de contatos dos integrantes do comitê 59

técnico; formação de um núcleo executivo de consolidação composto por quatro secretarias; identificação de programas, projetos e ações de SAN no PPA; elaboração e envio de fichas técnicas para a coleta das informações de SAN por cada setorial; realização de estudo de documentos sobre indicadores de SAN; levantamento dos indicadores de SAN existentes; consolidação das fichas técnicas por diretriz, relacionando com objetivos, metas, ações e orçamento; estudo do PLANSAN Nacional e dos relatórios das Conferências Nacional e Estadual; apropriação da experiência de elaboração do PLANSAN Nacional. 2) A etapa de elaboração contemplou a produção do plano mediante as seguintes ações – realização de uma oficina para definir desafios (objetivos) e os indicadores;

a elaboração do

diagnóstico; organização dos demais itens que devem constar do plano; estruturação do capítulo referente ao monitoramento e à avaliação; apresentação da versão preliminar do plano para o CONSEA-CE e para o comitê técnico e realização dos ajustes sugeridos. 3) Validação – nesta etapa foi realizada uma apresentação do plano para os gestores das secretarias, posteriormente o envio ao gabinete do governador para publicação e em seguida o envio à CAISAN Nacional. O primeiro PLANSAN-CE estipulou 26 objetivos, 104 metas e 168 iniciativas e foi assim estruturado: Contextualização/Diagnóstico; Programas, Projetos e Ações de acordo com as Diretrizes do SISAN; Metas físicas e financeiras; Iniciativas/Responsáveis/Recursos e Fontes. Contou com um montante de R$126.172.209,09 para sua execução, sendo que destes recursos, R$ 110.552.972,00 eram da União e R$ 15.619.237,09, provenientes do Estado. O plano previa envolver mais de 100 mil pessoas beneficiárias com ações e programas de SAN, no período estabelecido. Para sua implementação foram listados seis desafios: 1. Implementar o Sistema de Segurança Alimentar e Nutricional no Ceará;

60

2. Impulsionar a Política de SAN pautada nos princípios da Sustentabilidade e Soberania, numa perspectiva emancipatória que propicie a superação da extrema pobreza e da insegurança alimentar e nutricional; 3. Executar Programas e Ações de SAN envolvendo a dimensão ambiental

e

territorial,

integrando

ações

estruturantes

e

emergenciais com enfoque no acesso à terra, à água e à produção familiar

agroecológica,

priorizando

os

povos

indígenas,

quilombolas e demais povos e comunidades tradicionais; 4. Ampliar as ações de vigilância sanitária, de combate ao uso de agrotóxico e fazer gestões para que sejam estabelecidos indicadores progressivos a fim de que, num futuro próximo, seja retirada a isenção fiscal estabelecida pelo Governo Estadual a tais produtos; 5. Estruturar um programa sistemático de educação alimentar e nutricional integrando ações pontuais existentes e ampliando-as, tendo como foco principal crianças e adolescentes; 6. Criar e implementar um sistema de monitoramento de indicadores consubstanciados nas dimensões de SAN, com periodicidade anual,

definidos

no

PLANSAN/CE,

como

também

no

acompanhamento e avaliação das ações empreendidas no Estado. O monitoramento do PLANSAN-CE foi proposto de forma a contemplar as sete dimensões de análise propostas na PNSAN, relacionando indicadores existentes nos setores, os quais deveriam ser efetivamente monitorados para possibilitar ajustes necessários. As dimensões de análise e indicadores relacionados estão descritos a seguir: a) Produção de alimentos: Produção por tipo de alimento quantidade, área plantada; b) Disponibilidade de alimentos: Balanço da oferta e demanda de alimentos, volume de alimentos comercializados e quantidade per capita de pescado consumido; c) Renda e condições de vida: Rendimento médio domiciliar per capita; despesas das famílias com alimentação, percentual da população na pobreza e extrema pobreza; 61

d) Acesso à alimentação adequada e saudável, incluindo água: Percentual de macronutrientes no total de calorias na alimentação domiciliar, percentual de escolas que ofertam a alimentação escolar, percentual da população por grupo de idade beneficiadas pela alimentação escolar, número de famílias beneficiadas com cisternas, número de equipamentos públicos de alimentação e nutrição em funcionamento ou em implantação, número de refeições ofertadas em cozinhas comunitárias e restaurantes populares; e) Saúde, nutrição e acesso a serviços relacionados: prevalência de anemia ferropriva, prevalência de hipovitaminose A, consumo de alimentos seguros - percentual de amostras de sal satisfatórias em relação ao teor de iodo; percentual de amostras de leite UHT e em pó com resíduos de medicamentos veterinários; percentual de amostras insatisfatórias sobre resíduos de agrotóxicos em frutas, verduras e legumes e grãos, as condições de abastecimento de água e saneamento nas escolas - percentual de escolas da educação básica segundo tipo de abastecimento de água e por situação censitária; f) Educação: Média de anos de estudo de pessoas de referência dos domicílios de 10 anos ou mais de idade, a taxa de analfabetismo da população de 15 anos ou mais, percentual da população de 5 a 17 anos que não frequenta a escola; g) Políticas Públicas - programas e ações relacionadas à SAN: Percentual do orçamento destinado à SAN, por órgão, secretaria; evolução do orçamento de SAN por tema; evolução do orçamento e gasto de programas específicos; número de homens, mulheres e jovens

atendidos

territorialidades;

com

número

ações de

de

marcos

fortalecimentos regulatórios

de

das SAN

construídos; número de conselhos municipais criados; número de famílias atendidas com o Programa Bolsa Família; número de municípios assessorados. Registra-se, no entanto, que o monitoramento não foi realizado como concebido, haja vista as dificuldades de ordem diversas, tais como: o exercício 62

da intersetorialidade nas políticas públicas, a não alimentação de dados nos sistemas das setoriais envolvidas; mudanças de gestão e de técnicos responsáveis pelo monitoramento, dentre outras dificuldades operacionais. Ressalta-se que somente algumas iniciativas e metas, como também alguns recursos aplicados, puderam ser monitorados, não expressando em sua totalidade e de forma mais fundamentada, os avanços e desafios da Política de SAN no estado. Quanto à avaliação, o I PLANSAN-CE teve seu primeiro processo avaliativo em outubro de 2014, não se realizando portanto avaliação processual que poderia ter indicado a correção de curso das ações, visando o alcance dos objetivos, além de propiciar aprendizado para a elaboração do II Plano de Segurança Alimentar e Nutricional, vigente para o período 2016 – 2019, elaborado a partir das proposições da 5ª Conferência Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional e da 5ª Conferência Nacional de SAN, realizadas em 2015; proposições e prioridades estabelecidas pelo CONSEA – CE, o PPA 20162019 e orientado pelas diretrizes da Política e do Plano Nacional de SAN (CEARÁ, 2018). No período de 2013 a 2016, 21 (vinte e um) municípios cearenses tinham aderido ao SISAN, representando 16,80% do total de municípios, entre estes, seis haviam elaborado seus planos de SAN. Até 2019, o número foi ampliado para 41 municípios adesos ao SISAN, e 9 (nove) com planos elaborados, tendo o Projeto ConsolidaSisan, contribuído para essa ampliação, por meio da capacitação dos atores locais acerca do SISAN, elaboração e monitoramento dos planos de SAN.

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Capítulo 4

COMPONENTES DO SISAN NO MARANHÃO

Nayara Rafaelle Corrêa Silva Stephany Araújo Ruiz Maria Tereza Borges Frota Para nascer um novo Brasil, humano, solidário, democrático, é fundamental que uma nova cultura se estabeleça, que uma nova economia se implante e que um novo poder expresse a sociedade democrática e a democracia do Estado. (Betinho)

DIAGNÓSTICO DOS COMPONENTES DO SISAN NO ESTADO DO MARANHÃO

O Estado do Maranhão tem como marco legal de Segurança Alimentar e Nutricional, a Lei Estadual nº 10.152 de 29 de outubro de 2014, no qual dispõe sobre o SISAN - MA, com vista a assegurar o direito humano à alimentação adequada e revogou as leis 8.541, de 26 de dezembro de 2016 e 8.631, de 22 de junho de 2007 (MARANHÃO, 2014). Conforme a supracitada Lei, o SISAN-MA é composto pela Conferência Estadual de SAN, CONSEA, CAISAN, Secretaria Adjunta de SAN ou órgão equivalente, pelos CONSEA municipais, instituições privadas com ou sem fins lucrativos que manifestem interesse e respeitem os critérios, princípios e diretrizes do SISAN-MA, que serão apresentados em seguida (MARANHÃO, 2014). Conforme as resoluções publicadas pelo Ministério da Cidadania (MC) e levantamento realizado pela Secretaria Adjunta de Segurança Alimentar e Nutricional (SASAN), dos 217 municípios do Maranhão, 47 municípios (21,6%) aderiram ao Sistema de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN) no período de 2013 a abril de 2019. Sendo que 39 municípios estão publicados em resoluções do MC e os demais foram informados pela SASAN (BRASIL, 2013a;

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BRASIL, 2014; BRASIL, 2014a; BRASIL, 2016; BRASIL, 2016a; BRASIL, 2016b; BRASIL, 2017; BRASIL, 2018; BRASIL, 2018a; BRASIL, 2018b).

CONSELHO ESTADUAL DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONALCONSEA-MA

O CONSEA do Maranhão foi instituído pelo decreto estadual nº 19.630, de 11 de janeiro de 2003 e criado pela Lei Estadual nº 10.152, encontrase em funcionamento, com sede em São Luís e está vinculado à SASAN, que é componente da Secretaria Estadual de Desenvolvimento Social (SEDES) (MARANHÃO, 2015). De acordo com o seu Regimento Interno, o CONSEA - MA tem como conselheiros representantes do poder público e sociedade civil, sendo composto por 36 (trinta e seis) titulares e igual número de suplentes, desses, 12 (doze) são representantes das secretarias governamentais e outros órgãos e 24 (vinte e quatro) representantes da sociedade civil, correspondendo a 2/3 dos membros da sociedade civil e 1/3 do governo (MARANHÃO, 2015). O CONSEA-MA tem como representantes do poder público: I - O CONSEA-MA será integrado por 08 (oito) representantes de Secretarias de Estado afins à segurança alimentar, à agricultura familiar, saúde, educação, meio ambiente, desenvolvimento e promoção da igualdade racial, da agricultura, da política da mulher e de direitos humanos; Trabalho e Economia Solidária; II - comporão o CONSEA/MA 03 (três) Órgãos Federais, consultados e indicados pelo Pleno do Conselho, cujos representantes serão designados pelas superintendências regionais destes órgãos no Maranhão; III - a FAMEM - Federação dos Municípios do Maranhão, de comum acordo, comporá o CONSEA - MA, com um representante titular e suplente designando pela sua diretoria (MARANHÃO, 2014, Art. 13).

Estes segmentos descritos anteriormente são representados pelas seguintes secretarias e órgãos: Secretaria de Estado Desenvolvimento Social do Maranhão (SEDES); Secretaria de Estado de Educação (SEDUC); Secretaria de Estado da Saúde (SES); Secretaria de Estado de Agricultura Familiar (SAF); Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Recursos Naturais; Secretaria de Estado Extraordinária de Igualdade Racial (SEIR); Secretaria de Estado do 65

Trabalho e Economia Solidária; Secretaria dos Direitos Humanos e Participação Popular (SEDPOP); Secretaria de Estado da Agricultura, Pecuária e Abastecimento;

Delegacia

do

Desenvolvimento

Agrário

do

Maranhão;

Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB); Federação dos Municípios do Estado do Maranhão (FAMEM) e Banco do Brasil - Superintendência Maranhão. Os representantes da sociedade civil são oriundos de movimentos sociais e instituições, cuja escolha é realizada por meio do Fórum Maranhense de Segurança Alimentar (FMSA), constituído em 2003. Esta instância se reúne mensalmente, um dia antes da reunião ordinária do CONSEA-MA, e possui total autonomia para a escolha das entidades que têm afinidades com a temática de SAN para participar do CONSEA-MA. As entidades representantes de segmentos da sociedade civil são: redes e fóruns, sindicatos e federação de trabalhadores rurais, associações e movimentos sociais, pastorais, entidades religiosas que trabalham com povos e comunidades tradicionais, entidades que atuam nas áreas de direitos humanos e sociais, de gênero e gerações, de economia solidária, da produção agroecológica e orgânica (MARANHÃO, 2015). A direção do CONSEA-MA é exercida pelo presidente e secretário geral, representantes da sociedade civil e secretário executivo, representante do poder público, conta com seis comissões de trabalho: Programas e Projetos; SISAN; DHAA; Comunicação; Povos e Comunidades Tradicionais e Finanças (MARANHÃO, 2014; 2015). Segundo Maranhão (2014) compete ao CONSEA-MA propor, deliberar e aprovar o Plano Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional Sustentável, em conformidade com as diretrizes das Conferências de Segurança Alimentar e Nutricional; propor, deliberar, apreciar e monitorar planos, programas e ações da política de segurança alimentar e nutricional, no âmbito estadual a serem executados em todas as secretarias de estado; incentivar e deliberar sobre parcerias que garantam mobilização e racionalização dos recursos disponíveis; incentivar a criação dos Conselhos Municipais de Segurança Alimentar e Nutricional no Maranhão, com os quais manterá estreitas relações de cooperação na consecução da política estadual de segurança alimentar e nutricional; deliberar sobre a realização, coordenar e promover campanhas de educação alimentar e de formação da opinião pública sobre o direito humano à alimentação adequada; deliberar sobre e apoiar a atuação integrada dos órgãos 66

governamentais e das organizações da sociedade civil envolvidos nas ações voltadas à promoção da alimentação saudável e ao combate à fome e à desnutrição; elaborar e votar seu regimento interno; deliberar sobre a aplicação dos recursos públicos da política de segurança alimentar e nutricional, alocados em todas as secretarias de estado e exercer outras atividades correlatas. O CONSEA-MA contribui na elaboração e avaliação do plano de SAN estadual, compondo o grupo de trabalho que orienta os consultores na elaboração do plano. Dentre as ações realizadas, são destaques: reuniões extraordinárias, mobilização social, participação em eventos nacionais, estaduais e municipais, ações de monitoramento e participação em conferências. Para o seu funcionamento conta com orçamento anual de R$ 90.000,00 destinados a cobrir despesas referentes a custos com diárias, materiais de expediente e gráficos, dentre outras. Os desafios do CONSEA-MA se relacionam a ter maior domínio do conhecimento da evolução da política de SAN; compreender sobre a política de SAN nos setores do poder público estadual e municipal e da sociedade civil; ter capacidade para acompanhar as políticas/programas de SAN definidos pelo governo federal e estadual, bem como as demandas dos municípios, e a implantação do Sistema Municipal de Segurança Alimentar e Nutricional em todos os municípios maranhenses. As principais realizações do CONSEA-MA nos anos de 2015 a 2019 foram: monitoramento dos equipamentos de SAN, debates sobre a Política de SAN, oficina de capacitação de conselheiros (as), oficinas de orientação com municípios adesos ao SISAN, representação junto ao CONSEA Nacional e demais instâncias com temáticas transversais à SAN. Salienta-se ainda, que o CONSEA MA tem desenvolvido o monitoramento dos equipamentos de alimentação e nutrição por meio de visitas para vistoria de cozinhas e restaurantes, além do acompanhamento do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e Banco de Alimentos.

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CÂMARA INTERSETORIAL DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL – CAISAN-MA

A CAISAN-MA, foi instalada pelo Decreto Estadual n° 27.620, de 19 de agosto de 2011, alterado pelo Decreto nº 28.885, de 21 de fevereiro de 2013, e ratificada pela Lei Estadual nº 10.152, de 29 de outubro de 2014, com a finalidade de promover a articulação e a integração dos órgãos e entidades da administração pública estadual ligados à área de SAN, visando à implementação da Política e do Plano de SAN. Atuando também na elaboração, monitoramento e avaliação da destinação e aplicação de recursos em ações e programas de interesse da SAN (MARANHÃO, 2014). A Câmara tem seu funcionamento pautado por um regimento interno e é composta por 8 (oito) secretarias titulares, as mesmas com assento no CONSEA-MA, com exceção da Secretaria de Estado da Agricultura Familiar que integra a CAISAN como órgão convidado, na mesma condição encontram-se as Secretarias de Estado da Ciência, Tecnologia e Inovação, Planejamento e Orçamento e Secretaria de Estado da Mulher (MARANHÃO, 2016). A CAISAN-MA conta em sua estrutura funcional com uma presidência, um pleno secretarial, um pleno executivo, secretaria executiva e cinco Grupos de Trabalhos (GT) que se constituem em órgãos de assessoramento e desempenham as seguintes ações: GT 1: Elaboração, revisão e monitoramento do plano; GT 2: Compras institucionais; GT 3: Educação Alimentar e Nutricional; GT 4: Acompanhamento dos equipamentos de SAN - Restaurantes, Cozinhas e Centrais de Abastecimento; GT 5: Políticas de SAN para povos e comunidades tradicionais.

CONFERÊNCIA ESTADUAL DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL

Visando à participação e o controle social no debate sobre o contexto e as perspectivas para a SAN no âmbito estadual, assim como na elaboração de propostas para a Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, são realizadas as conferências estaduais, sob a coordenação do CONSEA–MA. (MARANHÃO, 2014).

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A 5ª Conferência Estadual de SAN realizada em agosto de 2015, foi antecedida por 124 conferências municipais e três conferências de segmento: Conferência de Segurança Alimentar de Segmento – Povos e Comunidades Tradicionais: quilombolas, comunidades de matriz africana e população negra; Conferência de Segurança Alimentar de Segmento – pescadores artesanais e agricultores; e Conferência de Segurança Alimentar Regional – Mais IDH: 30 municípios com menor IDH do Maranhão. Esta contou com 600 participantes, entre delegados/as e convidados de todas as regiões do estado e com a presença de representantes do Ministério de Desenvolvimento Social e do CONSEA Nacional.

ELABORAÇÃO DO PLANO ESTADUAL DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL

O Plano Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional do Maranhão – PLANESAN constitui a materialização da adesão do estado ao SISAN e ao Pacto Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (MARANHÃO, 2014a). O I PLANESAN foi elaborado para o período 2012-2015, em seu processo de construção e estruturação, contou com a participação das secretarias governamentais que compõem a CAISAN-MA, a contribuição de organizações da sociedade civil, sobretudo aquelas com representação no CONSEA-MA, a participação de uma consultoria por meio de um convênio federal, bem como com as parcerias de professores vinculados às instituições de ensino superior, a exemplo da Universidade Federal do Maranhão (UFMA), Instituto Federal do Maranhão (IFMA), Universidade CEUMA, Faculdade Santa Terezinha (CEST) e Faculdade São Luís (Estácio). Todas estas instituições compuseram o Comitê de Trabalho para a construção do PLANESAN (MARANHÃO, 2014a). No processo de elaboração foram realizados seminários, minuta prévia para consulta, cinco audiências públicas nas regionais do estado (São Luís, Pinheiro, Imperatriz, Codó e Chapadinha), sendo dado um prazo de 10 (dez) dias para que as instituições, secretarias e sociedade civil se manifestassem e dessem suas contribuições acerca das informações apresentadas nas minutas. Em seguida, as propostas foram recebidas, avaliadas, reformuladas e consolidadas para a construção do Plano. 69

A elaboração do plano foi consubstanciado nas diretrizes e ações formuladas nas Conferências de SAN, a definição dos objetivos, ações, eixos estratégicos, elaboração de uma síntese do diagnóstico sobre a situação de SAN e a garantia do DHAA, bem como a identificação dos eixos causais de insegurança alimentar no Estado, quais sejam: Falta de acesso do trabalhador rural às terras e à infraestrutura produtiva; Baixos níveis de emprego e geração de renda; Escassez de produção de alimentos pela agricultura familiar; Gestão deficitária dos programas de SAN; Baixa; qualidade nutricional e higiênicosanitária da alimentação consumida pela população; Baixo nível de educação alimentar e nutricional; Elevado índice de insegurança alimentar e nutricional da população, sobretudo de Povos Indígenas e Quilombolas e Comunidades Tradicionais; Ausência de profissionais que promovam alimentação saudável, nos quadros funcionais do Maranhão; Baixos níveis de organização da agricultura familiar, gerados pela falta de capacitação dos produtores no tocante à organização social; Precariedade de informações sobre SAN; Baixa institucionalização do SISAN; Elevados índices de desperdício de alimentos e Baixo acesso aos programas federais de SAN e desarticulação entre eles (MARANHÃO, 2014a). Uma vez identificados os eixos causais, foram elaboradas sete diretrizes, com eixos estratégicos e ações específicas, considerando as diretrizes da -PNSAN, a base legal de SAN existente no estado, as propostas emanadas dos GT da CAISAN-MA e os indicadores de insegurança alimentar e nutricional identificados na etapa de diagnóstico do Plano. Complementarmente, foi elaborado um instrumento com orientações para o monitoramento, com indicadores definidos, e passos operacionais contemplando ações presenciais e os sistemas de informação existentes, com o objetivo de aprimorar o processo de monitoramento do plano. Sendo assim, o PLANESAN do Maranhão, buscou contemplar as demandas propostas pela sociedade e se constitui no principal instrumento de apoio à gestão da PNSAN, pois nele estão contidas as diretrizes estratégicas para a implementação de políticas transversais, que visam à garantia da sustentabilidade e soberania alimentar e nutricional e à superação de obstáculos na realização do DHAA por toda a população maranhense.

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Capítulo 5

COMPONENTES DO SISAN NO PIAUÍ Claudiane Batista de Sousa Débora Lidiane Castro de Moura Janice Araújo Lustosa Mísia Joyner de Sousa Dias Monteiro Victor Alves de Oliveira Ivonete Moura Campelo Marize Melo dos Santos Só a participação cidadã é capaz de mudar o país. (Betinho)

O Piauí possui 224 municípios e desses, 26 aderiram ao SISAN durante o período compreendido entre 2013 a junho de 2019, o que representa 11,16% da totalidade. A contribuição do ConsolidaSisan neste processo se deu via atuação dos bolsistas do projeto no planejamento e execução das oficinas de Segurança Alimentar e Nutricional e Apoio a formação em Segurança Alimentar e Nutricional na CAISAN estadual, e na sensibilização junto aos atores municipais responsáveis pelas políticas de SAN, quanto ao fortalecimento dos componentes do SISAN. Nesse contexto, destacamos os desafios na articulação com os municípios, visto que havia evidente falta de conhecimento sobre a política, ausência de gestores na área, e dos componentes do SISAN nos municípios. Tais desafios, contudo, são características inerentes à transversalidade da Política de SAN e de suas especificidades, dado que sua concretização requer a integração das diversas áreas econômicas e governamentais, o que exige esforços constantes de articulação para a sua implementação, continuidade e melhoria (VASCONCELLOS; MOURA, 2018).

LEI ORGÂNICA DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL

O Piauí avançou lentamente no processo de implantação do SISAN e somente em julho de 2009, a Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (LOSAN), n° 5.862 foi publicada, sendo alterada em 2012, pela Lei nº 6.164, de 72

25 de janeiro, que instituiu o SISAN, criando seus componentes, dentre eles, a Câmara Intersetorial para Segurança Alimentar e Nutricional do Estado (CAISAN-PI), as Conferências, o Conselho Estadual de Segurança Alimentar (CONSEA-PI) (PIAUÍ, 2009; 2012). Somente a partir desses avanços legais e interação dessas instâncias, foi possível o estabelecimento das diretrizes para construção do Plano Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional.

CÂMARA INTERSETORIAL DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL (CAISAN-PI)

A CAISAN-PI encontra-se em funcionamento e está vinculada à Secretaria de Assistência Social e Cidadania do Estado (SASC). É regulada por um regimento interno e constituída por quatorze órgãos: Secretaria de Estado da Assistência

Social

e

Cidadania-

SASC;

Secretaria

de

Estado

do

Desenvolvimento Rural-SDR; Secretaria de Estado das Cidades; Secretaria de Estado da Educação e Cultura-SEDUC; Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hídricos – SEMAR; Secretaria de Estado do Planejamento – SEPLAM; Secretaria de Estado da Saúde – SESAPI; Secretaria de Estado da Defesa Civil – SEDEC; Central de Abastecimento do Estado do Piauí – CEAPI; Ministério do desenvolvimento Agrário – MDA; Instituto de Assistência e extensão Rural do Piauí – EMATER; Universidade Estadual do Piauí – UESPI; Companhia Nacional de Abastecimento – CONAB; e Instituições Públicas de Ensino Superior, além destas, há também uma secretaria convidada que é a Secretaria Municipal do Trabalho, Cidadania e Assistência Social (SEMTCAS). A estrutura da CAISAN PI é composta por presidente, vice-presidente, secretária executiva e assessoria técnica. Além desta composição, é válido ressaltar que a equipe de bolsistas do Projeto ConsolidaSisan também estava no apoio das atividades de rotina da CAISAN PI. A presidência, é exercida comumente pelo secretário da SASC, apesar disto, até novembro do ano de 2019, não houve nomeação para a vice-presidência, pleno secretarial, executivo e comitê técnico. A principal atribuição da CAISAN-PI é a elaboração, coordenação e acompanhamento da execução do Plano de Segurança Alimentar e Nutricional seguindo as recomendações e orientações do CONSEA. Para tanto, com o apoio do projeto ConsolidaSisan realizou as oficinas de capacitação com gestores 73

públicos, conselheiros e representantes da sociedade civil em âmbito estadual e municipal, para o incentivo à elaboração dos Planos de Segurança Alimentar e Nutricional nos municípios. CONSELHO DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL (CONSEA – PI)

O CONSEA-PI, criado por meio da Lei Ordinária nº 5.361 de 29 de dezembro de 2003, é composto por 2/3 da sociedade civil e 1/3 de representantes do governo, totalizando 42 titulares e 42 suplentes, sendo 28 representações da sociedade civil e 14 representações do poder público (PIAUÍ, 2003). Tem como sede a Casa dos Conselhos das Políticas Sociais, onde também funcionam os demais conselhos das políticas sociais vinculadas à SASC. Constitui-se num órgão de assessoramento ao Governo do Estado do Piauí. A missão do CONSEA-PI é propor as diretrizes da Política de Segurança Alimentar e Nutricional no estado, sob a ótica da alimentação como parte integrante dos direitos sociais de cada cidadão. Entre as suas competências estão: propor as diretrizes gerais da política de segurança alimentar e nutricional, implementadas pelo seu órgão executor e demais órgãos e entidades envolvidos no município; articular e mobilizar a sociedade civil organizada; realizar e ou patrocinar estudos que fundamentem as propostas de

temas

sobre

a

segurança

alimentar

e

nutricional;

e

criar

câmaras temáticas para acompanhamento permanente de temas fundamentais na área de segurança alimentar. A sua estrutura organizacional está assim composta: plenário, secretaria geral, secretaria executiva, comissões temáticas e quatro comissões permanentes: SISAN; Direito Humano à Alimentação Adequada, Saúde e Nutrição; Produção agroecológica; Povos e Comunidades Tradicionais. A direção é exercida pelo presidente, representante da sociedade civil, secretário geral e secretária executiva.

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PLANO ESTADUAL DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL DO ESTADO DO PIAUÍ – PESAN-PI

A trajetória para a criação do PESAN-PI teve início em 2014, por meio da sensibilização dos órgãos integrantes do governo para a criação de um Grupo de Trabalho (GT) responsável pela elaboração do plano. Contudo, somente em julho de 2015, como ação do projeto ConsolidaSisan, realizou-se a Oficina Regional para a Elaboração dos Planos de Segurança Alimentar e Nutricional, com o objetivo de capacitar profissionais dos estados e municípios para a elaboração de seus planos. Nessa etapa, técnicos da CAISAN-PI, SEPLAM, SASC, Diretoria da Unidade de Segurança Alimentar e Erradicação da Fome (DUSAEF), Universidade Federal do Piauí (UFPI) e o CONSEA-PI criaram um questionário, que serviu de instrumento para a realização do diagnóstico de SAN no Estado e para tanto, contou com o apoio da Fundação Centro de Pesquisas Econômicas e Sociais do Piauí (Fundação CEPRO). Destacamos como elemento importante neste processo, a realização, em abril de 2016, da Oficina Estadual para Construção do Processo Metodológico do PESAN-PI, com a participação dos municípios piauienses, órgãos governamentais e sociedade civil. No evento foi deliberada a reformulação e continuação dos trabalhos do GT para elaboração do PESAN-PI, além de aprimorar os instrumentos de coletas de dados para diagnóstico situacional da SAN no Estado. A realização da oficina representou a possibilidade de contribuir para avanços na consolidação do SISAN estadual e na promoção do DHAA. A partir de maio de 2016, iniciaram as reuniões sistemáticas do GT instituído pela portaria nº 18, de 06 junho de 2016, para a elaboração do PESANPI. Tais encontros viabilizaram o debate para a construção metodológica do diagnóstico que contemplou duas etapas: diagnóstico primário e secundário. Para a obtenção do diagnóstico primário foi realizada a pesquisa direta junto aos municípios, com a participação de 43 municípios, selecionados a partir da questão da regionalização, segundo os territórios de desenvolvimento e a inclusão de municípios com maior poder de polarização, com diferentes contingentes populacionais, espacialmente bem distribuídos em cada unidade 75

regional e que abrigam, no conjunto, cerca de 50% da população total residente no estado. Já para o diagnóstico secundário, foi realizada a busca de dados em fontes oficiais definidas durante a Oficina Estadual de Construção do Processo Metodológico do PESAN-PI. Nesse contexto, a elaboração do plano foi iniciada a partir da análise da situação estadual de segurança alimentar e nutricional, a partir do diagnóstico que possibilitou circunscrever a conjuntura na qual o plano se insere, embasado por estudos e indicadores específicos de SAN estabelecidos previamente. Tais indicadores contemplaram as seguintes dimensões de análise: características demográficas, renda e condições de vida; acesso à alimentação adequada e saudável; saúde, agravos e serviços relacionados; educação, agricultura, recursos hídricos e meio ambiente; ações e aspectos relacionados à SAN. O processo para diagnóstico de SAN, no Piauí, foi conduzido pela CAISAN e contou com o uso de diversos recursos pedagógicos e didáticos, dentre os quais se destacam as oficinas, reuniões sistemáticas de grupos técnicos, consultas às deliberações e propostas emanadas das Conferências Estaduais de Segurança Alimentar e Nutricional, as proposições e prioridades definidas pelo CONSEA-PI e PPA vigente, adotando como base norteadora as diretrizes da Política Nacional de SAN (PNSAN). A CAISAN-PI buscou priorizar a intersetorialidade durante esse processo com a participação de representantes de órgãos governamentais, de instituições de ensino superior (IES) e da sociedade civil, que contribuíram para a realização da análise da situação de SAN no estado e para a indicação dos desafios, metas e ações visando dar concretude ao Direito Humano à Alimentação Adequada aos piauienses.

OFICINAS PARA ELABORAÇÃO DO PLANO ESTADUAL DE SAN

Em abril de 2016, foi realizada a oficina que constituiu o marco inicial para a mobilização e efetiva construção do I PESAN-PI. Em setembro do mesmo ano, foi realizado o “III Seminário Regional de Fortalecimento do SISAN - Piauí, Ceará e Maranhão”, cujo objetivo foi concluir a capacitação dos membros envolvidos na construção do plano. Nesta ocasião, participantes de todas as secretarias que compõem o pleno da CAISAN e membros do CONSEA tiveram 76

a oportunidade de discutir o passo a passo do processo de construção do plano estadual (PIAUÍ, s/d). Desde então, a equipe que fazia parte do Projeto ConsolidaSisan, realizou quatro oficinas, em cumprimento às metas I e III do referido projeto, visando promover a formação continuada dos atores que integravam os componentes do SISAN no Piauí, em nível estadual e municipal. A primeira oficina foi realizada com o propósito de formar os atores sociais que atuam com políticas públicas de SAN no estado, bem como, auxiliar na construção do processo metodológico do I PESAN-PI. Após a realização da primeira oficina e com o processo de construção delimitado, os grupos de trabalho formados foram auxiliados no processo de redação do plano pelas (os) bolsistas do Projeto ConsolidaSisan que prestavam apoio à CAISAN-PI e ao CONSEA-PI. Em junho de 2017, com o diagnóstico do panorama de SAN estadual concluído, realizou-se o “Seminário Piauiense de Segurança Alimentar, Nutricional e Controle Social: Orientações Gerais”, com o objetivo de capacitar e sensibilizar os gestores e conselheiros municipais a respeito da construção dos planos municipais de SAN. Nesta oficina, conduzida pela SASC, em parceria com o Projeto ConsolidaSisan, os grupos de trabalho que coordenavam a construção do I PESAN-PI, apresentaram os resultados do diagnóstico estadual para os municípios presentes e realizaram oficinas paralelas com os representantes municipais para avaliação e validação das metas e ações construídas. Durante a elaboração do I PESAN-PI foram estratégias para garantir a capacitação e participação da sociedade civil, a realização de oficinas de formação e nivelamento, assim como, os encontros para definição das prioridades do documento e sua validação bem como nos direcionamentos da Política Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional. Nesse processo de construção participativa, atores sociais do estado e municípios tiveram a oportunidade de discutir os caminhos para finalização do plano estadual de SAN, que foi fundamental para o sucesso durante a sua validação, que ocorreu por consulta pública, em dezembro 2017, essencial para contemplar amplamente as necessidades da população piauiense, no plano do DHAA.

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Após percorrer um longo processo, o I PESAN-PI foi concluído em maio de 2018, com vigência de 2018 a 2021, configurando-se em um importante instrumento de gestão e controle social da política de SAN no estado, apresentando como objetivos: diagnosticar a situação de SAN; mapear as ações de SAN nos dois níveis administrativos; definir metas e prazos para execução das ações; articular de forma efetiva os programas e políticas relacionados à SAN no estado; empoderar os titulares de direito sobre diferentes políticas, programas e ações que possam garantir o DHAA; monitorar as ações e programas de SAN; fortalecer o controle social no âmbito estadual da respectiva política. No documento, foram indicadas nove prioridades (desafios), que possuem correspondência com as oito diretrizes da PNSAN, o que constituiu a base para a definição das suas ações, metas e mecanismos de monitoramento e avaliação (PIAUÍ, s/d). No processo de construção do plano, a CAISAN-PI enfrentou muitos desafios, entre os quais o de realizar a intersetorialidade entre os órgãos e setores envolvidos, assim como a participação dos municípios, necessários ao processo participativo de elaboração e em conformidade com a PNSAN. Como estratégias de superação estabeleceu-se parcerias com as Instituições de Ensino Superior (IES), CONSEA, entidades e órgãos que compunham a CAISAN PI. Cabe destacar o papel desempenhado pela UFPI e Universidade Estadual do Piauí (UESPI), que fizeram parte desse processo, dando o apoio técnico científico e interagindo com organizações sociais e governos, em uma dinâmica construtiva, de caráter multidisciplinar e participativo. Contudo, é importante ressaltar que o I PESAN-PI até novembro de 2019 ainda não havia sido publicado, o que guarda relação com o contexto nacional de fragilidade da PNSAN e sua repercussão nos estados. O fortalecimento dos componentes do SISAN-PI - CONSEA, CAISAN, Planos de SAN está ainda a exigir alguns esforços, a não publicação do plano ilustra bem essa necessidade. A atuação do poder público e da sociedade civil organizada no estado e municípios é fundamental para este fortalecimento, pois dela dependem o processo de adesão dos municípios ao sistema, o estabelecimento das condições que possibilitem a pactuação federativa e o controle social das políticas de SAN, essenciais ao funcionamento de um sistema de SAN robusto.

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Quanto à intersetorialidade, controle e participação social, princípios tão caros à PNSAN, existe ainda no estado, a necessidade de serem legitimados pelo poder público. Alguns caminhos que podem contribuir para o fortalecimento do SISAN-PI são a busca da articulação da gestão das políticas públicas e a parceria com as IES no sentido de realizar atividades de pesquisa e extensão na área da SAN, dando maior visibilidade à segurança alimentar e nutricional e a sua problemática no nível estadual.

O PROJETO CONSOLIDASISAN E A PARCERIA COM A UNIVERSIDADE FEDERAL DO PIAUÍ

As atividades de caráter formativo do Projeto ConsolidaSISAN iniciaram no Piauí em fevereiro de 2016, com o planejamento e execução das primeiras oficinas interestaduais, no que foi fundamental a participação dos bolsistas. Dessa maneira, o início destas atividades, em parceria com a CAISAN, CONSEA e UFPI, foi fundamental para impulsionar as ações na área de SAN no estado e, principalmente, na construção do I PESAN-PI. A UFPI, responsável pela seleção de bolsistas, finalizou o processo com aprovação de três candidatos, dois profissionais e um aluno de graduação em Nutrição, com as atribuições de contribuir com o projeto ConsolidaSisan por meio da articulação da sociedade civil e do poder público. A UFPI procurou ao longo da implementação do projeto cumprir os objetivos pré-estabelecidos, no âmbito da parceria firmada, sobretudo, atendendo às demandas das instâncias parceiras no Estado, a CAISAN e o CONSEA. Nessa perspectiva, cabe ressaltar que a UFPI desenvolve ações de ensino, pesquisa e extensão voltadas para a SAN. Para tanto, conta com algumas instâncias internas direta ou indiretamente relacionadas à temática, como o Departamento de Nutrição e o Centro Colaborador em Alimentação e Nutrição Escolar (CECANE-UFPI). O CECANE-UFPI desenvolve atividades com vistas à formação de nutricionistas, cursos de formação para atores do Programa Nacional de Alimentação do Escolar (PNAE), à exemplo dos gestores, agricultores familiares, membros de Conselho de Alimentação Escolar, merendeiras, entre outros. Promove eventos científicos; produz materiais acadêmicos; realiza feiras 79

agroecológicas, quinzenalmente. Ademais, estabelece parcerias no âmbito federal, estadual e municipal para realização de diversos eventos. Ressalta-se que o Departamento de Nutrição da UFPI desenvolve pesquisas na temática da segurança alimentar e nutricional. Entre estas, destaca-se o “Estudo de práticas de vida saudável com estudantes de ensino fundamental e médio na perspectiva da promoção da soberania e segurança alimentar e nutricional”; o estudo “Perfil dos Conselheiros de Segurança Alimentar e Nutricional no Piauí para os membros do CONSEA Estadual”, que subsidiou propostas de capacitação sobre o efetivo papel do conselheiro de SAN. Destaca-se ainda, a pesquisa “A participação de sujeitos sociais na V Conferência Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional no Piauí”1, desenvolvida no âmbito do projeto ConsolidaSisan, teve seus resultados apresentados em eventos nacional, regional e estadual. Os resultados desta pesquisa possibilitaram identificar o perfil dos conselheiros e identificar suas necessidades de qualificação para o efetivo exercício de seu papel junto ao conselho e aos segmentos ali representados. Permitiu também, conhecer como estes se manifestam e se comportam em relação ao que estabelecem as instâncias legais na garantia do DHAA da população, além de conhecer seus perfis e identificar as necessidades de qualificação para o real cumprimento das suas competências junto ao respectivo conselho, questões fundamentais para o fortalecimento da SAN em nível local.

1

Estudo financiado pela Fundação de Amparo à Pesquisa do estado do Piauí - FAPEPI 80

81

PARTE III

AVALIAÇÃO E MONITORAMENTO DO PLANO DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL

82

83

Capítulo 6

MONITORAMENTO DAS AÇÕES DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL

Italo Wesley Oliveira Aguiar Antonia Joelma Braga Silva John Herbert Marques do Nascimento Tatiane Elpídio da Silva A fome é a expressão biológica de males sociológicos. (Josué de Castro)

Neste capítulo abordamos o tema do monitoramento do Plano de Segurança Alimentar e Nutricional (PLANSAN), dada sua importância para o alcance dos objetivos e consequente impacto na situação de Segurança Alimentar e Nutricional (SAN), motivo pelo qual se constituiu em tema de capacitação no Projeto ConsolidaSisan. O monitoramento é um processo sistemático e contínuo de acompanhamento de uma política, programa ou projeto, baseado em um conjunto restrito – mas significativo e periódico – de informações, que permite uma rápida avaliação situacional e identificação de fragilidades na execução, com o objetivo de subsidiar a intervenção oportuna e a correção em tempo hábil para atingir resultados e impactos. Assim, monitorar tem como componente central a coleta de indicadores, cuja função é operacionalizar de forma objetiva conceitos abstratos, ou mesmo conferir alguma comensurabilidade a processos e etapas de trabalho em políticas ou programas (JANNUZZI, 2014). A importância do monitoramento para a SAN se encontra na necessidade do gerenciamento adequado de ações por gestores e por atores da participação social, bem como na sua essencialidade para a adequada execução do PLANSAN (BRASIL, 2006; 2010a). Exemplos de fácil compreensão da importância do monitoramento em situações cotidianas, são a medição da temperatura a intervalos regulares de uma criança gripada. A temperatura acima de 36 graus Celsius (indicador), demonstra a necessidade uma boa avaliação clínica, que feita em tempo hábil, 84

pode intervir sobre a evolução de um processo inflamatório mais grave; o acompanhamento sistemático de medidas corporais de um indivíduo (indicadores), permite a análise do estado nutricional, demonstrando a necessidade de adequação da alimentação em caso de desnutrição ou sobrepeso antes que essa condição se estabeleça. Esses exemplos ajudam a compreender a importância do monitoramento sistemático dos programas sociais. Os indicadores demonstrarão se as ações realizadas permitirão o alcance dos objetivos do programa e em que medida os mesmos serão alcançados, mostrando a necessidade de correção das ações, caso o monitoramento revele fragilidades na sua execução, impossibilitando o cumprimento das metas.

MARCOS LEGAIS E HISTÓRICOS DO MONITORAMENTO EM SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL

O monitoramento está previsto na Lei Orgânica da Segurança Alimentar e Nutricional - Lei nº 11.346 de 2006. No entanto, considera-se que o grande marco nessa temática foi representado pela criação, no âmbito do CONSEA Nacional, entre 2005 e 2006, de um Grupo de Trabalho (GT) que identificou programas e iniciativas de SAN no Plano Plurianual, no intuito de realizar acompanhamento do orçamento federal, registrando-se, posteriormente, o desenvolvimento de uma matriz para seleção, análise e discussão dos indicadores existentes nos diversos setores (BRASIL, 2006; 2010a; 2017; CONSEA, 2014). Em 2010, o Decreto nº 7.272, ao instituir a Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (PNSAN) e estabelecer os parâmetros para a elaboração do PLANSAN Nacional, inovou em adotar dimensões de análise para o monitoramento, elencando determinantes da SAN que permitiriam agrupar indicadores relacionados à produção e disponibilidade de alimentos; renda e despesas com alimentação; acesso à alimentação adequada e saudável; saúde, nutrição e acesso a serviços relacionados; educação; e programas e ações relacionadas à SAN (BRASIL, 2006; 2010A; 2017; CONSEA, 2014).

85

Ferramentas importantes que subsidiam o monitoramento são os sistemas de informação de diversos setores e instituições governamentais por agregarem indicadores que permitem monitorar programas e políticas públicas. No âmbito da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (PNSAN), destaca-se o portal DATASAN, planejado pela CAISAN Nacional em articulação com a Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI)1 do então Ministério do Desenvolvimento Social. Este portal possibilitou conhecer, a partir de 2011, o panorama da situação da SAN no País numa visão intersetorial, contando com um conjunto de indicadores, tendo por base as dimensões de análise da SAN (JANNUZZI, 2005; BRASIL, 2017). Em 2012, foi elaborado o I Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional 2012-2015 e, em seguida à sua publicação, iniciou-se o processo de acompanhamento e monitoramento das metas dos programas e ações de SAN de responsabilidade da esfera federal por meio do Sistema de Monitoramento do Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISPLANSAN), no âmbito da SAGI (BRASIL, 2017). Conforme recomendação legal, o PLANSAN previa uma revisão bienal. Assim, entre 2013 e 2014, o Plano passou por um processo de revisão, priorizando ações, mantendo aquelas mais estratégicas, de forma a focalizar o monitoramento dos programas mais relevantes para a consecução de seus objetivos. O documento final da referida revisão, denominado “Balanço das Ações do PLANSAN 2012/2015”, foi construído com base nas informações registradas no SISPLANSAN e em oficinas de monitoramento realizadas pela CAISAN Nacional (BRASIL, 2006; 2010a; 2017; CAISAN, 2017). Outra ferramenta foi o Mapeamento de Segurança Alimentar e Nutricional (MapaSAN), criada em 2014 com o objetivo de coletar no âmbito dos estados e municípios informações sobre a gestão da PNSAN e componentes do SISAN, incluindo ações e equipamentos públicos de SAN. Esse mapeamento foi coordenado pela SAGI e pela CAISAN Nacional, com o apoio dos CONSEA e CAISAN Estaduais. O MapaSAN foi realizado em 2015 e em 2018. Essa continuidade permite conhecer e ampliar as possibilidades de monitoramento e

1

A SAGI institucionalizou a função de avaliar e monitorar, incorporando-a à gestão das políticas e programas sociais executadas no âmbito do MDS. 86

divulgação de informações acerca do SISAN e da PNSAN, e podem subsidiar o seu fortalecimento (CAISAN, 2019). Em 2018 a SAGI disponibilizou o Visualizador de Dados Sociais (VIS DATA), um sistema de gerenciamento e visualização dos diversos programas, ações e serviços que ficavam no âmbito do MDS. Essa ferramenta permitiu congregar as informações dispersas em diversos bancos de dados, como o DATASAN, o MI Vetor, as Tabelas Sociais e o Atlas Social (BRASIL, 2019).

CLASSIFICAÇÃO DO MONITORAMENTO EM SAN

O monitoramento da SAN pode ser classificado conforme os seguintes objetos a serem monitorados: (I) o contexto e a Política de SAN e (II) o PLANSAN propriamente dito. O monitoramento por meio de indicadores para avaliação de contexto e resultado da Política de SAN auxilia na análise da situação local de SAN. Em esfera nacional, considera-se fundamento desse monitoramento as dimensões de análise para monitoramento da PNSAN e tem-se como ferramenta de referência para esse monitoramento o portal DATASAN. Nesta fase os indicadores produzidos por instituições de governo de grande escala são particularmente importantes pela amplitude dos temas investigados e pela possibilidade de desagregação territorial ou por grupos populacionais específicos (BRASIL, 2010a; JANNUZZI et al., 2009; JANNUZZI, 2011). O monitoramento dos programas, ações e metas do PLANSAN tem um caráter operacional e sistemático de acompanhamento dos indicadores de produto e processo, sendo essa ação de clara competência das CAISAN Estaduais ou Municipais em articulação com os CONSEA. Esse monitoramento terá por base o PLANSAN de cada esfera (BRASIL, 2010a).

87

Quadro 1 – Aspectos dos monitoramentos do contexto e Política de SAN e do PLANSAN Aspecto

Monitoramento de Contexto e Política de SAN

Monitoramento de PLANSAN

Finalidade

Obter informações gerais

Acompanhar metas do plano

Amplitude do indicador

Grande amplitude

Amplitude local, relativa ao plano

Fontes de obtenção comuns

Sistemas de informação nacionais

Órgãos locais que implementem ações de SA

Periodicidade

Menos periódico

Mais periódico

Etapa no ciclo de políticas públicas

Diagnóstico/Impactos

Processo/Resultados

Fonte: Autoria própria.

Apesar dessas formas de monitoramento serem distintas, podem ser utilizadas em conjunto, com características de uma prática denominada monitoramento analítico, que conta com a análise comparativa e sistêmica de indicadores ao longo do tempo, pelo território e segundo outros eixos comparativos (JANNUZZI, 2011).

PROPRIEDADES DOS INDICADORES PARA MONITORAMENTO

Os indicadores permitem mensurar descrever, classificar, ordenar, comparar ou quantificar de maneira sistemática aspectos de uma realidade. No entanto, a depender do objetivo almejado com sua aplicação, existem determinadas propriedades a serem observadas visando o adequado emprego destas medidas (BRASIL, 2012A; 2016; JANNUZZI, 2005). A depender do referencial utilizado, as propriedades podem ser agrupadas em duas categorias: propriedades essenciais, que quaisquer indicadores devem apresentar e sempre devem ser consideradas como critérios de escolha, independente da fase do ciclo de gestão em que se encontra a política sob análise; e propriedades complementares, que, apesar de também serem muito importantes, podem ser alvo de desempate entre indicadores onde 88

há conflito de escolha, dependendo da avaliação particularizada da situação (BRASIL, 2012a; 2016; JANNUZZI, 2005). Nesse sentido, algumas propriedades desejáveis aos indicadores do PLANSAN podem ser citadas, como: a) Validade: Critério fundamental na escolha de indicadores, pois é desejável que se disponha de medidas tão “próximas” quanto possível do conceito abstrato ou da demanda política que lhes deram origem (JANNUZZI, 2005). b) Representatividade: Captação das etapas mais importantes e críticas

dos

processos,

suficientemente

no

local

representativo

e

certo,

para

que

abrangente.

seja

Dados

desnecessários ou inexistentes não devem ser coletados. Em contrapartida, dados importantes devem ser precisos, atender aos objetivos e ser buscados na fonte correta. Este atributo merece certa atenção, pois indicadores muito representativos tendem a ser mais difíceis de ser obtidos. Deve, portanto, haver um certo equilíbrio entre a representatividade e a disponibilidade para coleta (RUA, 2004). c) Disponibilidade: Facilidade de acesso para coleta, estando disponível a tempo, para as pessoas certas e sem distorções, servindo de base para que decisões sejam tomadas. De nada adiantaria informações atrasadas e desatualizadas, embora corretas, ou informações atuais e corretas, mas para a pessoa errada (RUA, 2004). d) Comunicabilidade: Propriedade com a finalidade de garantir a transparência

das

decisões

técnicas

tomadas

pelos

administradores públicos e a compreensão delas por parte da população, dos jornalistas, dos representantes comunitários e dos demais agentes públicos (JANNUZZI, 2005). e) Economia: Não deve ser gasto tempo demais procurando dados, muito menos pesquisando ou aguardando novos métodos de coleta. Os benefícios trazidos com os indicadores devem ser maiores que os custos incorridos na medição (RUA, 2004).

89

f) Transparência: A boa prática da pesquisa social recomenda que os procedimentos de construção dos indicadores sejam claros e transparentes, que as decisões metodológicas sejam justificadas e que as escolhas subjetivas sejam explicitadas de forma objetiva (JANNUZZI, 2005). g) Periodicidade: Para que se possa acompanhar a mudança social, avaliar o efeito de programas sociais implementados, corrigir eventuais distorções de implementação, é necessário que se disponha de indicadores levantados com certa regularidade (RUA, 2004). h) Desagregabilidade: É preciso que os indicadores se refiram, tanto quanto possível, aos grupos sociais de interesse ou à população alvo dos programas, isto é, deve ser possível construir indicadores sociais referentes a espaços geográficos reduzidos, grupos sociodemográficos (crianças, idosos, homens, mulheres, brancos, negros, etc.), ou grupos vulneráveis específicos (famílias pobres, desempregados, analfabetos, etc.) (JANNUZZI, 2005). i) Sensibilidade e especificidade: É importante dispor de medidas sensíveis e específicas às ações previstas nos programas, que possibilitem avaliar rapidamente os efeitos (ou não efeitos) de determinada intervenção (JANNUZZI, 2005). É importante ressaltar ainda que, idealmente, a escolha de indicadores deve ser fundamentada na avaliação crítica das propriedades anteriormente discutidas e não simplesmente na tradição de uso2.

CLASSIFICAÇÃO DE INDICADORES

Os indicadores possibilitam orientar os rumos do Plano, os ajustes necessários, as mudanças de estratégias, dentre outros direcionamentos. Em geral, um plano, programa ou projeto pode trazer os indicadores em cinco principais formas, que são indicadores de insumo/recursos, de processos/fluxo, de produtos, de resultados e de impacto/efeito, definidas a seguir e 2

Para mais informações a respeito de indicadores e suas propriedades podem ser consultados os trabalhos de Jannuzzi (JANNUZZI, 2005) e de Vaz (RUA, 2004). 90

exemplificadas na Figura 1 (BRASIL, 2010b; 2014, 2016; 2018ª; JANNUZZI, 2005; RAMOS; SCHABBACH, 2012).

a)

Indicadores de insumo/recurso: Medidas que demonstram a quantidade de recursos disponíveis para a implementação de determinada ação ou programa, sejam financeiros, físicos (equipamentos, materiais, instalações), humanos (número, tipo, qualificação) ou outros (JANNUZZI, 2005; BRASIL, 2010b; 2014, 2016; 2018a).

b)

Indicadores de processo/fluxo: São medidas intermediárias, que indicam a realização operacional entre os recursos alocados e as ações e atividades. Muitas vezes, é solicitado também o meio de verificação, que é a forma de coleta das informações. Podem ser utilizados registros administrativos e registros gerados nos procedimentos dos próprios programas (JANNUZZI, 2005; BRASIL, 2010b; 2014, 2016).

c)

Indicadores de produto: Produtos são os frutos diretos e quantificáveis das atividades do programa. Essas medidas expressam as entregas decorrentes das ações empreendidas, como consequência imediata da realização de suas atividades. Relaciona-se aos objetivos específicos (JANNUZZI, 2005; BRASIL, 2010b; 2014, 2016).

d)

Indicadores de resultado: Mais vinculados aos objetivos finais dos programas e ações. Permitem avaliar a eficácia do cumprimento das metas, expressando os benefícios para o público-alvo, decorrentes das ações realizadas pelo programa (JANNUZZI, 2005; BRASIL, 2010b; 2014, 2016).

e)

Indicadores de impacto/efeito: ressaltamos que neste contexto, “impacto” a grosso modo, se refere aos “resultados dos resultados”. Portanto, esses indicadores tratariam de mensurar consequências ou efeitos gerados na sociedade em um momento mais distante, a partir dos resultados diretamente atribuídos à ação ou programa, possuindo natureza abrangente (JANNUZZI, 2005; BRASIL, 2010b; 2014, 2016; 2018a). 91

Figura 1 - Exemplos de indicadores para cada etapa de um programa de incentivo à oferta de alimentos orgânicos

Fonte: Autoria própria.

No acompanhamento das ações do PLANSAN, o uso dos indicadores no monitoramento possibilitará à CAISAN e aos demais interessados o acesso a informações concretas acerca das ações contidas no Plano. É importante ter a clareza que uma tarefa será monitorar a execução das metas do Plano de SAN, e outra, monitorar os resultados dessa execução por meio dos indicadores selecionados, o que demanda atenção para a adequação do tipo de indicador a ser utilizado (BRASIL, 2017).

MONITORAMENTO DO PLANO DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL

A etapa de construção do monitoramento é de suma importância, pois no monitoramento serão analisados, por meio dos indicadores, os resultados alcançados, os recursos aplicados, os ajustes necessários, bem como a avaliação sobre a situação de SAN nacional, estadual ou municipal. 92

Dessa forma, tendo por base tais referências normativas, identifica-se alguns objetivos relacionados especificamente ao monitoramento: a) Apoiar

o

gerenciamento

do

Plano

de

SAN,

produzindo

informações sobre o desempenho e grau das metas almejadas; b) Auxiliar na formulação do orçamento, fornecendo evidências sobre a implementação e resultados das políticas públicas para tomada de decisão; c) Subsidiar a reflexão e análise sobre prioridades, dificuldades e estratégias, fornecendo o retorno contínuo de informações para o processo de gestão; d) Acompanhar o desenvolvimento dos programas em relação às metas, visando qualificar a gestão da política de SAN. O monitoramento é parte integrante do plano e deve ser levado em consideração durante todo o processo de planejamento. Metas mal formuladas certamente prejudicam o monitoramento, portanto, recomenda-se que, na ocasião do estabelecimento das metas, já se tenha em mente quais serão seus indicadores de processo e como será feito o seu monitoramento (BRASIL, 2017). As dimensões de análise para o monitoramento da Política de SAN estão definidas no Art. 21 do Decreto nº 7.272/2010. São elas: a) Produção de alimentos – Relativa à produção e à área cultivada, essa dimensão visa mensurar o grau de intensificação da produção agrícola e agropecuária de determinada localidade. É ideal que haja distinção quanto suas possíveis formas de produção – como agricultura familiar, agricultura orgânica, agricultura agroecológica – e seus diferentes atores – como latifundiários, camponeses, indígenas e quilombolas (BRASIL, 2010a; 2017; CONSEA, 2010). b) Disponibilidade de alimentos – Quantitativos de alimentos disponíveis para serem consumidos e comercializados localmente, visto

que,

muitas

vezes,

a

quantidade

produzida

não

necessariamente representa o disponível para o consumo humano local por motivos como a exportação de alimentos, o destino de alimentos para consumo animal ou a aplicação na produção de biocombustíveis. Conta, por exemplo, com indicadores dos 93

estoques locais de alimentos e das centrais de abastecimento (BRASIL, 2010a; 2017; CONSEA, 2010). c) Renda e condições de vida – Dimensão que permite mensurar o potencial de compra de alimentos pela população.

Inclui

indicadores como: pessoal ocupado; desigualdade social; pobreza e extrema pobreza; gastos das famílias com alimentação total; e situação de Insegurança Alimentar domiciliar de determinada localidade (ALMEIDA et al., 2017; BRASIL, 2010a; 2017; CONSEA, 2010). d) Acesso à alimentação adequada e saudável – Relaciona-se ao comportamento alimentar da população, que pode ser influenciado tanto pelas escolhas pessoais, como por aspectos culturais, sociais e pela qualidade e acesso à informação. Costumeiramente incluem-se a essa dimensão indicadores sobre equipamentos públicos de SAN, fornecimento de alimentação escolar e distribuição de alimentos adequados para populações específicas (ANTONACCIO et al., 2016; BRASIL, 2010a; 2017; CONSEA, 2010). e) Saúde, nutrição e acesso a serviços relacionados – O monitoramento da saúde e, especificamente, da nutrição, é essencial à Política de SAN, se relacionando diretamente com a utilização biológica dos alimentos. Permite acompanhar o estado nutricional; a prevalência de intolerâncias, alergias, carências e outras

condições

alimentares

específicas;

o

estado

de

saneamento básico do município; a incidência de surtos de doenças

transmitidas

por

alimentos;

e

indicadores

higiênicossanitários (BRASIL, 2010a; 2017; CONSEA, 2010). f) Educação – O conhecimento do nível educacional de determina população é essencial ao planejamento de diferentes tipos de intervenção em SAN. O nível educacional ainda se relaciona à situação de SAN domiciliar e com escolhas alimentares adequadas. Indicadores dessa dimensão de análise permitem, por exemplo, maior adequação no desenho de ações de Educação

94

Alimentar e Nutricional (EAN) ou de capacitações em práticas agrícolas (BRASIL, 2010a; 2012a; 2017; 2018b; CONSEA, 2010). g) Programas e ações relacionadas à Segurança Alimentar e Nutricional – As políticas públicas representam as características e os valores de um determinado governo, traduzindo a forma como este usa as instituições públicas para se relacionar com a sociedade e garantir os seus direitos. Assim, o monitoramento de programas

e

ações

relacionadas

a

SAN

expressaria

o

compromisso que o poder público local possui em relação a destinação de recursos para assegurar o Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA) (BRASIL, 2010a; 2017; CONSEA, 2010) Contemplando estas dimensões, o CONSEA Nacional elaborou em 2010 o documento “A Segurança Alimentar e Nutricional e o Direito Humano à Alimentação Adequada no Brasil”, visando auxiliar na escolha de indicadores para o monitoramento dos planos de SAN (CONSEA, 2010). Dadas as especificidades dos estados e municípios, adaptações serão necessárias no intuito de adequar o elenco de indicadores aos diferentes contextos locais, sempre visando a viabilidade do monitoramento e a abrangência do maior número de dimensões de análise possível. Um exemplo é o documento “Balanço das Ações do PLANSAN 2012/2015”, que relaciona indicadores de resultado com cada uma das diretrizes da PNSAN (CAISAN, 2017). Em relação ao monitoramento da PNSAN, o Decreto 7.272/10 (BRASIL, 2010a), em seu Artigo 21, parágrafos, 4 e 6, determina que: O monitoramento e avaliação da PNSAN será feito por sistema constituído de instrumentos, metodologias e recursos capazes de aferir a realização progressiva do direito humano à alimentação adequada, o grau de implementação daquela Política e o atendimento dos objetivos e metas estabelecidas e pactuadas no Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional [...] § 4 - O sistema referido no caput terá como princípios a participação social, equidade, transparência, publicidade e facilidade de acesso às informações. [...]

95

§ 6 - O sistema de monitoramento e avaliação deverá identificar os grupos populacionais mais vulneráveis à violação do direito humano à alimentação adequada, consolidando dados sobre desigualdades sociais, étnico-raciais e de gênero (BRASIL, 2010a).

Entende-se que essa normativa deva ser considerada na escolha de possíveis indicadores, podendo as propriedades, comentadas acima, serem utilizadas como critérios para sua seleção. Com relação ao processo de monitoramento do PLANSAN, a seguir será demonstrada uma sequência de etapas pensada como forma de guiar a coleta de indicadores. Desta forma, inicia-se com a busca em sistemas de informação, passando pela organização de um fluxo de rotinas no âmbito da CAISAN e, por último, visitas presenciais em órgãos setoriais.

Busca de indicadores existentes

Objetivando facilitar o monitoramento e exaurir primeiramente as formas mais simplificadas de obtenção de indicadores para as metas do PLANSAN, recomenda-se, de forma inicial, a busca por indicadores que já seriam coletados em sistemas locais de maior amplitude, de acordo com o Parágrafo 2º do Artigo 21 do Decreto 7.272/2010 (Brasil, 2010a): § 2º - O sistema de monitoramento e avaliação utilizar-se-á de informações e indicadores disponibilizados nos sistemas de informações existentes em todos os setores e esferas de governo (BRASIL, 2010a).

Desta forma, o monitoramento se iniciaria pela busca de indicadores com maior facilidade de serem adquiridos e maiores esforços poderiam ficar destinados às etapas posteriores do monitoramento, evitando a busca dispendiosa por dados que já estariam acessíveis. Um ponto de partida seria conferir se o PPA contempla programas/ações de SAN propostas no PLANSAN. Caso positivo, o sistema de monitoramento próprio do PPA poderia consistir em uma fonte eficaz de auxílio ao monitoramento das metas das ações e programas em questão (BRASIL, 2012a; 2012b; 2015; 2016; 2017; 2018a).

96

Outras fontes de indicadores já existentes também podem ser encontradas por meio do acesso a plataformas virtuais de entidades da administração pública. Estes indicadores, ressalta-se, devem ter suas propriedades atentamente avaliadas no intuito de que não haja equívocos, como a escolha de indicadores que não sejam adequados à realidade do município por sua baixa validade ou periodicidade. Exemplos de plataformas virtuais com dados relacionados à PNSAN são o Portal de Informações Agropecuárias da Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB); A SAGI e o Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional (SISVAN). Essas e outras plataformas devem ter seus indicadores avaliados no intuito de mensurar eventuais ações e programas constantes dos planos de segurança alimentar e nutricional. Exemplos de indicadores desagregados a nível municipal disponibilizados por essas plataformas, estão dispostos no Quadro 2. Quadro 2 – Exemplos de indicadores para monitoramento em SAN disponibilizados em plataformas oficiais Plataforma

Exemplos de indicadores disponibilizados

Portal de Informações Agropecuárias da Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB) Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação do Ministério do Desenvolvimento Social (SAGI/MDS)

•

Entregas realizadas de alimentos do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA)

•

Número de famílias cadastradas no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico) Número de Restaurantes Populares em funcionamento

• • •

Área plantada ou destinada à colheita em hectares para produção agrícola municipal Quantidade produzida em toneladas pela produção agrícola municipal

do

•

Área total de demarcações indígenas

Cultural

•

Área total de demarcações quilombolas

Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA)

•

Número de projetos de assentamento da reforma agrária

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) Fundação Nacional Índio (FUNAI) Fundação Palmares

97

•

Quantidade de alunos atendidos pelo Programa Nacional de Alimentação Escolar Percentual de compra de alimentos oriundos da agricultura familiar destinados para a alimentação escolar

Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE)

•

Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA)

•

Quantidade de cisternas do Programa Nacional de Apoio à Captação de Água de Chuva e outras Tecnologias Sociais (Programa Cisternas)

•

Estado nutricional em diferentes fases da vida de usuários do Sistema Único de Saúde

•

Incidência de baixo peso ao nascimento

Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional (SISVAN) Departamento de Informática do SUS (DATASUS) Fonte: Autoria própria.

Os estados e municípios devem agregar indicadores que considerem importantes para refletir os resultados da implementação de seus planos. Recomenda-se que sejam consultadas fontes de informações do próprio município no intuito de que sejam localizados indicadores usualmente coletados que podem ser aplicados no monitoramento do plano de SAN (Brasil, 2017).

Organização de um fluxo de rotinas: Acompanhando ações por meio da Câmara Intersetorial de Segurança Alimentar e Nutricional

São comuns as situações onde a busca por indicadores existentes em plataformas virtuais se exaure sem localizar um número suficiente para um abrangente monitoramento do plano de SAN. Nesse caso, uma alternativa é a criação de um grupo de trabalho no âmbito da CAISAN local com vista a transpor os desafios surgidos na obtenção dos indicadores desejados. Esse grupo deve ser responsável por definir metodologia de monitoramento do Plano de SAN e implementá-la, nos moldes do Comitê Técnico de Monitoramento instituído pela CAISAN nacional, por meio da Resolução CAISAN nº 5, de 28 de agosto de 2014, que resolve (CAISAN, 2014; CONSEA, 2010): Art. 1º - Instituir Comitê Técnico - CT 9 com as seguintes atribuições:

98

I - Definir instrumentos e metodologia para monitorar, avaliar e divulgar a implementação dos objetivos e das metas pactuados no I Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional PLANSAN 2012/2015, aprovado pela Resolução nº 1, de 30 de abril de 2012, da Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional - CAISAN; II - Efetuar levantamento e caracterização, em articulação com outros órgãos do governo federal, de informações e sistemas de monitoramento e avaliação já existentes ou em desenvolvimento, que contemplam ações do PLANSAN 2012/2015; III - Sistematizar e utilizar informações e indicadores disponibilizados nos sistemas de informações ou em outras fontes de dados, incluindo todas esferas de governo; e IV - Definir estratégias de divulgação do monitoramento do I PLANSAN à sociedade, ao Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional - CONSEA e aos órgãos de governo. Art. 2º - O Comitê Técnico será composto por representantes de Ministérios integrantes da CAISAN, além de representante do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional CONSEA [...] (CAISAN, 2014).

Desta forma, o grupo deverá tratar de todas essas questões, de forma consensual, comprometendo, assim, todos os órgãos membros da Câmara Intersetorial (BRASIL, 2017). O Quadro 3, ilustra a experiência da CAISAN-CE, na definição dos passos operacionais para o monitoramento do PLANSAN-CE.

99

Quadro 3 - Passos operacionais para monitoramento do PLANSAN Etapa

Passos / Atividades Criação de Comitê Técnico (CT) de Monitoramento (com representantes da CAISAN e CONSEA) onde serão definidas estratégias, rotinas padronizadas, processos e demais itens que irão compor o plano de monitoramento. Elaboração e publicação de portaria de nomeação do CT. Definição de instrumentos e metodologia para funcionamento do CT de Monitoramento (datas de reuniões, horários, etc.) Oficina com o CT de Monitoramento sobre nivelamento de conceitos e planejamento de ações. Levantamento e análise das fontes de dados/indicadores e sistemas existentes, tendo por base os sistemas de monitoramento, em uso das diversas setoriais. Análise do PLANSAN vigente. Definição dos órgãos, setores, unidades responsáveis para preenchimento do sistema. Planejamento das oficinas setoriais.

Monitoramento do PLANSAN via CAISAN

Realização das oficinas setoriais para definição de indicadores e metas, bem como definição da coleta de dados, das rotinas, dos processos e dos instrumentais a serem utilizados. Apresentação e validação da matriz de indicadores e metas para CAISAN (Pleno Executivo). Definição e treinamento preliminar de sistema de informação, fluxos e rotinas, relatórios, formulários e demais pontos necessários Desenvolvimento (se possível) de sistema informatizado de monitoramento envolvendo equipes de Tecnologia da Informação (TI) das setoriais. Treinamento de sistema informatizado junto as equipes de TI, de planejamento e coordenadores de programas de SAN das diversas setoriais. Envio de ofícios e e-mails aos órgãos responsáveis com tutorial e orientações sobre o preenchimento do sistema. Produção do plano de monitoramento – com estruturação de um documento contemplando todo processo metodológico. Esse plano descreve os objetivos, atores envolvidos, competências e responsabilidades, metodologias, rotinas, etapas, processos, instrumentais, periodicidade, etc.

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Etapa

Passos / Atividades Validação do sistema pela CAISAN (Pleno Secretarial) e CONSEA. Reuniões sistemáticas do CT de Monitoramento. Realização de oficinas intersetoriais por diretriz (para monitoramento das metas) com setoriais e CONSEA. Alimentação do sistema (constante).

Implementação e alimentação do sistema informatizado

Monitoramento no sistema das metas que não estão no PPA. Preenchimento do sistema– uma vez por semestre (março e outubro, por exemplo). Elaboração de relatórios de sistematização. Realização de ajustes no sistema. Divulgação semestral dos dados do Monitoramento (Boletins). Reuniões específicas do CT de Monitoramento para planejar a revisão do PLANSAN. Realização de oficina com o CONSEA. Sistematização da revisão do PLANSAN. Priorização e pactuação de metas do PLANSAN para monitoramento. Cruzamento (batimento) da execução das metas do PLANSAN com o PPA. Revisão das metas (envio de formulários para setoriais).

Revisão do PLANSAN

Criação de um observatório vinculado à Secretaria Executiva da CAISAN com suporte do CONSEA e Universidades. Realização de oficinas intersetoriais para revisão do PLANSAN a cada dois anos para pactuação, revisão e priorização de metas. Realização do balanço do PLANSAN no segundo ano de execução e subsídio às conferências SAN + 2. Produção de documento “Balanço do PLANSAN”. Divulgação dos dados por meio de boletins, balanços, relatórios, etc. Elaboração de relatórios e outros documentos para subsidiar reuniões da CAISAN – inclusive para tomadas de decisões.

Fonte: Autoria própria.

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Balanço das ações e programas do PLANSAN

Conforme o parágrafo único do art. 19 do Decreto nº 7.272/10 (BRASIL, 2010a), os PLANSAN deverão ser revisados a cada dois anos, com base: a) Nas orientações das respectivas Câmaras Intersetoriais de SAN; b) Nas propostas dos respectivos Conselhos de SAN; c) No monitoramento da sua execução. A realização do balanço é essencial para o acompanhamento da execução dos PLANSAN, fornecendo informações sobre quais processos permanecem, quais deveriam ser reforçados e quais deveriam ser corrigidos. Diante dos resultados do balanço, parcerias poderiam ser buscadas como forma de atingir metas que não foram alcançadas, prioridades a serem monitoradas poderiam ser estabelecidas e considerações úteis à elaboração do próximo Plano poderiam ser registradas. Ainda segundo o Decreto 7.272/10 (BRASIL, 2010a), no Parágrafo 3º de seu Artigo 21, têm se que: § 3o Caberá à Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional tornar públicas as informações relativas à segurança alimentar e nutricional da população brasileira (BRASIL, 2010a).

Neste sentido, é importante que a revisão do PLANSAN seja encarada como uma forma de tornar públicas as informações obtidas, devendo ser disponibilizada à população de forma semelhante ao próprio Plano.

ORGANIZANDO UM SISTEMA DE MONITORAMENTO

Como especificado no Art. 21 do Decreto n.º 7.272 de 2010 (BRASIL, 2010a) o monitoramento e avaliação do PLANSAN requer a necessidade de um sistema formal e, para tanto, é necessária a clara definição dos indicadores. Idealmente, estes indicadores devem ser específicos e sensíveis às ações programadas, a fim de se tornarem, de fato, úteis para inferir se o programa está sendo implantado conforme planejado ou para permitir as correções (BRASIL, 2010b; 2014; JANNUZI, 2011). 102

Não existe uma maneira pré-estabelecida de disposição de indicadores. No entanto, a literatura sobre planejamento de políticas públicas e, especificamente, sobre SAN nos traz formas de elencá-los. Um exemplo seria o apresentado abaixo, no Quadro 4, onde indicadores são relacionados à sua dimensão de análise, meta, periodicidade de coleta, fonte de obtenção e o responsável pela execução. Poderiam, inclusive, ser adicionados outros elementos, como justificativas e fórmulas de cálculo (BRASIL, 2010b; CONSEA, 2010). Quadro 4 – Exemplo de organização de indicadores para um sistema de monitoramento de planos de SAN Dimensão de análise

Meta

Indicador

Periodicidade de coleta

Fonte de obtenção

Responsável

50% de Acesso à compras da alimentação agricultura adequada e familiar para saudável a alimentação escolar

Percentual de compras da agricultura Trimestral familiar para a alimentação escolar

Site do SeSecretaria tor MuniciMunicipal de pal de EduEducação cação

Capacitação de Saúde, 100% dos nutrição e vendedores acesso a ambulantes serviços em Boas relacionado Práticas de Manipulação

Percentual de vendedores ambulantes capacitados Semestral em Boas Práticas de Manipulação

Telefonema à Coordenação Secretaria Municipal Municipal de de Vi- Saúde gilância Sanitária

Fonte: Autoria própria.

Em um ambiente ideal, é importante que sejam criadas ferramentas, como planilhas eletrônicas ou softwares especializados. Gráficos são meios úteis de ordenar e visualizar o progresso dos indicadores em questão. Tal sistematização se mostra importante frente o disposto no Parágrafo 1º do Artigo 21 do Decreto 7.272/10:

§ 1º - O monitoramento e avaliação da PNSAN deverá contribuir para o fortalecimento dos sistemas de informação existentes nos 103

diversos setores que a compõem e para o desenvolvimento de sistema articulado de informação em todas as esferas de governo (BRASIL, 2010a).

Nesse trecho ressalta-se que os indicadores obtidos e armazenados deverão, caso solicitados, ser disponibilizados para setores demandantes, com vistas à colaboração e ao fortalecimento de outros sistemas de monitoramento. Portanto, evidencia-se a relevância de haver organização desses dados que podem ser demandados por outros órgãos.

CONSIDERANÇÕES FINAIS

A vivência no Projeto ConsolidaSisan mostrou que o monitoramento dos PLANSAN ainda se mostra um desafio tanto para os estados quanto para os municípios. Essa prática se encontra em processo de construção, no qual se observam avanços sobretudo na compreensão da sua importância, na disponibilidade de indicadores nos diversos sistemas de informação já existentes. No entanto, obstáculos são observados, como a dificuldade em identificar indicadores ideais e fazer a análise de sua viabilidade no monitoramento das ações; a fragilidade dos dados; a insuficiência de recursos humanos com competência técnica requerida; a não incorporação do monitoramento no planejamento das políticas públicas; e o caráter intersetorial da Política de SAN – que embora seja essencial para assegurar o DHAA, necessita de constantes esforços para sua concretização. A construção deste capítulo visou colaborar com a sistematização dos conhecimentos existentes sobre o monitoramento – ressaltando a potencialidade dessa prática para assegurar a execução dos PLANSAN e para subsidiar a participação e controle social na política de SAN. Sabendo da impossibilidade de esgotar o tema, esperamos ter contribuído com aspectos teóricos e exemplos práticos acerca do monitoramento em SAN, principalmente em âmbito municipal, tendo em vista o caminho lógico de capilarização do SISAN, após este sistema ter atingido as esferas federal e estadual do Brasil.

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Capítulo 7

O COMPONENTE DA AVALIAÇÃO DOS PLANOS DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL

Maria Marlene Marques Ávila Márcia Andréia Barros Moura Fé Italo Wesley Oliveira Aguiar Quando se morre de fome no Brasil é porque o Estado está completamente omisso em relação aos direitos de determinados grupos sociais. (Francisco Menezes)

Uma das metas do Projeto ConsolidaSisan era capacitar atores sociais para a elaboração dos Planos de Segurança Alimentar e Nutricional, cuja avaliação é prevista na Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional – PNSAN (BRASIL, 2010a). Tal meta definiu a necessidade da equipe aprofundar o conhecimento sobre o monitoramento e a avaliação da PNSAN. Neste capítulo abordamos o conhecimento construído a partir desse aprofundamento, aplicado ao processo de construção dos planos nos estados do Ceará, Maranhão e Piauí. No contexto social da América Latina ocorreram avanços nas políticas sociais, mais observados a partir do final dos anos 1980, que buscaram reduzir a enorme iniquidade social, característica predominante dos países da região. O avanço destas políticas, tensiona a necessidade de avaliação dos instrumentos que as concretizam. Uma vez que a política pública é planejada, deve ser implementada por meio de planos de ação, os quais precisam ser monitorados e avaliados. As políticas públicas são formas dos governos promover o bem público, mantendo ou modificando realidades nas quais são identificadas problemas que interferem no cumprimento dos direitos sociais. Desta definição depreende-se que as políticas públicas são ferramentas da gestão pública, cuja realização depende da alocação de recursos públicos, daí a essencialidade do monitoramento e da avaliação como formas de verificação do bom uso destes

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recursos, destacando-se aqui o recurso financeiro, uma vez que as políticas públicas são financiadas com o dinheiro do contribuinte (ARRETCHE, 2007). A literatura diferencia análise e avaliação das políticas públicas, esclarecendo que a análise é mais ampla por ter como foco todo o processo político que influiu na elaboração da política; enquanto a avaliação foca na política específica. Assim, no ciclo de elaboração da política pública – consistindo nas etapas de formulação, implementação e avaliação – temos então que a avaliação é constitutiva da análise (VIANA, 1996; DIAS; MATOS, 2012; SECCHI, 2013). Para análise e compreensão de uma política, é importante (re)conhecer os grupos envolvidos e suas visões, buscando o entendimento dos conflitos e negociações presentes na construção do texto legal. O ideal é não se restringir aos enunciados formais e valorizar os processos e sujeitos envolvidos na elaboração da política, pois é na prática política do dia a dia das instituições e das relações sociais que se identifica o modo de constituir as políticas públicas em cada contexto (BAPTISTA; MATTOS, 2011). Esses autores destacam ainda que os caminhos para a análise de políticas devem percorrer o contexto em que elas nasceram, buscar compreender os sujeitos que fazem parte da sua história, os espaços de relação e negociação utilizados pelos sujeitos e os processos de inserção e sustentação de conteúdos e enunciados que fazem parte do texto da política proposta. Por outro lado, o principal destinatário do conhecimento sobre as análises das políticas sociais deve ser os sujeitos ou setores mais marginalizados, que poderão usar esses resultados para realizar o controle social da política pública e buscar a democratização. Os programas que concretizam as políticas públicas são realizados por meio de ações diversas, as quais requerem o acompanhamento como forma de verificar sua efetividade, ou seja, o impacto relacionado aos objetivos da política. De acordo com Barreira (2000, p.13) a avaliação é fundamental “para aferir o grau de eficiência, efetividade e eficácia que os serviços sociais apresentam e em consequência realimentar decisões e ações no campo da política social”.

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Diferentes conceitos são aplicados ao termo avaliar. Quando se trata de avaliação de políticas públicas são bem definidas as tipologias de avaliação de diagnóstico, de processos e de resultados, que por sua vez podem ser operacionalizadas por diferentes metodologias a depender do objetivo da avaliação e do objeto a ser avaliado. No entanto, apesar de sua relevância evidente, historicamente não há, no Brasil, a tradição de avaliar as políticas públicas. Somente a partir dos anos 1990 a administração pública brasileira tem instituído sistemas de avaliação às estruturas governamentais (VAITSMAN; PAES-SOUSA, 2009). Neste contexto, em uma ação inovadora, foi criada no âmbito do extinto Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) a Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (SAGI) que institucionalizou a função de avaliar e monitorar, incorporando-a à gestão das políticas e programas sociais executadas por aquele Ministério (VAITSMAN; PAES-SOUSA, 2009). Uma contribuição inicial importante da SAGI foi a definição de um arcabouço conceitual mínimo sobre avaliação e monitoramento contemplando as dimensões: estrutura, processos, resultados e impactos. A PNSAN operacionalizada até o ano 2018 pelo MDS é a forma instituída do Estado brasileiro assegurar o Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA), e objetiva de forma geral promover a soberania e a segurança alimentar e nutricional da população brasileira, compreendida como o “acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base práticas alimentares promotoras de saúde, que respeitem a diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural, econômica e socialmente sustentáveis” (BRASIL, 2006). De natureza intrinsecamente intersetorial, cabe ao Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN) articular os vários programas e ações que dão concretude à PNSAN, que, não é demais frisar, dada a sua natureza, requer a integração de políticas e programas de diferentes setores para consecução de seus objetivos. Instituída em 2010 pelo decreto nº 7.272 da Presidência da República, a PNSAN estabelece os parâmetros para elaboração do Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (PLANSAN), que deve ser pactuado pelos 108

diversos setores da administração pública e se constitui no principal instrumento de planejamento, gestão e execução da PNSAN, e, ainda, conforma os componentes do SISAN, já previstos na Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (LOSAN): Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional; Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA); Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional (CAISAN); órgãos e entidades do Poder Executivo Federal responsáveis pela implementação dos programas e ações integrantes do PLANSAN; órgãos e entidades dos Estados e do Distrito Federal; órgãos e entidades dos Municípios. A avaliação e monitoramento da realização do DHAA estão previstos na LOSAN enquanto dever do poder público (BRASIL, 2006), e de acordo com a PNSAN, os mecanismos de monitoramento e avaliação do PLANSAN devem ser definidos no Plano, que por sua vez deve ser revisado a cada dois anos. O primeiro PLANSAN foi elaborado para o período 2012-2015, e o segundo com vigência para os anos 2016-2019. Em 2015, em pleno processo de implantação do SISAN no território nacional os estados foram elaborando seus planos de SAN, alguns já encontravam-se na execução do segundo plano estadual, enquanto outros ainda na execução do primeiro, o mesmo se aplicando aos municípios, onde esse processo se dá muito lentamente. Dessa forma todos estes entes federados se deparam com o mesmo desafio, avaliar os programas e ações que buscam assegurar o DHAA. Ao iniciar o Projeto ConsolidaSisan, os estados do Ceará, Piauí e Maranhão estavam em diferentes momentos de elaboração dos planos estaduais de SAN. No Ceará e Piauí estava em vigência o primeiro PLANSAN elaborado para o período 2012-2015 e o Piauí estava em processo de elaboração do primeiro plano. Dessa forma, uma das metas do projeto se relacionava à capacitação dos gestores públicos, conselheiros e representantes da sociedade civil no âmbito municipal para incentivar a elaboração e/ou revisão dos PLANSAN, visando a adesão ao SISAN. Importante esclarecer que ao descrever inicialmente a meta no projeto, havia a suposição que os três estados já tinham seus planos, que portanto, uma forma de contribuir na consolidação do SISAN seria colaborar na revisão dos planos estaduais, com vistas a aperfeiçoar o segundo plano para o

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período 2016-2019 e capacitar os atores sociais dos municípios para a elaboração dos planos municipais. Esta capacitação se deu por meio de oficinas, sendo realizada uma em cada estado, e apesar das realidades diferentes, os temas abordados foram praticamente os mesmos: Segurança Alimentar e Nutricional, abrangendo a concepção de SAN, DHAA, SISAN, PNSAN, PLANSAN e os princípios intersetorialidade e participação social na PNSAN; diagnóstico do SISAN em cada estado; experiência dos estados e seus municípios na elaboração dos Planos de Segurança Alimentar e Nutricional; exposição sobre as diretrizes da PNSAN; apresentação da experiência municipal de funcionamento da CAISAN e a execução de programas, projetos e ações de SAN; apresentação de experiência sobre intersetorialidade em alguns municípios; o PLANSAN nos estados e municípios - conceito e importância; roteiro do plano e etapas para sua elaboração. Como atividade das oficinas foi sugerido um roteiro de análise dos planos de SAN, contemplando a estrutura e o processo de elaboração. Ao realizar-se a oficina sobre a elaboração dos planos de SAN, o Ceará já estava na vigência do segundo PLANSAN referente ao período 20162019. No Ceará a Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (LOSANCE), Lei nº 15.002, de 21.09.11 cria o SISAN-CE, a Câmara Intersetorial de Segurança Alimentar e Nutricional (CAISAN-CE) e dispõe sobre a Política de Segurança Alimentar e Nutricional (PSAN-CE). Em seu artigo 6o. afirma ser tal política, estratégica para o desenvolvimento sustentável e no artigo 8o. aborda o Plano de Segurança Alimentar e Nutricional. Especifica que o PLANSAN-CE deve ser elaborado no âmbito do Plano Plurianual do Estado (PPA) e estabelece a competência da CAISAN-CE na sua elaboração, monitoramento e avaliação. Contudo, conforme Moura Fé (2018) o “PPA no Ceará possui uma limitada capacidade de atender as demandas da sociedade civil na área de SAN, é importante rever os programas e iniciativas de SAN inclusos nesse plano, buscando ampliar essas ações e respectiva dotação orçamentária”. Os planos de segurança alimentar e nutricional como instrumentos que concretizam a PNSAN, devem propor ações que contemplem as oito diretrizes desta política - Promoção do acesso universal à alimentação adequada e saudável, com prioridade para aqueles em situação de INSAN; Promoção do abastecimento, produção, extração, processamento e distribuição de alimentos; 110

Instituição de processos permanentes de educação alimentar e nutricional; Promoção, universalização e coordenação de ações de SAN voltados para quilombolas e demais povos e comunidades tradicionais; Fortalecimento das ações de alimentação e nutrição em todos os níveis de atenção a saúde, de modo articulado às demais ações de SAN; Promoção do acesso universal à água, para a produção de alimentos da agricultura familiar, pesca e aquicultura; Apoio a iniciativas de promoção da soberania alimentar, segurança alimentar e nutricional e do direito humano à alimentação adequada; Monitoramento da realização do Direito Humano à Alimentação Adequada (BRASIL, 2010a), - bem como devem privilegiar as recomendações das conferências em seus níveis específicos (nacional, estadual, municipal).

OS PLANOS DE SAN NO CEARÁ

Dessa forma, o I PLANSAN-CE seguiu as oito diretrizes da PNSAN, buscou referências no Relatório da 4ª. Conferência Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional, bem como nas proposições do CONSEA-CE, além de se alinhar com o PPA 2012 – 2015 (CEARÁ, 2012). Para elaboração do primeiro PLANSAN-CE, a CAISAN-CE formou um comitê técnico com representantes das secretarias que a integram e dois conselheiros do CONSEA-CE; como instância coordenadora do processo foi formado um núcleo executivo do qual participaram quatro secretarias. A elaboração cumpriu três etapas: Preparação e estruturação; Elaboração; e Validação. Importante informar que em 2015 a CAISAN-CE integrava as seguintes secretarias: Trabalho e Desenvolvimento Social (posteriormente renomeada para Secretaria de Proteção Social, Justiça, Cidadania, Mulheres e Direitos Humanos); Desenvolvimento Agrário; Educação; Saúde; Planejamento e Gestão; Recursos Hídricos; Ciência e Tecnologia; Pesca e Aquicultura; Cidades; Cultura; Justiça e Cidadania. Também integram a CAISAN-CE o Conselho de Políticas e Gestão do Meio Ambiente, a Coordenadoria Especial de Políticas Públicas dos Direitos Humanos, a Coordenadoria Especial de Igualdade Racial e o Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará.

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A etapa preparatória constituiu-se da apropriação do processo de construção do PLANSAN (nacional) o que envolveu: o estudo do plano e o contato com a CAISAN nacional para conhecer como se dera a experiência de elaborar o plano; a identificação das ações de SAN no PPA; a elaboração de formulários e fichas técnicas para as setoriais; estudo dos indicadores de SAN, contemplando as sete dimensões de análise previstas na PNSAN (produção e disponibilidade de alimentos, renda/ despesas com alimentação, acesso à alimentação adequada e saudável, incluindo água, saúde e acesso a serviços de saúde, educação e políticas públicas); estruturação de quadros onde para cada diretriz foram relacionados objetivos, metas, programas, ações e orçamento. A etapa de elaboração incluiu a realização de oficina para definir desafios e indicadores; a elaboração do diagnóstico; a elaboração de um capítulo específico sobre monitoramento e avaliação do plano; organização do documento preliminar e apreciação no CONSEA-CE; apresentação para o grupo de trabalho e comissão técnica e posteriores ajustes. Na etapa de validação, o plano foi apresentado para os gestores das secretarias integrantes da CAISAN e em seguida enviado ao Gabinete do Governador para publicação, a isto seguiu-se o envio para a CAISAN nacional formalizando a adesão do Ceará ao SISAN. O passo seguinte foi a difusão do plano junto aos municípios, para isso, a estratégia foi enviá-lo aos CONSEA e prefeituras municipais. Ainda como parte desta etapa foi proposta a construção de um sistema de monitoramento e avaliação, para o que seria formado um grupo de trabalho (GT) composto por órgãos integrantes da CAISAN com o fim de estruturar um sistema de monitoramento sistemático, visando a elaboração de relatórios contínuos de análise da evolução dos indicadores das ações e programas de SAN. A estruturação deste sistema refletiria o compromisso do governo estadual com o cumprimento do Plano e o GT deveria ser nomeado em até noventa dias após aprovação do mesmo. O PLANSAN-CE (2012-2015) propôs seis desafios: Implementar o SISAN, promovendo capacitações sistemáticas que estimulem a criação dos marcos regulatórios municipais, mecanismos de gestão, financiamento e controle social incorporando a concepção do DHAA, e da intersetorialidade na Política, nos programas e ações de SAN efetivadas em todo território cearense; 112

Impulsionar a Política de SAN pautada nos princípios da sustentabilidade e soberania, numa perspectiva emancipatória que propicie a superação da extrema pobreza e da insegurança alimentar e nutricional; Executar programas e ações de SAN envolvendo a dimensão ambiental e territorial, integrando ações estruturantes e emergenciais com enfoque no acesso à terra, à água e à produção familiar agroecológica, priorizando os indígenas, quilombolas e demais povos e comunidades tradicionais; Ampliar as ações de vigilância sanitária, de combate ao uso de agrotóxico e fazer gestões para que sejam estabelecidos indicadores progressivos a fim de, num futuro próximo, seja retirada a isenção fiscal estabelecida pelo Governo estadual a tais produtos; estabelecer estratégias de enfrentamento aos transgênicos garantindo agro biodiversidade e de quaisquer produtos que envolvam a possibilidade de risco à saúde, em todas as fases de seus processos de produção dos bens e produtos submetidos ao controle e fiscalização sanitária, incluindo a destinação dos respectivos resíduos; Estruturar um programa sistemático de educação alimentar e nutricional integrando ações pontuais existentes e ampliando-as, tendo como foco principal crianças e adolescentes; Criar e implementar um sistema de monitoramento de indicadores consubstanciados nas dimensões de SAN, com periodicidade anual, definidos no PLANSAN/CE, como também no acompanhamento e avaliação das ações empreendidas no estado. Para a busca de realização destes desafios definiu 104 metas que envolviam 16 órgãos do Governo. Quanto ao monitoramento e avaliação, o plano elencou 124 indicadores e previu revisões para 2013 e 2014, de forma a possibilitar ajustes e adequações, uma avaliação processual em 2014 e uma avaliação de resultados em 2016, realizada parcialmente. O segundo PLANSAN-CE para o período 2016-2019 contemplou as etapas de elaboração e validação que seguiram processo semelhante ao do primeiro plano, sendo consideradas as propostas da 5ª Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional e da 5ª Conferência Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional do Ceará. Contudo, aqui foi prevista a implementação do sistema de monitoramento e avaliação, para isto foi elaborado um Manual de Orientações Básicas para Monitoramento de Planos de Segurança Alimentar e Nutricional pela equipe técnica da Célula de Segurança Alimentar e Nutricional do Ceará, que integra a Secretaria de Proteção Social, Justiça, Cidadania, 113

Mulheres e Direitos Humanos (antiga Secretaria de Trabalho e Desenvolvimento Social). Contudo não foi realizado o monitoramento para as ações de SAN no primeiro PLANSAN 2012-2015, o que poderia subsidiar a elaboração do segundo plano. Poucas ações de acompanhamento das atividades de implementação do plano anterior foram executadas, e o novo plano foi elaborado sem realmente verificar o que foi ou não efetivado nas metas definidas. Ressalta-se a importância da relação dos PLANSAN com os PPA estaduais. A organização das ações de governo em PPA que resultem em bens e serviços para a população está prevista na Constituição Federal e regulamentada pelo Decreto no 2.829/1998. É o PPA de cada estado que definirá os projetos e ações a serem executados, bem como a distribuição dos recursos financeiros utilizados na gestão do poder executivo. Municípios, estados e o governo federal devem elaborar e executar seus PPA e, nessa linha, os planos de políticas públicas específicas servem para orientar as ações e programas previstos, garantindo que respondam efetivamente pelo DHAA e segurança alimentar e nutricional (MACHADO et al., 2018). Para Machado et al (2018), ainda que a maioria dos estados com planos publicados atendam a algumas normativas estabelecidas pela PNSAN, esses instrumentos tornam-se frágeis e pouco exequíveis quando não estão intimamente relacionados ao PPA, ou apresentam período de vigência diferente. Quando não atrelados aos PPA, não possuem vinculação orçamentária para suas metas. Algumas dificuldades para execução do II PLANSAN-CE - 20162019 podem se relacionar com a divergência nos períodos de vigência, uma vez que o planejamento do PPA para o mesmo período foi realizado em 2015, ou seja, um ano antes da elaboração do plano o que repercute na redução dos recursos destinados às ações de SAN. O Plano Plurianual do Ceará para o período 2016-2019, concentra no eixo Ceará Acolhedor para o qual são previstas menores dotações orçamentárias. É neste eixo que estão as ações voltadas para a SAN, assistência social, inclusão social e direitos humanos, habitação. A destinação de recursos está assim distribuída: Assistência social (R$ 165.554.285,63); inclusão social e direitos humanos (R$ 156.160.163,48); segurança alimentar e nutricional (R$ 49.675.929,46); habitação (R$ 39.463.389,39). 114

O total de recurso destinado para a SAN no PPA foi distribuído entre dois programas: um voltado para a promoção da segurança alimentar e nutricional, de responsabilidade da Secretaria de Desenvolvimento Agrário, com recursos em torno de R$ 47.215.525,25; e outro direcionado para gestão da política de segurança alimentar e nutricional, sob coordenação da Secretaria de Trabalho e Desenvolvimento Social, com o recurso de R$ 2.460.404,21 (CEARÁ,2018). Observando os programas de SAN no PPA - eixo Ceará acolhedor, identifica-se o tímido investimento do governo na área, revelando o incipiente diálogo com as iniciativas propostas no II PLANSAN-CE, o que compromete a consolidação da PSAN no estado. Assim, as iniciativas propostas pelo governo são difíceis de serem executadas em todo o estado em razão da insuficiente destinação de recursos financeiros e da pouca articulação intersetorial. É preciso discutir como essas iniciativas foram escolhidas e inseridas no PPA, quem participou dessas definições, levando proposições de alterações que realmente possam dialogar com o PLANSAN Ceará (MOURA FÉ, 2018). A

CAISAN-CE

reconhece

alguns

desafios

relacionados

à

operacionalização do plano estadual de SAN, os quais envolvem a responsabilização dos órgãos e entidades integrantes do SISAN inclusive os da União e municípios; o estabelecimento de mecanismos que assegurem a integração com outros sistemas setoriais; a definição e acompanhamento do orçamento para execução das ações; a incorporação de estratégias intersetoriais e a instituição dos mecanismos de monitoramento e avaliação tanto da destinação e aplicação dos recursos financeiros para a execução do plano, quanto dos seus processos, resultados e impactos. Este último desafio contribuiu para a avaliação parcial do plano ou avaliação apenas de algumas ações, o que dá um caráter de parcialidade da política, pois como referido anteriormente a avaliação é a última fase do ciclo das políticas públicas e sua importância reside na verificação do cumprimento dos objetivos e metas, do quanto foi possível cumprir e que dificuldades impediram sua realização, o que repercute no grau de eficiência, efetividade e eficácia dos programas e ações que concretizam o plano. O cumprimento dessa fase da política pública dá o feedback para as decisões da gestão e respostas à sociedade civil. 115

O PLANO ESTADUAL DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL DO MARANHÃO- PLANESAN-MA

O primeiro Plano Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional do Maranhão (PLANESAN-MA) foi elaborado pela CAISAN-MA, contando com a participação da sociedade civil, por meio da representação de conselheiros do CONSEA-MA e se configura como instrumento essencial de apoio à gestão da Política de Segurança Alimentar no estado. Para sua elaboração foi constituída pela CAISAN-MA uma comissão de trabalho que buscou subsídios nas recomendações das Conferências de SAN e no diagnóstico situacional (MARANHÃO, 2014a). A essência do PLANESAN-MA consiste na indicação de ações estratégicas considerando: diretrizes da PNSAN, marcos legais da SAN no Estado, diretrizes, eixos estratégicos e ações recomendadas pelas conferências, CONSEA-MA, Pacto Federativo para Promoção da Alimentação Adequada e Saudável e Grupos de Trabalhos da CAISAN-MA, o diagnóstico situacional de insegurança alimentar e nutricional. O I PLANESAN-MA propôs como objetivo geral reduzir em 10 pontos percentuais, em quatro anos (2012 a 2015), os índices de insegurança alimentar e nutricional no estado, passando de 60.9% para 40,9%, conforme aferidos pela PNAD/IBGE (MARANHÃO, 2014a). Como objetivos específicos, elenca:

Fortalecer a institucionalização do Sistema Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN) e seus mecanismos de gestão, participação e controle social; Promover a saúde, a nutrição e a alimentação da população, incluindo-se grupos específicos e populações em situação de vulnerabilidade social; Fomentar o abastecimento alimentar como forma de consolidar a organização de circuitos locais e regionais de produção, em especial da agricultura familiar, pescadores artesanais e aquicultores para o abastecimento, processamento, industrialização e distribuição de alimentos, incluindo a água e valorizando os produtos da sociobiodiversidade; Promover o acesso à terra aos agricultores(as) familiares, povos indígenas, quilombolas e demais comunidades tradicionais, bem como ao processo de desenvolvimento dos assentamentos, 116

como formas de democratizar o regime de propriedade e combater a pobreza rural; Ampliar os níveis de Educação Alimentar e Nutricional (EAN) e de promoção da alimentação adequada e saudável; Garantir o acesso à água para o consumo humano e para a produção de alimentos, com qualidade e quantidade suficientes de forma a promover a segurança alimentar e nutricional; Garantir a qualidade biológica, sanitária e nutricional dos alimentos, bem como seu aproveitamento, estimulando práticas alimentares e estilos de vida saudáveis que respeitem a diversidade étnica, racial e cultural da população; Promover a pesquisa e monitoramento no âmbito da Política de Segurança Alimentar e Nutricional – PLANESAN (MARANHÃO, 2014a).

A comissão de elaboração identificou os fatores causais da insegurança alimentar e nutricional no estado, listados abaixo:

Falta de acesso do trabalhador rural a terras produtivas; Falta de infraestrutura produtiva; Baixos níveis de emprego e geração de renda; Escassez de produção de alimentos pela agricultura familiar; Gestão deficitária dos programas de Segurança Alimentar e Nutricional; Baixa qualidade (nutricional e higiênicosanitária) da alimentação consumida pela população; Baixos níveis de educação alimentar e nutricional; Ausência de profissionais que promovam alimentação saudável, nos quadros funcionais do Estado do Maranhão; Baixos níveis de organização da agricultura familiar, gerados pela falta de capacitação dos produtores no tocante à organização social; Precariedade de informações sobre segurança alimentar e nutricional; Baixa institucionalização do Sistema de Segurança Alimentar e Nutricional; Elevados índices de desperdício de alimentos; Baixo acesso aos programas federais de SAN e desarticulação entre eles (MARANHÃO, 2014a).

Estes eixos causais, posteriormente foram considerados eixos estratégicos que contemplariam seis diretrizes/desafios da PNSAN nas quais estão especificadas as ações do I PLANESAN-MA:

Diretriz 1 - Promoção do acesso universal à alimentação adequada e saudável, com prioridade para as famílias e pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional; Diretriz 2 Promoção do abastecimento e estruturação de sistemas descentralizados, de base agroecológica e sustentáveis de produção, extração, processamento e distribuição de alimentos; Diretriz 3-Instituição de processos permanentes de Educação Alimentar e Nutricional, nas áreas de SAN e DHAA; Diretriz 4117

Promoção, universalização e coordenação de ações de segurança alimentar e nutricional voltados para quilombolas e demais povos e comunidades tradicionais de que trata o Decreto 6040/2007 e povos indígenas e assentados da reforma agrária; Diretriz 5-Fortalecimento das ações de alimentação e nutrição em todos os níveis de atenção à saúde, de modo articulado às demais ações de SAN; Diretriz 6-Monitoramento da realização do direito humano à alimentação adequada (MARANHÃO, 2014a).

Estas diretrizes abrangem treze eixos estratégicos, vinte e dois programas constantes do PPA 2012-2015 e 51 ações, com previsão de recursos nas secretarias responsáveis por sua execução. Interessante observar que o II PLANESAN, referente ao período 2016-2019 teve poucas alterações nas diretrizes, porém, quantitativamente dobrou o objetivo geral, ou seja, propôs reduzir em 20 pontos percentuais, em quatro anos (2016 a 2019), os índices de insegurança alimentar e nutricional no Estado, porém de um total de 134 ações propostas, para apenas 32 houve previsão orçamentária no PPA.

Monitoramento e avaliação

O plano prevê indicadores de resultados para cada ação, porém não especifica metas, além disso os indicadores são todos primários, ou seja, precisam ser coletados e analisados à medida que as ações se realizam, o que está coerente com a compreensão de acompanhamento contínuo e sistemático, explicitado no plano (MARANHÃO, 2014a), mas representa um grande desafio, por requerer a construção de ferramentas que permitam a apreensão e análise dos dados que se alinhem com plataformas de sistemas de informação já utilizadas por diferentes secretarias setoriais. Para monitorar e avaliar o I PLANESAN-MA há a recomendação da criação pela CAISAN-MA de um comitê técnico, que teria um correspondente a nível nacional. Contudo, esse atrelamento pode, em última análise, desresponsabilizar o estado pela ação.

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Desafios para a execução

Os desafios para a execução do I PLANESAN-MA envolvem, a exemplo dos demais estados, os aspectos orçamentários, uma vez que apenas há destinação de recursos para menos de um terço das ações propostas. Uma dificuldade a ser transposta é o uso de indicadores primários para o monitoramento, além disso, a não definição de metas dificulta o acompanhamento da execução do plano.

O PLANO ESTADUAL DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL DO PIAUÍ – PESAN-PI

O primeiro Plano Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional do Piauí (PESAN-PI) relativo ao período 2018-2021 foi elaborado pela CAISAN-PI com o apoio da Secretaria de Estado da Assistência Social e Cidadania (SASC), do CONSEA-PI e do Projeto ConsolidaSisan, e explicita a finalidade de consolidar e expandir a pactuação intersetorial e participativa, pautado pelos princípios e diretrizes da Política de Segurança Alimentar e Nutricional do Piauí, pelas deliberações da 5ª Conferência Estadual de SAN, proposições do CONSEA e CAISAN-PI e por nove desafios, que possuem correspondência com as oito diretrizes da PNSAN (PIAUÍ, s/d). Além da 5a. Conferência Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional, foram movimentos que antecederam e motivaram a elaboração do I PESAN-PI, durante o ano de 2015: A Oficina Regional do Nordeste para Produção de Planos de SAN, em parceria com o MDS, que objetivou capacitar os profissionais dos estados e dos municípios piauienses sobre esta temática; Esboço de um questionário para o diagnóstico de SAN, elaborado pela CAISANPI, Secretaria de Planejamento do Estado do Piauí (SEPLAN-PI) e SASC; Início das ações Projeto ConsolidaSisan. Como etapa preparatória, no ano de 2016 realizou-se a Oficina Estadual para Construção do Processo Metodológico do I PESAN-PI, da qual decorreu a proposta metodológica do diagnóstico situacional de SAN no Piauí e a formação do Grupo de Trabalho (GT) para elaboração do plano, que além da SASC, foi integrado pela Secretaria de Estado da Saúde do Piauí (SESAPI), 119

Secretaria de Estado da Educação (SEDUC-PI), CONSEA-PI, Diretoria da Unidade de Segurança Alimentar e Erradicação da Fome (DUSAEF-PI), Universidade Federal do Piauí (UFPI), Secretaria Municipal de Trabalho, Cidadania e Assistencial Social de Teresina (SEMTCAS), e posteriormente, a Secretaria Estadual de Planejamento (SEPLAN) e Universidade Estadual do Piauí (UESPI) (PIAUÍ, s/d). O objetivo geral do PESAN-PI é “aprimorar o desenvolvimento de estratégias e mecanismos para aperfeiçoar o processo de construção do SISAN, de forma que a União, os Estados e os Municípios possam, por meio de pactos federativos, criar condições para assegurar a SAN da população brasileira” (PIAUÍ, s/d, p. 10). Este objetivo realça a ênfase no fortalecimento do SISAN e extrapola a ação para além do âmbito estadual, o que se configura como uma impropriedade, e pode trazer impossibilidades de realização. Contudo, ao examinarmos os objetivos específicos, vemos que todos são passíveis de execução no âmbito estadual:

Diagnosticar a situação de SAN; mapear as ações de SAN nos dois níveis administrativos; definir metas e prazos para execução das ações; articular de forma efetiva os programas e políticas no estado relacionados à SAN inseridos no plano; empoderar os titulares de direito sobre diferentes políticas, programas, ações que possam garantir o DHAA; monitorar as ações e programas de SAN; e fortalecer o controle social no âmbito estadual da respectiva política (PIAUÍ, s/d, p.10).

Podemos ainda fazer uma segunda leitura quanto aos objetivos geral e específicos, é possível que a vivência de alguns integrantes da equipe de elaboração do PESAN-PI no Projeto ConsolidaSisan tenha de certa forma influenciado na elaboração do objetivo geral, além disso, os dois primeiros objetivos específicos se constituíram em objetivos do referido projeto, mostrando de forma positiva a influência deste na proposição do I PESAN-PI e na configuração do SISAN no estado.

Diretrizes/desafios contemplados no plano

Relacionadas às diretrizes da PNAN, o I PESAN-PI propõe nove desafios, organizados em torno de 38 metas que preveem em sua realização 73 120

ações, que por sua vez encontram-se agrupadas por eixos denominados “dimensões de análise”, que revelam a ênfase dada no plano a diferentes aspectos dos desafios, por exemplo: o desafio 1 “promover o acesso universal à alimentação adequada e saudável, com prioridade para as famílias e pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional” (correspondente à diretriz 1 da PNSAN), enfatizou o aspecto renda, assim a dimensão de análise criada foi “Transferência de renda”, a meta correspondente é transferir renda a 100% das famílias vivendo em extrema pobreza e para isso estão elencadas as seguintes ações: Mapear as áreas do estado/municípios prioritárias, urbanas e rurais, identificando

aquelas

famílias

em

situação

de

extrema

pobreza

ou

vulnerabilidade social; Aumentar para pelo menos 60% o número de famílias em situação de segurança alimentar e nutricional no estado; Reduzir os índices de extrema pobreza nas áreas rurais e urbanas, do estado, em pelo menos 15% para área rural e 6% para área urbana (PIAUÍ, s/d). Dessa forma foram elencados os seguintes desafios: Promover o acesso universal à alimentação adequada e saudável, com prioridade para as famílias e pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional; Promover e incentivar a alimentação adequada e saudável da população piauiense, com estratégias de educação alimentar e nutricional e medidas regulatórias; Prevenir e controlar os agravos decorrentes da má alimentação; Fortalecer a implementação do SISAN, consolidando a gestão estadual e municipal, a intersetorialidade e a participação social; Promover a inclusão produtiva rural em grupos populacionais específicos, com ênfase em povos e comunidades tradicionais e outros grupos sociais vulneráveis no meio rural; Promover a produção de alimentos saudáveis e sustentáveis, a estruturação da agricultura familiar e o fortalecimento de sistemas de produção de base agroecológica; Ampliar a disponibilidade hídrica e o acesso à agua para a população, em especial a população de baixa renda no meio rural; Promover e fortalecer o direito humano à segurança alimentar, com ênfase nas pessoas com direitos infringidos à alimentação adequada ou em situação de risco ou discriminação social; Ampliar a atuação do profissional nutricionista nas políticas de saúde, com vistas ao apoio técnico das ações de alimentação e nutrição, em diversos programas (PIAUÍ, s/d).

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Monitoramento e avaliação

Para o acompanhamento da execução das ações o I PESAN-PI apresenta uma planilha com 92 indicadores selecionados para o monitoramento, especificando os desafios e metas às quais se referem, a dimensão de análise, o órgão responsável e a fonte dos indicadores. Em sua totalidade são dados secundários disponibilizados em diversas bases de dados dos Ministérios da Saúde, da Cidadania, da Educação, IBGE, CONAB-PI, FNDE, ANVISA, SISVAN, e-SUS, entre outros.

Desafios para execução do plano

A intersetorialidade está caracterizada no I PESAN-PI que elenca diferentes secretarias / órgãos como responsáveis ou parceiros nas ações propostas, contudo não há referências à previsão orçamentária no âmbito destes ou no PPA, apesar de no Artigo 6º da Lei nº 5.862 de 01/07/2009, que dispõe sobre o SISAN e a Política de Segurança Alimentar e Nutricional do Estado do Piauí, referir que o Plano de Segurança Alimentar e Nutricional do Estado do Piauí, no âmbito do Plano Plurianual da Ação Governamental - PPAG, deve: I - identificar estratégias, ações e metas a serem implementados segundo cronograma definido; Il - indicar fontes orçamentárias e recursos administrativos a serem alocados para a concretização do direito humano à alimentação adequada; III - criar condições efetivas de infraestrutura e recursos humanos que permitam a exigibilidade administrativa do direito humano á alimentação adequada; IV - definir e estabelecer formas de monitoramento mediante a identificação e acompanhamento de indicadores de vigilância alimentar e nutricional, entre outros (PIAUÍ, 2009).

Em algumas ações a fixação das metas é por demais otimista, o que pode resultar numa subestimativa dos resultados obtidos, ao se analisar o contexto geral de execução do plano.

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CONCLUSÃO

Como desfecho deste capítulo abordaremos alguns desafios relacionados ao planejamento, execução e acompanhamento dos planos de segurança alimentar e nutricional aqui abordados. A elaboração e execução dos planos de SAN nos estados, revelam o amadurecimento do SISAN, a despeito de todos os desafios para sua consolidação, entre os quais destacamos: a) Protagonismo da sociedade civil, “ausência do estado” - A LOSAN define no segundo parágrafo do artigo 2º:

É dever do poder público respeitar, proteger, promover, prover, informar, monitorar, fiscalizar e avaliar a realização do direito humano à alimentação adequada, bem como garantir os mecanismos para sua exigibilidade

Como vimos, o plano de SAN contempla as ações relacionadas a necessidades/problemas previamente identificados e o estabelecimento dos objetivos e metas, possibilitando ao poder público cumprir as atribuições necessárias à garantia do DHAA. Contudo, que a experiência do Projeto ConsolidaSisan revelou é que apesar do esforço da CAISAN na elaboração dos planos nos estados do Ceará, Maranhão e Piauí, o poder público não tem cumprido o que está explícito na lei no que diz respeito ao acompanhamento do plano, o qual contempla o respeito, a proteção, promoção, provisão, monitoramento e avaliação. Tais atribuições, em alguma medida, têm sido realizadas muito mais em decorrência da contribuição da sociedade civil, o que é louvável e característica da SAN enquanto política pública, porém, é da natureza do Estado - portador da obrigação, a garantia do DHAA, cujo plano é o instrumento último de consecução da política pública, contando sempre com parceria da sociedade civil – portadora do direito. b) Intersetorialidade – desafio da PNSAN de articular a gestão nos níveis federal, estadual e municipal, de fazer o planejamento conjunto (a qual setor compete a coordenação do plano). Até o final do ano de 2018, de acordo com a Lei 36.354/2006 e o Decreto 7.272/2010, o SISAN contava com o CONSEA situado em um nível 123

hierárquico vinculado diretamente ao gabinete do presidente da república, não se encontrando subordinado a qualquer ministério em específico. Tal conformação era propícia à implementação intersetorial das ações de SAN, visto que esse nível hierárquico facilita a convocação de representantes dos ministérios para as reuniões intersetoriais, bem como possibilita o ordenamento de despesas para atividades intersetoriais desempenhadas pelo CONSEA nacional. No entanto, tratando-se dos congêneres estaduais e municipais dessa instância, os conselhos se encontravam sob a tutela de órgãos setoriais, comumente secretarias relacionadas à assistência social e à agricultura, que têm total propriedade com as questões, contudo, essa vinculação pode se relacionar com o nível de prioridade dada à segurança alimentar e nutricional. Os resultados dessa organização adotada com frequência são barreiras à intersetorialidade. Não são incomuns relatos de ausência de órgãos setoriais que seriam importantíssimos nas reuniões das instâncias responsáveis pela proposição e acompanhamento dos planos de SAN, bem como observa-se uma constante dificuldade em destinar e receber retorno de ações previstas, alocadas nos diversos setores, sendo, teoricamente, tal dificuldade motivada usualmente pelo desconhecimento da existência desse plano e dos motivos das demandas. c) Avaliação e monitoramento – Necessidade de definir claramente a qual setor compete a coordenação do plano, que deve ser feito de forma

colaborativa,

mas

com

a

especificação

das

responsabilidades e atribuições de cada setor / instância responsável pelas ações necessárias à sua execução e acompanhamento. Uma dificuldade encontrada no âmbito das políticas públicas em geral diz respeito ao processo de monitoramento e avaliação. O monitoramento da política de SAN contempla duas perspectivas: o monitoramento sob a ótica do controle social, realizado destacadamente pelos conselhos de segurança alimentar e nutricional em suas respectivas esferas; e sob a ótica da gestão, realizado pelos órgãos setoriais executores das ações. Por um lado, o monitoramento realizado pelo controle social encontra empecilhos devido a sua dependência de informações que são de obtenção 124

complexa para a população em geral sem o conhecimento técnico especializado ou mesmo são inacessíveis para indivíduos estranhos à gestão governamental. Por outro lado, se tratando de monitoramento gerencial, há dificuldades de ordem técnica – planejamento, recursos, conhecimento específico – as quais limitam e em última instância, inviabilizam o monitoramento das ações e programas de SAN. Essas mesmas dificuldades se aplicam à avaliação. A falta de avaliação formativa impede a correção do curso da ação; por outro lado é comum que programas não sejam avaliados de forma somativa, o que impede a identificação de falhas no processo que poderiam ser corrigidas antes do recomeço de outro ciclo de atividades dos programas em questão, prejudicando assim a noção sobre a eficiência, eficácia e efetividade das ações executadas. d) Financiamento – A dificuldade de utilizar indicadores consagrados de acompanhamento da execução orçamentária, visto que a série temporal de orçamento, empenho e gastos é obtida a partir da delimitação e aplicação de recursos. Tal conformação evidencia a dificuldade de gerir recursos financeiros para as metas firmadas nos planos de segurança alimentar e nutricional, pois essas só poderão ser implementadas a partir da destinação específica no orçamento público, ou seja, por meio da inclusão na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), instrumento que estabelece as prioridades da gestão, orientando a elaboração Lei Orçamentária Anual (LOA), conforme as proposições do Plano Plurianual (PPA). A falta de sincronia entre a realização das conferências de SAN, onde são deliberadas as ações para os planos de segurança alimentar e nutricional, com a elaboração do planejamento orçamentário é um enorme desafio para a execução de referidos planos. e) Por fim, uma necessidade revelada na elaboração dos planos, similar nos três estados, é a necessidade de uma assessoria especializada no planejamento público, como forma de minimizar algumas questões claramente relacionadas com a falta do conhecimento técnico específico. A adesão dos estados ao SISAN e consequente elaboração dos planos de SAN se deu num contexto político em que o governo central favorecia tal resposta. Contudo, durante a execução do Projeto ConsolidaSisan, ocorreu a 125

mudança na conjuntura sociopolítica a partir do golpe de Estado que destituiu a presidenta Dilma Roussef em agosto de 2016, culminando com a extinção do CONSEA nacional pela Medida Provisória 870/19, ato do governo federal que depõe contra a jovem democracia brasileira e que repercute, acentuando a fragilidade dos conselhos estaduais. Acentuando, porque a falta de apoio dos governos estaduais aos conselhos de segurança alimentar e nutricional, já se revelava pela não vinculação direta deste conselho ao poder executivo estadual, o que traz duas consequências diretas: a dificuldade de planejar e executar de forma intersetorial os planos de SAN e a fragilização da participação social via CONSEA. Esta situação, em maior ou menor grau foi observada no Ceará, Maranhão e Piauí, demonstrando a necessidade de revigorar a mobilização da sociedade civil organizada na luta pela manutenção da garantia do direito humano à alimentação adequada.

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REFERÊNCIAS

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