Expertise über die Anstoßwirkungen öffentlicher Mittel in der Städtebauförderung [1 ed.] 9783428489022, 9783428089024

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DEUTSCHES INSTITUT FÜR WIRTSCHAFTSFORSCHUNG

BEITRÄGE ZUR STRUKTURFORSCHUNG HEFT 164 · 1996

Vera Lessat unter Mitarbeit von Klaus-Peter Gaulke und Josef Rother

Expertise über die Anstoßwirkungen öffentlicher Mittel in der Städtebauförderung

DUNCKER & HUMBLOT · BERLIN

D E U T S C H E S I N S T I T U T FÜR

WIRTSCHAFTSFORSCHUNG

gegründet 1925 als INSTITUT FÜR KONJUNKTURFORSCHUNG von Prof. Dr. Ernst Wagemann Königin-Luise-Straße 5 · D-14195 Berlin (Dahlem)

VORSTAND Präsident Prof. Dr. Lutz Hoffmann Sir Leon Brittan · Dr. Johannes Ludewig · Dr. Norbert Meisner · Wolfgang Roth · Dr. Ludolf-Georg von Wartenberg Kollegium der Abteilungsleiter* Dr. Heiner Flassbeck · Dr. Fritz Franzmeyer • Dr. Kurt Hornschild · Prof. Dr. Wolfgang Kirner · Prof. Dr. Eckhard Kutter Prof. Dr. Rolf-Dieter Postlep · Dr. Wolfram Schrettl • Dr. Bernhard Seidel · Dr. Hans-Joachim Ziesing KURATORIUM Vorsitzender: Dr. Alexander von Tippeiskirch Stellvertretender Vorsitzender: Dr. Thomas Hertz Mitglieder Der Bundespräsident Bundesrepublik Deutschland Bundesministerium der Finanzen Bundesministerium für Wirtschaft Bundesministerium für Verkehr Bundesministerium für Post und Telekommunikation Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Technologie Land Berlin Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur Senatsverwaltung für Wirtschaft und Betriebe Senatsverwaltung für Justiz Senatsverwaltung für Arbeit, Berufliche Bildung und Frauen Freistaat Bayern, vertreten durch das Bayerische Staatsministerium für Wirtschaft, Verkehr und Technologie Freie und Hansestadt Hamburg, vertreten durch die Behörde für Wirtschaft Land Baden-Württemberg, vertreten durch das Wirtschaftsministerium Land Brandenburg, vertreten durch das Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Technologie Land Niedersachsen, vertreten durch das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Technologie und Verkehr Land Nordrhein-Westfalen, vertreten durch das Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Technologie Deutsche Bundesbank Deutsche Bahn AG Deutsche Post AG Deutsche Postbank AG Deutsche Telekom AG Bundesanstalt für Arbeit Wirtschaftsvereinigung Bergbau Christlich-Demokratische Union Deutschlands Sozialdemokratische Partei Deutschlands Freie Demokratische Partei Deutscher Gewerkschaftsbund Industriegewerkschaft Metall Bankgesellschaft Berlin AG Berlin Hyp Berliner Hypotheken- und Pfandbriefbank AG 1KB Deutsche Industriebank AG Berliner Kraft- und Licht (Bewag)-Aktiengesellschaft Vereinigung der Freunde des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung Persönliche Mitglieder Dr. Günter Braun Dr. Dieter Hiss Dr. Karl-Heinz Narjes * Präsident und Abteilungsleiter sind gemeinsam für die wissenschaftliche Leitung verantwortlich.

DEUTSCHES

INSTITUT

FÜR

WIRTSCHAFTSFORSCHUNG

BEITRÄGE ZUR STRUKTURFORSCHUNG

HEFT 164 · 1996

Vera Lessat unter Mitarbeit von Klaus-Peter Gaulke und Josef Rother

Expertise über die Anstoßwirkungen öffentlicher Mittel in der Städtebauförderung

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DUNCKER & HUMBLOT · BERLIN

Die Deutsche Bibliothek — CIP-Elnheltsaufnahme Leesat, Vera: Expertise Ober die Anstosswirkungen öffentlicher Mittel in der Städtebauförderung/Vera Lessat. Unter Mitw. von Klaus-Peter Gaulke und Josef Rother. Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung. [Im Auftr. des Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau]. — Berlin : Duncker und Humblot, 1996 (Beiträge zur Strukturforschung ; H. 164) ISBN 3-428-08902-2 NE: OT

Verzeichnis der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter Wissenschaftliche

Bearbeitung:

Vera Lessat unter Mitarbeit von Klaus-Peter Gaulke (DIW) und Josef Rother (GEFAK) Statistik: Jacqueline Sawallisch Textverarbeitung: Sybille Kremser

Diese Veröffentlichung entstand im Auftrag des Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau.

Herausgeber: Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung, Königin-Luise-Str. 5, D-14195 Berlin Telefon (0 30) 8 97 89-0 — Telefax (0 30) 8 97 89 200 Schriftleitung: Prof. Dr. Wolfgang Kirner Alle Rechte vorbehalten Ο 1996 Duncker & Humblot GmbH, Carl-Heinrich-Becker-Weg 9, D-12165 Berlin Druck: ZIPPEL-Druck, Oranienburger Str. 170, D-13437 Berlin Printed in Germany ISSN 0171-1407 ISBN 3-428-08902-2 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 @

Inhaltsverzeichnis

1

Kurzfassung

5

1.1

Themenstellung und Untersuchungsansatz

5

1.2

Untersuchungsergebnisse

6

2

Einleitung: Aufgaben der Städtebauförderung

15

3

Darstellung des Forschungsvorhabens und des Untersuchungsansatzes . .

19

3.1

Ziel des Forschungsvorhabens

19

3.1.1

Anstoßeffekte der Städtebauförderung

19

3.1.2

Probleme bei der Erfassung der Anstoßeffekte

22

3.1.3

Multiplikatoreffekte

25

3.2

Untersuchungsansatz

26

4

Auswertung der Befragung

31

4.1

Beschreibung der ausgewerteten Sanierungsgebiete

31

4.2

Öffentliche Finanzierung der Sanierungsmaßnahmen

37

4.3

Öffentliche Kosten der Sanierungsmaßnahmen

42

4.4

Private Investitionen in den Sanierungsgebieten

47

4.5

Öffentliche Mittel und private Investitionen

53

4.6

Anstoß- und Bündelungseffekt der Städtebauförderung

61

4.7

Beschäftigungspolitische Wirkung der Städtebauförderung

67

4.8

Fazit

73

5

Fallbeispiele

77

5.1

Sanierung Hannover Linden-Süd

78

5.1.1

Sanierungsstrategie und -ziele

79

5.1.2

Öffentliche Finanzierung der Sanierungsmaßnahme

80

5.1.3

Anstoßwirkungen auf private Investitionen

81

5.1.4

Sanierungserfolg

82

5.2

Sanierung der Altstadt in Rottweil (Baden-Württemberg)

83

5.2.1

Sanierungsziele und räumliche Ausdehnung

83

5.2.2

Öffentliche Finanzierung der Sanierungsmaßnahme

84

5.2.3

Anstoßwirkung auf private Investitionen

85

5.2.4

Sanierungserfolg

86

Literaturverzeichnis

89

Anhang: Fragebogen

3

Verzeichnis der Tabellen Tabelle 1

Öffentliche Finanzierung der Sanierung

40

2

Öffentliche Mittel in den Sanierungsgebieten

41

3

Art der Sanierungsgebiete und öffentliche Mittel in den Gebieten

41

4

Art des Sanierungsgebietes und öffentliche Kosten

46

5

Art des Sanierungsgebietes und Kosten der öffentlichen Baumaßnahmen .

46

6

Wohnort der Investoren und Höhe der privaten Baumaßnahmen

51

7

Bezug der Investoren zum Gebiet und Höhe der privaten Baumaßnahmen

51

8

Art des Sanierungsgebietes und private Baumaßnahmen

52

9

Fördermittel des Bundes und private Baumaßnahmen

54

10

Art des Sanierungsgebietes, öffentliche Mittel und private Investitionen .

54

11

Art des Sanierungsgebietes und öffentliche und private Mittel je Hektar und je Hektar und Jahr Lage des Sanierungsgebietes und öffentliche und private Mittel je Hektar und je Hektar und Jahr

12 13

55 57

Wichtiger städtebaulicher Mißstand, öffentliche Mittel und private Investitionen

58

14

Art des Sanierungsgebietes und Ausstrahleffekte der Sanierung

60

15

Wirkung öffentlicher Mittel in der Städtebauförderung - ungewichtete Durchschnitte .

16

.

63

Wirkung öffentlicher Mittel in der Städtebauförderung - gewichtete Durchschnitte

65

17

Herkunft der Bauleistungen

70

18

Beschäftigungsveränderung im Sanierungsgebiet

71

19

Gründe der Beschäftigungsänderung

71

Verzeichnis der Abbildungen Abbildung

4

1

Lage des Sanierüngsgebietes

31

2

Art des Sanierungsgebietes

3

Die wichtigsten städtebaulichen Mißstände

34

4

Beginn der Maßnahmen

35

5

Dauer der Sanierungsmaßnahmen

35

6

Größe des Sanierungsgebietes

36

7

Öffentliche Finanzierung der Maßnahmen

39

8

Kostenarten der Sanierungsmaßnahmen

44

9

Kosten der Baumaßnahmen

45

10

Wohnort der Investoren

48

11

Bezug der Investoren zum Sanierungsgebiet

49

12

Erfolg der Maßnahme

72

:

32

1

Kurzfassung

1.1

Themenstellung und Untersuchungsansatz

Ziel dieses Gutachtens ist die Quantifizierung der Anstoßwirkungen öffentlicher Mittel auf private Investitionen bei Sanierungsmaßnahmen, die nach dem StBauFG durchgeführt wurden, städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen wurden nicht berücksichtigt. Der Mitteleinsatz der Städtebauförderung bewirkt in den Sanierungsgebieten in erster Linie eine Aufwertung der lokalen Standortbedingungen durch Infrastrukturmaßnahmen u.a. Die Zuschußförderung der privaten Investitionen ist im Rahmen der Städtebauförderung von eher sekundärer Bedeutung. Private Investitionen in Wohn- und Gewerberäume werden jedoch nicht nur durch öffentliche Fördermittel beeinflußt. Wesentlich ist der Realzins; daneben spielen allgemeine ökonomische Erwartungen, steuerliche Begünstigungen und lokale Standortbedingungen für das private Investitionsverhalten in Sanierungsgebieten eine wichtige Rolle. Die Erfassung der isolierten Wirkung der direkten staatlichen Förderungen, insbesondere der Städtebauförderung, auf das private und kommunale Investitionsgeschehen in Sanierungsgebieten ist eine schwer zu lösende Aufgabe. Im Mittelpunkt dieser Studie steht aus diesem Grund nur der empirische Befund über die zusammen mit den öffentlichen Mitteln eingesetzten privaten Investitionen. Dies bezeichnen wir im folgenden als Anstoßeffekt. Kausalitäts- oder Mitnahmeeffekte werden nur am Rande anhand von Plausibilitätsargumenten einbezogen.

Für die Erhebung der empirischen Daten wurde eine schriftliche Umfrage bei den kommunalen Sanierungsstellen von solchen Gemeinden, die bereits abgerechnete bzw. ausfinanzierte Sanierungsmaßnahmen durchgeführt haben, als sinnvollste Methode angesehen. Bei diesem Vorgehen blieb es Aufgabe der einzelnen Verwaltungen anzugeben, welche öffentlichen Mittel eingesetzt wurden, und abzuschätzen, in welchem Umfang in den Sanierungsgebieten private Investitionen durchgeführt wurden. Grundsätzlich wurden alle privaten Investitionen, die nach der Festlegung der Sanierungssatzung in den Gebieten durchgeführt wurden, in die Berechnung des Anstoßeffektes miteinbezogen. Konkret wurde im Frühsommer 1995 über 200 Städten und Gemeinden mit abgeschlossenen oder ausfinanzierten Städtebaufördermaßnahmen in der alten Bundesrepublik ein Fragebogen zugeschickt. Davon erhielten wir für 47 abgerechnete oder ausfinanzierte Städtebaufördermaßnahmen auswertbare Angaben über die Höhe des öffentlichen Mittel-

5

einsatzes und den im Zusammenhang mit der Sanierung durchgeführten privaten Investitionen zurück. Diese 47 untersuchten Sanierungsmaßnahmen stellen sicherlich keinen repräsentativen Querschnitt über alle Städtebauförderungsmaßnahmen dar, auch wenn bei den angeschriebenen Gemeinden keine systematische Auswahl, abgesehen von dem Kriterium "abgeschlossene Maßnahmen", getroffen wurde.

Da es den kommunalen Sanierungsstellen teilweise nicht möglich war, im nachhinein gebietsbezogen den Einsatz der verschiedenen Fördermittel festzustellen, geben die Angaben nur mit Einschränkungen den tatsächlichen Mittelfluß in den Sanierungsgebieten wieder. Das Problem der Vergleichbarkeit nominaler Wertangaben über einen langen Zeitraum kommt bei der Interpretation der angegebenen DM-Beträge hinzu. Deshalb sollten die konkreten Angaben über die Mittelvolumina mit der gebotenen Vorsicht interpretiert werden. Aussagefähiger sind Relationen, wie beispielsweise das Verhältnis der privaten Investitionen zu den öffentlichen Mitteln. Entsprechend werden die zentralen Ergebnisse dieser Untersuchung in Form von Quotienten dargestellt.

Trotz dieser Einschränkungen sind die Ergebnisse dieser Untersuchung unseres Erachtens jedoch so 'stabil', daß sie hinreichend gesicherte Aussagen über den empirischen Zusammenhang von eingesetzten öffentlichen Mitteln und privaten Investitionen im Rahmen der Städtebauförderung zulassen. Bei der gesamtwirtschaftlichen Beurteilung des Förderinstruments ist die Frage nach den Beschäftigungswirkungen der Städtebauförderung von zentraler Bedeutung. Es war jedoch nicht Aufgabe dieser Expertise, Aussagen über diesen Zusammenhang empirisch abzuleiten. Hierzu können lediglich grobe Abschätzungen auf der Basis anderer Untersuchungen über die Beziehung zwischen Bauvolumen und Beschäftigung zu Rate gezogen werden. 1.2

Untersuchungsergebnisse

Charakterisierung

der untersuchten Sanierungsgebiete

Die 47 erfaßten und ausgewerteten Maßnahmen beziehen sich vornehmlich auf solche Gebiete in den Hauptzentren der Städte und Gemeinden, die überwiegend als historische Stadtkerne und/oder gemischte Gebiete mit Funktionsschwächen bezeichnet werden. Ungefähr zwei Drittel der in der Untersuchung berücksichtigten Maßnahmen wurden länger als

6

10 Jahre durchgeführt, und die Sanierungsgebiete sind zwischen 5 und 20 Hektar groß. Bei den städtebaulichen Mißständen, die ausschlaggebend für die Durchführung der Maßnahmen waren, überwiegen die Mißstände in Hinblick auf die bauliche Beschaffenheit von Gebäuden, Wohnungen und Arbeitsstätten. Daneben sind die Mißstände beim fließenden und ruhenden Verkehr und im Hinblick auf die wirtschaftliche Situation die wichtigsten Gründe für die Durchführung der Sanierung. Öffentliche

Finanzierung und Kosten der Sanierungsmaßnahmen

Die öffentliche Finanzierung der Sanierungsmaßnahmen erfolgt in der Regel durch eine Bündelung von Gemeindemitteln mit verschiedenen Fördermitteln des Bundes und der Länder und durch sanierungsbedingte Einnahmen. Die Städtebaufördermittel aus dem BundLänder-Programm stellen nur einen Teil der gesamten öffentlichen Finanzierung der Sanierungsmaßnahmen dar. Bei den 47 untersuchten Gemeinden fällt der hohe Betrag auf, den die Gemeinden aus eigenen Mitteln in die Sanierungsgebiete investieren. Fast ein Drittel der gesamten öffentlichen Finanzierung der Sanierungsmaßnahmen erfolgt direkt durch die Gemeinden. Die Fördermittel aus dem Bund-Länder-Programm der Städtebauförderung stellen weitere 31 vH der gesamten öffentlichen Mittel dar. Die sonstigen Einnahmen und andere Fördermittel, wie z.B. Mittel des Sozialen Wohnungsbaus oder der Denkmalspflege, ergeben zusammen ebenfalls ein gutes Drittel. Aus diesen Angaben ist bereits erkennbar, daß die Städtebaufördermittel einen hohen gebietsbezogenen Bündelungseffekt

auf die insgesamt eingesetzten öffentlichen Mittel haben,

und zwar vor allem auf den konzentrierten Einsatz der Gemeindemittel in den Sanierungsgebieten, aber auch auf den Einsatz anderer Fördermittel des Bundes und der Länder. Die Städtebaufördermittel des Bundes und der Länder sind für die Kosten der Vorbereitung der Sanierung, der Ordnungsmaßnahmen, des Grundstückserwerbs, der Modernisierungs-, Instandsetzungs- und Neubaumaßnahmen und der Errichtung von Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen - soweit für den Erfolg der Sanierung erforderlich - sowie sonstiger Sanierungskosten zu verwenden. Auch die zusätzlichen Gemeindemittel und die sonstigen öffentlichen Fördermittel verteilen sich auf diese Kostenkategorien. Über die Hälfte der gesamten öffentlichen Sanierungskosten sind im Bereich der Baumaßnahmen angefallen. Bei den Baumaßnahmen entfällt wiederum fast ein Drittel der

7

Baukosten auf die Modernisierung- und Instandhaltung von Gebäuden und auf die Errichtung von Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen. Für den Neubau von Wohnungen und Gewerberäumen wurde etwas weniger, nämlich nur ca. 28 vH der Baukosten, verwendet. Im Bereich des infrastrukturellen Tiefbaus fielen geringe Kosten an, vor allem weil die öffentlichen Maßnahmen in diesem Bereich in der Regel Erschließungsmaßnahmen darstellen und deshalb zu den Ordnungsmaßnahmen und nicht zu den Baumaßnahmen zählen, auch wenn sie inhaltlich Tiefbaumaßnahmen darstellen.

Private Investitionen Bei der Erklärung der Höhe der privaten Investitionen wird dem Bezug der Investoren zum Sanierungsgebiet eine wichtige Rolle zugesprochen. Tatsächlich haben die Investoren in 43 vH der hier erfaßten Sanierungsgebiete einen engen Bezug zum Sanierungsgebiet, da sie überwiegend im Sanierungsgebiet leben. Gleich groß ist jedoch der Anteil der Sanierungsgebiete, in denen die Investoren keinen oder weitgehend keinen Bezug zum Sanierungsgebiet haben.

Im Durchschnitt der untersuchten Sanierungsgebiete sind die Hälfte der privaten Investoren Eigentümer eines oder mehrerer Wohn- und/oder Geschäftshäuser, nur ca. ein Drittel der Investoren war im Durchschnitt aller untersuchten Gebiete weder Eigentümer noch Gewerbetreibender im Sanierungsgebiet. Im Gegensatz zu der oben formulierten Hypothese zeigt sich in dieser Untersuchung, daß dort, wo die privaten Investoren überwiegend nicht im Sanierungsgebiet wohnen und Investoren ohne Bezug zum Gebiet am privaten Investitionsvolumen beteiligt sind, überdurchschnittlich hohe private Investitionen stattfinden. In vielen Fällen sind die Investoren ohne Bezug zum Gebiet wohl große Wohnungsbaugesellschaften, wofür auch das überdurchschnittliche Neubau-Engangement in diesen Fällen spricht. Modernisierungsund Instandsetzungsinvestitionen werden dagegen tatsächlich überdurchschnittlich von solchen Investoren durchgeführt, die überwiegend Eigentümer von Wohn- oder Geschäftshäusern sind und im Sanierungsgebiet selbst wohnen.

θ

Private Investitionen

und öffentliche

Mittel

Das zentrale Thema dieser Expertise ist die quantitative Erfasssung des Zusammenhangs zwischen den privaten Investitionen und den öffentlichen Mitteln in den Sanierungsmaßnahmen nach dem StBauFG anhand von Relationen, die in der folgenden Tabelle dargestellt sind.

Anstoß- und Bündelungseffekte der Städtebauförderung

Alle Sanierungsgebiete

Bündelungseffekt der Städtebauförderung 1*

Anstoßeffekt der Städtebauförderung 2)

AnstolJeffekt öffentlich er Mittel3) innerhalb des Gebietes

innerhalb und außerhalb des Gebietes4)

Bauvolumen5*

Gewichtete Effekte (Quotienten der aggregierten Angaben aller Sanierungsgebiete)

3.2

5,8

1,8

2,2

7,9

Ungewichtete Effekte 6* (Aggregierte Angaben der Quotienten je Sanierungsgebiet)

4.3

7,4

2,2

2,6

10,4

1) Bündelungseffekt - Quotient sämtlicher öffentlicher Fördermittel (einschließlich der Städtebauförderung) zu den Städtebaufördermitteln des Bundes und der Länder. - 2) Anstoßeffekt der Städtebauförderung - Quotient der privaten Investitionen im Sanierungsgebiet zu den Städtebaufördermitteln des Bundes und der Länder. - 3) Anstoßeffekt öffentlicher Mittel - Quotient der privaten Investitionen zu sämtlichen öffentlichen Mitteln. - 4) Quotienten in dieser Spalte wurden nur mit 27 Gebieten, für die Angaben über Anstoßwirkungen außerhalb des Sanierungsgebietes vorliegen, berechnet. - 5) Bauvolumen - Summe der Kosten der öffentlichen und privaten Bauinvestitionen und der Hälfte der Kosten der Ordnungsmaßnahmen zu den Städtebaufördermitteln des Bundes und der Länder. - 6) Die Angaben beziehen sich auf die Berechnungen ohne einen für diese Berechnung ausgeschlossenen Extremwert. Quelle: Befragung des DIW.

Dabei wurden zwei alternative methodische Wege verfolgt. Bei den gewichteten Quotienten wurden zunächst über alle Sanierungsgebiete die interessierenden Größen aggregiert und in einem zweiten Schritt wurde der Quotient dieser Aggregate gebildet. Bei diesem Vorgehen werden die einzelnen Sanierungmaßnahmen mit dem Volumen des öffentlichen Mitteleinsatz (Nenner des Quotienten) gewichtet. Die Alternative dazu besteht darin, zunächst für jedes Gebiet einen Quotienten zu berechnen und diese Quotienten dann in einem zweiten Schritt zu einem aggregierten ungewichteten Quotienten zusammenzufassen.

9

Ein Vergleich dieser beiden Relationen zeigt, daß die ungewichteten Quotienten höher als die gewichteten sind. Dies legt die Vermutung nahe, daß die Anstoßwirkungen in denjenigen Sanierungsgebieten, in die relativ wenig öffentliche Mittel investiert wurden, höher sind als in solchen Gebieten mit einem großen öffentlichen Mittelvolumen. Für die Fragestellung dieser Untersuchung sind die gewichteten Quotienten unseres Erachtens jedoch aussagekräftiger als die ungewichteten, da sie weniger sensitiv auf untypische "Ausreißer" reagieren. Dies ist vor allem aufgrund der geringen Fallzahl der Untersuchung ein starkes Argument zugunsten der gewichteten Quotienten. Zudem geben sie die gesamtwirtschaftlichen Wirkungen besser wieder als die gebietsbezogenen ungewichteten Quotienten.

Im Ergebnis (der gewichteten Quotienten) werden zu jeder DM, die Bund und Länder im Städtebauförderprogramm

bereitstellen, 2,2 DM 1 weitere öffentliche Mittel in der

Sanierung eingesetzt. Dieser Bündelungseffekt

öffentlicher Mittel in den Sanierungsgebieten

trägt wesentlich zu der positiven Wirkung der Städtebauförderung auf das private Investitionsvolumen bei.

Insgesamt regen alle zur Sanierung eingesetzten öffentlichen

Mittel innerhalb des

Sanierungsgebietes private Investitionen in Höhe des 1,8-fachen der eingesetzten Mittel an und unter Berücksichtigung aller Investitionen, auch außerhalb des Gebietes, erhöht sich die Wirkung um das 2,2-fache. Der Bündelungseffekt der Städtebauförderung und die Anstoßwirkungen öffentlicher Mittel ergeben somit als Produkt den Anstoßeffekt

der Städtebauförderung

in Höhe von 5,8. Zu

jeder DM, die Bund und Länder im Städtebauförderungsprogramm finanzieren, werden 5,8 DM privat in den Sanierungsgebieten investiert. Die öffentliche Aufwertung des Sanierungsgebietes, die das private Investitionsverhalten beeinflußt, erfolgt jedoch mit allen im Sanierungsgebiet eingesetzten öffentlichen Mitteln

1

In der Tabelle ist der Bündelungseffekt der Städtebauförderung so berechnet, daß bei den gesamten öffentlichen Mitteln im Zähler auch die Städtebaufördermittel des Bundes und der Länder enthalten sind. Der Quotient reduziert sich deshalb um eins, wenn danach gefragt wird, wieviel andere öffentliche Mittel zusammen mit den Bundes- und Landesmitteln der Städtebauförderung zum Einsatz kamen.

10

zusammen. Welchen Beitrag dabei einzelne Förderprogramme geleistet haben, läßt sich hier nicht feststellen, so daß der Anstoßeffekt der Städtebauförderung in dieser Expertise nur zusammen mit dem Einsatz aller öffentlichen Mittel gesehen werden kann. Deshalb gibt der in der Tabelle aufgeführte Anstoßeffekt öffentlicher Mittel die ökonomisch interpretierbare Anstoßwirkung auf das private Investitionsverhalten wieder. Für die Beurteilung der investiven Wirkung - und in Ansätzen auch für die Beurteilung der Beschäftigungseffekte - der Städtebauförderung ist das durch die Sanierungsmaßnahme insgesamt induzierte Bauvolumen ein wichtiger Indikator. In dieser Expertise wurde das öffentliche Investitionsvolumen nicht explizit erfaßt, da ein Teil der erfaßten öffentlichen Mittel nicht-investiv für Grundstückserwerb, Bodenordnung, Entschädigungen etc. ausgegeben wird. Das öffentliche Bauvolumen konnte deshalb nur geschätzt werden als die Summe der erfaßten öffentlichen Baumaßnahmen plus die Hälfte der Ausgaben für Ordnungsmaßnahmen, da sich in dieser Kostenart ebenfalls etliche Baumaßnahmen, insbesondere des infrastrukturellen Tiefbaus, verbergen. Im Verhältnis zu den Bundes- und Landesmitteln der Städtebauförderung wird mit 1 DM Städtebauförderung im gewichteten Durchschnitt aller Maßnahmen ein öffentliches und privates Bauvolumen in achtfacher Höhe ausgelöst.

Zusammmenfassend folgt daraus, daß jede DM öffentlicher Mittel für die Stadtsanierung ungefähr das Doppelte an privaten Investitionen anregt. Dabei werden zu jeder DM aus dem Städtebauförderprogramm in etwa zwei weitere DM zusätzlich an öffentlichen Mitteln in den Gebieten eingesetzt. Zu 1 DM Städtebauförderung des Bundes und der Länder werden ca. 6 DM privat in die Sanierungsgebiete investiert. Daraus resultiert ein Bauvolumen in ungefähr der achtfachen Höhe des Programmvolumens der Städtebauförderung.

Bemerkenswert ist bei dem Vergleich der gewichteten und ungewichteten Quotienten, daß der Bündelungs- und Anstoßeffekt der Städtebaufördermittel ungewichtet deutlich höher ist als gewichtet und daß sich dieser Unterschied bei dem Anstoßeffekt aller öffentlichen Mittel deutlich reduziert. In den Fällen, in denen wenig Städtebaufördermittel in den Sanierungsgebieten zum Einsatz kommen, werden offensichtlich umso mehr andere öffentliche Mittel eingesetzt. Insgesamt bleibt die Relation von (gut) zwei DM private Investitionen, die von 1 DM öffentlicher Mittel angestoßen werden, bestehen. Das mit 1 DM Städtebauförderung verbundene Bauvolumen steigt jedoch auf den Wert von 10 DM bei der Betrachtung der ungewichteten Quotienten.

11

Gesamtwirtschaftliche

Wirkungen

Die Frage nach den Beschäftigungswirkungen der Städtebauförderung hat generell einen hohen Stellenwert, ist aber gerade derzeit von besonderer wirtschaftspolitischer Brisanz. Um abzuschätzen, inwieweit das im Rahmen der Städtebauförderung investierte Bauvolumen die regionale

Wirtschaft

belebt oder in konjunkturell schwachen Phasen stützt,

wurde in dieser Expertise danach gefragt, in welchem Umfang Baukapazitäten vor Ort, aus der Bundesrepublik oder aus dem Ausland ausgelastet wurden und wie die kommunalen Sanierungsstellen die beschäftigungspolitischen Wirkungen der Maßnahmen einschätzen.

In über drei Viertel aller Sanierungsgebiete kamen mehr als 90 vH der Baukapazitäten aus der Gemeinde selbst oder aus der unmittelbaren Umgebung, während nur in einem Achtel aller Gebiete mehr als 10 vH aller Bauleistungen aus der restlichen Bundesrepublik und in 90 vH aller Gebiete keine Bauleistungen aus dem Ausland bezogen wurden. Dies bestätigt den hohen regionalen Bezug der beschäftigungspolitischen Wirkungen der Städtebauförderung. Ob dadurch langfristige, neue Arbeitsplätze geschaffen wurden, ist zweifelhaft.

Insgesamt wird den Sanierungsmaßnahmen eine hohe investive Wirkung zugeschrieben, die als bedeutender einzuschätzen ist als der beschäftigungspolitische Effekt. Während für 93,5 vH aller Sanierungsgebiete bestätigt wird, daß die Maßnahmen einen hohen investiven Gesamteffekt haben, werden den Sanierungsmaßnahmen in 65,2 vH auch positive beschäftigungspolitische Effekte zugeschrieben. Die beschäftigungspolitschen Wirkungen der Städtebauförderung werden hier sehr grob mit Hilfe des kalkulierten Bauvolumens abgeschätzt. Sie gliedern sich in den direkten Effekt im Baugewerbe und in indirekte Effekte in den vorgelagerten Produktionsstufen einerseits und solche aufgrund eines einkommenserhöhenden Multiplikators andererseits. Im gewichteten Durchschnitt der Bauaktivitäten in den untersuchten Sanierungsmaßnahmen wird nach Berechnungen des DIW ein Bauvolumen von 1 Mill. DM direkt von 6,7 Beschäftigten produziert, gemessen an den Arbeitsproduktivitäten des Jahres 1994. Ausgehend von den Ergebnissen dieser Studie, nach denen zusammen mit 1 DM Städtebaufördermitteln des Bundes und der Länder ein Bauvolumen von 8 bis 10 DM realisiert wird, ergibt sich bei einem permanenten jährlichen Programmvolumen ein Bauvolumen von 8 bis 10 Mrd. DM.

12

der Städtebauförderung von 1 Mrd. DM

Mit diesem Bauvolumen werden direkt und indirekt ca. 80 000 bis 100 000 Personen im Baugewerbe und in den vorgelagerten Produktionsstufen beschäftigt. Falls mit den Sanierungsmaßnahmen überwiegend neue Beschäftigungsmöglichkeiten geschaffen würden, erhöht sich die Beschäftigung je Mrd. DM Städtebaufördermittel des Bundes auf ca. 100 000 bis 130 000 Beschäftigte. Bei der Interpretation dieser Zahlen muß jedoch wieder berücksichtigt werden, daß diese Beschäftigungswirkung der Stadtsanierung nicht allein von den Bundesmitteln der Städtebauförderung ausgelöst wird. Die Beschäftigungswirkung geht von dem gesamten im Sanierungsgebiet investierten Bauvolumen aus. Zu dessen Realisierung werden neben den Städtebaufördermitteln auch Gemeindemittel, andere Fördermittel und vor allem private Mittel eingesetzt.

13

2

Einleitung: Aufgaben der Städtebauförderung

Seit dem Inkrafttreten des Städtebauförderungsgesetzes (StBauFG) im Jahre 1971 fördern Bund und Länder seit nunmehr 25 Jahren die städtebauliche Erneuerung und Entwicklung von Innenstädten, Stadtteilen und Dörfern in der Bundesrepublik Deutschland. Seitdem hat allein der Bund 12 Mrd. DM im Bereich der Städtebauförderung ausgegeben, seit 1990 schwerpunktmäßig in den neuen Bundesländern. Damit wurden bislang über 2 300 Sanierungsmaßnahmen in den alten Bundesländern und mehr als 600 Maßnahmen in den neuen Bundesländern gefördert 2. Allein dieses Programmvolumen zeigt, daß sich der anfänglich intendierte Charakter eines Ausnahmegesetzes zur Behebung eines besonderen städtebaulichen Mißstandes nicht aufrechterhalten ließ. Stadterneuerung nach dem StBauFG ist heute der städtebauliche Normalfall, und die Städtebauförderung ist folgerichtig weitgehend in das Bundesbaugesetzbuch (BBauG) integriert. Der Einsatz der Städtebaufördermittel setzt voraus, daß die Gemeinden zunächst ein abgegrenztes Sanierungsgebiet förmlich festlegen. Dieses Gebiet soll dann mit Mitteln der Städtebauförderung, gemeindlichen Eigenmitteln und anderen öffentlichen Fördermitteln (z.B. im Rahmen des Sozialen Wohnungsbaus) aufgewertet werden, d.h. es sollen städtebauliche Mißstände behoben, und es soll die Wohn- und Arbeitssituation der ansässigen Bevölkerung verbessert werden. Wesentliches Merkmal aller städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen nach dem StBauFG ist der konzentrierte, gebündelte und gebietsbezogene Einsatz verschiedener öffentlicher Mittel in den Sanierungsgebieten.

Ein weiteres Ziel der Städtebauförderung ist es, private Investitionen zu aktivieren. Durch die öffentliche Sanierung steigt vor allem die Wohnqualität in den Sanierungsgebieten; dadurch werden private Investitionen insbesondere im Wohnungsbau rentabler. Da allein die Aufwertung der Sanierungsgebiete durch die öffentlichen Investitionen häufig nicht ausreicht, private Investitionen anzuregen, bietet die Städtebauförderung auch die Möglichkeit, private - ansonsten unrentable - Investitionen zu bezuschussen. Im Mittelpunkt der Städtebaufördermaßnahmen stehen jedoch die gebündelten öffentlichen Investitionen in den Sanierungsgebieten. Die Zuschußförderung privater Aktivitäten, bei der häufig Mitnahmeeffekte zu beobachten sind, ist eher von nachrangiger Bedeutung.

2

Vgl. Steinebach, Herz (1994).

15

Bei der Verabschiedung des Gesetzes waren die städtebauliche Erneuerung und Entwicklung, die Bürgerbeteiligung und soziale Abfederung der Modernisierungsfolgen sowie die Einführung eines neuen bodenrechtlichen Instrumentariums die wesentlichen Ziele, die mit dem StBauFG verfolgt wurden 3. Die städtebaulichen Erneuerungskonzeptionen wandelten sich bis in die 80er Jahre von der Flächensanierung über die erhaltende Erneuerung mit denkmalschützerischen Aspekten hin zu stärker "bewohnerorientierten" Sanierungsstrategien4. Unter veränderten Rahmenbedingungen zielt die Städtebaupolitik der 90er Jahre neben der Stadterneuerung in den neuen Bundesländern heute stärker auf die Siedlungsentwicklung unter umweltpolitischen Gesichtspunkten, die Entwicklung der Innenstädte, die verkehrspolitischen Aspekte der Stadtentwicklung und die Bedeutung des Städtebaus bei wirtschaftsstrukturellem und gesellschaftlichem Wandel5. Ihren hohen politischen Stellenwert hat die Städtebauförderung dabei nicht verloren. Mit ihr werden wesentliche Ziele der Raumordnungs-, Städtebau- und Wohnungsbaupolitik verfolgt; darüber hinaus hat sie sich zu einer dauerhaften Querschnittsaufgabe entwickelt. Die identitätsstiftende und sozial integrierende Wirkung von intakten und lebendigen Innenstädten und Wohnquartieren, deren teilweise kulturelle Bedeutung durch die Städtebauförderung bewahrt wird, ist ein weiteres wichtiges Motiv der Städtebauförderung.

Die wirtschaftsstrukturelle Förderung der Städte, Dörfer und Regionen gehört ebenfalls zu den zentralen Aufgaben der Städtebauförderung. Da das Bund-Länder-Programm der Städtebauförderung flexibel hinsichtlich des jährlichen Fördervolumens gehandhabt werden kann, ist es besonders geeignet, die im Konjunkturverlauf starken Schwankungen ausgesetzte Baunachfrage in der Tendenz zu verstetigen. Da die Bauwirtschaft in der lokalen Wirtschaft vor allem in weniger verdichteten Regionen eine bedeutende Rolle einnimmt, wirkt die Städtebauförderung hier auch auf die regionale Wirtschaft stabilisierend. Die Bundesregierung hat das Programm der Städtebauförderung in Phasen schwacher Baukonjunktur auch tatsächlich zur Belebung der Baunachfrage genutzt. In den Rezessionsjahren 1975 bis 1979 existierte eine städtebauliche Sonderförderung im Rahmen des Zukunftsinvestitionsprogramms, in dem der Bund über eine Mrd. DM zusätzliche Mittel bereitgestellt hat.

16

3

Vgl. Schmidt u.a. (1982).

4

Vgl. Krautzberger (1982).

5

Vgl. Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumordnung (1994).

Die Verlagerung der Städtebauförderungsaktivitäten von der Flächensanierung hin zur erhaltenden Sanierung bewirkte auch eine stärkere Förderung des örtlichen mittelständischen Handwerks. Das gilt in besonderem Maße für die erhaltende Sanierung historischer Innenstädte, bei der denkmalpflegerische Aspekte die Stadterneuerung prägen. Nicht selten werden durch die Altstadtsanierung auch traditionelle handwerkliche Fähigkeiten reaktiviert, z.B. bei der Sanierung alter Fachwerkgebäude. Aber auch die erhaltende Stadterneuerung in alten Wohnquartieren oder in Mischgebieten ist in erster Linie durch Modernisierungsund Instandhaltungsarbeiten charakterisiert, bei denen der Anteil der kleineren Firmen des Ausbaugewerbes besonders hoch ist.

17

3

Darstellung des Forschungsvorhabens und des Untersuchungsansatzes

3.1

Ziel des Forschungsvorhabens

Neben diesen primär verfolgten Wirkungen löst die Städtebauförderung aber auch sogenannte Anstoß- und Multiplikatorwirkungen im ökonomischen Bereich aus. Eine grobe Quantifizierung der Anstoßwirkungen der Städtebauförderung auf öffentliche und private Folgeinvestitionen ist Ziel dieses Forschungsvorhabens. Diese sekundären ökonomischen Effekte spielen bei leeren öffentlichen Kassen und der Diskussion um einen "schlanken Staat", der sich einer Aufgabenkritik stellt und verstärkt versucht, private Aktivitäten zu initiieren, eine zunehmende Rolle bei der Bewertung der verausgabten Mittel.

Städtebauförderung wird, wie zuvor erläutert, einerseits als eine umfassende öffentliche Aufgabe der Innenstadtsanierung und -erhaltung und der Bereitstellung "bezahlbarer" Wohnungen in intakten Wohnvierteln und Nachbarschaften verstanden. Unter dieser Perspektive sind Anstoßeffekte auf private Investitionen eher unwichtig, zum Teil sind sie gar nicht erwünscht, wenn zum Beispiel Luxussanierungen und Verdrängung der alteingesessenen Bevölkerung durch gezielte Anreize für private Investitionen zu befürchten sind. Auf der anderen Seite steht die Überlegung, daß die Wohnversorgung weitgehend privat erfolgen soll und der Staat nur Rahmenbedingungen dafür zu schaffen hat, daß entsprechende private Investitionen erfolgen. Unter diesem Blickwinkel spielen Anstoßeffekte der Städtebauförderung die zentrale Rolle bei der Beurteilung der Wirkungen des Programms. Welche der beiden Perspektiven die "richtige" ist, muß offen bleiben, und es ist auch nicht Aufgabe dieses Forschungsvorhabens, einen Beitrag zu dieser Debatte zu leisten. Festzustellen ist jedoch eine über die Zeit hinweg zunehmende Betonung der Anstoßeffekte auf die privaten Investitionen. Diese Untersuchung trägt dem im Rahmen einer empirischen Expost-Betrachtung über Anstoßeffekte von vergangenen Städtebaufördermaßnahmen auf private Investitionen Rechnung. 3.1.1

Anstoßeffekte der Städtebauförderung

Öffentliche Mittel können in bestimmten Situationen private Folgeinvestitionen anregen. Diese Wirkung ist hauptsächlich dann zu erwarten, wenn diese Mittel die Rendite privater Investitionen erhöhen. Infrastrukturinvestitionen sind ein klassisches Beispiel öffentlicher Aktivitäten, die den Ertrag der privaten Investitionen und des privaten Kapitals erhöhen.

19

Ohne die staatliche Bereitstellung eines Straßennetzes, von Telekommunikationseinrichtungen oder von Ver- und Entsorgungseinrichtungen würde die Produktivität privater Unternehmen stark beeinträchtigt. Weiter noch: Eigentlich erst nachdem der Staat diese Investitionen getätigt hat, ist überhaupt mit der Durchführung privater Investitionen zu rechnen. In diesem Sinn sind die öffentlichen und die privaten Investitionen zueinander komplementär: Die privaten Investitionen werden nur zusammen mit den öffentlichen durchgeführt; sie werden von diesen angestoßen. Entsprechend wird dieser Wirkungszusammenhang im Kontext der Städtebauförderung als Anstoßeffekt bezeichnet. Den Investitionen im Rahmen des Städtebauförderungsprogramms werden solche Anstoßeffekte deshalb zugesprochen, weil sie die städtebaulichen Mißstände, die bisher die privaten Investitionensanreize verhinderten, beheben und deshalb Investitionen in den Wohnungsbestand oder auch betriebliche Investitionen in dem geförderten Stadtviertel attraktiver werden. Öffentliche Investitionen, die auf die Beseitigung sogenannter negativer externer Effekte wie zum Beispiel Umweltbelastungen zielen, können ebenfalls private Investitionen auslösen. Der Begriff "externer Effekt" steht in der Volkswirtschaftslehre für die positive oder negative Beeinflussung des Wohlbefindens von Personen oder der Produktivität von Firmen durch Aktivitäten von Dritten, ohne daß es für den externen Effekt einen Marktpreis gibt. Weder muß der lärmende Nachbar an die von ihm Geschädigten einen Preis für die Beeinträchtigung zahlen, noch müssen die Passanten und Anwohner, die sich an einer schönen Hausfassade erfreuen, dafür einen Preis an den Investor zahlen. Negative externe Effekte können bei den Geschädigten Investitionen verhindern, die ohne diese Beeinträchtigung erfolgt wären. Öffentliche Investitionen, die die Beeinträchtigungen durch solche externen Effekte reduzieren, regen mittelbar private Investitionen an.

Die externen Effekte, die von dem Verhalten der Bewohner und Eigentümer eines Wohnviertels auf alle anderen Bewohnerund Eigentümer des Viertelsausgehen, werden Nachbarschaftseffekte genannt. Die Qualität des Wohnumfeldes wird hauptsächlich durch diese Nachbarschaftseffekte bestimmt. Der äußere Zustand der Gebäude, die Pflege der Grünflächen, Spielpätze etc., die soziale Struktur der Bewohner u.a. bestimmen das Wohlbefinden der Bewohner des Wohnviertels wesentlich mit. Dabei wird die Qualität des Wohnumfeldes durch das Verhalten aller Hauseigentümer und -besitzer gemeinsam bestimmt. Aufgrund dieser "Nachbarschaftseffekte" ist derjenige Eigentümer in der besten Situation, der in einem guten, durch anhaltende Investitionen aller anderen Eigentümer auf einem

20

hohen Qualitätsniveau gehaltenen Wohnumfeld, selbst nicht investiert6. Dieser Eigentümer erhält für das gute Wohnumfeld, in dem sich sein Haus oder seine Wohnung befindet, eine Rendite, obwohl er selbst nichts in dieses Wohnumfeld investiert hat. Er ist ein "Freifahrer". Gleichzeitig sinken die Renditen aller anderen Eigentümer durch das Verhalten dieses Eigentümers, da die Qualität des Wohnumfeldes durch die fehlende Instandhaltung des desinvestierenden Eigentümers leidet. Aufgrund solcher Nachbarschaftseffekte ist zu beobachten, daß nach und nach immer mehr Eigentümer notwendige Instandhaltungen oder gar Modernisierungen unterlassen und die Qualität einzelner Wohnquartiere im Zeitablauf sinkt. Die Spieltheorie bezeichnet eine solche Situation als Gefangenendilemma. Während dieses Prozesses verlassen die Mieter mit positiven sozialen Charakteristika die Nachbarschaft und Mieter mit problematischen Charakteristika, die auf anderen Wohnungsteilmärkten keine Wohnung bekommen würden, ziehen nach. Dies verstärkt den Desinvestitionsprozeß, und nach und nach droht das Wohnviertel zu verslumen. Dieses vor allem in den USA beobachtete Phänomen konnte in der Bundesrepublik Deutschland durch eine Vielzahl verschiedener politischer Maßnahmen in seinen extremen Formen vermieden werden. Die städtebaulichen Maßnahmen nach dem Städtebauförderungsgesetzes spielen dabei eine wichtige Rolle.

Ist ein Wohnviertel aufgrund der Desinvestitionsstrategie einer Vielzahl von Eigentümern auf einem schlechten Qualitätsniveau angekommen, verhindern die Nachbarschaftseffekte jeden Anreiz, einzelne Häuser oder Wohnungen in dem Wohnviertel durch private Investitionen aufzuwerten. Dabei könnten alle Eigentümer eine höhere Rendite aus ihrem Eigentum erzielen, wenn alle Eigentümer gleichzeitig investieren und so gemeinsam ein gutes Wohnumfeld schaffen würden. Da aber ohne öffentliche Hilfen das Koordinationsproblem zwischen allen Eigentümern, gleichzeitig und gemeinsam zu modernisieren, nicht gelöst werden kann, können nur staatliche Programme und Maßnahmen dieses Defizit beheben.

Diese Aufgabe erfüllt das Städtebauförderungsprogramm im besonderen Maße, da jede Städtebauförderungsmaßnahme durch einen Gebietsbezug gekennzeichnet ist. Das gesamte Sanierungsgebiet muß durch einen städtebaulichen Mißstand gekennzeichnet sein, der von baulichen bis hin zu funktionalen Beeinträchtigungen in dem Gebiet reicht. Durch den Gebietsbezug ist gewährleistet, daß die öffentlichen Mittel konzentriert eingesetzt werden,

6

Vgl. Davis, Whinston (1966) sowie Rothenberg (1972).

21

damit eine spürbare qualitative Aufwertung des Gebietes eintritt, die auch private Investitionen anregt und so zu einer langfristigen Aufwertung des Gebietes führt. Dies ermöglicht unter Umständen eine Koordination der privaten Aktivitäten, auch wenn der Erfolg nicht garantiert ist. 3.1.2

Probleme bei der Erfassung der Anstoßeffekte

Private Investitionen werden von vielen Faktoren beeinflußt, von denen die Städtebauförderungsmaßnahmen nur einen Faktor darstellen. Nach der ökonomischen Theorie hängt das Investitionsverhalten bei sonst gleichen Bedingungen vom Realzins ab. Hohe Kapitalkosten reduzieren vor allem Bauinvestitionen, die im Rahmen der Städtebauförderung von besonderer Bedeutungsind. Die langfristigen Erwartungen der wirtschaftlichen Entwicklung, vor allem der Wohnungs- und Gewerberaumnachfrage, spielen bei Bauinvestitionen ebenfalls eine Rolle. Nur wenn die Investoren erwarten können, daß durch die Investitionen langfristige Mieterträge realisiert werden können, die insgesamt höher als die Kosten sind, lohnt sich die Investition, und nur dann wird sie auch durchgeführt. Die staatliche Investitionsförderung außerhalb des StBauFG, etwa in Form von Einkommensteuervergünstigungen oder direkten Zulagen, ist eine weitere wichtige Determinante. Sie senkt die Kapitalkosten und macht Investitionen rentabler.

Die Erwartung darüber, ob mit der Investition langfristig kostendeckende Mietpreise realisierbar sind, hängt nicht nur von der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung ab, sondern auch von den lokalen Bedingungen, unter denen die Investition durchgeführt werden soll. Die wirtschaftliche Entwicklung schwankt zwischen Regionen und auch zwischen Gemeinden. Innerhalb der Gemeinde existieren wiederum unterschiedlich attraktive Gebiete und Standorte, so daß auch immer lokale Faktoren die einzelne Investitionsentscheidung beeinflussen.

Daneben spielt auch der Typ des Investors eine Rolle für den Umfang der privaten Investitionen. Zwischen privaten Hauseigentümern einerseits und gemeinnützigen und privaten Wohnungsgesellschaften andererseits variieren die Investitionsneigung und auch das Investitionsmotiv ganz erheblich. Während private Eigentümer zum Teil oft nur zögerlich auf die ökonomischen Anreize reagieren und Neubau- oder Modernisierungsinvestitionen unterlassen, weil sie mit dem Vorhandenen zufrieden sind oder gar Angst vor "neuen Wagnissen" haben, reagieren private Wohnungsgesellschaften meist direkter auf die oben genannten ökonomischen Anreize.

22

In diesem Kontext wirkt die Städtebauförderung nur als ein Einflußfaktor unter vielen auf das private Investitionsverhalten. Die Sanierungen, die nach dem Städtebauförderungsgesetz durchgeführt wurden, zeichnen sich dadurch aus, daß die Städte und Gemeinden die Sanierungsgebiete i.d.R. mit allen ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln aufgewertet haben. Deshalb sind mit dem Mitteleinsatz nach dem Städtebauförderungsgesetz in einer Vielzahl von Sanierungsmaßnahmen auch andere öffentliche Fördermittel zum Einsatz gekommen, wie Mittel des Sozialen Wohnungsbaus, des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes, der städtebaulichen Sonder- und Konjunkturprogramme u.a.m. Die Erfassung der isolierten Wirkung der einzelnen Förderprogramme ist unter diesen Bedingungen ein methodisch kaum zu lösendes Problem, vor allem weil auch nicht davon ausgegangen werden kann, daß die Städtebauförderungsmittel ursächlich für den Einsatz anderer Fördermittel waren. Auch das Subsidiaritätsgebot der Städtebauförderung, nach dem zunächst al le anderen Fördermittel und -möglichkeiten für die Stadterneuerung ausgeschöpft werden sollen, bevor Mittel nach dem Städtebauförderungsgesetz eingesetzt werden, läßt diese Frage offen. Multivariate Zeitreihenuntersuchungen, in denen das private Investitionsverhalten über einen langen Zeitraum erklärt wird, stellen zwar grundsätzlich eine geeignete methodische Möglichkeit dar, um zwischen den einzelnen Einflußfaktoren zu diskriminieren und zu ermitteln, welchen Beitrag ein einzelner Faktor auf die Entwicklung der privaten Investitionstätigkeit hat. Sie setzen im hier interessierenden Zusammenhang jedoch voraus, daß auch für die kleinräumlichen, gebietsbezogenen Einflußfaktoren Daten - zudem über einen langen Zeitraum - vorliegen. Da die offizellen Daten nicht so kleinräu-

23

mig zur Verfügung gestellt werden, wären eigene aufwendige Recherchen notwendig, die in der Regel nur in umfangreichen Fallstudien durchgeführt werden können. Mit solch einem Untersuchungsansatz haben v. Einem u.a.7 in fünf Städten die Wirkung der kommunalen Stadterneuerungspolitik auf das Investitionsverhalten von privaten Eigentümern untersucht. Sie konnten jedoch für die Städtebauförderung nach dem StBauFG kaum positive Wirkungen nachweisen, weil das Programm zum Zeitpunkt der Untersuchung noch zu neu war, um direkte Wirkungen durch Bezuschussung des privaten Investitionsverhaltens nachweisen zu können8. Dabei wurden die allgemeinen positiven Wirkungen der Städtebauförderung im Zusammenhang mit der gesamten kommunalen Stadterneuerungsstrategie analysiert. Die Untersuchung kommt zu dem Ergebnis, daß Stadterneuerung dann einen positiven Einfluß auf private Investitionen hat, wenn die Gemeinde selbst einen hohen zusätzlichen komplementären Investitionsaufwand betreibt, mit dem sie Vorleistungen erbringt, für Planungssicherheit sorgt und beratend, betreuend und werbend im Gebiet tätig wird 9 . In der zitierten Untersuchung wurde ein mikroökonomischer Untersuchungsansatz über das private Investitionsverhalten in Stadterneuerungsgebieten verfolgt, mit dem der Einfluß der kommunalen Stadterneuerungpolitik auf das Investitionsverhalten privater Eigentümer analysiert wurde. In einer größeren Untersuchung 10 wurden die kommunalen Sanierungsstellen über die Erfahrungen mit der Städtebauförderung, und in diesem Zusammenhang auch über die Wirkungen auf das Investitionsvolumen, befragt. In qualitativen Fagestellungen wurde zu klären versucht, inwieweit die Maßnahmen die private Investitionsbereitschaft veränderten und welches die Hauptgründe für die Investitionen waren. Daneben wurde nach dem gesamten geschätzen Bauvolumen der zumeist noch laufenden Stadterneuerungsmaßnahmen gefragt, um so abzuschätzen, welches Bauvolumen insgesamt im Zusammenhang mit der Städtebauförderung realisiert wurde. Die Autoren kommen zu dem Schluß, daß die Städtebauförderungsmaßnahmen in zwei Drittel aller Gemeinden die private Investitionsbereitschaft erhöhte, weil sich die Lage- und Standortbedingungen verbesserten und gleichzeitig mit Fördergeldern Investitionen unterstützt wurden. Die städtischen

7

Vgl. v. Einem u.a. (1982).

8

Vgl. v. Einem u.a. (1982), S. 215.

9

Vgl. v. Einem u.a. (1982), S. 218.

10

24

Vgl. Autzen u.a. (1986).

Aktivitäten waren vor allem in Klein- und Mittelstädten eine "Initialzündung" für die private Initiative. Diese positiven Wirkungen bleiben dieser Untersuchung zufolge auch nicht auf das Sanierungsgebiet beschränkt, sondern wirken als "Ausstrahlungseffekte" über die Gebietsgrenzen hinaus11. 3.1.3

Multiplikatoreffekte

Mit dem Begriff Multiplikatoreffekte wird in der Ökonomie der Tatbestand umschrieben, daß die Erhöhung des Einkommens in einem Wirtschaftsraum ein Vielfaches seines öffentlichen Ausgabenprogramms betragen kann. Multiplikatoreffekte entstehen, weil die Haushalte ihr Einkommen zum Teil wieder für Konsumgüter ausgeben, während sie das restliche Einkommen sparen und damit nicht unmittelbar als kaufkräftige Nachfrage verwenden. Durch die Konsumausgaben erhalten die Verkäufer der Konsumgüter ebenfalls zusätzliches Einkommen, das diese wiederum zum Teil für Konsumausgaben ausgeben, usw. Da jeweils ein Teil des Einkommens als Ersparnis dem Kreislauf entzogen wird, wird der unmittelbar durch Nachfrageentfaltung einkommenserhöhende Betrag in jeder "Runde" kleiner, bis der ganze Prozeß zum Stillstand kommt. Je weniger die Haushalte sparen, umso mehr einkommenssteigernde "Runden" existieren und desto größer ist der Multiplikatoreffekt.

Ein weiterer Aspekt ist für die Höhe des Multiplikators entscheidend. Alle Produkte oder Dienstleistungen, die die Konsumenten außerhalb des Wirtschaftsraums kaufen, reduzieren den in der Region wirksamen Multiplikator, da die Ausgaben für die importierten Güter aus dem volkswirtschaftlichen Kreislauf abfließen. Dies trifft nicht nur für den Kauf aller vollständig im "Ausland" produzierten Güter oder Dienstleistungen zu. Auch sämtliche Vorleistungen, die aus dem "Ausland" bezogen werden, reduzieren den im "Inland" wirksamen einkommenserhöhenden Multiplikatoreffekt. Allgemein gilt: Je kleiner die betrachtete Volkswirtschaft ist, umso größer ist tendenziell der Anteil der Güter und Vorleistungen, der aus anderen Volkswirtschaften bezogen wird.

Bei der Übertragung des Multiplikatorkonzepts auf einzelne Regionen von Volkswirtschaften steigt die Bedeutung der regionalen und sektoralen Verflechtungen mit anderen Regionen für die Höhe des Multiplikators 12. Die Höhe der regionalen Multiplikatoren

11

Vgl. Autzen u.a. (1986), S. 192 - 195.

12

Zur Problematik regionaler Multiplikatoren siehe auch Ortmann (1973).

25

öffentlicher Investitionen ist damit davon abhängig, ob die benötigten Güter in der Region produziert werden oder nicht. Entsprechend ist die Höhe des Multiplikators auch davon abhängig, wie stark die sektorale Struktur der Region bzw. Volkswirtschaft diversifiziert ist und von daher die Nachfrage innerhalb der Region befriedigt werden kann. Für die Berechnung regionaler Multiplikatoren sind aufwendige regionale und sektorale Verflechtungsanalysen mit Hilfe von Input-Output-Tabellen notwendig, die die Lieferungen und Bezüge der einzelnen Regionen nach Produktgruppen differenziert analysieren 13. Während üblicherweise für nationale Multiplikatoren Werte deutlich größer als eins angenommen werden, kann dies für regionale Multiplikatoren nicht unbedingt erwartet werden, da ein wesentlicher Teil der öffentlichen Nachfrage über die Vorleistungsverflechtungen außerhalb der Region einkommenswirksam werden. Das Einkommen in der Region steigt deshalb meist geringer als die Summe der öffentlichen Investitionen, der Rest wirkt außerhalb der Region einkommenssteigernd.

3.2

Untersuchungsansatz

In dieser Studie werden nur die Anstoßwirkungen

der Städtebauförderungsmittel auf die

Höhe der privaten Investitionen untersucht. Dazu werden Maßnahmen aus ca. 50 Städten und Gemeinden in den alten Bundesländern näher betrachtet. Die kleinräumige Erfassung des privaten Investitionsgeschehen in Sanierungsgebieten nach dem Städtebauförderungsgesetz erfordert die quantitative Erfassung des privaten und öffentlichen Investitionsvolumens, das im Laufe der Sanierungsmaßnahme verausgabt wurde. Der Mittelfluß öffentlicher Fördergelder und der kommunalen Investitionen läßt sich, was das Volumen der Städtebauförderungsmittel betrifft, bei abgeschlossenen und abgerechneten Maßnahmen anhand der Schlußabrechnung gut nachvollziehen. Dies trifft jedoch auf den Einsatz anderer öffentlicher Fördermittel außerhalb der Städtebauförderung nicht zu, da sich die Gemeinden keinen gebietsbezogenen Überblick über die Finanzierung der gesamten Stadterneuerungsmaßnahmen verschaffen müssen, sondern nur einen Verwendungsnachweis über die Höhe der Städtebauförderungsmittel erbringen müssen. Ebenfalls nicht erfaßt

13

Eine aktuelle Multiplikatoranalyse im Rahmen einer Input-Output-Analyse getrennt für die Regionen der alten und neuen Bundesländer ist Stäglin, Filip-Köhn (1994).

26

wird das finanzielle Engagement der Gemeinden selbst, die in der Regel über den kommunalen Finanzierungsanteil nach dem StBauFG-Programm hinaus Investitionen in erheblicher Höhe in den Sanierungsgebieten durchgeführt haben. Die Erfassung des privaten Investitionsvolumens ist mit noch größeren Schwierigkeiten verbunden. Der Anstoß privater Investitionen durch die öffentlichen Maßnahmen erfordert Zeit. Erst wenn sichtbare und spürbare Verbesserungen in dem Sanierungsgebiet erzielt werden, sind in den meisten Fällen zusätzliche private Investitionen zu erwarten. Zudem ist zu erwarten, daß zunächst erst wenige Investoren aktiv werden und nach und nach immer mehr Investitionen folgen. Auch aus diesem Grund erscheint es sinnvoll, nur Maßnahmen in die Untersuchung miteinzubeziehen, die schon lange laufen, in denen keine weiteren öffentlichen Fördergelder mehr eingesetzt werden oder die abgeschlossen sind. Das Ziel, die Höhe der Anstoßwirkung der Städtebauförderung auf das private Investitionsverhalten abschätzen zu wollen, wird jedoch auch bei dieser Vorgehensweise nur näherungsweise erreicht. Denn der öffentlich angestoßene private Investitionsprozeß kommt im allgemeinen nicht nach einer bestimmten Phase zum Stillstand, sondern ist ein langanhaltender Prozeß. Deshalb kann mit dieser Untersuchung nur versucht werden, die Anstoßwirkung zu einem bestimmten - möglichst späten - Zeitpunkt festzustellen. Zudem lassen sich Mitnahmeeffekte von Investoren, die auch ohne die Städtebauförderung in die Gebiete investiert hätten, nicht erfassen. Die mit dieser Frage eng verbundene Kausalität, die Frage, ob die Städtebaufördermittel ursächlich für die zusätzlichen privaten und öffentlichen Investitionen waren, kann mit dem gewählten Untersuchungsansatz ebenfalls nicht analysiert werden. Der quantitativen Erfassung des privaten Investitionsvolumens sind somit deutliche Grenzen gesetzt. Zwar besteht die Möglichkeit, mit Hilfe von Bauanträgen und -genehmigungen das Investitionsvolumen nachzuzeichnen. Aber nicht alle Baugenehmigungen werden auch wirklich bauwirksam, längst nicht alle investiven Maßnahmen bedürfen einer Baugenehmigung und das Bauvolumen wird anhand der in den Baugenehmigungen angegebenen Kosten i.d.R. unterschätzt. Vor allem in dem Bereich der Instandhaltungs- und Modernisierungsmaßnahmen sind viele Aktivitäten nicht genehmigungspflichtig und werden demnach gar nicht erfaßt. Es kommt hinzu, daß die nachträgliche Recherche des Bauvolumens mit Hilfe der Akten über die Baugenehmigungen eine sehr aufwendige Form der Datenerhe-

27

bung ist, die mit vertretbarem Aufwand nur bei der eingehenden Analyse weniger Stadterneuerungsgebiete möglich ist.

Ziel dieser Expertise kann es deshalb nur sein, mehr Transparenz über die Höhe der Anstoßeffekte öffentlicher Stadterneuerungsmaßnahmen auf private Investitionen zu schaffen. Dazu wurde eine schriftliche Erhebung über die öffentliche Finanzierung und das private Investitionsvolumen von ausgewählten, abgerechneten bzw. ausfinanzierten Sanierungsmaßnahmen bei den jeweiligen Stadtverwaltungen als diejenige Methode angesehen, die in dem gegebenen finanziellen Projektrahmen den größten Erfolg verspricht. Bei dieser Vorgehensweise blieb es Aufgabe der einzelnen Verwaltungen abzuschätzen, in welchem Umfang in den Sanierungsgebieten private Investitionen durchgeführt wurden. Dabei wird eine gewisse Ungenauigkeit in Kauf genommen, da nicht ohne weiteres erwartet werden kann, daß sich Über- und Unterschätzungen des privaten Investitionsvolumens ausgleichen. Immerhin sprechen Argumente für eine Tendenz zu einem solchen Ausgleich. Einerseits ist zu vermuten, daß die Sanierungsverwaltungen ein zu geringes Investitionsvolumen eintragen, weil sie nur die Höhe angeben, die ihnen durch die Baugenehmigungen oder durch andere ihnen zugängliche Daten bekannt ist. Auf der anderen Seite haben die ausfüllenden Verwaltungen einen Anreiz, das Investitionsvolumen zu positiv darzustellen, um den Erfolg ihrer eigenen Maßnahme zu betonen. Um einen genaueren Eindruck darüber zu bekommen, mit welchen Schwierigkeiten und Problemen die Recherche des öffentlichen und privaten Investitionsvolumens verbunden ist, wurden in zwei Städten vertiefende Untersuchungen vor Ort durchgeführt. Ausgewählt wurden zwei Städte, Hannover und Rottweil, mit sehr unterschiedlichen Sanierungsgebieten. Die Sanierungsmaßnahme in Rottweil liegt im historischen Stadtzentrum, das in den Folgejahren mit verschiedenen Förderprogrammen saniert wurde. Die Anstoßwirkung der Städtebauförderung ist in solchen Altstadtgebieten vermutlich besonders hoch, weil dies die klassischen Gebiete sind, die aufgrund ihrer zentralen Lage nach erfolgreicher Sanierung soviel an Wohn- und Lebensqualität hinzugewinnen, daß sowohl im Wohnungsbau als auch bei gewerblichen Investitionen hohe Anstoßeffekte zu erwarten sind.

Im Gegensatz dazu steht die Sanierungsmaßnahme Hannover Linden-Süd. Hier handelt es sich um einen ehemaligen Arbeiterstadtteil mit einer zum Teil noch aus der ersten Industrialisierungsphase stammenden Bebauung. Hannover Linden-Süd ist inzwischen ein zen-

28

trumsnahes Wohngebiet, bei dessen Sanierung eine ehemals ungünstige Mischung von Wohn- und Arbeitsplätzen durch Verlagerungen von Betriebsstätten verbessert wurde. Die Anstoßeffekte sind hier nicht in dem Umfang zu erwarten wie in der Altstadt von Rotttweil. Im Mittelpunkt der Untersuchung steht jedoch die schriftliche Umfrage bei den Stadtverwaltungen derjenigen Städte und Gemeinden, die bereits Sanierungsmaßnahmen abgeschlossen oder abgerechnet haben. Dazu hat das DIW alle Städte und Gemeinden in den alten Ländern der Bundesrepublik angeschrieben, die nach Auskunft des Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau Sanierungsmaßnahmen nach dem StBauFG gegenüber dem Bund abgerechnet haben. Darüber hinaus wurden vereinzelt Städte und Gemeinden angeschrieben, die von den zuständigen Landesministerien als ausfinanzierte Maßnahmen ausgewiesen wurden. Maßnahmen, die die Entwicklung neuer Wohnviertel bzw. ganzer Stadtteile zum Ziel hatten und die ebenfalls im Rahmen der Städtebauförderung durchgeführt wurden, sogenannte Entwicklungsmaßnahmen, wurden nicht in die Untersuchung über die Anstoßeffekte einbezogen. Bei den Entwicklungsmaßnahmen handelt es sich in der Regel um reine Neubaugebiete, in denen größtenteils Wohnungen im Rahmen des Sozialen Wohnungsbaus geschaffen wurden. Insgesamt wurden an über 200 Städte und Gemeinden vom DIW im Frühsommer 1995 Fragebögen verschickt. Wir erhielten 66 auswertbare Fragebögen zurück, in denen Angaben über die Höhe der öffentlichen Mittel und Angaben über private Investitionen enthalten waren. Davon waren 6 Fragebögen für reine Landessanierungsprogramme ausgefüllt, so daß insgesamt 60 Fragebögen für Sanierungsmaßnahmen nach dem StBauFG übrig blieben. Von diesen 66 Maßnahmen waren jedoch 13 sogenannte "Schneiläufermaßnahmen", d.h. sie wurden aus einem Sonderprogramm der Städtebauförderung finanziert, mit dem in den Jahren 1986 und 1987 in Baden-Württemberg einzelne Objekte und Maßnahmen mit geringen Beträgen aus dem Bund-Länder-Programm der Städtebauförderung gefördert wurden. In der Regel wurden mit diesem Sonderprogramm einzelne Maßnahmen unterstützt, die im Rahmen eines größeren Sanierungsgebietes, das aus dem Landessanierungsprogramm Baden-Württembergs finanziert wurde, durchgeführt wurden. Da dies keine Sanierungsmaßnahmen nach dem StBauFG in engeren Sinne sind, wurden sie für die Auswertung ebenfalls nicht mit in den Datensatz aufgenommen.

29

Somit verbleiben 47 abgerechnete oder ausfinanzierte Städtebauförderungsmaßnahmen mit Angaben über die Höhe des öffentlichen Mitteleinsatzes und den im Zusammenhang mit der Sanierung durchgeführten privaten Investitionen. Da die Vollständigkeit bei der Beantwortung der Fragebögen sehr unterschiedlich ausfiel, waren in allen Fällen telefonische Nachrecherchen notwendig, bevor die Angaben zu einem auswertbaren Datensatz verarbeitet werden konnten. Dennoch konnte auch so nicht erreicht werden, daß alle Daten in der gleichen "Qualität" vorliegen. Die Erhebung von zum Teil weit zurückliegenden Ausgaben, Einnahmen und Maßnahmen ist zwar für die möglichst umfassende Erfassung des Anstoßeffektes sinnvoll, bedeutet aber auch einen Informationsverlust: Die Vorgänge sind zum Teil bereits archiviert, und viele der früheren Bearbeiter der Sanierungsmaßnahme stehen in den Ämtern nicht mehr als Ansprechpartner zur Verfügung. So lassen sich einige der nicht systematisch mit der Sanierungsmaßnahme dokumentierten Informationen nicht mehr erheben.

Da es den kommunalen Sanierungsstellen teilweise nicht möglich war, im nachhinein gebietsbezogen den Einsatz der verschiedenen Fördermittel festzustellen, geben die Angaben nur mit Einschränkungen den tatsächlichen Mittelfluß in den Sanierungsgebieten wieder. Das Problem der Vergleichbarkeit nominaler Wertangaben über einen langen Zeitraum kommt bei der Interpretation der angegebenen DM-Beträge hinzu. Deshalb sollten die konkreten Angaben über die Mittelvolumina mit der gebotenen Vorsicht interpretiert werden. Aussagefähiger sind Relationen, wie beispielsweise das Verhältnis der privaten Investitionen zu den öffentlichen Mitteln. Entsprechend werden die zentralen Ergebnisse dieser Untersuchung in Form von Quotienten dargestellt.

Trotz dieser Einschränkungen sind die Ergebnisse dieser Untersuchung unseres Erachtens jedoch so 'stabil', daß sie hinreichend gesicherte Aussagen über den empirischen Zusammenhang von eingesetzten öffentlichen Mitteln und privaten Investitionen im Rahmen der Städtebauförderung zulassen. Bei der gesamtwirtschaftlichen Beurteilung des Förderinstruments ist die Frage nach den Beschäftigungswirkungen der Städtebauförderung von zentraler Bedeutung. Es war jedoch nicht Aufgabe dieser Expertise, Aussagen über diesen Zusammenhang empirisch abzuleiten. Hierzu können lediglich grobe Abschätzungen auf der Basis anderer Untersuchungen über die Beziehung zwischen Bauvolumen und Beschäftigung zu Rate gezogen werden.

30

4

Auswertung der Befragung

4.1

Beschreibung der ausgewerteten Sanierungsgebiete

Die für diese Expertise ausgewerteten 47 Maßnahmen sind, wie bereits angeführt, durchweg Sanierungsmaßnahmen. Die Mehrzahl der Maßnahmen, 27 (57,4 vH), liegen in Hauptzentren der Gemeinden, 11 (23,4 vH) Maßnahmen bezogen sich auf Neben- oder Stadtteilzentren, 5 (10,6 vH) auf zentrumsnahe Gebiete und 4 (8,5 vH) der untersuchten Maßnahmen kamen anderen Gebieten der Gemeinde zugute (Abbildung 1).

Bei der Frage nach der Art der Sanierungsgebiete wurde bei den Antwortmöglichkeiten zwischen historischen Stadtkernen, dörflichen und sonstigen Wohngebieten, gemischten Gebieten mit Funktionsschwächen, alten Gewerbe- und Industriegebieten und sonstigen Gebieten unterschieden. Da bei der Beantwortung dieser Frage Mehrfachnennungen möglich waren, lassen sich Art und Lage der Sanierungsgebiete

nicht ohne weiteres zuordnen bzw. ver-

gleichen. Bei der Auswertung der Frage nach der Art der Sanierungsgebiete muß demnach unterschieden werden nach den Angaben je Gebiet, wobei auch Ausprägungskombinationen möglich sind, und nach der einfachen Auszählung der Häufigkeiten der Nennungen, bei der die Summe größer ist als die Anzahl der untersuchten Sanierungsgebiete.

Abbildung 1

Lage des Sanierungsgebietes 27

Hauptzentrum

11

Neben/Stadtteilzentrum

Zentrumsnah

Anderswo

5

4

I Anzahl der Sanierungsmaßnahmen

DIW ' 96

Quelle: Befragung des DIW.

31

In Abbildung 2 sind die Ergebnisse beider Auswertungen dargestellt. Die obere Abbildung gibt die Häufigkeit der Nennungen der verschiedenen Gebietstypen und die untere gibt die Anzahl der Sanierungsgebiete an, die eine bestimmte Eigenschaft erfüllen. Bei der unteren Abbildung wurden entsprechend auch Ausprägungskombinationen berücksichtigt.

Abbildung 2

Art des Sanierungsgebietes mit Mehrfachnennungen Gemischtes Gebiet

23

Historischer Stadtkern Dörfliches Wohngebiet Sonstiges Wohngebiet Gewerbe/Industriegebiet Sonstiges Gebiet ] Anzahl der Nennungen DIW '96

Art des Sanierungsgebietes Gem. Gebiet mit Funktionsschwächen

•

Historischer Stadtkern

j

•

•

1

•

·

•

—

•

•

1

•

•

1

15

1

Hist. Stadtkern mit Funktionsschwächen Historischer Stadtkorn und Wohngebiet Sonstiges Wohngebiet

I 1 m H K B I

κ

Dörfliches Wohngebiet Altes Gewerbe/Industriegebiet Sonstiges Gebiet

B

1

β ] Anzahl der Gebiete

DIW '96

Quelle: Befragung des DIW. Insgesamt werden 19 Sanierungsgebiete als historische Stadtkerne bezeichnet, 23 als gemischte Gebiete mit Funktionsschwächen, 5 als dörflich geprägte Wohngebiete, 6 als

32

sonstige Wohngebiete und jeweils 3 als alte Gewerbe-/Industriegebiete und als sonstige Gebiete. Dabei wurden 7 Maßnahmen sowohl als historische Stadtkerne als auch als Gebiete mit Funktionsschwächen bezeichnet14. Eines dieser 7 Gebiete ist zusätzlich auch als altes Gewerbe- und Industriegebiet benannt worden, was in dieser Abbildung und auch in den folgenden Auswertungen nicht gesondert berücksichtigt wurde, sondern in die Kategorie "historischer Stadtkern mit Funktionsschwächen" subsumiert wurde.

Somit dominieren in den untersuchten Sanierungsgebieten die gemischten Gebiete mit Funktionsschwächen15; etwa 50 vH aller erfaßten Gebiete werden ausschließlich oder in Kombination mit anderen Eigenschaften so bezeichnet. Fast genauso häufig handelt es sich bei den Sanierungsgebieten um historische Stadtkerne (40 vH aller Gebiete). Zusammen umfassen diese beiden Gebietstypen ca. 70 vH aller untersuchten Gebiete. Die Wohngebiete machen dagegen nur 21 vH der einbezogenen Gebiete aus. Wesentlich für die Durchführung der Maßnahme sind die Sanierungsgründe.

In der Regel

kommen in den Sanierungsgebieten mehrere städtebauliche Mißstände zusammen, die im Rahmen der Sanierung beseitigt werden sollen. Deshalb wurde je Sanierungsmaßnahme nach den drei wichtigsten Mißständen gefragt. Abbildung 3 verschafft einen Überblick über die wichtigsten städtebaulichen Mißstände (nach der Häufigkeit der Nennungen). Besonders wichtig scheinen die Funktionsmißstände zu sein, da sowohl die Mißstände in Hinsicht auf den stehenden und ruhenden Verkehr, auf die wirtschaftliche Situation und Entwicklungsfähigkeit des Gebietes sowie auf die infrastrukturelle Erschließung zu den fünf am häufigsten genannten Mißständen gehören. Mit weitem Abstand der dominierende städtebauliche Mißstand ist jedoch die bauliche Beschaffenheit von Gebäuden, Wohnungen und Arbeitsstätten. In zwei Dritteln der Sanierungsgebiete gehörte dieser Mißstand zu den

14

Eines der Gebiete, die als sonstiges Wohngebiet bezeichnet werden, wird auch als gemischtes Gebiet mit Funktionsschwächen gekennzeichnet. Für diesen Fall werden keine gesonderten Auswertungen vorgenommen. Er wird der Kategorie "sonstiges Wohngebiet" zugeordnet. Zu der Kategorie "historischer Stadtkern" wurden auch 2 Gebiete gezählt, die zusätzlich zu der Bezeichnung "historischer Stadtkern" auch noch als "sonstiges Gebiet" bezeichnet werden. Diese Zusammenfassungen erfolgen einerseits aus Gründen der Übersichtlichkeit der Darstellung, zum anderen aber auch, um die Fallzahlen in den einzelnen Ausprägungskategorien zu erhöhen. 15

Unter Funktionsschwächen versteht man Schwächen in der wirtschaftlichen Entwicklungsfähigkeit des Gebietes, in der infrastrukturellen Erschließung und im stehenden und fließenden Verkehr. 33

drei wichtigsten. Überraschend selten wurde die ungünstige Mischung zwischen Wohnund Arbeitsplätzen als bedeutsam angegeben. Abbildung 3

Quelle: Befragung des DIW. Die in die Untersuchung eingegangenen Sanierungsgebiete wurden in der Mehrzahl aller Fälle in den ersten Jahren nach Inkrafttreten des StBauFG, in den Jahren 1971 bis 1975, förmlich festgelegt (Abbildung 4). Weniger als ein Drittel der untersuchten Sanierungsmaßnahmen wurden in den 80er Jahren begonnen. Die erfahrungsgemäß lange Dauer der Maßnahmen führt dazu, daß die bis 1995 abgerechneten Maßnahmen überwiegend aus der Frühphase der Städtebauförderung stammen.

Abbildung 5 verdeutlicht, daß - neben einer Häufung bei Sanierungsmaßnahmen mit fünfjähriger Laufzeit - die meisten Sanierungmaßnahmen länger als 10 Jahre durchgeführt wurden. Fast 20 vH der Maßnahmen waren sogar mehr als 20 Jahre offiziell Sanierungsmaßnahme, gerechnet vom Zeitpunkt der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebietes bis zur Aufhebung der Satzung. Das bedeutet jedoch nicht, daß über den gesamten Zeitraum hinweg auch Fördermittel in das Gebiet geflossen sind. Häufig werden die Sanierungssatzungen nicht aufgehoben, weil die Städte und Gemeinden dann z.B. vor der schwierigen Aufgabe stünden, Ausgleichsbeträge anzufordern, oder weil noch sonstige Einnahmen erwartet werden, die in dem

34

Sanierungsgebiet eingesetzt werden sollen. Die Gemeinden behalten durch die Aufrechterhaltung der Sanierungssatzung zudem die gesamten Einflußmöglichkeiten im Bereich des Bodenrechts, die sie im Zweifelsfall noch nutzen können. Dies alles sind Anreize, das Gebiet länger unter eine Sanierungssatzung zu stellen, als tatsächlich von der Laufzeit der Sanierungsmaßnahmen her notwendig wäre.

Abbildung 4

Beginn der Maßnahmen

1980 und später (29,79%)

DIW '96

Quelle: Befragung des DIW. Abbildung 5

Dauer der Sanierungemaßnahmen* 6 5

h 1 I3

1

0

3

5

6

7

8

9

10 11 12 13 15 16 17 18 19 21 22 2 3

Dauer der Maßnahmen in Jahren D I W '96 * falls noch nicht abgeschlossen, bis 1995

Quelle: Befragung des DIW.

35

Ein weiteres wichtiges Charakteristikum von Sanierungsmaßnahmen ist die Größe des Sanierungsgebietes. Die Größenverteilung der Sanierungsgebiete wird in Abbildung 6 dargestellt. Während bekannt ist, daß die ersten Sanierungsmaßnahmen nach dem StBauFG eher große Maßnahmen waren, zeigt sich in dem Untersuchungsdatensatz, daß die Größenverteilung der 47 erfaßten Sanierungsmaßnahmen einen Schwerpunkt bei den kleinen Sanierungsgebieten hat. Vermutlich sind die kleinen Sanierungsgebiete für die Stadtverwaltungen einfacher abzurechnen, und deshalb findet sich in dem Datensatz dieser Untersuchung eine gleichmäßigere Größenverteilung, als nach dem Startzeitpunkt der Maßnahmen zu erwarten gewesen wäre. Abbildung 6

Größe des Sanierungsgebietes in Hektar 21 und mehr

11 bis 20

Γ U rJfKr S s I · V·

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S^L^ïl ' .

5 bis 10

15 >.i·.«·^vÄy^wi'/Vvi»··. » W J v.: ·.'·.

1 bis 4

16

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11

I Anzahl der Sanierungsgebiete DIW ' 96

Quelle: Befragung des DIW. Über zwei Drittel der Maßnahmen liegen in den mittleren Gebietskategorien zwischen 5 und 20 Hektar. Während nur 11 vH aller Maßnahmen in Gebieten stattfanden, die größer als 20 Hektar sind, beziehen sich 23 vH der untersuchten Maßnahmen auf kleine Gebiete mit weniger als 5 Hektar. Damit beziehen sich die 47 erfaßten und ausgewerteten Maßnahmen vornehmlich auf solche Hauptzentren von Städten und Gemeinden, die überwiegend als historische Stadtkerne und/oder als gemischte Gebiete mit Funktionsschwächen gekennzeichnet

36

werden können. Ungefähr zwei Drittel aller in der Untersuchung berücksichtigten Maßnahmen wurden länger als 10 Jahre durchgeführt und beziehen sich auf Gebiete zwischen 5 und 20 Hektar. Bei den städtebaulichen Mißständen, die ausschlaggebend für die Durchführung der Maßnahmen waren, überwiegen die Mißstände in Hinblick auf die bauliche Beschaffenheit von Gebäuden, Wohnungen und Arbeitsstätten. Daneben sind die Mißstände beim fließenden und ruhenden Verkehr und die Mißstände im Hinblick auf die wirtschaftliche Situation und die Entwicklungsfähigkeit des Gebietes die wichtigsten Gründe für die Durchführung der Sanierung. Nach dieser Darstellung der Art, Lage, Größe und Dauer der untersuchten Sanierungsmaßnahmen wird nun die öffentliche Finanzierung der Sanierungsmaßnahmen genauer betrachtet.

4.2

Öffentliche Finanzierung der Sanierungsmaßnahmen

Die Städtebauförderung ist eine Gemeinschaftsaufgabe des Bundes und der Länder. Die aufgelegten Programme werden vom Bund und den Ländern gemeinsam finanziert. Die Städte und Gemeinden müssen die Fördermittel des Bundes und der Länder kofinanzieren. Dabei gilt die grobe Regel, daß Bund, Länder und Gemeinden jeweils ein Drittel der Städtebaufördermittel, die bei der Maßnahme eingesetzt werden, aufbringen. Hiervon kann abgewichen werden, falls die Gemeinden nicht in der Lage sind, ihren komplementären Finanzierungsanteil zu leisten. Meist übernimmt dann das jeweilige Bundesland einen höheren Finanzierungsanteil als das vorgesehene Drittel. Über die beabsichtigte Verwendung dieser Mittel muß die Gemeinde nach der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebietes nach §38 StBauFG eine Kosten- und Finanzierungsübersicht aufstellen. Über die tatsächliche Verwendung der Mittel muß in Form von Zwischenund Endabrechnungen gegenüber dem Land Nachweis geführt werden. Dabei werden alle sanierungsbedingten Einnahmen den zuwendungsfähigen Kosten gegenübergestellt. Zu den Einnahmen zählen neben den Sanierungsfördermitteln und den komplementären Finanzierungsmitteln der Gemeinde insbesondere Rückflüsse aus Darlehen, die die Gemeinde aus Sanierungsmitteln an Dritte gewährt hat, und Erlöse aus Grundstücksverkäufen. Daneben erzielen die Gemeinden sonstige Einnahmen aus Ausgleichsbeträgen, Überschüssen aus Umlegungen, Wertansätzen für privatwirtschaftlich nutzbare Grundstücke der Gemeinde und anderen Einnahmequellen. All diese Mittel sind in den Finanzierungs-

37

Übersichten zu berücksichtigen, insbesondere in den Schlußabrechnungen nach Aufhebung der Sanierungssatzung. Daneben haben die Gemeinden die Möglichkeiten, und sie werden nach §47 StBauFG sogar dazu angehalten, vorrangig auch andere Fördermittel in dem Sanierungsgebiet einzusetzen. Dies wird als Bündelungseffekt der Städtebauförderung bezeichnet. Der kombinierte Einsatz der verschiedenen Förderinstrumente in ein abgegrenztes Sanierungsgebiet sichert einen hohen Wirkungsgrad der öffentlichen Mittel. Typische andere öffentliche Fördermittel, die in Sanierungsgebieten zum Einsatz kommen, sind Mittel nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz und Mittel des Sozialen Wohnungsbaus sowie des Zukunftsinvestitionsprogramms und der Denkmalpflege. Über den gebietsbezogenen Einsatz dieser Mittel in den Sanierungsgebieten sind die Gemeinden im Rahmen der Kosten und Finanzierungsübersichten nach dem Städtebauförderungsgesetz nicht rechenschaftspflichtig. Deshalb ist die empirische Erfassung des sogenannten Bündelungseffektes

schwierig. Dennoch wurden die angeschriebenen Gemeinden

nach dem Einsatz anderer öffentlicher Fördermittel gefragt. Die Vollständigkeit der Angaben ist bei diesem Fragenkomplex sicher nicht in dem Umfang gegeben, wie dies bei der Erfassung der Städtebaufördermittel der Fall ist. Insbesondere bei den Nachrecherchen wurde deutlich, daß die kommunalen Sanierungsstellen häufig keine Übersicht darüber besitzen, welche Fördermittel in dem Sanierungsgebiet insgesamt zum Einsatz kamen. Da der "Erfolg" der Sanierungsmaßnahmen im Hinblick auf die induzierten privaten Investitionen in dem Sanierungsgebiet aber auch von dem Einsatz der anderen öffentlichen Mittel abhängt, wurden die Angaben - trotz ihrer "Lückenhaftigkeit" - in der Auswertung berücksichtigt. Eine Wirkungsanalyse der Städtebauförderung ist nur dann sinnvoll, wenn die Maßnahmen nach dem StBauFG im Zusammenhang mit allen durchgeführten Maßnahmen innerhalb des Sanierungsgebietes bewertet werden. Die Frage nach der Kausalität des Einsatzes der verschiedenen Fördermittel muß dabei offen bleiben. Die idealtypische Vorstellung, daß die Sanierungsaktivitäten der Gemeinden durch die Existenz des Städtebauförderungsprogramms und durch die Aussicht auf entsprechende Fördermittel erst initiiert werden, und dann darauf folgend eine Vielzahl an verschiedenen anderen Fördermitteln zum Einsatz kommen, ist schon wegen methodischer Probleme nicht überprüfbar. Deshalb wurde in dieser Untersuchung auch nur danach gefragt, wieviel

38

andere Fördermittel im Zusammenhang mit den Städtebaufördermitteln zum Einsatz kamen. Die Frage nach der Ursächlichkeit blieb dabei offen. Neben der Vorstellung, daß die Existenz eines bestimmten förderpolitischen Instrumentariums den Einsatz eines ganzen Förderbündels zur Folge hat, spricht einiges für die Vermutung, daß die Gemeinden ein Sanierungsziel unabhängig von der Existenz der verschiedenen Förderprogramme verfolgen. So existierten eine Reihe von Sanierungsgebieten bereits vor 1971, dem Jahr des Inkrafttretens des Städtebauförderungsgesetzes, und wurden in das Programm überführt. Bei diesem kommunalen Handeln hatte die Städtebauförderung offensichtlich keine Anstoßwirkung im kausalen Sinn auf den Einsatz weiterer Fördermittel. Stattdessen kann nur die gemeinsame Wirkung aller eingesetzten Fördermitteln auf den Erfolg der Sanierung untersucht werden. Abbildung 7

Öffentliche Finanzierung der Maßnahmen Städtebaufördermittel des Bundes Städtebaufördermittel des Landes 10.829.574 DM

sämtliche Gemeindemittel sonstige öffentliche Fördermittel

I

i

sonstige öffentliche Einnahmen

Landessanierungsmittel

7.416.696 DM

4.674.170 DM 124.787 DM

] Durchschnittlicher Betrag je Gebiet

DIW '96

Quelle: Befragung des DIW. Bemerkenswert ist der hohe Betrag, den die Gemeinden selbst in die Sanierungsgebiete investierten. Fast ein Drittel der gesamten öffentlichen Finanzierung der Sanierungsmaßnahmen erfolgt direkt durch die Gemeinden. Sie investierten im Durchschnitt beinahe doppelt so viel, wie es ihrem komplementären Finanzierungsanteil entsprechen würde. Weitere 31 vH der Einnahmen waren Fördermittel aus dem Bund-Länder-Programm der Städtebauförderung. Die sonstigen Einnahmen und die anderen Fördermittel ergeben

39

zusammen ebenfalls ein gutes Drittel der gesamten öffentlichen Finanzierung der Städtebauförderung, wie aus Tabelle 1 ersichtlich ist.

Tabelle 1 Öffentliche Finanzierung der Sanierung

Öffentliche Finanzierung der untersuchten Maßnahmen

Durchschnittlicher Betrag je Gebiet

Städtebaufördermittel des Bundes Städtebaufördermittel des Landes

vH der gesamten öffentlichen Mittel

Sonstige öffentliche Einnahmen Sonstige öffentliche Fördermittel Landessanierungsmittel

5 132 468 5 172 553 10 829 574 4 674 170 7 416 696 124 787

15,39 15,51 32,47 14,02 22,24 0,37

Gesamtsumme aller Einnahmen

33 350 248

100,00

Gemeindemittel

Quelle: Befragung des DIW.

Die hohen gemeindlichen Investitionen in den Sanierungsgebieten erklären sich zum Teil dadurch, daß nicht alle durchgeführten Maßnahmen und Investitionen in den Sanierungsgebieten als zuwendungsfähige Kosten aus Fördermitteln des StBauFG finanziert werden können. So sind viele Investitionen in Gemeinbedarfseinrichtungen wie Rathäuser, Bürgerhäuser und ähnliches nach dem StBauFG i.d.R. nicht förderfähig. Investitionen dieser Art wurden deshalb häufig aus Gemeindemitteln finanziert. Der leicht höhere Betrag der Landesmittel der Städtebauförderung bestätigt die Vermutung, daß die Länder dort, wo die Gemeinden sehr wenig eigene Mittel besitzen, einen höheren Finanzierungsanteil als den bereits erwähnten Drittelbetrag finanzieren. Erstaunlich hoch sind auch die sonstigen öffentlichen Einnahmen (Darlehnsrückflüsse, Ausgleichsbeträge, Grundstückserlöse etc.), die immerhin 14 vH aller öffentlichen Einnahmen ausmachen, die in das Sanierungsgebiet investiert wurden. Tabelle 2 zeigt, daß das Volumen der anderen öffentlichen Finanzierungsmittel mit der Höhe der Städtebaufördermittel des Bundes steigt. Ausnahmen hiervon sind nur der erstaun

40

41

16

15

47

7

9

3 686 3 677 9 744 220 287

10 830

11 613

2 425 8 735 1 608

7 414

11

Historischer Stadtkern Dörfliches Wohngebiet Sonstiges Wohngebiet Gemischtes Gebiet

5 5

1) Durchschnittliche Beträge Je Gebiet In Tausend DM. Quelle: Befragung des DtW.

15

47

Insgesamt darunter:

Gebiete

-

8 976

497 1 801 6 369

4 674

Sonstige öff. Einnahmen1

65 849

33192 60 522 22 766 18 453 26 626

10284

5132

18 5t5 5 784 2 071 3 827

10 830

6 641 10 509 11398

8 053 17 187 25 169

331 »2

Sämtliche öffentliche Mittel1

Sämtliche Städtebaufördermittel Gemeindemittel1 1 1 öffentliche Mittel des Bundes

Art der Sanierungsgebiete und öffentliche Mittel in den Gebieten

Art des Anzahl der Sanierungsgebietes

Tabelle 3:

1) Durchschnittliche Beträge Je Gebiet in Tausend DM. QueHe: Befragung des PiW.

0 bis unter 1Million 1 bis unter 3 Millionen 3 bis unter 5 Millionen 5 und mehr Millione n

Insgesamt

Anzahl der Gemeinde- Andere Gebiete mittel1 Fördermittel1

Öffentliche Mittel in den San'reningsgebieten

Städtebaufördermittel des Bundes je Maßnahme

Tabelle 2:

lieh geringe Einsatz anderer Fördermittel bei solchen Maßnahmen, die Bundesmittel in der Höhe zwischen 3 und 5 Mill. DM erhalten. Das Volumen der öffentlichen Finanzierung der Sanierungsmaßnahmen differiert auch mit der Art des Sanierungsgebietes. In Tabelle 3 wird deutlich, daß die historischen Stadtkerne diejenigen Gebiete sind, die durchschnittlich je Gebiet die meisten Städtebaufördermittel vom Bund erhalten haben, und zwar deutlich mehr, als in die Wohngebiete und in die gemischten Gebiete mit Funktionsschwächen geflossen ist. In den historischen Stadtkernen wurden in etwa doppelt so viele Städtebaufördermittel des Bundes wie im Durchschnitt aller untersuchten Gebiete verausgabt. Dies gilt auch für die gesamten öffentlichen Mittel und die Gemeindemittel. In Relation zu den Fördermitteln des Bundes investieren die Gemeinden besonders viel in die sonstigen Wohngebiete und in gemischte Gebiete mit Funktionsschwächen. In diesen Typen von Sanierungsgebieten verausgaben die Gemeinden ein Dreifaches und mehr der Bundesmittel, während sie in den historischen Stadtkernen weniger als das Doppelte der Bundesmittel einsetzen. Auch wenn die Gemeinden relativ zu der Höhe der Bundesmittel in den historischen Stadtkernen nicht in besonderem Maße mit eigenen Gemeindemitteln finanziell engagiert sind, ist der absolute Betrag der Gemeindeinvestitionen dennoch hier am höchsten.

Im Durchschnitt aller Gebiete wurde insgesamt das 3,2fache an öffentlichen Mitteln in den Sanierungsgebieten investiert, als Städtebaufördermittel des Bundes und der Länder geflossen sind.

4.3

Öffentliche Kosten der Sanierungsmaßnahmen

Die in dieser Untersuchung berücksichtigten Sanierungsmaßnahmen sind fast alles Maßnahmen, die mit dem klassischen Instrumentarium des StBauFG durchgeführt wurden. Dazu gehören auch die sogenannten vorbereitenden Untersuchungen in dem zur Sanierung vorgesehenen Gebiet. Für die Durchführung der Sanierung sind grundsätzlich die Gemeinden verantwortlich. Sie gliedert sich in die beiden großen Maßnahmebereiche Ordnungs- und Baumaßnahmen. Die Gemeinden selbst führen in erster Linie Ordnungsmaßnahmen durch. Dazu zählt vor allem die Bodenordnung in dem Gebiet, aber auch der für die Sanierung notwendige Umzug der Bewohner und Betriebe, die Beseitigung baulicher Einrichtungen,

42

die Erschließung sowie sonstige Maßnahmen, die notwendig sind, damit die späteren Baumaßnahmen durchgeführt werden können. Die meisten Maßnahmen aus dem Bereich des infrastrukturellen Tiefbaus, wie der Bau von Tiefgaragen, die Straßenerneuerung usw., zählen zu den Erschließungsmaßnahmen und daher ebenfalls zu den Ordnungsmaßnahmen. Die Durchführung der Baumaßnahmen bleibt prinzipiell den Eigentümern der Gebäude und Grundstücke überlassen. Die Eigentümer haben die Kosten der Modernisierungsmaßnahmen selbst zu tragen, soweit sie die Kosten aus eigenen oder fremden Mitteln decken können und die sich daraus ergebenden Kapitalkosten aus den Erträgen aus der Bewirtschaftung gedeckt werden. Modernisierungskosten, die der Eigentümer nicht selbst tragen kann, hat ihm die Gemeinde zu erstatten, soweit sie nicht aus anderen Mitteln gedeckt werden können. Ähnliches gilt für die Kosten von Neubaumaßnahmen, soweit ihre Durchführung für den Erfolg der Sanierungsmaßnahme notwendig ist. Insgesamt sind aus den Städtebaufördermitteln des Bundes, der Länder und der Gemeinden die Kosten der Vorbereitung der Sanierung, der Ordnungsmaßnahmen, des Grundstückserwerbs, sonstige Sanierungskosten und soweit für den Sanierungserfolg erforderlich die Kosten der Modernisierungs- und Instandsetzungsmaßnahmen, des Neubaus von Wohnund Geschäftshäusern sowie der Errichtung der notwendigen Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen zu finanzieren. Die anderen in dem Gebiet eingesetzten öffentlichen Fördermittel und die Gemeindemittel verteilen sich ebenfalls auf die genannten Kostenarten. Die eingesetzten Mittel der Wohnungsbauförderung werden in erster Linie für den Neubau von Wohnungen eingesetzt und die Mittel nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz überwiegend im Bereich des infrastrukturellen Tiefbaus. Die Mittel aus dem Zukunftsinvestitionsprogramms werden sehr oft in die Errichtung bzw. Modernisierung von Gemeinbedarfseinrichtungen investiert, während Mittel der Denkmalspflege in vielen Fällen für die Modernisierung und Instandsetzung von Wohnungen und Betrieben eingesetzt werden. Die Gemeinden nutzten einen Großteil ihrer eigenen Mittel für die Errichtung von Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen. Die folgenden Angaben über die Verwendung der öffentlichen Mittel für die verschiedenen Sanierungsmaßnahmen beziehen sich jeweils auf die gesamten in dem Sanierungsgebiet eingesetzten öffentlichen Mittel, d.h. in den Angaben sind sowohl die Verwendung der anderen Fördermittel als auch der insgesamt in den Sanierungsgebieten zum Einsatz gekom-

43

menen Gemeindemittel enthalten. Dies ermöglicht im Gegensatz zu der Auflistung der im Rahmen der Städtebauförderung zuwendungsfähigen Kosten einen besseren Überblick über die insgesamt durchgeführten öffentlichen Maßnahmen. Die Kosten für die Sanierungsvorbereitung machen, wie Abbildung 8 mit den absoluten DM-Beträgen ausweist, nur einen sehr geringen Teil der gesamten Sanierungskosten aus. Im Durchschnitt wurden in den untersuchten Sanierungsgebieten nur ca. 1,3 vH der gesamten Ausgaben für die Sanierungsvorbereitung ausgegeben. Über die Hälfte der öffentlichen Sanierungskosten sind im Bereich der Baumaßnahmen angefallen. Die Ordnungsmaßnahmen fallen mit 27,8 vH ebenfalls ins Gewicht, während für den Grundstückserwerb durchschnittlich 16 vH der Mittel benötigt wurden. Abbildung 8

Kostenarten der Sanierungsmaßnahmen Vorbereitende Untersuchung Weitere Saniemngsvorbereitung

112.702 DM

J 317.651 DM

Grundstückserwerb

5.322.021 DM

Ordnungsmaßnahmen

1

0.162.660 DM

Baumaßnahmen sonstige Sanierungskosten

I

I

17.061.362 DM

004.636 DM

B i Durchschnittlicher Betrag je Gebiet

DIW '96

Quelle: Befragung des DIW. Bei den Baumaßnahmen entfallen nach Abbildung 9, in der wiederum die absoluten DMBeträge ausgewiesen sind, jeweils fast ein Drittel der gesamten Baukosten auf die Modernisierungs- und Instandhaltung von Gebäuden und auf die Errichtung von Gemeinbedarfsund Folgeeinrichtungen. Für den Neubau von Wohnungen und Gewerberäumen wurde etwas weniger, nämlich nur ca 28 vH der gesamten öffentlichen Mittel, verwendet. Für die Baumaßnahmen des infrastrukturellen Tiefbaus wurden relativ wenig Mittel aufgewendet, vor allem weil die öffentlichen Maßnahmen in diesem Bereich in der Regel Erschließungsmaßnahmen sind und deshalb zu den Ordnungs- und nicht zu den Baumaßnahmen zählen.

44

Abbildung 9

Kosten der Baumaßnahmen 5.415.710 DM

5.226.262 DM

4.820.848 DM

Infrastruktureller Tiefbau

•

Sonstige Baumaßnahmen

1.264.078 DM

334.4657 DM

M

Durchschnittlicher Betrag je Gebiet DIW '96

Quelle: Befragung des DIW. Einen etwas überdurchschnittlichen Anteil der Kosten für die Ordnungsmaßnahmen an den Gesamtkosten verzeichnen die dörflich geprägten Wohngebiete, wie die Tabelle 4 zeigt. Auffallend wenig Kosten für Ordnungsmaßnahmen sind in reinen sonstigen Wohngebieten angefallen. Der Kostenanteil für Baumaßnahmen an den Cesamtkosten ist in den reinen Wohngebieten (außer den dörflichen) besonders hoch. Die Aufschlüsselung der öffentlichen Kosten für Baumaßnahmen auf die einzelnen Kategorien 16 in der Tabelle 5 zeigt, daß in den historischen Stadtkernen sowohl in den Bereich Neubau als auch in den Bereich Modernisierung und Instandsetzung überdurchschnittlich viele öffentliche Mittel geflossen sind, während die Sanierungsmaßnahmen in den Wohngebieten einen überdurchschnittlich hohen Anteil an öffentlichen Modernisierungsund Instandhaltungskosten, zugleich aber einen unterdurchschnittlichen Neubauanteil aufweisen. Investitionen in Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen haben einen überdurchschnittlich hohen Anteil in den sonstigen Wohngebieten. Der hohe Anteil der Gemeinbedarfseinrichtungen an den Gesamtkosten ist jedoch auf ein einziges Sanierungsgebiet zurückzuführen, in dem außer dieser Baumaßnahme in Höhe von 31,5 Mill. DM

16

Aufgrund unvollständiger Angaben geben die Beträge der einzelnen Kategorien in der Summe z.T. nicht die gesamten Baukosten wieder.

45

46

15

11

47

5 5

15

11

47

5 5

4 982

4 807

1 163

tungen1

0

455

308

Sonstiges.1

Kosten1

Tiefbau1

32 510 10 070 14117 5 918 1 950 5 601 801 3 200 741 848 10 15 736 2 396 6 864 6 300 176 10 420 968 702 1 461 1 672 649

4 434

Neubau1 ModemiGemeinbeinsgesamt1 sierung1 darfseinrich-

17 061

1 ) Durchschnittliche Beträge je Gebiet in Tausend DM. Quelle: Befragung des DIW.

darunter Historischer Stadtkern Dörfliches Wohngebiet Sonstiges Wohngebiet Gemischtes Gebiet

Insgesamt

Baukosten Gebiete

Art des Sanierungsgebietes und Kosten der öffentlichen Baumaßnahmen

Art des Anzahl der Sanierungsgebietes

Tabelle 5:

6 747

Sonstige nahmen1

60 150 18732 32 510 8 908 22 326 9 044 5 601 7 681 18 462 1370 15 736 1 355 26 392 8 261 10 420 7 711

17 061

OrdnungsBaumaßkosten1 maßnahmen1

32 971 9163

1 ) Durchschnittliche Beträge je Gebiet in Tausend DM. Quelle: Befragung des DIW.

Historischer Stadtkern Dörfliches Wohngebiet Sonstiges Wohngebiet Gemischtes Gebiet

darunter:

Insgesamt

GesamtGebiete

Art des Sanierungsgebietes und öffentliche Kosten

Art des Anzahl der Sanierungsgebietes

Tabelle 4:

keine weiteren öffentlichen Baumaßnahmen durchgeführt wurden. Ansonsten verzeichnen die Wohngebiete eher einen unterdurchschnittlichen Anteil an Gemeinbedarfsinvestitionen. Insgesamt überrascht der hohe öffentliche Neubauanteil in den historischen Stadtkernen, während in den Wohngebieten die Modernisierungs- und Instandhaltungsmaßnahmen dominieren. Diese Aufschlüsselung nach der Art der Sanierungsgebiete ist jedoch mit Vorsicht zu interpretieren, da die Fallzahlen in den einzelnen Kategorien zu gering sind, um verallgemeinerungsfähige Aussagen abzuleiten. Zusammengefaßt machen die Ausgaben für Baumaßnahmen etwas mehr als die Hälfte der gesamten öffentlichen Ausgaben in den Sanierungsgebieten aus, obwohl nach der Intention des Städtebauförderungsgesetzes öffentliche Ausgaben in diesem Bereich eher eine Ausnahme darstellen sollten. Da aber in den obigen Angaben auch der Einsatz der anderen Fördermittel enthalten ist, kann hier nicht mehr festgestellt werden, in welchem Umfang die Baumaßnahmen aus Mitteln der Städtebauförderung oder aus anderen Fördermitteln und eigenen Gemeindemitteln finanziert wurden.

4.4

Private Investitionen in den Sanierungsgebieten

Private Investitionen in Sanierungsgebieten nach dem Städtebauförderungsgesetz sind in erster Linie Baumaßnahmen. Wie bereits erwähnt, sollten idealerweise Investitionen in den Neubau, in Modernisierung und Instandsetzung von Wohn- und Gewerberäumen privat erfolgen und finanziert werden. Durch die öffentlich durchgeführten Ordnungsmaßnahmen sollen die Gebiete aufgewertet werden, um so die Anreize für private Investitionen zu steigern. Je höher die erwarteten, durch die Sanierung induzierten, zusätzlichen Erträge aus der Vermietung oder Verpachtung der neuen oder modernisierten Gebäude in dem Sanierungsgebiet sind, desto mehr private Investitionen werden durch die Städtebauförderung angeregt. Gleichzeitig soll bei der Sanierung jedoch auch die soziale Situation der Bewohner des Sanierungsgebietes berücksichtigt werden, und es sollen Wege gesucht werden, sanierungsbedingte Härten abzufedern. Dies führt in vielen Fällen dazu, daß die Möglichkeiten zur Mietsteigerung infolge der privat durchgeführten Investitionen begrenzt sind. Aus diesem Grund ist auch der Anteil der Neubau- und der Modernisierungskosten an den öffentlichen Gesamtkosten hoch, da die unrentierlichen Neubau- und Modernisierungskosten durch die Städtebauförderung gedeckt werden. Darüber hinaus wird ein großer Teil der privaten Investitionen in den Sanierungsgebieten durch Mittel des Sozialen

47

Wohnungsbaus, durch eine besondere steuerliche Begünstigung und durch andere öffentliche Fördermittel gefördert. Zu den Aufgaben der Gemeinden gehört es nach dem StBauFG auch, daß sie mit den Eigentümern, Mietern und Pächtern der im Sanierungsgebiet gelegenen Grundstücke die beabsichtigte Neugestaltung und die Möglichkeiten der privaten Beteiligung erörtern. Die Gemeinden sollen den Eigentümern bei der Erlangung anderer Fördermittel behilflich sein und sie bei der Finanzierung der Investitionen beraten. Dies wird den Gemeinden umso leichter fallen, je größer der Bezug der Investoren zum Sanierungsgebiet ist. Eigentümer, die selbst in dem Sanierungsgebiet wohnen, sind einerseits leichter von den Gemeinden in den Sanierungsprozeß zu integrieren und haben andererseits auch eine höhere Affinität zu ihrem Eigentum. Aus beiden Gründen ist davon auszugehen, daß unter sonst gleichen Bedingungen Eigentümer, die selbst im Sanierungsgebiet leben, mehr investieren als Eigentümer, die außerhalb des Gebietes wohnen und keinen Bezug zum Sanierungsgebiet haben.

Abbildung 10

Investoren wohnen im Sanierungsgebiet β,,θ

ρΒΙ 4 · 3 ν Η 38,3 vH

überwiegend alle 29,8 vH

größtenteils nicht nein unbekannt ohne Angabe

^ ^ ^ W j c i ^ . v v vis·* ^ » i ^x^WiAV·;:

12,8 vH

4,3 vH 10,6 vH

1 Anzahl der Sanierungsgebiete

DIW '96

Quelle: Befragung des DIW. Tasächlich haben die Investoren in 42,6 vH der Sanierungsgebiete überwiegend einen engen Bezug zum Sanierungsgebiet, da sie alle oder zumindest weitgehend innerhalb des Gebietes leben. Gleich groß ist jedoch der Anteil der Sanierungsgebiete, in denen die Investoren größtenteils keinen oder gar keinen Bezug zum Sanierungsgebiet haben. Über

48

die restlichen Sanierungsgebiete liegen keine Angaben über den Bezug der Investoren zum Sanierungsgebiet vor.

Im Durchschnitt der untersuchten Sanierungsgebiete sind die Hälfte der privaten Investoren Eigentümer eines oder mehrerer Wohn- und/oder Geschäftshäuser. Knapp 20 vH der Investoren sind Gewerbetreibende in dem Sanierungsgebiet und weniger als ein Drittel der Investoren sind im Durchschnitt weder Eigentümer noch Gewerbetreibende im Sanierungsgebiet.

Bei der Frage nach der Art der Eigentümer waren Mehrfachnennungen zugelassen, so daß in Abbildung 11 sowohl die durchschnittlichen Prozentangaben je Sanierungsgebiet als auch die Anzahl der Nennungen (deren Summe auch hier wieder größer ist als die Anzahl der Gebiete) angegeben ist. Aufgrund der Mehrfachnennungen ist ein einfacher Bezug zwischen dem Wohnort und der Art der Investoren nicht herzustellen. Abbildung 11

Bezug der Investoren zum Sanierungsgebiet Wohn-/ Geschäftseigentümer

41 54,1 vH

Gewerbetreibender J 18 vH

I

33

ohne Bezug zum Gebiet 28 vH

I

I Durchschnitt der vH-Werte | | g Anzahl der Gebiete DIW '96

Quelle: Befragung des DIW. Interessanter als der Blick auf die Verteilung der Art der privaten Investoren ist jedoch die Frage, ob das Investitionsvolumen mit dem Bezug der Investoren zum Sanierungsgebiet differiert. Die Angaben über die Höhe der privaten Investitionen in den Sanierungsgebieten werden vermutlich nicht vollständig sein. Die Sanierungsstellen der Gemeinden haben in

49

den seltensten Fällen einen präzisen Überblick über die durchgeführten privaten Investitionen. Dort, wo große Wohnungsbaugesellschaften möglichst mit Mitteln des Sozialen Wohnungsbaus investieren, haben die kommunalen Stellen am ehesten Kenntnis über die Höhe der Investitionen. Die vielen kleinen Modernisierungsinvestitionen jedoch, die zum Teil noch nicht einmal der Genehmigungspflicht unterliegen, sind nur sehr schwer zu quantifizieren. Deshalb addieren sich die einzelnen Investitionsarten in den Tabellen auch nicht immer zum angegebenen gesamten privaten Bauvolumen auf.

Tabellen 6 und 7 geben über die Investitonshöhe der verschiedenen Investoren Aufschluß. Aus beiden Tabellen folgt, daß in den Sanierungsgebieten, in denen die privaten Investoren überwiegend nicht im Sanierungsgebiet wohnen und in denen Investoren ohne Bezug zum Gebiet beteiligt sind, überdurchschnittlich hohe private Investitionen stattfanden. In vielen Fällen werden die Investoren ohne Bezug zum Gebiet große Wohnungsbaugesellschaften sein, wofür auch das überdurchschnittliche Neubau-Engagement spricht. Im Gegensatz dazu werden die Modernisierungs- und Instandsetzungsinvestitionen überdurchschnittlich von Investoren durchgeführt, die überwiegend Eigentümer von Wohn- oder Geschäftshäusern sind und im Sanierungsgebiet selbst wohnen.

Auffallend gering ist das private Investitionsvolumen in denjenigen Gebieten, in denen alle Investoren im Gebiet wohnen und in denen die Investoren alle Eigentümer von Gebäuden oder Gewerbetreibende in dem Sanierungsgebiet sind. Möglicherweise sind die Sanierungsgebiete mit diesen Merkmalen aber nur kleine Gebiete mit entsprechend geringem Investitionsvolumen. In Sanierungsgebieten, in denen die privaten Investoren sowohl Eigentümer, Gewerbetreibende mit als auch ohne Bezug zu dem Gebiet sind, in denen also viele verschiedene private Investoren existieren, ist das gesamte private Investitionsvolumen im Sanierungsgebiet am höchsten. Die Aufschlüsselung der privaten Investitionen nach der Art der Sanierungsgebiete in Tabelle 8 zeigt, daß die höchsten privaten Investitionen in den historischen Stadtkernen erfolgten, und hier überdurchschnittlich in Modernisierungsmaßnahmen. In den gemischten Gebieten mit Funktionsschwächen wurden ebenfalls auffallend hohe private Beträge investiert, allerdings mehr in den Neubau von Wohn- und Geschäftshäusern. Gering ist dagegen das private Engagement in den Wohngebieten, und zwar sowohl im Neubau als auch im Modernisierungsbereich.

50

51

2 18 14 6

darunter. Im Sanierungsgebiet Überwiegend im Sanierungsgebiet Eher nicht im Sanierungsgebiet Außerhalb des Sanierungsgebiete s

100,0

35 711

vH 100,0

Betrag1 | 11 944

vH

6 13

Nur Eigentümer von Gebäuden Eigentümer und Gewerbetreibende Eigentümer, Gewerbetreibene mit/ohne Bezug

22 256 30 352

60 055

1) Durchschnittliche Beträge je Gebiet in Tausend DM. Quelle: Befragung des DIW.

19 101 940

47

Gebiete

170,0

37,1 50,5

100,0

Betrag1 |

17 992 29 859

35 711

vH

47 480

Anzahl Private Baumaßnahmen

Insgesamt darunter:

der

100,0

Betrag1 |

Modernisierung

0

2 913

vH

Sonstiges

100,0

Betrag1 |

11 944

vH

133,0

22 678

50,3 6 528 83,6 3 357

100,0

Betrag1 |

Neubau

2 913

vH

189,9

4 643

vH

100,0

Betrag1 |

Sonstiges

159,4

54,7 187 6,4 28,1 1 655 56,8

100,0

Betrag1 |

Modernisierung

4 400 7,3 3 400 9,5 1 000 8,3 0 0,0 51425 85,6 30 311 84,9 20 833 174,4 2 718 93,3 79 881 133,0 41717 116,8 2 561 21,4 4 607 158,2 89 537 149,0 72 577 203,2 13 970 117,0 2 989 102,6

60 055

Betrag1 |

Neubau Baumaßnahmen

Bezug der Investoren zum Gebiet und Höhe der privaten Baumaßnahmen

Bezug der Investoren zum Gebiet

Tabelle 7:

1) Durchschnittliche Beträge je Gebiet in Tausend DM. Quelle: Befragung des DIW.

47

Insgesamt

Gebiete

Private der

Wohnort der Investoren und Höhe der privaten Baumaßnahmen

Wohnort der Investoren Anzahl

Tabelle 6:

0

vH

52

47

60055

100,0

100,0

vH\

Neubau

11944

Betrag1!

100,0

vH

Sonstiges Betrag1!

100,0 2 913

vH\

Modernisierung

82,6 34 580 289,5 3 800 130,4 17,7 4 339 36,3 224 7,7 27,6 1 391 11,6 3 500 120,2 177,7 4859 40,8 3 909 134,2

35 711

Historischer Stadtkern 11 105 285 175,3 29 485 Dörfliches Wohngebiet 5 49 050 81,7 6 333 Sonstiges Wohngebiet 5 14 750 24,6 9 859 Gemischtes Gebiet 15 67 490 112,4 63471 ^Durchschnittliche Beträge je Gebiet in Tausend DM. Quelle: Befragung des DIW.

Insgesamt darunter

Betrag1! vH |

Gebiete I

Betrag1!

Private Baumaßnahmen

Anzahl der

Art des Sanierungsgebietes und private Baumaßnahmen

Art des Sanierungsgebietes

Tabelle 8:

4.5

Öffentliche Mittel und private Investitionen

Der Zusammenhang zwischen der Höhe der privaten Investitionen in den Sanierungsgebieten, der Höhe der Städtebaufördermittel des Bundes und der Länder und dem Einsatz der öffentlichen Mittel insgesamt ist das zentrale Thema dieser Untersuchung. Tabelle 9 vermittelt einen ersten Eindruck über diesen Zusammenhang, der auf eine positive Korrelation schließen läßt. Je mehr Bundesmittel der Städtebauförderung in das Sanierungsgebiet geflossen sind, desto höher sind auch die durchschnittlichen privaten Investitionen in den jeweiligen Gebieten. Abweichungen von diesem Trend sind nur bei den privaten Neubauinvestitionen und bei sonstigen privaten Investitionen erkennbar, wenn die Bundesmittel der Städtebauförderung 5 und mehr Mill. DM betragen. Der Zusammenhang zwischen der öffentlichen Förderung nach dem StBauFG und anderen öffentlichen Mitteln wird durch Tabelle 9 nur angedeutet. Eine bessere Übersicht des Zusammenhangs zwischen öffentlichen und privaten Mitteln ergibt sich aus Tabelle 10, die aufgegliedert nach der Art der Sanierungsgebiete private und öffentliche Mittel zueinander ins Verhältnis setzt. In Spalte 6 ist der Quotient zwischen den durchschnittlich in den Sanierungsgebieten erfolgten privaten Investitionen und den insgesamt eingesetzten öffentlichen Mittel aufgeführt. Die öffentlichen Mittel sind hier nicht als öffentliche Investitionen zu interpretieren, weil mit ihnen auch die nichtinvestiven Kosten der Sanierungsmaßnahmen finanziert wurden. Dennoch kann anhand der dargestellten Verhältniszahlen abgelesen werden, wie viele private Mittel je DM öffentliche Mittel in den Gebieten investiert wurden. Auffallend hoch sind die privaten Investitionen relativ zu den gesamten eingesetzten öffentlichen Mitteln und auch zu den Städtebaufördermitteln des Bundes und der Länder in den gemischten Gebieten mit Funktionsschwächen. Etwas unterdurchschnittlich sind die privaten Investitionen relativ zu den öffentlichen Mitteln in den historischen Stadtkernen.

Da die untersuchten Sanierungsgebiete unterschiedlich groß sind und die Sanierungsmaßnahmen auch von unterschiedlicher Dauer waren, ist es plausibel, für diese beiden Eigenschaften eine Kontrollrechnung durchzuführen. Deshalb wurden sowohl die öffentlichen Mittel als auch die privaten Investitionen sowohl je Hektar des Sanierungsgebietes als auch je Hektar und je Jahr der Durchführung berechnet.

53

54

15

5 5

11

47

1

11944

10 305

33 192

Sämtliche fördermittel (Bund /Land)1 2J

100,0

60 055

5,8

4,1 2,5

2,2

100,0

vH

1,7

1,8

0,8

6_

Verhältnis Spalte 4 zu 2

2 913

Private Verhältnis öffentliche Investitionen1 Mittel1 3j 4j 5j

20 257 60 522 105 285 5,2 11244 22 766 49 050 4,4 3 637 18 453 14 750 7131 26 626 67 490 9,5

I

StädtebauGebiete

1) Durchschnittliche Beträge je Gebiet in Tausend DM. Quelle: Befragung des DIW.

darunter: Historischer Stadtkern Dörfliches Wohngebiet Sonstiges Wohngebiet Gemischtes Gebiet

Insgesamt

100,0

Art des Sanierungsgebietes, öffentliche Mittel und private Investitionen

Art des Anzahl der Sanierungsgebietes

Tabelle 10:

^Durchschnittliche Betrage ]e Gebiet in Tausend DM. Quelle: Befragung des DIW.

35 711

Betrag1 |

9 994 16,6 8 428 23,6 494 4,1 2 357 80,9 11857 19,7 10125 28,4 2196 18,7 0 0,0 10 38 057 63,3 30109 84,3 5 789 48,5 1944 66,7 7 85198 141,9 66286 185,6 14074 117,8 4838 166,1 16 106 023 176,5 44 359 124,2 23 347 195,5 3 683 126,4

9 5

100,0

vH

Sonstiges

0 bis unter 1 Million 1 bis unter 1,5 Millionen 1,5 bis unter 3 Millionen 3 bis unter 5 Millionen 5 und mehr Millione n

60055

Betrag1 |

Modernisierung

47

vH

Neubau

Insgesamt

Gebiete | Betrag1 vH

Betrag1 |

Fördermittel des Bundes und private Baumaßnahmen

Städtebaufördermittel des Anzahl Private Bundes der Baumaßnahmen

Tabelle 9:

Spalte 4 zu 3

55

47

Insgesamt

1) Durchschnittliche Beträge in Tausend DM. Quelle: Befragung des DIW.

Historischer Stadtkern Dörfliches Wohngebiet Sonstiges Wohngebiet Gemischtes Gebiet

11 5 5 15

11 5 5 15

darunter. Historischer Stadtkern Dörfliches Wohngebiet Sonstiges Wohngebiet Gemischtes Gebiet

darunter:

47

Insgesamt

55 94 63

138

92

389

4,2

494 3,6 97 156 2,8 389 138 1,5 286 568 9,0

390

443

3,7 2,8 7,9

4,1

1,1

1,9 0,6 1,9

1,4

1,6 0,4 2,0

1,3

0,9

4,6

Mittel je Hektar und Jahr

3 068 1 782 7 456

8 394

5 481

Mittel je Hektar

Private Verhältnis Verhältnis öffentliche Investitionen1 Spalte 4 zu 2 Spalte 4 zu 3 Mittel1 3j 4_J 5J 6_

4 900

2 047 6137 832 1 640 648 3 074 943 3 971

1 179

StädtebauSämtliche Gebiete fördermittel (Bund/Und)1 1 2J

Art des Sanierungsgebietes und öffentliche und private Mittel je Hektar und je Hektar und Jahr

Anzahl der Sanierungsgebietes

Art des

Tabelle 11 :

Tabelle 11 gibt den gleichen Inhalt wie Tabelle 10 wieder, diesmal jedoch mit den für die Größe des Gebietes und die Dauer der Maßnahme korrigierten Werten. Ein Vergleich der beiden Tabellen zeigt, daß sich im Durchschnitt die Verhältniszahlen reduzieren. Das bedeutet, daß diejenigen Gebiete mit hohen Anstoßwirkungen eher kleine Gebiete mit einer kurzen Sanierungsdauer waren. Die Bildung von aggregierten Verhältniszahlen der je Hektar und je Jahr berechneten Größen führt dazu, daß die Sanierungsmaßnahmen bei der Durchschnittsbildung mit ihrer Größe und Dauer gewichtet werden, so daß die Anstoßwirkungen in den großen und langen Sanierungen die dargestellten Quotienten stärker beeinflussen als die Anstoßwirkungen in den kleinen und kurzen Sanierungen. Ein Blick auf die unterschiedlichen Lagen der Sanierungsgebiete in Tabelle 12 zeigt, daß das Verhältnis zwischen privatem und öffentlichem Mitteleinsatz je Hektar des Sanierungsgebietes dann am höchsten ist, wenn das Sanierungsgebiet im Hauptzentrum oder in einem Stadtteil-/Nebenzentrum liegt. Für die Sanierungsgebiete in den Neben-/Stadtteilzentren wird das Verhältnis der privaten Investitionen zu den Bundes- und Landesmitteln jedoch eher unterdurchschnittlich, wenn zusätzlich auch noch die Dauer der Maßnahme berücksichtigt wird. Die Höhe der privaten Investitionen relativ zu den öffentlichen Mitteln differiert auch deutlich nach der Art der wichtigsten städtebaulichen Mißstände, die ausschlaggebend für die Durchführung der Sanierungsmaßnahme waren. In Tabelle 13 sind die Angaben über private Investitionen und öffentliche Mittel und deren Verhältnis zueinander aufgeführt. Insgesamt zeigt ein Vergleich der Spalten 5 und 6 zunächst, daß die Quotienten mit einer kleinen Ausnahme gleichgerichtet sind.

Die höchsten Anstoßwirkungen auf private Investitionen sind dabei in den Gebieten zu verzeichen, für die die wirtschaftliche Situation zu den drei wichtigsten Sanierungsgründen zählt. Gebiete, in denen die Zugänglichkeit der Grundstücke und die Nutzung von bebauter zu unbebauter Fläche als wichtigste Gründe für die Durchführung der Maßnahme angegeben werden, weisen ebenfalls hohe Anstoßwirkungen auf. In diesen Gebieten wird ca. das Zwei- bis Dreifache der öffentlichen Mittel privat investiert. Die Anstoßwirkungen in den Gebieten mit dem am häufigsten genannten Mißstand, der baulichen Beschaffenheit, sind dagegen nur leicht überdurchschnittlich.

56

57

47

Insgesamt

5

darunter Im Hauptzentrum 27 Zentrumsnah 5 Im Neben-ZStadtteilzentru m 11 1) Durchschnittliche Beträge in Tausend DM. Quelle: Befragung des DIW.

11

27

47

darunter. Im Hauptzentrum Zentrumsnah Im Neben-ZStadtteilzentrum

Insgesamt

1

I

1 179

93 161 76

92

5 481

308 1769 241

443

3,4 5,3

445 442 262

389

1,4 0,2 1,1

2,7 3,4

0,9 4,8

4,2

4,6

4,6

Mittel je Hektar und Jahr

4 842 6 578 13091 4729 2 416 4 279

49 000

Mittel je Hektar

0,4 1,8

1,4

1,1

Sämtliche Private Verhältnis Verhältnis fördermittel öffentliche Investitionen1 Spalte 4 zu 2 Spalte 4 zu 3 1 1 (Bund/Und) Mittel 2J 3J 4J 5_| 6_

1 429 1 379 815

StädtebauGebiete

Lage des Sanierungsgebietes und öffentliche und private Mittel je Hektar und je Hektar und Jahr

Lage des Anzahl der Sanierungsgebietes

Tabelle 12:

58

Wirtschaftliche Situation Zugänglichkeit der Grundstücke Nutzung bebauter/unbebauter Fläche Vorhandene Erschließung Verkehr Bauliche Beschaffenheit Infrastrukturelle Erschliessung Mischung Wohn-und Arbeitsplätze Umwelteinwirkungen Belichtung, Belüftung, usw . 1) Durchschnittliche Beträge je Gebiet in Tausend DM. Quelle: Befragung des DIW.

Anzahl StädtebauSämtliche (Nennunfördermittel öffentliche gen) (Bund/Land)1 Mittel1 1 2j 3J 18 9166 29 733 87 921 9,6 2 16 440 62 869 139 250 15 13 942 47 975 94 498 8 7 534 33 045 52 292 21 13 927 44 634 74 224 32 11269 34 566 56 658 5,0 14 14 606 51 408 58 618 7 20 358 75 756 77 137 12 12 002 47 090 48 804 13 15 570 49 982 58 190

Wichtiger städtebaulicher Mißstand, öffentliche Mittel und private Investitionen

Wichtiger städtebaulicher Mißstand

Tabelle 13:

Private Verhältnis 1 Investitionen Spalte 4 zu 2 4 zu 3 4j 6j 5_ 3,0 8,5 22 6,8 20 6,9 1,6 5,3 1,7 1,6 4,0 1,1 3,8 1,0 4,1 1,0 3,7 1,2

Verhältnis Spalte

Relativ gering sind private Investitionen dagegen in Gebieten, in denen die Mischung von Wohn- und Arbeitsplätzen, Umwelteinwirkungen und Mängel bei der Belichtung und Belüftung der Gebäude zu den drei wichtigsten Mißständen zählen. Die Sanierungsaktivitäten bleiben in ihren Wirkungen meist nicht auf das Sanierungsgebiet beschränkt. Häufig werden öffentliche Maßnahmen, die im Zusammenhang mit der Sanierung stehen, außerhalb des Sanierungsgebietes durchgeführt. Die Erneuerung von Ver- oder Entsorgungsnetzen im Sanierungsgebiet erfordert oft gleichzeitig auch außerhalb des Gebietes Investitionen, die i.d.R. eng verbunden sind mit der Durchführung der Städtebaufördermaßnahme und die deshalb bei der Untersuchung der ökonomischen Wirkungen berücksichtigt werden sollten. Auch auf private Aktivitäten außerhalb des Sanierungsgebietes wirken die gebietsbezogenen Maßnahmen in dem Sanierungsgebiet. Wenn zum Beispiel Teile einer Altstadt saniert werden, können und werden auch die angrenzenden Gebiete davon profitieren, und die dortigen Eigentümer verspüren einen höheren Anreiz zu investieren. Zudem ist das Sanierungsgebiet meistens nicht ein gesamter Stadtteil, sondern umfaßt nur einen Ausschnitt davon. In diesen Fällen ist die Ausstrahlwirkung auf Investitionen außerhalb des abgegrenzten Sanierungsgebietes naheliegend17. Die quantitativen Angaben zu diesen Wirkungen sind sicherlich von allen in dieser Untersuchung ausgewerteten Größen diejenigen, die die größte Unschärfe besitzen. Während die bodenrechtlichen Regelungen des StBauFG und die Betreuung der Eigentümer während der Sanierung eine Einschätzung der privaten Aktivitäten innerhalb des Gebietes erleichtern, liegen ähnliche Voraussetzungen für die Investitionen außerhalb des Sanierungsgebietes nicht vor. Dennoch wurde der Versuch einer Quantifizierung unternommen; die Angaben sind in Tabelle 14 ausgewiesen. Von der Möglichkeit, anhand dieser Angaben Relationen über die innerhalb und außerhalb des Gebietes eingesetzten Mittel zu berechnen, wurde an dieser Stelle abgesehen, weil nur für einen Bruchteil aller untersuchten Sanierungsgebiete Angaben über die Anstoßeffekte vorliegen und die Rechnung mit jeweils unterschiedlichen Fallzahlen bei den einzelnen Größen das Ergebnis stark verzerren würde.

17

Vgl. die Fallstudie Rottweil in dieser Untersuchung.

59

60

47

Sämtliche Private öffentliche InvestitiMittel1 onen1 33192 60 055 93 247

Gesamtbetrag der Ausgaben1 10127 49 994 0 6 080 31 040

441 8 830 35 648

Sämtliche Private öffentliche InvestitiMittel1 onen1 17 642 27 769

Mittel außerhalb des Gebietes2

darunter: Historischer Stadtkern 11 60 522 105 285 165 807 32 013 17 981 Dörfliches Wohngebiet 5 22 766 49 050 71 816 441 Sonst Wohngebiet 5 18 453 14 750 33 203 2 750 Gemischtes Gebiet 15 26 626 67 490 94116 4 608 1) Durchschnittliche Beträge je Gebiet in Tausend DM. ' 2) Angaben nur für 27 Gebiete, fur die Daten vorliegen. Quelle: Befragung des DIW.

Insgesamt

Anzahl der Gebiete

Mittel innerhalb des Gebietes

Art des Sanierungsgebietes und Ausstrahleffekte der Sanierung

Art des Sanierungsgebietes

Tabelle 14:

Gesamtbetrag der Ausgaben1

4.6

Anstoß- und Bündelungseffekt der Städtebauförderung

Bisher wurden die Wirkungen der Städtebauförderung auf der Basis von Quotienten diskutiert, die wie folgt berechnet wurden: Es wurden über alle zu einer Kategorie gehörenden Sanierungsgebiete zunächst die privaten Investitionen und die Städtebaufördermittel des Bundes und der Länder bzw. sämtliche öffentliche Mittel addiert, und in einem zweiten Schritt wurden dann die Quotienten aus diesen Summen gebildet. Bei diesem Vorgehen wird bei der Aggregation über mehrere Gebiete jedes Gebiet mit seinem öffentlichen Mittelvolumen gewichtet. Gebiete, in die viel Städtebaufördermittel bzw. öffentliche Mittel geflossen sind, beeinflussen die Höhe des aggregierten Quotienten stärker als Sanierungsgebiete, in die nur wenig öffentliche Mittel geflossen sind.

Eine andere Möglichkeit zur Bildung aggregierter Verhältniszahlen besteht darin, je Sanierungsgebiet einen Quotienten zu berechnen und dann diese Quotienten für die interessierenden Ausprägungen zu aggregieren. Bei diesem Verfahren geht jedes Sanierungsgebiet mit dem gleichen Gewicht in die Berechnung der aggregierten Quotienten ein, gleichgültig wie viele Städtebaufördermittel oder öffentliche Mittel in das Gebiet geflossen sind. In diesem Fall wird nicht berücksichtigt, ob z.B. ein hoher Anstoßeffekt mit einem hohen öffentlichen Mittelvolumen oder mit einem hohen Betrag an den gesamten öffentlichen Mitteln einhergeht. Tabelle 15 gibt diese ungewichteten aggregierten Quotienten wieder, während in Tabelle 16 die zum Teil bereits in den Tabellen 10 bis 12 gebildeten, gewichteten Quotienten der aggregierten Werte zusammengefaßt sind. Wesentlich für die Erfassung der Wirkungen der Städtebauförderung ist der Bündelungseffekt. Zusammen mit den Städtebaufördermitteln setzen die Gemeinden eine Vielzahl anderer öffentlicher Mittel und eigene Gemeindemittel ein. Der Einsatz der Mittel gemeinsam bewirkt die Aufwertung des Gebietes und den Anstoß privater Investitionen. Der Begriff "Bündelungseffekt" sollte aber auch hier nicht im kausalen Sinn interpretiert werden, da mit den angegebenen Verhältniszahlen keine Aussagen möglich sind, daß die Städtebauförderung ursächlich für den konzentrierten Einsatz öffentlicher Mittel war. Angegeben wird in der ersten Spalte das Verhältnis aller eingesetzten öffentlichen Mittel (inkl. der Städtebaufördermittel) zu den Städtebaufördermitteln. Neben den bereits in den Tabellen 10 bis 13 dargestellten Quotienten der Anstoßwirkungen der Städtebauförderung bzw. der öffentlichen Mittel wurde ein Quotient ermittelt, der

61

auch die Ausstrahleffekte der Sanierungsmaßnahme berücksichtigt, indem alle (innerhalb und außerhalb des Gebietes) getätigten privaten Investitionen ins Verhältnis zu allen öffentlichen Mitteln gesetzt wurden. Zusätzlich wurde das während der Sanierung investierte öffentliche und private Bauvolumen berechnet, indem die öffentlichen und privaten Bauinvestitionen und die Hälfte der Kosten für die Ordnungsmaßnahmen addiert und ins Verhältnis zu den Städtebaufördermitteln des Bundes und der Länder gesetzt wurden. Aus den Kostenangaben der Ordnungsmaßnahmen läßt sich im nachhinein nicht ablesen, in welchem Umfang Baumaßnahmen unter die Ordnungsmaßnahmen fallen. Deshalb ist diese Kalkulation des Bauvolumens eine vorsichtige Schätzung.

Tabellen 15 und 16 bieten einen Überblick über die verschiedenen Anstoßwirkungen, unterschieden nach Art und Lage des Sanierungsgebietes und nach dem Wohnort der Investoren. Ungewöhnlich hohe Anstoßwirkungen in den sonstigen Wohngebieten bei den ungewichteten Quotienten, die sich bei der Betrachtung der gewichteten Quotienten nicht wiederfinden, haben uns dazu veranlaßt, einen "Ausreißer" aus dem Datensatz zu entfernen und die ungewichteten Quotienten neu zu berechnen 18. Im folgenden werden die Berechnungen bei den ungewichteten Quotienten ohne diesen einen "Ausreißer" dargestellt und bei den gewichteten Quotienten die für den gesamten Datensatz berechneten Quotienten.

Die Anstoßeffekte der Städtebaufördermittel und auch der gesamten öffentlichen Mittel sind ungewichtet höher als gewichtet. Offensichtlich haben die Gebiete mit relativ geringen Städtebaufördermitteln und öffentlichen Mitteln höhere Anstoßeffekte als die Gebiete, in denen hohe Beträge an öffentlichen Mitteln eingesetzt wurden. Für die Fragestellung dieser Untersuchung sind die gewichteten Quotienten unseres Erachtens jedoch aussagekräftiger als die ungewichteten, da sie weniger sensitiv auf untypische "Ausreißer" reagieren. Dies ist vor allem aufgrund der geringen Fallzahl der Untersuchung ein starkes Argument zugunsten der gewichteten Quotienten. Zudem geben

18

Während sich die Höhe der Quotienten über alle Sanierungsgebiete (Zeilen "alle Gebiete") bei der Berechnung der gewichteten Durchschnitte der Quotienten dadurch kaum verändert, führt die Reduzierung des Datensatzes bei der Berechnung der ungewichteten Quotienten zu deutlich kleineren aggregierten Quotienten. Diese eine kleine Maßnahme hat einen so hohen Quotienten, daß sie den ungewichteten Duchschnitt deutlich erhöht. Gleichzeitig ist sie aber so klein, gemessen am Umfang der eingesetzten Städtebaufördermittel, daß sie die gewichteten Quotienten nicht sehr beeinflußt.

62

sie die gesamtwirtschaftlichen Wirkungen besser wieder als die gebietsbezogenen ungewichteten Quotienten.

Tabelle 15 Wirkung öffentlicher Mittel in der Städtebauförderung - ungewichtete Durchschnitte (Aggregierte Angaben der Quotienten je Sanierungsgebiet)

Bündelungseffekt der Städtebauförderung 1*

Sanierungsgebiete

Alle Gebiete6*

4,3

Anstoßeffekt der Städtebauförderung 2*

AnstoiSeffekt öffentlich er Mittel3* innerhalb des Gebietes

innerhalb und außerhalb des Gebietes4*

Bauvolumen5*

10,4

7,4

2,2

2,6

2,0

1,8

6,9

1,7 0,8

1,3 3,3

4,0 23,0 13,1

darunter: Historische Stadtkerne

2,6

5,0

Dörfliche Wohngebiete

1,8

3,0

Sonstige Wohngebiete6*

11,0

13,8

4,4

10,6

3,1

4,4

3,3

6,3

2,1

2,1

8,4

Neben- oder Stadtteilzentren

2,6

7,4

3,0

3,5

8,8

Investoren wohnen überwiegend im Gebiet

5,0

7,0

1,8

2,0

10,7

Investoren wohnen größtenteils nicht im Gebiet6*

3,3

8,7

3,1

3,9

10,6

Gemischte Gebiete Hauptzentren 6)

1) Bündelungseffekt - Quotient sämtlicher öffentlicher Fördermittel (einschließlich der Städtebauförderung) zu den Städtebaufördermitteln des Bundes und der Länder. - 2) Anstoßeffekt der Städtebauförderung - Quotient der privaten Investitionen im Sanierungsgebiet zu den StädtebaufördermiUeln des Bundes und der Länder. - 3) Anstoßeffekt öffentlicher Mittel - Quotient der privaten Investitionen zu sämtlichen öffentlichen Mitteln. - 4) Quotienten in dieser Spalte wurden nur mit 27 Gebieten, für die Angaben über Anstoßwirkungen außerhalb des Sanierungsgebietes vorliegen, berechnet. - 5) Bauvolumen - Summe der Kosten der öffentlichen und privaten Bauinvestitionen und der Hälfte der Kosten der Ordnungsmaßnahmen zu den Städtebaufördermitteln des Bundes und der Länder. - 6) Die Angaben beziehen sich auf die Berechnungen ohne einen für diese Berechnung ausgeschlossenen Extremwert. Quelle: Befragung des DIW.

Gemessen an den gewichteten Durchschnitten gingen mit jeder DM öffentlicher Mittel, die zur Sanierung in den untersuchten Gebieten eingesetzt wurde, 1,8 DM private Investitionen einher. Die Städtebaufördermittel des Bundes und der Länder zusammen stehen zu den privaten Investitionen im Verhältnis von eins zu 5,8 DM. Gleichzeitig werden mit 1 DM Städtebauförderung insgesamt 3,2 DM öffentliche Mittel in dem Gebiet eingesetzt. Wird das gesamte Bauvolumen, öffentlich und privat, ins Verhältnis zu den Städtebaufördermitteln

63

gesetzt, dann geht mit 1 DM Städtebauförderung im gewichteten Durchschnitt aller Maßnahmen ein Bauvolumen in Höhe von 7,9 DM einher. Werden Sanierungsgebiete mit einem hohen öffentlichen Mitteleinsatz genauso gewichtet wie Sanierungsgebiete mit einem geringen öffentlichen Mitteleinsatz (Tabelle 15), erhalten die kleinen Gebiete mit hohen Anstoßeffekten größeres Gewicht und die berechneten Quotienten steigen. In diesem Fall führt der Einsatz 1 DM Städtebaufördermittel zu 7,4 DM privaten Investitionen. Der Bündelungseffekt steigt auf den Wert 4,3. Alle öffentlichen Mittel, die in den Gebieten eingesetzt werden, werden von dem 2,2fachen an privaten Mitteln begleitet. Wenn die Ausstrahleffekte berücksichtigt werden, steigt das Verhältnis auf den Wert 2,6. Eine DM Städtebauförderung löst im Durchschnitt aller Gebiete ein Bauvolumen von 10,4 DM aus. Diese Ergebnisse für abgeschlossene Sanierungsmaßnahmen in Westdeutschland lassen sich mit Ergebnissen aus der jüngsten Untersuchung über die Wirkung der Städtebauförderung in den neuen Bundesländern vergleichen, in der vergleichbare Quotienten ermittelt wurden: Nach vorläufigen Ergebnissen in dieser Untersuchung stößt in Ostdeutschland jede DM Städtebauförderung des Bundes und der Länder ein Bauvolumen in der Höhe von 14,2 DM an 19 . Der hohe Wert des Quotienten läßt sich unter Umständen darauf zurückführen, das in die Sanierungsgebiete zwar relativ geringe Beträge an Städtebaufördermitteln, aber sehr viele andere Fördermittel geflossen sind, die dann zusammen zu einem großen Bauvolumen führen.

Differenziert nach der Art der Sanierungsgebiete haben die gemischten Gebiete mit Funktionsschwächen überdurchschnittlich hohe Anstoßeffekte, insbesondere bei der Betrachtung der gewichteten Quotienten. In den sonstigen Wohngebieten werden unterdurchschnittliche Anstoßeffekte

und leicht überdurchschnittliche

Bündelungseffekte

realisiert, wenn die gewichteten Werte betrachtet werden. Ungewichtet sind die Anstoßeffekte der Städtebaufördermittel in diesen Gebieten dagegen sehr groß, während der Quotient für die gesamten öffentlichen Mittel unterdurchschnittlich ist. Daraus folgt, daß in den Wohngebieten neben den Städtebaufördermitteln überdurchschnittlich viele andere öffentliche Mittel eingesetzt worden sind, was durch den geringen Quotienten zu den gesamten öffentlichen Mitteln im Gebiet bestätigt wird, und daß es in dieser Kategorie

19

64

Vgl. Schäfer, Soest, Dehen, Schmidt, Stricker (1996).

überdurchschnittlich viele kleine Sanierungsmaßnahmen zu geben scheint, in denen mit wenig Städtebaufördermitteln hohe Anstoßwirkungen erzeugt wurden. Dies würde den Unterschied zwischen den gewichteten und ungewichteten Ergebnissen erklären.

Tabelle 16 Wirkung öffentlicher Mittel in der Städtebauförderung - gewichtete Durchschnitte (Quotienten der aggregierten Angaben aller Sanierungsgebiete)

Sanierungsgebiete

Alle Gebiete

Bündelungseffekt der Städtebauförderung 1*

Anstoßeffekt der Städtebauförderung 2)

3/2

5,8

AnstoiJeffekt öffentlich)er Mittel3) innerhalb des Gebietes

innerhalb und außerhalb des Gebietes4*

Bauvolumen5)

1/8

2/2

7/9

darunter: Historische Stadtkerne

3/0

5/2

1/7

1/8

7/3

Dörfliche Wohngebiete

2/0

4/4

2/2

1/8

5/3

Sonstige Wohngebiete

5/1

4/1

0,8

3/7

9/5

2/5

1/3 3,8

8,6

Gemischte Gebiete

11/5

5/4

1/7

2/4

7/5

Neben- oder Stadtteilzentren

3,1 2/7

6/5

2/4

2/0

8/1

Investoren wohnen überwiegend im Gebiet

3/0

3/6

1/2

1/4

5/5

Investoren wohnen größtenteils nicht im Gebiet

3,3

8,0

2/4

2/4

10,1

Hauptzentren

1) Bündelungseffekt - Quotient sämtlicher öffentlicher Fördermittel (einschließlich der Städtebauförderung) zu den Städtebaufördermitteln des Bundes und der Länder. - 2) Anstoßeffekt der Städtebauförderung - Quotient der privaten Investitionen im Sanierungsgebiet zu den Städtebaufördermitteln des Bundes und der Länder. - 3) Anstoßeffekt öffentlicher Mittel - Quotient der privaten Investitionen zu sämtlichen öffentlichen Mitteln. - 4) Quotienten in dieser Spalte wurden nur mit 27 Gebieten, für die Angaben über Anstoßwirkungen außerhalb des Sanierungsgebietes vorliegen, berechnet. - 5) Bauvolumen - Summe der Kosten der öffentlichen und privaten Bauinvestitionen und der Hälfte der Kosten der Ordnungsmaßnahmen zu den Städtebaufördermitteln des Bundes und der Länder. Quelle: Befragung des DIW.

Die historischen Stadtkerne weisen in den gewichteten Angaben eine durchschnittliche Höhe der Anstoß- und Bündelungswirkungen auf. Bei der ungewichteten Methode sind die Quotienten für die historischen Stadtkerne kleiner. Bei den historischen Stadtkernen existieren vermutlich einige wenige große Gebiete, in die viele öffentliche Mittel geflossen

65

sind und die einen hohen Anstoßeffekt aufweisen, und viele Gebiete mit geringen öffentlichen Mitteln und eher geringen Anstoß- und Bündelungseffekten. Die Höhe der Anstoß- und Bündelungseffekte variiertauch nach den Lagen der Sanierungsgebiete in den Hauptzentren und Neben-/Stadtteilzentren. Die Hypothese, daß die Gebiete in den Hauptzentren aufgrund ihrer attraktiven Lage besonders hohe Anstoßeffekte aufweisen, kann nicht bestätigt werden, stattdessen sind hier eher die Bündelungseffekte bedeutender, so daß der Anstoßeffekt aller öffentlichen Mittel in den Neben- oder Stadtteilzentren überdurchschnittlich ist.

Wie die in den beiden Tabellen zusammengefaßten Ergebnisse zeigen, konnte auch die Hypothese nicht bestätigt werden, daß in Sanierungsgebieten, in denen die Eigentümer einen engen Bezug zum Sanierungsgebiet haben, da sie dort wohnen, besonders viel investiert wird. Die Angaben in den Tabellen 15 und 16 belegen genau das Gegenteil: Je geringer der Bezug der Investoren zum Sanierungsgebiet ist, desto höher ist der Anstoßeffekt der öffentlichen Mittel. Dies ist von allen Ergebnissen das deutlichste, sowohl gewichtet als auch ungewichtet, und für sämtliche Quotienten gilt diese Tendenz. Dies kann eventuell dadurch erklärt werden, daß die Investoren ohne Bezug zum Sanierungsgebiet oft große Wohnungsbauunternehmen sind, die meist in erheblichem Umfang investieren, während der im Gebiet wohnende Eigentümer eher Modernisierung und Instandhaltung auf niedrigerem Niveau betreibt.

Zusammmenfassend folgt daraus, daß jede DM öffentlicher Mittel für die Stadtsanierung ungefähr das Doppelte an privaten Investitionen anregt. Dabei werden zu jeder DM aus dem Städtebauförderprogramm in etwa zwei weitere DM zusätzlich an öffentlichen Mitteln in dem Gebiet eingesetzt. Zu 1 DM Städtebauförderung des Bundes und der Länder werden ca. 6 DM privat in die Sanierungsgebiete investiert. Daraus resultiert ein Bauvolumen in ungefähr der achtfachen Höhe des Programmvolumens der Städtebauförderung. Die öffentliche Aufwertung des Sanierungsgebietes, die das private Investitionsverhalten beeinflußt, wird von allen im Sanierungsgebiet eingesetzten öffentlichen Mitteln bewirkt. Welchen Beitrag dabei einzelne Förderprogramme geleistet haben, läßt sich hier nicht feststellen, so daß der Anstoßeffekt der Städtebauförderung in dieser Expertise nur zusammen mit dem Einsatz aller öffentlichen Mittel gesehen werden kann. Deshalb gibt der

66

in der Tabelle aufgeführte Anstoßeffekt öffentlicher Mittel die ökonomisch interpretierbare Anstoßwirkung auf das private Investitionsverhalten wieder. Insgesamt betrachtet belegen die Angaben in den Tabellen 15 und 16 die These, daß für die erfolgreiche Sanierung nach dem Städtebauförderungsgesetz private Investitionen eine zentrale Rolle spielen und diese in der Vergangenheit auch in großem Umfang durchgeführt wurden. 4,7

Beschäftigungspolitische Wirkung der Städtebauförderung

Die Wirkungen der Städtebauförderung auf die Beschäftigung lassen sich in diesem Gutachten nur sehr grob mit Hilfe des kalkulierten Bauvolumens der Tabellen 15 und 16 abschätzen. Die Beschäftigungseffekte gliedern sich in den direkten Effekt im Baugewerbe, der mit Hilfe der Baustatistik abgeschätzt werden kann, und in indirekte Effekte in den vorgelagerten Produktionsstufen einerseits sowie aufgrund eines einkommenserhöhenden Multiplikators andererseits (vgl. Abschnitt 2.1.3), die im Rahmen einer Input-OutputRechnung ermittelt werden können.

In Westdeutschland wurden nach Berechnungen des DIW im Jahr 1994 je 1 Mill. DM Bauvolumen im Bauhauptgewerbe ca. 6,2 Personen und im Ausbaugewerbe 7,3 Personen beschäftigt. In diesen Zahlen sind bereits die unterschiedlichen Arbeitsproduktivitäten in den einzelnen Unternehmensgrößenklassen, entsprechend der Anteile der Beschäftigten, berücksichtigt. Nach den Ergebnissen dieser Untersuchung waren in den Städtebaufördergebieten ca. 63 vH aller Bauinvestitionen Neubaumaßnahmen und ca. 25 vH Modernisierungsmaßnahmen; der Rest verteilt sich auf den Tiefbau und auf sonstige Baumaßnahmen. Im Neubau wiederum entfallen nach Berechnungen des DIW ca. 45 vH des realen Bauvolumens auf das Bauhauptgewerbe und 32 vH auf das Ausbaugewerbe. Im Modernisierungsbereich beziehen sich nur 11 vH des realen Bauvolumens auf das Bauhauptgewerbe und 65 vH auf das Ausbaugewerbe. Damit ergibt sich im gewichteten Durchschnitt der hier untersuchten Sanierungsmaßnahmen je 1 Mill. DM Bauvolumen eine Beschäftigung von 6,7 Personen, gemessen an den Arbeitsproduktivtiäten des Jahres 1994.

67

Die jüngsten Berechnungen von indirekten

Beschäftigungseffekten

des DIW beziehen sich

auf das Jahr 1990. Im Rahmen von Input-Output-Analysen werden indirekte Beschäftigungswirkungen in den vorgelagerten Produktionssstufen in der Höhe des 0,58-fachen der direkten Beschäftigungswirkung im Baugewerbe ermittelt. Wird zudem noch eine einkommenssteigernde Multiplikatorwirkung berücksichtigt, so erhöht sich die indirekte (inkl. der multiplikatorinduzierten) Beschäftigungswirkung auf den Faktor von ca. 1 2 0 . Anders ausgedrückt: Jede DM Nachfrage nach Leistungen des Baugewerbes würde die gesamtwirtschaftliche Beschäftigung indirekt noch einmal im gleichen Ausmaß erhöhen, wie sie die Beschäftigung im Baugewerbe direkt erhöht. Damit steigt die Anzahl der Beschäftigten, die zur Produktion von 1 Mill. DM Bauvolumen in der Städtebauförderung benötigt werden auf die Zahl 13,4. Ohne einen einkommenserhöhenden Multiplikator, der nur wirksam wird, wenn bisher arbeitslose Personen beschäftigt werden, sind zur Produktion von 1 Mill. DM Bauvolumen 10,5 Beschäftigte erforderlich 21.

Nach den Ergebnissen dieser Untersuchung wird mit 1 DM Städtebaufördermitteln des Bundes und der Länder das acht- bis zehnfache an Bauvolumen realisiert. Ein Programmvolumen der Städtebauförderung des Bundes und der Länder von 1 Mrd. DM geht während der gesamten Sanierungsdauer und darüber hinaus mit einem Bauvolumen von ca. 8 bis 10 Mrd. DM einher. Die durchschnittliche Dauer der Sanierungsmaßnahmen betrug in dieser Untersuchung 14 Jahre. Als grobe Annäherung wird mit 1 Mrd. Städtebaufördermittel über einen Zeitraum von 14 Jahren ein jährliches Bauvolumen in den Sanierungsgebieten von 571 bis 714 Mill. DM realisiert. Hochgerechnet ergibt sich bei einem permanenten jährlichen Programmvolumen

von 1 Mrd. DM ein jährliches Bauvolumen von 8 bis

10 Mrd. DM.

Mit diesem Bauvolumen werden direkt und indirekt ca. 80 000 bis 100 000 Personen im Baugewerbe und in den vorgelagerten Produktionsstufen beschäftigt. Falls mit den Sanierungsmaßnahmen überwiegend neue Beschäftigungsmöglichkeiten geschaffen würden, erhöht sich die Beschäftigung je Mrd. DM Städtebaufördermittel auf ca. 100 000 bis 130 000 Beschäftigte.

68

20

Vgl. Stäglin, Filip-Köhn (1994).

21

Stäglin, Filip-Köhn (1994).

Bei der Interpretation dieser Zahlen muß jedoch wieder berücksichtigt werden, daß diese Beschäftigungswirkung der Stadtsanierung nicht allein von den Mitteln der Städtebauförderung ausgelöst wird. Die Beschäftigungswirkung geht von dem gesamten im Sanierungsgebiet investierten Bauvolumen aus. Zu dessen Realisierung werden neben den Städtebaufördermitteln auch Gemeindemittel, andere Fördermittel und vor allem private Mittel eingesetzt. Auf einzelne Maßnahmen bezogen ist eine positive beschäftigungspolitische Wirkung jedoch nur mit Einschränkung anzunehmen. Auch wenn die Dauer der Maßnahmen im Durchschnitt etwas mehr als ein Jahrzehnt beträgt, ist nicht davon auszugehen, daß während dieser gesamten Zeit auch Baumaßnahmen durchgeführt wurden. Je kürzer jedoch die investive Phase der Sanierungsmaßnahmen ist, desto weniger werden die Bauunternehmen deshalb ihre langfristigen Kapazitäten ausbauen. Dann ist der beschäftigungspolitische Effekt unter Umständen nur ein kurzes Strohfeuer. Wird das Programm der Städtebauförderung als Konjunkturmotor eingesetzt, wie z.B. in den Jahren 1986/87 geschehen, werden vermutlich in erster Linie vorhandene unterausgelastete Kapazitäten ausgelastet und die Städtebauförderung hilft, konjunkturelle Arbeitslosigkeit in der Baubranche zu reduzieren.

Gerade regionalpolitisch sind die Baumaßnahmen in den Sanierungsgebieten für die wirtschaftliche Entwicklung jedoch von hoher Bedeutung, da bekannt ist, daß in den meisten Fällen Baukapazitäten aus der Gemeinde oder aus der unmittelbaren Umgebung genutzt werden. In dieser Untersuchung kann es nicht darum gehen, die beschäftigungspolitischen Effekte der Städtebauförderung empirisch zu ermitteln. Ergänzend zu dem zentralen Thema der Anstoßeffekte auf private Investitionen wurden in der Befragung vielmehr nur Tendenzaussagen über die wirtschafts-

und beschäftigungspolitische

Bedeutung der Maßnahmen erhoben. Tabelle 17 faßt ein Ergebnis zusammen. In über drei Viertel aller Sanierungsgebiete wurden mehr als 90 vH der Baukapazitäten aus der Gemeinde selbst oder aus der unmittelbaren Umgebung genutzt, während nur in einem Achtel aller Gebiete mehr als 10 vH aller Bauleistungen aus der restlichen Bundesrepublik und in 90 vH aller Gebiete keine Bauleistungen aus dem Ausland bezogen wurden. Dies bestätigt den hohen regional wirtschaftlichen Bezug der Städtebauförderung. Neben diesen auf die Baubranche bezogenen ökonomischen Wirkungen bei der Durchführung der Sanierung werden der Städtebauförderung aber auch (und vor allem) langfristige

69

Wachstumseffekte (in der Phase der Leistungsabgabe) zugesprochen. Durch die Städtebauförderung werden Sanierungsgebiete aufgewertet, und mit Hilfe der privaten gewerblichen Investitionen in den Gebieten können zusätzliche Produktionskapazitäten mit entsprechenden Beschäftigungsmöglichkeiten entstehen. Auf der anderen Seite werden während der Sanierung aber auch Gewerbebetriebe aus den Sanierungsgebieten verlagert, so daß - je nach Sanierungsziel - die Beschäftigtenzahl in den Sanierungsgebieten auch sinken kann. Der beschäftigungspolitische Gesamteffekt solcher Verlagerungen kann aber dennoch positiv sein, weil die Firmen an ihren neuen Standorten unter Umständen bessere Expansionsmöglichkeiten vorfinden.

Eine quantitative Erfassung dieser langfristigen

Beschäftigungseffekte der Sanierungsmaßnahmen ist in jedem Fall äußerst schwierig.

Tabelle 17 Herkunft der Bauleistungen Anzahl der Sanierungsgebiete

vH an allen Gebieten

aus dem Ort oder der näheren Umgebung 0 bis 50 vH 51 bis 90 vH mehr als 90 vH keine Angaben insgesamt

2 5 37 3 47

4,0 10,6 78,7 6,4 100,0

aus dem restlichen Bundesgebiet keine 1 bis 10 vH mehr als 10 vH keine Angaben insgesamt

26 12 6 3 47

55,3 25,5 12,8 6,4 100,0

aus dem Ausland keine 1 bis 5 vH mehr als 5 vH keine Angaben insgesamt

42 2 0 3 47

89,4 4,3 0,0 6,4 100,0

Herkunft der Bauleistungen ...

Quelle: Befragung des DIW.

In dieser Untersuchung haben wir nach der Beschäftigtenzahl in dem Sanierungsgebiet vor und nach Abschluß der Maßnahmen gefragt. Für weniger als die Häfte der Sanierungs-

70

maßnahmen liegen zu diesen beiden Fragen Angaben vor. In Tabelle 18 sind die Ergebnisse der Auswertung wiedergegeben. Sie zeigt, daß die Beschäftigung in den Sanierungsgebieten für den kleinen Ausschnitt der Gemeinden, die überhaupt Angaben zu diesem Thema gemacht haben, im Durchschnitt abgenommen hat. Das sollte jedoch nicht als negative Wirkung interpretiert werden, da es häufig dem Sanierungsziel entsprach. Dabei wird jedoch in 43 vH aller Fälle die Beschäftigungsentwicklung in dem Sanierungsgebiet auf die Durchführung der Maßnahmen zurückgeführt, wie aus Tabelle 19 zu erkennen ist.

Tabelle 18 Beschäftigungsveränderung im Sanierungsgebiet Anzahl der Sanierungsgebiete

Durchschnittliche Beschäftigung im Sanierungsgebiet Vor der Sanierung Nach der Sanierung

19 19

Zahl der Beschäftigten 285 237

Quelle: Befragung des DIW.

Tabelle 19 Gründe der Beschäftigungsänderung

Ist die Beschäftigungsänderung auf die Sanierung zurückzuführen? Ja, überwiegend Teilweise Nein bzw. kaum Keine Angaben Insgesamt

Anzahl der Sanierungsgebiete 20 10 2 15 47

vH 42,6 21,3 4,3 31,9 100,0

Quelle: Befragung des DIW.

Schließlich wurden die Sanierungsstellen gebeten, die ökonomischen Wirkungen der Sanierungsmaßnahmen zu beurteilen. Gefragt wurde nach einer Einschätzung, ob die Städtebau-

71

fördermittel einen hohen investiven Gesamteffekt hatten, ob von ihnen beschäftigungspolitische Anstoßeffekte ausgingen oder ob statt dessen kaum Einfluß auf das Investitionsgeschehen ausgeübt wurde, andere Mittel eventuell bessere Anreize boten oder sich die Städtebaufördermittel gar hemmend ausgewirkt haben. Insgesamt wird den Sanierungsmaßnahmen eine hohe investive Wirkung zugeschrieben, die auch häufiger genannt wird als der beschäftigungspolitische Anstoßeffekt. Während für 93,5 vH aller Sanierungsgebiete bestätigt wurde, daß die Maßnahmen einen hohen investiven Gesamteffekt hatten, wiesen die Sanierungsmaßnahmen in 65,2 vH aller Gebiete auch positive beschäftigungspolitische Effekte auf. Für 10,9 vH der Gebiete wurden andere Effekte der Sanierung genannt, und in 6,5 vH der Fälle hatten die Maßnahmen kaum Einfluß auf die Investitionen. Abbildung 12

Erfolg der Maßnahme In bezug auf hoher bwtetfvtf OmmuMWcI

mm EMU0 auf kw i aMomn βανβρΑφβΜ» Γ Ί vH df Zutlmmunotn M vH der Gebiete DIW 'M

Quelle: Befragung des DIW. Damit wird auch in dieser Untersuchung der positive wirtschafts- und beschäftigungspolitische Einfluß der öffentlich geförderten Städtebaufördermaßnahmen insgesamt bestätigt. Das Finanzvolumen, daß während der Sanierung investiert wird, sowohl von öffentlicher als auch von privater Hand, ist beachtlich. Je Hektar Sanierungsgebiet sind duchschnittlich 10,4 Mill. DM öffentliche und private Mittel eingesetzt worden. Da dies Beträge zu jeweiligen Preisen sind, die als Durchschnittswert über einen langen Zeitraum ermittelt wurden, sollte der Wert aber mit entsprechender Vorsicht betrachtet werden. Dennoch ist dies ein Vielfaches des Fördervolumens der Städtebauförderung. Sanierungsgebiete nach

72

dem StBauFG werden durchschnittlich mit einer Vielzahl an Fördermitteln und einem hohen gemeindlichen Eigenanteil saniert. Diese öffentlichen Mittel werden von privaten Investitionen begleitet, die das Mittelvolumen in etwa verdreifachen. 4.8

Fazit

Ziel dieser Expertise ist die Quantifizierung der ökonomischen Anstoßwirkungen der Städtebauförderung auf private Anschlußinvestitionen in den nach dem StBauFG durchgeführten Sanierungsmaßnahmen. Mit Hilfe einer schriftlichen

Erhebung bei den

kommunalen Sanierungsstellen wurde die öffentliche Finanzierung und das private Investitionsvolumen von ausgewählten, abgerechneten bzw. ausfinanzierten Sanierungsmaßnahmen erfragt. Dabei blieb es Aufgabe der einzelnen Verwaltungen abzuschätzen, in welchem Umfang in den Sanierungsgebieten private Investitionen durchgeführt wurden. Die 47 erfaßten und ausgewerteten Sanierungsgebiete lagen überwiegend in den Hauptzentren der Städte und Gemeinden und die Sanierungsmaßnahmen wurden hauptsächlich in historischen Stadtkernen und/oder in gemischten Gebieten mit Funktionsschwächen durchgeführt. Ungefähr zwei Drittel aller in der Untersuchung berücksichtigten Maßnahmen liefen länger als 10 Jahre und sind zwischen 5 und 20 Hektar groß. Bei den städtebaulichen Mißständen, die ausschlaggebend für die Durchführung der Maßnahmen waren, überwiegen die Bausubstanzmißstände im Hinblick auf die bauliche Beschaffenheit von Gebäuden, Wohnungen und Arbeitsstätten. Daneben sind die Mißstände beim fließenden und ruhenden Verkehr und die Mißstände im Hinblick auf die wirtschaftliche Situation und die Entwicklungsfähigkeit des Gebietes die wichtigsten Gründe für die Durchführung der Sanierung.

Bei der Finanzierung der öffentlichen Sanierungsmaßnahmen ist der hohe Betrag, den die Gemeinden in die Sanierungsgebiete investierten, bemerkenswert. Fast ein Drittel der gesamten öffentlichen Finanzierung der Sanierungsmaßnahmen erfolgte direkt durch die Gemeinden. Aber auch andere Fördermittel spielten eine wichtige Rolle bei der Finanzierung der Sanierung. Über die Hälfte der öffentlichen Sanierungskosten sind im Bereich der Baumaßnahmen angefallen. Die Ordnungsmaßnahmen fallen mit 27,8 vH ebenfalls ins Gewicht, während für den Grundstückserwerb durchschnittlich 16 vH der Mittel benötigt wurden. Bei den

73

Baumaßnahmen entfallen wiederum jeweils fast ein Drittel der gesamten Baukosten auf die Modernisierung und Instandhaltung von Gebäuden und auf die Errichtung von Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen. Für den Neubau von Wohnungen und Gewerberäumen wurde etwas weniger, nämlich nur ca. 28 vH der gesamten öffentlichen Mittel verwendet. Die Anstoß- und Bündelungseffekteder Städtebaufördermittel und der gesamten öffentlichen Mittel wurden anhand von Quotienten, bei denen die privaten Investitionen zu den Städtebaufördermitteln des Bundes und der Länder und zu allen öffentlichen Mitteln ins Verhältnis gesetzt wurden, berechnet. Der Bündelungseffekt wird dargestellt als das Verhältnis sämtlicher öffentlicher Mittel, die in dem Gebiet zum Einsatz kommen, zu den Städtebaufördermitteln des Bundes und der Länder. Zusätzlich wurde auch das Bauvolumen, das je DM Städtebaufördermittel investiert wurde, kalkuliert. Im Ergebnis wird zu jeder DM öffentlicher Mittel, die zur Sanierung in den untersuchten Gebieten eingesetzt wurde, ca. 2 DM zusätzlich privat investiert. Zu dem Einsatz von 1 DM Städtebaufördermittel kamen im Durchschnitt aller Gebiete ca. 6 DM private Mittel hinzu. Wird das gesamte, öffentliche und private Bauvolumen ins Verhältnis zu den Städtebaufördermitteln gesetzt, dann entsteht mit 1 DM Städtebauförderung im gewichteten Durchschnitt aller Maßnahmen ein Bauvolumen in Höhe von ca. 8 bis 10 DM. Über die investiven Anstoßeffekte auf das private Investitionsverhalten hinaus gehen von Städtebauförderung auch beschäftigungspolitische Impulse aus, die quantitativ noch schwieriger zu erfassen sind als die investiven Anstoßeffekte. Im gewichteten Durchschnitt der Bauaktivitäten in den untersuchten Sanierungsmaßnahmen geht nach Berechnungen des DIW ein Bauvolumen von 1 Mill. DM direkt mit 6,7 Beschäftigten einher, gemessen an den Arbeitsproduktivitäten des Jahres 1994. Ausgehend von den Ergebnissen dieser Studie, nach denen zusammen mit 1 DM Städtebaufördermitteln des Bundes und der Länder ein Bauvolumen von 8 bis 10 DM realisiert wird, ergibt sich bei einem permanenten jährlichen Programmvolumen

der Städtebauförderung von 1 Mrd. DM ein Bauvolumen von 8 bis

10 Mrd. DM. Mit diesem permanenten Bauvolumen werden direkt und indirekt ca. 80 000 bis 100 000 Personen im Baugewerbe und in den vorgelagerten Produktionsstufen beschäftigt. In über drei Viertel aller Sanierungsgebiete kamen mehr als 90 vH der Baukapazitäten aus der Gemeinde selbst oder aus der unmittelbaren Umgebung, während nur in einem Achtel

74

aller Gebiete mehr als 10 vH aller Bauleistungen aus der restlichen Bundesrepublik und in 90 vH aller Gebiete keine Bauleistungen aus dem Ausland bezogen wurden. Dies bestätigt den hohen regionalen Bezug der beschäftigungspolitischen Wirkung der Städtebauförderung. Ob dadurch nachhaltig neue Arbeitsplätze geschaffen wurden, läßt sich anhand dieser Angaben jedoch nicht einschätzen. Insgesamt wird den Sanierungsmaßnahmen eine hohe investive Wirkung zugeschrieben, die wichtiger zu sein scheint als der beschäftigungspolitische Anstoßeffekt. Während für 93,5 vH aller Sanierungsgebiete bestätigt wurde, daß die Maßnahmen einen hohen investiven Gesamteffekt hatten, wurden in 65,2 vH aller Gebiete auch positive beschäftigungspolitische Effekte als Erfolg der Städtebauförderung genannt.

75

5

Fallbeispiele

Zusätzlich zu der schriftlichen Befragung der Sanierungsbehörden sollte am Beispiel von zwei ausgewählten Fallstudien der Anstoßeffekt der Städtebauförderung auf die privaten Investitionen etwas genauer untersucht werden. Aber auch bei den Recherchen vor Ort, in Hannover und Rottweil, tauchten trotz zeitaufwendiger, intensiver Recherchen ähnliche Probleme bei der Datenerhebung auf, wie sie schon im letzten Kapital dargestellt wurden. Die Mitarbeiter der Sanierungsbehörden konnten zum Teil wenig Auskunft geben, weil die früher verantwortlichen Bearbeiter inzwischen nicht mehr in den Sanierungsstellen tätig sind und die Städte keine systematischen, gebietsbezogenen Informationen über private Investitionen sammeln. Auch ein Studium ausgewählter Bauakten erwies sich als nicht erfolgreich. Die beiden Fallbeispiele dienen deshalb in erster Linie zur kontrastierenden Darstellung der Sanierungswirkungen zweier Gebiete, in denen unterschiedliche Sanierungsziele verfolgt wurden, und bei denen jeweils andere Konsequenzen für die Bedeutung und die Höhe des Anstoßeffektes der Städtebauförderung auf private Investitionen folgen. Im März 1995 fand ein Gespräch mit dem Abteilungsleiter und weiteren Mitarbeitern der Sanierungsabteilung im Stadtplanungsamt der Stadt Hannover statt, bei dem bereits in einem frühen Stadium der Untersuchung die öffentliche Finanzierung und die angestoßenen privaten Investitionen bei der Sanierung von Linden-Süd diskutiert wurden. Bei einem weiteren Termin wurden exemplarisch einige Bauakten studiert, um abzuschätzen, ob das private Bauvolumen anhand dieser Daten in befriedigender Weise abgeschätzt werden kann. Im Oktober 1995 fand mit dem Bauordnungsamtsleiter der Stadt Rottweil ein Gespräch über die Erfahrungen und Einschätzungen der Stadt Rottweil mit der Städtebauförderung statt. Ziel dieses Gespräches war es, die Angaben der Stadt Rottweil im Fragebogen des DIW zu erläutern und insbesondere ergänzende - wenn auch überwiegend nur qualitative - Angaben über die Effekte der Städtebauförderung zu ermitteln. Die folgenden Ergebnisse resultieren einerseits aus diesen Gesprächen, andererseits aus der Auswertung des Informationsmaterials, das die Städte Hannover und Rottweil zur Verfügung

77

stellten. An dieser Stelle soll nicht das gesamte Sanierungsverfahren dokumentiert werden, sondern es sollen nur solche Aspekte beleuchtet werden, die für die Anstoßwirkungen der Städtebauförderung von Bedeutung sind. 5.1

Sanierung Hannover Linden-Süd

Die Sanierungsmaßnahme Hannover Linden-Süd wurde als eine von zwei Fallstudien ausgewählt, weil das Gebiet zu einem der häufigsten Gebietstypen, dem gemischten Gebiet mit Funktionsschwächen, gehört. Zudem soll mit diesem Fallbeispiel aufgezeigt werden, daß die Anstoßwirkung auf private Investitionen nicht der einzige Indikator zur Messung des Erfolgs einer Sanierungsmaßnahme sein kann. Ausbleibende oder fehlende private Investitionen können mit dem Sanierungsziel konform gehen - wie anhand dieser Fallstudie gezeigt wird. Schärfer formuliert erfordert das Sanierungsziel, in das Hannover Linden-Süd verfolgt wurde, geradezu eine Verhinderung von privaten Investitionen.

Der Stadtteil Linden, in dem das Sanierungsgebiet Hannover Linden-Süd liegt, liegt zentrumsnah im westlichen Teil der niedersächsischen Landeshauptstadt Hannover. Das Sanierungsgebiet Linden-Süd umfaßt ein ca. 38 ha großes Gebiet mit 510 Einzelgrundstücken und etwa 10.000 Einwohnern. Es ist ein Stadterweiterungsgebiet der Gründerzeit mit Blockrandbebauung und wies vor der Sanierung deutliche Funktionsschwächen auf. Bis Anfang der sechziger Jahre war Linden der wirtschaftlich bedeutendste Stadtteil Hannovers und aufgrund geringer Kriegsschäden Anziehungspunkt für Ausgebombte und Flüchtlinge. In den fünfziger und sechziger Jahren setzte jedoch der ökonomische Niedergang des Stadtteils ein. Zeitgleich stellte sich durch fehlende Investitionen im Bereich Altbaumodernisierung und Wohnungsneubau aufgrund niedriger Mieterträge und mangelnder Finanzkraft der Eigentümer ein erheblicher Verfall der Bausubstanz ein.

So ist die Bevölkerungsstruktur Anfang der siebziger Jahre charakterisiert durch einen überproportional hohen Anteil älterer Bewohner (über 20 vH) und neu zugezogener ausländischer Bevölkerung. Für die Baustruktur ergab sich bei der förmlichen Festlegung zum Sanierungsgebiet im Jahr 1972 folgendes Bild: 51 vH der Gebäude sind bereits vor 1900 entstanden und 76 vH bis 1948. Fast die Hälfte der Wohnungen besaßen weder Bad noch WC und 87 vH keine Zentralheizung.

78

5.1.1

Sanierungsstrategie und -ziele

In Linden-Süd wurden seit 1958 die verschiedensten Sanierungskonzepte erarbeitet. Das erste Sanierungskonzept aus dem Jahre 1958 sah eine weitreichende Flächensanierung, eine Auflösung der bestehenden Baustruktur und eine Neubebauung bis zu zehn Geschossen vor. Aber erst nach der Verabschiedung des Städtebauförderungsgesetzes 1971 und der Möglichkeit Bundes- und Landesfinanzierungshilfen zu erhalten, begannen die vorbereitenden Untersuchungen. Hannover Linden-Süd war damit eines der ersten Sanierungsgebiete, das in das Bundesprogramm aufgenommen wurde. Im Jahr 1972 wurde ein 38 Hektar großes Gebiet mit ca. 10 500 Einwohnern in 4 973 Wohnungen und mit 281 Betrieben als Sanierungsgebiet "Hannover Linden-Süd" ausgewiesen.

Zu Beginn der Sanierungsdurchführung verfolgte die Stadt Hannover zunächst das Ziel, Linden-Süd in ein citynahes Wohngebiet mit einer veränderten Sozialstruktur umzuwandeln. Durch weitreichende Flächensanierung und anschließende Neubebauung sollte dies erreicht werden. Die Bewohner bestanden dagegen auf einer Sanierung, die die ansässige Bevölkerung nicht vertreibt. Der Altbaumodernisierung und Instandsetzung sollte aus Bewohnersicht ein weitaus größeres Gewicht zukommen als von der Stadtverwaltung ursprünglich geplant. Im Jahr 1976 war schließlich ein weitgehender Konsens über die Sanierungsziele für Hannover Linden-Süd und die zu verfolgende Strategie erreicht. Vorrangige Ziele der Sanierung waren nun der Erhalt des Stadtteilcharakters und der städtebaulichen Grundstruktur. Eine Verdrängung der ansässigen Bevölkerung durch die Sanierung sollte vermieden werden. Dies wurde durch eine Sanierungsstrategie erreicht, die charakterisiert ist durch: • Modernisierung und nur wenige Wohnungsabrisse. • Maximal viergeschossige Bebauung. • Erhaltung der Blockstruktur. • Schaffung öffentlicher Freiflächen, Kinder-, Jugend- und Alteneinrichtungen. • Verkehrsberuhigung im inneren Straßennetz. Der überörtliche Verkehr verbleibt auf den alten Trassen.

79

Um das Sanierungsziel zu erreichen, begann die Stadt Hannover schon sehr frühzeitig, Grundstücke in dem Sanierungsgebiet aufzukaufen. Bereits zu Beginn der Sanierung besaß die Stadt 10 vH der Grundstücke des Sanierungsgebietes. In der Schlußphase befanden sich ca. 1 300 Wohneinheiten von insgesamt etwas weniger als 5 000 Einheiten im städtischen Besitz. Sämtlicher Wohnungsneubau in dem Sanierungsgebiet wurde von der stadteigenen Baugesellschaft GBH im Rahmen des Sozialen Wohnungsbaus durchgeführt.

5.1.2

Öffentliche Finanzierung der Sanierungsmaßnahme

In den 18 Jahren von 1972 bis zur Aufhebung der Sanierungssatzung Ende 1990 erhielt die Stadt Hannover für die Sanierung Linden-Süd vom Bund und vom Land jeweils 20,5 Mill. DM Fördermittel und kofinanzierte diese Mittel mit eigenen Gemeindemitteln in Höhe von 24 Mill. DM. Darin sind ca. 3 Mill. DM enthalten, die die Stadt Hannover über den Kofinanzierungsanteil der Bund-Länder-Förderung hinaus in das Sanierungsgebiet investiert hat. Dies ist insgesamt ein deutlich niedrigeres kommunales Engagement als das im Durchschnitt der untersuchten Sanierungsgebiete.

Von Bedeutung bei der Finanzierung der Sanierungsmaßnahme Hannover Linden-Süd sind die hohen sonstigen Einnahmen, die mit 41,6 Mill. DM beziffert werden und damit genauso hoch sind, wie die Städtebaufördermittel aus dem Bund-Länder-Programm. Den größten Teil dieser Einnahmen stellen Veräußerungserlöse bei Grundstücksverkäufen der Stadt dar. Insgesamt ergeben sich somit sanierungsbedingte Einnahmen im Rahmen der Städtebauförderung in einer Höhe von 103 Mill. DM.

Zusätzlich zu diesen Mitteln wurden 100 Mill. DM aus Mitteln des Sozialen Wohnungsbaus und 10 Mill. DM aus dem Zukunftsinvestitionsprogramm in dem Sanierungsgebiet eingesetzt. Das sind noch einmal öffentliche Fördermittel in etwa der gleichen Höhe der gesamten sanierungsbedingten Einnahmen nach dem StBauFG. Die Mittel des Sozialen Wohnungsbaus wurden in erster Linie für den Neubau von 635 Wohnungen verwendet. Einschließlich der anderen Fördermittel standen 213 Mill. DM öffentliche Mittel für das Sanierungsgebiet Linden-Süd zur Verfügung. Das gesamte öffentliche Kostenvolumen der Sanierung von Linden-Süd beläuft sich zuzüglich der 110 Mill. DM anderer Fördermittel auf 204 Mill. DM. Die Maßnahme schließt also mit einem Überschuß von 9,5 Mill. DM ab, der auf andere Sanierungsmaßnahmen der Stadt übertragen wird. Die zuwendungs-

80

fähigen Gesamtkosten der Sanierung nach dem StBauFG von Hannover Linden-Süd belaufen sich laut Abrechnung Ende 1990 auf 94 Mill. DM.

Allein von den Städtebaufördermitteln wurden 48 vH für Baumaßnahmen, überwiegend für Modernisierungen, verwendet. Unter Berücksichtigung der anderen Fördermittel steigt der Anteil der Baukosten auf ca. 75 vH der Gesamtkosten. Da die Mittel aus dem Zukunftsinvestitionsprogramm im Nachhinein nicht mehr einzelnen Kostengruppen zuzuordnen sind, läßt sich die Verteilung der Gesamtkosten auf die einzelnen Kostenkategorien nur grob abschätzen. Aber auch der Anteil von 48 vH Baukosten an den zuwendungsfähigen Gesamtkosten im Rahmen der Städtebauförderung ist beachtlich und liegt deutlich über dem Durchschnitt der 47 untersuchten Gebiete.

Mit diesen Baukosten wurden über 80 Gebäude mit etwa 620 Wohnungen modernisiert. In der Anfangsphase der Sanierung wurden überwiegend die im Besitz der Stadt befindlichen Häuser neu hergerichtet. Seit Ende der siebziger und in den achtziger Jahren modernisierten aber auch die privaten Eigentümer. Bei den privaten Modernisierungsmaßnahmen waren ca. 70 bis 75 vH der Kosten unrentierlich und wurden aus Städtebaufördermitteln bezuschußt. Als Gemeinbedarfseinrichtungen sind in dem Sanierungsgebiet eine Kindertagesstätte, ein Altenzentrum mit Therapiestation, eine Altentagesstätte und ein Bürgerhaus errichtet worden. Maßnahmen der Wohnumfeldverbesserung und Verkehrsberuhigung waren ebenfalls Bestandteil der Sanierungsmaßnahme. 5.1.3

Anstoßwirkungen auf private Investitionen

Private Investitionen in großem Umfang wurden bei der Sanierungsdurchführung von Anfang an nicht angestrebt. Das Sanierungsziel, den Stadtteilcharakter bei der Sanierung zu erhalten, war nur erreichbar, wenn auch nach der Sanierung ein Mietniveau in dem Gebiet gehalten werden konnte, das zum Teil unterhalb des Niveaus im Sozialen Wohnungsbau liegt. Dies wurde realisiert, indem bei der Modernisierung nur ein einfacher Standard angestrebt wurde, Teilmodernisierungen ohne Sammelheizung oder Bad und mit dem WC außerhalb der Wohnung vorgenommen und die privaten Modernisierungskosten im großen Umfang mit Fördermitteln bezuschußt wurden.

81

Der privat finanzierte Eigenanteil an den privaten Modernisierungsmaßnahmen wird von der städtischen Sanierungsstelle entsprechend nur mit 4 Mill. DM angegeben. Dazu kommt noch einmal ein freifinanziertes privates Modernisierungsvolumen von schätzungsweise 10 Mill. DM und ein privater Anteil an Neubau im Rahmen des Sozialen Wohnungsbaus in Höhe von 25 Mill. DM. So sind im Zusammenhang mit dem Einsatz von 41 Mill. DM Städtebaufördermitteln von Bund und Land in Linden-Süd private Investitionen in Höhe von nur 39 Mill. DM durchgeführt worden, was einen rechnerischen Anstoßquotienten von 0,9 ergibt. Im Verhältnis zum gesamten öffentlichen Mitteleinsatz im Sanierungsgebiet machen die privaten Investitionen nur einen Bruchteil von 0,19 (19 vH) des gesamten öffentlichen Kostenvolumens aus. Im Vergleich dazu beträgt dieser Quotient im ungewichteten Durchschnitt aller untersuchten Sanierungsgebiete ca. 2,2 ( 220 vH).

Die privaten Investoren wohnen überwiegend in dem Sanierungsgebiet und sind zu 80 vH Eigentümer von Wohn- oder Geschäftshäusern. Nur 15 vH der Investoren haben keinen Bezug zum Sanierungsgebiet. Die gesamte Bauleistung während der Sanierungsphase wurde von Bauunternehmen aus Hannover erbracht. 5.1.4

Sanierungserfolg

Die Zahl der Beschäftigten in Linden-Süd ist durch die Sanierung des Stadtteils gesunken. Dies entspricht jedoch auch dem Sanierungsziel, in erster Linie die Wohnqualität des Stadtteils zu erhöhen. Trotz großer Bemühungen ist es jedoch nicht gelungen, die soziale Struktur der Bevölkerung unverändert zu lassen. Während und nach der Sanierung kam es zu einer weiteren Abwanderung sozial stärkerer, hauptsächlich deutscher Bewohner, die höherwertigen Wohnraum in anderen Stadtteilen oder außerhalb Hannovers nachfragten. Im Gegenzug stieg der Ausländeranteil weiter; für diese Nachfrager ist der Stadtteil aufgrund der nach wie vor relativ geringen Miethöhen ein attraktiver Wohnort. So ist Linden-Süd auch heute noch gekennzeichnet durch hohe Arbeitslosenquoten, einen schlechten Ausbildungsstand der Bewohner und niedrige Haushaltsnettoeinkommen. Die Wohnqualität hat sich in Linden-Süd seit der Sanierung jedoch erheblich verbessert. Weniger als 10 vH der Wohnungen werden noch per Einzelofen mit Kohle- oder Ölfeuerung beheizt oder besitzen weder Bad/Dusche und WC.

Θ2

Damit wurde das Sanierungsziel, die Bewohnerstruktur nicht zu verändern nur teilweise erreicht - bei einer gleichzeitigen deutlichen Verbesserung der Wohnqualität von LindenSüd. Die sehr geringen privaten Investitionen im Verhältnis zum hohen öffentlichen Mitteleinsatz

in dem Sanierungsgebiet und die sinkenden Beschäftigungszahlen sollten

nicht als Mißerfolg gewertet werden. Hohe private Investitionen und eine konstante oder steigende Beschäftigtenzahl hätten das städtische Sanierungsziel vermutlich unterlaufen. 5.2

Sanierung der Altstadt in Rottweil (Baden-Württemberg)

5.2.1

Sanierungsziele und räumliche Ausdehnung

Die Altstadt von Rottweil ist entsprechend ihrer im Mittelalter geplanten Stadtanlage in vier Viertel ( - "Orte") gegliedert, die durch ein Achsenkreuz zweiei Straßen voneinander getrennt sind. Die vom Bund im Rahmen des Bund-Länder-Programms zwischen 1972 und 1994 geförderte Sanierungsmaßnahme ist räumlich zweigeteilt. Sie umfaßt Teilgebiete des "Heilig-Kreuz-Ortes" und des "Sprengerortes". Zusammen mit zwei Erweiterungen im "Heilig-Kreuz-Ort" (Münsterplatz, Landesmuseum) nimmt das Sanierungsgebiet mit rund 4 Hektar knapp ein Viertel der gesamten Altstadt Rottweils ein.

Die wichtigsten Ziele, die mit der Stadtsanierung in Rottweil verfolgt wurden, waren die Beseitigung baulicher Mißstände an der historischen Bausubstanz und unter funktionalen Aspekten die Verbesserung der Verkehrssituation in der Altstadt. Diese beinhaltete sowohl eine Verkehrsentlastung als auch eine verbesserte Erschließung. In engem räumlichen und "fördertechnischen" Zusammenhang mit der Sanierung in diesen Teilbereichen sind weitere Sanierungsmaßnahmen in der Altstadt zu sehen, die in der Folge der vom Bund mitfinanzierten Sanierungsmaßnahme in den achtziger Jahren in Angriff genommen wurden. So wurden in zwei Arealen mit zusammen mehr als 5 Hektar aus Programmen des Landes Baden-Württemberg "WUP" (Wohnumfeldverbesserung) und "PES" (Programm einfache Stadterneuerung)) Maßnahmen gefördert. Die Bundesförderung wurde also begleitet von einer räumlichen Bündelung von Fördermitteln des Landes auf die ausgewählten Fördergebiete - sprich: Städte -, die über die Beteiligung des Landes am BundLänder-Programm weit hinausgeht.

83

5.2.2

Öffentliche Finanzierung der Sanierungsmaßnahme

Entsprechend der 1994 erstellten Schlußabrechnung betrug das finanzielle Gesamtvolumen der Sanierungsmaßnahme aus dem Bund-Länder-Programm rund 17 Mill. DM. Die Anteile von Bund, Land und Gemeinde betrugen in der Summe je ein Drittel. Davon abweichend lag der Gemeindeanteil bei bestimmten Ausgaben höher. So fand z.B. bei der im Zuge der Sanierung durchgeführten Kanalerneuerung die Drittel regel ung nur für rund 25 vH der Gesamtkosten Anwendung (nämlich für den Entwässerungsanteil für öffentliche Straßen und Plätze), die restlichen 75 vH trug die Stadt allein.

Über die genannten 17 Mill. DM hinaus flössen weitere ca. 10 Mill. DM aus anderen Förderprogrammen des Bundes und des Landes Baden-Württemberg in das Sanierungsgebiet hinein. Weiterhin fielen im Zusammenhang mit der Sanierungsmaßnahme außer den Fördermitteln weitere öffentliche Einnahmen in Höhe von ca. 1,5 Mill. DM an. Diese setzen sich zusammen aus Bewirtschaftungskosten (rund 200 000 DM, z.B. Stellplatzgebühren) und Grundstückserlösen (rund 1,3 Mill. DM). In diesen Erlösen sind Ausgleichsbeträge in Höhe von 237 000 DM enthalten. Bei insgesamt ermittelten Ausgleichsbeträgen in einer Höhe von 315 000 DM bedeutet das, daß diese nur zu rund 75 vH

über die Grund-

stückserlöse vereinnahmt wurden.

Die von der Stadt in die Sanierungsmaßnahme eingebrachten Eigenmittel setzen sich zusammen aus rund 6,7 Mill. DM zur Kofinanzierung und aus einem mindestens noch einmal so großen Betrag, der ohne Mitfinanzierung des Bundes und/oder des Landes verausgabt wurde. Dazu zählen z.B. Investitionen der Stadtwerke (u.a. Verkabelung). Das Engagement des Bundes (im Bund-Länder-Programm ca. 5,1 Mill. DM) hat sich also mit kommunalen Investitionen verbunden, deren Volumen um ein Mehrfaches über dem Bundesanteil liegt. Hier Kausalitäten abzuleiten, fällt zunächst deshalb schwer, weil man die im Einzelfall zu vermutenden "Mitnahmeeffekte" nicht quantifizieren kann. Eine weitere Schwierigkeit ergibt sich dadurch, daß auch außerhalb des Sanierungsgebietes durch die Kommune (und das Land und den Bund) Maßnahmen finanziert wurden, die in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Sanierungsmaßnahme stehen. Ein zentrales Ziel der Sanierungsmaßnahme war die Verbesserung der Verkehrssituation zur Steigerung der Wohnqualität in der historischen Altstadt Rottweils. So wurde innerhalb des Sanierungsgebietes (Heilig-Kreuz-Ort) mit einem neuen Geschäftshaus auch der Bau eines Parkhauses

84

und weiterer Parkplätze verbunden. Da sich das städtische Verkehrskonzept selbstverständlich auf die gesamte Altstadt bezieht, wurden (und werden weiterhin) auch außerhalb des Sanierungsgebietes öffentliche Maßnahmen realisiert, die im engen Zusammenhang damit zu sehen sind. Als solche "indirekten öffentlichen Investitionen" können die Umlenkung der Verkehrsströme, der Umbau der Verkehrssignalisierung, der Aufbau eines Parkleitsystems sowie die (geplante) Fußgängerzone in der Hauptstraße genannt werden. Dabei sind Kosten im Verkehrsbereich in Höhe von ca. 6 bis 7 Mill. DM entstanden. Einzelne Maßnahmen wurden nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz zu 80 vH gefördert, den Rest trug die Stadt.

Die aufgrund der Sanierungsmaßnahme erreichte Aufwertung der Altstadt als Wohn- und Einkaufsstandort hat auch zur Errichtung neuer öffentlicher Einrichtungen bzw. zu Verlagerungen solcher Einrichtungen in die Altstadt hinein geführt. Beispielhaft sei die Eröffnung eines Kundeninformationszentrums der Stadtwerke in einem sanierten Gebäude angeführt. 5.2.3

Anstoßwirkung auf private Investitionen

Die Summe der privaten Investitionen innerhalb des Sanierungsgebietes wird in Rottweil mit insgesamt rund 20 Mill. DM beziffert, wovon etwa gleiche Anteile auf gewerbliche Investitionen (9,5 Mill. DM) und Wohnungsbauinvestitionen (ca. 9,3 Mill. DM) entfallen. Dabei dienten dem Neubau von Wohnungen und Gewerberäumen rund 60 vH der privaten Investitionen, der Modernisierung und Instandsetzung von Gebäuden knapp 25 vH. Die privaten Investoren sind zu 80 vH Eigentümer von Wohn- oder Geschäftshäusern im Sanierungsgebiet und wohnen überwiegend auch dort. Bei einer Unterscheidung zwischen "direkten" - innerhalb des Sanierungsgebietes wirksamen Investitionen - und "indirekten" Investitionen (außerhalb des Sanierungsgebietes) ist im Falle der Stadt Rottweil aufgrund der Abgrenzung des dortigen Sanierungsgebietes eine Besonderheit zu beachten. Der zur Sanierungsmaßnahme "Heilig-Kreuz-Ort" gehörige Erweiterungsbereich "Münsterplatz" ist derart begrenzt, daß er mit dem Münsterplatz und den Seitengassen ausschließlich im öffentlichen Bereich liegt. Die am Rande des Münsterplatzes und an den Gassen liegenden privaten (Wohn-)Häuser sind explizit ausgespart. Die

85

dort privat investierten 1,2 Mill. DM wären demnach den o.g. 20 Mill. DM zuzuschlagen, auch wenn sie außerhalb des Sanierungsgebietes anfielen. Die bereits beschriebene städtebauliche Aufwertung hat auch zu Standortentscheidungen zugunsten der Altstadt geführt. So errichtete die Steinbeis-Stiftung ihr neues Technologietransferzentrum in der Altstadt. Diese Investitionskosten sind ebenfalls zu berücksichtigen. 5.2.4

Sanierungserfolg

Die Sanierungsmaßnahme wird in Rottweil allgemein hinsichtlich ihrer Beschäftigungseffekte positiv bewertet. Dies gilt vor allem im Hinblick auf die Bautätigkeit, die ganz überwiegend dem örtlichen bzw. regionalen Handwerk zugute kam. In Bezug auf die Beschäftigtenzahl im Sanierungsgebiet selbst ist ein Zuwachs zu verzeichnen. Dieser Zuwachs wird jedoch fast ausschließlich der Zusammenlegung mehrerer Verwaltungsstellen im neuen Rathaus zugeschrieben, so daß es sich nicht um einen tatsächlichen Beschäftigungszuwachs handelt, sondern lediglich um eine Umverteilung aus verschiedenen Stadtteilen in die Altstadt hinein. Aus dem Bund-Länder-Programm sind insgesamt 10,2 Mill. DM nach Rottweil geflossen. Unter Vernachlässigung eventueller Mitnahmeeffekte auf kommunaler und privater Seite, lassen sich mit Blick auf die Anstoßwirkungen dieser Städtebaufördermittel folgende Relationen ermitteln: Anstoßwirkung im öffentlichen

Sektor

Den ca. 10,2 Mill. DM der Städtebauförderung (zuzüglich eines nicht genauer aufgeschlüsselten Bundesanteils bei der Finanzierung des neuen Rathauses) stehen insgesamt öffentliche Mittel in Höhe von rund 44 Mill. DM (zuzüglich der nicht gesondert erfaßten kommunalen Ausgaben im Bereich infrastruktureller Tiefbaumaßnahmen, mindestens noch einmal 6 bis 7 Mill. DM) gegenüber. Das heißt, jede DM Städtebauförderung war mit mehr als 3 DM aus anderen öffentlichen Mitteln verbunden. Daraus errechnet sich ein Bünde lungseffekt der Städtebauförderung in Höhe von 4,3.

86

Anstoßwirkung im privaten Sektor

Die o.g. rund 10,2 Mill. DM Städtebauförderung des Bundes und des Landes haben in Rottweil private Investitionen in Höhe von mindestens 21 Mill. DM ausgelöst, die in unmittelbarem Zusammenhang mit der Sanierungsmaßnahme zu sehen sind. Sieht man die große Initial Wirkung der Städtebauförderung auf die städtebauliche Aufwertung der Altstadt Rottweils insgesamt und berücksichtigt folglich auch die darauf zurückzuführenden privaten Standortentscheidungen (und -Investitionen), so ergibt sich ein Anstoßeffekt von mindestens

2,1.

87

Literaturverzeichnis Autzen, R. u.a. (1986): "Erfahrungen mit der Sanierung nach dem Städtebauförderunggesetz - Perspektiven der Stadterneuerung". In: Schriftenreihe des Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, Heft 02.036, Bonn-Bad Godesberg. Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumordnung (1994): "Forschungsschwerpunkte der Städtebaupolitik 1985 - 1989. Zwischenbilanz und Ausblick", Bonn. Davis, Ο. A. und B. Whinston (1966): "The Economics of Urban Renewal". In: James Q. Wilson (Hrsg.): Urban Renewal: the Record and the Controversy. Cambridge Mass., S. 50 - 67. Einem, E. v. u.a. (1982): "Kommunale Stadterneuerungspolitik und Investitionsverhalten privater Eigentümer in Stadterneuerungsgebieten". In: Schriftenreihe des Bundesministeriums für Raumordung Bauwesen und Städtebau, Heft 02.025, Bonn-Bad Godesberg. Krautzberger, M. (1982): "Erfahrungen mit dem städtebaulichen Sanierungsrecht". In: Mitteilungen der Heimstätten und Landesentwicklungsgesellschaft, Bonn, S. 11 -16. Ortmann, F. (1973): "Überlegungen zur regionalpolitischen Anwendbarkeit des Multiplikatorkonzeptes". In: Herbert Giersch (Hrsg.), "Kieler Studien", Heft 122. Rothenberg, J. (1972): "The Nature of Redevelopment Benefits". In: M. Edel und J. Rothenberg (Hrsg.): Readings in Urban Economics, New York, London. - Deutsch: "Die Entstehung von Slums und der Nutzen der Sanierung". In: D. Fürst (Hrsg.): Stadtökonomie, Stuttgart 1977, S. 119 ff. Schäfer, R., D. v. Soest, P. Dehen, E. Schmidt und H.-J. Stricker (1996): "Wirkungsanalyse zum Bund-Länder-Programm Städtebaulicher Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen". Unveröffentlichter Bericht, Berlin. Schmidt, E. u.a. (1982): "Städtebauförderung. Auswertung der Erfahrungen nach 10 Jahren Städtebauförderung; Dokumentation ausgewählter Maßnahmen des Bundesprogramms nach dem Städtebauförderungsgesetz". In: Schriftenreihe "Stadtentwicklung" des Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, Heft 02.027, Bonn. Stäglin, R. und R. Filip-Köhn (1994): "Quantitative Analyse der wirtschaftlichen Verflechtungen von alten und neuen Bundesländern und ihrer Arbeitsmarktwirkungen". In: Beiträge zur Arbeitsmarkt und Berufsforschung, Nürnberg. Steinebach, G. und S. Herz (1994): "Sanierung und Entwicklung der Städte und Dörfer. Ein Weg in die Zukunft". Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (Hrsg.): "Das Bundesbauministerium informiert", Bonn.

89

Anhang Fragebogen

im Auftrag des Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau

Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung Königin-Luise-Straße 5 14195 Berlin Postanschrift: 14191 Berlin

Sehr geehrte Damen und Herren, im Auftrag

des Bundesministeriums für

Raumordnung,

Bauwesen und Städtebau wollen wir

untersuchen, ob und in welchem Umfang die öffentliche

Förderung des Städtebaus Anstoßwirkungen

auf private Investitionen und Beschäftigung hat. Dabei haben wir einige Fragen an Sie und BITTEN UM IHRE MITARBEIT. Es ist sehr hilfreich für uns, wenn Sie den Fragebogen möglichst vollständig ausfüllen. Manche Angaben sind vermutlich am ehesten unter Einschaltung des Sanierungsträgers zu beantworten. Wir sind Ihnen sehr dankbar, daß Sie diese Mühe auf sich nehmen. Bitte schicken Sie den Fragebogen möglichst bald im beiliegenden Umschlag direkt an das DIW zurück. Befragt werden von uns etwa 170 Gemeinden in den alten Bundesländern. Selbstverständlich ist Ihre Teilnahme freiwillig. Allerdings hängt der Erfolg der Untersuchung entscheidend von der Beteiligung a//e/*angeschriebenen Gebietskörperschaften ab. Deshalb kommt es ganz besonders auch auf Ihre Mitarbeit an! Denn die wissenschaftlichen Forschungsergebnisse sind wichtig für die zukünftige Gestaltung der Städtebauförderung. Alle Ihre Angaben werden selbstverständlich streng vertraulich behandelt. Sie werden allein im DIW und im Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau anonym ausgewertet und somit an niemandem weitergegeben. Der gesetzliche Datenschutz ist voll gewährleistet. Wenn Sie Fragen zu diesem Fragebogen haben, stehen Ihnen gern zur Verfügung Frau Dr. Vera Lessat (Tel. 0 3 0 / 8 97 8 9 - 3 55) oder Herr Dr. Klaus-Peter Gaulke (Tel. 0 3 0 / 8 97 89 - 6 89).

ZUR ERLÄUTERUNG: In die kleinen Kästchen machen Sie bitte bei den zutreffenden Antworten ein Kreuz In die großen Kästchen tragen Sie bitte die zutreffende Zahl ein, z.B in den vorgezeichneten Kasten schreiben Sie bitte einen Text oder ein Stichwort, z.B

Π — — —

Allgemeine Angaben

1.

Bitte geben Sie zunächst die Anzahl der bis 31.12.1994 projekte an.

abgerechneten Städtebauförderungs-

a)

Sanierungsmaßnahmen (§ § 136 - 164 BauGB)

Anzahl

b)

Entwicklungsmaßnahmen (§§ 1 6 5 - 171 BauGB)

Anzahl

Bitte beantworten Sie die folgenden Fragen nur für Sanierungsmaßnahmen. Benutzen Sie dafür bitte für jede Maßnahme einen gesonderten Fragenbogen. Falls Sie weitere Fragebögen benötigen, können wir ihnen diese jederzeit zur Verfügung steilen.

Bezeichnung des Sanierungsgebietes

Wo liegt das Sanierungsgebiet in Ihrer Gemeinde? (Zutreffendes Im Hauptzentrum der Gemeinde.

b)

In einem zentrumnahen Gebiet.

c)

In einem Neben- oder Stadtteilzentrum.

d)

In einer anderen Lage in der Gemeinde.

Das Sanierungsgebiet ist ein... (Zutreffendes

• • • • bitte ankreuzen; Mehrfachnennungen

a)

historischer Stadtkern.

•

b)

dörflich geprägtes Wohnviertel.

•

c)

sonstiges Wohnviertel.

•

d)

gemischtes Gebiet mit Funktionsschwächen.

•

e)

altes Gewerbe-/Industriegebiet.

•

f)

sonstiges Gebiet, und zwar:

In welchem Jahr wurde die Sanierungsmaßnahme begonnen? (Jahr, in dem das Sanierungsgebiet durch Beschluß nach § 142 BauGB förmlich festgelegt wurde.)

Wann wurde die Sanierungsmaßnahme abgeschlossen? (Zeitpunkt der Aufhebung der Sanierungssatzung nach § 162 BauGB)

sindmögiich.)

Jahr 1

Jahr

Monat 1

Monat 7.

Wann wurde die Sanierungsmaßnahme abgerechnet?

CO

4.

a)

bitte ankreuzen.}

CO

2.

Jahr 1

9

ha (gerundet) 8.

Wie groß ist das Sanierungsgebiet?

9.

Welche städtebaulichen Mißstände waren hauptsächlich ausschlaggebend für die Maßnahme? (Bitte kreuzen Sie von den zehn aufgeführten Möglichkeiten a) bis j) insgesamt höchstens drei der als am wichtigsten anzusehenden Mißstände an.) Bausubstanzmißstände in bezug auf ... a)

die Belichtung, Besonnung und Belüftung der Wohnungen und Arbeitsstätten.

•

b)

die bauliche Beschaffenheit von Gebäuden, Wohnungen und Arbeitsstätten.

•

c)

die Zugänglichkeit der Grundstücke.

•

d)

die Auswirkungen einer vorhandenen Mischung von Wohn- und Arbeitsplätzen.

•

e)

die Nutzung von bebauten und unbebauten Flächen nach Art, Maß und Zustand.

•

f)

die Umwelteinwirkungen, die von Grundstücken, Betrieben, Einrichtungen oder Verkehrsanlagen ausgehen, insbesondere durch Lärm, Verunreinigungen und Erschütterungen.

•

die vorhandene Erschließung.

•

g)

Funktionsmißstände in bezug auf ... h)

den fließenden und ruhenden Verkehr.

i)

die wirtschaftliche Situation und Entwicklungsfähigkeit des Gebietes unter Berücksichtigung seiner Versorgungsfunktion im Verflechtungsbereich. die infrastrukturelle Erschließung des Gebietes, seine Ausstattung mit Grünflächen, Spiel- und Sportplätzen und mit Anlagen des Gemeinbedarfs, insbesondere unter Berücksichtigung der sozialen und kulturellen Aufgaben dieses Gebietes im Verflechtungsbereich.

j)

10.

• •

•

Wie hoch ist das finanzielle Gesamtvolumen der öffentlich geförderten Sanierungsmaßnahme It. Schlußabrechnung, ggf. nach dem Stand Ende 1994 (Eigenleistung der Gemeinde plus Förderung durch Bund und Land)? in 1 000 DM

Zu den Fragen 7 7 - 20: Ißf

3

Im folgenden ist von besonderem Interesse, welche Anstoßwirkungen auf private Investitionen die Förderungsmittel einerseits innerhalb des eigentlichen Sanierungsgebietes ausgelöst haben und andererseits auch in angrenzenden Gebieten. Wir bezeichnen die Wirkungen innerhalb des Sanierungsgebietes als direkt, außerhalb des Gebietes - aber in Beziehung zu der Sanierungsmaßnahme stehend - als indirekt.

II

11.

Direkte öffentliche Investitionen

Bitte geben Sie Art und Höhe der öffentlichen Förderungsmittel an, die direkt bei der Sanierungsmaßnahme zum Einsatz kamen, also in der Schlußabrechnung aufgeführt sind. Angaben in DM wären sehr hilfreich. Falls aber keine eindeutige Zuordnung möglich ist, geben Sie bitte nur an, welche Mittel überhaupt geflossen ist. In jedem Fall muß aber das Sanierungsgebiet direkt davon begünstigt worden sein. Mittel Angaben - soweit sind möglich - in geflossen 1 000 DM a)

Eigene Mittel der Gemeinde.

•

b)

Städtebauförderungsmittel des Landes, die nicht zum Bund-Länder-Programm gehören.

•

Städtebauförderungsmittel des Landes im Rahmen des Bund-Länder-Programms.

•

Städtebauförderungsmittel des Bundes im Bund-LänderProgramm

•

c)

d)

e)

Andere öffentliche Förderungsmittel, z.B. aus Modernisierungs- und Instandsetzungsprogrammen des Landes, dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz, der Wohnungsbauförderung, dem Strukturhilfegesetz, dem Programm für Zukunftsinvestitionen (ZIP), der Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur oder Denkmalpflegeprogrammen, aus EG-Programmen. Zu wendungsgeber (z.B. Bund, Land, EU)

•

Art der Zuwendung

• • • • • 12.

Bitte geben Sie die sonstigen öffentlichen Einnahmen im Zusammenhang mit der Sanierungsmaßnahme an, die nicht Fördermittel sind, z.B. Ausgleichsbeträge, Überschüsse aus zwischenzeitlicher Bewirtschaftung von Sanierungsvermögen, Erlöse aus der Veräußerung von Grundstücken, Zinserträge, z.B. Zinsen des Treuhandkontos, Rückflüsse (Zins und Tilgung) aus Darlehen der Gemeinde an Dritte, Gewinne (netto) aus der Bewirtschaftung von Grundstücken, die mit Sanierungsmitteln erworben wurden. Gesamtsumme dieser Einnahmen

in 1 OOO DM

13.

Bitte gliedern Sie die öffentliche

Finanzierung der förderungsfähigen Kosten nach Kostengruppen. in 1 OOO DM öffentlich

a)

Vorbereitende Untersuchungen.

b)

Weitere Vorbereitung der Sanierung.

c)

Erwerb von Grundstücken.

d)

Ordnungsmaßnahmen nach § 147BauGB insgesamt, z.B. Bodenordnung, Umzug von Bewohnern und Betrieben, Beseitigung baulicher Anlagen (Abriß), Erschließung, sonst. Ordnungsmaßnahmen (z.B. Entschädigungen, Härteausgleich, Bewirtschaftungsverluste).

e)

Baumaßnahmen insgesamt davon:

f)

-

Neubau v. Wohnungen/Ersatzwohnungen und Gewerberäumen.

-

Modernisierung und Instandsetzung von Gebäuden (Wohnungen, Betriebe oder gemeindeeigene Gebäude), Volumenerweiterung durch Ausbau.

-

infrastrukturelle Tiefbaumaßnahmen (z.B. Wohnumfeldverbesserungen, öffentliche Versorgungsnetze).

-

Errichtung von anderen Gemeinbedarfsund Folgeeinrichtungen.

-

sonstige Baumaßnahmen.

Sonstige Sanierungskosten insgesamt, z.B. Betriebsverlagerungen/-änderungen nach § 4 4 StBauFG, Vor- und Zwischenfinanzierung von Maßnahmen anderer Finanzierungsträger, Ersatz für Änderungen v. Einrichtungen, die der öffentlichen Versorgung dienen, Vergütung f. Sanierungsträger und sonstige Beauftragte, Verluste (netto) aus der Bewirtschaftung von Grundstücken, die aus Sanierungsmitteln erworben wurden, Kosten des Abschlusses (ggf. nur Schätzung).

Gesamtsumme der Kosten

davon BundLänder-Programm

III

D^

14.

15.

Direkte

i e

Investitionen

Die Angaben zu privaten Investitionen sind für unsere Untersuchung besonders wichtig. Allerdings ist uns bekannt, wie schwerste bereitzustellen sind. Trotzdem wollen wir mit ihrer Hilfe versuchen, die Wirkungen der öffentlichen Förderung auf diese privaten Aktivitäten zu ermitteln. Ihre - ggf. mit dem Sanierungsträger abgestimmte - Schätzung ist daher von zentraler Bedeutung für uns.

Einschätzung der Sanierungsförderung: Halten Sie aufgrund Ihrer bisherigen Erfahrung mit der Sanierungsmaßnahme die Förderung nach dem Bund-Länder-Programm für ein geeignetes Instrument, um durch öffentliche Vorleistung und Anreizförderung private Investitionen zu stärken? (Bitte kreuzen Sie maximal drei Aussagen an, die Ihrer Meinung nach am meisten zutreffen.) Die Städtebauförderungsmittel hatten einen hohen investiven Gesamteffekt.

•

Die Städtebauförderungsmittel hatten beschäftigurtgspolitische Anstoßeffekte.

•

Die Städtebauförderungsmittel hatten kaum Einfluß auf den weiteren Investitionsprozeß im Sanierungsgebiet.

•

Andere Förderungen boten bessere Investitionsanreize.

•

Die Förderungserwartung hatte sich auf private Investitionen hemmend ausgewirkt (Subventionsmentalität).

•

Sonstige Aspekte:

•

Bitte schätzen Sie die Höhe der direkten privaten Investitionen innerhalb der Sanierungsmaßnahme. Soweit dies nicht möglich ist, nennen Sie bitte die geschaffenen privaten Einrichtungen und ihre Größe, z.B. Wohnungsbau mit X Wohnungen (hierzu zählen auch solche, die mit Wohnungsbauförderungsmitteln gefördert worden sind), Gewerberäume mit X m 2 etc. Summe der gesamten direkten privaten Investitionen

in 1 000 DM

ι

— — — — — — Ι ι I l l

Falls nicht möglich, bitte Auflistung der geschaffenen privaten Einrichtungen, ggf. mit teilweiser Nennung des Betrags der direkten privaten Investitionen. Art der Einrichtungen

in 1 000 DM

16.

Bitte charakterisieren Sie den oder die privaten Investoren im Sanierungsgebiet. Bei mehreren Investoren geben Sie bitte deren Anteile am Investitionsvolumen an (ggf. Schätzung). Die Investoren sind

1 7.

18.

Prozentanteile

a)

Eigentümer eines oder mehrerer Wohnhäuser und/oder Geschäftshäuser im Sanierungsgebiet.

b)

Gewerbetreibende im Sanierungsgebiet.

c)

Weder a) noch b), haben also keinen direkten Bezug zum Sanierungsgebiet.

• • •

Wohnen die Investoren im Sanierungsgebiet? Ja, alle.

•

Überwiegend ja.

•

Größtenteils nicht.

•

Nein.

•

Weiß nicht.

•

Bitte geben Sie bei den Baumaßnahmen komplementär zu den öffentlichen Kosten die privaten Investitionskosten nach Kostengruppen an. Versuchen Sie bitte auch hier ggf. eine Schätzung. Soweit dies nicht möglich ist, markieren Sie bitte, ob Investitionen überhaupt erfolgt sind. Investitionen haben stattgefunden

in 1 OOO DM

Beschäftigungswirkungen

ν

21.

Um Beschäftigungseffekte abzuschätzen, die die Baumaßnahmen selbst verursacht haben, ist es für uns wichtig zu wissen, woher die Bauleistungen kamen, von Baufirmen vor Ort (aus Ihrer Gemeinde oder der näheren Umgebung), aus anderen Gebieten Deutschlands oder gar aus dem Ausland. Bitte versuchen Sie, die entsprechenden Prozentanteile zu schätzen. Die Bauleistung im Sanierungsgebiet wurden erbracht aus Kapazitäten ... Prozent vor Ort (aus der Gemeinde und der näheren Umgebung), aus anderen Gebieten Deutschlands, aus dem Ausland.

Und jetzt interessiert uns noch die Entwicklung der Beschäftigung in den Betrieben und Verwaltungen innerhalb des Sanierungsgebietes. Selbst grobe Schätzungen würden uns hier weiterhelfen.

22.

23.

Wie hoch war die Zahl der Beschäftigten in Betrieben und Verwaltungen im Sanierungsgebiet. a)

vor Beginn der Maßnahme?

Zahl der Beschäftigten

b)

nach Abschluß der Maßnahme?

Zahl der Beschäftigten

Falls sich die Zahl der Beschäftigten geändert hat: Sind Ihrer Meinung nach die Änderungen auf die Sanierungsmaßnahme zurückzuführen? Ja, überwiegend. Teils/teils. Nein bzw. kaum.

• • •

IV

Ißg 3

19.

irekte Investitionen

Informationen über indirekte öffentliche und vor allem private Investitionen, also solchen, die nicht im Sanierungsgebiet selbst, sondern außerhalb, aber in Beziehung dazu erfolgten, werden gewöhnlich überhaupt nicht erfaßt. Deshalb sind wir uns bewußt, daß wir ihnen mit den folgenden beiden Fragen besonders viel abverlangen. Dennoch bitten wir Sie, all Ihre Kenntnisse und Erfahrungen zu aktivieren, um uns auch hierzu zumindest in Umrissen ein Bild zu vermitteln.

Bitte beziffern Sie die Höhe der im Zusammenhang mit der Sanierungsmaßnahme durchgeführten indirekten öffentlichen Investitionen. Darunter verstehen wir Maßnahmen, die zwar nicht im Sanierungsgebiet selbst erfolgten, aber im Zusammenhang damit gesehen werden müssen, etwa Investitionen der Bundespost, der Bundesbahn, der Kirchen und der Versorgungsunternehmen oder z.B. Straßenbau, Schulen, Rathäuser und ähnliches. Bitte geben Sie diese Investitionen auch dann an, wenn sie erst nach Abschluß der Sanierungsmaßnahme erfolgten. Kurzkennzeichnung

20.

der Investition

Höhe in 1 000 DM

Bitte beziffern Sie die Höhe der im Zusammenhang mit der Sanierungsmaßnahme durchgeführten indirekten privaten Investitionen, also solcher, die zwar nicht im Sanierungsgebiet selbst erfolgten, aber im Zusammenhang damit gesehen werden müssen. Ansiedlung von Gewerbebetrieben oder Wohnungsbauaktivitäten in der Nähe des Sanierungsgebietes oder in Beziehung zu diesem fallen in diese Rubrik. Soweit dies nicht möglich ist, nennen Sie uns bitte die geschaffenen privaten Einrichtungen und ihre Größe, z.B. private Kindertagesstätten mit X Kindertagesstätten-Plätzen. Kurzkennzeichnung

der Investition

Höhe in 1 000 DM

24.

Von wem ist dieser Fragebogen ausgefüllt worden? Diese Angaben werden sofort nach Eingang des ausgefüllten Fragebogens im DIW abgetrennt und gesondert verwahrt, um die Anonymität der Auswertung zu gewährleisten. Behörde: Geschäftszeichen: Anschrift der Behörde:

Straße/Hausnr.

PLZ/Ort

Name des Bearbeiters/ der Bearbeiterin: Dienstl. Stellung: Telefon-Nr.: Telefax-Nr.:

Sanierungsträger: Name: Anschrift:

Straße/Hausnr.

PLZ/Ort

Ansprech-Person (Name): Telefon-Nr.:

Bitte senden Sie den Fragebogen an das DIW zurück. Unsere Postanschrift lautet: Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung Herrn Dr. Gaulke/Frau Dr. Lessat 1 4 1 9 1 Berlin

Wenn Sie Fragen zu diesem Fragebogen haben, rufen Sie uns an. Bearbeiter im DIW sind: Dr. Vera Lessat, Tel. (0 30) 8 9 7 89 - 3 55 Dr. Klaus-Peter Gaulke, Tel. (0 30) 8 97 8 9 - 6 8 9