Europäische Sozialpolitik: Eine Einführung [1. Aufl.] 9783658284091, 9783658284107

Dieses Lehrbuch vermittelt übersichtlich die Grundlagen der europäischen Sozialpolitik und ihren Kontext. Es wird darges

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German Pages VIII, 258 [254] Year 2020

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Europäische Sozialpolitik: Eine Einführung [1. Aufl.]
 9783658284091, 9783658284107

Table of contents :
Front Matter ....Pages I-VIII
Einführung (Marion Möhle)....Pages 1-3
Geschichte der Europäischen Union – ein Überblick (Marion Möhle)....Pages 5-11
Institutionen und Akteure der Europäischen Union (Marion Möhle)....Pages 13-23
Die aktuellen Rechtsgrundlagen der Europäischen Union (Marion Möhle)....Pages 25-30
Die Entstehung und Entwicklung der Sozialpolitik der Europäischen Union (Marion Möhle)....Pages 31-43
Instrumente der europäischen Sozialpolitik (Marion Möhle)....Pages 45-56
Sozialstaaten in der Europäischen Union (Marion Möhle)....Pages 57-65
Beschäftigungspolitik (Marion Möhle)....Pages 67-83
Gleichstellungs- und Antidiskriminierungspolitik (Marion Möhle)....Pages 85-112
Gesundheits- und Pflegepolitik (Marion Möhle)....Pages 113-131
Armutsbekämpfung und soziale Inklusion (Marion Möhle)....Pages 133-153
Alterssicherungspolitik (Marion Möhle)....Pages 155-166
Bildungspolitik (Marion Möhle)....Pages 167-187
Jugendpolitik (Marion Möhle)....Pages 189-204
Migrationspolitik (Marion Möhle)....Pages 205-222
Europäische Förderpolitik (Marion Möhle)....Pages 223-241
Ausblick: Ein Europäisches Sozialmodell oder ein unsoziales Europa? (Marion Möhle)....Pages 243-245
Glossar (Marion Möhle)....Pages 247-253
Back Matter ....Pages 255-258

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Marion Möhle

Europäische Sozialpolitik Eine Einführung

Europäische Sozialpolitik

Marion Möhle

Europäische Sozialpolitik Eine Einführung

Marion Möhle Fakultät Soziale Arbeit, Gesundheit und Pflege Hochschule Esslingen Esslingen am Neckar, Deutschland

ISBN 978-3-658-28409-1    ISBN 978-3-658-28410-7  (eBook) https://doi.org/10.1007/978-3-658-28410-7 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Springer VS © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlags. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Bearbeitungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von allgemein beschreibenden Bezeichnungen, Marken, Unternehmensnamen etc. in diesem Werk bedeutet nicht, dass diese frei durch jedermann benutzt werden dürfen. Die Berechtigung zur Benutzung unterliegt, auch ohne gesonderten Hinweis hierzu, den Regeln des Markenrechts. Die Rechte des jeweiligen Zeicheninhabers sind zu beachten. Der Verlag, die Autoren und die Herausgeber gehen davon aus, dass die Angaben und Informationen in diesem Werk zum Zeitpunkt der Veröffentlichung vollständig und korrekt sind. Weder der Verlag, noch die Autoren oder die Herausgeber übernehmen, ausdrücklich oder implizit, Gewähr für den Inhalt des Werkes, etwaige Fehler oder Äußerungen. Der Verlag bleibt im Hinblick auf geografische Zuordnungen und Gebietsbezeichnungen in veröffentlichten Karten und Institutionsadressen neutral. Springer VS ist ein Imprint der eingetragenen Gesellschaft Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH und ist ein Teil von Springer Nature. Die Anschrift der Gesellschaft ist: Abraham-Lincoln-Str. 46, 65189 Wiesbaden, Germany

Inhaltsverzeichnis

1 Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   1 2 Geschichte der Europäischen Union – ein Überblick. . . . . . . . . . . . . .   5 Literatur ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 11 3 Institutionen und Akteure der Europäischen Union. . . . . . . . . . . . . . .  13 3.1 Der Europäische Rat und der Rat der Europäischen Union������������� 15 3.2 Die Europäische Kommission����������������������������������������������������������� 17 3.3 Das Europäische Parlament ������������������������������������������������������������� 19 3.4 Weitere wichtige Organe der Europäischen Union��������������������������� 20 3.5 Nichtregierungsorganisationen und ihre Bedeutung für die EU������� 21 Literatur ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 23 4 Die aktuellen Rechtsgrundlagen der Europäischen Union. . . . . . . . . .  25 4.1 Primärrecht��������������������������������������������������������������������������������������� 25 4.2 Sekundärrecht����������������������������������������������������������������������������������� 26 4.3 Rechtsgrundlagen der europäischen Sozialpolitik ��������������������������� 29 Literatur ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 30 5 Die Entstehung und Entwicklung der Sozialpolitik der Europäischen Union. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  31 5.1 Beginn der EWG-Sozialpolitik��������������������������������������������������������� 32 5.2 Sozialpolitische Stagnation��������������������������������������������������������������� 34 5.3 Binnenmarkt, Sozialer Dialog und Soziale Grundrechte ����������������� 35 5.4 Integration durch Offene Koordinierung������������������������������������������� 37 5.5 Reformanstöße durch die ESSR������������������������������������������������������� 38 Literatur ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 42 V

VI

Inhaltsverzeichnis

6 Instrumente der europäischen Sozialpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  45 6.1 Die Koordinierung der Sozialversicherungssysteme ����������������������� 45 6.2 MISSOC������������������������������������������������������������������������������������������� 46 6.3 Die Offene Methode der Koordinierung������������������������������������������� 47 6.4 Europäisches Semester��������������������������������������������������������������������� 53 6.5 Sozialpolitisches Scoreboard ����������������������������������������������������������� 54 Literatur ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 55 7 Sozialstaaten in der Europäischen Union. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .   57 7.1 Sozialstaatsmodelle��������������������������������������������������������������������������� 57 7.2 Das Europäische Sozialmodell��������������������������������������������������������� 62 Literatur ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 64 8 Beschäftigungspolitik. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  67 8.1 Die Entwicklung der Beschäftigungspolitik������������������������������������� 68 8.2 Die Rechtsgrundlagen der Beschäftigungspolitik����������������������������� 76 8.3 Instrumente der Beschäftigungspolitik��������������������������������������������� 77 8.4 Akteure der Beschäftigungspolitik��������������������������������������������������� 78 8.5 Indikatoren der EBS������������������������������������������������������������������������� 79 8.6 Die Zukunft der Beschäftigungspolitik��������������������������������������������� 81 Literatur ����������������������������������������������������������������������������������������������������� 82 9 Gleichstellungs- und Antidiskriminierungspolitik . . . . . . . . . . . . . . . .  85 9.1 Gleichstellungspolitik����������������������������������������������������������������������� 86 9.1.1 Die Entwicklung der Gleichstellungspolitik ����������������������� 86 9.1.2 Rechtsgrundlagen der Gleichstellungspolitik����������������������� 90 9.1.3 Instrumente der Gleichstellungspolitik ������������������������������� 90 9.1.4 Gender Mainstreaming��������������������������������������������������������� 92 9.1.5 Akteure der Gleichstellungspolitik��������������������������������������� 93 9.1.6 Indikatoren der Gleichstellungspolitik��������������������������������� 95 9.1.7 Die Zukunft der Gleichstellungspolitik������������������������������� 95 9.2 Antidiskriminierungspolitik ������������������������������������������������������������� 97 9.2.1 Die Entwicklung der Antidiskriminierungspolitik��������������� 97 9.2.2 Rechtsgrundlagen der Antidiskriminierungspolitik�������������101 9.2.3 Akteure der Antidiskriminierungspolitik�����������������������������104 9.2.4 Instrumente der Antidiskriminierungspolitik�����������������������107 9.2.5 Indikatoren der Antidiskriminierungspolitik �����������������������107 9.2.6 Die Zukunft der Antidiskriminierungspolitik�����������������������108 Literatur �����������������������������������������������������������������������������������������������������109

Inhaltsverzeichnis

VII

10 Gesundheits- und Pflegepolitik. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  113 10.1 Die Entwicklung der Gesundheitspolitik ������������������������������������� 113 10.2 Rechtsgrundlagen der Gesundheitspolitik ����������������������������������� 122 10.3 Akteure der Gesundheitspolitik ��������������������������������������������������� 123 10.4 Instrumente der Gesundheitspolitik ��������������������������������������������� 125 10.5 Langzeitpflege������������������������������������������������������������������������������� 125 10.6 Indikatoren im Bereich Gesundheit und Langzeitpflege�������������� 127 10.7 Die Zukunft der Gesundheits- und Pflegepolitik ������������������������� 129 Literatur ��������������������������������������������������������������������������������������������������� 130 11 Armutsbekämpfung und soziale Inklusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  133 11.1 Die Entwicklung der Politik im Bereich Armut und soziale Inklusion��������������������������������������������������������������������������������������� 139 11.2 Rechtsgrundlagen im Bereich Armut und soziale Inklusion��������� 145 11.3 Akteure im Bereich Armut und Soziale Inklusion����������������������� 146 11.4 Instrumente im Bereich Armut und soziale Inklusion ����������������� 147 11.5 Indikatoren im Bereich Armut und soziale Inklusion������������������� 148 11.6 Die Zukunft der Armutspolitik����������������������������������������������������� 150 Literatur ��������������������������������������������������������������������������������������������������� 152 12 Alterssicherungspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  155 12.1 Die Entwicklung der Alterssicherungspolitik������������������������������� 157 12.2 Rechtsgrundlagen der Alterssicherungspolitik����������������������������� 161 12.3 Akteure der Alterssicherungspolitik��������������������������������������������� 161 12.4 Instrumente der Alterssicherungspolitik��������������������������������������� 162 12.5 Indikatoren im Bereich der Alterssicherungspolitik��������������������� 163 12.6 Die Zukunft der Alterssicherungspolitik��������������������������������������� 165 Literatur ��������������������������������������������������������������������������������������������������� 165 13 Bildungspolitik. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  167 13.1 Die Entwicklung der Bildungspolitik������������������������������������������� 168 13.2 Rechtsgrundlagen der Bildungspolitik����������������������������������������� 178 13.3 Akteure der Bildungspolitik��������������������������������������������������������� 179 13.4 Instrumente der Bildungspolitik��������������������������������������������������� 180 13.5 Indikatoren im Bereich der Bildungspolitik��������������������������������� 182 13.6 Die Zukunft der Bildungspolitik��������������������������������������������������� 182 Literatur ��������������������������������������������������������������������������������������������������� 185 14 Jugendpolitik. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  189 14.1 Die Entwicklung der Jugendpolitik ��������������������������������������������� 191 14.2 Rechtsgrundlagen der Jugendpolitik��������������������������������������������� 197

VIII

Inhaltsverzeichnis

14.3 Akteure der Jugendpolitik������������������������������������������������������������� 198 14.4 Instrumente der Jugendpolitik������������������������������������������������������� 199 14.5 Indikatoren der Jugendpolitik������������������������������������������������������� 200 14.6 Die Zukunft der Jugendpolitik ����������������������������������������������������� 202 Literatur ��������������������������������������������������������������������������������������������������� 203 15 Migrationspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  205 15.1 Die Entwicklung der Migrationspolitik ��������������������������������������� 206 15.2 Einwanderungs- und Integrationspolitik��������������������������������������� 211 15.3 Asyl- und Flüchtlingspolitik��������������������������������������������������������� 212 15.4 Rechtsgrundlagen der Migrationspolitik��������������������������������������� 214 15.5 Akteure der Migrationspolitik������������������������������������������������������� 216 15.6 Instrumente der Migrationspolitik ����������������������������������������������� 218 15.7 Indikatoren der Migrationspolitik������������������������������������������������� 218 15.8 Die Zukunft der Migrationspolitik����������������������������������������������� 220 Literatur ��������������������������������������������������������������������������������������������������� 222 16 Europäische Förderpolitik. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  223 16.1 Finanzierung der EU��������������������������������������������������������������������� 223 16.2 Die Fonds ������������������������������������������������������������������������������������� 225 16.2.1 ESF��������������������������������������������������������������������������������� 227 16.2.2 EHAP����������������������������������������������������������������������������� 232 16.2.3 AMIF����������������������������������������������������������������������������� 233 16.3 Förderprogramme������������������������������������������������������������������������� 234 16.3.1 Beschäftigung und Soziale Innovation (EaSi)��������������� 234 16.3.2 Erasmus Plus ����������������������������������������������������������������� 236 16.3.3 Rights, Equality and Citizenship Programme (REC)����� 237 16.3.4 Programm Gesundheit��������������������������������������������������� 238 16.4 Die Zukunft der europäischen Förderpolitik��������������������������������� 239 Literatur ��������������������������������������������������������������������������������������������������� 240 17 Ausblick: Ein Europäisches Sozialmodell oder ein unsoziales Europa? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 18 Glossar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 Anhang. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

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Einführung

Zusammenfassung

Was europäische Sozialpolitik ist, kann nicht klar definiert werden. Dies liegt vor allem daran, dass in den vertraglichen Grundlagen die Sozialpolitik keinen großen Raum einnimmt und der Europäischen Union in diesem Politikfeld wenig Kompetenzen zugestanden werden. Dennoch hat die Europäische Union einen großen Stellenwert für die Sozialpolitik der Mitgliedsstaaten. Schlüsselwörter

Europäische Union · Sozialpolitische Kompetenzen · Europäische Sozialpolitik · Krise der Europäischen Union · Europäische Säule Sozialer Rechte (ESSR)

Die Europäische Union befindet sich aktuell – im Jahr 2020 – in einer tiefen Krise. Neben innereuropäischen Problemen wie dem Brexit sieht sich die Europäische Union (im Folgenden EU) auch geopolitisch mit Herausforderungen wie dem durch die USA induzierten Streit um Zölle konfrontiert. Dabei spielt die europäische Sozialpolitik in der öffentlichen Diskussion nur sehr am Rande eine Rolle, stellt aber dennoch ein wichtiges politisches Handlungsfeld dar. Dies wird nicht zuletzt angesichts der immer noch ungelösten Migrationsfrage deutlich, die seit 2015 an Aktualität gewonnen hat und seitdem ganz oben auf der Agenda der EU steht. Aber auch die Einführung einer „Europäischen Säule Sozialer Rechte“ (ESSR) zeigt die Relevanz sozialpolitischer Themen auf europäischer Ebene. Die © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Möhle, Europäische Sozialpolitik, https://doi.org/10.1007/978-3-658-28410-7_1

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1 Einführung

ESSR stellte das Abschlussdokument des Sozialgipfels des Europäischen Rats in Göteborg 2017 dar und wurde dort mit großem Medienaufwand feierlich proklamiert. Vor diesem Hintergrund tut eine grundlegende Einführung in die S ­ ozialpolitik der EU not, die zum einen grundlegend über die Entwicklung sowie die relevanten Institutionen informieren will, aber auch auf die wichtigsten Handlungsfelder eingeht, in denen die EU als sozialpolitische Akteurin auftritt. Hier taucht allerdings ein grundlegendes Problem auf: Was europäische Sozialpolitik ist, kann nicht klar definiert werden. Dies liegt vor allem daran, dass in den vertraglichen Grundlagen die Sozialpolitik keinen großen Raum einnimmt und der EU in diesem Politikfeld wenig Kompetenzen zugestanden werden. Dennoch ist die EU sozialpolitisch sehr aktiv und hat so für die Sozialpolitik der Mitgliedsstaaten eine hohe Bedeutung. Die EU stellt ein weltweit einzigartiges Gebilde dar: einerseits repräsentiert sie mittlerweile über 500 Millionen Bürger∗innen in aktuell 28 Ländern,1 andererseits ist sie im Alltag eben dieser Menschen kaum präsent. Erschwerend kommt hinzu, dass es keine europäische Regierung gibt und auch keine einheitliche europäische Politik – ein Europäisches Parlament gibt es zwar, dieses unterscheidet sich aber in einigen Aspekten sehr deutlich von nationalen Parlamenten. Aus der Perspektive der Sozialpolitik sieht die Situation noch schwieriger aus, denn diese ist anders als beispielsweise die Wirtschafts- und Währungspolitik viel weniger in der öffentlichen Diskussion sichtbar. Dennoch gibt es eine europäische Sozialpolitik, die aber aufgrund ihrer Komplexität einiger Kenntnisse über die Strukturen und Entscheidungsabläufe in der EU bedarf, um die hier relevanten Aspekte auf die nationale Ebene zu „übersetzen“. Aus der Perspektive der EU ist das Feld der Sozialpolitik weit gesteckt. In ihren vertraglichen Grundlagen fällt hierunter nicht nur der Sozialschutz und die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, sondern auch die Beschäftigungspolitik und die Bekämpfung von Ausgrenzung. Wie bereits angedeutet, muss grundsätzlich konstatiert werden, dass die EU im Bereich der Sozialpolitik kaum Kompetenzen hat. Anders als beispielsweise in der Wirtschafts- und Währungspolitik erlauben es die bestehenden Verträge der EU nicht, direkt in die Sozialpolitik der Mitgliedsstaaten einzugreifen. Sie kann nur koordinierend tätig werden, wobei sich dies vornehmlich darauf bezieht, dass der Sozialschutz, der in einem Mitgliedsstaat erworben wird, in der gesamten EU wirkt. Damit wird es ermöglicht, innerhalb der EU den Wohnsitz zu wechseln ohne

 Wenn der Austritt Großbritanniens aus der EU vollständig vollzogen sein wird, werden es 27 Länder sein. 1

1 Einführung

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die Sozialversicherungsansprüche, die in unterschiedlichen Mitgliedsstaaten erworben wurden, zu verlieren. Damit greift die EU aber in keiner Weise in die nationalen Sozialpolitiken der Mitgliedstaaten ein. Deren Harmonisierung ist damit nicht verbunden und ­aufgrund der europäischen Verträge nicht möglich. Die EU kann den Mitgliedsstaaten keine direkten rechtlich verbindlichen Vorgaben machen. Anders sieht es aus, wenn es darum geht, Denkanstöße zu geben und Impulse zu setzen, die die Mitgliedsstaaten dazu auffordern, über Reformen und Zukunftsszenarien nachzudenken. Darüber hinaus können die Mitgliedsstaaten auch die EU um Unterstützung bei der Lösung nationaler Probleme bitten. Dieses sogenannte Subsidiaritätsprinzip stellt eine wichtige vertragliche Grundlage der EU dar und ist im Bereich der Sozialpolitik von herausragender Bedeutung. Dennoch ist die EU in den letzten Jahrzehnten im Rahmen der ihr gesteckten Kompetenzgrenzen sozialpolitisch von wachsender Bedeutung. Dies wird je nach Sichtweise entweder als Gefahr oder aber auch als Chance interpretiert. Ein zunehmender Einfluss der EU in der Sozialpolitik kann als gefährlich eingeschätzt werden, wenn befürchtet wird, dass es zu einer Nivellierung der sozialpolitischen Leistungen nach dem Prinzip des kleinsten gemeinsamen Nenners kommen könnte. Damit würden die Sozialstaaten in der EU nach und nach ausgehöhlt werden. Auf der anderen Seite kann argumentiert werden, dass in einem höheren Einfluss der EU auf die Sozialpolitik auch die Chance liegen könnte, hier voneinander zu lernen und so stetig an einer Verbesserung des Sozialstaates zu arbeiten. Durch Kooperation können Lösungen für Probleme gefunden werden, die alle Mitgliedsstaaten betreffen.

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Geschichte der Europäischen Union – ein Überblick

Zusammenfassung

In ihrer mittlerweile mehr als sechzigjährigen Existenz hat die Europäische Union eine wechselvolle Geschichte erlebt. War sie zu Beginn ein kleiner und loser Staatenbund, so hat sie sich über die Jahrzehnte zu einer in vielfältigster Weise verflochtenen Organisation entwickelt, die stetig gewachsen ist. Kennzeichnend für die Entwicklung der Europäischen Union ist ein ständiger Aushandlungsprozess über die Verantwortungsaufteilung zwischen europäischen Institutionen und Mitgliedstaaten. Schlüsselwörter

Geschichte der Europäischen Union · Mitgliedsstaaten der Europäischen Union · Vertragsgrundlagen der Europäischen Union · Friedensprozess in Europa · Europäische Gemeinschaft Kohle und Stahl (EGKS) · Römische Verträge · Europäische Wirtschaftsgemeinschaft · Einheitliche Europäische Akte (EEA) · Vertrag von Maastricht · Europäische Gemeinschaft · Vertrag von Amsterdam · Vertrag von Lissabon

Die Geschichte der EU1 kann als die eines Friedensprozesses beschrieben werden (vgl. Thiemeyer 2010, S. 71 ff.). Am Ende des Zweiten Weltkrieges entschieden 1  Erst im Jahre 1992 wurde die Bezeichnung „Europäische Union“ eingeführt, in den Jahrzehnten zuvor gab es verschiedene Bezeichnungen (EGKS, EWG).

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Möhle, Europäische Sozialpolitik, https://doi.org/10.1007/978-3-658-28410-7_2

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2  Geschichte der Europäischen Union – ein Überblick

sich die ehemals verfeindeten Länder Frankreich, Deutschland und Italien sowie die Beneluxstaaten (Belgien, Luxemburg, Niederlande) auf Initiative des französischen Außenministers Robert Schuman, die kriegswichtigen Produktionszweige Kohle und Stahl unter eine gemeinsame Oberaufsicht zu stellen. Die Zielsetzung bestand darin, ein heimliches Aufrüsten zu verhindern und so dafür Sorge zu tragen, dass es in Europa nie wieder zu einem Krieg kommen sollte. Die 1951 so gegründete „Europäische Gemeinschaft Kohle und Stahl“ (EGKS) (auch Montanunion genannt) war die Keimzelle der EU. Allerdings sind im Rahmen der EGKS längst noch keine Prozesse der europäischen Integration zu erkennen; diese sind erst mit den Römischen Verträgen 1957 eingeleitet worden. Hier wurde die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) von den sechs Ländern der Montanunion gegründet, die als wichtigste Zielsetzung eine gemeinsame Markt- und Zollunion, d. h. ein einheitliches Wirtschaftsgebiet hatte. Ein weiterer Bestandteil der Römischen Verträge war der Euratom-Vertrag, der die Nutzung der Kernenergie vorantreiben sollte. Im EWG-Vertrag wurden die vier Grundfreiheiten verankert, die den freien Verkehr von Waren, Kapital, Dienstleistungen und Arbeitskräften sicherstellen sollten. Allerdings stellte sich nach der Gründung der EWG eine lange Phase des Stillstands ein, die durch mangelnde Zusammenarbeit und ein problematisches Abstimmungsverhalten gekennzeichnet war. Wenn ein Mitgliedsstaat nicht einverstanden war, verließen dessen Vertreter*innen den Raum, so dass keine Einigung möglich war („Politik des leeren Stuhles“). In dieser Zeit traten mit Großbritannien und Dänemark zwei weitere Länder der EWG bei (Norderweiterung) sowie Anfang der achtziger Jahre Griechenland (1981) sowie Spanien und Portugal (1986) (Süderweiterung). Diese Krise des Stillstands konnte erst im Jahre 1987 mit einer neuen vertraglichen Grundlage beseitigt werden, der sogenannten „Einheitlichen Europäischen Akte“ (EEA). Hier wurden bislang nicht vorhandene demokratische Elemente eingeführt. Besonders bedeutsam ist die EEA deswegen, weil hier zum ersten Mal explizit das Subsidiaritätsprinzip eingeführt wird. Dieses Prinzip legt fest, dass die Institutionen der damaligen EWG in bestimmten Politikfeldern keine Kompetenzen haben, sondern diese in der Souveränität der Mitgliedsstaaten verbleiben (vgl. Oeter 2018, S. 133 ff.). Im Falle der EEA wurde das Subsidiaritätsprinzip zunächst nur für die Umweltpolitik eingeführt. Weiterhin wurde mit der EEA der Binnenmarkt ab dem Jahre 1992 beschlossen. Dieser wurde dann mit dem Vertrag von Maastricht im Jahre 1993 realisiert. Der Vertrag von Maastricht fungierte außerdem als Gründungsvertrag für die EU. Der Vertrag von Maastricht stellt einem Meilenstein in der Geschichte der europäischen Integration dar, denn hiermit wurde die Europäische Union (EU) geschaffen. Diese bestand zunächst aus drei Säulen. Hierzu wurde die bereits existierende EWG (mit deutlich erweitertem Aufgabenspektrum) in die Europäische Gemein-

2  Geschichte der Europäischen Union – ein Überblick Abb. 2.1  Der Vertrag von Maastricht 1993. (Eigene Darstellung)

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Europäische Union Europäische Gemeinschaft Binnenmarkt Zollunion WWU GAP (Agrarpol.)

supranational

Gemeinsame Außenund Sicherheitspolitik

ZusammenArbeit in der Innen- und Justizpolitik

intergouvernemental

schaft (EG) überführt und zu einer der drei Säulen der EU benannt. Hier wurden der Binnenmarkt, die Zollunion, die Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) ­sowie die gemeinsame Agrarpolitik (GAP) verankert. Die anderen beiden Säulen bildeten die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) sowie die Zusammenarbeit in der Innen- und Justizpolitik (vgl. Abb. 2.1). In der ersten Säule der EU, der Europäischen Gemeinschaft (EG), sind die Aufgaben verankert, die die Mitgliedsstaaten der europäischen Ebene überantwortet haben, d. h. diese werden supranational erfüllt. Die beiden anderen Säulen werden zwischen den Regierungen der Mitgliedsstaaten geregelt, d. h. intergouvernemental. Außerdem wurde das Prinzip der Subsidiarität mit dem Vertrag von Maastricht in der ersten Säule fest verankert. Damit ist vertraglich festgelegt, dass die EU für die Sozialpolitik kaum direkte Zuständigkeiten hat, sondern hier die Mitgliedsstaaten souverän sind. In den Jahren nach dem Inkrafttreten des Maastricht-Vertrages 1993 war der europäische Integrationsprozess von einer stetig zunehmenden Dynamik gekennzeichnet, und zwar sowohl was die Erweiterung des Kreises der Mitgliedsstaaten angeht als auch hinsichtlich der Intensivierung und Vertiefung der Zusammenarbeit auf einer stetig wachsenden Anzahl an Politikfeldern. Nach dem Vertrag von Maastricht wurden mit dem Vertrag von Amsterdam, der 1997 beschlossen wurde und der 1999 in Kraft trat, einige große Schritte zu einer vertieften europäischen Integration vorgenommen. Aus sozialpolitischer Perspektive ist der Amsterdamer Vertrag von sehr großer Bedeutung, weil hier zum ersten Mal mit der Beschäftigungspolitik ein sozialpolitisches Thema Gegenstand eines Vertrages der EU wurde. Gemäß dem Subsidiaritätsprinzip verblieb die Kompe-

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2  Geschichte der Europäischen Union – ein Überblick

tenz in der Beschäftigungspolitik bei den Mitgliedsstaaten, aber es wurde hier ­bereits deutlich, dass die EU eine koordinierende und damit mitgestaltende Rolle einnehmen sollte. Des Weiteren wurden sowohl in der zweiten Säule, der Gemeinsamen Außenund Sicherheitspolitik (GASP) als auch in der dritten Säule, der Zusammenarbeit in der Innen- und Justizpolitik (ZIJP) weitere Schritte zu einer noch engeren Zusammenarbeit vereinbart. Viele Bereiche aus diesen beiden Säulen, die intergouvernemental geregelt wurden, wurden in die erste Säule verschoben und damit zu supranationalen Aufgaben. Besonders wichtig ist hier aus sozialpolitischer Sicht, dass mit dem Amsterdamer Vertrag wichtige Teile der Migrationspolitik in die erste Säule verlagert wurden. Dies betrifft Themen wie Grenzschutz, Visa, Asyl und Einwanderung, womit die zweite Säule entfiel (vgl. Abb. 2.2). Mit dem Amsterdamer Vertrag wurde außerdem mit dem/der „Hohen Vertreter*in für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“ ein neuer Posten geschaffen. Damit wurde die Bedeutung der Außenpolitik der EU deutlich aufge­ wertet. Von erheblicher Relevanz ist die Erweiterung der Mitbestimmung des Europäischen Parlaments, das mit dem Amsterdamer Vertrag in fast allen Bereichen nun mehr Mitentscheidungsrechte erhielt. Außerdem erhielt das Parlament das Recht, nicht nur der Ernennung der Kommissionsmitglieder zuzustimmen, sondern auch der Ernennung des/der Präsident*in der Kommission.

Europäische Union 1. Säule Visa, Asyl, Einwanderung; Bereich freier Personenverkehr

Supranational

Überführung vieler Bereiche von der 3. in die 1. Säule

3. Säule Bestimmungen über die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit

Intergouvernemental

Abb. 2.2  Der Vertrag von Amsterdam 1999. (Eigene Darstellung)

2  Geschichte der Europäischen Union – ein Überblick

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Mit dem Vertrag von Nizza (2001, ab 2003 in Kraft) wurden vor allem angesichts der kommenden Erweiterung der EU um zehn Länder institutionelle ­Reformen beschlossen. So wurde eingeführt, dass ab 2005 pro Land ein/e Kommissar*in für die Europäische Kommission bestimmt wird. Weiterhin wurde eine umfassende Neuordnung der Stimmengewichtung im Europäischen Rat beschlossen, um kleine Länder nicht zu benachteiligen. Ein weiterer wichtiger Aspekt bezieht sich auf die Ausdehnung von Abstimmungsverfahren mit qualifizierter Mehrheit und eine Reduzierung der Verfahren, die Einstimmigkeit erfordern. Damit sollte die Demokratisierung der EU vo­ rangetrieben werden und effektivere und schnellere Entscheidungsprozesse ermöglicht werden. Schließlich wurden noch Reformen unternommen, um die Zusammenarbeit der europäischen Institutionen untereinander und mit den Mitgliedsstaaten zu erleichtern. Die jüngste Änderung der Vertragsgrundlagen der EU, der Reformvertrag von Lissabon, wurde 2007 beschlossen. Allerdings trat er erst nach einigen Anlaufschwierigkeiten in Kraft. Dieser Vertrag musste in allen Mitgliedsstaaten ratifiziert werden, was dazu führte, dass dieser in Ländern wie Frankreich und den Niederlanden, die Referenden durchführten, zunächst abgelehnt wurde. Aber auch unabhängig davon gab es einige Verzögerungen, so dass der Vertrag letztlich erst 2009 durch alle 27 Mitgliedsstaaten ratifiziert wurde. Wesentlich für den Vertrag von Lissabon sind die Vereinheitlichung der bisherigen Vertragsgrundlagen und die Aktualisierung von Verfahrensabläufen vor dem Hintergrund der Tatsache, dass die EU zum damaligen Zeitpunkt nicht mehr nur aus wenigen Mitgliedsstaaten bestand, sondern deren Anzahl mit 27 erheblich größer geworden war. Die bisherige Säulenstruktur wurde aufgegeben und wich einer einheitlichen Struktur, in der bis auf wenige Ausnahmen sämtliche Bereiche vergemeinschaftet sind. Mit dem Vertrag von Lissabon wird der „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ vertieft, d. h. im Wesentlichen werden Bereiche wie justizielle Zusammenarbeit und Grenzkontrollen supranational (vgl. Abb. 2.3). Das Amt des/der Hohen Vertreter*in für Außen- und Sicherheitspolitik wurde mit dem Amt des/der Kommissar*in für Außenpolitik zusammengelegt. Außerdem ist die mit diesem Amt betraute Person zugleich Vizepräsident*in der Europäischen Kommission. Weiterhin wurde mit dem Vertrag von Lissabon die Position eines/einer Präsident*in des Europäischen Rates geschaffen. Ein weiterer wichtiger Aspekt ist die Demokratisierung der EU. So sind Bürgerbegehren auf europäischer Ebene möglich. Gleichzeitig sind die Möglichkeiten der direkten Einflussnahme nationaler Parlamente auf die EU verbessert worden (vgl. Oppelland 2010, S. 79 ff.). Die wichtigsten Eckdaten bezüglich der Aufnahme neuer Mitgliedsstaaten sind zum einen das Jahr 1995, als neben Österreich auch Schweden und Finnland der

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2  Geschichte der Europäischen Union – ein Überblick

Europäische p Union Gemeinschaftsmethode: • Initiativrecht bei der Europäischen Kommission • Qualifizierte Mehrheit im Europäischen Rat • Mitentscheidungsverfahren mit dem Europäischen Parlament • Gerichtliche Kontrolle durch den Europäischen Gerichtshof • „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“

Abb. 2.3  Der Vertrag von Lissabon 2009. (Eigene Darstellung)

EU beitraten. Im Jahre 2004 kam es zu einer sehr weit reichenden Vergrößerung der EU, als neben den beiden Inselstaaten Malta und Zypern die acht mittelosteuropäischen Länder Polen, Ungarn, Tschechien, Slowakei, Slowenien auch die baltischen Länder Litauen, Lettland sowie Estland beitraten. Die Beitrittsverhandlungen waren kompliziert, da die Interessen der Beitrittskandidaten unterschiedlich waren und es auf der einen Seite „Bremser“ und auf der anderen Seite „Vorreiter“ gab (vgl. Schimmelpfennig 2003, S. 545 f.). Mit dieser großen Erweiterungsrunde kam es zu einer  umfassenden Diversifizierung der Mitgliedsstaaten der EU, die historisch sehr unterschiedliche Wege gegangen waren und so die weitere Integration der EU vor große Herausforderungen stellte (vgl. Beichelt 2004, S.  30  f.). Schließlich kamen im Jahre 2007 noch die beiden südosteuropäischen Länder Bulgarien sowie Rumänien hinzu. Als jüngstes Mitglied ist Kroatien im Juli 2013 der EU beigetreten (vgl. Abb. 2.4). In Folge der weltweiten Finanzmarktkrise gerieten ab 2009 einige Mitgliedstaaten in eine wirtschaftlich und sozial sehr schwierige Situation, die die EU insgesamt erschütterte. Im Juni 2016 fand in Großbritannien ein Referendum zur Frage des Verbleibs bzw. Austritts aus der EU statt, das mit knapper Mehrheit zugunsten des Austritts endet. Damit ist der Brexit, wie der Austritt Großbritanniens kurz bezeichnet wird, beschlossen. Allerdings gelingt es in jahrelangen Verhandlungen zunächst nicht,

Literatur

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Beitritte zur EU 1973 DK, GB

1981 GR

1986 ES, PT

1995 AT, SE, SF

2004 CY, CZ, EE, HU, LV, LT, MT, PL, SK, SL

2007 RO, BG

2013 CR

Vertragsgrundlagen ab 1987 EEA 1987

Maastricht 1993

Amsterdam 1999

Nizza 2003

Lissabon 2009

Abb. 2.4  Eckdaten zur Entwicklung der EU. (Eigene Darstellung)

einen Austrittsvertrag zu gestalten. Der Austritt erfolgte schließlich am 31. Januar 2020, bis Ende 2020 gelten allerdings noch Übergangsregelungen. In Bezug auf die künftige Erweiterung der EU werden aktuell mit fünf Kandidatenländern Beitrittsverhandlungen geführt. Neben den Balkanländern Nordmazedonien, Albanien, Serbien und Montenegro werden diese auch mit der Türkei geführt. Dabei wird die Stellung der Türkei als künftiger möglicher Mitgliedsstaat immer wieder kontrovers diskutiert. Weitere potenzielle Kandidaten sind Bosnien und Herzegowina sowie Kosovo.

Literatur Beichelt, T. (2004). Die Europäische Union nach der Osterweiterung. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Oeter, S. (2018). Subsidiarität als europäisches Grundprinzip. In M. Anderheiden (Hrsg.), 25 Jahre Vertrag von Maastricht. Startpunkt für das heutige Europa (S. 233–260). Baden-­ Baden: Nomos. Oppelland, T. (2010). Institutionelle Neuordnung und Demokratisierung. In O. Leiße (Hrsg.), Die Europäische Union nach dem Vertrag von Lissabon (S. 79–96). Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Schimmelpfennig, F. (2003). Die Osterweiterung der EU: Erklärung eines widersprüchlichen Prozesses. In M. Jachtenfuchs & B. Kohler-Koch (Hrsg.), Europäische Integration (2. Aufl., S. 541–568). Opladen: Leske und Budrich. Thiemeyer, G. (2010). Europäische Integration. Köln: Böhlau.

3

Institutionen und Akteure der Europäischen Union

Zusammenfassung

Die wichtigsten Institutionen der Europäischen Union sind der Europäische Rat als „Stimme der Mitgliedsstaaten“, die Europäische Kommission als „Hüterin der Verträge“ sowie das Europäische Parlament als „Stimme der Bürger*innen“. Darüber hinaus gibt es noch weitere wichtige Akteure, die spezifische Aufgabengebiete abdecken. Eine wichtige Rolle für die Politikgestaltung spielen aber auch die Nichtregierungsorganisationen. Schlüsselwörter

Europäische Kommission · Europäischer Rat · Europäisches Parlament · Europäische Institutionen · Europäischer Gerichtshof · Europäischer Rechnungshof · Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) · Ausschuss der Regionen (AdR) · Nichtregierungsorganisationen · Socialplatform

Die EU zeichnet sich durch eine besondere Struktur aus, die als „Mehrebenensystem“ beschrieben wird. Damit ist ausgedrückt, dass nicht nur die supranationalen Institutionen der EU, die hauptsächlich in Brüssel und Straßburg angesiedelt sind, die Organisationsstruktur der EU ausmachen. Von ebenso großem Stellenwert sind die Mitgliedsstaaten, die die nationale Ebene repräsentieren, sowie die Regionen innerhalb der Mitgliedsstaaten, die die subnationale Ebene darstellen. Dabei richtet sich die EU am Prinzip der Subsidiarität aus, d.  h. die Regionen und Mitgliedsstaaten © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Möhle, Europäische Sozialpolitik, https://doi.org/10.1007/978-3-658-28410-7_3

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3  Institutionen und Akteure der Europäischen Union

Nationale Ebene

Supranationale Ebene

Mitgliedstaaten Regierungen, Parlamente Parteien, öffentliche Meinung

Europäischer Rat Rat der EU Kommission, Parlament

Subnationale Ebene Regionen, Bundesländer, Kommunen etc. in den Mitgliedstaaten Abb. 3.1  Das Mehrebenensystem der EU. (Eigene Darstellung)

Europäischer Rat

Europäische Kommission

Gesetzesvorschläge Entscheidungen

(Minister)Rat der Europäischen Union

Kontrolle

Mitentscheidung

Europäisches Parlament Abb. 3.2  Zentrale Institutionen der EU. (Eigene Darstellung)

sollen zunächst ihre Angelegenheiten selbst regeln, ehe die EU als Akteur auf den Plan tritt. Alle drei Ebenen zusammengenommen machen die Europäische Union aus (vgl. Behning 2009, S. 21 ff.) (vgl. Abb. 3.1). Die wichtigsten Organe der EU stellen zum einen der Europäische Rat bzw. der (Minister)Rat der Europäischen Union, zum zweiten die Europäische Kommission sowie zum dritten das Europäische Parlament dar, die alle in spezifischer Weise miteinander kooperieren (vgl. Abb. 3.2).

3.1  Der Europäische Rat und der Rat der Europäischen Union

15

Dabei hat jedes dieser Organe spezifische Aufgaben und repräsentiert in je verschiedener Weise die EU. Der Europäische Rat ist die „Stimme der Mitgliedsstaaten“, d. h. hier werden die Regierungen der Mitgliedsstaaten der EU repräsentiert und Gesetze erlassen. Die Europäische Kommission ist hingegen von den Mitgliedsstaaten der EU unabhängig. Sie vertritt die Interessen der EU insgesamt und ist das Exekutivorgan der EU. Sie wird auch als „Hüterin der Verträge“ bezeichnet Das Europäische Parlament stellt die „Stimme der Bürger*innen“ dar, insofern seine Abgeordneten alle fünf Jahre direkt gewählt werden. (vgl. Leiße 2019, S. 107 ff.).

3.1

 er Europäische Rat und der Rat der D Europäischen Union

Der Europäische Rat (im Folgenden Rat) stellt die „Stimme der Mitgliedsstaaten“ dar. In diesem wichtigsten Entscheidungsgremium der EU tagen die Regierungen der Mitgliedsstaaten in Person der Regierungsoberhäupter („EU-Gipfel“). Außerdem gehören noch der/die Präsident*in des Europäischen Rates und der/die Präsident*in der Kommission dem Europäischen Rat an. Davon zu unterscheiden ist der Rat der Europäischen Union, in dem sich nicht die Regierungsoberhäupter, sondern die Fachminister*innen der Mitgliedsstaaten in verschiedenen Konstellationen treffen. Daher wird der Rat der Europäischen Union auch Ministerrat genannt. Bei den „EU-Gipfeln“, die bis zu viermal im Jahr stattfinden, treffen die Regierungsoberhäupter mit dem/der Präsident*in der Europäischen Kommission zusammen. Hier werden die Leitlinien der EU-Politik festgelegt und die Fragen gelöst, die auf der Ministerratsebene offengeblieben sind. Der Rat hat sechs zentrale Aufgaben: 1 ) Er setzt generelle politische Leitlinien für die Politikgestaltung der EU. 2) Er wirkt als konstitutioneller Architekt, d. h. er trifft Grundsatzentscheidungen. 3) Er koordiniert die Wirtschaftspolitik. 4) Er stellt die „internationale Stimme“ der EU dar. 5) Er ist die oberste Beschlussinstanz der EU. 6) Er wählt und benennt die Personen für Führungsämter der EU (vgl. Leiße 2019, S. 125 ff.; vgl. Wessels 2018a, S. 21 f.). Der Vorsitz des Rates wechselt alle sechs Monate zwischen den Mitgliedsstaaten. Dies bedeutet, dass jeweils von Januar bis Juni ein Mitgliedsstaat für die

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3  Institutionen und Akteure der Europäischen Union

­ agesordnung des Rates zuständig ist und dann von Juli von Dezember diese AufT gabe an einen anderen Mitgliedsstaat übergeht. Mit dem Vertrag von Lissabon wurde die Stelle eines/einer ständigen Präsident*in des Rates geschaffen, der/die bei den Ratssitzungen (EU-Gipfel) jeweils den Vorsitz übernimmt, für eine größere Kontinuität der Arbeit des Rates sorgen soll und bis zu fünf Jahre im Amt ist. Diesem Amt kommt auch die Aufgabe zu, die EU international auf höchster Ebene zu repräsentieren. Die Arbeit des Rates wird vor Ort in Brüssel zum einen durch das Generalsekretariat erledigt sowie durch eine Art „Botschaft“ jedes EU-Mitgliedsstaates, die als ständige Vertretung jeweils ein Team von Fachreferent*innen dauerhaft in Brüssel im Ratsgebäude untergebracht haben. Diese Fachreferent*innen arbeiten kontinuierlich und tagen wöchentlich im Ausschuss der ständigen Vertreter*innen, der Coreper genannt wird (Comité des représentants permanents), der die Arbeit des Rates vorbereitet. Bei den Abstimmungen der Beschlüsse des Rates verfügt jeder Mitgliedsstaat über eine bestimmte Anzahl von Stimmen, die die jeweilige Bevölkerungszahl widerspiegelt. Dabei ist die Zahl der Stimmen allerdings zugunsten der bevölkerungsschwächeren Länder angepasst worden. So verfügt die Bundesrepublik Deutschland über 29 Stimmen (Bevölkerungszahl ca. 82  Mio.), während Malta über 3 Stimmen verfügt (Bevölkerungszahl ca. 0,3 Mio.). Wenn sich die Fachminister*innen der Mitgliedsstaaten treffen, so spricht man vom Rat der Europäischen Union. Da es hier leicht zu Begriffsverwechslungen kommen kann, wird hier umgangssprachlich auch der Begriff „Ministerrat“ verwendet, der allerdings formal nicht korrekt ist, sich aber etabliert hat. Der Ministerrat hat sechs Aufgaben: 1) Er verabschiedet – häufig gemeinsam mit dem Europäischen Parlament – die EU-Rechtsvorschriften. 2) Er sorgt für die Abstimmung der Grundzüge der Wirtschafts- und Sozialpolitik der Mitgliedsstaaten. 3) Er schließt Abkommen etc. mit Drittländern sowie internationalen Organisationen ab. 4) Er genehmigt gemeinsam mit dem Europäischen Parlament den Haushalt der EU. 5) Er legt die Grundlinien für die Gemeinsame Außen-und Sicherheitspolitik fest. 6) Er legt die Grundlinien für die Zusammenarbeit in der EU fest (vgl. Wessels 2018b, S. 4 ff.). Der Ministerrat tagt in zehn unterschiedlichen Formationen. Dies bedeutet, dass auf der fachministeriellen Ebene die anstehenden Themen vorgeben, welche/r

3.2  Die Europäische Kommission

17

Fachminister*in an den jeweiligen „Ministerratstreffen“ teilnimmt. Steht etwa das Thema Gesundheitssysteme auf dem Programm, so nehmen die Gesundheitsminister*innen an den Ratstreffen teil. Von den zehn möglichen Formationen des Rats der Europäischen Union sind für die Sozialpolitik besonders beiden folgenden relevant: • Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz (EPSCO) • Bildung, Jugend, Kultur und Sport (EYCS) Hier wird bereits ersichtlich, dass Fachressorts zusammengefasst sind, die sich zu jeweils aktuellen wechselnden Themen treffen. Dies bedeutet auch, dass je nach Thema beispielsweise einmal das Bildungsministerium oder aber das Familienministerium eines Mitgliedsstaats je nach Zuständigkeit zu einer Sitzung des Ministerrats „Bildung, Jugend und Kultur“ (EYCS) entsandt wird. Der/die jeweilige Fachminister*in ist befugt, für seine/ihre Regierung zu handeln und ist damit auch seiner/ihrer nationalen Regierung gegenüber verantwortlich. Die Ministerratssitzungen finden je nach Bedarf statt (vgl. Wessels 2018b, S. 7 ff.).

3.2

Die Europäische Kommission

Die Europäische Kommission (im Folgenden Kommission) ist unabhängig von den Mitgliedsstaaten und vertritt die Interessen der EU insgesamt. Dies bedeutet, dass sie über die Wahrung der Verträge wacht und gewissermaßen das „Arbeitsorgan“ der EU darstellt. Der Kommission obliegt die Erarbeitung von Vorschlägen für Rechtsvorschriften, die sie dem Europäischen Parlament und dem Rat vorlegt. Gleichzeitig ist sie aber auch die Exekutive der EU, d. h. sie stellt die Umsetzung der vom Europäischen Parlament und dem Rat verabschiedeten Rechtsvorschriften sicher. Hinzu kommen die Führung der Tagesgeschäfte der EU sowie die Durchführung von EU-Programmen und die Mittelverwaltung (vgl. Wessels 2018c, S. 4 ff.; vgl. Leiß 2019, S. 109 ff.). Die Kommission ist mit keiner Institution auf nationaler Ebene vergleichbar, wie dies mit dem Europäischen Parlament (vergleichbar mit dem Bundestag) oder dem Europäischen Rat (vergleichbar mit dem Bundesrat) noch möglich wäre. Hieraus resultiert dann auch gelegentlich der Vorwurf, die Kommission sei ein undurchschaubarer bürokratischer Koloss. Allerdings wird dabei häufig übersehen, dass in der Kommission die Fäden der gesamten Politik sowie Mittelverwaltung der EU zusammenlaufen, was eine funk-

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3  Institutionen und Akteure der Europäischen Union

tionierende Administration angesichts von 28 bzw. 27 Mitgliedsstaaten notwendig macht. Die Bezeichnung „Europäische Kommission“ ist eine doppeldeutige Begrifflichkeit: einmal ist damit das Gremium der Kommissar*innen gemeint, die jeweils eine Generaldirektion mit jeweils einer Fachbezeichnung leiten. Diese Kommissar*innen werden jeweils von je einem Mitgliedsstaat entsandt, wobei sie dann aber – und das ist sehr wichtig – unabhängig und weisungsungebunden von ihrem jeweiligen Herkunftsland arbeiten. So ist beispielsweise der bzw. die Kommissar*in, der die Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Inklusion (GD EMPL) leitet, für die beschäftigungspolitischen und sozialen Angelegenheiten der gesamten EU zuständig. Dass es dabei auch einmal zu Entscheidungen kommen kann, die im Konflikt mit Interessen des eigenen Landes stehen könnte, ist durchaus möglich. Die zweite Bedeutung der Bezeichnung „Europäische Kommission“ bezieht sich auf die politische Institution insgesamt mitsamt ihren rund 20.000 Bediensteten. Sitz der Kommission ist Brüssel, wobei einige Dienststellen in Luxemburg untergebracht sind. Darüber hinaus gibt es Vertretungen in allen Mitgliedsstaaten und in vielen Hauptstädten weltweit. Die Besetzung der Kommission durch die Kommissar*innen erfolgt alle fünf Jahre innerhalb von sechs Monaten nach der Wahl des Europäischen Parlaments. Dabei wird zunächst der bzw. die neue Präsident*in der Kommission durch die Regierungen der Mitgliedsstaaten bestimmt (Ratsebene), der/die dann auch durch das Europäische Parlament bestätigt werden muss. Die Aufgabe des/der Präsident*in besteht darin, in Gesprächen mit den Mitgliedsstaaten die anderen Mitglieder der Kommission auszuwählen, die sich dann einer Befragung durch das Europäische Parlament stellen müssen. Wenn alle Kandidat*innen diese Befragung zur Zufriedenheit des Europäischen Parlaments bestehen, stimmt dieses der Ernennung der Kommissar*innen zu und diese neu zusammengesetzte Kommission kann für die nächsten fünf Jahre ihre Arbeit aufnehmen. Fällt allerdings ein/e Kandidat*in durch, so ist der/die Kommissionspräsident*in gehalten, hier einen Alternativvorschlag zu machen (vgl. Wessels 2018d, S. 15 f.). Dies ist 2019 geschehen, als mehrere Kommissionskanditat*innen wegen Korruptionsvorwürfen nicht den Ansprüchen des Europäischen Parlaments genügten und hier andere Personen von den Regierungen der jeweiligen Mitgliedsstaaten vorgeschlagen werden mussten. Die Kommission hat im Wesentlichen vier Aufgaben: 1) Sie erarbeitet für das Europäische Parlament und den Rat Vorschläge für neue Rechtsvorschriften. 2) Sie setzt die EU-Politik um und verwaltet den Haushalt.

3.3  Das Europäische Parlament

19

3) Sie sorgt für die Wahrung des EU-Rechts (gemeinsam mit dem Europäischen Gerichtshof). 4) Sie vertritt die EU auf internationaler Ebene (vgl. Wessels 2018c, S. 4 ff.). Mit dem Reformvertrag von Lissabon, der im Dezember 2009 in Kraft trat, gab es für die Kommission eine wichtige Neuerung, die in der Schaffung des Amtes eines sog. „Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik“ besteht – quasi ein „Außenministerium“ der EU. Der bzw. die Inhaber*in dieses Amtes hat zugleich die Vizepräsidentschaft der Kommission inne. Die Kommission setzt regelmäßig Sachverständigengruppen (High Level Groups) ein, die zu bestimmten Themen eingesetzt werden und die Kommission beratend unterstützen sollen. Diese High Level Groups erhalten jeweils ein Mandat, das ihnen eine spezifische Aufgabe zuweist.

3.3

Das Europäische Parlament

Die Geschichte des Europäischen Parlaments (im Folgenden Parlament) reicht bis in die fünfziger Jahre zurück, wobei es anfangs kein gewähltes, sondern ein von den Mitgliedsstaaten eingesetztes Gremium war – und insofern nicht als demokratisches Organ bezeichnet werden konnte. Erst seit 1979 wird das Parlament in den alle fünf Jahre stattfindenden Europawahlen durch die Bürger*innen der Mitgliedsstaaten direkt gewählt. Allerdings waren die Befugnisse des Parlaments bis in die neunziger Jahre sehr beschränkt. Dies hat sich mittlerweile sehr gewandelt, worauf weiter unten näher eingegangen wird. Im Parlament werden keine nach Mitgliedsstaaten sortierten Blöcke geschaffen, sondern es wird in länderübergreifenden politischen Fraktionen zusammengearbeitet. Dies bedeutet, dass sich das Europäische Parlament von nationalen Parlamenten insofern unterscheidet, als hier keine Parteien als Fraktionen agieren, sondern sich gewählte Parlamentarier*innen je nach politischer Ausrichtung einer politischen Fraktion anschließen oder auch neue gründen können. Im Jahr 2019 gehörten dem Parlament 751 Abgeordnete aus den 28 Mitgliedsstaaten der EU an. Ein weiterer wichtiger Unterschied zu nationalen Parlamenten ist darin zu sehen, dass das Parlament drei Arbeitsorte hat: Brüssel, Luxemburg und Straßburg. Die Verwaltungsstellen des Parlaments haben ihren Sitz in Luxemburg, die Sitzungen des Parlaments finden sowohl in Brüssel als auch in Straßburg statt. Der Grund für den regelmäßig vollzogenen Ortswechsel des gesamten Parlaments hat vor allem historische Ursachen. So war Straßburg der erste Sitz des Parlaments und die

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3  Institutionen und Akteure der Europäischen Union

hohe Symbolkraft der Repräsentanz eines europäischen Organs in Frankreich lässt es bislang nicht zu, diesen Standort einfach aufzugeben. Das Parlament hat drei zentrale Aufgaben: 1) Es teilt sich die gesetzgebende Gewalt in vielen Politikfeldern mit dem Rat. So entscheidet es bei Gesetzgebungsverfahren mit. 2) Es kontrolliert Organe der EU, insbesondere aber die Kommission. Es stimmt der Benennung der Kommissionsmitglieder zu und kann die gesamte Kommission zum Rücktritt zwingen. 3) Es teilt sich die Haushaltsbefugnis mit dem Rat und nimmt so Einfluss auf die Ausgaben der EU.  In letzter Instanz nimmt es den Gesamthaushalt an oder lehnt ihn ab (vgl. Wessels 2018d, S. 4 ff.). Innerhalb des Parlaments arbeiten zwanzig ständige parlamentarische Ausschüsse (Committees) zu verschiedenen Themen, wie z. B. „Rechte der Frau und Gleichstellung der Geschlechter (FEMM)“, „Beschäftigung und soziale Angelegenheiten (EMPL)“ oder „Kultur und Bildung (CULT)“. Als Reaktion auf die Wirtschaftskrise wurde ein Sonderausschuss „Finanz-, Wirtschafts- und Sozialkrise (CRIS)“ eingesetzt. Die Aufgabe der parlamentarischen Ausschüsse besteht in der Vorbereitung der Arbeiten der Plenartagungen des Parlaments. So erarbeiten sie Legislativvorschläge oder Initiativberichte und treten ein- bis zweimal monatlich öffentlich zusammen. Weiterhin gibt es so genannte „Intergroups“, die im Gegensatz zu den parlamentarischen Ausschüssen keinen offiziellen Status haben, sondern sich als Diskussionsforen von Parlamentarier*innen sehen, die fraktionsübergreifend zu aktuellen Themen regelmäßig öffentlich tagen. Die Intergroups tagen i. d. R. am Rande der in Straßburg stattfindenden Plenarsitzungen und bringen ihre Diskussionsergebnisse direkt in die Plenarsitzungen ein. Thematisch sind hier die Intergroups „Family and the Right of the Child & Bioethics“, „Social Economy“, „Disability“, „Ageing and Intergenerational Solidarity“, „Lesbian, Gay, Bisexual and Transgender Rights – LGBT“, „Public Services“, „Anti-Racism and Diversity (Roma included)“ sowie „Youth Issues“ zu nennen.

3.4

Weitere wichtige Organe der Europäischen Union

Es gibt noch einige weitere Organe der EU, die nicht in gleicher Weise wie die bereits genannten in der Öffentlichkeit präsent sind, aber dennoch von eminent großer Bedeutung sind. Zum einen ist hier der Europäische Gerichtshof mit Sitz in

3.5  Nichtregierungsorganisationen und ihre Bedeutung für die EU

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Luxemburg zu nennen. Er ist für die Gewährleistung der gleichen Rechtsauslegung und -anwendung des EU-Rechts in allen Mitgliedsstaaten zuständig. Darüber hi­ naus entscheidet er über Rechtsstreitigkeiten zwischen Mitgliedsstaaten, Institutionen der EU, Unternehmen und Privatpersonen. Weiterhin ist hier der Europäische Rechnungshof zu nennen, der ebenfalls in Luxemburg seinen Sitz hat. Seine Hauptaufgabe besteht in der Kontrolle der Ausführung des Haushaltsplans der EU sowie der Sicherstellung einer wirtschaftlichen Haushaltsführung. Darüber hinaus gibt es zwei beratende Nebenorgane der EU, die insbesondere für den Sozial- und Gesundheitssektor von sehr großer Bedeutung sind. Zum einen ist hier der Europäische  Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) mit Sitz in Brüssel zu nennen. Er vertritt die Interessen von Interessengruppen in Europa, wie etwa Arbeitgeberorganisationen, Gewerkschaften sowie der organisierten Zivilgesellschaft, d. h. Verbänden unterschiedlichster Ausrichtung. Der EWSA berät das Parlament und die Kommission, wobei er angehört werden muss, bevor z. B. wirtschafts- oder sozialpolitische Entscheidungen getroffen werden. Außerdem ermutigt er die Zivilgesellschaft zu einer stärkeren Beteiligung an der politischen Entscheidungsfindung der EU. Weiterhin ist der Ausschuss der Regionen (AdR) zu nennen, der ebenfalls seinen Sitz in Brüssel hat. Er stellt die Vertretung der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften dar, also etwa Kommunen, Städte, Landkreise etc. Seine Hauptaufgabe besteht darin, die Interessen der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften in Rechtsvorschriften der EU einzubringen, etwa durch Stellungnahmen und Berichte. Ähnlich wie der EWSA hat der AdR ein Anhörungsrecht und muss gehört werden in Angelegenheiten, die lokale und regionale Verwaltungen unmittelbar betreffen. Hier wird das Mehrebenensystem der EU besonders deutlich.

3.5

 ichtregierungsorganisationen und ihre BedeuN tung für die EU

Neben den verschiedenen politischen Organen der EU spielen die Nichtregierungsorganisationen eine bedeutende Rolle in der EU. Ein wichtiger Grund hierfür ist im Mehrebenensystem der EU zu sehen, das neben der supranationalen Ebene die nationale sowie subnationale Ebene als wesentliche Elemente der gesamten Struktur der EU ansieht. Zwar bilden die Nichtregierungsorganisationen (NGOs) nicht selbst einen Bestandteil der EU, aber sie nehmen in großem Ausmaß Einfluss auf die Meinungsbildung und auf Entscheidungsprozesse. Dies gilt in besonderer Weise für den Sozialsektor, in dem NGOs kontinuierlich im Dialog mit den Insti-

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3  Institutionen und Akteure der Europäischen Union

tutionen der EU stehen. Damit soll gewährleistet werden, dass die Ziele der einzelnen Initiativen, Programme und Maßnahmen besser erreicht werden können. Viele NGOs im Sozialsektor sind auf europäischer Ebene in der Dachorganisation „Socialplatform“ organisiert, die 1995 gegründet wurde. Anfangs waren hier 20 europäische NGOs vertreten, mittlerweile sind es 47. Die Ziele der Socialplatform bestehen vor allem darin, die soziale Dimension der EU zu stärken. Die Tätigkeit der Socialplatform konzentriert sich auf sechs Arbeitsfelder (vgl. Socialplatform 2014): 1 . Personennahe soziale Dienstleistungen 2. Sozioökonomische Gerechtigkeit 3. Ziviler Dialog 4. Gleichheit für alle 5. Sozialschutz 6. Qualitativ hochwertige Beschäftigung Im ersten Arbeitsfeld, den personennahen Dienstleistungen, geht es vor allem darum, den Zugang für alle Menschen zu sozialen Dienstleistungen in der gesamten EU zu gewährleisten. Dabei soll auch sichergestellt werden, dass diese Dienstleistungen von hoher Qualität sind und sich die Menschen diese auch finanziell ermöglichen können. Mit dem zweiten Arbeitsfeld, der sozioökonomischen Gerechtigkeit, wird das Ziel verfolgt, Ungleichverteilung von Einkommen zu reduzieren sowie Ungleichheiten beim Zugang zu sozialen Dienstleistungen sowie zu öffentlichen Dienstleistungen (Wohnen, Bildung, Gesundheit, Verkehr) abzubauen. Das dritte Arbeitsfeld, der zivile Dialog, verfolgt das Ziel, dass NGOs in sämtlichen Entscheidungsprozessen der EU mit einbezogen werden. Mit dem vierten Arbeitsfeld, der Gleichheit für alle, wird neben dem Ziel der Gleichstellung der ­Geschlechter das Ziel des Abbaus von Diskriminierungen verfolgt. Das fünfte Arbeitsfeld, der Sozialschutz, zielt darauf ab, inklusive, effektive und effiziente Sozialleistungen und Wohlfahrtssysteme im Sinne des Europäischen Sozialmodells sicherzustellen. Das sechste Arbeitsfeld, die qualitativ hochwertige Beschäftigung, sieht in der Schaffung von menschenwürdigen Arbeitsbedingungen und der Sicherstellung von Mindesteinkommen ein zentrales Ziel. Hierzu gehört auch die Gewährleistung von Unterstützungsleistung von Menschen in Arbeitslosigkeit sowie der Abbau von Diskriminierungen auf dem Arbeitsmarkt. Neben den in der Social Platform organisierten NGOs gibt es noch weitere im Bereich der Sozialpolitik, die sich um spezielle Zielgruppen oder Themen kümmern. Im Bereich der Bildung ist die Lifelong Learning Platform bedeutsam, in der 42 NGOs aus dem Bildungsbereich vertreten sind.

Literatur

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Literatur Behning, U. (2009). Sozialpolitik im europäischen Mehrebenensystem. Analysen kommunikativen Handelns am Beispiel des Politikprozesses zum Hartz-IV-Gesetz. Opladen: Budrich UniPress. Leiße, O. (2019). Die Europäische Union für Dummies. Weinheim: Wiley-CH. Socialplatform. (2014). Strategic orientation 2014–2020. https://www.socialplatform.org/ wp-content/uploads/2013/12/20131201_SocialPlatform_StrategicOrientation_EN.pdf. Zugegriffen am 05.12.2019. Wessels, W. (2018a). Der Europäische Rat. In Das Politische System der Europäischen Union (Springer Reference Sozialwissenschaften). Wiesbaden: Springer VS. Wessels, W. (2018b). Der Rat der Europäischen Union. In Das Politische System der Europäischen Union (Springer Reference Sozialwissenschaften). Wiesbaden: Springer VS. Wessels, W. (2018c). Die Europäische Kommission. In Das Politische System der Europäischen Union (Springer Reference Sozialwissenschaften). Wiesbaden: Springer VS. Wessels, W. (2018d). Das Europäische Parlament. In Das Politische System der Europäischen Union (Springer Reference Sozialwissenschaften). Wiesbaden: Springer VS.

4

Die aktuellen Rechtsgrundlagen der Europäischen Union

Zusammenfassung

Im europäischen Recht wird grundsätzlich zwischen dem Primärrecht und dem Sekundärrecht unterschieden. Das Primärrecht besteht aus zwei gleichrangigen Verträgen, während das Sekundärrecht in allen Politikfeldern der Europäischen Union in einer Vielzahl unterschiedlicher Rechtsakte geregelt ist. Die Gesamtheit der Verträge, Abkommen und Rechtstitel der EU werden als „Acquis communautaire“ (deutsch: gemeinschaftlicher Besitzstand) bezeichnet. Die wichtigsten Rechtstitel stellen Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse dar. Schlüsselwörter

Europäisches Recht · Primärrecht · Sekundärrecht · Vertrag über die Europäische Union (EUV) · Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)

4.1

Primärrecht

Die primärrechtliche Grundlage der EU besteht aus zwei rechtlich gleichrangigen Verträgen: 1 ) Vertrag über die Europäische Union (EUV oder EU-Vertrag). 2) Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV oder AEU-­ Vertrag). © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Möhle, Europäische Sozialpolitik, https://doi.org/10.1007/978-3-658-28410-7_4

25

26

4  Die aktuellen Rechtsgrundlagen der Europäischen Union

In dieser Form existieren die Rechtsgrundlagen der EU seit dem Inkrafttreten des (Reform)Vertrags von Lissabon im Dezember 2009. Der AEU-Vertrag geht auf den bereits erwähnten 1957 in Rom abgeschlossenen Vertrag zur Gründung der EWG zurück (Römische Verträge). Dieser EWG-Vertrag erfuhr mehrfache Änderungen (EEA 1986, Vertrag von Maastricht 1992 (ab 1993 in Kraft), Vertrag von Amsterdam 1997 (ab 1999 in Kraft), Vertrag von Nizza 2001 (ab 2003 in Kraft), Vertrag von Lissabon 2007 (ab 2009 in Kraft)). Mit dem Vertrag von Maastricht 1992 (ab 1993  in Kraft) wurde der EWG-Vertrag in EG-Vertrag umbenannt. Die jetzige Umbenennung in AEUV wurde notwendig, weil mit dem Vertrag von Lissabon 2007 (ab 2009 in Kraft) die EG aufgelöst wurde und all ihre Funktionen von der EU übernommen wurden. Der AEUV ist mit 358 Artikeln sehr umfangreich und enthält die Erläuterungen zur Funktionsweise der Organe der EU sowie Festlegungen darüber, in welchen Bereichen die EU tätig wird. Hier finden sich folglich auch sämtliche Artikel zu den Bereichen Soziales, Beschäftigung, Bildung und Gesundheit, auf die weiter unten in den einzelnen Kapiteln jeweils genauer eingegangen wird. Der EU-Vertrag hingegen enthält mit 55 Artikeln Bestimmungen zu den demokratischen Grundsätzen der Europäischen Union, zu den Organen der EU sowie zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. Dieser EU-Vertrag geht auf den Vertrag von Maastricht zurück, als die EU gegründet wurde. Mit dem Vertrag von Lissabon 2007 (ab 2009 in Kraft) erfuhr dieser Vertrag seine letzten Änderungen. Dabei stellt sich die Frage, warum die EU auf zwei sich doch in einigen Bereichen überschneidenden Rechtsgrundlagen beruht. Die Antwort hierauf liegt im Scheitern einer Verfassung für Europa, die diese Verträge zusammengeführt hätte. Eine solche Verfassung für Europa hätte der Zustimmung und Ratifizierung aller Mitgliedsstaaten der EU bedurft. Diese war jedoch an Referenden in den Niederlanden und Frankreich gescheitert, wo die jeweiligen Wahlberechtigten mehrheitlich gegen eine solche Verfassung für Europa votierten. Damit konnten der AEUV und der EUV nicht in eine Verfassung für Europa zusammengeführt werden. Insofern stellt die derzeitige primärrechtliche Grundlage der EU eine Konstruktion dar, die zwar transparenter als die Rechtsgrundlagen der vorangegangenen Jahrzehnte ist, aber durchaus nicht dem entspricht, was mit einer Verfassung für Europa ursprünglich intendiert war.

4.2

Sekundärrecht

Im Sekundärrecht gibt es verschiedene Rechtstitel, die sich nach dem Grad der Verbindlichkeit voneinander unterscheiden (vgl. Bieber et al. 2019, S. 197 ff.).

4.2 Sekundärrecht

27

Die verabschiedeten Rechtsakte müssen eine Grundlage in den EU-Verträgen haben. Grundsätzlich ist zwischen dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und besonderen Gesetzgebungsverfahren zu unterscheiden (vgl. Wessels 2008, S. 653 ff.). Beim ordentlichen Gesetzgebungsverfahren bestimmen Rat und Parlament gleichberechtigt über Initiativen der Kommission. Dieses Verfahren wurde vor Inkrafttreten des Lissabonner Vertrages Mitentscheidungsverfahren genannt. Mittlerweile ist es das wichtigste Gesetzgebungsverfahren in der EU. Bei den besonderen Gesetzgebungsverfahren werden v.  a. drei verschiedene Verfahren unterschieden. Zunächst ist hier das das Anhörungs- oder Konsultationsverfahren zu nennen, das das älteste in der EU zur Anwendung kommende Verfahren darstellt. Hier kann das Parlament nur eine Stellungnahme abgeben, über die Annahme des durch die Kommission erarbeiten Vorschlags entscheidet der Rat. Beim Zustimmungsverfahren hat das Parlament die Möglichkeit, der Annahme von Rechtsakten durch den Rat zuzustimmen oder diese zu verweigern. Ein drittes Verfahren, das Verfahren der Zusammenarbeit, ist ein komplexes Verfahren von mittlerweile untergeordneter Bedeutung und findet kaum noch Anwendung. Bei den Gesetzgebungsverfahren in der EU spielen die drei EU-Institutionen Kommission, Rat und das Parlament die zentrale Rolle. Die Stimme der Mitgliedsstaaten ist nicht nur durch den Rat vertreten, sondern auch durch die Fachminister*innen im Ministerrat. Dieser wird als vierte Institution im Gesetzgebungsverfahren angesehen. Daher spricht man auch vom legislativen Viereck der EU (vgl. Weidenfeld 2015, S. 116). Die Rechtstitel mit dem höchsten Verbindlichkeitsgrad stellen Verordnungen dar. Verordnungen haben allgemeine Geltung und sind für alle Mitgliedstaaten in allen ihren Teilen verbindlich. Sie sind unmittelbar anwendbar und werden nicht ins nationale Recht transponiert. Es sind keine zusätzlichen nationalen Rechtsmaßnahmen für die Annahme der Verordnung notwendig. Die durch die Verordnung betroffenen Personen (Firmen, Bürger*innen, Institutionen) können sich direkt auf die Verordnung vor nationalen Gerichten berufen. Sie stellen insofern das mächtigste Instrument der EU-Gesetzgebung dar, als sie in allen Teilen für alle Mitgliedstaaten verbindlich sind und nicht erst in nationales Recht umgewandelt werden müssen, wie die Richtlinie, das andere wichtige Gesetzgebungsinstrument. Nationales Recht, das nicht im Einklang mit dem Inhalt einer Verordnung steht, ist nichtig, d. h. findet keine Anwendung mehr. Verordnungen treten an dem Tag in Kraft, der in der Verordnung angegeben ist und werden im offiziellen Amtsblatt der EU veröffentlicht. Sie gelten sowohl für staatliche Einrichtungen als auch für private Unternehmen und betroffene Bürger*innen (vgl. Bieber et al. 2019, S. 199).

28

4  Die aktuellen Rechtsgrundlagen der Europäischen Union

Den zweitwichtigsten Rechtstitel stellen die Richtlinien dar. Die Richtlinien unterscheiden sich in zwei Punkten von den Verordnungen: Zum einen müssen sie nicht unbedingt an alle Mitgliedstaaten gerichtet sein (in der Regel sind sie dies aber) und zum anderen müssen sie in nationales Recht überführt werden. Hinsichtlich des zu erreichenden Ziels überlässt dabei die EU den Mitgliedsstaaten die Art der Umsetzung. Dies bedeutet, dass ihnen die konkrete Wahl der Form und Mittel überlassen bleibt. Wenn sich ein Mitgliedsstaat zu lange Zeit lässt, um eine Richtlinie in nationales Recht umzusetzen, wozu er in der Regel zwei Jahre Zeit hat, kann die Kommission ihn schließlich beim Europäischen Gerichtshof verklagen. Dadurch wird eine partielle Harmonisierung des EU-Rechts in einem speziellen Bereich erzielt. Oft ist es jedoch so, dass Richtlinien sehr detailliert von der EU vorgeschrieben werden. Somit bleibt den Mitgliedstaaten häufig wenig Freiraum bei der Umsetzung der Richtlinie in nationale Gesetze. Die Richtlinie hat nur einen begrenzten direkten Effekt. Die betroffenen Akteure (Firmen, Institutionen, Bürger*innen) können sich darauf berufen, wenn der Mitgliedsstaat nach der Implementierungsfrist die Richtlinie nicht in nationale Gesetze umgesetzt hat und somit ein Schaden für den Einzelnen entstanden ist. Eine Richtlinie hat nur dann einen direkten Effekt auf die Rechtsprechung, insofern sie klar und präzise formuliert ist und keine weiteren Implementierungsmaßnahmen erforderlich sind. Nationales Recht ist in diesem Fall überflüssig, da keine Interpretationsspielräume vorhanden sind, es gilt die Richtlinie (vgl. Bieber et al. 2019, S. 200). Obwohl die EU in der Sozialpolitik nur beschränkte Kompetenzen hat, gibt es hier dennoch über 70 EU-Richtlinien und Verordnungen. Das traditionelle Instrument der Richtlinien ist bisher vor allem im Bereich der Arbeitsmarktregulierung zur Anwendung gekommen. Die zentralen sozialpolitischen Richtlinien begründen sozialpolitische Mindeststandards. Im Vordergrund stehen dabei der Status der Arbeitnehmer*innen und die Mitbestimmungspolitik. Sozialpolitische Richtlinien existieren beispielsweise zum Schutz schwangerer Frauen am Arbeitsplatz, zur Arbeitszeit, zum Jugendarbeitsschutz, zur Entsendung von Arbeitnehmer*innen, zu Europäischen Betriebsräten und zur Unterrichtung und Anhörung von Arbeitnehmer*innen. Neue Initiativen in Form von Richtlinien o.ä. sind in der Sozialpolitik der EU allerdings kaum noch vorhanden: Die wichtigsten Beschlüsse der letzten Jahre sind lediglich Erweiterungen der bereits in den frühen neunziger Jahren verabschiedeten Richtlinien. Der Sozialpolitik wird seit dem Gipfel von Lissabon 2000 Rechtsetzung durch Richtlinien weniger Priorität eingeräumt, dafür wurde mit der Offenen Methode der Koordinierung (OMK) ein Instrument geschaffen, das für die Sozialpolitik sehr bedeutsam ist. Die OMK, auf die weiter unten eingegangen wird,

4.3  Rechtsgrundlagen der europäischen Sozialpolitik

29

ist wirkungsmächtiger und einflussreicher als Rechtsetzungsakte in einem Politikfeld, in dem die EU durch das Subsidiaritätsprinzip kaum Kompetenzen hat. Neben den Verordnungen und Richtlinien gibt es noch Beschlüsse, die an bestimmte Adressaten gerichtet sind und für diese in allen ihren Teilen verbindlich sind. Weiterhin sind Empfehlungen und Stellungnahmen zu nennen, die jedoch keine Bindungskraft haben, dafür aber wichtige Impulse für die weitere Entwicklung in den jeweiligen Politikfeldern geben (vgl. Bieber et al. 2019, S. 200 f.). In der Sozialpolitik spielen Empfehlungen und Stellungnahmen eine wichtige Rolle und sind daher durchaus als richtungsweisend zu bewerten. Schließlich gibt es noch Mitteilungen der Kommission, die nicht-rechtssetzende Texte darstellen. In den Mitteilungen legt die Kommission den anderen EU-Institutionen ihre Auffassung zu einzelnen Politikbereichen dar.

4.3

Rechtsgrundlagen der europäischen Sozialpolitik

Die sozialpolitischen Aktivitäten und Ziele der EU finden ihre Rechtsgrundlage zum einen im Primärrecht, d. h. insbesondere im AEUV sowie im sekundären Gemeinschaftsrecht. Im EUV werden kaum sozialpolitische Rechtsgrundlagen genannt. Insgesamt wird der sozialrechtliche Bereich der EU als Sozialacquis bezeichnet. Im AEUV finden sich allgemeine Artikel zur Sozialpolitik. Von vordringlicher Bedeutung ist die Betonung der beschränkten Kompetenz der EU im Bereich der Sozialpolitik, die immer in enger Abstimmung mit den Mitgliedsstaaten zu sehen ist. So wird im Ersten Teil des AEUV Artikel 4, Absatz 2 die Sozialpolitik als Zuständigkeit der EU genannt, die mit den Mitgliedstaaten geteilt wird. Im bereits mehrfach erwähnten Artikel 9 AEUV werden die grundsätzlichen Zuständigkeiten der EU für die Sozialpolitik, Beschäftigungspolitik, Gesundheitspolitik sowie Bildungspolitik erläutert.

Artikel 9, AEUV

Bei der Festlegung und Durchführung ihrer Politik und ihrer Maßnahmen trägt die Union den Erfordernissen im Zusammenhang mit der Förderung eines hohen Beschäftigungsniveaus, mit der Gewährleistung eines angemessenen sozialen Schutzes, mit der Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung sowie mit einem hohen Niveau der allgemeinen und beruflichen Bildung und des Gesundheitsschutzes Rechnung.

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4  Die aktuellen Rechtsgrundlagen der Europäischen Union

Tab. 4.1  AEUV, Dritter Teil, Titel X, Artikel 151–161 Artikel Inhalte Art. 151 Grundlegende sozialpolitische Ziele: • Förderung der Beschäftigung; • die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, um dadurch auf dem Wege des Fortschritts ihre Angleichung zu ermöglichen; • einen angemessenen sozialen Schutz; • den sozialen Dialog; • die Entwicklung des Arbeitskräftepotenzials im Hinblick auf ein dauerhaft hohes Beschäftigungsniveau; • und die Bekämpfung von Ausgrenzungen. Art. 152 Sozialpartnerschaft und Sozialer Dialog Art. 153 Sozialpolitische Kompetenzen insb. für ArbeitnehmerInnen, Sozialschutz, Chancengleichheit, Bekämpfung von sozialer Ausgrenzung Art. 154 Sozialpartnerschaft Art. 155 Sozialpartnerschaft Art. 156 Förderung der Zusammenarbeit der Mitgliedsstaaten in der Sozialpolitik; Grundlage für die OMK Art. 157 Antidiskriminierung: gleiches Entgelt für Männer und Frauen Art. 158 Beschäftigung – bezahlte Freizeit/Urlaub Art. 159 Jährlicher Sozialbericht über die in Art. 151 genannten Ziele (von Kommission an Rat, Parlament und EWSA zu übermitteln) Art. 160 Ausschuss für Sozialschutz (durch Rat und Parlament eingesetzt) Art. 161 Jahresbericht – Kapitel über die soziale Lage der EU (von Kommission an Parlament zu übermitteln)

Der Sozialpolitik ist im AEUV im Dritten Teil, der sich mit „Internen Politiken und Maßnahmen der Union“ befasst, ein eigener Titel (Titel X) mit den Artikeln 151 bis 161 gewidmet (vgl. Tab. 4.1). Auf diese primärrechtlichen Grundlagen sowie auf das Sekundärrecht wird in einzelnen Politikfeldern jeweils genauer eingegangen.

Literatur Bieber, R., Epiney, A., Haag, M., & Kotzur, M. (2019). Die Europäische Union. Europarecht und Politik. Baden-Baden: Nomos. Weidenfeld, W. (2015). Die Europäische Union (4. Aufl.). München: Wilhelm Fink. Wessels, W. (2008). Gesetzgebung in der Europäischen Union. In W. Ismayr (Hrsg.), Gesetzgebung in Westeuropa. EU-Staaten und Europäische Union (S. 653–683). Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.

5

Die Entstehung und Entwicklung der Sozialpolitik der Europäischen Union

Zusammenfassung

Die Sozialpolitik der EU hat sich in den ersten Jahren vornehmlich auf die Koordinierung des Sozialrechts der Mitgliedsstaaten bezogen. Beginnend mit der Beschäftigungspolitik hat sich im Laufe der Zeit unter Wahrung des Subsidiaritätsprinzips eine breite Palette sozialpolitischer Aktivitäten der EU entfaltet. Schlüsselwörter

Europäische Säule Sozialer Grundrechte (ESSR) · Koordinierung des Sozialrechts · Integration durch Koordination · Sozialer Dialog · Soziale Grundrechte · Sozialpolitik der EWG · Sozialpolitische Stagnation · Subsidiaritätsprinzip

Eine Darstellung der Entwicklung der europäischen Sozialpolitik kann kaum mit einer Auseinandersetzung auf nationaler Ebene verglichen werden. Denn anders als etwa im Bereich der Wirtschaftspolitik, in dem die EU in weiten Teilen über Kompetenzen verfügt, handelt es sich bei der Sozialpolitik um ein höchst sensibles Politikfeld, in dem die EU sehr darauf achten muss, nicht die Souveränität der Mitgliedsstaaten anzutasten (vgl. Schieren 2012, S. 17 ff.). Dies wird bei der Betrachtung der Geschichte der Sozialpolitik immer wieder deutlich, die sich in fünf Phasen untergliedern lässt (vgl. Tab. 5.1).

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Möhle, Europäische Sozialpolitik, https://doi.org/10.1007/978-3-658-28410-7_5

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5  Die Entstehung und Entwicklung der Sozialpolitik der Europäischen Union

Tab. 5.1  Entwicklungsphasen der Sozialpolitik der EU

1. Phase: Beginn der EWG-­ Sozialpolitik

Zeitraum 1957 – Mitte der 70er-Jahre

2. Phase: Sozialpolitische Stagnation 3. Phase: Binnenmarkt Sozialer Dialog und Soziale Grundrechte 4. Phase: Integration durch Koordination

bis Mitte der 70er-Jahre Mitte der 80er-Jahre bis Ende der 90er-Jahre Seit Ende der 90er-Jahre

5. Phase: Reformanstöße durch die ESSR

Seit 2017

Vertragliche Grundlagen Römische Verträge – EWG 1957

Kennzeichen Lohngleichheit; Freizügigkeiten; Gleichstellung am Arbeitsplatz; Koordinierung des Sozialrechts Erstes Sozialpolitisches Gleichstellung am Arbeitsplatz Aktionsprogramm 1974 EEA 1986; Vertrag von Arbeitsschutz Maastricht 1992 (1993) Sozialer Dialog

Vertrag von Amsterdam 1997 (1999); Vertrag von Nizza 2001 (2003); Lissabon-Strategie 2000; Strategie „Europa 2020“ Europäische Säule sozialer Grundrechte (2017)

Koordinierung Beschäftigung (EBS); Koordinierung Alterssicherung, Gesundheit, Armutsbekämpfung (OMK)

Anstoß zu Anpassung an Standards in den Bereichen Beschäftigung und Sozialschutz in den Mitgliedsstaaten; Einführung eines sozialpolitischen Scoreboards

Quellen: Valpahl 2007, S. 126 ff.; Wendler 2005, S. 49 ff.; Zapka 2008, S. 83 ff.; Hacker 2018

5.1

Beginn der EWG-Sozialpolitik

Um die Besonderheit der europäischen Sozialpolitik darzustellen, muss nochmals knapp auf die Entstehungsgeschichte der EU insgesamt eingegangen werden. Wie in Kap. 2 dargestellt, sind die Römischen Verträge von 1957, mit denen die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) gegründet wurde, der eigentliche Ausgangspunkt der EU.  Diese standen seinerzeit noch sehr unter dem Eindruck des Zweiten Weltkriegs und wurden daher als Friedensverträge einerseits, aber natürlich auch als Handelsverträge andererseits abgeschlossen. Gerade weil es auch um Friedenssicherung und die Wiederherstellung von funktionierenden Staatssystemen ging,

5.1  Beginn der EWG-Sozialpolitik

33

standen die Fragen der staatlichen Souveränität und diejenigen nach Abtretung eben dieser Souveränität an höhere Instanzen auch im Mittelpunkt der Betrachtungen.1 Der Schwerpunkt des EWG-Vertrages lag folglich auf wirtschaftlichen Aspekten und auf der Einführung der sogenannten Grundfreiheiten. Diese Grundfreiheiten, die allerdings erst viel später, nämlich mit der Vollendung des Binnenmarktes im Gefolge des Maastricht-Vertrages 1993, vollständig umgesetzt wurden, sind ein Kernbestandteil der europäischen Integration. Die vier Grundfreiheiten des Binnenmarktes sind: 1) Freier Personenverkehr: Arbeitnehmer*innen aus Mitgliedsstaaten der EU haben ein Recht auf Berufsausübung innerhalb der EU; 2) Freier Warenverkehr: Zölle innerhalb der EU sind abgeschafft; 3) Freier Dienstleistungsverkehr: Dienstleistungsunternehmen können grenzüberschreitend tätig werden; 4) Freier Kapitalverkehr: EU-Bürger*innen und -Unternehmen dürfen im europäischen Ausland unbeschränkt Kredite aufnehmen. Um den freien Personenverkehr zu ermöglichen, wurde das Sozialrecht koordiniert, so dass Versicherten in verschiedenen Mitgliedsstaaten erworbene Anwartschaften und Rechte angerechnet werden können. Auf sozialpolitische Aspekte wird im EWG-Vertrag noch nicht explizit eingegangen, allerdings wird in der Präambel bereits auf die „stetige Besserung der Lebens- und Beschäftigungsbedingungen“ hingewiesen. Diese soll durch die Schaffung der EWG erreicht werden. Auch an einigen anderen Stellen im EWG-Vertrag finden sich Bemerkungen zu sozialen Aspekten, wie etwa „sozialer Fortschritt“ (Artikel 2). Deutlicher werden die Aussagen zur Sozialpolitik in Titel III des EWG-Vertrages, wo in den Artikeln 117–128 auf die Verbesserung der Arbeitsverhältnisse hingewiesen wird, mittels derer eine Angleichung der Sozialordnung erreicht werden soll. Wichtig ist hier hervorzuheben, dass sich dies auf Arbeitnehmer*innen bezieht und nicht etwa auf alle Bürger*innen Europas (vgl. Valpahl 2007, S. 97). Dadurch wird die Verortung der Sozialpolitik in die Wirtschaft im Allgemeinen und den Arbeitsmarkt im Besonderen deutlich, die für die EWG wie später auch für die EU konstitutiv ist.

1  Vor diesem Hintergrund wurde das Prinzip der Subsidiarität als zentral innerhalb der EU für Politikbereiche wie Soziales, Gesundheit und Bildung benannt, was allerdings erst sehr viel später, mit dem Vertrag von Maastricht 1992, offiziell eingeführt wurde. Als inoffizielles Prinzip hatte das Subsidiaritätsprinzip allerdings schon seit Beginn der europäischen Inte­ gration Wirkungsmacht.

34

5  Die Entstehung und Entwicklung der Sozialpolitik der Europäischen Union

Dennoch kann vom Entstehen einer europäischen Sozial- und Gesundheitspolitik seit Anfang der sechziger Jahre gesprochen werden. Der Grund hierfür – nämlich dem Entstehen eines Politikfeldes, das es dem Prinzip der Subsidiarität folgend eigentlich nicht geben dürfte  – liegt darin, dass die Vergemeinschaftung weiter Teile der Wirtschaft auch soziale Aspekte berührte. Diese sind vornehmlich im Bereich des Arbeitsschutzes, der Arbeitssicherheit und der Gesundheit am Arbeitsplatz sowie der Gleichstellung von Männern und Frauen auf dem Arbeitsmarkt zu sehen.

5.2

Sozialpolitische Stagnation

Den Bereichen Arbeitsschutz, Arbeitssicherheit und Gesundheit am Arbeitsplatz sowie der Gleichstellung von Männern und Frauen – insbesondere in Bezug auf das Prinzip des gleichen Entgelts für Männer und Frauen – hat sich die damalige EWG bereits früh zugewandt. Dahinter stand das Interesse, das eigentliche Ziel – einen gemeinsamen Wirtschaftsraum mit hoher Beschäftigungsquote und sicheren Arbeitsplätzen  – zu errichten (vgl. Valpahl 2007, S.  95  ff.; vgl. Zapka 2008, S.  83  ff.; vgl. Himmer 2006, S.  37  f.). Die Koordinierung der sozialrechtlichen Grundlagen der Systeme der sozialen Sicherheit wurde 1971 mit einer heute noch gültigen Verordnung umfassend geregelt. Hier wurden Regelungen für Arbeitnehmer*innen und ihre Familien präzisiert, die innerhalb der EWG in verschiedenen Mitgliedsstaaten Sozialversicherungsansprüche erworben hatten (Rat der Europäischen Gemeinschaften 1971). Eine deutliche Präzisierung und damit Aufwertung erfuhr die Sozialpolitik mit dem „Ersten Sozialpolitischen Aktionsprogramm der Gemeinschaft“ im Jahre 1974, das als ein erstes eigenständiges Handlungsprogramm auf europäischer Ebene gewertet werden kann. Hier wird zum ersten Mal die Notwendigkeit eines sozialpolitischen Handelns auf europäischer Ebene benannt, gleichzeitig aber auch eine Absage an ein zentralisiertes Agieren der EWG zur Lösung sozialer Probleme der Mitgliedsstaaten erteilt. Die Bereiche, die als künftige sozialpolitische Aktionsfelder benannt werden, sind zum ersten Förderung der Beschäftigung, zum zweiten die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen und zum dritten die Beteiligung der Sozialpartner. Darüber hinaus wird eine Vielzahl von Vorschlägen für die Schaffung gesetzlicher Grundlagen gemacht, die teils noch bis in die neunziger Jahre des 20. Jahrhunderts diskutiert wurden (vgl. Wendler 2005, S. 50). Allerdings führten politische Rahmenbedingungen („Politik des leeren Stuhles“, vgl. Kap. 2) und der Zwang zur Einstimmigkeit bei Gesetzgebungsverfahren dazu, dass es zu einer langjährigen Stagnation auch im Bereich der Sozialpolitik

5.3  Binnenmarkt, Sozialer Dialog und Soziale Grundrechte

35

kam. Diese fand erst mit der Unterzeichnung der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) im Jahre 1986 und ihres Inkrafttretens 1987 ein Ende. Die in diesem Vertrag beschlossene Errichtung des Binnenmarktes, die 1992 abgeschlossen sein sollte, hatte auch sozialpolitische Aspekte. Neu daran waren weniger die Inhalte – auch hier bezog sich Sozialpolitik auf Bereiche, die unmittelbar oder mittelbar mit dem Arbeitsmarkt und der Verbesserung der Situation von Arbeitnehmer*innen in Zusammenhang standen  – sondern die Tatsache, dass in den Vertragstext der EEA explizit einige Artikel mit sozialpolitischer Relevanz einflossen.

5.3

 innenmarkt, Sozialer Dialog und B Soziale Grundrechte

Mit der Unterzeichnung des Vertrags von Maastricht, der 1993 in Kraft trat, ging es aus der Perspektive der Sozialpolitik nicht mehr allein um Handlungsfelder, sondern auch um die Kompetenzen der EU. Hier war es vor allem Großbritannien, das massiv gegen jegliche Kompetenzerweiterung auf dem Gebiet der Sozialpolitik eintrat und unter Androhung eines Verhandlungsboykotts ein „opt-out“ erwirkte. Damit behielt sich Großbritannien vor, bei strittigen Aspekten nicht mitzuarbeiten. Bereits vorher hatte Großbritannien im Zusammenhang mit der „Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer“ im Jahre 1989 seine Unterschrift verweigert. Mit der neuerlichen Weigerung Großbritanniens traten die im Vertrag von Maastricht verabschiedeten Bereiche, bei denen sich Großbritannien dieses „optout“ ausbedungen hatte, nur für die anderen 11 Mitgliedsstaaten der EU in Kraft. Dennoch kann davon gesprochen werden, dass es ab Mitte der neunziger Jahre zu einem qualitativen Wandel in der europäischen Gesundheits- und Sozialpolitik kam. So wurde mit dem Vertrag von Maastricht eine „Konvergenzstrategie“ vereinbart, die darin bestand, dass sich die Mitgliedsstaaten der EU gegenseitig über ihre sozialen Sicherungssysteme informierten. So begann die Kommission 1990 damit, systematisch Daten zum Sozialschutz in den Mitgliedsstaaten der EU sowie einigen anderen europäischen Ländern zusammenzutragen. Unter dem Namen MISSOC (Mutual Information System on Social Protection in Europe – Gegenseitiges Informationssystem zur sozialen Sicherheit in Europa) findet sich eine Vielzahl an Daten zu den Sozialsystemen der EU. Die wichtigsten Änderungen gab es darüber hinaus in den folgenden drei Bereichen: 1) Verbesserung der Mobilität von Arbeitnehmer*innen in der EU; 2 ) Einführung des „Sozialen Dialogs“; 3) Maßnahmen im Bereich Antidiskriminierung und Sozialer Inklusion (vgl. Schöndorf-Haubold 2018, S. 207 f.).

36

5  Die Entstehung und Entwicklung der Sozialpolitik der Europäischen Union

Mit dem Vertrag von Maastricht wurde der Binnenmarkt vollendet, d. h. die bereits in den Vorjahren mögliche innereuropäische Mobilität für Arbeitnehmer*innen mit einer Staatsangehörigkeit eines Mitgliedsstaates wurde dadurch noch weiter verbessert. Einen markanten sozialpolitischen Wandel gab es im Bereich der Sozialpartnerschaft mit der Einführung des „Sozialen Dialogs“. Damit ist die Institutionalisierung der zwingenden Einbeziehung von Arbeitgeberseite und Arbeitnehmerseite (Gewerkschaften) bei Gesetzesinitiativen im Bereich der Sozialpolitik gemeint. Dies ist deswegen von so großer Bedeutung, weil damit auf europäischer Ebene in diesem Bereich nicht nur die EU-Institutionen, sondern auch andere Akteure  – eben die Arbeitgeberverbände sowie Gewerkschaften – einbezogen werden. Die dritte wichtige Änderung in den neunziger Jahren ist im Bereich der Antidiskriminierungspolitik zu sehen. Hier kam es mit dem Amsterdamer Vertrag, der 1999 in Kraft trat, zu einer Erweiterung der rechtlichen Basis für die Bekämpfung von Diskriminierungen (vgl. Fuhrmann 2005, S.  174  ff.; vgl. Maschke 2008, S. 202 ff.). Die Bedeutung des hier im folgenden zitierten Artikels 13 des Amsterdamer Vertrags ist insbesondere aus der Perspektive der Sozialpolitik als sehr hoch einzuschätzen, da hier vielfältige Diskriminierungsbereiche benannt werden.

Art. 13 EGV

Unbeschadet der sonstigen Bestimmungen dieses Vertrags kann der Rat im Rahmen der durch den Vertrag auf die Gemeinschaft übertragenen Zuständigkeit auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments einstimmig geeignete Vorkehrungen treffen, um Diskriminierungen aus Gründen des Geschlechts, der Rasse, der ethnischen Herkunft, der Religion oder der Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung zu bekämpfen.

Zusammenfassend kann für diese Phase festgehalten werden, dass die EU sich hier deutlich zur Sozialpolitik bekennt und so der Entwicklung eines Europäischen Sozialmodells Vorschub leistet. Darüber hinaus wird erkennbar, dass Sozialpolitik nicht mehr nur allein als Anhängsel der Wirtschaftspolitik gesehen wird, sondern eine eigenständige Stellung einnimmt (vgl. Schulte 2004, S. 87 f.).

5.4  Integration durch Offene Koordinierung

5.4

37

Integration durch Offene Koordinierung

Diese Dynamik setzte sich fort, wobei der Vertrag von Nizza (2001, ab 2003 in Kraft), ganz im Zeichen der Osterweiterung der EU stand. Mit der Sozialpolitischen Agenda legte die Kommission im Jahr 2000 einen Fahrplan für die Strategieplanung und für Aktionen im Bereich Beschäftigung und Soziales bis zum Jahr 2005 vor (vgl. Europäische Kommission 2000). Es handelte sich hierbei um einen politischen Rahmen, der die Sozialsysteme der Mitgliedstaaten umfasst und der dabei helfen sollte, einen einheitlichen Ansatz für die EU zu finden, um den neuen Herausforderungen an die Sozialpolitik zu begegnen. Die Sozialpolitische Agenda wurde von der Kommission für die Jahre 2005 bis 2010 fortgeführt und als Arbeitsprogramm verabschiedet. Dabei sollte es nicht um eine sozialpolitische Harmonisierung in der ganzen EU gehen, sondern um die Förderung der Qualität der Arbeit, der Sozialpolitik und der Arbeitsbeziehungen. Investitionen in das Humankapital, Ausbildung und Förderung von Arbeitskräften sollten dazu beitragen, diesen Zielen einen Schritt näher zu kommen (vgl. Hofbauer 2007, S. 42). Für die Sozialpolitik war ein anderes Dokument, das 2000 verabschiedet wurde, von noch größerer Bedeutung. Es handelt sich dabei um das Abschlussdokument des Europäischen Rats, der 2000 in Lissabon tagte und dort die Lissabon-Strategie beschloss. Mit dieser Strategie wurde vereinbart, Europa bis 2010 zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt zu machen. Hierzu sollte auch ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem größeren sozialen Zusammenhalt ermöglicht werden (vgl. Europäischer Rat 2000). Im Anschluss an die Lissabon-Strategie wurde die Erneuerte Sozialagenda implementiert, die für den Zeitraum 2008 bis 2010 Prioritäten für die Sozialpolitik festlegte. Hier wurde ein integriertes Konzept entwickelt, das dem veränderten Arbeitsmarkt und dem Wandel der europäischen Gesellschaft Rechnung tragen sollte. Dabei stellte sich dann natürlich die Frage nach der Vereinbarkeit dieses Vorgehens der Kommission mit dem Prinzip der Subsidiarität, da ja der Einfluss der EU im Bereich der Sozialpolitik äußerst beschränkt ist. Allerdings können die Mitgliedsstaaten gemäß dem Prinzip der Subsidiarität der EU auf der Basis der Freiwilligkeit eine koordinierende Rolle zukommen lassen. Mit der Einführung des

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5  Die Entstehung und Entwicklung der Sozialpolitik der Europäischen Union

Verfahrens der Offenen Methode der Koordinierung (OMK) wurde hier ein Instrument gefunden, das für die Sozialpolitik mittlerweile etabliert ist.2 Mit der Strategie Europa 2020 hat der Rat im Juni 2010 eine Nachfolgestrategie zur Lissabon-Strategie verabschiedet, die auf intelligentes, nachhaltiges sowie integratives Wachstum setzt (vgl. Europäische Kommission 2010). Sie konzentriert sich im Wesentlichen auf fünf Ziele in den Bereichen Beschäftigung, Forschung und Entwicklung bzw. Innovation, Klimawandel und Energie, Bildung sowie die Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung. Die Aufnahme der Bereiche Bildung sowie der Bekämpfung von Armut sowie sozialer Ausgrenzung sind neu, womit die Strategie Europa 2020 eine deutlich stärkere sozialpolitische Ausrichtung erfährt. Gleichzeitig sollten auch Schwächen der vorangegangenen Lissabon-­ Strategie korrigiert werden, insbesondere die unzureichende Umsetzung ihrer Zielsetzungen sowie das unterschiedliche Tempo der Reformen in den Mitgliedsstaaten (vgl. Falkowski 2018, S. 228 ff.). Die Mitgliedsstaaten der EU stellen die nationale Umsetzung der Ziele der Strategie Europa 2020 jeweils in Nationalen Reformprogrammen (NRP) jährlich dar. In diese Phase fällt auch die Finanzmarktkrise, die ab 2009 dazu führte, dass es vor allem in südeuropäischen Mitgliedsstaaten zu steigender sozialer Ungleichheit kam. Die Bewältigung dieser Krise war für die da­ rauffolgenden Jahre zentrale Aufgabe der EU, die hierzu eine Reihe von wirtschaftspolitischen Instrumenten einführte (vgl. Vobruba 2015, S. 219 ff.).

5.5

Reformanstöße durch die ESSR

Die Einführung einer „Europäischen Säule sozialer Rechte“ (ESSR) (Europäische Union 2017), die im November 2017 auf dem Göteborger Sozialgipfel vom Parlament, dem Rat und der Kommission angenommen wurde, soll eine neue Phase der europäischen Sozialpolitik markieren. Dabei bezieht sich die ESSR auf drei zen­ trale Bereiche: • Chancengleichheit und Arbeitsmarktzugang • Faire Arbeitsbedingungen • Sozialschutz und soziale Inklusion Diese drei Bereiche werden in zwanzig Prinzipien konkretisiert, die grundlegende Rechte von Bürger*innen der EU spezifizieren.  Auf die Offene Methode der Koordinierung wird im Kap. 6 Instrumente der europäischen Sozialpolitik eingegangen.

2

5.5  Reformanstöße durch die ESSR

39

Das erste Kapitel zu Chancengleichheit und Arbeitsmarktzugang nennt vier Prinzipien, die mit der ESSR in den Mitgliedsstaaten umgesetzt werden sollen. 1) Allgemeine und berufliche Bildung und lebenslanges Lernen. Hier wird das Recht auf formale Bildung verankert, das inklusiv gestaltet sein soll. Damit soll zum einen Arbeitsmarktzugang aber auch Teilhabe am gesellschaftlichen Leben ermöglichen. 2) Gleichstellung der Geschlechter Dieses Prinzip ist zweigeteilt: zum einen wird hier auf Gleichbehandlung bezüglich Erwerbsbeteiligung, Beschäftigungsbedingungen und beruflichem Aufstieg abgezielt. Zum anderen wird auf das Recht auf gleiches Entgelt für gleichwertige Arbeit eingegangen. 3) Chancengleichheit Hiermit wird zum einen die Chancengleichheit unabhängig von Geschlecht, Rasse, ethnischer Herkunft, Religion, Weltanschauung, Behinderung, Alter oder sexueller Orientierung benannt. Weiterhin wird hier erwähnt, dass die Chancengleichheit unterrepräsentierter Gruppen gefördert werden soll. 4) Aktive Unterstützung für Beschäftigung Dieses Prinzip ist dreigeteilt und fokussiert zunächst auf die Verbesserung von Beschäftigungschancen. Hier soll das Recht auf Unterstützung bei beruflichen Übergängen verankert werden, sei es bei der Arbeitssuche, der Umschulung oder der Fortbildung. Zum Zweiten werden hier junge Menschen in den Blick genommen, denen das Recht eingeräumt werden soll, innerhalb von vier Monaten nach Eintritt von Arbeitslosigkeit bzw. Ausbildungsabschluss in eine weiterführende Maßnahme oder in den Arbeitsmarkt vermittelt zu werden. Zum dritten werden hier Arbeitslose benannt, die das Recht auf fortlaufende Unterstützung haben sollen. Besonders hervorgehoben werden hier Langzeitarbeitslose, die nach 18 Monaten Arbeitslosigkeit das Recht auf eine individuelle Bestandsaufnahme haben sollen. Im zweiten Kapitel der ESSR wird auf Faire Arbeitsbedingungen eingegangen, in dem sechs Prinzipien benannt werden. 5) Sichere und anpassungsfähige Beschäftigung Hier steht zunächst die Gleichbehandlung aller Arbeitnehmer*innen hinsichtlich der Arbeitsbedingungen ungeachtet ihres Beschäftigungsverhältnisses im Zentrum. Zum zweiten soll aber auch den Arbeitgebern Flexibilität im Einklang mit der Gesetzgebung gewährleistet werden. Ein dritter Aspekt wird in der Förderung innovativer Arbeitsformen, der Selbstständigkeit und des Unternehmertums gesehen. Und schließlich sollen prekäre Beschäftigungsverhältnisse und atypische Verträge unterbunden werden.

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5  Die Entstehung und Entwicklung der Sozialpolitik der Europäischen Union

6) Löhne und Gehälter Zunächst soll allen Arbeitnehmer*innen gerechte Entlohnung gewährt werden, damit ihnen ein angemessener Lebensstandard ermöglicht wird. Weiterhin sollen angemessene Mindestlöhne gewährleistet werden und Armut trotz Erwerbstätigkeit verhindert werden. Schließlich sollen Löhne und Gehälter nach nationalen Verfahren und unter Wahrung der Tarifautonomie transparent und verlässlich festgelegt werden. 7) Informationen über Beschäftigungsbedingungen und Kündigungsschutz Hier soll zunächst das Recht für Arbeitnehmer*innen festgelegt werden, zu Beginn ihrer Tätigkeit über ihre Rechte und Pflichten informiert zu werden. Weiterhin sollen sie bei einer Kündigung das Recht haben, über deren Gründe informiert zu werden. 8) Sozialer Dialog und Einbeziehung der Beschäftigten Hier wird generell auf die Rolle der Sozialpartner eingegangen, insbesondere in Bezug darauf, Kollektivverträge abzuschließen. Arbeitnehmer*innen sollen einbezogen und informiert werden, wenn es etwa um Umstrukturierungen, Fusionen oder Massenentlassungen geht. 9) Vereinbarkeit von Berufs- und Privatleben Hier geht es um das Recht für Eltern und Personen mit Pflege- oder Betreuungsaufgaben auf angemessene Freistellungsregeln sowie flexible Arbeitszeitregelungen. 10) Gesundes, sicheres und geeignetes Arbeitsumfeld und Datenschutz Grundsätzlich soll allen Arbeitnehmer*innen ein hohes Gesundheitsschutzund Sicherheitsniveau gewährt werden. Weiterhin soll das Arbeitsumfeld so gestaltet werden, dass es den Bedürfnissen der Arbeitnehmer*innen entspricht und ein langes Arbeitsleben ermöglicht. Und schließlich geht es um den Schutz persönlicher Daten bezüglich des Beschäftigungsverhältnisses. Das dritte Kapitel widmet sich den Themen Sozialschutz und soziale Inklusion in den folgenden Politikfeldern und nennt zehn Prinzipien. 11) Betreuung und Unterstützung von Kindern Hier soll zum einen Kindern das Recht auf eine frühkindliche Betreuung eingeräumt werden und zum anderen Schutz vor Armut garantiert werden. Für Kinder aus benachteiligten Verhältnissen soll das Recht auf besondere Maßnahmen zur Förderung der Chancengleichheit bestehen. 12) Sozialschutz Hier geht es um das Recht auf Sozialschutz für Arbeitnehmer*innen sowie unter vergleichbaren Bedingungen auch für Selbstständige.

5.5  Reformanstöße durch die ESSR

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13) Leistungen bei Arbeitslosigkeit Neben dem Recht auf angemessene Leistungen bei Arbeitslosigkeit sollen Arbeitslose das Recht auf angemessene Unterstützung durch öffentliche Arbeitsverwaltungen haben. 14) Mindesteinkommen Hier soll unabhängig vom Alter bei Bedarf Grundsicherungsleistungen ein würdevolles Leben ermöglichen. Im Falle der Erwerbsfähigkeit sollen diese Leistungen mit Anreizen zur Rückkehr in den Arbeitsmarkt gestaltet werden. 15) Alterseinkünfte und Ruhegehälter Arbeitnehmer*innen und Selbstständige im Ruhestand sollen das Recht auf angemessene Ruhegehälter haben, die den Beiträgen entsprechen und ein angemessenes Einkommen sichern. Weiterhin wird das Recht auf Mittel, für jeden alten Menschen verankert, ein würdevolles Leben zu führen. 16) Gesundheitsversorgung Gesundheitsvorsorge und Heilbehandlung soll für jeden Menschen rechtzeitig, hochwertig und bezahlbar zur Verfügung stehen. 17) Inklusion von Menschen mit Behinderungen Menschen mit Behinderungen haben das Recht auf Einkommensbeihilfen sowie auf Dienstleistungen, die die Teilhabe am Arbeitsmarkt und am gesellschaftlichen Leben ermöglichen. 18) Langzeitpflege Hiermit soll für jeden Menschen der Zugang zu Pflegeleistungen möglich sein. Dabei wird vornehmlich auf die häusliche Pflege und gemeinschaftsnahe Dienste verwiesen. 19) Wohnraum und Hilfe für Wohnungslose Hier werden drei Aspekte aufgezählt. Zunächst sollen bedürftige Menschen Zugang zu hochwertigen Sozialwohnungen haben. Zum zweiten soll sozial schwachen Personen Schutz vor Zwangsräumungen gewährt werden. Und zum dritten sollen wohnungslosen Menschen angemessene Unterkünfte und Dienste bereitgestellt werden. 20) Zugang zu essenziellen Dienstleistungen Hier soll jeder Person Zugang zu Dienstleistungen wie Wasser, Energie, Verkehr, Finanzdiensten, digitale Dienstleistungen ermöglicht werden. Hilfsbedürftigen Menschen soll hier Unterstützung gewährt werden, damit sie Zugang zu diesen Dienstleistungen erhalten. Deutlich wird an diesen zwanzig Prinzipien, dass mit der ESSR ein umfangreicher Katalog an sozialen Grundrechten erstellt wurde, der in dieser Form bislang in der EU noch nicht vorlag. Es darf dabei aber nicht außer Acht gelassen werden, dass letztlich keine wirklich neuen sozialpolitischen Ziele formuliert werden. Viele

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5  Die Entstehung und Entwicklung der Sozialpolitik der Europäischen Union

Themen sind bereits in bereits existierenden Dokumenten enthalten, im Bereich der Beschäftigungspolitik und Gleichstellungspolitik sind sie z. T. bereits geltendes europäisches Recht (vgl. Seikel 2017, S. 6). Für Länder wie Deutschland sind von der ESSR keine neuen Impulse zu erwarten, was aber durchaus für Länder mit deutlich weniger weit entwickelten sozialstaatlichen Leistungssystemen wie Spanien oder Italien anders aussehen mag (vgl. Hassel und Seikel 2017, S. 312). Auf der anderen Seite kann die ESSR aber auch als starkes Plädoyer gegen den Rückbau von Sozialstaaten in Europa betrachtet werden. Letztlich bleibt allerdings das für die europäische Sozialpolitik grundlegende Problem bestehen, dass die ESSR wie die europäische Sozialpolitik insgesamt nicht verbindlich für die Mitgliedsstaaten der EU ist, sondern auf freiwillige Koordinierung beruht. Auf der anderen Seite ist die ESSR in das Europäische Semester3 eingebunden wurden, was die Bedeutung der Sozialpolitik insgesamt deutlich erhöht (vgl. Hacker 2018). Zudem können durch die ESSR Diskussionsprozesse sowohl auf nationaler aber vor allem auf europäischer Ebene initiiert bzw. fortgeführt werden, die so neuen Schwung erhalten können. Dies kann möglicherweise durch die Implementierung eines neuen Instrumentes unterstützt werden, das die Umsetzung der ESSR erleichtern soll. Dieses neue Instrument, das sozialpolitische Scoreboard,4 soll es den Mitgliedsstaaten ermöglichen, ihre nationale Sozialpolitik hinsichtlich der Prinzipien der ESSR zu überprüfen.

Literatur Europäische Kommission. (2000). Sozialpolitische Agenda. Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen. KOM (2000) 379 endgültig. Brüssel. Europäische Kommission. (2010). Europa 2020. Eine Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum. KOM(2010) 2020 endgültig. Brüssel. Europäische Union. (2017). Interinstitutionelle Proklamation zur europäischen Säule sozialer Rechte. Amtsblatt der Europäischen Union Nr. C 428/09 vom 13. Dezember 2017.

3  Auf das Europäische Semester wird in Kap. 6 Instrumente der europäischen Sozialpolitik eingegangen. 4  Auf das sozialpolitische Scoreboard wird in Kap. 6 Instrumente der europäischen Sozialpolitik eingegangen.

Literatur

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6

Instrumente der europäischen Sozialpolitik

Zusammenfassung

Die Gestaltung der europäischen Sozialpolitik geschieht mit verschiedenen In­ strumenten. Neben der Koordinierung des Sozialrechts der Mitgliedsstaaten sind Instrumente entwickelt worden, die einen Informationsaustausch und gegenseitige Lernprozesse, aber auch Leistungsvergleiche der Mitgliedsstaaten untereinander ermöglichen. Schlüsselwörter

Koordinierung des Sozialrechts · MISSOC · Offene Methode der Koordinierung · Europäisches Semester · Sozialpolitisches Scoreboard

6.1

Die Koordinierung der Sozialversicherungssysteme

Bereits mit der Gründung der EWG wurde festgelegt, dass die Systeme der sozialen Sicherheit koordiniert werden sollen. Damit ist keine Harmonisierung der Sozialpolitik der Mitgliedsstaaten gemeint, sondern dass der soziale Schutz, der in einem Mitgliedsstaat erworben wurde, in jedem Mitgliedsstaat besteht. Es geht hier folglich um die Koordinierung des Sozialrechts. Mit der Koordinierung sollen sowohl Ansprüche geltend gemacht werden können als auch Doppelleistungen vermieden werden. So werden Leistungsansprüche, die in verschiedenen Mitgliedsstaaten erworben wurden, zusammengerechnet und die daraus resultierenden Ansprüche erbracht. Weiterhin können Gesundheitsleistungen in einem anderen © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Möhle, Europäische Sozialpolitik, https://doi.org/10.1007/978-3-658-28410-7_6

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6  Instrumente der europäischen Sozialpolitik

Mitgliedsstaat mit Genehmigung der jeweiligen Krankenkasse bzw. des zuständigen Leistungsträgers in Anspruch genommen werden (vgl. Eichenhofer 2007, S. 97 ff.). Dabei gelten vier Grundsätze, die die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit bestimmen: 1. Grundsatz der Einheitlichkeit: es gelten jeweils nur die Rechtsvorschriften eines einzigen Mitgliedsstaates. 2. Grundsatz der Gleichbehandlung bzw. Nichtdiskriminierung: für Personen gelten die gleichen Rechte und Pflichten aufgrund der Rechtsvorschriften eines Mitgliedsstaats wie für die Staatsangehörigen dieses Staates. 3. Grundsatz der Zusammenrechnung: frühere anrechenbare Zeiten in anderen Mitgliedsstaaten werden angerechnet. 4. Grundsatz der Exportierbarkeit: bestehende Ansprüche aus einem Mitgliedsstaat bleiben bei Wohnsitzwechsel in einen anderen Mitgliedsstaat bestehen (vgl. Europäischer Rat 2004).

6.2

MISSOC

Um Informationen über die sozialen Sicherungssystem der Mitgliedsstaaten zu sammeln, hat die EU bereits 1990 die Datenbank MISSOC eingeführt. MISSOC steht für „Mutual Information System on Social Protection“ und wird in deutscher Sprache mit dem Begriff als das „Gegenseitige Informationssystem für soziale Sicherheit“ bezeichnet. Von Anbeginn sollte mit MISSOC ein Instrument bereitgestellt werden, das den kontinuierlichen und umfassenden Austausch von Infor­ mationen über den sozialen Schutz zwischen den Mitgliedsstaaten der EU gewährleistet. Die Datenbank enthält Informationen über die sozialen Sicherungssysteme und deren Organisation in den Mitgliedstaaten der EU, sowie über die Nichtmitgliedsstaaten Island, Liechtenstein, Norwegen und der Schweiz. Ein weiterer Bereich beschäftigt sich mit dem Sozialschutz von Selbstständigen. MISSOC ist öffentlich zugänglich und enthält neben den Grundinformationen zu Gesetzgebung, Leistungen, Finanzierung, Leistungsträgern und Anspruchsvo­ raussetzungen eine Vielzahl weiterer zentraler Informationen. Darüber hinaus besteht die Möglichkeit, vergleichende Analysen der teilnehmenden Länder erstellen zu lassen (vgl. MISSOC 2019). MISSOC beruht auf einer engen Zusammenarbeit zwischen der Generaldirektion „Beschäftigung, Soziales und Integration“ (GD EMPL) sowie dem Netzwerk der offiziellen Vertreter der teilnehmenden Staaten und einem Sekretariat. Seit

6.3  Die Offene Methode der Koordinierung

47

2014 wird das Sekretariat von MISSOC vom European Social Policy Network (ESPN) geführt, das von der Generaldirektion „Beschäftigung, Soziales und Inte­ gration“ eingerichtet wurde. Das ESPN besteht aus Länderteams der beteiligten Länder sowie einem zentralen Team internationaler Expert*innen. Jeder teilnehmende Staat wird durch einen oder zwei Korrespondent*innen der Ministerien vertreten. Diese liefern MISSOC die Informationen und gewährleisten, dass diese korrekt sind und durch MISSOC veröffentlicht werden können. Das MISSOC Netzwerk trifft sich zweimal im Jahr (im Mai und im Oktober) in dem Mitgliedsstaat, der den Vorsitz der EU führt. Island, Liechtenstein und Norwegen beteiligen sich seit 2000 an MISSOC; die Schweiz folgte nach der Unterzeichnung eines Abkommens im Jahr 2002. Die vergleichenden MISSOC-Tabellen enthalten detaillierte Informationen über die sozialen Sicherungssysteme in 32 verschiedenen Ländern und sind strukturiert in 12 Themenbereiche (vgl. Tab. 6.1). Jede Tabelle ist in mehrere Kategorien unterteilt, welche sich mit Aspekten wie Rechtsgrundlagen, Anwendungsbereich, Anspruchsbedingungen, Höhe der Leistungen, etc. beschäftigen. Die MISSOC- Datenbank erlaubt es, individuell gestaltete Ländervergleiche zu einzelnen Sozialleistungen zu generieren.

6.3

Die Offene Methode der Koordinierung

In den neunziger Jahren des 20. Jahrhunderts wurde deutlich, dass neben der Vollendung des Binnenmarktes und der Schaffung der Wirtschafts- und Währungsunion noch eine Reihe weiterer Herausforderungen hinzukamen. So stellte diese Dekade die EU vor eine Reihe weiterer neuer Aufgaben, die zum einen über interne europäische Fragen hinausgingen. Es galt, auf die Herausforderungen der Globalisierung und den Zusammenbruch Osteuropas zu reagieren. Zum anderen kamen in zunehmenden Maß Probleme wie die Überalterung der europäischen Gesellschaften, die Notwendigkeit der Reform der Sozialsysteme und Sparzwänge in Folge von wirtschaftlichen Problemen durch Strukturwandel Tab. 6.1  Themenbereiche von MISSOC Finanzierung Invalidität

Krankheit – Sachleistungen Alter

Familienleistungen Arbeitslosigkeit Quelle: MISSOC 2019, eigene Darstellung

Krankheit – Geldleistungen Hinterbliebene Mindestsicherung

Mutterschaft/Vaterschaft Arbeitsunfälle und Berufskrankheiten Langzeitpflege

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6  Instrumente der europäischen Sozialpolitik

auf die EU zu. Beim Ratstreffen in Lissabon im Jahre 2000 sah man sich gezwungen, auf diese Herausforderung angemessene Antworten zu finden (vgl. Langhoff 2005, S. 5). So wurde die bereits erwähnte Lissabon-Strategie verabredet, die vorsah, bis zum Jahre 2010 die EU „zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt zu machen“ (Europäischer Rat 2000, Nr.  5). Hier fand auch das sozialpolitische Ziel des „sozialen Zusammenhalts“ Eingang. Um dieses zu erreichen, einigte man sich darauf, dass die Mitgliedsstaaten der EU nicht mehr nur die bisherige Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit fortführen würden und im Rahmen von MISSOC über ihre jeweiligen Sozialschutzsysteme informieren sollten. Darüber hinaus sollten auch – auf freiwilliger, nicht-legislativer Basis – ihre nationalen Politiken auf die Realisierung bestimmter gemeinsamer Ziele ausgerichtet werden. Als geeignetes Instrument wurde hierzu die Offene Methode der Koordinierung (OMK) eingeführt, die zunächst im Rahmen der Europäischen Beschäftigungsstrategie (EBS) zur Anwendung kam. Dieses Verfahren wurde beim Ratstreffen im März 2000 in Lissabon in weiteren Politikbereichen institutionalisiert (vgl. Zeitlin 2005, S. 19 ff.; vgl. Puetter 2009, S. 89 ff.). Die OMK wurde im Jahre 2001 im Weißbuch „Europäisches Regieren“ als ein neues Verfahren für die Koordinierung der Sozialpolitik eingeführt (vgl. Europäische Kommission 2001). Dabei wird offengehalten, in welchen Politikfeldern dieses Verfahren eingesetzt wird. „Die „offene Koordinierungsmethode“ wird fallweise angewandt. Sie fördert die Zusammenarbeit, den Austausch bewährter Verfahren sowie die Vereinbarung gemeinsamer Ziele und Leitlinien von Mitgliedstaaten, die manchmal wie im Falle der Beschäftigung und der sozialen Ausgrenzung durch Aktionspläne von Mitgliedstaaten unterstützt werden. Diese Methode beruht auf einer regelmäßigen Überwachung der bei der Verwirklichung dieser Ziele erreichten Fortschritte und bietet den Mitgliedsstaaten die Möglichkeit, ihre Anstrengungen zu vergleichen und aus den Erfahrungen der anderen zu lernen.“ (Europäische Kommission 2001, S. 28)

Diese Offenheit ist eines der Prinzipien, das für das Weißbuch „Europäisches Regieren“ von zentraler Bedeutung ist. Daneben stellen Partizipation, Verantwortlichkeit, Effektivität und Kohärenz wichtige Grundsätze dar. Dabei wird deutlich gemacht, dass die OMK keines der bereits erreichten Ziele abschwächen soll und auch nicht das bestehende Institutionengefüge der EU beeinträchtigen darf. Von daher soll die OMK das Handeln der EU nicht ersetzen, sondern ergänzen. Darüber hinaus soll sie in Politikfeldern Anwendung finden, in ­denen die EU keine oder nur wenige legislativen Kompetenzen hat. Im Weißbuch „Europäisches Regieren“ werden vier Bedingungen aufgeführt, die für die Anwendung der OMK erfüllt sein müssen:

6.3  Die Offene Methode der Koordinierung

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„Es sollten bestimmte Ziele des Vertrags verwirklicht werden; Es sollten Verfahren für regelmäßige Berichte an das Europäische Parlament festgelegt werden; Die Kommission sollte eng eingebunden werden und eine koordinierende Rolle übernehmen; Die gewonnenen Daten und Informationen sollten uneingeschränkt verfügbar sein. Sie sollten die Grundlage dafür liefern, ob legislative oder programmgestützte Maßnahmen erforderlich sind, um besondere Probleme zu lösen.“ (Europäische Kommission 2001, S. 29)

Die OMK wurde auch in die aktuellen Vertragsgrundlagen der EU überführt und basiert im basiert im Wesentlichen auf Art.  5 AEUV sowie vor allem auf Art.  156 AEUV.  Deutlich wird hier, dass sie grenzüberschreitende gegenseitige Lernprozesse induzieren soll (vgl. Schulz-Nieswandt 2012, S. 99 ff.; vgl. Preunkert 2009, S. 41 ff.; vgl. Devetzi und Platzer 2009, S. 11 ff.). Artikel 156 AEUV

Unbeschadet der sonstigen Bestimmungen der Verträge fördert die Kommission im Hinblick auf die Erreichung der Ziele des Artikels 151 die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und erleichtert die Abstimmung ihres Vorgehens in allen unter dieses Kapitel fallenden Bereichen der Sozialpolitik, insbesondere auf dem Gebiet der Beschäftigung, des Arbeitsrechts und der Arbeitsbedingungen, der beruflichen Ausbildung und Fortbildung, der sozialen Sicherheit, der Verhütung von Berufsunfällen und Berufskrankheiten, des Gesundheitsschutzes bei der Arbeit, des Koalitionsrechts und der Kollektivverhandlungen zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern. Zu diesem Zweck wird die Kommission in enger Verbindung mit den Mitgliedstaaten durch Untersuchungen, Stellungnahmen und die Durchführung von Konsultationen in Bezug auf innerstaatlich oder in den internationalen Organisationen zu behandelnde Fragen tätig, und zwar insbesondere im Wege von Initiativen, die darauf abzielen, Leitlinien und Indikatoren festzulegen, den Austausch bewährter Verfahren durchzuführen und die erforderlichen Elemente für eine regelmäßige Überwachung und Bewertung auszuarbeiten. Das Europäische Parlament wird in vollem Umfang unterrichtet. Vor Abgabe der in diesem Artikel vorgesehenen Stellungnahmen hört die Kommission den Wirtschafts- und Sozialausschuss.

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6  Instrumente der europäischen Sozialpolitik

Aktuell findet die OMK besonders im Bereich der sozialen Sicherheit Anwendung, was im Jahr 2008 mit einer Mitteilung der Kommission festgelegt wurde. Dort wurden folgende Politikfelder benannt: • Armut und soziale Ausgrenzung • Altersversorgungssysteme • Gesundheitsversorgung und Langzeitpflege (vgl. Europäische Kommission 2008). Zunächst wurde die OMK in diesen drei Politikfeldern jeweils gesondert durchgeführt, bevor sie 2005 dann zusammengelegt wurde (vgl. Europäische ­Kommission 2008). Da hier sozialpolitische Politikfelder zusammengefasst sind, wird hier auch von der „OMK Soziales“ gesprochen. Ein weiteres Politikfeld, in dem die OMK zur Anwendung kommt, ist der Bereich Bildung. Innerhalb der Strategie Europa 2020 werden im „Strategischen Rahmen für die europäische Zusammenarbeit auf dem Gebiet der allgemeinen und beruflichen Bildung“ (Education and Training 2020, abgekürzt mit ET 2020) eine Vielzahl von Indikatoren genutzt, um die Erreichung der dort festgelegten Ziele zu überprüfen. Außerdem kommt die OMK seit 2008 in der Kulturpolitik zur Anwendung. Die Funktionsweise der OMK darf nicht in Konflikt mit dem Subsidiaritätsprinzip kommen. Dies bedeutet, dass es sich um ein freiwilliges Procedere handelt, dem sich die Mitgliedsstaaten der EU hier anschließen. Dass dieses dennoch etabliert werden kann, liegt an dem „Peer Reviewing“Anteil, den ein solches Verfahren mit sich bringt: versäumt ein Mitgliedsstaat, seiner Berichtsaufgabe nachzukommen, werden die anderen Länder nach dem Prinzip „Naming and Blaming“ einen gewissen Druck aufbauen, der den betroffenen Mitgliedsstaat in ein schlechtes Licht rückt. Auf diese Weise erhofft man sich ein hohes Maß an Disziplin und Selbstverpflichtung der Mitgliedsstaaten. Ausgangspunkt ist die Überlegung, dass alle Mitgliedsstaaten der EU und damit die EU insgesamt mit ähnlichen Problemen konfrontiert sind. Neben den bereits erwähnten Herausforderungen im Bereich der Beschäftigung sind dies etwa das Problem der Armut und die Notwendigkeit der sozialen Inklusion von benachteiligten Bevölkerungsgruppen. Darüber hinaus haben alle Mitgliedsstaaten mit dem demografischen Wandel und folglich der Zukunftssicherung ihrer Alterssicherungssysteme sowie der Gesundheitssysteme und der Pflegesicherung zu kämpfen. Aber auch die Partizipation von Jugendlichen an der Gesellschaft, die letztlich die Zukunft der europäischen Gesellschaften darstellen, ist eine wichtige Aufgabe für alle Mitgliedsstaaten. Durch das Prinzip der freiwilligen Koordinierung, die nicht legislativ bindend ist, stellt die OMK ein Verfahren dar, welches das Subsidiaritätsprinzip nicht verletzt – und dennoch die Einbindung der EU-Institutionen ermöglicht.

6.3  Die Offene Methode der Koordinierung

51

Hier sind vor allem die Kommission, insbesondere die Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration (GD EMPL) gemeint, aber auch sämtliche andere mit diesen Themenfeldern beschäftigten Organe der EU. Die OMK ist als Benchmarking-System aufgebaut, d. h. es werden Zielgrößen vereinbart, die die Mitgliedsstaaten untereinander abstimmen und die auf quantitativ ermittelten Daten beruhen. Diese Daten werden in verschiedenen Kennzahlen in Form von Indikatoren erfasst, die für jedes Politikfeld auf der Basis fachwissenschaftlicher Erkenntnisse festgelegt werden. Das Verfahren der OMK beginnt mit der Erarbeitung eines so genannten Weißbuchs1 zu einem bestimmten Thema. Grundlegend hierfür ist das Weißbuch „Europäische Sozialpolitik – Ein zukunftsweisender Weg für die Union“, das 1994 vorgelegt wurde. Weitere hier relevante Weißbücher sind in den Folgejahren zu Themen wie Jugendpolitik (2001), Dienstleistungen von allgemeinem Interesse (2004), Gesundheit (2007) und Renten (2012) erschienen. Die weiteren Schritte bestehen in der Indikatoren-Erarbeitung durch eine „Indicators Subgroup“ unter der Leitung des Ausschusses für Sozialschutz (Social Protection Committees (SPC)). Das Social Protection Committee ist ein vom Rat eingesetztes Gremium mit der Aufgabe, die OMK Soziales zu administrieren.2 Danach erfolgt die Implementierung in nationale Politiken und die Erstellung von Nationalen Sozialberichten (NSB) sowie schließlich dem Benchmarking. Hier überprüft die Kommission auf Basis der erhobenen Daten der einzelnen Indikatoren, ob die Mitgliedsstaaten die Ziele erreicht haben oder nicht. Diese Ergebnisse werden veröffentlicht. Dieses Verfahren wurde bis zur Einführung der Strategie Europa 2020 praktiziert. Danach sah es zunächst so aus, als würde die OMK Soziales an Bedeutung verlieren. Die Kommission hat in dieser Zeit ihre Unterstützung für die OMK Soziales zurückgezogen. Die Mitgliedsstaaten wurden fortan nicht mehr formal dazu aufgefordert, Nationale Sozialberichte (NSBs) zu erstellen. Gleichzeitig stellte auch die Kommission die Erstellung des Gemeinsamen Berichts zu Sozialer Sicherheit und Sozialer Inklusion ein. Begründet wurde dies damit, dass es neben der Strategie Europa 2020 keine weitere Sozialberichterstattung geben solle. Sowohl die nationale als auch die europäische Sozialberichterstattung sollte konsequent im Rahmen der Verfahren des Europäischen Semesters3 vonstattengehen. Damit sollte ein „Streamlining“ erreicht werden. Dies bedeutet, dass die Kommission die soziale Dimension nicht mehr durch ein gesondertes Verfahren, wie es die OMK Soziales darstellt, in der EU bearbeitet sehen wollte. Ganz im Gegenteil sollte diese  Zum Weißbuch s. das Glossar in Kap. 18.  Das Social Protection Committee (SPC) wird im Glossar in Kap. 18 genauer vorgestellt. 3  Das Europäische Semester wird im nächsten Abschnitt erläutert.

1 2

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6  Instrumente der europäischen Sozialpolitik

in der zentralen Entwicklungsstrategie, d.  h. der Strategie Europa 2020 sichtbar gemacht werden. Dies wurde damit begründet, dass in der Strategie Europa 2020 anders als in der vorangegangenen Lissabon-Strategie von vorneherein die soziale Dimension gestärkt worden war (vgl. Zeitlin und Vanhercke 2014, S. 29). Es erwies sich dann aber bald, bereits im Jahr 2011, dass das immer noch bestehende Social Protection Committee, das für die OMK Soziales zuständig war, erfolgreich darauf drängte, die OMK Soziales im Rahmen der Strategie Europa 2020 fortzusetzen. Dabei wurden einige Veränderungen eingeführt. So wurden die Ziele der OMK Soziales an die sozialpolitischen Zielsetzungen der Strategie Europa 2020 angepasst. Außerdem wurden die Indikatoren überarbeitet, um noch bessere und aussagekräftigere Analysen zu ermöglichen. Eine weitere wichtige Änderung wurde im Einbezug von Stakeholdern vorgenommen, die bislang in der OMK Soziales keine Rolle gespielt hatten. Hierfür wurden die Mitgliedsstaaten vom Social Protection Committee dazu aufgefordert, Nationale Sozialberichte in enger Partnerschaft mit Akteuren der Zivilgesellschaft zu erstellen. Diese Nationalen Sozialberichte sollten dann gemeinsam mit den im Rahmen der Strategie Europa 2020 jährlich vorzulegenden Nationalen Reformprogrammen eingereicht werden. Dieser Aufforderung kam  im Jahr 2012 mit 21 Mitgliedsstaaten eine Mehrheit nach und legte Nationale Sozialberichte vor. Allerdings variierten diese deutlich in Länge und Qualität. Es wurde daraufhin vereinbart, dass die Nationalen Sozialberichte fortan alle zwei Jahre erstellt werden sollten und in den Jahren dazwischen jeweils ein Fragebogen zu den zwischenzeitlich erfolgten sozialpolitischen Reformen in den drei Feldern der OMK Soziales ausgefüllt werden sollte. 2014 legten 19 Mitgliedsstaaten Nationale Sozialberichte vor, die insgesamt qualitativ hochwertiger waren als die im Jahr 2013 vorgelegten Berichte. Allerdings sind seitdem keine Nationalen Sozialberichte mehr vorgelegt worden, sondern lediglich in den Nationalen Reformprogrammen über die im Zusammenhang mit der Strategie Europa 2020 formulierten sozialpolitischen Zielsetzungen Bericht erstattet worden. Gleichzeitig wurde fortan auch der bis 2009 von der Kommission vorgelegte Gemeinsame Sozialbericht wieder erstellt, allerdings vom Social Protection Committee und nicht mehr von der Kommission (vgl. Zeitlin und Vanhercke 2014, S. 36). Der zuletzt vorgelegte Jahresbericht des Social Protection Committees ist im November 2019 erschienen und informiert knapp über die drei sozialpolitischen Dimensionen der OMK Soziales (Armut und soziale Ausgrenzung, Alterssicherung, Gesundheit und Langzeitpflege) (vgl. European Commission 2019). Das Social Protection Committee kann in diesen Jahresberichten Schwerpunkte setzen. So wurde 2018 ein besonderes Augenmerk auf das Themenfeld Gesundheit gelegt (vgl. European Commission 2018).

6.4  Europäisches Semester

6.4

53

Europäisches Semester

Das Europäische Semester wurde 2011 eingeführt und ist vornehmlich ein wirtschaftspolitisches Instrument. Damit koordiniert und überwacht die EU die Wirtschafts-, Haushalts- und Beschäftigungspolitik der Mitgliedstaaten in einem kontinuierlichen Prozess. Dieser Prozess ist festgelegt und folgt einem jährlichen Plan. Grund für die Einrichtung des Europäischen Semesters war die globale Wirtschafts- und Finanzkrise, die seit 2009 auch die EU massiv beeinflusste. Sie zeigte, dass die Instabilität eines oder mehrerer Mitgliedsstaaten rasch auf die übrigen Mitgliedstaaten übergreifen kann. Der Rat richtete das Europäische Semester 2010 ein und bereits im darauffolgenden Jahr wurde es zum ersten Mal durchgeführt. Das Europäische Semester beginnt jedes Jahr im November, wenn die Kommission den Jahreswachstumsbericht veröffentlicht. Es handelt sich dabei um eine Wachstumsprognose, die einen Rahmen schafft, anhand dessen die Mitgliedsstaaten ihre Haushaltspläne bewerten können. Das Europäische Semester endet im Juni, wenn die Regierungen die länderspezifischen Empfehlungen, die auf diesem Bericht gründen, annehmen. Von den Mitgliedsstaaten wird erwartet, dass sie diese Empfehlungen bei der Festlegung ihrer nationalen Haushalte berücksichtigen. Im Rahmen des Europäischen Semesters werden die Haushalts-, Wirtschaftsund Beschäftigungspolitik der Mitgliedsstaaten auf EU-Ebene koordiniert und überwacht. So soll Stabilität gewährleistet sowie hohe Staatsverschuldung und Haushaltsdefizite verhindert oder gedrosselt werden. Gleichzeitig sollen Strukturreformen das Wachstum ankurbeln und die Arbeitslosigkeit verringern. Die verschiedenen Institutionen der EU haben jeweils eine unterschiedliche Rolle bei der Durchführung des Europäischen Semesters. Die Kommission ist dafür zuständig, im November eines jeden Jahres den Jahreswachstumsbericht mit vorab vom Rat festgelegten wirtschaftspolitischen Prioritäten zu erarbeiten und zu veröffentlichen. Im März des jeweils darauffolgenden Jahres verabschiedet der Rat der Finanz- und Wirtschaftsminister*innen die wirtschaftspolitischen Prioritäten für das Folgejahr. Bis April müssen die Mitgliedsstaaten jeweils ihre Nationalen Reformprogramme (NRP) bei der Kommission einreichen. Im Mai veröffentlicht die Kommission länderspezifische Empfehlungen, die dann vom Rat im Juni bestätigt werden. Diesen Empfehlungen sollen die Mitgliedsstaaten bei der Erarbeitung und Verabschiedung ihrer Haushalte folgen. Das Parlament agiert im Europäischen Semester in einer beratenden Rolle. Es führt auch öffentliche Debatten, bezieht die nationalen Abgeordneten in eine jährliche Konferenz ein, die als „Europäische Parlamentarische Woche“ bezeichnet wird, und gewährleistet die Rechenschaftspflicht bei Vorschlägen und Entschei-

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6  Instrumente der europäischen Sozialpolitik

dungen der Kommission und des Rates. Alle Mitgliedsstaaten sind in das Europäische Semester eingebunden, es gibt jedoch auch einen Schwerpunkt für den Euroraum. Obwohl das Europäische Semester vornehmlich ein wirtschaftspolitisches In­ strument darstellt, hat es für die Sozialpolitik doch eine erhebliche Bedeutung. Wie bereits weiter oben erläutert, sollte die OMK Soziales nach Einführung des ­Europäischen Semesters zunächst überhaupt nicht mehr fortgeführt werden. Mittlerweile hat die OMK Soziales im Rahmen des Europäischen Semesters ihren festen Stellenwert, da hier die dort verwendeten Indikatoren genutzt werden (vgl. Zeitlin und Vanhercke 2014, S. 62). Im Rahmen des Europäischen Semesters werden die Erfolge und Maßnahmen der Strategie Europa 2020 einer kritischen Revision unterzogen, wobei drei sozialpolitische Themenfelder dort fest verankert sind: • Beschäftigung • Bildung • Soziale Eingliederung, insbesondere Armutsbekämpfung.

6.5

Sozialpolitisches Scoreboard

Mit der Einführung der Europäischen Säule Sozialer Grundrechte (ESSR) wurde ein neuartiges Instrument entwickelt, das es erlauben soll, in stringenter Weise die erzielten Fortschritte der Sozialpolitik in den Mitgliedsstaaten zu überprüfen. Dieses neue Instrument wird als sozialpolitisches Scoreboard bezeichnet und wird im Rahmen des Europäischen Semesters verwendet. Damit erhält die Sozialpolitik einen prominenteren Stellenwert als bislang, insofern die im sozialpolitischen Scoreboard enthaltenen Ergebnisse in politische Leitlinien einfließen sollen. „Die Schaffung eins faireren Europas mit einer stärkeren sozialen Dimension ist eine zentrale Priorität dieser Kommission. Die Europäische Säule sozialer Rechte wird von einem sozialpolitischen Scoreboard flankiert, welches die Umsetzung der Säule überwacht, indem es Trends und Fortschritte in allen EU-Mitgliedsstaaten in zwölf Bereichen verfolgt und in das Europäische Semester zur wirtschaftspolitischen Koordinierung einfließen lässt. Das Scoreboard wird auch dazu dienen, Fortschritte auf dem Weg zu einer sozialen AAA-Einstufung für Europa als Ganzes abzuschätzen.“ (Europäische Kommission 2019)

Das sozialpolitische Scoreboard ist in drei Dimensionen gegliedert. Diese sind zum einen „Chancen und Zugang zum Arbeitsmarkt“, zum zweiten „Dynamische

Literatur

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Tab. 6.2  Dimensionen des Sozialpolitischen Scoreboards Dimensionen I. „Chancengleichheit und Arbeitsmarktzugang“

Bereiche 1. Bildung, Kompetenzen und lebenslanges Lernen 2. Gleichstellung der Geschlechter auf dem Arbeitsmarkt 3. Ungleichheit und sozialer Aufstieg 4. Lebensbedingungen und Armut 5. Jugend II. Dynamische Arbeitsmärkte und faire 6. Struktur der Erwerbsbevölkerung Arbeitsbedingungen 7. Dynamik der Erwerbsbevölkerung 8. Einkommen, einschließlich Beschäftigungsverhältnissen III. Öffentliche Unterstützung/ 9. Auswirkungen öffentlicher Maßnahmen zur Sozialschutz und Inklusion Bekämpfung der Armut 10. Frühkindliche Betreuung 11. Gesundheitswesen 12. Digitaler Zugang Quelle: Europäische Kommission 2017, eigene Darstellung

Arbeitsmärkte und faire Arbeitsbedingungen“ und schließlich „Öffentliche Unterstützung/Sozialschutz und Inklusion“. Für jede Dimension sind spezifische Bereiche entwickelt worden (vgl. Tab. 6.2). Für die verschiedenen Dimensionen kommen Indikatoren zum Einsatz, mit denen jeweils der Fortschritt dargestellt werden soll. Auf diese Indikatoren wird gesondert in den jeweiligen sozialpolitischen Handlungsfeldern weiter unten eingegangen. Angesichts der übersichtlichen Liste der Dimensionen und Bereiche kann das sozialpolitische Scoreboard durchaus als ein sinnvolles Instrument zum Vergleich der Leistungsfähigkeit der Mitgliedsstaaten angesehen werden. Das erste sozialpolitische Scoreboard erschien für das Jahr 2017.

Literatur Devetzi, S., & Platzer, H. W. (2009). Offene Methode der Koordinierung und europäisches Sozialmodell. Interdisziplinäre Perspektiven. Zu diesem Band. In Dies. (Hrsg.), Offene Methode der Koordinierung und europäisches Sozialmodell. Interdisziplinäre Perspektiven (S. 11–26). Stuttgart: Ibidem.

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6  Instrumente der europäischen Sozialpolitik

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Sozialstaaten in der Europäischen Union

Zusammenfassung

Alle Mitgliedsstaaten der Europäischen Union sind Sozialstaaten, allerdings in jeweils unterschiedlicher Art und Weise. Diese Sozialstaaten lassen sich nach verschiedenen Kriterien typologisieren. Hierbei stellt sich die Frage, ob die Sozialstaaten in der EU gemeinsame Kennzeichen aufweisen, die insgesamt ein Europäisches Sozialmodell (ESM) ausmachen. Schlüsselwörter

Europäische Sozialstaaten · Europäisches Sozialmodell · Beveridge-Modell · Bismarck-Modell · Wohlfahrtsmix · Liberales Sozialstaatsmodell · Konservatives Sozialstaatsmodell · Sozialdemokratisches Sozialstaatsmodell

7.1

Sozialstaatsmodelle

Die Betrachtung europäischer Sozialpolitik erfordert nicht nur grundlegende Kenntnisse über die Institutionen und Akteure der EU-Politik, sondern auch eine angemessene Vertrautheit mit den unterschiedlichen Sozialstaatsmodellen in Europa. Hierzu ist es zunächst notwendig, den Begriff „Sozialstaat“ zu klären, was nur durch die Benennung von typischen Kennzeichen geschehen kann. So stellt ein Sozialstaat 1) ein Gefüge dar, dessen politische Verfassung auf Demokratie beruht und dessen wirtschaftliche Grundlagen auf dem Kapitalismus beruhen; © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Möhle, Europäische Sozialpolitik, https://doi.org/10.1007/978-3-658-28410-7_7

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7  Sozialstaaten in der Europäischen Union

2) ein Rechtssystem mit umfassender Gesetzgebung dar; dieses beinhaltet rechtliche Grundlagen der sozialen Absicherung gegen wichtigste soziale Risiken; 3) ein politisches System dar, in dem soziale Gerechtigkeit und Teilhabe an Gesellschaft und Politik gewährleistet werden (vgl. Schmid 2010, S. 99 ff.; vgl. Dallinger 2016, S. 9 ff.; vgl. Kuhnle und Sander 2010, S. 61 ff.). Diese sehr allgemeinen Prinzipien des Sozialstaates können als Ausgangspunkt für Indikatoren differenter Sozialstaatsmodelle gesehen werden. Dabei gibt es in der komparativen Sozialstaatsforschung grundsätzlich zwei Modelle der Typologisierung von Sozialstaaten. Das erste Modell stellt die von dem britischen Soziologen Richard M.  Titmuss in den sechziger Jahren entwickelte Typologie des „Beveridge-­Bismarck-Dualismus“ dar. Titmuss (1963) unterschied zum einen zwischen dem am Versicherungsprinzip orientierten „Bismarck-Modell“, das in Grundzügen bereits Ende des 19. Jahrhunderts in Deutschland eingeführt worden war. Zum anderen führt er das „Beveridge-Modell“ in seiner Typologie ein, mit dem in Großbritannien nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges ein im Vergleich zum „Bismarck-Modell“ grundsätzlich anderes Konzept entwickelt worden war, das sich am Fürsorgeprinzip orientierte (vgl. Tab. 7.1). In den neunziger Jahren entwickelte der dänische Soziologe Gösta Esping-­ Andersen (1990, 1996; Esping-Andersen et al. 2002) eine weitaus differenziertere Typologie, die sich im Wesentlichen an den drei folgenden Indikatoren orientierte: • Politischer Indikator: unterschiedliche partei- und klassenpolitische Kräfteverhältnisse; • Historischer Indikator: abweichende politische Herausforderungen und Pro­ blemlagen und ihre historische Abfolge (Kriege, Krisen); • Wohlfahrtsmix-Indikator: unterschiedlicher Wohlfahrtsmix zwischen Staat, Markt und Familie/Zivilgesellschaft (Dritter Sektor) Tab. 7.1  Sozialstaatstypologie nach Titmuss Beveridge-Modell 1949 Großbritannien Bedürftigkeitsprüfung; dann Unterstützung ohne Vorleistung Hauptzielgruppe Arme (Armenpflege) Organisation Öffentlicher Gesundheitsdienst und Private Charities Leistungsumfang Bedarfsabhängig Finanzierung Steuerfinanziert Länder Prinzip

Quelle: Titmuss 1963, eigene Darstellung

Bismarck-Modell 1883 Deutschland Individuelle Absicherung durch Beiträge (Versicherung) Erwerbstätige Sozialversicherungen und Kommunen Beitragsabhängig Beitragsfinanziert

7.1 Sozialstaatsmodelle

59

Dabei stellte insbesondere der dritte Indikator, der sog. Wohlfahrtsmix, eine Innovation in der Sozialstaatsforschung dar. Dieses Konzept beschreibt das Zusammenwirken der drei Faktoren Staat bzw. öffentlicher Sektor, Markt sowie Zivilgesellschaft (Familie, Wohlfahrtsverbände), deren unterschiedliche Gewichtung die Typologisierung in  unterschiedliche Sozialstaatsmodelle gestatten. Dabei ist auch von Bedeutung, inwieweit die drei Elemente des Wohlfahrtsmix formellen Charakter aufweisen (u. a. durch gesetzliche Regelungen bzw. Rechtsformen) oder aber informell organisiert sind und dennoch wichtige Aufgaben im Spektrum des Sozialstaates übernehmen (vgl. Evers und Olk 1996, S. 9 ff.; vgl. Schubert et al. 2008, S. 13 ff.) (vgl. Abb. 7.1). Aus den oben genannten drei Indikatoren (politischer, historischer sowie Wohlfahrtsmix-­Indikator) entwickelte Esping-Andersen sein Modell der „Welten des Wohlfahrtskapitalismus“. Sein Modell enthält drei verschiedene Typen des Sozialstaates, die jeweils für ein unterschiedliches Gesellschaftsmodell stehen, das sich historisch im Verlaufe des 20. Jahrhunderts herausgebildet hat. Weiterhin ist jedes der Modelle in verschiedenen Ländern repräsentiert (vgl. Tab. 7.2). Diese Darstellung verdeutlicht zunächst nur, dass Esping-Andersen eine Dreiteilung vornimmt, die allerdings noch mit einer Vielzahl weiterer Faktoren untermauert wird. Neben dem bereits genannten Faktor „Wohlfahrtsmix“ sowie dem historisch entwickelten Gesellschaftsmodell ist für Esping-Andersen der Faktor der „Dekommodifizierung“ sehr wichtig. Hiermit wird ausgesagt, inwieweit der jeweilige Sozialstaat im Falle des Ausfalls des eigenen Einkommens Schutz bietet. Der Begriff „Dekommodifizierung“ leitet sich vom englischen Begriff „commodity“ ab, was

Zivilgesellschaft

Informell

Sozial- und Gesundheitssysteme

Staat Öffentlicher Sektor

Markt

Abb. 7.1:  Der Wohlfahrtsmix. (Eigene Darstellung)

Formell

60

7  Sozialstaaten in der Europäischen Union

Tab. 7.2  Sozialstaatsmodelle nach Esping-Andersen Politisch Historisch

Liberales Modell Individualistisches Gesellschaftsmodell

Wohlfahrtsmix – Markt dominiert durch Länderbeispiele

Konservatives Modell Patriarchales Gesellschaftsmodell, Ernährermodell Familie, Zivilgesellschaft (Kirche)

Sozialdemokra-­ tisches Modell Egalitäres Gesellschaftsmodell Staat

Großbritannien, Irland Deutschland, Frankreich Schweden

Quelle: Esping-Andersen 1990, eigene Darstellung

„Ware“ bedeutet. Die Arbeitskraft, die eine Person auf dem Markt anbietet, wird ökonomisch ebenfalls als „Ware“ betrachtet, so dass der Begriff „Dekommodifizierung“ den Ersatz dieser Ware durch den Sozialstaat im Falle ihres Ausfalls meint. Ein weiterer wichtiger Faktor ist der „Residualismus“ eines Sozialstaates. Hiermit ist die Gewichtung der Sozialausgaben im Bereich der bedürftigkeitsgeprüften Fürsorgeleistungen gemeint. Auch hier lassen sich wieder klare Unterscheidungskriterien für jedes der drei Sozialstaatsmodelle feststellen. Weiterhin werden verschiedene Ausprägungsgrade für eine Reihe weiterer Indikatoren unterschieden, wie der Grad der Privatisierung, das Ausmaß des Korporatismus (die Differenzierung der Sicherungssysteme nach Berufsgruppen), die Umverteilungskapazität sowie die Vollbeschäftigungsgarantie. Diese Faktoren sind in jedem der drei Sozialstaatsmodelle unterschiedlich ausgeprägt (vgl. Tab. 7.3). Aus den Ausprägungen der in der obigen Tabelle dargestellten Faktoren lassen sich Sozialstaaten jeweils einem der drei Modelle zuordnen, die allerdings als „Idealtypen“ zu verstehen sind. Dies bedeutet, dass die Komplexität der realen Verhältnisse niemals eine vollständige Passung auf eines der Sozialstaatsmodelle ermöglicht. Esping-Andersens Modell hat viel Zuspruch erfahren, ist allerdings auch Zielscheibe von Kritik geworden. So ist ihm von feministischer Seite der Vorwurf gemacht worden, er würde den Geschlechterverhältnissen zu wenig Beachtung schenken. Zwar bezieht er die familiäre Wohlfahrtsproduktion ein, d. h. die für den Sozialstaat unabdingbaren unentgeltlichen Leistungen wie Kindererziehung oder Pflege von Angehörigen, dennoch bleibt der Vorwurf bestehen, dass diese nur in Bezug auf die staatliche und marktliche Wohlfahrtsproduktion berücksichtigt werden. Ausgeblendet bleibt bei Esping-Andersen tatsächlich, dass die familiäre Wohlfahrtsproduktion de facto fast vollständig von Frauen geleistet wird (vgl. ­Ostner 1998, S. 225 ff.; vgl. Pfau-Effinger 2000). Dieser Aspekt ist insbesondere

7.1 Sozialstaatsmodelle

61

Tab. 7.3  Faktoren der Sozialstaatsmodelle Faktor Dekommodifizierung: Schutz gegen Marktkräfte und Einkommensausfälle Residualismus: Anteil von Fürsorgeleistungen an gesamten Sozialausgaben Privatisierung: Anteil von privaten Ausgaben für Alter, Gesundheit Korporatismus: Nach Berufsgruppen differenzierte Sicherungssysteme Umverteilungskapazität: Gleichheit der Leistungen Vollbeschäftigungsgarantie

SozialLiberal Konservativ demokratisch Schwach Mittel Stark

Stark

Stark

Schwach

Hoch

Niedrig

Niedrig

Schwach Stark

Schwach

Schwach Schwach

Stark

Schwach Mittel

Stark

Quelle: Opielka 2019, S. 35

aus der Perspektive der Gesundheits- und Pflegepolitik von hoher Bedeutung, wenn es um den internationalen Vergleich von Pflegesicherungssystemen geht. Ein weiterer kritischer Einwand stellt die Feststellung dar, dass die sozialen Dienstleistungen alle allein unter dem Aspekt der Geldleistungssysteme und in Bezug auf den Arbeitsmarkt betrachtet werden. Dies hängt allerdings auch mit der Tatsache zusammen, dass soziale Dienste empirisch schwieriger zu erfassen sind als aggregierte Daten des Sozialleistungssystems. Hier haben Studien auch ergeben, dass eine Einordnung beispielsweise der Trägerstrukturen im Sozialsektor nur schwer in das Typologie-Schema Esping-Andersens vorzunehmen ist (vgl. Bahle und Pfenning 2001).1 Die Beschränkung auf nur drei Idealtypen von Sozialstaaten ist ein weiterer Kritikpunkt, denn damit werden südeuropäische Länder wie Griechenland und Spanien nicht erfasst (vgl. Arts und Gelissen 2010, S. 569 ff.). Daher wird die Bildung eines vierten Modells, nämlich des „mediterranen“ Sozialstaats vorgeschlagen (vgl. Lessenich 1995). Diese Länder (neben Spanien und Griechenland ist hier auch Portugal zu nennen) haben nach dem Ende ihrer diktatorischen Regimes länger als andere europäische Länder gebraucht, um sozialstaatliche Strukturen zu etablieren. Des Weiteren sind diese auch von einem anderen Familienbild geprägt, was erheblichen Einfluss auf das Wertesystem dieser Gesellschaften hat.

 Zum wechselseitigen Einfluss der Freien Wohlfahrtspflege und der EU vgl. Rock 2010.

1

62

7  Sozialstaaten in der Europäischen Union

Schließlich sind auch noch die ehemaligen Transformationsländer in Mittelosteuropa (Polen, Tschechien, Slowakei, Ungarn, Litauen, Lettland, Estland) sowie Südosteuropa (Bulgarien, Rumänien, Slowenien, Kroatien sowie die anderen Länder auf dem Balkan, die (noch) nicht Mitglied der EU sind, d. h. Nordmazedonien, Serbien, Montenegro, Albanien und Bosnien-Herzegowina) zu nennen, die nach dem Fall des Eisernen Vorhangs jeweils unterschiedliche Wege zur Entwicklung eines Sozialstaates genommen haben. Dabei werden hier nur einige Aspekte hinsichtlich der Entwicklung in den neuen EU-Mitgliedsstaaten benannt. Die umfassendsten Reformprozesse sind im Bereich der Alterssicherung zu verzeichnen, wobei in den drei baltischen Ländern, Ungarn, Polen, der Slowakei sowie Bulgarien eine weitreichende Privatisierung der Rentensysteme eingeführt wurde (Kapitaldeckungsprinzip). Hier zeigt sich also ein klarer Trend hin zu einem liberalen Sozialstaatsmodell.2 Einen ähnlichen Trend, wenn auch nicht in gleicher Weise ausgeprägt, gibt es im Bereich der Gesundheitssysteme zu verzeichnen. Auch hier spielen private Anbieter eine wachsende Rolle, wenngleich das steuerfinanzierte Grundversorgungsmodell für die gesamte Bevölkerung, wie es zu sozialistischen Zeiten bestanden hat, in vielen dieser Länder noch immer eine wichtige Rolle spielt. Allerdings ist das Leistungsniveau hier durch die grundlegende wirtschaftliche Transformation deutlich abgesenkt worden (vgl. Müller 2006, S. 74 ff.; vgl. Hacker 2009, S. 109 ff.). Außerdem zeigt sich mit fortschreitender Entwicklung in diesen Ländern, dass die Einordnung in die Typologie Esping-Andersens schwierig ist und hier durchaus ganz eigene Wege gegangen werden, deren Analyse eine Aufgabe für die vergleichende Sozialpolitikforschung bleiben wird.

7.2

Das Europäische Sozialmodell

Angesichts der grundlegenden Möglichkeit, Sozialstaaten – trotz aller Kritik – zu typisieren, stellt sich die Frage, ob speziell die europäischen Sozialstaaten gemeinsame Kennzeichen tragen. Diese Frage ist auch deswegen von großer Bedeutung, weil

2  Einen Sonderweg haben Tschechien und Slowenien beschritten, die aufgrund ihrer günstigeren ökonomischen Ausgangssituation Anfang der neunziger Jahre die Notwendigkeit für eine Rentenreform nicht in gleicher Weise sahen wie die anderen genannten Länder.

7.2  Das Europäische Sozialmodell

63

• sich außerhalb Europas nur in wenigen Ländern sozialstaatliche Systeme mit den hierfür typischen Kennzeichen herausgebildet haben (etwa Japan, USA, Kanada, Australien); • der Prozess der europäischen Integration sich auch auf die Sozialstaaten auswirkt. Beginnt man mit dem zweiten Aspekt, so lässt sich festhalten, dass die europäische Integration zunächst einmal als ein Prozess der Friedenssicherung und dann vor allem als die Schaffung einer Wirtschaftsunion zu sehen ist. Dabei ist aber durchaus zu konstatieren, dass die wirtschaftspolitischen Maßnahmen, die die EU beschließt, auch weitreichende Auswirkungen auf andere Felder haben, wie die Sozial- und Bildungspolitik. In diesen Politikfeldern hat die EU zwar bekanntlich nicht gleichermaßen die Kompetenz, rechtliche und politische Entscheidungen zu treffen  – aber es entstand spätestens in den neunziger Jahren des 20. Jahrhunderts die Notwendigkeit und der Wille aller Mitgliedsstaaten, miteinander und auf EU-Ebene zu kooperieren (vgl. Eichenhofer 2007, S. 155 ff.). Als Kennzeichen für ein Europäisches Sozialmodell wurde im Zusammenhang mit dem Verfassungskonvent3 der EU eine Liste von fünf Merkmalen erarbeitet, die ein „soziales Europa“ ausmachen (vgl. Immerfall 2018, S. 51). 1) der Sozialstaat wird als eine der wertvollsten Errungenschaften der sozialen Entwicklung betrachtet; 2) soziale Dienste und Leistungen der Daseinsvorsorge müssen effizient gestaltet sein und in hoher Qualität verfügbar sein; 3) das Sozialschutzniveau muss auf hohem Niveau erhalten bleiben; 4) die Sozialpartner müssen eine wichtige Rolle spielen; 5) Soziale Gerechtigkeit ist von hoher Bedeutung. Mit der Finanzmarktkrise ab 2009 geriet das Europäische Sozialmodell unter Druck und wird seitdem als zunehmend bedroht betrachtet. Es kam zum Anstieg von Arbeitslosenquoten in vorher nicht bekanntem Ausmaß (vgl. Heise und Lierse 2011, S. 5 f.). Die besonders von der Krise betroffenen Mitgliedsstaaten ­mussten zu

 Der Verfassungskonvent war ein im Vorfeld des Lissabon-Vertrages vom Europäischen Rat im Jahre 2002 eingesetztes Gremium, das aus Vertreter∗innen aller EU-Institutionen sowie der damaligen Mitgliedsstaaten plus der Beitrittsländer bestand. Seine Aufgabe bestand darin, in verschiedenen Arbeitsgruppen im Zeitraum von einem Jahr eine Vorlage für den Lissabon-Vertrag zu erarbeiten. Dabei spielte auch die Frage nach einem „Sozialen Europa“ eine zwar marginale, aber doch existierende Rolle. 3

64

7  Sozialstaaten in der Europäischen Union

drastischen Sparmaßnahmen greifen, die vor allem den öffentlichen Sektor betrafen. In einigen Mitgliedsstaaten kam es zum Abbau sozialer Dienstleistungen und zu einer Absenkung des Sozialschutzniveaus. Dabei war es nicht das Europäische Sozialmodell, das verantwortlich für die Krise war. In der Folge kann von einer Beschädigung der Hauptelemente des Europäischen Sozialmodells gesprochen werden. Dennoch gilt es global gesehen immer noch als Vorbild, vor allem für Schwellenländer (vgl. Vaughan-Whitehead 2015, S. 9 ff.).

Literatur Arts, W. A., & Gelissen, J. (2010). Models of the welfare state. In F. G. Castles, S. Leibfried, J. Lewis, H. Obinger & C. Pierson (Hrsg.), The Oxford handbook of the welfare state (S. 569–583). Oxford: Oxford University Press. Bahle, T., & Pfenning, A. (2001). Angebotsformen und Trägerstrukturen sozialer Dienste im europäischen Vergleich (MZES-Arbeitspapiere Nr. 34). Mannheim: Mannheimer Zen­ trum für Europäische Sozialforschung. Dallinger, U. (2016). Sozialpolitik im internationalen Vergleich. Konstanz: UVK Verlagsgesellschaft. Eichenhofer, E. (2007). Geschichte des Sozialstaats in Europa. Von der „sozialen Frage“ bis zur Globalisierung. München: C.H. Beck. Esping-Andersen, G. (1990). The three worlds of welfare capitalism. London: Polity Press. Esping-Andersen, G. (Hrsg.). (1996). Welfare states in transition: National adaptations in global economics. London: Sage. Esping-Andersen, G., et al. (2002). Why we need a new welfare state. Oxford: Oxford University Press. Evers, A., & Olk, T. (1996). Wohlfahrtspluralismus-Analytische und normativ-politische Dimensionen eines Leitbegriffs. In Dies (Hrsg.), Wohlfahrtspluralismus. Vom Wohlfahrtsstaat zur Wohlfahrtsgesellschaft (S. 9–62). Opladen: Leske und Budrich. Hacker, B. (2009). Varianz statt Typenbildung – die Transformation der Wohlfahrtspolitiken in Mittelosteuropa. In A.  Gawrich, W.  Knelangen & J.  Windwehr (Hrsg.), Sozialer Staat – soziale Gesellschaft? Stand und Perspektiven deutscher und europäischer Wohlfahrtsstaatlichkeit (S. 109–129). Opladen: Barbara Budrich. Heise, A., & Lierse, H. (2011). Haushaltskonsolidierung und das Europäische Sozialmodell. Auswirkungen der europäischen Sparprogramme auf die Sozialsysteme. Berlin: Friedrich-­ Ebert-­Stiftung. Immerfall, S. (2018). Europa  – politisches Einigungswerk und gesellschaftliche Entwicklung. Eine Einführung. Wiesbaden: Springer VS. Kuhnle, S., & Sander, A. (2010). The emergence of the western welfare state. In F. G. Castles, S. Leibfried, J. Lewis, H. Obinger & C. Pierson (Hrsg.), The Oxford handbook of the welfare state (S. 61–80). Oxford: Oxford University Press. Lessenich, S. (1995). Wohlfahrtsstaat, Arbeitsmarkt und Sozialpolitik in Spanien. Eine exemplarische Analyse postautoritären Wandels. Opladen: Leske und Budrich.

Literatur

65

Müller, K. (2006). Der Sozialstaat in den Transformationländern: Erbe, Rahmenbedingungen und aktuelle Entwicklungen. In S. Kropp & R. Goméz (Hrsg.), Sozialraum Europa. Sozialpolitik in der erweiterten Europäischen Union. Ein Werkstattbericht (S. 74–97). Münster: Waxmann. Opielka, M. (2019). Sozialpolitik. Grundlagen und vergleichende Perspektiven. Reinbek: Rowohlt. Ostner, I. (1998). Quadraturen im Wohlfahrtsdreieck. Die USA, Schweden und die Bundesrepublik im Vergleich. In S. Lessenich & I. Ostner (Hrsg.), Welten des Wohlfahrtskapitalismus. Der Sozialstaat in vergleichender Perspektive (S. 225–252). Frankfurt a. M./New York: Campus. Pfau-Effinger, B. (2000). Kultur und Frauenerwerbstätigkeit in Europa. Theorie und Empirie des internationalen Vergleichs. Opladen: Leske und Budrich. Rock, J. (2010). Wohlfahrt im Wettbewerb. Europarecht kontra Daseinsvorsorge und Soziale Dienste? Hamburg: VSA. Schmid, J. (2010). Wohlfahrtsstaaten Im Vergleich: Soziale Sicherung in Europa: Organisation, Finanzierung, Leistungen und Probleme. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Schubert, K., Hegelich, S., & Bazant, U. (2008). Europäische Wohlfahrtssysteme: Stand der Forschung – theoretisch-methodische Überlegungen. In Dies. (Hrsg.) Europäische Wohlfahrtssysteme. Ein Handbuch. (S.  13–46). Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Titmuss, R. M. (1963). Essays on „the welfare state“. London: Unwin. Vaughan-Whitehead, D. (2015). Is Europe losing its soul? The European social model in times of crisis. In D. Vaughan-Whitehead (Hrsg.), The European social models in times of economic crisis and austerity policy (S. 9–60). Cheltenham: Edward Elgar.

8

Beschäftigungspolitik

Zusammenfassung

Von herausragender Bedeutung war von Anbeginn des europäischen Integrationsprozesses die Beschäftigungspolitik, die nicht zufällig im Zentrum der sozialpolitischen Aktivitäten der Institutionen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) stand. Die Schaffung eines Binnenmarktes erforderte, dass beschäftigungspolitischen Fragestellungen eine hohe Priorität zugewiesen wurden. Damit im Zusammenhang galt es, die Arbeitsmärkte so zu gestalten, dass erwerbstätigen Personen qualitativ hochwertige Beschäftigung mit angemessener Entlohnung ermöglicht wurde. Schlüsselwörter

Europäische Beschäftigungspolitik · Europäische Beschäftigungsstrategie (EBS) · Arbeitslosigkeit · Beschäftigungspolitische Leitlinien · Nationale Reformprogramme (NRP) · Gemeinsamer Beschäftigungsbericht

In der EU sind 2019 knapp 7  Prozent der erwerbsfähigen Personen arbeitslos. Diese Quote war in den Jahren davor noch deutlich höher, als die EU mit der weltweiten Finanzmarktkrise und ihren Folgen konfrontiert wurde (vgl. Abb. 8.1). Hier waren vor allem die südeuropäischen Mitgliedsstaaten besonders hart betroffen. Insbesondere für junge Erwerbsfähige bis 25 Jahre waren Arbeitslosenquoten von über 50 Prozent zu verzeichnen gewesen. Eine weitere wichtige Herausforderung stellt der Strukturwandel der Beschäftigung dar. Hier wirken viele Faktoren zusammen, wie z. B. die Digitalisierung © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Möhle, Europäische Sozialpolitik, https://doi.org/10.1007/978-3-658-28410-7_8

67

68

8 Beschäftigungspolitik Quote in Prozent

12 10.5 9.6

10

10.9 10.2

9.6

9.4

9 8

7.2

8.6 7.6

7

6.8

6

4

2

0 2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Abb. 8.1  Arbeitslosenquote in der EU 2007–2018. (Quelle: Eurostat 2019a, eigene Darstellung)

der Wirtschaft. Aber auch soziale Faktoren wie der demografische Wandel haben massive Auswirkungen, da einerseits immer mehr Arbeitnehmer∗innen älter sind und andererseits in einigen Branchen nicht genügend junge Menschen auf den Arbeitsmarkt kommen. Ein weiterer wichtiger Punkt ist die Gestaltung von Beschäftigungsverhältnissen, die einerseits flexibel sind, um Arbeitszeitmodelle so zu gestalten, dass sie Teilzeitarbeit oder Heimarbeit ermöglichen. Andererseits müssen Beschäftigungsverhältnisse auch auskömmlich gestaltet werden, so dass es nicht zur Prekarisierung kommt.

8.1

Die Entwicklung der Beschäftigungspolitik

Die Beschäftigungspolitik stellt zum einen die Keimzelle der europäischen Sozialpolitik dar und bildet zum anderen gewissermaßen ihr Rückgrat. Sämtliche anderen sozialpolitischen Kontexte und Handlungsfelder haben einen mehr oder ­weniger engen Bezug zur Beschäftigungspolitik. In den ersten Jahrzehnten lag der Fokus zunächst auf der Unterstützung der Mitgliedsstaaten bei der Bewältigung

8.1  Die Entwicklung der Beschäftigungspolitik

69

von strukturellen Problemen. Insofern kann von einer wirklichen europäischen Beschäftigungspolitik erst mit der Implementierung der Europäischen Beschäftigungsstrategie (EBS) gesprochen werden, mit der eine systematische Beschäftigungspolitik entwickelt wurde. Bereits in den Jahren der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) wurden erste arbeitsmarktpolitische Maßnahmen durchgeführt. So wurde Beschäftigten in der Kohle- und Stahlbranche im Falle von Arbeitslosigkeit Unterstützung gewährt. Damit sollte dem bereits unmittelbar nach dem Zweiten Weltkrieg einsetzenden Strukturwandel Rechnung getragen werden. In den ersten Jahrzehnten nach Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) stand im Bereich Beschäftigung die Unterstützung der Mitgliedsstaaten bei der Entwicklung ihrer nationalen Arbeitsmärkte im Vordergrund. 1974 wurde das erste sozialpolitische Aktionsprogramm der EWG ins Leben gerufen, in dem bereits von Beschäftigung die Rede war. Allerdings wurde dies in keiner Weise konkretisiert. Von sehr großer Bedeutung war hier der zu Beginn der 1960er-Jahre geschaffene Europäische Sozialfonds (ESF), mit dem den Mitgliedsstaaten finanzielle Mittel für beschäftigungspolitische Maßnahmen bereitgestellt wurden. Insbesondere galt es, zum einen die Modernisierung der Arbeitsmärkte zu bewältigen und zum anderen ab den 1980er-Jahren den neuen Mitgliedsstaaten im Süden Europas die Entwicklung von Agrargesellschaften zu Industriegesellschaften überhaupt erst zu ermöglichen. Zwischen den 1980er- und 1990er-Jahren wurden verschiedene Aktionsprogramme gestartet, die einen besonderen Fokus auf die Beschäftigung besonderer Zielgruppen legten. Von einer systematischen Beschäftigungspolitik konnte damals dennoch noch nicht gesprochen werden. Ab Mitte der 1980er-Jahre wurden schrittweise Beobachtungs- und Dokumentationssysteme eingerichtet, um die beschäftigungspolitische Situation in den Mitgliedsstaaten zu erfassen. Damit wurde es auch möglich, die Entwicklung der Arbeitsmärkte in allen Mitgliedsstaaten zu beobachten. Diese war seit Ende der 1980er-Jahre von stetig steigenden Arbeitslosenzahlen gekennzeichnet. So stieg die Zahl der Arbeitslosen europaweit bis 1993 auf 17 Millionen an. Damit war die eigentliche Zielsetzung der EU, die durch den Binnenmarkt geschaffene wirtschaftliche Integration zu vertiefen, massiv bedroht. Denn neben dem Wirtschaftswachstum als ein wichtiges Kennzeichen des Binnenmarktes war auch wachsender Wohlstand der Bevölkerung in den Mitgliedsstaaten ein wichtiges Ziel (vgl. Unger 1998, S. 19 ff.). Die ersten Schritte hin zu einer europäischen Beschäftigungspolitik konnten erst eingeleitet werden, als die Mitgliedsstaaten die hohe gegenseitige Abhängigkeit der Arbeitsmärkte innerhalb der EU anerkannten.

70

8 Beschäftigungspolitik

Ausgangspunkt für die europäische Beschäftigungspolitik war das Weißbuch1 „Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigung“ aus dem Jahr 1993, in dem neben der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit auch ein hohes Beschäftigungsniveau in der EU erreicht werden sollte. Dort wurden die vier Ziele festgehalten, die als Gesamtpaket zukunftweisend sein sollten: 1) Berücksichtigung von Veränderungen auf den Arbeitsmärkten (Ausweitung von Teilzeitarbeit, befristeten Arbeitsverhältnisse etc.). 2) Verbesserung des Zugangs zum Arbeitsmarkt (sowohl regional als auch in Bezug auf sozial benachteiligte Gruppen). 3) Verstärkung von Aus- und Weiterbildungsprogrammen. 4) Schaffung von neuen Arbeitsplätzen (vgl. Valpahl 2007, S. 144). Das Weißbuch sah eine breite Palette von Ansatzpunkten vor. So sollte die Forschung und die Durchsetzung neuer Kommunikationstechnologien unterstützt werden. Des Weiteren sollte die Anpassung der Bildungssysteme vollzogen werden. Außerdem sollten mit der Verringerung der Steuer- und Abgabenbelastung auf den Faktor Arbeit eine Verbesserung der Situation auf den Arbeitsmärkten der Mitgliedsstaaten erreicht werden. Damit wurde der Grundstein für eine gemeinsame europäische Beschäftigungspolitik gelegt, die auch heute noch maßgeblich ist (vgl. Schmid und Kull 2004, S. 317 ff.). Allerdings waren die Ziele in diesem Weißbuch noch sehr allgemein formuliert. Ein Jahr später, bei der Sitzung des Europäischen Rates in Essen 1994, wurden diese Ziele dann konkretisiert und in Schwerpunkte gegliedert. Damit wurde die Europäische Beschäftigungsstrategie (EBS) begründet, die noch heute existiert. Fünf Schwerpunktbereiche wurden in Essen 1994 festgelegt: • Die Verbesserung von Beschäftigungschancen durch bessere Ausbildung. • Die Steigerung der Beschäftigungsintensität des Wachstums (Flexibilisierung der Arbeitsorganisation, zurückhaltende Lohnpolitik, lokale und regionale Beschäftigungsprojekte, die neue Bedürfnisse im Umwelt- und Sozialbereich abdecken). • Die Senkung der Lohnnebenkosten (um auch die Einstellung von weniger qualifizierten, billigeren Arbeitskräften zu ermöglichen). • Die Steigerung der Wirksamkeit der Arbeitsmarktpolitik (bessere Arbeitsvermittlung). • Maßnahmen für Problemgruppen (Langzeitarbeitslose, Jugendliche, Frauen, ältere Arbeitnehmer) (vgl. Unger 1998, S. 20).  Zum „Weißbuch“ und anderen zentralen EU-Begriffen vgl. das Glossar in Kap. 18.

1

8.1  Die Entwicklung der Beschäftigungspolitik

71

Diese nun konkreter ausformulierten Zielsetzungen sollten von den Mitgliedsstaaten in ihre nationalen arbeitsmarkt- und beschäftigungspolitischen Arbeitsprogramme aufgenommen werden. Außerdem wurde in Essen beschlossen, dass ein rechtlich unverbindliches Verfahren eingeführt werden sollte, mit dem diese nationalen Arbeitsprogramme überprüft und verglichen werden konnten. Dieses Verfahren, wurde erst später, nämlich bei der Sitzung des Europäischen Rats 1997  in Luxemburg entwickelt. Zunächst wurde dieses Verfahren als Luxemburg Prozess bezeichnet. Später, im Amsterdamer Vertrag 1997 (ab 1999 in Kraft), wurde der heute noch gebräuchliche Begriff der Offenen Methode der Koordinierung (OMK) eingeführt (vgl. Valpahl 2007, S. 144). Allerdings gab es im Vorfeld des Amsterdamer Vertrags erhebliche Schwierigkeiten, das Thema Beschäftigung überhaupt in die Vertragsgrundlagen der EU aufzunehmen. Schließlich gehörte die Beschäftigungspolitik zu den Politikfeldern, die seit 1987 mit der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) dem Subsidiaritätsprinzip unterliegen. Damit ist sie Angelegenheit der Mitgliedsstaaten und nicht der EU. Durch die Tatsache, dass alle Mitgliedsstaaten in den 1990er-Jahren von steigenden Arbeitslosenzahlen betroffen waren, entwickelte sich die Beschäftigungspolitik mehr und mehr zu einem europaweit diskutierten Thema. Die Zielsetzung des 1997 neu erarbeiteten Amsterdamer Vertrag bestand auch darin, die im Vertrag von Maastricht enthaltenen Politikfelder zu überprüfen und gegebenenfalls zu erweitern. Die Beschäftigungssituation und – politik war dabei allerdings zunächst nicht vorgesehen. Mit den wachsenden Arbeitslosenzahlen wuchs aber der Druck, das Thema Beschäftigung mehr zu berücksichtigen und in einem eigenen Kapitel im Amsterdamer Vertrag aufzunehmen. Unter den Mitgliedsstaaten mehrten sich die Stimmen, die eine stärkere Berücksichtigung der Beschäftigungspolitik für unabdingbar hielten. Allerdings war die EU in dieser Frage gespalten. Während auf der einen Seite Länder wie Schweden hier sehr offensiv dafür warben, die Beschäftigungspolitik zum Vertragsbestandteil zu machen, wehrten andere, wie Großbritannien, dieses Ansinnen ab. Für die Befürworter ging es vornehmlich um die Verbesserung der Beschäftigungslage in der EU durch Zielvorgaben und die Implementierung einer Koordinationsmethode der nationalen Beschäftigungspolitiken. Schließlich setzten sich die Befürworter durch, nachdem das Zugeständnis gemacht wurde, dass mit der Aufnahme der Beschäftigungspolitik keine Mehrkosten für die EU entstehen würden (vgl. Aust 2000, S. 272). So wurde die Beschäftigungspolitik in den Amsterdamer Vertrag aufgenommen. Im Art. 3 EGV heißt es, dass „die Förderung der Koordinierung der Beschäftigungspolitik der Mitgliedsstaaten im Hinblick auf die Verstärkung ihrer Wirksamkeit durch die Entwicklung einer koordinierten Beschäftigungsstrategie“ gestaltet werden soll. Durch die Einfügung dieses Artikels in den Bereich Wirtschafts- und Währungspolitik wird deutlich, dass die Beschäftigungspolitik in die Wirtschaftspolitik eingeordnet wurde. Damit

72

8 Beschäftigungspolitik

wurde die Kritik, die hier eine Verletzung des Subsidiaritätsprinzips befürchtete, im Keim erstickt. Denn die Wirtschaftspolitik unterliegt, anders als die Sozialpolitik, nicht dem Subsidiaritätsprinzip. Von besonderer Bedeutung war in dem nun neu eingefügten Kapitel zur Beschäftigung die Übernahme des beim Europäischen Rat 1994 verabredeten Verfahrens zur Koordinierung der nationalen Beschäftigungspolitiken. Von herausragender Bedeutung ist das Konzept der Beschäftigungsfähigkeit, das zentraler Bestandteil der Europäischen Beschäftigungsstrategie (EBS) ist. So ist in Art. 125 des Amsterdamer Vertrags die Rede von der „Förderung der Qualifizierung, Ausbildung und Anpassungsfähigkeit der Arbeitnehmer“ sowie davon, die „Fähigkeit der Arbeitsmärkte, … auf die Erfordernisse des wirtschaftlichen Wandels zu reagieren“ (Aust 2000, S. 272). Vorbild für das koordinierte Verfahren der EBS war das bereits etablierte Verfahren der Koordinierung der Wirtschaftspolitik. Allerdings waren hier keine Verpflichtungen vorgesehen, sondern es war von vorneherein als ein offenes Verfahren angelegt, das einen gegenseitigen Lernprozess durch wechselseitige Beobachtung und Kontrolle ermöglichen sollte. Wichtig war bereits damals, dass Best Practices in den Mitgliedsstaaten identifiziert werden sollten durch ein Benchmarking-Verfahren. Die konkrete Ausgestaltung der beschäftigungspolitischen Ziele war nicht Gegenstand des Amsterdamer Vertrages. Diese wurden auf dem Treffen des Europäischen Rats in Luxemburg im Jahr 1997 festgelegt. Als Zielvorgaben forderte die Kommission eine Anhebung der Erwerbsquote von 60 auf 65 Prozent und gleichzeitig eine Senkung der Arbeitslosenquote auf 7 Prozent. Das langfristige Ziel sollte eine Erwerbsquote von über 70 Prozent sein. Aber die Kommission ging noch weiter und forderte von den Mitgliedsstaaten umfassende Reformen der Sozialleistungs- und Steuersysteme. Außerdem sollten die passiven Leistungen bei Arbeitslosigkeit zugunsten von aktiven Leistungen reduziert werden. Die beschäftigungspolitischen Leitlinien, die für die EBS in den nächsten Jahren handlungsleitend sein sollten, wurden von der Kommission unter vier Überschriften gefasst: • • • •

Beschäftigungsfähigkeit Unternehmergeist Anpassungsfähigkeit Chancengleichheit

Dabei bestanden Meinungsverschiedenheiten unter den Mitgliedsstaaten, inwieweit diese Leitlinien verbindlich sein sollten. So plädierten beispielsweise Schweden, Österreich und Belgien dafür, diese Leitlinien verbindlich zu gestalten, während Deutschland und Großbritannien eine Verbindlichkeit ablehnten. Zu groß war die Furcht, dass es durch die Verpflichtung auf Leitlinien zu finanziellen Belas-

8.1  Die Entwicklung der Beschäftigungspolitik

73

tungen kommen könnte. Letztlich blieb es beim Luxemburger Ratstreffen 1997 dabei, dass die Leitlinien rechtlich nicht verbindlich sein sollten. Dennoch behielten die beschäftigungspolitischen Leitlinien eine hohe Bedeutung auch in den Folgejahren und wurden immer wieder an veränderte Rahmenbedingungen angepasst. Auf dem Ratsgipfel in Luxemburg 1997 wurden vier beschäftigungspolitischen Leitlinien für die EBS verabschiedet (vgl. Tab. 8.1). Letztlich wurden diese Leitlinien nur in begrenzter Form von den Mitgliedsstaaten umgesetzt. Dennoch lassen sich zwei Aspekte festhalten, die mit der E ­ ntstehung der europäischen Beschäftigungspolitik und der Einführung der EBS für die weitere Entwicklung bedeutsam waren. So entstand sie in einer Phase, in der die die europäische Integration insgesamt in eine Legitimitätskrise geraten war. Außerdem begrenzt das weiche Verfahren der Koordinierung mitgliedstaatlicher Politik den Kompetenztransfer auf die europäische Ebene. Die EBS kann so als begrenzte und „kontrollierte Europäisierung“ bezeichnet werden (vgl. Schäfer 2002, S. 6). Im Amsterdamer Vertrag wurde auch verankert, dass ein ständiger Beschäftigungsausschuss (EMCO) mit beratender Funktion einzusetzen ist. Dieser Ausschuss soll die Koordinierung der Beschäftigungspolitik der Mitgliedsstaaten fördern. Tab. 8.1  Beschäftigungspolitische Leitlinien 1997 2.Unternehmergeist: Strukturen, die die Bereitschaft zur Aufnahme von Erwerbsarbeit reduzieren, sollen abgebaut werden. Dies impliziert Reformen der Arbeitsmarktpolitik und der allgemeinen sozialen Sicherungssysteme. In der Arbeitsmarktpolitik sollen passive Leistungen (Lohnersatzleistungen) zurückgefahren und dafür aktive Maßnahmen ausgebaut werden. 4.Chancengleichheit: 3.Anpassungsfähigkeit: Im Zentrum des vierten Ein drittes Element der Strategie liegt in der Neujustierung des Verhältnisses von Flexibilität Pfeilers Chancengleichheit steht die und Sicherheit auf dem Arbeitsmarkt. Hier geht Erhöhung der Erwerbsquote von es zunächst um die tarifpolitische Anerkennung, Frauen, primär durch die dann aber auch um die Förderung von atypischen Bereitstellung von sozialen Dienstleistungen, die eine Beschäftigungsformen. Vereinbarkeit von Familie und Beruf gewährleisten sollen, aber auch durch aktive Fördermaßnahmen. 1.Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit: Durch Investitionen in das Humankapital, also die Förderung des Ausbildungsstandes und der beruflichen Fähigkeiten der ArbeitnehmerInnen, sollen mögliche Diskrepanzen zwischen Angebot und Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt bekämpft werden.

Quelle: Aust 2000, S. 272 f

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8 Beschäftigungspolitik

Im Jahr 2000 wurde ein ausgesprochen ehrgeiziges Ziel des Rats in Lissabon formuliert. Mit der dort verabschiedeten Lissabon-Strategie sollte die EU bis zum Jahr 2010 zum wichtigsten Global Player im Bereich Wirtschaft und Innovation werden. Mit einem koordinierten Vorgehen in der Sozial-, Wirtschafts-, Innovations- und Beschäftigungspolitik sollte sich die EU „zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt“ entwickeln, „der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem größeren sozialen Zusammenhalt zu erzielen“ (Europäischer Rat 2000). Innerhalb der EBS wurde Vollbeschäftigung als übergeordnetes Ziel benannt. Die EBS wurde 2002 überprüft und 2005 an die geänderten Rahmenbedingungen angepasst. Danach verschob sich das Ziel der EBS von der Verringerung der Arbeitslosigkeit in den Mitgliedstaaten hin zur Herstellung von Chancengleichheit auf den Arbeitsmärkten (vgl. Zirra 2010, S. 18). Zugleich mit der Neuausrichtung der Lissabon-­Strategie im Jahr 2005 entstand zudem ein europäisches Paradigma der „Flexicurity“, das sich aus den Worten „Flexibility“ und „Security“ zusammensetzt. Nach diesem Paradigma gilt es, eine moderne Arbeitsmarktpolitik zu gestalten, die eine Balance zwischen einem flexiblen Arbeitsmarkt, sozialer Absicherung, aktivierenden Arbeitsmarktpolitiken sowie lebenslangem Lernen ermöglicht (vgl. Europäische Kommission 2007). Es kam also zu einer deutlichen Veränderung der Ausrichtung der EBS. Fortan ging es nicht mehr vornehmlich um die Sicherung von Beschäftigung, sondern um die dauerhafte Bewahrung und Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit im Lebensverlauf (vgl. Zirra 2010, S. 18). Obwohl die Arbeitslosenquoten in der EU immer noch hoch waren, entschied die EU, dass die EBS eine sozialpolitischere Ausrichtung erhalten solle. Damit wurden benachteiligte Gruppen auf dem Arbeitsmarkt mehr in den Fokus gerückt. Hier sollten die Mitgliedsstaaten mehr darauf hinarbeiten, dass institutionelle und individuelle Barrieren abgebaut werden, um so zu mehr Gleichberechtigung auf dem Arbeitsmarkt zu gelangen. Dies stellte vor allem südeuropäische Länder vor große Herausforderungen, die eine sehr u­ ngleiche Verteilung der Erwerbsbeteiligung innerhalb der Bevölkerung hatten. Für die skandinavischen Länder stellte sich die Bewältigung der Integration benachteiligter Gruppen auf dem Arbeitsmarkt durch die ohnehin mehr am Paradigma der Gleichheit ausgerichteten Sozialstaaten als weniger schwierig heraus (vgl. Zirra 2010, S. 18 f.). Für die Folgejahre wurde die Straffung der EBS verabredet und ein mehrjähriger Zeitrahmen eingeführt. So umfasste der erste Zyklus die Jahre 2005 bis 2008, der dann entsprechend im Dreijahreszyklus fortgesetzt werden sollte. Allerdings kam es mit der weltweiten Finanzmarktkrise in den darauffolgenden Jahren und deren Auswirkungen auf Europa zu gravierenden wirtschaftlichen und später auch sozialen Verwerfungen. Damit wurde das Wirtschaftswachstum und folglich auch die Beschäftigungssituation in der EU massiv beeinträchtigt. Insofern wurde die der Lissabon-Strategie folgende Strategie Europa 2020 in Bezug auf die zu erreichenden Ziele deutlich vorsichtiger formuliert. Diese Ziele

8.1  Die Entwicklung der Beschäftigungspolitik

75

bezogen sich auf verschiedene sozialpolitische Handlungsfelder, unter denen die Beschäftigungspolitik eine herausragende Stellung einnahm. Grundsätzlich ist die Strategie Europa 2020 vom Wachstumsgedanken getragen, d. h. die beschäftigungspolitischen Ziele sind wieder mehr darauf ausgerichtet, Arbeitsplätze zu schaffen. Wie sehr die Finanzmarktkrise für die Strategie ­Europa 2020 handlungsleitend war, wird im Vorwort des damaligen Kommissionspräsidenten Barroso deutlich: „In den vergangenen zwei Jahren haben Millionen Menschen ihren Arbeitsplatz verloren. Die angehäuften Schulden werden noch viele Jahre auf uns lasten. Die Krise hat auch neue Bedrohungen des sozialen Zusammenhalts mit sich gebracht und die fundamentalen Herausforderungen, denen sich die europäische Wirtschaft gegenübersieht, schonungslos offengelegt.“ (Europäische Kommission 2010, S. 2)

Obwohl Wachstum als oberste Priorität festgelegt war, sollte dieses Wachstum nicht nur eine Erhöhung der Beschäftigung erreichen, sondern gleichzeitig auch als „integratives“ Wachstum den sozialen und territorialen Zusammenhalt stärken. Als beschäftigungspolitisches Ziel legt die Strategie Europa 2020 fest, dass bis zum Jahr 2020 75 Prozent der erwerbsfähigen Bevölkerung im Alter von 16 bis 64 Jahren in Arbeit stehen sollen (vgl. Europäische Kommission 2010, S. 5). Um dieses Ziel umzusetzen wurde die EBS in die Strategie Europa 2020 integriert. Mit der Einführung des Europäischen Semesters im Jahr 2011 wurde die EBS ebenfalls in dessen Ablauf eingegliedert. Die beschäftigungspolitische Zwischenbilanz der Strategie Europa 2020 fällt allerdings zumindest in den ersten Jahren nicht besonders positiv aus. Problematisch ist hier vornehmlich, dass die Kommission zur Bewältigung der Finanzmarktkrise einen Schwerpunkt darauf setzte, die Mitgliedsstaaten zu einer restriktiven Haushaltspolitik anzuhalten. Damit trat die Relevanz von beschäftigungs- und sozialpolitischen Fragestellungen in den Hintergrund (vgl. Leschke 2016, S. 66 f.). In der 2017 proklamierten Europäischen Säule Sozialer Rechte (ESSR) wird in zwei von drei Kapiteln ein klarer Schwerpunkt auf Beschäftigung gelegt. Damit wird die Dominanz der Beschäftigungspolitik innerhalb der Sozialpolitik der EU deutlich. 2017 wurden die beschäftigungspolitischen Leitlinien, die 1997 die Grundlage für die EBS bildeten, überarbeitet. Diese zeigen deutlich, dass die Bewältigung der Finanzmarktkrise immer noch bedeutsam ist. So werden die folgenden Kernbereiche benannt: 1. Ankurbelung der Nachfrage nach Arbeitskräften, vor allem durch Empfehlungen zur Schaffung von Arbeitsplätzen und gerechtere Arbeitsbesteuerung und Lohnfestsetzung. 2. Verbesserung des Arbeitskräfteangebots und der Qualifikationen durch Behebung struktureller Schwächen in der allgemeinen und beruflichen Bildung sowie der Verringerung der Jugend- und Langzeitarbeitslosigkeit.

76

8 Beschäftigungspolitik

3. Verbesserung der Funktionsweise der Arbeitsmärkte vor allem durch Abbau der Segmentierung des Arbeitsmarkts sowie Verbesserung aktiver arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen und der Arbeitskräftemobilität. 4. Fairness, Armutsbekämpfung und Chancengleichheit für alle (vgl. Europäische Kommission 2017a).

8.2

Die Rechtsgrundlagen der Beschäftigungspolitik

Beschäftigung ist das zentrale Aufgabengebiet der Sozialpolitik der EU und steht im Kontext sozialpolitischer Fragen an erster Stelle der Prioritätenliste. So wird primärrechtlich im AEUV im allgemeinen Teil der bereits erwähnte Artikel 9 diese Aufgabe geregelt, die hier bereits in den Kontext anderer sozialpolitischer Felder, namentlich Sozialschutz, Soziale Integration, Bildung und Gesundheit gestellt wird. Artikel 9, AEUV

Bei der Festlegung und Durchführung ihrer Politik und ihrer Maßnahmen trägt die Union den Erfordernissen im Zusammenhang mit der Förderung eines hohen Beschäftigungsniveaus, mit der Gewährleistung eines angemessenen sozialen Schutzes, mit der Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung sowie mit einem hohen Niveau der allgemeinen und beruflichen Bildung und des Gesundheitsschutzes Rechnung.

Im weiteren Verlauf des AEUV wird dem Thema Beschäftigung ein ganzer Titel gewidmet. In diesem „Titel IX – Beschäftigung“ sind in den Artikeln 145 bis 150 weitere wichtige Grundlagen für die Beschäftigungspolitik festgelegt. Artikel 145 AEUV regelt die Europäische Beschäftigungsstrategie (EBS).

Artikel 145

Die Mitgliedstaaten und die Union arbeiten nach diesem Titel auf die Entwicklung einer koordinierten Beschäftigungsstrategie und insbesondere auf die Förderung der Qualifizierung, Ausbildung und Anpassungsfähigkeit der Arbeitnehmer sowie der Fähigkeit der Arbeitsmärkte hin, auf die Erfordernisse des wirtschaftlichen Wandels zu reagieren, um die Ziele des Artikels 3 des Vertrags über die Europäische Union zu erreichen.

8.3  Instrumente der Beschäftigungspolitik

77

In den Artikeln 146 bis 150 werden weitere Aufgaben der Mitgliedsstaaten sowie der Organe der Europäischen Union benannt, die sich beispielsweise auf die Erstellung von beschäftigungspolitischen Leitlinie sowie jährliche Berichte der Mitgliedsstaaten beziehen.

8.3

Instrumente der Beschäftigungspolitik

Die Umsetzung der Beschäftigungspolitik geschieht im Wesentlichen im Rahmen der Europäischen Beschäftigungsstrategie (EBS) und folgt dabei dem Prozedere des Europäischen Semesters. Wichtige Komponenten der EBS sind: 1) Integrierte Beschäftigungspolitische Leitlinien: auf Vorschlag der Kommission einigt sich der Europäische Rat auf eine Reihe von Leitlinien, die die gemeinsamen Prioritäten für die Beschäftigungspolitiken der Mitgliedstaaten beschreiben. Beschäftigungspolitische Leitlinien sind gemeinsame Schwerpunkte und Ziele, die von der Kommission vorgeschlagen, von den nationalen Regierungen beschlossen und vom Rat der EU angenommen werden. Gemäß der Arbeitsweise des Europäischen Semesters müssen die beschäftigungspolitischen Leitlinien jedes Jahr neu aufgestellt werden. 2) Nationale Reformprogramme (NRP): jeder Mitgliedsstaat erarbeitet ein nationales Programm, das beschreibt, wie diese Leitlinien national gestaltet und durchgeführt werden. NRPs werden von den nationalen Regierungen an die Kommission übermittelt, die sie auf ihre Vereinbarkeit mit den Zielen der Strategie Europa 2020 prüft. 3) Gemeinsamer Beschäftigungsbericht: Das Beschäftigungskapitel des EU-­ Fortschrittsberichts wird vom Rat angenommen um den Gemeinsamen Beschäftigungsbericht zu erstellen. Dieser beruht auf (a) der Auswertung der Beschäftigungssituation in Europa, (b) der Umsetzung der beschäftigungspolitischen Leitlinien und (c) der Bewertung der beschäftigungspolitischen Schlüsselindikatoren des sozialpolitischen Scoreboards. Der Bericht wird von der Kommission nach Annahme durch den Rat veröffentlicht. 4) Länderspezifische Empfehlungen: Auf Vorschlag der Kommission kann der Rat mit qualifizierter Mehrheit darüber entscheiden, länderspezifische Empfehlungen zu veröffentlichen. Nach Auswertung der Nationalen Reformprogramme veröffentlicht die Kommission eine Reihe von Länderberichten und länderspezifischen Empfehlungen (CSR), in denen sie die Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten analysiert und länderspezifische Empfehlungen abgibt (vgl. Heritier 2005, S. 6).

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8 Beschäftigungspolitik

8.4

Akteure der Beschäftigungspolitik

Im Rahmen der EBS spielen verschiedene Akteure eine wichtige Rolle bei der Gestaltung und Umsetzung der europäischen Beschäftigungspolitik: Sie agieren in einem ständigen Dialog unter- und miteinander. Auf der Ratsebene ist der Ministerrat Beschäftigung und Soziales (EPSCO) für Beschäftigung zuständig. In der Kommission ist die Generaldirektion Beschäftigung, Soziale Angelegenheiten und Inklusion (GD EMPL) für Fragen der Beschäftigung und für die Umsetzung der EBS auf europäischer Ebene zuständig. Im ­Rahmen der EBS erarbeitet die Kommission Vorschläge für die Integrierten Beschäftigungspolitischen Leitlinien, die sie dann dem Ministerrat EPSCO vorlegt. Im Parlament befasst sich insbesondere der parlamentarische Ausschuss Beschäftigung und soziale Angelegenheiten (EMPL) mit Fragen der Beschäftigung. Außerdem spielen der Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) sowie der Ausschuss der Regionen (AdR) eine wichtige Rolle in der Beschäftigungspolitik. In Art.  149 AEUV werden die möglichen Aktivitäten benannt, die durch das Parlament, den Rat, den EWSA sowie den AdR beschlossen werden können. Artikel 149, AEUV

Das Europäische Parlament und der Rat können gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses sowie des Ausschusses der Regionen Anreizmaßnahmen zur Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und zur Unterstützung ihrer Beschäftigungsmaßnahmen durch Initiativen beschließen, die darauf abzielen, den Austausch von Informationen und bewährten Verfahren zu entwickeln, vergleichende Analysen und Gutachten bereitzustellen sowie innovative Ansätze zu f­ ördern und Erfahrungen zu bewerten, und zwar insbesondere durch den Rückgriff auf Pilotvorhaben. Diese Maßnahmen schließen keinerlei Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten ein.

Das Parlament sowie der EWSA und der AdR geben nach einer Anhörung ihre Stellungnahmen und Empfehlungen ab. Diese sind allerdings für das weitere Vorgehen nur bedingt ausschlaggebend. Vielmehr beschließt der Rat, unter Berücksichtigung der verschiedenen Stellungnahmen, die Leitlinien für das folgende Jahr und gibt den Mitgliedsstaaten politische Handlungsempfehlungen. In den Mitgliedsstaaten müssen nun die verantwortlichen Ministerien Nationale

8.5  Indikatoren der EBS

79

Reformprogramme (NRP) entwickeln. In diesen stellen sie die politische Umsetzung der beschlossenen Leitlinien dar. Weiterhin müssen die Mitgliedsstaaten die Kommission in einem jährlichen Bericht über ihre geplanten nationalen Umsetzungsmaßnahmen unterrichten. Die Kommission evaluiert diese Berichte und veröffentlicht die Ergebnisse. Da alle Mitgliedsstaaten im Kontext ihrer eigenen Wirtschafts-, Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik eine eigene Beschäftigungspolitik verfolgen, zeigt sich die europäische Beschäftigungspolitik als sehr fragmentiertes und zersplittertes Politikfeld. Auseinanderklaffende Meinungen über kompetenzrechtliche Verortungen (Handlungsautonomie) und über die konkrete Ausgestaltung (Regulierungszuständigkeiten) einer gemeinsam koordinierten EU-Beschäftigungspolitik spielen in den seit Jahren anhaltenden Gesprächen und Gipfeltreffen eine dominierende Rolle (vgl. Platzer 2018, S. 15). Der Beschäftigungsausschuss EMCO Von herausragender Bedeutung für die Beschäftigungspolitik ist der Beschäftigungsausschuss (Employment Committee  – EMCO), der 2000 mit einem Beschluss des Rates auf der Grundlage von Artikel 150 des AEUV eingesetzt wurde. Er arbeitet innerhalb des politischen Rahmens der europäischen Beschäftigungsstrategie EBS.  Der Beschäftigungsausschuss ist der wichtigste beratende Ausschuss für den Ministerrat „Beschäftigung und Soziales“ (EPSCO). Der Ausschuss tagt regelmäßig und berät sich regelmäßig mit den europäischen Sozialpartnern (Gewerkschaften und Arbeitgeber). Auch mit anderen Fachausschüssen des Rates (insbesondere mit den Ausschüssen für Wirtschaftspolitik, Sozialschutz und Bildung) berät er regelmäßig über gemeinsame Anliegen. Der Beschäftigungsausschuss hat zwei Untergruppen: • Die Gruppe für politische Analyse unterstützt die Arbeit und die Debatten des Ausschusses durch fachlich fundierte Beratung. • Die Indikatorengruppe leistet technische Arbeit bezüglich der zur Überwachung der EU-Beschäftigungsstrategie benötigten Indikatoren.

8.5

Indikatoren der EBS

Die Indikatoren der EBS werden seit 1997 dazu verwendet, die Bewertung der von den Mitgliedsstaaten erzielten Ergebnisse bei der Umsetzung der Beschäftigungspolitischen Leitlinien der EBS zu untermauern. So werden arbeitsmarktbezogene Indikatoren wie die Erwerbsquote, Arbeitslosenquote, Dauer der Arbeitslosigkeit, Arbeitszeiten, Ausgaben für die Arbeitsmarktpolitik in den Mitgliedsstaaten erhoben. Die

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8 Beschäftigungspolitik

meisten Indikatoren für die Überwachung und Analyse der beschäftigungspolitischen Leitlinien werden von Eurostat bereitgestellt. Mit der Strategie Europa 2020 sind einige Änderungen eingeführt worden, so dass hier eine ­Veränderung der Liste der einbezogenen Indikatoren vorgenommen wurde (vgl. Eurostat 2013). 2011 hat der Beschäftigungsausschuss EMCO ein Indikatorensystem entwickelt, das sogenannte Joint Assesment Framework (JAF) (vgl. Tab. 8.2). Damit soll die Erreichung der Ziele der Strategie Europa 2020 überwacht werden. Die Ergebnisse der Bewertung durch die Indikatoren des JAF werden dann vom Beschäftigungsausschuss EMCO gemeinsam mit der Kommission in einem Bericht, dem Employment Performance Monitor (EPM) zusammengefasst. Darüber hinaus werden noch Ziele und künftige Herausforderungen formuliert. Der Employment Performance Monitor wird dann jährlich im Oktober vom Rat angenommen. Auch im sozialpolitischen Scoreboard finden sich Indikatoren zum Bereich Beschäftigung (vgl. Tab. 8.3). Tab. 8.2  Beschäftigungspolitische Indikatoren des JAF Policy area 1. Increase labour market participation Overall objective: Raise employment (alternatively, raise participation) Overall indicator Employment rate (alternatively activity rate (20–64)) Sub-indicators: Employment gender gap Employment rate of population (55–64 overall, men, women) NEET youth (not educated, not employed) Employment rate of low-skilled persons Employment rate of non-EU nationals Quelle: Council of the European Union 2010 Tab. 8.3  Beschäftigungspolitische Indikatoren im Sozialpolitischen Scoreboard Dimension II: Dynamische Arbeitsmärkte und faire Arbeitsbedingungen 6. Struktur der Erwerbsbevölkerung Beschäftigungsquote (in % der Bevölkerung zwischen 20 und 64 Jahren). Arbeitslosenquote (in % der Erwerbsbevölkerung zwischen 15 und 74 Jahren) 7. Dynamik der Aktivierung/Unterstützung – AMP-Teilnehmer pro Erwerbsbevölkerung 100 an einer Arbeitsaufnahme interessierte Personen (gesamt) (AMP: arbeitsmarktpolitische Maßnahmen) 8. Einkommen, einschließlich aus Reales verfügbares Bruttoeinkommen der Beschäftigungsverhältnissen. Haushalte (Index 2008=100). Arbeitnehmerentgelt je geleistete Arbeitsstunde (in Euro) Quelle: Europäische Kommission 2017b

8.6  Die Zukunft der Beschäftigungspolitik

8.6

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Die Zukunft der Beschäftigungspolitik

Wie von der Lissabon-Strategie vorgesehen, lief die Europäische Beschäftigungsstrategie 2010 zunächst aus und ist mit der Strategie Europa 2020 aktualisiert worden. Für den Bereich Beschäftigung sieht die Strategie Europa 2020 das Ziel vor, die Erwerbstätigenquote2 auf 75 Prozent zu steigern. Das Nationale Reformprogramm für Deutschland (NRP) hat angesichts der bereits im Jahr 2010 erzielten Erwerbstätigenquote von 74,9  Prozent vorgesehen, dieses Ziel mit 77  Prozent bis zum Jahr 2020 noch zu übertreffen (vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie 2012, S. 8). Dieses Ziel konnte 2017 mit einer Erwerbstätigenquote von 79,2 Prozent erreicht werden (vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Energie 2018, S. 27). Problematisch ist allerdings die sehr unterschiedliche Entwicklung der Arbeitslosenquoten in den Mitgliedsstaaten. So weisen neben Tschechien mit 2 Prozent und Deutschland mit 3,1 Prozent einige Mitgliedsstaaten sehr niedrige Arbeitslosenquoten auf. Dagegen sind die Arbeitslosenquoten in Spanien mit 13,8 Prozent und Griechenland mit 17 Prozent nach wie vor sehr hoch (vgl. Eurostat 2019b). Dieses Auseinanderklaffen der Arbeitslosenquoten wird nochmals verschärft bei der Betrachtung der Jugendarbeitslosigkeit. Hier liegen die Quoten zwischen 5,1 Prozent für Tschechien und 32,2 Prozent für Spanien (vgl. Eurostat 2019b). Dabei hat sich die Situation allerdings deutlich verbessert, denn noch 2017 lag die Jugendarbeitslosenquote in Spanien bei 39,3 Prozent (vgl. Becker 2017, S. 235). Die Belastung für die Arbeitslosenversicherungen der von hohen Arbeitslosenquoten betroffenen Mitgliedsstaaten ist ausgesprochen groß. In diesem Zusammenhang wird mit der Entwicklung und Einführung einer europäischen Arbeitslosenversicherung ein Zukunftsprojekt diskutiert, dass hier Abhilfe schaffen könnte. Diese würde in Form einer Rückversicherung für die nationalen Arbeitslosenversicherungen der Mitgliedsstaaten dafür sorgen, dass diese im Falle einer schweren Wirtschaftskrise zahlungsfähig bleiben. Damit soll verhindert werden, dass Mitgliedsstaaten in eine wirtschaftlich bedrohliche Situation kommen. Die europäische Arbeitslosenversicherung würde in Form eines Fonds (European Unemployment Stabilization Fund) durch Beitragszahlungen der Mitgliedsstaaten finanziert werden und an eine Rückzahlungsverpflichtung durch die Mitgliedsstaaten nach Inanspruchnahme gekoppelt sein. Allerdings gibt es zu diesem Vorschlag die Kritik, dass so Fehlanreize gesetzt werden könnten und die Mitgliedsstaaten in ihren Bemühungen zu einer wirkungsvollen Bekämpfung der Arbeitslosigkeit nachlassen könnten (vgl. Blum et al. 2019, S. 59). Zudem ist es unklar, ob bei künftigen

2  Die Erwerbstätigenquote beschreibt den Anteil der Erwerbstätigen einer Altersgruppe an der Gesamtbevölkerung derselben Altersgruppe.

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8 Beschäftigungspolitik

globalen Finanzmarktkrisen eine europäische Arbeitslosenversicherung ein wirkungsvolles Instrument darstellen könnte. Eine weitere Herausforderung der europäischen Beschäftigungspolitik ist in den Arbeitsbedingungen zu sehen. So ist seit Jahren eine Zunahme von Teilzeitstellen und befristeten Arbeitsverhältnissen in der gesamten EU zu beobachten, die vor allem Frauen betrifft (vgl. Hacker 2018, S. 184). In der Europäischen Säule sozialer Rechte (ESSR) wird im 5. Prinzip angekündigt, dass prekäre Beschäftigungsverhältnisse unterbunden werden sollen (vgl. Europäische Union 2017). Dieser Ankündigung ist im Sommer 2019 mit der Verabschiedung einer neuen Richtlinie über transparente und verlässliche Arbeitsbedingungen nachgekommen worden, die bis 2022 von den Mitgliedsstaaten in nationales Recht umgesetzt werden muss. So sieht diese Richtlinie vor, dass befristet Beschäftigte nach sechs Monaten beim Arbeitgeber nach „sicheren Arbeitsbedingungen“ ersuchen dürfen. Der Arbeitgeber hat hierauf eine schriftliche Antwort zu geben (Europäisches Parlament und Europäischer Rat 2019). Inwieweit diese Richtlinie zu einem Rückgang von prekären Beschäftigungsverhältnissen führen wird, bleibt abzuwarten.

Literatur Aust, A. (2000). „Dritter Weg“ oder „Eurokeynesianismus“? Zur Entwicklung der Europäischen Beschäftigungspolitik seit dem Amsterdamer Vertrag. Österreichische Zeitschrift für Politikwissenschaft, 29(3), 269–283. Becker, P. (2017). Beschäftigungs- und Sozialpolitik. In W. Weidenfeld & W. Wessels (Hrsg.), Jahrbuch der Europäischen Integration 2017 (S. 235–238). Baden-­Baden: Nomos. Blum, J., Dudel, A., Kauder, B., Krause, M., & Potrafke, N. (2019). Reformvorschläge zur Eurozone  – eine gemeinsame europäische Arbeitslosenversicherung als Lösung? ifo Schnelldienst, 72(2), 55–61. Bundesministerium für Wirtschaft und Energie. (2018). Nationales Reformprogramm 2018. Berlin. Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie. (2012). Nationales Reformprogramm Deutschland 2012. Berlin. Council of the European Union. (2010). Foundations and structures for a Joint Assessment Framework (JAF), including an Employment Performance Monitor (EPM) to monitor the Employment Guidelines under Europe 2020. 16984/10 ADD 1. Brüssel. Europäische Kommission. (2007). Gemeinsame Grundsätze für den Flexicurity-Ansatz he­ rausarbeiten: Mehr und bessere Arbeitsplätze durch Flexibilität und Sicherheit. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschaftsund Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen. KOM/2007/0359 endgültig. Brüssel. Europäische Kommission. (2010). Europa 2020. Eine Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum. KOM(2010)2020 endgültig. Brüssel. Europäische Kommission. (2017a). Vorschlag für einen Beschluss des Rates zu Leitlinien für beschäftigungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten. KOM (2017) 677 endgültig. Brüssel.

Literatur

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Gleichstellungs- und Antidiskriminierungspolitik

Zusammenfassung

Die Gleichstellungspolitik entwickelte sich Zusammenhang mit der Beschäftigungspolitik, hier ging es vor allem um die Gleichstellung von Frauen und Männern am Arbeitsplatz. Schon sehr früh begannen hier die von der EU im Rahmen ihrer Kompetenzen entwickelten Maßnahmen zu greifen, auch mit hoher Rechtsverbindlichkeit. Die Antidiskriminierungspolitik wurde dann vor allem im Hinblick auf die Bekämpfung der Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen zunehmend wichtig. Außerdem stellte das Thema des Rassismus und der Xenophobie ein zunehmend drängendes Thema dar, was die Mitgliedsstaaten dazu veranlasste, nach gemeinsamen Möglichkeiten im Kampf gegen den Rassismus zu suchen. Schlüsselwörter

Gleichstellung der Geschlechter · Antidiskriminierung · Lohngleichheit · Gender Mainstreaming · Europäische Behindertenstrategie · Bekämpfung von Rassismus · Integration von Roma

Die gleichstellungspolitischen Herausforderungen für Europa liegen vornehmlich in der immer noch bestehenden Ungleichbehandlung von Männern und Frauen auf dem Arbeitsmarkt. Obwohl die Beschäftigungsquote von Frauen in den letzten Jahrzehnten zugenommen hat, verdienen Frauen immer noch deutlich weniger als Männer. Dies hat zum Teil damit zu tun, dass Frauen in weniger gut bezahlten Bereichen beschäftigt sind. Zum anderen ist innerhalb vieler Branchen die Bezah© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Möhle, Europäische Sozialpolitik, https://doi.org/10.1007/978-3-658-28410-7_9

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9  Gleichstellungs- und Antidiskriminierungspolitik

lung von Frauen schlechter als die von Männern. Dieser sogenannte Gender Pay Gap ist ein wichtiges Thema für die EU. Gleichzeitig gilt es auch die Vereinbarkeit von Privat- und Berufsleben sowohl für Männer als auch für Frauen besser zu gestalten. Neben den erwerbsbezogenen Themen sind auch Fragen der Chancengleichheit in allen gesellschaftlichen Bereichen wie Politik, öffentlichem Leben, Kultur, Bildung usw. wichtige Herausforderungen für die EU. Damit wird das Themenfeld Antidiskriminierung angesprochen, das neben der Bekämpfung gruppenbezogener Diskriminierung auch klassische gleichstellungspolitische Fragen tangiert. Hier ist die Bekämpfung des Menschenhandels und der sexualisierten Gewalt ein wichtiges Thema. Im Bereich der Antidiskriminierungspolitik sind weitere wichtige Themenfelder Diskriminierung aufgrund von ethnischer Herkunft, sexueller Orientierung und Identität, Behinderung oder religiöser Zugehörigkeit.

9.1

Gleichstellungspolitik

Wie bereits erläutert, entwickelte sich die Sozialpolitik der EU in den ersten Jahrzehnten in engster Anlehnung an die Arbeitsmarktpolitik. Dies hatte erhebliche und nicht zu unterschätzende Auswirkungen auf die Gleichstellungspolitik in allen Mitgliedsstaaten. Dabei wird häufig auf nationaler Ebene nicht wahrgenommen, dass hier die wesentlichen Impulse von der EU kommen.

9.1.1 Die Entwicklung der Gleichstellungspolitik Die Gleichstellungspolitik der EU lässt sich in sechs Phasen darstellen, die sich jeweils durch markante Charakteristika politischen Handelns voneinander unterscheiden (vgl. Fuhrmann 2005, S. 154 ff.). 1. Phase: Gleichstellungspolitik der EWG 1957 bis 1972: Lohngleichheit In dieser ersten Phase stellte die arbeitsmarktbezogene Gleichstellungspolitik das Kernelement dar, in der vor allem der Grundsatz der Lohngleichheit an erster Stelle stand. Bereits in den Gründungsverträgen der EWG, den Römischen Verträgen, wurde auf Initiative Frankreichs dieser Grundsatz aufgenommen. Der hier maßgebliche Art. 119 EWGV schreibt die formalen Bedingungen der Gleichbehandlung auf dem Arbeitsmarkt fest. Gleichzeitig wird das Subsidiaritätsprinzip im Bereich der Sozialpolitik verankert, was damit auch für die Gleichstellungspolitik gilt (vgl. Fuhrmann 2005, S. 156 f.). Die Festschreibung des Lohngleichheitsgrundsatzes warf auch Fragen nach der Gleichstellung der Geschlechter auf dem Arbeitsmarkt insgesamt auf, etwa die Frage nach gleichwertiger Arbeit.

9.1 Gleichstellungspolitik

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In dieser ersten Phase der europäischen Gleichstellungspolitik gab es einige relevante Urteile des EuGH, von denen hier der Fall „Defrenne gegen den Belgischen Staat“ erwähnt werden soll. In diesem Rechtsstreit, der 1971 vor dem EuGH verhandelt wurde, klagte die belgische Stewardess Gabrielle Defrenne aufgrund von Ungleichbehandlung durch ihren Arbeitgeber, die belgische Fluglinie Sabena. Defrenne warf Sabena vor, Stewardessen ab dem Alter von 40 Jahren nicht mehr im Flugdienst zu beschäftigen, Stewards aber schon. Das belgische Gericht hatte diesen Fall an das EuGH verwiesen, das aber zunächst eine eindeutige Klärung ablehnte. Erst später, in der zweiten Hälfte der 70er-Jahre, wurde vom EuGH entschieden, dass sich der Grundsatz der Lohngleichheit auch auf einen erweiterten Begriff des Lohns bezieht und damit der Klägerin Recht gegeben. Damit wurde in dieser ersten Phase der europäischen Gleichstellungspolitik zum ersten Mal eine Diskriminierung aufgrund des Geschlechts als solche anerkannt (vgl. Schmid 2010, S. 217 f.). 2. Phase: Aktive Gleichstellungspolitik 1973 bis 1983 Während in der ersten Phase der europäischen Gleichstellungspolitik abgesehen von den Klagen, die vor dem EuGH geführt wurden, wenig geschehen ist, war die darauffolgende Phase die gleichstellungspolitische aktivste Phase bis 1995 (vgl. Fuhrmann 2005, S. 157). In einem Klima der europaweit erstarkenden Frauenbewegung sowie einer Majorität sozialdemokratischer bzw. sozialliberalen Regierungen in den Mitgliedsstaaten der damaligen EWG wurden auf europäischer Ebene wichtige Maßnahmen der Gleichstellungspolitik umgesetzt. So wurde zum einen in der Generaldirektion Beschäftigung und Soziales der Kommission im Jahre 1976 ein Frauenbüro eingerichtet, das 1994 in das Büro für Chancengleichheit mit erweitertem Aufgabenkatalog überführt wurde. Auf der rechtlichen Seite wurden in der Mitte der 70er-Jahre auf der Grundlage eines Memorandums zur Gleichbehandlung von Männern und Frauen im Arbeitsleben, das 1975 erstellt wurde, eine Reihe wichtiger gleichstellungspolitische Richtlinien erlassen: 1) Richtlinie zur Lohngleichheit für gleichwertige Arbeit (1975). 2 ) Richtlinie zum gleichen Zugang zu Beschäftigung, Berufsausbildung und beruflichem Aufstieg (1976). 3) Richtlinie zur Gleichstellung in Systemen der sozialen Sicherung (1978). Anfang der achtziger Jahre wurde darüber hinaus ein frauenpolitisches Aktionsprogramm für die Jahre 1982 bis 1985 beschlossen, wo zum ersten Mal über die rechtliche Gleichstellung hinaus positive Aktionen zugunsten von Frauen gefördert wurden, um bestehende Nachteile auszugleichen. So sollte der Zugang für Frauen

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9  Gleichstellungs- und Antidiskriminierungspolitik

in Berufe, in denen sie bislang unterrepräsentiert waren, verbessert werden. Damit wurden zum ersten Mal strukturelle Benachteiligungen in Form von mittelbarer Diskriminierung benannt, die so von unmittelbarer Diskriminierung unterschieden wurde. In dieser Phase wurde damit auch der strenge Erwerbsbezug, wie er in Art. 119 EWGV noch festgelegt war, erweitert (vgl. Fuhrmann 2005, S. 161). 3. Phase: Stagnation 1984 bis 1991 Ab Mitte der 80er-Jahre veränderte sich das politische Klima in Europa, wo es – auch mit beeinflusst durch die Rezession dieser Jahre – zu Regierungswechseln hin zu konservativen und liberalen Regierungen kam. Auf europäischer Ebene fällt in diese Phase die Verabschiedung einer neuen vertraglichen Grundlage, der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA), mit der das bislang fast völlig wirkungslose Europäische Parlament aufgewertet wurde. Dort wurden dann zwar auch intensivere geschlechterpolitische Debatten geführt, die aber nicht zu etwaigen neuen Richtlinien oder anderweitigen Maßnahmen führten (vgl. Fuhrmann 2005, S. 162 f.). 4. Phase: Loslösung vom Erwerbsbezug ab 1992 Einen markanten Schlusspunkt unter die Phase der Stagnation setzte im Jahr 1992 eine neue frauenpolitische Richtlinie, deren Kerngedanke darin bestand, dass die Geschlechterfrage als Querschnittsfrage zu behandeln sei. Dies stellt den Ausgangspunkt des Gender Mainstreamings auf europäischer Ebene dar, auf das weiter unten noch näher eingegangen wird. In der Folge wurde 1992 ein Aktionsprogramm für Chancengleichheit aufgelegt, dass die Einbeziehung der Dimension der Chancengleichheit von Männern und Frauen in alle Politiken der Gemeinschaft als Prämisse hatte. Im Wesentlichen ging es hier auch vornehmlich um Beschäftigung und Berufsleben, deutlich wurde aber auch die Herausstellung der Notwendigkeit der ausgewogenen Beteiligung von Männern und Frauen an Entscheidungsprozessen. Weiterhin wurden mit Mitteln aus diesem Aktionsprogramm Maßnahmen zur Förderung des Informationsflusses und der Forschung im Hinblick auf die Förderung einer positiven Haltung zur Chancengleichheit unterstützt. Damit wurde deutlich, dass die EU hier auch mittels der von ihr geförderten Maßnahmen mittelbaren Einfluss auf die gesellschaftlichen Einstellungen gegenüber Frauen (und Männern) nehmen wollte – was ein absolutes Novum darstellte. Weiterhin wurde mit diesem Aktionsprogramm die bessere Entwicklung von nach Geschlecht differenzierten Statistiken initiiert, die so zur Analyse von Geschlechterungleichheit verwendet werden können.

9.1 Gleichstellungspolitik

89

5. Phase: Geschlechterpolitik der EU seit 1996 Mit dem 1997 verabschiedeten Vertrag von Amsterdam, der 1999  in Kraft trat, wurde in den Artikeln 2, 3 und 13 nicht nur eine aktive Gleichstellungspolitik, sondern auch eine Antidiskriminierungspolitik verankert, auf die weiter unten eingegangen wird. In der auf dem Europäischen Rat von Nizza im Jahr 2001 (ab 2003 in Kraft) verabschiedeten Charta der Grundrechte der EU wurde darüber hinaus in Art. 21 ebenfalls Antidiskriminierung sowie in Art. 23 Chancengleichheit als wichtige Elemente dieser Grundrechtecharta verankert. 6. Phase: Gleichstellungspolitik unter dem Diktat der Krise seit 2005 Seit 2005 hat allerdings die europäische Gleichstellungspolitik mehr und mehr ihre emanzipatorische Kraft verloren und ist vor allem infolge der globalen Finanzmarktkrise nach 2009 längst nicht mehr so bedeutsam wie in den vorangegangenen Jahrzehnten (vgl. Mayer 2015, S. 5 ff.). Die durch die globale Finanzmarktkrise induzierte Sparpolitik hat letztlich dazu geführt, dass Gleichstellungspolitik immer mehr unter dem Diktat ökonomischer Erwägungen steht (vgl. Klammer 2018, S. 476 ff.). Gleichstellungspolitisch sind nach 2005 vor allem Themen wie Menschenhandel und Schutz vor sexualisierter Gewalt verfolgt worden, die thematisch einen größeren Akzent auf Antidiskriminierung legen. Dies schlägt sich auch in der 2006 beschlossenen Gründung des Europäischen Instituts für Geschlechterfragen (EIGE) nieder. Dieses hat zwar auch die Aufgabe, die Mitgliedsstaaten bei Gleichstellungsfragen zu unterstützen, legt aber gleichzeitig einen Schwerpunkt auf die Bekämpfung von sexueller Diskriminierung (vgl. EIGE 2018). Seit 2011 sind drei Richtlinien verabschiedet worden, die sich mit verschiedenen Aspekten geschlechtsspezifischer Gewalt befassen. In der 2017 verabschiedeten Europäischen Säule Sozialer Rechte (ESSR) hat das Thema der Geschlechtergleichstellung zwar wiederum einen prominenten Platz erhalten, allerdings sind dort inhaltlich keine neuen Aspekte enthalten. Dort heißt es: „a) Die Gleichbehandlung und Chancengleichheit von Frauen und Männern muss in allen Bereichen gewährleistet und gefördert werden; dies schließt die Erwerbsbeteiligung, die Beschäftigungsbedingungen und den beruflichen Aufstieg ein. b) Frauen und Männer haben Recht auf gleiches Entgelt für gleichwertige Arbeit.“ (Europäische Union 2017).

Diese sozialen Rechte in Bezug auf Gleichstellung sind bereits längst Bestandteil der Rechtsgrundlagen der EU.

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9  Gleichstellungs- und Antidiskriminierungspolitik

Es ist einerseits kritisch zu sehen, dass im Bereich der Gleichstellungspolitik offensichtlich wiederum eine Phase der Stagnation zu beginnen scheint. Auf der anderen Seite ist wiederum zu konstatieren, dass Gleichstellung mittlerweile ein Kernbestand der EU mit weitreichenden Effekten für die Mitgliedsstaaten darstellt.

9.1.2 Rechtsgrundlagen der Gleichstellungspolitik Im AEUV wird die Gleichstellungspolitik an verschiedenen Stellen geregelt. So wird im ersten Teil des AEUV (Grundsätze), Titel II (Allgemein geltende Bestimmungen) in Art.  8 AEUV die Gleichstellung der Geschlechter als Querschnittsaufgabe genannt. Artikel 8 AEUV

Bei allen ihren Tätigkeiten wirkt die Union darauf hin, Ungleichheiten zu beseitigen und die Gleichstellung von Männern und Frauen zu fördern.

Im gleichen Teil wird in Art. 10 AEUV die Antidiskriminierungspolitik verankert, der im nächsten Kapitel zitiert wird. In diesem Artikel stehen die Diskriminierungen im Mittelpunkt, gegen die die EU mit ihrer Politik und ihren Maßnahmen vorgeht.1 Im Sekundärrecht hat die EU eine Vielzahl von Rechtsvorschriften erlassen, die als Richtlinien bindenden Charakter haben (vgl. Tab. 9.1). Es zeigt sich, dass bis Anfang des 21.  Jahrhunderts ausgesprochen wichtige Rechtsakte erlassen worden sind, etwa die Richtlinie zum Elternurlaub. Diese beziehen sich allesamt auf die Gleichstellung von Männern und Frauen im Erwerbsleben und angrenzende Aspekte, wie z. B. auf die Sicherheit und Gesundheit von Schwangeren am Arbeitsplatz.

9.1.3 Instrumente der Gleichstellungspolitik Neben der Einrichtung des Europäischen Instituts für Gleichstellung (EIGE), bei dem die Fäden der Gleichstellungspolitik zusammenlaufen, wurden und werden in einer Vielzahl von Maßnahmen gleichstellungspolitische Ziele verfolgt.  Siehe hierzu das folgende Abschn. 9.2 Antidiskriminierungspolitik.

1

9.1 Gleichstellungspolitik

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Tab. 9.1  Richtlinien zur Gleichstellung von Männern und Frauen Richtlinie Richtlinie 79/7/EWG Richtlinie 92/85/EWG Richtlinie 2004/113/ EG Richtlinie 2006/54/EG Richtlinie 2010/18/EU Richtlinie 2010/41/EU Richtlinie 2011/36/EU Richtlinie 2011/99/EU Richtlinie 2012/29/EU

Titel Schrittweise Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen im Bereich der sozialen Sicherheit (1978) Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes von schwangeren Arbeitnehmerinnen, Wöchnerinnen und stillenden Arbeitnehmerinnen am Arbeitsplatz (1992) Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen beim Zugang und der Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen (2004) Verwirklichung des Grundsatzes der Chancengleichheit und Gleichbehandlung von Männern und Frauen in Arbeits- und Beschäftigungsfragen (2006) Durchführung der von Businesseurope, UEAPME, CEEP und EGB geschlossenen überarbeiteten Rahmenvereinbarung übe den Elternurlaub (2010) Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen, die eine selbstständige Erwerbstätigkeit ausüben (2010) Verhütung und Bekämpfung des Menschenhandels (2011) Europäische Schutzanordnung mit dem Ziel eine „Person vor einer strafbaren Handlung einer anderen Person, die ihr Leben, ihre physische oder psychische Unversehrtheit, ihre Würde, ihre persönliche Freiheit oder ihre sexuelle Unversehrtheit gefährden kann“, zu schützen (2011) Mindeststandards für die Rechte, die Unterstützung und den Schutz von Opfern von Straftaten (2012)

Quelle: Europäisches Parlament 2019a

2010 wurde von der Kommission die Mitteilung „Ein verstärktes Engagement für die Gleichstellung von Frauen und Männern: eine Frauencharta“ angenommen. Diese sollte das Engagement der EU für die Gleichstellung von Männern und Frauen unterstreichen (vgl. Europäische Kommission 2010a). So wurde von 2006 bis 2010 das Aktionsprogramm „Fahrplan für die Gleichstellung von Frauen und Männern“ umgesetzt. Diese wurde im Dezember 2015 vom „Strategischen Engagement für die Gleichstellung der Geschlechter“ abgelöst, das von 2016 bis 2019 umgesetzt wurde. Das Strategische Engagement für die Gleichstellung der Geschlechter verfolgt fünf Ziele: 1. Erhöhung des Anteils von Frauen auf dem Arbeitsmarkt und Erreichung gleicher wirtschaftlicher Unabhängigkeit von Frauen; Erhöhung des Anteils von Frauen und von Männern am Erwerbsleben auf 75 Prozent.

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9  Gleichstellungs- und Antidiskriminierungspolitik

2. Reduzierung der Einkommens-, Verdienst- und Pensionslücke (gender pay, earnings and pensions gap). 3. Förderung der Gleichheit unter den Geschlechtern in der partizipativen Entscheidungsfindung; Erhöhung des Anteils von Frauen in Führungspositionen auf 40 Prozent. 4. Bekämpfung geschlechtsspezifischer Gewalt sowie Opferschutz- und – unterstützung. 5. Gleichstellung der Geschlechter und Frauenrechte in der ganzen Welt zu fördern (vgl. Europäische Kommission 2016). Hinzu kommt die Förderung mit Mitteln des Europäischen Sozialfonds (ESF). Hier wird eine Vielzahl von Maßnahmen in den Mitgliedsstaaten zur Verbesserung der Chancengleichheit zwischen Männern und Frauen v. a. auf dem Arbeitsmarkt gefördert.

9.1.4 Gender Mainstreaming Ein wichtiges Instrument der Gleichstellungspolitik ist das Gender Mainstreaming. 1996 wurde – nach längeren Vorverhandlungen2 – die Methode des Gender Mainstreamings für die EU durch die „Mitteilung über die Einbindung der Chancengleichheit in sämtliche politischen Konzepte und Maßnahmen der Gemeinschaft“ – „Mainstreaming“ (Europäische Kommission 1996) eingeführt. In den Folgejahren wurde versucht, Gender Mainstreaming in den Institutionen, Maßnahmen und Programmen der EU umzusetzen, was in einer Vielzahl von Veröffentlichungen der EU dokumentiert wurde (vgl. Fuhrmann 2005, S. 180 ff.). Die oben erwähnten Artikel 2 und 3, Abs. 2 des Amsterdamer Vertrags verpflichteten die Mitgliedsstaaten zu einer aktiven Gleichstellungspolitik im Sinne des Gender Mainstreamings. Dies erklärt auch die hohe Akzeptanz dieser Methode in den Mitgliedsstaaten der EU, wenngleich die Umsetzung längst nicht überall gleichermaßen als gelungen bezeichnet werden kann (vgl. Behning 2004, S. 122 ff.). Die Methode des Gender Mainstreamings, die als komplementäre Strategie Frauenförderung ergänzt, aber nicht ersetzt, findet mittlerweile gemäß des Mehrebenensystems der EU in sämtlichen öffentlichen Organen und Institutionen, wie z. B. auch Kommunen und Kreisen Anwendung. Darüber hinaus wird es auch bei vielen Organisationen, Trägern und Institutionen der freien Wohlfahrtspflege eingesetzt. 2  Hierzu gehört  – jenseits der EU-Ebene  – insbesondere die Vierte Weltfrauenkonferenz 1995  in Peking, die als „wesentliches Schlüsselmoment für die Einführung von Gender Mainstreaming gesehen“ wird (Frey 2004, S. 31).

9.1 Gleichstellungspolitik

93

Leitungsebene

Realisierung

Mittlere Ebene

Ressourcen

Repräsentation Untere Ebene

Abb. 9.1  Gender Mainstreaming. (Eigene Darstellung)

Gender Mainstreaming basiert auf der so genannten „3 R-Methode“, nach der zunächst nach der Repräsentation der Geschlechter in einer Maßnahme, einer Organisation oder einem Projekt gefragt wird. Danach wird untersucht, wie die Ressourcen auf die Geschlechter verteilt sind, um dann bei Ungleichverteilungen im dritten Schritt zur Realisierung zu kommen, d. h. zur Umsetzung von Maßnahmen zur Gerechtigkeit zwischen den Geschlechtern (vgl. Abb. 9.1). Bedeutsam ist, dass es sich beim Gender Mainstreaming um eine Top-Down-­ Strategie handelt, d.  h. die Anwendung erfolgt von Entscheidungsträger∗innen. Weiterhin ist hervorzuheben, dass Gender Mainstreaming in allen Bereichen der Gesellschaft Anwendung finden soll, d. h. auch in solchen Bereich, die zunächst den Eindruck erwecken, „gender-neutral“ zu sein. Gender Mainstreaming im europäischen Mehrebenensystem bedeutet, dass es auf allen Ebenen – d. h. sowohl auf der europäischen, der nationalstaatlichen sowie auf der Ebene der Regionen und Kommunen zum Einsatz kommen muss (vgl. Englert 2009, S. 118 ff.).

9.1.5 Akteure der Gleichstellungspolitik Auf der Ratsebene ist der Ministerrat „Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz“ (EPCSO) für Gleichstellungsfragen zuständig. In der Kommission ist die Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Inklusion (GD EMPL) für die Fragen der Gleichstellung der Geschlechter besonders wichtig, wobei im Sinne des Gender Mainstreamings jede Generaldirektion hierfür in ihren je spezifischen Themenfeldern für die Gleichstellung von Männern und Frauen Verantwortung trägt. Die Kommission hat 2003 eine High Level Group on

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9  Gleichstellungs- und Antidiskriminierungspolitik

Gender Mainstreaming eingerichtet, die die Kommission bei der Erstellung von Berichten zur Gleichstellung unterstützt. In dieser Gruppe arbeiten Expert∗innen der Mitgliedsstaaten (vgl. European Commission 2019a). Im Parlament verhält es sich ebenso, dass Fragen der Gleichstellung zwischen Männern und Frauen als Mainstreaming-Aufgabe gelten. Darüber hinaus gibt es den parlamentarischen Ausschuss „Committee on Women’s Rights and Gender Equality“ (FEMM), in dem Parlamentarier∗innen verschiedener Fraktionen zusammenarbeiten. 2016 hat der FEMM-Ausschuss eine Studie zu Gleichstellungsmaßnahmen bei ausgewählten Mitgliedsstaaten beim Parlament in Auftrag gegeben (vgl. Europäisches Parlament 2019b). Europäisches Institut für Gleichstellungsfragen (EIGE) Im Dezember 2006 haben das Parlament und der Rat auf Vorschlag der Kommission beschlossen, ein „Europäisches Institut für Geschlechterfragen“ (EIGE) einzurichten, das anfänglich in Brüssel angesiedelt war und mittlerweile seinen offiziellen Sitz in Vilnius hat (vgl. Europäisches Parlament und Europäischer Rat 2006; vgl. EIGE 2011). Die Aufgabe dieses Instituts, das den Status einer Agentur hat, besteht darin, die EU-Institutionen und Mitgliedsstaaten bei der Förderung der Chancengleichheit von Männern und Frauen und bei der Bekämpfung von Diskriminierungen aufgrund des Geschlechts zu unterstützen. Das Institut soll sich dabei an den Prioritäten orientieren, die sich die EU in diesem Bereich setzt. Die Entscheidung, eine eigene Agentur einzurichten, begründet sich durch den hohen Entwicklungsstandard, der auf diesem Gebiet bereits herrscht, sowie auf dem spezifischen Charakter der Gleichstellungspolitik. Weiterhin stellt das Institut Fachwissen zum Themenbereich Gleichstellung bereit. Dazu werden zuverlässige und vergleichbare Forschungsdaten zusammengetragen und analysiert. Ein einheitliches System der Sammlung und Analyse soll die Kompatibilität und Vergleichbarkeit der Daten gewährleisten. Doppelarbeit soll dadurch vermieden werden, indem mit Forschungseinrichtungen in den Mitgliedsstaaten und Agenturen auf EU-Ebene zusammengearbeitet wird. Internationale Organisationen und Drittländer bezieht das Institut ebenfalls in die Datensammlung ein. Außerdem werden Instrumentarien für das Gender Mainstreaming in allen Politikbereichen entwickelt. Weiterhin ist ein öffentlich zugängliches Dokumentationszentrum und eine Bibliothek eingerichtet worden. Die Fortschritte und Zielerreichung werden mit einem Jahresbericht dokumentiert (vgl. Europäisches Parlament und Europäischer Rat 2006; vgl. EIGE 2018). Das EIGE hat einen Gleichstellungsindex entwickelt, der in der EU insgesamt sowie in den Mitgliedsstaaten die Gleichstellung der Geschlechter misst. Im Jahr 2017 wurde die dritte Auflage des Gleichstellungsindex veröffentlicht (vgl. EIGE 2018).

9.1 Gleichstellungspolitik

95

Nichtregierungsorganisationen Die NGO European Women’s Lobby (EWL) ist die größte Dachorganisation von Frauenverbänden in der EU. Das Sekretariat der EWL mit Sitz in Brüssel repräsentiert Mitgliedsverbände in allen Mitgliedsstaaten der EU sowie drei Beitrittskandidatenländern. Hauptziel der EWL ist die Förderung von Frauenrechten und Gleichstellung zwischen Frauen und Männern in der EU. Die EWL ist in verschiedenen Bereichen tätig, wie der Situation von Frauen in Wirtschaft und Gesellschaft, Frauen in Entscheidungspositionen, Gewalt gegen Frauen etc. Die EWL arbeitet mit den verschiedenen Organen der EU, d.  h. dem Parlament, der Kommission sowie dem Rat zusammen (vgl. European Women’s Lobby 2019a).

9.1.6 Indikatoren der Gleichstellungspolitik Im Bereich der Gleichstellungspolitik gibt es kein einheitliches Indikatorensystem, um die Gleichstellung von Männern und Frauen zu ermitteln. Im sozialpolitischen Scoreboard wird in der ersten Dimension „Chancengleichheit und Arbeitsmarktzugang“ im Bereich Gleichstellung der Geschlechter auf dem Arbeitsmarkt der Indikator Beschäftigungsgefälle zwischen den Geschlechtern ermittelt. Hierbei wird der Unterschied zwischen der Beschäftigungsquote von Frauen und Männern im Alter von 20 bis 64 Jahren gemessen (vgl. Europäische Kommission 2017). Ein sehr viel umfangreicheres Indikatorensystem liegt hingegen mit dem 2015 verabschiedeten Strategischem Engagement für die Gleichstellung der Geschlechter vor. Hier wurde ein umfangreiches Indikatorentableau entwickelt, das die Fortschritte im Bereich der Gleichstellung von Männern und Frauen zwischen 2016 und 2019 ermitteln soll. Dabei wurden für jedes der fünf Ziele Indikatoren entwickelt, die nachfolgend auszugsweise dargestellt werden (vgl. Tab. 9.2). Schließlich ist noch der Gleichstellungindex des Europäischen Institut für Gleichstellungsfragen (EIGE) zu nennen. Das EIGE hat ein Indikatorensystem ­entwickelt, das sich aus den sechs Kernbereichen Macht, Zeit, Wissen, Gesundheit, Geld und Arbeit zusammensetzt. Seit 2017 wird der Index so umgestaltet, dass er einen intersektionalen Ansatz verfolgt. Dabei soll betrachtet werden, wie sich das Geschlecht mit Merkmalen wie Alter, Bildung, Familienstruktur und Elternschaft, Geburtsland oder Behinderung überschneidet (vgl. EIGE 2017).

9.1.7 Die Zukunft der Gleichstellungspolitik Die bislang erzielten Erfolge der europäischen Gleichstellungspolitik sind insbesondere durch die gleichstellungspolitischen Richtlinien sowie durch das Gender

96

9  Gleichstellungs- und Antidiskriminierungspolitik

Tab. 9.2  Ausgewählte Indikatoren des Strategischen Engagements für die Gleichstellung der Geschlechter Ziel 1. Erhöhung des Anteils von Frauen auf dem Arbeitsmarkt

2. Reduzierung der Einkommenslücke

3. Förderung der Gleichstellung in Entscheidungsprozessen

4. Bekämpfung geschlechtsspezifischer Gewalt 5. Frauenrechte weltweit

Ausgewählte Indikatoren Geschlechtsspezifische Unterschiede in der Beschäftigung (20–64 Jahre) Geschlechtsspezifische Unterschiede in der Teilzeitbeschäftigung bei Eltern Für unbezahlte Betreuungstätigkeiten aufgewandte Zeit pro Woche, nach Geschlecht Geschlechtsspezifisches Lohngefälle Geschlechtsspezifische Gesamteinkommensunterschiede Geschlechtsspezifisches Rentengefälle Frauenanteil unter den Mitgliedern des höchsten Entscheidungsgremiums der größten in den nationalen Handelsregistern eingetragenen und an einer nationalen Börse notierten Unternehmen Frauenanteil unter den Leitungen von Hochschuleinrichtungen Anteil der Frauen, die körperliche und/oder sexuelle Gewalt erfahren haben Anteil der Frauen, die sexuell belästigt wurden Beseitigung jeder Form von Diskriminierung von Frauen und Mädchen weltweit Abschaffung aller schädlichen Praktiken wie Kinder-, Früh- und Zwangsheirat sowie weibliche Genitalverstümmelung

Quelle: Europäische Kommission 2016

Mainstreaming beachtlich. Auch die Einrichtung des Europäischen Instituts für Gleichstellungsfragen (EIGE) kann als Meilenstein der Gleichstellungspolitik gewertet werden. Allerdings ist die Verankerung von Gleichstellung als Querschnittsaufgabe der EU nach wie vor nicht hinreichend umgesetzt. Die künftigen Herausforderungen der Gleichstellungspolitik lassen sich mit Blick auf die im Strategischen Engagement für die Gleichstellung der Geschlechter formulierten Ziele benennen (vgl. Europäische Kommission 2016). Im ersten Ziel wird die Erhöhung des Anteils von Frauen auf dem Arbeitsmarkt angestrebt. Hier soll gemäß den Zielen der Strategie Europa 2020 bei Männern und Frauen die Erwerbsbeteiligung auf 75 Prozent steigen. Allerdings zeigt sich, dass es nach wie vor Unterschiede zwischen Männern und Frauen gibt. Während 2017 der

9.2 Antidiskriminierungspolitik

97

Anteil der Männer bei 77,9  Prozent lag, betrug der Anteil der Frauen hier nur 66,4 Prozent. Dabei ist weiterhin zu konstatieren, dass zwar sowohl bei Männern als auch bei Frauen seit 2013 die Erwerbsbeteiligung jeweils zunimmt, aber der Abstand zwischen den Geschlechtern mit 11 Prozent gleichbleibt (vgl. European Commission 2019c, S. 9). Im zweiten Ziel wird die Verringerung des Lohngefälles (gender pay gap) formuliert. Hier zeigt sich unverändert, dass das Lohngefälle zwischen Männern und Frauen groß ist. So verdienen Frauen nach wie vor 14,7 Prozent weniger als Männer in vergleichbaren Jobs (vgl. European Commission 2019c, S. 21). Ein drittes Ziel ist die Erhöhung des Anteils von Frauen in Führungspositionen in der freien Wirtschaft. Ihr Anteil lag 2018 mit 26,7 Prozent zwar auf dem höchsten je erzielten Stand, verfehlt aber das im Strategischen Engagement für die Gleichstellung der Geschlechter festgelegte Ziel von 40 Prozent deutlich (vgl. European Commission 2019c, S.  28). Hier zeigt sich, dass die Gleichstellungspolitik ihre Ziele noch nicht erreicht hat und daher in den kommenden Jahren vor der Aufgabe steht, diese zu realisieren. Im vierten Ziel wird die Bekämpfung geschlechtsspezifischer Gewalt benannt. Hier sind seit 2016 verschiedene Kampagnen von der Kommission gestartet worden, um die Mitgliedsstaaten zu unterstützen. 2018 hat die Kommission gemeinsam mit dem Europäischen Institut für Gleichstellungsfragen (EIGE) geschlechtsspezifische Empfehlungen vorgelegt, um die Mitgliedsstaaten bei der Umsetzung der Richtlinien gegen Menschenhandel und sexuelle Ausbeutung zu unterstützen (vgl. European Commission 2019c, S. 109). Allerdings ist die Europeans Women`s Lobby der Ansicht, dass sich die EU bislang noch nicht ausreichend im Kampf gegen Prostitution und sexuelle Ausbeutung engagiert und fordert hier Verbesserungen (Europeans Women`s Lobby 2019b).

9.2

Antidiskriminierungspolitik

9.2.1 Die Entwicklung der Antidiskriminierungspolitik Eine breit angelegte Antidiskriminierungspolitik, die neben der Diskriminierung aufgrund des Geschlechts auch andere Formen der Diskriminierung berücksichtigt, gab es bis in die 1990er-Jahre in der EU nicht. Diese wurde es erst mit dem Amsterdamer Vertrag 1997 (ab 1999 in Kraft) implementiert. Seitdem stellt sie ein stetig an Bedeutung gewinnendes politisches Aktionsfeld dar. Mit dem Amsterdamer Vertrag wurde der Artikel 13 in den EG-Vertrag aufgenommen (jetzt Artikel 19 AEUV). In diesem Artikel werden dem Rat ausdrücklich Kompetenzen übertragen, Maßnahmen zur Bekämpfung von Diskriminierungen zu ergreifen. Im Nachgang zum Amsterdamer Vertrag, der als „Startpunkt“ einer konzertierten Antidiskriminierungspolitik der EU

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9  Gleichstellungs- und Antidiskriminierungspolitik

gesehen werden kann, wurden zwei Richtlinien erlassen. Diese Richtlinien halten die Mitgliedsstaaten dazu an, Diskriminierungen aufgrund der ethnischen Herkunft, Religion, Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung entgegenzuwirken. Die Umsetzung dieser Antidiskriminierungsrichtlinien gestaltete sich in den Mitgliedsstaaten unterschiedlich, ein wenig rühmliches Beispiel stellt hier Deutschland dar, das sich der Umsetzung dieser Richtlinien lange widersetzte (vgl. Eichenhofer 2007, S. 114). Bereits 1995 wurde die Kommission gegen Rassismus und Fremdenfeindlichkeit (Commission against Racism and Xenophobia, abgekürzt CRX) gegründet. Diese wurde 1998 abgelöst durch die Europäische Stelle zur Beobachtung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit (European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia, abgekürzt EUMC). Die EUMC war eine unabhängige Agentur der EU, die auf der Grundlage einer Ratsverordnung gegründet wurde. Im Zentrum ihrer Aufgaben stand die Sammlung von Daten zu Rassismus und Ausländerfeindlichkeit sowie die Erstellung von Studien zur Information und Aufklärung der europäischen Institutionen. Damit sollte die Basis für politische Maßnahmen zur Bekämpfung von Diskriminierung aufgrund der ethnischen Herkunft geschaffen werden. Die EUMC legte einige wichtige Studien vor, so z. B. eine Studie zum Antisemitismus in der EU 2003 sowie 2006 eine Studie zur Islamophobie in der EU (vgl. Agentur der Europäischen Union für Grundrechte 2006). Um die Antidiskriminierungspolitik auf noch breitere Füße zu stellen, wurde die EUMC 2008 von der Agentur der Europäischen Union für Grundrechte (European Union Agency for Fundamental Rights, abgekürzt FRA) abgelöst. Bereits 2000 wurde ein Aktionsprogramm gegen Diskriminierung vom Rat verabschiedet, das von 2001 bis 2006 durchgeführt wurde (vgl. Europäischer Rat 2000). Mit diesem Aktionsprogramm wurden zum einen bereits laufende Aktivitäten unterstützt sowie eine Studie beauftragt. Mit dieser Studie sollte untersucht werden, inwieweit Antidiskriminierung zu einer Querschnittsaufgabe der EU gemacht werden könnte. Diese Studie wurde 2007 vorgelegt und empfahl nachdrücklich, „das Antidiskriminierungs-Mainstreaming innerhalb der EU-Institutionen zu institutionalisieren“ (Centre for Strategy and Evaluation Studies 2007, S. 34). An die Mitgliedsstaaten erging die Empfehlung, Antidiskriminierung systematisch in die Politikgestaltung zu integrieren (vgl. a.a.O., S. 39). Darauf aufbauend hat die Kommission eine umfassende Rahmenstrategie gegen Diskriminierung entwickelt (vgl. Europäische Kommission 2005). Darin wird deutlich gemacht, dass die Antidiskriminierungspolitik ihren Rahmen deutlich erweitern muss.

9.2 Antidiskriminierungspolitik

99

„Wir müssen über eine Antidiskriminierungspolitik hinausgehen, die lediglich darauf abstellt, die Ungleichbehandlung von Einzelpersonen zu verhindern. Die EU sollte ihre Bemühungen zur Förderung der Chancengleichheit für alle verstärken, um die strukturellen Hindernisse aus dem Weg zu räumen, die Zuwanderern, ethnischen Minderheiten, behinderten Menschen, älteren und jüngeren Arbeitskräften und anderen vulnerablen Gruppen nach wie vor den Weg versperren“ (Europäische Kommission 2005, S. 2 f.).

Die Kommission fordert hier, dass Antidiskriminierungspolitik nicht mehr nur als einzelnes Politikfeld betrachtet werden darf, sondern einem Mainstreaming-­ Ansatz folgen soll (vgl. Pimminger 2013, S. 9). 2007 wird das Europäische Jahr der Chancengleichheit für alle begangen, das als erster Prüfstein für diese Rahmenstrategie gedacht war. Aufbauend auf diesen Erfahrungen wird die Rahmenstrategie 2008 erneuert, die noch deutlicher als die bisherige Strategie Nichtdiskriminierung fördern soll und auf die Förderung der sozialen Integration von Roma ein besonderes Augenmerk legt (vgl. Europäische Kommission 2008a). Hier wird der Stellenwert des Mainstreamings für sechs Diskriminierungsgründe (Geschlecht, ethnische Herkunft und rassistische Zuschreibung, Religion und Weltanschauung, Behinderung, Alter, sexuelle Ausrichtung) nochmals verdeutlicht (vgl. Pimminger 2013, S.  10). Um die Umsetzung des Mainstreaming-­Ansatzes in der Antidiskriminierungspolitik zu beschleunigen, legt die Kommission ein Praxiskompendium vor. Hier werden Anregungen zu Gestaltung, Durchführung und Überprüfung zum Mainstreaming der Antidiskriminierungsthematik gegeben sowie Praxisbeispiele vorgestellt (vgl. Europäische Kommission 2011b). Mit der Europäischen Strategie zugunsten von Menschen mit Behinderungen mit der Laufzeit von 2010 bis 2020 rückt eine weitere Bevölkerungsgruppe in das Zentrum der Antidiskriminierungspolitik (vgl. Europäische Kommission 2010b). Hier wird auf den Aktionsplan für Menschen mit Behinderungen aufgebaut, der von 2003 bis 2010 durchgeführt wurde (vgl. Europäische Kommission 2003). Diesem Aktionsplan ging 2003 das Europäische Jahr für Menschen mit Behinderungen voraus. Der Schwerpunkt der Europäischen Strategie zugunsten von Menschen mit Behinderungen liegt in der Beseitigung von Barrieren innerhalb der von der Kommission festgelegten acht Aktionsbereichen: Zugänglichkeit, Teilhabe, Gleichstellung, Beschäftigung, allgemeine und berufliche Bildung, sozialer Schutz, Gesundheit und Maßnahmen im Außenbereich. Die Auswahl dieser acht Aktionsbereiche basiert zum einen auf dem Aktionsplan für Menschen mit

100

9  Gleichstellungs- und Antidiskriminierungspolitik

Behinderungen sowie auf der UN-Behindertenrechtskonvention. Außerdem wurden neben den Mitgliedsstaaten auch Interessengruppen und die breite Öffentlichkeit angehört. Die Strategie traf auf positive Resonanz, allerdings wurde kritisiert, dass der Begriff integrative Bildung statt inklusiver Bildung verwendet wurde. Dies führte zu einer intensiven Debatte über die europäische Politik für Menschen mit Behinderungen (vgl. Wolfmayr 2013, S.  51  ff.). In den Folgejahren mündete die Strategie in die Umsetzung eines Pilotprojekts für einen EU-Behindertenausweis sowie in legislative Maßnahmen  – wie der Richtlinie zur Barrierefreiheit im Internet (vgl. Europäisches Parlament und Europäischer Rat 2016). 2015 legt die Kommission einen Vorschlag für eine Richtlinie zur Barrierefreiheit von Produkten und Dienstleistungen vor, die im April 2019 verabschiedet wurde (vgl. Europäisches Parlament und Europäischer Rat 2019). Diese Richtlinie, die als Europäischer Rechtsakt zur Barrierefreiheit (European Accessibility Act, abgekürzt EAA) bezeichnet wird, bezieht sich vor allem auf digitale Produkte, die künftig den hohen Anforderungen der Barrierefreiheit entsprechen müssen. Die bereits in der erneuerten Rahmenstrategie gegen Diskriminierung 2008 genannte Gruppe der Roma ist weiterhin für die EU im Zentrum der Antidiskriminierungspolitik. Da die Situation für Roma in vielen Mitgliedsstaaten, insbesondere in Südosteuropa, nach wie vor unbefriedigend ist, wird die Kommission erneut aktiv. So wird 2011 der EU Rahmen für nationale Strategien zur Integration von Roma vorgelegt (vgl. Europäische Kommission 2011a). In der Europäischen Säule Sozialer Rechte (ESSR) von 2017 wird mit dem dritten Prinzip den von Diskriminierung bedrohten Gruppen Gleichbehandlung und Chancengleichheit zugesichert. „Unabhängig von Geschlecht, Rasse oder ethnischer Herkunft, Religion oder Weltanschauung, Behinderung, Alter oder sexueller Orientierung hat jede Person das Recht auf Gleichbehandlung und Chancengleichheit im Hinblick auf Beschäftigung, sozialen Schutz, Bildung und den Zugang zu öffentlich verfügbaren Gütern und Dienstleistungen. Die Chancengleichheit unterrepräsentierter Gruppen wird gefördert.“ (Europäische Union 2017)

Menschen mit Behinderungen wird mit dem 17. Prinzip ein eigener Abschnitt gewidmet, insbesondere mit Bezug auf Partizipation. „Menschen mit Behinderungen haben das Recht auf Einkommensbeihilfen, die ein würdevolles Leben sicherstellen, Dienstleistungen, die ihnen Teilhabe am ­Arbeitsmarkt und am gesellschaftlichen Leben ermöglichen, und ein an ihre Bedürfnisse angepasstes Arbeitsumfeld.“ (Europäische Union 2017)

9.2 Antidiskriminierungspolitik

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9.2.2 Rechtsgrundlagen der Antidiskriminierungspolitik Der Amsterdamer Vertrag stellt den wesentlichen Startpunkt für die rechtliche Verankerung einer Antidiskriminierungspolitik auf EU-Ebene dar. Da dieser Vertrag bindend war für alle Mitgliedsstaaten der EU, wurden mit diesem Vertrag auch für die jeweilige nationale Ebene bedeutende Anpassungen notwendig. Diese Artikel wurden in den EUV bzw. den AEUV übernommen. Im Einzelnen handelt es sich um die Art. 2 und 3 sowie um Art. 13 des Amsterdamer Vertrages, die die Antidiskriminierungspolitik der EU begründen und in den reformierten Vertragsgrundlagen der EU aktualisiert wurden. Artikel 2 EGV (Amsterdamer Vertrag):

„Aufgabe der Gemeinschaft ist es, durch die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes und einer Wirtschafts- und Währungsunion sowie durch die Durchführung der in den Artikeln 3 und 4 genannten gemeinsamen Politiken und Maßnahmen in der ganzen Gemeinschaft (…) die Gleichstellung von Männern und Frauen (…) zu fördern.“

Dieser Artikel findet sich aktualisiert als Art.  3 EUV, aus dem im Folgenden auszugsweise zitiert wird: Art. 3, Abs. 3 EUV

Die Union errichtet einen Binnenmarkt. Sie wirkt auf die nachhaltige Entwicklung Europas auf der Grundlage eines ausgewogenen Wirtschaftswachstums und von Preisstabilität, eine in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft, die auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt abzielt, sowie ein hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität hin. Sie fördert den wissenschaftlichen und technischen Fortschritt. Sie bekämpft soziale Ausgrenzung und Diskriminierungen und fördert soziale Gerechtigkeit und sozialen Schutz, die Gleichstellung von Frauen und Männern, die Solidarität zwischen den Generationen und den Schutz der Rechte des Kindes. Sie fördert den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt und die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten. Sie wahrt den Reichtum ihrer kulturellen und sprachlichen Vielfalt und sorgt für den Schutz und die Entwicklung des kulturellen Erbes Europas.

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Aber insbesondere im AEUV wird die Antidiskriminierungspolitik der EU festgelegt. So wurde der Artikel 3 des Amsterdamer Vertrages im Wortlaut in den Artikel 8 AEUV übernommen, der bereits weiter oben zitiert wurde und sich insbesondere auf die Gleichstellung von Männern und Frauen bezieht. Weiterhin ist an dieser Stelle Artikel 10 AEUV zu nennen, der bereits im ersten Teil des AEUV die herausragende Stellung der Antidiskriminierungspolitik der EU dokumentiert. Artikel 10 AEUV

Bei der Festlegung und Durchführung ihrer Politik und ihrer Maßnahmen zielt die Union darauf ab, Diskriminierungen aus Gründen des Geschlechts, der Rasse, der ethnischen Herkunft, der Religion oder der Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung zu bekämpfen.

Die hohe Bedeutung der Antidiskriminierungspolitik wird noch unverkennbarer im Zweiten Teil des AEUV, der den Titel „Nichtdiskriminierung und Unionsbürgerschaft“ trägt. Hier ist v. a. Artikel 19 zu nennen, der die Handlungskompetenz der EU in diesem Politikfeld unmissverständlich festschreibt.

Artikel 19 AEUV

(1) Unbeschadet der sonstigen Bestimmungen der Verträge kann der Rat im Rahmen der durch die Verträge auf die Union übertragenen Zuständigkeiten gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments einstimmig geeignete Vorkehrungen treffen, um Diskriminierungen aus Gründen des Geschlechts, der Rasse, der ethnischen Herkunft, der Religion oder der Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung zu bekämpfen. (2) Abweichend von Absatz 1 können das Europäische Parlament und der Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren die Grundprinzipien für Fördermaßnahmen der Union unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten zur Unterstützung der Maßnahmen festlegen, die die Mitgliedstaaten treffen, um zur Verwirklichung der in Absatz 1 genannten Ziele beizutragen.

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Im Sekundärrecht gibt es derzeit vier Antidiskriminierungsrichtlinien. Die Kommission hat 2008 einen Vorschlag für eine fünfte Antidiskriminierungsrichtlinie vorgelegt, weil sie der Ansicht ist, dass dadurch umfassender Diskriminierungsschutz nur im Bereich Beschäftigung und Beruf gewährleistet sei. Der Schutz vor Diskriminierungen aufgrund von Religion, Weltanschauung, Behinderung, Alter oder sexueller Identität außerhalb dieses Bereichs sei noch nicht ausreichend. Diese Lücke will die Kommission mit einer neuen – der fünften – Antidiskriminierungsrichtlinie schließen. Dieser neuen Richtlinie hat bereits das Parlament zugestimmt, Widerspruch gibt es vor allem von einigen Mitgliedsstaaten, die in dieser neuen Antidiskriminierungsrichtlinie eine zunehmende Bürokratisierung und eine mögliche Verletzung des Subsidiaritätsprinzips sehen.3 Daher sind derzeit nur die folgenden Richtlinien in Kraft. Die „Antirassismus-Richtlinie“ Die „Antirassismus-Richtlinie“ (RL 2000/43/EG) vom 29.06.2000 bezieht sich auf die Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ohne Unterschied der ethnischen Herkunft. Sie gilt in den Bereichen Beschäftigung und Beruf, Bildung, Gesundheits- und Sozialleistungen, aber auch beim Zugang zu Gütern und Dienstleistungen. Die „Rahmen-Richtlinie Beschäftigung“ Die „Rahmen-Richtlinie Beschäftigung“ (RL 2000/78/EG) vom 27.11.2000 bietet Schutz vor Diskriminierung auf Grund von Religion, Weltanschauung, Behinderung, Alter und sexueller Orientierung und bezieht sich auf die Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf. Das Erwerbsleben wird somit als ein Schlüsselbereich für die Gleichbehandlung betrachtet. „Rasse“ und ethnische Herkunft werden hier nicht genannt, da die Antirassismus-Richtlinie bereits Regelungen zur Beschäftigung beinhaltet. Auch Geschlecht ist nicht umfasst, da dieses in der Änderungsrichtlinie Geschlecht benannt ist. Die „Änderungsrichtlinie Geschlecht“ Die Änderungsrichtlinie Geschlecht (RL 2002/73/EG) vom 23.09.2002, die die alte Antidiskriminierungsrichtlinie Geschlecht (RL 76/207/EWG) erweitert und der aktuellen Rechtslage in der EU anpasst, spezifiziert die Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf mit Blick auf das Geschlecht. Diese Richtlinie basiert auf der Regelung zur Gleichstellung von Frauen und Männern im Erwerbsleben.  Der Vorschlag zu dieser Richtlinie wurde im Juli 2008 von der Kommission dem Parlament vorgelegt (vgl. Europäische Kommission 2008b). 3

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Die „Richtlinie Güter und Dienstleistungen“ Schließlich regelt die „Richtlinie Güter und Dienstleistungen“ (2004/113/EG), die so genannte Unisex-Richtlinie, vom 13.12.2004 die Verwirklichung des Gleichbehandlungsgrundsatzes von Frauen und Männern im Bereich des Privatrechts, d. h. beim Zugang zu und bei der Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen bei Massengeschäften. Hintergrund dieser Richtlinie war vor allem die anfänglich geplante Durchsetzung von Unisex-Tarifen in der Privatversicherung der Mitgliedstaaten. Angesichts der großen politischen Widerstände ist eine Differenzierung nach Geschlecht bei Tarifen und Leistungen allerdings weiterhin zulässig, wenn sie versicherungsmathematisch begründet werden kann (vgl. Berghahn und Wersig 2005, S. 2). Daneben sind weitere Richtlinien im Bereich der Antidiskriminierung relevant, wie die weiter oben genannten Richtlinien zur Barrierefreiheit.

9.2.3 Akteure der Antidiskriminierungspolitik Neben dem Rat, der in dem oben zitierten Artikel 19 AEUV explizit genannt wird, ist insbesondere die Kommission ein wichtiger Akteur auf dem Gebiet der Antidiskriminierungspolitik. Die Aufgabe der Kommission besteht in der Entwicklung und Vorlage von Gesetzesvorlagen, wie z. B. der Antidiskriminierungs-Richtlinien. Dabei ist vor allem die Generaldirektion Justiz und Verbraucher (GD JUST) neben der Generaldirektion Beschäftigung, Soziale Angelegenheiten und Inklusion (GD EMPL) zuständig. Zur Unterstützung und Beratung hat die Kommission eine Reihe von High Level Groups einberufen. 2015 wurde von der Kommission eine High Level Group zur Nichtdiskriminierung, Gleichheit und Diversität eingesetzt. Das Mandat dieser Gruppe besteht darin, die Antidiskriminierungspolitik der EU zu begleiten und das Zu­ sammenwirken von Kommission, Parlament und Rat sowie der Agentur für Grundrechte (FRA) zu verbessern. 2018 hat diese High Level Group eine Untergruppe eingerichtet, die sich um die bessere Erarbeitung von Datenmaterial für Gleichstellung und Antidiskriminierung (Equality Data) kümmern soll. Diese Untergruppe hat bereits Leitlinien zur Verbesserung der Datensammlung sowie ein Kompendium zu Praktiken im Umgang mit Equality Data entwickelt. Besonders wichtig ist die bessere Koordinierung der Datensammlung, die bislang noch nicht gegeben ist. Hierfür wurde ein Diagnosewerkzeug entwickelt, das von den Mitgliedsstaaten genutzt werden kann, um bestehende Quellen von Gleichstellungsdaten zu kartieren und Datenlücken im Zusammenhang mit spezifischen Diskriminierungsgründen und/oder Lebensbereichen zu identifizieren. (vgl. European Commission 2019b).

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Das zweite Gremium im Bereich der Antidiskriminierungspolitik der Kommission ist die High Level Group zur Bekämpfung von Rassismus, Fremdenfeindlichkeit und anderen Formen der Intoleranz. Diese soll den weiteren Austausch und die Verbreitung bewährter Praktiken zwischen den nationalen Behörden und konkrete Diskussionen darüber fördern, wie bestehende Lücken geschlossen und Hassverbrechen und Hassreden besser verhindert und bekämpft werden können. Diese High Level Group wird auch eine Plattform für gezielte Diskussionen darüber sein, wie man mit den Besonderheiten bestimmter Formen von Intoleranz umgehen kann, auch unter Einbezug der Zivilgesellschaft (vgl. European Commission 2019b). Als dritte Gruppe ist mit der High Level Group zu Behinderung noch ein weiteres Gremium der Kommission zu nennen, das im Bereich Antidiskriminierungspolitik aktiv ist. Dieses hat die Aufgabe, die Kooperation zwischen den Mitgliedsstaaten, der Kommission und der Zivilgesellschaft in allen Aspekten zu Behinderung zu verbessern. Neben dem Informationsaustausch geht es auch um die Verbreitung von Good Practices (vgl. European Commission 2019b). Das Parlament hat im Bereich der Antidiskriminierungspolitik in der Vergangenheit immer eine sehr bedeutsame Rolle gespielt, indem es nachdrücklich die Anliegen von Minoritäten unterstützt hat. So war 2009 das Parlament maßgeblich daran beteiligt, die Rahmen-Richtlinie Beschäftigung zu verschärfen. Im Parlament widmen sich insbesondere die Intergroups „Disability“, „Ageing and Intergenerational Solidarity“, „Lesbian, Gay, Bisexual and Transgender Rights – LGBT“, „Public Services“, „Anti-Racism and Diversity (Roma included)“ Fragen der Antidiskriminierung. Agentur der Europäischen Union für Grundrechte Ein sehr wichtiger Akteur im Bereich der Antidiskriminierung ist die Agentur der Europäischen Union für Grundrechte (European Union Agency for Fundamental Rights, abgekürzt mit FRA). Die FRA wurde von der EU im Jahr 2007 gegründet und hat die besondere Aufgabe, unabhängige faktengestützte Grundrechtsberatung zu geben (vgl. Europäischer Rat 2007). So legt die Agentur für Grundrechte jährlich den Fundamental Rights Report vor, der sich von Jahr zu Jahr einem anderen Schwerpunkt widmet. Neben der Darstellung der Entwicklung zur Antidiskriminierungspolitik der EU im jeweils zurückliegenden Jahr gibt die FRA auch Stellungnahmen und Empfehlungen ab. So ist sie z. B. für die Durchführung der Europäischen Umfrage zu Minderheiten und Diskriminierungen (European Minorities and Discrimination Survey, EU-MIDIS) und der Europäischen Umfrage zu LGBTI (EU-LGBTI-Survey) zuständig (vgl. European Union Agency for Fundamental Rights 2019).

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Equinet Ein weiterer wichtiger Akteur ist das Netzwerk Equinet (European Network of Equality Bodies), in dem 49 nationale Gleichstellungsstellen aus 36 Ländern organisiert sind. Obgleich dieses Netzwerk damit über die Grenzen der EU hinausgeht, wurde Equinet 2007 auf der Grundlage der EU-Gleichbehandlungs- und Antidiskriminierungsrichtlinien gegründet. Die Hauptaufgabe von Equinet besteht in der Umsetzung dieser Richtlinien. Hier werden nationale Behörden und Institutionen durch Weiterbildung sowie Wissenstransfer gefördert, die sich gegen Diskriminierung einsetzen (vgl. Equinet 2019). Nichtregierungsorganisationen Stellvertretend für die große Zahl an NGOs im Bereich der Antidiskriminierung sollen hier exemplarisch einige genannt werden, die die Interessen unterschiedlicher Zielgruppen vertreten. Gegen Rassismus engagiert sich ENAR – European Network Against Racism, in dem über 600 NGOs vertreten sind. ENAR wurde 1998 gegründet und hat seinen Sitz in Brüssel. Für die Belange von Menschen mit Behinderungen ist als eine unter vielen NGOs das European Disability Forum (EDF) zu nennen, das sich als Dachorganisation von Selbsthilfeorganisationen von Menschen mit Behinderungen auf europäischer Ebene versteht. Es gibt darüber hinaus noch eine breite Palette von Verbänden auf europäischer Ebene, die Menschen mit verschiedenen Behinderungsarten vertreten, wie z. B. Autism Europe oder Inclusion Europe. Weiterhin ist die Europäische Agentur für sonderpädagogische Förderung und inklusive Bildung (European Agency for Special Needs and Inclusive Education, abgekürzt EANSIE) zu nennen. EANSIE ist eine unabhängige Plattform europäischer Länder und wird von der Kommission finanziell unterstützt. Ziel von EANSIE ist die Verbesserung bildungspolitischer Strategien und Praxis für Menschen mit Behinderungen und sonderpädagogischem Förderbedarf. Die Interessen von Menschen mit gleichgeschlechtlicher sexueller Orientierung vertritt der Dachverband ILGA Europe – The European Region of the International Lesbian and Gay Associaton. Für Trans-Personen setzt sich TGEU – Transgender Europe ein. Seit 2007 ist das Netzwerk EURoma aktiv, das sich in den Themenfeldern soziale Inklusion, Beschäftigung und Bildung von Roma engagiert. Insgesamt 15 Mitgliedsstaaten, darunter auch die mit dem höchsten Anteil an Roma in der Bevölkerung, führen Projekte mit Unterstützung durch den Europäischen Sozialfonds ESF durch.

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9.2.4 Instrumente der Antidiskriminierungspolitik Die Schaffung von Rechtsgrundlagen für den Bereich der Antidiskriminierung hat sich bereits im Vertrag von Amsterdam auch auf die Implementierung von Instrumenten zur Bekämpfung von Diskriminierungen bezogen. Im bereits weiter oben zitierten Artikel 19 AEUV werden in Absatz 2 Parlament und Rat dazu ermächtigt, „die Grundprinzipien für Fördermaßnahmen der Union unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten zur Unterstützung der Maßnahmen (festzulegen), die die Mitgliedstaaten treffen, um zur Verwirklichung der in Absatz 1 genannten Ziele beizutragen.“ Mit dieser Rechtsgrundlage wurden in den neunziger Jahren verschiedene Programme im Bereich der Antidiskriminierung aufgelegt, etwa für die Jahre 1996–2000 das Programm „Stop the Trafficking of Persons“ (STOP), das sich der Bekämpfung von Menschenhandel und sexueller Ausbeutung widmete. Ein wichtiges Instrument stellt das Förderprogramm PROGRESS dar, bei dem Antidiskriminierung eines der fünf vorrangigen Bereiche darstellt. Mit Mitteln von PROGRESS werden Maßnahmen der Mitgliedsstaaten zur Bekämpfung von Diskriminierung unterstützt. Daneben ist die Förderung des Dialogs zwischen der Kommission und NGOs, die mit PROGRESS-Mitteln unterstützt werden, ein wichtiges Instrument in diesem Politikfeld.4

9.2.5 Indikatoren der Antidiskriminierungspolitik Im Bereich der Antidiskriminierung gibt es noch keine systematische Koordinierung der Datensammlung- und -erhebung. Ein Indikatorensystem wird von der Subgroup on Equality Data der High Level Group Nichtdiskriminierung, Gleichbehandlung und Diversität erarbeitet, die die Kommission eingesetzt hat (vgl. European Commission 2018). Gleichwohl liegt mit dem „European Handbook on Equality Data“ eine umfangreiche Sammlung von Daten der Mitgliedsstaaten vor (vgl. European Commission 2016). Hier sind aus verschiedenen europaweiten Umfragen Daten zu den Diskriminierungsgründen ethnische Herkunft, sexuelle Orientierung, Behinderung, Religion sowie Alter zusammengetragen worden. Ebenso sind die Umfragen der Agentur der Europäischen Union für Grundrechte (FRA) zu nennen, die eine wichtige Grundlage für die Entwicklung von Indikatoren darstellen.

 Auf PROGRESS wird in Kapitel 16 Europäische Förderpolitik eingegangen.

4

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9.2.6 Die Zukunft der Antidiskriminierungspolitik Die große Herausforderung, vor der die Antidiskriminierungspolitik der EU steht, ist die Frage, inwieweit die bereits seit 2008 diskutierte fünfte Antidiskriminierungsrichtlinie doch noch durchgesetzt werden kann. Diese Richtlinie soll den bestehenden europaweiten Schutz im Arbeitsrecht um Mindeststandards im Z ­ ivilrecht ergänzen. Allerdings wird sie von verschiedenen Mitgliedsstaaten, unter anderem auch Deutschland, nach wie vor blockiert (vgl. Miles-Paul 2019). Dabei zeigt der von der Agentur der Europäischen Union für Grundrechte (FRA) vorgelegte Fundamental Rights Report 2019, dass Diskriminierung von verschiedenen Personenkreisen in der EU nach wie vor alltägliche Realität ist. Hier wird deutlich, dass Diskriminierung in Bereichen wie Bildung, soziale Sicherheit und Wohnen in vielen Mitgliedsstaaten nur unzureichend bekämpft wird (vgl. European Union Agency for Fundamental Rights (FRA) 2019, S. 73 ff.). Die Agentur der Europäischen Union für Grundrechte sieht es daher als unabdingbar an, dass die fünfte Antidiskriminierungsrichtlinie verabschiedet wird. Diese würde den Schutz gegen Diskriminierungen im zivilrechtlichen Bereich aufgrund von Religion, Behinderung, Alter und sexueller Ausrichtung festschreiben. Allerdings erweist sich dies als ausgesprochen schwierig, da der Einbezug der Bereiche Bildung und soziale Sicherheit in die Richtlinie vom Rat als mögliche Verletzung des Subsidiaritätsprinzips angesehen wird. Dagegen positioniert sich das Parlament klar dahingehend, als es vor allem den Schutz für Menschen mit Behinderungen vor Diskriminierungen anmahnt. Daher werden die Mitgliedsstaaten aufgefordert, die Blockadehaltung gegenüber der fünften Antidiskriminierungsrichtlinie aufzugeben (vgl. Toggenburg 2018, S. 229 f.). In ihrem Zwischenbericht über die Europäische Behindertenstrategie, den die Kommission 2017 vorgelegt hat, wird deutlich, dass in den acht Aktionsbereichen zwar Fortschritte erzielt wurden, aber die Bekämpfung der Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen eine langfristige Aufgabe bleibt (vgl. European Commission 2017, S. 21). So zeigt sich, dass der Anteil der Menschen mit Behinderung auf dem Arbeitsmarkt mit 48,7  Prozent weit unter dem Anteil der Menschen ohne Behinderung mit 72,5 Prozent liegt. Auch im Bereich Bildung zeigt sich, dass abgesehen von der mangelhaften Implementierung inklusiver Bildung in vielen Mitgliedsstaaten der Anteil der Schulabbrecher∗innen mit 22,5 Prozent bei den Menschen mit Behinderungen deutlich höher ist als bei Menschen ohne Behinderungen mit 11 Prozent (vgl. European Commission 2017, S. 4). In Bezug auf Rassismus und Xenophobie verzeichnet die Agentur der Europäischen Union für Grundrechte eine deutliche Zunahme rassistischer Vorurteile, Antisemitismus und Islamfeindlichkeit. Dabei bezieht sie sich auf die zweite Erhe-

Literatur

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bung zu Minderheiten und Diskriminierung (EU-MIDIS II), die 2017 durchgeführt wurde. Hier wird es als kritisch angesehen, dass bislang erst 15 Mitgliedsstaaten nationale Pläne zur Bekämpfung von Rassismus und Xenophobie implementiert haben (vgl. European Union Agency for Fundamental Rights 2019, S. 92 f.). Außerdem sind die Rechtsgrundlagen zur Bekämpfung von rassistisch motivierten Hassverbrechen und Hassrede in einigen Mitgliedsstaaten nicht ausreichend, was dringend verbessert werden muss. Hinsichtlich der Integration von Roma sieht die Agentur der Europäischen Union für Grundrechte nach wie vor erhebliche Defizite, insbesondere auch wegen des hohen Ausmaßes an Antiziganismus in der EU. Hier wird der Hauptgrund darin gesehen, dass viele Mitgliedsstaaten das Problem des Antiziganismus überhaupt nicht berücksichtigen (European Union Agency for Fundamental Rights 2019, S. 118). Auch hier besteht folglich dringender Handlungsbedarf.

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9  Gleichstellungs- und Antidiskriminierungspolitik

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Gesundheits- und Pflegepolitik

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Zusammenfassung

Vor dem Hintergrund des demografischen Wandels und des medizinischen Fortschritts stellt die Zukunft der Gesundheitssicherung, insbesondere der sozialen Absicherung bei Krankheit ein wichtiges Thema dar, das alle Mitgliedsstaaten beschäftigt. Im engen Zusammenhang damit steht die Schaffung nachhaltiger Pflegesicherungssysteme. Schlüsselwörter

Gesundheitsprogramme der EU · Öffentliche Gesundheit · eHealth · gesundheitliche Unterversorgung · Pflegepolitik · Langzeitpflege

10.1 Die Entwicklung der Gesundheitspolitik Um die Arbeitnehmerfreizügigkeit zu gewährleisten, stellte schon in den ersten Jahrzehnten der europäischen Integration die Koordinierung der Gesundheitssicherung eine wichtige Aufgabe dar. Dabei kann aber noch nicht die Rede davon sein, dass die EWG eigene gesundheitspolitische Akzente setzte. Erst seit den achtziger Jahren des 20. Jahrhunderts ist die EWG mit Aktionsprogrammen im Bereich Gesundheit aktiv geworden, um die Mitgliedsstaaten bei der Verbesserung ihrer Gesundheitssysteme zu unterstützen (vgl. Schölkopf 2010, S. 197 ff.). Seitdem ist die Gesundheitspolitik auf europäischer Ebene etabliert und gewinnt seither stetig an Bedeutung. Seit den ersten nennenswerten Maßnahmen © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Möhle, Europäische Sozialpolitik, https://doi.org/10.1007/978-3-658-28410-7_10

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10  Gesundheits- und Pflegepolitik

sind einige wichtige Fortschritte erzielt worden, allerdings ist auch hier aufgrund des Subsidiaritätsprinzips der Spielraum für legislative Aktivitäten nach wie vor begrenzt. Aber dennoch muss seit dem Vertrag von Maastricht 1992 (ab 1993 in Kraft) der Gesundheitsschutz in allen Politikfeldern berücksichtigt werden. Seitdem haben sich die jeweils zuständigen EU-Kommissar∗innen dafür eingesetzt, der Gesundheitspolitik auf europäischer Ebene mehr Geltung zu verschaffen. Auf dem Ratsgipfel von Lissabon 2000 wurde auf Drängen des damaligen Kommissars für Gesundheit und Verbraucherschutz durchgesetzt, dass der Gesundheitsschutz als wesentliche Bedingung für wirtschaftliche Entwicklung anerkannt wurde. Die Gesundheitspolitik der EU lässt sich in vier Phasen unterteilen. 1. Phase: Von den Anfängen bis zum 1. Aktionsprogramm 1985 Der Vertrag der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS – 1952) enthält noch keine gesundheitspolitischen Regelungen. Lediglich Artikel 55 erlaubt es der Kommission, die Mitgliedsstaaten bei der Forschung und Kooperation im Bereich des Gesundheitsschutzes und der Arbeitssicherheit der Beschäftigten in der Kohl- und Stahlindustrie zu unterstützen. Im Rahmen der Römischen Verträge (1957) findet sich im Euratom-Vertrag zusätzlich ein Artikel zu Gesundheit und Arbeitsschutz, der sich speziell den Gefahren der Atomtechnologie, namentlich dem Schutz vor ionisierender Strahlung, widmet. Da mit der Schaffung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) auch die Arbeitnehmerfreizügigkeit eingeführt wurde, war es wichtig, dass Arbeitnehmer∗innen, die in einem anderen Mitgliedsstaat erwerbstätig waren, auch dort im Falle von Krankheit oder Unfall gesundheitliche Dienstleistungen in Anspruch nehmen konnten. Um dies zu ermöglichen, war es notwendig, das Gesundheitsrecht der Mitgliedsstaaten zu koordinieren. So wurde 1971 die Regelung eingeführt, dass Bürger∗innen der EU sich in jedem Mitgliedsstaat behandeln lassen können. Die Kosten hierfür werden rückwirkend von der Krankenversicherung bzw. dem Leistungserbringer des Heimatlandes erstattet. Staatsangehörige eines Mitgliedsstaates, die sich aus den verschiedensten Gründen, sei es zum Arbeiten, zum Studium oder zu Urlauben in einem anderen Mitgliedsstaat aufhalten und währenddessen erkranken, werden vom Gesundheitssystem des Gastlandes wie Einheimische behandelt (vgl. Verspohl 2011, S. 6). Die damit eingeführte Patientenmobilität ist ein wichtiger Grundstein für die europäische Gesundheitspolitik, wenngleich sie auch keinerlei Einfluss auf die nationalen Gesundheitssysteme der Mitgliedsstaaten nimmt. 1985 wird das 1. Aktionsprogramm „Europe Against Cancer“ der Kommission zur Bekämpfung von Krebs ins Leben gerufen (vgl. Europäisches Parlament 2019). Dieses Programm startete 1987 mit dem Ziel, die Krebsmortalität um 15 Prozent zu senken. Bis 2000 folgten auf dieses erste Aktionsprogramm noch zwei weitere.

10.1 Die Entwicklung der Gesundheitspolitik

115

Die Zahl der erwarteten Krebstoten sank im Zeitraum zwischen 1987 und 2000 tatsächlich um 9 Prozent (vgl. Budewig und Wesselmann 2014, S. 271). 2. Phase: Vom Gesundheitsschutz zum Querschnittsthema Gesundheit Zwei Jahre später wird 1987 in der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) erstmals das allgemeine Ziel des Gesundheitsschutzes erwähnt. Mitte der achtziger Jahre gewann die europäische Integration nach Jahren der Stagnation zwar wieder an Schwung, der Gesundheitsschutz führte aber weiterhin ein Schattendasein. Das allgemeine Ziel des Gesundheitsschutzes erwähnte die EEA zwar erstmals, einen eigenen Artikel gab es allerdings noch nicht. Dennoch setzte sich in Europa langsam die Erkenntnis durch, dass durch die zunehmende wirtschaftliche Integration Probleme entstanden, die nur auf europäischer Ebene gelöst werden konnten. So entwickelte sich eine „inoffizielle“ europäische Gesundheitspolitik, die sich zunächst hauptsächlich mit den Aspekten beschäftigte, die für die Entwicklung des Binnenmarktes von Bedeutung waren: beispielsweise mit dem Gesundheitsschutz von Wanderarbeitnehmer∗innen, der gegenseitigen Anerkennung der Qualifikation von Ärzt∗innen und Pflegepersonal und der Vereinheitlichung der europäischen Arzneimittelzulassung. Obwohl noch kein Vertrag ihre Zuständigkeit definiert hatte, übernahm die Kommission zunehmend Aufgaben aus dem Bereich der öffentlichen Gesundheit. So entwickelte sie 1985, beauftragt vom Rat, das o.g. 1. Aktionsprogramm zur Bekämpfung von Krebserkrankungen. Es folgten sieben weitere Einzelprogramme, beispielsweise zur Bekämpfung von Drogenabhängigkeit und HIV/AIDS, bis dann 1997 ein umfassendes Aktionsprogramm Gesundheit aufgelegt wurde. Mit dem Vertrag von Vertrag von Maastricht 1993 wird der Gesundheitsschutz als Querschnittsziel berücksichtigt und bekommt erstmals einen eigenen Artikel. Das Parlament erhält nach Art. 251 ein Mitentscheidungsrecht. Diese Aufwertung des Themenfelds Gesundheit im Vertrag von Maastricht kann als Meilenstein in der europäischen Gesundheitspolitik gewertet werden. Der Vertrag von Maastricht nahm das Ziel der Erreichung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus in die allgemeine Liste der Tätigkeiten der EU (Art.  3) auf. Außerdem bekam die Gesundheitspolitik erstmals einen eigenen Artikel. Im Zen­ trum stand die Prävention weit verbreiteter schwerwiegender Krankheiten durch Forschung, Aufklärung und Gesundheitserziehung. Ausdrücklich genannt wird die Drogenabhängigkeit. Gemäß dem Subsidiaritätsprinzip blieben die Mitgliedstaaten für ihre Politiken verantwortlich, die EU förderte die Zusammenarbeit der Staaten und unterstützte  – wenn notwendig  – deren Maßnahmen. Die Kommission wurde bevollmächtigt, alle Initiativen zu ergreifen, die die Politiken der Mitgliedstaaten unterstützen. Damit bekam ihre Tätigkeit die rechtliche Grundlage, die ihr bisher fehlte (vgl. Europäisches Parlament 2019).

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10  Gesundheits- und Pflegepolitik

1993 veröffentlichte die Kommission eine Mitteilung, in der ein Aktionsrahmen im Bereich der öffentlichen Gesundheit vorgelegt wurde. Dort wurden acht Aktionsbereiche festgelegt: 1. Gesundheitsförderung: gesunde Lebensweise, Ernährung, Alkohol-, Tabakund Drogenkonsum sowie Arzneimittel. 2. Gesundheitskontrolle: auf Zusammenarbeit (z. B. im Rahmen eines Datenerfassungszentrums) beruhendes Programm. 3. „Europa gegen den Krebs“: epidemiologische Studien und Forschung. 4. Drogen: Beobachtungsstelle der EU in Lissabon, Übereinkommen der Vereinten Nationen, bilaterale Kontakte mit den Erzeugerländern. 5. Aids und andere übertragbare Krankheiten: Aufklärungs-, Bildungs- und Vorsorgemaßnahmen. 6. Verhütung von Verletzungen: Freizeitunfälle (mit Schwerpunkt auf Kinder, Heranwachsende und ältere Menschen). 7. Durch Umweltverschmutzung bedingte Krankheiten: bessere Erfassung von Daten und Gefahren (mit Schwerpunkt auf Atemwegserkrankungen und Allergien). 8. Seltene Krankheiten: EU-Datenbank, Informationsaustausch, Früherkennung (vgl. Europäische Kommission 1993). Diese Mitteilung bildete die Basis für das Aktionsprogramm zur Gesundheit, das von 1997 bis 2002 durchgeführt wurde. Bei diesem Aktionsprogramm wurden die o.g. acht Punkte als Programmteile abgearbeitet. 3. Phase: Integrierter Ansatz und das Weißbuch zu Gesundheit Seit Mitte der 1990er-Jahre schenkte man der europäischen Gesundheitspolitik deutlich mehr Aufmerksamkeit. Angesichts einer veränderten Welt mit offenen Grenzen, Erfolgen in der Gentechnologie, immer neuen Lebensmittelskandalen, einem europaweiten demografischen Wandel und dem Anstieg chronischer Erkrankungen war der bisherige Rahmen zu eng gefasst. Außerdem setzte sich langsam die Erkenntnis durch, dass eine gute Gesundheit der Bevölkerung eine wesentliche Rolle bei der wirtschaftlichen Entwicklung spielt und für eine hohe Lebensqualität unerlässlich ist. Dies schlug sich auch mit der Einrichtung der Generaldirektion für Gesundheit- und Verbraucherschutz bei der Kommission im Jahr 1999 nieder.1

 Der Name dieser und aller anderen Generaldirektionen kann sich je nach Zuschnitt ändern. 2014 wurde sie in „Generaldirektion Gesundheit und Lebensmittelsicherheit“ umbenannt. 1

10.1 Die Entwicklung der Gesundheitspolitik

117

Im Vertrag von Amsterdam 1997, der 1999 in Kraft trat, wurden die neuen Entwicklungen berücksichtigt und die Bestimmungen zum Gesundheitswesen deutlich erweitert. Ziel war nicht mehr nur die Krankheitsprävention, sondern auch die Verbesserung der Gesundheit der Bevölkerung. Als Reaktion auf die mit dem Binnenmarkt erleichterten Möglichkeiten, Blutkonserven und menschliche Organe europaweit zu handeln, hat man außerdem die Festlegung hoher Qualitäts- und Sicherheitsstandards für Organe und Substanzen menschlichen Ursprungs sowie Blut und Blutderivate in den Vertrag aufgenommen. Durch den ersten Satz des Artikels 152 des Amsterdamer Vertrags wird das Querschnittsprinzip in der Gesundheitspolitik deutlicher als jemals zuvor hervorgehoben: „Bei der Festlegung und Durchführung aller Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen wird ein hohes Gesundheitsschutzniveau festgestellt.“

Damit wird die Gesundheit erstmals ins Zentrum der EU-Politik gerückt, denn alle Entscheidungen müssen auf ihre Gesundheitsverträglichkeit überprüft werden. Die Kommission hatte in den Jahren davor daran gearbeitet, der neuen rechtlichen Grundlage Rechnung zu tragen. Der Gesundheitsschutz als Querschnittsziel aller Gemeinschaftspolitiken wurde zu einem vorrangigen Aspekt der aktuellen gesundheitspolitischen Strategie. Diese sah eine Förderung des Informationsaustausches und die Prüfung von Vorschlägen aus anderen Politikbereichen vor. Außerdem wurden mehrere Straffungsmaßnahmen eingeleitet, um die Arbeit der Kommission übersichtlicher und effizienter zu gestalten Erstes EU-Programm Gesundheit Eine wichtige Erkenntnis aus dem o.g. ersten Aktionsprogramm zur Gesundheit, das von 1997 bis 2002 durchgeführt wurde, bezog sich auf den konzeptionellen Ansatz. Dieses Aktionsprogramm basierte auf einem Einzelfallansatz, der in acht Programmpunkte aufgeteilt war. Es erwies sich als wenig zielführend, mit einem derartigen Ansatz zu Ergebnissen zu kommen, die transparent und effizient waren. Daher wurde dieser Ansatz zugunsten eines ganzheitlichen Konzepts aufgegeben und durch ein integriertes Programm zur öffentlichen Gesundheit ersetzt. Dieses Programm begründete eine neue Ära, die in den Folgejahren diesen integrierten Ansatz fortführte. Das erste EU-Programm Gesundheit lief von 2003 bis 2008, für das der Kommission rund 312 Mio. Euro zur Verfügung standen. Unumstritten war das damalige Gesundheitsprogramm allerdings nicht. Bei den Beratungen mit dem Parlament ist das Programm auf viel Widerstand gestoßen und konnte erst verspätet in

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10  Gesundheits- und Pflegepolitik

Kraft treten. Einige Parlamentarier∗innen sahen darin eine unzulässige Ausweitung der Kompetenzen der Kommission und eine Gefährdung des Subsidiaritätsprinzips. Da bereits die vergleichsweise verhaltenen Versuche der Kommission, eine stärkere gesundheitspolitische Kompetenz an sich zu ziehen, auf so viel Widerstand stießen, beschränkten sich ihre Maßnahmen auf Präventions- und Aufklärungsprogramme und die Koordination der Politiken der Mitgliedsstaaten (vgl. Schölkopf 2010, S. 200). 2003 wurde die einheitliche Europäische Krankenversicherungskarte eingeführt, die die seit 1971 eingeführte Patientenmobilität noch weiter erleichtern soll. Seit 2005 steht das Thema Patientensicherheit auf der Agenda der EU, das 2009 noch um das Thema Versorgungsqualität erweitert wurde. Hier wurde durch die von der Kommission einberufene High Level Group on Health Services and Medical Care eine Arbeitsgruppe „Patient Safety and Quality of Care Working Group“ (PSQCWG) eingesetzt. Diese Arbeitsgruppe hat verschiedene Projekte initiiert und begleitet, wie das EU-Projekt „European Union Network for Patient Safety“ (EUNetPaS, Laufzeit 2008–2010). Daran schloss sich die Joint Action on Patient Safety and Quality of Care (PaSQ) an, die zwischen 2012–2015 lief. Hier wurden Verfahren, wie z. B. die OP-Checkliste entwickelt, die in unterschiedliche nationale Kontexte umgesetzt werden können und so die Patientensicherheit und Versorgungsqualität verbessern (vgl. Barth et al. 2015, S. 12). Mit der finnischen Ratspräsidentschaft 2006 wird der Ansatz, Gesundheit als Querschnittsthema in der EU zu verankern, bekräftigt. Das von der WHO entwickelte Konzept „Health in All Policies“ (HiAP) wird für die künftige Gesundheitspolitik der EU handlungsleitend (vgl. Stahl et al. 2006). Außerdem kam es zur Einrichtung neuer Institutionen, die sich um spezielle Aspekte der Gesundheitspolitik kümmern sollten. Hier ist zum einen das Europäische Zentrum für Prävention und Kontrolle von Krankheiten (ECDC) zu nennen, das 2005 gegründet wurde. Zum anderen wurde mit die Exekutivagentur für das Gesundheitsprogramm eine Institution geschaffen, die später in die Exekutivagentur für Verbraucher, Gesundheit, Landwirtschaft und Lebensmittel (CHAFEA) überführt wurde. Diese Exekutivagentur ist für die Durchführung der Gesundheitsprogramme der EU zuständig. 2007 wurde das Weißbuch „Gemeinsam für die Gesundheit“ publiziert. Darin wurden drei strategische Ziele formuliert: • Förderung der Gesundheit älterer Menschen. • Stärkung der Überwachung und Reaktion auf Gesundheitsgefahren. • Förderung dynamischer Gesundheitssysteme und neuer Technologien.

10.1 Die Entwicklung der Gesundheitspolitik

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Diese Ziele bildeten eine wichtige Grundlage für das zweite EU-Programm Gesundheit, das von 2008 bis 2013 lief (vgl. Europäische Kommission 2007). 4. Phase: Neue gesundheitspolitische Herausforderungen im 21. Jahrhundert Zu Beginn des 21. Jahrhunderts sah sich der Gesundheitsschutz zunehmend mit neuen Herausforderungen konfrontiert. Hier sind Gesundheitsprobleme zu nennen, die mit der alternden Bevölkerung zusammenhängen. Außerdem waren wieder steigende Infektionsraten bei AIDS zu verzeichnen und es kamen neue Bedrohungen etwa durch SARS und Bioterrorismus hinzu. Weiterhin war ein europaweiter Rückgang der Impfbereitschaft zu verzeichnen und ein sehr hohes Level von Krankheiten, die auf eine ungesunde Lebensführung – Fettleibigkeit, Tabak- und Alkoholkonsum, wenig Bewegung – zurückzuführen sind. Die EU begegnet diesen nach wie vor aktuellen Gefahren auf unterschiedlichen Ebenen. Zum einen fördert die EU die Zusammenarbeit durch die Einrichtung von Agenturen und ähnlichen Einrichtungen, mit deren Hilfe europaweit Daten gesammelt, analysiert sowie weitergeleitet werden und so effektive Maßnahmen entwickelt werden können. Daneben konzentriert sich die Arbeit der Kommission vor allem auf die Aufklärung über Gesundheitsrisiken und Programme zur Prävention. Besondere Zielgruppen dieser Maßnahmen sind Jugendliche und junge Erwachsene. Darüber hinaus wird im Bereich der Krebsbekämpfung an die Maßnahmen, die bereits seit Mitte der achtziger Jahre durchgeführt wurden, angeknüpft. Seit 2009 werden regelmäßig Joint Actions durchgeführt, mit denen sowohl auf europäischer als auch auf nationaler Ebene gesundheitspolitische Projekte mit umfangreicher finanzieller Unterstützung der EU durchgeführt werden können. So wurde 2009 die Europäische Partnerschaft zur Krebsbekämpfung (European Partnership for Action Against Cancer, EPAAC) ins Leben gerufen. Damit wurden bis 2013 u. a. die Erarbeitung nationaler Krebspläne unterstützt. Auf diese erste Joint Action folgte 2014 die zweite Joint Action im Bereich Krebsbekämpfung. Unter dem Titel CanCon (European Guide on Quality Improvement in Comprehensive Cancer Control) wurden hier gezielt die Regierungen der Mitgliedsstaaten dabei unterstützt, um Empfehlungen in den Bereichen Krebsversorgung, Survivorship, Rehabilitation und Screening in die jeweilige nationale Gesundheitspolitik zu übernehmen. CanCon wurde 2018 von der dritten Joint Action abgelöst. Diese setzt unter dem Titel Innovative Partnership for Action Against Cancer (iPAAC) einen Schwerpunkt darauf, dass Maßnahmen zur Krebsbekämpfung in den Mitgliedstaaten nachhaltig zu implementieren (vgl. Wesselmann 2019, S. 239 ff.).

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10  Gesundheits- und Pflegepolitik

Zweites EU-Programm „Gesundheit“ 2008 bis 2013 Das nachfolgende Aktionsprogramm, das den Zeitraum von 2008 bis 2013 umfasste, war mit einem Volumen von 321,5 Mio. Euro ausgestattet. Der Titel dieses Programms „Gemeinsam für die Gesundheit“ orientierte sich am Weißbuch gleichen Titels, das 2007 von der Kommission vorgelegt wurde. Dieses Programm hatte die folgenden drei Schwerpunkte: 1 ) Verbesserung des Gesundheitsschutzes der Bürger*innen; 2) Gesundheitsförderung, einschließlich der Verringerung von Ungleichheiten im Gesundheitsbereich; 3) Schaffung und Verbreitung von Informationen und Wissen zu Gesundheitsfragen. Der Schwerpunkt des Programms insgesamt lag dabei auf der der Förderung von internationaler Vernetzung und internationalen Studien (vgl. Europäisches Parlament und Rat 2007). Im Bereich des Gesundheitsschutzes wurde ein Schwerpunkt auf Maßnahmen zur Patientensicherheit gelegt, während es im Bereich der Gesundheitsförderung vornehmlich um Maßnahmen zur Anhebung der Zahl der gesunden Lebensjahre und der Förderung der Gesundheit im Alter ging. In Bezug auf Gesundheitsinformation stand die Entwicklung von Gesundheitsindikatoren im Zentrum. Drittes EU-Programm „Gesundheit“ 2014 bis 2020 Das dritte EU-Programm „Gesundheit“ ist mit „Gesundheit für Wachstum“ betitelt und läuft im Zeitraum zwischen 2014 bis 2020. Mit 449 Mio. Euro ist es deutlich umfangreicher ausgestattet als die beiden Vorgängerprogramme. Dieses Programm verfolgt 23 prioritäre Bereiche, die in vier spezifischen Zielen angesiedelt sind: 1) Gesundheitsförderung, Prävention von Krankheiten und Schaffung der Voraussetzungen für eine gesunde Lebensführung durch „Einbeziehung von Gesundheitsfragen in alle Politikbereiche“ (Mainstreaming). 2) Schutz der Bürgerinnen und Bürger vor schwerwiegenden grenzübergreifenden Gesundheitsgefahren. 3) Beitrag zu innovativen, effizienten und nachhaltigen Gesundheitssystemen. 4) Erleichterung des Zugangs zu besserer und sicherer Gesundheitsversorgung für die EU-Bürgerinnen und Bürger (vgl. Europäisches Parlament und Rat 2014). In diesem Zusammenhang wird auch der Bereich der elektronischen Gesundheitsdienste (eHealth) immer wichtiger, die zwar in den Vorjahren schon themati-

10.1 Die Entwicklung der Gesundheitspolitik

121

siert worden war, aber erst hier einen zentralen Stellenwert erhält (vgl. Eberspächer und Braun 2006). Dabei geht es um den Einsatz von digitalen Medien in sämtlichen Bereichen der Gesundheitsversorgung, angefangen von Prävention über Diagnostik, Behandlung, Überwachung und Verwaltung. Damit stehen auch mobile Gesundheitsdienste (mHealth) im Zusammenhang, bei denen digitale Endgeräte zum Einsatz kommen. Diese Form der gesundheitlichen Dienstleistungen gewinnt im digitalen Zeitalter an Bedeutung und ist in Bezug auf Datenschutz, Qualitätssicherung und grenzüberschreitender Versorgung von Patient∗innen für die EU von wachsender Bedeutung. Hierzu legt die Kommission 2014 ein Grünbuch vor, das den Stellenwert und die Zukunft mobiler Gesundheitsdienste thematisiert. Die Vorteile von mHealth sieht die Kommission darin, dass hierdurch eine effizientere Gesundheitsversorgung möglich sein könnte, weil Patient∗innen mehr mit einbezogen werden und darüber hinaus der Aspekt der Vorsorge gestärkt wird. Darüber hinaus wird auch das Marktpotenzial, das sich durch die Entwicklung von Mobile-­Health-­Diensten ergibt, als positiv bewertet (vgl. Europäische Kommission 2014, S. 4 f.). Die Reichweite und das Volumen der Gesundheitsprogramme nahmen im Laufe der Jahre immer mehr zu (vgl. Abb. 10.1).

Aktionsprogramm Gesundheit 1997-2002

1. EU-Gesundheitsprogramm 2003-2007 312 Mio. EUR

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

AIDS Prävention Drogen Monitoring Krebs Seltene Krankheiten Umweltbedingte Krankheiten Gesundheitsbildung

Integrierter Ansatz

2. EU-Gesundheits programm 2008-2013

3. EU-Gesundheitsprogramm 2014-2020

321,5 Mio.EUR

449,4 Mio. EUR

Gemeinsam für Gesundheit

Gesundheit für Wachstum

1. Verbesserung Gesundheitschutz

1. Gesundheitsförderung; „Mainstreaming“ von Gesundheit in alle Politikbereiche

2. Gesundheitsförderung, Abbau gesundheitlicher Ungleichheit 3. Wissensschaffung und – verbreitung zur Gesundheit

Abb. 10.1  Die EU-Gesundheitsprogramme (eigene Darstellung) 

2. Schutz für alle vor Gesundheitsgefahren 3. Verbesserung der Gesundheitssysteme 4. Verbesserung Zugang zu Gesundheitsversorgung

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10  Gesundheits- und Pflegepolitik

Wie hoch die EU den Stellenwert der Gesundheit einschätzt, wird in der Europäischen Säule sozialer Rechte (ESSR) deutlich, in der das 16. Prinzip alleine diesem Thema gewidmet wird. „Jede Person hat das Recht auf rechtzeitige, hochwertige und bezahlbare Gesundheitsvorsorge und Heilbehandlung.“ (Europäische Union 2017)

10.2 Rechtsgrundlagen der Gesundheitspolitik Der Gesundheitsschutz wird bereits im Ersten Teil – Grundsätze, Titel II – Allgemein geltende Bestimmungen des AEUV in dem bereits genannten Artikel 9 erwähnt. Damit ist der Gesundheitsschutz als Querschnittsziel an prominenter Stelle im Vertrag verankert. Artikel 9 AEUV

Bei der Festlegung und Durchführung ihrer Politik und ihrer Maßnahmen trägt die Union den Erfordernissen im Zusammenhang mit der Förderung eines hohen ­Beschäftigungsniveaus, mit der Gewährleistung eines angemessenen sozialen Schutzes, mit der Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung sowie mit einem hohen Niveau der allgemeinen und beruflichen Bildung und des Gesundheitsschutzes Rechnung.

Im Dritten Teil – Die internen Politiken und Maßnahmen der Union, Titel X – Sozialpolitik wird der Gesundheitsschutz im Zusammenhang mit der Verbesserung der Arbeitsumwelt in Artikel 153 AEUV genannt. Die EU-Gesundheitspolitik ist in Titel XIV, Artikel 168 AEUV erfasst, in dem der Gesundheitsschutz einen eigenen Artikel bekommt und so zu einer vollwertigen EU-Politik aufgewertet wird.

Artikel 168 AEUV

(1) Bei der Festlegung und Durchführung aller Unionspolitiken und -maßnahmen wird ein hohes Gesundheitsschutzniveau sichergestellt.

10.3 Akteure der Gesundheitspolitik

123

Art. 169 AEUV konkretisiert die gesundheitspolitischen Ziele der EU: 1 ) Verbesserung der Gesundheit der Bevölkerung; 2) Verhütung von Humankrankheiten; 3) Beseitigung von Ursachen für die Gefährdung der menschlichen Gesundheit; 4) Bekämpfung weit verbreiteter schwerer Krankheiten (Epidemien, Seuchen); 5) Verringerung drogenkonsumbedingter Gesundheitsschäden, einschließlich der Informations- und Vorbeugemaßnahmen; 6) Die Umsetzung dieser Ziele ist in erster Linie Aufgabe der Mitgliedstaaten. Deren Zuständigkeit für die Organisation ihrer Gesundheitssysteme und die medizinische Versorgung bleibt ausdrücklich in vollem Umfang gewahrt (Art. 168 (7)). Tatkräftig unterstützt sie dabei die EU-Kommission. Diese kann auch selbst Initiativen anregen, um die genannten Ziele zu erreichen.

10.3 Akteure der Gesundheitspolitik Auf der Ratsebene sind im Gesundheitsbereich die Ratsarbeitsgruppen „Öffentliche Gesundheit“ und „Arzneimittel und Medizinprodukte“ zuständig. Diese beiden Gremien legen ihre Ergebnisse der hierfür zuständigen Ministerrat Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz (EPSCO-Rat) zur endgültigen Beschlussfassung vor. Der EPSCO-Rat setzt das Social Protection Committee (SPC) ein, welches innerhalb der OMK Soziales auch den Bereich Gesundheit und Langzeitpflege bearbeitet. Die Kommission entwickelt Initiativen und Programme, die der Prävention und der Aufklärung der Bevölkerung dienen, hilft bei der Koordinierung der Gesundheitspolitiken der Mitgliedstaaten, fördert den Informationsaustausch zwischen Politik, Wissenschaft, Forschung, Verbänden und Organisationen und unterstützt gesundheitsrelevante Projekte – bisher über 130 – finanziell. Die Generaldirektion Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (GD SANTE) ist unterteilt in sieben Direktionen, von denen zwei mit der Gesundheitspolitik in engerem Sinne befasst sind, nämlich die Direktionen „SANTE B: Gesundheitssysteme, medizinische Produkte und Innovationen“ sowie „SANTE C: Öffentliche Gesundheit, Länderkenntnis und Krisenmanagement“. 2004 hat die Kommission die „High Level Group on Health Services and Medical Care“ (HLG) einberufen.

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10  Gesundheits- und Pflegepolitik

Innerhalb des Parlaments beschäftigt sich der Ausschuss für Umweltfragen, Volksgesundheit und Lebensmittelsicherheit (ENVI) mit gesundheitspolitischen Fragen. Er hat in der aktuellen Legislaturperiode 76 Mitglieder und ist insbesondere für Programme und Aktionen zur öffentlichen Gesundheit, pharmazeutische und kosmetische Produkte und die Gesundheitsaspekte des Bioterrorismus verantwortlich. Darüber hinaus beaufsichtigt er u.  a. die Europäische Arzneimittel-­Agentur und das Europäische Zentrum für Prävention und Kontrolle von Krankheiten. Europäische Arzneimittel-Agentur (EMA) Die Europäische Arzneimittel-Agentur (EMA) wurde 1995 gegründet und hat ihren Sitz in Amsterdam. Kernaufgabe der EMA ist die Zulassung von Arzneimitteln in der EU. Weiterhin besteht die Aufgabe der EMA darin, zugelassene Arzneimittel in der EU zu überwachen und so die Sicherheit von Patient∗innen zu gewährleisten. Darüber hinaus führt sie wissenschaftliche Studien und Evaluierungen durch. Europäisches Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC) Das ECDC wurde 2005 gegründet und hat seinen Sitz in Stockholm. Das ECDC ist mit dem Ziel gegründet worden, infektiöse Krankheiten, wie Influenza, SARS und HIV/AIDS, zu bekämpfen. Dies wurde angesichts der zunehmend globalen und immer schnelleren Verbreitung dieser Krankheiten als ein wichtiges zentrales gesundheitspolitisches Ziel der EU für das 21. Jahrhundert gesehen. Die Kernaufgabe des ECDC besteht folglich darin, Strategien zu entwickeln, um wirksame Abwehrmechanismen gegen Infektionskrankheiten in der EU zu installieren. Dafür hat sie das Überwachungssystem TESSy entwickelt, das kontinuierlich Daten aus den Mitgliedsstaaten zu 52 übertragbaren Krankheiten sammelt und auswertet. Exekutivagentur für Gesundheit und Verbraucher (CHAFEA) 2005 nahm die Exekutivagentur für das Gesundheitsprogramm mit Sitz in Luxemburg ihre Arbeit auf, die 2008 umfirmierte in die Exekutivagentur für Gesundheit und Verbraucher (englisch: Consumers, Health, Agriculture and Food Executive Agency  – CHAFEA). Ihre Aufgabe besteht u.  a. darin, das jeweils mehrjährige EU-Gesundheitsprogramm und die jährlichen Arbeitspläne durchzuführen und zu begleiten. Daneben erstellt sie Bekanntmachungen für Ausschreibungen und Aufrufe, bewertet die Angebote und Vorschläge und vergibt öffentliche Aufträge und Fördermittel. Außerdem gibt sie logistische, wissenschaftliche und technische Unterstützung bei der Organisation der Fachsitzungen von Sachverständigenarbeitsgruppen und der Durchführung von Seminaren und Tagungen.

10.5 Langzeitpflege

125

Nichtregierungsorganisationen In die europäische Gesundheitspolitik sind zahlreiche Organisationen, Verbände, Unternehmen und Netzwerke eingebunden. Sie vertreten die Interessen von Berufsgruppen, wie der Ärzteschaft, dem Pflegepersonal und den Apotheker∗innen, oder die Interessen der wirtschaftlich wichtigen Industrie, also Herstellern von Arzneimitteln und Medizintechnik. Gleichzeitig stellen sie den Institutionen, vor allem der Kommission, ihr Fachwissen zur Verfügung, erinnern sie beständig an die Aufgaben, die sie sich in ihrem Aktionsprogramm gestellt hat und unterstützen sie dabei mit ihren Projekten. Organisationen wie Health First Europe, die European Public Health Alliance (HEPHA) oder die European Platform of Patients’ Organisations, Science and Industry (HEPPOSI) bündeln dabei gleich die Interessen einer Vielzahl von Organisationen, um sich in Brüssel möglichst wirksam Gehör zu verschaffen.

10.4 Instrumente der Gesundheitspolitik Für die Gesundheitspolitik ist der ergebnisorientierte Ansatz der OMK Soziales sehr wichtig. Hier wurden Indikatoren entwickelt, die am Ende dieses Kapitels dargestellt werden. Darüber hinaus hat die Kommission mit den EU-Gesundheitsprogrammen ein Instrument entwickelt, um die Aufgaben der EU im Gesundheitsschutz zu erfüllen. Mit diesen Programmen können u. a. Behörden, Verbände, Organisationen und Körperschaften im Gesundheitswesen gefördert werden, wobei die Förderhöhe maximal 60 Prozent der Gesamtkosten betragen kann. Die Europäische Kommission, GD Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (GD SANTE) macht jährliche Aufrufe zur Einreichung von Vorschlägen und legt ein jährlich überarbeitetes Arbeitsprogramm vor.

10.5 Langzeitpflege Die EU fördert die Koordinierung von Langzeitpflege mittels der OMK Soziales, wobei der Schwerpunkt auf Zugang, Qualität und Nachhaltigkeit liegt. Die Hauptziele in diesen drei Bereichen sind: 1. Zugang 1) ein verbessertes Angebot an Langzeitpflegediensten (eine Mischung aus Dienstleistungen auf häuslicher, kommunaler und institutioneller Ebene); 2) kürzere Wartezeiten;

126

2.

3.



10  Gesundheits- und Pflegepolitik

3) allen Bürger∗innen universellen Versicherungsschutz und/oder erschwingliche Versorgung zu ermöglichen, die nicht zur Verarmung führt. Der Zugang sollte nicht von individuellen Einkommen oder privaten Finanzierungsquellen abhängen; 4) die geografischen Unterschiede hinsichtlich des Angebots und der Qualität von Pflege zwischen den verschiedenen Pflegesystemen zu reduzieren. Qualität Vorrang für maßgeschneiderte ambulante Versorgung, damit Menschen so lange wie möglich zu Hause leben können. Wo keine ambulante Pflege möglich ist, müssen stationäre Pflegesysteme so angepasst werden, damit mehr ambulante Pflege erbracht werden kann. Dabei sind folgende Aspekte relevant: 1) Rehabilitierung; 2) fundierte Entscheidungen; 3) die bessere Koordinierung der ärztlichen Versorgung, Pflege, Sozialfürsorge und Palliativversorgung; 4) Qualitätssicherungsmechanismen. Nachhaltigkeit 1) die verbesserte Koordinierung zwischen verschiedenen Ebenen der öffentlichen Haushalte und zwischen Gesundheits- und Sozialfürsorgehaushalten, damit eine kontinuierliche Vorsorge gewährleistet ist, und zwar unabhängig von den verschiedenen Arten der Bereitstellung (lokal, regional, national) und Organisation von Langzeitpflege; 2) eine nachhaltige Mischung aus öffentlichen und privaten Finanzquellen; 3) die Gesundheitsförderung in jeder Altersgruppe, auch im hohen Alter, Krankheitsprävention und Rehabilitationsmaßnahmen; 4) ausreichend Personal durch formale Mitarbeiterschulung (z. B. Geriatrie), Motivation und Arbeitsbedingungen; Hilfe für private Pflegekräfte (Schulungen, Betreuung, Beratung, Kurzzeitpflege, die Möglichkeit, familiäre Pflichten mit dem Beruf zu verbinden (vgl. Europäische Kommission 2004).

Die Zukunft der Pflegesicherung in Europa erfordert folglich auf verschiedenen Ebenen Reformen, um die Qualität der Pflegeleistungen zu verbessern und zu sichern (vgl. Skuban 2004, S. 288 ff.). Die Bedeutung der OMK Soziales für die Langzeitpflege leitet sich aus mehreren Gründen ab. So verfolgt die EU zum einen das Konzept „Gesundheit in allen Politikbereichen“. EU-Strukturfonds können genutzt werden, um den Aufbau von Kapazitäten in Regionen zu fördern, die besondere Hilfe brauchen, und um die Schulung von Pflegepersonal voranzubringen. Weiterhin ist die Langzeitpflege in vielen Ländern unzureichend. Es mangelt an Personal und Qualität. Diese Form der Pflege wird immer wichtiger, da Menschen länger leben. Und

10.6 Indikatoren im Bereich Gesundheit und Langzeitpflege

127

schließlich stehen die Mitgliedsstaaten vor einigen gemeinsamen Herausforderungen, bei denen es hilfreich sein kann, voneinander zu lernen. So bringt die zunehmende Überalterung der Bevölkerung mit sich, dass mehr Menschen von Pflegeleistungen abhängig sind und chronische Krankheiten sowie Behinderungen entwickeln. Weiterhin ist es wichtig, den Zugang zu Pflegeleistungen für alle Bürger∗innen zu ermöglichen und gleichzeitig die Balance zwischen größerer Entscheidungsfreiheit und finanzieller Nachhaltigkeit auszutarieren. Und letztlich müssen alle Mitgliedsstaaten damit umgehen, dass die Ausgaben für Langzeitpflege in den nächsten Jahren steigen werden (vgl. Greve 2016, S. 3). In der Europäischen Säule Sozialer Rechte (ESSR) wird mit dem 18. Prinzip die Langzeitpflege benannt. „Jede Person hat das Recht auf bezahlbare und hochwertige Langzeitpflegedienste, insbesondere häusliche Pflege und Dienste in der lokalen Gemeinschaft.“ (Europäische Union 2017)

10.6 I ndikatoren im Bereich Gesundheit und Langzeitpflege Im sozialpolitischen Scoreboard werden zwei gesundheitsbezogene Indikatoren verwendet. Zum einen wird der Indikator „Gesunde Lebenserwartung“ als sekundärer Indikator verwendet, d. h. er dient der Hintergrundinformation. Zum anderen wird in der dritten Dimension „Öffentliche Unterstützung/Sozialschutz und Inklusion“ im dortigen Bereich „Gesundheitswesen“ der Indikator „Nach eigener Aussage nicht erfüllter Bedarf an medizinischer Versorgung“ (in Prozent der Gesamtbevölkerung) herangezogen (vgl. Europäische Kommission 2017) (vgl. Tab. 10.1). Diese Indikatoren finden nicht nur im sozialpolitischen Scoreboard Verwendung. Sie werden auch im jährlichen Social Protection Performance Monitor (SPPM) verwendet, den das Social Protection Committee mit ausgewählten

Tab. 10.1  Gesundheitsbezogene Indikatoren im sozialpolitischen Scoreboard Indikator Healthy life expectancy (e.g. at birth, at age 65) Self-reported unmet need for medical care

Definition Number of years that a person at birth, at 45, and at 65 is still expected to live in a healthy condition Total self-reported unmet need for medical care for the following three reasons: financial barriers, waiting times, too far to travel

Quelle: European Commission (2019)

128

10  Gesundheits- und Pflegepolitik

Indikatoren publiziert. Weiterhin finden diese beiden Indikatoren auch Anwendung im Joint Assessment Framework (JAF), der der Überprüfung der Erreichung der Ziele der Strategie Europa 2020 dient. In der OMK Soziales sind Indikatoren zu Gesundheit und Langzeitpflege nicht getrennt voneinander, sondern werden gemeinsam ausgewiesen. Dabei zeigt sich, dass die Langzeitpflege nur im Zusammenhang mit übergreifenden Indikatoren auftaucht, spezifische Indikatoren zur Langzeitpflege aber nicht im Indikatorentableau der OMK Soziales vorhanden sind (vgl. Tab.  10.2). Dies wird mit damit begründet, dass zu wenige internationale und vergleichbare Daten vorliegen (vgl. Social Protection Committee Indicators Subgroup 2015, S. 74). Tab. 10.2  Indikatoren zu Gesundheit und Langzeitpflege in der OMK Soziales Indikator Total expenditure on main types of activities or functions of care Public and private expenditure as % of total health expenditure

Definition This means analysing the proportion of total current health care expenditure

a) Total public expenditure b) Total private expenditure c) Private health-insurance expenditure d) Out-of-­ pockets payment expenditure Nurses and midwives Total number of practising nurses and midwives per 100.000 inhabitants. Physicians Total number of practising physicians per 100.000 inhabitants Alcohol consumption The number of litres of pure alcohol per person per year This means analysing the proportion of total current Total expenditure on main types of activities or functions health care expenditure that is allocated to six activities and functions of care of care Public and private expenditure Total public expenditure which includes government as % of total health expenditure spending and state/provincial Regular smokers The percentage of daily cigarette smokers in the population aged 15+ Hospital average length of stay Computed by dividing the number of days stayed in the hospital by the number of hospital discharges Acute care bed occupancy rate The number of acute care beds effectively occupied in inpatient institutions Obesity The percentage of obese persons in the population i.e. the % of the population with BMI >= 30 kg/m2 Hospital day-cases Hospital day-cases per 100.000 inhabitants Hospital inpatient discharges Hospital inpatient discharges per 100.000 inhabitants Total health care expenditure as Total, public and private expenditure on health as % of % of GDP GDP Quelle: European Commission (2019)

10.7 Die Zukunft der Gesundheits- und Pflegepolitik

129

10.7 Die Zukunft der Gesundheits- und Pflegepolitik Die Gesundheits- und Pflegepolitik der EU steht vor der zentralen Herausforderung des demografischen Wandels, was zu steigenden Gesundheitsausgaben führt. Gleichzeitig sieht sie sich einem erheblichen Innovationsdruck durch neue Therapieverfahren und neu entwickelten Pharmaprodukten ausgesetzt. Hinzu kommt in vielen Mitgliedsstaaten ein Fachkräftemangel, vor allem in ländlichen Regionen, der zu Versorgungslücken führt. Auf der anderen Seite stellt der Gesundheits- und Pflegebereich insgesamt einen für den europäischen Arbeitsmarkt wichtigen Faktor dar, der durch den demografischen Wandel noch an Bedeutung gewinnen wird. Eine Herausforderung stellt die Implementierung von eHealth-Angeboten dar (vgl. Kirch und Braun 2018, S. 7). Dabei zeigt sich, dass dies kein leichtes Unterfangen ist, wie das Scheitern der Arbeitsgruppe zu mHealth zeigt, die 2015 von den Mitgliedsstaaten als Untergruppe des eHealth-Netzwerkes der Mitgliedsstaaten ­eingerichtet wurde. Hier konnte kein Einvernehmen darüber erzielt werden, ob und wie Bewertungskriterien für Gesundheits-Apps geschaffen werden sollen. Damit zeigt sich, dass die EU zwar mit dem Grünbuch zu mHealth 2014 ein wichtiges Grundlagendokument vorgelegt hat, aber gleichzeitig nach wie vor die Basis für den Ausbau mobiler Gesundheitsdienste erst noch geschaffen werden muss (vgl. Böning und Maier-Rigaud 2018, S. 214). Eine weitere Herausforderung für die Gesundheitspolitik stellt das Problem der gesundheitlichen Unterversorgung dar. In einer im Auftrag der Kommission vom European Social Policy Network (ESPN) 2018 publizierten Studie zeigte sich, dass die Gesundheitssysteme in der EU Defizite in verschiedenen Bereichen aufweisen. So sind die Gesundheitssysteme in Ländern wie u. a. Italien, Irland, Zypern, Griechenland, Litauen, Lettland und Estland unterfinanziert. Weiterhin zeigt sich, dass in einigen Mitgliedsstaaten der Zugang zu gesundheitlichen Dienstleistungen für das ärmste Fünftel der Bevölkerung deutlich erschwert ist. Auch geschlechtsspezifische Ungleichheit stellt ein Problem dar, insofern Frauen in einigen Mitgliedsstaaten mehr von Problemen ausreichender Gesundheitsversorgung berichten als Männer. Und schließlich sind Roma sowie Migrant∗innen (insbesondere geflüchtete Menschen und Asylsuchende) in hohem Ausmaß von gesundheitlicher Unterversorgung betroffen. Hier empfiehlt das ESPN neben einer verbesserten Berichterstattung auch die Einführung gezielter Maßnahmen zur Erreichung besonders vulnerabler Gruppen in den betroffenen Mitgliedsstaaten (vgl. Baeten et al. 2018, S. 7 ff.). Auch für den Bereich Langzeitpflege hat die Kommission das ESPN mit einer Studie beauftragt, die 2018 publiziert wurde. Hier werden die vier wichtigsten Herausforderungen, die allen europäischen Ländern gemeinsam sind, analysiert: der

130

10  Gesundheits- und Pflegepolitik

Zugang und die Angemessenheit der Langzeitpflege, die Qualität der formalen häuslichen Pflege sowie der stationären Pflege, die Beschäftigung informeller Pflegekräfte sowie die finanzielle Nachhaltigkeit der nationalen Langzeitpflegesysteme. In der Studie wird darauf verwiesen, dass zwar die häusliche Pflege an Bedeutung zunimmt, aber die EU die stationäre Pflege nicht außer Acht lassen darf. Diese wird weiterhin eine große Rolle in den Pflegesystemen der Mitgliedsstaaten spielen. Darum wird ein besseres Monitoring von Zugänglichkeit, Bezahlbarkeit und Qualität der stationären Pflege wichtig sein. Gleiches gilt auch für die teilstationäre Pflege. Als eine große Herausforderung wird hier der Zugang zu häuslicher und wohnortnaher Pflege benannt, der in süd- und osteuropäischen Ländern unzureichend ist. Hier wird auch moniert, dass die Qualität der häuslichen und wohnortnahen Pflege in vielen Mitgliedsstaaten nicht angemessen erfasst wird. Schließlich wird auch der Fachkräftemangel angesprochen, der ein europaweites Problem darstellt. Eine wichtige Empfehlung an die EU sieht das ESPN u. a. in der Erarbeitung von Indikatoren im Bereich Langzeitpflege, die bislang im Gegensatz zum Gesundheitsbereich noch unzureichend sind (vgl. Spasova et al. 2018, S. 7 f.).

Literatur Baeten, R., Spasova, S., Vanhercke, B., & Coster, S. (2018). Inequalities in access to healthcare. A study of national policies, European Social Policy Network (ESPN). Brussels: European Commission. Barth, S., Godschalk, B., & Jonitz, G. (2015). Gesundheitspolitik auf EU-Ebene. Handlungsstrategien der Europäischen Kommission am Beispiel Patientensicherheit. Bundesgesundheitsblatt, 58(1), 10–15. Böning, S.-L., & Maier-Rigaud, R. (2018). Gesundheits- und Verbraucherpolitik. In W. Weidenfeld & W. Wessels (Hrsg.), Jahrbuch der Europäischen Integration 2018 (S. 211–214). Baden-Baden: Nomos. Budewig, K., & Wesselmann, S. (2014). Die Krebsbekämpfung in der EU-­Gesundheitspolitik und der Beitrag Deutschlands. Forum, 29(4), 271–274. Eberspächer, J., & Braun, G. (Hrsg.). (2006). eHealth: Innovations- und Wachstumsmotor für Europa. Potenziale in einem vernetzten Gesundheitsmarkt. Berlin, Heidelberg: Springer. Europäische Kommission. (1993). Mitteilung über den Aktionsrahmen im Bereich der öffentlichen Gesundheit. KOM (93) 559 endgültig. Brüssel. Europäische Kommission. (2004). Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen – Modernisierung des Sozialschutzes für die Entwicklung einer hochwertigen, zugänglichen und zukunftsfähigen Gesundheitsversorgung und Langzeitpflege: Unterstützung der einzelstaatlichen Strategien durch die „offene Koordinierungsmethode“ KOM(2004) 304 endgültig. Brüssel.

Literatur

131

Europäische Kommission. (2007). Weißbuch – Gemeinsam für die Gesundheit: Ein strategischer Ansatz der EU für 2008–2013. KOM (2007)0630 endgültig. Brüssel. Europäische Kommission. (2014). Grünbuch über Mobile-Health-Dienste („mHealth“). COM (2014) 219 endgültig. Brüssel. Europäische Kommission. (2017). Sozialpolitisches Scoreboard 2017. Indikatoren für Kernziele: Beschreibung und Highlights. Luxemburg: Amt für amtliche Veröffentlichungen der Europäischen Union. Europäische Union. (2017). Interinstitutionelle Proklamation zur europäischen Säule sozialer Rechte. Amtsblatt der Europäischen Union Nr. C 428/09. Europäisches Parlament. (2019). Öffentliche Gesundheit. Kurzdarstellungen über die Europäische Union. http://www.europarl.europa.eu/factsheets/de/sheet/49/offentliche-gesundheit. Zugegriffen am 03.01.2020. Europäisches Parlament und Rat. (2007). Verordnung (EU) Nr. 1350/2007/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2007 über ein drittes Aktionsprogramm der Union im Bereich der Gesundheit (2008–2013). Amtsblatt der Europäischen Union Nr. L 301/3. Europäisches Parlament und Rat. (2014). Verordnung (EU) Nr. 282/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2014 über ein drittes Aktionsprogramm der Union im Bereich der Gesundheit (2014–2020) und zur Aufhebung des Beschlusses Nr. 1350/2007/EG. Amtsblatt der Europäischen Union Nr. L 086/1. European Commission. (2019). EU Social Indicators Dataset. https://ec.europa.eu/social/ main.jsp?catId=818&langId=en. Zugegriffen am 02.01.2020. Greve, B. (2016). Long-term care: what is it about? In B. Greve (Hrsg.), Long-term care for the elderly in Europe. Development and prospects (S. 1–7). London/New York: Routledge. Kirch, A.-L., & Braun, D. (2018). Eine neue Strategie für europäische Gesundheitspolitik (DGAP-Analyse 5). Berlin: Forschungsinstitut der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik e.V. Schölkopf, M. (2010). Das Gesundheitswesen im internationalen Vergleich. Gesundheitssystemvergleich und die europäische Gesundheitspolitik. Berlin: Medizinisch Wissenschaftliche Verlagsgesllschaft. Skuban, R. (2004). Pflegesicherung in Europa. Sozialpolitik im Binnenmarkt. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Social Protection Committee Indicators Subgroup. (2015). Portfolio of EU social indicators for the monitoring of progress towards the EU objectives for social protection and social inclusion. Luxembourg: Publications Office of the European Union. Spasova, S., Baeten, R., Coster, S., Ghailani, D., Peña-Casas, R., & Vanhercke, B. (2018). Challenges in long-term care in Europe. A study of national policies, European Social Policy Network (ESPN). Brussels: European Commission. Stahl, T., Wismar, M., Ollila, E., Lahtinen, E., & Leppo, K. (Hrsg.). (2006). Health in all policies. Prospect and potentials. Helsinki: Ministry of Social Affairs and Health. Verspohl, I. (2011). Gesundheitspolitik durch die Hintertür. Der Einfluss der EU auf das deutsche Gesundheitssystem. Berlin: Friedrich-Ebert-Stiftung. Wesselmann, S. (2019). Was macht die EU in Sachen Krebs? Forum, 34(4), 239–243.

Armutsbekämpfung und soziale Inklusion

11

Zusammenfassung

Mit der Erweiterung der EU und den krisenhaften Erscheinungen im globalen Maßstab geriet das Thema Armut und sozialer Ausgrenzung zunehmend in den Fokus der europäischen Sozialpolitik. Dabei unterscheidet die EU zwischen Bedrohung von Armut oder sozialer Ausgrenzung und materieller und sozialer Deprivation. Schlüsselwörter

Armutsbekämpfung · Soziale Ausgrenzung · Materielle und Soziale Deprivation · Soziale Inklusion · Sozialinvestionspaket · Kinderarmut · In-Work-Poverty

Armut und soziale Inklusion sind für die EU aufgrund ihrer Komplexität ein sehr umfassendes und gravierendes Problem. Der Begriff der Armut ist in der sozialwissenschaftlichen Literatur nicht einheitlich definiert, so dass mehrere Konzepte nebeneinander existieren. Die EU verwendet zwei grundlegende Ansätze. Zum einen wird das Konzept der Bedrohung von Armut oder sozialer Ausgrenzung verwendet, das auf einem multiplen Ansatz beruht. Zum anderen kommt das Konzept der materiellen und sozialen Deprivation zur Anwendung. Die Notwendigkeit, zwei Armutskonzepte zu verwenden, liegt zum einen in der Komplexität der Lebenslage Armut ­begründet. Zum anderen ist dies aber auch der Tatsache geschuldet, dass mit einem einzigen Armutskonzept die © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Möhle, Europäische Sozialpolitik, https://doi.org/10.1007/978-3-658-28410-7_11

133

134

11  Armutsbekämpfung und soziale Inklusion

weit auseinanderliegenden sozioökonomischen Rahmenbedingungen zwischen den neueren Mitgliedsstaaten und den älteren nicht abgebildet werden können (vgl. Fahey 2005; vgl. Kleimann 2018, S. 8 ff.; vgl. Fritsch und Verwiebe 2018, S. 80 f.). Nach dem Ansatz der Bedrohung von Armut oder sozialer Ausgrenzung liegt das Einkommen der betroffenen Personen unter der Armutsgefährdungsgrenze.1 Der Haushalt, in dem diese Personen leben, ist von erheblicher materieller Entbehrung betroffen oder ist davon gekennzeichnet, dass in diesem Haushalt eine sehr geringe Erwerbsbeteiligung vorliegt. Bei diesem Konzept liegt zwar keine massive Deprivation vor, die existenziell gefährdend ist. Allerdings besteht für die von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedrohten Personen ein Mangel an Ressourcen, der sich einschneidend auf ihre Lebensverhältnisse auswirkt. Das zweite Konzept, das in der EU verwendet wird, ist das der materiellen und sozialen Deprivation. Hier liegt eine Mangelsituation in einem oder mehreren Lebensbereichen vor, die existenzgefährdend sein kann. Dabei wird nochmals unterschieden zwischen „materieller Deprivation“ und „erheblicher materieller und sozialer Deprivation“. Erstgenannte Situation kennzeichnet eine Lebenslage, in der Betroffene sich materiell deutlich einschränken müssen. Ist diese Situation im Vergleich hierzu noch so verschärft, dass es zu weiteren Einschränkungen kommt, wird von erheblicher Deprivation gesprochen. Hier wird auch unterstellt, dass diese Form der Deprivation nicht nur materiell ist, sondern auch soziale Auswirkungen hat. Materielle Deprivation liegt nach der EU-Definition2 dann vor, wenn mindestens drei der neun Posten in der Dimension „Wirtschaftliche Belastung und langlebige Gebrauchsgüter“ nicht zur Verfügung stehen. Von erheblicher materieller und sozialer Deprivation wird gesprochen, wenn aufgrund der Selbsteinschätzung des Haushalts mindestens vier der folgenden neun Kriterien erfüllt sind: 1. Finanzielles Problem, die Miete, Hypotheken oder Rechnungen für Versorgungsleistungen rechtzeitig zu bezahlen. 2. Finanzielles Problem, die Wohnung angemessen heizen zu können. 3. Finanzielles Problem, unerwartete Ausgaben in einer bestimmten Höhe aus eigenen finanziellen Mitteln bestreiten zu können. 4. Finanzielles Problem, jeden zweiten Tag Fleisch, Fisch oder eine gleichwertige vegetarische Mahlzeit einnehmen zu können.  Die Armutsgefährdungsquote ist ein Indikator zur Messung relativer Einkommensarmut und wird definiert als Anteil der Personen, deren Äquivalenzeinkommen weniger als 60 Prozent des Medians des Äquivalenzeinkommens der Bevölkerung (in Privathaushalten) beträgt. 2  Die Daten werden mit der Gemeinschaftsstatistik über Einkommen und Lebensbedingungen (EU Survey on Income and Living Conditions – EU-SILC) erfasst, die jährlich erhoben wird. 1

11  Armutsbekämpfung und soziale Inklusion

135

5. Finanzielles Problem, jährlich eine Woche Urlaub woanders als zu Hause zu verbringen. 6. Fehlen eines Pkw im Haushalt aus finanziellen Gründen. 7. Fehlen einer Waschmaschine im Haushalt aus finanziellen Gründen. 8. Fehlen eines Farbfernsehgeräts im Haushalt aus finanziellen Gründen. 9. Fehlen eines Telefons im Haushalt aus finanziellen Gründen (vgl. Eurostat 2018). Im Folgenden wird die Situation in der EU mit Bezug auf beide Armutskonzepte genauer betrachtet. Bedrohung von Armut oder sozialer Ausgrenzung Grundsätzlich lässt sich konstatieren, dass soziale Ungleichheit und Armut in der EU seit den 1980er-Jahren zugenommen haben (vgl. Kaelble 2017, S. 105). 112,9 Millionen Menschen in der EU – oder 22,4 % der Bevölkerung sind von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedroht, wobei es in den einzelnen Mitgliedsstaaten erhebliche Unterschiede gibt (vgl. Tab. 11.1). Innerhalb der Mitgliedsstaaten sind die Quoten je nach Bevölkerungsgruppe sehr unterschiedlich ausgeprägt und schwanken zwischen weniger als 10 Prozent bis über 60 Prozent. So sind insbesondere Alleinerziehende von einem sehr hohen Armutsrisiko betroffen. Dies gilt für alle Mitgliedsstaaten, unabhängig davon, welchem Sozialstaatsmodell sie angehören (vgl. Abb. 11.1). Aber auch ein niedriges Bildungsniveau führt zu einem erhöhten Armutsrisiko. So liegt dieses bei Personen, die ein Bildungsniveau unterhalb des Niveaus der Sekundarbereichs haben, deutlich höher als bei Personen mit höherem Bildungsabschluss (vgl. Abb. 11.2). Es gibt noch eine Vielzahl an weiteren Faktoren, die ein höheres Risiko von Armut und soziale Ausgrenzung zur Folge haben können. Hierzu gehören Alter, Gesundheitsstatus, Staatsangehörigkeit oder die Region, in der man lebt. Materielle und soziale Deprivation Der Anteil der Bevölkerung, die in materieller Deprivation in Europa lebt, ist seit 2014 rückläufig. So lag deren Anteil 2014 bei 18,5  Prozent und sank 2015 auf 17 Prozent. Einen weiteren Rückgang gab es 2016 mit einer Quote auf 15,7 Prozent und 2017 auf 14,5 Prozent (Eurostat 2019b). Betrachtet man die verschärfte Situation der erheblichen materiellen und sozialen Deprivation, so zeigt sich, dass diese Rate seit 2012 sinkt (vgl. Abb. 11.3). Betrachtet man allerdings ausschließlich Personen im erwerbsfähigen Alter, so zeigt sich, dass die Rate der erheblich Deprivierten, die nicht erwerbstätig sind, deutlich höher liegt (vgl. Abb. 11.4).

136 Tab. 11.1  Von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedrohte Personen

11  Armutsbekämpfung und soziale Inklusion Insgesamt, Jahre 2017 und 2018 in Prozent Europäische Union Euroraum (19 Länder) Belgien Bulgarien Tschechische Republik Dänemark Deutschland Estland Irland Griechenland Spanien Frankreich Kroatien Italien Zypern Lettland Litauen Luxemburg Ungarn Malta Niederlande Österreich Polen Portugal Rumänien Slowenien Slowakei Finnland Schweden Vereinigtes Königreich Beitrittskandidaten Nordmazedonien Türkei Serbien Quelle: Eurostat (2019a)

2017 22,4 22,1 20,3 38,9 12,2 17,2 19,0 23,4 22,7 34,8 26,6 17,1 26,4 28,9 25,2 28,2 29,6 21,5 25,6 19,3 17,0 19,5 23,3 23,3 35,7 17,1 16,3 15,7 17,7 33,0

2018 21,7 21,6 19,8 32,8 12,2 17,4 18,7 24,4 n.a. 31,8 26,1 17,4 24,8 27,3 23,9 28,4 28,3 21,9 19,6 19,0 16,7 17,5 18,9 21,6 32,5 16,2 n.a. 16,5 18,0 n.a.

41,6 413 36,7

n.a. n.a. 34,3

11  Armutsbekämpfung und soziale Inklusion

137

70

65.9

60 50

47.9

47 42.9 38.4

40 30

26.6 22.7

22.4

19

20

17.7

10 0

EU 28

Deutschland

Schweden

Alleinerziehende

Irland

Spanien

Gesamtbevölkerung

Abb. 11.1  Von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedrohte Bevölkerung – Alleinerziehende und Gesamtbevölkerung im Vergleich 2017 (in Prozent). (Quelle: Eurostat (2019a), eigene Darstellung) 45 38.4

40 35

34.4

30 25

33.1

32.5 27.6

26.6 22.7

22 19

20

17.7

15 10 5 0

EU 28

Deutschland

Schweden

Bildungsniveau niedrig

Irland

Spanien

Gesamtbevölkerung

Abb. 11.2  Von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedrohte Bevölkerung  – Personen mit niedrigem Bildungsgrad und Gesamtbevölkerung im Vergleich 2017 (in Prozent). (Quelle: Eurostat (2019c), eigene Darstellung)

138

11  Armutsbekämpfung und soziale Inklusion

12

10

8

6 9.9 4

9.6

8.8

8.4

8.9

8.1

7.5

6.6

5.9

2

0

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Abb. 11.3 Unter erheblicher materieller Deprivation leidende Personen in der EU, 2010–2018 (in Prozent). (Quelle: Eurostat (2019c), Eigene Darstellung)

25

20

19.9

18.7

15

10

19.7

12.5 8.7

8.6 6.2

4.8

4.3

5

1.3 0 EU 28

Deutschland

Irland

Nicht erwerbstätig

Spanien

Schweden

Erwerbstätig

Abb. 11.4  Rate der erheblichen materiellen und sozialen Deprivation nach Beschäftigungsstatus 2018 (16–64 Jahre) (in Prozent). (Quelle: Eurostat (2019c), Eigene Darstellung)

11.1  Die Entwicklung der Politik im Bereich Armut und soziale Inklusion

139

Hier ist zu konstatieren, dass nicht nur Erwerbslosigkeit ein erheblicher Armutsfaktor ist, sondern auch Personen in Erwerbstätigkeit von erheblicher materieller und sozialer Deprivation betroffen sein können. Die Rate der Personen in der EU, die trotz Erwerbstätigkeit unter erheblicher Deprivation leiden, ist mit 8,7 Prozent hoch, wenngleich sie 2014 mit 12,9 Prozent noch deutlich höher lag. Armut stellt für die EU folglich eine große Herausforderung dar.

11.1 D  ie Entwicklung der Politik im Bereich Armut und soziale Inklusion Armutsbekämpfung ist, wie die anderen sozialpolitischen Handlungsfelder auch, vornehmlich Angelegenheit der Mitgliedsstaaten. Hinzu kommt, dass durch die Fokussierung der europäischen Sozialpolitik auf Beschäftigung unmittelbar damit im Zusammenhang stehende Politikfelder lange mehr im Blickfeld standen als Armut und soziale Ausgrenzung. Die Armutspolitik lässt sich in sechs Phasen darstellen. 1. Phase: Europäische Programme zu Bekämpfung der Armut seit den 70er-Jahren Obwohl Armut zunächst kaum im Blickfeld war, wurden bereits seit Mitte der 70er-Jahre auf Gemeinschaftsebene die „Europäischen Programme zur Bekämpfung der Armut“ in drei aufeinanderfolgenden Programmphasen durchgeführt. Das erste Aktionsprogramm, das von 1975 bis 1980 durchgeführt wurde, hat ebenso wie das zweite Aktionsprogramm von 1985 bis 1989 einen Schwerpunkt auf die Definition von Armut gelegt. Gleichzeitig wurden hier Maßnahmen zur Bekämpfung von Armut analysiert. So werden als Ziele des zweiten Programms formuliert: „Innovatorische und übertragbare Aktionen vor Ort zu experimentieren und dann für die allgemeine Anwendung vorzuschlagen sowie die Ursachen der Armut aufzudecken.“ (Kommission der Europäischen Gemeinschaften 1991, S. 3). Auf der anderen Seite taucht in der 1989 verabschiedeten Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer der Begriff der Armut gar nicht auf. Dies ist insofern erstaunlich, als es sich hier um ein zentrales sozialpolitisches Dokument handelt und der Zusammenhang von Erwerbstätigkeit und Armut bereits bekannt war. Hier werden lediglich „sozialer Schutz“ sowie der „Schutz von Kindern, Jugendlichen, älteren Menschen und Behinderten“ erwähnt. Diese Gemeinschaftscharta hatte keine rechtlich bindende Wirkung, doch außer Großbritannien haben alle Mitgliedsstaaten die Charta befürwortet. Immerhin kam es zu einer begrifflichen und analytischen Bestimmung von Armut, die aber bis in die 1980er-Jahre nur als Einkommensarmut begriffen wurde.

140

11  Armutsbekämpfung und soziale Inklusion

2. Phase: Armut und soziale Ausgrenzung im Weißbuch Sozialpolitik 1994 Mit dem dritten Armutsprogramm, das von 1989 bis 1994 durchgeführt wurde, wurde der Armutsbegriff neu gefasst. Armut galt nun nicht mehr nur als Mangel an finanziellen Mitteln, sondern als mehrdimensionales Phänomen, das auch ein Defizit an sozialer Integration bedeutet (vgl. Böhnke 2002, S. 29 ff.). Im Weißbuch Sozialpolitik 1994 wird Armut explizit thematisiert. „Angesichts der über 52  Millionen Menschen, die in der Union unterhalb der Armutsgrenze leben, stellt die soziale Ausgrenzung eine endemische Erscheinung dar, die ihre Ursachen in den strukturellen Veränderungen unserer wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Gegebenheiten hat. Sie bedroht den sozialen Zusammenhalt sowohl der einzelnen Mitgliedsstaaten als auch der Union insgesamt.“ (Europäische Kommission 1994, S. 54)

Mit dem Weißbuch hat die Kommission die soziale Mindestsicherung sowie die Politik der Vollbeschäftigung als künftige Strategie vorgestellt. Der Begriff Armut wurde fortan nicht mehr allein verwendet, sondern im Kontext mit sozialer Ausgrenzung. Diese Formulierung findet sich auch im Amsterdamer Vertrag von 1997 (ab 1999 in Kraft) sowie im Vertrag von Nizza 2001 (ab 2003 in Kraft). Damit wurde deutlich, dass Armutsbekämpfung nicht allein die Beseitigung des Mangels an finanziellen Ressourcen bedeutet, sondern dass es um die Beseitigung komplexer sozialer Notlagen geht. „Der Fokus liegt nun auf umfassenden gesellschaftlichen Teilhabemöglichkeiten, die neben einem gesicherten Ressourcenzugang auch politische Machtteilhabe und Partizipationschancen umfassen.“ (Böhnke 2002, S. 31). 3. Phase: Lissabon-Strategie 2000 und OMK Armut Zu einem vierten Programm zur Bekämpfung von Armut kam es nicht mehr, da Deutschland und Großbritannien der Ansicht waren, dass hierfür die vertraglichen Grundlagen fehlen würden. Mit einer Klage vor dem Europäischen Gerichtshof wurde das geplante vierte Programm gegen Armut verhindert, das von 1994 bis 1999 hätte durchgeführt werden sollen (vgl. Benz 2018, S. 771). Auf der anderen Seite wurde mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam 1999 die ­Bekämpfung sozialer Ausgrenzung als grundsätzliches Ziel der Sozialpolitik der EU festgeschrieben. Damit erhielt das Thema Armut und soziale Ausgrenzung einen zentralen Stellenwert in der EU. Parallel dazu haben sich die Mitgliedsstaaten im Jahr 2000 mit Einführung der Lissabon-Strategie auf europäischer Ebene verpflichtet, eine nationale Politik gegen Armut und soziale Ausgrenzung umzusetzen. Hier wurde die Methode der Offenen Koordinierung (OMK) als Instrument der Armutspolitik festgelegt. Im Zusammenhang

11.1  Die Entwicklung der Politik im Bereich Armut und soziale Inklusion

141

damit wurden Armutsindikatoren entwickelt und Zielvorgaben festgelegt. Die Erreichung dieser Zielvorgaben sollte gemäß der Lissabon-­Strategie zu einem höheren Maß an sozialer Kohäsion in der EU beitragen. Für die Mitgliedsstaaten bedeutete dies, dass sie in regelmäßigen Abständen Bericht über die erzielten Erfolge erstatten sollten. Diese Berichte wurden zunächst als „Nationale Aktionspläne gegen Armut und soziale Ausgrenzung“ bezeichnet und später dann bis 2010 als „Nationale Strategieberichte Sozialschutz und soziale Eingliederung“. 4. Phase: Einführung der OMK Soziales Ab 2006 wurde die OMK im Bereich Armutspolitik, die bis dahin als gesondertes Verfahren durchgeführt worden war, mit der OMK für Gesundheit und Langzeitpflege sowie der OMK für Renten zusammengelegt zur OMK Soziales. Im Zuge dieser Zusammenlegung der drei bis dahin getrennt durchgeführten OMKs wurden auch die von den Mitgliedsstaaten erstellten jährlichen Berichte umbenannt in „Nationale Sozialberichte“ (NSB). Als Leitgedanke zur Armutsbekämpfung galt vornehmlich, die Beschäftigungsfähigkeit der von Armut betroffenen Personen zu verbessern. Dies wurde auch in der Empfehlung der Kommission 2008 deutlich, in der den Mitgliedsstaaten ausdrücklich eine „integrierte umfassende Strategie zur aktiven Eingliederung der aus dem Arbeitsmarkt ausgegrenzten Personen“ empfohlen wurde (Europäische Kommission 2008). Mit einer integrierten Strategie wurde die Kombination aus „angemessener Einkommensunterstützung, integrative Arbeitsmärkte und Zugang zu hochwertigen Dienstleistungen“ verstanden (ebda.). Das Jahr 2010 wurde zum Europäischen Jahr zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung ausgerufen. Unter dem Motto „Mit neuem Mut“ sollte die nun koordinierte neue Form der europäischen Armutsbekämpfung thematisiert werden. Ziel des Europäischen Jahres war es, den Vorurteilen und möglichen Diskriminierungen gegenüber von Armutsrisiken und Ausgrenzung betroffenen Menschen zu begegnen. Gleichzeitig sollten Ansätze zu deren Überwindung aufgezeigt werden. 5. Phase: Strategie Europa 2020 Mit der Strategie Europa 2020 wurden die in der Lissabon-Strategie noch allgemein formulierten Zielen zur Reduzierung von Armut deutlich konkretisiert. Als Basis diente hier der „Joint Report on Social Protection and Social Inclusion 2008“, der die folgenden Ziele festhielt: 1) Kinderarmut beseitigen, indem der Teufelskreis der Armutsvererbung von einer Generation zur nächsten durchbrochen wird; 2) für wirklich integrative Arbeitsmärkte sorgen;

142

11  Armutsbekämpfung und soziale Inklusion

3 ) angemessene Wohnverhältnisse für alle zu schaffen; 4) Diskriminierung überwinden und die Integrierung von Behinderten, ethnischen Minderheiten und Einwanderern verbessern; 5) gegen finanzielle Ausgrenzung und Überschuldung vorgehen (vgl. European Commission 2008). Hier setzte die Strategie Europa 2020 an und formulierte im Bereich Armutsbekämpfung das konkrete Ziel einer Reduzierung des Anteils an Bürger∗innen unterhalb der jeweils nationalen Armutsgrenze um 25 Prozent. Um dieses Ziel zu erreichen, gründete die Kommission im Dezember 2010 die Europäische Plattform gegen Armut und soziale Ausgrenzung. Seit 2011 findet im Rahmen der Plattform ein jährlicher Konvent statt, der die Politik, den Sozialsektor sowie von Armut betroffene Menschen zusammenführt. Dabei soll die Plattform u. a. in folgenden Bereichen Verbesserungen bewirken: • Förderung evidenzbasierter sozialer Innovation. • partnerschaftliches Arbeiten und Bündelung des Potenzials der Sozialwirtschaft. • bessere Koordinierung der Politik der Mitgliedsstaaten. (vgl. Europäische Kommission 2010). Die OMK Soziales bietet den Rahmen für die Mitgliedsstaaten, in dem sie ihre nationalen Strategien entwickeln und ihre politischen Maßnahmen im Bereich Armut und soziale Ausgrenzung koordinieren können (vgl. European Commission 2009). Mit der Strategie Europa 2020 kam nun ein neues Element hinzu, das für die Armutspolitik von Bedeutung ist. So wurden die Maßnahmen und Erfolge der Armutsbekämpfung in den Mitgliedsstaaten bislang in den jährlich vorzulegenden „Nationalen Sozialberichten“ (NSB) vorgelegt. Mit der Strategie Europa 2020 wurde ein neues Element eingeführt, das „Nationale Reformprogramm“ (NRP), das im Rahmen des Europäischen Semesters jährlich vorzulegen ist. In den NRPs berichten die Mitgliedsstaaten über ihre Maßnahmen und Erfolge hinsichtlich der Strategie Europa 2020 insgesamt. Dadurch werden EU-Länder dazu angehalten, ihre Politik kritisch zu analysieren, und es wird deutlich, wie gut manche in ­bestimmten Bereichen abschneiden, wodurch andere angespornt werden, bessere Ergebnisse zu erzielen (vgl. Fritsch und Verwiebe 2018, S. 79 ff.). Die Nationalen Reformprogramme sind in erster Linie wirtschaftspolitische In­ strumente und deswegen wird das Thema Armut und soziale Ausgrenzung dort nicht vertieft behandelt. Daher sollen die Nationalen Sozialberichte hier als komplementäres sozialpolitisches Instrument beibehalten werden. Gleichzeitig sollen die Nationalen Reformprogramme und die Nationalen Sozialberichte aufeinander verweisen. Ziel der Nationalen Reformprogramme und der Nationalen Sozialberichte ist es auch, eine bessere Grundlage für politische Entscheidungen zu schaffen, die mithilfe

11.1  Die Entwicklung der Politik im Bereich Armut und soziale Inklusion

143

von NGOs, Sozialpartnern, lokalen und regionalen Behörden und denen getroffen werden, die mit Menschen arbeiten, die in Armut leben. Die Strategie Europa 2020 sieht als eines ihrer fünf Kernziele vor, die Zahl der von Armut und sozialer Ausgrenzung betroffenen oder bedrohten Menschen in der EU um mindestens 20 Millionen zu senken (vgl. Europäische Kommission 2010). Das NRP für Deutschland sieht in diesem Bereich vor, insbesondere die Zahl der langzeitarbeitslosen Personen zu senken, da dieser Personenkreis in Deutschland häufig von Armut betroffen ist. Als quantitatives Ziel setzte beispielsweise der NRP 2012 die Reduzierung um 20 Prozent an, was angesichts von ca. 1,6 Mio. Personen in Langzeitarbeitslosigkeit einem Rückgang von ca. 330.000 Personen gleichkam (vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie 2012). In den folgenden Jahren verschob sich der Schwerpunkt der Armutspolitik mehr und mehr zu anderen Zielgruppen und Schwerpunkten. So setzte die Bundesregierung in den Nationalen Reformprogrammen für 2018 sowie 2019 in der Armutspolitik Schwerpunkte in der Bekämpfung der Kinderarmut, der Stadt- und Regionalentwicklung, der Wohnungspolitik sowie der sozialen Teilhabe im Alter (Bundesministerium für Wirtschaft und Energie 2018, 2019). 6. Phase: Sozialinvestitionspaket, Bekämpfung von Kinderarmut und die Europäische Säule sozialer Rechte 2013 hat die Europäische Kommission als Reaktion auf die Folgen der Finanzmarktkrise ein Sozialinvestitionspaket auf den Weg gebracht. Angesichts der Tatsache, dass in der EU rund ein Viertel aller Kinder von Armut bedroht sind, sieht die EU die Notwendigkeit einer spezifischen Strategie gegen Kinderarmut als notwendig an. Mit dem Sozialinvestitionspaket soll den Mitgliedsstaaten Anleitung zu einem wirksameren und nachhaltigen Sozialschutz gegeben werden. Ein besonderer Schwerpunkt in diesem Paket ist der Aufruf der Mitgliedsstaaten zu Investitionen in Kinder und junge Menschen, um hier Armut wirkungsvoll sowohl zu bekämpfen als auch zu verhindern (vgl. Europäische Kommission 2013a). Zu letztgenanntem Punkt hat die Kommission eine Empfehlung mit dem Titel „Investitionen in Kinder: den Kreislauf der Benachteiligung durchbrechen“ ­herausgegeben (vgl. Europäische Kommission 2013b). Hier wird besonders auf das Risiko und die Folgen der Armut von Kindern hingewiesen. Gleichzeitig enthält das Dokument Anregungen für die Mitgliedsstaaten, um wirkungsvoll gegen Kinderarmut vorzugehen. Hier wird den Mitgliedsstaaten empfohlen, u. a. auf folgende Punkte zu achten und diese umzusetzen: • Zugang zu Ressourcen (u. a. Förderung der Erwerbstätigkeit der Eltern); • Zugang zu erschwinglichen hochwertigen Leistungen (u. a. Frühförderung); • Recht des Kindes auf Teilhabe (u. a. Schaffung von Mechanismen, die die Einbindung von Kindern in Entscheidungen fördern, die ihr Leben betreffen) (vgl. Europäische Kommission 2013b).

144

11  Armutsbekämpfung und soziale Inklusion

Im Zusammenhang mit der Spezifizierung des Sozialinvestitionspakets für Kinder wurde von der Kommission eine Onlineplattform eingerichtet. Die „European Platform for Investing in Children (EPIC)“ ist eine evidenzbasierte Datenbasis, die Informationen zu politischen Maßnahmen zur Bekämpfung von Kinderarmut zusammenstellt. Das Parlament hat 2015 gefordert, dass eine „Garantie gegen Kinderarmut“ eingeführt werden soll. Damit soll jedem Kind in Europa, das von Armut oder sozialer Exklusion bedroht ist, Zugang zu folgenden Leistungen garantiert werden: • • • •

Gesundheitsfürsorge Bildung und Betreuung Menschenwürdige Unterkunft Angemessene Ernährung (vgl. Europäisches Parlament 2015).

Das Parlament hat 2017 die Kommission dazu aufgefordert, vorbereitende Maßnahmen zu treffen, damit eine solche Garantie gegen Kinderarmut eingeführt werden kann. Die Kommission hat daraufhin eine Studie in Auftrag gegeben, um die Machbarkeit hierfür zu prüfen. In dieser Studie werden verschiedene Subgruppen wie Kinder in stationärer Unterbringung, Kinder mit Behinderungen, Kinder mit Migrations- bzw. Fluchthintergrund sowie Kinder in prekären Familienverhältnissen untersucht. Dabei werden Daten zu Unterversorgung in den Bereichen Wohnen, Gesundheit, Ernährung sowie Bildung in den Mitgliedsstaaten erhoben (vgl. European Commission 2019a). Der Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung wird in der Europäischen Säule sozialer Rechte (ESSR), die 2017 proklamiert wurde, in mehreren Dimensionen ein prominenter Platz eingeräumt. So wird in 6. Prinzip zu Löhnen und Gehältern auf Mindestlöhne eingegangen. „Es werden angemessene Mindestlöhne gewährleistet, die vor dem Hintergrund der nationalen wirtschaftlichen und sozialen Bedingungen den Bedürfnissen der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer und ihrer Familien gerecht werden; dabei werden der Zugang zu Beschäftigung und Anreize für die Arbeitssuche sichergestellt. Armut trotz Erwerbstätigkeit ist zu verhindern.“ (Europäische Union 2017)

Im 11. Prinzip zu Betreuung und Unterstützung von Kindern wird auf das Recht von Kindern auf Schutz vor Armut verwiesen. „Kinder aus benachteiligten Verhältnissen haben das Recht auf besondere Maßnahmen zur Förderung der Chancengleichheit“ (Europäische Union 2017). Mit dem 14. Prinzip wird auf Grundsicherung eingegangen und hier auf den Stellenwert der Integration in den Arbeitsmarkt eingegangen.

11.2  Rechtsgrundlagen im Bereich Armut und soziale Inklusion

145

„Jede Person, die nicht über ausreichende Mittel verfügt, hat in jedem Lebensabschnitt das Recht auf angemessene Grundsicherungsleistungen, die ein würdevolles Leben ermöglichen, und einen wirksamen Zugang zu dafür erforderlichen Gütern und Dienstleistungen. Für diejenigen, die in der Lage sind zu arbeiten, sollten Grundsicherungsleistungen mit Anreizen zur (Wieder-)Eingliederung in den Arbeitsmarkt kombiniert werden.“ (Europäische Union 2017)

11.2 R  echtsgrundlagen im Bereich Armut und soziale Inklusion Die Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung findet bereits im Ersten Teil – Grundsätze, Titel II – Allgemein geltende Bestimmungen des AEUV in dem bereits genannten Artikel 9 Erwähnung. Damit ist diese sozialpolitische Aufgabe im AEUV als Querschnittsthema festgelegt. Im Dritten Teil zu den internen Politiken und Maßnahmen der Union wird in Titel X zur Sozialpolitik mit Verweis auf die unterstützende Rolle der EU auf soziale Ausgrenzung eingegangen. In Art. 151 AEUV werden die allgemeinen sozialpolitischen Aufgaben der EU benannt, u.  a. die Bekämpfung von Ausgrenzung. Konkretisiert wird dies in Art. 153 AEUV.

Art. 153 AEUV

(1) Zur Verwirklichung der Ziele des Artikels 151 unterstützt und ergänzt die Union die Tätigkeit der Mitgliedstaaten auf folgenden Gebieten: (…) j) Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung (…) (2) Zu diesem Zweck können das Europäische Parlament und der Rat a) unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten Maßnahmen annehmen, die dazu bestimmt sind, die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten durch Initiativen zu fördern, die die Verbesserung des Wissensstands, die Entwicklung des Austauschs von Informationen und bewährten Verfahren, die Förderung innovativer Ansätze und die Bewertung von Erfahrungen zum Ziel haben.

146

11  Armutsbekämpfung und soziale Inklusion

11.3 Akteure im Bereich Armut und Soziale Inklusion Auf der Ratsebene ist der Ministerrat Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz (EPSCO-Rat) für Fragen der Armut und sozialen Inklusion zuständig. Der Rat hat das Social Protection Committee (SPC)3 eingesetzt, welches innerhalb der OMK Soziales für die Indikatoren im Bereich Armut und soziale Inklusion zuständig ist. In der Kommission ist die Generaldirektion Beschäftigung, Soziale Angelegenheiten und Inklusion (DG EMPL) zuständig. Innerhalb der Generaldirektion EMPL sind verschiedene Direktionen mit dem Themenfeld Armut und Soziale Inklusion befasst. Hier ist zum einen die Direktion „EMPL D Labour Mobility“ zu nennen, wo die Unterdirektion „EMPL D2 Social Security Coordination“ für die OMK Soziales und damit für Armut und Soziale Inklusion zuständig. Dort gibt es eine Abteilung (Unit) „Social Inclusion and Poverty Reduction“. In der Direktion „EMPL C Social Affairs“ wird in der Unterdirektion EMPL C1 das Sozialinvestitionspaket bearbeitet. Weiterhin ist die Direktion „EMPL F Investment“ zu nennen, in dem in der Unterdirektion EMPL F1 Politik und Gesetzgebung zum Europäischen Sozialfonds (ESF) und zum Europäischen Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen (EHAP) verwaltet werden. Im Parlament ist die Intergroup „Extreme poverty and human rights“ mit dem Themenfeld Armut und soziale Inklusion befasst. European Social Policy Network (ESPN) Das European Social Policy Network (ESPN) wurde im Juli 2014 auf Initiative der Kommission gegründet. Die zentrale Aufgabe des ESPN besteht darin, Informationen und Daten zu sozialpolitischen Themen zu sammeln. Im Bereich Armut und soziale Inklusion legt das ESPN regelmäßig Länderberichte vor. Nichtregierungsorganisationen Die wichtigste NGO, die sich explizit der Armutsbekämpfung widmet, ist das das „European Anti-Poverty Network“ (EAPN). Das EAPN wird von der Kommission unterstützt, hier mit Mitteln aus dem Förderprogramm PROGRESS. Weiterhin ist die NGO „ATD Quart Monde – ATD Fourth World International Movement“ zu nennen. Die Anliegen von Organisationen, die mit obdachlosen bzw. wohnungslosen Menschen arbeiten, vertritt FEANTSA – European Federation of National Organisations working with the Homeless.

 Das Social Protection Committee (SPC) wird im Glossar in Kap. 18 genauer vorgestellt.

3

11.4  Instrumente im Bereich Armut und soziale Inklusion

147

11.4 Instrumente im Bereich Armut und soziale Inklusion OMK Soziales In der OMK Soziales wird dem Themenfeld Armut und soziale Inklusion ein großer Rahmen eingeräumt, der aus fünf Komponenten besteht. 1 . Vereinbarung gemeinsamer Ziele. 2. Vereinbarung gemeinsamer Indikatoren. Diese werden durch die Indicators Subgroup (ISG) entwickelt, die vom Social Protection Committee (SPC) eingesetzt wurde. 3. Jährliche Darstellung der Fortschritte und Maßnahmen jedes Mitgliedsstaates in Bezug auf die Erreichung der Ziele zur Verringerung der Armut gemäß der Strategie Europa 2020. Diese Darstellung stellt einen Abschnitt des jährlich vorzulegenden Nationalen Reformprogrammes im Rahmen des Europäischen Semesters dar (vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Energie 2019, S. 49 ff.). 4. Erarbeitung eines Gemeinsamen Berichts zur sozialen Inklusion. Dieser Bericht wird vom Social Protection Committee (SPC) erarbeitet. Er informiert über die allgemeine Armutsentwicklung in den Mitgliedsstaaten (vgl. European Commission 2019d). Dabei können spezifische Aspekte in den Blick ­genommen werden wie Kinderarmut, Armut trotz Erwerbstätigkeit oder besonders von Armut betroffene Gruppen (vgl. European Commission 2018a, S. 27 ff.). 5. Durchführung eines mehrjährigen EU-Programms. Diese fünf Komponenten sind in die Europa 2020 Strategie integriert worden und knüpfen so an die vorausgegangene Lissabon-Strategie an. Durch die Einbindung in das Europäische Semester, das vornehmlich als wirtschaftspolitisches In­ strument wirkt, wird die OMK im Bereich der Armutsbekämpfung zwar fest verankert, wird dadurch aber auch weniger sichtbar (vgl. Benz 2018, S. 776). Finanzierungsinstrumente der EU zur Armutsbekämpfung: EHAP und ESF4 Der Europäische Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen (EHAP, Fund for European Aid to the Most Deprived oder FEAD) ist ein Programm, das für die Mitgliedsstaaten finanzielle Mittel bereitstellt. Aus diesen Mitteln können die Mitgliedsstaaten auf nationaler Ebene Maßnahmen zur Bekämpfung von sozialer und materieller Deprivation durchführen. Im Programmplanungszeitraum 4  Auf die Finanzierungsinstrumente wird in Kap. 16 Europäische Förderpolitik genauer eingegangen.

148

11  Armutsbekämpfung und soziale Inklusion

2014 bis 2020 sind hier Mittel in Höhe von 3,8 Mio. Euro bereitgestellt worden. EHAP folgt auf das Vorgängerprogramm, dem Europäischen Nahrungsmittelhilfeprogramms für Bedürftige (MDP). Der Europäische Sozialfonds (ESF) stellt ein wichtiges Instrument zur Eingliederung marginalisierter Bevölkerungsgruppen in den Arbeitsmarkt dar. Da die Armutspolitik der EU in der Eingliederung in den Arbeitsmarkt einen wichtigen Baustein zur Bekämpfung von Armut sieht, ist der ESF hier von hoher Bedeutung.

11.5 Indikatoren im Bereich Armut und soziale Inklusion Im sozialpolitischen Scoreboard wird in der Dimension „Chancengleichheit und Arbeitsmarktzugang“ der Indikator „Von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedrohte Personen“ (in Prozent der Gesamtbevölkerung) verwendet. In der Dimension „Öffentliche Unterstützung/Sozialschutz und Inklusion“ findet der Indikator „Auswirkungen sozialer Transferleistungen (außer Renten) auf die Bekämpfung der Armut“ Anwendung. In der OMK Soziales nimmt der Bereich Armut und soziale Inklusion sehr großen Raum ein (vgl. Tab. 11.2). Die Daten zu diesen Indikatoren werden in der EU-Statistik über Einkommen und Lebensbedingungen (EU Statistics on Income and Living Conditions – EU-­SILC) erhoben, mit der von Eurostat seit 2005 jährliche Erhebungen in allen Mitgliedsstaaten zur Einkommensverteilung und sozialer Eingliederung durchgeführt werden. Tab. 11.2  Indikatoren zu Armut und sozialer Inklusion in der OMK Soziales Indicator Name Self-reported limitations in daily activities Net income of social assistance recipients as a % of the at-risk-of-­ poverty threshold inactivity trap

Unemployment trap

Definition Self-reported limitations in daily activities defined as the percentage sum of people Net income of social assistance recipients as % of the at-risk of poverty rate threshold Total increase in effective tax burden resulting from a transition from labour market inactivity to activity The percentage of gross earnings which is taxed away through higher tax and social security contributions (Fortsetzung)

11.5  Indikatoren im Bereich Armut und soziale Inklusion

149

Tab. 11.2 (Fortsetzung) Indicator Name Jobless households by main household type At-risk-of-poverty rate before social cash transfers (other than pensions) At-risk-of-poverty rate anchored at a fixed moment in time (2008) Life expectancy Impact of social transfers by age Housing deprivation by item Overcrowding rate

Depth of material deprivation Low reading literacy performance of pupils Persons with low educational attainment Dispersion around the at-risk-of-­ poverty threshold At-risk-of-poverty rate by accommodation tenure status At-risk-of-poverty rate by most frequent activity status At-risk-of-poverty rate by the work intensity of households At-risk-of-poverty rate by household type Quelle: European Commission (2019b)

Definition Proportion of people living in jobless households The share of persons with an equivalised disposable income, before social transfers, below the risk-of-poverty threshold Share of persons aged 0+ with an equivalised disposable income below the at-risk-of-poverty threshold Life expectancy defined as the mean number of years that a new-born child Reduction in the at-risk-of-poverty rate in % due to social transfers Percentage of the population deprived of each housing deprivation item, and by number of items Percentage of people living in an overcrowded household – all households – excluding single households. Un-weighted mean of the number of items lacked by the population concerned out of the nine items Share of 15 years old pupils who are at level 1 or below of the PISA combined reading literacy scale Share of the adult population (aged 25 years and over) Share of persons aged 0+ with an equivalised disposable income below 40 %, 50 % and 70 % of the national level Poverty risk for the total population aged 0+ in the accommodation tenure categories Poverty risk for the adult population (aged 18 years and over) by most frequent activity status Poverty risk for the total population aged 0+ in different work intensity categories Poverty risk for the total population aged 0+ in the different household types

150

11  Armutsbekämpfung und soziale Inklusion

11.6 Die Zukunft der Armutspolitik Die Armutsquote in der EU ist nach wie vor hoch und verdeutlicht, dass Armutsbekämpfung auch für die kommenden Jahre ein drängendes Problem sein wird. Die OMK Soziales hat vor allem mit der Erarbeitung von Indikatoren und der regelmäßigen Berichterstattung wertvolle Beiträge zur Sichtbarmachung von Armut und sozialer Ausgrenzung geliefert. Die Aufnahme dieses Themenfeldes in das Europäische Semester und die damit verbundene Verpflichtung der Mitgliedsstaaten zur Berichterstattung über Maßnahmen gegen Armut und soziale Ausgrenzung in den Nationalen Reformprogrammen kann hier als Fortschritt gewertet werden. Allerdings haben auch hier die Empfehlungen der Kommission keinen verbindlichen Charakter. Ob und wie sich die Armutspolitik der EU weiter entwickeln kann, hängt sehr davon ab, inwiefern die OMK Soziales weiterentwickelt wird und von den Mitgliedsstaaten als Instrument zur Verbesserung der nationalen Armutsbekämpfungsstrategien angesehen wird (vgl. Benz 2018, S. 780). In diesem Zusammenhang stellt die Erreichung des Zieles der Strategie Europa 2020, nämlich die Reduzierung der Zahl der von Armut betroffenen Personen um 20  Millionen, nach wie vor ein zentrales Ziel für die künftige Armutspolitik der EU dar. Ein wichtiges Instrument ist hier der Europäische Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen (EHAP), für den zwischen 2014 und 2020 insgesamt 3,8 Milliarden Euro bereitgestellt wurden. Im Wesentlichen dient der EHAP der Finanzierung der Bereitstellung von Nahrungsmittelhilfe und materieller Unterstützung von Personen (operationelles Programm I), soll aber auch mit Maßnahmen zur sozialen Inklusion flankiert werden (operationelles Programm II). Die Maßnahmen in den einzelnen Mitgliedsstaaten sind sehr breit aufgestellt und reichen von speziellen Programmen zur Vermeidung von Mangelernährung bei Schulkindern bis hin zu Präventionsmaßnahmen zur Verhinderung von Obdachlosigkeit (vgl. European Commission 2018b). Nach einer Studie des Europäischen Rechnungshofes stellt der EHAP zwar eine wertvolle Hilfe bei der Bekämpfung von materieller Deprivation dar, trägt aber nicht zur sozialen Inklusion bei. Dieses Ziel wird nach Ansicht des Europäischen Rechnungshofes noch nicht in ausreichendem Maß von den Mitgliedsstaaten umgesetzt, da lediglich vier Mitgliedstaaten (Dänemark, Deutschland, Niederlande und Schweden) Maßnahmen aus dem operationellen Programm II zur sozialen Inklusion umsetzen. Die anderen 24 Mitgliedsstaaten konzentrieren sich ausschließlich auf Maßnahmen des operationellen Programms I zur materiellen Hilfe. So fließen 97,5 Prozent der EHAP-Mittel in die Milderung materieller Deprivation und nur 2,5 Prozent in Maßnahmen zur sozialen Inklusion. Insofern kritisiert der Rechnungshof, dass die

11.6  Die Zukunft der Armutspolitik

151

armutsbekämpfende Wirkung des EHAP nicht ausreichend ist und empfiehlt eine zielgenauere Ausrichtung (vgl. Europäischer Rechnungshof 2019). Das Problem der Armut trotz Erwerbstätigkeit stellt in der EU nach wie vor ein Thema dar, dass noch nicht ausreichend bekämpft ist. Obwohl in der EU insgesamt ein Rückgang des Anteils der hiervon Betroffenen zu verzeichnen ist, zeigt sich in vielen Mitgliedsstaaten, dass diese Personen mit Erwerbstätigkeit kein auskömmliches Einkommen erzielen können. In einer Studie des ESPN im Auftrag der Kommission, die 2019 vorgelegt wurde, wird deutlich, dass in neun Mitgliedsstaaten die Quote der Personen, die trotz Erwerbstätigkeit arm sind (In-Work Poverty – IWP) seit 2012 gestiegen ist, in 16 Mitgliedsstaaten blieb sie stabil und in drei Mitgliedsstaaten ist sie gesunken (vgl. Peña-Casas et al. 2019). In der Studie werden verschiedene Faktoren benannt, die sich auf die In-Work-Poverty auswirken wie Mindestlöhne. In der Europäischen Säule sozialer Rechte (ESSR) wird das Mindesteinkommen als 14. Prinzip formuliert und erhält somit einen hohen Stellenwert. Zwar verfügen mittlerweile alle Mitgliedsstaaten über Regelungen zum Mindesteinkommen, aber diese sind nicht so ausgestaltet, dass sie In-Work-­Poverty wirkungsvoll verhindern. Daher fordert der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) eine Richtlinie zu einem Mindesteinkommen, das so ausgestaltet sein muss, dass es gemessen an den jeweiligen Lebensstandards in den Mitgliedsstaaten wirkungsvoll Armut verhindert (vgl. Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss 2019). Die Ausgestaltung einer solchen Richtlinie wäre im Rahmen der bestehenden Verträge möglich und würde das Subsidiaritätsprinzip nicht verletzen (vgl. Benz 2019, S. 32 f.). Ein weiterer Faktor, der sich auf In-Work-Poverty auswirkt, ist das Vorhandensein von Kindern und damit die Vereinbarkeit von Familie und Beruf. Insbesondere der Zusammenhang zwischen In-Work-Poverty und Kindern zeigt, dass die Bekämpfung von Kinderarmut eine weitere große Herausforderung für die EU darstellt. Hier hat das Parlament, wie bereits erwähnt, mit der Garantie gegen Kinderarmut ein neues Instrument vorgeschlagen und durch die Kommission eine Machbarkeitsstudie in Auftrag gegeben. Hierzu wurden in einer Online-Konsultation ­Anfang 2019 Expert∗innen in den Mitgliedsstaaten befragt. Nach Einschätzung der Mehrheit der Befragten wird Kinderarmut sowohl von den Mitgliedsstaaten selbst, aber auch von der EU bislang noch nicht in ausreichendem Maß bekämpft. Die Einführung einer Garantie gegen Kinderarmut sehen 44 Prozent positiv, während weitere 41 Prozent angeben, hier noch unschlüssig zu sein. Gleichzeitig sind über 90 Prozent der befragten Expert∗innen der Ansicht, dass die Berichterstattung und das Monitoring im Bereich der Kinderarmut deutlich verbessert werden muss (vgl. European Commission 2019c, S. 14 ff.). Es ist folglich offensichtlich, dass ein Bedarf zu einem intensiveren Engagement der EU hier gesehen wird, aber noch nicht deutlich genug ist, wie dieses genau aussehen soll.

152

11  Armutsbekämpfung und soziale Inklusion

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Alterssicherungspolitik

12

Zusammenfassung

Der demografische Wandel schreitet in den Mitgliedsstaaten der EU schnell voran und stellt diese vor die Aufgabe, nachhaltige Alterssicherungssysteme zu gewährleisten. Schlüsselwörter

Demographischer Wandel · Nachhaltige Alterssicherungssysteme · Alterslastenquote · Aktives Altern · Gender Pension Gap · Paneuropäisches Privates Pensionsprodukt (PEPP) · Lebensarbeitszeit

Der Anteil der älteren Menschen an der Bevölkerung in Europa steigt kontinuierlich an. 2018 war jede fünfte Person in der EU 65 Jahre alt oder älter (vgl. Abb. 12.1). Da die Anzahl von Rentner∗innen in Europa steigt und die relative Anzahl der Menschen im arbeitsfähigen Alter immer mehr sinkt, sind weitere Reformen nötig, um auch künftig angemessene Renten gewährleisten zu können. Diese Herausforderung ist für die Mitgliedsstaaten erheblich, wie die Vorausberechnung der Bevölkerungsentwicklung zeigt. Mit der Alterslastenquote wird ausgedrückt, wie hoch der Anteil der Bevölkerung über 65 Jahre im Verhältnis zur Bevölkerung zwischen 15 und 64 Jahren ist (vgl. Abb. 12.2). Diese prognostizierte Entwicklung zeigt, dass diese Quote von 31,6 Prozent im Jahr 2020 auf knapp 50  Prozent im Jahr 2050 ansteigen wird. Die Alterssicherungssysteme in den Mitgliedsstaaten sind auf diese Entwicklung hier allesamt nicht ausreichend vorbereitet. Daher wird die beratende und koordinierende Rolle © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Möhle, Europäische Sozialpolitik, https://doi.org/10.1007/978-3-658-28410-7_12

155

156

12 Alterssicherungspolitik

19.7 19.2

19.4

18.9 18.5 18.2 17.9

17

2007

17.1

2008

17.5

17.3

2009

2010

17.6

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Abb. 12.1  Anteil der Bevölkerung im Alter von 65 Jahren und darüber in der EU (in Prozent). (Quelle: Eurostat 2019a, eigene Darstellung)

49.9

51.4

51.6

2060

2070

54.1

55.9

57.3

45.8 38.7 30.5

31.6

2018

2020

2030

2040

2050

2080

2090

2100

Abb. 12.2  Alterslastenquote in der EU 2018 bis 2100. (Quelle: Eurostat 2019b, eigene Darstellung)

12.1 Die Entwicklung der Alterssicherungspolitik

157

der EU immer bedeutsamer – wobei auch hier durch das Subsidiaritätsprinzip die Souveränität der Mitgliedsstaaten hinsichtlich der Ausgestaltung ihrer Alterssicherungssysteme nicht verletzt werden darf.

12.1 Die Entwicklung der Alterssicherungspolitik Die Initialzündung für die Alterssicherungspolitik der EU stellte der Rat in Göteborg im Jahre 2001 dar. Dort wurde die Alterung der Bevölkerung als eine wichtige Herausforderung der EU bezeichnet. Der Rat stellte fest, dass es eines umfassenden Konzepts bedürfe, um den Herausforderungen, die eine alternde Gesellschaft darstellt, zu begegnen (vgl. Weinert 2009, S. 33). Im gleichen Jahr beschloss der Rat in Stockholm, die OMK auf den Bereich der Alterssicherung anzuwenden. Auf einer weiteren Ratstagung in Laeken im Dezember 2001 wurden dann die Ziele und Arbeitsmethoden festgelegt. Danach wurde so verfahren, dass die Mitgliedsstaaten „Nationale Strategieberichte“ (NSB)  erarbeiteten, in denen sie ihre Reformstrategien für den Bereich der Alterssicherung darstellten. Dabei wurden die ersten NSBs im Jahre 2002 vorgelegt. Die zweiten NSBs folgten  im Jahr 2005. Darüber hinaus wurde im Dezember 2004 ein gemeinsamer Rahmen für die Alterssicherungspolitik festgelegt und ein Zeitplan vereinbart. Die Ergebnisse sind in den Gemeinsamen Bericht der Kommission und des Rates zur Sozialen Eingliederung und zum Sozialschutz eingearbeitet worden, der dem Rat auf seinem Gipfeltreffen fünf Jahre nach der Ratstagung in Göteborg im März 2006 vorgelegt wurde. Als Ziele für die Sicherung der langfristigen Nachhaltigkeit der Alterssicherungssysteme wurden auf dem Europäischen Rat in Göteborg 2001 drei Bedingungen formuliert: 1 ) die Alterssicherungssysteme müssen ihre sozialpolitischen Zwecke erfüllen; 2) sie müssen finanziell zukunftsfähig sein; 3) sie müssen auf die sich ändernden Bedürfnisse der Gesellschaft reagieren (vgl. Weinert 2009, S. 34). Die Mitgliedsstaaten haben auf Anregung der Kommission eine Vielzahl an Reformanstrengungen unternommen, um die Alterssicherungssysteme nachhaltiger zu gestalten. Zum einen wurden mit diesen Reformen Anpassungen der Alterssicherungssysteme selbst vorgenommen. Gleichzeitig wurde auch die demografische Entwicklung berücksichtigt sowie Präventionsmaßnahmen zur Verhinderung von Altersarmut vorgenommen. Im 2010 vorgelegten „Joint Report on Pensions“ benennt die Kommission die Bereiche, in denen die Mitgliedsstaaten in den vorausgegangenen Jahren Reformmaßnahmen umgesetzt haben.

158

12 Alterssicherungspolitik

1 ) Leistungsprämien für längere Arbeitszeiten; 2) Förderung zusätzlicher (auch privater) Renten; 3) größerer Zusammenhang zwischen Beiträgen und Leistungen; 4) Berücksichtigung der steigenden Lebenserwartung, wenn die Höhe der Leistungen festgelegt wird; 5) Gewährleistung angemessener Mindestrenten und Mindesteinkommen; 6) Vorsorge für Frauen und junge Menschen; 7) Berücksichtigung von Pflegezeiten bei Rentenansprüchen; 8) automatische oder halb automatische Überprüfungsmechanismen (vgl. European Commission 2010). 2012 wurde das „Europäische Jahr des aktiven Alterns und der Solidarität zwischen den Generationen“ durchgeführt. Hierbei ging es vornehmlich darum, die Vorteile einer längeren Lebensarbeitszeit und die Förderung älterer Arbeitnehmer∗innen zu thematisieren. Damit sollte verdeutlicht werden, dass Alterssicherungssysteme nur dann zukunftsfest gemacht werden können, wenn zwei zentrale Reformen umgesetzt werden. So muss zum einen das Renteneinstiegsalter angehoben werden und zum anderen der Anteil der Arbeitnehmer∗innen, die vorzeitig in den Ruhestand treten, verringert werden. Dies war ebenfalls der Tenor des im gleichen Jahr von der Kommission vorgelegten Weißbuchs „Eine Agenda für angemessene, sichere und nachhaltige Pensionen und Renten“ (Europäische Kommission 2012). Darin wird vor allem auf die Herausforderungen der künftigen Ausgestaltung der Alterssicherungssysteme angesichts der demografischen Entwicklung eingegangen. Im Einzelnen werden folgende Punkte benannt: • Sicherung der finanziellen Nachhaltigkeit der Renten- und Pensionssysteme. • Wahrung der Angemessenheit von Pensions- und Rentenleistungen. • Anhebung der Erwerbsquote von Frauen und älteren Arbeitskräften (vgl. Europäische Kommission 2012). Im Weißbuch wurde einerseits verdeutlicht, dass die Mitgliedsstaaten in jüngerer Zeit zwar vielfältige Reformen umgesetzt haben, mit der die finanzielle Nachhaltigkeit der Alterssicherungssysteme deutlich verbessert wurde. Andererseits wird aber auf die Notwendigkeit weiterer Reformen verwiesen, die vor allem auf die Erhöhung der Erwerbsquote, insbesondere älterer Arbeitskräfte, abzielen. Damit kann die Einnahmenseite der Alterssicherungssysteme nachhaltig gesichert werden. Nur so können Alterssicherungsleistungen so gestaltet werden, dass sie angemessen

12.1 Die Entwicklung der Alterssicherungspolitik

159

sind. Angemessenheit von Alterssicherungsleistungen wird so verstanden, dass hier Armut im Alter verhindert werden kann. Dies erfordert eine ausreichende Ersatzrate (Höhe der Rente bzw. Pension bezogen auf das vorherige Einkommen). Um die Ersatzrate stabil zu halten, sieht die Kommission in der Verlängerung der Lebensarbeitszeit ein probates Mittel. Weiterhin wird in der Einführung bzw. dem Ausbau privater Altersvorsorge durch kapitalgedeckte Systeme ein weiteres Element zur Sicherung einer angemessenen Ersatzrate gesehen. Von großer Bedeutung für die Nachhaltigkeit der Alterssicherungssysteme ist die Anhebung der Erwerbsquote von Personenkreisen, die auf dem Arbeitsmarkt unterrepräsentiert sind. Hierzu gehören neben Frauen und älteren Menschen auch Migrant∗innen sowie junge Menschen. Damit wird die Einnahmenseite der Alterssicherungssysteme durch die höhere Anzahl von beitragszahlenden Arbeitnehmer∗innen verbreitert. Ein besonderes Augenmerk wird auf die Unterschiede zwischen Männern und Frauen gelegt. Hier wird der Begriff „Rentenschere zwischen den Geschlechtern“ verwendet, der darauf verweist, dass das Niveau der Lebensstandardsicherung bei Frauen deutlich niedriger als bei Männern ist (vgl. Europäische Kommission 2012, S. 13). Zur Beseitigung dieses Missstands ist die Erwerbsquote von Frauen zu erhöhen, was auch die Verbesserung der Vereinbarkeit von Familie und Beruf erfordert. Um den Fortschritt der Reformen der Alterssicherungssysteme zu überwachen, wird im Weißbuch ein Monitoring angekündigt, das aus drei Berichten besteht. Diese Berichte sollen künftig alle drei Jahre vorgelegt werden und haben jeweils verschiedene Zielsetzungen, die in der Zusammenschau dann ein umfassendes Bild über die Entwicklung der Alterssicherungssysteme in den Mitgliedsstaaten ergeben sollen (vgl. Europäische Kommission 2012). Diese drei Berichte sind wichtige Instrumente zur Evaluation und Steuerung der Alterssicherungspolitik in der EU und wie folgt betitelt: • Ageing Report • Sustainability Report • Pension Adequacy Report (PAR) Neben dem Ageing Report und dem Sustainability Report ist vor allem der Pension Adequacy Report (PAR) von zentraler Bedeutung, der bislang dreimal erschienen ist. Die jüngste Ausgabe des PAR erschien 2018 und zeigt, dass die Reformen in den Mitgliedsstaaten einige der im Weißbuch formulierten Ziele erreicht haben. So ist zwischen 2008 und 2016 die Zahl der in Armut lebenden Menschen über 65 Jahre um 1,9 Millionen gesunken. Weiterhin ist der Anteil der älteren Arbeitnehmer∗innen zwischen 55 und 64 Jahren um 4,2 Millionen angestiegen.

160

12 Alterssicherungspolitik

Allerdings werden weitere Reformen seitens der Mitgliedsstaaten für erforderlich gehalten. So gilt es, den Zugang zur Altersvorsorge für bisher ausgeschlossene oder unzureichend einbezogene Gruppen zu verbessern. Hiermit sind z. B. Personen in atypischen Beschäftigungsverhältnissen oder Selbstständige gemeint. Außerdem ist die Anhebung der Renteneintrittsalters noch immer nicht hinreichend umgesetzt. Hier gilt es insbesondere, die Rahmenbedingungen für ein längeres Arbeitsleben noch weiter zu verbessern. Wichtig ist weiterhin die Förderung ergänzender Altersvorsorge jenseits der gesetzlichen Rente bzw. Pension. Und nach wie vor wird in der niedrigeren durchschnittlichen Rentenhöhe von Frauen, der „gender pension gap“, ein gravierendes Problem gesehen, dass mit den bislang durchgeführten Reformen noch nicht gelöst werden konnte (vgl. European Commission 2018). Alterssicherung ist so in den letzten beiden Jahrzehnten zu einem der zentralen sozialpolitischen Themen der EU avanciert. Auch in der Europäischen Säule sozialer Rechte (ESSR) wird im 15. Prinzip die Alterssicherung benannt. „a) Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer und Selbstständige im Ruhestand haben das Recht auf ein Ruhegehalt, das ihren Beiträgen entspricht und ein angemessenes Einkommen sicherstellt. Frauen und Männer sind gleichberechtigt beim Erwerb von Ruhegehaltsansprüchen. b) Jeder Mensch im Alter hat das Recht auf Mittel, die ein würdevolles Leben sicherstellen.“ (Europäische Union 2017)

Die jüngste Neuerung in der Alterssicherungspolitik ist im Bereich der privaten Altersvorsorge zu verzeichnen. Hier hat die Kommission 2019 den rechtlichen Rahmen für ein innovatives Konzept entwickelt. Dieses neue Vorsorgesystem wird als Paneuropäisches Privates Pensionsprodukt (pan-European Personal Pension Product), abgekürzt mit PEPP, bezeichnet. Mit dem PEPP sollen gesetzliche Alterssicherungssysteme und nationale privaten Rentensysteme ergänzt werden. Damit trägt die Kommission der Tatsache Rechnung, dass die Mitgliedsstaaten vor der Herausforderung stehen, „die langfristige Angemessenheit des Ruhestandseinkommens durch eine Kombination staatlicher, betrieblicher und privater Altersvorsorgevarianten gewährleisten zu müssen.“ (Europäische Kommission 2017). Als europaweit angelegtes Produkt soll mit dem PEPP für die Bürger∗innen im Vergleich zu den nationalen Altersvorsorgeprodukten mehr Transparenz geschaffen werden. Dies soll angesichts der derzeit starken nationalen Fragmentierung der privaten Altersvorsorge insgesamt zu einer Vereinfachung führen und damit ­Anreize schaffen, privat für das Alter vorzusorgen. Das Ziel besteht darin, einen Binnenmarkt für private Altersvorsorgeprodukte zu schaffen. Damit dies gelingen kann, sollen die Kosten für die einzelnen Angebote des PEPPs niedrig gehalten werden. So sollen diese in der Basisvariante bei höchstens einem Prozent des angesparten Betrages liegen. Die Ausgestaltung der Angebote, die als

12.3 Akteure der Alterssicherungspolitik

161

PEPP angeboten werden, obliegt den Mitgliedsstaaten. Die EU schafft hier im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip lediglich den rechtlichen Rahmen. Dieser Rahmen wird mit einer Verordnung, der sogenannten PEPP-Verordnung geregelt, die im Juli 2019 in Kraft trat. Diese Verordnung schafft die Rechtsgrundlage für einen gesamteuropäischen Markt für private Altersvorsorgeprodukte. Wichtige Elemente der Verordnung sind Standardisierung, Transparenz sowie die Art der Anlagemöglichkeiten (vgl. Europäisches Parlament und Europäischer Rat 2019).

12.2 Rechtsgrundlagen der Alterssicherungspolitik Hier ist der AEUV maßgeblich, v.  a. Artikel 151 sowie Artikel 153, in dem in Abs.  1 unter den Buchstaben j) die Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung und unter dem Buchstaben k) die Modernisierung der Systeme des sozialen Schutzes als Ziele genannt werden. Hierunter fallen auch die Alterssicherungssysteme, die allerdings nicht explizit genannt werden.

12.3 Akteure der Alterssicherungspolitik Der Ministerrat „Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz“ (EPSCO-Rat) ist für die Alterssicherung zuständig. In der Kommission ist innerhalb der GD Beschäftigung, soziale Angelegenheiten und Inklusion (GD EMPL) die Unit C2 „Modernisation of social protection systems“ für die Alterssicherungssysteme zuständig. Unter der Federführung dieser Unit wird u. a. der alle drei Jahre zu erstellende Pension Adequacy Report (PAR) erarbeitet. Um weitere Reformanstöße für die Mitgliedsstaaten zu entwickeln, hat die Kommission im September 2018 die „High Level Group on Pensions“ ins Leben gerufen. Eine wichtige Aufgabe dieser Sachverständigengruppe ist es, zu Vorschlägen der Kommission Stellung zu beziehen und hier fachliche Unterstützung zu leisten (vgl. European Commission 2019a). Im Parlament ist der Ausschuss Beschäftigung und soziale Angelegenheiten (EMPL) verantwortlich, der Aspekte der Alterssicherung aufgreifen kann und in die Parlamentsdebatten einbringt. Daneben gibt es eine interfraktionelle Arbeitsgruppe (Intergroup) „Aktives Altern, Solidarität zwischen den Generationen & Familienpolitik“, die sich explizit mit Fragen alternder Gesellschaften befasst. Nichtregierungsorganisationen Die wichtigste NGO im Bereich Alter und Alterssicherung ist die „AGE-Platform Europe – the European Older People’s Platform“, die als Dachorganisation

162

12 Alterssicherungspolitik

ca.  150 NGOs in den Mitgliedsstaaten repräsentiert, die die Interessen älterer Menschen vertreten. Hier wird unter den Stichworten Antidiskriminierung, aktives Altern, soziale Eingliederung, Sozialschutz, Gesundheit, Solidarität und Barrierefreiheit ein breites Themenspektrum bearbeitet, das angesichts des demografischen Wandels für die EU relevant ist. Im Bereich Alterssicherung tritt AGE zum einen für eine ausgewogene und diversifizierte Rentenarchitektur ein, einschließlich einer angemessenen und zuverlässigen gesetzlichen Rente. Dabei ist die Prävention von Altersarmut wichtig, die es erforderlich macht, die Besonderheit der Armutsrisiken im Alter zu analysieren und hier die Alterssicherungssysteme anzupassen. AGE ist Mitglied in der „High-level group of experts on pensions“. Im Bereich der Alterssicherung ist zum einen der Dachverband ESIP (European Social Insurance Platform) zu nennen, in dem die Sozialversicherungsträger der Mitgliedsstaaten zusammenarbeiten. Die NGO PensionsEurope vertritt nationale Verbände von Pensionsfonds sowie der betrieblichen Altersversorgung in 18 Mitgliedsstaaten der EU und ist ebenfalls in der „High-level group of experts on pensions“ vertreten.

12.4 Instrumente der Alterssicherungspolitik Die OMK Soziales stellt für die Alterssicherungspolitik ein wichtiges Instrument dar. Damit fördert, überwacht und analysiert die EU die Auswirkungen und Umsetzungen nationaler Reformen, um angemessene Ruhegehälter zu entwickeln und für langfristige Nachhaltigkeit von Rentensystemen zu sorgen. Weitere wichtige Instrumente der Alterssicherungspolitik sind die drei bereits genannten Monitoring-Elemente Ageing Report, Sustainability Report sowie der Pension Adequacy Report (PAR) (vgl. Tab. 12.1). Tab. 12.1  Monitoring der Alterssicherungssysteme in der EU Bericht Ageing Report

Sustainability Report Bericht zur Angemessenheit der Renten- und Pensionshöhe (Pension Adequacy Report (PAR)

Zentrale Inhalte Bewertung der Auswirkungen der Bevölkerungsalterung auf Wirtschaft und öffentliche Haushalte Bewertung der Nachhaltigkeit öffentlicher Finanzen Bewertung der Alterssicherungssysteme in Bezug auf ihre Leistungsfähigkeit zur Verhinderung von Altersarmut

Quelle: Europäische Kommission 2012, S. 21

12.5 Indikatoren im Bereich der Alterssicherungspolitik

163

12.5 Indikatoren im Bereich der Alterssicherungspolitik Im sozialpolitischen Scoreboard findet sich kein Indikator, der sich auf Alterssicherung bezieht. Dies ist bemerkenswert, da die demografische Entwicklung in allen Mitgliedsstaaten zeigt, dass die Alterung der Bevölkerungen in den nächsten Jahrzehnten deutlich schneller als in der Vergangenheit voranschreiten wird. Die damit einhergehenden Herausforderungen für die Alterssicherungssysteme sind erheblich. Da die Leistungsfähigkeit der europäischen Sozialstaaten sich auch in der nachhaltigen Gestaltung der Alterssicherungssysteme zeigt, wäre die Aufnahme eines Indikators zur Alterssicherung sinnvoll. Hingegen werden in der OMK Soziales eine Vielzahl an Indikatoren zur Alterssicherung verwendet (vgl. Tab. 12.2) Tab. 12.2  Indikatoren zur Alterssicherung in der OMK Soziales Indicator Name Contribution to public and private pension schemes Pension system dependency ratio

Definition Pension contributions to public pension schemes as a share of GDP, current and projected to 2050. Number of pensioners relative to contributors, current and projected up to 2050. Evolution of life expectancy at birth and at ages 60 and 65, by gender (current and projected)

Evolution of life expectancy at birth and at ages 60 and 65, by gender (current and projected) Old-age dependency ratio (Current and Old-age dependency ratio (Current and projected for 2010, 2030, 2050) projected for 2010, 2030, 2050) Composition of income by source Composition of income by source (pensions; other social benefits; earnings from work; other sources) Gender differences in the relative The absolute difference between males and income of older people females in the relative median income ratio Gender differences in aggregate The absolute difference between males and replacement ratio females in the aggregate replacement ratio. Gender differences in the relative The absolute difference between males and income of older people females in the relative income of elderly people (65 and more) Gender differences in the risk of The absolute difference between males and poverty females in the at-risk-of-poverty rate for single-person households Decomposition of the projected Decomposition with the old age dependency increase in public pension expenditure ratio, the employment effect, the take-up ratio and the benefits received

(Fortsetzung)

164

12 Alterssicherungspolitik

Tab. 12.2 (Fortsetzung) Indicator Name Total social protection expenditures (% of GDP) Projections of pension expenditure, public and total, 2004–2050 (% of GDP) Duration of working life (replaces „Effective labour market exit age“)

Definition Total expenditure on social protection (as % of GDP)

The duration of working life indicator measures the number of years a person at a given age is expected to be active in the labour market. Employment rate % of persons employed in relation to the total number of people in a given age group. Total current pension expenditure (% of „Pension expenditure“ is the sum of seven GDP) different categories of benefits Risk of poverty calculated at 50 % and Risk of poverty calculated at 50 % and 70 % of median national equivalised income for people 70 % of median national equivalised aged 60+ income for the elderly Incidence of risk of elderly poverty by Incidence of risk of poverty for people housing tenure status belonging to the 60+, 65+ and 75+ age groups by the housing tenure status At-risk-of-poverty rate of pensioners At-risk-of-poverty rate restricted to the field of people whose main activity status is ‚retired‘ At-risk-of-poverty gap of elderly Poverty gap by age brackets (for 65+ and 75+) people at the 60 % threshold Income inequality among population Income quintile ratio (S80/S20) among aged 65+ population aged 65+ Aggregate replacement ratio (incl. Ratio of median individual pensions of the other social benefits) 65–74 age group relative to median individual earnings Median relative income of elderly Median equivalised disposable income of people (60+) people aged 60+ as a ratio of equivalised disposable income At-risk-of poverty rate of older people Risk of poverty for people aged 0–59, 0–74, 60+, 75+ Change in the theoretical level of income from Change in the theoretical level of income from pensions at the moment of pensions at the moment of take-up related to the income take-up related to the income ... Aggregate replacement ratio Ratio of the median individual pensions of the 65–74 age group relative to median individual earnings Median relative income of elderly Median equivalised disposable income of people people aged 65+ as a ratio of income of people aged 0–64 At-risk-of-poverty rate of older people Risk of poverty for people aged 65+ Complemented by composition of income Quelle: European Commission (2019b)

Literatur

165

12.6 Die Zukunft der Alterssicherungspolitik Im Zuge des demografischen Wandels ist die Nachhaltigkeit der Alterssicherungssysteme in allen Mitgliedsstaaten eine ernste Herausforderung. Die durchschnittliche Lebenserwartung in der EU liegt derzeit bei 81 Jahren und damit neun Jahre höher als im weltweiten Durchschnitt. Daher ist die Diskussion um die Verlängerung der Lebensarbeitszeit ein wichtiges Thema (vgl. Lutz et al. 2019, S. 19). Die Kommission empfiehlt hier einen Automatismus, der die steigende Lebenserwartung regelmäßig an das gesetzliche Rentenalter anpassen soll. Damit soll die Finanzierung der Alterssicherungssysteme für die Zukunft sichergestellt werden. Allerdings wird hier kritisch angemerkt, dass ein solcher starrer Mechanismus nicht zeitgemäß sei und dagegen eher flexible Modelle favorisiert werden sollten. Damit lassen sich individuell angepasste Lösungen sehr viel besser realisieren, u.a. bei besonders belastenden Berufstätigkeiten, die ein steigendes Renteneintrittsalter nicht erlauben (vgl. Schulz-Weidner 2018, S. 66 f.). Ein weiterer Vorschlag der Kommission besteht darin, bislang nicht in den gesetzlichen Alterssicherungssystemen erfasste Gruppen von Erwerbstätigen mit aufzunehmen, um so die Einnahmenbasis zu verbreitern. Hier zeigt sich allerdings, dass ein solcher Vorschlag die Heterogenität der Alterssicherungssysteme in den  Mitgliedsstaaten nur unzureichend erfassen kann. Der jüngste neue Anstoß im Bereich der Alterssicherung ist die Einführung des Paneuropäischen Privaten Pensionsprodukts (PEPP). Allerdings wird das PEPP kontrovers diskutiert. Die NGO PensionsEurope sieht in deren Einführung ein wichtiges Element nachhaltiger Alterssicherungssysteme (vgl. PensionsEurope 2019). Dagegen sieht die die NGO AGE die Initiative der Kommission zu den PEPPs und den 2019 verabschiedeten Rechtsrahmen kritisch. Hier fordert AGE eine Nachbesserung hinsichtlich einer Kapitalgarantie, mit der sichergestellt werden muss, dass angesparte Rentenansprüche nicht gefährdet sind (vgl. AGE Platform Europe 2019). So wird moniert, dass die Mitgliedsstaaten möglicherweise nationale Produkte der privaten Altersvorsorge steuerlich anders als PEPPs behandeln. Auch wird die Befürchtung geäußert, dass PEPPs nur für finanziell bessergestellte Zielgruppen attraktiv sein könnten und nicht für die gesamte Bevölkerung (vgl. Meerten und Hooghiemstra 2017, S. 92 f.). Es wird sich folglich in den kommenden Jahren zeigen, ob diese Form der privaten Altersvorsorge die Alterssicherung in den Mitgliedsstaaten verbessern kann.

Literatur AGE. (2019). AGE shares concerns on pan-European personal pension product & financial consumer protection. https://www.age-platform.eu/policy-work/news/age-shares-concerns-pan-european-personal-pension-product-financial-consumer. Zugegriffen am 18.12.2019.

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12 Alterssicherungspolitik

Europäische Kommission. (2012). Eine Agenda für angemessene, sichere und nachhaltige Pensionen und Renten. Ein Weißbuch. KOM(2012) 55. Brüssel. Europäische Kommission. (2017). Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über ein europaweites privates Altersvorsorgeprodukt (PEPP). COM (2017) 343 endgültig. Brüssel. Europäisches Parlament und Europäischer Rat. (2019). Verordnung über ein Paneuropäisches Privates Pensionsprodukt (PEPP). Brüssel: Amtsblatt der Europäischen Union L 198/1. Europäische Union. (2017). Interinstitutionelle Proklamation zur europäischen Säule sozialer Rechte. Amtsblatt der Europäischen Union Nr. C 428/09. European Commission. (2010). Joint report on pensions. Progress and key challenges in the delivery of adequate and sustainable pensions in Europe. Directorate General of Economic and Financial Affairs. Brussels. European Commission. (2018). The 2018 pension adequacy report: Current and future income adequacy in old age in the EU. Volume I. Luxembourg: Publication Office of the European Union. European Commission. (2019a). Register of commission expert groups and other similar entities. https://ec.europa.eu/transparency/regexpert/. Zugegriffen am 29.11.2019. European Commission. (2019b). EU social indicators dataset. https://ec.europa.eu/social/ main.jsp?catId=818&langId=en. Zugegriffen am 05.01.2020. Eurostat. (2019a). Anteil der Bevölkerung im Alter von 65 Jahren und darüber. https://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&plugin=1&language=de&pcode=tps00028. Zugegriffen am 28.12.2019. Eurostat. (2019b). Demographische Bilanzen und Indikatoren nach Art der Vorausberechnung. Alterslastenquote 1. Variante (Anteil der Bevölkerung im Alter von 65 Jahren und mehr Jahren bezogen auf die Bevölkerung im Alter zwischen 15 und 64 Jahren). https:// appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=proj_18ndbi&lang=de. Zugegriffen am 29.12.2019. Lutz, W., Amran, G., Bélanger, A., Conte, A., Gailey, N., Ghio, D., Grapsa, E., Jensen, K., Loichinger, E., Marois, G., Muttarak, R., Potančoková, M., Sabourin, P., & Stonawski, M. (Hrsg.). (2019). Demographic scenarios for the EU  – Migration, population and education. Luxemburg: Publications Office of the European Union. Meerten, H., & Hooghiemstra, S. N. (2017). PEPP – Towards a harmonized European legislative framework for personal pensions. https://doi.org/10.2139/ssrn.2993991. Zugegriffen am 24.01.2020. PensionsEurope. (2019). Europe needs to shift gears in pensions. https://www.pensionseurope.eu/system/files/2019-05-06%20-%20Europe%20needs%20to%20shift%20 gears%20in%20pensions.pdf. Zugegriffen am 03.01.2020. Schulz-Weidner, W. (2018). Langlebigkeit und Erwerbsverlauf. Perspektiven für eine gemeinsame europäische Alterssicherungspolitik. In E.  M. Hohnerlein, S.  Hennion & O. Kaufmann (Hrsg.), Erwerbsverlauf und sozialer Schutz in Europa (S. 64–83). Wiesbaden: Springer. Weinert, R. (2009). Die Rolle der Gewerkschaften in der europäischen Sozialpolitik: Was die Offene Methode der Koordinierung bedeutet. Berlin: Edition Sigma.

Bildungspolitik

13

Zusammenfassung

Die Themen Bildung, Aus- und Weiterbildung sowie lebenslanges Lernen entwickelten sich im engen Zusammenhang mit der Beschäftigungspolitik. Neben dem wichtigen Ziel, die Voraussetzungen für die Qualifikation für den Arbeitsmarktintegration zu schaffen steht das lebenslange Lernen ganz oben auf der bildungspolitischen Agenda der EU. Schlüsselwörter

Lebenslanges · Lernen Bologna Prozess Kopenhagen · Prozess Europäischer · Qualifikationsrahmen lebenslanges · Lernen

Die Bildungspolitik der EU unterliegt, ebenso wie die Sozialpolitik insgesamt, dem Subsidiaritätsvorbehalt. Allerdings ist mit den Verträgen von Maastricht (1992, ab 1993 in Kraft) und Amsterdam (1997, ab 1999 in Kraft) der Bildungsbereich ausdrücklich in den gemeinsamen Verantwortungsbereich mit einbezogen worden. So hat der Bereich der Bildung mit der Generaldirektion Bildung und Kultur eine eigene Zuständigkeit innerhalb der Kommission (vgl. Immerfall 2018, S. 70). Mit der Implementierung der Lissabon-Strategie im Jahre 2000 wurde der Bildung ein eigener Stellenwert zugewiesen: in der Formulierung der Zielsetzung, die Europäische Union bis 2010 zum „wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt“ zu machen, wird auf den hohen Stellenwert von Wis-

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Möhle, Europäische Sozialpolitik, https://doi.org/10.1007/978-3-658-28410-7_13

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168

13 Bildungspolitik

sensvermittlung hingewiesen. Bildung soll dabei der Schlüssel dafür sein, das „Humankapital“ auszuschöpfen und zu mobilisieren (vgl. Europäischer Rat 2000).

13.1 Die Entwicklung der Bildungspolitik Das Interesse am Bereich Bildung ist in den ersten Jahren des Bestehens der EWG eher gering gewesen, im Vordergrund stand die wirtschaftliche Integration. Der Bildungsbereich als nationale Zuständigkeit gehörte nicht zu den Aktivitätsschwerpunkten der EWG.  Bildungsfragen waren folglich zunächst anderen politischen Zielsetzungen untergeordnet, vornehmlich der Beschäftigungspolitik. Hier gab es dann aber schon bald den ersten Anknüpfungspunkt an den Bildungsbereich, insofern die berufliche Bildung eine tragende Rolle für eine erfolgreiche Beschäftigungspolitik spielt (vgl. Bektchieva 2004, S. 14). So kam es 1962 zu einem Beschluss des Rates über die Aufstellung allgemeiner Grundsätze für die Durchführung einer gemeinsamen Politik der Berufsausbildung. Diesem ersten Schritt zur Grundlegung einer europäischen Bildungspolitik folgte dann aber erst 1976 eine Entschließung des Rates über eine gemeinschaftliche Zusammenarbeit im Bildungsbereich. Mit der Einheitlichen Europäischen Akte von 1987 erlangte nach der Berufsausbildung auch die allgemeine Bildung europäische Dimension. Im Vorfeld des Vertrages von Maastricht erscheinen 1991 drei Memoranden, in denen die Kommission ihr anspruchsvolles Bestreben unterstrich, im Bereich der Hochschule, der Berufsbildung und dem Fernunterricht weiter tätig zu sein (vgl. Europäische Kommission 1991a, b, c). Mit dem Vertrag von Maastricht 1992 (ab 1993 in Kraft) wurde der Bereich Bildung präzisiert und fand endgültig Eingang in die Vertragsgrundlagen der EU. Die Bemühungen um das Thema Bildung haben seitdem an Dynamik gewonnen. Mit dem Weißbuch „Lehren und Lernen: Auf dem Weg zur kognitiven Gesellschaft“ brachte die Kommission 1995 ein programmatisches bildungspolitisches Dokument heraus, das die Leitlinien der europäischen Politik in der Erwachsenenbildung zusammenfasste (vgl. Europäische Kommission 1995). Dies ist insgesamt als Vorbereitung für die Durchführung des Europäischen Jahres des lebenslangen Lernens (1996) zu verstehen (vgl. Ohidy 2009, S. 81). Mit der Durchführung dieses Europäischen Jahres erhielt die europäische Bildungspolitik eine enorme ­Plattform. Auf nationaler Ebene wurden Debatten angeregt, Aktionen durchgeführt und Politiken entworfen. 1999 wurde der Europass Berufsbildung eingeführt, mit dem im EU-Ausland absolvierte Ausbildungsphasen dokumentiert werden konnten und so die berufliche Mobilität gefördert werden sollte.

13.1  Die Entwicklung der Bildungspolitik

169

Die Kommission bemühte sich sehr darum, den Einsatz multimedialer Lernformen voranzutreiben und die Voraussetzungen dafür zu schaffen. So wurde 1997 ein Aktionsplan zum Lernen in der Informationsgesellschaft vorgelegt (vgl. Europäische Kommission 1997). Im Rahmen dieses Aktionsplanes wurden Förderprogramme finanziell unterstützt, um beispielsweise Vernetzungen von Schulen untereinander zu fördern, Computerarbeitsplätze an Schulen einzurichten und somit Wissenstransfer und Informationsbeschaffung sicherzustellen. Drei Ziele wurden formuliert: 1) Zugang der Schulen zur Informationsgesellschaft beschleunigen. 2 ) Verbreitung multimedialer Unterrichtsformen fördern und eine „kritische Masse“ von Anwendern, Produkten und Diensten im Bereich der multimedialen Lehrmittel schaffen. 3) Die europäische Dimension mit Hilfe der Instrumente der Informationsgesellschaft stärker in die allgemeine und berufliche Bildung einbeziehen unter Wahrung der kulturellen und sprachlichen Vielfalt (vgl. Europäische Kommission 1997). Schaffung eines europäischen Bildungsraums Um die Ziele der Lissabon-Strategie zu erreichen, haben die Mitgliedsstaaten nicht nur einen tief greifenden Umbau der europäischen Wirtschaft, sondern auch ein Programm zur Modernisierung des Sozialstaates und der Bildungssysteme verlangt. 2002 haben sie festgelegt, dass Europa bis zum Jahr 2010, was die Qualität der Bildungssysteme angeht, weltweit führend sein sollte. So hat der Ministerrat im Bereich Bildung (im Folgenden Bildungsrat) 2001 einen „Bericht zu den Zielen für die Systeme der allgemeinen und beruflichen Bildung“, die bis zum Jahr 2010 erreicht werden sollen, angenommen. Ein Jahr später haben der Bildungsrat und die Kommission ein Zehn-Jahres Arbeitsprogramm angenommen, das mit Hilfe der Offenen Methode der Koordinierung umgesetzt werden sollte. Diese Vereinbarungen bildeten den neuen und kohärenten strategischen Rahmen für die Zusammenarbeit im Bildungsbereich. Der Bildungsrat hat sich außerdem auf drei übergeordnete Ziele geeinigt, die für die Schaffung eines europäischen Bildungsraums als grundlegend erachtet wurden. So sollte die Qualität der Bildungssysteme der Mitgliedsstaaten und deren Wirksamkeit erhöht werden. Weiterhin sollte der Zugang zu allgemeiner und beruflicher Bildung für alle Bürger∗innen erleichtert werden. Und schließlich sollten die Systeme der allgemeinen und beruflichen Bildung nicht nur innerhalb der EU transparent und offen sein, sondern auch in anderen Weltregionen anschlussfähig sein (vgl. Rat der Europäischen Union 2002). Um diese Ziele zu erreichen, werden dreizehn Bereiche genannt, in denen diese Ziele realisiert werden sollen. Diese decken die verschiedenen Arten und Ebenen der Bildung (formelle, nicht-formelle und informelle) und zielen darauf ab, das lebenslange Lernen zu realisieren.

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13 Bildungspolitik

Weiterhin wird konstatiert, dass sich die Bildungssysteme auf allen Ebenen verbessern müssten; im Einzelnen in den Bereichen 1) der Lehrerausbildung; 2) des Erwerbs von Grundfertigkeiten (Fähigkeit zum Begreifen, Verstehen, Urteilen); 3) der Integration von Informations- und Kommunikationstechnologien (eLearning); 4) des Fremdsprachenlernens; 5) der Beratung im Kontext des lebenslangen Lernens; 6) einer Flexibilität der Systeme, um das Lernen allen zugänglich zu machen; 7) der Mobilität und der Anleitung zur aktiven Teilnahme an der Gesellschaft (vgl. Rat der Europäischen Union 2002). 2004 wurde der Europass, der sich bislang vornehmlich auf Ausbildungsphasen im Ausland bezog, grundlegend neu konzipiert. So besteht der Europass aus fünf Bausteinen, die u.  a. Sprachkompetenz, Mobilitätsphasen, Erläuterungen zu Abschlusszeugnissen dokumentieren und so für Bewerbungen in jedem EU-Land genutzt werden kann (vgl. Europäisches Parlament und Rat 2004). Um die Weiterentwicklung des europäischen Bildungsraums weiter voranzutreiben, wurde auf Basis einer Empfehlung des Parlaments und des Rates 2008 mit dem Europäischen Qualifikationsrahmen für lebenslanges Lernen (EQR) ein wichtiges Instrument entwickelt (vgl. Europäisches Parlament und Rat 2008). Der EQR ermöglicht es, nationale und sektorale Qualifikationen in den Mitgliedstaaten in Bezug zueinander zu setzen und so die Transparenz, Vergleichbarkeit und Übertragung von Qualifikationen erleichtern. Unter Wahrung des Subsidiaritätsprinzips sollen die Mitgliedsstaaten nationale Qualifikationsrahmen entwickeln. Diese sollen Transparenz von Qualifikationen schaffen und Kompetenzen möglichst detailliert beschreiben. Europäischer Hochschulraum: Der Bologna Prozess Schon deutlich vor den Absichtserklärungen zur Schaffung eines europäischen Bildungsraums im Zusammenhang mit der Lissabon Strategie wurde im Bereich der Hochschulbildung die europäische Kooperation gestärkt. Dabei ging die Initiative hierzu nicht von der EU aus, sondern von den damaligen Bildungsministerien Deutschlands, Frankreichs, Italiens und Großbritanniens. Diese bereiteten eine gemeinsame Erklärung zur Einrichtung eines gemeinsamen Hochschulraums in Europa vor, dem sich nicht nur Mitgliedsstaaten der EU, sondern auch andere euro­ päische Länder anschließen konnten. So unterzeichneten 1999 insgesamt 29 europäische Bildungsminister∗innen in Bologna eine Erklärung, in der die folgenden Punkte beschlossen wurden:

13.1  Die Entwicklung der Bildungspolitik

171

• • • • •

Veränderungen von Struktur und Inhalten der Studiengänge. Beeinflussung der Organisationsabläufe von Bildungseinrichtungen. Vereinheitlichung von Studienabschlüssen – Bachelor und Master. Implementierung von Maßnahmen zur Qualitätssicherung in Hochschulen. Einführung eines einheitlichen Leistungspunktsystems (European Credit Transfer System, ECTS). • Modularisierung und Akkreditierung von Studiengängen (vgl. Brändle 2010, S. 19 f.). Die Rolle der EU war anfangs hier noch in keiner Weise festgelegt, weil die Unterzeichner-Länder ja als einzelne Akteure auftraten, unabhängig davon, ob sie Mitglied in der EU waren oder nicht. In den Jahren nach der Unterzeichnung der Bologna-Erklärung 1999 weitete sich der Kreis der beteiligten Akteure immer weiter aus. So waren zehn Jahre später, also 2009, bereits 46 Länder sowie eine Vielzahl an Institutionen und Organisationen beteiligt. Diese Kontinuität erklärt auch, weshalb vom Bologna Prozess gesprochen wird, der sich kontinuierlich weiterentwickelt. Im Laufe der Jahre hat die EU hier eine immer bedeutendere Rolle eingenommen (vgl. Brändle 2010, S. 70). So ist die Kommission Vollmitglied im Bologna Prozess und spielt eine sehr wichtige Rolle – nicht zuletzt durch die Administrierung des Förderprogrammes Erasmus plus.1 Anlässlich des zehnjährigen Jubiläums des Bologna-Prozesses wurde im März 2010 der Europäische Hochschulraum (The European Higher Education Area, EHEA) ins Leben gerufen. Im EHEA sind neben 48 Staaten auch Organisationen vertreten. Dabei besteht der EHEA aus drei Kategorien: • Mitglieder (48 Staaten, die den Bologna Prozess umsetzen sowie die Kommission) • Beratende Mitglieder (u. a. die Kommission) • Partner (u. a. europäische Fachverbände) Die Mitglieder der EHEA werden durch die alle zwei bis drei Jahre stattfindenden Konferenzen der Bildungsminister∗innen der jeweiligen Länder repräsentiert. Diese „Ministerkonferenzen“ finden an unterschiedlichen Orten ab und werden jeweils durch ein Grundsatzdokument, ein „Communiqué“ abgeschlossen. Zwischen 1999 und 2018 haben zehn Ministerkonferenzen stattgefunden.

 Auf die Förderprogramme wird genauer in Kap. 16 Europäische Förderpolitik eingegangen.

1

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13 Bildungspolitik

Die beratenden Mitglieder des EHEA haben kein Stimmrecht. Derzeit sind acht Organisationen beratendes Mitglied, die in verschiedener Weise in die europäische Bildungspolitik involviert sind (vgl. EHEA 2019). Zwischen den Ministerkonferenzen wird die Durchführung des Bologna Prozesses von der Bologna-Follow-Up-Group (BFUG) sichergestellt und überwacht. Die BFUG wurde 1999 eingerichtet und stellt die exekutive Struktur des Bologna-­ Prozesses dar. Der europäische Berufsbildungsraum: Der Kopenhagen Prozess Um die europäische Zusammenarbeit im Bereich der beruflichen Bildung zu intensivieren, legte der Bildungsrat gemeinsam mit der Kommission 2002 die „Kopenhagener Erklärung“ vor (vgl. CEDEFOP 2002). Die für Berufsbildung zuständigen europäischen Minister∗innen und die Kommission vereinbarten 2002 in Kopenhagen eine verstärkte Zusammenarbeit in der beruflichen Bildung. In der Kopenhagener Erklärung werden als wichtigste Handlungsfelder der EU die Förderung von Transparenz und Anerkennung von Qualifikationen und die Qualitätssicherung in der beruflichen Bildung genannt. Mit der Kopenhagen-Erklärung ist ein Prozess entstanden, der der beruflichen Bildung innerhalb der EU-Bildungskooperation einen neuen Stellenwert gegeben hat. Im Gegensatz zum Parallelprozess im Hochschulbereich, dem Bologna Prozess, ist der Kopenhagen Prozess kein intergouvernementaler Prozess, sondern ein EU-Prozess, für den die Bildungsminister∗innen der Mitgliedsstaaten Leitlinien vorgeben. Mitwirkende am Kopenhagen Prozess sind die für die Berufsbildung zuständigen Minister∗innen in den EU-Mitgliedstaaten, EU-Beitrittskandidaten, EEA- und EFTA-Staaten, Vertreter∗innen der europäischen Sozialpartner, die Kommission und das Parlament. Ähnlich wie beim Bologna Prozess gehen die Impulse zur Weiterentwicklung von zweijährlichen Ministerkonferenzen aus. Mit dem Kopenhagen Prozess sollen vier Prioritäten verfolgt werden: 1) die europäische Dimension: Reform der nationalen Bildungssysteme mit gemeinsamen Zielen und Entwicklung eines europäischen Profils der beruflichen Bildung; 2) Transparenz: Entwicklung eines europäischen Bezugsrahmens und europaweiten Instrumenten, die die Mobilität erleichtern 3) Anerkennung von Qualifikationen: Entwicklung von gemeinsamen Prinzipien zur Anerkennung von Qualifikationen und Kompetenzen 4) Qualitätssicherung: Förderung der Zusammenarbeit und Entwicklung gemeinsamer Qualitätskriterien (vgl. CEDEFOP 2002).

13.1  Die Entwicklung der Bildungspolitik

173

Ein sehr zentraler Teil des Kopenhagen Prozesses ist die Entwicklung gemeinsamer Instrumente. Diese sollen die Vergleichbarkeit und gegenseitige Anerkennung von Berufsabschlüssen erleichtern und so die Mobilität fördern. Um dies zu ermöglichen, wurde 2002 beschlossen, das Europäische Netzwerk zur Qualitätssicherung in der beruflichen Bildung (ENQA-VET) einzurichten. In diesem Netzwerk sind alle Mitgliedsstaaten sowie Island, Norwegen, Liechtenstein und die Türkei vertreten. ENQA-VET nahm 2005 seine Arbeit auf mit der Aufgabe, die Qualitätssicherung in der beruflichen Bildung zu verbessern und der Entwicklung von Indikatoren zur Evaluierung des gemeinsamen Rahmens zur Qualitätssicherung. Darüber hinaus sollte parallel zum Kreditpunktesystem ECTS im Hochschulbereich ein Kreditpunktsystem entwickelt werden. Dieses Kreditpunktesystems für die berufliche Bildung (ECVET) soll die Vergabe von Leistungspunkten für Ausbildungsmodule zur Übertragung und Anrechnung von Ausbildungszeiten ermöglichen. ECVET soll als europäisches System auf freiwilliger Teilnahme gründen und unter Berücksichtigung geltender nationaler Gesetze und Vorschriften in Bezug auf Bewertung, Beurteilung, Anerkennung und Qualitätssicherung angewendet werden. ENQA-VET wurde 2010 abgelöst durch das Netzwerk European Quality Assurance for Vocational Education and Training (EQAVET). Integriertes Aktionsprogramm lebenslanges Lernen 2007 bis 2013 In den Jahren nach den Erklärungen von Bologna und Kopenhagen wurde eine Vielzahl an Bildungsprogrammen aufgelegt, die sich jeweils an verschiedene Zielgruppen richteten. In der Mitteilung „Die neue Generation von Programmen im Bereich allgemeine und berufliche Bildung nach 2006“ (vgl. Europäische Kommission 2004) legte die Kommission ein weiteres Zeugnis darüber ab, die EU an die Ziele der Lissabon-Strategie heranzuführen. Die Modernisierung der Bildungsund Berufsbildungssysteme sollte nun mit einem neuen Ansatz verfolgt werden, in dem lebenslanges Lernen im Zentrum steht. Mit der neuen Programmgeneration 2007 bis 2013 wurden sämtliche Bildungsprogramme unter einem gemeinsamen Dach unter dem Titel „Integriertes Aktionsprogramm im Bereich des lebenslangen Lernens“ zusammengefasst (vgl. Tab. 13.1). Erasmus Plus 2014 bis 2020 Die verschiedenen Förderprogramme wurden in der Programmphase von 2014 bis 2020 unter einem Dach zusammengefasst. Dabei wurde mit dem Titel „Erasmus Plus“ ein einheitlicher Titel gewählt, der sieben Einzelprogramme umfasst (vgl. Europäisches Parlament und Rat 2013). Diese sind im Wesentlichen dieselben wie im Integrierten Aktionsprogramm 2007 bis 2013, tragen jedoch jetzt stets den Zusatztitel Erasmus Plus (vgl. Europäische Kommission 2020).

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13 Bildungspolitik

Tab. 13.1  Integriertes Aktionsprogramm Bildung 2007 bis 2013 Förderprogramm Zielgruppen Förderziele (exemplarisch) Comenius Vorschul- und Schulbildung Schulpartnerschaften Erasmus Hochschulbildung Studierenden- und Erasmus Mundus Dozierendenmobilität; Masterabschlüsse Leonardo da Berufliche Aus- und Austausch von Azubis (auch Vinci Weiterbildung Jugendberufshilfe); AusbilderInnen, z. B. ErzieherInnen Grundtvig Erwachsenenbildung Stipendien für Beschäftigte in der Sozialen Arbeit zur Teilnahme an Seminaren, Hospitationen im EUAusland QuerschnittsBereichsübergreifende Programm Aktionen Aktion Jean Studien und Analysen zur Monnet europäischen Integration Quelle: Europäisches Parlament und Rat 2006, eigene Darstellung

Strategischer Rahmen ET 2020 Mit der Strategie Europa 2020, die die Lissabon-Strategie ablöst, werden auch für den Bildungsbereich konkrete Referenzwerte (Benchmarks) benannt (vgl. European Commission 2019). Diese sind im Bereich der allgemeinen und beruflichen Bildung als sehr ambitioniert zu bezeichnen (vgl. Ulicna 2015, S. 127 f.). Innerhalb der Strategie Europa 2020 werden im „Strategischen Rahmen für die europäische Zusammenarbeit auf dem Gebiet der allgemeinen und beruflichen Bildung“ (Education and Training 2020, abgekürzt mit ET 2020) diese Ziele in Form von Benchmarks für das Jahr 2020 wie folgt festgelegt: 1. mindestens 95 Prozent der Kinder im Alter zwischen vier Jahren und dem gesetzlichen Einschulungsalter sollten in den Genuss einer Vorschulbildung kommen; 2. der Anteil der 15-Jährigen mit unzureichenden Fähigkeiten in den Bereichen Lesen, Mathematik und Naturwissenschaften sollte unter 15 Prozent liegen; 3. der Anteil der Schul- und Ausbildungsabbrecher∗innen sollte weniger als 10 Prozent betragen; 4. mindestens 40  Prozent der 30- bis 34-Jährigen sollten einen Hochschulabschluss besitzen; 5. mindestens 15 Prozent der Erwachsenen (im Alter von 25 bis 64 Jahren) sollten am lebenslangen Lernen teilnehmen; 6. mindestens 20 Prozent der Hochschulabsolvent∗innen und 6 Prozent der 18- bis 34-Jährigen mit einer beruflichen Erstqualifizierung sollten eine gewisse Zeit im Ausland studiert oder eine Ausbildung absolviert haben;

13.1  Die Entwicklung der Bildungspolitik

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7. mindestens 82 Prozent der Absolvent∗innen (20- bis 34-Jährige, die erfolgreich die Sekundarstufe II oder eine Hochschulbildung absolviert haben), die ihre Ausbildung vor ein bis drei Jahren abgeschlossen haben, sollten in einem Beschäftigungsverhältnis stehen (vgl. Europäischer Rat 2009). In den jährlich vorzulegenden Nationalen Reformprogrammen (NRP) der Mitgliedsstaaten werden diese Ziele konkretisiert. So wurden 2012 für Deutschland als Ziele formuliert, den Anteil der „frühen Schulabgänger“ (ohne Sekundarstufe II-Abschluss bzw. ohne Ausbildung) auf unter 10 Prozent zu senken sowie den Anteil der Personen mit einem tertiären Bildungsabschluss von derzeit 40,7 Prozent auf 42 Prozent zu steigern (vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie 2012). Dieses Ziel wurde nicht nur erreicht, sondern konnte 2018 mit 48,8 Prozent nochmals gesteigert werden (vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Energie 2019, S. 46). Die mit der Strategie Europa 2020 konkret formulierten Ziele im Bildungsbereich zeigen, dass die europäische Bildungspolitik hier einen deutlichen Impuls zu einer engeren Kooperation erfahren hat. Ungeachtet der Tatsache, dass auch im Bildungsbereich nach wie vor die Mitgliedsstaaten für Bildung und Ausbildung zuständig sind, wird hier die Rolle der EU bedeutsamer. Dies bezieht sich vor allem auf die Unterstützung hinsichtlich der Modernisierung die Bildungssysteme. So werden jedes Jahr die von den Mitgliedsstaaten in ihren NRPs dargestellten Entwicklungen von der Kommission kommentiert. Hieraus ergeben sich spezifische Empfehlungen an die Mitgliedsstaaten für künftige Reformen im Bildungsbereich. Eine neue europäische Agenda für Kompetenzen 2016 Die bereits mit der Rahmenstrategie ET 2020 deutlich gewordene Intensivierung des bildungspolitischen Engagements der EU setzt sich mit der Formulierung eines umfassenden Kompetenzkataloges 2016 fort. In der Mitteilung „Eine neue europäische Agenda für Kompetenzen“ (vgl. Europäische Kommission 2016) legt die Kommission ein umfassendes Maßnahmenpaket vor, mit dem Kompetenzen für den Arbeitsmarkt vermittelt werden können. Mit dieser sogenannten Skills-Agenda geht es darum, Menschen für den Arbeitsmarkt vorzubereiten, aber auch darum, bereits vorhandene Kompetenzen noch besser zu nutzen. Die Agenda gliedert sich in drei große Arbeitsbereiche. 1 . Verbesserung der Qualität und Relevanz des Kompetenzerwerbs. 2. Verbesserung der Darstellung und der Vergleichbarkeit von Kompetenzen und Qualifikationen. 3. Verbesserung der Erfassung von Daten über Kompetenzen und der Informationen als Entscheidungsgrundlage bei der Berufswahl.

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13 Bildungspolitik

Die Agenda ist sehr umfänglich und umfasst einen breit angelegten Mix an Vorschlägen, die sich an verschiedene Personenkreise richten (vgl. Tab. 13.2). Einige der genannten Maßnahmen sind sehr konkret, wie die Einführung einer Kompetenzgarantie, die im ersten Arbeitsbereich unter dem Stichwort „die Grundlagen stärken“ genannt wird. Mittels dieser Kompetenzgarantie soll Erwachsenen mit einem niedrigen Bildungsniveau dazu verholfen werden, ein Mindestniveau an Lese-, Schreib-, Rechen- und digitalen Kompetenzen zu erwerben. Die Umsetzung der Agenda wurde von den Mitgliedsstaaten gemeinsam mit den relevanten Akteuren (Arbeitgeber, Gewerkschaften, Bildungseinrichtungen) geleistet. Die Kommission hatte hier koordinierende Funktion, auch hinsichtlich der Finanzierung der verschiedenen Maßnahmen, die durch die Strukturfonds sowie Förderprogramme der Europäischen Union2 erfolgen sollte. Um die Fortschritte in den Mitgliedsstaaten zu überwachen, wird von der Kommission jährlich der „Monitor für die allgemeine und berufliche Bildung“ publiziert, der zuletzt 2019 erschien (vgl. European Commission, EACEA and Eurydice 2019). Frühkindliche Bildung Das Thema der frühkindlichen Bildung stellt mittlerweile ebenfalls ein wichtiges Feld innerhalb der europäischen Bildungspolitik dar, ist allerdings erst relativ spät aufgegriffen worden. So wurde 2012 vom Rat eine Arbeitsgruppe eingesetzt, die einen Qualitätsrahmen zur frühkindlichen Bildung erarbeiten sollte. Der von der Arbeitsgruppe 2014 vorgelegte „Qualitätsleitrahmen“ fußt auf zehn Leitsätzen, die sich an Handlungsbereichen wie Zugang, Personal, Bildungsplänen, Finanzierung, Evaluation und Monitoring orientieren. Seitdem wird dieser Qualitätsrahmen bereits von einigen Mitgliedsstaaten als Grundlage zur Verbesserung ihres frühkindlichen Bildungsbereichs genutzt. Diese positive Resonanz, auf die dieser Qualitätsrahmen stieß, war vor allem der Tatsache geschuldet, dass die Tätigkeit der Arbeitsgruppe von einem breiten Konsens der Mitgliedsstaaten getragen wurde (vgl. Klinkhammer 2019, S. 60). In der Empfehlung des Rates wird dieser Qualitätsrahmen als Orientierung genutzt und konzentriert sich auf folgende Kriterien: • Zugang zur frühkindlichen Betreuung, Bildung und Erziehung • Ausbildung und Arbeitsbedingungen des für die Betreuung, Bildung und Erziehung zuständigen Fachpersonals • Entwicklung entsprechender Lehrpläne und Verwaltung • Finanzierung • Beaufsichtigung und Bewertung der Systeme (vgl. Europäischer Rat 2019). 2  Zu den Strukturfonds sowie den Förderprogrammen, siehe  Kap.  16 Europäische Förderpolitik.

13.1  Die Entwicklung der Bildungspolitik

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Tab. 13.2  Liste der Maßnahmen der „Agenda für Kompetenzen“ Verbesserung der Qualität und Relevanz des Kompetenzerwerbs Juni Die Grundlagen stärken: Vorschlag der Kommission für eine Empfehlung 2016 Grundfertigkeiten des Rates zur Einführung einer Kompetenzgarantie (siehe Dokument COM(2016) 382) 4. Vorschlag der Kommission zur Überprüfung der Die Resilienz stärken: Schlüsselkompetenzen und Schlüsselkompetenzen für lebenslanges Lernen – Quartal 2017 mit besonderem Augenmerk auf der Förderung höhere, komplexere des unternehmerischen Denkens – und der Kompetenzen dazugehörigen europäischen Referenzrahmen Berufsausbildung als erste Vorschläge der Kommission zur Modernisierung 2. Wahl der beruflichen Aus- und Weiterbildung, wie etwa Quartal 2017 eine mögliche Überarbeitung des europäischen Bezugsrahmens für die Qualitätssicherung in der beruflichen Aus- und Weiterbildung (EQAVET) und des europäischen Leistungspunktesystems für die Berufsbildung (ECVET) Start der „Koalition für digitale Kompetenzen und Ende Den Anschluss schaffen: Arbeitsplätze“ 2016 Fokus auf digitalen Kompetenzen Verbesserung der Darstellung und der Vergleichbarkeit von Kompetenzen und Qualifikationen Vorschlag der Kommission zur Überarbeitung des Juni Transparenz und 2016 Europäischen Qualifikationsrahmens (siehe Vergleichbarkeit der Qualifikationen verbessern Dokument COM(2016) 383) Start des „Instruments zur Erstellung von Juni Kompetenzen und Kompetenzprofilen für Drittstaatsangehörige“ 2016 Qualifikationen von Migranten frühzeitig erfassen Verbesserung der Erfassung von Daten über Kompetenzen und der Dokumentation zur Förderung fundierter Berufsentscheidungen Bessere Informationen für Vorschlag der Kommission zur Überarbeitung des 3. Quartal bessere Wahlmöglichkeiten Europass-Rahmens für bessere Dienste zur 2016 Beschreibung von Kompetenzen und Qualifikationen Ende Bessere Informationen für Weitere Analysen und Austausch bewährter 2016 bessere Wahlmöglichkeiten Verfahren zur Bekämpfung der Abwanderung hoch qualifizierter Fachkräfte Start einer Blaupause zur Juni Die Erfassung von Daten Branchenzusammenarbeit für Kompetenzen 2016 über Kompetenzen in den Wirtschaftszweigen fördern Vorschlag der Kommission für eine Initiative zur 2. Die Leistungen von Quartal Nachverfolgung des Werdegangs von Absolventen besser 2017 Hochschulabsolventen nachvollziehen Quelle: Europäische Kommission (2016), S. 22 f.

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13 Bildungspolitik

Der Strategische Rahmen Education and Training 2020 (ET 2020) als Teil der Strategie Europa 2020 sieht als Benchmark vor, dass sich 95 Prozent der Kinder über 4 Jahren in frühkindlicher Betreuung, Bildung und Erziehung befinden sollen. Dieses Ziel wurde nach dem im September 2019 vorgelegten Monitoring-Bericht zum ET 2020 mit 95,4 Prozent übertroffen. Dabei gibt es zwischen den Mitgliedsstaaten deutliche Unterschiede. So liegen die Quoten in vielen Ländern Süd- und Osteuropas zum Teil deutlich unter 95 Prozent (vgl. European Commission, EACEA and Eurydice 2019).

13.2 Rechtsgrundlagen der Bildungspolitik Im AEUV wird im Dritten Teil, Titel XII – Allgemeine und berufliche Bildung, Jugend und Sport des AEUV auf die Rolle der EU in der Bildungspolitik eingegangen.

Artikel 165, AEUV

(1) Die Union trägt zur Entwicklung einer qualitativ hoch stehenden Bildung dadurch bei, dass sie die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten fördert und die Tätigkeit der Mitgliedstaaten unter strikter Beachtung der Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Lehrinhalte und die Gestaltung des Bildungssystems sowie der Vielfalt ihrer Kulturen und Sprachen erforderlichenfalls unterstützt und ergänzt.

Weiter werden in diesem Artikel die Ziele der EU wie folgt beschrieben. Artikel 165, AEUV

(2) Die Tätigkeit der Union hat folgende Ziele: • Entwicklung der europäischen Dimension im Bildungswesen, insbesondere durch Erlernen und Verbreitung der Sprachen der Mitgliedstaaten; • Förderung der Mobilität von Lernenden und Lehrenden, auch durch die Förderung der akademischen Anerkennung der Diplome und Studienzeiten;

13.3  Akteure der Bildungspolitik

179

• Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Bildungseinrichtungen; • Ausbau des Informations- und Erfahrungsaustauschs über gemeinsame Probleme im Rahmen der Bildungssysteme der Mitgliedstaaten; • Förderung des Ausbaus des Jugendaustauschs und des Austauschs sozialpädagogischer Betreuer und verstärkte Beteiligung der Jugendlichen am demokratischen Leben in Europa; • Förderung der Entwicklung der Fernlehre.

13.3 Akteure der Bildungspolitik Auf der Ratsebene ist der Ministerrat für Bildung, Jugend, Kultur und Sport (EYCS) für die Bildungspolitik zuständig. In der Kommission ist die Generaldirektion „Bildung, Kultur, Jugend und Sport“ (GD EAC) zuständig, deren Aufgabenspektrum breit beschrieben wird. Neben allgemeiner und beruflicher Bildung umfasst deren Zuständigkeit auch Mehrsprachigkeit. Die Generaldirektionen „Bildung, Kultur, Jugend und Sport“ (GD EAC) und „Beschäftigung und Soziales“ (GD EMPL) arbeiten im Bereich Bildung eng zusammen, da sich aufgrund der Bedeutung der Bildung für die Europäische Beschäftigungsstrategie die Interessen überschneiden. Allerdings hat die GD EAC viele Zuständigkeiten im Bildungsbereich an die GD EMPL abgeben müssen und ist nun vornehmlich für das Förderprogramm Erasmus Plus zuständig (vgl. Diekmann 2016, S. 219). Im Parlament befasst sich der Ausschuss Kultur und Bildung (CULT) mit sämtlichen bildungspolitischen Aspekten. Cedefop Das Europäische Zentrum für die Förderung der Berufsbildung (Cedefop) ist eine Agentur der EU. Es wurde Mitte der siebziger Jahre auf Vorschlag der Kommission gegründet. Man ging damals davon aus, dies sei das angemessene Mittel für eine erfolgreiche Verwirklichung einer Berufsbildungspolitik auf Gemeinschaftsebene. Das Cedefop führt Forschungsarbeiten durch und stellt vergleichende Daten bereit, was gerade im Zusammenhang mit dem Benchmarking und dem gegenseitigen Lernen wichtig ist.

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13 Bildungspolitik

Eurydice Dem Informationsaustausch im Bildungswesen dient ebenfalls das Informationsnetz Eurydice. Das Eurydice-Netz wurde 1980 auf Initiative der Kommission eingerichtet. Es setzt sich zusammen aus einer europäischen Informationsstelle, die in Brüssel angesiedelt ist, und nationalen Informationsstellen, die von den Bildungsministerien in allen Staaten, die am gemeinschaftlichen Aktionsprogramm im Bildungsbereich teilnehmen, eingerichtet werden. Eurydice hat für die Entwicklung der Strukturindikatoren für den strategischen Rahmen ET 2020 eine wichtige Rolle gespielt und ist an deren Weiterentwicklung beteiligt. Nichtregierungsorganisationen Im Bildungsbereich gibt es eine Vielzahl von europäischen NGOs, die jeweils die Interessen der verschiedenen Bildungssektoren bzw. Zielgruppen vertreten. Mit insgesamt 42 Mitgliedern sind viele der hier relevanten NGOs in der Lifelong Learning Platform (LLP) vertreten, die als Dachorganisation gemeinsame Interessen vertritt. Gefördert wird sie mit Mitteln aus dem Förderprogramm Erasmus Plus. Dabei vertreten die in der LLP organisierten NGOs eine breite Palette bildungspolitischer Aspekte, von denen hier einige beispielhaft genannt werden sollen. Exemplarisch für den Bereich berufliche Bildung ist die European Association of Institutes for Vocational Training (EVBB) zu nennen, in der Institutionen und Organisationen der beruflichen Bildung aus 20 europäischen Ländern vertreten sind. Für den Hochschulbereich ist Eurashe zu nennen. Eurashe ist eine Mitgliederorganisation, die Fachhochschulen, Hochschulen sowie nationale und sektorale Verbände und andere Hochschuleinrichtungen zusammenbringt, die Programme anbieten, bei denen die Arbeitswelt und die angewandte Forschung innerhalb der Bologna-Zyklen stark einbezogen sind. Eurashe ist ein beratendes Mitglied von des Europäischen Hochschulraums EHEA, der den Bologna Prozess umsetzt. Den Bereich der Fernlehre und des E-Learnings vertritt die NGO European Distance and E-Learning Network (EDEN) mit Mitgliedern aus ca. 30 europäischen Ländern. Darüber hinaus sind in der LLP auch NGOs organisiert, die die Interessen von Schüler∗innen, Studierenden oder Eltern vertreten (vgl. Life Long Learning Platform 2019).

13.4 Instrumente der Bildungspolitik Europäischer Qualifikationsrahmen für lebenslanges Lernen (EQR) Um die Entwicklung des Europäischen Bildungsraums zu ermöglichen, ist der Europäische Qualifikationsrahmen für lebenslanges Lernen (EQR) das wichtigste

13.4  Instrumente der Bildungspolitik

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Instrument der Bildungspolitik. Dieser hat zwar aufgrund des Subsidiaritätsprinzips lediglich empfehlenden Charakter, findet aber hohe Akzeptanz bei den Mitgliedsstaaten, die ihn als Basis für ihre nationalen Qualifikationsrahmen nutzen. Im EQR werden acht Referenzniveaus dargestellt, mit denen Kenntnisse, Fertigkeiten und Kompetenzen beschrieben werden. Zentral ist hierbei, dass Lernergebnisse (Learning Outcomes) benannt werden, die nicht an spezifischen Abschlüssen festgemacht werden. Die Form und Dauer der Ausbildung wird nicht vorgeschrieben. Weiterhin soll die Durchlässigkeit zwischen dem allgemeinbildenden, beruflichen und hochschulischen Bildungsbereich befördert werden. Darüber hinaus sind auch in informellen Lernprozessen erworbene Kompetenzen zu berücksichtigen. Schließlich soll mit den nationalen Qualifikationsrahmen die Mobilität auf dem Arbeitsmarkt ermöglich werden (vgl. BiBB 2005). Um Qualifikationen noch genauer zu erfassen und zu vergleichen, wurde 2011 damit begonnen, eine detaillierte Datenbasis für Qualifikationen in allen Amtssprachen aufzubauen. Diese „Europäische Klassifizierung für Fähigkeiten/Kompetenzen, Qualifikationen und Berufe (ESCO)“ soll eine Brücke zwischen Bildung und Beschäftigung schlagen und aus bildungspolitischer Perspektive die Entwicklung, Anpassung und Anerkennung von Bildungsabschlüssen verbessern. Auch soll mit ESCO die Mobilität von Auszubildenden ausgebaut werden (vgl. Thiele und Müller 2011, S. 37 f.). Erasmus Plus Von herausragender Bedeutung für den Bildungsbereich ist das Förderprogramm Erasmus Plus, mit dem neben den Bereichen Bildung und Ausbildung auch Fördermaßnahmen in den Bereichen Jugend und Sport finanziert werden.3 Die Methode der offenen Koordinierung im Bereich der Bildung Mit der Einigung der Bildungsminister darüber, sich mit Hilfe der OMK im Bereich Bildung zu vergleichen, kann sich die Kommission daran beteiligen, quantitative Ziele zu entwickeln und einzuführen, ohne das Subsidiaritätsprinzip zu verletzen. Um die OMK im Bereich Bildung durchzuführen, arbeiten die Kommission und die Mitgliedsstaaten in sieben Arbeitsgruppen zusammen. Diese sollen die Mitgliedstaaten bei der Förderung der Politikentwicklung durch wechselseitiges Lernen und Ermittlung bewährter Verfahren in der allgemeinen und beruflichen Bildung unterstützen. Die Arbeitsgruppen orientieren sich an den Zielen des strategischen Rahmens ET 2020 und arbeiten gemäß einem Mandat (vgl. Tab. 13.3).  Auf Erasmus Plus wird im Kap. 16 Europäische Förderpolitik eingegangen.

3

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13 Bildungspolitik

Tab. 13.3  ET 2020-Arbeitsgruppen 1 2 3 4 5 6 7

Working Group on Schools Working Group on Higher Education Working Group on Vocational Education and Training Working Group on Adult Learning Working Group on Early Childhood Education and Care (ECEC) Working Group on Digital Education: Learning, Teaching and Assessment Working Group on Promoting Common Values and Inclusive Education

Quelle: European Commission (2018)

Im Rahmen des strategischen Rahmens ET 2020 werden jährliche Berichte unter dem Titel „Monitor für die allgemeine und berufliche Bildung“ vorgelegt. Um die Benchmarks des strategischen Rahmens ET 2020 zu überprüfen, wurden Strukturindikatoren entwickelt, auf die weiter unten eingegangen wird.

13.5 Indikatoren im Bereich der Bildungspolitik Im sozialpolitischen Scoreboard wird in der ersten Dimension „Bildung, Kompetenzen und lebenslanges Lernen“ der Indikator „Frühe Schul- und Ausbildungsabgänger“ verwendet. In der zehnten Dimension „Frühkindliche Betreuung“ findet sich der Indikator „Kinder in formaler Kinderbetreuung (unter 3 Jahre)“. Mit der Einführung der OMK Bildung wurden Indikatoren entwickelt, um die Benchmarks des strategischen Rahmens ET 2020 zu überprüfen. Entwickelt wurden diese Indikatoren durch das Informationsnetz Eurydice. Die Auswahl der Strukturindikatoren wurde mit den Mitgliedsstaaten abgestimmt sowie Expert∗innen in der Ständigen Gruppe für Indikatoren und Benchmarks (SGIB). Insgesamt wurden in sechs Bereichen über 35 Strukturindikatoren entwickelt (vgl. Tab. 13.4).

13.6 Die Zukunft der Bildungspolitik Lebenslanges Lernen als erklärtes Ziel der europäischen Bildungspolitik wird auch in den kommenden Jahren von großer Bedeutung sein. Hinzu kommt die Digitalisierung, die gerade im Bildungsbereich von größter Bedeutung ist. Der Ausbau und das engere Zusammenwachsen des Europäischen Bildungsraums in allen Bereichen hängt sehr davon ab, in welcher Weise künftig das Förderpro-

13.6  Die Zukunft der Bildungspolitik

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Tab. 13.4  Indikatoren zu Bildung der OMK Bildung Area Early Childhood Education and Care (ECEC)

Achievement in Basic Skills

Early Leaving from Education and Training (ELET)

Structural Indicators Guarantee of a place

Professionalisation of staff Educational guidelines Language support measures Support for parents Nationally standardised tests Recent national reports on achievement Use of performance data in school evaluation Student underachievement as a topic in initial teacher education Additional support to schools with disadvantaged students National data collection on ELET based on a student register

Increasing the flexibility and permeability of Education pathways Providing language support for students with a different mother tongue Addressing ELET in initial teacher education and continuing professional development Offering education and career guidance in schools Providing support to early leavers to re-enter the education and training system Higher Education Targets for widening participation of under-represented groups Monitoring of characteristics of student body Recognition of informal and nonformal Learning Completion rate as a requirement in external Quality Assurance Performance based funding with focus on social Dimension Graduate Employability Regular labour market forecasting used systematically Required involvement of employers in quality assurance Requirements or incentives for work placements for all students Career guidance for all students in higher education institutions Regular graduate surveys used systematically Learning Mobility Portability of grants and/or loans Percentage of higher education institutions using ECTS Recognition of qualifications Quelle: European Commission/EACEA/Eurydice (2018), eigene Darstellung

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13 Bildungspolitik

gramm Erasmus Plus ausgestaltet wird. Die Mittel hierfür sollen nach einem Vorschlag der Kommission für die Förderperiode 2021 bis 2027 verdoppelt werden und somit 30 Milliarden Euro zur Verfügung stehen. Dabei sollen vier Ziele realisiert werden: 1) Erhöhung der Zahl der Begünstigten auf bis zu 12 Millionen Personen und damit eine Verdreifachung. 2) Inklusivere Gestaltung durch eine Verbesserung des Zugangs für Menschen unterschiedlicher sozialer Herkunft. 3) Intensivierung der Beziehungen zu Nicht-EU-Ländern. 4) Stärkung der europäischen Identität durch mehr Reisen mit der Initiative DiscoverEU (vgl. Europäische Kommission 2018). Neben der Bildungsmobilität ist auch die noch ausbaufähige Verbesserung von Bildungsabschlüssen ein wichtiges Element. Angesichts des demografischen Wandels ist davon auszugehen, dass zwar einerseits die Anzahl der Personen, die ausgebildet werden müssen, sinken wird – aber dass die Anforderungen, die an diese Personen gestellt werden, steigen werden (vgl. Lutz et al. 2019, S. 29). In diesem Rahmen spielt die Agenda für Kompetenzen (Skills-Agenda) eine große Rolle, in deren Rahmen eine Statistik der individuellen Bildungs-Werdegänge aufgebaut werden könnte. Damit würde analysiert werden können, wie Bildungsangebote gestaltet sein müssen, um den sich wandelnden Anforderungen gerecht werden zu können (vgl. Diekmann 2018, S. 190). Der 2005 eingeführte Europass wurde mit einem Beschluss des Parlaments und des Rates aktualisiert und soll dem digitalen Zeitalter angepasst werden. So wird er künftig als Qualifikationsnachweis im Internet dienen. Die technische Umsetzung soll über Cedefop geleistet werden (vgl. Diekmann 2018, S. 191). 2017 schlug der französische Präsident Emmanuel Macron vor, originäre europäische Studienabschlüsse einzuführen, die die gegenseitige Anerkennung in den Mitgliedsstaaten noch mehr erleichtern würden. Dieser sogenannte Sorbonne-­ Prozess würde deutlich über den Bologna-Prozess hinausgehen und fand bei der Kommission positive Resonanz. Sie bewertete diesen Vorschlag positiv, da er den Aspekt der Stärkung der europäischen Identität durch Bildung unterstützen würde (vgl. Europäische Kommission 2017). Obwohl diese Idee noch nicht konkretisiert wurde, finden sich mit der Überlegung der Kommission, bis 2024 insgesamt 20 europäische Hochschulen einzurichten und einen europäischen Studierendenausweis bis 2021 einzuführen, einige ihrer Elemente wieder (vgl. Diekmann 2018, S. 189; vgl. Hartung und Krupa 2018).

Literatur

185

Im Bereich der frühkindlichen Bildung hat der Rat 2019 einem Vorschlag der Kommission folgend eine Empfehlung zu Systemen für hochwertige frühkindliche Betreuung, Bildung und Erziehung veröffentlicht (vgl. Europäischer Rat 2019). Mit dieser Empfehlung sollen die Mitgliedstaaten darin unterstützt werden, die Qualität ihrer frühkindlichen Betreuungs- und Bildungssysteme zu verbessern und sie zugänglicher zu machen.

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13 Bildungspolitik

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Jugendpolitik

14

Zusammenfassung

Die Jugendpolitik wurde zunächst mit der Zielsetzung der gegenseitigen Begegnung gestartet, entwickelte sich aber bald zu einem Politikfeld, das eng mit der Bildungspolitik verzahnt wurde. Außerdem legt die EU hier einen Fokus auf die Vorbereitung der jungen Generation für die künftige Verantwortung für die europäische Zukunft. Schlüsselwörter

Jugendarbeitslosigkeit · Europäische Jugendziele · NEET · Jugend in Europa · Jugendgarantie · Strukturierter Dialog mit der Jugend/ EU-Jugenddialog · Europäischer Freiwilligendienst · EU-Jugendstrategie · Europäisches Solidaritätskorps

Die Jugendpolitik der EU hat ein breites Aufgabenspektrum, das von der Förderung der Partizipation über die Entwicklung und Stärkung einer europäischen Identität bis hin zu jugendspezifischen Aspekten von Bildung und Beschäftigung reicht. Das letztgenannte Thema bildete in der vergangenen Dekade die größte Herausforderung in der europäischen Jugendpolitik. Hier stand der Abbau der Arbeitslosigkeit bei jungen Menschen bis 25 Jahren ganz oben auf der Agenda. In der Folge der weltweiten Finanzmarktkrise kam es zu tief greifenden Erschütterungen der wirtschaftlichen Lage vor allem in südeuropäischen Ländern. Eine der Folgen war ein deutlicher Anstieg der Arbeitslosenquoten, die besonders junge Menschen traf. Hier stieg die Quote in einigen Ländern phasenweise auf über 50 Prozent (vgl. Abb. 14.1). © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Möhle, Europäische Sozialpolitik, https://doi.org/10.1007/978-3-658-28410-7_14

189

190

14 Jugendpolitik

70 60

58.3

55.5

50 37.7

40 30 20.3

20

39.9 34.3 25.7

23.8

24.5

15.2

11.1

10

26.7 13.8

7.8 6.2

0 EU 28

Spanien

Griechenland 2009

2013

Deutschland

Irland

2018

Abb. 14.1 Arbeitslosenquoten in der EU bei unter 25-Jährigen (Jahresdurchschnitt), 2009–2018. (Quelle: Eurostat 2019a, Eigene Darstellung)

15.9

2009

16.4

2010

16.6

2011

17.1

2012

17.2

2013

16.6

2014 EU 28

16.1

2015

15.6

2016

14.7

2017

14.1

2018

Abb. 14.2  NEET-Quote in der EU (28 Länder), 15- bis 34-Jährige. (Quelle: Eurostat (2019b), eigene Darstellung)

Diese sehr hohen Quoten sind zwar mittlerweile gesunken, dennoch zeigt sich, dass junge Menschen nach wie vor überproportional von Arbeitslosigkeit betroffen sind. Nicht nur die Jugendarbeitslosigkeit ist eine Herausforderung für Europa, sondern auch die hohe Anzahl junger Menschen, die keinen Schulabschluss haben und nicht in Beschäftigung sind. Bei diesem Personenkreis, die als „NEET“ (Not in

14.1  Die Entwicklung der Jugendpolitik

191

Education, Employment or Training) bezeichnet werden, besteht die große Gefahr, dass der Einstieg in den Arbeitsmarkt nicht gelingt und so das Armutsrisiko sehr hoch ist. Der Anteil der NEETs zwischen 15 und 34 Jahren bezogen auf alle jungen Menschen dieser Altersgruppe ist seit 2015 leicht zurückgegangen (vgl. Abb. 14.2). Für die EU stellt aber nicht nur die Jugendarbeitslosigkeit eine große Herausforderung für die Jugendpolitik dar. Angesichts der Tatsache, dass die künftige Entwicklung der EU in der Verantwortung der jungen Generation liegt, gilt es, jungen Menschen den Stellenwert Europas zu vermitteln. Hier spielen aktive Partizipation und die Möglichkeit der Begegnung und des Austauschs mit jungen Menschen aus anderen Mitgliedsstaaten eine wichtige Rolle.

14.1 Die Entwicklung der Jugendpolitik Die Jugendpolitik der EU ist als eigenständiges Politikfeld Ende der achtziger Jahre des 20. Jahrhunderts in Erscheinung getreten. Von großer Bedeutung war von Anbeginn der Gedanke, dass junge Europäer∗innen durch Begegnung ein tieferes Verständnis für die Bedeutung der europäischen Integration entwickeln sollten. Daher stand am Anfang zunächst die Unterstützung der Mobilität junger Menschen im Fokus der europäischen Jugendpolitik. Eng damit im Zusammenhang stand die Förderung der Bildung, die sich in einer Vielzahl von eigenständigen Mobilitätsprogrammen niederschlug. Erst mit der Jahrtausendwende und vor allem im Zusammenhang mit der Finanzmarktkrise wurde das Problem der Jugendarbeitslosigkeit zum wichtigen Themenfeld der Jugendpolitik der EU. Die Entwicklung der europäischen Jugendpolitik lässt sich in sechs Phasen darstellen. 1. Phase: Förderung des Austauschs und der Begegnung ab 1989 1989 wurde ein eigenständiges Jugendprogramm unter dem Titel „Aktionsprogramm Jugend für Europa – zur Förderung des Jugendaustauschs in der Gemeinschaft“ eingeführt (vgl. Europäischer Rat 1988). Unter Jugendaustausch wurden im Rahmen dieses Programmes einwöchige Begegnungen verstanden, die finanziell mit Mitteln der EWG gefördert wurden. Dabei stand der Einblick in die Lebensumstände, das bessere Verständnis füreinander sowie die Entwicklung einer europäischen Identität im Zentrum des Programms. Gleichzeitig hat sich dieses Aktionsprogramm als Beitrag zur Ausbildung junger Menschen zur Vorbereitung auf das Erwerbsleben verstanden. Der ersten Förderphase von „Jugend in Europa“, die von 1989 bis 1999 lief, folgten zwei weitere Förderphasen (Jugend in Europa II von 1992 bis 1994) sowie (Jugend in Europa III von 1995 bis 1999). Inhaltlich hat sich das Aktionsprogramm „Jugend in Europa“ in der Dekade seines Bestehens von der Einrichtung eines Jugendaustauschs mehr und mehr zu einem Programm der politischen Bildung entwickelt. So standen in der dritten Phase in den Jahren 1995 bis 1999 auch

192

14 Jugendpolitik

politische Themen wie die Sensibilisierung für die Chancengleichheit von Männern und Frauen oder die Beschäftigung mit Fremdenfeindlichkeit und Rassismus auf der Agenda. Insgesamt wurden für das Aktionsprogramm knapp 200 Mio. Euro verausgabt und es nahmen ca. 550.000 junge Menschen an Austauschprogrammen teil (vgl. European Commission 2013). 1998 wurde das Aktionsprogramm Europäischer Freiwilligendienst (EFD) für junge Menschen (vgl. Europäisches Parlament und Rat 1998) eingeführt, das zunächst ein Jahr lang durchgeführt wurde. In diesem Zeitraum nahmen 5000 junge Menschen an Maßnahmen teil und das Programm wurde mit ca. 5 Mio. Euro ausgestattet. Das Ziel dieses Aktionsprogrammes bestand darin, nicht nur Mobilität und Begegnung zu ermöglichen, sondern darüber hinaus durch die Mitarbeit in Projekten aktive Unionsbürgerschaft zu fördern. Außerdem war hier auch die Absicht maßgeblich, Erfahrungen mit nicht formaler Bildung zu ermöglichen. 2. Phase: Weißbuch „Ein neuer Schwung für die Jugend Europas“ 2001 Die Jugendpolitik der EU richtete sich mehr und mehr darauf aus, jungen Menschen nicht nur Angebote zum besseren Kennenlernen der EU und zum Austausch zu ermöglichen, sondern auch aktive Teilhabe zu fördern. Hierzu wurden im ­Vorfeld der Erstellung des Weißbuchs umfangreiche Konsultationsprozesse durchgeführt, in denen junge Menschen aus den Mitgliedsstaaten aufgefordert wurden, sich aktiv einzubringen. Die Ergebnisse flossen in das Weißbuch ein. Darin wurden vier zentrale Eckpunkte festgehalten, die die künftige europäische Jugendpolitik prägen sollten (vgl. Tab. 14.1). Tab. 14.1  Weißbuch „Neuer Schwung für die Jugend Europas“ 2001 – Eckpunkte Partizipation

Information

Freiwilligenarbeit von Jugendlichen

Mehr Wissen über die Jugend

Jugendliche sollen stärker in das gesellschaftliche Geschehen in ihren Lebenswelten eingebunden werden und sich mehr am System der repräsentativen Demokratie beteiligen. Partizipation soll vornehmlich auf lokaler Ebene stattfinden, aber es soll auch auf europäische Ebene weiterhin Konsultationen mit Jugendlichen geben. Jugendliche sollen besseren Zugang zu Informationen erhalten. Sie sollen an der Gestaltung und Einführung von Informationsmaterial, auch auf elektronischem Weg, eingebunden werden. Freiwillige Arbeit soll stärker gefördert, leichter zugänglich und auf neue Bereiche ausgeweitet werden. Die dabei erworbenen Fähigkeiten sollen offiziell anerkannt werden. Bestehende Hindernisse sollen abgebaut werden. Auf europäischer Ebene ist das Wissen über die Realität zu verbessern, in der die Jugendlichen leben. Hierzu sollen Forschungsprojekte unterstützt werden. Außerdem sollen statistische Informationen über Jugendliche mit dem Europäischen Statistischen System erhoben werden.

Quelle: Europäische Kommission 2001

14.1  Die Entwicklung der Jugendpolitik

193

Im Kontext der Lissabon-Strategie wurde 2004 ein „Pakt für die Jugend“ beschlossen, der vornehmlich die Ziele Beschäftigung, Wachstum und Mobilität für junge Menschen zum Ziel hatte (vgl. Europäische Kommission 2004). 3. Phase: Strukturierter Dialog mit der Jugend und die EU-Jugendstrategie In den folgenden Jahren wurden die im Weißbuch „Neuer Schwung für die Jugend Europas“ angekündigten partizipativen Maßnahmen umgesetzt. Dazu wurde der sogenannte strukturierte Dialog mit der Jugend eingeführt, der heute noch existiert. Der strukturierte Dialog dient als Plattform für den ständigen Gedankenaustausch über die Prioritäten und die Durchführung der jugendpolitischen Zusammenarbeit in Europa und das diesbezügliche Vorgehen. Dabei sind Arbeitszyklen von 18 Monaten vorgesehen, die seit der Einführung des strukturierten Dialogs auch durchgehalten wurden (vgl. European Youth Portal 2019). 2009 flossen die ersten Erfahrungen mit dem strukturierten Dialog in die EU-Jugendstrategie ein, die die OMK als Element der Verbesserung und Bewertung der Jugendpolitik einführte. Die zeitliche Perspektive der EU-Jugendstrategie wurde bis 2018 festgeschrieben und sollte Initiativen in folgenden jugendpolitischen Feldern verfolgen (vgl. Europäischer Rat 2009): • • • • • • • •

Allgemeine und berufliche Bildung Beschäftigung und Unternehmergeist Gesundheit und Wohlbefinden Teilhabe Freiwilligentätigkeit Soziale Eingliederung Jugend in der Welt Kreativität und Kultur

Die Jugendpolitik wurde hiermit sehr viel breiter angelegt als zuvor und so zu einem Querschnittsthema aufgewertet. 4. Phase: „Jugend in Aktion“ und „Jugend in Bewegung“ 2010 Das Programm „Jugend in Aktion“, das von 2007 bis 2013 lief, hat Zuschüsse für Jugendorganisationen und andere NGOs bereitgestellt. Mit diesen sollte jungen Menschen die Teilnahme an Projekten im Rahmen des Jugendaustauschs, von Jugendinitiativen oder des Europäischen Freiwilligendienstes ermöglicht werden. Außerdem wurde im Rahmen der Strategie Europa 2020 das jugendpolitische Programm „Jugend in Bewegung“ aufgelegt, das von 2011 bis 2014 lief. Es stellte eine Leitinitiative innerhalb der Strategie Europa 2020 dar, was seinen hohen Stellenwert unterstreicht.

194

14 Jugendpolitik

Ziel dieser Leitinitiative war vor allem die Beschäftigungsförderung junger Menschen. Es verstand sich als Ergänzung zu nationalen Beschäftigungsprogrammen. 5. Phase: Jugendgarantie und Europäisches Solidaritätskorps Die fünfte Phase kann als direkte Reaktion auf die Folgen der weltweiten Finanzmarktkrise interpretiert werden. Der exorbitante Anstieg der Jugendarbeitslosigkeit in vielen Mitgliedsstaaten, insbesondere in Südeuropa, erforderte ein schnelles Handeln. So einigten sich die Mitgliedsstaaten auf die sogenannte Jugendgarantie, die als Maßnahmenpaket konzipiert wurde und im April 2013 in einer Empfehlung des Rates vorgestellt wurde (vgl. Europäischer Rat 2013). Mit der Jugendgarantie soll jungen Menschen garantiert werden, dass sie binnen vier Monaten nach Verlust einer Arbeitsstelle oder nach Verlassen der Schule eine der folgenden Möglichkeiten angeboten bekommen: • • • •

eine hochwertige Arbeitsstelle bzw. eine weiterführende Ausbildung oder ein hochwertiger Praktikums- bzw. Ausbildungsplatz oder ein Angebot einer weiterführenden qualifizierenden Ausbildung

Die Jugendgarantie soll außerdem dazu beitragen, die drei folgenden Ziele der Strategie Europa 2020 zu erreichen. Bis 2020 sollen 75  Prozent der 20- bis 64-­Jährigen in Arbeit stehen, die Schulabbrecherquote soll auf unter 10  Prozent gesenkt und die Zahl der von Armut und sozialer Ausgrenzung betroffenen oder bedrohten Menschen soll um mindestens 20 Millionen reduziert werden (vgl. Europäischer Rat 2013). Ein weiteres neues Element der Jugendpolitik war die Schaffung des Europäischen Solidaritätskorps, was im September 2016 von Kommissionspräsident Jean-­Claude Juncker angekündigt wurde (vgl. European Commission 2016). Über das Europäische Solidaritätskorps können junge Menschen bis 30 Jahre im Rahmen von verschiedenen EU-Programmen in Mitgliedsstaaten entsandt werden, wenn dort besonderer Unterstützungsbedarf besteht. Neben der Hilfeleistung, die ­erbracht wird, steht auch die Stärkung eines europäischen Bewusstseins bei den Teilnehmenden im Zentrum. Bis Oktober 2019 sind ca. 30.000 junge Menschen in einem Projekt im Rahmen des Europäischen Solidaritätskorps aktiv gewesen und ca. 175.000 haben sich registrieren lassen (vgl. European Commission 2019a). 6. Phase: Europäische Jugendziele und erneuerte Jugendstrategie 2018 wurde die EU-Jugendstrategie für die Periode 2019 bis 2027 erneuert (vgl. Europäische Kommission 2018). Vorausgegangen war hier ein Prozess, in dem Jugendli-

14.1  Die Entwicklung der Jugendpolitik

195

che aus allen Mitgliedsstaaten zur künftigen Gestaltung der Jugendstrategie befragt wurden (vgl. Eurobarometer 2019). Die Ergebnisse dieses Prozesses wurden dann im Rahmen einer Jugendkonferenz im April 2018 in elf jugendpolitische Ziele zusammengefasst, die als Europäische Jugendziele verabschiedet wurden (vgl. Tab. 14.2). In einer Entschließung des Rates wird auf die europäischen Jugendziele verwiesen, die dem EU-Jugenddialog als Orientierung dienen sollen (vgl. Europäischer Rat 2019).

Tab. 14.2  Europäische Jugendziele (Youth Goals) Ziel 1. Die EU mit der Jugend zusammenbringen

2. Gleichberechtigung aller Geschlechter

3. Inklusive Gesellschaften

4. Information und Konstruktiver Dialog

4. Psychische Gesundheit und Wohlbefinden

Begründung Immer mehr junge Menschen haben kein Vertrauen in die EU. Sie haben Schwierigkeiten, ihre Prinzipien, Werte und Funktionsweise zu verstehen. Auch Demokratiedefizite in den EU-Prozessen wurden als ein Grund für die zunehmende Euroskepsis von jungen Menschen ausgemacht. Geschlechtsbezogene Diskriminierung trifft viele junge Menschen, vor allem junge Frauen. Chancengleichheit und gleicher Rechtszugang müssen für junge Menschen aller Geschlechter, einschließlich junger nicht-binärer und LSBTQI+Menschen, sichergestellt werden. Ein Drittel der jungen Menschen in Europa ist von Armut und damit von gesellschaftlichem Ausschluss bedroht. Viele haben keinen Zugang zu ihren gesellschaftlichen Rechten. Viele erfahren weiterhin vielfältige Diskriminierungen, begegnen Vorurteilen und sind Opfer von Hassverbrechen. Neue Migrationsbewegungen haben auch gesellschaftliche und Integrationsherausforderungen mit sich gebracht. Es ist daher entscheidend, sich dafür einzusetzen, dass alle jungen Menschen in Europa, insbesondere diejenigen, die am meisten an den Rand gedrängt und ausgeschlossen sind, ihre Rechte in vollem Umfang verwirklichen können. Junge Menschen machen die Erfahrung, dass es schwierig sein kann zu überprüfen, ob Informationen zutreffend und zuverlässig sind. Sie müssen besser befähigt werden, sich in der Medienlandschaft zurechtzufinden und am konstruktiven Dialog teilzuhaben. Eine nennenswerte und stetig wachsende Zahl junger Menschen ist besorgt über die Zunahme von psychischen Gesundheitsproblemen wie extremem Stress, Angstzuständen, Depression und anderen psychischen Erkrankungen bei ihren Altersgenoss∗innen. Junge Menschen verweisen auf den extremen sozialen Druck, unter dem sie heute stehen, und sehen den Bedarf für eine bessere psychische Gesundheitsversorgung. (Fortsetzung)

196

14 Jugendpolitik

Tab. 14.2 (Fortsetzung) Ziel 5. Jugend im ländlichen Raum voranbringen

Begründung Trotz des EU-weiten Engagements für die Entwicklung des ländlichen Raums und angesichts der Tatsache, dass 2015 fast ein Drittel der EU-Bevölkerung in ländlichen Räumen lebte, bestehen weiterhin Unterschiede zwischen städtischen und ländlichen Regionen. Es ist daher wichtig, Gleichberechtigung zwischen jungen Menschen in städtischen und ländlichen Gebieten sicherzustellen. 6. Gute Arbeit für alle Junge Menschen leiden unter hoher Jugendarbeitslosigkeit, prekären Arbeitsbedingungen und Ausbeutung, aber auch unter Diskriminierung auf dem Arbeitsmarkt und am Arbeitsplatz. Jungen Menschen fehlt es sowohl an Informationen als auch an passenden Fähigkeiten für eine Beschäftigung in der Zukunft und eine volle Integration in den Arbeitsmarkt. Daher müssen Maßnahmen ergriffen werden, die eine gute Arbeit für alle sicherstellen. 8. Gutes Lernen Bildung bleibt ein Schlüssel zu aktiver Bürger_innenschaft, einer inklusiven Gesellschaft und Beschäftigungsfähigkeit. Daher müssen wir unseren Blick auf Bildung im 21. Jahrhundert erweitern und uns mehr auf übertragbare Fähigkeiten, schüler∗innenorientiertes Lernen und non-formale Bildung konzentrieren, um einen wirklich gleichberechtigten und umfassenden Zugang zu guten Lernmöglichkeiten zu erreichen. 9. Räume und Junge Menschen sind in den Entscheidungsprozessen, die sie Beteiligung für alle betreffen, nicht ausreichend vertreten, obwohl ihr Engagement entscheidend für die Demokratie ist. Sie brauchen Zugang zu eigenen Räumen in ihrem Lebensumfeld, damit ihre persönliche, kulturelle und politische Entwicklung gefördert wird. 10. Ein nachhaltiges, Wir verbrauchen heute Ressourcen in einem Maße, das die grünes Europa Umwelt nicht verkraften kann. Die Gesellschaft muss handeln, um den Klimawandel und die wachsenden Umweltbedrohungen zu bekämpfen. Aber keine Gesellschaft kann ein Problem bekämpfen, das sie nicht bereit ist anzuerkennen. Daher müssen alle, auch junge Menschen, anfangen, Verantwortung für ihr Handeln zu übernehmen – und für dessen Auswirkungen auf das Leben kommender Generationen. Nachhaltig zu werden ist keine Wahl, sondern eine Notwendigkeit. 11. Jugendorganisationen Über Jugendorganisationen und europäische Jugendprogramme und Jugendprogramme werden Millionen von jungen Menschen in ihrem aktiven zivilgesellschaftlichen Engagement und der Entwicklung ihrer Alltagskompetenzen gefördert. Dennoch fehlt es den Akteur_ innen der Jugendarbeit und europäischen Jugendprogrammen weiterhin an Geld, Anerkennung und Zugänglichkeit. Quelle: Youthgoals 2019

14.2  Rechtsgrundlagen der Jugendpolitik

197

14.2 Rechtsgrundlagen der Jugendpolitik Die Rechtsgrundlage für jugendpolitische Maßnahmen sind in Artikel 165 und 166 AEUV festgelegt. Für Artikel 165 ist nur ein Teil des Absatzes (2) relevant. Artikel 165, AEUV

(2) Die Tätigkeit der Union hat folgende Ziele: (…) -Förderung des Ausbaus des Jugendaustauschs und des Austauschs sozialpädagogischer Betreuer und verstärkte Beteiligung der Jugendlichen am demokratischen Leben in Europa;

In Artikel 166 AEUV Absatz (2) wird vor allem auf die berufliche Bildung von Jugendlichen eingegangen. In Absatz (4) wird deutlich auf das Subsidiaritätsprinzip hingewiesen, welches keine Harmonisierung der Jugendpolitik zulässt. Weiterhin erfolgt ein Verweis auf die in der Charta der Grundrechte der EU relevanten Absätze zu Rechten von Kindern, zum Verbot von Kinderarbeit sowie zum Schutz von Jugendlichen am Arbeitsplatz. Art. 166

(2) Die Tätigkeit der Union hat folgende Ziele: (…) - Verbesserung der beruflichen Erstausbildung und Weiterbildung zur Erleichterung der beruflichen Eingliederung und Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt; - Erleichterung der Aufnahme einer beruflichen Bildung sowie Förderung der Mobilität der Ausbilder und der in beruflicher Bildung befindlichen Personen, insbesondere der Jugendlichen; (…) (4) Das Europäische Parlament und der Rat erlassen gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses sowie des Ausschusses der Regionen Maßnahmen, die zur Verwirklichung der Ziele dieses Artikels beitragen, unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, und der Rat erlässt auf Vorschlag der Kommission Empfehlungen.

198

14 Jugendpolitik

Für Maßnahmen, die in den Anwendungsbereich von Artikel 165 und 166 fallen, gilt das ordentliche Gesetzgebungsverfahren. Was die Jugendpolitik betrifft, ist eine Harmonisierung der Gesetzgebung der Mitgliedstaaten ausdrücklich ausgeschlossen. Der Rat kann jedoch auf der Grundlage von Vorschlägen der Kommission Empfehlungen verabschieden. Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union, die den Verträgen rechtlich gleichgestellt ist (Artikel 6 des Vertrags über die Europäische Union (EUV)), enthält einen Artikel zu den Rechten des Kindes (Artikel 24) sowie einen Artikel zum Verbot von Kinderarbeit und zum Schutz von Jugendlichen am Arbeitsplatz (Artikel 32).

14.3 Akteure der Jugendpolitik Auf der Ratsebene ist der Ministerrat für Bildung, Jugend, Kultur und Sport (EYCS-­Rat) für die Jugendpolitik zuständig. In der Kommission liegt die Zuständigkeit für die Jugendpolitik bei der Generaldirektion Bildung, Jugend, Kultur und Sport (GD EAC). Hier ist diese Generaldirektion vor allem zuständig für den Europäischen Freiwilligendienst, das Europäische Solidaritätskorps und für das Jugendportal, das als wichtiges Instrument der Information, Vernetzung und politischen Bildung zur EU dient. Im Parlament gibt es keinen speziellen Ausschuss für Jugendpolitik. Mit jugendpolitischen Fragen befassen sich der Ausschuss Beschäftigung und soziale Angelegenheiten (EMPL) sowie der Ausschuss Kultur und Bildung (CULT). Als besonders wichtig für die europäische Jugendpolitik ist hier das Europäische Jugendparlament (EYP) zu nennen, das zwar keinen offiziellen Status innerhalb der EU hat, aber vom Parlament wohlwollend unterstützt wird. Als Netzwerk von Jugendorganisationen in ganz Europa simuliert das EYP mehrmals im Jahr Parlamentssitzungen. Hier nehmen europaweit ca. 40.000 Jugendliche jährlich teil. Nichtregierungsorganisationen An erster Stelle ist hier das Europäische Jugendforum (European Youth Forum, YFJ)1 zu nennen Es ist 1996 als Plattform der nationalen Jugendvertretungen und der Nichtregierungsorganisationen im Bereich Jugend in Europa gegründet worden. Es hat rund 100 Mitgliedsorganisationen sowohl aus den Mitgliedsstaaten, 1  Das Europäische Jugendforum wird international mit YFJ abgekürzt, was aus der französischen Bezeichnung Youth Forum Jeunesse herrührt.

14.4  Instrumente der Jugendpolitik

199

aber auch aus anderen europäischen Ländern sowie Organisationen auf europäischer und internationaler Ebene. Das YFJ hat sich zum Ziel gesetzt, die aktive Partizipation junger Menschen in Politik und Gesellschaft in Europa zu fördern. Dabei geht es zum einen darum, dass junge Menschen dazu ermächtigt werden, ihr eigenes Leben zu gestalten. Gleichzeitig wird aber auch die Rolle der jungen Generation als Katalysator für Wandel und Innovation in Europa gesehen. Das YFJ hat drei Hauptziele formuliert: • Mehr Partizipation junger Menschen • Stärkere Jugendorganisationen • Mehr Autonomie und Inklusion Daneben engagiert sich das YFJ für die Rechte junger Menschen innerhalb der EU, aber auch im globalen Kontext. Weiterhin engagiert sich das YFJ für nachhaltige Entwicklung. Die Aktivitäten des YFJ reichen von der regelmäßigen Konsultation mit den Institutionen der EU über das Verfassen von Stellungnahmen bis hin zur Organisation von Veranstaltungen. Hier ist das YO!Fest zu nennen, das sich als politisches Festival versteht und jährlich ca. 10.000 junge Menschen versammelt. Für den Strukturierten Dialog mit der Jugend/EU-Jugenddialog ist das YFJ ein zentraler Akteur (vgl. European Youth Forum 2019).

14.4 Instrumente der Jugendpolitik Die Jugendpolitik der EU ist seit dem Weißbuch „Mehr Schwung für die Jugend Europas“, das 2001 erschien, dezidiert partizipativ ausgerichtet. Daher ist das wichtigste Instrument der 2006 eingeführte „Strukturierte Dialog“, der seit 2019 als EU-Jugenddialog bezeichnet wird. Der EU-Jugenddialog besteht aus mehreren Elementen. Zum einen gibt es regelmäßige Konsultationen mit Jugendorganisationen und Jugendlichen. Zum anderen wird auf verschiedenen Ebenen ein Meinungsaustausch zwischen Jugendvertreter∗innen aus den Mitgliedsstaaten und politischen Entscheidungsträgern gepflegt. Wichtig sind hier die EU-Jugendkonferenzen, die jeweils von dem Land ausgerichtet werden, das gerade den Ratsvorsitz innehat. Der EU-Jugenddialog gliedert sich in Arbeitszyklen von 18 Monaten, für die der Ministerrat für Bildung, Jugend, Kultur und Sport (EYCS-Rat) jeweils eine allgemeine thematische Priorität festlegt. In den Mitgliedsstaaten wird die Beteiligung durch nationale Arbeitsgruppen sichergestellt.

200

14 Jugendpolitik

Die Konsultation der nationalen Arbeitsgruppen stützt sich auf einen allgemeinen Orientierungsrahmen, der auf einer der EU-Jugendkonferenzen erarbeitet worden ist. Die Ergebnisse der Konsultationen werden auf  der folgenden EU-­ Jugendkonferenz erörtert. Hier werden dann Empfehlungen zum Thema Befähigung der Jugend zur politischen Teilhabe erarbeitet. Diese werden von den für Jugendfragen zuständigen Minister∗innen der Mitgliedsstaaten erörtert und schließlich angenommen. Auf dieser Basis werden endgültige Empfehlungen verfasst, die in eine Entschließung des Rates an die EU-Organe und die nationalen Behörden einfließen. Auf EU-Ebene wird die Umsetzung des EU-Jugenddialogs durch einen europäischen Lenkungsausschuss gewährleistet, der für jeden 18-Monatszeitraum einberufen wird und sich zusammensetzt aus: • Vertreter∗innen der für Jugendfragen zuständigen Ministerien der Länder des jeweiligen Dreiervorsitzes; • Vertreter∗innen von deren nationalen Jugendräten; • Vertreter∗innen von deren nationalen Agenturen für das Programm Erasmus plus; • Vertreter∗innen der Kommission und • Vertreter∗innen des Europäischen Jugendforums. Das Europäische Jugendforum führt während des 18-monatigen Arbeitszyklus den Vorsitz im Lenkungsausschuss (vgl. European Youth Portal 2019).

14.5 Indikatoren der Jugendpolitik Im sozialpolitischen Scoreboard wird in der fünften Dimension „Jugend“ der Indikator „Junge Menschen, die weder in Arbeit noch in Ausbildung sind (NEET-­ Anteil)“ verwendet. Mit der jugendpolitischen Strategie 2009 wurde die OMK im Jugendbereich eingeführt und ein Indikatorensystem erarbeitet. Allerdings hat sich die OMK im Jugendbereich – anders als die OMK Soziales – nicht sehr weit entwickelt und ist nur in einigen Bereichen zur Anwendung gekommen. 2011 hat die Kommission einen umfangreichen Katalog zu Indikatoren im Jugendbereich entwickelt, der sich aus verschiedenen Datensätzen speist (vgl. European Commission 2011) (vgl. Tab. 14.3).2 2  Verwendete Datensätze: LFS: European Labour Force Survey; ICT Survey: Information and Communication Technology Survey; EU-SILC: Statistics on Income and Living Conditions; EHIS: (European Health Interview Survey).

14.5  Indikatoren der Jugendpolitik

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Tab. 14.3  EU – Indikatoren im Jugendbereich Kontextindikatoren Kinder- und Jugendbevölkerung (0–14, 15–29 Jahre) Anteil der jungen Menschen an der Gesamtbevölkerung (15–29 Jahre) Geschätztes durchschnittliches Alter junger Menschen beim Verlassen des Elternhauses Bildung und Weiterbildung Frühzeitige Schul- und Ausbildungsabgänger Junge Menschen mit tertiärem Schulabschluß Junge Menschen im Alter von 20 bis 24 Jahren, die mindestens die Schulbildung des Sekundarbereichs II abgeschlossen haben Junge Menschen, die mindestens zwei Fremdsprachen lernen Beschäftigung und Unternehmertum Jugendarbeitslosigkeit • Jugendarbeitslosenquote • Langzeitarbeitslosenquote von Jugendlichen • Jugendarbeitslosenanteil Junge Arbeitnehmer mit befristetem Arbeitsvertrag Junge Selbstständige Junge Menschen, die nicht in Arbeit, Schul- oder Berufsausbildung sind (NEET) Gesundheit und Wohlbefinden Tägliche Raucher Fettleibigkeit Brutto-Sterberate durch Selbstmord von jungen Menschen Psychische Beschwerden junger Menschen Verletzungen durch Straßenverkehrsunfälle junger Menschen Soziale Eingliederung Von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedrohte junge Menschen (Zusammensetzung der folgenden drei Teilindikatoren:) Von Armut bedrohte junge Menschen (Teilindikator 1) Rate der erheblichen materiellen Deprivation junger Menschen (Teilindikator 2) Junge Menschen, die in Haushalten mit sehr niedriger Erwerbstätigkeit leben (Teilindikator 3) Selbstberichteter unerfüllter Bedarf junger Menschen an ärztlicher Versorgung

Quelle Eurostat, Bevölkerung Eurostat, Bevölkerung

Quelle Eurostat, LFS Eurostat, LFS Eurostat, LFS Eurostat, UOE Quelle Eurostat, LFS Eurostat, LFS Eurostat, LFS Eurostat, LFS Eurostat, LFS Eurostat, LFS Quelle Eurostat, EHIS Eurostat, EHIS Eurostat, Causes of death Eurostat, EHIS Eurostat, EHIS Quelle Eurostat, SILC Eurostat, SILC Eurostat, SILC Eurostat, SILC Eurostat, SILC (Fortsetzung)

202

14 Jugendpolitik

Tab. 14.3 (Fortsetzung) Teilnahme junger Menschen: Nutzung des Internets Nutzung des Internets: Interaktion mit staatlichen Behörden Nutzung des Internets: Verfassen von Meinungsäußerungen zu politischen oder sozialen Themen auf Internetseiten

Quelle Eurostat, ICT Survey Eurostat, ICT Survey

Quelle: Eurostat 2019c

14.6 Die Zukunft der Jugendpolitik Ähnlich wie bei der Alterssicherungspolitik ist die Gestaltung der europäischen Jugendpolitik durch den demografischen Wandel stark beeinflusst. Der schrumpfende Anteil junger Menschen an der europäischen Bevölkerung erfordert es, eine für diese Generation vorausschauende Politik zu gestalten. Daher ist der Stellenwert von Jugendpolitik im Sinne der Förderung von Partizipation junger Menschen und politischer Bildung sehr bedeutsam. Jugendpolitik hat sich in der letzten Dekade zunehmend zu einem Querschnittsfeld entwickelt. Die durch die Finanzmarktkrise verursachte hohe Jugendarbeitslosigkeit rückte junge Menschen sehr in das Zentrum der europäischen Sozialpolitik, was schließlich in die Entwicklung und Umsetzung der Jugendgarantie mündete (vgl. Büttner und Reiter 2018, S. 78). Dabei zeigt sich die Doppelbödigkeit der europäischen Jugendpolitik: einerseits fungiert die Jugend als Garantin für die Zukunft Europas und muss insofern ermächtigt werden, hier Verantwortung übernehmen zu können. Auf der anderen Seite stellt sie als Humanressource ein ökonomisch zu verwertendes Potenzial dar, dass die Wachstumsziele der EU realisieren soll (vgl. Dahmen und Ley 2016, S. 28 ff.). Dies wirft Fragen nach der künftigen Ausrichtung der europäischen Jugendpolitik auf, die für die Zukunft der EU wichtig sind. So stellt sich zum einen die Frage, ob die Jugendpolitik als Ressortpolitik mit dem EU-Jugenddialog vornehmlich junge Menschen als Expert∗innen in eigener Sache wahrnimmt und als solche fördert. Dies würde aber eine Aufwertung des Politikfeldes insgesamt erfordern, um Einfluss auf die künftige Gestaltung der EU nehmen zu können. Auf der anderen Seite muss die Frage gestellt werden, ob Jugendpolitik instrumentalisiert wird als Querschnittspolitik als Teil einer wachstumsorientierten Beschäftigungspolitik gesehen wird (vgl. Thimmel 2018, S. 1674). Ein wichtiges Thema wird in diesem Zusammenhang folglich sein, inwieweit junge Menschen den Eindruck haben, dass ihre Interessen von der EU vertreten werden. Hier wirken sich einschneidende Ereignisse wie die Finanzmarktkrise fatal aus. So gaben 2016 in einer Eurobarometer-Umfrage 57 Prozent der befragten

Literatur

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jungen Menschen an, dass sie sich vom gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Leben ausgeschlossen fühlen (vgl. European Parliament 2016). Die Situation hat sich seitdem verbessert, allerdings wurden in den darauffolgenden Jahren in den Eurobarometer-Umfragen andere Schwerpunkte gesetzt. So wurde 2019 erfragt, welche Aufgaben für die EU Priorität haben sollten. Hier wurden von den befragten jungen Menschen vor allem die Bereiche Umwelt und Kampf gegen den Klimawandel, die Verbesserung von Bildung sowie die Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung angegeben. Die Förderung von Beschäftigung wurde auch genannt, stellt aber für die Befragten nicht die oberste Priorität dar (vgl. European Commission 2019b, S. 7). Für den künftigen Stellenwert der Jugendpolitik wird es von zentraler Bedeutung sein, inwieweit die Europäischen Jugendziele nicht nur für die erneuerte Jugendstrategie 2019–2017 und den EU-Jugenddialog wichtige Grundlage sind, sondern auch für das politische Handeln der EU insgesamt relevant sind.

Literatur Büttner, S. M., & Reiter, H. (2018). Jugend in Europa. In A. Lange (Hrsg.), Handbuch Kindheits- und Jugendsoziologie (S. 67–82). Wiesbaden: Springer. Dahmen, S., & Ley, T. (2016). Jugend als soziales Kampffeld? Die Konstruktion von Jugend und Jugendpolitiken in Europa zwischen wohlfahrtstaatlicher Regulierung und Politiken der Partizipation. In J. Luedtke & C. Wiezorek (Hrsg.), Jugendpolitiken. Wie geht Gesellschaft mit „ihrer“ Jugend um? (S. 28–51). Weinheim: Beltz Juventa. Eurobarometer. (2019). How do we build a stronger, more united Europe? The views of young people. Flash Eurobarometer 478 – March 2019. Brussels. Europäische Kommission. (2001). Mehr Schwung für die Jugend. Ein Weißbuch. KOM (2001) 681 endgültig. Brüssel. Europäische Kommission. (2004). Mitteilung der Kommission vom 30. Mai 2004 über europäische Politiken im Jugendbereich – Die Anliegen Jugendlicher in Europa aufgreifen – Umsetzung des Europäischen Pakts für die Jugend und Förderung der aktiven Bürgerschaft. KOM (2005) 206 endgültig. Brüssel. Europäische Kommission. (2018). Beteiligung, Begegnung und Befähigung: eine neue EU-Strategie für junge Menschen. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen. COM (2018) 269 endgültig. Brüssel. Europäischer Rat. (1988). Beschluss des Rates vom 16. Juni 1988 über ein Aktionsprogramm Jugend für Europa” zur Förderung des Jugendaustauschs in der Gemeinschaft (88/348/ EWG) Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, L 158, 25. Juni 1988. Europäischer Rat. (2009). Entschließung des Rates vom 27. November 2009 über einen erneuerten Rahmen für die jugendpolitische Zusammenarbeit in Europa (2010–2018). Amtsblatt der Europäischen Union 311/1.

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14 Jugendpolitik

Europäischer Rat. (2013). Empfehlung des Rates vom 22. April 2013 zur Einführung einer Jugendgarantie. Amtsblatt der Europäischen Union 120/1. Europäischer Rat. (2019). Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Mitgliedstaaten zur Erstellung von Leitlinien für die Steuerung des EU-Jugenddialogs – EU-Jugendstrategie 2019–2027. Amtsblatt der Europäischen Union. 189/1. Europäisches Parlament und Rat. (1998). Beschluß Nr. 1686/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juli 1998 zur Einführung des gemeinschaftlichen Aktionsprogramms „Europäischer Freiwilligendienst für junge Menschen“. Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften L 214, 31. Juli 1998. European Commission. (2011). Commission staff working document on EU indicators in the field of youth Brussels. SEC (2011) 401. Brussels. European Commission. (2013). EU youth programmes 1988–2013. Brussels. European Commission. (2016). Investing in Europe’s youth: Commission launches European Solidarity Corps. Press Release 7 December 2016. Brussels. European Commission. (2019a). European solidarity corps in action. State of Play October 2019. Brussels. European Commission. (2019b). How do we build a stronger, more united Europe? The views of young people. Flash Eurobarometer 478 – March 2019. Brussels. European Parliament. (2016). European youth in 2016. Special Eurobarometer of the European Parliament. European Parliamentary Research Service. Brussels. European Youth Forum. (2019). Annual report 2018. http://tools.youthforum.org/annual-report-2018/#temp-line8. Zugegriffen am 05.01.2020. European Youth Portal. (2019). What is the EU youth dialogue? https://europa.eu/youth/eu/ article/266/66786_en. Zugegriffen am 05.01.2020 Eurostat. (2019a). Arbeitslosendaten nach Geschlecht und Alter – Jahresdurchschnitte. https: //ec.europa.eu/eurostat/web/income-and-living-conditions/data/main-tables. Zugegriffen am 23.12.2019. Eurostat. (2019b). Nichterwerbstätige Jugendliche, die weder an Bildung noch an Weiterbildung teilnehmen, nach Geschlecht, Alter und Bildungsabschluss (NEET Rate). https:// ec.europa.eu/eurostat/web/income-and-living-conditions/data/main-tables. Zugegriffen am 23.12.2019. Eurostat. (2019c). Jugend. EU-Dashboard. https://ec.europa.eu/eurostat/web/youth/data/ eu-dashboard. Zugegriffen am 23.12.2019. Thimmel, A. (2018). Kinder- und Jugendhilfe in Europa. In K. Böllert (Hrsg.), Kompendium Kinder- und Jugendhilfe (S. 1667–1691). Wiesbaden: Springer. Youthgoals. (2019). Youth Goals Handout deutsch. www.youthgoals.eu. Zugegriffen am 19.12.2019.

Migrationspolitik

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Zusammenfassung

Die Migrations- und Asylpolitik ist nicht erst seit 2015 für die EU ein relevantes Thema, hat aber natürlich durch die hohe Zahl geflüchteter Menschen seitdem an Bedeutung gewonnen. Dabei ist zwischen den beiden Politikfeldern der Einwanderungs- und Integrationspolitik einerseits und der Asyl- und Fluchtpolitik andererseits zu unterscheiden. Schlüsselwörter

Schengener Abkommen · Dubliner Übereinkommen · Gemeinsames Europäisches Asylsystem · Europäische Migrationsagenda · Wanderarbeiter · Inländerprimat · Gesamtansatz für Migration und Mobilität

Die Migrationspolitik nimmt in der europäischen Sozialpolitik insofern eine Sonderstellung ein, als Migration auch für die Sicherheits- und Außenpolitik ein zen­ trales Politikfeld darstellt. Dies bedeutet auch, dass das für die europäische Sozialpolitik so wichtige Subsidiaritätsprinzip hier nur zum Teil zum Tragen kommt. So muss im Bereich der europäischen Migrationspolitik zwischen der Asyl- und Flüchtlingspolitik auf der einen Seite unterschieden werden, die in weiten Teilen vergemeinschaftet ist. Auf der anderen Seite ist die Einwanderungs- und Integrationspolitik zu betrachten, die in den Verantwortungsbereich der Mitgliedsstaaten fällt. Hier hat folglich die EU wie in den anderen sozialpolitischen Handlungsfeldern auch nur eine koordinierende Funktion. © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Möhle, Europäische Sozialpolitik, https://doi.org/10.1007/978-3-658-28410-7_15

205

206

15 Migrationspolitik

15.1 Die Entwicklung der Migrationspolitik Die Migrationspolitik der EU lässt sich in sechs Phasen unterteilen, wobei die erste Phase als eine „Vorphase“ gekennzeichnet werden muss, da hier noch keine wirklich europäische Migrationspolitik erkennbar ist. 1. Phase: Freizügigkeit für Arbeitskräfte innerhalb der EWG und Anwerbung von Drittstaaten-Angehörigen als „Gastarbeiter“ 1957–1972 Bereits mit der Gründung der Europäischen Gemeinschaft Kohle und Stahl (EGKS) 1951 war der erleichterte Zuzug von Fachkräften vorgesehen. Dies wurde mit den Römischen Verträgen 1957 abermals vertieft, als bei der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) die Freizügigkeit von Arbeitskräften in die Vertragsgrundlagen aufgenommen wurde. Dies bedeutete zunächst, dass Staatsangehörige der zunächst sechs Mitgliedsstaaten der EWG eine Beschäftigung in einem anderen Mitgliedsstaat aufnehmen konnten. Allerdings geschah die Umsetzung der Arbeitnehmerfreizügigkeit nur schrittweise, denn hierzu musste zunächst das sogenannte „Inländerprimat“ aufgehoben werden. Dieses privilegierte inländische Arbeitnehmer∗innen gegenüber denjenigen aus anderen Mitgliedsstaaten der EWG. Die Aufhebung dieses Inländerprimats 1964 brachte jedoch nur unzureichende Ergebnisse, denn der Bedarf an Arbeitskräften war beispielsweise in Deutschland allein mit italienischen Arbeitskräften nicht zu befriedigen. Dies war dann der Grund dafür, nach neuen Möglichkeiten zu suchen, um auch außerhalb der EWG Arbeitskräfte zu finden. Dabei wurden durch bilaterale Abkommen Arbeitskräfte aus Drittstaaten gezielt angeworben, so dass hier bereits in den fünfziger Jahren, vor allem aber in den sechziger Jahren des 20. Jahrhunderts, ein umfangreicher transnationaler Arbeitsmarkt entstand. Dabei kamen zunächst vornehmlich männliche Arbeitnehmer aus Jugoslawien, Griechenland, Spanien und Portugal sowie auch aus der Türkei und den Ländern des nördlichen Afrikas. Diese bilateralen Abkommen sahen vor, dass diese Arbeitsmigration nicht von Dauer sein sollte, was mit dem Begriff des „Gastarbeiters“ deutlich artikuliert wurde. Die Kommission sah hier Handlungsbedarf und startete den Versuch, ein „Aktionsprogramm zugunsten der Wanderarbeiter und ihrer Familien“ zu initiieren. Damit sollte Arbeitskräften aus Drittstaaten sowie ihren Familien zum einen Integration ermöglicht werden und zum anderen politische Rechte eingeräumt werden. Allerdings wurde diese Initialzündung zu einer gemeinsamen europäischen Migrationspolitik von den Mitgliedsstaaten nicht gewünscht. Besonders deutlich wurde dies, als zu Beginn der siebziger Jahre erkennbar wurde, dass aufgrund der Ölkrise kein weiterer Bedarf mehr an Arbeitskräften aus Drittstaaten

15.1  Die Entwicklung der Migrationspolitik

207

bestand und es zu einem Anwerbestopp kam. Anders als beabsichtigt, kehrten viele der angeworbenen Gastarbeiter und ihre Familien jedoch nicht in ihre Herkunftsländer zurück. Ganz im Gegenteil holten viele im Rahmen des Familiennachzugs ihre Familie nach, so dass sich der Anteil der Migrant∗innen in den Ländern, die Gastarbeiter rekrutiert hatten, erhöhte. Der Anwerbestopp berührte zwar nicht die Arbeitnehmerfreizügigkeit innerhalb der EWG (d.  h. italienische Staatsangehörige waren hiervon nicht betroffen, da Italien Mitglied der EWG war), er macht aber deutlich, dass diese Vorphase der europäischen Migrationspolitik hier eine deutliche Zäsur erfuhr (vgl. Berlinghoff 2018). Insgesamt kann diese erste Phase der Migrationspolitik in Europa als eine Phase des „Laissez-faire“ beschrieben werden, in der die Mitgliedsstaaten jeweils selbstständig Zuwanderung regelten (vgl. Martiniello 2006, S. 311). 2. Phase: Schengener Abkommen 1985 Der Startpunkt für die europäische Migrationspolitik ist im Schengener Abkommen zu sehen. Dabei besteht das Schengener Abkommen aus drei Verträgen, die umgangssprachlich als Schengen I–III bezeichnet werden. Den ersten Teil des Schengener Abkommens bildet das Schengener Übereinkommen, das 1985 unterzeichnet wurde. Kernpunkt dieses Übereinkommens (Schengen I) ist der Abbau der Personenkon­ trollen an den Binnengrenzen der teilnehmenden Staaten. Damit sollte ein grenzenloses Europa geschaffen werden, das zum einen dem Binnenmarkt dienlich ist und zum anderen die Vertiefung der europäischen Integration vorantreiben sollte. Die Initiative hierfür ging von Frankreich und Deutschland aus, die bereits 1984 ein bilaterales Abkommen abschlossen, das den Wegfall von Grenzkontrollen vorsah. Diesem Vorhaben schlossen sich dann auch noch Belgien, Luxemburg und die Niederlande an, so dass mit Deutschland und Frankreich fünf Staaten dieses Abkommen zum schrittweisen Abbau der Personenkontrollen an ihren Binnengrenzen unterzeichneten. Mit dem Schengener Durchführungsabkommen 1990 (Schengen II) wurden die Umsetzungsregelungen beschlossen, wobei diese erst 1995 in Kraft traten. Bis dahin waren außer den fünf Ländern, die Schengen I unterzeichnet hatten, mit Italien, Portugal, Spanien, Griechenland und Österreich weitere Länder beigetreten. 2005 wurde dann noch ein dritter Bestandteil der Schengener Abkommen unterzeichnet, in dem der Informationsaustausch zum Zwecke der Verhinderung von Straftaten geregelt wurde (Schengen III). Kennzeichnend für diese Phase der europäischen Migrationspolitik ist vor allem, dass aus den kontrollierten Außengrenzen der Mitgliedsstaaten des Schengener Abkommens nun nicht-kontrollierte Binnengrenzen der EU wurden. Damit wurde innerhalb der EU ein Zugewinn an Freiheit erreicht. Gleichzeitig gewann

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15 Migrationspolitik

die Außengrenze der EU an Bedeutung, die nun deutlicher als zuvor kontrolliert werden musste – um eben die innereuropäische Freiheit nicht zu gefährden. So sah das Schengener Abkommen neben dem Wegfall der Personenkontrollen an den Binnengrenzen auch verschiedene Maßnahmen zum Schutz der Außengrenze vor. Damit spielte das Schengener Abkommen hinsichtlich der europäischen Migrationspolitik eine doppelte Rolle: zum einen erleichterte es die Binnenmigration und zum anderen stellte es die Basis für die Grenzpolitik der EU dar. 3. Phase: Dubliner Übereinkommen 1990 Mit der dritten Phase veränderte sich die Ausrichtung der Migrationspolitik, als mit dem Dubliner Übereinkommen 1990 die Fluchtmigration in die EU geregelt wurde. Das „Übereinkommen über die Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedsstaat der Europäischen Gemeinschaften gestellten Asylantrags“ sollte angesichts zunehmender Flüchtlingszahlen vor allem aus dem ehemaligen Ostblock klare Regelungen schaffen. Dabei wurde geregelt, dass prinzipiell der Staat für das Asylverfahren zuständig sein sollte, dessen Territorium eine geflüchtete Person zuerst betreten hat. Damit sollte verhindert werden, dass in mehreren Mitgliedsstaaten Asylanträge gestellt werden können. Gleichzeitig war auch beabsichtigt, die Staaten zu entlasten, in denen die meisten Flüchtlinge ankommen. Das Dubliner Übereinkommen wurde ähnlich wie das Schengener Abkommen zwischen den damaligen Mitgliedsstaaten der EWG (mit Ausnahme von Dänemark, das später beitrat) vereinbart. Dies bedeutet, dass es zunächst ein rein zwischenstaatliches Abkommen war und noch nicht Teil der europäischen Verträge. Damit wird deutlich, dass das Dubliner Übereinkommen nur funktionieren konnte, wenn sich die Unterzeichnerstaaten auch an diese Regelungen hielten. 4. Phase: Vergemeinschaftung der Migrationspolitik im Amsterdamer Vertrag sowie Schaffung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) 2000–2015 Die Entscheidung zur Vergemeinschaftung der Migrationspolitik stellt einen Paradigmenwechsel dar. Diese Entscheidung wurde 1997 im Amsterdamer Vertrag festgelegt, der 1999  in Kraft trat. Sämtliche Aspekte der Migrationspolitik wie Grenzsicherung, Visa, Asyl waren bis dahin im Bereich der intergouvernementalen Zusammenarbeit geregelt, und zwar in der dritten Säule des Maastrichter Vertrages zur Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres (ZJIP). Mit dem Amsterdamer Vertrag wurden nun diese Aspekte der Migrationspolitik in die erste Säule, d. h. in die supranationale Zuständigkeit der EU verlagert. Dies erforderte, dass dann sowohl das Schengener Abkommen als auch das Dubliner Übereinkommen in diese erste Säule überführt werden mussten.

15.1  Die Entwicklung der Migrationspolitik

209

So wurde das Schengener Abkommen 1997 mit dem Amsterdamer Vertrag Teil der Vertragsgrundlagen der EU – wobei außer Großbritannien und Irland alle Mitgliedsstaaten das Schengener Abkommen unterzeichnet haben. Außerdem sind mit der Schweiz, Norwegen, Island und Liechtenstein auch Nicht-EU-Staaten dem Schengener Abkommen beigetreten. Das Dubliner Übereinkommen wurde 2003 durch eine Verordnung ersetzt. Diese „Verordnung zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen in einem Mitgliedstaat gestellten Asylantrags zuständig ist“ wird umgangssprachlich als Dublin II-Verordnung bezeichnet. Damit ist sie Teil der europäischen Verträge und nicht mehr nur ein zwischenstaatliches Abkommen. Wie beim Schengener Abkommen haben sich der Dublin II  – Verordnung mit Norwegen, Island und der Schweiz auch Nicht-EU-Staaten vertraglich angeschlossen. 2013 wurde eine überarbeitete Verordnung erlassen, die einige Verfahrensänderungen beinhaltet und als Dublin III – Verordnung bezeichnet wird. Neben der Überführung der bislang bestehenden Rechtsgrundlagen galt es, die im Vertrag von Amsterdam beschlossene Vergemeinschaftung der Einwanderungsund Asylpolitik umzusetzen. Hierzu beschloss der Rat 1999 im finnischen Tampere das „Tampere-Programm“, mit dem beschlossen wurde, eine gemeinsame Asylpolitik zu schaffen. Damit war der Grundstein für das Gemeinsame Europäische Asylsystem (GEAS) gelegt worden. Unter dem Eindruck der Terroranschläge am 11. September 2001 in den USA wurden 2004 mit dem „Haager Programm“ des Europäischen Rats sicherheitspolitische Erwägungen zur Terrorabwehr in das zu schaffende GEAS aufgenommen. Zentrales Element des GEAS ist die Harmonisierung der Schutz- und Aufnahmeregeln, die für alle geflüchteten Menschen gleiche Bedingungen gewährleisten soll. Außerdem ist das Dubliner Übereinkommen Bestandteil des GEAS, das die Zuständigkeit für das Asylverfahren jeweils dem Mitgliedsstaat zuschreibt, dessen Territorium ein geflüchteter Mensch zuerst betreten hat. Um den Grenzschutz der Mitgliedsstaaten zu koordinieren, wurde 2004 eine neue Agentur geschaffen. Diese „Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Europäischen Union“ wird kurz als Frontex bezeichnet und soll gemeinsame Standards und Technologien für die Grenzsicherung herstellen (vgl. Europäischer Rat 2004). 5. Phase: Gesamtansatz für Migration und Mobilität 2011 Die Migrationspolitik hatte sich im ersten Jahrzehnt des 21. Jahrhunderts vornehmlich auf die Kontrolle und Abwehr irregulärer Migration beschränkt. Dies wird auch deutlich mit dem 2007 von der Kommission vorgelegtem „Grünbuch

210

15 Migrationspolitik

über das künftige Gemeinsame Europäische Asylsystem“. Hier werden die Struktur und Zielsetzung der künftigen Asylpolitik der EU skizziert. In den folgenden Jahren wurde dieses Gemeinsame Europäische Asylsystem (GEAS) umgesetzt, dessen Kern die Dublin-Verordnungen darstellen. Im Bereich der Einwanderungs- und Integrationspolitik geschah hingegen wenig. So führte die EU 2009 die Blaue Karte ein, die es hoch qualifizierten Fachkräften aus Drittstaaten ermöglicht, für einen Zeitraum bis zu vier Jahren legal in einem Mitgliedsstaat der EU einer Beschäftigung nachzugehen (vgl. Europäischer Rat 2009). Hinzu kamen politische Ereignisse, die zeigten, dass die Migrationspolitik umfassender ausgerichtet sein muss. So kam es 2005 zu einem Massenansturm von Migrant∗innen auf die spanischen Exklaven Ceuta und Melilla, die die Unzulänglichkeit der bisherigen Grenzsicherungspolitik aufzeigten (vgl. Kasparek 2019, S. 62). Die Kommission hat 2011 mit dem Gesamtansatz für Migration und Mobilität (GAMM) ein umfangreiches Rahmenkonzept entwickelt. Dieses besteht aus vier Säulen 1 . legale Einwanderung und Mobilität; 2. Verhinderung und Eindämmung der illegalen Einwanderung und des Menschenhandels; 3. Internationaler Schutz und Asylpolitik; 4. Maximierung der Auswirkungen von Migration und Mobilität auf die Entwicklung (vgl. Europäische Kommission 2011). Neu ist in diesem Ansatz der Aspekt der Externalisierung der Migrationspolitik. Damit sind sämtliche Maßnahmen gemeint, die eine Kontrolle vor der eigentlichen Grenze einbeziehen. Aber auch Mobilitätspartnerschaften mit Drittländern, mittels derer Migrant∗innen eine legale Einwanderungsperspektive in die EU ermöglicht werden sollen, sind als neues Element zu nennen. Gleichzeitig sollten den Herkunftsländern wirtschaftliche Unterstützungsleistungen angeboten werden. 6. Phase: Europäische Migrationsagenda 2015 Die mit dem GAMM breit aufgestellte Migrationspolitik der EU wurde in den Folgejahren weiterverfolgt, wobei 2015 deutlich wurde, dass die Asyl- und Flüchtlingspolitik gegenüber der Einwanderungs- und Integrationspolitik an Gewicht gewann. So legte die Kommission 2015 die Europäische Migrationsagenda vor, die sich vornehmlich mit der Bewältigung der Fluchtmigration über das Mittelmeer befasste. Hierzu schlug die Kommission Leitlinien in vier migrationspolitischen Feldern vor:

15.2  Einwanderungs- und Integrationspolitik

211

1 . Verringerung der Anreize für eine illegale Einwanderung; 2. Grenzschutz – Menschenleben retten und Außengrenzen sichern; 3. Entwicklung einer stärkeren gemeinsamen Asylpolitik; 4. Einführung einer neuen Politik für legale Migration (Europäische Kommission 2015). In der Agenda wurden Vorschläge entwickelt, um die Verteilung geflüchteter Menschen in der EU besser zu gestalten. So sollten sogenannten Hotspots vornehmlich in Italien und Griechenland eingerichtet werden, die der Erstaufnahme und der Registrierung geflüchteter Menschen dienen. In Bezug auf die legale Migration in die EU legte die Kommission aufbauend auf die Migrationsagenda 2016 Leitlinien vor, die die Überarbeitung der Richtlinie über die Blaue Karte sowie Möglichkeiten zur Verbesserung der Steuerung legaler Migration in die EU vorsah.

15.2 Einwanderungs- und Integrationspolitik Die Einwanderungs- und Integrationspolitik der EU bezieht sich vornehmlich auf die Rahmung legaler Migration sowie auf die Integration von Immigrant∗innen. Grundsätzlich sind die Mitgliedsstaaten für die Regelung der Einwanderung selbst zuständig, d.  h. sie bestimmen darüber, wer in ihr Hoheitsgebiet einwandern und dort leben darf. Die EU hat hier lediglich die Befugnis, die Voraussetzungen für die Einreise von Drittstaatsangehörigen in einen Mitgliedsstaat und ihren legalen Aufenthalt dort festzulegen. Dies ist zum einen in einer Richtlinie über die Rechte von Drittstaatsangehörigen bereits 2003 geregelt worden. Im gleichen Jahr wurde auch eine Richtlinie hinsichtlich der Familienzusammenführung von Drittstaatsangehörigen erlassen. Dies bedeutet, dass die EU formale Aspekte, wie Visa- und Aufenthaltstitelerteilung, regelt. Hierzu gehört auch die oben erwähnte „Blaue Karte“ für hoch qualifizierte Fachkräfte. In Bezug auf legale Migration hat die EU also wenig Handlungsspielraum, da die Mitgliedsstaaten kein Interesse daran haben, der EU hier weitergehende Befugnisse zu erteilen (vgl. Gans und Pott 2018, S. 45). Im Bereich der Integrationspolitik ist die EU koordinierend und beratend tätig. So hat die Kommission 2016 einen „Aktionsplan für die Integration von Drittstaatsangehörigen“ vorgelegt, mit dem die Mitgliedsstaaten in der Verbesserung und Ausgestaltung ihrer Integrationsmaßnahmen unterstützt werden sollen (Europäische Kommission 2016).

212

15 Migrationspolitik

Tab. 15.1  Aktionsplan für die Integration von Drittstaatsangehörigen 2016 – Bereiche Bildung und Soziale Eingliederung

Gegenseitiges Lernen

Bildung Vorschlag des Rates zum Ausbau von Qualifikationen Überarbeitung des europäischen Qualifikationsrahmens Online-Sprachkurse Instrument zur Erstellung von Kompetenzprofilen Peer-Learning zur Aufnahme von Immigrant∗innen

Finanzierung

Peer Learning zur Aufnahme Unbegleiteter Minderjähriger Erasmus Plus

Politischer Rahmen

Ressourcen

Soziale Eingliederung Expertengruppe Interkultureller Dialog Hochrangige Gruppe Intoleranz Handbuch kulturelles Bewußtsein Studie soziale Teilhabe durch Sport Strukturierter Dialog Kommission und Kultursektor (Voices of Culture)

AMIF Europa für Bürgerinnen und Bürger

Quelle: Europäische Kommission 2019, eigene Darstellung

Der Integrationsplan ist sehr umfänglich und bezieht sich auf folgende Handlungsfelder: 1. Vor der Ankunft 2. Bildung 3. Arbeitsmarkt 4. Zugang zu Grundversorgungsleistungen 5. Aktive Teilhabe und soziale Eingliederung 6. Instrumente für Koordinierung Diese Bereiche werden umfangreich durch Maßnahmen flankiert, wie dies im Folgenden beispielhaft an den beiden Bereichen Bildung und Soziale Eingliederung dargestellt wird (vgl. Tab. 15.1).

15.3 Asyl- und Flüchtlingspolitik Schon zu Beginn des 21. Jahrhunderts zeigte sich, dass die Anzahl der Menschen, die in die EU flüchteten, zunahm. So kam es im Vorfeld des Arabischen Frühlings ab 2011 zu vielen Überfahrten über das Mittelmeer u. a. aus Tunesien und Libyen

15.3  Asyl- und Flüchtlingspolitik

213

mit dem Ziel Italien. Spätestens aber mit der hohen Anzahl von Menschen, die 2015  in Folge des Krieges in Syrien nach Europa flüchteten, gestaltete sich die bisherige Asyl- und Flüchtlingspolitik der EU als unzureichend. Das in den Dublin-Verordnungen vorgesehene Verfahren, nach dem geflüchtete Menschen in dem Mitgliedsstaat ihren Antrag auf Gewährung von Asyl zu stellen haben, in dem sie zuerst ankommen, konnte nicht mehr umgesetzt werden. Die von der hohen Anzahl geflüchteter Menschen vornehmlich betroffenen südeuropäischen Länder waren völlig überfordert, so dass sich die EU zum Handeln gezwungen sah. Hier versuchte die EU, durch Appelle an die Mitgliedsstaaten zu einer gleichmäßigeren Verteilung der Geflüchteten zu kommen. Dies führte zu erheblichen Konflikten innerhalb der EU, da sich vor allem die mittelosteuropäischen Mitgliedsstaaten nicht dazu bereit erklärten, einem Verteilungsschlüssel zuzustimmen. Eine Handhabe zur Durchsetzung gibt es nicht, da die Dublin-Verordnungen lediglich vorsehen, in welchem Land der Asylantrag gestellt werden muss, nicht aber, wie geflüchtete Menschen innerhalb der EU verteilt werden. Daher kam es hier bislang zu keiner befriedigenden Lösung (vgl. Luft 2017, S. 117). So wurden verschiedene Maßnahmen vorgeschlagen, um hier zum einen diese Länder zu entlasten und zum anderen um die hohe Zahl von Flüchtlingen zu reduzieren. Von großer Dringlichkeit war das Eingreifen der EU, um die Zahl der Menschen, die auf ihrer Flucht über das Mittelmeer ertranken, zu reduzieren. Außerdem sollte der Menschenhandel unterbunden und Schleppernetze zerschlagen werden. Im April 2015 beschloss der Rat, die militärische Krisenbewältigungsoperation Sophia (zuvor EUNAVFOR MED) zu starten, die mittels Schiffen und Drohnen das südliche Mittelmeer überwachte und den Aufbau der libyschen Küstenwache unterstützen sollte. Zur Sicherung der Außengrenzen Italiens wurde zwischen 2014 und 2018 die Operation Triton durch die europäische Agentur Frontex durchgeführt, die danach von der Operation Themis abgelöst wurde. Da auch immer mehr Menschen den Weg in die EU über die Balkanländer suchten, beschlossen im Oktober 2015 zehn EU-Staaten sowie Serbien, Albanien und Nordmazedonien Maßnahmen zur Reduktion der Flüchtlingszahlen. Letztlich kam es zur Schließung der sogenannten Balkanroute, was aber wiederum dazu führte, dass mehr Menschen die Flucht über das Mittelmeer wagten. Die in der Agenda für Migration 2015 vorgeschlagene Errichtung von Hotspots in Italien und Griechenland wurde umgesetzt, so dass bis 2019 rund zehn dieser Erstaufnahme- und Registrierungslager entstanden. Die Situation in diesen Hots-

214

15 Migrationspolitik

pots ist durch Überbelegung für die dort untergebrachten Personen ausgesprochen problematisch (vgl. Deutschlandfunk 2019). Eine weitere Maßnahme ist das Abkommen mit der Türkei, die sich dazu verpflichtete, geflüchtete Menschen nicht in die EU zu lassen. Als Gegenleistung sagte die EU der Türkei zu, für die Unterbringung und Verpflegung aufzukommen. Im November 2015 einigten sich die EU und die Türkei auf einen „Aktionsplan zur Begrenzung der Zuwanderung über die Türkei“. Hier wurden Vereinbarungen hinsichtlich der Rückführung von Flüchtlingen von den Hotspots auf den griechischen Inseln in die Türkei bei einem unberechtigten Asylantrag getroffen. Weiterhin gab es die Absprache, dass im Gegenzug syrische Bürgerkriegsflüchtlinge aus der Türkei in der EU neuangesiedelt würden. Um die Flucht für Menschen aus afrikanischen Ländern unattraktiv zu machen, wurde 2015 in Malta ein Aktionsplan beschlossen, um Armut in Afrika durch Beschäftigungsförderung vor Ort zu bekämpfen und neue Bildungsmöglichkeiten zu schaffen. Im Gegenzug sollten die afrikanischen Herkunftsländer ihren Grenzschutz verbessern. Ein weiteres wichtiges Element dieses Abkommens war die Erarbeitung von Rückführungsabkommen für abgelehnte Asylbewerber∗innen (vgl. Europäischer Rat 2015). Um die Frage der Verteilung von geflüchteten Menschen in der EU zu lösen, hat die Kommission im Rahmen der Europäischen Migrationsagenda im Sommer 2017 ein neues Neuansiedlungsprogramm der EU vorgelegt. Bis Herbst 2019 sollten demnach 20 der 28 EU-Staaten 50.000 Flüchtlinge aufnehmen, die sich bis dahin vornehmlich in Flüchtlingslagern in nordafrikanischen Ländern aufgehalten haben (vgl. Europäische Kommission 2017). Die Asyl- und Flüchtlingspolitik der EU gestaltet sich aktuell als ein Bündel von Maßnahmen, die dem Ziel des GEAS zuwiderlaufen. Die internen ­Streitigkeiten innerhalb der EU machen es derzeit unmöglich, eine koordinierte und strukturierte Asyl- und Flüchtlingspolitik zu betreiben  – vor allem, weil die Fluchtursachen nicht effizient bekämpft werden. Dies ist allerdings auch eine Aufgabe, die die EU allein nicht leisten kann, sondern letztlich nur die Weltgemeinschaft.

15.4 Rechtsgrundlagen der Migrationspolitik Für die Migrationspolitik der EU stellt der bereits im Vertrag von Lissabon spezifizierte „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ (RFSR) den grundlegenden rechtlichen Rahmen dar. Der RFSR ist im EUV wie folgt definiert:

15.4  Rechtsgrundlagen der Migrationspolitik

215

Artikel 3 Absatz 2 EUV: „Die Union bietet ihren Bürgerinnen und Bürgern einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ohne Binnengrenzen, in dem – in Verbindung mit geeigneten Maßnahmen in Bezug auf die Kontrollen an den Außengrenzen, das Asyl, die Einwanderung sowie die Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität  – der freie Personenverkehr gewährleistet ist“.

Tab. 15.2  Richtlinien der Einwanderungs – und Integrationspolitik Amtliche Bezeichnung Richtlinie 2003/109/EG des Rates vom 25. November 2003 betreffend die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen Famlienzusammen-­ Richtlinie 2003/86/EG des Rates führungsrichtlinie vom 22. September 2003 betreffend das Recht auf Familienzusammenführung Hochqualifiziertenrichtlinie Richtlinie 2009/50/EG des Rates vom 25. Mai 2009 über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer hoch qualifizierten Beschäftigung Kurzbezeichnung Daueraufenthaltsrichtlinie

Zentrale Inhalte Niederlassungserlaubnis i. d. R. nach fünf Jahren

Mindeststandards für das Recht auf Zusammenführung mit Ehepartner und Kindern Voraussetzungen zur Erteilung der Blauen Karte

Migration ist in Artikel 79 und 80 AEUV geregelt. Dabei regelt Artikel 79 Absatz 5 AEUV die Aufnahme von Arbeit von Migrant∗innen. Im Sekundärrecht sind für die Einwanderungspolitik drei Richtlinien relevant, die die legale Einwanderung und den Aufenthalt in der EU regeln (vgl. Tab. 15.2). Im Bereich der Asylpolitik stellt das Gemeinsame Europäische Asylsystem (GEAS) den rechtlichen Rahmen dar. Dieses wird neben der Dublin-Verordnung durch drei Richtlinien und eine Verordnung geregelt (vgl. Tab. 15.3).

216

15 Migrationspolitik

Tab. 15.3  Richtlinien und Verordnungen des GEAS Kurzbezeichnung Anerkennungsrichtlinie bzw. Qualifikationsrichtlinie

Asylverfahrensrichtlinie

Aufnahmerichtlinie

Eurodac-Verordnung

Amtliche Bezeichnung Richtlinie 2011/95/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über Normen für die Anerkennung von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz, für einen einheitlichen Status für Flüchtlinge oder für Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz und für den Inhalt des zu gewährenden Schutzes Richtlinie 2013/32/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zu gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes Richtlinie 2013/33/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung von Normen für die Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen Verordnung (EU) Nr. 603/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 über die Einrichtung von Eurodac für den Abgleich von Fingerabdruckdaten

Zentrale Inhalte subsidiärer Schutz: keine Abschiebung Nicht-­ Asylberechtigter, wenn Gefahr für Leib und Leben droht

Mindestnormen für das Asylverfahren

Mindeststandards für die Aufnahme und Versorgung von Asylbewerber∗innen

Abgleich von Fingerabdrücken zur Verhinderung der Antragsstellung auf Asyl in mehreren Mitgliedsstaaten

15.5 Akteure der Migrationspolitik Auf der Ratsebene ist der Ministerrat „Justiz und Inneres“ (JI-Rat) zuständig. In der Kommission ist die Generaldirektion Migration und Inneres (GD HOME) zuständig. Im Parlament befasst sich um einen der Ausschuss Bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres (LIBE) mit Fragen der Migration. Aber auch der Ausschuss 

15.5  Akteure der Migrationspolitik

217

Entwicklung (DEVE) befasst sich mit migrations- und asylpolitischen Fragen. Im Bereich der Asyl- und Flüchtlingspolitik ist der Europäische Gerichtshof ein sehr wichtiger Akteur. Seit dem Vertrag von Lissabon hat er die uneingeschränkte Zuständigkeit für die Bereiche Einwanderung und Asyl. Im Bereich der Asyl- und Flüchtlingspolitik als vergemeinschaftetem Politikbereich hat die EU Institutionen eingerichtet, die vornehmlich der Kontrolle der illegalen Migration dienen und bei der Umsetzung des GEAS mitwirken sollen. Frontex Die „Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Europäischen Union“ wurde 2004 gegründet und hat ihren Sitz in Warschau. 2016 wurde sie in „Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache“ (englisch European Border and Coast Guard Agency (EBCG)) umbenannt, wird aber kurz Frontex genannt (Akronym für französisch frontières extérieures  – Außengrenzen). Sie ist in Zusammenarbeit mit den Mitgliedsstaaten zuständig für die Kontrolle der EU-Außengrenzen. Dabei obliegt die eigentliche Grenzkontrolle den jeweiligen Mitgliedsstaaten, während Frontex hier durch vielfältige Maßnahmen zu deren Verbesserung beiträgt. Dazu hat Frontex eine sogenannte Risikoanalyseeinheit geschaffen, die durch Datensammlung und Simulationen Migrationsbewegungen an der EU-Außengrenze prognostiziert. Außerdem bildet Frontex Grenzschützer∗innen aus und unterstützt bei Bedarf die Mitgliedsstaaten im operativen Bereich. Hierzu können für den Krisenfall „Rapid Border Intervention Teams“ (RABIT) von einem Mitgliedsstaat angefordert werden (vgl. Kasparek 2019, S. 54 f.). Europäisches Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO) Das EASO wurde 2010 eingerichtet und soll, wie der Name schon sagt, in sämtlichen Fragen im Zusammenhang mit Asyl und Flucht die Institutionen der EU beraten und unterstützen. Aus dem EASO soll künftig die Asylagentur der Europäischen Union (EUAA) hervorgehen, die über ein breiteres Mandat verfügen soll und als offizielle Agentur der EU fungieren wird. European Migration Network (EMN) Das Europäische Migrationsnetzwerk ist ein von der EU finanziertes Netzwerk mit dem Ziel, Organe der EU, nationale Institutionen und Behörden sowie die allgemeine Öffentlichkeit mit aktuellen, objektiven und vergleichbaren Daten über Migration und Asyl zu versorgen. Es wurde 2008 in Brüssel gegründet.

218

15 Migrationspolitik

Nichtregierungsorganisationen Im Bereich Migration und Asyl sind in der European NGO Platform Migration and Asylum (EPAM) derzeit 28 NGOs organisiert. EPAM hat selbst kein Sekretariat, sondern wird arbeitsteilig von Mitgliedern administriert. Beispielhaft für ein Mitglied der EPAM wird hier das European Council on Refugees and Exiles (ECRE) genannt, das eine paneuropäische Non-Profit-­ Organisation ist. ECRE ist seinerseits eine Dachorganisation, in der 104 Nichtregierungsorganisationen aus 41 Ländern vertreten sind. Gegründet wurde ECRE 1974 und hat ihren Sitz in Brüssel. Hauptziel ist die Einflussnahme auf die Migrationspolitik der EU mit der Absicht, auf eine offene Einwanderungspolitik hinzuwirken. Dabei steht die die Reform des GEAS im Fokus. Weiterhin sieht ECRE im Schutz und der Verbesserung der Rechte von Flüchtlingen ein wichtiges Ziel (vgl. ECRE 2019).

15.6 Instrumente der Migrationspolitik Im Bereich Asyl- und Flüchtlingspolitik setzt die EU vor allem auf Instrumente, um die Zahl der asylsuchenden Menschen zu senken. Das GEAS stellt hier ein Instrument dar, mit dem vor allem mit rechtlichen Mitteln versucht wird, hierauf Einfluss zu nehmen. Hierzu gehören unter anderem die Hotspots auf den italienischen und griechischen Inseln, aber auch die Externalisierung der Flüchtlingspolitik, mit der versucht wird, in den Herkunftsländern und jenseits der Grenzen mittels Vereinbarungen Flucht zu verhindern (vgl. Kasparek 2019, S. 70 ff.). Im Bereich der Einwanderungs- und Integrationspolitik hat die Kommission eine „Europäische Website für Integration“ eingerichtet. Damit soll eine öffentliche Plattform geschaffen werden, die über Maßnahmen zur Integration von Migrant∗innen informiert. Der 2014 verabschiedete und bis 2020 laufende Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds (AMIF) ist gegenwärtig das übergreifende Finanzierungsinstrument für die Integration von Migranten.

15.7 Indikatoren der Migrationspolitik Um die Vergleichbarkeit unter den Mitgliedstaaten zu verbessern, wurden EU-­ Indikatoren für Integration entwickelt. Dabei werden diese Indikatoren von der OECD und der Kommission gemeinsam verwendet und publiziert. Sie zeigen den

15.7  Indikatoren der Migrationspolitik

219

Stand der Integration von Zugewanderten und deren Kindern im internationalen Vergleich für die EU-Mitgliedstaaten, die OECD-Staaten sowie ausgewählte G20-Länder. Der Vergleich wird anhand von 74 Indikatoren in den Bereichen Arbeitsmarkt und Qualifikationen, Lebensbedingungen sowie zivilgesellschaftlichem Engagement und sozialen Indikatoren gezogen (vgl. OECD/EU 2018) (vgl. Tab. 15.4). Tab. 15.4  Indikatoren zur Integration von Migrant∗innen Area Skills and Labour Market

Indicators Distribution of the immigrant population by: - Educational attainment - Place of education - Host-country language proficiency - Foreign language proficiency Language courses attendance rate Participation in adult education and training Participation in Early Childhood Education and Care Literacy scores Low school performers in reading Share of resilient students Share of early school leavers Employment rate Labour market participation rate Unemployment rate Long-term unemployment rate NEET rate Share of inactive who wish to work Share of unemployed receiving benefits Share of employees working: - Long hours - Part-time - Involuntary part-time Jobs distribution by: - Types of contracts - Physical health risks - Job skills Over-qualification rate Share of self-employed Firm size Share of employment in the „public services“ sector (Fortsetzung)

220

15 Migrationspolitik

Tab. 15.4 (Fortsetzung) Area Living Conditions

Indicators Median income Income distribution Poverty rate Overcrowding rate Share of substandard dwellings Perception of ethnic spatial concentration Perception of environmental problems in the area Share of people reporting good health status or better Share of people who report unmet medical needs Share of people who report unmet dental needs Civic engagement Naturalisation rate and social indicators National voting participation rate Local voting participation rate Life satisfaction Host-country perceptions of the presence of immigrants Perceived economic and cultural impact of immigration Share of native-born interacting with immigrants Agreement with the statement: „When jobs are scarce, men should have more right to a job than women“ Agreement with the statement: „Women should beprepared to cut down on paid work for the sake of the family“ Sense of belonging to the national community Sense of belonging at school/Share of pupils who report having been bullied Share of pupils who feel awkward and out of place at school Share of immigrants who feel to have been discriminated against Quelle: OECD/EU 2018, S. 24 f.

15.8 Die Zukunft der Migrationspolitik Kein anderes Politikfeld der europäischen Sozialpolitik weist eine so tiefe Widersprüchlichkeit auf wie die Migrationspolitik. Dies liegt zum Teil auch darin begründet, dass sich die Migrationspolitik mit dem Anwerbestopp 1973 und dem Bedeutungszuwachs der Sicherung der Außengrenzen der EU in Folge des Schengener Abkommens zunehmend zu einem sicherheits- und innenpolitischen Feld entwickelt hat. So ist es erklärbar, dass die Asyl- und Flüchtlingspolitik immer deutlicher als restriktive Abschottungspolitik charakterisiert werden kann. Gleichzeitig zeigen sich die Mitgliedsstaaten zutiefst uneins hinsichtlich

15.8  Die Zukunft der Migrationspolitik

221

der Verantwortung zur Aufnahme von geflüchteten Menschen. Diese Konflikte hinsichtlich der Verantwortung für die in der EU ankommenden geflüchteten Menschen glaubte die EU mit dem Dubliner Übereinkommen geregelt zu haben. Aber schon lange vor der Flüchtlingskrise 2015 zeigte sich, dass vor allem die südeuropäischen Länder durch das Dublin Übereinkommen benachteiligt waren, weil hier überdurchschnittlich viele Menschen über den Seeweg dort zum ersten Mal EU-Boden betraten. Hinzu kommt, dass die Aufnahmebedingungen in diesen Ländern der GEAS insofern widersprechen, als die Infrastruktur und Lebensbedingungen für geflüchtete Menschen dort alles andere als standardisiert sind. So hat der Europäische Gerichtshof entschieden, dass vor einer Abschiebung nach dem Dubliner Übereinkommen zunächst zu prüfen ist, ob in dem jeweiligen Zielland die Menschenrechte für geflüchtete Menschen gewahrt sind (vgl. Kasparek 2019, S. 90). Diese Situation hat sich nach dem Höhepunkt der Flüchtlingskrise 2015 noch verschärft. Danach hat die EU die Kontrolle der Außengrenzen verstärkt, um die irreguläre Migration möglichst stark zu unterbinden. Die Einrichtung von Hotspots in südeuropäischen Mitgliedsstaaten sowie das Abkommen mit der Türkei unterstreichen die Absicht der EU, die Fluchtmigration möglichst zu unterbinden. Allerdings erweist sich dieses Abkommen als brüchig, da es nicht bindend ist und daher jederzeit von Seiten der Türkei aufgekündigt werden kann. Auf der anderen Seite sieht die EU angesichts des demografischen Wandels und der damit im Zusammenhang stehenden Schrumpfung der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter in der regulären Migration eine Chance, die Zukunftsfähigkeit der EU zu erhalten. Hierzu werden im Bereich der Einwanderungs- und Integrationspolitik erhebliche Anstrengungen unternommen, um „erwünschte“ Migration zu erleichtern. Allerdings beschränken sich diese bislang auf den Zuzug von hoch qualifizierten Migrant∗innen. Angesichts der globalen Fluchtbewegungen wird der Migrationsdruck auf die EU jedoch nicht abnehmen, eher das Gegenteil ist zu erwarten. Allerdings ist hier keine Lösung erkennbar, nicht zuletzt deswegen, weil vor allem die mittelosteuropäischen Mitgliedsstaaten an einer gemeinsamen Strategie kein Interesse haben. Grundsätzlich scheint eine Migrationspolitik, die als Migrationsmanagement vornehmlich auf Kontrolle und Abwehr setzt, immer wieder an Grenzen zu stoßen. Gleichzeitig ist Migration konstitutiver Bestandteil der EU und bedarf eines umfassenden neuen politischen Ansatzes, der von den Mitgliedsstaaten getragen wird (vgl. Kasparek 2019, S. 131). Dies bedeutet auch, dass die globale Rolle der EU bei der Bekämpfung von Fluchtursachen aufgewertet werden muss.

222

15 Migrationspolitik

Literatur Berlinghoff, M. (2018). Die Geschichte der europäischen Migrationspolitik. https://www. bpb.de/gesellschaft/migration/dossier-migration/252329/europaeische-migrationspolitik. Zugegriffen am 05.01.2020. Deutschlandfunk. (2019). Europas vergessene Flüchtlinge. Das Elend in den Lagern auf den griechischen Inseln. https://www.deutschlandfunk.de/europas-vergessene-fluechtlinge-das-elend-in-den-lagern-auf.724.de.html?dram:article_id=443263. Zugegriffen am 30.12.2019. ECRE. (2019). Our work. https://www.ecre.org/our-work/. Zugegriffen am 04.01.2020. Europäische Kommission. (2011). Gesamtansatz für Migration und Mobilität. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen. KOM (2011) 0743 endgültig. Brüssel. Europäische Kommission. (2015). Die Europäische Migrationsagenda. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen. KOM (2015) 240 endgültig. Brüssel. Europäische Kommission. (2016). Aktionsplan für die Integration von Drittstaatsangehörigen. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen. KOM (2016) 377 endgültig. Brüssel. Europäische Kommission. (2017). Umsetzung der Europäischen Migrationsagenda. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen. KOM (2017) 558 endgültig. Brüssel. Europäische Kommission. (2019). Implementation of the 2016–2017 integration action plan. https://ec.europa.eu/migrant-integration/eu-aktionen-fer-eine-erfolgreiche-integration. Zugegriffen am 29.01.2020. Europäischer Rat. (2004). Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates vom 26. Oktober 2004 zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Amtsblatt der Europäischen Union L 349/1. Europäischer Rat. (2009). Richtlinie 2009/50/EG des Rates vom 25. Mai 2009 über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer hochqualifizierten Beschäftigung. Amtsblatt der Europäischen Union L 155. Europäischer Rat. (2015). Valletta summit on migration action plan. https://www.consilium. europa.eu/media/21839/action_plan_en.pdf. Zugegriffen am 05.01.2020. Gans, P., & Pott, A. (2018). Migration und Migrationspolitik in Europa. In F. Gesemann & R. Roth (Hrsg.), Handbuch Lokale Integrationspolitik (S. 11–56). Wiesbaden: Springer. Kasparek, B. (2019). Europas Grenzen: Flucht, Asyl und Migration. Eine kritische Einführung. Berlin: Bertz und Fischer. Luft, S. (2017). Die Flüchtlingskrise. München: Beck. Martiniello, M. (2006). The new migratory Europe: Towards a proactive immigration policy? In C. A. Parsons, T. M. Smeeding, & T. M. (Hrsg.), Immigration and the transformation of Europe (S. 298–326). Cambridge: Cambridge University Press. OECD/EU. (2018). Settling in 2018: Indicators of immigrant integration. Paris/Brussels: OECD Publishing/European Union.

Europäische Förderpolitik

16

Zusammenfassung

Die europäische Sozialpolitik wird in vielen Bereichen durch Haushaltsmittel der EU überhaupt erst möglich. In der Regel erfolgt dies in Form einer Kofinanzierung, so dass die Kosten nach einem Verteilungsmaßstab zum Teil von der EU getragen werden sowie zum Teil von den Mitgliedsstaaten. Im EU-­ Haushaltsplan, dem sogenannten Mehrjährigen Finanzrahmen, sind hierfür Mittel eingestellt. Die wichtigsten Finanzierungsinstrumente europäischer Sozialpolitik sind zum einen die Fonds und zum anderen Förderprogramme. Schlüsselwörter

Finanzierung der EU Mehrjähriger Finanzrahmen · Europäischer Sozialfonds Europäischer Regionalfonds, EHAP, AMIF · Europäische Förderprogramme EaSi, Erasmus Plus, REC, Programm Gesundheit 

16.1 Finanzierung der EU Der Jahreshaushalt der Europäischen Union liegt 2019 bei 165,8 Mrd. Euro und wird aus den so genannten Eigenmitteln der EU gespeist. Diese Mittel stammen u. a. aus Beiträgen der Mitgliedsstaaten entsprechend ihres jeweiligen Wohlstands.1 Jeder 1  Weitere Quellen stellen Zölle auf Erzeugnisse dar, die in die EU eingeführt werden sowie ein bestimmter Prozentsatz der Mehrwertsteuer, die alle EU-Länder auf Waren und Dienstleistungen erheben.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Möhle, Europäische Sozialpolitik, https://doi.org/10.1007/978-3-658-28410-7_16

223

224

16  Europäische Förderpolitik Verwaltung; 61.63

Europa in der Welt; 58.70 Sicherheit und Unionsbürgerschaft, 15.67

Natürliche Ressourcen; 372.93

Ausgleichzahlungen; 0.27

Wettbewerbsfähigkeit für Wachstum und Beschäftigung; 125.61

Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt; 324.94

Abb. 16.1  Mehrjähriger Finanzrahmen der EU 2014–2020 (in Mrd. Euro). (Quelle: Europäischer Rat 2017, eigene Darstellung)

Jahreshaushalt ist Teil eines Haushaltszyklus von sieben Jahren, dem „Mehrjährigen Finanzrahmen“ (MFR). Allerdings ist der MFR kein Haushaltsplan, sondern eine Planungsgrundlage für die Folgejahre und soll die Berechenbarkeit der Ausgaben gewährleisten. Der MFR wird von der Kommission vorgeschlagen, muss von den Mitgliedsstaaten einstimmig genehmigt werden und bedarf der Zustimmung des Parlaments. Für die Periode 2014 bis 2020 sind im Mehrjährigen Finanzrahmen 959 Mrd. Euro eingestellt (vgl. Abb. 16.1). In der Rubrik „Wettbewerbsfähigkeit für Wachstum und Beschäftigung“ sollen über 125  Mrd.  Euro verausgabt werden, die unter anderem auch zugunsten von kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) verwendet werden. Über 324 Mrd. Euro fließen in die Rubrik „Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt“. Hinter diesem Ausgabentitel verbergen sich auch die sogenannten „Strukturfonds“ der EU. Es gibt insgesamt fünf Strukturfonds, die alle die Aufgabe haben, den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhang der EU zu stärken und Entwicklungsunterschiede zu vermindern, auf die weiter unten eingegangen wird. In der Rubrik „Sicherheit und Unionsbürgerschaft“, die mit 15,67 Mrd. Euro veranschlagt ist, werden Maßnahmen in den Bereichen Asyl und Migration sowie zum Schutz der Außengrenzen finanziert. Mit der Rubrik „Europa in der Welt“, für die 58,7 Mrd. Euro angesetzt sind, werden auch Leistungen der humanitären Hilfe finanziert.

16.2  Die Fonds

225

Abb. 16.2  Mehrjähriger Finanzrahmen der EU 2021–2027 (vorläufig) in Mrd. Euro. (Quelle: Europäische Kommission 2018, eigene Darstellung)

Der Mehrjährige Finanzrahmen für die Periode 2021 bis 2027 soll umstrukturiert und vereinfacht werden. Mit knapp 1,3 Billionen Euro ist er deutlich umfangreicher ausgestattet als der vorherige MFR (vgl. Abb. 16.2). Die Rubrik „Zusammenhalt und Werte“, die mit 442,4 Mrd. den umfangreichsten Posten im MFR darstellt, beinhaltet neben Ausgaben im Bereich „Regionale Entwicklung und Zusammenhalt“ auch den Bereich „Wirtschafts- und Währungsunion“ sowie den Bereich „In Menschen investieren, sozialer Zusammenhalt und Werte“. Für die Sozialpolitik sind verschiedene Finanzierungsquellen bedeutsam. Dies sind zum einen die Strukturfonds sowie weitere europäische Fonds. Zum anderen stellen Förderprogramme, die die Kooperation mehrerer Mitgliedsstaaten vorsehen, eine wichtige Finanzierungsquelle dar.

16.2 Die Fonds Die Fonds stellen ein Finanzierungsinstrument der EU dar, das bereits mit den Römischen Verträgen 1957 geschaffen wurde. Grundsätzlich werden mit den Fonds bestimmte Politikbereiche der EU finanziell unterstützt. Dabei stellen die Strukturfonds die wichtigste Form der Fonds dar, die mit dem Ziel geschaffen wurden, die unterschiedliche Entwicklung in den verschiedenen Regionen der EU anzugleichen.

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Ziele

16  Europäische Förderpolitik

Strukturfonds und -instrumente

Konvergenz

EFRE

ESF

Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung

EFRE

ESF

Europäische Territoriale Zusammenarbeit

EFRE Infrastruktur, Innovation, Investitionen etc.

Ausbildung, Beschäftigung etc.

alle Mitgliedstaaten und Regionen

Kohäsionsfonds

Umwelt- & Verkehrsinfrastrukturen, erneuerbare Energien

Mitgliedstaaten mit BSP/Kopf