Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social (sobre industrias extractivas y proyectos de inversión)
 9786124146626

Table of contents :
Agradecimientos 7
Presentación 13
Introducción 19
SECCIÓN PRIMERA
ELEMENTOS TEÓRICOS PARA LA GESTIÓN ÉTICA
DE LAS ORGANIZACIONES 29
Capítulo 1
Disposiciones valorativas, racionalidades y horizontes modernos
para la gestión de organizaciones
Levy del Águila y Sebastián Pimentel 31
Capítulo 2
Formas de valoración, derecho y planos de la acción organizacional
Levy del Águila y Juan José Ccoyllo 73
Capítulo 3
Las exigencias éticas de la responsabilidad social y el desarrollo sostenible
Levy del Águila 105
Capítulo 4
Definir la responsabilidad social: una urgencia filosófica
François Vallaeys 133
Capítulo 5
Principios y materias fundamentales de la responsabilidad
social organizacional
Diego López 149
SECCIÓN SEGUNDA
LAS DIMENSIONES INTEGRADAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA,
EMPRESARIAL Y SOCIAL EN LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS 179
Capítulo 6
En torno a las valoraciones éticas en el Sistema de Gestión
Ambiental del Perú
Luis Dávalos 181
Capítulo 7
Transparencia de la responsabilidad social de las empresas mineras.
El caso del Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo
Juan José Ccoyllo y Gustavo Ávila 219
Capítulo 8
La ampliación de la ciudadanía a través de los conflictos mineros
Martín Beaumont 247
SECCIÓN TERCERA
INVERSIÓN Y CONFLICTO SOCIAL EN EL PERÚ 265
Capítulo 9
De la responsabilidad social de la gestión pública en los proyectos
Carretera Interoceánica del Sur e Hidroeléctrica Inambari
Luis Dávalos y Martín Arana 267
Capítulo 10
Moral, ética y responsabilidad en las industrias extractivas:
el caso Camisea
Camilo León 309
Capítulo 11
Interés público, historicidad y pluralidad en megaproyectos de inversión
Carlos Monge 341
Participantes 355

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ÉTICA DE LA GESTIÓN, DESARROLLO Y RESPONSABILIDAD SOCIAL (sobre industrias extractivas y proyectos de inversión)

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LEVY DEL ÁGUILA M. (Editor)

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ÉTICA DE LA GESTIÓN, DESARROLLO Y RESPONSABILIDAD SOCIAL

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(sobre industrias extractivas y proyectos de inversión)

Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social (sobre industrias extractivas y proyectos de inversión) Levy del Águila M., editor © Levy del Águila M., 2014 De esta edición: © Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2014 Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú Teléfono: (51 1) 626-2650 Fax: (51 1) 626-2913 [email protected] www.pucp.edu.pe/publicaciones Diseño, diagramación corrección de estilo y cuidado de la edición: Fondo Editorial PUCP Primera edición: abril de 2014 Tiraje: 500 ejemplares Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores. Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2014-02570 ISBN: 978-612-4146-62-6 Registro del Proyecto Editorial: 31501361400130 Impreso en Tarea Asociación Gráfica Educativa Pasaje María Auxiliadora 156, Lima 5, Perú

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AGRADECIMIENTOS

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El proceso que concluye en esta publicación ha estado permanentemente orientado por el carácter académico de su elaboración. Aquí entra en juego la consideración del público que pudiera interesarse en nuestra propuesta, donde esperamos dirigirnos no solo a estudiantes o especialistas de la gestión, sino a un público más amplio de otras disciplinas interesado en la dimensión ética e inter y transdisciplinaria de la gestión. Dicho carácter también arraiga en la génesis del proyecto mismo y remite a la formación de nuestros futuros gestores públicos, empresariales y sociales. Pero, en términos de la actividad intelectual misma y de la metodología para la elaboración de los distintos capítulos de este volumen, el asunto remite, más fundamentalmente, al proceso que tuvimos ocasión de definir para organizar las distintas contribuciones; en buena cuenta, hemos apostado por la condición esencialmente colectiva de la vida académica y, desde allí, nos hemos dispuesto a un trabajo de revisión recíproca de nuestros sucesivos avances y borradores —los cuales, además, hemos sometido en su penúltima versión a una lectura de especialistas externos—. Asimismo, podrá apreciarse que varios de los artículos han sido de autoría colectiva, lo cual ha representado, sin duda, un esfuerzo particularmente demandante y complejo, pero que ha resultado enriquecedor para los autores y, esperamos, para sus lectores.

Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

Por mi parte y en nombre de Luis Dávalos, Juan José Ccoyllo, Diego López, Sebastián Pimentel y Camilo León, quienes han conformado el núcleo de autores comprometidos con la revisión sistemática de los distintos capítulos en sus sucesivas versiones, no me queda sino agradecer a Hèlan Jaworski, fundador de la Facultad de Gestión y Alta Dirección de la PUCP, quien conoció este proyecto desde sus inicios y siempre nos animó a cultivar nuestras indagaciones de modo que podiéramos comunicar la problemática ética de la gestión de organizaciones más allá de nuestras sesiones de clase. Asimismo, agradezco a los colegas del Departamento Académico de Ciencias de la Gestión (DACG), a quienes tuvimos ocasión de presentarles nuestro proyecto en sus inicios y con quienes hemos compartido distintos espacios de diálogo a lo largo de este proceso. A nuestra actual jefa del DACG, Néride Sotomarino, por su apoyo decidido y reiterado a esta y otras iniciativas de investigación. También al Vicerrectorado Administrativo, a cuyo Fondo Subvencionado 2011 tuvimos ocasión de concursar, obteniendo uno de los premios que ese año se adjudicaran para el DACG. Estos respaldos institucionales hicieron posible que podamos contar con expertos lectores de reconocida especialización internacional para la lectura y discusión de nuestros textos antes de su versión definitiva que ahora ofrecemos. De este modo, contamos con la lectoría de François Vallaeys (Université Paris-Est Créteil), Anthony Bebbington (Clark University) y Carlos Monge (Revenue Watch), para la secuencia de nuestras tres secciones, respectivamente. Nuestros lectores contribuyeron decisivamente a la mejora de los borradores y, en el caso de Vallaeys y Monge, sus críticas y formulaciones fueron recogidas en contribuciones originales que terminaron integrándose al contenido del volumen. Le agradezco también a Isabela Núñez del Prado por la asistencia en el cierre con las referencias bibliográficas, a cuya finalización también contribuyeron Kiara Castamán y María Eugenia Rodríguez. A Milena Golte por el auxilio final con la diagramación de un mapa rebelde.

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Finalmente, de manera especial, agradecemos a nuestros alumnos, con quienes compartimos muchas de las ideas aquí expresadas y con quienes tuvimos la oportunidad de tratar los casos que ahora presentamos, así como de poner a prueba la relevancia de estas cuestiones de cara a la promoción de una gestión éticamente orientada, dispuesta de acuerdo con el horizonte del desarrollo humano sostenible y la responsabilidad social. Su receptividad no solo afectiva, sino intelectual, disparó en nosotros la intención de profundizar y ampliar el alcance de nuestras formulaciones bajo el formato de un documento escrito donde queden consolidadas algunas de las discusiones que sostuvimos juntos. Su formación ha sido la motivación de fondo que ha animado este esfuerzo.

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Índice

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Agradecimientos

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Presentación

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Introducción

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SECCIÓN PRIMERA ELEMENTOS TEÓRICOS PARA LA GESTIÓN ÉTICA DE LAS ORGANIZACIONES

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Capítulo 1 Disposiciones valorativas, racionalidades y horizontes modernos para la gestión de organizaciones

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Levy del Águila y Sebastián Pimentel

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Capítulo 2 Formas de valoración, derecho y planos de la acción organizacional 73

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Levy del Águila y Juan José Ccoyllo

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Capítulo 3 Las exigencias éticas de la responsabilidad social y el desarrollo sostenible Levy del Águila

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Capítulo 4 Definir la responsabilidad social: una urgencia filosófica François Vallaeys

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Capítulo 5 Principios y materias fundamentales de la responsabilidad social organizacional Diego López

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SECCIÓN SEGUNDA LAS DIMENSIONES INTEGRADAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA, EMPRESARIAL Y SOCIAL EN LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS

179

Capítulo 6 En torno a las valoraciones éticas en el Sistema de Gestión Ambiental del Perú Luis Dávalos

181

Capítulo 7 Transparencia de la responsabilidad social de las empresas mineras. El caso del Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo Juan José Ccoyllo y Gustavo Ávila

219

Capítulo 8 La ampliación de la ciudadanía a través de los conflictos mineros Martín Beaumont

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SECCIÓN TERCERA INVERSIÓN Y CONFLICTO SOCIAL EN EL PERÚ

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Capítulo 9 De la responsabilidad social de la gestión pública en los proyectos Carretera Interoceánica del Sur e Hidroeléctrica Inambari Luis Dávalos y Martín Arana

267

Capítulo 10 Moral, ética y responsabilidad en las industrias extractivas: el caso Camisea Camilo León

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Capítulo 11 Interés público, historicidad y pluralidad en megaproyectos de inversión Carlos Monge

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Participantes

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PRESENTACIÓN

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Presento el libro que ahora está en sus manos con alegría y entusiasmo. Además de la alegría que provoca un trabajo colectivo de evidente calidad académica, el hecho de ser el primer libro que se produce desde el Departamento Académico de Ciencias de la Gestión es motivo de gran entusiasmo. Se trata, además, del resultado de una reflexión en común —no de una superposición de textos totalmente independientes entre sí— de autores de diversas disciplinas y orientaciones que abordan una dimensión fundamental de nuestras vidas colectivas sobre la que poco se ha reflexionado en nuestro medio: la gestión de organizaciones, sean estas privadas, públicas o sociales. Si uno de los objetivos que se planteaba para este trabajo colectivo era el de establecer una comunidad de aprendizaje interdisciplinaria entre los docentes del Departamento, me parece que está plenamente logrado. Problemas multidimensionales que requieren miradas multi e interdisciplinarias; de eso se trata este libro. En tiempos en que, para muchos, el mercado no es solo una red de relaciones o un mecanismo de asignación de recursos, sino un valor que no se puede siquiera discutir, una reflexión ética sobre la gestión de las organizaciones, empresas privadas y organismos públicos me parece no solo importante sino fundamental. Ello en el contexto de un país, nuestro país, que crece económicamente pero que mantiene un nivel

Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

de  desigualdades incompatible con el bienestar de todas y todos las ciudadanos que lo habitan. El texto es muy rico en su recorrido. Pensar la ética de la gestión desde sus posibles bases filosóficas hasta el estudio de casos concretos de responsabilidad social y de gestión pública, nos propone una relación entre la teoría y la práctica específica que hace mucha falta en una realidad como la nuestra, en la que la reflexión de los gestores con respecto a su propia praxis no es particularmente frecuente. De la filosofía y la ética al conflicto social: una magnífica manera de intentar comprender lo que hacemos cuando de la gestión de organizaciones se trata. De Nietzsche, Habermas y Jonas hasta Camisea y la Hidroeléctrica de Inambari. ¡Magnífico esfuerzo! Desde el inicio de la sección primera se nos plantea la importancia de la promoción de una gestión éticamente orientada, tomando en cuenta dos factores fundamentales: que las organizaciones tienen fines y que quienes actúan en ellas (y sobre todo quienes las dirigen) son sujetos portadores de valores. No existe tal cosa como la «neutralidad valorativa»; no se puede carecer de compromisos valorativos, como muchos desde la modernidad pretenden bajo el apelativo de «lo técnico». La consideración inicial y fundante de que «gestionar es una forma de valorar» me parece vital y decisiva en una realidad marcada sistémicamente por la corrupción en los diversos ámbitos de la vida social, desde las instituciones del Estado hasta las inversiones públicas, pasando obviamente por las empresas privadas. Los pequeños y grandes escándalos de corrupción que nos muestran los medios de manera casi cotidiana nos llevan inevitablemente a pensar que no se trata de casos aislados o de malas personas, sino de un Estado y una sociedad que hacen la corrupción posible y, en algunos casos, perversamente «necesaria». Esto puede ir desde tener que pagar «alguito» para obtener un certificado de defunción o comprar una rifa para evitar una multa de tránsito, hasta «comprar» una gran licitación del Estado. Si bien nos hemos sentido y nos sentimos satisfechos de saber procesados y ver encarcelados a otrora poderosos

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personajes, persiste la sensación de que algo en el fondo no funciona y que la corrupción sigue allí, premiada, además, por la impunidad. La definición clásica de corrupción la caracteriza como el uso y abuso de una posición pública para la obtención de beneficios privados. Dicho abuso puede significar tanto la apropiación ilícita de dineros públicos como el incumplimiento de la Ley o su utilización para fines propios. También se habla en los últimos años del fenómeno de la «captura del Estado»; es decir, cuando el propio funcionamiento del aparato estatal está supeditado a intereses comerciales particulares o a mafias económicas y de otra índole. Pero no debemos olvidar que la corrupción tiene, como las monedas, dos caras y que ambas son igualmente repudiables: el que corrompe y el que se deja corromper. Un acto corrupto es un acto, por lo menos, de a dos. También hay corrupción en o desde el sector privado, que alimenta la corrupción de quienes ocupan una posición pública. Por ello me parece tan importante reclamar un gestor consciente de las apuestas valorativas de su gestión. La promoción de una gestión éticamente orientada en todos los niveles mencionados, a saber, privado, social y público, es a mi juicio algo decisivo para el (sano) futuro de nuestro país. Del papel del Estado en el marco de las industrias extractivas se ocupan varios capítulos de las secciones segunda y tercera del libro. De allí la importancia de la reflexión sobre las distintas formas de ejercicio de la racionalidad, o los diferentes «usos» de la razón, que se desarrolla en varios capítulos: la instrumental, la ética y la moral; es decir, las consideraciones argumentativas sobre lo que es bueno para mí (o para mi empresa) en sentido pragmático, lo que es bueno para nosotros en tanto comunidad específica y lo que es bueno para todos en tanto leyes morales que nos abarcan universalmente, siguiendo la ya clásica distinción habermasiana. Pensar la ética de la gestión desde esta perspectiva en el Perú me parece de un inmenso valor —y de uno, valga la redundancia— ético. El quehacer de la gestión contemporánea de las organizaciones es complejo y variado. Surgen innumerables dilemas éticos que no solo abarcan relaciones personales sino, hoy día, también las relaciones sociales 15

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en sentido amplio y con nuestro entorno natural. Por ello, en el libro ocupan un lugar destacado las reflexiones sobre las exigencias éticas de la responsabilidad social y el desarrollo sostenible. La responsabilidad social implica que las empresas deben considerar las consecuencias/impactos sociales de sus actos: en sus empleados, en el entorno, en los clientes y en cualquier persona o cosa con la que traban relación. Sabemos bien que el concepto mismo de responsabilidad social empresarial ha generado y sigue generando mucha polémica. De allí que resulte tan necesaria su problematización y discusión. Siguiendo a Hans Jonas, la ética de la responsabilidad supone una nueva conciencia planetaria que se aleja de la inmediatez del corto plazo y de la estrechez de lo local. También tenemos el deber de pensar en las generaciones que están por llegar y en el planeta que les estamos dejando. La atención al medio ambiente es un imperativo ético de nuestro tiempo. Una ciudadanía activa es, qué duda cabe, decisiva para el cuidado y la vigilancia del comportamiento de nuestras organizaciones. Problemas pendientes quedan muchos y llevan el sello de nuestra historia. ¿Qué problemas implica el ampliar la noción de sujeto hacia el ámbito de las comunidades y pueblos? ¿Cuál es el papel de la Ley y el derecho en la ética de la gestión? ¿Cuál es el límite de la responsabilidad social de las organizaciones? ¿Qué hacemos con la tensión entre el copyright y el copyleft? Sabemos también que muchos de los conflictos sociales en el Perú de hoy tienen relación con las industrias extractivas; en particular, la minería. Todo lo que se pueda proponer en términos razonables y argumentados para su solución es bienvenido, aunque no podamos estar todos y todas de acuerdo totalmente. Yo misma discrepo con algunas de las evaluaciones propuestas sobre casos específicos mencionados en el libro, pero creo que de eso se trata un buen texto universitario: de invitar al diálogo, a la confrontación argumentada y al consenso razonado. No me canso de repetir que el concepto de consenso no tiene nada que ver con un acuerdo unánime, sino con un consentir a la demanda argumentativa del otro a 16

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partir de un disentir también argumentado. Disentir con y consentir a: de allí surgen los consensos que hacen posible nuestra vida en común y, sobre todo, una vida buena, basada en un ethos, normas y valores compartidos. Solo me queda felicitar, sinceramente, a los autores y en particular al editor de este texto, doctor Levy del Águila, por este magnífico esfuerzo que, estoy segura, es el primero de muchos por venir.

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Doctora Pepi Patrón Vicerrectora de Investigación de la PUCP

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INTRODUCCIÓN

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La reflexión en torno de las valoraciones humanas que pautan la vida organizacional resulta un lugar de convergencia fundamental entre las ciencias de la gestión, la filosofía y las ciencias sociales. Se trata de una convergencia que nos instala inmediatamente en las urgencias éticas del mundo contemporáneo. Así, las demandas del desarrollo y la responsabilidad social aparecen como exigencias desde las cuales diseñar y evaluar las apuestas organizacionales en el entendido de que ellas habrán de decidir buena parte de nuestra suerte presente y futura. Las organizaciones son las unidades vivas que deciden el quehacer público, empresarial y social, sea de alcance local, nacional, regional o global. La complejidad de estos peculiares sujetos se ha instalado, progresivamente, en el tejido de nuestras comunidades nacionales y de nuestra creciente interdependencia mundial, al punto de que, cada vez, se requiere de mayores esfuerzos inter y transdisciplinarios para comprenderlos y para ser capaz de disponer desde ellos de una actividad humana lúcida y éticamente orientada. El presente volumen propone algunas líneas para abordar el complejo entronque que constituye la vida organizacional, poniendo su foco en las disposiciones valorativas o las apuestas éticas que veladamente, o no, la gobiernan. Proponemos este foco de atención para hacernos cargo del «deber de saber» que, por supuesto, en absoluto resulta un patrimonio exclusivo de la academia. Yerra el académico que pretende elevarse

Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

desconociendo las condiciones prácticas que hacen factible la actividad formativa y de investigación que le ocupa cotidianamente, al igual que el practitioner autoindulgente que no solo no sabe sino que elige no saber. La vanidad y la unilateralidad de unos y otros tiene un efecto práctico compartido desde el punto de vista de la vida organizacional: ineficacias, ineficiencias e insostenibilidad. De una u otra manera, unos y otros conocerán el efecto de no saber sobre su actividad. El viejo reto kantiano, sapere aude («atrévete a saber»), es hoy plenamente vigente, en especial para los requerimientos de las organizaciones. En realidad, con el paso de los siglos y el arribo a las formas contemporáneas de nuestro mundo social y natural globalizado, su vigencia se ha reforzado; al mismo tiempo, se ha vuelto más problemático y difícil de satisfacer. El atrevimiento requerido para afrontarlo no es asunto de mera intrepidez, sino que requiere asentarse en una mirada atenta a las condiciones prácticas de la actividad organizacional; en buena cuenta, reconocer la finitud de las capacidades y saberes desde los que se lleva a cabo dicha actividad. Se trata, pues, del reconocimiento de nuestros límites. Situarnos ante esta finitud como algo más que una ontología trágica, para pasar a asumirla como la condición desde la que formular nuestras apuestas, es asunto que reclama aperturas que son siempre costosas. Es difícil para el académico dejar de lado la seguridad de su disciplina e instalarse en el diálogo franco de la interdisciplinariedad o en los abismos propios de lo transdisciplinario. Salir de nuestra zona de confort produce vértigo e inseguridades profundas. Los académicos portamos nuestros cánones y desde ellos formulamos conceptos y estrategias de conocimiento cuyo progreso damos por sentado como una suerte de decurso natural. No es fácil dejar ese enfoque de escuela que se asienta detrás de los muros universitarios y, sobre todo, detrás de los muros disciplinarios. A su turno, para el profesional situado «en la realidad», la demanda de resultados inmediatos suele ser la tiranía que le incapacita para revaluar sus procesos y tomas de decisión, de modo que pierde de vista otras posibilidades que no pueden ser reconocidas —porque suponen un momento para detenerse y 20

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evaluar la propia actividad—. Situarse en la perspectiva autorreflexiva del juicio que toma distancia respecto del frenesí de la actividad organizacional, tampoco es un lugar cómodo para quien suele situarse en su antípoda pragmática de horizontes cortos; exige el reconocimiento de la propia limitación autocomprehensiva del agente, quien tiene todo su impulso puesto, precisamente, en su condición de agente. En el mundo contemporáneo, el atrevimiento de saber para la gestión de organizaciones conoce distintos planos y ejes entrecruzados. En todos ellos, se hace manifiesta la finitud y la necesidad de enfoques holistas capaces de asumirla y lidiar con ella, con los vacíos ineludibles que no podrán ser cubiertos, pero también con la disposición a asumir los nuevos retos epistemológicos de la complejidad organizacional como una oportunidad por enriquecer nuestros recursos cognitivos. En nuestro caso, el reconocimiento de la finitud y la mutua complementariedad que resulta de la existencia de organizaciones públicas, empresariales y sociales, ha guiado la indagación que nos hemos propuesto acerca de los horizontes valorativos de la vida organizacional. El «deber de saber» al que hemos intentado contribuir en este volumen parte, pues, del reconocimiento de las múltiples interdependencias entre el horizonte de la ciudadanía, la generación de riqueza y el desarrollo humano sostenible. Este reconocimiento se ha cultivado en la experiencia docente del núcleo de autores que hace algunos años diseñó esta propuesta de investigación. Más precisamente, tiene su origen en nuestra participación como profesores en los cursos de Ética para la Gestión de la Facultad de Gestión y Alta Dirección (FGAD) de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Este proyecto formativo, que contó con sus primeros alumnos en el año 2007, ha realizado una apuesta decidida en, al menos, tres puntos que han ido a contracorriente de la práctica académica habitual en las escuelas de administración. En primer lugar, apostó por la apertura al fenómeno de la gestión como un objeto común que, conociendo las distintas especificidades sectoriales de lo público, lo empresarial y lo social, supone algunos elementos fundamentales que permiten integrar estas 21

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diferencias —como aspectos o determinaciones precisas a su interior— según los distintos fines y contextos de cada propuesta organizacional. Desde esta perspectiva, se abandonó la identidad administración = empresa, para pasar a una más acorde con el sentido de los retos sociales contemporáneos: gestión = vida organizacional. En segundo lugar, y como consecuencia de ello, pasó a formar un enfoque académico, expresado en su Plan de Estudios, decididamente multi e interdisciplinario, donde se convocó a académicos y profesionales de muy diversas formaciones y enfoques. En tercer lugar, apostó por la formación humanista propia de nuestra casa de estudios, pero no solo por exigir a sus estudiantes —como lo hace el resto de las facultades— el requisito de pasar por los Estudios Generales, sino, más decisivamente, porque se propuso que, junto a las cadenas temáticas clásicas de la estrategia organizacional, las finanzas, el marketing, la gestión de personas, las operaciones y la logística, compartiera espacio una cadena de cursos de ética aplicada a la gestión conformada por los cursos arriba indicados y por otros espacios formativos curriculares y extracurriculares. La mayor parte de los profesores que hemos participado en este proyecto editorial hemos sido profesores de dichos cursos, y hemos aprendido en diálogo con la riqueza multi e interdisciplinaria de nuestros colegas y del espacio académico con ellos conformado. Desde esta experiencia docente y desde esta circunstancia de diálogo como parte de un proyecto formativo, nos propusimos ahondar en distintos contenidos conceptuales y empíricos de nuestros cursos para avanzar en su elaboración, considerándolos como fuentes de preguntas que buscamos integrar desde el punto de vista de la ética de la gestión. Aquella movilizadora sentencia nietzscheana: «El hombre es un animal que valora», había guiado, algunos años atrás, la intuición de que la vida organizacional respondía ineludiblemente, y más allá de cualquier fetichismo de la ciencia y de la técnica, a determinadas apuestas valorativas, muchas de las cuales simplemente no eran advertidas por quienes actuaban según ellas —quizás sin compartirlas consciente y voluntariamente— en la actividad organizacional. Tanto aquellos cursos 22

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como este volumen pretenden contribuir a la formación del juicio crítico del futuro gestor, así como promover el diálogo inter y transdisciplinario para el discernimiento de las apuestas valorativas que orientan a las organizaciones —bien sea desde el punto de vista estrictamente conceptual, bien desde el estudio de situaciones empíricas y problemáticas históricas que conciernen directamente a nuestro proceso nacional ampliamente transnacionalizado—. Una ética para la gestión, el lugar teórico-práctico en el que nos situamos, tiene un primer interés en el discernimiento de las apuestas valorativas de la vida organizacional. Allí se encuentra una clave decisiva para hacer inteligible la orientación estratégica, las prioridades y los intereses dominantes de cualquier organización. No es una tarea sencilla. La vida práctica del gestor, como la de cualquier agente, está inmediatamente fusionada con distintas formas de representación sobre el sentido de su propia acción, así como plagada de un modus operandi que en muchos aspectos se presenta como indisputable, al punto de que estos parecen simples eventos naturales. El académico, por su parte, tampoco es inmune a esta naturalización; a fin de cuentas, es un agente más en su propio plano de inscripción organizacional y puede, asimismo, compartir diversas presunciones sobre el sentido y los propósitos de las distintas organizaciones con las que traba relación. Conceder naturalidad a las actividades organizacionales, y permanecer en la comodidad de esa creencia, es un fenómeno espontáneo ampliamente general y funcional. La problemático de esta disposición es su resultado: la invisibilización de las apuestas humanas que animan la vida organizacional y que suelen quedar oscurecidas o abiertamente desconocidas por los miembros de una organización, al punto de que su actividad termina resultando un proceder ciego desorientado que desconoce el sentido más amplio del que forma parte, o bien el alcance de los propósitos velados que, sin saberlo, reproduce y que, quizás, puedan ir más allá y hasta en contra de su propio interés. Bajo esta premisa —la de que las organizaciones son productos humanos que vienen regidos por intereses y expectativas humanas que 23

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remiten, a fin de cuentas, a distintas valoraciones sobre lo bueno, lo justo, lo útil, lo sostenible, etcétera— proponemos, en este volumen, una indagación teórica sobre el contenido y el alcance de estas valoraciones. Buscamos discriminar estas valoraciones recíprocamente y aportar mayor rigurosidad en su empleo. Nos proponemos hacerlo desde el ámbito de la gestión de organizaciones; esto es, desde el lugar de la ética de la gestión. Para viabilizar esta indagación, no nos limitaremos a la depuración exclusivamente conceptual, sino que, partiendo de ella, ingresaremos en el estudio de casos y de circunstancias organizacionales específicas que nos permitan analizar el desenvolvimiento práctico de las valoraciones organizacionales en situaciones de conflicto social, donde su visibilización resulta más patente. Las circunstancias y los casos en los que habremos de detenernos para el estudio detallado de las valoraciones organizacionales, de su diversidad, de sus modos de convergencia y conflicto, estarán referidos, fundamentalmente, a la actividad de las industrias extractivas en el Perú. No obstante, también se considerarán algunos megaproyectos realizados o proyectados en nuestro medio en los últimos años, como la Carretera Interoceánica o la Hidroeléctrica Inambari. Desde los inicios de la propuesta formativa de nuestros estudiantes en la FGAD, la actividad extractiva y algunos de estos megaproyectos han sido un motivo permanente en nuestros cursos de ética aplicada a la gestión. Los motivos saltan a la vista en nuestro país y en la escena global de nuestro tiempo. El desarrollo del capitalismo contemporáneo en las últimas décadas ha venido significando una potente y renovada demanda por minerales e hidrocarburos, así como por la generación de energía e integración espacial. La riqueza natural del Perú ha sido, en consecuencia, un motivo de interés para vastas inversiones en el sector extractivo —así como promete serlo en el sector energético—, lo cual ha significado considerables impactos sociales y ambientales de distinto signo. A su turno, la conectividad espacial de nuestro territorio no resulta un interés menor. La valoración de los impactos que resultan de estas inversiones 24

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ha sido, por supuesto, un asunto ampliamente polémico. Unos atienden al crecimiento económico y a la reinserción del país en el esquema de una sociedad-mundo globalizada en la que venimos perdiendo la posición de rezago que nos caracterizaba en las décadas precedentes. Otros, más bien, se enfocan en el daño sobre la autonomía de los pueblos que habitan zonas ricas en fuentes de commodities, así como sobre la depredación ambiental y el daño ecológico. Entre unos y otros, las posiciones e interpretaciones son sumamente diversas y conocen múltiples matices. En todo caso, lo que sí aparece como un hecho indiscutible es que, a lo largo de la primera década del siglo veintiuno, las inversiones extractivas en el país conocieron un crecimiento progresivo de la mano con el aumento de los conflictos sociales, que avanzaron al mismo ritmo de aquellas. Nos ha parecido que, situados en nuestra realidad nacional, este es un lugar privilegiado para tentar el esfuerzo de pensar la complejidad contemporánea, inter y transdisciplinaria, desde la que abordar las orientaciones valorativas del Estado, las empresas y las organizaciones de la sociedad civil. El crecimiento concomitante de las industrias extractivas y los conflictos sociales en el Perú será, pues, el escenario histórico desde el que indagar sobre las apuestas valorativas de la vida organizacional. Con estos elementos proponemos, como objetivo general de nuestra investigación, la formulación de un marco conceptual para la ética de la gestión planteado desde una perspectiva inter y transdisciplinaria aplicada a la gestión pública, empresarial y social, a partir del cual estudiar el escenario de las industrias extractivas y la inversión en megaproyectos en el Perú en los últimos lustros. A partir de este objetivo general, podemos distinguir tres objetivos específicos que se verán traducidos en las distintas secciones del volumen. Así, la primera sección se propone explorar algunas fuentes clásicas de la filosofía moderna y contemporánea, y de la ciencia social, que resulten pertinentes para discernir el horizonte valorativo presente en la vida organizacional. En esta dirección, se propone una caracterización de las distinciones civilizatorias entre lo público, lo privado y lo social, atendiendo 25

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a las bases antropológicas de la valoración y la racionalidad (Levy del Águila y Sebastián Pimentel, «Disposiciones valorativas, racionalidades y horizontes modernos para la gestión de organizaciones»), así como la diferenciación de las formas del juicio valorativo en términos morales, éticos, pragmáticos y de justicia (Levy del Águila y Juan José Ccoyllo, «Formas de valoración, derecho y planos de la acción organizacional»). Una reflexión más bien instalada en los horizontes contemporáneos de la responsabilidad social y el desarrollo humano sostenible se encuentra presente en los capítulos siguientes (Levy del Águila, «Las exigencias éticas de la responsabilidad social y el desarrollo sostenible»; y François Vallaeys, «Definir la responsabilidad social: una urgencia filosófica»), hasta llegar a la caracterización de algunos recursos de medición de la responsabilidad social hoy existentes, tales como la ISO 26000 (Diego López, «Principios y materias fundamentales de la responsabilidad social organizacional»). En la segunda sección nos proponemos abordar la gestión de las industrias extractivas en el Perú desde sus dimensiones pública, empresarial y social, con vistas a precisar algunos marcos normativoinstitucionales y procesos que favorecen la conflictividad social en torno suyo. Bajo una perspectiva integradora de las tres dimensiones, se busca precisar las orientaciones valorativas en juego en las distintas dinámicas organizacionales de las partes interesadas. El primer capítulo de esta sección propondrá la cuestión desde el marco público nacional para las industrias extractivas, atendiendo a su relación con el marco transnacional más amplio que lo condiciona (Luis Dávalos, «En torno a las valoraciones éticas en el Sistema de Gestión Ambiental del Perú»). A continuación, se estudia la responsabilidad social de las empresas extractivas durante el segundo gobierno de Alan García (2006-2011) como una forma de respuesta a la demanda de redistribución de la riqueza generada por esta industria (Juan José Ccoyllo y Gustavo Ávila, «Transparencia de la responsabilidad social de las empresas mineras. El caso del Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo»). El cierre de esta segunda sección se enfocará sobre el dinamismo de los conflictos  sociales en torno 26

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de la minería, a partir de la consideración de las demandas ciudadanas (Martín Beaumont, «La ampliación de la ciudadanía a través de los conflictos mineros»). La tercera sección del volumen propone el estudio de caso de tres megaproyectos, para cada uno de los cuales se contempla la consideración de las valoraciones públicas, empresariales y sociales, de modo que, lo que en la sección anterior aparecía como dimensiones integradas desde una panorámica externa en tres capítulos distintos, ahora pueda ser apreciado internamente para los casos seleccionados en un capítulo específico. En el primer capítulo de esta sección no se aborda una problemática extractiva, sino inversiones en el ámbito del transporte y la energía. De hecho, propone el análisis conjunto de dos casos sumamente entrelazados entre sí; más aún, superpuestos (Luis Dávalos y Martín Arana, «De la responsabilidad social de la gestión pública en los proyectos Carretera Interoceánica del Sur e Hidroeléctrica Inambari»). El segundo capítulo se ocupa del emblemático caso Camisea, en el ámbito de los hidrocarburos (Camilo León, «Moral, ética y responsabilidad en las industrias extractivas: el caso Camisea»). Por último, esta sección cuenta con un balance crítico del análisis de ambos casos en vista de que, más allá del rubro específico de inversión, estos megaproyectos generan repercusiones susceptibles de un análisis conjunto desde el punto de vista de las apuestas valorativas de las organizaciones en ellos involucradas (Carlos Monge, «Interés público, historicidad y pluralidad en megaproyectos de inversión»).

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SECCIÓN PRIMERA

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ELEMENTOS TEÓRICOS PARA LA GESTIÓN ÉTICA DE LAS ORGANIZACIONES

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CAPÍTULO 1 DISPOSICIONES VALORATIVAS, RACIONALIDADES Y HORIZONTES MODERNOS PARA LA GESTIÓN DE ORGANIZACIONES

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Levy del Águila y Sebastián Pimentel

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Iniciamos la primera sección de este volumen exponiendo algunos elementos centrales de carácter teórico para la promoción de una gestión ética y moralmente orientada. Antes de ocuparnos del contenido mismo de las consideraciones éticas y morales exigidas para el desenvolvimiento de la gestión contemporánea, resulta ineludible vérselas con ciertas consideraciones conceptuales propias del ámbito de la antropología filosófica1 y de la reflexión sobre la modernidad. Esperamos que tales consideraciones permitan sentar las bases de una mirada comprehensiva y de alcance crítico2 acerca de las valoraciones puestas en juego en la vida organizacional. Así definimos el propósito de este primer capítulo. En buena cuenta, se trata de situar la reflexión sobre la ética de la gestión bajo una doble perspectiva. En primer término, atendiendo a la consideración según la cual 1) la gestión es una forma de valoración humana, donde intentamos viabilizar la satisfacción de intereses y aspiraciones por medio de las organizaciones públicas, empresariales y de la sociedad civil. Esta suerte de dimensión antropológica de la gestión será motivo de la primera 1 Decantada desde una mirada contemporánea en términos de la dilucidación de determinadas disposiciones que distinguirían a la especie humana. 2 En el sentido griego originario de criticós, o aquel capaz de juzgar sobre la base del cultivo de ciertas capacidades de discernimiento como la separación y la distinción.

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parte de este capítulo. No se pretende, con ello, algún tipo de exposición esencialista sobre «lo que el hombre es y quiere». Más bien, atenderemos algunas consideraciones antropológicas desde la circunstancia histórica moderna en la que tiene lugar la experiencia de las organizaciones y donde principios como el de la autonomía y la racionalidad científico-técnica encuentran un lugar privilegiado. En segundo término, identificaremos algunas determinaciones estructurales en la constitución de las sociedades modernas; en particular, la distinción entre lo público y lo privado, así como el papel articulador del derecho, en tanto constituyen 2) la condición epocal moderna en la que tiene lugar la vida organizacional de nuestro tiempo. Las partes segunda y tercera de este artículo presentarán tales determinaciones desde el punto de vista de la manera en que se definen las posibilidades y los límites de la experiencia organizacional, dadas las disposiciones valorativas que definen las estructuras sociales y políticas marco de nuestro tiempo.

Consideraciones antropológicas y modernidad Ingresar en las vastas cuestiones que atañen a una gestión ética y moralmente orientada3 requiere situarse en el horizonte de determinados presupuestos antropológicos y otros más bien de carácter histórico propios de la época moderna. A partir de ellos, se han venido desarrollando las organizaciones públicas, empresariales y de la sociedad civil en el mundo contemporáneo. Su consideración permite ponernos a salvo de los habituales recursos dispuestos para invisibilizar las valoraciones que animan y están presentes en las prácticas de las organizaciones. En los esquemas tradicionales de la administración, las organizaciones suelen ser presentadas como entidades meramente técnicas, desprovistas de valoraciones y que no hacen sino «lo que tienen que hacer». De esta forma, se establece que los asuntos éticos 3 Dejaremos el tratamiento de la distinción entre ética y moral para el capítulo 2 del presente volumen.

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quedan fuera del ámbito propiamente organizacional —siendo relegados al ámbito de los asuntos personales, afectivos, espirituales o bien políticos e ideológicos—4. Por el contrario, una gestión que pretenda hacerse cargo conscientemente de los propósitos desde los que se organiza su actividad preferirá evitar este procedimiento —en ocasiones cínicamente dispuesto— que no hace sino conducir a formas de autoengaño que responden al encubrimiento de la condición por la cual somos sujetos provistos de valoraciones que ponemos en ejercicio constantemente. El esfuerzo por hacer conscientes nuestras disposiciones valorativas nos ofrecerá una suerte de inmunización contra las paradójicas «sorpresas» con las que se topan las organizaciones, cuando ciertas consecuencias ética o moralmente indeseadas de su acción «le saltan en la cara» como resultados cuya gestación quedó inadvertida —precisamente porque no se habían asumido, de manera reflexiva, los contenidos y supuestos valorativos que definen cotidianamente la acción organizacional—.

Finalidad, mediación y entorno

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Para empezar, en tanto producto de la actividad humana y en tanto conformadas por personas, las organizaciones a las que pertenecemos responden a determinadas apuestas vitales que constituyen formas asertivas de vincularnos con la sociedad y con la naturaleza; o, más precisamente, formas de desarrollar estos vínculos por medio de determinadas prácticas colectivas estructuradas que son materia de gestión. Tales apuestas recorren la amplia gama de propósitos organizacionales que definen la historia y la diversidad de las organizaciones. Este asunto, el de los fines en las organizaciones, es el que se ha expresado canónicamente en términos de cuál ha de ser la visión y la misión de una organización, o cuál debiera ser la manera en que ella se proyecta en el futuro a partir

4 Sobre el papel de una ética de la gestión frente a la naturalización e invisibilización de los presupuestos valorativos de la vida organizacional, cf. la «Introducción» al volumen.

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de la circunstancia en la que se encuentra inscrita y de acuerdo con la realización de sus propósitos. Es importante destacar que las finalidades organizacionales no son meramente un resultado esperado, como si se tratara de un dato externo «ahí afuera» que, en determinado punto del tiempo, habrá de ser alcanzado. El movimiento de la vida organizacional supone dinámicas de retroalimentación que hacen posible que los miembros de una organización ratifiquen, reelaboren o simplemente abandonen sus apuestas valorativas originarias. De ahí que en la visión de una organización se ponga de manifiesto la manera en que ella espera redefinirse conforme a la consecución o al desarrollo progresivo de su misión organizacional. De cara al futuro, las finalidades organizacionales no son ni pueden ser la escueta consecución de metas dadas, sino el proceso permanente de reconfiguración de la propia organización. Una peculiar dialéctica se establece, así, entre la consecución de metas y la redefinición organizacional. En realidad, se trata de un proceso conjunto donde lo uno conlleva a lo otro bajo la forma de una relación de mutua determinación. Muchas de las dificultades que ha de enfrentar una gestión ética y moralmente orientada radican, precisamente, en la verdad de esta relación donde ninguno de sus componentes, ni la visión ni la misión organizacionales, establecen una posición fija indiferente a su contraparte. La progresiva satisfacción de los fines organizacionales redefine a la organización misma, y viceversa. Las experiencias de cambio en una organización al nivel fundamental de su visión y misión son diversas y conocen distintos grados. Pueden significar desde la privatización de un servicio público hasta el desarrollo del aparato estatal para «elevar a cosa pública» alguna estrategia de supervivencia formulada desde el ámbito de la sociedad civil (así, los comités del Vaso de Leche en Lima Metropolitana a inicios de los años ochenta), pasando por reorientaciones o matizaciones de los fines del lucro a favor de la atención de necesidades sociales insatisfechas con las cuales determinadas empresas puedan establecer vínculos antes inéditos (fundaciones, políticas corporativas de responsabilidad social, etcétera). 34

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Así, las valoraciones puestas en juego al inicio de la vida organizacional se reelaboran, en términos más o menos dramáticos, al punto de que habitualmente se oscurecen, ya sean las disposiciones originarias que dieron sus primeros impulsos a una organización o bien la secuencia de cambios y adaptaciones que ella fue conociendo y que la han llevado a su actual situación. La falta de atención a estos procesos de cambio de las organizaciones a nivel de su visión y misión —en buena cuenta, una débil conciencia del movimiento de las valoraciones que definen los derroteros organizacionales— crea un serio handicap a la hora de satisfacer los requerimientos de una gestión ética y moralmente orientada. En particular, este desconocimiento abre la posibilidad de una relación desorientadora y alienante en relación con los recursos instrumentales que van siendo implementados a lo largo del tiempo para el cumplimiento de las aspiraciones organizacionales originarias o de aquellas que fueron perfilándose a lo largo de su decurso histórico. Las mediaciones a través de los cuales se espera lograr el cumplimiento de los fines organizacionales constituyen un segundo elemento de partida para afrontar los retos de una gestión que se haga cargo conscientemente de las valoraciones que la definen. Entran a tallar aquí los organigramas institucionales, los procesos contables y financieros, los sistemas de personal e información, la atención a las contrapartes externas, etcétera5, todos ellos recursos dispuestos para la realización de los fines organizacionales. Cada uno de ellos, a su vez, viene provisto de una necesidad propia en términos de su gestión, necesidad que habrá de articularse orgánicamente con las del resto, sin que ello pueda presuponerse exento de conflicto. El interés de la mirada ética y moral estará puesto en la manera en que las decisiones y prácticas de cada espacio de gestión, así como sus recíprocas articulaciones, resulten apropiadas en términos del contenido de la visión y misión organizacionales y de sus potenciales redefiniciones.

Cf. el capítulo 5 sobre las líneas transversales de una gestión socialmente responsable.

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Desde el punto de vista de las valoraciones humanas en juego, encontramos en este ámbito de las mediaciones requeridas para el logro de los fines organizacionales un lugar particularmente problemático6. Es  en este ámbito donde las organizaciones modernas dan lugar a la figura del técnico. Se trata de un agente que hace valer el saber experto de la eficacia y la eficiencia; un saber dispuesto bajo la pretensión de carecer de compromisos valorativos, con su ámbito de competencias exclusivas y su pretensión de autonomía indisputable en virtud de las cuales —al seguir sus lineamientos— pareciéramos ingresar en una suerte de decurso natural, análogo al de la caída libre de un cuerpo. El proceder del técnico pareciera no interesarse sino porque el cuerpo caiga lo más rápido posible, minimizando la resistencia aerodinámica, de modo que la gravedad imponga su necesidad «de manera limpia», como si dicho cuerpo se encontrase en el vacío. Las organizaciones esperan que el saber y el proceder de la técnica hagan factible la realización de sus fines; no obstante, la técnica dispone de sus propias disposiciones y de una cierta pretensión de universalidad y objetividad que puede entrar en conflicto con dichos fines. Desde el punto de vista organizacional, el vacío aludido refiere al deficiente entronque entre el proceder técnico y las disposiciones finalistas de la organización que pretende su aprovechamiento —y que para el técnico pueden aparecer como mera «resistencia» que perjudica la eficacia y la eficiencia—. El vacío de la técnica aparece, desde el punto de vista de la gestión, bajo esta apariencia de neutralidad valorativa que, además, trae consigo la convicción de que «las cosas no pueden ser de otro modo». La técnica porta, pues, sus propios fines, aunque se presenta como si careciera de ellos o bien como si ellos fueran inmediatamente obvios y universales. Así perfilado, al técnico le resultan indiferentes la visión y la misión organizacionales; 6 Nuevamente, será en el capítulo siguiente donde habrá lugar para ahondar en la problematicidad de los propios fines organizacionales, articulando las consideraciones éticas, morales y también las pragmáticas.

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más aún, puede que ni siquiera las conozca; en realidad, normalmente no las conoce —y esto ya es revelador a propósito de la calidad de la gestión ética o moral que podemos tener entre manos según este proceder—. El conocimiento de los fines se presenta como innecesario o una cuestión de detalle allí donde la técnica dispone de su propio deber ser, que se encarga de hacer valer unilateralmente. En tanto el técnico procede desde sus propios presupuestos valorativos, presupuestos cuya identificación no resulta inmediata ni sencilla —esto es distintivo de la técnica moderna y volveremos sobre ello en un momento—, resulta no solo que el ejercicio de la técnica puede resultar una acción ciega por parte del propio agente individual que la pone en marcha, sino que las organizaciones que no son capaces de someter la técnica a sus intereses valorativos dominantes terminan desorientadas y alienadas en el ejercicio de su gestión. Ahí donde el técnico procede bajo la creencia de un «saber hacer» que se legitima a sí mismo por sobre las apuestas finalistas de la vida organizacional, la actividad de las organizaciones corre peligro desde el punto de vista de las valoraciones éticas y morales que la constituyen. A la convicción sobre la neutralidad de su quehacer se suma, consecuentemente, la de la validez irrestricta del mismo. Se completa, de este modo, la escena de técnicos que migran sin cesar en el marco de la extensa división del trabajo en el mundo contemporáneo de las organizaciones. Van de organización en organización dotados de su saber indiferente e inflexible frente al punto de vista de las valoraciones organizacionales de carácter ético o moral, pues su creencia dispone que la técnica sea la misma y valga lo mismo en cualquier contexto de actividad y ante cualquier propósito que llame a su puerta. Por el contrario, nosotros creemos que la perspectiva de una vida organizacional que proceda conforme a sus disposiciones valorativas y que además pueda hallarse éticamente y moralmente in-formada debiera, en cambio, desplazar la figura del técnico por la de un gestor consciente de las apuestas valorativas que definen la actividad conjunta de la que forma parte. Esta perspectiva habría de abandonar la creencia en virtud de la cual 37

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podría existir algo así como «la eficacia» o «la eficiencia» al margen de los contenidos valorativos desde los que se define lo que es eficaz o eficiente: ¿es más eficaz, en pos de mejorar las tasas de morbi-mortalidad en el sector salud, desatender a enfermos incurables para redirigir los recursos disponibles a quienes tienen mejores posibilidades de supervivencia?; o bien: ¿es más eficiente, en términos de las consideraciones de la sostenibilidad de los negocios, consultar o no consultar a las poblaciones que habrán de ser afectadas en el corto, mediano o largo plazo por determinada inversión en el ámbito de las industrias extractivas? Pues lo será, o dejará de serlo, según cómo definamos los objetivos desde los que, a su vez, leemos qué es eficaz o qué es eficiente; esto es, según las disposiciones valorativas de nuestra gestión —ya que desde aquí se deciden, precisamente, los objetivos organizacionales en virtud de los cuales se convoca a la técnica—. Y tanto los objetivos como las valoraciones que les dan sentido jamás son un asunto técnico. La dialéctica entre visión y misión organizacional, así como entre estas finalidades y sus mediaciones técnicas, convocan un tercer elemento que sienta las bases de nuestras consideraciones de partida a propósito de una gestión ética y moralmente orientada: la cuestión del entorno de las organizaciones. Suele emplearse este término para aludir al escenario en el que las organizaciones existen, escenario desde el que se definen sus apuestas y en el que aparecen sus espacios de oportunidad tanto como sus límites. De inmediato corresponde anotar que la denominación «entorno» es problemática, habida cuenta de que ninguna organización es «algo otro» frente a la sociedad o a la naturaleza, pues las apuestas y compromisos organizacionales no son sino una forma de interrelacionamiento social y natural. El propio ser de las organizaciones está puesto en relación con determinadas necesidades sociales y condiciones naturales «no organizacionales», con respecto a las cuales se deciden los propósitos organizacionales, tanto como la suerte de su gestión —si esta culmina exitosa, cuáles habrán de ser los términos de sus adaptaciones y redefiniciones, así como su eventual desaparición—. 38

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Por su parte, al mismo tiempo que la vida organizacional se redefine desde sus propios dinamismos internos, el medio en el que ella se halla inscrita tampoco permanece quieto y, por el contrario, no es sino un devenir de las necesidades sociales y de las condiciones naturales que plantea permanentemente nuevos retos para la gestión; en particular, para una gestión ética y moralmente orientada. En efecto, la consideración de los cambiantes escenarios sociales y naturales en los que se desenvuelve la vida organizacional establece los horizontes de acción a propósito de las posibilidades y las exigencias de la gestión de aquellos esfuerzos colectivos a los que llamamos «organizaciones». Es ahí, desde estos escenarios, desde donde habrá de plantearse la permanencia y el cambio de las apuestas organizacionales, así como el papel de la técnica; ahí donde un decurso organizacional puede terminar siguiendo un curso fallido o de fracaso. Considerados estos elementos, la gestión organizacional no puede sino responder a apuestas valorativas (finalidades) que apelan a los mejores recursos disponibles (mediaciones, incluyendo decisivamente a la técnica) para situarse en una circunstancia social y natural desde la que surge y hacia la que se dispone constitutivamente, por ser siempre su razón de ser una condición relacional decidida por determinadas necesidades y condiciones ambientales (entorno).

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Autonomía y racionalidad científico-técnica

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Entrelazadas con las consideraciones a las que nos acabamos de referir, en buena cuenta de carácter antropológico —en tanto y en cuanto la vida organizacional es vida humana constituida por apuestas valorativas—, aparecen las cuestiones propiamente históricas. Las organizaciones de las que nos ocupamos —para la práctica de una gestión ética y moralmente orientada en el mundo contemporáneo— responden, a su gusto o a pesar suyo, a las improntas de la modernidad gestada en Occidente, e incorporan —en formas y grados distintos— las determinaciones históricas de esta época a nivel de sus fines, sus mediaciones y sus relaciones con el entorno.

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Por ello, a propósito de la definición de los fines organizacionales, es necesario atender a la matriz y a la lógica de una cultura, moderna y occidental, que establece la primacía del individuo y de sus intereses como punto de partida y horizonte para las apuestas finalistas a partir de las cuales se producen y reproducen las organizaciones contemporáneas. Por supuesto, la cuestión resulta harto problemática en sociedades que, como la nuestra, se hallan atravesadas por procesos de modernización altamente conflictivos en virtud de los cuales las identidades adquiridas —características de las sociedades modernas y centradas en el individuo— entran, regularmente, en tensión o en abierto conflicto con las identidades adscritas —propias de sociedades tradicionales que tienen que ver más bien con disposiciones comunitarias (Bovero, 1993, pp. 100-102)—. En este punto hay que tener en cuenta que la distinción misma entre lo tradicional y lo moderno supone la cristalización de estructuras sociales idealmente diferenciadas que no necesariamente dan cuenta de las circunstancias históricas concretas de las sociedades en procesos de modernización. Aquí lo tradicional y lo moderno conviven bajo múltiples formas: la amplia constitución mercantil de la vida urbana puede convivir con prácticas de integración sustantiva como la familia ampliada, a la vez que comunidades originarias pueden entrelazar sus formas ancestrales de organización y autoridad con una creciente participación en mecanismos representativos propios de variedades institucionales contemporáneas del Estado moderno, como es el caso de los presupuestos participativos en el Perú. Ante esta dificultad, podemos aprovechar la categoría de sujeto para permitirnos una más amplia consideración de las formas de definición de la acción social en las sociedades que recorren procesos de modernización; procesos que definen el escenario de las definiciones individuales y comunitarias sobre la base de las cuales se gestan las organizaciones contemporáneas en nuestras sociedades. En cualquier caso, el elemento esencialmente moderno, que aparece como una distinción invariable de lo que entendemos como civilización moderna, es el de la autonomía. 40

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La vida organizacional contemporánea no puede sino atender a esta suerte de principio indisputable, bien sea para respetar los derechos del consumidor, implementar sistemas de justicia local o diseñar una intervención para el desarrollo —que no se disponga paternalistamente hacia «los subdesarrollados»—. En sociedades en las cuales las identidades adquiridas y adscritas conviven extensamente, resulta necesario ampliar la noción clásica del sujeto moderno en términos que no solo conciernan a los derroteros de la individualidad, sino también a los de la suerte de las comunidades en la línea de una suerte de autonomía social7. En tal perspectiva, se mantiene la prerrogativa incondicionada —en tanto autodeterminada— del sujeto, individual o comunitario, para definir los términos en que estime conveniente o satisfactorio ocuparse de su vida y de sus propios fines. Puestas las cosas en este horizonte, las organizaciones contemporáneas son un producto moderno que se asienta en una convicción, según la cual los actores individuales y comunitarios pueden emprender iniciativas propias para reproducirse y/o redefinirse a sí mismos en un escenario plagado por una consecuencia que se desprende de esta autonomía: la apertura a la diversidad. Puesto que los fines de la autonomía no están preestablecidos ni se someten a una pauta única que encarrile las disposiciones de individuos y comunidades, la vida organizacional se abre hacia la más diversa fruición de propósitos e intereses particulares. Autonomía, pues, se condice con enriquecimiento de la experiencia humana y, en este punto, la vida organizacional no hace sino ser parte del despliegue propio de la modernidad y sus promesas clásicas de libertad y progreso. A su turno, ello comporta compromisos valorativos ineludibles ante el complejo escenario civilizatorio que se nos abre: ¿cómo se hace viable una sociedad Este asunto es abordado en los diversos trabajos de François Vallaeys sobre la comprensión del desarrollo como autodesarrollo, lo cual supone una ampliación de la noción de sujeto hacia el ámbito de las comunidades y pueblos. Véase, por ejemplo: «¿Cómo trabajar para un desarrollo ético en comunidad?» (Vallaeys, 2007, pp. 163-215). 7

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donde los sujetos particulares son reconocidos en su autonomía y donde, a su vez, esta comporta la necesidad de pautas de convivencia —positiva y negativamente formuladas— que hagan factible el despliegue de su diversidad? Retomaremos esta cuestión en el acápite siguiente. Por lo pronto, debe atenderse a otro elemento constitutivo de la modernidad y que resulta de especial interés para la vida organizacional: las sociedades modernas se caracterizan por un inédito privilegio de la ciencia y de su aplicación práctica por vía de las instrumentalizaciones técnicas a las que nos hemos referido hace un momento (Casullo, 1999, pp. 9-22). Y resulta que, quizás, sea este el rasgo que distingue a las organizaciones del mundo contemporáneo frente a las formas de organización existentes en sociedades que no han conocido procesos de modernización. En efecto, las organizaciones modernas no buscan solo el logro de sus objetivos (eficacia), sino que buscan hacerlo desde la mayor optimización posible de sus recursos disponibles (eficiencia). La racionalidad del mercado capitalista y de la acumulación está sin duda en la base de estos afanes que, una y otra vez, insisten sobre la necesidad de gastar menos recursos, obteniendo la mayor satisfacción posible como contrapartida. La ciencia, aplicada a los asuntos prácticos de la maximización, se vuelve el recurso por excelencia para satisfacer esta apetencia que se presenta a la manera de una pauta formal capaz de subsumir, en ella, cualquier contenido e interés humano; esto es, que impera no solo a la hora de evaluar los rendimientos de alguna inversión privada, sino también los asuntos que conciernen a los aparatos políticos y las iniciativas del desarrollo social. La cuestión que aquí emerge consiste en que estas disposiciones teórico-prácticas de la modernidad, en las figuras de la ciencia y la técnica, tienden a desplegarse, merced a su propia formalidad, sin consideración por la materia particular de la que se ocupan. Puede tratarse, por ejemplo, de un asunto de gestión del conocimiento o de la información. El esquema técnico al que aludimos procede desconociendo las especificidades que tales asuntos tienen que atender en tanto y en cuanto responden 42

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a necesidades organizacionales específicas: ¿cómo asimilamos, diseñamos y producimos conocimiento dados nuestros intereses organizacionales?; o bien, ¿cómo definimos el acceso a la información con la que contamos para el desarrollo de nuestros procesos?, respectivamente. Para el gestor, no debiera tratarse de preguntas meramente teóricas que pueden encontrar «solución» en un manual; se trata, más bien, de diseños prácticos que solo pueden formularse desde la concreta intersección —antes aludida— entre las finalidades, las mediaciones y el entorno organizacional. En cambio, la pretensión del técnico y su «saber experto» es la de que esta concreción es irrelevante. Es una pretensión «elevada» que proclama su propia autonomía, siempre lista con las recetas a mano para «resolver lo que le salga al frente», aunque ni siquiera se tome el tiempo para conocerlo. Por lo demás, no debe pensarse que la ciencia y la técnica carecen de finalidad. Responden, por supuesto, al interés humano de conocimiento y al interés de hacer realidad nuestros deseos, incluyendo su problemática relación con el poder. Lo cierto es que ambas ponen en marcha un dinamismo que tiende a divorciarse de la diversidad de lo humano y que, bajo la abstracción que las caracteriza, se hacen pasar como el modo de saber y hacer, uno que no tendría por qué sujetarse a los intereses y circunstancias humanas desde los cuales se apeló a ellas en un comienzo. Desde su mirada se atiende a la homogeneidad de las cosas; se administran cosas8. No busca, pues, ni gestionar personas ni procesos interpersonales. De ahí que la ciencia y la técnica modernas así concebidas se presenten como neutrales y universales. No solo confrontan posibilidades distintas a las que proceden de su pauta basada en la racionalidad lógico-matemática —aquella que viabiliza la maximización instrumental típica de la modernidad—,

8 Anotaremos, al menos de pasada, la aseveración de Engels acerca de la extinción del Estado en una hipotética sociedad comunista, donde el «gobierno sobre las personas» cedería paso a la «administración de las cosas» (Engels, 1974, p. 155). Con cargo a una discusión más amplia sobre el sentido de esta administración, la disposición a celebrar a la técnica moderna como un poder autosuficiente referido a «cosas» queda aquí expuesta en plenitud.

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sino  que pueden abandonar incluso el sentido de su propio quehacer aplicado a la gestión de organizaciones: atender al llamado que determinados sujetos sociales les formulan en virtud de valoraciones humanas específicas que se ven expresadas en la diversidad de los fines organizacionales9. Lejos de cualquier afán irracionalista, es de importancia para una gestión ética y moralmente orientada no ceder al impulso fetichista que en la modernidad ha supuesto la celebración incondicionada de la ciencia y la técnica asociadas a un progreso abstractamente concebido y que, en el camino, ha dejado atrás más de un interés humano —muchas veces sin siquiera notarlo o cuidarse de ello—. En tanto recursos de una gestión éticamente orientada, la ciencia y la técnica resultan conditio sine qua non siempre que se hallen sujetas a las disposiciones valorativas a partir de las cuales fueron producidas y convocadas en tanto potencias humanas al servicio de intereses humanos. Así pues, cualquier asociación entre ambas y el progreso debiera ser algo más que la conformidad con rendimientos operativos genéricamente estimados para dar paso a una evaluación de los servicios que ellas, la ciencia y la técnica, proveen a la cabal realización de los fines organizacionales en tanto formulaciones de intereses humanos. Lo contrario no hace sino abrir las puertas a la perversión de autonomizar aquello que tenía que estar al servicio de la autonomía: recursos financieros 9 Las paradojas que desde aquí emergen son innumerables. Así, llega el «experto» a una organización no gubernamental (ONG) comprometida con la defensa y promoción de los derechos de la mujer. Se le convoca por la urgencia de hacer frente a la necesidad de optimizar los rendimientos de su personal, pues se han detectado incumplimientos en distintas actividades del plan operativo anual, lo que ha llevado a la creciente contratación de personal de apoyo eventual. Nuestro experto llega y descubre el problema: la tasa de embarazos en el personal femenino de nuestra ONG ha sido excepcionalmente alta a lo largo del último año, y —lo más preocupante— parece que se trata de una tendencia que afecta los últimos tres calendarios. Más allá de las causas —que incluso pueden resultarle indiferentes—, el asunto de interés para el experto serán los permisos médicos que supone la gestación y la consiguiente menor capacidad para el trabajo, además de la consabida licencia de las parturientas. Ningún problema. Es un asunto técnico que un técnico sabe resolver. Su propuesta: «contratemos menos mujeres: ¡la cuota de género nos está haciendo ineficientes!».

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que terminan volatilizados como burbujas basadas en sistemas de crédito inviables, inversión de recursos públicos en bonos de altos rendimientos puntuales e inmediatos que no hacen sino favorecer la acumulación privada en desmedro de derechos comunitarios, proyectos de desarrollo que en nombre del bienestar de «sus beneficiarios» proceden al etnocidio o a la aculturación, y un largo etcétera.

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Apunte nietzscheano o primacía de la valoración

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Si existe un autor clásico para la reflexión sobre la modernidad, las paradojas y riesgos que en ella se plantean a propósito de la suerte de los sujetos y su autonomía, es Friedrich Nietzsche. Algunos de sus emplazamientos en torno de las urgencias de nuestro tiempo resultan de utilidad para nuestra exploración. Bajo la perspectiva nietzscheana «el hombre es un animal que valora» (Nietzsche, 1981, p. 475), de modo tal que la dimensión valorativa de la condición humana aparece relevada en primera instancia como punto de partida y determinación originaria de todo lo que nos concierne. A la manera de un principio antropológico, se establece: «Todo querer, pensar y decir es un valorar»10. Pues bien, ¿quién es aquel que valora? No otro que el ser humano concebido como una unidad orgánica constituida por: a) su corporalidad, cuyas determinaciones proceden del instinto (creación, supervivencia, reproducción, juego, placer, comunicación, socialidad, etcétera) y a partir de la cual se forja nuestra voluntad de poder; b) su racionalidad, que aparece como un instrumento del instinto y conforma una voluntad de verdad que responde a las disposiciones de la voluntad de poder (Nietzsche, 1975, pp. 60-62); y c) el amplio ámbito de la herencia, la cual responde a nuestras formas de vida en común que arrastrarían condiciones externas con las que inevitable y habitualmente lidiamos de manera conflictiva en tanto se hallan conformadas por convenciones que se relacionan tensamente 10 Para la polémica con el racionalismo moderno representado por Descartes, cf. Nietzsche, 1981, p. 479, passim.

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con la voluntad de los individuos11. El principio de autonomía al que nos hemos referido vendría a identificarse, bajo esta concepción, con el ámbito de la corporalidad, la fuente generadora de pulsiones y apuestas de vida; pulsiones y apuestas que conformarían positivamente a la racionalidad y a la herencia, procurando subyugarlas o ponerlas a su servicio. A su turno, la racionalidad y la herencia dispondrían de su propio poder y harían frente a la corporalidad negativizándola; esto es, estableciendo límites y condiciones a sus disposiciones originarias. Así, la caracterización nietzscheana de los seres humanos en tanto sujetos de decisión conoce múltiples antagonismos, pues resulta manifiesto que su voluntad ni es unánime (multiplicidad de los instintos) ni es un coro aislado, sino uno —en sí mismo multívoco— que tiene que lidiar con otras determinaciones, la racionalidad y la herencia, las cuales definen también nuestras disposiciones prácticas. De más está decir que las cuestiones que de aquí se desprenden son vastas y trascienden largamente el alcance de nuestra exposición. Pero anotemos al menos que cuando nos situamos ante una organización como el producto orgánico de la actividad humana, la sentencia antropológica nietzscheana, «el hombre es un animal que valora», resuena fuerte para plantear la cuestión central que venimos tratando de subrayar: disponemos de una fuente insondable de valoraciones que recorren las diversas formas de nuestra actividad social, incluida la gestión de organizaciones. La vida organizacional no es sino parte de ese despliegue humano que encuentra su condición de gestación y reproducción en la diversidad de ese para qué, decidido desde nuestra vida pulsional como construcción de sentido. Por supuesto, un sentido revisable y transformable, y en absoluto unívoco, pero ahí presente en tanto determinación desde la que nos disponemos a conocer el mundo mediante los recursos de la racionalidad, así como a transformarlo por medio de la técnica (racionalidad aplicada), Invocaciones clásicas a favor de la autonomía pueden encontrarse en «De la virtud que hace regalos», § 3, al cierre del mismo libro primero de Así habló Zaratustra (Nietzsche, 1975, pp. 120-123), cuya culminación negativa puede cifrarse en la sentencia: «Peligroso es ser heredero» (Nietzsche, 1975, p. 121). 11

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y desde el que seremos capaces de reelaborar nuestra inserción en él a partir de esto que en las organizaciones resulta su finalidad, su misión y visión. La expectativa de una gestión ética y moralmente orientada es que la racionalidad teórica y aplicada defina el cómo acorde al interés de las organizaciones, atendiendo a los condicionamientos sociales y naturales a través de los cuales habrán de realizar sus propósitos. Tales condicionamientos, que en Nietzsche aparecen como herencia, establecerán la viabilidad de los fines organizacionales, la manera en que seamos capaces de vincularnos adecuadamente con las expectativas y necesidades sociales, sean las del beneficio privado, la justicia o el desarrollo12. Asumiendo esta condicionalidad, los fines organizacionales aparecen como esa voluntad de poder que nos dispone hacia la realización de lo que somos o, mejor, de lo que queremos ser; es decir, de lo que valoramos y a lo que llamamos «bueno». Gestionar es, pues, una forma de valorar. Habrá ocasión de ocuparnos en los capítulos siguientes de aquello que llamamos «bueno» y «malo», de las formas diversas en que se determina lo que nietzscheanamente vendría a ser el sentido del bien y del mal. En este momento, una vez ganado el punto de vista de la determinación articuladora de la vida organizacional, es decir, su carácter finalista, nos interesa pasar a presentar la manera en que las disposiciones valorativas de las organizaciones contemporáneas toman forma racional e institucional a través de las clásicas distinciones de la vida moderna entre el ámbito de lo público y lo privado, así como atendiendo a esa peculiar intermediación que viene dada por los intereses del desarrollo social.

Cabría aquí, a su turno, tomar distancia de la perspectiva nietzscheana acerca de la herencia, de acuerdo con la cual esta resulta básicamente una asociación entre ajenidad e imposición, para poner de relieve más bien la potencia y el carácter integrador de una voluntad capaz de incorporar sus condicionamientos dados y pautas de socialización como parte de la configuración histórica de su autonomía. 12

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Las esferas sociales modernas Las relaciones que se han planteado en la modernidad entre la esfera pública y la esfera privada han sido tratadas según las más diversas perspectivas e intereses teóricos. Desde una primera aproximación, metodológica o propedéutica, podemos hablar de dos esferas independientes, bien circunscritas y determinadas, aisladas la una de la otra. Se suele decir, por ejemplo, que lo mejor es mantener a debida distancia lo privado de lo público y lo público de lo privado —y razones no faltan para ello—. Sin embargo, la demarcación entre lo público y lo privado es problemática, y lo es en tanto la distinción entre ambas esferas no debe descuidar la relación de mutua constitución que las define.

La polaridad elemental: lo público y lo privado Empecemos por la esfera pública de esta polaridad entre lo público y lo privado, o bien entre el plano de lo universal y el plano de lo particular en las sociedades modernas. El ámbito de lo público es, por definición, ese ámbito donde las personas y las cosas «aparecen» para todos: son públicas, existen para todos, están a la vista de todos, son para todos. Una obra pública, una carretera por ejemplo, no le pertenece a una persona para su uso privado y secreto. Esa carretera ha sido construida por el Estado, con el dinero de todos los ciudadanos, para el uso de todos los ciudadanos. Podemos pensar en la Constitución Política del Perú: un conjunto de leyes que no podríamos considerar privadas, porque no son leyes que rigen para un solo individuo, no le incumben solamente a un grupo social en particular ni constituyen idealidades escondidas u ocultas en la mente o en la imaginación de alguna persona. La Constitución peruana rige para todos, está escrita y publicada para todos y, tal cual su denominación lo establece, «constituye» nuestra sociedad: fija los límites para las acciones humanas circunscritas en el territorio de cierto Estado-nación, determina qué acciones son punibles o no, estructura las relaciones entre instituciones

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y organizaciones —cualesquiera sean su índole u objetivos—; en buena cuenta, establece criterios para determinar qué viene a ser justo. Tal determinación responde a la protección de la libertad y la integridad de todas las personas, lo que se precisa en términos de la protección de los derechos básicos de los ciudadanos. Entre estos derechos contamos con la libertad del ciudadano para determinar sus fines privados, de acuerdo con el fuero interno y la singularidad de cada individuo, siempre y cuando estos fines —y las consecuentes acciones realizadas para lograrlos— no pongan en peligro la libertad, la integridad y los derechos de los demás ciudadanos. De inmediato podemos anotar que de este modo se presentan en escena valoraciones que sostienen y articulan el sistema constitucional y las leyes que de él se derivan; así, el valor absoluto de la vida humana o la libertad de expresión se derivan de valoraciones comprometidas con los intereses que nos conciernen a todos, y las leyes que hacen posible que ellas efectivamente prevalezcan tienen un carácter público. Ahora bien, ¿es la distinción entre el ámbito de lo público y el ámbito de lo privado un producto exclusivamente moderno? Anotemos inmediatamente que diversas sociedades originarias y civilizaciones pueden compartir un sentido de lo público al menos parcialmente afín a los términos antedichos. No obstante, nosotros, occidentales y modernos, hemos creado y usado esta categoría de acuerdo con significados que arraigan en una determinada tradición histórica y que disponen de un contenido específico. Abordar esta cuestión contribuye a la debida ubicación del gestor dentro del ámbito de lo público y de lo privado, y en relación con sus contrapartes públicas o privadas, según sea el caso. Hacerlo requiere mirar hacia nuestros presupuestos y hacernos las preguntas más elementales: ¿de qué hablamos cuando hablamos de «lo público» y «lo privado»? ¿Desde cuándo podemos rastrear estas categorías y qué sentido nos llega con ellas por medio de la tradición en la que emergieron?

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Hannah Arendt, en La condición humana, ha reflexionado sobre el pliegue de los ámbitos humanos, públicos y privados antes de la creación de los Estados y naciones modernas (Arendt, 1993, pp. 37-95). Arendt se remite al Mundo Antiguo o, más precisamente, a la cultura clásica griega, cuyo desarrollo y esplendor de casi cinco siglos previos al nacimiento de Cristo proporcionó cimientos y coordenadas decisivas para la cultura occidental, de los que han partido los patrones civilizatorios europeos y, más tarde, los de América. Por supuesto, la cultura judeocristiana ha aportado sus propios elementos, sumamente decisivos, para la formación de la cultura occidental, especialmente por el derrotero religioso del medioevo. Arendt no subestima el influjo del judeocristianismo en la formación histórica de la esfera pública y privada de Occidente, pero nos recuerda el papel originario de Grecia. Volvamos, pues, por un momento al mundo griego antiguo. ¿Qué era allí público y qué privado? Es fundamental partir de la consideración por la cual el fin (telos) de la vida del hombre era la esfera pública, la participación en el diálogo democrático, en la democracia directa —sin representantes— que constituía la ciudad-Estado o polis  griega. El telos o fin último del hombre tenía que ver con la vida política, en tanto era en la vida política, en el diálogo democrático, en la actividad comunitaria, donde el hombre propiamente actuaba (Arendt, 1993, pp. 37-41). En este contexto, por «acción» se entiende la expresión libre referida no a un asunto fisiológico o alimenticio —el mundo privado de la necesidad y la determinación biológica, el mundo doméstico de los esclavos, donde nadie es libre, ni siquiera el amo (Arendt, 1993, pp. 42-43)—, sino a asuntos públicos y compartidos, políticos y visibles, estructurados como sitio dialógico y transparente; esto es, como el sitio donde todos los ciudadanos se ponían en relación unos con otros, donde, como dice Arendt, actúan —es decir, generan un discurso, responden, hablan— con nombre propio y con el fin de que la singularidad de cada quien se exprese en la polémica compartida —siempre en función al bien común y al destino colectivo que convoca

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de manera trascendente, que es recordado por todos, incluso registrado y necesariamente heroico—. ¿Dónde aparece una singularidad, una diferencia, entonces, si no en la relación política y dialógica con los otros, con los hombres-libres-iguales con los que se decide conjuntamente la suerte de la vida en comunidad? ¿Dónde ser «alguien», ser «diferente», sino en el espacio constituido con los demás y en una relación de igualdad para afrontar los asuntos comunes? A su turno, en el ámbito doméstico, no aparece la singularidad ni la «luz» propia de la vida en común políticamente constituida. Acontece, más bien, una marcada opacidad de la vida singular. Por supuesto, cualquiera podía «ver» al hombre y su unidad doméstica: esposa, hijos y esclavos. Pero, ¿acaso no era el jefe de la unidad doméstica (oikos), a la hora de impartir órdenes a la esposa, los hijos y los esclavos, a fin de cuentas, un hombre cualquiera, indistinto frente a cualquier otro: aquel que dictaba las órdenes para que la familia sobreviva en el orden fisiológico de la necesidad, en un orden de cosas casi «animal»?13 Arendt nos dice que desde esta posición, en el ámbito doméstico, no podemos hablar de «acción» libre y heroica, no podemos hablar de expresión «singular» —que acontecería en un diálogo o interlocución polémica sobre asuntos comunitarios—. En dicho ámbito solo podríamos hablar de órdenes prácticas y verticales en la rígida jerarquía del mundo doméstico griego, ese que tiene un fin inferior y compartido con los animales y las plantas: la supervivencia del cuerpo. Quizá las implicancias de esta división de «mundos» merezcan que nos detengamos un momento. En ese mundo doméstico, todos los ciudadanos libres eran esclavos de —lo que denomina Arendt— la «labor» (1993, pp. 37-38) alimenticia y fisiológica. Estaban atrapados en el mundo 13 Dice Arendt, citando a su vez a Jaeger: «El nacimiento de la ciudad-estado significó que el hombre recibía, además de su vida privada, una especie de segunda vida, su bios polítikos. Ahora todo ciudadano pertenece a dos órdenes de existencia, y hay una tajante distinción entre lo que es suyo (idion) y lo que es comunal (koinon)» (Arendt, 1993, p. 39). Para ahondar más sobre el tema puede verse también el texto clásico de Werner Jaeger, Paideia: los ideales de la cultura griega (1962).

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de la necesidad. Sobre todo —y esto es lo que nos interesa—: su labor doméstica los hacía indistintos, la singularidad del hombre, expresada en la palabra y en la acción política, no tenía cómo «aparecer». La singularidad de cada quien no podía aparecer en tanto y en cuanto no existía una esfera comunitaria que pusiera en relación de interlocutores a todos: la esfera pública. Por el contrario, el mundo «de la casa», ese mundo doméstico y «privado», le incumbe solo a su gobernador, una sola persona, que era el caso del hombre «libre» de la polis griega; y, como decíamos, este es un mundo velado para los demás, no estructurado en el diálogo, sino en una jerarquía vertical de órdenes —a fin de cuentas, una jerarquía restrictiva e ineludible tanto para el esclavo como para el amo—. Nadie era libre en ese mundo privado, nadie era diferente. Nadie podía aparecer como libre y diferente. Por eso, la aspiración máxima de un ciudadano griego era acceder a la acción en ese mundo de todos y para todos que pone a los ciudadanos en relación, que relaciona a todos los pares libres (y que —esto no puede dejarse pasar por alto— excluye, por lo tanto, a las mujeres, los niños y los esclavos) en un espacio compartido y «público». De vuelta sobre la modernidad y la constitución de los Estados modernos, al menos desde el siglo diecisiete en adelante, con sus hitos históricos tales como los procesos revolucionarios de fines del siglo dieciocho (la revolución norteamericana y francesa) y diecinueve, hasta los más amplios reconocimientos de las sucesivas generaciones de derechos individuales consagrados en la Declaración de los Derechos Humanos de 1848 y sus sucesivas ampliaciones en la segunda mitad del siglo veinte, nos topamos con diferencias sustantivas que reelaboran los términos de la distinción entre lo público y lo privado establecida por la Grecia clásica. Para empezar, el Estado moderno, que adviene progresivamente constitucional y democrático, ha abolido la esclavitud. Todo ser humano, por el simple hecho de serlo (de ser «racional», dirían los pensadores que formularon y fundamentaron la versión moderna del imperio de la ley), es libre y queda establecido que su libertad sea protegida por la Constitución. 52

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El progresivo abandono de la esclavitud en los procesos de conformación histórica de la modernidad expresa cabalmente la reivindicación de la libertad como su principio civilizatorio por excelencia. Ahora bien, no se trata de cualquier libertad o de la libertad a secas. Un tipo peculiar de libertad es el que resulta entronizado: la libertad negativa. Tal cual queda clásicamente expresado en el ensayo de Isaiah Berlin, «Dos conceptos de libertad», un ciudadano es libre hasta el punto en que sus fines y acciones no atenten o hagan peligrar la libertad de los demás. Uno es libre (y puede tener fines privados y secretos, exclusivos de uno mismo y de nadie más) en el ámbito circunscrito o demarcado por la Constitución, por las leyes públicas (Berlin, 2001, pp. 47-60, especialmente, el acápite «El concepto de libertad negativa»). Podemos decir entonces que, de acuerdo a esta idea de «libertad», uno es libre de adoptar o inventar las creencias que uno quiera, de practicar la religión que uno prefiera, uno tiene la libertad de decir o escribir lo que guste, sin tener que rendir cuentas a nadie, siempre y cuando estas prácticas no atenten o hagan peligrar la libertad y la integridad física, psicológica y social de otro ciudadano —que por definición aparece tan libre como cualquier otro—. En ese sentido, las leyes del Estado —todas derivadas del marco constitucional de los derechos humanos universales e igualitarios— son modernas en la medida en que se han independizado ya de cualquier creencia particular sustantiva —de carácter metafísico, religioso, identitario o el que fuera— y se han prescrito para proteger los derechos de todos los seres humanos, definidos ahora como los individuos autónomos que las han creado. Queda consumada de esta manera la inversión, frente al mundo griego, por la cual la vida política deja de ser el espacio (médium) en el que se realizan los ciudadanos (fin último) para pasar a ser una mera mediación desacralizada (instrumento) al servicio de los intereses particulares de esos mismos ciudadanos (hasta la forma de una «sociedad de masas» que se gobierna a través de una democracia representativa). Hablamos, pues, de ciudadanos considerados iguales, en tanto agentes racionales que voluntariamente han creado y suscrito el cuerpo de leyes, 53

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y que por su intermediación son libres de determinar y realizar las creencias y fines —incluida su propia realización personal— que autónomamente puedan establecer en el marco de esa restricción que los conmina a no atentar contra la integridad y la libertad del otro. Este conjunto de presupuestos básicos de la vida política moderna fue expresado por el contractualismo clásico de Hobbes y Locke en términos de que el Estado sería producto de un «pacto social», de donde podríamos considerar a los integrantes del Estado moderno como hombres y mujeres suscritos a un contrato, a unas reglas de juego, principios o leyes que valen para todos por igual, con el fin de que se haga posible una convivencia pacífica entre ciudadanos —iguales en derechos, aunque diferentes en cuanto a la definición de sus disposiciones privadas y sus fines particulares (Hobbes, 1984, pp. 100-117, 137-141, 171-182; Locke, 1999, pp. 43-75, 103-122)—.

La legalidad de lo público y sus compromisos Retomemos las consideraciones del acápite anterior sobre la naturaleza valorativa del ser humano, el incansable ejercicio de sus valoraciones en la acción, o bien sobre la necesidad de identificar las valoraciones que animan la acción humana —identificación que nos permite no solo dar cuenta de la acción, sino actuar lúcidamente; esto es, a conciencia respecto de lo que está presupuesto en la acción en tanto constituye el sentido de la misma—. Habíamos visto que, cuando partimos de las organizaciones, hablamos de un conjunto de personas que participan de un esfuerzo colectivo cuyo propósito implica de por sí una valoración. Habíamos visto también que la racionalidad instrumental —encontrar los medios más eficaces y eficientes para lograr un fin— supone una valoración acerca de ese fin —un compromiso con el mismo— y de las formas legítimas para alcanzarlo; más aún, una ponderación, distintas valoraciones eventualmente jerarquizadas. Una misión y visión organizacionales, tanto como su realización, suponen pues un ejercicio de valoración. La especificidad de la vida organizacional en el ámbito público supone vérselas con valoraciones que adquieren la objetividad social propia de 54

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la ley jurídica. Esta específica forma de objetividad plantea una serie de exigencias al gestor público, de modo que sus valoraciones personales han de quedar supeditadas a esta pauta común en el ejercicio de su función, precisamente en tanto se trata de una gestión pública. Este atenerse a la prescripción jurídica confronta la disposición personal con aquella que está puesta ante todos como pauta común de convivencia no sujeta al arbitrio del particular, a las valoraciones de su peculiar estilo de vida o a las disposiciones del fuero interno de cada quien. Pero, este reconocimiento a la preeminencia de la objetividad social de la Ley sobre las disposiciones particulares del gestor público no debe llevarnos a descuidar el punto que venimos acotando sobre la condición valorativa de toda forma de gestión; para el caso, las valoraciones que subyacen a las afirmaciones de la Ley. Por el contrario, es fundamental cultivar el discernimiento del gestor, precisamente, para identificar estas valoraciones. Al fin y al cabo, las leyes son un tipo de apuesta colectiva para determinar los términos de la vida en común y, desde esta condición valorativa de raíz, no tiene sentido concederle ninguna neutralidad o indiferencia valorativa. De ahí que la observación de la evolución histórica de los derechos humanos trae consigo la posibilidad de reconocer las apuestas valorativas del horizonte civilizatorio de la modernidad. De cara al ejercicio práctico del gestor público, sostenemos que afirmar la objetividad de la Ley —como pauta fundante de su quehacer— va de la mano con la disposición reflexiva y atenta respecto de las valoraciones que la animan. La obediencia ante la Ley, pues, no nos libra de nuestra condición crítica en virtud de la cual podemos interpelarla, precisamente cuando esta deviene desleal a los intereses públicos que debiera preservar. Esta capacidad racional para discutir las leyes e interpelarlas resulta ser una condición ineludible para aquel gestor que se encuentra debidamente —esto es, lúcida y conscientemente— inscrito en su función. Se trata de lo que Kant vino a llamar «uso público de la razón»: el momento crítico del funcionario, momento que sabe convivir con el momento de la obediencia a la pauta común establecida (Kant, 1987, p. 28). 55

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Precisamente porque el funcionario sabe —o debiera saber— que las leyes pueden responder a dinámicas de poder no necesariamente acordes con los intereses de las libertades y los derechos individuales, en consecuencia, no se presta a un compromiso ciego con la legalidad establecida, sino que se dispone a ejercer su función sin dejar de servirse de su propia razón y de hacerlo con el valor que ello pueda llegar a requerir (Kant, 1987, p. 25). De acuerdo con Kant, esto no significa desobedecer sin más aquellas leyes que uno considera problemáticas o poco coherentes con los derechos y libertades fundamentales, sino, más bien, criticarlas públicamente, de lo cual cabría esperar su posterior transformación. El Estado queda, así, establecido como un sistema organizacional diseñado bajo el propósito de procurar la protección de los derechos de todos, su libertad e integridad como seres humanos, así como satisfaciendo las necesidades básicas de cada uno de sus ciudadanos de forma equitativa y justa14. Se trata de una forma social universal que requiere de la publicidad de las leyes y de su propia acción para un desenvolvimiento acorde con sus propósitos. En efecto, si nos hacemos cargo de los intereses públicos, es decir, de los intereses que conciernen a todos los ciudadanos, no cabe secreto alguno respecto a la Ley. Por tratarse de un interés colectivo, ha de ser conocido, difundido o publicitado para todos. En términos kantianos: «Todas las máximas que necesiten la publicidad para conseguir lo que se proponen concuerdan a la vez con el derecho y la política reunidos» (Kant, 1922, p. 158). Por el contrario, el ocultamiento de los contenidos de la Ley, sus reglamentos y aplicaciones, revelaría de suyo e inmediatamente su inconsecuencia con los intereses de los ciudadanos que se sujetan a la legalidad, de los individuos autónomos y racionales que, en virtud de su condición como sujetos de derecho, requieren de ese conocimiento para Como es sabido, este asunto de la satisfacción de necesidades básicas por parte del Estado responde a desarrollos históricos posteriores a las iniciales demandas del liberalismo clásico en pos del respeto irrestricto a los derechos individuales, entendidos en términos de libertad negativa e igualdad formal. Supone más bien consideraciones positivas acerca de las obligaciones del Estado a propósito de las necesidades concretas de sus ciudadanos. 14

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su obrar particular15. De aquí la necesidad de que el Estado cuente con medios de difusión estatales (prensa escrita, radial, televisiva, páginas web) para dar a conocer las nuevas leyes promulgadas, ya que son leyes siempre de todos; creadas por representantes de los ciudadanos, representantes elegidos por los ciudadanos para defender demandas que se consideren legítimas en base a la Constitución y a sus compromisos valorativos fundamentales.

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La diversidad del ámbito privado

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Frente a las organizaciones públicas se erigen como contrapartes las organizaciones privadas. Entre ambas pueden establecerse relaciones de cooperación, complementariedad, regulación y/o conflicto. En el caso de las organizaciones privadas, encontramos tipos muy variados que admitirían clasificaciones diversas. En esta ocasión, atendiendo al peso de la lógica de la acumulación de valor económico en el horizonte de las sociedades mercantil-capitalistas contemporáneas, distinguiremos entre organizaciones privadas lucrativas, por un lado, y no lucrativas, por otro; o bien, lo que es lo mismo: entre empresas y organizaciones de la sociedad civil. Para el caso de las organizaciones privadas lucrativas, encontramos que el sentido del arbitrio privado que aquí se pone en juego es el de la generación de valor económico con vistas a disponer de excedentes que puedan ser apropiados por los propietarios de las mismas. Es, pues, el espacio

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15 Hegel refuerza este principio kantiano de la publicidad de la Ley, por el lado de la necesidad de comprensión de la misma: «Es una y la misma injusticia colgar las leyes tan altas que ningún ciudadano las pueda leer, como hizo Dionisio el tirano, que sepultarlas en un enorme aparato de libros, recopilaciones de juicios y opiniones que se apartan de las decisiones tomadas, las costumbres, etcétera, y además en una lengua extranjera, de manera que el conocimiento del derecho vigente sólo sea accesible a quienes están especialmente preparados para ello» (Hegel, 1988, § 215, Observación). Más aún, estarían en juego aquí disposiciones esenciales para la individualidad libre: «El derecho concierne a la libertad, lo más digno y sagrado en el hombre, y lo debe conocer en la medida en que es para él obligatorio» (Hegel, 1988, § 215, Agregado).

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donde reina ampliamente la lógica del capital; en buena cuenta, donde la individuación se entrega a la causa de la generación de beneficios económicos en una dinámica de espiral creciente que, en principio, subordina otros intereses humanos y que, en virtud de esta finalidad, pone a su disposición los mejores recursos técnico-científicos, aquellos que dispongan de la mayor validez universal para atender a este fin privado. Así, una organización privada es, por definición, una organización que no le pertenece a todos los ciudadanos por igual ni que debiera financiarse con los impuestos cobrados a todos los ciudadanos, como sucede con el financiamiento de las organizaciones públicas. Que una empresa sea privada significa que es propiedad de un particular, bien sea un individuo o un grupo de accionistas, pero ni su quehacer ni los beneficios (finalidad) que resulten de su gestión deberían —al menos en principio y de manera inmediata— ser de incumbencia pública16. El  capital invertido en la creación de una organización privada lucrativa no puede sino responder a la voluntad del propietario y redituar a su persona. Esta definición plenamente privada del sentido del funcionamiento de estas organizaciones establece, a su turno, la plena responsabilidad del propietario o los propietarios sobre los propósitos organizacionales, la estructura de su gestión, el decurso de su actividad y la decisión sobre la disposición de los excedentes generados para ser reinvertidos o consumidos, la perspectiva de relacionamiento con el entorno, con el futuro, etcétera. Las consideraciones de la responsabilidad social empresarial aparecen, así, como un conjunto de exigencias valorativas que nacen de los propios requerimientos de la vida empresarial, para viabilizar la realización de sus fines de forma tal que contemple la red de sinergias y retroalimentaciones sociales y políticas a las cuales se haya

La cuestión de los impactos de la gestión privada sobre la suerte de sus contrapartes empresariales y no empresariales, o bien sobre la suerte de lo común, será tratada en los capítulos 3, 4 y 5 de esta primera sección, así como en los estudios de caso de las siguientes secciones de este volumen. 16

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intrínsecamente ligado su éxito en la generación de beneficios económicos privados17. Las organizaciones de la sociedad civil y su gestión ofrecen, por su parte, un escenario harto más complejo de determinación de sus fines y, con ello, de definición de los presupuestos valorativos desde los cuales se ponen en movimiento. Una organización no gubernamental (ONG) comprometida con la mejora de los estándares educativos de la población rural en cierta región del país pertenece al ámbito de la sociedad civil tanto como lo puede ser un club deportivo barrial, una asociación de consumidores, un comité de defensa de intereses locales, un gremio profesional, una universidad —no constituida como empresa— o una iglesia evangélica, entre muchas otras posibilidades. Regularmente, se identifica a las organizaciones de la sociedad civil con las ONG; sin embargo, la experiencia de la sociedad civil en nuestro medio nacional y regional muestra inmediatamente derroteros más vastos y complejos. Actualmente, ya no se entiende a la «sociedad civil» según la acepción hegeliano-marxista originaria en virtud de la cual por ella se entendía a la «sociedad burguesa» reducida a la lógica del egoísmo18. La semántica del término se ha desplazado sensiblemente y ahora, más bien, se sitúa como un espacio que, no solo se diferencia de lo público, sino que se distingue también de la lógica del capital. Por lo demás, es siempre un camino sencillo y sumamente expeditivo reducir la compleja especificidad de la sociedad civil y de sus organizaciones, definiéndolas como aquel espacio y aquellas entidades en las que se resuelven las necesidades que el Estado y la empresa dejan irresueltas. El sentido de lo privado, que corresponde a los agentes particulares que promueven organizaciones de la sociedad civil, no debiera ser atendido bajo esta reducción. El mundo contemporáneo

Los capítulos 3 y 4 de este volumen propondrán una presentación de los elementos centrales del paradigma ético de la responsabilidad social. 18 Cf. los Principios de la filosofía del derecho de Hegel, en particular la sección sobre la sociedad civil en la tercera parte, dedicada a la eticidad (Hegel, 1988), así como «Sobre la cuestión judía» de Marx (1843). 17

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gesta un vasto dinamismo de necesidades que constituyen demandas que no necesariamente responden al marco constitucional de los derechos o a la lógica de la acumulación de capitales. La sociedad civil contemporánea produce, pues, sus propias necesidades y demandas. La gestión social tiene que vérselas con esta especificidad19. Las organizaciones de la sociedad civil pueden ser clasificadas desde diversos criterios, tales como la población hacia la que dirigen sus esfuerzos, sus fines o propósitos organizacionales, el alcance de su intervención, la naturaleza de su financiación, etcétera. Bajo cualquiera de estas consideraciones, salta a la vista la complejidad que tenemos entre manos cuando nos ocupamos de estas organizaciones y de la gestión que les corresponde. Para efectos de las preocupaciones que aquí nos conciernen, nos interesa el punto de vista de las finalidades organizacionales, pues en ellas se ponen de manifiesto las orientaciones valorativas que rigen la gestión de estas entidades. Desde este punto de vista, la gestión de las organizaciones privadas no lucrativas —en tanto una gestión social orientada de acuerdo con el horizonte civilizatorio de nuestros presupuestos modernos, cifrados en torno de la autonomía (de individuos y de comunidades) y de la racionalidad teórica y aplicada— tiene que vérselas con la perspectiva del desarrollo humano sostenible. Bajo esta perspectiva, queda establecido el compromiso de atender a los requerimientos de cultivo de capacidades y satisfacción de necesidades de las poblaciones con quienes se halle comprometido el quehacer de estas organizaciones, bien sea que este compromiso se disponga en concordancia y convergencia con la práctica de la gestión pública y privada lucrativa, que más bien suponga diversas formas de conflicto con alguna(s) de estas,

Este punto tiene particular importancia en sociedades como la nuestra que han conocido procesos de modernización heterodoxos y no lineales respecto de las pautas clásicas de la modernidad occidental. De ahí que la diversidad de los propósitos (orientaciones valorativas) de las organizaciones que en ellas surgen pueden ofrecer figuras no reductibles a la lógica del mercado y del Estado en sus variedades modernas convencionales. 19

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o que simplemente la organización de la sociedad civil en cuestión tenga que vérselas «a solas» con la circunstancia de su intervención20.

Valoraciones, derecho y modernidad

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Considerado el ámbito de lo público y lo privado, y este en su bifurcación como privado lucrativo y no lucrativo, toca volver sobre lo que esta diversidad plantea al gestor contemporáneo, que habrá de interrelacionarse de una u otra manera con cada uno de estos ámbitos, sea porque se desempeñe como funcionario público, gestor privado o social, o sea porque su posición en cualquiera de estos ámbitos supondrá su interrelación con el resto de ellos en tanto sus contrapartes. La mirada atenta a esta complejidad, inevitablemente provista de tensión y niveles de antagonismo, exigirá de él la capacidad para discernir sobre las valoraciones que animan los diversos desenvolvimientos organizacionales con los que habrá de vincularse o de los que directamente formará parte en su ejercicio profesional.

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Riesgos en la invisibilización valorativa

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Nos hemos ocupado —en el primer acápite de este capítulo— sobre la manera en que la fascinación científico-técnica del mundo moderno promueve la creencia ingenua —y peligrosa— según la cual la racionalidad de determinada acción humana podría sostenerse por sí misma sin «mirar atrás» a sus presupuestos valorativos; esto es, el presupuesto de la indiferencia valorativa de las acciones humanas y, por consiguiente, de la gestión organizacional. Olvidar el papel que juega la valoración como determinación originaria de la acción significa el olvido de nuestra condición de personas implicadas en el proceso de la acción, que precisamente será una acción humana porque es sostenida

20 También será en el capítulo 3 donde nos ocuparemos de las aspiraciones del desarrollo, así como de algunas de las tensiones y contradicciones que surgen de las mismas de cara a pensar la posibilidad del desarrollo humano sostenible.

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según determinadas valoraciones que en ella encuentran su realización. La fantasía en juego —por lo demás, fuente de consecuencias perversas para la vida organizacional— consiste en asumir que la lógica instrumental en pos de la eficacia y la eficiencia puede ser convertida en mediación indisputada para conseguir los fines organizacionales, lo cual, a fin de cuentas, no hace sino convertir dicha mediación en un fin no declarado que hará valer sus apuestas y contenidos velados —y absolutizados— incluso «a espaldas de sus propios protagonistas». El fetichismo de la racionalidad instrumental y de la excelencia de los resultados abstractamente mensurados o evaluados sin atención a la valoración desde la que pueden ser estimados como resultados deseados o no deseados afecta todos los ámbitos de la gestión. Se trata en buena cuenta de una valoración que se hace valer como una no-valoración y que, por medio de este peculiar recurso, pretende colocarse por encima de cualquier disputa entre apuestas valorativas: por tratarse de una no-valoración ella no podría ser confrontada como cualquier valoración. No obstante, no es un vacío el que se está haciendo valer, sino apuestas valorativas encubiertas o no declaradas, cuando en nombre de la mayor competitividad de una empresa el área de marketing de la misma hace valer su decisión de no informar sobre el potencial peligro de los alimentos que comercializa para cierta población sensible a algunos de sus componentes químicos. Se declara de esta manera —sin hacerlo manifiesto, pero haciéndolo igualmente efectivo— el desdén por la vida en nombre del beneficio privado, ante lo que corresponde preguntar —y aquí se hace patente el movimiento perverso en cuestión—: ¿qué beneficio puede esperarse para un negocio con pretensión de continuidad que amenaza la vida de sus propios consumidores? Situaciones análogas podemos encontrar en la gestión pública cuando, en el ámbito de la administración de justicia y en nombre de formalismos procedimentales, se pierde la posibilidad de consumar una sentencia justa para un delincuente por medio de esa suerte de «incumplimiento de la Ley por razones legales» —que acontece 62

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en figuras como las de la prescripción del delito—. Se apelará entonces a la necesidad de un Poder Judicial eficaz y eficiente con su carga procesal, con el detalle de que en el proceso se sacrifica precisamente el sentido de su existencia: impartir justicia. También podemos encontrar este tipo de situaciones en el ámbito de la gestión social cuando, por ejemplo, una intervención dirigida a mejorar los indicadores de prevención en salud en comunidades originarias se realiza sin atender a sus prácticas y conocimientos tradicionales, haciendo que el así llamado «beneficiario» no pueda apropiarse de la información «técnica» y «neutral» que le es provista y que incluso, lejos de verse favorecido por esta intervención, puede irse desvinculando de su acervo médico tradicional sin pasar a disponer de un saber solvente con el cual reemplazarlo —que por definición es especializado en el caso de la medicina tradicional (léase, científica) de Occidente—. Difícilmente la aculturación que desprovee de recursos adaptativos vastos a las comunidades originarias o la desorientación que resulta de la contraposición irreflexiva entre modelos cognitivos fundamentalmente distintos en materia de prevención en salud (medicina occidental versus medicina tradicional) pueden ser compatibles con la mejora de los aprendizajes que beneficien a tales comunidades en el ámbito de la prevención en salud. El número de talleres de capacitación que puedan exponerse a manera de «logros de la gestión pública en salud» no será más que otra muestra del fetichismo estéril e incluso perverso al que nos referimos.

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El aporte del derecho y sus límites Las posibilidades que citamos dan cuenta de la amplitud de paradojas organizacionales, desde el punto de vista de las valoraciones puestas en juego, con las que habrá de vérselas el gestor contemporáneo en materia de consideraciones éticas, morales y pragmáticas. En el capítulo siguiente habrá ocasión de referirnos a ellas, a la red que configuran y a la manera en que desde este entramado podrán aportar para hacer frente

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a tales paradojas. Por lo pronto, queremos concluir esta primera exposición refiriéndonos al papel del derecho como articulador y regulador de la vida organizacional en sus diversos ámbitos, en tanto define un horizonte de organizaciones posibles desde las restricciones que él establece y los compromisos valorativos (positivos) bajo los que se encuentra definido21. En medio de la diversidad de las finalidades y formas de organización en el ámbito privado lucrativo y no lucrativo, así como en los diversos niveles y espacios de la gestión pública, la pauta del derecho aparece como pauta universal que establece determinadas orientaciones y límites para esos distintos ámbitos de la gestión. A su turno, se trata de una pauta universal que a veces puede caer presa del mismo fetichismo al que nos acabamos de referir en relación con la racionalidad científico-técnica y que, en ese sentido, puede desconocer o disponerse como si careciera de fundamentos valorativos que siempre es necesario más bien identificar y reevaluar en función de las cambiantes necesidades humanas. Anotemos una tensión típicamente moderna para situar el aporte del derecho a una gestión consciente de sus valoraciones fundantes. Mientras por un lado la cultura moderna descansa en el primado de la autonomía de sujetos dispuestos de voluntad y conciencia propias, por otro lado desconfía de la viabilidad de los cursos de acción que se puedan desprender de esa autonomía. He aquí la raíz antropológica de las interpretaciones contractualistas (desde sus orígenes en Hobbes y Locke) que pretenden hacer de los términos universales de la vida en común (política, derecho) productos consensuados o al menos consentidos de convivencia que permiten hacer frente a un potencial desenfreno o simple incompatibilidad de los apetitos humanos. La cultura moderna, pues, parece reservar la intención como una suerte de terreno sacralizado donde reina la libertad y la razón en su pureza; y, al mismo tiempo, 21 De inmediato esta presencia ineludible del derecho para la definición de las posibilidades organizacionales implica de suyo que él se convierta en un recurso permanente de interpelación a propósito de la coherencia entre propósito y práctica organizacionales.

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desconfía de ella. El derecho moderno es precisamente la expresión de esa desconfianza. La objetividad social de la Ley —a la que antes nos hemos referido— ofrece así un punto de contraste y validación universal de los distintos intereses organizacionales y de sus distintas prácticas. En términos de la gestión, la intención, convertida en visión y misión organizacionales, pareciera sufrir un creciente descrédito ante la necesidad de evaluar su operatividad práctica —lo cual, por supuesto, no es solo interpelable jurídicamente, sino también económica, social, cultural o ambientalmente—. Una «buena intención» ejecutada en la forma de una acción torpe o carente de responsabilidad puede conllevar a un desastre social o ecológico. Por ello, el énfasis creciente en la obligatoriedad legal de un estudio de los impactos o consecuencias —directas e indirectas— de las prácticas organizacionales, con el fin de no perjudicar la integridad de las  personas o del medio ambiente que es condición de dicha integridad. En lo inmediato, esto puede dar pie a un punto de vista utilitario cuyo único propósito discreto y puntual sea no transgredir la Ley; un pensamiento estratégico que no desatiende la legalidad de las acciones y que resulta responsable al menos desde el punto de vista legal. A no dudarlo, es un punto de partida. De este modo, mientras la intención pertenece al mundo de la interioridad, o bien los propósitos organizacionales no son sino la disposición originaria no realizada, las pautas del derecho resultan una contraparte ineludible que habrá de interpelar el despliegue de las valoraciones vueltas práctica efectiva en la gestión organizacional. Las organizaciones, pues, tendrán que vérselas con la necesidad de avenirse a las pautas de la legalidad establecida y lidiar con ella22.

Por supuesto, esta remisión a la legalidad no desaparece en el caso de organizaciones que se gestionan desde la informalidad, pues las pautas del Estado de derecho constituyen un marco más vasto y presente de condiciones mediatas e inmediatas que las referidas estrictamente, por ejemplo, al registro formal de una organización, a su aporte tributario, etcétera. 22

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El así llamado «contrato social» —desde su desconfianza hacia la intención— instituye la libertad del ciudadano, pero también los límites de esa libertad, dados por los derechos de los demás ciudadanos. Por ello, diferenciábamos «lo privado-secreto-personal», de «lo públicotransparente-legal». Los fines de ninguna organización —empezando por los organismos públicos, y de ahí la importancia de la corrupción en este punto—23 pueden pretenderse ajenos, indiferentes o puestos por encima de la pauta de la legalidad, al menos desde el momento en que existe un Estado de derecho que habrá de ser la fuente de interpelación del servicio público que se brinda para todos, de los productos que se ofertan en el mercado y de las intervenciones que desde la sociedad civil se realicen en nombre del desarrollo. En cualquier caso, los Estados constitucionales modernos pretenden establecer, a través de su legalidad, las pautas orientadoras y limitativas a toda acción individual u organizacional. Afrontar los retos de una gestión atenta a las disposiciones valorativas —con las que su misión y visión organizacionales se hallan comprometidas— supone muchos más elementos que los indicados en este primer capítulo, pero uno que corresponde estimar en primera línea tiene que ver con el respeto a las pautas constitucionales del Estado de derecho. Si la racionalidad del derecho —y a todo lo largo de sus ramificaciones— establece condiciones y limitaciones que orientan y regulan la actividad organizacional en todos los ámbitos de la gestión, de acuerdo con un compromiso fundado en la protección de la persona y la promoción de sus realizaciones, corresponde al gestor situarse, desde su particular ejercicio, ante dicha racionalidad —de la que no puede simplemente eludirse—. Los intereses de la acumulación y los intereses del desarrollo humano sostenible tienen que vérselas, pues, con la legalidad de lo público, y responden a articulaciones jurídicas a tal punto que encuentran en dicha legalidad 23 La corrupción en la gestión pública es directamente la transgresión de la Ley —uso privado de recursos públicos— en el ámbito donde se esperaría la mayor identidad posible entre actividad organizacional y Estado de derecho.

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algo más que una mera mediación, constituyéndose una determinada unidad societal en torno de ella. De ahí que lo que en principio puede aparecer como un mero recurso utilitario (por ejemplo, pagar impuestos para evitar perder una licencia de funcionamiento) constituye, en realidad, un entramado de valoraciones interdependientes donde la suerte de lo particular se entrama con la suerte de lo común, o bien donde lo uno no se puede tratar como instrumento discreto de lo otro por ser ambos mutua condición para su contraparte. El caso del funcionario público es, sin duda, peculiar. Aunque su práctica está inscrita en el ámbito en el que se esperaría una máxima consecuencia con las pautas del Estado de derecho, al mismo tiempo, por ello, diversas situaciones pueden hacer más patente la tensión o la abierta contradicción entre sus creencias e intereses particulares y dichas pautas. La autovigilancia que ello supone, para identificar el punto en el cual sus propias disposiciones privadas empiezan a hacerse valer como públicas, ha de ser mayor que en la experiencia del gestor empresarial o social, donde la disposición privada —especialmente en la gestión empresarial— tiende a ser más visible y ampliamente asumida desde un comienzo. Así, un diseño de negocio en el ámbito del esparcimiento puede estar dirigido para un público con orientaciones sexuales tradicionales, o bien un proyecto de intervención social puede comprometerse con la defensa de los derechos de las minorías sexuales. Frente a ellos, el funcionario público tiene que «poner entre paréntesis» sus creencias personales para no transgredir el principio de equidad a la hora de ser requerido en sus funciones públicas; y así, por ejemplo, independientemente de sus valoraciones sobre la heterosexualidad, la homosexualidad o el travestismo, la discriminación por razones de orientación sexual debería estar excluida completamente del ámbito de posibilidades de su ejercicio laboral. Por último, corresponde preguntarse sobre las valoraciones que se ponen en juego en el derecho, pues la objetividad social que él constituye tampoco es una variedad neutral o desprovista de valoración, y sus compromisos valorativos son también evaluables y revisables. 67

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La legalidad  moderna suele presentarse a sí misma en términos no propositivos, sino negativos o limitativos, en pro de la libertad, la igualdad y la convivencia pacífica. Por ello, puede decirse que el hombre moderno se debate entre el horizonte «negativo» de la legalidad, que ha desterrado la esclavitud y la discriminación, reivindicando la dignidad humana para todos los miembros de la sociedad mediante normas que fijan los límites de la libertad, por un lado; y el horizonte «positivo» de sus aspiraciones y propósitos provistos de un contenido concreto particular según un cierto sentido del bien, de la felicidad, etcétera, por el otro. Es necesario revisar esta imagen, pues no se trata ni de mundos paralelos ni de mundos estáticos. Los procesos de constitución histórica del derecho moderno dan cuenta del vasto cúmulo de orientaciones valorativas propias de la civilización moderna: su aprecio incondicionado por la vida y la autonomía de las personas, por su racionalidad y su capacidad de disponerse según pautas universales, por su igualdad abstracta, por su afán de progreso, entre otras valoraciones. Los contenidos y formas específicas que fueron apareciendo a lo largo de los siglos de modernidad que venimos recorriendo no son sino un despliegue inquieto y plagado de múltiples figuras recorridas y muchas ya abandonadas. Aquellas valoraciones sostienen las regulaciones negativas del derecho, constituyen su positividad fundante, y la mirada a su decurso histórico muestra que los sistemas legales «no están ahí para quedarse», como si respondieran a intereses humanos igualmente fijos y estériles o incapaces de reproducirse bajo nuevas formas. Por el contrario, la verdad histórica que puede reconocerse prontamente es que «la Ley puede corregirse» en virtud de la evolución de las necesidades y capacidades humanas; en buena cuenta, en virtud de la evolución valorativa de nuestras sociedades. El tópico de las generaciones de derechos expresa esta circunstancia: las sociedades modernas están dispuestas a revisar sus creencias y presupuestos valorativos, y son estos presupuestos los que, a fin de cuentas, sostienen en términos subjetivos el compromiso de individuos y organizaciones 68

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con la Ley, bien a la hora de desear su imperio, de respetarla y practicarla, bien a la hora de estimar que ha llegado el momento de su redefinición. Los derechos cívicos nos llevaron a los derechos políticos, estos a los sociales y económicos, y así sucesivamente —además, mediante progresivas reelaboraciones al interior de cada una de estas generaciones de derechos—. Antes nos conformábamos asumiendo que algunos seres humanos podían existir socialmente sin que pudieran decidir sobre lo más elemental en términos de sus aspiraciones, propiedades o el cuidado de su propia vida (esclavitud), aceptábamos que el derecho a elegir a los gobernantes debía responder a la capacidad tributaria del elector (voto censitario) o bien que las mujeres no debían ser parte de ese proceso (discriminación de género). Ahora todo ello resulta negado por la configuración contemporánea del derecho constitucional y parece crecientemente aberrante desde la perspectiva de nuestro horizonte civilizatorio presente. Probablemente, dentro de unas décadas abandonemos la legalidad desde la que hoy se practican sacrificios animales en nombre de la ciencia, dado el rechazo creciente a tales prácticas24. Hoy las controversias legales en torno de la legalización del aborto o de la legalización de ciertas drogas, o bien en torno del establecimiento del derecho de los humanos del presente a disponer de los recursos no renovables de cara a sus futuras generaciones, nos plantean la misma cuestión: la evolución de las disposiciones valorativas desde las que se establece toda legislación. El derecho, pues, responde a valoraciones que hicieron posible su producción histórica y hacen factible su reproducción contemporánea; por ello, se trata de valoraciones en sí mismas interpelables que es necesario «estén puestas sobre el tapete». El gestor de nuestro tiempo requiere insertarse en esta finitud (ninguna ley es pauta absoluta ad aeternitatis) para ser capaz de proceder con lucidez en sus compromisos prácticos y sin abandonar —lo que llamábamos con Kant— «el uso público de la razón», ese que le permita disponerse crítica y reflexivamente hacia la contingencia Debemos esta consideración al profesor Miguel Giusti.

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que también es parte de los marcos jurídicos que regulan su actividad. De esta forma, estará libre de perspectivas tozudas y estrechas que luego le incapaciten para afrontar el cambio organizacional que caracteriza a las intensas redefiniciones contemporáneas de alcance societal, las cuales, finalmente, habrán de expresarse en el plano legal de nuestra convivencia. La ética de la gestión, en consecuencia, ha de ocuparse de estas complejas relaciones entre los distintos ámbitos de la vida social moderna, aquellos en los cuales tienen lugar la gestión pública, empresarial y social, incluyendo el papel del derecho en su articulación. Bajo la consideración de los horizontes civilizatorios modernos desde los que tales ámbitos se definen (autonomía, racionalidad universal científico-técnica, progreso), puede aportar al gestor elementos para una participación en la vida organizacional mejor dispuesta desde el punto de vista de la compleja exigencia de desenvolver, al mismo tiempo, una gestión moral, ética y pragmáticamente orientada. Esta diversidad de orientaciones en las valoraciones que definen a las organizaciones es la materia del siguiente capítulo.

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CAPÍTULO 2 FORMAS DE VALORACIÓN, DERECHO Y PLANOS DE LA ACCIÓN ORGANIZACIONAL

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Levy del Águila y Juan José Ccoyllo

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Una vez tratada la cuestión de las disposiciones valorativas1 presentes en los distintos tipos organizacionales modernos, esto es, en las organizaciones públicas, empresariales y de la sociedad civil, pasamos ahora a ocuparnos del contenido, las formas y el alcance de tales disposiciones. Las valoraciones humanas y, en particular, las valoraciones que se ponen en juego en la práctica de las organizaciones, conocen distintas variedades que deben ser cuidadosamente distinguidas. Esta delimitación es crucial, pues tales valoraciones, lejos de ser monocordes, responden a pretensiones humanas distintas y, en muchas ocasiones, directamente contrapuestas. Por este motivo, su adecuado discernimiento permitirá lidiar con la necesidad de manejar la tensión y el antagonismo que entre ellas pueda darse con vistas a garantizar la suerte de una vida organizacional orientada de manera consciente hacia el cuidado de los intereses humanos. Propondremos que estas valoraciones pueden ser de carácter moral, ético o pragmático, y que su diferencia no es mera diversidad, sino una efectiva fuente de conflictos y dilemas para la vida organizacional. En las dos primeras secciones de este capítulo, aprovecharemos algunos conceptos 1 En la perspectiva kantiano-habermasiana, el término «valorativo» se refiere a la orientación de la acción humana. Esta orientación puede ser normativa (orientación por principios morales o valoraciones éticas) o corresponder a una orientación por fines.

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fundamentales de la reflexión ética de Kant y Hegel para situarnos en estas distinciones y en el antagonismo que resulta de ellas. A no dudarlo, se trata de fuentes clásicas para diferenciar las valoraciones morales de las valoraciones éticas, al turno que nos permitirán representarnos, por contraposición, la naturaleza de lo pragmático. En la sección final, volveremos sobre lo tratado respecto del derecho en el primer capítulo para retomar su carácter de mediación articuladora que permite la realización de las distintas valoraciones organizacionales (morales, éticas y pragmáticas), pero también para caracterizarlo como el elemento (médium) desde el cual terminan delimitándose estas mismas valoraciones. No se trata de sacralizar el derecho o de hacer de él una verdad indisputable, pero sí de reconocer su fuerza normativa y coercitiva, de contenidos siempre mutables desde los cuales se definen horizontes y límites decisivos para la vida organizacional. Este será el motivo de la tercera sección del capítulo, donde los aportes de Jürgen Habermas serán decisivos. Nuestra exposición recurrirá al análisis de un caso diseñado para recorrer las diversas intersecciones que se presentan entre la tripartición de las formas de la valoración morales, éticas o pragmáticas. Estas intersecciones darán cuenta de la complejidad inherente a las disposiciones valorativas, así como a las prácticas que en ellas se sustentan y que definen la experiencia de las organizaciones contemporáneas. Al mismo tiempo, permitirán el reconocimiento de las inevitables tensiones y conflictos que tales entrecruzamientos plantean como una condición ineludible para la gestión de organizaciones. Abordemos, pues, la tripartición entre lo moral, lo ético y lo pragmático desde una situación específica que plantea un dilema para la acción: el profesor de una escuela pública altoandina conoce la existencia de un manual para la enseñanza de la ética en la secundaria. Se trata de un manual especialmente adaptado para el final de los estudios secundarios y ampliamente reconocido por su especial aporte a la comprensión de lo que Immanuel Kant llamara el «fundamento absoluto de la moralidad» en su clásica Fundamentación de la metafísica de las costumbres (Kant, 1999). 74

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En la capital del distrito al que pertenece la escuela solo se cuenta con un ejemplar del manual, el del propio docente. Tampoco se dispone de un ejemplar del texto kantiano mismo. Además, la escuela no posee fondos para la adquisición de al menos algunos ejemplares del manual, y los libros de texto oficiales para la materia a impartir simplemente no llegaron este año. El interés de nuestro profesor por ofrecer la materia de manera satisfactoria y apoyarse en este manual es decidido, pero carece de los medios para verlo colmado. Hay, no obstante, una opción. La única fotocopiadora de esta capital de distrito queda no muy lejos de la escuela donde labora. Sería posible, entonces, fotocopiar inconsulta e íntegramente el manual y lograr el propósito docente de contar con materiales de consulta para los alumnos. La inversión en las fotocopias no es demasiado elevada y la vocación pedagógica de nuestro docente bien podría afrontar ese costo. El reparo que aparece es el respeto del copyright. En términos kantianos, y desde la perspectiva de la moralidad de la acción de un sujeto, a nuestro profesor, de probada rectitud moral, se le presenta un dilema ético y debe tomar una decisión: ¿fotocopia o no, íntegra e inconsultamente, el manual de enseñanza? La escena propuesta convoca de inmediato las disposiciones valorativas que aquí nos interesa presentar. En primer lugar, contamos con el propósito pragmático muy concreto y propio de cualquier experiencia de gestión: cumplir con los objetivos organizacionales; en este caso, impartir satisfactoriamente las materias establecidas para el proceso formativo de estudiantes secundarios, empleando los recursos a nuestra disposición para tal propósito. La falta de recursos en las instituciones educativas públicas en un país como el Perú es moneda corriente y muchas veces se presentan situaciones como la descrita en la cual se resuelven carencias mediante soluciones irregulares. El recurso a la fotocopiadora vecina es la solución irregular que resuelve una necesidad pragmática. Más allá de la pauta del derecho, esto es, de la cuestión de los derechos de autor, la relación instrumental de medios a fines —sin la cual la vida organizacional simplemente no es posible— puede quedar, de esta manera, perfectamente satisfecha. 75

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Asimismo, siguiendo con el caso, nuestro profesor procede de la capital de provincia a la que pertenece el distrito en el que labora. Desde una posición relativamente privilegiada, tuvo la ocasión de concluir estudios superiores y graduarse como docente secundario en una universidad regional. Siendo un destacado alumno, tuvo otras opciones laborales, pero optó por enseñar en esta precaria escuela rural. Su sentido de pertenencia respecto de su comunidad de origen es fuerte y esta identidad personal se conjuga con una vocación docente desde la que regularmente ha organizado su vida cotidiana tanto como sus más importantes decisiones. Frente a la renovada constatación del abandono de su comunidad y escuela por parte de los niveles regional y nacional de gobierno en materia de educación pública, a nuestro profesor podría parecerle una veleidad atenerse a mecanismos jurídicos, como la protección del derecho de autor, que en concreto no harían sino garantizar la condena de los alumnos de su escuela a un muy pobre o nulo acceso a materiales de educación. Así podría proceder una voluntad dispuesta según un fuerte sentido de pertenencia a la comunidad de origen y un compromiso firme por la educación, de los cuales se desprenden orientaciones prácticas muy precisas: cumplir el propósito común de garantizar los medios necesarios para mejorar la educación de sectores sociales excluidos. Arriba quedaba satisfecha la relación instrumental de medios a fines, ahora exploramos las disposiciones éticas que guían las decisiones pragmáticas, aquellas que tienen que ver con las identidades personales, colectivamente constituidas, desde las cuales se perfilan vocaciones y sentidos de vida concretos como el que nos toca2. Frente a estas disposiciones, aparece una tercera, una que reprocha la piratería y la violación del copyright. Lo hace por estimar que los fines organizacionales y todos los medios de los que ellos puedan disponer, Para la relación entre vocación personal y sentido ético, véase de Jürgen Habermas, «Del uso pragmático, ético y moral de la razón práctica», en sus Aclaraciones a la ética del discurso (2000b, pp. 112-113 y 119-121), en ruta dispuesta a pensar lo ético desde la individualidad. 2

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así como el ejercicio de las identidades y vocaciones personales de quienes forman parte de una organización, debieran siempre reconocer el límite que se desprende de ciertas pautas universales que hacen viable la convivencia humana, pautas más allá de las cuales produciríamos una circunstancia de recíproca negación entre todos los seres humanos (Habermas, 2000b, pp. 114-117). La ley jurídica viene a representar una forma tangible de estos principios. Pero no es solo un asunto que corresponda al ámbito del derecho, sino que una capacidad humana más fundamental estaría aquí en juego: el recurso a juzgar en qué medida tal o cual pauta de comportamiento es o no compatible con el recíproco respeto de cualquier otro ser humano. A esta disposición valorativa se le suele denominar «moral» (Giusti, 2007)3.

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«La buena voluntad es buena… por el solo querer»4

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Siguiendo a Kant, las disposiciones morales son disposiciones «buenas en sí mismas», disposiciones que no le deben nada a ninguna consideración que resulte ajena a la pauta que ellas establecen. Lo señalaba emblemáticamente Kant en el texto motivo del manual de nuestro profesor: una voluntad que pueda ser estimada como buena será aquella que no esté sujeta a ninguna causalidad eficiente, propia del mundo natural o social; tampoco podrá estar atenta a las consecuencias de la acción que pueda animar5. La disposición moral no mira ni atrás ni adelante, ni a la secuencia de eventos condicionantes de la acción ni a las finalidades o propósitos Para algunos apuntes sobre el derrotero histórico y la contingencia de las denominaciones «ética» y «moral». Nuestro empleo de las mismas es, por supuesto, también convencional y responde a ciertas convenciones clásicas allí indicadas; en particular, dependientes del uso kantiano-hegeliano de tales términos. 4 Kant (1999, p. 119). 5 Cf. la Fundamentación de la ética de las costumbres de Kant (1999) a todo lo largo de la primera sección, incluyendo la contraposición entre la acción conforme al deber y la acción por el deber. 3

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particulares que puedan animarla. Por ser buena en sí misma, no responde a las circunstancias ni a las perspectivas de los agentes particulares. De este modo, establece un «tú debes» irrestricto que debiera gobernar el conjunto de las disposiciones valorativas humanas, al menos si es que se da el caso de que entren en conflicto. Así, si las disposiciones instrumentales o éticas se le contraponen, la disposición moral, en sentido kantiano, aparece para reprocharles su dependencia frente al estrecho ámbito de los condicionamientos puntuales y los afanes relativos de personas y comunidades. El genio de Kant dispuso de un preciso análisis de la relación entre máximas e imperativos para encarar este tipo de conflictos. Las máximas vendrían a ser la representación subjetiva de una cierta legalidad racional. A través del análisis de las máximas se puede determinar a qué tipo de mandatos racionales estaría respondiendo nuestra acción (Kant, 1999, p. 171). Pues bien, desde la perspectiva kantiana, nuestra voluntad puede sujetarse a dos tipos de mandatos o imperativos racionales: los imperativos hipotéticos y los imperativos categóricos. Los imperativos hipotéticos son asumidos por medio de máximas que siguen la fórmula: «Si quiero X, entonces debo hacer Y». Responde a una secuencia condicional donde el deber formulado es relativo a determinado querer subjetivo que tanto puede ser como no ser (Kant, 1999, p. 151). Así, si nuestro profesor quiere que sus alumnos dispongan del manual para estudiar —y entender— el planteamiento ético de Kant, dadas las condiciones fácticas en las que está inscrito, no tendrá sino que sacar las respectivas fotocopias. Está visto que no cuenta con más opciones en medio de las precarias circunstancias de su quehacer docente. O bien, si atendemos a sus condicionamientos éticos, podríamos formular su imperativo hipotético en los siguientes términos: «Si tienes un cabal sentido de pertenencia hacia tu comunidad de origen y dispones de vocación docente para ofrecerle tu servicio, entonces garantiza la mejor educación posible para los educandos que allí se encuentran a tu cargo 78

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proveyéndoles del material requerido». Anótese la condicionalidad presente en ambos casos: «Si quiero X, entonces debo hacer Y». Pues bien, ¿qué tal si el sujeto pasa a querer algo distinto o si simplemente «no quiere»? Aquí está el punto kantiano: el sujeto que se dispone según este tipo de máximas podría eventualmente no responder a los condicionamientos aludidos. Podría tratarse de un profesor que encuentre otra estrategia para resolver la precaria circunstancia de sus educandos —otra secuencia instrumental o, como diría Kant, otro imperativo hipotético—6. O bien podría tratarse de un profesor harto de su propia circunstancia profesional, desencantado y mediocrizado en sus afanes docentes, a quien la identidad originaria se le perdió en medio del tedio de sus expectativas frustradas y quien, más aún, estudió pedagogía porque nunca encontró muchas más opciones para su vida. Este sujeto no podrá aceptar el imperativo que arriba formulamos: «Si tienes un cabal sentido de pertenencia… y dispones de vocación… etcétera», simplemente porque ni tiene lo uno ni dispone de lo otro. En ambos casos, ocurrirá algo muy simple. El imperativo en cuestión perderá su poder para gobernar la acción humana. Será una oración condicional sin efecto práctico. Lo condicionado se desvanece allí donde el condicionante se pierde o es abandonado. Por ello —señala Kant—, aquí domina la contingencia del objeto deseado o bien del propio deseo. Así como están presentes y nos determinan para la realización de ciertas acciones, ese objeto (las fotocopias) y ese deseo (el compromiso con la educación de los estudiantes de la propia comunidad de origen) también pueden no estar más y perder toda su potencia movilizadora para la acción.

Más precisamente, y de acuerdo con el vocabulario kantiano, se trataría de un imperativo hipotético técnico que provee «reglas de la habilidad», estableciendo una relación instrumental y transformadora con los objetos. Estos imperativos hipotéticos se distinguen de los hipotéticos pragmáticos que proveen «consejos de la prudencia» y que están dirigidos a la búsqueda de la felicidad (Kant, 1999, pp. 161-163). 6

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El imperativo moral, en cambio, se traduce en la máxima: «Debes hacer X». Dice Kant que se trata de un imperativo categórico porque manda incondicionadamente; esto es, no responde a ninguna «inclinación» o «resorte» particulares, sean estos guiados por los instintos, las emociones o las costumbres (Kant, 1999, pp. 159-169). Su clásica fórmula reza: «obra según la máxima a través de la cual puedas querer al mismo tiempo que se convierta en una ley universal» (Kant, 1999, p. 173). Ni las disposiciones corporales, psíquicas ni socioculturales lo definen. Ninguna pauta empírica lo define. Por el contrario, se trataría de una pauta plenamente autónoma, en el sentido kantiano de la autonomía de la razón pura práctica, donde el sujeto en lugar de padecer la constricción de determinaciones ajenas a sí mismo (para lo cual reserva Kant la expresión «heteronomía») sería, más bien, la «pauta de sí mismo»7. De este modo, al interior de la constitución del sujeto, los imperativos categóricos ejercerían un rol plenamente activo frente a las condiciones de su entorno; puesto en su perspectiva, el sujeto se coloca en la posición de ejercer mandatos (Kant, 1999, p. 163). Ahora bien, ¿cuál es la fuente de generación subjetiva de estos mandatos? Como suele ser el caso en la mayor parte de las perspectivas universalistas de la tradición filosófica de Occidente, también en el caso de Kant, esta fuente es la condición racional de los seres humanos. La racionalidad ya establecía la forma de los imperativos hipotéticos, pero ahora prescindirá de cualquier consideración exterior a la razón misma. Por supuesto, definir qué es este «sí mismo» es cuestión harto problemática que aquí no podemos sino mencionar, pero que —debe decirse— resulta de una cierta antropología filosófica en virtud de la cual, en el planteamiento kantiano, dicho lugar es ocupado por el sujeto trascendental, el sujeto de razón, capaz de dotarse de su propia pauta, contrapuesto al sujeto empírico, el sujeto de instintos, emociones y creencias cifradas en la costumbre que, más bien, respondería a condicionamientos que él no establece. La clave es pues establecer la contraposición autonomía-heteronomía y derivarla de la estructuración e interdependencia de las facultades humanas. 7

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La razón práctica, la razón desde la que se actúa, se presentará así como absolutamente formal, y como pura formalidad tendrá por único criterio al principio de no contradicción. Esa condición nos permite advertir, por el simple hecho de ser seres sujetos de razón, cuando la formulación de una determinada máxima implica o trae consigo una contradicción necesaria una vez que el sujeto se plantea el ejercicio de generalizarla. Es necesario que la máxima pase por este ejercicio para establecer si, de acuerdo con el interés moral, ella podría ser una pauta de conducta universal. Así, y este es un ejemplo del propio Kant, aquel que toma dinero prestado a sabiendas de que no podrá devolverlo no puede esperar que su máxima pueda universalizarse sin contradicción (1999, p. 175). Al generalizarse la máxima: «Si necesitas dinero, entonces pídelo prestado aun sabiendo que no podrás devolverlo», el resultado será el colapso de todo sistema de préstamo monetario en nuestras relaciones sociales. Nadie prestará porque todos sabrán que cuando alguien pide prestado dinero no lo habrá de devolver. Así, contamos con un test de universalización que nos permite poner a prueba las máximas hipotéticas. Por su intermedio, podemos establecer qué máximas instrumentales o éticas pueden ser mandadas o censuradas moralmente, en correspondencia con la fórmula categórica del «tú debes». ¿Qué pasaría si nuestro profesor de escuela generaliza la máxima de fotocopiar el manual en cuestión, sin respetar los derechos de autor, con el propósito de cumplir los objetivos organizacionales desde una perspectiva puramente pragmática, o si lo hace para afirmar su sentido identitario y vocacional de pertenencia y compromiso con su comunidad de origen? ¿Serían máximas universalizables o, por el contrario, su generalización supondría esa suerte de implosión de la máxima misma (inaplicabilidad universal) que hemos indicado para el ejemplo kantiano? Veámoslo más de cerca. Para el caso de la formulación pragmática, por ejemplo, tendríamos como máxima: «Si quieres cumplir con tu rol docente a satisfacción y no dispones legalmente de medios de enseñanza para hacerlo, entonces dispón 81

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de fotocopias no consentidas para ello». El análisis en cuestión depende crucialmente de la manera en que se formule la máxima y, por supuesto, esto mismo es asunto debatible en cada caso. ¿Qué habrá de ocurrir si formulamos esta suerte de legitimación de la «piratería» para los medios impresos de enseñanza? Podría sostenerse que la industria editorial dejará de producir medios que, una vez puestos en el mercado, serán fotocopiados y por tanto les impedirán el retorno de su inversión y la obtención de beneficios. Con ello, nos quedaríamos sin libros por piratear; o bien, los propios autores podrían sentirse desanimados de  producir materiales educativos sabiendo que tendrán que buscar otros medios de subsistencia, con lo cual nos quedamos sin autores que escriban manuales educativos. O quizás, si ampliamos estas consideraciones, podríamos ocuparnos del acto mismo de «tomar inconsultamente y/o sin el beneficio económico esperado». ¿Podría una sociedad operar bajo esta pauta de acción universalizada?8 Frente a esta posibilidad, la pauta del derecho establece el copyright y, en este caso, la perspectiva kantiana parecería prima facie acorde con esta pauta. El imperativo categórico en cuestión sería: «Debes respetar los derechos de autor». Hay que insistir en la forma de este imperativo. En él no se alude a ningún condicionamiento particular. No interesa si está en juego la suerte de la educación pública o bien el cumplimiento de la función docente. Como señalábamos, el imperativo categórico habría de mandar incondicionadamente; por tanto, sin atención a las circunstancias espacio-temporales que determinan al objeto sobre el que se ejerce la acción (el manual no está disponible y no podrá estarlo a menos que se lo fotocopie) o que puedan definir al deseo mismo (el arraigo del Responder a esta pregunta supondría considerar cuestiones como la inalienabilidad de los derechos fundamentales y la determinación de cuáles serían estos, así como la lógica del mercado capitalista y la obtención de beneficios, etcétera. No podemos hacerlo aquí donde nuestro interés se limita a mostrar el proceder del razonamiento kantiano en el contexto del caso propuesto, pero la cuestión queda planteada. 8

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profesor y su particular vocación). El mandato en cuestión es «bueno en sí mismo» o «bueno por el solo querer» y manda —insiste Kant— de una manera incondicionada (1999, pp.117-119). Por ello se dice que la perspectiva de la moral es una perspectiva formal; en efecto, en ella no se valoran intereses, contenidos o fines particulares. La forma racional de este mandato, que el mandato no termine contradiciéndose a sí mismo, es la clave exclusiva de dilucidación de lo que es y no es moral. Ahora bien, todavía podríamos preguntarnos: ¿no es también un imperativo categórico aquella vieja demanda kantiana de ilustración? ¿No reza en la cultura ilustrada de Occidente el mandato ¡sapere aude!, «atrévete a saber»?, el mismo que supone disponer del coraje para enfrentar la ignorancia con la disposición a doblegarla. Por supuesto que esta disposición no es una simple cuestión de ánimo, sino ejercicio práctico para hacer posible el progreso del saber así demandado. Pues bien, ¿cuáles son los límites de tal disposición?; en particular, ¿cuáles son los límites de tal disposición en contraposición con el derecho a la propiedad intelectual consagrado en nuestros marcos jurisdiccionales? Tenemos pues un típico dilema moral. Este es el dilema que aqueja a nuestro profesor de escuela: respetar los derechos de autor o contribuir a la causa de la ilustración de sus educandos. El test kantiano de universalización de las máximas tendría que hacer el ejercicio de desplegar las que conciernen a cada uno de estos intereses en pugna y evaluar, de ser posible, en qué medida el despliegue de una de ellas supondría la negación de su contraparte; muy puntualmente, en este caso, si la universalización de las máximas acordes con el respeto de los derechos de propiedad supondría la negación de los derechos de ilustración de los estudiantes secundarios en cuestión, o bien, si por el contrario su ilustración resultaría en la negación de los derechos de autor. Bajo este ejercicio de generalización de máximas podría encontrarse que alguna de las dos resulta más universalizable, aquella que no signifique la negación de su competidora, no sucediendo lo mismo a  la  inversa, 83

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donde esta quedaría consecuentemente descartada9. Con ello, las disposiciones valorativas que la sostienen quedarían igualmente dejadas de lado sin más consideración. También podría ser que la figura resulte insoluble, esto es, que no sea posible dirimir la cuestión formalmente, encontrar «cuál de las máximas sería más universalizable», por lo que, en consecuencia, caeríamos en una aporía de la que el universalismo moral difícilmente podrá librarnos10. Para hacer frente a esta ruta de descarte de disposiciones valorativas que recurrentemente conviven en las experiencias organizacionales y, en general, en los cursos de acción humanos, así como para tentar una salida a la posibilidad del entrampe aporético, convocamos a continuación algunas consideraciones propias de la dialéctica hegeliana, de modo de retomar el horizonte ético y procurar dilucidar este tipo de dilemas.

Ética y consideración de lo concreto Una vuelta sobre la perspectiva ética puede quizás dotarnos de recursos para hacer frente a estos impases. Tradicionalmente, se ha entendido la perspectiva ética como aquella que se halla comprometida con un conjunto de creencias, identidades y aspiraciones definidas de acuerdo con una cierta Debemos esta reflexión sobre la resolución kantiana de los dilemas éticos a sendas discusiones con François Vallaeys, con quien tuvimos ocasión de compartir bajo su coordinación sobre la formación de gerentes sociales en la Pontificia Universidad Católica del Perú (Vallaeys, 2003, pp. 42-43). 10 Si lo planteamos en términos de la relación más general entre producción de textos y consumo de textos educativos, podríamos formular esta contraposición de acuerdo con las siguientes preguntas: ¿la defensa incondicionada del derecho a la educación secundaria podría acabar con la producción de textos para la enseñanza secundaria?; o bien, ¿la defensa incondicionada del copyright podría impedir los procesos de aprendizaje de calidad para los alumnos secundarios? Nuevamente, la respuesta a este tipo de dilemas pasa por el nivel de precisión con que podamos formular su respectiva interrogación en el marco del formalismo kantiano, lo cual resulta al menos problemático de cumplimentar al interior de un modelo que pretende permanecer ajeno frente a las condiciones específicas de la situación analizada. 9

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tradición anclada en la costumbre de comunidades y pueblos. En la historia de las ideas que nos lleva de Aristóteles al comunitarismo de fines del siglo veinte, pasando por Hegel y muchos más, la apelación central de las perspectivas asociadas con la reivindicación de lo ético es la de comprometerse con aquello que ellas estiman sustancial para los seres humanos: su sentido de pertenencia o bien la definición de cada quien en virtud de las interdependencias constitutivas de tipo comunitario (costumbre, en la antigua denominación griega ethos) desde las que se conforma su ser y su personalidad (carácter, bajo otra acepción de ethos). Lejos del formalismo kantiano al que nos acabamos de referir, aquí nos topamos con la máxima atención a las formas de vida concretas en las que se desenvuelve la acción humana, conforme a disposiciones valorativas que precisamente proceden de esa fuente originaria de sentido que vendría a ser la comunidad11. Consideremos brevemente, a continuación, una versión de la perspectiva ética que, en tanto decididamente inscrita en el horizonte de la modernidad, no pretende desconocer la actividad de los sujetos, pero la concibe sustantivamente enmarcada dentro de una totalidad social que la trasciende. Se trata de la versión hegeliana de la misma, para la que el propio Hegel reservó el término eticidad; en particular, y más allá de la ontología que la sostiene en el marco del proyecto hegeliano, nos interesa retomar la sentencia de su Fenomenología del espíritu, la que propone «pensar la sustancia como sujeto» (Hegel, 1971, p. 15). En términos de nuestras preocupaciones acerca de las valoraciones humanas, dicha sentencia, tomada aquí como máxima para nuestro esclarecimiento

11 Puesta la cuestión desde la perspectiva de cuál sería la mejor forma de vivir, la respuesta procedente de la perspectiva ética sería: «[…] respetar y cultivar el sistema de valores [el ethos] de la propia comunidad» (Giusti, 2007, p. 27). A su turno, la respuesta resultado de la perspectiva moral o la perspectiva de la autonomía de la que nos hemos ocupado en su versión kantiana sería: «[…] construir una sociedad justa para todos los seres humanos» (Giusti, 2007, p. 27).

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sobre cuestiones éticas, nos propone una ruta de amplio potencial heurístico para pensar la relación entre la autonomía de los sujetos y las reivindicaciones que su particularidad pueda plantear frente a las determinaciones sustanciales propias de las tradiciones y costumbres en las que esos mismos sujetos forjan sus vidas. Lo que nos interesa es la forma dialéctica de esta articulación, aquella por medio de la cual se espera reconciliar elementos que en principio se presentan como disociados y opuestos, elementos que en realidad formarían parte de una unidad más amplia que los contendría como aspectos suyos y que, en ese sentido, los reconciliaría. En la «Introducción» a sus Lecciones sobre la historia de la filosofía, Hegel expresa esta dialéctica con el concepto de evolución de lo concreto (1955, pp. 25-33). Se trata de una propuesta conceptual que —a nuestro juicio— bien puede ser un recurso por ser apropiado para solucionar vastos dilemas éticos que resultan asunto cotidiano en el quehacer de la gestión contemporánea de organizaciones. Para comenzar, habrá que indicar que frente a la oposición entre racionalidad autónoma del sujeto, por un lado, e irracionalidad heterónoma de todo aquello que constituye su mundaneidad como sujeto biológico, psicológico y social, por el otro, la propuesta hegeliana afirma la unidad por la cual la racionalidad es parte de un mundo en el cual ella misma se gesta y sobre el cual incide, constituyéndolo, por medio de la acción humana. En buena cuenta, según esta perspectiva, las formas de organización social ya portan racionalidad y sus acciones lo pondrían de manifiesto ampliamente (Giusti, 1999, pp. 192-193). Bajo esta premisa, la pauta del imperativo categórico se revelaría insuficiente para dirimir la cuestión acerca del «mejor modo de vivir». Por ser absolutamente formal, desatiende el contenido con el que ha de lidiar la acción y de ese modo al sujeto le sería imposible juzgar si tal o cual curso de acción es, en efecto, universalizable o si, más bien, seguirlo supondría caer en contradicción. No habría forma de dirimir esta cuestión sin atender a las situaciones concretas del caso (Habermas, 2000a, pp. 13-14; Giusti, 2007, pp. 193-194). 86

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Es más, la definición misma de las interrogaciones acerca de cuestiones valorativas se ve decidida por esta cercanía o distancia a la hora de considerar los contenidos involucrados en cada caso12. La consideración de las situaciones concretas en las que se definen los cursos de acción del sujeto supone, para Hegel, anclar la acción en las pertenencias sustantivas de los sujetos, las cuales toman la forma de una cierta tradición. Para Hegel, la tradición es corriente viva del espíritu, lo cual en su vocabulario significa que es hechura de la actividad humana. En lugar de la imagen de la tradición como estatua inmóvil, Hegel prefiere la del río que fluye ampliándose (1995, p. 9). Tal aproximación pretende asumir las redefiniciones históricas de los intereses y prácticas humanas. Así, alguna pauta de acción que pueda darse por sentada como universal puede al mismo tiempo ser punto de partida de un decurso en el que se reelabore y reconfigure a través de una secuencia de particularizaciones que constituyan nuevos modos de existencia de aquel universal. Con ello, no solo tenemos que cualquier universalidad normativa es, en realidad, un resultado de la acción, sino que se nos abre la puerta a la consideración de que la diversificación de pautas valorativas sería parte de un mismo movimiento inmanente a la historia humana.

De ahí las dificultades arriba aludidas (cf. supra, nota 10) sobre los términos en los que desde el formalismo kantiano pueden formularse los dilemas morales. Allí proponíamos preguntas en la línea de si, a fin de cuentas, el derecho a la educación secundaria y el copyright podrían, en el caso propuesto, resultar incompatibles. Desde una perspectiva afín a Hegel, lo que correspondería sería, para empezar, plantearse la cuestión de si estas preguntas pueden ser respondidas sin considerar, por ejemplo, las relaciones mercantilcapitalistas desde las que se producen los libros que la industria editorial espera que no puedan ser fotocopiados, o bien el desarrollo específico del aparato público-estatal en materia educativa a nivel nacional, regional y local, o incluso el tipo de «cultura de autor» desde la que podríamos disponer de autores que no necesariamente esperen lucrar con cada uno de sus productos (a la manera de las comunidades virtuales de conocimiento compartido del tipo del software libre, etcétera). Según este enfoque, al no atender a las consideraciones concretas del caso, el planteamiento mismo de los dilemas resultaría fallido.

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Cada sujeto se dispone a actuar desde determinado punto de dicho movimiento; en esa circunstancia, se encuentra con ciertas pautas dadas de acción que son precisamente las que proceden de la tradición. Esta realidad dada, dice Hegel, es una realidad en sí, la cual no habrá de permanecer idéntica a sí misma, sino que será reelaborada por la actividad de los seres humanos y, de este modo, devendrá en una realidad para sí. Este segundo momento sería, para nuestro estudio, la posibilidad de una reelaboración normativa; es decir, resulta la puesta en acto de una posibilidad que ya se encontraba potencialmente en el primer momento, el momento de lo en sí. A lo largo de este decurso, en tanto movimiento permanente, se configura una evolución que consiste en que distintos aspectos de la realidad van siendo incorporados en el movimiento conjunto, aspectos que aportan —señala Hegel— mayor determinación y mayor verdad al resultado. Según su clásica denominación para este proceso, lo originariamente dado pasaría a ser «superado»; esto es, siguiendo el sentido del verbo alemán aufheben, su contenido habría de ser tanto conservado y retenido como elevado a una mejor constitución por medio de la negación específica («determinada», dice Hegel) de alguno de sus aspectos. Así formulada, como la lógica de una evolución, esta perspectiva nos permite pensar, entre otros, el progreso de las comunidades, el desarrollo y la realización de mejores pautas para la acción ética. Además, nos permite hacerlo, no en la forma de una pauta universal que ha quedado establecida de una vez y para siempre, sino de un devenir que permanentemente se rehace a sí mismo por medio de la acción humana, devenir que será propio de las disposiciones valorativas y de la normativa social, política y jurídica en la que a fin de cuentas habrán de objetivarse. Si prescindimos de los fundamentos ontológicos del planteamiento hegeliano y su presunción de lo absoluto como principio articulador y final de todo el proceso, podemos encontrar elementos de interés en esta propuesta de una eticidad que deviene para volver sobre nuestro profesor de escuela. Esto supone asumir, a la manera de un presupuesto 88

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metodológico, la compatibilidad de las aspiraciones humanas y concebirlas como disposiciones valorativas que evolucionan al interior de determinadas comunidades de pertenencia, o bien en el marco de comunidades que se van haciendo crecientemente interdependientes, por ejemplo a través de los procesos de globalización del presente. La gestión contemporánea tiene que lidiar con la ampliación de las disposiciones valorativas que definen no solo su quehacer, sino el de de sus contrapartes externas —frente a las cuales no puede permanecer indiferente—13. Formulada, pues, como devenir de las pautas de acción, esta evolución de lo concreto nos aporta elementos lógicos desde los cuales pensar la solución de dilemas éticos, que precisamente por ser dilemas no se satisfacen vía respuestas inmediatas y unilaterales; requieren, quizás, de esa vocación integradora de la filosofía hegeliana. Vueltos sobre nuestro profesor de escuela, lo primero es preguntarse cuál de las dos pautas que él tenía que confrontar puede ser tomada como el comienzo de la evolución: ¿el derecho de propiedad del autor del manual para estudiar la Fundamentación de la metafísica de las costumbres de Kant o el derecho a la educación de los educandos implicados en el caso? ¿Qué sería lo dispuesto como pauta universal originaria que habría de ser capaz de mutar para reelaborarse y pasar por su propia negación a favor de un consecuente enriquecimiento de sí misma? En la lógica estricta de la dialéctica hegeliana, el devenir pasa por un momento en sí que desde sí mismo se exterioriza conociendo en el proceso su propia negación, tornándose para sí. Este para sí pasa por el mismo proceso y continúa el enriquecimiento progresivo hasta arribar a un tercer momento, el del en y para sí. En este tercer momento, las determinaciones recíprocamente contrapuestas de los momentos previos conocerían una solución que les permitiría reconciliarse y retomar su unidad; una unidad que, por cierto,

13 Esta última referencia a las «contrapartes externas» por ahora solo puede ser indicada, pues ya nos lleva a la cuestión de la sostenibilidad de las organizaciones de la que nos ocuparemos en el capítulo siguiente.

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será provisional, pues el proceso no se detiene. En nuestra adaptación no pretenderemos que uno de los derechos «se desprenda» del otro, como si de un decurso inmanente se tratara. Bajo el supuesto de que ambos son parte de las disposiciones valorativas de la vida social contemporánea (la unidad metodológicamente supuesta), asumiremos que su recíproca negación en el dilema puede ser superada mediante restricciones recíprocas o —diría Hegel— «negaciones determinadas». Pues bien, nuestro dilema nos arroja dos posibilidades: o bien su punto de partida es el derecho de propiedad o bien es el derecho a la educación. En el modelo kantiano, la pregunta sería cuál de ambos es más universalizable. Una vez constatado que, vistos por separado, cada uno resultaba ser universalizable, lo que tocaba era la espinosa tarea de determinar cuál podría ser más universalizable. Puesto en términos negativos, la pesquisa consistiría en establecer en cuál ejercicio de universalización uno de los derechos contradiría a su competidor, negándolo. Si esto se resuelve, la solución queda definida en términos de optar por un derecho —el que no realiza la negación de su competidor— y negar el otro —el que sí define esta negación—. Así, la figura de una ampliación de los derechos, o bien de la más amplia consideración e integración de las disposiciones valorativas que los sostienen, queda al menos ampliamente dificultada. Tiende a ser uno o el otro, o incluso ninguno, si no se resuelve el dilema. En el modelo hegeliano que adaptamos, en cambio, la cuestión se determina dialécticamente y pasa por definir cuál sería el derecho más universal, cuya mayor universalidad se haría valer por ser capaz de resistir su propia negación a manos del derecho con el que compite, de modo tal que luego pueda reconciliarse con este una vez que el segundo conozca, a su turno, una segunda negación en el proceso. Veámoslo gráficamente, asumiendo que el momento en sí o el derecho más fundamental fuera el derecho a la educación y que el derecho de propiedad del autor del manual fuera la negación que, haciendo valer su pretensión, fuerza la 90

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particularización de aquel primer momento. Esta negación sería entonces el segundo momento, el momento para sí en el vocabulario hegeliano14. Copyright - copyleft Contraposición de derechos

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Demanda de orientación privada

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Demanda de orientación pública

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Supuesto: no exclusión recíproca de los derechos

Armonización de derechos contradictorios vía incorporación / subsunción de derechos

Concesiones desde la lógica de la propiedad privada :

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En y para sí

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Derecho a la propiedad intelectual

- Respeto a los derechos de autor - Protección de la industria editorial



Derecho a la educación secundaria

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Restricciones al uso de materiales educativos:

- Permiso de copyleft en zonas rurales altoandinas - Convenios público-privados para la difusión de los materiales - Sistemas de precios diferenciados según mapa de pobreza

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En este modelo, la articulación de cada uno de los momentos supone la negación parcial de los derechos en ellos afirmados, negación que los afecta en la unilateralidad de su afirmación originaria. Si damos como universal el derecho a la educación secundaria —para el caso habría que añadir «de calidad»—, encontramos que la demanda del copyright se le contrapone —como habíamos advertido en nombre del respeto a los derechos del autor y de la protección de la industria editorial—. La afirmación de este segundo derecho establece límites para el ejercicio del primero. No se trata de una negación absoluta. El derecho a la enseñanza secundaria puede ser satisfecho, pero sin el acceso

14 Por supuesto, cabría plantear el mismo ejercicio con los polos invertidos para así dilucidar cuál ruta sería más fecunda.

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al material educativo que garantizaría que esta enseñanza pueda ser de calidad. La negación es efectiva y decide el curso de la enseñanza secundaria en el campo de la ética en esa escuela. En virtud de esta negación, podría afirmarse que, en tanto violador del copyright, el profesor de escuela está ejerciendo indebidamente su labor profesional; esto es, se establecería que la garantía de una educación de calidad para los educandos debe quedar restringida por dicho límite moral y jurídico. No obstante, la afirmación del copyright podría asumir su propia negación parcial. Aquellos que participan de la industria editorial, individuos y organizaciones, incluyendo en ello a los autores profesionales que obtienen sus ingresos produciendo libros para el mercado, podrían incorporar, de manera parcial, figuras como las del copyleft15 para determinadas zonas del país. Esto podría proponerse como parte de una estrategia que contemple convenios con el sector público para la obtención de algunas exoneraciones tributarias que, a su vez, se integren con un sistema de precios diferenciados para sus manuales de enseñanza según el mapa de pobreza en el país. Más allá de la plausibilidad de tal o cual propuesta, el asunto es establecer la factibilidad de que la demanda del copyright, inicialmente contrapuesta a la del copyleft, incorpore, aunque sea parcialmente y en tensión con sus propias valoraciones dominantes, las orientaciones valorativas que, en principio, conciernen a un interés que puede llegar a serles abiertamente contrapuesto. Lo que se esperaría de este movimiento de mutuas negaciones parciales que, por supuesto, puede estar plagado de los más complejos impases, es que quepa una tercera instancia de armonización de derechos contradictorios o, al menos, contradictorios en su consideración abstracta, formal; el momento —que en el modelo hegeliano sería— en y para sí. Por supuesto, los límites de esta modelación pasan por asumir el presupuesto metodológico al que aludíamos antes: Se trata de una práctica ampliamente difundida en los circuitos de Internet. Gracias a ella, innumerables autores de textos, materiales audiovisuales o programación de diversa índole ponen sus creaciones a disposición libre y gratuita de todos aquellos que puedan acceder al sistema worldwide web. 15

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la no exclusión recíproca de las disposiciones valorativas en pugna ni, en consecuencia, de los derechos que de ellas se desprenden. De cara a lo que sigue, y ya dejando de lado a nuestro profesor de escuela, anotemos que, en el diagrama presentado, al lado de la educación secundaria (momento en sí) está la indicación «demanda de orientación pública», mientras que del lado de la propiedad intelectual (momento para sí) está la indicación «demanda de orientación privada». Esto solo quiere sugerir un elemento más del análisis que aquí hemos podido proponer. Se trata de un criterio para determinar dónde se halla la pretensión más universal (momento en sí) que puede suponerse en el marco de nuestras sociedades modernas, habida cuenta de su afirmación de un marco de derechos fundamentales, marcos civilizatorios, etcétera. Por supuesto, la discusión sobre qué resulta más universal (en este caso, si el afán de ilustración o el derecho de propiedad) tiene que darse en cada caso y termina decidiendo la suerte del análisis, en tanto es su punto de partida. Con estos elementos a la mano, pasemos ahora a tratar lo que el derecho, en tanto dictaminador de límites, pero también en tanto consumación de afirmaciones valorativas fundamentales, tiene que decir a propósito de las distinciones aquí abordadas entre lo moral, lo ético y lo pragmático, lo cual resulta marco de toda actividad organizacional, ya sea pública, empresarial o social.

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El Estado de derecho y su legitimidad

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En la exposición precedente, los límites del enfoque de la autonomía moral kantiana han sido abordados desde la consideración sustantiva del movimiento de las tradiciones éticas en la caracterización hegeliana de la evolución de lo concreto. A su turno, la teoría discursiva de la moral en Habermas se presenta como una lectura intersubjetivista de la teoría moral kantiana a partir de la teoría hegeliana del reconocimiento; esto es, de la concepción hegeliana según la cual la libertad de los individuos remite a su cabal pertenencia como miembros plenos de una comunidad. 93

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Por ello, la valoración moral no resultaría del ejercicio racional aislado de un individuo —como sería el caso en Kant—, sino de una práctica de argumentación moral realizada en el seno de una comunidad que evalúa las consecuencias de las acciones y las normas; esto es, que no procede en abstracto. Inspirado en la teoría del derecho de Hegel, la teoría de la modernidad de Habermas interpreta las instituciones del Estado democrático de derecho como articuladas por la idea de libertad. En Facticidad y validez (1998), Habermas presenta una teoría discursiva del derecho y del Estado democrático de derecho que sostiene que el derecho y la democracia tienen un aspecto de validez y legitimidad fundado en instituciones, procedimientos y mecanismos que obedecen a la lógica de espacios de discurso o de argumentación racional de cuestiones éticas y morales. Para abordar la cuestión del Estado democrático de derecho como horizonte regulador de la vida organizacional moderna, en sus distintos planos de lo público, lo empresarial y la sociedad civil, retomaremos, pues, el punto de vista de la moralidad a partir de su puesta al día habermasiana. Habermas distingue entre las cuestiones pragmáticas, éticas o morales en las que se ve envuelta la acción humana, como tres formas diferentes de responder a la pregunta «¿qué debo hacer?» (Habermas, 2000b, p. 110). Las cuestiones pragmáticas son aquellas en las cuales nos enfrentamos con el problema de elegir los mejores medios para lograr nuestros fines o evaluar los fines a partir de nuestras preferencias, deseos o valores. «¿Qué debo hacer?» se convierte en la pregunta por las técnicas o estrategias más eficientes. La acción pragmática se orienta por una racionalidad instrumental o estratégica, donde los otros son solo medios para lograr nuestros objetivos. En ese sentido, la racionalidad instrumental apropiada para tratar con los objetos se convierte, en la racionalidad estratégica, en una forma de tratar a los otros como medios para un fin determinado: ¿cómo debo actuar con el otro para conseguir que se comporte de la manera más conveniente para conseguir mis fines? Esta actitud orientada únicamente al éxito y al logro de nuestros fines se utiliza por ejemplo 94

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en las negociaciones, pero inclusive en estos ámbitos se deben respetar los mecanismos y límites establecidos por el derecho para regular nuestra interacción. Esto nos recuerda que los medios y los fines están circunscritos en un contexto y, más aún, que este contexto esta en la base de nuestras elecciones. Habermas llama la atención sobre el hecho de que los fines que elegimos suponen un horizonte valorativo de carácter ético que aceptamos implícitamente y desde el cual nos planteamos fines. A diferencia de las cuestiones pragmáticas, que son cuestiones técnicas, la ética nos plantea problemas de elección de acciones y formas de vida donde se decide la definición de lo que somos o queremos ser; es decir, está en juego nuestra identidad. Ello es así porque ponemos en cuestión el horizonte de valoraciones acerca de lo que consideramos bueno, lo que remitiría a nuestras «valoraciones fuertes». La pregunta ética acerca de qué debo hacer es la pregunta por lo que considero bueno y aspiro. En la medida que mis concepciones de lo que es bueno definen mi identidad ética, las cuestiones éticas son cuestiones acerca de nuestra identidad. La pregunta «¿qué debo hacer?» es la pregunta ética por quién soy o quién quiero ser; o, más bien, debido a que nuestra identidad es siempre construida socialmente, «¿quiénes somos o quienes queremos ser?». En tercer lugar, Habermas explica el punto de vista moral recurriendo a las diferentes perspectivas que toma en cada caso el actor. Las cuestiones pragmáticas se plantearían desde la perspectiva «egocéntrica» de un actor que tiene un plan de acción de acuerdo a sus fines y preferencias, ahí donde los demás constituyen tan solo medios u obstáculos. Las cuestiones éticas se definirían desde la perspectiva de un determinado modo de vida que es mío y que comparto intersubjetivamente con los demás miembros de mi comunidad. Hay aquí un primer nivel de intersubjetividad, pero está referido principalmente a proyectos de vida, personales o comunitarios, que consideramos buenos para nosotros y desde los cuales evaluamos las acciones humanas. Las cuestiones morales, en cambio, se plantean desde la perspectiva de lo que es bueno para todos, independientemente de que 95

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compartan o no los mismos modos de vida. Tal decisión no puede ser tomada desde la perspectiva egocéntrica de un solo actor, sino, más bien, desde la perspectiva de todos los afectados. En virtud de tal asentimiento general, las normas morales pretenden validez universal. Debo hacer «lo que se debe hacer». Como dice Habermas, refiriéndose al deber moral como un imperativo: «Sólo el sentido imperativo de estos mandatos se puede entender como un deber que no depende de fines y preferencias subjetivos, ni tampoco del fin, para mí absoluto, de una vida buena, de una vida lograda o no malograda. Aquí, lo que se “debe” o “hay que” hacer tiene más bien el sentido de que es justo y por tanto un deber actuar así» (Habermas, 2000b, pp. 116-117). Recapitulando, la acción humana tiene una racionalidad, una orientación que puede ser pragmática, ética o moral. En el ejemplo que nos ha venido ocupando, se le planteaba al profesor escolar la cuestión pragmática de cómo procurar materiales educativos a los alumnos en el proceso de aprendizaje. Pero, ¿es correcto el planteamiento inicial del problema? ¿Es imprescindible que fotocopie en forma entera un determinado libro para lograr en los alumnos los aprendizajes deseados? En realidad, el logro de aprendizajes es el verdadero fin del profesor y los problemas de acceso a materiales educativos podrían quizás ser gestionados, por ejemplo, utilizando los recursos de la tecnología educativa. Este esclarecimiento sobre el verdadero fin relativiza la necesidad de los medios. Es un típico caso de imperativo hipotético kantiano: podríamos pensar en medios distintos para la satisfacción de un determinado fin. Bajo esta relectura del caso, preguntémonos ahora cuál sería la motivación que se encuentra detrás de este fin formativo. De un lado, lograr ciertos aprendizajes en el alumnado, lo que corresponde al rol que nuestro profesor desempeña dentro del sistema educativo, el cual, a su vez, viene pautado por un Diseño Curricular Nacional de Educación Básica Regular (Ministerio de Educación, 2009). Este documento contiene el diseño de los aprendizajes que deben alcanzar los estudiantes y un proceso pedagógico que promueva el 96

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pensamiento  crítico, la libertad y la autonomía, así como el aprecio a las tradiciones culturales. Los aprendizajes como logros educativos corresponden a un plan de estudios estructurado bajo esta finalidad, que supone formar estudiantes democráticos, críticos, creativos, solidarios, empáticos y tolerantes, autónomos e informados (Ministerio de Educación, 2009, p. 33). En nuestro ejemplo, el interés del profesor podría estar motivado por el simple cumplimiento pragmático del plan de estudios sin un verdadero compromiso por los propósitos de la educación básica regular, algunos de los cuales son: a) «Desarrollo de la identidad personal, social y cultural en el marco de una sociedad democrática, intercultural y ética en el Perú»; y b) «Preservar la lengua materna y promover su desarrollo y práctica, por mencionar algunos» (Ministerio de Educación, 2009, p. 21). En el caso que nos ocupa sabemos, sin embargo, que nuestro profesor está motivado por una vocación docente comprometida con la formación integral de los alumnos de su comunidad. Se plantea, pues, la cuestión de cómo formar estudiantes con características éticas, morales, democráticas, etcétera. La pregunta por el modo más eficiente de promover estos aprendizajes puede ser una cuestión pragmática en sí misma. Pero en ese fin está involucrada también la vocación profesional de nuestro profesor, la cual podría definir, de manera fundamental, su realización personal; en suma, su realización ética. Por otro lado, el paso de una cuestión pragmática a una ética y moral abre el campo de los actores involucrados. Toca ir más allá de la intención del profesor como un agente particular inscrito en una determinada disposición ética. Pasamos de una perspectiva instrumental individualista a una perspectiva ética intersubjetiva. Ya no es un asunto exclusivo del profesor que busca los mejores materiales o la mejor forma de cumplir con su rol. Desde la perspectiva ética ampliamos el horizonte de los participantes hacia los alumnos, sus padres y la comunidad. La formación se orienta a lo que toda la comunidad

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considera bueno y valioso, por tanto, la formación en estos valores es un interés de toda la comunidad o, al menos, debería serlo. En este punto, la cuestión acerca del tipo de formación ética que debe recibir el alumno en las aulas toma en cuenta el marco de una sociedad pluricultural como la peruana, con su diversidad de lenguas, culturas o herencias culturales. Esta característica nos plantea una cuestión moral. Siguiendo una orientación habermasiana, en una sociedad democrática, la educación básica regular que brinda el Estado debiera estar orientada por la compleja articulación entre, por un lado, valores éticos que respondan a los distintos horizontes de pertenencia de los agentes y, por el otro, principios morales y democráticos de validez general. Para nuestra realidad educativa, los logros educativos de los estudiantes contemplados en el diseño curricular de la escuela básica regular siguen o debieran seguir principios de inclusión, democracia e interculturalidad. Así, la educación tiene como uno de sus fines últimos: «Contribuir a formar una sociedad democrática, solidaria, justa, inclusiva, próspera, tolerante y forjadora de una cultura de paz que afirme la identidad nacional sustentada en la diversidad cultural, étnica y lingüística [...]» (Ministerio de Educación, 2009, p. 10). Ahora bien, los principios morales y democráticos que configuran caracteres críticos, autónomos y tolerantes, o que promueven los principios de solidaridad y empatía, no figuran como parte del horizonte finalista del plan de estudios de manera casual: gozan de un consenso social (ético) tácito como modelos formativos para un ciudadano democrático, crítico y tolerante. En la lógica de Facticidad y validez podríamos subrayar que, en las sociedades democráticas, la gestión de la educación pública implica un conjunto de instituciones del Estado y de la sociedad civil en las cuales se puede deliberar sobre los contenidos que debe contener el diseño curricular. En esos espacios pueden participar nuestro profesor, los expertos, los funcionarios del Ministerio de Educación y, en general, todo ciudadano interesado en la calidad de la educación. Más aún, y de vuelta sobre la situación particular de nuestro profesor, vemos que él se encuentra 98

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en un contexto donde diversas situaciones reflejarán seguramente los conflictos que se derivan de la diversidad cultural de nuestro país. Son muy comunes, por ejemplo, situaciones de discriminación en las aulas de las instituciones educativas, las cuales afectan gravemente la autoestima de los niños16. Estas situaciones de conflicto, u otras más solapadas, plantean una reflexión que involucra también a los alumnos. Así, desde el objetivo pragmático de lograr procesos de aprendizaje, el profesor puede aprovechar estas situaciones que ocurren en el aula como recurso para abordar cuestiones éticas y morales con los alumnos y, por ejemplo, promover mecanismos democráticos de resolución de conflicto dentro de las propias instituciones educativas.

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Ya por fuera de nuestro caso, desde un punto de vista normativo y de acuerdo con Habermas, el Estado de derecho, que es el tipo de Estado de las democracias contemporáneas reguladas por el derecho, responde en su diseño institucional a principios democráticos que están constituidos por una racionalidad moral. Es la regulación por principios democráticos lo que otorga razón de ser al Estado y legitimidad a la gestión pública: «El Estado de derecho no puede tenerse ni mantenerse sin democracia radical» (Habermas, 1998, p. 61). Con ayuda de su teoría del discurso, Habermas desarrolla en Facticidad y validez una teoría discursiva del derecho y una teoría discursiva del Estado democrático de derecho, caracterizados por una tensión entre facticidad y validez. Para Habermas, tanto el derecho como el Estado tienen un elemento coercitivo (fáctico) que les otorga fuerza para motivar conductas y, al mismo tiempo, tienen un elemento que

«En las instituciones educativas, a pesar de la existencia de numerosas leyes que afirman la igualdad de derechos de las personas y rechazan toda forma de discriminación, a diario se ven casos de intolerancia, rechazo, exclusión y violencia; expresados en miradas, gestos y comportamientos; que afectan la vida cotidiana de miles de niños y adolescentes en el país» (Ministerio de Educación, 2009, p. 42). 16

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les otorga legitimación (validez). Estos espacios de legitimación estarían constituidos por mecanismos que posibilitan el ejercicio de la libertad pública o autonomía política de los ciudadanos, ya sea participando en los espacios de opinión pública, dentro de la sociedad civil, o a través de sus representantes políticos, en el Estado. Para Habermas, el mérito de la democracia, entendida en un sentido fuerte, es que abre espacios para un ejercicio pleno de la libertad, la cual no es reducida solamente al ejercicio de las libertades individuales que garantizan derechos subjetivos, sino que van más allá, posibilitando ámbitos de participación en las decisiones públicas. La autonomía moral, como capacidad de autolegislación en Kant, la habíamos caracterizado como un principio moral que define las normas morales. Esta misma idea de autolegislación, dispuesta jurídicamente, toma la forma, en Habermas, de un principio democrático que preserva la autonomía política: «Las cuestiones jurídicas y las cuestiones morales se refieren ambas al problema de cómo ordenar legítimamente las relaciones interpersonales, cómo coordinar las acciones a través de normas justificadas, cómo solucionar consensualmente los conflictos sobre el trasfondo de principios normativos y reglas reconocidas por todos» (Habermas, 1998, p. 171). En el Estado de derecho, los ciudadanos se reconocen derechos unos a otros para regular legítimamente su convivencia; lo hacen a través del derecho positivo. Para regular la conducta de los individuos y lograr una convivencia pacífica, el derecho otorga a los individuos derechos subjetivos. Los derechos, como derechos subjetivos, fijan límites legítimos para el uso de las libertades subjetivas de acción (libertad de arbitrio), de tal modo que todos puedan disfrutar de los mismos derechos. Así, por ejemplo, los derechos subjetivos permiten que, en el terreno económico, los individuos o las empresas puedan actuar legítimamente guiados por sus propios intereses y orientados a su propio éxito. La libertad de acción de las empresas como organizaciones particulares es compatible con la de las otras empresas, mientras el comportamiento de las empresas sea legal. La compatibilidad de las libertades de acción es, de este modo, una exigencia para las leyes. 100

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Una característica del derecho es que las libertades subjetivas de acción solo obligan a actuar legalmente y dejan en manos de los individuos u organizaciones los motivos para actuar conforme a ley. El derecho supone libertad de arbitrio y la capacidad de tomar decisiones con arreglo a fines —propias del comportamiento pragmático—. Se limita a regular el comportamiento externo y se vale para ello de la capacidad de ejercer coerción, de la que dispone merced a los recursos del Estado. Habermas asocia la capacidad de regulación fáctica del comportamiento que tiene el derecho a la validez del mismo. Su legitimidad estaría asociada a la justicia del derecho. La justicia hace moral un deber legal. Al igual que las normas morales, las normas jurídicas adquieren su validez general si pueden fundamentarse racionalmente de manera imparcial. Para Habermas, el criterio para llegar a un entendimiento imparcial sobre las normas es el principio del discurso (D): «Válidas son aquellas normas (y solo aquellas normas) a las que todos los que puedan verse afectados por ellas pudiesen prestar su asentimiento como participantes en discursos racionales (espacios de argumentación)» (Habermas, 1998, p. 172). Aplicando este principio, se espera lograr la fundamentación imparcial de normas. Así planteada la autonomía, como capacidad de autolegislación, adopta frente a las normas morales la forma de un principio moral (autonomía moral) y frente a las normas jurídicas la de un principio democrático (autonomía política). Las cuestiones jurídicas y las cuestiones morales se refieren ambas —para Habermas— al problema de cómo ordenar legítimamente las relaciones interpersonales, cómo coordinar las acciones a través de normas justificadas, cómo solucionar consensualmente los conflictos sobre el trasfondo de principios normativos y reglas reconocidas por todos. En el procedimiento legislativo y democrático de producción del derecho, las normas jurídicas atañen no solo a cuestiones morales, sino también a cuestiones éticas y pragmáticas. El referente de las cuestiones morales es la humanidad, el de las cuestiones éticas son los modos de vida que constituyen la comunidad política (grupos culturales) y el de las cuestiones 101

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pragmáticas viene a estar constituido por las partes en negociación (grupos sociales o subculturales, individuos). Las normas jurídicas regulan el contexto de vida de los ciudadanos de una comunidad jurídica concreta, con una constitución política determinada. Junto a aquello que es igualmente bueno para todos (cuestiones morales como el igual respeto a la autonomía política y moral), se legisla también sobre fines y bienes colectivos y sobre aquello que afecta la identidad común (cuestiones éticas como si es o no legítimo el aborto), así como sobre la elección racional de medios y la conciliación de intereses (cuestiones pragmáticas sobre, por ejemplo, cómo conseguir el crecimiento económico). Es importante reconocer, en el caso del Estado y de las instituciones y organizaciones de la sociedad civil, el peligro constante de que la voluntad de conseguir el desarrollo a través de decisiones pragmáticas termine introduciendo inadvertidamente concepciones éticas sobre cuál es el mejor modo de vida, las mismas que terminan afectando la autonomía de los individuos y comunidades donde se produce su intervención. El desarrollo con autonomía es el autodesarrollo. Le corresponde al Estado democrático de derecho establecer un diseño normativo con mecanismos de participación ciudadana que sean capaces de contener las tendencias fácticas de los poderes socioeconómicos que, en conjunción con el poder administrativo del gobierno de turno, planifiquen y ejecuten proyectos con riesgos graves para las poblaciones en las que intervienen, y sin una necesaria discusión sobre el modelo de desarrollo a seguir, de modo que este sea en efecto un proceso de autodesarrollo. La cuestión del autodesarrollo nos lleva ya a la reflexión contemporánea sobre la relación entre autonomía y sostenibilidad, motivo de los siguientes capítulos.

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Vallaeys, François (2003). Ética y gerencia social. Lima: Escuela de Graduados PUCP - Maestría de Gerencia Social.

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CAPÍTULO 3 LAS EXIGENCIAS ÉTICAS DE LA RESPONSABILIDAD SOCIAL Y EL DESARROLLO SOSTENIBLE

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La noción de responsabilidad, en tanto categoría ética, se ha posicionado en las últimas décadas para exigir que la acción de los individuos, de las organizaciones sociales y económicas, así como de las instancias políticas, incorpore en su proceder la consideración de las repercusiones que le son inherentes. Así resituada, se espera de la acción humana una mirada más reflexiva y consciente a propósito del mundo social y natural que ella produce y reproduce permanentemente. Esta noción se viene elaborando desde distintas fuentes, bien sea académicas, empresariales o de organizaciones vinculadas con el desarrollo. Somos, pues, testigos del surgimiento de un nuevo paradigma ético que pretende ir más allá de las exigencias reducidas al ámbito de las relaciones interpersonales e incluso al ámbito de la justicia (Vallaeys, 2013). Parece haber algo más que está siendo convocado por la noción de responsabilidad y este algo pareciera no haber sido debidamente recogido en los paradigmas éticos conocidos clásicamente por Occidente y su modernidad. Un paradigma teórico se compone de elementos que existen en codependencia unos de otros, de modo tal que forman una estructura singular desde la que es posible conocer y actuar a partir del horizonte de afirmaciones, tensiones, enfoques y jerarquías que así queda definido. En el caso de un paradigma ético, lo que tenemos entre manos son criterios de juicio sistemáticos que nos permiten tomar decisiones acerca

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de aquello que valoramos y estimamos bueno, justo o responsable. Los paradigmas remiten a un decurso histórico en el que se forjan, sosteniendo, confrontando y reelaborando elementos del pasado para conformar un corpus más o menos preciso de conceptos interdependientes. En vista de los retos inherentes a la conformación de un paradigma, quizás sea aún pronto para hablar de un paradigma ético de la responsabilidad. Todavía son muchos los espacios grises de esta nueva perspectiva a propósito de sus alcances y sus relaciones con otros paradigmas éticos1. Es palpable que distintos ámbitos de su configuración no están resueltos, o bien no ofrecen la consistencia y los matices conceptuales que un paradigma ético requiere para poder determinar con precisión cuál es su potencia y su aporte a la convivencia y la gestión de lo común2. No obstante, ya son algunos los lustros desde que la noción de responsabilidad empezó a ser motivo de investigación en el ámbito académico y desde que las empresas, así como las organizaciones nacionales y las multilaterales vinculadas con el desarrollo, vienen incorporando, de manera explícita o no, elementos constitutivos de esta noción. En esta exposición queremos dar cuenta de algunos elementos que —a nuestro juicio— constituyen la noción de responsabilidad de una manera fundamental. El propósito será mostrar la necesidad de redefinir nuestros habituales términos de relacionamiento con la naturaleza y con la vida en común de la que cada individualidad y cualquier organización forman parte. Para ello, formularemos una propuesta sobre la base de diversas fuentes teóricas, entre las cuales el planteamiento de la «ética de la responsabilidad» de Hans Jonas será tratado con especial detenimiento. Piénsese, por ejemplo, la cuestión de si la noción de responsabilidad, al incorporar los intereses de las contrapartes, renuncia a una perspectiva auténticamente moral de carácter desinteresado. Son vastas las tradiciones filosóficas que sostienen que el desinterés es un elemento esencial de la moralidad. 2 Por citar un caso, podemos considerar la variedad de conceptos convergentes, pero muchas veces imprecisos, en lo que se refiere al marketing responsable y su diferencia o especificidad frente al marketing social, el marketing con causa, etcétera. 1

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Desde nuestra caracterización de la noción de responsabilidad, desprenderemos consideraciones críticas para evaluar las nociones dominantes del desarrollo social en el orden global contemporáneo.

Elementos para un paradigma ético de la responsabilidad

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Una primera cuestión que debe ser atendida para hablar de responsabilidad consiste en el abandono de las visiones disociativas desde las que la cultura de Occidente se ha situado en el mundo y ante sí misma. Frente a las clásicas disociaciones entre el hombre y la naturaleza, y entre los propios seres humanos, la noción de responsabilidad ha de suponer una convicción de partida: las personas son miembros plenos de la totalidad de lo real; esto es, participan de la naturaleza —diría Marx— como si de «su propio cuerpo inorgánico» (Marx, 1987, p. 353) se tratase; al mismo tiempo, participan de la humanidad, precisamente en la medida en que su condición de personas particulares es factible en tanto y en cuanto sus horizontes de deseo, conocimiento y acción no proceden sino de la pertenencia originaria en virtud de la cual cada persona es miembro de una comunidad más o menos configurada —en el mundo contemporáneo— de acuerdo con su particular inscripción en el mercado mundial. Lejos, pues, de la noción de responsabilidad social se sitúa el discurso con que Occidente, y en particular, el Occidente moderno, se ha relacionado con la naturaleza como si de una realidad distinta y ajena se tratase; ese objeto que está allí para ser tomado en nombre de las apetencias de un sujeto libre que tiene como finalidad hacer valer sus particulares disposiciones en un mundo que no sabe reconocer —de raíz— como su mundo, sino que más bien, una y otra vez, trata como algo otro que tiene que subordinar unilateralmente para poder reconocer como propio. La depredación natural de la que tanto nos lamentamos hoy, y que no sabemos siquiera si podrá amortiguarse de una manera suficiente para asegurar la continuidad de las generaciones humanas futuras, responde a esta lógica disociativa por la cual la naturaleza no es principio originario 107

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(arxé —decían los presocráticos—), madre o Ser; donde no es más que esa corporeidad física que habremos de doblegar de la mano de otras corporeidades que tenemos a nuestra merced: las de la técnica. Asimismo, el Occidente moderno nos ha educado para representarnos que, frente a nuestra existencia comunitaria, existe algo más sagrado y supremo: los intereses de los individuos; individuos concebidos como fuentes generadoras de deseos y disposiciones autónomas frente a las de sus congéneres. La lógica del mercado y la lógica del capital, de la mano del derecho y de la concepción liberal de la ciudadanía, esgrimen el discurso de una civilización de individuos igualmente libres y autónomos que tienen un único compromiso originario: el autointerés. Otra disociación, no menos severa que la que hace de la naturaleza mero objeto, se nos presenta desde esta perspectiva. La comunidad se desvanece en su potencia integradora y proveedora de sentido vital para ser reducida a un artificio jurídico y político desde el cual establecer ciertas condiciones externas a los individuos, condiciones que se estiman como imprescindibles para la realización de sus propios intereses. Se nos dice que la cultura política de Occidente es la cultura del Estado de derecho, lo que no se dice es que su raíz es una sociedad cuyos intereses se definen en términos de individuos, no solo recíprocamente independientes, sino recurrentemente atravesados por antagonismos, que establecen formas diversas de dominación y exclusión entre sí; y que es desde este modo social de ser que se definen los términos de la vida en común. Y cuando luego se hace manifiesto que las conformaciones jurídicas y políticas de Occidente resultan más beneficiosas para algunos de esos intereses individuales, no se puede responder con sinceridad y transparencia a la pregunta: ¿cuál es el modo de vida hacia el cual nos disponen el derecho y la política que surgen desde estos parámetros individualistas? De ahí que le sea imposible a los cánones globales del Occidente contemporáneo entender, por ejemplo, que una cultura originaria decida hacer valer la propiedad colectiva de sus tierras. En este caso, el punto de partida no es el autointerés de tal o cual individuo, sino un sentido de comunidad ajeno a la lógica disociativa del mercado mundial. 108

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Frente a esta lógica de disociación a propósito de la naturaleza y de la comunidad, la noción de responsabilidad nos convoca a un sentido holístico desde el cual asumir nuestras pertenencias o condiciones de ser. Por lo demás, no se trata de un mero renegar de ese logro civilizatorio de Occidente, la individualidad; mas si de reconocer que la existencia de la individualidad es un modo práctico de autoformación natural y comunitaria, lejos de la cual el individuo termina a la larga complotando contra sí mismo —como cuando liquida especies vivas con las cuales existía en recíproca dependencia, o como cuando la lógica de la acumulación capitalista expropia a las comunidades nativas de sus posesiones y, con alguna condenatoria «compensación», termina convirtiendo a sus miembros en desposeídos marginales sin futuro—. De esta comprensión holística de nuestra inscripción en el mundo natural y social se desprende la necesidad de ampliar las miras de nuestros relacionamientos en el ámbito del espacio y el tiempo. La noción de responsabilidad no se conforma con la estrecha mirada del aquí y ahora; por el contrario, plantea la exigencia de que cada acción humana, sea individual, organizacional o política, se coloque bajo una perspectiva global frente a todas las contrapartes que resultarán afectadas por dicha acción. El despliegue contemporáneo de la complejidad de los enlaces naturales y sociales condena la cómoda disposición a preocuparse por las repercusiones meramente inmediatas de nuestras acciones. La construcción de una hidroeléctrica en la ceja de selva de nuestra Amazonía afecta el ciclo del carbono a nivel planetario, el desarrollo de una red carretera afecta la continuidad de sistemas ecológicos enteros; a su turno, los ciclos mercantiles asociados a los proyectos extractivos en una determinada región redefinirán vastas interdependencias humanas más allá de los actores directamente afectados, perjudicados o favorecidos, por tales proyectos. El sistema-mundo en formación es natural y social, supone macro articulaciones atmosféricas, a la vez que circuitos mercantiles y de inversión que forman algo así como un gran eslabón. En este escenario, para bien o para mal, nadie queda librado de los impactos que resultan 109

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de la acción humana. Asimismo, no hay inocentes. La integración práctica de la humanidad en el mundo contemporáneo instala en cada individualidad y en cada comunidad el deber de saber allí donde las interdependencias sociales y naturales de las que somos parte se hacen inmediata y mediatamente visibles para nuestra agencia. Esto es, los discursos autocomplacientes acerca de la inocuidad de las repercusiones de nuestra actividad transformadora sobre la naturaleza y sobre nuestras comunidades pasan hoy en día a ser rebatidos en términos prácticos cuando nos topamos con fenómenos como el calentamiento global, producto de las dimensiones del parque automotor movido por combustibles fósiles en nuestras carreteras, o bien cuando los costos de transacción comercial y el movimiento de los precios en bolsa de los commodities, a partir del mejor o peor acceso a sus fuentes de aprovisionamiento según la infraestructura de transporte disponible, significan la promoción de actividades productivas de severos impactos ambientales y sociales —como pueden serlo la minería informal o la ampliación de la frontera agrícola; por ejemplo, cocalera, en los países andinos—3. Ahora bien, quizás la exigencia mayor que procede de la noción de responsabilidad se mueve en la dimensión del tiempo: la perspectiva de futuro desde la que habría de evaluarse éticamente la acción humana. Aquí la cuestión es harto compleja, pues se trata de situarse en la perspectiva de aquello que aún no es, pero que se esperaría llegue a ser o se juzgue podrá llegar a ser una vez que atendemos a las repercusiones de nuestras acciones sobre el devenir del sistema-mundo. Bajo esta preocupación se amplían radicalmente los horizontes éticos de la humanidad, máxime si se tiene en cuenta que la visión prospectiva que de esto se desprende no puede recaer sobre el narcisismo disociativo desde el cual Occidente ha tendido a juzgar y a proceder regularmente. Por el contrario, de lo que se trata es de diseñar la acción humana de forma tal que pueda responderse 3 Ulrich Beck lo plantea en términos de la cuestión del riesgo en las sociedades de la «segunda modernidad», donde las asimetrías de poder definen una distribución social de dicho riesgo por medio de una suerte de «irresponsabilidad organizada» (Beck, 2002).

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positivamente a la pregunta de si ella es conforme o no a la reproducción futura de la pertenencia holística, natural y social que nos define. Y para referirnos a esta consideración no usamos deliberadamente la noción de cuidado, pues no se trata de hacer de las ricas formas de la existencia natural y social del presente algo así como exposiciones museográficas con pretensión de encomio de la vida, puesto que, en realidad, no serían sino su negación —al menos si asumimos que la vida no es otra cosa que despliegue y redefinición incesante—. A nuestro modo de ver, es necesario evitar esta mirada: la perspectiva del mundo natural y social como un zoológico dispuesto para nuestra contemplación y su respectiva idealización4. Si lo que nos convoca es la promoción de la vida, holísticamente concebida, y el compromiso con las condiciones de reproducción de su riqueza y su diversidad, el interés en torno de la noción de responsabilidad no debiera estar puesto en la sacralización de ciertas acotadas formas particulares de existencia, sean naturales o sociales, sino en que les sea factible continuar sus propios términos de redefinición. Es un reto de envergadura, dado que si bien no se cosifica la vida, es decir, no se trata de valorar todas y cada una de las tradiciones por el simple hecho de existir, a la vez se promueven ciertas prácticas sociales: las que hagan factible la continuidad del movimiento del que somos parte como seres naturales y sociales5. Bajo esta apuesta ajena a la cosificación de la naturaleza y la cultura, el interés de la responsabilidad podrá converger con el interés de la autonomía de los organismos vivos, naturales y humanos, individuales o comunitarios. Véase, en un sentido más acotado a la cuestión del reconocimiento de las identidades culturales, la crítica de Jürgen Habermas al comunitarismo de Charles Taylor a propósito de la «protección administrativa» a la que conduciría la traslación del «punto de vista ecológico de la conservación de las especies» al ámbito de la cultura, punto de vista contrario a la promoción de la autonomía individual y social (Habermas, 1999, pp. 208-215). 5 Así, por medio de la cultura —incluidos sus saberes y tecnologías—, la acción humana puede tanto limitarse a «conservar» y «preservar» como a promover el enriquecimiento de la vida natural y social por medio de su diversificación. Por supuesto, también puede —como, por ejemplo, ha correspondido a distintas estructuras coloniales de dominación en la historia moderna— ocuparse de empobrecer e inviabilizar esa vida.

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Para tal propósito, resulta esencial la disposición teórica por conocer las condiciones sobre las que se habrá de desplegar la acción humana, así como el monitoreo y la evaluación permanente de sus repercusiones, lo cual es de particular relevancia para la gestión de organizaciones. Tenemos entre manos la exigencia de una ciencia prospectiva. Por supuesto, no hablamos de poca cosa cuando nos referimos a la posibilidad de un conocimiento del futuro. Los parámetros epistemológicos de la ciencia moderna nos disponen hacia el conocimiento de lo factual, de lo dado empíricamente, y precisamente el futuro no está dado. Al mismo tiempo, las exigencias de la responsabilidad están ahí, no pueden seguir siendo evadidas sin más, y postulan la necesidad de la anticipación. La conciencia positivista que se atiene a los hechos muestra aquí su radical insuficiencia para estar a la altura de las circunstancias del presente. Ella ha procedido no solo limitada por sus estrechos postulados acerca de qué vendría a ser «la realidad», sino por la vocación de segmentarla según la lógica de las disciplinas, separando así los fenómenos naturales de los fenómenos sociales y, dentro de estos, los fenómenos sociales de los económicos, políticos, etcétera. Tal segmentación no hace sino agravar su impotencia. Terminó significando un saber reducido y habitualmente reduccionista sobre hechos consumados. La lógica deductiva que está en la base de la ciencia positivista pretendió, desde sus orígenes en la temprana modernidad, tentar la posibilidad de que la cabal intelección de la realidad le permitiera establecer las regularidades cuyo conocimiento hiciera posible anticipar acontecimientos. A la vez, la empresa resultó trunca allí donde no solo se disociaba a la naturaleza frente a la sociedad, sino al propio sujeto cognoscente frente al objeto por ser conocido, perdiéndose de vista los múltiples enlaces espacio-temporales que requieren ser apropiados por cualquier intelección de las realidades complejas, como se hace patente en la caracterización del actual sistema-mundo. Por su parte, en consonancia con su vocación holística, la noción de responsabilidad se abre camino hacia una perspectiva inter y transdisciplinaria desde la cual los viejos afanes predictivos de la ciencia 112

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occidental buscan ponerse al día en medio de una totalidad complejamente articulada, la cual requiere priorizar la definición de sus objetos de investigación como problemas que habrán de ser abordados con lo mejor y lo más diverso del conocimiento deductivo y experimental de Occidente, así como de los saberes tradicionales distintos a la ciencia moderna. Para ello, la fácil reducción de la diversidad de lo real a la esencia simplificadora de alguna disciplina deberá ceder paso a una lectura que, partiendo del principio hegeliano según el cual el conocimiento (sujeto) es parte de lo que está siendo conocido (objeto) (Hegel, 1991, Introducción), se comprometa sin temor con los sistemas emergentes que conforman la existencia multilateral de nuestra especie en su condición natural y social, sistemas que no se reducen a «la suma de sus partes» y que ofrecen, más bien, una legalidad no lineal que comporta propiedades no inherentes a sus componentes originarios6. La importancia del conocimiento para la responsabilidad no debiera interpretarse en términos del encomio de los científicos o de alguna élite poseedora de un nuevo recurso invaluable e inalcanzable para el resto; a saber, el conocimiento prospectivo. Por el contrario, precisamente por su disonancia con la especialización disociativa, la noción de responsabilidad se aviene con una perspectiva democrática que concede creciente protagonismo a los ciudadanos a la hora en que se definen acciones que afecten la suerte de intereses particulares y comunes mutuamente entrelazados7. Las formas contemporáneas de la democracia se vienen decantando como redefiniciones orientadas por la necesidad creciente Los trabajos de Edgar Morin sobre la complejidad y los sistemas emergentes son lugares de referencia obligados para tratar estas cuestiones. Así, en El método I. La naturaleza de la naturaleza y sus secuelas (Morin, 1981-2006) y en Introducción al pensamiento complejo (Morin, 2008). 7 La cuestión se vincula con la problemática de la distribución social del riesgo planteada por Beck que hemos referido en supra, n. 3. Supone además abordar en términos prácticos, de alcance no solo social sino político, las cuestiones gnoseológicas inherentes a las exigencias éticas de la responsabilidad social: ¿quiénes conocen y cuánto conocen?, ¿qué se asume como «riesgo» y quiénes deciden sus límites tolerables?

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de  que los actores sociales sobre los que rigen los poderes políticos establecidos dispongan de una presencia efectiva en la toma de decisiones a propósito del manejo de los recursos naturales y sociales. Así, el juego político de la democracia liberal, cifrado en torno de la representación, viene cediendo paso, lenta pero decisivamente, a un gobierno ciudadano en el que el margen de acción de un gobernante y, más ampliamente, de cualquier interés particular, se halle acotado por la participación de los ciudadanos. Ahora bien, para que ello tenga sentido y signifique un progreso efectivo, la cultura de aquellos ciudadanos que ocuparían este rol protagónico requiere del conocimiento de sus propias condiciones de vida, lo cual supone a su vez el de los eslabonamientos, naturales y sociales, de los que esa vida forma parte. Mal decidirá sobre la asignación y distribución de los presupuestos participativos de los gobiernos locales en nuestro país, e incluso en contra de su propio interés, aquella población que no se comprometa con la necesidad de dicho conocimiento. Y retomando lo ya indicado sobre la no cosificación de las formas de vida culturales, no se trata de darse por satisfecho con los parámetros del propio saber tradicional, sino que la responsabilidad de ser ciudadano en un sistema-mundo en el que las interdependencias rebasan las estrecheces locales supone de suyo dirigirse también hacia una cultura y un saber universales. La contraparte de la participación ciudadana es la vigilancia ciudadana, allí donde los actores sociales no están en la posición de tomar decisiones. Este es un elemento clave para la noción de responsabilidad y muestra el progreso que ella significa precisamente en términos de una ética de compromisos universales. Aunque de una democracia ampliamente promotora de la participación ciudadana se trate, la masificación y la vasta complejidad de las sociedades contemporáneas limitan la posibilidad de que todos los ciudadanos se encuentren en la posición de tomar decisiones que conciernan a los intereses comunes. No obstante, todos los ciudadanos se hallarán siempre concernidos por las decisiones que se tomen acerca de la gestión de lo común, pues ellas delinearán la realidad natural y social en las que desenvolverán sus vidas. La promoción de una ciudadanía activa tiene 114

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así espacio en una democracia participativa, bien porque el ciudadano sea protagonista en la toma de decisiones, bien porque él mismo sea observador y crítico atento de los términos en los que tales decisiones son tomadas a propósito de sus repercusiones o impactos socioambientales. Tanto para lo uno como para lo otro, los esfuerzos individuales serán siempre limitados, requiriéndose más bien de un plano organizacional desde el cual los ciudadanos puedan desarrollar su rol activo, debidamente capacitados para el diagnóstico y la propuesta. En todos los casos, se requiere de una cultura ciudadana que evite hacer fetiche de cualquier mediación jurídico-política y que se disponga con claridad hacia la interpelación de la Ley y de las instancias del poder político desde lo que Ivan Illich llamó convivencialidad (1974)8; esto es, desde la puesta por delante del interés de la autonomía de los sujetos, bien se trate de personas o pueblos. Tal interés habría de erguirse por sobre cualquier instrumento del derecho y de la política que pretenda confrontarlo como principio fundante y superior: el interés de definir activa y positivamente el curso de las acciones individuales y colectivas que conciernan a la suerte de lo común en el horizonte de las amplias dependencias espacio-temporales del presente. Si de una demanda asociada con la noción de responsabilidad se trata, la vigilancia ciudadana comporta a su vez la puesta en relieve de una dimensión vital que otros paradigmas éticos no han colocado siempre en un lugar preeminente. Se trata de lo que podemos llamar la cotidianeidad de las urgencias éticas de la responsabilidad. El capitalismo tardío ha hecho de la intimidad y de la recuperación del así llamado «mundo de la vida»9 una dimensión de la realidad humana que antes podía ser despreciada por intrascendente o simplemente trivial cuando nos ocupamos de cuestiones morales. La noción de responsabilidad, en su afán holístico, no se dispone Donde se trata de las relaciones de dominación y negación de la personalidad presentes en las formas industriales de la organización moderna, y se formula a la estructura convivencial como su alternativa. 9 Concepto clásicamente acuñado por Edmund Husserl en La crisis de las ciencias europeas y la fenomenología trascendental (2008). 8

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según la mirada edificante y elevada del predicador moral que establece lo que vendría a ser a priori relevante o significativo, sea alguna forma de la virtud o alguna heroica causa revolucionaria. Más bien, nuestro paradigma en ciernes, el paradigma de la responsabilidad, se ensucia las manos sin mayor rubor para indicarnos que los intereses de nuestra especie y de los sistemas orgánicos en los que existe se ponen en juego en un acto tan escasamente edificante como arrojar la basura o jalar la cadena en nuestros baños, bien sea discriminando los desperdicios o regulando nuestro consumo de agua. Infinidad de actos puntuales, de poca monta para la mirada elevada de «las grandes metas del ser humano», se revelan ahora valiosos para la conciencia del agente individual, así como para los agentes organizacionales y políticos, que habrán de gestionar y delinear los términos en los que ellos puedan ser llevados a cabo de modo que no terminemos —como nos ha pasado por décadas en la capital del Perú— disfrutando de una playa plagada de nuestras propias excrecencias. De este modo, la ampliación de nuestros compromisos éticos nos lleva desde el cultivo de la conciencia sobre los procesos planetarios de los que somos parte hasta las decisiones cotidianas en torno de nuestras experiencias personales de consumo de agua y generación de desechos. La amplitud de miras de la noción de responsabilidad en sus dimensiones espacial y temporal, y en su afán de reconciliación entre los seres humanos y la naturaleza, así como entre los propios seres humanos, no se desentiende, pues, de la manera en que el aquí y ahora locales guardan relevancia para la consideración del alcance global futuro de nuestras acciones. Para situarnos en la perspectiva de un paradigma de la responsabilidad social, resultan fundamentales todos y cada uno de los elementos que hemos considerado: a) la holística de los intereses humanos en tanto disposiciones de una especie que vive en comunidad y cuya pertenencia última es la naturaleza; b) la amplitud de los horizontes espacio-temporales del juicio ético; c) el conocimiento prospectivo; d) la participación y la vigilancia ciudadanas, que suponen el empoderamiento individual y colectivo; y e) la cotidianeidad de las urgencias éticas del presente. 116

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Por su especial importancia para la distinción de este paradigma en ciernes, nos interesa a continuación precisar la forma de entender la relación de los seres humanos con la naturaleza a partir del así llamado imperativo de la responsabilidad de Hans Jonas.

Hacia una nueva forma de entender la relación con la naturaleza

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La ética contemporánea encuentra en la figura de Hans Jonas a un filósofo que ha propuesto a la conciencia de Occidente el reto de redefinir los términos de relacionamiento entre la humanidad y la naturaleza en el contexto de un sistema-mundo crecientemente integrado y una biósfera cada vez más comprometida como resultado de la industria moderna. Su punto de partida es un diagnóstico harto preocupante (2004, pp. 32-34). Los impactos que se desprenden del alcance de la técnica moderna se despliegan a lo largo del orbe más allá de sus puntos de partida originarios y comprometen sistemas climáticos y ecológicos cuyas interacciones forman férreos eslabonamientos. El efecto invernadero que resulta de las emisiones masivas en los países altamente industrializados termina decidiendo el fin de los glaciares tropicales en las próximas décadas y el agravamiento de los desastres asociados a los sistemas monzónicos en el sudeste asiático. Así, la unidad humanidad-naturaleza se revela trágicamente en procesos que ya no pueden ser debidamente descritos bajo la denominación de «desastres naturales». No son, pues, mera naturaleza en movimiento; no solo por la falta de previsión para hacerles frente por parte de los sistemas sociales correspondientes, sino porque es la actividad humana la que está detrás de buena parte de su génesis. La vida productiva, el conjunto de acciones humanas que hacen posible que nuestra especie sostenga sus cerca de nueve mil millones de miembros, resulta devastadora para amplios sistemas naturales y, con ello, termina siéndolo para sí misma. Pone en jaque de este modo su propia reproducción, la vida de nuestras futuras generaciones. 117

Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

La cuestión se agrava una vez que atendemos a los procesos de irreversibilidad y acumulación del daño de los que actualmente somos testigos. A la manera en que la estimulación de ciertas respuestas fisiológicas llevan al alérgico a responder con una reacción desmesurada de su sistema inmunológico una vez que su organismo ha entrado en contacto con ciertas moléculas en determinadas magnitudes, la saturación sistemática de carbono en la atmósfera por sobre los estándares en los que ella ha producido su propia autorregulación termina significando el eslabonamiento de una serie de procesos climáticos y ecológicos que no podrán detenerse sin más una vez que, para el caso, se detenga la emisión extraordinaria de carbono —por lo demás, un evento de difícil consumación en las actuales condiciones energéticas de la industria, dados los intereses sociales y políticos de los que estas dependen—. El  alérgico no pierde sus reacciones alérgicas en el acto mismo de dejar de estar en contacto con la molécula que puso en movimiento su condición anómala. Si esta ha sido asimilada por su organismo, pasado cierto punto, el resultado ya no se decide mecánicamente. Surgen propiedades emergentes que se desprenden de los estímulos originarios y producen su propia inter y retroactividad; se desatan eslabonamientos eventualmente fatales para el paciente que reacciona tarde ante el estímulo alérgico y muere, por ejemplo, asfixiado por la contracción de sus vías respiratorias como respuesta de su propia inmunidad. La realidad de los sistemas complejos pasa por este tipo de circunstancias según las cuales su devenir no puede ser meramente intervenido desde una disposición particular que se coloque por fuera de la totalidad holística con la que se halla comprometida. El asunto no se resuelve con la decisión puntual de dejar de emitir carbono para que el calentamiento global concluya abruptamente. Aun de hacer efectiva tal decisión, tomaría décadas a la biósfera restablecer sus parámetros previos —por lo demás siempre cambiantes, aunque no siempre en la dirección de amenazar la supervivencia de la propia especie humana, como viene ocurriendo en relación con los impactos de la industria moderna—. 118

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La biósfera no responde, pues, a la manera de un interruptor; su complejidad no se lo permite. La ceguera con que se ha desplegado la industria moderna presume que las cosas pueden ser distintas, solo para constatar una y otra vez que no se debiera esperar ingenuamente que el mundo resulte armónico para los fines particulares de uno de los agentes de un entramado complejo, que decide cierta intervención unilateral luego de que él mismo desatendiera la complejidad de la que forma parte. Para el caso, nuestro agente es la industria moderna, cuyo saber y hacer han sido la ignorancia y la prepotencia de un niño que creía poder dispendiar indefinidamente su alimento o su abrigo. Desprovista, pues, de una agencia holísticamente dispuesta para reproducir sus condiciones de vida, una agencia capaz de hacer valer intereses humanos viables desde sus condiciones ambientales de existencia, la actividad industrial ahora tiene que vérselas con límites que se le presentan con la ajenidad con la que ella misma se dispuso hacia la naturaleza; descubre así, una y otra vez, que su tratamiento técnico del mundo natural y su extrañamiento ante él le terminan significando ingentes «consecuencias inesperadas», consecuencias adversas para su propio interés. Por todo ello, sostiene Hans Jonas que se ha vuelto una tarea imperiosa para la filosofía contemporánea confrontar los esquemas tradicionales desde los que se han pensado en Occidente —y a partir de sus raíces históricas— los términos éticos de nuestra relación con el mundo natural y con nuestra propia humanidad (Jonas, 2004, pp. 29-31). Para empezar, es necesario abandonar la creencia según la cual el proceder técnico de la humanidad resulta éticamente neutro respecto de la naturaleza, como si en la relación de instrumentación de la realidad natural no estuviera en juego ningún tipo de afectación significativa de la misma, de manera que esta permanecería fundamentalmente intocada10. Su contraparte

10 Cabría profundizar en esta cuestión, abordando un presupuesto fundamental para la relación técnica de la industria moderna con el mundo natural —y del que nos hemos

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es la estimación de que lo propiamente humano no se pondría en juego en esta relación, sino en una esfera de acción distinta e independiente. Se trata de una actitud indiferente hacia la suerte de la naturaleza, asumiendo que ella es algo así como un fondo insondable que está siempre presto para responder a las demandas de la industria: a veces una fuente ilimitada de riquezas, a veces un basurero infinito. Tal mezcla de desdén y falta de conciencia sobre la finitud de la propia circunstancia natural se expresa —para Jonas— en la disposición antropocéntrica desde la que se han organizado las sociedades occidentales, particularmente las modernas. La relación entre los seres humanos ha sido tradicionalmente el médium exclusivo de interés para la ética; lo que ocurra con la naturaleza ha sido visto a lo más como una circunstancia derivada que no merecería seria consideración por sí misma. De ahí que este antropocentrismo perfila la paradoja de una reflexividad que se centra sobre sí, descentrándose en el mismo movimiento práctico de su condición natural de existencia. No se asume, pues, a sí mismo en la radicalidad de sus determinaciones naturales originarias. Al hacer de lo humano un centro sin pertenencia natural, esta disposición empobrece la autonomía que la técnica habría de garantizar, amenazando la posibilidad de seguir siendo una especie que asegure sus condiciones de reproducción y entregando su suerte a los entramados emergentes que, originados en su proceder técnico, han terminado escapándose de sus manos y dejándola a merced de circunstancias indeseadas. Desprovistos de radicalidad humana,

ocupado en el capítulo primero, cf. supra pp. 42-45—, aquel en virtud del cual se presume que el desempeño técnico carecería de una constitución valorativa, de donde su neutralidad vendría dada por la convicción que haría de la técnica un proceder universal que no respondería a ningún interés ni aspiración particular. Por el contrario, lo que precisamente revela el trato cosificante de la naturaleza a manos de la industria moderna y su técnica ha sido un abigarrado conjunto de valoraciones, las valoraciones que sostienen la consideración de la naturaleza como un objeto que es solo portador de valor en tanto los apetitos del tener se lo confieran (véase el tratamiento marxiano al respecto, ampliamente vigente para la relación hombre-naturaleza en el mundo contemporáneo, en Marx, 1987, p. 382).

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ergo natural, quedamos expuestos a decursos vitales que nos disponen contra nosotros mismos y deciden la pérdida de nuestra autonomía. La contraparte positiva de este indiferentismo frente a la naturaleza no es sino una arrogancia: la creencia por la cual lo humano es concebido como inexpugnable frente al proceder de la técnica. Esta actitud se funda en los ya referidos modelos cognitivos disociativos, no exclusivamente éticos, de Occidente. La naturaleza se concibe como lo no-humano, una alteridad que tiene que ser sometida y para la que dispondríamos, particularmente en los tiempos modernos, de un saber formal y deductivo que nos permitiría cumplir este propósito a través de la técnica. En términos éticos, lo que está en juego es la irreductibilidad de la autonomía de los seres humanos, de su libertad, para distinguirse de esa alteridad mundana y hacerse cargo de ella como si de una dimensión de realidad distinta se tratase. En todo el proceso, parecemos estar sobre algún pedestal privilegiado que nos libra de cualquier accidente que resulte de nuestras «intervenciones» sobre el medio natural y que, por el contrario, nos garantiza una posición expectante en el proceso de ampliación de los horizontes humanos. Pronto, no obstante, la industria moderna fue entrometiéndose con la corporeidad de esa autonomía, empezó a desarrollar medicamentos para cuidar de ella y pasó trepidante a discernir los mecanismos por los cuales se organiza nuestra constitución corpórea. La genética, por citar una de las muchas formas a través de las cuales la industria moderna se las ve con nuestra corporeidad, revela nuestra completa exposición ante los productos de la actividad técnica. Hace patente que luego de haber dispuesto a voluntad de las esencias del mundo —o de haberlo intentado al menos—, tenemos que habérnosla con el hecho de que nuestra esencia es una más en el universo, una que también podrá conocer las indeterminables aberraciones genéticas que la industria transgénica empieza a producir en los campos de cultivo alrededor del mundo, aberraciones que podrían llegar a afectar nuestra propia fisiología a medida que nos alimentemos de esas criaturas que nuestra técnica ha sabido parir. Nuestra arrogancia, pues, más pronto que tarde, revela su vanidad. 121

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La estrechez de miras vendría a ser el corolario de este conjunto de presuposiciones que —según Jonas— caracterizarían a las éticas tradicionales (modernas y premodernas) conocidas en la historia occidental. En el marco de las sociedades preindustriales, el alcance de los fines de la acción humana y de sus repercusiones efectivas se hallaba acotado a una inmediatez espacial y temporal palpable en un aquí y ahora discreto. Más allá de este limitado alcance, «El largo curso de las consecuencias [temporales y espaciales] quedaba a merced de la casualidad, el destino o la Providencia» (Jonas, 2004, p. 30). Por supuesto, no se trataba de una estrechez que pudiera achacarse a algún tipo de incapacidad antropológica que lastrara a la humanidad o a las culturas preindustriales, sino que las condiciones de reproducción de su actividad y su capacidad transformadora sobre su medio natural y social no planteaban siquiera la necesidad de rebasar el alcance local y presente de las consideraciones que debiera tener en cuenta a la hora de juzgar el valor de sus acciones. Las revoluciones industriales de los últimos siglos han redefinido tales condiciones y planteado la exigencia de una ampliación radical del horizonte del juicio ético para hacer frente al factum por el cual la actividad humana es ahora actividad que concierne al conjunto de la biósfera en secuencias temporales de largo plazo. Esta ampliación de las consideraciones éticas que se le plantean a la humanidad ante el redimensionamiento de los alcances de su acción queda expresada por la ética de la responsabilidad de Hans Jonas en la propuesta de un imperativo de la responsabilidad. Este principio reza así: «Incluye en tu elección presente, como objeto también de tu querer, la futura integridad del hombre» (Jonas, 2004, p. 40)11. En este caso, 11 Hans Jonas propone varias formulaciones, positivas y negativas, de este imperativo. De entre las primeras, esta nos parece más pertinente para la presente exposición por hallarse relativamente menos comprometida con una fijación esencial sobre lo que el hombre es, como puede observarse en la formulación alternativa: «Obra de tal modo que los efectos de tu acción sean compatibles con la permanencia de una vida humana digna en la Tierra» (2004, p. 40), donde la asociación entre «permanencia» y «vida auténtica» puede sugerir

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el punto de partida es la integración holística por la cual presente y futuro aparecen formando un continuo que nos constituye como miembros de una especie y que a la vez constituimos por medio de nuestra acción. En términos negativos, otra formulación reza: «No pongas en peligro las condiciones de la continuidad indefinida de la humanidad en la Tierra» (2004, p. 40). Con ello, incorpora la perspectiva holística en el ámbito del espacio al hacer de la Tierra la condición del futuro de nuestra especie. Responde así al reto de la vulnerabilidad de la naturaleza, redefiniendo los términos en que nos orientamos en las relaciones con nuestra realidad natural. No asume más que las acciones humanas puedan ser indiferentes respecto de esta realidad, pues por el contrario la afectan crecientemente y, en consecuencia, no puede seguir siendo el caso que los seres humanos se dispongan hacia ella como si sus asuntos estuvieran en otra parte. Tampoco permanece en la estrechez de un antropocentrismo sin radicalidad que cree poder viabilizar los intereses humanos sin atender a sus condiciones mundanas de realización, máxime cuando tales condiciones constituyen nuestra propia corporeidad y nos revelan —para sorpresa de los fetichismos de la modernidad occidental— que la humanidad es naturaleza, y que lo que a esta le ocurre decide la suerte de aquella. Desde esta nueva exigencia ética, los horizontes temporales y espaciales del juicio ético se amplían a la mayor conectividad que nos sea posible inteligir —y salta a la vista la enorme exigencia que ello le plantea al conocimiento como condición de responsabilidad— en cada una de ambas dimensiones. Desde distintas motivaciones y circunstancias, múltiples actores se avienen crecientemente con este imperativo de la responsabilidad en el mundo contemporáneo. Puede tratarse de intereses de comunidades originarias que exigen un límite a la depredación natural, de diseños una disposición menos favorable a la redefinición de lo humano que en la fórmula «futura integridad del hombre». Por supuesto, se trata solo de matices que dejan pendiente la elucidación de lo que vendría a ser una existencia propiamente humana, aquella respecto de la cual se pretende debiera procurarse su continuidad.

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empresariales que empiezan a reconocer la necesidad de esos límites en virtud de sus propias oportunidades de negocio asociadas a su reputación corporativa, o bien de estándares internacionales que procuran normar las inversiones que operen sobre determinadas áreas naturales protegidas por los diversos Estados. En cualquier caso, una conciencia planetaria acerca de la necesidad de comprometernos con un imperativo de la responsabilidad como el que hemos citado parece estar dando sus primeros pasos. De cara a la circunstancia del así llamado «Tercer Mundo», el reto pasa porque la prédica del desarrollo, que tan hondamente ha calado en nuestras sociedades y que viene sostenida por tan variados y asimétricos intereses, sea capaz de incorporar las apuestas —y las consecuentes restricciones— que el concepto ético de responsabilidad propone para la continuidad de las actividades humanas, en tanto actividad transformadora de la naturaleza.

Desarrollo y sostenibilidad En el escenario global contemporáneo las apuestas por el desarrollo social también conocen y deben hacer frente al reto de incorporar esta nueva conciencia planetaria que se aleja de la inmediatez del corto plazo y de la estrechez de lo local. Tiene que definirse, en consecuencia, desde el diseño, monitoreo y evaluación de sus actividades, proyectos y programas según el punto de vista de lo que ahora llamamos sostenibilidad, entendida como un enfoque que opera el desarrollo bajo la consideración de sus términos futuros de reproducción y de un presente atento al conjunto de intereses sociales y naturales comprometidos por su actividad. Se trata de una expresión cuyas raíces son distintas, pero ampliamente convergentes, con la noción de responsabilidad. El vocabulario de la sostenibilidad se asocia más con los proyectos de intervención social procedentes del mundo de las organizaciones de la sociedad civil y la cooperación internacional para el desarrollo antes que con las prácticas corporativas de legitimación social procedentes del mundo empresarial. Ambos decursos se han desenvuelto, en buena cuenta, en forma paralela, pero finalmente convergen como 124

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parte de la conciencia de la necesidad de establecer límites para la agencia humana ante el compromiso biosférico al que hemos arribado como producto del ímpetu y la irrestricción de la industria moderna. Por supuesto, hay muchas formas de concebir y operar el desarrollo. En primer término, es necesario mirar con mucho cuidado la habitual contraposición entre lo desarrollado y lo subdesarrollado (Esteva, 1992, pp. 6-25). Regularmente, lo desarrollado se presenta como la finalidad y el sentido de lo subdesarrollado. Se establece así una dicotomía que inmediatamente jerarquiza entre los distintos modos de vida existentes. Lo desarrollado y lo subdesarrollado no solo representan modos de vida contrapuestos sino definidos en una relación donde, en términos valorativos, dominaría uno de ellos como aspiración para el otro. Ciertos patrones de vida, los de las formas de vida desarrolladas, se presentan como patrones necesarios y universales hacia los que los esfuerzos de aquellos pueblos y culturas que no se desenvuelven de acuerdo con ellos debieran dirigirse, y mientras más pronto mejor. Si evaluamos la distribución global de las comunidades del presente encontraremos que tales patrones proceden de una minoría homogénea que hace de las formas de vida subdesarrolladas objeto de rechazo, objeto caracterizado por la máxima heterogeneidad, pues responde a la amplia diversidad sociocultural de las culturas no hegemónicas. A ojos de los patrones de medida de lo desarrollado, esta diversidad cultural es interpretada como multiplicidad e indefinición que flaco favor le haría a los intereses humanos. Vendrían a ser realidades culturales que habría que tolerar hasta cierto punto, pero que se espera puedan pronto adaptarse a la forma de organización globalmente dominante que habría de permitirles el progreso. Bajo esta perspectiva la humanidad de los últimos siglos, y más aún en las últimas décadas de transnacionalización de capitales, generación de formas jurídico-políticas internacionales y explosión de la conectividad comunicacional a escala planetaria, pareciera disponer de criterios más o menos definidos acerca de hacia dónde debieran orientarse las decisiones de los pueblos en lo concerniente a su organización y su acción con vistas a instalarse en el futuro. 125

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Ante ello, la pregunta que corresponde de inmediato es: ¿de qué futuro estamos hablando?; o bien, ¿cuáles son los presupuestos del desarrollo? Identificarlos es fundamental para avizorar en qué consiste la forma de vida que se ofrece a la humanidad como modelo de existencia. En su obra El desarrollo: historia de una creencia occidental, Gilbert Rist se ocupa de esta tarea fundamental (2002). Consideremos algunos de sus hallazgos, al menos de los que son particularmente acuciantes para sociedades como la nuestra en las que el aprovechamiento de los recursos naturales resulta fundamental, y no solo para desarrollar industrias extractivas sino también actividades turísticas, entre otras. Para empezar, el desarrollo que se nos ofrece como modelo de existencia social se caracterizaría como un egoísmo solvente, una forma de organización social basada en la prioridad y la unilateralidad del autointerés individual: ante todo el individuo, todo en nombre del individuo, concebido como una entidad de mociones e intereses por definición independientes; por lo demás, un individuo siempre dispuesto a la confrontación allí donde, en principio, no tendríamos por qué estimar que las disposiciones egoístas —recíprocamente indiferentes en su gestación— podrían evitarla. Ahora bien, no se trata de cualquier egoísmo, sino de uno marcado por la condición del homo economicus; en efecto, el desarrollo se nos presenta como un modelo de sociedad en el cual se opera una decidida autonomización de lo económico por sobre cualquier otra consideración. La caracterización de los contenidos de este desarrollo avanza hacia la definición del tipo de economía aquí en juego, que no es otra que la economía de mercado capitalista. Se trata de una economía donde al menos podemos identificar dos elementos que resultan claves para delinear el tipo de civilización que se nos ofrece como sinónimo de progreso: a) la convicción según la cual más es mejor; y b) la indiferencia frente a los costes externos. La civilización del capital nos ofrece aquella identidad entre lo cuantitativo y lo cualitativo que está en el núcleo de su existencia. Mientras se disponga de mayores bienes económicos, se dispondrá siempre de una vida mejor; he aquí uno de sus postulados. 126

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De esta manera ha procedido en los últimos siglos, siempre inconforme, siempre apetente de recursos tecnológicos para aumentar su productividad, de trabajadores en mayor cantidad o, en el mejor de los casos, con mayor calificación para el mismo fin, el del aumento de la productividad; pero también siempre apetente de nuevos mercados para la salida de su producción y de nuevas fuentes de recursos naturales para obtener los insumos que ella requiera. Así, la lógica del capital ha sabido colonizar el mundo y, en el proceso, ha logrado masivos procesos civilizatorios de los que ya ningún pueblo puede evadirse, que ha afrontado o tendrá que afrontar con resultados por demás inciertos acerca de la suerte de sus creencias, hábitos y acceso a recursos; en buena cuenta, resultados inciertos acerca de su autonomía social. El signo negativo de esta incertidumbre es palpable habida cuenta de la disposición disociativa que caracteriza a esta peculiar lógica de colonización: todo aquello que acontezca por fuera del interés de la acumulación capitalista aparece como una externalidad al proceso; esto es, una circunstancia ajena, eventualmente no buscada —y no hay por qué, en principio, dudar de que no se le buscaba—, que sin saber cómo —y esto suele ser regularmente cierto— puede terminar generando desde el colapso de las formas sociales de reproducción y organización de la vida hasta el etnocidio y la destrucción de sistemas ecológicos. Esto no debe ser evaluado como si se tratase de la conducta pérfida de un personaje mal intencionado; al menos no es esta la regla, y en ello radica la gravedad del asunto. Podemos dar por seguro que muchas veces no se sabe cómo así determinadas políticas de desarrollo o determinadas inversiones hicieron colapsar economías de subsistencia, destruyeron circuitos comerciales ancestrales o liquidaron sistemas culturales y ecológicos. Precisamente, no se sabe. Pero no se sabe porque no interesa saber: «¿Qué tendremos que ver con lo que le pase a esta gente, si solo hemos traído inversión y progreso?». Así pregunta esta lógica de colonización que, en efecto, no sabe lo que hace cuando lo hace, porque asume que, en principio y por definición, las externalidades son asuntos que no le competen. 127

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Este modelo de desarrollo es ajeno a la sostenibilidad, no solo de los pueblos y las formas de vida locales sobre las que despliega su intervención, sino a la sostenibilidad de su propia reproducción. Así como las comunidades locales pueden resistirse a su presencia y generar variadas formas de conflicto social contrarias al éxito de la acumulación capitalista, en la propia naturaleza pueden terminar generándose amenazas ambientales como resultado de un modelo que —como ya hemos indicado— puede contravenir la continuidad misma de nuestra especie en la Tierra, donde se hallan a fin de cuentas los sujetos de dicha acumulación. Las actividades de desarrollo comprometidas con la sostenibilidad, la propia y la del entorno en el que se ejecutan, tienen que superar el narcisismo de una lógica de acumulación que desconoce y es indiferente a sus propios términos de reproducción. Para ello, debieran incorporar las urgencias éticas de la responsabilidad y atender en la definición de sus emprendimientos —y  desde sus líneas maestras— a  una perspectiva holística de incorporación de los diversos intereses personales y comunitarios involucrados, en tanto intereses cuyo valor y razonabilidad debiera aquilatarse decisivamente en virtud de sus impactos sobre los sistemas vivos, incluyendo la propia corporeidad humana. Aunque mucho está por decirse respecto de la manera de operativizar esta expectativa y esta necesidad ética en el mundo contemporáneo, indiquemos al menos una relación crucial que debe ser incorporada sustantivamente en el diseño de las actividades de desarrollo comprometidas con la causa de la sostenibilidad: la relación entre las capacidades y las necesidades humanas. Proponemos, diseñamos y ejecutamos actividades de desarrollo habida cuenta de los vastos requerimientos a los que llamamos necesidades humanas, las cuales son de los más variados tipos en razón de su importancia, significación, los costos que supone satisfacerlas, etcétera. Y solo podemos solventar tales actividades disponiendo de los recursos o capacidades con los que contamos como especie biológica que ha desarrollado cultura; esto es, siendo sujetos dotados de recursos fisiológicos, de configuraciones neurológicas que nos proveen de conciencia y autoconciencia, al mismo 128

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tiempo que nos hallamos socialmente conformados por el lenguaje, las relaciones sociales y la tecnología a la vez que disponemos del poder que ellos comportan. Respecto de lo primero, el diseño de las actividades de desarrollo tiene que plantearse la pregunta ética: ¿qué necesidades humanas nos interesa satisfacer? A decir de Manfred Max-Neef (1986), la identificación de las necesidades humanas pasa por repensar el desarrollo en términos de los requerimientos de las personas y no del crecimiento cuantitativo de las cosas. Combate de este modo, y al mismo tiempo, tanto la autonomización o el sinsentido de la acumulación de bienes económicos (consumismo), como el reduccionismo que, procedente de la racionalidad de la eficiencia económica, incapacita para pensar en una satisfacción integral de las necesidades de las personas y los pueblos, pues desde la mera rentabilidad dineraria no hay cómo entender necesidades fundamentales como las de creación, identidad, participación, afecto, entre otras (Max-Neef, 1986, p. 27)12. Si la consideración de las necesidades humanas fuera el qué del desarrollo sostenible, la atención a las capacidades humanas puede resultar siendo el cómo, pues al fin y al cabo el despliegue de estas, a través de sus variadas formas metabólicas de interacción con la naturaleza —en buena cuenta, nuestro conocimiento y tecnología—, permite la satisfacción de aquellas. De hecho, Max-Neef atiende a una serie de requerimientos para la debida atención de nuestras necesidades: formas democráticas directas y participativas, así como una sociedad civil activa (Max-Neef, 1986)13. En esta línea, otro referente contemporáneo de la teoría del desarrollo, Amartya Sen, formula este tipo de requerimientos Para Max-Neef las necesidades humanas son finitas, pocas y clasificables, y más allá de la discusión sobre el acierto de su tipología, destaca el compromiso de su propuesta con la centralidad de un sujeto reformulado desde su integridad social de pertenencia, afirmando la autodependencia que dialoga con la interdependencia entre personas y comunidades pares (Max-Neef, 1986, p. 63). 13 Ver la tercera sección, «Desarrollo y autodependencia», especialmente los capítulos que van del 6 al 9. 12

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en términos de una  institucionalidad que permita el desarrollo de las capacidades humanas. En la propuesta de Sen, se requiere la presencia de oportunidades económicas, libertades políticas, servicios sociales, transparencia y seguridad para que las capacidades humanas conozcan su mejor escenario de desarrollo (Sen, 2000). La premisa que sostiene su propuesta es de interés: si hemos de llamar «desarrollo» a la mejora de nuestra calidad de vida, esta tiene que concebirse como aumento de libertad. Precisamente, tales mediaciones institucionales serían acordes con el aumento de la libertad, porque se harían valer en términos performativos; esto es, permitirían que la libertad sea medio y fin del desarrollo. Así, el aprovechamiento de las oportunidades económicas no solo promovería el desarrollo autónomo de individuos y colectividades, a la manera de un resultado esperado posterior, sino que tal promoción sería parte del ejercicio mismo de la actividad. Bien se trate del cultivo de las capacidades o de la satisfacción de necesidades, lo que un horizonte de desarrollo sostenible nos propone es la promoción de la autonomía, en sus variedades personales y culturales, reconciliada holísticamente con la red de intereses y condiciones sociales y naturales desde la que se ejerce. Por ejemplo, si la actividad turística es por definición movilización de seres humanos que redunda en mutuo conocimiento y encuentro interpersonal e intercultural a través de distintos espacios naturales, resulta que su éxito, mediocridad o fracaso estará estrechamente ligado —y especialmente en estos tiempos de creciente conciencia planetaria sobre la responsabilidad y la sostenibilidad de nuestras actividades— con esta promoción de la autonomía y de sus términos futuros de reproducción. De aquí la peculiar sinergia que se establece entre necesidades y capacidades humanas para los emprendedores u operadores de este tipo de actividades, sea en el ámbito del turismo ecológico, ruralcomunitario, vivencial, de aventura, etcétera. La pregunta ética, de amplia repercusión económica, si de un horizonte de largo plazo se trata, sería la siguiente: ¿nuestro diseño y ejecución de actividades turísticas se llevará a cabo satisfaciendo necesidades humanas, las necesidades 130

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del turista y las necesidades de quienes son visitados por él, de manera tal que en el proceso de esta satisfacción se cultiven capacidades personales y comunitarias que hagan factible un futuro social y natural donde estos intercambios vitales sigan teniendo lugar; por supuesto, bajo las renovadas formas que disponga el desarrollo autónomo de las personas y pueblos? En buena cuenta, ¿participaremos de una actividad turística acorde con la conciencia de la interdependencia que define nuestra realidad social y natural, o más bien insistiremos sobre la lógica de la depredación, sea de los sistemas ecológicos, sea de la cultura de los pueblos, empobreciendo su riqueza y oscureciendo así su futuro —que es el nuestro—? Así formulada la cuestión, la responsabilidad de los gestores turísticos radicaría en evitar que la experiencia de la naturaleza termine identificándose con el cautiverio de algunas especies cuyas existencias se reduzcan a motivos fotográficos en zoológicos urbanos, lo mismo que en evitar que de las culturas originarias no quede sino «lo típico», que en el marco de los formatos dominantes del desarrollo —que aquí hemos repasado en algunos de sus términos generales— no será otra cosa que lo fácilmente reducible a mercancía de consumo rápido, a sombra empobrecida de una rica vida cultural dejada de lado. La exigencia de una gestión del desarrollo socialmente responsable pasa, pues, por la capacidad efectiva, práctica, de dar con las respuestas adecuadas a estas cuestiones desde el punto de vista de la sostenibilidad, tanto de la propia actividad, como de las contrapartes por ella impactadas en el entorno del que forman parte.

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CAPÍTULO 4 DEFINIR LA RESPONSABILIDAD SOCIAL: UNA URGENCIA FILOSÓFICA

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Carencia teórica de definición: ¿cómo una responsabilidad podría ser «social»?

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El movimiento de la responsabilidad social de las empresas (RSE) se desarrolló fuertemente durante las últimas décadas. Las normas de calidad integran ahora los aspectos sociales y medioambientales de los procesos de producción y gestión: no hay más «calidad» sin «responsabilidad». Sin  embargo, el concepto mismo ha sido muy poco reflexionado, en cuanto a su sentido y alcances, lo que genera permanentemente confusiones y malentendidos, así como un debate sobre su idoneidad o carácter ilusorio. ¿La RSE no será acaso solo un recalentado de la antigua filantropía empresarial, cuyo propósito sería suavizar un poco los efectos desastrosos de un capitalismo global sin regulación? ¿O se trata realmente de un nuevo modo de gestión racional de la economía en la era planetaria de la «sociedad del riesgo» (Beck, 1986)? ¿Debemos entender esta responsabilidad como un compromiso voluntario facultativo o instituirla en forma obligatoria? Además de la confusión generada por un mercado pletórico de consultorías y normas en RSE, el empresario debe también enfrentar una carencia teórica: ¿qué quiere decir realmente ser «socialmente responsable»? ¿Dónde está la teoría de la RSE que hace autoridad? ¿Cómo la «responsabilidad» que, jurídica y

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moralmente hablando, concierne a las personas autónomas (individuos o personas jurídicas) que pueden responder por sus actos, podría de pronto volverse «social»; es decir, responsabilidad de todos y para todos? ¿Acaso se trata de pedir ahora a la sociedad entera ser responsable? ¡Pero ella no es un sujeto! ¿O serán los individuos quienes tendrán que asumir la carga de toda su sociedad? ¡Pero ellos son parte de ella, están inmersos en ella, y no tienen poder sobre ella! Una responsabilidad «social» sería tan amplia que no se entiende cómo podría evitar, al final, ser inaplicable y, entonces, incapaz de constituir ninguna coacción sólida para los ciudadanos y las organizaciones. A lo sumo, sería una mera invitación al «compromiso solidario» con causas sociales (pobreza, discriminación, contaminación, etcétera), mas no una «responsabilidad» en cuanto tal1. Ninguna de estas preguntas filosóficas han sido resueltas, y esto trae consecuencias en la práctica: no es casual que la reciente norma ISO 26000 de responsabilidad social no haya podido ser elaborada por unos cuantos expertos, como es de costumbre, sino mediante un inusual proceso de negociación internacional entre numerosas partes interesadas provenientes de más de noventa países (empresarios, sindicatos, ONG, universitarios, representantes de los Estados, asociaciones de consumidores, organismos internacionales, todos discutiendo durante años qué es y debería ser la responsabilidad social). Esto demuestra claramente que la responsabilización social de las organizaciones sigue siendo una noción borrosa que suscita una reflexión ética y política permanente acerca de nuestras prácticas económicas, técnicas, científicas y sociales. La responsabilidad social suele ser tratada como una noción del management aunque, en realidad, es más bien una noción filosófica que pone al management en tela de juicio, si no es en jaque. Entonces, es preciso La diferencia es que los demás me pueden encarar y oponer mi «responsabilidad», aunque no lo quiera, mientras que un «compromiso» depende estrictamente de mi querer, y nadie me puede obligar a querer. Por eso, de ninguna manera la responsabilidad social puede ser tratada en meros términos de compromiso social, sin decaer en buena voluntad facultativa: si quiero, cuando quiero y hasta donde quiero. 1

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Definir la responsabilidad social: una urgencia filosófica

hacer un poco de filosofía para poder entender mejor de qué se trata. Pero, para no reflexionar en vano, necesitamos una definición brújula de responsabilidad social que permita orientarnos y apuntar hacia las insuficiencias de las prácticas actuales que pretenden ser iniciativas de RSE. Nada más práctico que una buena teoría, dice la gente.

De la responsabilidad a la responsabilidad social

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Ante todo, es preciso preguntarse: ¿qué es la «responsabilidad»? Es el hecho de responder por sus actos, frente a los demás, y responder por el futuro en general. Esta capacidad es la de un ser que tiene la facultad de hacer promesas y cumplirlas, es decir, que puede «disponer por anticipación del futuro» (Nietzsche, 1887). Esto supone que la humanidad haya adquirido una potencia desconocida en el mundo animal, aquella de escapar de la inmediatez del presente para poder preocuparse, imaginar y orientar el futuro, actuar para seleccionar ciertos estados futuros del mundo y descartar a otros posibles. Tal promesa de futuro deseado nunca es solitaria ni unilateral. Uno no puede prometer en el aire, ni por sí solo. Prometemos a los demás, y delante de los demás. Y, por eso mismo, ellos esperan algo de nosotros y nos juzgan en referencia a lo que hemos prometido cumplir: nuestras promesas nos «ligan» (liability) y nos obligan a la rendición de cuentas (accountability). Ciertas promesas son libres, vale decir facultativas (firmar un contrato, jurar amor eterno, etcétera); otras son obligatorias (cumplir con el contrato firmado, criar a sus hijos, etcétera); pero todas las promesas responsabilizan al que promete, lo transforman en el encargado de una misión delante de los demás, y luego en sujeto pasible de sanción si fracasa o traiciona. Nuestras responsabilidades son cargas, pero nos honran y nos dan dignidad: cualquier ser humano existe en un espacio social de reconocimiento en el cual es «deudor» porque se esperan de él ciertos comportamientos en lugar de otros. Y esta deuda lo hace existir como persona y no como cosa. Un ser humano del cual no se esperara nada, 135

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que no fuera considerado como un ser de promesa, habría sido destituido de su humanidad. No hay humanidad sin responsabilidad. Sin embargo, ninguna promesa es certeza, porque el futuro, por definición, rehúsa cualquier garantía. Por un lado, el ser humano es frágil, de ahí la necesidad de la amenaza de sanción para que las promesas hechas sean efectivamente cumplidas. No hay responsabilidad sin orden moral y jurídico instituido para dar una cierta continuidad de confianza social en general, con base en una coacción subyacente. Por otro lado, las contingencias y los imprevistos ocurren a menudo. Los riesgos acechan. Es por eso que la promesa es hermana del perdón, que los humanos se organizan colectivamente para domeñar el futuro (no podrían nunca individualmente) y que las responsabilidades que se le atribuyen al individuo son limitadas. Porque no se le podría pedir más de lo razonable: controlar sus actos en forma racional, siguiendo reglas y misiones sociales preestablecidas, dentro de los límites de su poder y saber. Si no sabía o no podía hacer de otro modo, entonces hay que perdonarle: «no fue su culpa». La fatalidad disculpa: «La fatalidad es nadie, la responsabilidad es alguien» (Ricoeur, 1995). No hay responsabilidad sin imputación de alguien en lugar de nadie. A la persona negligente que, por su comportamiento, aumenta los riesgos de daños, se le puede reprochar su irresponsabilidad, incluso si ella no lo ha hecho «a propósito», porque su comportamiento ¡es ella! Al contrario, todo lo que ocurre por azar es culpa de nadie o voluntad de los dioses. Es así como cada época arbitra los límites de las responsabilidades que reconoce, a la luz de su poder de control sobre el futuro, trazando la frontera entre el hecho de alguien y la ocurrencia de nadie, entre quién y qué. A menor poder técnico sobre el futuro, más importancia cobran los dioses o el azar; a mayor poder técnico, mayor responsabilidad de los humanos frente a lo que ocurre. Y, de pronto, he aquí que está desapareciendo el azar; he aquí que los humanos empiezan a parecerse a los dioses: «estamos haciendo cosas que todas las edades anteriores han considerado como prerrogativa 136

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exclusiva de la acción divina» (Arendt, 1958). La era científica confunde la diferencia otrora nítida entre los poderes divinos y humanos, entremezcla naturaleza y cultura: desencadenar un apocalipsis nuclear, crear quimeras vivas mediante manipulaciones genéticas, cambiar la composición de la atmósfera, perturbar los grandes ciclos geofísicos, comunicarnos entre nosotros instantáneamente sin límites espaciales… Nuestro actuar local, vuelto global, genera procesos que afectan a la totalidad del mundo humano y no-humano. Nos hemos vuelto una «bio-antropo-esfera» y habitamos en nuestros propios objetos que son ahora lo que Michel Serres llama «objetos-mundo», es decir, objetos que alcanzan a cierta escala una dimensión mundial, lo que hace que provoquen impactos globales (satélites, organismos globales multilaterales, Internet, nanotecnología, centrales nucleares, etcétera). Ya no hay modo de externalizar los problemas en un mundo globalizado, sencillamente porque no hay un «afuera» donde externalizar. Todo rebota y se relaciona con todo, la acción humana con los procesos naturales y viceversa. Desde luego, no hay más fatalidad, no hay más «culpa de nadie». Incluso la temperatura del planeta se volvió ahora un asunto político, porque ella se negocia entre jefes de Estado. Todo se ha vuelto humano, demasiado humano y tiene un impacto sobre todo: mi refrigeradora sobre la capa de ozono, mi pantalón sobre la escolaridad de los niños de la India, mis compras sobre las perturbaciones endocrinas de mis hijos, mi voto sobre la autonomía de mis descendientes... Cada quien, desde su pequeña vida cotidiana, se ha vuelto mundial y sistémico. Es difícil de controlar y soportar. De ahí la necesidad de renegociar las estrechas fronteras de la responsabilidad a la nueva medida del mundo entero, porque ha venido la época de Noé, el encargado de toda la vida en el planeta. Quien tiene poder global debe tener responsabilidad global. Pero esta responsabilidad no puede ser imputada sin injusticia al individuo aislado o a ciertas personas de gran poder (jefes de Estado y/o directivos de multinacionales, por ejemplo), porque sería como dar demasiada responsabilidad a quien no tiene real poder, o bien demasiado poder 137

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a quien no tendría que rendir cuentas a ningún contrapoder. Tenemos pues que compartir esta responsabilidad global, instituirla democráticamente como promesa de corresponsabilidad entre todos. Aquí nace la idea de una «responsabilidad social» como exigencia de instituir una sociedad responsable en la que cada quien participe, según su poder (como directivo, empresario, ama de casa, consumidor, estudiante, profesional, etcétera), en el futuro digno y sostenible de la humanidad, en coordinación con todos los demás, bajo promesa mutua de responsabilidad. Esta responsabilidad, colectiva por definición, no puede ser otra cosa que el fruto de un amplio consenso político para gerenciar razonablemente el mundo común: transformar el «Titanic planetario» (como dice Edgar Morin) en Arca de Noé mundial.

Definición de la responsabilidad social: gestión de impactos y corresponsabilidad para la sostenibilidad Se entiende bien la generosa idea de tal responsabilidad social colectiva y consensual, pero, ¿qué puede significar concretamente? ¿Cómo operacionalizar esta responsabilidad «social» en las organizaciones? Es preciso resaltar que el movimiento mundial de la RSE, sin beneficiarse de las luces de ningún gurú al que todos podrían seguir ciegamente, avanza sin embargo espontáneamente, lento pero seguro, hacia una definición cada vez más consensual y que no deja de ser pertinente: la responsabilidad social es responsabilidad por los impactos sociales y ambientales de las decisiones y acciones de las organizaciones (Vallaeys, 2008b; 2009). Es lo que dice la reciente definición largamente negociada de la norma ISO 26000: [La responsabilidad social es la] Responsabilidad de una organización por los impactos de sus decisiones y actividades en la sociedad y en el medio ambiente, a través de una conducta transparente y ética que: - Contribuya con el desarrollo sostenible, incluyendo la salud y el bienestar de la sociedad; 138

Definir la responsabilidad social: una urgencia filosófica

- Tome en cuenta las expectativas de las partes interesadas (stakeholders); - Cumpla con las leyes y sea compatible con las normas internacionales de conducta; - Sea integrada en la totalidad de la organización y puesta en práctica en todas sus relaciones (ISO 26000, 2010)2.

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La misma definición en términos de gestión de impactos fue también recientemente adoptada por la Comisión Europea, que, por fin, ha criticado y superado la pésima definición de RSE de su Libro verde de 2001, en la cual la responsabilidad social se limitaba a un libre compromiso voluntario «más allá» de toda obligación jurídica, o sea a una seudo responsabilidad siempre facultativa, dependiente del buen querer de las organizaciones, sin ninguna posibilidad de exigir rendición de cuentas. Si  la  «responsabilidad social» fuera libre compromiso voluntario, no merecería ni siquiera el nombre de responsabilidad, puesto que toda responsabilidad implica el deber de rendir cuentas (accountability), el deber oponible al sujeto responsable por los demás (Vallaeys, 2008a). Si nadie puede oponer al «promitente» su propia promesa, si nadie le puede exigir cumplir con ella, entonces no hay promesa ni responsabilidad, hay solo declaraciones de buenas intenciones, que pueden fácilmente esfumarse en fanfarronadas. Felizmente, la Comisión Europea, desde su Comunicación al Parlamento Europeo del 25 de octubre de 2011 (Comisión Europea, 2011), ha redefinido la responsabilidad social en términos de responsabilidad por los impactos y la asocia claramente a la responsabilidad jurídica, en la misma línea que la norma ISO 26000:

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La Comisión presenta una nueva definición de la RSE, a saber, «la responsabilidad de las empresas por su impacto en la sociedad». El respeto de la legislación aplicable y de los convenios colectivos entre los interlocutores sociales es un requisito previo al cumplimiento de dicha responsabilidad. Para asumir plenamente su responsabilidad

La cursiva es del autor.

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social, las empresas deben aplicar, en estrecha colaboración con las partes interesadas, un proceso destinado a integrar las preocupaciones sociales, medioambientales y éticas, el respeto de los derechos humanos y las preocupaciones de los consumidores en sus operaciones empresariales y su estrategia básica, a fin de: - maximizar la creación de valor compartido [shared value] (Porter y Kramer, 2011) para sus propietarios/accionistas [owners/shareholders] y para las demás partes interesadas [stakeholders] y la sociedad en sentido amplio; - identificar, prevenir y atenuar sus posibles consecuencias adversas [adverse impacts] (Comisión Europea, 2011).

Ambas definiciones, la de la norma ISO 26000 y la de la Comisión Europea, permiten sentar las bases de la «responsabilidad social»: 1. Se trata de una responsabilidad de las organizaciones por sus impactos: los impactos negativos (sociales y ambientales) de sus actividades deben (idealmente) desaparecer progresivamente. Esto constituye la promesa exigida. 2. Esta responsabilidad exige, pues, un modo de gestión cuya finalidad es la sostenibilidad de la sociedad, suprimiendo los impactos negativos insostenibles y promoviendo modos de desarrollo sostenibles (o sustentables, es lo mismo: sustainable). 3. La responsabilidad social no está más allá y fuera de las leyes, sino que se articula con las obligaciones legales. Las leyes deben definir cuáles son los impactos negativos prohibidos y motivar a la responsabilización social de todos. Desde luego, la responsabilidad social no empieza «más allá de las leyes», como se suele escuchar, sino dentro de las leyes y para que las leyes se cumplan y vayan mejorando. 4. La responsabilidad social pide una coordinación entre las partes interesadas capaces de actuar sobre los impactos negativos diagnosticados, en situación de corresponsabilidad, a fin de buscar 140

Definir la responsabilidad social: una urgencia filosófica

las soluciones mutuamente beneficiosas (construir valor para todos los actores sociales, soluciones «gana-gana», y no solo valor para algunos a costa de los demás).

De la RSE a la RSO, incluyendo a las ciencias y universidades

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La consecuencia inmediata de esta definición es que se acaba la focalización exclusiva en las empresas: ¡la responsabilidad social de las empresas (RSE) ha muerto, que viva la responsabilidad social de las organizaciones (RSO)! En efecto, la responsabilidad social no concierne solo a las empresas; es más bien la exigencia de construir una sociedad responsable de sí misma, finalidad a la cual deben de colaborar todos los actores sociales tanto privados como públicos, con o sin fines de lucro. Esto significa también: 1) que una organización jamás puede ser socialmente responsable sola, puesto que los impactos de su actuar la desbordan siempre hacia otras organizaciones; y 2) que ella nunca terminará de ser socialmente responsable, puesto que se necesitaría para eso que pueda garantizar que no tendrá ningún impacto negativo, lo que es estrictamente imposible3. Quedan dos puntos por aclarar: ¿qué es la «sostenibilidad»?; y, ¿qué es una responsabilidad por los «impactos» y no por los actos? En cuanto al primer punto, nada mejor que la famosa definición de sustainability popularizada por el informe Brundtland (Brundtland, 1987). Lo «insostenible» tiene que ver con lo absurdo, lo insoportable y lo injusto. Un argumento puede ser insostenible, así como un dolor o una situación política. Más allá, la noción de sostenibilidad articula la dimensión de la

3 Esto último pone en tela de juicio a los «premios de responsabilidad social» de todo tipo que han florecido en las últimas décadas. Promover la responsabilización social de las organizaciones es un noble propósito, pero premiar a organizaciones que, de hecho, siguen teniendo muchos impactos negativos, da una mala señal hacia el público: le dice que el calificativo de «socialmente responsable» se puede otorgar a cualquiera, con tal que haga unas cuantas «buenas acciones».

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pertinencia en el funcionamiento de un sistema (un sistema sostenible logra mantenerse, perdurar, regenerarse, repararse, progresar, etcétera) con la de la justicia de aquel sistema (un sistema sostenible es racional, justo, equitativo, merece existir, tiene legitimidad, etcétera). La definición de «desarrollo sostenible» promovida por la ex primer ministra noruega Gro Harlem Brundtland en la Comisión Mundial sobre el Medioambiente y el Desarrollo, resalta los aspectos de justicia ligados a esta noción, una justicia hacia los pobres de hoy como hacia las generaciones futuras: El desarrollo sostenible consiste en satisfacer las necesidades de las generaciones actuales sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades. Dos conceptos son inherentes a esta noción: - el concepto de necesidad, y específicamente las necesidades esenciales de los más vulnerables, que tienen la mayor prioridad, - y la idea de las limitaciones que el estado de nuestras técnicas y organización social impone en relación con la capacidad del medioambiente para responder a las necesidades actuales y futuras (Brundtland, 1987).

Un modelo económico y social en el cual el bienestar de los unos está garantizado a costa de la pauperización presente y futura de los otros es, pues, «insostenible» (lo que no significa que no sea «durable», desgraciadamente). La transformación de la economía mundial hacia una «Economía Verde» (PNUMA, 2011) más equitativa y más cuidadosa con las capacidades de resiliencia de la biosfera es, desde luego, la meta final de la RSO, lo que significa mucho más que una mera corrección en el comportamiento de las empresas: la meta de la responsabilidad social es la transformación de nuestro modo de existir en el planeta. Somos responsables de asegurar la existencia digna y autónoma de nuestro prójimo y de nuestro lejano descendiente (justicia intra e intergeneracional), lo que nos obliga a asegurar el tránsito desde una economía basada en el agotamiento de stocks de energía fósil (despojando así a todas las generaciones futuras) 142

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hacia una economía basada en el uso de flujos de energías renovables que, por definición, no pueden robarse a las generaciones siguientes (utilizar el sol o el viento de hoy para producir nuestra electricidad no les quita nada para hacer libremente lo mismo mañana, o cualquier otra cosa). Segundo punto, ¿qué es una responsabilidad por los impactos de los actos? Aquí reside el sentido profundo de esta curiosa responsabilidad «social»: las responsabilidades moral y jurídica remiten a lo que las personas hacen (los actos); la responsabilidad social remite a lo que hace lo que ellas hacen (los impactos), los efectos colaterales de las acciones que, por definición, no son directamente percibidos ni deseados (efectos sistémicos, cruzados, globales). Los actos tienen un nombre propio, un autor imputable. Los impactos son anónimos, se parecen a la fatalidad, aunque la humanidad sea su causa, al menos en forma parcial (pensemos en el recalentamiento global). Los impactos no son directamente imputables a autores precisos, sino serían actos. Tratar a los impactos negativos como si fueran «culpas» sería exagerado, porque son «hechos sociales» que remiten a una «imputación social». Por eso, la responsabilidad social no es responsabilidad moral personal ni responsabilidad jurídica. El dilema era ya conocido en la Edad Media: por un lado, yo quiero ser responsable solo de mis actos y me lavo las manos de todas las desgracias del mundo que estos actos inducen sin que yo lo quiera. Con esa posición cómoda, me vuelvo un irresponsable. Por otro lado, está la posición según la cual yo quiero también ser responsable de todas las lejanas consecuencias de mis actos, aunque ya no puedo asumir una responsabilidad que se ha vuelto excesiva para mis pequeñas fuerzas. Con esa posición irrealista de querer asumir lo que no puedo asumir, me vuelvo otra vez un irresponsable. En ambos casos, al querer ser responsable, me vuelvo irresponsable. El dilema solo puede ser zanjado con decisiones ético-políticas y la institución de una corresponsabilidad ampliada entre actores sociales dotados de suficiente poder y saber como para influir sobre los impactos negativos detectados. Esto es la responsabilidad social, nada más ni nada menos.

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Hoy en día, es la ciencia, y las relaciones de causa y efecto que revela, la que nos permite renovar este dilema, transformando los impactos en saber, luego en casi actos: apenas empezamos a conocer la relación existente entre cierta práctica social y cierto problema público (por ejemplo, entre las emisiones de CO2 y el cambio climático; entre la alimentación industrial y el aumento del cáncer; entre la desregulación económica y el chantaje social y fiscal entre los Estados), entonces el impacto ya no aparece como una fatalidad (la culpa de nadie), sino como el efecto colateral generado por un conjunto de interacciones sociales (nuestra responsabilidad, puesto que se trata de un efecto «social»). El impacto anónimo se vuelve «nuestro» impacto; pierde su carácter anónimo y, al mismo tiempo, suscita el deber de asumirlo colectivamente, como nuestra corresponsabilidad. No se trata todavía de nuestro acto, pero ya no es el azar. Para designar esta paradójica categoría del actuar que no es ni acto ni fatalidad, quizás podríamos inventar la palabra: «impacción»: mitad impacto, mitad acto. Frente a los «impacciones» negativos del actuar social, es razonable que los deberes de justicia y sostenibilidad nos exijan responsabilidad y reparación, y desde luego oponibilidad y rendición de cuentas (accountability). He aquí la idea de «responsabilidad social». Vemos que depende principalmente del avance del conocimiento científico y de su capacidad de alertarnos sobre nuestros efectos colaterales sociales negativos. Es por eso que la responsabilidad social de las ciencias, y desde luego la responsabilidad social de las universidades (RSU) y su capacidad crítica, son tan importantes: no hay modo de responsabilizarnos por nuestros impactos si estos quedan en los limbos. Otra vez, hay que salir del estrecho enfoque de la RSE y considerar la responsabilidad social de todas las organizaciones, bajo el deber de reflexión, investigación y divulgación transparente de todos los impactos sociales y ambientales negativos de nuestro actuar. Los actores científicos, profesionales y académicos tienen un papel central que jugar en ese propósito. Insistimos en el hecho de que la responsabilidad social, a pesar de basarse en una imputación social y no individual, constituye una verdadera 144

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responsabilidad imputable y susceptible de desembocar en sanciones, y no un mero «compromiso» unilateral voluntario para cumplir con acciones altruistas a favor de la sociedad, cuando quiero y como quiero, sin que nadie me pueda exigir ni reprochar nada cuando no hago nada, puesto que todo sería facultativo. La farsa del «compromiso social» de las organizaciones no es más que un pretexto para no obligarse a nada y sacar bombos y platillos cada vez que se hace algo. Mucho más exigente es el hecho de reflexionar sobre sus impactos negativos organizacionales e inscribirse en una red de corresponsabilidad para remediarlos. De hecho, la responsabilidad social tiene que ser fundada en un deber ético y político universal: el deber de justicia y sostenibilidad (Vallaeys, 2011). Pero, ¿cuál es la relación entre la «impacción» develada y la responsabilidad? Dos posibilidades: en ciertos casos, la relación causal entre la práctica y el problema puede ser establecida directamente mediante una investigación. Es posible entonces prohibir legalmente la causa, porque esta equivale ahora a un acto culposo (por ejemplo, cuando un proceso industrial resulta ser dañino para la salud, aunque no se sabía antes). Se aplica, pues, la lógica de la responsabilidad jurídica: prohibición del acto y sanción a los que, incumpliendo con la prohibición, son responsables ante la Ley. En realidad, desgraciadamente, muchas veces hay que pelear durante años contra lobbies empresariales para hacer pasar la ley deseada y poder así responsabilizar a todos los actores sociales ante el riesgo. Una empresa que se dice «socialmente responsable» no debería nunca formar parte de estos lobbies sino, al contrario, promover las leyes más exigentes posibles para acelerar la institución de una economía realmente sostenible y, de paso, poner en dificultades a sus competidores menos escrupulosos. En otros casos, son modos enteros de producción, vida y consumo los que están en juego y que intervienen en los problemas sistémicos diagnosticados (problemas ecológicos, económicos, culturales, etcétera). La lucha contra los impactos negativos, en dichos casos, es cuestión de responsabilidad social; es decir, de corresponsabilidad públicamente promovida por organizaciones y activistas defensores de una causa, quienes 145

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van a utilizar todos los medios legítimos a su disposición para regular y reorientar las prácticas sociales incriminadas (medios jurídicos, técnicos, culturales, educativos, deontológicos, normativos, económicos, políticos, mediáticos, etcétera). La responsabilización social por los impactos sociales no es una ciencia sino un arte, el arte de la gobernabilidad (o gobernanza: governance), que trata de orientar a distancia sistemas que sabemos dotados de mucha inercia. Es el arte de la regulación compartida, de las certificaciones de calidad responsable (que son promesas que una organización hace delante de la sociedad entera por un alto nivel de calidad en sus prácticas), de la soft law, que utiliza también a la hard law cuando es posible, pero que no se reduce a un asunto de ley. La responsabilización social invita a practicar una regulación híbrida, pública y privada a la vez, utilizando los procesos del mercado como las decisiones voluntaristas; es decir, tanto los procesos de regulación espontánea, como instituciones de auto y corregulación.

Conclusión: ¡no perdamos más tiempo! Si ahora pudiéramos no confundir más el compromiso piadoso unilateral con la verdadera responsabilidad con y delante de sus pares sociales, lograríamos menos superficialidad y autosatisfacción en la práctica de la responsabilidad social, tanto por parte de las empresas como de las universidades. Si pudiéramos empezar seriamente a diagnosticar y tratar los impactos negativos de cada organización, habría ciertamente más incomodidad al inicio en las iniciativas de responsabilidad social, pero más eficacia y felicidad al final, porque la responsabilidad social no es cómoda acción altruista para los necesitados afuera de la organización, sino incómoda reorganización de sus rutinas adentro para su mejora continua (supresión de sus «impacciones»). Si pudiéramos confundir menos los problemas que dependen de la responsabilidad jurídica de las organizaciones con aquellos que remiten a su (co)responsabilidad social, lograríamos ciertamente menos pelea ideológica alrededor del tema de la 146

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responsabilidad social, que muchos consideran todavía como un invento neoliberal. Podríamos avanzar más en el ámbito de la responsabilización jurídica de las empresas, sobre todo las transnacionales (que tienen por el momento demasiados derechos y muy pocos deberes), y también avanzar más en el ámbito de las innovaciones interorganizacionales para el fomento de una economía global más justa y sostenible. De ahí la utilidad de una buena teoría, para no perder tiempo en la práctica. La responsabilidad social es muy clara: 1) debemos diagnosticar y gerenciar los impactos negativos generados por nuestras organizaciones; 2) lo debemos hacer en redes de corresponsabilidad con todos aquellos que nos pueden ayudar para disminuir hasta erradicar estos impactos negativos, a fin de 3) construir juntos una sociedad más justa y sostenible, para nuestros prójimos y nuestros lejanos. Pues, si está claro, ¡hagámoslo!

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CAPÍTULO 5 PRINCIPIOS Y MATERIAS FUNDAMENTALES DE LA RESPONSABILIDAD SOCIAL ORGANIZACIONAL

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Desde hace unas décadas, el discurso ético se ha visto renovado por la inminente aparición de una problemática no concebida en ningún otro momento de la historia humana. Por un lado, la organización de las sociedades contemporáneas del mundo occidental, guiada por la insistencia del pensamiento moderno en el ejercicio de la razón del sujeto en pro de la libertad individual, ha dado lugar a lo que actualmente llamamos democracias liberales; es decir, sistemas de gobierno en los que el objetivo último de toda organización relativa al Estado sea el individuo y sus libertades fundamentales, de manera que todo ser humano posea legalmente una serie de garantías y derechos solo por el hecho de ser una persona y ciudadano de una nación1. Por otro lado, este tipo de organización, de la mano del avance de la técnica, la tecnología y la industria, ha generado en los últimos dos siglos una serie de mecanismos económicos que se sostienen en la explotación de los recursos naturales del planeta y en la producción y consumo de bienes generados a partir de dichos recursos. Estos productos están destinados fundamentalmente a acompañar la vida cotidiana de las grandes ciudades,

1 Véase al respecto el capítulo 1 de la primera sección de este volumen: «Disposiciones valorativas, racionalidades y horizontes modernos para la gestión de organizaciones».

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espacios de convivencia que ahora suponen grandes acumulaciones de personas. Siguiendo las pautas de la democracia, la actividad económica también ha sido incluida dentro del modelo liberal, de modo que productores y consumidores tienen la posibilidad de elegir el modo en que se relacionan con el mercado2. Además, gracias a las tecnologías de información, comunicación y transporte, dicho mercado es actualmente un mecanismo global que incluye a todos sin hacer distinción alguna: naciones, organizaciones e individuos, al margen de ser ricos o pobres, se ven envueltos por las actividades relativas al mismo, tales como el consumo, el crédito, los impuestos y la supeditación a un ingreso que garantice su subsistencia. Un sistema como este, que en términos de Slavoj Žižek está independizado de todo control humano y se despliega como una suerte de gran organismo vivo cuya sistematicidad está determinada por códigos de transmisión de información (Žižek, 1998, p. 155), supone en alguna medida un modo de vida esclavo, pues no existe manera de evitar el estar sometido a él, y sobre todo azaroso, en tanto que la igualdad ante la Ley que se instituye en las normativas democráticas —como sabemos— no necesariamente se traduce en prácticas similares para todos, dado que no todos los individuos pueden elegir sus movimientos económicos, sociales y políticos de la misma manera. Sumado a esto, el fenómeno económico descrito ha generado desde la industrialización del siglo diecinueve una maquinaria de producción que está agotando sistemáticamente los recursos materiales de nuestro mundo, pues los bienes naturales que han sostenido la vida del hombre durante milenios han sido explotados devastadoramente en casi un par de siglos. Estos procesos, sumados a los radicales cambios climáticos del planeta, frutos de fenómenos como el calentamiento global y el efecto invernadero 2 Véase al respecto el segundo acápite del capítulo 2 de la primera sección de este volumen: «El derecho en la configuración de las sociedades contemporáneas, la racionalidad de las organizaciones y en su gestión».

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(que al parecer, también han sido influenciados por la actividad humana), han revelado que la acción del hombre no previó los impactos económicos, sociales y ambientales de sus mecanismos de explotación sobre su propia vida futura en el planeta. La filosofía ha propuesto, desde la voz del pensador alemán Hans Jonas, la necesidad de plantear un nuevo paradigma ético desde el cual reflexionar en torno a la vida práctica del hombre. Tanto para el hombre antiguo como para el medieval, previo a la técnica de la modernidad, el mundo era una inagotable fuente de recursos y, en ese sentido, su relación con el entorno natural no estaba mediada por temor alguno; en cambio, desde la aparición de la promesa de la técnica moderna, con la aceleración y masificación de los procesos de producción, la acción del hombre constituye una amenaza para la prolongación de la vida en la Tierra. Ninguna ética anterior parece ser suficiente para discutir las dimensiones y posibilidades de esta amenaza; por ello, cree el autor, es necesaria una nueva ética que mire hacia el futuro: una ética para la acción de los hombres del presente, conscientes de las generaciones futuras (Jonas, 2004, pp. 8-9)3. Esta propuesta de renovación ética se complementa y entiende de manera más clara atendiendo a la distinción entre dimensiones éticas hecha por el filósofo François Vallaeys: la primera dimensión corresponde a la ética de las sociedades antiguas, en las que, en función de las creencias, prácticas y valores relativos a cada tradición, se distingue entre lo bueno y lo malo; la segunda dimensión corresponde a la aparición del paradigma del sujeto moderno, los ideales del liberalismo y los derechos humanos, a partir de los cuales se pretenden principios formales y universales, de modo que a la primera distinción se le suma la de lo justo y lo injusto; la tercera dimensión corresponde a la preocupación actual por los problemas globales y las generaciones venideras, de modo que a las distinciones anteriores se suma la de lo sostenible y lo insostenible (Vallaeys, 2010, p. 3),

3 Véase también el segundo acápite del capítulo 3 de la primera sección de este volumen: «Hacia una nueva forma de entender la relación con la naturaleza».

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entendiendo como acción sostenible, aquella cuyo efecto en el tiempo no amenaza la continuidad de la vida en el planeta4. Bajo este tercer enfoque se pueden evaluar las acciones humanas en función de los términos clásicos de bondad y justicia, y agregar la mirada al futuro que sugería Jonas a través del concepto de sostenibilidad. La propuesta de Jonas supone trascender los modelos éticos previos, dado que estos no poseen los elementos conceptuales como para enfrentar la desmesura del gigantesco sometimiento de la naturaleza; además, supone reconocer que la guía para esta nueva demanda ética es el peligro mismo y el temor que genera. Bajo estas premisas, el resultado no puede ser otro que una ética ligada al respeto por la naturaleza que nos acoge e incluye, y que entienda dicho respeto como deber. Para que esto suceda, la idea de deber debe identificarse con el concepto de responsabilidad, de modo que el ser humano asuma como deber el hacerse responsable de los impactos que genere su acción para las generaciones venideras (Jonas, 2004, pp. 15-16). El autor incluso, siguiendo la lógica kantiana, plantea el paradigma de la responsabilidad en términos de imperativo categórico: «Obra de tal modo que los efectos de tu acción sean compatibles con la permanencia de una vida humana auténtica en la Tierra» (Jonas, 2004, p. 40). Así, el concepto 4 De ahí que a la compleja figura del desarrollo se le haya agregado el concepto de sostenibilidad y se hable actualmente, dentro del discurso de la responsabilidad social, de desarrollo sostenible, cuya definición conviene aclarar, ya que aparecerá constantemente en el trascurso de este informe. La definición de la comisión Brundtland/ONU señala que el desarrollo sostenible: «es el desarrollo que permite satisfacer las necesidades de la generación de hoy sin perjudicar la capacidad de futuras generaciones de satisfacer las suyas» (Canessa & García, 2005, p. 16); definición que coincide con la de la norma ISO 26000, la cual agrega la siguiente nota: «El desarrollo sostenible se refiere a la integración de las metas de una calidad de vida elevada, la salud y la prosperidad con justicia social y al mantenimiento de la capacidad de la Tierra para conservar la vida en toda su diversidad. Estas metas sociales, económicas y ambientales son interdependientes y se refuerzan mutuamente. El desarrollo sostenible puede considerarse como una vía para expresar las más amplias expectativas de la sociedad en su conjunto» (ISO 26000, 2011, p. 6). Véase también, el tercer acápite del capítulo 3 de la primera sección de este volumen: «Desarrollo y sostenibilidad».

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de responsabilidad toma un lugar central en la ética y se entiende como principio; es decir, como fundamentación para la construcción de un nuevo modelo de vida moral5. El discurso de la responsabilidad social recoge estas ideas y se enlaza con la gestión de las organizaciones en el curso histórico del siglo pasado. El concepto de responsabilidad social6 ya había sido discutido en la primera mitad del siglo veinte, pero quien dio el principal motivo para estudiarlo fue el economista estadounidense Howard R. Bowen, quien en 1953 propuso que las empresas debían considerar las consecuencias sociales de sus actos. Desde ese momento, la RS tuvo una primera etapa de discusión filosófica (en los años sesenta); una segunda, en la que se aclaró el conjunto de responsabilidades de la empresa y la discusión se trasladó a la gestión empresarial (años setenta); y una tercera, en la que el discurso se enlaza con la lógica de la dirección estratégica y la teoría de los stakeholders o partes interesadas (años ochenta). En los noventa, la RS se entiende como un aspecto transversal de toda organización (Bowen, 1953; Koontz & Weihrich, 1998, p. 62; Manen Valor, 2001; citados en Canessa & García, 2005, p. 13). Peter Drucker sella esto afirmando que «cada organización debe asumir la plena responsabilidad por el efecto que tenga en sus empleados, en el entorno, en los clientes y en cualquier persona o cosa que toque. Eso es responsabilidad social» (Drucker, 1996, p. 83; citado en Canessa & García, 2005, p. 13). Así, la RS se instala en el discurso de las organizaciones como una teoría

El concepto de responsabilidad no es por supuesto un concepto nuevo para la moral, pero nunca tuvo un lugar central como el que ahora posee, pues las éticas clásicas habían sido entendidas como «moral del acto presente» (Jonas, 2004, pp. 15-16, 39-41). Por ejemplo, la ética aristotélica, en la que la lógica que está en la base de la misma —es decir, la de que toda acción se realiza por un fin bueno para alcanzar así la felicidad—, supone claramente una proximidad espacio-temporal entre la acción y el objetivo. 6 En adelante, RS. 5

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de la consideración de los impactos generados a partir de las múltiples relaciones que ejercen las mismas7. Desde una perspectiva histórico-económica, el recorrido de la RS se puede rastrear en cuatro etapas: a) la época empresarial (desde 1880), en la que los conflictos laborales y las desbocadas prácticas de explotación de las empresas generaron una «cierta preocupación»; b) la época de la Gran Depresión (desde 1929), en la que la crisis económica de los años treinta se asoció a la sospecha del periodo anterior y se implementaron leyes que redefinieron el rol de la empresa dentro del bienestar de la sociedad (en ese contexto surgió el concepto de RS hacia los grupos de interés); c) la época del activismo social (desde 1965), en la que surgen los movimientos sociales (y estos repercuten en las leyes), los ajustes en el enfoque del consumidor, el modelo social empresarial, el balance social y la RS en Latinoamérica; y d) la época de la conciencia social contemporánea (desde 1980), en la que toman mayor protagonismo asuntos como la globalización económica, el ambientalismo, la ecología y la responsabilidad social empresarial (RSE). Estos asuntos combinados forman parte del actual discurso de la RS en las empresas (discurso al que se le suma el concepto de desarrollo sostenible, de la mano de la consolidación del balance social, con sus diversas herramientas8 para reportar y medir la RS) (Canessa & García, 2005, pp. 22-23).

7 Si bien la RS se había ligado inicialmente a la lógica de las empresas, al punto de ser más familiar el concepto de responsabilidad social corporativa (RSC) que el de RS, la idea de que la RS es relativa a toda organización aparece en tanto que ellas reconocen sus responsabilidades en relación al desarrollo sostenible (ISO 26000, 2011, pp. 7-8). Considerando esto, en este texto hablaremos de responsabilidad social organizacional (RSO). 8 Tales como: la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, la Declaración de Johannesburgo sobre Desarrollo Sostenible, los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la Declaración de la OIT sobre Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y la Guía de Responsabilidad Social ISO 26000, con la que trabajaremos fundamentalmente en este informe (ISO 26000, 2011, p. 9).

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De esta manera, con el paso del tiempo, más organizaciones públicas, privadas y de la sociedad civil se adhieren al discurso de la RS y a las prácticas que suponen que la actividad correspondiente a su rubro se realice de manera social y ecológicamente sostenible, de modo que se ha vuelto parte de la dinámica de las organizaciones el considerar un rubro de RS (que es expuesto por las mismas a través de sus mecanismos de comunicación social) como una parte importante de su funcionamiento. La RS, además, siguiendo la lógica de la tercera dimensión ética mencionada líneas arriba, es un discurso que ha ido ingresando en las organizaciones desde una perspectiva global; es decir, se basa fundamentalmente en un consenso existente a nivel internacional sobre el modo en que este discurso debe entenderse. Ese consenso ha sido sellado en el documento de la Organización Internacional para la Estandarización9, titulado ISO 26000. Dicho documento tematiza los principios en que debe basarse la RS, describe los campos en los que debe centrarse y propone una guía para conducirla y evaluarla en las organizaciones de todo el mundo, ya sean públicas, privadas o de la sociedad civil, y sean cuales sean sus dimensiones y sus rubros; de este modo, cualquier organización en cualquier parte del planeta puede tener una pauta para realizar sus actividades de una manera socialmente responsable (Argandoña & Isea, 2011, p. 8).

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La Organización Internacional para la Estandarización (International Organization for Standarization —ISO—) es una institución no gubernamental cuyo objetivo principal es desarrollar normas internacionales sobre industria y comercio. La ISO convoca a representantes de organizaciones de normalización y estandarización de todo el mundo (de los sectores industrial, técnico, empresarial, gubernamental y académico, así como organizaciones de consumidores y laboratorios de ensayos). Además, la ISO plantea estándares para que las organizaciones en general los asuman de modo voluntario en pro de mejorar aspectos fundamentales de su funcionamiento, tales como la calidad, la ecología, la seguridad, la economía, la fiabilidad, la interoperabilidad y la eficiencia. Dichos estándares ISO protegen a consumidores y usuarios, y contribuyen al desarrollo del comercio internacional, la diseminación del conocimiento, el intercambio de los avances tecnológicos y las buenas prácticas de gestión (Argandoña & Isea, 2011, p. 7). 9

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El presente estado de la cuestión pretende responder a la pregunta por los conceptos fundamentales sobre los que se ha construido el discurso de la responsabilidad social organizacional10. Esto supone abordar los principios que sostienen dicho discurso y las áreas en las que debe concentrar su acción. Para realizar este análisis, partiremos de la Guía ISO 26000 y del estudio realizado por los catedráticos Antonio Argandoña y Ricardo Isea sobre la misma, y los confrontaremos con las opiniones de otros reconocidos autores en el tema, como Archie Carroll, Baltasar Caravedo, Michael Porter y Mark Kramer. En paralelo, rescataremos cuatro aspectos inherentes a la lógica de los principios y las materias básicas del discurso de la RSO, a modo de pauta metodológica que debería considerar cualquier organización en el proceso de adaptación a dicho discurso.

La ISO 26000 y los principios de la RSO La Norma Técnica Peruana - ISO 2600011 señala que los principios que propone no están planteados como definitivos; sin embargo, el consenso que esta norma representa sugiere cumplirlos dentro de toda organización que tenga como objetivo maximizar su contribución al desarrollo sostenible (ISO 26000, 2011, p. 16). Los siete principios aparecen sintetizados en la definición de RS propuesta por la Guía ISO 26000: […] responsabilidad [sic] de una organización ante los impactos que sus decisiones y actividades ocasionan en la sociedad y el medio ambiente, mediante un comportamiento ético y transparente que: contribuya al desarrollo sostenible, incluyendo la salud y el bienestar de la sociedad; tome en consideración los intereses de sus partes interesadas; En adelante, RSO. La Norma Técnica Peruana - ISO 26000 adopta la ISO 26000 (2010). Solo presenta

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cambios de términos usados en el español y ha sido estructurada en base a las Guías Peruanas GP 001 (1995) y GP 002 (1995) para la redacción y presentación de normas técnicas peruanas (ISO 26000, 2011, p. ii).

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cumpla con la legislación aplicable y sea coherente con la normativa internacional de comportamiento; y esté integrada en toda la organización y se lleve a la práctica en sus relaciones [sic] (ISO 26000, 2011, p. 5).

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Los siete principios son: rendición de cuentas, transparencia, comportamiento ético, respeto a las partes interesadas, respeto al principio de legalidad, respeto a la normativa internacional de comportamiento y respeto a los derechos humanos. A excepción del primero, los demás aparecen en esta definición explícitamente, lo cual reafirma su condición de principios de la RSO y constituye lo que nosotros queremos ubicar como el marco conceptual del discurso, en tanto que la articulación de esos conceptos define la idea de RSO. Antes de pasar a desarrollarlos, queremos resaltar que estos siete principios de la RSO no se entenderían si no fuese por la sugerencia final de la definición que alude a que la RS se comprenda como un discurso que integra el funcionamiento general de la organización. Ya mencionamos en la introducción que pensando en la lógica del ámbito privado, a partir de la década de los años noventa, la RS se ha entendido como un fenómeno que atraviesa las diversas áreas de la organización (Canessa & García, 2005, p. 13). Es fundamental resaltar esto antes de desarrollar los principios, pues sugiere que estos están pensados como principios aplicables al funcionamiento general de la organización y no únicamente a una extremidad de la organización que se ocupe de ciertos asuntos éticos. Así, el primer aspecto inherente al discurso de la RSO (que se debe considerar en todo proceso de adaptación de la organización al discurso de la RS) que quisiéramos subrayar es la transversalidad del mismo; sobre todo, considerando que en sus orígenes (y, por supuesto, esto aún se da en muchas organizaciones) este discurso fue tomado como algo externo al funcionamiento de la organización y que, de acuerdo a las transformaciones históricas, teóricas y económicas resumidas en la introducción, se le ha brindado una dimensión acorde a los principios 157

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que  lo sostienen, en tanto que todas las áreas que activan dicho funcionamiento organizacional suponen impactos en la sociedad. Así, el documento ISO 26000 ha pensado en siete principios que permitan entender el discurso de la RS de manera integradora. A continuación, los enumeramos: A. Rendición de cuentas: «[…] una organización debería rendir cuentas por sus impactos en la sociedad, la economía y el medio ambiente» (ISO 26000, 2011, p. 17). Este principio sugiere que toda organización asuma un proceso de escrutinio público (y que responda a dicho escrutinio) sobre el impacto económico, social y ambiental de su acción; además de aceptar su responsabilidad en caso de cometer errores, comprometerse a realizar lo necesario para solucionar las consecuencias negativas de sus actos y tomar medidas preventivas para que no se repitan (ISO 26000, 2011, p. 17; Argandoña & Isea, 2011, p. 16). B. Transparencia: «[…] una organización debería ser transparente en sus decisiones y actividades que impactan en la sociedad y el medio ambiente» (ISO 26000, 2011, p. 18). De la mano del principio anterior, que alude a los impactos de la acción de la organización12, el principio de transparencia sugiere que los procesos de dicha acción estén abiertos a las partes interesadas; es decir, que la información pertinente esté disponible para ellas en un lenguaje accesible y objetivo. Esto incluye informar sobra la naturaleza de sus actividades, sus fines, el modo en que se toman las decisiones internas, sus movimientos financieros, los impactos ya reconocidos

12 A diferencia de la rendición de cuentas, que supone asumir una revisión externa sobre los impactos de la acción de la organización, la transparencia plantea una exposición voluntaria de las actividades internas de la misma.

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y la identidad de sus partes interesadas (ISO 26000, 2011, p. 18; Argandoña & Isea, 2011, p. 16)13.

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C. Comportamiento ético: «[…] una organización debería tener un comportamiento ético» (ISO 26000, 2011, p. 19). Pensando en generar y maximizar un impacto positivo y sostenible en el entorno (personas, animales y medio ambiente), este principio sugiere que la organización se conduzca bajo pautas básicas de honestidad, equidad e integridad, de modo que no solo se concentre en las ganancias que podría obtener a través de su gestión comercial, sino que observe también las consecuencias de su acción. Esto supone realizar una declaración de principios de la organización (adecuados para su actividad y alineados con la norma), plantear estructuras de gobernanza que los promuevan y fomentar su cumplimiento entre todas las partes interesadas (ISO 26000, 2011, pp. 19-20; Argandoña & Isea, 2011, p. 16).

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D. Respeto a las partes interesadas: «[…] una organización debería respetar, considerar y responder a los intereses de sus partes interesadas» (ISO 26000, 2011, p. 20). A pesar de que los objetivos de la organización sean exclusivamente relativos a los intereses de sus propietarios, este principio propone ser consciente de las necesidades e intereses de los actores que rodean y se relacionan directa e indirectamente con la organización (proveedores y consumidores, por ejemplo), pues ellos también podrían verse afectados por la acción de la misma. Esto implica identificar a las partes interesadas, respetar sus intereses y derechos legales, responder a sus inquietudes, reconocer su impacto sobre la organización y atender a sus intereses en relación a las expectativas

13 Un buen ejemplo para este principio puede encontrarse en la sección II, capítulo 7, de este volumen: «Transparencia de la responsabilidad social de las empresas mineras. El caso del programa minero de solidaridad con el pueblo».

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del desarrollo sostenible de la sociedad (ISO 26000, 2011, p. 20; Argandoña & Isea, 2011, p. 16). E. Respeto al principio de legalidad: «[…] una organización debería aceptar que el respeto al principio de legalidad es obligatorio» (ISO 26000, 2011, p. 21). El derecho como pauta suprema del ámbito en el que la organización se inscribe debe ser respetado por la organización de manera absoluta, tanto en cuestiones de RS como en asuntos que conciernan al funcionamiento de la empresa. En otras palabras, es un principio que nos recuerda la imposibilidad que tiene todo individuo, organismo o gobierno de actuar al margen de la Ley (ISO 26000, 2011, p. 21; Argandoña & Isea, 2011, p. 17). F. Respeto a la normativa internacional de comportamiento: «[…] una organización debería respetar la normativa internacional de comportamiento, a la vez que acatar el principio de respeto al principio de legalidad» (ISO 26000, 2011, p. 21). En relación al anterior, este principio sugiere atender a las normas internacionales (similares a la ISO 26000), sobre todo si la legislación interna no plantea el cuidado del impacto social y ambiental. Además, si hubiese conflicto entre dicha legislación y la normativa internacional, sugiere que la organización se esfuerce por respetar lo segundo; y, de haber consecuencias importantes en caso de no cumplir con la normativa, que discuta la pertinencia de sus actividades en la comunidad en cuestión (ISO 26000, 2011, pp. 21-22; Argandoña & Isea, 2011, p. 17). G. Respeto a los derechos humanos: «[…] una organización debería respetar los derechos humanos y reconocer, tanto su importancia como su universalidad» (ISO 26000, 2011, p. 23). El último principio plantea el reconocimiento de la universalidad de los derechos humanos; en otros términos, reconocer que estos le conciernen a todo individuo en cualquier contexto del planeta. De este modo, si estos derechos no estuviesen garantizados por la 160

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legislación interna, la organización tendrá el deber de defenderlos, evitará sacar provecho de esa situación y acatará el principio anterior (ISO 26000, 2011, p. 23; Argandoña & Isea, 2011, p. 17).

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Los principios A, B y D (rendición de cuentas, transparencia y respeto a las partes interesadas) refieren directamente a la responsabilidad que debe considerarse en torno al funcionamiento, la gestión interna y los objetivos de la organización en relación a los impactos sociales, económicos y ambientales que pueda generar; mientras que los principios C, E, F y G (comportamiento ético, respeto al principio de legalidad, respeto a la normativa internacional de comportamiento y respeto a los derechos humanos) contextualizan a los tres primeros y al discurso de la RSO en general, recordándonos los marcos valorativos en los que se inscribe la acción del hombre contemporáneo, los cuales, si bien poseen bases fundamentalmente liberales y democráticas (como los derechos humanos, correspondientes a la segunda dimensión ética), se extienden dentro de un horizonte renovado de responsabilidad en tanto que asumen la sostenibilidad de la vida del hombre, de los animales y de los recursos del planeta a futuro como un valor a considerar dentro de la lógica de las organizaciones (valor que corresponde a la tercera dimensión ética). Este segundo grupo de principios, que plantean un marco conceptual para la acción de las organizaciones, nos lleva a resaltar un segundo aspecto inherente al discurso de la RSO a considerar por una organización en proceso de adecuación al mismo: la aparición del discurso ético de la RS nos propone asumir una estructura general para la acción de las organizaciones que se anteponga a los intereses particulares de las mismas, de modo que los contenidos específicos (es decir, dichos intereses particulares) no sean los que determinen totalmente los mecanismos de acción de la organización. Esto, por supuesto, está planteado como un reto para las organizaciones (básicamente, para las privadas): el de lograr que antepongan esta normativa a sus intereses particulares y sobre todo que asuman el discurso de la RS como guía de sus objetivos. 161

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Incluso en algunos enfoques previos de la RSO puede notarse cómo la propuesta aún supone asumir un modelo macroeconómico dominante como un contexto que, aunque agresivo y depredador, se entiende como el ámbito que maneja naturalmente los destinos de los individuos y las organizaciones.

Un enfoque previo del discurso de la RSO En tanto que la propuesta de la norma ISO 26000 supone un consenso sobre la concepción de la RS, revisemos un intento anterior de plantear un discurso de RSO, que de alguna manera marca una línea evolutiva de los principios vistos. El estadounidense Archie Carroll propuso, a inicios de los años noventa, que la RS de una organización privada debía entenderse en función de cuatro niveles de responsabilidades, que el autor ubicó en una estructura piramidal correspondiente a una jerarquía que las clasificaba en responsabilidades económicas, legales, éticas y filantrópicas14. A  continuación, las presentamos de la base a la punta de la pirámide (Carroll, 1991, pp. 5-7).

Responsabilidades económicas Las organizaciones privadas deben producir bienes y/o servicios que los consumidores necesiten, y, por supuesto, generar beneficios para sí mismas a través de su producción. Esto último, se suele entender como el máximo objetivo de la organización. Por ello, las responsabilidades económicas de una empresa, ligadas a este objetivo principal, deben estar a la base de la pirámide, pues sin ellas el resto de objetivos y responsabilidades no podrían considerarse.

14 El hecho de que su discurso se refiera a organizaciones privadas y no a organizaciones en general marca de entrada la orientación económica que posee su pauta.

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Responsabilidades legales Se espera que una organización privada cumpla con lo anterior dentro de los marcos legales de la comunidad en la que se encuentra, de modo que su funcionamiento esté guiado por nociones básicas de operaciones justas. Está ubicado en el segundo nivel de la pirámide, pero el autor cree que debe pensarse como coexistiendo con las responsabilidades económicas.

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Responsabilidades éticas

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Los dos tipos de responsabilidades previos suponen ya un conjunto de normas éticas, sin embargo, en este punto se consideran también aquellas prácticas que esperan o prohíben los miembros de una sociedad en particular, aun si esto no está estipulado en la Ley. En otras palabras, las responsabilidades éticas pueden entenderse como formas de representar nuevos valores que emergen en la sociedad, de acuerdo a nuevas necesidades y exigencias, como las que podrían dictar el medio ambiente, los derechos civiles y el consumo mismo. Estos nuevos valores podrían incluso confrontarse con la ley en curso y, en ese sentido, este nivel de la pirámide se encuentra presionando constantemente al nivel legal para que este se expanda y las empresas puedan actuar en conformidad con la Ley.

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Responsabilidades filantrópicas

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Las responsabilidades filantrópicas responden al deseo de la sociedad de que las empresas actúen como buenos ciudadanos; sin embargo, este deseo no es esperado en un sentido ético, de modo que si las organizaciones privadas no contribuyen a las artes, a la educación o a la comunidad en general, no serán juzgadas moralmente, pues se trata de acciones voluntarias. Es importante hacer esta distinción pues algunas empresas piensan que son socialmente responsables si realizan buenas acciones en la comunidad; pero si bien la filantropía posee un lugar en la lógica de la RS, es menos importante que las otras tres dimensiones mencionadas (de ahí que esté en la punta de la pirámide). 163

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En tanto que están planteadas de una manera jerárquica, estas responsabilidades se entienden como instancias separadas que, aun cuando se requiere de su interacción, están ligadas a objetivos distintos y no a la consecución final de un alineamiento práctico con el discurso de la RS, a diferencia de la propuesta de la ISO 26000, que sugiere con sus siete principios una forma integral de relacionarse de un modo socialmente responsable con el entorno de la organización. Además, la propuesta de colocar las responsabilidades económicas en la base de la pirámide como indispensables para el cumplimiento del resto de responsabilidades, parece asumir un sometimiento a las condiciones y movimientos del mercado en el que se inscribe la empresa y sus objetivos, de modo que en esta propuesta la RS parece entenderse como algo que debe adaptarse a dichas condiciones y no, más bien, como pautas de juego a nivel de organizaciones (en este caso privadas) o como un marco conceptual para su acción. La norma ISO 26000 sí incluye esta intención y la consideramos fundamental, si recordamos que se ha reconocido que la actividad depredatoria de las empresas privadas es una de las grandes responsables de los problemas que trata de menguar la RS. Siguiendo el enfoque propuesto por Carroll, quien le da un lugar significativo y de base a lo económico, es natural que se coloque un nivel de responsabilidades filantrópicas, de «buena voluntad» por parte de la empresa, que generosamente realiza una acción extra a lo que le corresponde como tal. Calificarlas como «responsabilidades» es innecesario, pues su carácter voluntario y eventual las aleja de los otros tres tipos de responsabilidades, las cuales sí proponen un modo concreto de relacionarse con el entorno y con las partes interesadas en la organización. Dentro de la propuesta de la ISO 26000 no se está pensando en ese tipo de acciones «buenas», sino más bien en plantear un enfoque ético que promueva la gestión responsable de todos los movimientos de la organización, pensando en sus impactos y no asumiéndolos como parte de una lógica económica que sostiene un edificio organizativo que tiene que subsistir a toda costa. 164

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Es claro en este modelo piramidal que la responsabilidad como propuesta ética no está asumida como un deber de tercera dimensión, en tanto que no apunta a desarrollar con su propuesta un trabajo que promueva el desarrollo sostenible de la sociedad en la que se inscribe la organización; sin ese horizonte, la propuesta puede ubicarse como un recurso cuya aplicación termine siendo, dadas las condiciones sociales, económicas y ambientales ya mencionadas, solo un agregado de generosidad. El comprender el discurso de la RSO como una propuesta ética refuerza la idea de entender sus principios como un marco conceptual para la acción de las organizaciones, ya que se refiere directamente a esta acción como una forma de relacionarse con la comunidad que las acoge; es decir, propone pensar la gestión de la organización en relación a un ethos que puede verse afectado por los impactos generados por dicha acción. Aunque parezca obvio, vale la pena resaltar la idea de entender el discurso de la RSO como una propuesta ética, como un tercer aspecto inherente al discurso a considerar por toda organización que pretende adherirse al mismo, pues si bien esta se enmarca en principios generales para la acción, es finalmente la realización de la acción generada en un entorno social la que confirmará o negará que la institución está actuando de manera socialmente responsable (aun cuando se trate de asuntos de gestión interna de la organización, pues involucra a individuos miembros de dicho entorno). Siguiendo esta idea, podríamos sugerir que el discurso ético de la RSO posee, por decirlo de una manera básica, un nivel teórico (de principios generales) y un nivel práctico (de relación con el entorno). Este nivel práctico podemos abordarlo en dos sentidos: pensando la RSO como ética de la gestión y considerando las materias principales de la RSO.

La RSO como ética de la gestión Encontramos un planteamiento sobre cómo las empresas se relacionan con el entorno en la propuesta de Baltasar Caravedo, que incluye al discurso 165

Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

de la RS como un modo fundamental de relación de las organizaciones con la sociedad. El autor peruano distingue tres tipos de relación: filantropía, inversión social y responsabilidad social (Caravedo, 1998, pp. 11-12).

Filantropía Es un sistema de donaciones de dinero o bienes a sectores o personas de la sociedad con necesidades específicas. La filantropía está basada en la libre generosidad de la organización y, en ese sentido, supone un compromiso con la comunidad que no afecta a la organización, excepto por lo invertido en la donación.

Inversión social La inversión social consiste en destinar recursos de la organización a proyectos que beneficien tanto a la comunidad (medio ambiente, salud, educación o cultura) como a la organización. Se distingue de la dimensión filantrópica, en tanto que en la inversión social se genera un vínculo entre la comunidad y la organización: la primera confía en la segunda como un posible aliado para futuras situaciones de riesgo y, si la segunda consigue que la primera le sea leal, seguirá invirtiendo en ella.

Responsabilidad social empresarial Esta dimensión integra lo filantrópico, la relación de confianza de la organización con la comunidad y los objetivos clásicos de incrementar la producción y las utilidades correspondientes, pero de manera que dicha producción sea ecológica y socialmente estable a futuro. Es una dimensión más compleja en tanto que debe mirar más allá de su comunidad y entorno próximo para observar a su país y el futuro de una manera integral. Además, debe generar nuevas formas de organización que descentralicen la lógica de la autoridad y que mejoren la productividad empresarial. Por último, debe pensar sus aportes no solo en recursos económicos, sino también en recursos humanos y profesionales, de modo 166

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que los trabajadores extiendan sus conocimientos y habilidades al resto de la sociedad. En la propuesta de Caravedo se pueden distinguir los niveles de filantropía y de inversión social como formas más básicas mediante las cuales las empresas pueden relacionarse con el entorno, y esto en tanto que podemos ubicarlas en la primera y segunda dimensión ética, respectivamente. La filantropía se ubica en la primera dimensión porque supone un gesto de bondad por parte de la empresa hacia la comunidad con la que se relaciona, mientras que la inversión social se ubica en la segunda dimensión pues implica reconocer a la empresa y al individuo como sujetos con una serie de derechos y posibilidades de acción. El autor parece rescatar un aspecto de cada nivel: de la primera, la aproximación positiva a la comunidad; y de la segunda, la relación horizontal que se puede generar entre empresa y sociedad (entendiendo esto, también, como un momento más avanzado de la relación con el entorno). El nivel de la RS supera e incluye estos dos niveles previos en tanto que se plantea como una ética de la gestión en su sentido más amplio, es decir, en términos de una acción integral que convoque los objetivos e intereses de todas las partes interesadas en función de la sostenibilidad futura de la sociedad y el planeta. Esta dimensión más compleja nos lleva a pensar en un cuarto aspecto inherente al discurso de la RSO: en todo enfoque para asumir la RS de las organizaciones se muestra una relación necesaria entre estas y la sociedad —necesaria en tanto que esta relación es un aspecto constitutivo y conductor de los objetivos de la organización—. Los autores Michael Porter y Mark Kramer señalan que, aunque esta relación pueda ser obvia, es una verdad que podría aclarar las confusiones existentes en las empresas, dada la diversidad de ideas sobre RS que circulan actualmente (Porter & Kramer, 2006, p. 7). Por un lado, las organizaciones requieren de una sociedad segura que les garantice poder realizar una serie de movimientos:

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Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

Las corporaciones exitosas necesitan de una sociedad sana. La educación, los servicios de salud y la igualdad de oportunidades son esenciales para una fuerza laboral productiva. La seguridad en los productos y en las condiciones de trabajo no sólo atrae clientes sino también reduce los costos internos de accidentes. La utilización eficiente de tierra, agua, energía y otros recursos naturales hace más productivas a las empresas. El buen gobierno, el imperio de la ley y los derechos de propiedad son esenciales para la eficiencia y la innovación. Los fuertes estándares de regulación protegen del abuso tanto a los consumidores como a las empresas competitivas. En última instancia, una sociedad sana crea una demanda creciente para la empresa, al satisfacerse más necesidades humanas y crecer las aspiraciones. Cualquier negocio que persiga sus fines a expensas de la sociedad en la que opera descubrirá que su éxito es ilusorio y, en definitiva, temporal (Porter & Kramer, 2006, p. 7).

De la misma manera, los autores señalan que la sociedad requiere de empresas sólidas, pues los programas sociales no pueden competir con ellas en generación de puestos de trabajo, riqueza e innovación que se refleje en mejoras en la calidad de vida de los individuos (Porter & Kramer, 2006, p. 7). Lo obvio de la mutua necesidad entre sociedad y organización, bajo esta perspectiva, se convierte en una relación más compleja en la que los detalles del funcionamiento de estos dos ámbitos constituyen extremidades que conectan a ambos sectores. Así, más que en los conflictos que pueden surgir al no respetarse principios como los que hemos mencionado, Porter y Kramer sugieren que el discurso de la RS se enfoque en un principio de valor compartido; es decir, pensar en elegir caminos que siempre beneficien a ambos lados con el objetivo de generar un entorno sano o, más bien, sostenible. Para esto, los autores sugieren prestar atención a los impactos generados por lo que ellos llaman vínculos de adentro hacia afuera (en relación a los procesos de la cadena de valor de la organización) y a los vínculos de afuera hacia adentro (en relación al contexto competitivo que acoge

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a la misma) (Porter & Kramer, 2006, p. 7). Este contexto competitivo se entiende a partir de cuatro puntos:

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[…] primero, la cantidad y calidad de los insumos de negocios disponibles, por ejemplo recursos humanos y naturales o infraestructura de transporte; segundo, las reglas e incentivos que rigen la competencia, como las políticas que salvaguardan la propiedad intelectual, garantizan la transparencia, protegen contra la corrupción e incentivan la inversión; tercero, el tamaño y sofisticación de la demanda local, influida por asuntos como los estándares de calidad y seguridad de producto, los derechos de los consumidores y la equidad en las compras del gobierno; cuarto, la disponibilidad local de industrias de apoyo, tales como productores de maquinaria y proveedores de servicios (Porter & Kramer, 2006, p. 8).

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Estos cuatro aspectos pueden ser puntos de partida para proyectos de RS (Porter & Kramer, 2006, p. 8), en tanto que cada uno supone una relación directa y necesaria de la organización con el entorno; además, ejemplifican la imagen arriba sugerida de entender las particularidades del funcionamiento de una empresa u organización, y de la sociedad en general, como extremidades que enlazan el espacio social con la organización. Cabe mencionar que esta propuesta no sugiere que la relación entre estos dos ámbitos sea equitativa, a la manera de una suerte de transferencia recíproca de beneficios; tan solo supone, para ambos casos, apertura e inversión a largo plazo. Además, los autores están describiendo la relación existente entre organizaciones privadas y sociedad, tomando esto último como un gran todo cuyo funcionamiento, como sabemos, depende de las organizaciones del ámbito público y se complementa con las acciones de los individuos (acciones que se dan dentro del marco que dicho ámbito delimita y que expresan sus fines, preferencias, creencias y valores). Convendría, en ese sentido, que hablemos en este punto de organizaciones en un sentido más amplio, que incluya tanto a las privadas como a las públicas, pasando por las de la sociedad civil.

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Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

Para esto, será útil volver a la propuesta de la ISO 26000 que, como ya mencionamos, sintetiza las principales tendencias en RS y expresa el consenso que existe en relación a todo tipo de organización.

Materias fundamentales en RSO La ISO 26000 propone siete materias principales sobre las que debe ocuparse toda organización que pretenda plantear una estrategia de RS y, a partir de ella, actuar responsablemente. Además, estas materias tratan los impactos económicos, sociales y ambientales con mayor posibilidad de realización. En ese sentido, pensando en el desarrollo sostenible, la organización debería confrontarse con todas estas materias y determinar sobre qué asuntos es conveniente trabajar (ISO 26000, 2011, pp. 25-26). Las materias en cuestión son gobernanza de la organización, derechos humanos, prácticas laborales, medio ambiente, prácticas justas de operación, asuntos de consumidores y participación activa y desarrollo de la comunidad (Argandoña & Isea, 2011, pp. 18-23).

Gobernanza de la organización «La gobernanza de la organización es el sistema por el cual una organización toma e implementa decisiones para lograr sus objetivos» (ISO 26000, 2011, p. 36). Esta es la materia base en asuntos de RS, pues es a partir de ella que la organización podrá hacerse responsable de los impactos de su acción y generar cambios hacia un comportamiento organizacional socialmente responsable (promoviendo los principios antes mencionados); además, permitirá que se aborden el resto de materias básicas. Algunas acciones que deberían ser parte de una buena gobernanza son: desarrollar estrategias de RS, impulsar la rendición de cuentas, hacer un uso eficiente de los recursos, atender las necesidades de las partes interesadas y revisar constantemente el modo en que se gobierna la organización (ISO 26000, 2011, pp. 36-38; Argandoña & Isea, 2011, p. 18).

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Derechos humanos

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«Los derechos humanos son los derechos básicos que le corresponden a cualquier ser humano por el hecho de serlo» (ISO 26000, 2011, p. 39). Desde el siglo pasado, los derechos humanos se han establecido como un conjunto de garantías y libertades inherentes a la vida de todo individuo, y se han entendido como universales e inalienables. Estos derechos recorren, por un lado, lo civil y político (como el derecho a la vida, a la igualdad ante la Ley y a la libertad de expresión); y, por otro, lo económico, social y cultural (como el derecho a la educación, al trabajo o a la salud). La ISO 26000 sugiere que las organizaciones estén alineadas con la normativa internacional que incluye a estos derechos humanos: la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y el Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). Estar en relación a esta normativa supone para la Guía que las organizaciones se aseguren de que su acción no genere impactos que transgredan los derechos humanos, que estén atentas a situaciones de riesgo para los mismos (como  conflictos políticos, pobreza extrema o corrupción) y que estén dispuestas a protegerlos; asimismo, se sugiere que las organizaciones estén al tanto de los grupos usualmente marginados (mujeres, niños, minorías raciales o étnicas, etcétera) (ISO 26000, 2011, pp. 38-57; Argandoña & Isea, 2011, p. 19).

Prácticas laborales

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«Las prácticas laborales de una organización comprenden todas las políticas y prácticas relacionadas con el trabajo que se realiza dentro, por o en nombre de la organización, incluido el trabajo subcontratado» (ISO 26000, 2011, p. 58). Estas prácticas incluyen políticas de reclutamiento y promoción de trabajadores, además de asuntos relacionados a su formación, seguridad, disciplina y salarios. La ISO 26000 considera que estas prácticas son fundamentales pues influyen directamente en la sociedad, por ejemplo, 171

Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

a través de la generación de puestos de trabajo y de estabilidad laboral; por eso, algunas de las cuestiones que estas prácticas deberían de considerar en función de esta influencia son: contribuir a la mejora de la calidad de la vida en la sociedad; cuidar las condiciones laborales (salarios, jornadas de trabajo, vacaciones, contrataciones y despidos, maternidad, etcétera) y la protección social frente a riesgos de exclusión (por envejecimiento, desempleo, invalidez, etcétera); fomentar el diálogo social entre trabajadores, empleadores y representantes del gobierno en relación a las inquietudes sociales y económicas de los primeros; garantizar salud y seguridad en el lugar de trabajo; y fomentar el desarrollo de las capacidades y conocimientos de los trabajadores (ISO 26000, 2011, pp.  58-70; Argandoña & Isea, 2011, p. 20).

Medio ambiente «Las decisiones y actividades de las organizaciones invariablemente generan un impacto en el medio ambiente, con independencia de dónde se ubiquen» (ISO 26000, 2011, p. 71). La actividad diaria de una organización genera siempre impactos ambientales que dependen del uso de sus recursos, del lugar físico que ocupa, de la producción de residuos y agentes contaminantes, y de los impactos sobre los hábitats naturales. Frente a esto, la ISO 26000 recomienda a las organizaciones seguir cuatro principios15: responsabilidad medioambiental (asumir el impacto en el medio ambiente generado por su actividad), enfoque precautorio (tomar medidas preventivas en casos de alto riesgo para el ambiente, aun careciendo de certeza científica absoluta), gestión de riesgos ambientales (desarrollar programas de minimización de riesgos e impactos negativos) y «quien contamina, paga» (asumir el costo de la contaminación provocada) (ISO 26000, 2011, pp. 71-83; Argandoña & Isea, 2011, pp. 20-21).

15 Estas propuestas se alinean con la Norma Ambiental ISO 14000 y la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo (ISO 26000, 2011, pp. 71-72).

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Prácticas justas de operación

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Asuntos de consumidores

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«Las prácticas justas de operación se refieren a la conducta ética de una organización en sus transacciones con otras organizaciones» (ISO 26000, 2011, p. 83); es decir, a la relación de la organización con sus partes interesadas (públicas, privadas y de la sociedad civil). La ISO 26000 sugiere considerar los asuntos de prácticas justas de operación en relación a cinco áreas: anticorrupción (plantear políticas y prácticas que eviten sobornos, fraudes, desfalcos, tráfico de influencias, etcétera; y educar al personal en este sentido); participación política responsable (apoyar políticas públicas que beneficien a la sociedad); competencia justa (competir de manera justa en el mercado y no aprovecharse de contextos sociales y económicos desfavorables para generar mayores ganancias); promover la RS en la cadena de valor (en la que la organización está inserta); y respeto a los derechos de propiedad (tanto física como intelectual) (ISO 26000, 2011, pp. 83-89; Argandoña & Isea, 2011, p. 21).

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«Las organizaciones que proporcionan productos y servicios a consumidores, así como a otros clientes, tienen responsabilidades hacia ellos» (ISO 26000, 2011, p. 89). La ISO 26000 plantea principios en relación a las necesidades del consumidor (como el derecho a la seguridad en el consumo del producto, el acceso a información sobre el mismo y la precaución sobre su impacto en la salud y el medio ambiente) y asuntos de los que se debe ocupar la organización para que dichos principios se atiendan en la relación con sus consumidores: prácticas justas de marketing, información objetiva e imparcial y prácticas justas de contratación; protección de la salud y la seguridad de los consumidores; consumo sostenible; servicios de atención al cliente, apoyo y resolución de quejas y controversias; protección y privacidad de los datos de los consumidores; acceso a servicios esenciales; y educación y

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Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

toma de conciencia (sobre derechos y responsabilidades del consumidor) (ISO 26000, 2011, pp. 89-104; Argandoña & Isea, 2011, p. 22).

Participación activa y desarrollo de la comunidad «Las organizaciones que se involucran de manera respetuosa con la comunidad y sus instituciones, reflejan valores democráticos y cívicos, y los fortalecen» (ISO 26000, 2011, p. 104). La RSO, como actividad integradora, debe plantear procesos que generen desarrollo económico, político y social en su sociedad y que le permitan desplegarse efectivamente como un gran todo. Por eso, la Guía sugiere que las organizaciones participen activamente de la comunidad apoyando a: instituciones de la sociedad civil que se ocupen de problemas específicos de la sociedad, la generación de educación y cultura, la creación de empleo y desarrollo de habilidades, el desarrollo y acceso a la tecnología, la generación de riqueza e ingresos, la promoción de la salud y la inversión social. La norma considera que esta participación activa en pro del desarrollo de la comunidad muestra que la organización reconoce el valor de la comunidad que la acoge y que comparte intereses con ella (ISO 26000, 2011, pp. 104-119; Argandoña & Isea, 2011, p. 23). Este último punto sella la distinción hecha líneas arriba en relación al discurso de la RSO y de la Guía ISO 26000, como conteniendo una parte formal y teórica, expresada en los principios o marco conceptual de la RSO; y una parte práctica, aplicada a los contenidos específicos de las organizaciones y expresada en las materias fundamentales de RS. Esto último por supuesto, por sus características materiales, supone múltiples variantes que no podríamos abordar en este trabajo. Por otro lado, la norma propone tratar las materias de manera integral, como en el caso de los principios, de modo que ciertas acciones destinadas a la mejora de una materia no se realicen en detrimento de otra (Argandoña & Isea, 2011, p. 18).

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Síntesis

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En resumen, el consenso sobre el discurso de la RSO, expresado en la norma ISO 26000, plantea una base teórica a través de siete principios (rendición de cuentas, transparencia, comportamiento ético, respeto a las partes interesadas, respeto al principio de legalidad, respeto a la normativa internacional de comportamiento y respeto a los derechos humanos) que sirven para articular la definición de RS y para darle un marco conceptual al discurso. Además, como un momento previo al discurso, la propuesta de la pirámide de las responsabilidades de Carroll (económicas, éticas, legales y filantrópicas) aún no se entiende como una posibilidad integral de RS, sino como un complemento a las necesidades fundamentales de la organización (básicamente, las económicas), lo que muestra que el discurso de la RS requería del replanteamiento de ciertos principios éticos y económicos para satisfacer las necesidades del desarrollo sostenible. Por otro lado, el discurso de la RS para Caravedo es un modo más completo de relación de la organización con el entorno (que el que proponen la filantropía y la inversión social), en tanto que incluye una mirada integral y a futuro sobre la acción de todas las partes interesadas en función del desarrollo sostenible. En esa relación, Porter y Kramer consideran que lo fundamental es subrayar el principio de valor compartido, de modo que se beneficien tanto la organización como la sociedad teniendo en cuenta los impactos de la primera sobre la segunda, así como el contexto competitivo que la segunda ofrece a la primera, pues a partir de las particularidades de dicho contexto se pueden generar proyectos de RS. Finalmente, para consolidar esa relación la ISO 26000 propone siete materias fundamentales (gobernanza de la organización, derechos humanos, prácticas laborales, medio ambiente, prácticas justas de operación, asuntos de consumidores, y participación activa y desarrollo de la comunidad) a las que debería atender una organización que planea activar estrategias de RS. Por otro lado, hemos procurado ubicar cuatro aspectos inherentes al discurso de la RSO que se deben considerar en todo proceso de adaptación 175

Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

de una organización a dicho discurso: a) la transversalidad del discurso (que unifica las áreas de la organización en relación a los principios de la RSO); b) la prioridad de los principios de la RS sobre los intereses particulares de la organización; c) la comprensión de la RSO como una propuesta de ética de la gestión; y d) el reconocimiento de la relación entre organización y sociedad como fundamental para que el discurso de la RS realmente se despliegue como una propuesta ética. Estos cuatro puntos podrían funcionar como una pauta metodológica a considerar por cualquier organización que pretenda alinearse con el discurso de la RSO, en tanto que surgen de los principios y materias fundamentales recién comentadas. Sin embargo, dado que el intento de las organizaciones por atender al discurso de la RSO suele depender de la diversidad de contextos en que estas se inscriben, es probable que estas pautas varíen en poco tiempo o que requieran de nuevas particularidades y precisiones. En todo caso, los principios y materias básicas anotados en este estado de la cuestión, así como los aspectos metodológicos propuestos, resumen los intentos contemporáneos de alcanzar un acuerdo global en torno a la RSO y abren un horizonte de discusión sobre un debate ético contemporáneo que seguro nos seguirá ocupando en los próximos años.

Bibliografía Argandoña, Antonio & Ricardo Isea (2011). ISO 26000. Una guía para la responsabilidad social de las organizaciones. En Cuadernos de la Cátedra «la Caixa» de responsabilidad social de la empresa y gobierno corporativo, (11). Recuperado de: comunicarseweb.com.ar/download. php?tipo=acrobat&view=1&dato=1308234290_catedralacaixa_ vol11_Final_tcm5-66526.pdf Canessa, Giuliana & Emilio García (2007). El ABC de la responsabilidad social empresarial en el Perú y en el mundo. Lima: Perú 2021. Recuperado de: es.scribd.com/doc/28403751/El-ABC-de-la-ResponsabilidadSocial-Empresarial-en-el-Peru-y-en-el-Mundo

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Vallaeys, François (2009). Ética de tercera generación. Recuperado de: blog.pucp. edu.pe/blog/eticarsu

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Žižek, Slavoj (1998). Multiculturalismo o la lógica cultural del capitalismo multinacional. En Fredric Jameson y Slavoj Žižek, Estudios culturales: reflexiones sobre el multiculturalismo (pp. 137-188). Buenos Aires: Paidós.

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SECCIÓN SEGUNDA

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LAS DIMENSIONES INTEGRADAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA, EMPRESARIAL Y SOCIAL EN LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS

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CAPÍTULO 6 EN TORNO A LAS VALORACIONES ÉTICAS EN EL SISTEMA DE GESTIÓN AMBIENTAL DEL PERÚ

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Luis Dávalos

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En la sección «¿Quiénes somos?» del portal virtual (web) oficial del Ministerio del Ambiente del Perú (MINAM) se lee el siguiente sesudo y grave párrafo:

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Los problemas ambientales globales, principalmente el cambio climático, la pérdida de los recursos naturales, la disminución de los bosques y la crisis del agua, que amenazan la vida en el planeta, concitan hoy la atención internacional. Por ello, el mundo ha empezado a entender el verdadero significado del cuidado del ambiente y el Perú no es la excepción. Indudablemente en el siglo XXI —decisivo para la búsqueda del crecimiento económico sostenible con equidad social, la conservación de los recursos naturales y el cuidado del ambiente— los retos para el país se basan en el cumplimiento de la Constitución Política del Perú y en el marco de los compromisos de los tratados y convenios, los Objetivos del Milenio y los acuerdos comerciales suscritos, así como en el logro del desarrollo sostenible1.

Nos queda claro que en el MINAM saben, al igual que en las formulaciones ético-filosóficas de Hans Jonas (2004)2, que la naturaleza

Ver: www.minam.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=3&Item id=3; las cursivas son nuestras. 2 Ver al respecto los capítulos 3, 4 y 5 del presente volumen. 1

Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

(el medio ambiente, los recursos naturales) corre peligro inminente y que la acelerada metamorfosis de las formas de organización social del espacio y el precipitado progreso de la ciencia práctica (la tecnología) han transformado profundamente el vínculo entre el ser humano y su medio ambiente. Así, para definir su identidad, el organismo más importante de gestión ambiental en nuestro país apela a un rápido —aunque ciertamente indiscutible— diagnóstico en el que se pasa revista de los principales problemas ambientales, con origen e incidencia tanto local como global. Esta forma de plantear el asunto coincide no solo con el análisis del filósofo alemán, sino también con el de su discípulo francés, François Vallaeys, allí donde este plantea la necesidad de lo que llama una «ética de tercera generación», la cual ubica al ser humano como parte de un todo global, incluido principalmente el entorno natural, fundamental para la conservación y reproducción de la vida (toda clase de vida)3. Esta nueva disposición ética promueve consensos, acuerdos y documentos principistas, tales como el mencionado por el Ministerio del Ambiente (los Objetivos del Milenio), la Carta de la Tierra, el Pacto Global (todos ellos producidos en el siglo veintiuno), la Cumbre de Río (hace poco celebrada en su vigésimo aniversario, con resultados más bien decepcionantes), entre otros de escala mundial. La responsabilidad social, especialmente la empresarial, formaría parte de este nuevo comportamiento valorativo en torno al vínculo del ser humano y su medio, tanto social como ambiental. Una mirada atenta, sin embargo, logrará identificar no solo las coincidencias del discurso oficial con lo que los autores del presente volumen planteamos como responsabilidad social, sino que notará además que lo relevante de esta presentación institucional es que no quiere dejar el más mínimo resquicio de duda respecto de sus orígenes. En su formulación se encuentra su partida de nacimiento, remarcando visiblemente su identidad congénita. Así, no quiere que el lector olvide que 3 Ver el capítulo 5 de Diego López, «Principios y materias fundamentales de la responsabilidad social organizacional», en la primera sección del presente volumen.

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En torno a las valoraciones éticas en el Sistema de Gestión Ambiental del Perú

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nuestros desafíos no consisten únicamente en la necesidad de identificar mecanismos para la conservación y protección de la naturaleza, sino que ello se haga en el contexto de las posiciones éticas edificadas globalmente (por ello la alusión a los Objetivos del Milenio) y en el marco de la ley peruana (así se entiende el llamado a la Constitución); pero todo ello, y he aquí lo más importante, en el «marco de los acuerdos comerciales suscritos». En esta formulación, quizá por error involuntario, omitieron identificar el Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos de Norteamérica, acuerdo bilateral a partir del cual el Ministerio del Ambiente brota y adquiere existencia real; es decir, personería jurídica. Esbozamos este contexto en primer lugar porque una de las tesis centrales de este artículo sostiene que el sistema de gestión ambiental en el Perú conforma un constructo conceptual y un aparato legal —aunque también técnico— que, de plano, se encuentra al servicio de la promoción de la inversión para el desarrollo o «crecimiento económico», sea ella pública, privada o mixta (aunque se entiende que, en la medida en que la inversión pública viene siendo mínima desde la década del noventa, es una propuesta hecha para la inversión privada, fundamentalmente). La calificación de «sostenible» en la redacción de los textos del MINAM (dice literalmente «búsqueda del crecimiento económico sostenible con equidad social») no opaca ni invisibiliza, y mucho menos cuestiona, la voluntad central del objetivo, que es el crecimiento económico. Así, el espíritu de nuestro oficial Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental (SEIA) 4, que es el aparato por el cual se hace operativa la gestión ambiental en el Perú, queda claro desde 4 En el presente trabajo nos basaremos fundamentalmente en las siguientes leyes: Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (Ley Nº 27446 2001, modificada mediante Decreto Legislativo Nº 1078, publicado el 28 de junio de 2008); Reglamento del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto Supremo N° 019-2009-MINAM); Ley General del Ambiente (Ley N° 28611 [2005]); y la modificatoria de la Ley del SEIA de abril de 2013, que crea el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles - SENACE.

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Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

el primer artículo de su ley (ratificado luego en su reglamento y en sus posteriores modificaciones), en el que se plantea dicho sistema como el «único y coordinado [sistema] de identificación, prevención, supervisión, control y corrección anticipada de los impactos ambientales negativos derivados de las acciones humanas expresadas por medio del proyecto de inversión» (cap. I, art. 1°)5. Por anticipada puede entenderse con certeza que la actividad humana propuesta (sea esta un plan, una política pública, un programa, un proyecto o cualquier otra que modificará el entorno ambiental y social allí donde sea implementada) se constituye como una intervención que va a ser consumada de todas maneras, bajo cualquier circunstancia. Esto quiere decir que el sistema de gestión ambiental no aspira a definir si una actividad humana (un proyecto, por ejemplo) se implementa o no, sino exclusivamente a identificar sus impactos negativos previamente a la implementación de la misma, que se da por sentada como un hecho. De la misma manera, en el artículo 4° del Reglamento del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental6 se agrega que el sistema es «de carácter preventivo», lo que confirma la idea inicial del sistema legal, aquí formulada como promotora de la inversión. En ningún momento del sistema de gestión ambiental se menciona, por ejemplo, la evitación (o negación de la implementación) de la actividad humana propuesta como posibilidad resultante de la evaluación previa de dicha actividad. El sistema de gestión ambiental no tiene, pues, la facultad de decidir si una acción humana transformadora del entorno se realiza o no. Este sistema de gestión ambiental propone como instrumentos, principalmente, Las cursivas son nuestras. En esta sección del reglamento se lee que: «El Sistema Nacional de Evaluación de

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Impacto Ambiental: a) Es un sistema único y coordinado, de carácter preventivo, cuya función principal es la identificación, evaluación, mitigación y corrección anticipada de los impactos ambientales negativos derivados de acciones humanas, expresadas como políticas, planes, programas y proyectos de inversión […]» (Congreso de la República, 2009, art. 4°).

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En torno a las valoraciones éticas en el Sistema de Gestión Ambiental del Perú

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la evaluación (o el estudio) de impacto ambiental (EIA) y la evaluación ambiental estratégica (EAE). Las entidades con autoridad en competencia ambiental (por ejemplo, los sectores ministeriales) sí pueden aprobar o desaprobar una herramienta de gestión7, pero una eventual desaprobación no niega, elimina o evita la actividad humana propuesta. Lo que puede ocurrir, en todo caso, si la herramienta fuere desaprobada, es que sea elaborada nuevamente, asegurándose esta vez de cumplir con los requisitos formales para su posterior aprobación. Si parte de los requisitos es de contenido ambiental, entonces la herramienta debe dar cuenta, en esta nueva oportunidad, de los mecanismos de manejo o gestión que aseguren la «identificación, prevención, supervisión, control y corrección anticipada de los impactos ambientales negativos derivados de las acciones humanas» (como queda expuesto literalmente en el Reglamento del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental). Una vez realizado este ejercicio, la herramienta puede ser consecuentemente aprobada por el sector competente y la intervención humana transformadora del entorno —con el objetivo del crecimiento económico— puede ser llevada a cabo sin ningún problema, por lo menos de tipo legal y técnico. Un sistema de gestión ambiental así definido carece de las competencias requeridas para una cabal gestión pública de la cuestión ambiental. Y, ¿por qué pretender que este sistema de gestión ambiental sea el que asuma la función y tenga la capacidad (es decir, en última instancia, el poder) de definir la implementación de una actividad humana sobre nuestro medio natural? La cuestión responde a la reflexión planteada en el presente volumen: la necesidad de ubicarnos en una fase de la historia de la humanidad en la que no podemos dejar de vernos formando parte de un todo integral y global, además de histórico, tal y como ha sido planteado en el concepto Aunque, como veremos más adelante, esta capacidad haya sido parcialmente limitada con la creación del SENACE, que se encargaría de evaluar los proyectos que impliquen estudios de impacto ambiental detallados. También veremos más adelante cómo este nuevo mecanismo ha sido creado con dispositivos internos que condicionan su implementación y que no solo permiten mantener la hipótesis del presente trabajo, sino que la corroboran. 7

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de «ética de tercera generación»; es decir, desde la ubicación al interior de un nuevo paradigma de toma de decisiones a escala de lo público, perspectiva que el mismo Ministerio del Ambiente identifica como nuclear en el conjunto de las razones para su existencia. ¿Qué entidad(es) pública(s) asume(n), entonces, la función de planificación y definición de implementación de actividades humanas? El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), se autodefine como «un organismo técnico especializado, que conduce el sistema nacional de planeamiento estratégico de manera participativa y concertada, para el mejoramiento de la calidad de vida de la población y el desarrollo sostenible del país»8. Es decir, teóricamente, es este órgano al interior de la administración pública el encargado de formular, coordinar, dar seguimiento y evaluar las estrategias y prioridades del gobierno. No es interés de este texto realizar una disección de lo formulado y pretendido por esta entidad, pero es importante mencionar rápidamente que al interior de su organización el CEPLAN, a diferencia de lo que ocurre con los sectores del Poder Ejecutivo9, e incluso a diferencia de cómo se organizan internamente las autoridades regionales y provinciales o distritales, no incluye un área que muestre dedicación al tema ambiental o que muestre que estos aspectos ambientales son manejados e incorporados en los procesos de toma de decisiones en la planificación estratégica. Además, son de conocimiento público los graves cuestionamientos a las actividades que el CEPLAN desarrolla y, principalmente, los cuestionamientos planteados sobre la base de las que no desarrolla. A su turno, instancias como ProInversión y otros organismos de similar naturaleza (es decir, entidades de promoción de la inversión, especialmente privada) sí incluyen elementos de gestión ambiental, aunque son marginales y, esencialmente, cosméticos. Al invocar la palabra Ver: www.ceplan.gob.pe Ver infra acápite 1.

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«sostenibilidad» en sus discursos oficiales, pareciera que aluden únicamente a la posibilidad o capacidad de reproducción de la actividad humana propuesta en el tiempo (a largo plazo) y no al componente ambiental al que normalmente está asociada. Adelantaremos aquí una rápida reflexión sobre el Servicio Nacional de Certificación Ambiental - SENACE, toda vez que aparecería como un nuevo organismo adscrito al Ministerio del Ambiente cuya existencia aseguraría la neutralidad en la evaluación de los estudios de impacto ambiental al haber reducido el poder de los sectores ministeriales en la toma de decisiones sobre la aprobación (o eventual desaprobación) de sus proyectos, en tanto se irroga la potestad de evaluar los estudios de impacto ambiental detallados; es decir, aquellos que implican una mayor complejidad y un mayor peligro en los posibles impactos ambientales y sociales. Al respecto, es importante mencionar, sin embargo, que como máxima autoridad al interior del SENACE se encuentra el Consejo Directivo, organismo compuesto por representantes de los ministerios de Energía y Minas, Economía y Finanzas, Agricultura, Producción, Salud y Ambiente, y una de cuyas funciones es la de colocar y/o deponer al jefe del SENACE. Es necesario llamar la atención sobre el hecho de que mediante este mecanismo podría quedar asegurada la voluntad política de los sectores ministeriales comprometidos en las actividades propuestas, solo que, esta vez, legitimándose ante la comunidad ambiental (ONG y sociedad civil no organizada, gobiernos regionales de claro perfil ambientalista y otros actores de similar interés) que tanto ha demandado una autoridad de esta naturaleza y que ha recibido con júbilo la creación de esta nueva entidad. Aparentemente existe hoy en día una mayor legitimidad ambiental pero, al mismo tiempo, un mucho mayor riesgo de que los procesos de evaluación ambiental continúen siendo manejados de la misma manera; es decir, que estén al servicio exclusivo de la promoción de la inversión (privada) para el desarrollo o «crecimiento económico». Así, en la práctica y también —y fundamentalmente— en el marco legal técnico existente quienes definen si la implementación 187

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de una actividad procede o no (aunque esto último nunca ocurra) son los sectores ministeriales del Poder Ejecutivo, otorgándose de tal manera la autoridad de la gestión ambiental para sí mismos, tal y como lo veremos en un momento. ***

El sistema de gestión ambiental como mecanismo de salvaguarda de la inversión —esencialmente— privada para el crecimiento económico no se hace visible únicamente de manera directa en su partida de nacimiento, según proponemos, sino que se traduce en la forma como él mismo se organiza e implementa. Así, a continuación desarrollaremos tres aspectos o elementos centrales del sistema de gestión pública ambiental que evidencian una estructura puesta al servicio de la inversión privada para el crecimiento económico: 1) el tema de la autoridad en la competencia para la gestión ambiental de las actividades humanas propuestas y de los potenciales y reales conflictos que este orden implica o, en otras palabras, la institucionalidad y la gobernanza ambiental; 2) el asunto de cómo se aborda la evaluación de los impactos producidos por las actividades humanas propuestas, es decir, el tópico propiamente técnico; y, por último, 3) el elemento ambiental en relación a los pasados y presentes lazos con entidades supranacionales globales, principalmente aquellos organismos que plantean vínculos multi y/o bilaterales (o la perspectiva histórica y evolutiva de la gestión ambiental en el Perú).

Autoridad(es) en la gestión ambiental y tensiones entre los sectores con competencia ambiental Siguiendo la tesis del presente artículo, lo que planteamos a continuación es que la forma como ha sido organizada y distribuida la autoridad (o, mejor todavía, el poder) en competencias ambientales da cuenta también de un sistema que se encuentra al servicio de la inversión privada para el crecimiento o «desarrollo económico». 188

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El sistema ambiental legal en el Perú le otorga principalmente a los sectores del Poder Ejecutivo (es decir, a los ministerios) competencias en autoridad ambiental cuando las actividades humanas propuestas (políticas, planes, programas o proyectos) son de carácter nacional; esto es, de interés de todos los peruanos10. Esto quiere decir que los dos momentos más importantes de la gestión socioambiental, a saber, la evaluación de las herramientas y la decisión sobre su aprobación (o eventual desaprobación), son manejados principalmente de manera sectorial, allí donde son los sectores mismos los proponentes de las actividades transformadoras del medio ambiente y de las condiciones sociales, normalmente en función de intereses privados. Los casos de energía, minas e infraestructura vial, sin ser los únicos, son a todas luces, en su gran mayoría, propuestas de empresas privadas en expansión de capital. Así, el modelo se constituye de la siguiente manera: la empresa privada, haciendo uso de lobbies políticos, establece alianzas estratégicas con los sectores ministeriales correspondientes a su actividad; la empresa privada eleva a los sectores ministeriales las propuestas para la implementación de la actividad; los sectores convierten dicha iniciativa en una de interés nacional, haciendo uso de mecanismos legales que pueden incluso llegar a caracterizarlas no solo como de carácter nacional, sino «urgente»; al tener el poder legal, los mismos sectores evalúan y aprueban los expedientes socioambientales asociados a la actividad o proyecto; finalmente, estas actividades o proyectos se implementan. El sistema ambiental legal en el Perú también otorga competencias en autoridad ambiental a escala regional y provincial/distrital, en el marco de la estructura y jerarquía de administración del territorio peruano; es decir, le otorga facultades a los gobiernos regionales y a las municipalidades,

La Ley General del Ambiente, en su artículo 58°.- «Del ejercicio sectorial de las funciones ambientales», plantea que «58.1. Los ministerios y sus respectivos organismos públicos descentralizados, así como los organismos regulatorios o de fiscalización, ejercen funciones y atribuciones ambientales sobre las actividades y materias señaladas en la ley». 10

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siempre y cuando la envergadura de las actividades propuestas no sea de interés nacional11. Este escenario no se da exento de contradicciones entre los sectores. Hay que señalar al respecto que estas tensiones, a la hora de implementar una actividad humana, están pautadas por el hecho de que cada uno de los sectores es, en principio, enteramente responsable de los asuntos ambientales de las actividades humanas que promueve. Esto quiere decir, en la práctica, que cada sector gestiona el tópico ambiental definiendo como juez y parte si los proyectos que promueven se implementan o no de acuerdo al uso de las herramientas de gestión ambiental con las que se cuenta —todas ellas normadas e indicadas por el Ministerio del Ambiente—12, cuando lo más razonable, transparente e imparcial sería que la autoridad ambiental se concentrara en una única entidad autónoma que, además, en el Perú ya existe (es decir, el mismo Ministerio del Ambiente)13. Aunque este escenario ha sido modificado con la creación del SENACE en la medida en que los estudios de impacto ambiental detallados (aquellos cuyos elementos de impacto socioambiental negativo son altamente probables y riesgosos) serían ahora gestionados por el  Ministerio del  Ambiente, El artículo 8°.- «Funciones de las Autoridades Competentes» del reglamento de la Ley del SEIA dice lo siguiente: «Las Autoridades Competentes a cargo de la evaluación de los estudios ambientales tienen las siguientes funciones: a) Conducir el proceso de evaluación de impacto ambiental a través de la categorización, revisión y aprobación de los estudios ambientales de los proyectos de inversión sujetos al SEIA, de acuerdo a sus respectivas competencias». Por su parte, el capítulo V, artículo 18°.- «Autoridades Competentes de administración y ejecución», plantea que «18.1. Serán consideradas como autoridades competentes de administración y ejecución, el Ministerio del Ambiente, las autoridades sectoriales nacionales, las autoridades regionales y las autoridades locales». 12 Ver infra segundo acápite. 13 Es necesario mencionar que en el artículo 7°.- «Funciones del organismo rector» del reglamento de la Ley del SEIA, queda planteado que el MINAM tiene la facultad de «l) Revisar de manera aleatoria los EIA de proyectos aprobados por las autoridades competentes que conforman el SEIA, a fin de disponer las acciones que correspondan, para consolidar y mejorar el funcionamiento del SEIA». Esto es lo que más se aproximen nuestro sistema a un procedimiento neutro y justo. 11

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más adelante nos detendremos a mostrar cómo la estructura de dicho organismo aseguraría, más bien, la continuidad del mecanismo aquí desarrollado; es decir, la reproducción de un sistema ambiental que facilitaría la inversión privada para el crecimiento económico bajo el criterio unilateral de los sectores. En la práctica, esto significa que cada sector del Poder Ejecutivo contiene en su organización interna un área dedicada al tema ambiental. Hasta antes del año 2004 estas áreas eran «unidades ambientales» al interior de direcciones de línea dependientes de los viceministerios. Posteriormente pasaron a ser «direcciones de línea» en sí, ampliando su rango jerárquico. Son estas direcciones ambientales (normalmente denominadas «dirección general de asuntos ambientales» en el organigrama de los sectores) las que gestionan las implicancias ambientales de las actividades propuestas a través de las herramientas de gestión ambiental (normalmente las evaluaciones de impacto ambiental) definidas por el MINAM, pero ya presentes antes de la existencia de este último. Las direcciones ambientales de los ministerios, entonces, reciben las propuestas de otras direcciones de línea del mismo sector al que pertenecen, de otros sectores (por ejemplo, cuando un proyecto de extracción minera necesita de accesos viales y, por lo tanto, el sector ministerial minero traslada el expediente al sector ministerial encargado de carreteras) o de entidades que promueven la inversión. Luego de ello, tramitan los términos de referencia asociados a esta actividad, acompañan y supervisan la implementación de las herramientas de gestión ambiental, evalúan sus resultados y, finalmente, aprueban o —cosa que nunca ocurre— desaprueban dicha herramienta. Esta forma de plantear el escenario de actores con autoridad ambiental tiene implicancias diversas, pero, entre las más importantes, define que son los sectores del Ejecutivo —es decir, principalmente la esfera de los ministerios (podrían ser eventualmente los gobiernos regionales o los gobiernos municipales provinciales o distritales)— los responsables de la materia ambiental ocupada en la actividad propuesta.

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Esto marca de lleno un espacio doble de conflictos: por un lado, conflictos de interés en la medida en que el sector se convierte en proponente y, al mismo tiempo, en evaluador de las condiciones ambientales de implementación de la propuesta (los sectores son «juez y parte», como adelantamos previamente); y, por otro, conflictos entre sectores con respecto a la autoridad en torno a asuntos ambientales específicos14. Este segundo paquete de conflictos tiene expresión, por ejemplo, en el proceso de transición de entidades como el antiguo Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), que estaba ubicado administrativamente en el Ministerio de Agricultura (MINAG), y que posteriormente se dividió en: a) la Dirección General de Flora y Fauna Silvestre (DGFFS), que se mantiene en dicho sector y se encarga de velar por los recursos naturales públicos hallados fuera de la jurisdicción de las áreas naturales protegidas; y b) el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP), que pasó al Ministerio del Ambiente. Lo mismo puede decirse de la Autoridad Nacional del Agua (ANA), que actualmente pertenece al MINAG, aunque el MINAM mantenga una permanente estrategia de disputa para incorporarla en sus fueros. En pocas palabras, el sector que quiere promover una actividad humana, por ejemplo, una inversión económica, es al mismo tiempo el que velará por el tema de los impactos sociales y ambientales que generará la misma. Para hacer más digerible el asunto, pongamos como ejemplo el Proyecto Vial Interoceánico del Sur (llamado también Carretera Interoceánica)15. En este caso, es el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) el que quiere promover la implementación de su construcción y, Para mayores detalles sobre el tema de los conflictos de intereses al interior del Estado, véase, por ejemplo: Alza, Carlos & César Ipenza (2007); así como Echave, José de; Alejandro Diez; Ludwig Huber & otros (2009). 15 Nos ocuparemos extensamente del mismo en la tercera sección del presente volumen, en el artículo «De la responsabilidad social de la gestión pública en los proyectos Carretera Interoceánica del Sur e Hidroeléctrica Inambari». 14

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posteriormente, de su operación como obra concesionada al sector privado por veinticinco años, en el marco de la Iniciativa para la Integración de la región Sudamericana - IIRSA16. Es el mismo MTC quien, comandado por la Dirección General de Asuntos Socio Ambientales (DGASA), realizará con autoridad las actividades de gestión ambiental asociadas; es decir, llevará a cabo, de acuerdo al Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, todas las acciones para realizar el procedimiento que resulte finalmente en la aprobación de las herramientas de gestión ambiental, tales como los estudios de impacto ambiental y otras. Ahora bien, la pregunta es: ¿cómo es posible que la entidad que quiere promover la implementación de este proyecto pueda, al mismo tiempo y con la neutralidad requerida, realizar acciones asociadas con la evaluación y gestión de los impactos de dicho proyecto, y, más aún, definir la aprobación del mismo? El MTC actúa claramente bajo este escenario como «juez y parte» en un flagrante conflicto de intereses17. Exactamente lo mismo ocurre con todos los otros proyectos, estén ellos vinculados a obras de infraestructura, como el caso previo (o para casos de hidroeléctricas, etcétera), o sean de extracción de recursos minerales, hidrocarburíferos (petróleo, gas) y otros (extracción forestal, etcétera). La agenda política actual respecto del proyecto minero Conga (a cargo de una empresa privada que solicita al Ministerio de Energía y Minas la concesión de un territorio para extracción temporal de minerales), por ejemplo, da cuenta directa de este escenario en el que los estudios de impacto ambiental son dispuestos a llevarse a cabo por el mismo Es importante mencionar que detrás de esta propuesta se encuentra como constructora y operadora de la concesión la empresa privada brasileña Odebrecht. 17 Otro evidente conflicto de intereses, no menor, ocurre con la rotación de agentes públicos que, luego de haber ocupado funciones sectoriales estratégicas, pasan a trabajar a entidades multilaterales como el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial o la Corporación Andina de Fomento, o a empresas privadas vinculadas con la entidad estatal en la que laboraron. El caso de los ministros y viceministros es particularmente llamativo, aun cuando la Ley restrinja (en realidad muy débilmente) dicha rotación con un periodo de abstinencia.

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Ministerio de Energía y  Minas, siendo la empresa privada interesada, además, la que contrata a una empresa consultora para realizar esta herramienta, que luego sería aprobada por el mismo sector. Para completar el escenario aquí planteado, es necesario mencionar que el MINAM sí se irroga la facultad de aprobar evaluaciones ambientales estratégicas, tratándose únicamente de políticas, planes, programas, mas no de proyectos. Así queda planteado en el artículo 19°.- «Obligatoriedad del Informe Ambiental de Políticas, Planes y Programas» del reglamento de la Ley del SEIA, cuando dice que Toda autoridad sectorial, regional o local que tenga a su cargo la formulación de políticas, planes o programas susceptibles de originar implicaciones ambientales significativas, de acuerdo a los criterios que establece el presente Reglamento y priorice el MINAM, debe elaborar una Evaluación Ambiental Estratégica - EAE, que será remitida al MINAM para su evaluación y aprobación, de ser el caso, mediante la expedición de un Informe Ambiental de la Política, Plan o Programa, según corresponda; dicho informe orientará los procesos de toma de decisiones con la finalidad de prevenir daños al ambiente, según se indica en el Título III del presente Reglamento18.

En el Perú, sin embargo, no existe una experiencia importante en la implementación de este tipo de herramientas y, de hecho, gran parte de las pocas que se han realizado se llevaron a cabo antes de que la Ley pautara esta competencia, mientras que las pocas que se han realizado posteriormente no han tenido el éxito esperado como mecanismo de incidencia sobre la gestión pública —por ejemplo, no existe en la actualidad una base de datos ni un documento de sistematización de las EAE que hayan sido implementadas a la fecha—. Es sabido incluso que dentro del mismo MINAM hay todavía reparos a la implementación de esta herramienta, hecho que se viene arrastrando desde la existencia del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), dentro Las cursivas son nuestras.

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del cual se llevaron a cabo agudos debates para definir la inclusión de dicha herramienta en el Sistema de Gestión Ambiental. Las autoridades ambientales parecen no haber reparado aún en el enorme potencial planificador de esta herramienta, que podría constituirse en el dispositivo técnico/político más importante para organizar de manera estratégica —tanto a escala nacional como regional— el asunto socioambiental. Aunque no existe un modelo único (dependiendo de las propuestas de las entidades multilaterales que la han colocado en escena), la EAE permitiría identificar en las políticas, planes y programas del país y de todos los sectores ministeriales las ventanas por las cuales el tópico socioambiental puede ser instalado y consolidado desde el inicio, en el marco de la legislación y las políticas institucionales nacionales. Como adelantáramos previamente, desde diciembre de 2012 existe un nuevo mecanismo estatal que ha sido expuesto como la supuesta solución para el conflicto de intereses que significa el hecho de que un sector ministerial sea el proponente de un proyecto y al mismo tiempo quien gestiona y aprueba sus estudios de impacto ambiental. Se trata del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles - SENACE19, cuyo nombre mismo (que incluye el término «Inversiones») indica ya, como planteáramos desde el inicio, que el norte del sistema de gestión ambiental sigue siendo el de facilitar el crecimiento económico (y si es de la mano del capital privado, mejor). La organización interna del SENACE consta de una alta dirección, de órganos de línea y de órganos de apoyo. La alta dirección, a su vez, está conformada por un consejo directivo y una jefatura. Lo interesante de este esquema, sin embargo, es que el consejo directivo, una de cuyas funciones es colocar y/o destituir al responsable de la jefatura, está compuesto por representantes de seis ministerios; a saber, los ministros de Energía y Minas, de Agricultura, de la Producción, de Economía y Finanzas, de Salud y del Ambiente. Ley N° 29968, del 20 de diciembre de 2012.

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Más allá de cómo vaya a funcionar realmente este mecanismo en la práctica (lo cual es todavía una incógnita), lo que queda claro es que en su creación ha sido incluido el dispositivo para hacer de esta una propuesta que asegure los objetivos políticos (y económicos) de los sectores involucrados, especialmente el del Ministerio de Energía y Minas, fuente permanente de conflictos sociales y ambientales, principalmente por los bajos estándares legales y procedimentales que exige —o que, incluso, no llega a exigir— en la implementación de sus proyectos. Quizá lo más grave en este contexto sea que ahora parece existir una entidad aparentemente neutra, que cuenta ya con el aval de las organizaciones ambientales y de la sociedad civil organizada y no organizada, que ha demandado imparcialidad en la gestión de temas socioambientales asociados a proyectos de desarrollo económico de carácter nacional. Es decir, la institucionalidad exigida ha sido implementada, pero lo ha sido incluyendo en su propio núcleo la enorme posibilidad de un manejo político de los proyectos mencionados. Un escenario diferente se hubiese planteado si este organismo no hubiese estado adscrito a ningún ministerio, ni si quiera al del Ambiente, y en cambio hubiese tenido autonomía e independencia total respecto del Poder Ejecutivo. El caso de la Defensoría del Pueblo podría haber sido el modelo, aunque con la correspondiente capacidad real de toma de decisiones vinculantes. Para finalizar esta sección, mencionaremos que es interesante reparar en cómo, en la etapa previa a la realización de actividades humanas (proyectos que generan cambios e impactos en el ambiente natural y social), las entidades de promoción de la inversión en el Perú, tales como ProInversión o PerúPetro, no incluyen en sus organizaciones áreas que analicen, incorporen y gestionen estas propuestas desde el punto de vista ambiental20. Esto quiere decir que los temas ambientales solo 20 Ver el portal virtual (web) oficial de ProInversión (www.proinversion.gob.pe/) y PeruPetro (www.perupetro.com.pe/wps/wcm/connect/perupetro/site). También puede verse el portal virtual del CEPLAN: www.ceplan.gob.pe. En ninguno se encontrará un área

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se incorporan cuando las actividades humanas formuladas han sido ya lanzadas oficialmente como propuestas de desarrollo e inversión.

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La discusión en torno a los impactos sociales y ambientales se constituye como uno de los núcleos más importantes en el sistema de gestión ambiental. De hecho, las herramientas creadas para la gestión ambiental de los proyectos de desarrollo a escala pública y privada priorizan el tema de los impactos sociales y ambientales en la implementación de dichos proyectos. El ejemplo más característico es el estudio de impacto ambiental  (EIA), que es el instrumento técnico, administrativo y legal (es decir, requerido oficialmente por el Estado para velar por las salvaguardas sociales y ambientales) a través del cual se identifican los impactos que los proyectos propuestos tendrán a lo largo de su ejecución, sean ellos positivos o negativos para su gestión; es decir, para mitigar los impactos negativos, así como consolidar los positivos. Se supone que las autoridades con competencia ambiental (las direcciones generales de asuntos ambientales de los ministerios, principalmente) previamente deben definir si la herramienta misma procede o no, de acuerdo a las condiciones de su implementación. Otro ejemplo de lo mismo es la evaluación ambiental estratégica mencionada en el punto anterior, herramienta que da cuenta del escenario de planes, políticas y programas que harán eventualmente sinergia con las actividades propuestas por el proyecto a ser implementado. De la misma manera, tenemos el Programa de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA), que actualiza la gestión ambiental ajustando las actividades humanas a los nuevos mecanismos de gestión.

dedicada al tema ambiental, como sí ocurre con las direcciones de línea de los ministerios o incluso en las gerencias ambientales en los gobiernos regionales.

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El artículo 25°.- «De los Estudios de Impacto Ambiental», de la Ley General del Ambiente, plantea que los estudios de impacto ambiental (EIA) […] son instrumentos de gestión que contienen una descripción de la actividad propuesta y de los efectos directos o indirectos previsibles de dicha actividad en el medio ambiente físico y social, a corto y largo plazo, así como la evaluación técnica de los mismos. Deben indicar las medidas necesarias para evitar o reducir el daño a niveles tolerables e incluirá un breve resumen del estudio para efectos de su publicidad. La ley de la materia señala los demás requisitos que deban contener los EIA21.

Es decir, el marco general de la normatividad ambiental incide principalmente en los impactos directos e indirectos producidos por la actividad humana, y se cuida de ser lo suficientemente ambiguo respecto del manejo de o la gestión de los perjuicios, toda vez que dispone de manera etérea reducirlos a «niveles tolerables», concepto que no se define y mucho menos se desarrolla. Aquí caben varios niveles de interrogantes, desde aquellos por el ámbito geográfico al que alude esta «tolerabilidad» (global, nacional, regional, provincial, distrital, familiar, individual), hasta los vinculados a la naturaleza misma de dicha «tolerabilidad», considerando que existen criterios técnicos para establecer los máximos y mínimos permisibles (Estándares de Calidad Ambiental - ECA y otros). De su lado, en el reglamento del SEIA, concretamente en su Anexo I sobre las «Definiciones», se consideran conceptualmente los diferentes tipos de impactos, identificando los directos, indirectos, acumulativos y sinérgicos, aunque la exposición y planteamiento de dichos conceptos sea algo cuestionable22. En el anexo mencionado del reglamento los impactos Las cursivas son nuestras. Los conceptos quedan planteados de la siguiente manera: «9. Impactos acumulativos:

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Impacto sobre el ambiente ocasionado por proyectos desarrollados o por desarrollarse en un espacio de influencia común, los cuales pueden tener un efecto sinérgico.

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acumulativos y sinérgicos parecen referirse a lo mismo, en una suerte de tautología viciosa o mutuamente referencial. Por otra parte, no se considera como diferencia entre ellos el elemento temporal, que es lo que marca su principal contraste, toda vez que pueden conceptuarse los impactos sinérgicos como sincrónicos y los acumulativos como diacrónicos. Conforme se va subiendo en la jerarquía del tipo de impacto, es decir, conforme se va transitando del más simple al más complejo (o, en su forma concreta, del impacto directo al sinérgico), se va ampliando el ámbito geográfico, pero también el temporal. Existen otros elementos conceptuales discutibles en las definiciones planteadas, aunque este no es el espacio para dar cuenta de ellos. Es interesante notar, sí, que en el Anexo IV («Términos de Referencia Básicos para Estudios de Impacto Ambiental Detallado (EIA d), Categoría III»), se determina que la identificación de los impactos deberá seguir la línea de lo trazado en su taxonomía previamente formulada, ubicando y desarrollando cada uno de ellos en la medida en que es relevante para la actividad humana a ser realizada (dice, literalmente: «Se prevengan los impactos directos, indirectos, acumulativos y sinérgicos, y los riesgos inducidos que se podrían generar sobre los componentes ambientales, del paisaje, sociales y culturales y la salud de las poblaciones»). Sin embargo, lo realmente relevante no es esta rápida alusión en el modelo de términos de referencia que queda planteado en el mencionado anexo, sino el hecho de que, en la práctica, los estudios de impacto ambiental de cualquier sector

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Los impactos acumulativos pueden ser resultado de actuaciones de menor importancia vistas individualmente, pero significativas en su conjunto. 10. Impacto ambiental negativo significativo. 11. Impactos directos: Efectos ocasionados por la acción humana sobre los componentes del ambiente, con influencia directa sobre ellos, definiendo su relación causa-efecto. 12. Impactos indirectos: Efectos ocasionados por la acción humana sobre los componentes del ambiente, a partir de la ocurrencia de otros con los cuales están interrelacionados o son secuenciales. 13. Impactos sinérgicos: Efecto o alteración ambiental que se produce como consecuencia de varias acciones, y cuya incidencia final es mayor a la suma de los impactos parciales de las modificaciones causadas por cada una de las acciones que lo generó».

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hagan siempre, sistemáticamente, énfasis en los impactos directos y, en el mejor de los casos, en los impactos indirectos, dejando de lado los acumulativos y sinérgicos (es decir, justamente aquellos que implican la necesidad de esquemas de planificación orientada al equilibrio entre el impacto negativo y la posibilidad de mejora en la calidad de vida o bienestar del poblador a escala local y nacional), precisamente los que son siempre más importantes y trascendentes en el largo plazo. En la tercera sección de la presente publicación, dedicada al estudio de casos específicos de megaproyectos de inversión, veremos con detenimiento este punto23. Lo importante en este momento es poner en evidencia que el sistema de gestión ambiental, cuya principal herramienta es el estudio de impacto ambiental, tan definido y demarcado en el Anexo IV en cuestión, evalúa principalmente los tipos de impactos directos e indirectos —y, eventualmente, aprueba las medidas de gestión asociadas—. Basta con ello para que un EIA sea aprobado, sea del sector que fuere. Esta manera de enfocar la evaluación de los impactos ambientales va de la mano con la pequeña o, en realidad, inexistente planificación a escala de gobierno nacional, en la medida en que son justamente los impactos acumulativos y los sinérgicos —es decir, aquellos que se manifiestan en el largo plazo— los que son obviados. La identificación de impactos directos e indirectos (es decir, ubicar impactos del tipo causa-consecuencia de manera directa y de manera indirecta) es la mejor forma de evidenciar empíricamente impactos (contaminación del recurso hídrico, contaminación de suelos, contaminación sonora, contaminación aérea, etcétera, todos los cuales son medibles de manera mecánica y muy instrumental), pero, al mismo tiempo, es la forma más simple y superficial de encarar el tema ambiental en una actividad humana propuesta y, por lo tanto, es la forma más trivial de plantear que existe «gestión ambiental», principalmente dado el carácter inmediato —espacial y temporalmente— de su aplicación. Los procesos de colonización, de expansión de la frontera agrícola, de articulación Ver los capítulos 9 y 10 de la siguiente sección

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productiva y comercial a nuevas redes mercantiles, la transformación de la mano de obra, la transformación de modos de comportamiento tradicional y un largo etcétera que constituye el contenido de los impactos sinérgicos y acumulativos (para los cuales, dicho sea de paso, no existen herramientas de medición simples o de resultados inmediatos) no son identificados, evaluados o gestionados con los estudios de impacto ambiental. El otro punto a plantear aquí es si existen propuestas de actividades humanas (políticas, planes, programas o proyectos) realmente desestimadas por la evaluación de los sectores con autoridad en competencia ambiental. Es decir, queda la pregunta de si constan proyectos no aprobados, con certeza. Desde nuestra experiencia en el sector público24, nunca pudimos ser testigos de un expediente rechazado hasta la anulación o evitación de la actividad. Lo que sí puede ocurrir —como adelantáramos líneas arriba— es que un EIA sea observado y que las observaciones sean de fondo; o incluso puede ocurrir que un EIA sea desaprobado. Sin embargo, como la misma ley lo plantea, y aunque el proceso de observaciones (o la  mala calidad del propio EIA así lo defina) termine en una «resolución desaprobatoria», dicho dictamen se refiere no a la actividad propuesta, sino a la herramienta. Así, el proponente tiene la facultad, luego de realizar nuevamente los trámites administrativos, legales y pecuniarios respectivos, de reiniciar el proceso de elaboración del EIA, esta vez cumpliendo con los requisitos necesarios para su aprobación. El artículo 56º.- La «resolución desaprobatoria» del reglamento del SEIA plantea que

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Si como resultado de la revisión y evaluación del expediente administrativo del EIA, se advirtiera que el Estudio de Impacto Ambiental no ha considerado los Términos de Referencia aprobados,

El autor tiene casi siete años de experiencia laboral bajo la Dirección General de Asuntos Socio-Ambientales del Ministerio de Transportes y Comunicaciones; y casi uno en lo que intentó ser, a mediados de la década pasada, el área ambiental de ProInversión, que ha sido hoy en día ya desmantelada. 24

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o que los potenciales impactos ambientales negativos derivados del proyecto podrían tener efectos no aceptables u otro aspecto relevante que se identifique, la Autoridad Competente debe emitir una Resolución desaprobatoria que será notificada al titular25.

No obstante, no ofrece mayores detalles respecto de aquellos «efectos no aceptables» del proyecto. Uno tiene el derecho de preguntar si durante el proceso de obtención de la licencia social en un proyecto como Conga en Cajamarca, por ejemplo, cinco víctimas fatales (todas civiles) son «efectos no aceptables» para la consecución del mismo. Para el caso, a decir del juego de valoraciones éticas de la empresa privada proponente y de las posiciones políticas —y también de las valoraciones éticas— de las diferentes instancias de representación oficial del Estado, desde el sector directamente responsable (en este caso, el Ministerio de Energía y Minas) hasta la propia Presidencia de la República, lamentablemente, no parecen serlo. Expresamos así parte del contenido central de la tesis planteada originalmente, según la cual el Sistema de Gestión Ambiental, en este caso encarnado por el sistema de evaluación de los impactos, se encuentra al servicio de la inversión privada con la mira exclusivamente centrada en torno al crecimiento económico. No vamos a desarrollarlo, pues es motivo de una extensa reflexión per se, pero es necesario indicar que el reglamento del SEIA plantea también la valorización económica de los impactos. El artículo 26º.- «Valorización económica del impacto ambiental de proyectos de inversión», dice que Para valorizar económicamente el impacto ambiental en los estudios ambientales debe considerarse el daño ambiental generado, el costo de la mitigación, control, remediación o rehabilitación ambiental que sean requeridos, así como el costo de las medidas de manejo ambiental y compensaciones que pudieran corresponder, entre otros criterios que resulten relevantes de acuerdo al caso. Las cursivas son nuestras.

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Esta propuesta está asociada a los costos directamente relacionados con la logística de un proceso de mitigación o compensación, pero se refiere, en primer lugar, a los costos del impacto en sí sobre el mismo medio ambiente. Para ello, hoy en día se vienen elaborando y difundiendo modelos económico-matemáticos que hacen precisamente eso: valorizar la naturaleza. No vamos a discutir aquí las bondades o limitaciones de estos modelos, sino más bien evidenciar que tal valoración es un procedimiento que contiene, especialmente en su base conceptual, una serie de presupuestos artificiales o, por lo menos, extremadamente discutibles: ¿qué (o debiéramos decir, «quién») define el valor/precio de la naturaleza: el mercado? ¿Cómo ha sido producida la riqueza intrínseca de los recursos naturales colocados allí «para ser tomados»? ¿Es esto materia de medición económica? Lo que queda claro en todo caso es que, de plano, de acuerdo a la disposición de la Ley, la naturaleza vale o, mejor aún, tiene un precio, y es posible definirlo. Esta forma de abordar el tema marca la posición de la Ley respecto de la mercantilización de la naturaleza y, por lo tanto, la posibilidad de manipularla en escenarios de intercambio y producción capitalistas. Una vez que la naturaleza tiene precio es posible comprarla, lo cual comporta un conjunto de apuestas valorativas que merecen ser problematizadas. Así, se desprende de este escenario la cuestión crítica de la posibilidad —o no— de cuantificar crematísticamente la naturaleza. Puesto en términos de contradicciones civilizatorias, se despliega el careo entre la cosmovisión de un horizonte sociocultural que posibilita, facilita y promueve la mercantilización de la naturaleza (allí donde el mercado y la producción capitalista de mercancías es, justamente, el motor de los problemas ambientales al proceder básicamente mediante mecanismos de expansión de oferta y demanda de bienes y servicios o, como se dice hoy en día en el argot vulgar, de commodities), por un lado; y, por otro, la cosmovisión de autonomías locales (por ejemplo, pueblos indígenas amazónicos, comunidades campesinas tradicionales) que sostienen y reproducen, aun hoy en día, formas tradicionales y no modernas 203

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(es decir, no desnuda ni unilateralmente instrumentales) de relacionarse con la naturaleza, considerándola como parte de un todo al interior del cual existen y en el que se reproducen vital e integralmente.

El Sistema de Gestión Ambiental y su procedencia trasnacional y multilateral Iniciamos el presente artículo planteando que la creación del Ministerio del Ambiente, pretendida máxima autoridad sobre el tema ambiental, estuvo intrínsecamente asociada a la firma del Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos de Norteamérica y el Perú. Este acontecimiento puede ser considerado, en sí mismo, como un sólido argumento para dar soporte a la idea de que la gestión ambiental en el Perú está marcada por las relaciones que nuestro país mantiene con entidades del exterior; es decir, que este sistema depende o está en función de la agenda económica, política y, eventualmente, ambiental de otros países, principalmente los del eje desarrollado del así llamado «Primer Mundo». Esta forma de fundar un sistema de gestión ambiental es en realidad solo una muestra del modelo general que se estructura históricamente en el vínculo entre países «desarrollados» y países «en vías de desarrollo». Así, planteamos aquí que los instrumentos legales y herramientas técnicas de gestión del asunto ambiental son producto  de  «recomendaciones», condiciones o flagrantes obligaciones externas, provenientes de Estados-nación, de entidades de cooperación multilateral o de organismos supranacionales26, ubicados todos al norte de la línea ecuatorial, y asumidas de manera directa, e incluso en numerosos casos como deuda externa, por nosotros, países ubicados al sur. Aunque sea más descarnada, la otra forma de plantear lo mismo asumiendo nuestra (ausencia de) agencia es proponer que el modelo institucional, técnico 26 Por ejemplo, los Estados Unidos de Norteamérica, tratándose de Estados-nación; el Banco Mundial, si se trata de entidades de cooperación multilateral; o la Organización de las Naciones Unidas (ONU), para el caso de organismos supranacionales.

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y legal del Sistema de Gestión Ambiental en el Perú no ha sido producido por trasformación endógena. Esbozaremos en este punto que el tema ambiental, considerado como un elemento institucional y oficial al interior de los sistemas de gestión pública, adaptado legalmente a una formalidad de Estado-nación, no es en realidad algo tan nuevo en la historia. El congreso de los Estados Unidos de Norteamérica, por ejemplo, creó legalmente el primer Parque Nacional en el año 1872, conocido como el Parque Nacional Yellowstone. La consideración estatal de las cuestiones ambientales no es pues de ningún modo nueva, aunque se haya basado en lo que denominamos aquí, junto a Vallaeys, un «ambientalismo romántico» (2007). A esta primera etapa, sensible a la preocupación por el asunto ambiental, le sigue otra que se forja desde mediados del siglo veinte y tiene como melodía de fondo la instauración de un sistema global caracterizado por una mundialización pautada por relaciones asimétricas entre países desarrollados y países en vías de desarrollo27, y una siguiente, más técnicocientífica, legal e institucional, marcada por los nuevos datos que ofrece una ciencia cada vez más poderosa y eficiente, conforme a los avances vertiginosos característicos de ese siglo. Así, en 1948 es creada la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), promovida por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), cuyo presidente era el científico biólogo, humanista y escritor de alto reconocimiento Julian Huxley28; y en 1951 y 1961 se crean en Estados Unidos de Norteamérica y Europa, respectivamente, las que serían las primeras megaorganizaciones no gubernamentales ambientalistas

«Desarrollo» entendido aquí como un concepto y una práctica producto del nuevo orden global asentado a partir de la Segunda Guerra Mundial, que implica un nuevo escenario geopolítico de edificación de una estructura de poder geopolítica global, identificando el modelo occidental moderno, blanco, cristiano y capitalista como el más acabado, único y final (Sachs, 1999; Rist, 2002). 28 Julian Huxley fue, en efecto, el primer presidente de la UNESCO. 27

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del escenario  mundial, The  Nature  Conservancy (TNC)29 y World Wildlife Foundation (WWF), ambas promovidas en el seno de grupos de científicos altamente especializados. Números crecientes de pobreza, especialmente en países africanos y latinoamericanos, y principalmente la degradación del medio ambiente (aire, agua, tierras, bosques) asociada a estas estadísticas fueron el fundamento de esa producción acelerada de organismos ambientalistas (Adams, 1995). La tesis sobre la que emerge este movimiento se sustenta en el hecho de que es posible identificar una contradicción entre el desarrollo tal y como es abordado de manera general en este momento de la historia —es decir, fundamentalmente concebido como crecimiento económico— y el medio ambiente, que es víctima de este proceso. Si hay desarrollo económico, entonces hay impactos sobre la naturaleza, parecían decir los ambientalistas en aquel entonces. En 1972 se lleva a cabo la Conferencia sobre el Medio Humano en Estocolmo —que se constituye como base para la posterior Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro, realizada en 1992—, cuyos lineamientos y conclusiones se recogerían más tarde en el informe Brundtland, de 1987, titulado Nuestro futuro común y dirigido por Gro Harlem Brundtland, exprimera ministra de Noruega. De este último trabajo se desprendería, finalmente, el concepto de «desarrollo sostenible» tal y como lo entendemos hoy en día; es decir, como aquel que satisface las necesidades del presente sin comprometer las de las futuras generaciones (Brundtland, 1987). Como resultado de este evento en Estocolmo, se instauró el Programa del Medio Ambiente de las Naciones Unidas (UNEP) y la ONU estableció en 1983 la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y el Desarrollo. Algunos de los principales conceptos de su actividad son los de «degradación ambiental» y «contaminación transfronteriza», cuyo núcleo argumental plantea que la contaminación 29 La cual pocas décadas más tarde concebiría, tras un cisma interno, a Conservation International, otra de las grandes organizaciones ambientalistas no gubernamentales dedicadas al tema.

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no reconoce límites políticos o geográficos y afecta a los países, regiones y pueblos más allá de su punto de origen (todo tipo de contaminación, cambio climático, reducción de la capa de ozono, uso y administración de océanos y recursos de agua dulce, deforestación excesiva, desertificación y degradación de la tierra, vertidos peligrosos y disminución de diversidad biológica). Así, se define que la degradación ambiental en diversas partes del mundo desarrollado y del mundo en desarrollo puede afectar a los intereses políticos, económicos y sociales del mundo en su conjunto. Por su parte, en 1980 se crea la Estrategia Mundial para la Conservación, cuyos aliados son, principalmente, la UICN, la WWF y el UNEP, la cual comienza a entablar un diálogo de la manera más eficaz posible con los promotores del desarrollo humano. Dicha estrategia se constituyó para garantizar fondos de donantes (Adams, 1995, p. 360). En este punto seguimos la tesis de Adams (1995, p. 358), que plantea que el concepto de «desarrollo sostenible» es usado explícitamente como herramienta para limar la dicotomía entre el tema ambiental y el tema económico; es decir, para plantear que es posible generar desarrollo económico sin efectos ambientales colaterales e incluso para sostener que dicho desarrollo puede mejorar el ambiente. Ahora bien, lo novedoso de este concepto es plantear que los problemas medioambientales del planeta están vinculados a condiciones económicas y problemas de justicia social. Necesidades socioculturales, medioambientales y económicas debían equilibrarse unas a otras para obtener resultados sostenibles a largo plazo. Como plantea el mencionado autor, si la gente es pobre y las economías nacionales son débiles, el medio ambiente se resiente; si se abusa del medio ambiente y se consumen en exceso los recursos, la gente sufre y las economías se debilitan. Las acciones o decisiones locales más insignificantes, buenas o malas, tienen repercusiones potenciales a escala mundial (1995, p. 355). Por su parte, como veremos luego para el caso del Perú —aunque hemos adelantado ya algunas ideas centrales al inicio de este punto—, los países del Tercer Mundo se someten —principal, aunque no únicamente, 207

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después de 1990, es decir, inmediatamente después de definido e instaurado globalmente el Consenso de Washington— a la agenda internacional, especialmente a través de mecanismos institucionales como ministerios —con sus agencias, direcciones o áreas de funcionamiento interno—, políticas públicas, asignación de presupuestos, etcétera. El tema del «desarrollo sostenible» se resuelve pragmáticamente en la implementación de «sistemas de evaluación ambiental» y la incorporación de «externalidades» en políticas, programas, proyectos y modelos económicos. En el Perú la discusión contemporánea sobre la conservación de las especies, de los ecosistemas, de la biodiversidad y, en general, el gran asunto del medio ambiente, es algo que aparece a partir de las décadas del setenta u ochenta del siglo veinte, y que de ahí en adelante mantiene su presencia con oscilaciones30. El Perú tiene normas sobre áreas protegidas desde hace más de cincuenta años, aunque las primeras fueron creadas de manera inconexa y, en muchos casos, sin sustento legal (Solano, 2003)31. Siguiendo el modelo histórico previamente propuesto, nuestro sistema se inició con medidas básicamente conservacionistas y comportamientos principalmente proteccionistas de la naturaleza; el principal logro de esta nueva aproximación fue la creación de áreas naturales protegidas legalmente, tales como parques nacionales, reservas nacionales, etcétera, 30 Solo como rápido indicador, señalamos que en la década del sesenta, que marca el inicio de la creación de áreas naturales protegidas, se decretaron tres de ellas; en la década del setenta se sumaron doce nuevas; en los años ochenta, dieciocho áreas más; en los año noventa, únicamente tres; y en la primera década del siglo actual, se crearon treinta adicionales. Con todo, la formalización y modernización del sistema de gestión ambiental, más allá de las áreas naturales protegidas, comienza en la década del noventa con la creación del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SINANPE) en 1990; la creación del Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) en 1992; el proceso de discusión en torno al Plan Director del SINANPE entre los años 1994 y 1996; y, finalmente, con la promulgación de dicho plan mediante Decreto Supremo 010-99-AG, en 1999. 31 El estudio de impacto ambiental, por su parte, es una herramienta de gestión con veinte años de vigencia en Perú, aproximadamente, y cuarenta años a nivel mundial.

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al  amparo del concepto de «reservas de biósfera» propuesto por la UNESCO a inicios de la década del setenta. El grupo de «héroes de la conservación» de aquel entonces estaba conformado por profesionales de las ciencias naturales y, especialmente, de la ingeniería forestal, que hoy en día ocupan o han venido ocupando significativos cargos en nuestro Estado o en importantes organismos multilaterales de especialidad financiera (Ministerio del Ambiente, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, etcétera), así como en ONG ambientalistas, nacionales e internacionales, especialmente. En la actualidad, la agenda gira en torno a temas como el cambio climático, la patente mercantil de información biogenética, los desarrollos en biotecnología, el mercado de carbono, los servicios ambientales y otros. No obstante, como acabamos de mencionar, es vital recordar que el asunto de la preocupación por la naturaleza, que incluía ya un sistema con una normatividad que le da soporte legal, se consolida mucho tiempo atrás y es básicamente decimonónico. Es importante no perder de vista los orígenes formales de la preocupación por el asunto ambiental, pues de hecho lo que aquí proponemos es que la pauta de esa experiencia histórica ha marcado los posteriores desarrollos sobre el asunto, diríamos de dos maneras: a) una temática, relacionada principalmente con el perfil de la protección estricta de los seres vivos en sus ambientes naturales (y aquí el énfasis está en el hecho de no incluir a los seres humanos) y la preservación de las especies, en particular aquellas que se encuentra en peligro de extinción32; y b) otra en la forma de su institucionalización, que llega siempre como modelos desde los países desarrollados (del «Primer Mundo», industrializados o cualquiera que fuere el eufemismo usado) a los países en vías de desarrollo 32 En la actualidad, esto queda expresado como relicto, como remanente sobreviviente, en algunos de los logos de las grandes trasnacionales dedicadas a la conservación de la naturaleza, como la figura del oso panda de la World Wildlife Foundation, entre otros. Esto a pesar de que el discurso dominante en estas esferas sea aparentemente más inclusivo, es decir, con pretendidas consideraciones de incorporación de los seres humanos o de los aspectos sociales al interior de las demandas ambientales.

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(subdesarrollados, del «Tercer Mundo», periféricos, etcétera), modelos basados en una preocupación más bien paisajística en relación con la conservación de la naturaleza, asociada a una mirada romántica y unilateral de las comunidades originarias (el buen salvaje)33. Sostenemos que esta doble pauta es la que, de alguna manera, condiciona todo el devenir de la preocupación por la conservación de la naturaleza en la esfera pública del sistema de los Estados-nación, diríamos incluso, hasta hoy en día34. Nuestra hipótesis se basa en que originalmente detrás de la preocupación por la conservación de la naturaleza se hallaba un espíritu romántico volcado a la protección de los seres vivos (no humanos) y, principalmente, esta noción de la preocupación por la pérdida de las especies. Así, el espíritu encontrado en la base de este aparato legal e institucional detrás de la conservación de la naturaleza desde el siglo diecinueve, es decir, desde que comenzó a instalarse el sistema de áreas protegidas a nivel mundial, es el espíritu de la protección de las especies en peligro de extinción. Detrás de la «conservación de la naturaleza» se presenta una propuesta más bien estética, un sentido más bien paisajístico, de conservación para la observación museográfica. Este mismo espíritu va de la mano con toda la aproximación al mundo indígena, al mundo tribal, no moderno y no occidental. Hay un aliento paternalista y unilateral Estas aproximaciones a lo natural y a lo culturalmente originario (grupos sociales no industriales, premodernos, tribales, etcétera) parecen fundamentarse en los mismos principios éticos presupuestos por estos modelos. 34 Aunque a lo largo del derrotero de su existencia el asunto de la conservación de la naturaleza ha sufrido algunos hitos que han significado importantes transformaciones y cambios profundos en su paradigma, estos se han producido principalmente desde la iniciativa del sector privado y de la sociedad civil, no necesariamente desde el sector público. Uno de ellos, quizá el más importante, es la inclusión del concepto de «gestión» de las áreas protegidas, que implica una mirada más amplia y flexible en su condición de uso, considerando incluso la posibilidad de generar desarrollo sostenible a partir del manejo de los recursos naturales existentes. Así, el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas del Estado Peruano (SINANPE) incluye modelos de áreas protegidas que, de acuerdo a sus planes de manejo, pueden ser usadas con diferentes fines, sean estos extractivos, comerciales, recreativos, de investigación o de otra índole. 33

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detrás de esta aproximación conservacionista y proteccionista de la naturaleza. Cuando en el siglo diecinueve fueron formuladas legalmente las áreas naturales protegidas no se pensaba, ni mucho menos, en el marco de una protección del tipo de gestión que se considera en nuestros días; se planteaba más bien una protección intangible, lo que implicaba la imposibilidad del uso de los recursos naturales conservados. La paradoja de esta visión consistía en la incapacidad de ver en la creación de las áreas protegidas una forma específica de uso instrumentalizado de la naturaleza, lo que quiere decir que no era posible identificar que el «no-uso» de un espacio (como es el caso de un parque nacional, por ejemplo) consistía, efectivamente, en una forma específica de uso. Hoy en día esta forma de abordaje ha sido transformada con el concepto de «servicios ambientales», que pretende ser una bisagra entre la protección de la naturaleza tradicional y la identificación de los beneficios humanos y sociales que dicha protección genera. Estos antecedentes son fundamentales también en la medida en que plantean la cuestión de cómo se establecen los límites de lo conservado. Ello supone presupuestos discutibles habida cuenta de la imposibilidad de establecer límites perfectamente determinados para señalar los espacios naturales protegidos. Si bien la unilateralidad de estas definiciones se hace necesaria, se ha tendido a omitir el vínculo ecosistémico que impide una delimitación precisa, por un lado; y, por otro, se omite también la razón instrumental latente detrás de estas demarcaciones, es decir, las razones operativas por las cuales se crean áreas delimitadas. La delimitación implica la definición de un «dentro» y un «afuera», aunque desde el punto de vista natural —como desde el punto de vista social— estrictamente no existe un «dentro» y un «afuera». Como indicaremos en un momento, la primera omisión está en el proceso de transformación bajo el auspicio del concepto de «servicios ambientales ecosistémicos» que hoy en día se ha comenzado a manejar a escala global. En este mismo sentido, cuando se hace lo propio con los pueblos originarios, se están estableciendo criterios unilaterales de poder (en este caso, la propiedad) para delimitar sus espacios. Ahora bien, queda claro 211

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que esta última forma de demarcación (la de los pueblos originarios ahora convertidos en comunidades campesinas o nativas, con registro público y cumpliendo todos los requisitos legales para su existencia) es más fácil de constituir que en el caso de la naturaleza, donde diversos procesos y sus repercusiones en términos de la suerte de las especies se hacen visibles muy a largo plazo, como ocurre a propósito del cambio climático (visto por algunos ambientalistas como una «respuesta de la naturaleza» a la acción humana). Los pueblos originarios no construyeron el concepto de propiedad de la manera como lo hemos hecho al interior de nuestro horizonte cultural, moderno, occidental y capitalista; nunca han tenido territorios delimitados definitivamente. En la Amazonía, por ejemplo, los pueblos han sido históricamente seminómades, trashumantes intercambiando bienes, mujeres, artesanías, productos agrícolas, caza, pesca. Hoy en día las comunidades nativas y campesinas existen, sin embargo, gracias a que están reglamentariamente demarcadas. Cuando el sistema legal los delimita en espacios claramente definidos, lo que hace es obviar este conjunto de prácticas y de redes sociales ancestrales que les son propias. Así, en el tema social es mucho más fácil ver la unilateralidad o, mejor dicho, el contexto de poder en el que se despliega esta construcción social que es la propiedad o la delimitación de un área. Solo en los últimos años, como algo muy contemporáneo, a escala mundial y en el Perú, se ha introducido en la agenda el asunto de «la gestión de los servicios ambientales ecosistémicos». Aquí ya no se trata de un sentido de la protección de acuerdo con el espíritu anciano y tradicional del punto de vista de la protección del paisaje al que nos hemos referido, sino al hecho de que esta naturaleza que se conserva está beneficiando en determinados aspectos muy específicos a la sociedad en su conjunto (y no  nicamente a los pueblos tradicionales que viven directamente de y con ella), por ejemplo, respecto de los temas de recursos hídricos, seguridad alimentaria o recursos genéticos, entre otros. Aunque aquí el escenario se complica también, pues detrás de cada uno de estos elementos hay, en la actualidad, poderosos intereses económicos —como mencionaremos 212

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más adelante—, el mecanismo REDD+ es, por ejemplo, un caso específico de «retribución por servicios ecosistémicos», basado en la posibilidad mercantil del almacenamiento de carbono en bosques manejados. Además de lo mencionado hasta ahora, que es en realidad una interpretación de los acontecimientos históricos y valorativos en torno de la cuestión ambiental, es necesario pasar revista a la normatividad que da cuenta del vínculo entre la gestión ambiental y la política exterior, lo cual, en cierto modo, reduce nuestras posibilidades hermenéuticas. Así, en la Ley General del Ambiente encontramos en su artículo 12°.- «De la política exterior en materia ambiental», que

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Sin perjuicio de lo establecido en la Constitución Política, en la legislación vigente y en las políticas nacionales, la Política Exterior del Estado en materia ambiental se rige por los siguientes lineamientos: […] b. La generación de decisiones multilaterales para la adecuada implementación de los mecanismos identificados en los acuerdos internacionales ambientales ratificados por el Perú […] e. La promoción de estrategias y acciones internacionales que aseguren un adecuado acceso a los recursos genéticos y a los conocimientos tradicionales […] g. La búsqueda de soluciones a los problemas ambientales globales, regionales y subregionales mediante negociaciones internacionales destinadas a movilizar recursos externos, promover el desarrollo del capital social, el desarrollo del conocimiento, la facilitación de la transferencia tecnológica y el fomento de la competitividad, el comercio y los econegocios, para alcanzar el desarrollo sostenible de los estados […] j. El establecimiento, desarrollo y promoción del derecho internacional ambiental.

Que en todos estos lineamientos se identifique con claridad y de inmediato la necesidad de establecer vínculos con la institucionalidad ambiental a nivel mundial es, en realidad, parte de las necesidades propias de crecimiento y consolidación del tema ambiental en el Perú, y responde de hecho a situaciones de carácter global, lo que parece ser más bien consecuente. Lo que encontramos más allá de la «voluntad global», 213

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sin embargo, es este notorio vínculo con el fomento de la competitividad y el comercio, en un sistema social en el que la producción de bienes depende del uso de los recursos naturales y de la creación de mercados cada vez más grandes y sólidos. Parece haber allí otra vez una contradicto in adiecto. Uno de los ejemplos más reveladores respecto de este punto es el novedoso «mercado de carbono»35, o las llamadas iniciativas REDD o REDD+ (Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación)36, que buscan conservar el bosque para controlar la retención de carbono —y, con ello, reducir parte del efecto invernadero que, todo parece indicar, produce el cambio climático que vivimos actualmente—. Estos mecanismos plantean una solución de mercado para problemas ambientales creados por un sistema de producción cuyo fundamento es, precisamente, el mercado. De la misma manera, el artículo 38° de la ley, «Del financiamiento de la gestión ambiental», plantea que […] el Poder Ejecutivo debe buscar, entre otras medidas, promover el acceso a los mecanismos de financiamiento internacional, los recursos de la cooperación internacional y las fuentes destinadas a cumplir con los objetivos de la política ambiental y de la Agenda Ambiental Nacional, aprobada de conformidad con la legislación vigente.

De hecho, es así precisamente como se fomentó y consolidó nuestro Sistema de Gestión Ambiental, a través de mecanismos financieros internacionales. En el fortalecimiento de las capacidades de los técnicos Es decir, el derecho de las empresas privadas o los Estados —especialmente los desarrollados— a emitir CO2 como un bien que puede ser canjeado y que tiene un precio establecido en el mercado. Este mecanismo se diseña en el marco de incentivos que benefician a empresas que no emiten o disminuyen la emisión, haciendo pagar a las que emiten más de lo establecido. 36 Este mecanismo consiste básicamente en un incentivo económico por el mejoramiento del stock de carbono de los bosques, especialmente en «países en vías de desarrollo». Para más detalles, ver información de la UICN en el siguiente enlace virtual: www.iucn.org/ es/sobre/union/secretaria/oficinas/sudamerica/sur_trabajo/sur_bosquesam/sur_bosques_ cambio_climatico/sur_bosques_redd/ 35

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dedicados a asuntos ambientales, en la organización de la institucionalidad, en la creación de las leyes y los modelos de gestión, en todos estos elementos se hallan fuentes de financiamiento externo, generalmente planteadas como endeudamiento público (las principales fuentes cooperantes son el Banco Mundial [BM], el Banco Interamericano de Desarrollo [BID], la Corporación Andina de Fomento [CAF] y otros Estados a través de sus mecanismos de cooperación técnica o financiera, como la cooperación alemana, canadiense, italiana, etcétera). Una norma como esta parece, más bien, asegurar la reproducción de la necesidad de soporte financiero de fuentes inter, supra y multinacionales. Lo conmovedor de este escenario es que estas mismas fuentes cooperantes para el fortalecimiento de la gestión ambiental suelen ser también promotoras y proponentes de diversas políticas, planes, programas y proyectos (es decir, actividades humanas transformadoras del entorno), usando tanto mecanismos públicos como entidades privadas. Así, de la misma manera como ocurre en otros ámbitos del tópico ambiental, como hemos visto en los puntos anteriores, mientras por un lado se apoyan las «causas verdes», por otro se invierte en actividades de extracción de recursos, actividades de infraestructura vial, actividades de infraestructura energética, etcétera, marcadas por la unilateralidad del interés económico y la contemplación limitada de sus impactos.

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A lo largo del presente texto hemos intentado dar cuenta de que el sistema de gestión ambiental en el Perú se ha organizado como un aparato conceptual, técnico y legal que se encuentra al servicio de la promoción de la inversión pública y, especialmente, privada, para el desarrollo o crecimiento económico. Dicha hipótesis se basa en tres elementos específicos que podemos identificar tanto en la estructura legal  de nuestro sistema como en la historia de su constitución y en el modelo de herramientas concretas que usa.

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Así, hemos planteado que: i) la forma como ha sido organizado y distribuido el poder relativo a las competencias ambientales otorga a los sectores ministeriales y, por lo tanto, a las propuestas de dichos sectores generalmente originadas en círculos privados (pensemos en proyectos hidroeléctricos, de extracción minera o en la construcción de carreteras concesionadas) la capacidad de definir dichos temas al interior de estos mismos sectores. En otras palabras, los promotores de las actividades transformadoras (de origen generalmente privado) terminan siendo de manera ubicua juez y parte en el tema ambiental, aun allí donde es creada una entidad como el SENACE, pues la Ley se ha encargado de definir a su consejo directivo como conformado por esos mismos sectores. ii)  Las  herramientas específicas de gestión ambiental y los estudios de impacto ambiental ponen siempre énfasis en los impactos directos y, algunas veces, en los impactos indirectos, omitiendo los impactos acumulativos y sinérgicos, que son los más relevantes en el tiempo y en el espacio pues son los que indican la presencia o ausencia de planificación. Por su parte, aun si una evaluación ambiental es desaprobada, lo que se amonesta no es a la propuesta o al proyecto propiamente, sino a la herramienta en sí, quedando la opción de volver a realizarla hasta que el sector en cuestión (u, hoy en día, el Ministerio del Ambiente por medio del SENACE) la apruebe. Dicho sea de paso, la sigla SENACE se entiende como Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles, siendo que al autor le llaman la atención particularmente las palabras «certificación» e «inversiones sostenibles», pues ambas dan cuenta de su sentido último: el Estado, incluso a través de su mecanismo más moderno y pretendidamente neutral (y ya hemos visto que ello no ocurre así), espera otorgar los permisos socioambientales necesarios para que la inversión (privada) se ejecute. Por último: iii) los mecanismos institucionales, así como las herramientas legales y las técnicas de gestión medioambiental, son producto de condiciones u obligaciones externas, provenientes de Estados-nación, de entidades de cooperación multilateral o de organismos supranacionales del Primer Mundo, y son asumidos 216

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de manera directa, e incluso en algunos casos como deuda externa, por nosotros, los países del Tercer Mundo. Queremos finalizar el presente texto insistiendo rápidamente en que una alternativa visible en este escenario podría ser la creación de una entidad ambiental autónoma, más allá del MINAM, con funciones que no dependan del Poder Ejecutivo. Un modelo de ello es la Defensoría del Pueblo, creada por el Congreso de la República, pero inmediatamente independizada, con presupuesto y ejercicio operativo propios. A diferencia de la Defensoría, sin embargo, una entidad ambiental de esta naturaleza, ciertamente, debería tener funciones vinculantes y de planificación. Por su parte, es posible pensar que tanto las herramientas de gestión ambiental como los estudios de impacto ambiental pueden ser elaboradas por empresas del sector público. Y no solo eso: es posible pensar incluso que el Estado mismo puede ser inversor en sectores estratégicos de la sociedad. Empero, esto correspondería a otro espacio de reflexión.

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CAPÍTULO 7 TRANSPARENCIA DE LA RESPONSABILIDAD SOCIAL DE LAS EMPRESAS MINERAS. EL CASO DEL PROGRAMA MINERO DE SOLIDARIDAD CON EL PUEBLO

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Juan José Ccoyllo y Gustavo Ávila

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En este artículo queremos iniciar un acercamiento a la responsabilidad social de las empresas mineras en el Perú a partir de la transparencia de sus impactos en el desarrollo; particularmente, en el desarrollo social. Entendida en un sentido fuerte, la responsabilidad social debe contribuir a lograr un desarrollo sostenible para el conjunto de la sociedad. Por esa razón, el artículo no se limita a la responsabilidad social empresarial (RSE), enmarcada en las iniciativas voluntarias a favor del desarrollo social ejecutadas con fondos privados, sino que aborda, sobre todo, las intervenciones de las empresas con fondos públicos o privados en el marco de convenios con el Estado que implican una regulación. Así, nos ocuparemos de los fondos sociales (FS) y, especialmente, del Fondo Minero de Solidaridad con el Pueblo (FMSP); ambos, FMSP y FS, implementados en el Perú en la década pasada. Nuestra intención es mostrar cómo la ausencia de una política de transparencia en el sector extractivo: i)  confunde entre los stakeholders (comunidades) el rol que juegan las empresas y el Estado para impulsar el desarrollo social; ii) dificulta una adecuada evaluación de sus responsabilidades; y, a la larga, iii) puede terminar en la paradoja de que los fondos públicos o cuasi públicos terminan «financiando» la RSE de las empresas mineras. Para ello, aparte del marco teórico, normativo y las consideraciones

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contextuales, nuestro estudio analizará la información documental y las páginas web disponibles durante el periodo estudiado.

La responsabilidad social ¿Qué es responsabilidad social? La Guía de Responsabilidad Social1 define el término como: […] la responsabilidad de una organización ante los impactos que sus decisiones y actividades ocasionan en la sociedad y el medio ambiente, mediante un comportamiento ético y transparente que: contribuya al desarrollo sostenible, incluyendo la salud y el bienestar de la sociedad; tome en consideración las expectativas de sus partes interesadas; cumpla con la legislación aplicable y sea coherente con la normativa internacional de comportamiento; y esté integrada en toda la organización y se lleve a la práctica en sus relaciones […] (Organización Internacional de Normalización, 2010).

Usaremos esta definición por varias razones: a) La responsabilidad social no se reduce a la gestión de las empresas privadas. Con sus propias características, se extiende a la gestión de organizaciones de la sociedad civil como las ONG y las universidades; asimismo, a la gestión pública bajo la forma del buen gobierno. Los principios de la responsabilidad social (la rendición de cuentas, la transparencia, el comportamiento ético y moral, el respeto de los intereses y derechos de las partes interesadas que interactúan con la organización, la consideración y contribución a un desarrollo sostenible de la sociedad, el respeto al principio de legalidad, el respeto a la normatividad internacional de comportamiento2 Norma ISO 26000, elaborada por la Organización Internacional de Normalización. Llamados también «documentos éticos universales». Se consideran como tales los

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documentos como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, los Objetivos del Milenio, la Carta de la Tierra y el Protocolo de Kioto.

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y el respeto de los derechos humanos) son principios que deben orientar la gestión de las organizaciones públicas y privadas, aunque cada una de acuerdo a su propia racionalidad y contexto de acción3.

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b) Recoge el sentido fuerte de la responsabilidad social como un hacerse cargo de los propios impactos, lo cual permite distinguir a la responsabilidad social de otras actividades como la filantropía o la inversión social. En este sentido, la responsabilidad social exige de partida la rendición cuentas y, en efecto, se trata del primer principio de la responsabilidad social según la ISO 26000. Las organizaciones rinden cuentas de aquello de lo que son responsables: sus impactos en la sociedad, la economía y el medio ambiente. En caso estos impactos sean negativos, se deben tomar acciones para prevenirlos y repararlos.

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La organización debe responder por sus decisiones y actividades. Hacia adentro, la dirección debe responder ante los órganos de gobierno de la organización; hacia afuera, la organización debe responder ante las autoridades competentes y más ampliamente ante las partes interesadas. Ante las autoridades se rinde cuenta del cumplimiento de las leyes y regulaciones (quinto principio de la responsabilidad social para la ISO 26000); ante las partes interesadas y la sociedad se rinde cuenta del reconocimiento de sus derechos legales y se responde a sus inquietudes e intereses (cuarto principio para la ISO 26000).

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El primer paso para la rendición de cuentas es la transparencia (segundo principio para la ISO 26000) de las decisiones y acciones de una organización que impactan en la sociedad y el medio ambiente:

3 Véase el análisis de estos principios en el acápite primero del capítulo 5, «Principios y materias fundamentales de la responsabilidad social organizacional», en este volumen.

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Una organización debería revelar de forma clara, precisa y completa y en un grado razonable y suficiente la información sobre las políticas, decisiones y actividades de la que es responsable, incluyendo sus impactos conocidos y probables sobre la sociedad y el medio ambiente. Esta información debería estar fácilmente disponible y ser directamente accesible y entendible para aquellos que se han visto o podrían verse afectados de manera significativa por la organización. Debería ser oportuna y basada en hechos y presentarse de manera clara y objetiva, para permitir que las partes interesadas evalúen con exactitud el impacto que las decisiones y actividades de la organización producen sobre sus respectivos intereses (ISO 26000, 2010).

La transparencia y el acceso a la información facilitan, pues, que las partes interesadas y la sociedad evalúen los impactos de la organización y, eventualmente, exijan que se responda por los impactos negativos. c) Define como objetivo primordial de la responsabilidad social contribuir al desarrollo sostenible. El desarrollo sostenible se define como un desarrollo que busca satisfacer las necesidades de la sociedad respetando los límites ecológicos de la Tierra y sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones de satisfacer sus necesidades. Tiene tres dimensiones interdependientes: económica, social y ambiental. Esta orientación explica la definición de la responsabilidad social como un hacerse cargo de los impactos económicos, sociales y ambientales para las futuras generaciones. d) Establece como el piso de la responsabilidad social al cumplimiento del derecho. El Estado y las empresas están sujetos a la Ley. En el ámbito internacional la responsabilidad social exige que se respete la normativa internacional para los comportamientos organizacionales, así como los derechos humanos. Estos últimos y el respeto de la legalidad nacional son también principios de la responsabilidad social. De este modo, los límites legales permiten materializar los

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límites morales y éticos (el comportamiento ético es el tercer principio de la responsabilidad social para la ISO 26000) que deben ser considerados por la gestión de una organización y que son la base de cualquier iniciativa voluntaria de responsabilidad social. Se debe evitar así «lavar con una mano y ensuciar con la otra».

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e) Así definida la responsabilidad social se entiende como la obligación de una organización de rendir cuentas por sus decisiones, acciones e impactos ante los afectados por ellas. El carácter «voluntario» de la responsabilidad social correspondería entonces a las iniciativas a favor de lograr un desarrollo sostenible en la sociedad.

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El impulso para la responsabilidad social viene, principalmente, de la presión de las partes interesadas. En el caso de los gobiernos, por la presión de la ciudadanía a favor, por un lado, de la transparencia de los asuntos públicos y, por el otro, de una adecuada regulación de las actividades de las empresas privadas, de modo que se eviten impactos sociales y medioambientales negativos como resultado de su actividad. En el caso de las empresas privadas, recién está en sus inicios la formación de una cultura de consumo responsable que, entre otras cosas, exija mayor transparencia y acceso a la información sobre los productos, a la vez que premie con su consumo a las empresas más responsables. Por lo pronto, los avances en la responsabilidad social empresarial han sido sobre todo iniciativas de las empresas que buscan darle a sus productos un valor agregado. El caso del sector extractivo es particular. Por la naturaleza de su actividad y sus impactos en la sociedad y el medio ambiente, enfrentan mayores exigencias y están más expuestos al escrutinio de las partes interesadas y de la sociedad. Esta situación explica la mayor urgencia de acciones de responsabilidad social en este sector. A continuación, vamos a centrarnos en la transparencia de las empresas mineras para dar cuenta de los impactos de los programas sociales que tienen a su cargo. Nos vamos a centrar en las acciones llevadas a cabo en el marco de los convenios firmados por las empresas mineras con el Estado peruano 223

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para administrar fondos públicos (fondos sociales) o privados (Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo) durante el segundo gobierno de Alan García (2006-2011). La gestión de estos fondos está regulada por el Estado en lo que respecta a su diseño, ejecución y evaluación. Se examinará en qué medida las empresas cumplen con estas disposiciones legales y dan cuenta de su gestión al Estado al tiempo que ponen esta información a disposición de la sociedad.

La transparencia y el acceso a la información en la gestión pública El acceso a la información pública es en el Perú un derecho ciudadano fundamental reconocido en la Constitución Política: Toda persona tiene derecho a solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluya por ley o por razones de seguridad nacional (Constitución Política del Perú, art. 2º, inciso 5).

Este derecho ha sido regulado por el Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública4. Según el principio de publicidad todas las actividades y disposiciones de las entidades estatales se presumen públicas, excepto la información que afecte la intimidad de las personas o la seguridad nacional, excepciones que están reguladas por la misma ley (Texto Único Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, art. 3º). Asimismo, el Tribunal Constitucional ha indicado que «la publicidad en la actuación El TUO de la ley Nº 27806. Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, aprobado por el DS Nº 043-2003-PCM en abril de 2003, unifica las modificaciones a la norma original que fue aprobada en agosto de 2002. Las modificaciones corregían algunas restricciones al derecho fundamental detectadas en la norma original. 4

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de los poderes públicos constituye la regla, y el secreto, cuando cuente con cobertura constitucional, la excepción» (Texto Único Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, art. 3º). Para ello, el TUO de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública establece algunos mecanismos como los portales de transparencia y el procedimiento de solicitud de información. A través de los portales de transparencia las entidades públicas deben difundir, de acuerdo a plazos establecidos, aspectos relevantes de su gestión en temas como organización, presupuesto, inversiones, remuneraciones del personal, contrataciones públicas, actividades oficiales, etcétera. A través del procedimiento de solicitud de información pública, que todas las entidades públicas deben regular en su Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA), las entidades públicas deben entregar la información solicitada en un plazo de siete días útiles sin que el solicitante tenga que justificar la razón de su pedido, pagando únicamente el costo del derecho de reproducción material de la información5. En este contexto, el Ministerio de Energía y Minas (MINEM), como toda entidad pública, tiene la obligación de implementar su portal de transparencia. Paralelamente, el portal institucional del MINEM presenta información sobre minería, hidrocarburos, electricidad y gestión social. Dentro de la gestión social se presenta información sobre el Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo (PMSP), los fondos sociales (FS) y las actividades de desarrollo sostenible. En el caso del PMSP, uno puede ubicar información acerca de la descripción del programa, las normas legales correspondientes, los convenios firmados entre las empresas y el Estado, así como documentos de interés e informes sobre el avance en la ejecución de los proyectos. En el caso de los fondos sociales, se da cuenta de los avances de los proyectos con una estructura similar a la del PMSP: además de la legislación, también se cuenta con informes cuatrimestrales de la gestión de los proyectos. Finalmente, es posible también encontrar Si la información es entregada vía correo electrónico no tiene costo alguno.

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información sobre la inversión social realizada por las empresas, a través de actividades de desarrollo sostenible. Es de esperar que cada vez exista mayor información en el portal institucional del MINEM acerca de los diferentes proyectos que realizan las empresas mineras en el marco de la política pública de lucha contra la pobreza y en el marco de sus acciones de responsabilidad social empresarial.

El impacto de las empresas mineras en el Perú Durante el periodo 2002-2008 el Perú tuvo un crecimiento económico importante (entre 5% y 8% anual). La inflación se mantuvo baja en el mismo periodo, las exportaciones se multiplicaron por cuatro hasta alcanzar aproximadamente los 30 000 millones de dólares y las reservas internacionales superaron esa misma cantidad. La minería es uno de los sectores esenciales en este crecimiento debido a las importantes inversiones iniciadas en la década de los noventa y al incremento de los precios internacionales. Entre 2001 y 2011, por ejemplo, el oro ha pasado de 260 dólares la onza a más de 1000. Si observamos la evolución de las exportaciones peruanas en los últimos doce años (1998-2010), las mineras han aumentado en 770% su aporte, pasando de US$ 2752 millones a US$ 21 236 millones, representando el 60% de las exportaciones totales. Este crecimiento económico ha permitido al Estado peruano obtener mayores ingresos por la recaudación de impuestos; sin embargo, este desempeño positivo macroeconómico no ha tenido igual impacto en las condiciones de vida de la mayoría de los peruanos. El desarrollo económico no se ha traducido en desarrollo social. El país sigue con algo menos de 30% de su población por debajo de la línea de la pobreza. Asimismo, como resultado de la continuidad en la aplicación del ajuste estructural, también ha aumentado la desigualdad en el país, incluso en regiones en las cuales operan las industrias extractivas. Esto explica parcialmente el malestar de la población frente al gobierno central. Solo una minoría de los peruanos (18%) dice estar «muy satisfecho» y «más bien satisfecho» con la economía 226

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de mercado (Corporación Latinobarómetro, 2011)6. Por  ello, y como respuesta a la percepción de falta de liderazgo y atención a los problemas urgentes del país, han aumentado las movilizaciones sociales. A pesar de su contribución al desarrollo económico, los conflictos sociales relacionados con la explotación de los recursos naturales han aumentado (Monge & otros, 2008). La información que proporciona el Reporte de conflictos sociales Nº 85 de la Defensoría del Pueblo da cuenta de que de los 236 conflictos registrados en marzo de 2011, el 49% de los mismos son de naturaleza socioambiental, porcentaje al que le sigue un distante 11% de conflictos relacionados a asuntos del gobierno local7. Los conflictos que más han concitado el interés nacional son los que se han dado en contra de la explotación minera y en general extractiva. No todas las movilizaciones tienen igual alcance y fines, varían de acuerdo a la localidad y la evolución de las relaciones con las empresas mineras. De ahí que los movimientos sean diversos y tengan diversos fines: impedir la explotación minera; exigir el cumplimiento de acuerdos suscritos entre la comunidad, la empresa y/o el Estado; demandar mayor inversión en la localidad; o defender el medio ambiente y los recursos productivos de la población. De acuerdo al Reporte de conflictos sociales de la Defensoría del Pueblo de marzo 2011, los conflictos socioambientales son el 49% del total, y de ellos más de la mitad se originan en daños ambientales actuales o reales y en daños percibidos o potenciales (véase gráfico 1). Dentro de estos, De acuerdo al Informe de Prensa Latinobarómetro 1995-2010 Perú, el porcentaje de «muy satisfecho» y «más bien satisfecho» con la economía ha crecido. Desde 2008 la satisfacción con la economía ha aumentado progresivamente, desde 7% hasta 18% en 2010. Perú está a doce puntos de la región, la cual alcanza en el año 2010 el 30% de satisfacción con la economía. En general, podemos decir que la satisfacción de los latinoamericanos con la economía es baja, situándose el Perú entre los puestos con menos satisfacción en la región. 7 Cuando se empezaron a emitir los informes de la Defensoría en marzo de 2004, solo se registraba un conflicto socioambiental en Ucayali. A partir del 2005, el número de conflictos socioambientales empieza a crecer situándose desde el 2008 entre el 49% y el 51% del total de conflictos sociales en el país.

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el 28% está relacionado a demandas por compensación y demandas de apoyo al desarrollo local. Gráfico 1: Conflictos sociales de acuerdo a su tipo - marzo de 2011 4.2% 4.7%

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Socioambientales

5.1%

Asuntos de gobierno local Asuntos de gobierno nacional

5.5%

Electorales Laborales 8.1%

Demarcacion territorial Comunales Asuntos de gobierno regional Otros

10.2% 49.2%

Cultivo ilegal de coca

11.0%

El gráfico permite apreciar el marcado predominio de los conflictos sociales asociados a cuestiones socioambientales. Fuente: Defensoría del Pueblo (2011). Reporte de conflictos sociales Nº 85.

Es decir, el panorama en el que se vienen desarrollando las inversiones extractivas, y en particular las mineras, plantea exigencias a las acciones de responsabilidad social empresarial de las empresas mineras para prevenir y reparar sus impactos sociales y medioambientales. Los intereses y las demandas de las partes interesadas son diversos. En primer lugar, en distintos casos, la empresa debe lidiar con el rechazo a su presencia, como en los casos de Tambogrande, Majaz y Tía María. Si su presencia es aceptada, debe negociar las condiciones de la aceptación, como son los casos de Tintaya y Las Bambas. Cuando la empresa se encuentra ya operando, se suscitan conflictos relacionados a la disputa por la renta generada, como aquellos relacionados a la participación de los trabajadores o la distribución del canon minero entre regiones, como en el caso de Southern y el conflicto entre Tacna y Moquegua. 228

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Los mecanismos de responsabilización social de las empresas mineras y el Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo

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A través de la Oficina General de Gestión Social del Medio Ambiente, el  gobierno dio las siguientes recomendaciones para que la inversión minera se implemente respetando el entorno e impulsando así el desarrollo sostenible: a) realizar las actividades productivas mineras en el marco de una política de excelencia ambiental; b) respetar las instituciones, autoridades, cultura y costumbres locales de la población ubicada en el área de influencia de la operación minera; c) mantener un diálogo continuo y oportuno con las autoridades regionales y locales, la población del área de influencia de la operación minera y sus organismos representativos, alcanzándoles periódicamente información sobre sus actividades; d) en caso se inicie la etapa de explotación, lograr una institucionalidad para el desarrollo local, elaborando estudios y colaborando en la creación de oportunidades de desarrollo más allá de la actividad minera; e) fomentar preferentemente el empleo local, brindando las oportunidades de capacitación requeridas; y g) adquirir preferentemente los bienes y servicios locales para el desarrollo de las actividades mineras y la atención del personal, en condiciones razonables de calidad, oportunidad y precio, creando mecanismos de concertación apropiados8. La implementación de estas acciones debía estar acompañada de la difusión de las mismas, tanto por parte de las empresas mineras como por parte del Estado. De acuerdo con la información pública disponible, las empresas mineras financiaban proyectos de desarrollo social a través de los siguientes mecanismos: 1) el Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo, conocido como Aporte voluntario, y los fondos sociales; y mediante 2) el gasto directo a través de sus acciones de responsabilidad social.

Esta información ha sido extraída de la Guía para la Presentación del Anexo IV de la DAC: Declaración Jurada Anual de Actividades de Desarrollo Sostenible, generada por la Oficina General de Gestión Social del Ministerio de Energía y Minas 8

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Durante el gobierno de García, estos mecanismos llegaron a contar con un marco legal que ordenaba y orientaba las intervenciones de las empresas. En efecto, los proyectos tenían un orden de prioridades, donde destacaban aquellos destinados a la lucha contra la desnutrición infantil y a promover la educación y la salud. Para el PMSP y los FS se contemplaba la implementación de dispositivos de transparencia y rendición de cuentas. En el caso del PMSP, las empresas que voluntariamente acordaron realizar el mencionado aporte tenían que brindar información al MINEM, el cual a su vez debía emitir una serie de reportes dando cuenta del avance y orientación de dichos proyectos. El «aporte voluntario» fue producto de una negociación de las empresas mineras con el Estado y resultaba siendo una alternativa al establecimiento de un impuesto a las sobreganacias, como ocurre en otros países. En el caso de los fondos sociales, que se constituían con parte del monto pagado por obtener una concesión, la norma establecía que, además de crear un portal web donde se diera cuenta de los proyectos, los administradores del fondo debían emitir un informe cuatrimestral al MINEM. Debe anotarse que ambos casos siguen un modelo de gestión participativa que incluye entidades privadas y entidades públicas. Así, se conformaron espacios de gestión que cuentan con la participación de las comunidades locales, los gobiernos locales, los gobiernos regionales, representantes de entidades públicas relevantes y la empresa. Además de estos mecanismos y del pago de impuestos y contraprestaciones a favor del fisco, establecidos como obligaciones impositivas, la actividad minera realiza también importantes aportes a iniciativa propia para realizar actividades de desarrollo sostenible, normadas como un compromiso de las empresas en beneficio de las poblaciones de su entorno. Para el mejor desenvolvimiento de este gasto directo realizado por el sector minero, que se traduce en programas de desarrollo sostenible, se requiere de la participación concertada de las autoridades locales, líderes comunales y de empresas, de modo que se involucren en la concreción de las acciones que tienen como objetivo mejorar la calidad de vida de los pobladores. 230

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En efecto, la mayor parte del financiamiento de las actividades de desarrollo sostenible en las zonas de impacto de las actividades mineras proviene de fondos propios de los titulares mineros. Algunos proyectos se llevan a cabo en concertación con otras entidades privadas y/o gubernamentales. Respecto del gasto directo de las empresas, encontramos una disposición por la cual las empresas deben declarar las actividades de desarrollo sostenible que realizan a través de un formato de Declaración Anual de Actividades de Desarrollo Sostenible. Más allá de esta regulación, algunas empresas mineras cuentan con portales institucionales donde se puede encontrar cierta información sobre sus acciones de responsabilidad social. De acuerdo a la información del MINEM, los fondos del Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo a enero de 2010 ascendían a S/. 1788 millones, de los cuales se lograron ejecutar S/. 740 millones. Los fondos sociales, según publicación del MINEM, alcanzaban los US$ 266 millones (aproximadamente S/. 780 millones) al 2010. En el caso del gasto social directo de las empresas, en el 2009 estas programaron proyectos por un monto de S/. 300 millones. En suma, se contaba con alrededor de S/. 3000 millones destinados a programas de desarrollo social y proyectos de lucha contra la pobreza procedentes de las empresas mineras. La transparencia de la gestión de estos recursos es necesaria por tratarse de un derecho fundamental de los ciudadanos, porque está en juego una cantidad significativa de recursos públicos orientados a programas sociales, porque mucha de esta información existe y solo necesita ser difundida por el MINEM y porque permite evaluar, plantear recomendaciones y mejorar la gestión de este tipo de fondos.

El caso del Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo Debido al gran incremento en los precios de los minerales a partir del 2002, varios candidatos en las elecciones generales de 2006, incluyendo al del Partido Aprista —a la postre, el partido vencedor en esas elecciones—, plantearon la aplicación de un impuesto que gravara las ganancias extraordinarias derivadas de este aumento. En ese mismo año, sin embargo, 231

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al llegar el Partido Aprista al poder, el gobierno y las empresas mineras llegaron a un acuerdo que cerró el paso a esa posibilidad. Como producto de este acuerdo nace el denominado Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo (véase Grupo Propuesta Ciudadana, 2010). La norma que le da vigencia es el DS 071-2006-EM. El objetivo del PMSP, según el referido decreto, es «contribuir a la mejora de las condiciones de vida de las poblaciones ubicadas en las áreas de influencia de las respectivas actividades mineras», pues los recursos del programa estarían destinados a proyectos de desarrollo social. El aporte de las empresas mineras para el PMSP sería voluntario, extraordinario y temporal, y debería realizarse por cinco años consecutivos siempre y cuando: a) la empresa haya firmado el convenio marco con el Estado, b) la empresa haya generado utilidades durante el año fiscal en cuestión, y c) existan «precios extraordinarios» durante el año de análisis (calculados sobre la base del precio de referencia que aparece establecido en el anexo del DS 071-2006). A pesar de que la norma indica que el PMSP es gestionado privadamente, debido a su origen son fondos «de interés público»; por tanto, su gestión debía contar con mecanismos de transparencia y acceso a la información que permitan a la ciudadanía la vigilancia del cumplimiento de sus objetivos. A pesar de los presupuestos normativos a los que nos hemos referido en materia de transparencia, el PMSP se ha ejecutado con poca transparencia y acceso a la información sobre aspectos relevantes, tales como la información sobre los proyectos que se ejecutaron para ver si concordaban con las prioridades que establecía la norma, información sobre los beneficiarios o los resultados logrados, etcétera. En la mayor parte de los casos no se tiene evidencia de que se haya cumplido con algunas disposiciones como la conformación de las comisiones técnicas de coordinación (CTC); de que se realizaran rendiciones de cuentas sobre el uso de los fondos; y, asimismo, de que los proyectos financiados se diferenciaran de las inversiones de responsabilidad social de las empresas. A pesar de esto, debe indicarse que algunas empresas ofrecieron avances significativos en brindar información sobre el manejo del programa. 232

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La información fue incrementándose durante el periodo de existencia del PMSP, aunque no se registraba la información esperada sobre los impactos positivos de estos programas sociales. Tras los años de implementación del PMSP, cabe preguntarse por sus resultados e impactos en materia de desarrollo sostenible para las comunidades impactadas por la actividad minera; más aún, por el hecho de si se cuenta siquiera con información relevante para la evaluación y el debate informado sobre sus ventajas y desventajas. Esta valoración es requerida para una evaluación que luego permita contrastar los resultados del mecanismo tributario que finalmente sucedió al PMSP y determinar de qué modo se logra una mayor generación de ingresos para financiar programas de desarrollo sostenible a partir de la minería. El Grupo Propuesta Ciudadana elaboró y difundió evaluaciones de transparencia sobre el PMSP, tanto en julio de 2010 como en noviembre de 2010. De ellas se desprende que si bien la información disponible que brindan las empresas y el Estado fue mejorando, no se disponía de los estudios de evaluación de medio término del programa. Con excepción del fondo que implementa Antamina, ni en el Ministerio de Energía y Minas (MINEM) ni en las páginas web de las principales empresas se encontraban hacia 2011 dichas evaluaciones, que según la norma deberían haber estado disponibles.

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La evaluación del programa

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El Ministerio de Energía y Minas realizó una Evaluación de Medio Término del Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo, correspondiente al periodo 2007-2009. De conformidad con la norma, es obligación de los administradores de los fondos elaborar los estudios de evaluación de impacto de medio término, así como los estudios de línea de base, pero la mayoría no cumplió con ello. Quizá por esa razón, y como ente encargado del seguimiento a la implementación del Programa, la Comisión Sectorial del MINEM elaboró este estudio, el cual no debía reemplazar al que debieron realizar las empresas, al menos las que tenían un aporte presupuestal importante. 233

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Este estudio no es una evaluación de todo el PMSP, sino de una muestra de seis empresas, de las 39 que firmaron el convenio. La muestra es relevante en cuanto al monto, pues las empresas evaluadas (Fondo  Minero Antamina, Fondo Solidaridad Cajamarca, Asociación Cerro Verde, Asociación Grupo Milpo, Asociación Civil Ayuda del Cobre y la Fundación Integración Comunitaria de Minera Condestable) representan el 75% del total de los aportes al PMSP. El objetivo de la evaluación era «identificar los aspectos relevantes de la marcha del PMSP del período 2007-2009, a fin de realizar los ajustes pertinentes orientados a potenciar el impacto final del programa». El periodo de evaluación comprende tres años, de enero de 2007 a diciembre de 2009. Se planteó una metodología de análisis —enfocada tanto en el diseño del PMSP como en la implementación y ejecución— que permitiera examinar los logros alcanzados hasta diciembre de 2009, identificar aspectos favorables y desfavorables, extraer lecciones aprendidas y brindar recomendaciones que permitan mejorar su implementación. La evaluación comprende un análisis cuantitativo, sobre la base de información secundaria, y un análisis cualitativo, a partir de la información primaria generada en trabajo de campo vía entrevistas a profundidad, reuniones con los actores, testimonios y observación directa. La selección de la muestra se hizo en función a tres criterios: la magnitud de su aporte, la ubicación geográfica y el cumplimiento de la priorización de recursos.

a) Sobre el diseño del PMSP La evaluación tomó en cuenta los siguientes aspectos del diseño: a) respecto de los diagnósticos socioeconómicos o líneas de bases, se concluyó que los mismos fueron formulados a nivel de proyecto; esto es, bajo un alcance micro. Solo tres empresas de la muestra contaron con una línea de base de alcance macro. En consecuencia, no se cuenta con indicadores para cuantificar los objetivos globales y específicos (por ejemplo, ingresos y empleo), lo cual representa un obstáculo para la evaluación de impacto

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del programa. En cuanto a b) la participación, las comisiones técnicas de coordinación, con su estructura tripartita —empresas, Estado y sociedad civil— estaban definidas como la instancia de participación y toma de decisiones; sin embargo, cumplen básicamente un rol de recomendación sobre proyectos prioritarios, cuya aprobación final de financiamiento recae en el directorio de las entidades que administran los fondos. Un tercer aspecto es el de c) la orientación de los fondos. A diciembre de 2009, dos tercios de la muestra cumplieron con la exigencia de asignar al menos el 30% de los recursos para las prioridades en nutrición, salud y educación en el fondo local. El cumplimiento con el fondo regional resultó menor; sin embargo, en la asignación se evidencia una marcada orientación a proyectos de infraestructura, quedando rezagados los rubros de desarrollo de capacidades y proyectos productivos. En cuarto lugar, aparecen d) los procesos de comunicación e información. Si bien el MINEM difundía información sobre la implementación del PMSP, hacían falta mecanismos que posibilitasen una mayor difusión de la información en los espacios locales y regionales. El PMSP no era identificado como tal por sus beneficiarios en la muestra analizada, salvo en la zona de atención de la empresa Condestable. El conocimiento de la población respecto a los alcances del PMSP era muy limitado y difícilmente lograba distinguirlo del apoyo que ya venían prestando las empresas dentro de sus actividades de responsabilidad social. Por último, e) los procesos de evaluación de logros e impactos, en torno de los cuales se reportó que la dispersión de la inversión social representada en los más de 1500 proyectos del PMSP con indicadores heterogéneos dificultaba el procesamiento y análisis de los avances. Se señaló la necesidad de definir un conjunto mínimo de indicadores de resultados esperados por rubros de intervención (alineados con los programas nacionales de desarrollo) para lograr al término del PMSP un análisis de su impacto y establecer comparaciones entre regiones y fondos. De la muestra analizada, solo el Fondo Minero Antamina había realizado evaluaciones de medio término de sus principales programas, como nutrición y cadenas productivas para la reducción de la pobreza. 235

Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

Según el estudio, solo dos empresas de las seis que conforman la muestra contaban con una línea de base (Fondo Antamina y Ayuda del Cobre) a nivel de programa. Esta situación no permite realizar evaluaciones de impacto que sean metodológicamente consistentes. Frente a esta debilidad, el estudio del MINEM recomienda que: «En aquellos casos, donde aún no se hubiera levantado la línea de base, proceder a reconstruirla en base a fuentes secundarias, a fin de que se pueda establecer comparaciones posteriores sobre los cambios ocurridos con la implementación del PMSP». Por supuesto, frente a esta constatación cabe preguntarse dónde queda la supuesta mayor eficiencia y eficacia de las empresas mineras en la gestión de proyectos y programas sociales que la norma que crea el PMSP daba por sentado.

b) Sobre la implementación y ejecución del PMSP A propósito de la implementación y ejecución del PMSP, este estudio evaluó: a) la eficiencia y b) los logros y la sostenibilidad. Respecto de la eficiencia, el avance en la ejecución a nivel agregado, es decir, el total ejecutado con respecto al total depositado en el periodo de estudio es de 52%, lo cual ponía de manifiesto un avance moderado del PMSP y la necesidad de agilizar su ejecución. En la muestra analizada, el fondo de la empresa Cerro Verde es el que mostraba mayor rezago en sus intervenciones. Asimismo, se evidenciaron retrasos en el cumplimiento de los plazos de ejecución (mayor a un semestre) de 74 proyectos de la muestra, debido al lento arranque de los mismos, la baja calidad de los proyectos sujetos al SNIP, la escasez de recursos calificados, etcétera. Como aspecto positivo, se mencionó el apalancamiento de recursos, trabajando con las municipalidades y gobiernos regionales, principalmente en infraestructura. Por último, se identificó una débil focalización geográfica del PMSP en los quintiles de mayor pobreza. En la muestra analizada, los proyectos del fondo local benefician a once distritos de un total de 38 distritos que corresponden a los dos quintiles de mayor pobreza

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y que estaban considerados dentro de las zonas de atención local según convenio PMSP. La evaluación de los logros de la ejecución del PMSP destaca: i) la reducción de la desnutrición crónica infantil a partir de intervenciones programáticas, particularmente en las regiones de Ancash y Cajamarca, donde la disminución anual de la desnutrición crónica infantil ha superado el 2%; ii) la mejora de la comprensión lectora de los niños, así como el incremento del interés e involucramiento de los padres de familia del medio rural para reforzar el trabajo educativo; iii) el mayor acceso de la población de las zonas de influencia minera a infraestructura vial, infraestructura productiva de riego y a los servicios básicos. Se constató un bajo nivel de intervenciones en el rubro de proyectos y cadenas productivas en la muestra analizada, rubro que está orientado a promover la generación e incremento de ingresos de las poblaciones, lo cual permitiría la sostenibilidad de las mejoras en nutrición y salud. En cuanto a la sostenibilidad, se reportó su incertidumbre en los proyectos de nutrición y salud en los cuales se financia la entrega de insumos y/o alimentos, y se contrata a personal de enfermería con recursos del fondo. Esto habría estado ocurriendo en la medida en que las familias y las autoridades competentes no incluían los gastos asociados a dichos financiamientos como parte de su presupuesto. Un tema de no poca importancia, que no es mencionado en el estudio de evaluación, es el riesgo de discrecionalidad en la asignación de los recursos del PMSP, cuando el esquema tripartito de decisiones es más formal que real. Nos referimos, en concreto, a la entrega de recursos del Fondo Antamina bajo la forma de un programa de «compensación» a las municipalidades, al gobierno regional y a las universidades por un monto de 24.5 millones de dólares. Esto ocurrió cuando, en los primeros meses de 2010, se presentó el problema de la disminución del canon minero para Áncash como resultado de la decisión de la empresa de acogerse al beneficio de «reinversión de utilidades» para una inversión proyectada

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Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

de US$ 900 millones. La disminución estimada del canon minero fue de aproximadamente US$ 135 millones de dólares.

c) El balance De la revisión del estudio de evaluación de medio término y del seguimiento a la implementación del PMSP se pueden extraer las siguientes conclusiones: - No existe la información necesaria para la discusión acerca de los resultados e impactos del PMSP en los 230 distritos y dieciséis departamentos del país concernidos por el programa. La mayor parte de las empresas mineras que formaron parte del PMSP no cumplían con realizar los estudios de evaluación de término medio y tampoco realizaron los estudios de línea de base con indicadores macro que habrían permitido medir el impacto. Solo dos fondos, el Fondo Minero Antamina y la Asociación Civil Ayuda del Cobre, contaban con evaluaciones de medio término conforme establecía la norma. Sobre el resto de los fondos la información era nula, lo cual significa que dichos estudios no fueron elaborados o fueron preparados tardíamente. - La información disponible mostró que la administración que hacen las empresas de los fondos presenta una baja ejecución presupuestal. El esquema de gestión participativa del PMSP con un modelo tripartito que involucra al Estado, las empresas y la sociedad civil en la toma de decisiones se convirtió, salvo algunas excepciones, en una mera formalidad, pues en la práctica las decisiones eran tomadas por los representantes de la empresa. En el mejor de los casos, los comités técnicos de coordinación local o regional podían sugerir proyectos. El avance en la ejecución de los recursos fue relativamente lento. A diciembre de 2009 se logró ejecutar el 52% de los recursos depositados. A setiembre de 2010 este porcentaje llegó al 55% y a diciembre de 2010 al 60%. Estos  resultados 238

Transparencia de la responsabilidad social de las empresas mineras

eran incluso inferiores a los que obtienen los gobiernos locales en la ejecución de inversiones. El estudio de medio término elaborado por el MINEM en base a una muestra —reemplazando en cierta forma la obligación de las empresas— puso en evidencia un conjunto de vacíos y debilidades en la implementación del PMSP que dejan serias dudas sobre su efectividad e impacto en el logro de sus objetivos.

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- Finalmente, es indispensable evaluar el diseño del PMSP como un fondo privado destinado a financiar proyectos de desarrollo social enmarcados en la política nacional de lucha contra la pobreza. Las responsabilidades de los actores involucrados no se encontraban claramente definidas. Se trataba de un esquema híbrido que combinaba elementos de gestión participativa, asociación público-privada y programa privado de cooperación debido a su carácter «voluntario». Esta ambigüedad contribuyó a la confusión de los actores locales (beneficiarios y autoridades), para quienes resultaba complicado discernir cuál era la naturaleza del programa (si público o privado). Como consecuencia, se fortalecían las exigencias al Estado y a las empresas mineras en materia de transparencia y rendición de cuentas. El PMSP fijó un rol débil e intrascendente para el Estado, a través del MINEM, al punto de que este podía hacer seguimiento mas no supervisar ni pedir cuentas de la implementación de los fondos. En suma, este diseño ambiguo del programa, que dejaba un amplio margen a la autorregulación de las empresas para el cumplimiento de los principios y criterios de gestión, terminaba arrojando resultados poco convincentes sobre el logro de sus objetivos en materia de desarrollo social y planteaba mayores exigencias de transparencia frente a las acciones de las empresas para evaluar sus impactos.

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Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

Los vacíos en la transparencia La información sobre los programas que vienen implementando las empresas mineras a favor del desarrollo social también puede encontrarse en algunas páginas web de las mismas. Dichas páginas son una fuente para evaluar la transparencia de los programas que nos han ocupado, enmarcados en los acuerdos firmados por las mineras con el Estado para administrar fondos públicos (FS) o cuasi públicos (PMSP), así como a propósito de su inversión directa con recursos propios (privados). De acuerdo al Grupo Propuesta Ciudadana, en el año 20099, de las 39 empresas que firmaron el PMSP, trece de ellas no contaban con página web: Compañía Minera Caudalosa S.A., Compañía Minera Condestable S.A.A., Catalina Huanca Sociedad Minera S.A.C., Compañía Minera Santa Luisa S.A., Minera Colquisiri S.A., Aruntani S.A.C., Compañía Minera Ares S.A.C., Compañía Minera Argentum, Compañía Minera Poderosa S.A., Minera Bateas S.A.C., Minera Los Quenuales S.A., Minera Perubar S.A., Minera Suyamarca10. De las veintiséis restantes, once mencionaban en sus páginas web al PSMP y quince no lo hacían. Estas últimas informaban sobre sus acciones sociales en forma general y a veces ambigua en sus áreas de responsabilidad social o bajo títulos similares. Las que sí informaban explícitamente sobre el PMSP son las siguientes empresas: Pampa de Cobre, El Brocal, Buenaventura, Raura, Yanacocha, Antamina, Southern, Milpo, Barrick, Xstrata y Atacocha. La información que brindaban estas compañías en sus páginas web sobre el PMSP se puede calificar en tres niveles: 1) mención general, 2) mención con algún grado de información, y 3) mención dedicada. En el primer caso solo se mencionaba al PMSP sin ofrecer ninguna información adicional, incluso a veces sin explicar de qué se trata el programa. En este rubro se encuentran Raura, Grupo Propuesta Ciudadana (2010a). En la página web del MINEM no se encontraba el convenio de esta última empresa,

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aunque en los informes sí se reporta la información enviada por la misma al sector desde mediados de 2009.

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El Brocal (que menciona el PMSP solo en su balance social) y Southern. En el segundo caso, además de mencionar al PMSP, se explicaba de qué se trata este programa e incluso se ofrecía información, en algunos casos, sobre sus proyectos. Aquí se considera a Pampa de Cobre, Milpo, Atacocha (estas  tres comparten la misma web e informe anual), Buenaventura, Barrick y Xstrata. En el tercer caso se consideraba a las que tienen un link dedicado al PMSP, con información más detallada del programa, los proyectos y su ejecución. Era el caso de Antamina y Yanacocha. Cabe mencionar que, pese a esta clasificación, la información que ofrecían las empresas que formaban parte de los dos primeros grupos no era abundante o era poco accesible, incluso en las que contaban con informes anuales o balances sociales. Si bien en ellas se mencionaba al PMSP como una parte importante de sus acciones sociales, al momento de mencionar sus logros o sus proyectos no se especificaba con claridad si estos habían sido ejecutados por el PMSP. Por ejemplo, en el caso de El Brocal, en la página web solo se mencionaban los «logros» dentro del área de responsabilidad social, pero en su balance social de 2008 sí se menciona al PMSP; esto revela que la información sobre los proyectos del programa no estaba muy bien definida ni era clara. Considerando que son once de 39 empresas las que informaban o mencionaban al PMSP, vemos que esta cantidad representa menos de un tercio del total; es decir, la mayoría de ellas no presentaba en sus páginas web la información sobre lo que hacían con el dinero que destinaban al PMSP. Solo dos empresas tenían espacios especiales (links que abren ventanas dedicadas) con información más detallada sobre los proyectos que ejecutan: Antamina y Yanacocha. En líneas generales, salvo estos casos mencionados, no era fácil encontrar información sobre el PMSP, pues no existen áreas, links o pestañas bajo ese nombre en las páginas web.

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Conclusiones La minería ha tenido un impacto importante en el crecimiento económico del Perú en los últimos años. Simultáneamente, los impactos medioambientales y sociales en sus zonas de influencia no han estado exentos de conflictos. Las demandas de los stakeholders han sido diversas, incluyendo desde el rechazo de las operaciones mineras por sus efectos en el medio ambiente hasta demandas de apoyo al desarrollo local. En el marco de los acuerdos firmados entre las empresas mineras y el Estado peruano durante el segundo gobierno aprista, se otorgó a las empresas mineras la administración de fondos públicos (FS) y privados (PMSP) orientados a luchar contra la pobreza e impulsar el desarrollo económico local. Tanto el diseño como la ejecución y la evaluación de estos programas estuvieron a cargo del Estado a través del MINEM. Los informes del MINEM, a través de su portal institucional, mostraron la falta de una mayor transparencia por parte de las empresas en relación con el cumplimiento de las disposiciones legales que regulaban la gestión de estos programas. Esto dificulta una evaluación de su impacto por parte de los stakeholders (comunidad, gobiernos locales y regionales, gobierno nacional). De parte de las empresas mineras, con muy pocas excepciones, existe muy poca información sobre la gestión del PMSP. Las consecuencias de esta falta de transparencia es que los stakeholders disponían de muy poca de la información necesaria para evaluar y contribuir con propuestas a mejorar la gestión de estos programas. Por otro lado, la falta de información precisa sobre la naturaleza de estos fondos pudo contribuir a que se mezclen y se confundan estos recursos con los fondos privados que de manera más discrecional manejan las empresas para sus acciones de RSE. La confusión y falta de transparencia contribuye a no precisar las responsabilidades que le corresponden al Estado y a la empresa privada para lograr el desarrollo de las comunidades y la sociedad en general. El efecto perverso de esta situación puede ser que los recursos públicos o aquellos que son resultado de negociaciones 242

Transparencia de la responsabilidad social de las empresas mineras

se confundan con la RSE de forma que el Estado termine financiando la RSE de las empresas; al mismo tiempo, y como parte de esta confusión, la población puede terminar —como de hecho ocurre ampliamente a lo largo del país— exigiéndole a la empresa privada acciones de desarrollo que debieran ser competencia del Estado.

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CAPÍTULO 8 LA AMPLIACIÓN DE LA CIUDADANÍA A TRAVÉS DE LOS CONFLICTOS MINEROS

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Los conflictos sociales causados por oposición a la minería han crecido en número y proporción desde que la Defensoría del Pueblo empezó a reportarlos mensualmente en 2005. Me gustaría plantear en este capítulo que los conflictos expresan un hecho positivo: una mayor capacidad de ejercicio ciudadano por parte de la población rural que no logra resolverse a través del cambio del marco institucional en el Estado. Las «reglas de hacer minería», pensadas bajo el esquema de un contrato entre el Estado y la empresa que excluye a las comunidades afectadas, están desfasadas frente a un nuevo tipo de ciudadanía que reclama un cambio en el régimen político. Es decir, no solo expresan oposición a una forma de hacer minería, sino que, en un nivel más sustantivo, son una pregunta sobre quién tiene derecho a decidir qué; en otras palabras, se trata de una pregunta sobre el régimen político democrático en el Perú.

Conflictos mineros y sus condiciones Antes de que existiera el importante registro de la Defensoría del Pueblo, unos pocos conflictos empezaron a llamar la atención de la opinión pública sobre la lucha de diversas comunidades, pueblos y ciudades por defender sus derechos, incluyendo el derecho a participar en las decisiones públicas que afectan sus vidas; en particular, Tambogrande, La Oroya

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y el cerro Quilish, en los últimos años del siglo veinte y primeros del siglo veintiuno. El derecho a participar en las decisiones se expresó mejor en el caso de Tambogrande, pues fue una consulta vecinal la que permitió mostrar a nivel nacional la unanimidad de la oposición al proyecto minero de ese distrito de setenta mil habitantes y que llevó, a la postre, a que el Estado cancelara la concesión a la junior canadiense Manhattan. ¿A qué se debe el mayor número de conflictos mineros? Una confluencia de dos procesos simultáneos no relacionados entre sí: a) el incremento de la actividad minera a lo largo del territorio nacional, y b) la mayor conciencia y ejercicio ciudadanos en el conjunto de la población peruana gracias al avance de la educación, de los medios de comunicación y de la integración al mercado1. La mayor parte de los conflictos tiene un trasfondo político: defensa de medios de vida tradicionales, definición de uso del territorio, control del mismo, distribución de los beneficios a partir de la nueva explotación minera (Echave & otros, 2009); de allí la relevancia de este segundo elemento explicativo. El crecimiento exponencial de la exploración y explotación minera en el Perú, a partir de la ley de promoción de la minería a inicios de 1990, puede observarse claramente en los mapas colgados en el sitio web de la asociación civil CooperAcción. En la actualidad, excluyendo la selva, los denuncios mineros sobrepasan largamente la mitad de la costa y la sierra peruanas. Hay distritos en Cajamarca, Áncash o La Libertad cuya superficie está íntegramente concesionada (ver mapa abajo). No se trata en ningún caso de un desierto yermo que se entrega a pioneros: sobre esos territorios hay ciudadanos y trabajadores, pueblos y comunidades que viven y explotan sus recursos desde hace mucho, por lo general, en relación con la agricultura y la ganadería.

1 En este sentido, mayor conciencia de derechos no alude a individuos autoconscientes u organizados, portadores de un proyecto de transformación social.

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Concesiones mineras en Cajamarca a fines de 2009 80,000

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Concesiones mineras Región CAJAMARCA

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Escala 1:1,950,000 Proyección UTM Z18 Fuente: INGEMMET Junio 2013

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Fuente: www.cooperaccion.org.pe

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Las concesiones mineras en la región Cajamarca alcanzan una magnitud cercana a la mitad de su territorio.

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De modo que los conflictos mineros son —como suele afirmar la historiadora María Isabel Remy—, en primer lugar, la expresión de estilos y proyectos de vida que entran en colisión: entre un proyecto a escala humana, controlado por los actores locales (los campesinos), con pocos cambios tecnológicos y apenas modificación del territorio, y un proyecto de transformación del territorio a gran escala, irreversible e incompatible con su uso tradicional, controlado por actores foráneos (las empresas mineras) de gran poder económico y político2. Estos grandes proyectos extractivos ni siquiera tienen la contracara positiva de lo que Marshall Berman llamaba el «desarrollo fáustico», que todo lo destruye para crear cosas nuevas y las vuelve a destruir solo para crear otras mayores  (Berman,  1989).

2 Como veremos más adelante, este desbalance de poder es clave para entender una dimensión del conflicto.

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Esto  no  sucede porque la acumulación de capital ocurre fuera del territorio que, a la postre, solo es destruido. Por ejemplo, la mina Yanacocha tiene varias veces el tamaño de toda la ciudad de Cajamarca, como puede apreciarse en la siguiente imagen. Nótese, además, la cercanía entre ambas. Esto empieza a suceder en los 1990 porque la expansión de la minería en el territorio nacional se da gracias al avance tecnológico que ha permitido, sobre todo a través de la lixiviación3, explotar a tajo abierto áreas significativas que antes no estaban a su alcance. De modo que el salto tecnológico «acerca» la minería a la gente, haciendo que esa actividad tradicionalmente altoandina empiece a colindar con ciudades y valles andinos y costeros4. Los proyectos mineros compiten por dos recursos escasos: agua y territorio5. En el caso del agua, el asunto es aún más complejo pues la modificación del terreno es tan drástica que afecta los flujos hídricos naturales, los cuales deben ser, a partir de la explotación de la mina, administrados de manera artificial. Los dos conflictos mineros más recientes, el activo Conga en Cajamarca y el latente de Tía María en Arequipa, giran precisamente en torno al agua. La discusión sobre cómo un proyecto minero afectará las fuentes de agua aparece gracias a estos conflictos de una manera clara y directa en el debate público. Gracias al conflicto, el asunto del agua deja de ser 3 La lixiviación es un proceso en el que un disolvente líquido pasa a través de un sólido pulverizado para capturar un elemento. En el caso de la minería, la roca pulverizada es «regada» con agua cianurada, la que captura el oro esparcido en la roca o tierra removida. 4 En relación a la cercanía con valles el caso emblemático a inicios del año 2000 fue, sin duda, Tambogrande, a una hora de Piura, y corazón del valle costeño más rico del país: San Lorenzo. En la actualidad lo es el proyecto Tía María de la Southern en el valle de Tambo, Arequipa. 5 «Territorio» es un concepto más abarcador que «tierra», el cual es un concepto jurídico vinculado a los derechos de propiedad. Territorio, en cambio, en un concepto jurídico y político pues es una dimensión de los Estados; de allí la resistencia a usar el concepto cuando se aplica únicamente a pueblos indígenas o a comunidades nativas o campesinas (Guevara Gil, 2010). Sin embargo, territorio tiene también connotaciones de índole cultural que vale la pena tomar en cuenta y que ayudan a explicar parte de las resistencias a la introducción de los proyectos mineros en la vida de las comunidades campesinas.

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Ciudad de Cajamarca y mina Yanacocha

La mina Yanacocha no solo destaca por su considerable dimensión frente a la ciudad de Cajamarca, sino por su cercanía geográfica a la misma. Fuente: Milena Golte (2014).

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una discusión entre la empresa y el Ministerio de Energía y Minas, oculta o al menos opaca a la ciudadanía, para convertirse en un asunto público conocido por la opinión pública. Este mismo hecho hace patente que el procedimiento administrativo, que en teoría está hecho para garantizar su carácter público (de todos), refleja un modo de operar que ha sido útil para las empresas, para facilitar la rápida entrega de concesiones y promover las inversiones, pero no para la población afectada, a la que no se le da suficientes garantías institucionales de que sus derechos serán salvaguardados. A la discusión sobre el valor de la tierra y el agua y sus formas de compensación económica debe añadirse la más compleja dimensión de la valoración cultural, extramercantil, de ambas, ligada a los medios de vida de su población y a su cosmovisión6. Por lo demás, medios de vida y cosmovisión están íntimamente emparentados; por ello el carácter sagrado de algunos cerros «portadores» de agua y la ritualización de su importancia a través de ofrendas y pagos a la tierra en el cerro Quilish (Torres Wong, 2006) o rituales complejos como el Qoyllur Rit´i7. Actualmente, gracias a los conflictos, estamos empezando a discutir los asuntos de fondo de manera pública. Lo hacemos, lamentablemente, «a las patadas» porque no tenemos ni cultura cívica ni política ni rituales ni instituciones que nos faciliten hacerlo. Pero lo importante es que las preguntas de fondo empiezan a aparecer. En este caso, la pregunta de fondo es: quién decide qué vale más, si el valor de la extracción minera o el de la producción tradicional agropecuaria. A primera vista, la respuesta parece obvia: la extracción minera valdrá siempre más; sin embargo, esto no es necesariamente cierto. Por ejemplo, en el caso de Tambogrande, Juan Aste (2002) demostró que el valor económico del valle de San Lorenzo era mayor que el del proyecto minero. Resulta, pues, necesario que la valoración entre De allí que algunos autores planteen el reto intercultural que supone tratar de equipar los «intereses» de las partes como forma de llegar a acuerdos entre las comunidades y las empresas mineras (Gouley, 2005). 7 Con lo que la crítica eurocentrista al carácter «primitivo» de las creencias y prácticas de los campesinos muestra solamente ignorancia. 6

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distintas alternativas económicas también forme parte del debate público. Pero vamos al tema de fondo: ¿para quién es más valiosa determinada actividad económica frente a otra? E, incluso, ¿por qué deberíamos considerar únicamente aspectos económicos en la valoración de un territorio y sus recursos? Dada la riquísima diversidad cultural de nuestro país, deberíamos tomar en cuenta también este otro tipo de usos y valoraciones8. La Constitución Política del Perú responde esta pregunta de la siguiente manera: los recursos naturales son de todos los peruanos y no de quienes detentan la propiedad de la superficie. Así, la valoración la hace el gobierno, que es la «cúpula institucional del Estado» (O’Donnell, 2004), no las comunidades aledañas al proyecto. Por ello, quien otorga los permisos de exploración y explotación minera es el Ministerio de Energía y Minas y no, por ejemplo, un gobierno local o regional. Esta actividad no ha sido delegada a los gobiernos subnacionales y no forma parte de la transferencia de funciones en el marco del proceso de descentralización del Estado. ¿No debería ser así? ¿Deberíamos dejar que cada cual decida sobre su parcela de territorio? Considero que no; creo que es positivo que los derechos de exploración y explotación sigan estando en manos del gobierno central, pues entregarlos a las comunidades sería renunciar al proyecto de construir una sociedad nacional, diversa pero unitaria. El supuesto que no se cumple es otro: que el gobierno, cúpula institucional del Estado, representa a todos los peruanos de modo eficaz; es decir, que los intereses de todos los grupos sociales, en el marco de nuestra diversidad cultural, son incorporados y sopesados de modo explícito en el análisis y valoración de las alternativas para la toma de decisiones públicas. Como dice O’Donnell: Aquí nos encontraremos con un gran reto para la sociedad peruana, pues tanto en la casa como en la escuela se enseña a valorar lo «moderno» y a despreciar lo autóctono, de modo que no pocos peruanos consideran las prácticas culturales de comunidades campesinas o pueblos indígenas como arcaicas, resabios de un pasado que debe ser eliminado, cuyo epítome lo constituyó el enfoque del «perro del hortelano» del expresidente Alan García. Bajo ese enfoque, se interpreta el rechazo a la minería como simple «resistencia al cambio» como parte de una estrategia para desacreditar el valor intrínseco de otras interpretaciones del mundo o cosmovisiones. 8

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Tengamos en cuenta que por el lado del régimen democrático proviene la principal fuente de legitimación de las políticas públicas (y, consiguientemente, en el agregado, de la credibilidad del estado y el gobierno), la pretensión de representar al conjunto de la ciudadanía y las aspiraciones que se supone ha expresado en elecciones competitivas e institucionalizadas (2004, pp. 153-154).

Sin embargo, basta ver el procedimiento administrativo de otorgamiento de las concesiones y de aprobación de los permisos de exploración para reconocer que no es así, que es más bien un proceso que está centrado en las autoridades de Lima —no hay mecanismos de consulta con las autoridades regionales y locales— y exclusivamente en aquella parte del Estado interesada en promover la minería9. La diversidad de intereses asumida institucionalmente supondría, por ejemplo, que participen también, al menos, los ministerios de Ambiente y de Cultura, así como los gobiernos regionales y locales.

El rol del Estado La manera en que los intereses de las comunidades han tratado de ser incluidos en el debate público ha sido reconociendo que los beneficios del crecimiento no han llegado a todos. De allí las sucesivas modificaciones a la ley del canon minero, para permitir que más recursos lleguen a las localidades donde opera la mina. La creciente crítica a la supuesta incapacidad de los gobiernos locales para ejecutar su presupuesto forma parte de este debate10, pues a pesar de la modificación del canon, 9 Cf. supra, en esta misma sección del presente volumen, el capítulo de Luis Dávalos, «En torno a las valoraciones éticas en el Sistema de Gestión Ambiental del Perú», sobre el marco normativo e institucional de la gestión pública para la inversión extractiva en nuestro país. 10 «Supuesta» porque los gobiernos locales han incrementado su capacidad de gasto de manera significativa a medida que iba incrementándose su presupuesto en el marco del crecimiento económico (ver varios artículos de Humberto Campodónico en su blog Cristal de Mira; por ejemplo: Campodónico, 2007).

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los beneficios siguen sin aparecer. En líneas generales, hay acuerdo en que el Estado, incluyendo el gobierno central, no ha hecho lo suficiente por transferir los beneficios de la minería, obtenidos a través del canon, a las comunidades directamente afectadas por su actividad11. Nadie duda de que este elemento forma parte de la ecuación, máxime cuando los signos exteriores de riqueza de los que trabajan en la gran minería y de los espacios socioeconómicos que van transformando para su uso saltan a la vista de todos. Sin embargo, pensar que la única razón por la que los comuneros protestan es porque no reciben lo suficiente es reducir el problema a una sola de sus aristas. La oposición incluye también la reivindicación de que el Estado tome en cuenta los intereses y la perspectiva de los mismos comuneros. Si el Estado representa en teoría a todos, ¿por qué defiende únicamente la perspectiva de la gran empresa? La oposición a la minería es, pues, en el fondo, un debate sobre el régimen político democrático del Perú: quién tiene derecho a decidir qué. Como afirma Guillermo O’Donnell, el régimen político es una mediación entre el Estado y la sociedad: las instituciones, reglas y prácticas que regulan el acceso desde la sociedad a las más altas posiciones del Estado.

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Los patrones […] que determinan los canales de acceso a las principales posiciones de gobierno, las características de los actores que son admitidos y excluidos de tal acceso, los recursos y las estrategias permitidos para lograrlo, y las instituciones a través de las cuales ese acceso ocurre y, una vez, logrado, son tomadas las decisiones gubernamentales (O’Donnell, 2004, p. 152)12.

11 Un enfoque mercantilista en esta perspectiva es la solicitud para entregar el dinero directamente a los campesinos o la opción de algunas empresas de hacerlos accionistas en las inversiones. Ver, por ejemplo, esta nota en el diario Gestión del 8 de noviembre de 2011: gestion.pe/noticia/1330423/proponen-incluir-comunidades-como-accionistas-mineras. La reciente opción del gobierno del presidente Ollanta Humala de llevar a cabo una suerte de «plan Marshall» para Cajamarca expresa el reconocimiento de los límites del Estado de la necesidad de «devolver» a las comunidades lo recaudado a través de impuestos y canon. 12 Las cursivas son mías.

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El régimen incluye también, según esta definición, el marco institucional bajo el que las autoridades tienen derecho a tomar decisiones en nombre de la ciudadanía. En este sentido, el cuestionamiento al marco legislativo bajo el que los funcionarios del Ejecutivo toman decisiones sobre los recursos naturales del país es, desde mi perspectiva, una pregunta sobre el régimen político, pues se está cuestionando la legitimidad de las decisiones de la autoridad al no incluir la voz de la población directamente involucrada. Un reciente artículo de Sinesio López (2012) cita la definición de régimen político de Charles Tilly, la cual habla sobre las relaciones entre el Estado y los ciudadanos. Para Tilly, el régimen político democrático se da cuando «las relaciones políticas entre el Estado y sus ciudadanos se demuestran con consultas mutuamente vinculantes, amplias, iguales y protegidas». Se trata de una demanda de inclusión pero también de poner coto a la influencia indebida de los intereses particulares de quienes tienen más poder en las decisiones públicas: en el régimen democrático, dicho acceso se da a través de elecciones «competitivas e institucionalizadas» (O’Donnell, 2004) y su principal canal institucional son los partidos políticos. Pero la representación de intereses e identidades no se agota en el sistema de representación democrática, sino que hay muchos «insumos extra régimen» que alimentan las decisiones públicas: Diversos intereses económicos y corporativos nacionales y (crecientemente) transnacionales, intereses y visiones de las propias burocracias estatales, demandas populares, presiones puntuales y a veces invisibles de diversos intereses, intereses privados de los gobernantes y funcionarios estatales, las propias ideologías y visiones de estos y otros «insumos» suelen determinar complejamente las mencionadas acciones y omisiones (O’Donnell, 2004, p. 153).

En el Perú, predominan los insumos de los intereses económicos y corporativos, hasta el punto de que la perspectiva de la población es que el gobierno trabaja para favorecer a una de las partes únicamente y no para garantizar los derechos de todas las partes. Esto contribuye a deslegitimar su 256

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ya escasa presencia en los territorios: «el Estado es visto como parcializado y generalmente incompetente» (Bebbington & otros, 2007, p. 78), como dice el reporte de la comisión independiente del caso Río Blanco. ¿Qué mecanismos institucionales existen actualmente para que el Estado tome en cuenta la voz de la ciudadanía que va a ser directamente impactada por un proyecto minero? La única herramienta son las audiencias públicas, que son un mecanismo de información de las empresas sobre su estudio de impacto ambiental. Hasta antes del conflicto de la consulta vecinal de Tambogrande, en junio del 2002, las audiencias se llevaban a cabo en Lima y en castellano, el rol de las autoridades locales era irrelevante y la población solo podía participar… ¡por escrito! A raíz de este caso, el Ministerio de Energía y Minas identificó los serios problemas de diseño que tenían las audiencias públicas y modificó su reglamento para obligar a que sean hechas en el lugar de influencia del proyecto, en el idioma predominante del lugar y que se permitieran intervenciones orales por parte de la población. Más que un avance, el cambio corrigió lo que era a todas luces apenas una pantomima de escucha y, sobre todo, de participación ciudadana; sin embargo, los cambios en el reglamento no tocaron el problema de fondo: que los resultados de las audiencias no son vinculantes. Digo esto no en el sentido de otorgar derecho de veto a la población afectada, sino en el sentido de que las preocupaciones legítimas de la población allí manifestadas no constituyen una base para que el Estado asuma obligaciones concretas ante dicha población, lo que significaría que se garanticen los derechos individuales y colectivos en caso de que la empresa incumpla sus acuerdos o los impactos de la inversión sean distintos a los enunciados. El supuesto en la legislación nacional es que el Estado toma en cuenta en sus decisiones los intereses de todos los ciudadanos y que los protege en la misma medida; que tiene los instrumentos para detectar, detener y corregir oportunamente violaciones de derechos por parte de la empresa; por ejemplo, cuando esta genera contaminación que envenena las fuentes de agua de las que depende la vida y el sustento de la población. Lo cierto 257

Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

es que nuestro Estado está lejos de esa imagen ideal: los intereses de las grandes empresas prevalecen sobre los intereses de la población afectada. La interminable historia de Doe Run y los sucesivos aplazamientos a la implementación de su Programa de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA) es, quizás, el caso más emblemático en el país, aun a costa del derecho a la salud de la población de La Oroya. Otro caso que muestra la debilidad institucional del Estado para proteger los derechos de todos es el de la grave contaminación del río Corrientes a manos de Pluspetrol, para cuya solución tuvo que intervenir la Defensoría del Pueblo luego de varias tomas de las estaciones petroleras de la empresa y del «cierre» del mismo río por las comunidades ashuar que viven del mismo. En ambos casos, se trata de violaciones a derechos humanos que se mantienen por largos periodos de tiempo y frente a los cuales el aparato institucional del Estado no es capaz de dar soluciones efectivas. La arquitectura institucional sigue privilegiando a las empresas por sobre las comunidades a pesar de tratarse de derechos fundamentales que deberían estar en la primera línea de prioridades del Estado. Por ejemplo, la sospecha de contaminación de una fuente de agua no produce la paralización de la empresa. La carga de la prueba (la prueba de que existe efectivamente contaminación) la tiene que soportar la comunidad afectada, sin medios ni recursos para hacerlo y con un Estado lejano o simplemente ausente —como en el caso del río Corrientes—, y no la empresa, como una medida de precaución a favor de la salud y la vida de las personas. Como señala el informe Bebbington sobre Río Blanco (2007, p. 11): «¿Los derechos de quiénes y qué balance de poderes determinarán en última instancia las decisiones sobre el desarrollo local y nacional?».

Estrategias ciudadanas en el marco de los conflictos mineros: ampliando ciudadanía La otra dimensión que explica el incremento de los conflictos es el incremento de la ciudadanización de la sociedad peruana. Gracias al 258

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proceso de modernización del país, acelerado a partir de la segunda mitad del siglo veinte, gracias a la expansión de las comunicaciones y del sistema educativo a lo largo de dichas décadas y al paulatino enraizamiento del sistema democrático a partir de 1980, un número cada vez mayor de peruanos y peruanas tienen conciencia de sus derechos, de modo que no aceptarán que sean violados o que algún actor foráneo se imponga en la vida de la comunidad contra su voluntad. Adicionalmente, la expansión de las comunicaciones, como parte del proceso de modernización social, facilita el re-conocimiento y aprendizaje de los grupos que se enfrentan a los proyectos mineros13. Parte de la modernización también supone mayor integración al mercado, de modo que es posible plantear la hipótesis de que existe una relación directamente proporcional entre la agudeza del conflicto y el grado de articulación al mercado de la población potencialmente afectada14. Sin embargo, como muestra el ya clásico estudio de Sinesio López (1997), ese proceso de ciudadanización no ha sido homogéneo, produciendo ciudadanos de varias categorías. Un estudio más reciente del PNUD sobre «densidad del Estado» (PNUD, 2009) muestra el mantenimiento de las brechas entre peruanos y la gran desigualdad que esto produce. Son, precisamente, los grupos a los que el Estado no llega, a los que el Estado trata como ciudadanos de segunda o tercera categoría —«pobres no solo materialmente sino legalmente», a decir de O’Donnell—, los que desarrollan estrategias de movilización social, vigilancia ciudadana o abierta resistencia a los grandes proyectos de inversión que competirán

Este re-conocimiento y aprendizaje es creciente más allá de que no haya sido aprovechado por los partidos políticos para ofrecer una interpretación consistente que permita a cada población particular dejar de vivir el conflicto como una experiencia territorial, de manera que pase a interpretarla como parte de un problema sectorial y nacional. 14 Hipótesis que eventualmente serviría solo para los casos en que se pretende introducir la minería en contextos agropecuarios y no para los casos en los que la minería es la actividad económica predominante (La Oroya, Cerro de Pasco, Toromocho). 13

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con ellos por sus recursos15. Y son ellos los que demandan un Estado fuerte («más ancho, más eficaz, efectivo y creíble»), ya que este es el principal lugar donde pueden «inscribir y hacer efectivos sus derechos de ciudadanía» (2004, p. 178). En tanto estrategias de reconocimiento y negociación con el Estado constituyen, simultáneamente, demandas de inclusión. Para entender lo que significan estas estrategias recurrimos al «cubo del poder», herramienta de análisis de John Gaventa (2006), quien considera que el poder no tiene una sola cara (la formal o legal), sino tres: una formada por los espacios en los que se toman decisiones (típicamente, espacios cerrados, aunque también existen aquellos en los que la autoridad «invita» a representantes de la ciudadanía; y los «reclamados» o conquistados, en los que los ciudadanos construyen espacios alternativos, aunque desconocidos por el Estado); una segunda, formada por los niveles en los que se toman dichas decisiones (nivel local, nacional, global); y una tercera, constituida por las formas en que se expresa el poder: visible (el de acciones públicas de los actores), invisible (la cultura) y oculta (la corrupción). La herramienta es perfectamente compatible con el análisis de O’Donnell: muchos insumos extra régimen provienen de la última forma descrita, la corrupción de actores privados hacia los funcionarios y autoridades públicas. Me interesa describir con más detalle la primera dimensión o cara del poder de Gaventa: los espacios de poder. Estos espacios pueden ser tres: espacios «cerrados» (decisiones exclusivamente en manos de la autoridad legítima: el Congreso, un ministerio, etcétera); espacios «invitados» (decisiones en manos de la autoridad que comparte la reflexión y la abre a la participación popular; por ejemplo, el presupuesto participativo en los gobiernos locales o la consulta previa); y, finalmente, espacios 15 Las estrategias de vigilancia y resistencia también se desarrollan entre ciudadanos de primera categoría, entre vecinos de clase media de Lima, por ejemplo. Sin embargo, los conflictos duran menos, en parte, precisamente, porque están mejor representados y tienen más recursos financieros y simbólicos para cumplir con sus objetivos. Por ejemplo, la exitosa resistencia de los vecinos de la Residencial San Felipe o los de Chacarilla a la introducción de centros comerciales en sus respectivos barrios.

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«reclamados» o creados por la propia sociedad civil para contrastar la decisión gubernamental, para empezar a disputar el marco normativo e interpretativo de determinadas causas; por ejemplo, los «tribunales de los pueblos» para juzgar decisiones gubernamentales en torno a la validez o legalidad de determinados endeudamientos o prácticas de empresas consideradas violatorias de derechos humanos. Entre estos últimos incluyo las marchas y movilizaciones sociales —espacios en movimiento—, pues todas ellas tienen como objetivo llamar la atención sobre determinados hechos e introducir temas en la agenda pública. Es claro que los dos primeros espacios son controlados por el gobierno, mientras que el último está controlado por la sociedad civil. Así, las estrategias desplegadas por la sociedad civil buscan penetrar los espacios cerrados y abrirlos a la participación o escrutinio civil, y ampliar aún más los espacios en los que la sociedad civil es «invitada»; por ejemplo, buscando hacer vinculantes las conclusiones de las audiencias públicas o del presupuesto participativo. Es una lucha por el control del espacio y sus ramificaciones pero, también, por la disputa del discurso en el que se inscribe determinado evento. Así, quienes se oponen a Conga buscan, simultáneamente, una revisión independiente del EIA de ese proyecto (ampliando el espacio en el que se toma la decisión, normalmente cerrada) y disputar simbólicamente el lugar del proyecto mismo: mientras sus defensores lo ubican en el marco de «la inversión necesaria para la inclusión y el desarrollo», los que se oponen al proyecto lo quieren ubicar en el campo de la «destrucción de las fuentes de agua y del medio ambiente». Las estrategias de vigilancia ciudadana de los proyectos mineros forman parte de las medidas que toma la sociedad civil para abrir los espacios públicos. Por ejemplo, el monitoreo ambiental es una forma de incluir a la población potencialmente afectada en el proceso de información para la toma de decisiones en caso hubiera contaminación ambiental. La vigilancia sobre la transparencia de las industrias extractivas busca hacer públicas las cuentas de las empresas para asegurarse de que no

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están pagando coimas a los funcionarios a cargo de los procedimientos administrativos de entrega de concesiones o monitoreo ambiental. Gracias a una creciente conciencia ciudadana las movilizaciones populares generan estrategias que están logrado cambios paulatinos en el accionar de empresas y del Estado mismo. El cambio legal más importante ha sido la aprobación de la Ley de Consulta Previa, aprobada por el Congreso en agosto de 2011 y cuyo reglamento está en debate. El cambio simbólico más importante es, probablemente, la conquista de la «licencia social»; es decir, además de la licencia del gobierno para operar en un territorio determinado, se requiere el acuerdo de la comunidad circundante, casi con toda seguridad propietaria de la tierra. Desde hace por lo menos un lustro, a pesar de que el Estado no consulta a la población o comunidad cercana al proyecto para otorgar un permiso de exploración, los mismos funcionarios autorizados se encargan de aclarar que la empresa debe obtener la licencia social para poder operar. Es el tipo de conquista que no requiere un correlato legal. Es cierto, también, que  algunos mineros la  aceptan y otros la disputan, pero el sentido y  propósito de la licencia social entró claramente en el imaginario de la población y de las autoridades. Las movilizaciones generan conflicto porque disputan la configuración física (quiénes participan y con qué derechos) y simbólica (bajo qué marco se debe interpretar el tema en cuestión) de los espacios de toma de decisiones. En este sentido, los conflictos son positivos porque permiten identificar límites y problemas en dichos espacios, y de este modo en última instancia, modificar la esfera pública y contribuir a ampliar paulatinamente el régimen político democrático en el Perú.

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SECCIÓN TERCERA

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INVERSIÓN Y CONFLICTO SOCIAL EN EL PERÚ

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CAPÍTULO 9 DE LA RESPONSABILIDAD SOCIAL DE LA GESTIÓN PÚBLICA EN LOS PROYECTOS CARRETERA INTEROCEÁNICA DEL SUR E HIDROELÉCTRICA INAMBARI

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Luis Dávalos y Martín Arana

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Los megaproyectos de infraestructura vial y energética que ahora abordamos nos ofrecen una importante aproximación casuística a lo que entendemos como responsabilidad social del sector público o buen gobierno, desde la perspectiva que ha sido trazada de manera teórica y conceptual en la primera sección de este volumen1. Trataremos de identificar si los elementos centrales de este nuevo compromiso de gestión vienen siendo integrados efectivamente desde la racionalidad de la administración del Estado (central, regional y local, allí donde corresponda) y cuáles son los elementos cualitativos puestos en juego para dicha integración. Algunos de los componentes centrales que se discutirán aquí son, principalmente, el principio de la gestión de los impactos sociales y ambientales —considerados desde una perspectiva local y global—, asumiendo que la cuestión de la configuración de la gestión social y ambiental como «sistema de gestión» a nivel oficial y normativo ha sido abordada ya al inicio de la segunda sección2. Véase, especialmente, el capítulo tres, «Las exigencias éticas de la responsabilidad social y el desarrollo sostenible»; el capítulo cuatro, «Definir la responsabilidad social: una urgencia filosófica»; y el capítulo «Principios y materias fundamentales de la responsabilidad social organizacional», en dicha sección. 2 Véase el capítulo 6 de este volumen: «En torno a las valoraciones éticas en el sistema de gestión ambiental del Perú». 1

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Es importante señalar que se trata de dos de los proyectos más importantes y representativos en cada uno de sus sectores (transportes y energía), tanto por la escala de su inversión como por el ámbito de su impacto: por un lado, la Carretera Interoceánica del Sur (transportes), cuyo principal objetivo interno, definido de acuerdo a los intereses oficiales del Estado peruano, es la conexión regional del sur del país (Lima-Arequipa-Cusco-Puno-Madre de Dios), y cuya meta externa es la conexión macrorregional sudamericana, aunque esta meta se haya enfocado finalmente sobre la relevancia de la conectividad específica entre Perú y Brasil. Por otro lado, el proyecto hidroeléctrico Inambari (energía), cuyo principal objetivo —al menos desde el discurso oficial— es proveer de energía interna al sur del país, pero en el marco de un convenio energético entre Perú y Brasil, por el cual el primero produce y transporta una cantidad de energía al segundo durante un lapso de tiempo previamente establecido, como se verá detalladamente más adelante. Los sectores de transportes y energía están pues representados por estos dos megaproyectos de infraestructura, aunque las iniciativas para su construcción, implementación y operación no se hayan originado de manera exclusiva en el Estado central. El caso de la infraestructura de transportes para el sur se constituye también —y quizá principalmente— como una antigua demanda de conexión interregional de Puno y Cusco3, y de conexión con la red de vías de comunicación a escala principalmente nacional, así como una exigencia en el marco del proceso de descentralización de poderes y no únicamente como una demanda de interconexión a escala sudamericana. Así, los intereses de conexión internacional (Perú-Brasil, en el marco de la iniciativa para la integración sudamericana) se han consolidado fundamentalmente durante la última década, mientras que la demanda regional interna puede ser rastreada Es decir, una demanda regional, institucional y oficial de los representantes de los gobiernos regionales, así como, principalmente, de las poblaciones asentadas en los territorios de esas regiones, fundamentalmente de aquellas que hacen uso del trazo que existía previamente al asfaltado de la carretera. 3

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hasta los años veinte del siglo pasado, cuando el presidente Leguía inicia las actividades de construcción de un pequeño tramo que va de la ciudad de Puerto Maldonado a Iñapari. Por su parte, además de las demandas sociales y económicas de integración, existe también una creciente exigencia de protección para las áreas naturales que albergan una importante cantidad y calidad de ecosistemas, biodiversidad y recursos naturales (en algunos casos, ya existen incluso como áreas naturales protegidas por el Estado peruano), así como de respeto por los territorios que han sido usados por pueblos asentados en este entorno ancestralmente (principalmente comunidades campesinas y nativas de los Andes y la Amazonía, respectivamente). Esta superposición no necesariamente armoniosa de intereses convergentes hace particularmente controversial su implementación, principalmente entre aquellos que han defendido los intereses de los sectores sociales y ambientales que irían a ser objeto de importantes impactos. Por su parte, la infraestructura energética materia de nuestra exposición es fruto de un particular interés de demanda de energía del Brasil, producto de la planificación estratégica hacia la consolidación de su propio proceso de industrialización y no únicamente de la necesidad energética de la nación peruana. Los múltiples intereses detrás de ambos proyectos hacen que el análisis de los grupos de interés involucrados sea complejo, lo que se ve claramente en las posiciones manifiestas de las organizaciones privadas, públicas y de la sociedad civil alrededor de ambas iniciativas. El detalle de esta complejidad también se desarrollará a lo largo de la discusión de cada caso. Si bien este tratamiento casuístico no profundizará en los impactos sociales y ambientales directos identificados para cada uno, sí abordará el significado de su gestión, principalmente en su interacción en el marco de lo que debería ser una planificación concertada y participativa 4

4 Lo que no impide que pueda ser, al mismo tiempo, una decisión del Estado central; es decir, centralizada.

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del territorio y de los intereses nacionales. Asimismo, abordaremos los  impactos en su escala indirecta, acumulativa y sinérgica en la medida en que son estos los que generan una mayor modificación en el ambiente natural y el ambiente social, no solo en el entorno de su inmediata existencia física, sino a escala local, regional, nacional y, eventualmente, global. La Carretera Interoceánica del Sur será abordada primero, no solo porque se planificó y se implementó previamente, sino porque es un proyecto ya prácticamente concluido, con lo que los efectos ambientales y sociales producidos pueden ser más fácilmente identificados. La Central Hidroeléctrica de Inambari, por su parte, es un proyecto que existe todavía en sus etapas iniciales de perfil, y la dinámica social de controversia que ha generado ha hecho que la iniciativa oficial para su implementación se paralice. La selección de estos dos proyectos para el desarrollo del presente capítulo no se basa únicamente en consideraciones relacionadas con su envergadura económica y los consecuentes impactos sociales y ambientales que cada uno producirá por separado. Es interesante notar que ambos proyectos ocupan un área geográfica común en el territorio de la frontera trirregional (Cusco, Puno y Madre de Dios). Por ello, finalizaremos este capítulo con la consideración del impacto que tendría la central hidroeléctrica si finalmente es construida, pues ello implicaría una parcial destrucción de la Carretera Interoceánica del Sur5, con la consecuente pérdida de toda la gestión económica, social y ambiental desarrollada durante su ejecución y operación. Si bien lo que mencionamos es cierto, la escala de la inversión de la central hidroeléctrica podría hacer ver este hecho como una anécdota (pues los costos del proyecto energético incluyen la construcción de un tramo que mantenga la conexión vial de la carretera, aunque impactando 5 Se calcula que son aproximadamente 100km de carretera que quedarían debajo del agua, fruto del embalse que generaría la central hidroeléctrica.

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nuevas áreas e incluso acercándose peligrosamente a áreas naturales protegidas de importancia mayor); no obstante, lo relevante es que el análisis de esta situación evidencia con claridad y desmesura la escasa o nula planificación en la implementación de proyectos de carácter nacional. En buena cuenta, esos kilómetros inundados de la carretera costarían doblemente en todo sentido: económico, social, ambiental.

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Carretera Interoceánica del Sur

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La Carretera Interoceánica del Sur6 es la propuesta de infraestructura vial más importante que ha realizado el Estado peruano en las últimas décadas desde un punto de vista económico, geopolítico y social7. Dicho proyecto ha sido concesionado en cinco tramos, que inician (o finalizan, dependiendo de la dirección del flujo del transporte implicado) en los puertos de Marcona (Ica), Matarani (Arequipa) e Ilo (Moquegua), atravesando zonas altoandinas de estas regiones y de Puno y Cusco, así como áreas de transición hacia la ceja de selva y selva alta, para finalizar en la llanura amazónica de Madre de Dios, en su frontera con Bolivia y Brasil.

Abordaremos el proyecto de la Carretera Interoceánica principalmente a partir de la experiencia en torno de los siguientes tramos: tramo 2: Urcos a Puente Inambari; tramo 3: Puente Inambari a Iñapari (frontera con Brasil); tramo 4: Azángaro a Puente Inambari. La decisión de esta aproximación deriva del hecho de que estos tres tramos implicaron el cambio de categoría de las vías previamente existentes; es decir, estos tres tramos han incluido obras de asfaltado, razón por la cual se dice —de manera inexacta— que han sido «construidos». 7 No daremos detalles de la gestión económica durante la implementación del proyecto, solo mencionaremos que el debate sobre la misma giró en torno a la modificación del presupuesto, ya que a finales de 2008 se supo que de los US$ 800 millones planificados originalmente en el presupuesto de la obra, se había pasado a un gasto real de US$ 1300 millones, para los tres tramos aquí consignados. Las razones oficiales esgrimidas plantearon que el monto original no había podido considerar la realidad geológica, hidrológica y geográfica del contexto físico del área del proyecto.

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Tramos de la Carretera Interoceánica del Sur No. de tramo

Conexiones programadas

1

San Juan de Marcona-Urcos

2

Longitud asfaltada al inicio del proyecto (en km)

Longitud no asfaltada al inicio del proyecto (en km)

763

0

Urcos-Inambari

0

300

3

Inambari-Iñapari

0

403

4

Inambari-Azángaro

0

306

5

Ilo-Juliaca; Matarani-Azángaro; Puente Gallatini-Humajalso

752

62

Fuente: www.mtc.gob.pe/portal/especiales/empresas.htm

La integración de las regiones que conforman la zona sur del Perú y la que nos asocia con la macrorregión sudamericana, principalmente con Brasil, son su objetivo primordial (la carretera une los océanos Atlántico y Pacífico). Así, este proyecto de infraestructura se enmarca en la Iniciativa para la Integración de la Región Sudamericana, conocida como IIRSA, en donde es considerado como el corredor intermodal interoceánico centro-norte de transporte Perú-Brasil (Ruibal, 2006, p. 78). Esta iniciativa de integración busca fundamentalmente nuevas opciones para viabilizar las exportaciones de los países en juego. La decisión del Estado peruano a través del Ministerio de Transportes y Comunicaciones de concesionar, asfaltar y promover este corredor vial surge como una necesidad tanto política como económica, pero principalmente como fruto de históricas reivindicaciones regionales, principalmente de Cusco y Puno, cuyo objetivo es contar con infraestructura de transporte esencial para la generación de desarrollo local y la consolidación de espacios de intercambio comercial.

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Como es de suponer, un proyecto de esta naturaleza ha generado reflexión y polémica en algunos de los sectores sociales involucrados en su ejecución. La oposición a los gobiernos que lo promovieron, llevada a cabo por organismos dedicados a la conservación del medio ambiente y la defensa de pueblos indígenas, se ha planteado debido a que en su recorrido la obra se acerca a importantes áreas naturales protegidas (principalmente la Reserva Nacional Tambopata, al Parque Nacional Bahuaja-Sonene y su zona de amortiguamiento, así como al Parque Nacional Manu, de acuerdo con el área de influencia señalada por Dourojeanni [2006]), así como a territorios que en la actualidad son propiedad comunal legal de grupos étnicos andinos y amazónicos ancestrales, llamados también pueblos originarios.

Urcos

Marcapata

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Puerto San Juan Marcona

Puerto Planchón Maldonado

Inambari

Cusco

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Abancay

Río Branco

TRAMO 3

TRAMO 2

TRAMO 1

BRASIL

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Iñapari

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Carretera Interoceánica IIRSA SUR

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Carretera Interoceánica del Sur

Macusani

TRAMO 4

Azángaro

BOLIVIA

Juliaca

Lago Titicaca

Puno Arequipa Puerto Matarani

TRAMO 5

Moquegua Puerto Ilo

CHILE Los distintos tramos de la Carretera Interoceánica del Sur convergen hacia la integración con Brasil. Fuente: carreterasperuanas.blogspot.com/2010/11/asi-va-la-interoceanica-del-sur.html

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Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

Aunque no nos detendremos a hacer un recuento minucioso de los grupos de interés involucrados, es necesario mencionar algunas de las entidades que han jugado un papel clave en el proceso de implementación del proyecto. Antes señalaremos, sin embargo, un dato de carácter histórico que nos obliga a abordar este asunto desde una perspectiva particular y nos permite desechar una vieja y absurda polémica: el hecho de que la obra existe, por lo menos en uno de sus tramos más críticos en Madre de Dios, desde 1927, construida bajo el segundo gobierno de Augusto B. Leguía (1919-1930), durante el cual se abrió un camino carrozable desde la localidad de Puente Inambari hasta el distrito de Iñapari, zona de frontera en el extremo oriental del departamento8. Siendo estrictos, esto significa que la carretera realmente no ha sido construida en la actualidad y que los impactos asociados a su uso vienen produciéndose desde que existe como tal. Así, la actividad principal de este proyecto es en realidad el asfaltado de una vía ya existente, lo que en el argot del sector Transportes significa un mejoramiento o rehabilitación de una infraestructura ya en uso. Por lo tanto, la discusión entre grupos de interés en torno a la naturaleza de la actividad (construcción versus asfaltado) y en torno a la calidad y cantidad de los impactos se ve desvirtuada y tiene que ser reformulada con esta información. Solo como ejemplo mencionaremos que importantes centros poblados actualmente existentes, como Mavila y otros en el recorrido que se dirige de Puerto Maldonado hacia Iñapari, fueron en su momento campamentos base de la construcción de este tramo de la carretera. Estos centros poblados podrían concebirse como «impactos indirectos» de aquella obra o como «pasivos sociales» actuales, convertidos en lo que podríamos denominar el desarrollo incipiente y natural de zonas protourbanas en espacios francamente rurales (León Velarde, 1930)9. Es decir, podría plantearse Ver León Velarde (1930). Este hecho cuestiona profundamente la naturaleza de lo que se entiende como «impacto

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indirecto». Este punto ha sido discutido en el capítulo 6 del presente volumen, que se ocupa del sistema de gestión socioambiental en el Perú.

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que lo que antes pudo haberse considerado como un impacto social de naturaleza grave, hoy en día es un centro poblado en pleno proceso de producción de dinámica económica, social y cultural. En suma, es posible decir que los impactos ya existentes previamente al asfaltado de la carretera, tales como la colonización desordenada, la expansión agresiva de la frontera agrícola, la deforestación ilegal y no manejada, la extracción informal de recursos naturales, la minería y la extracción de hidrocarburos, entre otros, se podrían agudizar con la obra vial, pero no serán estrictamente nuevos, tal y como es planteado por algunos sectores extremistas, confundiendo y pervirtiendo lo que debería ser el centro de la discusión en torno a los impactos indirectos y sinérgicos producidos por la obra. De hecho, es posible plantear del mismo modo que la extracción del oro —hoy en día acentuada en la región de Madre de Dios— depende menos del medio de comunicación que de su precio cotizado en el mercado mundial. Queda como tema de investigación si la actividad minera sería tan atractiva —como lo es hoy— con un precio del oro más bajo, y si la carretera por sí misma puede producir una dinámica extractiva con las características que goza hoy en día.

Reflexiones en torno a los grupos de interés

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Dicho esto, desarrollaremos algunos de los grupos de interés en torno a este proyecto de acuerdo a su ubicación en nuestro complejo universo social:

a) Respecto del sector público

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En las arenas del sector público encontramos principalmente los objetivos del gobierno central, representado en este caso por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), que suponen básicamente generar condiciones para la integración al interior de la región sur, por una parte, y generar condiciones de integración a escala macrorregional sudamericana, por otra, lo cual produciría un conjunto de beneficios tales como el desarrollo material (visto fundamentalmente  como  crecimiento  económico), 275

Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

la expansión de intercambios comerciales, la generación de empleo y la mejora en la calidad de vida. Estos objetivos serían identificados a través de indicadores de crecimiento como el PBI, generado por los departamentos directamente involucrados gracias fundamentalmente a la inversión y la integración a más y mejores mercados. Es importante resaltar que, como todo sector hoy en día, al interior del MTC existe una Dirección General de Asuntos Socio Ambientales, entidad encargada de velar directamente por el cumplimiento de las normas sociales y ambientales vinculadas al proyecto. Esta fue la dirección que emitió las aprobaciones finales a los estudios de impacto ambiental del proyecto sobre la base de la opinión emitida por los organismos competentes relacionados con las actividades de la obra y de la operación de la carretera (como, por ejemplo, el Instituto Nacional de Recursos Naturales de aquel entonces o el Instituto Nacional de Cultura, entre otros). Continuando a escala del gobierno central, ProInversión se constituye como la entidad encargada de promover las concesiones de los servicios e infraestructura del país. A través de ella se realizó un llamado a concurso de proyectos integrales con el objetivo de entregar al sector privado la construcción, el mantenimiento y la administración de los tramos de la Carretera Interoceánica del Sur. Así entonces, ProInversión tiene una clara disposición dirigida a la promoción de las inversiones privadas que coadyuven a incrementar la competitividad del país, mejorando al mismo tiempo la calidad de los servicios públicos y de infraestructura. Es importante señalar en este punto que una de las razones esgrimidas por esta entidad para justificar los mecanismos de concesión de las carreteras interoceánicas (en aquel entonces, tanto la del sur como la del norte, cuyo tramo va del puerto de Paita en Piura al de Yurimaguas, en Loreto) fue, en el año 2006, que el Perú era un país con escasos recursos económicos como para emprender una tarea de esta naturaleza únicamente bajo el modelo de inversión pública, por lo cual se apeló al modelo de inversión público-privada.

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Toda vez que el Estado peruano es copartícipe principal, este proyecto no pudo soslayar el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), el cual es un sistema administrativo del Estado que, a través de un conjunto de principios, métodos, procedimientos y normas técnicas, certifica la calidad de los proyectos de inversión pública. Con ello se busca eficiencia en la utilización de los recursos de inversión, sostenibilidad en la mejora de la calidad o ampliación de la provisión de los servicios públicos intervenidos por los proyectos, y un mayor impacto positivo a nivel socioeconómico; es decir, un mayor bienestar para la población. De acuerdo con ello, la inversión pública debe estar orientada a mejorar la capacidad de los servicios públicos, de forma que se ofrezcan a los ciudadanos de manera oportuna y eficaz. La mejora de la calidad de la inversión debe dirigirse a lograr que el capital invertido produzca mejores condiciones de vida y mayor bienestar. Así, el SNIP se constituye como el mecanismo a través del cual todo proyecto público debe demostrar eficiencia a escala técnica y social, así como, principalmente, rentabilidad desde el punto de vista económico. El Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (OSITRAN), por su lado, tiene entre sus funciones administrar, fiscalizar y supervisar los contratos de concesión, así como adoptar las medidas correctivas y sanciones que son de su competencia. Por tanto, a lo largo de la implementación de la obra se encargó de supervisar el cumplimiento de las normas de los contratos de construcción y concesión, tanto desde la perspectiva de la ingeniería del proyecto como de los impactos sociales y ambientales. OSITRAN es la entidad encargada de emitir los informes de supervisión y colocar las sanciones una vez identificada la trasgresión de las normas. Durante la ejecución del proyecto existía todavía el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA)10, entidad encargada de  realizar

10 Hoy en día, lo que fue el INRENA se ha desagregado en la Dirección General de Flora y Fauna Silvestre, que se mantiene en el Ministerio de Agricultura, y el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SERNANP), asumido por el Ministerio del Ambiente.

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Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

las acciones necesarias para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables, así como de cautelar la conservación de la gestión del medio ambiente rural y la biodiversidad silvestre. Desde esta perspectiva, el INRENA tenía la obligación de emitir opinión técnica favorable, de ser el caso, para la implementación del proyecto durante la realización de los estudios de impacto ambiental. En la medida en que el proyecto se ha implementado, queda claro que esta entidad emitió siempre dicha opinión. Pasando de la escala nacional a la regional, es necesario indicar que la participación de los gobiernos regionales ha sido clave, pues ellos promueven el desarrollo de su espacio geopolítico, regulando los procesos que conlleva la construcción de megaproyectos como este, así como generando propuestas locales de corte regional (como lo son, por ejemplo, las carreteras de nivel departamental que conectan las provincias al interior de los departamentos). Como se dijo anteriormente, los casos de Puno y Cusco son particularmente relevantes pues en ambos se evidencia una histórica demanda de este servicio de transporte. Madre de Dios, por su parte, ha tenido, en general, una posición más expectante bajo el signo de su pública condición de capital de la biodiversidad, aunque lo ocurrido finalmente en torno de la construcción del puente Billinghurst nos da una idea más precisa de lo que puede hacer en la opinión y expectativa de las personas la implementación de un proyecto profundamente anhelado11.

11 La construcción del puente Billinghurst fue objeto de intensas controversias debido a su localización, pues uno de sus extremos alcanza directamente la Plaza de Armas de Puerto Maldonado. Cuando, antes de su construcción, la población maternitana —a través de organizaciones de la sociedad civil y de la Iglesia Católica, principalmente— colocó en agenda esta situación, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones planteó la condición de que el puente se construyera tal y como estaba planificado o que simplemente no se construyera, debido a que una gran cantidad de insumos necesarios para la implementación de las actividades constructivas existía ya, almacenada en el aeropuerto de la ciudad, desde que se realizaron los primeros estudios para su viabilidad. Frente a esta posición tajantemente unilateral, la población prefirió abandonar el debate y aceptar estas condiciones.

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b) El sector privado

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Por ello, ha sido particularmente relevante la posición de los pobladores en los talleres de participación ciudadana realizados por las empresas encargadas de los estudios de impacto ambiental, cuya voluntad se ha alineado, en su mayoría, con la del gobierno central por la implementación de la obra de infraestructura bajo el modelo de «carretera = desarrollo». Este  es un fenómeno en el que, a diferencia de los escenarios de las industrias extractivas, por ejemplo, es posible encontrar una marcada posición favorable de la población para con el proyecto, en consonancia con los intereses del Estado, pues se asume que la carretera es motor de desarrollo no solo por los impactos sociales directos durante la construcción (como la contratación de la mano de obra local), sino por la dinámica comercial que se espera que produzca la operación de proyectos de esta naturaleza; todo ello obviando, por supuesto, los claros y determinantes impactos negativos sociales y ambientales que la obra genera.

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La fuente de financiamiento del proyecto proviene fundamentalmente de la Corporación Andina de Fomento (CAF), que es un banco de desarrollo constituido en 1970 y conformado en la actualidad por dieciocho países de América Latina, El Caribe y Europa, así como por catorce bancos privados de la región andina. Esta organización promueve un modelo de desarrollo sostenible mediante operaciones de crédito, recursos no reembolsables y apoyo en la estructuración técnica y financiera de proyectos del sector público y privado de Latinoamérica. Al tiempo que la CAF invertía en las obras de la carretera, otorgó al gobierno peruano otro préstamo (US$ 10 millones) para la implementación del Programa para la Gestión Ambiental y Social de los Impactos Indirectos del Corredor Vial Interoceánico Sur, Tramos 2, 3 y 4, de tres años de duración, cuyo objetivo general fue […] contribuir al fortalecimiento de la capacidad institucional y técnica de planificación, operación, titulación, supervisión 279

Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

y monitoreo, por parte de las entidades del sector público nacionales y regionales, con participación de la sociedad civil, en el manejo, prevención y mitigación de los impactos ambientales y sociales indirectos generados por la construcción y operación de la Carretera Interoceánica Sur12.

En este escenario, el Estado peruano se comprometía a aportar como contraparte un aproximado de US$ 7 millones, los que sumados hacen menos del 2% del costo estimado de la obra. Las empresas concesionarias, por su parte, tienen a su cargo la construcción y rehabilitación de los tramos, así como el mantenimiento de las obras realizadas y, finalmente, la administración de la obra, por medio de un mecanismo de concesión llamado build, operate and transfer —BOT—. Estas concesiones tienen una duración de veinticinco años y cuentan con aportes financieros del Estado peruano. Las empresas concesionarias son el Consorcio Interoceánica Tramo 1; CONIRSA para los tramos 2 y 3; el Consorcio Intersur para el 4; y el Consorcio Concesionario del Sur para el tramo 5. Sus objetivos son generar rentabilidad a través de la construcción y administración de la Carretera Interoceánica del Sur, uno de cuyos mecanismos más importantes es el pago de los peajes. Es importante señalar que las concesiones de los tramos 2, 3 y 4, es decir, de los tramos que implicaron un proceso de asfaltado a lo largo del eje vial y que están ubicadas en dirección hacia la frontera con Brasil, están constituidas por empresas de capital brasileño (Odebrecht es la entidad de mayor presencia en esos consorcios), aunque también existe una pequeña participación de empresas peruanas.

Ver: blog.pucp.edu.pe/item/136588/carreteras-del-peru

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De la responsabilidad social de la gestión pública en los proyectos

Empresas concesionarias del Corredor Vial Interoceánico Sur Tramo

Concesionaria

Conformado por

Survial S.A.

Grupo Graña S.A.A. y Montero, JJC Contratistas Generales, Ingenieros Civiles y Contratistas Generales S.A.

2

Concesionaria Interoceánica Sur Tramo 2 S.A.

Norberto Odebrecht S.A. (Brasil), Graña y Montero S.A.A.

3

Concesionaria Interoceánica Sur Tramo 3 S.A.

JJC Contratistas Generales S.A. e Ingenieros Civiles y Contratistas Generales S.A.

4

Intersur Concesiones S.A.

Grupo Andrade Gutiérrez (Brasil), Grupo Camargo Correa (Brasil) y Grupo Queiroz Galvao (Brasil).

5

Concesionaria Vial del Sur S.A.

Hidalgo e Hidalgo S.A., Construcción Administración S.A.C. y Conorte S.A.

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Fuente: www.mtc.gob.pe/portal/especiales/empresas.htm

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c) La sociedad civil organizada

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Los organismos no gubernamentales —ONG— ambientalistas y proindígenas que existen en los departamentos que la Carretera Interoceánica del Sur atraviesa custodian los intereses de la naturaleza (biodiversidad y ecosistemas, principalmente), de las comunidades nativas y de las comunidades campesinas a través del seguimiento y el monitoreo de las actividades de las empresas durante la implementación de sus actividades de construcción y durante la operación de la obra. Para ello usan como guía los planes de manejo ambiental diseñados durante la elaboración de los estudios de impacto ambiental de cada tramo, así como sus propios estudios realizados en el marco del cumplimiento de sus funciones socioambientales. Las entidades de la sociedad civil organizada que participaron activamente durante la etapa de construcción son la Asociación para la 281

Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

Conservación de la Cuenca Amazónica (ACCA), CESVI, la World Wild Foundation (WWF), la Cámara de Comercio, la Federación Agraria Departamental de Madre de Dios (FADEMAD), la Federación Nativa del Río Madre de Dios y Afluentes (FENAMAD) y Conservación Internacional, entre otras. Por su parte el Grupo de Trabajo Interoceánica Sur (GTIS) es un colectivo de organizaciones no gubernamentales, instituciones académicas e individuos preocupados por los impactos directos e indirectos, sociales y ambientales, del asfaltado de la Carretera Interoceánica del  Sur. Se  conformó en noviembre de 2005 con la finalidad de concertar y coordinar la participación ciudadana en el monitoreo y atención de los impactos derivados del asfaltado de la Carretera Interoceánica del Sur. Este grupo de trabajo ha estado participando activamente en los espacios de discusión del proyecto e incidiendo ante el Estado para la mejora del diseño de diferentes aspectos del mismo. Entre los objetivos del GTIS se encuentran minimizar los perjuicios y maximizar beneficios del proyecto vial; ofrecer información relevante sobre la Interoceánica a la ciudadanía a escala local y nacional; fortalecer los espacios de planificación y concertación del desarrollo sostenible en el ámbito de influencia del proyecto; acompañar y vigilar la gestión social y ambiental de sus impactos desde las concesionarias y desde el Estado; y asegurar la protección efectiva de áreas críticas de alto valor de conservación en el ámbito de influencia. Es importante mencionar que hoy en día, luego de las controversias que generó la propuesta y, posteriormente, de la implementación del proyecto, los más importantes organismos de la sociedad civil forman parte de la Iniciativa Interoceánica Sur (I-Sur), que es […] una alianza estratégica entre Odebrecht, Concesionaria Interoceánica Sur, CONIRSA, Conservación Internacional y Fundación ProNaturaleza, establecida para contribuir al desarrollo sostenible y la conservación en la zona de influencia de los tramos 2 y 3 de la Carretera Interoceánica Sur (Interoceánica Sur, 2011)13. Ver: www.isur.org.pe/que-es-isur

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d) La población local

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Este hecho es particularmente relevante, toda vez que da cuenta de las vertiginosas metamorfosis que pueden sufrir los intereses y las orientaciones de los actores, así como los roles que cumplen de acuerdo a los escenarios y sus propias transformaciones. Es sabido que los organismos no gubernamentales especializados (el brazo técnico de la sociedad civil organizada) se constituyeron como elementos críticos respecto de los proyectos interoceánicos de infraestructura vial. Luego de los procesos de negociación previos a la implementación de las obras, estos mismos organismos forman parte ahora, como es el caso de I-Sur, de una iniciativa que acompaña el proyecto, recibiendo recursos directamente del consorcio dueño de la concesión. Es interesante evidenciar aquí que la reproducción de dichos organismos se ha colocado en función de los intereses de las empresas operadoras, lo que hace complejo y cambiante este escenario de intereses. Será interesante identificar en un futuro de mediano plazo el resultado de esta alianza estratégica que era impensable antes del inicio de las obras.

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Como se dijo previamente, la población local ha jugado un papel importante en la definición y la implementación de este proyecto, principalmente por las demandas de desarrollo asociadas a la existencia de una carretera como la Interoceánica. Durante los procesos de consulta y participación ciudadana quedó claro que las incipientes (o francamente inexistentes) organizaciones de productores y comercializadores a lo largo del eje vial eran insuficientes para dar cuenta de las demandas que este proyecto generaría, tanto desde el punto de vista de su uso como desde el punto de vista de la gestión de las consecuencias negativas de su implementación. Por su parte, desde el punto de vista de las valoraciones éticas de este grupo, es posible discutir si la perspectivas de crecimiento y desarrollo son o no compatibles con las del Estado y las de las empresas privadas

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Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

detrás de este proyecto. Podría decirse que a través de las ONG como sus representantes de oficio la población asentada a lo largo de la Interoceánica critica poderosamente la implementación de este proyecto, tanto desde el punto de vista sociocultural como desde el ambiental. Esta afirmación queda claramente cuestionada, sin embargo, cuando en las reuniones de participación ciudadana las opiniones de la población local eran más bien sistemáticamente desencontradas, identificándose tanto posiciones a favor como en contra. El concepto de desarrollo esgrimido por la sociedad civil, en este caso, ha solido estar asociado principalmente al crecimiento económico, al aumento de bienes y servicios, a la posibilidad de usar el proyecto de infraestructura vial para acceder de manera más rápida y directa al mercado y a la obtención de los servicios de salud o educación. Queda claro que en el discurso de los pobladores existe una ambivalencia que delata, por un lado, la multiplicidad y desorientación de conocimientos y perspectivas sobre el tema; y, por otro, la falta de preparación tanto de los mismos pobladores como del proceso de participación ciudadana en sí en la medida en que dicho proceso necesita de interlocutores válidos y legítimos, es decir, ciudadanos bien informados, especialmente sobre los cambios que la colectividad puede sufrir con la ejecución de una obra como esta.

Sobre el proceso de consulta y participación ciudadana Como es sabido, el Estado tiene la oportunidad de ejecutar importantes actividades de buen gobierno en el marco de los procesos de consulta y participación ciudadana. En ese sentido, durante la implementación de los estudios de impacto ambiental para la Carretera Interoceánica —en las diferentes etapas del Sistema Nacional de Inversión Pública— se llevaron a cabo rondas informativas y consultivas para que la población tuviera acceso directo al proceso. El fundamento legal de estas actividades se encuentra en la ratificación del Convenio 169 de la OIT por parte del Estado peruano, y más específicamente en las normas internas del sector responsable de la implementación del proyecto, en este caso el Ministerio de Transportes 284

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y Comunicaciones (específicamente la Dirección General de Asuntos Socio Ambientales - DGASA), tales como la Resolución Directoral (RD) 006-2004-MTC-16, la RD 007-2004-MTC-16 y otras, que tienen un enfoque inclusivo e intercultural, toda vez que implican considerar especialmente la existencia de poblaciones heterogéneas, de origen andino, amazónico o rural. La participación ciudadana se considera, en este escenario, como «la incidencia directa de un sector de la ciudadanía en las decisiones públicas» (Naccarato, 2009, p. 13). Así, se realizaron diversas actividades de participación ciudadana; por ejemplo, reuniones informativas para difundir detalladamente datos sobre las condiciones y expectativas del proyecto y su relación con las poblaciones involucradas; talleres de evaluación rural participativa con el objetivo de recoger percepciones y puntos de vista que la población tenía sobre los impactos negativos y positivos del megaproyecto; talleres para el análisis de intereses de actores sociales con el fin de tratar temas de generación y aprovechamiento de oportunidades potenciales de desarrollo humano y social; y, finalmente, talleres con organizaciones de la sociedad civil (ONG, universidades, colegios profesionales, parroquias y otras entidades) que crearon escenarios de interlocución para evidenciar preocupaciones y responder a dudas e interrogantes. De manera sintética, estas rondas de participación ciudadana cumplen el objetivo de, por un lado, informar a la población sobre el proyecto, sus orígenes, sus objetivos, sus fases, sus actividades, sus productos, sus impactos, etcétera; y, por otro, conducir comentarios, observaciones, propuestas, dudas y puntos de vista de estos mismos pobladores, organizados o no. La idea de estos procesos de participación ciudadana ha sido poder incluir en los EIA estos puntos de vista, además de recoger información existente sobre diversos aspectos sociales y ambientales. La participación de la ciudadanía se realiza también con el fin de complementar el contenido del Plan de Manejo Socio-Ambiental, uno de los puntos centrales de los EIA. La idea es considerar e introducir en este plan las actividades que la misma población identifica como mecanismo 285

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para gestionar los impactos producidos por la obra, sean positivos o negativos y así se den en el corto o en el largo plazo. Sin embargo, como mencionáramos finalizando el acápite anterior, la implementación de estas actividades de participación ciudadana implica la existencia de interlocutores legítimos que cumplan con condiciones básicas necesarias para el intercambio de perspectivas en el marco de un proceso de negociación. Implica también la existencia de una sociedad civil medianamente organizada, con características mínimas de autoconciencia; así como de un marco democrático que no solo permita, sino que promueva el diálogo y la inclusión. Este escenario hace necesario un Estado que debiera generar condiciones de ciudadanía al mismo tiempo que mecanismos concretos que admitan la interlocución con actores que, en el caso peruano, y específicamente en torno a la Carretera Interoceánica, están caracterizados por ser especialmente diferentes en aspectos centrales de su identidad cultural; es decir, no solo a nivel de idioma y costumbres, sino principalmente de cosmovisión y formas de aproximación a conceptos y prácticas como las del bienestar, el desarrollo o el buen vivir. Es altamente debatible, por decir lo menos, que el Estado peruano haya logrado producir estas condiciones especiales para el diálogo, la consulta y la participación ciudadana.

Gestión de los impactos socioambientales Es importante aclarar que en el marco de los estudios de impacto ambiental del sector transporte se consideran distintos criterios para definir la calidad o naturaleza de un impacto. Así, además de la diferenciación entre impactos directos, indirectos, acumulativos y sinérgicos14, es necesario distinguir entre aquellos ocasionados durante las diferentes etapas más importantes del proyecto —esto es, construcción, mantenimiento y operación—, 14 Véase el tratamiento de esta diferenciación en el segundo acápite (El sistema de evaluación de impactos sociales y ambientales) del capítulo 6: «En torno a las valoraciones éticas en el sistema de gestión ambiental del Perú».

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así como los producidos en los diferentes ámbitos de la realidad: impactos al ambiente físico, al ambiente biótico y al ambiente social. Si bien los impactos directos generados por la intervención de las acciones propias de la construcción de una obra de infraestructura como esta son importantes, es todavía más relevante en términos de duración y complejidad identificar y abordar los impactos acumulativos, indirectos y/o sinérgicos, principalmente porque las obras de infraestructura vial en general, y la Carretera Interoceánica en particular, son fruto del proceso de modernización amplio y de largo aliento que el Perú vivió a lo largo del siglo veinte y que vive en la actualidad. La Carretera Interoceánica del Sur como obra de infraestructura vial cumple funciones de carácter inter e intrarregional. En esa medida, es posible advertir el complejo paquete de impactos —positivos y negativos— que acompañan su asfaltado. Sin embargo, no pueden dejar de identificarse las dinámicas económicas, sociales, culturales y políticas generadas en los espacios y tiempos que este proyecto atraviesa como resultado de un proceso de advenimiento de la modernidad y de construcción de un Estado-nación en busca de su consolidación: la llegada de la escuela, las postas médicas, las iglesias, las ONG, las fuerzas armadas; el auge de las históricas y cíclicas actividades económicas extractivas (caucho, oro, petróleo, gas, recursos genéticos) y de las nuevas «actividades económicas sostenibles» (ecoturismo o turismo vivencial, entre otras); la creación de áreas naturales protegidas; la aparición de la producción mercantil y luego la capitalista; y la transformación en el uso del tiempo productivo y reproductivo. Todas estas dinámicas históricas vienen llegando cargadas de valores y pautas de comportamiento que han anclado de manera directa o indirecta antes que la presencia física del asfalto. Los impactos y transformaciones que estos procesos han generado por sí mismos son incuestionables. Uno de los escenarios en los que este proceso de modernización se ha hecho más visible es el de las comunidades indígenas asentadas a lo largo del valle amazónico por el que atraviesa la carretera, es decir, las asentadas 287

Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

al interior del departamento de Madre de Dios. Revisando las historias específicas de estas comunidades (Dávalos, 2007) vemos con claridad cómo intereses económicos y políticos externos determinaron su devenir. Solo para mencionar uno de los principales ejemplos, podemos decir que casi todas ellas se consolidaron como entidades con título de propiedad bajo la acción y estímulo, primero del Estado (principalmente bajo la reforma agraria y de la propiedad de la tierra con el gobierno de Juan Velasco Alvarado), y luego de organismos no gubernamentales, situación en la que los nativos fueron considerados individuos en el sentido moderno del concepto —es decir, con derecho a ciudadanía—, allá por las décadas del setenta y ochenta del siglo pasado. Antes de ser comunidades con títulos de propiedad, la mayoría de asentamientos indígenas amazónicos se concentraron respondiendo a la necesidad de acopiar fuerza de trabajo para producir mercancías al interior de haciendas, situación en la que los mismos pobladores nativos representaron el papel de siervos o incluso esclavos bajo condiciones de producción completamente premodernas. Una de las principales actividades de esta naturaleza la constituyó la extracción de caucho (Hevea brasilensis) a finales del siglo diecinueve y comienzos del veinte, por cuya necesidad se cometieron además una larga y sanguinaria lista de abusos e injusticias. El caso por excelencia en este escenario es el de algunos clanes que fueron trasladados del extremo nororiental del Perú a Madre de Dios, extremo suroriental, para trabajar en espacios agrícolas y ganaderos de familias colonas inmersas ya en un sistema de intercambio mercantil. En ese contexto, se ve también el trascendental papel que jugaron las misiones de la Iglesia Católica y las escuelas de educación formal; es decir, las escuelas como las conocemos en la actualidad, tanto las promovidas por el Estado como las creadas en el marco de estas misiones religiosas desde comienzos del siglo veinte, cuando muchas de las familias indígenas fugadas de las haciendas se reubicaban luego próximas a la oferta de estas entidades «civilizatorias».

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El paso de una situación de semitrashumancia a otra de sedentarismo parcial o total (determinado por el título de propiedad y las fronteras que este implica) se consolidó además con ofertas de servicios públicos, allí donde el concepto de lo público albergaba un sentido cada vez más amplio, extendiéndose hasta los confines de lo estatal. Fue el caso de las nuevas postas médicas, que se superpusieron (muchas veces contradictoriamente) a la medicina tradicional y que fueron transformando no solo el tipo de tratamiento para la cura, sino los conceptos de salud, enfermedad y soma. Las relaciones tradicionales de parentesco, las relaciones sociales de producción familiar indígena, las relaciones de vecindad y su concomitante derecho consuetudinario y la organización tradicional familiar encontrada en los archivos de los primeros informantes occidentales (e incluso en los archivos de los tardíos) casi no se distinguen más. Todas estas dinámicas se han transformado violentamente, pasando a ser principalmente mecánicas e instrumentales. Aunque el reconocimiento (principalmente el autorreconocimiento) de la identidad indígena no se ha perdido y en algunas comunidades se observe todavía el empleo de la lengua originaria por parte de algunos jóvenes, así como el uso de los recursos naturales y el territorio para la subsistencia individual, familiar y colectiva, o se identifique en algunas pocas comunidades la existencia de algún último «gran hombre» cuyas principales características son tener a más de una mujer como esposa, mantener el conocimiento tradicional respecto de los usos y costumbres de la colectividad sobre algunos temas específicos como la organización para el trabajo o la salud, además de no hablar castellano, la tendencia es clara: lo que se perfila es un nuevo tipo indígena, un modelo relacionado a lo urbano, a lo secular; un tipo en el que la identidad de su ser (lo «indígena») no recurre más a lo colectivo o se basa en criterios territoriales o cosmológicos, sino que se fundamenta en una filiación de origen mítico y discursivo, de procedencia familiar. Casi  podríamos decir que es una identidad basada en su filogenia; es decir, en la fantasía del árbol genealógico que asciende hacia generaciones ancestrales (pero desconocidas). 289

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La forma específica que adquieren estos procesos de transformación se exhibe con claridad en proyectos como el de la Carretera Interoceánica del Sur. Uno de los impactos considerados más importantes en este escenario es el de la contratación de mano de obra local durante la rehabilitación o el mejoramiento del eje vial (lo que —como hemos visto antes— mal se ha llamado «construcción»). Contratar mano de obra local, principalmente masculina y joven, para tareas no especializadas (es decir, mano de obra no calificada) modifica en más de un sentido el escenario organizativo de las familias en estas comunidades. Las actividades de caza, pesca, recolección, así como la agricultura, dependerán ahora de la estacionalidad de la contratación definida por la empresa constructora y las necesidades de avance de la obra. En muchos casos la necesidad de mano de obra es tan grande que puede reunir a todo un segmento de la población que cumple con las condiciones necesarias para las tareas de la obra, perjudicando la realización de actividades cotidianas y tradicionales. El acceso al dinero permite a su vez, a estos pobladores, aproximarse a nuevas mercancías y servicios antes no existentes o necesitados. Del mismo modo, la compra de productos locales (principalmente alimenticios, pero también vinculados a insumos para las actividades de la obra como madera o material de construcción), que suele ser una demanda específica en el contexto de la negociación entre la empresa y las comunidades locales, genera ahora la necesidad de un tipo específico de producción de bienes y servicios, normalmente a otra escala (mayor), para poder satisfacer la demanda de la empresa, así como la dependencia inmediata y de corto plazo a un mercado muy temporal (y, por lo tanto, ficticio). Y no es que la dependencia sea de corto plazo, sino que eventualmente puede serlo el mercado hoy constituido. La inmersión en la circulación mercantil establece un curso de necesidad subjetiva (demanda) y objetiva (colapso de actividades previas de autosubsistencia y nueva división del trabajo) que hace que la cuestión aquí descrita sea crucial de cara al desarrollo sostenible de  las comunidades así impactadas. 290

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La llegada y la instalación de trabajadores venidos de otras áreas en los campamentos de obra, así como la relación que ellos puedan mantener con la población local, es otro de los elementos identificados como transformadores violentos de estas comunidades. Las normas de conducta y los protocolos de comportamiento corporativo nunca son lo suficientemente eficientes, lo que queda acreditado por las deudas no pagadas en los pequeños negocios locales, los embarazos no deseados de mujeres de la zona, así como la apertura de espacios de recreación para la venta de alcohol y prostitución (incluso de niñas, en muchos casos), con el incremento de casos de delincuencia, violencia doméstica y otros procesos de similares características. Ambientalmente se pueden identificar como impactos las actividades de caza y pesca no permitidas, y también la destrucción de hábitats de especial trascendencia ecosistémica, entre ellos fuentes hídricas como los humedales de las zonas altas, que suelen ser instalaciones de acopio de agua usada para el pastoreo y, por filtración, más abajo de las cuencas en las que se encuentran, para el regadío de tierras agrícolas y para el consumo humano. La desaparición de especies nativas es un hecho particular tanto como la pérdida de biodiversidad en general. Desde el punto de vista físico, los procesos más recurrentes suelen ser el tema del uso del agua, que genera los conflictos más importantes; el uso de espacios físicos para la realización no solo de la obra vial, sino también de las instalaciones necesarias para su construcción (campamentos y otras); la transformación del paisaje; la contaminación sonora y la contaminación del aire. Uno de los temas centrales del proceso de negociación entre los dueños del proyecto (Estado y empresas) y las comunidades locales es el de la compra de los terrenos para que la actividad se realice. Además de la problemática específica de la definición del precio por los predios, está la realización del pago de los mismos, que suele ser a destiempo o nunca, así como el hecho de que las familias que venden sus terrenos se quedan sin los elementos necesarios para su subsistencia y reproducción, 291

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especialmente cuando el terreno negociado ha sido un espacio de generación de mercancías. Este suele ser el escenario más claro del típico proceso de transformación por el que pasa el campesino o el nativo amazónico cuando se transforma en proletario o desposeído de medios de producción. La venta de predios usados como vivienda para la continuidad del proyecto carretero tiene como condición legal que lo entregado, cuando no es dinero, debe mantener, sino mejorar, las condiciones originales de su existencia. La realidad de esta práctica, sin embargo, es mucho más compleja, pues identificar espacios que reproduzcan las condiciones anteriores suele ser un proceso muy complicado debido a la falta de áreas propicias para ello, o porque las existentes no ofrecen lo requerido. Lo mismo sucede con la reposición de áreas usadas como capital productivo (tierras agrícolas, por ejemplo), aunque este caso es aún más severo, toda vez que son áreas que vienen siendo usadas tradicionalmente y, por lo tanto, han sido ya identificadas por sus usuarios como las más idóneas para ello. Uno de los principales impactos identificados por los grupos de interés es el de la colonización que genera la apertura de las carreteras, cuando pobladores migrantes se instalan a lo largo de la obra, toman tierras e inician un proceso de uso de manera permanente, principalmente en actividades agrícolas. «Espina de pez» es la forma que adquiere el sistema carretero cuando, una vez abierta la vía central (en este caso la Interoceánica), esta genera otras más pequeñas a manera de tributarios secundarios, que suelen ser de penetración. Lo ocurrido en Madre de Dios, por ejemplo, es emblemático en ese sentido porque las vías construidas en este caso han servido para continuar la explotación agrícola y la extracción maderera, en la mayoría de casos de naturaleza ilegal15.

A propósito de esto último, es necesario subrayar —como dijéramos antes— que es más probable que la consolidación de la explotación aurífera se deba al alza del precio de este metal en el mercado mundial que a los nuevos accesos viales. Para tener mayores certezas al respecto sería necesario implementar más amplios procesos de investigación. 15

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Como hemos hecho referencia en los últimos párrafos, lo que desde nuestro punto de vista es importante para identificar, ilustrar y debatir en el marco de lo que el Estado peruano debería gestionar de manera planificada, son los impactos acumulativos y sinérgicos, más allá de los directos o indirectos. En este caso específico, hemos puesto como ejemplo la transformación de la naturaleza del sujeto productivo rural, sea campesino a nativo amazónico; la transformación de su vida cotidiana; la ocupación de territorios en desmedro de ecosistemas frágiles y de compleja biodiversidad; la transformación (o, de lleno, desaparición) de importantes áreas que albergan recursos y fuentes hídricas, entre otros. Por su parte, las herramientas de gestión ambiental usadas para dar cuenta de lo que ocurre a escala social y ambiental en la implementación de estos proyectos (por ejemplo, estudios de impacto ambiental, etcétera), así como las herramientas de gestión propiamente (por ejemplo, planes de manejo socioambiental), por su naturaleza, no dan cuenta de los hallazgos al interior de proyectos que pretenden ser de escala nacional o regional sudamericana. Así, otras herramientas que pueden ser implementadas, como la evaluación ambiental estratégica (EAE), no son usadas o, en el mejor de los casos, lo son a destiempo. La Carretera Interoceánica del Sur es un caso emblemático al respecto, toda vez que una EAE fue realizada como parte de las actividades del Programa para la Gestión Ambiental y Social de los Impactos Indirectos del Corredor Vial Interoceánico Sur, Tramos 2, 3 y 4, mencionado previamente, aunque los resultados nunca llegaron a ser públicos. Lo importante aquí, sin embargo, no es detallar la cualidad del impacto económico, social, físico o ambiental más allá de su real fuerza transformativa, sino sostener que la gestión estatal del proyecto vial desde la perspectiva medioambiental, como ya se adelantara, se gestiona a través del Sistema Nacional de Evaluación Ambiental, cuya principal herramienta es el estudio de impacto ambiental, mecanismo a través del cual se abordan los impactos sociales y ambientales así como los planes de manejo socioambiental del proyecto. En la realización de estos estudios 293

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de impacto ambiental es donde se hacen evidentes los diferentes intereses y opciones éticas de los grupos a escala local, regional y nacional. Esta herramienta, sin embargo, a juzgar por sus insuficientes resultados, no basta para dar cuenta de los impactos sinérgicos y acumulativos definidos previamente. En la sección final de este capítulo abordaremos otro nivel, quizá más crítico aún, de ausencia de planificación a escala estatal/nacional, al identificar cómo el proyecto de la central hidroeléctrica de Inambari, de llevarse a cabo, estaría afectando más de 100km lineales de esta carretera, duplicando los costos (económicos, sociales y ambientales) de su construcción.

Proyecto hidroeléctrico Inambari El 13 de junio de 2011 el Ministerio de Energía y Minas (MEM), mediante la Resolución Ministerial N° 265-2011-MEM/DM, declara como concluida y extinguida definitivamente la concesión temporal otorgada a la empresa EGASUR para la ejecución de estudios sobre el proyecto de la Central Hidroeléctrica de Inambari. Esto implica que el proyecto Inambari, desarrollado por EGASUR, ha concluido sin llegar a concretarse; sin embargo, el convenio de cooperación energética entre Perú y Brasil sigue en proceso, por lo que es importante analizar la experiencia de EGASUR y el proyecto Inambari con la finalidad de que proyectos similares o el mismo Inambari, en caso se decida reactivarlo por medio de un nuevo consorcio interesado, no repitan las mismas deficiencias y situaciones de conflicto. El proyecto de la Central Hidroeléctrica de Inambari forma parte del acuerdo de cooperación energética entre Perú y Brasil que se encuentra en plena negociación. Este acuerdo, en líneas generales, contempla la construcción de centrales hidroeléctricas en la vertiente oriental de los Andes peruanos para abastecer de energía a Brasil y para el consumo nacional. Uno de los principales puntos de negociación de este acuerdo 294

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es el porcentaje de energía que sería exportado al Brasil y el porcentaje que quedaría en el mercado interno. Adicionalmente a este punto, diversos especialistas en temas energéticos cuestionan el acuerdo porque podría comprometer fuentes futuras de energía cuando no se cuenta con un plan estratégico de largo plazo ni está definida cuál será la matriz energética nacional en el futuro; de ello se desprenden varios temas relacionados como el análisis comparativo de otras alternativas energéticas, tanto en aspectos técnicos y económicos como ambientales y sociales; por otro lado, tampoco son claras las proyecciones de la demanda interna de energía. Específicamente sobre el proyecto Inambari, uno de los aspectos técnicos y económicos que han sido cuestionados es el costo de generación de la energía y el precio al que esta sería puesta en el mercado para hacer rentable la operación. De acuerdo con el estudio de Sierra, con los datos presentados en el estudio de factibilidad, el costo de la energía de Inambari sería muy caro para el mercado peruano. Asimismo, los aspectos relacionados con los impactos sociales y ambientales derivados de un proyecto como este ponen en tela de juicio la viabilidad y conveniencia de llevar adelante una iniciativa de esta naturaleza. Un aspecto importante a resaltar sobre la resolución del MEM que declaraba la extinción de la concesión temporal de EGASUR es que se indicaba claramente que cualquier derecho relativo al proyecto de la Central Hidroeléctrica de Inambari deberá realizar la consulta previa comprendida en el convenio 169 de la OIT. Este es un precedente que debería ser tomado en consideración para ser incorporado explícitamente en el acuerdo energético; de ese modo se podrán evitar posibles conflictos sociales por el desarrollo de otros proyectos. En relación al proyecto Inambari, la caducidad del contrato impidió la conclusión del estudio de impacto ambiental en el contexto de la oposición de los pobladores de Puno. En este caso, no fueron los cuestionamientos técnicos, económicos o ambientales los que decidieron la viabilidad del proyecto, sino más bien un límite administrativo inserto en el marco de la oposición de parte de la población local y la incapacidad del Estado para articular consensos. 295

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Los grupos de interés Al abordar el tema relacionado a los grupos de interés sobre el proyecto de la Hidroeléctrica de Inambari, resulta ineludible mencionar en primer término, y como principal interesado, al Estado de Brasil. Es ya bastante conocido el hecho de que Brasil mantiene una sólida propuesta de crecimiento y desarrollo que tiene como objetivo convertirlo en una potencia mundial; de hecho, ya es hoy en día la octava economía del mundo. Sin embargo, este crecimiento y desarrollo tiene un costo energético importante que se traduce en una creciente demanda de energía. De acuerdo con el Plan Decenal de Expansión Energética de Brasil, entre el 2009 y el 2017 su demanda energética promedio anual será de unos 5900MW para mantener un crecimiento económico del 4 a 5 % anual. Aun cuando el Estado brasileño cuenta con un programa de desarrollo energético para cubrir su demanda con recursos propios, mantiene un porcentaje de energía que deberá ser importada. Parte de esta demanda es la que se pretende cubrir mediante el Convenio de Cooperación Energética Perú-Brasil, que implica la construcción de centrales hidroeléctricas en la Amazonía peruana, una de las cuales sería la de Inambari. Es importante señalar que el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) se ha convertido en el eje financiero del Programa de Aceleración del Crecimiento de Brasil (PAC), que incluye el desarrollo de hidroeléctricas. Para el caso específico de Inambari, el BNDES otorgará un crédito de US$ 2500 millones para financiar el proyecto. Por otro lado, las empresas inversionistas del proyecto Inambari son el consorcio conformado por las empresas OAS, FURNAS y ELECTROBRAS. FURNAS y ELECTROBRAS tienen el 49% de las acciones del consorcio y OAS el 51% restante. Esta situación nos muestra a Brasil —como Estado— como el grupo de interés más fuerte con respecto al Convenio de Cooperación Energética y el proyecto Inambari. Sin embargo, en una mirada más hacia el interior del país vecino, podemos ver que los grupos económicos privados o de capital mixto vinculados al tema hidroenergético constituyen un grupo de interés importante, ya que serían los primeros beneficiados con el 296

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proyecto. Además, el propio BNDES obliga a sus beneficiarios a adquirir bienes y servicios brasileños. Si bien la posibilidad de exportar energía al Brasil puede resultar una oportunidad interesante para el Perú, el nivel de presión que se puede generar a partir de los grupos de interés del país vecino es un aspecto sumamente importante que debe ser tomado en consideración en el desarrollo de las negociaciones. Sobre este punto, hay dos hechos que merecen ser resaltados: el primero, relacionado con la publicación realizada por el diario Folha en el 200916, en el que se denuncia al exministro de Minas y Energía de Brasil, Silas Rondeau, por tráfico de influencias a favor de la empresa Engevix Engenharia en el 2008 para la realización de los estudios de las hidroeléctricas comprendidas en el acuerdo energético. Engevix Engenharia se adjudicó el contrato con Electrobras y es la empresa que ha ejecutado los estudios de Inambari. El segundo punto es el caso del proyecto de la Central Hidroeléctrica de Belo Monte en el río Xingú. Este proyecto contempla construir una central de 11.3GW y ha sido adjudicado al consorcio Norte Energía, en el cual ELECTROBRAS tiene una participación del 49.98%. Este proyecto es fuertemente cuestionado por diferentes sectores al interior de Brasil por sus posibles impactos ambientales y sociales; sin embargo, las preocupaciones y reclamos realizados no han tenido eco en el gobierno brasileño, a tal punto que el 1 de abril de 2011 la Corte Interamericana de Derechos Humanos emitió medidas cautelares a favor de los pueblos indígenas afectados, dictaminando la suspensión de las obras. No obstante, el gobierno sigue adelante con el proyecto; más aún, decidió retirar la candidatura del exministro Paulo Vannuchi para integrar la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) de la OEA, e incluso retiró sus contribuciones a este organismo17.

Ver: www.larepublica.pe/18-11-2009/salen-la-luz-lobbys-por-inambari-0 Ver: www.abc.com.py/nota/dilma-rompe-relaciones-con-consejo-de-derechos-

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humanos-de-la-oea/

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En el ámbito nacional se tiene, por un lado, al actual gobierno y a las autoridades del sector Energía y Minas como grupo interesado promotor del acuerdo energético y el proyecto. Tienen como principal argumento la posibilidad de cubrir parte de las demandas futuras de energía sin que ello represente un costo de inversión, pues este sería cubierto con capital brasileño; sin embargo, más allá de los argumentos técnicos mostrados por el gobierno a favor del acuerdo y el proyecto, la poca transparencia y premura con que se vienen desarrollando estos procesos dejan entrever intereses de otra naturaleza. Por su parte, en el ámbito regional, resulta interesante analizar las distintas posiciones que han adoptado las autoridades regionales ante el proyecto: mientras que en la región Puno existe una marcada perspectiva de cuestionamiento y oposición de las autoridades regionales y municipales ante el proyecto, en Madre de Dios se mantiene más bien una posición de expectativa con respecto a los posibles beneficios e impactos, a lo que se suma la región Cusco, que no ha manifestado claramente posición alguna sobre el proyecto. En el caso de Puno, es claro que en los últimos años la coyuntura socioeconómica y las políticas nacionales de desarrollo de industrias extractivas han cobrado forma y fuerza en movimientos que, de alguna manera, expresan preocupación por los temas socioambientales; y aquí hay que destacar que, independientemente de los roles de cada instancia, existe una cierta coherencia entre las posiciones de las autoridades regionales, municipales y la población local. Así, los pobladores de Puno, potencialmente afectados por el proyecto, han tenido el pleno respaldo de sus autoridades. Para la región Madre de Dios esta posición expectante de las autoridades se explica en cierta medida en el hecho de que posiblemente haya una percepción de que los impactos negativos podrían ser menores a los positivos, ya que el envase ocurrirá principalmente en las regiones de Puno y Cusco, mientras que Madre de Dios, por el contrario, podría verse beneficiada por efectos del canon y la contratación de mano de obra. Esta percepción también es compartida por la población maternitana, en la cual ciertos sectores se muestran a favor del proyecto, como es el caso 298

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de la población de la localidad de Mazuko y de los extractores mineros. Este último grupo, a diferencia de los extractores mineros de Puno y Cusco, cuyas áreas de extracción quedarían inundadas, podría verse beneficiado por la regulación y disminución de caudales de aguas abajo de la presa. En el caso del Cusco, es posible que la explotación del gas de Camisea y los proyectos vinculados ocupen la mayor parte de la atención de sus autoridades, tanto en términos de coyuntura social, como de beneficios económicos para la región, por lo que el proyecto Inambari, al menos hasta el momento, pasa hasta cierto punto desapercibido. En el sector de la sociedad civil existen grupos de especialistas y organizaciones que cuestionan seriamente el acuerdo de cooperación energética y los proyectos vinculados, como Inambari. Es importante destacar que estos cuestionamientos van desde los aspectos técnicos y económicos de los proyectos y políticas energéticas hasta los temas ambientales y sociales. Una de las principales controversias está relacionada con el hecho que no resulta conveniente discutir y comprometer recursos energéticos en un acuerdo de cooperación cuando todavía no está definida una política energética nacional de largo plazo y cuando las proyecciones de la demanda de energía nacional no son aún claras.

Las herramientas de gestión ambiental

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De acuerdo con la ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SNEIA) todas las políticas, programas y proyectos con impactos potencialmente negativos al ambiente deben ser previamente evaluados para determinar la naturaleza y magnitud de los impactos, así como las respectivas medidas de manejo ambiental para su mitigación y compensación. Como sabemos, el proyecto Inambari es el cuerpo central del acuerdo de cooperación energética con Brasil, el cual incluye al menos seis centrales hidroeléctricas a ser construidas en la Amazonía. Ahora bien, este acuerdo todavía no está definido y no se ha realizado la evaluación ambiental estratégica que correspondería conforme a la norma para políticas y programas con potenciales impactos ambientales negativos. 299

Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

No obstante, la empresa EGASUR, al adjudicarse la concesión temporal para la realización de los estudios del proyecto, asume la realización del estudio de impacto ambiental —que, como se ha indicado, no llegó a término—. Tenemos entre manos una incongruencia: la evaluación de un proyecto específico para determinar su viabilidad ambiental y social cuando el programa macro en el cual se encuentra inmerso todavía no está desarrollado ni mucho menos evaluado desde las consideraciones socioambientales del caso18. Si bien puede decirse que, como documento, el estudio de impacto ambiental desarrollado por la empresa EGASUR está terminado, como proceso no puede plantearse lo mismo, en la medida que la última ronda de talleres que forman parte del proceso de participación ciudadana no pudo ser concluida por la fuerte oposición de la población de Puno. De acuerdo a la norma, las actividades de participación ciudadana forman parte del EIA ya que se debe documentar, sustentar y absolver, de ser el caso, las observaciones y aportes de la población. Este estudio, del cual solo se ha podido disponer del resumen ejecutivo (existe un gran hermetismo por parte de la empresa y las autoridades del sector Energía y Minas para hacer público el documento completo), muestra una gran cantidad de vacíos y deficiencias que parten, en gran medida, desde los términos de referencia (TdR) para su ejecución. Estos TdR definen los contenidos y la profundidad de los estudios a realizar: para el caso del proyecto Inambari, los TdR resultan demasiado genéricos, mostrando serios vacíos de información con respecto a determinados impactos socioambientales y medidas de manejo que deberían ser desarrollados con mucha mayor profundidad. Por citar un ejemplo: en la definición del área de influencia 18 Cabe anotar que, mientras la concesión temporal a EGASUR se otorga en junio de 2008, el reglamento de la Ley del SNEIA recién se publica en setiembre de 2009, cuando el proceso del estudio de impacto ambiental ya estaba iniciado. Esto no es óbice para la debida implementación de las herramientas de gestión ambiental, tales como el EIA, el EAE, la participación ciudadana o la consulta previa —esta, asociada al Convenio 169 de la OIT—, pues sus marcos legales están establecidos desde años atrás.

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del proyecto no se considera integralmente el concepto de cuenca, que resulta elemental en un proyecto de esta naturaleza; como resultado se tiene que el área del estudio no incluye ni considera posibles efectos sobre las aguas abajo de la represa, como es el caso del excesivo incremento del oxígeno disuelto en el agua, producto de la turbulencia generada en el aliviadero y las turbinas. Este incremento de oxígeno resulta letal para la fauna acuática. Estudios realizados en el propio Brasil revelan que este tipo de efecto puede presentarse hasta 40km agua abajo.

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Mapa del área de influencia del proyecto Inambari y área de concesión

La mayor amplitud del área de influencia del proyecto Inambari frente al área de concesión permite identificar el alcance espacial de sus impactos socioambientales. Fuente: ECSA Ingenieros, talleres participativos del EIA.

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En el primer mapa se muestra el área de influencia del proyecto definida en el EIA, mientras que en el segundo se expone el polígono que comprende el área de la concesión temporal otorgada. Resulta poco creíble que, salvo un pequeño sector aguas debajo de la presa, el área de influencia de los impactos socioambientales sea exactamente igual que el área de la concesión. Otro ejemplo es que en los programas que conforman el plan de manejo ambiental para la mitigación de impactos no se incluye ningún programa relacionado con la salud pública y el control de vectores de enfermedades contagiosas como el dengue, la malaria y la esquistosomiasis, entre otras. En todos los grandes proyectos hidroeléctricos del mundo y, en especial, en aquellos desarrollados en zonas tropicales, se cuenta con amplios programas de salud pública y control de vectores que pueden ser más o menos efectivos, según las características de cada proyecto, pero que son absolutamente necesarios, puesto que la modificación del ecosistema producto del embalse genera las condiciones propicias para el desarrollo de estas enfermedades, convirtiéndolas en verdaderas epidemias que afectan directamente a millones de personas. Distribución mundial de las principales parasitosis asociadas al desarrollo hidráulico Número de países endémicos

Población expuesta (millones)

Población infectada (millones)

Esquistosomiasis

74

600

200

Filariasis linfática

69

752

75

Oncocercosis

34

166

25

Paludismo

99

2200

275*

Parasitosis

* Solamente en África. Fuente: OMS, División de Lucha contra las Enfermedades Tropicales.

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Un aspecto crítico adicional que no ha sido considerado como parte de la evaluación ambiental es el modelamiento de las variaciones de las características físico-químicas del agua embalsada y del agua descargada. Estas variaciones pueden tener efectos negativos en la fauna acuática e incluso en la salud de las personas, ya que, en muchos casos, los embalses reciben aportes de contaminantes diversos y las nuevas condiciones del agua propician procesos negativos, como la eutrofización, por la cual se produce un aporte más o menos masivo de nutrientes inorgánicos en un ecosistema acuático, y la metilación del mercurio, que consiste en un proceso bioquímico por el cual el mercurio elemental procedente de fuentes contaminantes, como la minería aluvial que se desarrolla en Inambari, ingresa a la cadena trófica. Así como estos, existen muchos otros ejemplos de impactos que no han sido considerados o que han sido estimados de manera superficial. Esta situación pone en evidencia dos hechos de suma importancia. El primero es que el actual marco normativo de los estudios de impacto ambiental resulta insuficiente para poder abarcar de manera integral y efectiva toda la complejidad de este tipo de proyectos, ya que las especificaciones de los temas y contenidos a evaluar resultan demasiado generales. Esto se podría explicar, aunque no justificar, en el hecho de que en el Perú no hay precedentes ni experiencia en el desarrollo y evaluación de proyectos de esta naturaleza y envergadura. Esta situación nos lleva al segundo hecho a resaltar, y es que las empresas brasileras que forman parte del proyecto Inambari sí cuentan con una amplia experiencia en todos estos temas; sin embargo, al parecer, se limitan a cumplir con lo estrictamente indispensable que dicta la norma o las autoridades sectoriales peruanas. Esta situación refleja el grado de responsabilidad ambiental y social de dichas empresas.

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Gestión intersectorial de los proyectos: superposición de impactos, planificación a escala nacional e interacción intersectorial Uno de los principales problemas respecto del desarrollo de megaproyectos en la Amazonía (Dourojeanni, 2010) y en otros ámbitos del territorio nacional (Alza, 2007) es la escasa o nula planificación y coordinación intersectorial. Esta descoordinación y desinformación incluye tanto aspectos socioambientales de los proyectos como aspectos técnicos y económicos. Los proyectos de la Central Hidroeléctrica de Inambari y la Carretera Interoceánica del Sur resultan siendo dos casos emblemáticos de esta descoordinación, pues de llevarse a cabo el embalse de la hidroeléctrica este inundaría cerca de 100km de los tramos 2 y 4 de la carretera. En este caso, tanto el Ministerio de Transportes como la Corporación Andina de Fomento CAF han manifestado que en vista de que el proyecto Inambari aún se encuentra en etapa de estudios y su viabilidad no está todavía definida, las obras e inversiones en la carretera se mantienen sin modificación alguna. Hay que indicar que el costo actual de las obras del proyecto vial está bordeando los 2.5 millones de dólares por kilómetro. Por su parte, la empresa EGASUR ha indicado que, de ejecutarse el proyecto, está prevista la construcción de los nuevos trazos de ambos tramos, la cual se realizaría antes de llenar el embalse para no interrumpir el tránsito. El costo de estos nuevos trazos sería asumido por EGASUR. Si bien, en caso de ejecutarse el proyecto Inambari, esta sería una solución aparentemente lógica en función de la reposición de la infraestructura, si se considera el aspecto económico no resulta eficiente en absoluto, pues aproximadamente US$ 250 millones que el Estado peruano debe pagar a la CAF serán literalmente echados al agua. Estos US$ 250 millones bien podrían haber sido invertidos en otros proyectos destinados a solucionar problemas críticos del país (recordemos que el programa de gestión socioambiental para los impactos indirectos de la 304

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Carretera Interoceánica del Sur, coordinado por la CAF con el entonces INRENA, llegaba únicamente a los US$ 17 millones, menos del 2% del presupuesto del proyecto). De acuerdo con el estudio de factibilidad del proyecto Inambari, el costo estimado para la construcción de los nuevos trazos es de unos US$ 641 millones. Es de esperar que, de ejecutarse el proyecto, EGASUR aproveche la experiencia de las empresas que actualmente vienen construyendo el corredor vial del sur. Estas empresas son consorcios con participación mayoritaria de Odebrecht (tramo 2) y Andrade Gutiérrez y Queiroz Galvao (tramo 4), todas brasileras por cierto. Finalmente, tanto la Carretera Interoceánica Sur como la Central Hidroeléctrica de Inambari se ejecutan en el marco de un gran proceso de modernización del Estado y de la economía peruana, y en su realización emergen formas divergentes para su interpretación. Por un lado, se desarrolla un discurso contrario a los proyectos (principalmente propuesto por las organizaciones de la sociedad civil vinculadas a la lucha por los derechos de los ciudadanos y del medio ambiente) que sugiere la ecuación proyecto = destrucción, en donde el segundo componente contempla la pérdida y el deterioro del medioambiente y de las poblaciones indígenas y rurales en general de manera mecánica e inmediata. Por otro lado, el Estado (Ministerio de Transportes, Ministerio de Energía y Minas, ProInversión, etcétera), las empresas privadas y otras entidades generan posiciones a favor de la carretera que promueven otro discurso, considerando como eje central de su argumentación la ecuación proyecto = desarrollo, en donde el segundo componente parece ser producto de un proceso de generación espontánea. Estos dos planteamientos siguen, sin embargo, el modelo del fetichismo del proyecto. Ya en la segunda mitad del siglo diecinueve autores vinculados a la economía política nos advertían que los seres humanos somos incapaces de identificar en el inicial intercambio mercantil las relaciones sociales de producción que existen ocultas detrás de él, considerando al medio de cambio por excelencia, el dinero, como una entidad

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Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

con poderes sobrenaturales, capaz de identificarse con cualquier mercancía (y convertirse finalmente en ella), representándose a sí misma como un otro, bajo cualquier circunstancia de permuta. El dinero cobra vida como un fenómeno autopoiético, cuando realmente es en el dinero y en las mercancías llevadas al intercambio donde se oculta fuerza de trabajo humana y social objetivada, igual y universal (social e históricamente determinada, claro está) y, por eso, razonablemente intercambiable. De la misma manera, por razones ideológicas y económicas, estos megaproyectos se presentan como generadores de condiciones contradictorias y antagónicas, pues parecen tener esa curiosa cualidad de destruir a la naturaleza o generar desarrollo por sí mismos. Ni unos ni otros advierten, sin embargo, que los megaproyectos no se generan a sí mismos y que no son ellos quienes producen impactos negativos o positivos, destrucción o desarrollo, sino que son las decisiones manejadas en contextos de disputas políticas las que definen el curso de una determinada acción o un determinado proyecto. Son los actores sociales y sus intereses representados en la arena política y en los distintos ámbitos de la gestión los que deciden cuánto somos capaces de soportar o de aceptar la transformación de nuestro entorno social y ambiental. Estos proyectos dan cuenta de la debilidad del Estado peruano para poder planificar y ofrecer marcos regulatorios y éticos que produzcan mejores condiciones de vida para los seres humanos y para el medio ambiente en el que existimos.

Bibliografía ABC (2011). «Dilma rompe relaciones con Consejo de Derechos Humanos de la OEA». Recuperado de: www.abc.com.py/nota/dilma-romperelaciones-con-consejo-de-derechos-humanos-de-la-oea/ Alza, Carlos & César Ipenza (2007). La gestión pública inconexa. Lima: APECO. Dávalos, Luis (2007). Carretera Interoceánica, medio ambiente y sociedad. Revista Vial, (58), 68-72.

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De la responsabilidad social de la gestión pública en los proyectos

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CAPÍTULO 10 MORAL, ÉTICA Y RESPONSABILIDAD EN LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS: EL CASO CAMISEA*

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El proyecto Camisea fue presentado al Perú por diversos gobiernos desde 1988 como la fuente para la transformación energética del país. El gas permitiría el abaratamiento de la electricidad de uso industrial y doméstico, generando adicionalmente divisas con el producto exportado sobrante. Desde mediados de los años noventa, con la aprobación de las leyes ambientales para el sector minero-energético, el mensaje del Estado hacia la población fue que los proyectos energéticos y mineros respetarían el medio ambiente debido a las nuevas protecciones impuestas: límites máximos permisibles a las emisiones contaminantes (Resolución Ministerial 011-96-EM; Decreto Supremo 010-2010 MINAM), estudios de impacto ambiental para nuevos proyectos (Ley 27446-2001), programas de adecuación para operaciones antiguas (DS 001-97) y un sistema de fiscalización independiente y estricto (leyes 26734 y 28964). La construcción y los primeros años de operación de este proyecto no solo crearon una serie de impactos socioambientales negativos, sino que mostraron una gran ineficacia e indiferencia del Estado para fiscalizar

* Agradezco a Catherine Ross por la información prestada para este artículo y a María Luisa Burneo y a Carlos Monge por la revisión exhaustiva del borrador.

Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

la gestión de las empresas a cargo de Camisea (Ross, 2008; Gamboa, Cueto & Dávila, 2008a). El objetivo estratégico de generar una nueva base energética fue además modificado para favorecer la exportación del recurso1. En este artículo queremos discutir el manejo de los impactos sociales y ambientales durante la implementación y los primeros años de operación del proyecto Camisea, así como los cambios en la política energética asociada al mismo, en contraste con las ideas presentadas en la sección teórica del presente volumen. Iniciaremos la discusión revisando los conceptos de responsabilidad social, ética y moral, y su aplicación a proyectos relacionados con la industria extractiva. Luego mostraremos los dispositivos legales y contractuales dispuestos para la protección de las poblaciones y del ambiente de las localidades vecinas al proyecto, además de revisar los impactos que realmente han ocurrido hasta el momento. Finalmente, analizaremos el comportamiento del Estado, las empresas y las poblaciones frente a estos impactos. En las conclusiones ensayaremos una evaluación del proyecto Camisea desde la perspectiva de la responsabilidad, la moral y la ética.

Recursos naturales, moral, ética y responsabilidad ¿Puede un proyecto extractivo ser evaluado desde el punto de vista moral y ético? Para poder responder a esta pregunta debemos analizar primero los conceptos de moral y ética para luego determinar su aplicabilidad a la racionalidad y formas de acción de los actores sociales involucrados en los proyectos extractivos. De acuerdo a Habermas, los seres humanos actúan siguiendo tres tipos de lógica: moral, ética y pragmática (Habermas, 2000). La racionalidad moral corresponde al principio kantiano según el cual son moralmente 1 Al momento de escribir este artículo (febrero de 2013) el gobierno peruano anunció la renegociación del contrato del Lote 88 con la empresa operadora para que su uso regrese enteramente al mercado nacional.

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válidas las normas de acción capaces de ser universalizables. Este principio quedó resumido en el imperativo categórico de Kant: «Actúa sólo conforme a aquella máxima de la que al tiempo puedas querer que se convierta en una ley universal» (Kant, 1999, p. 173). Bajo este principio, la moral se define de manera formal y lógica, lo que permite evaluar una norma de conducta al margen de las prácticas culturales de una sociedad determinada. Para Habermas, el ámbito de la moral no corresponde únicamente a individuos solitarios que analizan la universalidad de sus principios. La moralidad se produce de forma intersubjetiva y, por lo tanto, se halla mediada por el lenguaje y la argumentación. En lo que él denomina la «ética del discurso», una «comunidad ideal de comunicación que incluye a todos los sujetos capaces de lenguaje y de acción» (2000, p. 8) discute argumentos y logra acuerdos que tienen efectos sobre el conjunto del grupo social. No todas las sociedades ni todas las instituciones favorecen esta forma de interrelacionarse y llegar a acuerdos. El ámbito apropiado para esta moralidad lograda colectivamente vendría a ser el Estado democrático. Si el Estado moderno representa los diversos intereses de la sociedad y, mediante mecanismos democráticos, busca lograr acuerdos que devienen en leyes, uno de los ámbitos privilegiados para una racionalidad moral debería ser el estatal. Volviendo a nuestro caso, el Estado peruano, si actuara moralmente, cuidaría el bienestar de todos los ciudadanos. En términos de Habermas, «[…] la calidad de una vida en común no se mide sólo por el grado de solidaridad y el nivel de bienestar, sino también por el grado en que en el interés general se contemplan por igual los intereses de cada individuo» (2000, p. 9). Lo que Habermas llama «interés general» es, claro está, una construcción histórica. En cada sociedad se determinan por diversos mecanismos los intereses generales y su conjugación (o no) con los intereses particulares. Ideas como el «desarrollo económico y social del país» y la «protección de las personas, su medio ambiente y recursos» son parte de agendas que se van creando por diversos grupos sociales 311

Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

y en las cuales intervienen el poder relativo de los interesados y su capacidad de influenciar a los Estados. La visión ideal del Estado habermasiano contrasta con la realidad de las prácticas (yo diría de cualquier Estado) a lo largo de la historia. En el caso peruano, la relación entre Estado e industrias extractivas pasa, por lo menos, por tres grandes momentos: en un primer momento, durante la Colonia, la sociedad estaba escindida en dos grandes subgrupos con derechos diferenciados: la república de españoles y la república de indios. Excluidos los esclavos de origen africano de la actividad minera de altura (por su falta de adaptación física), la Corona española implantó en el Perú sistemas coercitivos que buscaban la mayor producción de mineral posible (especialmente plata) que permitiera financiar sus actividades imperiales en Europa y el resto del mundo. El impuesto indígena y la mita potosina se impusieron sobre la población indígena para extraer la mayor cantidad de plata a costa de la vida y la salud de esas poblaciones y de la explotación de las comunidades de origen que subvencionaban gran parte de los gastos de mitayos y trabajadores mineros (Tatender, 1992; Noejovich, 2009). Estas prácticas, propias de una economía rentista basada en la coerción a la que podemos llamar «ethos colonial», no pueden considerarse morales pues no estaban orientadas al bienestar de toda la población, sino a la satisfacción de los intereses de una burocracia imperial asociada a capitales privados. Con la Independencia, los ideales liberales de igualdad, libertad y fraternidad chocaron con la realidad fiscal, arrastrada desde la Colonia, que dependía de actividades que se sustentaban en el trabajo gratuito o subvencionado (Bonilla, 1989; Prados de la Escosura, 2003). Por ello, el esclavismo y el tributo indígena no fueron abolidos hasta que el boom del guano permitió al presidente Ramón Castilla los recursos y la autonomía necesaria para hacer efectiva la igualdad ante la Ley, al menos en teoría, en el Perú. Durante esta época, el ethos liberal, que ordena el libre albedrío en el trabajo (nadie puede ser obligado a trabajar), no llegó a realizarse del todo por un motivo: la abolición de los mecanismos coercitivos de movilización de la mano de obra (esclavismo y tributo indígena) no trajo consigo la 312

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aparición de un mercado de trabajo. La población indígena, liberada de imposiciones tributarias, se retrajo hacia actividades de subsistencia campesinas. Al existir aún cierto equilibrio entre la disponibilidad de tierras y una demografía de lento crecimiento (hasta la década de 1930, aproximadamente), una parte de la población rural no tenía incentivos para emplearse a tiempo completo. Las necesidades de dinero eran limitadas y se satisfacían con trabajo temporal (Contreras, 1994). La economía republicana, desde 1870 en adelante, necesitaba de mano de obra asalariada permanente para expandir las haciendas y minas que crecían en respuesta a una alta demanda internacional de algodón, azúcar, lana y plata. Por ello, los empresarios no solo «importaron» mano de obra china, japonesa y de las islas del Pacífico, sino que institucionalizaron el sistema del «enganche» mediante el cual se adelantaban préstamos a los campesinos a cambio de un compromiso contractual que los obligaba a trabajar hasta que por lo menos su deuda se haya saldado. La deuda pocas veces se pagaba en el tiempo prometido pues los gastos del trabajador eran altos y sus ingresos bajos, lo cual aseguraba la permanencia del enganchado en el ingenio o la mina (Flores Galindo, 1993). Este sistema de engaño fue institucionalizado y apoyado abiertamente por diversos gobiernos, que veían en él un medio para favorecer las inversiones y los ingresos fiscales (Deustua, 2009). Este sistema es abiertamente inmoral aunque sus prácticas no hayan sido legalizadas. Se trataría de un «ethos oligárquico» basado en el engaño, la coacción y la afectación de un sector de la población que tiene el derecho teórico a la libertad, pero que en la práctica es amenazado por contratos basados en la poca extensión de los derechos ciudadanos en el país. Una tercera etapa se inicia desde la década del sesenta y sobre todo la del setenta, cuando confluyen por un lado la extensión de los gremios obreros y campesinos por todo el país con la ampliación del Estado y sus aparatos de protección de derechos frente a poderes locales económicos y políticos (hacendados o mineros asociados con prefectos, alcaldes y jueces para controlar la política local). Este momento es muy importante 313

Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

en el fortalecimiento de un Estado democrático pues se avanza claramente en la institucionalización de la defensa de los derechos de todas las poblaciones y no solo de algunas en detrimento de otras. Si bien aún subsiste la preminencia del derecho minero y petrolero sobre cualquier otra actividad que se desarrolle sobre los mismos territorios (preminencia que facilita procesos de expropiación y servidumbre de tierras), se asume que el interés público (de todos los ciudadanos) se superpone al privado siempre y cuando exista una compensación justa del afectado. Las posteriores leyes ambientales (1993), la eliminación del mecanismo de la expropiación para actividades mineras (Constitución de 1993) y la adhesión del Estado peruano al convenio OIT 169 no han hecho sino incrementar las protecciones de las poblaciones locales frente a las actividades extractivas. En esta época podemos decir que la sociedad avanza hacia la definición de un «ethos democrático» en el que se busca integrar, de forma tirante y conflictiva, los intereses estatales, privados y locales en juego. Este es un proceso en el que el Estado aún no termina por asumir un rol universalista y moral. La racionalidad que se lo impide es una paradójicamente llamada «necesidad pública» (en algunas normas se hace referencia también al «interés nacional», pero este término no tiene correspondencia en la Constitución vigente). La necesidad pública se entiende como el beneficio del conjunto de la sociedad (Constitución Política del Perú, art. 70); el problema con este concepto es que este se define no solo como distinto al interés privado, sino eventualmente como contrapuesto. Cuando ello ocurre, la primacía constitucional es del interés público, lo cual permite mecanismos como la expropiación de bienes privados. Este es el caso de la apertura de carreteras, la construcción de aeropuertos y el desarrollo de proyectos energéticos como Camisea. En todos ellos el interés público se superpone al privado debilitando el derecho de aquellos que, por ejemplo, poseen tierras o viviendas en la zona de interés de un proyecto considerado como de utilidad general. El problema de la necesidad pública es su determinación por sectores del Estado central que a su vez responden a intereses políticos y económicos 314

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que no necesariamente reflejan los intereses de las localidades y personas afectadas. Al contraponerse el interés local al público, el Estado entra en una abierta contradicción que se resuelve en el terreno de la coerción (del lado del Estado), la movilización social (del lado de las poblaciones locales) y/o mediante diversos mecanismos de negociación (mesas de diálogo y similares). Podemos concluir entonces que los principios democráticos del Estado republicano son una construcción ideológica bastante maleable, yuxtapuesta con herencias coloniales e intereses financieros que generan alianzas de poder cambiantes a lo largo de la historia. Los intereses privados ligados a las industrias extractivas han entrado históricamente en alianza con las burocracias estatales para la repartición de la renta minera y petrolera en utilidades e impuestos, respectivamente. En todos los casos, el Estado pasa a representar el «interés general» superponiéndolo al interés particular de los ciudadanos del campo, cuyas tierras y aguas podrán así derivarse, bajo diversos mecanismos coercitivos, al proyecto extractivo dirigido por una determinada empresa. Sin embargo, y más allá del carácter histórico del Estado y sus políticas, es necesario volver a destacar la función ideal del Estado democrático de velar por los intereses de todos los ciudadanos. El Estado democrático es el ámbito de los discursos generales, donde las leyes y las políticas se dan en función de los intereses universales de los ciudadanos del país. Si bien, como vimos, esto es relativo, este carácter de universalidad de las acciones estatales brinda importantes oportunidades de acción política y, sobre todo, de legitimidad a las acciones políticas de las poblaciones más vulnerables. En este sentido, se puede destacar la función moral del Estado de defender los derechos de las poblaciones más vulnerables en el contexto de proyectos extractivos. Si bien los aportes al fisco que los proyectos mineros y energéticos generan se reparten tanto en el gobierno central como en las regiones, provincias y distritos productores bajo la forma del canon, regalías y otros mecanismos, los riesgos de estas actividades no se distribuyen de forma equitativa, sino que se concentran localmente 315

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en las familias y colectividades vecinas a estas actividades. Por lo tanto, la función moral más importante del Estado es proteger los intereses de las poblaciones directamente impactadas y en situación de riesgo. Tomando en cuenta todas estas consideraciones, la racionalidad del Estado para las actividades extractivas podría enunciarse de la siguiente forma: los proyectos extractivos son de interés de toda la nación pues permiten los ingresos fiscales necesarios para financiar el presupuesto público; por lo tanto, son promovidos siempre y cuando los intereses privados afectados sean compensados, protegidos y promovidos. En este contexto la máxima universalizable del Estado sería: «Los intereses de todos los actores involucrados deben ser promovidos y protegidos en el contexto de un proyecto extractivo». Desde nuestro punto de vista, la racionalidad ética es el terreno donde se desenvuelven las argumentaciones de las poblaciones locales en relación a los proyectos extractivos. Como mencionamos anteriormente, los beneficios e impactos de la actividad extractiva se distribuyen de forma inequitativa. Las ganancias generadas por estos proyectos se distribuyen entre actores extralocales (gobierno central y regional, la empresa) y locales (municipalidad provincial y distrital), pero los riesgos e impactos son solo locales (individuos, familias, comunidades, anexos)2. En este contexto, las poblaciones podrían enunciar valoraciones de carácter moral (el interés nacional del cual forman parte), pero el peso de sus intereses y argumentaciones son éticas (el interés local por la autodeterminación, la protección de sus modos de vida frente a impactos y riesgos). La definición de la «vida buena» es muy variable y no es posible plantear una sola forma de definir qué es lo que una población podría querer frente a un proyecto extractivo. Por un lado, existe el claro interés de muchas poblaciones de evitar los impactos negativos y los riesgos Diversos trabajos han mostrado los potenciales impactos negativos asociados a las actividades extractivas en el Perú. Algunos de los más conocidos son Balvin (1995); Carhuaricra & Velásquez (2005); Echave & otros (2009); Pajuelo (2005) y Scurrah (ed.) (2008). 2

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que proyectos de este tipo conllevan, pero también está el interés de otras poblaciones de convivir con estos proyectos en el marco de acuerdos que permitan inversiones sociales orientadas al desarrollo local y regional. En este contexto, proponemos un enunciado que podría resumir un ethos generalizable entre poblaciones vecinas a proyectos extractivos: «Los  proyectos extractivos aportan a los intereses nacionales por los beneficios fiscales que brindan, pero solo son de interés local si así lo establece la población local de forma libre, informada y democrática». En este sentido, esta ética legitima que una población no acepte los impactos y riesgos que traen la minería y el petróleo, y opte, en consecuencia, por oponerse al interés fiscal del Estado por obtener más rentas. Bajo esta racionalidad, las poblaciones podrían enunciar: «Somos autónomos en la decisión sobre la realización de proyectos extractivos en nuestros territorios, para evaluarlos en función de nuestros propios planes de vida y de desarrollo». La definición de planes de vida y de desarrollo es siempre motivo de redefinición y por ello no es posible ubicar estas autodefiniciones en términos morales. Los intereses, identidades y aspiraciones se construyen históricamente y se redefinen en la política. Cada población configura entonces un ordenamiento al que subyace una determinada alineación de intereses, valoraciones y poder. Lo importante es que estas poblaciones tengan la autonomía necesaria para decidir sobre su destino y el de su territorio. La profundización de la democracia lleva a que estos intereses sean debatidos en la arena política sin exclusión de ningún sector social. La  ampliación de los derechos ciudadanos en el Perú ha tenido que luchar contra una organización social basada en la desigualdad, tanto en las sociedades prehispánicas y la Colonia como durante gran parte de la historia republicana. El ethos del Estado democrático de la igualdad ante la Ley navega sobre una sociedad organizada históricamente por estamentos de indios, esclavos, mestizos, criollos y españoles definidos por la desigualdad entre sus derechos. 317

Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

Finalmente, la racionalidad pragmática en las actividades extractivas se expresa básicamente en el interés económico de las empresas por obtener utilidades. Si en el Estado y las poblaciones locales la racionalidad y los discursos involucran colectividades (lo que está en juego es el bienestar y los actos justos de un «nosotros»), entre las empresas el principal objetivo es la maximización de beneficios privados. Las empresas no son organizaciones que persigan un fin moral; ni siquiera podrían hacerlo. Para que un acto sea moral, debería poder ser parte de una máxima universalizable. El acto de obtener ganancias compitiendo en el mercado es un fin pragmático pero no universalizable por definición: el éxito o fracaso de la actividad empresarial es parte de las reglas de juego y por ello no todos pueden ganar. El capitalismo implica necesariamente que algunas empresas quiebren. Ahora bien, las empresas pueden, luego de obtener utilidades, ampliar su ámbito de objetivos hacia una ética de responsabilidad con otros actores como el Estado y las poblaciones, tratando de conjugar sus intereses privados y pragmáticos con intereses públicos (pago de impuestos y regalías, empleo, manejo de impactos socioambientales). Las empresas podrían enunciar su racionalidad pragmática y sus principios éticos de responsabilidad de la siguiente forma: «Los proyectos extractivos tienen un legítimo interés privado por obtener utilidades pero además aportan, por su vocación responsable, tanto al interés general del Estado por contar con recursos fiscales, como a las poblaciones vecinas a los proyectos que reciben un beneficio neto positivo (que habría de calcularse mediante un análisis de los beneficios económicos en relación a los costos y riesgos que estos proyectos impliquen)». Luego de esta revisión podemos proponer que el Estado opera al menos formalmente con una racionalidad moral que busca el bien común a través de leyes debatidas y aprobadas democráticamente, que las poblaciones locales defienden la autodeterminación de sus intereses y modos de vida y que las empresas siguen una lógica económica-pragmática que sin embargo puede incluir el principio de la responsabilidad por sus impactos. 318

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En el marco de esta discusión, ¿cómo podríamos evaluar al proyecto Camisea? En primer lugar, la evaluación moral y ética planteada al inicio solo puede aplicarse a los actores de este proyecto mirando las racionalidades que los dirigen y analizando sus actuaciones concretas. Por ello, vamos a revisar qué ocurrió en Camisea para luego evaluar el comportamiento del Estado, las empresas involucradas y las poblaciones.

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Un proyecto largamente esperado

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Camisea no se puede entender sin una breve referencia a la política energética peruana del siglo veinte. La historia de los hidrocarburos en el Perú puede verse como la de una antigua tensión entre intereses contrapuestos: el interés de las empresas y de casi todos los gobiernos de exportar gas y petróleo para obtener ingresos rápidos, por un lado, y el interés en utilizar estos recursos para un creciente consumo interno, por el otro. Desde que se descubrió petróleo en los desiertos de Piura la vocación exportadora de las empresas ha tenido siempre una contraparte en la demanda de energía de las ciudades, especialmente Lima (Thorp & Bertram, 1988). En determinado momento la demanda interna de hidrocarburos sobrepasó a las exportaciones y en las últimas décadas dejamos de autoabastecernos para importar más de la mitad del combustible que consumimos. En un contexto internacional de precios del petróleo con cambios abruptos y tendencia al alza, la capacidad de contar con energía constante a menores costos se ha convertido en un objetivo de interés público. Camisea fue descubierta en 1984 por la empresa Shell y recién en 1988 se realizó la firma del acuerdo de bases para su explotación (Dávila  & Gamboa, 2010). El proceso se frustró en dos ocasiones, primero en los años ochenta debido a diferencias sobre la renta a distribuir en el Cusco, la ausencia de un mercado interno suficiente 319

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y la crisis económica y social. Luego, en los años noventa, Shell, ahora junto a Mobil, proponía exportar todo el gas a Brasil y manejar el proyecto completo (pozos, transporte y distribución). El Estado se opuso a ese esquema y planteó la partición del proyecto en dos: pozos (upstream), por un lado, y transporte y distribución (downstream), por otro, reservando además el gas para consumo interno. El objetivo era evitar el control de la producción y de los precios por parte de una empresa que habría monopolizado todas las actividades del proyecto. En los noventas, mientras avanzaban las negociaciones entre el gobierno y la Shell, la empresa buscó además aplicar los más altos estándares de la industria para manejo de temas socioambientales como una manera de contrarrestar las fuertes críticas de las organizaciones no gubernamentales (ONG) y la prensa a los impactos de sus actividades en Nigeria y el Mar del Norte. Como parte de este compromiso, la empresa contrató al Smithsonian Museum para la elaboración de la línea de base biológica del Bajo Urubamba y coordinó con la Red Ambiental Peruana para la realización de un monitoreo socioambiental independiente. En los campamentos se impuso un «pasaporte» de salud que obligaba a empleados, contratistas y personal del Estado a vacunarse contra diversas enfermedades antes de entrar a la zona de operaciones, evitando de esa manera la propagación de epidemias entre los nativos. Otra medida importante fue la política offshore o de cero contacto entre personal de la empresa y los nativos, salvo el personal de relaciones comunitarias, apropiadamente llamados «funcionarios de enlace». Al fracasar la negociación del gobierno con la Shell, esta última se retira definitivamente del proyecto. El gobierno realizó una nueva licitación para pozos, por un lado, y transporte y distribución, por otro. Sin embargo, de esta licitación resultó ganador un grupo de empresas que repetían su participación tanto en pozos como en distribución. En pozos ganó Pluspetrol junto a Hunt Oil, SK Corporation, Tecpetrol del Perú, Sonatrach y Repsol. En transporte y distribución ganó Transportadora de Gas del Perú (TGP), conformada por Tecgas (Techint), Pluspetrol, 320

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Hunt  Pipeline, SK Corporation, Sonatrach y Graña y Montero. De  esta  forma, la búsqueda de competencia entre diferentes empresas para el manejo de Camisea perdió sentido al ser el mismo consorcio que produce el que le vende el gas al que lo distribuye.

La prevención de los impactos

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El estudio de impacto ambiental (EIA) es un mecanismo que, en principio, debe determinar si los impactos ambientales y sociales de un proyecto son manejables y aceptables. La Ley General del Ambiente dice que el EIA: «Debe indicar las medidas necesarias para evitar o reducir el daño a niveles tolerables e incluirá un breve resumen del estudio para efectos de su publicidad» (Ley 28611-2005). El término «tolerable» es bastante ambiguo pues depende de lo que una sociedad puede aceptar o no. En realidad, una parte de los temas que analiza el EIA está determinada de manera más precisa: los aspectos concernientes a límites máximos permisibles para la emisión de sustancias potencialmente contaminantes. Estos límites se han determinado en el Perú por un acuerdo entre las empresas y el Estado, tomando como referencia parámetros internacionales, pero también los costos que las empresas han estado dispuestas a asumir en relación a sus impactos. Estos límites permiten a las empresas descargar al aire, agua y tierra sustancias que, pasado cierto límite, se asume afectan sensiblemente la calidad del ambiente. En la práctica estos límites son materia de negociación. En algunos países los límites son más estrictos, llegando incluso a prohibirse actividades que generen ciertos desechos tóxicos. Otros impactos no tienen parámetros específicos de referencia. No existen parámetros para impactos culturales, políticos o económicos; lo que existe es una predeterminación de que estos impactos pueden ocurrir (inflación local de precios, inmigración, conflictos por expectativas económicas), que son indeseables y que se pueden tomar algunas medidas para mitigarlos. Si son tolerables o no depende del conocimiento que puedan tener las poblaciones locales acerca de estos efectos en su real magnitud, de si perciben que habrá un manejo serio de estos problemas 321

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y de si los beneficios que los acompañan valen la pena. Se asume que los funcionarios que evalúan los EIA tienen los criterios necesarios para determinar el grado de tolerancia local. Existen dos problemas estructurales para que este análisis sea balanceado: los EIA son hechos por las mismas empresas interesadas en el proyecto (a través de consultoras) y la evaluación está a cargo actualmente del Ministerio de Energía y Minas, que tiene como principal función la promoción de la inversión en el sector. El sistema de evaluación ambiental presenta entonces un claro conflicto de intereses con un sesgo a favor del proyecto, lo que permite soslayar impactos, presentarlos como aceptables o de menor magnitud que la real3. En otras palabras, la elaboración y aprobación de un EIA es un proceso en parte técnico y en gran parte político, donde se pone a prueba el nivel de «tolerancia» de una población a impactos definidos y manejados por las empresas. El proceso del EIA se cierra con la fiscalización, antes a cargo del Organismo Supervisor para la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN) y ahora de la oficina del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) del Ministerio del Ambiente. Este ente debe monitorear el cumplimiento de los acuerdos entre el Estado y las empresas expresados en el EIA, el cual deviene en una especie de contrato oficial. En el caso de Camisea, se aprobaron dos EIA: uno para la zona de pozos en el Bajo Urubamba y otro para el gasoducto, que involucraba una extensa zona de impactos de más de 700km desde la base de Las Malvinas en la selva del Cusco hasta Pisco (líquidos de gas) y Lima  (gas). Los  EIA se aprobaron sin mayor oposición de las poblaciones locales. En declaraciones públicas, las organizaciones indígenas machiguengas del Bajo Urubamba declararon su no oposición al proyecto e incluso su abierto apoyo dada la importancia del mismo para el país (Ross, 2008, p. 227). 3 En Echave & otros (2009) se plantea que la falta de independencia en la institucionalidad ambiental en el Perú es uno de los problemas centrales detrás de los conflictos mineros.

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Se desarrollaron decenas de talleres, especialmente para el caso del gasoducto. En todos estos talleres y audiencias el mensaje de las empresas y del Estado fue que la tecnología a emplearse reduciría al mínimo cualquier impacto significativo. Sin embargo, las ONG peruanas e internacionales expresaron, de forma independiente y luego colectiva, su preocupación con respecto a Camisea y los posibles impactos negativos del proyecto a diversos ecosistemas y poblaciones, señalando debilidades en los EIA y las medidas de manejo propuestas. Las ONG buscaron desde entonces incidir en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y en el Export-Import Bank (Eximbank) para condicionar el financiamiento de este proyecto a la modificación de aspectos significativos del diseño de ingeniería y las medidas de manejo socioambiental. Lo que las ONG (Conservation International, World Wildlife Fund, The Nature Conservancy) solicitaban era:

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• La clausura del derecho de vía para impedir el acceso de colonos y otros al Bajo Urubamba. • Bonos de garantía para asegurar la reforestación y rehabilitación.

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• Reconsideración del sitio para la planta de fraccionamiento en costa, ubicada en Pisco-Paracas, en la zona de amortiguamiento de la Reserva Natural de Paracas.

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• Fortalecimiento de la protección a la Reserva Kugapakori-Nahua, excluyendo toda acción extractiva en ella.

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• Reconocimiento y categorización de áreas naturales protegidas en la zona de influencia del proyecto. • Monitoreo independiente (Ross, 2008, pp. 223-224).

Luego de múltiples campañas de incidencia de parte de las ONG, el Eximbank decidió no financiar el proyecto. Sin embargo, el proyecto logró la aprobación del BID bajo una serie de compromisos que el Estado

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Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

peruano (veintiuno en total) debía cumplir en temas socioambientales. ¿Qué ocurrió en la práctica?

Los impactos socioambientales a) Poblaciones impactadas El proyecto Camisea une las zonas de extracción del gas, ubicadas en la selva baja del Cusco, con las zonas de procesamiento y distribución en la costa (Pisco y Lima) mediante ductos que recorren las sierras de Ayacucho y Huancavelica (ver figuras 1 y 2). Figura 1. Esquema del proyecto Camisea

Lima y Callao

LGN para consumo interno

LGN para exportación

Gasoducto para transportar gas seco (C1, C2)

Camisea Cusco

City Gate Lurín - Lima

Poliducto para transportar líquidos de gas natural (LGN) (C3, C4, C5+)

Pisco

Ducto de gas Ducto de líquidos

Los conductos de Camisea transportan el gas desde la ceja de selva de Cusco hasta los puntos de exportación y consumo en la costa. Fuente: www.minem.gob.pe/minem/archivos/proyectocamisea(1).pdf

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Moral, ética y responsabilidad en las industrias extractivas: el caso Camisea

Figura 2. Ubicación del proyecto Camisea (pozos y ductos) DISTRIBUCIÓN

EXPLOTACIÓN Y PRODUCCIÓN

JUNÍN PLANTA DE GAS MALVINAS

CITY GATE LURÍN Chimparina

pu oA Rí rím

LIMA

Río



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BLOCK 88 ala oM

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Kepashiato

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Huaytara

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Campamento base Límite departamental

Humay PLANTA DE FRACCIONAMIENTO

APURÍMAC

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Corredor

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Rumichaca

ICA LEYENDA

San Antonio

Pacobamba

TRANSPORTE

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CUSCO Patibamba

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Fuente: OSINERGMIN (2006).

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Cusco, Ayacucho, Huancavelica, Ica y Lima son atravesados por el proyecto Camisea.

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La ubicación del gas en la selva y las necesidades de transporte y distribución hacia los mercados de la costa y del extranjero plantearon la necesidad de construir una infraestructura que atraviesa diferentes espacios geográficos e impacta a poblaciones con características sociales, económicas y culturales diversas. En la selva baja del Cusco las poblaciones predominantes son indígenas de la etnia machiguenga y colonos. Los machiguengas están organizados en comunidades nativas que abarcan extensos territorios y que además se hallan integradas en federaciones nativas. La economía es de subsistencia y está centrada en la agricultura de roza y quema, la pesca y la caza. Las tres federaciones nativas del Bajo Urubamba participaron activamente durante toda la ejecución del proyecto Camisea en diversos talleres y audiencias como parte de los estudios de impacto ambiental y de los mecanismos de difusión empleados por el Estado para facilitar la ejecución del proyecto.

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Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

En el Alto Urubamba los nativos comparten el territorio con una mayor proporción de colonos. Estos últimos son inmigrantes andinos y costeños que poseen parcelas pequeñas y medianas en las que explotan algunos bienes transables como el café y el cacao. Durante la realización del estudio de impacto ambiental (EIA), ambas poblaciones manifestaron su temor a la posible contaminación del agua, a los derrumbes, a los derrames de gas y a las explosiones. Las expectativas, por otro lado, se centraron en la obtención de puestos de trabajo y el desarrollo de obras de infraestructura (León, 2003, p. 98). En la sierra las poblaciones predominantes son comunidades campesinas. En los talleres del EIA los pobladores de estas diversas comunidades expresaron los mismos temores y expectativas que los nativos y colonos de la selva. Dos novedades fueron, en Ayacucho, el temor a ser expropiados de sus tierras sin compensación, como habría ocurrido durante la construcción de la carretera Los Libertadores; y la necesidad de hacer rituales de pago a la tierra en los apus o montañas sagradas como condición previa a la construcción de los ductos (León, 2003, pp. 92-97). Finalmente, en la costa los ductos pasaron por tierras de propietarios individuales de diverso tamaño entre Ica y Lima, mientras que la planta de fraccionamiento de los líquidos de gas natural (LGN) se ubicó en la ciudad de Pisco. Las percepciones de impactos en la costa fueron similares a las de la sierra y selva. Al igual que en Ayacucho, existía el temor a expropiaciones sin compensación como habría ocurrido durante la construcción de la carretera Panamericana (León, 2003, p. 73). En resumen, se puede decir que las poblaciones a lo largo del proyecto Camisea tenían un legítimo temor a accidentes e impactos negativos y un deseo de participar de beneficios como el empleo, obras de desarrollo y compras locales. No había, hasta antes del inicio de la construcción del proyecto, una oposición a su realización sino un deseo de que este

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se realice manejando los riesgos y promoviendo los impactos positivos al desarrollo local.

b) Fases del proyecto e impactos – Construcción

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Para el caso de los ductos, un estudio (León, 2003, pp. 127-136) determinó que varios de los impactos sociales que se habían anticipado para la construcción en el EIA efectivamente ocurrieron, pero no fueron mitigados ni manejados por la empresa. Impactos relacionados a inmigración en el alto Urubamba, erosión y contaminación por sedimentos durante la excavación de trincheras y colocación de los ductos, conflictos por uso de tierras, compensaciones y niveles de empleo, entre otros, fueron analizados en el EIA del gasoducto. Sin embargo, ni TGP (Transportadora de Gas del Perú) ni sus contratistas manejaron apropiadamente estos impactos, generando múltiples efectos negativos y una situación tensa con la población. Otros problemas sociales no previstos en el EIA fueron: la inflación local de precios de la tierra, el intento del Sindicato de Trabajadores de Construcción Civil de monopolizar el manejo de puestos de trabajo (en contra del interés de las localidades de contar con esos puestos) y los conflictos entre comunidades, anexos, dueños y arrendatarios por el control de las compensaciones por uso de tierras (León, 2003, p. 131). Durante sus seis años de intervención, la Defensoría para el proyecto Camisea, dirigida por el Centro de Análisis y Resolución de Conflictos de la Pontificia Universidad Católica del Perú, atendió un total de 949 casos de conflicto, de los cuales aproximadamente la mitad ocurrió durante la fase de construcción. De ellos, la mayoría se debió a la afectación de cultivos (18%), la solicitud de cumplimiento de acuerdos (17%) y la afectación de viviendas (14%), los impactos ambientales y la presencia de deshechos (13%), la renegociación de compensaciones y los cupos de trabajo (4%) (PUCP, 2010, p. 20). Llama la atención el alto grado de 327

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conflictos ocurridos por «incumplimiento de acuerdos» de parte de la compañía y el alto porcentaje de impactos sociales y ambientales ocurridos. – Operaciones

El proyecto se inaugura el 5 de agosto de 2004 y desde entonces hasta la fecha el gasoducto ha sufrido seis roturas. En el texto Análisis legal de los contratos de transporte de Camisea (Dávila & Gamboa, 2010) se resume la siguiente información sobre estos incidentes: • Primera ruptura: el 22 de diciembre del año de inicio de operaciones ocurrió un derrame de 723 barriles de hidrocarburos a 9km de la planta de Las Malvinas que llegó al río Urubamba, matando peces y afectando a las familias vecinas. • Segunda ruptura: el 29 de agosto de 2005 ocurre una segunda fuga de 16.6 barriles de líquidos de gas en el distrito de Anco, Provincia de La Mar en Ayacucho. • Tercera ruptura: el 16 de diciembre de 2005, nuevamente en Anco, Ayacucho, el ducto se rompe por tercera vez derramándose cuatro mil barriles, afectando al río Chunchubamba en Apurímac y obligando a la reubicación de más de doscientas personas del pueblo de Tocate (según el alcalde de Anco, habrían sido 920 personas las afectadas). En este caso, la Defensoría pudo comprobar los efectos nocivos del derrame para la salud, así como los impactos ocasionados en la agricultura local. • Cuarta ruptura: un cuarto incidente ocurrió el 24 de noviembre de 2005 con el derrame de 4630 barriles de gas líquido en la zona de Vilcabamba, Cusco. Este nuevo accidente provocó un paro fluvial de todas las organizaciones indígenas y de colonos que duró cinco días y que demandó al gobierno la paralización de las actividades

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de TGP, una auditoría ambiental y garantías para la seguridad de la zona (Ross, 2008). • Quinta ruptura: un nuevo incidente ocurre en el abra de Kepashiato, distrito de Echarate, provincia de La Convención en el Cusco, donde se derramaron 4700 barriles que ocasionaron quemaduras de primer y segundo grado, y obligaron a la reubicación de cuarenta personas.

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• Sexta ruptura: el 3 de abril de 2007, a un kilómetro del anterior incidente, en el valle del Cumpirushiato, se estima que se derramaron cuatro mil barriles que afectaron a aproximadamente cuatroscientas familias.

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Una auditoría encargada por el Estado y ganada por Germanisher Lloyd encontró 68 «no conformidades» en la construcción del ducto de las cuales, para el 2009, habían sido levantadas treinta. El resto de hallazgos habrían quedado como violaciones contractuales y normativas (Ross, 2008). Finalmente, los veintiún compromisos sobre manejo socioambiental que condicionaron el préstamo del BID para Camisea, que incluyían aspectos como «Categorización, definición y gestión de las áreas naturales protegidas y reservas indígenas comunitarias» y «Formulación del Plan de Ordenamiento Territorial de la zona de influencia de Camisea», se hallaban en fase de implementación para el 2008 sin haber concluido en ese momento ninguno de los acuerdos.

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La redefinición del interés público En este contexto, enrarecido por las diferentes denuncias de impactos socioambientales, surge un cambio contractual importante: durante el gobierno de Toledo se cambian las reglas del uso del gas del Lote 88 y

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se permite su exportación4. La tesis que sustentó este cambio fue que la demanda interna era muy reducida y que la exportación permitiría al Estado ingresos más rápidos. Se dejaba de lado de esta forma la idea de la seguridad energética que convertía a Camisea en un proyecto de interés nacional. Al no preverse el crecimiento elevado de la economía peruana en los siguientes años, no se pudo avizorar la enorme demanda de energía que se requeriría en Lima; esto conllevaría a posteriores medidas de racionamiento de energía mientras el gas seguía su viaje al exterior. Durante este periodo, además, el Estado entregó el anexo Lote 56 al mismo consorcio que controla el Lote 88. En este caso, se acordó que la producción entera del Lote 56 se orientaría a la exportación. El redireccionamiento del «interés nacional» hacia la obtención de regalías ha sido cuestionado por diversos especialistas debido a las condiciones lesivas para el país bajo las cuales se calcula la regalía que las empresas pagan por el hidrocarburo. Las regalías, debido a una modificación en el contrato original, se calculan a precio de boca de pozo y no de acuerdo a los precios internacionales, que tienen una tendencia al alza (Dávila, Cueto & Gamboa, 2008b, pp. 60, 98).

Estado, empresa y comunidades ante los impactos de Camisea Papel de la empresa A diferencia de Shell, empresa de origen europeo y sometida a la vigilancia de múltiples ONG, la prensa y la clase política de Gran Bretaña y Holanda, 4 El Decreto Supremo 006-2006-EM modifica una cláusula del contrato del Lote 88 que reservaba el gas de este lote para el consumo interno. Con esta modificación se permite la exportación del gas «siempre que el abastecimiento del mercado interno para los siguientes 20 años se encuentre garantizado […]» (DS No. 006-2006-EM). El problema planteado desde entonces fue la disponibilidad de gas luego de esos veinte primeros años. El gobierno de Humala anunció en abril de 2012 la renegociación de este contrato para devolverlo a su esquema original.

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Pluspetrol y el resto de empresas de los consorcios a cargo de Camisea no han tenido ni los estándares socioambientales ni la presión externa para invertir seriamente en el manejo de sus impactos. Habiendo tenido todo el apoyo del Estado e inicialmente de las poblaciones locales, estas empresas no solo han incumplido con diversos aspectos del EIA y del acuerdo con el BID, sino que han burlado sistemáticamente el pago de multas. Según información de OSINERGMIN, TGP fue multada en 35 ocasiones, dieciocho durante la fase de construcción y diecisiete durante operaciones, por un total de S/. 44 590 307, de los cuales, hasta el 2008, solo había cancelado S/. 4 300 000. El resto de sanciones se habrían apelado ante el Poder Judicial (Dávila & Gamboa, 2010, p. 90). Ante estos hechos podemos claramente señalar que estas empresas no han actuado de forma responsable ni ética al haber firmado acuerdos que no han respetado, al haber burlado las leyes ambientales del país y haber afectado seriamente a poblaciones que confiaron en el discurso del «interés público» y del control de impactos con «tecnología avanzada».

Papel de las poblaciones

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Las poblaciones locales en la costa, sierra y selva asumieron inicialmente un apoyo al proyecto debido a la imagen de seriedad en el manejo de impactos socioambientales dejada por la Shell en los años noventa5. Hubo entre los pobladores una aceptación inicial al discurso de las empresas y del Estado, según el cual el manejo técnico ofrecido en los EIA y los compromisos respaldados por el BID llevarían a una significativa reducción de impactos negativos. Entre las organizaciones indígenas se desarrolló la idea de que las medidas de compensación y aportes al desarrollo superarían largamente los impactos y riesgos que trae un gasoducto. Algunos dirigentes recogieron y

Es necesario distinguir la actuación de la Shell en los años ochenta y noventa. Las medidas de manejo social y ambiental «de clase mundial» implementadas en los noventas buscaron revertir impactos generados en la población en la década anterior, así como mejorar la imagen de la Shell en el mundo luego de diversos problemas ambientales, humanitarios y sociales asociados a sus operaciones en Nigeria. 5

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aceptaron el argumento del «interés público» para promover una relación proactiva con las empresas (Ross, 2008, p. 227). Al iniciarse la construcción, los conflictos y el incumplimiento de acuerdos con las empresas contratistas, las poblaciones comienzan a organizar diversas acciones de protesta que llevan a una dinámica de conflicto-negociación-acuerdo en la que participan diversas instancias del Estado. En estos conflictos la población ha contado con el apoyo de diversas ONG, de algunas instancias del Estado como OSINERGMIN y el Congreso de la República, y de la Defensoría para Camisea que actuó como facilitador (Ross, 2008; PUCP, 2010). Sin embargo, las protestas han tenido básicamente un carácter local y compensatorio y no han logrado llegar a poner en cuestión el manejo socioambiental del proyecto en su conjunto.

Papel del Estado El Estado ha tenido un rol contradictorio en esta primera década de construcción y operación de Camisea. Durante los gobiernos de Fujimori y Toledo, el Estado central se impuso el objetivo de iniciar el proyecto Camisea. El fracaso de dos negociaciones con la Shell y el atraso general con que comenzó el proyecto llevaron a los sucesivos gobiernos a establecer fechas límite para el inicio de las operaciones, lo que generó una relajación de las medidas de evaluación ambiental y fiscalización estatales. Ante las múltiples denuncias sobre contaminación e impactos negativos durante la construcción de Camisea, el gobierno de Toledo optó por negar las fallas e insistir en el año 2004 como fecha límite para el inicio de las operaciones. Luego de las múltiples fracturas del ducto durante el inicio de las operaciones, el gobierno respondió ordenando una auditoría cuyo proceso fue bastante cuestionado (Ross, 2008, p. 256; Dávila & Gamboa, 2010, pp. 92-93). Esta auditoría, ganada por Germanisher Lloyd, encontró las 68 no conformidades mencionadas anteriormente y concluyó que la causa de cinco de los seis incidentes fue

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la existencia de peligros geológicos, geotécnicos e hidrológicos sumados a daños en los tubos durante la construcción, así como a problemas de soldadura (Dávila & Gamboa, 2010, p. 97). A pesar de las evidencias de un mal manejo técnico y ambiental del proyecto, el mensaje del gobierno a través del primer ministro de ese entonces, Pedro Pablo Kuczynski, fue que este tipo de roturas podía haber sido causado por un sabotaje, pero que en todo caso esta clase de eventos «es normal para un gasoducto nuevo» (Dávila & Gamboa, 2010, p. 91). Por esta época se reveló que Kuczynski había sido director de Tenaris, empresa subsidiaria de Techint, la constructora de los ductos, y asesor de Hunt Oil, hasta antes de reasumir el cargo de ministro de Economía el 2004 (Dávila & Gamboa, 2010, p. 92). Históricamente, la relación estrecha entre funcionarios del Estado y empresas privadas ha generado un abierto conflicto de intereses entre, por un lado, la función pública de proteger el ambiente y a las personas, fiscalizar el cumplimiento de contratos y beneficiar las finanzas públicas; y, por otro, el objetivo empresarial de obtener utilidades reduciendo costos. Por su parte, OSINERGMIN cumplió su función fiscalizadora, la cual ha sido mermada por las múltiples apelaciones a las multas impuestas. El actual esquema de fiscalización ambiental ha generado un sistema de incentivos en el que la empresa prefiere incumplir las normas, dado que los costos de las multas o son bajos o pueden no cancelarse al existir la posibilidad de entrampar el proceso en el Poder Judicial. Finalmente, la Defensoría para Camisea cumplió un rol inicialmente útil como mediador en los conflictos; sin embargo, su actuación fue abiertamente desdeñada por el Estado. Como ellos mismos mencionan en su informe de cierre, hubo una «ausencia total de respuesta» de la Presidencia del Consejo de Ministros y del Ministerio de Energía y Minas a los informes de la Defensoría para Camisea (PUCP, 2010, p. 26).

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Conclusiones En esta última parte queremos retomar las preguntas iniciales sobre ética, moral y responsabilidad para poder mirar a Camisea desde la perspectiva que proporcionan estas categorías.

Ambigüedad pública En este artículo planteamos que la racionalidad pública debe ser intrínsecamente moral al estar orientada hacia el bien de toda una población. Por este motivo, esta racionalidad puede ser expresada de la siguiente forma: «Los intereses de todos los actores involucrados son promovidos y protegidos en el contexto de un proyecto extractivo». Para el caso Camisea hemos visto que el principio del interés público buscó legitimar prácticas que no solo debilitaron el derecho privado local, sino que desprotegieron a las poblaciones afectadas ante diversos impactos socioambientales negativos. Ante múltiples evidencias de impactos, la estrategia estatal fue negar cualquier falla. Cuando las fracturas del ducto hicieron imposible negar los impactos, los más altos funcionarios públicos hablaron de «sabotaje». Si bien la conducta de OSINERGMIN y del Congreso de la República fue correcta, la posición del gobierno central fue inmoral, pues no buscó integrar los intereses de todos los involucrados, sino que trató conscientemente de lograr los objetivos de inversión a costa de las poblaciones que sufrían los efectos de un proyecto mal ejecutado. Los  indicios de conflicto de intereses entre altos funcionarios del gobierno ligados a algunas empresas de los consorcios de Camisea y el cambio del esquema de uso del Lote 88 para favorecer su exportación en condiciones desfavorables al supuesto «intereses público» refuerzan el carácter inmoral del comportamiento del gobierno en este proyecto. No podemos extender esta evaluación a todo el Estado y por ello preferimos mostrar la ambigüedad de la actuación pública con respecto a su papel como defensor de derechos ciudadanos. 334

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Pragmatismo suicida

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Si la lógica empresarial es pragmática, su racionalidad puede expresarse de la siguiente forma: «Los proyectos extractivos tienen un legítimo interés privado por obtener utilidades, pero además aportan, por su vocación responsable, tanto al interés general del Estado por contar con recursos fiscales como a las poblaciones vecinas a los proyectos que reciben un beneficio neto positivo». Desconocer fallos del ente fiscalizador para empantanarlos en el Poder Judicial, incumplir acuerdos con las poblaciones, afectar el ambiente y la salud, etcétera, son, en parte, el resultado de la presión estatal por lograr iniciar el proyecto en un plazo corto y de haber relajado los mecanismos de fiscalización. Sin embargo, gran parte del problema recae sobre las empresas operadoras, que se comportaron de manera irresponsable al avasallar los derechos de las poblaciones de forma consciente, sabiendo que contaban con el apoyo de las más altas esferas del gobierno. Esta conducta aparentemente pragmática es en el mediano plazo suicida tanto para la empresa como para el sector hidrocarburos. Los impactos generados afectan el desarrollo de futuros proyectos energéticos que tienen como antecedente y referencia más cercana a Camisea. Difícilmente una población rural o urbana va a aceptar el discurso del supuesto manejo técnico de los impactos y riesgos en la industria de hidrocarburos ante tanta evidencia en contrario.

Éticas amenazadas y defendidas

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Las poblaciones locales podrían expresar su racionalidad de esta forma: «Somos autónomos en la decisión sobre la realización de proyectos extractivos en nuestros territorios para evaluarlos en función de nuestros propios planes de vida y de desarrollo». En el caso Camisea, las poblaciones no han tenido (ni tienen actualmente) el derecho a decidir sobre los proyectos extractivos calificados de necesidad pública y que se realizan en sus territorios 335

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o  en  áreas vecinas  a  ellos. Como mostramos anteriormente, las poblaciones aceptaron, con preocupación, al proyecto Camisea. Las prácticas de la Shell durante los años noventa y las promesas de buen manejo socioambiental del gobierno y de los nuevos operadores generaron un clima de relativa confianza entre los pobladores. Esta confianza se vio mellada ante el comportamiento negligente de las empresas avalado o, por lo menos, no sancionado de forma real y efectiva por el Estado. Al  no  contar con un ente que las defienda y que se presente como imparcial, las poblaciones locales debieron generar alianzas y empoderarse para defender sus derechos. Esta defensa comunitaria ha seguido cauces, en general, muy pacíficos para la gravedad de los impactos. Sin alianzas mayores a nivel regional o nacional, las poblaciones locales solo han podido obtener compensaciones a nivel de comunidad o familia, pero no han podido generar un movimiento mayor que pueda reformular el manejo socioambiental de Camisea. *** Una lección que deja Camisea para el manejo de la gestión de proyectos es que las políticas de responsabilidad social corporativa de las empresas presentan muchas limitaciones, especialmente si no tienen un conjunto de incentivos de parte del Estado y de la sociedad civil. En el caso Camisea, todos los indicios muestran que el gobierno central decidió de forma consciente relajar la presión sobre temas sociales y ambientales para lograr el inicio del proyecto en los tiempos requeridos políticamente por los gobiernos de turno (específicamente Fujimori y Toledo). Por su parte, las empresas a cargo del proyecto no tenían ni los estándares de la Shell ni la presión internacional que esta última cargaba. Liberados de una demanda firme sobre temas sociales y ambientales, los consorcios liderados por Pluspetrol y Techint utilizaron la terminología sobre «responsabilidad social» para facilitar la aprobación del EIA y obtener el consentimiento de la población, de forma tal que luego priorizaron la construcción y operación del proyecto en el plazo señalado por el gobierno.

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Una gestión responsable de un proyecto tan delicado como Camisea debería asumir, desde el lado del Estado, los tiempos necesarios para lograr el mejor manejo socioambiental posible y los mecanismos de fiscalización más eficaces para incentivar a las empresas a cumplir con las normas. En  este sentido, debería revisarse la normatividad que permite apelar ante el Poder Judicial las sanciones impuestas por OSINERGMIN y los diversos órganos de fiscalización estatales. Desde el lado de las empresas, la situación es más variada, pues es evidente la heterogeneidad de estándares, recursos y experiencia en temas socioambientales entre las múltiples compañías dedicadas a temas energéticos y mineros. Por un lado, el Estado debería colocar factores socioambientales en los esquemas de licitación de proyectos, agregando puntaje a las empresas que tengan un récord social y ambiental positivo en otras operaciones. Las empresas, por su parte, buscarían integrar factores sociales, humanitarios y ambientales en sus operaciones porque ellos redundarían en un mayor éxito en la obtención de contratos y en el posterior manejo de los proyectos6. Las comunidades, por su lado, deberían conocer el récord socioambiental de las empresas que pretenden operar en sus territorios y, con ayuda del Estado, universidades y ONG, prepararse para la complicada gestión de los temas ambientales, económicos y sociales que plantean los proyectos extractivos. Lo más importante, sin embargo, es la devolución que el Estado central debe hacer a las poblaciones locales de la capacidad de decisión sobre las actividades económicas que se plantean en sus territorios. La actuación moral del Estado no debe centrarse solamente en la protección de los ciudadanos ante impactos y riesgos decididos desde la capital, sino que debería extenderse a la defensa de la autonomía de las poblaciones y de su capacidad democrática de decisión.

6 Algunas de las empresas mineras más grandes han creado estándares propios plasmados en los principios de la International Council of Minerals and Metals (ICMM) y en el sistema de monitoreo Global Report Iniciative (GRI).

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CAPÍTULO 11 INTERÉS PÚBLICO, HISTORICIDAD Y PLURALIDAD EN MEGAPROYECTOS DE INVERSIÓN*

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Los textos precedentes en esta sección han abordado el caso de los megaproyectos de la hidroeléctrica Inambari, la carretera Interoceánica y el gas de Camisea. A pesar de sus diferencias, en estos casos hay una discusión que salta a la vista y gira en torno de la definición del interés colectivo y el papel del Estado como aquella instancia que habría de representar y tomar decisiones en función de dicho interés. Pues bien, ¿en qué consiste el interés colectivo? En el artículo sobre Camisea se apela a la conformación de diversos ethe que a lo largo de nuestra historia habrían decidido el contenido de dicho interés. De ahí las referencias a un «ethos colonial», donde no hay espacio para una moral habermasiana, porque queda claro que no hay una definición común de los intereses sociales. Lo que tenemos, más bien, es un escenario donde ciertos actores prevalecen imponiéndose sobre otros.

* El presente artículo es un balance de la discusión presentada en la tercera sección del presente volumen, «Inversión y conflicto social en el Perú», elaborado por el editor con el apoyo de Luis Dávalos y María Eugenia Rodríguez, a partir de la presentación del magíster Carlos Monge, experto en la cuestión de las industrias extractivas en el medio nacional y regional, y actual coordinador regional para América Latina de Revenue Watch Institute. Dicha presentación tuvo lugar en un taller de discusión con el equipo de autores del volumen en julio de 2012. [Nota del editor].

Ética de la gestión, desarrollo y responsabilidad social

La posterior referencia a un «ethos republicano» no deja de ser sugerente, pues, en él, encontraríamos la contradicción por la cual se predica una igualdad que no se practica. La desigualdad deja de ser predicada, aunque su práctica persiste. Podríamos decir que se pasa a predicar una moral habermasiana pero, en la práctica, se reproduce un «ethos colonial» con indígenas esclavos y con culíes chinos después. Se suma a ello una suerte de ethos que sigue siendo republicano, por lo que se refiere a su contenido histórico, pero bajo una variedad provelasquista que podría representar un ethos «más democrático» o «republicano-democrático», donde las políticas públicas se acercan más al ideal habermasiano, pues responden a un bienestar común antes que a la lógica republicana —en realidad, colonial y falsamente habermasiana— de afirmar cierto interés por sobre otros intereses sociales. Volviendo al tema de la trayectoria de las industrias extractivas en el país, diremos que responde a un sentido del interés colectivo —que toma, ahora, la forma de políticas públicas— que se supone responde al interés general o a una manera específica —y normalmente problemática— de entenderlo. Vayamos ahora a los actores privados. Encontramos a los grupos empresariales inscritos en su interés particular y en su racionalidad pragmática y autointeresada que, por convicción o por necesidad, desarrollan esferas o componentes en su comportamiento que responden al reclamo estatal y público de preocuparse por el interés colectivo, así como al reclamo local de responder a los requerimientos de ciertas poblaciones. El asunto es por demás complicado, pues estas poblaciones presentan en sí mismas una gran complejidad. En buena cuenta, no se trata de una población cuyos intereses estén perfectamente acotados; son distintas poblaciones y poblaciones también plurales a su interior. Vemos, en el caso de Camisea, que esta pluralidad va desde localidades en las inmediaciones del punto de extracción del gas hasta Cañete o Pisco, en la costa de Lima e Ica. Están en juego puestos de trabajo, canon y los más diversos impactos directos e indirectos. 342

Interés público, historicidad y pluralidad en megaproyectos de inversión

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Los textos de esta sección nos colocan, así, ante la complejidad de estos tres tipos de intereses diferenciados: en la lógica habermasiana, el interés de la moral, que se esperaría representado por el Estado; el pragmático, representado por la empresa; y una suerte de dimensión de la moral de tipo local, asentada en el ethos local, que son los intereses colectivos de las poblaciones afectadas por la actividad extractiva —con la complejidad añadida de que no se trata de «la» población local, sino de muchas poblaciones locales—. De la mirada de ambos textos se desprende la afirmación —que corresponde sentar contundentemente— de que el proceso de construcción de lo que se entiende por interés colectivo o interés público, así como el proceso de construcción de lo que la empresa define como su interés particular o de lo que las poblaciones definen como su interés local, es siempre un proceso histórico, una construcción histórica que responde a su propia experiencia, a sus cambiantes circunstancias y al flujo de información y experiencias internacionales. En algunos casos esta variabilidad del contexto es súbita, brutal, drástica. Así, desde el gobierno de Toledo se entendía que el interés público era que el gas se quede para el Perú. De pronto, se advierte que no hay tanto mercado para los rendimientos esperados de la empresa y se pasa a priorizar la exportación y a validar nacionalmente este cambio. La definición del interés público resulta así un constructo histórico que supone procesos y tiempos en los que se van consumando hegemonías en el sentido común de las personas, donde se construye una nueva hegemonía discursiva. No es diferente en lo que toca a las empresas. Podemos fijarnos en el caso de Shell y sus recurrentes «lavadas de cara» frente a sus malas prácticas en Nigeria1. Podemos ver estas «lavadas de cara» como un asunto Entre 2003 y 2004, más de una década después de la conocida matanza de líderes de los grupos indígenas ogoni e ijau a manos del gobierno nigeriano en complicidad con la compañía Shell, esta reconoce no solo haber participado en procesos de corrupción para la explotación de petróleo en territorios aborígenes, sino también haber contribuido a un proceso de desgobernanza regional en aquel entonces. Parte de este mea culpa incluyó 1

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meramente cosmético, pero se trata de un proceso mucho más complejo, de carácter histórico: en los últimos veinte o treinta años un conjunto de «lavadas de cara» pueden terminar definiendo una práctica en efecto diferente o una nueva cultura empresarial mediada por las distintas instancias del Banco Mundial o del resto de los organismos multilaterales. El proceso se aprecia también en el sector minero. Hace cuarenta años, a escala mundial, y hace quince en el Perú, era inimaginable que existiera algo así como los estudios de impacto ambiental (EIA) o que las empresas mineras produjeran talleres, eventos, discursos; que tuvieran funcionarios que se paseen por el mundo ocupándose de las buenas prácticas ambientales y también que invitaran a Green Peace a que revise su nuevo manual interno de estándares de derechos humanos en cuestiones ambientales y sociales. Miles de «lavadas de cara» pueden terminar generando una nueva cultura organizacional. Por eso resaltamos el caso de una empresa como Shell que, luego de reiteradas mejoras de su imagen corporativa, termina definiendo el patrón internacional más alto de tratamiento de los temas socioambientales con su experiencia en Camisea. Ahora bien, las evoluciones empresariales son diferentes, pues esta misma empresa puede estar rodeada por una serie de otras empresas a las que ni siquiera les interesa «lavarse la cara», generándose con ello nuevos focos de conflicto en torno de la red empresarial que participa de un proyecto extractivo de envergadura. Ocurre lo mismo entre las poblaciones locales. ¿En qué momento una población que pudo tener un pasado minero se pelea con la minería? la entrega de decenas de millones de dólares al gobierno nigeriano. La presencia de esta compañía durante la década de los noventas, e incluso bien alcanzado el nuevo siglo, estuvo acompañada de un proceso de militarización y enfrentamiento entre grupos étnicos locales, así como de etnocidio en toda la zona conocida como el Delta de Nigeria, de donde Shell extrae cerca del 10% de su producción mundial de hidrocarburos. Para más detalles, ver: www.unhchr.ch/Huridocda/Huridoca.nsf/0/a55c3d667425f3cfc125660f004afbcf?Op endocument; y también: news.bbc.co.uk/2/hi/business/3796375.stm y www.hrw.org/ reports/1999/nigeria/nigeria0199.pdf

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En el Perú hay minería desde 1546. ¿Desde cuándo el conflicto?, ¿desde los últimos cinco años? En el caso de cada actor que tiene que ver con la actividad minera, lo que encontramos son construcciones en periodos históricos precisos y en circunstancias precisas donde se definen sistemas de valores, visiones morales y éticas del mundo que responden a esa historicidad y que no son inmutables, que no fueron siempre así, ni tampoco continuarán de esa forma, y que podrán cambiar más adelante. Asimismo, la complejidad de este fenómeno no es solo diacrónica, sino sincrónica. En ciertos escenarios, como el de Camisea, las poblaciones locales ofrecen un presente de vasta pluralidad. Los machiguengas y no machiguengas del bajo Urubamba tienen una mirada de sí mismos, de lo que es privado y de lo que es público, claramente diferenciada. Como contraparte se encuentra una población colona, en el alto Urubamba, que tiene una lógica diferente pues normalmente está compuesta por migrantes serranos, mucho más insertos en el mercado, con una visión distinta de lo que es privado y de lo que es público y/o colectivo. Por ello, el proyecto se tiene que negociar bajo una clara diferenciación de los actores o contrapartes.

Impactos socioambientales, poblaciones locales y ONG

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De la consideración de la historicidad y la pluralidad de los intereses presentes en torno de las industrias extractivas pasamos a la cuestión de los impactos de estos megaproyectos. La experiencia con la que contamos en el país deja claramente establecida la dimensión acumulativa de los impactos para este tipo de inversiones. Un impacto emblemático en el Perú es el de las migraciones. Se abre una trocha, se tira un cable eléctrico, un enchufe, un caño de agua, y ahí va a surgir una ciudad; más aún en un país donde el Estado es incapaz de regular el uso del suelo. El análisis de las expectativas de los potenciales migrantes es, pues, fundamental. Se trata de poblaciones, situadas a lo largo

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del país, que están dispuestas a tomar las oportunidades de desplazamiento que pudieran presentarse. Un caso puede ser el de Tambogrande debido a la minería ilegal de oro. Una de las cosas que hizo el proyecto Tambogrande, a fines de los noventa, fue informarle a millones de pobres peruanos que ahí había oro y que podían encontrar una oportunidad para mejorar sus ingresos o, simplemente, sobrevivir. Los defensores de los agricultores del valle de San  Lorenzo no cayeron en la cuenta de que, al detener la inversión privada, estaban dando esta información a millones de pobres. Ante los afiches que decían: «No al oro en Tambogrande», la gente obviaba el «no» y leía: «Aquí hay oro». Se llega así a un problema de minería ilegal que es cinco veces más contaminante, más sucia y menos manejable que la minería legal. Nadie sabe qué hacer con eso. Por lo demás, empiezan a haber autoridades locales que no quieren hacer nada, porque ya son parte del problema. El estudio de los casos de esta sección nos plantea la necesidad de incorporar en el análisis a ese actor social de base que todavía no es protagónico, pero que, finalmente, va a serlo: el migrante estacional o permanente. Si volvemos sobre la Carretera Interoceánica, la expectativa es la de conciliar el interés público del Estado, el interés privado de la empresa y los intereses de las poblaciones locales —que se espera estén contempladas en las consideraciones del Estado, según lo establece la literatura y la legislación nacional e internacional—. En efecto, se espera que las poblaciones locales sean parte decisiva en la definición de lo público porque son las más vulnerables y necesitan protección adicional, además de merecer una compensación porque, históricamente, han sido sistemáticamente perjudicadas. Pero es también necesaria la consideración por los que van a estar, los mismos que, ahora, podrán introducir en la selva una draga2 más grande. Y es que debemos La draga es una máquina usada para excavar material debajo del nivel del agua (tanto en ríos como en mar) y retirar el material extraído hacia la superficie. Ello cumple las funciones de hacer el lecho del río más navegable o acceder a recursos minerales, como es el caso del lavado de oro en Madre de Dios. 2

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tener en cuenta que, antes, la trocha permitía ingresar pequeñas dragas solo dos meses al año; mientras que, en adelante, estas podrán ingresar todos los días del año y serán dragas mucho mayores. Tenemos, pues, un problema medular que tiene que entrar en el análisis: el comportamiento previsible de los que todavía no están3. A propósito de los impactos, debemos considerar un actor que es también protagónico en torno de las industrias extractivas en el Perú y que es considerado en los artículos precedentes: las organizaciones no gubernamentales (ONG). Si las sacamos del análisis, nos quedamos con la voz exclusiva del Estado definiendo qué es el interés público, identificándolo con el gas en el caso de Camisea, o bien con la carretera en el caso del proyecto IIRSA. Junto a él, las empresas afirman su interés corporativo, desarrollando lógicas de razonamiento con retazos del interés público, al turno que las poblaciones locales, en la mayor parte de los casos, negocian con la inversión y la perspectiva del Estado. En cuanto al proyecto Camisea, no hay una postura «anti» por parte de la población local. Este es un caso interesante, pues se da una disociación absoluta entre el comportamiento de las ONG y el de la población local. La población local lo que hace es negociar con expectativa y, luego, reaccionar y protestar cuando considera que la empresa falla ante alguna repercusión ambiental del proyecto, cuando no se cumplió con la oferta de empleo que se esperaba o por alguna otra expectativa que consideren defraudada. Las ONG tuvieron una primera disociación con la población local —y es que ellas son muy críticas, pero la población no necesariamente lo es—. Luego, frente al hecho de que existe Camisea, las ONG pasan a una lógica de incidencia y negociación

En paradójico contrapunto con las preocupaciones del imperativo de la responsabilidad de Hans Jonas acerca de las generaciones futuras: los que no están no son aquí aquellos potenciales perjudicados por la irracionalidad y la indiferencia ética de quienes no asumen el punto de vista de la continuidad de la especie humana (cf. supra, cap. 2, segundo acápite), sino más bien las potenciales fuentes de perjuicio. [Nota del editor]. 3

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de carácter estratégico, mientras que la población se mantiene en una lógica de negociación de carácter inmediato sin capacidad de incidencia. El registro de las ONG no es, pues, necesariamente el mismo que el de la población local. Para empezar, nadie en la población local puede entender las complejidades de la relación financiera con las organizaciones multilaterales. Las poblaciones locales no participan de las comisiones en Washington y los viajes, es asunto de las ONG. En este caso, las ONG están operando como Estado, definiendo un interés público y situándose como una suerte de representante al tomar posición en torno de la defensa del interés actual y futuro de aquellas poblaciones que, a su vez, no tienen ni la menor idea de qué hacen dichas ONG, de qué están diciendo y negociando en su nombre. Regularmente, la población atiende a su interés inmediato, y en función de ese interés es que orienta sus decisiones. Así se deciden los términos de su negociación: un día pueden radicalizarse y otro moderarse; un día hacen una huelga o cortan una ruta, y otro día pasan al registro: «Bueno, necesitamos el botiquín para la posta médica, el pago al maestro de escuela». Por su parte, las ONG se sitúan de acuerdo con demandas tales como la evaluación ambiental estratégica o la creación de áreas protegidas. Se trata de dos mundos bastante inconexos. En algunos casos podría incluso pensarse que estas organizaciones no gubernamentales reproducen el modelo de relación de las empresas con la población local, pues también contratan mano de obra local y capacitan a pobladores locales en un vínculo que, de cierto modo, podría reproducir dicho modelo. No obstante, su racionalidad es diferente, pues pretende representar intereses locales y hacer que esos intereses locales sean parte de lo que el Estado define como interés común; sin embargo, al hacerlo, termina peleándose con el Estado para definir cuál es el interés común. En este punto se contrastan los casos estudiados. En el caso Inambari, hubo una reacción contraria de parte de la población y las autoridades locales, de modo que las ONG actuaron sobre esta postura compartida proveyendo información y recursos de negociación. En el caso de Camisea, 348

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en cambio, en un primer momento son las ONG las que se opusieron, mientras que la población se dispuso a negociar. Una vez que se hace valer la perspectiva de la población, las ONG pasan a negociar, aunque dentro el registro de la negociación estratégica, de modo que el intercambio no se limitase a la negociación inmediata.

Planeamiento e interés público

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Otro asunto fundamental que aparece a partir del estudio de estos megaproyectos es el del planeamiento o, más bien, el de la falta de planeamiento. Aquí, el rol protagónico corresponde al Estado. La falta de planeamiento puede ser caracterizada como un acto de irresponsabilidad social frente a la idea de responsabilidad social pública o corporativa. Ocurre que se invierte mucho dinero, se causan vastos destrozos ambientales, se consume mucha energía en negociaciones complicadísimas para hacer la Carretera Interoceánica y, al cabo de un tiempo, por falta de planificación territorial y superposición con otro megaproyecto, resulta que se van a inundar cien kilómetros de la obra para volver a hacer la carretera con peores impactos. Ya no es solo un asunto de la medida en que los intereses corporativos atienden a los intereses locales y a los impactos locales, sino de la falta de políticas públicas. Es valioso subrayar —como se propone en el capítulo donde se ha analizado este caso—4 que lo que está aquí en juego es también un asunto de responsabilidad ética por parte del Estado en atención a los costos que la falta de planeamiento supone. Pero, más que una falta de previsión, tenemos una decisión: reducir la planificación tan solo al marco macroeconómico. La opción es la de no prever fuera de este campo de las políticas públicas. Entonces, podemos decir que la falta de planeamiento trasciende la mera incapacidad para ser una decisión política que se formuló Cf. supra, cap. 9.

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en un momento y se ha mantenido en adelante. El caso Conga también remite a la falta de planificación. La viabilidad de este proyecto pasa por el abastecimiento de la chancadora de piedras que tendría que montarse5, lo cual supone varios otros proyectos en red (Michiquiyay, La Carpa y Galeno) que ameriten la inversión respectiva. A su turno, la viabilidad de estos proyectos supone disponer de energía suficiente para su operación, lo cual presupondría concretar la hidroeléctrica Chavín 2, con efectos impredecibles sobre los awajún que habitan las vecindades. No es, pues, solo cuestión de si la zona de Conga debe ser o no un distrito minero, sino que supone una mirada más amplia para la cual el estudio de impacto ambiental (EIA) queda corto, pues se requiere de instrumentos de carácter programático. Ahora bien, si retomamos la experiencia de Tambogrande, la falta de planeamiento territorial de largo plazo sugiere que si la oposición al proyecto Conga no viene acompañada de una visión estratégica alternativa de ocupación del territorio —de manera productiva y sostenible—, la zona empezará a recibir la presión de la minería informal. Vuelve a estar en juego qué se entiende para cada uno de estos casos por interés público. Para el caso de la Constitución Federal norteamericana, por ejemplo, encontramos que, salvo temas de seguridad nacional, el asunto viene decidido por cada Estado federal. Así, en Texas, el Estado de Texas define si aplica o no la pena de muerte. La lógica del federalismo es tajante al respecto. Pero, ¿cómo es la situación en el Perú? ¿Cuál es el papel de los gobiernos regionales, en casos como los de Conga, a la hora de definir la viabilidad de los proyectos mineros? ¿Cuál sería la situación si la Gerencia de Recursos Naturales del Gobierno Regional de Cajamarca hubiera sido la primera invitada por el Ministerio del Ambiente en lugar de serlo el Ministerio de Energía y Minas?

5 «Chancadora de piedras» es el nombre con que se conoce a la máquina especializada en las grandes actividades de construcción, usada en las actividades extractivas para triturar y moler rocas con contenido mineral. [Nota del editor].

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Nuestro país es una república unitaria, pero sujeta a un proceso de descentralización. Pues bien, nuevamente, ¿quién define el interés público? El asunto termina aterrizando en cuestiones sumamente precisas: ¿hasta dónde se comparten las competencias entre los niveles regional y nacional de gobierno? En muchos casos, persiste al respecto una ambigüedad que está sujeta a una interpretación y a una negociación permanente. El trasfondo ético del asunto salta a la vista en términos de la definición del interés público que nos viene ocupando; por ejemplo, el espacio privilegiado de la moral habermasiana. Hasta fines del siglo pasado contábamos en el Perú con un Estado central con operadores regionales para luz, agua, desagüe, etcétera. En el actual Estado descentralizado se ha abierto la puerta a disputas entre niveles de gobierno en la forma de problemas político-administrativos inmediatos —lo que queda patente en la disputa por las distintas competencias sectoriales—. En el caso Conga de estos años, por ejemplo, la disputa inmediata aparece en la revisión y aprobación de los EIA. Esto es lo que se ha venido peleando en los puntos más álgidos del conflicto en Cajamarca. En términos conceptuales, la pregunta es si estamos yendo a una descentralización donde se reconozca que puede haber distintas formas de definir qué es el «interés público», por lo que uno podría pensar en un país donde existan varios «intereses públicos» —que se definen y se contrastan en un espacio intermedio, resultado de la negociación de élites políticas, los sectores empresariales y la enorme complejidad de las poblaciones locales—. En el contexto de la descentralización, puede encontrarse que el horizonte ético de un gobierno regional sea diferente al del gobierno nacional. Podríamos hablar entonces de una suerte de «Habermas descentralizado», lo que abre las puertas a la necesidad de alianzas políticas y sociales hasta hace poco inimaginables. Puede destacarse la experiencia de la región San Martín, cuyo presidente regional ha definido a la región como un espacio libre de petróleo y minería. Se esboza así la pretensión de una suerte de interés público amazónico, que prioriza lo orgánico, lo  verde, y que al mismo tiempo ha desarrollado una aproximación 351

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muy empresarial acorde con lo que las Naciones Unidas llama una «economía verde». Será mejor, entonces, hablar de los «intereses públicos» en plural. Antes señalábamos que había que historizar y que debíamos referirnos al «interés público» como un constructo histórico específico que toma tiempo en formularse y que se materializa en determinadas circunstancias. Habría que sumar que dicha historización procede, en el Perú, bajo un registro de descentralización. Sin duda, esto puede ser leído por algunos de manera negativa en tanto fragmentación del espacio nacional, pero podemos decir que bajo los presupuestos de un ethos democrático e inclusivo no hay forma de evadir esta circunstancia y el reto que comporta. La mirada a escenarios vecinos puede ilustrarnos. En Bolivia, a lo largo de un proceso de treinta años, se ha construido un sentido común diferente que ha llevado a la convicción mayoritaria de que la renta del gas debe ser para los bolivianos. Se expresa, así, una visión compartida de lo que es el interés público, distinto al interés corporativo de las empresas. Distintos sectores en Bolivia se oponen al gobierno de Morales, pero, cuando llega la marcha indígena a La Paz, protestando contra las carreteras de penetración en la Amazonía en ruta hacia Brasil, en las calles de la capital la esperan cien mil personas defendiendo las políticas del gobierno. La renta del gas sustenta la Renta de Dignidad —el equivalente a la Pensión 65 del gobierno de Humala en el Perú— y otros sistemas de beneficio directo para los sectores más vulnerables de la población, a lo que se suma un horizonte marxista de industrialización. De este modo, mientras los indigentes y los indígenas perdían en la definición neoliberal del bien común, los indígenas vuelven a perder en la definición del interés público y del «bien común socialista». Para los indígenas, que en la selva boliviana conocen la penetración de carreteras y los efectos de una eventual industrialización, el así llamado «interés público» termina yendo en su contra. Es como si en Bolivia todos los «intereses públicos» fueran contrarios a los suyos, tanto el interés público definido por el consenso de Washington como el interés público definido 352

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por el socialista Evo Morales. Para ellos, la secuencia es clara: más allá de los intereses de los indigentes urbanos, los indígenas saben que detrás de la carretera vienen los cocaleros y las empresas extractivas que ya avanzan en la lotización de sus territorios ancestrales. Coca y petróleo terminan siendo sinónimo de liquidación para ellos. A su turno, en la discusión peruana, el actual gobierno apuesta por Conga pues a través de este tipo de proyectos se garantizaría «La gran transformación». Con una inversión por encima de los 53 mil millones de dólares, la masa de regalías esperada habría de financiar el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), instrumento clave para la inclusión social, según declara la apuesta gubernamental. Bajo esta definición del interés público, Conga debería ir más allá de la oposición de los ronderos de Celendín. En Ecuador, la figura no es diferente. El presidente Correa afirma estar obligado por una constitución socialista a universalizar derechos. Así, mientras los indígenas —que se oponen a los proyectos extractivos que viene promoviendo su gobierno— no ofrezcan una alternativa al pago a los maestros, entonces no queda sino dejar de lado la perspectiva de los indígenas. Podríamos dramatizar la respuesta de los indígenas ecuatorianos al presidente Correa: «Tú eres otro blancón, quiteño, que pasa por encima de nosotros, los indígenas ecuatorianos a los que toda la vida han pasado por encima. No nos interesa tu “bien común”». América Latina viene conociendo intensas discusiones en torno de estas nociones de «interés común» y «bien común». La inversión extractiva las acicatea y dinamiza permanentemente. Y, por último, podemos decir que, en el fondo de esta discusión, también está en juego la suerte de aquellas poblaciones locales que históricamente han salido siempre mal libradas en estas definiciones.

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Bibliografía BBC News (2004). «Shell admits fuelling corruption». Recuperado de: news. bbc.co.uk/2/hi/business/3796375.stm Dourojeanni, Marc (2006). Estudio de caso sobre la carretera Interoceánica en la Amazonía sur del Perú. Lima: BIC. El Peruano (2012). «Tambogrande, mangos y limones en peligro por avance de minería artesanal. Fatales consecuencias». 13 de abril de 2012. Fernández, Lourdes (2009). Diagnóstico de los impactos integrados de la carretera Interoceánica Sur en la Región Madre de Dios. Lima: WCS. García, Alan (2007). «El síndrome del perro del hortelano». El Comercio. 28 de octubre de 2007. Lima. Habermas, Jürgen (1985). Conciencia moral y acción comunicativa. Barcelona: Península. Naciones Unidas (1998). Question of the Violation of Human Rights and Fundamental Freedoms in Any Part of the World, with Particular Reference to Colonial and other Countries and Territories. Situation of Human Rights in Nigeria. Recuperado de: www.unhchr.ch/ Huridocda/Huridoca.nsf/0/a55c3d667425f3cfc125660f004afbcf? Opendocument Paredes, Oscar (1992). Carretera Interoceánica. Integración o marginación de la Región Inka. Cusco: CBC. Pontificia Universidad Católica del Perú (2010). Lecciones aprendidas sobre la Defensoría para el Proyecto Camisea. Un puente para el entendimiento. Lima: Centro de Análisis y Resolución de Conflictos - PUCP. Ruibal, Alberto (2006). Corredores interoceánicos suramericanos. Lima: Ruibal. Urteaga, Patricia (2003). La problemática minera y los pueblos indígenas en Madre de Dios. Lima: FENAMAD.

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PARTICIPANTES

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Juan José Ccoyllo

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Comité editorial

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Licenciado en Filosofía por la PUCP. Egresado de la Escuela de Graduados, donde terminó estudios en las especialidades de Filosofía y Sociología. Ha sido profesor del Departamento de Humanidades y dictado cursos en la Maestría en Gerencia Social y en la Facultad de Gestión y Alta Dirección. Actualmente trabaja como consultor en temas de participación ciudadana, acceso a la información pública, gobierno electrónico y ética pública en el Grupo Propuesta Ciudadana y la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ). Luis Dávalos

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Licenciado en Antropología por la PUCP, con posgrados en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales —FLACSO— y la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Ha transitado laboralmente durante más de dieciocho años por organismos de la sociedad civil local e internacional, así como por entidades claves del sector público y privado. Ha publicado artículos sobre desarrollo, género y conservación desde

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una perspectiva sociocultural. Hoy es psicoanalista en formación por el Instituto de la Sociedad Peruana de Psicoanálisis. Camilo León Licenciado en Sociología por la PUCP, diplomado en Empresariado por la University of Stirling (Reino Unido), Máster en Sociología Rural por la Pennsylvania State University (Estados Unidos) y candidato a doctor en Antropología por la École des Hautes Études en Sciences Sociales (Francia). Ha trabajado quince años en actividades ligadas a las industrias extractivas, el desarrollo sostenible y la docencia universitaria. Diego López Licenciado en Filosofía por la Facultad de Letras y Ciencias Humanas de la PUCP, además de actor y director de teatro. Se desempeña como profesor en la PUCP de cursos en campos como la metodología de la investigación, la ética aplicada a la gestión y la filosofía para artistas escénicos, así como de metodología, creatividad y filosofía en la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC). Actualmente, prepara su tesis de maestría sobre cuestiones de educación y matemática en la filosofía de Platón. Sebastián Pimentel Magíster en Filosofía por la PUCP, donde se ha desempeñado como profesor de la Facultad de Gestión y Alta Dirección, y como coordinador académico de la Escuela de Posgrado. Actualmente es jefe del Repositorio Institucional de la PUCP y docente en la Facultad de Arte y de Estudios Generales Letras de dicha casa de estudios. Es autor de Imagen y mundo. Ensayos sobre cine moderno (2008).

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Participantes

Colaboradores Martín Arana

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Ingeniero forestal por la Universidad Nacional Agraria La Molina. Especialista en conservación, evaluación de impactos ambientales, desarrollo y evaluación de estudios de impacto ambiental y procesos de participación ciudadana, supervisión y monitoreo ambiental de actividades extractivas mineras y forestales, así como del sector transporte, en espacios andinos y amazónicos. En cada uno de estos ámbitos ha sido investigador, consultor y docente universitario. Ha prestado servicios para el sector estatal, la empresa privada, así como en universidades nacionales y ONG. Actualmente se desempeña como asesor del Viceministerio de Gestión Ambiental en el Ministerio del Ambiente.

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Gustavo Ávila

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Economista por la PUCP con experiencia laboral en la elaboración de instrumentos de gestión e investigación para desarrollo regional, gestión presupuestal, monitoreo participativo, desarrollo sostenible y gestión de recursos naturales. Ha trabajado como coordinador de industrias extractivas del Grupo Propuesta Ciudadana, asesor presupuestal en el Ministerio de Educación y asesor de alta dirección en PETROPERU.

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Martín Beaumont

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Sociólogo por la PUCP y magister en Políticas Alternativas de Desarrollo por el Institute of Social Studies de La Haya, Holanda. Cuenta con más de veinte años de experiencia profesional en el campo de la gestión social, siendo en la actualidad director de la Fundación Avina en el Perú. Ha sido también director de Oxfam Gran Bretaña en el Perú, y secretario y presidente de la Coordinadora de Entidades Extranjeras de Cooperación Internacional (COEECI). Ha sido profesor en las universidades Mayor de San Marcos, Cayetano Heredia y Pontificia

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Universidad Católica del Perú, en la cual es profesor asociado del Departamento de Ciencias de la Gestión desde 2010. Carlos Monge Bachiller en Antropología por la PUCP y doctor en Historia por la Universidad de Miami. Sus temas de interés son la pobreza, el conflicto social, el desarrollo rural, la descentralización y las industrias extractivas en relación con la economía, el medio ambiente y la sociedad en su conjunto. Se ha desempeñado en ONG de Cusco y Lima, ha sido asesor de organizaciones regionales y nacionales campesinas, investigador y profesor universitario. En la función pública, se ha desempeñado como asesor principal y gerente de planeamiento en ONPE y FONCODES. Desde el año 2007 es coordinador para América Latina del Revenue Watch Institute de New York e investigador asociado de Desco. François Vallaeys Doctor en Filosofía por la Universidad París Este, especializado en responsabilidad social universitaria (RSU) y ética de la sostenibilidad. Fue profesor durante quince años en la PUCP y uno de los fundadores del movimiento de la RSU en América Latina. Es consultor del Observatorio Regional de Responsabilidad Social para América Latina y el Caribe (ORSALC-UNESCO).

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