El Protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas 8400086015, 9788400086015

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Félix Hernández Álvarez • Pablo del Río González

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EL PROTOCOLO DE KIOTO Y SU IMPACTO EN LAS EMPRESAS ESPAÑOLAS

Últimos títulos publicados: 13. Applied study of cultural heritage and clays. José Luis Pérez Rodríguez (editor). 14. Limnogeología en España: Un homenaje a Ferry Kelts. Blas Valero (coord.) 15. Aplicaciones clínicas de biomagnetismo. Antonio Madroñero de la Cal. 16. Diseños de plantación y formación de árboles frutales. Mariano Cambra Ruiz de Velasco y Rafael Cambra Ruiz de Velasco. 17. Reología de suspensiones cerámicas. Rodrigo Moreno Botella. 18. Atlas histológico del lenguado senegalés, Solea senegalensis (Kaup, 1858). Juana Mª Arellano y Carmen Sarasquete. 19. Clones de albariño (Vitis vinifera L.) seleccionados en el Consejo Superior de Investigaciones Científicas. María del Carmen Martínez Rodríguez, Susana Boso Alonso, José Luis Santiago Blanco. 20. Estudios sobre la biodiversidad de la región de Bahía Honda (Veraguas, Panamá). Santiago Castroviejo (edic.), Alicia Ibáñez (edic.). 21. Internacional Studbook Gazella Dama MOR. Andrés Barbosa, Gerardo Espeso. 22. Landscapes as Cultural Heriage in the European Research (Proceedings of the Open Workshop, Madrid). Almudena Orejas Saco del Valle, María Ruiz del Árbol Moro. 23. Lecciones de la catástrofe del “Prestige”. Antonio Figueras Huertas. 24. Depuración de aguas residuales: modelización de procesos de lodos activos. Manuel Gil Rodríguez. 25. New acoustics. Selected topics II. F. Montero de Espinosa Freijo-C. Ran-Guerra-J. Pfretzschner (editores). 26. Biología y cultivo del mejillón (Mytilus Galloprovinciales) en Galicia. Antonio Figueras Huerta. 27. Prácticas de tratamiento estadístico de datos con el programa SPSS para Windows. Aplicaciones en el Área de Ciencia y Tecnología de Alimentos. Pedro j. Martín-Álvarez. 28. Ecología acuática y sociedad de las Lagunas de Ruidera – Aquatic ecology and society os Ruidera Lakes (Central Spain). Miguel Álvarez Cobelas, Santos Cirujano Bracamonte, Esperanza Montero González, Carmen Rojo García.Morato, María Antonia Rodrigo Alacreu, Elisa Piña Ochoa, Juan Carlos Rodríguez Murillo, Oscar Soriano Hernando, Marina Aboal Sanjurjo, José Pedro Marín Murcia, Rafael Araujo Armero. 29. El Protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas. Félix Hernández Álvarez, Pablo del Río González.

FÉLIX HERNÁNDEZ ÁLVAREZ

EL PROTOCOLO DE KIOTO Y SU IMPACTO EN LAS EMPRESAS ESPAÑOLAS

PABLO DEL RÍO GONZÁLEZ

Félix Hernández Álvarez Pablo del Río González

ISBN: 978-84-00-08601-5

CSIC

Investigador del CSIC y participante en las revisiones de Climate Change 2001 y 2007 Mitigation, Third Assessment Report (WG III), Cambridge University Press. Director de la colección Energías Renovables de Mundi-Prensa (Biocombustibles 2002 y Energía Eólica 2004). Coordinador y autor del libro Metodología y cálculo de radiación para colectores concentradores, CSIC, 1987. Coordinador y autor del libro El calentamiento global en España. Un análisis de sus efectos económicos y ambientales, CSIC, 1999. Autor del Capítulo Hacia un marco conceptual para la integración de los permisos de emisión de CO2 en la Contabilidad Nacional, del libro Cuentas Ambientales y Actividad Económica, Consejo General del Colegio de Economistas de España, 2004. Autor de numerosos artículos en revistas anglosajonas (Solar Energy, ASME, Energy Conversion Management, Energy Policy, etc.) y españolas (ICE, Química e Industria, energía, etc.) sobre energías renovables, análisis económicos y ambientales de distintos sistemas energéticos y procedimientos de reducción de emisiones. Participante en distintos proyectos de la UE y del Plan Nacional español. Miembro del Internacional Human Dimensions on Programme Global Environmental Change (IHDP) español. Premio Nobel de la Paz del año 2007.

CONSEJO SUPERIOR DE INVESTIGACIONES CIENTÍFICAS

Profesor del Departamento de Economía Española e Internacional, Econometría e Historia e Instituciones Económicas de la Universidad de Castilla-La Mancha. Autor del libro El calentamiento global en España. Un análisis de sus efectos económicos y ambientales, CSIC, 1999. Autor del Capítulo Hacia un marco conceptual para la integración de los permisos de emisión de CO2 en la Contabilidad Nacional, del libro Cuentas Ambientales y Actividad Económica, Consejo General del Colegio de Economistas de España, 2004. Autor de numerosos artículos en revistas anglosajonas y españolas sobre economía de la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero, análisis económico de los instrumentos de promoción de las energías renovables y análisis de los determinantes y obstáculos al cambio tecnológico ambiental en la industria y en los sectores energéticos. Participante en distintos proyectos de la UE y del Plan Nacional español.

EL PROTOCOLO DE KIOTO Y SU IMPACTO EN LAS EMPRESAS ESPAÑOLAS

BIBLIOTECA DE CIENCIAS, N° 29

FÉLIX HERNÁNDEZ ÁLVAREZ Instituto de Economía y Geografía (CSIC)

PABLO DEL RÍO GONZÁLEZ Departamento de Economía Española e Internacional, Economía e Historia y Distribuciones Económicas Universidad Castilla-La Mancha

EL PROTOCOLO DE KIOTO Y SU IMPACTO EN LAS EMPRESAS ESPAÑOLAS

CONSEJO SUPERIOR DE INVESTIGACIONES CIENTÍFICAS MADRID, 2007

Reservados todos los derechos por la legislación en materia de Propiedad Intelectual. Ni la totalidad ni parte de este libro, incluido el diseño de cubierta, puede reproducirse, almacenarse o transmitirse en manera alguna por ningún medio ya sea electrónico, químico, mecánico, óptico, informático, de grabación o de fotocopia, sin permiso previo por escrito de la editorial. Las noticias, asertos y opiniones contenidos en esta obra son de la exclusiva responsabilidad del autor o autores. La editorial, por su parte, sólo se hace responsable del interés científico de sus publicaciones.

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© CSIC © Los autores: Félix Hernández Álvarez y Pablo del Río González NIPO: 653-07-053-8 ISBN: 978-84-00-08601-5 Depósito Legal: S. 1718-2007 Realización: Gráficas Varona, S.A. Impreso en España. Printed in Spain

ÍNDICE

AGRADECIMIENTOS ........................................................................................

9

ABREVATURAS Y ACRÓNIMOS UTILIZADOS ......................................................

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CAPÍTULO 1. TRATAMIENTO DEL PROBLEMA DEL CAMBIO CLIMÁTICO .........

13

CAPÍTULO 2. EL PROCEDIMIENTO DEL COMERCIO DE EMISIONES. VENTAJAS E INCONVENIENTES FRENTE A OTROS INSTRUMENTOS DE MITIGACIÓN .............................................................................................

49

CAPÍTULO 3. FUNCIONAMIENTO DEL COMERCIO DE EMISIONES Y SU VINCULACIÓN CON EL PROTOCOLO DE KIOTO .....................................

89

CAPÍTULO 4. LOS MECANISMOS FLEXIBLES BASADOS EN PROYECTOS DE REDUCCIÓN DE EMISIONES: EL MECANISMO PARA EL DESARROLLO LIMPIO Y LA APLICACIÓN CONJUNTA ...................

131

CAPÍTULO 5. INTERACCIONES ENTRE LOS SISTEMAS DE COMERCIO DE PERMISOS DE EMISIÓN NEGOCIABLES (PENs) Y OTROS INSTRUMENTOS .............................................................................................

213

CAPÍTULO 6. EL IMPACTO DE KIOTO EN LAS EMPRESAS ESPAÑOLAS .............

247

AGRADECIMIENTOS Ambos autores agradecen a la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI), del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, a la Oficina Española del Cambio Climático (OECC), del Ministerio de Medio Ambiente, y al Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC), del Ministerio de Educación y Ciencia, la financiación, colaboración y apreciada ayuda en la celebración del Seminario avanzado La aplicación de Proyectos de Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) en el contexto Mediterráneo. Este Seminario, incluido en el Proyecto Azahar 2005, se celebró entre el 12 y el 17 de setiembre del 2005 en el CSIC, con la participación de investigadores y técnicos de distintos ministerios, universidades y empresas interesadas en los MDL, incluidos los dos autores de este libro. Parte de las conclusiones y de las iniciativas elaboradas en el Seminario han sido recogidas en los Capítulos que componen esta obra.

ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS UTILIZADOS AC = Aplicación Conjunta ACC = Acuerdos de Cambio Climático británicos ACR = Acuerdo de reparto de la carga AND = Autoridad Nacional Asignada AOD = Ayuda Oficial al Desarrollo (flujos financieros públicos para proyectos MDL) AURSS = Antigua Unión Soviética AVs/ANs = Acuerdos Voluntarios/Acuerdos Negociados BAU = Escenario de reducción de emisiones de referencia. Se utiliza para comparar la reducción ocasionada por las medidas planificadas Ca = Coste agregado CAs = cantidades atribuidas CCAA = Comunidades Autónomas CCE = Control continuo de emisiones CE = Comisión Europea CIE = Comercio Internacional de Emisiones CMCCNU o CMNUCC = Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático CMCP = Costes marginales de generación a corto plazo CMLP = Costes marginales de generación a largo plazo CO2e = Dióxido de carbono equivalente COP = Conferencia de las Partes de la CMNUCC CMR = Coste marginal de reducción CR = Costes de reducción CT = Costes de transacción del MDL CTA = Costes de transacción adicionales del MDL CTAA = Costes de transacción adicionales de tipo administrativo del MDL (por ejmplo, tasas o pagos impuestos por las Autoridades internacionales) CTAD = Costes de transacción adicionales ligados al normal desarrollo del MDL CTT = Costes de transacción tradicionales del MDL CVN = Certificados Verdes Negociables DDP = Documento de Diseño del Proyecto MDL DS = Desarrollo Sostenible ECE = Europa Central y del Este EE = Eficiencia Energética EEMM = Estados Miembros de la Unión Europea EEUU = Estados Unidos de América E-FER = Electricidad procedente de fuentes de energías renovables

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Abreviaturas y acrónimos utilizados

EO = Entidad Operacional Designada de un MDL EPA = Agencia de Protección Ambiental de EEUU ER = Energía renovable E4 = Estrategia Española de Eficiencia Energética FR = Forestación y reforestación GEI = Gases de Efecto Invernadero IDE = Inversión Directa Extranjera (flujos financieros privados para proyectos MDL) IE = Intensidad energética IPCC = Panel Intergubernamental para el Cambio Climático JE = Junta Ejecutiva del MDL kpe = Kilos equivalentes de petróleo lRCEs = Reducciones certificadas de emisiones de larga duración generación, que expiran al final de la acreditación del MDL MDL = Mecanismo de Desarrollo Limpio MDL-ER = Mecanismo de Desarrollo Limpio de energías renovables ME = Mercado de emisiones MINAM = Ministerio de Medio Ambiente español MFK = Mecanismos Flexibles de Kioto MOU = Memorandos de Entendimiento (acuerdo entre país huésped y país inversor de un MDL) MtCO2, MtCO2e = Millones de toneladas de CO2 y Millones de toneladas de CO2 equivalentes NGS = Nueva Gales del Sur PENs = Permisos de emisión negociables PIB = Producto Interior Bruto PK = Protocolo de Kioto PM = Panel de metodologías (referencia metodológica en proyectos MDL) PNA = Plan Nacional de Asignación RCEs = Reducciones Certificadas de Emisiones (proyectos del Mecanismo de Desarrollo Limpio) RPC = Reserva del periodo de cumplimiento RU = Reino Unido SECE = Sistema Europeo de Comercio de Emisiones TIR = Tasa interna de retorno tpe = Tonelada de petróleo equivalente UCAs = Unidades de Cantidades Asignadas UDAs = Unidades de Absorción (proyectos de forestación o reforestación) UE = Unión Europea UREs = Unidades de Reducción de Emisiones (proyectos de Aplicación Conjunta) VA = Valor añadido WWF = World Wide Fund of Nature WMS = Escenario de reducción de emisiones con medidas existentes planificadas (véase BAU) WAMS = Escenario con medidas con medidas adicionales (véase BAU)

CAPÍTULO 1 TRATAMIENTO DEL PROBLEMA DEL CAMBIO CLIMÁTICO

1.1. INTRODUCCIÓN Dentro de la Convención Marco sobre el Cambio Climático de Naciones Unidas (CMCCNU) el Protocolo de Kioto representa un hito sin precedentes que plantea el problema del cambio climático en su doble perspectiva: global (planetaria) y sustentable (de vinculación temporal mantenida a largo plazo). El CMCCNU es el foro internacional donde se han decidido las cuotas de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) para cada región del Planeta y donde se han resuelto los procedimientos para alcanzarlas. Dos inconvenientes principales complican los acuerdos internacionales sobre cambio climático: la irregular distribución territorial de su incidencia en un contexto complejo, donde dominan las incertidumbres en la estimación de daños, y los problemas éticos y técnicos que presenta implicar en el compromiso de reducción a los países menos desarrollados, cuyas disminuidas contribuciones históricas a las emisiones de GEI deben eximirles de la obligación. Respecto al primero, se ha constatado que la diferencia de costes de los daños causados y futuros por el cambio de clima entre países de distinto emplazamiento y grado de desarrollo ha resultado un gran obstáculo en la mesa de negociación del Protocolo de Kioto y posteriores Conferencias de las Partes (CP). El segundo inconveniente está relacionado al grado de vinculación exigible a los países no pertenecientes al Anexo I, es decir a los excluidos del compromiso de la reducción. Hasta Kioto la figura del Protocolo había mostrado excelentes resultados en otro convenio internacional de reducción de emisiones. En efecto, cuando se trató de controlar las sustancias causantes de la alteración de la capa de ozono el Protocolo de Montreal promovió la puesta en marcha de un programa bastante eficaz en poco tiempo. Al éxito de Montreal contribuyó que los daños considerados se apreciaran como globales y regularmente distribuidos por todo el Planeta, pero sobre todo que

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El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

los fabricantes, distribuidores y almacenistas de los productos regulados formaran un grupo poco numeroso. El acuerdo comprometía a las escasas empresas implicadas, casi todas pertenecientes a los Estados Unidos (EEUU) y la Unión Europea (UE), y el control de las sustancias que dañan la capa de ozono resultó rápido y eficaz. Ayudó decisivamente al éxito de la operación que la toma de decisiones se limitara a un pequeño número de productores, pero sobre todo que el presupuesto del programa promovido por el Protocolo resultara moderado por la brevedad de la agenda del cumplimiento de la reducción. El Protocolo de Kioto se ha enfrentado a un problema radicalmente distinto al de Montreal. En esta ocasión los agentes emisores de GEI se cuentan por habitantes de la Tierra y los costes y beneficios de los efectos del cambio climático se muestran difusos y notablemente heterogéneos en los diferentes emplazamientos del mapa mundial. No se trata por tanto, como en el caso anterior, de una distribución de efectos planetarios uniforme. En el balance integral de daños ocasionados por el cambio climático, algunas regiones pueden sufrir mayores perjuicios que otras, o pueden beneficiarse incluso del fenómeno del calentamiento global. Las diferentes apreciaciones de la amenaza común del cambio climático no predisponen a la reducción voluntaria de emisiones, sino que alientan al aprovechamiento de las acciones de los otros para beneficiarse de ellas sin aceptar los costes propios1. De este modo el proceso de negociación en las CP resulta bastante complicado, mayor aún si se tiene en cuenta que cada país no defiende una posición única; bien al contrario, representa intereses combinados de diferentes grupos y sectores económicos (derivados del petróleo, transporte, eléctrico, energías limpias, etc.)2. En efecto, durante las sucesivas CP se han alineado dos bloques principales que han defendido posiciones sensiblemente alejadas entre sí: el bloque representado principalmente por los EEUU y el bloque de la UE. A parir de los acuerdos de Marrakech la UE ha conseguido un eventual consenso mayoritario, aunque a costa de la salida norteamericana de las negociaciones. La declaración de Marrakech significa un paso importante hacia la puesta en marcha de los compromisos de Kioto. Supone un impulso decisivo para el desarrollo de los procedimientos dispuestos para facilitar la reducción de GEI: el mercado internacional de emisiones (ME) de CO2, los proyectos de aplicación conjunta (AC) y el mecanismos de desarrollo limpio (MDL). El fundamento de los tres procedimientos es común: la eficiencia económica sin menoscabo de la reducción de GEI. Los dos primeros incluyen exclusivamente a los países del Anexo I, mientras que el MDL vinculan a los comprometidos con la reducción de GEI y a los no comprometidos. El asunto de la participación de los países no desarrollados en las obligaciones de mitigación de emisiones ha sido discutido intensamente en las CP. Una parte importante del debate se ha centrado en si los países pertenecientes al Anexo I pueden o no cumplir su cuota de reducción de emisiones tomando medidas en los países no pertenecientes. La legitimidad de este tipo de acciones descansa en el princi1

Nos referimos a la clásica posición del free rider o gorrón social. Se trata de intereses combinados, y a veces encontrados, entre distintos sectores económicos. La dificultad de mantener una posición y compromiso en este marco tan complejo no es nada sencillo. Este conflicto de intereses ayuda a comprender la retirada de EEUU del Protocolo, pero también permite contemplar la esperanza de su regreso en el futuro. 2

Tratamiento del problema del cambio climático

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pio de reciprocidad: el país desarrollado alcanza su objetivo de reducción de emisiones de un modo más eficiente desde el punto de vista económico; el país no desarrollado recibe transferencia de capital y de tecnología a cambio. Por tanto en el espíritu del MDL subyace una cooperación coordinada y voluntaria, cuyo fin es cumplir con los objetivos de Kioto al menor coste posible. Sin embargo, la efectividad de este tipo de acuerdos entre un número limitado de países tiene un alcance muy limitado si los objetivos de reducción no se logran extender a medio plazo. La característica diferencial de la AC y el MDL es su incidencia en el ámbito social. En la toma de medidas para mitigar el calentamiento global hay que tener en cuenta el grado de adaptación social que se espera del procedimiento y la innovación tecnológica de la medida. También hay que tomar en consideración la extensión del compromiso de la reducción de emisiones de GEI inducida por el procedimiento. De todos estos aspectos adaptativos y cooperativos, así como de la cuestión del desarrollo tecnológico, rinden cuenta la AC y el MDL, pero no el ME. Sin embargo, conviene sopesar las dificultades legales y administrativas de la puesta en marcha de los dos primeros. En los procedimientos alternativos al ME los países desarrollados (inversores) ofrecen inversiones en tecnologías nuevas y limpias, el conocimiento y aplicación de esas tecnologías y los correspondientes beneficios económicos, sociales y ambientales de su implantación y uso; a cambio recogen los frutos de su introducción en un nuevo mercado y los activos del ahorro de emisiones de CO2 que el proyecto (AC o MDL) genere. Los países en desarrollo (huéspedes) demandan infraestructuras y servicios locales no cubiertos por las formas convencionales de desarrollo; reciben a cambio todo lo ofertado por el país inversor. Esta mutua solicitud debe mover al desarrollo y estimular la creación de nuevas oportunidades de renta y empleo, así como la difusión del conocimiento y la evolución de las nuevas tecnologías. 1.2. ESTADO Y EVOLUCIÓN DE LAS EMISIONES DE CO2 La ratificación del Protocolo de Kioto por 153 naciones responsables de aproximadamente el 60% de las emisiones de GEI representa un hito planetario en la historia de los compromisos ambientales de la humanidad. Los datos manejados por la literatura especializada indican una tasa de crecimiento de emisiones anual acumulativa de 1,4% en los últimos 30 años, lo que supone a escala mundial un incremento del 50% desde 1970. Del conjunto de GEI inventariados por el Intergouvernamental Pannel on Climate Change (IPCC), la máxima aportación emisora corresponde al CO2, con el 60% del total, si bien el crecimiento de este gas emisor principal es semejante al aumento de NOx durante el último periodo registrado (1970-2000). Las fuentes que han ocasionado un mayor ascenso de emisiones de NOx en nuestro planeta estas tres últimas décadas son los fertilizantes utilizados en la agricultura, aunque parte del crecimiento observado ha sido neutralizado por el descenso producido en el sector industrial, gracias a las mejoras de rendimiento de quemado de las calderas y a la sustitución de combustibles ricos en carbono por otros más hidrogenados. En el balance mundial del año 2000, el 70% de las emisio-

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nes han procedido de los combustibles fósiles y se ha confirmado la buena noticia de que los sectores industrial, servicios y residencial han mantenido los niveles de emisión de 1970. El escenario global resulta, por lo tanto, preocupante, pero hay signos en la evolución de las emisiones de GEI contradictorios, de progresión y de estabilidad al mismo tiempo, y que modifican sensiblemente los planteamientos del problema del cambio climático efectuados no hace tanto tiempo. Por ejemplo, el sector agrícola se muestra con un peso creciente en el balance de emisiones, mientras que la industria, que contaba entre los sectores más agresivos en el pasado inmediato, se manifiesta como contribuyente de las emisiones que pierde peso relativo, al menos en el corto plazo. Este cambio de relevancia en el peso de las emisiones planetarias se está produciendo también entre el crecimiento demográfico3, factor en progreso, y el crecimiento económico, factor estabilizado. Sin embargo, es difícil concluir si estas pautas se van a prolongar en el tiempo o son simplemente coyunturales. La expresión que permite calcular la evolución de las emisiones de GEI de un determinado país es la siguiente: E = PIB·IE·IC,

[1.1]

donde E son las toneladas de CO2/año emitidas, PIB, el Producto Interior Bruto en €/año, IE, la intensidad energética media que evalúa las unidades energéticas (GJ/€) e IC la intensidad de carbono media que mide las emisiones por unidad energética (toneladas de CO2/GJ). Así pues el producto E está formado por un factor puramente económico, PIB, otro puramente tecnológico, IE, y el tercero, IC, que resulta un híbrido, parcialmente tecnológico, en tanto que depende de la eficiencia del quemado del combustible en las calderas y motores de combustión, pero función también del contenido de carbono del combustible de que se trate. Estos tres factores no son independientes entre sí, sino que actúan interactivamente. Para calcular las emisiones de un sector o una empresa hay que sustituir el factor PIB de la expresión [1.1] por el valor añadido (VA) generado por la empresa o el sector en un proceso determinado de producción. La ecuación resultante es la siguiente: E = VA·IE·IC

[1.2]

La Tabla 1.1 presenta la distribución por sectores del consumo de energía en el mundo, la UE-15 y España. Cada columna representa la estructura de consumo de cada zona considerada; la española se diferencia de la UE-15 en el mayor consumo relativo de energía final en los sectores del transporte (7,5%), industrial (3,5%) y agrícola (3%), a costa del menor consumo en el sector residencial y comercial (14%). La distribución del consumo mundial de energía final apenas presenta diferencias con la UE-15 en el sector residencial y comercial; el transporte y la indus3 Si nos atenemos al desarrollo económico entendido como la extensión tecnológica y estructural de los países desarrollados a las áreas en desarrollo, la incidencia en las emisiones es más acusada aún que la demográfica. En efecto, mientras que la población mundial ha pasado de 1.600 millones de habitantes en 1900 a 6.100 millones en 2000, el consumo de energía por habitante se ha multiplicado por 10 en el mismo siglo XX.

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tria en cambio representan un consumo menor en el mundo respecto a la UE-15 del 4% y 3,5% respectivamente, compensado con un consumo de energía final 5 veces mayor en agricultura. TABLA 1.1. Distribución del consumo de energía final por zonas y sectores Zona*/ Sector

Mundial (2000) (%) UE-15 (2002) (%) España (20002) (%)

Residencial y comercial Transporte Industria Agricultura

38 28 24 10

38,5 32 27,5 2

24,5 39,5 31 5

Fuente: European Environment Agency y Boletín de Eficiencia energética y energías renovables nº 7 del IDAE. * Entre paréntesis figura en cada columna el año de referencia.

En la Tabla 1.2 figura la distribución por sectores de las emisiones de CO2 en el mundo, la UE-15 y España. Las emisiones en España son también más altas que en la UE-15 en los sectores industrial (6%) y del transporte (3%), y más bajas en el residencial y comercial (9%). Se puede concluir por tanto, comparando los índices de las Tablas 1.1 y 1.2, que España soporta un alto índice relativo de emisiones de CO2 por unidad energética en el sector residencial y comercial, probablemente a causa de su peor calidad de construcción en relación a la media ponderada europea. También es más alto el índice relativo español industrial, probablemente por la diferencia estructural de las correspondientes industrias y por la menor competitividad de la industria española. En cambio, el índice relativo en el sector del transporte español es más bajo que el correspondiente de la UE-15, probablemente por el menor consumo de los medios de transporte por carretera en España y por la mayor velocidad de circulación en la UE-15. TABLA 1.2 Distribución de emisiones de CO2 por zonas y sectores4 Zona*/ Sector** Residencial y comercial Transporte Industria

Mundial (2000) (%) UE-15 (2002) (%) España (20002) (%) 34,5 27 38,5

38,5 26 35,5

29,5 29 41,5

Fuente: Elaboración propia con datos de la European Environment Agency y el Libro verde de la Comisión de las Comunidades Europeas. * Entre paréntesis figura en cada columna el año de referencia. ** Las emisiones de cada sector son la suma de sus propias emisiones más las correspondientes la electricidad consumida por cada sector. 4 No está incluido el sector agrícola, cuyas emisiones relevantes son los gases NOx (aproximadamente los 2/3 del NOx mundial) y CH4 (aproximadamente la mitad del CH4 mundial). En efecto, no exis-

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En el contexto mundial las emisiones son más altas respecto a la UE-15 en el sector industrial (3%) y más bajas en el residencial y comercial (4%), mientras que en el sector transporte no existen apenas diferencias. Comparando estos datos con los correspondientes de la Tabla 1.1, se deduce que a escala mundial existe un mayor índice relativo de emisiones de CO2 por unidad energética, respecto a la UE-15, en los sectores industrial y del transporte, a causa de la menor competitividad de la industria mundial respecto a la UE-15 y de la escasa renovación del parque de vehículos circulantes en el mundo. En cambio, los índices relativos en el sector residencial y comercial son más bajos que los correspondientes europeos, esencialmente por el reducido grado de demanda energética de las viviendas en relación con la media ponderada europea. La evolución futura de las emisiones de CO2 depende de cuatro clases de medidas tecnológicas: eficiencia energética; sustitución de combustibles de alto contenido en carbono, en energía final y en generación eléctrica; desarrollo de la energía nuclear y desarrollo de la energía renovable (ER). La Tabla 1.3 presenta las evaluaciones de mitigación de CO2 el año 2030 en función del tipo innovación tecnológica aplicado para distintos territorios en razón del grado de desarrollo. De la Tabla 1.3 se desprende que la eficiencia energética es el principal factor considerado en cualquier política de reducción de emisiones de CO2 y que la cuota de ER propuesta por la UE en su plan de desarrollo se aproxima a la contribución de este tipo de energía a la mitigación de emisiones en el ámbito de la OCDE. En efecto, la cuota propuesta por la UE (12% de la energía final, que equivale aproximadamente al 23% de la energía final), se ajusta al 21% de la Tabla 1.3, aunque en este porcentaje está incluida la energía hidráulica de potencia superior a 10 MW, excluida en el objetivo de ER de la UE. TABLA 1.3. Reducción de emisiones de CO2 por innovación tecnológica y ámbito territorial para el 2030 Países (%)

Medida tecnológica /Ámbito

Mundial (%)

OCDE (%)

Eficiencia energética Sustitución Energía final de combustibles Energía eléctrica Energía nuclear ER

58

49

63

67

7

10

1

7

5 10 20

8 12 21

4 21 15

5 17

En transición

En desarrollo

Fuente: Agencia Internacional de la Energía.

ten emisiones de CO2 en este sector salvo la energía eléctrica consumida (despreciable en la práctica), sino pérdidas de CO2 por merma de suelo agrícola.

Tratamiento del problema del cambio climático

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1.2.1. Estado de las emisiones de CO2 en la UE y en España La posición que ocupa España como país emisor en el cuadro de la UE está representada en la Tabla 1.4, donde se muestra la variación de las emisiones de los Países Miembros en el periodo 1990-2002. En las columnas segunda y cuarta se indican las emisiones en millones de toneladas en los años 1990 y 2002 respectivamente; en la tercera se presentan las cuotas iniciales de reducción comprometidas (respecto a la línea base de 1990) para alcanzar el objetivo de Kioto y en la quinta el estado de las cuotas de reducción de 2002 respecto a las emisiones de cumplimiento. Los signos positivos indican excedentes de CO2, es decir posiciones que permiten emisiones añadidas respecto al año señalado en la columna correspondiente (1990 o 2002); los signos negativos señalan estados deficitarios, es decir posiciones que han superado las emisiones de cumplimiento obligado por el Protocolo de Kioto. De la Tabla 1.4 se desprenden cuatro conclusiones principales. La primera es que el único País Miembro que mantiene excedentes de CO2 los años 1990 (+4%) y 2002 (+6,4%) es Suecia, quien ha ganado en 12 años el 2,4% respecto a las emisiones iniciales otorgadas en la línea de base. Por otro lado, los dos Países Miembros que han reducido CO2 respecto a la línea de base de partida (1990) son Alemania (13,3%), y Reino Unido (6,7%). Sin embargo, a pesar de esa progresión relativa se mantienen en posiciones deficitarias, o sea negativas. Por otro lado, han aumentado sus emisiones en el periodo 1990-2002 los siguientes países: Francia (1,6%), Bélgica (4,2%), Dinamarca (8,9%), Italia (10,6%) Holanda (11,1%) Finlandia (15,3%) y Austria (20,1%), todos ellos sin haber gozado en este periodo de excedentes de CO2. Finalmente, también han aumentado sus emisiones en el mismo periodo Grecia (26,1%), España (41,1%), Irlanda (50,5%) y Portugal (51,3%), si bien estos Países Miembros han perdido sus excedentes de CO2 iniciales en estos 12 años. Para complementar las conclusiones anteriores es importante conocer la evolución de las emisiones de GEI en el futuro inmediato. En la Figura 1.1 se presentan las proyecciones en % de reducción de GEI de los Países Miembros de la UE-15 para el año 2010 respecto a la tasa de cumplimiento comprometida en Kioto. Los datos están tomados del Servicio de Datos de la Agencia Europea del Medio Ambiente, obtenidos a su vez de los informes presentados por cada país en función de dos escenarios previstos: con las medidas existentes (WMS) y con medidas adicionales5 (WAMS). Al segundo escenario (WAMS) han recurrido únicamente Austria, Bélgica, España, Grecia, Holanda, Italia y Portugal, según se aprecia en la Figura 1.1. A partir de los informes de reducciòn de GEI presentados por los Países Miembros se pueden establecer cuatro grupos principales tomando como referencia las medidas standard: grupo cumplidor del objetivo de reducción (Suecia, Reino Unido y Holanda); grupo con proyecciones por debajo de la media ponderada de la UE-15, o próximo a esta media (Alemania y Bélgica); países con proyecciones por encima de la media en menos del 15% (Grecia, Francia, Finlandia, Italia, Austria e Irlanda), 5 En inglés, escenarios with measures standard (WMS) y with additional measures standard (WAMS), respectivamente.

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TABLA 1.4. Variación de las emisiones de CO2 en la UE* (1990-2002) 1990 País Miembro Alemania Austria Bélgica Dinamarca España Finlandia Francia Grecia Holanda Irlanda Italia Portugal Reino Unido Suecia

Emisiones (106 ton CO2) 1.015,0 61,3 119,0 52,9 228,4 56,3 396,9 84,0 158,0 31,8 430,6 43,6 588,8 56,3

2002

Cuota (%) -21 -13 -7,5 -21 +15 0 0 +25 -6 +13 -6,5 +27 -12,5 +4

Emisiones (106 ton CO2) 863,9 71,0 123,0 54,3 331,1 64,9 403,2 106,2 173,9 45,8 471,4 68,8 545,3 54,8

Cuota (%) -7,7 -33,1 -11,7 -29,9 -26,1 -15,3 -1,6 -1,1 -17,1 -27,5 -17,1 -24,3 -5,8 +6,4

Fuente: EUROSTAT. * En la relación de Países Miembros se ha prescindido de Luxemburgo.

Figura 1.1. Proyecciones de reducción de GEI 2010

y países con proyecciones por encima de la media en más del 15% (Dinamarca, Portugal y España). El caso español es especialmente grave, dado que ocupa la posición más retrasada en el cumplimiento de reducción de emisiones de toda la UE.

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1.2.1.1. Estado de las emisiones de CO2 en España La Figura 1.2 presenta la distribución sectorial de las emisiones de CO2 en España. Los sectores de transformación de energía y transporte por carretera emiten más de las dos terceras partes del total. Al margen de los problemas de reducción específica que ambos presentan, existe otro suplementario aunque importante, que puede provocar una adulteración de las emisiones territoriales cuando existe un distanciamiento relevante entre los focos de emisión y de consumo energético. En efecto, la energía eléctrica se transporta por medio de redes desde los centros de generación a todo el territorio nacional, y los medios de transporte por carretera son focos de emisión móviles. Todo esto distorsiona el mapa territorial, en tanto que los inventarios se realizan contabilizando las fuentes de emisión vinculadas a la posición territorial. De este modo, el CO2 causado por la energía eléctrica consumida en Madrid, por ejemplo, se contabiliza en el lugar de procedencia de la térmica. Asimismo, el CO2 originado por el parque automovilístico de una gran ciudad es inventariado a lo largo de toda la red nacional de carreteras, distribuido por tanto entre los territorios atravesados por estas carreteras.

Figura 1.2. Emisiones España 2002 (106 ton CO2)

El manejo de los indicadores de las emisiones de CO2 por habitante y el PIB por habitante de las diversas Comunidades Autónomas (CCAA) puede ayudarnos a comprender la distorsión antes aludida de los inventarios en el mapa territorial español. La Figura 1.3 representa la posición de cada una de ellas en 2002 en función de los dos indicadores referidos. Tomando como referencia la posición de España, cuyos indicadores son la media ponderada, se desprende que hay ocho CCAA que emiten por encima de esta media. Cinco de ellas están situadas a la izquierda de su ordenada (Asturias, Castilla León, Galicia y Castilla La Mancha), por lo tanto no alcanzan el PIB/habitante medio nacional; las otras cuatro (Aragón, Baleares, País Vasco y Navarra) mantienen un nivel de PIB/habitante por encima de la media.

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El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

Figura 1.3. Distribución territorial de las emisiones de CO2 en España 2002

En los casos de Asturias, Aragón, Castilla León, Galicia y Castilla La Mancha, un porcentaje importante de las emisiones registradas son producidas en centrales térmicas, cuya energía no es consumida en estos territorios, sino exportadas a otros, con el consiguiente beneficio de los inventarios de CO2 de los segundos. Se trata de una exportación energética no acompañada de la correspondiente exportación emisora; por consiguiente, el importador se beneficia de la energía distribuida por la red eléctrica, cargando con el perjuicio ambiental el exportador. Un razonamiento análogo podría hacerse sobre los inventarios de CO2 del sector transporte en carretera, donde se producen distorsiones similares al caso anteriormente mencionado de generación de energía. Nos referimos a la exportación de emisiones que se produce al atravesar los automóviles de una determinada Comunidad las carreteras de otra. Las Figuras 1.4, 1.5 y 1.6 presentan la distribución de las emisiones de CO2 por sectores en las CCAA de Extremadura, Asturias y Madrid, seleccionadas porque representan las posiciones extremas en relación a los dos indicadores analizados en la Figura 1.3. La posición de Extremadura corresponde al menor PIB y más bajas emisiones (11.000 €/habitante y 3,3 toneladas de CO2/habitante); la de Asturias, la de emisiones mayores (27,0 toneladas de CO2/habitante) y la de Madrid la del PIB superior de todo el territorio nacional6 (23.000 €/habitante). 1.3.

PROCEDIMIENTOS DE REDUCCIÓN DE EMISIONES DE GEI

El tratamiento del problema del cambio climático está condicionado principalmente por las diferentes capacidades institucionales para practicar estrategias de reducción de emisiones. Como la capacidad resulta notablemente diferente para los países desarrollados que en desarrollo, el Protocolo de Kioto ha formalizado un conjunto de dis6 Sirvan de referencia comparativa los indicadores correspondientes para España: 17.000 €/habitante y 7,8 toneladas de CO2/habitante, que constituyen la media territorial ponderada.

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posiciones para diferenciar la responsabilidad de reducir las emisiones. El reconocimiento de responsabilidades diferenciadas por la Convención Marco del Cambio Climático indujo a la creación de los países Anexo 1 (firmantes del Protocolo) y Anexo 2 (no firmantes del Protocolo). Incluso los países del Anexo 1 presentan variaciones significativas de capacidad en sus estrategias. En cualquier caso las capacidades exigibles para que cualquier plan de reducción de emisiones resulte practicable son: • Infraestructura institucional desarrollada que faculte la regulación. • Organización económica que responda bien a los instrumentos de política fiscal, fundamentada en el libre mercado. • Infraestructura de comunicación, educación y propaganda desarrollada.

Figura 1.4. Emisiones Comunidad de Extremadura 2002 (106 ton CO2)

Figura 1.5. Emisiones Comunidad de Asturias 2002 (106 ton CO2)

En general, en el tratamiento de cualquier problema ambiental se procede en principio a la regulación y control directo de emisiones, después se recurre a los instrumentos de mercado (permisos y tasas) y finalmente se incorporan, de modo progresivo, las políticas basadas en la información, investigación, desarrollo y demostración. Por razones culturales los gobiernos y poblaciones europeos parecen más cómodos con medidas de regulación directa de la demanda, como son los apoyos institucionales al desarrollo tecnológico a más largo plazo en colaboración con los actores del mer-

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cado, apoyos que suelen combinarse con la aplicación de tasas. La sociedad norteamericana, en cambio, es partidaria de los procedimientos flexibles como los mercados de emisiones. Ambas posiciones caben en el tratamiento del problema del cambio climático y deben ser consideradas, principalmente por la necesidad de manejar distintos procedimientos, alternativos o complementarios, en función del contexto. Así pues, la diversidad de procedimientos de reducción es una condición necesaria en el tratamiento del problema del cambio climático, forzada por la complejidad del problema del tratado y la disparidad de actores implicados en él.

Figura 1.6. Emisiones Comunidad de Madrid 2002 (106 ton CO2)

Los procedimientos de reducción de emisiones de GEI se pueden clasificar en los siguientes grupos: • Procedimientos establecidos por el Protocolo de Kioto. - Mercado de emisiones de CO2 (ME). - Proyectos MDL, que vinculan a empresas inversoras (Anexo 1) en países en desarrollo (no Anexo 1). - Proyectos de AC entre países desarrollados (Anexo 1). • Medidas indirectas impulsadas o sugeridas por la UE. - Promoción de la ER - Acuerdos voluntarios sectoriales. - I&D&I (investigación, desarrollo e innovación para mejorar tecnología y ganar conocimiento). - Aprendizaje actuando (se refiere al avance tecnológico progresivo en las fases de producción o uso de la tecnología). - Transferencia de conocimiento o innovación desde una empresa o sector a otros. • Medidas indirectas de alcance nacional. - Políticas fiscales (conceptos y desgravaciones). - Acuerdos voluntarios. - Ecotasas. - Estrategia de eficiencia energética. - Subvenciones.

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Los tres últimos conceptos incluidos entre las medidas indirectas impulsadas o sugeridas por la UE han sido formulados en el artículo 10c del Protocolo de Kioto, que invita a cooperar en la promoción del desarrollo, aplicación y difusión de tecnologías, prácticas y procesos ambientales relativos al cambio climático, en particular en países en desarrollo, mediante la formulación de políticas y programas para la transferencia efectiva de tecnologías ambientales. Por otro lado, la aplicación a escala regional o nacional de todas y cada una de las medidas indirectas formuladas por la UE se produce a todos los niveles, desde la promoción de la ER, respaldada por la Directiva europea 2001/77/EC y transpuesta por todos los Países Miembros, hasta la transferencia de conocimiento o innovación desde una empresa, sector o país a otras empresas, sectores o países necesitados de esta asistencia. La Tabla 1.5 presenta todos los procedimientos de carácter negociable, es decir, aquellos cuyo funcionamiento se articula mediante el mercado. El ME y los CVN son exclusivamente negociables, a través de los respectivos títulos7 intercambiables: derechos de emisión y CVN. La AC y el MDL son procedimientos vinculados a proyectos, cuya puesta en marcha genera unos créditos de emisión8, susceptibles de negociarse en el mercado. Los ámbitos más usuales de funcionamiento de estos procedimientos son el mundial y la UE para el ME; los países de la UE de los 15 con la UE ampliada para el desarrollo de proyectos AC; los países de la UE con Iberoamérica para proyectos MDL, y cualquier región incluida dentro de la UE, y que forme lo que se conoce en la literatura especializada como burbuja, para los CVN. TABLA 1.5. Procedimientos de reducción de emisiones de carácter negociable

Procedimientos ME (mercado) AC (proyecto-mercado) MDL (proyecto-mercado) CVN (mercado)

Títulos

Ámbito

derechos créditos créditos certificados

Mundo-UE UE (15)-UE ampliada UE-Ibero América Burbuja UE

1.4. PRINCIPIOS BÁSICOS CONCERNIENTES A LOS PROCEDIMIENTOS DEL PROTOCOLO DE KIOTO9 Los procedimientos de reducción que ocupan las tres primeras filas de la Tabla 1.5 han sido los adoptados en el Protocolo de Kioto: ME, AC y MDL. El primero 7 Estos títulos son derechos o certificados intercambiables, otorgados a las empresas para poder emitir CO2 los primeros o como garantía de generarse energía renovable los segundos. En el mercado de CO2 se emplean los derechos de emisión y los CVN en el mercado de energía verde. 8 Los títulos intercambiables de estos dos procedimientos son los créditos generados por el AC y el MDL. 9 En los sucesivos Capítulos 3 y 4 se desarrollan detalladamente cada uno de los tres procedimientos de Kioto enunciados. Aquí se trata de exponer solamente los principios básicos.

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reconoce los derechos de emisión como unidades negociables en el mercado de CO2. Estos derechos funcionan a todos los efectos como títulos de propiedad que han de ser registrados. Se trata por tanto de derechos de propiedad reconocidos por la sociedad, aunque su otorgamiento está limitado por el periodo de duración del ME (normalmente un quinquenio). No hay incertidumbre alguna por tanto en la definición de los derechos de emisión, pero existen dudas razonables sobre el funcionamiento del ME. Se trata de las distorsiones que puede sufrir este mercado si la asignación de los derechos beneficia a unos sectores determinados respecto a otros en la misma unidad territorial, o a unos territorios respecto a otros dentro del mismo sector. En el primer caso se produciría, a corto plazo, un desplazamiento de empresas por otras menos eficientes, con el consiguiente perjuicio del consumidor. Si los criterios de asignación beneficiaran a unos Países Miembros con agravio para otros, se originarían unos flujos de renta que representarían signos distorsionantes del ME; en el caso de que los flujos circularan de los Países Miembros menos desarrollados a otros más desarrollados, la asignación perjudicaría la política de convergencia al desarrollo de la UE. Atendiendo a los Proyectos de reducción de GEI presentados por los Países Miembros, por ejemplo, representados en la Figura 1.1, está previsto que el ME de la UE ocasione flujos de renta de España, Portugal, Dinamarca, Irlanda, Austria, Finlandia, Francia y Grecia, por este orden, hacia Suecia, Reino Unido, Holanda, Alemania y Bélgica, por este orden. Existen otras causas posibles de distorsión, como la falta de información completa del procedimiento, el tratamiento diferencial de los sistemas fiscales10, los costes de transacción y los fallos institucionales en su aplicación. Todas ellas afectan a los tres procedimientos de referencia, pero las dos últimas son los factores de incertidumbre principales que planean sobre los procedimientos AC y MDL. En efecto, los fallos institucionales y los costes de transacción significan tiempo y dinero, y empíricamente se ha comprobado que la proyección de la AC y el MDL exige fórmulas de aplicación mucho más flexibles que la actuales. 1.4.1. ME El ME es un procedimiento de mercado, y por tanto eficiente, que estimula a los agentes emisores a mantener sus niveles de emisión bajos cuando el precio del CO2 es lo suficientemente alto. Si la demanda de derechos de emisión es sostenida un tiempo significativo y mantiene este precio al alza puede incluso incentivar la inversión en tecnologías limpias. Potencialmente el ME es adecuado para todos los sectores, pero los que ofrecen más dificultades para su aplicación son aquellos donde los agentes emisores están dispersos, y para alguno concreto como el transporte resulta incompatible en la práctica. A escala europea el objetivo de reducción del 8% respecto a la línea base de 1990 es también asequible gracias al ME. Según un informe de la European Environment 10 Nos referimos a la diferencia de las políticas fiscales entre los Países Miembros, como la inclusión o exclusión del CO2, la ausencia o presencia de desgravaciones por consumo de la energía verde, etc.

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Agency (EEA, 2005), hasta cotas de reducción del 20% el empleo del ME supondría un coste de alrededor del 0,6% del PIB. Sin embargo, un objetivo mayor del 20% comportaría subidas importantes de este coste. Las empresas o sectores emisores más deficitarios en derechos deben aprovechar al máximo las ventajas del ME y apurar los acuerdos pertinentes para evitar subidas de los precios del CO2. La teoría de juegos señala la posibilidad de construir coaliciones estables en el ME para obtener ganancias recíprocas de cooperación en proporción a los beneficios logrados por la reducción de emisiones de GEI. Nos estamos refiriendo a acuerdos entre sectores o empresas que contemplen la contraprestación de derechos de emisión bajo condiciones especiales de prestación de un determinado servicio. Por ejemplo, se puede establecer un contrato de larga duración entre una industria y una empresa de generación eléctrica, y que la fidelidad de la industria revierta en la garantía prioritaria en el suministro eléctrico y en la asistencia concertada previamente en derechos de emisión. Se pueden negociar también acuerdos previos entre el sector refino y el transporte, para que el coste económico y ambiental de la destilación de un combustible menos emisor que los convencionales sea compensada por los beneficiados, es decir por los usuarios del transporte. Otra fórmula interesante para grandes multinacionales es establecer un ME interno (caso de BP). Pero las posibilidades de establecer acuerdos ente sectores y empresas desbordan cualquier intento de sistematización, y queda aquí un recurso muy importante para desarrollar por las partes interesadas en los distintos escenarios que se presenten. En el ámbito de la UE el ME ha comenzado a funcionar desde el 1 de enero de 2005. Los precios de CO2 subieron rápidamente a cotas más altas de las esperadas, aunque en los estudios financiados por la UE estaba previsto la evolución ascendente del precio en el primer tramo del periodo de funcionamiento del mercado, con caída en el tramo central y ligera remontada al final. La primera conclusión de esta corta experiencia es que el precio de los permisos tiene un efecto significativo sobre la competitividad de los distintos combustibles, dado que el coste intensivo del carbono ha ascendido. Es interesante conocer, por tanto, la incidencia de los precios de CO2 sobre los costes de los combustibles más usuales11, sobre todo cuando en un año de funcionamiento del ME en la UE este precio se ha triplicado. A título ilustrativo se presentan en la Tabla 1.6 distintos tramos de precios de CO2 y su incidencia en los precios del carbón, gas natural, gasolina y gasoil en España.

11 La incidencia de los precios de CO2 sobre los costes de los combustibles es función del grado de cumplimiento de reducción de emisiones de cada país, dado que en el ME no se compra todo el CO2 emitido, sino sólo el marginal necesario para alcanzar el objetivo de reducción.

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TABLA 1.6. Incidencia de los precios de CO2 en los precios de los combustibles más usuales en España* Combustible Eficiencia energética Incremento Carbón Nacional Importado

15-25

25-35

35-45

45-55

58

49

63

67

8,5-14,5

14,5-20,5

20,5-26

26-32

2-3

3-4

4-5

5-6,5

Gas natural

0,5-1

1

1-1,5

1,5-2

Gasolina

1,5-3

3-4

4-5

5-6

Gasoil

2-3,5

3,5-4,5

4,5-6

6-7

Fuente: elaboración propia, a partir de los datos de Commission of the European Communities (1998), IEA (1999) y Ministerio de Industria y Energía (1983). * Se supone que la cuota de cumplimiento de reducción de emisiones de CO2 en España se ha rebasado un 50% en el sector transporte.

1.4.1.1. Equilibrio entre el principio de equidad y la eficiencia del ME Aunque el objetivo esencial del ME es la eficiencia económica, hay que procurar que esta función guarde un equilibrio con la equidad distributiva en la asignación de derechos de emisión. En un mercado de CO2 en pleno funcionamiento el control de los costes de emisión está promovido por el propio mercado, pero en su fase previa constitutiva es importante mantener el principio de equidad en el diseño de las reglas de asignación de emisiones. En la práctica, estas reglas influirán a medio plazo en la propia estructura y funcionamiento del ME. La Tabla 1.7 muestra los modos de asignación más usuales y las garantías que ofrece cada uno. TABLA 1.7. Formas de asignación de derechos de emisión

Formas de asignación Emisiones/habitante PIB/habitante Emisiones/PIB Subasta

Garantías Equidad competitiva en todos los países Impiden flujos de renta de países menos desarrollados a países más desarrollados Estimula los esfuerzos de reducción por la sustitución de combustibles de alto contenido en carbono y la eficiencia energética Incorporación de nuevas empresas en igualdad de condiciones competitivas que las instaladas

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1.4.2. AC y MDL La escasez de recursos humanos, financieros y tecnológicos de los países menos industrializados supone una gran limitación para su participación en el tratamiento del problema del cambio climático. Pero a menudo las condiciones económicas de estos países presentan oportunidades de inversión, sobre todo para las empresas que pueden alcanzar los objetivos de reducción de emisiones a un coste más bajo que los pecios de CO2 en el ME europeo. La base de estas inversiones es el desarrollo de proyectos AC y MDL para obtener créditos que les permitan a los países con objetivos de reducción mitigar emisiones más allá de sus fronteras. La cuestión diferencial entre estos dos procedimientos reside en la restricción añadida que concierne al destino de los proyectos MDL, diseñados para realizarse en países en desarrollo. Se trata por tanto de un mecanismo clave, que juega un papel en una estrategia doble: de reducción de GEI y de desarrollo sostenible (DS). Su singularidad reside en que las expectativas de beneficios para los países en desarrollo procedentes del DS y los objetivos de reducción de GEI de los del Anexo 1 pueden cumplirse en paralelo, aprovechando las ventajas económicas, sociales y ambientales que el MDL ofrece. Aunque en el Capítulo 4 se hablará exhaustivamente de ello, conviene indicar aquí el inconveniente de los costes de transacción que pesa sobre el MDL en el estado actual de la ejecución práctica de este tipo de proyectos. Estos costes incluyen todos los ligados a la actividad y ejecución de mitigación del clima, proyectada y desarrollada en un mercado de créditos que hay que establecer previamente. La ejecución del proyecto MDL exige un trabajo previo de carácter institucional, que consiste en definir los requerimientos legales que vinculan a los países inversor y receptor del proyecto. Se trata de un reglamento cuya función principal reside en legitimar la verificación y certificación de los créditos otorgados por las emisiones reducidas en la fase de pleno desarrollo del MDL. Los costes de transacción significan sobre todo tiempo invertido en las fases previas del MDL, sin que la inversión signifique garantía alguna de éxito en la puesta en marcha del proyecto. A este elemento disuasorio hay que añadir las barreras técnicas inmanentes que separan a un país Anexo 1 de otro en vías de desarrollo. La prolongación de esas fases previas y las barreras tecnológicas suponen por tanto incertidumbres que desaniman a las empresas de recurrir al MDL. Esta situación tan desalentadora viene confirmada por la falta de aprobación de proyectos a finales del 2004. Para corregirla se necesitan políticas más flexibles para el futuro. Sobre el papel, y dada la imposibilidad que el transporte muestra para ser incluido en el ME, podría resultar un sector importante en el que el MDL dispondría de un espacio significativo para la reducción de emisiones. A pesar de esta potencialidad, al final de 2004 ninguna línea base, ni procedimiento de seguimiento estaban relacionados con el transporte. El fracaso en la aplicación de este procedimiento en proyectos de transporte resulta relevante de la falta de flexibilidad del MDL, sobre todo teniendo en cuenta el ahorro potencial que supone en este sector la mera sustitución de combustibles de alto contenido en carbono por otros alternativos de bajo contenido.

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1.4.3. Medidas indirectas de reducción impulsadas o propuestas por la UE Las medidas indirectas impulsadas o sugeridas por la UE se caracterizan por que facilitan otros beneficios complementarios de los específicos del procedimiento, es decir beneficios añadidos a la reducción de emisiones de GEI. La promoción de la ER, por ejemplo, causa ganancias complementarias a la reducción, como la seguridad y diversidad energética, la descontaminación local procedente de gases (SO2, NO2, partículas, etc.) y otras de carácter social. En lo concerniente a la seguridad de suministro, la ER evita la dependencia de importación de combustibles fósiles. Por otro lado, es más intensivas en trabajo12 que las energías convencionales, lo que supone la creación de puestos de trabajo netos. La energía solar fotovolotaica por ejemplo crea 5,65 puestos-año y la eólica 5,7 por millón de dólares invertido a lo largo de 10 años, mientras que el carbón crea solamente 3,96 puestos-año para la misma inversión. Ocupan el primer lugar de estas medidas los acuerdos voluntarios, que son fórmulas flexibles de cooperación entre los Gobiernos y los sectores implicados, normalmente integradas dentro de los procedimientos de reducción de emisiones habituales. Por ejemplo, la Asociación de Constructores Europeos de Automóviles (ACEA) ha pactado un acuerdo voluntario con la UE que implica un compromiso obligatorio para reducir las emisiones del automóvil a 140 g de CO2/km para 2008, es decir hasta alrededor de 17,4 km/l de gasolina equivalente, que se corresponde con un consumo medio aproximado de 5,75 l/100 km. Otro ejemplo relevante es el acuerdo voluntario acordado por el sector de la construcción, por el que varios miles de edificios comerciales han sido certificados por el programa Green Building Council’s, que maneja 69 criterios para conceder certificados en función de los niveles de acabado. Los certificados aseguran que un edificio cumple sobradamente criterios cuantitativos relacionados con la energía, calidad del aire entrante, uso de materiales y recursos, uso de la energía, eficiencia del agua y procesos de innovación y diseño. Dentro del mismo tipo de medidas hay que considerar The Global Reporting Initiative (GRI), por la que 700 empresas en el mundo hacen uso voluntario de sus Directrices Informativas de Sustentabilidad; los resultados son que en el 85% de los informes con alto impacto ambiental procedentes de distintos sectores industriales se experimentan progresos en el tratamiento del problema del cambio climático. En segundo lugar de la lista de procedimientos indirectos, los programas ID&D están pensados para el desarrollo de las nuevas tecnologías y la creación de mercados de tecnologías limpias. Normalmente se complementan con medidas fiscales e instrumentos de regulación, que sirven de estímulo en su implantación. En tercer lugar, el procedimiento de aprendizaje actuando se refiere a las mejoras del know how, de diseño y economías de escala. Existe un indicador del progreso de aprendizaje que se define como la reducción de costes por doblar las aplicaciones de una tecnología determinada. Este índice caracteriza a las distintas tecnologías, cuyo progreso de aprendizaje distingue unas de otras. 12 El caso de Dinamarca es paradigmático. Su esfuerzo inversor en la energía eólica ha supuesto ventajas añadidas a la diversificación y a la garantía del servicio energético, como son el impulso para las industrias domésticas especializadas, con un impacto relevante en la economía nacional y la generación de empleo, así como una ventaja decisiva en el mercado internacional de turbinas eólicas por su alto grado de competitividad.

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Finalmente, la transferencia de conocimiento e innovación debe resultar el mecanismo más eficaz para reducir emisiones de GEI a largo plazo. La importancia de este procedimiento tan versátil es tal que se espera para el año 2100 mitigaciones del orden del 50% en los sectores energético e industrial, si se toma como referencia el comienzo de este siglo. La eficacia de este procedimiento precisa del desarrollo de proyectos de gran escala, que requieren a su vez de asociaciones sinérgicas de instituciones públicas y privadas. Normalmente en la colaboración conviene contar con inversiones de capital privado y la asistencia técnica de expertos del sector público en lo relacionado a los servicios e infraestructuras. En el sector de la generación eléctrica, por ejemplo, existen proyectos con el Build-Operate-Transfert (BOT) muy solicitados por los países en desarrollo. Para su puesta en marcha el sector privado suministra la tecnología y la financiación, y además construye y opera en las plantas instaladas en el periodo de concesión por encima de los 35 años. Durante este tiempo de concesión el Gobierno facilita al inversor los derechos de propiedad, y gradualmente compra el proyecto propiciando que la empresa cargue a los consumidores un arbitrio por su producto. Al final del periodo de concesión la instalación es transferida al Gobierno. 1.5. ENFOQUE INTEGRAL ECONÓMICO, SOCIAL Y AMBIENTAL Y DS La Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo adoptó en 1987 el concepto de DS introducido en el World Conservation Strategy (IUCN, 1980) y definido como el desarrollo que resuelve las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de resolver las suyas. Más tarde, en la Cumbre de Río de 1992, se relacionó la necesidad de armonizar el desarrollo con las limitaciones ambientales13. Esta armonización implica un enfoque integral en las tres dimensiones del DS, económica, social y ambiental14 (véase Figura 1.7), que constituyen un espacio analítico interactivo. Aunque en el pasado los análisis ambientales se limitaban a enfoques bidimensionales, económicos y ambientales, es a partir de la adopción de la Agenda 21 en la Cumbre de Río y la Cumbre Social de 1995 cuando toman mayor relevancia los factores sociales y políticos, como la pobreza y la igualdad social. Del modelo de la Figura 1.7 se pueden deducir indicadores de valoración del bienestar humano alternativos al PIB para obtener información del grado de DS. Partiendo de las características principales señaladas en el esquema sobre la dimensión económica (el crecimiento, la eficiencia y la estabilidad), social (la distribución de la renta y la capacidad institucional) y ambiental (la biodiversidad, la contaminación, las irreversibilidades potenciales y el estado de explotación de los recursos naturales), se pueden asociar interrelaciones entre todas ellas, dos a dos. Por ejemplo, en el plano económico-social las relaciones recíprocas que determinan la natu13 Hasta entonces el desarrollo estaba relacionado con la distribución de la renta, el nivel de empleo, la capacidad fiscal y la competitividad. En el caso del cambio climático, la limitación ambiental está relacionada con la capacidad de adaptación al cambio y de reducción de emisiones. 14 Pertenecen a la dimensión económica factores tan determinantes como la estructura económica y los patrones de producción y consumo; a la social, la, salud, la educación, el trabajo y la vivienda; a la ambiental, el estado de la atmósfera, la tierra, los océanos y mares, el agua dulce y la biodiversidad.

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Figura 1.7. Enfoque integral del DS

raleza de los indicadores mencionados son la igualdad intergeneracional, el estado de preservación de las necesidades básicas y el empleo; en el plano económicoambiental, la internalización de externalidades, y en el plano socio-ambiental, la igualdad entre generaciones, la gobernanza15 y la cultura. En el Cuadro 1.1 se presenta un ejemplo ilustrativo de análisis en la triple dimensión del DS mencionada más arriba. Se trata de caracterizar los beneficios económicos, sociales y ambientales de la biomasa16 desde la perspectiva del DS. CUADRO 1.1. Beneficio sostenibles de la biomasa

Económicos Producciones concentradas de biocomustibles pueden competir con combustibles fósiles. Repercusión del Mercado de Emisiones, Aplicación Conjunta y Mecanismo de Desarrollo Limpio en la competitividad de la biomasa La contratación de cultivos extensos de biocombustibles precisan de contratos a medio y largo plazo con los agricultores

Sociales Creación de empleo y mayor desarrollo de las comunidades rurales y mejora de la cohesión social Reducción de la dependencia del petróleo y mayor garantía del servicio energético

Ambientales Reducción de gases de efecto invernadero por sustitución de combustibles fósiles Reducción de presión de recursos naturales Estímulo al mantenimiento de sistemas forestales Incremento de sumideros de C terrestres Aprovechamiento de tierras abandonadas a la producción

15 La gobernanza es un término que trasciende el concepto de gobierno. Propugna la toma de medidas compartidas y delegadas, teniendo en cuenta los criterios de decisión locales, regionales y globales, así como el papel del sector privado y de la sociedad civil en general en la solución de los conflictos. La delegación y colaboración que contempla es doble: aguas arriba, con las organizaciones internacionales y transnacionales, y aguas abajo, con los Gobiernos locales, las empresas, los consumidores, etc. 16 La biomasa comprende los bosques, residuos agrícolas y ganaderos, y los biocombustibles a partir de de cultivos, componentes orgánicos y residuos municipales.

Tratamiento del problema del cambio climático

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1.5.1. Relación entre el DS y el cambio climático El tratamiento del problema del del cambio climático ha de plantearse dentro del contexto esquemático de la Figura 1.7, en tanto que el DS viene determinado por la evolución social y económica, que a su vez afecta el tratamiento del problema del cambio climático. Y viceversa, el tratamiento del problema del cambio climático facilita los objetivos económicos sociales y ambientales del DS. Por ejemplo, la reducción de GEI puede rebajar la incidencia de la mortandad y las enfermedades causadas por el aumento de las emisiones aéreas, lo que mejora las condiciones del entorno social. Asimismo, el DS mitiga la vulnerabilidad de todos los países, y en particular de los países en desarrollo, a los impactos del cambio de clima, y contribuye así a los esfuerzos de reducción y adaptación. Existe muchísima literatura especializada sobre la relación recíproca entre el cambio climático y el DS (Banuri T., et al., 2001; Beg, N., et al., 2002; Cohen, S., et al., 1998; Markandya, A., and Halsnaes, K., 2002; Metz, B., et al., 2002; Morita, T., et al., 2001; Munasinghe, M., and Swart, R., 2000; Najam, A., et al., 2003; Swart, R., et al., 2003). Se trata de estudios sobre la incidencia en las sinergias y equilibrios entre el DS y el cambio climático de asuntos como: los escenarios analizados, los potenciales acuerdos alcanzados entre las partes, la evolución de la reducción de emisiones, los principios de equidad y la ampliación de opciones que el problema del cambio climático propicia. 1.5.1.1. Medidas de adaptación y reducción El tratamiento del problema del cambio climático exige medidas de adaptación y reducción, aunque cualquiera de ellas por separado resulta necesaria pero insuficiente. Entre las primeras, las más importantes son las acciones estructurales para prevenir daños y facilitar la ayuda humana en caso de catástrofes. Todas las medidas de reducción, ya sean de carácter tecnológico, normativo, programático, financiero, informativo, etc., deben subordinarse al objetivo principal de abaratar los costes de mitigación. En la toma de decisiones hay que guardar un cierto equilibrio entre el nivel de reducción de emisiones proyectado, la inversión en medidas de adaptación y el impacto climático que la sociedad puede tolerar. Otro equilibrio difícil de establecer por la incertidumbre que planea sobre la evaluación de daños asociados al cambio climático y los métodos aplicados es hasta qué punto deben predominar las medidas de adaptación sobre las de reducción, o viceversa. Para reducir el nivel de incertidumbre y mejorar las futuras decisiones a tomar es necesario verificar permanentemente el plan de medidas establecido para atenuar esos daños con los resultados anticipados por la investigación. De cualquier modo, la incertidumbre de los daños asociados al cambio climático rebaja las expectativas de inversión a largo plazo en las estrategias de adaptación. El artículo 10 del Protocolo de Kioto resalta la importancia de la adaptación, si bien es difícil establecer criterios generales sobre este tipo de medidas. Lo más prudente es establecer una acción combinada de medidas de adaptación y reducción como res-

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puesta al cambio climático. Para que la capacidad de respuesta resulte practicable, es preciso despertar la percepción del riesgo del cambio climático en la sociedad, estimular la acción coordinada entre los planes de medidas establecidos y los informes científicos actualizados, y entre las propias empresas o sectores emisores y la sociedad. 1.5.1.1.1. Medidas de adaptación Dentro de las medidas de adaptación, el principal factor del que depende la capacidad de respuesta al cambio climático es el cambio estructural del crecimiento económico, que condiciona esencialmente la propia mitigación de GEI. A su vez, los cambios estructurales de crecimiento dependen de: • Cambios estructurales en el sistema productivo. Nos referimos principalmente al desplazamiento de las industrias y servicios de alta intensidad energética (IE)17 por otras de baja intensidad18. • Patrones tecnológicos establecidos en sectores de producción de alto consumo de energía primaria, como la generación eléctrica, el transporte, la construcción y la agricultura. • Distribución territorial de actividades que tiene un impacto doble, sobre los usos de la tierra y los requerimientos de movilidad humana y de mercancías. • Patrones de consumo, establecidos fundamentalmente en relación a los gastos domésticos dedicados a vivienda, transporte, alimentación y bienes de consumo en general. • Patrones comerciales, indicativos del grado de proteccionismo y la creación de bloques regionales, que distorsionan y fragmentan el mercado. Se trata de obstáculos que desvirtúan la competitividad y dificultan el acceso de los países en desarrollo a la oferta de comercio global, a las mejoras tecnológicas y a las ayudas financieras. Todos estos factores que condicionan los cambios estructurales de crecimiento mantienen una relación dinámica e interactiva entre sí. Pero los cambios estructurales arriba relacionados dependen a medio plazo del ascenso de los costes de energía y transporte, variable determinante del crecimiento económico de un país y de sus pautas de consumo. En efecto, las crisis de los precios de los combustibles fósiles estimulan el ahorro energético, tanto en los procesos de producción como en el consumo, con el consiguiente descenso de las emisiones de GEI. En recientes investigaciones se ha comprobado que la estructura de los países desarrollados está cambiando profundamente; su crecimiento económico se basa en la actualidad en industrias de menor intensidad energética que en etapas pretéritas. Esta modificación estructural supone el desplazamiento de la industria pesada y manufacturera a regiones menos desarrolladas. 17 Ya se ha definido la intensidad de energía en las ecuaciones [1.1] y [1.2] como la energía consumida en cada unidad de producto (kJ/tonelada de acero, por ejemplo), o por el valor añadido equivalente (kJ/€). 18 Por ejemplo, el acero y los metales no férreos, así como los sectores de la industria química pesada y el papelero consumen seis veces la energía que otras industrias más ligeras

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Los cambios estructurales de los países industrializados en los dos últimos siglos se pueden analizar como un proceso constituido por tres fases principales. En la primera, el crecimiento del PIB por habitante es similar a al crecimiento de las emisiones por habitante hasta un cierto umbral crítico de PIB, en que se produce una inflexión. Así pues, el incremento de PIB por habitante se corresponde con una subida semejante de emisiones de CO2 por habitante hasta un cierto umbral de referencia, a partir del cual las emisiones comienzan a crecer menos rápido que el PIB. La inflexión marca la segunda fase del proceso, que se ha producido especialmente en los sectores energético e industrial hace más de un siglo. En efecto, se ha apreciado una tendencia de continuo descenso del la intensidad energética IE19 (véase ecuación [1.1]), lo que significa que la energía usada por producto disminuye, o lo que es lo mismo, que la energía usada, o las emisiones vinculadas a esa energía, crece más despacio que el PIB. En la tercera fase del proceso se produce el descenso o la estabilización de las emisiones sin que el PIB deje de crecer. En el Cuadro 1.2 se representa el esquema standard de las fases evolutivas del proceso industrial de un país desarrollado en función del estado evolutivo del PIB por habitante y de las emisiones por habitante. CUADRO 1.2. Beneficio sostenibles de la biomasa Fases evolutivas

PIB/habitante

Emisiones/habitante

Primera Segunda Tercera

Crecimiento similar Mayor crecimiento Crecimiento

Menor crecimiento Decrecimiento

La exportación de los sectores de la industria pesada de los países desarrollados a los países en vías de desarrollo da ocasión a que los países con bajos niveles de emisión y baja renta per capita exporten productos de alta intensidad de carbono. Nos referimos a productos que necesitan altas cotas de energía primaria, tales como el aluminio, o los derivados del petróleo, o sectores como el papelero y el químico. Por el contrario, un país que goza de bajas emisiones de carbono y alta renta per capita puede permitirse importar productos de alta intensidad energética sin que el consumo energético por habitante20 se resienta. Dentro de la producción mundial de bienes intensivos en energía, es decir de alta contaminación, la contribución relativa de regiones menos desarrolladas ha crecido constantemente. En cambio, en los países industrializados la relación entre la energía demandada y el PIB ha disminuido a partir de la década de los sesenta del pasado 19 La intensidad energética IE por unidad de valor añadido, relativa a la media ponderada de todos los sectores, decrece el 1% por año desde el siglo XIX. 20 Actualmente el consumo de energía por habitante es de 8,00 toneladas de petróleo equivalente (tpes) en USA; 7,98 tpes en Canadá; 4,00 tpes en Japón; 3,44 tpes en los países europeos de la OCD; 0,73 tpes en China y 0,32 tpes en la India.

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siglo, como resultado del progreso técnico y de la mayor contribución del sector servicios en el PIB. A ello ha contribuido el crecimiento de los precios de la energía y el esfuerzo desplegado por conservarla en los países desarrollados. A título ilustrativo se presentan en la Tabla 1.8 las evoluciones de las intensidad energética, IE, y el valor añadido, VA21, del sector materiales de la construcción en el periodo 1995-2010 en el contexto de la UE. Los datos de 1995 son empíricos, y estimados los del año 2010. En las columnas segunda y tercera se incluyen las energías consumida y prevista por el sector en los años 1995 y 2010 respectivamente; la columna tercera contiene el incremento de valor añadido (∆ VA) del sector en el intervalo de los 15 años considerados, que es el equivalente económico del aumento productivo del sector (toneladas de cemento, cerámica, yeso, etc.); la última columna comprende el aumento de la intensidad energética, es decir de la energía empleada por unidad de producto (∆ IE) en el mismo periodo. Adviértase que ∆ IE es negativo para todos los Países Miembros excepto Irlanda. Se trata por tanto de una disminución general de la energía empleada excepto el caso irlandés. TABLA 1.8. Evolución de IE y VA en el sector materiales de construcción en el contexto de la UE 1995-2010 País Miembro Energía 1995 (106tpe) Energía 2010 (106tpe) ∆ VA (%) ∆ IE (%) Alemania Austria Bélgica Dinamarca España Finlandia Francia Grecia Holanda Irlanda Italia Portugal Reino Unido Suecia UE

7.87 0.71 1.26 0.52 3.96 0.66 4.10 1.37 0.80 0.11 6.79 1.03 2.75 0.48 32.42

8.07 0.87 1.53 0.54 5.25 0.66 4.11 2.31 1.11 0.15 8.21 1.76 3.11 0.47 38.17

12.7 25.0 23.7 20.5 77.4 12.7 8.6 85.8 40.0 25.6 31.5 93.5 16.7 5.1 28.8

-9.0 -1.4 -2.0 -13.7 -25.3 -10.1 -7.7 -9.0 -0.7 4.4 -8.1 -11.6 -3.0 -6.0 -8.6

Fuente: Capros P., et al., 2001.

Se puede concluir por tanto que todos los países de la UE excepto Irlanda se encuentran en la tercera fase del proceso esquematizado en el Cuadro 1.2, mientras que Irlanda se encuentra en la segunda fase. En efecto, en Irlanda sigue creciendo el valor añadido VA y la energía intensiva IE del sector, si bien el primero (25,6%) crece más rápidamente que la segunda (4,4%). En el resto de Países Miembros, en 21

Véase la ecuación [1.2]

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cambio, se ha producido una reducción de IE, y por tanto de emisiones de CO2 si se considera que los combustibles usados y las tecnologías aplicadas no han variado sensiblemente en el periodo analizado (1995-2010). 1.5.1.1.2. Medidas de reducción Los factores de carácter general que determinan el éxito o el fracaso de la adopción de las medidas de reducción son: • Capacidad de regulación. • Opciones tecnológicas viables y accesibles. • Instrumentos políticos viables para poner en marcha estas opciones. • Capacidad de distribuir los recursos requeridos para asegurar la adopción de medidas de reducción y los costes de oportunidad de su asignación. • Capacidad de establecer acuerdos voluntarios. • Capacidad de gestión de la información. La capacidad de regulación está relacionada muy directamente con las opciones tecnológicas viables, en tanto que la mayor parte de las prescripciones pueden plantearse si se prevén mejoras tecnológicas en el futuro. Las normas empleadas para reducir las emisiones pueden ser directas, por ejemplo las que limitan los GEI procedentes de grandes fuentes emisoras puntuales y las dispuestas para el desplazamiento progresivo de los combustibles de mayor contenido en carbono, o indirectas, como las relativas a mejorar la eficiencia energética o impulsar la ER Entre las opciones tecnológicas, las más típicas pertenecen al sector de generación de electricidad, en particular las que incorporan combustibles fósiles bajos en carbono, o contemplan el uso del hidrógeno o el aprovechamiento incluso de la energía nuclear. Especial interés merece el uso creciente de los biocombustibles para el transporte, sobre todo por sus repercusiones sobre el empleo en las áreas rurales22. También la energía renovable (ER) es una opción viable, y su incidencia en la creación de empleo resulta muy interesante, en virtud de su mayor intensidad en trabajo respecto a las energías convencionales. Recientemente también está siendo considerada la fijación de carbono en el fondo del océano como alternativa tecnológica en los planes de investigación norteamericanos y europeos, a pesar de su alto coste de inversión y financiación. Los instrumentos políticos asociados a las medidas de reducción se pueden englobar en tres grupos principales: programas de ID&D, planes estratégicos y difusión de la información. El primer grupo está previsto principalmente para estimular el desarrollo de los nuevos mercados de tecnologías limpias; los otros dos son aplicados esencialmente para impulsar medidas de eficiencia energética, desplazamiento de fuentes de energía de mayor contenido en carbono, desarrollo de la ER y fijación de carbono. Los instrumentos económicos ampliamente usados para asegurar la adopción de medidas de reducción son la bajada de subsidios de los combustibles altos en car22 El incremento en empleo rural solamente puede ser alcanzado si se crean en paralelo las asistencias técnica y financiera oportunas.

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bono, las subidas de tasas a las emisiones de GEI, los incentivos fiscales a las nuevas tecnologías limpias, los créditos por inversión en estas tecnologías y los sistemas de primas o de CVN adoptados para impulsar la ER. Por otro lado, en cualquier tratamiento del problema del cambio climático conviene seleccionar los instrumentos preferentes para mejor distribuir los recursos disponibles (financieros, potenciales de ER, capacidad de establecer reformas fiscales, etc.) en función de los costes de oportunidad de cada opción distributiva. A medio y largo plazo, una medida de reducción de emisiones bastante eficaz es el acuerdo voluntario. La razón de su superior capacidad de reducción se debe a que los costes de oportunidad se recortan sensiblemente si existe voluntad de establecer acuerdos entre los sectores emisores y los Gobiernos. Este tipo de medidas de reducción se propicia cuando la sociedad percibe el riesgo al cambio climático como una amenaza real, pero sobre todo cuando existen antecedentes de acciones coordinadas con los Gobiernos en la cultura empresarial, como ocurre en algunos países anglosajones. La cuestión del grado de percepción del problema del cambio climático puede ser determinante en el futuro. Pero la percepción está directamente relacionada con la capacidad de gestión de la información, es decir con el alcance de las campañas informativas y educativas proyectadas por las instituciones mundiales, estatales y locales. El objetivo de estas sesiones es sensibilizar a la opinión pública sobre la necesidad de reducir emisiones de GEI, así como de la garantía que supone a largo plazo las tecnologías limpias y la energía verde para el objetivo del cumplimiento de la mitigación. Además de las medidas generales de reducción existen otras específicas, aplicables sobre cada sector. 1.5.1.1.2.1. Sector energético A los instrumentos generales contemplados en el Protocolo de Kioto, hay que añadir las medidas particulares que dentro del sector se pueden aplicar. Estas medidas son: • De carácter económico, orientadas a objetivos de: - Eficiencia energética, como la subida de impuestos y la bajada de subsidios a los combustibles fósiles, así como los incentivos fiscales a las fuentes renovables alternativas. - Sustitución de combustibles de alto contenido en carbono, como la implantación de impuestos de CO2 y los incentivos fiscales a la ER. - Promoción de la ER mediante la exigencia de garantías de inversión en las plantas renovables, los CVN y la implantación de impuestos de CO2. • Dispuestas para la difusión y el desarrollo de tecnologías específicas, orientadas a objetivos de: - Eficiencia energética, como la generación de energía en plantas de ciclo combinado. - Sustitución de combustibles de alto contenido en carbono, como la generación de energía nuclear y a partir del hidrógeno.

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- Promoción de la ER, como la generación de energía a través de tecnologías de ER. - Fijación de carbono, como la fijación biológica y química. • Instrumentos de regulación, orientados a objetivos de: - Eficiencia energética, como la fijación de normas de eficiencia mínima y de reglas de mejoras tecnológicas. - Sustitución de combustibles de alto contenido en carbono, como la fijación de normas para combustibles de generación de energía. - Promoción de la ER a través de la fijación de objetivos de cumplimiento de ER. - Fijación de carbono, como las restricciones de emisión en puntos focales singulares. • Acuerdos voluntarios, orientados a objetivos de: - Eficiencia energética para plantas de generación. - Sustitución de combustibles de alto contenido en carbono, como los convenios establecidos para cambiar combustibles. - Promoción de la ER mediante acuerdos para implantar ER a partir de una determinada potencia. • Instrumentos de carácter informativo y educativo, a través de campañas sobre: - Eficiencia energética. - Sustitución de combustibles de alto contenido en carbono. - Promoción de la ER y energía verde. - Fijación de carbono. 1.5.1.1.2.2. Sector agrícola Los instrumentos principales para reducir las emisiones de GEI son: • Reducción de pérdidas de CO2 de los suelos agrícolas mediante la actuación sobre la selección de cultivos, dosificación de fertilizantes y práctica de riegos. • Reducción del uso de la cal, frecuentemente aplicada para elevar el ph del suelo. • Producción de biocombustibles. En el futuro 2030 la sustitución podría llegar al 20%, a pesar de que los costes de producción de etanol y biodiésel es tres veces superior a los costes de la gasolina y gasoil. La frontera de la competitividad de los biocombustibles está determinada por la expresión pb – pc ≤ R · pp

[1.3]

donde pb es el precio del biocombustible, pc el precio del combustible convencional, R las toneladas de CO2 reducidas y pp el precio por tonelada. • Mejora de la eficiencia energética en los procesos agrícolas, principalmente en los procesos mecanizados, incluyendo el transporte, riego, secado de grano y alimentación de ganado. • Reducción de las pérdidas a través del suelo y de emisiones de NOx, sobre todo mediante la dosificación de fertilizantes y la mejora de la gestión del estiércol. • Reducción de las emisiones de CH4 por mejora de la gestión del estiércol, así como la gestión del agua y la moderación orgánica de los suelos de los cultivos arroz.

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1.5.1.1.2.3. Sector industrial Además del instrumento general del ME contemplado en el Protocolo de Kioto para los sectores papelero, cerámico, del vidrio, metal, hormigón y refino de petróleo, los instrumentos de reducción de emisiones de GEI más usuales son: • Programas y acuerdos voluntarios. - Iniciados por los Gobiernos, como el programa norteamericano Climate VISION, orientado para mejorar la eficiencia de los procesos y dirigido a los miembros del Instituto del Hierro y el Acero, que representan casi las tres cuartas partes de la producción. - Iniciados por las empresas, como los emprendidos por la Du Pont, BP, la United Technologies Corporation y los miembros del International Aluminium Institute, responsables de más del 70% de la producción. • Instrumentos financieros. De acuerdo con el World Energy Council existen 28 países con subsidios financieros previstos, la mayoría europeos. En Japón, el New Energy and Industrial Technology Development Organisation paga hasta la tercera parte del coste por mejora de hornos; Korean Energy ManagementCorporation suministra créditos a bajo interés, The Energy Investment Deduction holandés permite la deducción de impuestos por inversiones. • Programas de ME regionales y nacionales, como el ME de la UE y del Climate Change Levy sobre combustibles fósiles británico, que permite establecer acuerdos entre empresas para reducir emisiones. • Políticas de energía y tecnología, como las estrategias nacionales de ahorro energético o los planes con objetivos tecnológicos que incluyen seguridad energética, protección ambiental y desarrollo económico. • Políticas de DS, como reducir las barreras de información a las industrias para adquirir tecnología de eficiencia energética, programas de capacitación de asociaciones industriales que estimulan la innovación y cambios tecnológicos para reducir la dependencia de importación de combustibles fósiles, mejorar la calidad del aire o generar empleo. • Políticas de calidad del aire, como la Directiva IPPC 96/61/EC, que requiere de los Estados Miembros europeos la emisión de permisos para ciertas instalaciones industriales, permisos que contienen condiciones sobre las mejores técnicas disponibles. • Políticas de gestión de residuos, sobre todo el reciclado de artículos que precisan grandes cantidades de energía en su producción, como el papel, el aluminio, el vidrio y el acero.

1.5.1.1.2.4. Sector construcción Los instrumentos principales para reducir las emisiones de GEI en la edificación son: • Regulación y control, como las normas tecnológicas y de mejora, los códigos de edificación, las normas de emisión y las restricciones de uso, así como las obligaciones para alcanzar cierta eficiencia y cuota energética. Especial men-

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ción merece la Directiva europea 2002/91/EC para la mejora energética de los edificios, donde se han previsto tres tipos de actuaciones: - fijar una metodología común para calcular la mejora de uso de la energía integrada en los edificios. - establecer esquemas de certificación para toda clase de edificios nuevos y existentes. - implantar inspecciones regulares para evaluar las calderas e instalaciones de calor y frío. • Incentivos fiscales, como la exención y reducción de impuestos, los procedimientos de recuperación de costes mediante programas de eficiencia energética, las subvenciones al capital y los créditos a bajo interés para programas de eficiencia energética. • Información y acción voluntaria, como los etiquetados y certificaciones de mejora de uso de la energía y los programas de auditoría energética. 1.5.1.1.2.5. Sector transporte Los instrumentos principales de reducción de emisiones de GEI en el transporte deben aplicarse en razón de los usos siguientes: • Transporte de superficie (carretera, ferrocarril y navegación en agua dulce) – Planificación integral urbanística y del transporte, para corregir el efecto de los largos desplazamientos entre los centros de trabajo y las residencias; existen ejemplos de planes armónicos desarrollados con éxito, urbanístico y de transporte (UITP, 2003, Capítulo 5). – Normas periódicas para vehículos a través de acciones combinadas, de inspección y mantenimiento. – Normas adicionales al transporte en carretera con el objetivo de reducir las emisiones de los combustibles: - la UE ha previsto consumos de 5,47 l/100 km para 2008 y Australia 6,8 l/100 km para 2010, ambas regiones a través de los acuerdos voluntarios del sector. - 6,6 l/100 km tiene previsto Japón para 2010 y 7,2 l/100 km China para 2008, ambos países a través de la regulación. - el Estado de California ha establecido normas para reducir los GEI hasta el 30% en 2016. – Gestión de la demanda para reducir el tráfico, mediante ofertas de transporte alternativos al automóvil, incremento del coste de aparcamiento, o incluso el establecimiento de medidas restrictivas para la circulación de vehículos. – Política de impuestos sobre los combustibles para estimular las mejoras tecnológicas y las energías limpias. Por ejemplo, Alemania, Bélgica, Irlanda, Italia y Reino Unido han incentivado el uso del gas natural en vehículos; por otro lado, Austria, Inglaterra, Bélgica, Alemania, Holanda y Suecia han establecido deducciones en el impuesto de vehículos por emisiones y para automóviles de tecnologías limpias. En España esta previsto un aumento del impuesto de matriculación para los vehículos más contaminantes.

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• Navegación aérea – A partir del 2004 la Organización Internacional de la Aviación Civil ha adoptado las siguientes medidas: - Acuerdos voluntarios. - Cargas por emisión de GEI. - ME23 de carácter voluntario. • Navegación marina – Establecimiento de un índice de referencia de emisiones de CO2 vinculado a la eficiencia del combustible usado para la navegación por tonelada cargada y milla náutica. • Políticas complementarias al cambio climático – Con incidencia en beneficios adicionales al cambio climático, como la calidad del aire, la seguridad en el abastecimiento energético, la reducción de la congestión en transporte, etc. – Liberalización y reestructuración de los mercados de energía. – Subsidios, como la exención de ciertos impuestos a los usuarios del transporte público, o del impuesto de CO2 a los biocombustibles. 1.5.1.2. Daños y costes de reducción La puesta en marcha de las medidas de reducción y la ambición en las propuestas de mitigación están fuertemente relacionadas con los costes de reducción, función directa a su vez de los daños previstos por causa del cambio climático. Por otro lado, estos daños no están distribuidos equitativamente entre todos los países, lo que propicia estrategias de free rider. Aunque el desigual compromiso del Protocolo de Kioto entre los países firmantes favorece estas estrategias, a largo plazo resultan insostenibles. Ciscar y Soria (Ciscar, J.C., and Soria, A., 2002) han aplicado la teoría de juegos para analizar el escenario después de Kioto, y señalan que es imposible de mantener para siempre el statu quo del Protocolo. Ajustándose al equilibrio de Nash, que marca la ortodoxia de dicha teoría, pronostican que los países no pertenecientes al Anexo B deben ser más ambiciosos en reducir emisiones que los del Anexo B. La conclusión obedece al desigual reparto de daños previsto por las catástrofes naturales. Otro factor a tener en cuenta en el análisis del reparto de costes de la mitigación de emisiones es la limitada capacidad de adaptación de los países en desarrollo, a pesar de que los impactos del cambio climático incidan con mayor intensidad en estos países por su mayor dependencia de los recursos naturales. Las previsiones apuntan a una tendencia creciente24 de la intensidad. La Tabla 1.9 presenta estos impactos sobre los sistemas naturales y humanos. 23 Éste es un caso excepcional de aplicación del ME al transporte, donde existen garantías de poder verificar su funcionamiento, dado el número limitado de los participantes. 24 Las pérdidas de seguros por desastre naturales fueron 15 veces superiores en 1990 que en 1960. En 2003 las pérdidas económicas registradas por tormentas tropicales, ventiscas de invierno, tornados, granizos y pedriscos, olas de calor, sequías e incendios de bosques, corrimientos de tierras y heladas ascendieron a 58.600 millones de $.

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TABLA 1.9. Impactos causados por el cambio climático Sistemas naturales Hábitat Especies de animales y plantas Vulnerabilidad de especies claves Productividad de ecosistemas Reservas biológicas

Extensión de humedales Número de especies perdidas Pérdida de arrecifes de coral Productividad neta y primaria de ecosistemas Variación de ecosistemas dentro de los existentes

Sistemas administrados o creados por el hombre Agricultura

Bosques Agua Salud humana

Costas Impactos sociales

Aumento de personas con riesgo de hambre Variación de producción por cultivo Pérdidas económicas por cambios de producción Variación producción Aumento de personas con escasez de agua Aumento de personas con malaria Aumento de muertos por calor o frío Pérdidas de vidas humanas Aumento de personas con peligro de inundación Pérdidas económicas Personas obligadas a emigrar y escasez de recursos

Particularmente vulnerables a los daños originados por el cambio climático son las pequeñas islas, especialmente expuestas a fenómenos extremos como los huracanes tropicales, el Niño y la Niña. Es preciso elaborar para ellas estrategias especiales que contemplen las líneas de prioridad de protección para cada caso frente a la subida del nivel de mar, como es la gestión de la zona costera y el aprovisionamiento de agua, de alimentos y de energía. Aunque los procedimientos previstos en el Protocolo de Kioto han supuesto una reducción esencial en los costes de reducción, para alcanzar objetivos de mitigación más ambiciosos a los previstos se necesita extender las oportunidades de reducción a otros GEI distintos del CO2. Para un objetivo de estabilización del efecto invernadero de 4,5 W/m2, algunos autores (Weyant, J.P., and de la Chesnaye, F., 2005) han estimado descensos en los precios de los permisos de más del 40% en el año 2025, de casi el 60% en el 2050, y próximos al 60% en los años 2075 y 2100, siempre que la reducción alcance a todos los GEI. Jakeman y Fisher (Jakeman, G. and Fisher, B.S., en edición) han explorado los efectos sobre el PIB de la reducción si se incluyen el cambio de uso de tierra y la forestación en las opciones de mitigación. Han estimado disminuciones en los costes de reducción del orden de 2,5% del PIB para 2050, que se pueden elevar al doble si se extiende la oportunidad de reducción al resto de GEI. Como la cuota de actividad prevista para los países en desarrollo a medio y largo plazo en el sector agrícola duplica la correspondiente a los países desarrollados, el beneficio de la disminución de los costes de reducción interesaría muy principalmente a los primeros.

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El estudio de costes de reducción de emisiones que goza de mayor prestigio se ha basado en un proyecto encargado por la Dirección General de Medio Ambiente de la Comisión Europea, que han desarrollado los Departamentos de Energía y Medio Ambiente de la empresa Ecofys, de Tecnología Ambiental de la Atomic Energy Authority (AEA) y la Universidad Técnica Nacional de Atenas. Se trata de un modelo aplicado con un enfoque top-down, integrado con otro bottom-up (Blok et al., 2001). En el primero se han usado los datos estadísticos de EUROSTAT y se ha simulado un sistema de mercado energético con precios de equilibrio en distintos escenarios de reducción de emisiones; en el segundo se ha presentado para cada sector las emisiones de GEI estimadas y se han caracterizado los costes de inversión y mantenimiento en el cálculo, así como el ahorro de energía y el periodo de vida medio en cada una de las opciones de reducción consideradas. En la Tabla 1.10 se presentan los resultados globales del estudio más arriba referido en relación con el precio del CO2 en el mercado europeo de emisiones. El periodo analizado es el comprendido entre 1990 y 2010 para los sectores industrial, del transporte, residencial, terciario y generación de energía, así como para todos sus subsectores. Entre las columnas segunda y quinta se muestran las emisiones de CO2 registradas en los años 1990, 1995, 2000 y 2005. Las columnas sexta y sucesivas indican las emisiones calculadas en función del precio de mercado del CO2, que varía entre 0 y 44 €/tonelada. De los datos de la Tabla 1.10 se deduce que sin mercado de CO2, es decir a 0 €/tonelada, las emisiones alcanzarían 3.263 millones de toneladas de CO2 en la UE. El objetivo de reducción europeo, equivalente a una reducción del 8% de las emisiones del año base de referencia (1990), supone registrar para el año 2010 2.822,5 millones de toneladas de CO2. Esta cifra corresponde a un precio de mercado de CO2 de 34,5 €/tonelada, de acuerdo con las cantidades reflejadas en la Tabla. En el estudio de referencia se ha calculado la curva de coste agregado de reducción de CO2 para el año 2010 aplicando el enfoque bottom-up y suponiendo una tasa de descuento para todos los sectores analizados del 4% (véase Figura 1.8). Se ha partido de un nivel de emisiones de 4.194 millones de toneladas de CO2 en el escenario que supone que no hay modificación tecnológica alguna desde el año base de referencia 1990. La expresión general del coste agregado (Ca) es Ca = It – Ae

[1.4]

donde It es la inversión tecnológica necesaria para reducir las emisiones y Ae el ahorro de CO2 obtenido gracias a la reducción. En la Figura 1.8 existen tres tramos diferenciados: Ca < 0; Ca = 0 y Ca > 0. El primero comprende el intervalo de abscisas entre 0 y 6.000 millones de toneladas de CO2, donde la curva se sitúa por debajo del origen de coordenadas; el segundo tramo está comprendido entre 600 y 1.000 millones de toneladas de CO2, y el tercero por encima de 1.000 millones. Finalmente, en el punto que representa el objetivo de reducción de Kioto, situado en la abscisa 1.372,5 millones de toneladas de CO2, Ca = 34,5 ¤/tonelada de CO 2, es decir el coste agregado de reducción coincide con el precio de mercado de emisiones calculado en la Tabla 1.10.

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TABLA 1.10. Evolución de emisiones de CO2 en la UE en función de su precio de mercado (1990-2010) Año

1990

1995

2000

2005

2010

Precio de CO2 (€1990/ton) 0 19 30 44 Emisiones de CO2 (106 ton) 3.068 3.029 3.127 3.236 3.289 2.991 2.858 2.749 Sectores Industria 424 379 384 384 378 355 347 338 Hierro y acero 153 143 135 124 110 107 103 Metales no férreos 12 13 13 13 12 12 12 Químico 20 24 23 21 19 18 18 Construcción 86 90 93 95 92 90 89 Papelero 9 10 11 12 11 11 11 Alimentación, bebidas y tabaco 11 12 13 14 13 13 123 Ingeniería 31 35 37 39 37 37 36 Textil 2 2 2 2 2 2 2 Otros 54 56 58 59 58 57 57 Sectores Transporte 735 800 869 936 994 960 940 914 Carretera 624 668 720 767 795 782 772 759 Tren 92 7 5 2 0 0 0 0 Aviación 9 105 121 143 172 152 141 128 Navegación 21 20 22 25 27 27 26 26 Sector residencial 447 427 449 447 444 426 418 405 Sector terciario y agricultura 193 203 219 223 220 186 174 157 Servicios 184 197 199 194 161 149 134 Agricultura 19 22 2 426 25 24 23 1.212 1.162 1.148 1.191 1.202 1.022 945 903 Sectores Generación de energía Industriales 359 307 284 272 Empresas cogeneración 795 674 622 594 Otros 47 42 38 37 Fuente: Blok K., et al., 2001.

Figura 1.8. Coste agregado de reducción de CO2

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1.5.1.3. Estado de las estrategias regionales de reducción Entre las naciones que presentan ventajas comparativas en capacidad tecnológica para reducir emisiones, EEUU, Noruega y Japón han concentrado sus esfuerzos financieros en proyectos de investigación sobre sumideros y fijación de carbono. El resto de países desarrollados ha dispersado sus estrategias prioritarias sobre las áreas de eficiencia energética, energía renovable y fijación de carbono. Por otro lado, los países en desarrollo, principalmente los europeos no pertenecientes a la UE y los Estados Independientes de la Commonwealth, comparten rasgos comunes sociales y económicos, y mantienen por tanto posiciones similares respecto a la reducción de emisiones. En efecto, la tasa de crecimiento económico de estos países ha bajado el 0,3% anual en los 15 últimos años, con incidencia en una bajada de emisiones de GEI. Además existe un gran potencial de reducciones añadidas si se toman medidas de reformas institucionales y se presta una mínima atención a incrementar la eficiencia energética. Todo ello representa una oportunidad exclusiva para reducir los costes de reducción. Otro caso bien distinto representan a la hora de plantear las estrategias de reducción aquellos países en desarrollo que se encuentran entre los 25 más emisores del mundo (Brasil, China, India, principalmente). Su posición se puede definir por una etapa de industrialización rápida, lo que les coloca en una fase de incremento de emisiones con un índice mayor que el mundo industrializado y el resto de naciones en desarrollo. Para este puñado de países las políticas de reducción puede complementarse con la asistencia tecnológica y financiera incluyendo los procedimientos de AC y MDL mencionados más arriba. La ventaja de estos procedimientos sobre la asistencia tecnológica y financiera convencional, ajena a Kioto, es el atajo que supone para cumplir los objetivos globales de reducción de emisiones desplazar de las políticas de desarrollo los combustibles de alto carbono por los de bajo carbono. Para el resto de países en desarrollo, la adaptación al cambio de clima es prioritaria, aunque sólo el desarrollo sostenible puede ayudar a rebajar en buen parte la vulnerabilidad ante las catástrofes provocadas por el cambio climático. Los que gozan de un gran patrimonio forestal, como Brasil, deben recurrir a la negociación con los países más desarrollados para establecer las condiciones de mantenimiento de este patrimonio25, en tanto que la fórmula del MDL resulta en estos casos claramente insuficiente. 1.6. REFERENCIAS BANURI, T., et al. (2001). Setting the stage. Climate and sustainable development. En Metz, B., Davidson, O., Swart, R. & Pan, J. (eds.). Climate Change 2001: Mitigation Report of Working Group III IPCC. Cambridge University Pres. Cambridge. BEG, N., et al. (2002). Linkages between climate change and sustainable development. Climate Policy, 2: 129-144. 25 La Amazonía contiene más carbono que las emisiones inducidas por el hombre en una década (60 a 80 mil millones de toneladas).

Tratamiento del problema del cambio climático

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CAPÍTULO 2 EL PROCEDIMIENTO DEL COMERCIO DE EMISIONES. VENTAJAS E INCONVENIENTES FRENTE A OTROS INSTRUMENTOS DE MITIGACIÓN

2.1. INTRODUCCIÓN Resolver el problema de la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) es una cuestión compleja que implica la elección de instrumentos adecuados entre todos los procedimientos de Kioto y adaptarlos al contexto sectorial y nacional. En todo caso, la discusión sobre las ventajas y desventajas de cada instrumento se ha realizado en la Economía Ambiental normalmente de una forma un tanto abstracta, es decir sin tener en cuenta el mencionado contexto. Este Capítulo aborda el análisis de los instrumentos de mitigación de las emisiones de GEI de una forma general, centrándose en el instrumento que constituye el eje central del presente libro, el comercio de derechos de emisión de CO2, e identificando sus ventajas e inconvenientes con respecto a otros instrumentos, según una serie de criterios predefinidos. Finalmente, se establecen también las condiciones y elementos de diseño necesarios para el buen funcionamiento de estos sistemas. 2.2. INSTRUMENTOS DISEÑADOS PARA LA REDUCCIÓN DE LAS EMISIONES DE GEI La abundante literatura sobre los instrumentos de política ambiental en general y de control de las emisiones de gases contaminantes en particular (CO2, SO2, NOx etc.), plantea seis grandes grupos de medidas: * Medidas de regulación directa, que se concretan en el establecimiento de los denominados “estándares”, es decir valores de referencia, normas o patrones, cuyo

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incumplimiento puede ser sancionado. Estos estándares pueden ser de dos tipos: estándares de emisión y estándares tecnológicos1. A grandes rasgos, estos últimos establecen las tecnologías que las empresas deben adoptar para cumplir con la regulación. En contraste con ellos, los estándares de emisión no obligan a las empresas a adoptar una tecnología determinada, sino a cumplir con determinados límites de emisión. La empresa tiene escasa flexibilidad para cumplir con los estándares, pero puede elegir los medios que estime conveniente para consumarlos. Básicamente, si la empresa no quiere ser sancionada, las alternativas son dos: adoptar ciertas tecnologías que le permitan alcanzar los niveles de emisión exigidos o reducir su producción. * Subvenciones/incentivos fiscales. Otra alternativa consiste en conceder incentivos económicos a determinados sectores/empresas para que desarrollen o adopten algún tipo de innovación, ya sea tecnológica u organizativa, que mitigue las emisiones. Este tipo de incentivos puede adoptar varias formas: deducciones o exenciones impositivas, bonificación de los tipos de interés por la inversión realizada para adoptar una determinada tecnología e, incluso, subvenciones directas a fondo perdido por el total o parte de la referida inversión en tecnologías menos contaminantes. * Impuestos sobre la energía o sobre el carbono. Los impuestos generan un incentivo “negativo” al aumento de las emisiones, en tanto que la empresa debe pagar una cantidad de dinero por tonelada de emisiones de un determinado contaminante (tipo impositivo). Como virtualmente todo el carbono en los combustibles fósiles se emite finalmente como CO2, un impuesto sobre el CO2 es equivalente a un impuesto sobre las emisiones derivadas de la combustión de combustibles fósiles (Jepma y Bandsma 2003). El efecto de un impuesto tiene lugar en dos fases, relacionadas pero claramente separables. Por un lado, al establecerse un pago por emisiones, se incentiva a la empresa a reducir estas emisiones. Pero además, por otro lado, se obtiene una recaudación por el pago de dicho impuesto que puede dedicarse a diferentes objetivos. Esta recaudación puede usarse para contribuir adicionalmente a la mitigación de emisiones si, por ejemplo, se emplea para promover el desarrollo, o para adoptar y difundir tecnologías menos contaminantes. Sin embargo, los economistas han demostrado que la forma socialmente más rentable de utilizar esa recaudación consiste en reducir las distorsiones e ineficiencias existentes en la economía. Esta discusión ha tenido lugar en el debate sobre la denominada “reforma fiscal ecológica“ y la “teoría del doble dividendo”. La teoría del doble dividendo propugna dedicar esa recaudación a reducir las cargas impositivas sobre el factor trabajo, los impuestos y cotizaciones sociales, y otros impuestos distorsionantes preexistentes, con la idea de incrementar el gravamen sobre el factor productivo más escaso, el medio ambiente. Esta fórmula se ha intentado llevar a la práctica fundamentalmente en los países escandinavos2. Las medidas impositivas como instrumento de reducción de emisiones de GEI presentan el problema de la fijación adecuada del tipo impositivo. Si se fija uno muy elevado, puede generarse un gran perjuicio económico para las empresas, algunas de las cuales podrían incluso verse obligadas a cerrar 1 La literatura sobre los instrumentos de política ambiental propone también una categoría adicional: los “estándares ambientales”, mediante los que se establecen límites legales a las concentraciones de contaminantes en un determinado medio (en nuestro caso, la atmósfera). 2 Según la OCDE (2003), Dinamarca, Estonia, Finlandia, Italia, Noruega, Suecia y Suiza son los países que han aplicado impuestos sobre el CO2.

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o a desplazarse a otros sitios; si se fija uno muy bajo, no provoca ninguna reducción de las emisiones, resultando entonces poco eficaces. * Permisos de emisión negociables (PENs). En general, el sistema de PENs implica establecer inicialmente un límite a las emisiones de contaminantes y crear permisos por la cantidad total de emisiones permitidas, repartiéndolos posteriormente entre las fuentes emisoras para que éstas puedan utilizarlos o comprarlos y venderlos entre sí3. El reparto puede hacerse gratuitamente entre las empresas/instalaciones productivas en base a las emisiones pasadas y recientes, a los niveles de producción o a cualquier otro concepto. También pueden repartirse los permisos mediante subasta. Obviamente, esta última forma de distribución resulta mucho más polémica que la concesión gratuita, pues supone que las empresas/instalaciones incluidas en el sistema de subasta tienen que comprar todos los permisos que necesitan para cubrir sus emisiones. Sin embargo, tiene una ventaja muy importante. De manera similar al caso de los impuestos, la recaudación de la subasta puede destinarse a diferentes objetivos sociales y, particularmente, a reducir las cargas fiscales sobre el factor trabajo. El comercio de PENs constituye el foco de atención de este libro y, por lo tanto, en las próximas secciones se detallará el funcionamiento del mismo y sus principales características, ventajas e inconvenientes. * Acuerdos voluntarios o negociados (AV/AN). Este instrumento se basa en una negociación entre regulador (administración pública) y regulados (sectores y/o empresas), mediante la cual se llega a un acuerdo de reducción de las emisiones4. Este acuerdo puede referirse a las emisiones absolutas (toneladas de CO2) o relativas (toneladas de CO2 por unidad de producto)5. Los AV son procedimientos alternativos a la regulación directa; su principal ventaja reside en la mayor capacidad de la empresa para influir en el objetivo de reducción y verse libre de una sanción por incumplimiento. Por lo tanto, los sectores y empresas tienen un claro incentivo por cumplir los AV. * Otras medidas: información y educación ambiental. Finalmente, aunque poco considerados por los economistas, existen otro tipo de medidas que tratan de inducir cambios en los comportamientos de los ciudadanos orientados a su contribución directa a la mitigación de emisiones en sus actividades diarias. En este senti3

La Directiva europea de comercio de emisiones distingue entre derechos (que permiten emitir una tonelada de CO2) y permisos (autorización general concedida a una instalación para operar). Sin embargo, la literatura sobre el comercio de emisiones ha utilizado tradicionalmente la expresión PENs derechos para referirse al documento que permite emitir una tonelada de CO2 (es decir, a los de la Directiva). 4 La OCDE (2003) clasifica los acuerdos voluntarios en cuatro grandes grupos: 1) compromisos unilaterales por parte de la industria: 2) acuerdos privados entre la industria y otros actores; 3) acuerdos ambientales negociados entre la industria y el Gobierno y 4) programas voluntarios desarrollados por el Gobierno en el que las empresas individuales pueden participar. En este trabajo nos referiremos fundamentalmente a la tercera categoría cuando utilicemos la denominación de AV, debido a que éstos han sido los de más amplia aplicación y los más relevantes desde la perspectiva de la toma de decisiones públicas. 5 Por ejemplo, un AV muy relevante en el contexto de la reducción de emisiones en el sector transporte es el realizado entre la Comisión Europea y los fabricantes de automóviles europeos (asociados en ACEA), japoneses (JAMA) y coreanos (KAMA), mediante el cual se comprometen a reducir las emisiones medias específicas de CO2 hasta los 140 g CO2/vehículo·km para los nuevos automóviles de pasajeros en 2008 (ACEA) y 2009 (JAMA/KAMA).

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do, la labor de concienciación de los ciudadanos, mediante campañas de información sobre los impactos del cambio climático y las consecuencias de sus hábitos de consumo de productos y servicios constituye un elemento esencial y necesario, aunque no suficiente, en todo plan nacional de mitigación de las emisiones. Por otro lado, resulta necesario educar ahora a las generaciones más jóvenes para facilitar la mitigación de emisiones a largo plazo. En todo caso, estas medidas son complementarias a las anteriores, y en algunos casos sus efectos sólo se materializarán a largo plazo. En la Tabla 2.1 se presenta un resumen de los instrumentos de mitigación de emisiones.

TABLA 2.1. Resumen de los instrumentos de mitigación Instrumentos Regulación directa

Ejemplos de medidas concretas -Estándares tecnológicos -Estándares de emisión Subvenciones/incentivos fiscales. -Deducciones o exenciones impositivas -Bonificación de los tipos de interés de la inversión en tecnologías menos contaminantes -Subvenciones directas a fondo perdido Impuestos sobre la energía -Impuestos sobre el contenido de carbono de los combustibles Comercio de emisiones -Sistemas de comercio de emisiones en sentido estricto (tipo cap-and-trade) -Sistemas basados en la creación de créditos (véase 2.4) -Sistemas basados en la realización de proyectos de mitigación (Mecanismo de Desarrollo Limpio y Aplicación Conjunta) Acuerdos voluntarios Voluntarios unilaterales a nivel de empresas, voluntarios a nivel sectorial, negociados a nivel sectorial Información y educación ambiental. -Información ambiental -Educación ambiental Fuente: Elaboración propia.

Muchos de estos instrumentos pueden implantarse a nivel nacional o internacional. Adicionalmente, a nivel internacional puede plantearse la transferencia internacional de tecnología menos emisora de GEI. Los instrumentos basados en proyectos del Protocolo de Kioto, es decir el Mecanismos de Desarrollo Limpio (MDL) y la Acción Conjunta (AC), son una modalidad de esta transferencia internacional de tecnología (véase Capítulo 4). De cualquier modo, entre todos los procedimientos de reducción de emisiones merece atención especial el mercado de emisiones (ME).

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2.2.1. Mercado de emisiones Los elementos básicos de un ME son los derechos (también llamados permisos, cuotas o cotas) de emisión, que en esencia equivalen a concesiones para emitir un volumen limitado de GEI, pero que no otorgan ningún derecho de propiedad. Su compra, venta, depósito (banking) y préstamo (borrowing) constituyen las actividades esenciales del ME. Cada país participante en este procedimiento de mercado dispone de una cantidad de derechos, cuyas unidades de las cantidades asignadas (UCAs) representan los elementos circulantes del mercado. Como las monedas convencionales, las UCAs mantienen la función de elemento de intercambio, pero además cumplen con otra adicional no contemplada en los mercados habituales. Esta función se basa en que la cifra global de derechos representa la garantía del cumplimiento de reducción de emisiones de CO2. Para que las emisiones no superen esta cifra se precisa contar con un instrumento de penalización que garantice la eficacia del funcionamiento del ME como sistema de regulación de emisiones. Se trata de una tarifa fija, de mayor magnitud que el precio total de los permisos usados pero no autorizados, que actúa cuando resulta necesario como medida disuasoria en los casos de incumplimiento. Las preguntas clave del funcionamiento del ME son las siguientes: ¿qué empresas y sectores deben participar? ¿Cómo se establece la asignación de permisos? ¿Cómo puede afectar al ME la diversidad de políticas, medidas de regulación técnica, acuerdos ambientales e incentivos fiscales de los países integrantes? La Directiva del ME de la UE resuelve sólo parcialmente estas cuestiones y deja sin abordar temas importantes, algunos de los cuales pueden distorsionar la competencia entre sectores y empresas, y por tanto rebajar la eficiencia del procedimiento de mercado, o simplemente dificultar su viabilidad por los altos costes de transacción de este procedimiento de mercado. En relación al problema de las competencias hay que considerar: • que las empresas y sectores que participan en el ME común europeo, pertenecientes a diferentes Estados Miembros (EEMM), deben tener garantías de que el procedimiento exige a unas y a otros esfuerzos equivalentes de reducción, y minimizar así las distorsiones de competencia. • que la distribución de PENs debe ajustarse al principio de solicitud de esfuerzos equivalentes. Se trata de prevenir una discriminación inicial con efectos de desplazamiento parcial, temporal o irreversible de empresas y sectores de mayor competencia que los desplazantes. • la máxima sinergia del ME con la legislación ambiental existente en los PENs. • la compatibilidad del ME europeo con el futuro e incierto comercio internacional. • que el seguimiento, certificación, verificación y ejecución del ME resulten eficaces. Esta última consideración está vinculada a los costes de funcionamiento del ME, tema clave del que depende la misma viabilidad del procedimiento. En los trabajos de Hargrave et al (1999), Weyant y Hill (1999) y Yamin y Lefevere (2000) se presentan demostraciones empíricas de la necesidad de limitar los costes de transacción vinculados al ME. Todos estos autores señalan las complejidades técnicas y administrativas asociadas a la organización de la asignación y el control del cumplimiento de los com-

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promisos. Estas dos tareas principales inciden decisivamente en el alza de los costes de funcionamiento. La propia viabilidad del ME reclama por tanto la simplificación de la distribución de permisos y de su control, que comprende a su vez las funciones de inspección, certificación y verificación contable de las emisiones. En el contexto actual de la UE, tomando como referencia las asignaciones de derechos previstas en el reparto inicial de cuotas de emisión en el Acuerdo de Reparto de la Carga (ARC) para los PENs, las estimaciones de costes de funcionamiento del ME de los expertos varían de forma considerable. La cifra real dependerá fundamentalmente del grado de armonización de las reglas de inspección y verificación contable de los PENs. Pero las dudas principales sobre este procedimiento de mercado, que no parecen bastante despejadas, se corresponden con el bajo nivel de integración del ME con las políticas existentes de regulación técnica, los acuerdos ambientales, los incentivos fiscales y la diversidad de procedimientos complementarios de cada Estado Miembro6. La armonización de reglas, previa a la participación, precisa de un tiempo del que no se ha dispuesto antes de la apertura del ME. Esta tarea prevendría iniciativas indeseables, como la obstaculización de la libertad de establecimiento a otras empresas dentro de un Estado Miembro mediante barreras7. Nos referimos al sistema de asignación. Los PENs deben procurar que las nuevas empresas que surjan en pleno ejercicio del ME, no importa su procedencia, gocen de igualdad de oportunidades para disponer de permisos que las empresas constituidas. Desde la perspectiva ambiental no puede existir diferencia entre una empresa establecida que precise de más permisos para aumentar su producción marginal y una nueva que espere iniciarla a partir de cero. Desde la perspectiva económica se trata de un elemental ejercicio de coste de oportunidad. Aunque las empresas ya existentes cuenten con permisos gratuitos, su uso no es gratuito. Si los usan, pierden la renta que podían haber recibido vendiéndolos. Así pues, deben incluir esta pérdida de renta en el capítulo contable de costes de producción. Además hay una desventaja añadida para las empresas nuevas por la diferencia de asignaciones desde el momento en que reducen su capital por el pago de los permisos, mientras que las constituidas gozan del activo de los permisos en primera instancia, que pueden administrar a su conveniencia. De este modo, si el sistema de asignación de emisiones es gratuito para las empresas establecidas y por subasta para las recién instaladas, esta discriminación no debe conferir ventajas de competencia a las primeras sobre las segundas. En suma, la asignación discriminada no debe distorsionar el criterio de eficiencia del procedimiento de mercado. Por tanto la igualdad de oportunidades de disposición de permisos supone la cuestión esencial a resolver para garantizar plenamente el derecho de establecimiento de las empresas.

6 Sirva a título ilustrativo las tarifas aplicadas a las emisiones de NOx en Suecia y Francia: 3.000 $/tonelada el primero y 40 $/tonelada el segundo. También existe una diferencia conceptual en la regulación del NOx en estos dos países: en Suecia, las rentas recaudadas de las tarifas son automáticamente usadas para compensar a las industrias del coste añadido de la regulación en el consumo de energía; en Francia, las rentas obtenidas se usan para subvencionar globalmente la regulación de las emisiones. 7 En virtud de los artículos 43 y 48 de la Comisión Europea se confiere a las empresas el derecho al establecimiento en otros EEMM o a crear agencias. Los beneficios de está libertad son contingentes en función de las reglas aplicadas a las empresas ya establecidas.

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Otras tareas bien definidas por la Directiva europea del ME, como las responsabilidades de asignación, supervisión y control de los intercambios de derechos de emisión, pueden adulterarse si los Gobiernos las delegan a instituciones intermediarias, o directamente a organizaciones que representen a los propios implicados en el ME. También cabe esperar la formación de grupos inter e intrasectoriales, organizados con sistemas propios de compra y venta de permisos, o incluso de compensación de emisiones, en algún caso interesante desde la perspectiva de la eficiencia económica, pero que añaden complejidad al procedimiento y que pueden enmascarar posibles fraudes al menos a corto plazo. Por ejemplo, como el ME puede poner al descubierto en alguna medida los planes comerciales futuros de las empresas, éstas pueden optar por no comprar, o por vender, para evitar revelar su estrategia. Es posible también que la formación de grupos empresariales organizados que compensen internamente las desviaciones de emisiones respecto a los derechos asignados oculte informaciones importantes. Nos referimos al empleo de las facultades organizativas que otorga el ME para demorar o esconder balances de emisiones. En cualquier caso estas estrategias suponen costes de control, de registro y administrativos suplementarios, que añaden incertidumbres a la viabilidad del procedimiento de mercado de emisiones. Conviene recordar que el ME no cumple función alguna cuando los países integrantes tienen perfecta y puntual información de las oportunidades de reducción de emisiones y de sus costes marginales. Dicho de otro modo, la información asimétrica es la condición obligatoria requerida a cualquier mercado para que cumpla con su función característica: la eficiencia económica o el ahorro de costes. También hay que tener presente que el ME solamente alcanza sentido cuando la distribución de asignaciones dentro de un sector determinado no resulta homogénea; en caso contrario, las emisiones se reducirían al mismo nivel sin necesidad de recurrir a mercado alguno. En resumen, los techos de emisiones fijados en el ARC y las asignaciones arbitradas en cada país miembro, así como la diferencia de costes de reducción de emisiones entre empresas y sectores, perfilan un marco que propicia la eficiencia del mercado de CO2, pero que pueden provocar también el desplazamiento de firmas en detrimento de esa eficiencia, al menos coyunturalmente. Sin embargo, y dada la escasa experiencia del funcionamiento de un ME del volumen como el europeo, la necesidad de un cierto grado de asimetría de la información o en la asignación no significa que no haya que prevenir los desequilibrios más acentuados entre sus miembros integrantes. Un procedimiento de la complejidad como el analizado es muy improbable que se instale ordenadamente en primera instancia. Autores como Tietenberg (1985) y Hahn y Stavins (1992) propugnan un modelo descentralizado de mercado, coordinado por lo sectores implicados en él, que gozan de la mayor información para establecer estrategias. De cualquier forma, la incompleta armonización de normas y los desajustes en la asignación de los derechos apuntados más arriba perfilan un cuadro de costes de transacción del ME europeo mejorable8, con eventuales distorsiones de 8 Una idea del problema de la diferencia de costes de transacción respecto al grado de concurrencia del ME puede ilustrarse con las estimaciones de los costes de reducción de emisiones de la UE: en un escenario de mercados estatales separados, el coste supondría 9,0 miles de millones de €/año; en un mercado europeo global, 7,3 miles de millones de €/año; el mismo caso con la participación exclusiva del sector generación de la energía, 7,2 miles de millones de €/año; el mismo caso con la participación

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mercado remediables. Las fórmulas de corrección de estos dos principales inconvenientes sólo pueden enmendarse con el continuo aprendizaje en pleno funcionamiento del ME. Con la iniciativa de la UE de adelantarlo al año 2005 se ha buscado precisamente el objetivo de rectificación de los criterios de concertación, convergencia y armonización de reglas, para disponer de un tramo de tres años que permita engrasar la maquinaria del mercado de emisiones antes de que se ponga en marcha el incierto mercado internacional. El Cuadro 2.1 presenta las definiciones más usuales en el ámbito de los ME. 2.3. CRITERIOS PARA COMPARAR LOS INSTRUMENTOS La comparación entre instrumentos debe realizarse en base a una serie de criterios. Los siguientes pueden considerarse los más relevantes: 2.3.1. Eficacia ambiental El objetivo ambiental de la reducción de las emisiones es el requisito fundamental que tiene que cumplir todo instrumento. Algunos pueden facilitarlo en mayor medida o con mayor rapidez, mientras que otros pueden no asegurarlo, al menos tal y como se haya planificado al fijar los objetivos de reducción. Cuando se trata de reducir emisiones cuyos efectos son determinantes para la salud hay que asegurar la rapidez y la eficacia. En todo caso, establecer una política de eficacia ambiental garantizada es una tarea menos simple de lo que a primera vista parece, pues la reducción de emisiones proyectada debe ajustarse a la situación previa del lugar antes de su aplicación. Además, es importante que la política reduzca las emisiones y no meramente las desplace de lugar, desplazamiento conocido en la literatura especializada como fugas. La complejidad del establecimiento de un plan de reducción eficaz procede también de la dificultad de distinguir los efectos de distintas políticas de reducción de emisiones cuando éstas coexisten. 2.3.2. Eficiencia en costes Un criterio fundamental para juzgar la bondad de un instrumento es el coste al que se logra la reducción de las emisiones, incluido el coste de su implantación y funcionamiento. Obviamente, el instrumento deseable es aquel que logre la reducción de las emisiones al menor coste posible. Esta condición se cumple aplicando el denominado principio equimarginal en la distribución de los compromisos de emisión, que consiste en igualar los costes marginales de reducción de las emisiones entre las fuentes contaminantes. La idea básica que subyace en este principio es la de exigir más reducción a aquellos sectores, empresas o instalaciones que pueden del sector generación y las industrias intensivas de la energía, 6,9 miles de millones de €/año; el mismo caso con la participación de todos los sectores, incluido agricultura, transporte y servicios, 6,0 miles de millones de €/año.

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CUADRO 2.1. Definiciones Mercado de emisiones (ME)

Derecho de emisión • Bankging • Borrowing Métodos de asignación

Granfathering Subasta

Unidad de cantidad asignada Acuerdo de Reparto de la Carga

Países del Anexo I

Países del Anexo B

Definido en el artículo 17 del Protocolo de Kioto, permite la compra y venta de permisos entre países del Anexo I Concesión para emitir una unidad de CO2 equivalente. También se reconoce como cuota o permiso de emisión • Depósito de derechos • Préstamo de derechos Método gratuito de asignación de derechos en función de los antecedentes históricos de emisiones de GEI de cada país, sector o empresa Método de asignación mediante puja entre las empresas y sectores Generalmente definida como una tonelada de CO2 equivalente emitido Distribución inicial de permisos en su reparto acordada por los países de la UE tomando como referencia las emisiones de 1990 Países que han acordado acotar la limitación de emisiones en el artículo 3 del protocolo de Kioto (no confundir con países del Anexo B) Países que han acordado volver a los niveles de emisión del año 1990 (son los mismos que los del Anexo I, añadiendo Turquía y Bieolorusia y excluyendo Croacia, Mónaco, Liechenstein y Eslovenia)

hacerlo a causa de sus menores costes de mitigación, y exigir menos reducción a aquellos que les cuesta más. Este principio es seguido a la hora de aplicar los procedimientos de impuestos y PENs, que aportan de este modo flexibilidad sobre cómo, cuándo y dónde reducir las emisiones. Por el contrario, los estándares de emisión siguen la regla de la reducción equiproporcional, según la cual todos deben reducir las emisiones en la misma proporción, con independencia del alcance de sus costes de reducción de emisiones. Esta opción de “café para todos” provoca que empresas con altos costes de reducción tengan que reducir la misma cantidad que empresas con bajos costes. El principal efecto de la equiproporcionalidad es que impide que las de mayor coste puedan llegar a un acuerdo con otras empresas para que éstas reduzcan más y compensarles financieramente por la mayor reducción. Esta solución negociada es contemplada en cambio por la equimarginalidad, que aporta así flexibilidad y eficiencia al sistema, reduciendo los costes totales de mitigación de las emisiones (véase apartado 2.4). A pesar de todo, los denominados “costes de transacción” pueden reducir la eficiencia en costes de un sistema de comercio de emisiones. Su importancia merece un tratamiento separado.

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2.3.3. Costes de transacción El diseño, implantación y funcionamiento cotidiano de cualquier instrumento puede provocar significativos costes, denominados por la literatura “costes de transacción”. Los costes de transacción consisten en costes de búsqueda, negociación, control, verificación, ejecución y de seguro (Woerdman 2001). Algunos de estos costes son asumidos por la administración, mientras que otros son pagados por las propias empresas. Entre los costes administrativos podemos distinguir los costes de diseño e implantación del instrumento, que incluyen también los de negociación entre empresas y regularización sobre las características del instrumento, de los costes de ejecución, que incluyen los costes del control y de sanción. En todo caso, todos estos costes deben añadirse a los costes de reducción de las emisiones para calcular el coste total de la aplicación de un instrumento de control de las emisiones y poder determinar su eficiencia. La cuestión es que en la práctica puede haber instrumentos con costes de transacción tan elevados que el ahorro de costes de reducción teóricamente previsto. 2.3.4. Eficiencia dinámica Este criterio se refiere a la capacidad del instrumento para generar un continuo incentivo al cambio tecnológico ambiental. Algunos instrumentos promueven el desarrollo, innovación y difusión de nuevas tecnologías menos emisoras de contaminantes, mientras que otros son menos eficaces. La eficiencia dinámica resulta muy relevante y está relacionada a largo plazo con los anteriores criterios. En efecto, para lograr reducciones de emisiones a largo plazo a un coste moderado es necesario desarrollar nuevas tecnologías. Los procesos de innovación tecnológica dependen de la existencia de incentivos económicos y tienen lugar en horizontes temporales dilatados. Por lo tanto, es necesario establecer esos incentivos hoy para lograr las reducciones de las emisiones mañana. La existencia de esas tecnologías permitirá plantear objetivos de reducción más ambiciosos a largo plazo a un coste social razonable. Aquellos instrumentos que no generan un incentivo suficiente al desarrollo, innovación y difusión de tecnologías menos contaminantes pueden calificarse de deficientes desde la perspectiva de la eficiencia dinámica. 2.3.5. Equidad Los aspectos distributivos deben también considerarse en la elección de los instrumentos. Una determinada medida puede tener un impacto particularmente negativo en un determinado sector de actividad o grupo de población. Por ejemplo, el coste de la reducción de las emisiones puede recaer en los grupos de población más desfavorecidos. En principio, resulta más apropiado un instrumento que evite estos impactos especialmente negativos en un sector de actividad o de población y distribuya los costes de reducción de un modo suficientemente amplio.

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2.3.6. Viabilidad política Finalmente, debe considerarse también la viabilidad política de implantación de un determinado instrumento de reducción, aptitud importante que afecta sensiblemente a otros factores como la eficacia ambiental y los costes de transacción. Cuando una medida de reducción es rechazada frontalmente por los actores afectados, es probable que no llegue a implantarse finalmente, o bien que su implantación suponga altos costes de transacción, tanto administrativos como empresariales. El rechazo de los actores genera un conflicto que dificulta las negociaciones hasta el extremo de que se hace necesario recurrir a los procedimientos judiciales para aplicarlo. Esta situación extrema se produce en pocas ocasiones, ya que en las sociedades democráticas los gobernantes disponen de un corto periodo de tiempo en el Gobierno y la búsqueda de la reelección es prioritaria para ellos. Por lo tanto, tratan de minimizar el conflicto con los actores sociales a corto plazo. La huida de conflictos puede llevarles a rechazar sistemas mejores a largo plazo, mejores en el sentido de su eficiencia en costes, eficacia ambiental o eficiencia dinámica, pero con un alto coste político a corto plazo. El caso de la distribución de PENs mediante subasta es paradigmático en este sentido. No obstante, el grado de aceptabilidad político-social de una medida de política ambiental no es fijo y puede incrementarse, por ejemplo informando y/o negociando con los sectores o agentes afectados por la medida. Por supuesto, la consideración independiente de cada uno de los criterios para comparar los instrumentos mencionados no deja de ser una simplificación. En la realidad muchos de esos criterios son recíprocamente interdependientes entre sí. La eficiencia en costes del sistema, su eficacia ambiental o su viabilidad política están interrelacionados. Así por ejemplo un sistema de comercio de emisiones cuyo cumplimiento de los objetivos de reducción costase mucho a las empresas resultaría inviable, pues terminaría generando incentivos al engaño y al incumplimiento, lo que afectaría finalmente a la eficacia ambiental9. Por ello resulta muy importante establecer límites adecuados de las emisiones, sobre todo porque aquellos instrumentos que logran el cumplimiento de un determinado objetivo al menor coste pueden permitir plantear objetivos más ambiciosos en el futuro. En resumen, un sistema que implique elevados costes de reducción de las emisiones generará una gran oposición y pondrá en peligro su propia viabilidad. Por el contrario, un instrumento que aporte cierta flexibilidad en el cumplimiento hará más fácil la realización del objetivo. Aunque un sistema con inspecciones constantes asegure la eficacia ambiental del mecanismo, si resulta elevado en costes administrativos o de transacción quedará reducida su eficiencia económica. Se trata por tanto de encontrar un sistema bien implantado, con controles y ejecución adecuados, que permita cumplir las expectativas de reducciones de emisiones al menor coste social posible.

9 De hecho, en EEUU, los bajos costes del comercio de emisiones se utilizaron en las negociaciones iniciales para asegurar objetivos de reducción de las emisiones más ambiciosos (Programa de la Lluvia Ácida y RECLAIM).

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2.4. FUNCIONAMIENTO DE LOS SISTEMAS DE PENs 2.4.1. ¿Cómo funciona en teoría un sistema de PENs? El comercio de emisiones se basa en la idea de que los participantes en un programa de control de las emisiones pueden reducir su coste total de cumplir con un determinado objetivo global comprando y vendiendo PENs. El mecanismo de los PEN permite obtener ganancias importantes de eficiencia económica en comparación con otras alternativas políticas y, por lo tanto, ofrece la posibilidad de lograr los objetivos ambientales al mínimo coste para el conjunto de las fuentes emisoras participantes en la reducción (empresas, sectores o países). Existen diferentes tipos de sistemas de comercio de PENs, como queda reflejado en el Cuadro 2.2. La distinción fundamental en este tipo de procedimientos de reducción es entre sistemas cap-and-trade y sistemas basados en la creación de créditos (credit-based). Estos últimos exigen disponer de una línea base, pues sólo se crean créditos de emisión cuando se reducen las emisiones por debajo de ella. El establecimiento de la línea base no es una cuestión trivial, y la complejidad en su definición incrementa de manera importante los costes de transacción del sistema. Otro problema fundamental del sistema de créditos es que no asegura un nivel absoluto de reducción de las emisiones. Por el contrario, los sistemas cap-and-trade son más sencillos. En su primera fase el Gobierno establece los niveles de emisión permitidos. A continuación distribuye permisos entre las fuentes emisoras por el total de emisiones permitidas. Estos permisos pueden distribuirse gratuitamente (grandfathering) o mediante subasta, o por una mezcla de ambos sistemas, es decir gratuitamente pero permitiendo la adquisición en subasta de una cantidad determinada de permisos. Cada permiso faculta a su portador para emitir una unidad (tonelada) de emisiones del contaminante especificado en el mismo. Evidentemente, la cantidad total de permisos de todas las fuentes emisoras define el límite superior a la cantidad total de emisiones. La diferencia entre el sistema cap-and-trade con un estándar de emisiones es que los permisos son negociables, es decir pueden comprarse y venderse en el mercado al precio acordado por comprador y vendedor. La eficiencia del sistema se basa en que su carácter negociable, es decir la posibilidad de intercambiar los permisos entre las fuentes emisoras, permite a aquéllos con costes marginales de reducción de emisiones relativamente elevados pagar a otros con costes de reducción más bajos. De este modo estos últimos pueden emprender reducciones adicionales, de manera que la cantidad total de contaminación de todos los participantes no exceda del límite permitido. Las reducciones adicionales continuarán hasta que los costes marginales de las partes negociadoras sean iguales, de acuerdo con el principio de equimarginalidad. Este comportamiento puede ilustrarse con un ejemplo. Un sistema de permisos tiene tres elementos básicos: obligaciones de control de las emisiones, unidades de comercio claramente definidas y un periodo para realizar las transacciones. Supongamos, simplificando un poco, que tenemos un sector con dos únicas fuentes de emisión: la fuente A y la fuente B. Las emisiones iniciales de cada fuente son EA0 y EB0,

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CUADRO 2.2. Clasificación de los sistemas de PENs *Según el tipo de producto a intercambiar. De acuerdo con este criterio, los sistemas de comercio de emisiones pueden ser cap-and-trade (“techo y comercio”) o basados en créditos, según que lo que se intercambie sean derechos de emisión o créditos de reducción de emisiones, respectivamente. En los primeros, los derechos de emisión se aplican a todas las emisiones de los participantes cubiertos por el sistema, mientras que el “techo” se refiere al límite de las emisiones asignadas a estos participantes durante un determinado periodo. Los derechos son intercambiables entre los participantes, y al final del periodo de funcionamiento del sistema éstos tienen que entregar todos los derechos correspondientes a las emisiones durante ese periodo. Por otro lado, los créditos, se conceden por las reducciones de emisiones logradas por debajo de una línea de referencia previamente definida. Ejemplo de sistema cap-and-trade: el comercio de emisiones europeo; ejemplo de sistema de créditos: el Mecanismo de Desarrollo Limpio. *Según el punto de la regulación. El punto de la regulación se refiere fundamentalmente al conjunto de entidades que tienen que cumplir con el objetivo del sistema de comercio de emisiones. En un sistema de cap-and-trade “hacia arriba” son los suministradores de combustibles (productores e importadores) los que están obligados a entregar derechos, mientras que en un sistema “hacia abajo” son los consumidores de combustibles los que deben entregar derechos. Dentro de un sistema “hacia abajo”, y en función del tratamiento de las emisiones del sector eléctrico, puede hacerse una distinción adicional entre emisiones directas (atribuidas a los generadores de electricidad) e indirectas (atribuidas a los consumidores de electricidad). *Según el tipo de objetivo (objetivos absolutos y relativos). Los objetivos absolutos se expresan como una cantidad total de emisiones al final de un periodo. Los objetivos relativos se refieren normalmente a una cantidad de emisiones por unidad de producto. En este último caso, la cantidad de emisiones totales no se encuentra preestablecida, sino que depende del crecimiento de la producción. Fuente: Sijm and Van Dril (2003).

respectivamente (véase Figura 2.1). Supongamos también que ambas fuentes tienen curvas de costes marginales de reducción de la contaminación diferentes (CMRA y CMRB, respectivamente). Cada reducción adicional de una tonelada de emisiones de contaminante le resulta más cara a la fuente A, desde la posición inicial EA0, que a la fuente B desde su posición inicial EB0. Esto puede apreciarse claramente en la Figura 2.1 al comparar la pendiente de ambas curvas. Supongamos ahora que el Gobierno obliga a reducir las emisiones del contaminante en este sector compuesto por las dos empresas a la mitad, de forma que las emisiones totales pasen de ser EA0 + EB0 a (EA0 + EB0)/2 = EA1 + EB1. Realicemos un último supuesto: el Gobierno distribuye gratuitamente PENs negociables, cada uno de los cuales permite a su portador emitir una tonelada de contaminante, entre las fuentes en proporción a sus emisiones actuales. Distribuiría entonces EA0/2 = EA1 permisos a la fuente A y EB0/2 = EB1 permisos a la fuente B. Se supone finalmente por simplicidad que las emisiones iniciales de ambas fuentes son las mismas, EA0 = EB0, aunque este supuesto no resulta esencial.

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Figura 2.1. Costes marginales de reducción de la fuente A y la fuente B.

La cuestión clave es que inmediatamente de poner en marcha el sistema surgen incentivos para que las dos fuentes contaminantes compren y vendan permisos entre sí. Como la fuente A tiene costes marginales de reducción mayores que la fuente B, reducir sus emisiones desde EA0 a EA1 le cuesta muchísimo más que a la fuente B reducir las suyas de EB0 a EB1. En efecto, en EA1, la fuente A tiene unos costes marginales de reducción de CMRA1, muy superiores a los costes marginales de reducción de la fuente B para el nivel de emisiones EB1 (CMRB1). El intercambio de permisos surge porque en ese punto (EA1 para la fuente A y EB1 para la fuente B) a la fuente A le sería rentable adquirir un permiso de emisión a la fuente B por un precio inferior a CMRA1, y a la fuente B le sería rentable reducir su propio nivel de contaminación una tonelada más allá de EB1, es decir a la izquierda de EB1, y vender el permiso correspondiente a la fuente A por un precio mayor a CMRB1. Digamos que se junta el deseo de vender de una fuente con el deseo de comprar de la otra, dados los costes marginales de reducción de cada una. Por lo tanto, las dos partes ganan con el intercambio, sin que se resienta el objetivo de reducción de emisiones global. No obstante, el proceso no se detiene aquí. La fuente A le seguirá comprando permisos a la fuente B, y la B continuará reduciendo emisiones para poder venderle los permisos ahorrados a la empresa A. Este doble estímulo, comprador de A y vendedor de B, continuará hasta que los costes marginales de reducción de ambas empresas se igualen, lo cual tiene lugar para las emisiones EA2 y EB2, respectivamente. En este punto de equilibrio se cumple el principio de equimarginalidad y es donde la flexibilidad del procedimiento (relación dinámica de reducción de emisiones asumida por cada empresa) muestra su gran capacidad de eficiencia en costes.

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Obsérvese que las emisiones totales finales después del intercambio son iguales al objetivo de reducción de emisiones inicialmente fijado por el Gobierno (EA2 + EB2 = EA1 + EB1). Es decir, se han cumplido los objetivos ambientales (principio de eficacia ambiental). Lo interesante es que, gracias al intercambio de permisos, los objetivos ambientales se han alcanzado al menor coste global posible. La operación es eficiente en costes porque la fuente con los mayores costes de reducción (fuente A) ha reducido menos y ha comprado más permisos que la fuente con los menores costes de reducción (fuente B), que ha reducido más y ha comprado menos permisos. 2.4.2. Algunos aspectos prácticos del funcionamiento de los sistemas de PENs. Referencia al sistema europeo Una de las características específicas de un ME respecto a un mercado convencional de productos es que el papel de los créditos financieros resulta menos relevante. La Figura 2.2 representa un esquema del ME acoplado a un mercado principal de productos de un sector cualquiera que participa en el propio ME. Como se puede verificar observando la parte superior de la Figura 2.2, el sentido de las flechas indica el carácter único e irreversible de la circulación del mercado convencional de productos, que se mueven siempre desde el sector a los consumidores, sin retorno posible. Se hace preciso entonces el papel de las instituciones financieras, que otorgan créditos, destinadas a guardar el equilibrio del mercado entre productores y consumidores. En efecto, los productores y consumidores recurren a los créditos para suplir la falta de liquidez en un esquema de rotación unidireccional. En cambio, en la parte inferior de la Figura 2.2, el sentido de las flechas es dual y reversible. Si el número de consumidores, formado por el resto de sectores participantes en el ME, es suficiente, no se hacen tan necesarios los créditos. En este caso, el equilibrio del sistema se mantiene principalmente porque las transacciones de PENs son de ida y vuelta: el sector A puede acudir a comprar o vender PENs cuando le falten o sobren, respectivamente; y el resto de sectores puede ofertar o demandar el mismo artículo: PENs, a diferencia de lo que ocurre en los mercados convencionales, donde la exclusiva de la oferta de los productos es del Sector A y la exclusiva de su demanda de los consumidores. Se trata por tanto de una circulación preferencial de productos, no reversible, más propensa por tanto a los desequilibrios. Los elementos básicos de un ME son los derechos (también llamados permisos, cuotas o cotas) de emisión, que en esencia equivalen a concesiones para emitir un volumen limitado de GEI, pero no otorgan ningún derecho de propiedad. Su compra, venta, depósito (banking) y préstamo (borrowing) constituyen las actividades esenciales del ME. Cada país participante en este procedimiento de mercado dispone de una cantidad de derechos, cuyas UCAs representan los elementos circulantes del mercado. Respecto a las monedas convencionales, las UCAs mantienen la función de elemento de intercambio, pero además cumplen con otra adicional, no contemplada en los mercados habituales. En efecto, la cifra global de derechos representa la garantía del cumplimiento de reducción de emisiones de CO2. Para que las emisiones no superen esta cifra se precisa contar con un instrumento de penalización

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que asegure la eficacia del funcionamiento del ME como sistema de regulación de emisiones. Se trata de una tarifa fija, de mayor magnitud que el precio total de los permisos usados pero no autorizados, que actúa cuando resulta necesario como medida disuasoria en los casos de incumplimiento.

Figura 2.2. Mercados de productos interactivo con el ME.

2.5. COMPARACIÓN DE LOS SISTEMAS DE PENs CON EL RESTO DE INSTRUMENTOS10 Como en el apartado 2.3, la comparación entre los sistemas de PENs con el resto de instrumentos se realiza en base a los mismos criterios: 2.5.1. Eficacia ambiental La eficacia ambiental de los sistemas de PENs puede considerarse bastante elevada, siempre que la penalización por incumplimiento se sitúe a un nivel lo suficientemente elevado como para incentivar el cumplimiento de reducción de emisiones prefijado al asignar los permisos. En el caso de los impuestos se desconoce la cuota de reducción de las emisiones que se puede alcanzar a priori con la aplicación de este instrumento, ya que depende de la reacción de las empresas al tipo impositivo fijado previamente. Como nor10 Para realizar esta evaluación general se considera como referencia del análisis la versión cap-andtrade del sistema de comercio de emisiones.

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malmente el regulador no conoce las curvas de CMR de las empresas, es incapaz de establecer un tipo impositivo previo ajustado a un determinado nivel de reducción de las emisiones. Por supuesto, el tipo impositivo puede modificarse a posteriori para ajustar la reducción de las emisiones al objetivo, pero esta rectificación genera mucha incertidumbre y rechazo entre las empresas. Además, existe cierto incentivo por parte del regulador ambiental a establecer tipos impositivos y exenciones bajas para evitar el conflicto con las empresas, poco dispuestas a elevar sus costes y a correr riegos exponiéndose a desplazamientos del mercado por la competencia internacional. Todo ello limita obviamente la eficacia ambiental de los impuestos. En principio, la eficacia ambiental de los sistemas de PENs es compartida por los estándares de emisión, siempre que las penalizaciones por incumplimiento se establezcan a un nivel suficientemente elevado. Sin embargo, tanto el sistema de impuestos como los estándares representan el inconveniente de que la entrada de empresas en los distintos sectores supone inevitablemente un incremento de las emisiones sectoriales. Por el contrario, en el caso de los PENs no se produce incremento de emisiones con la entrada de nuevas empresas, ya que la cantidad de PENs presentes en el mercado para cubrir sus emisiones está prefijada de antemano. El resultado de la compra no es un incremento de emisiones, sino únicamente un aumento del precio de los PENs11. Finalmente, existe cierta controversia sobre la eficacia de los AVs en la reducción de emisiones de GEI. Algunos Gobiernos, como el holandés, y la industria en general defienden su eficacia. Otros autores argumentan que aunque los AVs han reducido las emisiones, en realidad perciben pocas mejoras con respecto al escenario de referencia, es decir objetan que las reducciones imputables a los AVs se hubieran producido de todas formas. En todo caso, se trata de una cuestión empírica, aunque la eficacia neta de los AVs parece depender claramente de la amenaza de aplicación de una regulación sobre un sector determinado en caso de incumplimiento. 2.5.2. Eficiencia en costes En el anterior apartado 2.4 ha quedado demostrada la eficiencia en costes del instrumento de comercio de emisiones, cuya flexibilidad permite lograr los objetivos de emisión al menor coste posible. El fundamento de la eficiencia es incentivar a que las empresas con mayores costes de reducción reduzcan menos, a que reduzcan más aquellas con menores costes y a que éstas sean compensadas por ello. En todo caso, el buen funcionamiento del mercado de emisiones requiere el cumplimiento de una serie de condiciones (véase apartado 2.8 más adelante). Sin embargo, cabe realizar algunas precisiones. Es un principio universal de la ley de mercado que la eficiencia en costes de reducción es independiente de cómo

11 La eficacia ambiental del sistema también se garantiza si se asignan PENs previamente reservados para las nuevas empresas entrantes, opción elegida por todos los EEMM en sus Planes Nacionales de Asignación del Sistema Europeo del Comercio de Emisiones. De este modo la reserva forma parte del total de PENs que los EEMM pueden distribuir, aunque una mayor asignación a los nuevos entrantes implique menos derechos de emisión disponibles para las fuentes existentes.

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se distribuyan los derechos de emisión. La razón es que los PENs siempre fluirán desde las empresas con menores costes de reducción hacia aquellas con mayores costes, de acuerdo con el principio equimarginal que garantiza la eficiencia en costes. Sin embargo, desde una perspectiva más amplia de la eficiencia resulta relevante cómo se distribuyen los permisos. La razón es que los permisos subastados permiten obtener una recaudación que puede utilizarse para reducir distorsiones impositivas preexistentes y reducir los impuestos sobre el factor trabajo, mejorando así la eficiencia de toda la economía con respecto a la asignación gratuita, que no permite obtener esa recaudación (véase apartado 2.8). En este sentido, los PENs subastados funcionan de manera parecida a los sistemas de impuestos, que al requerir al pago por las emisiones no marginales generan unos ingresos públicos. En resumen: aunque desde el punto de vista de la eficiencia en costes del cumplimiento los tres instrumentos (PENs gratuitos, subastados e impuestos) se comportan de la misma manera, desde el punto de vista de la eficiencia global los dos últimos son superiores al primero12. Por su parte los AVs, que se aplican en una gran mayoría de países de la OCDE, pueden no ser tan eficientes como los PENs o los impuestos. Aunque son considerados muy flexibles, lo que reduce su eficiencia, no se asignan aplicando el principio de la equimarginalidad. 2.5.3. Costes de transacción El diseño, implantación y funcionamiento de un sistema de PEN supone importantes costes, aunque de esta servidumbre no está excluido el resto de instrumentos. En efecto, Hahn (1989) demostró empíricamente, con su análisis de varios mercados de PENs en Europa y EEUU, que los costes de transacción son una de las principales razones del fallo del ME. Así pues, uno de los problemas de los PENs es la existencia de costes de transacción, que dificultan el intercambio de permisos y, por lo tanto, impiden el cumplimiento del principio de equimarginalidad, que es la base de la eficiencia en costes del instrumento. Stavins (1995) fue el que primero identificó los tipos de costes de transacción que pueden surgir en los mercados de permisos. Este autor los agrupó en tres categorías: • Costes de búsqueda e información, ya que para que se realice un intercambio, un comprador y un vendedor potenciales deben identificarse entre sí. • Costes de negociación y de toma de decisiones, pues vendedor y comprador deben de invertir tiempo en negociar entre sí hasta acordar el precio del intercambio. • Costes de control y cumplimiento. 12 No obstante, Sijm and van Dril (2003) apuntan un aspecto negativo del método de subasta frente a la distribución gratuita: incrementa el coste de las empresas participantes, deteriorando su competitividad. Aunque este efecto negativo puede mitigarse a través del reciclaje de los ingresos a las industrias afectadas, esto genera problemas prácticos comparables a los de la asignación gratuita, reduciendo el atractivo de esta opción.

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Los costes de transacción pueden ser administrativos o bien afrontados por las propias empresas. Por ejemplo, los costes de control y cumplimiento suelen estar a cargo de la agencia reguladora, pero también hay costes que las empresas pueden cubrir, como los causados por el tiempo perdido en negociaciones para asegurarse una mayor asignación de permisos, en el caso de que se distribuyan gratuitamente. Un caso típico en que los costes de transacción pueden ser soportados por las empresas es el del Programa americano de la Lluvia Ácida, en el que la instalación de equipos de control continuo de las emisiones está financiada por ellas mismas. Conviene prever que si un intercambio debe ser aprobado por una agencia reguladora, su gestión agrega tiempo y costes al procedimiento de los PENs. Aunque en general, cuanto mayor es el mercado de comercio de emisiones, menor es el peso relativo de los costes de transacción (Woerdman 2001)13. La Tabla 2.2 resume las distintas fuentes de costes de transacción en un sistema de PENs.

TABLA 2.2. Variables que afectan a los costes de transacción Categoría de costes de transacción

Descripción

Variables que afectan a los costes

Costes de búsqueda

Encuentro de comprador y ven- -Liquidez dedor e intercambio de informa- -Transparencia ción -Pueden verse mejoradas por los intermediarios en el mercado

Costes de negociación

Negociación y cierre de contrato -Transparencia. entre comprador y vendedor -Volumen de comercio

Costes de aprobación Supervisión de los intercambios -Complejidad de la regulación -Claridad de los derechos de por el Gobierno propiedad Costes de control

Necesidad de control y verificación independiente

Costes de ejecución

En caso de incumplimiento, los -Complejidad/simplicidad del Gobiernos deben ejecutar y san- sistema de cumplimiento -Claridad de los derechos de cionar propiedad

Costes de información

Información

Costes de oportunidad

Surgen cuando se elige un tipo Cuidado en el diseño del sistede sistema de comercio de emi- ma. siones sobre otro

Respuesta individual de la empresa

13 En este sentido, los sistemas de comercio de emisiones upstream pueden tener más costes de transacción que los sistemas dowstream, pues en este último caso el número de participantes es mayor.

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Costes del seguro

Para cubrir el riesgo técnico o -Características de la instalación político -Predecibilidad de la política del Gobierno -Claridad de los derechos de propiedad y de la obligación

Fuente: Egenhofer (2003).

Las empresas más pequeñas son las más afectadas por los costes de transacción, pues su impacto relativo es mayor para ellas. En general, puede afirmarse que los sistemas de comercio de emisiones tienen mayores costes de transacción cuando la contaminación es difusa y resultan más apropiados en cambio cuando la contaminación está concentrada en unas pocas empresas. En cualquier caso se puede y se debe hacer un esfuerzo para reducir los costes de transacción cuando se diseña un mercado de permisos. Por ejemplo, conviene saber que una buena información para los participantes reduce los costes de transacción de búsqueda y negociación. Fomentar la publicidad de la información a través de transacciones on-line que puedan ser consultadas por otros actores y promover la creación de mercados secundarios y de futuros puede tener un importante efecto en la reducción de estos costes de transacción. En varios trabajos empíricos se han calculado los costes de transacción en los sistemas de PENs americanos (véase Tabla 2.3). No obstante, en un sistema de comercio internacional pueden ser mayores o menores que en los sistemas nacionales. Por un lado, el número de participantes es un sistema internacional es mayor, lo que tendería a reducirl costes; por otro lado, la imposición de sanciones a nivel internacional es más complicada que a nivel nacional, lo que puede incrementarlos.

TABLA 2.3. Estimaciones de los costes de transacción en los sistemas de PENs americanos Fuente

Sistema

Cuantía/efectos de los costes de transacción

Kerr and Maré (1997) Sistema de reducción del plomo (EEUU, 1982-1987)

Los costes de transacción provocaron una pérdida de eficiencia del 10%

Montero (1997)

Los costes de transacción suponen el 8% del valor de mercado de los permisos

Joskow et al (1998)

Sistema de comercio de emisiones de SO2

La comisión media por cada intercambio de permisos cobrada por intermediarios era en 1996 del 2% del precio de los permisos de SO2

Fuente: Elaboración propia a partir de Woerdman (2001).

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Como elemento comparativo pueden servir de referencia los costes administrativos del resto de instrumentos. Por ejemplo, el coste de implantación de los AVs no es desdeñable en absoluto; alcanza alrededor de 10-15 €/t CO2 en el caso de Holanda, aunque según OCDE (2003) resulta menor que las subvenciones. 2.5.4. Eficiencia dinámica Los sistemas de permisos de emisión tienen una ventaja adicional. En contraste con otros instrumentos de política ambiental basados en la regulación directa, generan un incentivo continuo al cambio tecnológico, es decir, son eficientes dinámicamente. La razón de esta ventaja reside en que aquellas empresas que desarrollen internamente o adopten tecnologías más limpias pueden reducir sus emisiones futuras a menor coste, lo que supone un desplazamiento hacia abajo de su curva de costes marginales. De este modo disminuyen sus costes totales de reducción a medio plazo, ventaja añadida a los ingresos extraordinarios por la venta de los PENs generados14 a corto plazo. La literatura sobre el tema muestra que la forma de asignar los PENs influye sobre la eficiencia dinámica del instrumento. Así, los PENs distribuidos gratuitamente generan mayor incentivo al cambio tecnológico que los estándares de emisión, pero menor incentivo que los PENs subastados y que los impuestos. Básicamente, la razón es que en un sistema de PENs subastados la empresa que adopta un cambio tecnológico se ahorra parte del pago (coste directo) de los que cubren sus emisiones no marginales, mientras que en el caso de los PENs gratuitos el ahorro no es tan evidente. En efecto, el ahorro alcanza sólo a los costes de oportunidad15 y no al coste directo del pago parcial de los permisos. El Cuadro 2.3 resume los principales resultados de la literatura sobre la eficiencia dinámica de los instrumentos de mitigación. CUADRO 2.3. Principales resultados de los estudios sobre la eficiencia dinámica de los instrumentos de mitigación La literatura económica sobre la capacidad de los distintos instrumentos de política ambiental y de cambio climático para incentivar el cambio tecnológico llega a la conclusión general de que los instrumentos económicos (impuestos y PENs) resultan más eficientes dinámicamente que los instrumentos de regulación (estándares de emisión y estándares tecnológicos). No obstante, bajo esta conclusión general existen muchos matices y situaciones diferentes que no es posible tratar aquí en detalle. En realidad, los resultados son distintos según cual de las tres fases del proceso de cambio tecnológico (desarrollo, innovación y difusión) consideremos, según asumamos competencia perfecta o imperfecta, o que la empresa que desarrolla

14 Véase del Río (2002) para un análisis pormenorizado de la eficiencia dinámica de distintos instrumentos de política ambiental. 15 Requate (2005) muestra que este resultado general puede variar cuando se consideran condiciones de competencia imperfecta o cuando el regulador es “miope”, es decir cuando no puede anticipar la nueva tecnología o reaccionar de forma óptima ante ella.

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una tecnología también debe cumplir con un determinado objetivo de emisiones y según asumamos que el regulador anticipa o no la aparición de una nueva tecnología. Los estándares tecnológicos dictan qué tecnologías debe utilizar una empresa; dejan por ello menos libertad a la empresa para elegir tecnologías alternativas a la elegida más eficientes en costes de reducción de emisiones. Las políticas que exigen la adopción de mejores tecnologías disponibles dejan poca flexibilidad para que una empresa modernice sus procesos de producción con una tecnología más eficiente en costes. Sin embargo, la empresa puede no querer desarrollar una tecnología mejor que logre una mayor reducción de emisiones si ese cambio provoca mayores costes. Los estándares de emisión tienen un poco más de flexibilidad que los estándares tecnológicos, pues las empresas deben cumplir con un determinado nivel de reducción de las emisiones pero pueden hacerlo teóricamente con la tecnología que ellos prefieran. Sin embargo, no existe incentivo para ir más allá del estándar. Con los instrumentos económicos se genera un incentivo continuo a la innovación, al crearse un precio a las emisiones, obteniendo la empresa un beneficio económico al desarrollar una nueva tecnología que reduce sus emisiones. Este ahorro debe compararse con el coste inicial de adquisición de la nueva tecnología. Sin embargo, el análisis anterior considera sólo el caso de una empresa (la empresa innovadora). Cuando el análisis se amplía a más empresas, entonces surgen nuevos matices en relación a la eficiencia dinámica de los diferentes instrumentos. Cuando se considera que otras empresas pueden adoptar la nueva tecnología, el análisis se complica. Los estándares tecnológicos siguen siendo poco eficaces dinámicamente. Las políticas que obligan a adoptar la mejor tecnología disponible pueden permitir a la empresa que la desarrolla obtener ingresos adicionales, pues otros están obligados a adoptarla. Bajo estándares de emisión los adoptantes obtienen las mismas ganancias de la adopción (en términos de reducción de los costes de cumplimiento) que el innovador. No reducirán sus emisiones más allá del estándar. Con instrumentos económicos la situación se vuelve todavía más compleja en este contexto. La razón es que la adopción de una nueva tecnología no sólo afecta a los costes de producción de las empresas individuales, sino que también afecta a los precios y cantidades en el mercado. Existe una importante diferencia en este sentido entre los impuestos y los PENs. Bajo un impuesto, existe un incentivo a reducir las emisiones totales después de la innovación, pues puede ser más rentable reducir las emisiones un poco más que pagar el impuesto sobre todas las emisiones. Al contrario, cuando nos encontramos sujetos a un sistema de PENs, no se reducen más las emisiones totales después de adoptar la innovación, pues el total de emisiones a reducir está prefijado por el techo a las emisiones. Por tanto, los ahorros de costes bajo PENs son menores que con impuestos. Además, como la innovación reduce los costes de cumplimiento, el precio de los PENs cae. Si los adoptantes pueden anticipar este efecto, tendrán menos incentivo a adoptar la nueva tecnología que en el caso de los impuestos, pues la bajada del precio de los PENs les permite cumplir con sus compromisos de reducción a un menor coste, lo que desincentiva la adopción y la propia innovación. Este efecto del precio provoca también que existan más incentivos a la innovación tecnológica con los PENs distribuidos mediante subasta que con los PENs distribuidos gratuitamente. La razón es simple. Si los PENs se subastan, la reducción en su precio beneficia directamente a la empresa innovadora (que está sujeta a compromisos de reducción de las emisiones), pues pagará menos por sus emisiones, lo que incentiva la innovación. Si los PENs se distribuyen gratuitamente, la reducción del precio reduce también el valor de los PENs asignados al innovador, lo cual compensa el anterior beneficio. Algunos de estos resultados han sido criticados en un reciente trabajo de Requate (2005), que entre otras, llega a la conclusión de que los estándares de emisión no tienen necesariamente

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una menor eficiencia dinámica que el resto de instrumentos y, en particular, que los PENs. Este autor, que utiliza un marco de análisis diferente al tradicional (basado en la identificación de los incentivos de las empresas a invertir en nuevas tecnologías en una situación de equilibrio, en lugar de analizar los ahorros de costes para las empresas derivados de esa inversión), también afirma que la eficiencia dinámica de los PENs distribuidos gratuitamente es la misma que la de los PENs subastados. A pesar de todo, concluye afirmando que los instrumentos de precios (impuestos y PENs) tienen mayor eficiencia dinámica que los estándares. Fuente: Elaboración propia a partir de Requate (2005), Galeotti y Carraro (2003), Jaffe et al (2002) y del Río (2002).

Sin embargo, la literatura de economía ambiental no suele tener en cuenta que existe un doble fallo de mercado en la difusión de tecnologías menos contaminantes. Por un lado, tenemos la cuestión de la ”externalidad ambiental”, es decir el hecho de que estas tecnologías reducen los problemas ambientales y que, sin embargo, los menores daños ambientales no se reflejan en el precio de la tecnología. En cambio los PENs y otros instrumentos de política ambiental, como los impuestos, contribuyen a la internalización automática de esta externalidad. Pero, además, surge otra externalidad que podríamos llamar “tecnológica” como resultado de que el mercado no suministra señales para que la innovación resulte “óptima”, por la distorsión que producen los efectos de derrame. Estos efectos consisten en los beneficios provocados en aquellos que por su aparición y uso no invierten en tecnologías menos contaminantes, aunque los beneficiados no hayan gastado recurso alguno para desarrollarla. Este resultado indeseable debe suscitar la intervención del Estado. Otra causa en contra de los procesos de cambio tecnológico es la inercia tecnológica (o lock-in), que dificulta el desarrollo y difusión de nuevas tecnologías, incluidas las menos contaminantes (véase Cuadro 2.4)16. CUADRO 2.4. Fuentes de inercia en los procesos de difusión de nuevas tecnologías. Los factores que dan lugar a la inercia tecnológica son diversos. Incluyen los elevados periodos de retorno de las inversiones en algunos sectores (generación de electricidad), el tiempo necesario para que se asimile la innovación, barreras institucionales a la difusión y fenómenos de reforzamiento que provocan un bloqueo tecnológico (lock-in) e impiden o retrasan la innovación. Recientemente, la denominada economía evolutiva del cambio tecnológico ha prestado atención al fenómeno de bloqueo tecnológico, analizando sus causas. Esta literatura muestra que los procesos de penetración de las nuevas tecnologías se caracterizan por los rendimientos crecientes de la adopción en forma de efectos de aprendizaje y externalidades positivas que impiden que nuevas tecnologías se introduzcan en el mercado y la sociedad. En una situación de competencia tecnológica entre tecnologías ya adoptadas y tecnologías nuevas, éstas tienen las de perder. Puede llegarse a una situación de “dependencia de la senda”, en la que las elecciones tecnológicas realizadas inicialmente entre distintas alternativas se mantienen en el tiempo a pesar de la aparición de nuevas tecnologías con características atractivas. La razón de esta rigidez tecnológica es que la tecnología dominante y convencional ha sido 16

Véase del Río (2004) para un análisis más detallado del problema de la “doble externalidad”.

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capaz de reducir sus costes, ser mejor conocida por los usuarios y crear una infraestructura a su alrededor adaptada a ella. La reducción de costes de la tecnología convencional se produce como consecuencia de las economías de escala y los efectos de aprendizaje. El “aprendizaje por la práctica” (learning by doing) enseña que la experiencia acumulada en la producción de un bien provoca una reducción de los costes de producción, mientras que el “aprendizaje por el uso” (learning by using) muestra que el valor de un producto se incrementa para los consumidores conforme van ganando experiencia con su utilización. Finalmente, una fuente de bloqueo tecnológico adicional son las denominadas “externalidades de red”, que aparecen cuando un producto es tecnológicamente más valioso para un determinado usuario conforme los otros lo adoptan; es el caso, por ejemplo, del teléfono o del correo electrónico. Este factor provoca que exista un fenómeno de reforzamiento de las alternativas tecnológicas ya adoptadas. Fuente: Del Río (2002), Galeotti y Carraro (2003).

El proceso de difusión de nuevas tecnologías es gradual y lento al principio, se acelera después, para volver a ser lento en una etapa final de saturación. Ciertos estudios muestran que los instrumentos económicos de política ambiental (incluidos los PENs) pueden ser insuficientes para mitigar esta inercia y promover el desarrollo y difusión de tecnologías limpias –véase, por ejemplo, Kemp (1997) o del Río (2002). Aunque las señales del precio tienen algún efecto en las decisiones de los potenciales adoptantes de tecnología pueden establecerse a un nivel demasiado bajo como para estimular la salida de una situación de bloqueo o inercia estructural en complejos sistemas tecnológicos. Galeotti y Carraro (2003) defienden que muchas partes de los sistemas sociotécnicos complejos son insensibles a las variaciones de precios, pues las decisiones de comportamiento futuro dependen de otros factores (por ejemplo, la relación coste/velocidad en el sector transporte, la estética en la arquitectura o el precio del suelo en la planificación urbana17). Si la difusión de las nuevas tecnologías se ve limitada por la existencia de fallos de mercado de tipo tecnológico, entonces no está claro que aquellos instrumentos que incrementan el incentivo económico para adoptar esa tecnología sean lo suficientemente eficaces. En todo caso, el comercio de emisiones puede no ser totalmente eficaz para promover tecnologías de reducción de emisiones inmaduras. En estas circunstancias, a veces se justifica utilizar un instrumento de política tecnológica adicional para asegurar la promoción (véase Capítulo 5). 2.5.5. Equidad Resulta difícil establecer a priori si un sistema de PENs resulta más o menos equitativo que otros instrumentos alternativos. Si por equidad entendemos que el coste económico provocado por el uso del instrumento no recaiga predominantemente en un determinado grupo de agentes económicos, entonces la cuestión es puramente empírica, pues la distribución de los costes de los instrumentos depende 17 No obstante, existen algunas propuestas para salir de una situación de bloqueo o inercia tecnológica –véase Del Río (2002) o del Río (2004).

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de muchas variables y elementos de diseño concretos. En principio, puede afirmarse que el coste de los sistemas de PENs no recae sistemáticamente sobre ningún actor concreto y que éste es también el caso en el resto de instrumentos de mitigación considerados. Aunque, obviamente, al principio el coste es asumido por las empresas contaminantes, éstas tienen la capacidad de trasladar en mayor o menor medida los mayores costes a sus consumidores a través de incrementos en los precios de sus productos. Esta traslación depende de ciertas características sectoriales y de la elasticidad de los productos vendidos (véase Capitulo 6). En todo caso, es posible reducir los impactos distributivos del instrumento sobre aquellos agentes especialmente afectados por el mismo. Por ejemplo, en el caso de la asignación de los derechos mediante subasta, se obtiene una recaudación que puede destinarse a mitigar esos efectos. 2.5.6. Viabilidad política La implantación de los sistemas de comercio de emisiones no está libre de controversia y de oposición por parte de los actores más directamente afectados. A pesar de las ventajas de estos procedimientos mencionadas más arriba, ha existido cierto recelo de la clase política, así como de muchos sectores y empresas, en muchos países a la aplicación de este instrumento en lugar de los instrumentos de regulación directa (estándares). Ciertas propuestas de comercio de emisiones no llegaron a implantarse como consecuencia de la oposición y el recelo señalados. Por ejemplo, los intentos de aplicar este sistema para el control de la contaminación atmosférica en Polonia y Alemania no llegaron a aplicarse (Tietenberg 2005). Distintos estudios dentro de la Economía han tratado de dar explicación al fenómeno del rechazo de los PENs. La literatura de la Elección Publica ha basado su análisis en la idea de que los estándares de emisión son más atractivos para las empresas que los instrumentos económicos porque permiten mayor nivel de discrecionalidad y manipulación por parte de los regulados. Además, para las autoridades públicas los estándares minimizan el potencial conflicto en su relación con las empresas reguladas. El supuesto básico de este enfoque es que al elegir un instrumento de mitigación de las emisiones, los reguladores públicos tratan de minimizar los conflictos con las empresas, trasladando los costes de la reducción a la gran mayoría de votantes poco informados y organizados: consumidores y contribuyentes. Existe por tanto un incentivo por parte de los reguladores a aplicar instrumentos de mitigación “suaves”, tales como subvenciones, acuerdos voluntarios, exenciones o deducciones impositivas, o medidas menos visibles de regulación directa, que minimizan el conflicto a corto plazo con las empresas afectadas y no son impopulares todavía para los votantes. Scheneider y Volker (1999) analizan el comportamiento e intereses de los votantes, políticos, grupos de interés y burócratas para mostrar que existen conflictos con políticas distintas de las “suaves” y que la racionalidad individual ha sido un obstáculo muy poderoso a la hora de aplicar impuestos y sistemas de comercio de emisiones en Alemania. La preferencia por la regulación directa en forma de estándares de emisiones es compartida por las empresas y los reguladores por dos razones principales:

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• Las emisiones por encima del límite de emisiones establecido no implican desembolsos de las empresas, a diferencia de lo que ocurre con los impuestos o los PENs subastados, incluso con los permisos distribuidos gratuitamente debido al “coste de oportunidad”18, donde cualquier superación de ese límite representa un desembolso inmediato. • Los estándares son más fáciles de manipular que el comercio de emisiones, en tanto que con el primer sistema es más fácil aplicar exenciones que con el segundo, de carácter automático una vez establecido. Según este enfoque, los reguladores prefieren la regulación directa porque requiere más controles administrativos y es más intensiva en el uso de recursos y del factor trabajo que el comercio de emisiones, lo que incrementa el presupuesto y la influencia de los burócratas. Aparte de la literatura de la Elección Pública, otra corriente de la literatura económica ha estudiado esta cuestión. El enfoque de la Dependencia Institucional de la Senda trata de analizar las barreras institucionales, formales e informales, que existen a la implantación del comercio de emisiones. Woerdman (2004), probablemente el autor más representativo de este enfoque, utiliza un marco de economía neo-institucional para explicar el rechazo al comercio de emisiones, en función de los costes políticos19. Según este autor existen cuatro condiciones para que se produzca un bloqueo institucional: • Existencia de una alternativa superior. • Información incompleta. • Capacidad de resolución de problemas de la política existente (percibida como creciente o estable). • Grandes costes de establecimiento de un instrumento nuevo (coste del ”cambio”). La última condición resulta crucial, donde los costes pueden subdividirse en costes de recogida y procesamiento de la información, costes de desarrollo del marco legal necesario, costes de asignación de derechos de propiedad y costes causados por tratar con las actividades de lobby y por la resistencia de la adopción del nuevo instrumento. Woerdman utiliza este marco teórico para explicar la dificultad de implantar un sistema de comercio de emisiones en Alemania, y llega a la conclusión de que la causa reside en los elevados costes del cambio derivados de la oposición a los intereses existentes, a problemas legales y a cierta resistencia cultural. No obstante, este bloqueo institucional no tiene porqué ser permanente. Este autor también considera las condiciones que pueden existir para la salida de la situación origen del bloqueo: • Existencia de una alternativa superior. • Capacidad decreciente de la política de mitigación existente para resolver el problema de la reducción de emisiones. • Mejor información. • Reducción de los costes del cambio. 18 Como se ha visto anteriormente, el coste de oportunidad hace referencia a que la utilización de los PENs asignados gratuitamente para cubrir las emisiones supone renunciar a obtener una cantidad de dinero por su venta. 19 Este enfoque combina elementos de la teoría institucional de Oliver North (1990) y del enfoque de Economía Evolutiva del cambio tecnológico, de Brian Arthur (1988).

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En realidad, las dos corrientes de la literatura anteriores llegan a conclusiones complementarias, e incluso en algún punto coincidentes; por ejemplo, sobre el tema de la presión de los lobby. Los propios economistas ambientales dedicados al análisis y evaluación de los sistemas de PENs han aportado una explicación de su rechazo, que es complementaria o coincidente en algunos puntos con las anteriores. Por ejemplo, Egenhofer (2003, p.19) considera que con los estándares las autoridades públicas tienen más capacidad para ocultar los costes totales de reducción y su distribución que con los PENs, evitando con el primer sistema difíciles debates sobre la equidad. Otra razón es la aportada por Tietenberg (2005), quien indica que los costes de ajuste por implantación de un nuevo sistema con el que los reguladores tienen poca experiencia son percibidos casi siempre como altos, excepto si el nuevo sistema se justifica por el aumento de sus beneficios. Finalmente, uno de los problemas de los PENs es que son muy poco conocidos, lo que sin duda resulta determinante del rechazo; por el contrario, su familiaridad facilitaría la implantación. Por ejemplo, según Tietenberg (2005), la implantación del programa de SO2 en EEUU se vio facilitada por la experiencia y el apoyo que había recibido un programa anterior, relativo a la eliminación del plomo. Sin duda la concesión gratuita de permisos, método utilizado casi en exclusiva para asignar los derechos de emisión, facilita también la aceptación del sistema frente a la subasta. La Tabla 2.4 resume los resultados del análisis anterior. Debe tenerse en cuenta que se trata de una evaluación muy general, aunque la comparación entre instrumentos es realmente una cuestión empírica y depende del diseño concreto del instrumento considerado. De los resultados de la Tabla 2.4 cabe deducir que los sistemas de PENs tienen ventajas con respecto a los instrumentos de regulación directa (estándares). Sin embargo, los PENs no salen tan bien parados en la comparación con los impuestos. De hecho, la literatura especializada utiliza diferentes argumentos para compararlos y suele poner a ambos instrumentos en pie de igualdad. En esta discusión la distinción entre la distribución gratuita y con subasta de los PENs resulta fundamental. El elemento clave para la elección entre los PENs y los impuestos fue aportado por Weitzman (1974), que llegó a la conclusión de que la elección entre uno y otro sistema depende de las elasticidades de las curvas de coste y daño marginal. Weitzman mostró que, cuando la curva de daños marginales es relativamente plana, es preferible un impuesto al comercio de emisiones, mientras que cuando la curva de costes marginales es relativamente plana ocurre al contrario. La razón es clara: cuando los daños marginales no crecen de manera significativa con el nivel de emisiones, no importa que éstas no se reduzcan mucho; los daños evitados por la reducción son entonces limitados, mientras que se puede acotar el coste a través de un impuesto que representa un límite máximo al precio de las emisiones. Algunos autores defienden que, como el riesgo de daños severos provocados por el cambio climático no es claro, o que no tiene lugar a corto plazo, es preferible el uso de impuestos para limitar la incertidumbre sobre el coste de reducción de emisiones (véase, por ejemplo, Jepma y Bandsma 2003). Sin embargo, cuando la curva de costes marginales es plana, significa que el coste de mitigación no debe preocupar excesivamente, pero sí el daño producido por un mayor nivel de emisiones. En

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TABLA 2.4. Comparación general de los instrumentos de control de las emisiones en base a los criterios considerados Estándares de emisión voluntarios Eficiencia en costes Eficacia ambiental Eficiencia dinámica Costes administrativos Costes de transacción para la empresa Equidad

Viabilidad política

Subvención

Impuestos

PENs Gratuitos ++

Acuerdos Subasta ++*

-

-

++*

++

-

-

++

++

-

-

+

+

+

+

-

+

+

+

+

+

+

+

+

++

-??

-??

+

Consumidores Contribuyentes Depende: reci- Depende: perjudicados perjudicados claje y tipo método asignación y ambiimpositivo ción del objetivo reducción

+

+

-

+

Depende: reciclaje y ambición objetivo reducción

-

??

Depende: ambición objetivo reducción. En general, impacto moderado en empresas y consumidores ++

Fuente: Elaboración propia. * Mayor eficiencia global que los PENs gratuitos, en función de cómo se distribuya la recaudación. Nota: ++ Puntuación muy positiva en el criterio considerado; + Puntuación positiva; ?? No concluyente (efectos contradictorios); - Puntuación negativa.

este caso, es preferible utilizar un instrumento que asegure una reducción determinada de las emisiones, lo que se consigue más fácilmente con un sistema de comercio de derechos de emisión. En la Tabla 2.5 se presenta la comparación entre la aplicación de un sistema de PENs respecto a un impuesto en función de una serie de criterios establecidos.

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TABLA 2.5. Comparación entre impuestos y PENs Criterio

Permisos (PENs) frente a impuestos (T)

Intensidad de información Escenario first-best -No preferencia de uno sobre otro cuando se conocen las curvas de costes marginales de reducción (CMR) y daños marginales (DM) -Con incertidumbre sobre los DM, ambos son igualmente ineficientes -Con incertidumbre sobre los CMR, las pérdidas de eficiencia se minimizan con un T si la curva de DM es relativamente plana con respecto a la de CMR, y viceversa Escenario second-best Los PENs son preferibles si el regulador quiere lograr un objetivo absoluto Eficiencia en mercados no competitivos

-Las pérdidas de eficiencia son menores bajo un sistema de PENs con empresas heterogéneas -Cuando el mercado de permisos no es competitivo los PENs son ineficientes

Control/ejecución

Los T son preferibles pues este sólo exige controlar las emisiones, mientras que los PENs requieren, además, el control de los intercambios de permisos

Flexibilidad ante cambios

Los PENs son preferibles pues mantienen el nivel deseado de emisiones mientras que los T deben ajustarse

Incentivos dinámicos

-Similar incentivo al cambio tecnológico -La concesión gratuita de PENs puede generar una barrera de entrada

Obtención de ingresos

-Si los PENs se subastan, ambos instrumentos son equivalentes -Si los PENs se conceden gratuitamente, los T tienen mayor potencial

Distribución

-Si los PENs se subastan, ambos tienen el mismo efecto -Si los PENs se conceden gratuitamente, se discrimina a los nuevos entrantes si tienen que comprar los permisos

Fuente: Egenhofer (2003).

2.6. POSIBLES PROBLEMAS DE INCERTIDUMBRES DEL COMERCIO DE EMISIONES A pesar de la superioridad teórica de los sistemas de PENs frente a otros procedimientos de mitigación, en la práctica existen incertidumbres y potenciales problemas. Algunos de ellos pueden resolverse con determinadas alternativas de diseño, otros son inherentes al propio instrumento. En la sección 2.8 de este Capítulo se abordan algunas de las alternativas de diseño existentes. Uno de los mayores problemas de los PENs que puede ocasionar importantes costes de transacción administrativos es la decisión sobre el techo de las emisiones. Desde el punto de vista de la eficiencia económica, el techo debería fijarse para el nivel de emisiones donde se corten las curvas de costes marginales y de beneficios

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marginales de reducción de las emisiones. Sin embargo, identificar ese nivel resulta difícil, ya que el cálculo monetario de los daños marginales ocasionados por el cambio climático es una tarea ardua y compleja. Para sortear este obstáculo, el enfoque que se adopta es diferente. En función de los estudios de ecólogos, físicos etc., se establece un techo a las emisiones compatible con un incremento de la concentración de GEI determinado y, por tanto, de la temperatura de calentamiento. No obstante, en general la fijación del techo suele ser finalmente el resultado de una negociación entre las empresas y los Gobiernos implicados, o entre todos los países comprometidos en resolver el problema, como en el caso del Protocolo de Kioto. Una vez fijado el techo, entonces la cuestión que se plantea es no superarlo al menor coste posible. Para alcanzar este objetivo, el comercio de emisiones es un instrumento muy útil en este contexto, pues logra la reducción de emisiones al menor coste factible. No obstante, la fijación del techo a las emisiones no deja de ser una decisión política, más o menos fundamentada y controvertida, pero en general tomada con moderación. En efecto, desde el punto de vista de las fuentes emisoras reguladas, y a igualdad del resto de factores, un objetivo de reducción global más ambicioso supone un incremento en el coste total para estas fuentes. En cualquier caso, siempre es posible optar más adelante por techos de reducción de emisiones cada vez más ambiciosos, reduciendo el número de permisos en el tiempo (éste fue el caso, por ejemplo, del programa RECLAIM). Sin embargo, este problema no es exclusivo del sistema de PENs, pues la misma decisión sobre el techo a las emisiones debe tomarse en el caso de los estándares de emisión, incluso la decisión sobre el tipo impositivo puede ser más difícil de tomar en el caso de los impuestos. Con diferencia, la decisión más complicada en un sistema de PENs es la relativa a la distribución de los derechos de emisión entre las fuentes contaminantes. Como se ha demostrado en el caso del sistema europeo del comercio de emisiones, esta decisión genera altos costes administrativos y potencialmente importantes costes de transacción para las empresas. Sin embargo, la controversia principal asociada a este sistema gira en torno a la valiosa asignación de riqueza que supone para los propietarios de los derechos de emisión. Desde la perspectiva ética, la distribución de estos derechos representa la privatización de un bien inexcusablemente público20, por su carácter necesario para la vida, como es la atmósfera. Los sistemas de comercio de emisiones no han evitado el conflicto entre la eficiencia y la equidad, que es frecuente en otros instrumentos de política ambiental. La teoría sugiere que el resultado de su aplicación es eficiente en costes, con independencia de cómo se distribuyan los permisos entre las fuentes emisoras, lo cual implica que su asignación podría utilizarse para satisfacer objetivos de equidad sin reducir esa eficiencia. Tietenberg (2005) ha observado que en la realidad no se han previsto criterios de equidad en la asignación y que, sin embargo, a veces se han uti20 Este aspecto resulta especialmente controvertido. Por definición cada derecho de emisión es privativo, y no transferible, de cada instalación, cuya asignación faculta a su titular para disponer de él libremente. Ahora bien, la titularidad no se otorga con carácter indefinido, sino durante una tiempo limitado previamente establecido; generalmente, por 5 años. Se trata por tanto de un derecho de uso, del mismo título que una concesión de explotación de un salto hidráulico, por ejemplo, o la utilización de una plaza de garaje propiedad de un ayuntamiento.

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lizado otros elementos de diseño, como restricciones al intercambio de derechos, que han generado un aumento de los costes de cumplimiento, por lo que no se ha evitado el mencionado conflicto. La cuestión de los costes de transacción es muy relevante en el caso de los sistemas de PENs. Si son muy elevados con respecto a otros instrumentos, pueden neutralizar los ahorros de costes de reducción vinculados a los PENs. De este modo, puede ocurrir que la eficiencia en costes sea inferior a la de otros instrumentos, como los estándares de emisión. No obstante, los altos costes de transacción no son inherentes al sistema, sino que dependen de que se adopten determinadas opciones de diseño (véase apartado 2.8). Por ejemplo, uno de los factores que ha generado elevados costes de transacción en el pasado en algún sistema ha sido el control de las fuentes contaminantes mediante inspecciones frecuentes e individualizadas. Por el contrario, se ha demostrado que autorizar cierto grado de autocontrol a las instalaciones reduce el coste del control sin merma significativa de la integridad ambiental del sistema. Por otro lado, existe abundante literatura sobre la potencialidad de que el mercado de PENs21 genere poder de mercado. Esta distorsión puede producirse tanto del lado de la oferta (monopolio) como de la demanda (monopsonio). Por ejemplo, la concentración de permisos en unas pocas fuentes puede utilizarse para controlar el propio mercado de productos y reducir al mismo tiempo la eficiencia del mercado de permisos. En todo caso, parece que en la realidad no han existido casos graves de manipulación y distorsión de mercado de PENs, aunque no debe descartarse la posibilidad de que ocurra en el futuro22. De hecho, éste puede ser el caso a nivel internacional del denominado “aire caliente”, donde países como Rusia y Ucrania pueden utilizar sus excedentes de permisos par ejercer presión por el lado de la oferta de permisos (véase Capítulo 3). Otro problema del sistema de PENs es que el precio futuro de los permisos resulta incierto, lo que significa que se desconoce el coste total de reducción para las fuentes contaminantes. Esta incertidumbre genera rechazo. En todo caso, algunos de los problemas mencionados pueden mitigarse o incluso evitarse con una adecuada elección de los elementos de diseño del sistema de comercio de emisiones. 2.7. LOS PENs EN LA PRÁCTICA: ¿HAN CUMPLIDO LAS EXPECTATIVAS? EEUU fue pionero en la implantación de los sistemas de PENs. Programas como el de la Lluvia Ácida han sido tradicionalmente escogidos como paradigmáticos del 21

Véase, entre otros, Cason et al (2003), Carlén (2003), Westskog (1996), Burniaux (1999), Petrakis et al (1999) y Baron (1999). 22 Tietenberg (2005) aporta dos razones por las que el control del mercado no ha tenido lugar. Por un lado, en ocasiones se ha establecido un límite de acumulación para los poseedores de permisos y, por otro lado, los mercados de PENs no son típicamente monopolistas. Para Cason (2003) la causa puede residir en el gran tamaño de algunos de estos mercados de permisos, como es el caso del mercado de SO2 americano. Por esta razón y por el hecho de que existen un gran número de fuentes emisoras (unas 12.000 instalaciones pertenecientes a 5.000 empresas) es muy improbable que haya poder de mercado en el Sistema Europeo de Comercio de Emisiones

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mercado de emisiones. Sin embargo, las experiencias pasadas se han reducido a contaminantes locales, fundamentalmente al SO2 y NOx, y no a los GEI. La aplicación del comercio de emisiones a los GEI ha sido más tardía, alcanzando al Reino Unido, Dinamarca y la propia Unión Europea. Aunque en el siguiente Capítulo se resume y analiza el funcionamiento de los principales sistemas de derechos de emisiones de contaminantes, podemos adelantar que, en general, los sistemas han sido eficaces y han reducido las emisiones con importantes ahorros de costes, especialmente cuando su diseño ha sido el adecuado (véase siguiente sección). Las evaluaciones que se han realizado de los sistemas de PENs en EEUU muestran que estos han resultado eficaces en la reducción de las emisiones. Tanto el RECLAIM como el Programa de la Lluvia Ácida lograron importantes reducciones de las emisiones a un coste significativamente menor que el de la regulación directa. Por ejemplo, en una evaluación del Programa de la Lluvia Ácida realizada por Schmalensee et al (1998) se muestra que los costes de reducción de emisiones son inferiores en un 30% a los de la regulación directa, es decir en la forma de estándares de emisión. Ellerman et al (2003) muestran que estos ahorros son del 33% (véase 3.2.1.3.3). El programa de reducción del plomo en la gasolina también ha proporTABLA 2.6. Estimaciones de ahorros de costes de los programas de comercio de emisiones en Estados Unidos (EEUU) Contaminantes cubiertos Partículas

SO2

NO2 NOx NOx y SO2 Sulfatos CFCs (ajenos a los aerosoles) Contaminantes atmosféricos Hidrocarburos Plomo en la gasolina Ruido de aeropuertos

Área geográfica Tipo* Baltimore P St. Louis Lower Delaware Valley Lower Delaware Valley EEUU Four corners, Utah Baltimore Chicago Noreste de EEUU Los Angeles EEUU R Plantas de DuPont EEUU

* P = ahorros previstos; R= ahorros reales. Fuente: UNEP/UCCEE/UNCTAD (2002).

P

Ahorro de costes 76% 83% 95% 44% 45% 76% 83% 93% 40-47% 42% 7% 49% 5-12·109 $ 76% 250·109 $; 20% 42%

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cionado reducciones de costes del 20% (UNEP 2002). Todos los sistemas experimentados han aportado un elevado nivel de flexibilidad. La Tabla 2.6 resume los ahorros de costes de varios sistemas de comercio de emisiones propuestos o ya implantados en EEUU. Por otro lado, las simulaciones que se han hecho con la ayuda de modelos econométricos apuntan significativos ahorros de costes de cumplimiento con los objetivos del Protocolo de Kioto cuando se utiliza el comercio de emisiones en comparación al uso de regulaciones directas. El Capítulo siguiente analiza más detenidamente la práctica de los principales sistemas de comercio de emisiones en el mundo. 2.8. CONDICIONES Y ELEMENTOS BÁSICOS DE DISEÑO PARA EL BUEN FUNCIONAMIENTO DE LOS SISTEMAS DE COMERCIO DE EMISIONES23 Como hemos visto, los sistemas de comercio de emisiones pueden tener importantes ventajas sobre otros procedimientos de reducción alternativos. Pero también se han mencionado sus potenciales problemas, aunque pueden diseñarse de manera que se eliminen algunas de las imperfecciones apuntadas. En general, una variable clave que afecta al buen funcionamiento del sistema de permisos de CO2 es el número de participantes. Si es lo suficientemente alto, el mercado gana en competencia y liquidez. Por otro lado, la frecuencia de las transacciones guarda una relación inversa con los costes de transacción y las restricciones de los intercambios, por lo que se hacen necesarias reglas claras y simples. Además, cuanta más diferencia exista entre los costes de reducción de las emisiones de las empresas participantes mayores serán los beneficios derivados del comercio de PENs y, por tanto, mayor el ahorro de costes de este sistema con respecto a otras alternativas de regulación, tales como los estándares de emisiones. Para lograr un buen funcionamiento del sistema de comercio de emisiones, es necesario incorporar una serie de elementos básicos de diseño que se analizan a continuación. 2.8.1. Ejecución, control y cumplimiento Resulta crucial para la integridad ambiental del sistema, para su eficiencia en costes y para ganar la confianza de los participantes en el mercado, que haya un eficaz control de las emisiones reales y de las reducciones de cada participante. Sin embargo, el control no debe ser tan exhaustivo que incremente drásticamente los costes administrativos del sistema y reduzca sus beneficios hasta reducir su eficiencia en costes. En este sentido, la utilización de medios electrónicos como internet permite recoger y difundir información relativa al control continuo de las emisiones sin incurrir en elevados costes, como se ha demostrado en el sistema de SO2 ameri23

Este apartado está basado en del Río (2005).

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cano (Tietenberg 2005). El Cuadro 2.5 presenta las reglas de cumplimiento de un sistema de permisos. Por otro lado, no todos los gases pueden controlarse con igual rigor. Por ejemplo, los GEI distintos al CO2 son más difíciles de controlar que el propio CO2. Además, todavía existen incertidumbres sobre la absorción de emisiones que implican los proyectos de cambio de uso de la tierra y secuestro de carbono (Tietenberg 2005). Finalmente, algunos autores sugieren que podría aprovecharse que los sistemas con concesión gratuita de permisos suponen un activo otorgado sin contraprestación alguna para exigir a las empresas que cubran parte de sus costes. Por ejemplo, pueden reducirse las cargas administrativas del sistema para las arcas públicas exigiendo que sean las empresas las que cubran esos costes, como ha ocurrido en el sistema danés de comercio de emisiones 24.

CUADRO 2.5. Reglas de cumplimiento de un sistema de permisos A) Existencia de un sistema de control, notificación y verificación de las emisiones adecuado y completo. B) Registro electrónico de las emisiones y de los derechos de emisión. Deberían registrarse todas las fuentes emisoras, la cantidad de emisiones, la transferencia de derechos, su precio, las fechas de las transacciones y la fecha de caducidad de los derechos no utilizados. C) Existencia de una autoridad que supervise el sistema y el mercado. Esta autoridad debería aprobar el sistema de control, comprobar la credibilidad de los informes, emitir los derechos y realizar las inspecciones. D) Penalizaciones por incumplimiento automáticas, ciertas, ineludibles y rigurosas. E) Acceso público a datos de emisiones y transacciones de derechos. Fuente: Elaboración propia a partir de Kruger y Pizer (2004); Mavrakis y Konidari (2003).

2.8.2. Papel del Gobierno Para favorecer la realización de transacciones y la liquidez del sistema es necesario que las autoridades públicas establezcan regulaciones claras y sencillas que faciliten el intercambio, interfiriendo lo menos posible en el mercado una vez creado. Para reducir los costes de transacción y las incertidumbres asociadas a los PENs, el Gobierno debe garantizar el derecho de propiedad de los permisos, y evitar así tanto confiscaciones arbitrarias como autorizaciones previas para cada transacción. Las reglas que gobiernan el comercio de derechos deben fijarse definitiva y anticipadamente, para garantizar la seguridad en la planificación de las inversiones de las empresas. Resulta fundamental que los participantes en el mercado tengan cierta idea de la evolución del precio futuro de los permisos, subordinada a su 24 Estos costes incluyen la verificación de las emisiones, el control y la distribución de los PENs, el funcionamiento del registro y el control del comercio, entre otros.

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demanda futura, que depende a su vez de la oferta previa conocida. Esta información es especialmente relevante para aquellas empresas que toman decisiones de inversión a largo plazo, en las que el precio de los permisos resulta un factor fundamental. Por otro lado, la fijación del número total de permisos y su distribución inicial es responsabilidad de las autoridades públicas (véase mas abajo). Dicho número depende de los objetivos de emisiones del Gobierno, que deben fijarse para un determinado periodo. 2.8.3. Costes de transacción Los sistemas de comercio de emisiones pueden diseñarse de manera que los costes de transacción sean bajos. En el diseño es necesario evitar la complejidad superflua de los sistemas de PENs, estableciendo reglas simples de funcionamiento y facilitando en lo posible los flujos de información. Los permisos de emisión deben transferirse libremente en un único mercado de PENs, sin que existan barreras de entrada al mercado. Además, la información sobre los precios debe ser pública y disponible, para que las transacciones sean frecuentes y el mercado tenga liquidez25. De este modo habrá transparencia de precios, que facilitará un adecuado funcionamiento del mercado e incrementará la confianza pública en el mismo. El régimen de subasta parcial de los PENs contribuye a lograr esta transparencia de precios (Tietenberg 2005). También deben minimizarse los costes de administración a través de la verificación y control electrónicos del cumplimiento. Si se permite cierto grado de autocontrol, combinado con inspecciones ocasionales, los costes administrativos se reducirán. Finalmente, en beneficio de la libre transferencia de los PENs, no deben ponerse trabas a los servicios de intermediarios financieros y corretaje, permitiéndose de este modo que inversores e intermediarios privados intervengan y medien en los intercambios. 2.8.4. Participantes Entre los elementos integrantes del mercado de emisiones deben evitarse maniobras que potencien el control por un número pequeño de participantes. Asimismo debe fomentarse la participación de una masa crítica de potenciales compradores y vendedores de permisos. También es preciso conseguir la participación de empresas de diferentes sectores, para evitar barreras de entrada al mercado y para facilitar la eficiencia en costes. La diversidad empresarial favorece la reducción de costes de las emisiones, en tanto que el precio del permiso de CO2 tiende a la baja cuando existen muchas fuentes emisoras con distintos curvas de costes marginales de reducción. Esta condición es fundamental para la eficiencia del sistema. El peligro de controlar el mercado puede mitigarse estableciendo un límite máximo al número de permisos que una misma fuente puede poseer, como se ha hecho en el sistema de comercio de 25 Este requisito puede conseguirse a través de bases de datos electrónicas sobre compradores y vendedores.

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emisiones del Reino Unido, o mediante el complejo control del mercado norteamericano de la Lluvia Ácida, que combina la reserva de permisos con la subasta26. 2.8.5. Depósito/préstamo La utilización de los procedimientos de depósito (banking) y préstamo (borrowing) permite incrementar la flexibilidad y la eficiencia intertemporal en el cumplimiento de los objetivos de reducción de las emisiones. El depósito consiste en la posibilidad de utilizar los derechos emitidos en un determinado año para cumplir con los compromisos de control de las emisiones en un año posterior. Por el contrario, el préstamo consiste en la posibilidad de utilizar derechos de emisión concedidos a la empresa en un año futuro para cumplir con compromisos de reducción anteriores a ese año futuro. El depósito permite reducir el riesgo de volatilidad del precio de los derechos de emisión, aunque puede también provocar otros problemas. La fórmula del depósito es especialmente importante para las industrias en las que deben realizarse grandes gastos de capital, pues permite que las fuentes tengan flexibilidad en la planificación de esas inversiones (Tietenberg 2005). El uso del préstamo debe limitarse, pues puede tener perjudiciales efectos ambientales al facilitar el incumplimiento crónico de las fuentes emisoras. 2.8.6. Incertidumbre sobre el coste del sistema Una de las desventajas de un sistema de PENs con respecto a los impuestos es la incertidumbre sobre el precio de los PENs y, por tanto, sobre el coste de cumplimiento. Si el precio de los PENs es muy alto, los costes de cumplimiento pueden serlo también. La volatilidad en el precio puede mitigarse con la utilización del depósito. Asimismo, el problema de los precios elevados puede limitarse estableciendo un precio máximo a los permisos o “válvula de escape” (véase capítulo 5). 2.8.7. Objetivo de reducción Un aspecto muy importante es el de la fijación del techo inicial de las emisiones, que debe ser el adecuado teniendo en cuenta varios factores, entre ellos las alternativas tecnológicas y la pendiente de las curvas de costes marginales de reducción de las emisiones. En todo caso, el techo total de las emisiones debe ser inferior a las emisiones de las fuentes participantes en ausencia de políticas de mitigación (business as usual). 26 El Programa de la Lluvia Ácida americano trata de mitigar el control del mercado de dos maneras. Por un lado, creando una reserva de permisos que puede venderse a un determinado precio si los poseedores de permisos existentes se niegan a vender a los nuevos participantes del mercado de emisiones. Por otro lado, introduciendo una subasta fiscalmente neutra, es decir sin finalidad recaudatoria, redistribuyendo los ingresos de la subasta entre los poseedores de permisos. El programa requiere además que los poseedores de permisos pongan en venta un 3% de sus permisos en una subasta pública al menos una vez al año (Tietenberg 2005).

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2.8.8. Asignación La teoría del comercio de emisiones establece que éste es un instrumento costeeficiente en la reducción de emisiones con independencia de cómo se distribuyan los PENs, pues esa asignación no afecta al cumplimiento del principio equimarginal. Sin embargo, la asignación afecta a la eficiencia económica agregada. En este sentido, la asignación por subasta es mejor que la asignación gratuita, pues la primera permite obtener una recaudación que puede emplearse para reducir las cargas impositivas sobre el factor trabajo (teoría del doble dividendo), reciclando parte de esa recaudación a las fuentes emisoras. La presencia de distorsiones preexistentes en el sistema impositivo implica que el reciclaje de los ingresos puede mejorar la eficiencia económica del sistema. Existe otra desventaja de la asignación gratuita: el tratamiento de la asignación de PENs a las nuevas empresas que se quieren integrar en un determinado sector en pleno funcionamiento del mercado de emisiones. El tratamiento más común de reservarles algunos permisos genera problemas de efectos desiguales en la competitividad empresarial en un sistema internacional, como es el caso del sistema europeo, pues cada país puede decidir asignar una cantidad de permisos diferentes a las nuevas empresas y/o utilizar un método diferente de asignación: gratuita o subasta. Si las nuevas empresas deben adquirir todos los derechos, mientras que las empresas ya establecidas obtienen la asignación inicial gratuitamente se puede crear un agravio contra las nuevas27. En el Capítulo siguiente se discute esta cuestión de la asignación en el contexto del sistema europeo de comercio de emisiones. Sin embargo, también es cierto que los problemas de viabilidad política se reducen mucho con el método de concesión gratuita, pues implica una carga mucho menor para las fuentes contaminantes que la subasta, especialmente en la fase de puesta en marcha del sistema28. En una fase más avanzada conviene subastar un cierto porcentaje de los mismos (por ejemplo, un 2 ó un 3%), aún en los casos de concesión gratuita de permisos. Esta fórmula alternativa genera una señal sobre el precio de los permisos que debe reducir los costes de transacción y las incertidumbres del mercado. Es importante apuntar que pueden existir conflictos entre los elementos básicos de diseño de un sistema de comercio de emisiones. Por ejemplo, a mayor número de fuentes, más liquidez, menor control del mercado, pero también mayores costes administrativos y de transacción. Otro ejemplo: la utilización del préstamo puede incrementar la flexibilidad del sistema y la eficiencia en costes intertemporal, pero también puede poner en peligro la integridad ambiental del instrumento. En general, el incumplimiento de las condiciones anteriores y la falta de integración de los elementos mencionados en el diseño del sistema pueden provocar importantes problemas que, en última instancia, lo hagan fracasar, tanto en su objetivo ambiental (eficacia ambiental) como económico (eficiencia en costes). Quizás los 27 Según Tietenberg (2005, p.11) este agravio ha retrasado la introducción de nuevas tecnologías en algunos sistemas de comercio de emisiones, al reducirse la ventaja en costes de construir nuevas plantas de producción que incorporen las nuevas tecnologías. 28 Por ejemplo, según Kete (1992), la asignación gratuita fue un factor esencial para que EEUU implantara un sistema de control de la Lluvia Ácida después de muchos años de fracasos.

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problemas más graves del sistema a resolver sean la elevación de los costes de transacción y el posible aumento del control del mercado. Cuando se trata de un sistema de comercio de emisiones de dimensión internacional, existen una serie de cuestiones añadidas que deben tenerse en cuenta para mejorar el diseño del mecanismo. Por ejemplo, como afirma Tietenberg (2005), la ejecución de un sistema internacional depende de la eficacia de la ejecución nacional. Un sistema de ejecución débil por parte de un país puede provocar el incumplimiento de ese país y comprometer el cumplimiento de los objetivos de reducción de sus emisiones. El problema se agrava en un contexto internacional de comercio de emisiones, pues este país puede terminar vendiendo permisos a países con sistemas adecuados de ejecución y desencadenar flujos de renta que refuercen la posición de los free riders. Además, a nivel internacional debe evitarse el problema de las “fugas”, que tiene lugar si las fuentes contaminantes sujetas a regulación de emisiones se deslocalizan a otro país para evitar esa regulación, dando lugar a la ineficacia de los acuerdos internacionales de control de las emisiones. Otros problemas particularmente relevantes en el sistema de comercio internacional previsto en el Protocolo son abordados en los siguientes Capítulos. 2.9. REFERENCIAS BARON, R. (1999). Market Power and Market Access in International GHG Emissions Trading. IEA Information Paper. París. BURNIAUX, J.M. (1999). How important is market power in achieving Kyoto? An assessment based on the GREEN model. OECD paper. OECD. París. CARLÉN, B. (2003). Market Power in International Carbon Emissions Trading: A Laboratory Test. Energy Journal, 24 (13): 1-26. CASON, T., GANGADHARAN, L. & DUKE, C. (2003). Market power in tradable emission markets: a laboratory testbed for emission trading in Port Phillip Bay, Victoria. Ecological Economics, 46: 469-491. DEL RÍO, P. (2002) Industria, Cambio Tecnológico y Desarrollo Sustentable. Patrones de adopción de tecnologías limpias en la Industria del Papel. Tesis del Departamento de Estructura Económica y Economía del Desarrollo. Facultad de CC. Económicas y Empresariales de la Universidad Autónoma de Madrid. Madrid. DEL RÍO, P. (2004). Public policy and clean technology promotion. The sinergy between environmental economics and evolutionary economics of technological change. International Journal of Sustainable Development, vol. 7, No. 2: 200-216. DEL RÍO, P. (2005). La Directiva sobre Mercado de Derechos de Emisión en la UE y sus efectos sobre los sectores productivos españoles, Revista de Economía Crítica, nº4, Julio: 39-65. EGENHOFER C. (2003). The compatibility of the Kyoto mechanisms with traditional environmental instruments. En Carraro, C., y Egenhoffer, C. (eds.). Firms, Governments and Climate Policy. Edward Elgar. Cheltemham (R.U.): 17-82. ELLERMAN, D., JOSKOW, P. & HARRISON, D. (2003). Emissions trading in the US. Experience, Lessons, and Considerations for Greenhouse Gases. Pew Center (USA). GALEOTTI, M., y CARRARO, C. (2003). The future evolution of the Kyoto Protocol: costs, benefits and incentives to ratification and new international regimes. En Carraro, C., y Egenhoffer, C. (eds.). Firms, Governments and Climate Policy. Edward Elgar. Cheltemham, (R.U.): 267-316.

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CAPÍTULO 3 FUNCIONAMIENTO DEL COMERCIO DE EMISIONES Y SU VINCULACIÓN CON EL PROTOCOLO DE KIOTO

3.1. INTRODUCCIÓN En este Capítulo se analizan los elementos de diseño y el funcionamiento en la práctica de los sistemas de comercio de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en el contexto del Protocolo de Kioto, cubriendo desde los sistemas nacionales hasta los internacionales. El estudio comienza con los sistemas nacionales más representativos, como la Lluvia Ácida en EEUU, los sistemas en activo del Reino Unido, Noruega y Nuevas Gales del Sur (Australia), e incluye el sistema danés por el interés que puede merecer desde la perspectiva española por su carácter europeo. Con mayor extensión se analizará el sistema europeo de comercio de emisiones, primero de ámbito internacional que pretende situar a la UE en la senda de cumplimiento del Protocolo de Kioto. Finalmente, se presentan los elementos básicos del propio sistema internacional de comercio de emisiones previsto en el Protocolo. 3.2. LOS SISTEMAS DE COMERCIO DE EMISIONES NACIONALES Repasada la teoría del comercio de emisiones en el capítulo anterior, en esta sección se aborda la cuestión del diseño concreto y el funcionamiento de los sistemas nacionales considerados como más importantes en la práctica.

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3.2.1. El sistema americano de la Lluvia Ácida El sistema estadounidense de comercio de emisiones de SO2 estilo cap-andtrade, creado por el Título IV de las Enmiendas a la Ley de Aire Limpio (Clean Air Act) de 1990, más conocido como programa de la Lluvia Ácida, ha sido sin duda el sistema más estudiado. Su éxito ha abierto las puertas para la aplicación del comercio de emisiones en contextos territoriales diferentes al americano y para otros gases distintos del SO2, como los GEI. Por ejemplo, es bien conocida y está muy documentada su influencia en el diseño de la arquitectura del comercio de emisiones prevista en el Protocolo de Kioto, así como en la Directiva Europea de Comercio de Emisiones. 3.2.1.1. Fases del sistema, objetivos de reducción y fuentes contaminantes El objetivo del Programa de la Lluvia Ácida implantado por la Agencia de Protección Ambiental estadounidense (Environmental Protection Agency-EPA) era lograr que las emisiones anuales de SO2 procedentes de las plantas de generación eléctrica no superasen los 9 millones de toneladas, equivalentes a la mitad de las emisiones existentes en Estados Unidos a principios de los años 80. Este objetivo se plantea en dos etapas: • Fase I (1995-1999). Las emisiones medias de las 263 mayores plantas de generación eléctrica no debían superar las 2,5 libras de SO2 por millón de BTUs energéticos consumidos1. • Fase II (2000-indefinidamente). En este caso el objetivo ha incluido a casi todas las plantas de generación eléctrica con capacidad instalada superior a los 25 MW (unas 2.200). Consiste en limitar las emisiones totales de estas plantas a 9 millones de toneladas anuales, lo que equivale a una media por planta de 1,2 libras de SO2 por millón de BTUs energéticos consumidos2. 3.2.1.2. Método de asignación de derechos y depósito Los derechos en el Programa de la Lluvia Ácida son asignados gratuitamente a los propietarios de las plantas en proporción a la energía media generada por cada una, suponiendo un consumo de combustible y una tasa de emisiones estándar durante el periodo base (1985-1987). La asignación es el resultado de aplicar la siguiente expresión (Harrison y Radov 2002): Asignación (toneladas) = Tasa de emisiones (toneladas/106BTU)· Energía consumida (línea base) (106BTU)

1

BTUs = Unidades térmicas británicas, equivalentes a 0,293 Wh. Las plantas de generación eléctrica con carbón deben participar obligatoriamente en el sistema, mientras que las que no utilizan carbón pueden participar voluntariamente (opt-in) (Harrison y Radov 2002). 2

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El número de derechos de SO2 que cada planta de generación eléctrica recibe es el resultado de aplicar en la expresión anterior una tasa de emisiones de 2,5 libras de SO2/millones de BTU en la fase I y 1,2 libras/millones BTU en la fase II a las emisiones anuales históricas. Está previsto que el 2,8% del total de los derechos asignados se distribuyan mediante subasta, lo que permite a las nuevas plantas de generación disponer de derechos. Los ingresos de la subasta se devuelven a los propietarios de las plantas existentes mediante prorrateo (Ellerman et al 2003). Además, existe una reserva de 300.000 derechos de SO2 para asignar a empresas que implantan medidas de eficiencia energética o fomentan el uso de energías renovables (Harrison y Radov 2002). Finalmente, la opción del depósito de derechos está permitida y ha sido ampliamente utilizada. El préstamo, sin embargo, no está permitido.

3.2.1.3. Funcionamiento 3.2.1.3.1. Efectos sobre la reducción de emisiones Ellerman et al (2003) muestran la eficacia ambiental del Programa al constatar cómo las emisiones se han ido reduciendo desde 1985, es decir, incluso antes de la aplicación del sistema de comercio de emisiones. Sin embargo, la reducción es especialmente intensa a partir de la aplicación del sistema (desde 1995), superando incluso los objetivos de reducción exigidos previamente. Las emisiones se redujeron desde los 10 millones de toneladas de SO2 en 1985 hasta los 8 millones de toneladas en 1993, alcanzando casi 5 millones de toneladas en 1995. Una de las razones de esta importante reducción es la opción que el sistema ofrece de utilizar el depósito de derechos. La perspectiva de que los costes de mitigación se incrementaran después de 2000 provocó que la reducción sobrepasase los objetivos de la Fase I y cubriese parcialmente los objetivos más ambiciosos en la Fase II. Así pues, la reducción en la Fase I resultó el doble de la necesaria y las emisiones quedaron muy por debajo del nivel permitido para el periodo 1995-1999.

3.2.1.3.2. Funcionamiento del mercado Un aspecto destacado del sistema de la Lluvia Ácida es que la mayoría de las transacciones han tenido lugar entre instalaciones dentro de cada empresa, y no entre empresas diferentes (Burtraw 2000). En todo caso, el sistema de comercio de emisiones se ha caracterizado por su significativa actividad, liquidez y eficiencia. Para Ellerman et al (2003) estas tres características han quedado demostradas por la estabilidad del precio de los derechos, por el gran volumen de transacciones realizadas entre empresas, por los bajos costes de transacción y por el desarrollo de un activo mercado secundario y de futuros. La subasta ha jugado un papel muy importante en el funcionamiento del mercado al aportar transparencia en los precios, lo que se considera muy importante en los primeros años del sistema, cuando escaseaban aún las transacciones.

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La evolución de los precios de los derechos de SO2 se muestra cíclica, con tendencia inicialmente decreciente, desde 300 $/tonelada en 1992 hasta 70 $/tonelada en 1996, cambiando hacia la estabilidad después con leves fluctuaciones: 200 $/tonelada en 1999, 150 $/tonelada en 2000, 200 $ en 2002 y 150 $ en 2003. En todo caso, estos precios han sido muy inferiores a los inicialmente esperados. Según UNCTAD (2002), la EPA estimaba unos precios en torno de los 750 $, y la industria esperaba unos costes de reducción de 1.000 $. 3.2.1.3.3. Reducciones de costes El ahorro de costes como consecuencia de la aplicación del sistema de comercio de emisiones es sustancial, como muestra la Tabla 3.1. Este ahorro es atribuible al comercio de emisiones y a la flexibilidad propiciada por el depósito entre fases. Sin embargo, algunos autores dudan de que deba atribuirse al comercio de permisos de emisión negociables (PENs) todo el mérito de la reducción de costes y apuntan a la flexibilidad del sistema como causa de la reducción (UNCTAD 2002). TABLA 3.1. Ahorro de costes en el sistema de la Lluvia Ácida americano Costes totales de reducción ($) Con comercio

Sin comercio

Ahorros de costes del comercio de emisiones Por comercio ($) Fase I Fase II

Media anual Fase I (1995-1999) Media anual Fase II (2000-2007) Acumulado (1995-2007)

735

1.093

1.400

3.682

14.875

34.925

Por Total depósito ($) ($)

358

1.792

% de los costes sin comercio

358

33

2.115

167

2.282

62

16.919

1.339

20.050

57

Fuente: Ellerman et al (2003).

Para Ellerman et al (2003), el comercio de emisiones en la Fase I redujo los costes de cumplimiento en 358 millones de $ anuales, lo cual representa el 33% respecto a los costes de reducción esperados en un escenario sin comercio de emisiones, que alcanzarían de acuerdo con este estudio los 1.093 millones de $ anuales. Siguiendo con el análisis de estos autores, el ahorro esperado en los primeros 8 años de la Fase II asciende a 2.115 millones de $ anuales, lo que supone una reducción del 62% con respecto a los 3.682 millones de $ anuales que habría que desembolsar en un escenario sin comercio de emisiones.

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Otros autores también aportan cálculos del ahorro. Según Sorrel y Skea (1999), el sistema de comercio ha disminuido los costes de reducción de las emisiones entre un 30% y un 50%. Para Carlson et al (2000), la ganancia potencial del comercio es de 784 millones de $, equivalente al 44% del coste asociado a una política de estándares de emisión. Estos autores estiman el coste del cumplimiento en el escenario de comercio de SO2 en unos 2 mil millones de $ anuales, en comparación con los 4,9 mil millones estimados de un escenario sin comercio. 3.2.1.4. Razones del éxito del sistema Las razones del éxito del Programa de la Lluvia Ácida (UNCTAD 2002, Ellerman et al 2003), ampliamente documentadas, son numerosas: • Existencia de límites de emisiones obligatorios y seguridad legal de todo el procedimiento, en especial de la asignación y definición de los PENs. De acuerdo con el Programa, con cada permiso de SO2 su poseedor puede emitir una tonelada de SO2. Además, el Programa define de modo preciso el carácter de uso autorizado y renovado de los PENs, así como de las emisiones amortizadas por cada uno de ellos. • Control exigente. El Programa exige que cada planta de generación eléctrica instale equipos de control continuo de las emisiones (CCE). Los CCE aportan datos de las emisiones en tiempo real cada hora que son enviados a la EPA. Sin embargo, algunos autores consideran que había otras alternativas menos costosas que los CCE para medir las emisiones sin merma de eficacia. Según Ellerman et al (2003), los CCE incrementaron el coste un 7% en la primera fase de cumplimiento3, mientras que un método basado en el enfoque del balance de materiales podría haber aportado mediciones adecuadas de las emisiones a menor coste4. • Ausencia de requerimiento de aprobación previa de los intercambios individuales de PENs por parte de la autoridad administrativa, lo cual reduce los costes de transacción y los costes administrativos para los participantes. • Elevadas penalizaciones por incumplimiento. Cada tonelada de exceso de emisiones exige el pago de unos 2.000 $ al comienzo del Programa. La penalización fue incrementándose a medida que aumentaba la inflación, alcanzando los 2.600 $ en 2006. Su valor ha sido siempre muy superior al precio de mercado de los PENs. Además, en el Programa está previsto que cada tonelada de más emitida sin el correspondiente permiso reduzca en una tonelada la cantidad de PENs asignados a la empresa incumplidora en el siguiente periodo. Esta condición obliga a la empresa a entregar los PENs deficitarios, asegurándose así la eficacia ambiental del sistema de mantener el objetivo global de emisiones. • Costes relativamente bajos de transacción para los participantes. Cada empresa debe presentar un simple documento a la EPA en el que se detalle el núme3

El coste del sistema rondaba los 120.000 $ en 1998 (Grubb et al 1998). Sin embargo, estos autores apuntan que, como los grupos ecologistas dudaban de la precisión del segundo método, las negociaciones con los reguladores podrían haber incrementado los costes de transacción y reducido la credibilidad del programa. 4

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ro de PENs transferidos. Las transacciones tardan menos de media hora en ser registradas y la EPA las procesa en las 24 horas posteriores a su recepción. • Bajos costes administrativos. La EPA utiliza un sistema informático para calcular las emisiones anuales acumuladas de cada caldera y comprueba el cumplimiento comparándolas con el límite máximo permitido. Además, la EPA ha desarrollado un sistema para rastrear las transacciones de los PENs que sirve como un registro oficial de la propiedad y de las transferencias. El procedimiento arbitrado por la EPA permite procesar la mayoría de transacciones de PENs en un día con sólo dos personas. Grubb et al (1998) han calculado los costes totales de administración del Programa en 1,5 $ por tonelada de SO2 reducida, muy inferiores a los 25 $ que costaría la revisión caso por caso. • Depósito (banking). La utilización general del depósito ha incrementado la flexibilidad del sistema y ha permitido reducir los costes del mismo. • Pequeña subasta de PENs. La pequeña subasta pública de casi el 3% de los PENs permite suministrar los permisos de emisión para las nuevas plantas, mitiga la posibilidad de controlar el mercado y aporta una señal clara sobre el precio de los PENs. A pesar de las reducciones de los costes de cumplimiento contrastadas, algunos autores opinan que han sido inferiores a lo que podría esperarse de la teoría del comercio de emisiones (Carlson et al. 2000). La razón principal ha sido el lento desarrollo del mercado de PENs, cuya madurez ha tardado en alcanzarse. 3.2.2 Reino Unido El sistema de comercio de emisiones del Reino Unido (RU), que comenzó en 2002, tiene cinco objetivos fundamentales (Von Malmborg y Strachan 2005): reducir significativamente las emisiones de GEI; incrementar la experiencia con el comercio de emisiones del Gobierno del RU y de la comunidad empresarial; estimular la innovación tecnológica; tratar de conseguir que la ciudad de Londres se convierta en un centro de excelencia internacional en el comercio de emisiones, e influir en el desarrollo del sistema europeo de comercio de emisiones. El sistema es ciertamente muy diferente a cualquier otro, con características propias (véase Tabla 3.2). Se trata de un sistema voluntario en el que existen ciertos incentivos para participar. Concretamente, cualquier instalación puede participar de tres maneras (UNCTAD 2002): (i) A través de los Acuerdos de Cambio Climático (ACC), los sectores intensivos en energía aceptan objetivos de ahorro energético o de reducción de emisiones a cambio de un descuento del 80% en la Tasa de Cambio Climático (Climate Change Levy)5. Existen 40 acuerdos de este tipo con otros tantos sectores industriales, que incluyen 8.000 empresas. La mayoría de los objetivos de los ACC están fijados en términos relativos, es decir, en función del consumo energético o de las emisiones por unidad 5 La Tasa de Cambio Climático es un impuesto energético con diferentes tipos impositivos para diferentes combustibles.

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TABLA 3.2. Características principales del sistema de comercio de emisiones del Reino Unido Diseño

Objetivos de reducción voluntarios y absolutos para los participantes directos. Objetivos voluntarios absolutos o relativos para los Acuerdos de Cambio Climático (ACC) Asignación Subasta-subvención para los participantes directos como medio de incentivar la participación. Objetivos negociados de ahorro energético a través de ACCs Sectores cubiertos Todos los sectores industriales excepto la electricidad y vertederos cubiertos por la Directiva de Vertederos. El transporte y el sector doméstico no están cubiertos Reglas para el Pérdida de la subvención para los participantes directos. Eliminaincumplimiento ción del 80% de reducción en la tasa de cambio climático (véase más adelante) Depósito y préstamo Depósito ilimitado hasta 2007 y restringido desde entonces (sujeto a un descuento). No se permite el préstamo (derechos emitidos en años futuros para cumplir con compromisos de reducción actuales) Control, verificación Acreditación por terceros. Los participantes tienen requerimientos e información. propios de verificación e información Gases de Efecto Inverna Los participantes directos pueden elegir incluir el CO2 o los seis dero (GEI) cubiertos GEI Periodo de cumplimiento Las empresas deben cumplir con sus compromisos de reducción anuales. El periodo de cumplimiento es 2002-2006. Existe un periodo de gracia hasta el 31 de marzo de 2007 en el que las empresas pueden comprar los derechos necesarios para cumplir con sus objetivos. El sistema finalizará en ese momento Tratamiento de créditos Posible compra de créditos sujeta a la aprobación de la generados en proyectos Autoridad del Comercio de Emisiones

Fuente: Elaboración propia.

de producción, aunque también pueden fijarse en términos absolutos. Los acuerdos comprometen a los participantes en el mercado a cumplir las siguientes normas: - Con independencia de cómo se define el objetivo, éste debe revertir en una reducción de emisiones de CO2. - Los participantes pueden obtener PENs de CO2 transferibles, calculados en relación a los objetivos. - Las empresas que no cumplan durante dos años con el objetivo de reducción no podrán beneficiarse del descuento del 80% en los siguientes dos años. - Las empresas sujetas a los ACC pueden participar en el sistema de comercio de emisiones. Si no alcanzan su objetivo de reducción de emisiones, o de energía equivalente, pueden comprar PENs para cumplirlo, y si lo superan pueden vender los PENs sobrantes.

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(ii) Participación directa, mediante el procedimiento de subasta-subvención. Las empresas que cumplen con determinadas condiciones pueden pujar por dinero del Gobierno a cambio de reducir sus emisiones absolutas. Esta reducción se mide en relación a las emisiones medias alcanzadas en el periodo 1998-20006. Todos los participantes directos pueden recurrir al comercio de emisiones para cumplir con sus compromisos, pero deben desarrollar una línea de referencia en base a las emisiones medias en 1998-2000. La primera subasta-subvención tuvo lugar el 11 de marzo de 2002, con la intervención de 34 participantes directos, comprometidos en reducir sus emisiones en 2006 en casi 4 millones de toneladas de CO2 (MtCO2) en relación al periodo de referencia (1998-2000)7. Aquellas empresas que no cumplieron con su compromiso de reducción no recibieron el dinero de la subasta-subvención. El dinero total repartido entre los participantes directos fue de 215 millones de £ en el periodo 2001-2006, distribuidos entre empresas e instituciones muy diversas, desde gobiernos locales hasta grandes líneas aéreas. (iii) En última instancia, cualquier empresa del RU puede llevar a cabo un proyecto que reduzca las emisiones y produzca créditos de emisión, previa verificación, que puedan intercambiarse. Existe una “puerta de acceso” entre los sectores con objetivos de reducción absolutos y relativos –opciones (i) y (ii), respectivamente. Esta “puerta” evita que haya ventas netas entre las dos opciones, que en general se traduce en un exceso de flujo de créditos de los participantes con objetivos relativos hacia los participantes con objetivos absolutos. El sistema se basa en que sólo puede haber una transferencia de derechos hacia el sector con objetivos absolutos si, a su vez, ha habido un flujo neto positivo hacia el sector relativo (Stowell 2005) (véase Figura 3.1). Existe también una vinculación directa con el sistema de promoción de la energía renovable basada en los certificados verdes negociables (CVNs). Aquellas empresas suministradoras de electricidad sujetas a la obligación de distribuir determinada cantidad de electricidad renovable pueden transformar su exceso de energía renovable respecto a la cuota de cumplimiento con PENs del sistema del RU. Sin embargo, esta vinculación no es posible en la otra dirección: un exceso de cumplimiento con el sistema de PENs por parte de las empresas no permite crear CVNs para cumplir con el objetivo de energías renovables8. Von Malmborg y Strachan (2005) han analizado el sistema del RU durante sus dos primeros años de funcionamiento. Aunque a primera vista el sistema puede parecer un éxito por el logro de los objetivos de reducción de emisiones, según estos autores existen algunos puntos oscuros en su funcionamiento: • El número de participantes directos en el sistema ha sido muy pequeño. Además, estos participantes proceden fundamentalmente de sectores y empresas

6 El dinero se reparte según el método de subasta descendente, mediante el cual el Gobierno inicia la subasta ofreciendo 100 £ por tonelada de CO2 reducida. Las empresas ofertan precios a la baja, llevándose el dinero de la subasta aquellas que ofrezcan la menor cantidad por tonelada de reducción de emisiones de CO2. Posteriormente, la subasta continúa hasta que la subvención total ofrecida se agote. 7 Aunque fueron 34 las empresas que participaron en la subasta en marzo de 2002, tres de ellas se salieron del sistema a finales de 2002. Por tanto, quedaron finalmente 31 participantes. 8 Para una explicación más detallada del funcionamiento de los sistemas de CVNs consultar el Capítulo 5.

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Figura 3.1. Vinculación entre empresas de sectores con distintos objetivos Fuente: Stowell (2005). Nota. DRU = Derechos del sistema de comercio de emisiones del RU.

• • • •

con bajos niveles de emisión, mientras que las empresas con elevadas emisiones han participado poco. En definitiva, la naturaleza voluntaria del sistema ha dejado fuera a la mayoría de las fuentes emisoras, lo que cuestiona la eficacia ambiental del sistema. La perspectiva a corto plazo del sistema impide considerar el cambio tecnológico a largo plazo. El cálculo de las líneas base es criticable, pues los objetivos de algunos participantes directos podrían haberse cumplido incluso antes de que el sistema comenzase a funcionar. La facilidad con la que la mayoría de los participantes directos ha cumplido con sus objetivos indica que puede obedecer a una disposición poco ambiciosa. Finalmente, los autores critican el propio pago previsto por el sistema a los contaminadores.

3.2.3. Dinamarca Este país estableció un sistema de comercio de emisiones de CO2 para el sector eléctrico durante los años 2001-2003. El techo de las emisiones fue de 22 MtCO2 en 2001, 21 en 2002 y 20 en 2003, equivalente a alrededor del 40% de las emisiones totales danesas. Los participantes en el sistema de comercio de emisiones fueron sólo ocho9. Los PENs se distribuyeron gratuitamente en base a las emisiones del periodo 1994-1998. A los nuevos participantes en el mercado se les asignó derechos en función de cri9 Las plantas pequeñas con emisiones inferiores a las 100.000 toneladas de CO2/año estaban cubiertas por el techo de las emisiones, pero no recibían PENs y no estaban sujetas al pago de una penalización en caso de incumplimiento. Estas empresas pequeñas representaban el 10% de todo el sector.

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terios transparentes y no discriminatorios. En caso de incumplimiento, las empresas debían pagar una multa de 5,40 € por tonelada. Sin embargo, a diferencia del Sistema Europeo de Comercio de Emisiones (SECE) y del programa de la Lluvia Ácida, las empresas no han tenido que entregar PENs por el déficit de emisiones. El sistema tenía varios objetivos. Además de reducir las emisiones de CO2, trataba de mitigar los efectos potencialmente negativos sobre la competitividad de las empresas danesas, que estaban sujetas a la competencia con empresas finlandesas, noruegas y suecas, en el contexto del mercado nórdico de la electricidad. Sin embargo, parece que el sistema no ha evitado estos efectos negativos (Egenhoffer 2003). Otro de los objetivos del comercio de emisiones fue el de preparar a las empresas energéticas para la implantación de los mecanismos de Kioto. Una particularidad del sistema danés ha sido que los costes administrativos fueron sufragados por los propios participantes a través de un recargo de 0,01 € en el precio de los PENs. Este dinero ha sido recaudado por la Agencia Danesa de la Energía. En relación a la teoría del comercio de emisiones desarrollada en el capítulo anterior, este sistema es ciertamente criticable. Es improbable que exista un mercado competitivo de PENs con sólo 8 participantes, 2 de los cuales recibieron el 93% de los derechos distribuidos (UNCTAD 2002). Además, la liquidez del mercado y los intercambios resultaron muy bajos. Se concluye por tanto que las desventajas de este sistema no han compensado los bajos costes de transacción que podían esperarse en un mercado con tan pocos participantes. 3.2.4. Noruega El sistema noruego de comercio de emisiones de GEI comenzó el 1 de enero de 2005. Es muy similar al Sistema Europeo de Comercio de Emisiones (SECE), analizado en el apartado 3.3. Los sectores incluidos en ambos sistemas son los mismos y su funcionamiento coincide con el primer periodo de cumplimiento del SECE (2005-2007). Sin embargo, en contraste con el ámbito más amplio del SECE en los Estados Miembros (EEMM), el sistema noruego cubre únicamente entre el 10 y el 15% de las emisiones de GEI. Otra particularidad de este sistema es que las emisiones sujetas al impuesto del CO2 no están incluidas en el mercado de PENs. La Tabla 3.3 resume los elementos de diseño principales del sistema. TABLA 3.3. Elementos fundamentales del sistema noruego de comercio de emisiones Tipo de sistema y emisiones cubiertas Sectores participantes

Sistema cap-and-trade. Cubre las emisiones de CO2 Similar al: Sistema Europeo de Comercio de Emisiones (SECE) producción de energía, refino de petróleo, coque, cemento, cal, vidrio y cerámica, y producción y procesamiento de hierro y acero. Las instalaciones participantes cubren solo 10% de las emisiones totales de Gases de Efecto Invernadero (GEI). Se han asignado derechos a 51 instalaciones

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Número de Permisos de Emisión Negociables (PENs)

Se ha asignado un total de 20,5 millones de PENs para el periodo 20052007. Las instalaciones han recibido el 95% de sus necesidades demostradas de PENs. Según el artículo 6 de la Ley de Comercio de Emisiones de GEI, en la asignación del total de PENs se ha tenido en cuenta el compromiso noruego para reducir las emisiones de GEI, las emisiones actuales y proyectadas, la participación de las fuentes contaminantes incluidas en el sistema en relación a las emisiones totales del país y el potencial económico y tecnológico de reducción de las emisiones de los sectores incluidos en el sistema. Además, debe evitarse la discriminación entre sectores y empresas. Estas recomendaciones son muy parecidas a las del SECE Vínculo con el SECE Sus características similares facilitan la vinculación con el SECE, pendiente de la negociación entre la Comisión Europea y Noruega. Este país será el primero en vincular su sistema al SECE. Hasta que el vínculo formal con el SECE se produzca, las empresas noruegas pueden utilizar para cumplir con sus compromisos en el sistema noruego. Los PENs europeos son válidos siempre que se pruebe que se han cancelado en el registro de un Estado Miembro. Exenciones No están incluidas en el sistema de comercio de emisiones: Las emisiones de las instalaciones de combustión que estén sujetas al impuesto del CO2. Este impuesto se aplica al consumo de fuentes de energía fósil en varias industrias que representan el 28% de las emisiones de CO2 noruegas. Las centrales de generación que producen electricidad a partir de gas. Costes de expedición Se emitirán PENs cada año a la cuenta de la instalación en el Registro de los PENs del Comercio de Emisiones Noruego. La expedición anual de los PENs exige que el titular de la cuenta haya abonado una tarifa de 3,9 € por cada uno. Tipo de asignación Para el periodo entre el 1 de enero de 2005 y el 31 de diciembre de 2007, los PENs se asignarán a los operadores de las instalaciones gratuitamente. Base de la asignación Noruega utiliza los mismos criterios para definir el total de PENs y para asignarlos a cada instalación que la Directiva Europea de Comercio de Emisiones. Fórmula general: todas las instalaciones reciben el 95% de sus necesidades demostradas de PENs que reflejen las mejores tecnologías disponibles. La instalación recibirá o bien el 95% de la media de emisiones habidas en 1998-2001 o debe documentar los cambios de sus actividades en 2001-2007, previa propuesta de otra línea base de asignación. La asignación a los nuevos participantes está basada en proyecciones de las emisiones en 2005-2007. Cumplimiento y sanciones El 1 de mayo de cada año los operadores deben transferir los PENs, equivalentes a las emisiones del año anterior a la cuenta del registro. De manera similar al SECE, existe una sanción de 40 € por PEN no entregado, además de la obligación de entregarlo al año siguiente. Uso de mecanismos Las instalaciones pueden utilizar Reducciones Certificadas de Emisiones de Kyoto (RCEs) procedentes de proyectos de Mecanismo de Desarrollo Limpio para cubrir sus emisiones. Igual que en el SECE, no pueden utilizarse RCEs procedentes de proyectos sumidero ni de instalaciones nucleares, y los RCEs de proyectos de energía hidráulica con una potencia mayor de 20 MW deben seguir un procedimiento especial. Todavía no se han definido las reglas para 2008-2012. Fuente: Elaboración propia a partir de Cappelen (2004), Rosland (2005), Gobierno de Noruega (2005).

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3.2.5. El sistema de Nueva Gales del Sur El sistema de comercio de emisiones del estado australiano de Nueva Gales del Sur (NGS) comenzó el 1 de enero de 2003 y estará en vigor hasta 2012. Se trata de un sistema basado en créditos y no del tipo cap-and-trade (véase Capítulo 2) y es obligatorio para sus participantes. La reducción de emisiones se basan en el establecimiento de objetivos relativos para las empresas suministradoras de electricidad, que exigen que sus emisiones se reduzcan desde 8,65 a 7,27 toneladas de CO2 equivalente (CO2e) por habitante (Gordon 2005). Los objetivos pueden cumplirse comprando certificados de emisión, creados a partir de proyectos de generación de energía renovable, de generación de bajas emisiones, de forestación y de acciones de eficiencia energética. La penalización por incumplimiento de la obligación asciende a 10,5 $ por tonelada de CO2e. El mercado de comercio de emisiones de NGS parece ser muy dinámico, con un total de 7,2 millones de toneladas de certificados intercambiados en 2004 y los primeros meses de 2005 en más de 100 transacciones, a un precio medio de 8,1 $/tonelada (Lecocq y Capoor 2005). El sistema parece haber tenido bastante éxito. Se ha ganado experiencia con la verificación, el control, la acreditación de reducciones y el establecimiento de registros, sin que las empresas del estado hayan perdido competitividad con respecto a otras de otros estados de Australia (Gordon 2005). Sin embargo, el incentivo para la reducción de las emisiones propiciado por el sistema es objeto de controversia. Algunos autores defienden la existencia de ese incentivo (Gordon 2005) y otros autores no (MacGill et al 2005). También se han establecido críticas al sistema. Por ejemplo, un estudio del Centro para los Mercados Energéticos y Ambientales de la Universidad de NGS muestra que la mayoría de los créditos creados en su primer año de funcionamiento proceden de proyectos y actividades preexistentes al funcionamiento del sistema, lo que demuestra que su adicionalidad es muy baja (MacGill et al 2005). La falta de incentivos para llevar a cabo actividades de reducción adicionales y el suministro de beneficios no justificados a los proyectos preexistentes es común a algunos sistemas de comercio de emisiones basados en créditos. En conclusión, además de la falta de reducciones significativas de las emisiones, MacGill et al (2005) apuntan los siguientes problemas del sistema: • Falta de transparencia en la información. • Síntomas de control de mercado evidentes por el lado de la oferta y de la demanda de certificados de emisiones. • Incremento de las emisiones del sector eléctrico a pesar de que los suministradores eléctricos cumplen con objetivos de emisiones cada vez más bajos. • Baja eficiencia económica como consecuencia de los elevados costes de transacción y los elevados beneficios extraordinarios para los suministradores eléctricos a costa de los consumidores eléctricos. 3.3. LA DIRECTIVA EUROPEA DE COMERCIO DE EMISIONES Mediante la Directiva europea 87/2003/EC se ha creado el SECE de la UE, que comenzó a funcionar el 1 de enero de 2005. El SECE puede considerarse como una

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agregación y armonización de 25 sistemas nacionales de comercio de emisiones, cuya organización y control están centralizados en la Comisión Europea (CE). Constituye el sistema de comercio de emisiones actual más importante del mundo y el único hasta ahora de ámbito internacional. En esta sección se analizan sus características y su funcionamiento. 3.3.1. Principales características del SECE La Tabla 3.4 resume las principales características del SECE. 3.3.2. Evaluación previa de la Directiva y del SECE10 La propia aprobación de la Directiva y la creación de un sistema de comercio de emisiones en Europa pueden considerarse como un gran éxito. Aunque sus primeras versiones encontraron una feroz oposición por parte de las empresas implicadas, el sistema terminó siendo finalmente adoptado11. Poner de acuerdo a 25 países para implantar el SECE es algo previamente no esperado. Se trata de la primera experiencia internacional de comercio de emisiones y, sin duda, de su éxito dependerá que otros países estén dispuestos a adoptar este instrumento o, incluso de participar en el Protocolo de Kioto. Resulta interesante analizar si el SECE ha incluido los elementos de diseño que la literatura sobre el comercio de emisiones considera fundamentales para su adecuado funcionamiento (véase Capítulo 2). El Cuadro 3.1 resume este análisis. La conclusión general es que, en efecto, el sistema ha sido bien diseñado. En principio, la amplitud del mercado de emisiones europeo debería asegurar una elevada liquidez y un adecuado funcionamiento del mismo. Sin embargo, existen ciertos aspectos que a priori podrían ser preocupantes: 1) Costes de transacción. Los costes de transacción administrativos han sido relativamente elevados, fundamentalmente como consecuencia del proceso de discusión y elaboración de los Planes Nacionales de Asignación. Sin embargo, dado el aceptable desarrollo del mercado secundario de PENs, es probable que los costes de transacción para las empresas participantes, especialmente para las grandes, no sean elevados. 2) Volatilidad e incertidumbre sobre el precio. Uno de los problemas del SECE es la potencial volatilidad del precio de los PENs, factor que genera incertidumbre entre los actores del mercado y dificulta la inversión en tecnologías menos contaminantes. El primer año y medio de funcionamiento del SECE ha confirmado este temor, pues los precios han fluctuado en un rango entre los 9 y los 30 € por tonelada de CO2. 3) Precio elevado. Un precio alto de los PENs provoca un elevado coste de cumplimiento para las empresas, con posibles efectos negativos sobre la sociedad en su

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Esta sección está basada en Del Río (2005). Woerdman (2004) y Christensen y Wettestad (2003) aportan explicaciones complementarias de las razones que han conducido al éxito del sistema. 11

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conjunto. No obstante, generaría un incentivo positivo al desarrollo, innovación y difusión de tecnologías limpias. TABLA 3.4. Principales características del Sistema Europeo de Comercio de Emisiones (SECE) Aspecto Tipo de sistema

Contenido

Sistema de comercio de Permisos de Emisión Negociables (PENs) cap and trade. Participantes obligados: enfoque “hacia abajo” (downstream). Consideración de las emisiones directas, no de las indirectas Periodos de cumplimiento Comienzo el 1/1/2005. Primera fase: 2005-2007. Segunda fase: 20082012 Permisos y derechos* Derechos son las autorizaciones para emitir una tonelada de CO2. El permiso es la autorización general para participar en el comercio de derechos Sectores incluidos Generación eléctrica, refino, siderurgia, cemento, cal, vidrio, cerámica y pasta de papel, papel y cartón. Existen ciertos umbrales de capacidad a partir de los cuales la participación es obligatoria. Más de 10.400 instalaciones participantes (el 80% se encuentra en la UE-15) Gases incluidos Primer periodo (2005-2007): CO2 (46% de las emisiones de CO2 de la UE previstas para 2010). Segundo periodo: posibilidad de ampliación a otros Gases de Efecto Invernadero (GEI) Inclusión de gases y A partir de 2008, los Esttados Miembros (EEMM) podrán aplicar el actividades adicionales comercio de derechos a actividades, instalaciones y GEI no enumerados en el Anexo I, siempre que la Comisión Europea (CE) lo apruebe. A partir de 2005 los EEMM pueden aplicar el comercio de derechos a las instalaciones de las actividades enumeradas en el Anexo I por debajo de los límites contemplados en ese Anexo Asignación Asignación gratuita excepto un máximo del 5% de los PENs, que pueden subastarse en el primer periodo, un máximo de 10% en el segundo. Los EEMM deben presentar un Plan Nacional de Asignación (PNA) a la CE en el que se fija la cantidad total de derechos asignados en cada periodo y el método de asignación. El PNA debe basarse en criterios objetivos y transparentes y recoger las observaciones del público. La CE puede rechazar los PNAs si no siguen los criterios de asignación del Anexo III Objetivos de reducción Los objetivos de reducción de emisiones dependen de la asignación que cada país realice, teniendo en cuenta los compromisos respectivos del Acuerdo de Reparto de la Carga Cuatro meses después de cada año. Estos derechos serán cancelados Entrega de derechos Sanciones 40 € la tonelada (primer periodo) y 100 € la tonelada (segundo periodo). Reposición de los PENs equivalentes a la cantidad de emisiones en exceso. Publicación de los nombres de los titulares que no hayan entregado los PENs Depósito (banking) y Depósito intraperiodo: permitido durante el periodo para el que se han expedido préstamo (borrowing) Depósito interperiodo: permitido si los EEMM así lo deciden; éstos pueden decidir que los derechos expedidos en el primer periodo pueden utilizarse en el segundo periodo 2008-2012 Préstamo: no permitido

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Aspecto

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Contenido

Participación voluntaria (Opt-in) Exclusión temporal de las instalaciones (Opt-out)

Sólo permitida en el caso de instalaciones de los sectores del Anexo I que estén por debajo de los mínimos de participación obligatoria Para el primer periodo, los EEMM podrán solicitar que haya instalaciones que queden excluidas con carácter temporal. Las instalaciones limitarán sus emisiones como si estuvieran sujetas a la Directiva y quedarán sometidas a sanciones equivalentes a las de la Directiva Agrupar instalaciones Los EEMM pueden permitir que los operadores de las plantas del Anexo I formen un pool Directrices para el control, La CE adoptó directrices para el control y notificación de las emisiones notificación y verificación (CEC 2004a). Los EEMM aseguran que cada operador notifica las de las emisiones emisiones de la instalación a la autoridad. La CE delega la verificación de las emisiones en los EEMM, quienes pueden utilizar una institución pública o un tercero independiente para realizar esa tarea. Si eligen esta última opción, los EEMM deben certificar que los verificadores independientes están cualificados. La Directiva no establece estándares obligatorios para esta certificación. Los titulares cuyo informe no sea satisfactorio no podrán transferir nuevos derechos Registros Los EEMM deben establecer un registro de la expedición, titularidad, transferencia y cancelación de los PENs, que pueden incorporar a un sistema común de los EEMM. La CE opera un archivo para verificar la transferencia de PENs entre registros nacionales Vínculos con sistemas de Pueden celebrarse acuerdos con terceros países del Anexo B que hayan comercio de GEI ratificado el Protocolo para establecer el reconocimiento mutuo de los PENs Vínculos con los Vínculo con el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) y la Aplicación Mecanismos Flexibles Conjunta (AC) *

Las autorizaciones de otorgamiento de derechos y de permisos pueden corresponder a instituciones diferentes, como en el caso español, lo que supone una potencial fuente de conflicto. Fuente: del Río (2005) a partir de CEC (2003), Harrison y Radov (2002), IETA (2003) y CEC (2004b).

CUADRO 3.1. Evaluación del Sistema Europeo de Comercio de Emisiones (SECE) Sistemas de cap and trade frente a sistemas basado en créditos. El SECE es un sistema capand-trade, donde se establecen objetivos de reducción de emisiones, los PENs pueden comprarse y venderse y las fuentes emisoras deben tener suficientes PENs para cubrir sus emisiones. Tal elección supone un acierto por los motivos mencionados en el Capítulo 2. Objetivo de reducción. Éste es uno de los aspectos más problemáticos de la Directiva, pues cada país tiene cierta libertad para conceder PENs a sus instalaciones con ciertas limitaciones. La elasticidad de concesión puede conducir a problemas de competitividad, pues existe una disposición generalizada a que cada país realice una asignación de PENs generosa. No obstante, la CE establece una serie de reglas obligatorias de asignación. Comienzo del sistema. La implantación del SECE se ha realizado en un tiempo récord. Algunas empresas han criticado esta rapidez, argumentando que en sectores intensivos en capital las inversiones sólo se recuperan en periodos largos de tiempo y que realizaron sus inversiones con unas reglas de juego que ahora han cambiado. Upstream versus donwstream. El SECE ha optado por un sistema downstream (véase Capítulo 2).

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Empresas y sectores participantes. Al incluir a las mayores fuentes emisoras, se ha optado por un sabio camino intermedio entre la conveniencia de incluir a muchas fuentes emisoras para aprovechar los diferentes costes de reducción de las emisiones y la necesidad de mantenerlos en un nivel bajo. Incorporación de otros sectores/instalaciones/gases. Un aspecto positivo del SECE es su aplicación gradual, pues se inicia incluyendo sólo a las más importantes fuentes emisoras y a las más fáciles de controlar, permitiendo que posteriormente puedan integrarse otras. Igualmente, está prevista la ampliación gradual del CO2 a otros GEI. Agrupación de instalaciones. Aunque aporta cierta flexibilidad al sistema, podría provocar que determinados grupos actúen de forma anticompetitiva. Asignación de permisos. Aunque la asignación gratuita es menos eficiente que por subasta, parece una opción inevitable, para asegurar la aceptabilidad política y empresarial de un sistema que se aplica por primera vez a escala europea y que es inédito para la mayoría de países. Depósito. La Directiva permite el depósito dentro de cada periodo. Esta opción es adecuada, pues aporta flexibilidad y facilita la eficiencia intertemporal. Sin embargo, deja a la elección de los EEMM permitir el depósito entre periodos, lo que podría provocar problemas de cumplimiento futuro. Prohibir el depósito entre periodos es negativo por la ineficiencia temporal de la medida. La Directiva debería haber permitido el depósito entre periodos, poniendo un límite a los PENs que pueden transferirse y no dejar esta cuestión a la discreción de los EEMM. Préstamo. La Directiva no lo permite por los problemas de incumplimiento ambiental crónico que podría generar. Registro. Los PENs de cada participante y las transacciones realizadas deben inscribirse obligatoriamente en un registro nacional que favorezca controlar el cumplimiento de los compromisos e impida la doble venta de PENs. Control, ejecución y cumplimiento. El SECE controla la notificación de las emisiones a través de las directrices de la CE, que deja cierto grado de flexibilidad a las instalaciones para elegir metodologías que permitan identificar sus emisiones. La verificación de las emisiones se delega en los EEMM, que puede subdelegarse en una autoridad pública o un tercero. Esta opción reduce los costes de transacción y no pone en riesgo la integridad ambiental del sistema. La verificación por terceros puede ocasionar problemas por una certificación potencial nacional incorrecta de los verificadores. Penalización. Las penalizaciones establecidas están muy por encima del precio de mercado esperado de los derechos, lo cual resulta conveniente. Vínculos con sistemas de comercio de derechos de emisión no europeos. En principio, debe celebrarse la inclusión de esta cláusula, pues a mayor número de participantes en el mercado mayor volumen de comercio, más liquidez y mayor potencial de reducción de costes. Además, el efecto demostrativo de la factibilidad de un sistema internacional de comercio de derechos de emisión es positivo. Vínculos con mecanismos de Kioto. Consideramos positivo el vínculo que establece el SECE con los Mecanismos Flexibles de Kioto, pues permite incrementar su eficiencia en costes. Fuente: Del Río (2005) y Krugger y Pizer (2004).

Por un lado, en estudios previos al comienzo del funcionamiento del sistema la CE estimaba que el ahorro de costes anuales gracias al comercio de PENs ascendería a 3.000 millones de € en comparación con un escenario donde los EEMM cumplieran sus compromisos y con un sistema de comercio de emisiones a nivel nacional (modelo PRIMES, véase Capros y Matzos 2000). Estimaciones posteriores realizadas por el estudio (Economic Evaluation of Sectoral Emission Reduction Objectives for Climate Change) rebajaron estos resultados. Este estudio circunscrito a la UE-15, es decir sin incluir los nuevos EEMM, consideraba la incidencia de todos los GEI, y estimaba que el ahorro de

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costes de un mercado comunitario para los sectores del Anexo I de la Directiva sería de 1.326 millones de € anuales, en comparación con la aplicación de las mejores políticas de los EEMM12. El ahorro representaría un 35% para los sectores participantes. Por otro lado, las estimaciones del modelo POLES muestran que, sin un sistema de PENs extendido a la UE-25, el coste total de cumplir con los objetivos de Kioto 2010 en los sectores del Anexo I ascendería a 6.830 millones de € (Criqui y Kitous 2003). Con un SECE que incluyese a los nuevos EEMM pero no permitiese la utilización de los mecanismos flexibles, los costes serían mucho menores (2.930 millones de €), estabilizándose el precio de los PENs en 26 €/tonelada de CO2. Si se permite la utilización sin límite de créditos procedentes del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) y de Aplicación Conjunta (AC) en el SECE, entonces los costes descenderían hasta sólo 1.069 millones de €, con un precio de mercado de CO2 de 5 €. Finalmente, si se permite que sólo el 6% del objetivo de reducción de emisiones pueda satisfacerse con créditos procedentes de proyectos MDL y AC, el precio del PEN se situaría en torno a 12 €/t CO2, lo que significaría una reducción del 20% en los costes anuales de cumplimiento en el periodo 2008-2012, es decir un descenso de 3.600 a 2.900 millones de €). 3.3.3. La cuestión de la asignación en el SECE Mención especial exige la cuestión de la asignación de PENs en el SECE, fase ciertamente problemática y controvertida. La base de esta asignación se encuentra recogida en el propio Acuerdo de Reparto de la Carga (ARC) e los objetivos de reducción del Protocolo de Kioto. Los EEMM acordaron contribuir al objetivo de reducción global de la UE del 8% en base a los siguientes criterios: niveles de desarrollo alcanzados, crecimiento económico esperado en cada país y alternativas de reducción de las emisiones, éstas últimas función de la intensidad de carbono y el mix13 de generación eléctrica. Finalmente se trataba de una negociación política en el que el peso de estos criterios no ha resultado tan evidente14. La Tabla 3.5 establece los objetivos por cada país. La última columna de la Tabla indica la situación de los países con respecto a sus objetivos, algunos muy alejados de ellos. Es el caso de España, que tendrá que realizar un esfuerzo significativo a partir de ahora para cumplir con sus objetivos (véase Capítulo 6). Precisamente, uno de los propósitos de la CE al plantear el SECE fue facilitar el cumplimiento de los objetivos de Kioto de los EEMM, estableciendo una fase de transición y aprendizaje en el que las empresas europeas comenzaran a internalizar el CO2 en sus estructuras de costes15. 12

Este escenario supone la existencia de 15 mercados nacionales independientes de derechos de emisión en los EEMM. 13 El mix eléctrico es la relación entre la energía térmica empleada en la generación eléctrica respecto al total de las fuentes (renovable + nuclear + térmica). 14 El estudio más influyente para establecer criterios fue el denominado “enfoque tríptico” (Phyllipsen et al, 1998). 15 Aparte del objetivo de facilitar el cumplimiento de los compromisos de Kioto y de la cuestión del aprendizaje del sistema de comercio de emisiones, la CE aprobó el SECE para demostrar su liderazgo internacional en la mitigación del cambio climático.

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El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

TABLA 3.5. Objetivos del Acuerdo de Reparto de la Carga(ARC) y de Kioto en los países de la UE (2003) País

Austria Bélgica Chipre República Checa Dinamarca Estonia Finlandia Francia Alemania Grecia Hungría Irlanda Italia Letonia Lituania Luxemburgo Malta Holanda Polonia Portugal Eslovaquia Eslovenia España Suecia Reino Unido UE-10 UE-15 UE-25

Objetivos del ARC y Kioto (%)

Variación de emisiones en 2003 respecto al año base (%)

Indicador de distancia al objetivo (%)*

-13 -7,5 Sin objetivos -8 -21 -8 0 0 -21 25 -6 13 -6,5 -8 -8 -28 Sin objetivos -6 -6 27 -8 -8 15 4 -12,5 -6,7 -8 -7,7

16,6 0,6 52,8 -24,3 6,3 -50,8 21,5 -1,9 -18,5 23,2 -31,9 25,2 11,6 -58,5 -66,2 11,5 29,1 0,8 -32,1 36,7 -28,2 -1,9 40,6 -2,4 -13,3 -32,2 -1,7 -8

19,2 (25,0) 1,8 (5,5) Sin objetivo -19,1 15,8 (20,0) -45,6 21 (21,5) -1,9 -4,8 7,0 -28,0 12,3 (16,7) 10,8 (15,9) -53,3 -61,0 -8,6 (+6,7) Sin objetivos -1,4 (4,7) -28,2 19,1 -23,0 3,3 26,3 (30,9) -5,0 -5,2 -28,4 1,9 (3,5) -4,2 (-2,9)

*

Las cifras entre paréntesis muestran el indicador de la distancia al objetivo excluyendo el uso de los Mecanismos Flexibles. Fuente: Elaboración propia a partir de la European Environment Agency (EEA) (2005).

La Directiva de Comercio de Emisiones establece que la asignación de PENs en el SECE realizada por los Gobiernos de los EEMM debe diseñar una estrategia de cumplimiento de los objetivos del Protocolo. Las emisiones de CO2 de los sectores incluidos en dicha Directiva representan el 52% de todos los EEMM en 2003. La principal preocupación que ha asaltado a los sectores y empresas europeas de los EEMM ha sido el potencial efecto distorsionante que el proceso de asignación podría acarrear en la competitividad. Se temía que el criterio elegido en la asignación de PENs pudiera originar a corto plazo desplazamientos de algunas empresas por otras menos eficientes. Se consideró incluso que el mercado de PENs creara flu-

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jos de renta entre los EEMM de la UE, de los menos desarrollados a los más desarrollados, lo que suponía un freno a la tendencia convergente del desarrollo. Sin embargo, es poco probable que la asignación para el periodo 2005-2007 haya generado importantes efectos competitivos. Los efectos económicos de la asignación pueden clasificarse en directos e indirectos. Los primeros se relacionan con la necesidad que tengan las empresas de comprar PENs en el mercado y el impacto sobre su rentabilidad. Los efectos indirectos tienen que ver con el hecho de que las empresas pueden trasladar a los productos afectados por el control de las emisiones el coste derivado de ese control, en cuyo caso el precio de los productos puede afectar a las empresas que los consumen y a los propios consumidores. Éste es el caso del consumo de electricidad por parte de ciertas industrias intensivas en su uso. Por supuesto, los efectos directos e indirectos están íntimamente relacionados. Una asignación de PENs poco generosa es probable que tenga mayor impacto directo e indirecto en los sectores y empresas, al afectarles en sus precios en mayor medida que una asignación generosa. Con respecto a los impactos directos, no debemos olvidar que la práctica totalidad de los PENs han sido asignados gratuitamente, y que las empresas sólo han tenido que comprar el déficit de derechos sobre sus emisiones. Además, existe la impresión generalizada de que las asignaciones han resultado relativamente generosas en los EEMM. La tendencia más común ha sido asignar derechos por la cantidad de emisiones esperadas por cada sector industrial y cargar el peso de las reducciones sobre el sector eléctrico. Esta opción se basa en que este sector tiene alternativas de reducción relativamente baratas y es un mercado menos expuesto a la competencia internacional que el de los productos industriales. Además el sector eléctrico tiene más capacidad que los sectores industriales de trasladar los costes derivados del control a los precios de la electricidad sin experimentar una reducción sensible de sus ventas16. La Tabla 3.6 muestra la asignación por cada país comparada con las emisiones correspondientes del año 2003 (columna 2), así como el grado de cumplimiento en la columna 7 –diferencia entre las emisiones (columna 3) y los derechos asignados (columna 6). Se aprecia en la Tabla 3.6 que varios países tienen posición compradora (déficit de los PENs sobre las emisiones) y otros posición vendedora (exceso de PENs). Entre los primeros cabe destacar a España y Reino Unido. Por el contrario, la República Checa, Finlandia, Francia y Alemania disfrutan de una consolidada posición vendedora. Otra cuestión relevante es si en el futuro pueden existir importantes distorsiones en la competencia a causa de los nuevos participantes en el mercado de emisiones, en función la cuantía de PENs reservados para ellos y del método de asignación. Si un país asigna más PENs que otro a los nuevos participantes, las empresas de este último país pueden verse desfavorecidas con respecto a las del país más generoso en 16 Además de ser un mercado menos expuesto a la competencia internacional, la demanda de electricidad es más inelástica que la de los productos industriales, especialmente la de los consumidores particulares, lo que significa que el aumento del precio genera una reducción de la demanda proporcionalmente menor.

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la asignación. Además, los métodos de asignación de los PENs reservados también pueden ocasionar problemas de ese tipo; si un Estado Miembro decide asignarlos gratuitamente mientras que otro obliga a comprarlos en el mercado, las empresas de este último pueden verse agraviadas. Con respecto a los impactos indirectos, Grubb (2006) estimaba que podrían resultar preocupantes en el futuro, es decir con posterioridad a 2012, para ciertos sectores intensivos en el consumo de electricidad, tales como el aluminio, el cemento y el acero. En el caso de que el método de asignación elegido fuera la subasta y el sector afectado decidiera trasladar los costes de consumo eléctrico a los precios de sus productos, los impactos indirectos de la asignación tendrían un efecto multiplicador. Grubb demuestra que, con los precios de los PENs y las asignaciones más TABLA 3.6. Emisiones y asignaciones en 2005 por país

País

Austria Bélgica Chequia Dinamarca Estonia Finlandia Francia Alemania Grecia Hungría Irlanda Italia Letonia Lituania Holanda Portugal Eslovaquia Eslovenia España Suecia Reino Unido Total *

Asignación media anual de dereAsignacioEmisiones chos (2005-2007) (106t CO2) nes en en 2005 * 2003 Nuevos (106t CO2) Instalaciones Total (106t CO2) existentes participantes -1,3 -1 7,5 -0,2 4,9 1,5 17,5 1,3 1,7 1 1,3 -0,8 0,4 5 5 4,8 4,1 -0,3 2,3 1,8 -4

33,372 55,354 82,453 26,090 12,621 33,072 131,147 473,715 71,033 25,714 22,397 215,415 2,854 6,603 80,351 36,413 25,237 8,720 181,063 19,306 242,396 1785,337

32,674 59,853 96,907 31,039 18,763 44,587 150,500 495,073 71,135 30,236 19,238 207,518 4,054 11,468 86,439 36,898 30,364 8,691 162,111 22,530 209,387 1829,476

0,330 2,545 0,348 2,460 0,189 0,862 4,871 3,926 3,286 1,424 3,081 15,551 0,505 0,797 2,503 1,262 0,007 0,066 13,162 0,678 15,527 73,389

33,004 62,398 97,255 33,499 18,952 45,449 155,371 498,999 74,421 31,66 22,319 223,069 4,559 12,265 88,942 38,16 30,371 8,757 175,273 23,208 224,914 1902,865

∆** (106t CO2) 0,368 -7,044 -14,802 -7,409 -6,331 -12,377 -24,224 -25,284 -3,388 -5,946 0,078 -7,654 -1,705 -5,662 -8,591 -1,747 -5,134 -0,037 5,79 -3,902 17,482 -117,528

Asignación anual de PENs para el periodo 2005-2007 con respecto a las emisiones de los sectores incluidos en la Directiva en 2003. ** Diferencia entre emisiones (columna 3) y derechos asignados (columna 6). Si ∆ es positivo, indica posición compradora del país y posición vendedora si ∆ es negativo. Fuente: Elaboración propia a partir de EEA (2005) y CE (2006).

Funcionamiento del comercio de emisiones y su vinculación con el protocolo de Kioto

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probables en 2008-2012, los costes netos de la reducción de emisiones no serán grandes en relación al valor añadido sectorial. Si el impacto en los costes marginales se trasladara a los precios, los sectores podrían salir beneficiados, como consecuencia del efecto riqueza derivado de la asignación gratuita de derechos, aunque experimentarían una erosión de su competitividad internacional. 3.3.4. El funcionamiento del SECE Existe poca información pública sobre el SECE, pues las transacciones se realizan a través de intermediarios financieros cuya información no se desvela, pero la transformación del mercado europeo y su evolución hacia una mayor madurez es evidente17. Desde 2003 han predominado las transacciones a futuro. Sin embargo, hoy en día puede hablarse de un funcionamiento pleno del mercado: los intercambios son operativos, los PENs han sido emitidos y registrados, permitiendo el comercio en el mercado real en lugar de únicamente en el mercado de futuros y la armonización de los contratos del mercado permite mayor liquidez (Lecocq y Capoor 2005). El SECE en la UE es, por tanto, una realidad que engloba varios mercados especializados en Europa, uno de ellos en España. Durante el primer año se negociaron, en transacciones de futuro, más de 300 millones de PENs, de los cuales 190 corresponden a derechos emitidos en 2005, mientras que el resto son derechos de 2006 y 2007 (90 y 30, respectivamente). Los intercambios han sido crecientes durante ese primer año y alrededor del 80% de las compras se realizan fuera de la Bolsa Europea de Emisiones (Salmerón, 2006). Se trata, por tanto de un mercado líquido con transacciones frecuentes. Según un estudio de Price Waterhouse Coopers, las 10 primeras empresas eléctricas europeas controlan el 30% de los PENs18. Sus actuaciones son, obviamente, las que más influyen en su precio. Sin embargo, no parece haber evidencia de control de mercado, es decir, de una actuación concertada de las empresas para influir en los precios de los derechos, lo que confirma la dificultad de ejercer el control en los mercados de PENs con una gran cantidad de participantes. Sin embargo, parece que ha existido una importante dificultad de las pequeñas y medianas empresas para participar en el mismo (véase Salmerón 2006). Un sustancial motivo de inquietud en pleno funcionamiento del SECE ha sido la inesperada evolución al alza del precio de los PENs, así como su elevada volatilidad. Las generosas asignaciones de derechos en los PNAs, la flexibilidad de la Directiva de Vinculación, que permite utilizar créditos procedentes de proyectos de reducción de emisiones de los Mecanismos Flexibles de Kioto (MFK) y la inclusión de los nuevos EEMM en la UE ampliada, con un excedente de derechos por vender, no hacían prever un precio tan alto de los PENs como el registrado. En efecto, el precio de los

17 Este proceso de maduración con el tiempo se produjo en el mercado de emisiones más famoso y exitoso: el mercado de SO2 americano. Como todo mercado incipiente, el SECE se irá desarrollando y normalizando en el futuro, hasta consolidarse como un mercado maduro. 18 Estudio citado en Salmeron (2006).

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El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

PENs se ha situado entorno a los 28 €/tonelada de CO2 en abril de 2006, después de haber alcanzado un máximo de 29 € durante el verano de 2005. Los expertos apuntan las siguientes causas de este incremento: la renuncia de la estrategia de reducir las emisiones por la mayoría de las empresas (IETA 2005); la escasa liquidez del mercado, a consecuencia de la relativa carencia de PENs puestos en venta que, a su vez, puede deberse a una elevada generosidad en su distribución19, el retraso en la aprobación de algunos PNAs y en el establecimiento de los registros de PENs, que pueden haber retrasado a su vez las operaciones de mercado20. Por otro lado parece que muchas instalaciones y empresas han preferido esperar por si pueden tener que utilizar los PENs asignados en 2005 para una fecha posterior (antes de 2008). Es decir, han utilizado el recurso del depósito (banking), lo cual provocará una mayor liquidez del mercado en fechas posteriores (2006 y 2007) y un precio de los PENs inferior al que se hubiera producido si las empresas no hubieran recurrido a él. Por todas estas causas, en los primeros momentos de funcionamiento del sistema no ha existido un volumen significativo de PENs disponibles para el intercambio. El aumento en los precios del petróleo y del gas también parece ser un factor de presión al alza del precio de los PENs21. De cualquier modo se espera que en cuanto las empresas empiecen a reducir las emisiones y se empiecen a importar Reducciones Certificadas de Emisiones (RCEs) en el sistema procedentes de proyectos MDL los precios tenderán a la estabilización. A finales de abril/principios de mayo de 2006 los precios experimentaron una impresionante caída desde los 30 € hasta los 9 €. Esta oscilación está relacionada con los datos reales sobre las emisiones verificadas en 2005, que han mostrado una tendencia a la baja y, por tanto, menor demanda de PENs de las esperadas. Si bien al principio el mercado estuvo dominado por decisiones políticas como la asignación gratuita de los PENs por parte de los EEMM y las decisiones de la CE con respecto a la aprobación de los diferentes PNAs, actualmente el mercado depende de otros factores, entre los que cabe mencionar las condiciones climatológicas. En este sentido, el frío invierno de 2006 y, sobre todo, la sequía experimentada por los países del sur de Europa ha provocado, respectivamente, mayor demanda de electricidad y menor generación eléctrica con fuentes hidráulicas, que no emiten CO2. Estas circunstancias han condicionado que aquellos países/empresas con peso significativo en el consumo eléctrico hayan tenido que recurrir a las fuentes térmicas de generación eléctrica, con el consiguiente aumento de CO2 y el correspondiente incremento de las necesidades de compra de PENs para cubrir las emisiones adicionales. Este ha sido, por ejemplo, el caso de España. El coste elevado de los PENs tiene aspectos positivos y negativos. Por un lado, provoca el encarecimiento de los objetivos de reducción, que recaerán finalmente en 19 Si las instalaciones ya tienen los PENs que necesitan de acuerdo a las emisiones previstas, no acudirán al mercado a comprar derechos ni llevarán a cabo costosos esfuerzos de reducción de las emisiones. 20 Además, al menos en el caso español, algunas instalaciones han tardado en darse de alta en los registros de derechos de emisión. 21 En todo caso, esta evolución alcista de los precios de los PENs nada más ponerse en funcionamiento el sistema ha tenido lugar también en otros sistemas de comercio de derechos de emisión y, particularmente, en el más famoso de todos ellos por su buen funcionamiento: el programa de SO2 americano. Posteriormente se produjo una reducción del precio aunque cíclica (véase 3.2.1.3.2).

Funcionamiento del comercio de emisiones y su vinculación con el protocolo de Kioto

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los consumidores o serán absorbidos por las propias empresas. Estas repercusiones resultan especialmente negativas en nuestro país por su posición de comprador de derechos en el mercado. Por otro lado, en el momento de elaborar y editar este libro la propia CE se encuentra realizando una evaluación del SECE, que incluye la consulta a expertos. Como parte de este proceso, la Dirección General de Medio Ambiente de la CE ha encargado a las consultoras MacKinsey y Ecofys que les asista en este proceso durante 2005 y 2006. Un primer resultado ha sido la realización de una encuesta a 517 empresas cubiertas por el SECE y a otros agentes sociales, como organismos gubernamentales, asociaciones industriales, intermediarios del mercado y ONGs. Los principales resultados de esta encuesta son22: • El SECE ya está afectando al comportamiento empresarial. La mitad de las empresas ya incorporan el precio de los derechos de CO2 en sus decisiones y un 70% piensa hacerlo en el futuro. • Para la mitad de las empresas el SECE es un elemento clave a tener en cuenta en las decisiones de inversión a largo plazo, mientras que para la otra mitad sólo es uno entre otros muchos aspectos. Estos resultados varían según los sectores. En general el SECE parece tener mayor impacto en las decisiones empresariales en el sector eléctrico, mientras que el sector papel parece ser el menos influido por su evolución. • El 19% de las empresas considera que el SECE genera un fuerte incentivo en la decisión de desarrollo de tecnologías innovadoras. Para el 34% el incentivo es medio, pequeño para el 31% e inexistente para el 16%. El sector en el que se produce mayor impacto del SECE sobre la innovación tecnológica es el acero, siendo los del refino, papel y aluminio los que experimentan menor influencia. • El 62% de las empresas no había realizado ninguna transacción en el mercado de PENs entre enero de 2004 y junio de 2005, mientras que sólo el 17% de las entrevistadas se consideraban muy activas en este mercado. Los porcentajes varían enormemente entre sectores. Los más decisivos fueron el de refino y generación eléctrica, con un 40% y 35% de empresas muy activas, respectivamente, y el menos activo el del acero, con un 100% de empresas que no habían realizado ninguna transacción. • Respecto a la liquidez del mercado, el 56% de las empresas considera que el grado de liquidez no es suficiente; el 11 % estima que es suficiente, y el 32% opina que el mercado es bastante líquido. • También se recoge la opinión sobre las razones que impiden que mejore la liquidez del mercado de PENs; el 18% responde que es la incertidumbre sobre la próxima asignación y que reducirla favorecería la liquidez. Los autores de la encuesta interpretan que, como las empresas desconocen las restricciones de la próxima asignación para el periodo 2008-2012, prefieren retrasar a ese periodo algunas de las reducciones de las emisiones que podrían hacer en 20052007. Este retraso impide liberar PENs que serían intercambiados en el mercado. 22

Para más detalles, véase Comisión Europea (2005).

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• Por otro lado, el 17% de las empresas contesta que el retraso en la creación de registros es la razón fundamental de falta de liquidez, dado que restringe directamente el comercio. Otro 17% de las empresas considera que la fuente principal de falta de liquidez es que los precios futuros de los derechos de CO2 no resultan creíbles, pues el mercado está dominado por pocos actores. Otras razones importantes de la falta de liquidez son que algunos potenciales participantes no entienden cómo comerciar y/o no están preparados internamente para ello (un 14% de las empresas apuntan este factor) y que muchas empresas guardan sus stocks de PENs y no los sacan al comercio, probablemente como consecuencia de la incertidumbre del mercado (un 12% de las empresas). En la encuesta se preguntó cuáles fueron los principales desafíos en la implantación del SECE. La respuesta más significativa es la presión del tiempo. El 70% de las empresas consultadas piden que el tiempo para futuras implantaciones del sistema sea mayor. Además, solicitan que el proceso de control, es decir la actividad prevista para asegurar el cumplimiento con las reglas del SECE, sea más claro (69% de las empresas), que se mejore el proceso de comunicación empresas-Gobiernos (un 67%), lo cual supone también que se consideren sus opiniones y que se suministre información completa durante la fase de preparación (un 65%). Finalmente, algunas ONGs han criticado otros aspectos del funcionamiento del sistema. Consideran que las grandes empresas se están beneficiando de la reducción sustancial de las emisiones. Por ejemplo, un informe de WWF estima que los PENs distribuidos a las cinco empresas energéticas representan un coste máximo de 400 millones de $ al año, pero que, al trasladar los costes a los precios de productos, dichas empresas pueden estar ganando unos 10.000 millones de $ al año. 3.4. EL COMERCIO DE EMISIONES EN EL CONTEXTO DEL PROTOCOLO DE KIOTO 3.4.1. Los Mecanismos flexibles de Kioto Como es bien sabido, el Protocolo de Kioto establece un objetivo obligatorio de reducción para los países Anexo I. Éstos tienen el compromiso de reducción de GEI de un 5,2% en el periodo 2008-2012 en relación al año base de 1990. Los compromisos de reducción pueden expresarse como cantidades de emisiones permitidas o cantidades atribuidas (CAs) (Brander 2003) y representan el techo de las emisiones de cada país Anexo B establecido según su compromiso en el Protocolo de Kioto para el primer periodo de cumplimiento. Según el artículo 3.7 del Protocolo esta cantidad “será igual al porcentaje consignado en el Anexo B de sus emisiones antropogénicas agregadas, expresadas en CO2e, de los GEI enumerados en el Anexo A, correspondientes a 1990 o al año o periodo de base determinado con arreglo al párrafo 5 del artículo 3 Protocolo, multiplicado por cinco”. Es decir, para calcular la CA cada país debe tener en cuenta su objetivo en el Protocolo de Kioto23. Debe entonces considerar

23

En el caso de los países europeos, se tendrá en cuenta su objetivo en el ARC.

Funcionamiento del comercio de emisiones y su vinculación con el protocolo de Kioto

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las emisiones de GEI en el año base (1990, excepto para el HFC, PFC y SF6, que puede elegirse 1990 o 1995), menos la absorción por sumideros en 1990 debida al cambio de uso de la tierra. Las emisiones netas obtenidas se multiplican por cinco y se adaptan según el objetivo de cada país en el Protocolo –o en el ARC– para calcular las CAs. Una vez que un país ha calculado su CA, puede emitir las unidades de cantidad atribuidas (UCAs) equivalentes (Stowell 2005, p.40). Cada UCA equivale a una tonelada de CO2e y puede ser intercambiada. Este intercambio es la base del comercio de emisiones previsto en el Protocolo, que puede considerarse del tipo cap-and-trade (véase Capítulo 2). El intercambio de UCAs entre países del Anexo I está previsto en el artículo 17 del Protocolo bajo el nombre de Comercio internacional de Emisiones (CIE). El mencionado artículo 17 establece que: “La Partes incluidas en el Anexo B pueden participar en el comercio de emisiones con el objetivo de cumplir sus compromisos del artículo 3. Este comercio será suplementario a las acciones nacionales...”

Además del CIE, el Protocolo establece otros dos mecanismos, para lograr los objetivos de reducción de emisiones al menor coste: el MDL (art.12) y la AC (art.6). Estos dos procedimientos están basados en la realización de proyectos de reducción de las emisiones en países no perteneciente por otros pertenecientes al Anexo I. Los tres mecanismos se conocen como MFK. Los tres mecanismos establecidos en Kioto, y los PENs y créditos de emisión que generan, conforman una suerte de comercio internacional de emisiones en sentido amplio (véase Figura 3.2). Su utilización para cumplir con los objetivos depende de los costes marginales de reducción de las emisiones de cada uno de ellos, así como de otras ventajas y desventajas de su utilización. Los dos mecanismos basados en proyectos, y fundamentalmente el MDL, son objeto de tratamiento detallado en el

Figura 3.2. Funcionamiento del CIE

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El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

siguiente Capítulo. En éste se presta atención al instrumento previsto en el artículo 17 del Protocolo, el comercio de emisiones en sentido estricto, es decir el CIE. Sin embargo, conviene comenzar la discusión sobre el funcionamiento del comercio de emisiones teniendo en cuenta los tres MFK. En efecto, el esquema de la Figura 3.2 considera el comercio de emisiones en sentido amplio y aporta una perspectiva general crucial para entender las potencialidades de los mecanismos de Kioto en general y del CIE en particular. La Figura 3.3 es un esquema del comportamiento de un mercado internacional de PENs y de créditos de emisión. La curva de demanda de los segundos representa el coste marginal de la reducción nacional. La necesidad de reducir las emisiones viene dada por la diferencia entre las emisiones en un escenario de referencia en ausencia de medidas de mitigación y los objetivos de reducción de cada país Anexo I (Brander 2003). La curva de oferta de créditos de emisión de los MFK es el resultado de agregar las curvas de costes marginales de los tres mecanismos: CIE, MDL y AC. La racionalidad económica apunta a la adopción primero de las opciones de mitigación más baratas. Por tanto, la cantidad de emisiones que se reduce con cada MFK depende de los costes relativos de cada uno de ellos. Las unidades de reducción de Kioto procedentes de los MFK pueden ser intercambiadas y son cuatro: Unidades de Cantidad Atribuida (UCAs) inicialmente asignadas a cada país Anexo B, Unidades de Reducción de Emisiones (UREs) procedentes de proyectos de AC, Unidades de Absorción (UDAs) procedentes de proyectos de forestación o reforestación y Reducciones Certificadas de Emisiones (RCEs) procedentes de proyectos MDL. Todas ellas corresponden a 1 tonelada de CO2e. La Tabla 3.7 muestra las diferencias fundamentales entre dichas unidades.

Fuente: Brander (2003). Figura 3.4. Oferta y demanda de reducciones de las emisiones vinculadas a los mecanismos de Kioto 24 Lo que significa que, por ejemplo, las UREs se restan de las UCAs del país para evitar la doble contabilidad.

Funcionamiento del comercio de emisiones y su vinculación con el protocolo de Kioto

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Puede observarse que, mientras las UCAs, los UDAs y las UREs son cantidades asignadas al país Anexo I, las RCEs pueden añadirse a ellas (Stowell 2005)24. En otras palabras, mientras que la transferencia o adquisición de las tres primeras es un balance de suma cero dentro de las obligaciones de los países del Anexo B, las RCEs se añaden a dichas obligaciones reduciéndolas de hecho.

TABLA 3.7. Unidades de reducción de Kioto Unidad

Fuente

Cantidad Asignada Cantidad Atribuida (UCA) De Absorción (UDA) Actividades de uso de la tierra y forestales dentro de la UCA De Reducción de Conversión de UCAs o UDAs por Emisiones (URE) reducir CO2 o secuestrar C Reducción Certificada Créditos basados en la realización de Emisiones (RCE) de proyectos

Efecto en las UCAs Ninguno

Depósito

Ninguno

No

Ninguno

Limitado al máximo del 2,5% de las UCAs

Adicionales a las UCAs

Sí

Fuente: Stowell (2005, p.41).

En un mercado de PENs/créditos de emisión internacional, normalmente se cumple la regla de la equimarginalidad mencionada en el Capítulo anterior. Es decir, los costes marginales de reducción de los tres mecanismos deben igualarse entre sí y con las actividades de reducción nacionales para que el criterio de eficiencia por la aplicación combinada de todos los procedimientos de reducción se cumpla. De este modo los costes de reducción se minimizan, en tanto que el sistema asegura que las reducciones de emisiones tendrán lugar allí donde los costes marginales son menores. Se asegura de este modo la eficiencia en costes. Las empresas deben ajustar por tanto sus emisiones de forma que los costes marginales de reducción correspondan al precio de los PENs. Así pues, el precio de los PENs/créditos condiciona si es más barato para un país/empresa reducir emisiones o adquirir PENs. En principio, cabe esperar que los PENs/créditos de reducción de cada MFK sean perfectamente sustituibles y comercializables entre sí. Esta permutación de títulos facilitaría la fungibilidad, ya que el uso respectivo de los créditos de cada uno de los MFK (UCAs, RCEs y UREs) está determinado por el coste por tonelada de CO2e. Por tanto, en principio no debería haber diferencia entre los créditos de cada MFK, pues todos ellos se refieren a una tonelada de CO2e (Brander 2003). Sin embargo, es probable que haya diferencias en el precio de las distintas unidades, al menos al principio, por varias razones. Una de ellas es que los propios MFK tienen características diferentes. Por ejemplo, existe la posibilidad de utilizar los créditos generados antes de 2008. También hay diferencias en su funcionamiento inicial, sobre todo respecto a la magnitud del riesgo al iniciar ciertos proyectos (el MDL está

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El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

siendo pionero en este sentido), lo que implica una prima de contingencia que afecta al valor de los créditos procedentes de los proyectos, o incluso a sus objetivos. Por ejemplo, el objetivo del CIE es reducir las emisiones al menor coste, mientras que el propósito del MDL es, además, contribuir al desarrollo sostenible de los países huéspedes25. Por otra parte, algunos inversores o compradores “éticos” pueden estar dispuestos a pagar una prima por los créditos procedentes de determinados proyectos de contenido social. 3.4.2. Diseño y de organización del comercio de emisiones en el Protocolo de Kioto El diseño y organización del comercio de emisiones del protocolo de Kioto debe responder a las siguientes cuestiones: Criterios de elegibilidad y participación. Para participar en el comercio de emisiones los países deben cumplir una serie de requisitos, tales como haber ratificado el Protocolo de Kioto, haber calculado sus CAs en términos de CO2e, tener un sistema nacional de estimación de emisiones de GEI, disponer de un registro nacional, enviar anualmente el inventario y aportar la información suplementaria necesaria sobre su CA.

TABLA 3.8. Elementos armonizados y no armonizados previstos en Kioto Elementos armonizados

Cálculo del techo a las emisiones por país Requisitos de control y de información Sistemas de rastreo de los PENs

Elementos no armonizados

Métodos para asignar los PENs Decisión sobre los sectores que pueden participar en el comercio de emisiones Políticas y medidas nacionales a aplicar para reducir las emisiones

Armonización y elección de las Partes. El CIE previsto en el Protocolo combina ciertos elementos de cumplimiento obligatorio para todos los países con otros cuya decisión queda a la discreción de las Partes (elementos no armonizados) (véase la Tabla 3.8). Régimen de cumplimiento. En el régimen de un CIE, el principal riesgo ambiental está relacionado con la ejecución del cumplimiento. En este apartado hay que prestar atención a la cuestión del incumplimiento de los objetivos de reducción. Para

25

Estas cuestiones son tratadas más adelante en éste y el siguiente Capítulo.

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un análisis más detallado de otras cuestiones relacionadas con el cumplimiento puede consultarse van der Jagt (2003). El sistema de cumplimiento de Kioto se basa en la existencia de un Comité de Cumplimiento, que a su vez se compone de un Comité Asistencial (Facilitative Branch) y de un Comité de Ejecución (Enforcement Branch)26. La labor del primero es fundamentalmente de asistencia, es decir de avisar a los países cuándo corren el riesgo de no cumplir con su objetivo de reducción de emisiones; puede realizar recomendaciones y movilizar recursos técnicos y financieros para apoyar a los países en su cumplimiento. El segundo Comité tiene la función de supervisor: determina si un país ha cumplido con su objetivo de emisiones, si ha satisfecho los requerimientos de información y metodológicos y si ha establecido los criterios de elegibilidad (Stowell 2005, p.36). Con respecto al régimen de cumplimiento de los objetivos de control de las emisiones, cada país participante en el CIE tiene 100 días después de terminar el periodo de cumplimiento para comprar las unidades de Kioto necesarias que le ayuden a cumplir con sus objetivos. Si transcurridos los 100 días, las emisiones del inventario final de un país determinado son superiores a los PENs que posee, entonces dicho país está sujeto a las siguientes sanciones y obligaciones: a) Entrega del déficit de unidades de Kioto en el siguiente periodo de cumplimiento. b) Pago de una penalización del 30% en unidades de Kioto. Es decir, por cada tonelada de incumplimiento el país debe pagar 0,3 PENs. c) Prohibición de venta de unidades de Kioto hasta que haya cumplido, aunque puede comprar PENs mientras tanto. d) Obligación de desarrollar un Plan de Acción de Cumplimiento. Responsabilidad del vendedor. Como se ha mencionado en el apartado anterior, aquellos países que no cumplan con sus compromisos con el Protocolo no pueden vender UCAs, ni directamente ni a través de sus empresas. Si lo hacen estarán sujetos a las correspondientes sanciones. Sin embargo, un comprador que adquiera UCAs de un país no cumplidor puede utilizarlas para completar sus compromisos de reducción. Reserva del periodo de cumplimiento (RPC). Los países del Anexo B deben mantener una reserva de unidades de reducción de Kioto equivalentes a la menor cifra entre las dos opciones siguientes: el 90% de la CA o cinco veces el inventario revisado más reciente. La RPC pretende evitar una venta excesiva de unidades de reducción de Kioto por parte de los países Anexo B que dificulte el cumplimiento de los compromisos de reducción de esos países. Asignación de los PENs entre empresas. Los actores obligados a reducir las emisiones son las “Partes” (los países comprometidos con Kioto). Sin embargo, éstas pueden delegar la responsabilidad en sus empresas. Aunque inicialmente algunos autores plantearon la posibilidad de crear un sistema de comercio de emisiones entre los Gobiernos de los países, pronto se consideró que la forma más eficiente de fun26 Ambos tienen diez miembros procedentes de las siguientes regiones: África, Asia, Latinoamérica y el Caribe, Europa Central y del Este y la OCDE, lo que otorga a los países no-Anexo I mayoría en ambos Comités (Stowell 2005).

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cionar un CIE era a través de las empresas. Este planteamiento se fundamenta en el mejor conocimiento de las empresas de los costes de reducción de las emisiones, así como de reducir los costes de cumplimiento. Además, el comercio entre empresas mitiga la posibilidad de que algún país pueda ejercer el control de mercado, aunque plantea el problema de la asignación de los PENs. Sin duda, el problema de la asignación de derechos a las empresas es el más difícil y controvertido en un sistema de comercio de emisiones. Aunque existen distintas técnicas y métodos para llevarla a cabo, la experiencia en los sistemas de comercio de emisiones existentes, especialmente del SECE, muestra que la distribución es finalmente una cuestión política. No obstante, el modo elegido de distribución puede fundamentarse más o menos en los aspectos técnicos. En cualquier caso, el proceso de asignación está sujeto a la presión de las empresas y los sectores implicados, cuyo objetivo es obtener la mayor cantidad de PENs. En varios países, entre otros Canadá y Japón, no se sabe aún qué parte del esfuerzo de reducción de las emisiones de los Gobiernos se trasladará a las empresas en 2008-2012, lo cual les genera incertidumbre sobre cuántos PENs tendrán que comprar para cumplir con sus objetivos de reducción. Depósito (banking) y préstamo (borrowing). El Protocolo de Kioto establece la posibilidad de que los PENs emitidos en un determinado año del primer periodo de cumplimiento (2008-2012) puedan utilizarse en años posteriores dentro de ese periodo (depósito intraperiodo), e incluso en un periodo posterior (depósito interperiodos). Esta facultad facilita el logro de la eficiencia intertemporal en la reducción de las emisiones, así como la liquidez del mercado de comercio de emisiones y la estabilidad en el precio de los PENs. De este modo se evita la excesiva volatilidad del mercado. Sin embargo, en el Protocolo no está permitido el préstamo. Es decir, no pueden utilizarse PENs eventualmente emitidos en un periodo posterior para cumplir con compromisos de emisión en el periodo actual. Permitir el préstamo aumentaría la eficiencia intertemporal de la reducción de emisiones y también mitigaría el problema de la excesiva volatilidad del precio de los PENs, pero podría causar también un incumplimiento crónico de los objetivos de reducción de los países y de sus empresas. Vínculo entre el CIE del Protocolo de Kioto y la Directiva Europea de Comercio de emisiones. La Directiva Europea de Comercio de emisiones tiene el objetivo fundamental de situar a los países de la UE en una ruta de cumplimiento de los compromisos establecidos en el Protocolo y en el ARC. Además, la propia Directiva de Comercio de Emisiones y la posteriormente aprobada Directiva de Vinculación establecen una vinculación directa, que permite que créditos procedentes del MDL y de la AC (estos últimos a partir de 2008) puedan ser utilizados por las empresas europeas para cumplir con sus compromisos en la Directiva. Así pues, los participantes en el SECE pueden entregar a las autoridades de los EEMM créditos de MDL (RCE) o AC (URE). Asimismo, los EEMM son responsables de expedir un PEN europeo a cambio de cada RCE y URE que el titular tenga en su cuenta del registro nacional27. Por tanto, la vinculación del MDL y la AC a la Directiva europea tiende un puente 27 Sin embargo, es necesario tener en cuenta que la Directiva de Vinculación permite intercambiar RCEs por PENs, pero no UCAs por esos PENs previamente intercambiados.

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entre dos marcos de regulación diferentes: la Directiva Europea y los Mecanismos de Kioto. Uno de los aspectos más importantes de la vinculación entre Directiva Europea y Protocolo de Kioto es la ya mencionada fungibilidad, interpretable en este caso como posibilidad de intercambiar las unidades de Kioto y los derechos europeos. Esta flexibilidad posibilita un único precio de las unidades de reducción de las emisiones. En principio, la fungibilidad se basa en que las UCAs son equivalentes a los RCEs y UREs. Sin embargo, la mayoría de las transacciones de RCEs y UREs han sido contratadas antes de que los créditos se hayan emitido, lo que implica que esos créditos cargan con una prima de riesgo con respecto a los PENs. Por tanto, a corto plazo es inevitable que existan diferentes precios para las distintas unidades, pues todas ellas tienen diferente origen y diferentes niveles de riesgo. Por ejemplo, actualmente el precio de los RCEs de proyectos MDL se encuentra en un rango de entre 3 y 10 €, mientras que los PENs europeos se intercambian a 25 €28. Lo lógico sería esperar que las empresas y/o los intermediarios financieros comprasen RCEs y los intercambiaran por PENs en el mercado europeo, obteniendo así un interesante beneficio como consecuencia de la diferencia de precios. A largo plazo este intercambio provocaría un aumento en la demanda de RCEs y una reducción en la demanda de PENs europeos y, por lo tanto, un incremento del precio de los primeros y una reducción del precio de los segundos. Es decir, cabría esperar una convergencia de los dos precios; sin embargo, esta aproximación de precios no se está produciendo actualmente, debido a muchas razones (Lecocq y Capoor 2005)29. El Capítulo 5 aborda otros aspectos de la interacción entre los procedimientos. 3.4.3. Otras cuestiones vinculantes al funcionamiento del comercio de emisiones en el Protocolo de Kioto Existen otros aspectos que afectan al funcionamiento del comercio de emisiones previsto en el Protocolo y que son objeto de discusión. Aire caliente. Hay circunstancias que ocasionan por sí mismas reducciones de emisiones sin que respondan a esfuerzos de reducción. Se trata de circunstancias poco frecuentes, como la caída de la producción o una revolución estructural de un determinado sector, donde la reducción de emisiones no es intenciona. Estas circunstancias originan un déficit de emisiones que se puede ofertar como “aire calien-

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A diferencia de las RCEs y de las UREs, los PENs del sistema europeo son bastante homogéneos y, por tanto, el rango de precios de los derechos es muy pequeño. 29 En este caso concreto, Lecocq y Capoor (2005) aportan cuatro razones por las que la convergencia no se está produciendo: 1) el precio actual de los PENs europeos es superior al equilibrio oferta/demanda; 2) los contratos a futuro de RCEs son más arriesgados que los contratos a futuro de los PENs europeos, como consecuencia de los riesgos de registro y de entrega de los proyectos MDL (véase el siguiente Capítulo); 3) es posible que entre 2005 y 2007 existan dificultades para emitir los RCEs previstos por los posibles retrasos en el inicio de los proyectos, y 4) existen incertidumbres sobre la transferencia de RCEs al sistema europeo –véase Byers (2005) sobre este último punto.

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te”, lo que supone una competencia imperfecta que puede reducir la eficacia ambiental si se permite que los países del Anexo B compren y vendan aire caliente a través del sistema de comercio de emisiones internacional30. El argumento fundamental contra el aire caliente es que permite que las emisiones totales de los países Anexo I sean mayores de lo que serían en su ausencia. Algunos países, como Rusia y Ucrania, poseen gran cantidad de aire caliente para vender. La UE, que estaba en contra de permitir su comercialización, finalmente se vio presionada a aceptarlo en la Conferencia de las Partes de Bonn (2001) (Woerdman et al 2003). La razón es que EEUU había rechazado el Protocolo de Kioto unos meses antes y otros países amenazaron con seguir el mismo camino sino se les concedían ciertos privilegios. Uno de estos países era Rusia, cuya no ratificación del Protocolo hubiera bloqueado su entrada en vigor31. Rusia y Ucrania son los países favorecidos por la aceptación del aire caliente, pues la reducción de emisiones experimentadas durante los años 90 como consecuencia del colapso de sus industrias, en relación a sus objetivos de Kioto, les permite vender una gran cantidad de PENs en el mercado internacional. Las proyecciones de aire caliente en 2010 cubren un rango muy amplio, entre 257 y 1.371 millones de toneladas de CO2e, en función de las proyecciones de las emisiones en el escenario de referencia (Zhang 2000). La cantidad de aire caliente disponible depende de las tasas de crecimiento económico de los países del este de Europa, de la evolución de la eficiencia energética, del mix de combustible y de la forma de contabilizar el cambio en el uso de la tierra (Brander 2003). No obstante, algunos autores consideran que el aire caliente en Europa del Este es una compensación legítima por la reducción de emisiones inducida por el declive económico ocasionado por la desintegración del sistema de economía centralizada planificada (Woerdman et al 2003). Además, EEUU, Japón y Rusia probablemente no hubieran aceptado compromisos en la COP 3 en Kioto, o hubieran aceptado objetivos menos ambiciosos, si no se hubiera aceptado el aire caliente como elemento de compra y venta32. El impacto de esta decisión sobre el mercado de CO2 es clara: incrementa la oferta de PENs en el mercado internacional, dando lugar a una reducción de su precio. Por tanto, los países compradores de PENs en el CIE se benefician de la admisión del aire caliente. Limitar su uso incrementaría los costes de cumplimiento para los países Anexo I y reduciría la posibilidad de obtener ingresos para países como Rusia, Ucrania y muchos del este de Europa. Sin embargo, el aire caliente puede tener otros efectos no deseables, como reducir el incentivo al desarrollo e innovación de tecnologías de mitigación a consecuencia de un bajo precio de los PENs y desincentivar la inversión en proyectos AC y MDL. Por lo tanto, los países más perjudicados por el aire caliente pueden ser los menos desarrollados. En todo caso, es improbable que todo el aire caliente se ponga a la

30 Woerdman et al (2003) consideran que este problema es el resultado del poder de negociación de los países y de los intereses económicos mutuos, así como de la falta de tiempo para negociar en el contexto de información incompleta de la COP 3 en 1997 en Kioto. Obsérvese que este problema no se produciría en ausencia de un CIE, pues en ese caso el aire caliente no se podría negociar. 31 La cuestión es que era necesario contar con países que hubieran ratificado el Protocolo y cuyas emisiones conjuntas superasen el 55% de las emisiones de los países del Anexo B. 32 Hourcade y Grubb (2000) y Woerdman et al (2003) proponen una serie de alternativas para tratar el problema del aire caliente.

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venta en el mercado. Por ejemplo, Haites (2004) piensa que Rusia y Ucrania tienen un incentivo para comportarse estratégicamente y vender sólo el 40% de sus UCAs excedentarias, depositando el 60% restante para el siguiente periodo para maximizar de esta forma sus ingresos. Sumideros. Las actividades forestales y de cambio del uso de la tierra pueden dan lugar a la absorción y almacenamiento de CO2. Una de las cuestiones que se dejó pendiente de resolución en el Protocolo y la COP3 en Kioto fue si debían aceptarse los sumideros de carbono, y en qué cantidad, como elemento de reducción de las emisiones. Desde entonces, y como consecuencia de la incertidumbre sobre la medición de la capacidad de absorción de los sumideros, han surgido diferentes perspectivas de los países con respecto a este tema. Por ejemplo, EEUU y Canadá han defendido un enfoque amplio: consideraron que los bosques existentes y la tierra de cultivo contribuyen a la fijación de carbono y que, por lo tanto, deben tenerse en cuenta en el cumplimiento de los objetivos de Kioto. Apoyaron en consecuencia la inclusión de todas las posibles actividades del artículo 3.4 del Protocolo y la consideración del sumidero en el MDL. Por el contrario, la UE adoptó una perspectiva más restrictiva por varias razones (véase van Minnen et al 2003). La principal consiste en que como el potencial de sumidero es mayor para algunos países que para otros, esta diferencia podría dar lugar a una distribución desequilibrada de los beneficios por fijación. Otra razón es que la permanencia del efecto sumidero puede verse reducida por fenómenos como los incendios. En la COP6 bis de Bonn en 2001 se llegó a un cierto acuerdo entre los países, con la excepción de EEUU, sobre la definición, tipo y alcance de las actividades permitidas sobre el régimen de los proyectos sumidero y de biomasa bajo forma de MDL33 (artículos 3.3 y 3.4), aunque todavía quedan ciertos aspectos por decidir y clarificar. Como consecuencia de la necesidad de la UE de conseguir el máximo número de apoyos a la ratificación, también se hicieron algunas concesiones a los sumideros. Así, se permitió que Australia, Canadá, Nueva Zelanda, Japón y Rusia obtuviesen gran cantidad de créditos de sumideros. Este resultado fue confirmado en la COP 7 en Marrakech (Böhringer y Finus 2005). La inclusión de los sumideros tiene efectos por el lado de la demanda y de la oferta de los mecanismos de Kioto (Brander, 2003). Por el lado de la demanda, los sumideros ocasionarían una significativa reducción de las emisiones nacionales y, por tanto, menor necesidad de adquirir PENs, y a menor precio34. Por el lado de la oferta, los efectos también serían significativos, a través de la realización de proyectos de sumidero MDL y de AC relativamente baratos. En efecto, la reducción de 33 En la COP de Bonn se acordó cómo los países pueden incluir medidas relativas al uso de la tierra. Por ejemplo, se acordó una definición de bosque y de las actividades de forestación y reforestación (FR), así como que las actividades de FR podrían usarse sin limitación alguna. Aemás se estableció un límite a los sumideros procedentes de la gestión forestal -véase Van Minnen et al (2003) para más detalles. Las Partes acordaron que, para el primer período de compromiso, el total de las adiciones y sustracciones derivadas de las actividades de cambio de uso de la tierra y silvicultura, de conformidad con el artículo 12, no fueran superiores al 1% de las emisiones del año de base de cada Parte, multiplicado por cinco (CMMNUCC 2001). 34 Por ejemplo, se estima que para EEUU podría suponer la absorción de 1.056 millones de t CO2e al año durante el primer periodo de cumplimiento, lo cual representa la mitad del compromiso de este país (Brander, 2003).

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la demanda y el incremento de la oferta de unidades de Kioto tienden a reducir el precio internacional de esas unidades y los costes de cumplimiento. Fugas. Al no tener los países en vías de desarrollo objetivos de reducción de las emisiones puede producirse un problema de fugas. Las fugas consisten en que los esfuerzos de reducción de las emisiones en los países del Anexo B puedan provocar un incremento de emisiones en los países no-Anexo B, reduciéndose por tanto la eficacia de las acciones llevadas a cabo por los países Anexo B (Nielsen y Olsen 2000). El problema se produce cuando existe un incentivo por parte de las empresas y de los países del Anexo B a deslocalizar la producción de bienes intensivos en emisiones de carbono hacia países sin objetivos de emisiones y/o a importar los productos de esos países. Por ejemplo, puede ser atractivo para empresas intensivas en energía de países del Anexo B deslocalizarse a países no-Anexo B donde no existen esos objetivos de reducción y, por tanto, consumir energía más barata. Además, el menor precio de la energía en países no-Anexo B puede provocar un incremento de procesos más intensivos en energía y un mayor consumo energético en esos países (Woerdman et al 2003), lo que supone un efecto indeseable de incremento de las emisiones en los países no-Anexo B. La potencial existencia de fugas, que afectaría a la competitividad de las empresas de los países del Anexo B, es sin duda una cuestión empírica. Habrá que comprobar hasta qué punto la diferencia de costes energéticos constituye un incentivo suficiente para la deslocalización. En todo caso, es un argumento para que los países menos desarrollados asuman algún tipo de compromiso de mitigación (véase siguiente apartado). Impacto de la no ratificación americana. En marzo de 2001 el presidente de EEUU informó a la comunidad internacional de que su país no estaba dispuesto a ratificar el Protocolo por los elevados costes que supondría para la economía norteamericana. Argumentó la razón de que la ausencia de objetivos de reducción para los países menos ricos, con emisiones al alza de manera acelerada, provocaría que los esfuerzos del resto de países (Anexo B) resultasen ineficaces para reducir las emisiones mundiales. El impacto de esta decisión sobre el CIE ha sido estudiado con la ayuda de modelos econométricos. La conclusión fundamental es que la renuncia norteamericana provocaría la reducción de la demanda de PENs, dada la condición de EEUU de país comprador en el CEI, y por lo tanto un descenso de su precio. Así pues, el resto de países del Anexo I debe beneficiarse de la posición norteamericana, particularmente aquellos sectores y empresas que ocupan posiciones de demandantes de PENs en el mercado, como es el caso español. Brander (2003) muestra que el peso de EEUU en los compromisos de reducción de los países del Anexo B oscila entre el 60% y el 74%, dependiendo de los modelos econométricos considerados; en cualquier caso representa un peso muy elevado. Suplementariedad. Ésta es una de las cuestiones pendientes de resolución. El Protocolo de Kioto establece que el uso de los mecanismos de Kioto será suplementario a las acciones de reducción domésticas (artículos 6.5c, 12.3b y 17). Lo que significa que los países pueden cumplir con sus objetivos de reducción comprando PENs en el mercado internacional y realizando proyectos de reducción de emisiones en otros países (MDL y AC), pero también el uso de los mecanismos requiere que parte de las emisiones se reduzcan en los propios países Anexo I. Exis-

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ten varias razones para defender la suplementariedad (Woedman et al 2003, Brander 2003): reducir el peligro del aire caliente; impedir que los países del Anexo B logren cumplir con los objetivos sin realizar reducciones domésticas; disminuir el riesgo de incumplimiento por exceso de ventas de PENs, y situar a las economías de los países más desarrollados en una ruta menos intensiva en carbono, que permita el desarrollo de tecnologías menos emisoras. La interpretación de la suplementariedad se concreta en la fijación de un porcentaje de reducción de las emisiones en los propios países Anexo I. Aunque no existe un porcentaje de reducción de emisiones nacionales acordado (el Protocolo sólo establece la suplementariedad35 sin precisar su alcance), algún país, como Holanda, ha interpretado que éste debe ser el 50% del objetivo nacional. La propia UE ha defendido este porcentaje. En cualquier caso, el efecto de la suplementariedad sería la subida del precio de los PENs al reducirse su oferta. El encarecimiento de PENs incentivaría la reducción de emisiones nacionales en los países del Anexo I, obviamente a mayor coste que en ausencia de reglas de suplementariedad. Además tendería a reducirse la demanda de PENs y, a medio plazo, su precio. El efecto final neto sería, sin embargo, el encarecimiento de las UCAs, RCEs y UREs respecto a un escenario sin suplementariedad. Por otro lado, la suplementariedad reduce la eficiencia en costes del sistema de comercio de emisiones. Al restringirse la posibilidad de comprar y vender PENs o de realizar proyectos MDL y AC en otros países, se incrementan los costes de mitigación, pues muchas alternativas baratas de reducción no pueden ser utilizadas. El mayor coste de reducción de emisiones podría incentivar el incumplimiento, lo que resultaría injusto para los países menos desarrollados, con mayores limitaciones para captar proyectos MDL36. 3.4.4. La crítica al Protocolo Los defensores de Kioto consideran que constituye un primer paso importante para forzar a los 40 países más ricos a reducir sus emisiones. Aunque algunos afirman que el objetivo del 5,2% es modesto, resulta toda una revolución que la mayoría de los países se hayan puesto de acuerdo para abordar un problema cuyos efectos se harán sentir fundamentalmente a largo plazo y respecto al que existe un fuerte incentivo de los países a comportarse como gorrones (free-riders), es decir, a dejar que sean otros los que realicen esfuerzos de reducción de las emisiones y carguen con los costes. Como observan Böhringer y Finus (2005), el Protocolo establece un mecanismo internacional interesante para profundizar en las actividades de mitigación en el futuro. Además, 35 Por ejemplo, el art. 17 establece que el CIE será suplementario a las acciones nacionales con el propósito de cumplir con los compromisos de reducción. En parecidos términos se establecen restricciones al uso de UREs de proyectos de AC, y de RCEs de proyectos MDL en los artículos 6.1 (d) y 12.3 (b), respectivamente. 36 Para las empresas españolas el efecto neto de la suplementariedad es negativo, pues aunque las unidades de Kioto adquiridas resultan más baratas, se incrementaría en mayor medida el coste de reducción adicional de las emisiones necesarias para alcanzar el objetivo de cumplimiento por el aumento de la diferencia entre los costes marginales de reducción y el precio de los PENs.

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la elevada participación, auque con objetivos de reducción modestos, puede dar lugar a largo plazo a mejores resultados que un acuerdo entre pocos países con objetivos de reducción ambiciosos. Los objetivos de reducción establecidos en el Protocolo no son tan modestos para algunos países cuando se comparan con el escenario de referencia de ausencia de medidas de mitigación. Böhringer y Finus (2005) han realizado (véase la Tabla 3.9) un estudio comparativo de las reducciones del objetivo de Kioto (columna 4) con las que cada país tendrá que llevar a cabo para cumplir con esos objetivos en relación al escenario de referencia (columna 5)37. Los datos muestran que, como consecuencia del crecimiento económico y del uso de combustibles fósiles, la reducción de emisiones reales es mucho mayor para todas las regiones excepto para las economías en transición, que incluyen a Europa Central y del Este (ECE) y a la antigua Unión Soviética (AURSS). De la tabla 3.9 también se deduce que la participación de EEUU supondría una gran reducción de emisiones con respecto al escenario de referencia y, por tanto, que esa participación generaría una gran demanda de PENs (véanse las últimas tres filas). Se deduce también que la no participación de EEUU rebaja el objetivo real del Protocolo al 0,7% con respecto al escenario de referencia, TABLA 3.9. Emisiones en el escenario de referencia y objetivos de reducción de emisiones en las zonas del Anexo B Emisiones escenario de referencia Región 1990 AUN CAN EUR JPN ECE AURSS EEUU Total Anexo B Con EEUU* Sin EEUU*

2010

Objetivos Reales

Kioto (% sobre 1990)

(% sobre 2010)

(106C)

88 127 929 269 301 1.036 1.347

130 165 1.041 331 227 713 1.809

+6,8 -6,0 -7,8 -6,0 -7,1 0,0 -7,0

-27,7 -27,7 -17,7 -23,6 +23,2 +45,3 -30,8

-36 -46 -184 -78 +53 +323 -556

2.750 4.097

2.607 4.416

-5,0 -5,0

+0,7 -11,9

+32 -525

Fuente: Böhringer y Finus (2005). Nota: AUN = Australia y Nueva Zelanda; CAN = Canadá; EUR = OCDE-Europa; JPN = Japón; ECE = Europa Central y del Este; AURSS = Antigua Unión Soviética (incluye Ucrania). * Comercio de aire caliente. 37 Las emisiones en el escenario de referencia están basadas en el “International Energy Outlook (IEO 2001)”, publicado por el Departamento de Energía de los EEUU. Sin embargo, los cálculos están realizados imputando un préstamo de UCAs costoso para el país incumplidor (tipo de interés del 30%).

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lo que lleva a los autores del estudio a afirmar que, a nivel global, los costes de cumplimiento y los efectos ambientales del Protocolo son insignificantes. Los autores sostienen también que la reducción es aún más modesta cuando se considera la inclusión de los sumideros y la posibilidad de comerciar con el “aire caliente”. La propia flexibilidad prevista en el Protocolo para cumplir con los objetivos de reducción es también un aspecto muy positivo. Los MFK permiten que esos objetivos se alcancen a un coste menor que en ausencia de los mismos. Los países tienen a su disposición un amplio abanico de posibilidades entre las que elegir para cumplir con sus compromisos de la manera que consideren más apropiada para sus intereses. A pesar de todas las ventajas descritas más arriba, no faltan las críticas al Protocolo, que pueden clasificarse en dos grandes grupos: las de los autores que defienden la arquitectura básica del Protocolo pero observan algunas deficiencias y las críticas que rechazan totalmente el Protocolo. Entre las primeras se encuentran el régimen de información y el régimen sancionador del incumplidor. Por ejemplo, Böhringer y Finus (2005, p.271) alaban las directrices establecidas para la preparación de los inventarios, argumentando que éstas son claras, uniformes y no dejan lugar a la interpretación, y que hacen fácil la identificación de las posibles violaciones del tratado. Sin embargo, como son los propios países los que llevan a cabo el inventario, es difícil obtener finalmente informes fidedignos, lo que puede resultar un obstáculo importante para la creación de un CIE. En efecto, contar con un sistema fiable de certificación de las reducciones de emisiones constituye un requisito básico de este sistema. Este problema se agudiza en el caso del MDL (véase el siguiente Capítulo). Estos autores critican además dos aspectos clave del sistema de sanciones: que el país incumplidor pueda ser excluido del sistema de comercio de emisiones y que deba reducir sus cantidades atribuidas en un 30% por cada tonelada de incumplimiento durante el segundo periodo de funcionamiento del mercado (véase apartado 3.4.2). Con respecto al primer aspecto, consideran que la exclusión por sanción no sólo perjudicaría al incumplidor, sino también al resto de participantes, pues la reducción de participantes en el comercio reduce los beneficios globales. En segundo lugar, que el incumplidor sufra las consecuencias en el segundo periodo de cumplimento y no en el primero otorga al incumplidor cierta flexibilidad con sus obligaciones38. Además, las sanciones ya son excesivamente laxas como para no tratar de evitar el incumplimiento crónico. Según McKibbin y Wilcoxen (2002, p.126) “no existe ningún incentivo para que los Gobiernos vigilen el acuerdo. El Protocolo de Kioto solo puede funcionar si incluye un mecanismo internacional elaborado y costoso para el control y la ejecución”. Otro grupo de autores rechazan completamente el Protocolo39. Argumentan que es un acuerdo económicamente ineficiente, ineficaz para reducir las emisiones e inviable políticamente. Consideran que es ineficiente económicamente porque no cumple con el criterio de óptimo en un análisis coste-beneficio, y ni siquiera es efi38 La regla del 30% podría contemplarse como una especie de “préstamo” de UCAs procedentes de un futuro periodo de cumplimiento. Sin embargo, sería un préstamo muy costoso para el país incumplidor. 39 Para un análisis más detallado de las críticas al Protocolo desde esta perspectiva, puede consultarse Nordhaus (2001), McKibbin y Wilcoxen (2002), Barret (2005) y Griffin (2003), entre otros.

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ciente en costes, ya que no respeta el principio de equimarginalidad en el espacio y en el tiempo. También son objeto de crítica la no inclusión de todas las fuentes posibles de emisión y la falta de objetivos de reducción posteriores a 2012, por no hablar de la ausencia de un régimen post-Kioto. Además, la carencia de objetivos de los países menos desarrollados y en vías de desarrollo evita que el Protocolo pueda considerarse eficaz para reducir las emisiones, pues estos países serán los de crecimiento mayor de emisiones en un futuro cercano. La no participación del mayor emisor (EEUU) suele citarse como un argumento adicional de la ineficacia ambiental y de la inviabilidad política del sistema. Finalmente, los reajustes que se produjeron en los Acuerdos de Marrakech para permitir la inclusión del efecto sumidero, cuyo principal beneficiario fue Rusia, y la vía libre al comercio del “aire caliente” han supuesto una reducción significativa de los objetivos de reducción originales del Protocolo. Es especialmente injusta la afirmación de que el Protocolo es un acuerdo ineficiente en costes, pues aunque resulta cierto que no cubre a todos los países contaminantes, incluye el sistema de comercio de emisiones y permite el depósito de PENs. Es decir, incorpora elementos de eficiencia económica espacial e intertemporal. La principal alternativa al Protocolo consistente en acuerdos tecnológicos internacionales, que resulta aún más ineficiente, fundamentalmente porque no cumple el principio equimarginal. Además, también puede considerarse como algo severa la crítica a la ineficacia del acuerdo por no incluir a los países no-Anexo I en las reducciones. Es evidente que incluir a estos países es deseable, pero poco realista a corto plazo en base a criterios de equidad. La responsabilidad histórica de los países más desarrollados determina que el camino más viable para lograr la participación futura de los países menos desarrollados sea que los primeros muestren compromisos de abordar el problema, asumiendo objetivos de reducción inmediatos. Después, en una etapa posterior, se podrá ampliar esos objetivos hacia los segundos. La aceptación de los compromisos de reducción de los países no-Anexo I hasta que los más desarrollados no contribuyan a reducir las emisiones históricas que han provocado no sólo resulta injusto, sino inviable políticamente, en contra de lo que defienden los críticos del Protocolo40. Otra crítica impropia es la del alto coste del Protocolo. Es indudable que algunos países y sectores afrontarán un coste significativo. Sin embargo, la aceptación de los sumideros, del aire caliente y la no participación de EEUU son circunstancias que favorecen el bajo precio de los PENs. Como observan Böhringer y Finus (2005), los objetivos de reducción del Protocolo resultan menos exigentes de lo inicialmente previstos por esas mismas circunstancias. Además, el recurso del depósito entre periodos y la existencia de MFK causan descensos del precio de los PENs. Aunque el Protocolo de Kioto debe valorarse positivamente, pues supone un primer paso en el tratamiento internacional del cambio climático, obviamente es sus40 La no ratificación de EEUU y la ausencia de objetivos para los países en vías de desarrollo es un camino sin salida. Una de las razones de que EEUU no ratifique el Protocolo es la ausencia de objetivos de reducción para los países en vías de desarrollo. Pero mientras EEUU no asuma compromisos serios de mitigación resulta difícil esperar que los países en vías de desarrollo realicen esfuerzos en este sentido.

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ceptible de mejora. Posiblemente su gran asignatura pendiente sea la del régimen sancionador del incumplimiento. Este asunto debe perfeccionarse en el futuro, aunque será difícil teniendo en cuenta el problema del free rider y la dificultad de establecer una autoridad supranacional que obligue al cumplimiento con capacidad de controlar y sancionar de manera eficaz. Además, para evitar el problema del encarecimiento de los PENs podría adoptarse la fórmula de la “válvula de escape”, que consiste en fijar un techo a su precio. Esta alternativa tiene el inconveniente de que dificulta el logro de los objetivos preestablecidos. Finalmente, debe también estimularse la participación gradual de los países no-Anexo I en los esfuerzos de mitigación. Por ejemplo a través de la fórmula de los objetivos voluntarios de reducción, cuyo incumplimiento no generaría sanciones, pero cuyo cumplimiento les permitiría vender PENs en el mercado por la diferencia entre sus emisiones y el objetivo de cumplimiento. Esta opción atraería probablemente a estos países a participar en la mitigación41. 3.5. CONCLUSIONES Este Capítulo ha tratado de suministrar una breve aunque amplia revisión crítica del diseño y funcionamiento de los sistemas de comercio de emisiones de GEI, comenzando por los sistemas nacionales más relevantes y el SECE, para terminar con el CIE previsto en el Protocolo de Kioto. Esta revisión refuerza la idea de que el diseño de los sistemas es clave para asegurar su correcto funcionamiento. La evidencia empírica de algunos de los sistemas implantados muestra que, con los elementos adecuados, pueden lograrse reducciones de emisiones a un coste razonable. La influencia del sistema de la Lluvia Ácida en el diseño de los sistemas posteriores, incluidos el SECE y el CIE, parece también evidente. En este Capítulo también se ha mostrado que, cuando se pasa del nivel nacional al internacional, el sistema de comercio de emisiones puede complicarse; aparecen problemas entonces, como el de las sanciones por incumplimiento, que pueden resultar difíciles de abordar. En este sentido, aunque el Protocolo contiene aspectos muy interesantes para establecer un régimen de mitigación a largo plazo, constituye sólo un primer paso, y será necesario pulir en el futuro algunos de sus detalles más imperfectos. 3.6. REFERENCIAS BARRET, S. (2005). Kyoto Plus. En Helm (ed.). Climate Change Policy. Oxford University Press. Oxford: 282-304. BÖHRINGER y FINUS (2005). The Kyoto Protocol: Success or Failure. En Helm (ed.). Climate Change Policy. Oxford University Press. Oxford: 253-281.

41 Una discusión mas detallada de las posibles enmiendas al Protocolo, así como alternativas al mismo para el régimen de cumplimiento posterior a 2012 puede consultarse en Bodansky (2004), Philibert (2005) y Torvanger et al (2004).

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CAPÍTULO 4 LOS MECANISMOS FLEXIBLES BASADOS EN PROYECTOS DE REDUCCIÓN DE EMISIONES: EL MECANISMO PARA EL DESARROLLO LIMPIO Y LA APLICACIÓN CONJUNTA

4.1. OBJETIVOS, CARACTERÍSTICAS, ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL MECANISMO DE DESARROLLO LIMPIO Los mecanismos del Protocolo de Kioto (PK) basados en la realización de proyectos de reducción de emisiones en otros países son la Aplicación Conjunta (AC) y el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), considerados respectivamente en sus artículos 6 y 12. En este Capítulo se analizan las características y funcionamiento de estos proyectos, prestando especial atención al MDL, que representa el procedimiento más importante desde la perspectiva de las empresas españolas. El MDL permite a los países no pertenecientes al Anexo B (países huéspedes) acoger proyectos de reducción de emisiones en su territorio, financiados por empresas pertenecientes a países del Anexo B (países inversores) o por estos mismos países, contribuyendo además a los objetivos de Desarrollo Sostenible (DS) del país huésped. Se trata de un procedimiento que permite reducir las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) a un coste menor que si el proyecto de reducción se hubiera llevado a cabo en el país inversor. Por lo tanto, favorece a los países del Anexo B, que pueden utilizar las reducciones certificadas de emisiones (RCEs) procedentes de los MDL para cumplir con sus compromisos de reducción a un coste relativamente bajo. Pero también beneficia a los países no pertenecientes al Anexo B (países en desarrollo y menos desarrollados), que acceden a través de los MDL a recursos financieros y tecnológicos. En realidad, es el único mecanismo del PK

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donde los países huéspedes pueden participar en actividades de reducción de emisiones, lo cual es muy relevante teniendo en cuenta que el problema del cambio climático precisa de soluciones globales, donde se hace necesaria la cooperación internacional de todos los países. La filosofía implícita que subyace en el MDL es la siguiente: como los GEI generan efectos globales, desde el punto de vista ambiental no importa dónde se reduzcan las emisiones de GEI. Pero desde el punto de vista económico importa dónde se lleven a cabo las reducciones, pues los países y las empresas soportan costes de reducción (CR) muy diferentes en función del lugar de desarrollo de los proyectos. Es la misma filosofía que subyace en todos los mecanismos felexibles de Kioto, incluido el mercado de emisiones. Los modelos y estimaciones presentados en la literatura especializada muestran que los costes para lograr los compromisos de reducción son significativamente inferiores cuando se permite el comercio internacional de emisiones con respecto a la alternativa de que cada país cumpla con sus compromisos unilateralmente (Haitas y Aslam 2000). Precisamente los mecanismos se llaman flexibles porque permiten que aquellos países con altos costes marginales de reducción (CMR) de las emisiones puedan comprar derechos de emisión en países con bajos costes marginales. Esta transferencia de compromisos de reducción entre los países del Anexo B asegura la eficiencia en costes (Nielsen y Olsen 2000). La racionalidad subyacente de los procedimientos flexibles es que permiten a las Partes firmantes del PK dirigir sus recursos hacia las oportunidades de mitigación de GEI para lograr los beneficios ambientales vinculados al compromiso de reducción al menor coste. 4.1.1. Objetivo del MDL El régimen legal básico del MDL está constituido por el artículo 12 del Protocolo, los Acuerdos de Marrakech, las reglas establecidas por la Junta Ejecutiva (JE) del MDL y las decisiones que puedan tomarse en sucesivas Conferencias de las Partes (COPs). Según el artículo 12.2 del PK “el propósito del MDL será el de ayudar a las Partes no incluidas en el Anexo I a lograr el DS (...) y ayudar a las Partes incluidas en el Anexo I a lograr el cumplimiento con sus (...) compromisos de reducción”. Por su parte el art. 12.3 del PK establece que “bajo el MDL a) las Partes no incluidas en el Anexo I se beneficiarán de las actividades de proyectos que den lugar a RCEs. b) Las Partes incluidas en el Anexo I pueden utilizar las RCEs procedentes de esos proyectos para contribuir al cumplimiento parcial de sus compromisos de reducción del artículo. 3”. Es decir, el MDL permite que un país del Anexo I o una entidad legal o empresa autorizada por un país invierta en proyectos de reducción de emisiones en países no-Anexo I (países menos desarrollados), contribuyendo al DS de estos últimos. A cambio obtiene créditos de emisiones denominados RCEs, que los países del Anexo I o sus empresas pueden utilizar para cumplir con sus compromisos de Kioto (Figura 4.1). La implantación del MDL se acordo inmediatamente, tras la adopción de las reglas de los Acuerdos de Marrakech. Por otro lado, el MDL ha sido el primer meca-

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nismo de los tres flexibles en ponerse en funcionamiento. Internacionalmente es el más desarrollado y al que se le ha prestado mayor atención (Stowell 2005). El MDL tiene su origen en las Actividades Implantadas Conjuntamente (AIC) y en una década de negociación en el marco de la Convención1. Históricamente es el resultado de un compromiso entre dos propuestas planteadas en el proceso de negociación del PK: la propuesta brasileña y la estadounidense. El propio texto de la Convención recoge la idea genérica de la AC (art.4.2(d)), que en la fase inicial de negociación comprende el concepto de MDL y de AC en sentido más estricto. Sin embargo, los países menos desarrollados siempre recelaron de este concepto.

Figura 4.1. Funcionamiento básico del MDL

La propuesta de la AC por parte de EEUU en las negociaciones del PK era prácticamente idéntica al MDL aprobado en Kioto (Matsuo 2003). Esta propuesta se hizo con la intención de aprovechar un mecanismo de mercado que contribuyese a lograr 1 Las AICs eran proyectos de reducción de emisiones de carácter voluntario y que se llevaron a cabo a finales de los años 90. Estos proyectos no generaron RECs, pero han sido considerados como el antecedente del MDL y de la AC. Véase Hacker y Pelchen (1999) para más información sobre estos proyectos.

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una reducción de emisiones eficiente en costes. Sin embargo, fue rechazada por los países en desarrollo. En las negociaciones hasta Kioto, esta cuestión contribuyó a que se llegara a un punto muerto, hasta que Brasil propuso la creación de un Fondo de Desarrollo Limpio para que los países del Anexo I contribuyeran a la financiación de proyectos de reducción de emisiones en países menos desarrollados. Concretamente Brasil propuso: a) Penalizaciones financieras por incumplimiento para los países Anexo I, b) Mecanismo para financiar proyectos en los países no-Anexo I y c) Vínculo al comercio de emisiones. Esta propuesta fue apoyada por los países no-Anexo I, pero rechazaron los Anexo I la propuesta a). Finalmente se llegó al siguiente consenso: un país Anexo I puede invertir dinero en proyectos de reducción en países no-Anexo I y utilizar esas reducciones para cumplir con su objetivo. Esta facultad del mecanismo permite promover inversiones eficientes en costes en lugar de penalizar financieramente a los países del Anexo I, como se planteaba en la propuesta brasileña original (Matsuo 2003, p.197). La característica del instrumento que determinó su aprobación en Kioto fue el beneficio recíproco asociado a su aplicación, tanto para los países del Anexo I como del no-Anexo I. No obstante, el PK no detalla el funcionamiento del MDL ni la estructura para su supervisión, que se han ido perfilando posteriormente en las sucesivas COPs, particularmente en la de Marrakech el año 2001, así como a través de las decisiones de la JE, órgano supervisor del mecanismo dependiente de las Naciones Unidas. 4.1.2. Principales características del MDL Las principales características del MDL son: a) Posibilidad de que empresas de un país Anexo I realicen proyectos de inversión de reducción de emisiones en países no-Anexo I. Aunque el MDL fue diseñado para promover la participación de países desarrollados y no desarrollados en los proyectos, hay autores que han venido defendiendo que no es formalmente necesario que los proyectos MDL sean financiados con inversiones extranjeras. De acuerdo con esta posición, un país huésped podría financiar proyectos por sí mismo y vender los créditos obtenidos. El artículo 12 del PK no prohíbe este modelo de financiación y de comercio, al que se denomina “modelo unilateral”. No hay nada en el PK ni en los Acuerdos de Marrakech que impida la realización de proyectos unilaterales, pero por ser una cuestión muy relevante la JE tomó la decisión en febrero de 2005 de permitir que los proyectos se desarrollaran enteramente por países menos desarrollados. Es de esperar que ciertos proyectos MDL con menos atractivo para el inversor por generar RECs caras, pero muy atractivos para el país huésped por su contribución al DS, se realicen unilateralmente, pues la financiación en muchos países en desarrollo se aporta fundamentalmente a través de fuentes nacionales. b) Adicionalidad. De acuerdo con el principio de adicionalidad, el MDL debe lograr beneficios, reales, mensurables y a largo plazo relacionados con la mitigación del cambio climático. Debe generar, por tanto, RECs que sean adicionales a las que

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habrían tenido lugar en ausencia del proyecto (art.12.5c del PK). La justificación de la adicionalidad del proyecto corre a cargo del promotor2. c) Definición de la línea base. Las RCEs generadas en un proyecto MDL están condicionadas a que se cumplan los objetivos de reducción de emisiones del proyecto en relación a una línea base, que se estima en función de las emisiones que tendrían lugar en ausencia del proyecto (Figura 4.2). En el Cuadro 4.1 se presentan las metodologías existentes para el cálculo de las líneas base. El establecimiento de una línea base es una tarea ardua, sujeta a incertidumbres y riesgos y que debe justificarse adecuadamente. Constituye la fase más compleja de un proyecto MDL. La regla general es que debe fijarse de manera transparente y conservadora. Es decir, en el caso de que existan varias alternativas de líneas base, debe elegirse aquella que atribuya menos RECs al proyecto MDL. Una cuestión importante es justificar que el proyecto no forma parte de la línea base. Es decir, hay que demostrar que el proyecto MDL no se realizaría si no se planteara como tal. Se trata de respetar el principio de adicionalidad (véase apartado b) más arriba), cuyo cumplimiento no es suficiente con la reducción de emisiones del proyecto. Hay que demostrar también que el MDL contribuye a reducir las barreras existentes para su realización, que no existe una regulación que obligue a llevarlos a cabo y que ha sido desarrollado con el objetivo de reducir las emisiones de GEI (DEA 2002, p.7-10). d) Definición de las fronteras del proyecto. Un aspecto fundamental para establecer la línea base y el cálculo de las emisiones del proyecto MDL es definir sus fronteras, que deben incluir todas las emisiones antropogénicas de GEI que sean significativas y razonablemente atribuibles al mismo. Establecer las fronteras del proyecto supone considerar la localización física de las actividades del proyecto y las fuentes y gases incluidas en los cálculos del proyecto.

Figura 4.2. Esquema de generación de RCEs 2 La adicionalidad puede justificarse indicando las posibles barreras que existen al desarrollo y puesta en práctica de los proyectos. Hay que demostrar que la tecnología que se utiliza en el proyecto MDL es la mejor disponible en el sector correspondiente, que sus ingresos constituyen un elemento esencial para su viabilidad financiera y que el proyecto tiene un elevado riesgo, o que va más allá de lo exigido por la ley (ENS 2003, p.5-6).

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CUADRO 4.1. Métodos para el cálculo de la línea base En principio, los promotores del proyecto deben utilizar una metodología ya aprobada para desarrollar la línea base. Sin embargo, si no existe metodología, pueden proponer una a la Junta Ejecutiva o para ser aprobada. Existen varios métodos para la determinación de la línea base. De acuerdo con la Decisión 17/CP.7, Sección G, párrafo 48 de los Acuerdos de Marrakech distinguen entre la utilización de: I. Emisiones actuales o históricas. II. Emisiones de una inversión o tecnología económicamente atractiva, teniendo en cuenta las barreras existentes a dicha inversión. III. Emisiones medias de proyectos similares llevados a cabo en los últimos 5 años en circunstancias sociales, económicas y ambientales similares. Además, el rendimiento del proyecto debe ser muy superior a la media; concretamente, debe estar en el 20% superior de su categoría. También se pueden clasificar las categorías de líneas base en función de la agregación y estandarización. En este sentido, se distingue entre líneas base aplicables a un solo proyecto, de un multiproyecto aplicadas a varios proyectos del mismo tipo y enfoques híbridos, que presentan una combinación de elementos de los dos enfoques anteriores. Fuente: HWWA (2003).

En general, las emisiones del proyecto pueden clasificarse en base a dos criterios fundamentales, según estén directamente relacionadas con la actividad del proyecto (emisiones directas) o no lo estén (emisiones indirectas) y según tengan lugar o no en el emplazamiento físico del proyecto (emisiones in situ versus emisiones “fuera del sitio”). Las emisiones directas in situ deben incluirse en las fronteras del proyecto, así como las directas “fuera del sitio”, siempre que éstas sean significativas. Las emisiones indirectas in situ no suelen incluirse en las fronteras del proyecto, aunque deben identificarse, y las indirectas “fuera del sitio” pueden excluirse de las mismas. No obstante, puede haber emisiones que estén fuera de las fronteras del proyecto pero que sean atribuibles al mismo. A estas emisiones se las denomina con el nombre de “fugas”, que a veces resultan difíciles de identificar. Como las fronteras del proyecto se establecen para incluir todas las fuentes de emisiones significativas a priori, puede resultar difícil de identificar las fugas. Sin embargo, si éstas son significativas, deben incluirse en el cálculo de la reducción de emisiones del proyecto. e) Periodo de acreditación. Es el periodo durante el cual el proyecto genera RCEs. El promotor del proyecto puede elegir una de las dos siguientes alternativas de periodos de acreditación: (i) O bien un periodo de 7 años, renovables 2 veces; (ii) o bien un periodo máximo de 10 años sin posibilidad de renovación. En cada renovación la línea base será revisada por una entidad operacional (EO) independiente (véase más abajo). Es importante tener en cuenta que el periodo de acreditación no es equivalente a la duración del proyecto. Normalmente ésta es superior a aquél, pues el proyecto puede ser técnica y económicamente atractivo para periodos superiores a los establecidos como alternativas para el periodo de acreditación. Por ejemplo, el promo-

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tor de un proyecto que haya elegido la opción (ii) de 10 años de periodo de acreditación no recibirá créditos después de esos 10 años, aunque el proyecto continúe funcionando posteriormente. f) Reparto de los créditos entre el país inversor y el país huésped. No necesariamente todas las RECs generados en un proyecto MDL pertenecen a la empresa inversora del país Anexo I. Su reparto es el resultado de una negociación previa entre los diferentes actores implicados, que se recoge en un contrato con anterioridad al comienzo del MDL. A pesar de que los países huéspedes no tienen compromisos de reducción, les puede interesar quedarse con una cierta proporción de las RECs generadas, sobre todo si su valor de mercado representa una importante fuente de ingresos adicionales. Además, esta opción es atractiva para los países huéspedes en el caso de que asuman compromisos de reducción de emisiones en el futuro, opción poco utilizada hasta el momento. Algunos países han defendido que hasta el 50% de los créditos generados debería ir a parar al país huésped. No obstante, es improbable que un país huésped sea tan agresivo en la negociación de la distribución de las RECs, pues tal postura les situaría en desventaja competitiva en relación con otros países con los que, en este contexto, compite. El reparto de las RECs entre país inversor (empresa) y país huésped es un juego de suma cero. Cuantos más RECs obtenga este último menor es la rentabilidad esperada del inversor en el proyecto y, por lo tanto, menor también su atractivo. Además, el país inversor debe enfrentarse a otros obstáculos e incertidumbres (véase más abajo) que debe sopesar a la hora de considerar un reparto de las RECs. g) Créditos desde 2000. Los proyectos que comenzaron después del 1 de enero de 2000 pudieron registrarse como proyectos MDL y generar RCEs desde esa fecha, siempre y cuando se solicitara su registro antes del 31/12/20053. Estas RCEs pueden utilizarse para cumplir con los compromisos de reducción de las emisiones en el primer periodo de cumplimiento de Kioto (2008-2012), o incluso antes, en el sistema europeo de comercio de derechos de emisión (2005-2007). h) Triple objetivo: Los tres objetivos esenciales del MDL son promover el DS en países no-Anexo I, facilitar a los países Anexo I el cumplimiento eficiente en costes de sus compromisos de reducción y favorecer la transferencia de tecnologías menos contaminantes hacia los países menos desarrollados, contribuyendo de este modo al cambio de sistema energético de estos países. i) Aprobación del proyecto por las Partes. El proyecto debe ser aprobado por las Partes implicadas en el mismo, incluido el país huésped, que debe confirmar que el proyecto contribuye al DS. Además, el proyecto debe ser aprobado por la JE del MDL, máximo órgano de las Naciones Unidas en este contexto (véase más abajo). j) Cuestiones contractuales. Un proyecto MDL implica la venta de RCEs y, por lo tanto, la firma de un contrato entre los actores implicados (vendedor y comprador de RCEs), en el que se deben incluir las siguientes cuestiones (ENS 2003, p.2-9):

3 Como las reducciones posteriores a 2012 no tienen prácticamente valor de mercado actualmente, si un proyecto quiere recuperar sus costes con la venta de RCEs por las reducciones logradas antes de 2013, debe reduccir emisiones entre 2001 y 2007 (Haites 2004). Por esta razón puede ser muy importante para la rentabilidad de determinados proyectos solicitar el registro antes del 31/12/2005.

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El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

-Asignación de riesgos y garantías. -Definición de lo que exactamente se vende y se compra -Condiciones de compra venta de las RECs. -Acuerdo sobre las fechas de entrega de las RECs. -Evidencia de la validez de la reducción de emisiones. -Precios y condiciones de pago. -Responsabilidades e indemnizaciones. -Resolución del contrato. -Confidencialidad. -Arbitrio y resolución de conflictos. -Impuestos y tasas. 4.1.3. Requisitos de participación y elegibilidad en los proyectos MDL Para participar en los mecanismos flexibles y realizar proyectos MDL, los países inversores y huéspedes deben cumplir ciertas condiciones o requisitos de participación,tales como ser parte del PK, participar voluntariamente en los proyectos MDL y designar una Autoridad Nacional Asignada (AND). Además, para poder utilizar las RCEs procedentes de esos proyectos, los países inversores deben cumplir una serie de requisitos de elegibilidad4: -Haber ratificado el PK y la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). -Haber establecido las cantidades atribuidas (artículo 3.7 del Protocolo). -Tener un sistema nacional que permita la estimación de las emisiones antropogénicas por las fuentes, y las absorciones por sumideros, de todos los GEI (art. 5.1). -Tener un registro nacional para las transacciones de derechos de emisión (art. 7.4). -Tener un inventario anual actualizado, revisado y presentado (art. 7.1). Aunque un país Anexo I no cumpla estos requisitos, puede registrar un proyecto MDL como tal en la JE y también puede adquirir RCEs, pero se arriesga a no poder utilizarlas para cumplir con sus compromisos si finalmente no respeta los compromisos anteriores. Los propios proyectos MDL tienen que cumplir con los requerimientos del PK, los Acuerdos de Marrakech y la JE, así como con los criterios establecidos por el país inversor y por el país huésped. Entre ellos cabe citar los siguientes: -Sólo se considera la reducción de emisiones de cualquiera de los seis GEI. -La reducción de emisiones del proyecto debe ser adicional y dar lugar a beneficios reales, mensurables y a largo plazo con respecto a la mitigación del cambio climático. -Contribución del MDL al DS del país huésped.

4 Los países deben, además, mantener una reserva de unidades de Kioto. A esta reserva se la conoce con el nombre de Reserva del Periodo de Cumplimiento o RPC y se compone de unidades de cantidad atribuidas (UCAs), RCEs, Unidades de Reducción de Emisiones (UREs) y Unidades de Absorción (UDAs). Debe establecerse que el RPC sea el 90% de la cantidad asignada nacional, o bien cinco veces el inventario revisado más reciente. De estas cantidades, debe elegirse la más baja.

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-El proyecto no debe dar lugar a impactos inaceptables en el medio ambiente y debe promover la transferencia de tecnología al país no-Anexo I. -Si el proyecto es financiado con ayudas públicas del país Anexo I, esta circunstancia no debe provocar una desviación de fondos de la ayuda oficial al desarrollo, y así se debe declarar. -La participación tanto del país huésped como del país inversor debe ser voluntaria. -El promotor del proyecto debe definir el periodo durante el cual puede reclamar RCEs (periodo de acreditación). 4.1.4. Proyectos potenciales Existen muchas alternativas para invertir en proyectos MDL en los países huéspedes5: 1) Energías Renovables (ER) (minihidráulica, biomasa, eólica, solar, etc.) 2) Cambio de combustible (cogeneración, tecnologías de combustión alternativas, etc.) y eficiencia energética. 3) Aplicaciones industriales (procesos eficientes en energía, etc.). 4) Proyectos en el sector transporte orientados al cambio de combustible y a la mejora en el uso de energía. 5) Proyectos dirigidos a la captura de emisiones fugitivas (gestión de residuos). 6) Proyectos de sumidero y en el sector agrario. Por otro lado, la reducción de emisiones de GEI procedentes de la implantación de centrales nucleares no generará RCEs utilizables para cumplir con los compromisos del PK. Los proyectos sumidero están restringidos a la forestación (plantación de árboles en tierras previamente no forestadas) y la reforestación (regeneración de áreas recientemente deforestadas). 4.1.5. Elementos particulares, puntos en común y diferencias entre la AC y el MDL El MDL y la AC tienen en común que ambos son procedimientos basados en proyectos, es decir, que permiten a los países del Anexo I satisfacer parte de sus objetivos de Kioto a través de inversiones en proyectos de reducción de GEI en otros países. En ambos casos es necesario establecer la adicionalidad y la línea base del proyecto a realizar. La Tabla 4.1 resume las principales diferencias entre los proyectos MDL y AC.

5 Pueden consultarse los proyectos MDL en distintas fases de su ciclo de aprobación en www.unfccc.int/cdm. La página WEB del MDL en la CMNUCC incluye las siguientes categorías con proyectos en fase de registro: industria energética (renovables/no renovables), demanda de energía (gestión de la demanda y eficiencia energética), industrias manufactureras, industria química, emisiones fugitivas de los combustibles (sólidos, líquidos y gaseosos) y de la producción y consumo de halocarbonos y hexafluoruro de azufre, gestión de residuos y agricultura.

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El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

Los créditos derivados de proyectos AC pueden obtenerse a partir de 2008, mientras que los relativos al MDL se han dispuesto desde 2000. Las RCEs generadas antes de 2008 pueden acumularse y usarse durante el periodo 2008-2012, siempre que el proyecto se registre antes del 31 de diciembre de 2005. Esta acumulación supone una ventaja comparativa de los proyectos MDL frente a los AC. Otra diferencia crucial entre los dos tipos de unidades de Kioto asociadas a los proyectos es que la venta de UREs implica una transferencia de UCAs, lo cual no ocurre con la venta de RCEs. Como ya se ha mencionado, la diferencia con la AC es que en el MDL el proyecto se localiza en un país en desarrollo. Como estos países no tienen un objetivo de reducción, el presupuesto de emisiones de los países del Anexo B se ve ampliado por el uso del MDL. A diferencia de los RCEs, la emisión de UREs de proyectos AC implica la transferencia de UCAs del país huésped al país inversor, de forma que la cantidad total de UREs + UCAs de los países participantes en el proyecto permanece constante. De este modo, si el país inversor disponía de UCAi y el país huésped de UCAh, antes de la emisión de las UREs vinculadas al proyecto de AC, después de la emisión el balance resultante sería:

TABLA 4.1. Diferencia entre los proyectos MDL y AC Concepto

MDL

AC

Denominación de los créditos de proyectos

Reducciones Certificadas de Unidades de Reducción de Emisiones (RCEs) Emisiones (UREs)

Países huéspedes

Países no-Anexo I

Países Anexo I

Obtención de los créditos 2000 (inicio periodo acreditación)

2008

Contribución al Desorrollo Sostenible del país huésped

Necesario

No es requisito

Hitos importantes

2005: primera emisión de RCEs

2008: uso de UREs para cumplir con objetivos de reducción

Depósito (banking)

Las RCEs del primer periodo Las UREs no tienen esa poside cumplimiento pueden uti- bilidad lizarse para cumplir con los compromisos del segundo periodo.

Supervisión internacional

Junta Ejecutiva (JE) del MDL

Comité de Supervisión de la AC

Emisión de las unidades de reducción de emisiones

RCEs emitidas por la JE

UREs emitidas por el país huésped

Fuente: Elaboración propia.

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• País inversor: UCAi + URE • País huésped: UCAh - URE El balance global de los dos países después de la emisión de las UREs sería UCAi + UCAh, idéntico al obtenido antes de la emisión. Un elemento clave diferenciador es que, mientras que los proyectos MDL deben contribuir al DS del país huésped, los proyectos de AC no deben contribuir. Por todo ello, son necesarios procedimientos estrictos de verificación y certificación para asegurar la integridad ecológica del MDL, especialmente para comprobar que se cumplen los principios de adicionalidad y contribución al DS. Como consecuencia, el MDL es el procedimiento de Kioto más elaborado con diferencia, y contiene gran riqueza de matices institucionales y de procedimiento. No obstante, estos matices suponen el incremento los costes de transacción para los inversores del proyecto. Finalmente, existen pequeñas diferencias de procedimiento en el ciclo de ambos tipos de proyectos (véase más abajo). 4.1.6. Organización de proyectos MDL6 Para que un proyecto MDL se lleve a cabo es necesario que pase por una serie de etapas que implican la participación de diferentes agentes con incentivos a veces contrapuestos en un proceso que puede durar muchos meses. En este apartado se identifican y detallan los pasos necesarios para la realización de proyectos MDL. 4.1.6.1. Participantes Los seis actores principales implicados en este tipo de proyectos son (ENS 2002, HWWA 2003): • Promotor privado. Es la organización, normalmente una empresa, que decide llevar a cabo el proyecto MDL. • País inversor (Anexo I) y país huésped (no-Anexo I), que deben cumplir una serie de requisitos para participar en el MDL7, entre ellos crear una AND8 que actúe como punto focal de la JE.

6 Esta sección está basada en la ponencia que, con el título “El ciclo de los proyectos del Mecanismo de Desarrollo Limpio” fue presentada por Pablo del Río en el Seminario Avanzado del programa Azahar sobre la aplicación de proyectos MDL en el contexto mediterráneo, celebrado en el Consejo Superior de Investigaciones Científicas, 12-16 Septiembre de 2005, Madrid. 7 Ambos países deben: 1) declarar su participación voluntaria, 2) establecer una AND para el MDL y 3) ratificar el PK. Además, las partes Anexo I deben: 1) determinar previamente su cantidad asignada, 2) tener un sistema nacional para estimar sus emisiones de GEI, 3) establecer un registro nacional, 4) elaborar y publicar anualmente los inventarios nacionales de emisiones antropogénicas y 5) tener un sistema de contabilidad para la compra y venta de derechos de emisión. 8 En el párrafo 40.a de la Decisión 17/CP7 de los Acuerdos de Marrakech aparece recogida la única función obligatoria que se establece para la AND en los Acuerdos de Marrakech, que consiste en la expedición de un documento por escrito que confirma la participación voluntaria del país correspondiente en el proyecto. La AND del país huésped decide si el proyecto contribuye a su DS. Las funciones de la AND española están descritas en el documento “Nota Informativa sobre la reunión constitutiva de la AND por España” (véase http://www.mma.es).

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• COP/MOP9. Aunque no es un actor directo en los proyectos, tiene relevancia, en tanto en cuanto designa a la EO y elige a los diez miembros de la JE, revisa las reglas sobre las líneas base, las reglas de control y vigilancia, y las fronteras del proyecto. • EO. Es la entidad, acreditada por la JE, que lleva a cabo las actividades de validación de los proyectos y de documentación, verificación y certificación de las reducciones de las emisiones. Se trata de empresas privadas tales como consultoras y despachos de abogados capaces de llevar a cabo evaluaciones independientes y fiables de las reducciones de las emisiones. Las EOs deben ser acreditadas por la JE cada 3 años. Pueden obtener una licencia especial de la JE para validar y a la vez verificar y certificar, pero en general son otras entidades diferentes las encargadas de estas actividades. Las EOs deben presentar un informe anual a la JE, solicitar la expedición de las RCEs y publicar una lista de todos los proyectos MDL en los que han estado implicadas. • JE. Es el ente supervisor del MDL y responsable de su aprobación. La JE se estableció en la COP 7 (Marrakech), en la que se eligió a sus 10 miembros. Está formada por un representante de cada una de las 5 regiones oficiales de la ONU (África, Asia, Latinoamérica y el Caribe, Europa Central y del Este y la OCDE), un representante de los pequeños países isla (AOSIS), dos de los países Anexo I y dos de los no-Anexo I (UNEP 2003). Decide por mayoría, y tiene las siguientes tareas encomendadas: - Definición de reglas para las líneas base y las redes para los planes de vigilancia. Para ello establece las categorías de los proyectos, los árboles de decisión, los niveles adecuados de estandarización, las fronteras del proyecto y las fugas. - Acreditación de las EOs y emisión de las RCEs. - Definición de reglas simplificadas para los pequeños proyectos, con el objetivo de reducir los costes de transacción de estos proyectos (véase más abajo). - Revisión del MDL justo antes del registro del proyecto y de la emisión de las RCEs. - Administración del registro del MDL, que tiene la siguiente estructura: a) Cuenta de la JE; b) Cuenta para los países huéspedes; c) Cuenta para cancelar RCEs fraudulentas, d) Cuenta para las RCEs pagadas como tasas de adaptación y de administración. - Publicación de las reglas aprobadas, del documento de diseño del proyecto (DDP), de los proyectos registrados y los comentarios relacionados, así como de los informes de vigilancia, verificación y certificación. La información relativa a las líneas base y la determinación de la adicionalidad no es confidencial. Las reuniones de la JE están abiertas a las partes interesadas y a observadores acreditados de la Unnited Nations Framework Convention on Climate Change. Además, otros actores (tales como ONGs, fundaciones, ayuntamientos e instituciones financieras) también pueden jugar un papel activo en proyectos específicos. 9

En inglés Meeting of de Parties of the Protocol (MOP).

Los mecanismos flexibles basados en proyectos de reducción de emisiones…

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Cada uno de estos participantes es responsable de diferentes tareas en la implantación y administración de los proyectos MDL. La siguiente sección describe brevemente cada uno de los pasos que deben seguirse para que se generen RCEs en los proyectos MDL y los actores implicados en cada etapa. 4.1.6.2. Organización. Ciclo de los proyectos Para asegurar la integridad ambiental de los proyectos MDL, están establecidas una serie de etapas por las que se debe pasar antes de emitir las RCEs. El ciclo de los proyectos puede subdividirse en dos grandes fases10: A) Fase de diseño del proyecto. Es la fase anterior a la realización del proyecto. B) Fase de operación del proyecto. Etapa en el ciclo cuando el proyecto ha comenzado a funcionar. 4.1.6.2.1. Pasos en la fase de diseño del proyecto En la Figura 4.3 se presenta un esquema donde se incluyen las etapas más importantes del ciclo del MDL en la fase de diseño, que se corresponde con los siete pasos principales: Paso 1. Identificación del proyecto por parte del promotor y evaluación inicial de la elegibilidad y viabilidad de desarrollarlo como un proyecto MDL. El promotor debe realizar una cuantificación ex-ante de la reducción de emisiones. El proyecto debe ser adicional y dar lugar a reducción de emisiones reales y mensurables. Paso 2. Elaboración del Documento de Diseño del Proyecto (DDP)11. El DDP debe incluir obligatoriamente, de acuerdo con la ejecutiva del MDL: 1) descripción general (propósito y descripción del proyecto y descripción y justificación de sus fronteras); 2) análisis de la adicionalidad; 3) impactos ambientales del proyecto; 4) comentarios de los partes interesadas sobre el diseño; 5) metodología y Plan de Vigilancia; 6) duración del proyecto y periodo de acreditación; 7) descripción de la metodología de la línea base y estimación de la reducción de emisiones. El DDP debe ser aprobado por las respectivas ANDs. Los promotores deben desarrollar un Plan de Vigilancia como parte del DDP para recoger datos sobre las emisiones del proyecto, datos que son la base de la verificación futura por parte de las EOs. Por otro lado, el promotor es el responsable tanto de la implantación del Plan de Vigilancia como de enviar los resultados a la EO. Este plan debe recoger todos los datos relevantes para estimar y 10 Esta sección está basada en ENS (2002) y en otros documentos. Una exposición más detallada puede consultarse en MINAM (2004). 11 La Agencia danesa de la Energía recomienda dos pasos intermedios previos: 1) Elaboración de un escrito en el que el promotor describa a grandes rasgos el proyecto, también denominado “Nota sobre la Idea del Proyecto”, presentándolo a su Gobierno, que lo evalúa, y permite al promotor continuar con el desarrollo del proyecto MDL. 2) Evaluación del NIP, donde el Gobierno opina sobre la elegibilidad del proyecto; si la respuesta es positiva, el promotor puede continuar con el paso 2; si la opinión es negativa, debe corregirlo en función de los comentarios o reconsiderar su continuidad (ENS 2002).

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Fuente: Elaboración propia. Nota: DDP = Documento de Diseño del Proyecto; JE = Junta Ejecutiva; EO (A) = Entidad Operacional A. Figura 4.3. Ciclo de los proyectos MDL en la fase de diseño

medir las emisiones de GEI del proyecto dentro de sus fronteras. Concretamente, el Plan debe incluir: 1) fronteras; 2) datos de la línea base; 3) datos de emisiones; 4) procedimiento de cálculo de las reducciones de las emisiones de GEI y 5) otras informaciones, como los riesgos inherentes a la línea base y a las emisiones del proyecto. Existen otras cuestiones que deben resolverse en relación al DDP: -Adicionalidad del proyecto. Como ya sabemos, los proyectos MDL tienen que “generar reducción de emisiones que sean adicionales a las que hubieran tenido lugar en ausencia del proyecto” (COP7, art. 12, sección G, pr. 43). El promotor debe realizar un estudio de la línea base, como parte del DDP, que incluya a) una descripción de las características del proyecto; b) definición de sus fronteras; c) línea base; d) evaluación de las emisiones del proyecto; e) evaluación de las fugas, y f) cálculo de la reducción de emisiones. A efectos de validación, ENS (2003) recomienda plantear varios enfoques de fijación de la línea base y seleccionar el que sea más realista y conservador. El promotor debe asegurarse de que la JE ha aprobado la metodología a aplicar. En el caso de que el promotor utilice una nueva metodología, ésta debe ser revisada y aprobada antes por la JE. En las fronteras del proyecto deben incluirse todas las emisiones directas, y las indirectas que sean significativas y estén bajo el control del promotor del proyecto.

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-No desviar la ayuda pública. El promotor debe suministrar información sobre la financiación pública recibida por el proyecto procedente de cualquier país del Anexo I para asegurar que no procede de una desviación de ayuda al desarrollo, o de obligaciones financieras, del país Anexo I con el país huésped. La entidad que valide el proyecto evaluará si alguna fuente de financiación del proyecto procede de programas de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). -Sustentabilidad del proyecto. Si un país huésped ha desarrollado criterios específicos de DS, entonces el promotor debe demostrar que el proyecto los satisface. Si no existen esos criterios, el promotor debe en todo caso demostrar que el proyecto contribuye a lograr el DS en el país huésped, cuya comprobación corre a cargo de éste. Los proyectos MDL deben ser aprobados por el país inversor y el país huésped. Por lo tanto, el promotor debe buscar y solicitar la aprobación de las dos Partes, y concretamente, de sus ANDs. El país inversor deberá emitir un escrito en el que se mencione su participación voluntaria en el proyecto. Respecto al país huésped, los Acuerdos de Marrakech no establecen guía alguna sobre la forma o contenido de la aprobación de su participación. Únicamente se refieren a que el país huésped debe suministrar aprobación escrita12, donde la AND confirme que su Gobierno participa voluntariamente en el proyecto y que éste contribuye al DS13. Por otro lado, el promotor debe invitar a las partes interesadas a realizar comentarios sobre el DDP14 y resumirlos para que el resumen sea validado por la EO. Asimismo, las EOs deben consultar a actores internacionales. Paso 3. El promotor del proyecto presenta el DDP, la aprobación de los países, el informe de consulta local y otros documentos relevantes a la EO. Paso 4. La EO publica el DDP a través del Secretariado de la CMNUCC, donde se encuentra disponible durante 30 días. Paso 5. Una vez completado el DDP, los comentarios públicos resumidos en un informe y la aprobación del país huésped recibida, la EO lleva a cabo la validación, que consiste en analizar y aprobar el proyecto, una vez comprobado que se ajusta a los requisitos del MDL. Es responsabilidad del promotor gestionar la validación y contratar los servicios de la EO. El promotor debe presentar los siguientes documentos a la EO para su validación: 1) el DDP; 2) la metodología de las líneas base; 3) un informe, resumiendo los comentarios de los actores locales y cómo éstos son tenidos en cuenta en el proyecto y 4) la aprobación por las ANDs del país huésped y del país inversor. Los Acuerdos de Marrakech también exigen que la EO gestione la organización de un proceso de consulta. La EO decidirá si el proyecto puede ser validado o no, realizando las oportunas comprobaciones y, previa notificación a las Partes, lo presentará para su registro a la JE en el caso de validación positiva.

12 Los proyectos MDL de Unión Fenosa en Macho de Monte, los Algarrobos y Dolega denominan “Carta de Endoso” de la AND del país huésped a este documento. 13 La AND evalúa y aprueba el proyecto. Aunque a nivel internacional se han establecido directrices generales sobre líneas base y sobre adicionalidad, cada país huésped tiene la responsabilidad de determinar los criteriosnacionales para la aprobación del proyecto (UNEP 2003). 14 Las EOs son también responsables de invitar a realizar comentarios.

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Paso 6. Tres miembros de la JE o de los países implicados pueden solicitar una revisión del proyecto en las siguientes ocho semanas. Si se pide una solicitud de revisión, la JE se encargará de hacerla. La decisión de la validación se tomará no más tarde de la segunda reunión de la JE, después de la solicitud de revisión, y se comunicará a las Partes. Paso 7. Registro. La JE registra el proyecto, lo que implica su aceptación formal como proyecto MDL. Es responsabilidad de la EO solicitar el registro a la JE, adjuntando la correspondiente documentación. El registro será definitivo ocho semanas después de la solicitud, salvo que se solicite una revisión. 4.1.6.2.2. Pasos en la fase de operación del proyecto Una vez que el proyecto se ha registrado puede comenzar a funcionar. El promotor debe controlar las actividades del proyecto de acuerdo con los procedimientos validados en el Plan de Vigilancia. Después, los resultados deben enviarse a la EO para que los verifique y certifique. En la Figura 4.4 se presenta un esquema donde se incluyen las etapas más importantes del ciclo del MDL en la fase de operación, que se corresponde con seis pasos principales:

Fuente: Elaboración propia. Nota: RCEs = Reducciones Certificadas de Emisiones; EO (B) = Entidad Operacional B. Figura 4.4. Ciclo de los proyectos MDL en la fase de operación

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Paso 1. Vigilancia de las actividades del proyecto por el promotor. El Plan de Vigilancia debe incluir los datos de emisiones y las reducciones de las mismas, así como todos los datos relevantes para la evaluación de la línea base y sobre el crecimiento de las emisiones fuera de las fronteras del proyecto que sean significativas y razonablemente atribuibles al mismo15. El promotor elaborará un Informe de Vigilancia. Paso 2. Presentación a la EO del Informe de Vigilancia. Basándose en los resultados de este informe, las RCEs del proyecto deben calcularse y presentarse para su verificación. Paso 3. Verificación. Consiste en la revisión periódica y comprobación de la reducción de emisiones de GEI. La responsabilidad es del promotor, que debe contactar con la EO para que verifique los datos recogidos de acuerdo con el Plan de Vigilancia16. En esta fase se comprueba que los RCEs se han producido según las directrices y condiciones acordadas en la validación inicial del proyecto y se concreta en la presentación de un Informe de Verificación. Paso 4. Certificación. La EO certificará por escrito, en un informe de certificación público, que el proyecto ha alcanzado la reducción de emisiones previstas y verificadas. La certificación debe notificarse a los promotores y a otros actores, así como a la JE, junto con la solicitud de expedición de los RCEs. Paso 5. Tres miembros de la JE o un participante en el proyecto pueden solicitar una revisión del informe de certificación. En este caso: • La JE decide si la solicitud tiene base y procede la revisión del informe. • Si se decide que tiene base, la JE revisará la decisión de la EO en 30 días. Paso 6. Expedición de las RCEs. Si no hay solicitud de revisión, la certificación de RCEs para proyectos MDL será la fase final, 15 días después de la fecha de recepción de la solicitud de expedición. El informe de certificación de la OE incluye una solicitud a la JE para que emita las RECs verificadas por la OE. La JE aprueba la emisión de las RCEs entonces, y el administrador del registro del MDL expide las RCEs. El 2% de éstas se transfieren a las cuentas del registro del MDL para el Fondo de Adaptación para cubrir los costes administrativos; el resto van a las cuentas de los registros del promotor. 4.1.6.3. Procedimientos simplificados para los pequeños proyectos El ciclo de los proyectos anteriormente señalado es la base de los proyectos de mitigación de GEI en general. Sin embargo, se hace una excepción para los proyectos MDL pequeños (Cuadro 4.2), para los que se establecen procedimientos simplificados. La simplificación consiste en agrupar tareas en las fases de diseño, validación, registro y vigilancia, siempre que no se superen los límites 15/15/15 establecidos en el Cuadro 4.2. Se establecen menores requisitos para el DDP y procedimientos simplificados para la determinación de las bases de referencia y para el 15 Recuérdese que en las fronteras del proyecto deben incluirse todas las emisiones directas e indirectas que sean significativas y estén bajo el control del promotor del proyecto. 16 La EO debe ser distinta a la que llevó a cabo la validación, excepto en los proyectos de pequeña escala.

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Plan de Vigilancia, de forma que la misma EO puede llevar a cabo la validación, la verificación y la certificación. El objetivo de agrupar las tareas de las fases es reducir los costes de transacción de estos proyectos y aumentar su atractivo para potenciales inversores, en tanto que el peso relativo de los costes de transacción es mayor en los pequeños que en los grandes.

CUADRO 4.2. Tipos de proyectos de pequeña escala Tres tipos de proyectos: 1. Proyectos de Energía Renovable con capacidad de producción equivalente máxima de hasta 15 MW o un equivalente apropiado. 2. Proyectos de mejora de la eficiencia energética, del lado de la oferta y/o de la demanda, hasta un equivalente de 15 GWh/año. 3. Otros proyectos que reduzcan las emisiones por fuentes y, además, emitan menos de 15 kilotoneladas de carbono al año.

Los tres tipos de proyectos de pequeña escala presentados en el Cuadro 4.2 son mutuamente excluyentes. Cuando se trate de una actividad de proyecto con más de un componente, en el que se apliquen las modalidades y procedimientos simplificados del MDL, cada componente deberá cumplir el criterio mínimo establecido para cada tipo aplicable. 4.1.7. Financiación para proyectos MDL Existen dos fuentes fundamentales de financiación de proyectos MDL: pública y privada, así como las potenciales combinaciones de ambas. La financiación pública de estos proyectos fue la primera considerada. Los Gobiernos y ciertas organizaciones internacionales crearon programas de adquisición de las RCEs de los proyectos MDL incluyendo los denominados Fondos de Carbono. En este sentido, el Gobierno holandés, a través del programa CERUPT, fue el primero en establecer un programa de compras de RCEs. Posteriormente, otros Gobiernos han comenzado a participar en las compras, pero la forma de participación no es homogénea entre países. Por ejemplo, el Gobierno holandés ha previsto tres caminos diferentes para desarrollar proyectos y adquirir RCEs (Stowell 2005): programa de compra de RCEs a través de instituciones privadas, contribución a los fondos de carbono del Banco Mundial y directamente a través de acuerdos de compra bilateral de RCEs. Por su parte, Finlandia ha adoptado un enfoque bilateral directo, de modo que el propio Gobierno finlandés selecciona y aprueba los proyectos. Tampoco son homogéneos el tipo de proyectos en los que existe prioridad para invertir. Por ejemplo, Finlandia prioriza los pequeños proyectos con mayor potencial de contribución al DS del país huésped.

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Por otro lado, el Banco Mundial fue la primera institución internacional en establecer Fondos de Carbono desde el año 2000. Hasta ahora ha creado tres: Prototype Carbon Fund, Community Development Carbon Fund y Bio-Carbon Fund. El objetivo de implantación de estos Fondos ha sido no sólo obtener RCEs, sino también ir ganando experiencia y construir asociaciones entre entidades públicas y privadas. Posteriormente, las empresas e incluso las instituciones financieras han ido tomando interés en este mercado. Existen varios intermediarios financieros especializados en el mercado de CO2 y, en particular, en la compraventa de RCEs, tales como Natsource, CO2e.com y Evolution Markets. Estos brokers actúan como intermediarios entre compradores y vendedores de RECs, cobrando una tasa por llevar a cabo estas transacciones17. Los expertos consideran que el peso de la participación pública se irá reduciendo paulatinamente, mientras que el de la iniciativa privada irá en aumento. La Tabla 4.2 muestra algunos de los programas MDL públicos y privados existentes18. Muchos de ellos no están dirigidos exclusivamente a la compra de RCEs procedentes de proyectos MDL, sino también de UREs de proyectos de AC. Las iniciativas público-privadas y los Fondos de Carbono en general permiten reducir los riesgos y realizar mayores inversiones en proyectos más grandes, que son los que más RCEs generan por € invertido. Todo ello permite reducir los costes e incrementar los ingresos, redundando en mayores beneficios con respecto a la inversión individual en proyectos o en promover incluso a la compra a través de intermediarios financieros19. TABLA 4.2. PROGRAMAS PÚBLICOS Y PRIVADOS DE MDL Tamaño Fondos de Carbono del Banco Mundial Prototype Carbon Fund 180 millones de $ Bio-Carbon Fund

100 millones de $

Community Development 100 millones de $ Carbon Fund

17

Observaciones Los inversores son Gobiernos (6) y empresas (17). Operativo desde 2000 Dirigido a proyectos de sumidero. Los inversores son Gobiernos y empresas Énfasis en proyectos que generan beneficios de DS, especialmente en áreas rurales. No incluye proyectos sumidero

Excede con mucho las pretensiones de este trabajo analizar cómo están funcionando estos Fondos de Carbono e iniciativas, a qué adquisiciones de RCEs están dando lugar, a qué coste y cuáles son los proyectos que se están promoviendo. 18 La clasificación de la Tabla 4.2 es arbitraria. La página web de la Asociación Internacional de Comercio de Emisiones (IETA) distingue cuatro tipos de Fondos de Carbono: Fondos de Carbono Multilaterales del Banco Mundial, Fondos de Carbono Gubernamentales, Fondos de Carbono privados y programas de apoyo (únicamente el Asian Development Bank CDM Facility). 19 No obstante, los Fondos de Carbono siguen estando expuestos a las incertidumbres y riesgos mencionados más arriba, como por ejemplo la elaboración de metodologías de las líneas base.

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Tamaño Programas de compra gubernamental CERUPT holandés 113 millones de € anuales Austria Alemania Canadá

Finlandia

Dinamarca

Italia Japón

España Suecia

Observaciones Diversos intermediarios compran las RCEs en nombre del Gobierno holandés*

72 millones de € 25-50 millones de € 10 millones de t CO2e ** El Gobierno de Canadá planea comprar un mínimo de 10 Mt CO2e de unidades de Kioto (AC y MDL) (sólo compras gubernamentales) 20 millones de € Programa bilateral (el Gobierno finlandés selecciona y aprueba los proyectos). Proyectos de pequeña escala 27 millones de € 50% se destina a los fondos de carbono internacionales. Del resto, la mitad se destina a la compra de RCEs (es decir, 25% del total) 20 millones de $ 54,8 millones de $ Japan Bank for International Cooperation (31,3 millones de €) y Development Bank of Japan (23,5 milllones de €) Iniciativa pública/privada 15 millones de € Programa de Inversiones Internacionales en el Clima (SCLIP)

Iniciativas de empresas Natsource 200 millones de $

Iniciativa mixta pública (Oficina del MDL canadiense) y privada (Natsource). Los proyectos objetivo son de gran tamaño. Se pretende contratar entre 30 y 50 millones de t CO2e

Fuente: Elaboración propia a partir de ENS (2002), Janssen (2003), bases de datos de IETA (www.pointcarbon.com/schemes.php), Stowell (2005) y Bygrave y Bosi (2004). * Estos intermediarios son International Finance Corporation (IFC), Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo (IBRD), la Corporación Andina de Fomento (CAF) y Rabobank. ** t CO2e = toneladas de CO2 equivalente.

4.2.

BENEFICIOS POTENCIALES DEL MDL

Los proyectos MDL pueden favorecer a todos los países, pertenezcan o no al Anexo B. Se pueden clasificar los beneficios potenciales en tres grandes grupos.

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4.2.1. Beneficios globales El MDL no afecta directamente a la eficacia ambiental del PK, sino indirectamente. Es decir, no mejora la eficacia de manera directa, pero permite que el cumplimiento de los objetivos se haga a un menor coste. Los proyectos MDL incrementan la eficacia ambiental a largo plazo de los compromisos de reducción de emisiones, al estimular que los países que no han ratificado el PK se planteen su participación en el mismo o en regímenes post-Kioto, al comprobar que su participación no es tan costosa20. A largo plazo el beneficio global se extiende hasta las generaciones futuras, lo que supone una contribución esencial a la solución del problema del cambio climático. Por otro lado, el MDL estimula la adopción de tecnologías menos contaminantes, comenzando por las más baratas. Por lo tanto, facilita la exportación de estas tecnologías de los países del Anexo I a los países huéspedes y supone una oportunidad de mercado para los suministradores de equipos y tecnologías, contribuyendo al cambio tecnológico ambiental. La introducción de sistemas tecnológicos más sostenibles a largo plazo resulta esencial para asegurar reducción de emisiones baratas también a largo plazo. 4.2.2. Beneficios para los países inversores y sus empresas El MDL permite contribuir al cumplimiento de los compromisos de reducción de emisiones de GEI asumidos por los países del Anexo I a un coste económico relativamente bajo. Además, abre la posibilidad de exportar tecnologías limpias (por ejemplo, renovables) y de acceder a nuevos mercados en los países huéspedes. No obstante, en realidad, la implicación directa en estos proyectos de muchas de las empresas con obligaciones de reducción será necesariamente limitada, dados los obstáculos existentes para la inversión (véase más abajo) y/o el relativamente pequeño tamaño de muchas de esas empresas. Por esta razón, a muchas de ellas les puede resultar más rentable participar en el MDL comprando las RCEs a intermediarios o a través de la suscripción en un Fondo de Carbono. 4.2.3. Beneficios para los países huéspedes Las ventajas para los países huéspedes no-Anexo I21 se proyectan en tres dimensiones: beneficios ambientales, económicos y sociales. Los proyectos MDL deben contribuir al DS de estos países en esta triple dimensión22. • Sustentabilidad Económica: Los MDL pueden comportar beneficios para el desarrollo de los países huéspedes por sus efectos sobre la demanda agregada,

20

También permite a los que ya han ratificado el PK asumir compromisos futuros de reducción más altos. Recordemos que es el país huésped quien debe decidir si el proyecto contribuye o no al DS. 22 Como demuestran varios estudios -véase, por ejemplo, Duic et al (2003) y los trabajos realizados por Markandya y Halnaes (2002). 21

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la balanza de pagos y la economía regional (Markandya y Halnaes, 2002). Suponen la posibilidad de ingresos en divisas por la venta de RCEs en el mercado mundial de derechos23, así como la transferencia de recursos financieros, tecnológicos (tecnologías limpias, incluidas las renovables) y humanos (capacitación de la fuerza de trabajo) para el país. El proyecto MDL puede incrementar la eficiencia energética del país huésped. • Sustentabilidad Social: Los MDL pueden generar importantes beneficios relacionados con la equidad y distribución de la renta por la participación de trabajadores no cualificados en el proyecto y por los efectos sobre la distribución de beneficios ambientales entre diferentes grupos de renta (Markandya y Halnaes 2002). Estos proyectos incrementan las posibilidades de empleo y facilitan la creación de capacidad local: humana, institucional y tecnológica. • Sustentabilidad Ambiental. Los proyectos MDL pueden tener un efecto importante sobre la calidad ambiental, reduciendo los impactos ambientales locales, incluidos los urbanos, originados por las emisiones de ciertos contaminantes (SOx, CO, partículas). Además, deben tenerse en cuenta otro tipo de impactos ambientales y, concretamente, los relacionados con los efectos sobre la disponibilidad y calidad de los recursos hídricos, la erosión del suelo y la protección de la Biodiversidad. En cualquier caso, no es justificable reducir las emisiones de GEI a costa de generar otro tipo de impactos ambientales. El caso de Bolivia puede ilustrar sobre los beneficios del MDL para los países huéspedes (véase Cuadro 4.3). 4.3. COSTES Y OBSTÁCULOS EN LA REALIZACIÓN DE PROYECTOS MDL Es evidente que, desde la perspectiva del inversor, los proyectos MDL resultan atractivos y llegarán a realizarse cuando los beneficios esperados superen a los costes. Por lo tanto, la discusión de los problemas sobre la realización de proyectos MDL debe partir de un análisis de los costes e ingresos que se derivan de estos proyectos. Sin embargo, tanto los costes como los ingresos esperados dependen principalmente de los obstáculos potenciales que se presenten durante su realización. 4.3.1. Ingresos En principio, los ingresos que un inversor en un proyecto MDL puede esperar obtener son el resultado de multiplicar la cantidad de RCEs generados por el proyecto en cuestión (QRCEs) por su valor unitario de mercado (PRCEs). Es decir los ingresos totales (IMDL) son:

23 Estos ingresos se obtienen solamente en el caso de que se acuerde un reparto de los RCEs en la negociación entre el país inversor y el país huésped. Los créditos obtenidos pueden depositarse, negociarse o utilizarse en el momento más conveniente.

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IMDL = QRCEs·PRCEs

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[4.1]

El precio de las RCEs fluctúa entre 3 y 10 €. Obviamente, puede cambiar en el futuro por las evoluciones de la oferta y la demanda, ambas difíciles de prever. En cualquier caso, cuanto menor sea el precio de las RCEs, y en general, el precio del CO2, menos atractiva será la inversión en proyectos MDL. CUADRO 4.3. Potencial del MDL y costes de la mitigación en Bolivia Como muchos otros países latinoamericanos, Bolivia constituye un ejemplo de un país que ha percibido el MDL como una oportunidad de contribuir a su Desarrollo Sostenible. Para ello se ha dotado de la suficiente capacidad institucional, habiendo creado una Autoridad Nacional Asignada hace ya tiempo y realizando estudios sobre el potencial de reducción de las emisiones en su territorio. Resulta sintomática la siguiente frase, extraída de un documento principal sobre el MDL de su Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación (MSPD): “...los primeros que lleguen (al mercado de MDL) serán probablemente los más beneficiados debido a las ventajas competitivas desarrolladas durante el proceso de aprendizaje. Bolivia debe continuar, de esta manera, siendo proactiva sobre su participación en el MDL y entrar al mercado lo más pronto que éste sea instituido” (MDSP 2001). POTENCIAL IDENTIFICADO PARA EL MDL EN SECTORES: A) Sustitución de tecnologías energéticas con mayor emisión por otras de menor emisión. B) Eficiencia de iluminación residencial. C) Incremento del uso residencial del gas natural. D) Electrificación rural con energías renovables. E) Uso de energía solar para calentamiento de agua. F) Sector forestal: forestación y reforestación. Actividades de aprovechamiento maderero eficiente,regeneración asistida de bosques, alternativas a la agricultura migratoria, fortalecimiento de áreas protegidas y sistemas agroforestales. POTENCIAL TEÓRICO DE MITIGACIÓN DE GASES DE EFECTO INVERNADERO (GEI): Bolivia puede conseguir ahorrar hasta 903 millones de t CO2 a través de proyectos MDL hasta 2012 (a un precio inferior a los 10 $/t CO2e). - 882 millones de t CO2 a través del cambio en el uso de la tierra y actividades forestales. - 21 millones de t CO2 en el sector energético. COSTES DE LA MITIGACIÓN DE GEI Existen medidas muy atractivas para reducri emisiones en el sector energético (coste negativo): - Incremento del uso del gas natural en el transporte. - Eficiencia de uso de biomasa en cocinas tradicionales. - Uso eficiente de biomasa en el comercio/industria rural. - Eficiencia en la iluminación comercial. - Redistribución y expansión de la generación eléctrica. - Conservación de la energía en la industria. Otras medidas suponen un coste inferior a los 0,5 $/t de CO2: aprovechamiento maderero eficiente, regeneración natural de bosques, alternativas a la agricultura migratoria, fortalecimiento de áreas protegidas y sistemas agroforestales. Fuente. Elaboración propia a partir de MDSP (2001, 2003).

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Aunque la fungibilidad de las unidades de Kioto asegura la referencia de un único precio de las unidades de reducción de emisiones, resultaría equivocado, sin embargo, pensar que existe un único precio de las RCEs. Por el contrario, ciertos proyectos pueden generar RCEs a mayor precio si los compradores están dispuestos a pagar una “prima”, en tanto que el MDL representa mayor contribución relativa al DS local. En general, los precios de las RCEs pueden variar según las características de los proyectos y la distribución de riesgos entre los compradores y vendedores de RCEs24. Por otro lado, la cantidad total de créditos de emisión generados por las inversiones en proyectos MDL depende de: • el número de RECs generado por año, como diferencia entre las emisiones de la línea base y las emisiones reales del proyecto. • el periodo de acreditación, es decir el número total de años en los que pueden generarse RECs. • la forma en la que se repartan las RECs entre los diferentes actores involucrados en el MDL, que depende del resultado de la negociación entre los mismos. Otros factores que influyen en el número de créditos son el tamaño, la localización y el tipo de proyecto. Todos estos aspectos introducen incertidumbres para el inversor, como se analizará posteriormente. 4.3.2. Costes Los costes totales (Ct) de un proyecto MDL resultan de la agregación de los CR y los costes de transacción del proyecto (CT). Por un lado, los CR de emisiones de GEI ocasionados por el proyecto son la diferencia entre los costes del proyecto considerado en la línea base y los costes del proyecto MDL. Esos últimos incluyen costes de inversión, de operación y mantenimiento, de combustible y otros costes variables (Janssen 2003). Por otro lado, los CT constituyen un obstáculo disuasorio para la realización de proyectos MDL, al elevar su coste total y eliminar parcialmente las ventajas en términos de ahorro derivadas de su mayor eficiencia en costes mencionadas anteriormente25. 24 Aquellos proyectos MDL que no cuentan con un acuerdo de compra de RCEs generan incertidumbres sobre el valor de los beneficios esperados del proyecto, que a su vez producen un descenso de su precio. Otros factores que afectan a los precios de las RECs son (Lecocq y Capoor (2005): experiencia y solvencia del promotor del proyecto, viabilidad del mismo, confianza sobre la entrega de las RCEs, estructura de los contratos, coste de la validación y de la certificación, apoyo y cooperación del país huésped y beneficios sociales y ambientales adicionales. 25 En general se considera que los CT correspondientes al MDL son más elevados que los sistemas de permisos de emisión cap-and-trade. Esta condición se debe a que el MDL requiere la aprobación previa de cada una de las transacciones, mientras que en el caso del comercio de emisiones los intercambios se registran automáticamente. Sin embargo, Woerdman (2001) cuestiona esta línea de razonamiento en dos sentidos. Por un lado argumenta que la idea anterior se basa en la consideración del funcionamiento perfecto de los mercados de permisos, mientras que en la realidad el funcionamiento de esos sistemas no es tan perfecto. Por otro lado, considera que la existencia de metodologías estandarizadas de líneas base permite reducir los CT de los proyectos MDL. Consideramos que, mientras que el primer argumento puede ser válido, la experiencia con los proyectos MDL muestra que los CT, incluyendo los retrasos en la aprobación de proyectos y metodologías de líneas base, están siendo muy determinantes en la falta de éxito de estos proyectos. En todo caso, ésta es una cuestión empírica que depende del diseño concreto de los diferentes sistemas.

Los mecanismos flexibles basados en proyectos de reducción de emisiones…

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Los CT del MDL incluyen los relacionados con el estudio de viabilidad, la negociación con la AND del país huésped para su aprobación, la preparación de documentos para el DDP, su validación por parte de la EO, el proceso de solicitud de opinión a actores involucrados, las tasas asociadas a la negociación de contratos (incluidos los Acuerdos de Compra de Reducción de Emisiones), las tasas administrativas y el pago al Fondo de Adaptación. Una vez que el proyecto ha comenzado a funcionar, existen costes adicionales: costes de control de las actividades del proyecto, verificación de la reducción de emisiones, incluidas posibles inspecciones insitu, y tasas de intermediación financiera (Stowell 2005). Los CT son inevitables. Se producen porque, en el proceso de evaluación objetiva de la validez de las RCEs, es necesario establecer las bases de referencia, que exigen cálculos y superar la validación antes de la aprobación del proyecto26. Por ejemplo, se incurre en CT por la preparación del DDP, por el control, verificación y certificación de la reducción de emisiones, etc. De cualquier modo, se precisa una capacidad institucional adecuada para acoger proyectos MDL en los países huéspedes si se quiere mantener los CT en un nivel aceptable. Los CT de un proyecto MDL pueden clasificarse en costes de transacción tradicionales (CTT) y costes de transacción adicionales (CTA). Los primeros son los CT habituales relacionados con la realización de cualquier proyecto, tales como de viabilidad, de planificación, de aprobación, de administración, etc. Los CTA son específicos de cada proyecto. Dentro de ellos podemos distinguir entre CT adicionales ligados al normal desarrollo del proyecto MDL (CTD) y CT adicionales de tipo administrativo, es decir, tasas o pagos impuestos por las autoridades internacionales (Cuadro 4.4). Aunque el promotor incurre en algunos de estos costes a corto plazo, otros tienen lugar durante la vida del proyecto. Muchos de ellos son fijos, con indepencia del tamaño del proyecto. Por lo tanto, cuanto mayor sea el proyecto, menor es su repercusión relativa, lo que supone un incentivo a realizar proyectos MDL mayores. Obviamente, Ct = CR + CTT + CTA. Se considera que el índice de CT/ingresos por la venta de RCEs no debe superar el 10% para que el proyecto MDL sea atractivo para el inversor (Bhardwaj et al 2004). Obviamente, cuanto mayores sean los CT, mayor debe ser el precio de las RCEs para mantener un nivel de rentabilidad constante para el inversor. Muchos autores consideran probable que ciertos CT se reduzcan en el futuro, conforme se vayan aprobando más metodologías de líneas base y crezca la experiencia con este instrumento. Esta tendencia reduciría el componente fijo de los CT (Haites 2004), cuyo peso es mayor para los proyectos de pequeña escala (alrededor de un 50%, en comparación a un 30% para los proyectos normales) (Bhardwaj et al 2004). Es importante saber que la mayor parte de los CT se reducen si se simplifican los procedimientos del control y verificación. Sin embargo, para otros autores, la actividad del MDL es relativamente insensible a cambios en los CT y en los CR de las emisiones, mientras que otros factores juegan un papel más relevante, como el crecimiento de las emisiones de los países Anexo B y la proporción del aire caliente vendido (véase Jotzo y Michaelowa 2002).

26 El procedimiento conlleva retrasos o tiempos muertos que Haites (2004) estima en unos 4 a 5 años. Los tiempos muertos son definidos como el periodo que discurre entre la identificación de un proyecto potencial y el comienzo de su funcionamiento.

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CUADRO 4.4. Costes de transacción adicionales en los proyectos MDL En los costes totales adicionales administrativos es necesario incluir los costes de evaluación de la adicionalidad y del cálculo de las emisiones, los costes del Plan de Vigilancia, de verificación, preparación de la validación y aprobación por parte del país huésped, de identificación, preparación y desarrollo del proyecto, incluida la validación, etc. Como hay empresas específicamente dedicadas a estas tareas, la labor de intermediación supone un coste para los promotores; la Agencia Danesa de la Energía estima que estos costes ascenderían a entre 40.000-115.000 € (ENS 2002). En cuanto a las tasas impuestas por las autoridades internacionales, la Junta Ejecutiva (JE) del MDL exige dos tipos de pagos por los proyectos: -Tasa administrativa, que cubre los costes de la JE relativos a la operación y administración del proyecto. Por ahora, la JE cobra una tasa de registro cuya cuantía depende del volumen de reducciones certificadas de emisiones (RCEs) por el proyecto, aunque esas cantidades se pagan cuando el proyecto se registra. Para los grandes proyectos (mayores de 15 MW) la JE exige el pago de 21.000 $ para cubrir los costes administrativos, además de 0,20 $ por RCE emitida, con un descuento de 0,10 $ para las primeras 15.000 RCEs (Willis et al 2006). DEA (2003) estima estos costes entre 5.000 y 30.000 €. Para proyectos con reducciones de las emisiones iguales o inferiores a las 15.000 t CO2e, la tasa de registro asciende a 5.000 $, y aumenta proporcionalmente con el tamaño del proyecto (10.000 $ para proyectos con reducciones entre 15.000 y 50.000 t CO2e, 15.000 $ entre 50.000 y 100.000, 20.000 $ entre 100.000 y menos de 200.000, y 30.000 $ para proyectos que generan reducciones de emisiones superiores a las 200.000 t CO2e). -Tasa de adaptación. El 2% de las RCEs del proyecto irán a la JE para financiar el Fondo de Adaptación, cuyos ingresos se destinarán a ayudar a que los países menos desarrollados se adapten al impacto del cambio climático, y especialmente a los países más vulnerables a este impacto. Los proyectos realizados en estos países estarán exentos del pago de esta tasa y es posible que en el futuro ocurra lo mismo con los pequeños proyectos. Fuente: DEA (2003).

TABLA 4.3. Definición y estimación de los costes totales (CT) de un proyecto MDL Componente de los CT

De búsqueda De negociación De documentación del proyecto De aprobación De validación De registro por el certificado de emisiones De control (recogida de datos) De verificación De certificación De ejecución De intermediación (brokers) De mantener cuenta en el registro nacional Fijos mínimos Fuente: Michaelowa y Jotzo (2005).

Relación con el Estimación de tamaño del proyecto los CT (miles de €) Fijo 15 Reducción 25 - 400 Fijo 35 Proporcional 40 Fijo 15 - 30 10 Ligera reducción Fijo 10 Reducción 8 Reducción No disponible Proporcional No disponible Proporcional 1% Proporcional 0.03% 150

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La Tabla 4.3 muestra una estimación de los distintos componentes de los CT, así como de su relación con el tamaño del proyecto. De la Tabla 4.3 se desprende que los costes más importantes son los de negociación, de documentación del proyecto y de aprobación. No obstante, estos datos deben tomarse con precaución, dadas las incertidumbres que existen en su cuantificación y los rangos utilizados. De hecho, la estimación de los CT puede variar significativamente entre diferentes autores, especialmente con respecto a los costes de pre-implantación del proyecto (Tabla 4.4).

TABLA 4.4. Estimaciones de los costes totales previos al funcionamiento del proyecto de MDL Componente de los costes

Proyectos normales del Banco Mundial* (miles de €)

Búsqueda de proyectos, preparación y estudio de viabilidad Negociación de Acuerdos de Compra de Reducción de Emisiones Desarrollo de líneas base, plan de vigilancia y Documento de Diseño de Proyecto Consulta y evaluación del proyecto Validación Registro Total

HWWA**

Autoridad Danesa de la Energía*** (miles de $) (miles de €)

40

19 - 29

20 - 50

50

10,5

--

40 105 30 -265

6,5 - 120 -6 - 80 5 - 30 47 - 269,5

No estimado 5 - 40 5 - 25 No estimado 30 - 115

*

World Bank 2003 Krey 2003 *** DEA (2002) Fuente: Ellis et al (2004). **

El impacto de los CT sobre la rentabilidad de los proyectos MDL puede ser muy negativo, hasta el punto de resultar una de las principales barreras para su realización. La Tabla 4.5 ilustra sobre dicho impacto, teniendo en cuenta tres escenarios: normal, con altos CT y con bajos CT. En este estudio, Michaelowa and Jotzo (2005) utilizan un modelo del mercado global de CO2 basado en curvas marginales de reducción por país y sector para analizar el efecto de los CT en la realización de proyectos MDL. Estos autores han constatado en su modelo un desplazamiento hacia la izquierda y hacia arriba de la curva de CMR, dando lugar a una mitigación de las cantidades de RCEs intercambiadas

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TABLA 4.5. Impacto de diferentes niveles de CT Precio internacional (€/tCO2) CT marginales (€/tCO2) Participación del MDL en el mercado global de CO2 Ventas totales de RCEs (Mt CO2/año) Total ingresos del MDL en 2008-2012 (miles de millones de €) Ingresos del MDL para implantación y beneficio financiero neto (miles de millones de €)

Escenario normal

Altos costes*

Bajos costes**

3,66

4,54

3,42

0,74

2,23

0,33

33%

28%

34%

363

310

378

6,6

7,0

6,5

4,8

3,1

5,2

Fuente: Michaelowa and Jotzo (2005). *

Desde 1 €/tCO2 hasta 2 €/t CO2

**

Desde 0,1 €/tCO2 hasta 0,15 €/t CO2

en el mercado y a un incremento de su precio. Se supone que los CT del MDL aumentan con el precio de los permisos de emisión negociables (PENs) en el mercado en los tres escenarios considerados27. En el estudio anterior puede observarse claramente el efecto de los CT en relación con diversas variables: la cantidad de RCEs vendidas se reduce y el precio de los PENs se incrementa. De cualquier modo, el efecto total sobre los ingresos del MDL es en teoría incierto, pues el precio de las RCEs y su cantidad circulante se compensan entre sí. No obstante, en el modelo de Michaelowa y Jotzo los ingresos aumentan como consecuencia de una demanda de PENs inelástica por parte de los países del Anexo B, lo que refleja un gran incremento de costes conforme se llevan a cabo reducciones de emisiones en dichos países. Finalmente, los mayores CT provocan menores fondos disponibles para realizar proyectos MDL y menos beneficios financieros para posibles promotores. 27 Se supone que el CT aumenta linealmente con el precio del permiso desde 0,25 €/t CO2 hasta 0,75 €/t CO2 en el escenario estándar, mientras que en el escenario de altos CT aumentan desde 1 €/t CO2 hasta 2 €/t CO2, y en el de bajos costes desde 0,1 €/t CO2 hasta 0,15 €/t CO2.

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En conclusión, a menor precio de los PENs y de las RCEs y a menor tamaño de los proyectos, mayor impacto de los CT en los proyectos MDL (véase 4.4.2). 4.3.3. Beneficios de un proyecto MDL Finalmente, la decisión de invertir en proyectos MDL dependerá del valor presente neto (VPN) que el proyecto genera durante todo su periodo de acreditación. A su vez, VPN, depende de los ingresos del proyecto MDL en el periodo t (It), de los Ct, de la tasa de descuento utilizada (coste de oportunidad del capital, d) y del periodo de acreditación del proyecto (T), según la siguiente expresión (Janssen 2003, p. 190): [4.2] Los siguientes apartados analizan los posibles riesgos e incertidumbres relativos a los distintos componentes de los costes e ingresos que forman parte de esta expresión. 4.3.4. Incertidumbres y riesgos La realización de proyectos MDL implica incurrir en riesgos de diferentes tipos, que suponen un obstáculo para su desarrollo. Pueden agruparse en las siguientes categorías, según Janssen (2003): 4.3.4.1. Políticos Ciertas normas incluidas en las propias regulaciones internacionales pueden provocar menor utilización del MDL. Por ejemplo, la denominada suplementariedad supone una restricción cuantitativa al uso de RCEs28. El problema es que la restricción no está todavía fijada, lo que significa una fuente de riesgo para los inversores, al afectar tanto a la cantidad de RCEs adquiridas en el mercado mundial como a su precio. Asimismo, la participación en proyectos MDL está sujeta al cumplimiento de los criterios de elegibilidad por parte del país inversor y del país huésped. Si uno de ellos no cumple esos criterios, entonces las RCEs creadas no pueden utilizarse para cumplir con los compromisos de reducción. En general, este riesgo afecta sobre todo

28 La suplementariedad se basa en la idea de que los países Anexo I deben llevar a cabo parte de sus esfuerzos de reducción para cumplir con sus compromisos en casa, lo que supone una utilización menor de RCEs que si esta restricción no existiese y, por tanto, un límite a la inversión en proyectos MDL.

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a los compradores de RCEs, pues los vendedores están normalmente localizados en países con elevados índices de riesgo-país. Los promotores de proyectos deben buscar la aprobación del país huésped. En ocasiones se generan riesgos o costes adicionales si no está muy claro a qué institución/organismo debe uno dirigirse en el país huésped para solicitar esa aprobación, sobre todo en el caso de países que no tengan una AND o un punto focal creado para el MDL. Finalmente, la ausencia actual de compromisos de reducción a nivel internacional para después de 2012 puede ser una limitación importante a la realización de proyectos MDL. Por otro lado, si se pretende que un proyecto recupere sus costes con la venta de RCEs antes de 2013, entonces debe empezar a reducir las emisiones entre 2001 y 2007 (Haites 2004). Si, como calculan Bharwaj et al (2004), un proyecto tarda de media entre 4 y 5 años en comenzar a funcionar desde que se plantea, entonces la inversión en un proyecto de MDL no resulta muy atractiva. De hecho, Haites (2004) sostiene que los proyectos cuya fecha de comienzo sea posterior a 2004 no serán capaces de recuperar sus costes con los ingresos recibidos por la reducción de emisiones lograda con posterioridad a 2012. Esta autora estima también que la ausencia de un régimen post-Kioto aumenta la volatilidad del mercado de emisiones para después de 2012 y limita la oferta anual de RCEs a entre 250 y 450 Mt CO2e en el periodo 2008-2012. Los potenciales compradores de RCEs parecen tener poco interés por las estrategias de reducción con posterioridad a 2012, por lo que las RCEs podrían no tener valor de mercado actualmente. Asimismo, Haites defiende tres medidas para asegurar el valor de mercado para las reducciones posteriores a 2012: inclusión de una opción para las RCEs generadas con posterioridad a 2012 en los contratos de compra actualmente negociados por los Gobiernos; compromisos por parte de los países del Anexo I de continuar con sus programas de comercio de emisiones que permiten el uso de RCEs después de 2012, y un acuerdo internacional para que los compromisos de reducción actuales permanezcan en vigor hasta que se negocien los nuevos. 4.3.4.2. De rendimiento/técnicos La reducción de emisiones en los proyectos MDL tiene lugar mediante la aplicación de tecnologías menos emisoras. Sin embargo, la reducción de emisiones puede ser en la realidad menor a las calculadas, lo que supone menores RCEs de las esperadas. Esta merma de RCEs representa una fuente adicional de incertidumbre. 4.3.4.3. De mercado El precio de mercado esperado de las RCEs creadas puede variar considerablemente, afectando a los ingresos esperados del proyecto. El precio de las RCEs depende de muchas variables, algunas de difícil predicción, que afectan tanto a la

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demanda como a la oferta de RCEs29. No obstante, el promotor del proyecto puede llegar a un acuerdo con potenciales compradores para vender las RCEs generadas a un determinado precio, reduciendo así las posibles incertidumbres y riesgos sobre su evolución30. Además de la incertidumbre sobre su evolución, los bajos precios de las RCEs constituyen un obstáculo importante para la realización de proyectos MDL y, en particular, de aquellos que tienen mayores costes y/o son intensivos en capital: por ejemplo, los proyectos MDL en ER (véase apartado 4.4.1). Un factor que afecta a los precios de las RCEs es la cuestión del aire caliente. Los modelos econométricos muestran que si Rusia y Ucrania deciden vender todas sus UCAs excedentarias en el mercado internacional en el primer periodo de compromiso, el precio de las unidades de Kioto y la demanda de RCEs serán bajos. Este comportamiento reduciría el incentivo a adquirir RCEs por su alto precio. Sin embargo, existe un incentivo para que Rusia y Ucrania restrinjan parcialmente sus ventas de aire caliente para mantener el precio elevado (véase apartado 3.4.3 del anterior Capítulo) El comportamiento estratégico de Rusia y Ucrania supondría por tanto un estímulo para el MDL. La realización de proyectos MDL se ve también afectada por el lado de la demanda de RCEs por la posible reducida liquidez del mercado de emisiones (Janssen 2003). Si un potencial comprador de RCEs encuentra dificultades para adquirirlos para cumplir con sus compromisos, entonces puede preferir reducir emisiones en su propia empresa en lugar de adquirir dichos créditos. Los problemas de liquidez, en todo caso, supondrían un incremento de los costes de búsqueda de un vendedor de créditos. Finalmente, existe incertidumbre sobre la tasa de descuento (d) utilizada en la expresión [4.2]. En efecto, la tasa de descuento es el coste de oportunidad del capital, valor que depende de la imprevisible evolución de los mercados financieros. 4.3.4.4. De crédito Hay cuatro incertidumbres principales de crédito, que son: • Relativas a las emisiones del proyecto. En efecto, las RCEs ocasionadas por el proyecto puede ser menor que la inicialmente esperada. Por ejemplo, un parque eólico puede generar menos electricidad que la esperada porque la velocidad y continuidad de los vientos sea menor que la prevista, lo que se pondría de manifiesto en plena fase de verificación del proyecto. 29 Tales como la cuantía y evolución de los CT, la ratificación del PK por parte de EEUU y Australia, la liquidez del mercado de emisiones, la existencia de sistemas nacionales de PENs en los países que permitan el uso de RCEs, la gestión estratégica del “aire caliente” por parte de Rusia y Ucrania, la concreción de la regla de la suplementariedad, el establecimiento de objetivos de reducción post-Kioto, las preferencias de los Gobiernos por RCEs, las capacidades de las EO y de la JE para validar, certificar y registrar cada vez más proyectos MDL, las emisiones futuras de los países que, en función de la asignación de UCAs, necesita recurrir a la compra de RCEs. 30 En 2003, la mayoría de los acuerdos para comprar RCEs se establecían en función de un precio entre 2,5 y 5 €/t CO2e (Stowell 2005).

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• Relativos a la línea base. Los proyectos MDL deben probar su adicionalidad, es decir reducir las emisiones en relación a una línea base. Si la línea base calculada inicialmente predice emisiones en ausencia del proyecto MDL superiores a las que resultarían después de una corrección, se certificarían menores RCEs de los inicialmente previstos. La línea base inicialmente calculada puede ser modificada por el validador del proyecto, por el verificador o por la JE del MDL (Ellis et al 2004)31. • Cambios en factores de conversión. Un riesgo adicional es el relativo a la conversión de las unidades de las emisiones de GEI en toneladas de CO2e. Muchos de los proyectos MDL no sólo reducen CO2, sino que también contribuyen a reducir cualquiera de los otros cinco tipos de GEI. Pero todas esas emisiones deben convertirse a toneladas de CO2e. Para realizar esa transformación existen unos factores de conversión basados en el potencial de calentamiento global de los diferentes GEI. Estos factores de conversión han sido establecidos por el Intergovernmental Panel on Climate Change, pero pueden cambiar en el futuro, mientras el proyecto MDL está desarrollándose, afectando a la reducción de emisiones a lo largo de la duración del proyecto y, por lo tanto, a las RCEs obtenidas. • Riesgo de duración del periodo de acreditación. Si se opta por la renovación del periodo de acreditación, entonces no se establece con total seguridad la duración, pues puede ocurrir que dicha renovación no sea aceptada. Por lo tanto, existe incertidumbre sobre el número de años en los cuales el proyecto puede generar RCEs. Algunos comentaristas dudan de que el proceso de revisión y aprobación de estos proyectos pueda ser manejado por la JE (véase, por ejemplo, Kruger and Pizer 2004). Aunque se espera lograr una cierta estandarización en el futuro, el proceso actual se caracteriza por la existencia de una elevada diversidad de metodologías específicas de proyectos. Trexler et al. (2003) cuestionan que el enfoque actual sobre el desarrollo de metodologías sea eficaz en el largo plazo. Cosbey et al (2005) ponen un ejemplo que demuestra que la JE puede tener problemas para llevar a cabo su trabajo ágilmente en los próximos años. Si tenemos en cuenta que actualmente tiene que abordar unas 95 validaciones y suponemos una demanda de RCEs de entre 417 y 640 millones de t CO2e anuales, la JE tendría que aprobar entre 750 y 2.200 proyectos en el primer periodo de cumplimiento para satisfacer esa demanda, suponiendo un tamaño de los proyectos similar al de los hoy existentes32.

31 El riesgo es particularmente relevante para aquellos proyectos que generan RCEs antes de que sean verificados/validados. Si las metodologías de la línea base y el Plan de Vigilancia requieren cambios, siempre afectará a la cantidad de RCEs generados (Stowell 2005). 32 Ciertos datos parecen confirmar estas expectativas de numerosos proyectos en el futuro. Hasta mayo de 2005, la base de datos de la consultora Point Carbon registraba 1.516 proyectos MDL propuestos, de los que 361 ya habían alcanzado la fase de documento de DDP.

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4.3.4.5. Sobre los costes Los CR de las emisiones del proyecto pueden ser mayores a los inicialmente previstos como consecuencia, por ejemplo, de algún fallo en la aplicación de la tecnología de reducción. Asimismo, los CT considerados pueden verse incrementados sustancialmente con respecto a los esperados. 4.3.4.6. Riesgos contractuales Finalmente, puede ocurrir que el vendedor de RCEs no cumpla con su obligación de entregarlas al comprador en el momento acordado, lo que puede provocarle problemas si no puede encontrar otras unidades de Kioto para cumplir con sus compromisos, o si las encuentra pagando un precio mayor del esperado (DEA 2003). 4.3.4.7. Otros riesgos Obviamente, existen muchos otros riesgos vinculados al procedimiento que implican un rechazo o un retraso del proyecto. Por ejemplo, puede ocurrir que la JE no acepte la metodología del proyecto, o el informe de validación o el de verificación, o que el promotor incumpla algún aspecto del procedimiento del MDL, o que la EO rechace la metodología, o que la AND considere que el proyecto no contribuye al DS, o que exista un rechazo por parte de las entidades financieras a reconocer RCEs para gestionar el riesgo financiero (Salter 2004). Estos riesgos también desincentivan la financiación por parte de las instituciones financieras. 4.3.4.8. Reducción de riesgos Por supuesto, todos los riesgos pueden asegurarse. Ciertas empresas del sector financiero, como Swiss Re, Dresdner Bank o Credit Lyonnais, así como algunas instituciones internacionales, como el Banco Mundial, han desarrollado una serie de productos financieros adaptados a las necesidades de los inversores en proyectos MDL, incluidos seguros, diversificación de carteras y fondos de inversión de carbono, que permiten reducir el riesgo (Janssen 2003). Otra opción para reducir los riesgos es firmar un Acuerdo de Compra de Reducción de Emisiones (ERPA) que proteja al comprador en el caso de que el vendedor no cumpla con los términos del contrato de venta de RCEs. Los ERPAs pueden especificar las siguientes cuestiones (Stowell 2005): precio de las RCEs, estimación de las reducciones por proyecto, requisitos para asegurar la entrega de las RCEs, determinación de la persona responsable de la validación y registro, identificación de los procedimientos para reducir las emisiones adicionales generadas por el proyecto, penalización por no entregar las RCEs, o que la entrega resulte incompleta o se retrase, y condiciones para el término del acuerdo.

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4.3.5. Otros obstáculos a la realización de los proyectos MDL Además de los ocho grupos de incertidumbres tipificados en el apartado anterior, existen otras tres clases de obstáculos que dificultan la realización de proyectos MDL. • Barreras relativas a la financiación de proyectos. Bhardwaj et al (2004) apuntan que las instituciones financieras no están muy dispuestas a financiar proyectos, especialmente los pequeños, incluso aunque los ingresos adicionales incrementen la viabilidad del mismo. • Los derivados del tamaño del proyecto. Empresas de diferentes tamaños tienen diferente capacidad para realizar proyectos MDL, lo que condiciona las inversiones en capital humano, infraestructura etc. Todas estas inversiones implican costes adicionales, muchos de ellos fijos, que dificultan la participación de pequeñas empresas. Además, los pequeños proyectos tienen más dificultades para obtener umbrales de rentabilidad aceptables (véase 4.4.2). • Barreras institucionales/organizativas. Puede existir cierta falta de capacidad de los países no-Anexo I para identificar, atraer y desarrollar proyectos MDL33. Esta capacidad institucional se concreta en la existencia de ciertas organizaciones internas, habilidades técnicas de los actores implicados en el proyecto y mecanismos institucionales (véase con más detalle en la siguiente sección). 4.3.6. Condiciones generales de los países huéspedes para atraer proyectos MDL Como hemos visto en la sección anterior, la realización de proyectos MDL en los países huéspedes se enfrenta a una serie de obstáculos de todo tipo. Algunas de estas barreras están relacionadas con la ausencia de un mínimo de condiciones en los países huéspedes, mientras que otras dependen de parámetros independientes de estas condiciones; por ejemplo, la existencia de unos precios de las RCEs bajos. El atractivo para invertir en proyectos MDL depende, entre otras, de tres categorías de variables (Fankhauser and Lavic 2003; Jung 2005): clima inversor, potenciales de reducción de las emisiones y capacidad institucional del país huésped para acoger este tipo de proyectos. En esta sección analizamos el atractivo de un país huésped para acoger proyectos MDL, ilustrando esta discusión con un tipo concreto de proyectos MDL: la generación de electricidad procedente de fuentes de ER. 4.3.6.1. CR de las emisiones y potenciales de mitigación Aunque resulta difícil identificar los CR de las emisiones de cada país huésped, algunos estudios han estimado los potenciales de mitigación, por ejemplo, con respecto al uso de electricidad renovable. De aquí en delante, se supone que los costes 33 Incluyendo el conocimiento limitado de los Gobiernos y otros actores sobre los procedimientos operativos, los impactos y los beneficios generados por los proyectos MDL.

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de generación renovable son menores en países con elevados potenciales de electricidad renovable, supuesto que en general es plausible. Como las RCEs se evalúan en un proyecto MDL en relación a una línea base, cuanto mayor es el potencial renovable en una región, mayor será la reducción de las emisiones con respecto a una línea base y, por lo tanto, mayor la cantidad de RCEs obtenidas y la rentabilidad del proyecto de MDL. Por tanto, cuanto mayor es el potencial de electricidad renovable en un país, más atractivo resulta para los inversores. Aunque el MDL puede contribuir a mejorar el potencial de aprovechamiento de ciertas tecnologías por hacerlas más rentables, la preexistencia de un potencial tecnoeconómico elevado contribuye hacerlas más atractivas para la inversión. El problema es que dicho potencial debe estimarse, pero no abundan los estudios sistemáticos que permitan una comparación de los potenciales entre diferentes países huéspedes. 4.3.6.2. Capacidad institucional El requerimiento de que los proyectos MDL sean adicionales y contribuyan a la sustentabilidad del país lleva a la necesidad de establecer instituciones nacionales e internacionales para controlar esos requisitos. Si las instituciones no existen o no funcionan bien, podrían producirse retrasos en la realización de proyectos, generándose entonces los consiguientes riesgos para los inversores en detrimento del atractivo de invertir en estos proyectos. Resulta difícil analizar la capacidad institucional de los países huéspedes. Pueden considerarse una serie de indicadores para identificar esa capacidad: • Proyectos MDL registrados. Puede considerarse que aquellos países que han acogido proyectos MDL han demostrado ya una mínima capacidad institucional • Establecimiento de una AND. Los Acuerdos de Marrakech establecen que las Partes que participan en el MDL designarán una AND para el MDL. La presencia de una AND, que tiene el poder de emitir la aprobación del país huésped, invita a pensar que existe una mínima capacidad institucional. En cualquier caso, el establecimiento de una AND exige un compromiso financiero por parte del país huésped, lo que implica también un compromiso institucional por parte de los países para participar en el MDL. • Memorandos de Entendimiento (MOUs). Los MOUs son acuerdos entre los países huésped e inversor para cooperar en la realización de proyectos MDL. Constituyen una señal de que los países están mejor preparados para acoger estos proyectos. • Página WEB dedicada al MDL. Puede indicar que el país tiene un mayor nivel de compromiso para acoger proyectos MDL, pues la construcción de una página WEB supone una mínima inversión en recursos financieros y humanos. 4.3.6.3. Clima inversor La realización de proyectos depende de la existencia de un entorno atractivo para los inversores en los países huéspedes. En el clima inversor se incluyen aspectos como el buen gobierno, la ausencia de corrupción y crimen, grado restringido de

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arbitrariedad administrativa, etc. Este indicador se construye en base a una serie de subindicadores: • Flujos de Inversión Directa Extranjera (IDE). Algunos autores muestran que, en general, existe una correlación entre los flujos del MDL y los flujos de IDE (Ellis et al 2004, Cosbey et al 2005). • Índice de gobernanza34. A mayor índice de gobernanza, mayor clima inversor para proyectos MDL. • Índice de riesgo-país. Las inversiones en países con un elevado índice de riesgo-país incurren en una mayor prima de riesgo, lo que provoca que sean menos atractivas. 4.3.6.4. Líneas base apropiadas/justificación de la adicionalidad El número de RCEs originados en un proyecto de MDL depende de la diferencia entre las emisiones en ausencia del proyecto (la línea base) y las del proyecto. Por tanto, cuantas mayores sean las emisiones en la línea base, mayor resultará la cantidad de RCEs, lo que aumentará el atractivo del país para acoger proyectos MDL. Así pues, aquellos países de emisiones per capita o por unidad de PIB relativamente elevadas presentan una ventaja relativa más atractivos para acoger proyectos MDL, en tanto que sus bases de referencia son más favorables35. Para ilustrar esta cuestión de las bases de referencia, podemos tomar como ejemplo concreto los proyectos MDL de electricidad renovable (MDL-ER). La cuestión de las bases de referencia relevantes para los proyectos MDL-ER se concreta en cuál es la intensidad de emisiones del mix de generación eléctrica en cada país. Las emisiones de un país son mayores cuando el peso de los combustibles fósiles, y particularmente, del carbón, es elevado. En efecto, el factor de emisiones para este último combustible oscila alrededor de 1.000 t CO2/MWh, mientras que para el petróleo fluctúa entre 0,895 y 0,735 t CO2/MWh, y para el gas natural entre 0,406 y 0,644 t CO2/MWh (Öko Institute, 1998). Paradójicamente, cuanto mayor es el porcentaje de renovables en el mix de generación menos favorable es la línea base del país, y menos atractivo para acoger proyectos MDL. Por tanto, pueden considerarse algunos indicadores relevantes que suministran una visión general del atractivo de las bases de referencia de un país: • Intensidad de carbono. El indicador de intensidad de carbono mide las emisiones del país. Se pueden considerar dos indicadores de la intensidad de carbono: uno relacionado con la producción energética y otro con el consumo energético. Cuantos mayores son estos indicadores, mayor es el potencial de reducción de las emisiones en el país a través de la implantación de proyectos MDL-ER. 34 Por gobernanza se entiende la capacidad de delegar funciones de gobierno “aguas arriba”, hacia una entidad de rango territorial superior (UE, por ejemplo) y “aguas abajo”, hacia una entidad de rango territorial inferior (Autonomías o Ayuntamientos, por ejemplo). 35 En otras palabras, la sustitución de un kWh de electricidad convencional por un kWh de electricidad renovable en un país con elevadas emisiones daría lugar a mayor reducción de emisiones, y por tanto a mayor generación de RCEs, que en un país con bajas emisiones.

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• Mix de generación. Cuanto más bajo es el mix de generación en un país, menor es su potencial de reducción de emisiones a través de proyectos MDL-ER. Así pues, estos proyectos son menos atractivos para aquellos países en los que ya existe una significativa participación de la electricidad renovable o, incluso con factores de emisión moderados, como es el caso del gas. • Implantación de una política decidida de apoyo a la electricidad renovable. Una cuestión controvertida ha sido la del efecto que puede tener la existencia en el país huésped de una política integrada y bien diseñada de apoyo a la electricidad renovable. Hasta la COP de Montreal de diciembre de 2005 se temía que la existencia de políticas de apoyo a la electricidad renovable sería menos atractiva para el desarrollo de MDL-ER. La línea base para el cálculo resultaría entonces menos atractiva para el país inversor, pues las emisiones de dicha línea base serían inferiores a las que tendrían lugar en ausencia de esa política de apoyo. Por tanto, el número de RCEs obtenidos por el inversor se vería sensiblemente reducido. Sin embargo, esta controversia duró hasta la vigésimo segunda reunión de la JE del MDL en Montreal, donde se tomó la decisión de que aquellas regulaciones nacionales o sectoriales que otorgasen una ventaja comparativa a tecnologías menos intensivas en emisiones con respecto a tecnologías más intensivas no tendrían que tenerse en cuenta para elaborar la línea base (JE 2005, Anexo 3). Se trata de medidas tales como las subvenciones para promover la difusión de la ER o para financiar programas de eficiencia energética, implantadas con posterioridad al 11 de noviembre de 2001 (fecha de los Acuerdos de Marrakech). Por tanto, a partir de la reunión de Montreal, las regulaciones nacionales de apoyo a la ER no afectan a la adicionalidad del proyecto MDL. Willis et al (2006) van incluso más lejos y defienden que la existencia de una regulación de apoyo a la ER con un horizonte temporal de largo plazo en el país huésped será crucial para la viabilidad de los proyectos MDL-ER, especialmente si esa regulación es a largo plazo y cubre la vida útil del proyecto. En caso de que no exista esa regulación, estos autores consideran que el MDL es improbable que represente un significativo y robusto mercado de ER. Por el contrario, regulaciones nacionales que dificulten la conexión a red o la obtención de los permisos administrativos necesarios pueden suponer un importante obstáculo para proyectos MDL-ER. Por supuesto, los indicadores de más arriba suministran una visión general, pero son incapaces de identificar el atractivo de realización de proyectos MDL en localizaciones concretas dentro de un país. El Cuadro 4.5 ilustra cómo puede aplicarse este análisis de las condiciones de los países huéspedes a la región surmediterránea36. Los países escogidos para el análisis comparativo son los del arco mediterráneo y, concretamente, Argelia, Egipto, Jordania, Líbano, Marruecos, Mauritania, Servia, Siria, Territorios Palestinos y Túnez. Se ha analizado la situación de cada país para acoger proyectos MDL-ER, de acuerdo con los criterios mencionados.

36 Estos indicadores pueden estar correlacionados entre sí, lo que debería tenerse en cuenta en un análisis cuantitativo más riguroso.

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CUADRO 4.5. Condiciones de los países de la cuenca sur del Mediterráneo para acoger proyectos MDL de electricidad renovable Criterios

Favorable

Ni favorable ni no favorable

Potencial de MAR (solar, eólica y electricidad renovable minihidráulica), ARG, EG, LIB (eólica y solar), TUN (eólica), MAU, L y JOR (solar), SIR Clima inversor TUN, JOR, MAR EG, L Capacidad MAR, EG, TUN, JOR L, ARG, SIR institutional Líneas base MAR, LIB, L JOR, ARG, SIR apropiadas Contribución a la MAU, MAR, SIR, sustentabilidad ARG, EG, TUN, LIB, L, JOR

No favorable

ARG, LIB, MAU, SIR LIB, MAU MAU, EG, TUN

MAR (Marruecos), ARG (Argelia), EG (Egipto), LIB (Libia), TUN (Túnez), MAU (Mauritania), L (Líbano), JOR (Jordania), SIR (Siria). Fuente: Del Río y Hernández (2006).

En el Cuadro 4.5 el estado favorable se aplica a aquellos países con condiciones apropiadas para acoger los proyectos MDL-ER, mientras que no favorable indica lo contrario. En el caso de la contribución a la sustentabilidad, favorable significa que los proyectos MDL-ER contribuirían a la sustentabilidad de estos países. Los resultados muestran que existen países muy atractivos para acoger estos proyectos, especialmente Marruecos y Túnez. 4.3.7. ¿Qué medidas pueden tomarse para promover los proyectos MDL? La capacidad institucional de los países huéspedes puede incrementarse ayudándoles financieramente para que puedan crear y operar una AND. Aunque la ONU, a través del “Programa de Desarrollo de Capacidad para el MDL” del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, ha contribuido financieramente a mejorar la capacidad institucional de los países huéspedes, la cooperación bilateral de los países inversores puede ser también clave, como se ha demostrado en el caso de Alemania, Holanda, Dinamarca y Japón. Esta opción es particularmente relevante para incentivar la realización de proyectos MDL en los países menor desarrollados. Es el caso de muchos países africanos, muy pobres, que no cuentan con los suficientes medios financieros para crear una capacidad institucional suficiente y, por lo tanto, con una AND dinamizadora de la realización de proyectos.

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La Tabla 4.6 considera las distintas barreras para la realización de proyectos MDL y resume las medidas que pueden tomarse para promover la implantación de estos proyectos37.

TABLA 4.6. Medidas para reducir las barreras a los proyectos MDL BARRERA/PROBLEMA RETRASOS

MEDIDAS PROPUESTAS PARA REDUCIR LAS BARRERAS

Retrasos en la aprobación de las metodologías de proyectos por parte de la Junta Ejecutiva (JE)

-Incrementar los recursos financieros y humanos de la JE -Abrir canales de comunicación más directos con inversores y promotores -Aumentar el papel de las Entidades Operacionales (EOs) en la aprobación de proyectos

Dificultades prácticas para evaluar la adicionalidad y definir la base de referencia

-Metodologías previamente aprobadas para proyectos de pequeña escala, exentos de la prueba de la adicionalidad. -Aprobación de directrices detalladas para proyectos MDL -Metodologías de líneas base top-down en lugar de las actuales -Metodologías estandarizadas para cada sector/tecnología -Permitir MDLs sectoriales y/o basados en políticas. Existen tres alternativas para conceder reducciones certificadas de emisiones (RCEs): aplicación de instrumentos de reducción previamente acordados; reducción con respecto a una línea base, y reducción con respecto a un límite de emisiones absoluto acordado -Concesión de mayor flexibilidad a la JE en la aprobación. -Enfoque de la “lista positiva” de proyectos, excluidos de la prueba de adicionalidad

Falta de capacidad institucional en los países huéspedes, con efectos de falta de definición de criterios de sustentabilidad, falta de capacidad para identificar y evaluar proyectos y retrasos en su aprobación

-Los países huéspedes deben crear y establecer criterios de aprobación y las Autoridades Nacionales Designadas (ANDs) necesarias -Importancia de la cooperación internacional y bilateral dedicada a la creación de capacidades -Coordinación entre los países que pueden financiar programas de creación de capacidades, promover la cooperación entre las agencias y departamentos ministeriales, formar a los actores para desarrollar proyectos MDL, desarrollar Documentos de Diseño de los Proyectos (DDPs) a nivel nacional para su registro, asociaciones público-privadas para recoger datos y elaborar DDPs, compartir experiencias y resolver cuestiones de financiación del MDL

Dificultades en el establecimiento de ANDs

-Recursos y programas de creación de capacidades apoyados por instituciones internacionales, cooperación bilateral y fondos de Ayuda Oficial al Desarrollo

37 Para más detalles sobre estas barreras y medidas, véase Ellis et al (2004), Cosbey et al (2005), Sugiyama et al (2005), Bineau et al (2005), Dinesh Babu y Michaelowa (2003), Michaelowa (2003), Haites (2004) y Ellis y Baron (2005).

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COSTES DE TRANSACCIÓN Elevados costes de transacción (CT) para los proyectos y las Partes Altos costes de búsqueda de proyectos. Elevados costes de validación y verificación de proyectos

-Apoyo al desarrollo de DDPs -Metodologías previamente aprobadas para proyectos de pequeña escala -Incentivar a potenciales participantes en proyectos en los países huéspedes a que propongan ideas de proyectos. -Facilitar el asesoramiento técnico inicial en el país huésped. -Fomentar el desarrollo de validadores y la implantación de EOs en los países huéspedes

RIESGOS Ausencia de objetivos y de un régimen post-Kioto

-Difícil solución. Actualmente en negociación. -Asegurar a los inversores que la reducción de emisiones post-Kioto operará después de 2012, por ejemplo, y que los comercios de emisiones permitirán el uso de RCEs con posterioridad a 2012.

Sobre el valor de las RCEs

Negociación de la venta de RCEs de los promotores con el comprador

Asociados con la generación de RCEs a nivel nacional (los inversores necesitan que la legislación del país huésped permita la transferencia de RCEs) e internacional (aprobación por la EO y la JE)

-No hay solución simple

Definiciones de la sustentabilidad ambiguas, vagas o demasiado restrictivas

- Apoyo a los países huéspedes para que definan los criterios de sustentabilidad por las instituciones financieras, multilaterales y las ONGs -Exploración de las Partes de la elaboración de criterios a nivel internacional para definir la sustentabilidad

FALTA DE INFORMACIÓN SOBRE EL MDL En particular, sobre los criterios de elegibilidad y las directrices para el diseño de proyectos

-Promoción del desarrollo de foros de discusión y coordinación de la diseminación de información sobre el MDL, fomento de las iniciativas para el aprendizaje y el conocimiento de los decisores públicos por las instituciones multilaterales y otras instituciones - Suministro de información por los Gobiernos huéspedes. Por ejemplo, establecer áreas prioritarias (tecnologías y aplicaciones preferidas), identificar cuestiones legales, elaborar directrices para proponer proyectos y criterios de sostenibilidad, diseminar información sobre los procedimientos y criterios del MDL, mantener una base de datos de tecnologías y estimar los CTs

PROBLEMAS DE MERCADO Bajos precios de los RCEs

-Objetivos post-Kioto ambiciosos -Compromisos de mitigación ambiciosos por parte de los países Anexo I

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Bajo porcentaje de proyectos con sustanciales beneficios en términos de Desarrollo Sostenible (DS)

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-Incentivos impositivos por parte de los países huéspedes y mayor demanda de proyectos de alto potencial de DS por parte de países del Anexo I y Fondos de Carbono -Sistemas de Inversión Verde (Green Investment Schemes) -MDL unilateral -Procedimiento especial para proyectos pequeños con demostración de la adicionalidad -Incluir la agricultura y la deforestación evitada en el MDL

ACCESO A FINANCIACIÓN Dificultad de acceso a la -Acuerdos de Compra de Reducción de Emisiones a futuro financiación -Explorar el potencial ofrecido por la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). Por ejemplo, podría utilizarse la AOD para estimular la capacidad institucional, asegurar los pequeños proyectos, apoyar la transferencia tecnológica y ayudar a los promotores a preparar sus DDPs. -Las instituciones financieras internacionales y los Gobiernos deberían incrementar su apoyo a la inversión en estos proyectos. -Utilizar las oportunidades ofrecidas por varios programas de cooperación bilateral para desarrollar proyectos que puedan beneficiarse del MDL. - Desarrollo de productos de gestión de riesgo innovadores adaptados a la inversión en proyectos MDL por las agencias de créditos a la exportación -Prestar mayor atención a la financiación de los proyectos que a la compra de RCEs Falta de interés en el MDL y -Incrementar el conocimiento sobre el MDL de los bancos de desarrosus beneficios por parte de llo locales y nacionales en los países menos desarrollados financiadores potenciales Fuente: Del Río (en prensa), a partir de Ellis et al (2004), Cosbey et al (2005), Sugiyama et al (2005), Bineau (2004), Dinesh Babu and Michaelowa (2003), Michaelowa (2003), Haites (2004) y Ellis and Baron (2005).

4.4. CASOS PARTICULARES DE PROYECTOS MDL-ER Y PROYECTOS DE SUMIDEROS Hay tres tipos de proyectos particularmente relevantes en el contexto del MDL. 4.4.1. Los proyectos MDL-ER Existen cuatro grandes categorías de potenciales proyectos MDL-ER: generación de electricidad por el consumidor/hogar, energía mecánica para uso propio, energía térmica para uso propio y generación de electricidad para la red38. 38 Ejemplos de estas categorías son: 1) electricidad generada por el usuario a través de tecnologías renovables que suministran pequeñas cantidades de electricidad a pequeños usuarios o a hogares, tales

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Los proyectos MDL-ER son particularmente interesantes y merecen mención especial. En primer lugar, es una de las categorías actualmente más numerosas en la cartera de proyectos. Por otro lado, además de reducir las emisiones de GEI, contribuyen más que otros proyectos a dos objetivos importantes del MDL: contribución al DS del país huésped y estímulo a la difusión de un sistema energético más sostenible que permita reducciones de emisiones de GEI eficiente en costes a largo plazo. Finalmente, los proyectos MDL-ER se enfrentan a una serie de barreras adicionales al común de los proyectos MDL que requieren de un estudio y tratamiento diferenciados. 4.4.1.1. Contribución al DS del país huésped Los proyectos MDL-ER contribuyen significativamente al DS de los países huéspedes. En particular, pueden contribuir en gran medida a las tres dimensiones de la sustentabilidad de los países no-Anexo I39: • Sustentabilidad económica. Estos proyectos permiten a los países huéspedes recibir una transferencia de recursos financieros, tecnológicos y humanos que incrementan las oportunidades de desarrollo, empleo e inversión. Otros beneficios incluyen la alta seguridad en el suministro energético y contribuir a un mix energético más diversificado, así como a la reducción de la dependencia de combustibles fósiles. Los pequeños proyectos son los que pueden contribuir en gran medida a la sustentabilidad local en relación a los grandes proyectos y, en particular, de aliviar la pobreza y de generar empleo (Bhardwaj et al 2004). • Sustentabilidad social: Estos proyectos favorecen la formación de capital humano y la creación de empleo, y contribuyen a elevar el grado de las capacidades locales en los países huéspedes. Además, pueden suponer ventajas significativas en la mejora en la distribución de la renta, como consecuencia de la participación de trabajadores sin cualificación alguna en estos proyectos, además de por los efectos sociales derivados de los beneficios ambientales en diferentes grupos de renta (Markandya and Halnaes 2002). • Sustentabilidad ambiental. Los proyectos MDL pueden reducir los impactos ambientales locales. Dadas las características modulares de algunas renovables, la electricidad renovable permite que aquellos lugares que se encuentran lejos de la red eléctrica, como las zonas rurales y aisladas, tengan acceso al suministro energético. Además, puede satiscomo sistemas solares domésticos, minihidráulica, minieólica, sistemas mixtos eólica-solar de pequeña escala etc.; 2) energía mecánica para uso propio, de naturaleza hidráulica, eólica y otras tecnologías renovables que suministran energía mecánica utilizada por el usuario o los hogares en el mismo sitio en el que se genera: para bombeo de agua, pequeños molinos hidráulicos etc.; 3) energía térmica para uso propio, mediante el desarrollo de tecnologías renovables que suministran a los hogares o a los usuarios energía térmica, tales como de agua sanitaria a partir de energía solar o biomasa, sistemas térmicos solares para cocinar, etc.; 4) generación eléctrica para la red de naturaleza fotovoltaica, hidráulica, mareomotriz, eólica, geotérmica y biomasa para generar electricidad y cederla a la red. 39 El supuesto de que la electricidad renovable contribuye significativamente al DS debe probarse empíricamente, pues sus beneficios dependen, entre otras cosas, de la localización específica del proyecto (área local, regional o nacional).

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facer con plena garantía la demanda creciente de energía de aquellos que ya tienen acceso, fundamentalmente en las ciudades. Los proyectos MDL-ER contribuyen por tanto a alcanzar los ocho objetivos de Desarrollo del Milenio (Cuadro 4.6), dadas las vinculaciones directas entre el acceso a la energía y la erradicación de la pobreza40. Los proyectos MDL-ER también contribuyen al continuo cambio tecnológico y facilitan la implantación de sistemas energéticos más sostenibles en el futuro41. De hecho, se esperaba inicialmente que el MDL facilitara la transferencia de inversiones y tecnologías de los países desarrollados a los menos desarrollados y que, en general, promoviera un proceso de cambio tecnológico42. Algunos expertos consideran que, hasta la fecha, el MDL ha sido relativamente ineficaz para promover las renovables en los países menos desarrollados (véase, por ejemplo, Salter 2004). La siguiente sección analiza las barreras a los proyectos MDL-ER.

CUADRO 4.6. Contribución de la energía renovable a los Objetivos de Desarrollo del Milenio 1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre. La electricidad es esencial para la generación de trabajo, actividades industriales, transporte, comercio, micro-empresa y agricultura. 2. Alcanzar la enseñanza primaria universal. Para atraer profesores a zonas rurales es necesario que viviendas y colegios tengan electricidad. Para poder estudiar por la noche es necesario disponer de una buena iluminación. Adicionalmente, muchos niños, y en especial niñas, no asisten al colegio por tener que transportar a pie leña y agua para la subsistencia familiar. 3. Promover igualdad entre géneros y la autonomía de la mujer. La falta de acceso a combustibles y electricidad contribuyen a la desigualdad de género. La mujer es responsable de cocinar y hervir agua. Estas actividades consumen casi todo su tiempo, que podría ser utilizado en otras productivas, además de educativas o de participación social. El acceso a combustibles modernos libera a la mujer de trabajo doméstico y le permite aprovechar otras oportunidades. 4. Reducir la mortalidad infantil. Enfermedades derivadas de la dificultad de disponer de agua hervida y problemas respiratorios causados por la polución del aire interior de casas, proveniente de combustibles y estufas tradicionales, contribuyen directamente a la mortalidad y enfermedades infantiles. 5. Mejorar la salud materna. A la mujer le afecta desproporcionadamente la contaminación del aire interno de casa, que causa enfermedades por el agua y la comida. La falta de electricidad para centros de salud, iluminación para partos nocturnos, y la carga diaria física y pesada de la recolección y transporte de combustible contribuyen a una mala salud materna, sobre todo en zonas rurales. 6. Combatir el VIH/Sida, el paludismo y otras enfermedades. La comunicación a través de radio y televisión puede divulgar información importante sobre salud pública. Centros de salud, doc-

40

De hecho, ningún país ha sido capaz de reducir sustancialmente sus niveles de pobreza sin incrementar significativamente su consumo energético. La falta de energía incrementa la pobreza y genera un círculo vicioso escasez de energía-pobreza. 41 Según las modalidades y procedimientos elaborados en los Acuerdos de Marrakech, los proyectos MDL deberían dar lugar a una transferencia de tecnologías ambientalmente benignas. 42 Además, se ha argumentado que el MDL podría estimular, indirectamente, mayor inversión, varias veces superior a la inversión directa. Como afirman Ellis et al (2004), el MDL ha sido considerado como un medio para involucrar a diferentes tipos de actores en el aprendizaje sobre los aspectos técnicos y económicos de las oportunidades de mitigación.

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tores y enfermeras necesitan electricidad, así como los servicios asociados a ella: iluminación, refrigeración, esterilización, etc. 7. Garantizar la sustentabilidad del medio ambiente. La producción, la distribución y el consumo de energía tienen efectos negativos hacia el medio ambiente local, regional y global, como por ejemplo; polución del aire interno, local y regional, degradación de la tierra, acidificación de la tierra y el agua, cambio climático, etc. Sistemas energéticos limpios y eficientes son necesarios para contrarrestar estos efectos y contribuir a la sustentabilidad del medio ambiente. 8. Fomentar una asociación mundial para el desarrollo. La Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible (DS) en Johannesburgo hizo un llamamiento para que se creasen asociaciones entre entidades públicas, agencias de desarrollo, sociedad civil y el sector privado, para apoyar el DS, lo cual incluye el impulso de servicios energéticos medioambientalmente sostenibles, a precios razonables y fiables. Fuente: Macías (2005).

4.4.1.2. Barreras específicas a los proyectos MDL-ER En general, la rentabilidad de un proyecto de MDL-ER depende de los siguientes factores: • Precio de mercado de las RCEs generadas. • Potencial renovable, líneas base favorables con bajos niveles de incertidumbre y precio de las fuentes convencionales de electricidad. • Existencia de fuentes de financiación adicionales a la venta de RCEs. • Reservas de capacidad43. • Reducción de costes de las tecnologías en el tiempo. Aunque los proyectos MDL-ER sean los más numerosos en la cartera de proyectos MDL, se trata en general de pequeña escala. Por tanto, el peso de las RCEs en este tipo de proyectos es mucho menor que su peso en el número total44. Otros tipos son más rentables en función de las RCEs obtenidas. Además, los expertos estiman probable que los proyectos MDL-ER pierdan cuota de mercado en los próximos años (Ellis et al 2004), conforme el papel de la financiación pública, se reduzca a medida que el mercado sea más maduro y se impliquen más los inversores privados. Finalmente, los datos de potenciales del MDL sugieren que estos proyectos están sobrerepresentados45, lo que significa que pueden haber explotado ya gran parte de su potencial y que su peso puede reducirse en el futuro. En un contexto en el que existen elevados riesgos y en que los precios de las RCEs resultan relativamente bajos, los inversores prefieren los proyectos de bajo

43 Duic et al (2003) muestran que la rentabilidad de un proyecto MDL-ER puede depender de manera significativa de la necesidad de crear reservas de capacidad mediante la instalación de tecnologías convencionales. 44 Ellis et al (2004) muestran que la generación eléctrica a partir de renovables (biomasa, hidráulica y otras renovables) representan un 57% de todos los proyectos, pero sólo un 37% de las RCEs esperadas. 45 Por ejemplo, para Trexler and Associates, el potencial de MDL en proyectos MDL-ER en 2010 representaría entre un 7,8% y un 3,8% del potencial total del MDL, mientras que para Sijm et al (2000) representaría un 14%. En contraste, los proyectos MDL-ER representan un 41% de los proyectos actuales del Prototype Carbon Fund, un 85% en CERUPT y un 36% de todos los proyectos según la consultora Point Carbon.

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coste, que generan más RCEs por € invertido. Como muestra Halnaes (1999), los CR de los proyectos MDL-ER son normalmente más elevados que en otras categorías de proyectos, como los de eficiencia energética, eliminación de gases HFC23 y fluorados, etc. Normalmente, también son más altos los costes privados de implantación de proyectos MDL-ER que los de electricidad convencional; asimismo, los costes de inversión (equipo) por tonelada de emisión reducida son superiores respecto a otros proyectos MDL (Willis et al 2006). Los proyectos MDL-ER tienen al menos dos fuentes importantes de ingresos: la venta de la electricidad a la red o el coste evitado de comprar electricidad, en el caso de sistemas aislados, y la venta de RCEs. Además, pueden existir otras fuentes de financiación; por ejemplo, el apoyo financiero del Gobierno del país huésped o de los inversores que estén dispuestos a pagar una prima por estos proyectos que contribuyen más a la sustentabilidad del país huésped. La pregunta es si esta venta supone un estímulo suficiente. La respuesta es que depende fundamentalmente del precio esperado de las RCEs. Es improbable que el MDL estimule la difusión masiva de la electricidad renovable. Los datos recientes de diferentes proyectos MDL muestran que la venta de RCEs puede suponer un incremento de la tasa interna de retorno (TIR) de los proyectos MDL-ER de entre un 0,1% y un 2,4% e ingresos adicionales de entre 0,2 y 0,4 céntimos/kWh. Incluso en el caso de líneas base muy favorables (1.500 g CO2/kWh) y precios de RCEs relativamente altos (6 €/t CO2), los ingresos adicionales pueden llegar a 0,8 céntimos de €/kWh (Michaelowa et al 2004), aunque habría que descontar de estos ingresos los CT. La mejora de la TIR para un proyecto MDL-ER es bastante modesta; oscia entre el 1 y el 2% (Sugiyama et al 2005, Pearson 2005)46. Bernow et al (2001) exponen que los precios de los RCEs serán el principal factor que estimule la generación de energía renovable. Por ejemplo, al precio de 2,7 $/tonelada de CO2, el incremento esperado de proyectos MDL-ER variaría entre el 16 y el 26%, mientras que oscilaría entre el 178% y el 308% al precio muy poco probable de 100 $/tonelada de CO247. Por lo tanto, el MDL no es una panacea para la promoción a gran escala de la ER, especialmente si los precios de las RCEs son bajos, en torno a 5 €/tCO2. Según Michaelowa et al (2004, p.7), los precios de las RCEs vinculados a proyectos MDLER pueden oscilar entre 2,5 y 12 €. Estas cifras harían viable aquellos proyectos cuya rentabilidad está cercana al mercado (tecnología eólica y gran hidráulica), mientras que otras tecnologías (solar fotovoltaica) son todavía excesivamente caras. Así pues, para los proyectos de rentabilidad fuera del entorno del mercado resulta 46 Dinesti Babu y Michaelowa (2003) apuntan porcentajes de entre 1 y 5%; las estimaciones de Painuly y Wohgelmuth (2005) están entre 0.5% y 3%; para Salter (2004) los porcentajes varían entre 0.5% y 3.5%, y para Haites (2004), entre 1% y 3%. 47 Incluso al precio de 100 $, la generación renovable sólo representaría el 4% de la nueva generación total. Al precio de 10 $, los proyectos MDL-ER supondrían un estímulo añadido de sólo 0,1-0,2 céntimos de €/kWh, mientras que las fuentes de generación convencional cuestan entre 1 y 3 céntimos de € menos por kWh. Bernow et al señalan que un incremento en el precio de los RCEs representas un incremento proporcionalmente mayor en los proyectos MDL-ER.

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poco probable que la concesión de RCEs a los precios mencionados sea atractiva para los inversores. Los proyectos MDL-ER son generalmente más pequeños que otros tipos, lo que significa que entre los primeros existen menores economías de escala en la generación de RCEs y que se enfrentan a CT relativamente más elevados. Como consecuencia de los diferentes potenciales de calentamiento global de los distintos GEI, el volumen de reducción de emisiones de proyectos MDL-ER es mucho menor por unidad de producción que los correspondientes a los proyectos específicos, orientados a reducir GEI como el óxido nitroso, el HFC o el metano (Willis et al 2006). Estas desventajas comparativas constituyen una barrera a estos proyectos, pues la electricidad renovable reduce solamente las emisiones de CO2, el gas de menor potencial de calentamiento global entre lodos los GEI. La Tabla 4.7 muestra los CR de las emisiones y los CT típicos de diferentes tipos de proyectos MDL-ER. El problema de los proyectos más pequeños es que, además de los altos CT, tienden a CMR de las emisiones relativamente más elevados (Michaelowa and Jotzo 2005), lo cual compromete seriamente su viabilidad. Finalmente, los proyectos MDL-ER tienen más dificultades para demostrar su adicionalidad que otros tipos de proyectos, porque resulta más difícil de predecir lo que habría ocurrido en ausencia del proyecto, dadas las numerosas variables relativas al sector eléctrico implicadas. La Tabla 4.8 resume las barreras a las que se enfrentan los proyectos MDL-ER.

TABLA 4.7. Costes de transacción de diferentes tipos de proyectos MDL de energía renovable Tipos de proyectos Gran hidráulica, geotérmica, gran cogeneración, grandes plantas de generación con gas, captura de metano de vertederos, eficiencia en instalaciones de cemento y forestación a gran escala Eólica, solar térmica, eficiencia energética en grandes instalaciones industriales Minihdráulica, actividades de gestión de la demanda, conversión de calderas Microhidráulica, eficiencia energética en los hogares y en las PYMES Solar fotovoltaica *

Toneladas de CO2 equivalente. Fuente: Michaelowa and Jotzo (2005).

Reducción típica (t CO2e*/año)

> 200.000

20.000 a 200.000

2.000 a 20.000 200 a 2.000 < 200

CT (€/t CO2e*)

Tamaño

0,1

Muy grande

0,3 a 1

Grande

10

Pequeño

100 1000

Mini Micro

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TABLA 4.8. Factores que afectan negativamente a los proyectos de Mecanismos de Desarrollo Limpio de Electricidad Renovable (MDL-ER) Largos tiempos muertos para generar reducción de emisiones Bases de referencia negativamente afectadas por las políticas de energías renovables en el país huésped y por las dificultades en la demostración de la adicionalidad Costes iniciales y de transacción y riesgos en proyectos de pequeño tamaño Falta de conocimiento de las instituciones financieras y dificultades de financiación; los bancos consideran que la inversión en proyectos MDL-ER es arriesgada Bajos precios de las reducciones certificadas de emisiones (RCEs), dado el pequeño tamaño de los proyectos Falta de definición de las prioridades de sustentabilidad de los países huéspedes Reducción de emisiones modestas. Relativamente elevados costes por cada RCE. Periodos de retorno de inversión más largos. Incentivo a encontrar RCEs más baratas y existencia de proyectos baratos Precios bajos de las RCEs (5 $/tonelada) Fuente: Elabración propia.

A pesar de todo, los obstáculos a la implantación de los proyectos MDL-ER serían subsanables si la eficiencia en costes de la mitigación de emisiones de GEI y la contribución a la sustentabilidad fueran en la misma dirección. Normalmente es así. Aquellos proyectos con mayores CR de las emisiones son los que más contribuyen a la sustentabilidad de los países huéspedes, condición que cumple los proyectos MDL-ER. Por tanto, se presenta un fallo de mercado, en tanto que la mayor contribución a la sustentabilidad no se internaliza en el mercado, es decir no se refleja en el precio de la RCE. Esta característica, común a los MDL-ER, justifica el apoyo adicional a estos proyectos. Sin embargo, frente a estas barreras existen también algunos factores positivos para la realización de proyectos MDL-ER. Por ejemplo, algunos países huéspedes como China y Malasia están priorizando su aprobación, por la mayor contribución al DS del país. Por su parte, algunos países inversores han excluido la financiación de proyectos sin beneficios directos de DS y parecen dispuestos a pagar una prima sobre el precio de las RCEs procedentes de proyectos MDL-ER. Finalmente, conviene recordar la necesidad de que los proyectos MDL-ER se agrupen para registrarse, y reducir de este modo los CT (Willis et al 2006). 4.4.2. Tratamiento de los pequeños proyectos Los costes fijos e independientes asociados a un proyecto MDL48 son significativos del nivel de reducción de las emisiones. Como regla general, cuanto mayor es 48 Tales como los costes asociados al desarrollo y validación del DDP, y la verificación y certificación de la reducción de emisiones (Bhardwaj et al 2004).

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el proyecto, y por tanto la reducción de emisiones que provoca, menores son los CT por unidad de emisión reducida. Así pues, los proyectos pequeños se ven especialmente perjudicados por sus mayores CT, muy grandes en relación a los ingresos que ocasionan, condición que estimula al inversor a promover proyectos mayores. Sin embargo, la contribución al DS del país huésped es, en general, mayor que los proyectos grandes (Bhardwaj et al 2004). En efecto, los proyectos pequeños se ven muy afectados por los CT. Por ejemplo, Michaelowa y Jotzo (2005) estiman que los CT fijos mínimos ascienden a 15.000 €, cantidad difícil de amortizar por un proyecto MDL pequeño. Haites (2004) estima que el tamaño mínimo para que un proyecto sea rentable es de 50.000 t CO2e equivalentes de reducción anual, o de 100.000 t CO2e, teniendo en cuenta los proyectos ya existentes e identificados. Actualmente, el tamaño medio es de 150.000 t CO2e. Según esta autora, cuando el tamaño es de 50.000 t CO2e, los CT no superan el 25% del precio de mercado de las RCEs, considerando un precio de la RCE de 5,5 $, y representan alrededor del 18% de los ingresos. Bhardwaj et al (2004) llegan a la misma conclusión en su estudio sobre los proyectos de pequeña escala del MDL en la India. Los que no superan las 10.000 toneladas de CO2 de reducción anual, como los de energía solar fotovoltaica, suponen CT de un 21% de las RCEs obtenidas, a pesar de las reglas especiales establecidas para estos proyectos, muy superior al límite del 10% que estos autores consideran para que un proyecto pueda resultar atractivo. La Tabla 4.9 muestra cómo los pequeños proyectos se ven más negativamente afectados por los CT que los proyectos mayores. TABLA 4.9. Impacto de los costes totales (CTs) en diferentes tipos de proyectos Reducción de emisiones (t CO2e*/año) Normales*** Pequeños**** Pequeños****

150.000 50.000 30.000 10.000 10.000

CTs Fijos ($)

Operativos ($/año)

87.000 71.000 31.200 28.800 28.300

13.200 13.200 3.000 3.000 3.000

Ingresos RCEs ($/año) 600.000 200.000 120.000 40.000 70.000

CTs/Ingresos RCEs (%) 10 años** 21 años** 4 10 5 15 8

3 8 4 11 6

*

Toneladas de CO2 equivalente Periodo de acreditación. *** Precio de RCEs 4 $. **** Precio de RCEs 7 $. Fuente: Bhardwaj et al (2004). **

En la Tabla 4.9 puede comprobarse que los CTs de los pequeños proyectos MDL son significativamente mayores para los proyectos pequeños que para los más gran-

Los mecanismos flexibles basados en proyectos de reducción de emisiones…

179

des. Comparando los resultados de las dos últimas filas de la Tabla también se muestra que el efecto de los CTs depende en gran medida del precio de las RCEs, además de su tamaño. Para evitar este perjuicio de los proyectos pequeños, los Acuerdos de Marrakech han establecido ciertos procedimientos simplificados que facilitan su realización en el apartado 4.1.6.3 ya mencionado. Los procedimientos simplificados reducen los CTs de estos proyectos, pero cabe preguntarse si logran compensar el factor de coste fijo hasta el punto de que, en efecto, los proyectos pequeños puedan resultar competitivos con los grandes. De Gouvello y Coto (2003) responden a esta cuestión, al estimar que los procedimientos simplificados de Marrakech reducen los CTs hasta entre 8.000 $ y 80.000 $, en comparación con correspondientes de los proyectos normales, que oscilan entre 100.000 $ y 1.100.000 $. Haites (2004) muestra que los procedimientos simplificados para los pequeños proyectos reducen los CTs fijos por tonelada de CO2e reducida, aunque sólo entre 4 a 49 céntimos de $/t CO2. De este modo, los CTs totales (fijos + variables) del proyecto pequeño seguirían siendo superiores a los de uno grande (47 céntimos de $/t CO2e equivalente frente a 11 céntimos de $/t CO2e). En todo caso, resulta difícil dar cifras generales exactas de los CTs, pues dependen de muchas variables, incluido el tipo de proyecto, el país huésped, etc. En la actualidad, el balance global de proyectos MDL es el siguiente: hay gran cantidad de pequeña escala, aunque representan una pequeña proporción de las RCEs totales. Hasta mayo de 2005, 44 de los 92 proyectos en estado avanzado de aprobación eran pequeños, lo que representa el 12% de las RCEs, y se espera que reduzcan las emisiones en 15 Mt CO2e. La mayoría de ellos son proyectos hidroeléctricos y de biomasa (Cosbey et al 2005). 4.4.3. Proyectos sumidero Los proyectos sumidero, es decir de forestación y reforestación, presentan una categoría particular y, por lo tanto, una reglamentación diferente a otros tipos de proyectos, como consecuencia de la característica de no permanencia de la fijación del carbono. Como se afirma en Ministerio de Medio Ambiente (MINAM) (2004, p.53), “las unidades contabilizadas como absorbidas pueden ser reemitidas a la atmósfera en cualquier momento y esto plantea serios problemas si las unidades generadas han sido utilizadas para cumplir los compromisos de las partes”. Los Acuerdos de Marrakech y la COP9 son los que han establecido la regulación de estos proyectos. La Tabla 4.10 resume los aspectos diferenciadores más importantes de dicha reglamentación en relación a los proyectos de reducción de las emisiones. 4.5. EL VÍNCULO ENTRE LA DIRECTIVA EUROPEA DE CO2 Y LOS MECANISMOS FLEXIBLES La denominada Directiva de vinculación reconoce la posibilidad de que las instalaciones cubiertas por el Sistema Europeo de Comercio de Emisiones (SECE) uti-

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El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

licen créditos procedentes del MDL (RCEs) y de la AC (UREs) para cumplir con sus propios compromisos, con la única restricción de que las UREs puedan utilizarse desde 2008, pero no en el periodo 2005-2007. Esta vinculación entre el régimen de Kioto y el SECE tiene dos efectos fundamentales (EEA 2005): • incrementa la flexibilidad en el cumplimiento, al permitir mayor diversificación de las opciones de cumplimiento en el SECE. • genera mayor liquidez en el mercado europeo de permisos de emisión negociables (PENs), provocando una reducción a la baja de su precio. A su vez, la mayor demanda de RCEs como consecuencia de que se pueden utilizar en el SECE incrementará su precio, incremento tendente a la convergencia con el precio de los PENs. El efecto de la Directiva de CO2 y la Directiva de Vinculación es recíproco y genera un incentivo adicional para la realización de proyectos MDL. Teniendo en cuenta que algunos países europeos presentan un estado deficitario de cumplimiento de Kioto sustancial, las empresas europeas han comenzado a proponer proyectos MDL, ya sea directamente, ya sea a través de los Fondos de Carbono. Por otro lado, el MDL afecta positivamente al SECE en el sentido apuntado de mayor liquidez y flexibilidad. Los Estados Miembros (EEMM) pueden decidir el número máximo de RCEs y UREs que las empresas pueden comprar. Esta limitación potencial obedece a la regla de la suplementariedad, por la cual los países se comprometen a reducir al menos la mitad de sus emisiones fuera de sus fronteras. No todos los proyectos realizados en países no-Anexo I generan RCEs que pueden utilizarse en el SECE. Por ejemplo, la Directiva no permite a las instalaciones usar RCEs de proyectos sumidero, en tanto no se resuelvan las incertidumbres científicas sobre la fijación de carbono en los distintos sistemas forestales, aunque deja abierta la posibilidad de que puedan utilizarlas a partir de 2008. Otra limitación apunta a las RCEs procedentes de proyectos de energía hidráulica con una potencia superior a 20MW, cuya utilización para cumplir con los compromisos está condicionada a que se respeten los criterios de la Comisión Mundial de Presas. TABLA 4.10. Principales aspectos diferenciados de la regulación de los proyectos sumidero Cuestión Uso de reducciones de emisiones (RCEs) Cálculo de la absorción Adicionalidad Definición de RCEs (maneras de abordar la no permanencia)

Regulación Los créditos de estos proyectos sólo pueden utilizarse hasta el 1% de las emisiones del año base de cada país del Anexo B Necesidad de calcular la absorción neta de referencia de Gases de Efecto Invernadero (GEI) por los sumideros y absorción neta efectiva de GEI El proyecto sumidero es adicional si sus absorciones netas efectivas de GEI se incrementan por encima de la suma de cambios en los depósitos de carbono que hubiesen ocurrido en ausencia del proyecto MDL registrado Dos enfoques alternativos: generación de RCEs temporales, que expiran al final del periodo de compromiso siguiente al de su creación y deben ser reemplazadas cancelando otras unidades de Kioto, y generación de RCEs de larga duración (lRCEs), que expiran al final del periodo de acreditación del proyecto. No se permite el depósito de estas unidades

Los mecanismos flexibles basados en proyectos de reducción de emisiones…

181

Cuestión Requisitos adicionales para las Partes

Regulación La Asociación Nacional Asignada de los países no-Anexo I debe comunicar a la Juan Ejecutiva (JE) ciertos datos umbral en la definición de bosque Periodo de acreditación A). Un máximo de 20 años que podrá ser renovado como máximo dos veces si, para cada renovación, la Entidad Operacional (EO) determina que la base de referencia original del proyecto sigue siendo válida o ha sido actualizada teniendo en cuenta nuevos datos. B) Un máximo de 30 años. El comienzo del periodo de acreditación para los proyectos sumidero deberá coincidir con el comienzo del proyecto Ciclo del proyecto (diseño) Cambios en el Documento de Diseño de Proyecto (descripción de las condiciones ambientales del área donde se ejecutará el proyecto, impactos socioeconómicos y ambientales etc). Ciclo del proyecto La EO deberá confirmar que los participantes han remitido la documen (validación y registro) tación sobre el análisis de los impactos socioeconómicos y ambientales, incluyendo impactos sobre la biodiversidad y los ecosistemas naturales, así como los impactos fuera del ámbito del proyecto. Si algún impacto negativo es significativo, los participantes deberán valorar el impacto económico y/o el impacto ambiental Ciclo del proyecto El Plan de Seguimiento deberá recoger y archivar todos los datos rele(seguimiento) vantes necesarios para estimar o medir las absorciones netas efectivas de GEI de los sumideros durante el periodo de acreditación, así como otras particularidades (por ejemplo, cambios en la titularidad legal de la tierra o en los derechos de acceso a los depósitos de carbono) Ciclo del proyecto Puede realizarse cuando se elijan los participantes de proyecto. De ahí en (verificación y certificación) adelante la verificación y certificación se formalizará cada 5 años hasta el fin del periodo de acreditación Generación de unidades En el caso de que los participantes elijan el enfoque de las lRCEs pueden darse dos casos: A) el número de toneladas de carbono absorbido ha aumentado desde la última certificación, en cuyo caso se solicitará a la JE la generación de una cantidad de lRCEs igual a la cantidad de carbono antropogénico absorbido desde la última certificación; B) en el caso de que el número de toneladas de carbono absorbido haya disminuido desde la última certificación, se solicitará a la JE la reemisión de una cantidad de lRCEs desde la última certificación Fuente: Elaboración propia a partir de MINAM (2004).

Finalmente, algunos EEMM han propuesto que sus instalaciones cubiertas por el SECE puedan ganar créditos invirtiendo en proyectos de reducción de emisiones en el propio país, en sectores como el transporte. Sin embargo, el Parlamento Europeo ha rechazado la propuesta, aunque será evaluada de nuevo cuando la Comisión Europea revise el SECE en 2007. Según la Agencia Europea del Medio Ambiente, Austria, Bélgica, Finlandia, Irlanda, Luxemburgo, Holanda y España han asignado recursos financieros por 2.730 M € durante todo el periodo 2008-2012 para utilizar los mecanismos de Kioto. Las reducciones logradas alcanzarían los 106,8 M tCO2e al año, correspondiente a un 2,5% del objetivo de la UE (EEA 2005).

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4.6. FUNCIONAMIENTO DEL MDL EN LA ACTUALIDAD Y PERSPECTIVAS La realización de proyectos MDL parece estar creciendo a buen ritmo, y actualmente se espera que las RCEs de los proyectos en realización representen el 1,2% de las emisiones del año base de los países del Anexo I (Ellis y Levina 2006)49. Sin embargo, existe cierta preocupación de que la ausencia de objetivos post-Kioto y los relativamente altos CTs y riesgos, mencionados en la sección anterior puedan estar frenando su realización. En esta sección se aportan una serie de datos sobre el funcionamiento actual del MDL. También se presentan balances y análisis sobre la posible evolución futura del instrumento. 4.6.1. Últimas decisiones tomadas con respecto al MDL En la reciente 11ª Conferencia de las Partes (primera Conferencia de las Partes en calidad de Reunión de las Partes, COP-MOP 1) de la CMNUCC, celebrada en Montreal en diciembre de 2005, los países industrializados asumen que deberán fijar nuevos compromisos de limitación de emisiones para después de 2012. Este compromiso representa una influencia positiva, aunque limitada, sobre el MDL. Supone además un atractivo para la inversión en estos proyectos, al reducirse de alguna manera la incertidumbre de los inversores y potenciales compradores sobre el valor de las RCEs con posterioridad a 2012. Asímismo, las Partes se han comprometido a incrementar sustancialmente los recursos financieros disponibles para el buen funcionamiento de la JE del MDL. Por otro lado, en Montreal se tomó la “Decisión sobre orientaciones adicionales para el MDL”, con una serie de puntos que afectan a su funcionamiento y que se resumen en el Cuadro 4.7. 4.6.2. Potencial del MDL Algunos autores han estimado el potencial mercado de RCEs. La propia CMNUCC calcula que el MDL generará más de mil millones de toneladas de RCEs hasta el final de 2010 (CMNUCC, 2006). Cosbey et al (2005) estiman que este mercado oscilará entre 217 y 640 M tCO2e anuales en el año 2010. Sugiyama et al (2005) calculan una generación de RCEs acumulada para 2012 de 810 millones en base a datos de la consultora Point Carbon. Ellis et al (2004) estiman que la importancia de los proyectos MDL actualmente propuestos (en 2004) será de unos 32 M tCO2e/año durante el primer periodo de cumplimiento (2008-

49 En un reciente informe, estos autores sugieren que el aumento experimentado en la presentación de proyectos a finales de 2005 se debe al denominado “prompt start”: los Acuerdos de Marrakech permiten que aquellos proyectos presentados para su registro antes del 31 de diciembre de 2005, puedan generar RCEs con anterioridad a su fecha de registro (créditos retroactivos).

Los mecanismos flexibles basados en proyectos de reducción de emisiones…

183

2012)50. Haites (2004) calcula que el potencial de mercado del MDL se corresponde con una demanda de RCEs en 2010 de entre un rango de 50 a 500 M tCO2e, y con una demanda de 1.250 M tCO2e en 2012, con un precio esperado en un rango de 1 a 33 $/t CO2e. Estos cálculos están basados en los siguientes supuestos: 1) preferencia por parte de los compradores por las RCEs, en relación a otras unidades de Kioto; 2) restricción en la venta de UCAs excedentarias por parte de Rusia y Ucrania51; 3) demanda de RCEs no restringida por una limitada oferta de RCEs. 4) no ratificación de EEUU ni Australia. Difieren significativamente en función del modelo utilizado, y sus resultados deben ser tomados tan sólo como meros rangos u órdenes de magnitud, todos ellos sujetos a muchas incertidumbres relacionadas con los supuestos adoptados. Tomando como referencia el trabajo de Haites, algunas de las incertidumbres de sus cálculos afectan a la oferta de RCEs y otras a la demanda. Por el lado de la oferta, puede ocurrir que Rusia y Ucrania vendan todos sus UCAs excedentarias, aunque los modelos muestran que existe un incentivo a restringir la oferta para influir en su precio, y obtener así un ingreso extra (véase Capítulo 3). Si ambos países venden enteramente el “aire caliente” de que disponen, se produciría un efecto depresivo sobre el precio de las UCAs, y por tanto las RCEs serían menos competitivas, en tanto que compiten con otras unidades de Kioto en el mercado internacional. Por lo tanto, la venta del aire caliente tendría un efecto muy negativo sobre la viabilidad económica de la inversión en un proyecto MDL. En otras palabras, paradójicamente la actitud estratégica de Rusia y Ucrania puede impulsar decisivamente los proyectos MDL52, si apuestan por una política restrictiva de la venta de sus excedentes. Por otro lado, China puede suponer hasta el 45% del potencial de MDLs en 2010 (Haites 2004). Por tanto, la realización de proyectos MDL en este país afectará a la oferta de RCEs. Aunque ya se está iniciando su desarrollo, parece que por ahora tiene lugar muy tímidamente con respecto a otros países (India y Brasil). La oferta de RCEs se ve también afectada por los CTs y por el propio precio de las RCEs. Por un lado, los CTs pueden provocar menor oferta de RCEs, al desplazar su curva hacia la izquierda y hacia arriba (véase 4.3.2). Por otro lado, si los precios de las RCEs no son lo suficientemente altos, los propios países huéspedes no estarían interesados en acoger proyectos MDL, lo cual a su vez reduciría la oferta de RCEs (Michaelowa y Jotzo 2005). Sin embargo, los mecanismos del mercado corregirían esta situación posteriormente, pues una reducción de RCEs podría generar un aumento de su precio, que estimularía la realización de MDL en años/periodos posteriores y, consecuentemente, la oferta de RCEs. Un cuello de botella importante para el MDL puede ser la capacidad de la JE para asumir mayor carga de trabajo, es decir, para despachar la avalancha de proyectos enviados para su aprobación y registro, y emitir las correspondientes RCEs (véase 50 Estos autores utilizan una base de datos construida por ellos mismos con 160 proyectos MDL en 48 países. 51 Hasta el 40% de sus UCAs son excedentarias. Este porcentaje permitiría a ambos países maximizar los ingresos por la venta de UCAs. 52 Por supuesto, podría argumentarse que la influencia también podría ir en la dirección contraria: grandes volúmenes de RCEs provocarían una reducción en el poder de mercado de Rusia/Ucrania. Sin embargo,la existencia de grandes volúmenes de RCEs es hoy día más improbable que la existencia de grandes excedentes de UCAs por parte de esos dos países.

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CUADRO 4.7. Orientaciones adicionales para el MDL presentada en la Conferencia de las Partes (COP) de Montreal -Referencia expresa a la necesidad de garantizar la continuidad del MDL más allá de 2012. -Créditos retroactivos. Los proyectos que se iniciaron entre el 1/1/2000 y el 18/11/2004 y que aún no han solicitado el registro pero que, o bien han presentado una nueva metodología o bien han solicitado validación por una EOD antes del 31/12/2005, pueden pedir créditos retroactivos si son registrados por la Junta Ejecutiva (JE) antes del 31/12/2006 -Captura y secuestro de carbono. La COP-MOP1 solicita la organización de un taller para considerar si la captura y almacenamiento de carbono geológico puede ser considerada como una actividad de proyecto MDL. Además, solicita a la JE que considere propuestas de nuevas metodologías de captura y almacenamiento de carbono como una actividad de proyecto MDL -Gobernanza. La JE deberá desarrollar el Plan de Gestión y aplicar las medidas previstas para agilizar los procedimientos y reforzar el diálogo con los promotores de proyectos, afectados no implicados en el proyecto (stakeholders) y público en general. Además, se solicita a la JE que haga hincapié en su papel de ejecutor y supervisor del MDL sobre la base de una estructura de apoyo reforzada (paneles, equipos de apoyo para registro de proyectos y expedición de reducciones certificadas de emisiones (RCEs), grupos de trabajo y entidades Operacionales (EOs)). -Se acuerda que el Secretariado de la CMNUCC contrate más personal para mejorar sus servicios a la JE (Dimas 2006) -Tasa administrativa. Se acuerda una tasa para cubrir los costes administrativos del MDL de 0,20 $ por RCE emitida, con un descuento de 0,10 $ para las primeras 15.000 RCEs emitidas cada año -Metodologías. Se decide que no pueden considerarse actividades de proyecto MDL las políticas o estándares locales, regionales o nacionales, pero que las actividades de proyecto bajo un programa de actividades podrán registrarse como actividad única de proyecto de MDL siempre que las metodologías de línea base y seguimiento utilizadas definan las fronteras apropiadas, eviten la doble contabilidad y fugas y aseguren que las RECs, mensurables, verificables y adicionales. También se reconoce que las actividades de proyecto de gran escala pueden ser objeto de agrupamiento -Adicionalidad. Se solicita a la JE para que haga un llamamiento público para que se presenten nuevas propuestas para demostrar la adicionalidad -Barreras a la distribución regional. Se solicita a las Partes que presenten al Secretariado sus puntos de vista sobre las barreras sistémicas a la equitativa distribución de proyectos MDL -Fomento de capacidades. Se solicita a los países no-Anexo I para que continúen adoptando medidas de apoyo mediante acciones de fomento de capacidades que faciliten la participación en el MDL, particularmente para la acreditación de EOs en estos países. -Recursos financieros. Para garantizar la financiación suficiente para 2006-2007 y hasta que la JE se autofinancie a finales de 2008, se insta a las Partes a que contribuyan con urgencia al Trust Fund for Supplementary Activities. Hasta entonces, para el bienio 2006-2007 se estipula el pago sea de 0,10 $ por RCE para las primeras 15.000 toneladas y 0,20 $ para cantidades superiores. Además, las Partes acordaron destinar más de 8 millones de $ al funcionamiento del MDL (Dimas 2006). Fuente: Ministerio de Medio Ambiente (MINAM) (2006) y Dimas (2006).

Los mecanismos flexibles basados en proyectos de reducción de emisiones…

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4.3.4). Muchos expertos han expresado dudas sobre esta capacidad, si no se dedican más recursos financieros y humanos a esta institución. Las últimas decisiones de la COP-MOP de Montreal parecen dirigidas a corregir esta situación. La débil capacidad institucional de los países huéspedes para acoger proyectos MDL podría limitar la oferta de RCEs. Sin embargo, las regiones que responden del mayor volumen de ofertas de MDL, como Brasil, India y Latinoamérica, ya han implantado las estructuras administrativas necesarias para gestionar proyectos. Por el contrario, otros países, principalmente en el continente africano, no se han dotado de la necesaria infraestructura institucional, pero se considera que, en todo caso, estos países tienen un limitado potencial para acoger proyectos MDL (véase 4.3.5). Un factor crítico que afecta a la oferta de RCEs es la ausencia de objetivos postKioto. Muchas de las inversiones que reducen emisiones de GEI en proyectos MDL se recuperan en periodos de tiempo dilatados (10-20 años). Por lo tanto, se necesita conocer cuales serán sus ingresos por la venta de RCEs para después de 2012. La ausencia de los objetivos mencionados provoca que los ingresos sean inciertos con posterioridad a 2012, lo cual reduce la rentabilidad de las inversiones al incrementar su riesgo. El problema se ve agudizado por la existencia de tiempos muertos en la realización de estos proyectos, pues pueden transcurrir entre 4 y 5 años desde su planteamiento hasta que empieza la reducción de emisiones. Esto significa que un proyecto que se empezase a gestar hoy no comenzaría a recibir RCEs hasta 2010 como muy pronto. Por el lado de la demanda, la ratificación de EEUU tendría el efecto contrario. EEUU es considerado en todos los modelos econométricos como un importante comprador de PENs en el mercado, como consecuencia del exceso de emisiones en relación a su objetivo. Por lo tanto, la no ratificación de EEUU supone menor demanda y precio de los PENs que si este país participara. La inversión en proyectos MDL se vería beneficiada doblemente por la ratificación americana: por el efecto precio (es decir, el aumento en el precio de los PENs haría más competitivos proyectos que de otra forma no lo son) y por el efecto cantidad (es decir, por la inversión directa de empresas americanas en estos proyectos). La ratificación de Australia, que supone el 2% de las emisiones de los países del Anexo I, también tendría efectos estimulantes aunque menores. Otro factor importante en el desarrollo de proyectos MDL es la evolución de las emisiones de los países Anexo B y, particularmente, de los países europeos. Estos últimos representan aproximadamente entre un 45% y el 60% de la demanda total de unidades de Kioto (Haites 2004)53. Sin embargo, los cálculos pueden quedarse cortos, teniendo en cuenta que los países europeos que muestran una evolución de emisiones descontrolada tendrán que comprar unidades de Kioto en el mercado internacional, incluidos RCEs. Por tanto, cuanto mayor es el déficit de emisiones mayor resulta la demanda de RCEs y mayor el incentivo a realizar proyectos MDL. Relacionado con lo anterior, las compras de RCEs por parte de los Gobiernos de países Anexo I pueden jugar un papel muy importante en el futuro mercado. De hecho, ya lo están jugando, y pueden representar entre el 45 y el 75% de la demanda total de unidades de Kioto54. No obstante, es probable que esas compras sean despla53

La demanda puede ser individual o canalizarse a través de un fondo de carbono. Datos de Haites (2004). Sin embargo, Lecocq y Capoor (2005) estiman que el 69% de todas las compras de reducciones de emisiones en proyectos MDL y AC han sido realizadas por empresas privadas, lo cual parece contradecir el dato anterior. 54

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El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

zadas por adquisiciones privadas, conforme el mercado madura. En efecto, las compras públicas son lógicas en una primera fase del mercado, que precisa del impulso de las instituciones públicas. En todo caso, los Gobiernos seguirán probablemente interesándose en adquirir RCEs, en un contexto de mercado de RCEs más maduro. 4.6.3. Proyectos en realización Resulta interesante analizar el tipo de proyectos a los que las inversiones del MDL han dado lugar, para establecer comparaciones con su potencial de realización estimado por diversas fuentes.

TABLA 4.11. Distribución estimada del potencial del MDL por tipo de proyectos Potencial del MDL TAA Eficiencia comercial energética residencial industrial Recuperación de gas de vertedero Metano fugitivo (petróleo y gas) Metano en lecho de carbón Destrucción de otros GEI Electricidad renovable Biomasa Hidráulica Eólica Geotérmica, solar Cambio de combustible Forestación y reforestación Otros proyectos Reducciones de emisiones M t CO2e* Número de proyectos *

20% 11%

Sijm et al (2000) 66%

13%

Proyectos existentes e identificados AIJ

PFC

CERU Ellis Point CDM PT (2004) Carbon

18% 66%

11%

5%

4%

15%

10%

23%

11%

4%

21%

16%

12%

28%

4%

14%

2%

17%

15% 13%

3%

11%

41% 20% 17% 4%

85% 10% 29% 13% 33%

10% 7% 3%

96% 23% 32% 25% 16%

45% 6% 234,5 54

Millones de toneladas de CO2 equivalente. Fuente: Haites (2004).

2% 4% 102,5 22

11% 36%

30%

2% 1% 16,6 18

45,8 15

8,9 45

45

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Haites (2004) defiende que las siguientes categorías de proyectos son lo suficientemente grandes como para dar lugar a reducciones significativas de emisiones en los proyectos MDL: captura de emisiones de gases procedentes de vertedero, reducciones de metano en la industria petrolífera y gasística, eficiencia energética en la industria, generación con ER y proyectos de forestación y reforestación. Varios autores han tratado de calcular el potencial del MDL por tipo de proyecto (véase Tabla 4.11). La Tabla 4.11 muestra que el potencial identificado por tipo de proyecto varía significativamente según los autores. En general, puede observarse que las categorías que tienen un peso más elevado en el potencial son la eficiencia energética, la electricidad renovable, la recuperación de gas de vertedero y la reducción de las emisiones de metano. La Tabla 4.12 muestra la distribución de los proyectos registrados a 28 de enero de 2006 según su tipología.

TABLA 4.12. Distribución por tipo de proyectos registrados Gas de E-FER Calor FER EE HFC23 CCom Metano CHP vertedero Nº créditos (103 t CO2e) 3.118,6 1.697,0 % créditos 10,67 5,81 Nº proyectos 13 38 % Nº total proyectos 17,33 50,67 Créditos /nº proyectos 239.890 44.659

N 2O

Otros

Total

17,9

31,0

8.233,6

19,4

467,8

124,4 15.111,2

402,1 29.336,5

0,06

0,11

28,18

0,07

1,60

0,43

51,72

1,38

100%

1

2

3

1

5

3

2

4

75

1,33

2,67

4,00

1,33

6,67

4,00

2,67

5,33

100%

17.888

15.515 2.744.522 19.438

93.568

41.475 7.555.583 100.517 391.153 (media)

Abreviaturas: E-FER = Electricidad procedente de fuentes de energías renovables; Calor FER = Calor procedente de fuentes de energía renovable; EE = Eficiencia energética; CCom = Cambio de combustible; Metano = Recuperación o captura de gas metano; CHP = Cogeneración. Fuente: Elaboración propia a partir del sitio web de la CMNUCC: http://www.unfccc.de (28 de enero de 2006).

Puede observarse que el mayor número de créditos procede de los proyectos de N2O y HFC23; conjuntamente concentran el 80% de las RCEs. En cuanto al número de proyectos, la electricidad renovable concentra la mitad del total pero, dado el pequeño tamaño de estos proyectos, sólo supone el 5% de los créditos. El menor tamaño de los proyectos de electricidad renovable queda expresado claramente en

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El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

el número medio de créditos por proyecto es de 45.000, que asciende a entre 61 y 170 veces en el caso de los proyectos de HFC23 y de N2O, respectivamente55. Algunos autores han tratado de elaborar bases de datos de proyectos MDL que se encuentran en distintas fases del proceso de aprobación. Estos datos son interesantes para identificar las tendencias futuras en los proyectos. Por ejemplo, Ellis y Levina (2006) aportan información sobre la cartera de proyectos, teniendo en cuenta no sólo los registrados, sino todos los que han recibido aprobación por parte de la AND de un país huésped o que, simplemente, han elaborado un DDP. El total de MDLs en esta situación ascendía a 670 en noviembre de 200556. Las Figuras 4.5 y 4.6 muestran respectivamente la distribución porcentual y por número por cada tipo de proyecto. De acuerdo con la Figura 4.6, puede observarse que casi la mitad del número total de proyectos es de generación de electricidad renovable. Sin embargo, la participación de estos proyectos en el total de RCEs generados es del 20% según la Figura 4.5. Por el contrario, los gases fluorados el N2O y la captura de metano de vertedero tienen un peso mucho mayor en el total de RCEs generadas que en el total de proyectos57. La razón de esta diferencia reside en el tamaño de las categorías de los proyectos. Mientras que se espera que los de renovables generen entre 0,2 y 780 kt CO2e de RCEs al año, algunos de los proyectos de gases fluorados (HFC23) y N2O generarán millones de RCEs (Ellis et al 2006). Por lo tanto, aunque la participación de los proyectos de renovables es alta, en el total de RCEs es baja58. Si se comparan los resultados de estas dos últimas Figuras con los de la Tabla 4.12 puede observarse que ciertas categorías de proyectos (por ejemplo, las renovables) están presentes por encima de su potencial. En otras palabras, es posible que en el futuro se reduzca su participación relativa, sobre todo porque su rentabilidad es menor que la de otros, como los de descomposición de gases fluorados, HFC23 y reducción de las emisiones de metano, que generan RCEs a menor coste. Estos últimos tipos de proyectos han experimentado un gran crecimiento en los últimos años y, junto con los de reducciones de N2O, marcan la tendencia de dominar el mercado de RCEs durante el primer periodo de cumplimiento y de reducir el precio de los RCEs a entre 3 y 6 $ por tonelada (Ellis et al 2004).

55 Además de su tamaño, la diferencia en el número de créditos generados por proyecto está también relacionada con el potencial de calentamiento global (PCG) de los gases reducidos: el PCG del HFC23 es de 11.700. 56 En total, se espera que estos proyectos generen 939 millones de RCEs hasta 2012. Esta información se basa en los DDPs enviados a la JE, en los fondos de carbono internacionales y nacionales y en la información de los países. 57 Por ejemplo, según estos autores, los nueve proyectos de reducción de gases fluorados se espera que reduzcan las emisiones en la misma cuantía que los 321 proyectos de electricidad renovable juntos. 58 Por ejemplo, la base de datos de proyectos MDL elaborada por Cosbey et al (2005) muestra que los de renovables (hidráulica, biomasa, biogás, eólica y geotérmica) suponen el 66% de los proyectos, pero sólo el 26% de las RCEs. Para otras categorías de proyectos los datos son, respectivamente: HFC (2,2% y 30%), gas de vertedero (23,9% y 44%) y eficiencia energética en la industria (2,2% y 0,1%) (datos de abril de 2005). Ellis et al (2004) confirman estos resultados. Por ejemplo, los proyectos de generación eléctrica con renovables representan, de acuerdo a los datos de estos autores, el 56% de los proyectos pero sólo un 37% del total de RCEs.

Los mecanismos flexibles basados en proyectos de reducción de emisiones…

Fuente: Ellis y Levina (2006). Cálculo basado en la información de 670 proyectos de MDL. Figura 4.5. Participación de diferentes categorías de proyectos (% de todos las RCEs a generar en 2008-2012)

Fuente: Ellis y Levina (2006). Cálculo basado en la información de 670 proyectos de MDL. Figura 4.6. Participación de diferentes categorías de proyectos (número de proyectos)

189

190

El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

Además de la cuestión del potencial, la razón de dicho crecimiento tiene que ver también con la maduración del mercado, que al contar con mayor participación de la iniciativa privada busca maximizar la obtención de RCEs por € invertido. La participación de los Gobiernos, en cambio, tiene otras consideraciones además del coste de la reducción, como son la contribución al DS del país huésped, que se logra de una manera más eficaz con proyectos de ER. Además, muchos Fondos de Carbono (como el Comunita Development Carbon Fund (CDCF59) priorizan la inversión en este último tipo de proyectos. Todo apunta a un posible conflicto entre la reducción de emisiones y la contribución al DS de los proyectos MDL. La menor competitividad de los proyectos de ER contrasta con su mayor contribución al DS del país huésped; en el otro extremo de la banda, los proyectos de HFC23 son más competitivos, pero su contribución al DS es muy limitada. Con respecto al reparto por zonas geográficas, los países latinoamericanos representan una gran proporción de proyectos, junto con Corea y la India. Esta tendencia puede apreciarse tanto con respecto a los proyectos registrados hasta el 28 de enero de 2006 como a los que se encuentran en el proceso de aprobación. En el otro extremo, se halla el continente africano, cuya participación en el MDL es mínima, fundamentalmente como consecuencia de las razones apuntadas en el apartado 4.3.6. En particular la débil capacidad institucional de los países africanos para acoger proyectos MDL resulta decisiva en su falta de participación. En la Tabla 4.13 puede observarse que los créditos de los proyectos ya registrados se concentran en pocos países. Concretamente, Brasil, India y Corea concentran el 90% de las RCEs. Sin embargo, el número de proyectos se reparte entre numerosos países. Cruzando los dos parámetros anteriores, se puede observar que Corea sólo tiene dos proyectos, pero genera gran cantidad de RCEs. El caso opuesto es el de la India, que tiene el mayor porcentaje de número de proyectos60, pero de tamaño relativamente pequeño, lo que determina menor participación en el número de créditos. La Figura 4.7 muestra la participación de las zonas geográficas en 325 proyectos, que se encontraban a finales de 2005 en distintas fases del proceso de registro según la base de datos elaborada por Ellis et al (2006)61. Los datos confirman que Latinoamérica tiene gran proporción de proyectos, seguida de Corea, India y otros países asiáticos, aunque parece estar representada en exceso respecto a su poten-

59

El CDCF es un Fondo de Carbono del Banco Mundial. Según la Secretaría de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, la distribución geográfica de los proyectos ha sido últimamente más repartida. Por ejemplo, se observa que en África existen actualmente 27 proyectos MDL en tramitación y 5 de ellos se han tramitado, lo que significa que en un año la cifra se ha multiplicado por cinco (CMNUCC, 2006). 61 Ellis y Levina (2005) no suministran datos completos del número de proyectos y RCEs generadas por país o zona geográfica. Se ha acudido entonces a la base de datos menos completa de Ellis et al (2006) que, aunque incluye menos proyectos (sólo 325, frente a los 670 de Ellis y Levina), permite realizar comparaciones entre países en número de créditos y proyectos. No obstante, los resultados son diferentes entre ambas bases de datos. Por ejemplo, en la de Ellis y Levina el 25% de las reducciones totales de proyectos MDL tiene lugar en la India, seguida de China (17%), Brasil (13%), Corea (9%) y Méjico (6,6%). 60

Los mecanismos flexibles basados en proyectos de reducción de emisiones…

191

TABLA 4.13. Participación de los diferentes países en los proyectos de MDL registrados Países

Brasil Guatemala Moldavia India Honduras Méjico Colombia Argentina Nepal Panamá China Chile Armenia Corea Perú Sri Lanka Marruecos Costa Rica Fiji Bangladesh Sudáfrica Bolivia Bhután TOTAL

Créditos (103 t CO2e anuales) 7.651,1 142,2 17,9 7.374,0 173,8 728,6 27,5 634,5 93,9 23,1 338,0 604,7 135,0 10.550,0 45,3 104,1 184,7 156,1 24,9 80,0 6,6 82,7 0,5 29.179,2

% sobre el total de créditos 26,22 0,49 0,06 25,27 0,60 2,50 0,09 2,17 0,32 0,08 1,16 2,07 0,46 36,16 0,16 0,36 0,63 0,53 0,09 0,27 0,02 0,28 0,00 100

Nº de proyectos

% sobre el nº deproyectos

7 4 1 19 6 5 1 3 2 2 3 6 1 2 2 3 2 1 1 1 1 1 1 75

9,33 5,33 1,33 25,33 8,00 6,67 1,33 4,00 2,67 2,67 4,00 8,00 1,33 2,67 2,67 4,00 2,67 1,33 1,33 1,33 1,33 1,33 1,33 100

Fuente: Elaboración propia a partir del sitio web de la CMNUCC: http://www.unfccc.de (28 de enero de 2006)

cial62. Ellis y Levina (2006) observan un significativo crecimiento en la participación de China en el MDL durante 2005, como consecuencia de que su cartera incluye ahora dos grandes proyectos de HFC23 no registrados. En cuanto a los compradores de RECs procedentes de proyectos MDL, la mayoría son instituciones públicas y privadas europeas, seguidas de las empresas japonesas63. Un aspecto cualitativo importante de este mercado apuntado por Willis et al (2006) es que los agentes económicos parecen estar restringiendo su participación en estos proyectos a la adquisición de RCEs, pero no a suministrar apoyo financiero. 62 Según Haites (2004) el potencial del MDL por grandes regiones geográficas es: Asia (60-80%), África (5-15%), Latinoamérica (5-15%) y Oriente Medio (5-15%). Véase Tabla 4.14. 63 Según Lecoq y Capoor (2005) entre enero de 2004 y abril de 2005, las compras de RECs y UREs realizadas por entidades públicas y privadas europeas representan el 60% del volumen total, mientras que las empresas e instituciones públicas japonesas han comprado el 21% y las empresas canadienses el 4%.

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El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

Fuente: Ellis et al (2006). Cálculo basado en la información de 325 proyectos de MDL propuestos. Figura 4.7. Participación de diferentes países en los proyectos MDL (% de todos las RCEs a generar en 2008-2012).

4.6.4. Volumen comparativo con otros flujos financieros internacionales Resulta útil tener perspectiva del volumen de flujos financieros originados por el MDL hacia los países en desarrollo y menos desarrollados, en compación con otros flujos financieros públicos (AOD) y privados, como la Inversión Directa Extranjera (IDE). Puede afirmarse que el volumen total de proyectos MDL es bajo con respecto a las inversiones de la AOD y la IDE. Por ejemplo, Haites (2004) estima que si la reducción de emisiones en 2010 alcanzase los 400 millones de t CO2, se precisaría una inversión de unos 10.000 millones de $, mientras que la IDE en los países en desarrollo alcanzó una media anual de 140.000 millones de $ en el periodo 19972002. Además, tampoco se espera que el MDL cause grandes cambios en los flujos de inversión existentes y esperados. Por su parte, Cosbey et al (2005) estiman que el MDL puede generar un flujo monetario hacia los países menos desarrollados y en desarrollo de 100.000 millones de $ en 2008-2012, mientras que la AOD en 2004 fue de 47.400 millones de $ y la IDE hacia países en desarrollo ese mismo año alcanzó los 172.000 millones de $. Ellis et al (2006) calculan que los recursos financieros asignados a programas MDL alcanzan actualmente los 2.000 millones de $, y comparan esa cifra con los 50.000 millones de $ de IDE en el año 2002 o con los 60.000 millones de $ de AOD en ese mismo año. Sin embargo, Ellis et al argumentan que el flujo de fondos de 2.000 millones de $ puede ser una cifra relevante si se tiene en cuenta que pueden generar entre 6 y 8 veces esa cantidad en fondos privados destinados a inversiones inactividades de reducción de GEI.

Los mecanismos flexibles basados en proyectos de reducción de emisiones…

193

TABLA 4.14. Comparación de la distribución geográfica del potencial de MDL, AOD e IDE Potencial del MDL (2010) Asia Latinoamérica África Oriente Medio

AOD (1997-2001) IDE (1997-2002)

60 – 80% 5 – 15% 5 – 15% 5 – 15%

37% 13%

41% 50%

50%

9%

Fuente: Haites (2004).

Por el contrario, parece que, geográficamente, los flujos monetarios correspondientes al MDL son algo diferentes a los de la AOD y la IDE (Véase Tabla 4.14). No obstante, sería de esperar que hubiese cierta relación entre la distribución geográfica de la IDE y del MDL, en tanto en cuanto ambos se deben a inversiones privadas. Las condiciones de inversión adecuadas para la IDE en un determinado país son un incentivo añadido para realizar inversiones en proyectos MDL, aunque no es el único factor (véase 4.3.6). Por el contrario, no cabe esperar una relación entre los flujos de AOD y los del MDL, en tanto que los primeros dependen fundamentalmente de consideraciones políticas. 4.6.5. Opiniones de los expertos y las empresas sobre el funcionamiento del MDL Resulta interesante analizar las opiniones de distintos actores sociales sobre el funcionamiento del MDL, especialmente las opiniones de los expertos y de las empresas. Ellis et al (2006) se centran en cuestiones del MDL como el tamaño del mercado, las características de los proyectos, el tipo de inversores y los potenciales beneficios en términos de DS y transferencia de tecnología. El Cuadro 4.8 resume los aspectos más relevantes según estos expertos. CUADRO 4.8. Opinión de los expertos 1. Existe un amplio abanico de proyectos MDL propuestos, en función de los gases y sectores cubiertos y de los países en los que los proyectos tienen lugar. No obstante, hay que terner en cuenta las consideraciones hechas en el apartado 4.6.2. 2. Las condiciones para hacer atractivas las inversiones en proyectos MDL son similares a las que necesarias para que exista una significativa presencia de la Inversión Directa Extranjera. Además, son necesarias instituciones nacionales de MDL eficaces. 3. La mayoría de los fondos dedicados al MDL han sido públicos y procedentes de países Anexo I, aunque es previsible que el papel de las empresas sea cada vez mayor. 4. La contribución del MDL durante el primer periodo de cumplimiento es probable que sea pequeña con respecto a la diferencia entre las emisiones de los países del Anexo I y sus compromisos en el Protocolo o, incluso, con respecto al potencial de mitigación del MDL.

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El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

5. Los precios de las reducciones certificadas de emisiones (RCEs) son bajos, pero varían según las características y riesgos de los distintos tipos de proyectos. Por lo tanto, no existe un único precio de las RCEs, sino un rango (entre 2,5 y 6 €). 6. Las cuestiones de capacidad e institucionales constituyen barreras significativas para un uso más extendido del MDL. 7. Existe una gran heterogeneidad en la capacidad institucional de los países potencialmente huéspedes de proyectos MDL. 8. Los aspectos de Desarrollo Sostenible de diferentes tipos de proyectos varían ampliamente. Fuente: Ellis et al (2006).

Cabe prever una mayor participación de las empresas en los proyectos MDL, teniendo en cuenta que muchas de ellas son europeas, que ya han recibido su asignación de derechos en el SECE y pueden considerar invertir en ellos directa o indirectamente para incrementar sus asignaciones. Sin embargo, su progresiva incorporación está condicionada a que se mitiguen parcialmente las barreras que actualmente afectan a estos proyectos, como son los diferentes tipos de riesgos y los CTs. El Cuadro 4.9 resume la opinión de 104 empresas sobre el MDL, según una encuesta realizada por la Asociación Internacional del Comercio de Emisiones (International Emissions Trading Scheme, IETA). CUADRO 4.9. Opinión de las empresas -El periodo de aprobación de los proyectos es excesivamente largo y un tercio de los encuestados consideran que supone una barrera pra la realización del MDL. Otras barreras significativas son la necesidad de desarrollar nuevas metodologías, la interpretación de la adicionalidad y la falta de claridad sobre la situación del MDL después de 2012. Los costes de transacción y los riesgos son también percibidos como aspectos muy negativos. -En relación a la experiencia de las empresas en los países no Anexo I, un 59% de ellas consideran como negativo o muy negativo la falta de seguridad legal, mientras que la mitad considera un perjuicio remediable la falta de apoyo en los aspectos técnicos (por ejemplo, Documento del Diseño del Proyecto, base de referencia). -Las empresas son particularmente críticas en proceso de aprobación de nuevas metodologías por parte de la Junta Ejecutiva (JE) y, en particular, con el enfoque bottom-up en las metodologías, la falta de interacción con el Panel de Metodologías y los largos periodos del proceso de aprobación. La mayoría de las empresas consideran que la JE debería reunirse más a menudo. Teniendo en cuenta éstos y otros obstáculos, la International Emissions Trading Scheme realiza algunas propuestas para mejorar el funcionamiento del MDL en algunos aspectos, entre otras: incrementar el número de Entidades Operacionales de países no-Anexo I, mejorar las orientaciones sobre la adicionalidad suministrada por la JE, considerar la aplicación del MDL sectorial, mayor desarrollo de metodologías de líneas base top-down por parte de la JE. facilitar/mejorar la interacción entre los promotores de los proyecto y la JE y el Panel de Metodologías (PM), incrementar el número de representantes de la industria en la JE y el PM, reducir la tasa de registro de los pequeños proyectos, simplificar el MDL con respecto a la preparación de nuevas metodologías y demostración de la adicionalidad, aumentar los recursos de la JE, profesionalizar su actividad con empleados a tiempo completo y garantizar la validez de las certificaciones con posterioridad a 2012, a través de las Partes. Fuente: IETA (2004).

Los mecanismos flexibles basados en proyectos de reducción de emisiones…

195

4.6.6. Resultados de los modelos econométricos sobre la utilización de los Mecanismos Flexibles En los capítulos anteriores se han explicado los fundamentos de la eficiencia en costes del comercio de emisiones y de los Mecanismos Flexibles basados en proyectos. Se ha afirmado que la aplicación de estos mecanismos mitiga los costes totales de reducción de las emisiones porque su flexibilidad permite que aquellos países y empresas con elevados CMR de las emisiones puedan comprar PENs o RCEs en países con bajos CMR de las emisiones. Se trata de compensar a estos últimos por la compra, reduciendo así los propios costes de cumplimiento, mientras que los vendedores de PENs o RCEs obtienen un ingreso por su venta. En este apartado se aportan algunos datos sobre la mencionada eficiencia. Los economistas han construido modelos econométricos para simular el efecto que los mecanismos tienen en el coste de reducción de las emisiones (objetivos del PK), así como los ahorros a que dan lugar frente a situaciones alternativas, en las que los países alcanzan sus objetivos con medidas de regulación directa o bien con sistemas de comercio de emisiones nacionales. La evaluación de costes para lograr los compromisos de Kioto y del tamaño de mercado de PENs de GEI ha sido cuantificada con la ayuda de varios tipos de modelos (Tabla 4.15), aunque la distinción básica es entre modelos top-down y bottom-up (Hernández 1999). TABLA 4.15. Tipos de modelos Tipo de modelos Modelos de evaluación integrada

Descripción general

Representan procesos físicos y sociales. Responden a la pregunta de cuándo y cómo abordar el problema del cambio climático Modelos de equilibrio Determinan el nuevo general computable equilibrio de un siste(EGC) (top-down) ma económico después de un impacto exógeno (introducción de un impuesto sobre el carbono)

Ventajas /Desventajas* VEN: Permiten abordar conjuntamente fenómenos físicos y económicos DES: Muy intensivos en datos

Ejemplo AIM, GRAPE, RICE, IGSM, MERGE

EPPA, GEM-E3, VEN: Recogen la influencia de la políti- GREEN, WORDSca energética en otros CAN sectores industriales, así como efectos sectoriales y de retroalimentación. DES: No representan el proceso de ajuste tras el impacto exógeno, infravaloran los costes de transacción e ignoran las imperfecciones de los mercados.

196

El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

Tipo de modelos

Descripción general

Ventajas /Desventajas*

Ejemplo

Peor representación del sector energético que los modelos bottom-up Modelos de comercio de emisiones

Utilizan curvas de costes marginales de reducción (CMR) para analizar el comercio de emisiones. Las CMR se generan a través de modelos EGC con distintos objetivos de emisiones

Modelos macroeconó- La producción agregamicos neo-Keynesia- da se modeliza en función de los insunos (top-down) mos de capital y trabajo. Se utilizan tablas input-output para representar transacciones entre sectores Modelos del sistema energético (bottomup)

Utilizan datos de tecnologías concretas y, a través de la programación lineal, se determina la mezcla tecnológica óptima con las restricciones impuestas

VEN: Instrumento MACGEM, PET, robusto y conveniente ZHANG, CICERO, para analizar el ENEA, R&S comercio de emisiones DES: No pueden captar efectos tales como las fugas de carbono

VEN: Igual que EGC. G-CUBED** , Tienen en cuenta la OXFORD política monetaria, competencia imperfecta y desempleo DES: Uso limitado para el análisis a largo plazo. Muy complejos VEN: Gran detalle tec- POLES MARKAL nológico. DES: Demanda de energía exógena e independiente de los precios. Omiten el comportamiento humano. Sólo representan el sector energético, sin posibilidad de considerar vinculaciones de este sector con el resto de la economía

*

VEN = ventajas; DES = desventajas. Algunos de los modelos mencionados corresponden a dos categorías; por ejemplo, el modelo GCUBED es un modelo macroeconómicos neo-Keynesiano y un modelo EGC. Muchos modelos son en realidad híbridos de dos categorías. Fuente: Elaboración propia a partir de Springer (2003).

**

Estos modelos generan diferentes resultados. No obstante, un resultado común a todos ellos es que el comercio reduce los costes para los países que han de alcanzar los compromisos64. Además, cuanto mayor es la amplitud territorial del comercio y 64 Janssen (2003) y Springer (2003) ofrecen una magnífica revisión de todos estos modelos y de sus resultados.

Los mecanismos flexibles basados en proyectos de reducción de emisiones…

197

mayor el número de GEI incluidos, mayores son los volúmenes intercambiados y menor el precio de los PENs. Un problema general de estos modelos es que representan un mercado ideal de comercio de PENs perfectamente diseñado y muy amplio. La Tabla 4.16 muestra el cálculo de los CMR para alcanzar el objetivo de Kioto en 2010 según tres escenarios diferentes: sin comercio de emisiones, con comercio de emisiones entre países Anexo I y comercio de emisiones global. En la Tabla se presentan 17 modelos diferentes. TABLA 4.16. Cálculo del coste marginal de reducción en $1990/t C* ** Sin comercio de emisiones

Comercio de emisiones

Modelo

ABAREGTEM AIM CETA Fund G-Cubed GRAPE MERGE3 MIT-EPPA MS-MRT Oxford RICE SGM WorldScan Administration EIA POLES

EEUU

OCDE-E

Japón

CANZ

322 153 168

665 198

645 234

425 147

76

227 204 218 276 179 966 159 407 20

97 304 500 501 402 1074 251 357 122

157

264 193 236 410 132 188 85 154 251 135,8

135,3

194,6

Países Anexo I

Global

145 201 46

106 65 46 14 53 70 135 76 77 224 62 84 20

27 123 18 22 5

131,4

43 110 52.9

18 57 18,4

250 247 213

23 38 26 10 20 44 86

*

100$/t C = 27,3 $/t CO2. OCDE-E = OCDE Europa; CANZ = Canadá, Nueva Zelanda y Australia. Fuente: IPCC (2001). **

Los resultados muestran claramente que los CMR difieren de manera importante entre zonas geográficas. No obstante, y a pesar de esa diferencia, es posible observar ciertas conclusiones generales. Por ejemplo, Japón es el país que tiene en la gran mayoría de los modelos los CMR mayores, seguido normalmente de OCDEEuropa.

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El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

Por otro lado, los modelos muestran que el comercio de emisiones reduce el coste de alcanzar los compromisos del PK y que el ahorro es tanto mayor cuanto mayor es también la amplitud geográfica del comercio de emisiones. Los CMR se reducen a entre la tercera parte y un 25% al pasar del cumplimiento sin comercio de emisiones al cumplimiento con comercio entre países Anexo I, dependiendo del modelo. Los costes se reducen a entre la cuarta parte y el 40% cuando se pasa del comercio entre países Anexo I a comercio de emisiones global. La Tabla 4.17 aporta estimaciones sobre la pérdida de PIB en 2010 como consecuencia de alcanzar el objetivo de Kioto en 2010 en las distintas zonas consideradas. Puede observarse que EEUU, Canadá y Nueva Zelanda son, en general, los países más afectados en todos los escenarios. Lo más relevante de estos resultados es que el impacto sobre el PIB se reduce considerablemente en todas las zonas geográficas y países cuando se pasa del escenario sin comercio a los otros dos escenarios contemplados en el análisis. Los anteriores resultados ponen de manifiesto que, si bien el comercio de PENs debe reducir los costes de control de las emisiones mundiales de GEI, los CR de los distintos países del mundo son muy diferentes entre sí. Así pues, resulta presumible que las potenciales ganancias del comercio de PENs estén también muy desigualmente distribuidas entre los países. En conclusión, aunque colectivamente se gana con el comercio de PENs, unos ganan más que otros, y además, las ganancias totales y su distribución dependen del diseño de las reglas del comercio de emisiones. TABLA 4.17. Pérdida de PIB en 2010* (%) Comercio de emisiones

Sin comercio

Modelo

Países Anexo I EEUU OCDE-E ABARE -GTEM AIM CETA GCUBED GRAPE MERGE3 MS-MRT Oxford RICE

Japón CANZ

EEUU OCDE-E Japón

Global CANZ

EEUU OCDE-E Japón

CANZ

1.96 0.45 1.93

0.94 0.31

0.72 0.25

1.96 0.59

0.47 0.31 0.67

0.13 0.17

0.05 0.13

0.23 0.36

0.09 0.20 0.43

0.03 0.08

0.01 0.01

0.04 0.35

0.42

1.50 0.81 0.99 0.63 2.08 0.55

0.57 0.19 0.80 1.20 1.88 0.78

1.83

0.24

0.06

1.14 0.88

0.20 0.29 0.66 0.19

0.26 0.54 0.20 0.03 0.47 0.09

0.14 0.05 0.01 0.02 0.33 0.09

0.32

0.51 0.91 1.03 0.56

0.45 0.10 0.19 0.22 0.52 0.30

0.72

2.02 1.83

0.61 0.81 0.47 0.13 0.73 0.28

1.06 1.88 1.78 0.94

0.96

0.54

0.67 0.32 0.19

* OCDE-E = OCDE Europa; CANZ = Canadá, Nueva Zelanda y Australia. Fuente: IPCC (2001).

Las diferencias entre los resultados de los modelos se deben a varias causas. Por un lado, como ya se ha mencionado antes, son modelos con estructuras diferentes y utilizan diferentes supuestos de proyección de crecimiento de las emisiones, como consecuencia de las incertidumbres futuras de la evolución de variables

Los mecanismos flexibles basados en proyectos de reducción de emisiones…

199

clave65. Además existen diferencias importantes entre las líneas base en los modelos y las curvas de CMR utilizadas no son iguales. Finalmente, hay diferencias significativas en los supuestos sobre la disponibilidad de tecnologías sustitutivas de bajo coste en el sector energético, tanto por el lado de la demanda como de la oferta, y en el tratamiento de los impactos macroeconómicos a corto plazo. Por otro lado, estos modelos son representaciones idealizadas de la realidad y, por tanto, suponen un funcionamiento irreal del mercado de emisiones. La eficiencia en costes de estos instrumentos tiene lugar siempre que se cumplan las condiciones mencionadas en el Capitulo 2 (elevado número de participantes, bajos CT, etc.). Además, los modelos no pueden tratar todos los aspectos en detalle. Cada uno presta atención a determinadas áreas y omite algunos factores. Los resultados a los que dan lugar los modelos no dependen sólo del coste del cumplimiento, sino también de otras variables importantes, como el precio de los PENs. A modo de ejemplo de los resultados que se pueden obtener con ellos, merece la pena prestar atención al llevado a cabo conjuntamente por la Fundación holandesa ECN y la Agencia holandesa de Cooperación para el Desarrollo, que consiste en una simulación de un mercado global de CO2 incluyendo explícitamente la posibilidad de llevar a cabo proyectos de reducción AC y MDL (ECN 2000) (véase Tabla 4.18). TABLA 4.18. Resultados de la simulación del comercio de permisos de emisión (PENs) en tres escenarios Escenarios Precio equilibrio ($/t CO2) Reducciones Certificadas de Emisiones y Unidades Reducidas de Emisión adquiridas por países de la OCDE (106 t CO2) PENs OCDE PENs Anexo I PENs global

57 18-29 4-15

673-1.174 1.639-2.356

(no Acción Conjunta –AC– ni MDL) (AC pero no MDL) (AC y MDL)

Fuente: ECN (2000).

La tabla 4.18 confirma que cuando el comercio de PENs engloba únicamente a los países de la OCDE resulta un precio de los PENs muy elevado, que se va reduciendo conforme se amplía el mercado a todos los países del Anexo I y a escala global. Los dos tramos de reducción del precio de equilibrio resultan considerables: 1829 $/tonelada en el primero y 4-15 $/tonelada en el segundo66. 65 Los modelos deben incluir las proyecciones de las emisiones, la evolución del PIB y de la población, así como los escenarios tecnológicos y de políticas públicas. Además, deben estimar las elasticidades de la oferta y la demanda. La consideración de las medidas “sin arrepentimiento” difiere entre modelos y es otra fuente de disparidad en sus resultados. Estas medidas son las que se amortizan a corto plazo en ausencia de políticas de mitigación, es decir aquellas cuya adopción genera unos beneficios privados que superan sus costes. Existe cierta controversia sobre el grado de existencia de estas medidas y las razones por las que no se adoptan en ausencia de políticas de mitigación. 66 Los límites máximos y mínimos de la segunda y tercera columnas dependen de que se incluyan (mínimo) o no (máximo) en la simulación las medidas sin arrepentimiento, es decir, aquellas que son viables económicamente en ausencia de un sistema de permisos.

200

El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

Por otra parte, resulta interesante analizar la aportación de unidades de Kioto que proceden del CIE, del MDL o de la AC, es decir la cota de mercado de cada uno de los tres Mecanismos Flexibles. La Tabla 4.19 muestra que la participación del MDL es mucho mayor que la suma de los oros dos Mecanismos (CIE y AC), ya que el primero supera el 60% del volumen total de unidades de Kioto. TABLA 4.19. Cuota de mercado de los Mecanismos de Kioto Comercio Internacional de Emisiones y Acción Conjunta

MDL

Cuota de Volumen de comercio Cuota de mercado mercado (%) (%) (106 t CO2) (106 $ 1998) (106 t CO2) (106 $ 1998) Volumen de comercio

ECN EPPA G-Cubed GREEN Haites POLES SGM Zhang

880 774 1.503 972 1.192 986 1.309 576

3.520 6.189 10.523 6.802 11.917 5.918 10.472 1.727

42 23 45 40 36 32 44 35

1.239 2.651 1.815 1.456 2.108 1.606 1.665 1.071

4.956 21.208 12.705 10.190 21.083 12.848 13.317 3.212

58 77 55 60 64 68 56 65

Fuente: Springer (2003).

La Tabla 4.20, elaborada a partir de cuatro estudios, confirma el gran peso del MDL o de la AC en el cumplimiento de los objetivos de control de los países del Anexo I en 2010. En función del estudio, entre el 41 y el 57% del compromiso global se alcanzaría a través de RCEs procedentes del MDL. Destaca asimismo la poca importancia relativa de la AC, mientras que el comercio de PENs del CIE y las reducciones nacionales ocupan una posición intermedia. TABLA 4.20. Contribución de distintos procedimientos al cumplimiento de objetivos Comercio de emisiones

Acción Conjunta

MDL

Reducciones nacionales

3 25 34

9

57 47 43

30 28 23

29

2

41

28

ECN (2000) Zhang (2000) MacCracken et al (1999) Haites (2000) Fuente: Brander (2003).

Los mecanismos flexibles basados en proyectos de reducción de emisiones…

201

4.7. CONCLUSIONES El MDL nació con el triple objetivo de aportar flexibilidad a los países del Anexo I en el cumplimiento de sus compromisos de reducción, de favorecer un proceso de DS en los países no-Anexo I y poner las bases para facilitar un proceso de transición a largo plazo hacia sistemas productivos, tecnológicos y energéticos menos contaminantes. Cabe, pues, preguntarse a estas alturas si el MDL ha logrado sus objetivos y cuáles son las perspectivas futuras. Los esfuerzos actuales deben percibirse sólo como los primeros pasos para responder eficazmente a la amenaza del cambio climático. Sin embargo, el PK y sus mecanismos flexibles pueden considerarse como un esfuerzo prometedor. El desafío es no sólo negociar objetivos de reducción de las emisiones más rigurosos, sino también integrar a aquellos países que actualmente no desean aceptar objetivos de reducción de emisiones. El MDL es un paso en la dirección de implicar a los países no-Anexo I en la mitigación. Algunos autores consideran que el MDL ya ha alcanzado ciertos hitos: incremento en la implantación de proyectos menos intensivos en carbono, conocimiento y experiencia con proyectos de mitigación de GEI en países en desarrollo y aumento de la capacidad institucional para evaluar y desarrollar proyectos de mitigación de GEI (Ellis et al 2006). No obstante, el instrumento ha tenido un impacto muy modesto. Aunque es cierto que existen muchos proyectos en distintas fases del ciclo de realización y recientemente se ha constatado un mayor dinamismo, a estas alturas (diciembre de 2005) sólo uno ha generado RCEs emitidas por la JE67. La razón hay que encontrarla en el largo proceso burocrático que estos proyectos entrañan para asegurar su integridad ambiental en términos de adicionalidad de las emisiones de CO2 y su contribución al DS de los países huéspedes. La necesaria garantía de cumplimiento de la integridad ambiental obliga a una serie de trámites que involucran a diferentes actores (país huésped, EO, JE) en un proceso que puede demorarse durante años, con los consiguientes costes para el inversor. El actual cuello de botella existente en la JE del MDL, que no parece contar con los necesarios recursos humanos y financieros para afrontar la aprobación de la gran cantidad de proyectos propuestos, parece ser un elemento clave en el retraso. Además, el MDL genera ciertos riesgos adicionales para el inversor (incertidumbre sobre el precio de las RCEs, objetivos post-Kioto etc.), que inhiben a participar en estos proyectos. El crecimiento futuro de las inversiones en MDL dependerá directamente de la moderación de las incertidumbres y obstáculos existentes: riesgos y CTs. Existe un posible conflicto entre asegurar la integridad ambiental del instrumento y alcanzar la eficiencia en costes del MDL. El excesivo celo en garantizar la adicionalidad del proyecto puede generar CTs administrativos y para los inversores que disuadan a los inversores y mantengan al MDL como un instrumento muy marginal en la estrategia mundial de lucha contra el cambio climático. Además, este celo puede incluso ser contraproducente para lograr otros objetivos esperados. Por ejemplo, está demostrado que aquellos proyectos que mas contribuyen al DS de los 67 Octubre de 2005. Honduras. Proyectos Hidroeléctricos de la Esperanza y del Río Blanco. CDCF (España participante).

202

El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

países huéspedes suelen ser los más pequeños en determinadas categorías (ER), a pesar de las especiales reglas aplicables a los mismos. Pero este tipo de proyectos está también entre los más afectados por sus altos CTs. Así pues, la alta exigencia de comprobación de la adicionalidad de las emisiones de CO2 puede desincentivar especialmente la realización de proyectos que más contribuyen a la sustentabilidad. Por tanto, los tres objetivos característicos del MDL, esquematizados en la Figura 4.8, pueden estar en conflicto.

Fuente: Elaboración propia. Figura 4.8. ¿Objetivos en conflicto?

Quizás el papel a jugar por el MDL sea mantenerse en una escala reducida. Por un lado, el montante de fondos del MDL es relativamente pequeño. Por otro lado, existen los riesgos y CTs mencionados. Sin embargo, pueden tomarse algunas medidas que incrementen la viabilidad de los proyectos MDL. Algunas se refieren a las mejoras estructurales e institucionales de aprobación de los proyectos por parte de los países no-Anexo I y de la JE. Otras están relacionadas con la aplicación de un procedimiento especial para determinadas categorías de proyectos. Y otras son difíciles de definir, como por ejemplo el acuerdo sobre el régimen post-Kioto. En todo caso, por sus propias características, el MDL tendrá un alcance necesariamente limitado para resolver los problemas de la mitigación de emisiones de CO2 y de pobreza de los países menos desarrollados. 4.8. REFERENCIAS BERNOW, S., KHARTA, S., LAZARUS, M. & PAGE, T. (2001). Cleaner generation, freeriders, and environmental integrity: clean development mechanism and the power sector. Climate Policy, 1: 229-249. BHARDWAJ N., et al. (2004). Realising the potential of small-scale CDM projects in India. Petten (Holanda): ECN-C-04-084.

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Los mecanismos flexibles basados en proyectos de reducción de emisiones…

207

ANEXO I.4. Lista de proyectos MDL registrados a 28 de enero de 2006 Fecha de registro

Título

País Huésped

23 En 06

MARCA Landfill Gas to Energy Project

Brasil

23 En 06

San Isidro Hydroelectric Plant

Guatemala

22 En 06

UTE aBarreiro S.A. Rene- Brasil wable Electricity Generation Project

21 En 06

Matanzas Hydroelectric Plant

20 En 06

Biomass Heating in Rural Communities (Project Design Document No. 1)

15 En 06

RSCL cogeneration expan- India sion project

14 En 06

Methane Extraction and Fuel Conservation Project at Tamil Nadu Newsprint and Paper Limited (TNPL), Tamil Nadu

14 En 06

Otros Países

Japón, Reino Unido e Irlanda del Norte

Tipo

Reducciones (t CO2e)

GV

231405

RES-E

13389

Reino Unido e Irlanda del RES-E Norte

48565

Guatemala

RES-E

38493

República de Holanda Moldavia

17888 RES HEATING

Reino Unido e Irlanda del CHP Norte

80157

India

MET

35860

Energy efficiency through installation of modified CO2 removal system in Ammonia Plant

India

EE

24449

09 En 06

LA GLORIA Hydroelectric Project

Honduras

09 En 06

AWMS Methane Recovery Méjico Project MX05-S-11, Baja California.

MET

21601

08 En 06

AWMS GHG Mitigation Project MX05-B-03, Sonora.

Otros

127914

07 Jan 06

Agua Fresca Multipurpose Colombia and environmental services project

Austria

RES-E

27510

06 Jan 06

Olavarría Landfill Gas Recovery Project

Argentina

Holanda, Espña

GV

18688

29 Dec 05

Antonio Moran Wind Power Plant Project in Patagonia Region.

Argentina

Japón

RES-E

26928

27 Dec 05

Biogas Support Program - Nepal Nepal (BSP) Activity-2

Holanda

BIOG

d46893

27 Dec 05

Biogas Support Program - Nepal Nepal (BSP) Activity-1

Holanda

BIOG

46990

25 Dec 05

20 MW Kabini Hydro Electric Power Project, SKPCL

RES-E

44968

Reino Unido e Irlanda del RES-E Norte

Méjico

India

20464

208

Fecha de registro

El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

Título

País Huésped

Otros Países

Tipo

Reducciones (t CO2e)

25 Dec 05

BII NEE STIPA

Méjico

España

RES-E

309979

25 Dec 05

N2O Emission Reduction in Paulínia, SP

Brasil

Francia

N20

5961165

24 Dec 05

GHG emission reduction India by thermal oxidation of HFC 23 at refrigerant (HCFC-22) manufacturing facility of SRF Ltd

Alemania, Reino Unido e Irlanda del Norte

HFC23

3833566

24 Dec 05

18 MW Biomass Power Project in Tamilnadu

Suecia

RES-E

66821

24 Dec 05

PROJECT FOR THE Panamá REFURBISHMENT AND UPGRADING OF MACHO DE MONTE HYDROPOWER PLANT.

España

RES-E

10963

24 Dec 05

PROJECT FOR THE Panamá REFURBISHMENT AND UPGRADING OF DOLEGA HYDROPOWER PLANT.

España

RES-E

12167

18 Dec 05

Yuzaikou Small Hydropo- China wer Station

Reino Unido e Irlanda del RES-E Norte

40480

18 Dec 05

Nanjing Tianjingwa Land- China fill Gas to Electricity Project

Reino Unido e Irlanda del GV Norte

246107

17 Dec 05

“Las Vacas” Hydroelectric Guatemala project

España

GV

90363

17 Dec 05

24 MW Biomass Based Renewable Electricity Generation & Consumption in Ropar, Punjab

India

RES-E

25937

16 Dec 05

10.25MW Chunchi Doddi Grid-connected SHP in Karnataka

India

RES-E

25490

16 Dec 05

3.5 MW Rice Husk based Cogeneration Project at Oswal Woolen Mills Ltd.

India

CHP

22267

10 Dec 05

AWMS GHG Mitigation Project, MX05-B-01

Méjico

Otros

147380

10 Dec 05

Bagepalli CDM Biogas Programme

India

BIOG

19553

09 Dec 05

Granja Becker GHG Miti- Brasil gation Project

Otros

5086

05 Dec 05

Méjico AWMS GHG Mitigation Project, MX05-B-02, Sonora

Otros

121689

03 Dec 05

Cosmito landfill gas project (Improvement of Gas Extraction System in Old Cosmito Dump)

GV

84724

India

Chile

Canadá

Los mecanismos flexibles basados en proyectos de reducción de emisiones…

Fecha de registro

Título

País Huésped

Otros Países

209

Tipo

03 Dec 05

Copiulemu landfill gas Chile project (Center for the Storage and Transfer, Recovery and Control of Waste, Treatment and Disposal of Industrial and Household Waste)

03 Dec 05

JCT Phagwara Small Scale India Biomass Project

Reino Unido e Irlanda del RES-E Norte

28032

28-nov-05

Nubarashen Landfill Gas Capture and Power Generation Project in Yerevan

Armenia

Japón

GV

135000

27-nov-05

N2O Emission Reduction in Onsan

República de Japón, Francia Corea

N2O

9150000

26-nov-05

Cuyamel Hydroelectric Project

Honduras

Reino Unido e Irlanda del RES-E Norte

25353

24-nov-05

Onyx Landfill Gas Recovery Project – Trémembé.

Brasil

Holanda, Francia

GV

70063

14-nov-05

Poechos I Project

Perú

Holanda

RES-E

31463

06-nov-05

4.5 MW Maujhi Grid-con- India nected SHP in Himachal Pradesh

RES-E

13168

30-oct-05

Hapugastenne and Hulu Sri Lanka Ganga Small Hydropower Projects.

Holanda

RES-E

44842

30-oct-05

Small Hydropower ProSri Lanka jects at Alupola and Badulu Oya.

Holanda

RES-E

25109

30-oct-05

Magal Ganga Small Hydropower Project

Holanda

RES-E

34179

29-oct-05

Essaouira wind power pro- Marruecos ject

RES-E

156026

24-oct-05

APCL proposed 7.5 MW Mustard Crop Residue based Power Project

India

Austria

RES-E

40313

Perú

Italia

Sri Lanka

GV

Reducciones (t CO2e) 90125

23-oct-05

Santa Rosa

23-oct-05

DSL Biomass based Power India Project at Pagara

13-oct-05

Rio Azul landfill gas and utilization project.

Costa Rica

Holanda

01-oct-05

Vaturu and Wainikasou Hydro Projects

Islas Fidji

Reino Unido e Irlanda del RES-E Norte

24928

01-oct-05

LOS ALGARROBOS Panamá HYDROELECTRIC PROJECT

España

37213

23-sep-05

SRS Bagasse Cogeneration Project

Reino Unido e Irlanda del CHP Norte

India

RES-E

13845

RES-E

17424

GV

156084

RES-E

22000

210

Fecha de registro

El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

Título

País Huésped

23-sep-05

Tétouan Wind Farm Project for Lafarge Cement Plant

Marruecos

17-sep-05

Landfill Gas Extraction and Utilization at the Matuail landfill site, Dhaka

Bangladesh

17-sep-05

Landfill gas extraction on the landfill Villa Dominico, Buenos Aires

Argentina

02-sep-05

Otros Países

Reducciones (t CO2e)

RES-E

28651

GV

80000

Holanda

GV

588889

Methane capture and com- Chile bustion from swine manure treatment for Peralillo

Canadá; Japón

MET

78867

02-sep-05

Methane capture and com- Chile bustion from swine manure treatment for Corneche and Los Guindos

Canadá; Japón

MET

84083

02-sep-05

Methane capture and com- Chile bustion from swine manure treatment for Pocillas and La Estrella

Canadá; Japón

MET

247428

27 Aug 05

Kuyasa low-cost urban Sudáfrica housing energy upgrade project, Khayelitsha (Cape Town)

EE

6580

19 Aug 05

La Esperanza Hydroelectric Project

Italia

RES-E

37032

15 Aug 05

Salvador da Bahia Landfill Brasil Gas Management Project

Japón, Reino Unido e Irlanda del Norte

GV

664674

06 Aug 05

Clarion 12MW (Gross) Renewable Sources Biomass Power Project

India

RES-E

26300

18-jul-05

5 MW Dehar Grid-connec- India ted SHP in Himachal Pradesh

RES-E

16374

18-jul-05

Graneros Plant Fuel Switching Project

Chile

Japón

CCorn

19438

26-jun-05

Huitengxile Windfarm Project

China

Holanda

RES-E

51429

03-jun-05

Santa Cruz landfill gas combustion project

Bolivia

GV

82680

03-jun-05

Cortecito and San Carlos Hydroelectric Project

Honduras

RES-E

37466

23-may-05

Biomass in Rajasthan – India Electricity generation from mustard crop residues

RES-E

31374

Honduras

Francia

Tipo

Holanda

Los mecanismos flexibles basados en proyectos de reducción de emisiones…

Fecha de registro

Título

País Huésped

23-may-05

e7 Bhutan Micro Hydro Power CDM Project

Bhutan

23 Apr 05

Cuyamapa Hydroelectric Project

24-mar-05

HFC Decomposition Project in Ulsan

08-mar-05

Project for GHG emission India reduction by thermal oxidation of HFC 23 in Gujarat.

11 Jan 05

RIO BLANCO Small Hydroelectric Project

18-nov-04

Brazil NovaGerar Landfill Brasil Gasto Energy Project

Otros Países

Tipo

Reducciones (t CO2e)

RES-E

524

Honduras

RES-E

35660

República de Japón Corea

HFC

1400000

Japón, Holanda, Reino Unido e Irlanda del Norte

HFC23

3000000

Finlandia

RES-E

17800

Holanda

GV

670133

Honduras

Japón

211

Abreviaturas: GV = Gas de vertedero; RES-E = electricidad procedente de fuentes de energía renovable; RES HEATING = calor de renovables; EE = Eficiencia energética; HFC23; CCom = Cambio de combustible; MET= Metano; CHP = Cogeneración.; BIOG = Biogás; NO2; Otros. Fuente: página web de la CMNUCCC: http://www.unfccc.de

CAPÍTULO 5 INTERACCIONES ENTRE LOS SISTEMAS DE COMERCIO DE PERMISOS DE EMISIÓN NEGOCIABLES (PENS) Y OTROS INSTRUMENTOS 5.1. INTRODUCCIÓN El comercio de PENs interactúa con otras medidas de mitigación de Gases de Efecto Invernadero (GEI), como los impuestos, la regulación a través de estándares tecnológicos, las subvenciones y los acuerdos voluntarios o negociables (AV/ANs), así como con otros instrumentos de política ambiental y energética, como las medidas para mejorar la eficiencia energética (EE) y para promover la energía renovable (ER). Esta cuestión tiene connotaciones prácticas muy claras. Por ejemplo, el sistema europeo de comercio de emisiones (SECE) ha sido planteado en un contexto en el que ya existían algunos instrumentos nacionales del tipo mencionado. En los casos en los que el comercio de PENs muestre sinergias y resulten complementarios con respecto a otros instrumentos, debe plantearse la combinación de instrumentos para lograr determinados objetivos sociales. Por el contrario, si existen conflictos entre instrumentos, deben corregirse1. La interactividad entre procedimientos de reducción de GEI ha sido muy poco tratadas en la literatura sobre los sistemas de comercio de PENs, con notables excepciones (Sorrel y Sijm 2005, Egenhofer 2003, Johnstone 2003a, 2003b y Morthorst 2001). En este Capítulo se tratará de plantear cuáles son esas interacciones y cómo pueden resolverse. Tradicionalmente, la literatura sobre política ambiental ha defendido la utilización de un solo instrumento para abordar un problema u objetivo energético-ambiental. Sin embargo, existen muchos objetivos en la política energética-ambiental, y no es posible alcanzarlos todos con un único instrumento. Los países de la OCDE, por 1 Con ciertas excepciones, que se mencionarán en su momento, los sistemas de comercio de PENs considerados en este capítulo y objeto de estudio de la interacción son del estilo cap-and-trade.

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El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

ejemplo, aplican simultáneamente diferentes medidas. Además, existe una tendencia creciente hacia la incorporación de instrumentos económicos en la reducción de emisiones y a mezclar mecanismos y medidas. En este contexto, la introducción del comercio de PENs en la política ambiental debe coordinarse y compatibilizarse con los instrumentos ya existentes. Un problema general de los modelos econométricos que simulan PENs es que representan un mercado ideal de comercio perfectamente diseñado y muy amplio. Sin embargo, como afirma Springer (2003), es probable que este mercado esté fragmentado y se vea afectado por la legislación nacional. De acuerdo con el Protocolo de Kioto, cada país puede elegir el instrumento de mitigación que considere más adecuado, instrumento que no necesariamente tiene que ser el de comercio de PENs. Por lo tanto hay que considerar que los instrumentos seleccionados por cada país tienen que coexistir con un eventual sistema de Comercio Internacional de Emisiones (CIE), a pesar de que la eficiencia de reducción de emisiones del CIE no sea compatible con la diversidad de instrumentos elegido por cada país, tal y como algunos autores señalan (Hahn y Stavins 1999). Sin embargo, también pueden existir sinergias interesantes entre el comercio de PENs con otros instrumentos cuando el primero presenta dificultades de aplicación en determinados sectores. Además, ocurre con frecuencia que resultan necesarias políticas adaptadas a las circunstancias específicas de cada país. De hecho, diferentes países han ido percibiendo cada vez más los beneficios de combinar e integrar distintos instrumentos. Esta integración tiene la ventaja de poder aprovechar las ventajas de los instrumentos específicos aplicados, siempre y cuando el sistema completo se diseñe correctamente. El Protocolo de Kioto ha contribuido de manera crucial a la armonización de instrumentos, al establecer un sistema de CIE, combinado con los Proyectos de Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) y de Acción Conjunta (AC). La propia UE ha establecido el SECE de CO2, que ha dado lugar a la mezcla automática de medidas nacionales en dos contextos: el CIE mundial y el SECE europeo, especialmente en los países de la OCDE. En todo caso, se ha trabajado poco en el estudio de los conflictos y sinergias que pueden surgir en este escenario complejo. El análisis de las interacciones sinérgicas y conflictivas entre todos estos instrumentos es, por tanto, necesario. El presente Capítulo está estructurado de la siguiente forma. La siguiente sección aclara el tipo de coexistencias e interacciones que pueden producirse. La sección 5.3 analiza la interacción del comercio de PENs con otros instrumentos de control de las emisiones de GEI, mientras que las secciones 5.4 y 5.5 muestran las interacciones teóricas entre ese instrumento de mitigación y otras medidas energético-ambientales, como son la política de promoción de electricidad procedente de fuentes de energía renovable (E-FER) y las medidas para mejorar la EE. El Capítulo se cierra con un apartado de conclusiones. 5.2. TIPOLOGÍA DE LA COEXISTENCIA ENTRE INSTRUMENTOS En general, un instrumento puede afectar directamente o indirectamente a un determinado grupo de actores afectados por la reducción de emisiones. El grupo que

Interacciones entre los sistemas de comercio de PENs y otros instrumentos

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tiene obligaciones e incentivos impuestos directamente por el instrumento se denomina objetivo, mientras que el indirectamente afectado sufre las consecuencias de alguna forma a través de los cambios de comportamiento del grupo directamente afectado (Sorrell y Sijm (2005). De acuerdo con estos mismos autores, pueden considerarse cuatro tipos básicos de relación entre el comercio de PENs y el resto de instrumentos: • Coexistencia sin interacción. En este caso no se produce ningún tipo de influencia entre los instrumentos, ni a través de los precios de los PENs, ni a través de los precios de los productos, ni mediante las cantidades establecidas de reducción. • Interacción directa. La interacción directa del comercio de PENs tiene lugar cuando un grupo se ve afectado por dos políticas distintas: por ejemplo, si los participantes en un sistema de comercio de PENs están también sujetos a un impuesto sobre el contenido de carbono de los combustibles utilizados. • Interacción indirecta. Tiene lugar cuando un grupo objetivo se ve indirectamente afectado por una medida y directa o indirectamente afectado por otra. Por ejemplo, si un sistema de comercio de PENs coexiste con obligaciones sobre los distribuidores eléctricos para que compren E-FER, ambos procedimientos darán lugar a mayores precios para los consumidores de electricidad y menores emisiones para los generadores eléctricos. En este caso, los costes de reducción son sufragados total o parcialmente por los consumidores. • Interacción a través del comercio. Ocurre cuando dos políticas se influyen mutuamente como consecuencia del intercambio de algún tipo de permiso o derecho transferible con valor económico ambiental. Por ejemplo, cuando se intercambian derechos de emisión entre dos países con sistemas nacionales de comercio de PENs implantados. La coexistencia del sistema de comercio de derechos de emisión con otros instrumentos puede generar ciertos problemas o desajustes. Estos pueden ser de diferentes tipos (Sorrel 2003; Sorrell y Sijm 2005): • Doble regulación. Tiene lugar cuando un grupo objetivo se ve afectado por dos o más instrumentos, lo que puede provocar problemas de doble contabilidad de las emisiones de GEI. Se produce tanto si se controlan las obligaciones de reducción de las mismas emisiones con dos actores diferentes o si se controla al mismo actor, sometido a dos regulaciones diferentes. En cualquier caso, se genera una doble contabilidad con las emisiones de GEI. Esta eventualidad surge, por ejemplo, si una empresa está sujeta a un sistema de comercio de PENs y, además, a un estándar tecnológico que le obligue a la adopción de una determinada tecnología. • Doble cobertura. La doble regulación puede dar lugar a la doble cobertura, que consiste en la entrega de dos derechos de emisión para cubrir la misma tonelada de emisiones. • Doble acreditación. Ocurre cuando se generan dos derechos de emisión por la reducción de una tonelada de las emisiones. La doble acreditación puede suponer una amenaza para la integridad ambiental del sistema de comercio de PENs.

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El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

• Trato diferenciado y equivalencia del esfuerzo. Se produce cuando diferentes grupos son tratados de diferente manera por los instrumentos de política ambiental. • Vínculo entre sistemas de comercio y fungibilidad. Aquí la cuestión es si dos sistemas de comercio están vinculados por el intercambio de productos o unidades de reducción ambientales, tales como los PENs. La transferencia de los productos ambientales entre dos sistemas está regulada por reglas de transferencia, que pueden restringir movimientos en una dirección, así como por reglas de intercambio, que establecen la equivalencia de unidades de reducción con diferentes denominaciones. La combinación de las reglas de transferencia e intercambio definen la fungibilidad de las unidades intercambiadas, es decir, el grado al cual un producto que se utiliza para cumplir con el primer sistema de comercio puede también utilizarse para cumplir con el segundo sistema. En las siguientes secciones se analiza el tipo de interacción entre el comercio de PENs y el resto de instrumentos, así como los posibles problemas o desajustes que se producen como consecuencia de la misma. 5.3. INTERACCIÓN CON OTROS INSTRUMENTOS DE CONTROL DE LAS EMISIONES DE GEI La interacción puede tener lugar cuando se trata de resolver un mismo problema ambiental, la mitigación de emisiones de CO2 por ejemplo, o cuando hay que resolver varios problemas ambientales. En esta sección se aborda la interacción entre instrumentos de mitigación con un problema ambiental a resolver, y se deja para la siguiente cuando se tratan varios problemas a la vez. Se consideran como otros instrumentos de control de las emisiones de GEI alternativos al comercio de PENs sólo los más relevantes: impuestos, estándares tecnológicos, AV/ANs y subvenciones. El efecto de la interacción se establece sobre criterios clave, como son la eficiencia en costes, incluyendo los costes administrativos y de transacción, la eficacia ambiental, la eficiencia dinámica y la equidad. 5.3.1. Impuestos Como se explicó en el Capítulo 2, las empresas responden a un tipo impositivo fijado reduciendo la cantidad de emisiones hasta que les es rentable hacerlo, es decir, hasta donde la curva de costes marginales de reducción (CMR) iguala el tipo impositivo. De este modo, se igualarían los CMR de las fuentes emisoras y, por lo tanto, se cumpliría el principio equimarginal y la condición de eficiencia en costes. Sin embargo, no se puede conocer a priori el volumen de las emisiones reducidas, que depende de la respuesta de las empresas y de su CMR. Como la CMR es desconocida para las autoridades públicas, no se puede garantizar a priori que con un tipo impositivo establecido se logre una determinada reducción de las emisiones.

Interacciones entre los sistemas de comercio de PENs y otros instrumentos

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La Figura 5.1 muestra que la reducción de emisiones es diferente con un mismo tipo impositivo para diferentes CMRs. En efecto, para un tipo t la curva CMR1 correspondiente a una determinada empresa emitiría E1 toneladas de CO2; la empresa asociada a CMR2 emitiría E2; la vinculada a CMR3, E3, etc. Por el contrario, los sistemas de comercio de PENs fijan un objetivo de reducción de emisiones definido en un determinado periodo de tiempo (periodo de cumplimiento). En este sentido, y al contrario que en los impuestos, el objetivo ambiental está prefijado, por lo que no existe incertidumbre sobre su consecución, siempre que se cumplan las condiciones referidas en el Capítulo 2. Sin embargo, en en caso del comercio de PENs se desconoce cuál será el precio de los derechos de emisión y, por lo tanto, el coste de cumplimiento de reducción. Aunque la literatura sobre los instrumentos de política ambiental ha contrapuesto tradicionalmente los impuestos al comercio de PENs (véase Capítulo 2), se pueden combinar ambos, para aprovechar las ventajas respectivas y reducir sus inconvenientes2. La regla inicial clásica de aplicación de combinación de ambos instrumentos es la establecida por Weitzman (1974) y Roberts y Spence (1976)3. Estos autores muestran que cuando los daños ambientales se incrementan de manera exponencial con el nivel de emisiones contaminantes pero los CMR no aumentan excesivamente, entonces es preferible en términos de bienestar social aplicar el sistema de comercio de PENs. En la situación inversa, con costes marginales de reducción exponenciales e inciertos y bajos daños derivados de las emisiones, es preferible implantar un sistema de impuestos.

Figura 5.1. Diferentes niveles de emisiones con diferentes curvas de CMR 2 En este apartado se considera un impuesto sobre el contenido de carbono de los combustibles utilizados. 3 Roberts y Spence fueron los primeros en observar que la combinación de ambos sistemas es incluso mejor que la utilización única de cada uno de ellos. Explicaron la idea de la válvula de escape, mencionada anteriormente para limitar la incertidumbre sobre el precio de los permisos y los costes de cumplimiento en este apartado 2.8.6.

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La combinación de ambos instrumentos puede aplicarse para diferentes sectores o bien simultáneamente en un mismo sector. Los impuestos son susceptibles de utilizarse en un determinado tipo de fuentes contaminantes pequeñas o móviles, cuyas emisiones son más difíciles de controlar. Su ventaja principal es establecer un límite máximo al coste de control de las emisiones. Por contra, los sistemas de comercio de PENs resultan particularmente idóneos para abordar el problema de las emisiones de grandes instalaciones, mientras que su aplicación a fuentes difusas (sector transporte y residencial) o para pocos participantes resulta complicado y da lugar a elevados costes de transacción y/o poder de mercado. En estas circunstancias, los impuestos pueden ser una alternativa adecuada. De cualquier modo, ambos instrumentos pueden y deben combinarse para abordar el problema de las emisiones de GEI. En general, hay tres situaciones en las que se justifica la introducción de impuestos complementarios a los PENs: como forma de reducir la incertidumbre sobre los costes de reducción, para penalizar el incumplimiento y como forma de recaudar rentas extraordinarias cuando la asignación de los PENs es gratuita (OCDE 2003; Johnstone 2003a). El peso relativo de ambos instrumentos dependerá, entre otras, de consideraciones de equidad, competitividad y fugas. La combinación de ambos tipos de instrumentos reduce la incertidumbre sobre la consecución de un objetivo ambiental prefijado (caso de los impuestos) o de los costes para lograrlo (caso del comercio de PENs). Esta opción híbrida puede lograrse estableciendo un sistema de comercio de PENs en el que exista una “válvula de escape”, es decir, un precio máximo del derecho de emisión a partir del cual el comercio deja de funcionar. El impuesto se aplicaría a partir de ese precio; no se garantizaría entonces la consecución del objetivo de reducción de emisiones preestablecido en el sistema de comercio de PENs, pero se acotaría el coste de reducción. Puede aplicarse en la práctica simplemente estableciendo un precio máximo al derecho de emisión, o bien reservándose el Gobierno un número de permisos en la asignación inicial y vendiéndolos a un precio predeterminado cuando el precio de mercado supere ese nivel máximo4. Esta fórmula minimiza la incertidumbre del coste del cumplimiento para las fuentes contaminantes cuando se incrementa el precio de los derechos de emisión excesivamente por razones ajenas al propio funcionamiento del mercado de comercio de PENs, o por alta volatilidad del precio debida a problemas temporales de liquidez en este mercado. La reducción de la incertidumbre sobre el precio incrementa la aceptabilidad del sistema de comercio de PENs por parte de las fuentes contaminantes y, por tanto, la viabilidad política de implantación. Este sistema híbrido planteado generaría los siguientes desventajas frente a la utilización de un único instrumento: • Con respecto a la utilización única de un sistema de PENs, la combinación de procedimientos no asegura el logro del objetivo de reducción previamente establecido si el precio de los PENs supera el precio máximo fijado por la válvula de escape. • Con respecto a la utilización de un único sistema de impuestos, la combinación con un sistema de PENs concedidos gratuitamente reduciría los ingresos por 4 En el programa americano del SO2, el Gobierno se reservó permisos, que hubiera vendido en el mercado si su precio hubiera alcanzado los 1.500 $.

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recaudación del impuesto, evitando que éstos fueran reciclados para reducir impuestos preexistentes en otros ámbitos diferentes del ambiental (teoría del doble dividendo). • Finalmente, las empresas y sectores obligados a reducir emisiones no aceptarían probablemente dos regulaciones. En algunos países se utiliza la combinación de ambos sistemas con el objetivo de incrementar la aceptación del sistema de comercio de PENs. En efecto, los impuestos constituyen un incentivo negativo, por lo que que las empresas prefieren optar por el sistema de comercio de PENs, que no elegirían si no existiera el impuesto. Por ejemplo, en Reino Unido la participación en el sistema nacional de comercio de PENs exime a la empresa de estar sujeta al pago de la tasa de cambio climático (Climate Change Levy)5, mientras que en Suecia y Noruega el incentivo para participar en el comercio de PENs reside en la exención de los impuestos ambientales6. La interacción entre ambos instrumentos puede ser negativa por redundante, o generar distorsiones competitivas nacionales e internacionales. Un ejemplo extremo de redundancia entre instrumentos tiene lugar cuando el tipo impositivo del impuesto es igual al precio de los permisos, éstos son distribuidos mediante subasta y ambos instrumentos se aplican a la misma población. En general, la interacción instrumental es una cuestión compleja, y depende de las modalidades diferentes aplicadas. 5.3.1.1. Tipo impositivo diferente al precio de los PENs subastados Si el tipo impositivo es superior al precio de los PENs, entonces éstos son redundantes, pues las empresas tendrían la prioridad de cumplir con el impuesto, que aportaría la señal económica a considerar por parte de las fuentes contaminantes. Si el precio de los PENs es superior al tipo impositivo, entonces el impuesto resultaría redundante. En todo caso, habría que cuestionar el sentido de aplicar ambos instrumentos simultáneamente. 5.3.1.2. PENs concedidos gratuitamente En este caso las emisiones cubiertas por la asignación gratuita de PENs estarían sujetas al pago del impuesto, mientras que las emisiones que superasen la posesión de PENs estarían sujetas a aquel instrumento que resultase más barato. La Figura 5.2 muestra cómo funcionaría este sistema en el caso concreto de una empresa. El tramo O-e1 permisos de emisión resultaría gratuito. Teniendo en cuenta las emisiones iniciales (e3), a la empresa le interesaría reducir hasta e2, que es donde se igualan los 5 Este enfoque también se trató de aplicar en Francia. Se propuso que las empresas que participaran en un eventual sistema de permisos francés pudieran estar exentos del impuesto general de actividades contaminantes. Sin embargo, ninguno de los dos sistemas fue finalmente adoptado (Johnstone 2003a). 6 Sin embargo, si esa exención de impuestos se considera como una subvención, debería incluirse esta discusión en el apartado de subvenciones. En Noruega la idea fue que las empresas exentas de pagar el impuesto de carbono participasen en el previsto sistema de comercio de PENs noruego.

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CMR con el precio de los PENs, pagando el precio fijado por el mercado por las emisiones entre e1 y e2. Por tanto, la empresa pagaría por tres conceptos diferentes. Por un lado, pagaría por las emisiones cubiertas por los PENs concedidos gratuitamente, que están sujetas al pago del impuesto t (área A). Además, pagaría el área B en concepto de adquisición de PENs, por ser su precio PPEN, inferior al tipo impositivo de los impuestos t, para cubrir sus emisiones entre e1 y e2, y C en concepto de costes de reducción de las emisiones entre e3 y e2.

Figura 5.2. Combinación de impuestos y PENs

El dinero recaudado por la aplicación del impuesto a las emisiones cubiertas por los PENs asignados gratuitamente (área A) podría destinarse a ciertos objetivos sociales, incluidos la reducción de impuestos sobre el factor trabajo, en la línea de la teoría del doble dividendo (véase Capítulo 2). Además, se generaría un incentivo al cambio tecnológico mayor que si se aplicara únicamente un sistema de PENs concedidos gratuitamente. Varios autores que han analizado la eficiencia dinámica de los instrumentos de mitigación han concluido que los permisos subastados y los impuestos generan mayor incentivo al cambio tecnológico que los PENs distribuidos gratuitamente y, a su vez, éstos generan mayor incentivo que otros instrumentos (véase capítulo 2).

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5.3.1.3. Diferentes grupos objetivo La combinación de ambos instrumentos dirigidos cada uno a diferentes grupos afectados directamente por la reducción de emisiones (grupos objetivos) puede generar un problema de doble regulación. Por ejemplo, podría generar problemas cuando se introduce un sistema de comercio de PENs que cubre las emisiones de los usuarios de energía sometidos a un impuesto que por el suministro de energía. En este caso de doble regulación con combinación de un sistema de impuesto y otro de comercio de PENs, el coste marginal de la reducción puede incrementarse para aquellos actores o empresas sometidos a ambos sistemas. Por ejemplo, si un generador de electricidad debe comprar derechos para cubrir las emisiones de su planta a la vez que tiene que comprar combustibles fósiles a un precio que incluye un impuesto sobre el contenido de carbono, entonces estaría sujeto a una doble regulación, lo cual parece injusto. 5.3.1.4. Distorsiones entre países Si existe un sistema de CIE, pero un país aplica también un impuesto, entonces las empresas de este país sufrirían una desventaja competitiva con respecto a las empresas de otros países del mismo sector, siempre que el tipo impositivo sea superior al precio del permiso en el mercado internacional7. El país del impuesto reduciría entonces las emisiones más de lo que lo haría sin su aplicación. La forma de evitar la interacción directa entre ambos instrumentos consiste en eliminar uno de los dos cuando el otro se aplica, o eximir uno de ellos a los grupos afectados. 5.3.2. Estándares tecnológicos y de emisión Como se mencionó en el Capítulo 2, los estándares tecnológicos exigen la adopción de una determinada tecnología para reducir las emisiones. En principio, este instrumento entra en conflicto con un sistema de comercio de PENs, que es “ciego” en términos tecnológicos, pero permite reducir las emisiones al menor coste, dejando al sector privado la elección de la tecnología que considere más apropiada para lograr ese objetivo. Un estándar tecnológico es, por lo tanto, mucho menos flexible que el comercio de PENs. En principio, estos dos instrumentos son incompatibles y no tendría sentido mezclarlos. En efecto, si hay un estándar tecnológico preexistente la introducción de un sistema de comercio de PENs no aportaría nada, ni en términos de reducción de emisiones adicionales ni de eficiencia en costes. La pérdida de eficiencia del sistema combinado se debe a la inhibición del incentivo a comerciar derechos de emisión,

7 Obviamente, se supone que las empresas del país sujetas al impuesto están exentas de participar en el sistema de CIE, pues en caso contrario soportarían un elevado coste como consecuencia de la doble regulación.

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pues todas las empresas estarían obligadas a reducir en la misma cantidad, dada por las especificaciones técnicas de la tecnología que obligatoriamente tienen que adoptar. No podrían, por tanto, cumplir con esos objetivos comprando PENs en el mercado. De este modo, se reduciría la demanda de PENs al mínimo. Podría decirse que en este caso el estándar tecnológico anularía de hecho el instrumento del comercio de PENs. Aunque la aplicación conjunta de los estándares tecnológicos y del comercio de PENs no es recomendable, es interesante analizar la realidad actual en los países europeos. Las empresas europeas incluidas en el SECE no están sujetas a un sistema de estándares tecnológicos para las emisiones de GEI. Es decir, no existen dos instrumentos que cubran las emisiones de GEI. Sin embargo, existen estándares tecnológicos para otras emisiones distintas de los GEI, pero con efectos locales (Egenhofer 2003). Esta combinación puede limitar las opciones tecnológicas que una empresa tiene a su disposición para reducir las emisiones de GEI, pues debe adoptar determinadas tecnologías para cumplir con las otras regulaciones. En el sistema europeo este problema se planteó inicialmente con respecto a la Directiva de Control y Prevención Integrada de la Contaminación (Directiva IPPC)8. Como las empresas podrían estar sujetas a una doble regulación, una a través de un estándar tecnológico y otra a través del techo global a los derechos de emisión, se recurrió a la solución de excluir las emisiones de GEI cubiertas por el SECE del permiso exigido por la Directiva IPPC9. No obstante, como en el caso de los AV/AN, a veces la incompatibilidad es más teórica que real y un instrumento de comercio de PENs puede aprovechar en parte la preexistencia de un instrumento de estándares tecnológicos. Por ejemplo, la IPPC y la Directiva de Grandes Instalaciones de Combustión pudieron resultar útiles para definir qué instalaciones debían incluirse en el sistema de comercio de PENs10. En el caso de un estándar que no obligue directamente a la adopción de una tecnología determinada, sino que establezca únicamente un objetivo de reducción de las emisiones (estándar de emisiones), entonces la incompatibilidad podría desaparecer. Sería el caso en el que se utilizara un estándar de emisiones preexistente para asignar los PENs. Se permite entonces que los permisos no negociables característicos de un sistema de estándares de emisión puedan negociarse, convirtiendo el sistema de estándares en uno de PENs. De este modo, el comercio de PENs incrementaría la flexibilidad en el cumplimiento respecto al estándar. En otras palabras, el sistema estándar se convertiría automáticamente en un sistema de comercio de PENs, con la asignación de PENs establecidas según el estándar y con un incentivo 8 Directiva 96/61/UE, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la Prevención y el Control Integrados de la Contaminación. DOCE nº L, 257/26, de 10 de octubre de 1996. 9 Para ello se introdujo una modificación de la Directiva IPPC en la Directiva de Comercio de PENs (art. 25), en virtud de la cual “en el caso de que las emisiones de GEI de una instalación estén especificadas en el Anexo I de la Directiva 2003/87/CE (…) el permiso no incluirá un valor límite de emisión para las emisiones directas de ese gas a menos que sea necesario para garantizar que no se provoque ninguna contaminación local significativa”. 10 En todo caso, como sugiere el Libro Verde del Comercio de PENs de GEI en la UE, en algunos casos la Directiva IPPC puede haber favorecido indirectamente al instrumento de comercio de PENs al establecer el concepto de “Mejores Tecnologías Disponibles”, que puede ser útil para el proceso de asignación de los derechos de emisión en el contexto de la Directiva de Comercio de PENs.

Interacciones entre los sistemas de comercio de PENs y otros instrumentos

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para las empresas a comerciar11. Aquellas cuyas emisiones estuvieran por debajo del estándar podrían vender la diferencia a las situadas por encima. La posibilidad de utilizar regulaciones previas para realizar la asignación de permisos de emisión puede ser una de las más importantes contribuciones de los estándares al comercio de PENs. Tiene la ventaja de evitar el castigo a las empresas que han llevado a cabo esfuerzos de reducción de las emisiones antes de la implantación del sistema de comercio de PENs, empresas que se verían perjudicadas por una asignación basada en las emisiones recientes. Además, las estructuras organizativas y administrativas creadas para aplicar los estándares pueden ser utilizadas para implantar el sistema de comercio de PENs. Esta sinergia estructural también puede aprovecharse para la coexistencia de un sistema de impuestos y de comercio de derechos de emisión. Sin embargo, los elementos de incompatibilidad entre estándares y comercio de PENs son más fuertes que los de compatibilidad. Aunque un sistema de comercio de PENs podría introducir cierta flexibilidad en el cumplimiento en un sistema preexistente de estándares, tanto la flexibilidad como la eficiencia en costes son menores con respecto a un sistema puro de comercio de PENs. 5.3.3. AV/AN Algunos autores proponen combinar un sistema de AVs/ANs con un sistema de comercio de PENs. La combinación puede utilizarse, bien para facilitar el cumplimiento del AV/AN utilizando permisos de emisión, bien para realizar la asignación de permisos en un sistema de comercio de PENs en base a los objetivos establecidos en un AV/AN. No obstante, como se explica más adelante, esta segunda interacción resulta más complicada, pues los objetivos de ambos instrumentos en términos de emisiones de CO2 suelen estar fijados de manera diferente (objetivos absolutos los PENs, relativos el AV/AN) y puede resultar difícil establecer equivalencias entre unos y otros. En efecto, una propuesta original que incrementaría la flexibilidad de cumplimiento con el AV consistiría en permitir que aquellas empresas/sectores que no alcanzasen el objetivo acordado en el AV/AN pudieran cubrir la diferencia pagando a otras para que superaran ese objetivo12. Ésta es una modalidad implícita del comercio de PENs, aunque podría ser más explícita permitiendo la compra de permisos para cumplir los objetivos del AV/AN13.

11 Éste es el caso, por ejemplo, del Programa de Comercio de PENs de EEUU (US Emissions Trading Programme). A pesar de su nombre, este sistema no implicó la creación de un mercado de emisiones en sentido puro, pero permitía cierto comercio de permisos (créditos de reducción de emisiones) a través de los denominados offsets (intercambios entre fuentes contaminantes nuevas y existentes) y “burbujas” (intercambios dentro de la empresa), incrementando la flexibilidad del sistema. 12 Como los AVs/ANs se implantan para todo un sector, el caso más realista es suponer una negociación intrasectorial entre empresas. Este tipo de comercio ha tenido lugar en el Acuerdo Negociado de Emisiones de GEI neozelandés, a través de “burbujas” y offsets entre las empresas que no han cumplido el AN y las que lo han cumplido de sobra. 13 Por ejemplo, en Alemania pueden utilizarse créditos de MDL y AC para cumplir los objetivos de reducción de emisiones de los AVs.

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El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

Sin embargo, en la práctica la coexistencia de ambos instrumentos es difícil, pues si una industria acuerda participar en un AV es precisamente para evitar otro tipo de regulaciones más duras, como el comercio de PENs, donde un incumplimiento del objetivo de reducción implica el pago de una multa, mientras que en los AVs/ANs no está prevista sanción alguna (FIELD 2000). Dicho de otra forma, una industria comprometida con un AV es probable que rechace la vinculación a otro instrumento, como el comercio de PENs. Éste parece ser el enfoque holandés del AV (véase Sijm y Van Dril 2003). Por ejemplo, la aplicación del AV en Holanda permitió a las empresas exigir que no se aplicaran medidas nacionales adicionales para reducir el CO2 por parte de las empresas afectadas. Además, la combinación de PENs y AVs/AVs genera al menos un problema importante: resulta particularmente complicado combinarlos cuando sus objetivos se basan en la eficiencia energética, pues mientras el comerco de PENs expresa la eficiencia en toneladas de CO2 ahorradas, el AV/AN lo expresa en otras unidades. Así pues, resulta difícil establecer cómo una empresa puede realizar una transacción con otra mediante un sistema que mantiene unidades de referencias heterogéneas: toneladas de CO2 y, por ejemplo, tep14, producción, etc. Incluso cuando los AVs están establecidos en términos de emisiones de CO2 existe un problema de compatibilidad. La razón es que, en este contexto, los AVs suelen definirse en términos relativos (emisiones por unidad de producto), mientras que los sistemas de comercio de PENs se establecen en términos absolutos, y cada permiso equivale a una tonelada de CO2. Para calcular el déficit de emisiones del AV se necesitaría, entre otras cosas, calcular la producción esperada del producto asociado al AV. El cálculo no resulta sencillo, pues habría que establecer un escenario futuro de producción basado en supuestos más o menos discutibles en lugar de en variables objetivas (CCAP 1999)15. La cuestión resultaría diferente si los AV, implantados con anterioridad al comercio de PENs, estableciesen objetivos de reducción absolutos por sector y empresa, en vez de objetivos relativos. En ese caso podrían tomarse esos objetivos absolutos como una referencia fundamental de la asignación de derechos en el comercio de PENs. Las empresas estarían sujetas entonces a las dos regulaciones y podrían encontrarse en cualquiera de las dos situaciones siguientes: con nivel de emisiones por debajo de la asignación inicial o por encima. En el primer caso, la empresa podría vender los PEN en el mercado y obtener un ingreso adicional. Venderían estos permisos a las empresas no cumplidoras, que podrían así alcanzar el objetivo del AV. El comercio de derechos incrementaría entonces la flexibilidad de cumplir con el objetivo del AV y mejoraría su eficiencia, pues permitiría reducir el coste de incumplimiento a través de la compra de PENs. En este caso, y a diferencia del instrumento anterior (estándares), el comercio de PENs anularía de hecho al AV, aportando flexibilidad al sistema.

14

Tep = toneladas equivalentes de petróleo. Johnstone (2003a) apunta otra dificultad para combinar ambos instrumentos: el hecho de utilizar los permisos para cumplir con los AV/AN exige tomar medidas de control y ejecución, lo que resulta impropio en la mayoría de los AV. 15

Interacciones entre los sistemas de comercio de PENs y otros instrumentos

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En general, el AV resulta un sistema redundante con el comercio de PENs. Puede argumentarse entonces que no tiene sentido aplicarlo exclusivamente para reducir las emisiones de CO2 y combinarlo con un sistema de PENs, pues el primero es claramente ineficiente con respecto al segundo. Sin embargo, esta redundancia choca con la realidad de muchos países europeos, en los que existían AVs/ANs con anterioridad a la aplicación del sistema de comercio de PENs europeo. En este caso puede defenderse la coexistencia, a pesar de los problemas prácticos que entraña, pues el comercio de PENs aporta flexibilidad al sistema de AV/AN previamente establecido. El principal beneficio de la combinación reside en que la asignación de los derechos de emisión, que resulta la parte más controvertida y difícil en un sistema de PENs, puede basarse en los objetivos establecidos en los AVs, reduciéndose así los costes de negociar esas asignaciones. De hecho, algunos países han tratado de aplicar este enfoque en la elaboración de sus respectivos Planes Nacionales de Asignación (PNAs) para cumplir con la Directiva europea de CO2 (por ejemplo, Holanda). En Francia también se ha planteado la utilidad de los objetivos establecidos por los AVs para realizar la asignación de derechos de emisión en el contexto del PNA francés. Sin embargo, existe un problema en la combinación entre los AVs/ANs y el comercio de PENs para asignar los permisos, especialmente cuando la asignación se hace en un contexto de empresas que estaban cubiertas por el AV/AN y otras que no lo estaban. En esta ocasión puede haber un perjuicio para las primeras, pues éstas ya habían tomado medidas tempranas para cumplir con el AV/AN y se sentirían perjudicadas por la asignación gratuita respecto a las segundas. Por tanto, se puede considerar que la combinación óptima de ambos instrumentos tiene lugar de manera secuencial. Es decir, los AVs/ANs pueden jugar un papel de transición hacia el comercio de PENs, como antecedentes para suministrar información relevante en las asignaciones futuras. El objetivo de reducción de emisiones negociado con un sector podría utilizarse entonces en la asignación al sector, al tiempo que se incentivara a las empresas para participar en el comercio de PENs. Se conseguiría de este modo que algunas empresas tomaran medidas de reducción antes de participar en el mercado de PEN. La explicación de esta sección se aplica, sobre todo, a la interacción de los AVs/ANs con el comercio de PENs tipo cap-and-trade. No obstante, los AVs basados en estándares de rendimiento (emisiones por unidad de producto) pueden funcionar bien cuando se combinan con sistemas de permisos de emisión basados en créditos, es decir basados en objetivos relativos (por unidad de producto)16. En este caso, aquellas empresas que emitan menos por unidad de producto que el estándar de eficiencia de CO2 en el que se basa el AV, pueden obtener créditos de emisión para vender a las empresas cuyas emisiones por unidad de producto son mayores que ese estándar17. En toda la argumentación anterior se ha supuesto que el total de emisiones reducidas con el AV iguala el techo a las emisiones con el instrumento de comercio de

16

Para una descripción de los sistemas basados en créditos, puede consultarse el Capítulo 2. Obsérvese que la expresión “estándar de rendimiento” es diferente a los estándares de emisión y tecnológicos. 17

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derechos de emisión. Sorrell y Sijm (2005) observan que, si los límites de emisiones de los AVs son excesivamente ambiciosos, las emisiones totales se reducirían más allá del techo global establecido en el comercio de PENs. El sistema de comercio de PENs resultaría redundante entonces y el precio de los PENs sería cero. En este caso podría ocurrir que los costes de cumplimiento se incrementasen con respecto al uso único de un sistema de comercio de PENs, como consecuencia de que la redistribución de las actividades de mitigación entre los participantes alteraría la que otorga el equilibrio a la eficiencia del comercio de PENs. 5.3.4. Subvenciones Los sistemas de PENs son tecnológicamente “ciegos” o “neutros”. Esto significa que no prescriben la utilización de tecnologías particulares de forma directa, sino que sólo incentivan a los actores económicos (empresas) a utilizar tecnologías de menor coste en la mitigación de las emisiones. Por el contrario, las subvenciones promueven directamente el desarrollo o difusión de tecnologías concretas. En este sentido, existe por tanto una diferencia cualitativa fundamental entre ambos instrumentos que puede dar lugar a un cierto conflicto cuando ambos se combinan. Las subvenciones para reducir las emisiones de GEI pueden ser de varios tipos, pero en este apartado se consideran únicamente dos modalidades fundamentales a la inversión: subvenciones a la I + D + i y subvenciones para la adquisición de bienes de equipo que incorporen tecnologías que reduzcan las emisiones. Las subvenciones a la I + D + i en nuevas tecnologías se conceden bajo la justificación económica de la existencia de un fallo de mercado en la provisión de esos fondos para investigación. Este apoyo permite la aparición y aplicación comercial de nuevas tecnologías que permitirán reducir las emisiones de los procesos productivos en el futuro, o bien reducir su coste o la aplicación de otras tecnologías ya existentes. Este factor resulta crucial para que la tecnología sea adoptada y experimente sucesivas mejoras de su calidad, así como reducciones de costes a consecuencia de los efectos de escala y aprendizaje, para que pueda finalmente ser atractiva para futuros adoptantes. Por ejemplo, en España varios programas nacionales han concedido este tipo de subvenciones (PITMA, ATYCA, PROFIT). Por otro lado, las subvenciones a la inversión de tecnologías menos emisoras tratan de reducir la barrera que supone sus altos costes de capital iniciales. Normalmente la subvención es parcial, es decir, sólo cubre parte de la inversión total, asumiendo la propia empresa el resto. Por ejemplo, esta fórmula ha sido utilizada por muchas Comunidades Autónomas españolas para apoyar la introducción de la energía solar fotovoltaica. La coexistencia de las subvenciones con un sistema de comercio de PENs es perfectamente justificable, aunque puede dar lugar a un conflicto en la reducción de las emisiones a corto plazo. En efecto, por un lado, las subvenciones a la inversión provocan que las tecnologías de reducción de las emisiones subvencionadas sean más atractivas de lo

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que lo serían sin ellas. Si existe un mercado de PENs se estimula que las tecnologías más caras para reducir las emisiones sean adoptadas, en detrimento de otras más baratas, reduciendo la eficiencia en costes del sistema a corto plazo. Además, la reducción de la eficiencia en costes no resulta eficaz ambientalmente de manera global, pues las emisiones evitadas por las tecnologías subvencionadas se hubieran reducido de todas formas con un sistema de comercio de PENs, y a menor coste18. Por lo tanto, la razón de combinar ambos instrumentos debe basarse en otro argumento de mayor perspectiva en el tiempo y no en la reducción inmediata de emisiones de CO2. Las razones más importantes para justificar esta combinación se basan en que el comercio de PENs genera un aumento del coste de las tecnologías más contaminantes, lo que estimula el empleo de las tecnologías menos contaminantes. Sin embargo, el incremento en la competitividad de las menos contaminantes depende del incremento de los costes de las menos limpias, que a su vez depende del precio de los PENs y de los propios costes de las tecnologías más limpias derivado de la aplicación del sistema de comercio de PENs. En ocasiones, el incremento de costes de las tecnologías más emisoras no es lo suficientemente elevado, o el coste de las menos emisoras es demasiado alto, para que se produzca la sustitución de las segundas por las primeras. En realidad, éste es el efecto que el comercio de PENs pretende: lograr las reducciones al menor coste y, por tanto, facilitar aquellos procesos de sustitución tecnológica que sean eficientes en costes. Sin embargo, este objetivo a corto plazo puede entrar en conflicto con la eficiencia a largo plazo, pues resulta necesario contar en el futuro con tecnologías de bajas emisiones para lograr objetivos más ambiciosos a un coste razonable. Pero para alcanzar el objetivo a largo plazo, las tecnologías tienen que empezar a desarrollarse. Además, esas tecnologías pueden tener beneficios adicionales en términos de seguridad y diversificación del suministro energético, empleo, reducción de otros contaminantes, etc. Se ha demostrado que, al generarse un incentivo relativamente pequeño a la adopción de tecnologías que reducen las emisiones a largo plazo, el comercio de PENs puede mostrarse insuficiente para estimular los cambios tecnológicos. Como se mencionó en el Capítulo 2 al tratar la cuestión de la eficiencia dinámica, se puede producir un círculo vicioso, en virtud del cual las nuevas tecnologías no se adoptan porque resultan más caras, y son más caras porque no se adoptan. Su difusión permite una reducción de costes y una mejora de calidad por los efectos de aprendizaje y economías de escala, pero sólo mediante la subvención puede

18 Como consecuencia de la subvención se reduce la demanda de PENs, lo que hace caer su precio y provoca que las tecnologías que estaban justo por debajo del precio del permiso en la curva CMR antes de aplicarse la subvención no sean adoptadas. En cambio, se adoptarán otras tecnologías que reciben la subvención y que tienen costes marginales por encima del precio inicial de los PENs. Johnstone (2003b) considera que las subvenciones se podrían utilizar precisamente para reducir los elevados costes que las empresas deben soportar por el elevado precio de los PENs. Consideramos, no obstante, que utilizar las subvenciones con este propósito es inadecuado, por las distorsiones que generan en el mercado de PENs y por la dificultad e incertidumbre de control sobre el precio de los PENs que supone. Sería más adecuado utilizar el sistema de la “válvula de escape”, como se ha mencionado en el apartado de impuestos.

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romperse el rechazo inicial a adoptarlas como consecuencia de su elevado coste. Por lo tanto, se justifica claramente la coexistencia del comercio de PENs, que logra reducciones de las emisiones eficientes en costes a corto plazo, y las subvenciones, que pueden permitir reducciones a largo plazo a un coste razonable. En este caso, ningún instrumento se impone al otro, sino que se complementan perfectamente ambos por sus diferentes horizontes temporales de actuación. De cualquier modo, a corto plazo puede existir algún conflicto, como se ha mencionado anteriormente19. Por lo tanto, ambos instrumentos tienen un alto potencial de complementariedad. Sin embargo, se debe ser muy cuidadoso en garantizar esa complementariedad y, en lo posible, evitar los efectos distorsionantes y potencialmente perversos que las subvenciones pueden tener sobre el sistema de PENs20. En todo caso, las subvenciones deben tener fecha de caducidad. 5.4. INTERACCIÓN CON LOS SISTEMAS DE PROMOCIÓN DE LA ER Una de las interacciones entre instrumentos que ha comenzado a ser analizada por la literatura recientemente es la que se produce entre el comercio de PENs y los mecanismos de promoción de la ER. En esta sección justificaremos la coexistencia de ambos instrumentos y estudiaremos su interacción. 5.4.1. Justificación de la coexistencia de los instrumentos Los sistemas de comercio de PENs estimulan el desarrollo de las fuentes de ER en general y de la electricidad procedente de la ER (E-FER) en particular, a pesar de que este tipo de instalaciones no reciben derechos de emisión21. El estímulo se produce porque las fuentes convencionales fósiles están sujetas a objetivos de reducción, lo que provoca la compra de derechos de emisión para cubrir la dife19 Es poco probable, por ejemplo, que el comercio de PENs genere incentivos relevantes para la adopción de tecnologías renovables como la solar fotovoltaica, de elevado coste relativo. Para ello el coste del PEN debería estar en torno de entre los 100 y 200 €/tonelada de CO2. Pero sigue habiendo una justificación para que esas tecnologías se difundan: el logro de los objetivos de emisiones de GEI a largo plazo y los beneficios adicionales a que dan lugar. 20 Obviamos aquí otros casos de coexistencia entre ambos mecanismos como, por ejemplo, el que se produce cuando se obtienen ingresos derivados de la subasta de los PENs y éstos se dedican a subvencionar determinadas actividades. Esta alternativa ha sido analizada en el Capítulo 2 (teoría del doble dividendo). Además, puede considerarse que un sistema de PENs concedidos gratuitamente supone indirectamente la concesión de una subvención a las empresas para incrementar la viabilidad política de introducir un sistema de PENs. 21 En general, en un sistema de comercio de PENs las instalaciones de ER no tienen objetivos de reducción de las emisiones. Así, aunque no emiten GEI, no reciben PENs. Sin embargo, en ocasiones se ha planteado conceder permisos a esas instalaciones como incentivo añadido para su implantación. Esta opción se ha planteado, por ejemplo, en el sistema americano de la Lluvia Ácida (véase Harrison y Radov 2002 en este sentido). Sin embargo, lo normal es que no se concedan permisos a la ER, pues se considera que los incentivos propios se de estas instalaciones son suficientes. Éste es, por ejemplo, el caso del SECE.

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rencia entre los objetivos de reducción y las emisiones, o la reducción de las emisiones adoptando nuevas tecnologías. En cualquiera de los casos, supone un coste añadido para las instalaciones que generan electricidad a partir de fuentes convencionales (combustibles fósiles). Este sobrecoste provoca un aumento del precio de la electricidad vendida en el mercado. Algunos modelos y estudios predicen cuál será el incremento en el precio de la electricidad (Tabla 5.1), que depende de los siguientes factores: el precio del permiso de CO2, los mecanismos de regulación de precios, la capacidad de generación disponible, la presión competitiva, la elasticidad-precio de la demanda, la concentración del mercado y el método de asignación de los PENs (Reinaud 2003). TABLA 5.1. Incremento del precio de la electricidad previsto por algunos modelos Modelo

Precio CO2 (€/t CO2)

ICF Consulting

5 (2005–2007) 10 (2008–2012) 7,5 (2006) 20 (2006) 20

Dresdner Reinaud

Incremento del precio de la electricidad mayorista (%) 19 Intervalo: del 3 (España) al 22 (Alemania) Intervalo: del 7 (España) al 57 (Alemania) 21

Fuente: Elaboración propia a partir de Dresdner (2003) y Reinaud (2003).

Para los generadores de ER el incremento del precio de la electricidad supone un ingreso extra y, al no tener que comprar permisos en el mercado, da lugar a un beneficio adicional. Sin embargo, este beneficio es limitado, debido a que las fuentes renovables representan un elevado coste con respecto a las convencionales. Por ejemplo, Reinaud (2003) utiliza datos de la Agencia Internacional de la Energía para calcular los costes marginales de generación a corto (CMCP) y a largo plazo (CMLP) en la UE (Tabla 5.2). A corto plazo, las tecnologías de generación serían, de menor a mayor coste: hidráulica, eólica, nuclear, carbón, ciclos combinados de gas natural, caldera de gas, turbina de gas, petróleo y turbina de gas de combustión diésel. Si hay una restricción de CO2, el orden sería similar al anterior, aunque los CMCP de los combustibles fósiles se incrementarían, es decir las centrales térmicas de carbón resultarían más caras. Las tecnologías con los menores CMLP serían, en orden ascendente: ciclos combinados de gas natural, carbón, nuclear, eólica terrestre, eólica marina y biomasa. Con un objetivos de CO2, y suponiendo un precio del PEN de 20 €/t CO2, el orden cambiaría, y el ciclo combinado de gas natural sería la tecnología de menor coste, seguida de la nuclear, eólica terrestre, carbón, eólica marina, petróleo y biomasa. Como es lógico, el objetivo de CO2 provoca un incremento en la competitividad de la ER y cierto desplazamiento de las tecnologías de combustibles fósiles, lo que daría lugar a un cambio limitado en la elección tecnológica a favor de las plantas de E-FER.

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TABLA 5.2. Costes marginales de generación a largo (CMLP)y a corto plazo (CMCP), con y sin cuota de carbono (€/MWh) CMCP (€/MWh) Sin cuota de carbono Con cuota de carbono (precio = 20 €/t CO2) Hidráulica Eólica Nuclear Carbón Ciclo combinado de gas Caldera de gas Turbina de gas Petróleo Turbina de gas (combustión diésel)

3 6 10 18

3 6 10 36

26 32 34 56

34 42 46 67

125

135

CMLP (€/MWh) Sin cuota de carbono Con cuota de carbono (precio = 20 €/t CO2) Nuclear Carbón Ciclo combinado de gas Petróleo Eólica terrestre Eólica marina Biomasa

38 34

38 51

29 72 69-41 71-59 132-89

36 83 69-41 71-59 132-89

Fuente: Elaboración propia a partir de Reinaud (2003).

Sólo en el caso de que el objetivo de reducción de las emisiones fuera muy ambicioso se generaría un fuerte incentivo al desarrollo de las renovables22, pues el coste marginal de cumplimiento y el precio de los derechos de emisión resultarían también elevados. Pero este escenario entraría en conflicto con la consecución de los objetivos de mitigación de emisiones al menor coste posible. En principio, parece que la coexistencia de un sistema de comercio de PENs con instrumentos de promoción de la ER no es recomendable. Como la ER constituye una forma más cara de reducción de las emisiones de CO2 que otras alternativas, el 22 El incremento en los costes de los combustibles fósiles como consecuencia de la cuota de CO2 puede no resultar suficiente para aquellas tecnologías que requieren grandes inversiones iniciales (como la E-FER) para introducirse en el mercado. Esta insuficiencia se debe a que algunas fuentes de ER son aún tan caras que un incremento en los costes de la electricidad convencional no las haría competitivas a menos que el precio del PEN fuese muy elevado. Reinaud (2003) calcula que este precio estaría en torno de los 30-200 €/t CO2.

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CUADRO 5.1. Beneficios socioeconómicos ambientales añadidos de la energía renovable (ER) La mitigación del cambio climático es sólo uno de los posibles beneficios del desarrollo de la electricidad procedente de la ER (E-FER). Existen otros beneficios ambientales, como la reducción de las emisiones de contaminantes locales. Además, la E-FER aporta ventajas socioeconómicas, tales como oportunidades de desarrollo, empleo e inversión. Finalmente, con la ER Europa puede reducir su dependencia de combustibles fósiles y mitigar los riesgos relacionados con la seguridad del suministro energético, que es ciertamente una preocupación política importante hoy en día. Sin embargo estos beneficios derivados de la E-FER no son suficientes por sí mismos para justificar la implantación de sistemas de apoyo; si el mercado valorase esas ventajas (externalidades positivas), la E-FER se introduciría en él sin ninguna necesidad de apoyo público. Además, cuando se considera un enfoque dinámico, la promoción de la E-FER está incluso más justificada. En una situación de competencia tecnológica como la que caracteriza al mercado eléctrico, y gracias a los efectos de aprendizaje, la tecnología dominante ha sido capaz de reducir sus costes y ser mejor conocida por los actores económicos. Este efecto se retroalimenta, es decir la tecnología dominante se adopta cada vez más porque ha sido técnicamente mejorada y es más barata. Las tecnologías renovables emergentes no tienen una oportunidad en este contexto, a menos que se las apoye desde el principio (del Río y Gual 2004). Este escenario genera una situación de bloqueo tecnológico o lock-in, que es muy negativa a largo plazo, pues serán necesarias nuevas tecnologías de reducción de las emisiones con un coste razonable para lograr los objetivos de reducción futuros. La ER tendrá un coste razonable si se empieza a promover hoy, pues los efectos de aprendizaje permiten rebajar los costes de reducción, cuyos efectos son su mayor difusión tecnológica y mayores inversiones en I + D. Por tanto, el apoyo público permite que las tecnologías renovables experimenten reducciones de costes a largo plazo, lo cual resulta necesario para lograr objetivos de mitigación de las emisiones de CO2 y de E-FER. Fuente: Elaboración propia.

recurso a estas fuentes energéticas provocará que los objetivos de reducción de las emisiones se alcancen a mayor coste que sin su concurso. Por tanto, la coexistencia antes mencionada no generaría una reducción eficiente en costes de las emisiones. Sin embargo, aparte de reducir las emisiones de GEI, la ER genera otros beneficios socioeconómicos y ambientales que justifican la adopción de políticas de promoción y, por tanto, su coexistencia con el comercio de PENs (Cuadro 5.1). En resumen, en un contexto de largo plazo como el descrito en el Cuadro 5.1 la coexistencia puede tener sentido. En este caso, es conveniente que haya algún tipo de coordinación entre ambos instrumentos, al menos cuando ambos son de ámbito nacional. Sin embargo, en el marco de la UE la política de promoción de las renovables es de ámbito nacional, pero no el sistema de comercio de PENs. De cualquier modo, una política de renovables más ambiciosa debe tenerse en cuenta a la hora de establecer los objetivos de reducción de emisiones de CO2. A la inversa, un objetivo ambicioso de reducción de emisiones puede ser un incentivo suficiente para el desarrollo de determinadas renovables y, por tanto, es lo que debe considerarse a la hora de establecer el nivel de apoyo a la ER.

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5.4.2. ¿Cómo tiene lugar la coexistencia e interacción entre sistemas de promoción de la ER y de comercio de PENs? Una vez justificada la coexistencia entre los sistemas de promoción de la ER y el comercio de PENs, merece la pena explorar cómo puede tener lugar. La literatura se ha centrado en un caso de la promoción de la E-FER muy concreto, como es el sistema de cuota con Certificados Verdes Negociables (CVNs) (véase Morthorst 2000, 2001, 2003, Jensen y Skytte 2003, Boots 2003 y Skytte 2006). El Cuadro 5.2 describe el funcionamiento básico de los CVNs. CUADRO 5.2. Funcionamiento básico de los Certificados Verdes Negociables (CVNs) El funcionamiento de un sistema de cuotas con CVNs es relativamente sencillo. Por cada kWh de electricidad de origen renovable, se emite un CVN que se concede al generador de electricidad procedente de fuentes de energía renovable (E-FER)y que puede venderse en el mercado, y obtenerse así ingresos adicionales a las ventas de la electricidad que ceden a la red. Por tanto, estos generadores se benefician de dos flujos de ingresos procedentes de dos diferentes mercados: el precio de mercado de la electricidad y el precio de mercado de los CVNs, multiplicados por el número de kWh de electricidad renovable cedidas a la red. La demanda de estos certificados tiene lugar como consecuencia de la obligación de generar una cuota de energáía renovable (ER) para los consumidores o los distribuidores de electricidad, aunque también es posible que surja de forma voluntaria o a través de incentivos fiscales, como la exención de la ecotasa en Holanda. La cuota obligatoria de ER implica que las empresas distribuidoras deben comprar un número previamente determinado de CVNs, proporcional a su consumo anual. Si estas empresas no cumplen con su obligación, entonces tendrán que pagar una penalización. El precio del CVN es el resultado de la interacción de la oferta y la demanda y depende, entre otros factores, del nivel del objetivo o cuota y de los costes marginales de generación de E-FER. El precio esperado de los CVNs es una señal que ayuda a los generadores e inversores a planificar sus producciones e inversiones. Sin embargo, las predicciones sobre el precio del CVN son relativamente inciertas. Fuente: Elaboración propia.

Existen varias posibilidades de coexistencia e interacción entre los mercados de CO2 y de CVNs, pero conviene establecer una distinción fundamental previa: si los dos mercados están o no separados. Se trata de distinguir si es posible para las empresas eléctricas cumplir con el objetivo de CO2 comprando CVNs, y viceversa, si es posible cumplir con la cuota de ER comprando PENs. En este sentido, existen al menos tres posibilidades de combinar un sistema de CVNs y otro de PENs (Sorrell et al., 2003): fungibilidad completa, fungibilidad sólo en un sentido y separación completa. En el caso de fungibilidad completa, la reducción de emisiones causada por el desplazamiento de electricidad convencional por EFER se calcula y se incluye en el CVN, cálculo que representa el valor de reducción de emisiones de CO2. Sin embargo, aunque este sistema aporta flexibilidad en el cumplimiento con las cuotas respectivas (de CO2 y de E-FER), añade un problema de

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cumplimiento de reducción de CO2, pues resulta una alternativa de reducción costosa. Además, este enfoque no tiene en cuenta los beneficios locales de la E-FER y puede dar lugar a elevados costes de transacción. Finalmente, calcular las emisiones de CO2 evitadas por el desplazamiento de la electricidad convencional por electricidad renovable no resulta tan sencillo como a priori podría parecer La fungibilidad en una sola dirección permite que aquellos que cumplan de sobra con la cuota de E-FER puedan convertir el excedente de CVNs en derechos de CO2, suministrando entonces ingresos adicionales a los generadores renovables y fomentando el logro de la cuota de E-FER. Este sistema ha sido adoptado por los británicos, que permiten que los suministradores de electricidad que cumplen de sobra con su obligación de E-FER puedan convertir su excedente en el sistema de comercio de PENs británico23. Sin embargo, no resulta sencillo calcular las reducciones de CO2 provocadas por la sustitución de electricidad convencional por renovable. Además, esta alternativa puede dar lugar a una doble acreditación, ya que el incremento de la generación de E-FER se beneficia de la concesión de CVNs, dando lugar además a la creación de nuevos derechos de CO2 (Sorrell et al., 2003). Por el contrario, la separación de ambos mercados significa que el valor de CO2 y de los otros beneficios de la E-FER se intercambian en dos mercados diferentes: el de PENs y el de CVNs. Es decir, no pueden utilizarse los CVNs para cumplir con los objetivos de CO2, y viceversa, no pueden utilizarse los derechos de emisión para cumplir con los objetivos de E-FER. Los mercados de CVNs y de PENs se suponen separados en la mayoría de los análisis realizados. La interacción básica entre ambos mercados (CVNs y PENs) puede compararse en tres situaciones diferentes (Morthorst 2001): 1) un sistema de CVNs internacional pero ningún sistema de PENs; 2) un sistema de CVNs con un sistema de PENs asignados gratuitamente; 3) un sistema de CVNs con un sistema de PENs distribuidos mediante subasta. En el tercer caso, puede existir cierto incentivo al comercio internacional de CVNs, mientras que en los dos primeros ese incentivo no existe. En los dos primeros casos, el precio del CVN en el país en el cual tiene lugar la generación de E-FER incluye el valor de la reducción del CO2 y los costes adicionales de lograr el objetivo de E-FER. Como en las situaciones 1) y 2) se supone que no hay permisos de CO2 asociados a los CVNs, los países que adquiriesen los CVNs pagarían un precio mucho mayor para lograr sus cuotas de E-FER. Por tanto, en los dos primeros casos no existirán incentivos al comercio internacional de CVNs, y cada país optará por desarrollar la E-FER por sí mismo, en lugar de cumplir con la cuota comprando CVNs fuera. Por el contrario, si el mercado de CVNs se combina con otro de PENs asignados mediante subasta la situación cambia. El comercio de CVNs implica el desarrollo de la E-FER, pues el precio del CVN corresponde ahora al coste adicional de la E-FER. Por tanto, ningún otro país tendrá que pagar por la reducción de las emisiones de CO2 en el país que desarrolla la E-FER, como ocurre en los dos primeros casos. La Figura 5.3 trata de aclarar esta cuestión con la ayuda del método gráfico. 23 No obstante, este intercambio sólo puede ser en una dirección, pues los suministradores de electricidad no pueden comprar PENs para cumplir con sus obligaciones de E-FER.

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El coste marginal a largo plazo del desarrollo de la E-FER puede subdividirse en tres áreas: A = precio de la electricidad en el mercado, B = valor de la reducción de CO2 provocada por el desarrollo de la E-FER, que equivale al coste de un procedimiento alternativo de reducción de emisiones nacional, y C = coste adicional asociado al desarrollo de la E-FER para lograr la cuota de E-FER. El precio del CVN es (B + C), es decir el coste de desarrollo de la E-FER (A + B + C), menos el precio de la electricidad (A). Si en este marco estructural se introduce un sistema de CVNs internacional, el país que eventualmente comprase el CVN pagaría (B + C) al país vendedor. Como no hay créditos de GEI ligados a los CVNs que el país comprador pueda obtener junto con la compra del CVN, el pago es mucho mayor que si el país comprador desarrollase en su propio territorio la E-FER. En este caso el pago sería C < B + C24. Por otro lado, el valor de la reducción de las emisiones de CO2 (B) se quedaría en el país vendedor del CVN. Como los beneficios adicionales a la reducción de CO2 son locales, regionales o nacionales, el incentivo al comercio internacional de CVNs resultaría muy pequeño25.

Fuente: Elaboración propia a partir de Morthorst (2001). Figura 5.3. Interacción mercado de CVNs PENs.

24 El coste adicional de desarrollar la E-FER en un país sería C; como compensación, los beneficios locales de desarrollar la E-FER corresponderían a este país. 25 Por ejemplo, si España comprase CVNs a Francia en un hipotético mercado europeo de CVNs, esta adquisición no contribuiría a mejorar los niveles de empleo, a reducir los niveles de contaminación local o a la diversificación del suministro energético en España. En este escenario, todos estos beneficios incidirían sobre Francia, país vendedor, pero España no sacaría provecho alguno de la compra.

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La situación no cambia mucho cuando el sistema de CVNs se combina con otro de PENs. Como consecuencia de la implantación del sistema de PENs, se produce un incremento en el precio de la electricidad (área D). Este aumento provoca que el precio de la electricidad asciende al nivel (A + D), mientras que el precio del CVN se reduce (B’ + C) en relación a la situación sin PENs. El valor de la reducción de CO2 es ahora (B’ + D), lo que no afecta al desarrollo de la E-FER. Afecta sin embargo que los países compradores de CVNs sigan pagando mayor precio para lograr sus cuotas de E-FER (B’+ C) de lo que pagarían si fueran ellos mismos los que desarrollaran la E-FER (C). Para el caso de los PENs asignados mediante subasta, Morthorst (2001) supone que el precio de la electricidad aumenta más que cuando los PENs son asignados gratuitamente26. El régimen de subasta provoca que el precio de la electricidad aumente hasta igualar el valor nacional de la reducción de CO2 (es decir, A + B), por lo que el precio del CVN cae hasta C, igualando el coste adicional de lograr los objetivos de E-FER27. Este escenario incentiva algo el comercio internacional de CVNs con respecto a las otras dos alternativas, pues el precio del CVN es menor que en los otros dos casos y equivale al coste de desarrollo nacional de la E-FER. Ningún país que compre CVNs a otro tendría que pagar entonces por la reducción del CO2 en el país que desarrolla la E-FER (área B o B´), como ocurre en los otros dos casos. A pesar de todo, en ninguno de los tres casos anteriores existe un incentivo al comercio internacional de CVNs para reducir las emisiones de GEI, sino sólo para lograr las cuotas de E-FER al menor coste posible en el tercer caso. Se ha supuesto que no hay créditos de GEI (PENs) ligados a los CVNs en ninguno de los tres casos, lo que significa que la única forma en la que el mercado de CVNs influye en el mercado de PENs es a través de la generación nacional de E-FER. Pero ésta es una cuestión fundamental, como demuestra el mismo autor en otro artículo (véase Morthorst 2000), en el que llega a la conclusión de que si los PENs no están ligados a los CVNs, no habrá incentivo al comercio internacional de CVNs, o al menos no de forma permanente28. Cuando hay PENs ligados a los CVNs (attachment), el comercio de CVNs no sólo ayuda a satisfacer los objetivos de E-FER, sino que también ayuda al país comprador a cumplir con sus objetivos de Kioto. Por la misma razón, en un marco sin attachment los CVNs sólo serán importantes para lograr los objetivos de desarrollo nacional de la E-FER, pero el comercio internacional de CVNs no contribuiría a la reducción de CO2 nacional29 26 No obstante, este supuesto fundamental en el que se basa el análisis de Morthorst puede no resultar acertado. Si los PENs concedidos gratuitamente son tratados como un coste de oportunidad no tiene que modificarse el precio de la electricidad, pues el aumento del coste de producción para las empresas eléctricas sería el mismo con ambos métodos de distribución de los PENs. Los PENs concedidos gratuitamente deberían ser tratados entonces como un coste de producción para la empresa, al igual que los PENs distribuidos mediante subasta. 27 Dicho de otra forma, si los costes de CO2 se internalizan en el precio de la electricidad, el valor de un CVN representa el coste adicional de desarrollar la E-FER excluyendo la reducción de CO2. 28 A corto plazo, puede incentivarse un pequeño comercio de CVNs debido a las fluctuaciones inesperadas,por ejemplo, en la generación eólica. 29 Así pues, es improbable que se plantee el comercio internacional de CVNs en un marco sin attachement, pues lo más probable es que el país eventual comprador de CVNs trate de reducir sus propios objetivos de E-FER (cuota) para no provocar un incumplimiento crónico de su propia cuota y tener que comprar

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Por tanto, cuando los PENs se asocian a los CVNs, la pregunta es qué consecuencias puede tener la interacción entre ambos instrumentos para el desarrollo de la E-FER y para el comercio internacional de PENs y CVNs. Es posible que sean necesarios entonces ajustes frecuentes de las cuotas de renovables (CVNs) y PENs, y estos ajustes tienen que tener lugar a nivel nacional e internacional, para alinear los costes de los dos instrumentos y para alinearlos con los costes de otros procedimientos existentes de reducción. Morthorst aborda a esta cuestión en un tercer artículo (véase Morthorst 2003), en el que considera las interacciones entre un sistema internacional de CVNs y un mercado de PENs en combinación con un mercado de electricidad liberalizado, en un modelo que incluye tres países. El estudio muestra que la combinación de CVNs y PENs es eficiente para lograr los objetivos de reducción nacionales si se lleva a cabo una coordinación de ambos instrumentos, y que cuando la E-FER se incrementa, el objetivo de emisiones de CO2 debe reducirse de acuerdo con ese aumento. La razón de apoyar esta coordinación es clara. Los países más dispuestos al desarrollo de la E-FER sólo ganarán en parte los beneficios derivados de la reducción de las emisiones de CO2, mientras que los menos dispuestos también se aprovechan de esos beneficios. En el caso de un mercado de CVNs, los países con una cuota de E-FER más alta deberán comprar CVNs a países de cuota más baja, aún cuando el mercado sólo contribuya a lograr el objetivo nacional de E-FER. Pero los CVNs no ayudarán a alcanzar los objetivos de CO2. Finalmente, en la actrualidad se han realizado estudios que analizan la interacción entre los Mecanismos Flexibles de Kioto basados en proyectos, y particularmente el MDL, y ciertos instrumentos de política ambiental. El Cuadro 5.3 resume los principales resultados de estos estudios. 5.5. INTERACCIÓN CON LOS INSTRUMENTOS PARA MEJORAR LA EE En los países de la OCDE, existen varios instrumentos para mejorar la EE que se están aplicando actualmente (Sorrel y Sijm 2005): programas de información, sistemas de ecoetiqueta, subvenciones, exenciones impositivas, estándares de regulación, etc. La justificación económica para utilizar estos instrumentos reside en la idea de un posible fallo de mercado y para superar ciertas barreras, que impiden que se adopten medidas de EE. Estas barreras son clasificadas por Sorrel (2004) en las siguientes categorías: riesgos, información imperfecta, costes ocultos, acceso a capital, incentivos “divididos” (relación entre arrendatario y arrendador) y racionalidad limitada30. CVNs a otros países. En el caso de CVNs con fijación de cuotas de E-FER a nivel europeo, el incentivo al comercio internacional de CVNs seguiría siendo limitado, aunque de mayor grado que en el caso de fijación de cuotas por el propio país. Además, el comercio de CVNs acabaría eliminando el sistema de cuotas. 30 Por ejemplo, muchos hogares no invierten en medidas baratas de ahorro de emisiones de CO2 porque se enfrentan a elevados costes de transacción, porque no responden a los incentivos de precios o porque no tienen acceso a capital o a información adecuada (Sijm and Van Dril 2003, p.29). Por ejemplo, los arrendatarios de viviendas en alquiler serían los principales beneficiarios de la implantación de medidas de eficiencia energética, pero el incentivo a implantarlas es bajo, pues las mejoras quedarían para el propietario de la casa. El arrendador tampoco tienen incentivo para llevar a cabo esas mejoras, pues serían fundamentalmente disfrutadas por el arrendatario.

Interacciones entre los sistemas de comercio de PENs y otros instrumentos

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CUADRO 5.3. La interacción entre el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) y la promoción de la electricidad procedente de fuentes de energía renovable (E-FER) Del Río et al (2005) analizan uno de los aspectos del posible conflicto que puede existir entre la política ambiental y los objetivos de E-FER, concretamente el efecto que el uso del MDL puede tener en el desarrollo de la E-FER en Europa. La conclusión principal es que existe el peligro de que los proyectos MDL estimulen la E-FER fuera de las fronteras europeas y reduzcan el incentivo a desarrollarla en Europa. Esta paradoja se produce porque los proyectos MDL permiten a las empresas eléctricas europeas cumplir con sus objetivos de CO2 de una forma más barata que si tuvieran que reducir las emisiones invirtiendo en electricidad renovable en Europa. El problema estriba en que la reducción de CO2 puede lograrse de manera más barata a través del desarrollo de la E-FER en países no europeos; entonces la mayor parte de sus beneficios serían locales, y revertirían en los países no europeos. Por tanto, la reducción de los costes de reducción y del precio de los derechos tiene efectos negativos sobre la implantación de tecnologías menos contaminantes como las renovables, que resultan más competitivas cuando el precio de los derechos es superior. Por otro lado, Del Río (2006) analiza la posibilidad de vincular los proyectos MDL en EFER con los sistemas de Certificados Verdes Negociables (CVNs). El autor muestra que estos proyectos promueven la reducción coste-eficiente de las emisiones a la vez que aportan importantes beneficios en el desarrollo sustentable para los países huéspedes. Los certificados de reducción procedentes de los proyectos MDL incluyen el valor de los beneficios de reducción de las emisiones, mientras que los beneficios de desarrollo sustentable pueden incluirse en el CVN. Sin embargo, el autor muestra que la combinación de ambos sistemas (MDL y CVNs) puede dar lugar a ciertos conflictos. Fuente: Elaboración propia.

Algunos autores defienden que es difícil que un sistema de comercio de PENs elimine estas barreras, pues lo más probable es que sólo genere un pequeño incentivo añadido a la adopción de medidas de EE. Para otros, sin embargo, el sistema puede fomentar claramente la difusión de este tipo de medidas. De esta discusión depende si se justifica o no la coexistencia del comercio de PENs y las medidas de fomento de la EE. CUADRO 5.4. Razones de coexistencia con la eficiencia energética (EE) Las medidas de eficiencia energética tienen beneficios añadidos a los de reducción de las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI), tales como menor dependencia energética exterior, reducción de los picos de demanda energética (que permite ahorros en la distribución eléctrica), promoción del empleo, reducción de las emisiones de otros contaminantes distintos de los GEI y avances de la justicia social. Todos estos beneficios aportan un argumento para defender la coexistencia del mercado de emisiones y las medidas de EE. Fuente: Elaboración propia.

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La coexistencia del comercio de PENs y los instrumentos de promoción de la EE para reducir el CO2 puede justificarse por las razones presentadas en el Cuadro 5.4. 5.5.1. Sistema de comercio de PENs con medidas de EE dirigidas a otros sectores diferentes de los incluidos en este sistema En un escenario de fallos de mercado y de barreras de adopción de EE dirigidas a otros sectores distintos de los incluidos en el sistema de comercio de PENs se pueden considerar dos casos. 5.5.1.1. Existencia de medidas de EE baratas para la reducción de CO2 en un escenario de fallos de mercado y barreras a su adopción En este caso queda justificada plenamente la coexistencia con los sistemas de apoyo de EE y el comercio de PENs, suponiendo que el comercio no lograra promover las medidas de EE. Entonces, las medidas de EE permitirían reducir eficientemente las emisiones en los sectores incluidos en el comercio de PENs, al mismo tiempo que las emisiones se reducirían eficientemente en los sectores incluidos. En este caso de coexistencia habría además una interacción limitada entre ambos instrumentos. La existencia de alternativas de EE baratas permitiría reducir más emisiones en los sectores no incluidos y reducir menos en los sectores incluidos, en función del coste de las medidas de EE y del precio de los PENs. 5.5.1.2. Inexistencia de medidas de EE baratas para la reducción de CO2 en un escenario de fallos de mercado y barreras a su adopción En el periodo de cumplimiento de Kioto hay que analizar si el coste de promoción de la EE es superior al correspondiente a la adquisición de PENs en el mercado internacional. En el caso de que así sea, no estaría justificada la coexistencia de las medidas de mejora de la EE con un mercado de PENs para reducir las emisiones de CO2. En estas circunstancias, la eficiencia de costes de reducción exigiría no promover medidas de EE, sino utilizar otras medidas alternativas más baratas, o acudir al mercado de PENs. Habría que sopesar entonces los beneficios complementarios mencionados más arriba, distintos a la eficiencia en costes de reducción, para justificar la implantación de medidas de apoyo a la EE. El análisis de la coexistencia e interacción entre las medidas de apoyo a la EE y el comercio de PENs depende de dos variables fundamentales. Por un lado, de la existencia o no de medidas de EE baratas31, no adoptadas como consecuencia de los fallos de mercado y barreras mencionados. Por otro lado, es necesario distinguir entre dos posibles situaciones: sistema de comercio de PENs combinado con medi-

31 Por medidas baratas nos referimos a que su difusión depende del apoyo público a la EE, a un coste por tonelada de CO2 reducida inferior al precio de los PENs.

Interacciones entre los sistemas de comercio de PENs y otros instrumentos

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das de EE dirigidas a otros sectores diferentes a los cubiertos por el comercio y dirigidas a los sectores cubiertos por el comercio. La Tabla 5.3 resume la justificación de la coexistencia entre los dos tipos de medidas para reducir las emisiones de CO2 de manera eficiente en costes. Obsérvese que, en aquellos casos en los que la coexistencia no se justifica por la eficiencia en la mitigación de emisiones de CO2, puede justificarse por los beneficios complementarios de la EE. TABLA 5.3. Alternativas y justificación de la coexistencia de medidas de apoyo a la eficiencia energética (EE) y el comercio de permisos de emisión negociables (PENs) Medidas de EE BARATAS para reducir CO2 y BARRERAS a su difusión

Medidas de EE CARAS para reducir CO2 y BARRERAS a su difusión

Sistema de PENs y medidas de EE dirigidas a sectores DIFERENTES a los cubiertos por ese sistema.

Coexistencia justificada para reducir CO2 dependiendo del coste de medidas alternativas a la EE y al precio del CO2. Interacción limitada (véase 5.5.1.1)

Coexistencia NO justificada para reducir CO2. Efectos negativos sobre la eficiencia en costes (véase 5.5.1.2)

Sistema de PENs y medidas de EE dirigidas a los MISMOS sectores cubiertos por ese sistema.

Coexistencia justificada para reducir CO2. Interacción: reducción del precio de los PENs (véase 5.5.2.1)

Coexistencia NO justificada para reducir CO2. Efectos negativos sobre la eficiencia en costes. Interacción: reducción del precio de los PENs (véase 5.5.2.2)

Fuente: Elaboración propia.

5.5.2. Sistema de comercio de PENs con medidas de EE dirigidas a los sectores incluidos en este sistema En un escenario de fallos de mercado y de barreras de adopción de EE dirigidas a sectores incluidos en el sistema de comercio de PENs se pueden considerar dos casos. 5.5.2.1. Existencia de medidas de EE baratas para la reducción de CO2 en un escenario de fallos de mercado y barreras a su adopción Si existen medidas de EE eficientes en costes pero no se adoptan y el sistema de comercio de PENs es poco eficaz para promover su difusión, entonces la coexistencia de ambos sistemas es deseable, pues puede lograr la reducción de emisiones a un coste inferior que si sólo se utilizara uno de los dos instrumentos. En este caso,

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además de coexistencia habría interacción: el apoyo a la EE tendería a reducir la demanda de PENs y, por tanto, su precio. 5.5.2.2. Inexistencia de medidas de EE baratas para la reducción de CO2 en un escenario de fallos de mercado y barreras a su adopción. Si las medidas de EE no resultaran baratas, entonces la coexistencia de ambos sistemas sería contraproducente para la eficiencia en costes de la reducción de emisiones de CO2. En estas circunstancias, el establecimiento de determinadas medidas de EE a través de incentivos públicos provocaría un aumento en los costes de reducción de las emisiones y los instrumentos de EE tenderían a reducir las emisiones, la demanda de PENs y su precio. Esta alternativa haría poco rentables medidas de reducción de las emisiones que en ausencia de la promoción de la EE lo serían. El Cuadro 5.5 ilustra la interacción del comercio de PENs con algunos instrumentos de EE. CUADRO 5.5. Interacción entre el comercio de permisos de emisión negociables (PENs) y algunos instrumentos de eficiencia energética (EE) Estándares de EE Los estándares de EE exigen que las empresas y/o productos no superen determinados niveles de consumo energético por unidad de servicio. Si este instrumento se establece para limitar las emisiones de gases de efecto invernadero, resulta incompatible con los objetivos de un sistema de comercio de PENs, que trata de reducirlas al menor coste. Sin embargo, la coexistencia de este instrumento con el comercio de PENs puede justificarse si la importancia de otros beneficios distintos de la reducción de CO2 es elevada. Nos referimos a los beneficios complementarios de reducción de otros contaminantes, el incremento de la seguridad energética y la supresión de barreras a la EE. CCAP (1999) propone un diseño que vincula ambos sistemas, para que aquellas empresas que no cumplan con el estándar puedan comprar PENs y cubrir así la diferencia entre el objetivo del estándar y su incumplimiento. Sin embargo, esta alternativa ofrece al menos dos problemas: 1) Los estándares de EE no están fijados normalmente en toneladas de CO2 sino en unidades energéticas, mientras que los sistemas de comercio de PENs están establecidos en unidades de CO2. Calcular el incumplimiento del estándar en unidades de CO2 puede resultar complicado. 2) Por otro lado, permitir que el incumplimiento con el estándar de eficiencia pueda resarcirse comprando PENs implica suponer que la EE sólo genera beneficios en unidades de CO2, lo cual no es cierto, como se ha mencionado anteriormente. Por otro lado, como observan Sijm y van Dril (2003), puede existir una contradicción entre los objetivos de mejora de la EE y la reducción de emisiones de CO2. Estos autores señalan que la mejora de la EE por unidad de producción reduce los costes de los insumos energéticos, lo que puede estimular un incremento de producción y, por tanto, un incremento de las emisiones de CO2 que rebase la reducción de CO2 causada por la mejora.

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Programa de información para reducir el consumo energético A diferencia de los estándares de EE, los programas de información son totalmente compatibles con el comercio de PENs, pues incrementan las opciones de reducción baratas, mediante la información a los consumidores de energía sobre esas alternativas. De este modo se puede reducir el coste de cumplimiento del objetivo de reducción de emisiones. Fuente: Elaboración propia.

Como conclusión de esta sección puede afirmarse que la eficiencia de las políticas de reducción de GEI existentes puede mejorar sustancialmente si se aplica un sistema de comercio de PENs. De hecho, éste es el sistema más eficiente en costes para lograr la reducción, ya que establece el mismo precio a las emisiones marginales para todas las fuentes. Otros instrumentos también pueden incentivar la reducción de emisiones de un determinado sector, aunque pueden no resultar eficiente en costes si no cumplen el principio equimarginal. A la inversa, existen varias razones para justificar la aplicación de instrumentos diferentes a un sistema de PENs preexistente, aun cuando estos instrumentos podrían reducir la eficiencia de éste en la reducción de emisiones de CO2. Los motivos para realizar la aplicación a través de medidas complementarias a un sistema de PENs residen en que pueden reducir ciertos fallos de mercado, dar lugar a ciertos beneficios locales o mejorar la eficiencia dinámica. Como hemos mostrado en este Capítulo, la relación entre los instrumentos de reducción de emisiones no necesariamente tiene que ser de contraposición, sino que algunos de ellos pueden aplicarse simultáneamente. Puede existir cierta complementariedad entre ciertos instrumentos, como los impuestos, la AV y el comercio de PENs, y en varios países se utiliza una combinación de los mismos. La combinación de instrumentos debe adaptarse a las circunstancias particulares de cada país. En todo caso, la discusión sobre los instrumentos no debe sólo plantearse en términos de coexistencia, sino también de evolución32 y complementariedad hacia el logro de un mismo objetivo. Una vez analizado desde el punto de vista teórico la interacción entre instrumentos, merece la pena considerar las interacciones en la práctica. La Tabla 5.4 señala algunos ejemplos de combinación/interacción entre el comercio de PENs y otros instrumentos implantados o propuestos en algunos países europeos. Por otro lado, merece la pena reflexionar sobre la coexistencia e interacciones que pueden producirse en el contexto de la política energética de cambio climático y ambiental española, y particularmente entre el SECE, la política de promoción de ER y las medidas recientemente adoptadas para mejorar la eficiencia energética de la economía (Cuadro 5.6).

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La evolución se refiere al seguimiento de un instrumento respecto a otro preestablecido.

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TABLA 5.4. Combinación del comercio de permisos de emisión negociables (PENs) y otros instrumentos País Dinamarca Reino Unido Francia

Noruega

Suecia

Limitaciones Las empresas con menos de 100.000 t CO2 de emisiones anuales no estaban sujetas al sistema de comercio de PENs danés ya desaparecido, pero sí a un impuesto La política de cambio climático se basa en la combinación de una tasa sobre el CO2, un sistema de comercio de PENs y Acuerdos Negociados (ANs). Véase Capítulo 3 para más detalles Un conjunto de grandes empresas acordó con el Gobierno establecer ANs con objetivos a nivel sectorial. Los ANs estarán vinculados a un sistema de comercio de PENs basado en créditos: las empresas cuyas emisiones están por debajo del objetivo pueden vender créditos a las que no cumplen el objetivo. Este sistema se ha considerado como un intento de la industria para evitar la aplicación de impuestos El sistema de comercio de PENs de Gases de Efecto Invernadero (GEI) propuesto será obligatorio a partir de 2008 para las grandes instalaciones industriales y cubrirá también al mercado mayorista de combustibles fósiles. Antes de 2008 el sistema es voluntario. El incentivo a participar en el sistema es la exención del impuesto del CO2 Se ha prouesto sustituir el impuesto del CO2 por un sistema de comercio de PENs en 2005, un ejemplo más de cómo los impuestos pueden utilizarse para convencer a las empresas a aceptar objetivos absolutos, necesarios para un sistema de comercio de PENs del tipo cap-and-trade

Fuente: Elaboración propia a partir de Egenhofer (2003) y OCDE (2003).

CUADRO 5.6. Interacciones potenciales entre instrumentos en España Si consideramos que, aparte del Sistema Europeo de Comercio de Emisiones (SECE), los dos instrumentos más importantes para reducir las emisiones de CO2 en España son la política de promoción de la Energía Renovable (ER) y la Estrategia Española de Eficiencia Energética (E4), puede ser interesante analizar las interacciones de estos dos instrumentos con el SECE. * Interacción del SECE con las primas a la promoción de la ER. La reducción de emisiones a través de la ER no es eficiente en costes; obviamente existen otras medidas de menor coste. Según cálculos realizados a partir de los datos del Plan de Energías Renovables 2005-2010 (PER), el coste medio de las inversiones en tecnologías renovables en el área eléctrica para el periodo 2005-2010 asciende a 357 €/t de CO2 evitada. Si lo comparamos con el precio del derecho de emisión europeo, 26 €/t CO2 a finales de febrero de 2006, o incluso con el que se espera en el primer periodo de cumplimiento del Protocolo de Kioto, entre 10 y 30 $ (véase Springer 2003), entonces las reducciones propiciadas por estas tecnologías resultan muy caras. Sin embargo, la consideración de otros beneficios refuerza la consideración de la coexistencia entre el SECE y el PER. Por ejemplo, el PER prevé un ahorro de 3.500 millones de € anuales en la importación de energía.

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Además, hay que considerar los beneficios económicos y ambientales derivados de las reducciones de contaminantes locales asociados a la menor utilización de fuentes de energía convencionales y otros beneficios no cuantificables en términos monetarios, como son la promoción del empleo, la creación de nuevas actividades industriales y alternativas de desarrollo rural, así como los efectos positivos sobre la eficiencia dinámica. Interacción del SECE y el régimen de Kioto con la E4 La E4 prevé la reducción acumulada de las emisiones de CO2 durante el periodo 2004-2012 de 190 Mt CO2 en muchos sectores: industria, transporte, edificación, servicios públicos, equipamiento residencial y ofimático, agricultura y transformación de la energía. Según nuestros cálculos, basados en datos de la E4, el coste medio de reducción de las medidas consideradas es de 244 €/t de CO2. Este coste global es muy superior a los precios actuales o esperados de los derechos de emisión. Las medidas más baratas previstas tienen lugar en el sector transporte con a 70 € por tonelada de media, aunque muchas de ellas no superan los 20 €/t CO2. Por tanto, salvo algunas excepciones, la reducción asociada a E4 (véase Anexo I.6) tampoco resulta barata. Al igual que en el caso anterior, habría que recurrir a otros beneficios para justificar la coexistencia. Por ejemplo, la propia E4 evalúa el ahorro de energía primaria generado. Considerando un precio medio de 45 $/barril, ese ahorro se traduce en un beneficio económico de 3.971 M €. Por otro lado, existen otros beneficios difícilmente cuantificables en términos monetarios. En la propia E4 se mencionan algunos de ellos: mejora de la competitividad, creación de empleo, mejora de la seguridad vial y de la calidad de la edificación. El PER y la E4 interactúan con el SECE y/o con el régimen de cumplimiento del Protocolo de Kioto. Al implantarse medidas de reducción de las emisiones en los sectores del SECE, se reduce la demanda de derechos de emisión, así como de su precio. Sin embargo esta influencia es limitada, pues las reducciones de las emisiones provocadas por el PER y la E4 son pequeñas con respecto al total de derechos en el mercado europeo de derechos de emisión. El estudio de esta compleja interacción está siendo objeto de una investigación actualmente en curso. Fuente: Elaboración propia.

5.6. DISCUSIÓN Y CONCLUSIONES En este Capítulo se ha analizado la compleja interacción entre el comercio de PENs y otros instrumentos de política ambiental y energética. Esta interacción puede ser positiva, negativa o neutra. En el primer caso se establecen sinergias entre los instrumentos considerados, conflictos en el segundo y ausencia de interacciones directas y relevantes en el tercero. Aunque en este tema existe un claro déficit de investigación, son necesarios más trabajos para establecer conclusiones de carácter práctico y académico. Se han analizado también muchas de las interacciones teóricas entre instrumentos. Sin embargo, son necesarios estudios empíricos para identificar las interacciones que se producen en el mundo real. La rabiosa actualidad de la búsqueda de procedimientos híbridos alternativos en la UE estimula los estudios sobre la evaluación de los instrumentos de política ambiental en general y de las medidas de mitigación de las emisiones de CO2 en particular. La literatura sobre los instrumentos de política ambiental suele defender la eficiencia en costes del comercio de PENs. Sin embargo, en este Capítulo se ha mostrado que pueden existir razones por las que la eficiencia en costes real del sistema resulte inferior a la teóricamente alcanzable. Una de estas razones es la existencia de políticas e instrumentos

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nacionales que afectan a las emisiones de CO2 y que coexisten e interactúan con el comercio de PENs. Aunque para reducir las emisiones de CO2 el instrumento básico sea el comercio de PENs, puede resultar insuficiente cuando existen varios objetivos de política energética-ambiental. En el caso de que éstos se contemplen es necesaria una combinación de instrumentos. Una interesante conclusión es que la coexistencia del comercio de PENs con otros tipos de instrumentos puede justificarse si estos últimos están diseñados para resolver problemas o situaciones que el comercio de PENs no puede abordar, o para los que su aplicación no es eficaz. Nos referimos al caso en que se contemple la eficiencia dinámica a largo plazo, o la cuestión de las barreras de las nuevas tecnologías, o el análisis de los beneficios locales. La combinación de instrumentos puede permitir aprovechar la sinergia de todos los instrumentos a la vez, de modo que se compense las debilidades del comercio de PENs con medidas adicionales y complementarias. Se puede suponer el uso de varios instrumentos para lograr un único objetivo, así como el uso de varios instrumentos para lograr varios objetivos (Sorrel y Sijm 2005). La coexistencia de instrumentos que afectan a la reducción de emisiones de CO2 y el sistema de comercio de PENs puede entonces tener sentido en varias situaciones diferentes: 1) Cuando ambos tipos de instrumentos se aplican a sectores y/o empresas diferentes. 2) Cuando, aun aplicándose a los mismos sectores y empresas, los instrumentos complementarios al sistema de comercio de PENs tienen objetivos diferentes o generan beneficios adicionales a la reducción de las emisiones de CO2. En las restantes situaciones, la coexistencia es, en el mejor de los casos, redundante y, en el peor, ineficiente. Cuando hay un sistema de PENs que coexiste con políticas que generan la reducción de las emisiones, lo que ocurre es que realmente estas últimas no permiten una reducción adicional. Se genera entonces una reducción de la eficiencia en costes del instrumento del comercio de PENs, lo que da lugar a mayor coste de mitigación de las emisiones de CO2 con respecto a la aplicación exclusiva del comercio de PENs. Además, esas políticas interfieren en el funcionamiento del sistema de comercio de PENs, reduciendo su precio. En todo caso, tanto el comercio de PENs como el instrumento complementario deben ser administrativamente viables y han de introducirse a un coste razonable por las autoridades públicas. Aunque en este Capítulo se han analizado muchas de las interacciones teóricas entre instrumentos, son necesarios estudios empíricos para identificar las interacciones que se producen en el mundo real. 5.7. REFERENCIAS BOOTS, M. (2003). Green certificates and carbon trading in the Netherlands. Energy Policy, 31 (1): 43-50.

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CAPÍTULO 6 EL IMPACTO DE KIOTO EN LAS EMPRESAS ESPAÑOLAS

6.1. INTRODUCCIÓN En este Capítulo se propone un estudio cuantitativo y cualitativo del impacto del comercio de emisiones de CO2 y del Protocolo de Kioto (PK) en distintos sectores y empresas de la economía española, en función de diversos cálculos y análisis realizados. En el estudio cualitativo se analizan aquellos aspectos y características de los sectores que pueden influir en el incremento de costes de reducción de emisiones para el propio sector o que puedan repercutir en el consumidor. El Capítulo se cierra con el Anexo I.6, donde se desarrolla a título ilustrativo la posición española en el mercado de emisiones de CO2 de la UE en función del análisis comparativo de la evolución del indicador de intensidad de energía. 6.2. ESTUDIO CUANTITATIVO 6.2.1. Marco teórico Los costes de cumplimiento del PK para los países, sectores o empresas comprometidos, teniendo en cuenta la existencia de un mercado internacional de permisos de emisión (PENs) son de dos tipos: costes de reducción de las emisiones y costes de adquisición de los PENs. La Figura 6.1 ilustra sobre este punto. En el eje de abscisas se representan las emisiones. Las emisiones reducidas se contabilizan, por tanto, mediante un desplazamiento hacia la izquierda a lo largo de ese eje, a partir de Eo. En el eje de ordenadas se representa el coste adicional de reducción de una tonelada de emisiones. Por tanto, la curva representa el coste marginal de reducción

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(CMR). Esta curva tiene una forma exponencial creciente, donde las reducciones iniciales (en torno de E0) son relativamente baratas. Cuando estas alternativas de reducción se agotan, las reducciones adicionales por tonelada reducida son más caras, aumentando la pendiente de la curva entonces (tramo a la izquierda de E1).

Figura 6.1. Costes de cumplimiento con el objetivo de emisiones

Supongamos que una empresa emite inicialmente la cantidad 0-E0, que los permisos iniciales obtenidos por la empresa son 0-Ep (es decir, que el objetivo de reducción para la empresa se sitúa en Ep) y que el precio de los PENs en el mercado es P. En estas condiciones, la empresa reducirá las emisiones desde E0 hasta E1, donde se igualan sus CMRs con el precio de los PENs. Aunque la empresa sólo disponga de derechos en la cantidad 0-Ep no le interesará reducir emisiones hacia la izquierda de E1, porque a partir de este punto le saldrá más barato comprar PENs. Por lo tanto, la empresa reducirá desde E0 hasta E1, y comprará una cantidad de PENs equivalente a Ep-E1 a un precio de mercado P. Los costes totales de cumplir con los objetivos de reducción para la empresa serán el resultado de sumar los costes de reducción y los costes de adquirir los PENs1: Costes totales de cumplimiento = costes de reducción + compra de PENs = área I + área II = BE0E1 + ABE1Ep Obviamente, no a todas las empresas les cuesta lo mismo reducir emisiones, pero es cierto que casi todas deben reservar un presupuesto a consecuencia de la restricción de las emisiones y que todas ellas se ven afectados por el comercio de PENs. En la siguiente sección se realiza una revisión crítica de los diferentes estudios de cálculo del coste de cumplimiento para España, con las restricciones impuestas por el PK y/o la Directiva Europea del comercio de emisiones. Estos estudios tratan de calcular las áreas I y II de la Figura 6.1. En términos del Protocolo, como Espa1 Además, debe tenerse en cuenta la utilización de los PENs para cubrir las emisiones 0-EP, lo que supone un coste de oportunidad para la empresa, que podría vender esos derechos en el mercado en vez de utilizarlos ella misma.

El impacto de Kioto en las empresas españolas

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ña ha incrementado ya sus emisiones en 2004 en un 45%, cuando lo que el Acuerdo de Reparto de la Carga (ARC) le permite es aumentarlas en sólo un 15%, nuestro país tendrá que reducir el 30% neto. Por lo tanto, es como si estuviéramos actualmente en el punto E0 y tuviésemos que reducir hasta Ep, suponiendo que este punto represente el objetivo del ARC. El problema es que, con frecuencia, no se dispone de las curvas de CMR. En este caso el enfoque que se adopta es el del coste máximo, que consiste en suponer que los costes totales de cumplimiento son la diferencia entre las emisiones en un escenario de referencia (cálculo basado en proyecciones), Er, y el objetivo de reducción Ep. Por tanto, los costes totales serían la suma de las áreas I, II y III en la Figura 6.2: Costes totales de cumplimiento = costes de reducción + compra de derechos + costes sobrevalorados = área I + área II + área III =BErE1 + ABE1Ep + BCEr

Figura 6.2. Impacto de la Directiva y el Protocolo sobre la economía española

Esta variante metedológica implica asumir implícitamente que la empresa no reducirá las emisiones por sí misma desde Er a E1, sino que comprará todos los PENs en el mercado por esa cantidad. El enfoque supone una sobrevaloración del coste de reducción de emisiones, que radica en considerar como coste el área III. Sin embargo, se considera que con este supuesto se pueden aproximar bastante bien los costes totales de cumplimiento a los reales, tanto mejor cuanto menor sea el precio de los PENs (P) y mas cerca esté E1 de Er. 6.2.2. Los estudios sobre el impacto de la Directiva y el PK sobre la economía española El posible efecto sobre la economía española del cumplimiento de los compromisos ha sido analizado con diferentes enfoques y métodos. Por un lado, algunos estudios se apoyan en la utilización de un modelo econométrico. Esta alternativa goza de indudables ventajas sobre otros enfoques, en tanto que tiene en cuenta las

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El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

curvas CMR, elemento crucial para analizar los costes totales de cumplimiento. Sin embargo, estos modelos suelen ser muy intensivos en datos y su elaboración es ardua y costosa. Como se ha descrito más arriba,otros estudios siguen el método del coste máximo. Es decir, no utilizan ningún tipo de modelo, sino que realizan proyecciones de emisiones basadas en supuestos más o menos realistas y calculan el déficit o superávit de emisiones sobre los derechos eventualmente asignados. Suelen estar basados en escenarios y en supuestos sobre el precio probable de los futuros PENs para identificar el coste total. Las ventajas y desventajas de estos trabajos son exactamente las opuestas a los primeros: facilidad de cálculo pero menor rigurosidad. Un tercer tipo de trabajos se apoya en la metodología input-output, que permite considerar explícitamente relaciones macroeconómicas básicas y analizar el impacto económico en base a esas relaciones. En este Capítulo se incluyen estudios pertenecientes a los tres grupos, distinguiendo sobre si analizan el impacto económico de la Directiva o del propio PK. 6.2.2.1. Modelos de análisis de los impactos del PK (I). Estimación propia a partir de la Tercera Comunicación Española (TCN) a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) y de datos de la Agencia Europea del Medio Ambiente El coste para España del cumplimiento del PK puede calcularse realizando una proyección de las emisiones españolas de Gases de Efecto Invernadero (GEI) para 2010 y compararlas con las emisiones necesarias para cumplir con los compromisos del ARC. Teniendo en cuenta que las emisiones en el año base fueron de 289,9 millones de toneladas de CO2 equivalente (Mt CO2e), el objetivo del ARC es de 333,3 Mt CO2e. En cuanto a las predicciones, en la TCN de España a la CMNUCC, se recogen dos posibles escenarios, respecto a un tercero de referencia o business as usual (BAU). Uno de los escenarios es el denominado “con las medidas existentes” (WMS), que sólo considera las políticas nacionales y comunitarias implantadas actualmente. Las proyecciones del escenario “con medidas adicionales” (WAMS) tienen también en cuenta las políticas y medidas que están en discusión actualmente y que tienen posibilidades de ser implantadas. La Tabla 6.1 recoge las emisiones previstas en 2010 en los dos escenarios, así como los cálculos de la diferencia entre las emisiones en ambos, además de las emisiones que deberían alcanzarse para cumplir con el ARC (columnas séptima y octava de la Tabla 6.1). Puede observarse claramente que España no cumplirá con sus compromisos y que tendrá que comprar PENs en el mercado internacional para compensar su déficit. En la Tabla 6.2 se ha calculado el coste total de adquisición para nuestro país de esos PENs. Se han considerado en el cálculo cuatro precios de los PENs (5 €, 10 €, 20 € y 30 €), que recogen el amplio intervalo en el que se encuentran la mayoría de las predicciones de los modelos econométricos y de los expertos. El coste total anual varía enormemente en función del escenario y del coste de los PENs. Puede afirmarse que lo más probable es que el precio de los PENs para

El impacto de Kioto en las empresas españolas

251

TABLA 6.1. Proyecciones de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en España (2010) Emisiones Año base Indice Mt CO2e

100 289,9

2001 132,1 382,8

Emisiones previstas 2010 Diferencia Objetivo WMS- WAMSARC* ARC BAU** WMS*** WAMS**** ARC 2010 2010 2010 115 333,3

160 463,8

148 429

128 371,1

95,7

37,7

*

Acuerdo de reparto de la carga Escenario de referencia *** Escenario con medidas existentes **** Escenario con medidas adicionales Fuente: Elaboración propia a partir de EEA (2003) y de la tercera comunicación española (MINAM 2002). El año base es 1990 para tres GEI: CO2, óxido de nitrógeno y metano, y 1995 para el resto de GEI. **

2010 esté entre 10 € y 20 € y que las emisiones finales fluctúen sobre un punto intermedio entre las previstas en ambos escenarios. Por lo tanto, resulta realista esperar un coste total anual en el periodo 2008-2012 de unos 1.000 millones de € para la economía española TABLA 6.2. Coste anual del cumplimiento del Protocolo de Kioto para España (2008-2012)

Coste (106 €)

Precio permiso emisión escenario WMS*

Precio permiso emisión escenario WAMS**

5€

10 €

20 €

30 €

5€

10 €

20 €

30 €

478

956,6

1913,2

2868

188

376

753

1128

*

Escenario con medidas existentes Escenario con medidas adicionales Fuente: Elaboración propia. **

Las limitaciones de este enfoque y de los cálculos resultantes son evidentes. Implícitamente se asume que las tendencias en las emisiones son independientes del precio de los PENs. Es decir, que se implantarán las mismas medidas de reducción con un precio del derecho bajo que con uno alto. Sin embargo, con un precio alto de los PENs la adopción de ciertas tecnologías para reducir las emisiones resultará rentable, lo que frenará la tasa de crecimiento de las emisiones. Además, estos cálculos

252

El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

no tienen en cuenta las curvas de CMR. En realidad los cálculos anteriores suponen una estimación del techo máximo de los costes del cumplimiento de Kioto bajo diferentes supuestos. El precio de los PENs constituye una buena aproximación al techo máximo de coste, pues las empresas no tomarán medidas que supongan una reducción de las emisiones a un coste mayor que dicho precio. El coste total de la reducción de emisiones es sólo uno de los posibles impactos a considerar, pero no es la única cuestión a analizar. Será finalmente asumido, bien por las propias empresas, bien por los consumidores si se trasladan a los precios de los productos. También hay que tener en cuenta que el incremento de emisiones no es homogéneo entre los distintos sectores. Según datos de la TCN, el sector transporte es el que más incrementará sus emisiones en el periodo 1990-2010 (un 75% acumulado respecto a la línea base), seguido del sector residencial (72%) y servicios (60%). Por el contrario, el incremento será menor en generación eléctrica (32%), industria (32%), agricultura (37%) y refino (40%). Así pues, es muy posible que el Estado español tenga que promover la adquisición de créditos de emisión basados en proyectos de reducción de emisiones en otros países (Mecanismo de Desarrollo Limpio –MDL– y Aplicación Conjunta –AC–) para compensar el déficit de derechos con respecto a los compromisos adquiridos. Probablemente tendrá que recurrir a otros instrumentos que puedan aplicarse, como las ecotasas o los acuerdos voluntarios. Todos estos procedimientos permitirán cargar probablemente el coste de reducción sobre el contribuyente. En el Plan Nacional de Asignación (PNA), elaborado por el Gobierno español para cumplir con la Directiva de Comercio de Emisiones (Directiva 89/2003/EC), el propio Gobierno estima que las emisiones españolas superarán en un 24% los niveles del año base. Es decir, que España superará ampliamente las emisiones permitidas en el ARC (+15%). El Gobierno prevé cubrir este déficit del 9% a través de la adquisición de Reducciones Certificadas de Emisiones (RCEs) procedentes del MDL y la AC en un 7%, y a través de la realización de proyectos sumidero en un 2% (Figura 6.3). El déficit de reducción supondrá la adquisición de 100 Mt CO2e para todo el periodo 2008-2012 (20 Mt CO2/año). Si se considera un rango de precios entre 5 y 20 €/tonelada, los costes de dicha adquisición ascenderían a entre 500 y 2000 millones de €. (II). DRI-WEFA (2003) En este estudio se utilizan los CMR de CO2 y se evalúa el impacto del PK para España en el año 2010 y post Kioto en el año 2020. Se considera que las opciones tecnológicas para controlar las emisiones incluyen la sustitución de combustibles fósiles para la generación de electricidad por energía nuclear y renovables, la sustitución de combustibles fósiles por otros menos emisores (carbón y petróleo por gas natural) y la reducción del consumo energético mediante inversiones en bienes de equipo eficientes en el uso de la energía, cambios de procesos y reducción del consumo energético en el sector doméstico e industrial. Se supone la aplicación de un sistema nacional de PENs para cumplir con los compromisos de Kioto, lo que pro-

El impacto de Kioto en las empresas españolas

253

*

Mecanismo de Desarrollo Limpio / Aplicación Conjunta. Fuente: elaboración propia a partir del Plan Nacional de Asignación (PNA). Figura 6.3. Ruta de cumplimiento según el PNA

vocaría un incremento en los precios energéticos para el consumidor final. Las conclusiones fundamentales de este estudio son: • Si España quiere cumplir con su techo de emisiones en Kioto tendrá que reducir sus emisiones en un 24% con respecto al escenario de referencia en 2010 (BAU). • Para lograr ese cumplimiento, el precio del PEN deberá alcanzar los 54 €/t CO2). • El precio del petróleo para calefacción doméstica se incrementaría en más de un 40%. Los precios de la gasolina y del gasóleo aumentarían, respectivamente, un 18% y un 25% con respecto a las estimaciones para el escenario de referencia. Como consecuencia del incremento del precio de CO2, la industria tendría que pagar un 64% más por la compra de gas natural y el precio de la electricidad sería un 70% superior a las estimaciones del escenario de referencia. • Los sectores económicos más negativamente afectados serían el doméstico, por reducción en el consumo energético; el industrial, por deslocalización de la industria intensiva en energía a países no-Anexo I, cambio de procesos y sustitución por bienes de equipo más eficientes en el uso de la energía; el eléctrico, por aumento de los costes y los precios de la electricidad, y el transporte, por aumento del coste del combustible. • El combustible más afectado sería, obviamente, el carbón. El uso de petróleo se vería reducido muy poco como consecuencia de tener un mercado cautivo en el transporte. El consumo de gas natural aumentaría. Las renovables mejorarían su situación, mientras que se supone que la situación de la energía nuclear e hidroeléctrica no se modificaría. • La reducción en la producción sería sustancial. El PIB se reduciría en el periodo 2008-2012 un 5% con respecto al escenario de referencia, mientras que el IPC se reduciría en un 1%.

254

El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

• La pérdida de empleo sería de 1 millón de puestos de trabajo anuales en el periodo 2008-2012 y los sueldos se verían reducidos en un 0,5%. El estudio ofrece algunas ventajas e inconvenientes. Entre las primeras podemos mencionar la utilización de curvas CMR. Sin embargo, se supone únicamente la existencia de un mercado nacional de PENs2 y sólo se prevé la aplicación de medidas nacionales para alcanzar los objetivos del PK. Por ejemplo, no se considera la posibilidad de que España pueda acudir a ninguno de los mecanismos flexibles de Kioto –Comercio Internacional de Emisiones (CIE), AC y MDL– para cumplir con los objetivos del PK y ni siquiera se contempla la existencia de un mercado de PENs europeo. Como han demostrado también otros estudios, se concluye que los mecanismos flexibles y el mercado europeo de PENs reducirían sensiblemente el coste de cumplimiento para la economía española3. (III). CEOE (2003) En el estudio de CEOE (2003) se argumenta que si España quiere lograr tanto el cumplimiento del PK como niveles de PIB per cápita similares a los de la UE (convergencia real), entonces las emisiones por unidad de PIB deben reducirse en un 40% aproximadamente. Este objetvo resulta difícil de lograr como consecuencia de que al mix energético contribuyen con un peso relativamente alto los combustibles fósiles. Además, como el ARC para nuestro país es uno de los más bajos en términos de emisiones per cápita, España tendrá que hacer un esfuerzo mayor para cumplir con el objetivo del ARC que otros países. España sería, pues, un país deficitario en PENs, lo que probablemente traería graves consecuencias para el país, incluidas la pérdida de empleo y de posición en los mercados y la desaparición o deslocalización de empresas. La adquisición de RCEs y de unidades de reducción de emisiones (UREs) o la compra de PENs a otros países, necesarias para cumplir con los compromisos de Kioto, se estima entre 100 a 120 Mt CO2e. A un precio de 20 €/tonelada, supondría un coste de entre el 0,5% y el 0,6% del PIB. Además, la balanza comercial experimentaría una pérdida de entre un 5,3% y un 7,5%4. La pérdida de competitividad empresarial y empleo supondrían efectos negativos adicionales, aunque no se cuantifican. (IV). ESTUDIO PWC (2004) Según este trabajo, el 66% de crecimiento acumulado del PIB en el periodo 1990-2010 provocaría un incremento del 56% de las emisiones en el periodo, 41

2 El método aplicado de asignación de los derechos es la subasta a los suministradores energéticos. Los ingresos se reciclarían, devolviéndose a los consumidores. 3 El estudio no menciona la base de datos utilizada para su realización y, particularmente, la información sobre las curvas CMR. 4 Con y sin los ahorros promovidos por la Estrategia Española de Eficiencia Energética, respectivamente.

El impacto de Kioto en las empresas españolas

255

puntos porcentuales por encima del objetivo de Kioto5. Esto supondría un déficit medio de PENs de unos 123 millones de toneladas anuales en el periodo 2008-2012 y un coste de entre 1800 y 3600 millones de € anuales a un precio de los PENs de 15 y 30 €, respectivamente. Aparte de estimar el déficit de emisiones y su correspondiente coste, se introduce también un modelo input-output de precios y otro de cantidades para analizar el impacto sobre la economía española del cumplimiento de reducción de emisiones, asumiendo un precio de los PENs de 20 €. Este modelo predice los siguientes efectos (PWC 2004, p.10): • Incremento del 0,65% en el Índice de Precios Industriales, aumento del 2,55% en el IPC y de 0,55% en el Deflactor del Producto. En el caso de que los salarios se revisasen con el IPC durante el año siguiente a la subida de precios, los incrementos anteriores serían, respectivamente, del 1,12%, 2,72% y 0,96%. • Una reducción del PIB de entre 0,29% y 0,96% anual, suponiendo salarios reales fijos. La estimación con el modelo de cantidades arroja una caída del PIB español del 5% en ausencia de un mercado de PENs. • A los efectos directos, se añade una pérdida del producto real de 4.000 millones de € entre 2008 y 2012, tomando como base el año 2003, y una pérdida del Producto Real Acumulado de 19.219 millones de €. • El estudio predice una pérdida de competitividad de la economía española, así como fenómenos de deslocalización, aunque no los cuantifica. Pronostica también los efectos económicos empeoran si la reducción de emisiones se concentra en los sectores no regulados por la Directiva de CO2. (V). MODELO GEM-E3 Con la ayuda del modelo de equilibrio general GEM-E3 (véase Capros 1999), Proost (2002) analiza el impacto económico en los Estados Miembros (EEMM) de la UE por la aplicación de un sistema de PENs. Se estudian dos casos. En el primero se suponen únicamente sistemas nacionales de PENs. En España, un sistema así generaría un precio del derecho de 43,1 €/t CO2, superior al que resultaría en los mercados nacionales de Bélgica, Alemania, Finlandia, Grecia, Portugal Suecia y Reino Unido. En este caso las consecuencias para España de alcanzar su objetivo en el ARC en 2010 serían: pérdida de un 1% del PIB, reducción de un 0,5% en los niveles de empleo, disminución de un 4,8% de las exportaciones y de un 3,5% en las importaciones, reducción de un 1,8% en los salarios reales y empeoramiento de un 0,2% en la balanza por cuenta corriente. En el caso de un sistema de derechos intra-europeo (sin comercio con otros países del Anexo I), las consecuencias serían menos negativas: pérdida de un 0,8% del PIB6, reduc5 El conjunto de sectores no regulados por la Directiva incrementa sus emisiones mucho más que el regulado (73% frente a 37%), siendo el transporte el que más contribuye a las emisiones de GEI en 2010 y el que más incrementa sus emisiones (un 98%). 6 Los efectos serían más negativos aún para Grecia (-1,4% en PIB), Reino Unido (-1%) e Irlanda (0,9%), y resultarían iguales en Finlandia y Holanda (-0,8%).

256

El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

ción de un 0,4% en los niveles de empleo, de un 3,8% en las exportaciones, de un 2,9% en las importaciones y de un 1,4% en los salarios reales. Los efectos sobre la balanza por cuenta corriente serían similares al primer caso. En este trabajo también se simulan los efectos para los EEMM de un impuesto sobre el CO2 con reciclaje de los ingresos para reducir los restantes impuestos y las cargas sociales sobre el factor trabajo. El impuesto de CO2 equivale aproximadamente al impacto de un sistema de PENs con subasta y reciclaje de los ingresos. Con un tipo impositivo de 47,6 €/tonelada de CO2, el impacto económico sobre España sería mucho menor que en cualquiera de los dos casos con derechos. El PIB se reduciría un 0,4%, pero el impacto sobre el empleo y sobre los salarios reales sería positivo: 0,6% y 1,5%, respectivamente. Las exportaciones caerían un 4,3% con respecto al escenario de referencia y las importaciones un 2,8%, y empeoraría la balanza por cuenta corriente un 0,2%. Por lo tanto, los resultados sugieren que los efectos sobre la economía española de un sistema de derechos serían bastante perjudiciales. El problema de este estudio es que no considera un mercado internacional de derechos con otros países del Anexo I, ni la utilización de los mecanismos flexibles. (VI). CRIQUI Y KITOUS (2003) Las estimaciones realizadas con la ayuda del modelo POLES muestran que, sin un sistema de PENs europeo, el coste total de cumplir con los objetivos de Kioto (2010) para la UE-25 en los sectores del Anexo I de la Directiva ascendería a 6.830 millones de € (Criqui y Kitous 2003). Con un sistema de comercio europeo que incluya a los nuevos EEMM en la UE ampliada, pero sin permitir la utilización de los mecanismos flexibles, los costes serían mucho menores (2.930 millones de €), situándose el precio de los PENs en los 26 €/t CO2. Si se permite la utilización sin límite de RCEs y UREs en el Sistema Europeo del Comercio de Emisiones (SECE), entonces los costes descenderían a 1.069 millones de € y el precio de los PENs se reduciría a 5 €. Si se establece algún tipo de limitación al uso de RCEs y UREs en el SECE, los costes aumentan. Los resultados para España muestra también significativas reducciones de los costes de cumplimiento cuando se utiliza un sistema de comercio de derechos europeo si se compara con un escenario de cumplimiento de los objetivos de Kioto estrictamente nacional. Los costes se reducen más aún cuando se permite el uso de RECs. En la Tabla 6.3 se presentan los costes de reducción y el precio del PEN en el mercado de emisiones para la UE y España en diferentes escenarios establecidos en el modelo POLES. (VII). PRIMES El PRIMES ha sido uno de los modelos más influyentes en el debate sobre la implantación de un sistema de comercio de derechos, al menos en la UE (véase Capros y Mantzos 20007). El modelo del sistema energético empleado obedece al

El impacto de Kioto en las empresas españolas

257

TABLA 6.3. Costes y precios en un mercado de emisiones de la UE y de España en diferentes escenarios (POLES)

Escenarios*

0 1 2 4a 4b 4c

España (UE-25) Precio del derecho en Ahorro en Costes tota- Ahorro en Costes totaUE (€/t relación a les de reduc- relación a les de reducCO2) Escenario 0 ción (106 €) Escenario 0 ción (106 €) 87** 26 4,8 14,5 20 12,4

-785 -1.519 -1.151 -973 -1.226

1730 94 211 579 757 504

-3.900 -5.761 -4.412 -4.042 -4.627

6.830 2.930 1.069 2.418 2.788 2.203

*

Escenario 0 (caso de referencia): Costes de cumplimiento sin un sistema europeo de comercio de emisiones (sólo políticas nacionales). Escenario 1: sin utilización de Reducciones Certificadas de Emisiones (RCEs) y Unidades de Reducción de Emisiones (UREs). Escenario 2: con utilización de RCEs y UREs. Escenario 4a: con un límite del 6% de utilización de RCEs y UREs. Escenario 4b: con un límite del 3% de utilización de RCEs y UREs. Escenario 4c: sin límite a la utilización de RCEs y UREs ** Precio en un hipotético mercado nacional en España. Fuente: Elaboración propia a partir de Criqui y Kitous (2003).

enfoque top-down, analiza diferentes alternativas de sistemas de comercio de emisiones (nacional, europeo e internacional) y predice un precio del derecho de unos 33 €/tCO2 en el mercado europeo. Las emisiones de CO2 españolas en el año 2010 en el escenario de referencia serían de 266,4 M tCO2, frente a 201,9 M tCO2 en 1990, lo que supone un incremento del 32%. El estudio estima un coste anual para alcanzar los compromisos de Kioto en nuestro país de 467,4 millones de € con un sistema de derechos nacional, pero en ausencia de comercio con otros países. El precio del PEN en el mercado interior sería de 27,7 €/t CO2, mientras que a nivel de la UE sería sensiblemente superior: 54,3 €/t CO2. En términos de coste marginal en el cumplimiento, España se situaría sólo por encima de Alemania y Francia, y prácticamente al mismo nivel que Austria, Italia y Reino Unido. En cuanto a los costes totales, serían superiores en Bélgica, Finlandia, Italia, Holanda y Reino Unido que en nuestro país. La Tabla 6.4 resume los cálculos de este modelo para España, comparándolos con los resultados de la UE.

7 Para una descripción detallada del modelo PRIMES, véase. Economic Evaluation of Quantitative Objectives for Climate Change, disponible en http://europa.eu.int/comm/environment/enveco/studies2.htm#5

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El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

TABLA 6.4. Principales resultados del modelo PRIMES para España y UE (I) Escenario Escenario de referencia de referencia† alternativo†† CM*

CT**

CM*

Escenario Comercio

CT** Mt CO2 CM* CM*** CT**

España 27,7 467 94,8 1.414 UE 54,3 9.026 126 20.508

Precio del PEN: 33,3 €/t CO2 ††††

Precio del PEN: 32,3 €/t CO2 †††

1,6 0,0

31,1 45,3

CT*** Mt CO2 CM* CM *** CT**

12,5 467 -0,1 -16,6 7.158 -20,7

0,6 0,0

32 43

CT***

17,4 455 -2,6 -20,2 6.863 -24,0

*

Costes marginales (106 € 1999/t CO2) Costes totales (106 € 1999) *** % sobre el escenario de referencia † Escenario de referencia: Cada país de la UE alcanza su objetivo de Kioto en 2010 de forma separada. Este caso podría considerarse con respecto a †† como un sistema de derechos de emisión nacional. †† Escenario de referencia alternativo (Cheese Slicer Case). Este caso es el más restrictivo. Supone que cada sector cumple con el objetivo del Estado Miembro en 2010 sin considerar la aplicación de un sistema de comercio de derechos nacional. ††† Escenario Comercio 1: Efectos de un sistema de comercio de derechos europeo entre los sectores energéticos. †††† Escenario Comercio 2. Efectos de un sistema de comercio de derechos europeo entre los sectores energéticos e intensivos en el uso de la energía. Fuente: Elaboración propia a partir de Capros y Mantzos (2000). **

TABLA 6.4 (CONT.). Principales resultados del modelo PRIMES y España y UE (II) Escenario Comercio Precio del PEN: 32,6 €/t CO2 † Mt CO2 CM* España UE *

3,1 0,0

32,6 32,6

CM ***

CT**

17,9 -39,9

464,4 5.957,4

Precio del PEN: 17,7 €/t CO2 ††

CT *** Mt CO2

CM*

CM ***

CT**

CT ***

-0,6 -34,0

17,7 17,7

-35,9 -67,3

407,7 4.638,5

-12,8 -48,6

-12.,6 -150,4

Costes marginales (106 € 1999/t CO2) Costes totales (106 € 1999) *** % sobre el escenario de referencia † Escenario Comercio 3: Efectos de un sistema de comercio de derechos europeo entre todos los sectores. †† Escenario Comercio 4: Efectos para los Estados Miembros del Comercio Internacional de Emisiones entre los países Anexo B. Fuente: Elaboración propia a partir de Capros y Mantzos (2000). **

El impacto de Kioto en las empresas españolas

259

Dos conclusiones fundamentales pueden deducirse de esta Tabla: • El coste de cumplir con el PK sería significativo para España (datos en negrita). Variaría desde los 1.414 millones de € en el escenario alternativo, en el que se supone que todos los sectores cumplen con el ARC (es decir, que incrementan sus emisiones en 2010 sólo un 15% con respecto a 1990, pero sin posibilidad de recurrir al comercio de emisiones ni entre países ni entre sectores) hasta los 407 millones de € anuales en el escenario de CIE entre los países del Anexo B (no sólo comercio intracomunitario). • El comercio de emisiones puede tener importantes ventajas para España en el cumplimiento de los objetivos de Kioto. La línea de referencia más onerosa sería un escenario de cumplimiento de los objetivos en el que cada sector tuviese que controlar sus emisiones de acuerdo al objetivo del ARC (en el caso de España, supondría el 15% de incremento para todos los sectores). Si se permitiera que los sectores con menores costes de reducción redujesen más sus emisiones que aquellos a los que les cuesta más, los costes totales se reducirían sustancialmente, resultando un ahorro anual de unos 1.000 millones de €. Con un sistema de comercio de PENs europeo los ahorros de costes adicionales podrían alcanzar los 22 millones de € con respecto al caso de referencia. La ampliación a un sistema de PENs internacional con participación de los países del Anexo B supondría una reducción de los costes aún mayor: de unos 60 millones de € con respecto al caso de referencia. Una de las limitaciones de este estudio es que no incluye todos los GEI, sino que sólo tiene en cuenta el CO2 (la inclusión de todos reduciría los costes). Además, sólo tiene en cuenta las emisiones relacionadas con la energía y, como otros modelos, no incorpora los costes de transacción. (VIII). NIETO Y SANTAMARTA (2004) Estos autores calculan un déficit de PENs de 113 M tCO2 (véanse los cálculos en la Tabla 6.5). A un precio del derecho de 5 €/t CO2, el coste sería de unos 565 millones de €, lo que supone alrededor de un 0,07% del PIB, mientras que con un precio de 40€, el coste sería de 4.500 millones de €, es decir un 0,6% del PIB. Según estos autores “el coste de los PENs oscilaría desde un 0,2% a un máximo de un 0,6% del PIB, sin medidas adicionales, y es poco probable que superen los 2.000 millones de € anuales, algo menos del 0,3% del PIB” (Nieto y Santamarta 2004, p.17). TABLA 6.5. Resultados del estudio de Nieto y Santamarta (2004) Año Año base 1990 2002 Límite de Kioto Escenario probable con las políticas actuales del Gobierno Cantidad que habría que adquirir Fuente: Nieto y Santamarta (2004).

Emisiones brutas Índice (Mt CO2e) 289.850 287.608 400.155 333.328 446.370 113.041

100,00 99,23 138,06 115,00 154,00

260

El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

(IX). SIJM ET AL (2000) En este trabajo se realiza un estudio cuantitativo del papel e impacto de los mecanismos flexibles de Kioto en el cumplimiento de los objetivos de reducción de los países del Anexo I. Para ello los autores utilizan el modelo MARKAL, desarrollado por la ECN holandesa. El estudio cubre todos los GEI. La Tabla 6.6 muestra las proyecciones de emisiones para España en 2010, así como la reducción exigida. TABLA 6.6 Estimaciones de emisiones de Sijm et al (2000)

España

Emisiones 1990 Emisiones 2010 Objetivo de Kioto Reducción exigida (Mt CO2e) 294 358 338 19

Estos autores estiman un precio de los PENs de entre 8 y 3 $, en función de si no se incluyen medidas sin arrepentimiento, caso A, o si se incluyen, caso B8, y muestran que los costes de cumplir el PK se reducirían significativamente si se utilizaran los mecanismos flexibles. El precio de los PENs determinará en qué medida los países llevarán a cabo reducciones de las emisiones en su propio territorio y en qué medida cumplirán sus objetivos con la adquisición de PENs/créditos de emisión en el mercado internacional (a mayor precio, mayores reducciones en territorio nacional). En la Tabla 6.7 se muestran los resultados para España. Para un precio más alto de los PENs (caso A), sería rentable para nuestro país reducir más allá de los objetivos del ARC y vender el excedente (9 Mt CO2e) en el mercado. Por el contrario, en el caso de que el precio fuese bajo, sería rentable reducir en España sólo 14 Mt CO2e y suplir la diferencia de 5 Mt CO2e con la adquisición de PENs en el mercado internacional. TABLA 6.7. Reducciones nacionales y efectos de comercio internacional del uso de los mecanismos de Kioto Reducción exigida (Mt)

España

19

Reducciones nacionales (Mt)

Comercio de créditos de emisión (Mt)

Caso A

Caso B

Caso A

Caso B

28

14

9 (venta)

-5 (compra)

Nota: el caso A, que no incluye medidas sin arrepentimiento estima un precio del PEN de 8 $, mientras que el caso B las incluye y estima un precio del PEN de 3 $. 8 Las medidas de reducción sin arrepentimiento son aquellas que producen beneficios económicos para los que las adoptan, además de generar beneficios ambientales.

El impacto de Kioto en las empresas españolas

261

Las Tablas 6.8 y 6.9 muestran el ahorro de costes totales y medios para nuestro país que supone el comercio de emisiones (columnas 5 y 6 de la Tabla 6.8) y su relación con el PIB esperado en 2010 (Tabla 6.8, últimas columnas). Se observa un coste de cumplimiento con Kioto en un escenario con comercio de emisiones de entre 14 y 29 millones de $ y un ahorro de costes de entre 14 y 4 millones de $. Obsérvese que, con respecto a otros países, los ahorros de costes son menores, pero también los costes de cumplimiento de Kioto resutan menores en ambos escenarios, con y sin comercio de emisiones.

TABLA 6.8. Efectos sobre los costes de utilizar el comercio de emisiones (106 $95) Costes de Costes después del reducción comercio† antes del Caso B comercio Caso A Alemania Italia Francia España RU EEUU Japón †

20 7.551 11 33 595 28.830 32.222

-69 764 -50 19 -88 12.154 2.179

Ganancias netas del Ganancias netas comercio† (% del PIB en 2010) Caso A

Caso B

Caso A

Caso B

89 6.788 60 14 683 16.676 30.043

1 7.232 1 4 614 23.490 31.357

0,00 0,46 0,00 0.00 0,05 0,18 0,45

0,00 0,49 0,00 0,00 0,04 0,25 0,47

19 320 9 29 -19 5.341 864

$/tonelada

TABLA 6.9. Costes medios de cumplimiento de los objetivos de Kioto Costes medios antes del comercio† Alemania Italia Francia España RU EEUU Japón † ‡

$/tonelada $95/tonelada

0,8 66,6 0,7 1,7 14,3 14,4 96,4

Costes medios después del comercio† Caso A

Caso B

-1,2 6,7 -1,4 1,5 -1,4 6,1 6,5

0,6 2,8 0,6 0,7 -0,4 2,7 2,6

Costes medios antes del comercio‡ 0,2 130,2 0,2 0,8 10,4 106,8 251,7

Costes medios después del comercio‡ Caso A

Caso B

-0,8 13,6 -0,8 0,5 -1,5 40,9 17,0

0,2 5,7 0,2 0,7 -0,3 18,0 6,8

262

El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

Las limitaciones fundamentales de este estudio son la incertidumbre de los datos utilizados con respecto a los niveles de emisiones en 2010 y a los potenciales tecnológicos y costes de reducción, la exclusión de los sumideros, el supuesto de que los proyectos de reducción de emisiones se llevarían a cabo sin barreras institucionales y políticas, la ausencia de efectos dinámicos y de retroalimentación a nivel macroeconómico y el supuesto de un mercado de PENs perfecto. (X). VIGUIER ET AL (2003) Este estudio, efectúa una proyección de las emisiones de CO2 en la UE y cuantifica los impactos económicos derivados del cumplimiento de los compromisos de Kioto en los EEMM. Considera sólo el caso en el que cada EM cumple con su compromiso con un sistema nacional de comercio de emisiones, pero sin contemplar el comercio entre países. El estudio predice un crecimiento medio anual de las emisiones de CO2 en España del 2,56% en el periodo 1995-2010 en el escenario de referencia, sensiblemente superior a la media de la UE (1,07%). Las emisiones crecerían en 2010 un 58% acumulado con respecto a los niveles de 19909. El trabajo de estos autores muestra que la curva CMR para España es más plana que la mayoría del resto de EEMM (sólo la curva de CMR de Alemania es más plana). Esto sugiere que España tendría mayor disponibilidad a métodos de reducción de bajo coste que otros países europeos. Con respecto al escenario de referencia en 2010, el coste marginal de reducir las emisiones en un 10% sería de unos 70 $/t C, reducir un 20% unos 140 $/t C, un 30% unos 200 $/t C, y un 40% unos 280 $/t C10. Como elemento de referencia, la CMR española está por debajo de la de Japón en todos sus puntos, mientras que es similar a la de EEUU para reducciones de emisiones de hasta un 20%, y está por debajo de ésta para reducciones mayores. El modelo predice que el cumplimiento de Kioto con un sistema nacional de comercio de emisiones, pero no europeo, supondría una pérdida de bienestar medida en términos de variación equivalente13 de un 2,83% en 2010 en relación al escenario de referencia. La pérdida de PIB sería incluso mayor: un 4,76%. Por el contrario, la relación real de intercambio de PENs se incrementaría en un 2,06%. Por lo tanto, la participación de nuestro país en un sistema de PENs internacional traería considerables ahorros de costes en el cumplimiento de los objetivos de reducción de emisiones.

9 La principal razón que subyace detrás de este crecimiento de las emisiones es la evolución del PIB, que se espera crezca en términos reales un 3,8% anual medio en el periodo 1995-2010. 10 Datos en $95/t C. Recuérdese que 100 $/t C = 27,4 $/t CO2. 11 Las pérdidas de bienestar calculadas a través de este criterio miden la cantidad de renta adicional que sería necesaria para compensar a los consumidores por las pérdidas causadas por el cambio de político en la reducción de emisiones.

El impacto de Kioto en las empresas españolas

263

6.2.2.2. Estudios del impacto de la Directiva. (i). OCAÑA PÉREZ DE TUDELA (2004) La conclusión general de este estudio es que el impacto de un mercado europeo de PENs sería reducido en el primer periodo (2005-2007), pues el déficit de PENs, diferencia entre las emisiones reales y el número de PENs asignados, sería relativamente pequeño y el precio que las empresas deberían pagar por los PENs necesarios para cumplir con sus compromisos sería bajo. El estudio calcula el impacto de la Directiva en el primer y el segundo periodo de cumplimiento. Sólo considera el efecto sobre los sectores incluidos en ella y únicamente tiene en cuenta el coste de adquisición de los PENs, pero no los costes de reducción de las emisiones, por no disponer de las curvas de CMR. Se trata por tanto de un estudio del tipo “coste máximo”. En el segundo periodo de cumplimiento de la Directiva (2008-2012) el coste sería mayor según este estudio, debido a que el déficit de derechos es también mayor y a que el precio de los PENs aumenta por su mayor escasez relativa (aumento en la demanda)12. El estudio estima entre 30,6 y 51 millones de € el coste de reducción de emisiones para los sectores de la Directiva en 2005. Este coste, que representa respectivamente entre el 0,13 y 0,21% del valor añadido bruto (VAB) de los sectores en el año 2000, resulta de multiplicar el déficit esperado de derechos (10,2 Mt CO2) por el precio del PEN de 5 €. Para 2010, el coste se estima en casi 150 millones de €, es decir un 0,66% del VAB de los sectores incluidos en la Directiva. En este año el déficit de derechos sería de casi 15 millones de toneladas a un precio de 10 €. Este trabajo considera diferentes costes para los sectores implicados en 3 años distintos (2005, 2008 y 2010), en función de los escenarios considerados y de los diferentes precios de los PENs. En cuanto a los escenarios futuros de emisión, se plantean tres: Tendencial o de referencia, en el que se incluyen los ahorros conseguidos por el Plan de Eficiencia Energética y la incorporación de energías renovables; con Ciclos Combinados de Gas, que considera las reducciones de emisiones derivadas de la incorporación de 14.800 MW de potencia de ciclos combinados, y Reducción en otros Sectores, en el que se consideran medidas adicionales adoptadas transversalmente en la economía. Con respecto a los precios de los PENs, también se consideran tres posibilidades: precios moderados y crecientes desde 3 € en 2005, hasta 6 € en 2010; precios de las emisiones elevados y crecientes, desde 5 € en 2005 hasta 10 € en 2010, y precios moderados y estables de 3 € durante todo el periodo considerado. Cruzando los datos de emisiones de los tres escenarios con los posibles precios de los PENs, el estudio estima un rango de costes de entre 30,6 y 51 millones de €

12 Obviamente, el mayor o menor déficit de PENs de todos los países incluidos en el sistema de comercio de emisiones y sus variaciones de precio están mutuamente relacionados. En principio, a mayor déficit como consecuencia de objetivos de reducción más ambiciosos, mayor escasez relativa y, por tanto, mayor precio de los PENs.

264

El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

en el año 2005, entre 39 y 189 millones de € en 2008 y entre 44 y 571 millones de € en 2010. El estudio desciende al rango sectorial y estima que los sectores con mayor intensidad de emisiones (cemento y eléctrico) serán los más afectados por el establecimiento del mercado de emisiones. Por otro lado, el elevado grado de apertura internacional de determinados sectores (vidrio y cerámica, cemento y cal) limita su capacidad para trasladar los sobrecostes a los consumidores, aunque no se considera un problema inminente para la economía española. (ii). DEL RÍO (2005) En este estudio se analiza el impacto en los sectores cubiertos por la Directiva europea en base al enfoque del “coste máximo”, es decir, mediante el cálculo de la diferencia entre las emisiones previstas para cada sector en el periodo 2005-2007 y la asignación de PENs para ese periodo. Esa diferencia representa la cantidad de PENs que cada sector tiene que adquirir en el mercado para cumplir con sus compromisos. Se establecen una serie de supuestos sobre las emisiones en 2005-2007, los derechos a asignar, que son los establecidos en el PNA español, y el precio de los mismos en el periodo 2005-2007 (entre 5 € y 10 €). Con respecto a la proyección de las emisiones se plantean 3 escenarios posibles: • Tendencial I. Extrapolación lineal de las tasas de crecimiento de las emisiones del periodo 1990-2002 a las emisiones 2002-2007, • Tendencial II. En este caso las tasas de crecimiento de las emisiones extrapoladas para las actividades industriales son las del periodo 2000-2002, mientras que para el sector de generación eléctrica se han supuesto unas emisiones en el periodo 2005-2007 de 94 Mt CO2 anuales, de acuerdo con la previsión del Gobierno. • Petición sectorial. En este caso las emisiones en 2005-2007 se suponen iguales a las peticiones de derechos realizadas por los sectores en la negociación del PNA. Estas peticiones sectoriales se han interpretado como lo que cada sector espera emitir en el periodo de cumplimiento. Para el sector eléctrico se toma la petición sectorial según Iberdrola (70 Mt CO2 anuales), por ser la empresa más exigente y la que generaría un coste mayor para el sector en su totalidad, lo que es consistente con el enfoque de “coste máximo” del estudio. El estudio combina estos escenarios con los dos precios de los PENs referidos más arriba. Los costes de cumplimiento varían entre 137 y 730 millones de €. El sector más afectado en términos absolutos en todos los escenarios es, con diferencia, el de generación eléctrica, seguido del cemento y cal y del vidrio y cerámica o del papel, en función del escenario. Los menos afectados serían, de acuerdo con el estudio, los sectores siderúrgico y refino. Sin embargo, en relación al valor añadido sectorial, el impacto negativo depende del escenario considerado. Así, el cemento y la cal resultan los más afectados en el escenario petición y en el tendencial II, mientras que en el escenario tendencial I el sector más afectado es el de generación eléctrica.

El impacto de Kioto en las empresas españolas

265

Las Tablas 6.10 y 6,11 resumen la cuantificación de los impactos del cumplimiento de Kioto y de la Directiva respectivamente de todos los estudios anteriormente mencionados. 6.2.2.3. Revisión crítica de los estudios realizados y sus resultados Es evidente que resulta difícil que los estudios anteriores lleguen a los mismos resultados sobre el coste de cumplimiento del Protocolo y la Directiva, sobre todo por las diferentes metodologías utilizadas y por los distintos supuestos en los que se basan. Resulta lógico que, en general, los estudios denominados del “coste máximo” sobrevaloren los costes de cumplimiento con respecto a los modelos econométricos, pues al no utilizar curvas de CMR suponen implícitamente que las reducciones iniciales se realizan a un coste por tonelada que es igual al precio de mercado de los PENs (véase 6.2.1). Esta hipótesis sobrevalora el coste, pues las primeras reducciones suelen ser relativamente baratas. Además, los estudios calculan los costes de cumplimiento en situaciones heterogéneas. La mayoría estiman los costes de cumplimiento, pero algunos, además, valoran los impactos sobre variables macroeconómicas básicas. Entre los modelos econométricos los resultados también varían mucho. Para Springer (2002) las diferencias en los resultados de los modelos se deben a las distintas proyecciones que realizan del crecimiento de emisiones y a las propias estructuras de los modelos. En relación a su estructura, los modelos utilizados en la revisión de la sección anterior pueden clasificarse en dos categorías13:

TABLA 6.10. Resumen de los estudios sobre los impactos del cumplimiento de Kioto Estudio

Tipo de enfoque

I. Estimación propia

Coste máximo. Varios escenarios y precios de los derechos

Precio permisos emisón (€/t CO2) 5-30

Costes

Rango entre 188 y 2.868·106 €

Empleo

N.C.

Otros impactos

N.C.

13 Además, existen otros tres tipos de modelos que analizan los efectos de la política de mitigación de las emisiones y del comercio internacional de emisiones en los sistemas económicos: de evaluación integrada, de comercio de emisiones, y macroeconómicos neokeynesianos. Para un análisis más detallado de estos modelos puede consultarse Springer (2002) y Hernández (1999).

266

Estudio

II. DRIWEFA

El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

Tipo de enfoque

Precio permisos emisón (€/t CO2)

Modelo economé- 200* trico. Mercado nacional de derechos, pero no internacional

III. CEOE Coste máximo

20

IV. PWC

Coste máximo e input-output

15-30

V. GEME3

Modelo economé- 43,1 trico de equilibrio general top-down. Dos escenarios (sistema de derechos nacional y europeo).

VI. Criqui Modelo economé- 87-4,8 y Kitous trico bottom-up. (POLES) Varios escenarios.

Costes

5% de reducción del PIB en 20082012 respecto al escenario de referencia

Empleo

Otros impactos

1 millón de puestos de trabajo

Reducción de sueldos (0,5%) e IPC (1%). Incremento precio de gasóleo (25%), gasolina (18%), gas natural (64%) y electricidad (70%)

Entre 0,5% y 0,6% N.C. de PIB

Pérdida de entre 5,3% y 7,5% en la balanza comercial Incremento del 1.800 M €-3.600 M N.C. índice de pre€ Reducción del cios industriaPIB entre 0,29% y les (0,65% 0,96% anual (5% 1,124%), IPC sin sistema de (2,55% derechos). Pérdida 2,724%) y acumulada del deflactor del producto real en producto 2008-2012: (0,55% 19.219 M € 0,967%) Pérdida de entre un Reduc- Reducción en 1% y un 0,8% del ción de las exportacioPIB nes (4,8%entre 0,5% y 3,8%), de las 0,4% en importaciones niveles (3,5%-2,9%), de los salarios de empleo reales (1,8%1,4%) y de la balanza por cuenta corriente (0,2%) Entre 1.730 M $ y 211 M $

N.C.

N.C.

El impacto de Kioto en las empresas españolas

Estudio

Tipo de enfoque

267

Precio permisos emisón (€/t CO2)

Costes

Empleo

Otros impactos

Modelo economé- 17,7-33,3 Entre 1.414 M € y N.C. trico bottom-up. 407,7 M € Varios escenarios

N.C.

VIII. Nieto Enfoque del coste 40-5 máximo y Santamarta

Entre 4.500 M € y N.C. 565 M €. Entre 0,6% y 0,07% del PIB

N.C.

IX. Sijm et Modelo ecométri- 8-3** al (MAR- co bottom-up KAL)

Entre 33 M $ y 19 M$

N.C.

N.C.

N.C.

Pérdida de bienestar del 2,83% en 2010 en relación al escenario de referencia. Aumento del 2,06% en la relación real de intercambio

VII. PRIMES

X.Viguier et al (EPPAMIT)

Modelo economé- 184* trico top-down

4,76% del PIB en relación al escenario de referencia

i. Ocaña Pérez de Tudela

Enfoque del coste 5 €-3 € máximo

189 M € -39 M € en 2008; 574 M € 44 M € en 2010. Coste probable de 150 M € (0,66% del VAB de los sectores de la Directiva)

Véase texto para más detalles. N.C.: no cuantificado.* $/t C **$/t CO2 Fuente: Elaboración propia.

TABLA 6.11. Resumen de los estudios sobre los impactos del cumplimiento de la Directiva Estudio

Tipo de enfoque

(i). Ocaña Pérez Coste máximo de Tudela

(ii). Del Río

Coste máximo

Precio de los Costes (rango) derechos (rango) 10 €-3 € 51 M € - 30,6 M € para los sectores incluidos en la Directiva (entre un 0,21% y un 0,13% del valor añadido bruto de los sectores) 796,3 M € - 137 M € 10 €-5 €

Fuente: Elaboración propia. Véase texto para más detalles. N.C.: no cuantificado

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El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

Modelos de equilibrio general computable (EPPA y GEM-E3). Son modelos en los que se establece un nuevo equilibrio después de un impacto exógeno (por ejemplo, la introducción de un impuesto sobre las emisiones de CO2 o un mercado de PENs de emisión). Este tipo de modelos utiliza datos de todos los sectores de la economía y, por ello, se suelen denominar modelos top-down. Su principal ventaja es que son capaces de captar la influencia de la política energética en la economía de cada sector y en el comercio internacional. Sus principales inconvenientes son que están basados en mercados perfectos en estado de equilibrio. Incluso al comienzo del análisis no suministran una adecuada representación del proceso de ajuste que se produce después del impacto; por tanto infravaloran los costes de transición y suelen ignorar las imperfecciones existentes en el mercado laboral (Springer 2002, p.3). Además, no pueden tener en cuenta todas las posibilidades tecnológicas ni las oportunidades de sustitución entre ellas. Al ser tan generales, estos modelos resultan menos útiles para tomar decisiones políticas específicas. Modelos del sistema energético (MARKAL, POLES y PRIMES). Estos modelos representan el sistema energético de manera más detallada que los anteriores. Se basan en datos desagregados de tecnologías existentes y emergentes. Por ello se denominan modelos bottom-up. Utilizando la programación lineal, determinan la mezcla tecnológica óptima bajo ciertas restricciones. Son los más adecuados cuando se trata de encontrar soluciones al cambio climático al mínimo coste (Hernández 1999). Las dos desventajas principales de estos modelos son que la demanda de energía está especificada exógenamente, resultando por tanto independiente de los precios, y que sólo representan el sistema energético. Así pues, son incapaces de tener en cuenta los vínculos del sector energético con el resto de la economía ni los efectos sobre ésta (Springer 2002). Además, su capacidad de predicción a largo plazo es menor que la de los modelos top-down, que permiten realizar análisis de escenarios a largo plazo (Markadya y Halnaes 1999). En general, los resultados de los modelos top-down muestran costes de cumplimiento mayores que los botton-up, fundamentalmente porque estos últimos incluyen tecnologías de coste negativo, que corresponden a las medidas sin arrepentimiento. Sin embargo, incluso entre modelos de características similares puede haber diferencias (Banuri et al 2001, Springer 2002, Viguier et al 2003, Hernández 1999): 1) Diferencias entre sus escenarios de referencia. Los escenarios de referencia de cada modelo contienen supuestos implícitos sobre las políticas económicas futuras a niveles sectorial y macroeconómico, así como sobre determinadas características, incluida la estructura sectorial, la intensidad de recursos y los precios, es decir la elección tecnológica. Estos supuestos provocan que las proyecciones de crecimiento de las emisiones en el escenario de referencia varíen sensiblemente entre los modelos. 2) Supuestos diferentes sobre los costes y sobre la disponibilidad de tecnologías sustitutivas de bajo coste en el sector energético, lo que provoca que las pendientes de las curvas CMR sean distintas en los modelos. 3) Diferente tratamiento de los impactos macroeconómicos a corto plazo. 4) Las proyecciones de la tasas de progreso tecnológico, crecimiento del PIB y crecimiento demográfico son también muy diferentes entre modelos.

El impacto de Kioto en las empresas españolas

269

5) También hay que tener en cuenta que algunos modelos sólo consideran la reducción de emisiones de CO2 (p.ej., POLES), mientras que otros incluyen además otros GEI (GTEM o EPPA). 6.3. ESTUDIO CUALITATIVO Aunque el coste directo resulta el más importante es sólo uno de los aspectos a tener en cuenta en el análisis sobre el impacto económico de la Directiva en los sectores obligados a cumplirla. Es necesario además tener en cuenta otras variables que afecten a la posibilidad de que se “externalice” el coste de reducción de emisiones a otros actores: consumidores, contribuyentes, etc. Ciertas características de los sectores pueden hacer que sea técnicamente más viable reducir emisiones en unos sectores que en otros. En esta sección se lleva a cabo un análisis de las limitaciones para reducir las emisiones, teniendo en cuenta ciertas variables y centrándonos en los sectores cubiertos por el SECE. Para llevar a cabo este análisis sobre las limitaciones reales sectoriales para reducir sus emisiones se ha acudido a varias fuentes de información: entrevistas con expertos, fuentes escritas de la literatura especializada sectorial y páginas web donde se declaran las posiciones de los sectores. El CMR es, por supuesto, una variable crucial. Si es muy elevado, entonces es menos probable que el sector pueda reducir emisiones y más probable que acuda al mercado a comprar PENs. Por desgracia, no existen curvas CMR para España, pero la capacidad real de los sectores para reducir las emisiones depende también de otros factores: 1) Adopción de medidas de reducción de las emisiones en el pasado. Si un sector ya ha aplicado las tecnologías que reducen las emisiones, puede haber agotado las oportunidades de reducción baratas; por tanto, las reducciones futuras se harán a mayor coste. Estas tecnologías pueden haber sido adoptadas por razones diferentes a la mitigación de emisiones, es decir por razones de práctica empresarial corriente, pero el hecho es que su aplicación agota la posibilidad de adoptarlas en el futuro. Este puede ser un factor especialmente problemático si la empresa está incluida en un sistema de comercio de emisiones y los PENs se conceden gratuitamente en base a las emisiones en un año reciente al de la aplicación de tecnologías limpias. En el caso de que las empresas hayan adoptado medidas de reducción en el pasado (medidas tempranas) se verían perjudicadas con menor asignación de derechos que si las emisiones consideradas para realizar la asignación fueran las de un año remoto. La cuestión del agotamiento de alternativas de reducción baratas puede ser el caso de los sectores industriales intensivos en energía incluidos en el SECE. En ellos los costes de consumo energético representan gran parte de los costes de producción totales14. Este asunto también afecta al transporte por carretera, que ha experimen14 Según Reinaud (2005), el aprovisionamiento de electricidad es responsable del 22% de los costes de una instalación representativa en Europa, en comparación con el 14% en una planta de cemento, el 10% en una fábrica de papel y el 8% en una planta siderúrgica que utilice la tecnología del arco eléctrico. Según el PNA español, los costes energéticos pueden suponer alrededor del 40% de los costes de una refinería (MINAM 2004).

270

El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

tado reducciones significativas de las emisiones específicas de CO2 por kilómetro (acuerdos ACEA, KAMA y JAMA)15. Por el contrario, la relativa escasez de medidas adoptadas en sectores como el residencial y comercial, les convierte en muy interesantes para la mitigación de emisiones en el futuro. 2) Capacidad de traslación de costes a los precios de los productos. Los costes de reducción de emisiones que debe afrontar un sector dependen del potencial grado de su traslado al consumidor final subiendo los precios de los productos. A su vez, esta traslación depende de ciertas variables: • Grado de internacionalización del mercado de los productos de la empresa. Puede resultar difícil para ciertos sectores con un elevado grado de competencia internacional trasladar el coste al precio del producto. La competitividad empresarial puede verse seriamente afectada si sus productos tienen que competir en mercados internacionales con otros fabricados en países no sujetos a compromisos de reducción de las emisiones y/o que no han aplicado significativas medidas de mitigación. La competitividad empresarial no debe ser una preocupación en la posición de las empresas españolas frente a otras empresas pertenecientes a EEMM de la UE, pero puede serlo respecto a la competencia con empresas de otras zonas geográficas. Este problema no afecta a sectores como el eléctrico o el residencial, mercados fundamentalmente locales, pero puede generar cierta preocupación en sectores como el cemento, pasta de papel y papel y refino de petróleo y, sobre todo, en productos muy expuestos a la competencia internacional, como la cerámica, el acero y el aluminio. Una variable fundamental de comparación es el coste de transporte de los productos con el valor añadido por tonelada transportada de ese mismo producto y con el impacto de las reducciones de emisiones en su precio. En este sentido, los últimos productos mencionados tienen razón para estar preocupados, teniendo en cuenta que los costes de transporte son relativamente bajos respecto al valor añadido transportado. La irrelevancia relativa de los costes de transporte puede estimular la penetración de los productos procedentes de países cuyas empresas no están sujetas al control de las emisiones de CO2 hacia países que lo están. • Elasticidad y crecimiento esperado de la demanda. Los sectores con demanda inelástica de productos como la electricidad tienen mayores posibilidades de trasladar los costes del control de las emisiones de CO2 a los precios de venta. Los productos del refino y el cemento también tienen elasticidades relativamente bajas16. Es importante considerar que la elasticidad depende de otras variables que determinan, en última instancia, el traslado de los costes de reducción al consumidor. El grado de competencia internacional y, sobre todo, la existencia de sustitutivos establecen el grado y contingencia del traslado de costes17. • Regulación de precios. En el mercado eléctrico español existen precios anuales máximos regulados por ley, lo cual limita la posibilidad de trasladar los costes del control de emisiones a los precios. 15 Acuerdos de la Comisión Europea con los fabricantes de automóviles europeos, japoneses y coreanos para reducir emisiones. 16 En el último caso, debido a la importancia del cemento como material de construcción y a la gran demanda de vivienda. 17 Por ejemplo, los plásticos son sustitutivos de los productos papeleros para envase.

El impacto de Kioto en las empresas españolas

271

• Estructura de mercado. Cuanto más cercana esté la estructura del mercado de un sector determinado a las condiciones ideales de un mercado de competencia perfecta18, más difícil es que las empresas pasen los costes adicionales a los precios. Muchos sectores industriales, como el eléctrico, refinerías y acero se caracterizan por tener una estructura oligopolística, aunque otros están mucho menos concentrados, como el cerámico. • Situación financiera y márgenes de beneficio. A igualdad de otros factores, aquellas empresas y sectores con una situación financiera más saneada y/o que disfrutan de mayores márgenes de beneficio pueden gastar más en medidas de reducción de las emisiones. Algunos sectores como el cementero tienen elevados márgenes de beneficio. • Participación de las emisiones de proceso en las emisiones totales. Las emisiones de CO2 de proceso resultan relativamente más difíciles de reducir a corto plazo que las procedentes de la combustión, pues aquéllas son parte inherente al proceso de producción mientras que existen más alternativas de reducción para las últimas; por ejemplo, emplear combustibles menos emisores. Los sectores del cemento, acero y aluminio tienen un gran peso relativo de las emisiones de proceso (Reinaud 2005). • Otras características sectoriales que afectan a la viabilidad de las reducciones de emisiones son: 9 - Sector refino. Los requisitos de regulación de las emisiones de contaminantes atmosféricos (SO2 y NOx) en el sector del transporte provocan un incremento de las emisiones de CO2. - Sector papel. La existencia de diferentes productos papeleros, con emisiones específicas diferentes, limita la posibilidad de aplicar medidas de mitigación generales para todo el sector. - Sector cemento. Todo lo anteriormente dicho concierne también a este sector, pues algunos tipos de cemento son inherentemente más intensivos en CO2. La mayor proporción de clínker con relación al cemento incrementa las emisiones, como consecuencia de su mayor consumo energético, limitando posibles reducciones futuras de las emisiones sin cambiar las características del producto19. - Sector cerámico. El pequeño tamaño de la mayoría de las instalaciones del sector dificulta la reducción de las emisiones, como consecuencia de sus limitados recursos financieros, humanos y técnicos. La Tabla 6.12 resume las características sectoriales en relación al impacto de la Directiva en los ámbitos cubiertos por el SECE. En ella se incluyen solamente las características generales en relación al resto de sectores, para ilustrar los aspectos mencionados en los párrafos anteriores.

18 Un mercado de competencia perfecta se caracteriza por la existencia de multitud de compradores y vendedores, sin capacidad de influir en el precio, información perfecta y costes de transacción nulos. 19 Además, existen inflexibilidades tecnológicas que hacen difícil, por ejemplo, que una instalación cambie del proceso húmedo de producción de cemento, más intensivo en emisiones de CO2, al menos intensivo proceso seco.

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TABLA 6.12. Características sectoriales en relación al impacto de la Directiva 1) Sector eléctrico -Ciertas acciones tempranas en el pasado, cuyo objetivo principal no fue reducir las emisiones de CO2 (prácticas empresariales normales). -Modelos econométricos: muestran oportunidades de reducción baratas (mejora de eficiencia energética y cambio a combustibles menos contaminantes). -Estructura oligopolística. Demanda relativamente inelástica al precio. Repercusión del coste al consumidor final limitado por la tarifa eléctrica regulada. -Competencia internacional: muy baja (el comercio internacional representa sólo un 4% de la generación total). -Alto crecimiento esperado de la demanda eléctrica: crecimiento medio anual del 3,5% durante 2002-2011. 2) Refinerías -Estructura oligopolística. Demanda inelástica. Posibilidad de trasladar el coste a precios. -Competencia: escasa dentro de España. Grado de apertura internacional: muy baja. -Acciones tempranas: no directamente relacionadas con el cambio climático. -Alternativas tecnológicas: mejoras en la eficiencia energética de las refinerías (según el sector, ya realizadas y agotadas). Costes marginales de reducción (CMR) caros. -Externalidades positivas no valoradas: incremento en emisiones como consecuencia de un proceso de refino más intensivo en energía que permite la producción de combustibles menos intensivos en carbono que pueden utilizarse en motores más eficientes (incremento de emisiones en la instalación pero reducción en el sector transporte). 3) Cemento -Acciones tempranas en el pasado. -CMR caros. Alternativas limitadas para reducir emisiones: sólo eficiencia energética (de los hornos) o cambio de combustible en el proceso de combustión. Según el sector, sólo una mejora adicional del 2% es posible a costes moderados. -Ecodumping improbable debido a los altos costes de transporte por euro de valor añadido. Sin embargo, se trata de un sector altamente internacionalizado en el que las importaciones de cemento y clinker son altamente sensibles a los cambios en los precios. -Demanda relativamente inelástica (boom de la construcción). -Repercusión de los costes en los precios posible. -Según el sector, el impacto de la Directiva en los beneficios del sector es mayor que en otros sectores, pues los márgenes sobre el valor añadido son comparativamente menores. 4) Siderurgia -Curva de CMR cara. Alternativas limitadas para reducir las emisiones. -Acción temprana pero vínculo débil con el cambio climático (práctica empresarial normal). Sin embargo, esta acción ha agotado las alternativas de reducción baratas. -Difícil traslación de costes a precios debido a la intensa competencia y grado de internacionalización. -Elasticidad de la demanda: mayor que en los tres sectores anteriores. -Posible relocalización industrial. 5) Pasta y papel -Acciones tempranas por práctica empresarial normal. Curva de CMR cara, aunque no tanto como en los dos sectores anteriores. Algunas posibilidades de reducción, ligadas a la eficiencia energética (aunque, según la empresa, los pasados avances en cogeneración y eficiencia energética dejan pocas posibilidades para reducir las emisiones).

El impacto de Kioto en las empresas españolas

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-Elasticidad de la demanda: mayor que en otros sectores (existencia de productos sustitutivos del papel y del cartón). -Alto grado de apertura internacional y fuerte crecimiento de la demanda20. -Limitada posibilidad de repercusión de los costes a los precios. 6) Vidrio y cerámica -Acciones tempranas. CMR caros. -Demanda relativamente inelástica y alto crecimiento esperado de la demanda (boom de la vivienda). -Difícil invertir en medidas de reducción de las emisiones, dados los elevados costes, las limitadas alternativas (cambio de combustible, reciclaje y modernización productiva) y la estructura del sector (PYMES). -Elevado grado de competencia y apertura internacional. -Limitada posibilidad de traslación de los costes a los precios. Fuente: Elaboración propia.

La reducción de las emisiones a nivel sectorial depende de la adopción de tecnologías y prácticas de mitigación. Sin embargo, dichas medidas pueden reducir las emisiones específicas por unidad de producto o servicio, mientras que las emisiones totales siguen aumentando. Este crecimiento global causado por el aumento de la producción total del sector, es decir por el factor de escala (indicador extensivo), es superior a la reducción de las emisiones por unidad de producto, es decir por las emisiones específicas (indicador intensivo). Por tanto, puede ser interesante especular sobre la posible evolución de ambos indicadores en el futuro en distintos sectores. La reflexión puede contribuir a la aplicación de políticas públicas y empresariales que aborden la mitigación de emisiones sectoriales en función de la mayor importancia relativa del indicador intensivo o extensivo. La Tabla 6.13 aporta una evaluación cuantitativa de las tendencias esperadas a corto/medio plazo en los indicadores intensivo (toneladas de CO2/tonelada de producto) y extensivo (cambios en la producción) en sectores que representan el 84% de las emisiones totales en España y plantea la posibilidad de que el indicador intensivo compense la evolución del extensivo. De la Tabla 6.13 pueden derivarse algunas conclusiones: • El indicador extensivo supera la evolución del intensivo en muchos sectores, provocando un incremento de las emisiones totales, particularmente en los denominados sectores “difusos”. • Existen oportunidades de reducción de las emisiones en virtualmente todos los sectores, aunque debe considerarse el coste de esas medidas a nivel sectorial. • Las medidas de política pública deberían dirigirse a mejorar el indicador intensivo estimulando la innovación y difusión de tecnologías limpias por parte de las empresas, incluyendo medidas de eficiencia energética, y a mejorar el indicador extensivo mediante el fomento del cambio de comportamiento de los consumidores finales. 20 Aunque los altos costes del transporte limitan la competencia de países más competitivos como China, India y Brasil.

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• Los diferentes sectores y actores implicados en la reducción de las emisiones apelan a una estrategia de mitigación que combine diferentes instrumentos que aborden la reducción de las emisiones en los sectores: medidas regulatorias: eficiencia energética e integración solar térmica en los edificios; acuerdos voluntarios y negociados, como los propuestos en el transporte; campañas de información y educación sobre reducción del consumo eléctrico, menor uso del transporte privado y mayor uso de electrodomésticos energéticamente eficientes; instrumentos económicos aplicados a todos los sectores, etc. 6.4. CONCLUSIONES Este Capítulo ha mostrado los posibles impactos del PK y de la Directiva europea de comercio de emisiones sobre la economía y los sectores productivos españoles. La revisión de los estudios realizados sugiere que los impactos son muy diferentes en función del enfoque o modelo utilizado, así como de los supuestos considerados. En todo caso, parece que esos efectos no suponen una carga insoportable para la economía española en la gran mayoría de los estudios realizados, especialmente en el periodo 2005-2007.

TABLA 6.13. Tendencias en los indicadores energéticos intensivo, extensivo y combinado Sectores

Peso en las emisiones totales 2002 (%)

Indicador Intensivo

Indicador Extensivo

Combinado (intensivo + extensivo)

Transporte

23,4

(+) Mejoras en la (+++) Gran (++) Eficiencia Energé- demanda de movitica (MEEs) lidad. (transporte por carretera y aéreo)

Residencial

6,1

(+) MEEs, mayor uso de tecnologías solares (barrera: infraestructuras de larga duración)

Comercial

(+++) Incremento (++) del consumo eléctrico (aire acondicionado y electrodomésticos) (++) Incremento (+) en la construcción de grandes centros de ocio y comerciales.

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Sectores

Peso en las emisiones totales 2002 (%)

275

Indicador Intensivo

Indicador Extensivo (-) Reducción en la actividad agraria

Combinado (intensivo + extensivo) (-)

Agricultura

13,.4

(=) Las reducciones de emisiones son difíciles y limitadas.

Electricidad

23,9

(++) Gran creci- (?) (++) MEEs y fuentes de energía miento de la demanda eléctrica renovable. a corto/medio plazo

Refino

3,7

(+) Se esperan pequeñas MEEs

(+) Pequeño ince- (?) mento en la demanda y en la producción

Acero

2,7

(++) Modernización de las instalaciones, cambios tecnológicos (arco eléctrico) y combustibles más limpios

(+) Pequeño incre- (-) mento en la demanda y en la producción

Cemento

6,6

(++) MEEs, combustibles alternatives y menor peso relativo del clinker

(++) Incremento (?) en función de la evolución del sector de la construcción

Cal

0,5

(+) Combustibles más limpios y MEEs, a través de cambios tecnológicos

(+) Convergencia (?) hacia niveles de consumo europeos mayores. La demanda de cal está ligada a la evolución del sector construcción (gran crecimiento) y del sector del acero (pequeño crecimiento)

Cerámica

0,3

(++) Mayor uso del gas natural, mejoras tecnológicas, MEEs y cogeneración

(++) Incremento ligado a la evolución del sector de la construcción

(?)

276

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Sectores

Peso en las emisiones totales (2002)

Indicador Intensivo

Indicador Extensivo

Combinado (intensivo + extensivo) (+)

Pasta de papel y papel

1,1

(+) MEEs, mayor uso de cogeneración y combustibles más limpios

(++) Gran incremento en demanda y producción (52% en 20012012)

Ladrillo

1,4

(++) Incremento (+) en función de la evolución del sector de la construcción

Vidrio

0,7

(+) o (=). Pequeñas mejoras son posibles: modernización de las instalaciones, MEEs y cambio de combustible (+) Mayor uso del gas natural, modernización de hornos (MEEs) y cambios tecnológicos (reciclaje)

Agroalimentario

1,8

Químico

3,8

(++) Sector ligado (+) al sector de la construcción

(+) MEEs y com- (+) Moderado cre- ? bustibles más lim- cimiento en el pios (biomasa) consumo final, turismo y exportaciones alimentarias (+) MEEs (+) Moderado cre- ? cimiento. Sector ligado a la evolución de otros sectores.

(++) gran mejora; (+) pequeña mejora; (?) Impactos contradictorios; (-) empeoramiento. Fuente: Tarancón y del Río (2006).

Una conclusión común de esos trabajos es que España puede beneficiarse de manera significativa del sistema de comercio de PENs para cumplir con sus compromisos del PK. En efecto, el sistema de CIE previsto en el Protocolo permitiría a este país cumplir con sus objetivos a un coste sensiblemente inferior al que tendría lugar en ausencia del mismo, es decir, utilizando únicamente medidas nacionales. No obstante, como a grandes líneas hemos mostrado en el estudio cualitativo, el impacto real del coste de cumplir con los objetivos del PK será finalmente asumido por los diferentes actores (empresas, consumidores y contribuyentes) en función de diferentes variables y características de los sectores considerados, así como del tipo de políticas utilizadas para facilitar ese cumplimiento (comercio de emisiones, acuerdos voluntarios, impuestos, subvenciones, etc.).

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6.5. REFERENCIAS BANURI, T. et al. (2001). Technical Summary. Climate Change 2001: Mitigation. Report of Working Group III of the Integovernmental Panel on Climate Change. http://www.ipcc.ch CAPROS, P. (1999). European Emission Mitigation Policy and Technological Evolution: Economic Evaluation with the GEM-E3 Model: Final Report. National Technical University of Athens, Institute of Communication and Computer Systems. E3M-Lab. Atenas. CAPROS, P., y MANTZOS, L. (2000). The Economic Effects of EU-Wide IndustryLevel Emission Trading to Reduce Greenhouse Gases. Results from PRIMES Energy System. National Technical University of Athens. Atenas. CEOE (2003). Posición de CEOE en relación a la transposición e implementación de la Directiva de Comercio de Emisiones y al Plan Nacional de Asignación. Octubre. Madrid. CRIQUI, P., y KITOUS, A. (2003). KPI Technical Report Impacts of Linking JI and CDM credits to the European Emission Allowance Trading Scheme (KPI-ETS). European Commission (D.G. Environment). DEL RÍO, P. (en prensa). La Directiva sobre mercado de derechos de emisión en la UE y sus efectos sobre los sectores productivos españoles. Revista de Economía Crítica. DRI-WEFA (2003). Kyoto Protocol and Beyond: The High Economic Cost to Spain. DRI-WEFA. Lexington (EEUU). EEA (European Environmental Agency) (2003). Greenhouse gas emission trends and projections in Europe. Environmental Issue Report No 36. Diciembre. Copenhague. HERNÁNDEZ, F. (1999). Enfoques de evaluación de los costes de la reducción de emisiones de CO2. Posición de España y las Comunidades Autónomas como áreas emisoras. En Hernández, F. (coord.). El Calentamiento Global en España. Un análisis de sus efectos económicos y ambientales. CSIC. Madrid: 163-182. MINAM (Ministerio de Medio Ambiente) (2002). Tercera comunicación nacional de España a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático. Madrid. MINAM (2004). Guía española para la utilización de los mecanismos basados en proyectos del Protocolo de Kioto. Secretaría General para la Prevención de la Contaminación y del Cambio Climático. Madrid. NIETO, J., y SANTAMARTA, J. (2004). El impacto económico del Protocolo de Kioto en España. Energías Renovables: 17-19. OCAÑA PÉREZ DE TUDELA (2004). El impacto del Protocolo de Kioto sobre la economía española. Revista Interdisciplinar de Gestión Ambiental, 63: 12-25. PROOST, S. (2002). Climate Change Policy in European Counties and its Effects on Industry. Symposium on Climate Change and Environmental Policy. University of Illinois a Urbana-Champaign (EEUU). Noviembre. PWC (2004). Efectos de la aplicación del Protocolo de Kioto sobre la economía española. PWC. Abril.

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REINAUD, J. (2005). The European refinery industry under the EU emissions trading scheme. Competitiveness, trade flows and investment implications. IEA information paper. International Energy Agency. París. SIJM, J.P.M., ORMEL, F.T., MARTENS, J.W., VAN ROOIJEN, S.N.M., VOOGT, M.H., VAN WEES, M.T. & DE ZOETEN-DATENSET, C. (2000). Kyoto mechanisms. The Role of Joint Implementation, the Clean Development Mechanism and Emission Trading in Reducing Greenhouse Gas Emissions. ECN-C-00-026. March. Petten (Holanda). SPRINGER, U. (en prensa). The market for tradable GHG permits under the Kyoto Protocol: a survey of model studies. Energy Economics. TARANCÓN, M.A., y DEL RÍO, P. (en prensa) CO2 emissions and intersectoral linkages. The case of Spain. Energy Policy. VIGUIER, L., BABIKER, M. & REILLY, J. (2003). The costs of the Kyoto Protocol in the European Union. Energy Policy, 31: 459-481.

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ANEXO I.6 POSICIÓN DE LOS SECTORES ESPAÑOLES EN EL MERCADO DE EMISIONES DE CO2 DE LA UE Un indicador esencial para determinar a medio y largo plazo la posición española en el mercado de emisiones de CO2 de la UE es la intensidad de energía, es decir la energía final consumida por valor añadido (VA) o PIB, en función de que la referencia sea global (conjunto de sectores) o sectorial. Hablar de intensidad de energía es hablar de competitividad, en tanto que las unidades del indicador energético intensivo son tep/€ invertido en el proceso, sector o conjunto de sectores que se quiere analizar desde el punto de vista competitivo. Un indicador intensivo creciente significa, o bien que el numerador aumenta, es decir que se incrementa la energía consumida en un proceso, o que el denominador disminuye, es decir que mengua la inversión empleada en el proceso. En cualquier caso significa que el proceso, sector o conjunto de sectores cuya intensidad energética tiende a crecer está perdiendo competitividad; y viceversa, si la evolución de la intensidad energética tiende a disminuir, está ganando competitividad. Este principio es universal si se supone que el proceso, sector o conjunto de sectores analizados, no cambia su estructura (productiva, tipos de combustibles usados, etc.) sustancialmente en el periodo de seguimiento de la evolución del indicador. La finalidad del análisis que se va a desarrollar a continuación es establecer comparaciones entre los indicadores de intensidad de energía españoles y de la UE. El factor competitivo determinará la posición española en el mercado de emisiones europeo. En principio se han incluido en el análisis comparativo todos los sectores contemplados por la Estrategia de Eficiencia Energética (E4): Energía primaria, Transporte, Industria, Servicios, Agricultura y Edificación, y se han respetado los escenarios base y eficiencia considerados por la E4 en los dos tramos establecidos en la Estrategia (2000-2006 y 2006-2012). Por tanto, al escenario base le corresponden las emisiones calculadas sin aplicar la E4, y al escenario eficiencia las calculadas aplicando la E4. Para el cálculo de todas las intensidades, global y sectoriales, vinculadas al indicador intensidad de energía se precisa calcular la variación del consumo energético en los dos periodos considerados (2000-2006) y (2006-2012) y la variación del PIB y de cada VA sectorial en los mismo periodos. En el caso del Transporte se ha sustituido el cálculo de la variación de la intensidad energética por el par de indicadores clásicos para calcular la evolución de la competitividad del sector, es decir la energía consumida por viajero-km y por tonelada de mercancía-km. Finalmente, todos los indicadores de competitividad calculados se han comparado con la base de datos ODYSÉE (SAVE-ODYSSEE, 2000). En la doble comparación efectuada, con la serie española y de la UE, se han desechado las variantes de estructura constante, ajustada al clima y otras variantes del completo fondo informativo de ODYSÉE con objeto de no complicar el trabajo.

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AI.6.1. CÁLCULO DEL PIB GLOBAL Y DE LOS VAs SECTORIALES (2006-2012) Para resolver el problema que se plantea sobre la evolución de los índices de crecimiento global (PIB) y sectoriales (VA) hasta los años de referencia de la E4, es decir 2006 y 2012, se ha seguido un procedimiento dividido en tres fases. La primera consiste en desagregar en VAs de los sectores considerados la serie del escenario base, formada por los datos históricos del PIB (hasta el año 2000) y los estimados en la Estrategia para los años 2006 y 2012. La desagregación ha resultado automática para los sectores siguientes: Energía, Industria y Construcción, al coincidir estos tres sectores de referencia en las bases de datos estadísticas de VA manejadas y en los datos energéticos utilizados por la E4. Para los sectores Agricultura y Pesca y Servicios, de los que se ha dispuesto también de datos de VA de la serie histórica, se han tenido que desagregar sus datos energéticos a partir del sector Usos diversos de la E4, un cajón de sastre que engloba los grupos Terciario y residencial, Agricultura y Pesca y Servicios Públicos. La segunda fase del procedimiento se reduce a estimar los PIBs del escenario eficiencia para los años 2006 y 2012. Se ha considerado el trabajo dirigido por Mary Novak (Novak et al 2002), Directora gerente de Energy Consulting, donde se considera para España que a un consumo de energía final marginal de 12.550 ktep le corresponde el 5% del PIB. Esta equivalencia se ha contrastado con los resultados obtenidos en un artículo de la revista Energy Policy, encabezado por Laurant Viguier (Viguier et al 2003), que ofrece datos del coste de ahorro de emisiones para España, también para el año 2010, en función de su PIB. La tercera fase es la más compleja de todas. Consiste en desagregar los VAs sectoriales del escenario eficiencia. Se ha comenzado el cálculo en el sector Energía, cuyo VA en el nuevo escenario se ha podido obtener gracias a la hipótesis de precios constantes de la Energía primaria mantenida por la estrategia. Este supuesto resuelve el problema de homogeneizar los VAs del sector Energía en distintos intervalos temporales. Efectivamente, la condición de mantener los precios constantes permite establecer que la diferencia de energía transformada entre los escenarios base y eficiencia resulta proporcional a la pérdida de VAs. Obtenidos los VAs del sector Energía en el escenario eficiencia los años 2006 y 2012 se ha procedido entonces a acoplar los VAs de los mismos años del resto de los sectores en el escenario eficiencia, agregando a los correspondientes al escenario base dos fracciones procedentes de un doble reparto. La primera fracción es el VA perdido por el sector energía; la segunda resulta de sumar a los VAs sectoriales del escenario base de los años 2006 y 2012 los desagregados del PIB ganado de acuerdo con las estimaciones de Novak y Viguier. El primer reparto corresponde a la ganancia de eficiencia originada en la transformación energética; el segundo a la ganancia ocasionada en los procesos de transformación sectoriales. En la Tabla AI.6.1 se presenta un esquema del procedimiento seguido:

El impacto de Kioto en las empresas españolas

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TABLA AI.6.1. Esquema del procedimiento Primera fase: Desagregación de VA: automática sectores Energía, Industria y Construcción. Desagregación de VA: Agricultura y Pesca y Servicios, partiendo del sector Usos diversos de la E4. Segunda fase: Establecer correspondencia entre consumo de energía de 12.550 ktep y 5% del PIB. Tercera fase: Desagregar VA sectoriales en escenarios base y eficiencia. • Sector Energía: Se supone el VA constante. • Resto de sectores: VA = VA perdido por el sector Energía (proceso de transformación energética) + VA ganado con el criterio establecido en la fase Segunda (proceso de transformación sectorial).

En el cálculo de los índices de crecimiento global y sectoriales se ha partido de la serie del escenario base, como se ha dicho más arriba, formada por los datos históricos del PIB (hasta el año 2000) y los previstos por la E4 para los años 2006 y 2012, previa división del tramo histórico en periodos quinquenales (véase Tabla AI.6.2). TABLA AI.6.2. PIB (escenario base)

Año 1980 1985 1990 1995 2000 2006 2012 *

PIB 106 €* 304.225 326.034 406.252 437.787 528.439 626.221 747.740

Incremento** (%) 1,4 4,5 1,5 3,8 2,9 3,0

Las cifras en € toman como base el año 1995.

Para desagregar los PIBs de los años 2006 y 2012 se ha buscado previamente la función que relaciona estos PIBs con los datos de la serie histórica: un polinomio de segundo grado21, tal y como se refleja en la Figura AI.6.1.

21

El coeficiente de regresión del PIB es 0,9798.

282

El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

Figura AI.6.1. PIB

Para estimar los valores añadidos en los dos años de referencia de la estrategia (2006 y 2012) se ha procedido a aplicar la misma regresión polinómica de segundo grado22 en todos los sectores considerados (véanse Figuras desde la AI.6.2 a la AI.6.6). La Tabla AI.6.3 presenta los VA sectoriales, en millones de ¤ tomando como base el año 1995, entre los años 2000 y 2012 del escenario base, así como los índices de crecimiento medio anual durante el quinquenio 1995-2000 y los sexenios 2000-06 y 2006-12.

Figura AI.6.2. Valor añadido Energía

22 Los coeficientes de regresión sectoriales son: 0,9754 el de sector Energía, 0,9507 el de Industria, 0,8415 el de Construcción, 0,9924 el de Servicios y 0,8659 el de Agricultura y Pesca.

El impacto de Kioto en las empresas españolas

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Figura AI.6.3. Valor añadido Industria

Figura AI.6.4. Valor añadido Construcción

Para pasar del escenario base al escenario eficiencia hay que calcular previamente la pérdida de VA en el sector Energía, teniendo en cuenta que la energía primaria desciende a lo largo del tiempo gracias a la E4 y que se mantienen los precios constantes durante el periodo 2003-2012 de duración de la estrategia (hipótesis de partida). A continuación hay que distribuir los VAs sectoriales por ganancia de eficiencia en la transformación energética, cuya suma debe coincidir con la pérdida de VA del sector Energía. Por otro lado, hay que calcular la ganancia de VA en los procesos de transformación sectoriales, cuya suma equivale al 4,3% y el 1,0% de los PIBs de los años 2006 y 2012 en el escenario base, según los trabajos de Novak y Viguier ya mencionados.

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Figura AI.6.5. Valor añadido Servicios

Figura AI.6.6. Valor añadido Agricultura

TABLA AI.6.3. Valores añadidos e índices de crecimiento medios anuales sectoriales (escenario base) Año

Energía 106 € %

Industria 106 € %

Edificación 106 € %

Servicios Agricultura 106 € % 106 € %

2000 19.349 3,2 93.620 4,1 39.815 4,5 236.960 3,7 21.553 2006 22.457 2,5 112.156 3,1 47.565 3,0 286.496 3,2 23.578 2012 26.433 2,8 135.783 3,2 56.944 3,0 345.937 3,2 26.433

Global 106 € %

3,0 528.439 3,8 1,5 626.221 2,9 1,9 747.740 3,0

En síntesis, el cálculo aplicado para obtener los VAs de los años 2006 y 2012 de los distintos sectores en el escenario eficiencia ha sido añadir a los correspondientes VAs del escenario base dos fracciones más: • VA por la ganancia de eficiencia en el sector Energía: proporcional al ahorro de energía de cada sector ocasionado por la transformación en las centrales. • VA por la ganancia en los procesos de transformación sectoriales: en función de la diferencia entres los indicadores del efecto consumo energético por VA base y eficiencia en cada sector.

El impacto de Kioto en las empresas españolas

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Agregando estas dos fracciones a los VAs de las dos filas últimas de la Tabla AI.6.3 se ha construido la Tabla AI.6.4, que presenta los índices de crecimiento medios anuales sectoriales en el escenario eficiencia. TABLA AI.6.3. Valores añadidos e índices de crecimiento medios anuales sectoriales (escenario eficiencia) Año

Energía 106 € %

Industria 106 € %

Edificación 106 € %

Servicios Agricultura 106 € % 106 € %

2000 19.349 3,2 93.620 4,1 39.815 4,5 236.960 3,7 21.553 2006 21.846 2,0 114.795 3,5 48.998 3,5 288.674 3,3 24.371 2012 24.386 1,9 151.862 4,8 69.070 5,9 349.788 3,3 28.514

Global 106 € %

3,0 528.439 3,8 2,1 632.652 3,0 2,7 780.130 3,6

La Figura AI.6.7 representa gráficamente la evolución de los índices de crecimiento de los VAs sectoriales: el escenario base 2006-2012 se presenta en trazo discontinuo, y el escenario eficiencia 2006-2012 en trazo continuo23.

Figura AI.6.7. Índice de crecimiento del VA (escenarios bade y eficiencia)

Tres conclusiones principales se desprenden al comparar el índice de crecimiento global y todos los sectoriales en los escenarios base y eficiencia (véanse las dos últimas filas de las Tablas AI.6.3 y AI.6.4 y los trazos discontinuo y continuo de la Figura AI.6.7):

23 La subida o el descenso de los índices de crecimiento viene determinado por la posición relativa de las ramas en trazo continuo y en trazo discontinuo. Si la primera está por encima de la segunda, el índice de crecimiento del sector asciende en el escenario eficiencia. Y viceversa, el índice desciende si la línea discontinua está por encima de la continua.

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El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

• Excepto el sector Energía, cuyo índice de crecimiento desciende apenas perceptiblemente, el resto de sectores mejoran sus índices en el escenario eficiencia, especialmente en la segunda fase de la E4. • El aumento de crecimiento es inapreciable en cualquier sector durante el primer tramo de la estrategia (2000-06), y en los sectores Agricultura y Pesca y Servicios a lo largo de la E4. Los sectores Industria y Edificación se muestran más sensibles a la Estrategia en su segundo tramo (2006-12), especialmente el segundo sector. • El crecimiento global se manifiesta también casi inapreciable en cualquiera de los tramos de la estrategia. AI.6.1.1. Caso particular del sector Transporte Como se ha anticipado en la Introducción, para todos los sectores se ha utilizado el indicador de la intensidad de energía final por VA como referencia de la competitividad excepto para el Transporte. En este sector se han manejado los indicadores de energía consumida por viajero-km y por tonelada de mercancía-km como referentes de la competitividad. Para obtenerlos en los dos años de referencia de la estrategia (2006 y 2012), se ha procedido a extrapolar los datos de las dos series históricas mediante sendas regresiones polinómicas de segundo grado24 (véase Figura AI.6.8).

Figura AI.6.8. Índice de crecimiento del VA (escenarios base y eficiencia)

24

Los dos coeficientes de regresión son de 0,9991.

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287

AI.6.2. COMPARACIÓN ENTRE EL INDICADOR DE INTENSIDAD DE ENERGÍA ESPAÑOL Y DE LA UE La Tabla AI.6.5 presenta la energía final empleada por VA en los sectores Industria, Edificación, Servicios, y Agricultura, y la energía final por PIB (indicador Global), así como la Energía primaria por VA. Todos estos indicadores se han calculado para los escenarios base (B) y eficiencia (E) de la E4. Del conjunto de indicadores de la Tabla AI.6.5 no se pueden establecer comparaciones con los correspondientes de la base de datos ODYSÉE en los sectores Industria, Edificación, Servicios y Agricultura por un problema de unidades. Por lo tanto, solamente se pueden comparar el indicador global y del sector de Energía primaria. Por otro lado, los indicadores energía por viajero-km y por tonelada-km del sector Transporte, calculados en los escenarios base (B) y eficiencia (E) mediante la aplicación de las regresiones polínómicas de segundo grado de la Figura AI.6.8, se expresan en la Tabla AI.6.6, aunque no se ha podido establecer comparación con el indicador europeo kpe/ton-km25 por estar excluido de la base de datos ODYSÉE. TABLA AI.6.5. Indicador energía por VA (kpe/€*) Sector Industria Edificación Servicios Agricultura Global** Energía primaria *

2000 0,06 0,03 0,04 0,01 0,17 0,24

2006 B 0,06 0,03 0,04 0,01 0,18 0,24

2006 E 0,06 0,03 0,04 0,01 0,18 0,23

2012 B 0,06 0,04 0,05 0,01 0,18 0,24

2012 E 0,06 0,03 0,04 0,01 0,17 0,22

Las cifras en el escenario E toman como base el año 1995. Indicador de energía por PIB.

**

TABLA AI.6.6. Indicadores kpe/viajero-km y kpe/ton-km Indicador (kpe/viajeros-km) (kpe/ton-km)

2000 0.03 0.04

2006 B 0.03 0.04

2006 E 0.02 0.04

2012 B 0.02 0.04

2012 E 0.02 0.04

AI.6.2.1. Conclusiones relevantes Del examen de los indicadores españoles se deriva que, respecto a la UE26, se abre una diferencia en el conjunto de sectores, es decir en el ámbito global, de 3 puntos, y de 6 puntos en el sector Energía primaria, ambas a favor de la competitividad de la UE. 25 El indicador es el cociente entre la energía consumida (kpe) y el peso de las mercancía (ton) por el recorrido (km). 26 Se ha supuesto que la UE mantiene la tendencia de sus tres indicadores.

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El protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas

Por el contrario, el indicador kpe/viajero-km27 en el escenario eficiencia del año 2012 abre una diferencia con la UE de 1,5 puntos a favor de la competitividad de España. Con independencia de estas comparaciones, el desarrollo de la E4 representa una ganancia relativa de la competitividad en España respecto al año 2000, del 19,3% en el sector Transporte, del 12,9% en el conjunto de sectores y del 8,2% en Energía primaria. En el Transporte la ganancia se distribuye entre el 22,4% en el ámbito de viajeros y el 17,5% en el de mercancías. La pérdida de competitividad española respecto a la UE en el conjunto de sectores y en el sector de Energía primaria supone mantener una posición vendedora en el mercado de emisiones de CO2 hasta el 2012, si el desarrollo del Plan de Promoción de Energía Renovable o la aplicación de otras medidas complementarias a la E4 no corrigen esta posición. Por el contrario, la ganancia de competitividad española en el sector Transporte corrige en alguna medida esta situación. En la Tabla AI.6.7 se indica la energía añadida global, es decir en el conjunto de sectores contemplados por la E4, que se debe ahorrar, así como en el sector Energía primaria28, respecto a las marcadas en los objetivos de la Estrategia para que la posición española en el mercado de CO2 de la UE resultara equilibrada. Se presentan también en la misma Tabla las emisiones de CO2 evitadas que hay que agregar a las fijadas por la E4 en el ámbito global y del sector Energía primaria para perder la posición compradora en el mercado. TABLA AI.6.7. Energía ahorrada y emisiones de CO2 evitadas Sector

Energía ahorrada (%) Emisiones evitadas de CO2 (106 toneladas)

Global Energía primaria

16,7 27,0

7,0 4,6

AI.6.3. REFERENCIAS MARKANDYA, A., y HALSNAES, K. (2002). Climate Change & Sustainable Development. Prospects for developing countries, Earthscan. Londres. NOVAK, M.H., TANIZAKI, J., RHODES, M., TENG L. & GOLDSACK D. (2002). Implications of the proposed limits on Spain’s greenhouse gas emissions. DRI•WEFA. Inc. SAVE-ODYSSEE (2000). Project on Energy Efficiency Indicators. Energy efficiency in the European Union 1990-1999. VIGUIER, L.L., BABIKER M.H. & REILLY, J.M. (2003). The costs of the Kyoto Protocol in the European Union, Energy Policy, 31: 459-481.

27 El indicador es el cociente entre la energía consumida (kpe) y el número de viajeros (viajero) por el recorrido (km). 28 No se incluye la Energía añadida en el sector Transporte por faltar los datos del indicador.

Félix Hernández Álvarez • Pablo del Río González

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EL PROTOCOLO DE KIOTO Y SU IMPACTO EN LAS EMPRESAS ESPAÑOLAS

Últimos títulos publicados: 13. Applied study of cultural heritage and clays. José Luis Pérez Rodríguez (editor). 14. Limnogeología en España: Un homenaje a Ferry Kelts. Blas Valero (coord.) 15. Aplicaciones clínicas de biomagnetismo. Antonio Madroñero de la Cal. 16. Diseños de plantación y formación de árboles frutales. Mariano Cambra Ruiz de Velasco y Rafael Cambra Ruiz de Velasco. 17. Reología de suspensiones cerámicas. Rodrigo Moreno Botella. 18. Atlas histológico del lenguado senegalés, Solea senegalensis (Kaup, 1858). Juana Mª Arellano y Carmen Sarasquete. 19. Clones de albariño (Vitis vinifera L.) seleccionados en el Consejo Superior de Investigaciones Científicas. María del Carmen Martínez Rodríguez, Susana Boso Alonso, José Luis Santiago Blanco. 20. Estudios sobre la biodiversidad de la región de Bahía Honda (Veraguas, Panamá). Santiago Castroviejo (edic.), Alicia Ibáñez (edic.). 21. Internacional Studbook Gazella Dama MOR. Andrés Barbosa, Gerardo Espeso. 22. Landscapes as Cultural Heriage in the European Research (Proceedings of the Open Workshop, Madrid). Almudena Orejas Saco del Valle, María Ruiz del Árbol Moro. 23. Lecciones de la catástrofe del “Prestige”. Antonio Figueras Huertas. 24. Depuración de aguas residuales: modelización de procesos de lodos activos. Manuel Gil Rodríguez. 25. New acoustics. Selected topics II. F. Montero de Espinosa Freijo-C. Ran-Guerra-J. Pfretzschner (editores). 26. Biología y cultivo del mejillón (Mytilus Galloprovinciales) en Galicia. Antonio Figueras Huerta. 27. Prácticas de tratamiento estadístico de datos con el programa SPSS para Windows. Aplicaciones en el Área de Ciencia y Tecnología de Alimentos. Pedro j. Martín-Álvarez. 28. Ecología acuática y sociedad de las Lagunas de Ruidera – Aquatic ecology and society os Ruidera Lakes (Central Spain). Miguel Álvarez Cobelas, Santos Cirujano Bracamonte, Esperanza Montero González, Carmen Rojo García.Morato, María Antonia Rodrigo Alacreu, Elisa Piña Ochoa, Juan Carlos Rodríguez Murillo, Oscar Soriano Hernando, Marina Aboal Sanjurjo, José Pedro Marín Murcia, Rafael Araujo Armero. 29. El Protocolo de Kioto y su impacto en las empresas españolas. Félix Hernández Álvarez, Pablo del Río González.

FÉLIX HERNÁNDEZ ÁLVAREZ

EL PROTOCOLO DE KIOTO Y SU IMPACTO EN LAS EMPRESAS ESPAÑOLAS

PABLO DEL RÍO GONZÁLEZ

Félix Hernández Álvarez Pablo del Río González

ISBN: 978-84-00-08601-5

CSIC

Investigador del CSIC y participante en las revisiones de Climate Change 2001 y 2007 Mitigation, Third Assessment Report (WG III), Cambridge University Press. Director de la colección Energías Renovables de Mundi-Prensa (Biocombustibles 2002 y Energía Eólica 2004). Coordinador y autor del libro Metodología y cálculo de radiación para colectores concentradores, CSIC, 1987. Coordinador y autor del libro El calentamiento global en España. Un análisis de sus efectos económicos y ambientales, CSIC, 1999. Autor del Capítulo Hacia un marco conceptual para la integración de los permisos de emisión de CO2 en la Contabilidad Nacional, del libro Cuentas Ambientales y Actividad Económica, Consejo General del Colegio de Economistas de España, 2004. Autor de numerosos artículos en revistas anglosajonas (Solar Energy, ASME, Energy Conversion Management, Energy Policy, etc.) y españolas (ICE, Química e Industria, energía, etc.) sobre energías renovables, análisis económicos y ambientales de distintos sistemas energéticos y procedimientos de reducción de emisiones. Participante en distintos proyectos de la UE y del Plan Nacional español. Miembro del Internacional Human Dimensions on Programme Global Environmental Change (IHDP) español. Premio Nobel de la Paz del año 2007.

CONSEJO SUPERIOR DE INVESTIGACIONES CIENTÍFICAS

Profesor del Departamento de Economía Española e Internacional, Econometría e Historia e Instituciones Económicas de la Universidad de Castilla-La Mancha. Autor del libro El calentamiento global en España. Un análisis de sus efectos económicos y ambientales, CSIC, 1999. Autor del Capítulo Hacia un marco conceptual para la integración de los permisos de emisión de CO2 en la Contabilidad Nacional, del libro Cuentas Ambientales y Actividad Económica, Consejo General del Colegio de Economistas de España, 2004. Autor de numerosos artículos en revistas anglosajonas y españolas sobre economía de la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero, análisis económico de los instrumentos de promoción de las energías renovables y análisis de los determinantes y obstáculos al cambio tecnológico ambiental en la industria y en los sectores energéticos. Participante en distintos proyectos de la UE y del Plan Nacional español.