El Estado de derecho y la calidad de la democracia en México. Un diagnóstico, actores y punto de partida. 9786072810648, 9786077114093

Table of contents :
Introducción 11
1. Estado de derecho. Un marco para la calidad de la democracia 15
2. Teoría de la democracia.Nociones básicas trascendentes 35
3. Calidad de la democracia 57
4. Democracia y medios de comunicación 101
5. Los medios de comunicación en la democracia latinoamericana 119
6. La televisión mexicana en la construcción de la democracia 143
Comentarios finales: la democracia mexicana, en camino a la calidad 169
Bibliografía 179

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cho y la política, en términos más precisos entre lo que se conceptuali­ za como el Estado de derecho y la ciencia política; y la clásica tensión entre estos dos ámbitos cuyo vínculo, de forma muy general, es la conceptualización de la democracia. Se aborda la vinculación de te­ mas como la democracia y su calidad con el Estado de derecho, así

RAÚL FIGUEROA ROMERO

El lector encontrará en este libro un análisis del vínculo entre el dere­

El Estado de derecho y la calidad de la democracia en México Un diagnóstico, actores y punto de partida

como la comunicación política y su latente tensión con el régimen de­ mocrático y sus desafíos a las estructuras institucionales y legales deri­

impacto en el régimen democrático para su consolidación y calidad. Esperamos que esta breve y sucinta obra sea lo suficientemente atractiva tanto para aquellos que se interesan por la política y sus re­ laciones, como para los que velan o se encargan del aspecto formal de ésta. Así, pretende contribuir a la formación y discusión de las nuevas ge­neraciones de abogados y politólogos que intentan combinar am­ bas disciplinas.

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do en Derecho. Maestro y doctor en Estu­ ­dios Sociales, catalogado de excelencia y com­petencia internacional por el Conacyt.

Un diagnóstico, actores y punto de partida

la importancia que tiene el aspecto formal del Estado de derecho y su

Licenciado en Ciencia Política y licencia­

El Estado de derecho y la calidad de la democracia en México

vadas de la regulación impuesta en las de­mocracias actuales; también

Raúl Figueroa Romero

Actualmente es profesor-investigador de tiempo completo en la Universidad Au­tó­ noma Metropolitana-Unidad Lerma, en el Departamen­to de Procesos Sociales y es miem­bro del SNI. Trabaja temas re­lacio­ na­dos con el derecho, la ciencia políti­ca, el derecho constitucional y su ponderación, y los derechos humanos, también, teoría de la democracia y la calidad de ésta, sis­ ­temas políticos, regí­me­nes de gobierno, así como sistemas electorales y de par­ tidos.

Raúl Figueroa Romero

12/11/17 6:48 PM

El Estado de derecho y la calidad de la democracia en México

Un diagnóstico, actores y punto de partida

UNIDAD LERMA Rector General Salvador Vega y León

Rector Emilio Sordo Zabay

Secretario General Norberto Manjarrez Álvarez

Secretario Darío Eduardo Guaycochea Guglielmi

Coordinador General de Difusión José Lucino Gutiérrez Herrera Director de Publicaciones y Promoción Editorial Bernardo Javier Ruiz López Subdirectora Editorial Laura Gabriela González Durán Juárez Subdirector de Distribución y Promoción Editorial Marco Antonio Moctezuma Zamarrón Zamarrón

Director de la División de Ciencias Sociales y Humanidades Pablo Castro Domingo Coordinadora del Consejo Editorial de la División de Ciencias Sociales y Humanidades Mónica Adriana Sosa Juarico

Raúl Figueroa Romero

El Estado de derecho y la calidad de la democracia en México Un diagnóstico, actores y punto de partida

Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Lerma/División de Ciencias Sociales y Humanidades Juan Pablos Editor México, 2017

Figueroa Romero, Raúl

El Estado de derecho y la calidad de la democracia en México : un diagnóstico, actores y punto de partida / Raúl Figueroa Romero, autor. - - México : Juan Pablos Editor : Universidad Autónoma Metropolitana, 2017

1a. edición



ISBN: 978-607-28-1064-8 UAM ISBN: 978-607-711-409-3 Juan Pablos Editor



192 p. : ilustraciones ; 14 x 21 cm

T. 1. Democracia - México T. 3. Derecho público - México

T. 2. Calidad de la democracia - México



JL1281 F54

Primera edición: 2017 EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA EN MÉXICO. UN DIAGNÓSTICO, ACTORES Y PUNTO DE PARTIDA Raúl Figueroa Romero Diseño de portada: Daniel Domínguez Michael D.R. © 2017, Raúl Figueroa Romero D.R. © 2017, Universidad Autónoma Metropolitana Prolongación Canal de Miramontes 3855 Ex Hacienda San Juan de Dios, Delegación Tlalpan 14387, Ciudad de México

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D.R. © 2017, Juan Pablos Editor, S.A. 2a. Cerrada de Belisario Domínguez 19, Col. del Carmen Del. Coyoacán, 04100, Ciudad de México, ISBN: 978-607-28-1064-8 UAM ISBN: 978-607-711-409-3 Juan Pablos Editor Esta publicación no puede ser reproducida en todo ni en parte, ni registrada o transmitida por un sistema de recuperación de información, en ninguna forma y por ningún medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo y por escrito de los editores. La presente publicación pasó por un proceso de dos dictámenes (doble ciego) de pares académicos avalados por el Consejo Editorial de la División de Ciencias Sociales y Humanidades de la UAM-Lerma, que garantizan su calidad y pertinencia académica y científica.

Impreso en México/Printed in Mexico Juan Pablos Editor es miembro de la Alianza de Editoriales Mexicanas Independientes (AEMI). Distribución: TintaRoja

ÍNDICE

Introducción 11 1. Estado de derecho. Un marco para la calidad de la democracia

15

2. Teoría de la democracia. Nociones básicas trascendentes

35

3. Calidad de la democracia

57

4. Democracia y medios de comunicación

101

5. Los medios de comunicación en la democracia latinoamericana

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6. La televisión mexicana en la construcción de la democracia

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Comentarios finales: la democracia mexicana, en camino a la calidad

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A ti, madre, Emilia Romero Cid, que me enseñaste lo más importante y valioso de esta vida. Gracias eternas. TE AMO. A ti, Emilia del Carmen, con todo mi amor. A mi familia, que me ha apoyado de diversas formas. Muchísimas gracias. Al doctor Pablo Castro Domingo, por su apoyo y su amistad, así como a mis colegas, compañeros y amigos de mi alma mater. A todas aquellas personas que me han dado algo importante y útil, y para no omitir a ninguno, aquí les brindo mi agradecimiento.

INTRODUCCIÓN

En la actualidad, es necesario hablar de calidad de la democracia, pues es insuficiente decir que México vive una transición hacia ella. Después de más de 25 años de existencia, parece imperioso referir que es ya una democracia, puesto que ha resistido los embates de la modernidad. Sin embargo, aún falta consolidar el sistema institu­ cional y hacer valer el Estado de derecho en la praxis y el vínculo tan estrecho que implican en esto los derechos humanos. Ne­cesitamos hablar de democracia consolidada para empezar a hablar de la cali­ dad de la democracia. Fortalecer el Estado de derecho significa consolidar la democracia y favorecer su calidad. La participación ciudadana debe estar garantizada tanto en los derechos humanos como en el acceso a la información, pues de esta última dependen las decisiones que toman los ciudadanos y que han de tener impacto en la vida política, aquí, los medios de comunicación masiva desempeñan un papel importante. Sin embargo, éstos, al convertirse en un actor político, distribuyen información que no necesariamente es plural, ética o verídica; el caso de la televi­ sión es particular porque, además de estar presente en cada hogar, goza de un alto nivel de confianza pero provoca que el proceso de interlocución sea pasivo; además, si bien el Estado ga­rantiza que se cuente con acceso a esa información, aún hace falta una regula­ ción de mayor precisión. Se espera que la calidad de la democracia en México y su relación con los actores políticos, como la televisión, aporten a los ciudadanos las herramientas mínimas para que participen en el acontecer [11]

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político e institucional, hoy más necesarios que en cualquier otro tiempo del desarrollo de este país. En este texto abordaremos temáticas vinculadas a la democracia y su calidad, la comunicación política (particularmente con la televisión), en donde la figura del Estado de derecho tiene un papel importantísimo en la democracia en general, pero sobre todo, como veremos, en la calidad de la democracia como uno de sus requisitos primordiales. Todo esto con el objetivo de determinar la relación entre la televisión y la calidad de la democracia mexicana. El primer capítulo da cuenta del papel que representa el Estado de derecho como dimensión de análisis y pauta en la calidad de la democracia; este aspecto es importante para ver el desempeño y la solidez institucional en el funcionamiento de la estructura del Estado inmerso en un régimen democrático. En suma, la democracia sólo es factible cuando prevalece un marco jurídico para que ella ocupe un lugar en el sistema de gobierno y del Estado. En el segundo capítulo se desarrollan conceptos fundamentales de la democracia y sus principales referentes teóricos. En este punto la democracia se aborda antes de señalar en qué consiste su calidad y su relación con los medios de comunicación; luego, en el tercer capítulo se expone qué es una democracia con calidad, así como los elementos y valores partícipes en su composición. Sin duda es el preámbulo que indica la relevancia de los medios de comunicación, en especial la televisión como actor de la vida política. En el cuarto capítulo se aborda la relación entre los medios de comunicación, la comunicación política y la democracia. Dicha re­ lación tripartita revela que en una democracia, la información que la conforma y que de ella emana es necesaria para que la población se convierta en ciudadanía y participe en la vida política del país. El quinto capítulo ofrece un pa­norama de los países latinoamericanos y su acceso a los medios de comunicación, cómo han sido los modelos regulatorios, cuál ha sido el lugar que ocupa México. Se concluye con el papel de la televisión y su impacto en la democra­ cia, que sirve de preámbulo para el caso mexicano. En el sexto capítulo se expone lo relevante del papel de la televisión, en especial cómo se ha constituido en un actor de la democracia mexicana, como medio de comunicación de amplio alcance y como fuente de información.

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En la última parte, correspondiente a los comentarios finales, se podrá observar que la democracia mexicana sí tiene desatinos, y que sin embargo sus instituciones han resistido los embates de la impunidad, pues el Estado de derecho en mucho ha contribuido a ello; esto significa, desde nuestro punto de vista, que la democracia me­ xicana ya existe, y la nueva apuesta debe ser su calidad. A lo largo del texto, el lector encontrará varios referentes teóricos y sus exponentes más relevantes de cada tópico, lo cual le proporcionará un piso mínimo de explicación y comprensión del tema para observar la realidad sociopolítica desde la teoría; se trata de ele­ mentos ideales de los temas y fenómenos que se presentan en nues­ tra sociedad y contribuyen a su análisis. El presente volumen busca insertarse en las nuevas vertientes de análisis de la teoría democrática, tomando algunos elementos más de la comunicación política y las nuevas posturas de la concepción del derecho que permean en nuestro país y en otras latitudes de América Latina.

1. ESTADO DE DERECHO. UN MARCO PARA LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

En la consolidación de la democracia, el Estado de derecho sin duda es un elemento imprescindible debido a que remite a un marco de normas y procedimientos; es el conjunto de leyes de dominio público, universales, estables y precisas, y no retroactivas, las cuales son características fundamentales para cualquier orden civil y político de toda sociedad. El respeto y cumplimiento irrestricto de las leyes se refleja, en buena medida, en la eficiencia y eficacia del Estado. Se materializa en la Constitución que, en suma, apela y resguarda las libertades y los derechos de los ciudadanos; es la ley fundamental o ley de leyes, cuya jerarquía está por encima de cualquier otra norma dentro de la sociedad a la que rige. EL ESTADO DE DERECHO COMO DIMENSIÓN DE ANÁLISIS DE LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

El Estado de derecho, su conformación y sus características son cla­ ves para entender la calidad de la democracia de un país, la cual también se puede medir por medio de un sistema legal que propicia la efectividad y validez de los derechos políticos, la libertades ci­viles, las garantías sociales y la rendición de cuentas a la ciudadanía (Pérez y Figueroa, 2015:229-230). La calidad de la democracia puede analizarse en función del Estado de derecho o Rule of Law, que se coloca en la dimensión de la [15]

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calidad en términos de procedimientos; esto significa, entre otras cosas, que los ciudadanos tienen el poder de verificar y evaluar si el gobierno trabaja por los objetivos de libertad e igualdad de acuerdo con el gobierno de la ley (Duhem, 2006:59), incluso si trabaja con­ forme a los intereses de los ciudadanos. Debemos dejar claro que el Estado es la representación misma del derecho puesto que se vale del derecho para su construcción y materialización. Ya desde la Antigüedad se daba cuenta del origen del Estado. 1) En los Diálogos de Platón se discurría una teoría de Estado cuyo objeto era “demostrar la necesidad moral, así para el Es­tado como para el individuo, de regir toda su conducta se­gún la justicia”. Es decir, se apela a un objeto jurídico como si fuese una persona natural sujeta a un conjunto de derechos y obligaciones con estricto apego a la moral. Así, des­de entonces ya se delimitaban los elementos de la teoría del Es­tado: su figura, finalidad y régimen (Platón, 2008). 2) Maquiavelo, en El Príncipe, planteó al Estado como un problema al sostener que ninguna de sus formas es mejor, ni la Monarquía ni la República, es decir, como estructura por sí misma no es eficaz ni eficiente; planteó un Estado fuerte con base en el derecho positivo y la coerción. Sin duda, se trata de un marco jurídico que tiene como referente el iuspositivismo, que da cuenta de que el Estado es por y para el hombre, y con ello también la so­ beranía (Maquiavelo, 2009). 3) El paso del Estado natural al Estado civil, resultado de un pac­to social que daría como resultado el bienestar común y por ende el abandono de ciertas individualidades, es lo que explica Thomas Hobbes cuando trata el origen del Estado. Con este principio tiene lugar la teoría contractualista: el Estado tiene lugar por el contrato social, que limita la voluntad de cada hom­bre para someterla a la de la mayoría (Hobbes, 2012). 4) Para John Locke, considerado padre del liberalismo, contractualista también, son dos pactos los que se celebran: uno de orden social y otro de gobierno, es en éste donde se constituye el Es­tado. Locke propone que es el Estado la figura protectora de los derechos individuales y de la propiedad a través de la separación de poderes entre el parlamento y el monarca y, con ello, el marco ju­ rídico para su ejercicio (Locke, 2010).

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5) Jean Jacques Rousseau, contractualista, planteó en El contrato social que el poder que rige a la sociedad es la voluntad general de­ rivada de abandonar el estado natural, con lo que surge la normatividad. La ley, expresión de las voluntades, es seguida por sus precursores, así tiene origen una soberanía en el pueblo y la divi­ sión de poderes. Debe anotarse que en la medida en que el pue­blo convenga a su gobierno, éste puede ser a través de la República o la Monarquía, siempre y cuando impere el bien común y el in­terés general (Rousseau, 2012). De este modo se va configurando (en ciernes) la democracia, la voluntad general para el bien común. 6) Charles Louis de Secondat, Señor de la Brède y Barón de Mon­ tesquieu, delimitó el problema del Estado a una estructura de poderes como la concebimos actualmente. Uno coexiste con el otro sin ser excluyentes entre sí; uno emite, otro regula y uno más procura; de este modo perfecciona la relación entre el propio gobierno y, por ende, al gobernado (Montesquieu, 2010).

De lo anterior podemos anotar, en suma, que los dos primeros enlistados dan cuenta del Estado como un fin necesario, pero no expresan su origen. El tercer caso revela el origen como forma de gobierno, pero no así la instrumentación del Estado. Los contractualitas, por su parte, señalan que la división de poderes, la función y estructura del Estado, en especial Montesquieu, quien fue el pri­ mero en mostrar dicha división, fue el esquema administrativo y ordenado en pesos y contrapesos equilibrados entre sí para el control y ejercicio del poder que conlleva la concepción del Estado. Sin quitar mérito o agregar alguno, la finalidad de referir a los clásicos es para dar cuenta del desarrollo de lo que aquí compete: exponer sobre el Estado, y de la relevancia de su corpus legal. Conviene hacer aquí una precisión acerca de la utilización del término Estado de derecho; en este sentido, se pueden identificar dos grandes familias que abordan dicho concepto: por un lado, el lla­ mado Rule of Law, de corte anglosajón y estadounidense, y por el otro el Rechstatt, de origen alemán (ambas expresiones en su traduc­ ción al español son muy similares). También es necesario mencionar que es una construcción lingüística cuyos orígenes más do­minantes, incluso más completos, están la cultura germánica. Además, para el caso de nuestro país, hemos heredado la tradición jurídica germa­

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no-románica; asimismo, es igualmente importante aclarar que la tradición anglosajona ha cobrado importancia e impacto en los últi­ mos años en México y América Latina, lo cual en mucho se debe a la influencia estadounidense. El Estado de derecho o Rule of Law, además del reforzamiento de normas legales, refiere al principio de la supremacía de la ley y supone al menos la capacidad para hacer que las autoridades respeten las leyes, que éstas sean de dominio público, universales, estables, pre­cisas y no retroactivas. Son características fundamentales del corpus de cualquier orden civil y es un requerimiento básico para la consolidación democrática, junto con otras cualidades como el control civil sobre el ejército y la independencia del poder judicial. És­ tos son aspectos de suma importancia para poder hablar de un Esta­do de derecho democrático consolidado. Al tratar sobre instituciones, leyes estables y precisas, contemplamos también solidez, profesionalismo e imparcialidad como míni­ mo, tanto de las propias instituciones como de sus integrantes. El Estado de derecho se relaciona con la libertad y la igualdad puesto que se refiere al respeto de todas aquellas leyes que directa o indirectamente sancionan los derechos y su concreta realización, empezando por la norma suprema, es decir, la Constitución. Sin em­ bargo, ninguna libertad, igualdad o responsabilidad son posibles en la práctica si el respeto a la ley no se traduce en eficiencia y eficacia de las decisiones de las instituciones de gobierno y de la administración. Más allá de los problemas de opción institucional, decidir y em­ prender políticas de calidad democrática tiene como presupuesto inelu­ dible precisamente esta dimensión, cuya ausencia haría superfluo todo lo demás (Morlino, 2009:189). Aunque esté presente en grados y formas diversas, el Estado de derecho es relevante para el análisis de la “buena” democracia y debe caracterizarse por: • La aplicación erga omnes de un sistema legal, incluso supranacional, que garantice los derechos y la igualdad de los ciudadanos. • La consecuente ausencia, también en el nivel local, de áreas do­ minadas por organizaciones criminales. • La ausencia de corrupción en los aparatos políticos, administrativos y judiciales.

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• La existencia de una burocracia civil, central y local, com­petente, eficiente y universalista en la aplicación de las leyes, responsable en caso de error. • La existencia de fuerzas de policía eficientes y respetuosas de los de­rechos y las libertades existentes y efectivamente garantizadas. • El acceso igual y fácil de los ciudadanos a la justicia en caso de contenciosos entre individuos privados o entre éstos y las instituciones públicas. • Una duración razonable del proceso penal y del contencioso civil o administrativo. • La completa independencia del juez o del tribunal de cualquier influencia del poder político (Morlino, 2009:191, las cursivas son mías).

Para cada uno de estos puntos, relativos a la aplicación eficiente del sistema legal y la resolución equitativa de los problemas conten­ ciosos dentro del sistema legal, existen diversos análisis cualitativos y cuantitativos y sus correspondientes datos, que se pueden señalar y analizar caso por caso utilizando técnicas cualitativas principalmente. En su conjunto, resulta posible reconstruir para cada caso las características principales y el grado de Estado de derecho existente en un determinado país. Otra acepción de Estado de derecho la podemos encontrar en Maravall, quien sostiene que una definición mínima se refiere a la aplicación de leyes que: 1) Hayan sido promulgadas y aprobadas según los procedimientos preestablecidos. 2) Que no sean retroactivas, sino generales, estables, claras y ordenadas jerárquicamente. 3) Que se apliquen a casos particulares por tribunales independientes del poder político y accesibles a todos, cuyas decisiones respondan a requisitos procedimentales, y que establezcan la culpabilidad mediante el proceso ordinario (Maravall, 2003:261).

Teniendo la idea más o menos clara del Estado de derecho y su ejercicio efectivo dentro de la democracia, podemos observar cómo la política ha tomado cauce en el ámbito jurídico. En este sentido, se ha presentado la continua y muy difundida tentación de los polí­ticos

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de usar la ley contra sus adversarios cuando, por ejemplo, la opo­ sición está condenada a serlo durante mucho tiempo y no tiene oportu­nidad de una victoria electoral, o cuando el gobierno ve en la intervención de los jueces un modo de fortalecerse contra la oposición (Morlino, 2009:192); en otras palabras, se trata de utilizar la aplicación de la ley como una auténtica “arma política”, como sos­ tiene Maravall. Existe también una tendencia creciente entre ciudadanos individuales —o más aún, entre grupos económicos— a recurrir a la ley para hacer valer sus intereses. Así es como se ha producido una “juridización” o judicialización de las democracias contemporáneas puesta de manifiesto por muchos estudiosos.1 En contraste, en casi todas las democracias tanto de Europa como de América Latina se pueden localizar actitudes encontradas o desafiantes contra el Estado de derecho, presentes incluso en el sector empresarial, que ven las leyes como impedimentos (dañinos) para alcanzar sus propios objetivos y, por tanto, no se trata de respetarlas, sino de superarlas o evadirlas. Como dice el refrán italiano: fatta la legge, trovato l’inganno (“hecha la ley, se encuentra el engaño”; sería el equivalente de este refrán en castellano) (Morlino, 2009:193). México no es la excepción ante estas consideraciones, que incluso se han exacerbado en los últimos años. Aun cuando los conflictos políticos se dirimen en el ámbito judicial, este último ha dejado espacios de fuertes críticas por su papel desempeñado en la toma de decisiones sobre lo político y, sobre todo, en relación con la democracia. Por su parte, O’Donnell, en su artículo “Why the Rule of Law Matters”, señala que el Estado de derecho es uno de los pilares esen­ ciales sobre los que se basa una democracia con calidad. Sin una regla fuerte de la ley, defendida por un Poder Judicial independiente, los derechos no son seguros y la igualdad y dignidad de los ciu­ dadanos están en riesgo (O’Donnell, 2004:32-46). Es decir, no sólo se trata de tener una legislación apropiada sino también de una red 1 Véase Guarnieri y Pederzoli (1999). En estos autores se puede ver la postura argumentativa acerca del fenómeno de la judicialización de la política en las democracias actuales.

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de instituciones estatales que convergen para asegurar la eficiencia y eficacia del sistema legal que un régimen democrático requiere para su óptimo funcionamiento; la debilidad de las instituciones en este tipo de estados es una de las características más perturbadoras de la mayoría de países de América Latina. Algunas fallas en el Es­ tado de derecho pueden ser, según O’Donnell: 1) Fallas en la legislación vigente. A pesar del progreso realizado recien­ te­mente, aún existen leyes, criterios judiciales y disposiciones ad­ ministrativas que contravienen principios y disposiciones en el orden normativo superior, cuando no se tiene una visión o lectura amplia tanto de la interpretación de la ley como de la democracia; que a menudo violentan todo el sistema legal e ins­titucional. 2) Fallas en la aplicación de la ley. La multiplicidad de formas que tiene este aspecto incluso en las democracias más avanzadas es importante, en donde los privilegiados logran eximirse de la ley. Hay una vieja tradición latinoamericana de hacer caso omiso o torcer la ley para favore­ cer a los más fuertes. Por ejemplo, en Argentina un hombre de negocios dijo que ser poderoso es tener (legalmente) impunidad; a su vez expresó un sen­ timiento generalizado en el que cumplir con la ley volunta­riamente es algo que sólo a los imbéciles se les ocurre y más bien es una señal de debilidad social. Aquí se observa la obsti­nada negativa de los pri­ vilegiados y de aquellos que tienen poder de someterse a los pro­ce­ dimientos administrativos nor­males; sin hablar de la impunidad con la que actúan no con poca frecuencia. 3) Fallas en las relaciones entre las agencias estatales y los ciudadanos co­ munes. Este defecto está relacionado con el anterior, en el sentido de que el ciudadano común ve con lejanía la posibilidad de ser tratado de forma igualitaria que otro ciudadano con poder. Se le atiende de distinta manera, sin embargo, se atreve a acercarse a estas burocracias no como un portador de derechos, sino como un suplicante pidiendo favores. 4) Fallas en el acceso a la justicia y un proceso justo. En la mayoría de los países de América Latina, el poder judicial es demasiado distante, incó­ modo, caro, y lento para los pobres y vulnerables, in­cluso el sólo hecho de intentar acceder a él. 5) Defectos debido a la anarquía pura. Esto se relaciona con confundir frecuentemente al Estado con su aparato burocrático. En la medida en que una ley es promulgada por el Estado y respaldada por éste, y como

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las instituciones del Estado se supone ac­túan de acuerdo con las normas legales vigentes, entonces se debe reconocer que el sistema legal es parte constitutiva del Estado, sin embargo, hay diferencias y deficiencias im­ portantes entre lo que estipula el sistema legal y el actuar de las institu­ ciones (O’Donnell, 2004:32-46, las cursivas son mías).

Con especial énfasis interesan las dos primeras fallas puesto que éstas se refieren directamente a la aplicación de las leyes, que sin du­ da alguna dan forma al Estado en general y al Estado de derecho en particular, y ambos son el camino hacia la democracia. La primera falla señalada se refiere a la existencia de criterios por parte de aquellos encargados de la aplicación de la ley, en este caso nos referimos a los jueces cuando adoptan interpretaciones que con­ travienen a las normas de orden superior a la ley que observan en el caso concreto; esto es, que sus decisiones no siempre son acordes o incluso trastocan la Constitución y/o sus principios. Esto muestra, como lo señala el autor, la falta de conocimientos tanto de la ley en una democracia como de una cultura jurídica. El resultado es, además, la violación a todo el andamiaje jurídico del sistema democrático, y por ende, derivado de todas estas fallas, se altera nega­ tivamente la justicia; tal como señala Ferrajoli: el “tiempo de los derechos” —para usar la conocida expresión de Norberto Bobbio— es también el tiempo de su violación y de la desigualdad profunda e intolerable (Ferrajoli, 2005). La segunda falla tiene que ver con la cultura de la legalidad y jurídica de los encargados de velar por el respeto y la aplicación de las leyes. Es el caso de los competidores en la arena electoral, que hacen todo lo posible por evitar el cumplimiento de la ley, así como también de los encargados de aplicarla, con acciones que en no pocas ocasiones se prestan a interpretaciones como fraude a la letra o el espíritu de la ley, como a su contravención. Ocurren, como lo indica el autor, para favorecer a los más fuertes, dado que se hacen in­ terpretaciones que no están acordes con la norma suprema. Todas estas fallas no abonan para el fortalecimiento de la democracia y me­ ­nos para su desarrollo y la calidad que se pretende. Además de todo esto, existe la evidencia de que las deficiencias mencionadas han sido fomentadas por la clase política a través de coaliciones electorales ganadoras, incluyendo candidatos de las

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áreas de la iniciativa privada de forma perversa, en el sentido de que sólo los imbéciles cumplen con la ley, o no observarla, torcerla o eva­ dirla, como lo he referido líneas arriba. Con todo esto, es factible anotar que cuando una democracia cuenta con un Estado de derecho fuerte que aplica la ley de acuerdo con los fines y principios para los cuales fue hecha, e independiente del ámbito político, se habla de una democracia con calidad. Sucede lo contrario cuando una institución y sus integrantes no son eficientes para llevar a cabo la tarea de ejecutar las normas que las reglas del juego democrático han establecido, lo cual se traduce en ineficacia y, sobre todo, en su ejercicio, acordes con los principios de­ mocráticos. Así, es necesario apuntar que los marcos jurídicos no son perfectos; sin embargo, sí podemos aspirar a tener un conjunto de instituciones, y sobre todo de profesionales y expertos en la ejecución e interpretación del marco legal, para perfeccionar y evitar problemas por los desperfectos que puedan existir en las leyes al momento de hacer efectiva la legislación. La consecución de esto coadyuva en mucho a la consolidación, fortalecimiento, desarrollo de la democracia y su calidad (a la cual todos aspiramos), para llegar a cumplimentar en la realidad uno de los tantos conceptos de democracia: la satisfacción de casi todos sus ciudadanos, como lo señalan Dahl (1992) y otros autores que analizaremos más adelante. Igualmente, podemos añadir que, a decir de O’Donnell, el Estado de derecho debería concebirse no sólo como una caracterís­tica genérica del sistema legal y de la actuación de los tribunales, sino considerarse la norma basada en la legalidad de un Estado democrático, lo cual supone que existe un sistema legal que es, en esencia, democrático en tres sentidos: 1) Defiende la libertades políticas y las garantías de la demo­cracia política. 2) Defiende los derechos civiles de todo el conjunto de la población. 3) Establece redes de responsabilidad y accountability para que to­ dos los agentes, privados y públicos, incluyendo los cargos más altos del régimen, estén sujetos a controles apropiados y legalmente establecidos sobre la legalidad de sus actos.

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Siempre que estas tres condiciones se cumplan, sostiene O’Don­ nell: “el Estado de derecho no solamente será un Estado gobernado por la ley, sino un auténtico Estado democrático de derecho” (O’Donnell, 2001:22-24). CONSTITUCIONALISMO Y DEMOCRACIA Sin duda los orígenes de la democracia y el constitucionalismo se pueden encontrar desde la antigua Grecia. Incluso la forma directa de la democracia que se practicaba en la Atenas clásica se había impuesto restricciones a sí misma de acuerdo con el espíritu del cons­ titucionalismo, es decir, la nueva legislación o la toma de las decisio­ nes eran objeto de control por los nomothetai, un grupo de personas elegidas por la misma Asamblea, con facultades para apro­bar o re­ chazar las leyes (incluidas las decisiones) aceptadas o emitidas por la propia Asamblea (MacDowell, 1978, en Elster y Slag­stad, 2001:34). Aristóteles fue quien aportó el argumento en favor del gobierno de las leyes al afirmar que “La ley es la razón sin pasión”; para este filósofo, el gobierno de las leyes era el mejor siempre y cuando las leyes fueran buenas, es decir, que estuvieran orientadas hacia el bien común (Aristóteles, 1988). De forma similar se pronunció Platón en su célebre apartado sobre las leyes; ahí expresó su preferencia por el gobierno de las leyes, ya que de ello dependía la salvación del Estado (véase Platón, 2008). De todo esto, al hablar de constitucionalismo se alude a la Constitución, entendida ésta como el ordenamiento jerárquicamente superior dentro de una sociedad políticamente organizada: se trata de la norma suprema. Desde el siglo XVIII, las únicas Constituciones designadas como tales han sido aquellas que han incorporado en su cuerpo normativo las demandas de libertad, y a su vez contie­nen garantías definitivas para estas libertades. Según el constitucionalismo liberal, los gobernantes actúan sobre la base de una ley o en nombre de la ley; es decir, el gobierno de la legalidad. El constitucionalismo democrático (Post y Siegel, 2007:373) se ha utilizado para expresar que quienes se instauran en el poder como autoridad y tienen el derecho constitucional a su disposición, deben

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contar con la suficiente habilidad para mostrar tanto sensibilidad democrática como legitimidad en lo que al derecho se refiere. Porque incluso las prácticas profesionales del ejercicio del derecho di­fieren de políticas populares; sin embargo, si la interpretación que la corte haga de la Constitución parece no ser sensible en forma al­guna con el tiempo de los ciudadanos y el contexto democrático que perciben, la considerarán ilegítima o incluso regresiva, y en con­ secuencia la repudiarán (Post y Siegel, 2013:34). Elster y Slagstad (2001:13-14) señalan que las constituciones sirven a dos funciones sobrepuestas: la protección de los derechos individuales y la limitación a ciertos cambios políticos por par­ te de la mayoría. La Constitución es el marco de actuación de los actores políticos. Una Constitución delimita el poder y el eventual abuso de las mayorías, es decir, se protege al pueblo de la tiranía de las mayorías. Ésta es una de las funciones primordiales del derecho, en específico del derecho constitucional, lo cual a su vez, si lo pone­ mos en un régimen democrático en donde en las decisiones públicas tomadas prevalece la regla de mayoría por antonomasia, esta rama del derecho es un pilar imprescindible. Por su parte, el constitucionalismo tiene la función de limitar el poder político con la finalidad de proteger los derechos fundamentales individuales. Para Slagstad, el propósito central del constitucionalismo liberal es institucionalizar un sistema de mecanismos de defensa para el ciudadano frente al Estado, lo cual se refiere al más amplio sentido de la creación de instituciones (Elster y Slagstad, 2001:16). Además, el constitucionalismo está estrechamente asociado al Tri­ bunal Supremo, aunque se debe enfatizar que los límites al gobierno mayoritario van más allá de la revisión en el ámbito judicial. En tér­ minos generales, se puede asociar la democracia con la Asam­blea ele­gida y el constitucionalismo con el Tribunal Supremo; la tercera rama del sistema político es el Ejecutivo. La Asamblea en­carna la participación popular; el Tribunal Supremo, las restricciones consti­ tucionales, y el Ejecutivo materializa la necesidad de acción (Elster y Slagstad, 2001:36). Se puede decir que el constitucionalismo es la compleja reela­ boración del ideal antiguo del gobierno de las leyes, el cual buscaba un régi­men a partir de leyes, no de hombres; esto es, el gobierno de los

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hombres contra el gobierno de las leyes; esta distinción ha servido durante mucho tiempo para discernir el buen gobierno del mal go­ bierno (Bobbio, 1999:157-193). Incluso, una forma más acabada del ideal clásico del gobierno de las leyes es la relación entre el Estado liberal y el constitucionalismo. El liberalismo se ha encargado de conciliar tanto las libertades como los límites del poder. La legitimidad del Estado liberal se basa en la general legalidad del ejercicio del poder; esto es: que el imperio de la ley, interpretado liberalmente, implica sencillamente que todas las acciones del Estado y por ende de sus instituciones deben ser legales (sobre la base de la ley)” (Slagstad, 2001:132-134).

El imperio de la legalidad y la democracia corresponden a dos diferentes conceptos de libertad: el negativo, el cual hace a la libertad dependiente de moderar a la autoridad, y el positivo, que la hace depender del ejercicio de la autoridad. Asimismo, han quedado sujetas la libertad, la igualdad y la legalidad como principios de la de­mocracia.2 El propósito central del constitucionalismo liberal es institucionalizar, por un lado, un sistema de mecanismos de control de poder del Estado y, por el otro, defensas para el ciudadano frente al Es­tado. En esta tesitura, las instituciones consisten en una serie de prohibiciones y freno con respecto al Estado, un sistema de garantías de la libertad del ciudadano y uno de limitaciones al poder del Estado. Lo que está en juego en cualquier proceso de democratización son las garantías, y las garantías sólo pueden ser institucionales y le­ gales (Przeworski, 2001:100). En este sentido se entrelazan el constitucionalismo y la democracia. Debemos precisar que no todos los teóricos o estudiosos de la democracia y el constitucionalismo han hecho estos cruces correspondientes, ya sea en tesituras como las transiciones hacia regímenes democráticos o en las democratizaciones. Actualmente se han retomado estos análisis en los dos ámbitos de estudio, así como el denominado constitucionalismo democrático (Post y Siegel, 2013) o la democracia constitucional, como la llama Ferrajoli. En México, 2 Para profundizar en el conocimiento y distinción de estos conceptos de libertad, véase Isaiah Berlin (1969).

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por ejemplo, donde podemos ver plasmados en concreto estos conceptos es en la Constitución, particularmente en los artículos 40 y 41, mismos que analizaremos en el capítulo 3. En la figura 1 podemos ver esquemáticamente cómo dentro de la acepción del constitucionalismo democrático, los elementos contemplados encuentran los espacios de acción y delimitación le­gal de todos los actores políticos y sus respectivas garantías de protección al ciudadano en el ejercicio del poder. FIGURA 1

CONSTITUCIONALISMO Y DEMOCRACIA

Norma suprema

Constitucionalismo

Marco de actuación para actores políticos Delimita el poder y el eventual abuso de las mayorías

Democracia

Tribunal Supremo

Asamblea electa

Sistema de garantías de la libertad del ciudadano y limitaciones al poder del Estado

FUENTE: elaboración propia con base en la revisión teórica.

Por su parte, Przeworski afirma que la democratización es un proceso a través del cual se someten todos los intereses de los diferentes grupos políticos de la sociedad a la competencia a una incertidumbre institucionalizada. El poder es devuelto de un grupo de personas a un conjunto de reglas. La transición será a la democracia si se satisfacen las siguientes dos condiciones: 1) El desmantelamiento del antiguo aparato del poder autori­tario. 2) Las nuevas fuerzas políticas optan por unas instituciones democráticas como marco en el cual competirán por la realización de sus intereses (Przeworski, 2001:92-93). Si bien la democracia conlleva en sí misma la incertidumbre, como lo sostiene Przeworski, eso se limita al proceso de la compe-

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tencia, en tanto que no se sabe quién ganará el acceso al ejercicio del poder del Estado. No así, considero, cuando pasa esa etapa, es decir, una vez ocurrido el proceso de competencia en donde los intereses políticos están en disputa electoral y sujeto a escrutinio ciudadano, después, lo que debe haber, y con mayor énfasis en una democracia, es la certidumbre o certeza en cualquiera de las instituciones del Estado, sobre todo en los tribunales. Con esta finalidad, la democracia ha creado reglas e instituciones para garantizar la libertad, la igualdad, los derechos fundamentales y los intereses políticos de las sociedades políticamente organizadas. En esta dinámica en la que las sociedades son cambiantes, las reglas se hallarán bajo presión y la tendencia a ejercer el poder será mayor, lo que significa que la tendencia humana a seguir las reglas establecidas está, hasta cierto punto, históricamente condicionada. En esta línea de razonamiento, la posibilidad real de alterar leyes tam­ bién lo está (Sejersted, 2001:172-73). Por eso, la razón de ser de las instituciones y las leyes en todo tipo de régimen que se denomine democrático es el apego a las mismas, y a su vez, éstas mismas a los principios de la de­mocracia. La democracia, como actualmente la conocemos, se interrelaciona con los ámbitos político y jurídico; para su mejor desempeño y ga­rantía de control del poder, de la libertad e igualdad, ambos son pilares indispensables en las democracias actuales, como lo señalan Ferrajoli y otros autores (este autor sostiene, grosso modo, que el Es­ tado puede existir sin democracia, lo cual ha sucedido; sin embargo, no ocurre a la inversa, es decir, la democracia no puede existir sin el derecho; más adelante volveremos a esta discusión). A su vez, las democracias consolidadas buscan mejorar su calidad, necesitan de instituciones fuertes y leyes óptimas, una burocracia profesionalizada, eficiente y eficaz que permita el ejercicio de los objetivos y fines del sistema democrático, como lo señalan Morlino, O’Donnell, Przeworski y otros autores. Como hemos visto, tanto la democracia como el constitucionalis­ mo, o bien el ámbito jurídico de un sistema político, se relacionan estrechamente, ambos realizan un papel importante en una sociedad políticamente organizada. En este sentido, se sostiene que en una democracia constitucional todos sus integrantes, sean personas fí-

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sicas o morales, están contempladas dentro de la ley; esto es, todos los sujetos deben estar regulados y nada puede estar fuera o exento de la legislación, y más cuando se trata de grupos que se desenvuelven en el terreno político y/o electoral. Para ello existen instituciones y un cuerpo normativo en el que se garantizan, por un lado, el ejercicio de los derechos políticos, las libertades, la igualdad, la equidad y otros valores democráticos como la transparencia y la le­ ­ga­lidad, etc., y por otro lado, la plena observación de los derechos fun­damentales y el control del abuso en el ejercicio del poder. To­ do lo anterior, insisto, en un sistema que pretenda llamarse de­ mocrático. Los señalamientos anteriores acerca de la democracia ayudan a describir las características de un sistema democrático en general; para el caso mexicano, podremos observar su estado o su forma de acuerdo con estos postulados teóricos (al menos en teoría). En este sentido, cobra importancia y sentido la definición de O’Donnell anotada anteriormente, donde especifica que es imprescindible la aplicación de la legalidad en todos los niveles y ámbitos de la sociedad, para garantizar el ejercicio de las libertades principalmente y lograr los cometidos de la democracia. EL RESPETO A LOS DERECHOS Como se ha mencionado, en la consolidación tanto de la demo­cra­cia como del Estado de derecho confluyen varios factores que lo pue­den explicar, entre ellos están: la creación de instituciones propias del ré­gimen democrático; el incremento de lo que denomina O’Donnell como “el agente” o el ciudadano completo; la solidez del institucionalismo al menos en su funcionamiento formal; el fomento, protec­ ción, ampliación y garantía de los derechos humanos, un Estado de derecho sólido; el apego o concordancia de las decisiones por par­ te de los servidores públicos de cualquier órgano y orden de gobierno, con los principios que implica la democracia, tanto en su as­pecto for­ ­mal como político e institucional. Entre mayor sea el apego al Estado de derecho, la democracia y a los derechos humanos, se espera ma­yor calidad de ésta y por ende en la legitimidad del régimen.

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A observar: 1) Democracia y Estado de derecho existen, sin embargo son débiles, con muchas insolvencias e incluso en muchos aspectos disfuncionales, y en general puede decirse que es un régimen carente o legítimamente débil. Es decir, tanto la calidad de la democracia como los derechos humanos toman direcciones distintas, lo cual debería ser al contrario. 2) Una democracia que tiene falencias, pero es funcional, aña­dido a un Estado de derecho débil, es decir, que puede haber decisiones apegadas a un régimen democrático; sin embargo, el aspecto del Estado de derecho, su estructura, dinámicas y toma de decisiones, se manifiesta de modo frágil. Esto es, la in­ tersección entre el cumplimiento a los derechos humanos y el marco legal está lejos de representar suficiente calidad en la democracia, es decir, está disminuida. La democracia sujeta al Estado de derecho y a los derechos humanos, como ya lo hemos anotado, puede manifestarse de manera disminuida y con debilidad institucional en dos modalidades: a) entre menos apego al Estado de derecho y su observación, de toda la ciudadanía en general, pero a la vez de las instituciones y sus integrantes encargados de su aplicación, menos soporte y garantías de protección tendrá el ciudadano con respecto de sus derechos y libertades; b) la democracia sin el soporte de la observación del Estado de derecho y la protec­ ción de la garantías respectivas, la progresión de los derechos y libertades como espacio de desarrollo y ejercicio, no tendrían sentido; por lo tanto la democracia, sus principios y objetivos sólo estarán en la teoría y los ideales de la sociedad y ésta será débil. Como se muestra en la figura 2 y 3, entre más cerca del origen estén los vértices, mayor es la debilidad de la democracia y del Estado de derecho. 3) Un Estado de derecho más o menos funcional con una demo­ cracia débil, en donde la aplicación erga omnes de las normas es diferenciada y alejada de la realidad y dinámica sociopolítica; la consecuencia es la incertidumbre en el ejercicio y garantía de los derechos, por lo tanto también hay debilidad institucional, por falta de instrumentos reales y jurídicos que

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FIGURA 2

DEBILIDAD EN LAS INSTITUCIONES

Democracia

Derechos humanos

Calidad de la democracia

Estado de derecho

FUENTE: elaboración propia con base en la revisión teórica. FIGURA 3

Democracia

ESTADO DE DERECHO DÉBIL

Derechos humanos Calidad de la democracia

Estado de derecho

FUENTE: elaboración propia con base en la revisión teórica.

funcionen como pesos y contrapesos ante el ejercicio del poder y la toma de decisiones; como consecuencia, la calidad de la democracia disminuye (véase la figura 4).

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FIGURA 4

Democracia

CALIDAD DE LA DEMOCRACIA, DISMINUIDA

Derechos humanos Calidad de la democracia

Estado de derecho

FUENTE: elaboración propia con base en la revisión teórica.

4. Una democracia, un Estado de derecho y los derechos humanos, o lo que podríamos llamar en un sentido completo y am­plio Estado democrático de derecho, es funcional (no libre de falencias) en donde la calidad del régimen democrático y sus instituciones cumplen su cometido y con el soporte o res­ paldo de la ciudadanía, es decir, un régimen con un nivel de legitimidad aceptable (véase la figura 5). FIGURA 5

Democracia

CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

Derechos humanos Calidad de la democracia

Estado de derecho

FUENTE: elaboración propia con base en la revisión teórica.

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A todo esto hay que señalar que en las tres primeras representaciones, la intersección, la cual representa la toma de decisiones, en mayor o menor medida genera un cúmulo de incertidumbres. Esto puede trastocar negativamente todo el régimen democrático depen­ diendo de la decisión de la que se trate, lo cual puede identificarse claramente cuando las decisiones se someten a los tribunales y éstos toman decisiones que en el plano jurídico puede ser legal, pero cu­ yas implicaciones se alejan de los postulados y principios de la demo­ cracia. En cambio, en la figura 6, las decisiones no están inclinadas a favorecer a uno o a otro factor, esto es gracias al equilibro entre el Estado de derecho y la democracia, es decir, no figura la incertidumbre. Las decisiones tomadas se corresponden y se correlacionan tanto con el Estado de derecho como con la democracia. FIGURA 6

DERECHOS HUMANOS Y DEMOCRACIA

Democracia

Estado democrático de derecho (derechos humanos y calidad de la democracia)

Estado de derecho

FUENTE: elaboración propia con base en la revisión teórica.

También es importante decir que si bien existe un referente idealizado para la homeóstasis que dé lugar al fortalecimiento de la calidad democrática, y como tal es un referente; sin embargo, el desarrollo de las sociedades que aspiran a la democracia en determinados momentos de su historicidad han dado mayor relevancia,

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ya sea de forma breve o constante, al respeto por los derechos humanos o al estricto apego al marco legal. En la situación ideal, donde se expresaría una mejor calidad de la democracia, un verdadero Estado democrático de derecho en donde la democracia, los derechos humanos, la solidez de las instituciones y la observación y ejecución del Estado de derecho, se representaría esquemáticamente como en la figura 6.

2. TEORÍA DE LA DEMOCRACIA. NOCIONES BÁSICAS TRASCENDENTES

En este capítulo se expone la teoría de la democracia, misma que ha recibido apelativos como democracia “liberal”, “representativa”, “electoral”, “mínima o minimalista”, entre varios más. A lo largo del libro me referiré indistintamente a democracia procesal y democracia procedimental con una misma connotación. Con el término “procesal” me refiero al proceso completo que se observa en el derecho, el cual abarca el procedimiento, es decir, una serie de actos que necesariamente tienen que acontecer, agotarse y vencerse para terminar el proceso completo, con un objeto, motivo y fin es­pe­ cífico. También se puede llamar democracia procesalista y me refiero a lo mismo. Me aventuraré, con la debida cautela, a definir democracia procesal en un sentido que abarque tanto un aspecto jurídico, como el ya conocido aspecto politológico del mismo. Anexaré el vocablo “pro­ cesal” para referirme a aquella democracia que tiene una serie de pasos a seguir claramente especificados con fuerza y vínculo jurídi­ co para llegar a un mismo objetivo. TEORÍA DE LA DEMOCRACIA. ACEPCIONES ASEQUIBLES DE LA DEMOCRACIA

La teoría de la democracia es vasta, por ello, aquí se entenderá en un sentido más restringido o acotado, como democracia procedimental o teoría competitiva de la democracia, en palabras de Sartori, o bien, como hemos dicho, mínima o procedimental. [35]

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Esta última acepción, la democracia procedimental, se debe a la clásica definición del economista inglés Joseph Alois Schumpeter, quien enunció una aproximación al concepto de democracia de la siguiente forma: “El método [democrático] es el que usa una na­ción para llegar a la toma de decisiones: son reglas para el pueblo” (aunque reconoce que estas son insuficientes). Posteriormente la define así: “El método democrático es el arreglo o mecanismo institu­cional para llegar a decisiones políticas en las que algunos individuos ad­ quieren el poder para decidir, por medio de una lucha competitiva por el voto de las personas” (Schumpeter, en Sartori, 1992:47). En este sentido, sobre teoría de la democracia, la propuesta de Robert Alan Dahl señala que son siete elementos o instituciones básicas los que dan lugar a una democracia a gran escala en cualquier sociedad: 1) Funcionarios electos. El control de las decisiones en materia de po­ lítica pública corresponde, según lo establece la constitución del país, a funcionarios electos. 2) Elecciones libres e imparciales. Dichos funcionarios son elegidos mediante el voto en elecciones limpias que se llevan a cabo con regularidad y en las cuales rara vez se emplea la coacción. 3) Sufragio inclusivo. Prácticamente todos los adultos tienen de­recho a votar en la elección de funcionarios públicos. 4) Derecho a ocupar cargos públicos. Prácticamente todos los adultos tienen derecho a ocupar cargos públicos en el gobierno, aunque la edad mínima para ello puede ser más alta que para votar. 5) Libertad de expresión. Los ciudadanos tienen derecho a expresarse, sin correr peligro de recibir castigos severos, en cuestiones po­ líticas definidas con amplitud, incluida la crítica a los funciona­rios públicos, el gobierno, el régimen, el sistema socioeconómico y la ideología prevaleciente. 6) Variedad de fuentes de información. Los ciudadanos tienen derecho a procurarse diversas fuentes de información, que no sólo existen sino que están protegidas por la ley. 7) Autonomía asociativa. Para propender a la obtención o defensa de sus derechos (incluidos los ya mencionados), los ciudadanos go­ zan también del derecho de constituir asociaciones u organizaciones relativamente independientes, entre ellas par­tidos políticos y grupos de intereses (Dahl, 1992:266-267; 1999:99-100).

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En México existen los puntos arriba enunciados; sin embargo, considero necesario matizar lo siguiente: • Se ha avanzado considerablemente en tener funcionarios electos, esto es, candidatos que se postulan para ser electos me­ diante el voto. • Actualmente podemos decir, sin menoscabo del esfuerzo real e institucional para ello, que hay elecciones libres, limpias e imparciales. • El voto es inclusivo, es decir, tanto mujeres como hombres pue­ den votar. • El derecho de postularse para ocupar un cargo público está garantizado para cualquier ciudadano. • En la libertad de expresión igualmente hay avances importantes. • El derecho de asociación, de formar partidos, agrupaciones o grupos independientes para incidir en la vida política del país también está garantizado. • Se tiene acceso a fuentes de información sobre asuntos públicos; sin embargo, en este punto aún tenemos rezagos importantes, pese a las últimas reformas. Sin duda resulta indispensable la vigencia de todos los elementos enunciados arriba y, aun con comentarios en contra, en México exis­ ten todos ellos. Sin embargo, debemos aclarar que en el último punto, rezagos en fuentes de información, significa que si en una sociedad no existe una amplia variedad de fuentes de información disponibles para el ciudadano, el ejercicio de este elemento de la democracia no contribuirá en proporcionar información para que éste tome sus decisiones en los asuntos políticos, ya que entre más fuentes de información disponga el ciudadano, más libre e informa­ da será su toma de decisiones. Asimismo, las fuentes informativas no deben abarcar más de 30% de espectro de la audiencia (Trejo, 2001). Incluso, a pesar de las recientes reformas de 2013 en materia de telecomunicaciones, mediante la cual se pretende ampliar la ofer­ ta de fuentes de información, es decir que haya más cadenas de tele­ vi­sión abierta, hasta 2017 se avizora sólo una cadena más.

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Regresando a Dahl, éste apunta que el gobierno democrático se caracteriza por su continua aptitud para responder a las preferencias de sus ciudadanos, sin establecer diferencias políticas entre ellos. Re­ serva la utilización del término democracia para designar el sistema político con la disposición a satisfacer entera o casi enteramente a todos sus ciudadanos (Dahl, 1993:13). Igualmente, en su última pu­ blicación, al referirse a la igualdad política establece la definición de puntuación poliárquica con la caracterización siguiente (véase el cua­ dro 1). CUADRO 1

DEFINICIÓN DE PUNTUACIÓN POLIÁRQUICA Lugar 1

2

3

4

5

Breve interpretación

Se llevan a cabo elecciones justas significativas, hay libertad absoluta para la organización y la expresión política y hay alguna presentación preferencial de las opiniones oficiales en los medios de comunicación.

Se llevan a cabo elecciones justas significativas y hay libertad absoluta para la organización política, pero se reprimen algunas discrepancias públicas y hay presentaciones preferenciales de las opiniones oficiales en los medios de comunicación. Se llevan a cabo elecciones justas significativas, pero algunas organizaciones políticas independientes están prohibidas, se reprimen algunas discrepancias públicas y hay presentaciones preferenciales de las opiniones oficiales en los medios de comunicación.

Las elecciones se estropean por el fraude o la coacción, algunas organizaciones políticas independientes están prohibidas, se reprimen algunas discrepancias públicas y hay presentaciones preferenciales de las opiniones oficiales en los medios de comunicación. No se llevan a cabo elecciones significativas, algunas organizaciones políticas independientes están prohibidas, se reprimen algunas discrepancias públicas y hay presentaciones preferenciales de las opiniones oficiales en los medios de comunicación.

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CUADRO 1 (CONTINUACIÓN)

Lugar 6

7

8

9

10

Breve interpretación

No se llevan a cabo elecciones significativas, sólo se les permite ser independientes a las organizaciones que no sean políticas, se reprimen algunas discrepancias públicas y hay presentaciones preferenciales de las opiniones oficiales en los medios de comunicación.

No se llevan a cabo elecciones significativas, sólo se les permite ser independientes a las organizaciones que no sean políticas, se reprimen algunas discrepancias públicas y las alternativas a los medios de comunicación oficiales están muy limitadas.

No se llevan a cabo elecciones significativas, todas las organizaciones están prohibidas o controladas por el gobierno o el partido oficial, se reprime toda discrepancia pública y las alternativas a los medios de comunicación oficiales están muy limitadas. No se llevan a cabo elecciones significativas, todas las organizaciones están prohibidas o controladas por el gobierno o el partido oficial, se reprimen algunas discrepancias públicas y no hay alternativa pública a la información oficial. No se llevan a cabo elecciones significativas, todas las organizaciones están prohibidas o controladas por el gobierno o el partido oficial, se reprime toda discrepancia pública y no hay alternativa pública a la información oficial.

FUENTE: elaboración propia con base en Dahl (2008:123-124).

Este breve cuadro sirve de referente para ubicar el contexto general de la democracia, si se quiere, sólo la electoral. Si nos remontamos al primer lustro de la década de los noventa del siglo XX, podemos observar que México ha avanzado democráticamente y en el sentido de la propuesta teórica de este autor en su libro de La po­ liarquía; igualmente, de acuerdo con la descripción que ofrece el cuadro 1, el lector podrá caracterizar la situación actual. Así pues, debo agregar que dentro de la teoría democrática de cor­ te procesalista, toda elección que pretenda ser democrática está obligada a observar, como mínimo, cuatro principios importantes:

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imparcialidad, transparencia, equidad y legalidad. Asimismo, hay un amplio consenso en la vigencia y validez de los elementos estipu­ lados por la teoría de Dahl, tales como sufragio universal, eleccio­nes frecuentes, libres, imparciales y competitivas, pluralismo político, car­ gos públicos electos, así como la existencia de varias fuentes de infor­ma­ ción. Todos estos principios están en la mayoría de los autores que hablan de la democracia, entre los más destacados están Bobbio, Dahl, Downs, Duverger, Habermas, Sartori, Tourarine y muchos otros. Por su parte, Norberto Bobbio ofrece elementos significativos en su definición mínima de democracia: “[...] se caracteriza por un conjunto de reglas —primarias o fundamentales— que establecen quién está autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qué procedimientos” (Bobbio, 1986:14-15). Igualmente, reconoce que no basta la distribución del derecho para participar directa o indirectamente en la toma de decisiones colectivas para un número muy alto de ciudadanos, ni la existencia de reglas procesales como la de mayoría o, en el caso extremo, de unanimidad. De esta forma, en Bobbio se puede observar que la democracia evoca el principio de autogobierno y se refiere, principalmente, al conjunto de reglas que nos dicen quién está autorizado para decidir cómo y bajo cuáles procedimientos debe hacerlo. Es decir, la democracia es un conjunto de reglas de procedimiento para la for­ mación de decisiones colectivas (Bobbio, 1986:14-ss). Igualmente, considera que debe tomarse el término “democracia” en su sentido jurídico-institucional y no en su significado ético, esto es, en un sen­ tido procesal y no sustancial. Además, al conceptualizar de esta forma la democracia advertimos que se trata de un conjunto de leyes que estipulan un claro procedimiento para la toma de decisiones. La regla de la mayoría numérica debe valer para estas decisiones colectivas, ninguna decisión de la mayoría debe limitar los derechos de la minoría (Salazar, 2008:136-37). El conjunto de reglas es una de las bases primordiales de la con­ cepción de la democracia, por lo que éstas deben observarse con el estricto apego que se requiere, a fin de lograr lo que intrínsecamente el concepto de democracia conlleva: el gobierno de las leyes y no de los hombres; o bien, como lo expresa Aristóteles (1988): “un gobierno virtuoso es un gobierno de leyes”.

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Históricamente, el concepto de democracia incluye dos aspectos por lo menos en su origen. Uno de ellos se refiere al conjunto de re­ glas cuya observancia es necesaria para que el poder político sea dis­ tribuido efectivamente entre mayoría de los ciudadanos, es decir, el ideal en el que un gobierno democrático debería inspirarse: la igualdad (Bobbio, 2000:39) y otros aspectos muy importantes como los que se refieren a los derechos fundamentales (Bovero, en Salazar, 2008:33-37). Con base en esta distinción, se suele diferenciar la democracia formal de la democracia sustancial, en el sentido de una democracia como gobierno del pueblo de aquella democracia como gobierno para el pueblo (Bobbio, 2000:39). Las reglas de Bobbio son las siguientes: 1) Todos los ciudadanos que hayan alcanzado la mayoría de edad, sin distinción de raza, religión, condición económica o de sexo, deben disfrutar de los derechos políticos, es decir, que cada uno debe disfrutar del derecho a expresar la propia opinión o de elegir a quien le exprese por él. 2) El voto de todos los ciudadanos debe tener igual peso. 3) Todos aquellos que disfrutan de los derechos políticos deben de ser libres de poder votar según la propia opinión formada lo más libremente que sea posible, es decir, en una competencia libre entre los grupos políticos organizados en competencia entre ellos. 4) Tienen que ser libres también en el sentido de que deben en­ con­trarse en condiciones de elegir entre las soluciones diversas, es decir, entre partidos que tengan programas distintos y alternativos. 5) Tanto para las elecciones como para las decisiones colectivas debe valer la regla de la mayoría numérica, en el sentido de que se considere elegido al candidato o se considere válida la decisión que obtenga el mayor número de votos. 6) Ninguna decisión tomada por mayoría debe limitar los derechos de la minoría, particularmente el derecho a convertirse a su vez en mayoría en igualdad de condiciones (Bobbio, 1999:381). La regla enumerada con el número 3 postula la condición de la libertad democrática; es decir, una condición de pluralismo en la in­

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formación, el cual, sin ello, la formación de la opinión política de los ciudadanos puede manipularse y distorsionarse (Bovero, en Sala­zar, 2008:33). Esta regla coincide con las instituciones que se requie­ren para considerar un sistema democrático, propuesto por Dahl. Así es como encontramos la conjunción y complementación de ambos planteamientos teóricos expuestos por estos autores. Por otra parte, Jürgen Habermas establece que las democracias cum­­plen el mínimo procedimental necesario en la medida en que ga­ranticen: a) La participación política del mayor número posible de ciudadanos interesados. b) La regla de la mayoría para las decisiones políticas. c) Los derechos de comunicación habituales y con ello la selección entre programas diversos y grupos rectores diversos. d) La protección de la esfera privada. Y agrega que la ventaja de esta descripción minimalista consiste precisamente en su carácter descriptivo, que comprende el contenido normativo de los sistemas políticos (Habermas, 2008:380). En esta argumentación, es el Estado democrático el que tutela la garantía de los principales derechos, tales como: de libertad, la exis­ tencia de varios partidos en competencia entre sí, elecciones periódi­ cas mediante el sufragio universal, decisiones colectivas o pactadas sobre la base del principio de la mayoría y, en todo caso, siempre tras un libre debate entre las partes o entre los aliados de una coalición gubernamental. Nótese que los planteamientos de este autor coinciden con los de Dahl y Bobbio. B. Barber, por su parte, afirma que la democracia liberal occidental actualmente confía con fuerza en la política realista. Juntos, parlamen­ tos y tribunales dictan instrumentos, sanciones e incentivos jurídicos con la finalidad de controlar el comportamiento de los su­jetos que actúan en los procesos democráticos de una sociedad, aunque no los alteran ni los transforman (Barber, 2004:72). En lo anterior se puede relacionar la palabra sujetos con poderes fácticos, como en el caso de las televisoras. En un sistema democrático, las elecciones son el corazón o la columna vertebral de dicho sistema. Para ello, los ciudadanos dependen de determinadas instituciones para que se les informe acerca de las posturas políticas y las

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diferentes propuestas de los diversos candidatos a ocupar los cargos públicos para que el votante las analice, evalúe y se forme una opinión acerca de las distintas ofertas políticas en la disputa electo­ ral; la institución requerida para lo anterior son las fuentes de infor­ mación para el ciudadano. En las democracias modernas, la prensa organizada, especialmente la televisión, es el principal medio que desempeña este cometido en la actualidad. Así, se observa que si bien se pretende un control sobre estos, no se cambia su naturaleza, únicamente intentan sujetarlos o regularlos mediante instrumentos jurídicos; por ello, la violación a las normas siempre está latente (ya hemos apuntado algo al respecto en el capítulo anterior). La democracia es un concepto que adquiere diversas formas de acuerdo con el énfasis que se le dé a sus componentes. Actualmente la democracia tiene que ver con quién accede al poder, cómo accede y cómo lo ejerce, es decir, en el sentido que la define Bobbio. Si consideramos esto, entonces estamos hablando de la democracia en su sentido procedimental y de lo que se espera que se logre u ob­ tenga, de acuerdo con sus procedimientos estipulados. Esta concepción procesal incluye instituciones, reglas establecidas para el acceso y ejercicio del poder, un marco legal, un sistema electoral y un mecanismo de toma de decisiones. Esta acepción es vertical, pues va de arriba hacia abajo (véase la figura 7). FIGURA 7

DEMOCRACIA FORMAL O DE CONTENIDO Democracia Formal o procedimental

Reglas para el acceso al poder Reglas para el ejercicio del poder Sistema electoral Sistema de partidos Instituciones Sufragio inclusivo, etc.

Sustancial o de contenido

Salud Educación Laboral (trabajo, empleo) Vivienda Alimentación Servicios básicos, etc.

FUENTE: elaboración propia con base en los autores Bobbio, Dahl, Sartori y Habermas.

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Morlino sostiene que en la base del sistema democrático existe un acuerdo-compromiso de reconocimiento a las reglas aceptadas colectivamente, de resolución pacífica de los conflictos entre las par­ tes sociales, políticamente representadas y relevantes, y agrega una definición que llama “genética de la democracia”, igualmente de corte procedimental, que consiste en: […] aquel conjunto de normas y procedimientos que resultan de un acuerdo-compromiso para la resolución pacífica de los conflictos entre los actores sociales, políticamente relevantes, y los otros actores institucionales presentes en la arena política. Permite, además, comprender mejor un aspecto de fondo de cualquier régimen democrático, frecuentemente olvidado o infravalorado: la democracia es un régimen que se caracteriza concretamente por reglas e instituciones que ajustan o bien equilibran aspectos diferentes (Morlino, 2009:7).

Este autor también ofrece una definición mínima de democracia, es decir, indica cuáles son los aspectos más controlables y esenciales en el nivel empírico que permiten establecer un umbral por debajo del cual un régimen no puede considerarse democrático. En esta perspectiva, afirma que se consideran democráticos todos los regímenes que presentan al menos los siguientes aspectos: a) Sufragio universal, masculino y femenino. b) Elecciones libres, competitivas, periódicas, limpias. c) Más de un partido. d) Fuentes de información alternativas y diferentes. Un régimen político que supera este umbral mínimo se puede con­ siderar una democracia (Morlino, 2009:8). También señala que el discurso sobre el estudio de la democracia gira en torno a qué y cómo debe ser una democracia, y que éste es un tema normativo que lleva a preguntarse cómo se traduce esta pre­ gunta normativa en un análisis empírico (Morlino, 2015). Como se observa, hasta el momento prevalecen elementos comunes tanto conceptuales como institucionales de la democracia. En este abanico de autores también se debe anotar la obra más reciente de Ferrajoli en relación con la democracia, e igualmente com­

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patible con la tesitura de Bobbio, Morlino y otros: él menciona que las condiciones de la democracia están evidentemente preestablecidas por reglas, en el sentido de que concurren si y sólo si están es­ti­ puladas por normas de derecho positivo, del quién, el cómo y sobre el qué se toman las decisiones colectivas; que éstas sean lo suficientemente idóneas para garantizar, so pena de invalidez, el respeto de los límites impuestos a la mayoría, el respeto de los derechos de las minorías y los intereses de todos. Hay pues un nexo racional —teórico, metateórico y práctico— entre democracia y derecho (Ferrajoli, 2011:16). Abiertamente, continúa Ferrajoli, el derecho positivo no implica en absoluto la democracia, pero no vale la implicación inversa. La democracia implica necesariamente el derecho. Bien puede haber de­ recho sin democracia, pero no hay democracia sin derecho, puesto que la democracia es un conjunto de reglas sobre el válido ejercicio del poder. Estas reglas valen para limitar y vincular los diferentes tipos de poder en garantía de los intereses de todos en la medida en que se establezcan la igualdad en los derechos fundamentales como normas constitucionales jerárquicamente superiores a aquellos pode­ res (Ferrajoli, 2011:17). En la democracia mínima que hemos descrito, el común denominador consiste en que se basa en un conjunto de instituciones y de reglas que garanticen su existencia. Pero a estos instrumentos institucionales se debe añadir la esencial referencia a la legalidad o al Rule of Law a la que se refiere O’Donnell (1998:112-126), que no sólo implica el respeto a las leyes existentes, sino también la realización de una administración eficiente, la existencia de un Poder Judicial independiente y un sistema funcional de resolución de los conflictos privados y públicos, así como la ausencia de corrupción y crimi­ nalidad extendida sobre el territorio, y la presencia de un sistema de información plural y amplio (Morlino, 2009:12). En esta tesitura, el Estado de derecho ha sido abordado desde varias acepciones y posturas teóricas como el constitucionalismo democrático, la democracia constitucional (como la llama Ferra­joli), el Estado democrático de derecho, entre otros (vistos en el ca­pítulo 1). La descripción de la democracia, apuntada anteriormente también señala que un gobierno democrático siempre debe estar apto

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para responder y satisfacer entera o casi enteramente las preferencias de la ciudadanía, sin establecer diferencias políticas entre ellos. Aquí interviene otro análisis de la teoría de la democracia, el cual consiste en la satisfacción que se tiene de ella o bien de lo que se espera que se logre u obtenga de acuerdo con sus procedimientos; varios autores la llaman democracia real e ideal. La relación y la di­ ferencia entre la democracia ideal y la democracia existente pueden estar en la calidad de ésta, con la finalidad de aspirar al ideal. La teo­ ría de la democracia actual debate sobre la calidad de ésta y, sobre todo, en determinar cuáles serían los factores que se deben considerar para realizar su medición, de tal forma que sea significativo y factible (véase la figura 8). FIGURA 8

DEMOCRACIA PROCEDIMENTAL Joseph Alois Schumpeter

El método para toma de decisiones

Instituciones básicas los que dan lugar a una democracia

Robert Alan Dahl

Norberto Bobbio Reglas para decisiones colectivas

Benjamín Barber

ACEPCIONES ASEQUIBLES DE LA DEMOCRACIA (PROCEDIMENTAL)

Jürgen Habermas

Mínimo procedimental para su garantía

Parlamentos y tribunales dictan instrumentos, sanciones e incentivos jurídicos

Compromiso de Leonardo reconocimiento Morlino a las reglas aceptadas colectivamente Luigi Ferrajoli La condición

Guillermo O’Donnell

de la democracia son las reglas

La legalidad o Rule of Law

FUENTE: elaboración propia con base en los autores Bobbio, Dahl, Habermas, Morlino, Ferrajoli, Barber, O’Donell y Schumpeter.

Retomando la acepción de la democracia procedimental, se refiere a aquella democracia basada en una serie de pasos con un vínculo jurídico, esto es, regida por un cuerpo de leyes que emanan de una colectividad institucionalizada, lo cual impulsa a que

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dichas reglas sean aceptadas, es decir, que se institucionalicen para la garantía de su funcionamiento. UN MARCO PARA LA DEMOCRACIA: LA VÍA INSTITUCIONAL De acuerdo con Duverger, existe una corriente denominada institu­ cional que aborda el origen, estructura y función de las instituciones, principalmente políticas y de gobierno (Duverger, 1955; Bognador, 1991). Actualmente, dadas las circunstancias y la necesidad creciente de explicar y comprender el desempeño de la democracia, una nueva corriente teórica se ha puesto en marcha. Por ejemplo, esta corriente intenta superar los límites del enfoque legal-formal de las ins­tituciones para dar cabida a la denominada corriente neoinstitucional (o nuevo institucionalismo) que no sólo aborda el análisis de las instituciones desde el punto de vista legal, sino que hace énfasis en su interacción con el sistema político estableciendo estrechos víncu­los entre instituciones, contexto legal y dinámica político-económica (Altamirano y Martínez, 2011:59).

Además, esta nueva corriente se ha fraccionado para delimitar su análisis, las variantes se despliegan de este modo: 1) Peters B. Guy indica que son seis los enfoques del nuevo ins­­ titucionalismo: normativo, elección racional, histórico, em­pí­ rico, internacional y social (Peters, 2003). 2) Hall y Taylor (1996, 1998) anotan que son tres perspectivas: elección racional, sociológica e histórica. 3) Steinmo considera sólo dos: la elección racional e histórico (Steinmo, en Clark, 2001). Este abanico de opciones desvela las múltiples plataformas de estudio de las instituciones, puesto que las explicaciones únicas re­ sultan precarias frente a la complejidad del comportamiento huma­ no, el cual históricamente ha sido guiado por un conjunto de normas éticas y morales, de procedimientos y reglas; así lo anotan March y Olsen, North, Koelbe, Hall y Taylor. De este modo, es viable afirmar que la acción humana está institucionalizada, ya sea en lo informal o formal, en el marco de las tradiciones o en lo legal.

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En este sentido, Przeworski es claro al señalar que la democracia se consolida cuando el actuar queda dentro de las instituciones de­ mocráticas (Przeworski, 1991), y O’Donnell agrega, “pero eso no excluye la posibilidad de que los juegos ‘dentro’ de las instituciones democráticas sean diferentes de los que dictan sus reglas formales” (O’Donnell, 1996:70-89). De aquí que el estudio de las institu­ ciones cobre sentido para la democracia. Es necesario señalar que el Estado de derecho y la democracia existen en tanto que responden al conjunto de leyes, es decir, al conjunto de normas formales; el apego a éstas es la pauta para la ca­ lidad de la misma pues denota cierta estabilidad institucional; sin embargo, a este fin debe sumarse la posibilidad de la operación de reglas informales, las cuales, por sí mismas, no necesariamente son todas positivas o correctas, las que sí son incorrectas o apuntan a ello representan un factor de desequilibrio y debilitamiento institu­ cional y democrático. Douglas North señala que las instituciones son las reglas del jue­ go de la sociedad, un conjunto de restricciones que encaminan la conducta humana a través de mecanismos de restricciones e incentivos, y son informales: normas de comportamiento, convenciones y códigos de conducta autoimpuestos, o formales: reglas, leyes, constituciones. Ambos, señala North, tienen lugar en el ámbito polí­ tico y del sistema judicial (North, 1993). Siguiendo la tesis de North, se podría decir que una democracia tendría que enfocarse en regular la relación entre las reglas formales e informales, de tal modo que subyugue aquellas que atentan contra la calidad democrática. Esta postura deja de lado el factor histórico-cultural que influye en la conducta antidemocrática, esto es, que la consolidación de una democracia responde en parte a su marco legal, al funcionamiento de éste y a la conducta de los ciuda­ danos, que en mucho responde a sus condiciones históricas arraigadas; en suma, estamos diciendo que la democracia va más allá de sus leyes, es la práctica cotidiana de éstas. En esta dirección, Hodgson explica que las instituciones son un sistema de reglas que determinan las conductas sociales, y que la transmisión de éstas se sujeta al conjunto de cultura, lenguaje y hábitos (Hodgson, 2007). Especialmente, es el hábito el factor que facilita y al mismo tiempo evita o disminuye el estricto raciocinio

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de las acciones (Hodgson, 2009); así, bien podría explicar el origen de las reglas informales, en específico aquellas que desvirtúan la democracia. Las reglas informales institucionalizadas que hoy son hábitos incrustados como cosa normal y sojuzgan al Estado de derecho, y con ello la democracia, son las prácticas de impunidad, ilegalidad, co­ rrupción, falta a los derechos humanos, violencia, inseguridad, gru­ pos armados, desempleo, pobreza, baja calidad en educación y salud, baja o nula rendición de cuentas, restricción de información y de libre prensa. Y el listado se alarga. Igualmente, con North y Hodgson se puede comprender el rol de las instituciones en la democracia: por un lado revelan que el marco normativo es de tipo formal, pero también existen las reglas de tipo informal; que es el mecanismo para disminuir el continuo raciocinio al que conduce el marco normativo formal. En suma, en la medida en que las instituciones sean fuertes y contundentes en la ob­ servación y aplicación de reglas formales en primera instancia, se puede decir que el Estado de derecho ha tenido un impacto positi­ vo, y ambos constituyen una plataforma donde la democracia puede construirse sin tambalear (véase la figura 9). FIGURA 9

INSTITUCIONES Y DEMOCRACIA Democracia procedimental

Estado de derecho

Límite de acción gubernamental a través de leyes, reivindicación de derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos

Instituciones

Regulación de reglas formales e informales

FUENTE: elaboración propia con base en la revisión conceptual.

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La continua relación entre el Estado de derecho y las demás insti­ t­ uciones de la sociedad son el vínculo ineludible que se puede tradu­cir en la institucionalización de los derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos, que confluye en procedimientos democráticos; en otras palabras, el derecho se distribuye en instituciones para tra­tar, en la medida de lo posible, de garantizar los derechos y, por ende, la democracia. Por otro lado, es precio apuntar que las reglas, informales o forma­ les, responden a factores endógenos y exógenos; más aún, éstos no necesariamente confluyen en armonía (Campbell, 2006), de ahí la complejidad de su regulación. Campbell enfatiza que, incluso indepen­ dientemente de los factores endógenos o exógenos, tendrá lugar la contradicción e inconsistencia, lo cual ha de conducir irremediable­ mente a un estado de tensión y fricción, y a su vez representa una opor­ tunidad para generar cambios (Campbell, 2007) (véa­se la figura 10). FIGURA 10

DINÁMICA DE LAS INSTITUCIONES Democracia Instituciones

Reglas formales

Factores endógenos

Cambio institucional Reglas informales

Contradicción e inconsistencia

Factores exógenos FUENTE: elaboración propia con base en la revisión conceptual.

Ahora bien, la existencia de instituciones no se traduce directamente en democracias consolidadas. De acuerdo con O’Donnell (1996:74), “cuando las elecciones y sus libertades circundantes se encuentran institucionalizadas, se podría decir que la poliarquía (o democracia política) está ‘consolidada’, o sea, que probablemente resista”. Las instituciones facilitan que la democracia resista los em­

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bates de las conductas que atentan contra ella observando sobre todo las reglas formales. El autor es claro al indicar que la poliarquía se materializa en un paquete institucional que expresamente se concreta en constituciones y legislaciones auxiliares. Esto apunta a que una alta institucionaliza­ ción refiere a un robusto marco normativo, el cual hace resistente a la democracia; sin embargo, debemos señalar que cuando una estruc­tu­ra es demasiado rígida corre el riesgo de filtraciones no siempre benéficas. Además, O’Donnell observa que cuando se habla de democracias consolidadas por lo general se exalta la institucionalización como un factor, y agrega que centran su interés en instituciones complejas como el Ejecutivo, partidos políticos, el congreso o el Poder Judicial, y enfatiza que se descarta al proceso electoral como una institución. Agreguemos que el poder judicial implica un importante factor de institucionalización en una democracia, debido al impacto que éste tiene al momento de aplicar e interpretar el marco jurídico. En este sentido, debemos decir por el interés de este texto que en el análisis de la calidad de la democracia existen, entre otros factores, los relacionados con los medios de comunicación y su influencia en el electorado, esto es que, en la consolidación de una democracia los medios de comunicación, dado su alto alcance en la población, representan un elemento que puede inclinar la balanza si la institucionalización de la información está al servicio de determinados intereses. De este modo, el que exista un proceso electoral y comunicación de información respecto a ello, no necesariamente se tra­ duce en la existencia en la pluralidad informática en la que, entre otros factores, se sustenta la democracia, así como tampoco el papel que desempeñen los tribunales, en este caso el tribunal electoral, en el ámbito de la política electoral en disputa por el acceso al poder. En esta tesitura, O’Donnel advierte: Por ahora todo lo que podemos decir es que mientras las elecciones estén institucionalizadas, es probable que las poliarquías resistan. Podemos añadir la hipótesis de que esa probabilidad es mayor para las poliarquías que están formalmente institucionalizadas. Pero esa proposición no resulta en especial interesante a menos que se tomen en cuenta otros factores que muy posiblemente tienen fuertes efectos independientes en las probabilidades de supervivencia de las poliarquías (O’Donnel, 1996:77).

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Con todo esto podemos agregar que en el estudio de la democracia las instituciones, al ser la plataforma para su construcción, se deben considerar la influencia de los factores endógenos y exógenos sobre las reglas formales e informales, sobre todo porque estas últi­mas pue­den tornarse perversas e ir en contra de la democracia y el Estado de derecho. Máxime cuando los tribunales intervienen en la aplicación e interpretación de las reglas formales del juego democrático. Ahora bien, en este derrotero, IDEA Internacional propone que la vía a la democracia se construya desde tres pilares, a los cuales debe evaluarse y dar seguimiento: 1) Ciudadanía, igualdad de derechos y justicia. 2) Instituciones y procesos representativos y responsables. 3) Iniciativa y participación ciudadana (Kemp y Jiménez, 2015). En el modelo de IDEA Internacional, Kemp y Jiménez señalan lo importante que es considerar el análisis del contexto local pues brinda información sobre los valores y principios que ahí predominan. Esta consideración significa que el sistema de reglas informales tiene una influencia que puede ser determinante a la hora de poner en marcha un sistema democrático y que sin duda también se proyecta, quizá no de forma directa, en el Estado de derecho (véase la figura 11). FIGURA 11

PILARES PARA LA DEMOCRACIA Ciudadanía, igualdad de derechos y justicia

Democracia local Iniciativa y participación ciudadanas

Contexto local

FUENTE: Kemp y Jiménez (2015:27).

Instituciones y procesos representativos y responsables

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Al considerar el contexto local como un elemento para la democracia se entiende que ésta, si bien está en continuo vínculo con el Estado de derecho y el corpus legal, es cierto también que ella es en tanto que la ciudadanía la hace factible, pero son sus condiciones las que, sin ser determinantes, median en su actuar. En esas con­diciones circundantes están esos hábitos de los que ya da cuenta Hodgson; también se encuentran los factores endógenos de los que trata Camp­ bell, e innegablemente hay reglas formales e informales, como lo se­ñala North (véase la figura 12). FIGURA 12

DINÁMICA DEL CONTEXTO LOCAL PARA LA DEMOCRACIA Ciudadanía, igualdad de derechos y justicia

Democracia local Iniciativa y participación ciudadanas

Instituciones y procesos representativos y responsables

Contexto local

Contexto local Reglas informales

Reglas formales

Factores endógenos

Hábitos

FUENTE: elaboración propia con base en Kemp y Jiménez (2015).

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Hasta aquí podemos anotar que la democracia —y su calidad— atenderá la mayor cantidad de posibles factores que intervienen en ella, desde los de tipo macro como el Estado de derecho y otras ins­ tituciones, incluidos los medios de comunicación, en el nivel meso ; y los de nivel micro, referido a lo local, plasmado en los ciudadanos contextualizados. La correcta interpretación de las leyes y las constituciones es uno de los grandes temas en torno al cual se enfrentan las democracias. No se debe olvidar que la ley en su contenido y aplicación son gran parte de la dinámica de las relaciones de poder, lo cual hace que, es­pecialmente en un Estado democrático y de derecho, sea un hori­ zonte en movimiento. Tener leyes claras y precisas, un poder judicial y tribunales libres de la influencia política tanto del Ejecutivo como del Legislativo, y jueces altamente capacitados, son necesarios para el buen funcionamiento de una democracia de calidad y de su Estado de derecho, así como un flujo de información plural e indepen­ diente de cualquier mecanismo de coacción. También se observa que tanto la democracia como el derecho comparten un origen común; se trata de un conjunto de reglas. Al ha­ blar de reglas nos referimos a leyes, entendidas éstas como aquéllos preceptos generales, es decir, dirigidos a todos los integrantes de la sociedad, y obligatorias para su observación. La evolución de los sistemas democráticos no han sido aislados del sistema jurídico, incluso conceptualmente tampoco son del todo separados. Los análisis recientes evidencian dicha relación; la democracia no se concibe sin el derecho o, con mayor especificidad, sin las leyes. En este sentido, cuando no hay garantías jurídicas para el respaldo y ejercicio mínimo a fin de que los principios de la democracia sean posibles, entonces no se puede hablar de un sistema democrático, y menos de derecho. LA DEMOCRACIA EN MÉXICO Los elementos mínimos de la teoría de la democracia como la presentan Dahl, Bobbio, Habermas, Sartori y otros, como hemos visto en el desarrollo del capítulo, en México presentan serias dificul­ tades para consolidarse.

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Lo anterior se evidencia cuando los poderes fácticos tienden a amenazar tanto las instituciones como los principios democráticos, cuando afectan sus intereses, como lo señalan O’Donnell, Morlino y otros; esto se convierte en un problema mayor cuando los encargados de ejecutar las reglas caen en decisiones débiles o sumamente discutibles respecto a las finalidades que se persiguen en una democracia. Menos se coadyuvará al fortalecimiento, y por ende a la calidad de la democracia, cuando no existan los medios para co­rregir, responsabilizar y sancionar a los encargados de velar por el or­den jurídico democrático en caso de error. Esto es, los encargados de dicha tarea, con sus errores, o bien lo polémico de su actuar, trastocan negativamente tanto las instituciones como las reglas, que la democracia ha creado para su funcionamiento eficiente y eficaz. Es preciso, entonces, contar con leyes que señalen las responsabilidades con sanciones ejemplares correspondientes, como apunta O’Donnell, tanto para el nivel jerárquico de toma de decisiones que el caso implique, como para cuando se presentan fallas de este tipo, y evitar los errores que en no pocas ocasiones son muy costosos para un Estado de derecho efectivo y para la democracia en su conjunto. En materia penal, incipiente aún, ya empezamos a fortalecer este aspecto, pero hay mucho camino por avanzar para aspirar a una de­ mocracia fuerte, consolidada, desarrollada y, sobre todo, de calidad. En consecuencia podemos señalar que en México, al momento de implementar o de hacer efectiva la legislación, tiene prácticas impropias para una democracia, algunas de las cuales pueden ser co­ rrupción, parcialidad, sesgos, falta de información plural e independiente, incultura tanto jurídica como legal, por mencionar algunos elementos que ocasionan problemas de consolidación y desarrollo democrático, pues se han incrustado como hábitos negativos. Esto afec­ ta directamente la legitimidad, la confianza, la certeza, entre otros aspectos no menos relevantes, de los cuales requiere una buena demo­ cracia para cumplir con sus funciones y propósitos. Con frecuencia habrá un déficit en esta materia. En conclusión, se necesita de autoridades e instituciones, mecanismos y medios de comunicación efectivos, competentes, probos, para no caer en lo que actualmente ha dado por llamarse Estado débil o fallas de Estado; o en denominaciones como “democracia sin garantes”, término utilizado por Córdova Vianello y Salazar (2009)

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para describir las fallas en que incurren los encargados de la aplica­ ción e interpreta­ción de las reglas del juego democrático en los tri­ bunales, en donde dichas fallas, errores o debilidades perjudican no sólo una decisión, sino a todo el conjunto de la democracia.

3. CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

En la construcción de una democracia con calidad es necesario co­ nocer el camino que se debe recorrer para alcanzar los objetivos de libertad, equidad e igualdad como aquellos principios mínimos que todo sistema democrático implica. También es necesario que los ciu­ dadanos estén adecuadamente informados y que, además de elegir a sus representantes, puedan estar pendientes de sus acciones, esto es, monitorear su desempeño. Lo anterior es importante en toda de­ mocracia para que pueda ser de mayor y mejor calidad. Así, la demo­ cracia será un ejercicio con apego no sólo al Estado de derecho (en este aspecto), sino también gozará de legitimación, pues la calidad denota el ejercicio de derechos, y esto indica un Estado fuerte en su marco legal e institucional. LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA La calidad de la democracia, o el control empírico de hasta qué pun­ to es “eficaz” una democracia, puede partir de las definiciones de democracia propuestas anteriormente y de una noción de calidad. En el ámbito de las democracias que están por encima de este um­ bral mínimo, es necesario conocer cuánto camino se debe recorrer para alcanzar la plena realización de los objetivos centrales de una democracia ideal, los cuales consisten en la libertad, la equidad y la igualdad. [57]

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Existen algunas acepciones sobre la calidad; por ejemplo, para Jáuregui, los criterios para obtener la calidad de una democracia gi­ ran en torno a la congruencia entre legitimidad y eficacia, misma a la que puede contribuirse con la aplicación e interpretación armónica de los principios de la democracia y las reglas específicas del juego democrático, en lo que al acceso al poder se refiere ( Jáuregui, 1994:33). Al respecto, Schmitter señala que si una democracia posibilita que los ciudadanos, además de elegir a sus representantes puedan sancionarlos, vigilarlos y exigirles que tomen decisiones pertinentes para satisfacer sus necesidades y demandas, ésta será de mayor cali­ dad (Schmitter, 2005:61-75). Se trata de un mecanismo o instrumen­to importante para lograr un control del ejercicio del poder por parte de la ciudadanía. Sin embargo, el principal autor al respecto es Leonardo Morlino, quien construye el concepto de calidad a partir del uso que se le da al término en el marketing, el cual tiene tres connotaciones: 1) La calidad se define por los aspectos procedimentales establecidos cuidadosamente para cada producto; es decir, es im­portante seguir procedimientos de fabricación precisos y controlados en tiempo y forma. 2) La calidad consiste en contar con un producto que tenga cier­tas características de elaboración, que esté hecho de ciertos materiales, que tenga formas y funcionamientos definidos, junto a otros aspectos precisados con detalle: es decir, se presta atención al con­ tenido. 3) La calidad del producto o el servicio deriva indirectamente de la satisfacción manifestada por el consumidor, que vuelve a demandar el producto o el servicio. […] Por lo tanto, las tres diferentes nociones de calidad se formulan en relación con los procedimientos, el contenido y el resultado (Morlino, 2009: 185-186).

A partir de estas nociones se distinguen tres tipos de calidad de la democracia: 1) calidad en términos de procedimiento, 2) calidad en términos de contenido y 3) calidad en términos de resultados. La primera considera principalmente los procedimientos del sistema como reflejo de su calidad a partir del análisis del funciona­ miento de sus instituciones; la segunda se enfoca en variables más

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valorativas de la democracia y la tercera enfatiza el papel de los ciu­dadanos para medir la calidad de la democracia. La dimensión procedimental se refiere a las reglas, las cuales tienen que ver con el llamado Estado de derecho (Morlino, 2009:187). El autor indica que en los tres tipos de calidad existen dimensiones de análisis: 1) Calidad de procedimental: la principal cualidad es de tipo pro­cedimental; y señala Morlino que se trata del Estado de derecho, rendición de cuentas electoral e institucional, la participa­ ción y la competencia. 2) Calidad de contenido: garantía de libertad e igualdad para los ciudadanos. 3) Calidad de resultados: última dimensión, es la capacidad de respuesta del Estado (Morlino, 2014:40-41, las cursivas son nuestras) (véanse las figuras 13, 14 y 15). Frente a esto, Leonardo Morlino señala que existen varios modelos normativos de democracia: • Democracia representativa • Democracia responsive • Democracia participativa • Democracia asociativa • Democracia social (propertied democracy) • Democracia de buen gobierno (Morlino, 2015). De esto, el autor menciona que una democracia de calidad es aquella que presenta […] una estructura institucional estable que hace posible la libertad e igualdad de los ciudadanos mediante el funcionamiento legítimo y correcto de sus instituciones y mecanismos. [Añade que], su legitimidad radica, por un lado, en el reconocimiento de los ciudadanos sobre sus instituciones y, por el otro, en su carácter de promotor y garante de libertad, igualdad y los derechos de todos (Morlino, 2005:38-39).

Aplicación

1. Elecciones libres, justas y periódicas. 2. Libertad de organización partidiaria. 3. Presencia y estabilidad de alternativas.

Electoral

1. Relaciones entre poderes Legislativo y Ejecutivo. 2. Corte Suprema o Tribunal Constitucional. 3. Defensor del pueblo y tribunales de cuentas. 4. Información plural e independiente. 5. Modos y alcance de la descentralización.

Interinstituicional

Rendición de cuentas

Calidad de procedimiento

1. Competencia entre actores. 2. Alternancia efectiva.

Competencia

1. Oportunidades de participación. 2. Participación electoral.

Participación

Subdimensión

Dimensión

Variable

FUENTE: elaboración propia con base en Morlino (2014). Esquema de operacionalización de variables con base en Martínez (2014).

1. Seguridad individual y civil. 2. Poder Judicial independiente y sistema judicial moderno. 3. Capacidad institucional y administrativa. 4. Integridad, lucha eficaz contra la corrupción. 5. Control civil de fuerzas armadas.

Decisiones

Estado de derecho

FIGURA 13

OPERACIONALIZACIÓN DE LA CALIDAD DE PROCEDIMIENTO

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FIGURA 14

OPERACIONALIZACIÓN DE LA CALIDAD DE CONTENIDO Calidad de contenido Libertad

1. Dignidad de la persona. 2. Derechos civiles. 3. Derechos políticos.

Variable Igualdad

Dimensión

1. Distribución de recursos. 2. Existencia de discriminación económica. 3. Seguridad social y derechos culturales.

Subdimensión

FUENTE: elaboración propia con base en Morlino (2014). Esquema de operacionalización de variables con base en Martínez (2014). FIGURA 15

OPERACIONALIZACIÓN DE LA CALIDAD DE RESULTADO Calidad de resultado

Variable

Capacidad de respuesta

Dimensión

1. Legitimidad percibida. 2. Limitaciones a la capacidad de respuesta.

Subdimensión

FUENTE: elaboración propia con base en Morlino (2014). Esquema de operacionalización de variables con base en Martínez (2014).

También señala que toda definición de democracia se sujeta al escrutinio de la comunidad en la que se desarrolla y que por tanto es una autodefinición; sin embargo, la democracia se puede consoli­ ­dar pero no puede existir sin un sentido normativo (Morlino, 2015). A todo esto, podemos anotar que cada pueblo puede tener a su alcan­ce los instrumentos normativos necesarios para hacer valer sus inte­-

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reses frente a la toma de decisiones e incluso frente a intereses de la clase política que esté en el poder del Estado, para sancionar o no la afectación de los intereses de la ciudadanía, o bien, la legitimidad del mismo. A decir del autor, el origen de los estudios acerca de la calidad de la democracia tienen su origen en varias fuentes, tanto del ámbito académico como de las instituciones: a) En los trabajos que investigan los procesos de democratización, consolidación y crisis, en los cuales se menciona la necesidad de indagar tras las fachadas de las instituciones en vías de es­ tablecimiento —es decir, estudiar el contenido y el funcio­ namiento real de las instituciones democráticas de creación más o menos reciente. b) En artículos y libros de académicos procedentes de democracias establecidas, especialmente de la tradición anglosajona, como el Reino Unido, Canadá y Australia, que investigan la denominada auditoría democrática para evaluar sus democracias. c) En diversos bancos de datos como Polity IV, Freedom House, Economist’s Intelligence Unit, Banco Mundial y el Índice Bertelsmann, que proveen mediciones de aspectos relacionados con el funcionamiento democrático, la gobernanza y la calidad democrática (Morlino, 2014:36). Sin embargo, estas fuentes adolecen de: a) la reconstrucción de los datos, b) la sobresimplificación cuantitativa, c) de enfoques es­tá­ ­ticos, d ) de un significado ambiguo de calidad, e) confusión de go­­­ber­ nabilidad y democracia, y f  ) un análisis sin explicación (Morlino, 2015). Con base en todo esto, Morlino sugiere el concepto de lo que llama buena democracia, o bien, una democracia de calidad: Una buena democracia es un régimen legitimado y estable, que sa­ tisface completamente a los ciudadanos (calidad con respecto al resul­ tado); los ciudadanos, las asociaciones y las comunidades que forman parte de este tipo de democracia gozan de una libertad, una igualdad y una equidad, por encima de los mínimos (calidad con respecto al contenido); los ciudadanos de una buena democracia deben poder con­trolar si aquellos valores se traducen, en la realidad, en el pleno respeto a

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las normas vigentes: en el llamado Rule of Law. Asimismo, deben poder vigilar la aplicación eficiente de ese Estado de derecho, así como evaluar la eficacia de las decisiones y su respectiva responsabilidad política, con respecto a las posiciones que han tomado en relación con las demandas expresadas por la sociedad civil (calidad con respecto al pro­ cedimiento) (Morlino, 2009:186-177).

Esta conceptualización, señala Leonardo Morlino (2015), tiene sus propias dificultades de investigación, que sin duda son rele­vantes para todo ejercicio de análisis y reflexión; pero sobre todo se corre el riesgo de la simplificación. De este modo, una buena democracia se caracteriza por su ca­lidad en los contenidos, procedimientos y resultados. El aspecto que nos interesa en relación con esta postura teórica es el de la calidad con respecto al procedimiento, lo cual, como hemos visto y así lo sostienen los diferentes autores citados, es la llamada democracia mínima o minimalista. Esta calidad de procedimiento tiene que ver con hacer posible en la realidad que aquellos valores o principios que enarbolan tanto la democracia como el Estado de derecho, se plasmen efectivamente con el pleno respeto de las leyes vigentes y su observación; lo anterior tiene que ver directamente con la toma de decisiones por parte de los encargados de hacer efectivos dichos principios, para que la ciudadanía pueda observarlos fácticamente; esto implica poder evaluar la eficacia de dicha toma de decisiones y que concuerden con los principios y leyes establecidas, sin perder de vista la responsabilidad que conlleva en caso contrario. Respecto al procedimiento, se le puede considerar como la conexión entre la democracia y el Estado de derecho, esto es, poder vigilar y evaluar la aplicación de éste con sus respectivas leyes por parte de los encargados de hacerlo; esto permitirá dar cuenta de cómo se traducen y se plasman en la realidad los objetivos y va­lores de la democracia cuando la ciudadanía interesada lo demanda; de igual forma, se puede dar cuenta de la legitimidad de las instituciones y de aquellos que toman las decisiones, dentro de una democra­ cia y un Estado de derecho que se denomine asimismo de­mocrático, moderno y consolidado. Éstos son instrumentos e in­sumos mínimos que toda democracia debe otorgar a sus ciudadanos para una mejor calidad de ésta.

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RAÚL FIGUEROA ROMERO

El concepto de legitimidad en una democracia, el cual es imprescindible, puede ser, por ejemplo, que el poder político debe tener legitimidad en el sentido que la define Jürgen Habermas: “Legiti­ mi­dad significa que una reclamación relacionada con un orden po­ lítico tiene buenos argumentos para ser reconocida como correcta y justa: un orden legítimo merece reconocimiento. Legitimidad sig­ ni­fica que un orden político es digno de reconocimiento” (Habermas, 1976: 4). Las decisiones de los tribunales no escapan a este con­cep­ to y menos a las consideraciones u opinión de la ciudadanía, la cual pue­­de padecer de forma directa o indirecta las decisiones de los jueces. IGUALDAD Y EQUIDAD: PRINCIPIOS DE LA DEMOCRACIA Por la palabra principios o principio podemos entender varias cosas. Empecemos por el significado semántico. La Real Academia de la Lengua Española la define así: “Norma o idea fundamental que rige el pensamiento o la conducta. Base, origen, razón fundamental sobre la cual se procede discurriendo en cualquier materia. Causa, origen de algo”. Agrega un significado que se ocupa en el ámbito del derecho: “principio jurídico en virtud del cual los ciudadanos y todos los poderes públicos están sometidos a las leyes y al derecho” (DRAE, s/f ). En este sentido, por principio entendemos aquello que orienta, dirige, rige, da cauce a los hechos y las conductas de la vida en comunidad. En esta dirección, estamos hablando de las libertades públicas, es decir, éstas presuponen que el Estado reconoce a los individuos el de­ recho de ejercer cierto número de actividades determinadas en las que se le permite actuar sin coacción, y son libertades públicas porque co­ rresponde a los órganos del Estado realizar tales condiciones de li­ bertad. Por lo que se comprende que las libertades sólo se conciben en el marco de un sistema jurídico determinado (Morange, 1981:712); todo esto dentro de un contexto liberal. Ahora bien, más allá de la tesitura liberal o el significado semántico, o incluso gramatical del mismo, entremos a la concepción de los principios de la democracia que la teoría ha adoptado. Al res-

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

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pecto, Salazar y Woldenberg (2001:26-32) señalan que la democra­ cia política se sustenta axiológicamente en los valores de la libertad, la igualdad y la fraternidad, y de ellos se derivan otros principios no menos importantes, tales como libertad de expresión, legalidad, certeza y equidad. Desde luego no se habla de una libertad absoluta o ilimitada, se trata de que la libertad de cada ciudadano no afecte la libertad de los demás. Así entendida, la libertad se institucionaliza en una serie de de­ rechos o libertades específicas; por ejemplo, libertad de pensamiento, de expresión, de asociación, de reunión, de tránsito, de empleo, de religión, etc. En ocasiones se les denomina derechos de libertades formales, debido a que se refieren a condiciones puramente procedimentales (Salazar y Woldenberg, 2001:27); también es necesario referirse a la libertad y su relación con el principio de la legalidad. La libertad democrática se da dentro y para la convivencia de una sociedad políticamente organizada, que persigue fines colectivos or­ denados y pacíficos. En este sentido, esta libertad no puede oponerse a la vigencia de la legalidad de las normas legítimamente establecidas; incluso el res­ peto y obediencia a las reglas generales de comportamiento es una condición indispensable de la afirmación democrática; supone el apego estricto de la legalidad por parte de partidos, dirigentes y can­ didatos (Salazar y Woldenberg, 2001:29). Ningún principio tiene una importancia más central en la idea democrática que el de la limi­ tación del Estado, que deber respetar los derechos fundamentales (Touraine, 1995:15). En un régimen democrático, la mayoría no puede sin obstáculo alguno desarrollar su voluntad, sino que tiene que apegarse a la le­ galidad e institucionalidad vigentes. En otras palabras, la decisión de la mayoría tiene que cursar y expresarse a través de los mecanismos e instituciones previamente diseñados para que sus decisiones sean legales. Esta fórmula otorga derechos y garantías a la mayoría pero también a las minorías, porque finalmente se aspira al imperio de la ley. Se trata de un régimen de leyes, no de hombres, como se ha apuntado con anterioridad, en cuya confección deben participar mayoría y minorías. La igualdad política no sólo se realiza en los comicios, por el contrario, implica que todo ciudadano debe gozar de los mismos

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derechos y las mismas obligaciones. Esto explica que las normas ju­ rídicas democráticas tengan que ser universales y generales al disponer los derechos y las obligaciones de todos los ciudadanos, y que nadie — persona o grupo — pretenda colocarse por encima del im­­ perio de la legalidad. Siendo esas normas universales, su apli­cación deberá ser igualitaria, sin excepción de personas o intereses espe­ cíficos (Touraine, 1995:31). Esto es la igualdad ante la ley. También, la igualdad democrática implica una ética de la equidad, en este sentido, la cultura democrática promueve un trato igualitario y equi­tativo para todos los ciudadanos. Con respecto a la igualdad y la equidad, es menester precisar que entre éstas, como elementos de la justicia, incluso desde Aristóteles, se prioriza la segunda puesto que es preferible a la primera (Aristóteles, 2009). Asimismo, J. Rawls señala que tanto la igualdad como la equidad son elementos de la justicia (Rawls, 1996:33-42; Rawls, 2001); en especial la equidad, en la cual se apoya para la idea de la justicia a través de ésta. Todas las leyes deben ser iguales y equitativas para que sean justas. Ahora bien, antes de enunciar los preceptos estrictamente jurídi­ cos mencionaremos algunos aspectos del derecho y la demo­cracia a fin de contextualizar los principios dentro de este sistema. La cons­ trucción de una cultura política democrática significa, en mucho, la edificación de una cultura de la legalidad, que es sustento y nutriente, en cierto sentido, del Estado de derecho. Una vez que se está en el terreno legal, es importante señalar que el nivel que más admite una lectura política y social es el de la teoría constitucional, nivel que es, por lo demás, la forma de presentación moderna de la figura del Esta­ do de derecho (Rodríguez, 2001:31). La noción de Estado de derecho (además de la anotada en el capítulo 1) se deriva históricamente de la tradición política y jurídi­ca liberal, y éste reposa sobre dos pilares fundamentales: la limita­ción de la acción gubernamental por medio de leyes y la reivindicación de una serie de derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos. No es gratuito, por ello, que los modelos constitucionales deriva­ dos de los principios liberales hayan buscado establecer con claridad los límites del poder político respecto de los derechos individuales básicos.

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

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Ya se ha apuntado que la democracia como sistema de gobierno y como forma de convivencia sólo puede ser posible con un efectivo Estado de derecho que le dé sustento y la coexistencia de una cultura de la legalidad, del permanente respeto y obediencia a las leyes que la sociedad misma se impone por consenso para su convivencia pacífica y armónica. La legalidad es un valor fundamental de la democracia porque garantiza a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones (Salazar, 2006:7). El Estado y sus instituciones deben actuar y actúan apegados a las leyes y a través de las leyes, respetando en todo momento los derechos del individuo. Al menos eso es lo que se espera. En el mismo sentido podemos encontrar a O’Donnell, Ferrajoli, Bobbio, Morlino y otros (véase la figura 16). FIGURA 16

DEMOCRACIA Y ESTADO DE DERECHO Principios de la democracia Igualdad

Estado de derecho

Equidad

Tradición politica y jurídica liberal Cultura de la legalidad

Leyes justas

Límite de acción gubernamental a través de leyes, reivindicación de derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos

FUENTE: elaboración propia con base en la revisión teórica.

Ahora bien, de los principios de la democracia ya enunciados, pasemos a la estipulación de éstos en la norma fundamental de dere­ ­cho en nuestro sistema político y jurídico, es decir, en la Constitución. En nuestra Carta Magna, en su artículo 40 se establece que México es una república representativa con régimen demo­crático.

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RAÚL FIGUEROA ROMERO

Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental.3

Al establecerse en la Constitución la palabra o concepto de Repú­ blica, implica la elección periódica de los cargos públicos, es de­cir, la renovación de los encargados de los órganos del Estado y del ejer­cicio del poder, mediante el escrutinio ciudadano a través de elec­ ciones frecuentes. Y en el artículo siguiente de la Norma Suprema, se establece: Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los tér­ minos respectivamente establecidos por la presente constitución federal y las particulares de los estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del pacto federal.

Esto significa que la renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se hará a través de elecciones libres auténticas y perió­dicas. La fracción segunda del mismo artículo enuncia: Artículo 41, Fracción II: La ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades. Por tanto, tendrán derecho al uso en forma permanente de los medios de comunicación social, de acuerdo con las formas y procedimientos que establezca la misma. Además, la ley señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales, debiendo ga­ ran­tizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen pri­vado.

Esto quiere decir que los principios rectores que la ley garantizará son los de la equidad, la legalidad, la certeza y, en el sentido de las instituciones básicas que se necesitan en un régimen democráti­ 3

Véase la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

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co de corte mínimo, el acceso a los medios de comunicación (entre otros), sobre todo durante las campañas electorales. Asimismo, como lo hemos anotado, los medios desempeñan una función importante ya que a través de ellos la información se transmite a los ciudadanos, y siguiendo los mecanismos institucionales de las reglas del juego, éstos deben apegarse a lo estipulado por las leyes sin que prevalezca preferencia o distinción alguna de tipo político. Por su parte, en la fracción quinta y sexta del artículo 41 de la misma Constitución, se lee: Artículo 41, Fracción V: La organización de las elecciones es una función estatal que se realiza a través del Instituto Nacional Electo­ ral y de los organismos públicos locales, en los términos que estable­ce esta Constitución.4 Artículo 41, Fracción VI: Para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, se establecerá un sistema de medios de impugnación en los términos que señalen esta Constitución y la ley. Dicho sistema dará definitivita a las distintas etapas de los procesos electorales y garantizará la protección de los derechos políticos de los ciudadanos de votar, ser votados y de asociación, en los términos del artículo 99 de esta Cons­ titución.

Ambos estipulan que todos los actos y resoluciones de la autoridad electoral estarán sujetos, en todo momento, a los principios de legalidad y certeza que como mandato impone la Constitución. De estas implicaciones podemos puntualizar lo siguiente: a) Con respecto a la certeza, se impone la necesidad de que todas las acciones que se desarrollen estén dotadas de veracidad, cer­ tidumbre y apego a los hechos, esto es, que los resultados de las actividades sean completamente verificables, fidedignas y confiables. 4 Esta fracción fue reformada en 2014. Véase el Diario Oficial de la Federación, 10/02/2014: “Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas dispo­ siciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia política-electoral”.

70

RAÚL FIGUEROA ROMERO

b) En la legalidad, implica que en todo momento y bajo cualquier circunstancia se debe observar, escrupulosamente, el mandato constitucional que menciona y las disposiciones legales que las reglamentan; es decir, que se guarden y respeten todos los derechos de los ciudadanos y de los participantes de las campañas comiciales. c) El apego irrestricto a la ley tanto de autoridades como de los actores electorales y cualquier otra persona física o moral tam­ bién son elementos importantes. d) En la equidad se debe garantizar las mismas condiciones rea­ les, contextos, escenarios, entornos y medios de competencia en la contienda electoral para todos los participantes. Esto es que, entre otros, los medios de comunicación son parte de la palestra democrática dado que son instrumentos de difusión de información. Es preciso especificar que el desempeño de las instituciones y los encargados de velar por la vigencia, apego, obediencia y respeto por dichos principios, la autoridad misma, está obligada a sujetarse y cumplir estrictamente con todos y cada uno de ellos, pero en una interpretación más “garantista” o legal de los mismos; es decir, con­ cretamente es el principio de legalidad y equidad en el sentido jurídico y político de su significado. Situación nada sencilla para los encargados de aplicar las leyes. Ronald Dworkin ha mostrado có­mo los jueces, al interpretar las normas constitucionales, tienen que recurrir a principios de justicia, tradiciones y razonamientos que no pertenecen precisamente al derecho, sino que se encuentran en el espacio de la política (Dworkin, 1989). Incluso, para cualquier ins­ titución, las normas, y en primer lugar las normas de la Constitución, trazan sólo el marco de actuación. Es decir, son generales, lo cual puede dar pauta a la discrecionalidad; esto coincide con la postura de Zagrebelsky, que veremos enseguida. Lo anterior es complejo porque tradicionalmente los jueces no están acostumbrados a decidir sobre cuestiones de índole política; incluso en su formación profesional no se contempla el aspecto político, eso se aprende en la práctica y en las relaciones estrechas entre el ámbito político y el judicial. Al respecto Gustavo Zagrebelsky considera, en relación con los miembros del Poder Judicial,

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

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encargados de la aplicación e interpretación de las normas, lo siguiente: Éstos pueden construir un médium de firme sabiduría y moderación o, por el contrario, una fuente de arbitrariedad y prepotencia, por ellos impuestas, toleradas o soportadas. En el primer caso actuarán por la Constitución; en el segundo, en su contra. Depende de ellos, sólo de ellos […]. En esta actitud, el Tribunal Constitucional, es también, un crisol de personalidades, ideas, cultura y relaciones in­ter­ personales. Sólo en una mínima parte depende de las reglas escritas. Éstas, con mucho, sirven de marco. Lo que cuenta es la institución y la percepción que de ella tienen los jueces. Esto precede en gran medida a las normas positivas. La institución, más en concreto la idea de institución, condiciona al derecho positivo. El derecho, aunque esté contenido en normas del más alto nivel formal, tiene siempre, respecto de la conciencia institucional, un valor subsidiario (Zagrebels­ ky, 2008:12-22).

El Poder Judicial, en particular los que tienen facultades constitucionales, en específico me refiero a los encargados de la aplicación de las normas de esta jerarquía, en la consideración de Zagrebelsky, decide no sobre la Constitución, sino según la Constitución. Ahora bien, ésta sería la respuesta si, en contra de lo que sucede, las interpretaciones (diversas y a veces alternativas) ante las que se encuentran los jueces constitucionales dejasen intacta la Constitución. Pero no es lo que ocurre, pues la Constitución en sí y por sí no existe sino como un trozo de papel. Actúa a través de su interpretación. Interpretarla de un modo u otro, modificar una interpretación precedente o incluso contradecirla, significa disponer sobre la Constitución, aun dejándola inalterada en su aspecto exterior de texto escrito (Zagrebelsky, 2008:33-34). Como se puede observar a lo largo del presente apartado, los prin­cipios de la democracia que están en el ámbito de la teoría po­ lí­tica, también se encuentran en el terreno del derecho; hacer una separa­ción tajante entre ambos espacios es exagerado, puesto que se interre­lacionan estrechamente. La esfera jurídica de los principios aquí tratados es sólo un aspecto reducido del amplio campo de la teoría política. Lo que permite plasmar y llevar a cabo los principios de la democracia es el derecho, mediante éste es posible la realización de aquéllos.

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RAÚL FIGUEROA ROMERO

EL DEVENIR DE LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA MEXICANA. UN CONTEXTO INTERNACIONAL En el camino, para hacer evidente la calidad de la democracia en términos empíricos, o lo más observable posible, es necesario abordar los diferentes ejercicios que se han desarrollado en la materia. Estos análisis definen sus indicadores de forma diversa, lo cual es muestra de pluralidad de acepciones teórico-metodológicas y de variables en el estudio de las democracias y, sobre todo, del acceso a la información. Primero, y para contextualizar la situación de México, veamos cómo se encuentra el país en la escala mundial. El Índice Global de Impunidad, IGI 2015, muestra el ranking de desempeño que tienen los países respecto a tres dimensiones: seguridad, justicia y derechos humanos. El informe señala que “la impunidad está íntimamente re­ lacionada con fenómenos humanos […] como son el desarrollo humano, desigualdad y corrupción” (Leclercq y Rodríguez, 2015:5). Sin duda alguna, son aspectos importantísimos dentro del Estado de de­ re­cho o Rule of Law, y en consecuencia de la democracia y su ca­lidad. Este problema como fenómeno no es nada nuevo, desde me­diados del siglo pasado Huntington ([1968] 1990) arguyó que las socie­ dades en cambio presentan problemas de desigualdad y corrupción. De 193 países miembros de la ONU, México ocupa el lugar 53, y es parte del grupo con mayor impunidad (véase la figura 17). Específicamente, de esos 193 países, el IGI consideró aquellos que cuentan con acceso a información estadística que permite su evaluación, de tal forma que sólo 59 países cubren esta característica; a partir de ello, México ocupa el penúltimo. Es decir que nuestro país forma parte del grupo de los cinco con mayor impuni­ dad, sólo por debajo de Filipinas; de 59, el caso mexicano está en el peldaño número dos, le sigue Colombia con el tres, en cuarto lugar está Turquía y en el quinto, Rusia. Es importante señalar que estos cinco países más impunes dan muestra de una democracia que, si bien está presente, aún debe for­ talecer toda su estructura, pues pese a resistir estos embates, sus instituciones son permeables a toda clase de actos antidemocráticos. Aspectos que hemos mencionado antes en forma de reglas informales que trastocan negativamente la democracia (véase la gráfica 1).

FUENTE: Leclercq y Rodríguez (2015:44).

Mayor Menor Países fuera del índice Barbados Trinidad y Tobago

Bahamas

Malta

FIGURA 17 ÍNDICE GLOBAL DE IMPUNIDAD 2015

Singapur

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

73

FUENTE: Leclercq y Rodríguez (2015:44).

GRÁFICA 1

80 75.7 75.6 68.7 67.3 65.9 64.1 64.1 63.3 60.3 58.8 57.8 57.7 57.4 56.4 53.9 53.6 52 51.7 51.5 51.4 51.3 50.5 50 49.7 49.3 49.3 48.7 48.6 47.6 47.2 46.8 46.4 44.6 43.7 43.4 43 43 42.6 42.2 42.1 42.1 40.8 40.7 40.3 40.3 39.4 39.4 39.3 39.3 39.1 38.7 38.2 38 37.5 34.9 34.8 28.2 27.5

POSICIÓN DE MÉXICO, IGI-2015

Filipinas México Colombia Turquía Federación Rusa Nicaragua Honduras El Salvador República de Corea Georgia Argentina Jamaica Armenia Chile Estados Unidos de América Guayana España Bahamas República de Moldova Trinidad y Tobago Ucrania Panamá Mongolia Paraguay Barbados Irlanda Japón Costa Rica Albania Letonia Hungría Rumania Singapur Francia Chipre Canadá Suiza Italia Portugal Estonia Bosnia y Herzegovina Alemania Andorra Austria Países Bajos Finlandia Eslovaquia Dinamarca Noruega Serbia Lituania Suecia Polonia Malta Bulgaria Montenegro República Checa Eslovenia Croacia

74

RAÚL FIGUEROA ROMERO

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

75

En particular, este pequeño grupo de países con alto grado de impunidad se caracteriza principalmente por: 1) En la región de América Latina se detectan mayores problemas en términos de estructuras de seguridad y de impartición de justicia. 2) Rusia, se posiciona como el país con mayores niveles de impunidad en esa zona debido principalmente a los reportes relativos a violaciones a los derechos humanos.5 3) México y Colombia tienen un comportamiento similar en cuanto a indicadores de mayor impunidad en relación a la estructura y el funcionamiento de los sistemas de seguridad y de justicia. Esto puede vincularse con el hecho de que en am­bos países coincide, desde la década de 1970, y a la fecha, con mayor o menor intensidad, el incremento […] del crimen or­ganizado, vinculado al fenómeno del narcotráfico (Leclercq y Rodríguez, 2015:53-54).

Lo anterior afecta, sin duda, la capacidad del Estado para procurar seguridad y justicia. Lo último se relaciona estrechamente a la idea de Estado de derecho que aquí hemos apuntado. En el nivel continental, puede observarse que México lleva el nada digno primer lugar, la distancia que hay con Canadá, como el país con mejor posicionamiento, es de 32.3 puntos en el IGI; esto debe tomarse como un referente al cual el Estado mexicano debe redireccionar sus acciones (véase el cuadro 2). Por su parte, el Índice de Desarrollo Democrático (IDD) tanto para América Latina (IDD-Lat) como para México (IDD-Mex), mi­de la democracia de los ciudadanos, de las instituciones, de la sociedad y la de tipo económica. La primera dimensión se vale de siete, la siguiente de 14, siete y cinco indicadores respectivamente (véase el cuadro 3). A esta serie de indicadores se debe resaltar la dimensión II, que trata de la calidad institucional y la eficacia política; ahí se observa que para la democracia de las instituciones es necesario el acceso a la información y con ello a los medios de comunicación, tal como lo hemos venido exponiendo. 5 En el informe del IGI 2015, en el análisis de resultados el caso de Rusia está anotado como Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas.

53.9 56.4

Barbados

Paraguay

Panamá

Trinidad y Tobago

Bahamas

Guayana

Estados Unidos de América

Chile

25

24

22

20

18

16

15

14

57.4

52

51.5

51.3

50

49.7

48.7

Costa Rica

28

43.4

Canadá

País

Índice Global de Impunidad

36

Posición relativa

CUADRO 2

67.9

62.1

65.6

46.8

47

69.2

69.2

52.4

68.7

53.9

Sistema de seguridad

83.4

84.5

97.6

86.7

89

87.4

82.2

87

59.4

75.4

Sistema de justicia

Estructural

64.8

100

72.3

82.4

98.2

69.3

59.5

99

79.4

79.7

Sistema de seguridad

53.3

42

37.7

46.3

24.9

56.9

39.2

34.6

34.9

26.3

Sistema de justicia

Funcional

POSICIONAMIENTO Y VALOR DEL IGI, 2015

75

50

50

50

50

25

50

25

50

25

Sistema de seguridad

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

Sistema de justicia

Derechos humanos

76 RAÚL FIGUEROA ROMERO

Argentina

El Salvador

Honduras

Nicaragua

Colombia

México

11

8

7

6

3

2

75.7

75.6

65.9

64.1

64.1

58.8

57.8

65.9

71.2

75.6

77.3

86

53.9

52.2

Sistema de seguridad

94.5

84.1

100

83

82.8

94.2

96.5

Sistema de justicia

Estructural

FUENTE: elaboración propia con base en Leclercq y Rodríguez (2015).

Jamaica

País

12

Posición relativa

Índice Global de Impunidad

CUADRO 2 (CONTINUACIÓN)

97.8

93.2

82.4

72.9

79.4

82.4

79.4

Sistema de seguridad

46.2

30.1

37.5

26.4

36.2

47.4

41.6

Sistema de justicia

Funcional

75

75

75

75

75

75

75

Sistema de seguridad

75

100

25

50

25

0

0

Sistema de justicia

Derechos humanos

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

77

78

RAÚL FIGUEROA ROMERO

CUADRO 3

DIMENSIONES E INDICADORES DE IDD, 2015 Indicadores de la democracia real Dimensión I Respeto de los Derechos Políticos y Libertades Civiles Democracia de los Ciudadanos (medida por siete indicadores)

1.

Dimensión II Calidad Institucional y Eficiencia Política Democracia de las Instituciones (medida por catorce indicadores)

6. 7.

Dimensión III Capacidad para generar políticas que aseguren Bienestar

2. 3. 4.

5.

Voto de adhesión política: {Participación electoral(Voto blanco + Voto Nulo)}. Puntaje en el Índice de derechos políticos. Puntaje en el Índice de libertades civiles. Género en el gobierno (4.1. Representación femenina en el Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, ajustado por 4.2. Cumplimiento de la Cuota de Género en el Poder Legislativo). Condicionamiento de las libertades y derechos por hechos de inseguridad (5.1. Tasa de Homicidio y 5.2. Tasa de Secuestro).

Puntaje en el Índice de Percepción de la Corrupción. Partidos Políticos en el Poder Legislativo (7.1. Número Efectivo de Partidos Políticos y 7.2. Índice de Fragmentación). 8. Accountability. 8.1. Accountability Legal: 8.1.1 Elección de los Jueces de la Corte Suprema, 8.1.2. Actuación del Ombudsman y 8.1.3. Actuación de las Entidades de Fiscalización Superior. 8.2. Accountability Política: 8.2.1. Mecanismos de democracia directa. 8.3. Accountability Social: 8.3.1. Condiones para el Ejercicio de una Prensa libre y 8.3.2. Acceso a la información pública y 8.3.3. Existencia de Institutos Reguladores. 9. Desestabilización de la democracia 9.1. Existencia de minorías/mayorías organizadas sin representación política, 9.2. Víctimas de la violencia política y 9.3. Presencia de organizaciones armadas. 10. Factor de anormalidad democrática. 10.1 Desempeño en Salud 11.1. Mortalidad Infantil y 11.2 Gasto en salud como porcentaje del PBI. 10.2. Desempeño en Educación 12.1. Matriculación secundaria, 12.2. Tasa de Egreso del nivel secundario y 12.3. Gasto en educación como porcentaje del PBI.

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

79

CUADRO 3 (CONTINUACIÓN) Democracia Social (medida por siete indicadores)

10.3. Desempleo urbano. 10.4. Población bajo la línea de pobreza.

Dimensión IV Capacidad para generar políticas que aseguren eficiencia económica Democracia Económica (medida por cinco indicadores)

11. 12. 13. 14. 15.

Puntaje en el Índice de Libertad Económica.

PBI per cápita PPA precios.

Brecha de Ingresos: relación del ingreso quintil menor y quintil mayor. Inversión: inversión bruta fija sobre PBI. Endeudamiento: porcentaje de deuda sobre el PBI.

FUENTE: Informe IDD (2015).

Ahora bien, concretamente, para América Latina el IDD-Lat eva­ luó a 18 países; en su ranking 2015 reportó que el mejor desempeño en el desarrollo democrático lo obtuvo Uruguay, y el de menor de­sa­ rrollo fue Colombia. Por su parte, México, se ubicó en el lugar nú­ mero 10 con una calificación de 4.384, esto ubica al país entre Brasil y El Salvador (véase el cuadro 4). CUADRO 4

RANKING IDD-LAT 2015 Núm. 1º 2º 3º 4º 5º 6º 7º 8º 9º

Uruguay

País

Costa Rica Chile Panamá Perú Argentina Ecuador Bolivia Brasil

IDD-Lat 2015

10.000 9.094 8.749 7.114 6.199 5.893 4.954 4.749 4.729

80

RAÚL FIGUEROA ROMERO

CUADRO 4 (CONTINUACIÓN)

Núm. 10º

México

12º

Paraguay

11º 13º 14º 15º 16º 17º 18º

País

El Salvador República Dominicana Colombia

Honduras

Nicaragua Venezuela

Guatemala

IDD-Lat 2015

4.384 4.163 3.973 3.376 3.250 1.988 1.855 1.586 1.529

FUENTE: Informe IDD (2015).

Esto da cuenta de los países de la zona sobre México, pese a que ha entrado en el camino de la democracia, lo cierto es que aún se encuentra en la construcción de la misma; en suma, su calidad aún es baja y en el mejor de los casos de mala evaluación o puntaje. En la misma dirección y en comparación, en el informe IDEA (Internatio­ nal Institute for Democracy and Electoral Assistance) de 2014, Mor­ lino evalúa los países latinoamericanos en tres variables: 1) Calidad de procedimiento: a) Estado de derecho (decisiones y aplicación) b) Rendición de cuentas (electoral e interinstitucional) c) Competencia d) Participación 2) Calidad de contenido: a) Libertad (dignidad de la persona, derechos civiles y políticos) b) Igualdad (distribución de recursos, existencia de discrimina­ ción económica, seguridad social y derechos culturales) 3) Calidad de resultado: a) Capacidad de respuesta (legitimidad percibida y limitaciones a la capacidad de respuesta) (Morlino, 2014).

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

81

Los datos que muestra Morlino en el informe para IDEA de 2014 señalan que frente a otros países de la región, México ocupa el lugar nueve de un total de 15 naciones (véase el cuadro 5). CUADRO 5

RANKING IDEA, 2014 Núm.

País

1º

Uruguay

3º

Costa Rica

2º 4º 5º 6º 7º 8º 9º

10º 11º 12º 13º 14º 15º

IDEA, 2014

Chile

Brasil

Argentina Perú

El Salvador Paraguay México Bolivia

Guatemala Colombia Ecuador

Nicaragua Venezuela

3.88 3.85 3.77 3.68 3.62 3.27 3.25 3.14 3.14 3.08 3.02 2.88 2.81 2.48 2.42

FUENTE: Morlino, en IDEA (2014:59).

Hasta este punto se puede anotar que en el concierto internacional, tanto mundial como continental y latinoamericano, el des­ em­peño de la democracia mexicana, evaluada a través de distintos índices e indicadores (IDEA, IDD e IGI), sin duda está en un proceso de construcción, incluso de consolidación, pero con el riesgo la­ tente de ir en decremento. Por lo tanto, en cuanto a su calidad, aún queda mucho camino por recorrer. Si bien hemos dicho que ya es una democracia, ésta tiene muchas falencias en términos de O’Donnell;

82

RAÚL FIGUEROA ROMERO

incluso podríamos decir, con estos datos, que es una “democracia delegativa” (O’Donnell, 2010). LA PERSPECTIVA HISTÓRICA Si se observa el desarrollo de la democracia mexicana a través de los años, se comprenderá la razón del estado actual que guarda la calidad democrática del país. Por ejemplo, en el IDD-Lat de 2002 a 2015 se advierte que el desarrollo de la democracia México ha tenido un desempeño que va a la baja (véase el cuadro 6). En 2000 México ya había entrado en la dinámica de la democracia; en ese entonces, Vicente Fox, del PAN, fue presidente. El país pasó del priismo al panismo. Para cuando el IDD-Lat comenzó a reportar, en el país ya se habían vivido un par de años en esta modalidad. Y los datos muestran la tendencia hacia abajo. Para 2006, se dio continuidad al PAN con Felipe de Jesús Cal­ derón Hinojosa; en este periodo la democracia descendió a 5 917. Hay que recordar que el gobierno calderonista se caracterizó por la guerra contra el narcotráfico; en definitiva, este sello tuvo su impac­ to en todos los indicadores que considera el IDD, pues el gobierno entrante inició con un 4 724. Después, el priismo regresó al Ejecutivo con Enrique Peña Nieto, y a la mitad de este último gobierno la puntuación sigue descendiendo. México, con base en el IDD-Lat, se encuentra en su peor momento, pese a que la alternancia tuvo lugar en dos ocasiones (véase la gráfica 2). En este desarrollo histórico, de 2002 a 2015, el IDD para México revela de manera puntual las dimensiones que han venido en deterioro y que por tanto se convierten en prioritarias para atender por parte del Estado (véase el cuadro 7). De forma breve, se pueden anotar aspectos relevantes asociados a cada uno de los indicadores: • De 2002 a 2008 el fortalecimiento institucional tuvo un incre­ mento considerable, después ha venido a la baja. Como se ha dicho, quizás es una respuesta al proceso de alternancia donde las instituciones, en especial las electorales, pues tuvieron un pa­pel relevante en la democracia tanto en percepción positiva como negativa. En este rubro también se deben considerar

FUENTE: Informe IDD (2015).

País 2002 Argentina 5.247 Bolivia 4.150 Brasil 3.932 Chile 8.757 Colombia 5.254 Costa Rica 8.575 Ecuador 1.694 El Salvador 5.544 Guatemala 3.992 Honduras 3.107 México 6.340 Nicaragua 2.963 Panamá 8.309 Paraguay 2.255 Perú 4.352 República Dominicana Uruguay 10.000 Venezuela 2.243

2004 3.918 3.343 3.348 10.000 3.054 8.633 3.122 4.452 3.884 4.142 6.136 3.614 6.914 1.689 3.688 4.631 7.517 1.552

2006 5.330 2.726 4.468 10.000 4.362 9.704 2.237 4.718 3.834 4.431 5.917 3.151 6.828 3.745 3.590 4.187 8.397 2.720

2008 5.731 2.843 4.520 9.670 4.660 10.000 2.521 4.184 3.444 4.408 6.135 3.860 6.503 3.861 5.020 3.577 8.717 3.258

2015

CUADRO 6

IDD-LAT

2010 5.657 3.079 4.691 10.000 4.305 9.252 2.931 3.526 2.999 2.537 5.455 3.039 6.127 3.621 5.765 2.741 9.732 3.354

2012 5.399 3.826 4.291 9.180 2.854 9.375 3.636 4.433 2.774 3.003 4.724 3.728 5.235 2.649 5.216 2.888 10.000 3.134

2014 6.650 3.292 4.197 8.523 3.230 8.485 4.640 4.810 .876 1.943 5.019 2.630 4.768 3.179 6.415 1.770 10.000 2.406

2015 5.893 4.749 4.729 3.250 9.094 8.749 4.954 4.163 1.529 1.988 4.384 1.855 7.114 3.973 6.199 3.376 10.000 1.586

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

83

84

RAÚL FIGUEROA ROMERO

GRÁFICA 2

DESARROLLO DEMOCRÁTICO-IDD, 2002-2015 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0

México

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2015

6.340 6.136 5.917 6.135 5.455 4.724 5.019 4.384

FUENTE: elaboración propia con base en Informe IDD (2015). CUADRO 7

IDD HISTÓRICO PARA MÉXICO

Desarrollo de la calidad por dimensiones y ciclos

2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2015

Dimensión I. Respeto de los 4.897 4.708 4.162 4.663 4.637 derechos políticos y libertades civiles Dimensión II. Calidad institucional y eficiencia política

4.002 4.520

5.600 4.799 5.606 5.469 4.619 4.807 3.746 2.557

Dimensión III. Capacidad para generar 1.009 0.910 0.399 0.742 0.450 0.149 0.426 0.071 políticas que aseguren bienestar

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

85

CUADRO 7 (CONTINUACIÓN)

Desarrollo de la calidad por dimensiones y ciclos

2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2015

Dimensión IV. Capacidad para generar 1.167 1.856 1.666 1.396 1.515 1.475 1.690 1.562 políticas que aseguren eficiencia económica FUENTE: elaboración propia con base en el Informe IDD (2015).

las condiciones para el flujo y acceso a la información, que, como ya se ha ido anotando, es necesario para poder hablar de una democracia con calidad. • En materia de bienestar económico, únicamente hubo un ligero crecimiento en 2004, y después hay un desempeño des­ cendiente pero no abrupto, y diez años después, en 2014, un ligero repunte y la trayectoria parece repetirse. • Respecto al bienestar social, sólo figura en 2002. A manera de hipótesis, pueden asociarse con la puesta en marcha de progra­ mas de amplia envergadura como lo fue Oportunidades, que se decretó en 2002 y dos años después, en 2004, tuvo lugar la Ley General de Desarrollo Social y con ella el Coneval; es a través de éstos que ése y el actual programa Prospera se imple­ mentan; este último entró en funciones en septiembre de 2014. Pese a estas medidas, en 2015 Coneval informó que 46.2% de la población mexicana vive en algún tipo de pobreza.6 En relación con los derechos civiles y políticos, los datos del IDD-Lat para México revelan que se ha tenido un desarrollo constante en la participación electoral, cuotas de género, libertades y de­ rechos para contrarrestar la inseguridad y otros aspectos (véase la gráfica 3). 6 Para conocer más acerca de estos programas sociales véase Abigail Martínez (2014).

86

RAÚL FIGUEROA ROMERO

GRÁFICA 3

DEMOCRACIA MEXICANA POR INDICADORES, IDD, 2002- 2015 2015 2014 2012 2010 2008 2006 2004 2002

0

1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000

Dimensión IV. Capacidad para generar políticas que aseguren eficiencia económica Dimensión III. Capacidad para generar políticas que aseguren bienestar Dimensión II. Calidad institucional y eficiencia política Dimensión I. Respeto de los derechos políticos y libertades civiles FUENTE: elaboración propia con base en el informe IDD (2015).

ANÁLISIS DETALLADO DE LA DEMOCRACIA Una mirada mucho más enfocada revela los ámbitos en los que la democracia mexicana tiene sus fallos, donde su calidad ha quedado en entredicho. Con los datos que revela el IDD-Lat 2015, en Democracia Social, sólo se está por debajo de Ecuador; para el caso de la Democracia Económica, apenas por debajo de Panamá; en Democracia de las Instituciones, igual que Nicaragua; en Democracia de los Ciudadanos, México está detrás de El Salvador. A decir ver­dad, el ejercicio comparativo viene bien considerando que son puntos de referencia que deberían traducirse en acciones concretas que fortalezcan nuestra democracia (véase el cuadro 8).

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

87

CUADRO 8

VALOR FINAL DE LAS DIMENSIONES, IDD-LAT 2015

País

Índice Índice Índice Índice Democracia Democracia Democracia Democracia de los de las Social Económica Ciudadanos Instituciones

IDD-Lat

2015

Argentina

6.896

3.282

1.449

0.081

5.893

Bolivia

6.087

3.378

1.057

-1.088

4.749

Brasil

5.637

2.523

1.023

0.212

4.729

Chile

2.966

3.570

-1.207

1.127

3.250

Colombia

8.014

7.568

1.997

0.487

9.094

Costa Rica

8.449

5.339

2.266

1.328

8.749

Ecuador

6.040

2.500

0.310

0.991

4.954

El Salvador

4.811

5.986

-0.913

-1.613

4.163

Guatemala

3.950

3.482

-2.286

-2.108

1.529

Honduras

3.110

4.580

-1.712

-2.029

1.988

México

4.520

2.557

0.071

1.562

4.384

Nicaragua

5.719

2.557

-3.122

-1.468

1.855

Panamá

5.465

5.780

1.227

1.661

7.114

Paraguay

6.063

2.963

-0.423

-0.711

3.973

Perú

6.416

3.424

1.318

1.157

6.199

República Dominicana

5.537

3.634

-2.387

-0.076

3.376

Uruguay

7.201

9.485

1.378

1.803

10.000

Venezuela

3.037

1.475

-0.046

-1.316

1.586

FUENTE: Informe IDD (2015).

88

RAÚL FIGUEROA ROMERO

De las cuatro dimensiones de análisis, en definitiva México debe prestar atención en lo que refiere la democracia social, pues ahí mues­ tra el índice más bajo y preocupante (véase la gráfica 4). GRÁFICA 4

DESEMPEÑO DE MÉXICO, IDD-LAT 2015 México 4.520

4.384

2.557 1.562

0

Índice de Índice de las Democracia Instituciones de los Ciudadanos

Índice Democracia Social

Índice Democracia Económica

IDD-Lat

2015

FUENTE: elaboración propia con base en el Informe IDD (2015).

Para cada dimensión, los rubros que apuntan a un descenso son: • Dimensión I. Respeto de los derechos políticos y libertades civiles: de 4.897 en 2002 a 4.520 en 2015. • Dimensión II. Calidad institucional y eficiencia política: 5.600 a 2.557 en el mimo periodo. • Dimensión III. Capacidad para generar políticas que aseguren bienestar: 1.009 a 0.071 en el mismo periodo. • Dimensión IV. Eficacia económica: en 2002 de 1.167 a 1.562 en 2015. Es claro que el desarrollo de la democracia mexicana tiene fallas, sobre todo en la capacidad para generar políticas que aseguren el

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

89

bienestar social, esto en materia de salud (mortalidad infantil y gas­to en salud); desempeño en educación (matrícula en el nivel secundaria, tasa de egreso del nivel secundaria, y gasto en educación); desempleo urbano, y población bajo la línea de pobreza (véase el cua­dro 3). Estos puntos, en definitiva deben considerarse como la agenda de desarrollo en materia social para nuestro país como prioridad. Por otra parte, en los datos de IDEA 2014 se muestra el desempeño de los países en cada uno de los indicadores evaluados; para México, se muestra un buena práctica en “Rendición de cuentas electoral” fuertemente asociada a la “Competencia política”. Los datos del cuadro 9 muestran claramente cómo en el aspecto de la democracia procedimental que hemos tocado a lo largo de este tra­ bajo con mayor énfasis está por encima de la democracia sustancial o de contenido, por lo que con todo y sus fallas, debilidades y contradicciones, auges y declives, ha superado los embates y crisis que ha enfrentado en este periodo, no sin las críticas respectivas que jus­ tificadamente se han emitido. México es una democracia en sus ele­ mentos mínimos. Si bien en la evaluación que realiza IDEA México está lejos de tener un desenvolvimiento negativo, sí requiere prestar atención principalmente en el Estado de derecho y su capacidad de respuesta, sin duda, elementos que van de la mano (véase la gráfica 5). Recapitulando, el Estado de derecho o Rule of Law no sólo implica el estricto apego al cumplimiento de las leyes, sino a una admi­ nistración eficaz y eficiente; la autonomía de los poderes que den so­ lu­ción a los conflictos tanto públicos como privados, que condene la corrupción y la criminalidad; en suma, se trata de un sistema funcional, plural, de amplio espectro e impacto. Con este memorán­ dum es fácil notar las carencias del Estado mexicano y calcular sus repercusiones. Si esta vía no es factible, entonces es posible dar cuen­ ta que el resto de los ámbitos donde el Estado tiene el compromiso de atender con prioridad, se puede ver que están en implícita decadencia. Por otra parte, el Índice Global de Impunidad (2015) pone de manifiesto los detalles que requieren atención en materia de Es­tado de derecho (véase la gráfica 6).

90

RAÚL FIGUEROA ROMERO

CUADRO 9

Rendición de cuentas electoral

Rendición de cuentas interinstitucional

Competencia política

Libertad

Igualdad

Capacidad de respuesta

Uruguay

3.44

3.74

3.74

4.75* 4.07

4.78

2.65

3.84

Chile

3.82

4.42

2.69

4.54* 3.71

4.78

3

3.84

Costa Rica

3.63

4.04

2.82

4.07* 4.39* 4.33

3.37

3.5

Brasil

2.5

4.86

3.4

4.23

4.28

4.17

2.85

3.16

Argentina

2.27

3.75

4.34

4.17

3.93* 4.17

3.09

3.26

Perú

2.46

3.07

3.57

4.12

3.89

2.55

3.03

El Salvador

2.19

3.77

3.45

3.53* 3.67* 3.98* 2.44

2.98

Paraguay

1.81

3.7

3.39

3.58

3.54

3.58

2.31

3.23*

México

2.37

3.47

3.25

3.44

3.68

3.11

2.99

2.78

Bolivia

2.16

3.5

3.38

4.08

2.7

3.48

2.33

2.97

Guatemala

2.37

3.86

2.27

3.3*

3.92

3.37* 2.13

2.94

Colombia

1.77

3.1*

3.33

2.66

3.54* 3.22

2.31

3.07

Ecuador

1.74

2.38

1.96

3.74

3.42

3.22

2.5

3.49

Nicaragua

1.7

1.15

3.49

3.07

2.92

2.21

2.41

2.86

Venezuela

0.92

1.85

2.67

2.91

2.74

2

3.1

3.19

Participación política

País

Estado de derecho

VALOR FINAL DE LAS DIMENSIONES, IDEA, 2014

3.5

FUENTE: Morlino, en IDEA (2014:59). Nota: Los valores (*) indican una mejora sobre la base de los últimos datos disponibles vis-à-vis la media de los años anteriores, como el resultado de la evaluación de experto.

91

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

GRÁFICA 5

DESEMPEÑO EN EL DESARROLLO DEMOCRÁTICO, IDEA, 2014 4.00 3.50 2.50 2.00

3.25

3.47

3.00

3.44

2.99

3.68

2.78

3.11

2.37

1.50 1.00

Capacidad de respuesta

Igualdad

Libertad

Competencia política

Participación política

Rendición de cuentas interinstitucional

Rendición de cuentas electoral

0.00

Estado de derecho

0.50

México

FUENTE: elaboración propia con base en Morlino, en IDEA (2014). GRÁFICA 6

IGI PARA MÉXICO, 2015

120 97.8

100 94.5

80 60

75 75

65.9

40

46.2

20 0

Sistema de seguridad

Sistema de justicia

Estructural

Sistema de seguridad

Sistema de justicia

Funcional

Sistema de seguridad

Sistema de justicia

Derechos humanos

FUENTE: elaboración propia con base en Leclercq y Rodríguez (2015).

92

RAÚL FIGUEROA ROMERO

En lo individual, para el incremento en la calidad de la democracia, México debe prestar atención en: 1) Estructura del sistema de justicia: a) El IGI revela su deficiencia al tener casi la mitad de su población detenida sin sentencia (46 por ciento). b) En México hay 355 policías por cada 100 mil habitantes, cifra que se encuentra poco más arriba que el promedio de la proporción de policías en otras latitudes, que es de 332 por cada 100 mil habitantes. En este sentido, México necesita invertir en los pro­cesos que garanticen la efectividad de las acciones de los cuer­ pos policiacos; ello contribuiría a liberar la carga de la estructura judicial. 2) Funcionalidad del sistema de seguridad: a) Optimizar y ejercer una adecuada ejecución de los procesos para garantizar la efectividad. b) El IGI indica que México cuenta con sólo 4 jueces por cada 100 mil habitantes, cifra muy menor al promedio global. IGI estima una proporción promedio de 17 jueces por cada 100 mil habi­ tantes. El incremento de jueces, impactaría inmediatamente sobre los juicios (Leclercq y Ro­dríguez, 2015:9).

En lo que se refiere a este último punto, sería importante que en la formación de los nuevos jueces (y también, por qué no, de los que ya están) contemplen los nuevos paradigmas y formas de interpretación y aplicación de las leyes en una democracia, cuidando en todo momento el equilibrio entre la norma y sus respectivos principios, así como los de un régimen democrático que, como hemos visto, tie­nen una relación estrecha, no distan mucho entre sí. Lo que hay en no pocas ocasiones son problemas de compatibilidad con la rea­lidad (con los hechos), en donde las herramientas teórico-metodoló­gicas ayudarán en mucho a la formación de la capacidad argumentativa de los jueces para sortear justificadamente los retos que impone lo que ha dado en llamarse “inercia legal” (Garrido, 2013). Al respecto hay varios autores que ya tratan el tema, uno de los más destacados es Zagrebelsky (2008, 2011). Señala el informe que “el problema de la impunidad en México es funcional y estructural, no nació en esta administración pero se

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

93

necesitan tomar medidas urgentes para reducir los altos niveles que observamos” (Leclercq y Rodríguez, 2015:9). Hasta aquí es factible señalar que tanto el IDD-Lat 2015 como el IDEA 2014 y el IGI 2015 coinciden en que México debe prestar atención en diversos ámbitos para que nuestra democracia incremente su calidad. 1) IDD-Lat 2015: Índice de las Instituciones (2.557) e Índice de Democracia Social (0.071). 2) IDEA 2014: Estado de derecho (2.37) y Capacidad de respuesta (2.78). 3) IGI 2015: Funcionalidad del sistema de justicia (46.2) y Estructura del sistema de seguridad (65.9). UN ESCRUTINIO DETALLADO A MÉXICO Ahora bien, frente a los datos que muestran el estado general del país, es importante un ejercicio microscópico; una mirada en el ni­ vel de entidad federativa revela la situación específica que merece atención. El informe del IDD para México (IDD-Mex) expone la situación del país, ahí se advierte que el mayor desarrollo democrático sólo está en cinco entidades: Yucatán, 10.0; Ciudad de México, 8.936; Nayarit, 8.015; Aguascalientes, 7.670, y Baja California Sur, 7.238. Como se puede notar, no todas tienen puntaciones elevadas, por el contrario, muestran un rendimiento básico. Por otra parte, son tres las que se encuentran en deterioro: Guerrero, 1.300; Puebla, 1.829; Michoacán, 2.458 (véase la gráfica 7). Al detalle, se debe notar que cada entidad federativa tiene dificul­ tades en diferentes dimensiones. Sin embargo, es el rubro social, como ya fue anotado, el que más dificultades presenta y le sigue el aspecto de la economía. De ello es posible anotar que si bien Yucatán, la Ciudad de México, Nayarit y Aguascalientes son el bloque de mayor desarrollo democrático, lo cierto es que tienen sus propias carencias; sin duda esto explica por qué pese a ser las entidades mejor evaluadas tienen puntuaciones bajas (véase el cuadro 10 y la gráfica 8).

94

RAÚL FIGUEROA ROMERO

GRÁFICA 7

IDD POR ENTIDAD FEDERATIVA, 2014

RANKING IDD-MEX 2014 0.000 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 9.000 10.000

Yucatán Distrito Federal Nayarit Aguascalientes Baja California Sur Sonora Campeche Chihuahua Baja California Jalisco Guanajuato Hidalgo Coahuila Tlaxcala Nuevo León Colima Querétaro Sinaloa Tabasco San Luis Potosí Zacatecas Oaxaca Veracruz México Chiapas Morelos Durango Tamaulipas Quintana Roo Michoacán Puebla Guerrero

8.015 7.670

5.756

8.936

10.000

7.238

5.717

5.549 5.512 5.502

5.459 5.446 5.443 5.402 5.321

5.171 4.995

4.676 4.674 4.670

4.528 4.282 4.262 4.128 3.726 3.464

3.164 3.093

3.077 2.458 1.829 1.300

FUENTE: Informe IDD (2014).

Claramente esto indica que Yucatán, Nayarit y Aguascalientes se desenvuelven de forma similar pues, de acuerdo con los indicadores de IDD-Mex 2014, en ambas entidades prevalece el desarrollo por el “Respeto a los derechos políticos y libertades civiles” y por la “Calidad institucional y eficiencia política”. Recordemos que en esta última dimensión se encuentran los indicadores relacionados con el acceso a la información pública, sin embargo, estas entidades atien­

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

95

CUADRO 10

Dimensión I Democracia de los Ciudadanos

Dimensión II Democracia de las Instituciones

Dimensión III Democracia Social

Dimensión IV Democracia Económica

VALOR FINAL DE LAS DIMENSIONES, IDD-MEX 2014

Aguascalientes

6.807

4.860

0.536

0.855

Baja California Sur

5.598

5.537

1.169

Entidad Federativa

Baja California Campeche Chiapas

Chihuahua Coahuila Colima

Distrito Federal Durango

Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco

México

Michoacán Morelos Nayarit

Nuevo León Oaxaca Puebla

Querétaro

Quintana Roo

San Luis Potosí

5.565 5.240 5.166 4.928 5.430 4.796 7.614 3.543 5.329 1.435 5.313 6.581 4.275 3.572 4.687 7.053 5.478 5.726 3.007 4.912 3.492 5.834

3.581 3.271

0.696

-0.008

0.062

1.579

0.129

2.808

-0.450

-0.577

3.369

0.360

0.568

3.639 3.580 5.246

0.469 0.747 0.561

3.163

-0.727

2.147

-0.323

5.886 5.663 3.403

0.857 0.178 1.415 0.009

-0.904

-0.559

-0.474

-0.771

0.165

-0.660 -0.330

3.356

-0.299

2.047

0.837

-1.067

0.758

-0.091

2.134

-0.902

-0.640

2.804

0.395

1.694 5.300 3.391 2.548 4.766 2.992

-0.947 0.492 0.067

-0.829 0.249

0.285 0.426 0.703

-0.472 0.173

-0.854 -0.574

96

RAÚL FIGUEROA ROMERO

Dimensión II Democracia de las Instituciones

Dimensión III Democracia Social

Dimensión IV Democracia Económica

Entidad Federativa

Dimensión I Democracia de los Ciudadanos

CUADRO 10 (CONTINUACIÓN)

4.732 5.265 7.367 3.540 4.757 6.324 7.568 6.527 5.233

2.415 2.899 3.541 3.523 6.434 2.144 7.738 2.650 4.092

0.416 0.940 -1.987 -0.839 -0.445 -0.125 0.855 -0.523 —

0.947 1.109 -0.414 -0.359 -1.083 -0.506 0.116 -0.383 —

Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatán Zacatecas Promedios

FUENTE: Informe IDD-Mex (2014). GRÁFICA 8

5.000

5.598

6.807

5.537

6.000

4.860

5.300

5.246

7.000

7.053

7.614

8.000

7.738

9.000

7.568

EVALUACIÓN POSITIVA, DIMENSIÓN-ENTIDAD, IDD-MEX 2014

4.000

0

Nayarit

0

Distrito Federal

0

0

Yucatán



0

0

0

0

1.000

0

2.000

1.169

1.415

3.000

Aguascalientes

Baja California Sur

Dimensión I. Democracia de los Ciudadanos Dimensión II. Democracia de las Instituciones Dimensión III. Democracia Social Dimensión IV. Democracia Económica

FUENTE: elaboración propia con base en IDD-Mex (2014).

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

97

den en forma irrisoria lo referente a la capacidad para generar políticas que aseguren el bienestar social: salud, mortalidad infantil, educación, incremento en la matrícula de nivel secundaria y fuentes de empleo y pobreza.7 Por su parte, los datos para el Distrito Federal, que con la reciente reforma es la Ciudad de México, revelan que a pesar de ser la capital del país y referente para el resto del mismo, en cuanto al desarrollo democrático que presentan los datos de IDEA, IDD e IGI, en donde hay aspectos como sociedades de convivencia, aborto legal, uniformes escolares y varias programas sociales más; en la capital del país aún prevalece la desigualdad social, esto es, que el bienestar es insuficiente dado que el desarrollo económico también está a la baja. En cuanto a Baja California Sur, es la única entidad que dentro de los cinco mejor evaluados en su democracia por el IDD-Mex 2014 atiende la dimensión social pese a que la dimensión de democracia económica está a la baja, es decir, la “Capacidad para generar políticas que aseguren eficiencia económica” es insuficiente. Por el lado opuesto, Guerrero, Puebla y Michoacán, tres entidades donde la democracia está en entredicho, las dinámicas son distintas y con datos muy bajos, es necesaria la intervención del gobierno para atender el rezago existente en varios aspectos y materias (véase la gráfica 9). Para los casos de Puebla y Michoacán prevalece cierta similitud, ambas entidades dan mayor relevancia a las dimensiones I y II, y predomina una marcada desatención en la “Democracia social” sobre el ámbito económico, es decir que en estos estados hay mayor capacidad para generar acciones de índole económica, pese a que hay una evaluación negativa. En Michoacán es relevante el tema de las autodefensas y lo que ello ha implicado, es decir, las condiciones que dieron su origen, así como el impacto en la sociedad y el papel de las instituciones. Por su parte, en Puebla los temas de im­ punidad en todos los niveles de gobierno son situaciones que influyen en el desempeño y la calidad de la democracia. 7 Para el IDD-Mex 2014 se emplean las mismas dimensiones e indicadores que se utiliza en los informes del IDD 2015 (véase el cuadro 9).

98

RAÚL FIGUEROA ROMERO

GRÁFICA 9

4.000

ENTIDADES NEGATIVA, DIMENSIÓN-ENTIDAD, IDD-MEX 2014

3.500 3.000 2.500

2.147

2.000 1.500 1.000 .500 0

-.500

3.572

3.007

2.134

1.694

1.435 -0.660 -0.323

Guerrero

-0.426

-0.640 -0.902

Puebla

-0.947

Michoacán

Dimensión I. Democracia de los ciudadanos Dimensión II. Democracia de las instituciones Dimensión III. Democracia social Dimensión IV. Democracia económica FUENTE: elaboración propia con base en IDD-Mex (2014).

En Guerrero, paradójicamente, es el fortalecimiento institucional el que en 2014 muestra mayor desarrollo; sin embargo, será necesario analizar, reflexionar y formular propuestas concretas para ese estado con base en estos resultados y los que surjan para 2015-2106, sobre todo por el caso Ayotzinapa, pues ese hecho tuvo y sigue te­ niendo un fuerte impacto en todos los ámbitos de la democracia y en sus instituciones, y sin duda, en la calidad de las mismas en general. Un caso particular es el de los datos negativos, en materia social y económica, relación indisoluble; éstos confirman el reporte de Co­neval (2010, 2012, 2014) respecto a la población en situación de pobreza: 1) Guerrero: 67.6% (2010), 69.7% (2012) y 65.2% (2014). 2) Puebla: 61.5% (2010), 64.5% (2012) y 64.5% (2014). 3) Michoacán: 54.7% (2010), 54.4% (2012), y 59.2% (2014). En resumen, los datos en el nivel de entidad federativa desvelan a detalle lo que ocurre en el país. Sobre todo porque en los casos

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

99

donde la calidad de la democracia es baja, existe una correlación con el estado de pobreza, condición que facilita que las instituciones de todos los niveles y esferas tengan prácticas deshonrosas. En general, la democracia mexicana está trunca ya que se le ha dado mayor énfasis a los cambios institucionales y a los derechos políticos de la ciudadanía (IDD), pero ello no necesariamente redunda en el bienestar social y económico; lo mismo ocurre con el incremento de la competencia y participación política, y la rendición de cuentas electoral (IDEA); estos rubros no impactan directamente ni en el Estado de derecho, ni en su capacidad de respuesta, de esto ya da razón el IGI cuando informa que la estructura del sistema de seguridad y la funcionalidad del sistema de justicia merecen ma­ yor atención, pues ello vulnera e incrementa la impunidad, síntoma de una democracia débil y tambaleante. En pocas palabras, el contenido, el procedimiento y los resultados que revelan la calidad de la democracia mexicana apuntan a una dinámica incipiente y débil, lo cual hace que sea vulnerable al acercarse a una zona de riesgo, a una especie de autoritarismo democrá­ tico. Todo esto significa que la democracia mexicana tiene falencias y sin embargo es funcional, pues el Estado de derecho es débil, es de­cir, hay decisiones (no son todas las decisiones o fallos jurídicos, pueden decirse que son algunas, pero esas pocas son relevantes) que no se apegan a un régimen democrático, por lo que el Estado de derecho, su estructura, dinámica y aplicación, se muestra quebranta­ ble y endeble. La democracia debe cruzar la frontera del papel y lápiz, de las in­ vestigaciones, de la literatura rica y vasta, de los elementos teóricos y definiciones varias para convertirse en una práctica cotidiana. No se desdeña la teoría o los conceptos, puesto que sirven como parámetro y orientación de su medición, sino que se pone énfasis en su aplicación, que incluye desde luego la demanda constante de la ciuda­ danía para exigirla y hacerla valer cada vez más.

4. DEMOCRACIA Y MEDIOS DE COMUNICACIÓN

El enfoque de los medios de comunicación y de la comunicación política ayuda a comprender teórica o conceptualmente los medios masivos de comunicación, en específico a las televisoras. Sobre todo cuando éstos se desenvuelven en una democracia y además sus estructuras provienen de un sistema no democrático. La función social de la televisión está en estricto apego a la información, de la cual se sirven los ciudadanos para explorar, sondear, analizar y decidir sobre su conducta, en este caso respecto a la vida política. Es preciso recordar que la teoría de la democracia considera a la televisión como uno de sus elementos, la cual es, como se anotó en el capítulo 2, parte de las fuentes de información; dichos elementos retomados por los autores ahí descritos se estructuran dentro de lo que a lo largo de este trabajo se ha considerado el ámbito de la demo­ cracia mínima o procedimental. Asimismo, es un indicativo de me­ dición en la calidad de la democracia: ésta será mayor entre más cantidad y diversidad de fuentes de información tenga a su alcance el ciudadano. En los siguientes apartados se intentará dar cuenta de ello. MEDIOS DE COMUNICACIÓN DE MASAS Para hablar de los medios de comunicación y la democracia es pre­ ciso tener claro los conceptos presentes en el vocabulario cotidiano de la política. La historia de los medios de comunicación ha sido considerada como la historia de los procesos evolutivos del hombre, [101]

102

RAÚL FIGUEROA ROMERO

en lo que al desarrollo de las sociedades se refiere. Es decir, los cam­ bios y avances de los medios de comunicación han determinado la evolución y el progreso de las sociedades en tiempos de la comunicación de ma­sas. Los ciudadanos pueden enterarse de lo que ocurre en su ciudad, país o el mundo a través de los medios de comunicación masiva. Gracias a ellos nos informamos sobre lo que sucede; conocer lo que hacen o dejan de hacer los gobernantes; conocemos casi de manera inmediata lo que está pasando en cualquier sitio del planeta a cualquier hora, casi en el mismo instante en que ocurren. Al combinar el sonido con la imagen y llegar a audiencias cada vez más amplias en forma audiovisual, la televisión se ha convertido en un medio más persuasivo que la radio y ha reducido la importancia que ésta tuviera en épocas pasadas; asimismo ha desplazado, y continúa haciéndolo cada vez más, a la prensa escrita. Debido al creciente auge de la televisión, en la víspera de la Segunda Guerra Mundial Estados Unidos comenzó a producir aparatos reproductores en serie. El 30 de abril de 1939 se inauguró la feria mundial en Nueva York, en la cual dio inicio de manera oficial la televisión comercial (Martínez, 2005:20). Sumado a esto último, existe un vínculo reciente entre medios de comunicación y mundo político, el cual tiene su origen en la constitución y extensión masiva de la televisión como primer medio de información de los ciudadanos. Por ejemplo, el asesinato de John Fitzgerald Kennedy y el atentado contra Ronald Reagan fueron del conocimiento para 90% de la población a los 90 minutos de haber ocurrido (Von Harpe, en Thesing y Hofmeister, 1995:87). La capacidad de la televisión de penetrar en la intimidad del es­ pacio de las personas la convierte en un medio extraordinario al que es difícil colocarle barreras, pues atraviesa las estructuras de clases sociales y de edades, la formación escolar, entre otras formas de estratificación social; está al interior de los hogares, conforma hábi­ tos, orienta conductas (entre otras el consumo) y crea valores (por men­ cionar sólo algunos factores), por lo cual no es sencillo conocer todo su potencial. En términos generales, la televisión como medio masivo de co­mu­ nicación se ha convertido en el vehículo de propaganda por excelen­ cia; es pragmática y consumista, crea falsas expectativas, necesidades ficticias y un afán competitivo, puesto que su forma de operar es mer­

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

103

cantilista. Los medios de comunicación de masas son empresas pri­ vadas, salvo las de propiedad pública, que sobreviven en función de la lógica del mercado, es decir, según sea su capacidad de venta; dicha lógica opera en el ámbito económico-empresarial, el cual se ha utili­ zado casi de forma igual en el terreno de la política, tratando al ciuda­ dano como consumista de productos y de ideas políticas. En el espacio mediático, los ciudadanos se comportan como describiera Platón en el “mito de las cavernas” respecto a los habitantes de La Repú­ blica: son meros espectadores de las imágenes que se proyectaban en la pared, con muy pocas posibilidades de ser actores de esas imágenes (Platón, 2006). Las sociedades modernas con sistemas políticos democráticos han creado un andamiaje complejo de formas de comunicación entre el gobierno y los ciudadanos o, si se quiere decir, entre los gobernantes y los gobernados; uno de los primeros politólogos que se dedicó sistemáticamente a realizar un estudio de los medios en la sociedad fue Lasswell, quien afirmó que en lo esencial se les puede atribuir tres funciones a los medios masivos: 1) El control y la observación de los acontecimientos que ocurren en el mundo. 2) La interpretación de los acontecimientos. 3) La socialización de las personas individuales en su respectivo entorno cultural (Lasswell, 1969:103).

La primera se refiere al servicio periodístico, es decir, los medios masivos recogen, procesan y difunden información. Constituye el ejercicio de una función de vigilancia que los medios realizan sobre lo que sucede en la sociedad; junto a la función de vigilancia social, se debe agregar la vigilancia política, esto es, el control de los poderes públicos y gubernamentales. La segunda función atañe a que también proporcionan explicaciones e interpretaciones para ayudar a los ciudadanos a comprender el significado de lo que se ha informado. La noticia escueta brinda información y resulta ser meramente descriptiva. La interpretación o correlación, en cambio, proporciona conocimiento, lo cual ayudaría al ciudadano a tomar decisiones “más racionales”. Estas funciones de opinión e interpretación llegan al público a través de

104

RAÚL FIGUEROA ROMERO

debates, tertulias y programas de análisis político donde los periodis­ tas transforman el dato específico en una opinión especializada. La última función tiene que ver con el papel básico de los medios, es el educativo. Esto es, la transmisión de la cultura de generación en generación, hacia otros grupos sociales y hacia fuera de las fronteras. Los medios de comunicación no sólo informan a la comu­nidad e interpretan el significado de la noticia, sino que transmiten información sobre la sociedad misma, su historia como unidad so­cial, sus errores, sus aciertos, sus normas y valores (Freidenberg, 2006:2). Los puntos enunciados por Lasswell pueden complementarse con otras funciones que, si bien son diferentes unas de otras, no tienden a excluirse. Entre ellas se encuentran: a) La identificación de los problemas sociopolíticos. b) La provisión de plataformas para la defensa de causas o intereses. c) La transmisión de contenidos a través de las diversas dimensiones y caras del discurso político. d) El análisis y control de la actividad de las instituciones políticas. e) La provisión de información a los ciudadanos para que conoz­ can lo que ocurre y puedan participar activamente (Gure­vitch y Blumer, en Lichtenberg, 1990). Graber añade otra tarea básica: la de reflexionar sobre las manipulaciones en la política y sus comentarios. Por ejemplo, a través de los medios el emisor (que puede ser un político en un discurso) llega a millones de telespectadores; de esta manera, los medios establecen una relación comunicativa no cooperativa, es decir, unilateral, donde éstos manipulan. Por lo general, el receptor de la información no está en condiciones de comunicarle su opinión o interpretación al emisor (Von Harpe, 1995:85). LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN El reclamo de libertad de información para las diversas fuerzas polí­ ticas partidarias ha crecido constantemente con el proceso de desa­ rrollo de la democracia. Dado que poco a poco la principal actividad de los partidos consiste precisamente en ganar elecciones, lo cual

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105

implica un fuerte acceso a los medios de comunicación masiva, uno de los reclamos primarios se refiere a la necesidad de acceder a ellos. El político debe llegar a muy diversos sectores que, cada vez más, di­ fieren en sus intereses y estilos de vida. Con el sufragio universal al inicio de los años cincuenta del siglo XX, la consolidación de los partidos de masas y el nacimiento de los llamados Catch All Parties (partidos atrapatodo),8 el modelo de petición de voto se hizo fuertemente dependiente de los medios de comunicación masiva. La prensa, la radio y el cine empezaron a contemplarse como una fuerza estratégica indispensable para la rea­ lización de objetivos políticos. El poder que demostraron en la es­ tratagema de la propaganda durante la Primera Guerra Mundial, la Revolución rusa, la llegada del fascismo en Italia y del nazismo en Alemania, impulsaron nuevos usos y una nueva concepción de los medios. La conciencia del poder de los medios de comunicación en el ámbito político se comprobó a través de los nuevos canales y modalidades de comunicación que el propio poder político desarrolló para comunicarse con los ciudadanos (Rospir, en Berrocal, 2003:32). A continuación unos ejemplos al respecto. Generalmente se ha mencionado que la irrupción de la televisión en la política estado­ unidense tuvo como fecha de inicio la campaña electoral de 1952; sin embargo, dos décadas atrás, el 20 de septiembre de 1936, el pe­ riódico The New York Times publicó una noticia informando que los dos candidatos, Roosevelt y Landon, habían aparecido el día anterior haciendo campaña en televisión. La retransmisión fue tan satisfactoria que no hubo duda de que después de ver a Roosevelt y a Landon en la pantalla, las campañas políticas por televisión serían habituales en el futuro. En la campaña presidencial de 1948 —ya en la posguerra—, Harry Truman grabó un spot publicitario en tele­ visión pidiendo el voto (Rospir, en Berrocal, 2003:34). En Inglaterra, por otra parte, hasta mediados de los años cincuenta, los partidos Conservador y Laborista acordaron mantener Para el concepto y tipología de los partidos Catch All, véase Otto Kirchheimer (1974:328-347) (en este tipo de partidos la ideología pasa a segundo término, pues van en pos de un espectro del electorado más amplio a fin de ganar elec­ciones. El uso de los medios se convirtió en una estrategia importante para los objetivos de este tipo de partidos). 8

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RAÚL FIGUEROA ROMERO

ausente a la televisión en las campañas. En Francia, durante la V República (1958) se introdujo un cambio fundamental en las campañas electorales para la selección directa del presidente por los ciudadanos; es ampliamente conocido que el general Charles De Gaulle, en la primera vuelta de las elecciones, rechazó el uso de la televisión convencido de que con su carisma era suficiente para su victoria; sin embargo no fue así pues tuvo que presentarse a la segunda vuelta de las elecciones para alcanzar la victoria, y tuvo que recurrir al uso de la televisión (Rospir, en Berrocal, 2003:36-38). Des­ de entonces los líderes y los partidos la consideran un arma importantísima para ganar batallas políticas. Se puede observar que los políticos necesitan, cada vez más, de los medios para hacer llegar su mensaje o comunicarse con un gru­po mucho más amplio de electores, puesto que el espectro de votantes con el sufragio universal aumentó considerablemente. Asimismo, y sobre todo en los últimos 20 años, […] los vínculos tradicionales entre las clases sociales y los partidos políticos se han debilitado; al mismo tiempo ha incrementado la proporción de “votantes flotantes” quienes no están firmemente comprometidos con un partido en particular. Hay algunas evidencias que sugieren que en las elecciones los votantes flotantes son más pro­ bables de ser influenciados por la cobertura de medios en tiempos de elección, más que los votantes comprometidos (Thompson , en Nash y Scott, 2006:178).

Cualquiera que sea el impacto preciso de los medios de comuni­ cación sobre la decisión electoral de los votantes, está claro que la existencia de los medios ha modificado la práctica electoral de can­ didatos y partidos políticos. Las elecciones se disputan sobre el te­ rreno de los medios, los candidatos y partidos se basan cada vez más en la cobertura mediática de las campañas y de la política con el fin de presentarse ante el electorado, por lo que las elecciones se han convertido en acontecimientos mediáticos (Thompson, en Nash y Scott, 2006). Anteriormente, para comunicarse y movilizar al electorado, los partidos necesitaban de la militancia; de esa forma daban a conocer sus propuestas políticas, programas de acción e ideología. Actualmente esto ha cambiado, han prescindido de los militantes para

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co­municarse con la ciudadanía; ahora sólo requieren electores. Los medios han sustituido a los militantes, ya no los necesitan, incluso tam­poco requieren el financiamiento de éstos, puesto que para ello reciben financiamiento público. COMUNICACIÓN POLÍTICA En el campo de conocimiento de la comunicación política convergen diferentes disciplinas: comunicación, sociología y ciencia política, entre otras. Así como para la acepción de la palabra Estado existe un sinfín de conceptos, lo mismo ocurre en torno a la comunicación política puesto que nos encontramos con diversas definiciones, de las cuales sólo se mencionarán algunas para no perdernos en la vasta literatura que hay al respecto. Esta disciplina de la comunicación política en sus inicios se ocu­ paba de los intercambios de información, puntos de vista y estrategias entre los políticos y el público. Sin embargo, el derecho a la libertad de opinión y expresión es fundamental en la democracia, y de ello da razón el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: I. Derecho a tener opiniones sin interferencia. II. Derecho de buscar y de recibir información, o el derecho al acceso a la información. III. Derecho a difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras ya sea oralmente, por escrito o en for­ ma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección (ACNUDH, 1966). Lo anterior es esencial para la plena y efectiva participación den­ tro de una sociedad libre y democrática; lo cual resulta decisivo para el desarrollo y fortalecimiento de los sistemas democráticos efi­caces (ACNUDH, 2009). En este sentido, Lazarsfeld estableció un componente de tres elementos que conforman la relación de los medios y la política, a sa­ ber: medios, políticos y ciudadanos (Lazarsfeld, en Berrocal, 2003: 22). Por su parte, Javier del Rey afirma que hoy por hoy la comu-

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RAÚL FIGUEROA ROMERO

nicación política se ocupa fundamentalmente del flujo de men­sajes que mantienen gobernantes y gobernados a través de los medios de comunicación, usando como vehículo a los periodistas (Del Rey, 1996:183). Igualmente, se puede observar que esta acepción recoge los elementos básicos descritos por Lazarsfeld. MacQuail, por su parte, recopila conceptos importantes sobre las llamadas teorías normativas de los medios de comunicación, mediante las cuales procura explicar “cómo deberían actuar los mass media o cómo se espera que actúen”. Por actuación se entiende la ma­ nera como los medios de comunicación desempeñan sus funciones básicas de información, educación y entretenimiento en una so­ ciedad específica (MacQuail, 2000:196). La tesis principal de las teorías normativas plantea que los mass media “siempre toman la for­ma y la coloración de las estructuras sociales y políticas dentro de las cuales actúan” (Siebert y Peterson, 1956:9). En este sentido, “los media son tanto un producto como un reflejo de la historia de su sociedad, en cuya configuración han intervenido” (McQuail, 2000: 195). En suma, “los sistemas de medios llevan la impronta de las estructuras de poder —político, económico, social y cultural— donde operan” (Bravo, 2008:58). Eso implica que los medios masivos de comunicación, si nacieron en un sistema autoritario o bien no democrático, así se estructuran y se comportan dentro y hacia la sociedad. Incluso si el régimen cambia, los medios cambian pero no al mismo tiempo, aún tardan o guardan estructuras y comportamientos propios del sistema de donde surgieron. Ante las acepciones acerca de comunicación política, es preciso seleccionar aquella que coadyuve a los fines del capítulo; así pues, se retoma la definición de Rospir. La comunicación política es un área interdisciplinar que tiene por objeto de estudio el papel de los medios de comunicación en el proceso político. Está centrada en narrar, estudiar y analizar cómo la política es comunicada y presentada por los políticos y los medios de comunicación a los ciudadanos (Rospir, en Berrocal, 2003:21).

Wolton (1999:37-38) afirma que la comunicación política se ha identificado con el marketing político, con la publicidad y con la ma­ nipulación; sin embargo, en realidad debe verse directamente vincu­

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

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lada a la democracia de masas y a los medios de comunicación de masas. Así pues, pregunta: ¿cómo se puede imaginar el funcionamiento de la democracia de masas sin comunicación pública a gran escala? ¿Cómo organizar un debate político a escala nacional? Jun­ to con el sufragio universal y los medios de comunicación, la comunicación política puede entenderse como el tercer componente de la democracia. En lo que respecta al marketing, han sobredimensionado su pa­ pel, ya que se le atribuyen a medios y procedimientos publicitarios las victorias electorales, pasando por alto la comunicación política como condición de la democracia de masas. No obstante que cumple un papel esencial, la comunicación política se beneficia de una legitimidad muy débil, aún mayor que la de los medios de comunicación, simplemente porque sobre ella pesa, quizá más que antes, el estereotipo de la manipulación social (Wolton, 1999). En este ámbito cobra importancia la forma en que las estrategias de la mercadotecnia de las empresas, que se desenvuelven en el área económica, se insertan en el terreno político como el marketing; de ahí que hoy se hable de mercadotecnia política (marketing político), el cual, en una aproximación corta del término. La raíz del concepto de marketing electoral permeó en todos y cada uno de los elementos de un modelo que de forma mecánica trasplantó los métodos, técni­ cas e instrumentos de medición del comportamiento de compradores de bienes y servicios a la valoración de predisposiciones y preferencias del electorado. Un servicio de marketing electoral concluye su función el día de los comicios, ése es el momento en que se manifiestan “los contratantes” de una propuesta electoral. De hecho, el marketing electoral plantea que la verdadera contienda se establece en los medios masi­ vos de información; que su desmesurada influencia, sobre todo la te­ levisión, puede dar el triunfo a un político, independientemente de la respetabilidad o el desprestigio que hubiese obtenido durante mu­ chos años (Oteo, en Pardo, 1997:77-80). Abordar el tema en que se relacionan los medios masivos de co­ municación, propaganda política y procesos electorales sin tocar la dicotomía entre lo real y lo ficticio sería omitir uno de los elementos intrínsecos de estos tres aspectos. Se ha escrito sobre la mentira en la publicidad y la propaganda como recurso de persuasión, ma­ni­

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pulación y seducción. En este esquema se considera a un auditorio que la mayoría de las veces es calificado de simple masa receptora, sin posibilidad de evaluar la información recibida, sin la oportunidad de formular decisiones conscientes sobre los que se les ofrece, ni de tomar una postura frente a lo que recibe. Se sostiene que en el cambio de conductas y predisposiciones a partir de tácticas de convencimiento masivas, la mentira es uno de los elementos más eficaces debido a que cuando tiene éxito pasa inadvertida. La propaganda y la publicidad recurren frecuentemente a la mentira porque su papel es ejercer una influencia, y sólo accesoriamente brindar información. Para el público común es difícil discernir sobre lo real o ficticio de un mensaje político específico, por falta de datos indispensables para llegar a una conclusión suficientemente cimentada; es complicado el análisis sobre los enlaces entre el mensaje y el impacto que se produce (Durandin, 1990:8485). Ante esto, Sartori advierte que la televisión puede mentir y falsear la verdad igual que cualquier otro instrumento de comunicación. La diferencia es que la fuerza de la veracidad inherente a la imagen hace la mentira más eficaz y, por tanto, más peligrosa (Sartori, 2001). Chomsky (2007) ha señalado que en la actualidad a los medios no les interesa corroborar la veracidad de lo que sucede en la realidad. Lo anterior nos ayuda a comprender la importancia y función de los medios de comunicación, en específico la televisión, dentro del ámbito político; por su poder en las sociedades modernas de cor­te democrático, han demostrado ser excesivamente influyentes y poderosos cuando no se les regula adecuadamente. Por ello no es extraño que autores como Ferrajoli los denomine “poderes salvajes”, al considerar que se han convertido en el desafío de las democracias de nuestros días. En la tipología de este autor para estos poderes salvajes se incluye una gran variedad de grupos e intereses de diversa índole, que amenazan la estabilidad de las instituciones y los Estados. En su des­ ­cripción ubica en primer lugar a la mafia; en segundo, a la corrupción estatal; en tercero, a los poderes privados de carácter extralegal, y en cuarto y último, a los poderes públicos extralegales que se encuentran en las relaciones internacionales (Ferrajoli, 2000:128-129).

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

111

De esta tipología, llama la atención el tercero, en el cual se describe a estos grupos como macropoderes económicos que, ante la ausencia de límites y controles legales, tienden a desarrollarse con dinámica propia condicionando fuertemente la esfera de los poderes públicos (Ferrajoli, 2000). Aquí podemos ubicar, sin mayor esfuerzo, a las empresas de medios de comunicación masiva. En este sentido, se ha afirmado que quien controla los medios, controla la cul­tura. Popper indica que una democracia no puede existir si no se somete a la televisión, y advierte que: La democracia consiste en poner bajo control el poder. Es ésta su característica esencial. En una democracia no debería existir ningún poder no controlado. Ahora bien, sucede que la televisión se ha convertido en un poder político colosal, se podía decir que potencial­ mente, el más importante de todos, como si fuera Dios mismo quien habla. Y así será si continuamos consintiendo el abuso. Se ha convertido en un poder demasiado grande para la democracia. Ninguna democracia sobrevivirá si no pone fin al abuso de ese poder [...] creo que un nuevo Hitler tendría, con la televisión, un poder infinito (Popper y Condry, 2002:54-55).

Para el caso mexicano, Trejo Delarbre (2001) retoma la discusión e indica que la preeminencia que llegan a alcanzar los poderes fác­ ticos es de dimensiones preocupantes, pues logran constituirse en fuerzas paralelas al poder político institucional, cuya influencia llega a ser, en varias ocasiones, mayor que la de los partidos políticos o los representantes de los ciudadanos, incluso superior a la de los po­ deres formales del Estado. Las instituciones que existen no han comprometido a todos los actores de la esfera pública, al menos no de la misma forma. Hay poderes fácticos que crecen no siempre en beneficio de la democracia, sino al contrario, sobre todo si están al margen de la ley o cuan­do las leyes no son suficientes para acotarlos y de ellos surgen abusos de diversa índole que van en contra del marco legal y de la institucio­ nalidad. Es entonces cuando esos poderes se convierten en salvajes (Trejo, 2001:134-136) al estilo que enuncia Ferrajoli. Trejo Delarbre considera que “los medios de comunicación son omnipresentes y tienen más influencia que cualquier otro factor de

112

RAÚL FIGUEROA ROMERO

poder en las sociedades contemporáneas, pero los medios avanzan más rápido que la investigación y discusión sobre ellos” (Trejo, 2000: 15-22). Las empresas de medios de comunicación son poderes con gran influencia sobre los asuntos públicos y muchas veces tienen agendas que no necesariamente corresponden a los intereses de la sociedad; la formidable capacidad para propagar mensajes gracias a la tec­ nología ha convertido a los medios no sólo en parte del espacio pú­ blico, sino en los monopolizadores de éste. Al respecto José Luis Sánchez señala: “un gran grupo mediático se convierte en un poder fáctico que, en el espacio político, tiene ca­ pacidad para boicotear determinadas leyes o difundir demandas concretas en la opinión pública y, al mismo tiempo, posee capacidad de resistencia frente a las imposiciones del poder político” (Sán­ chez, 1999:138). Por su parte, Giovanni Sartori, lo mismo que Popper, Ferrajoli y otros, opina que los medios masivos de comunicación, sobre todo la imagen que produce la televisión, es peligrosa por su capacidad de manipular la realidad. Incluso advierte que no se debe creer en lo que se ve en la televisión (Sartori, 1992:351-354). Es preciso aclarar que los medios de comunicación han sido cali­ ficados como poderes “fácticos” o “salvajes” debido a la dinámica que han adquirido en el ámbito de la política, y sobre todo por las relaciones que han construido con los partidos políticos. Éstos últimos no son un poder fáctico como las televisoras, por el contrario, son una parte importante y en ocasiones fundamentales para una demo­ cracia. De acuerdo con nuestra Carta Magna los partidos políticos son entidades de interés público; en otras palabras, son instituciones con reconocimiento legal y legítimo que forman parte importante de la democracia. En general, podemos observar cómo los medios son descritos desde posturas como aquella que los señala como un vehículo de la democracia, informadores de los asuntos públicos para la toma de decisiones; es decir, coadyuvan a tener un electorado informado y consciente del acontecer político para una toma informada de de­ci­ siones sobre los asuntos públicos, así como formadores de opinión y de la percepción pública del electorado, vigilantes del gobierno,

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

113

etc. Y por otra parte, se observó la postura de aquellos que describen los medios (la televisión) como un poder que pone en peligro la de­ mocracia. DEMOCRACIA Y MEDIOS DE COMUNICACIÓN Para Bobbio, la democracia se distingue por “un conjunto de reglas que presiden la selección de los dirigentes, y consiste en la elección periódica de éstos; y por aquellas otras reglas que establecen quién está autorizado para tomar las decisiones colectivas y mediante qué procedimientos” (Bobbio, 1986:14-15). En su texto sobre las reglas para la democracia, señala que quienes disfrutan de los derechos po­líticos deben de ser libres de votar con base en una opinión formada lo más libremente posible (Bobbio, 1999:459-460). Todo esto apunta a la necesidad de disponer de información; ante esto, Bo­vero enfatiza que la falta de pluralismo en los medios facilita la manipu­ lación del electorado (Bovero, en Salazar, 2008:33). En este mismo orden de ideas, tengamos presente a Habermas cuando indica que una democracia también se caracteriza por “los derechos de comunicación habituales y con ello la selección entre pro­ gramas diversos y grupos rectores diversos” (Habermas, 2008:33). Esta acepción tiene una connotación similar a la de Bobbio: los derechos habituales de comunicación, como fuente de información para el ciudadano y que éste haga su elección sobre temas públicos (Figueroa, 2013). Asimismo, señala Dahl (1999:99-100), la variedad de las fuentes de información es clave para una democracia de gran escala y altamente desarrollada. En suma, la información y la pluralidad de la misma son relevantes para la vida democrática, pues una ciudadanía con acceso a fuentes de información que aborden asuntos de gobierno y públicos podrán definir una postura propia de opinión, la cual ha de tener algún efecto en los comicios. Empero, la opinión ciudadana está ma­ nipulada y dirigida, esto es, que el ciudadano estima los temas pú­ blicos según la fuente y los medios de información, como lo apunta Sartori (1992). Al respecto, ya he anotado acerca del tema:

114

RAÚL FIGUEROA ROMERO

Los ciudadanos deben disponer de una información plural e independiente acerca de las diferentes alternativas existentes para definir y formular sus preferencias en el marco de cualquier sistema democrático. Los medios de comunicación desempeñan un papel fun­ damental como transmisores de información, creadores de opinión y agentes de socialización, esto es, instrumentos de difusión y trans­mi­ ­sión de los valores políticos. Durante las campañas electorales, los partidos y candidatos transmiten información sobre sus proyectos po­líticos en la que emplean la prensa, la radio, la televisión, prin­ cipalmente; los medios de comunicación también tienen un papel im­portante como agentes de movilización (véase Figueroa, 2013:427450, citado en Pérez, 2013).

Con todo esto se reitera que los medios de comunicación son un actor en la palestra política. En palabras de Trejo Delarbre: “[…] en países donde la concentración de los medios es mayor, la ciu­ dadanía tiene una menor apreciación por la democracia y viceversa, donde hay menor concentración, hay un mayor aprecio por ésta” (2000:15-22). Por su parte, IDEA Internacional señala que la participación popular es el instrumento por el cual los ciudadanos ejercen el con­ trol sobre sus dirigentes y las decisiones que adoptan, pero en un contexto que se asuma como democrático, en la medida en que el derecho a la información prevalece, es factible decir que existe cier­ ta calidad en esa democracia; esto implica, señala IDEA Interna­cional, preguntar de forma general: “¿En qué medida los medios de comuni­ cación desempeñan eficazmente su papel para sustentar los valores democráticos en la unidad local?”, y en lo particular pro­pone: 1) ¿Cuán seguro y propicio es el entorno para que los medios de co­ municación, incluidos periodistas, trabajadores y personal asocia­ do de los medios, puedan trabajar libremente? 2) ¿Cuál es el grado de pluralidad de la prensa, su propiedad y sus plataformas a nivel local, y cuál es el grado de independen­cia de los medios de comunicación locales con respecto a los medios nacio­ nales? 3) ¿En qué medida los medios de comunicación […] son independientes e imparciales, y qué grado de libertad tienen para reflejar intereses políticos, empresariales o de cualquier otro ti­po?

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

115

4) ¿Cuál es el grado de eficacia de los medios de comunicación para someter a escrutinio e investigar al gobierno local y a quie­nes os­ tentan el poder acerca de problemas que afectan a la po­blación local? 5) ¿En qué medida son accesibles los medios de comunicación para los hombres y mujeres líderes de opinión, y hasta qué punto des­ empeñan una función en la lucha o en la perpetuación de los este­ reotipos de género? 6) ¿Cuán accesibles son los medios de prensa e Internet para to­das las personas […] y de qué modo esto mejora o afecta al acceso igualitario a la información? 7) ¿Qué grado de representatividad tienen los medios de comunicación con opiniones divergentes y cuán inclusivas son con las opiniones de toda la población, incluidos los grupos marginados o minoritarios? (Kemp y Jiménez, 2015:102).

Advertimos que este conjunto de preguntas sugiere que los medios de comunicación están inmiscuidos en la vida cotidiana, es decir, están presentes durante la toma de decisiones y en las relacio­ nes sociales; ambas se vierten en acciones concretas, pues la información que proporcionan es de gran relevancia. Asumamos que la información es el conjunto de datos que percibidos e integrados con significado y significante y, en la medida en que la simbología que la representa lleva su contenido, así cobra relevancia según la situación, permitiendo la toma de decisiones (Goñi, 2000:201-207). LA INFORMACIÓN ENTRE CIUDADANOS Considerando que los medios de comunicación son un actor más de la vida política y que actúa a través de la difusión de información en la sociedad, reparemos en cómo ocurre esta distribución. Primero señalemos que a lo largo y ancho de las sociedades los vínculos que entre los ciudadanos predominan son de tipo horizon­ tal y vertical; en el primer tipo se “reúnen agentes de estatus y poder equivalentes”, mientras que en el segundo se “vinculan agentes des­­ iguales en relaciones asimétricas de jerarquía y dependencia” (Putnam, 2000). Martínez explica claramente las características de cada tipo.

116

RAÚL FIGUEROA ROMERO

• Horizontal: – La comunicación no se sujeta a la exclusividad de un informante. – Los vínculos son tenues por la falta roles definidos y actividades claras y constantes. – Se reúnen individuos de estatus y poder equivalentes, y sus relaciones no están estrictamente subordinadas a reglas o nor­ mas de una autoridad o institución, por el contrario, re­sultan de la misma interacción. • Vertical: – Las relaciones son asimétricas. – El flujo de la comunicación depende de uno o pocos individuos. – Los vínculos son estrechos y constantes debido a la clara definición de roles y constantes actividades. – La interacción normalmente es impuesta por alguna de autoridad y/o institución (Martínez, 2014:126).

En este sentido y en la medida en que la información se disperse en redes de tipo vertical, la democracia se muestra más vulnerable; en cambio, cuando fluye a través de vínculos sociales de tipo hori­zon­tal, ésta será más robusta y con una clara tendencia a la calidad. En resumen, la autora muestra una tipología de las redes sociales que explica o facilita el entendimiento acerca de cómo el flujo de in­ formación procedente de los medios de comunicación tiene efectos sobre la ciudadanía. En la medida en que la comunicación esté cen­ tralizada en una estructura vertical y estrictamente formal, donde la interacción sea confrontativa u organizacional, el flujo de informa­ ción será restringido y dejará reducida la capacidad para tomar deci­ siones, en este caso, en temas de gobierno y de la vida pú­blica (véase el cuadro 11). En este mismo sentido, Putnam señala, sobre la construcción de la democracia, dado que es necesaria la participación ciudadana, que ésta se enfrenta a la problemática de la baja o nula coordinación y cooperación. Para hacer frente a estos obstáculos, que en determina­ do momento pueden frenar el camino hacia la democracia, se debe promover o en su caso exaltar la confianza, fortalecer las nor­mas de reciprocidad y el fortalecimiento a las redes sociales (Putnam, 1995).

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

117

1) La confianza es la creencia o expectativa acerca de que una per­­sona o grupo realizará determinadas conductas o tomará ciertas actitudes (Putnam, 2002, 2003). 2) Las normas, además de orientar el repertorio de acciones, reducen los costos de transacción; se distinguen dos tipos: espe­cíficas y generalizadas: a) Normas específicas: cuando el intercambio es en el corto pla­ zo e incluye formas iguales o equivalentes. b) Normas generalizadas: tienen lugar en el largo plazo, en el tras­ curso, el intercambio se puede equiparar (Putnam, 1993). 3) Las redes sociales son horizontales o de tipo vertical; en el pri­mer tipo reúnen personas de status y poder igual o equivalente, mientras que en el segundo se vinculan entre desiguales en relaciones asimétricas de jerarquía y dependencia (Putnam, 1995).

Con esto podemos concluir que si entre las personas prevalece la confianza en relaciones más horizontales, con normas que reduzcan los costos de intercambio, entonces el flujo de información, en este caso de tipo política vinculada a procesos democráticos, está cumpliendo con el cometido de respaldar a una sociedad con miras una democracia con calidad.

Comunicación

Vínculos

Estructura

Autónoma

No depende del contexto ni de las cualidades de los actores; obedece a reglas que resultan de la trayectoria de la relación y del conocimiento mutuo de los actores.

Confrontativa

Derivada de los desacuerdos. Los actores definen las reglas de la interacción.

Organizacional

La organización define cuáles y qué formas tomarán las interacciones. Se minimiza la confrontación.

Vertical

Correlativa

Los actores tienen cualidades diferentes pero estables que hacen necesaria su interacción y permiten definir roles sociales.

Interacción impuesta por alguna autoridad.

Formal

Relaciones asimétricas de jerarquía y dependencia.

Informal

Reúne individuos de estatus Relación entre individuos y poder equivalentes. derivada de la misma interacción.

Horizontal

Tenues

Vínculos alejados e intermitentes; se puede acceder a otras redes.

Densos

Se distingue por interacciones estrechas, constantes y actividades claras.

Descentralizada

Los miembros de la red pueden comunicarse entre ellos y con los que están a su lado. Hay necesidad de más mensajes, los miembros tienen mayor satisfacción y participación. Pueden abordar tareas complejas.

Centralizada

CUADRO 11

DISTRIBUCIÓN DE LA INFORMACIÓN

Un miembro de la red ocupa una posición que le hace estar en el centro del flujo de la información de la red. Los miembros periféricos participan poco. Hay eficiencia y rapidez en tareas sencillas.

FUENTE: Martínez (2014).

Interacción

118 RAÚL FIGUEROA ROMERO

5. LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN EN LA DEMOCRACIA LATINOAMERICANA

Este quinto capítulo ofrece un panorama de los países de América Latina y su acceso a los medios de comunicación, cómo han sido sus modelos regulatorios y cuál es el lugar que ocupa México. Se pone énfasis en el papel de la televisión y su impacto en la democracia, lo cual sirve de preámbulo para el caso mexicano, cuyas características son peculiares a raíz de las recientes reformas en di­ versos ámbitos. ACCESO A MEDIOS DE COMUNICACIÓN EN PAÍSES LATINOAMERICANOS

Considerando la revisión que hemos realizado en torno al Estado de derecho, la democracia y los medios de comunicación, es necesa­ rio enfocar nuestras reflexiones al medio de comunicación masiva de mayor penetración y confianza, la TV. En particular, el interés está puesto en la televisión como un medio de comunicación de alto impacto en el desarrollo de las democracias y la calidad de éstas. Con respecto a la regulación del acceso a los medios de comuni­ cación para los partidos políticos, debemos observar cómo son estas leyes en el ámbito latinoamericano para poder determinar un contexto que permita conocer y contrastar las condiciones en las que se encuentra México con respecto a otros países de la zona, a partir de las reformas en las telecomunicaciones y en lo electoral (véase el cuadro 12). [119]

Ley de Partidos Políticos (Ley 9.096 de 1995; art. 45 al 52) Ley Electoral (Ley 9.564 de 1997; art. 44 a 58).

Ley Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios.

Ley y artículos

Ley de Financiamiento de los Partidos Políticos (Ley 25.600 de 2002; art. 31).

País

Argentina

Chile

Brasil

CUADRO 12

Sólo durante la campaña electoral.

Permanente.

Sólo durante la campaña electoral.

Temporalidad de acceso

Igualitario para campañas presidenciales y proporcional para legislativas.

Igualitario y permanente entre partidos con fracción parlamentaria y mixto durante la campaña electoral.

Proporcional de acuerdo con la votación previa.

Criterio de distribución

Sólo tiempos gratuitos con prohibición de publicidad pagada.

Sólo tiempos gratuitos con prohibición de publicidad pagada.

Tiempos gratuitos con ciertas restricciones de publicidad pagada.

Modalidad de acceso

MARCO LEGAL DE ACCESO A MEDIOS DE COMUNICACIÓN

Prohibido, en todo momento, la contratación de publicidad electoral pagada, sólo en TV, tanto pública como privada

Prohibida toda publicidad pagada en los medios electrónicos tanto públicos como privados (concesionados).

Garantía de acceso sólo durante 30 días previos a la elección. Tarifas y el trato igualitarios. Incluye medios públicos y privados (concesionados).

Observaciones

120 RAÚL FIGUEROA ROMERO

País

México

Ley sobre Publicidad Electoral (Ley 17.045 de 1998; art. 5).

Cofipe de 2008 (art. 48 a 76).

(Ley 18.700 de 1988; art. 30 y 30 bis).

Ley y artículos

Sólo durante la campaña electoral.

Permanente.

Temporalidad de acceso

Igualitario.

Igualitario el permanente y mixto durante campaña electoral.

Criterio de distribución

FUENTE: elaboración propia con base en Dieter Nohlen (2007:795-820).

Uruguay

Modalidad de acceso

Tiempos gratuitos con restricciones de publicidad pagada.

Sólo tiempos gratuitos con prohibición de publicidad pagada.

CUADRO 12 (CONTINUACIÓN)

El tiempo de garantía de acceso es de 120 días; el tipo de medios son sólo estatales.

A partir de la reforma de 2007-2008, quedó prohibido todo tipo de publicidad pagada en los medios electrónicos tanto públicos como privados (concesionados). Sólo el INE (IFE) es la única autoridad para contratar publicidad en medios electrónicos.

(concesionados); existen condiciones para radio y prensa escrita.

Observaciones

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

121

122

RAÚL FIGUEROA ROMERO

En México, antes de la reforma electoral de 2007-2008, los par­ti­ dos políticos tenían libre acceso a los medios de comunicación tanto en radio como en televisión, es decir, podían contratar directa­mente con las televisoras propaganda política durante la campaña electo­ ral. A partir de la reforma esta posibilidad quedó prohibida, hoy el acceso a los medios es a través de la autoridad electoral única­mente, el Instituto Nacional Electoral (INE) (véase el cuadro 13). Dicho cuadro nos muestra la capacidad de penetración de los me­ dios audiovisuales sobre la población en los países citados, y de ahí su importancia como fuente de información; esto proporciona un panorama sobre el acceso de los partidos a los medios. REGULACIÓN DE MEDIOS En lo que se refiere al marco jurídico con respecto al tipo de acceso a los medios de comunicación en tiempos de elecciones o dentro del ámbito político, podemos identificar tres modelos de regulación: el modelo norteamericano, el europeo y el mixto. • Modelo norteamericano. Se caracteriza por su flexibilidad y per­ misividad en cuanto al acceso a los medios de comunicación, distribución de tiempos en éstos y en contenidos. Lo que lo dis­ tingue además de su flexibilidad y permisividad, es que el Estado no proporciona tiempos en los medios de comunicación para los partidos políticos y candidatos; algunos países con este esquema son: Estados Unidos, Ecuador, Honduras, Singapur y Malasia. Antes de la reforma de 2007, México tenía algunas de estas características. • Modelo europeo. Es más restrictivo en acceso a medios, distribu­ ción de tiempos y contenidos. Lo que distingue a este modelo es que la mayoría de los accesos a la televisión, la distribución de tiempos y la regulación de contenidos dependen del Estado o de organismos públicos descentralizados, como lo es la BBC en Inglaterra o el Conseil Suprieur de’l Audiovisuel en Francia. Algunos países con este esquema son: Inglaterra, Francia, Italia, Suiza.

5.5

57.5

Suscriptores de TV de paga (millones)

Penetración de TV de paga (%)

67.8

10

97.1

6.7

2.8

94.5

56.3

166

2007

46.8

31.3

96.9

67.6

190.73

2010

Brasil

21

0.9

95.6

4.1

14.7

2002

60.67

2.9

85.5

4.1

15.11

2012

Chile

20.9

0.23

95

1.27

3.8

2004

65.1

0.97

87.8

1.16

3.27

2013

Uruguay

27.2

7.58

95.10

27.88

103.3

2009

36.7

13.6

94.9

28.15

112.33

2013

México

FUENTE: elaboración propia con base en datos obtenidos de los portales electrónicos de las dependencias de cada país; la información varía de acuerdo con el año de recolección. En todos ellos se ha tratado de obtener el más reciente (Argentina, 2001; Brasil, 2007; Chile, 2002; Uruguay, 2004; México, 2009).

98.7

Penetración TV (%)

13.83

40.11

36.26

10.07

2011

2001

Argentina

Hogares (millones)

Población (millones)

CUADRO 13

CAPACIDAD EXPANSIVA DE LOS MEDIOS AUDIOVISUALES

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

123

124

RAÚL FIGUEROA ROMERO

• Modelo mixto. Es una mezcla entre un marco regulatorio estricto y uno flexible, en la mayoría de los países encontramos este esquema. Lo que distingue a este modelo es que tanto el Estado como los particulares determinan el acceso, distribución y contenidos de la propaganda política en los medios de comunicación masiva. La mayoría de los países en América Latina (México es la excepción, con la reciente reforma), Eu­ ropa del Este, Asia y África mantienen estas características (Abundis, 2005) (véase la figura 18). FIGURA 18

MODELOS REGULATORIOS Marco regulatorio estricto y flexible M

elo

mi

xto

Modelo europeo

Restrictivo en tiempos y contenidos

od

el

od

M

a

rte

o on

o

can

ri me

Flexibilidad y permisividad

FUENTE: elaboración propia.

A manera de ejemplo, observemos cómo es la dinámica de regu­ lación por país y región (véanse los cuadros 14 y 15). De este panorama que refiere Abundis, se deben destacar los casos de Bahamas, Barbados, Brasil, Chile, Nicaragua y Panamá. Estos países muestran un modelo que, pese al pago o gratuidad de anuncios o la distribución o patrocinadores, limita el número de es­pots en televisión tanto pública como privada.

Sí

Sí

No

Países

Estados Unidos

Canadá

México

Sí

Sí

n. a.

Anuncios gratuitos

Proporcional

Proporcional

n. a.

Distribución del tiempo gratuito en la programación

FUENTE: elaboración propia con base en Abundis (2005).

Anuncios pagados

CUADRO 14

Partidos, candidatos

Partidos, candidatos

Candidatos, partidos, grupos de interés

Patrocinadores de la propaganda electoral

REGULACIÓN DE AMÉRICA DEL NORTE

Limitado

Limitado

n. a.

Número de espots en la televisión pública

Limitado

Limitado

Ilimitado

Número de espots en la televisión privada

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

125

Sí

Sí

Sí

No

No

Sí

Sí

Sí

Sí

Argentina

Bahamas

Barbados

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

República Dominicana

Ecuador

Países

Anuncios pagados

CUADRO 15

No

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

Anuncios gratuitos

n. a.

Proporcional

Proporcional

Proporcional

Igualitario y proporcional

Igualitario y mixto

Proporcional

Proporcional

Proporcional

Distribución del tiempo gratuito en en la programación

Partidos, candidatos

Partidos, candidatos

Partidos, candidatos

Partidos, candidatos

Partidos

Partidos

Partidos

Partidos

Partidos, candidatos

Patrocinadores de la propaganda electoral

REGULACIÓN 18 PAÍSES DE CENTRO Y SUDAMÉRICA

n. a.

Limitado

Limitado

Limitado

Limitado

Limitado

Limitado

Limitado

Limitado

Número de espots en la televisión pública

Ilimitado

Ilimitado

Ilimitado

Ilimitado

Limitado

Limitado

Limitado

Limitado

Ilimitado

Número de espots en la televisión privada

126 RAÚL FIGUEROA ROMERO

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

Países

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panamá

Paraguay

Perú

Uruguay

Venezuela

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

No

Sí

Anuncios gratuitos

Proporcional

Igualitario

n. a.

Proporcional

Proporcional

Proporcional

n. a.

n. a.

n. a.

Distribución del tiempo gratuito en en la programación

FUENTE: elaboración propia con base en Abundis (2005).

Anuncios pagados

Partidos, candidatos

Partidos, candidatos

Partidos, candidatos

Partidos, candidatos

Partidos

Partidos

Partidos, candidatos

Partidos, candidatos

Partidos, candidatos

Patrocinadores de la propaganda electoral

CUADRO 15 (CONTINUACIÓN)

Limitado

Limitado

n. a.

Limitado

Limitado

Limitado

Limitado

Limitado

n. a.

Número de espots en la televisión pública

Ilimitado

Ilimitado

Ilimitado

Ilimitado

Limitado

Limitado

Ilimitado

Ilimitado

Ilimitado

Número de espots en la televisión privada

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

127

128

RAÚL FIGUEROA ROMERO

En 2005, Abudis reportó las características de los modelos regu­ latorios de cada país. Si advertimos la dinámica del caso mexicano, se podrá notar que para entonces el acceso a los medios de comunicación, en especial a la televisión, pese a que existía un marco regulatorio, era bastante flexible con los partidos y los candidatos, puesto que lo mismo se pagaba o no por el uso de los tiempos al aire. En México, con la reforma de 2007, se dijo, dicha reforma atentaba contra la libertad de expresión, la democracia, garantías de información, entre otras; sin embargo, al revisar el contexto internacional vemos que no es así, puesto que en democracias como las de Bahamas, Barbados, Brasil, Chile, Nicaragua y Panamá, presentan el mismo esquema restrictivo tanto en el número de espots en la televisión pública como en la televisión privada, que no afectan, como se dice en México, a la democracia. Ahí es donde podemos ver la manipulación de los medios en general, pero con mayor énfasis en las televisoras. Estos ejemplos han servido para que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en unión con la Organización de Estados Americanos (OEA) se pronuncien respecto a los medios de comunicación; en 2010 señalaron que éstos cumplen tareas primordiales para la democracia: ofrecer información al ciudadano y, a través del control de las actuaciones públicas, promover la rendi­ ción de cuentas. Por ello es tan importante que las democracias garanticen la libertad de opinión y expresión así definidas y, por ende, la libertad de prensa, la pluralidad en la información, la transparencia y el libre acceso a la información pública con la libertad de expresión; el derecho a la in­ formación es una pieza clave para este resultado. Por ese motivo, la relación entre la gobernabilidad democrática y los medios de comunicación es un tema esencial del debate público sobre la democracia (PNUD-OEA, 2010:121).

Asimismo, lo anterior es imprescindible en toda democracia, sin embargo no ha sido suficiente, por lo que este programa emite una serie de recomendaciones que resulta significativo atender: • Las empresas periodísticas deben asumir compromisos públicos en los que prevalezcan la transparencia y el pluralismo, tanto en lo

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

•

•

• • •

129

que se refiere a la información sobre la propiedad de los medios como a las líneas de pensamiento que el medio defien­de o promueve. La autorregulación de la prensa y los medios es importante para mejorar la calidad de la información que se ofrece al ciudadano, tan­ ­to en términos de transparencia como de los contenidos de la infor­ ­mación. Para asegurar una relación estrecha entre medios y sociedad y la producción de agendas públicas relevantes, es de vital im­portancia el desarrollo de instancias independientes de observación de los medios. Para promover la diversidad de la información y el pluralismo es im­portante impulsar normas y leyes que limiten la concentración de los medios de comunicación e información. La necesidad de una revalorización de lo político por parte de los actores sociales, incluyendo a la prensa y los medios. La mejora de la información política puede requerir el desarrollo de medios de comunicación públicos (PNUD-OEA, 2010:124125).

Con todo esto, debemos anotar que la responsabilidad de la par­ ticipación de los medios de comunicación masiva en la democracia no sólo recae en los modelos de regulación, también se incluyen las empresas, la información, los profesionales de la información y la comunicación; en otras palabras, se trata de una responsabilidad con­ junta. LA POLÍTICA EN LA TELEVISIÓN Desde el punto de vista histórico, de acuerdo con Robert E. Denton, la televisión fue anunciada como el último instrumento de la democracia. Fue destinada a unir, educar y mejorar las acciones y decisiones de la política. No requiere de la capacidad de leer o escribir, está disponible en todo momento y, de hecho, se vende más tiempo al aire que comunicaciones interpersonales. Como recurso de información pública oportuna, provee de gran potencial para comprendernos, entender la sociedad y más aún el mundo. Marshall McLuhan, en 1964, predijo que la televisión llegaría a romper la

130

RAÚL FIGUEROA ROMERO

barrera nacional y transformar el mundo en un pueblo global (Denton, 2000:91). En los años cincuenta del siglo XX la televisión mostró lo que la vida “podía ser”; en los sesenta reveló lo que la vida “debería ser”; en los setenta dejó ver lo que la vida “fue”; en los ochenta describió la vida “tal como fue”, dentro de un pasado idealizado y un futuro incierto, y en los noventa se convirtió en el vehículo directo de la democracia. Como noción de libertad se extendió hacia Europa del Este y a orillas del Pacifico, y con la tecnología satelital llegó a ser el instrumento de unificación y definición social. Esto ha hecho que en cualquier lugar del mundo y a cualquier hora se pueda tener ac­ce­so de forma casi instantánea a la televisión, razón suficiente para no­tar su presencia e influencia en la vida cotidiana (Denton, 2000: 92). De igual forma, la televisión es considerada como un poderoso instrumento de control tanto de la opinión pública como de las acti­ tudes del público. En América del Norte este medio ha llegado a ser un elemento y herramienta primaria en dos ámbitos: en la política y en el gobierno. Sin embargo, prevalece la pregunta: ¿la televi­ sión nos da más y mejor información en cuanto a nuestras distintas opciones electorales, o nos ha hecho más democráticos en términos de participación electoral? (Denton, 2000:93), es decir, ¿cuál y cómo ha sido el papel de la televisión en la comunicación política? También, debido a este control, se sugiere que debe haber mayor cantidad y diversidad de medios masivos —en especial, por su im­ pacto, televisoras— para correlacionar más aún con este punto o requisito del modelo democrático apuntado con anterioridad. Denton afirma que la teledemocracia, como él la llama, socava la esfera pública, contribuye a extender el cinismo y la falta de partici­ pación política. Regularmente se le han atribuido numerosos males tanto sociales como políticos: reduce el voto, disminuye la participa­ ción política, los partidos políticos, abrevia el debate público, incrementa el simbolismo en lugar de resolver el problema del liderazgo, incrementa la desconfianza en el público en general, entre otros (Denton, 2000:92). La “espotización” de la política adelgaza —así lo anotan Wolden­ berg (2010) y Denton—, resquebraja y erosiona el debate político, por lo que el análisis serio se nulifica. Para Woldenberg, la espotización de la política es aquella que se reduce a la presentación de

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

131

simples imágenes de los candidatos y en ocasiones de los partidos políticos, sin un mensaje y un contenido relevante. Una muestra de esto es el reporte de IBOPE AGB México de 2011, ahí se asienta que el total de espots de 2011 es similar al de 2010. • En televisión abierta disminuye de 17.4 a 16.9%, mientras que la par­ticipación de los canales de paga crece de 22.5 a 23 por ciento. • El tipo de espots más relevantes, para el mismo año, son los de go­bierno y campañas gubernamentales, y partidos políticos, 4.7 y 36%, respectivamente. • Radio, TV abierta y TV local representaron casi 95% de las inser­ ciones del sector Medios de comunicación y autopro­mocionales durante 2010; pero debido a la disminución de su actividad, en 2011 sólo aportan 91.7% de los espots. • Por segundo año consecutivo el rubro de partidos políticos registró pocas inserciones, y durante 2011 presentó un crecimiento impor­ tante de 36% (IBOPE AGB México, 2011:7).

Así, los medios de comunicación como parte del proceso democrático y por su papel en la organización y circulación de infor­ mación, y en la formación de opinión pública, hacen necesario que la calidad de su contenido sea consideradas de vital importancia para la democracia. Un criterio de la calidad de información es la ética. El periodismo ético está basado en recoger noticias que sirvan al inte­rés público y faciliten el proceso democrático (Woldenberg, 2010:95). En otras palabras, periodismo ético, calidad de información y adecuada circulación de ésta en la formación de la opinión pública, son fundamentales para la democracia. Aun cuando los medios suelen apropiarse de la voz de la opinión pública diciendo que son sus representantes, en la práctica no son ele­ gidos por los ciudadanos, no los representan ni pueden controlarlos directamente. En este contexto, la comunicación política y las noti­ cias, en particular las vinculadas a la vida política, pueden funcionar como un órgano de control o revisión del poder político y de la au­ toridad, razón por la cual la democracia demanda que la información sea plural y éticamente verídica, lo suficiente para asegurar la igual­dad de decisión. Sin embargo, la televisión especialmente se enfoca a animar per­ so­nalidades más que temas abstractos, puesto que las personalida-

132

RAÚL FIGUEROA ROMERO

des sobresalen y son, en mayor medida, fáciles de comprender en comparación con los temas. La cobertura de este medio generalmente se enmarca en el contexto de un juego competitivo, en lugar de interesarse en las cuestiones fundamentales de la política y el lide­ razgo. Por ello se individualiza o personaliza la política, es decir, queda sesgada la pluralidad y veracidad de la información, y con ello la opinión política es dirigida a través de un conjunto de comu­nicadores o políticos que resultan carismáticos para ciertos temas o escenarios políticos. Por ejemplo, se puede observar cómo en 2015 Televisa y TV Az­ teca cuentan con los comunicadores más conocidos y con mejor imagen ante la población. Joaquín López Dóriga (91%), Adela Mi­ cha (83%), ambos de Televisa, y Javier Alatorre (82%) de TV Azteca, son los presentadores de noticias que más identifican los entrevistados. Sin embargo, otros comunicadores de otras empresas, tanto de televisión como de radio, detentan mayores opiniones efectivas (véase el cuadro 16). También se debe señalar que las noticias, más que proporcionar un panorama completo de la escena política, suelen destacar lo que es poco apetecible acerca de la política (Woldenberg, 2010). Se puede añadir que, con 20 o 30 segundos que dura una noticia o un mensaje televisivo, poco se puede decir que sea relevante y de fondo sobre la política o los asuntos públicos. La televisión ha tomado el control del proceso de las elecciones; influyen en quién es el líder, quién compite y quién es elegido dentro del juego de la democracia; ha tomado el control no en el senti­do de medir a los candidatos, sino como un instrumento de imagen. Debi­ do a la naturaleza íntima de la televisión, como ya se ha venido men­ cionando, votar por el presidente ha llegado a ser algo personal, como aprobar a un padre, una tía o un tío favorito. Es fácil juzgar lo que se observa, una imagen muy controlada, y lo que experimentamos. Las campañas que actualmente se difunden no revelan la profundidad de los conocimientos o el entendimiento de los asuntos públicos. Los políticos usan los medios para confirmar en lugar de cuestionar o problematizar, para presentar en lugar de involucrar al público. Se puede argumentar que la televisión ha cambiado su na­tu­ raleza fundamental, estructura y función en una sociedad moderna (Woldenberg, 2010).

CUADRO 16

91

83

82

76

75

75

75

73

56

Joaquín López Dóriga

Adela Micha

Javier Alatorre

Carlos Loret de Mola

Brozo

Andrea Legarreta

Galilea Montijo

Adal Ramones

Ricardo Rocha

Sí ha oído hablar de… (%)

¿Ha oído hablar o no de…?

10

5

6

5

7

9

9

14

13

Muy buena (%)

65

53

56

65

53

66

71

66

67

Buena (%)

75

58

62

70

60

75

80

80

80

Opinión positiva (suma de buena y muy buena) (%)

12

19

18

17

24

12

10

9

13

Mala (%)

2

10

7

4

5

5

3

4

3

Muy mala (%)

¿Y cuál es su opinión sobre…?

14

29

25

21

29

17

13

13

16

Opinión negativa (suma de mala y muy mala) (%)

COMUNICADORES DE TELEVISIÓN CON MAYOR RECONOCIMIENTO

61

29

37

49

31

58

67

67

64

Opinión efectiva (%)

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

133

46

43

40

35

32

32

29

27

Carmen Aristegui

Sergio Sarmiento

Mónica Garza

Denisse Maerker

Ciro Gómez Leyva

Hania Novell

Adriana Pérez Cañedo

Leonardo Curzio

12

9

12

10

10

8

10

14

7

Muy buena (%)

48

55

57

53

57

59

64

58

53

Buena (%)

FUENTE: Parametría, del 7 al 12 de febrero de 2015.

50

Víctor Trujillo

Sí ha oído hablar de… (%)

¿Ha oído hablar o no de…?

60

64

69

63

67

67

74

72

60

Opinión positiva (suma de buena y muy buena) (%)

16

15

12

16

8

14

13

8

18

Mala (%)

3

3

2

5

5

3

2

2

8

Muy mala (%)

¿Y cuál es su opinión sobre…?

CUADRO 16 (CONTINUACIÓN)

19

18

14

21

13

17

15

10

26

Opinión negativa (suma de mala y muy mala) (%)

41

46

55

42

54

50

59

62

34

Opinión efectiva (%)

134 RAÚL FIGUEROA ROMERO

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

135

Lee Kaid advierte que con el fin de garantizar la toma de decisio­nes de forma racional de un electorado informado, se requiere la ex­po­sición y explicación de una amplia gama del espectro político. La publicidad política, particularmente en la televisión, es el mayor componente de tal información para el electorado. De esta información hay mucha publicidad política antiética, particularmente donde los trucos tecnológicos se utilizan para engañar y confundir a los votan­tes. Para estos abusos el sistema legal, en diferentes naciones, ha busca­do ofrecer buenos remedios mediante su regulación (Kaid, 2000:169), cuestión que fortalece la calidad procedimental de la democracia y el Estado de derecho. Quienes se ocupan de la ética en la publicidad política deberían también empezar a preocuparse por el surgimiento de nuevas tecnologías, como Internet. Un mayor número de mensajes publicitarios serán difundidos por este medio, el cual se encuentra sujeto a un menor control. Internet ya está siendo utilizado por los candidatos, grupos de interés y proveedores de productos políticos comerciales como un medio para llevar los espots políticos y men­sajes al votante. Aquí la habilidad para la transmisión instantánea supera los medios tradicionales y las violaciones éticas potenciales son mayores. El momento de desarrollar métodos de control, supervisión y vigilancia es ahora (Kaid, 2000:170). Un ejemplo de esto, la preponderancia de las redes sociales en el marco de las elecciones de 2012, en México: las redes tuvieron un papel importante los días previos y posteriores a la elección, pues ahí se hizo mención de los temas políticos, del proceso electoral y de la democracia. En este sentido, las redes sociales e Internet empiezan a cobrar importancia en este terreno porque comienzan a tener expansión en el terreno de la sociedad, y más en el de la sociedad de la información (véase la gráfica 10). Ahora bien, en política se ha observado que la publicidad en los medios masivos de comunicación ha cambiado el carácter de la lu­cha partidista, de las campañas políticas y del discurso político. Las campañas electorales son crecientemente negativas; la crítica, el descrédito y el menosprecio a los oponentes reina en el discurso electoral, más allá de la promoción de las ideas o plataformas políticas, como se ha mencionado.

136

RAÚL FIGUEROA ROMERO

GRÁFICA 10

USO DE LAS REDES SOCIALES EN LA POLÍTICA Primera semana de mayo, 2012 Todos los días De tres a cinco días a la semana

No sabe No contesta

40%

Todos los días

7% 10%

Menos de tres días a la semana

Primero de julio, 2012

52% 19% 12%

Del 30% que dijo que usaba internet

De tres a cinco días a la semana

19%

Menos de tres días a la semana

16%

Esporádicamente

17%

Ns/Nc

8%

Del 39% que dijo que usaba internet

FUENTE: Parametría (2012a), 1-4 de mayo de 2012, 1 de julio de 2012.

Los estudios de Hagstrom y Guskind en 1992 sobre las campañas políticas en Estados Unidos, país que comúnmente es el referente para ilustrar el apego a las leyes electorales, muestran que las campa­ ñas negativas son la regla y no, como se cree, la excepción (Hagstrom y Guskind, 1992, en Ballinas, 2009:4). Las campañas negati­vas suelen incrementar la percepción de que se trata de una contienda muy pareja; ante estos escenarios es común que se estimule al electorado. Al mismo tiempo, estas campañas tienden a tornarse negativas, por­ que se cree que existe un doble efecto positivo en la participación del electorado. La utilidad marginal de un voto en es­tos casos está direc­ tamente relacionada con lo cerrado de la disputa, por lo que en la medida en que la competencia se vuelve más estrecha el valor de cada voto se incrementa (Hagstrom y Guskind, 1992, en Ballinas, 2009:4). Si bien es cierto que la postura anterior sugiere que las campañas negativas y de desprestigio tanto entre candidatos y partidos como entre instituciones pueden no ser tan dañinas, también es cierto que termina por disgustar al electorado y alejarlo del interés sobre los asuntos públicos ante la ausencia de propuestas atractivas. La eviden­ cia parece contradecir los supuestos. Los estudios sobre los efec­tos nocivos de las campañas negativas en el electorado muestran algunos efectos positivos en los procesos electorales. Paradójica-

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

137

mente, las campañas negativas parecen beneficiar la participación de los electores y aumentar su atención en el proceso electoral, al tiem­ po que les ayuda a posicionarse frente a las distintas ofertas electorales (Hagstrom y Guskind, 1992, en Ballinas, 2009:4). Finalmente, como hemos visto, en los inicios se llegó a creer que la función primordial de la televisión en relación con la política era convertirse en un vehículo de ésta y así llegar a más sectores de la población. Informadores y propagadores del acontecer público, de información relevante y de interés, que con el tiempo y la dinámica desarrollada desde mediados y finales de los años noventa principalmente, han dejado de ser sólo instrumentos y propagadores de información para convertirse en verdaderos emisores y formadores de mensajes políticos, claramente orientados a favorecer o perjudicar a alguien en la democracia. Todo esto ha acarreado una fuerte socavación al Estado de derecho, las instituciones, los derechos y, evidentemente, de la democracia. En México los medios cobraron más importancia en la arena política a partir de 1994, cuando por primera vez en la televisión die­ ron acceso real a la oposición, es decir, a candidatos y partidos no priístas, tuvieron acceso a ésta y fue televisado el debate entre los can­ didatos a la Presidencia de la república, entre otros acontecimientos en torno a la vida política. Si bien desde la reforma de mediados de los setenta del siglo pasado ya se contemplaba en la legislación el ac­ ceso a medios, éste raramente era efectivo. A partir de ese año los medios ocupan un lugar primordial en la estrategia político-electoral. Esta dinámica se incrementó de tal for­ ma que en las pasadas elecciones de 2009 y 2012, incluso desde las de 2006, los medios ya fijaban una postura claramente en favor o en contra de algún partido o candidato. LA TELEVISIÓN EN LA PALESTRA POLÍTICA Actualmente, si dentro de un sistema democrático los medios infor­ mativos son pocos o los que hay concentran o abarcan una gran cantidad de penetración en la población, son considerados muy poco democráticos porque no hay la suficiente variedad o diversidad para formar la opinión de los ciudadanos. Frente a esto es necesario se­

138

RAÚL FIGUEROA ROMERO

ñalar que la pluralidad de pensamiento y el respeto por el desacuerdo son distintivos de los valores de libertad y justicia, sin duda valores de la democracia. En este devenir, los medios de comunicación desempeñan dos papeles en el campo político: 1) Funcionan como diseminadores de información, que es pieza clave en toda democracia. 2) Pueden movilizar a la opinión pública, así como generar diferentes formas de actividad política (Abundis, 2007:42).

De acuerdo con Abundis, la diseminación de información permite que la población tenga acceso a documentos públicos, pueda exigir la rendición de cuentas y transparencia; en suma, señala el au­ tor, permite que los ciudadanos participen en la vida política. En el segundo punto, anota que la televisión consigue cubrir y poner en acción a las masas, cosa que de manera restringida consiguen los me­ dios impresos dado que los públicos a los que se dirigen son de otras características. Así, se puede decir que cuando múltiples puntos de vista son escu­ chados y expresados, el “bien común” prevalece sobre “intereses privados” (Thompson, 1987:93). En México tenemos esta problemática: el exceso de concentración de medios en muy pocas opciones; señala Meyer que “Hoy por hoy, la opinión pública mexicana es, básicamente, un opinión desinformada, tal y como lo requiere el sistema en que vivimos” (Meyer, 1995:163). Lo anterior manifiesta su relevancia tanto en la disposición del aparato televisor en las viviendas como en el tiempo que dedican las personas a mirar la pro­ gramación. En perspectiva, en el marco internacional la televisión es conside­ rada como la fuente de información más importante (56%), seguida por los periódicos (21%), Internet (9%) y la radio (9%). Además, la televisión también resulta ser el medio con mayores niveles de con­ fianza (82%), seguida de periódicos (75%) y la radio (67%) (Abudis, 2007:43). El nivel de confianza alto en lo que se transmite a través de la televisión no significa que la información sea plural, ética y verídica. Puede significar que los comunicadores o políticos han sido bien colocados, esto es, que el marketing político ha tenido éxito.

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

139

Para la zona de América Latina el medio de comunicación de mayor predilección para recibir información de asuntos públicos es sin duda la televisión, de ello da cuenta Latinobarómetro en su in­ forme de 2010, publicado en febrero de 2011, donde presenta una serie que abarca de 1996 a 2010. La serie claramente revela que para América la televisión ha sido la principal fuente de información para el ciudadano sobre los asuntos públicos y la política. Es el medio que desplaza la radio, los periódicos y las revistas. Se podrá observar que el porcentaje para la televisión como fuen­ te de información del ciudadano se mantiene constante por arriba de 80%, y por encima de cualquier otra fuente (véase el cuadro 17). CUADRO 17

PREDILECCIÓN DE FUENTES DE INFORMACIÓN EN AMÉRICA LATINA Medio

Año 1996 (%)

2000 (%)

2002 (%)

2008 (%)

2009 (%)

2010 (%)

Televisión

81

81

81

81

84

78

Radio

46

48

54

55

55

48

Periódicos y revistas

50

51

47

38

37

35

FUENTE: elaboración propia con base en datos del informe de Latinobarómetro (2010).

Además de ser el medio de comunicación de mayor penetración en los hogares, también es considerado como la segunda vía de mayor porcentaje de confianza, así lo revela Latinobarómetro (véase el cuadro 18). Sumado a esto, y en términos comparativos, se debe decir que la televisión goza de un nivel de confianza relativamente estable, inclu­ so por encima de otras instituciones políticas. En el último saldo que reportan los datos de Latinobarómetro, de 2005 a 2011, la Igle­sia, la radio y la televisión son las tres instancias de mayor porcentaje de confianza, y la distancia entre ellas se ha ido cerrando. Todo esto es en el marco de la región latinoamericana (véase el cuadro 19).

51

Prensa

51

51

47

49

Radio Televisión Diarios Bancos

Iglesia

Instancia

44 49

50

46 42

38

CUADRO 19

40

36

46

49

44

56

69

58

56

46

63 47

48 50

52

58

59

51

53

49

51

53

55 51 48 44

51

54

56 54 49 44

46

49

58 56 51 44

48

50

49 48 45 43

43

47

50

46

45

42

51 49 46 45

41 36 36 27

38 40

55 44 47

69 64 44

55 47 45

Año 1996 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 76 74 78 77 72 71 62 71 71 71 74 66 68 67 64

NIVEL DE CONFIANZA COMPARADA, AMÉRICA LATINA

FUENTE: Latinobarómetro (2015).

Diarios

51

55

Año

1995 1996 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2013 2015

Televisión

Radio

Medio

CUADRO 18

PORCENTAJE DE CONFIANZA DE MEDIOS DE COMUNICACIÓN, AMÉRICA LATINA

140 RAÚL FIGUEROA ROMERO

36

28

20

36 36

42

33 28

27

30 27

41

21

32

32 27

38

20

34

29 28

43

19

27

28

14

25

33 23

32

31 30 24

32

38

36

38

11

20 23

29 17

41

30

18

32 23

37 24

34

40

19

31

30

37 28

37

34

42

22

36

37 27

42

44

20

30

39 29

41

51

21

28 31

31

37 32

36

41

45

24

32 30

34

34 34

39

42

45

23

32 30

35

35 34

22

29 28

31

33 32

37

38

41 41

38

39 42

45

Año 1996 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 28 25 24 30 36 43 39 44 45 45 40

FUENTE: Latinobarómetro (2015).

Poder Judicial Sindicatos Partidos políticos

Administración pública

Empresa privada El Estado Municipio/ gobierno local Policía Parlamento

Fuerzas armadas

Gobierno

Instancia

CUADRO 19 (CONTINUACIÓN) EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

141

6. LA TELEVISIÓN MEXICANA EN LA CONSTRUCCIÓN DE LA DEMOCRACIA

En lo que se refiere a la construcción de la democracia, conviene co­ nocer y caracterizar el desarrollo de la televisión mexicana, cómo es que ha trastocado a la población al grado de convertirse en un medio de comunicación de masas de alta penetración y confianza. En especial, son los noticieros los que resultan de mayor interés para la democracia, pues al estar hiperconcentrados prevalecen las ba­ jas expectativas respecto a la calidad de sus contenidos. En gene­ral la baja calidad de la programación es lo que prevalece. HISTORIA DE LA TELEVISIÓN EN MÉXICO EL NACIMIENTO DE LA TELEVISIÓN Y TELEVISA Es de conocimiento general que desde el gobierno de Lázaro Cárde­ nas, específicamente desde 1935, se hicieron experimentos de televi­ sión por el ingeniero Guillermo González Camarena. En 1944 diversos empresarios solicitaron concesiones para instalar una empresa tele­ visora y transmitir las primeras señales. Entre los so­licitan­tes estaban González Camarena, Azcárraga Vidaurreta y Ró­mu­lo O’Farril, la mayoría ya empresarios radiofónicos; sin embargo, se postergaron las pláticas para realizar las concesiones. Fue hasta 1949, ya en el gobierno de Miguel Alemán Valdés, cuando se reanudaron las negociaciones en torno al tema. En ese mismo año, la primera concesión para operar un canal de televisión [143]

144

RAÚL FIGUEROA ROMERO

con fines comerciales fue otorgada a la empresa Televisión de México, S. A., propiedad de Rómulo O’Farril (Barquera, 1998:137-147), a quien se le asignaron el canal 4 con las siglas XHTV en 1950, cuya primera transmisión fue desde el Hipódromo de las Américas. Para el 1 de septiembre se transmitió desde la Cámara de Diputados el informe presidencial de Miguel Alemán Valdés (Huesca, 1998:70). Ese día, los diarios de la capital publicaron “La maravilla de la televisión es desde hoy una magnífica realidad en México” (Cremoux, 1974:155). En estos primeros años la televisión no era un negocio altamente rentable como se conoce ahora. El precio de los televisores era muy alto y las empresas no querían anunciarse en un medio que no tuviera una gran cobertura, como la tenía la radio. Actualmente la televisión se ha convertido en uno de los negocios más rentables de México. A partir de 1970 se suscitaron varios cambios en las empresas te­ levisoras, varias de las ya existentes se fusionaron y se repartieron los temas de transmisión por canal; la más beneficiada de dicha fusión fue Televisa. Su canal 2 transmitía películas mexicanas; el ca­nal 4, telenovelas, películas extranjeras y programas deportivos; el canal 5, programas infantiles, caricaturas y series extranjeras de aventuras (Bohmann, 1994:181). Azcárraga, y por ende Televisa, contaba con un gran poderío financiero, ya que éste era el más fuerte empresario radiofónico en México y tenía un gran capital. El empresario Azcárraga pregonaba sin timidez su riqueza y su posición de “megamillonario”. En numerosas ocasiones manifestó abierta y públicamente su alianza con el Estado mexicano y admitió ser deudor del sistema político imperante de ese tiempo, y declaró: “Soy soldado del PRI y del pre­ sidente” (Páramo, 2000:5). Así es como se creó el imperio televisivo que ahora es Televisa. LA TELEVISIÓN ESTATAL Y TELEVISIÓN AZTECA El canal 13, con las siglas XHDF, inició transmisiones con el informe presidencial de Gustavo Díaz Ordaz el 1 de septiembre de 1968; las instalaciones para emitir la señal se ubicaban en la Torre Latino­

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

145

americana de la Ciudad de México. Ésta fue la segúnda cadena de televisión independiente de México; también tenía la concesión del canal 8, con las siglas XEQTV, cuya primera emisión fue en 1968 (Huesca, 1998:84). Por su parte, el Estado se había mantenido al margen en lo que a producción televisiva se refiere; pero a través de Somex, una socie­ dad financiera estatal que controlaba una amplia gama de empresas, el 15 de marzo de 1972 compró las acciones del canal 13 y de esta forma dicho canal pasó al sector gubernamental. Los canales 22, XEIMT, y 7, XHIMT, iniciaron operaciones en 1982 y 1985, respectivamente. A partir de éstos se construyó una importante infraestructura televisiva que llegó a conformar el Sistema de Televisión Nacional, que en la gestión de Miguel de la Madrid Hur­ta­ do se denominó Imevisión. El sistema de televisión pública representado por Imevisión, pre­sa de intereses políticos y burocráticos, no llegó a ser una alternativa cultural, informativa, educativa y de entretenimiento para la sociedad. Ante la ausencia de un proyecto de televisión de Estado que definiera su responsabilidad y compromiso social por encima de los vaivenes sexenales, de los intereses políticos y de las presiones financieras, sólo hizo de Imevisión una copia burda de la televisión comercial representada, en ese tiempo, básicamente por Televisa (Hues­ ca, 1998:85-86). Años más tarde, con el proyecto neoliberal implementado por el presidente en turno, Carlos Salinas de Gortari, fueron puestas a la venta muchas empresas paraestatales, entre ellas las de medios de comunicación. Para 1994, la venta del paquete que sólo incluía los ca­ nales 7 y 13, hasta ese momento propiedad del Estado, conocido como Imevisión, fueron adjudicadas al empresario Ricardo Salinas Pliego, dueño de las mueblerías Elektra. Tal desprendimiento de bienes dio fin a la participación directa del Estado en la transmisión de televisión en México (Huesca, 1998:88); fue así como surgió Te­ levisión Azteca (TV Azteca). En junio 1993, con la desincorporación de los canales 7 y 13, se configuró la empresa TV Azteca, cuyo presidente y principal accionista es Ricardo Salinas Pliego, quien a los pocos días de haber adquirido dicho paquete de medios declaró: “Antes que nada, la tele­ visión es un medio de entretenimiento y de esparcimiento […] Y

146

RAÚL FIGUEROA ROMERO

para que un sistema democrático funcione, debe haber mayor educación y progreso económico desde luego, pero yo creo que la televisión ahí no tiene nada que ver” (Huesca, 1998:88). Así pues, para este empresario, el papel de la televisión no tiene nada que ver ni con el desarrollo de la democracia, ni con la función de educar, ya que según Salinas Pliego: Pedirle a la televisión que eduque, pues está mal […] la televisión puede complementar ciertas cosas, transmitir ciertos valores. Pero la función de la televisión no es educar, para eso están la familia, la escuela […] aquí en la televisión tenemos que buscar audiencias, que la gente nos vea, porque si no nos ve nadie, qué caso tiene hablar de programas de calidad y de educación y todo lo demás (Páramo, 2000:13-14).

A decir de Lorenzo Meyer, “toda televisión, al formar opinión directa o indirectamente sobre los asuntos públicos, hace política y, por tanto, Salinas Pliego ahora —y al día de hoy— es político” (Me­ yer 1995:163), y lo mismo se puede decir de Azcárraga, si bien él ya señalaba su papel frente al Estado, como soldado, también es facti­ ble anotar que desde entonces ya se convertiría en un político. En este sentido, Meyer es claro cuando expone que la televisión ha sido abordada como un negocio y se ha dejado de lado el factor social que ella implica: “Cuando alguien recibe y asume la responsa­ bilidad de explotar una concesión que le hace la sociedad para bien servir al interés colectivo, entonces lo que hace y dice en público deja de ser un asunto meramente de opinión para convertirse en algo más serio: en materia de interés público y de debate” (Meyer, 1995: 164-165). En este sentido, señala el mismo autor, la privatización de la televisión estatal pudo haber sido una reforma política, en cam­ bio, dio paso al duopolio de la información y el entretenimiento. En consecuencia, la posición de la nueva televisora no está demasiado alejada de la de Televisa. Como se mencionó, Azcárraga Milmo respetaba con escrúpulo lo que consideró el desempeño de su empresa: “divertir a las clases populares y las clases medias, hacer­les ver que si no les quedó más remedio y se quedaron en su casa, por lo menos allí disfrutarán de los ofrecimientos de Televisa” (Páramo, 2000:15).

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

147

Para ambas empresas televisoras es claro que su función es entretener a las clases bajas y medias, porque son las más numerosas y, por ende, las que representan audiencias más amplias y mayores ganancias; ése es el principal espíritu de las televisoras, un negocio privado cuyo objetivo es el lucro, característica que no hay que perder de vista al analizar a los medios en su función “ideal” y dentro del esquema que plantea la democracia. IMPACTO DEL DUOPOLIO En la actualidad ya existe un nuevo marco jurídico que intenta re­ver­ tir el desempeño de la televisión mexicana. De manera especial, en respuesta a esta disparidad que ha prevalecido por generaciones, una de las primeras tareas del Instituto Federal de Telecomunicaciones, que dicho sea de paso, es producto de la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones de 2013 y quedó integrado el 10 de septiembre del mismo año, fue la licitación de frecuencias. El Instituto publicó el 20 de diciembre en el Diario Oficial de la Fe­de­ ración el acuerdo por el cual aprobó el Programa de Licitación y Ad­ judicación de Frecuencias de Televisión Radiodifundida Digital, el cual se realizó durante el año 2014. Dentro del programa se estarían licitando 246 frecuencias de televisión, sin embargo, las dos empresas de mayor impacto en Mé­ xico quedarían excluidas, dado que desde tiempo atrás ese ámbito registraba […] un alto nivel de concentración, ya que Grupo Televisa (“GTV”) y Televisión Azteca (“TVA”) en su conjunto concentran, directa o indirectamente, 95 por ciento de las concesiones, 96 por ciento de la audiencia y 99 por ciento de los ingresos por publicidad, asociados con la televisión abierta comercial (DOF, 2013).

A fin de dar cuenta de esta sentencia, se puede observar, por ejemplo, el histórico de concesiones señalados en el reporte de 2011 que realizó el CIDE titulado “Condiciones del mercado de televisión abierta en México”. En el listado se puede observar que Televisa, desde 1988 hasta 1994, contó con 157 canales distribuidos a lo lar­

148

RAÚL FIGUEROA ROMERO

go y ancho del país; por su parte, Televisión Azteca acumuló 178 canales entre 1991 y 1994. Es decir, en ocho años Televisa alcanzó mucho de su impacto, mientras que TV Azteca lo consiguió en me­ nor tiempo (véase el cuadro 20). CUADRO 20

HISTÓRICO DE CONCESIONES Número de canales

95

Fecha de otorgamiento de título de concesión

25 de octubre de 1988

Estados relacionados

Grupo

Baja California, Baja California Sur, Campeche, Chihuahua, Chiapas, Coahuila, Colima, Guerrero, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, México Michoacán, Nuevo León, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz, Yucatán, Zacatecas.

Televisa

62

8 de marzo de 1994

Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Colima, Durango, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, México, Michoacán, Televisa Morelos, Nayarit, Nuevo león, Oaxaca, Quintana Roo, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz, Yucatán, Zacatecas.

90

10 de mayo de 1993

Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Chiapas Chihuahua, Coahuila, Colima, Distrito Federal,

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

149

CUADRO 20 (CONTINUACIÓN)

Número de canales

22 14 12 10 7 5 5

Fecha de otorgamiento de título de concesión

30 de septiembre de 1995 30 de abril de 1991 30 de abril de 1991 30 de abril de 1991 30 de abril de 1991 30 de abril de 1991 30 de abril de 1991

3

30 de abril de 1991

10

27 de abril de 1994

Estados relacionados Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz, Yucatán, Zacatecas. Baja California, Baja California Sur, Nayarit, Sinaloa, Sonora.

Chihuahua, Coahuila, Durango, San Luis Potosí, Zacatecas. Chiapas, Guerrero, Oaxaca. Aguascalientes, Colima, Guanajuato, Jalisco, Michoacán. Campeche, Quintana Roo, Yucatán. Nuevo León, Tamaulipas. Distrito Federal, Hidalgo, Morelos, Puebla, Querétaro. Tabasco, Veracruz. Coahuila, Guerrero, Hidalgo, México, Michoacán, Puebla, San Luis Potosí, Tabasco, Veracruz.

FUENTE: elaboración propia con base en Telecom-CIDE (2011).

Grupo

TV

Azteca

TV

Azteca TV

Azteca TV

Azteca TV

Azteca TV

Azteca TV

Azteca TV

Azteca TV

Azteca TV

Azteca

150

RAÚL FIGUEROA ROMERO

Otro ejemplo que muestra el dictamen del Instituto Federal de Telecomunicaciones para el caso particular de Televisa, es el que in­ dica que en 2009 esta empresa, con sus filiales y repetidoras en todo el país, acaparaba 66% de las 468 concesiones privadas de tele­visión. Por su parte, la empresa Televisión Azteca, para ese entonces, dispo­ nía de 31%. El restante 3% estaba conformado por televisoras me­ nores (véase el cuadro 21). CUADRO 21

DISTRIBUCIÓN DE ESPACIOS TELEVISIVOS, 2009 Concesiones

2009

Televisa TV

66%

Azteca

31%

Otros

3%

Total

100%

FUENTE: elaboración propia con base en Cuna (2009).

Para 2011, si bien los datos han cambiado, lo cierto es que se observa la misma hiperconcentración de los medios, en particular en beneficio de la empresa Televisa, lo cual no ayuda en nada a la democracia y a los postulados examinados en los autores citados con anterioridad, principalmente en el capítulo 2 (véase el cuadro 22). CUADRO 22

Televisa TV Azteca Otros

224 180 57

48.6 38

34 2

7.3 1

FUENTE: elaboración propia con base en Telecom-CIDE (2011).

% total

% proporcional

Número de estaciones repetidoras o afiliadas

% proporcional

Concesionaria

Número de estaciones concesionadas

DISTRIBUCIÓN DE ESPACIOS TELEVISIVOS, 2011

56 39 5 100

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

151

En cuanto a la cobertura, en 2009 los canales de Televisa alcanzaron 71%, mientras que los pertenecientes a TV Azteca 28%. En 2011 el desagregado indica que los canales de mayor relevancia para ambas televisoras alcanzan el mismo porcentaje de cobertura (92%); esto confirma que los medios televisivos en México, en la praxis, tienen sólo dos competidores con las condiciones necesarias para alcanzar amplia cobertura (véase el cuadro 23). CUADRO 23

COBERTURA SEGÚN TELEVISORA, 2011 Concesionaria Televisa

TV

Azteca

Independientes IPN

Gobiernos estatales

Canal 2 5 9 Locales 7 13 40 (local) 11

Porcentaje de cobertura 92 85 70 55 89 92 21 33

Otros

58 70 12

FUENTE: elaboración propia con base en Telecom-CIDE (2011).

Los datos anteriores dan muestra del amplio impacto que tienen las televisoras, lo cual confirma que como medio de comunicación se han convertido en un actor de la palestra política; en particular, cada una de las empresas no sólo es uno más, sino también son ri­vales que disputan la aceptación de los televidentes que en determinados mo­ mentos conforman parte del electorado. La disputa por el teleelectorado se puede observar en los ratings o índices de audiencia que cada empresa reporta. Los índices de au­ diencia actúan como un árbitro en un partido de fútbol, dice Mony de Swaan, extitular de la Comisión de Telecomunicaciones de México: “Sin un árbitro, es más difícil asegurar un juego limpio para los anun­

152

RAÚL FIGUEROA ROMERO

ciantes o cualquier cadena de televisión nueva que quiera entrar al mercado” (SinEmbargo.mx, 2014). En particular los noticieros que, como ya ha sido anotado, son parte importante de la programación de cada televisora que expresa la información concerniente a los temas políticos. Al cierre de 2015, para el caso de Televisión Azteca se observa que su principal noticiero ocupa el cuarto lugar dentro de toda la programación del canal 13, mientras que en Televisa operan dos canales que trans­ miten noticieros: en el canal 9, Gala TV, el noticiero ocupa el lugar ocho, en tanto que en canal 2 el espacio noticioso está en la décima posición (véase los cuadros 24 y 25). CUADRO 24

RANKING DE NOTICIEROS ESTELARES, TV AZTECA Canal 7 Ranking

Programa

Género

1

FSN UNAM VS. TIGRES

Deportes

2

LA ISLA GRAN FINAL EL JUEGO

Reality show

3

TOY STORY

Películas

4

MI ABUELA ES UN PELIGRO 3

Películas

5

LA ISLA

Reality show

6

LA ISLA GRAN FINAL LA ASAMBLEA

Reality show

7

AMIGOS

Películas

8

RIESGO EN EL AIRE

Películas

9

EN BUSCA DE LA FELICIDAD

Películas

ÍDOLO CHILANGO CDMX

Magazine

10

Canal 13 Ranking

Programa

Género

1

FSN UNAM VS. TIGRES

Deportes

2

QUÉ CULPA TIENE FATMAGUL

Telenovela

3

ESCAPE PERFECTO

Concurso

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

153

CUADRO 24 (CONTINUACIÓN)

Ranking

Programa

Género

4

HECHOS NOCHE

Noticieros

5

ESPECIAL  MAÑANITAS A LA VIRGEN DE GUADALUPE

Religión

6

TANTO AMOR

Telenovelas

7

LO QUE CALLAMOS LAS MUJERES 2

Dramático unitario

8

SÍ SE PUEDE

Concurso

9

ESP.  DESDE LA BASÍLICA DE GUADALUPE

Religión

ESPECIAL  MÉXICO TIENE TALENTO

Concurso

10

FUENTE: Nielsen-IBOPE-MSS (2015).

CUADRO 25

RANKING DE NOTICIEROS ESTELARES, TELEVISA Canal 2 Ranking

Programa

Género

1

FSN UNAM VS. TIGRES

Deportes

2

FSN UNAM VS. AMÉRICA

Deportes

3

ANTES MUERTA QUE LICHITA

Telenovelas

4

A QUE NO ME DEJAS

Telenovelas

5

FSN TOLUCA VS. TIGRES

6

PASIÓN Y PODER

Telenovelas

7

LA VECINA

Telenovelas

8

LA ROSA DE GUADALUPE

Dramatizado unitario

9

COMO DICE EL DICHO

Dramatizado unitario

10

 JOAQUÍN LÓPEZ DÓRIGA

Deportes

Noticieros

154

RAÚL FIGUEROA ROMERO

CUADRO 25 (CONTINUACIÓN)

Canal 5 Ranking

Programa

Género

1

FSN UNAM VS. TIGRES

Deportes

2

FSN AMÉRICA VS. UNAM

Deportes

3

RÁPIDOS Y FURIOSOS SIN CONTROL

Películas

4

MÁS RÁPIDO MÁS FURIOSO

Películas

5

RÁPIDOS Y FURIOSOS 6

Películas

6

FSN TIGRES VS. TOLUCA

Deportes

7

MI POBRE ANGELITO 2 PERDIDO EN NUEVA YORK

Películas

8

SIN ESCAPE

Películas

9

RÁPIDO Y FURIOSO

Películas

10

EL REINO SECRETO

Películas

Ranking

1 2 3 4 5 6 7 8 9

10

Gala Tv

Programa FSN UNAM VS. TIGRES

LA RISA EN VACACIONES 5 LA HORA PICO VUELTA AL PARAÍSO ESPECIAL  ESTA CAÑON TELETÓN LAS ROSAS DEL MILAGRO LA SANGRE DE NUESTRA RAZA LAS NOTICIAS POR ADELA LA VIRGEN DE GUADALUPE LA RISA EN VACACIONES 6

FUENTE: Nielsen-IBOPE-MSS (2015).

Género

Deportes Películas

Cómicos Películas

Magazine Películas Películas

Noticieros Películas Películas

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

155

Si bien los noticieros conforman un corpus de información e involucramiento político, también es indudable que la confianza en ellos ha decaído, como ya fue anotado. En 2011, de acuerdo con los datos de Parametría, estos niveles alcanzaron 53% a pesar del nivel de reconocimiento que alcanzan los conductores de los mismos; esto significa que referir altos niveles de reconocimiento no es pro­ porcional al nivel de confianza, y viceversa, la confianza no es sinóni­ mo de pluralidad y veracidad en la información. Quizás, y a manera de hipótesis, el lugar que ocupan los noticieros son un reflejo del nivel de confianza tanto con la empresa como del programa en sí mismo. Siguiendo la hipótesis, apunta a que hay ma­ yor predilección por los noticieros de Televisión Azteca. Si lo anterior fuera así, resulta que en la dinámica de la democracia y la calidad de la misma los resultados del ranking revelan la necesidad de replantear el estilo y el contenido de los noticieros, ya que en ello radica la confianza de los ciudadanos. También es urgen­ te la diversificación tanto de opciones noticiosas como de las televi­so­ ras. Si bien ya existe un nuevo marco jurídico para que la televisión no deje de estar en manos de dos grandes empresas, lo cierto es que falta garantizar que los contenidos sean éticos, plurales y verídicos; en suma, que no sean tendenciosos en favor o en contra de ningún político, partido o institución del Estado, lo que elevaría la ca­lidad democrática. Si bien la historicidad de la televisión en México señala que ésta ha reclamado para sí el espectro, se debe decir que ha cumplido su objetivo, y de ello da cuenta su impacto y trascendencia. IMPACTO DE LA TELEVISIÓN EN MÉXICO En el contexto nacional, la televisión adquiere un matiz particular dadas las condiciones políticas que han prevalecido en el país, así lo indica Morlino cuando señala que en México “Los propietarios de los medios tradicionalmente han mantenido acentuadas vinculaciones políticas. Esto, sumado a una concentración elevada de la propiedad de los medios, ha limitado el acceso a la información plural e independiente. Además, es común que existan ataques u hostigamientos a periodistas” (Morlino, 2014:34).

156

RAÚL FIGUEROA ROMERO

En este sentido, Abundis señala que el rol de los medios de co­ municación, en especial la televisión, en la vida política mexicana es relativamente joven ya que su protagonismo surgió en la década de los años ochenta, “cuando por primera vez el PRI perdió la mayoría absoluta en el Congreso”. En ese entonces, las estrategias de comunicación dirigidas al electorado no existían dado que la oposición al partido imperante prácticamente no existía. Y apunta que “ahora, la televisión, radio, diarios, revistas e incluso Internet son imprescindibles en las campañas electorales” (Abundis 2007:42-45). Tanto es así que, derivado de la última reforma en telecomunicaciones, el Estado mexicano inició un proceso de digitalización, el llamado “apagón analógico”, que en suma consiste en que la señal televisiva se capte en alta definición (High Definition); esto quiere decir que desde el Estado se garantizan las condiciones para que la transmisión sea moderna; sin embargo, en la mayoría de los casos, los televidentes requieren actualizar sus aparatos televi­sivos o bien adquirir un decodificador de señal, lo cual ha implicado un gasto que rebasa el marco de las necesidades primordiales. Y para hacer frente a esto, el Estado distribuyó entre los sectores de mayor marginación aparatos que reciben la señal HD. De acuerdo con la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, al 11 de enero de 2016 se han entregado 10 002 634 televisores (véase el cuadro 26). CUADRO 26

DISTRIBUCIÓN DE TELEVISORES PARA LA TRANSICIÓN A HD Aguascalientes

Estado

Baja California

Baja California Sur Campeche

Entregas 88 121 63 862 44 281 67 607

Chiapas

622 185

Coahuila de Zaragoza

137 506

Chihuahua Colima

173 806 45 815

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

CUADRO 26 (CONTINUACIÓN)

Estado Ciudad de México (Distrito Federal) Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco México Michoacán de Ocampo Morelos Nayarit Nuevo León Oaxaca Puebla Querétaro Quintana Roo San Luis Potosí Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz de Ignacio de la Llave Yucatán Zacatecas

157

Entregas 636 343 146 710 480 279 429 184 296 641 402 815 1 390 478 485 742 187 668 115 524 184 282 426 851 643 510 146 280 76 563 285 311 238 306 167 986 286 895 243 160 136 821 983 034 176 437 192 631

FUENTE: Secretaría de Comunicaciones y Transportes (2015).

Al respecto, se debe tener presente que la disposición del aparato televisor se ha incrementado. El INEGI informó que a escala nacional las viviendas con televisor en el año 2000 fueron 18 471 381; en 2005 hubo un ligero incremento de cinco puntos porcentuales (33%) y quedó en 21 848 485 viviendas, mientras que en 2010 la cifra aumentó a 26 048 531 (INEGI, 2010) (véase la gráfica 11).

158

RAÚL FIGUEROA ROMERO

GRÁFICA 11

DISTRIBUCIÓN Y DISPOSICIÓN DEL TELEVISOR EN MÉXICO VIVIENDAS PARTICULARES HABITADAS

QUE DISPONEN DE TELEVISIÓN, NIVEL NACIONAL

28%

39%

33%

2000

2005

2010

FUENTE: elaboración propia con base en INEGI (2010).

Por otra parte, los resultados de la Encuesta Nacional de Há­bitos, Prácticas y Consumo Culturales que realizó en la recién des­apareci­ da Conaculta (2010) (hoy la Secretaría de Cultura) revelaron que en 2010, de 90% de los entrevistados que ve televisión: • • • •

40% lo hace por más de dos horas al día. 35% entre una y dos horas. 19% una hora. 5% menos de una hora.

Asimismo, 15% de la población prefiere ver el televisor en su tiempo libre que convivir con familiares o amigos. Es factible obser­ var que la televisión en México es de gran relevancia, tanto por el número de viviendas que disponen del aparato como por el tiempo que los usuarios le dedican, y es en este sentido que juega un papel indiscutible como fuente de información. Dado que es indiscutible la función que la televisión desempeña en la sociedad, en el campo de la política es un actor más, puesto que es una vía a través de la cual las mayorías se informan acerca del acontecer político del país, así lo muestra la Encuesta Nacional sobre Cultura Política y Prácticas Ciudadanas (véase el cuadro 27).

159

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

CUADRO 27

PREDILECCIÓN DE MEDIOS COMO FUENTE DE INFORMACIÓN Medio de mayor uso para informarse de lo que pasa en la política

ENCUP

ENCUP

ENCUP

ENCUP

TV

80

61

62

87

76

Radio

27

23

17

50

9

Periódicos

20

10

10

26

5.36

2001 (%)

2003 (%)

2005 (%)

2008 (%)

ENCUP

2012 (%)

FUENTE: elaboración propia con datos de la Encuesta Nacional sobre Cultura Po­ lítica y Prácticas Ciudadanas (Segob, 2001, 2003, 2005, 2008, 2012).

Es claro que la televisión es la principal fuente de información de los ciudadanos, con 80, 61, 62, 87 y 76% respectivamente, para los años que se presentan los datos. También se advierte la poca variación entre 2003 y 2005; sin embargo para 2008 sí hay un incremento significativo. Además sucede algo similar con la radio y los periódicos, pero la televisión continúa por encima de las otras fuentes de información; huelga mencionarlas, puesto que los porcentajes que representan como fuente de información son muy bajos, e incluso podría decirse que son irrelevantes, excepto Inter­ net, que muestra un incremento constante pero lejano a la televi­ sión. Si bien el porcentaje de teleaudiencia en el ámbito de la política ha disminuido a lo largo de una década debido a la diversificación de los medios y plataformas digitales, lo cierto es que sigue siendo un actor relevante, más aún cuando la reforma en telecomunicaciones ha entrado en vigor. Además de ocupar los primeros escaños como el medio de información de mayor impacto en México, también es necesario señalar el nivel de confianza. Para 2006, en un contexto electoral, la casa encuestadora Parametría realizó una encuesta nacional al res­ pecto; ahí se reporta que cinco de cada diez mexicanos cree que los medios de comunicación aún son confiables (véase la gráfica 12).

160

RAÚL FIGUEROA ROMERO

GRÁFICA 12

CONFIANZA EN LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN EN MÉXICO Los medios de comunicación siguen siendo confiables

48%

Los medios de comunicación no son confiables

19%

Los medios de comunicación son más o menos confiables Ns/Nc

29% 4%

FUENTE: Parametría, Encuesta Nacional (10-13 de marzo de 2006), en Abundis (2006).

En particular, la televisión es el medio que mayor confianza pro­ duce en los ciudadanos mexicanos; Parametría (2006) indicó que a siete de cada diez personas les genera algo o mucho de confianza (véase la gráfica 13). GRÁFICA 13

CONFIANZA EN LA TELEVISIÓN Los medios de comunicación siguen siendo confiables

48%

Los medios de comunicación no son confiables

19%

Los medios de comunicación son más o menos confiables Ns/Nc

29% 4%

FUENTE: Parametría, Encuesta Nacional (10-13 de marzo de 2006), en Abundis (2006).

Considerando estos datos, es posible señalar que la confianza en los medios de comunicación parece estar relacionada con la forma en que la gente se entera de las noticias. Esto lo confirma Parametría cuando revela que en 2006, 73% de los mexicanos se informa a través de la televisión, cuatro de cada diez utiliza los periódicos (40%) y 37% la radio (véase la gráfica 14).

161

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

GRÁFICA 14

FUENTES DE INFORMACIÓN ¿Qué tanto se entera de las noticias a través de (...)? 6

Las televisión 27% Los periódicos 59%

29

La radio 63%

27

Las revistas 80%

59

Internet 86%

74

21 30

33

40

73%

25

15

40%

26

11

37%

36 21 12

6

18% 11%

12

74 120 100 80 60 40 20 0 20 40 60 80 100

Poco

Nada

Algo

Mucho

Nota: suma 100% agregando “No sabe” y “No contesta”. FUENTE: Parametría, Encuesta Nacional (10-13 de marzo de 2006), en Abundis (2006).

Los medios que menos utilizan los ciudadanos para enterarse de lo que acontece en el país son las revistas con 18%, e internet con 11%. De forma contundente, en el contexto electoral la televisión es el medio por el cual los mexicanos se enteran preferentemente de las campañas políticas y las elecciones. En ese sentido y considerando el contexto electoral, la televisión es el medio para involucrarse en el acontecer político: 58% se infor­ma acerca de las campañas políticas a través de la televisión, un ele­vado porcentaje, seguido de los periódicos y la radio (32 por ciento) (véase la gráfica 15). Como se puede ver, la prensa escrita y la radio están siendo des­ plazados por la televisión como fuente de información sobre los asun­ tos públicos. De cara a la supremacía de la televisión frente a otros medios de comunicación, tanto en presencia física en los hogares como en con­ fianza y fuente de información de la vida política, es preciso conocer qué programas de la televisión son relevantes para el involucramiento de los ciudadanos en el acontecer político; es decir, es necesario precisar cuáles son los formatos de mayor impacto y predilección.

GRÁFICA 15

75% 79%

Conversación con familiares

Conversación con otros (amigos, asamblea)

84%

91% 92%

Llamadas telefónicas de los partidos políticos

Mítines políticos

81

78

84

82

79

65

53

47

45 46

50

10 3

13

15

15

19

18

21

11 5 2

12 5 2

7 5 3

8 5 4

Poco

Nada

Algo

4

31 21

11 6 3

19

29

30

30

42

36

34

120 100 80 60 40 20 0

33

25

26

32

8

Nota: suma 100% agregando “No sabe” y “No contesta”. FUENTE: Parametría, Encuesta Nacional (10-13 de marzo de 2006), en Abundis (2006).



Internet 90%

90%

90%

Cartas que haya recibido de algún candidato

Visitas en su casa por parte de algún representante

82%

Visitas a su colonia o ciudad por algún candidato

Pintas

77%

75%

Folletos o volantes de algún candidato o partido

Espectaculares

Radio 68%

68%

42%

Periódicos

Televisión

MEDIOS DE INVOLUCRAMIENTO POLÍTICO

7

7

Mucho

20

4

6

11

11

40

27

60

7%

7%

8%

9%

9%

13%

17%

22%

22%

23%

24%

32%

32%

58%

80

162 RAÚL FIGUEROA ROMERO

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EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

Por ejemplo, en medio del contexto electoral de 2006 la televisión fue la principal fuente de información; en particular se diferenció por el tipo de programa y contenidos a través de los cuales los televidentes se allegaron información sobre los candidatos, las campañas políticas y las elecciones (véase la gráfica 16). GRÁFICA 16

PROGRAMACIÓN CON INVOLUCRAMIENTO POLÍTICO Programas periodísticos 25% en televisión

6

Noticieros televisivos 16%

19 3

13

29 24

29

Programas políticos 42%

18

24

15 13

Comerciales de los candidatos en la televisión 24%

5

19

27

El programa de televisión El privilegio de mandar 39%

19

20



17

45%

16

28% 18

13

53%

45% 30%

80 60 40 20 0 20 40 60 80

Poco

Nada

Algo

Mucho

Nota: suma 100% agregando “No sabe” y “No contesta”. FUENTE: Parametría, Encuesta Nacional (10-13 de marzo de 2006), en Abundis (2006).

Los noticieros se destacan como la principal vía por la cual los ciu­dadanos se enteran de las campañas y las elecciones (53%). En se­ gun­do lugar están los programas periodísticos (45%) y con el mis­mo porcentaje los anuncios de los candidatos —y por tanto de los par­ti­ dos, donde el espot es un instrumento clave. En todos los casos, la tendencia es usar los espacios televisivos para llegar a más electores. Si bien hay un aumento en el uso de la televisión como vía para suministrar información y colocar a través de los espots, tanto a parti­ dos políticos como a candidatos, también es necesario apuntar que —si se observa con cuidado el desarrollo de la confianza en los noti­ cieros— después de 2006 ésta ha ido a la baja. En particular, en 2011 la confianza se mostró de modo inverso. El proceso electoral de 2011-2012 sin duda fue relevante para el país, sobre todo porque habría una fuerte contienda política entre

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el partido en el gobierno federal, el PAN y el PRI. Además, se elegi­ ría a los 128 senadores y 500 diputados. Frente a esto, la población tomó parte como ciudadanos y una muestra de ello es la confianza en los medios (véase la gráfica 17). GRÁFICA 17

DESARROLLO DE LA CONFIANZA EN LOS NOTICIEROS Podría decirme qué tanta confianza le inspira los noticieros de la TV 61

59

53

38

38

Nacional 2007

Nacional 2009

Algo/mucha

47

Poco/nada

Nacional 2011

FUENTE: Parametría (2012b), Congreso AMAI (2011).

Por todo lo anterior se puede concluir que los medios, en especial la televisión, desempeñan un papel fundamental en la construcción tanto de la opinión pública como de los asuntos públicos y de la de­mocracia. Ésta tiene la capacidad de transmitir información que influye de manera directa en la población, formando corrientes de opinión y estableciendo agenda sobre los problemas que deben con­ siderarse importantes para la sociedad. Ésta es la situación de uno de los medios de comunicación de mayor relevancia en un sistema democrático cualquiera. Las fuentes de información con las que cuenta el ciudadano mexicano para enterarse de los asuntos públicos, pese a los atributos que el medio guarda, está lejos de ser lo suficientemente plural y diversa a causa de su grado de concentración. En consecuencia, ha surgido la necesidad de reformar el marco jurídico con el que la televisión se había venido desarrollando. La sentencia del Instituto Federal de Telecomunicaciones, que fue ano­ tada, es la consecuencia del paquete de reformas del último periodo de gobierno.

EL ESTADO DE DERECHO Y LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

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UN NUEVO MARCO LEGAL PARA LAS TELECOMUNICACIONES Al inicio de la gestión del presidente Enrique Peña Nieto, éste con­ vocó a las fuerzas políticas principales del país a realizar compromi­ sos conjuntos por México, lo cual se denominó “Pacto por México”. Los trabajos se tradujeron en compromisos de aprobación de determinadas iniciativas de ley y reformas tanto constitucionales como legales a realizar en el tramo legislativo que iría de 2012 a 2015. La reforma político-electoral aprobada en la Cámara de Senadores el 3 de diciembre de 2013 determinó una serie de modificaciones importantes en este ámbito; las más relevantes son: • Telecomunicaciones.

• Cambio de denominación de IFE por INE (Instituto Nacional Electoral). • Supresión de los institutos electorales locales en cada estado, los cuales ahora se denominan Organismos Públicos Locales de las En­ ­tidades Federativas (OPLE). • Facultades al Senado para nombrar magistrados electorales esta­ tales. • La reelección inmediata directa de los senadores por dos pe­riodos más y la de diputados hasta por cuatro periodos con­secutivos adi­ cionales. • Se elevó el umbral electoral de 2 a 3% de la votación total válida emitida para conservar el registro. • En el caso de las causales de nulidad, quedó fuera, en definitiva, el criterio emitido por los jueces denominado “nulidad abstracta”. • En el supuesto de nulidad de la elección se convocará a una elección extraordinaria, en la cual el candidato o los candidatos sancionados no participarán en la nueva elección. • Ley General de Partidos Políticos. • Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Ahora bien, la nueva legislación pone énfasis en los límites de gastos de campaña, esto se vincula de forma importante con el uso de los medios de comunicación masiva como radio y televisión; el tope de gastos de campaña autorizado incluye la nulidad por esta

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causal a las elecciones estatales, cuando se sobrepase un determinado porcentaje del presupuesto total autorizado. Esto último incluye tres causales: 1) cuando el gasto para la cam­pa­ ña electoral exceda 5% del total aprobado por el INE, 2) la adqui­sición de tiempo en radio o televisión directamente por los partidos o candidatos o cualquier otra persona que no sea el INE, 3) recibir o utilizar recursos de procedencia ilícita o recursos públicos no otorgados por el INE para las campañas. Lo anterior buscó dar salida o respuesta a los fraudes a la ley cometidos en las elecciones de 2012 y evitar que se repitieran en las elecciones de 2015; estos aspectos siguen siendo polémicos en ámbitos como la opinión pública y la academia. Incluso hubo entrevistas a ciertos candidatos que aparecieron en televisión, como Demetrio Sodi de la Tijera, candidato del PAN a la Jefatura Delegacional en Miguel Hidalgo en el Distrito Federal, o bien en programas de la farándula, entre otros. Por otra parte, en el nivel de la Norma Suprema, llama la atención la fracción IV del apartado B del Artículo 6º Constitucional, el cual indica: Se prohíbe la transmisión de publicidad o propaganda presentada como información periodística o noticiosa; se establecerán las condiciones que deben regir los contenidos y la contratación de los ser­ vicios para su transmisión al público, incluidas aquellas relativas a la responsabilidad de los concesionarios respecto de la información transmitida por cuenta de terceros, sin afectar la libertad de expresión y de difusión.

Si bien lo que ahí se establece se hace de forma muy genérica, tam­ bién da pie a relacionar esta fracción, sobre todo la primera parte, con la materia electoral, debido a que el supuesto que contempla cuadra bien con el ejemplo mencionado en el párrafo anterior, incluso con los informes de los diputados del PVEM, añadidos a los criterios emitidos por el tribunal electoral en las elecciones de 2012 y 2015, por citar el ejemplo. Habrá que esperar nuevamente su aplicación para ver cuáles criterios adoptará la autoridad electoral. Todo lo anterior, es decir, el denominado Pacto por México, las reformas hechas a la Constitución y la emisión de la legislación rela­

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cionada con los puntos anteriores, puede ser un intento de modificar la realidad de los medios masivos de comunicación, insisto, parti­ cu­larmente de la televisión, pues en nuestro país está concentrada en dos televisoras y una de ellas abarca abrumadoramente el espectro de la teleaudiencia, lo cual, como hemos visto, muestra los reza­gos que mencionamos al inicio y que se relacionan con los elementos mínimos democráticos de toda sociedad. Habrá que esperar el des­enlace de las reformas y sobre todo la pluralidad y diversidad que se espera de estas modificaciones para cumplir con los elementos teóricos de la democracia examinados en este trabajo. En este caso no podemos ha­blar de calidad, aún estamos lejos de este aspecto, por lo que nos li­ mitamos al ámbito de la democracia.

COMENTARIOS FINALES: LA DEMOCRACIA MEXICANA, EN CAMINO A LA CALIDAD

En México la transición a la democracia lleva poco más de 30 años, y la democracia en sí misma, de acuerdo con los conceptos analizados en este trabajo, tiene al menos 15 años más. Este tiempo parece más que suficiente para hablar al menos de una democracia constituida, la cual requiere instituciones fuertes y profesionales para su operación; esta tarea no es sencilla, sin embargo no es imposible teniendo en cuenta la experiencia alcanzada. Es tiempo de dejar de hablar de transición a la democracia, pues ya llevamos demasiados años en esta etapa. Algunos autores sostienen que las transiciones duran entre cinco y diez años, y nuestro país lleva más del doble de eso. Hablemos de democracia consolidada para poder empezar a hablar de la calidad de ésta, de lo contrario continuaremos sin avances significativos; de otro modo podría pasar al menos una generación más y seguiremos en el mismo dis­ curso y condiciones. Ahora bien, a lo largo de este trabajo se observó que tanto la de­ mocracia como el derecho comparten un origen común: se trata de un conjunto de reglas. Al hablar de reglas nos referimos a leyes, entendidas éstas como aquellos preceptos generales, es decir, dirigidos a todos los integrantes de la sociedad y obligatorias para su observación. La evolución de los sistemas democráticos no han sido aislados del sistema jurídico, incluso, conceptualmente tampoco es­ tán del todo separados. Los análisis recientes evidencian dicha relación; la democracia no se concibe sin el derecho o, con mayor especificidad, sin las leyes. En este sentido, cuando no hay garantías [169]

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jurídicas para el respaldo y ejercicio mínimo para que los principios de la democracia sean posibles, entonces no se puede hablar de un sistema democrático. Asimismo, el análisis de un Estado de derecho y de aquellos en­ cargados de su observación, con los requisitos teóricos vistos, son parte fundamental en la consolidación y calidad de una democracia; en no pocas ocasiones son los jueces quienes contribuyen positivamente o no en ello (Barak, 2008). Asimismo, se hace necesario avan­ zar sobre todo en la responsabilidad política y jurídica de quienes son responsables de la vigencia, observación y aplicación de las re­glas de la democracia, así como de los actores que intervienen en el sistema de elecciones; me refiero específicamente a las instituciones y a los responsables de velar por el respeto y apego irrestricto a los principios de la democracia y de las leyes (los jueces). Podemos tener marcos jurídicos muy completos y eficientes en la letra; sin embargo, en el momento de implementarlo o hacerlo efectivo nos encontramos con prácticas impropias de una democracia, tales como corrupción, parcialidad, sesgos, falta de información, falta de cultura de la legalidad y jurídica, sólo por mencionar algunas, ocasionan problemas de falta de consolidación y desarrollo democrático, lo cual afecta directamente la legitimidad, la confianza y la certeza, entre otros aspectos no menos relevantes. Se requiere una buena democracia que cumpla con sus funciones y propósitos. Las autoridades deben ser efectivas, competentes, pro­ bas, para no caer en lo que actualmente ha dado en llamarse Estado débil o fallas de Estado; de esto son responsables en buena medida los titulares y demás servidores públicos de las instituciones encargados de llevar a cabo las actividades para las cuales las instituciones fueron creadas. Se necesita un aparato burocrático profesional, eficiente y eficaz (al estilo de la conceptualización de M. Webber), con vocación para logar un desempeño institucional adecuado que fortalezca la democracia y en general el régimen. La correcta aplicación e interpretación de las leyes y de las constituciones es uno de los grandes temas de las democracias. No se debe olvidar que el contenido y la aplicación de la ley forman parte de la dinámica de las relaciones de poder, lo cual hace que, espe­ cial­mente en un Estado democrático y de derecho, sea un horizonte en movimiento. Tener leyes claras y precisas, un Poder Judicial y

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tribunales libres de la influencia política tanto del Ejecutivo como del Legislativo, y jueces altamente capacitados, son necesarios para el buen funcionamiento de una democracia de calidad y de su Estado de derecho. Lo anterior se puede lograr con la elección de profesionales y ex­pertos de lo que debe ser el derecho y su funcionamiento en una democracia (pues aún carecemos de ellos o bien son muy pocos), a fin de que las instituciones funcionen de forma óptima. La creatividad y el arbitrio de estos expertos debe estar apegada y dentro de los límites de la Constitución y sus principios, por mucha libertad de interpretación y sistematización que éstos puedan darle a todo el sistema legal (Costa y Zolo, 2010). Incluso los jueces constitucionales, como sostiene Zagrebelsky, deciden dentro de la Constitución, no sobre ella o fuera de ésta; aspecto importantísimo en un régimen democrático. Esto implica que todo debe estar regulado, sin excluir sus decisiones. Debido a que en la realidad esto no sucede, la discre­ cionalidad se hace presente y vulnera el Estado de derecho. Desde que en nuestro país se optó por dirimir las disputas electorales por la vía del derecho, se hizo necesaria la profesionalización del jurista en materia electoral para atender los casos que le son pro­ pios en el escenario político-electoral. Asimismo, por un lado em­ pezó el fenómeno denominado “judicialización” o “juridización” de la política y, por el otro, la politización de la justicia. Esto implica que debe profesionalizarse y especializarse el cuerpo burocrático, pues esto no ha ocurrido desde su origen. Con el tiempo se le ha dado importancia a este tema, sin embargo algunas decisiones, varias de ellas relevantes y de impacto en el andamiaje democrático electoral, no han sido las más recomendables para el fortalecimiento de la de­ mocracia, y menos aún para contribuir a la calidad de ésta. Una democracia que pretenda ser sólida y estable depende en gran medida de los profesionales que se encargan de velar por la apli­ cación del derecho en un sistema democrático. Por ello, las con­ secuencias de las decisiones de los jueces van mucho más allá de dirimir conflictos de intereses particulares, sobre todo en materia elec­toral, puesto que tienen que ver con el acceso y el ejercicio del poder en un Estado y sobre todo en una democracia. Una vez concluido el tiempo de la contienda electoral, lo que naturalmente im­ plica incertidumbre, lo que se necesita es estabilidad, certeza jurídica

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e institucional para consolidar el régimen democrático. Y de ello es responsable la burocracia que toma decisiones. También es preciso contar con leyes que señalen las responsabilidades con sanciones ejemplares correspondientes, como apunta O’Donnell, tanto para el nivel jerárquico de toma de decisiones que el caso implique, como para cuando se presentan fallas de este tipo, y evitar los errores que en no pocas ocasiones son muy costosos para un Estado de derecho efectivo y para la democracia en su conjunto. En materia penal ya se empezó a atender este asunto, pero aún falta mu­ cho camino por recorrer para aspirar a una democracia fuer­te, conso­ lidada, desarrollada y, sobre todo, de calidad. Hoy podemos ver lo que O’Donnell denominó de forma general como fallas en el Estado de derecho, ya que a pesar de las reformas recientes aún existen leyes y criterios judiciales que contravienen principios y disposiciones en el orden normativo superior, cuando no se tiene una visión o lectura a detalle tanto de la interpretación de la ley como de la democracia. Igualmente, O’Donnell muestra este tipo de falencias en el Estado aludiendo lo siguiente: En América Latina hemos aprendido que un Estado de baja eficacia, efectividad, credibilidad y filtraje, puede coexistir con un régimen de elecciones razonablemente competitivas (y democráticas) y con la vigencia de ciertas libertades. Pero éste es un Estado que, por débil y angosto no funciona como el impulsor de la conquista de los derechos de ciudadanía implicados y reclamados por la democracia (O’Donnell, en Mariani, 2007:25-62).

Lo anterior no es un asunto sencillo pues las decisiones de la auto­ ridad tienen que ver con al menos dos aspectos importantes de una democracia: uno, la legalidad, y dos, la legitimidad; el primero se re­fiere a que las decisiones de la autoridad deben apegarse a las leyes establecidas, requisito indispensable para un sistema democrático, y el segundo está relacionado con la credibilidad y la confianza que las decisiones reflejan hacia la sociedad y viceversa, es decir, a las de­ cisiones emanadas de la autoridad la sociedad les da credibilidad y con ello legitimidad, lo cual se traduce en solidez democrática e institucional.

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En la medida en que haya diferencias y deficiencias importantes entre lo que estipula el sistema legal y el actuar de las instituciones, que a menudo violentan todo el sistema legal e institucional y por ende la democracia en su conjunto, no podremos avanzar hacia un sistema democrático consolidado y fuerte; y mientras, también, como sostiene Morlino, se carezca de una burocracia civil, central y local, competente, eficiente y universalista en la aplicación de las leyes, responsable en caso de error, menos podremos hablar de una de­ mocracia de calidad. Lo anterior implica de sobremanera el respeto, pro­moción y ejercicio de los derechos fundamentales. Situación di­fícil la del México de hoy. Los datos presentados por algunas ONG e instituciones de inves­ tigación muestran que la democracia mexicana no está en buenas condiciones: la impunidad, la corrupción, la marginación, el rezago educativo, social y económico, entre otros factores, nos indican por un lado que las políticas no han sido las adecuadas y, por el otro, que las instituciones se muestran poco sólidas, lo cual impacta en la legi­ timidad del régimen político en general. Los elementos mínimos de la teoría de la democracia tal como la presentan Dahl, Bobbio, Habermas, Sartori y otros autores indican que en México sí hemos tenido un avance al respecto, sin em­ bargo, hay serias dificultades para consolidarla. Particularmente en el caso de las fuentes de información existe un fuerte problema por el alto grado de concentración, pues son demasiado pocas para que la ciudadanía cuente con una verdadera diversidad y pluralidad de información sobre los asuntos públicos y pueda tomar decisiones lo más libre y racionalmente posible. Veremos si las recientes reformas contribuyen a cambiar dicha situación. No podemos hablar de una democracia seria cuando muchos me­ dios están concentrados en pocas manos; en otras palabras, no se puede hablar de democracia si no existen las suficientes alternativas (pluralidad) de fuentes de información para el ciudadano; constituiría una antítesis de la democracia que no se reúnan los requisitos mínimos de ésta. Como lo señala Bovero, el ciudadano es menos libre cuanto más restringidas son las alternativas de información; los oligopolios de los medios de comunicación dirigen las elecciones, por lo que las reglas de la democracia son violadas constantemente (Bovero, 2011).

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Los partidos políticos han quedado rebasados en sus estructuras tradicionales; al respecto nos adherimos a la opinión de Luis Salazar, quien afirma: […] la TV ha socavado a los partidos políticos, hasta el grado de convertirse en apéndices de ésta. Anteriormente los partidos eran educadores, organizadores de la sociedad con identidad, ahora la TV ha marchitado esta relación, por ello los partidos sucumben ante la TV. En la lucha por legitimarse ante las masas, la TV ha ganado esta lucha a los partidos y a cualquier otro poder (Salazar, 2010).

Los medios de comunicación son un verdadero poder fáctico en plenitud, un poder real que está por encima de las leyes y de las ins­ tituciones del Estado. Se usan también para formar tendencias de opinión pública, influir sobre los votantes, modificar actitudes, mo­­ de­rar la conducta, derrumbar o construir candidatos y mitos, como si se tratara de vender productos. Esta función es mucho más efectiva cuando se lleva a cabo de una manera sutil. Así operan las televisoras frente al público; parece no verlo como ciudadanos con derechos y necesidades de información para la participación política y toma de decisiones que ello conlleva, sino como meros repetidores de información creada por ellas. Esto seguirá así hasta que el ciudadano tenga las herramientas reales y jurídicas para hacer valer la calidad de información e incluso de programación que requiera o demande y exija de los medios masivos de comunicación, tal como sucede en países como Inglate­ rra, donde los televidentes tienen los instrumentos a su alcance para poder influir en las decisiones de la programación de las televisoras. Sartori, en su libro Homo Videns, afirma que el gobierno es un gobierno de opinión, de la opinión pública; pero ésta se encuentra orientada por los organismos de información en donde, si no hay di­ versidad y pluralidad de fuentes de información para que el ciudada­no pueda discernir y formar su opinión de la política y tomar decisiones libremente, entonces su opinión estará dirigida y manipulada, puesto que sólo obtiene una versión o una sola óptica de la realidad que se le presenta. La relación entre medios y política o, si se quiere, entre medios y democracia, en el sentido aquí precisado, se ha convertido en un

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binomio esencial para el desarrollo de la democracia; en otras palabras, en el vínculo entre medios y partidos dentro de una de­ mocracia, los primeros son una herramienta primordial para los objetivos que persiguen los segundos. Podemos decir que dicha rela­ ción se ha transformado y hoy los partidos dependen de los medios para lograr sus objetivos; esta dinámica rebasa el ámbito partidos-me­ dios y la relación con la política. El uso de los medios de comunicación masiva —en especial la Televisión— con fines políticos es necesario en la vida de las sociedades democráticas contemporáneas, como lo es la mexicana de nuestros días; los ejes centrales de las campañas político-electorales deben ser el debate, las ideas y las propuestas políticas, mas no el di­ nero y la mercadotecnia, como hoy ocurre. En los medios de comunicación masiva se lleva a cabo gran par­ te de la acción política de nuestro tiempo. Los medios condicionan las formas de llevar adelante la movilización del electorado frente a los comicios; los ritmos y temas de una campaña influyen en el co­ no­cimiento de los candidatos y en la trasmisión sus mensajes. Un candidato o, en el mejor de los casos, un partido que no utilice los medios, se puede decir que está condenado a perder las elecciones. En otras palabras, aquel partido o candidato que no aparezca en la tele­ visión, muy probablemente perderá la contienda electoral; entonces, la propuesta política que se manifieste en la televisión ten­drá ventajas sobre el otro actor electoral en la contienda que no lo haya hecho. El político tuvo que aprender a utilizar los medios y manejar los nuevos tiempos que impone la televisión, pautada por tandas publicitarias y por programas acotados donde la fracción de tiempo en minutos cuesta mucho dinero, lo usual es aparecer de 30 a 45 se­gundos y lo máximo son minutos, casi siempre no más de tres. La democracia en México es joven, incompleta, convive con ele­ mentos del viejo régimen autoritario, está asolada por poderes fácticos que actúan por encima de las leyes, del Estado y sus instituciones; no tienen el menor respeto ni temor por éstas ni por las sanciones. Además, nuestras instituciones y leyes son débiles en esta materia, por lo que podemos decir que la democracia se encuentra en consolidación. Tenemos una democracia de opinión al estilo que menciona Sartori; sin embargo, dicha opinión es muy reducida por

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la falta de pluralidad y diversidad de fuentes de formación de opinión, que además están manipuladas en contravención de los in­ tereses verdaderamente públicos o del demos. El ciudadano no es totalmente libre de formar su opinión sobre los asuntos públicos y tomar decisiones con verdadera objetividad. Como se ha podido observar y constatar, no hay impacto negativo en la democracia si existen controles a los medios en materia electoral. Sucede lo contrario si no hay un control sobre éstos, en concordancia con las aportaciones del PNUD, el cual recomienda con­ trolar y regular a los medios en las democracias actuales. De no ha­cerlo, los postulados proféticos negativos y pesimistas de Popper, Sartori y otros, se harán realidad. En una democracia no puede ha­ ber nadie sin estar sujeto a control legal. Una última idea que si bien no se desarrolló del todo, tampoco es óbice para analizarla posteriormente: la estructura del sistema político mexicano ha cambiado sustancialmente; me refiero en es­pe­cial al Poder Ejecutivo (al presidencialismo fuerte y denominado autoritario). Anteriormente todos los demás poderes y actores políticos y sociales del país estaban sometidos a éste, el presidente controlaba prácticamente a todos ellos, y el control era notorio. Sin embargo, actualmente dicho control ha desaparecido, puesto que el poder que tenía se ha perdido; incluso, de acuerdo con varios autores, los medios pueden trastocar la legitimidad y debilitar el poder de las ins­ tituciones y del gobernante en turno. Vemos los poderes fácticos como verdaderos poderes salvajes que merman y socavan el interés general, como la democracia, su calidad y el Estado de derecho, por sus intereses. Lo anterior se evidencia cuando los poderes fácticos tienden a amenazar tanto a las instituciones como a los principios democráticos, cuando afectan sus intereses, como lo señalan O’Donnell, Slag­ s­tad, Morlino y otros. Esto se convierte en un problema mayor cuando los encargados de ejecutar las reglas caen en decisiones débiles o su­ mamente discutibles para las finalidades que se persiguen en una democracia. Menos se coadyuvará al fortalecimiento, y por ende a la calidad de la democracia, cuando no hay los medios para corregir, hacer responsables y sancionar a los encargados de velar por el orden jurídico democrático en caso de error. Esto es, los encargados de di­ cha tarea, con sus errores o lo polémico de su actuar, trastocan nega­

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tivamente tanto las instituciones como las reglas que la democracia ha creado para su funcionamiento eficiente y eficaz. Cuando se establecen criterios, principalmente jurisdiccionales, cambiantes e incluso ambivalentes,9 el resultado es la debilidad de las instituciones y la poca credibilidad en los fallos, lo cual se re­fleja en la baja institucionalidad de la democracia y por ende en la legitimidad de esta última. Esto muestra una debilidad en las instituciones, en lo que Webber llama “democracia ineficaz”. Una democracia que pretenda ser sólida y estable depende mucho de los profesionales que velan por la aplicación del derecho en un sistema democrático (una burocracia eficiente, eficaz y profesional). En el caso de los tribunales, las consecuencias de las decisiones de los jueces van mucho más allá de dirimir conflictos de intereses en disputa entre las partes (particulares), sobre todo en materia electoral, puesto que tiene que ver con el acceso y el ejercicio del poder en un Estado, y sobre todo de una democracia. La idea de una democracia jurídica implica aspirar a la justicia, sin embargo esta relación provoca inquietud y a la vez entusiasmo (al menos en la academia y al ciudadano). Frente a la fragilidad tan­ to institucional como de sus integrantes, en este trabajo se presenta una reflexión en torno al ejercicio del poder, de la autoridad y el fun­ cionamiento de las instituciones dentro de una democracia. Necesitamos instrumentos jurídicos al alcance del ciudadano para vigilar e incluso controlar las decisiones que afecten el interés general por encima de los intereses particulares o de grupo; leyes que sancionen los errores, que no son pocos, para evitar su repetición y sus retrocesos democráticos, leyes muy claras y precisas, inclusive para dejar poco margen a la interpretación. Necesitamos fortalecer las instituciones y la burocracia mediante la creación de normas ac­ tualizadas para la realidad de hoy: conciencia, profesionalización y vocación en la burocracia para mejorar los servicios del gobierno. Al Estado hay que exigirle siempre más y mejores servidores públicos; es una obligación, no un favor, y al servidor público hay que educarlo de tal forma que asimile que está para proporcionar servicios, no para hacer favores; para que propicie y respete los de­ 9 Por ambivalencia entiendo la condición de lo que se presta a dos interpretaciones opuestas y contradictorias.

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rechos de los ciudadanos, de los cuales él también es portador. Esto es necesario no sólo en los altos niveles de la toma de decisiones, sino en todas las estructuras de aparato del gobierno, y más aún en la del Estado. Las leyes deben aplicarse a todos sin importar rango, jerarquía o relaciones de poder que se tengan; asimismo, atender a la jerarquía y responsabilidad frente a las repercusiones de las deci­ siones o acciones, verdadero erga omnes. Evitemos lo que varios au­ tores nos indican, un derecho sancionador fuerte e inflexible para el ciudadano común y amigable y hasta dúctil —en palabras de Za­ gre­belsky— para los poderosos, situación que lamentablemente acontece a menudo en nuestro país. Éstas son algunas reflexiones para fortalecer nuestro régimen de­ mocrático y en general a nuestra sociedad; se han empleado las teo­ rías o conceptos más destacados sobre el tema y con repercusiones directas en la cotidianeidad de la ciudadanía, a fin de pasar de la teoría a la realidad y coadyuvar en la mejora de la institucionalidad y los derechos fundamentales del ciudadano frente al ejercicio del po­ der del Estado.

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El Estado de derecho y la calidad de la democracia en México. Un diagnóstico, actores y punto de partida se terminó en junio de 2017 en Imprenta de Juan Pablos, S.A. 2a. Cerrada de Belisario Domínguez 19 Col. del Carmen, Del. Coyoacán México, 04100, Ciudad de México

1 000 ejemplares

cho y la política, en términos más precisos entre lo que se conceptuali­ za como el Estado de derecho y la ciencia política; y la clásica tensión entre estos dos ámbitos cuyo vínculo, de forma muy general, es la conceptualización de la democracia. Se aborda la vinculación de te­ mas como la democracia y su calidad con el Estado de derecho, así

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El lector encontrará en este libro un análisis del vínculo entre el dere­

El Estado de derecho y la calidad de la democracia en México Un diagnóstico, actores y punto de partida

como la comunicación política y su latente tensión con el régimen de­ mocrático y sus desafíos a las estructuras institucionales y legales deri­

impacto en el régimen democrático para su consolidación y calidad. Esperamos que esta breve y sucinta obra sea lo suficientemente atractiva tanto para aquellos que se interesan por la política y sus re­ laciones, como para los que velan o se encargan del aspecto formal de ésta. Así, pretende contribuir a la formación y discusión de las nuevas ge­neraciones de abogados y politólogos que intentan combinar am­ bas disciplinas.

Portada El estado de derecho JP.indd 1

do en Derecho. Maestro y doctor en Estu­ ­dios Sociales, catalogado de excelencia y com­petencia internacional por el Conacyt.

Un diagnóstico, actores y punto de partida

la importancia que tiene el aspecto formal del Estado de derecho y su

Licenciado en Ciencia Política y licencia­

El Estado de derecho y la calidad de la democracia en México

vadas de la regulación impuesta en las de­mocracias actuales; también

Raúl Figueroa Romero

Actualmente es profesor-investigador de tiempo completo en la Universidad Au­tó­ noma Metropolitana-Unidad Lerma, en el Departamen­to de Procesos Sociales y es miem­bro del SNI. Trabaja temas re­lacio­ na­dos con el derecho, la ciencia políti­ca, el derecho constitucional y su ponderación, y los derechos humanos, también, teoría de la democracia y la calidad de ésta, sis­ ­temas políticos, regí­me­nes de gobierno, así como sistemas electorales y de par­ tidos.

Raúl Figueroa Romero

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