Educational Governance in historischer Perspektive: Eine Analyse der Reform der Schulaufsicht in Hessen (1992-2015) [1. Aufl. 2020] 978-3-658-28659-0, 978-3-658-28660-6

Table of contents :
Front Matter ....Pages I-XIII
Einleitung (Sven Wieth)....Pages 1-30
Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991 (Sven Wieth)....Pages 31-72
Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992 (Sven Wieth)....Pages 73-109
Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997 (Sven Wieth)....Pages 111-170
Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999 (Sven Wieth)....Pages 171-216
Schlussbetrachtung (Sven Wieth)....Pages 217-222
Back Matter ....Pages 223-259

Citation preview

Organisation und Pädagogik

Sven Wieth

Educational Governance in historischer Perspektive Eine Analyse der Reform der Schulaufsicht in Hessen (1992-2015)

Organisation und Pädagogik Band 28 Reihe herausgegeben von Michael Göhlich, Erlangen, Deutschland

Weitere Bände in der Reihe http://www.springer.com/series/12207

Sven Wieth

Educational Governance in historischer Perspektive Eine Analyse der Reform der Schulaufsicht in Hessen (1992-2015)

Sven Wieth Neubrandenburg, Deutschland Dissertation Philipps-Universität Marburg / 2019

ISSN 2512-1170 ISSN 2512-1189  (electronic) Organisation und Pädagogik ISBN 978-3-658-28660-6  (eBook) ISBN 978-3-658-28659-0 https://doi.org/10.1007/978-3-658-28660-6 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen National­ bibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlags. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Bearbeitungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von allgemein beschreibenden Bezeichnungen, Marken, Unternehmensnamen etc. in diesem Werk bedeutet nicht, dass diese frei durch jedermann benutzt werden dürfen. Die Berechtigung zur Benutzung unterliegt, auch ohne gesonderten Hinweis hierzu, den Regeln des Markenrechts. Die Rechte des jeweiligen Zeicheninhabers sind zu beachten. Der Verlag, die Autoren und die Herausgeber gehen davon aus, dass die Angaben und Informa­ tionen in diesem Werk zum Zeitpunkt der Veröffentlichung vollständig und korrekt sind. Weder der Verlag, noch die Autoren oder die Herausgeber übernehmen, ausdrücklich oder implizit, Gewähr für den Inhalt des Werkes, etwaige Fehler oder Äußerungen. Der Verlag bleibt im Hinblick auf geografische Zuordnungen und Gebietsbezeichnungen in veröffentlichten Karten und Institutionsadressen neutral. Springer VS ist ein Imprint der eingetragenen Gesellschaft Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH und ist ein Teil von Springer Nature. Die Anschrift der Gesellschaft ist: Abraham-Lincoln-Str. 46, 65189 Wiesbaden, Germany

Danksagung Ich möchte an dieser Stelle all jenen herzlich danken, die mich durch vielfältige Anregungen, Hinweise und Kritik in den vergangenen fünf Jahren unterstützt und so zur Entstehung dieser Arbeit beigetragen haben. Genannt sei in erster Linie mein Doktorvater, Herr Prof. Dr. Wilfried Hansmann, der die Anregung zum Thema der Untersuchung gegeben hat und das Dissertationsprojekt mit stets gutem Rat begleitete. Frau Prof. Dr. Susanne Maria Weber danke ich für die Übernahme der Zweitgutachterschaft sowie für die vielfältigen inhaltlichen Anregungen und Einsichten aus dem Bereich der Organisationspädagogik. Für wertvolle Hinweise und authentische Einblicke in die Arbeit der hessischen Schulaufsicht bedanke ich mich bei Bernd Frommelt, Dr. Herbert Schnell, Werner Scholz, Manfred Lück, Manfred Don und Hartmut Schrewe. Ohne sie wäre die Arbeit in dieser Form nicht zustande gekommen. Für ihre Unterstützung bei der Aushebung und Sichtung der teils schwer zugänglichen Archivakten bedanke ich mich bei Herrn Dr. Christian Reinhardt vom Hessischen Staatsarchiv Marburg sowie Frau Dr. Eva Rödel vom Hessischen Staatsarchiv Darmstadt. Für die Überprüfung des Manuskripts danke ich Annett Wieth, Clara Kuch, Steve Kindt, Heike Schmid und Ulrikka Richter. Mein besonderer Dank gilt meiner Mutter Annett Wieth, die mich auf meinem bisherigen Lebensweg stets vorbehaltlos unterstützte und damit den Grundstein für meine persönliche und berufliche Entwicklung legte. Ihr widme ich diese Arbeit.

Neubrandenburg, im Oktober 2019

Sven Wieth

Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung .................................................................. 1 1.1

Einführung, Fragestellung und methodisches Vorgehen ...................... 1

1.2

Zum Begriff „Schulaufsicht“ .............................................................. 10

1.3

Forschungsstand und Literaturlage ..................................................... 14

1.4

Analysekategorien der Educational Governance-Forschung .............. 20

1.4.1 Mehrebenensystem ........................................................................ 22 1.4.2 Akteure und Akteurskonstellationen .............................................. 25 1.4.3 Handlungskoordination .................................................................. 27

2. Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991 .................................................................... 31 2.1

Aufbau und Konsolidierung ................................................................ 31

2.2

Einrichtung von Staatlichen Schulämtern ........................................... 38

2.3

Das Problem der niedrigen Kontrollspannen ...................................... 45

2.4

Hohe Regelungsdichte und starke Aufsichtsschwäche ....................... 53

2.5

Vorbereitung auf eine Schulaufsichtsfunktion .................................... 57

2.6

Ausgliederung der Staatlichen Schulämter ......................................... 61

2.7

Das Staatliche Schulamt als orts- und bürgernahe Aufsichtsbehörde? 65

2.8

Zwischenfazit und Bewertung unter Einbeziehung der Educational Governance-Perspektive ..................................................................... 69

3. Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992 .............................................. 73 3.1

Schulische Selbständigkeit als übergreifendes Ziel ............................ 73

3.2

Die Schulkonferenz als „Herzstück“ des Gesetzentwurfs ................... 75

3.3

Gründe für den schulpolitischen Paradigmenwechsel ........................ 77

3.4

Der Schulgesetzentwurf auf dem parlamentarischen Prüfstand .......... 83

3.5

Die Schulverwaltungsreform .............................................................. 88

3.5.1 Beratung und Unterstützung als Kernaufgaben ............................. 88 3.5.2 Empfehlungen des Hessischen Rechnungshofs ............................. 93 3.5.3 Beginn der Verwaltungsreform ...................................................... 98

VIII

Inhaltsverzeichnis

3.5.4 Weiterentwicklung der Landesinstitute ........................................ 103 3.6 Stärkung des Schulgesetzes .............................................................. 105 3.7

Zwischenfazit und Bewertung unter Einbeziehung der Educational Governance-Perspektive ................................................................... 108

4. Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997 ............................................ 111 4.1

Wiederwahl der rot-grünen Landesregierung ................................... 111

4.2

Die Schulgesetznovelle in der parlamentarischen Beratung ............. 113

4.3

Neues Steuerungsmodell und Verwaltungsmodernisierung ............. 117

4.4

Schulprogrammarbeit........................................................................ 122

4.5

Schulamtsprogramme ....................................................................... 135

4.6

Externe Evaluation ............................................................................ 138

4.7

Schulleiter als Dienstvorgesetzter ..................................................... 140

4.8

Auflösung der Abteilungen Kultus bei den Regierungspräsidien ..... 143

4.8.1 Konsolidierung des Landeshaushalts als übergreifendes Ziel ...... 143 4.8.2 Empfehlungen der „Kommission Bildungsverwaltung“ .............. 146 4.8.3 Das Kienbaum-Gutachten ............................................................ 149 4.8.4 Das Ende der Debatte................................................................... 154 4.9 Gründung des HeLP.......................................................................... 161 4.10

RASCH - Modell .............................................................................. 166

4.11

Zwischenfazit und Bewertung unter Einbeziehung der Educational Governance-Perspektive ................................................................... 168

5. Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999 ............................................................ 171 5.1

Landtagswahl und Regierungswechsel ............................................. 171

5.2

Einrichtung des Amtes für Lehrerausbildung ................................... 174

5.3

Stellensituation in den Staatlichen Schulämtern ............................... 177

5.4

EntwicklungsBilanzen Im Schulamt (EBIS) ..................................... 181

5.5

Schulinspektion................................................................................. 188

5.6

Reorganisation der Schulverwaltung vor dem Hintergrund erneuter Einsparvorgaben ............................................................................... 198

Inhaltsverzeichnis

IX

5.6.1 Aufnahme der Schuldenbremse in die Hessische Verfassung ..... 198 5.6.2 Einrichtung des Landesschulamts ................................................ 201 5.6.3 Abwicklung des Landesschulamts und Einrichtung der Lehrkräfteakademie ..................................................................... 209 5.7 Zwischenfazit und Bewertung unter Einbeziehung der Educational Governance-Perspektive ................................................................... 214

6. Schlussbetrachtung............................................... 217 Quellen- und Literaturverzeichnis ............................ 223 Verzeichnis der herangezogenen Archivbestände ........................................ 223 Hessisches Hauptstaatsarchiv Wiesbaden ............................................... 223 Hessisches Staatsarchiv Darmstadt ......................................................... 223 Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen .................................... 223 Amtsblatt des Hessischen Kultusministeriums ............................................ 225 Staatsanzeiger für das Land Hessen ............................................................. 227 Presseinformationen des Hessischen Kultusministeriums ........................... 227 Regierungsprogramme und Koalitionsvereinbarungen ................................ 230 Sekundärliteratur .......................................................................................... 231 Sonstiges ...................................................................................................... 259

Abkürzungsverzeichnis a.a.O. ABl. Abs. a.D. ADO AfL Anm. Art. Bd. BMBF BRD BVerfG BVerwG bzw. ca. CDU DDR ders./dies. DGBV d. h. DIPF Diss. DJT Drucks. EBIS ebd. e. V. f., ff. FAZ FDP FR GEW GFPF GG GHR GmbH GVBl. HeLP

am angegebenen Ort Amtsblatt des Hessischen Kultusministeriums Absatz außer Dienst Allgemeine Dienstordnung Amt für Lehrerbildung Anmerkung Artikel Band Bundesministerium für Bildung und Forschung Bundesrepublik Deutschland Bundesverfassungsgericht Bundesverwaltungsgericht beziehungsweise circa Christlich Demokratische Union Deutschlands Deutsche Demokratische Republik derselbe/dieselbe(n) Deutsche Gesellschaft für Bildungsverwaltung e. V. das heißt Deutsches Institut für Internationale Pädagogische Forschung Dissertation Deutscher Juristentag Drucksachen (Hessischer Landtag) EntwicklungsBilanzen Im Schulamt ebenda eingetragener Verein folgend(e) Frankfurter Allgemeine Zeitung Freie Demokratische Partei Frankfurter Rundschau Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft Gesellschaft zur Förderung Pädagogischer Forschung e. V. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland Grund-, Haupt- und Realschulen Gesellschaft mit beschränkter Haftung Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen Hessisches Landesinstitut für Pädagogik

XII HHStAW HIBS HILF HKM HLZ HQB Hrsg. HSchG HStAD IGLU IQ KMK KPA KSD

LABI LSA NPM NVS OECD o. J. o. S. ÖTV PädF PEB PISA PlPr. RASCH RdJB S. SchVG SchVwOrgRG Sp. SPD SPÖ StAnz. TIMSS

Abkürzungsverzeichnis Hessisches Hauptstaatsarchiv Wiesbaden Hessisches Institut für Bildungsplanung und Schulentwicklung Hessisches Institut für Lehrerfortbildung Hessisches Kultusministerium Hessische Lehrerzeitung Hessischer Qualitätsrahmen für das Bildungsmanagement Herausgeber Hessisches Schulgesetz Hessisches Staatsarchiv Darmstadt Internationale Grundschul-Lese-Untersuchung Institut für Qualitätsentwicklung Kultusministerkonferenz Kulturpolitischer Ausschuss (Hessischer Landtag) Konferenz der Schulräte der Bundesrepublik Deutschland/Konferenz der Schulaufsichtsbeamten Deutschlands/Konferenz der Schulaufsicht in der Bundesrepublik Deutschland Landesbildstelle Landesschulamt New Public Management Neue Verwaltungssteuerung Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung ohne Jahr ohne Seite Gewerkschaft öffentliche Dienste, Transport und Verkehr Pädagogische Führung (Zeitschrift) Pädagogische EntwicklungsBilanzen Programme for International Student Assessment Plenarprotokoll (Hessischer Landtag) Regionales Aktionsprogramm für Schulentwicklung Recht der Jugend und des Bildungswesens (Zeitschrift) Seite Schulverwaltungsgesetz Schulverwaltungsorganisationsstrukturreformgesetz Spalte Sozialdemokratische Partei Deutschlands Sozialdemokratische Partei Österreichs Staatsanzeiger für das Land Hessen Trends in International Mathematics and Science Study

Abkürzungsverzeichnis u. a. u. ä. u.U. VBE Verf. vgl. WPB z. B. ZBV ZfPäd zugl.

und andere, unter anderem und ähnliches unter Umständen Verband Bildung und Erziehung Verfasser vergleiche Westermanns Pädagogische Beiträge (Zeitschrift) zum Beispiel Zeitschrift für Bildungsverwaltung Zeitschrift für Pädagogik zugleich

XIII

1. Einleitung 1.1 Einführung, Fragestellung und methodisches Vorgehen Seit den frühen 1990er Jahren gewann das Konzept der eigenverantwortlichen Schule1 in der Bundesrepublik Deutschland zunehmend an Bedeutung. Bundesweit wurden seither Modelle zur Erweiterung der schulischen Selbständigkeit entwickelt, erprobt und schulgesetzlich kodifiziert.2 Gefordert wurde in diesem Zusammenhang auch eine korrespondierende Reform der Schulaufsicht. So betonte beispielsweise Maritzen, „daß Gestaltungsautonomie der Einzelschule bildungspolitisch nur zu legitimieren ist in einem Gesamtpaket von Systemveränderung, das auch Bildungsverwaltungen und Unterstützungssysteme einschließt“ 3. Die Rolle der Schulaufsicht im Konzept der eigenverantwortlichen Schule stand vor diesem Hintergrund in den vergangenen zweieinhalb Jahrzehnten immer wieder in der wissenschaftlichen und schulpolitischen Diskussion. Innerhalb dieser positionierte sich der Schulpädagoge Horst Hensel wie folgt: „Die staatliche Schulaufsicht erlischt. Die Aufsichtsbehörden entfallen, das Aufsichtspersonal 1

2

3

Der in der schulpolitischen Diskussion populäre Begriff „Schulautonomie“ ist höchst umstritten und wird insbesondere aus schulrechtlicher Perspektive abgelehnt. Schulische „Autonomie“ ist schon allein aus verfassungsrechtlichen Gründen ausgeschlossen, da sich aus Art. 7 Abs. 1 GG eindeutig ergibt, dass das gesamte Schulwesen unter der Aufsicht des Staates steht. Die Gewährung von Entscheidungsbefugnissen darf folglich nicht dazu führen, dass eine Institution entsteht, die tatsächlich „autonom“, also unabhängig von anderen Entscheidungsträgern ist. Avenarius plädiert für die Verwendung des Begriffs „Selbstverwaltung“ (Avenarius, Hermann: Autonomie der Schule – die Losung hat Konjunktur. Anmerkungen eines Experten zur Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz. In: Gesamtschulkontakte, 17 (1994) 3-4, S. 23-24 [hier S. 23]). Laut Bott sollte weder von autonomer noch von selbständiger Schule, sondern nur von selbständigerer Schule gesprochen werden (vgl. Bott, Wolfgang: Grenzen der Selbstständigkeit von Schule. Schulautonomie ist verfassungswidrig, zusätzliche Entscheidungskompetenzen einer Schule sind zulässig. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 14 (2009) 6, S. 190-191 [hier S. 191]). Bei der Erstellung des „Bildungsberichts für Deutschland“ wurden alle 16 Bundesländer nach ihren aktuellen bildungspolitischen Schwerpunktsetzungen befragt. 12 Länder traten für eine Stärkung der Eigenverantwortung der Schule ein, drei Länder hatten in ihrem schulrechtlichen Handeln ebenfalls schon entsprechende Schwerpunkte gesetzt, nur das Saarland zeigte keine entsprechenden Bestrebungen; vgl. Avenarius, Hermann u. a.: Bildungsbericht für Deutschland. Erste Befunde. Opladen 2003: Leske + Budrich, S. 274-280; zu den schulrechtlichen Regelungen der einzelnen Bundesländer zur erweiterten Selbständigkeit vgl. Avenarius, Hermann/Kimmig, Thomas/Rürup, Matthias: Die rechtlichen Regelungen der Länder in der Bundesrepublik Deutschland zur erweiterten Selbstständigkeit der Schule. Eine Bestandsaufnahme. Berlin 2003: Berliner Wissenschafts-Verlag (Bildung in neuer Verfassung 1). Maritzen, Norbert: Schule zwischen Staat und Markt? Für kritische Genauigkeit beim Reden über Schulautonomie – eine Antwort auf Frank-Olaf Radtke. In: Brüsemeister, Thomas/Eubel, Klaus-Dieter (Hrsg.): Zur Modernisierung der Schule. Leitideen – Konzepte – Akteure. Ein Überblick. Bielefeld 2003: transcript, S. 138-145 [hier S. 141].

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 S. Wieth, Educational Governance in historischer Perspektive, Organisation und Pädagogik 28, https://doi.org/10.1007/978-3-658-28660-6_1

2

Einleitung

unterrichtet wieder.“4 Abgesehen von einigen wenigen solcher Extrempositionen wurde niemals ernsthaft in Zweifel gezogen, dass die staatliche Schulaufsicht auch nötig ist, wenn Schulen selbständiger werden. Keine Gesellschaft kann komplett auf Aufsichts- und Beschwerdeinstanzen verzichten. Schulische Selbständigkeit bedeutet folglich nicht Freiheit von Aufsicht und darf dies auch aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht. Auch wenn es im ersten Moment paradox klingt, ist es mittlerweile sogar weitgehend Konsens, dass die staatliche Schulaufsicht umso wichtiger wird, je selbständiger die Schulen werden. Der Erziehungswissenschaftler Hans-Günter Rolff bringt dies auf den Punkt: „In dem Maße, wie Einzelschulen mehr Gestaltungsautonomie erhalten und nutzen, werden die Steuerungsprobleme des Gesamtsystems des Schulwesens desto prekärer. Auseinanderentwicklung der Schulen und Schulformen ist ebenso zu befürchten wie eine Beliebigkeit der Inhalte“5. An anderer Stelle wird Rolff sogar noch deutlicher, wenn er gemeinsam mit Burkard warnt: „Schlichte Deregulation ohne staatliche Sicherung der Vergleichbarkeit käme vermutlich einem ‚schulpolitischen Manchester-Liberalismus‘ gleich: Die Qualität der Schulen würde sich auseinanderentwickeln und die Ungleichheit würde steigen. Wir gehen deshalb davon aus, daß auf Formen staatlicher Schulaufsicht nicht verzichtet werden kann und sollte.“6 Dem Schulpädagogen Heinz S. Rosenbusch zufolge würde die Schulaufsicht durch die mit der Erweiterung der schulischen Selbständigkeit einhergehenden wachsenden Ergebnis- und Kontrollorientierung sogar neu aufgewertet werden.7 Dem stimmt auch Vogelsang zu, wenn er feststellt: „Schulaufsicht wird bei weitgehend selbstverwalteten Schulen also keineswegs überflüssig, sondern die Anforderungen an sie werden steigen.“8 Nachdem die Schulaufsicht lange Zeit als „gottgegeben“9 hingenommen worden war, steht sie seit einigen Jahren vor der Herausforderung, ihre Organisations4

5

6

7

8

9

Hensel, Horst: Die Autonome Öffentliche Schule. Das Modell des neuen Schulsystems. Lichtenau 1995: AOL-Verlag, München 1995: Lexika-Verlag (KulturSozialManagement), S. 12. Rolff, Hans-Günter: Selbstorganisation, Gesamtsystemsteuerung und Koppelungsprobleme. In: Risse, Erika/Schmidt, Hans-Joachim (Hrsg.): Von der Bildungsplanung zur Schulentwicklung. Rainer Brockmeyer zu Ehren. Neuwied, Kriftel/Taunus 1999: Luchterhand, S. 63-72 [hier S. 63] (Beiträge zur Schulentwicklung). Burkard, Christoph/Rolff, Hans-Günter: Steuerleute auf neuem Kurs? Funktionen und Perspektiven der Schulaufsicht für die Schulentwicklung. In: Rolff, Hans-Günter u. a. (Hrsg.): Jahrbuch der Schulentwicklung. Daten, Beispiele und Perspektiven. Bd. 8. Weinheim, München 1994: Juventa, S. 205-265 [hier S. 206]. Vgl. Rosenbusch, Heinz S.: Organisationspädagogik der Schule. Grundlagen pädagogischen Führungshandelns. München, Neuwied 2005b: Luchterhand (Wissen & Praxis Bildungsmanagement 2), S. 89. Vogelsang, Heinz: Schulaufsicht zwischen Bürokratie und Pädagogik. In: Forum E, 48 (1995b) 5, S. 16-21 [hier S. 17]. Vogelsang, Heinz: Die Organisation der Schulaufsicht und ihr Auftrag an die Bildungspolitik. In: Schulverwaltung. Niedersachsen, 5 (1995a) 1, S. 8-12 [hier S. 8].

Einleitung

3

strukturen und Arbeitsabläufe entsprechend den Anforderungen an eine zeitgemäße pädagogische Dienstleistungs- und Aufsichtsbehörde anzupassen. Entscheidungskompetenzen sollen nach unten verlagert, Verwaltungsabläufe gestrafft und Hierarchien abgebaut werden. Der Trend, der sich in den vergangenen Jahren abzeichnet, ist die Entwicklung der Schulaufsicht zu einer auf Evaluation, Beratung und Unterstützung der Einzelschule gerichteten Qualitätsagentur, einhergehend mit der Modernisierung schulaufsichtlicher Steuerungs- und Unterstützungsinstrumente. Die Leitlinie dieser Veränderung wird aus der Einsicht gewonnen, dass Schulentwicklung weder hierarchisch vermittelt noch zentral gelenkt werden kann und dass die Entwicklung schulischer Selbständigkeit andere Formen der Aufsicht erfordert. Nicht mehr Hierarchie, Weisung und Genehmigung sollen das Verhältnis zwischen Schulverwaltung und Schule dominieren, sondern Unterstützung, Beratung und Überzeugung.10 Trotz der besonderen Relevanz und hohen Aktualität dieses Themenfeldes wurden die unterschiedlichen Reformmodelle und Umsteuerungsstrategien in den einzelnen Bundesländern bisher kaum untersucht. Diese Lücke soll die vorliegende Arbeit für das Bundesland Hessen schließen. Die Konzentration auf die Entwicklung in einem Bundesland ist geboten, da das Schulrecht in Deutschland in erster Linie Landesrecht ist und somit teilweise deutliche Abweichungen in den schulrechtlichen Bestimmungen zwischen den 16 Bundesländern bestehen. Aufgrund weitreichender rechtlicher und struktureller Unterschiede in der Organisation der Schulaufsichtsbehörden sind Vergleiche oder gar die schlichte Übertragung von Modellen zwischen den Bundesländern kaum möglich. Die Wahl Hessens als Untersuchungsschwerpunkt erfolgte, da dieses Bundesland – wie Hepp und Weinacht zutreffend feststellen – innerhalb des schulischen Autonomisierungsprozesses die „Rolle des bundesweiten Vorreiters und Beispielgebers“11 übernahm und damit auch als eines der ersten Bundesländer eine korrespondierende Reform der Schulaufsicht einleitete. Auch der Schulrechtler Hermann Avenarius betont die „Vorreiterrolle“12 Hessens bei der Entwicklung der selbständigen Schule. Diese Einschätzung wurde mittlerweile auch empirisch bestätigt. Der Schulforscher Matthias Rürup untersuchte die Verbreitung von „Schulautonomie“ in der Bundesrepublik Deutschland im Ländervergleich und bereitete dazu die schulautonomiebezogenen Änderungen des Schulrechts 10

11

12

Vgl. Schratz, Michael: Autonomie und Schulaufsicht – ein Widerspruch? In: schul-management, 24 (1993) 4, S. 8-15 [hier S. 12 f.]. Hepp, Gerd F./Weinacht, Paul-Ludwig: Wie viel Selbständigkeit brauchen Schulen? Hessens Schulpolitik der 90er-Jahre im Visier politikwissenschaftlicher Forschung. In: ZBV, 20 (2004) 1, S. 56-77 [hier S. 58]. Avenarius, Hermann: Veränderte Rolle der Schulaufsicht – Schulen an ihren selbstgesetzten Zielen messen! Unterstützung und Beratung bei der Entwicklung eines eigenständigen pädagogischen Profils. In: Schulverwaltung. Hessen, 4 (2000) 7-8, S. 148-152 [hier S. 148].

4

Einleitung

quantitativ auf. Bezogen auf die länderspezifischen Verbreitungsverläufe zählte er Hessen zur Gruppe der Pionierstaaten und bezeichnete es ebenfalls als „Vorreiter von ‚Schulautonomie‘“13. Mit dem Inkrafttreten des Schulgesetzes im Jahr 1993 und dessen Novellierung 1997 erhielten die Schulen in Hessen erhebliche Gestaltungsspielräume in pädagogischer, administrativer und finanzieller Sicht. Gleichzeitig forcierte die rotgrüne Landesregierung eine inhaltliche und organisatorische Reform der Schulaufsicht. Übergreifendes Ziel war dabei, die Voraussetzungen für mehr Schulnähe in der Verwaltung zu schaffen und die Beratungs- und Unterstützungsfunktion der Schulaufsicht zu stärken. Auch nach dem Regierungswechsel im Jahr 1999 waren die Erhöhung der schulischen Selbständigkeit und die Modernisierung der Schulaufsicht Teil der bildungspolitischen Programmatik der Nachfolgeregierungen.14 Dass die Frage nach der äußeren Struktur und inneren Funktionsweise der Schulverwaltung auch weiterhin ein hochaktuelles und politisch brisantes Thema ist, zeigten jüngst die Diskussionen um die Einrichtung des Landesschulamtes im Jahr 2013 und seiner Abwicklung 2015. Die vorliegende Arbeit untersucht die beschriebenen Umbau- und Veränderungsprozesse innerhalb der hessischen Schulaufsicht. Inhaltlicher Schwerpunkt wird der Zeitraum von 1992 bis 2015 sein. Im Jahr 1992 wurde der beschriebene Reformprozess durch die Verabschiedung des Hessischen Schulgesetzes eingeleitet. Das Jahr 2015 markiert mit der Auflösung des Landesschulamtes die letzte einschneidende Strukturveränderung innerhalb der Schulverwaltung und bietet sich deshalb als Endpunkt der Arbeit an. Untersucht werden soll, welche inhaltlichen und organisatorischen Veränderungen eingeleitet wurden, um das Ziel der Neuausrichtung der Schulaufsicht zu einer primär auf Beratung und Unterstützung der Einzelschule ausgerichteten Instanz zu erreichen, und inwiefern sich die Programmatik bzw. der bildungspolitische Anspruch hinsichtlich der Reform (beispielsweise ausgelöst durch Regierungswechsel) verändert hat. Darüber hinaus soll ein Einblick gewonnen werden, wie Reformen der Organisationsstruktur von Schulverwaltungsbehörden vorbereitet, umgesetzt und evaluiert werden, welche Steuerungsmaßnahmen ergriffen wurden, welche Konsequenzen die Übertragung von Kompetenzen auf die Einzelschule sowie 13

14

Rürup, Matthias: Innovationswege im deutschen Bildungssystem. Die Verbreitung der Idee „Schulautonomie“ im Ländervergleich. Wiesbaden 2007: VS Verlag für Sozialwissenschaften (Educational Governance 4), S. 292. Vgl. CDU Hessen/BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Hessen: Verlässlich gestalten – Perspektiven eröffnen. Hessen 2014 bis 2019. Koalitionsvertrag zwischen der CDU Hessen und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Hessen für die 19. Wahlperiode des Hessischen Landtags 2014-2019. URL: http://www.gruene-hessen.de/partei/files/2014/02/HE_Koalitionsvertrag_2014-2018_final.pdf [Zugriff: 12.02.2016], S. 36.

Einleitung

5

innerhalb der Behördenordnung haben und welche Probleme bzw. Fehlleistungen dabei auftreten können. Im Gegensatz zu einer ausschließlich historisch-deskriptiven Betrachtungsweise geht es im Rahmen der vorliegenden Arbeit jedoch nicht nur um die kausale Rekonstruktion eines singulären historischen Prozesses, sondern um die Identifikation verallgemeinerbarer sozialer Mechanismen und Regelungsstrukturen, die bei der Vorbereitung und Umsetzung der untersuchten Schulverwaltungsreform politisch wirksam geworden sind. Die verschiedenen Akteursebenen, die zwischen ihnen bestehenden Interdependenzen sowie Formen der Handlungskoordination werden einer genaueren Betrachtung unterzogen, und es wird geprüft, welche Auswirkungen diese auf den Organisationsreformprozess hatten. Die vorliegende Untersuchung unterscheidet sich von den bereits veröffentlichten Arbeiten dadurch, dass erstmals die zur Verfügung stehenden Quellen sowie die Forschungsliteratur einer Gesamtbetrachtung unterzogen und ausgewertet werden. Es ist zu erwarten, dass damit sowohl eine höhere Informationsdichte erreicht wird, als auch bisher unbekannte Detailinformationen zum Themenfeld offengelegt werden. Diese Informationen werden bezogen auf ihre Relevanz beurteilt, systematisiert, in ihren jeweiligen Kontext eingeordnet und geprüft. Ein solches Vorgehen erscheint notwendig, da viele Arbeiten zur hessischen Schulaufsicht in diesem Bereich Mängel aufweisen, das Themenfeld nur oberflächlich behandeln und Ausführungen nicht bzw. nicht hinreichend durch Quellen sowie die einschlägige Forschungsliteratur belegt werden. Die vorliegenden Arbeiten zur Schulaufsicht in Hessen – so verdienstvoll viele dieser Untersuchungen auch sein mögen – sind zudem gekennzeichnet durch eine vorrangig deskriptive Darstellung der historischen Entwicklung der Schulverwaltung in Hessen und scheinen für sich selbst zu stehen. Es fehlt diesen Arbeiten an einer umfassenderen theoretischen Bezugnahme, die es ermöglicht, aus der Entwicklung in Hessen verallgemeinerbare Aussagen abzuleiten. Dies versucht die vorliegende Arbeit durch den Rückgriff auf zentrale Analysekategorien der Educational Governance-Forschung.15 Eine Herausforderung für die Bildungsforschung ist die Untersuchung des institutionellen Wandels im Bildungswesen.16 Benötigt werden hierbei theoretische Konzepte, auf deren Basis institutioneller Wandel empirisch beschrieben, analysiert und kritisch reflektiert werden kann. Einen solchen theoretischen Zugang zum Untersuchungsfeld bietet die Educational Governance-Forschung. Ziel der 15 16

Vgl. Kapitel 1.4. Vgl. Gördel, Bettina-Maria: Verwaltungstypen und Verwaltungsleitbilder. Idealtypische Konzepte zur kritischen Analyse des institutionellen Wandels in den Landesschulverwaltungen. In: Hermstein, Björn/Berkemeyer, Nils/Manitius, Veronika (Hrsg.): Institutioneller Wandel im Bildungswesen. Facetten, Analysen und Kritik. Weinheim, Basel 2016: Beltz Juventa, S. 91-111 [hier S. 91] (Institutionenforschung im Bildungsbereich).

6

Einleitung

Educational Governance-Forschung ist es, Regelungsstrukturen im Bildungsbereich zu analysieren und ihre Auswirkungen auf die Leistungsstrukturen zu erfassen, um so Gestaltungsmöglichkeiten aufzuzeigen. In dieser Forschungsrichtung sind die Erhebungseinheiten individuelle oder kollektive Akteure, also beispielsweise Schüler17, Lehrer oder Mitarbeiter der Schulverwaltung. Diese Akteure lassen sich befragen, man kann ihr Handeln beobachten und die von ihnen hergestellten Dokumente untersuchen, um Informationen über ihre Ziele sowie ihre Handlungs- und Steuerungsstrategien zu erhalten.18 Eine direkte Beobachtung der Reform der hessischen Schulverwaltung bezogen auf den Untersuchungszeitraum ist retrospektiv nicht möglich. Eine Befragung der an der Reform beteiligten Akteure wäre zwar prinzipiell denkbar, jedoch mit einer Reihe methodischer Schwierigkeiten verbunden, wie der Eingrenzung des Befragungskreises, dem teilweise großen zeitlichen Abstand zu den Ereignissen oder dem Umgang mit personellen Fluktuationen. Immer dann, wenn kein direkter Zugang zum Forschungsgegenstand auf der Grundlage von Beobachtungen, Befragungen oder Messen möglich ist, stellt laut Mayring die Dokumentenanalyse den bevorzugten Untersuchungsplan dar.19 Die sozialwissenschaftliche Dokumentenanalyse wurde aus der Quellenanalyse der Geschichtswissenschaft entwickelt und wird vor allem dann eingesetzt, wenn zurückliegende, historische Ereignisse untersucht werden.20 Auf diese Methode der sozialwissenschaftlichen Forschung wird in der vorliegenden Untersuchung zurückgegriffen, um die Reform der hessischen Schulverwaltung zu rekonstruieren und zu interpretieren. Dabei werden der Definition von Salheiser folgend unter dem Begriff „Dokumente“ alle Daten verstanden, „die in schriftlicher Form als Texte vorliegen [und] nicht zu Forschungszwecken und ohne die Beteiligung oder Intervention der Forschenden entstanden sind.“21

17

18

19

20

21

Im Folgenden wird aus Gründen der Übersichtlichkeit und Einfachheit das grammatikalische Maskulinum verwendet. Mit der männlichen Form von Amts- und Personenbezeichnungen sind Frauen ebenso gemeint. Vgl. Kussau, Jürgen/Brüsemeister, Thomas: Educational Governance: Zur Analyse der Handlungskoordination im Mehrebenensystem der Schule. In: Altrichter, Herbert/Brüsemeister, Thomas/Wissinger, Jochen (Hrsg.): Educational Governance. Handlungskoordination und Steuerung im Bildungssystem. Wiesbaden 2007: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 15-54 [hier S. 26] (Educational Governance 1). Vgl. Mayring, Philipp: Einführung in die qualitative Sozialforschung. Eine Anleitung zu qualitativem Denken. Weinheim, Basel 2016: Beltz, S. 49. Im Unterschied zur sozialwissenschaftlichen Dokumentenanalyse steht in der Geschichtswissenschaft meist eine narrativ-deskriptive bzw. philologisch-hermeneutische Quellenarbeit im Mittelpunkt (vgl. Salheiser, Axel: Natürliche Daten: Dokumente. In: Baur, Nina/Blasius, Jörg (Hrsg.): Handbuch Methoden der empirischen Sozialforschung. Wiesbaden 2014: Springer VS, S. 813-827 [hier S. 814]). A.a.O., S. 813.

Einleitung

7

Bei der Dokumentenanalyse wird entsprechend der Fragestellung eine Quellenauswahl getroffen, die alle für die Beantwortung der Forschungsfrage relevanten Dokumente umfassen sollte. Diese Materialvielfalt stellt einen Hauptvorteil der Methode dar. So kann Material erschlossen werden, das in Methoden wie Testoder Verhaltensbeobachtungen nicht erfasst werden kann. Ein weiterer Vorteil ergibt sich daraus, dass es sich bei der Dokumentenanalyse um eine nicht-reaktive Erhebungsmethode handelt. Die Daten bestehen bereits und müssen nicht eigens durch Tests oder Beobachtungen erfasst werden. Daher unterliegen die Daten weniger Fehlerquellen als bei anderen Erhebungsmethoden.22 Die außerwissenschaftliche Herkunft der Daten ist jedoch mit der Notwendigkeit verknüpft, die Validität der Datenbasis zu kontrollieren. Eine Dokumentenanalyse kann sich niemals allein auf die Dokumenteninhalte berufen, sondern muss mit einer Rekonstruktion des Entstehungs- und Nutzungskontextes des jeweiligen Dokuments einhergehen.23 Grundsätzlich gilt, dass kein Dokument den Anspruch auf Objektivität erheben kann. Jede Wiedergabe von Sachverhalten stellt einen Konstruktionsprozess dar und bildet einen der Intention des Autors entsprechend gefilterten und subjektiv gefärbten Ausschnitt sozialer Realität ab.24 Außerdem kann die Dokumentenanalyse lediglich Aussagen über die ideelle Dimension einer Organisation ermöglichen, nicht jedoch über die konkreten Praktiken der Akteure. Dieser Aspekt ist zu betonen, da er für den Bereich der Organisationsforschung von besonderer Relevanz ist.25 Laut Mayring seien für den Erkenntniswert von Dokumenten insgesamt sechs Kriterien entscheidend. Neben der Art des Dokuments (Akte, Zeitungsbericht usw.) sollten ebenso seine äußeren (Material und Zustand des Dokuments) und inneren Merkmale (sein Inhalt) beachtet werden. Von Relevanz seien darüber hinaus die Intendiertheit des Dokuments, seine zeitliche, räumliche und soziale Nähe zum Gegenstand, über den es berichtet, und schließlich seine Herkunft (Fundort, Überlieferung).26 Diese Maßgaben sagen jedoch wenig aus über das genaue Vorgehen bei einer Dokumentenanalyse. Ein methodisches Problem besteht darin, dass die Dokumentenanalyse bis heute gekennzeichnet ist durch unterschiedliche, vage Angaben zur 22

23 24 25

26

Vgl. Unger, Claudia: Wettbewerbssteuerung im Primarschulbereich. Vergleichende Fallanalysen. Wiesbaden 2015: Springer VS, S. 120; vgl. Mayring 2016, S. 47; vgl. Salheiser 2014, S. 816. Vgl. Salheiser 2014, S. 816. Vgl. a.a.O., S. 819. Vgl. Koch, Sascha: Qualitative Inhaltsanalyse als Methode der organisationspädagogischen Forschung – Erkenntnispotenziale und ‑grenzen. In: Göhlich, Michael u.a. (Hrsg.): Organisation und Methode. Beiträge der Kommission Organisationspädagogik. Wiesbaden 2016: Springer VS, S. 27-39 [hier S. 35] (Organisation und Pädagogik 19). Vgl. Mayring 2016, S. 48.

8

Einleitung

Vorgehensweise. Eine grundlegende Orientierung bietet in diesem Zusammenhang Mayring selbst, demzufolge eine Dokumentenanalyse in vier Arbeitsschritten durchzuführen sei. Zunächst ist die Fragestellung zu klären. Im Anschluss werden die Dokumente gesammelt. In diesem Zusammenhang muss festgelegt werden, was als Dokument gelten soll. Im dritten Arbeitsschritt erfolgt eine ausführliche Quellenkritik nach den oben genannten Kriterien und abschließend wird im vierten Schritt das Ausgangsmaterial mittels einer Analysetechnik interpretiert.27 Insbesondere hinsichtlich des vierten Arbeitsschrittes, der Interpretation des Ausgangsmaterials, gibt es jedoch ganz unterschiedliche Möglichkeiten des Vorgehens. Ballstaedt unterscheidet in diesem Zusammenhang drei Varianten: Erstens die interpretative Auswertung, zweitens die inhaltsanalytische Auswertung und drittens die aggregationsanalytische Auswertung.28 Entscheidend dafür, welche Variante gewählt wird, ist vor allem, in welcher Struktur und in welchem Umfang die Dokumente vorliegen. So kann beispielsweise im Fall der massenhaften Verfügbarkeit interner Dokumente aus Verwaltungsorganisationen eine quantitative Analyse sinnvoll sein. Hingegen dürften bei einzelnen, unter Umständen sogar nur fragmentarischen Dokumenten qualitative, d.h. hermeneutische bzw. interpretative und inhaltsanalytische Verfahren angemessen sein. 29 Laut Ballstaedt ist bei Vorliegen einer Kollektion sehr disparater Dokumente ein interpretatives Vorgehen die einzige Möglichkeit einer Auswertung.30 Bei interpretativen Verfahren werden die Dokumente aufgrund theoretischer Annahmen und unter speziellen Fragestellungen direkt gedeutet. Interpretative Verfahren haben in der Hermeneutik als Verstehenslehre von Texten eine lange Tradition. Bei neueren Ansätzen einer sozialwissenschaftlichen Hermeneutik ist das Bemühen vorhanden, der interpretativen Auswertung nachvollziehbare Regeln zugrunde zu legen. Meist handelt es sich jedoch um recht allgemeine Anweisungen.

27

28

29 30

Vgl. a.a.O., S. 48 f.; Schratz, Iby und Radnitzky empfehlen ein ganz ähnliches Vorgehen bei der Dokumentenanalyse: Auf Grundlage der Fragestellung erfolgt die Auswahl der Dokumente, danach werden die Dokumente analysiert und interpretiert und abschließend werden Konsequenzen für die weitere Vorgehensweise im Hinblick auf die gewählte Fragestellung gezogen (vgl. Schratz, Michael/Iby, Manfred/Radnitzky, Edwin: Qualitätsentwicklung. Verfahren, Methoden, Instrumente. Weinheim, Basel 2011: Beltz (Basis-Bibliothek Schulleitung), S. 188 f.). Vgl. Ballstaedt, Steffen-Peter: Zur Dokumentenanalyse in der biographischen Forschung. In: Jüttemann, Gerd/Thomae, Hans (Hrsg.): Biographie und Psychologie. Berlin, Heidelberg 1987: Springer, S. 203-214 [hier S. 208 ff.]. Vgl. Salheiser 2014, S. 815. Vgl. Ballstaedt 1987, S. 209.

Einleitung

9

Die Einhaltung folgender Maßgaben hält Ballstaedt bei jeder interpretativen Auswertung für unverzichtbar: 1. Die explizite Darstellung des theoretischen Interpretationsrahmens, 2. das mehrfache Durcharbeiten der Dokumente unter jeweils anderen Fragen und Perspektiven, 3. die Durchführung von Falsifikationsproben, 4. der Beleg der interpretativen Folgerung mit den Textstellen, aus denen sie abgeleitet wurde, 5. die Überprüfung der Konsistenz und Stimmigkeit der erarbeiteten Interpretation, 6. die Durchführung von Gültigkeitsprüfungen.31 Das im Rahmen der vorliegenden Arbeit zu untersuchende Forschungsfeld wird durch die Auswertung verschiedener Quellengattungen erschlossen. Wesentlicher Bezugspunkt und Grundlage der Betrachtung sind die bildungspolitischen Vorgaben der jeweiligen hessischen Landesregierung, die u. a. der jeweils gültigen Fassung des hessischen Schulgesetzes zu entnehmen sind. Von besonderer Relevanz sind in diesem Zusammenhang Dokumente des Hessischen Landtags als dem politischen Organ, das die Leitlinien der Schulpolitik in Hessen und damit auch der Schulaufsicht vorgibt. Im Rahmen von Gesetzesinitiativen, Anhörungen, Regierungserklärungen sowie Kleinen und Großen Anfragen von Abgeordneten werden regelmäßig Fragen zur äußeren Struktur und inneren Funktionsweise der Schulaufsicht diskutiert. Aus diesem Grund erfolgt die Auswertung von Plenarprotokollen, Landtagsdrucksachen, Ausschussvorlagen sowie stenografischen Berichten von Sitzungen des Kulturpolitischen Ausschusses. In die Untersuchung einbezogen werden außerdem Wahlprogramme, Koalitionsvereinbarungen bzw. Regierungsprogramme, Dokumente bildungspolitischer Akteure wie der GEW oder der KSD sowie amtliche Dokumente wie das Gesetz- und Verordnungsblatt, das Amtsblatt des HKM und der Staatsanzeiger. In der vorliegenden Arbeit wird darüber hinaus erstmals das für die Schulaufsicht in Hessen zur Verfügung stehende Archivmaterial einbezogen. Die im Hessischen Hauptstaatsarchiv in Wiesbaden befindlichen Ministerialakten, die Akten der Regierungspräsidien sowie die der entsprechend ihrer Sprengelzugehörigkeit auf die drei Staatsarchive verteilten Schulamtsakten wurden bisher bezogen auf die Schulaufsicht in keiner Weise wissenschaftlich untersucht. Festzuhalten ist jedoch, dass die Aktenlage insgesamt 31

Vgl. ebd.

10

Einleitung

durch eine nur lückenhafte Überlieferung mit Schlaglichtern auf bestimmte Bereiche gekennzeichnet ist. Dies umso mehr, je niedriger die Organisationsebene ist und je jünger die Akten sind. Die Arbeit gliedert sich in insgesamt sieben Hauptkapitel. Nach einführenden Bemerkungen wird im ersten Kapitel eine schulrechtliche Begriffsbestimmung des Terminus „Schulaufsicht“ vorgenommen. Es folgt die Darstellung der Quellenund Literaturlage sowie des Forschungsstandes und es werden zentrale Analysekategorien der Educational Governance-Forschung vorgestellt. Das zweite Kapitel gibt einen Überblick über die Entwicklung der Schulaufsicht in Hessen für den Zeitraum von 1945 bis 1991 und zeigt damit die Voraussetzungen auf, an denen die spätere Verwaltungsreform ansetzte. Den inhaltlichen Schwerpunkt der Arbeit bilden die Kapitel drei bis fünf. In diesen wird die durch das Schulgesetz von 1993 eingeleitete und in den folgenden Jahren etappenweise fortgeschriebene Schulverwaltungsreform in Hessen einer eingehenden Analyse unterzogen. Das sechste Kapitel fasst die zentralen Ergebnisse der Untersuchung zusammen und verweist auf Forschungsperspektiven. Abschließend werden die im Rahmen der Untersuchung herangezogene Literatur und die verwendeten Quellen aufgeführt.

1.2

Zum Begriff „Schulaufsicht“

„Das gesamte Schulwesen steht unter der Aufsicht des Staates“, heißt es in Art. 7 GG. Dieser Grundsatz wird in allen Landesverfassungen aufgegriffen und zum Teil weiter konkretisiert. So wird beispielsweise in der Verfassung des Landes Hessen in Art. 56 Abs. 1 betont: „Das Schulwesen ist Sache des Staates.“ Unter dem Begriff „Schulaufsicht“ ist nach geltender Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die „Gesamtheit der staatlichen Befugnisse zur Organisation, Planung, Leitung und Beaufsichtigung des Schulwesens“32 zu verstehen. Das Bundesverfassungsgericht formuliert dies ganz ähnlich: „Die Schulaufsicht im Sinne des Art. 7 Abs. 1 GG umfaßt die Befugnisse des Staates zur Planung und Organisation des Schulwesens mit dem Ziel, ein Schulsystem zu gewährleisten, das allen jungen Bürgern gemäß ihren Fähigkeiten die dem heutigen gesellschaftlichen Leben entsprechenden Bildungsmöglichkeiten eröffnet.“33 Mit diesem weiten Verständnis von Schulaufsicht ist jedoch nicht hinreichend geklärt, durch wen von Seiten des Staates die vorgenannten Aufgaben wahrzunehmen sind. Wichtige Anhaltspunkte liefert in diesem Zusammenhang die sogenannte „Wesentlichkeitslehre“. Durch höchstrichterliche Rechtsprechung des 32 33

BVerwG 47, 201. BVerfG 59, 360.

Einleitung

11

Bundesverfassungsgerichts hat sich der Grundsatz herausgebildet, dass alle „wesentlichen Entscheidungen“ im Schulwesen vom Parlament selbst durch formelles Gesetz getroffen werden müssen und nicht der Schulverwaltung überlassen werden dürfen.34 Die Anwendung der Wesentlichkeitstheorie bewirkte die Aufwertung der schulpolitischen Rolle des jeweiligen Landesparlaments auf Kosten der Kompetenzen der Schulverwaltung. Da die schulgesetzlichen Vorgaben zumeist recht allgemein gehalten sind, verfügt die Schulverwaltung dennoch über umfangreiche Handlungsspielräume, um die Schulentwicklung über Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften im Detail zu steuern. Schulaufsicht im engeren Sinne bezieht sich auf die von den Schulaufsichtsbehörden ausgeübte Überwachung der inneren und äußeren Schulangelegenheiten und umfasst im Wesentlichen drei Kernaufgaben: Die Fachaufsicht über die Schulen, die Dienstaufsicht über die Lehrkräfte und das sonstige pädagogische Personal sowie die Rechtsaufsicht über die Verwaltung und Unterhaltung der Schulen durch die Schulträger. Eine eindeutige Abgrenzung dieser drei Aufgabenbereiche ist jedoch nicht in jedem Fall möglich, da insbesondere fachaufsichtliche und dienstaufsichtliche Aktivitäten zusammenfallen können.35 Als Kernelement der Schulaufsicht wird traditionell die Fachaufsicht angesehen. Laut Heckel und Seipp ist sie der „eigentliche Wesenskern der Schulaufsicht“36. Die Fachaufsicht zielt auf die pädagogische Gestaltung der Schule und bietet den Schulaufsichtsbeamten den Rahmen, um vor Ort pädagogisch wirksam zu werden. So haben sie darüber zu wachen, dass Rechts- und Verwaltungsvorschriften eingehalten werden und dass Unterricht und Erziehung den fachlich-inhaltlichen und fachdidaktischen Anforderungen entsprechen. In diesem Zusammenhang sind die Schulaufsichtsbeamten auch berechtigt, Weisungen gegenüber Schulleitern und Lehrern zu erteilen. Als die „vorzügliche Aufgabe“37 der Fachaufsicht bezeichnet der Schuljurist Franz Köller die Beratung. Tatsächlich wurden in den Schulgesetzen fast aller Bundesländer inzwischen Regelungen aufgenommen, die den Beratungsauftrag der Schulaufsichtsbehörden gegenüber den Schulen festschreiben. In § 92 Abs. 2 des Hessischen Schulgesetzes wird Beratung beispielsweise eindeutig

34

35

36

37

Vgl. dazu Kapitel 2.3 in Avenarius, Hermann/Füssel, Hans-Peter: Schulrecht. Ein Handbuch für Praxis, Rechtsprechung und Wissenschaft. Kronach 2010: Carl Link. Für eine pragmatische Unterscheidung vgl. Hopf, Christel/Nevermann, Knut/Richter, Ingo: Schulaufsicht und Schule. Eine empirische Analyse der administrativen Bedingungen schulischer Erziehung. Stuttgart 1980: Klett-Cotta (Veröffentlichungen des Max-Planck-Instituts für Bildungsforschung), S. 46. Heckel, Hans/Seipp, Paul: Schulrechtskunde. Ein Handbuch für Lehrer, Eltern und Schulverwaltung. Ein Studienbuch für die Lehrerbildung. Neuwied, Berlin 1973: Luchterhand, S. 121. Köller, Franz: Reform der Schulaufsicht auf unterer und mittlerer Ebene. In: RdJB, 37 (1989) 4, S. 448-455 [hier S. 449].

12

Einleitung

dem Aufgabenbereich der Schulaufsicht zugeordnet.38 Gleichzeitig ist die Fachaufsicht der diskutabelste Bereich der Schulaufsicht. Der Kern des Problems liegt darin, dass sich das, was im Unterricht richtig und falsch ist, objektiv nur selten beweisen lässt. Dies stellt die Bewertung der Unterrichts- und Erziehungsarbeit von Lehrkräften durch die Schulaufsichtsbeamten vor erhebliche Probleme. So gab es immer wieder Bestrebungen, die staatliche Schulaufsicht auf eine reine Rechtsaufsicht zu beschränken.39 In der Konsequenz würde dies eine klare Verringerung der Eingriffsrechte der Schulaufsicht bedeuten, da Eingriffe in die Unterrichts- und Erziehungsarbeit nur noch bei Rechtsverstößen möglich wären. Kein Bundesland ist derartigen Vorschlägen jedoch bisher gefolgt. In den Schulgesetzen mehrerer Bundesländer ist die Fachaufsicht hingegen dahingehend eingeschränkt worden, dass Eingriffe der Schulaufsicht nur unter bestimmten Bedingungen möglich sind. Im Hessischen Schulgesetz heißt es beispielsweise in § 93 Abs. 3: „Pädagogische Bewertungen sowie unterrichtliche und erzieherische Entscheidungen und Maßnahmen kann sie [die Schulaufsichtsbehörde; Anm. des Verf.] nur aufheben, zu erneuter Entscheidung zurückverweisen und über sie dann erforderlichenfalls selbst entscheiden, wenn 1. wesentliche Verfahrens- und Rechtsvorschriften verletzt wurden, 2. von unrichtigen Voraussetzungen oder sachfremden Erwägungen ausgegangen wurde, 3. gegen allgemein anerkannte pädagogische Grundsätze oder Bewertungsmaßstäbe oder gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Schülerinnen und Schüler verstoßen wurde.“40 Ergänzt wird die Fachaufsicht durch die Dienstaufsicht. Diese zielt darauf, die verhaltensgerechte Einhaltung der dienstlichen Pflichten durch die Lehrer und das sonstige pädagogische Personal zu sichern. Nur wenn gegen geltende Rechtsvorschriften verstoßen wird, ist es der Schulaufsicht erlaubt, Weisungen zu erteilen oder Entscheidungen aufzuheben. Hinzu kommt die Rechtsaufsicht, die jedoch nicht unmittelbar auf die Einzelschule, sondern vielmehr auf die Schulträger gerichtet ist. Es handelt sich dabei um eine Rechtmäßigkeits-, nicht jedoch um eine Zweckmäßigkeitskontrolle. Nur

38

39

40

Vgl. Hessisches Schulgesetz in der Fassung vom 14. Juni 2005 (GVBl. I S. 441), zuletzt geändert durch Gesetz vom 24. März 2015 (GVBl. S. 118). Vgl. Deutscher Bildungsrat: Empfehlungen der Bildungskommission. Zur Reform von Organisation und Verwaltung im Bildungswesen. Teil 1: Verstärkte Selbständigkeit der Schule und Partizipation der Lehrer, Schüler und Eltern. Verabschiedet auf der 30. Sitzung der Bildungskommission am 23. Mai 1973 in Bonn. Bonn 1973, S. 125; vgl. Deutscher Juristentag: Schule im Rechtsstaat, Bd. I. Entwurf für ein Landesschulgesetz. Bericht der Kommission Schulrecht des Deutschen Juristentages. München 1981: Beck, S. 102. Hessisches Schulgesetz in der Fassung vom 14. Juni 2005 (GVBl. I S. 441), zuletzt geändert durch Gesetz vom 24. März 2015 (GVBl. S. 118).

Einleitung

13

wenn der Schulträger gegen geltendes Recht verstoßen hat, ist die Schulaufsicht ermächtigt, Maßnahmen zu ergreifen.41 Als einziges Amt in der öffentlichen Verwaltung Deutschlands ist die Vorbildung von Schulräten durch Verfassungsauftrag geregelt. Mit der Ausübung der Schulaufsicht sind fachlich vorgebildete, hauptamtlich tätige Beamte zu betrauen. Diese Qualifikationsbedingungen gehen auf Art. 144 der Weimarer Verfassung zurück und sind in zahlreichen Länderverfassungen oder Schulgesetzen verankert. In Art. 56 Abs. 1 Satz 3 der Hessischen Verfassung findet sich beispielsweise die Vorgabe, dass Schulaufsicht hauptamtlich durch Fachkräfte ausgeübt wird. Im Gegensatz zu den schulfachlichen Schulaufsichtsbeamten bestehen für die verwaltungsfachlichen Schulaufsichtsbeamten ebenso wie für die anderen in der Verwaltung der Schulaufsichtsbehörden tätigen Mitarbeiter keine spezifischen pädagogischen Qualifikationsanforderungen. Im föderalen System der BRD fällt die staatliche Schulaufsicht nach Art. 30 und Art. 70 GG in den Zuständigkeitsbereich der Bundesländer. Alle von ihnen verfügen über ein eigenes System von Schulaufsichtsbehörden. Unterschiede bestehen beispielsweise hinsichtlich der Stellung der Schulverwaltung innerhalb der allgemeinen Landesverwaltung, der Zuständigkeit für die verschiedenen Schularten sowie im grundlegenden Verwaltungsaufbau. Während Bayern, Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen noch immer über den in den Flächenstaaten traditionell dreistufigen Verwaltungsaufbau aus Ministerium, Regierungspräsidien bzw. Bezirksregierungen sowie Schulämtern verfügen, ist die Schulaufsicht in den meisten Bundesländern mittlerweile zweistufig organisiert. Zweistufige Modelle – bestehend aus dem Kultusministerium als oberste Schulaufsichtsbehörde und ihm nachgeordneten unteren Schulaufsichtsbehörden – finden sich in insgesamt neun Bundesländern, darunter auch Hessen. Im kleinen Saarland sowie in den Stadtstaaten Hamburg, Bremen und Berlin ist die Schulverwaltung sogar in nur einer einzigen Behörde konzentriert. Unabhängig von den Unterschieden im Behördenaufbau zwischen den einzelnen Bundesländern ist die formale Grundstruktur der Schulverwaltung einheitlich durch das bürokratische Element einer hierarchisch geordneten Ämterfolge mit definierten Zuständigkeiten bestimmt, wobei planende und gestaltende Aufgaben in erster Linie dem Ministerium vorbehalten sind.

41

Vgl. Avenarius/Füssel 2010, S. 187.

14

Einleitung

1.3 Forschungsstand und Literaturlage Verglichen mit anderen Themenfeldern war die wissenschaftliche Beschäftigung mit organisatorischen und institutionellen Fragestellungen innerhalb der Erziehungswissenschaft lange Zeit nur ein Randthema. Noch 1994 kam Gampe zu dem Ergebnis, dass es „ein Pädagogikproblem schlechthin“ sei, dass „alles, was mit Organisation, Verwaltung und Bürokratie zu tun hat, als ‚Antithema‘ angesehen wird.“42 Diese Tendenz betraf folglich auch die Schulaufsicht. „Der Schulrat, der sich in seiner Berufsposition zwischen Bürokratie und Pädagogik befindet, paßt in dieses Bild von der Unvereinbarkeit der Organisation und Erziehung“43, so Gampe. Die Schulverwaltung galt als vorgegeben und praktisch kaum beeinflussbar. Während Bereiche wie das Schulsystem, schulpädagogische Konzepte und methodische Überlegungen intensiv diskutiert wurden, wurde die staatliche Schulaufsicht hingenommen, wie sie war. Burkard stellte 1998 fest, dass das „wissenschaftliche, empirische Wissen über die Situation der Schulaufsicht in Deutschland […] erstaunlich gering“44 sei. An dieser Situation änderte sich auch in den darauffolgenden Jahren nur wenig. Im Jahr 2008 bezeichneten Brüsemeister und Newiadomsky die Schulverwaltung als Forschungsgebiet als „Terra incognita“ 45. Ihrer Ansicht nach habe es die empirische Bildungsforschung bisher weitgehend versäumt, die Umbildung der Schulverwaltung systematisch-empirisch zu begleiten. Wesentliche Aspekte des Verwaltungshandelns und seiner Organisationsstrukturen (z.B. Personalpolitik, Personalstrukturaufbau, Organisationsstrukturen) seien bislang kaum untersucht worden.46 Auch Laukart wies im Jahr 2009 auf den „Mangel an theoretisch fundierten empirischen Arbeiten zur Bildungsverwaltung bzw. Schulaufsicht“47 hin. Die Forschungssituation ist bis heute dadurch gekennzeichnet, dass ein Großteil des empirischen Wissens über die Schulaufsicht aus Arbeiten stammt, die in erster Linie anderen wissenschaftlichen Fragestellungen nachgehen und die Schulaufsicht eher beiläufig behandeln. Die wenigen umfangreichen 42

43 44

45

46 47

Gampe, Harald: Kooperation zwischen Schulaufsicht und Schule. Untersuchungen zur pädagogischen und rechtlichen Schulratsfunktion. Neuwied, Kriftel/Taunus, Berlin 1994: Luchterhand, zugl. Diss. Düsseldorf 1993 (Praxishilfen Schule), S. 2. Ebd. Burkard, Christoph: Schulentwicklung durch Evaluation? Handlungsmöglichkeiten der Schulaufsicht bei der Qualitätsentwicklung und -sicherung von Schule. Frankfurt am Main u. a. 1998: Lang, zugl. Diss. Dortmund 1998 (Europäische Hochschulschriften Reihe 11, Pädagogik 760), S. 41. Brüsemeister, Thomas/Newiadomsky, Martina: Schulverwaltung – Ein unbekannter Akteur? In: Langer, Roman (Hrsg.): ,Warum tun die das?’. Governanceanalysen zum Steuerungshandeln in der Schulentwicklung. Wiesbaden 2008: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 73-93 [hier S. 73] (Educational Governance 6). Vgl. a.a.O., S. 80. Laukart, Jutta: Funktionen staatlicher Schulaufsicht im Kontext neuer Steuerungstheorien – am Beispiel der unteren Schulaufsicht in Hessen. Diss. Frankfurt 2009, S. 81.

Einleitung

15

empirischen Untersuchungen, die sich dezidiert mit der Schulaufsicht in Deutschland befassen, sind zumeist bereits mehrere Jahrzehnte alt und weisen nur geringe Fallzahlen auf.48 Die Folge ist, dass die empirische Bildungsforschung bis heute wenig über den Akteur Schulverwaltung weiß und die Frage weiterhin weitgehend unbeantwortet ist, wie tiefgreifend die Modernisierungsbemühungen der vergangenen Jahre und Jahrzehnte den Verwaltungsapparat verändert haben. Ausgangspunkt für die (zunächst in erster Linie demokratietheoretische) Beschäftigung mit der Schulbürokratie in der BRD war der 1954 durch den Bildungsforscher Hellmut Becker veröffentlichte Aufsatz „Die verwaltete Schule“. In diesem diagnostizierte Becker der jungen Bundesrepublik eine zunehmende Bürokratisierung ihres Schulsystems. Das „Bildungsergebnis“ dieser Entwicklung, so war seine Befürchtung, sei letztlich der „konformistische, einfallslose, mühelos gleichschaltbare Mensch“49. Aus diesem Grund forderte Becker, die schulischen Handlungs- und Gestaltungsspielräume zu erweitern. Mit der beginnenden Schulreform folgten Becker in den darauffolgenden Jahren weitere Autoren. Pöggeler machte sich in seiner Arbeit „Der pädagogische Fortschritt und die verwaltete Schule“50 aus dem Jahr 1960 ebenfalls für ein höheres Maß an schulischer Selbständigkeit stark. Unter dem bereits von Becker verwendeten Titel „Die verwaltete Schule“ veröffentlichte Ellwein 1964 einen Aufsatz, in dem er auch auf positive Effekte der bürokratischen Einbindung des Schulwesens hinwies: „Selbstverständlich hat die verwaltete Schule auch Vorteile. Sie liegen in erster Linie in der Sicherung des Schülers. Die verwaltete Schule funktioniert in einer Weise, welche Schäden, die durch die mangelhafte Qualifikation mancher Lehrer hervorgerufen werden, bis zu einem gewissen Grade wettmachen oder doch ausgleichen kann. Wo die Aufsicht zur Fessel für den guten Lehrer wird, kann sie auch einen heilsamen Zwang für den schlechten bedeuten.“51 Oft einseitig und wenig sachlich äußerte sich hingegen Rumpf, der in mehreren Arbeiten die Schulaufsicht einer teils polemischen Kritik unterzog und die „administrative Verstörung der Schule“52 oder den vermeintlichen „Terror der Schulverwaltung“53 geißelte. Organisationssoziologische Einsichten in das Themenfeld lieferte Fürstenau, der die Ergebnisse der amerikanischen Bürokratieforschung aufarbeitete und dabei zu dem Ergebnis kam, dass 48 49

50

51

52

53

Vgl. Burkard 1998, S. 41. Becker, Hellmut: Die verwaltete Schule. Gefahren und Möglichkeiten. In: Merkur, 8 (1954) 12, S. 1155-1177 [hier S. 1156]. Pöggeler, Franz: Der pädagogische Fortschritt und die verwaltete Schule. Freiburg, Basel, Wien 1960: Herder (Das pädagogische Gespräch). Ellwein, Thomas: Die verwaltete Schule. In: Das Argument, 6 (1964) 31, S. 209-220 [hier S. 215]. Rumpf, Horst: Die administrative Verstörung der Schule. Drei Kapitel über den beamteten Erzieher und die verwaltete Schule. Essen 1966: Neue Deutsche Schule Verlagsgesellschaft (Neue pädagogische Bemühungen 30). Rumpf, Horst: Die Misere der Höheren Schule. Erfahrungen, Beobachtungen, Vorschläge. Neuwied, Berlin 1966: Luchterhand (Aktuelle Pädagogik), S. 27.

16

Einleitung

sich die Organisationsstruktur der Schule dem von Max Weber beschriebenen klassischen Bürokratiemodell entziehe und entsprechend nicht geradlinig von oben nach unten zu steuern sei.54 Die Reform des Schulwesens wurde in der jungen Bundesrepublik Deutschland zu einem der wichtigsten politischen Themen. Ausgangspunkt waren die Thesen Georg Pichts über die „deutsche Bildungskatastrophe“55. Seit den 1970er Jahren begann die Diskussion auch die Schulverwaltung zu streifen, wenn auch zunächst noch zaghaft und zurückhaltend. Aus diesem Grund bezeichnete Vogelsang die Schulverwaltung als ein „Stiefkind der Schulreform“56. „[A]uslösendes Moment“57 für eine intensivere Beschäftigung mit der Schulverwaltung war laut Bodensiek der 1970 erschienene Strukturplan des Deutschen Bildungsrates. In den 400 Seiten des Strukturplans sind 50 Seiten enthalten, die sich mit der Reform der Bildungsverwaltung befassen. In diesen wird betont, dass sich eine geplante Reform des Bildungswesens nicht durchführen lasse ohne eine durchgreifende Reform der Bildungsverwaltung. Den neuen Strukturen des Bildungswesens müssten neue Formen der Verwaltungsorganisation entsprechen.58 In ihren im Jahr 1973 erschienenen Empfehlungen zur „Reform von Organisation und Verwaltung im Bildungswesen“ forderte die Bildungskommission die Verlagerung von Entscheidungskompetenzen auf die Einzelschule sowie die institutionalisierte Beteiligung von Lehrern, Eltern und Schülern. In diesem Zusammenhang war es nach Ansicht der Bildungskommission auch notwendig, die Aufgaben und den Umfang der staatlichen Schulaufsicht neu zu bestimmen: „Das Verhältnis von Schule und Schulaufsicht wird sich allgemein von einem Anordnungsverhältnis zu einem Kooperationsverhältnis wandeln und die Schulaufsicht wesentlich zu einer Aufgabe der Beratung machen.“59 Die Forderung nach erweiterter Selbständigkeit der Einzelschule wurde zudem erstmals mit dem Argument der nur begrenzten staatlichen Steuerungsfähigkeit im Schulwesen begründet. Die Kontrolle des Schulalltags durch einen Schulrat, der nur gelegentlich anwesend sein kann und die besonderen pädagogischen Probleme in den einzelnen Lerngruppen nicht kennt, ist weitgehend eine Fiktion. Entsprechend forderte die Bildungskommission: „Die staatliche Verwaltung sollte sich deshalb insoweit auf den Erlaß von 54

55 56 57

58

59

Vgl. Fürstenau, Peter: Neuere Entwicklungen der Bürokratieforschung und das Schulwesen. Paul Heimann zum Gedächtnis. In: Neue Sammlung, 7 (1967) 6, S. 511-525 [hier S. 524 f.]. Picht, Georg: Die deutsche Bildungskatastrophe. Olten u. a. 1964: Walter-Verlag. Vogelsang 1973, S. 55. Bodensiek, Helmut: Schulverwaltung: Auf dem Weg zur Verwaltungswissenschaft. In: RdJB, 27 (1979) 1, S. 44-62 [hier S. 44]. Vgl. Deutscher Bildungsrat: Empfehlungen der Bildungskommission. Strukturplan für das Bildungswesen. Verabschiedet auf der 27. Sitzung der Bildungskommission am 13. Februar 1970. Bonn 1970, S. 253. Deutscher Bildungsrat 1973, S. A 125.

Einleitung

17

Rahmenvorgaben beschränken und deren Einhaltung kontrollieren. Die Bewältigung der je besonderen Probleme und Schwierigkeiten in der Schule, die Erarbeitung von Lösungsmöglichkeiten und -alternativen sowie deren Kontrolle ist dagegen eine Aufgabe, die nur in eigener Verantwortung der Schule, in Prozessen der Kooperation und Selbstkontrolle im Medium schulischer Öffentlichkeit geleistet werden kann.“60 Seit 1970 wurde die Zeitschrift „schul-management“ sowie ab 1974 die Zeitschrift „Schul- und Unterrichtsorganisation“ herausgegeben, die sich zu wichtigen Publikationsorganen im Bereich Schulverwaltung entwickelten. Zusätzlich erschienen erstmals auch breiter angelegte empirische Untersuchungen. Über die Wirksamkeit der Schulaufsicht für die Schulqualität konnte bis dahin im Wesentlichen nur spekuliert werden. Insbesondere Bessoth machte sich in diesem Bereich verdient, indem er eine Vielzahl von umfangreichen empirischen Untersuchungen vorlegte. Die in diesen Arbeiten gezogenen Bilanzen zur Wirksamkeit der Schulverwaltung fielen dabei zum Teil vernichtend aus. So sprach er beispielsweise davon, dass sich die Schulaufsicht „hart am Rande der Funktionsunfähigkeit“61 bewege. Diese Tendenz setzt sich in der Forschung zur Schulaufsicht bis heute fort. Auch aktuellere Arbeiten zur Wirksamkeit der Schulverwaltung kommen zu ernüchternden, teils niederschmetternden Ergebnissen. Rosenbusch spricht von einem „strukturell gestörte[n] Verhältnis“62 zwischen Schulrat und Lehrer. Maritzen vertritt die Auffassung, dass die Arbeit der Schulaufsicht zu weiten Teilen von „durchschlagender Wirkungslosigkeit“63 geprägt sei. Daneben wirkt das Resümee von Biewer in seiner Arbeit „Steuerung und Kontrolle öffentlicher Schulen“ fast schon moderat: „Die vorliegenden Untersuchungsergebnisse insgesamt begründen die Vermutung, daß der Einfluß der Schulverwaltung auf die Ausprägungen der Verwaltungsvorgaben bei den Schulleitern und Lehrern, trotz zentralisierter Steuerung und Kontrolle, gering ist.“64 Mit Blick auf das Bundesland Hessen bestätigt sich der vorangestellte Befund, dass nur wenige umfangreiche empirische Untersuchungen, die sich dezidiert mit der Schulaufsicht in Deutschland befassen, vorliegen. Zu nennen ist hier die ab dem Jahr 2003 durchgeführte EBIS-Untersuchung, durch die Daten zur 60 61

62

63

64

A.a.O., S. A 11. Bessoth, Richard: Managementdefizite der Schulverwaltung. In: Ders./Braune, Gerhard (Hrsg.): Schule und Management. Braunschweig 1977: Westermann, S. 92-129 [hier S. 127] (Schule: Planung und Organisation). Rosenbusch, Heinz S.: Lehrer und Schulräte. Ein strukturell gestörtes Verhältnis. Berichte und organisationspädagogische Alternativen zur traditionellen Schulaufsicht. Bad Heilbrunn/Obb. 1994: Klinkhardt. Maritzen, Norbert: Schulinspektionen. Zur Transformation von Governance-Strukturen im Schulwesen. In: Die Deutsche Schule, 100 (2008) 1, S. 85-96 [hier S. 88]. Biewer, Werner: Steuerung und Kontrolle öffentlicher Schulen. Neuwied, Kriftel/Taunus, Berlin 1994: Luchterhand, zugl. Diss. Trier 1992 (Praxishilfen Schule), S. 179.

18

Einleitung

Arbeitsweise und Wirksamkeit der Schulaufsichtsbehörden in Hessen generiert wurden. Empirisches Wissen erhalten wir darüber hinaus nur durch Studien, in denen die Schulaufsicht lediglich ein Randthema darstellt.65 In Bezug auf die Literaturlage muss das Themenfeld als kaum erschlossen gelten. Bis zur Mitte der 1980er Jahre ist das nahezu vollständige Fehlen einschlägiger Veröffentlichungen zu konstatieren. Erst im Kontext der Ausgliederung der Staatlichen Schulämter aus den Behörden der Oberbürgermeister und Landräte und ihrer Errichtung als selbständige untere Landesbehörden im Jahr 1985 entstanden erste umfassender angelegte Arbeiten. Um den Prozess der institutionellen Umstrukturierung abzusichern und die Erwartungen an das zukünftige Wirken der Schulaufsicht verbindlich darzulegen, wurden einige umfangreichere Publikationen durch das HKM in Form von Sonderheften herausgegeben. Erst durch die national und international geführten Debatten um die erweiterte schulische Selbständigkeit seit dem Beginn der 1990er Jahre und der daraus resultierenden Frage nach der veränderten Rolle der Schulaufsicht erhielt die Schulverwaltung auch in Hessen mehr Aufmerksamkeit. Dennoch konnte auch weiterhin nicht von einem ernsthaften wissenschaftlichen Diskurs die Rede sein, da die Literatur über die Schulaufsicht vornehmlich durch deren Protagonisten geprägt wurde. Die vorliegenden Veröffentlichungen stammen fast ausschließlich aus den Händen von leitenden Mitarbeitern der hessischen Bildungsbürokratie. Es kommen Schriften hinzu, die offiziell vom HKM oder durch nachgeordnete Behörden herausgegeben wurden. Der Befund von Gruschka, dass die Literatur zur Schulinspektion in Deutschland vorwiegend durch deren Protagonisten geprägt wurde, ist für Hessen auf das komplette Spektrum der Schulverwaltung zu übertragen.66 Diese Problemlage ist dabei kein Spezifikum des Themenfeldes Schulaufsicht, sondern kennzeichnend für weite Teile der hessischen Schulgeschichte.67 Eng verknüpft mit der Erforschung der Schulaufsicht in Hessen ist der Name Herbert Schnell. Seit dem Ende der 1990er Jahre äußerte sich der ehemalige Minis65

66

67

Vgl. Schefer, Gerwin: Das Gesellschaftsbild des Gymnasiallehrers. Eine Bewußtseinsanalyse des deutschen Studienrates. Nachwort von Helge Pross. Frankfurt am Main 1969: Suhrkamp, S. 138; vgl. Wältz, Bernd: Berufsbelastung und Realitätsdeutung von Lehrern. Eine empirische Untersuchung. Mit einem Vorwort von Egon Becker. Bensheim 1980: päd.extra-Buchverlag (päd. Forschung), S. 221 f.; vgl. Flaake, Karin: Berufliche Orientierungen von Lehrerinnen und Lehrern. Eine empirische Untersuchung. Frankfurt am Main, New York 1989: Campus (Forschungsberichte des Instituts für Sozialforschung Frankfurt am Main), S. 90 ff. Vgl. Gruschka, Andreas: Die Schulinspektion war da und hinterließ einen Bericht. In: Pädagogische Korrespondenz, 23 (2010) 41, S. 75-92 [hier S. 77]. Vgl. Lingelbach, Karl Christoph: Konsolidierung, Modernisierung oder Strukturreform? Zur Periodisierung einer Geschichte des öffentlichen Bildungswesens im Bundesland Hessen. In: Willmann, Bodo (Hrsg.): Bildungsreform und Vergleichende Erziehungswissenschaft. Aktuelle Probleme - historische Perspektiven. Münster, New York 1995: Waxmann, S. 30-45 [hier S. 31].

Einleitung

19

terialdirektor in einer Vielzahl von Publikationen zu Fragen der historischen Entwicklung, Funktion und Wirkung der Schulaufsicht. 2006 erschien seine Dissertationsschrift „Schulaufsicht und die Steuerung der Schulentwicklung. Das Beispiel Hessen“68. Bei ihr handelt es sich um die erste zusammenhängende Darstellung zur Geschichte der Schulaufsicht im Bundesland Hessen und um die bisher umfangreichste Arbeit zu diesem Themenfeld. Hinzuweisen ist auch auf die im Jahre 2003 von Hepp und Weinacht veröffentlichte Arbeit „Wieviel Selbständigkeit brauchen Schulen. Schulpolitische Kontroversen und Entscheidungen in Hessen (1991-2000)“69. In dieser Studie behandeln die Autoren die Entwicklung der erweiterten schulischen Selbständigkeit aus bildungspolitischer Perspektive und richten dabei ihren Fokus auch auf die Rolle der Schulaufsicht. Erwähnt sei zudem die von Jutta Laukart 2009 veröffentlichte Dissertationsschrift „Funktionen staatlicher Schulaufsicht im Kontext neuer Steuerungstheorien – am Beispiel der unteren Schulaufsicht in Hessen“70. In dieser Arbeit untersucht die Autorin den Umsteuerungsprozess innerhalb der Bildungsverwaltung von einem bürokratischen Steuerungssystem zu einem schulischen Unterstützungssystem und legt damit die erste steuerungstheoretische Untersuchung zur Schulaufsicht in Hessen vor. Darüber hinaus erschienen viele kleinere Arbeiten zur Schulaufsicht in Hessen in Form von Aufsätzen. Die wichtigsten Publikationsorgane sind dabei die Zeitschrift „Schulmanagement“ sowie die hessische Ausgabe der Zeitschrift „Schulverwaltung“. Nachdem in den 1990er und frühen 2000er Jahren im Verhältnis zu den Jahrzehnten zuvor relativ viele Arbeiten zur Schulaufsicht in Hessen erschienen waren, nahm das Interesse an der selbständigen Schule und damit auch an der Schulaufsicht in den vergangenen Jahren wieder spürbar ab. Die Folge ist, dass die jüngste Schulaufsichtsentwicklung aus wissenschaftlicher Perspektive fast gänzlich im Dunkeln liegt. Auch innerhalb der Educational Governance-Forschung wurden bisher kaum Arbeiten vorgelegt, die ihren Fokus auf die Schulaufsicht richten. Die Schulverwaltung erscheint hier als ein Akteur neben vielen anderen im Mehrebenensystem. Zudem spielen in der Educational Governance-Forschung historische Analysen von Schul- und Schulverwaltungsreformen bisher so gut wie keine Rolle. Thomas 68

69

70

Vgl. Schnell, Herbert: Schulaufsicht und die Steuerung der Schulentwicklung. Das Beispiel Hessen. Norderstedt 2006: Books on Demand. Vgl. Hepp, Gerd F./Weinacht, Paul-Ludwig: Wieviel Selbständigkeit brauchen Schulen. Schulpolitische Kontroversen und Entscheidungen in Hessen (1991-2000). München, Neuwied 2003: Luchterhand. Vgl. Laukart 2009.

20

Einleitung

Bürger erklärt dies damit, dass die Educational Governance-Forschung in Deutschland noch eine junge Forschungsrichtung sei, die sich schwerpunktmäßig mit aktuellen Themen auseinandersetze, um Erkenntnisse über gegenwärtige Steuerungsversuche zu generieren.71 Eine der wenigen Vorarbeiten in diesem Bereich lieferte Bürger selbst, der mit seinem Aufsatz „Eine historische Governanceanalyse des Sachunterrichts in Hessen“ eine Arbeit zur Modernisierung der schulischen Verwaltung und angrenzender Akteure im Mehrebenensystem vorlegte.72

1.4 Analysekategorien der Educational Governance-Forschung Die Schulaufsicht nimmt in den Bereichen Bildungsplanung und Gestaltung der Schulentwicklung grundlegende Aufgaben wahr. Dabei agiert sie keineswegs losgelöst von anderen am Bildungswesen beteiligten Akteuren und Institutionen, sondern ist eingebettet in ein komplexes Beziehungs- und Wirkungsgeflecht. Eine erfolgreiche Gestaltung der Schulentwicklung – so die sich durchsetzende bildungspolitische und bildungswissenschaftliche Auffassung in den vergangenen Jahren – kann sich somit nicht auf die Delegation von Aufgaben und Maßnahmen von der Bildungspolitik durch die verschiedenen Ebenen der Bildungsverwaltung bis hin zum Bereich Schule beschränken, sondern muss die komplexen Beziehungsgefüge und Wechselverhältnisse aller am Bildungswesen beteiligten Akteure in den Blick nehmen. Wissenschaftstheoretisch findet diese Überzeugung ihren Niederschlag in der Educational Governance-Perspektive, deren Ziel es ist, die Handlungskoordination zwischen verschiedenen Akteuren im Bildungswesen zu analysieren und Strategien für deren Gestaltung zu entwickeln.73 Der Begriff „Educational Governance“ ist dabei kein „einheimischer“74 Terminus der Erziehungswissenschaft, sondern wurde aus den Sozialwissenschaften, vor allem der Politikwissenschaft und der Soziologie, entnommen.

71

72 73

74

Vgl. Bürger, Thomas: Eine historische Governanceanalyse des Sachunterrichts in Hessen. In: Abs, Hermann Josef u.a. (Hrsg.): Governance im Bildungssystem. Analysen zur Mehrebenenperspektive, Steuerung und Koordination. Wiesbaden 2015: Springer VS, S. 255-270 [hier S. 255] (Educational Governance 26). Vgl. ebd. Zum Überblick über aktuelle Forschungen im Rahmen der Educational Governance-Perspektive vgl.: Altrichter, Herbert/Maag Merki, Katharina (Hrsg.): Handbuch Neue Steuerung im Schulsystem. Wiesbaden 2016: Springer VS (Educational Governance 7). Fuchs, Hans-Werner: Educational Governance und neue Steuerung: Grundsätze – Beispiele – Erwartungen. In: Langer, Roman (Hrsg.): ,Warum tun die das?’ Governanceanalysen zum Steuerungshandeln in der Schulentwicklung. Wiesbaden 2008: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 19-29 [hier S. 20] (Educational Governance 6).

Einleitung

21

Lange Zeit dominierte im Bildungsbereich der Begriff der Steuerung. Untersuchungsgegenständen wurde implizit oder explizit die „Hierarchie“ als Form der Handlungskoordination unterstellt. Schwerpunktmäßig wurden mehr oder weniger privilegierte Steuerungsakteure betrachtet und man ging davon aus, dass die befolgungspflichtigen Staatsbediensteten letztlich die politischen Vorgaben umsetzen würden. Nicht systematisch berücksichtigt wurden folglich die Widerstandsfähigkeit und Eigensinnigkeit der Steuerungssubjekte. Diese wurden höchstens dann in die Betrachtung einbezogen, wenn sich Abweichungen von Steuerungszielen andeuteten.75 In verschiedenen gesellschaftlichen Teilbereichen zeigten sich jedoch verstärkt die Grenzen der hierarchischen politischen Steuerung als Form der Handlungskoordination. Laut Kussau und Brüsemeister seien hierarchische Steuerung und Beeinflussung der verschiedenen Akteure heute sogar nur noch als „empirischer Grenzfall“76 zu bewerten. Der Governance-Begriff verweist auf das reduktionistische Moment dieses lineardirektiven Verständnisses von Steuerung und nimmt das Problem der Handlungskoordination in den Blick. Governance wird von Mayntz definiert als Gesamtheit „aller nebeneinander bestehenden Formen der kollektiven Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte: von der institutionalisierten zivilgesellschaftlichen Selbstregelung über verschiedene Formen des Zusammenwirkens staatlicher und privater Akteure bis hin zu hoheitlichem Handeln staatlicher Akteure.“ 77 An der Verwendung des Begriffs „Regelung“ wird erkennbar, dass die traditionelle Sichtweise einer hierarchischen politischen Steuerung um nicht-hierarchische Formen sozialer Handlungskoordination erweitert wird. In analytischer Hinsicht rechnet der Governance-Ansatz von vornherein mit der Selbsttätigkeit und der Koproduktion von Leistungen verschiedener Akteure. Auch weniger machtvoll erscheinende Mitspieler werden beobachtet. Governance bietet somit Chancen, das Handeln der Akteure sowie die gegenseitigen Abhängigkeiten im Mehrebenensystem differenzierter zu beschreiben und dabei bestimmte Koordinationsdefizite oder -leistungen sichtbar zu machen. Die generelle analytische Frage lautet, wie die Handlungsabstimmung in einem Mehrebenensystem mit zahlreichen Akteuren erfolgt.78 Der Fokus wird verstärkt darauf gelegt, wie verschiedene Systemebenen im Bildungswesen miteinander interagieren und welche „Schnittstellenprobleme“ (beispielsweise unterschiedliche Handlungslogiken, Werthierarchien, Kompetenzen und Kapazitäten, Übersetzungsleistungen oder Aufmerksamkeitsprioritäten) zwischen den verschiedenen 75 76 77

78

Vgl. Kussau/Brüsemeister 2007, S. 23 f. A.a.O., S. 16. Mayntz, Renate: Governance im modernen Staat. In: Benz, Arthur (Hrsg.): Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen. Eine Einführung. Wiesbaden 2004: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 65-76 [hier S. 66]. Vgl. ebd.

22

Einleitung

„Ebenen“ auftreten können. Governance steht somit nicht für neue Phänomene, sondern für ein verändertes Verständnis von Vorgängen. Unterstellt wird dabei nicht, dass die Realität nach diesem Modell funktioniert oder gar besser funktioniert. Man geht vielmehr davon aus, dass sich die Wirklichkeit von Schulsystemen angemessener beobachten lässt, wenn man sie als komplexe Regelsysteme rekonstruiert. Zentrales Gütekriterium dieses Modells ist somit sein heuristischer Nutzen im Hinblick auf die theoretische und empirische Forschung.79 Im Folgenden werden Analysemittel vorgestellt, mit denen sich Facetten der Handlungskoordination im Mehrebenensystem der Schule untersuchen lassen. Die Ausführungen orientieren sich dabei an den von Kussau und Brüsemeister80 sowie Altrichter und Heinrich81 vorgeschlagenen Analysekategorien der Educational Governance-Forschung.

1.4.1

Mehrebenensystem

Innerhalb der Governance-Forschung werden komplexe soziale Systeme, wie beispielsweise das Bildungswesen, als Mehrebenenphänomene gedeutet. Dieser Betrachtungsweise folgend lassen sich verschiedene Ebenen deshalb unterscheiden, da nicht alle Akteure in der gleichen Weise miteinander interagieren, sondern soziale Systeme vielmehr typische Konstellationen von Akteuren aufweisen und spezifische Schichten, innerhalb derer eigene Handlungslogiken bestehen. 82 Das besondere Potential von Mehrebenenmodellen besteht vor allem darin, dass Schnittstellenprobleme zwischen den verschiedenen Ebenen (wie beispielsweise unterschiedliche Handlungslogiken, Werthierarchien oder Aufmerksamkeitsprioritäten) sowie Koordinationsaufgaben und -probleme innerhalb einzelner Ebenen offengelegt und systematisch untersucht werden können.83

79

80 81

82

83

Vgl. Büeler, Xaver: School Governance – Die Fallstudie Luzern. In: Altrichter, Herbert/Brüsemeister, Thomas/Wissinger, Jochen (Hrsg.): Educational Governance. Handlungskoordination und Steuerung im Bildungssystem. Wiesbaden 2007: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 131-155 [hier S. 151] (Educational Governance 1). Vgl. Kussau/Brüsemeister 2007, S. 15 ff. Vgl. Altrichter, Herbert/Heinrich, Martin: Kategorien der Governance-Analyse und Transformationen der Systemsteuerung in Österreich. In: Altrichter, Herbert/Brüsemeister, Thomas/Wissinger, Jochen (Hrsg.): Educational Governance. Handlungskoordination und Steuerung im Bildungssystem. Wiesbaden 2007: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 55-103 (Educational Governance 1). Vgl. Altrichter, Herbert/Helm, Christoph: Schulentwicklung und Systemreform. In: Dies. (Hrsg.): Akteure & Instrumente der Schulentwicklung. Baltmannsweiler 2011: Schneider, S. 13-36 [hier S. 28 f.] (Professionswissen für Lehrerinnen und Lehrer 7). Vgl. a.a.O., S. 29.

Einleitung

23

Bei der Analyse von Mehrebenensystemen orientieren sich einige Autoren an klassischen Pyramidenmodellen und unterscheiden zwischen Makro-, Meso- und Mikroebene.84 Der Makroebene (oder auch der Ebene „Zentrale“85) werden in der Regel alle diejenigen Akteure zugeordnet, die über die Legitimation und das Potential verfügen, steuernd auf das Gesamtsystem einzuwirken, also in erster Linie die Bildungspolitik und die Bildungsverwaltung, aber auch das Bildungsmonitoring.86 Diese drei Akteure haben öffentlich den Nachweis über ausgewählte Leistungen des Bildungswesens zu erbringen und sind somit zuständig für die Legitimation des Schulsystems. Sie übernehmen damit Aufgaben, die auf keiner anderen Ebene wahrgenommen werden. Den öffentlichen Auftrag zur Übernahme dieser Aufgaben erhält der Akteur „Bildungspolitik“ in demokratischen Systemen durch politische Wahlen. Für die Zeit einer Legislaturperiode hat der Akteur den Auftrag, sein politisches Programm umzusetzen und damit Legitimität zu erzielen, um bei der kommenden Wahl erneut erfolgreich abzuschneiden. Vor diesem Hintergrund ist die Bildungspolitik nicht nur an rein pädagogischen Zielen orientiert, sondern auch daran, ihre Macht über zeitlich befristete Maßnahmen zu sichern. 87 Die auf der Makroebene getroffenen bildungspolitischen Entscheidungen werden in administrative sowie pädagogische Programme übersetzt und wirken sich in unterschiedlicher Intensität auf die anderen Ebenen des Schulsystems (beispielsweise durch Ressourcenzuweisung oder -entzug) aus. Der Mesoebene werden einzelne Organisationen zugeordnet, die die jeweiligen Systemleistungen zu erbringen haben, genannt sei hier also beispielsweise die Einzelschule.88 Durch die Übertragung weitreichender Kompetenzen auf die Einzelschule ist ihre Position innerhalb schulischer Governance in den vergangenen Jahren gestärkt worden. Brüsemeister betont in diesem Zusammenhang: „Die einzelne Schule wird zum verlängerten Arm des Staates und soll staatliche Ziele in eigener operativer Autonomie durchsetzen.“89 Auf der Mikroebene wird die Handlungskoordination von Einzelakteuren in den Blick genommen. Zu nennen wären beispielsweise Austauschprozesse zwischen Lehrern untereinander oder zwischen Lehrern und Schülern. Laut Altrichter und 84

85

86 87 88 89

Vgl. Altrichter, Herbert/Maag Merki, Katharina: Steuerung der Entwicklung des Schulwesens. In: Dies. (Hrsg.): Handbuch Neue Steuerung im Schulsystem. Wiesbaden 2016: Springer VS, S. 1-27 [hier S. 10 f.] (Educational Governance 7). Brüsemeister, Thomas: Steuerungsakteure und ihre Handlungslogiken im Mehrebenensystem der Schule. In: Kussau, Jürgen/Ders. (Hrsg.): Governance, Schule und Politik. Zwischen Antagonismus und Kooperation. Wiesbaden 2007: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 63-95 [hier S. 72] (Educational Governance 2). Vgl. ebd. Vgl. a.a.O., S. 73. Vgl. Altrichter/Heinrich 2007, S. 65. Brüsemeister, Thomas: Schulische Inklusion und neue Governance. Zur Sicht der Lehrkräfte. Münster 2004: Monsenstein und Vannerdat (Pädagogik im Widerspruch 2), S. 192.

24

Einleitung

Heinrich müsse auf dieser Ebene das analytische Instrumentarium zur Beschreibung der Handlungskoordination zwischen den verschiedenen Akteuren nicht gewechselt werden, da auch hier Koordinationsprobleme auftreten können.90 Die Besonderheit der Mikroebene ist laut Brüsemeister, dass hier eine unüberschaubare Anzahl von Akteuren vorkomme, die nur in sehr begrenztem Maße einem Harmonisierungsdruck ausgesetzt und aus diesem Grund in hohem Maße von Heterogenität geprägt sei: „Statt der Organisationen gibt es eine Vielzahl individueller Akteure. Einzelne Lehrer und nicht Organisationen kommunizieren im Interaktionsbereich mit vielen anderen Akteuren (Kollegen, Schülern, Schulleitung, Eltern, Öffentlichkeit) über angemessene Erziehungshandlungen. Die Interaktionen führen unter dem Einfluss von je individuellen Identitätsansprüchen, Rollenfähigkeiten und Nutzenkalkülen zu höchst unterschiedlichen lokalen Konstellationsgefügen.“91 Darüber hinaus wird von einigen Autoren von sogenannten „intermediären Akteuren“ gesprochen, die keiner der vorgenannten Ebenen zugeordnet werden, sondern vielmehr zwischen der Makro- und der Mesoebene angesiedelt seien und zwischen diesen Ebenen Vermittlungsleistungen erbrächten. Als intermediärer Akteur fungieren in diesem Verständnis beispielsweise die untere und zum Teil auch die mittlere Schulaufsicht, deren Aufgabe darin besteht, die Intentionen und Festlegungen der Makroebene klein zu arbeiten und an die weiteren Systemelemente zu vermitteln.92 Auch wenn Ebenen-Modelle immer wieder zur Anwendung kommen, ist innerhalb der Governance-Forschung höchst umstritten, ob dies auch tatsächlich sinnvoll ist. Beispielsweise halten Oelkers und Reusser die Unterscheidung in Makro, Meso- und Mikroebene für die Governance-Analyse für nur begrenzt tauglich, da diese von einer vertikalen Raumvorstellung geprägt sei, die Implementationsforschung hingegen gezeigt habe, dass eher horizontale sowie instrumentelle Faktoren den Verlauf von Innovationen bestimmten.93 Tatsächlich stoßen EbenenModelle an ihre Grenzen, wenn es darum geht, die empirisch vorfindbaren Interdependenzen zwischen Akteuren auf verschiedenen Ebenen zu erfassen. Zwar gilt aus schulrechtlicher Perspektive, dass bestimmte Kompetenzen einer bestimmten Ebene zugeordnet sind, jedoch zeigt sich in der Realität oft, dass auftretende Probleme und zu bearbeitende Aufgaben grenzüberschreitend miteinander verflochten sind.94 Darüber hinaus wurde bereits mehrfach darauf hingewiesen, dass Akteure auf einer hierarchisch höheren Ebene zwar rechtlich institutionalisierte 90 91 92 93

94

Vgl. Altrichter/Heinrich 2007, S. 66. Brüsemeister 2004, S. 196. Vgl. Altrichter/Heinrich 2007, S. 66. Vgl. Oelkers, Jürgen/Reusser, Kurt: Expertise: Qualität entwickeln – Standards sichern – mit Differenz umgehen. Berlin 2008: BMBF (Bildungsforschung 27), S. 270 f. Vgl. Kussau/Brüsemeister 2007, S. 32.

Einleitung

25

Handlungsanweisungen geben können, diese Vorgaben jedoch nicht einfach übernommen, sondern vielfach rekontextualisiert werden.95 Trotz aller Schwierigkeiten haben Ebenen-Modelle innerhalb der GovernanceForschung ihre Berechtigung, da durch sie die Aufmerksamkeit auf Fragen grenzüberschreitender Koordination zwischen den Systemebenen gelenkt wird. Kussau und Brüsemeister betonen in diesem Zusammenhang: „Der Begriff des Mehrebenensystems erhebt somit die systematischen Grenzüberschreitungen, die zwischen formalen Ebenen und Zuständigkeiten auftreten, zum Normalzustand, um die Bedingungen, Prozesse und Wirkungen von grenzüberschreitender Koordination zu erforschen.“96

1.4.2

Akteure und Akteurskonstellationen

Die governance-theoretische Relevanz der verschiedenen Ebenen wird dann ersichtlich, wenn die auf den jeweiligen Ebenen agierenden Akteure sowie die zwischen ihnen bestehenden Akteurskonstellationen betrachtet werden. Ein Modell zur Systematisierung von Akteuren haben in diesem Zusammenhang Kussau und Brüsemeister vorgelegt. Die beiden Autoren unterscheiden zunächst zwischen individuellen Akteuren (wie Lehrern, Schülern und Eltern) und organisierten Akteuren. Die organisierten Akteure werden weiter in die beiden Unterkategorien „kollektive Akteure“ und „korporative Akteure“ differenziert. Das Handeln der kollektiven Akteure ist von den Präferenzen ihrer Mitglieder (z. B. Gewerkschaften) abhängig, während korporative Akteure dadurch gekennzeichnet sind, dass ihre Führung unabhängig von den Interessen ihrer Mitglieder handeln kann (z. B. die Schulverwaltung).97 Schon allein aus analyseökonomischen Gründen liegt der Schwerpunkt der meisten Governance-Untersuchungen auf der Betrachtung kollektiver Regelungen.98 Wendet man das im vorherigen Kapitel erläuterte Ebenen-Modell auf das Schulsystem an, so stellt man fest, dass auf der Makroebene eine überschaubare Zahl von Akteuren in einer relativ geschlossenen Akteurskonstellation vorkommt, nämlich die Bildungspolitik, die Bildungsverwaltung und das Bildungsmonitoring. Ihre Hauptfunktion besteht vor allem darin, das Bildungssystem als Ganzes zu

95 96 97 98

Vgl. Brüsemeister 2007, S. 66 f. Kussau/Brüsemeister 2007, S. 33. Vgl. a.a.O., S. 26. Vgl. Altrichter/Heinrich 2007, S. 58.

26

Einleitung

legitimieren und seine Leistungsfähigkeit nach außen hin darzustellen.99 Ganz anders ist die Akteursstruktur auf der Mikroebene. Hier wirken nicht in erster Linie organisierte Akteure, sondern individuelle Akteure (Lehrer, Schüler, Eltern usw.), die unter dem Einfluss von je individuellen Identitätsansprüchen, Rollenerwartungen und Nutzenkalkülen zu höchst unterschiedlichen lokalen Konstellationsgefügen gelangen.100 Interessen und Kompetenzen sind zwischen den unterschiedlichen Akteuren auf den verschiedenen Systemebenen verteilt. In der Folge sind Akteure auf die Leistungsbeiträge anderer Akteure angewiesen, besonders dann, wenn sie diese Leistungsbeiträge selbst nicht erbringen können. Dies führt dazu, dass zwischen den einzelnen Akteuren auf den verschiedenen Ebenen Interdependenzbeziehungen entstehen. Eine solche Interdependenzbeziehung besteht beispielsweise zwischen dem Akteur „Bildungspolitik“ auf der Makroebene und dem Akteur „Einzelschule“ auf der Mesoebene. So stellt die Bildungspolitik sowie die nachgeordnete Schulverwaltung bestimmte Vorleistungen zur Verfügung, ohne die die öffentliche Schule nicht existenzfähig wäre. Zu nennen sind hier beispielsweise die finanzielle Ausstattung der Schulen, die Herstellung infrastruktureller Voraussetzungen und die Bereitstellung von Personal. Demgegenüber verfügt der Akteur „Bildungspolitik“ jedoch nicht über die Fähigkeit, Bildungs- und Erziehungsleistungen selbst zu erbringen und ist auch nur begrenzt in der Lage, diese Leistungen zu kontrollieren. Diese funktionale Gleichrangigkeit schließt eine wirksame TopDown-Steuerung aus. Es entsteht vielmehr eine Konstellation der Zwangskooperation, in der beide Seiten daran interessiert sind, Vorteile zu mehren und Kosten zu mindern.101 Hervorzuheben ist jedoch, dass das Verhältnis zwischen den Akteuren „Schulpolitik“ und „Einzelschule“ in der Praxis nicht als Verhandlungssystem ausgebildet ist, sondern beide Akteure wechselseitig voneinander abhängig sind, ohne direkt miteinander zu interagieren.102 Auch wenn wechselseitige Abhängigkeiten mehr oder weniger verstetigt sind (beispielsweise durch rechtliche Normen), versuchen die Akteure, gegebene Interdependenzen zu ihren Gunsten zu nutzen. Ziele können in diesem Zusammenhang die Sicherung oder die Ausweitung der eigenen Autonomie oder der Erhalt des

99

100 101

102

Vgl. Brüsemeister, Thomas: Educational Governance: Entwicklungstrends im Bildungssystem. In: Ratermann, Monique/Stöbe-Blossey, Sybille (Hrsg.): Governance von Schul- und Elementarbildung. Vergleichende Betrachtungen und Ansätze der Vernetzung. Wiesbaden 2012: Springer VS, S. 27-44 [hier S. 31 f.] (Educational Governance 16). Vgl. a.a.O., S. 32. Vgl. Kussau, Jürgen: Dimensionen der Koordination: Hierarchische Beobachtung in einer antagonistischen Kooperationsbeziehung. In: Ders./Brüsemeister, Thomas (Hrsg.): Governance, Schule und Politik. Zwischen Antagonismus und Kooperation. Wiesbaden 2007: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 155-220 [hier S. 166] (Educational Governance 2). Vgl. a.a.O., S. 168.

Einleitung

27

eigenen Einflussbereiches sein.103 So führen Lehrkräfte regelmäßig ihre Überlastung und ihre Verantwortung gegenüber den Schülern an, um bildungspolitische Steuerungsbemühungen (wie beispielsweise die Einführung von Schulprogrammen) zurückzuweisen.104 Die Möglichkeit, eine Akteurskonstellation mittels Entscheidungen zum eigenen Vorteil zu beeinflussen, hängt insbesondere von Verfügungsrechten105 ab. Ein Akteur besitzt Verfügungsrechte, wenn er über materielle oder immaterielle Ressourcen verfügt, um andere Akteure an bestimmte Handlungen zu binden. So besitzen Lehrkräfte zwar keine legitimen Verfügungsrechte zur politischen Normsetzung, jedoch können sie sich Verfügungsrechte nehmen, indem sie ihre exklusive pädagogische Vermittlungsfähigkeit ausspielen und die staatliche Kontrollschwäche ausnutzen.106 Auch ist es möglich, dass es zu einer Übertragung von Verfügungsrechten kommt. Durch den Erhalt von Verfügungsrechten entsteht für die jeweiligen Akteure ein neuer Verfügungsbereich. An die Übertragung eines Verfügungsbereiches ist in der Regel der Erhalt neuer Ressourcen geknüpft. Durch den verantwortungsvollen Umgang mit diesen Ressourcen können sich die Akteure in dem ihnen neu zugestandenen Verfügungsbereich dauerhaft Legitimität sichern.

1.4.3

Handlungskoordination

Ein zentrales Merkmal komplexer sozialer Systeme ist, dass die auftretenden Akteure ihre Handlungen an den Handlungen anderer Akteure orientieren, um so das Problem sozialer Interdependenz zu bewältigen. Innerhalb der Governance-Forschung wird untersucht, wie die verschiedenen Akteure miteinander interagieren, ob sie zusammen- oder gegeneinander wirken. Dabei spielt der Begriff „Koordination“ eine wesentliche Rolle. Unter diesem Terminus wird die „Art und Funktionalität des Zusammenwirkens verschiedener Einzelbeiträge zur Koordination und Entwicklung des Gesamtsystems“107 verstanden. Gelingende Handlungskoordination liegt dann vor, wenn aus der Perspektive der beteiligten Akteure nur ein Minimum an Koordinationsaufwand betrieben werden muss, um im Sinne der eigenen Zielstellungen effektiv Handlungen zu koordinieren. Koordinations103

104 105 106 107

Vgl. Brüsemeister, Thomas: Governance im Schulbereich – Von der evaluationsbasierten Steuerung zur Qualitätsbürokratie. In: Brüsemeister, Thomas/Heinrich, Martin (Hrsg.): Autonomie und Verantwortung. Governance in Schule und Hochschule. Münster 2011: Monsenstein und Vannerdat, S. 47-64 [hier S. 49] (Pädagogik im Widerspruch 13). Vgl. Kussau/Brüsemeister 2007, S. 29. Vgl. a.a.O., S. 33 ff. Vgl. a.a.O., S. 34. Altrichter, Herbert/Brüsemeister, Thomas/Heinrich, Martin: Merkmale und Fragen einer Governance-Reform am Beispiel des österreichischen Schulwesens. In: Österreichische Zeitschrift für Soziologie, 30 (2005) 4, S. 6-28 [hier S. 7].

28

Einleitung

probleme treten hingegen vor allem dann auf, wenn die verschiedenen Akteure innerhalb des Mehrebenensystems unterschiedliche Handlungsorientierungen haben und in der Folge weniger zusammen als vielmehr gegeneinander arbeiten. 108 Zur Kategorisierung von Formen der Handlungskoordination liegen mehrere Modelle vor. Eines der bekanntesten ist das Modell von Lange und Schimank, die auf einer mikroanalytischen Ebene drei verschiedene Modi der Koordination unterscheiden, nämlich Beobachtung, Beeinflussung und Verhandlung. 109 Im Modus der Beobachtung findet die Handlungsabstimmung allein durch einseitige oder wechselseitige Anpassung an das wahrgenommene Handeln der anderen Akteure statt. Handlungskoordination durch Beeinflussung erfolgt durch den gezielten Einsatz von Einflusspotentialen, wie beispielsweise Macht, Geld oder Wissen. Liegt eine Verhandlungskonstellation vor, so beruht die Handlungskoordination auf einer zweiseitigen Ausarbeitung von Vereinbarungen. Im Gegensatz zu Formen der Beeinflussung beruht das Verhandlungsprinzip auf der Vorstellung, dass innerhalb von Verhandlungsabstimmungen auf die Präsenz und Aktualisierung von Macht zugunsten bindender Vereinbarungen verzichtet werden kann. 110 Auch wenn sich das Verhandlungsprinzip innerhalb der Governance-Forschung derzeit einiger Beliebtheit erfreut, ist zu betonen, dass die Verhandlung eine Form der Entscheidungsfindung neben anderen ist und spezifische Vor- und Nachteile für die Handlungskoordination aufweist. So ist es in Verhandlungssystemen oft schwierig und aufwendig, Entscheidungen herbeizuführen.111 Heinrich weist zudem darauf hin, dass, solange strukturell noch Mechanismen der einseitigen Beeinflussung durch Hierarchie fortbestehen (beispielsweise durch die Schulaufsicht mit Weisungsbefugnissen), es unwahrscheinlich sei, dass sich die Beziehungen zwischen den Akteuren (beispielsweise zwischen der Schulaufsicht und den Schulen) entscheidend verändern. Verhandlungen ließen sich nur dann führen, wenn auf allen Seiten auch Verhandlungspotential (beispielsweise in Form von Macht) zur Verfügung stehe.112 Mit den Modi Beobachtung, Beeinflussung und Verhandlung lassen sich die vielen empirisch möglichen Formen der Handlungskoordination grob unterscheiden. In der Realität werden diese jedoch nicht in Reinform vorkommen, sondern vielmehr in einem je besonderen Mischungsverhältnis. So ist nach dem Willen der

108

109

110 111 112

Vgl. Heinrich, Martin: Governance in der Schulentwicklung. Von der Autonomie zur evaluationsbasierten Steuerung. Wiesbaden 2007: VS Verlag für Sozialwissenschaften (Educational Governance 3), S. 49. Vgl. Lange, Stefan/Schimank, Uwe: Governance und gesellschaftliche Integration. In: Dies. (Hrsg.): Governance und gesellschaftliche Integration. Wiesbaden 2004: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 9-44 [hier S. 19 ff.] (Governance 2). Vgl. Kussau/Brüsemeister 2007, S. 38. Vgl. Heinrich 2007, S. 50 f. Vgl. a.a.O., S. 51.

Einleitung

29

Bildungspolitik die Arbeit an Schulprogrammen darauf ausgerichtet, dass sich die innerschulischen Akteure im Modus der Verhandlung auf ein Programm verständigen. Bei genauerer Betrachtung wird jedoch in vielen Fällen deutlich werden, dass die innerschulischen Akteure nicht im gleichen Koordinationsmodus miteinander interagieren. So werden sich einige Akteure zurückhaltend verhalten und sich zunächst im Modus der Beobachtung daran orientieren, was andere Akteure tun. Zudem ist es wahrscheinlich, dass bestimmte Akteure zunächst beeinflusst werden müssen, damit sie sich beteiligen und die Arbeit am Schulprogramm aufnehmen. Damit die gemeinsame Arbeit am Schulprogramm nicht nur punktuell verläuft, sondern sich verstetigt, werden die verschiedenen schulischen Gremien ihr Handeln in den Modi Beobachtung, Beeinflussung und Verhandlung regelmäßig koordinieren müssen. In den meisten Fällen werden somit alle drei Formen der Handlungskoordination nötig sein, um ein Schulprogramm wirksam werden zu lassen.113 Relevant ist darüber hinaus, in welchem Grade die drei Modi der Handlungskoordination institutionalisiert sind. Kussau und Brüsemeister sprechen in diesem Zusammenhang von „symmetrischen“ und „asymmetrischen“ Akteurskonstellationen.114 Eine asymmetrische Akteurskonstellation liegt beispielsweise zwischen dem Akteur „Bildungspolitik“ und dem Akteur „Einzelschule“ bezogen auf den Modus „Beobachtung“ vor. So ist die Bildungspolitik in der Lage, mit Hilfe eines Monitoringsystems die Schulen systematisch zu beobachten, während schulische Einzelakteure umgekehrt kaum die Möglichkeit haben, das konkrete Handeln der Bildungspolitik zu beobachten. Diese Asymmetrie setzt sich auch im Modus der Beeinflussung fort. So verfügt der Akteur „Bildungspolitik“ über verschiedene Instrumente, um die Lehrkräfte durch die untere Schulaufsicht zu sanktionieren und somit zu beeinflussen. Umgekehrt haben die Lehrkräfte nur sehr bedingt die Möglichkeit, das Handeln der Bildungspolitik zu sanktionieren, nämlich vor allem mit dem Mittel der politischen Wahl.115 Um institutionell verdichtete, komplexere Formen der Handlungskoordination untersuchen zu können, werden innerhalb der Governance-Forschung weitere Analysemittel herangezogen, nämlich Hierarchie, Markt, Gemeinschaft und Netzwerk. In der Koordinationsform „Hierarchie“ bestimmt eine übergeordnete Leitungsinstanz auf der Grundlage weitreichender Entscheidungsbefugnisse das Handeln der Mitglieder der Organisation. In „Märkten“ erfolgt die Handlungsabstimmung anonym im Modus der Beobachtung im Hinblick auf das (antizipierte) Handeln anderer Akteure („invisible hand“). In „Gemeinschaften“ erfolgt die Handlungskoordination auf der Grundlage starker Bindungen oder durch geteilte 113 114 115

Vgl. Kussau/Brüsemeister 2007, S. 38 f. Vgl. a.a.O., S. 39. Vgl. ebd.

30

Einleitung

Überzeugungen. Die Besonderheit von „Netzwerken“ besteht darin, dass kollektive Handlungsfähigkeit nur dann zustande kommt, wenn die beteiligten Akteure sich freiwillig auf ein bestimmtes Vorgehen einigen.116 Wie bereits bei den Modi „Beobachtung“, „Beeinflussung“ und „Verhandlung“ gilt auch für die Analysemittel „Hierarchie“, „Markt“, „Gemeinschaft“ und „Netzwerk“, dass diese Kategorien lediglich der Systematisierung und der Modellbildung dienen, im konkreten Einzelfall jedoch Mischformen vorkommen können.

116

Vgl. Kussau/Brüsemeister 2007, S. 40 f.

2. Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991 2.1 Aufbau und Konsolidierung Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs galten zu weiten Teilen die schulgesetzlichen Regelungen aus der Vorkriegszeit fort und auch bei der Schulverwaltung wurde in den westlichen Besatzungszonen weitestgehend an die vormaligen Strukturen angeknüpft. Dies galt auch für das neu gegründete Bundesland Hessen und dessen Schulverwaltung. In den ehemals preußischen Landesteilen fanden die §§ 17 bis 19 der „Verordnung zur Vereinfachung und Verbilligung der Verwaltung“ vom 1. September 1932 Anwendung.117 Für das Gebiet des ehemaligen Volksstaates Hessen regelten die Art. 57 bis 60 des „Gesetzes, das Volksschulwesen im Volksstaat Hessen betreffend“ vom 25. Oktober 1921 die Arbeit der Kreisschulämter und der Kreisschulräte.118 Seit der Gründung des Bundeslandes Hessen war die Schulaufsicht dreistufig organisiert. Oberste Schulaufsichtsbehörde war das Hessische Kultusministerium, welches im Oktober 1945 unter der Bezeichnung „Groß-Hessisches Staatsministerium – Der Minister für Kultus und Unterricht“ eingerichtet wurde. Die obere Schulaufsicht wurde von den Regierungspräsidenten in Darmstadt, Kassel und Wiesbaden ausgeübt, denen zum 1. September 1953 die Aufsicht über die höheren Schulen übertragen wurde.119 Die untere Schulaufsicht wurde in den Landkreisen von Schulräten im Landesdienst und in den kreisfreien Städten von städtischen Schulräten ausgeübt. Diese nahmen die unmittelbare Schulaufsicht über die Grund-, Haupt-, Real- und Sonderschulen wahr. Leschinsky betont, dass den Schulräten von den neuen demokratischen Landesregierungen in besonderem Maße eine „Initiatorenrolle“120 zugedacht worden sei und bezeichnet sie als die für die Befreiung der Schulen vom nationalsozialistischen Gedankengut „wesentliche Instanz“121 und als 117

118

119

120

121

Vgl. Verordnung zur Vereinfachung und Verbilligung der Verwaltung vom 1. September 1932 (Preußische Gesetzsammlung, S. 283). Vgl. Gesetz, das Volksschulwesen im Volksstaat Hessen betreffend vom 25. Oktober 1921 (Hessisches Regierungsblatt, S. 303). Vgl. Übertragung der Aufsicht über die höheren Schulen auf die Regierungspräsidenten. Erlaß vom 6.7.1953 (ABl. 7/53, S. 230). Leschinsky, Achim: Der verfehlte Auftrag. Eine historische Skizze von den Rahmenbedingungen schulaufsichtlichen Handelns in der Bundesrepublik. In: Boettcher, Wolfgang/Bremerich-Vos, Albert (Hrsg.): „Kollegiale Beratung“ in Schule, Schulaufsicht und Referendarausbildung. Frankfurt am Main u. a. 1987: Lang, S. 203-221 [hier S. 206] (Europäische Hochschulschriften Reihe 11, Pädagogik 330). A.a.O., S. 207.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 S. Wieth, Educational Governance in historischer Perspektive, Organisation und Pädagogik 28, https://doi.org/10.1007/978-3-658-28660-6_2

32

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

„Anwälte“122 einer tiefgreifenden sowohl gesinnungsmäßigen als auch pädagogisch-technischen Umorientierung von innen heraus. Ausdruck der hohen Bedeutung, die der Arbeit der Schulräte beigemessen wurde, war das komplexe mehrstufige Verfahren zu ihrer Auswahl, welches in einem Erlass vom 18. Mai 1949 festgeschrieben wurde. „Die Auswahl der Schulaufsichtsbeamten ist von so grundlegender Bedeutung für das gesamte Schulwesen, daß ich bei der Berufung der Schulaufsichtsbeamten künftighin nachstehende Grundsätze anzuwenden beabsichtige“123, so die einleitende Bemerkung von Kultusminister Stein. Zunächst wurden alle Schulräte aufgefordert, den Regierungspräsidenten „die Lehrer und Lehrerinnen zu benennen, die nach ihrer fachlichen und beruflichen Leistung, ihrer menschlichen und politischen Haltung für den Schulaufsichtsdienst geeignet erscheinen.“124 Vorgeschlagen werden sollten in erster Linie Lehrkräfte, die bereits als Schulleiter tätig gewesen waren. Abweichungen von dieser Vorgabe waren jedoch dann möglich, wenn beispielsweise „ein Lehrer seine Neigung und Fähigkeit, seinen Berufsgenossen gegenüber anregend und fördernd zu wirken, bewiesen hat.“125 Die von den Schulräten vorgeschlagenen Lehrer sollten anschließend von den schulfachlichen Sachbearbeitern bei den Regierungspräsidenten, nach Möglichkeit im Beisein des Leiters der Schulabteilung, durch Besuch in der Schule geprüft werden. Die nach dieser Prüfung als geeignet erscheinenden Lehrer waren dem Kultusminister zur Aufnahme in eine Anwärterliste vorzuschlagen und wurden nochmals auf ihre Eignung für den Schulaufsichtsdienst überprüft. Die ausgewählten Anwärter wurden – meist für eine Dauer von sechs Monaten – mit der Verwaltung eines Schulaufsichtsbezirks betraut. Nach Ablauf von vier Monaten sollte über die Bewährung des Anwärters abschließend berichtet werden.126 Zu den wichtigsten Aufgaben der unteren Schulaufsicht gehörte in der Aufbauphase – wie für die anderen Ebenen der Schulverwaltung auch – die Sicherstellung eines geordneten Unterrichtsbetriebs. Der Schulrat fungierte dabei als Ein-MannBehörde und verfügte oft nicht einmal über ein Büro und Schreibtisch. 127 Das „klassische Konzept“128 der Arbeit der Schulräte bestand in der Nachkriegszeit vor allem in häufigen Schul- und Unterrichtsbesuchen. Die Arbeit der Schulräte sei 122 123

124 125 126 127

128

Ebd. Auswahl und Berufung von Schulaufsichtsbeamten. Erlaß vom 18.5.1949 (ABl. 6/49, S. 184). Ebd. Ebd. Vgl. a.a.O., S. 184 f. Vgl. Scholz, Wolfgang: Wolfgang Scholz. Schulrat im Landkreis Limburg. 1949-1973. Limburg 1989, S. 7. Röhrig, Werner: In naher Zukunft: Auch die Arbeit eines Staatlichen Schulamts wird gemessen! Lässt die Neue Verwaltungssteuerung Raum für Mitbestimmung? In: Staatliches Schulamt für den Lahn-Dill-Kreis und den Landkreis Limburg-Weilburg (Hrsg.): Schulamt und Schulen. Ein Modell für Innovation und Kooperation. Hartmut Schrewe zu Ehren. Wetzlar, Weilburg 2003, S. 124-131 [hier S. 128].

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

33

laut Schnell von dem Ziel geleitet gewesen, Lehrer und Schulleiter zu beraten und zu unterstützen.129 Der „pädagogische Impetus“130 ihrer Arbeit sei – so hebt er hervor – kennzeichnend für diese Zeit gewesen. Dass jedoch der Kontakt zwischen Lehrerschaft und Schulaufsicht nicht immer konfliktfrei war, geht beispielsweise aus einem Entwurf der Abteilung III des Kultusministeriums an die Regierungspräsidenten in Darmstadt, Kassel und Wiesbaden vom Dezember 1955 hervor: „Aus gegebener Veranlassung bitte ich, mir bei dem Bestreben zu helfen, ein menschlich erfreuliches Verhältnis der Zusammenarbeit zwischen Behörde und Lehrerschaft zu fördern. Dazu bitte ich, zunächst den Ton und Stil zu überprüfen, den Ihre Dienststellen im Schriftverkehr mit den Lehrkräften aller Schularten anzuwenden pflegen. Aus der Zeit des Mangels und der behelfsmässigen Arbeit der ersten Nachkriegsjahre und der dadurch hervorgerufenen Unzufriedenheit und Nervosität ist vielfach ein rechthaberischer, belehrender und unfreundlicher Ton zurückgeblieben, der das Vertrauensverhältnis zwischen Lehrerschaft und Schulbehörde länger als entschuldbar belastet. Wenn es auch notwendig ist, einige beamtenrechtlich erforderliche Formeln […] zu gebrauchen, und wenn andererseits die Verwendung leerer Höflichkeitsformen wenig Sinn hat, so ist es doch möglich, bei aller Sachlichkeit und Klarheit zu vermeiden, dass der von der Behörde Angeschriebene den Eindruck einer kalten Abfertigung, einer Zurechtweisung, einer schulmeisterlichen Belehrung oder einer misstrauischen Beaufsichtigung gewinnt.“131 Weiterhin betonte die Abteilung III: „Die Schulaufsicht kann bei allen strengen Anforderungen, die sie stellen muss, um eine gute Unterrichts- und Erziehungsarbeit zu gewährleisten, das menschliche Verhältnis zwischen Lehrerschaft und Schulbehörde dadurch fördern, dass sie in erster Linie als Beraterin und Helferin des Lehrers erscheint. Sie soll alle Regeln der gesellschaftlichen Sitte im Verkehr mit den Lehrkräften beachten. Dazu gehört die Vermeidung jedes Tadels in Anwesenheit von Schülern oder Kollegen. […] Das Vorhandensein einiger unzufriedener und schwierig zu behandelnder Menschen rechtfertigt nicht den zurechtweisenden und belehrenden Ton gegen alle.“132 Weitgehende Zustimmung fand dieser Entwurf in einer Stellungnahme vom 10. Januar 1956: „Die Erfahrungen der letzten Jahre haben gezeigt, daß einzelnen Schulaufsichtsbeamten eine gewisse formale Bildung fehlt, daß sie bei der Begegnung mit Lehrern und auch allgemein im persönlichen Auftreten häufig wenig Anstand und Taktgefühl zeigen und sich auch im Schriftverkehr wenig guter Formen bedienen.“133 Aus den frühen 1960er Jahren ist sogar ein Fall bekannt, bei dem sich ein hessischer Schulrat vor Gericht dafür verantworten musste, dass er im Amt Körperverletzung begangen habe. In der Zeit von Januar 1960 bis Herbst 1963 soll 129 130 131 132 133

Vgl. Schnell 2006, S. 51. Ebd. HKM. Abteilung III, Dezember 1955. In: HHStAW, 504, 3358, S. 1. A.a.O., S. 2. HKM. Abteilung III, 10. Januar 1956. In: HHStAW, 504, 3358, S. 1.

34

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

Schulrat Köth bei Schulbesichtigungen durch unsachliche Kritik drei Lehrer derart gemaßregelt haben, dass sie seelisch zusammengebrochen und tagelang krank gewesen seien. „Es war nur eine sarkastische, negative Kritik. Dabei braucht man als Anfänger auch etwas aufbauende Kritik. Man wurde eingeschüchtert, saß wie ein armes Würstchen da und ließ den Hagel über sich ergehen. Alle hatten Angst vor ihm.“134 Mit diesen Worten beschrieb eine betroffene Lehrerin das Verhalten von Schulrat Köth bei einem Unterrichtsbesuch im Herbst 1963. Schnell ist zuzustimmen, wenn er feststellt, dass sich die Rolle des „pädagogischen Übervaters, der belohnt und bestraft“135, die für die unmittelbare Nachkriegszeit prägend gewesen war, in den folgenden Jahrzehnten veränderte und an die Stelle singulärer Steuerung pädagogischer Entwicklungsprozesse durch den einzelnen Schulrat immer umfassendere gesetzliche Regelungen oder ministerielle Weisungen traten. Ein erster Schritt auf diesem Weg war der Entwurf eines Schulverwaltungsgesetzes. Kurz vor dem Ende der ersten Wahlperiode des Hessischen Landtags legte die Landesregierung den Entwurf eines „Gesetzes über die Schulverwaltung und Schulaufsicht (Schulverwaltungsgesetz)“ vor.136 Das Einbringen eines solchen Gesetzes war nach Ansicht der SPD dringend nötig gewesen, schließlich herrschte „in Hessen auf diesen [sic] so wichtigen und ausgedehnten Gebiet eine Rechtsunsicherheit und eine Rechtsungleichheit sondergleichen.“137 Dies hatte die Konsequenz, dass Regulierungen in erster Linie in Form von Verordnungen durch das Ministerium erfolgten. Gleichzeitig knüpfte Kultusminister Stein an den Gesetzentwurf das Ziel, die hessische Schulverwaltung zu demokratisieren: „Die geltenden Gesetze […], die Bestimmungen über die Schulverwaltung und Schulaufsicht enthalten – ein besonderes Schulverwaltungsgesetz existiert bis jetzt noch nicht –, stammen meist aus einer Zeit, in der obrigkeitsstaatliches Denken herrschte und in der die Schule und das gesamte Schulwesen zentralistisch und bürokratisch ohne Mitwirkung der Eltern und Lehrerschaft verwaltet wurden: Wenn aber Lehrer und Erziehungsberechtigte an der Gestaltung des Unterrichtswesens mit beteiligt werden sollen […], dann ist die Voraussetzung jeder demokratischen Schulverwaltung, daß alle an der Schule Beteiligten zu gemeinsamer Arbeit zusammengeführt werden.“138 Aus diesem Grund war im Gesetzentwurf vorgesehen, dass auf allen Ebenen der Schulverwaltung neben den staatlichen Instanzen als „Schulgemeinden“ bezeichnete Selbstverwaltungsgremien eingerichtet werden.139 Hepp und Weinacht ist zuzustimmen, wenn sie bemerken, dass Stein damit „Ideen vorwegnahm, die vier Jahrzehnte später in der Autonomie134

135 136 137 138 139

FAZ: Wenn der Schulrat den Lehrer maßregelt. Nervenzusammenbrüche sind die Folgen / Köth auf der Anklagebank. In: FAZ, 05.01.1968, Nr. 4, S. 20. Schnell 2006, S. 52. Vgl. Drucks. 1/1566. PlPr. 1/85, S. 2949. A.a.O., S. 2946. Vgl. Drucks. 1/1566, S. 2251 ff.

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

35

diskussion wieder aktuell wurden.“140 Stein sollte jedoch Recht damit behalten, als er feststellte: „Ich weiß nur zu gut, daß Reformversuche auf Widerstand stoßen. Alles Gewordene hat ein natürliches Beharrungsvermögen.“141 Letztlich konnte sich Stein mit seinem Reformkonzept nicht durchsetzen und das Schulverwaltungsgesetz kam über sein Entwurfstadium nicht hinaus. Erklärt wird dies von Hepp und Weinacht mit der fehlenden Unterstützung dieses Reformvorhabens durch die damalige Landesregierung und mit dem aus Sicht der CDU enttäuschenden Ergebnis der Landtagswahl des Jahres 1950.142 Erst im Jahr 1953 wurden mit dem Inkrafttreten des Schulverwaltungsgesetzes am 1. Oktober die Regelungen aus der Vorkriegszeit förmlich aufgehoben.143 Da es sich um ein Schulverwaltungsgesetz, nicht jedoch um ein Schulaufsichtsgesetz handelte, enthielt das Gesetz keine weiterführenden Regelungen zur Schulaufsicht. In § 27 wurden lediglich die Voraussetzungen für den Eintritt in den schulfachlichen Schulaufsichtsdienst beschrieben: „Beamte, welche die Schulen und den Unterricht fachtechnisch beaufsichtigen, müssen die Befähigung zum Lehramt erworben und sich in ihrem Lehramt bewährt haben; sie sollen für den Aufsichtsdienst nach Charakter, Fähigkeiten, Kenntnissen und dienstlichen Leistungen geeignet sein.“144 Erst im Zuge der Neuordnung der allgemeinen Landesverwaltung sollte die Schulaufsicht durch ein eigenes Gesetz klarer geregelt werden. Jansen (CDU) betonte: „Wir müssen erst einmal das Gerippe der Landesverwaltung bauen, ehe wir ein Einzelgesetz nach dem anderen schaffen.“145 Da jedoch mit § 36 des Schulverwaltungsgesetzes der Tätigkeit der Schulräte in den ehemals preußischen Gebietsteilen und der Stadt- und Kreisschulräte in den ehemals hessischen Gebietsteilen die Rechtsgrundlage entzogen worden war, wurde für die Schulräte als provisorische Rechtsgrundlage am 10. November 1953 die „Allgemeine Anordnung über die Schulaufsichtsbehörden und ihre Zuständigkeit“ erlassen.146 Rückwirkungen auf die Wahrnehmungen der Fachaufsicht hatte ein Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 18. Januar 1961, das den Schulaufsichtsbehörden untersagte, eine schulpädagogische Entscheidung an Stelle des zuständigen Prüfungsausschusses zu treffen. Ein Selbsteintrittsrecht der Schulaufsicht in schulpädagogische Angelegenheiten wurde somit verneint. Hintergrund für dieses Urteil war die Klage eines Schülers, der wegen eines wiederholten 140 141 142 143 144 145 146

Hepp/Weinacht 2003, S. 15. PlPr. 1/85, S. 2948. Vgl. Hepp/Weinacht 2003, S. 16. Vgl. Schulverwaltungsgesetz vom 10. Juli 1953 (GVBl. S. 131). GVBl. 1953, S. 136. PlPr. 2/39, S. 1577. Vgl. Allgemeine Anordnung über die Schulaufsichtsbehörden und ihre Zuständigkeit. Erlaß vom 10.11.1953 (ABl. 12/53, S. 412).

36

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

Täuschungsversuches in einer schriftlichen Lateinarbeit von der Schule verwiesen worden war.147 Sein Abgangszeugnis trug folgenden Vermerk: „Wegen wiederholter vorbereiteter Täuschung wurde D. mit der Verweisung von der Anstalt bestraft.“148 Der Vater dieses Schülers legte dagegen Einspruch beim Regierungspräsidenten ein. Mit einer Verfügung vom 22. November 1955 änderte der Regierungspräsident den beanstandeten Vermerk im Abgangszeugnis wie folgt: „Wegen versuchter Täuschung im Wiederholungsfalle (unerlaubter Benutzung eines Übersetzungstextes bei einer für die Abschlußnote entscheidenden Klassenarbeit in Latein) wurde D. von der Gesamtkonferenz mit der Verweisung von der Anstalt bestraft.“149 In der Folge befasste sich das Verwaltungsgericht mit diesem Fall, wies die Klage des Schüler ab, hob aber gleichzeitig den Bescheid des Regierungspräsidiums mit der Begründung auf, dass in schulpädagogischen Angelegenheiten kein Selbsteintrittsrecht der Schulaufsicht bestehe. Nur der Lehrer bzw. das Lehrerkollegium, welches die erstinstanzliche Entscheidung getroffen hat, sei befugt, die Entscheidung in irgendeiner Weise zu ändern.150 Das HKM bewertete diese Entscheidung kritisch, da „dies nicht nur eine erhebliche Einschränkung der Befugnisse der Schulaufsichtsbehörde bedeuten, sondern auch die Schüler in noch stärkerem Maße als seither der Gewalt ihrer Lehrer aussetzen“151 würde. Dennoch wurde angekündigt, dass bei der anstehenden Novellierung der hessischen Schulgesetze im Schulverwaltungsgesetz eine Vorschrift aufgenommen würde, die die Diskrepanz zwischen Schulaufsichtspraxis und höchstrichterlicher Rechtsprechung ausräume.152 Diese umfassende Novellierung des Schulverwaltungsgesetzes erfolgte im Jahr 1969. Im Schulverwaltungsgesetz vom 30. Mai 1969 wurde in § 55 Folgendes aufgenommen: „Die Schulaufsichtsbehörden können im Rahmen der Fachaufsicht pädagogische Bewertungen sowie unterrichtliche und erzieherische Entscheidungen und Maßnahmen aufheben, zur erneuten Beschlußfassung zurückverweisen und alsdann erforderlichenfalls selbst entscheiden, wenn 1. gegen wesentliche Verfahrensvorschriften verstoßen, 2. von unrichtigen Voraussetzungen oder sachfremden Erwägungen ausgegangen, 3. gegen allgemein anerkannte pädagogische Grundsätze oder Bewertungsmaßstäbe oder gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung aller Schüler verstoßen wurde.“153

147

148 149 150 151 152 153

Vgl. Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 18.1.1961 – OS II 56/57 – (Die Öffentliche Verwaltung 20/1961, S. 796-797). Ebd. A.a.O., S. 797. Vgl. ebd. Hess, 12. Dezember 1967. In: HHStAW, 504, 12480, S. 2. Vgl. a.a.O., S. 3. Gesetz über die Unterhaltung und Verwaltung der öffentlichen Schulen und die Schulaufsicht (Schulverwaltungsgesetz – SchVG –) in der Fassung vom 30. Mai 1969 (GVBl. I S. 88).

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

37

Bezogen auf die Frage, ob die Fachaufsicht dadurch auf eine reine Rechtsaufsicht reduziert worden sei, gibt es unterschiedliche Meinungen. Im Unterschied zu Stock, der diese Regelung nicht als eine Reduktion der Fachaufsicht auf eine Rechtsaufsicht interpretiert, vertritt Nevermann die gegenteilige Auffassung.154 Wie Lengen richtig feststellt, lassen zumindest die Punkte 2 und 3 des § 55 Interpretationsspielräume zu, weil die Voraussetzungen eines Eingriffs bzw. einer Weisung sehr unbestimmt formuliert worden sind. Diese Unbestimmtheit bedingte folglich, dass der Schulrat in Konfliktfällen weiterhin wesentliche fachaufsichtliche Handlungsspielräume besaß.155 Jedoch hatte der Schulrat nach dem Willen des Gesetzgebers kein uneingeschränktes Weisungsrecht mehr, da die Eingriffe der Schulaufsicht einem Begründungszwang unterworfen worden waren. Somit deutete sich hier eine verrechtlichte Beziehung zwischen Schule und Schulaufsicht an. Mit der Novellierung des Schulverwaltungsgesetzes im Jahr 1961 wurden die Aufgaben der Schulaufsicht im Gesetz erstmals inhaltlich beschrieben.156 Danach lag die Fach- und Dienstaufsicht in allen Bereichen der unteren Schulaufsicht beim Schulrat.157 Bei ihrer Arbeit sollten die Schulaufsichtsbehörden stets die pädagogische Freiheit der Lehrer beachten. § 45 Abs. 2 schrieb in diesem Sinne vor: „Die Lehrer unterrichten und erziehen im Rahmen der Gesetze, der Anordnungen der Schulaufsichtsbehörden und der Beschlüsse der Lehrerkonferenz in eigener Verantwortung; ihre pädagogische Freiheit soll nur beschränkt werden, soweit es notwendig ist.“ Begründet worden war die Erhöhung der schulischen Selbständigkeit von Kultusminister Schütte vor allem mit dem Ziel der Demokratisierung des Schulwesens: „Aber der Staat kann die Schule nicht einfach seinen Zwecken unterordnen; gerade dann nicht, wenn der Staat als Demokratie von der Schule nur dann Hilfe […] erwarten kann, wenn die Schule eigenverantwortlich wirkt. Über eine gelenkte Schule wird das große Ziel der politischen Bildung nie erreicht.“158

154

155

156

157 158

Vgl. Stock, Martin: Pädagogische Freiheit und politischer Auftrag der Schule. Rechtsfragen emanzipatorischer Schulverfassung. Heidelberg 1971: Quelle & Meyer, zugl. Diss. Göttingen 1969 (Pädagogische Forschungen. Veröffentlichungen des Comenius-Instituts. Reihe: Erziehungswissenschaftliche Studien 48), S. 25 ff.; vgl. Nevermann, Knut: Grundzüge des Schulverfassungsrechts. In: Ders./Richter, Ingo (Hrsg.): Rechte der Lehrer. Rechte der Schüler. Rechte der Eltern. München, Zürich 1977: R. Piper & Co. Verlag, S. 173-195 [hier S. 181] (Erziehung in Wissenschaft und Praxis 26). Vgl. Lengen, Manfred: Schulrat und Innovation. Handlungsspielräume der unteren Schulaufsicht. Aurich 1989: Gesellschaft zur Förderung und Erforschung modellhafter Unterrichtsrealisation, zugl. Diss. Oldenburg 1988, S. 64. Vgl. Gesetz über die Unterhaltung und Verwaltung der öffentlichen Schulen und die Schulaufsicht (Schulverwaltungsgesetz – SchVG –) vom 28. Juni 1961 (GVBl. I S. 87). Vgl. § 53 Abs. 1. PlPr. 4/37, S. 1424.

38

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

Die eher knappe Aufgabenbeschreibung des Schulverwaltungsgesetzes von 1961 wurde 1965 durch eine die Tätigkeit der Schulräte beschreibende Dienstordnung ergänzt.159 In dieser wurde festgelegt, dass der Schulrat „Berater und Helfer“160 der ihm unterstellten Lehrer sein soll. Zur Wahrnehmung der Fachaufsicht wurde in § 5 der Dienstordnung Folgendes ausgeführt: „(1) Der Schulrat soll neue Erkenntnisse und Ergebnisse der pädagogischen Forschung in der Schularbeit fruchtbar machen und bemüht sein, schulreformerische Bestrebungen zu fördern. (2) Der Schulrat berät die Lehrer bei der Einführung von Lehr-, Lern- und Arbeitsmitteln und der Durchführung neuzeitlicher Arbeitsformen, gibt Anregungen zu Schulversuchen und fördert diese. (3) Der Schulrat überwacht Unterricht und Erziehung in der Schule. Er hat sich in angemessenen Abständen durch Unterrichtsbesuche, die nicht angekündigt werden müssen, über den Leistungsstand der Schüler und die schulischen Verhältnisse zu unterrichten. Der Schulrat hat das Recht, in den Unterricht einzugreifen und sachdienliche didaktisch-methodische Hinweise und – soweit es notwendig ist – Weisung zu geben. Dabei ist die pädagogische Freiheit der Lehrer zu achten. Kritik an dem Verhalten des Lehrers darf in Gegenwart von Schülern nicht ausgesprochen werden.“161 Dass diese schulortnahe Fachaufsicht jedoch faktisch extensiv durch die Schulräte ausgeübt werden konnte, erscheint insbesondere aufgrund der Vielzahl der ihnen übertragenen Funktionen sowie der hohen Aufsichtsspannen zweifelhaft.

2.2 Einrichtung von Staatlichen Schulämtern Die 1960er und 1970er Jahre waren durch eine zunehmende fachliche und organisatorische Differenzierung des Schulwesens gekennzeichnet. Ausdruck dessen war beispielsweise, dass die neuen Prüfungsordnungen für die Grund- und Hauptschulen in den deutschen Bundesländern die einheitliche Tendenz aufwiesen, dass Pädagogen an diesen Schulformen nicht mehr als „Allroundlehrer“ ausgebildet wurden, sondern in der Regel die Lehrbefähigung für zwei Fächer erwarben. Diese Entwicklung führte dazu, dass auch die bestehende Struktur der Schulaufsicht, bei der der Schulrat oft als Ein-Mann-Behörde in einem festgelegten regionalen Bereich als „Allroundgenie“162 wirkte und – so in Hessen – die Fach- und Dienstaufsicht für die Grund-, Haupt-, Real- und Sonderschulen ausübte, während Oberschulräte bei den Regierungspräsidien die Fach- und Dienstaufsicht über die

159 160 161 162

Vgl. Dienstordnung für Schulräte. Erlaß vom 10.7.1965 (ABl. 8/65, S. 461). Ebd. A.a.O., S. 462. Trüller, 27. Januar 1971. In: HHStAW, 504, 2917 b, S. 2.

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

39

Gymnasien und Beruflichen Schulen wahrnahmen, zunehmend hinterfragt wurde.163 Schließlich setzt Fachaufsicht voraus, dass der Schulaufsichtsbeamte in der Lage ist, Unterricht zu beurteilen und durch seine Beratung zu fördern. Genau dies ist jedoch kaum möglich, wenn er die Fachaufsicht für alle Fächer in vollem Umfang wahrnimmt. Gefordert wurde deshalb eine differenzierte Fachaufsicht, die von einem Kollegium von Fachleuten, die ihrerseits von Fachberatern unterstützt werden, durchgeführt wird.164 Dies setzt jedoch eine entsprechende Größe und Organisation der Schulbehörden voraus. Mit der Zusammenfassung der Schulaufsicht über alle Schularten in einem gemeinsamen Schulamt sollte noch ein weiteres strukturelles Problem gelöst werden. Seit dem Erscheinen des „Strukturplans für das Bildungswesen“ im Jahr 1970 trat in mehreren Bundesländern neben die herkömmliche vertikale Gliederung des Schulwesens in Schularten zusätzlich eine horizontale Gliederung in Schulstufen (Primarstufe, Sekundarstufe I, Sekundarstufe II). Diese neue horizontale Gliederung des Schulwesens traf jedoch auf eine eindeutig vertikal ausgerichtete Schulverwaltung. So waren Schulaufsichtsbehörden oft nur einzelnen Schularten zugeordnet. Dies hatte laut Vogelsang zur Folge, dass es eine organisierte Kooperation zwischen den Schulaufsichtsbeamten der verschiedenen Schularten kaum gab und sich schulartenübergreifende Kontakte auf die gelegentliche Amtshilfe beschränkten bzw. rein informeller Natur waren. Aus diesem Grund forderte Vogelsang die Einrichtung von Staatlichen Schulämtern, da die Kooperation von Schulaufsichtsbeamten der verschiedenen Schularten so besser möglich wäre.165 Angesichts der vorangestellten Problemlagen sollte auch in Hessen die Schulaufsicht über alle Schularten in einem gemeinsamen Schulamt zusammengefasst werden. Die neue Behörde sollte sich durch „Nähe zur Schule auszeichnen, die besonderen Gegebenheiten jeder einzelnen Schule ihres Bereiches gut kennen, in der Lage sein, Veränderungen schnell wahrzunehmen und dadurch die einzelne Schule bei der Erfüllung ihres Bildungs- und Erziehungsauftrags durch rasche und situationsgerechte Entscheidungen unterstützen.“166 Insbesondere für die Gym-

163

164 165

166

Insgesamt hatte es in Hessen bis zu diesem Zeitpunkt 42 Schulämter gegeben. Die Mehrheit von ihnen waren Ein- bzw. Zweimannbehörden. In elf Ämtern war jeweils ein Schulrat tätig gewesen, in 17 Ämtern waren zwei Schulräte tätig, in sechs Ämtern drei Schulräte, in fünf Ämtern vier Schulräte, in zwei Ämtern fünf Schulräte (Kassel-Stadt und Wiesbaden) und in einem Amt acht bzw. zehn Schulräte (Frankfurt) (vgl. Welke, 16. September 1974. In: HHStAW, 504, 5104, S. 1.). Vgl. Trüller, 27. Januar 1971. In: HHStAW, 504, 2917 b, S. 2. Vgl. Vogelsang, Heinz: Schulaufsicht in Stufen. Für eine stufenbezogene, regionale und differenzierte Schulaufsicht im gegliederten Schulwesen. In: schul-management, 12 (1981) 6, S. 40-44 [hier S. 41 f.]. Der Hessische Kultusminister: Bürgernahe Schulaufsicht in Hessen. Informationen Nr. 55 vom 3. Juni 1983, S. 1.

40

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

nasien und beruflichen Schulen, für die es zuvor keine untere Aufsichtsbehörde gegeben hatte, sollte die schulfachliche Beratung intensiviert werden.167 Um konkrete Erfahrungen zu sammeln, beabsichtigte Kultusminister Krollmann, in einigen als geeignet erscheinenden Landkreisen und in den kreisfreien Städten Frankfurt, Kassel und Wiesbaden auf längere Zeit befristete Versuche mit Staatlichen Schulämtern durchzuführen.168 Um den gesetzlichen Rahmen dafür zu schaffen, wurde mit dem „Gesetz zur Änderung des Fachhochschulgesetzes und des Schulverwaltungsgesetzes“ vom 13. Juli 1971 dem § 56 des Schulverwaltungsgesetzes als Abs. 4 angefügt: „Die Landesregierung wird zur Erprobung von Modellen ermächtigt, durch Rechtsverordnung in einzelnen Gebieten des Landes an Stelle der Schulaufsichtsbehörde des Schulrats und des Landrats besondere Schulaufsichtsbehörden zu errichten und diesen weitere Aufgaben der Schulaufsicht, die bisher vom Regierungspräsidenten wahrgenommen wurden, zu übertragen.“169 Von dieser Ermächtigung wurde jedoch erst 1977 Gebrauch gemacht. In der „Verordnung über die Errichtung eines Staatlichen Schulamtes in der Landeshauptstadt Wiesbaden“ vom 17. Februar 1977 sowie in der „Verordnung über die Errichtung eines Staatlichen Schulamtes im Landkreis Bergstraße“ vom 17. Februar 1977 wurde verfügt, dass an Stelle der Schulaufsichtsbehörde des Schulrats und des Landrats als besondere Schulaufsichtsbehörde ein Staatliches Schulamt als untere Schulaufsichtsbehörde errichtet wird.170 Bezüglich der Leitung dieser Behörde wurde in § 3 bestimmt: „Der Landrat […] als Leiter der unteren Behörde der allgemeinen Landesverwaltung nimmt zugleich die Aufgaben eines Behördenleiters für das Staatliche Schulamt wahr; er ist insoweit an die Weisungen der Schulaufsichtsbehörden gebunden.“171 Der Behördenleiter war damit zweifellos dem schulfachlichen Leiter des Staatlichen Schulamts vorangestellt. Der Hessische Landtag setzte sich im August und Dezember 1976 und im Juli 1977 intensiv mit der Situation der unteren Schulaufsicht auseinander. Diskutiert wurde insbesondere die Frage, ob zum Abschluss der Funktionalreform neben den Kataster- und Veterinärämtern auch die untere Schulaufsicht in die Kommunalverwaltung eingegliedert werden soll oder ob sie weiterhin als Sonderverwaltung bestehen bleibe. Für eine Eingliederung in die Kommunalverwaltung sprach zunächst der Grundsatz der Einheit der Verwaltung. Völlig selbständige Verwal-

167 168 169

170

171

Vgl. ebd. Vgl. Trüller, 28. Oktober 1975. In: HHStAW, 504, 4348, S. 2. Gesetz zur Änderung des Fachhochschulgesetzes und des Schulverwaltungsgesetzes vom 13. Juli 1971 (GVBl. I S. 189). Vgl. Verordnung über die Errichtung eines Staatlichen Schulamtes in der Landeshauptstadt Wiesbaden vom 17. Februar 1977 (GVBl. I S. 113); vgl. Verordnung über die Errichtung eines Staatlichen Schulamtes im Landkreis Bergstraße vom 17. Februar 1977 (GVBl. I S. 115). GVBl. I 1977, S. 115.

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

41

tungseinheiten, die außerhalb des Behördenaufbaus stehen, sollten vermieden werden. Durch eine solche Eingliederung – so wurde in Aussicht gestellt – sei eine Verminderung des Personalbedarfs in erheblichem Umfang zu erreichen. Konkret sollte die Zahl der Sonderbehörden um 20 staatliche Veterinärämter, 41 Katasterämter, 83 Schulräte und 46 Studienseminare – also insgesamt 190 Dienststellen – vermindert und in 17 Landräte, 4 Oberbürgermeister und den Verbanddirektor des Umlandverbandes Frankfurt, also in 22 Dienststellen überführt werden.172 Außerdem wurde argumentiert, dass sich durch eine solche Eingliederung speziell für die Schulaufsicht ganz konkrete Vorteile ergäben. Die bisher aufgesplitterten Zuständigkeiten würden für alle Schulformen und Schulstufen auf der unteren Verwaltungsebene bürgernah zusammengefasst und stärker an die Schulträger gekoppelt werden. Dies trage im erheblichen Maße zur Intensivierung der Schulaufsicht bei und führe zu einer Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen staatlicher Schulaufsicht und kommunalen Schulträgern sowie zur Vereinfachung der Verwaltungsarbeit.173 Den schulfachlichen Aufsichtsbeamten im Staatlichen Schulamt sollte ein leistungsfähiger Verwaltungsapparat zur Verfügung gestellt werden, um für die Aufgabe der fachaufsichtlichen Beratung mehr Zeit zu haben. Zusätzlich erwartete man die Unterstützung und Entlastung der Hauptabteilung des Staatlichen Schulamts im sächlichen und personellen Bereich durch andere Hauptabteilungen.174 Den Befürwortern der vorgesehenen Reform stand jedoch ein großer Kreis an Kritikern gegenüber. Bereits in der Ersten Lesung des Eingliederungsgesetzes äußerte Sturmowski (CDU) grundsätzliche Bedenken: „Sehen Sie, selbst unsere Vorväter haben gewußt, daß das nicht in eine Hand gehört. […] Es ist nämlich nicht so, daß die Verhältnisse dadurch besser werden, wenn man Schulaufsicht und Schulträgerschaft in eine Hand bringt.“175 Sturmowski befürchtete, dass die Integration der Schulverwaltung in die allgemeine Landesverwaltung zu einer Politisierung der Schulaufsicht führen könnte. Auch die Sprecher der Schulräte des Landes Hessen betonten bei einem Gespräch mit Vertretern des Hessischen Landkreistages am 2. April 1973, dass sie Regelungen nicht zustimmen könnten, die den Landrat zum Dienstvorgesetzten der Schulräte, Schulleiter, Lehrer und Erzieher werden lässt. 176 Bereits in den Beratungen der Arbeitsgruppe zur Vorbereitung der Gebiets- und Funktionalreform war betont worden, „daß die Fach- und Dienstaufsicht eindeutig in der Kompetenz der Schulaufsichtsbeamten liegt und daß diese hierin an keine Weisung des Landrates gebunden sind. Auch muß sichergestellt sein, daß die 172 173 174 175 176

Vgl. PlPr. 8/46, S. 2676. Vgl. a.a.O., S. 2677; vgl. PlPr. 11/31, S. 1815. Vgl. PlPr. 11/31, S. 1815. PlPr. 8/46, S. 2681. Vgl. Aufzeichnungen über das Gespräch zwischen Vertretern des Hessischen Landkreistages und Sprechern der Schulräte des Landes Hessen am 2. April 1973 in Wiesbaden. In: HHStAW, 504, 2980, S. 1.

42

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

schulpolitischen Vorstellungen der Landesregierung von den Schulaufsichtsbeamten auch bei möglicherweise anderer politischer Couleur der Landräte durchgesetzt werden können.“177 Innerhalb dieser Diskussion kam es sogar zu der ungewohnten Konstellation, dass sich CDU und GEW in einer schulpolitischen Frage einig waren. Beide vertraten die Auffassung, dass die staatliche Aufsicht über die Frankfurter Schulen nicht in den Römer (Rathaus der Stadt Frankfurt am Main) verlegt werden dürfe, da zu befürchten sei, dass kommunale, durch Parteimandate gebundene Wahlbeamte in schulischen Angelegenheiten leichter nach parteipolitischen Gesichtspunkten entscheiden könnten als Berufsbeamte. Während die GEW wohl die Befürchtung hatte, dass eines Tages die CDU in Frankfurt am Main an die Macht kommt und dann unter Umständen ein christdemokratischer Oberbürgermeister die Schulaufsicht im Auftrag eines sozialdemokratischen Kultusministers ausübt, schreckte die CDU wohl der umgekehrte Fall.178 Auch Vogelsang hegte Zweifel an der Sinnhaftigkeit der Integration der Schulverwaltung in die Allgemeinverwaltung. Seiner Ansicht nach erfordern pädagogische Aufgaben einer Schulverwaltung ein anderes Verwaltungsdenken und -handeln, als dies in den übrigen Verwaltungszweigen üblich ist. Die Voraussetzung für eine kompetente fachliche Unterrichtsberatung sei die Besetzung der Behörde mit verschieden qualifizierten Schulaufsichtsbeamten und eine entsprechende Behördenorganisation, die sich nicht nach dem Geschäftsverteilungs- und Organisationplan einer allgemeinen Verwaltungsbehörde richtet.179 Die bisherige Geschichte der Schulverwaltung habe gezeigt, dass sich Beratung in Form der Fachaufsicht unter den leitenden Gesichtspunkten der Allgemeinverwaltung praktisch nicht realisieren ließe.180 Zu favorisieren sei deshalb das Modell der Sonderbehörde, in der fach- und sachfremdes Verwaltungshandeln schon von der Organisation her ausgeschlossen sei, da die wesentlichsten Entscheidungen nicht von schulfremden Beamten getroffen würden.181 Auch Bessoth übte an dem Vorhaben, die untere Schulaufsicht in Hessen dem Landrat zu unterstellen, Kritik: „Das ist zweifellos ein Rückschritt gegenüber dem jetzigen Zustand, die den ‚Schulrat‘ als selbständige Verwaltungsbehörde kennt.“182 Er sagte voraus, dass durch die Funktional-

177 178

179

180

181 182

Trüller, 9. November 1972. In: HHStAW, 504, 4529, S. 3. Vgl. Heptner, Bernd E.: Dem Oberbürgermeister die Schulaufsicht? Politische und rechtliche Gründe sprechen dagegen. In: FAZ, 21.03.1975, Nr. 68, S. 42. Vgl. Vogelsang, Heinz: Modelle zur Neuordnung der Schulverwaltung und Schulaufsicht. In: VBE (Hrsg.): Rationalisierung, Bildungsplanung und Management in der Schule. Köln 1973, S. 55-73 [hier S. 62]. Vgl. Vogelsang, Heinz: Funktionalreform der Schulverwaltung. In: schul-management, 6 (1975b) 5, S. 66-77 [hier S. 74]. Vgl. Vogelsang 1973, S. 64. Bessoth, Richard: Positive Schulverwaltungsreform. Leistungsfähige Alternativen zur fragmentierten Schulverwaltung in der Bundesrepublik. Darmstadt 1978: Winter (Max Traeger Stiftung. Forschungsberichte 12), S. 299.

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

43

reform „die niedrige Leistungsfähigkeit der Schulverwaltung mit hoher Wahrscheinlichkeit noch niedriger wird.“183 Trotz aller Kritik wurde das „Gesetz zur Eingliederung von Sonderverwaltungen (Eingliederungsgesetz)“ vom Hessischen Landtag verabschiedet.184 Die untere Schulaufsicht wurde in die bestehenden 26 Landkreise/kreisfreien Städte eingegliedert, wobei der Zeitpunkt des Vollzugs auf den 1. Januar 1980 festgelegt wurde. Die Staatlichen Schulämter wurden als Hauptabteilungen beim Landrat bzw. Oberbürgermeister – ebenso wie die Veterinär- oder Katasterämter – eingegliedert. Für alle Schulformen und -stufen wurde eine einheitliche dreistufige Schulaufsicht, bestehend aus 26 Staatlichen Schulämtern, drei Abteilungen Kultus bei den Regierungspräsidien in Darmstadt, Gießen und Kassel und dem HKM hergestellt. Der Schulpsychologische Dienst wurde in die neu gegründeten Staatlichen Schulämter integriert. Die Studienseminare behielten hingegen den Status als selbständige staatliche Behörden und wurden ausgegliedert. Die Errichtung aller 26 Staatlichen Schulämter war bis Ende des Jahres 1979 abgeschlossen. Mit Errichtung dieser Ämter wurde vom HKM ein vorläufiger Aufgabengliederungsplan ausgegeben, der die Zuständigkeiten zwischen schulfachlichen und verwaltungsfachlichen Schulaufsichtsbeamten erstmals regelte.185 Vorläufig deshalb, da bis zur endgültigen Festlegung des Aufgabengliederungsplanes noch Erfahrungen in der praktischen Tätigkeit der Staatlichen Schulämter abgewartet werden sollten und für die Ausführung einzelner Aufgaben die einschlägigen Rechts- und Verwaltungsvorschriften entsprechend geändert werden mussten. Als Grundsatz wurde formuliert, „daß der Schwerpunkt der Tätigkeit der Staatlichen Schulämter in der sachgerechten schulfachlichen Beratung, Förderung und Unterstützung der Schulen bei der Erfüllung ihres pädagogischen Auftrags“186 liegen soll. Dass in diesem Bereich von den neugegründeten Schulämtern schon früh positive Wirkungen ausgegangen seien, betonte die Abgeordnete Wagner (FDP) am 8. Mai 1979 im Hessischen Landtag: „Nach unserer Auffassung ist es in diesen Bereichen z. B. gelungen, daß die Schulaufsicht sich nicht mehr nur als Kontrolle, als Überprüfung, als Beurteilung, als Bewertung von Lehrern und Schülerleistungen versteht – was selbstverständlich auch mit der Verstärkung der Schulaufsicht gemeint war […], sondern daß hier zum ersten Mal Schulaufsicht stärker, als das in den letzten Jahren geschehen konnte, die Funktion von Fachberatung, Unter183

184

185

186

Bessoth, Richard: Reform der Bildungsverwaltung. Pläne und Probleme. In: schul-management, 4 (1973b) 1, S. 32-35 [hier S. 35]. Vgl. Gesetz zur Eingliederung von Sonderverwaltungen (Eingliederungsgesetz) vom 14. Juli 1977 (GVBl. I S. 319). Vgl. Vorläufiger Aufgabengliederungsplan für den Landrat als Behörde der Landesverwaltung und für den Oberbürgermeister als Behörde der Landesverwaltung. Hauptabteilung Staatliches Schulamt (ABl. 1/79, S. 44). Aufgabengliederungsplan f. d. Staatl. Schulämter. Erlaß vom 18.4.1979 (ABl. 5/79, S. 264).

44

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

stützung der Schulen und der Lehrer erhalten hat.“187 Ein ähnliches Bild wurde in einem am 23. Dezember 1978 in der FAZ erschienenen Leserbrief gezeichnet: „Die Erfahrungen mit dem seit Jahresbeginn im Hochtaunuskreis errichteten Staatlichen Schulamt in Bad Homburg zeigen, daß eine wichtige Gruppe […] mit der Verlagerung der Schulaufsicht nach unten sehr zufrieden ist. Und zwar sind es die Eltern! Sie haben sich die neue Institution sehr rasch zu eigen gemacht und erfahren, daß jetzt eine Stelle vorhanden ist, die sich um ihre Sorgen kümmert, sie informiert, berät und auch bei gelegentlichen Schwierigkeiten mit der Schule ihrer Kinder helfend eingreift.“188 Die Anfangszeit nach der Errichtung der Staatlichen Schulämter wird in der Literatur hingegen sehr unterschiedlich eingeschätzt. Während Schnell betont, dass die Staatlichen Schulämter schon nach „kurzer Anlaufzeit“189 die in sie gesetzten Erwartungen erfüllten, spricht Wolfgang Bott (HKM) davon, dass die Eingliederung der ehemals städtischen Schulräte in die Staatlichen Schulämter insbesondere in den kreisfreien Städten mit „mehrere Jahre andauernde[n] Anpassungsschwierigkeiten“190 verbunden war. Diese Einschätzung Botts bestätigt auch das HILF. So seien in den ersten zwei bis drei Jahren eine Vielzahl von Barrieren zu überwinden gewesen, da das Staatliche Schulamt und der zuständige Schulaufsichtsbeamte zunächst primär als Überwachungs- und Kontrollinstanz gesehen worden seien und weniger als beratende und unterstützende Instanz. Schon nach kurzer Zeit sei jedoch bei den meisten Schulen und Schulleitern ein Bewusstseinswandel eingetreten, der zu einem kooperativen Verhältnis zwischen Schulen und Staatlichem Schulamt geführt habe und damit auch im positiven Sinne zu einer Akzeptanz der schulortnahen Fachaufsicht. Dieser Wandel habe jedoch nur deshalb erfolgen können, weil Beratung und Unterstützung im Vordergrund gestanden hätten und damit eine Verbesserung gegenüber der zuvor praktizierten schulortfernen Schulaufsicht erreicht worden sei.191

187 188 189

190

191

PlPr. 9/8, S. 409. Zimmermann, Hans-Achim: Schulaufsicht. In: FAZ, 23.12.1978, Nr. 286, S. 47. Schnell, Herbert: Schulaufsicht in Hessen. Weichenstellung für das Jahr 2000. In: ZBV, 12 (1997) 1, S. 22-33 [hier S. 23]. Bott, Wolfgang: Zurück in die Zukunft – Schulaufsicht in Hessen. Die Entwicklung der Schulaufsicht. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 15 (2010) 11, S. 350-351 [hier S. 351]. Vgl. HILF. Hauptstelle Reinhardswaldschule: Beratung und Unterstützung von Schulen. Systemberatung – Individualberatung. Fuldatal/Kassel 1989, S. 29 f.

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

45

2.3 Das Problem der niedrigen Kontrollspannen Kultusminister Krollmann zeigte sich mit der Schulverwaltungsreform insgesamt zufrieden, als er bei einer Dienstbesprechung mit den Schulaufsichtsbeamten des Regierungsbezirks Gießen am 3. Juni 1983 betonte: „Die wesentlichen Erwartungen, die mit der Entwicklung der Staatlichen Schulämter verknüpft waren, sind erfüllt. Mit den Staatlichen Schulämtern und den Schulabteilungen der Regierungspräsidenten stehen leistungsfähige und leistungsbereite Schulaufsichtsbehörden zur Verfügung.“192 „Ich wünsche mir aber“, sagte Krollmann, „daß der Schulrat noch mehr als bisher den Weg vom Schreibtisch in die Schulen findet.“193 Tatsächlich konnten die Schulräte dieser Handlungsaufforderung aber wohl nur in den seltensten Fällen gerecht werden. Seit der Errichtung der 26 Staatlichen Schulämter galt für die Stellenberechnung folgender Berechnungsschlüssel: Die Anzahl der Planstellen für die schulfachlichen Aufsichtsbeamten ergab sich aus der Anzahl des Stellen-Solls für Lehrer geteilt durch die Messzahl 350. Die jeweils zweiten und weiteren Stellen wurden erst dann bereitgestellt, wenn die Messzahl 350 bzw. ein Vielfaches davon um mindestens die Hälfte (175) überschritten wurde. Die Berechnung erfolgte getrennt nach schulfachlichen Aufsichtsbeamten für den Bereich der Grund-, Haupt-, Real- und Sonderschulen, den gymnasialen Bereich und den Bereich der beruflichen Schulen.194 Dieser Berechnungsschlüssel, so betonte der Vorsitzende der Vereinigung der Schulaufsichtsbeamten des Landes Hessen, Hans-Jürgen Lange, in einem Schreiben an Kultusminister Krollmann vom 27. August 1981, „läßt es nicht zu, den Schwerpunkt der Tätigkeit der Staatlichen Schulämter, nämlich die sachgerechte schulfachliche ‚Beratung, Förderung und Unterstützung der Schulen bei der Erfüllung ihres pädagogischen Auftrags‘, auch nur annähernd sicherzustellen.“195 Darüber hinaus leide die Funktionsfähigkeit der Staatlichen Schulämter darunter, dass nicht alle Stellen im Verwaltungsbereich besetzt seien bzw. die Anzahl der zugewiesenen Stellen nicht ausreiche. Dies habe zur Folge, dass die verwaltungstechnischen Aufsichtsbeamten in vielen Ämtern ebenfalls überbelastet seien. 196 Zudem wies Lange darauf hin, dass die für Dienstreisen der Schulaufsichtsbeamten und Schulpsychologen bereitgestellten Gelder in vielen Schulämtern bereits im vergangenen Haushaltsjahr nicht ausgereicht hätten, um die durch den vorläufigen Aufgabengliederungsplan vorgegebenen Aufgaben zu erfüllen. Dies betreffe 192 193 194

195 196

Der Hessische Kultusminister 1983, S. 1. Ebd. Vgl. Der Hessische Kultusminister an die Behörde für Schule und Berufsausbildung. Amt für Verwaltung Hamburg, 10. März 1981. In: HHStAW, 504, 12481, S. 1. Lange, 27. August 1981. In: HHStAW, 504, 7547, S. 1. Vgl. a.a.O., S. 2.

46

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

insbesondere die Flächenkreise, in denen große Entfernungen zurückzulegen seien. Dies führe dazu, dass der Schulrat zum „Stuhlrat“197 würde. Auch im Rahmen einer Grundsatztagung des HILF, die vom 18. bis 20. August 1982 in der Reinhardswaldschule stattfand, wurde sich kritisch mit der Stellensituation in den neu geschaffenen Staatlichen Schulämtern auseinandergesetzt: „[D]er Berechnungsfaktor 350 : 1 für die Stellenberechnung, nach der schulfachliche Aufsichtsbeamte an Staatl. Schulämtern eingesetzt werden, bedeutet eine Verschlechterung im GHR-Bereich; im Bereich der Gymnasien und der Berufsschulen bedeutet er eine Verbesserung, da nun untere Schulaufsicht stattfindet“198. Die Zuweisung von Verwaltungspersonal und Schreibkräften an die Staatlichen Schulämter wurde als unzureichend bezeichnet. Die Folge sei, dass die Schulaufsichtsbeamten stärker mit Verwaltungsaufgaben belastet würden, während sie eigentlich mehr Zeit für Schul- und Unterrichtsbesuche benötigten.199 Im Protokoll einer Dienstbesprechung des Regierungspräsidenten in Darmstadt mit den für die Grund-, Haupt-, Real- und Sonderschulen und die Gesamtschulen ohne Sekundarstufe II zuständigen Schulaufsichtsbeamten vom 27. Februar 1981 wird ebenfalls auf diese Problemlage hingewiesen: „Es wird allgemein bedauert, daß die schulfachlichen Aufsichtsbeamten der Staatlichen Schulämter ihren pädagogischen Auftrag, der seinen Schwerpunkt in der Beratung der Schulen, Schulleiter und Lehrer hat, aus Zeitmangel nicht erfüllen können. Die zunehmende Verwaltungsarbeit, der zeitliche Aufwand für schriftliche Berichterstattung, die Beantwortung immer zahlreicher werdender Elternanfragen zur Lehrer- und Unterrichtssituation an den Schulen und die Arbeit mit Personalräten und Verbänden haben das Gewicht zuungunsten der pädagogischen Aufgaben deutlich verschoben. […] Die Besuche der Schulaufsichtsbeamten beschränken sich in den Schulen im wesentlichen auf Staatsprüfungen, Überprüfungen und auf die Klärung von Unterrichtsausfällen. Durch den hohen Verwaltungsaufwand und den ständigen ‚Reparaturdienst vor Ort‘ käme das Staatliche Schulamt häufig noch nicht einmal dazu, sich über pädagogische und curriculare Entwicklungen an den Schulen zu informieren.“200 Gefordert wurde aus diesen Gründen nicht nur eine deutliche Verringerung der Zahl der Lehrerstellen pro Schulaufsichtsbeamten, sondern ebenso

197 198

199 200

A.a.O., S. 3. Protokoll einer Grundsatztagung zum Thema „Aktuelle Schulaufsichtsprobleme in der Grund- und Mittelstufe einschließlich der Auswirkungen sinkender Schülerzahlen in diesen Schulstufen“ vom 18. bis 20. August 1982 in der Reinhardswaldschule des HILF. In: HHStAW, 504, 7547, S. 23. Vgl. ebd. Protokoll der Dienstbesprechung des Regierungspräsidenten in Darmstadt mit den für die Grund-, Haupt-, Real- und Sonderschulen und die Gesamtschulen ohne Sekundarstufe II zuständigen Schulaufsichtsbeamten der Staatlichen Schulämter am 27. Februar 1981. In: HHStAW, 504, 9488, S. 2 f.

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

47

eine Berechnung nach „Köpfen“ statt nach Stellen aufgrund der hohen Zahl von Teilzeitkräften besonders an den Grundschulen.201 Selbst die Abgeordnete Ruth Wagner (FDP), ihrerzeit Mitglied in der für die Einrichtung der Staatlichen Schulämter verantwortlichen Regierungskoalition, räumte in diesem Zusammenhang ein: „Die Klagen aus dem Bereich der Grund-, Haupt-, Real- und auch der Sonderschulen laufen darauf hinaus, daß die pädagogische Beratung, die früher einmal der Schulrat vor Ort wahrgenommen hatte, nicht mehr in dieser Form durchgeführt werden kann. Die Schulaufsichtsbeamten im Staatlichen Schulamt sind mit Bürokratie, mit Berichten, mit Zuarbeit zum Regierungspräsidenten überlastet. Es gibt nahezu keinen Spielraum mehr für wirkliche pädagogische Beratung der Schulen vor Ort. Wenn damals das Gesetz mit dem Ziel geschaffen wurde, mehr pädagogische Beratungsfunktion in der neu geordneten Schulaufsicht zu gewinnen, so ist dieses Ziel nicht erreicht worden.“202 Realistische Schlüsse zog in diesem Zusammenhang das HILF: „Die Tatsache, daß der Bereich eines Schulrats im Schnitt 15 Schulen mit 300 bis 350 Lehrern umfaßt, läßt eine unmittelbare Betreuung eines jeden Lehrers, den Einzelfall ausgenommen, nicht zu. Somit ist das Einwirken auf Unterricht und Erziehung über die Schulleiter und sonstigen Funktionsträger Kernstück der Führungsaufgabe des Schulaufsichtsbeamten. Nur auf diesem Wege kann es gelingen, innovativ tätig zu werden und Impulse für die notwendige innere Schulreform zu geben.“203 Das beschriebene Ungleichgewicht zwischen schulfachlichen Aufsichtsbeamten und zu betreuenden Lehrkräften bestand jedoch schon lange vor der Errichtung der Staatlichen Schulämter. Dies ergibt sich beispielsweise aus einem Vermerk der Abteilung II des HKM vom 9. November 1972, in dem Folgendes festgestellt wurde: „Die Schulaufsicht in ihrer augenblicklichen Form ist nicht effektiv genug. Als Fachaufsicht findet sie in manchen Bereichen der Schule kaum statt.“204 Diese Mängellage betraf jedoch nicht nur die untere Schulaufsicht, sondern ebenfalls die für das höhere Schulwesen zuständige obere Schulaufsicht. In einem Schreiben vom 13. Februar 1959 hatte Staatssekretär Müller festgestellt: „Grundsätzlich ist zu bemerken, daß der Lehrbetrieb vieler höherer Schulen in pädagogischer Hinsicht verbesserungsbedürftig ist. Die vorhandenen Schulaufsichtsbeamten reichen quantitativ nicht aus, um in dieser Hinsicht voll zur Wirkung zu kommen.“205 Zu einer ähnlichen Einschätzung war die Abteilung II des HKM in einer Stellungnahme vom 23. Februar 1959 gelangt, in der festgestellt wurde, „daß sämtliche Schulaufsichtsreferenten der Abteilung III so sehr mit laufenden Verwaltungs201

202 203 204 205

Vgl. Don, Manfred: Entwicklung und Organisation der Schulaufsichtsbehörden (26. Mai 1992, unveröffentlicht), S. 2. PlPr. 11/39, S. 2205. HILF 1989, S. 171. Trüller, 9. November 1972. In: HHStAW, 504, 4529, S. 1. Müller, 13. Februar 1959. In: HHStAW, 504, 1311 a, o. S.

48

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

arbeiten eingedeckt sind, daß sie kaum noch zu ihren eigentlichen pädagogischen Aufgaben kommen.“206 Ähnlich heißt es in einem Schreiben vom 4. April 1959: „Die Vermehrung der Anzahl der Gymnasien, der Lehrer- und Schülerzahlen an ihnen, wie der allgemeinen Verwaltungstätigkeit, hat es mit sich gebracht, daß die zentralen schulaufsichtlichen Aufgaben von dem Dezernenten bei den Regierungspräsidenten kaum mehr wahrgenommen werden können. Während es im Regierungspräsidium Darmstadt noch möglich war, daß etwa 1 bis 2 Tage in der Woche im Durchschnitt für Schulbesichtigungen, Vorsitz der Reifeprüfungen u. ä. zur Verfügung standen, ist die Reisetätigkeit der Dezernenten beim Regierungspräsidenten Wiesbaden so eingeschränkt, daß z. B. der Vorsitz bei der Reifeprüfung nur in seltenen Ausnahmefällen (besondere Schulschwierigkeiten, Erkrankung des Direktors u. ä.) vom Dezernenten wahrgenommen werden kann.“207 Dass die beschriebene Problemlage nicht nur in Hessen, sondern auch in anderen Bundesländern bestand, ergibt sich aus der Forschungsliteratur. Dem Bildungsforscher Jürgen Baumert zufolge seien mit der einsetzenden Bildungsexpansion die Einwirkungsmöglichkeiten der Schulräte auf die pädagogische Praxis vor Ort zunehmend geschwächt worden, da die Schulratstellen im Verhältnis zur Expansion des Lehrkörpers nicht entsprechend erhöht worden seien.208 Dem stimmt auch Lengen zu, der feststellt, dass die Bildungsexpansion in der Bundesrepublik Deutschland mit äußerst geringem Personalaufwand bewältigt worden sei und dass auf einen Schulrat tendenziell immer mehr Lehrer gekommen seien. 209 Auch Leschinsky weist darauf hin, dass die rasch zunehmende Zahl an Schulräten seit Kriegsende proportional weit hinter dem Wachstum der Lehrer- und Schülerzahlen zurückgeblieben sei. Diese Tendenz habe sich insbesondere durch die massive Expansionsperiode in den Jahrzehnten nach 1960 nochmalig verstärkt. Für die den Schulräten ursprünglich zugedachte unterrichtsnahe Initiatorenrolle wäre somit kaum Raum gewesen. Vielmehr hätten die Schulräte zunehmend die Rolle eines „praxisfernen Revisors“210 erhalten. Laukart spricht in diesem Zusammenhang von einer „zunehmende[n] Okkupierung der unteren Schulaufsicht durch die Begleitung schulstruktureller Maßnahmen“211. Bereits Anfang der 1970er Jahre hatte Bessoth empirisch nachgewiesen, dass sich die Lehrerzahlen in der Zeit von 1950 bis 1970 etwa verdoppelt hatten, während die Zahl der Mitarbeiter in den Mittelbehörden und die Zahl der Schulräte im gleichen Zeitraum jeweils nur um 50

206 207 208

209 210 211

Hess, 23. Februar 1959. In: HHStAW, 504, 1311 a, S. 1. Minssen, 4. April 1959. In: HHStAW, 504, 1311 a, S. 1. Vgl. Baumert, Jürgen: Aspekte der Schulorganisation und Schulverwaltung. In: MaxPlanck-Institut für Bildungsforschung. Projektgruppe Bildungsbericht (Hrsg.): Bildung in der Bundesrepublik Deutschland. Daten und Analysen. Bd. 1: Entwicklungen seit 1950. Stuttgart 1980b: Klett-Cotta, S. 589-748 [hier S. 651 f.]. Vgl. Lengen 1989, S. 67 f. Leschinsky 1987, S. 213. Laukart 2009, S. 43.

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

49

Prozent erhöht wurden. Lediglich die Zahl der Mitarbeiter im Kultusministerium wies überproportionale Wachstumsraten auf und verdreifachte sich annähernd in diesem Zeitraum.212 Die Konsequenz aus diesen als „abenteuerlich niedrig“213 eingeschätzten Personalkapazitäten auf der Ebene der Schulräte und der Mittelinstanz war laut Bessoth Folgende: „Schulaufsicht findet nicht statt.“ 214 Schulaufsicht in einer anspruchsvollen Art und Weise könne seiner Ansicht nach praktisch nur in Ausnahmesituationen stattfinden.215 Der Blick auf den Terminkalender und die Statistiken beweise, „daß die Arbeitslast von den Schulräten, die ihre Arbeit ernst nehmen, überhaupt nicht bewältigt werden kann. […] [I]hr Aufsichtsbereich und die Zahl der ihnen zugeordneten Lehrer [sind] so groß, daß sie überhaupt nicht angemessen betreut werden können.“216 Auch Rux beklagte für Baden-Württemberg die chronische Unterbesetzung der Schulaufsicht, die dazu führe, dass Schulräte ihren eigentlichen Aufgaben der Beratung und Kontrolle der Lehrerschaft gar nicht mehr nachkommen können.217 Dass die Situation in Hessen ganz ähnlich war, erläutert der ehemalige Schulamtsdirektor Klaus Dieter Drechsel: „[E]s ist mir während meiner Tätigkeit in der Schulaufsicht trotz bester Vorsätze kaum gelungen, Schulen von innen zu erleben und den Mitgliedern der Lehrerkollegien das Gefühl zu geben, daß da jemand ist, dem man Sorgen und Nöte vor Ort vortragen kann. […] [D]er einzelne Kollege [bedarf] intensiver Beratung […]. Die jedoch kann die Schulaufsicht nicht geben: denn sie ist mit tausenderlei anderen – oft artfremden – Pflichten belastet. […] Warum denn nicht so ehrlich sein und zugeben, daß Schulaufsicht hauptsächlich Aufsichtsfunktion ausübt?“218 Leschinsky ermittelte, dass im Jahr 1985 jedem Schulrat in Bayern 174, in BadenWürttemberg 232, in Niedersachsen 253 und in Nordrhein-Westfalen 356 Lehrer zugeordnet waren.219 Rosenbusch errechnete, dass in Bayern von rund 4400 gehaltenen Unterrichtsstunden eines Lehrers durch den zuständigen Schulrat nur drei

212

213 214 215 216

217

218 219

Vgl. Bessoth, Richard: Leistungsfähigkeit der Schulverwaltung. Qualitative und quantitative Strukturprobleme. In: VBE (Hrsg.): Rationalisierung, Bildungsplanung und Management in der Schule. Köln 1973a, S. 74-111 [hier S. 100]. A.a.O., S. 99. Bessoth 1977, S. 102. Vgl. ebd. Bessoth, Richard: Schulverwaltung und Schulreform. In: Mitteilungen und Nachrichten. DIPF und GFPF, (1970) 57/58, S. 24-51 [hier S. 43]. Vgl. Rux, Michael: Auf dem Weg zu neuen Ufern? Unterrichtsbesuche und Regelbeurteilung. Unkontrolliertes Nebeneinander im Land. In: Lehrerzeitung Baden-Württemberg, 34 (1980) 6, S. 142-145 [hier S. 142]. Drechsel, Klaus Dieter: Fernab im Pädagogischen Haus. In: HLZ, 48 (1995) 12, S. 5. Vgl. Leschinsky 1987, S. 220.

50

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

Stunden besucht wurden.220 Dies deckt sich weitgehend mit der Einschätzung von Bessoth, dass ein Lehrer im Schnitt nur in jeder 3000. bis 5000. Unterrichtsstunde von einem Schulrat besucht würde.221 Baumert u. a. kamen im Rahmen einer Befragung von Schulleitern aus sechs Bundesländern im Jahr 1984 zu dem Ergebnis, dass die entsprechenden Schulen im Durchschnitt nur vier bis fünf Mal im Jahr Besuch durch den zuständigen Schulrat erhielten.222 Einen weiteren Beleg für die faktische Autonomie der Schulleiter lieferte ebenfalls Baumert, der ermittelte, dass Schulräte und Schulleiter (Telefongespräche mit eingeschlossen) monatlich im Schnitt nur drei- bis sechsmal mündlichen Kontakt haben.223 Angesichts dieser niedrigen Kontrollspannen sei es laut Baumert nicht unwahrscheinlich, dass ein Lehrer nach seiner Verbeamtung in seinem Unterricht kein einziges Mal durch den zuständigen Schulrat besucht würde, es sei denn, es ergäbe sich beispielsweise durch Schüler- oder Elternbeschwerden ein besonderer Anlass. 224 Laut Hopf, Nevermann und Richter seien auf Beschwerden zurückgehende Unterrichtsbesuche jedoch die absolute Ausnahme.225 Angesichts dieser Ergebnisse ist es kaum verwunderlich, dass 75 Prozent der im Jahr 1973 von Schwab befragten 261 Gymnasial-, Realschul- und Hauptschullehrer angaben, dass sie sich durch die Schulaufsicht „kaum kontrolliert“ fühlten. 10 Prozent waren sogar der Meinung, dass die Arbeit von Lehrern durch die Schulaufsichtsbehörden „gar nicht kontrolliert“ würde.226 Zu einem ähnlichen Ergebnis kommt eine Studie von Baumert, in der 74,9 Prozent der befragten Schulleiter folgender Aussage zustimmten: „Die Schulräte üben nur sehr begrenzt eine wirkliche Schulaufsicht aus, da sie zu viele Schulen zu beaufsichtigen haben.“227 Diese Einschätzung deckte sich weitestgehend mit der Auffassung der befragten Schulräte, von denen immerhin 58,3 Prozent dieser Aussage zustimmten.228 Dass Schulleiter gegenüber der Schulaufsicht faktisch autonom sind, zeigt sich auch in der Zustimmungsquote zu folgender Aussage: „Wenn der Schulleiter die Schulaufsicht nur 220

221

222

223

224 225 226

227 228

Vgl. Rosenbusch, Heinz S.: Der Schulrat kommt. Unterrichtsbesuche und ihre Bewertungen. In: WPB, 37 (1985) 6, S. 246-249 [hier S. 247]. Vgl. auch die Übersicht über die Kontrollspannen in verschiedenen Bundesländern: Baumert 1980b, S. 652 f. Vgl. Bessoth, Richard: Schulverwaltungsreform. Entwürfe zur Neugliederung der Schulaufsicht in einzelnen Bundesländern und ihre Kritik. Weinheim, Basel 1974: Beltz (Studien zur Soziologie des Bildungswesens 9), S. 180 ff. Vgl. Baumert, Jürgen: Schulräte – sachfremd, fachfremd? Ergebnisse einer Umfrage. In: WPB, 37 (1985) 6, S. 268-271 [hier S. 270]. Vgl. Baumert, Jürgen: Bürokratie und Selbständigkeit - Zum Verhältnis von Schulaufsicht und Schule. In: RdJB, 28 (1980a) 6, S. 437-467 [hier S. 456]. Vgl. Baumert 1980b, S. 653. Vgl. Hopf/Nevermann/Richter 1980, S. 83 f. Vgl. Schwab, Herbert: Schulräte und Politik. Sozialwissenschaftliche Analyse des Funktionswandels von Schulaufsicht am Beispiel der politischen Bildung. Oldenburg 1979: Heinz Holzberg Verlag (Schriftenreihe der Universität Oldenburg), S. 168. Baumert 1985, S. 269. Vgl. ebd.

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

51

davon überzeugt, daß an seiner Schule alles glatt läuft, kann er ohne Behelligung im wesentlichen tun und lassen, was er will“. 48,7 Prozent der von Baumert befragten Schulleiter stimmten dieser Aussage zu. Bei den Schulräten war die Zustimmungsquote deutlich geringer, nämlich 20,9 Prozent.229 Ein ähnliches Bild zeichnet eine Studie von Hitpass, in der 83 Prozent der befragten Lehrer angaben, in ihrer Unterrichtsgestaltung frei zu sein, nur 17 Prozent fühlten sich weniger frei; ausgesprochen unfrei fühlte sich keiner.230 In einer umfassenden Reanalyse vorhandener Lehrerstudien kam Baumert zu folgendem Ergebnis: „Trotz aller Klagen über die bürokratisch okkupierte Schule scheinen Selbständigkeit und Unabhängigkeit für Lehrer wichtige Vorzüge ihrer Berufstätigkeit zu sein.“231 Im Jahr 1974 befragte Boos-Nünning 432 Grund- und Hauptschullehrer aus Nordrhein-Westfalen. Mit dem Statement „Die Tätigkeit des Lehrers zeichnet sich durch ein hohes Maß an Eigenverantwortlichkeit aus“ erklärten sich 62 Prozent der Befragten „völlig“, 30 Prozent „ziemlich“ und sieben Prozent „in etwa“ einverstanden. Nur ein Prozent der Befragten stimmte dieser Aussage nicht zu.232 Ähnliche Ergebnisse erhielt Merz in einer Studie zur Berufszufriedenheit von Lehrern, bei der er im Jahr 1977 insgesamt 1253 bayerische Lehrkräfte aus verschiedenen Schulformen schriftlich befragte. Auch in dieser Studie sah eine deutliche Mehrheit der Lehrer (84 Prozent) in der relativ großen Selbständigkeit der Berufsausübung einen besonderen Vorzug ihres Berufs.233 Diese Befunde werden durch die Befragungsergebnisse der im Jahr 1977 in Hessen und Nordrhein-Westfalen durchgeführten vergleichenden Gesamtschuluntersuchungen gestützt. Nur knapp drei Prozent der befragten Lehrer sahen in der „zu geringen Freiheit bei der Bestimmung der Unterrichtsinhalte“ ein größeres Problem.234 Das Schreckgespenst einer bürokratisch überregulierten und durch Weisung gesteuerten Schule scheint somit eine Fiktion zu sein.

229 230

231 232

233

234

Vgl. ebd. Vgl. Hitpass, Josef: Das Studien- und Berufsschicksal von Volksschullehrern. Bielefeld 1970: Bertelsmann (Wissenschaftstheorie. Wissenschaftspolitik. Wissenschaftsgeschichte 14), S. 47. Baumert 1980a, S. 459. Vgl. Boos-Nünning, Ursula: Professionelle Orientierung, Berufszufriedenheit, Fortbildungsbereitschaft. Eine empirische Untersuchung bei Grund- und Hauptschullehrern. Königstein/Taunus 1979: Hain (Monographien: Ergebnisse der Sozialwissenschaften), S. 206. Vgl. Merz, Jürgen: Berufszufriedenheit von Lehrern. Eine empirische Untersuchung. Weinheim, Basel 1979: Beltz (Beltz-Forschungsberichte), S. 207. Vgl. Kischkel, Karl-Heinz: Schulalltagsprobleme, Zufriedenheits- und Einstellungsfaktoren und Stellungnahmen zu schulpolitischen und pädagogischen Fragen von Lehrern an integrierten Gesamtschulen und Schulen des traditionellen Schulsystems in Hessen. Konstanz 1978 (Projekt: Wissenschaftliche Begleitung von Gesamtschulen in Hessen. Arbeitsbericht 5), Tabelle 10; vgl. Kischkel, Karl-Heinz: Gesamtschule und dreigliedriges Schulsystem in Nordrhein-Westfalen – Einstellungen, Zufriedenheit und Probleme der Lehrer. Paderborn u. a. 1979: Schöningh (Schule und Weiterbildung. Reihe: Arbeitsmaterialien und Berichte zur Sekundarstufe I 5), S. 104.

52

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

Die bisherigen Ausführungen zeigen, dass Schulräte angesichts der hohen Arbeitsbelastungen und Kontrollspannen in den Bereichen Beratung und Innovation oft kaum wirksam werden konnten, sondern sich darauf beschränken mussten, den „Betrieb am Laufen zu halten“235. Dies steht jedoch im deutlichen Gegensatz dazu, wie Schulräte ihre eigene Rolle ausdeuten. In den 1970er Jahren führte Poschardt eine empirische Untersuchung über die Rollenselbstdeutung und Aufgabenbereiche bayerischer Schulaufsichtsbeamter durch. Er stellte dabei fest, dass sich die Schulräte selbst in erster Linie als Pädagogen und nicht als Verwaltungsfachleute sehen und eine Reduzierung ihrer Aufsichtsfunktionen und bürokratischen Routineaufgaben zugunsten einer Ausweitung ihrer Beratungs- und Fortbildungstätigkeit wünschen.236 Dies bestätigt auch Schwab, der Ende der 1970er Jahre qualitative Interviews mit 14 Schulräten aus Niedersachsen durchführte und dabei feststellte, dass sich die von ihm befragten Schulräte in erster Linie als Pädagogen sehen, das Beraten als am wichtigsten und das Verwalten als ziemlich unwichtig einschätzen und bedauern, dass in ihrem Alltag das Verwalten ganz vorne steht.237 Auch Lehrer sahen im Schulrat eher einen Berater. Von den von Schwab befragten 261 Lehrern gaben 61 Prozent an, dass ein Schulrat in erster Linie pädagogischer Berater sein sollte, nur elf Prozent sahen in den Schulräten in erster Linie Verwaltungsfachmänner.238 Diese Wunschvorstellung steht jedoch im völligen Kontrast dazu, wie die befragten Lehrer die faktische Amtsausübung der Schulräte einschätzten. Nur sechs Prozent der Lehrer waren der Meinung, dass Schulräte in erster Linie als pädagogische Berater tätig seien; 69 Prozent sahen den Schwerpunkt ihrer Amtsausübung im Verwaltungsbereich.239 Eine Befragung von 138 bayerischen Volksschullehrern zeigte jedoch, dass Lehrer die pädagogischen Fähigkeiten von Schulräten nicht in jedem Fall positiv einschätzen. Der Großteil der Lehrer hielt den Mittelwert für angezeigt, während ein Viertel die pädagogische Kompetenz der Schulräte als gering oder sogar als sehr gering betrachtete.240 Etwa zwei Drittel der befragten Lehrer waren der Meinung, selten, sehr selten oder nie wichtige praktische Erkenntnisse aus Schulbesuchen gewonnen zu haben. Etwa 70 Prozent waren der Ansicht, dass Schulratsbesuche für „wenige“ bis „gar keine“ Kollegen wirksame Reize für eine erhöhte Leistungsbereitschaft oder effektiveren Unterricht mit sich brächten.241 Zusammenfassend 235 236

237 238 239 240

241

Bessoth 1977, S. 107. Vgl. Poschardt, Dieter: Die Berufsrolle des Schulrats. Pädagoge oder Verwaltungsbeamter? Eine empirische Untersuchung zu Aufgabenbereich und Rollenselbstdeutung von Schulaufsichtsbeamten. Hannover u. a. 1978: Schroedel (Auswahl. Reihe B 91), S. 236. Vgl. Schwab 1979, S. 141 f. Vgl. a.a.O., S. 164. Vgl. a.a.O., S. 165. Vgl. Rosenbusch, Heinz S./Schulz, Hans-Jürgen: Der Schulrat – Freund und Helfer? Eine Untersuchung zur pädagogischen Kompetenz der Schulräte. In: schul-management, 7 (1976) 6, S. 31-34 [hier S. 32]. Vgl. a.a.O., S. 32 f.

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

53

lässt sich somit feststellen, dass Lehrer von der Effektivität pädagogischer Beratung und Anregung durch den Schulrat nicht überzeugt sind.

2.4 Hohe Regelungsdichte und starke Aufsichtsschwäche Mit der fortschreitenden Bildungsexpansion hielt die Entwicklung der Schulratstellen dem Anwachsen der Schülerzahlen und des Lehrkörpers nicht Schritt und die Einwirkungsmöglichkeiten der Schulräte auf die pädagogische Praxis vor Ort verringerten sich zunehmend. Die Kontakte waren oft nur flüchtig, nicht intensiv genug und die Schulräte hatten mit so vielen anderen Aufgaben zu tun, dass in den wenigsten Fällen Zeit für eine kompetente einzelfallbezogene Beratung blieb. Die Expansion des staatlichen Bildungswesens war gleichzeitig verbunden mit der vielfach beklagten Zunahme an Bürokratie. Durch den sogenannten Schülerberg, der gleichzeitig mit weitgehenden Reformen im Bereich der Schulorganisation – der Errichtung von Förderstufen und Gesamtschulen – und einer Vergrößerung der Schulen einherging, wurden Leitungsstrukturen komplizierter und inhaltliche Aspekte der Reformmaßnahmen mussten weitgehend hinter ihrer organisatorischen Umsetzung zurückstehen. Koordination und Organisation standen für die Funktionsträger zur Bewältigung dieser Herausforderungen im Vordergrund. Diese Entwicklung begünstigte Tendenzen, die die Schulen in Verwaltungsschemata erstarren zu lassen drohten. Feststellbar waren vor allem Überregulierungen im Detail- und Verfahrensbereich durch Verordnungen, Erlasse, Verfügungen und Einzelweisungen, deren fehlerfreie Beachtung im Vordergrund der Steuerungsbemühungen stand. Die Schulrechtsammlung von Hessen nannte allein über 400 gültige Vorschriften. Die Einzelschule erschien als letztes Glied einer Verwaltungshierarchie, deren Grundstrukturen nicht am Prinzip der Selbstverantwortung, sondern am Modell der Ausführung von Weisungen orientiert waren. Dies war dabei nicht ausschließlich ein hessisches Phänomen, sondern ebenso kennzeichnend für die anderen Bundesländer. In einer Befragung von Gymnasiallehrern in Baden-Württemberg Ende der 1960er Jahre stimmten 73 Prozent folgender Aussage zu: „In Lehrerkreisen hört man nicht selten Klagen über die Verwaltungsbürokratie, daß sie sich zuviel einmischt und den Lehrern zuwenig Spielraum läßt.“242 Gemeint waren damit aber offenbar weniger unmittelbare Eingriffe der Schulaufsicht als vielmehr Erlasse und Verwal242

Kultusministerium Baden-Württemberg (Hrsg.): Aktionsprogramm gegen den Lehrermangel. Analysen und Vorschläge für Baden-Württemberg vorgelegt vom Arbeitskreis Lehrermangel des Kultusministeriums Baden-Württemberg. Villingen 1968: Neckar-Verlag (Bildung in neuer Sicht, Reihe A Nr. 8), S. 214.

54

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

tungsvorschriften. Wie eine Befragung von Heizmann zeigt, lehnten nur 52 Prozent der befragten Lehrer das Eingreifen durch den Schulrat ab, 23 Prozent empfahlen es hingegen sogar; immerhin 46 Prozent der Lehrer bezeichneten es als möglich. Diese Angaben mögen als Indiz gelten, dass sich Lehrer durch das Eingreifen nicht unbedingt diskriminiert und in die Rolle des Lehrlings gedrückt fühlen.243 In einer Untersuchung von Schefer aus dem Jahr 1969 wurden 384 Studienräte aus Hessen zu verschiedenen Aspekten ihres beruflichen Alltags befragt. Bestandteil waren auch Fragen zur bürokratischen Einbindung ihrer Arbeit. Der Aussage „Wegen der vielen Erlasse und Bestimmungen, die dem Lehrer seine Handlungsweise oft bis ins kleinste vorschreiben, ist seine Freiheit als Pädagoge oft sehr eingeschränkt“, stimmten 70 Prozent der Befragten zu.244 Dass dieser Befund auch noch 20 Jahre später Gültigkeit hatte, zeigte Flaake in einer empirischen Untersuchung zu beruflichen Orientierungen von Lehrern. Die Auswertung der insgesamt 218 mit hessischen Gymnasial- und Hauptschullehrern geführten Leitfadeninterviews ergab, dass diese ein grundlegendes Problem in der starken bürokratischen Einbindung ihrer beruflichen Tätigkeit sahen. Als problematisch wurde insbesondere der mit der Verwaltungsarbeit verbundene zeitliche Mehraufwand bewertet sowie die bürokratische Engführung der Arbeit durch Richtlinien, Erlasse und Verordnungen. 80 Prozent der Befragten gaben an, dass die Aussagen „zu viele Verwaltungsarbeiten“ und „zu viele Erlasse und Verordnungen“ ihre Arbeitssituation zutreffend beschreiben.245 Etwa die Hälfte bewertete die Verwaltungsarbeiten sowie die Erlasse und Verordnungen als ziemlich oder sehr belastend. Zwar fühlten sich viele hessische Lehrer durch Richtlinien, Erlasse und Verordnungen in ihrer beruflichen Tätigkeit eingeengt, jedoch gab nur eine kleine Minderheit an, dass die Schulaufsicht in ihre Unterrichtstätigkeit kontrollierend oder sanktionierend eingreife. Als ziemlich oder sehr belastendes Problem wurde nur von 17 Prozent der Befragten eine „Bevormundung durch die Schulaufsichtsbehörde“ genannt.246 Im Rahmen einer empirischen Untersuchung zur Berufsbelastung und Realitätsdeutung von Lehrern befragte Wältz Mitte der 1970er Jahre 395 Lehrer in Frankfurt am Main auch zum Bereich Schulaufsicht. Nur 17 Prozent der Befragten gaben an, dass durch den Einfluss der Schulaufsicht Probleme entstünden, und das, obwohl ein weiter Schulaufsichtsbegriff zugrunde gelegt wurde, der auch die Schulleiter zur Schulaufsicht zählte. Als problematisch wurden in erster Linie die 243

244 245 246

Vgl. Heizmann, Günter: Der Schulrat kommt … Unterrichtsbesichtigung! In: schul-management, 11 (1980) 1, S. 20-24 [hier S. 22]. Vgl. Schefer 1969, S. 138. Vgl. Flaake 1989, S. 90. Vgl. a.a.O., S. 91.

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

55

bürokratischen bzw. hierarchischen Praktiken der Schulaufsicht bewertet. 12 Prozent der Befragten gaben hingegen ausdrücklich an, dass ihnen durch die Schulaufsicht keine Probleme entstünden.247 Dies bestätigt auch Baumert, der verschiedene Lehrerstudien der 1950er bis 1970er Jahre analysierte und dabei feststellte, dass dem Einfluss von Schulaufsicht und Schulverwaltung als beruflicher Störfaktor eine vergleichsweise geringe Bedeutung zukommt. Innerhalb der Rangreihe von Schulalltagsproblemen nahmen Schwierigkeiten mit der Schulbehörde die letzte oder vorletzte Position ein.248 In neueren Studien nimmt die Bedeutung der Schulaufsicht als Störfaktor allerdings wieder zu. Für die von Steffens in den 1970er Jahren befragten Gesamtschullehrer waren Reglementierungsprobleme deutlich wichtiger als nach den von Baumert analysierten Studien erwartbar gewesen wäre. Probleme aufgrund der Reglementierung durch Schulaufsicht und Schulverwaltung standen immerhin auf dem fünften Platz einer Rangreihe von 14 untersuchten Problembereichen des Schulsystems und des Schulalltags.249 Zusammenfassend lassen diese Ergebnisse den Schluss zu, dass die Schulaufsicht den Alltag von Lehrern nur im geringen Ausmaß direkt beeinflusst. Die pädagogische Arbeit der Lehrkräfte wird folglich insgesamt weniger durch tatsächliche Eingriffe der Schulaufsicht gestört, als vielmehr durch zu enge Regularien. In diesem Zusammenhang sprach Rosenbusch von einem „strukturell gestörte[n] Verhältnis“250. Damit meinte er, dass das Problem nicht die Personen selbst sind, sondern die Strukturen, Aufgabenzuweisungen sowie die Tradition des Rollenverständnisses und die Selbstdefinition im erlebten Umfeld. Treffend bringt Burkard dieses Phänomen auf den Punkt: „Auch wenn der Schulaufsicht für den Alltag von Lehrern praktisch eine nur geringe Bedeutung zukommt, sind offenbar die punktuellen Kontakte, die sich fast ausschließlich auf Beurteilungssituationen beschränken, in besonderer Weise emotional beladen.“251 Das allgemeine Urteil über die Schulaufsicht ist deshalb offenbar weniger Ergebnis individueller Erfahrungen als vielmehr rhetorischer Ausdruck eines „Feindbild[es]“ 252, wie Oelkers einmal betonte.

247 248 249

250 251 252

Vgl. Wältz 1980, S. 221 f. Vgl. Baumert 1980a, S. 461. Vgl. Steffens, Ulrich: Gesamtschule und dreigliedriges Schulsystem in Nordrhein-Westfalen – Zur Problematik von Schulreformverläufen. Paderborn u. a. 1979: Schöningh (Schule und Weiterbildung. Reihe: Arbeitsmaterialien und Berichte zur Sekundarstufe I 6), S. 23. Rosenbusch 1994. Burkard 1998, S. 61. Oelkers, Jürgen: Schulen in erweiterter Verantwortung. Eine Positionsbestimmung aus erziehungswissenschaftlicher Sicht. In: ZfPäd, 44 (1998) 2, S. 179-190 [hier S. 181].

56

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

Diese hohe Regelungsdichte täuschte jedoch eine Steuerungsfähigkeit vor, die de facto so nicht gegeben war. Regelungen – so detailliert sie auch sein mögen – können den Problemlagen der Einzelschulen und Regionen kaum gerecht werden, da sie die lokalen Besonderheiten und das jeweilige gesellschaftliche Umfeld nicht ausreichend berücksichtigen können. Außerdem lassen sich mit rechtlichen Regelungen zwar Verfahrensabläufe und Organisationsstrukturen beeinflussen, also z. B. die Zahl von Klassenarbeiten, kaum jedoch das Selbstverständnis und die handlungsleitenden pädagogischen Intentionen von Lehrern. Diese sind es aber, die den Unterrichtsalltag bestimmen.253 Treffend bringt der ehemalige Ministerialdirigent im HKM, Bernd Frommelt, diese Tendenz auf den Punkt: „Ich fand als Berufsanfänger eine stark reglementierte, aber kaum beaufsichtigte Schule vor, eine weitgehend – wie Ökonomen sagen würden – ‚input‘-gesteuerte Schule, deren dichte Reglements, präzise Verordnungen, pingeligen Erlasse für eigentlich Alles und gleichmäßig verteilte Ressourcen vermeintlich vergleichbare Lernbedingungen und damit vermeintlich gleiche Bildungschancen gemäß Grundgesetzauftrag sichern sollten.“254 Das schulische Steuerungssystem und damit auch die Schulaufsicht erschien vor diesem Hintergrund vielen als reformbedürftig. Dem späteren Hessischen Kultusminister Hartmut Holzapfel ist zuzustimmen, wenn er feststellt, „daß der Staat die Schulen immer beaufsichtigt, aber nie kontrolliert hat.“255 Ganz ähnlich bewertete dies der CDU-Abgeordnete Lauterbach, der bezogen auf die Schulaufsicht von einer „außerordentlichen Regelungsdichte, verbunden mit starker Aufsichtsschwäche“256 sprach. Dies sieht auch Frommelt so: „[W]ir wissen, daß die Fähigkeit des Staates, die Qualität der Bildung über bürokratische Kontrollmechanismen zu sichern, sich als begrenzt erwiesen hat. Die Schulaufsicht im traditionellen Verständnis ist eine fähige Einrichtung; sie ist aber mit den Instrumenten – auch mit denen, die wir personell haben – an den Grenzen ihrer Handlungsfähigkeit.

253

254

255

256

Vgl. Frommelt, Bernd: Perspektiven der Schulentwicklung in Europa. In: Zentrum für Schulentwicklung Wien/Graz/Klagenfurt (Hrsg.): Bildung für morgen – eine Herausforderung an die Schule. 25 Jahre Zentrum für Schulentwicklung 1971-1996. Wien, Graz, Klagenfurt 1996: Zentrum für Schulentwicklung, S. 9-23 [hier S. 16]. Frommelt, Bernd: PISA und die Folgen (Redemanuskript) (Oktober 2010, unveröffentlicht), S. 2. Overbeck, Annegret/Beucke-Galm, Mechtild: Vision, Steuerung und Qualität. Drei Minister über die Entwicklung der Schulen in ihrem Bundesland. In: Beucke-Galm, Mechtild/Fatzer, Gerhard/Rutrecht, Rosemarie (Hrsg.): Schulentwicklung als Organisationsentwicklung. Köln 1999: Edition Humanistische Psychologie, S. 93-124 [hier S. 108]. PlPr. 11/39, S. 2204.

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

57

[…] Die bürokratisch verwaltete, die bürokratisch organisierte Schule ist jedenfalls deutlich sichtbar an ihre Grenzen gestoßen.“257 Vor diesem Hintergrund setzte sich seit Mitte der 1980er Jahre zunehmend die Überzeugung durch, dass es nur sehr bedingt möglich sei, die Schule durch staatliche Regulative zu steuern, und dass pädagogische Probleme am ehesten selbst durch die Akteure vor Ort gelöst werden können. Nach dem Regierungswechsel des Jahres 1987 nahmen CDU und FDP in ihrer Koalitionsvereinbarung die „Stärkung der Eigenverantwortlichkeit der Schulen sowie der personalen Verantwortlichkeit der Lehrer“258 als Ziel auf, ohne jedoch weitere konkrete Angaben zu machen. Schneiders Amtsnachfolger Christean Wagner kündigte an, den „Erlaßdschungel durchforsten“ und mit den „Auswüchsen der Schulbürokratie aufräumen“259 zu wollen.

2.5 Vorbereitung auf eine Schulaufsichtsfunktion Aus einem guten Lehrer wird nicht in jedem Fall ein ebenso qualifizierter Schulaufsichtsbeamter. Die Aufgaben in der Schulverwaltung erfordern andere Kompetenzen als das, was von einem Lehrer in Erziehung und Unterricht verlangt wird. Dennoch wurden angehende schulfachliche Schulaufsichtsbeamte in den deutschen Bundesländern oft nicht systematisch auf ihre neue Funktion vorbereitet und die Einarbeitung am Arbeitsplatz erfolgte zumeist in Form eines „Versuch-IrrtumLernen[s]“260. Qualifikationsdefizite in der Schulverwaltung waren bereits vom Deutschen Bildungsrat deutlich herausgestellt worden und wurden später durch Bessoth empirisch belegt.261 Etwa 60 Prozent des von ihm befragten Schulmanagementpersonals gab an, auf die Tätigkeit in der Schulverwaltung in keiner Weise besonders vorbereitet worden zu sein. Bei den Schulräten und Schulleitern waren es sogar rund 80 Prozent der Befragten. Auch die Notwendigkeit einer Spezialausbildung

257

258

259

260

261

Frommelt, Bernd: Entwicklung und Stand einer Schulverwaltungsreform: das Fallbeispiel Hessen. Beitrag zu der 3. Bildungspolitischen Enquete der SPÖ in Graz, 6.-7. Juni 1997: „Wer bezahlt unser Lernen?“. In: HStAD, H 52 Bergstraße/Odenwaldkreis, 115, S. 4. CDU Hessen/F.D.P. Hessen: Koalitionsvereinbarung für die 12. Legislaturperiode des Hessischen Landtags (1987-1991) zwischen CDU und F.D.P. URL: http://starweb.hessen.de/cache/hessen/koalitionsvereinbarung_12.wp_cdufdp.pdf [Zugriff: 12.02.2016], S. 8. HKM: Mehr Pädagogik und weniger Verwaltung: Kultusminister Dr. Christean Wagner streicht 124 Erlasse. Presseinformation Nr. 74 vom 10. Juli 1989, S. 1. Bessoth, Richard: Curriculum „Schulverwaltung“. In: schul-management, 6 (1975) 4, S. 6064 [hier S. 60]. Vgl. Deutscher Bildungsrat 1970, S. 283 ff.

58

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

im Fach „Schulverwaltung“ wurde von den meisten bejaht.262 Bessoth bemängelte in diesem Zusammenhang das Vorherrschen von nicht speziell für die spezifischen Anforderungen in der Schulverwaltung ausgebildeten Berufsgruppen (Pädagogen und Juristen) und beklagte, dass die eigentlich erforderlichen Experten aufgrund von geltenden Prüfungs- und Laufbahnvorschriften nur sehr schwer Eingang in die Schulverwaltung finden könnten.263 Kaum verwunderlich, dass Vogelsang in diesem Zusammenhang von einer Verwaltung durch „Laien“264 sprach. Um dieser Problemlage zu begegnen, wurden seit den frühen 1970er Jahren in der BRD einige größere Projekte durchgeführt, die auf die Ausbildung in speziellen Managementtechniken zielten und denen ein betont betriebswirtschaftlicher Ansatz zugrunde lag. Zu nennen sind hier insbesondere die Ansätze von Ortner, Frommberger, Vogelsang und Bessoth.265 Auch mit den Verfahren zur Auswahl angehender schulfachlicher Schulaufsichtsbeamter setzte sich Bessoth kritisch auseinander. Er wies darauf hin, dass Schulamtsaspiranten bei den Auswahlverfahren häufig Fähigkeiten nachweisen müssten, die für ihre zukünftige Tätigkeit gar nicht von Belang seien, wie beispielsweise das Vorführen des eigenen Unterrichts. Dies stelle seiner Einschätzung nach ein Risiko bezogen auf die anderen Qualifikationsansprüche in der Schulverwaltung dar.266 Auch Lengen weist auf die „qualifikatorischen Schwächen“267 der Schulverwaltung hin. Seiner Ansicht nach könnten junge Lehrer schon allein aus dem Grund vom zuständigen Schulrat häufig gar keine adäquate Hilfe erhalten, weil sie selbst der Wissenschaft weitaus näher stünden und sich in der neueren Fachdiskussion besser auskennten.268 Anders als Bessoth bewertet er den Einsatz spezialisierter Führungskräfte oder die Durchführung spezieller Führungslehrgänge für Lehrer hingegen kritisch, da dadurch das „erziehungswissenschaftliche Defizit innerhalb der Schulverwaltung“269 noch vergrößert würde.

262 263 264

265

266 267 268 269

Vgl. Bessoth 1977, S. 113 f. Vgl. Bessoth 1973a, S. 80. Vogelsang, Heinz: Schulmanagement durch Laien? In: schul-management, 2 (1971) 4, S. 86-92. Vgl. Ortner, Gerhard E.: Curriculum für den Schul-Manager. Von der Schwierigkeit, Bildungsmanagement zu lehren und zu lernen. In: schul-management, 4 (1973) 3, S. 53-56; vgl. Frommberger, Herbert: Auf dem Wege zu einer qualifizierten Bildungsverwaltung. In: schul-management, 4 (1973) 1, S. 39-40; vgl. Vogelsang, Heinz: Fernstudium Schulmanagement. In: schul-management, 6 (1975a) 3, S. 57-59; vgl. Bessoth 1975. Vgl. Bessoth 1977, S. 112. Lengen 1989, S. 185. Vgl. a.a.O., S. 181. A.a.O., S. 173.

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

59

Die Aus- und Fortbildung von Schulräten spielte auch in Hessen lange Zeit kaum eine Rolle. Erstmals wurden die an einen Schulaufsichtsbeamten gestellten Anforderungen im Jahr 1983 beschrieben: „Bewerber um Schulamtsdirektorenstellen sollen pädagogisch besonders qualifiziert sein, sichere Kenntnisse der einschlägigen Gesetze, Verordnungen und Erlasse besitzen, über gute Fähigkeiten der Gesprächs-, Verhandlungs- und Menschenführung verfügen und in der Regel Erfahrung als Inhaber von Funktionsstellen an Schulen haben.“270 Trotz dieser hohen Anforderungsbeschreibung gab es bis zu diesem Zeitpunkt keine vorbereitende Ausbildung für Schulräte. Zunächst einmal wurde man in Hessen Schulaufsichtsbeamter, erst dann konnte man sich in dieser Funktion fortbilden. Diese Fortbildungsgänge wurden bis 1982 auf freiwilliger Basis und in unregelmäßiger Folge angeboten. Erst seit 1983 wurden regelmäßig Fortbildungsveranstaltungen für Schulaufsichtsbeamte in Form von Lehrgängen durchgeführt. Organisiert wurden diese vom HILF. Jährlich wurden in der Regel bis zu vier Kurzlehrgänge mit einem zeitlichen Umfang von zweieinhalb bis drei Tagen angeboten. Regelmäßige Umfragen bei den Staatlichen Schulämtern und den Schulabteilungen der Regierungspräsidenten ermittelten hierzu aktuelle Fortbildungsbedürfnisse. Eine Umfrage, die der Hessische Kultusminister im Jahr 1984 bei allen Staatlichen Schulämtern und den Abteilungen Kultus der Regierungspräsidien durchgeführt hatte, ergab, dass Beratung und Unterstützung der Schulen als herausragendes Thema für berufsbegleitende Fortbildungslehrgänge angesehen wurden. Darüber hinaus wurden die Schulaufsichtsbeamten jedoch auch weiterhin weder durch ein Studium noch durch einen festgeschriebenen Ausbildungsweg auf die geschilderten Qualifikationen vorbereitet. Zum Vergleich: Zu Beginn der 1970er Jahre verfügte das Studienfach „Educational Administration“ in den USA bereits über 1000 Vollzeitprofessoren und von so gut wie allen Kandidaten für Schulaufsichtspositionen wurden Hochschulzertifikate mit dem Schwerpunkt „Educational administration“ erwartet.271 Eine vom HKM in den 1980er Jahren durchgeführte Befragung von Schulräten hatte ergeben, dass diese Fortbildungsbedürfnisse in erster Linie in den Tätigkeitsfeldern sehen, die sich direkt auf den Unterricht beziehen: Organisation, Analyse und Beurteilung von Unterricht, aber auch Beratung, Beurteilung und Kontrolle von Lehrern. Auffällig ist, dass die befragten Schulräte somit eigene Defizite am stärksten in solchen Bereichen wahrnahmen, in denen sie die intensivste Vorbildung hatten.272 Nicht ohne Grund machte sich folglich Karl Schneider, seinerzeit Hessischer Kultusminister, nach eigener Aussage „Sorgen um die Vorbereitung all der Lehrer und Funktionsstelleninhaber, die 270 271 272

Stellenausschreibungen (ABl. 6/83, S. 428). Vgl. Bodensiek 1979, S. 51. Vgl. Der Hessische Kultusminister: Schulaufsicht in Hessen. Wiesbaden 1986, S. 87.

60

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

eine Tätigkeit in Schulleitung und Schulaufsicht anstreben.“273 Er betonte, dass die Ansprüche an das Amt des Schulrats gestiegen seien und neue Schulaufsichtsbeamte daher besser als bisher vorbereitet werden müssen. Seine Forderung lautete entsprechend: „Wer Schulrat werden will, muß die Schulbank drücken!“274 Um diesem Mangel zu begegnen, wurde eine Planungsgruppe eingerichtet, die ein Konzept zur Vorbereitung auf eine Schulaufsichtsfunktion erarbeiten sollte. Dieser Planungsgruppe gehörten zwanzig Schulaufsichtsbeamte (zwölf aus den Staatlichen Schulämtern, drei aus den Schulabteilungen der Regierungspräsidien, drei vom HKM, je einer vom HILF und vom HIBS) an. Am 4. Juni 1984 wurde das fertige Konzept vorgelegt. Besonderer Wert sollte auf den Erfahrungsaustausch der Lehrgangsteilnehmer untereinander gelegt werden und schwerpunktmäßig sollte mit Falldarstellungen und -analysen gearbeitet werden. Eine Ausweitung auf ein Aufbau- oder Kontaktstudium sollte jedoch nicht erfolgen, da der heterogene Adressatenkreis ein offenes Planungskonzept anstelle eines geschlossenen Curriculums erfordere, um so die unterschiedlichen Vorkenntnisse und Erfahrungen einbeziehen und nutzbar machen zu können. Jede Tagungsreihe sollte sich über einen Zeitraum von etwa 1,5 Jahren erstrecken und aus vier bis fünf jeweils dreitägigen Kurzlehrgängen, regionalen Arbeitstagungen sowie der individuellen Vorund Nachbereitung der einzelnen Teilnehmer bestehen.275 Die Gruppen sollten hinsichtlich der Lehrämter und der bisherigen Tätigkeiten der Teilnehmer heterogen zusammengesetzt werden und während der Dauer einer Tagungsreihe konstant bleiben. Nach der Amtsübernahme sollte die Vorbereitung durch eine kontinuierliche Fortbildung abgelöst werden. Die Organisation der Vorbereitungsmaßnahmen für die zukünftigen Schulaufsichtsbeamten sollte durch das HILF erfolgen. Der Hessische Kultusminister entschloss sich, das von der Projektgruppe vorgelegte Konzept in den Jahren 1985 und 1986 zunächst im Rahmen von fünf Grundsatztagungen und zusätzlichen Regionaltreffen kritisch erproben und evaluieren zu lassen, ehe über Form und Inhalt endgültig entschieden werden sollte.276 Darüber hinaus entschied er sich, in einem zweiten Erprobungsdurchlauf das Konzept noch einmal zu evaluieren, ehe endgültig über Inhalt und Form einer Institutionalisierung befunden werden sollte.277 Die Lehrgangsplanung und -leitung wurden

273

274

275

276 277

Schneider, Karl: Weiterentwicklung der Schulaufsicht – Ansatzpunkte und Perspektiven in Hessen. In: KSD-info, 8 (1985), S. 9-21 [hier S. 19]. Der Hessische Kultusminister: „Wer Schulrat werden will, muß die Schulbank drücken!“. Informationen Nr. 34 vom 20. Mai 1985. Vgl. Michel, Heinrich/Don, Manfred: Vorbereitung auf eine Schulaufsichtsfunktion. Erfahrungsbericht über ein Projekt des Hessischen Kultusministers. In: schul-management, 18 (1987) 5, S. 35-38 [hier S. 35 f.]. Vgl. a.a.O., S. 36. Vgl. Lehrgang „Vorbereitung auf eine Schulaufsichtsfunktion“ (ABl. 8/88, S. 498).

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

61

bis zum Frühjahr 1992 von einer vom HKM eingesetzten Arbeitsgruppe durchgeführt. Danach wurden die Fortbildungsveranstaltungen in die satzungsgemäße Programmarbeit des HILF integriert. Trotz aller Bemühungen, die Aus- und Fortbildung der Schulaufsichtsbeamten in Hessen zu verbessern, konnte weiterhin nicht von einer systematischen Qualifizierung der Schulamtsaspiranten gesprochen werden. Die Aus- und Fortbildungsveranstaltungen hatten nur einen geringen zeitlichen und inhaltlichen Rahmen und orientierten sich nicht an einem abgestimmten Curriculum. Weiterhin war die Teilnehmerzahl der Fortbildungsveranstaltungen so begrenzt, dass bis zu zwei Jahre auf eine Teilnahme an den Veranstaltungen gewartet werden musste.

2.6 Ausgliederung der Staatlichen Schulämter Die Eingliederung der Staatlichen Schulämter in die Kommunalverwaltung war von Anfang an von der Befürchtung begleitet worden, Landräte und Oberbürgermeister könnten sich von ihrer Doppelfunktion als kommunale Wahlbeamte und Behördenleiter zu Einflussnahmen verleiten lassen, die nicht im Sinne der Staatlichen Schulaufsicht sind. Da sich diese Befürchtung in den Augen der von der SPD geführten Regierungskoalition bewahrheitet hatte, versuchte sie, Korrekturen an der bestehenden Schulverwaltungsstruktur vorzunehmen. Kultusminister Schneider fand in diesem Zusammenhang deutliche Worte: „Ich sage hier ganz dezidiert: Die mit der Eingliederung verbundenen Erwartungen haben sich […] nicht erfüllt.“278 In der Koalitionsvereinbarung für die elfte Wahlperiode des Hessischen Landtags einigten sich SPD und GRÜNE darauf, die Schulaufsicht aus der Kommunalverwaltung wieder auszugliedern. Gleichzeitig sollte der Aufgabenverteilungsplan für die Staatlichen Schulämter dahingehend überprüft werden, welche Kompetenzen auf die Schulen übertragen werden können, um deren Eigenverantwortlichkeit zu stärken. Verbesserte Mitwirkungsmöglichkeiten von Lehrern, Eltern und Schülern wurden ebenso in Aussicht gestellt wie die Wahl von Schulleitern durch die Gesamtkonferenz.279 Der Koalitionsvereinbarung entsprechend brachte die Hessische Landesregierung am 23. Oktober 1984 einen Gesetzentwurf für ein „Gesetz zur Ausgliederung der 278 279

PlPr. 11/31, S. 1816. Vgl. SPD Hessen/Die GRÜNEN Hessen: Vereinbarung zwischen SPD und GRÜNEN für die 11. Legislaturperiode. URL: http://starweb.hessen.de/cache/hessen/koalitionsvereinbarung_11.wp_spdgruene.pdf [Zugriff: 12.02.2016], S. 70 f.

62

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

Staatlichen Schulämter“ ein.280 In den anschließenden Plenardebatten wies Kultusminister Schneider auf verschiedene Probleme hin, die eine Ausgliederung seiner Ansicht nach notwendig machten. So seien Grenzen zwischen kommunalen und staatlichen Aufgabenbereichen überschritten worden und es hätten sich in Einzelfällen „besondere Konfliktsituationen“281 zwischen Schulaufsicht und Schulträger im Bereich des Staatlichen Schulamts ergeben. Dadurch seien „verwaltungsinterne Reibungsverluste“282 entstanden und Zuständigkeiten nicht beachtet worden. Insbesondere die Doppelrolle des Behördenleiters habe mehrfach zu Konfliktsituationen geführt. In einer Rede anlässlich der Jahrestagung der KSD am 11. Oktober 1985 in Bad Hersfeld wies Schneider auf diese Problemlage hin: „Es ist auch unstrittig eine Überforderung des Oberbürgermeisters / des Landrates als Behörde der Landesverwaltung, wenn er einerseits weisungsgebunden die Vorgaben der Landesregierung durchführen muß und andererseits zugleich als kommunaler Wahlbeamter zur Wahrnehmung kommunaler Interessen und Vorgaben verpflichtet ist.“283 Schneider berief sich in diesem Zusammenhang auf eine Stellungnahme des Hessischen Städtetags.284 Weiterhin stellte Schneider fest, dass es zumeist „keine wesentliche Entlastung und Unterstützung durch andere Hauptabteilungen“285 gegeben habe und dass das Staatliche Schulamt trotz seiner Eingliederung in die Kommunalverwaltung eine „quasi Sonderverwaltung“286 geblieben sei. Von Seiten der Opposition wurde dieser Darstellung entschieden widersprochen. Der CDU-Abgeordnete Lauterbach deutete den Gesetzentwurf als Versuch der Landesregierung, sich „im politischen Meinungsstreit Feldvorteile zu verschaffen.“287 Dem schloss sich auch Wagner von der FDP an. Ihrer Ansicht nach wolle die Landesregierung mit dem Gesetzentwurf Kompetenzen auf die Ebene der Regierungspräsidenten verlagern, da diese zum damaligen Zeitpunkt komplett von der SPD gestellt wurden.288 Der einzige Sinn der Strukturveränderung sei es, „die politische Durchgreifmöglichkeit von oben nach unten [zu] verbessern.“ 289 Hintergrund dieser Kritik war, dass zum Zeitpunkt, als die Entscheidung zur Eingliederung der Staatlichen Schulämter in die Kommunalverwaltung fiel, die meisten Schulträger in den Landkreisen und kreisfreien Städten noch von der SPD besetzt gewesen waren. Infolge der Kommunalwahlen im Jahr 1977 hatten sich die

280 281 282 283 284 285 286 287 288 289

Vgl. Drucks. 11/2168. PlPr. 11/25, S. 1550. PlPr. 11/31, S. 1817. Schneider 1985, S. 12. Vgl. PlPr. 11/28, S. 1659. PlPr. 11/31, S. 1817. Ebd. A.a.O., S. 1819. Vgl. PlPr. 11/39, S. 2205 f. PlPr. 11/42, S. 2377.

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

63

Mehrheiten zugunsten der CDU jedoch entscheidend geändert und die SPD war als dominierende Rathauspartei abgelöst worden. In einer Pressemitteilung vom 27. September 1984 äußerte sich auch der Hessische Landkreistag kritisch zur geplanten Ausgliederung der Staatlichen Schulämter. Es sei „verwunderlich, daß eine Verwaltungsorganisation, die erst 1978 unter dem Motto der Effektivität, der Einheit und Übersichtlichkeit der Verwaltung geschaffen wurde, heute aus opportunistischen Gründen wieder fallengelassen werde. Nur um seine schulpolitischen Vorstellungen reibungsloser durchführen zu können, habe das Land sich offenbar entschlossen, das Staatliche Schulamt jetzt wieder als selbständige Behörde zu etablieren. Die vom Hessischen Kultusminister zur Begründung dieser Maßnahme angeführten Schwierigkeiten mit einigen Schulträgern konnten vom Hessischen Landkreistag nicht bestätigt werden. Vielmehr habe – so Vorsitzender Dr. Löwenberg – eine Umfrage bei allen hessischen Landkreisen gezeigt, daß sich die Eingliederung des Staatlichen Schulamtes in die landrätliche Verwaltung innerhalb kurzer Zeit bewährt habe. Die Aufgaben von Staatlichem Schulamt und kommunalem Selbstverwaltungsamt hätten so vielfältige Berührungspunkte, daß sich eine Zusammenfassung beider Zuständigkeiten geradezu aufdränge.“290 In einem Schreiben an den geschäftsführenden Direktor des Hessischen Landkreistags vom 31. August 1984 reagierte Kultusminister Schneider wie folgt auf die vorgebrachte Kritik: „[D]ie ablehnende Haltung des Hessischen Landkreistages zum Entwurf eines Gesetzes zur Ausgliederung der Staatlichen Schulämter bedauere ich. Ich bin davon überzeugt, daß die Ausgliederung nicht nur dazu beitragen wird, die Arbeit der Staatlichen Schulämter zu erleichtern und insbesondere im pädagogischen Bereich noch effektiver zu gestalten. Auch für die Landräte bedeutet die Ausgliederung eine erhebliche Entlastung. Frei von ihrer bisherigen problemträchtigen Doppelrolle werden sie ihre Schulträgeraufgaben als Partner der staatlichen Schulaufsichtsbehörden künftig unbefangener und konfliktfreier wahrnehmen können. Konfliktsituationen bei der Eingliederung der Staatlichen Schulämter in die Kommunalverwaltungen hat es zweifellos und nachweisbar gegeben. Daß sie dem Hessischen Landkreistag nicht bekannt sein sollen, ist verwunderlich. Ich rege an, Ihre Mitglieder hierzu zu befragen.“291 Werner Scholz (GEW) bestätigt die Einschätzung des Kultusministers und spricht von „zum Teil massiver kommunal- oder parteipolitisch motivierter Interventionen der Schulträger in die Planungs- und Entscheidungskompetenz von Staatlichen Schulämtern, die häufig gegen die Intentionen des Landesgesetzgebers gerichtet waren“292. Auch Bott räumt ein, dass es eine Reihe von Fällen gegeben habe, bei 290

291

292

Hessischer Landkreistag: Ausgliederung der Staatlichen Schulämter abgelehnt, 27. September 1984. In: HStAD, H 52 Bergstraße, 376, S. 1 f. Der Hessische Kultusminister an den Hessischen Landkreistag – Geschäftsführender Direktor, 31. August 1984. In: HStAD, H 52 Bergstraße, 376, S. 1. Scholz, Werner: Gedanken zur Schulaufsicht in Hessen (20. März 1995, unveröffentlicht), S. 3.

64

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

denen es zu Interessenkonflikten und Zuständigkeitsverwischungen oder -überschreitungen gekommen sei.293 Dass es tatsächlich zumindest einige Fälle gab, in denen das Problem der Politisierung der Schulaufsicht auftrat, ergibt sich auch aus dem zur Verfügung stehendem Archivmaterial. In einem Vermerk über ein Gespräch mit Vertretern der Regierungspräsidenten und der Staatlichen Schulämter vom 21. Oktober 1981 heißt es beispielsweise: „Kreistag kontrolliert Staatliches Schulamt: Zu jeder Kreistagssitzung mehrere Anfragen an Staatl. Schulamt, bei Verweigerung mit Hinweis auf Zuständigkeiten verlangt Landrat Auskunft in Eigenschaft als Dienstvorgesetzter und gibt Informationen an Kreisausschuß und Kreistag weiter. […] Landrat hat Hauptabteilungsleiter untersagt, seine Auffassung über Förderstufe in Öffentlichkeit zu vertreten.“294 Aus diesen Gründen plädierte der Verfasser dieses Vermerks, der damalige Hauptabteilungsleiter für die beruflichen Schulen, Gerhard, für die Ausgliederung der Staatlichen Schulämter aus der Kommunalverwaltung. Sein Amtskollege Knab führte aus, dass das Verhältnis zum Landrat zwar besser geworden sei, dennoch habe es immer wieder Versuche gegeben, in die Geschäfte des Schulamts einzugreifen. Auch sei es nicht zur materiellen Unterstützung durch den Landrat gekommen.295 Specht als Vertreter der Vereinigung der Schulaufsichtsbeamten Hessens bewertete das Verhältnis zwischen Schulamt und Landrat hingegen deutlich positiver: „Gutes Einvernehmen, keine Bevormundung, Landrat greift nicht ein“296. Mit den Stimmen von SPD und GRÜNEN gegen die Stimmen der CDU und FDP wurde der Entwurf in Dritter Lesung angenommen und damit zum Gesetz erhoben.297 Mit dem „Gesetz zur Ausgliederung der Staatlichen Schulämter“ vom 6. März 1985 wurde die Hauptabteilung „Staatliches Schulamt“ aus der Kommunalverwaltung ausgegliedert und als selbständige untere Schulaufsichtsbehörde mit der Bezeichnung „Staatliches Schulamt“ errichtet.298 Die Aufgabenstellung und die inneren Organisationsstrukturen des Amtes blieben jedoch unverändert. Köller und Schnell betonen, dass die Ausgliederung der Staatlichen Schulämter zum Abbau bestehender Spannungsverhältnisse und zu einem politisch unabhängigeren

293 294

295 296 297 298

Vgl. Bott 2010, S. 351. Vermerk über ein Gespräch mit Vertretern der Regierungspräsidenten und der Staatlichen Schulämter am 21. Oktober 1981. In: HHStAW, 504, 7547, S. 4. Vgl. ebd. Ebd. Vgl. PlPr. 11/42, S. 2378. Vgl. Gesetz zur Ausgliederung der Staatlichen Schulämter vom 6. März 1985 (GVBl. I S. 57).

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

65

Handeln dieser Behörden geführt habe und bewerten diese Strukturveränderung entsprechend positiv.299

2.7 Das Staatliche Schulamt als orts- und bürgernahe Aufsichtsbehörde? Kultusminister Schneider wollte es mit der Ausgliederung der Staatlichen Schulämter aus der Kommunalverwaltung nicht bewenden lassen, vielmehr sollten alle Möglichkeiten zu einer weiteren Pädagogisierung der schulaufsichtlichen Tätigkeit genutzt werden. Bereits bei der Zweiten Lesung des Ausgliederungsgesetzes hatte er betont: „Ich mache keinen Hehl daraus, daß das, was in den letzten 15 Jahren nicht nur in Hessen als Schulaufsicht praktiziert worden ist […], nicht meinen Vorstellungen von Schulaufsicht entspricht und daß sich dies auch nicht mit der Verabschiedung dieses Gesetzes allein ändern wird und ändern kann. Deshalb ist es meine feste Absicht, es mit der Verabschiedung dieses Gesetzes nicht sein Bewenden haben zu lassen. Es kommt schon entscheidend darauf an, Schulaufsicht wieder effizienter zu machen. Dazu gehört in der Tat vor allem, die Schulaufsicht von vielen Verwaltungsaufgaben zu entlasten.“300 Auch durch die Errichtung der Staatlichen Schulämter hätten sich laut Schneider nicht überall die gewünschten Verbesserungen eingestellt: „Die Staatlichen Schulämter sollen schulnah, regional kompetent, für jeden erreichbar und rasch handlungsfähig sein. Die Erfahrungen der letzten Jahre zeigen, daß dieser Anspruch nicht immer eingelöst wurde, ich will dies hier nicht verschweigen.“301 Er appellierte in diesem Zusammenhang an die schulfachlichen Aufsichtsbeamten, sich künftig verstärkt der pädagogischen und fachlichen Beratung von Schülern, Eltern sowie Lehrern zuzuwenden, häufig die ihnen unterstellten Schulen aufzusuchen und sich vor Ort gründlich über die schulische Arbeit zu informieren.302 „Das Staatliche Schulamt soll nicht Verwaltungsebene sondern eine Ebene mit vorwiegend pädagogischem Schwerpunkt sein. Verwaltungsebene ist der Regierungspräsident“303, so seine eindeutige Vorgabe. Er versprach, dass er sich in den kommenden Jahren für den Erhalt der Stellen in der unteren Schulaufsicht einsetzen werde, knüpfte daran jedoch die Bedingung, dass seine Forderung nach deutlicher Steigerung der Arbeit vor Ort umgesetzt werde.304

299 300 301 302 303 304

Vgl. Schnell 2006, S. 101; vgl. Köller 1989, S. 452. PlPr. 11/39, S. 2207. Schneider 1985, S. 12. Vgl. a.a.O., S. 14. A.a.O., S. 18. Vgl. a.a.O., S. 20.

66

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

Dieser Maßgabe entsprach der gemeinsam mit der „Geschäftsordnung für das Staatliche Schulamt“ veröffentlichte „Aufgabenplan für das Staatliche Schulamt“, in dem erstmals die in einem Schulamt anfallenden Tätigkeiten akribisch zusammengetragen wurden.305 Insgesamt enthielt die Tätigkeitsliste über 150 Einzelpositionen und legte einen besonderen Schwerpunkt auf die Beratungs- und Unterstützungsfunktion der unteren Schulaufsicht. Dass die Beratungs- und Unterstützungsfunktion jedoch – wie von Schneider gewünscht – tatsächlich extensiv wahrgenommen wurde, lässt sich bezweifeln. Laut Schnell habe die Ausgliederung der Staatlichen Schulämter nicht die von Schneider angekündigte Entlastung gebracht. Die zeitlichen Ressourcen seien sehr knapp bemessen gewesen, sodass es kaum möglich gewesen sei, alles auszufüllen, was in den 150 Einzelpunkten erfasst war.306 Der Hessische Kultusminister veröffentlichte zudem seit 1984 eine Reihe grundsätzlicher Vorgaben zur zweckmäßigen und demokratischen Gestaltung des Handlungsfeldes Schulaufsicht. Ausführlich beschrieben wurde die Funktion der Schulaufsicht in dem im Jahr 1984 erschienenen Aufsatz „Schulaufsicht in Hessen“.307 In einem wesentlich auf Selbst- und Mitverantwortung des pädagogischen Personals angelegten Schulwesens sei Beratung – so das Credo dieser Broschüre – „die zentrale Vollzugsform von Schulaufsicht.“308 Das HILF äußerte diesbezüglich jedoch zumindest vorsichtige Bedenken: „Diese Akzentuierung ist allerdings neu und stellt gegenüber der herkömmlichen schulaufsichtlichen Praxis eine nicht geringe Herausforderung dar.“309 Konkret erwartete man vom Schulrat – so wurde herausgestellt – Qualifikationen als „kompetenter Berater und Gesprächspartner, als selbständig arbeitender und gewissenhaft überprüfender Vorgesetzter, als aufgeschlossener ‚Kollege‘ von Lehrern und Funktionsstelleninhabern, als sachorientierter Vermittler und Schlichter bei Konflikten sowie als erfahrener Organisator und Planer.“310 Dabei sollte der Schulrat berücksichtigen, dass er in der Regel nicht Laien berät, sondern in der Praxis erprobte Lehrer und Schulleitungsmitglieder. Zu achten seien deshalb ihre persönlichen und dienstlichen Belange sowie deren Planungs-, Gestaltungs- und Handlungsfreiräume.311 Jedoch, so betonte Kultusminister Schneider, dürfe es den „totalen Rückzug auf die Rolle des pädagogischen Beraters […] für den Schulaufsichtsbeamten nicht geben.“312 Vielmehr sei die

305

306 307 308 309 310 311 312

Vgl. Geschäftsordnung für das Staatliche Schulamt vom 6. März 1985 (ABl. 3/85, S. 125); vgl. Aufgabenplan für das Staatliche Schulamt. Anlage zur Geschäftsordnung für das Staatliche Schulamt (ABl. 3/85, S. 128). Vgl. Schnell 2006, S. 108. Vgl. Schulaufsicht in Hessen (ABl. 7/84, S. 398). A.a.O., S. 401. HILF 1989, S. 124. ABl. 7/84, S. 400. Vgl. a.a.O., S. 401. Schneider 1985, S. 15.

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

67

schulaufsichtliche Tätigkeit im Schnittbereich kollegialer Beratung und pflichtgemäßer Kontrolle anzusiedeln.313 In das Bemühen, die pädagogische Funktion der Schulaufsicht herauszustellen, reihte sich auch die 1985 erschienene Broschüre „Staatliches Schulamt. Arbeitsgrundlagen“ ein, in der ebenfalls der Schwerpunkt auf die Beratungsfunktion gelegt wurde.314 Die Broschüre sollte als Orientierungshilfe für die Staatlichen Schulämter dienen und bei all denen, die an Schule interessiert sind, das Verständnis für die Aufgaben und die Verantwortung der Schulaufsicht fördern. 315 Anlässlich der Vorstellung dieser Broschüre erklärte Kultusminister Schneider: „Die Ausgliederung der Staatlichen Schulämter aus den Kommunalverwaltungen eröffnet der Schulaufsicht die Möglichkeit, sich verstärkt der pädagogischen und fachlichen Beratung von Schülern, Eltern, Lehrern zuzuwenden. Es ist notwendig, daß die pädagogische Beratung in den Mittelpunkt der Arbeit der Staatlichen Schulämter rückt. Dazu gehört auch, daß die ‚Schulräte‘ ihre Schulen häufig aufsuchen, um sich vor Ort gründlich zu informieren.“316 Im Jahr darauf wurde eine aktualisierte und erweiterte Fassung dieser Veröffentlichung mit dem Titel „Schulaufsicht in Hessen“317 herausgegeben. Der neue Titel sollte signalisieren, dass es sich nicht nur um eine Orientierungshilfe für Mitarbeiter der Staatlichen Schulämter handelt, sondern diese Veröffentlichung grundsätzlich an alle Ebenen der Schulaufsicht und auch an die Schulleitungen adressiert ist. Ziel dieser Schrift war es, die Arbeit der Schulaufsichtsbeamten und des Staatlichen Schulamtes transparenter und für alle am Schulwesen beteiligten Akteure einsichtiger zu machen: „Es muß aber gelingen, die Arbeit der Schulaufsichtsbeamten und des Staatlichen Schulamts so offenzulegen und in Einzelfällen zu begründen, daß ihr mit einer positiven Grundeinstellung begegnet wird, die von Vertrauen in sachgerechte Bemühungen getragen ist.“318 Trotz solcher Bemühungen seien kritische oder sogar ablehnende Reaktionen einzelner Lehrer nicht auszuschließen, weil vorgehalten werden könnte, dass der Schulaufsichtsbeamte diese pädagogischen Konzepte nicht selbst in der Realsituation der Schule nachweisen müsse.319 Auch wurde in Aussicht gestellt, dass geprüft würde, welche Zuständigkeiten von den Staatlichen Schulämtern auf die Schulen übertragen werden

313 314

315

316 317 318 319

Vgl. ABl. 7/84, S. 406. Vgl. Der Hessische Kultusminister: Staatliches Schulamt. Arbeitsgrundlagen. Wiesbaden 1985. Vgl. Der Hessische Kultusminister: Kultusminister Karl Schneider: „Schulräte in die Schulen!“. Informationen Nr. 26 vom 29. März 1985, S. 1. Ebd. Vgl. Der Hessische Kultusminister 1986. A.a.O., S. 21. Vgl. a.a.O., S. 24.

68

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

können, um deren Eigeninitiative zu stärken. Je mehr die Schulen ihre Freiräume eigenverantwortlich ausschöpfen würden, desto mehr würden die Staatlichen Schulämter von Routineaufgaben und langwierigen Klärungsarbeiten entlastet werden können.320 Angesichts der den Schulen gewährten relativen Selbständigkeit habe die Schulaufsicht vor allem die Funktion, schulische Initiative sachgerecht zu fördern, die aktive Mitwirkung und Zusammenarbeit von Schülern, Eltern und Lehrern an der Gestaltung der einzelnen Schule zu ermöglichen, die Überschaubarkeit der schulischen Handlungen und Entwicklungen sowie ihre Abstimmung aufeinander und die konsequente Beachtung der Rahmenbestimmungen zu gewährleisten.321 Da der schulfachliche Schulaufsichtsbeamte diese Funktionen nur sinnvoll wahrnehmen könne, wenn er die ihm zugeordneten Schulen häufig aufsuche und sich über die schulische Arbeit durch Unterrichtsbesuche, durch Gespräche mit Lehrern und Funktionsträgern sowie durch Teilnahme an Lehrerkonferenzen gründlich informiere, sei eine Intensivierung seines „Außendienstes“322 anzustreben. Dies wurde auch in den im Jahr 1987 veröffentlichten „Leitgedanken und Orientierungshilfen für Schulleitung und Schulrat“ betont.323 Die „Verödung der didaktischen Argumentation und des methodisch begründeten Vorgehens“324 und die durch Amtsroutinen hervorgerufene „fachliche Stagnation und Oberflächlichkeit in der sach- und schülerangemessenen Aufbereitung des Lehrguts“325 mache es erforderlich, dass Unterrichtsbesuche wieder mehr an Bedeutung gewinnen. Erhofft wurde eine „möglichst positiv stimulierende […] Wirkung auf die Lehrund Arbeitshaltung der Lehrkraft“326. Dass jedoch regelmäßige Unterrichtsbesuche zumindest durch die Schulleiter nicht in dem angestrebten Maße wahrgenommen wurden, betont Schnell: „In den 80iger Jahren wurde deshalb der Schulleiter in die Pflicht genommen, regelmäßige Unterrichtsbesuche zu machen […]. Aber auch daraus wurde kaum etwas, denn die Hürden waren hoch: vorherige Ankündigung, dann der Personalrat, jedes Wort wurde gewichtet. Im Verhältnis zum Effekt war der Aufwand zu hoch und damit fand auch dies nicht oder jedenfalls nicht systematisch statt.“327 Diese Einschätzung wird auch durch ein Schreiben des Staatlichen Schulamts für den Kreis Bergstraße vom 23. Februar 1988 bestätigt, in dem alle öffentlichen und privaten 320 321 322 323

324 325 326 327

Vgl. a.a.O., S. 28. Vgl. a.a.O., S. 31 f. A.a.O., S. 32. Vgl. Der Hessische Kultusminister: Leitgedanken und Orientierungshilfen für Schulleitung und Schulrat. Wiesbaden 1987. A.a.O., S. 64. Ebd. Ebd. Schnell, Herbert: Die Staatlichen Schulämter – regionale Verwaltungsbehörden und Qualitätsagenturen. Referat vor den Leiterinnen und Leitern der Staatlichen Schulämter am 3. Februar 2004. In: Ders. (Hrsg.): Pädagogische Beiträge zur Reform der Bildungsverwaltung 2000 – 2013. Norderstedt 2013b: Books on Demand, S. 60-72 [hier S. 65].

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

69

Schulen im Kreis Bergstraße aus gegebenem Anlass auf Folgendes hingewiesen wurden: „Bezugnehmend auf die Schulleiterdienstversammlungen am 11. und 13.11.1987 bringe ich die Vorschrift der ADO in Erinnerung, wonach sich der Schulleiter durch Unterrichtsbesuche über die Arbeit in der Schule zu informieren hat.“328 Insgesamt zeigt sich in allen Veröffentlichungen das deutliche Bemühen, zu beschreiben, was Beratung durch die Schulaufsicht ist und in welcher Form sie wahrgenommen werden soll. Vogelsang hatte bereits 1980 gefordert, dass Gesetz- und Verordnungsgeber in jedem Bundesland deutlicher sagen, was sie unter Beratung durch den Schulrat verstehen, um sowohl dem Berater als auch dem zu beratenden Lehrer die nötige Verhaltenssicherheit im Umgang miteinander zu geben, um Missbrauch und Missverständnisse auszuschließen und um die Expertenrolle des Lehrers zu stärken.329 Das Hessische Kultusministerium in der Ära Schneider kam dieser Forderung nach und zeigte sich in diesem Sinne vorbildlich.

2.8 Zwischenfazit und Bewertung unter Einbeziehung der Educational Governance-Perspektive Die bisherigen Ergebnisse zeigen, dass in Hessen bis in die frühen 1990er Jahre hinein die Handlungskoordination in erster Linie durch hierarchische Beeinflussung erfolgte und die Akteurskonstellationen überwiegend asymmetrisch ausgebildet waren. Auf der Makroebene agierte als übergeordnete Leitungsinstanz das HKM. Dieses bestand aus einer überschaubaren Anzahl von Akteuren in einer relativ geschlossenen Akteurskonstellation und koordinierte auf der Grundlage weitreichender Entscheidungsbefugnisse das Handeln der Akteure auf den anderen Systemebenen. In diesem historisch entstandenen Steuerungsmodell bestand die Hauptaufgabe der dem HKM nachgeordneten Schulverwaltung darin, Vermittlungsleistungen zu erbringen und die Intentionen und Festlegungen der Makroebene klein zu arbeiten und an die weiteren Systemelemente auf der Mesoebene (Einzelschule) und der Mikroebene (Lehrer, Eltern und Schüler) zu vermitteln. Die mittlere und die untere Schulaufsicht fungierten somit als intermediäre Akteure. Aufgrund der Stabilität des Schulsystems mussten die Vorgaben der Verwaltung nicht immer aktiv exekutiert werden, sondern man konnte sich stark auf Traditionen und Routinen 328

329

Staatliches Schulamt für den Kreis Bergstraße an alle öffentlichen und privaten Schulen im Kreis Bergstraße, 23. Februar 1988. In: HStAD, H 52 Bergstraße, 370, S. 2. Vgl. Vogelsang, Heinz: Rat durch den Schulrat? In: schul-management, 11 (1980) 1, S. 2427 [hier S. 27].

70

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

stützen, die von den verschiedenen Akteuren „beobachtet“ wurden. Die Einzelschule wurde innerhalb dieses Steuerungsmodells nicht als eigenständiger Akteur mit jeweils eigenen Charakteristika angesehen, sondern als letztes Glied einer administrativen Hierarchie. Entsprechend waren auf der Mesoebene kaum Verfügungsrechte zum Treffen von Entscheidungen angesiedelt. Der unmittelbare Kontakt zu den Einzelschulen erfolgte in erster Linie über die Schulräte. Das Handeln der individuellen Akteure auf der Mikroebene, die im hohen Maße durch Heterogenität gekennzeichnet waren, sollte durch häufige Schulund Unterrichtsbesuche koordiniert werden. Die Schulräte agierten dabei als EinMann-Behörden. Die untere Schulaufsicht war somit weniger eine Organisation, als vielmehr eine Ansammlung individueller Akteure. Der Modus der Interaktion zwischen den einzelnen Schulräten und den individuellen Akteuren auf der Mikroebene verlief entsprechend ganz unterschiedlich und war vor allem abhängig von den individuellen Identitätsansprüchen, Rollenerwartungen und Nutzenkalkülen des jeweils zuständigen Schulrats. Dies führte zu höchst unterschiedlichen lokalen Konstellationsgefügen und unterschiedlichen Formen der Handlungskoordination, wobei zumindest für die unmittelbare Nachkriegszeit festzustellen ist, dass hierarchische Beziehungen dominierten (Schulrat als pädagogischer „Übervater“). Dabei verlief die Handlungskoordination zwischen den Schulräten und den individuellen Akteuren auf der Mikroebene nicht immer konfliktfrei. Da die Schulräte durch übergeordnete Ebenen selbst kaum beobachtet bzw. beeinflusst wurden, verfügten sie über einen entsprechend großen Verfügungsbereich im Umgang mit der Mesoebene und Vorgaben der Makroebene wurden vielfach rekontextualisiert. Dies machte in Einzelfällen die Intervention übergeordneter Systemebenen notwendig, wie anhand des Briefverkehrs zwischen dem Kultusministerium und den Regierungspräsidien gezeigt werden konnte. Erst mit der zunehmenden fachlichen und organisatorischen Differenzierung des Schulwesens ab den 1960er Jahren wurde auch die bestehende Struktur der Schulaufsicht hinterfragt. An die Stelle singulärer Steuerung pädagogischer Entwicklungsprozesse durch den einzelnen Schulrat traten immer umfassendere gesetzliche Regelungen oder ministerielle Weisungen. Mit der Novellierung des Schulverwaltungsgesetzes im Jahr 1961 wurden die Aufgaben der Schulaufsicht im Gesetz erstmals inhaltlich beschrieben, und es wurde festgelegt, dass die Schulaufsichtsbehörden stets die pädagogi-sche Freiheit der Lehrer beachten sollen. Diese Festlegung ist als Bemühen der Makroebene zu deuten, den Verfügungsbereich der Lehrkräfte zu definieren und von dem der Schulräte abzugrenzen. Mit dem Ziel einer zunehmenden Organisationsbildung sowie einer besseren Koordination und Kooperation der Schulräte erfolgte die Zusammenfassung der unteren Schulaufsicht über alle Schularten in einem gemeinsamen Schulamt. Kontrovers diskutiert wurde jedoch die Frage, ob die Schulverwaltung in die allge-

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

71

meine Landesverwaltung integriert werden solle oder nicht. Im Rahmen dieser bildungspolitischen Diskussionen wurde das Bemühen der Makroebene deutlich, über den Oberbürgermeister/Landrat als Leiter der neu entstandenen Behörde stärkere Einflusspotentiale auf die untere Schulaufsicht zu erhalten. In den Zeiten der Bildungsexpansion waren immer breitere Leistungsangebote für immer mehr Bürger bereitgestellt worden. Als angemessene Organisationsform galt die Bürokratie, schließlich ermöglichte sie flächendeckende und dabei beinahe gleichbleibende Leistungsangebote. Diese Entwicklung begünstigte jedoch Tendenzen, die die Schulen in Verwaltungsschemata erstarren zu lassen drohten. Feststellbar waren vor allem Überregulierungen im Detail- und Verfahrensbereich durch Verordnungen, Erlasse, Verfügungen und Einzelweisungen, deren fehlerfreie Beachtung im Vordergrund der Koordinationsbemühungen stand. Diese hohe Regelungsdichte täuschte jedoch eine Steuerungsfähigkeit vor, die de facto so nicht gegeben war. Die untere Schulaufsicht war personell zu schwach ausgestattet, um tatsächlich flächendeckend beeinflussend tätig zu werden. Somit konnten die Lehrer weitestgehend autonom gegenüber den höherstehenden Systemebenen agieren. Aus diesem Grund lässt sich auch bezweifeln, ob es die klassische bürokratische Steuerung – zumindest in den Flächenkreisen, in denen große Entfernungen zurückgelegt werden mussten – in Hessen überhaupt jemals gegeben hat. Auch Formen der Handlungskoordination über politisch gesetzte, rechtliche Normen durch die Makroebenen können als nur begrenzt wirksam angesehen werden. Diese Normen determinieren nicht das Handeln der einzelnen Akteure, sondern enthalten beträchtliche Handlungsspielräume, Interessen zu artikulieren und neben den hierarchischen Strukturen beispielsweise Netzwerke aufzubauen. So spielten im schulischen Alltag sicher auch horizontale Koordinationsmuster eine bedeutsame Rolle, die oft nur informell ausgebildet waren und entsprechend empirisch kaum zu beobachten sind. Steuerungsimpulse von höheren Ebenen erzeugen zudem nicht zwangsläufig gleichsinnige Anschlussreaktionen in den niedrigeren Ebenen, sondern konnten auch verpuffen oder gegenläufige Reaktionen auslösen. Neben die Fach-, Dienst- und Rechtsaufsicht als Kernelemente des bisherigen Steuerungsmodells ist auch der Anspruch getreten, Schulen und Lehrkräfte zu beraten. Angesichts der ungünstigen Betreuungsrelationen eines Schulrates, der für zu viele Lehrkräfte zuständig ist, ist der Beratungsanspruch jedoch deutlich zu relativieren. Zudem steht die Kommunikationsform Beratung im Widerspruch zur einseitigen Beeinflussung als weiterhin vorherrschende Koordinationsform zwischen den Systemebenen.

72

Die Schulaufsicht in Hessen in der Zeit von 1945 bis 1991

Ob die beschriebenen Strukturen als leistungsfähig und zieldienlich zu bewerten sind, wurde im Rahmen bildungspolitischer Diskussionen in Hessen immer wieder thematisiert. Die Kritik am bestehenden Modell richtete sich im Kern gegen die bisherige klassische bürokratische Steuerung und die aus ihr hervorgehenden „Steuerungslücken“. Dennoch war bis Ende der 1980er Jahre noch kein übergreifendes Reformklima spürbar. Rufe nach Reformen blieben lediglich vereinzelt.

3. Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992 3.1 Schulische Selbständigkeit als übergreifendes Ziel Die in den Erziehungswissenschaften zunehmend unüberhörbar werdende Forderung nach Erhöhung der schulischen Mitwirkungs- und Gestaltungsmöglichkeiten erreichte in Hessen zu Beginn der 1990er Jahre endgültig die bildungspolitische Ebene. Die SPD kündigte in ihrem Regierungsprogramm für die im Jahr 1991 anstehende Landtagswahl an, „die Eigenverantwortlichkeit der Einzelschule und ihr Bemühen um ein eigenes pädagogisches Konzept [zu] stärken.“330 Was darunter konkret zu verstehen war und wie dieses Ziel erreicht werden sollte, wurde jedoch nicht weiter ausgeführt. „Wesentlich stärker und geradezu forsch im Ton“331 nahmen laut Hepp und Weinacht hingegen die GRÜNEN den Autonomiegedanken in ihrem Regierungsprogramm auf. In diesem wurde die „Demokratisierung und Entbürokratisierung der Schulorganisation und Schulverwaltung“332 gefordert: „Schulen sollen als rechtsfähige Anstalten mit pädagogischer Autonomie ausgestattet werden. Die Wählbarkeit von Schulleitungen auf Zeit durch die Gesamtkonferenz soll ermöglicht werden. Die Mitbestimmungsrechte der SchülerInnen und Eltern werden erweitert. Eine Schulkonferenz von Eltern, LehrerInnen und SchülerInnen soll über die Belange der Schule entscheiden, von der Entwicklung der Ganztagsangebote über die Gestaltung der Schulräume bis hin zu den kulturellen Austauschprogrammen. Die Schulkonferenz entscheidet auch über die Vergabe eigener Mittel.“333 Die Möglichkeit zur Umsetzung ihrer schulpolitischen Zielstellungen bot sich für die neue rot-grüne Landesregierung nach dem Wahlsieg vom 20. Januar 1991, bei dem die christlich-liberale Koalition nach nur einer Legislaturperiode wieder abgelöst worden war. In der Koalitionsvereinbarung für die 13. Wahlperiode des Hessischen Landtags wurde zwischen SPD und GRÜNEN folgendes vereinbart: „Die Schulen sollen eine größere Eigenverantwortung und Selbstverwaltung bekommen, ihre Entwicklung und Profilbildung soll damit unterstützt werden. Schulen sollen sich im Interesse der Kinder und Eltern verändern. Die Ausweitung der Gestaltungsmöglichkeiten der Schulen, der Rechte der Eltern, Schulträger und

330

331 332

333

SPD-Landesverband Hessen: Verantwortung '91. Soziale Gerechtigkeit – Ökologische Erneuerung – Wirtschaftliche Stärke. Sozialdemokratisches Regierungsprogramm 19911995. Marburg 1990: Schüren, S. 54. Hepp/Weinacht 2003, S. 28. DIE GRÜNEN HESSEN: Programm der GRÜNEN HESSEN zur Landtagswahl am 20.1.1991. Wiesbaden 1991, S. 65. Ebd.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 S. Wieth, Educational Governance in historischer Perspektive, Organisation und Pädagogik 28, https://doi.org/10.1007/978-3-658-28660-6_3

74

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

Schülerinnen und Schüler sind dafür eine Voraussetzung.“334 Der neue Hessische Ministerpräsident Hans Eichel brachte diese schulpolitische Maßgabe in seiner ersten Regierungserklärung wie folgt auf den Punkt: „Wir wollen die Verlagerung von Entscheidungen von oben nach unten. […] Was nicht festgeschrieben ist, kann vor Ort entschieden werden.“335 Mit der konkreten schulgesetzlichen Ausgestaltung dieses Reformvorhabens war insbesondere der neue Hessische Kultusminister Hartmut Holzapfel betraut.336 Sein persönlicher Beitrag bei der Entstehung des neuen Schulgesetzes wird dabei in der Literatur immer wieder betont. Hochstätter bezeichnet die Einführung der Schulkonferenz, die von vielen als das eigentliche „Herzstück“337 der mit dem neuen Schulgesetz angestrebten schulischen Selbstverwaltung angesehen wurde, als „Idee des neuen Kultusministers“338. Auch Führ hebt die Bedeutung Holzapfels bei der Erarbeitung des Schulgesetzes hervor.339 Hepp und Weinacht nennen ihn gar den „spiritus rector“340 der hessischen Autonomiepolitik. So war beispielsweise die Durchführung eines Symposiums, bei dem viele Mitglieder der Kommission Schulrecht des Deutschen Juristentages direkt an der inhaltlichen Ausgestaltung des Hessischen Schulgesetzes mitwirkten, eine Initiative Holzapfels.341 Im Oktober 1991 stellte Holzapfel die Leitlinien des Schulgesetzentwurfs erstmals der Öffentlichkeit vor. Dazu gehörten die Öffnung der Schule für neue Inhalte und Arbeitsformen, die Stärkung der Rechte der Schulgemeinde zur Entwicklung eigenständiger Schulprofile sowie der Rechte der Schulträger zugunsten der 334

335 336

337

338

339

340 341

SPD Hessen/DIE GRÜNEN Hessen: Koalitionsvereinbarungen für die 13. Wahlperiode des Hessischen Landtags zwischen GRÜNEN & SPD 1991-1995. URL: http://starweb.hessen.de/cache/hessen/koalitionsvereinbarung_13.wp_spdgruene.pdf [Zugriff: 12.02.2016], S. 14. PlPr. 13/2, S. 26. Bereits Ende der 1980er Jahre hatte Holzapfel schulische Freiräume, die Entwicklung von Schulprofilen sowie die Öffnung der Schule nach außen gefordert. (vgl. Holzapfel, Hartmut: Perspektiven sozialdemokratischer Bildungspolitik. In: Braun, Karl-Heinz/Müller, Klaus/Odey, Reinhard (Hrsg.): Subjektivität – Vernunft – Demokratie. Analysen und Alternativen zur konservativen Schulpolitik. Weinheim, Basel 1989: Beltz, S. 254-267 [hier S. 264] (Reihe Pädagogik). Frommelt, Bernd: Auf dem Weg von der Lernschule zur Lebensschule. Das hessische Autonomiekonzept. In: Daschner, Peter/Rolff, Hans-Günter/Stryck, Tom (Hrsg.): Schulautonomie – Chancen und Grenzen. Impulse für die Schulentwicklung. Weinheim, München 1995: Juventa, S. 185-206 [hier S. 195]. Hochstätter, Hans-Peter: Die besten Vereinbarungen seit langem. In: HLZ, 44 (1991) 4, S. 26-29 [hier S. 27]. Vgl. Führ, Christoph: Schulpolitik in Hessen 1945–1994. In: Heidenreich, Bernd/Schacht, Konrad (Hrsg.): Hessen. Gesellschaft und Politik. Stuttgart, Berlin, Köln 1995: Kohlhammer, S. 157-177 [hier S. 170] (Schriften zur politischen Landeskunde Hessens 2). Hepp/Weinacht 2004, S. 58. Vgl. HKM (Hrsg.): Rechtswissenschaftler zum Schulgesetz. Wiesbaden 1992 (Im Gespräch mit dem Hessischen Kultusminister 2).

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

75

regionalen Schulentwicklung.342 Inhaltlich orientierte sich der Schulgesetzentwurf weitgehend am Entwurf eines Landesschulgesetzes, das die Kommission Schulrecht des Deutschen Juristentages 1981 erarbeitet hatte. Viele Paragraphen waren dem Kommissionsentwurf teils wörtlich entnommen. Entsprechend ist folgender Feststellung Frommelts zuzustimmen: „Der Gesetzentwurf enthält eigentlich nichts Revolutionäres, nichts jedenfalls, was nicht der Deutsche Juristentag schon vor zehn Jahren gefordert und die fortschrittliche Schulpädagogik schon seit noch längerer Zeit eingeklagt hat.“343 Damit entfaltete der Juristentagsentwurf zehn Jahre nach seinem Erscheinen doch noch seine legislatorische Wirkung. Bis dahin war sein konkreter Einfluss auf die deutsche Schulgesetzgebung zu Recht als gering eingeschätzt worden. „Der feststellbare unmittelbare Einfluß des SchulGE auf die westdeutsche Schulgesetzgebung ist enttäuschend gering“344, so Fetzer. Höfling ging noch weiter, als er feststellte: „Die legislatorische Wirkungsgeschichte des DJT-SchulGE ist eine Geschichte seiner Wirkungslosigkeit.“345 Jedoch ging der Schulgesetzentwurf bezogen auf die pädagogische Freiheit nicht so weit, wie einst der Entwurf des Deutschen Juristentags. Ausdruck dessen war beispielsweise, dass auf die Verwendung des Begriffs „Autonomie“ im Gesetzestext gänzlich verzichtet wurde.

3.2 Die Schulkonferenz als „Herzstück“ des Gesetzentwurfs Dem hessischen Schulgesetzentwurf lag die Einsicht zugrunde, „dass pädagogische Autonomie dann eine Farce bleibt, wenn organisatorische Fesseln sie so einengen, dass sie nicht praktisch werden kann.“346 Aus diesem Grund galt es, Wege zu finden, der weitgehenden schulischen Selbstverwaltung eine institutionelle Grundlage zu geben. In diesem Zusammenhang verständigten sich SPD und GRÜNE schon früh darauf, das Konzept der Schulkonferenz in Hessen zu imple342

343

344

345

346

Vgl. HKM: Öffnung der Schule. Mehr Rechte für die Schulgemeinde. Regionale Schulentwicklung. Kultusminister Holzapfel stellt Entwurf für ein hessisches Schulgesetz vor. Presseinformation Nr. 48 vom 2. Oktober 1991, S. 1. Frommelt, Bernd: Kein Hinweis, daß die Schule ihren Geist aufgibt. Aber: Die Monopolstellung ist ins Wanken geraten / Auswege aus der Legitimationskrise. In: FR, 02.07.1992, Nr. 151, S. 6. Fetzer, Helmut: Der Schulgesetzentwurf des Deutschen Juristentages – Zehn Jahre danach. In: PädF, 2 (1991) 5, S. 203-208 [hier S. 205]. Höfling, Wolfram: Pädagogische Freiheit als Gegenstand der Schulgesetzgebung – Problemfelder und Defizitanalysen. In: Schierholz, Henning (Hrsg.): Pädagogische Freiheit und schulrechtliche Entwicklung. Dokumentation einer Tagung der Evangelischen Akademie Loccum vom 18. bis 20. Dezember 1987. Rehburg-Loccum 1988: Evangelische Akademie Loccum, S. 62-95 [hier S. 69] (Loccumer Protokoll 72/87). Frommelt, Bernd: Schulautonomie – auf dem Weg zu einem neuen Verständnis von Schulgestaltung. In: Döbert, Hans/Ernst, Christian (Hrsg.): Flexibilisierung von Bildungsgängen. Baltmannsweiler 2001: Schneider, S. 8-39 [hier S. 24] (Basiswissen Pädagogik 5).

76

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

mentieren.347 Dieses Modell ging auf den Deutschen Juristentag zurück und war in seinem Landesschulgesetz von 1981 bereits ausführlich beschrieben worden.348 Für die erweiterten Entscheidungsmöglichkeiten, die das Schulgesetz bot, schien nach Ansicht von Kultusminister Holzapfel die Einrichtung von Schulkonferenzen geradezu prädestiniert, da Entscheidungsspielräume so gut handhabbar seien und das Miteinander von Lehrern, Eltern und Schülern institutionell widergespiegelt würde.349 Nach § 128 Abs. 1 HSchG wurde die Schulkonferenz definiert als das „Organ gemeinsamer Beratung und Beschlußfassung, in der Lehrerinnen und Lehrer, Eltern sowie Schülerinnen und Schüler (Schulgemeinde) zusammenwirken.“350 Ihre Mitglieder wurden zu einer Hälfte von der Gesamtkonferenz der Lehrer, zur anderen Hälfte vom Schulelternbeirat und vom Schülerrat gewählt, wobei die Anteile je nach Schulstufen variieren konnten. Vorsitzender der Schulkonferenz war der Schulleiter. Hessen hatte demnach von der in anderen Bundesländern (z. B. Berlin, Brandenburg und Bremen) verwirklichten drittelparitätischen Zusammensetzung der Schulkonferenz abgesehen und stattdessen der Lehrerschaft größere Mitwirkungsrechte als den Schülern und Eltern zugewiesen. In den Schulgesetzen der einzelnen Bundesländer waren die Kompetenzen der Schulkonferenz als oberstes schulisches Entscheidungsorgan sowohl bezüglich der ihr zugewiesenen Inhalte als auch hinsichtlich des Umfangs ihrer Entscheidungskompetenzen höchst unterschiedlich geregelt worden. Bezüglich ihrer Entscheidungskompetenz lag die Bandbreite zwischen Informations-, Anhörungs-, Vorschlags-, Grundsatz- und Letztentscheidungsrechten.351 Oft fungierten sie lediglich als reine Beratungsgremien. Im Gegensatz dazu sollten die Schulkonferenzen in Hessen ausdrücklich kein „formal-demokratisches Additum ohne wesentliche Kompetenzen“352 sein, sondern weitreichende Entscheidungskompetenzen und reale Gestaltungsrechte erhalten. Insgesamt ging Hessen bezogen auf die Kompetenzen der Schulkonferenz weiter als alle anderen Bundesländer. Der Katalog an Entscheidungsrechten der Schulkonferenz wurde in § 129 HSchG festgeschrieben und umfasste insgesamt 19 Bereiche. Zu diesen gehörten u. a. die 347 348 349

350 351

352

Vgl. SPD Hessen/DIE GRÜNEN Hessen 1991, S. 14. Vgl. Deutscher Juristentag 1981, S. 343 ff. Vgl. HKM: Kultusminister Hartmut Holzapfel. Zur Zweiten Lesung des Schulgesetzes. Hessischer Landtag 10. Juni 1992. Presseinformation Nr. 59 vom 15. Juni 1992, o. S. Hessisches Schulgesetz vom 17. Juni 1992 (GVBl. I S. 278). Vgl. Bott, Wolfgang: Pädagogische Freiheit und Schulaufsicht - ein Widerspruch? In: Schulverwaltung. Niedersachsen, 8 (1998) 2, S. 58-62 [hier S. 59]. Köller, Franz: Pädagogische und politische Überlegungen zu einem Hessischen Schulgesetz. Grundlegende Ansätze und wichtigste Akzente. In: Schindehütte, Martin (Hrsg.): Schule in Hessen. Eigenverantwortung und Selbstverwaltung. Gestaltungsperspektiven für die kommenden Jahre. Hofgeismar 1992, S. 6-49 [hier S. 12] (Hofgeismarer Protokolle. Tagungsbeiträge aus der Arbeit der Evangelischen Akademie Hofgeismar 295).

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

77

Verteilung des Unterrichts auf sechs statt auf fünf Wochentage, Abweichungen von der Stundentafel zur Entwicklung eines schulspezifischen Profils oder auch die Zusammenfassung von Fächern zu Lernbereichen.353 Die Schulkonferenz erhielt somit einige Aufgaben, die bisher im Kompetenzbereich der Gesamtkonferenz gelegen hatten. Die Mehrheit der Entscheidungsrechte, die der Schulkonferenz gesetzlich übertragen wurden, war jedoch dem Kompetenzbereich der Schulämter und der Schulabteilungen der Regierungspräsidenten entzogen worden. Eine Besonderheit des hessischen Modells lag darin, dass die Schulkonferenz nicht gezwungen war, die ihr eingeräumten Gestaltungsmöglichkeiten zu nutzen. Der an der Entstehung des Schulgesetzes maßgeblich beteiligte Schuljurist Franz Köller betonte in diesem Zusammenhang: „Gesetzgeberische Intention ist nicht die Reform als Muß; das Gesetz gibt der Schule die Möglichkeit, sich zu verändern, und für diesen Willensbildungsprozeß ein höheres Maß an Autonomie sowie die dafür angemessene Form der Mitwirkung aller an der Schule Beteiligten“354. Dieser Weg wurde aus folgendem Grund eingeschlagen: „Es wäre widersinnig, Autonomie zu verordnen.“355 Dies hatte auch Kultusminister Holzapfel schon früh deutlich gemacht: „In der Tat, dieses Gesetz führt nicht notwendigerweise dazu, daß Schule sich verändert. Sondern: dieses Gesetz ermöglicht auch, daß alle so weitermachen wie bisher. Denn die Schulkonferenz wird nicht verpflichtet, Änderungen einzuleiten. Sie kann sie beschließen; wenn sie sie aber nicht beschließt, gilt die Übergangsvorschrift, daß alles bleibt, wie es ist, wenn nichts beschlossen wird. Dies hat einen Grund, und das ist der eigentliche Paradigmenwechsel: nämlich, daß dieses Gesetz in der Tat von der Überzeugung ausgeht, daß es nicht sinnvoll ist, Veränderungsprozesse von Schule von oben zu verordnen, sondern daß sie nur gelingen können, wenn sie auf der Schulebene selbst getragen werden.“356

3.3 Gründe für den schulpolitischen Paradigmenwechsel Warum leitete Hessen zu Beginn der 1990er Jahre eine Entwicklung in Richtung schulischer Selbständigkeit ein? Laut Schnell gab es dafür „sachliche Aspekte und 353 354

355 356

Vgl. GVBl. I 1992, S. 278. Köller, Franz: Die Entwicklung des Schulrechts in Hessen in der Zeit von 1988-1993. In: RdJB, 42 (1994) 2, S. 280-285 [hier S. 283]. Frommelt 2001, S. 23. Holzapfel, Hartmut: Freiheit und Verantwortung. Zur Balance zwischen offenen Gestaltungsräumen und notwendiger Normierung. Wie können integrative und partizipatorische Prozesse in Schule und Gesellschaft initiiert werden? In: Schindehütte, Martin (Hrsg.): Schule in Hessen. Eigenverantwortung und Selbstverwaltung. Gestaltungsperspektiven für die kommenden Jahre. Hofgeismar 1992: Evangelische Akademie Hofgeismar, S. 154-210 [hier S. 172] (Hofgeismarer Protokolle. Tagungsbeiträge aus der Arbeit der Evangelischen Akademie Hofgeismar 295).

78

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

politische Gründe“357. So hätten die Empfehlungen der Bildungskommission des Deutschen Bildungsrates und der Schulgesetzentwurf des Deutschen Juristentages eine große Rolle gespielt, da durch sie wichtige Vorarbeiten für das Hessische Schulgesetz geleistet worden waren. Auf politischer Ebene sei entscheidend gewesen, dass Kultusminister Holzapfel weg wollte von der Schulstrukturdebatte und außerdem die Gefahr sah, dass sich die Privatschulen noch stärker etablieren. Schnell erklärt dies damit, dass die Grünen seit den 1980er Jahren anstrebten, Schulen stärker zu privatisieren. Um dieser Entwicklung entgegenzuwirken, habe die SPD versucht, den Grünen mit der selbständigen Schule entgegenzukommen.358 Avenarius sieht zwei Faktoren als entscheidend dafür an, dass sich in Hessen das Paradigma der erweiterten schulischen Selbständigkeit durchsetzen konnte: zum einen die Einsicht in die begrenzte Steuerungsfähigkeit des Staates, zum anderen das Ziel, ein Ende der heftigen bildungspolitischen Kontroversen herbeizuführen.359 Auch wenn alle von Schnell und Avenarius benannten Faktoren sicherlich eine Rolle gespielt haben, wurde die politische Entscheidung zur Erhöhung der schulischen Freiheitsräume in Hessen von den politischen Entscheidungsträgern selbst vor allem mit den gewandelten gesellschaftlichen Anforderungen an Schule begründet, wie die Veränderung des Arbeitsmarktes und der Erwerbsarbeit, des Lebens- und Arbeitsrhythmus und der Familienverhältnisse.360 Dieser gesellschaftliche Wandel habe zu einer „Pluralisierung der Lebensformen“361 geführt, so die weit verbreitete Auffassung, die sich beispielsweise darin zeige, dass sich das klassische Konzept des familiären Zusammenlebens in unterschiedliche Familien-

357

358 359

360 361

Schnell, Herbert: Erwartungen an eigenverantwortliche Schulen – Was ist daraus geworden? Beitrag für die GFPF-Tagung Mai 2013. In: Ders. (Hrsg.): Pädagogische Beiträge zur Reform der Bildungsverwaltung 2000 – 2013. Norderstedt 2013c: Books on Demand, S. 122-130 [hier S. 122]. Vgl. a.a.O., S. 123. Vgl. Avenarius, Hermann: Verordnete Selbstständigkeit? Selbstständigkeit von Schulen. Was wir wollen – Was wir brauchen! Vortrag im Rahmen der Fachtagung „Verordnete Selbständigkeit? Selbständigkeit von Schulen. Was wir wollen – Was wir brauchen!“ am 1. November 2007b in Gießen-Kleinlinden (unveröffentlicht), S. 7. Vgl. PlPr. 13/11, S. 502 f. Frommelt 2001, S. 17.

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

79

formen auflöse.362 Auch das Schulwesen könne sich vor dieser Entwicklung nicht verschließen, wie Staatssekretärin Böck auf einem Bildungsforum in Wien im April 1992 betonte: „Unter dem Blickwinkel einer veränderten Berufs- und Arbeitswelt, sich wandelnder Familienverhältnisse und einer gänzlich anders gewordenen Kindheit müssen Schulen Handlungsräume für ihre soziale Gestaltung gewinnen, um den neuen Aufgaben überhaupt gerecht werden zu können“363. Auch Hartmut Holzapfel unterstrich dies während seiner Zeit als Hessischer Kultusminister immer wieder: „Aber die deutsche Schule muß sich von der falschen Vorstellung lösen, sie sei dann am besten, wenn sie überall gleich wäre. Auch im Schulsystem eines einzelnen Bundeslandes kann es in Zukunft mehr Flexibilität und Pluralismus geben. Wir lernen in allen gesellschaftlichen Bereichen, daß mit Dirigismus die Zukunft nicht zu meistern ist. Das gilt auch für die Schulen.“364 Auch bei seiner ausführlichen Begründung des Schulgesetzentwurfs hob er dies hervor: „Ich glaube, daß es, wie sich heute das Umfeld von Kindern verändert hat, immer weniger möglich ist, mit einheitlichen Rezepten von Schule […] der jeweiligen Situation der Schule gerecht zu werden, daß eine Schule, die zu Individualität erziehen will, heute selbst auch als Schule Individualität herausbilden muß. Wenn ich mir in Frankfurt ansehe, was die Grundschule im Bahnhofsviertel mit der Grundschule am Lerchesberg verbindet, dann ist das, was sie unterscheidet, bei weitem größer als die Gemeinsamkeiten der Stundentafel.“365 Bei einer bundesweiten Fachtagung im Juni 1992 betonte Ministerialdirigent Frommelt: „Nur mit mehr Gestaltungsspielräumen für die Schulen selbst und mehr Flexibilität in der Schulverwaltung werden Schulen in der Lage sein, sich mit veränderten gesellschaftlichen Bedingungen eigenproduktiv auseinanderzusetzen.“366 Aus diesem Grund sei – so der Schuljurist Köller – Abschied zu nehmen von der „rechtlichen Fiktion der Gleichartigkeit öffentlicher Schulen […]. Sie waren es tatsächlich nie und dürfen es auch 362

363

364

365

366

In Deutschland wird seit den 1980er Jahren über die Vielfalt der Lebensformen diskutiert. Familiensoziologen stellten eine Pluralisierung der Lebensformen fest: Zuerst Lüscher, Kurt: Moderne familiale Lebensformen als Herausforderung der Soziologie. In: Lutz, Burkart (Hrsg.): Soziologie und gesellschaftliche Entwicklung. Verhandlungen des 22. Deutschen Soziologentages in Dortmund 1984. Frankfurt am Main, New York 1985: Campus, S. 110-127; vgl. auch Nave-Herz, Rosemarie (Hrsg.): Wandel und Kontinuität der Familie in der Bundesrepublik Deutschland. Stuttgart 1988: Enke (Der Mensch als soziales und personales Wesen 8). HKM: Im Ausland gefragt: Hessischer Schulgesetzentwurf hat die Nase vorn. Staatssekretärin Böck auf Bildungsforum in Wien. Presseinformation Nr. 34 vom 9. April 1992, S. 2. Holzapfel, Hartmut: „Fluchtreflex der Lehrer“. Der hessische Kultusminister Hartmut Holzapfel (SPD) über den Schulalltag von morgen. In: Der Spiegel, 50 (1996b) 5, S. 65-69 [hier S. 69]. PlPr. 13/23, S. 1176. Prominent vertreten wurde diese Einschätzung beispielsweise auch durch Hermann Avenarius: Vgl. Avenarius, Hermann: Schulische Selbstverwaltung und Demokratieprinzip. In: Eichel, Hans/Möller, Klaus Peter (Hrsg.): 50 Jahre Verfassung des Landes Hessen. Eine Festschrift. Wiesbaden 1997: Westdeutscher Verlag, S. 178-190 [hier S. 180]. HKM: Lernziel Selbständigkeit – Lehrerfortbildung gefordert. Bundesweite Fachtagung diskutiert Hessisches Schulgesetz. Presseinformation Nr. 56 vom 11. Juni 1992, S. 2.

80

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

nicht sein, wenn sie auf die unterschiedlichen Anforderungen an Erziehung und Ausbildung ihres jeweiligen Umfeldes pädagogisch angemessen reagieren sollen.“367 Mit dem neuen Schulgesetz sollte dieser Entwicklung Rechnung getragen werden, wie Hertle, der bildungspolitische Sprecher der Grünen, bei der Ersten Lesung des Gesetzentwurfs hervorhob: „Das neue Hessische Schulgesetz stellt einen grundlegenden Wandel in der Schulpolitik dar. Der Staat glaubt nicht länger daran, durch zentrale Vorgaben die beste und glücklichste Lösung für alle Probleme in der Schule parat zu haben.“368 Ihren gesetzlichen Widerhall fand diese Auffassung in § 3 Abs. 8 HSchG: „Die Schule muß in ihren Unterrichtsformen und Methoden dem Ziel gerecht werden, Schülerinnen und Schüler zur Selbsttätigkeit zu erziehen. Zur Erfüllung des Bildungs- und Erziehungsauftrages der Schule wirken die Beteiligten, insbesondere Eltern, Lehrerinnen und Lehrer sowie Schülerinnen und Schüler zusammen. Alle Beteiligten müssen schulische Angebote und das Schulleben so gestalten können, daß die Schule in die Lage versetzt wird, ihrem Auftrag je nach örtlichen Gegebenheiten gerecht zu werden.“369 „[D]ie Schule muss von einer Einrichtung des Staates zu einer Einrichtung des Gemeinwesens werden“370, so das übergreifende Ziel der hessischen Reformbestrebungen. Also von einer Einrichtung, auf die gesellschaftliche Probleme abgeschoben werden, zu einer Einrichtung, in der gesellschaftliche Aufgaben gemeinsam bewältigt werden. In diesem Zusammenhang forderte Kultusminister Holzapfel „Mut zur Verantwortung“371. Die deutsche Währungsunion vom 1. Juli 1990 und die wenige Monate später vollzogene Wiedervereinigung hatten weitreichende Konsequenzen für die deutschen Staatsfinanzen. Tiefgreifende Umstellungsschwierigkeiten von Wirtschaft und Verwaltung in der ehemaligen DDR machten die massive Unterstützung durch die Finanzpolitik erforderlich. Die öffentlichen Transferzahlungen in die neuen Bundesländer beliefen sich im Jahr 1990 auf 67 Milliarden DM und 1991 sogar auf 140 Milliarden DM. Auch in den Folgejahren waren Transferleistungen in Milliardenhöhe notwendig.372 Das Bundesland Hessen musste allein im Jahr 1995 rund

367 368 369 370

371

372

Köller 1992, S. 8. PlPr. 13/23, S. 1163. GVBl. I 1992, S. 239. Holzapfel, Hartmut: Der steinige Weg in die Freiheit. Erfahrungen mit der hessischen Schulreform. In: kursiv. Journal für politische Bildung, 3 (1999b) 4, S. 34-40 [hier S. 34]. Holzapfel, Hartmut: Mut zur Verantwortung. Schule und aktivierender Staat. In: Neue Gesellschaft. Frankfurter Hefte, 48 (2001) 12, S. 740-744. Vgl. Dönhoff, Marion u. a.: Weil das Land sich ändern muss. Ein Manifest. Reinbek bei Hamburg 1992: Rowohlt, S. 36.

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

81

3,6 Milliarden DM in den Länderfinanzausgleich abführen, was in etwa dem Gesamtetat des Kultusministeriums entsprach.373 Angesichts der angespannten Haushaltslage erschien vielen fragwürdig, warum ausgerechnet in Zeiten, in denen die finanziellen Möglichkeiten der öffentlichen Hand zurückgingen, die Bildungspolitik der seit Jahrzehnten bestehenden Forderung nach schulischer Selbständigkeit nachkam. Es wurde der Vorwurf laut, dass das eigentliche Motiv für die Erhöhung der schulischen Eigenständigkeit darin bestehe, Verantwortung auf die Schulen abzuwälzen.374 Insbesondere die Übertragung von Budgetverantwortung auf die Schulen wurde kritisiert und als Versuch interpretiert, das Unvermögen des Staates, eine ausreichende Versorgung seiner Schulen sicherzustellen, zu verschleiern. Frommelt, seinerzeit Ministerialdirigent im HKM, äußerte sich dazu wie folgt: „Die Diskussion um Autonomie ist ferner sehr früh durch eine Argumentation belastet worden, die dieses Bestreben ausschließlich als besonders raffinierte Methode zur Erzielung größerer Einsparungen zu diffamieren sucht. Autonomie werde lediglich aus Gründen der angespannten Haushaltslage gewährt; Autonomie müsse als Legitimation dafür herhalten, von den Schulen bei weniger Mitteln mehr Leistung verlangen zu können.“375 Das Staatliche Schulamt in Marburg schilderte die Reaktionen der ihm zugeordneten Schulen wie folgt: „Selbst die Leiterinnen und Leiter der Gymnasien meines Zuständigkeitsbereiches haben sich gegen weitgehende Budgetierung ausgesprochen, da sie sich hiermit überfordert fühlen und da sie (wohl realistisch) vorhersehen, daß im Ergebnis weniger möglich sein wird als früher, woraus sie darauf schließen, daß das eigentliche Motiv für die als ‚Wohltat‘ angepriesene Budgetierung die Abwälzung von Arbeit und Verantwortung und die Kosteneinsparung zusätzlich zu bereits gekürzten Haushaltsmitteln ist, nicht jedoch die Stärkung der Schulen.“376 Das Staatliche Schulamt in Marburg selbst kritisierte, dass eine repräsentative Umfrage, ob die Schulen Budgetierung überhaupt wünschen, niemals durchgeführt worden sei.377 Auch der ehemalige Hessische Kultusminister Ludwig von Friedeburg fand in diesem Zusammenhang deutliche Worte: „Daß der Rückzug des Staates das Versiegen verfügbarer Mittel verschleiert, indem die 373

374

375 376

377

Vgl. Holzapfel, Hartmut: Schneller laufen ohne mehr zu saufen? In: HLZ, 48 (1995a) 2, S. 12-14 [hier S. 13]. Vgl. u. a. Eifert, Hans-Rolf/Kammler, Hans/Selbmann, Karl-Ernst: Verwaltungsreform – eine „Veränderungsphilosophie zum Anfassen“? In: Schulverwaltung. Hessen, 1 (1997) 3, S. 42-44 [hier S. 42]. Frommelt 2001, S. 9. Staatliches Schulamt Marburg: Gutachtliche Stellungnahme – zur Stärkung der Eigenständigkeit der einzelnen Schulen – zur zweistufigen Organisation der Schulaufsicht im Zuge der Strukturreform in Abstimmung mit der Verwaltungsreform „Hessen 2000“. (Mögliche Folgerungen für Schulen und Schulaufsicht aus den in der Koalitionsvereinbarung getroffenen Vereinbarungen) (15. Mai 1995, unveröffentlicht), S. 3. Vgl. ebd.

82

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

Mangelverwaltung den Betroffenen selbst aufgebürdet wird, ist kaum als paranoide Befürchtung zu diskreditieren.“378 Nicht verwunderlich, dass Oppositionspolitiker dieses Themenfeld immer wieder aufgriffen, so beispielsweise Kartmann von der CDU: „Die Autonomie der Schule war von Anfang an ein Etikettenschwindel. Mittlerweile ist jedem klar, daß die hessische Spielart von Schulautonomie nichts anderes ist, als die Verlagerung von Verantwortung in die Schule in Zeiten knapper Kassen, ohne daß wirklich Selbständigkeit erreicht wird und ohne den Schulen und den darin Lehrenden die notwendigen materiellen wie auch pädagogischen Ausstattungen mitzugeben. Ein Verschiebebahnhof, das Wegdrücken des eigentlichen Problems, […] das ist ein Ergebnis von Feigheit dieser Regierung, in wirklichen Problemlagen zu handeln. Das ist bei uns in Hessen Schulautonomie!“379 Entgegen der Auffassung, dass bei der Gewährung von erweiterter Selbständigkeit in erster Linie finanzielle Erwägungen eine Rolle gespielt hätten, versicherte Schmidt von Bündnis 90: „Wir haben in Hessen die Autonomiediskussion begonnen, als das neue Schulgesetz vorbereitet wurde – zu einem Zeitpunkt, als wir noch finanziell mit dreitausend zusätzlichen Lehrerstellen aus dem Vollen schöpfen konnten. Wir haben diese Debatte aus einer pädagogischen Fragestellung heraus angefangen“380. Kultusminister Holzapfel führte diesbezüglich aus: „[A]ls wir unser Schulgesetz verabschiedeten, war die Zuspitzung der Haushaltslage noch nicht absehbar, und gerade in einem relativ reichen Land wie Hessen war die Dramatik auch nicht erwartet worden. Wir wußten zwar, daß da etwas auf uns zukommt, aber nicht in welchem Umfang. Es ist aber richtig, daß die Debatte sich dann überlagert hat mit der Finanzdiskussion, wobei sie dadurch nicht falsch geworden ist, sondern sie hat ein zusätzliches Argument gewonnen. Ich denke, daß bei knappen Mitteln alle Vernunft dafür spricht, daß die Mittel nicht besser verwaltet werden, wenn Bürokratien sie verwalten. Ich denke, daß das Argument, die Autonomie sei nur ein Mittel zum Sparen, ein schiefes Argument ist, denn gerade, wenn man sparen muß, wird unter diesem Gesichtspunkt autonomes Handeln vernünftig. Die Alternative ist ja nicht, daß wir ohne Autonomie mehr Geld hätten, sondern wir hätten genauso wenig Geld und keine Selbstverwaltung vor Ort.“381 Insgesamt ist festzustellen, dass die Diskussion um die Gewährung schulischer Selbständigkeit zwar aus pädagogischen Gründen begonnen wurde, jedoch die

378

379 380

381

Friedeburg, Ludwig von: Schulentwicklung zur Ungleichheit. In: Radtke, Frank-Olaf/Weiß, Manfred (Hrsg.): Schulautonomie, Wohlfahrtsstaat und Chancengleichheit. Ein Studienbuch. Opladen 2000: Leske + Budrich, S. 52-65 [hier S. 56]. PlPr. 14/75, S. 4420. So äußerte sich Schmidt bei einer Diskussion zum Thema Schulautonomie; Hensel, Horst u. a.: „Irgendwann mal muß es auch zu einem Küßchen kommen“. Eine Diskussion zum Thema Schulautonomie. In: PÄD EXTRA, 22 (1994) 11, S. 6-16 [hier S. 6]. Holzapfel, Hartmut: „Den Partner Schule nicht austricksen“. In: PädF, 6 (1995b) 2, S. 6063 [hier S. 62].

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

83

Ressourcenverknappung die Entwicklung erheblich beschleunigt hat. Schnell ist zuzustimmen, dass die Diskussion um die schulische Autonomie und die Reform der Schulaufsicht durch die „Einsparungsauflagen einen erheblichen Nachdruck“382 erhalten hat. Köller betont in diesem Zusammenhang, dass der Zwang zum Sparen zum einen zwar „Chance und Motor der Entwicklung zu einer sich stärker selbst verwaltenden Schule“383 gewesen sei, andererseits den bildungspolitischen Ansatz aber auch belastet habe. Übersehen werden sollte zudem nicht, dass mehrere Untersuchungen zeigen, dass die in die Dezentralisierung des Ressourcenmanagements gesetzten Erwartungen in der Regel erfüllt werden und dass budgetorientierte Konzepte nicht nur Eigeninitiativen in Schulen hinsichtlich mehr Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit des Mitteleinsatzes stärken können, sondern auch pädagogische Qualitäten haben.384

3.4 Der Schulgesetzentwurf auf dem parlamentarischen Prüfstand Als der neue hessische Ministerpräsident Hans Eichel in seiner ersten Regierungserklärung am 16. April 1991 eine Politik der Öffnung der Schule ankündigte, verzeichnete das Protokoll den Zwischenruf „Balkanisierung“385 aus den Reihen der CDU. Die parlamentarische Debatte über die von der neuen Landesregierung verfolgten Schulpolitik war damit eröffnet, und dies schon bevor der sich in Vorbereitung befindliche Schulgesetzentwurf förmlich im Hessischen Landtag eingebracht worden war. Als Kultusminister Holzapfel am 26. Juni 1991 die schulpolitischen Schwerpunkte der Landesregierung darlegte, fiel erneut die Vokabel „Balkanisierung“. „Sie erzeugen in Hessen eine Situation, daß im Prinzip jeder an den Schulen machen kann, was er will. Das werfen wir Ihnen mit dem Begriff ‚Balkanisierung‘ vor. Sie ziehen sich aus Ihrer Verantwortung der Mitgestaltung des hessischen Schulwesens mehr und mehr zurück und machen sich selbst irgendwann

382 383

384

385

Schnell 1997, S. 25. Köller, Franz: Rechtliche Rahmenbedingungen und Handlungsspielräume für eine erweiterte Selbständigkeit von Einzelschulen aus der Sicht des Landes Hessen. In: Zedler, Peter/Fickermann, Detlef (Hrsg.): Pädagogik und Recht. Rechtliche Rahmenbedingungen und Handlungsspielräume für eine erweiterte Selbständigkeit von Einzelschulen. Dokumentation der gleichnamigen Fachtagung der Kommission Bildungsorganisation, Bildungsplanung und Bildungsrecht der Deutschen Gesellschaft für Erziehungswissenschaft am 19. und 20.09.1996 in Erfurt. Erfurt 1997, S. 37-44 [hier S. 38] (Erfurter Studien zur Entwicklung des Bildungswesens 5). Vgl. Weishaupt, Horst/Weiß, Manfred: Schulautonomie als theoretisches Problem und als Gegenstand empirischer Bildungsforschung. In: Döbert, Hans/Geißler, Gert (Hrsg.): Schulautonomie in Europa. Umgang mit dem Thema, Theoretisches Problem, Europäischer Kontext, Bildungshistorischer Exkurs. Baden-Baden 1997: Nomos, S. 27-45 [hier S. 40] (Gesellschaft und Bildung 14). PlPr. 13/2, S. 26.

84

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

überflüssig“386, so die Kritik des schulpolitischen Sprechers der CDU-Landtagsfraktion, Norbert Kartmann. Dem stimmte auch Heiner Kappel (FDP) zu: „Nun kommt der Demokrat und Kultusminister Hartmut Holzapfel und sagt: Ich entscheide das nicht selbst von oben herab. Wie käme ich dazu! Das gebe ich nach unten. Das muß unten entschieden werden. – Auf deutsch heißt das: Ich habe nicht die Courage, zu sagen, was Sache ist. Ich gebe jeder einzelnen Schule die Möglichkeit, weil ich selbst nicht die Verantwortung übernehmen will.“387 Am 4. November 1991 wurde der Gesetzentwurf für ein Hessisches Schulgesetz von den Fraktionen der SPD und der GRÜNEN eingebracht, mit 189 Paragraphen auf 82 Seiten der längste, der bis dahin im Hessischen Landtag beraten worden war.388 Der Gesetzentwurf fiel vor allem deshalb so umfassend aus, da in ihm Bestimmungen zusammengefasst wurden, die – so der Schuljurist Franz Köller – bisher auf acht „weitgehend zusammenhanglos nebeneinanderstehende Gesetze“389 verteilt gewesen waren.390 Die Vereinfachung des undurchsichtigen und komplizierten hessischen Schulrechts war vor allem deshalb dringend notwendig, da Rechtssicherheit eine wesentliche Voraussetzung für die Übernahme von Verantwortung durch Lehrer, Eltern und Schüler war. Gleichzeitig wurde damit eine lang bestehende Forderung verwirklicht. Bereits in der ersten Wahlperiode des Hessischen Landtags war der Wunsch geäußert worden, alle das Schulwesen betreffenden Fragen zusammenzufassen und einheitlich zu regeln.391 Insbesondere aus schulrechtlicher Perspektive wurde die Umsetzung dieser Maßgabe überaus positiv bewertet. Laut Avenarius war das Hessische Schulgesetz „der gelungene Versuch einer Kodifikation, die acht zuvor auf verschiedene Gesetze verstreute Regelungsmaterien zusammenfaßt und dadurch Normenklarheit schafft.“392 Nach seiner Einbringung stand der Gesetzentwurf ein halbes Jahr auf dem parlamentarischen und öffentlichen Prüfstand. Kaum ein Gesetzentwurf war bis dahin so umfassend beraten worden. Am 14. November 1991 fand die Erste Lesung des Gesetzentwurfs statt. Der bildungspolitische Sprecher der FDP-Landtagsfraktion, 386 387 388 389

390

391 392

PlPr. 13/11, S. 509. A.a.O., S. 504. Vgl. Drucks. 13/858. Köller, Franz: 20 Jahre Hessisches Schulgesetz. Ein gesellschaftliches, wissenschaftliches und bildungspolitisches Spiegelbild. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 18 (2013) 10, S. 274-277 [hier S. 274]. Folgende Gesetze waren im Entwurf des Hessischen Schulgesetzes zusammengefasst worden: Schulverwaltungsgesetz, Schulpflichtgesetz, Gesetz über Unterrichtsgeld- und Lernmittelfreiheit, Gesetz über die Mitbestimmung der Erziehungsberechtigten und den Landesschulbeirat, Gesetz über die Schulen in freier Trägerschaft, Gesetz über die gymnasiale Oberstufe, Gesetz zur Einführung der freien Wahl der Bildungswege und zur vorläufigen Regelung der Übergänge nach Grundschule und Förderstufe, Gesetz zur Regelung der sonderpädagogischen Förderung in der Schule. Vgl. PlPr. 1/85, S. 2951. Avenarius 1997, S. 178.

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

85

Kappel, äußerte sich eher moderat. Er lobte, dass im Entwurf verschiedene Gesetze zusammengefasst worden waren.393 Auch sei es nicht sein Ziel, die „Schulkonferenz, wie sie vorgesehen ist, a priori zu verurteilen“394, jedoch warnte er vor Folgendem: „Ich habe ein wenig Sorge davor, daß es an den Schulen zu einem beachtlichen Zoff kommen wird. Das Ganze wird jedenfalls erheblichen Zeitaufwand sowie einen erheblichen Organisationsaufwand beanspruchen. Es bleibt offen, was dabei herauskommt.“395 Weiterhin sah Kappel die Gefahr, dass eine Gruppe von „besonders Engagierten“396 die Schulkonferenzen dominieren könne. Scharfe Kritik äußerte Kanther (CDU), der den Schulgesetzentwurf als „Schulkonfliktgesetz“397 bezeichnete. Im Mittelpunkt stand dabei die Schulkonferenz. Diese sei „das Instrumentarium, mit dem die Reste von institutioneller Festigkeit im hessischen Schulwesen nach dem Muster der Hochschulpolitik der siebziger Jahre erschüttert werden sollen.“398 Die Schulkonferenzen untergrüben nicht nur die Kompetenz der Lehrer und deren pädagogische Autorität, sondern würden auch zum „Abräumen der Kompetenzen“399 von Personalrat, Elternbeirat, Schulaufsichtsbehörden und Personalvertretung führen. Weiterhin sei eine „basisdemokratische Anhörungslawine“400 zu befürchten und in der Konsequenz ein erheblicher zeitlicher Mehraufwand. Kanther beendete seinen Redebeitrag mit folgendem Versprechen: „Wenn Sie dieses Schulkonfliktgesetz durchsetzen, dann können Sie gar nicht so schnell denken, wie wir es wieder aufheben, wenn wir die Mehrheit haben. Seien Sie dessen versichert!“401 Der Kulturpolitische Ausschuss hatte federführend beschlossen, die Anhörung zum Schulgesetzentwurf in breiter Form durchzuführen. Aus diesem Grund wurde die Anhörung auf drei Tage aufgeteilt (11., 18. und 19. März 1992). Da immer wieder Zweifel an der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit des Schulgesetzentwurfs geäußert worden waren, hatten die Fraktionen zur Klärung dieser Frage Sachverständige eingeladen. Als erster betonte der von der CDU benannte Rechtswissenschaftler Püttner bei der Anhörung des Gesetzentwurfs, dass es sich bei der Schulkonferenz zweifelsfrei um Ausübung von Staatsgewalt handle, zu der dem Grundgesetz nach nur die staatlich legitimierte Lehrerschaft befugt sei. Die von der Rechtsprechung geforderte ununterbrochene staatlich demokratische Legiti-

393 394 395 396 397 398 399 400 401

Vgl. PlPr. 13/23, S. 1164. A.a.O., S. 1167. Ebd. Ebd. A.a.O., S. 1170. A.a.O., S. 1173. Ebd. Ebd. A.a.O., S. 1174.

86

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

mationskette werde somit durch die Präsenz von Eltern und Schülern auf der untersten Ebene durchbrochen. Vor dem Hintergrund des Gedankens der Selbstverwaltung, der den betroffenen Teilgruppen die Möglichkeit eröffne, sich durch selbst gewählte Vertreter demokratisch vertreten zu lassen, könne man die gefundene Konstruktion dennoch im Grundsatz als verfassungsrechtlich zulässig erachten, wenngleich er, wie er hervorhob, „gewisse Zweifel“402 da nicht unterdrücken könne. Entschiedene Vorbehalte äußerte er hingegen hinsichtlich der Entscheidungskompetenzen der Schulkonferenz. Hier stelle sich die Frage, ob Entscheidungen wie über die Leistungsdifferenzierung, über die Fünftagewoche oder die Zusammenfassung von Fächern zu Lernbereichen wirklich einer solchen Konferenz überantwortet werden können. Wegen der Wichtigkeit dieser Angelegenheiten müsste die Letztentscheidung seiner Ansicht nach einer staatlich legitimierten Stelle vorbehalten bleiben. In diesem Zusammenhang kritisierte Püttner auch, dass im Gesetzentwurf nicht eindeutig geregelt sei, ob es der Schulaufsicht möglich sei, die Entscheidungen der Schulkonferenz zu kassieren oder zu revidieren. Er selbst ginge davon aus, dass Entscheidungen der Schulkonferenz durch die Schulaufsicht nicht korrigiert werden könnten. Gleichzeitig räumte er aber ein, dass es in diesem Zusammenhang auch gegenteilige Meinungen gebe, wonach die Schulaufsicht im Grunde alles, was die Konferenz beschließe, „wieder vom Tisch wischen“403 könne, da in der Aufsichtsvorschrift nur sehr allgemeine Klauseln enthalten seien. Püttner verwies in diesem Zusammenhang auf § 93 Abs. 2 Nr. 3 des Entwurfs, in dem von „allgemein anerkannte[n] pädagogische[n] Grundsätze[n]“404 die Rede war. In diesem Punkt bestand seiner Ansicht nach noch erheblicher Klarstellungsbedarf.405 Hinsichtlich der Frage, ob es der Schulaufsicht erlaubt sei, Entscheidungen der Schulkonferenz zu korrigieren, schloss sich Richter (von der Fraktion der SPD benannter Sachverständiger) den Ausführungen Püttners an. Auch er ging davon aus, dass dies rechtlich nicht möglich sei. Jedoch sah auch er in diesem Punkt Klarstellungsbedarf.406 Seinen schulrechtlichen Ausführungen schloss Richter eine rechtspolitische Äußerung an. Er vertrat die Auffassung, dass, wenn man schulische Selbstverantwortung tatsächlich wolle, die Schulaufsicht nicht voll aufrechterhalten bleiben könne. Aus diesem Grund forderte Richter eine klare Umgrenzung der Kriterien, nach denen die Schulaufsicht zu befinden habe. Wenn die Schulaufsicht weiter beliebig entscheiden könne, bliebe von der schulischen Selbständigkeit nicht viel übrig.407

402 403 404 405 406 407

KPA/13/13 vom 11. März 1992, Teil I, S. 12. Ebd. Drucks. 13/858, S. 49. Vgl. KPA/13/13 vom 11. März 1992, Teil I, S. 12 f. Vgl. a.a.O., S. 63. Vgl. a.a.O., S. 72.

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

87

Der frühere Vorsitzende der Schulrechtskommission des Deutschen Juristentages, Wimmer, bewertete den Gesetzentwurf als einen Schritt in die richtige Richtung und betonte, dass er in vielen Punkten besser sei als neuere Schulgesetze anderer Länder, wenngleich er „allerlei Macken und Probleme“408 enthalte. Das Modell der Schulkonferenz sei rechtlich in Ordnung, da der Staat grundsätzlich die Möglichkeit habe, auch in der Schule demokratische Subsysteme zu schaffen, denen er ein gewisses Maß an Autonomie verleihe, wenn er zugleich regele und sicherstelle, welche rechtlichen Determinanten den Schulen gegeben seien und wenn er sich selbst Kontroll- und Rückholmöglichkeiten vorbehalte. Dies sei beim vorliegenden Entwurf gewährleistet, da die Schulaufsicht im Falle von Rechtsverstößen alles zurückholen könne.409 Darüber hinaus wurde insbesondere die Formulierung in § 86 Abs. 2 kritisiert, wonach die pädagogische Freiheit der Lehrer durch Rechts- und Verwaltungsvorschriften und Konferenzbeschlüsse nicht unnötig oder unzumutbar eingeengt werden dürfe. Epping (Interessengemeinschaft hessischer Schulleiterinnen und Schulleiter e. V.) bemängelte, dass diese Begriffe nicht definierbar seien.410 Müller von der GEW plädierte sogar dafür, dass in § 86 die Passage über die Verwaltungsvorschriften gänzlich gestrichen werden sollte, sodass es sich lediglich um eine Rechtsaufsicht handle.411 Die Anhörungen und schriftlichen Stellungnahmen wurden in den Osterferien umfassend ausgewertet. In einer zweitägigen Klausurtagung in Oberorke wurde ein umfangreiches Änderungspaket erarbeitet, das von SPD und Grünen Ende April 1992 verabschiedet wurde.412 Diese sogenannte Oberorker-Fassung des Gesetzentwurfs wurde in der Zweiten Lesung am 10. Juni 1992 im Landtag beraten. Kartmann (CDU) nutzte erneut die Gelegenheit für einen scharfen Angriff auf den Gesetzentwurf. Er kritisierte, dass die Übertragung von Kompetenzen von der Gesamtkonferenz auf die Schulkonferenz zur Entmündigung der hessischen Lehrerschaft führe und dass dadurch die Gesamtkonferenz, die bis dahin das höchste Entscheidungsgremium der Schule gewesen war, zu einem „Diskutierclub degradiert“413 würde. Weiterhin betonte Kartmann, dass ein „bildungspolitischer Flickenteppich“414 die Folge des Gesetzentwurfs sei. Dem stimmte auch Kappel von der FDP zu: „Während wir in der Vergangenheit beklagt haben, daß es schwierig war, aus Hessen in ein anderes Bundesland zu gehen […], wird es heute schwierig,

408 409 410 411 412 413 414

KPA/13/15 vom 18. März 1992, Teil I, S. 18-20. Vgl. a.a.O., S. 31. Vgl. KPA/13/15 vom 18. März 1992, Teil III, S. 123. Vgl. a.a.O., S. 137 f. Vgl. Drucks. 13/1995. PlPr. 13/39, S. 2249. Ebd.

88

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

in derselben Stadt von der einen Schule in die andere überzuwechseln.“415 Kartmanns Parteikollege Schoppe äußerte sich wie folgt: „Mit diesem Gesetz zieht sich nämlich der Staat aus der ihm obliegenden Verantwortung für unser Bildungssystem und damit für unsere künftige Entwicklung immer mehr zurück. Er verlagert Entscheidungen immer mehr auf die unterste Ebene. Quasi basisdemokratische Entscheidungen werden hier vorgegeben. Er gibt damit das Bildungssystem zufälligen Entscheidungen und damit der Beliebigkeit preis.“416 In diesem Zusammenhang gab Frommelt jedoch zu bedenken: „Diejenigen allerdings, die im Falle größerer Selbständigkeit von Schulen Beliebigkeit der Bildungsangebote befürchten, müssen sich fragen lassen, ob es denn zur Zeit sehr viel anders ist. Autonomie, so ließe sich etwas zugespitzt sagen, existiert ja schon jetzt - Subjekt (begrenzt) selbständigen Handelns allerdings ist der einzelne Lehrer, der weitgehend unbehelligt von schulaufsichtlicher Kontrolle agieren kann, nicht die Einzelschule als soziale Handlungseinheit.“417 Letztlich wurde der Gesetzentwurf in der Zweiten Lesung mit den Stimmen des Regierungslagers gegen den geschlossenen Widerstand von CDU und FDP beschlossen und zum Gesetz erhoben.

3.5 Die Schulverwaltungsreform 3.5.1

Beratung und Unterstützung als Kernaufgaben

Mit der Erweiterung der schulischen Handlungs- und Gestaltungsspielräume sollte auch eine entsprechende Reform der Schulverwaltung korrespondieren. Eine solche war bereits in der Koalitionsvereinbarung angekündigt worden: „Die staatliche Schulverwaltung, Schulaufsicht und Schulentwicklungsplanung soll instand gesetzt werden, den heutigen Anforderungen an eine bürgerorientierte Dienstleistungsinstitution und den pädagogischen Problemen der Schulen, ihrem Beratungsund Planungsbedarf gerecht zu werden.“418 Auf einer gemeinsamen Tagung von hessischen Schulaufsichtsbeamten und Mitarbeitern der hessischen Lehrerfortbildung, die Ende Januar 1992 stattfand, betonte Kultusminister Holzapfel, dass die vorrangige Aufgabe der Schulaufsicht nicht die Vermittlung von Erlassen sei, sondern die Schulaufsicht vielmehr als „Sensor vor Ort“419 die regionale Schul415 416 417 418 419

A.a.O., S. 2258. A.a.O., S. 2265. Frommelt 1996, S. 17. SPD Hessen/DIE GRÜNEN Hessen 1991, S. 18. HKM: Kultusminister Holzapfel: „Schulaufsicht und Lehrerfortbildung vor veränderten Aufgaben“. Gemeinsame Tagung in Fuldatal. Presseinformation Nr. 6 vom 28. Januar 1992, S. 2.

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

89

entwicklung unterstützen solle, und zwar „ohne Bürokratismen an der falschen Stelle“420. Am 1. August 1993 trat das neue Schulgesetz in Kraft und mit ihm wurde der Auftrag der Schulaufsicht völlig neu bestimmt. Das Schulgesetz schrieb noch vor der Erwähnung der Fach-, Dienst-und Rechtsaufsicht in § 92 Abs. 1 den Beratungs- und Unterstützungsauftrag der Schulaufsicht ausdrücklich fest: „Die staatliche Schulaufsicht berät und unterstützt die Schulen bei der Erfüllung ihres Bildungsauftrags, der Übernahme neuer Erkenntnisse der Fach- und Erziehungswissenschaften, der Vorbereitung auf neue pädagogische Problemstellungen und der Koordination überschulischer Zusammenarbeit.“421 Mit dem Schulgesetz wurde die beratende Funktion der Schulaufsicht erstmals gesetzlich als eine ihrer wesentlichen Aufgaben definiert. Bereits bei der Anhörung des Gesetzentwurfs waren jedoch Zweifel daran geäußert worden, ob eine Aufsichtsbehörde, die auch eine verweisende und strafende Behörde sei, tatsächlich die Funktion einer neutralen Beratungsinstanz übernehmen könne. Da sich die Funktionen der Kontrolle und der pädagogischen Beratung gegenseitig ausschlössen, wurde empfohlen, ein unabhängiges Beratungsgremium zu schaffen.422 Auch wurde bemängelt, dass zwar einerseits im Schulgesetz der Beratungs- und Unterstützungsauftrag festgeschrieben wurde, die Schulaufsicht diesem Anspruch aufgrund der bestehenden Personalsituation aber nur bedingt gerecht werden könne: „Die Realität sieht anders aus. Schon heute wissen viele Schulaufsichtsbeamtinnen und Schulaufsichtsbeamte nicht mehr, wo sie Prioritäten setzen sollen und wie Ergebnisse von Dienstbesprechungen, Grundsatztagungen und Fortbildungsveranstaltungen umzusetzen sind. In dieser dynamischen Zeit mit hohem Arbeitsaufwand greifen die Vorgaben des Haushaltsgesetzgebers. Die Stellenstreichungen in der Schulaufsicht bremsen fortschrittliche Entwicklungen brutal ab. In manchen Amtsbereichen geht es nur noch um das Äußerliche. Überall soll bei weniger Personal der Schein einer geordneten Schulaufsicht gewahrt werden. Über Inhalte und Konzeptionen kann in vielen Ämtern längst nicht mehr geredet werden. Anspruch und Wirklichkeit klaffen weit auseinander. Das Schulgesetz ist kein Selbstläufer. Es muß vor Ort durch kontinuierliche, kompetente Beratung umgesetzt werden. Wenn es der Gesetzgeber und der Kultusminister mit ihren Aussagen zu den Inhalten und der Philosophie des Schulgesetzes ernst meinen, dann müssen sie die personellen Voraussetzungen für die Umsetzung des Paragraphenwerkes in lebendiges Handeln schaffen. Anderenfalls wird sich in der Schulaufsicht eine

420 421 422

A.a.O., S. 1. GVBl. I 1992, S. 268. Vgl. KPA/13/15 vom 18. März 1992, Teil II, S. 76.

90

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

abwehrende Haltung zu den Reformen entwickeln. Mißmut macht sich durch die tägliche Überlastung schon breit.“423 Angesichts ihres grundlegend veränderten Auftrags hin zu Beratung und Unterstützung fragte Wolfgang Bruckmann, der damalige Leiter des Staatlichen Schulamts in Kassel, ob es überhaupt angemessen sei, in der Überschrift von § 92 noch von Schulaufsicht zu sprechen. Dennoch äußerte er sich bezogen auf die eingeleiteten Reformen insgesamt positiv: „Natürlich kratzt das ziemlich am Selbstverständnis der Schulaufsicht […]. Und ich habe auch eigentlich gar nichts dagegen, daß das da kratzt, denn wir haben schon seit Jahren immer wieder betont, daß unsere Rolle ganz entscheidend eine beratende ist.“424 Neben der Betonung des Beratungs- und Unterstützungsauftrages wurde die Schulaufsicht jedoch insgesamt traditionell formuliert. Die Unterscheidung zwischen Fach-, Dienst- und Rechtsaufsicht blieb erhalten und der Auftrag der Fachaufsicht bezog sich auch weiterhin auf die Überprüfung pädagogischer Bewertungen sowie unterrichtlicher und erzieherischer Entscheidungen und Maßnahmen.425 Dennoch wurden insbesondere der Fachaufsicht enge Grenzen gesetzt: „Pädagogische Bewertungen sowie unterrichtliche und erzieherische Entscheidungen und Maßnahmen kann sie nur aufheben, zu erneuter Entscheidung zurückverweisen und über sie dann erforderlichenfalls selbst entscheiden, wenn 1. wesentliche Verfahrens- und Rechtsvorschriften verletzt wurden, 2. von unrichtigen Voraussetzungen oder sachfremden Erwägungen ausgegangen wurde, 3. gegen allgemein anerkannte pädagogische Grundsätze oder Bewertungsmaßstäbe oder gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Schülerinnen und Schüler verstoßen wurde.“426 Auch die Weisungsbefugnis des Schulleiters, in die Unterrichts- und Erziehungsarbeit der Lehrer einzugreifen, wurde in dieser Form begrenzt. 427 Insgesamt wurde somit recht klar geregelt, wo die Grenzen der pädagogischen Freiheit des Lehrers liegen. Darüber hinaus wurde in § 127 HSchG festgelegt, dass die Schulen „im Rahmen der staatlichen Verantwortung und der Rechts- und Verwaltungsvorschriften selbständig in Planung und Durchführung des Unterrichts, in der Erziehung und in der Verwaltung ihrer eigenen Angelegenheiten“428 sind. Dies bedeutete jedoch nicht, dass die Schule eine vom Staat unabhängige Organisation wurde, da der Gesetzgeber ihre Selbständigkeit unter den Vorbehalt stellte, dass Rechts- und Verwaltungsvorschriften eingehalten werden. Verwaltungsvorschriften bedurften im Unterschied zu Rechtsverordnungen nicht einmal einer gesetz423 424

425 426 427 428

Scholz, Werner: Mißmut in der Schulaufsicht. In: HLZ, 45 (1992) 10-11, S. 25. So äußerte sich Wolfgang Bruckmann in einer sich an einen Vortrag von Hartmut Holzapfel anschließenden Diskussion (vgl. Holzapfel 1992, S. 195). Vgl. GVBl. I 1992, S. 268. Ebd. Vgl. a.a.O., S. 266. A.a.O., S. 277.

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

91

lichen Ermächtigung, wodurch es der Schulaufsicht erleichtert wurde, bei Bedarf reglementierend einzugreifen. Darüber hinaus wurde in § 86 Abs. 2 HSchG festgelegt, dass „die Unterrichts- und Erziehungsarbeit der Lehrerin oder des Lehrers erforderliche pädagogische Freiheit […] durch Rechts- und Verwaltungsvorschriften und Konferenzbeschlüsse nicht unnötig oder unzumutbar eingeengt werden“429 darf. Bei den Termini „unnötig“ und „unzumutbar“ handelt es sich um sogenannte unbestimmte Rechtsbegriffe, deren Anwendung im Einzelfall eine Wertung erfordert. Diese Wertung sollte die jeweils zuständige Schulaufsichtsbehörde erbringen. Allerdings sind diese unbestimmten Rechtsbegriffe gerichtlich voll nachprüfbar. Jedoch weist Avenarius darauf hin, dass eine Schule, die sich durch unnötige oder unzumutbare Maßnahmen der Schulaufsicht gegängelt fühlt, gar keine Möglichkeit habe, sich mit Rechtsbehelfen dagegen zur Wehr zu setzen, da sie als nichtrechtsfähige öffentliche Anstalt weder einen förmlichen Widerspruch noch Klage vor dem Verwaltungsgericht erheben könne. Zwar verschaffe der § 86 Abs. 2 HSchG der Schule somit kein subjektives öffentliches Recht, wohl aber handele es sich um einen Appell, der von den Schulaufsichtsbehörden zu beachten sei.430 Die Ausführungen zeigen, dass der Gesetzgeber den umstrittenen Überlegungen des Deutschen Juristentages, die Unterrichtsarbeit der Lehrer nur noch unter eine Rechtsaufsicht zu stellen, nicht gefolgt war, sondern weiterhin die Fachaufsicht vorsah. In diesem Punkt kritisierte Wimmer, ein Mitverfasser der Empfehlungen des Deutschen Juristentages, den Schulgesetzentwurf ausdrücklich. In § 86 Abs. 2 HSchG war festgelegt worden, dass die Lehrer in eigener Verantwortung erziehen und unterrichten, was Wimmer grundsätzlich positiv bewertete. Dass sie dies jedoch nur „im Rahmen der Rechts- und Verwaltungsvorschriften“ tun, bewertete Wimmer als „Pferdefuß der Sache“431, da damit die ihnen eingeräumte pädagogische Freiheit wieder zurückgenommen würde. Er forderte, den Zusatz „Verwaltungsvorschriften“ zu streichen. „Sie holen den Lehrer mit diesem Entwurf nicht aus dem Dickicht seiner Erlasse heraus, sondern Sie können ihn jetzt und in Zukunft, also auch nach diesem Gesetz, aus jedem Anlaß mit Erlassen jeder Art […] knebeln. […] In dem Punkt weicht er auch von den Vorschlägen des Juristentages entscheidend ab“432, so seine Kritik.

429 430

431 432

A.a.O., S. 266. Vgl. Avenarius, Hermann: Staatliche Verantwortung und/oder Eigenverantwortung der Schule? Antworten aus juristischer Perspektive. Vortrag am 27. März 2009 bei der Tagung „Schule neu denken! Hessen auf dem Weg zur eigenverantwortlichen Schule“ an der Evangelischen Akademie Hofgeismar (unveröffentlicht), S. 2. KPA/13/15 vom 18. März 1992, Teil I, S. 16. Ebd.

92

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

Den Ausführungen Wimmers widersprach der an der Entstehung des hessischen Schulgesetzentwurfs maßgeblich beteiligte Schuljurist Köller ausdrücklich: „Die Umwandlung des Schulsystems in ein System reiner Rechtsaufsicht setzt voraus, daß wir dieses System nicht nur dem Lehrer gegenüber so definieren, sondern daß wir das Schulsystem darauf auch umstellen. Das heißt, daß wir nur normativ Vorgaben machen, deren Verletzung Rechtsverletzung wäre, die die Rechtsaufsicht auf den Plan rufen würde. Wir haben dieses System nicht. Das ist auch meine Kritik am Juristentag, und ich weiß nicht, ob der Juristentag diesen von Herrn Wimmer als Mitautor des Entwurfs sicherlich dezidiert vertretenen Ansatz wirklich zu Ende gedacht hat. Denn letztlich wird es dazu führen, daß ein wesentlich dichterer Regelungsrahmen durch Norm entsteht. Und damit ist weder der Schule noch dem einzelnen Lehrer geholfen.“433 Ähnlich äußerte sich auch Kultusminister Holzapfel: „Wenn man den Satz normiert, daß die Lehrer nur der Rechtsaufsicht des Staates und nicht mehr der Fachaufsicht unterstehen, ist dies eine offene Einladung zur Schaffung unendlicher Rechtsvorschriften. […] Daß wir hier dem Juristentag nicht gefolgt sind, ist keine Entscheidung gegen die pädagogische Freiheit des Lehrers. […] Wir haben statt dessen in dem Gesetz relativ eng eingegrenzt, was fachlich beanstandet werden darf. Das scheint mir der interessantere Weg zu sein, das ist auch eine Norm, die es bisher im deutschen Schulrecht so nicht gibt, daß der Fachaufsicht mitgeteilt wird, in welchem Rahmen sie sich zu bewegen hat und nicht nur eine Generalklausel formuliert ist.“434 Im neuen Schulgesetz wurde in § 93 Abs. 1 festgelegt, dass sich die Schulaufsicht „jederzeit über die Angelegenheiten der Schulen informieren und Unterrichtsbesuche durchführen“435 kann. Es handelt sich dabei also um keine Verpflichtung, sondern lediglich um eine Ermächtigung, die zusätzlich nicht auf die Beurteilung der Lehrer, sondern auf die Angelegenheiten der Schule gerichtet ist. Im selben Jahr, in dem das neue Schulgesetz verabschiedet wurde, erfolgte auch die Überarbeitung der Dienstordnung für die Schulleiter. In dieser wurde in § 18 Abs. 1 festgelegt, dass sie die Pflicht zur Unterrichtsaufsicht in den Klassen ihrer Schulen haben.436 Laut Hepp und Weinacht wurden diese Unterrichtsbesuche jedoch „so zurückhaltend wahrgenommen wie zuvor von den Schulräten.“437 Aus diesem Grund bezeichnen die beiden Autoren die Schulleiter als „das halbgeschlossene Auge des Schulamts auf die Lehrkräfte im Dienstbezirk. […] Halbgeschlossen,

433 434

435 436

437

Köller 1992, S. 30 f. So äußerte sich Hartmut Holzapfel in einer sich an einen Vortrag von Franz Köller anschließenden Diskussion (vgl. Köller 1992, S. 38). GVBl. I 1997, S. 268. Vgl. Dienstordnung für Lehrkräfte, Schulleiterinnen und Schulleiter und sozialpädagogische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter vom 8. Juli 1993 (ABl. 8/93, S. 691 [hier S. 695]). Hepp/Weinacht 2003, S. 149.

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

93

weil keine Visitationspflicht der Schulleiter außerhalb von Anlaßbesuchen besteht.“438

3.5.2

Empfehlungen des Hessischen Rechnungshofs

Neben der inhaltlichen Neuausrichtung der Schulaufsicht erforderte der im Schulgesetz festgeschriebene Unterstützungs- und Beratungsauftrag auch Veränderungen auf organisatorischer Ebene. Diskutiert wurde deshalb die Frage, ob weiterhin drei Schulaufsichtsebenen nötig seien, oder ob nicht gerade vor dem Hintergrund der Gewährung schulischer Selbstverantwortung eine Reduzierung auf zwei Ebenen angestrebt werden sollte. Kappel (FDP) fand in diesen Zusammenhang deutliche Worte: „Die Etagen, die die heutige Schulverwaltung aufweist, sind zu zahlreich, zu aufwendig und aufgrund der zwischen ihnen entstehenden Reibungsverluste nicht weiter hinnehmbar. In diesem Zusammenhang muß diskutiert werden, ob es die verschiedenen Etagen in der Schulverwaltung weiter geben soll oder ob hier nicht Entscheidendes geändert werden kann.“439 Konkret schlug Kappel vor, die Abteilungen Kultus bei den Regierungspräsidien aufzulösen, wodurch sich ein Drittel der Planstellen in diesem Bereich einsparen ließe.440 Kultusminister Holzapfel wollte sich hinsichtlich der künftigen Organisationsstruktur der Schulverwaltung hingegen noch nicht festlegen. Auf einer Grundsatztagung in Bad Orb präsentierte er in diesem Zusammenhang drei mögliche Modelle: Das erste Modell sah einen dreistufigen Verwaltungsaufbau bestehend aus Kultusministerium, Landesschulamt und Staatlichen Schulämtern vor. Im zweiten Modell sollte eine zweitstufige Verwaltungsorganisation durch Auflösung der Abteilungen Kultus bei den Regierungspräsidien erreicht werden. Gleichzeitig sollte die Zahl der Staatlichen Schulämter auf acht bis zwölf reduziert werden. Modell drei sah die Beibehaltung der vorhandenen Struktur vor.441 Auch in anderen Bundesländern wurde zu dieser Zeit die Frage nach der Stufigkeit der Schulaufsicht diskutiert. Bundesweites Aufsehen erregte in diesem Zusammenhang eine im Auftrag des Kultusministers des Landes Nordrhein-Westfalen durch die Kienbaum Unternehmensberatung durchgeführte und im Oktober 1991

438 439 440

441

Ebd. PlPr. 13/23, S. 1169. Vgl. Meng, Richard: Einfache Idee, aber Widersacher gibt‘s viele. In welchem Umfang läßt sich bei der Landesverwaltung Personal einsparen?/ Beispiel Schule. In: FR, 25.03.1991, Nr. 71, S. 13. Vgl. Protokoll über die Besprechung der Dezernentinnen und Dezernenten der Abteilung VI beim Regierungspräsidium Darmstadt am 9. Juli 1991. In: HStAD, H 1, Nr. 16579, S. 3.

94

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

veröffentlichte Organisationsuntersuchung im Schulbereich. 442 Eine innerhalb dieser Untersuchung durchgeführte Analyse der Tätigkeiten der Schulaufsichtsbeamten ergab, dass der Schwerpunkt ihrer Arbeit im operativen Bereich liege, während Aufgabenfelder wie Personalführung, schulfachliche Aufsicht und Beratung nur nachrangige Bedeutung hätten.443 Auch wurde geprüft, ob Veränderungen in der Struktur der Schulaufsicht zu einer Verbesserung der Unterrichtsversorgung führe. Dabei gelangte man zu der Einschätzung, dass eine Veränderung der Stufigkeit der Schulaufsicht im Wesentlichen keine positiven Effekte auf die Unterrichtsbedarfsdeckung hätte und deshalb in diesem Zusammenhang weder erforderlich noch zweckmäßig sei.444 Es wird deutlich, dass Schule und Schulaufsicht unter einer rein betriebswirtschaftlichen Betrachtungsweise verkürzt dargestellt werden und suggeriert wird, dass die Qualität der schulischen Arbeit in erster Linie davon abhinge, ob die Zahl der verbindlichen Unterrichtsstunden erreicht wird. Kritik an diesem Gutachten scheint somit angebracht. Auch in Hessen wurde das Kienbaum-Gutachten diskutiert. Am 29. Oktober 1991 erfolgte eine Große Anfrage von Abgeordneten der Fraktionen von SPD und der GRÜNEN hinsichtlich der Übertragbarkeit der Ergebnisse auf Hessen.445 In ihrer Antwort auf die Große Anfrage betonte die Landesregierung: „Das thematisierte Gutachten wurde zweifellos auf – nicht zuletzt in finanzieller Hinsicht – aufwendige Weise erstellt, hat aber etwa im Vergleich mit den Verfahren, auf die z. B. der Hessische Rechnungshof seine Berichte stützt, keine grundlegend neuen Wege gehen können.“446 Abgewartet werden sollte vor diesem Hintergrund ein eigenes Gutachten, das der Hessische Landesrechnungshof bis Jahresende vorlegen wollte. Die Veröffentlichung dieses Berichts verzögerte sich jedoch, da – wie Holzapfel süffisant bemerkte – „[d]erjenige, der es dort bearbeiten sollte, ein Mitarbeiter, der früher Mitarbeiter des Kultusministeriums war, […] leider für diese Aufgabe nicht mehr zur Verfügung [steht], weil er durch den Umstand, daß ein früherer Hessischer Kultusminister sich jetzt um den rheinland-pfälzischen Weinbau kümmert, nach Rheinland-Pfalz gegangen ist.“447 Ursprünglich war man davon ausgegangen, dass das Gutachten bereits schon weitaus früher vorläge und es in die Gesetzgebungsberatungen einfließen könne.

442

443 444 445 446 447

Vgl. Kienbaum Unternehmensberatung GmbH: Organisationsuntersuchung im Schulbereich. Gutachten der Kienbaum Unternehmensberatung GmbH im Auftrage des Kultusministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen. Hauptband mit Kurzfassung. Frechen 1991: Ritterbach. Vgl. a.a.O., S. 206 f. Vgl. a.a.O., S. 252, 255. Vgl. Drucks. 13/821. Drucks. 13/2504, S. 10. Holzapfel 1992, S. 188 f.

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

95

Im November 1992 legte der Hessische Rechnungshof den Prüfbericht schließlich vor und kam in diesem zu dem Ergebnis, dass die Behördenstruktur der Schulaufsicht wirtschaftlichen Gesichtspunkten nicht standhalte und aus diesem Grund der Umorganisation bedürfe. Ziel sollte sein, „die derzeit vorgegebenen Aufgaben mit weniger Einsatz an Mitteln und Personal, also wirtschaftlicher zu gestalten.“448 Konkret wurde vorgeschlagen, die Abteilungen Kultus bei den Regierungspräsidien durch ein Landesschulamt zu ersetzen und die Zahl der Staatlichen Schulämter von 26 auf 13 zu reduzieren. Insgesamt seien dadurch Personalkosten in Höhe von ca. 8,7 Mio. DM jährlich einzusparen.449 Bereits in der Vergangenheit hatte der Rechnungshof zur Organisation der Schulverwaltung in Hessen wiederholt Stellung genommen und dabei insbesondere kritisiert, dass mit der im Rahmen der Gebiets- und Funktionalreform vollzogenen personellen Ausweitung auf der Ebene der Staatlichen Schulämter kein Abbau von Planstellen im Kultusministerium und bei den Regierungspräsidien erfolgt war.450 Darüber hinaus bemängelte der Rechnungshof, dass das HKM seinerzeit für keine Ebene der Schulaufsicht Effizienzkriterien vorgegeben habe, sondern sich stattdessen damit beholfen hätte, die Relation „ein Schulaufsichtsbeamter pro 350 Lehrerstellen“ vorzugeben. Derartig festgelegte Hilfsgrößen würden nach Ansicht des Rechnungshofs jedoch nichts über die Effizienz einer Verwaltung aussagen.451 Die vorgeschlagene Reduzierung der Anzahl der Staatlichen Schulämter von 26 auf 13 begründete der Rechnungshof mit der unausgewogenen Auslastung einzelner Schulämter bzw. einzelner Schulaufsichtsbeamter (Schwankungsbreiten von 250 bis 450 zu betreuende Lehrerplanstellen je Schulaufsichtsbeamten). Die Folge sei, dass einige Schulämter im Verhältnis zur Größe ihres Aufsichtsbezirks nur über einen vergleichsweise geringen Personalbestand verfügen würden. Aus diesem Grund sei es angebracht, die Staatlichen Schulämter zu leistungsfähigeren Behörden zusammenzuschließen.452 Zusätzlich empfahl der Hessische Rechnungshof in seinen Bemerkungen zur Haushalts- und Wirtschaftsführung im Einzelplan 04 die Reorganisation des Kultusministeriums. Es sollten drei Abteilungsleiter-, neun Referatsgruppenleiter- sowie zwölf Referenten-Dienstposten entfallen, wodurch sich Einsparungen von bis zu 4,8 Mio. DM pro Jahr ergäben. Hintergrund für diese Empfehlung war, dass das damalige Kultusministerium im Jahr 1984 in die beiden, sodann selbständigen Ressorts – Kultusminister und Minister für Wissenschaft und Kunst – geteilt 448

449 450 451 452

Hessischer Rechnungshof: Prüfungsmitteilungen zur Organisation und Wirtschaftlichkeit der Staatlichen Schulaufsicht (25. November 1992, unveröffentlicht), S. 4. Vgl. a.a.O., S. 49. Vgl. a.a.O., S. 3. Vgl. a.a.O., S. 3 f. Vgl. a.a.O., S. 38.

96

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

worden war. Trotz des Wegfalls der umfangreichen Zuständigkeiten des Ministeriums für Wissenschaft und Kunst bewegte sich die Zahl der (Plan-)Stellen des Kultusministeriums weiterhin auf einem vergleichsweise hohen Niveau, was dem Landesrechnungshof als nicht gerechtfertigt erschien.453 Insbesondere von Seiten der Regierungspräsidien wurden die Ergebnisse des Prüfberichts immer wieder in Zweifel gezogen. In einem Schreiben vom 1. Februar 1993 an das HKM kam der Regierungsvizepräsident des Regierungspräsidiums Darmstadt, Herbert Hirschler, zu folgendem Ergebnis: „Es kann festgestellt werden, daß sich die derzeitige Organisation der Schulaufsicht unter inhaltlichen und organisatorischen Aspekten bewährt hat. Natürlich schließt das einzelne Veränderungen im Rahmen der Weiterentwicklung und Optimierung bestehender Strukturen nicht aus. Außerdem führt meine Überprüfung zu dem Ergebnis, daß die Verwirklichung der Vorschläge des Rechnungshofs bei einer Gesamtbetrachtung nicht kostengünstiger sondern teurer sind [sic] als die derzeitige Gestaltung der Schulaufsicht. Entschieden muß dem Plan widersprochen werden, die Schulabteilungen der Regierungspräsidien aufzulösen und die Mittelinstanz in einem Landesschulamt zusammenzufassen. Eine solche Änderung der derzeitigen Struktur ist weder wirtschaftlicher noch inhaltlich effizienter.“454 Hirschler begründete diese Einschätzung vor allem damit, dass das neue Hessische Schulgesetz insbesondere im Bereich der Unterstützung der Einzelschule zusätzliche Anforderungen an die Schulaufsicht stelle und es aus diesem Grund notwendig sei, die Schulaufsicht in diesem Bereich zu stärken und auszubauen. Diesen Aspekt lasse der Prüfbericht jedoch unberücksichtigt. Die für den Rechnungshof maßgeblichen Kriterien seien „nahezu ausschließlich verwaltungstechnischer, formaler und quantitativer Natur.“455 Zusätzlich stehe der Vorschlag zur Zusammenlegung der 26 Staatlichen Schulämter zu 13 Dienststellen dem Ziel einer bürgernahen Schulaufsicht diametral entgegen und auch der Vorschlag zur Einrichtung eines Landesschulamts sei nicht nachvollziehbar: „Dabei ist es unverständlich, daß nach Auffassung des Rechnungshofs die Schulabteilung meiner Behörde durch ihre Größe ‚schwerfällig‘ zu sein scheint, er selbst jedoch ein Landesschulamt für das ganze Land vorschlägt, das allerdings mit etwa 400 Bediensteten für rund 2.000 Schulen und rund 50.000 Lehrerinnen und Lehrer mit Sicherheit unbeweglich und unüberschaubar sein wird.“456

453

454

455 456

Vgl. Hessischer Rechnungshof: Bemerkungen 1992 des Hessischen Rechnungshofs zur Haushalts- und Wirtschaftsführung mit Bemerkungen zur Landeshaushaltsrechnung 1991 (Drucks. 13/4084), S. 68. Regierungspräsidium Darmstadt an das Hessische Kultusministerium, 1. Februar 1993. In: HStAD, H 1, 22035, S. 2. A.a.O., S. 3. A.a.O., S. 6.

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

97

Ähnlich kritisch äußerte sich auch das Hessische Ministerium des Innern und für Europaangelegenheiten zu den Empfehlungen des Rechnungshofs. In einem Schreiben an das HKM und die Regierungspräsidien vom 21. Januar 1993 wurde darauf hingewiesen, dass Beispiele wie die Errichtung des Regierungspräsidiums Gießen im Jahre 1980 gezeigt hätten, dass Behördengründungen mit einem personellen Mehrbedarf verbunden sein können. Damals seien 36 zusätzliche Stellen geschaffen worden. Bei der Umsetzung der vom Rechnungshof vorgeschlagenen Einrichtung eines Landesschulamtes sei von einem zusätzlichen Stellenbedarf in einer vergleichbaren Größenordnung auszugehen. Das Ministerium schätzte den zusätzlichen Personalbedarf auf ca. 30 Stellen, die im Zuge der Errichtung eines Landesschulamtes als Sonderbehörde nötig würden. Dies sei im Prüfbericht jedoch nicht beachtet worden. Aus diesem Grund wurde die vorgesehene Einsparung von 53 Stellen bzw. über 8 Mio. DM an Personalkosten bei den Regierungspräsidien als „unrealistisch“457 eingeschätzt. Vielmehr sei davon auszugehen, dass „die Vorschläge des Rechnungshofs nicht zu Einsparungen sondern zu erheblichen zusätzlichen Kosten führen“458 würden. Auch beim HKM selbst stießen die Empfehlungen des Rechnungshofs auf Ablehnung. So wurde kritisiert, dass der Schwerpunkt des Gutachtens nicht bei der fachlich bedeutenden Beratungs- und Unterstützungsfunktion staatlicher Schulaufsicht liege, sondern vielmehr bei den verwaltenden Funktionen.459 Ebenso bewertete das HKM die vom Rechnungshof vorgesehenen Personaleinsparungen als unrealistisch: „Die an den Aufgaben der Schulaufsicht nach dem Schulgesetz orientierte realistische Gegenrechnung ergibt, daß die Vorschläge des Rechnungshofes entweder keine nennenswerten Einsparungen erbringen, oder aber eine einschneidende Minderung der Qualität staatlicher Schulaufsicht nach sich ziehen würden.“460 Besonders der Verwaltungsbereich der Staatlichen Schulämter sei heute schon überlastet, sodass man Aufgabenverlagerungen in größerem Umfang ohne personelle Verstärkungen „nicht verkraften“461 könne. Auch zeigte sich das HKM mit der bisherigen Struktur der Schulaufsicht insgesamt zufrieden: „Die Organisation der Schulaufsicht hat sich unter inhaltlichen und organisatorischen Aspekten bewährt, die dreistufige Schulaufsicht in Hessen ist leistungsfähig und arbeitet im wesentlichen effektiv.“462

457

458 459

460 461 462

Hessisches Ministerium des Innern und für Europaangelegenheiten an das Hessische Kultusministerium, Regierungspräsidium Darmstadt, Regierungspräsidium Gießen, Regierungspräsidium Kassel, 21. Januar 1993. In: HStAD, H 1, 22035, S. 3. A.a.O., S. 4. Vgl. Schnell, Herbert: Prüfungsmitteilungen zur Organisation und Wirtschaftlichkeit der Staatlichen Schulaufsicht. Schreiben an den Hessischen Rechnungshof (14. Oktober 1993, unveröffentlicht), S. 2. Ebd. Ebd. A.a.O., S. 4.

98

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

Die Dezernenten der Abteilung VI beim Regierungspräsidium Darmstadt räumten in einer Besprechung am 9. Juli 1991 zwar ein, dass die bisherige Struktur der dreistufigen Schulaufsicht mit strukturellen Defiziten wie beispielsweise längeren Dienstwegen verbunden sei, betonten jedoch, dass diesen Defiziten durch klarere Aufgabenzuweisungen begegnet werden könne. An der bestehenden Struktur der dreistufigen Schulaufsicht sei festzuhalten, da diese „wesentlich mehr Vor- als Nachteile“463 aufweise. Zusätzlich wurde auf die besondere Bedeutung der Regierungspräsidien hingewiesen, welche als „Mittler zwischen ‚regionaler Sachkenntnis‘ (SSÄ) und ‚Distanz‘ (KM)“464 fungieren und die „Einzelkämpfer“465 bei den Staatlichen Schulämtern koordinieren würden. Ähnlich kritisch äußerte sich die GEW in einer Stellungnahme zu den Vorschlägen des Rechnungshofs: „Der Landesrechnungshof betrachtet die Schulaufsicht in erster Linie unter fiskalischen Aspekten. Dies ist auch seine vorrangige Aufgabe. Allerdings genügt eine solche Betrachtungsweise nicht […]. Auch unter im engeren Sinne finanzieller Betrachtungsweise wird das Gutachten seinem Anspruch nicht gerecht. Dies wird z. B. daran deutlich, daß zwar finanzielle Einsparungen infolge einer Auflösung der Schulabteilungen bei den Regierungspräsidien aufgelistet werden, die notwendige Grundausstattung des als Alternative vorgeschlagenen Landesschulamtes jedoch nicht berechnet wird. Das Gutachten hat daher sowohl aus inhaltlichen […] als auch aus finanzwirtschaftlichen Gründen gravierende Mängel und ist als Grundlage für eine Weiterentwicklung der Schulaufsicht in Hessen nicht geeignet. […] Den Vorschlägen des Rechnungshofes zur Reduzierung der Staatlichen Schulämter von 26 auf 13 muß mit Nachdruck widersprochen werden. Die bisherige Deckungsgleichheit der Schulamtsbezirke mit den Bereichen der kommunalen Gebietskörperschaften als Schulträger, mit deren vielfältigen Einrichtungen und Angeboten hat sich wegen der zahlreichen Kooperationsnotwendigkeiten als hilfreich und sinnvoll erwiesen und ist beizubehalten. Die flächenmäßige Ausdehnung zusammengelegter unterer Schulaufsichtsbereiche hat nichts mit der vielbeschworenen Bürgernähe zu tun, sie verstärkt den Hang zur schul- und bürgerfremden Administration.“466

3.5.3

Beginn der Verwaltungsreform

Am 29. Juli 1993 stellte Kultusminister Holzapfel die Leitlinien der Schulverwaltungsreform in Wiesbaden vor. Zu diesen gehörten die Verlagerung von Entschei463

464 465 466

Protokoll über die Besprechung der Dezernentinnen und Dezernenten der Abteilung VI beim Regierungspräsidium Darmstadt am 9. Juli 1991. In: HStAD, H 1, Nr. 16579, S. 4. Ebd. Ebd. GEW: GEW contra Landesrechnungshof. In: HLZ, 46 (1993) 5, S. 14-15.

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

99

dungskompetenzen nach unten, die Erhöhung der Transparenz in Entscheidungsprozessen und die Straffung von Arbeitsabläufen. Die „Grundphilosophie“ 467 der Reform – so der Kultusminister – sei Dezentralisierung. Aus diesem Grund folge man auch nicht den Empfehlungen des Rechnungshofs, generell Schulämter zusammenzulegen. Die unzähligen Stellungnahmen, die als Reaktion auf den Rechnungshofbericht vorgelegt worden waren, hatten offensichtlich die politisch Verantwortlichen überzeugt. Die Schaffung eines Landesschulamtes war ebenso vom Tisch wie die Reduzierung der Anzahl der Staatlichen Schulämter von 26 auf 13. Überprüft werden sollte jedoch, ob in Städten mit sogenannten „Kragenkreisen“ eine Zusammenlegung von Schulämtern sinnvoll sein könnte, da hier die regionalen Verknüpfungen als besonders eng eingeschätzt wurden. Mit dem Ziel der Verlagerung von Entscheidungskompetenzen nach unten sollten darüber hinaus zukünftig 40 Prozent aller Funktionsstellen von den Staatlichen Schulämtern (bis zu diesem Zeitpunkt waren die Staatlichen Schulämter nicht für die Stellenbewirtschaftung zuständig gewesen), 50 Prozent (vorher 73 Prozent) von den Regierungspräsidien und zehn Prozent (vorher 27 Prozent) vom Kultusministerium besetzt werden.468 Holzapfel räumte ein, dass es bei der Reform – gerade vor dem Hintergrund der von der Landesregierung beschlossenen Stelleneinsparungen – auch um Kostenminderungen gehe und eine Überprüfung des „Großbetriebs Schulverwaltung“469 mit seinen 1141 Stellen an Grundfragen des modernen Managements und einer zeitgemäßen Organisationsstruktur nicht mehr vorbei käme. Ein Stellenabbau nach dem „Rasenmäherprinzip“470 sei jedoch nicht das Ziel. Bereits am 2. April 1993 hatte die Landesregierung die Streichung von einem Prozent des Stellenbestandes des Kultusministeriums vom Jahr 1992, in dessen Haushalt ca. 13.000 Stellen erfasst gewesen waren, beschlossen. Die insgesamt ca. 130 Stellen sollten in drei Etappen in den Jahren 1993 bis 1995 eingespart werden, also 40 bis 45 Stellen jährlich.471 Insgesamt, so schätzte Holzapfel, würden sich die Einsparungen auf rund 8 Mio. DM. belaufen.472 Laut Hepp und Weinacht war damit das „Thema Verwaltungsreform unter die Zuständigkeit der Haushaltspolitiker geraten, also fiskalisiert worden.“473

467

468 469 470 471 472 473

HKM: Reform der Schulaufsicht und Schulentwicklung in Hessen. Kultusminister Hartmut Holzapfel: „Voraussetzungen für mehr Schulnähe in der Verwaltung geschaffen“. Presseinformation Nr. 52 vom 29. Juli 1993, S. 3. Vgl. ebd. A.a.O., S. 2. Ebd. Vgl. Hepp/Weinacht 2003, S. 136. Vgl. HKM 1993, S. 5. Hepp/Weinacht 2003, S. 136.

100

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

Um zumindest den in den Augen des HKM berechtigten Kritikpunkten des Rechnungshofes beizukommen, führte das Ministerium – nachdem es mit Beschluss vom 31. August 1993 die Zustimmung der Landesregierung erhalten hatte – ein Konzept „Aufgabenverlagerung und Stellenbewirtschaftung bei den Schulaufsichtsbehörden“ durch.474 Der zuständigen Arbeitsgruppe gehörten Vertreter des HKM, der drei Regierungspräsidien, der Schulämter und der zuständigen Hauptpersonalräte an. Die Entscheidungsmöglichkeiten der Arbeitsgruppe waren insofern eingeschränkt, als dass die von der Hessischen Landesregierung beschlossenen Stelleneinsparungen in Höhe von einem Prozent immer mitbedacht werden mussten.475 Die Diskussionsprozesse führten in der Arbeitsgruppe „Aufgabenverlagerung“ zu der Übereinstimmung, dass die Stellenreduktion am ehesten bei den schulfachlichen Aufsichtsbeamten der Abteilung Kultus in den Regierungspräsidien erbracht werden könnte, da eine Einsparung von Stellen für die Schulaufsicht vor Ort zu weit größeren Problemen führe. Insgesamt wurden 47 Aufgaben festgelegt, die zunächst innerhalb des dreistufigen Behördenaufbaus umverteilt werden sollten.476 Der Schwerpunkt der Kompetenzen lag von Anfang an bei den Staatlichen Schulämtern, während die Regierungspräsidien „gerupft“ wurden und den Schulen relativ wenige neue Aufgaben zugeteilt wurden. Im Zusammenhang mit den am 31. August 1993 beschlossenen Maßnahmen zur Umstrukturierung des HKM und seiner nachgeordneten Dienststellen einigten sich der Hessische Kultusminister und der Hauptpersonalrat beim Hessischen Kultusminister darauf, dass bei der Umsetzung des Konzepts keine Kündigungen zum Zweck der Beendigung des Beschäftigungsverhältnisses ausgesprochen werden und dass – soweit sich im Rahmen der Realisierung des Konzeptes bestimmte Tätigkeiten als entbehrlich herausstellen – die entsprechenden Beschäftigten mit anderen, zumindest gleichwertigen Tätigkeiten betraut werden.477 „Wir wollen bisher vernachlässigte Ressourcen nutzen, um die Leistungsfähigkeit der hessischen Schulverwaltung zu steigern“478, erklärten übereinstimmend Kultusminister Holzapfel und der Vorsitzende des Hauptpersonalrats beim HKM, Kurt-Ulrich Heldmann, in Wiesbaden anlässlich der Unterzeichnung dieser Vereinbarung. Die angestrebte Straffung von Verwaltungsabläufen, die Verlagerung von Zuständig-

474

475 476

477

478

Die am 31. August 1993 von der Landesregierung beschlossene Kabinettsvorlage ist abgedruckt bei Schnell 1997, S. 26. Vgl. a.a.O., S. 25. Vgl. HKM: Aufgabenverlagerung und Stellenbewirtschaftung bei den Schulaufsichtsbehörden. Kabinettsvorlage vom 18.08.1993 (unveröffentlicht), Anlage 1. Vgl. Vereinbarung über die Beteiligung der Beschäftigten beim Hessischen Kultusministerium und seinen nachgeordneten Dienststellen im Zusammenhang mit Maßnahmen zur Umstrukturierung der Verwaltung und zur Verlagerung von Aufgaben (ABl. 5/94, S. 305 [hier S. 306 f.]). HKM: Reform der Schulverwaltung. Kultusminister und Hauptpersonalrat einig: Vereinbarung zur Beschäftigtenbeteiligung. Presseinformation Nr. 28 vom 29. März 1994, S. 1.

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

101

keiten nach unten sowie die Vermeidung unnötiger Doppelarbeit werde eine spürbare Senkung von Kosten zur Folge haben. Dem Auftrag des Kabinetts vom 31. August 1993 folgend prüfte das Kultusministerium in der Folgezeit die Möglichkeit der Zusammenlegung von Schulämtern. Diese Prüfung ergab, dass die Staatlichen Schulämter für die Stadt Kassel und den Landkreis Kassel zusammenzulegen sind, da sich diese durch einen hohen Grad der Verzahnung der schulischen Strukturen auszeichnen würden und eine Effektivierung der Arbeitsabläufe im Schulamt erwartet wurde. Auch für die Staatlichen Schulämter für die Stadt und den Landkreis Offenbach wurde eine Zusammenlegung empfohlen, obwohl nicht wie in Kassel ein so hohes Maß der Verzahnung der schulischen Strukturen festgestellt wurde. Für eine Zusammenlegung sprach jedoch, dass bereits in der Vergangenheit die Aufsicht über Gymnasien und Berufliche Schulen in der Stadt Offenbach von dem Staatlichen Schulamt für den Landkreis Offenbach wahrgenommen wurde. Die Zusammenlegung der Staatlichen Schulämter für die Stadt Darmstadt und für den Landkreis Darmstadt-Dieburg sollte zunächst zurückgestellt werden, bis das Ergebnis der Evaluierung der Arbeitsorganisation und der Verwaltungsabläufe durch ein privatwirtschaftliches Institut vorlag. Abschließend wurde empfohlen, die Staatlichen Schulämter für die Landeshauptstadt Wiesbaden und für den Landkreis Rheingau-Taunus nicht zusammenzulegen, da die regionale Verzahnung der schulischen Strukturen nicht in dem Maße ausgeprägt sei, wie es in den „Kragen-Kreisen“ der Fall war. Den Empfehlungen des Kultusministeriums folgend brachten die Fraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen am 27. September 1994 einen Gesetzentwurf ein, der die Zusammenfassung der Gebiete des Landkreises und der Stadt Kassel und die des Landkreises und der Stadt Offenbach jeweils zu einem Dienstgebiet eines Staatlichen Schulamtes vorsah.479 Dem § 95 Abs. 1 HSchG in der Fassung vom 17. Juni 1992 wurde als Satz 2 angefügt: „Abweichend von Satz 1 bilden der Landkreis Kassel zusammen mit der Stadt Kassel und der Landkreis Offenbach zusammen mit der Stadt Offenbach am Main jeweils den Dienstbezirk eines Staatlichen Schulamtes.“480 Die Organisationsreform der Schulverwaltung nahm somit zusehends Fahrt auf. Hertle, der bildungspolitische Sprecher von Bündnis 90/Die Grünen, sagte: „Es ist immerhin ein Beginn der Verwaltungsreform, wenngleich auch nur ein kleiner.“481 Auch Kahl (SPD) bewertete das bis dahin Erreichte positiv. Gleichzeitig hob er 479

480

481

Vgl. Drucks. 13/6577. Nach § 95 Abs. 1 HSchG bildete jeweils das Gebiet eines Landkreises oder einer kreisfreien Stadt den Dienstbezirk eines Staatlichen Schulamts. Dieser Paragraph musste also geändert werden. Gesetz zur Änderung des Hessischen Schulgesetzes vom 28. November 1994 (GVBl. I S. 695). PlPr. 13/106, S. 6263.

102

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

hervor, dass der Möglichkeit zur Einsparung von Stellen innerhalb der Schulaufsicht enge Grenzen gesetzt seien: „Wer die Schulaufsicht aber als einen Bereich großer Einsparungsmöglichkeiten sieht, der überschätzt erstens die Zahl der dort vorhandenen Stellen maßlos und verkennt zweitens die wichtige Bedeutung einer modernen Schulaufsicht für die regionale und überregionale inhaltliche Schulentwicklung.“482 Zum Abschluss der Legislaturperiode kritisierte Kappel (FDP) hingegen, dass die Schulverwaltungsreform bisher kaum vorangeschritten sei: „Was ist denn inzwischen passiert? - Außer Planungen und einer mickrigen Zusammenlegung in Kassel und Offenbach hat sich nichts ergeben.“483 Tatsächlich fielen die Stelleneinsparungen insgesamt gering aus. Für Kassel ergaben sich aufgrund der Zusammenlegung keine Einsparungen. In Offenbach entfielen nach dem Entwurf des Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 1995 mit der Zusammenfassung lediglich vier Planstellen, was unter Einbeziehung der Arbeitsplatzkosten einem jährlichen Einsparungsvolumen von etwa 580.000 DM entsprach.484 Auch darüber hinaus wurde Kritik an der eingeleiteten Verwaltungsreform geäußert. In diesem Zusammenhang merkte Scholz an: „Mitte der 12. Legislaturperiode wurden nach vorherigen Umschichtungen von Stellen aus der unteren Schulaufsicht in das HKM erstmals Stellenstreichungen im Kapitel 0452 ‚Staatliche Schulämter‘ durchgesetzt. In der 13. Legislaturperiode wurden auf allen drei Ebenen der Schulaufsicht Stellen in erheblichem Umfange gestrichen. Bei Errichtung der Staatlichen Schulämter standen 156 schulfachliche Stellen zur Verfügung; jetzt sind es noch 123.“485 Auch an anderer Stelle äußerte Scholz seinen Unmut: „Die neu übertragenen Aufgaben würden häufig als erhebliche zusätzliche Belastung und Arbeitsverdichtung erlebt […], weil Entlastungen in einer Arbeitsplatzbilanz entweder nicht vorhanden seien oder kein ausreichendes Äquivalent darstellten. Selbst auferlegte Mehrarbeit und Verzicht auf Weiterqualifizierung seien die die Unzufriedenheit am Arbeitsplatz verschärfenden Folgen. […] Inneramtliche Spannungen bei Abwesenheit einzelner Bediensteter steigen.“486 Ähnlich hatte Bruckmann die Situation in der hessischen Schulverwaltung bereits einige Jahre zuvor eingeschätzt: „Nur muß man dann klären, ob das Ziel zu erreichen ist, wenn man bei der Schulaufsicht Stellen einsparen will. Wir sind massiv blockiert durch umfangreiche Verwaltungsaufgaben, die uns daran hindern, beratend tätig zu werden, bzw. uns die Grundlagen für Beratungen zu schaffen. Wenn ich weiterhin ständig z. B. Berichte zur Beantwortung von Landtagsanfragen und Statistiken zu erstellen habe, die an irgendeiner anderen Stelle bereits vorliegen, und wenn Schulaufsicht sich stellenmäßig reduziert, dann frage ich mich natürlich nach der Möglichkeit der Beratung und auch nach der Möglichkeit der immer noch 482 483 484 485 486

PlPr. 13/112, S. 6734. A.a.O., S. 6743. Vgl. Drucks. 13/6577, S. 1. Scholz 1995, S. 3 f. A.a.O., S. 6.

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

103

notwendigen Kontrolle unter dem Aspekt der Einheit des Hessischen Schulwesens.“487 Vogelsang weist darauf hin, dass von einer Verringerung der zeitlichen Ressourcen der unteren Schulaufsicht in erster Linie die Bereiche Beratung und Unterstützung betroffen seien: „Eine nicht erledigte Akte kommt schließlich immer wieder hoch, die nicht erfolgte Beratung oder die Lehrerkonferenz, die schließlich doch ohne den Schulrat stattfinden muss, hinterlassen in der Verwaltung keine Spuren.“488 Aus diesem Grund forderte Vogelsang, dass sich die Landesregierungen von der Vorstellung lösen sollten, dass die Reform der Schulaufsicht gleichbedeutend sei mit dem Abbau von Hunderten von Planstellen im Schulaufsichtsdienst, wie dies u. a. in Hessen der Fall sei. Man könne nicht von einer Stärkung der Schulaufsicht sprechen und darin gleichzeitig die Lösung von Haushaltsproblemen im Bildungswesen sehen.489

3.5.4

Weiterentwicklung der Landesinstitute

Zur gleichen Zeit, in der die Frage nach der Anzahl der Organisationsstufen in der hessischen Schulverwaltung diskutiert wurde, beschäftigte sich eine externe wissenschaftliche Beratergruppe, der Gerold Becker, Peter Hübner, Rudolf Messner und Helga Smollich angehörten, mit der Weiterentwicklung der Landesinstitute. Der Koalitionsvereinbarung entsprechend hatte sie den Auftrag, die Aufgabenfelder und Arbeitsstrukturen aller drei Institute zu prüfen sowie daraus resultierende Empfehlungen für eine neue funktionale Aufgabenverteilung und neue Kooperations- und Integrationsformen zu geben.490 Am 8. Dezember 1992 legte die Beratergruppe ihren Abschlussbericht vor. In diesem kam sie zu dem Ergebnis, dass es sich „keinesfalls empfiehlt, die drei Institutionen in einer gemeinsamen Institution aufgehen und darin notwendigerweise ‚zerfließen‘ zu lassen“ 491. Auch wenn die Beratergruppe einen hohen Koordinierungsbedarf der Landesinstitute untereinander feststellte, bewertete sie den Zusammenschluss dieser Institutionen aufgrund ihrer unterschiedlichen Aufgaben und Profile als nicht angebracht. Der Kultusminister bezeichnete die Fertigstellung dieses Berichts als ersten Baustein des

487

488

489 490 491

So äußerte sich Wolfgang Bruckmann in einer sich an einen Vortrag von Hartmut Holzapfel anschließenden Diskussion (vgl. Holzapfel 1992, S. 195 f.). Vogelsang, Heinz: Schulrat – ein Berufsbild für die Zukunft? In: Forum E, 54 (2001) 4, S. 7-11 [hier S. 8]. Vgl. Vogelsang 1995b, S. 21. Vgl. SPD/DIE GRÜNEN 1991, S. 18. Beratergruppe zur Weiterentwicklung der Lehrerfortbildung, der Schulentwicklung und Bildungsplanung und der Staatlichen Landesbildstelle in Hessen: Abschlußbericht. Dem Hessischen Kultusminister übergeben am 8. Dezember 1992 (unveröffentlicht), S. 23.

104

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

Reformprozesses und erhoffte sich „[m]ehr Effizienz durch stärkere Zusammenarbeit“492. Auf der Grundlage der Koalitionsvereinbarung und des Abschlussberichts richtete das HKM eine Planungsgruppe „Weiterentwicklung der Lehrerfortbildung, der Bildungsplanung und Schulentwicklung und der Staatlichen Landesbildstelle“ ein, die erstmals im Dezember 1992 tagte. Diese Kommission sollte Gestaltungsvorschläge zur Stärkung der Zusammenarbeit der Institute erarbeiten. Die Projektgruppe empfahl, regionale pädagogische Zentren einzurichten, in denen sowohl das HILF, die Kreisbildstelle, Vertreter des HIBS sowie die zuständigen Staatlichen Schulämter in einem Kooperationssystem zusammenwirken sollten.493 Eine mögliche Zusammenlegung der Landesinstitute lehnten auch die Mitglieder dieser Kommission mehrheitlich ab. Dennoch erarbeitete das HKM eine Kabinettsvorlage zur Weiterentwicklung der Institute, die eine Ermächtigungsklausel mit der Option zur Zusammenlegung der drei Institute enthielt. Das Kuratorium des HILF bewertete in einer Sitzung am 15. September 1993 diese Ermächtigungsklausel als widersprüchlich und nicht der Weiterentwicklung der Institute dienend. Dennoch wurde die Vorlage des HKM einschließlich der Ermächtigungsklausel vom Kabinett beschlossen.494 In der Folgezeit wurden die bis dahin nebeneinanderstehenden und jeweils zentral organisierten drei Staatsinstitute aufgelöst und durch sechs regionale Pädagogische Institute ersetzt. Verbunden wurden sie durch ein aus den Leitern dieser sechs Institute bestehendem Direktorium, das die zentral zu lösenden Aufgaben abstimmen und überörtliche Aufgaben über gemeinsame Projektdefinitionen regeln sollte. Jedem Pädagogischen Institut wurden in der Regel zwei Staatliche Schulämter zugeordnet. Diese Konstruktionen firmierten unter dem Oberbegriff „Unterstützungssysteme“ und hatten den gemeinsamen Auftrag, in einem regionalen Arbeitsverbund Aufsicht, Beratung und Entwicklung zu verknüpfen. Die Konstruktion der Pädagogischen Institute knüpfte an historisch schon Vorgedachtes an. Sie griff die Überlegungen des Deutschen Bildungsrates „Zur Förderung praxisnaher Curriculum-Entwicklung“ von 1973 auf, in denen die Gründung Regionaler Pädagogischer Zentren als institutioneller Kern von praxisnaher Schulentwicklung empfohlen wurde.495

492

493 494

495

HKM: Reform von HILF, HIBS und Landesbildstelle. Abschlußbericht liegt vor. Presseinformation Nr. 120 vom 15. Dezember 1992. Vgl. Schnell 1997, S. 26. Vgl. Spreng-Panico, Angelika: Wir bauen uns ein Häuschen. Zur Vorgeschichte. In: HLZ, 48 (1995) 9, S. 15. Vgl. Deutscher Bildungsrat: Empfehlungen der Bildungskommission. Zur Förderung praxisnaher Curriculum-Entwicklung. Verabschiedet auf der 35. Sitzung der Bildungskommission am 15./16. November 1973 in Saarbrücken. Bonn 1974, S. 28 ff.

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

105

3.6 Stärkung des Schulgesetzes Im Juni 1992 hatte der Hessische Landtag das neue Schulgesetz beschlossen. Erst acht Monate später und damit kurz vor seinem Inkrafttreten erfolgte ein Normenkontrollantrag durch die CDU, die die Auffassung vertrat, dass neun Paragraphen gegen das Elternrecht in der Hessischen Verfassung verstießen, 17 Paragraphen mit dem Gesetzesvorbehalt und drei Paragraphen mit dem Einigungsgrundsatz der Verfassung nicht vereinbar seien.496 Kultusminister Holzapfel bezeichnete dieses Vorgehen der CDU-Fraktion als „Spätzünder“497. Seiner Ansicht nach war es „lächerlich“498, dass erst acht Monate nach der Verabschiedung des Gesetzes durch den Hessischen Landtag Klage eingelegt wurde. Dennoch sah Holzapfel dem Urteil des Staatsgerichtshofs gelassen entgegen, wie er in einer Pressemitteilung vom 22. Juni 1993 verlauten ließ.499 Dies war kaum verwunderlich, schließlich stand das Schulgesetz auf einer soliden gesetzlichen Grundlage. Zum einen stammten dessen Grundzüge vom Deutschen Juristentag, zum anderen war der Schulgesetzentwurf lange beraten und dabei juristisch geprüft worden. Am 4. Oktober 1995 verkündete der Staatsgerichtshof des Landes Hessen sein Urteil und stellte in diesem die Verfassungskonformität des Schulgesetzes fest.500 Kartmann (CDU) reagierte entrüstet auf diese Entscheidung und sprach von einem „‚Toyota-Urteil‘ – nichts ist unmöglich!“501 Auch die Schulkonferenz wurde mit all ihren Entscheidungsrechten bestätigt und als verfassungskonform erklärt. Der Staatsgerichtshof stellte eindeutig fest, dass die der Schulkonferenz im Gesetz zugewiesenen Kompetenzen im Einklang mit dem Demokratieprinzip nach Art. 20 GG stünden, demzufolge die obersten Exekutivorgane des Landes im Grundsatz rechtlich in der Lage sein müssen, die in ihre Zuständigkeit fallenden Entscheidungen auf dem Gebiet der Staatsverwaltung entweder selbst zu treffen oder nach ihren Richtlinien und Weisungen durch nachgeordnete Stellen treffen zu lassen. Der Staatsgerichtshof argumentierte, dass die Schulkonferenz der uneingeschränkten staatlichen Fachaufsicht gemäß § 92 Abs. 2 Nr. 1 HSchG unterliege, die die auf das Volk als den Träger der Staatsgewalt zurückführende demokratische Legitimation sichere.502 An dieser Interpretation übte jedoch Avenarius weit496 497

498 499

500

501 502

Vgl. PlPr. 14/17, S. 835. HKM: Klage der CDU-Fraktion gegen Hessisches Schulgesetz: Aschermittwoch: Spätzünder statt Faschingsknaller. Presseinformation Nr. 9 vom 24. Februar 1993, S. 1. Ebd. Vgl. HKM: Inkrafttreten des Hessischen Schulgesetzes zum 1. August 1993 ist nicht gefährdet. Kultusminister Holzapfel sieht CDU-Klage gegen das Hessische Schulgesetz mit Gelassenheit entgegen. Presseinformation Nr. 39 vom 22. Juni 1993. Vgl. Urteil des Staatsgerichtshofs des Landes Hessen über die Vereinbarkeit einer Reihe von Vorschriften des Hessischen Schulgesetzes vom 17. Juni 1992 mit der Verfassung des Landes Hessen (StAnz. 44/1995 S. 3391). PlPr. 14/17, S. 836. Vgl. StAnz. 44/1995, S. 3399 f.

106

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

reichende Kritik. Dieser vertrat die Meinung, dass es sich entgegen der Auffassung des Staatsgerichtshofs bei den Beschlüssen der Schulkonferenz überwiegend um unterrichtliche und erzieherische Maßnahmen im Sinne des § 93 Abs. 2 HSchG handele, bei denen die staatliche Schulaufsicht nur eingreifen könne, wenn wesentliche Verfahrens- und Rechtsvorschriften verletzt würden, von unrichtigen Voraussetzungen oder sachfremden Erwägungen ausgegangen und gegen allgemein anerkannte pädagogische Grundsätze oder Bewertungsmaßstäbe oder gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Schüler verstoßen würde.503 Da die Schulkonferenz über ihr vom Gesetzgeber ausdrücklich zuerkannte, fachaufsichtlich nur beschränkt kontrollierbare Befugnisse verfügte, hätte der Staatsgerichtshof nach Ansicht von Avenarius die verschiedenen Zuständigkeiten der Schulkonferenz hinsichtlich der Frage, ob es sich um Angelegenheiten von politisch wesentlicher oder politisch minderer Bedeutung handelt, im Einzelnen prüfen müssen.504 Ungefähr zur gleichen Zeit, als der hessische Staatsgerichtshof sein Urteil fällte, legte die nordrhein-westfälische Kommission „Zukunft der Bildung – Schule der Zukunft“ einen Bericht vor, durch den der schulpolitische Kurs der rot-grünen Landesregierung zusätzlich gestärkt wurde. Die Kommission war im Sommer 1992 vom damaligen Ministerpräsidenten des Landes Nordrhein-Westfalen, Johannes Rau, mit dem Auftrag einberufen worden, die Landespolitik als unabhängiges Gremium zu beraten. Zu ihren Mitgliedern zählten neben Schulexperten wie Wolfgang Klafki, Theo Liket und Hans-Günter Rolff auch Vertreter der Wirtschaft wie Hilmar Kopper von der Deutschen Bank und Reinhard Mohn von der Bertelsmann Stiftung. Geleitet wurde die Kommission von Rainer Brockmeyer. Die Ergebnisse der knapp drei Jahre andauernden Tätigkeit der Kommission wurden in einer Denkschrift niedergelegt, die die Grundlage für einen offenen gesellschaftlichen Dialog über die Zukunft von Bildung und Schule bilden und letztlich in politischen Entscheidungen münden sollte. Die Kommission plädierte in ihrer Denkschrift dafür, das System der Steuerung und Verantwortung im Schulwesen grundlegend zu reformieren. Bei ihren Ausführungen ging sie dabei von folgender Grundüberzeugung aus: „Den Kommissionsempfehlungen liegt deshalb ein Verständnis von Schule zugrunde, das Schulbildung nicht nur als Weg zu vordefinierten Zielen versteht, sondern Schule als Lern- und Lebensraum auffaßt, in dem Bildung auch in eigenverantwortlicher Mitgestaltung erfolgt. […] Hierzu brauchen die Schulen einen nicht nur tatsächlich erweiterten, sondern auch rechtlich gesicherten Freiraum zur Eigengestaltung.“505 503 504 505

Vgl. Avenarius 1997, S. 182. Vgl. a.a.O., S. 183. Bildungskommission NRW: Zukunft der Bildung – Schule der Zukunft. Denkschrift der Kommission „Zukunft der Bildung – Schule der Zukunft“ beim Ministerpräsidenten des Landes Nordrhein-Westfalen. Neuwied, Kriftel/Taunus, Berlin 1995: Luchterhand, S. 61.

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

107

Um die Einzelschule in diesem Sinne zu stärken, sah die Kommission eine Vielzahl von Maßnahmen vor. Zu diesen gehörten die Übertragung von Entscheidungskompetenzen in den Bereichen Organisation, Personal und Finanzen, die Erhöhung der Mitwirkungsmöglichkeiten von Lehrern, Eltern und Schülern, die Erweiterung der Kompetenzen der Schulleitung, die Ermöglichung unterschiedlicher Entwicklungsprozesse vor Ort, die Begrenzung der staatlichen Regulierung auf Rahmenvorgaben, die grundsätzliche Neugestaltung der staatlichen Aufsicht über das Schulwesen, Schulprofilbildung, die Einführung von Schulprogrammen, Selbstevaluation und externe Evaluation.506 Grundlegende Voraussetzung für den Erfolg dieses Reformprozesses – so wurde ausdrücklich hervorgehoben – sei, dass während seiner Durchführung keine Verschlechterungen in der Finanzierung des Bildungswesens stattfinden.507 Kultusminister Holzapfel sah die hessischen Überlegungen durch die Ergebnisse der Kommission bestätigt und bewertete die Initiative Nordrhein-Westfalens als „wichtigen Meilenstein der aktuellen bildungspolitischen Debatten“508. Trotz der zum Teil massiven Kritik an den eingeleiteten Reformen entspannte sich die Situation in der Folgezeit. Die vom HKM herausgegebenen Broschüren „Öffnung der Schule: Lernen im Umfeld“509 und „Profilbildung und Öffnung der Schule“510 sowie 15 praxisorientierte Publikationen des HIBS dokumentierten die pädagogische Phantasie und Farbigkeit einer Fülle von Projekten, die von Schulen aller Schularten auf den Weg gebracht wurden. Als „Innovationsschub, der so nicht zu erwarten gewesen ist“511, bezeichnete Kultusminister Holzapfel die Entwicklungen an den hessischen Schulen, die seiner Ansicht nach gezeigt hätten, dass die Öffnung der Schule kein „wirkungsloses Postulat von oben“512 gewesen sei. Ein ausdrückliches Lob sprach er in diesem Zusammenhang dem Kultusministerium, den Schulabteilungen der Regierungspräsidien, den Staatlichen Schulämtern sowie dem HIBS und HILF aus, die durch ihre Unterstützungsangebote ganz wesentlich zur Öffnung der Schulen beigetragen hätten.513

506 507 508

509

510

511

512 513

Vgl. a.a.O., S. XXI ff. Vgl. a.a.O., S. 341. HKM: „Schule aus ihren alten Strukturen befreien“. Kultusminister Holzapfel begrüßt Ergebnisse der Kommission „Zukunft der Bildung - Schule der Zukunft“. Presseinformation Nr. 54 vom 11. Oktober 1995, S. 2. Vgl. HKM: Hessen macht Schule. Öffnung der Schule: Lernen im Umfeld. Wiesbaden 1994. Vgl. HKM (Hrsg.): Profilbildung und Öffnung der Schule. Wiesbaden 1994 (Im Gespräch mit dem Hessischen Kultusminister 8). HKM: Öffnung der Schule: Erneuerung nach innen und außen. Kultusminister Hartmut Holzapfel: „Weiterentwicklung der Eigenverantwortung von Schulen angestrebt“. Presseinformation Nr. 95 vom 4. November 1994, S. 1. Ebd. Vgl. a.a.O., S. 3.

108

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

Für die anstehende Legislaturperiode kündigte Holzapfel Kontinuität in der Weiterentwicklung der schulischen Eigenverantwortung und Selbstverwaltung an. Als Faktoren hierfür nannte er Etathoheit, Budgetverantwortung und Übertragbarkeit der Mittel sowie die Erweiterung der Entscheidungsspielräume der Schulkonferenz.514 Auch sollte die Verwaltungsreform weiter vorangetrieben werden mit dem Ziel, die hessische Schulverwaltung zu einem „Dienstleistungsunternehmen“515 weiterzuentwickeln.

3.7 Zwischenfazit und Bewertung unter Einbeziehung der Educational Governance-Perspektive Die erste Phase der beschriebenen Reformpolitik war dadurch gekennzeichnet, dass eine Neuordnung der schulischen Governance eingeleitet wurde. Die vielfach als Prozess der „Autonomisierung“, „Demokratisierung“ oder „Entwicklung der selbständigen Schule“ bezeichnete Entwicklung ist aus governancetheoretischer Perspektive schlicht als Gewährung von zusätzlichen Verfügungsrechten auf der Meso- bzw. Mikroebene zu bewerten. Der erweiterte Verfügungsbereich der Mesoebene wurde durch den Katalog von Entscheidungsrechten, die der Schulkonferenz zugesprochen wurden, ziemlich genau definiert. Der Verfügungsbereich der Mikro- bzw. Mesoebene wurde zudem vor Beeinflussungspotentialen übergeordneter Ebenen rechtlich geschützt, indem der Fachaufsicht enge Grenzen gesetzt wurden und festgelegt wurde, dass die Schulen weitestgehend selbständig in Planung und Durchführung des Unterrichts, in der Erziehung und in der Verwaltung ihrer eigenen Angelegenheiten sind. Zunehmend wurde die Einzelschule als eigenständiger Akteur mit eigenen Rechten und nicht mehr nur als letztes Glied einer Verwaltungshierarchie angesehen. Mit der Erweiterung ihrer Verfügungsrechte sollte die Einzelschule in die Lage versetzt werden, schnellere und rationalere Entwicklungsentscheidungen vor dem Hintergrund lokaler Ansprüche und Ressourcen zu treffen. Die auf der Meso- bzw. Mikroebene bestehenden lokalen Konstellationsgefüge wurden somit schulgesetzlich zunehmend berücksichtigt. Durch die Verschiebung von Verantwortungsbereichen und die Neuordnung von Verfügungsrechten wurden die Handlungskoordination und die Konstellation der Akteure im Mehrebenensystem transformiert. Besonders betroffen von dieser Entwicklung war die Schulverwaltung. Die Mehrheit der Verfügungsrechte, die der Schulkonferenz gesetzlich übertragen wurden, war dem Verfügungsbereich der 514 515

Vgl. a.a.O., S. 6. HKM: Hessens Verwaltung 2000. Hessische Schulverwaltung: Erste Runde der Verwaltungsreform abgeschlossen. Weitreichende Aufgabenverlagerungen von oben nach unten. Presseinformation Nr. 13 vom 13. Februar 1995, S. 1.

Die erste Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1992

109

Staatlichen Schulämter und der Schulabteilungen der Regierungspräsidien entzogen worden. Zudem musste die Schulverwaltung eine Reduzierung ihrer Verfügungsrechte durch die Begrenzung der Fachaufsicht hinnehmen. Andererseits wurden der unteren Schulaufsicht zusätzliche Verfügungsrechte im Bereich der Beratung und Unterstützung der Einzelschule zugesprochen. Die Handlungskoordination zwischen den Akteuren Schulverwaltung und Einzelschule sollte somit weniger durch Beeinflussung, als vielmehr im Modus der Verhandlung erfolgen. Kritisch zu bemerken ist jedoch, dass auch mit dieser Veränderung im Modus der Handlungskoordination das Problem, dass sich die Kommunikationsformen Beratung und Kontrolle gegenseitig weitestgehend ausschließen, nicht gelöst wurde. Auch wenn innerhalb des Reformprozesses vielfach von einem Rückzug des Staates gesprochen wurde, blieben die Verfügungsbereiche der Makroebene stabil. So besaß der Akteur „Bildungspolitik“ weiterhin verschiedene Instrumente, um die Lehrkräfte zu beobachten und durch die untere Schulaufsicht zu sanktionieren und somit zu beeinflussen. Die Akteurskonstellation zwischen Makroebene und den ihr nachgeordneten Ebenen war somit weiterhin asymmetrisch ausgebildet. Dennoch deutete sich ein Wandel der Handlungskoordination an. Nicht mehr der Modus der Beeinflussung durch Hierarchie sollte dominieren, vielmehr sollte eine Hinwendung zur Beobachtung und Verhandlung erfolgen. Die Gründe für die skizzierte Reform lassen sich ganz unterschiedlich interpretieren. Zum einen kann sie als Prozess der Demokratisierung gewertet werden, in dessen Rahmen Verfügungsrechte auf der Grundlage von Verhandlungen neu verteilt und vorrangig nach unten verlagert wurden. Zum anderen ist es möglich, die Reform als Rückzug des Staates vor dem Hintergrund des drohenden Steuerungsverlustes infolge von Jahrzehnten der Übersteuerung und angesichts der finanziellen Ohnmacht durch die angespannte Haushaltslage zu interpretieren. Somit erscheint die Abkehr von der Alleinverantwortlichkeit des Staates als erzwungene Delegation von Verantwortung nach unten. Ebenso ist die Annahme plausibel, dass die Diskussion um die Gewährung schulischer Selbständigkeit zwar aus pädagogischen Gründen begonnen wurde, jedoch die Ressourcenverknappung die Entwicklung erheblich beschleunigt hat.

4. Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997 4.1 Wiederwahl der rot-grünen Landesregierung Im Hinblick auf die in Hessen anstehende Landtagswahl im Jahr 1995 waren die Zeichen für einen politischen Wechsel für die CDU durchaus ermutigend, denn kurz zuvor hatte sie bei der im Oktober 1994 stattgefundenen Bundestagswahl erfolgreich abgeschnitten. Zu einem politischen Wechsel kam es in Hessen dennoch nicht. Zwar wurde die CDU bei der Landtagswahl am 19. Februar 1995516 stärkste Partei, die regierende Koalition aus SPD und Bündnis 90/Die Grünen wurde aber dennoch bestätigt. Die bildungspolitische Diskussion zu dieser Zeit wurde im Wesentlichen bestimmt durch die Vorbereitung und parlamentarische Beratung einer umfassenden Novellierung des 1992 verabschiedeten Hessischen Schulgesetzes, das als „Entwicklungsgesetz“517 konzipiert worden war. Die schulpolitischen Aussagen in den Wahlprogrammen der beiden Regierungsparteien waren somit durch eine weitgehende Kontinuität im Verhältnis zum letzten Landtagswahlkampf geprägt. Im Wahlprogramm der SPD waren die Aussagen zur künftigen Entwicklung des Schulwesens wie 1991 recht knapp und allgemein gehalten. Die weitere Öffnung der Schule wurde angekündigt, ebenso wie die Stärkung der Rechte der Schüler und die Bereitstellung von Mitteln, über die die Schulen in eigener Verantwortung verfügen sollten.518 Die Frage nach der weiteren Entwicklung der Schulverwaltung wurde hingegen völlig ausgeklammert. Das Landtagswahlprogramm von Bündnis 90/Die Grünen war auch diesmal offensiver als das der SPD: „Wie wollen mehr Autonomie für die Schule. Die Schulaufsicht soll auf die Rechtsaufsicht begrenzt werden. Die Schulen sollen mehr Freiheit und Verantwortung bekommen, ihre Aufgaben und Probleme in eigener Regie zu lösen. […] Schulen sollen sich ein Programm geben, das über ihre pädagogischen Vorhaben und ihre Mittelverwendung Auskunft gibt.“519

516 517

518

519

In einem Wahlkreis fand die Landtagswahl erst am 5. März 1995 statt. Köller, Franz: Qualitätssorge als Aufgabe der Schulaufsicht. Aus schulrechtlicher Sicht unter besonderer Berücksichtigung der externen Evaluation. In: Schulverwaltung. Hessen, 5 (2001) 4, S. 79-81 [hier S. 79]. Vgl. SPD-Landesverband Hessen: Verantwortung für Hessen. Hessen – Land der wirtschaftlichen Stärke, ökologischen Erneuerung und der sozialen Gerechtigkeit. Sozialdemokratisches Regierungsprogramm 1995-1999. Marburg 1995: Schüren, S. 63 ff. BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Hessen: Landtagswahlprogramm. Hessen `95. Wer schlau ist, wählt grün. Wiesbaden 1995, S. 35.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 S. Wieth, Educational Governance in historischer Perspektive, Organisation und Pädagogik 28, https://doi.org/10.1007/978-3-658-28660-6_4

112

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

Während die SPD mit der Novellierung insgesamt keine grundlegenden Veränderungen oder Korrekturen, sondern lediglich eine Anpassung und Fortschreibung anstrebte, drängten die GRÜNEN auf zahlreiche Änderungen, die vor allem auf eine stärkere Entstaatlichung und rechtliche Deregulierung des Schulwesens abzielten. Die Verhandlungen über diese strittigen Punkte zogen sich über mehrere Monate hin. Am 27. März 1995 wurde die Koalitionsvereinbarung schließlich unterzeichnet. In dieser wurde festgelegt, dass die Eigenverantwortlichkeit der Schule mit einer Novellierung des Schulgesetzes gestärkt werden würde.520 Diese Stärkung sollte insbesondere auf zwei Ebenen erfolgen: Erstens mit dem Ausbau eines eigenen Schulprogramms und -profils. Jede Schule sollte verpflichtet werden, ein Schulprogramm zu formulieren, die Schritte zu seiner Umsetzung festzulegen und dieses zu evaluieren. Zweitens sollten die Schulen die Möglichkeit erhalten, über ein eigenes Schulbudget zu verfügen. Zu diesem Zweck sollten Mittel des Landes und der Schulträger zusammengeführt werden. Im Rahmen der Budgetierung sollte es den Schulen außerdem möglich sein, Mittel statt Stellen in Anspruch zu nehmen, Mittel eigenverantwortlich einzuwerben und zu verwenden und diese ins nächste Haushaltsjahr zu übertragen. Über die Verwendung des Budgets sollte die Schulkonferenz entscheiden.521 Die veränderte Stellung der Einzelschule sollte durch weitere Maßnahmen flankiert werden. Die Dienstvorgesetztenfunktion sollte auf den Schulleiter übertragen und die Rechte der Schulkonferenz sollten erweitert werden. Auch bei den Unterstützungssystemen waren weitreichende Strukturveränderungen angedacht. HIBS, HILF und LABI sollten zu „Pädagogischen Häusern“ zusammengeschlossen werden.522 Vor dem Hintergrund der fortschreitenden Bemühungen zur Verwaltungsvereinfachung und den erheblichen Sparzwängen im Landeshaushalt wurde in der Koalitionsvereinbarung für die Schulaufsicht eine zweistufige Organisationsstruktur angekündigt.523 Am 3. Dezember 1996 wurde von der Landesregierung ein entsprechender Gesetzentwurf für ein „Gesetz zur Änderung des Hessischen Schulgesetzes und anderer Gesetze und zur Neugliederung der Staatlichen Schulämter“ eingebracht. In diesem wurde festgelegt, dass die Zweistufigkeit der Schulaufsicht durch den Wegfall der Abteilungen Kultus bei den Regierungspräsidien erreicht werden soll und dass die Zahl der Staatlichen Schulämter auf 15 reduziert werde.524

520

521 522 523 524

Vgl. SPD Hessen/BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Hessen: Koalitionsvereinbarung für die 14. Wahlperiode des Hessischen Landtags zwischen BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN & SPD 1995-1999. URL: http://starweb.hessen.de/cache/hessen/koalitionsvereinbarung_14.wp_spdgruene.pdf [Zugriff: 12.02.2016], S. 17. Vgl. ebd. Vgl. a.a.O., S. 18. Vgl. a.a.O., S. 19. Vgl. Drucks. 14/2476, S. 2.

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

113

4.2 Die Schulgesetznovelle in der parlamentarischen Beratung Mit dem im Jahr 1992 verabschiedeten Hessischen Schulgesetz war eine Entwicklung eingeleitet worden, die es den Schulen ermöglichen sollte, ein höheres Maß an Eigenverantwortung in pädagogischer, administrativer und finanzieller Sicht zu erlangen. Mit der Novellierung des Schulgesetzes sollte diese Entwicklung fortgeführt werden. Kennzeichnend für die Bedeutung der Novelle war, dass das 190 Paragraphen umfassende Gesetz in immerhin 108 Punkten – so viele Änderungsvorschläge wurden vorgelegt – modifiziert werden sollte. Im Mittelpunkt stand dabei die Einführung des Schulprogramms, welches als der „eigentliche inhaltliche Kern der Novelle“525 – so hatte es der Abgeordnete Dörr (SPD) bei der Zweiten Lesung des Gesetzentwurfs ausgedrückt – angesehen wurde. Darüber hinaus sollten die Schulen mit der Novellierung größere Kompetenzen bei der Verwendung von Mitteln (Eigenbudgetierung) erhalten und es sollte die Stellung der Schulkonferenz und der Schulleitung gestärkt werden. Der Gesetzentwurf sah zudem vor, dass die in der Koalitionsvereinbarung angekündigte Zweistufigkeit der Schulaufsicht durch den Wegfall der mittleren Aufsichtsebene erreicht werden sollte. Die Aufgaben der Schulabteilungen der Regierungspräsidien sollten in der unteren Schulaufsichtsebene, einer auf 15 verringerten Zahl Staatlicher Schulämter, und soweit unabdingbar im Kultusministerium, konzentriert werden. 526 Die Erste Lesung des Gesetzentwurfs fand am 10. Dezember 1996 statt. Kultusminister Holzapfel betonte in seiner Begründung des Gesetzentwurfs, dass mit der Gesetzesnovelle ein weiterer Schritt nach vorn getan würde, weg von dem, was in der Vergangenheit als „verwaltete Schule“ bezeichnet worden sei.527 Da im Vorfeld der Gesetzesberatung immer wieder Kritik an der vorgesehenen Eigenbudgetierung der Schulen geäußert worden war, versuchte Dörr (SPD), Bedenken diesbezüglich zu zerstreuen. Er betonte, dass Budgetierung kein „Einsparmittel“ sei, sondern „einfach wichtiger Bestandteil der sich mehr selbstverwaltenden Schule.“528 Dennoch räumte Holzapfel ein, dass der eingeschlagene Kurs auch im Zusammenhang mit der Verknappung der zur Verfügung stehenden Ressourcen stand: „Wir vertrauen auf das, was Ökonomie immer auch heißt, nämlich daß über die Verwendung der immer knappen Mittel besser dort entschieden werden kann, wo die Prioritäten definiert werden können, wo man Abwägungsprozesse selbst vornehmen kann, jedenfalls eher als in den Bürokratien.“529 Aus diesem Grund sollten die Schulen mit der Gesetzesnovelle in die Lage versetzt werden, über Formen der Budgetierung eigene Prioritätenbildungen vorzunehmen. Seine Ausführungen zur Reform der Schulverwaltung waren hingegen weniger umfangreich. 525 526 527 528 529

PlPr. 14/68, S. 3978. Vgl. Drucks. 14/2476, S. 2. Vgl. PlPr. 14/53, S. 3097. A.a.O., S. 3110. A.a.O., S. 3097.

114

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

Holzapfel erklärte lediglich, dass die Gesetzesnovelle in die Reform der Landesverwaltung eingebunden sei, wie sie im Konzept „Verwaltung 2000“ von der Landesregierung vorgelegt worden war und dass mit dieser Novelle die konkrete Anwendung dieser Reform auf der Schulebene erfolge. In diesem Sinne erfolge eine Reduzierung der bisher dreistufigen Schulverwaltung auf zwei Ebenen.530 Nachdem der Kultusminister seinen Redebeitrag beendet hatte, legte Kartmann die bildungspolitische Position der CDU zur Gesetzesnovelle dar. Er betonte, dass die CDU weiterhin in kritischer Distanz zur Autonomiedebatte stehe, wie sie die SPD und Bündnis 90/Die Grünen führten, und mahnte an, dass durch die Profilierung der Schullandschaft ein „Flickenteppich an nicht vergleichbaren Qualifikationen“ erzeugt würde, „der ein notwendiges Maß an Vergleichbarkeit und Verbindlichkeit zerstört, die für das Schulwesen eines Landes wichtig sind.“531 Das Gesetz – so betonte Kartmann außerdem – sei „nicht auf Beruhigung angelegt, auch nicht auf Konsens“532, vielmehr vergrößere es die bereits aufgerissenen Gräben im hessischen Schulwesen erheblich. Im Mittelpunkt seiner Kritik stand jedoch vor allem die gesetzliche Verankerung des HeLP, das seiner Ansicht nach „Stellen auffressen“533, aber keinen Ertrag brächte. Außerdem würde mit dem HeLP „der Schritt von einer administrativ-pädagogischen Schulaufsicht hin zu einem pädagogisch ummantelten Kontrollsystem getarnt, in dessen System das Schulprogramm eine wesentliche Rolle“534 spiele. Im Gesetzentwurf war vorgesehen, dass die Schulaufsicht die einzelnen Schulen verpflichten kann, die Beratung des HeLP in Anspruch zu nehmen. Damit erhalte das HeLP nach Ansicht von Kartmann über die Staatlichen Schulämter ein direktes Eingriffsrecht in die Gestaltung von Schule und Unterricht. Mit dem Schulprogramm, das durch das HeLP in Verbindung mit den Staatlichen Schulämtern kontrolliert werden sollte, erhalte das HeLP auch in dieser Hinsicht weitreichende Eingriffsrechte auf die schulische Praxis, da nur das von den Staatlichen Schulämtern genehmigt würde, was im HeLP positiv bewertet wird.535 Aus den genannten Gründen forderte Kartmann den „Verzicht auf das Mammutgebilde HELP [sic].“536 Marx von Bündnis 90/Die Grünen widersprach der Darstellung Kartmanns entschieden und wies darauf hin, dass die Schul- und die Gesamtkonferenz die Kompetenz erhielten, über das Schulprogramm zu entscheiden und nicht das HeLP.537 Außerdem ging Marx auf die vorgesehene Reform der Schulaufsicht ein. Sie 530 531 532 533 534 535 536 537

Vgl. ebd. A.a.O., S. 3101. A.a.O., S. 3099. PlPr. 14/32, S. 1776. PlPr. 14/53, S. 3100. Vgl. a.a.O., S. 3101. PlPr. 14/32, S. 1776. PlPr. 14/53, S. 3104.

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

115

stellte klar, dass Bündnis 90/Die Grünen für ein weitgehenderes Modell der Reform der Bildungsverwaltung eingetreten war, demzufolge die Schulverwaltung auf eine verwaltungstechnische Dienstleistungsagentur für die Schulen reduziert werden sollte. Fünf bis sechs Schulämter der Größe des Schulamtes in Frankfurt hätten für diese Aufgabe ausgereicht. Kontrolle und Beratung hätten institutionell getrennt werden sollen, indem eine zusätzliche, für die externe Evaluation zuständige Instanz – ähnlich wie es im Gutachten „Zukunft der Bildung – Schule der Zukunft“ vorgeschlagen worden war – aufgebaut werden sollte.538 Zwar bedauerten die Grünen, dass sie das Modell einer eindeutigen Trennung von Beratung und Kontrolle nicht umsetzen konnten, gleichwohl begrüßten sie den Schritt von der dreistufigen zur zweistufigen Schulverwaltung und die Reduzierung der Zahl der Staatlichen Schulämter auf immerhin 16.539 Die öffentliche Anhörung des Gesetzentwurfs fand am 20. Februar 1997 statt. Im Mittelpunkt der Stellungnahmen zur Reform der Schulverwaltung stand nicht die von der Landesregierung angestrebte Reduzierung von drei auf zwei Verwaltungsebenen, über die im Prinzip, wenn auch nicht hinsichtlich der konkreten Umsetzung, Konsens bestand. Vielmehr ging es primär um Fragen der Abstimmung und Abgrenzung zwischen staatlicher Schulaufsicht und HeLP sowie den Einfluss des HeLP generell. Die GEW beschränkte sich beispielsweise darauf, bezogen auf die pädagogischen Institute, die klare Trennung der zentralen und landesweiten Aufgaben des HeLP von den regionalen Aufgaben einzufordern. 540 Insbesondere die konservativen Verbände waren es, die Vorbehalte und Kritik äußerten. Der Hessische Philologenverband kritisierte, dass das Gesetz nicht hinreichend die Aufgabenabgrenzung zwischen Schulaufsicht und pädagogischen Instituten kläre. Angemerkt wurde in diesem Zusammenhang auch, dass zwar für die pädagogischen Institute bereits eine Aufgabenbeschreibung vorläge, nicht jedoch für die Schulaufsicht.541 Auch der Verband der Lehrer an Grund-, Haupt-, Real-, Sonder- und Gesamtschulen bewertete es als problematisch, dass das HeLP der Schulaufsicht mehr oder minder gleichberechtigt hinzugestellt würde, und in diesem Zusammenhang das Gesetz nicht hinreichend kläre, was passiere, wenn sich beide Gremien im Konfliktfall nicht einigen können.542 Darüber hinaus wurde die Vermutung geäußert, das HeLP könne auf der Basis von § 127 b Abs. 3, demzufolge die einzelne Schule bei der Erstellung des Schulprogramms die Beratung des HeLP in Anspruch nehmen sollte, als Zensor auftreten. Der Hessische Philologenverband sah in dieser Bestimmung einen Kernsatz, der eine fürsorgliche Beratung geradezu zum Regelfall werden lasse.543 Der Hessische Elternverein erkannte in diesem 538 539 540 541 542 543

Vgl. ebd. Vgl. a.a.O., S. 3105. Vgl. KPA/14/15 vom 20. Februar 1997, Teil 1.A, S. 67. Vgl. a.a.O., S. 46. Vgl. a.a.O., S. 62. Vgl. a.a.O., S. 87.

116

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

Paragraphen sogar die Anzeichen für eine Gleichschaltung des hessischen Schulwesens: „Wir vom Hessischen Elternverein betrachten allerdings dieses Schulprogramm als Täuschungsmanöver. Man muß sehen, das Schulprogramm bedarf der Genehmigung durch das Staatliche Schulamt. Die Schulen sollen und müssen das HeLP bei der Erstellung des Schulprogramms hinzuziehen. Die Nachbarschulen sind ins Benehmen zu ziehen bezüglich des Schulprogramms. Es wird hier nicht Vielfalt entwickelt, sondern es entsteht eine Gleichschaltung des hessischen Schulwesens“544. Die Zweite Lesung des Gesetzentwurfs fand am 14. Mai 1997 statt. Bei dieser wurde deutlich, dass nicht der Zuwachs an Eigenverantwortung und Selbständigkeit an sich im Zentrum der Kritik stand, sondern die von der Landesregierung geschaffenen Rahmenstrukturen, die aus übereinstimmender Sicht von CDU und FDP Leistungs- und Qualitätsdefizite zur Folge haben mussten. Gefordert wurden daher die strenge Überprüfung der Vergleichbarkeit, externe Evaluation, eine effiziente staatliche Fachaufsicht sowie einen starken Schulleiter als Dienstvorgesetzten. Kappel von der FDP betonte, dass die Idee, die Schulen ein eigenes Schulprofil formulieren zu lassen, richtig sei, aber spätestens am Ende der Schulzeit festgelegt werden müsse, was an Leistung erwartet werden könne: „Wenn Sie aber A sagen, dann müssen Sie auch B sagen und spätestens am Ende der jeweiligen Schulzeit eine verbindliche Überprüfung der Leistungsfähigkeit ansetzen. Dann hat das Ganze tatsächlich erst einen Sinn. […] Weil Sie das Letze aber nicht machen, kann man auch das Erste in Ruhe vergessen.“545 Darüber hinaus betonte Kappel, dass der Übertragung von Budget- und Personalverantwortung enge Grenzen gesetzt seien, da Lehrer keine Volks- oder Betriebswirte seien.546 Kultusminister Holzapfel verwies bei seiner erneuten Verteidigung des Entwurfs darauf, dass ein Novellierungsgrund darin bestehe, dass „die Entwicklung in einer solchen Beschleunigung vorangegangen“ sei, wodurch es erforderlich werde, „die nächsten Schritte der Weitergabe von Eigenverantwortung bereits jetzt zu tun“547. Jedoch sei auch diese Novellierung nur ein Zwischenschritt auf dem Weg zur selbständigen Schule. Nächste Schritte – so kündigte er an – seien die Übertragung von Verantwortung über die Einstellung von Personal auf die Ebene der Schule sowie Veränderungen im Bereich der Budgetierung.548 Holzapfels Parteikollege Weber erklärte, dass aus der Schulaufsicht zwar eine Ebene herausgenommen würde, die Schulverwaltung damit aber nicht an Leistungsfähigkeit verliere.

544 545 546 547 548

KPA/14/15 vom 20. Februar 1997, Teil 1.B, S. 122 f. PlPr. 14/68, S. 3987. Vgl. ebd. A.a.O., S. 3993. Vgl. ebd.

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

117

Insgesamt seien damit 225 Stellen einzusparen, ohne dass eine einzige Stunde Unterricht ausfiele.549 Auch wenn sich an der Autonomiepolitik nichts geändert hatte, wurden die Debatten jedoch mit geringerer Schärfe geführt als in den Beratungen um das Hessische Schulgesetz im Jahr 1992. Ursächlich dafür war wohl vor allem, dass das Urteil des Hessischen Staatsgerichtshofs der Reformpolitik Rückenwind verschafft hatte und dass die Reformen selbst längst den Schulalltag erreicht hatten. Für die Regierung überraschend legte die CDU-Fraktion ein 17-Punkte-Programm vor, das ein Einlenken signalisierte. Es enthielt eine klare Option für mehr Selbständigkeit und Eigenverantwortung der Schule.550 So war es nicht verwunderlich, dass in der eintägigen Anhörung und in den Plenardebatten von der Opposition und den ihr nahestehenden Verbänden gegen das Schulprogramm und Schulprofil keine Einwände prinzipieller Art zu vernehmen waren. Gleiches galt für die Eigenbudgetierung und die Schulleitung, deren Stellung man allerdings gerne weiter gestärkt hätte. Auch bei der Schulkonferenz kritisierte man zwar die Erweiterung des Kompetenzkatalogs als einen weiteren Schritt zur Entprofessionalisierung der Schule, doch hatte man sich mit der Institution insgesamt abgefunden. Da auf eine Dritte Lesung verzichtet wurde, verabschiedete der Hessische Landtag am Ende der Zweiten Lesung die umfassende Novellierung des Hessischen Schulgesetzes, die in Teilen direkt am 15. Mai 1997, insgesamt am 1. August, in Kraft trat.551

4.3 Neues Steuerungsmodell und Verwaltungsmodernisierung Als Reaktion auf die Finanzkrise der öffentlichen Haushalte und zur Steigerung der Ergebnis- und Prozessqualität in der öffentlichen Verwaltung wurde vor allem in den angelsächsischen Ländern seit den frühen 1980er Jahren eine radikale Privatisierungspolitik verfolgt. Diese Form der Zurückdrängung der öffentlichen Aufgabenwahrnehmung stieß insbesondere in Staaten mit ausgeprägter sozialstaatlicher Tradition auf Ablehnung. So wurde mit dem „New Public Management“ (NPM) eine Alternative zum Modell der ausschließlichen Privatisierung geschaffen. Diesem Ansatz entsprechend sollen Vorteile und Methoden der Privatwirtschaft auf die öffentliche Verwaltung übertragen werden.

549 550 551

Vgl. a.a.O., S. 3988. Vgl. Drucks. 14/2844. Vgl. Gesetz zur Änderung des Hessischen Schulgesetzes und anderer Gesetze und zur Neugliederung der Staatlichen Schulämter vom 15. Mai 1997 (GVBl. I S. 143).

118

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

Anfang der 1990er Jahre wurden in der Bundesrepublik Deutschland die Ideen des NPM im Reformkonzept des „Neuen Steuerungsmodells“ aufgenommen. Angesichts einer zu diesem Zeitpunkt äußerst angespannten Finanzlage begann Hessen als erstes Bundesland, seine gesamte Landesverwaltung in einem einheitlichen Konzept („Neue Verwaltungssteuerung“552) nach betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten schrittweise neu zu strukturieren, um so die Wirtschaftlichkeit der Landesverwaltung zu erhöhen und das Leistungsangebot für Bürger und Unternehmen zu verbessern.553 Der archimedische Punkt dieses neuen Steuerungsmodells war der Übergang von einer input- zu einer outputorientierten Steuerung. Bis zum Jahr 2008 sollte die traditionelle Kameralistik in allen Bereichen der Landesverwaltung durch Doppik (der Technik der doppelten Buchführung) mit Kosten- und Leistungsberechnung abgelöst werden. Mit der Doppik sollte der Erfolg der Geschäftstätigkeit in Form des betriebswirtschaftlichen Gewinns in einem bestimmten Zeitraum ermittelt werden. Die Doppik sollte im Ergebnis zu einem betriebswirtschaftlich korrekten und für eine Kostenrechnung optimal vorbereiteten Zahlenwerk führen. Mit der Kosten- und Leistungsrechnung sollten die im Rechnungswesen verbuchten Kosten den Organisationseinheiten und ihren Leistungen verursachungsgerecht zugeordnet werden. Durch eine klare Zuordnung von Kosten sollten Verantwortungslücken aufgedeckt und geschlossen werden. Darüber hinaus sollten die Kosten der Leistungen des Staats vergleichbar mit denen ähnlicher Dienstleistungen der Privatwirtschaft werden. Auf diese Weise sollte überprüft werden, ob vergleichbare Leistungen in der Privatwirtschaft billiger oder teurer seien als im öffentlichen Dienst. Um einen Wechsel zu mehr Eigenverantwortung und zu einem effizienteren Umgang mit Steuergeldern zu erreichen, wurde die umfassende Delegation von Verantwortung, Kompetenzen und Ressourcen auf klar strukturierte Organisationseinheiten als notwendig erachtet. Durch die Dezentralisierung der Fach- und Ressourcenkompetenz sollten die einzelnen Leiter der Organisationseinheiten direkt vor Ort eigenverantwortlich entscheiden können, welche Vorleistungen sie für ihre Arbeit von wem einkaufen und wie sie ihre Mittel verwenden. Dadurch sollten die Motivation und Eigeninitiative in der öffentlichen Verwaltung gefördert und das Kostenbewusstsein verbessert werden. Um dies zu erreichen, sollte ein aussagekräftiges Berichtswesen eingeführt werden, durch das die Führungskräfte nachweisen, ob die Mittelverwendung wirtschaftlich und zielführend erfolgt ist. 554 552

553

554

Die hessische Landesregierung hatte dieses Modell zunächst unter der Bezeichnung „Verwaltungsreform 2000“ auf den Weg gebracht. Nach dem Regierungswechsel im Jahr 1999 wurde der Name „Neue Verwaltungssteuerung“ (NVS) verwendet. Vgl. Hessische Verwaltung im Wandel. Ziele und Funktion der Neuen Verwaltungssteuerung (ABl. 1/01, S. 46). Vgl. a.a.O., S. 47.

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

119

Nach ihrer Einführung sollten durch die NVS jährlich 75 Millionen Euro eingespart werden.555 Im Schulwesen erstreckte sich diese Reform auf alle Organisationsbereiche; beginnend beim HKM über die Einrichtungen der Bildungsverwaltung bis hin zur Schule. Bei der Einführung der NVS im Schulbereich handelte es sich zunächst um ein Landesprojekt ohne Beteiligung der kommunalen Schulträger. Schon bald wurde jedoch der Weg frei gemacht für eine enge regionale Kooperation zwischen Land und Schulträger. Erste Sondierungen wurden diesbezüglich bereits im Jahr 1998 durchgeführt. Um das weitere Vorgehen zu organisieren, wurde die Arbeitsgruppe „Budgetierung von Schulen“ eingerichtet, deren konstituierende Sitzung im Februar 2000 stattfand. In den folgenden Monaten verständigte sich die Arbeitsgruppe auf die Durchführung eines Pilotprojekts, dessen Besonderheit darin bestand, dass es zur Zusammenarbeit zwischen Schulträger und Land kommen sollte, mit dem Ziel, dass die Trennung zwischen innerer und äußerer Schulverwaltung aufgehoben wird. In den Beratungen der Arbeitsgruppe kristallisierte sich sehr schnell heraus, dass sich das Pilotprojekt nicht nur auf die Erprobung der Budgetierung der Schulen beschränken dürfe, sondern dass die beiden übergreifenden Ziele des Projekts die Steigerung der Qualität schulischer Leistungen und die Stärkung der schulischen Eigenverantwortung sein sollen.556 Auf Vorschlag der kommunalen Spitzenverbände wurde ein Pilotprojekt im Landkreis Groß-Gerau und der Stadt Rüsselsheim durchgeführt. Zum 1. Januar 2002 startete das Projekt „Schule gemeinsam verbessern“557 mit rund 20 Schulen in der Bildungsregion Groß-Gerau. Später traten auch der Main-Taunus-Kreis und die Stadt Kelsterbach dem Pilotprojekt bei. Ziel war es, für jede Schule zukünftig nachvollziehen zu können, welche Kosten wo und für welche Aufgabe entstanden sind. Gleichzeitig sollten die Schulen in sehr viel stärkerem Maße selbstverantwortlich agieren können und mehr Entscheidungskompetenzen für ihr Budget und ihre Aufgabenerfüllung erhalten. Auch die Schulverwaltung war wie die gesamte Landesverwaltung von der Reform betroffen. In den Staatlichen Schulämtern wurde im Jahr 2002 die Standartsoftware SAP/R3 eingeführt. Damit erfolgte die Umstellung des Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesens auf die kaufmännische Buchführung. Festgelegt wurde, dass die ergebnisverantwortlichen Verwaltungseinheiten unter Beachtung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns in Ausgestaltung ihrer Arbeits555 556

557

Vgl. Röhrig 2003, S. 125. Vgl. Blum, Volker/Männle, Andrea: Qualitätsentwicklung durch Eigenverantwortung – ein erster Erfahrungsbericht. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz und Saarland, 9 (2005a) 11, S. 313-314 [hier S. 313]. Arbeitstitel des Projektes war zunächst „Gemeinsame Verantwortung für Bildung und Erziehung in der Bildungsregion Groß-Gerau“. Später erfolgte die Umbenennung in „Schule gemeinsam verbessern“.

120

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

prozesse frei sein sollten, so lange die vorab definierten und vereinbarten Ziele erreicht wurden. Erst wenn eine nicht kompensierbare Zielabweichung drohte, war ein Eingreifen der übergeordneten Organisationseinheit vorgesehen. So vereinbarte beispielsweise die Leitung des Staatlichen Schulamtes mit der Organisationseinheit „Schulpsychologie“ das Leistungsziel „Sprachstandstests in der Klasse 1 der Grundschule“. Um ihre Aufgaben erfüllen zu können, wurden mit der ergebnisverantwortlichen Organisationseinheit „Schulpsychologie“ auch Finanzziele vereinbart. Auf der Grundlage dieser Finanzziele erfolgte die Zuweisung eines Budgets, das die Schulpsychologie zur Erbringung der im Kontraktmanagement vereinbarten Leistungen und Produkte in eigener Verantwortung umsetzen konnte. Von diesem Budget wurden die laufenden Kosten abgezogen, sodass am Jahresende ein Budgetdefizit oder Budgetüberschuss übrig blieb. Dabei gehörte zu den Aufgaben des Controllers, die Einhaltung der Leistungs- und Finanzziele durch die Schulpsychologie zu überwachen, mögliche Zielabweichungen zu analysieren und der Leitung des Schulamts Entscheidungsalternativen (z. B. Aufstockung des Budgets, strengere Kostenkontrolle, Reduzierung der Leistungsziele) zu unterbreiten.558 In einem Schreiben an Staatsminister Jürgen Banzer vom 1. August 2008 äußerte sich der Vorstand der Leiterinnen und Leiter der Staatlichen Schulämter in Hessen wie folgt: „Die Staatlichen Schulämter stehen nachdrücklich hinter den Zielen der Neuen Verwaltungssteuerung und der damit verbundenen Stärkung der Eigenverantwortung der Schulen und der Verbesserung der Qualität schulischer Leistungen.“559 Auch der Vorstand der Vereinigung der Schulaufsichtsbeamten des Landes Hessen wies darauf hin, dass man die ursprüngliche Zielorientierung der NVS unterstütze. Jedoch habe man „insbesondere im Hessischen Kultusministerium die positive Zielorientierung aus den Augen verloren.“560 Konkret äußerte sich die Vereinigung wie folgt: „Anstatt sich bei einer Zielbestimmung des hessischen Bildungswesens am Anspruch der Schülerinnen und Schüler auf bestmögliche Förderung auszurichten, werden mit erheblichem Aufwand fiktive Beträge zwischen den einzelnen Institutionen des Bildungsbereichs hin- und her gerechnet. Es werden Hürden für die Zusammenarbeit errichtet, wo Grenzen abgebaut werden sollten. Komplizierte Verrechnungsschemata innerhalb der Bildungsverwaltung machen aber keinen hessischen Schüler, keine hessische Schülerin klüger. Als 558

559

560

Vgl. Grisar, Manfred: Neue Verwaltungssteuerung versus Pädagogik? In: Staatliches Schulamt für den Lahn-Dill-Kreis und den Landkreis Limburg-Weilburg (Hrsg.): Schulamt und Schulen. Ein Modell für Innovation und Kooperation. Hartmut Schrewe zu Ehren. Wetzlar, Weilburg 2003, S. 41-47 [hier S. 43]. Der Vorstand der Leiterinnen und Leiter der Staatlichen Schulämter in Hessen an Herrn Staatsminister Jürgen Banzer, 1. August 2008. In: HStAD, H 52 Groß-Gerau / MainTaunus-Kreis, 208, o. S. Ruppel, Sylvia: Neue Verwaltungssteuerung im Bildungsbereich – Mehr Eigenverantwortung statt mehr zentrale Kontrolle (2008). URL: http://www.werkstatt-hauptschule.de/projprod/VSH_NVS.pdf [Zugriff: 14.04.2015], o. S.

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

121

‚Orientierung‘ für Qualitätsverbesserungen werden ‚Qualitätsrahmen‘ erarbeitet, die offenbar ohne eine realistische Ressourcenbetrachtung eine unüberschaubare Fülle von Qualitätskriterien formulieren und damit realitätsferne und in der Summe unerfüllbare Ansprüche an Schulleitungen, Lehrkräfte und Schulaufsichtsbeamtinnen und -beamten stellen. Noch gravierender ist die Tatsache, dass der Einführung dieser Qualitätsmanagementsysteme eine handlungsleitende Zieldimension fehlt. Auf Unverständnis stößt insbesondere eine Entwicklung, die die Bürokratisierung eher vorangetrieben hat, als ihr entgegenzuwirken. Die enorme Zunahme von Berichtspflichten, die umfassende Ausrichtung des gesamten Tuns auf ‚vergleichende Evaluation‘ und immer mehr operative Eingriffe des Kultusministeriums in die tägliche Arbeit schmälern die Eigenverantwortung der nachgeordneten Dienststellen, anstatt sie zu stärken und haben zudem zu einer erhöhten Arbeitsbelastung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter geführt.“561 Aus den genannten Gründen legte die Vereinigung der Schulaufsichtsbeamten des Landes Hessen ein „Moratorium für die Neue Verwaltungssteuerung im Bildungsbereich“ vor: „Dem Grundgedanken der Neuen Verwaltungssteuerung, den einzelnen Institutionen im Rahmen klarer Zielbestimmung mehr Eigenverantwortung und damit Freiräume zur Gestaltung ihrer Aufgabenwahrnehmung zu ermöglichen, ist oberste Priorität einzuräumen. Dazu muss der Zielkonzeption der Neuen Verwaltungssteuerung auch im Bildungsbereich Geltung verschafft werden. […] Die NVS-Instrumente (SAP-Controlling, Qualitätsmanagement CAF, Balanced Score Card etc.) können nicht kritiklos übernommen werden, sondern müssen fundamental auf die spezifischen Ziele des Bereiches Bildung und Erziehung ausgerichtet werden. Das gilt in besonderem Maße für die vorgesehene Einbeziehung der Schulen. […] Eine verlässliche inhaltliche und organisatorische Perspektive für die hessische Schulaufsicht muss durch Festschreibung ihrer Kernleistungen im Kontext der Zielorientierung des gesamten Bildungsbereiches gesichert werden. […] Durch eine angemessene personelle und sächliche Ausstattung muss die Schulaufsicht in die Lage versetzt werden, den hohen Anforderungen gerecht zu werden, die sich aus der Gesamtverantwortung des Staates für das Schulwesen in einer sich immer rascher wandelnden Gesellschaft ergibt.“562 Probleme der NVS wurden auch im Hessischen Landtag diskutiert. Deutliche Worte fand diesbezüglich Dorothea Henzler: „Die NVS stellt eine deutliche zusätzliche Erschwernis für die Schulen und die Schulämter dar. Anstatt die Schulverwaltung zu unterstützen, die Vorgänge zu vereinfachen und effizienter zu machen, bewirkt die jetzige Form des Rechnungswesens genau das Gegenteil. Es wird Bürokratie aufgebaut, es wird ein Datenfriedhof angelegt. Das ist eine Belastung der Mitarbeiter ohne eine klare Zielvorgabe. Deshalb ist eine Evaluation der

561 562

Ebd. Ebd.

122

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

NVS zum jetzigen Zeitpunkt dringend erforderlich.“563 Zusätzlich hob sie folgendes hervor: „Grundsätzlich ist es wichtig, dass man die Mitarbeiter in der Kultusverwaltung und in den Schulen davon überzeugt, dass die Erhebung von Daten wichtig und richtig ist, aber man muss ihnen sehr deutlich machen: Die Datenerhebung, das Controlling sind dafür da, die Dinge voranzubringen. Controlling ist keine Kontrolle bis auf den letzten Cent.“564 Mit der NVS war der Versuch unternommen worden, den Staat als Dienstleistungsunternehmen zu verstehen und seine Leistungen bilanzierbar zu machen. Für den schulischen Bereich zeigte sich – wie in den vorangestellten Stellungnahmen betont wird – jedoch schon früh die Schwierigkeit, Produkte und Leistungen so zu definieren, dass nicht nur allgemeine und damit inhaltsleere Zielbeschreibungen vorliegen, sondern Qualitätsbeschreibung und nötige Qualitätsverbesserung die Ebene der pädagogischen Sprache erreichen und damit für Lehrer, Eltern und Schüler verständlich werden.565 In diesem Sinne fragte Röhrig vom Staatlichen Schulamt für den Lahn-Dill-Kreis und den Landkreis Limburg-Weilburg, ob „pädagogisch-inhaltliche Überlegungen zu einer Qualitätsverbesserung in diesem Konzept einen Platz?“566 haben.

4.4 Schulprogrammarbeit Die internationale Schulforschung hatte gezeigt, dass die Verständigung über ein Programm, also die Grundsätze und Schwerpunkte ihrer gemeinsamen Arbeit, einer Schule helfen kann, sich als handlungsfähige pädagogische Einheit zu erfahren. Bei der Novellierung des Hessischen Schulgesetzes sollte diese wissenschaftliche Erkenntnis aufgenommen werden. Im November 1996 stellte Kultusminister Holzapfel in Wiesbaden das Umsetzungskonzept zur Einführung von Schulprogrammen in Hessen vor. Dabei betonte er, dass die erhöhte Selbstverantwortung ein Instrument benötige, das vor Beliebigkeit und Unübersichtlichkeit schützt. Dieses Instrument sollte das Schulprogramm sein, welches eine „neue Verbind-

563 564 565

566

PlPr. 17/10, S. 553. Ebd. Vgl. Schreier, Bernd: Zwischen Bevormundung, kritisch konstruktiver Begleitung und einer Florence-Nightingale-Kultur – was können die Landesinstitute für Qualitätsentwicklung für die weitere Ausgestaltung der eigenverantwortlichen Schule beitragen? In: Sauerland, Frank/Uhl, Siegfried (Hrsg.): Selbstständige Schule. Hintergrundwissen und Empfehlungen für die eigenverantwortliche Schule und die Lehrerbildung. Kronach 2012: Carl Link, S. 75-95 [hier S. 88] (Praxishilfen Schule). Röhrig 2003, S. 127.

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

123

lichkeit“567 in der schulischen Arbeit bringen werde. Nach Ansicht des Kultusministers war das Schulprogramm das „Herzstück“568 der Novellierung. Laut Holzapfel war es bei der Einführung der Schulprogramme das „häufigste Missverständnis“569, dass diese fälschlicherweise mit dem „Schulprofil“ gleichgesetzt wurden. Nach der Definition von Fischer und Rolff ist ein Schulprogramm jedoch „umfassender als ein Schulprofil, es umfaßt im Prinzip das Ganze der Schule als Ausdruck des pädagogischen Selbstverständnisses aller Lehrerinnen und Lehrer, der Leitung, der Schüler und der Eltern. Es stellt eine Art Zielvereinbarung dar. Steuerungstheoretisch gesehen ist das Schulprogramm ein Medium inhaltlicher Steuerung.“570 Ein Schulprogramm ist somit in erster Linie ein Steuerungsinstrument, das darauf abzielt, die Verbindlichkeit der Verständigung über die gemeinsamen Ziele einer Schule zu erhöhen und zugleich Kriterien für eine Erfolgskontrolle bereitzustellen. An das Erstellen von Schulprogrammen wurde somit die Erwartung geknüpft, dass sich die einzelne Schule als ein kollektiver Akteur konstituiert, der zusammen mit der unteren Schulaufsicht Verpflichtungen auf bestimmte Qualitätsmerkmale aushandelt. Im novellierten Schulgesetz wurde das Schulprogramm in § 127 b Abs. 2 aufgenommen: „Durch ein Schulprogramm gestaltet die Schule den Rahmen, in dem sie ihre pädagogische Verantwortung für die eigene Entwicklung und die Qualität ihrer pädagogischen Arbeit wahrnimmt. Sie legt darin auf der Grundlage einer Bestandsaufnahme die Ziele ihrer Arbeit in Unterricht, Erziehung, Beratung und Betreuung unter Berücksichtigung des allgemeinen Bildungs- und Erziehungsauftrags der Schulen und der Grundsätze ihrer Verwirklichung (§§ 2 und 3), die wesentlichen Mittel zum Erreichen dieser Ziele und die erforderlichen Formen der Zusammenarbeit der Lehrerinnen und Lehrer fest.“571 Nach § 127 b Abs. 3 HSchG sollte über das Programm und seine Fortschreibung die Schulkonferenz auf der Grundlage eines Vorschlags der Gesamtkonferenz beschließen.572

567

568 569

570

571 572

HKM: Novellierung des Hessischen Schulgesetzes: Schulprogramm für alle Schulen. Kultusminister Holzapfel stellt Umsetzungskonzept vor. Presseinformation Nr. 64 vom 8. November 1996, S. 2. A.a.O., S. 1. Holzapfel, Hartmut: Selbstständig und leistungsstark: zum Verhältnis von Bildungsqualität und Schulautonomie. In: Risse, Erika/Schmidt, Hans-Joachim (Hrsg.): Von der Bildungsplanung zur Schulentwicklung. Rainer Brockmeyer zu Ehren. Neuwied, Kriftel/Taunus 1999c: Luchterhand, S. 37-50 [hier S. 43] (Beiträge zur Schulentwicklung). Fischer, Dietlind/Rolff, Hans-Günter: Autonomie, Qualität von Schulen und staatliche Steuerung. Chancen und Risiken von Schulautonomie. In: ZfPäd, 43 (1997) 4, S. 537-549 [hier S. 542 f.]. GVBl. I 1997, S. 158 f. Vgl. a.a.O., S. 159.

124

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

Die Staatlichen Schulämter wurden verpflichtet, den Schulen bei ihrer programmgemäßen Entwicklung beratend zur Seite zu stehen. Hinausgehend über die bisherigen Regelungen wurde in § 92 Abs. 2 HSchG festgelegt: „Die Schulaufsichtsbehörden haben die Aufgabe, die Qualität der schulischen Arbeit, die Vergleichbarkeit der Abschlüsse und die Durchlässigkeit der Bildungsgänge zu gewährleisten. Sie beraten und unterstützen die Schule bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben im Rahmen ihrer Selbstverwaltung, insbesondere bei der Entwicklung und Umsetzung des Schulprogramms“573. Sie behielten aber zugleich ihre Aufsichtsfunktion, da das Schulprogramm und seine Fortschreibung nach § 127 b Abs. 4 HSchG der Zustimmung des Staatlichen Schulamts bedurften.574 Hessen trennte somit institutionell nicht zwischen Beratung und Kontrolle. Neben den Staatlichen Schulämtern sollten auch die beiden anderen Unterstützungssysteme, die Studienseminare und das HeLP, den Schulen bei der Bewältigung ihrer Aufgaben zur Seite stehen. Grundsätzlich entschied die jeweilige Schule aber selbst, durch wen sie sich beraten lassen wollte.575 Jedoch wurde in § 93 Abs. 2 HSchG als Erweiterung der bisherigen Fachaufsicht die Möglichkeit aufgenommen, dass die Schulaufsichtsbehörde von den Schulen fordern kann, die Beratung des HeLP in Anspruch zu nehmen.576 Die Erstellung eines Schulprogramms „schüttelt keine Schule aus dem Ärmel“577; dies betonte Kultusminister Holzapfel. Eine gründliche Vorbereitungsphase war seiner Ansicht nach entscheidend für den Erfolg dieses Modells. Aus diesem Grund erfolgte die Einführung der Schulprogramme in Hessen schrittweise. Vom 1. Mai 1997 bis zum 30. April 1999 wurde zunächst ein Pilotprojekt mit dem Titel „Schulen entwickeln und erproben ein Schulprogramm“ durchgeführt, an dem sich 150 hessische Schulen beteiligten. Ziel dieses Pilotprojektes war es, dass die Pilotschulen Schulprogramme erarbeiten und in Teilen realisieren und evaluieren. Darüber hinaus sollten die Pilotschulen ihren Entwicklungsprozess dokumentieren und dabei sowohl erfolgreiche Schritte als auch Schwierigkeiten, Fehlentwicklungen und Lösungsansätze festhalten.578 Diese Berichte wurden im Rahmen der Reihe „Schulprogramme und Evaluation in Hessen“ in Form von Praxisheften bis Ende 1998 veröffentlicht und sollten den anderen Schulen nach der verbindlichen

573 574 575

576 577 578

A.a.O., S. 154. Vgl. a.a.O., S. 159. Vgl. Bieniussa, Peter: Planung, Entwicklung und Realisierung des Projekts „Schulprogramme und Evaluation“ in Hessen (ABl. 3/98, S. 227). Vgl. GVBl. I 1997, S. 155. HKM: Presseinformation Nr. 64 vom 8. November 1996, S. 3. Vgl. Rahmenvorgaben für die Begleitung und Unterstützung der Pilotschulen im Projekt „Schulprogramme und Evaluation in Hessen“ (ABl. 6/97, S. 339).

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

125

Einführung der Schulprogramme als Orientierungsrahmen dienen.579 Darüber hinaus sollten durch das Pilotprojekt auch die Unterstützungssysteme die Gelegenheit erhalten zu erkennen, welche Hilfen die Schulen benötigen. Unterstützt und begleitet wurden die Pilotschulen von 15 Regionalkonferenzen, in denen die in der Region mit der Weiterentwicklung des Schulwesens befassten Einrichtungen zusammengeführt wurden. Mit der Anbindung an die Regionalkonferenzen sollte zum einen gewährleistet werden, dass die Schulen nicht isoliert, sondern in Absprache miteinander arbeiten, zum anderen sollte sichergestellt werden, dass die Pilotschulen durch die Unterstützungssysteme (Schulaufsicht, HeLP und Studienseminare) begleitet und beraten werden. In den Regionalkonferenzen arbeiteten je zwei Vertreter der Schulaufsicht, der jeweiligen Regionalstelle des HeLP und der Studienseminare zusammen. Die Regionalkonferenzen gingen jeweils unterschiedlich vor. In einigen Regionen gab es durchdachte Implementationsstrategien, in der Mehrzahl der Regionen fanden zumindest regelmäßige Treffen statt, bei denen die verschiedenen Maßnahmen diskutiert wurden. In einigen Fällen traten hingegen Konflikte auf.580 Der an die Einführung der Schulprogramme geknüpfte Evaluationsansatz war ein doppelter. Erstens sollten die Schulprogramme Mittel zur Selbstvergewisserung und verbindlichen Dokumentation der eigenen pädagogischen Möglichkeiten und Ziele sein. Kultusminister Holzapfel betonte in diesem Zusammenhang: Ich will „die Schulen institutionell, nämlich über das Schulprogramm, dazu bewegen, sich intern über Ziele und Programme zu verständigen. […] Damit haben die Schulen und ihre Lehrer die Aufgabe, die Arbeit ihres Hauses konkret zu planen, das, was sie vorhaben, und wie und mit welchen Ressourcen sie es realisieren wollen. Damit haben wir dann endlich auch in der Schule eine Diskussion über die Verwendung von Ressourcen, die halbwegs aufgeklärt ist.“581 Für die Qualitätssicherung waren bis zu diesem Zeitpunkt allein die Schulaufsichtsbehörden zuständig gewesen. Die von ihnen ausgeübte Dienst- und Fachaufsicht hatte sich dabei überwiegend auf die einzelne Lehrkraft und auf rechtsförmige Regelungen bezogen.

579

580

581

Heft 1 „Schulprogramme und Evaluation in Hessen. Ein Einstieg in die Thematik“ (ABl. 10/96, S. 546) lag bereits seit Ende 1996 vor. Es folgten die Arbeits- und Diskussionsentwürfe der Handreichungen 2 „Schulprogramme und Evaluation in Hessen. Entwicklung und Realisierung eines Schulprogramms. Arbeits- und Diskussionsentwurf“ (ABl. 12/96, S. 657) und 3 „Schulprogramme und Evaluation in Hessen. Evaluation in der Schule und für die Schule. Arbeits- und Diskussionsentwurf“ (ABl. 3/97, S. 142). Vgl. Scheffer, Ursula: Schulprogrammentwicklung aus der Perspektive der Steuerungsproblematik. Entwicklung von Konzepten, Verfahren und Instrumenten zur qualitätsorientierten Steuerung. In: Schulverwaltung. Hessen, 4 (2000) 9, S. 181-183 [hier S. 181]. Holzapfel, Hartmut: Schule 2000. Bildungspolitische Thesen für die Schule von morgen. Frankfurt am Main 1996a: Verlag für Akademische Schriften (Politik in sozialer und ökologischer Verantwortung), S. 65 f.

126

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

Daneben trat mit den Schulprogrammen nun eine zweite Ebene von Qualitätssicherung, die auf kollegiale Selbstreflexionsprozesse zielte. Zweitens sollte das Schulprogramm auch ein Ansatz externer fachaufsichtlicher Kontrolle sein. Förmliches Mittel war hierfür der Zustimmungsvorbehalt des Staatlichen Schulamts nach § 127 b Abs. 4 HSchG. Die Zustimmung war zu versagen, wenn das Schulprogramm gegen Rechts- und Verwaltungsvorschriften verstieß. Darüber hinaus durfte die Zustimmung nicht erteilt werden, wenn das Programm nicht mit den Grundsätzen der §§ 2 und 3 HSchG vereinbar war, in denen die allgemeinen Bildungs- und Erziehungsziele der Schule und die Grundsätze für ihre Verwirklichung definiert wurden. Zu versagen war die Zustimmung ferner dann, wenn mit dem Programm die Gleichwertigkeit des schulischen Angebots in den Bereichen des Unterrichts, der Betreuung und Erziehung nicht gewährleistet werden konnte sowie wenn das Programm nicht den Anforderungen des Abs. 2 entsprach und nicht nach Abs. 3 Satz 1 abgestimmt worden war.582 Durch den Zustimmungsvorbehalt der Schulaufsicht wurde die Eigenverantwortung der einzelnen Schule begrenzt. Der Genehmigungsvorbehalt war jedoch schon allein aus dem Grund erforderlich, da sonst die Möglichkeit bestanden hätte, dass das Staatliche Schulamt nach der Verabschiedung des Schulprogramms feststellt, dass dieses rechtswidrig ist, und gemäß § 93 Abs. 1 HSchG hätte einschreiten und das Schulprogramm, jedenfalls in seinen rechtswidrigen Bestandteilen, hätte aufheben müssen.583 Dadurch, dass das Schulprogramm vom Staatlichen Schulamt genehmigt wurde, hatte die Schule hingegen die Gewissheit, dass dieses auf einer sicheren rechtlichen Grundlage stand. Sobald das Schulprogramm die Zustimmung des Staatlichen Schulamts erhalten hatte und damit in Kraft getreten war, löste es im Rahmen seines Geltungsbereichs eine Bindungswirkung aus. Diese erfasste zum einen die Schule mit ihren Organen und den an ihr beteiligten Personen, zum anderen aber auch die Schulaufsicht, die der Schule fortan keine dem Schulprogramm zuwiderlaufenden Weisungen erteilen durfte.584 Als Indikatoren für die Beurteilung der Qualität der Schulprogramme dienten die Klarheit und Verständlichkeit der Textdarstellung, der Differenzierungs- und Konkretisierungsgrad, die konzeptionelle Fundierung sowie die innere Konsistenz.585 Berücksichtigt werden sollten jedoch immer auch die inneren und äußeren Bedingungen der Schule. So betonte Kultusminister Holzapfel, dass die Ziele, die 582 583 584 585

Vgl. GVBl. I 1997, S. 159. Vgl. a.a.O., S. 154. Vgl. Avenarius 2009, S. 3. Konkretisiert wurden die schulgesetzlichen Vorgaben durch einen Erlass vom 10. Juli 1999, in dem die Bestandteile eines Schulprogramms detailliert beschrieben wurden: Vgl. Hinweise zur Erarbeitung und Realisierung der Schulprogramme an hessischen Schulen. Erlass vom 10. Juli 1999 (ABl. 8/99, S. 694).

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

127

sich eine Schule setzt, „im Frankfurter Bahnhofsviertel anders sein müssen als im Vorder-Taunus.“586 Im Jahr 2002 wurden im Amtsblatt „Grundsätze der Staatlichen Schulämter in Hessen für die Zustimmung zum Schulprogramm“ veröffentlicht.587 Dort wurden die Staatlichen Schulämter angewiesen, den Zustimmungsprozess so zu gestalten, dass sie mit den Schulen geeignete Verfahren für diesen entwickeln und vereinbaren. Die Zustimmung sollte somit nicht als einfacher Abgleich zwischen Soll-Erwartungen und Bestandsanalyse geschehen, sondern vielmehr als eigener Entwicklungsprozess gesehen werden. Die systemische Beratung und Unterstützung der einzelnen Schule wurde mit der Zustimmung zum Schulprogramm zu einem Schwerpunkt der Entwicklungsarbeit der Schulämter. Während die Schulaufsicht zuvor primär – von einigen wenigen Unterrichtsbesuchen abgesehen – als Rechtsaufsicht wahrgenommen worden war, ragte die Einführung der Schulprogrammarbeit in ihren Konsequenzen sehr stark in den fachlichen Bereich hinein und tangierte die Fachkompetenz der Lehrkräfte im Sinne der Fachaufsicht. Diesem Ansatz lag somit eine neue Form der Kooperation zwischen Schule und staatlicher Schulaufsicht zugrunde, orientiert auf ein gemeinsam verantwortetes Entwicklungsziel. Leitbild für eine moderne Schulverwaltung in Hessen war nicht mehr die zentral regelnde Behörde. Vielmehr sollten Arbeitsziele zwischen Vorgesetzten und Mitarbeitern im Rahmen der Schulprogrammarbeit gemeinsam festgelegt, Teamstrukturen entwickelt, Verantwortlichkeiten geklärt und die Selbststeuerung von kleinen Organisationseinheiten gefördert werden. Das Schulprogramm sollte der Schulaufsicht zudem helfen, die pädagogischen Zielsetzungen der einzelnen Schule genauer zu kennen und so ihre Entwicklung zielorientiert fördern zu können. In diesem Zusammenhang betonte Holzapfel: „Ich plädiere in diesem Kontext für etwas mehr Ehrlichkeit. Die bürokratische Kontrolle der Schule hat immer mehr inhaltliche Aufsicht und Bewertung vorgetäuscht, als sie – aus der Distanz der Kultusverwaltung – wirklich leisten kann. […] Künftig lässt sich also genauer und konkreter anhand der Ziele, die das Schulprogramm gesetzt hat, das Ergebnis ablesen, wobei auch die jeweilige Verantwortlichkeit zutage tritt.“588 Auch an anderer Stelle äußerte sich Holzapfel durchaus kritisch: „Wer die traditionelle Form der Schulaufsicht von der anderen Seite her wahrnahm, wie ich es acht Jahre durfte, hat zugleich feststellen müssen, wie gering dennoch in vielen Fällen ihre reale Steuerungsfähigkeit war. Die Sprachfloskeln, mit denen der Schulaufsichtsbeamte in seinem Bericht an das Ministerium vor 586 587

588

Holzapfel 1996a, S. 69 f. Vgl. Grundsätze der Staatlichen Schulämter in Hessen für die Zustimmung zum Schulprogramm (ABl. 1/02, S. 39). Vgl. Holzapfel, Hartmut: Wie viel Freiheit verträgt die Schule? Die selbstverwaltete Schule nach der Novellierung des Hessischen Schulgesetzes. In: Schulverwaltung. Hessen, 1 (1997) 2, S. 23-24 [hier S. 24].

128

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

einem Problem kapituliert, waren mir jedenfalls schnell vertraut.“589 Weiter sagte er: „Das ist das Paradoxon der verwalteten Schule: wie sehr eine extrem hohe Normendichte mit einer geringen Kontrolleffizienz zusammenfällt.“ 590 Den Ausführungen Holzapfels zu den Schulprogrammen stimmte auch Stryck zu: „Für die Schulaufsicht können Schulprogramme für die Wahrnehmung ihres Gewährleistungsauftrags eine der wichtigen Datenquellen sein, mit dem die politische Spitze und die Bildungsverwaltung in Zukunft systematisch Wissen generieren und als Steuerungsinformationen zur Qualitätssicherung in den Schulbereich rückkoppeln.“591 Bereits in der Vergangenheit war gefordert worden, der Schulaufsicht mehr Kriterien für die Beurteilung und für die Ratgabe in die Hand zu geben.592 Das Reformkonzept war auch für die Staatlichen Schulämter neu. Eigentlich hätten sie sich in ihre neue Rolle zunächst sukzessive einfinden müssen. Jedoch mussten sie bereits zu einem recht frühen Zeitpunkt in ihrer neuen Rolle auftreten, nämlich bei der Genehmigung der Schulprogramme. Durch die schulgesetzlich vorgeschriebene Genehmigungspflicht in Hessen war tendenziell ein Verhalten der Schulämter gemäß der alten Kontrollfunktion zu erwarten und damit ein kontraproduktiver Effekt für die Schulen, die sich in dieser Programmarbeit gerade ihrer neuen Selbständigkeit versichern sollten.593 Die Initiatoren der Schulprogrammarbeit in Hessen hatten dieses Problem früh erkannt und entsprechend einen Beratungsbedarf der Staatlichen Schulämter in dieser Sache diagnostiziert: „In der Zeit bis zur endgültigen Vorlage des Schulprogramms mit dem 31.07.2002 und der Prüfung durch das jeweilige Staatliche Schulamt im Rahmen des vorgeschriebenen Zustimmungsverfahrens gemäß § 127 b Abs. 4 Hessisches Schulgesetz stehen alle Mitglieder der Projektgruppe ‚Schulprogramme und Evaluation‘ sowie die für die Schulentwicklung in den einzelnen Schulformen zuständigen Referatsleiterinnen und Referatsleiter des Hessischen Kultusministeriums den Staatlichen Schulämtern für besondere Fragestellungen und Beratungsbezüge als Ansprechpartner zur Verfügung. So soll eine Verknüpfung der verschiedenen Ebenen der Schulentwicklung erreicht und die ‚Stabübergabe‘ an die Schulen und Unterstützungs-

589

590 591

592

593

Holzapfel, Hartmut: Neue Steuerungsmodelle im Bildungswesen. In: DGBV (Hrsg.): Neue Steuerungsmodelle im Bildungswesen. Folgen für Aufgaben und Qualifizierung von Bildungsverwaltern. Dokumentation der 22. DGBV – Jahrestagung vom 22. bis 24. November 2001 in Hamburg. Frankfurt am Main 2002, S. 53-67 [hier S. 59] (DGBV – Jahrestagungen 22). Ebd. Stryck, Tom: Qualitätssicherung in der Geisterbahn. Was hat Schulaufsicht mit Schulqualität zu tun? In: Helmke, Andreas/Hornstein, Walter/Terhart, Ewald (Hrsg.): Qualität und Qualitätssicherung im Bildungsbereich: Schule, Sozialpädagogik, Hochschule. Weinheim 2000: Beltz, S. 111-125 [hier S. 124] (ZfPäd, 41. Beiheft). Vgl. Karg, Hans Hartmut: Möglichkeiten einer Revision der Schulaufsicht. In: schul-management, 16 (1985) 2, S. 37-41 [hier S. 37]. Vgl. Heinrich 2007, S. 176.

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

129

systeme vor Ort […] unterstrichen werden.“594 Diesem Passus folgt eine lange Adressliste, die für die Schulaufsichtsbeamten wohl auffordernden Charakter haben sollte. Eine vieldiskutierte Frage zu dieser Zeit war, welche Rolle die Schulaufsicht bei der Schulprogrammgestaltung konkret einnehmen sollte. Schnell wies zurecht darauf hin, dass der innerschulische Kommunikationsprozess, der in der Erstellung eines Schulprogramms mündet, ein hochsensibler Bereich sei und Beratung, Steuerung und möglicherweise Eingriffe durch die Schulaufsicht mit Skepsis betrachtet werden könnten.595 Bereits Ende 1996 hatte das HKM im Amtsblatt jedoch betont: „Das Schulprogramm ist kein neuer methodischer Ansatz der Schulaufsicht auf dem Wege zur ‚gläsernen Schule‘“596. Abgelehnt werden sollten entsprechend alle Vorstellungen, die darauf abzielten, die Schulen über das Programm möglichst vollständig kontrollierbar zu machen. Die Staatlichen Schulämter waren vor diesem Hintergrund bemüht zu unterstreichen, dass bei der Schulprogrammgestaltung Bevormundung nicht intendiert sei.597 Das Staatliche Schulamt für den Lahn-Dill-Kreis und den Landkreis LimburgWeilburg wollte nicht als „Genehmiger“ im eigentlichen Sinne auftreten, sondern vielmehr in Kooperation mit den Schulen gemeinsame Lösungen entwickeln. Die Schulamtskonferenz hatte sich darauf verständigt, dass der von der Einzelschule zurückgelegte Weg respektiert wird und schulaufsichtliche Eingriffe in den Prozess der Schulprogrammentwicklung nur dann erfolgen sollten, wenn gegen die in § 127 b HSchG genannten Rahmenbedingungen verstoßen würde.598 Auch in einem internen Dokument des Staatlichen Schulamts für den Landkreis Bergstraße und den Odenwaldkreis vom 17. November 1997 heißt es: „Genehmigung des Schulprogrammes […] soll nicht heißen, daß ein administrativer Stempel aufgedrückt wird, muß vielmehr heißen: ‚Prozeßbegleitung‘!“599 Auf einer Pressekonferenz hob Hartmut Schrewe, der damalige Amtsleiter des Staatlichen Schulamtes für den Lahn-Dill-Kreis und den Landkreis Limburg-Weilburg deutlich hervor, 594

595

596 597

598

599

Beratung und Begleitung bei der Erarbeitung und Realisierung der Schulprogramme an hessischen Schulen; hier: Zustimmung der Staatlichen Schulämter gemäß § 127 b Abs. 4 Hessisches Schulgesetz (ABl. 4/01, S. 262). Vgl. Schnell, Herbert: Thesenpapier zur Rolle und Funktion der Schulaufsicht in Hessen vom 22. September 1997. In: HStAD, H 52 Bergstraße/Odenwaldkreis, 115, S. 5. ABl. 10/96, S. 551. Vgl. Diegelmann, Elmar/Luft, Eberhardt/Schleßmann, Erich: Die Auswertung von Schulprogrammen dient der Qualitätsverbesserung von Schule und Unterricht. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 11 (2006) 4, S. 106-107 [hier S. 106]. Vgl. Geier, Elfriede u. a.: Schulprogrammentwicklung - Schatzsuche und nicht Defizitfahndung! In: Staatliches Schulamt für den Lahn-Dill-Kreis und den Landkreis Limburg-Weilburg (Hrsg.): Schulamt und Schulen. Ein Modell für Innovation und Kooperation. Hartmut Schrewe zu Ehren. Wetzlar, Weilburg 2003, S. 31-38 [hier S. 35]. Protokoll der Schulamtskonferenz vom 27. November 1997 in Erbach, Anlage 2. In: HStAD, H 52 Bergstraße/Odenwaldkreis, 379, o. S.

130

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

dass sich die Schulaufsicht vom „Defizitfahnder zum Schatzsucher“600 entwickeln müsse. Dieser Grundsatz sei bestimmend für die Schulprogrammentwicklung im Schulamtsbereich gewesen. Nach eigener Aussage waren nur in einem Fall schulaufsichtliche Maßnahmen ergriffen worden, „um die Gremien der Schulgemeinde zur (kooperativen) Erarbeitung eines Schulprogramms zu bewegen.“601 Schulen, die über eine Situationsbeschreibung oder das Aufzeigen des Schulprofils – mit vorwiegend außerunterrichtlichen Aktivitäten – nicht hinausgekommen seien, hätten die Aufforderung erhalten, sich intensiv mit dem Unterricht als Kern der Schulprogrammentwicklung auseinanderzusetzen.602 Das Staatliche Schulamt Marburg-Biedenkopf betonte in einer Stellungnahme hingegen auch Folgendes: „Es muss auch weiterhin die Möglichkeit geben, etwas durchzusetzen, was die Schulen nicht in ihr Programm aufgenommen haben oder wogegen sie sich sogar ausdrücklich wehren. […] Was ist, wenn die Schule von diesen Angeboten keinen Gebrauch macht und bestehende pädagogische Defizite auf diesem Wege nicht angegangen werden? Der auf Übertragung von mehr Autonomie auf die Schulen abzielende Punkt der Koalitionsvereinbarung geht offenbar davon aus, dass es in den Schulen schnell Einigkeit und übereinstimmend getragene Ziele und Programme geben wird, oder gar davon, dass es sie bereits gibt und die Schulen nur auf einen Startschuss warten, um sie zugleich in die Tat umsetzen zu können. Auch dies lässt die Erfahrung der Schulpraxis unberücksichtigt, die mit zunehmender Beteiligung schulischer Gremien, also mit Lösung von strengen staatlichen Vorgaben, nicht nur mehr Verfahrensstreitigkeiten und inhaltliche Auseinandersetzungen zwischen verschiedenen zu beteiligenden Gremien oder zwischen Gremien und der Schulleitung, sondern auch innerhalb der einzelnen Gremien feststellen musste. Pädagogische Meinungen gibt es selten einheitlich.“603 Die Initiatoren der Schulprogrammarbeit in Hessen hatten offensichtlich erkannt, dass die Ausübung offener Kontrolle kontraproduktiv wirken kann, da sie die zugestandene Selbständigkeit unterläuft. Dies war sicherlich auch der entscheidende Grund dafür, dass die interne Evaluation als verbindlich, die externe aber als freiwillig festgeschrieben wurde. Jedoch konnte der Gesetzgeber seine Kontrollfunktion nicht vollkommen aufgeben. Aus diesem Grund war die Zustimmung zum Schulprogramm durch die Schulaufsichtsbehörde festgeschrieben worden. Damit stand der Gesetzgeber vor dem Dilemma, einerseits Freiräume zugestehen zu 600

601 602 603

Schrewe, Hartmut: Staatliches Schulamt als Innovationszentrum. In: Balser, Hartmut/Ders./Wegricht, Roland (Hrsg.): Regionale Gewaltprävention. Strategien und Erfahrungen. Neuwied, Kriftel/Taunus, Berlin 1997: Luchterhand, S. 55-79 [hier S. 76] (Beiträge zur Schulentwicklung). Geier u. a. 2003, S. 32. Vgl. ebd. Staatliches Schulamt Marburg 1995, S. 14.

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

131

müssen, um Selbstregulationsprozesse zu aktivieren, andererseits aber die aus der Deregulierung befürchteten Folgeschäden abzuwenden. Aus diesem Grund sollte die Kontrolle möglichst unaufdringlich und verdeckt erfolgen, vor nachteiligen Konsequenzen schützen, gleichzeitig aber die gewollte Eigenständigkeit nicht behindern.604 Von Seiten des HKM wurde in diesem Zusammenhang immer wieder darauf hingewiesen, dass die Schulprogramme nicht genehmigungspflichtig, sondern lediglich zustimmungspflichtig seien. Die Zustimmung ist juristisch betrachtet ein Akt der Rechtsaufsicht, in dem geprüft wird, ob das Schulprogramm gegen die Bestimmungen des § 127 b Abs. 4 HSchG verstößt. Die Zustimmung der Schulämter ist streng genommen nur zu versagen, wenn diese formale Prüfung im Sinne der Rechtsaufsicht negativ ausfällt. Eine Genehmigungspflicht hingegen orientiere sich im Sinne der Fachaufsicht auch an inhaltlichen Kriterien. Eine solche inhaltliche Prüfung des Programms wäre dann ohne Zweifel eine Form der externen Evaluation der Schulprogrammarbeit.605 Die Betonung, dass die Schulaufsicht eher als Berater statt als Defizitfahnder auftreten sollte, hatte auch einen anderen Grund. Kein Mitarbeiter der Schulaufsicht kann erwarten, dass er mit ehrlichen Informationen versorgt wird, wenn kein Prozess der gegenseitigen Vertrauensgewinnung stattgefunden hat. Man muss also den Auftrag der Schulaufsicht so beschreiben, dass sie nicht zu formalisierten und unpersönlichen Verfahrensweisen verpflichtet wird, da ansonsten keine wirkliche Vertrauensbeziehung geschaffen werden kann. Vielmehr wird eine informelle Kommunikation zwischen Schule und Schulaufsicht benötigt (Schulbesuche ohne konkreten Anlass, Lektüre und telefonische Erläuterung von internen Papieren, Besuch von Schulveranstaltungen ohne protokollarische Pflichten). Dadurch werden die Schulaufsichtsbeamten mit qualitativ höherem Wissen ihre Schule betreffend ausgestattet. Diese Aufgabe verlangt allerdings auch eine neue Prioritätensetzung innerhalb der der Schulaufsicht zugewiesenen Aufgaben, denn wenn nicht ausreichend Zeit bleibt für solche Kommunikation, dann wird die Information wieder zur Routine und verliert ihre entscheidende Qualität einer institutionellen Vertrauensbeziehung.606 Tatsächlich stand diese Zeit aber wohl nur in den seltensten Fällen zur Verfügung. Im Protokoll einer Schulamtskonferenz vom 27. November 1997 heißt es beispielsweise: „Die Ressourcen lassen es nicht zu, jede einzelne Schule kontinuierlich zu begleiten. […] Die Begleitung soll daher thematisch konzentriert 604 605 606

Vgl. Heinrich 2007, S. 181. Vgl. a.a.O., S. 183. Vgl. Stratenwerth, Gerhard Johannes: Begleitete Selbstentwicklung von Schulen. Ausführungen zum Projekt Schulprogramm und Evaluation. In: Schulverwaltung. Hessen, 1 (1997) 2, S. 28-30 [hier S. 30].

132

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

erfolgen.“607 Auch stellte sich die Frage, ob vor dem Hintergrund des durch die Schulprogrammarbeit veränderten Arbeitsauftrages genügend qualifizierte Schulaufsichtsbeamte zur Verfügung stehen: „Eines muß jedoch – durchaus selbstkritisch – hinzugefügt werden: Haben wir für dieses komplizierte und sensible Geschäft genügend qualifizierte Schulaufsichtsbeamte? Denn es müssen exzellente Pädagogen und bildungspolitische Dimensionen reflektierende Beamte sein, wenn sie diese Aufgabe der Evaluation erfolgreich gestalten wollen. Mit Sicherheit zwingt uns die gegenwärtige Diskussion über die Schulreform dazu, über die Rekrutierungsmechanismen der Schulaufsicht nachzudenken“608, so Frommelt. Das Projekt „Schulprogramme und Evaluation in Hessen“ war wissenschaftlich begleitet worden durch Jörg Schlömerkemper.609 Untersucht wurden vor allem die Akzeptanz sowie Realisierungsschwierigkeiten bei der Arbeit mit dem Schulprogramm und bei der schulinternen Evaluation. Zu diesem Zweck wurde ein Fragebogen entwickelt, der sich an Lehrer sowie an Experten und andere Beteiligte richtete. Von den knapp 3000 Fragebögen, die im Sommer 1998 an 53 als repräsentativ ausgewählte Schulen verschickt worden waren, kamen 860 (29,1 Prozent) ausgefüllt zurück. Zusätzlich wurden die Fragebögen 550 anderen Personen vorgelegt (Experten, Teilnehmern einer Tagung in der Reinhardswaldschule, Angehörigen des HKM, der Staatlichen Schulämter und des HeLP), von denen 141 Bögen (25 Prozent) ausgefüllt zurückgeschickt wurden.610 Die geringe Rücklaufquote resultierte dem Abschlussbericht des Projekts zufolge daher, dass es viele Schulen abgelehnt hätten, an der Befragung teilzunehmen, da unter anderem ein erheblicher zeitlicher Mehraufwand befürchtet worden sei. Einige Schulen hätten die Fragebögen deshalb nicht ausgefüllt, da der unabhängige Status der wissenschaftlichen Begleitung bzw. die Bereitschaft der politisch Zuständigen, aus den Ergebnissen solcher wissenschaftlicher Studien entsprechende Folgerungen zu ziehen, bezweifelt worden sei.611 Die ablehnende Haltung von Teilen der Lehrerschaft resultierte möglicherweise aber auch daher, dass größere Selbständigkeit der Einzelschule zugleich mit einem Verlust an individueller pädagogischer Freiheit des Lehrers

607

608 609

610

611

Protokoll der Schulamtskonferenz vom 27. November 1997 in Erbach, Anlage 2. In: HStAD, H 52 Bergstraße/Odenwaldkreis, 379, o. S. Frommelt 1996, S. 20. Da das HKM nach dem Regierungswechsel im Jahr 1999 die wissenschaftliche Begleitung nicht mehr in dem bis dahin gewährten Umfang weiter förderte, wurde der Bericht nur als Werkstattbericht vorgelegt. Die Daten konnten nicht mehr in der Weise differenziert ausgewertet werden, wie dies ursprünglich vorgesehen gewesen war (Schlömerkemper, Jörg: „Schulprogramme und Evaluation“ in Hessen. Werkstatt-Bericht über die wissenschaftliche Begleitung eines Vorhabens des Hessischen Kultusministeriums. Teil 1: Hauptbericht. Frankfurt am Main 2002, S. 6.). Vgl. HKM/HeLP: Schulprogramme und Evaluation in Hessen. Bd. 13. Abschlussbericht zum Projekt „Schulprogramme und Evaluation“ der Pilotschulen und der Unterstützungssysteme in Hessen. Wiesbaden 2001, S. 49. Vgl. a.a.O., S. 50.

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

133

verbunden sein kann, da eine Schule, die sich ein eigenes Profil gibt, den einzelnen Lehrer unter Umständen strengeren Bindungen unterwirft. Ein Schulprogramm ist zudem für eine Schule und das Lehrerkollegium in einem sehr viel umfassenderen Maße verbindlich, als es die Auflagen der Schulaufsicht häufig sein können. 612 Steigt die Selbständigkeit des Kollegiums und seiner Entscheidungen, sinkt die individuelle Lehrerautonomie. Durch die Verlagerung von Entscheidungen an die Schule entsteht ein höheres Maß an Verbindlichkeit und informellem Druck auf die einzelne Lehrkraft; nicht zuletzt dadurch, dass nunmehr alle verantwortlich sind und ihr Mitziehen oder Blockieren schneller sichtbar wird.613 Dennoch brachten die Befragten in den Fragebögen auch positive Erwartungen an die Schulprogrammarbeit zum Ausdruck. So wurde erwartet, dass diese dazu beiträgt, die pädagogische Entwicklung der Schule zu fördern, die interne Kommunikation zu intensivieren und dass verbindlichere Vorstellungen von der gemeinsamen Arbeit entstehen. Andererseits wurden auch Sorgen und Befürchtungen geäußert. Unter der Notwendigkeit, sich auf ein Schulprogramm einigen zu müssen, könnten Konflikte innerhalb des Kollegiums entstehen bzw. einen vorhandenen Dissens offenlegen. Die Schulen könnten sich deutlicher voneinander unterscheiden, unterschiedliche Standards entwickeln und in problematischer Weise miteinander konkurrieren.614 Bei der Befragung wurden darüber hinaus deutliche Unterschiede zwischen den Erwartungen der Lehrerschaft und denen der Schulverwaltung offenkundig. So erwarteten Letztere von der Schulprogrammarbeit in stärkerem Maße positive Auswirkungen als die Lehrer. Jene, die das Vorhaben Schulprogramme und Evaluation in Gang gesetzt hatten bzw. für deren Umsetzung zuständig waren, gingen offenbar stärker davon aus, dass sich die erhofften Wirkungen einstellen würden.615 HKM und HeLP räumten in ihrem Abschlussbericht zum Projekt „Schulprogramme und Evaluation“ selbst ein, dass die konkreten Kooperationsprozesse unterschiedlich verlaufen waren; in einigen Fällen völlig unproblematisch und von Anfang an produktiv, in anderen Fällen mit Konflikten und Reibungsverlusten. Es sei deutlich geworden, dass die kooperative Wahrnehmung einer so anspruchs-

612 613

614 615

Vgl. Holzapfel 1999c, S. 44. Vgl. Terhart, Ewald: Die autonomer werdende Schule und ihr Personal: Einige kritische Rückfragen. In: Avenarius, Hermann u. a. (Hrsg.): Schule in erweiterter Verantwortung. Positionsbestimmungen aus erziehungswissenschaftlicher, bildungspolitischer und verfassungsrechtlicher Sicht. Neuwied, Kriftel/Taunus 1998: Luchterhand, S. 133-145 [hier S. 138] (Beiträge zur Schulentwicklung). Vgl. HKM/HeLP 2001, S. 50. Vgl. ebd.

134

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

vollen Unterstützungsaufgabe nur schrittweise entwickelt werden könne.616 Ursprünglich war vorgesehen gewesen, dass jede Schule ab dem Schuljahr 1999/2000 verpflichtet wird, auf der Grundlage der Handreichungen aus der Reihe „Schulprogramme und Evaluation in Hessen“ ein Schulprogramm zu entwickeln, zu realisieren und die Ergebnisse intern zu evaluieren. Diese Frist wurde jedoch im Jahr 1999 bis zum 31. Juli 2002 verlängert.617 Dass jedoch auch noch in der Folgezeit die Zusammenarbeit zwischen Schulaufsicht und Schule bei der Schulprogrammarbeit nicht immer erfolgreich war, betont Höhner (IQ): „Die geringe Relevanz, die die Schulaufsicht dem Thema schulinterne Evaluation zum damaligen Zeitpunkt beigemessen hatte, lässt sich bereits an der spärlichen Beteiligung an den Projekttagungen ablesen. Das von uns angestrebte dialogische Verhältnis kam nicht zustande. Für alle am Projekt beteiligten neun Schulen ist vielmehr festzustellen, dass bei den Evaluationsvorhaben keine systematische Kommunikation mit der regionalen Schulaufsicht stattgefunden hatte. So ist uns kein Fall bekannt, in dem die Schulaufsicht die Evaluationsergebnisse nachgefragt beziehungsweise zur Kenntnis genommen hatte, um sie zum Gegenstand eines professionellen Dialogs im Rahmen aufsichtlicher Aktivitäten zur Qualitätssicherung und Qualitätsentwicklung ‚ihrer‘ Schule zu machen.“618 Deutlich positiver fiel demgegenüber eine landesweite Evaluation der Schulprogrammarbeit an den rund 1100 allgemeinbildenden Schulen in Schleswig-Holstein aus. Über 80 Prozent der befragten Schulleiter stimmten Aussagen voll zu oder eher voll zu, dass die Schulaufsicht für guten Informationsfluss sorgt, kompetent berät, Entscheidungen transparent macht sowie Entscheidungen bei Konflikten mit Lehrkräften und Schülern sachgerecht trifft. Dass diese Aussagen nicht zutreffen, meinten ein bis zwei Prozent der Befragten. Insgesamt war eine sehr große Mehrheit der Schulleiter sehr zufrieden (41 Prozent) bzw. zufrieden (45 Prozent) mit der Arbeit der zuständigen Schulaufsicht. Vier Prozent der Schulleiter waren eher nicht zufrieden, ein Prozent war gar nicht zufrieden.619 Rosenbusch erklärt die positiven Ergebnisse in Schleswig-Holstein damit, dass Schulleiter und Mitarbeiter der Schulaufsicht weitestgehend hierarchiefrei zusammengearbeitet hatten. Laut Rosenbusch wünschen sich sowohl Lehrkräfte als auch Schulleitungen Unterstützung durch die Schulaufsicht und eine Kooperation mit dieser, unter der Voraussetzung, dass diese Zusammenarbeit nicht im Zusammenhang mit Beurtei-

616 617 618

619

Vgl. a.a.O., S. 38. Vgl. ABl. 8/99, S. 694. Höhner, Wolfgang: Projektportfolio „Schulinterne Evaluation“: Qualität verbessern und Schulentwicklung in Gang bringen. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 11 (2006) 4, S. 108-111 [hier S. 111]. Vgl. Riecke-Baulecke, Thomas: Was bringen Schulprogramme? Wie gut arbeitet die Schulaufsicht? In: schul-management, 34 (2003) 3, S. 23-25 [hier S. 24 f.].

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

135

lungen, also nicht aus Kommunikationssituationen zwischen Vorgesetzten und Untergebenen steht.620

4.5 Schulamtsprogramme Analog zur Entwicklung von Schulprogrammen begannen auch die Staatlichen Schulämter in Hessen, ihre Arbeit in Form von Schulamtsprogrammen zu strukturieren. Ziel war es, die verschiedenen Arbeitsbereiche in den Schulämtern in Form einer Bestandsaufnahme zu erfassen, Verständigungsprozesse über gemeinsame Ziele und Arbeitsvorhaben auszulösen und die Arbeit der Schulämter der Evaluation besser zugänglich zu machen. Die Schulamtsprogramme sollten damit einen wesentlichen Beitrag zur Qualitätssicherung und -entwicklung an den Staatlichen Schulämtern leisten. Als erstes Schulamt in Hessen legte das Staatliche Schulamt für den Landkreis Bergstraße und den Odenwaldkreis im Jahr 2000 dem HKM ein Schulamtsprogramm vor. Die Motivation dafür war vor allem, den Schulen, die ihrerseits Schulprogramme entwickeln mussten, zu zeigen, dass sich auch das zuständige Schulamt einer Programmsteuerung unterwirft und für die eigene Entwicklung zu nutzen versucht.621 Später wurde in § 2 Abs. 2 der Geschäftsordnung für die Staatlichen Schulämter festgeschrieben, dass sich jedes Schulamt ein Schulamtsprogramm gibt und regelmäßig evaluiert.622 Für die inhaltliche Gestaltung der Schulamtsprogramme wurden in den Staatlichen Schulämtern Projektgruppen eingerichtet. In der Erarbeitungsphase erfolgten intensive Gespräche und Klärungsprozesse über Schwerpunkte und gemeinsame Ziele. Bestandteil dieser Arbeit war die Formulierung eines schulamtsinternen Leitbildes. Um dieses schulamtsübergreifend vergleichbar zu gestalten, hatten sich die Staatlichen Schulämter auf ein gemeinsames Leitbild verständigt. In diesem wurde festgeschrieben, dass sich die Staatlichen Schulämter in erster Linie als „Dienstleister“ für die Schulen verstehen

620

621

622

Vgl. Rosenbusch, Heinz S.: Organisationspädagogische Perspektiven einer Kooperation zwischen Schulaufsicht und Schulleitung. In: VBE (Hrsg.): 9. Fachtagung Schule – Schulaufsicht. Qualitätsentwicklung von Schule durch Standards und Eigenverantwortung – Chancen für Schulleitung und Schulaufsicht. Dokumentation einer Veranstaltung des Verbands Bildung und Erziehung am 22. und 23. April 2004 in Würzburg. Kitzingen 2005a, S. 24-41 [hier S. 29 f.] (VBE-Dokumentationen). Vgl. Staatliches Schulamt für den Landkreis Bergstraße und den Odenwaldkreis: Schulamtsprogramm. Arbeitsprogramm für die Jahre 2006 bis 2008. Heppenheim 2006. URL: https://schulamt-heppenheim.hessen.de/irj/SSA_Bergstrasse_Internet?cid=dc0298958422b90fd82bda868496623b [Zugriff: 16.01.2016], S. 50. Vgl. Geschäftsordnung für die Staatlichen Schulämter vom 28. Februar 2008 (ABl. 4/08, S. 118).

136

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

und sie einen wesentlichen Schwerpunkt ihrer Arbeit in der Beratung und Unterstützung der Einzelschule sehen.623 Neben den Leitbildern enthielten die Schulamtsprogramme Angaben zu zukünftigen Arbeitsvorhaben. Diese waren teilweise detailliert beschrieben und enthielten konkrete Aussagen zu Zielen, eingeleiteten Maßnahmen, benötigten Ressourcen, dem Fortbildungsbedarf der Mitarbeiter sowie zu Formen der Evaluation. 624 Andere Schulämter beschränkten sich hingegen auf die Nennung von Leitsätzen, ohne konkrete Maßnahmen und Umsetzungsschritte darzulegen.625 Die schulamtsinternen Zielstellungen waren ausgerichtet auf die aktuellen Erfordernisse der Region und auf die bildungspolitischen Vorgaben der Landesregierung. Zu den Aufgabenfeldern gehörten neben übergreifenden Zielstellungen wie die qualifizierte Beratung und Unterstützung von Schulen auch die Bewältigung ganz alltäglicher Probleme wie das „Schalten eines Anrufbeantworters bei Abwesenheit“ 626 oder die „Besetzung der Telefonzentrale mit mehreren Personen“627. Ziel war es auch, die Schulamtsprogramme der internen und externen Evaluation zugänglich zu machen. Im Schulamtsprogramm des Staatlichen Schulamts für den Hochtaunuskreis und den Wetteraukreis heißt es dazu: „Dass das Dokumentieren und das Beurteilen der eigenen Tätigkeit zu produktiven Veränderungen führen kann, haben wir bereits bei der Arbeit an dem Schulamtsprogramm erfahren. Unser Blick in die Zukunft heißt: Wir sind bereit, uns messen zu lassen an unseren eigenen Zielen und Standards.“628 Die konkrete Umsetzung dieser Evaluationen vollzog sich in den Staatlichen Schulämtern hingegen jeweils unterschiedlich. Zur Evaluation des Schulamtsprogramms wurde im Staatlichen Schulamt für den Landkreis Fulda eine Steuergruppe eingerichtet, die abteilungs- und funktionsübergreifend zusammengesetzt war. Für jeden Arbeitsschwerpunkt wurden Zwischenberichte erstellt und in der Steuergruppe erörtert.629 Im Staatlichen Schulamt für den Landkreis Hersfeld-Rotenburg und den Werra-Meißner-Kreis dienten als Evaluationsinstrumente Vorgesetztenrückmeldungen, anlassbezogene Befra-

623 624

625

626

627 628 629

Vgl. Leitbild für die Staatlichen Schulämter (ABl. 4/03, S. 210). Vgl. u. a. Staatliches Schulamt für den Landkreis Marburg-Biedenkopf: Schulamtsprogramm 2009 / 2010. Marburg 2009. URL: https://schulamt-marburg.hessen.de/irj/SSA_Marburg_Internet?cid=fd088fb229cab19fefb93630333f8f91 [Zugriff: 18.05.2016], S. 6 ff. Vgl. Staatliches Schulamt für den Hochtaunuskreis und den Wetteraukreis: Schulamtsprogramm (Auszug). URL: https://schulamt-friedberg.hessen.de/irj/SSA_Hochtaunus_Internet?cid=a93d5d9b940791f189fb729e476bff85 [Zugriff: 17.01.2016], S. 2 ff. Staatliches Schulamt für den Landkreis Fulda: Schulamtsprogramm. Fulda 2006. URL: https://schulamt-fulda.hessen.de/irj/SSA_Fulda_Internet?cid=298041b3f430e67bd25f388669ee0842 [Zugriff: 16.01.2016], S. 7. A.a.O., S. 8. Staatliches Schulamt für den Hochtaunuskreis und den Wetteraukreis o. J., S. 14. Vgl. Staatliches Schulamt für den Landkreis Fulda 2006, S. 33.

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

137

gungen der Mitarbeiter und Selbstbewertungen nach dem HQB. Zusätzlich wurden nach Dienstversammlungen punktuell Rückmeldungen von den Schulleitungsmitgliedern eingeholt. Eine systematische Fremdevaluation wurde hingegen nicht umgesetzt.630 Auch das Staatliche Schulamt für den Landkreis Marburg-Biedenkopf nutzte zum Zwecke der Selbstevaluation den HQB und Vorgesetztenrückmeldungen. Zusätzlich wurde zur Unterstützung der schulamtsinternen Evaluationsverfahren die externe Unterstützung durch den Fachbereich Psychologie der Philipps-Universität Marburg in Anspruch genommen.631 Das Staatliche Schulamt für den Landkreis Bergstraße und den Odenwaldkreis gelangte nach Abschluss der Evaluation zu folgender Feststellung: „Selbstkritisch muss man im Nachhinein sagen, dass wir uns zuviel vorgenommen hatten und es klüger gewesen wäre, weniger Ziele zu benennen und dafür mehr Zeit zur gründlichen Evaluation einzuplanen.“632 Insgesamt ist festzustellen, dass die Schulamtsprogramme Einblick in die inhaltlichen Schwerpunktsetzungen der Arbeit der Staatlichen Schulämter geben und dazu beitragen, ihre innere Organisationsstruktur zu erschließen. Die Kritik von Reyher (Schulleiter an der August-Gräser-Schule in Frankfurt am Main a.D.), der auf der einen Seite darauf hinweist, dass „[m]angelnde Transparenz und fehlende Publizität […] Schwachstellen der staatlichen Schulaufsicht“633 seien, auf der anderen Seite jedoch befürchtet, dass die zeitaufwendige Arbeit an den Schulamtsprogrammen die Schulämter noch weiter von der Basis entfernen könnte und betont, dass mit einer „selbstreferenziellen Schulaufsicht“634 niemandem gedient sei, erscheint nicht plausibel. Vielmehr stellten die Staatlichen Schulämter selbst die positive Wirkung der Schulamtsprogramme heraus: „Insgesamt ist festzustellen, dass der Prozess der Formulierung des Leitbildes und seiner Verankerung im Amt sowie die Beschäftigung mit dem Schulamtsprogramm in hohem Maße dazu beigetragen haben, ein gemeinsames Selbstverständnis zu finden und Identität zu stiften.“635 Dennoch kam die Arbeit an den Schulamtsprogrammen in den vergangenen Jahren aufgrund bildungspolitisch veränderter Schwerpunktsetzungen infolge von Regierungswechseln zum Erliegen. Die auf den Webseiten der Staatlichen Schulämter einsehbaren Programme wurden im Jahr 2011 oder früher letztmalig aktualisiert.

630

631 632 633

634 635

Vgl. Staatliches Schulamt für den Landkreis Hersfeld-Rotenburg und den Werra-MeißnerKreis. Schulamtsprogramm 2009 - 2011. Bebra 2010. URL: https://schulamt-bebra.hessen.de/irj/SSA_Bebra_Internet?cid=b01a3fee107db5aef045747743eb00be [Zugriff: 16.01.2016], S. 7. Vgl. Staatliches Schulamt für den Landkreis Marburg-Biedenkopf 2009, S. 3. Staatliches Schulamt für den Landkreis Bergstraße und den Odenwaldkreis 2006, S. 50. Reyher, Ulrich: Schule – Schulleitung – Schulaufsicht. Eine Kontakt-Analyse. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz und Saarland, 6 (2002) 6, S. 164-166 [hier S. 165]. Ebd. Staatliches Schulamt für den Landkreis Gießen und den Vogelsbergkreis 2005, S. 5.

138

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

4.6 Externe Evaluation Die Akteure Bildungspolitik und Einzelschule sind im Mehrebenensystem über ein Auftragsverhältnis miteinander verbunden. Der Modus der Handlungskoordination ist dabei asymmetrisch ausgebildet. Die Bildungspolitik definiert den Bildungsauftrag, den die Lehrkräfte auf der Mikroebene zu erfüllen haben. Die Bildungspolitik verfügt zudem über eine Vielzahl von Instrumenten, um die Lehrkräfte durch intermediäre Akteure, insbesondere die untere Schulaufsicht, zu sanktionieren und in diesem Sinne zu beeinflussen. Über äquivalente Möglichkeiten verfügen die Lehrkräfte nur sehr bedingt, etwa wenn sie sich an politischen Wahlen beteiligen. Da die Lehrkräfte jedoch über die exklusive Fähigkeit des Unterrichtens verfügen und sie somit nicht austauschbar sind, verkehrt sich die Unterordnung unter die Autorität des Staates in eine funktionale Gleichrangigkeit. 636 Zudem ist die Bildungspolitik nur sehr begrenzt in der Lage, die Lehrkräfte systematisch zu überwachen. Ursächlich dafür sind das quantitative Problem der Überwachung und das qualitative Problem der Beurteilung von Leistungen der Lehrkräfte.637 An diesem Defizit setzt der neue Beobachtungsmodus des Monitorings an. Mithilfe evaluationsbasierter Steuerung und der mit ihr verbundenen Möglichkeiten zur Beobachtung und Beeinflussung soll das beschriebene Kontrollproblem eingeschränkt und die Lehrkräfte sollen auf bestimmte Maßnahmen zur Steigerung von Kompetenzen der Schüler verpflichtet werden. Zu diesem Zweck wurde im novellierten Schulgesetz von 1997 im § 127 b Abs. 5 die Vorgabe aufgenommen, dass Formen externer Evaluation zu entwickeln sind.638 Im Gegensatz zur internen Evaluation, zu der die Schulen durch die Schulgesetznovelle verpflichtet wurden, hatten sie bei der externen Evaluation das Recht, nicht jedoch die Pflicht, diese in Anspruch zu nehmen. Dass die Schulpolitik und die Schulaufsichtsbehörden in diesem Bereich noch vor Neuland standen, wird daran erkennbar, dass sehr behutsam die Rede davon war, dass Formen externer Evaluation zu entwickeln sind, ohne jedoch konkrete Angaben zu den einzusetzenden Instrumenten zu machen. Dies sollte erst nach den ersten Erfahrungen mit den Schulprogrammen geschehen, um zu vermeiden, dass eine Form der Außensteuerung durch eine andere abgelöst werde, bevor der Paradigmenwechsel zu mehr Eigenverantwortung im Bewusstsein der Beteiligten verankert sei.639 Fach-, Dienst- und Rechtsaufsicht blieben unverändert und wurden weiterhin von den Schulaufsichtsbehörden ausgeübt. Das Gesetz stellte klar, dass Schulaufsicht

636 637 638 639

Vgl. Kussau/Brüsemeister 2007, S. 35. Siehe Kapitel 2.3 und 2.4. Vgl. GVBl. I 1997, S. 159. Vgl. Holzapfel 1999d, S. 20.

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

139

nicht identisch mit externer Evaluation sei, sondern beides funktional voneinander abgegrenzt werden solle, und dass die externe Evaluation keine schulaufsichtliche Kontrollmaßnahme darstelle. Sie war ein freiwilliges kundenorientiertes Beratungsangebot, vor allem durch die Unterstützungssysteme Schulaufsicht, HeLP und die Studienseminare, die vor Ort in einer Regionalkonferenz ihre Aufgaben koordinieren sollten. Jedoch wurde in § 127 b Abs. 5 HSchG festgelegt, dass die zu entwickelnden Verfahren externer Evaluation die Beteiligung der Schulaufsichtsbehörde bei der Wahrnehmung der Fachaufsicht nach § 92 Abs. 2 und § 93 HSchG gewährleisten müssen.640 Dies bedeutete, dass die Staatlichen Schulämter in die Evaluationsverfahren so eingebunden werden mussten, dass sie in der Lage waren, Ergebnisse in fachaufsichtliches Handeln umzusetzen. Das bedeutete aber zugleich, dass die Schulaufsichtsbehörden nicht diejenigen sein mussten, die die Evaluation durchführen. Laut Stryck könne die externe Evaluation in der Verantwortung der Schulaufsicht liegen, jedoch nur unter der Maßgabe, dass sie auch entsprechend für diese Aufgabe qualifiziert sei.641 Durchgeführt werden sollte die externe Evaluation durch ein Team einer anderen Schule (Peer Review), durch ein eingesetztes Evaluationsteam oder einzelne Evaluationsberater (vor allem der Unterstützungssysteme). Bei externer Evaluation durch Peer Review meldet eine Schule den Wunsch nach externer Evaluation bei einer anderen an. Steht diese zur Verfügung, bilden sie ein Evaluationsteam der „kritischen Freunde“. Der wesentliche Vorteil dieser Methode wurde darin gesehen, dass dieses Evaluationsteam über einen objektiven Außenblick verfüge, gleichzeitig jedoch mit den Bedingungen und Situationen des Schulalltags vertraut sei.642 Man ging davon aus, dass eine Schule dann die externe Evaluation in Anspruch nehme, wenn sie den Eindruck habe, dass die internen Evaluationsvorhaben einer solchen Ergänzung von außen bedürfen, sei es, weil man Sorge habe, betriebsblind zu sein, oder weil man gern die Sicht eines unabhängigen Dritten hätte. Kritisch merkte Rolff in diesem Zusammenhang jedoch an: „Offensichtlich handelt es sich hier um ein Motivations-Dilemma: Wenn Schulen eine Evaluation aufgezwungen wird, versuchen sie, den Zwang zu unterlaufen, indem sie nur belanglose oder geschönte Berichte produzieren; stellt man den Schulen anheim, sich freiwillig an

640 641

642

Vgl. GVBl. I 1997, S. 159. Vgl. Stryck, Tom: Komplexität und Steuerung – Zu welchem Ende studiert man Schulautonomie? In: Avenarius, Hermann u. a. (Hrsg.): Schule in erweiterter Verantwortung. Positionsbestimmungen aus erziehungswissenschaftlicher, bildungspolitischer und verfassungsrechtlicher Sicht. Neuwied, Kriftel/Taunus 1998: Luchterhand, S. 37-50 [hier S. 45] (Beiträge zur Schulentwicklung). Vgl. Will, Jürgen u. a.: Schulprogramme und Evaluation in Hessen – Teil II. In: Schulverwaltung. Hessen, 1 (1997) 7, S. 93-96 [hier S. 94].

140

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

Evaluation zu beteiligen, entschließen sie sich in der Regel erst gar nicht dazu. Motivation bleibt ein zentrales Problem.“643

4.7 Schulleiter als Dienstvorgesetzter In ihrer Koalitionsvereinbarung hatte die rot-grüne Landesregierung angekündigt, dass die Schulleiter aufgrund der veränderten, selbständigeren Stellung der Schulen zu Dienstvorgesetzten werden.644 An diesem Vorhaben wurde von einigen Schulämtern massive Kritik geäußert. In einer Stellungnahme des Staatlichen Schulamts für den Lahn-Dill-Kreis wurde die Meinung vertreten, dass die Selbständigkeit der Schule durch die beabsichtigte Übertragung der Dienstvorgesetztenfunktion auf die Schulleiter nicht gefördert würde. Vielmehr sei zu befürchten, dass der einzelne Schulleiter in Ausübung seiner Dienstvorgesetztenfunktion in zunehmende Isolation innerhalb der Schule gerät.645 Auch das Staatliche Schulamt Marburg-Biedenkopf betonte in einer Stellungnahme, dass die Übertragung der Dienstvorgesetztenfunktion auf die Schulleiter keine zwingende Voraussetzung für die Stärkung der schulischen Selbständigkeit sei. Rechtsgeschäfte könnten die Schulleiter nach wie vor auch ohne die Eigenschaft eines Dienstvorgesetzten abschließen. Für den Bereich Budgetierung und den Ausbau eines eigenen Schulprogramms bzw. -profils sei die Übertragung der Dienstvorgesetztenfunktion ebenso nicht erforderlich.646 Diskutiert wurde auch die Frage, ob die Schulleiter mit der Übertragung der Dienstvorgesetztenfunktion ebenso die Eigenschaft des Disziplinarvorgesetzten erhalten sollten. Dass diese Funktion adäquat von den Schulleitern ausgefüllt werden könnte, wurde ebenso in Zweifel gezogen: „Es erscheint schwer vorstellbar, daß die Schulleiterinnen und Schulleiter, welche nach bisheriger Erfahrung in großer Anzahl bei Vorliegen nichtförmlicher Beschwerden gegen Lehrkräfte ihrer Schulen noch nicht einmal die mit der Vorgesetzteneigenschaft verbundenen Rechte und Pflichten ausschöpfen, sondern dazu neigen, solche Verfahren und die damit verbundene Verantwortung so früh wie möglich an die Schulaufsicht ‚abzugeben‘, bestrebt sind, auf dem Wege über die Verleihung der Dienstvorgesetzten-Eigenschaft solche Verpflichtungen zu übernehmen. Diese Bedenken beziehen sich auch auf die Leiterinnen und Leiter derjenigen 643

644

645

646

Rolff, Hans-Günter: Steuerung, Entwicklung und Qualitätssicherung von Schulen durch Evaluation. In: Ders. (Hrsg.): Zukunftsfelder von Schulforschung. Weinheim 1995: Deutscher Studien Verlag, S. 375-392 [hier S. 381]. Vgl. SPD Hessen/BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Hessen 1995, S. 17 f.; zum Begriff „Dienstvorgesetzter“ vgl. Bott, Wolfgang: Der Schulleiter als Dienstvorgesetzter. In: Schulverwaltung. Hessen, 1 (1997) 4, S. 59-61 [hier S. 59]. Vgl. Staatliches Schulamt für den Lahn-Dill-Kreis: Überlegungen aus zwei Arbeitssitzungen des Staatlichen Schulamtes für den Lahn-Dill-Kreis zur Entwicklung der Hessischen Bildungsverwaltung (Gruppenprotokolle) (unveröffentlicht), S. 4. Vgl. Staatliches Schulamt Marburg 1995, S. 3 f.

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

141

Schulformen, welche vor Einführung der Staatlichen Schulämter Dienstvorgesetzten-Eigenschaften hatten, allerdings ohne Disziplinargewalt (Gymnasien und Berufliche Schulen) [sic] Erst Recht jedoch auf die anderen Schulformen und hier insbesondere auf die Leiterinnen und Leiter ‚kleiner‘ Schulen, in denen man sich bisher allenfalls als pädagogischer ‚primus inter pares‘ verstand und verstanden wurde. Disziplinarverfahren sind so formal ausgestaltet und so rechtsrelevant, daß es unmöglich (zumindest sehr ‚gefährlich‘) erscheint, solche Verfahren einem Personenkreis zu übertragen, der hierfür nicht ausgebildet ist. Auch diejenigen Schulleiterinnen und Schulleiter, welche mit Einführung der Staatlichen Schulämter die Dienstvorgesetzteneigenschaft verloren und dieses damals mehr oder weniger ‚zähneknirschend‘ hinnahmen, werden in der Zwischenzeit gemerkt haben, daß es sehr viel einfacher ist, disziplinarrechtlich relevante Vorgänge an das Staatliche Schulamt abzugeben.“647 Dem stimmte auch Bott zu: „Keinesfalls auf den Schulleiter übertragen werden sollten demgegenüber disziplinarrechtliche Befugnisse. Dies erscheint aus mehreren Gründen ausgeschlossen. Zum einen besteht die Gefahr, dass aufgrund der durch die Zusammenarbeit innerhalb derselben Schule gegebenen Personal- und Sachnähe die objektive Durchführung eines solchen Verfahrens zumindest erheblich erschwert wird. […] Schließlich ist zu berücksichtigen, dass der beschuldigte Beamte in jedem Verfahrensstadium berechtigt ist, sich eines Rechtsanwalts als Bevollmächtigten zu bedienen, wodurch der Grundsatz der ‚Waffengleichheit‘ zulasten des Schulleiters erheblich beeinträchtigt sein dürfte.“648 Auch hinsichtlich einer anderen wesentlichen Aufgabe eines Dienstvorgesetzten, nämlich der dienstlichen Beurteilung der nachgeordneten Beamten und der Ausstellung von Dienstzeugnissen, wurde im Gutachten bezweifelt, „ob die damit verbundene Verantwortung im Hinblick auf die Vergleichbarkeit und die Gefahr mit (aus ihrer Sicht) ‚zu schlecht beurteilten‘ Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern Ärger zu bekommen, gewünscht ist.“649 Trotz dieser Bedenken wurde im Jahr 1997 durch eine Änderung des Hessischen Schulgesetzes eine teilweise Übertragung der Eigenschaften eines Dienstvorgesetzten auf den Schulleiter dadurch vorgenommen, dass in den Kompetenznormen des § 88 Abs. 4 HSchG die Funktion des Dienstvorgesetzten aufgenommen wurde.650 Die konkrete Ausgestaltung dieser Vorgabe erfolgte durch die „Verordnung zur Änderung der Dienstordnung für Lehrkräfte, Schulleiterinnen und Schulleiter und sozialpädagogische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter“ vom 22. Juli 1998, die vorsah, dass ein Schulleiter in einer Reihe von Fällen die Befugnisse

647 648 649 650

A.a.O., S. 4. Bott 1997, S. 61. Staatliches Schulamt Marburg 1995, S. 5. Vgl. GVBl. I 1997, S. 152.

142

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

eines Dienstvorgesetzten ausüben kann.651 Bewusst abgesehen wurde jedoch von der Übertragung echter Disziplinarbefugnisse auf den Schulleiter. Nach § 88 Abs. 2 HSchG wurden die Schulleiter verpflichtet, „sich über das Unterrichtsgeschehen zu informieren, die Lehrerinnen und Lehrer zu beraten und, sofern erforderlich, auf einen den Rechts- und Verwaltungsvorschriften entsprechenden Unterricht hinzuwirken“652. Fremdbeobachtung des Unterrichts und Beratung des Unterrichtenden, also klassische Aufgaben der Schulaufsicht, gelangten damit in die Reichweite des Schulleiters. Die Schulaufsicht ihrerseits konnte die Arbeit in der Schule nur noch kontrollieren, wenn ein konkreter Anlass vorlag, also z. B. eine Staatsprüfung oder die Besetzung einer Funktionsstelle. Das Staatliche Schulamt hatte nunmehr eine noch geringere Berührung mit dem konkreten Unterrichtsgeschehen in seinem Bezirk.653 Die Entscheidung, den Schulleitern in einer Reihe von Fällen Befugnisse eines Dienstvorgesetzten zu übertragen, war jedoch gerade vor dem Hintergrund der von Lehrern häufig beklagten Distanz der Schulaufsichtsbeamten zu den konkreten Problemen vor Ort nachvollziehbar. Dies bedeutete jedoch nicht, dass die Schulaufsichtsbeamten ihre Beratungsleistungen komplett einstellten. Vielmehr verschob sich die schulaufsichtliche Beratungstätigkeit weg von den Lehrkräften und hin zu den Schulleitern. Bereits Bessoth und Schmidt sahen den Schulleiter als ersten Ansprechpartner für die Beratungstätigkeit des Schulaufsichtsbeamten.654 Diese Sichtweise baut auf dem Gedanken auf, dass an vielen Schulen ein Beratungsbedarf existiere, der im Aufzeigen von Möglichkeiten bestehe, jedoch jede Schule ihren eigenen Weg vor Ort finden müsse. Der Personenkreis der Schulleiter gilt folglich als „gate-keeper“655 für die Weiterentwicklung einer Schule. Die Beratung des einzelnen Kollegen sollte soweit wie möglich in der Hand der Schulleitung liegen, die als verantwortliche Instanz für die Bildungs- und Erziehungsarbeit in der Schule die Gegebenheiten vor Ort besser kennt. Auch bleibt dadurch der Kreis der Ansprechpartner übersichtlich und die Gefahr, mit geringer Breitenwirkung tätig zu werden, wird reduziert. Dennoch wurde auch in der Folgezeit immer wieder Kritik an der Übertragung von Befugnissen eines Dienstvorgesetzten auf die Schulleiter geäußert. Bott ging 651

652 653 654

655

Vgl. Verordnung zur Änderung der Dienstordnung für Lehrkräfte, Schulleiterinnen und Schulleiter und sozialpädagogische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter vom 22. Juli 1998 (ABl. 9/98, S. 599). GVBl. I 1997, S. 153. Vgl. Hepp/Weinacht 2003, S. 146. Vgl. Bessoth, Richard/Schmidt, Hans-Joachim: Beratung der Schulleitung. Vorschläge zur Neuorientierung der schulnahen Aufsicht. In: schul-management, 11 (1980) 1, S. 28-31 [hier S. 30]. Schmidt-Kob, Annette: Schulaufsicht in den 90er Jahren. Vorstellungen zum Amt einer Schulrätin/eines Schulrates. In: schul-management, 22 (1991) 1, S. 38-42 [hier S. 39].

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

143

beispielsweise davon aus, dass aufgrund der Übertragung der Dienstvorgesetztenfunktion auf die Schulleiter zwar einerseits eine Entspannung im Verhältnis der Lehrer zum zuständigen Schulrat zu erwarten sei, andererseits das Verhältnis zwischen der Schulleitung und den Lehrkräften neuen Belastungen ausgesetzt sei.656 Zur Vermeidung von Konflikten würden viele Schulleiter laut Hepp und Weinacht von periodischen Unterrichtsbesuchen keinen Gebrauch machen, da sie wüssten, „daß auch ‚angemeldeter‘ und ‚sanktionsfreier‘ Unterrichtsbesuch das Klima tangiert.“657 Unterrichtsbesuche durch die Schulaufsicht im Rahmen besonderer Anlässe hätten laut Schnell ihrerseits kaum eine Wirkung, da sie „Ausnahmetatbestände“658 seien und kein realistisches Bild von der Qualität der schulischen Arbeit gäben.

4.8 Auflösung der Abteilungen Kultus bei den Regierungspräsidien 4.8.1

Konsolidierung des Landeshaushalts als übergreifendes Ziel

Im November 1992 hatte der Rechnungshof einen Prüfbericht vorgelegt und in diesem gefordert, die Abteilungen Kultus bei den Regierungspräsidien durch ein Landesschulamt zu ersetzen und die Zahl der Schulämter von 26 auf 13 zu reduzieren. Spätestens seitdem wurde die Frage nach der Organisationsstruktur der Schulverwaltung in Hessen intensiv diskutiert. Weitreichende Strukturveränderungen blieben in der 13. Wahlperiode jedoch noch aus. Eine umfassende Organisationsreform war aber insoweit eingeleitet worden, als dass mit dem Ziel der Stärkung der Eigenverantwortung vor Ort umfangreiche Aufgabenverlagerungen vom Kultusministerium auf die Staatlichen Schulämter und die Schulen bei gleichzeitiger Verringerung der schulfachlichen Stellen bei den Regierungspräsidien vorgenommen wurden. Außerdem waren bereits in der 13. Wahlperiode vier der vormals 26 Staatlichen Schulämter zu zwei Ämtern zusammengefasst worden. Die politische Entscheidung, die Zahl der Organisationsstufen innerhalb der hessischen Schulverwaltung auf zwei zu reduzieren, erfolgte erst in der 14. Wahlperiode. In ihrem Wahlprogramm hatten die Grünen im Abschnitt „Schulreform unter Sparzwängen“ festgestellt, dass die Zahl der nichtunterrichtswirksamen Lehrerstellen zu hoch sei. Diese Zahl sollte reduziert werden, damit mehr Stellen für den Unterricht zur Verfügung stünden. Um dieses Ziel zu erreichen, wurde angekündigt, dass die „Ebene der Schulaufsicht bei den Regierungspräsidien

656 657 658

Vgl. Bott 1998, S. 61. Hepp/Weinacht 2003, S. 146. Schnell 2013, S. 62 f.

144

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

entfällt“659. Im Wahlprogramm der SPD wurde die Frage nach der weiteren Entwicklung der Schulverwaltung hingegen völlig ausgeklammert. Nachdem die rot-grüne Landesregierung bei der Landtagswahl im Februar und März 1995 bestätigt worden war, verständigten sich SPD und Bündnis 90/Die Grünen in ihrer Koalitionsvereinbarung auf Folgendes: „Als Grundlage einer Strukturreform der Schulaufsicht wird bis zur Mitte der Legislaturperiode ein erziehungs- und verwaltungswissenschaftlich abgesichertes Konzept erarbeitet; dies klärt die Voraussetzungen und Möglichkeiten einer grundlegenden Neubestimmung schulaufsichtlicher Funktionen und Organisationsstrukturen. Das Konzept ist mit der Verwaltungsreform insgesamt und deren Strukturentscheidungen abzustimmen. Dabei soll für die Schulaufsicht eine zweistufige Organisation erreicht werden.“660 Bei der Verabschiedung des Schulgesetzes im Jahr 1992 war die Frage nach der materiellen Absicherung der Reformpolitik noch kein Thema gewesen. Wirtschaftswachstum und hohe Steuereinnahmen schienen damals einer innovativen Schulpolitik keine Grenzen zu setzen. Die Ausgangslage war zu Beginn der 14. Legislaturperiode jedoch eine vollkommen andere. Wegen der Kosten der Wiedervereinigung, stagnierender und zurückgehender Steuereinnahmen, einer drastischen Zunahme der Belastungen Hessens im Länderfinanzausgleich und steigender Kosten im öffentlichen Dienst wurde der Ruf nach Einsparungen immer lauter. Mit der Finanzkrise erwuchs der rot-grünen Landesregierung noch ein zweites Konfliktfeld, das, weil es die Schule unmittelbar betraf, politisch weitaus brisanter war als die Verwaltungsreform. Gemeint ist das Problem der Unterrichtsversorgung, das zu dieser Zeit als „hessische Bildungsmisere“ bundesweit für Schlagzeilen sorgte. Unmittelbare Ursache war die drastische Zunahme der Schülerzahlen, die Kultusminister Holzapfel Ende 1994 für die nächsten sechs Jahre auf 15.000 – 20.000 Schüler pro Jahr bezifferte. Trotz landesweiter Kürzungen der Stundentafeln waren geradezu katastrophale Engpässe in der Lehrerversorgung die Folge.661 Ministerpräsident Eichel kündigte in seiner ersten Regierungserklärung zu Beginn der 14. Legislaturperiode eine strikte Konsolidierungspolitik an: „Also zwingt die finanzielle Enge der öffentlichen Haushalte alle Ebenen der öffentlichen Verwaltung dazu, die ‚schlanke Administration‘ im ureigensten Interesse zu einer zentralen Zukunftsaufgabe zu machen. Die Vollendung der Verwaltungsreform, der Umbau zu einer hocheffizienten, motivierten und bürgerfreundlichen Verwaltung 659 660 661

BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Hessen 1995, S. 39. SPD Hessen/BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Hessen 1995, S. 19. Vgl. Hepp/Weinacht 2003, S. 48.

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

145

ist eines der herausragenden Ziele der vor uns liegenden Legislaturperiode. Nicht umsonst nimmt das Stichwort ‚Staatsmodernisierung‘ einen breiten Raum in den Koalitionsvereinbarungen zwischen Sozialdemokraten und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN ein.“662 Um die Voraussetzungen für eine langfristig handlungsfähige Landespolitik zu sichern, wurde ein spürbarer Stellenabbau in allen Bereichen der Landesverwaltung als unumgänglich erachtet. Aus diesem Grund wurde der Entschluss gefasst, in den Jahren bis 1999 insgesamt 2750 Stellen abzubauen.663 Aus dieser Regierungserklärung, dem Kabinettsbeschluss „Hessische Landesverwaltung 2000“ vom 17. Januar 1995 und aus der „Gemeinsamen Erklärung der Landesregierung und der Gewerkschaften zur Verwaltungsreform“ vom 25. Januar 1995 ergaben sich die Ziele der übergreifenden Verwaltungsreform.664 Zu diesen gehörten Ergebnis- und Kundenorientierung sowie Wirtschaftlichkeit (Effizienz). Veränderungen in der Aufbauorganisation der Landesbehörden sollten folglich daran gemessen werden, ob sie dazu beitragen, die Effektivität zu erhöhen, die Kosten zu senken, die Bürgernähe zu verbessern und die Transparenz und Überschaubarkeit der Landesverwaltung für den Bürger zu erhöhen.665 Dazu beitragen sollte der Abbau von Hierarchieebenen. Kein Zweig der Landesverwaltung sollte im Verwaltungsaufbau mehr als drei Stufen haben. Unterhalb der Zentralstufe (Ministerien) sollte es höchstens eine Fach- und Dienstaufsichtsinstanz geben. Sofern unterhalb der Zentralstufe mehr als eine Aufsichtsinstanz bestand, sollte ihr Abbau spätestens 1997 beendet sein.666 Maßgabe für die Strukturreform der Schulverwaltung war somit, diese mit der übergreifenden Verwaltungsreform „Hessische Landesverwaltung 2000“ in Einklang zu bringen. Die Reform der Schulaufsicht sollte jedoch nicht nur eine Maßnahme zur Modernisierung der Staatsverwaltung sein, sondern auch ein weiterer Baustein, um die Schulen zur erweiterten Selbständigkeit zu führen, wie Kultusminister Holzapfel in diesem Zusammenhang bemerkte: „Daher ist es wichtig, dass die Reform der Schulaufsicht im Zusammenhang mit der Stärkung der Eigenverantwortung der Schule diskutiert wird – und nur von daher legitimiert sie sich. Alles andere ist Kienbaum.“667 Die Schulverwaltung sollte danach den Schulen als

662 663 664

665 666 667

PlPr. 14/1, S. 14. Vgl. a.a.O., S. 12. Hessische Landesverwaltung 2000; Handlungsvorschläge zur Modernisierung der hessischen Landesverwaltung (StAnz. 17/1996 S. 1286). Vgl. ebd. Vgl. a.a.O., S. 1287. Vgl. Holzapfel, Hartmut: Reform der Schulaufsicht: Das Modell Hessen. In: VBE (Hrsg.): 7. Fachtagung Schule – Schulaufsicht. Schulaufsicht für eine selbstverantwortliche Schule. Dokumentation einer Veranstaltung des Verbandes Bildung und Erziehung am 16./17. April 1998 in Würzburg. Bonn 1999a, S. 23-44 [hier S. 27] (VBE-Dokumentationen).

146

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

bürgernahe Einrichtung helfen, delegierte Aufgaben in eigener Verantwortung wahrzunehmen. Insbesondere aus gewerkschaftlicher Sicht war jedoch früh in Zweifel gezogen worden, ob es sich bei den in Hessen ab den frühen 1990er Jahren eingeleiteten Maßnahmen um eine echte Schul- bzw. Schulverwaltungsreform handelte. Ein vielverwendetes Schlagwort war in diesem Zusammenhang der Begriff „Rationalisierung“. Die GEW sprach in ihrem Geschäftsbericht der Jahre 1993 bis 1996 von „Arbeitsplatzabbau und Arbeitsverdichtung in vorher unbekannten Ausmaßen“668 und äußerte schon früh Bedenken, ob die eingeleitete Reform zur Schaffung der selbständigen Schule angesichts der Reduktion des Stellenbestandes erfolgreich sein könne: „Seine Umsetzung könnte daran scheitern, daß Motoren in Schulaufsicht, Schulpsychologie und Schulentwicklung durch Rationalisierung abgeschaltet werden.“669

4.8.2

Empfehlungen der „Kommission Bildungsverwaltung“

Alle Landtagsfraktionen waren sich darin einig, dass eine Hierarchiestufe innerhalb der Schulaufsicht abgebaut werden sollte. Dies sei schon aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung geboten, wie Kappel (FDP) betonte: „Die derzeitige Situation stellt sich so dar: Wenn etwas entschieden wird, geht es in der Regel vom Kultusminister über die Regierungspräsidenten zu den Staatlichen Schulämtern und von dort an die Schulen. Im Rückwärtsgang wird dann wieder derselbe Weg beschritten. Häufig genug müssen wir feststellen, daß die Aktualität der Anliegen aufgrund der langen Wege dann längst vorbei ist.“670 Es stellte sich jedoch die Frage, auf welche Hierarchiestufe eher verzichtet werden könne: „Auf der einen Seite gibt es Aufgaben, die sinnvoll zentral bewältigt werden, und auf der anderen Seite gibt es Aufgaben, die dezentral bewältigt werden. Das eine kann in der Regel das Regierungspräsidium besser, das andere kann das Staatliche Schulamt besser.“671 „Strittig war also immer das Gefäß, weniger sein Inhalt“672, wie Frommelt in diesem Zusammenhang richtig feststellte. Auf dieses „Dilemma der Organisationsgestaltung“673 war bereits im Kienbaum-Gutachten von 1991 hingewiesen worden: „Je kleiner die Aufsichtsbereiche, um so ortsnäher und durch mehr Detail668 669 670 671 672

673

GEW: Geschäftsbericht 1993-1996. Frankfurt am Main 1996, S. 122. GEW: Geschäftsbericht 1990-93. Frankfurt am Main 1993, S. 112. PlPr. 14/35, S. 1985. Ebd. Frommelt, Bernd: Entwicklung und Stand einer Schulverwaltungsreform: das Fallbeispiel Hessen. Beitrag zu der 3. Bildungspolitischen Enquete der SPÖ in Graz, 6.-7. Juni 1997: „Wer bezahlt unser Lernen?“. In: HStAD, H 52 Bergstraße/Odenwaldkreis, 115, S. 11. Kienbaum Unternehmensberatung GmbH 1991, S. 245.

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

147

kenntnis geprägt sind ihre Entscheidungen. Um so sicherer ist davon auszugehen, daß im beschränkten regionalen Bereich optimale Lösungen erreicht werden. Je größer die Aufsichtsbezirke, desto effektiver ist die gesamthafte Abstimmung, Planung und der Ausgleich von Bedarfen/Verfügbarkeiten. Auch ist gewährleistet, daß keine regionalen Suboptima angestrebt werden. Dafür geht der Kontakt zur Realität vor Ort weitgehend verloren.“674 Um eine Entscheidung hinsichtlich der zukünftigen Organisationsstruktur der Schulverwaltung herbeizuführen, wurde vom Kultusminister die hauseigene Arbeitsgruppe „Kommission Bildungsverwaltung“ eingesetzt. Diese sollte prüfen, welche Aufgaben auf welcher Ebene am sinnvollsten wahrzunehmen seien. Übergreifendes Ziel sollte sein, dass Entscheidungen möglichst am Entstehungsort eines Problems getroffen werden. Die Kommission bestand aus Vertretern aller Ebenen der Schulaufsicht, der Schulleiterverbände, der Landesinstitute und der Mitbestimmungs- und Mitwirkungsgremien. Ziel war es laut Kultusminister Holzapfel, alle Mitarbeiter bei der Entscheidungsfindung einzubeziehen: „Gerade hierbei ist es wichtig, daß die Beschäftigten zum Beispiel in den Staatlichen Schulämtern oder beim Hessischen Institut für Lehrerfortbildung selbst Verbesserungen entwickeln. Sie wissen am besten, wo Ressourcen zu finden sind.“675 Im Übrigen könne man eine moderne und leistungsfähige Verwaltung nicht „gegen die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von oben verordnen, sondern nur mit ihnen aufbauen.“ 676 Die „Kommission Bildungsverwaltung“ stellte sich laut Hepp und Weinacht an die „Spitze der Reformdebatte“677. Die Beratungen der Kommission fanden von März bis November 1995 statt. In ihrem am 6. November 1995 vorgelegten Abschlussbericht, dem Schnell einen „entscheidenden politischen Stellenwert“678 beimisst, wurde empfohlen, einen zweistufigen Aufbau der Schulverwaltung durch Auflösung der Schulabteilungen bei den Regierungspräsidien herbeizuführen. Zusätzlich sollten die Staatlichen Schulämter zu mindestens 16 Dienststellen zusammengefasst werden. Bezogen auf die Frage, ob zentrale Aufgaben von einer Bündelungsinstanz ausgeführt werden sollten, machte die Kommission noch keine konkreten Angaben. Abgewartet werden sollten zunächst die Ergebnisse der Organisationsuntersuchungen, die an den Staatlichen Schulämtern Darmstadt, Darmstadt-Dieburg und Bergstraße durchgeführt wurden.679 Dass bei der Formulierung der Empfehlungen auch fiskalische Gesichtspunkte eine Rolle gespielt haben, betont Köller: „Sie ist aber nicht nur das Ergebnis einer Betrachtung unter dem Aspekt einer effizienten Schulauf674 675 676 677 678 679

Ebd. A.a.O., S. 2. Ebd. Hepp/Weinacht 2003, S. 138. Schnell 1997, S. 28. Der Kommissionsbericht ist abgedruckt in: Schnell 1997, S. 28 f.

148

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

sicht bei geänderten inhaltlichen Anforderungen, sondern auch durch die Notwendigkeit bestimmt worden, aufgrund der noch wachsenden Ressourcenknappheit Personalkosten zu senken.“680 Entgegen den Empfehlungen der Kommission legte die Fraktion der FDP am 30. April 1996 einen Gesetzentwurf für ein „Gesetz zur Verschlankung der Schulaufsicht im Land Hessen“ vor, der vorsah, dass die Abteilungen Kultus bei den Regierungspräsidien bestehen bleiben und ihnen die Zuständigkeit für dezentral zu erledigende Aufgaben zukomme.681 Die Staatlichen Schulämter sollten hingegen nicht als eigene Verwaltungsebene erhalten bleiben, sondern in Außenstellen der Regierungspräsidien mit der Zuständigkeit für bestimmte Aufgabenschwerpunkte umgewandelt werden. Stellen sollten dabei insbesondere bei den Personalräten und Frauenbeauftragten eingespart werden. Allein durch den Wegfall der Personalräte an den Staatlichen Schulämtern sollten nach den Berechnungen der FDP ca. 100 Lehrerstellen zusätzlich gewonnen werden.682 Der Gesetzentwurf der FDP stieß bei den anderen Landtagsfraktionen auf weitreichende Kritik. In ihm würde – so Marx von Bündnis 90/Die Grünen – nichts anderes getan, als „die bisherigen Staatlichen Schulämter zu Außenstellen der Regierungspräsidien“683 umzudeklarieren. Darüber hinaus bemängelte Marx, dass Einsparungen in erster Linie zu Lasten der Mitbestimmung erzielt würden: „Es geht Ihnen offensichtlich nicht um eine Neubestimmung von Aufgaben und um eine Straffung der Verwaltung, sondern einzig und allein um eine Verschlechterung der Mitbestimmungsrechte von Lehrerinnen und Lehrern.“684 Am Gesetzentwurf störte Dörr (SPD), dass Entscheidungen auf der Ebene der Regierungspräsidien zentralisiert würden, was dem Ziel einer schul- und bürgernahen Schulverwaltung zuwider liefe.685 Kultusminister Holzapfel war sich sicher, dass dieses Vorhaben „zwangsläufig wieder in eine verdeckte, wenn nicht gar offene Hierarchie“686 führe. Entgegen dem Entwurf der FDP plädierte er für den Erhalt der Staatlichen Schulämter: „Unsere Überzeugung ist deswegen, daß wir die Schulverwaltung schulnah, klientelnah und elternnah dorthin konzentrieren sollten, wo sie sich im Augenblick bei den Staatlichen Schulämtern bewährt hat“687. Gleichzeitig solle jedoch eine Verringerung der Zahl der Staatlichen Schulämter von bisher 24 auf 14 bis 16 erfolgen. Dies sei ein „vorsichtiger Prozeß der Konzentration,

680

681 682 683 684 685 686 687

Köller, Franz: Die Entwicklung des Schulrechts in Hessen 1994 und 1995. In: RdJB, 44 (1996) 2, S. 277-281 [hier S. 278]. Vgl. Drucks. 14/1677. Vgl. PlPr. 14/35, S. 1985. A.a.O., S. 1986. Ebd. Vgl. a.a.O., S. 1989. Ebd. Ebd.

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

149

der den Hauptvorteil der dezentralen Verwaltung, die Wohnort- und Schulnähe, nicht in Frage stellt.“688 Letztlich konnte sich die FDP mit ihrem Gesetzentwurf nicht durchsetzen.

4.8.3

Das Kienbaum-Gutachten

Bundesweites Aufsehen erregte das Ende des Jahres 1994 vorgelegte „KienbaumGutachten zur Reorganisation der Staatlichen Schulaufsicht des Landes Nordrhein-Westfalen“.689 Ausgangspunkt dieser Untersuchung war die Feststellung, dass sich das Schulsystem aufgrund des demografischen, wirtschaftlichen und sozialen Wandels mit veränderten Anforderungen konfrontiert sehe, die eine Stärkung der Eigenständigkeit der Einzelschule erforderlich mache. In diesem Zusammenhang wurde auch die Notwendigkeit gesehen, die Schulaufsicht durch Reformen an die veränderten Rahmenbedingungen anzupassen. Dem Gutachten entsprechend sollte die Reorganisation der Schulaufsicht in zwei Stufen erfolgen. In der ersten Stufe waren Maßnahmen vorgesehen, die unabhängig von einer möglichen strukturellen Neugestaltung der Schulaufsicht erfolgen sollten und unmittelbar umzusetzen waren. Zu den geforderten Maßnahmen gehörten die verbindliche und kontinuierliche Fortbildung für alle Mitarbeiter der Schulaufsicht, die Implementierung eines systematischen Qualitätssicherungsmodells, bestehend aus kontinuierlicher interner Selbstevaluation und externer Rechenschaftspflicht, sowie der Systemberatung der Schule durch die Schulaufsicht.690 In diesem Zusammenhang wurde im Rahmen der Untersuchung festgestellt, dass die Ausübung der Beratungsfunktion in besonderer Weise abhängig von der persönlichen Auffassung und vom Selbstverständnis des jeweiligen Schulaufsichtsbeamten und entsprechend vielfältig in Ausmaß, Inhalt und Methodik sei.691 In der zweiten Stufe sollte eine grundlegende strukturelle Neuordnung der Schulaufsicht erfolgen, die in erheblichem Maße in bestehende Strukturen eingreifen sollte. Empfohlen wurde, die Schulämter aufzulösen und ihre Aufgaben auf die Schulleitungen und Bezirksregierungen zu verteilen.692 Dies wurde damit begründet, dass die Grundschulverbünde die Voraussetzungen erfüllen würden, um weitgehend selbstverantwortlich zu agieren. Die Notwendigkeit einer ortsnahen Oberschulleitung bestehe somit nicht mehr, womit die „hauptsächliche Existenz688 689

690 691 692

A.a.O., S. 1990. Vgl. Kienbaum Unternehmensberatung GmbH: Kienbaum-Gutachten zur Reorganisation der Staatlichen Schulaufsicht des Landes Nordrhein-Westfalen. Hauptband mit Zusammenfassung. Düsseldorf 1994. Vgl. a.a.O., S. 158 ff. Vgl. a.a.O., S. 173. Vgl. a.a.O., S. 206.

150

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

begründung der Schulämter“693 wegfiele. Zusätzlich konnte im Rahmen der Untersuchung die These widerlegt werden, dass die untere Schulaufsicht wesentlich mehr in den Schulen tätig sei als die Schulaufsichtsbeamten der Bezirksregierung. Die Tätigkeitsanalyse hatte ergeben, dass die Schulaufsichtsbeamten der Bezirksregierung rund 31 Prozent, die der Schulämter rund 33 Prozent ihrer Arbeitszeit in den Schulen verbringen. Zusätzlich wurde argumentiert, dass die Aufrechterhaltung der unteren Schulaufsicht in Form der Schulämter nur eine sehr begrenzte Vergleichbarkeit der Schulen ermögliche und dass die Beibehaltung der Schulämter die Erfolgsaussichten für die Entwicklung selbständiger Schulen in Frage stelle, da Selbständigkeit nur durch Freiräume erlangt werden könne und ortsnahe untere Schulaufsicht eben diese Freiräume nur schwer ermögliche. Auch im Hinblick auf die Beratungstätigkeit sei die untere Schulaufsicht nicht mehr erforderlich, da Beratung zukünftig von Spezialisten durchgeführt werden sollte, die in Teams schulspezifische Lösungen erarbeiten.694 Auch in Hessen wurden diese Untersuchungsergebnisse breit diskutiert. Gerade diejenigen, die für den Erhalt der unteren Schulaufsicht plädierten, versuchten zu begründen, warum das von der Kienbaum Unternehmungsberatung vorgelegte Modell nicht auf Hessen übertragbar sei. Hintergrund waren massive Ängste um den Verlust angestammter Arbeitsplätze. Die Staatlichen Schulämter in Hessen argumentierten in einer gemeinsamen Stellungnahme aus dem Jahr 1995, dass das Kienbaum-Modell nicht auf Hessen zu übertragen sei, da Nordrhein-Westfalen eine andere Schulaufsichtstradition als Hessen habe. So seien die Staatlichen Schulämter nur für den GHR-Bereich zuständig, die Verflechtung von unterer Schulaufsicht und Schulträgern sei anders gestaltet als in Hessen und die schulformbezogene Unterscheidung von Schulaufsicht gehöre in Hessen bereits seit der Errichtung der Staatlichen Schulämter im Jahre 1980 der Vergangenheit an.695 Das Konzept der Grundschulverbünde führe aufgrund seiner komplizierten Kooperations- und Kommunikationsstrukturen zu einer Verringerung von Innovationsgeschwindigkeiten und zu einem Mehr an Bürokratie. Die großräumige Vergleichbarkeit von Schulen und die Sicherung von landesweiten Qualitätsstandards könne darüber hinaus ohne Probleme durch das HKM sichergestellt werden. Auch das Prinzip der ortsnahen Schulaufsicht könne durch die Staatlichen Schulämter besser für alle Schulformen verwirklicht werden.696 Ähnlich äußerte sich das Staatliche Schulamt Marburg in einer Stellungnahme: „Mit dem Verweis auf die ‚Schulaufsichtsmodelle‘ in Bremen und NordrheinWestfalen läßt sich mangels Vergleichbarkeit der dortigen Verhältnisse mit den

693 694 695 696

A.a.O., S. 205. Vgl. a.a.O., S. 205 f. Vgl. Staatliche Schulämter in Hessen 1995, S. 20. Vgl. a.a.O., S. 21.

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

151

Modalitäten der Schulaufsicht in Hessen eine Beseitigung der Staatlichen Schulämter nicht begründen.“697 Ein Vergleich mit Bremen und Nordrhein-Westfalen eigne sich deshalb nicht, da dort die untere Schulaufsicht nie die Fülle an Zuständigkeiten für alle Schulformen gehabt habe, wie dies in Hessen der Fall gewesen sei. Die untere Schulaufsicht sei dort viel eher zu vergleichen mit der pädagogischen Fachaufsicht der damaligen Schulräte für die Grund-, Haupt- und Realschulen in Hessen vor Einrichtung der Staatlichen Schulämter.698 Entsprechend lautete die Folgerung: „Aus diesen ‚Modellen‘ Argumente für die Abschaffung der unteren Schulaufsichtsbehörden in Hessen herleiten zu wollen, wäre also unsachgerecht und unangebracht.“699 Eine ähnliche Entwicklung wie in Nordrhein-Westfalen vollzog sich auch in Bremen, wo ebenfalls die untere Schulaufsicht zur Disposition stand. Da die Staatlichen Schulämter in Hessen befürchteten, dass daraus Schlüsse für ein ähnliches Vorgehen in Hessen gezogen werden könnten, versuchten sie zu begründen, warum sich die Entwicklungen in Bremen nicht für den Vergleich eigne. Bremen sei schon allein aus dem Grund kein geeigneter Vergleichsmaßstab, da der Stadtstaat im Schulbereich mit einem großen Staatlichen Schulamt in Hessen vergleichbar sei. Das Bremer Modell sei auf ein großes Flächenbundesland mit mehr als 2000 Schulen nicht übertragbar, weil räumliche Entfernungen und regionale Besonderheiten für die Organisationsentwicklung keine Rolle spielen würden und die Schulen zur oberen und obersten Schulaufsicht schon aufgrund der geringen räumlichen Ausdehnung des Bundeslandes unmittelbaren Kontakt hätten.700 Auch unabhängig von den Entwicklungen in anderen Bundesländern versuchten die Staatlichen Schulämter und die Abteilungen Kultus bei den Regierungspräsidien, den Erhalt ihrer jeweiligen Ebene zu begründen. Der Erhalt der Staatlichen Schulämter – so das Hauptargument – sei aufgrund ihrer Nähe zu den Schulen unverzichtbar. „Zentrale Schulaufsicht auf der Ebene der RP bedeutet Verlust an Bürgernähe und an Fach-, Rechts- und Sachwissen vor Ort, mehr Bürokratie, verbunden mit längeren, weil notwendigerweise mehr formalisierten, Entscheidungswegen und uneffektiven Arbeitsweisen wegen wesentlich höherem Kooperationsund Kommunikationsaufwand. […] Zentrale Schulaufsicht widerspricht den Forderungen von ‚Hessen 2000‘ an eine moderne, kundenorientierte, bürgernahe, dezentralisierte und selbständige Verwaltung mit Entscheidungskompetenz“701, so die Staatlichen Schulämter in Hessen in ihrer gemeinsamen Stellungnahme. Zu diesem Ergebnis kam auch das Staatliche Schulamt Marburg in seiner gutachtlichen Stellungnahme: „Die bei der Schulaufsicht verbleibenden Aufgaben lassen 697 698 699 700 701

Staatliches Schulamt Marburg 1995, S. 17. Vgl. a.a.O., S. 11. Ebd. Vgl. Staatliche Schulämter in Hessen 1995, S. 20. A.a.O., S. 1.

152

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

sich, wenn eine Ebene der Schulaufsicht gestrichen werden soll, zum Wohle der Schüler/innen, Eltern und Lehrkräfte und Schulen in den Staatlichen Schulämtern deutlich zügiger und von größerer Orts- und Personenkenntnis getragen unter besserer Wahrung der Chancengleichheit bearbeiten als in den Schulabteilungen der Regierungspräsdien [sic]. Der Gesichtspunkt der Bürgernähe fordert nach wie vor eine ortsnahe fachkundige pädagogische, schulpsychologische und rechtliche Beratung auf der unteren Ebene.“702 Darüber hinaus, so argumentierte das Staatliche Schulamt Marburg, seien bereits in den vergangenen Jahren Aufgaben auf die Staatlichen Schulämter übertragen worden. Aus diesem Grund sei es „wenig überzeugend und völlig sinnwidrig, diese Aufgaben wieder auf die Ebene des Regierungspräsidiums zurück zu übertragen.“703 Auch in einer anderen Hinsicht wurde der Erhalt der Staatlichen Schulämter als unbedingt notwendig erachtet: „Die Staatlichen Schulämter wären froh, wenn alle Schulen die auch bereits früher und jetzt vorhandenen Freiräume verantwortlich auszufüllen bereit wären, was allerdings längst nicht immer der Fall ist. Gäbe es nicht den einen oder anderen ‚Anstoß‘ bzw. gar eine ‚Initialzündung‘ von der Schulaufsicht ausgehend, wäre Pädagogik in den Schulen häufig weniger innovativ.“704 Eine Art Kompromissvorschlag entstand auf einer gemeinsamen Dienstversammlung der Schulabteilung des Regierungspräsidiums Darmstadt mit den Leitern der Staatlichen Schulämter im Regierungsbezirk Darmstadt. Das hier entwickelte Konzept sah vor, dass die Staatlichen Schulämter als „Vor-Ort-Agenturen“ in organisatorischer Verbindung mit den Schulabteilungen der Regierungspräsidien agieren sollten, wodurch sowohl die Staatlichen Schulämter als auch die Abteilungen Kultus bei den Regierungspräsidien erhalten blieben. In der gutachtlichen Stellungnahme des Staatlichen Schulamtes Marburg stieß diese Idee jedoch auf deutliche Ablehnung. Bei Umsetzung dieses Modells würden die Aufgaben der Staatlichen Schulämter von den Schulen weiter weg verlagert werden, der Berichts- und Abstimmungsaufwand würde deutlich größer werden und durch die Untergliederung in Haupt- und Außenstellen würde eine neue Hierarchie geschaffen werden. „Quasi wird eine klare Dreistufigkeit zu einer ‚unklaren Dreistufigkeit‘“705, so die Kritik. Weiterhin wurde in der Stellungnahme auf Folgendes hingewiesen: „Da selbst bisher in Zeiten, in denen die Aufgabenpläne und Zuständigkeitsregelungen klar und eindeutig den Regierungspräsidien Aufgaben zuwiesen, immer wieder und mit steigender Tendenz die verwaltungsmäßige Abwicklung (d. h. die eigentliche ‚Arbeit‘) auf die Staatlichen Schulämter durch Einzelweisungen oder auch generelle ‚Weisung‘ abgewälzt wurde (ohne entsprechende Verlagerung von Personal), die Entscheidungszuständigkeit aber bei den RPs behalten wurde,

702 703 704 705

Staatliches Schulamt Marburg 1995, S. 15. A.a.O., S. 8. A.a.O., S. 13. A.a.O., S. 18.

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

153

kann man sich leicht vorstellen, wie in der täglichen Praxis Zuständigkeiten verteilt werden, wenn es sich nicht mehr um Behörden verschiedener Ebenen, sondern formal um eine Behörde handelt.“706 Diesen Ausführungen stimmten auch die Staatlichen Schulämter in ihrer gemeinsamen Stellungnahme zu. Folgen dieses Modells seien unklare Zuständigkeiten und Entscheidungskompetenzen sowie der Verlust von Flexibilität und Effektivität.707 „Dieses Modell bietet gegenüber einem klaren Zweistufigkeitsmodell weder in organisatorischer noch in fiskalischer und effektiver Hinsicht eine Alternative […]. Lange Entscheidungsfindungswege bleiben erhalten, Flexibilität und Motivation, die untrennbar mit Selbständigkeit verbunden sind, sowie kleinere, funktionierende und dynamische Einheiten, würden ihrer Selbständigkeit ‚geopfert‘ zu Gunsten der Stärkung einer Zentralbehörde und von hierarchischen Strukturen. Dies widerspricht dem Rechnungshofgutachten, Hessen 2000 und den Forderungen an eine zeitgemäße Organisation in eklatanter Weise. Unklare Zuständigkeiten und zentralisierte ‚Großbehörden‘ ermutigen nicht zur Verantwortungsübernahme, sondern im Zweifelsfall zum Gegenteil.“708 Zunehmend zeichnete sich jedoch ab, dass nicht die Staatlichen Schulämter, sondern die Abteilungen Kultus bei den Regierungspräsidien der Strukturreform zum Opfer fallen würden. Um ihrem Protest Ausdruck zu verleihen, übergaben am 6. Dezember 1995 ungefähr 60 Mitarbeiter der Schulabteilungen der Regierungspräsidien der Landtagsvizepräsidentin Winterstein vor dem Landtagsgebäude eine Petition zur Entwicklung der Schulverwaltung. In dieser hieß es: „Wir halten eine Entscheidung für das vom Hessischen Kultusminister favorisierte Strukturmodell für einen künftigen 2-stufigen Organisationsaufbau in der Schulverwaltung und Schulaufsicht aus sachlichen, ökonomischen und insbesondere aus sozialen und frauenspezifischen Gründen für den Schritt in eine falsche Richtung. 170 Arbeitsplätze, davon 120 Frauenarbeitsplätze, gehen dann allein in der Schulabteilung beim Regierungspräsidium in Darmstadt durch kostenträchtige Umstrukturierungen verloren.“709 Die ÖTV Betriebsgruppe beim Regierungspräsidium Darmstadt titelte: „Keine Verwaltungsreform mit dem Holzhammer!!! Wir lassen uns nicht verbökeln!!!“710 Hintergrund war der Besuch von Innenminister Bökel bei einer Informationsveranstaltung über die Verwaltungsreform. Alle Mitarbeiter wurden aufgerufen, ihren Unmut über die geplante Reform bei dieser Informationsveranstaltung kund zu tun: „Wie Ihr alle mittlerweile aus Fernsehen und Presse erfahren 706 707 708 709

710

A.a.O., S. 19. Vgl. Staatliche Schulämter in Hessen 1995, S. 17. A.a.O., S. 18. Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter beim Regierungspräsidium Darmstadt an den Präsidenten des Hessischen Landtages Herrn Möller, 6. Dezember 1995. In: HStAD, H 1, 22045, o. S. ÖTV. Betriebsgruppe beim Regierungspräsidium Darmstadt: Keine Verwaltungsreform mit dem Holzhammer!!! Wir lassen uns nicht verbökeln!!! In: HStAD, H 1, 22045, o. S.

154

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

habt, ist eine weitere Entscheidung gefallen: Minister Holzapfel will die Schulabteilungen der RP’n auflösen! Die Entscheidung ist wiederum ohne Sachverstand über unsere Köpfe hinweg getroffen worden. Eine solche Verwaltungsreform können wir nicht mittragen! […] Macht Eure Betroffenheit deutlich!“711 Bernd Frommelt, der seinerzeit als Ministerialdirigent im HKM wesentlich an der Umsetzung der Schulverwaltungsreform beteiligt war, äußerte sich in diesem Zusammenhang wie folgt: „Trotz der intensiven Einbindung der Vertretungen aller Betroffenen in allen Arbeitsphasen […] wurde von uns das Beharrungsvermögen des von den Umstrukturierungen betroffenen Personals bei weitem unterschätzt; daß alles anders werden muß, sagen viele, wollen aber selbst an ihrem Arbeitsplatz nicht betroffen sein.“712

4.8.4

Das Ende der Debatte

Ein Schlussstrich unter die Debatte wurde am 18. März 1996 gezogen. Eine gemeinsame Erklärung von Kultusminister Holzapfel, Innenminister Gerhard Bökel und Finanzminister Karl Starzacher klopfte die Leitlinien der Reform fest: Wegfall der Abteilungen Kultus bei den Regierungspräsidien, Reduzierung der Anzahl der Staatlichen Schulämter auf 14 bis 16 und Vermeidung von Verwaltungstätigkeit im Kultusministerium.713 Holzapfel kündigte an, dass die endgültige Standortliste der Gesetzesnovelle zu entnehmen sei. Damit konnte das seit 1993 in die Wege geleitete Konzept der Landesregierung zur Verwaltungsreform in den nächsten Teil der Umsetzung gehen. Angestrebt wurden dabei auch Einsparungen im Umfang von bis zu 150 Stellen. Bei 1141 Stellen in der hessischen Schulverwaltung insgesamt war dies laut Kultusminister Holzapfel „das Äußerste, was erbracht werden kann“714. Die Einsparungen sollten sich aus Personalfluktuationen, Pensionierungen oder Wechsel in andere Arbeitsverhältnisse ergeben. „Um den Arbeitsplatz braucht sich also keine Mitarbeiterin und kein Mitarbeiter sorgen“715, betonte Holzapfel ausdrücklich. Das Ziel, 400 nichtunterrichtswirksame Stellen zu streichen, würde dennoch erreicht werden,

711 712

713 714 715

Ebd. Frommelt, Bernd: Entwicklung und Stand einer Schulverwaltungsreform: das Fallbeispiel Hessen. Beitrag zu der 3. Bildungspolitischen Enquete der SPÖ in Graz, 6.-7. Juni 1997: „Wer bezahlt unser Lernen?“. In: HStAD, H 52 Bergstraße/Odenwaldkreis, 115, S. 11 f. Vgl. Weg frei für die Reform der Schulverwaltung (ABl. 5/96, S. 239). A.a.O., S. 240. Ebd.

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

155

wenn man die Aufgabenbereiche der Lehrerbildung, die bereits eingeleitete Reduzierung von Abordnungen und Personalratsstellen hinzunehme.716 Vom HKM wurde eine Lenkungsgruppe eingesetzt, die von Mai bis September 1996 arbeitete. Ihre vorrangige Aufgabe bestand darin, die Aufgaben der bestehenden dreistufigen Verwaltungsstruktur auf die verlangte zweistufige umzuschichten. Geprüft werden sollte im Rahmen einer Aufgaben- und Personalbedarfsanalyse vor allem, welche Aufgaben auch weiterhin besser und kostengünstiger zentral erledigt werden können. Zu berücksichtigen waren hierbei vor allem Stelleneinsparungsmöglichkeiten. Da aus allen beteiligten Institutionen Vertreter anwesend waren und einer nur bekommen konnte, was ein anderer abgab, war Konsens „Mangelware“717. Im September 1996 wurde von der Lenkungsgruppe ein Umsetzungskonzept vorgelegt, das unter der Federführung des HKM mit allen Betroffenen diskutiert wurde. Schwierigster Teil war dabei die Umsetzung von Mitarbeitern und die Verteilung von Aufgaben von den Abteilungen Kultus der Regierungspräsidien an die Schulämter.718 Die sich aus der Ministerialvereinbarung ergebenden engen Vorgaben bewerteten die Mitglieder der Lenkungsgruppe in diesem Zusammenhang als starke Einschränkung ihrer Arbeit: „Übereinstimmend haben die Mitglieder der Lenkungsgruppe die politischen Setzungen der Erklärung vom 18. März 1996 als eine Einschränkung erlebt, die die für einen umfassenden Entwicklungsprozeß notwendige Offenheit ausschloß. Einige Optionen konnten nicht diskutiert werden, da sie von der Erklärung nicht abgedeckt waren. Es gab keine über den Arbeitsauftrag hinausgehende Ergebnisoffenheit.“719 Die Lenkungsgruppe kam zu dem Ergebnis, dass ein Großteil der Aufgaben, die bis dahin von den drei Schulabteilungen der Regierungspräsidien wahrgenommenen worden waren, auf die Staatlichen Schulämter übertragen werden könnten.720 Schulamtsübergreifende landesweite Aufgaben sollten dabei von drei bis fünf Staatlichen Schulämtern wahrgenommen werden, die jedoch keine Hierarchien ausbilden sollten.721 Kritisch merkte die Lenkungsgruppe an: „Der Wegfall einer 716 717 718

719

720 721

Vgl. ebd. Hepp/Weinacht 2003, S. 141. Vgl. Frommelt, Bernd: Entwicklung und Stand einer Schulverwaltungsreform: das Fallbeispiel Hessen. Beitrag zu der 3. Bildungspolitischen Enquete der SPÖ in Graz, 6.-7. Juni 1997: „Wer bezahlt unser Lernen?“. In: HStAD, H 52 Bergstraße/Odenwaldkreis, 115, S. 14. Lenkungsgruppe zur Umsetzung der Reform der Schulverwaltung: Umsetzung der Reform der Schulverwaltung. Gemeinsamer Abschlußbericht aller Mitglieder der Lenkungsgruppe. Prüfauftrag gemäß „Erklärung zur Reform der Schulverwaltung“ der Minister vom 18. März 1996. Gießen 1996 (unveröffentlicht), S. 6. Vgl. a.a.O., S. 23. Vgl. a.a.O.,S. 28.

156

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

Hierarchiestufe, die Reduzierung auf 14 – 16 Dienststellen, Personalbudgetierung, die flächendeckende EDV-Vernetzung und die Verlagerung von Aufgaben an die Schulleiter/innen führen einerseits zu Beschleunigungs- und Einspareffekten, andererseits machen die Berichte der Arbeitsgruppen deutlich, daß Kundenorientierung, Adressatenbezug, Qualität und eine effektive Steuerung und Umsetzung landespolitischer Aufgaben teilweise im Widerspruch stehen zu Forderungen nach Personalreduzierungen“722. Angesichts der gemeinsamen Empfehlungen seiner Experten sah sich Kultusminister Holzapfel in der Lage, die Schulaufsicht zweistufig anzulegen und die Zahl der Ämter von 24 auf 15 zu reduzieren. Am 3. Dezember 1996 brachte die hessische Landesregierung einen Gesetzentwurf für ein „Gesetz zur Änderung des Hessischen Schulgesetzes und anderer Gesetze und zur Neugliederung der Staatlichen Schulämter“ ein.723 In diesem war vorgesehen, dass die Abteilungen Kultus bei den Regierungspräsidien aufgelöst werden und dass die Anzahl der Staatlichen Schulämter von 24 auf 15 reduziert wird. Die Aufgaben der Abteilungen Kultus bei den Regierungspräsidien sollten mit Inkrafttreten der Novellierung vorrangig auf die Staatlichen Schulämter verlagert werden.724 Dass somit in Hessen ein anderer Weg beschritten werden sollte als z. B. in Niedersachsen, wo die Schulaufsicht in den Regierungspräsidien zusammengefasst worden war, wurde im Gesetzentwurf wie folgt begründet: „Die Konzentration der Verwaltung in drei Standorten widerspräche aber dem Reformansatz schulnaher Entscheidungen in dezentraler Verantwortung. Sie wäre auch mit dem Grundsatz der Modernisierung der Landesverwaltung nicht vereinbar, in der Mittelinstanz die Aufgaben zu bündeln, an der mehrere Fachbehörden beteiligt sind. Diese Voraussetzung erfüllt die staatliche Schulaufsicht nicht. Eine dezentral organisierte Schulaufsicht gewährleistet auch eher die Kooperation mit dem ebenfalls dezentral organisierten Hessischen Landesinstitut für Pädagogik in den Regionen.“725 Einen Tag nach der Einbringung des Schulgesetzentwurfs stellte Kultusminister Holzapfel in einer Presseinformation die Gesamtlinie der Verwaltungsreform vor. Dabei betonte er, dass die „Unsicherheit über anstehende Veränderungen […] nun der Vergangenheit“726 angehöre und es jetzt darum ginge, die Schulverwaltung zu einem „erstklassigen Dienstleister“727 zu machen. Den vorgesehenen Abbau einer 722 723 724 725 726

727

A.a.O., S. 31. Vgl. Drucks. 14/2476. Vgl. a.a.O., S. 2. Drucks. 14/2476, S. 2 f. HKM: Reform der Schulverwaltung: Kultusminister stellt Standortortkonzept [sic] vor. Kultusminister Hartmut Holzapfel: „Schulämter und Pädagogische Institute künftig in enger Vernetzung“. Presseinformation Nr. 72 vom 4. Dezember 1996, S. 6. Ebd.

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

157

Hierarchiestufe in der Verwaltung begründete er damit, dass der Arbeitsschwerpunkt der Schulaufsicht mit der Novellierung des Schulgesetzes verstärkt auf Beratung und Unterstützung der Schulen gelegt würde. Eine vereinfachte Verwaltungsstruktur sei dafür die Voraussetzung, da kurze Entscheidungswege notwendig seien, um schnell und flexibel reagieren zu können.728 Die Staatlichen Schulämter übernähmen stärker als früher Servicefunktionen. Deshalb habe hinter der Entscheidung für diese Verwaltungsreform immer die „Philosophie der kurzen Wege“729 gestanden, so der Kultusminister. Darüber hinaus werde die Umsetzung des Reformkonzepts eine Einsparung von 225 Stellen zur Folge haben. Diese ergäben sich aus Pensionierungen sowie durch die Reduzierung von Abordnungen und Personalratsstellen.730 Bereits im Jahre 1989 hatte Lengen festgestellt, dass in Flächenstaaten die Übertragung der Kompetenzen der Mittelbehörden auf Schulämter „einen erheblichen Innovationsschub nach sich ziehen“731 könnte. Jedoch hatte Lengen seinerzeit einschränkend festgestellt, dass die Voraussetzung dafür sei, dass die Schulämter „materiell entsprechend ausgestattet werden.“ 732 Ob eine solche adäquate Personalausstattung in Hessen jedoch gegeben war, ist äußerst fragwürdig. Die Hauptlast der neuen Aufgaben hatten die 15 Staatlichen Schulämter zu tragen, denen Planungs-, Kontroll- und Beratungsaufgaben zufielen, die zuvor bei den Schulabteilungen der Regierungspräsidien gelegen hatten. Bereits im Sommer 1995 hatte der Landtag darüber hinaus das Einsparziel von 400 Stellen, das im Laufe der kommenden fünf Jahre im nichtunterrichtswirksamen Bereich der Schulverwaltung umgesetzt werden sollte, beschlossen. Hepp und Weinacht konstatierten in diesem Zusammenhang, dass die „Verwaltungsreform […] zur Implementierung von Einsparzielen“733 mutierte. Konkret war im Haushaltsplan des Kultusministeriums festgeschrieben worden, dass 60 Stellen bis zum 31. Dezember 1995, 40 Stellen bis zum 31. Juli 1996 und jeweils 100 Stellen bis zum 31. Dezember der Jahre 1996, 1997 und 1998 eingespart werden sollten.734 Im Kernbereich der unteren Schulaufsicht sollte der Personalbestand von 660 Stellen auf 590 bis 600 reduziert werden, wodurch sich

728 729

730 731 732 733 734

Vgl. a.a.O., S. 1. HKM: Schulverwaltungsreform: 15 statt 24 Staatliche Schulämter ab Schuljahr 1997/98. Kultusminister Hartmut Holzapfel: „Bürgerfreundliche Servicestruktur wird ausgebaut“. Presseinformation Nr. 63 vom 24. Juli 1997, S. 1. Vgl. HKM. Presseinformation Nr. 72 vom 4. Dezember 1996, S. 6. Lengen 1989, S. 275. Ebd. Hepp/Weinacht 2004, S. 68. Vgl. Regierungspräsidium Darmstadt. Protokoll der Dienstbesprechung mit den Schulaufsichtsbeamten für die beruflichen Schulen bei den Staatlichen Schulämtern am 27. September 1995. In: HStAD, H 52 Bergstraße/Odenwaldkreis, 358, o. S.

158

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

mittel- bis langfristig Einspareffekte von ca. 4 Millionen DM pro Jahr ergäben.735 „Wir können nicht bei den nachgeordneten Behörden auf Verkleinerungen und Konzentrationen bestehen und parallel dazu die oberste Landesbehörde lassen, wie sie ist“736. Dies betonte Kultusminister Holzapfel in einer Presseinformation am 6. Januar 1997. Aus diesem Grund wurden auch durch das HKM Personaleinsparungen erbracht. Die Anzahl der Abteilungen im Ministerium wurde von sieben auf sechs reduziert, was einer Verringerung um elf Referate entsprach.737 Von den in der gesamten Schulaufsicht zu dieser Zeit vorhandenen 874 Stellen sollten 400, also ca. 46 Prozent, eingespart werden. Die Staatlichen Schulämter betonten, dass allein aus der Schulverwaltung diese Stellen nicht erbracht werden könnten und deshalb weitere nichtunterrichtswirksame Stellen des Kultusbereichs aus HIBS, HILF, LABI, Schulen, Modellvorhaben, Personalvertretungen in die Prüfung einbezogen werden müssten.738 Insgesamt sollten die Personalkosten in der Schulverwaltung um rund 11.000.000 DM nach Umsetzung der Strukturreform verringert werden. Zunächst war die Umsetzung der Reform jedoch vorübergehend mit Mehrkosten verbunden. So wurden für das Haushaltsjahr 1997 zusätzliche Transformationskosten in Höhe von 508.800 DM eingeplant.739 Am 15. Mai 1997 wurde das novellierte Schulgesetz schließlich verabschiedet.740 Statt 24 Staatlichen Schulämtern gab es in Hessen nur noch 15 Ämter mit erweiterten Aufgaben. Sechs Ämter blieben unverändert, während neun Ämter neu aus Zusammenlegungen bereits bestehender Ämter entstanden. Personalzuwachs erhielten die Staatlichen Schulämter durch die Auflösung der Schulabteilungen der Regierungspräsidien. Das HKM nahm fortan die unmittelbare Dienstaufsicht über die Staatlichen Schulämter wahr. Die Stellung der Schulämter als Sonderverwaltung wurde somit bestätigt, während die Kataster- und Veterinärämter in die allgemeine Landesverwaltung eingegliedert wurden. Der Landesrechnungshof, der die Einrichtung eines Landesschulamtes gefordert hatte, hatte sich folglich nicht durchgesetzt. Hintergrund war die grundsätzliche Erkenntnis, dass die Staatlichen Schulämter aufgrund ihrer besonderen pädagogischen Auftragslage nicht in ein traditionelles Verwaltungsschema einzufügen, sondern als Sonderbehörde zu betrachten seien.741 Laut Kultusminister Holzapfel habe sich die Reform auch positiv 735

736

737 738 739 740 741

Vgl. HKM: Vorlage vom 14. November 1996 betreffend Strukturreform der Schulaufsicht, hier: Kostenberechnungen zur Novelle des HSchG, zitiert nach: Hepp/Weinacht 2003, S. 138. HKM: Verschlankung der Schulverwaltung: Kultusministerium verkleinert. Presseinformation Nr. 1 vom 6. Januar 1997, S. 1. Vgl. ebd. Vgl. Staatliche Schulämter in Hessen 1995, S. 2. Vgl. Drucks. 14/2476, S. 3. GVBl. 1997, S. 143 ff. Vgl. Schnell 2006, S. 161.

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

159

auf das „Selbstverständnis“742 der regionalen Schulämter ausgewirkt, da diese außer dem Kultusminister nun keine Dienstbehörde mehr über sich hatten. Ob tatsächlich die richtige Ebene abgeschafft wurde, war jedoch für Eifert (Leiter des Staatlichen Schulamtes für die Stadt Frankfurt am Main), Kammler (Schulleiter an der Clemens-Brentano-Europaschule Lollar a.D.) und Selbmann fragwürdig. Sie wiesen darauf hin, dass die Nähe der Schulaufsicht zur selbständigeren Schule möglicherweise zu eng sei.743 Aufgrund von Strukturveränderungen, in deren Folge neue Mitarbeiter aus den Schulabteilungen integriert wurden und die Schulämter neue Aufgaben übernahmen, die bisher zumeist in den aufgelösten Schulabteilungen erfüllt worden waren, war die Schulverwaltung laut Roghé in den folgenden Monaten verstärkt „mit sich selbst beschäftigt“744. Um den komplexen Umstrukturierungsprozess zu unterstützen und den Übergang in die neue Struktur der hessischen Schulverwaltung möglichst bruchlos zu gestalten, wurde die Münsteraner Beratungsagentur Köster herangezogen. Im Mai 1997 erschien der durch sie erstellte Projektbericht „Zweistufige Schulaufsicht in Hessen. Ganzheitliche Aufgabenwahrnehmung in der Personalverwaltung“.745 In diesem wurde festgestellt, dass der Wegfall der Abteilungen Kultus bei den Regierungspräsidien dazu führe, dass Kommunikations- und Kooperationsprozesse direkt zwischen den Staatlichen Schulämtern und dem HKM gestaltet werden müssten. Dabei sei vor allem wichtig, dass nicht in Anlehnung an bewährte Strukturen die drei Staatlichen Schulämter, denen zentrale landesweite Aufgaben übertragen werden, als Zwischeninstanz aufgebaut werden. Die Gefahr hierzu bestehe schon dadurch, dass zum Teil ehemalige Beschäftigte der Regierungspräsidien an ihren bisherigen Schreibtischen – jedoch nun als Mitarbeiter des entsprechenden zentralen Schulamtes – weiterarbeiten. Um einer solchen Entwicklung gegenzusteuern, sei es von zentraler Bedeutung, dass die Staatlichen Schulämter von Anfang an eigene Strukturen aufbauen und die Spielräume, die ihnen die Reform biete, nutzen.746 Durch die Übertragung der Aufgaben auf das Staatliche Schulamt entstehe zusätzlicher Qualifikationsbedarf. Dieser sei zunächst – da die Aufgaben bzw. Aufgabenteile bislang noch nicht selbst bearbeitet wurden – für die Beschäftigten schwer benennbar. Erst wenn die Abläufe der einzelnen Aufgaben bekannt seien, könne der entsprechende Bedarf eingegrenzt und erforderliche Maßnahmen und Schritte 742 743 744

745

746

Holzapfel 1999a, S. 35. Vgl. Eifert/Kammler/Selbmann 1997, S. 42. Roghé, Dieter: Was leistet ein Hessisches Schulamt? In: Schulverwaltung. Hessen, 1 (1997) 10, S. 142-143 [hier S. 142]. Vgl. Köster: Zweistufige Schulaufsicht in Hessen. Ganzheitliche Aufgabenwahrnehmung in der Personalverwaltung. Projektbericht erstellt im Auftrag des Hessischen Kultusministeriums. Münster 1997 (unveröffentlicht). Vgl. a.a.O., S. 15.

160

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

festgelegt werden. Nicht im Sinne des Reformzieles wäre es, wenn die Personen, die von den Regierungspräsidien in die Staatlichen Schulämter wechseln, einfach ihre bisherigen Aufgaben weiter bearbeiten würden. Um dies zu verhindern, sei es unabdingbar, dass der Gesamtbereich Personalverwaltung einer Neustrukturierung unterzogen werde.747 Laut Schnell gelang es der Firma Köster, mit ihren Empfehlungen das Problem der durch hierarchische Erfahrungen geprägten Arbeitsabläufe und Verhaltensweisen von Mitarbeitern der Staatlichen Schulämter und der Abteilungen Kultus der Regierungspräsidien weitgehend zu lösen.748 Zum 1. Januar 1998 wurden die Schulabteilungen der Regierungspräsidien schließlich aufgelöst und die Zahl der Staatlichen Schulämter wurde von 24 auf 15 verringert. Zudem wurden einzelnen Schulämtern übergreifende landesweite Aufgaben übertragen. Dies legte eine Verordnung vom 1. Oktober 1997 fest. 749 Dazu gehörten Aufgaben in der Lehrerausbildung, die Aufsicht über die Wissenschaftlichen Prüfungsämter für die Erste Staatsprüfung und Funktionen im pädagogischen Vorbereitungsdienst einschließlich der Aufsicht über die Studienseminare. Auch die Geschäftsordnung für das Staatliche Schulamt musste entsprechend novelliert werden. In dieser wurde festgelegt, dass die Ämter die Möglichkeit erhalten, entsprechend den regionalen und personellen Gegebenheiten eigene Strukturen zu finden. Die Regelungen wurden deshalb auf das unabdingbar Notwendige reduziert.750 Obwohl sich aus der Schulverwaltungsreform Einsparungen ergaben, warf der Hessische Rechnungshof dem HKM in seinem Jahresbericht für das Jahr 1997 vor, den Grundsatz einer wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung missachtet zu haben. Konkret hätten sich 20 Millionen DM einsparen lassen, wenn das HKM dem im Jahr 1992 vorgelegten Entwurf des Rechnungshofs zur Neuordnung der Schulaufsicht gefolgt wäre. Zudem habe das HKM 250.000 DM für überflüssige Gutachten ausgegeben.751 In einer Presseinformation vom 9. März 1998 bezeichnete Kultusminister Holzapfel die Vorwürfe des Rechnungshofs als nicht nachvollziehbar und das vom Rechnungshof 1992 vorgelegte Konzept als unge-

747 748 749

750

751

Vgl. a.a.O., S. 44. Vgl. Schnell 2006, S. 157. Vgl. Verordnung über die Wahrnehmung überregionaler und zentraler Aufgaben durch einzelne Staatliche Schulämter vom 1. Oktober 1997 (ABl. 10/97, S. 601). Vgl. Geschäftsordnung für das Staatliche Schulamt vom 2. Februar 1999 (ABl. 3/99, S. 289). Vgl. Kühn, Adolf: Kritik am Kultusminister. Rechnungshof wirft Holzapfel Unwirtschaftlichkeit vor. In: FAZ, 10.03.1998, Nr. 58, S. 64.

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

161

eignet.752 Wäre man den Empfehlungen des Rechnungshofs zur Bildung eines zentralen Landesschulamtes gefolgt, so wären lediglich die Schulabteilungen der Regierungspräsidien zu einer wirtschaftlichen Einheit zusammengefasst worden. Es wäre jedoch bei einer dreistufigen Schulverwaltung geblieben und damit das Ziel verfehlt worden, flache Hierarchien zu schaffen. Völlig unverständlich war für Holzapfel auch die Behauptung des Rechnungshofs, es seien unnötigerweise Kosten für Gutachten angefallen. In anderen Bundesländern seien für weniger komplexe Reformen Millionenbeträge an Unternehmensberatungen gezahlt worden.753 Im Jahr 1998 zog Innenminister Bökel eine Zwischenbilanz der Verwaltungsreform. Seiner Ansicht nach sei es mühsam gewesen, den „Tanker Landesverwaltung“754 in Bewegung zu versetzen, nun aber sei er auf Kurs und nehme zusehends Fahrt auf. Durch die Reform sei die Landesverwaltung insgesamt effektiver geworden. Der Kern aller Reformbemühungen sollte weiterhin die Verlagerung von Aufgaben nach unten sein und Entscheidungen sollten dort getroffen werden, wo sie vorbereitet und vollzogen werden. Entsprechend genüge eine Entscheidungsund eine Aufsichtsebene.755 Auch Volker Blum (Leiter des Staatlichen Schulamtes für den Kreis Groß-Gerau und den Main-Taunus-Kreis a.D.) bewertete die Organisationsänderung rückblickend sehr positiv. Durch sie seien Berichts- und Entscheidungswege für alle deutlich verkürzt worden. Wo früher ausführliche Berichterstattung notwendig gewesen sei, die teilweise Wochen gedauert habe, würden Fragen nun zwischen der einzelnen Schule und dem Staatlichen Schulamt kurzfristig geklärt werden können.756

4.9 Gründung des HeLP Neben den Schulaufsichtsbehörden standen auch die drei Landesinstitute HIBS, HILF und LABI sowie die Hessische Erwachsenenbildungsstätte Falkenstein vor einer tiefgreifenden inhaltlichen und organisatorischen Reform. Zur Behebung struktureller Probleme – die Landesinstitute hatten bisher je selbständig, teilweise 752

753 754

755 756

Vgl. HKM: Vorwürfe des Rechnungshofes sind nicht nachvollziehbar. Vom Rechnungshof 1992 vorgelegtes Konzept war ungeeignet. Presseinformation Nr. 14 vom 9. März 1998, S. 1. Vgl. ebd. Kühn, Adolf: „Eine Entscheidungsebene und eine Aufsichtsebene genügen“. Innenminister Bökel zieht Bilanz der Verwaltungsreform. In: FAZ, 01.08.1998, Nr. 176, S. 56. Vgl. ebd. Vgl. Blum, Volker: Aufsichtliche Begleitung der Selbstständigen Schule. Aufgaben und Organisation der Schulaufsicht und der Staatlichen Schulämter am Beispiel des Landes Hessen. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 17 (2012) 4, S. 114-116 [hier S. 116].

162

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

konkurrierend bzw. mit Doppelungen gearbeitet – hatte Kultusminister Holzapfel zu Beginn seiner Amtszeit eine Beratergruppe eingesetzt. In ihrem Abschlussbericht vom 8. Dezember 1992 stellte diese fest: „Die Aufgaben der drei Institutionen [HIBS, HILF, LABI] sind nicht klar gegeneinander abgegrenzt. Vor allem bei der Durchführung der Aufgaben gibt es Überlagerungen und Überschneidungen. Dies führt zu latenten Konflikten und teilweise falscher Konkurrenz zwischen den Institutionen, in Folge davon auch zu einem dysfunktionalen Verbrauch der ohnehin knappen Ressourcen.“757 Um die Zusammenarbeit zwischen den drei Institutionen zu verbessern, wurde die Einrichtung eines Koordinierungskreises empfohlen.758 Keine Option war für die Beratergruppe hingegen, HIBS, HILF und LABI aufgrund ihrer je besonderen Profile und Arbeitsschwerpunkte in einer gemeinsamen Institution aufgehen zu lassen.759 In der Koalitionsvereinbarung für die Jahre 1995 bis 1999 verständigten sich SPD und Bündnis 90/Die Grünen dennoch darauf, HIBS, HILF und LABI zu einem gemeinsamen, jedoch regional akzentuierten Dienstleistungsangebot zusammenzuschließen.760 In einer Presseinformation vom 12. Juni 1995 gab Kultusminister Holzapfel bekannt, dass die bisher auf 18 Standorte verteilten Institute in acht regionalen Pädagogischen Instituten unter dem Dach eines neu einzurichtenden „Hessischen Landesinstituts für Pädagogik“ (HeLP) zusammengeschlossen werden, das sich mehr noch als bisher am Unterstützungs- und Beratungsbedarf der einzelnen Schulen orientieren sollte. „Mehr Zusammenarbeit, weniger Hierarchie“761 erwartete der Kultusminister von dieser Reform. Die Pädagogischen Institute sollten als regionale Verbundsysteme künftig eine Doppelfunktion wahrnehmen. Sie sollten einerseits Serviceleistungen für Lehrer in der Region gewährleisten. Das dezentrale Prinzip der Angebotsstruktur von HILF, HIBS und LABI sollte dabei erhalten bleiben. Zum anderen war vorgesehen, dass jedes Pädagogische Institut eine inhaltliche Schwerpunktaufgabe erhält, innerhalb derer Angebote für ganz Hessen bereitgestellt werden. Damit sollten Mehrfachtätigkeiten und konkurrierende Programmplanungen vermieden werden, gleichzeitig sollte damit eine effektivere Ressourcenbündelung erfolgen.762 Den gesetzgeberischen Ansatzpunkt für die Reorganisation bildete die Schulgesetznovelle. In § 99 b HSchG wurden die regionalen, landesweiten und zentralen

757

758 759 760 761

762

Vgl. Beratergruppe zur Weiterentwicklung der Lehrerfortbildung, der Schulentwicklung und Bildungsplanung und der Staatlichen Landesbildstelle in Hessen 1992, S. 13. Vgl. a.a.O., S. 82. Vgl. a.a.O., S. 23 f. Vgl. BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN/SPD 1995, S. 18. HKM: Neugründung Landesinstitut für Pädagogik. HILF, HIBS und Landesbildstelle ab 1996 unter einem Dach. Kultusminister Hartmut Holzapfel „Neuorganisation Teil grundlegender Verwaltungsreform“. Presseinformation Nr. 35 vom 12. Juni 1995, S. 1. Vgl. a.a.O., S. 2.

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

163

Aufgaben des neu entstandenen Landesinstituts festgeschrieben. Der inhaltlich sehr weit gefasste Aufgabenbereich des HeLP erstreckte sich u. a. auf die Unterstützung der Selbstverwaltung, der Qualitätsentwicklung und der internen Evaluation der Schulen, auf das Angebot von Fortbildungsprogrammen sowie auf die Unterstützung bei der Erarbeitung und Umsetzung der Schulprogramme.763 In § 99 b Abs. 2 HSchG wurde festgelegt, dass das HeLP unmittelbar der Fach- und Dienstaufsicht des HKM unterstehe, jedoch im Rahmen der Rechts- und Verwaltungsvorschriften selbständig in Planung und Durchführung seiner Maßnahmen und in der Verwaltung seiner eigenen Angelegenheiten sei.764 Durch die „Verordnung zur Organisation und Aufgabengliederung des Hessischen Landesinstituts für Pädagogik“ vom 30. März 1998 wurden die Aufgaben des HeLP näher beschrieben.765 Auch mit der Strukturreform der Landesinstitute sollte ein Beitrag zur Einsparung von Stellen in der Bildungsverwaltung und damit zur Konsolidierung des Haushalts geleistet werden. An allen drei Instituten arbeiteten 418 Beschäftigte, davon 222 hauptamtlich und 196 nebenamtlich (Abordnungen, Anrechnungsstunden). Vorgesehen war, dass in der 14. Legislaturperiode des Hessischen Landtags von den 222 hauptamtlichen Stellen rund 10 Prozent im Rahmen natürlicher Fluktuationen (Pensionierungen, berufliche Umorientierungen und Synergieeffekte) eingespart werden. Bei den nebenamtlichen Stellen erfolgte eine Reduzierung der Abordnung im Umfang von 22 Stellen (= rund 12 Prozent). Sämtliche Einsparungen sollten in den Sparertrag, der gemäß der Koalitionsvereinbarung von der Bildungsverwaltung zu erbringen war, einfließen.766 Wer Lehrkräfte und Schulen beraten und Schulentwicklung anregen will, braucht Erfahrungen aus der Schulpraxis und muss die Probleme der Kollegen kennen. Deshalb setzte das HeLP auf die Mitarbeit von Lehrern. 169 der etwa 44.000 Lehrerstellen in Hessen standen dem HeLP zur Verfügung. Im Rahmen dieses Stellenkontingents wurden Lehrer ganz oder von einem Teil ihrer Unterrichtsverpflichtung entlastet. Bedenkt man, dass im HeLP ca. 70 hauptamtliche Pädagogen beschäftigt waren, wird deutlich, dass sich die Arbeit des HeLP wesentlich auf nebenamtliche Mitarbeiter stützte.767 Es wurde jedoch bezweifelt, dass sich auf diese Stellen viele Lehrkräfte bewürben, da die Mitarbeiter im HeLP keinerlei

763 764 765

766

767

Vgl. GVBl. I 1997, S. 156. Vgl. ebd. Vgl. Verordnung zur Organisation und Aufgabengliederung des Hessischen Landesinstituts für Pädagogik vom 30. März 1998 (ABl. 5/98, S. 330). Vgl. HKM. Presseinformation Nr. 35 vom 12. Juni 1995, S. 4; vgl. Kühn, Adolf: Effizienz mit weniger Personal. Neustrukturierung der Schulverwaltung in Hessen / Fusion. In: FAZ, 13.06.1995, Nr. 135, S. 49. Vgl. Görisch, Axel: 169 Stellen für das Hessische Landesinstitut für Pädagogik – wofür? In: Schulverwaltung. Hessen, 2 (1998) 9, S. 153-154 [hier S. 153].

164

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

materielle Vorteile für diese Tätigkeit genossen. In aller Regel wirkte sich eine Abordnung an das HeLP nicht karrierefördernd aus, manchen Lehrern mit gymnasialem Lehramt blieb sogar eine Beförderung in die Besoldungsstufe A 14 versagt, weil solche Beförderungen in aller Regel an besondere Tätigkeiten an der Schule gebunden sind, auf die sich Lehrkräfte, die ihren Tätigkeitsschwerpunkt im HeLP setzen wollten, nicht bewerben konnten. Was unter diesen Umständen als Triebkraft für eine Arbeit im HeLP blieb, war im günstigen Fall Motivation und Interesse für die Aufgaben, im ungünstigen Fall der Wunsch, für eine Weile aus der Schule herauszukommen.768 Die Frage nach der Rekrutierung der Mitarbeiter des HeLP war jedoch nicht der einzige strittige Punkt in Bezug auf die neue Behörde. Der schulpolitische Sprecher der CDU-Landtagsfraktion, Norbert Kartmann, wies beispielsweise auf den Widerspruch hin, dass auf der einen Seite dezentralisiert werden solle, auf der anderen Seite die Zusammenlegung der Landesinstitute das Entstehen eines „neuen bürokratischen Wasserkopfs“769 zur Folge habe. Darüber hinaus bemängelte er, dass in der Schulverwaltung Stellen abgebaut, beim HeLP hingegen zugesetzt würden und dass in Hessen de facto künftig eine Doppelaufsicht aus Schulaufsicht und HeLP existieren werde.770 Auch die GEW kritisierte, dass einerseits dezentrale Verantwortung angestrebt würde, andererseits aber die Zahl der Standorte verringert und größere Organisationseinheiten geschaffen würden. Darüber hinaus wurde die unklare Abgrenzung fachlicher und rechtlicher Aufgabenzuständigkeiten der Pädagogischen Institute untereinander bemängelt.771 In der von der GEW herausgegebenen HLZ konstatierte Schulmerich: „Im Moment existieren 13 Außenstellen. Diese sind personell unterbesetzt: je ein pädagogischer Leiter und eine Bürokraft. Dies müßte ausgebaut werden. Was bringt aber das neue Konzept an Ressourcen darüber hinaus? Nichts. Was wird überhaupt geändert? Die HIBS-Aufgaben werden aufgeteilt; es handelt sich um eine Aufgliederung, um mehr nicht. Die Personen bleiben die selben, die Orte bleiben die selben. Bisherige Außenstellen werden nun Außenstellen von Außenstellen mit hohem Bürokratisierungsaufwand. Die um 20 % eingeschränkte Arbeitskapazität, die dem HILF verordnet wurde, wird erneut eingeschränkt, weil sie zu Lasten eines gigantischen Koordinierungsapparats gebraucht wird. […] Und damit sind wir bei der Hauptsache: 8 Pädagogische Institute. Das bedeutet eine Reduzierung des bisherigen regionalen Angebotes für hessische Lehrerinnen und Lehrer.“772 Insgesamt bewertete die GEW die Reform der 768 769 770 771

772

Vgl. a.a.O., S. 154. Kühn 1995, S. 49. Vgl. Heptner 1996, S. 5. Vgl. GEW: Verwirrend und widersprüchlich. Umbau von Landesinstituten und Schulaufsicht. In: HLZ, 48 (1995) 9, S. 8. Schulmerich, Claudia: …atemlos… In: HLZ, 48 (1995) 9, S. 16-17 [hier S. 16].

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

165

Landesinstitute als Schritt in die falsche Richtung: „Bestehende Strukturen aufzulösen–, aus drei Instituten eines und aus achtzehn Einrichtungen acht machen, Schulentwicklung und Fortbildungsaufgaben auf allen Ebenen miteinander zu ‚verwursteln‘ –, habe nichts mit Reform zu tun. Die Folgen seien absehbar: statt Dezentralisierung – Zentralisierung, statt Abbau von Hierarchie – Stärkung, statt Bürgernähe – Bürgerferne, statt Transparenz der Entscheidungsabläufe – Kompetenzwirrwarr, statt Autonomie und Selbststeuerung – Erhöhung des Koordinationsaufwandes für Organisation und Verwaltung. Die Vorstellungen zur Fusion der Landesinstitute seien offensichtlich unter dem Spardiktat mit dem Rotstift niedergeschrieben worden.“773 Gemäß dem novellierten Schulgesetz sollten Schulaufsichtsbehörden und HeLP ihrer jeweiligen Aufgabenstellung entsprechend eng zusammenarbeiten.774 Ein Vergleich des § 92 Abs. 2, der die Aufgaben der Schulaufsichtsbehörden erfasste, mit dem die Aufgabenbereiche des HeLP regelnden § 99 b Abs. 1 zeigt, dass es wesentliche Übereinstimmungen in den grundsätzlichen Aufgabenstellungen beider Institutionen gab. Diese sind die Sicherung des Qualitätsstandards der Schule, die Unterstützung der Schulen in der Selbstverwaltung und bei der Entwicklung und Umsetzung des Schulprogramms.775 Es handelte sich also um gemeinsame Aufgaben und kein Partner konnte für ihre Bearbeitung Exklusivität beanspruchen. Dies führt jedoch zu der Frage, nach welchen Kriterien und in welchen Kooperationsformen die Aufgabenteilung stattfinden sollte. Das Schulgesetz gab diesbezüglich eine Leitlinie vor. Das jeweilige Staatliche Schulamt sollte konkrete Hilfen und Serviceleistungen im Verwaltungsvollzug leisten. Außerdem blieb die Aufsicht im engeren Sinne weiterhin alleinige Aufgabe der Schulaufsichtsbehörde. Anders als in Bremen waren Beratung und Kontrolle in Hessen institutionell nicht getrennt worden. Sowohl das Staatliche Schulamt als auch das HeLP hatten jedoch den Grundsatz zu beachten, dass der Beratungsbedarf von der jeweiligen Schule selbst bestimmt wird und sie selbst entscheiden könne, durch wen sie sich beraten lassen wolle. Ausnahmen ließ § 93 Abs. 2 zu. Die Schulaufsichtsbehörde konnte die Schule verpflichten, sich durch das HeLP beraten zu lassen, wenn es deren Entwicklung als notwendig erscheinen ließ.776 Darüber hinaus gab das novellierte Schulgesetz aber keine Institution vor, die über die konkrete Zusammenarbeit zwischen dem Staatlichen Schulamt und dem HeLP entscheiden konnte.

773 774

775 776

Vgl. GEW: HeLP. Ein Schritt weiter in die falsche Richtung. In: HLZ, 48 (1995) 9, S. 14. Auch in der „Geschäftsordnung für das Staatliche Schulamt“ vom 2. Februar 1999 wurde in § 15 Abs. 1 festgelegt, dass die Staatlichen Schulämter eng mit dem HeLP und den Studienseminaren als gemeinsame Träger der Weiterentwicklung des Schulwesens zusammenarbeiten sollen (vgl. ABl. 3/99, S. 292). Vgl. GVBl. I 1997, S. 154 ff. Vgl. a.a.O., S. 155.

166

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

Das HKM konnte lediglich das HeLP mit einzelnen Projekten beauftragen und Entscheidungen im Wege der Fachaufsicht korrigieren. Das in der Vergangenheit nicht immer koordinierte und planvolle Zusammenwirken zwischen den Landesinstituten und den Schulaufsichtsbehörden sollte mit dem Mittel der Kooperationsvereinbarung überwunden werden. In § 99 b Abs. 2 erhielt das HeLP den Auftrag, seine Aufgaben durch Kooperationsvereinbarungen mit den Staatlichen Schulämtern und den Studienseminaren abzustimmen.777 Diese Elemente finden sich auch in § 13 der „Verordnung zur Organisation und Aufgabengliederung des Hessischen Landesinstituts für Pädagogik“ vom 30. März 1998 konkretisiert wieder.778 Trotz des Instruments der Kooperationsvereinbarung wurde von vielen gefordert, dass zwischen Schulaufsicht und HeLP eine Klarstellung notwendig sei, und zwar insbesondere zu dem viel diskutierten Begriff der Beratung, die in Hessen unverändert beide Institutionen leisten durften. Im Bericht einer Dienstversammlung vom 4. Mai 1997 wurde darauf hingewiesen, dass die Zuständigkeiten zwischen dem Staatlichen Schulamt und dem HeLP eindeutig geklärt werden müssen, damit die Schulen eine klare Orientierung erhielten.779 An Aussagen wie dieser wird die Sorge vieler Schulräte erkennbar, dass ihre aufsichtliche, also mit Kontrollzwecken verbundene Beratungstätigkeit mit den gesetzlichen Beratungsaufgaben des HeLP in Wettbewerb geraten könnte. Zu einer ersten gemeinsamen Sitzung trafen sich im Oktober 1997 in Frankfurt am Main alle Leiter der fünfzehn Staatlichen Schulämter sowie der sechs Pädagogischen Institute des HeLP. In dieser Sitzung ging es um Leitlinien einer künftigen Zusammenarbeit unter gleichberechtigten Partnern. Vorgesehen waren stärkere Kooperationen zwischen den Trägern der Weiterentwicklung des hessischen Schulwesens, z. B. durch eine Intensivierung ihrer Zusammenarbeit in sogenannten Regionalkonferenzen.780

4.10 RASCH - Modell Schulaufsicht, Studienseminare und HeLP hatten bisher zwar punktuell, jedoch kaum systematisch zusammengearbeitet. Um eine bessere Koordinierung zu erreichen, wurde vom HKM das „Regionale Aktionsprogramm für Schulentwicklung“, kurz „RASCH“, entwickelt. Es enthielt die Elemente Bilanz und Analyse, 777 778 779

780

Vgl. a.a.O., S. 156. Vgl. ABl. 5/98, S. 334. Vgl. Bericht für die Dienstversammlung des Staatlichen Schulamtes vom 4. Mai 1997. In: HStAD, H 52 Bergstraße/Odenwaldkreis, 8, o. S. Vgl. HKM: Schulverwaltungsreform: Das neue Management steht. Kultusminister Hartmut Holzapfel: „Reform der Schulaufsicht abgeschlossen“. Presseinformation Nr. 78 vom 9. Oktober 1997, S. 1.

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

167

gemeinsame Zielperspektive, Planung konkreter Maßnahmen und Erfolgskontrolle. Im Mittelpunkt des gemeinsamen Bemühens stand der Aspekt der Vergleichbarkeit von Schulleistungen einer Region.781 Wie die Schulen mit dem Schulprogramm wurden somit auch die Unterstützungssysteme in die Pflicht genommen, ihre Arbeit in Form eines Programms abzustimmen. RASCH sollte mit Beginn des Schuljahres 1999/2000 im Rahmen eines BundLänder-Modellvorhabens in drei Modellregionen in Hessen unter wissenschaftlicher Begleitung erprobt werden. Ein Arbeitskreis aus Vertretern der Schulaufsicht, der Studienseminare und des HeLP sollte gebildet werden, in dem Informationen über die Situation der Schulen in der Region zusammengetragen werden. Jedoch bereitete bereits diese Verständigung über die Situation der Schulen in der Region weitgehende Schwierigkeiten: „Schon jetzt zeichnet sich ab, daß eine solche gemeinsame Ausgangsbilanz von den Unterstützungssystemen als eine zu umfassende und unter dem gegenwärtigen Handlungsdruck nicht zu leistende Aufgabe begriffen wird. Dieses Argument ist ernstzunehmen, verweist aber u.U. auch darauf, daß die direkte Konfrontation mit sich selbst als zu belastend erlebt wird.“782 Aus diesem Grund ging man dazu über, zunächst gemeinsame Arbeitsschwerpunkte festzulegen und auf diesem Weg auf eine interne Kooperationsstruktur hinzuarbeiten. Auf diesem Abstimmungsprozess aufbauend sollten in den Arbeitskreisen konkrete Entwicklungskonzepte konzipiert werden, die beispielsweise Maßnahmen in den Bereichen Personallenkung und Fortbildung vorsahen und darauf zielen sollten, Schulentwicklungskonzepte im Diskurs mit und zwischen den Schulen anzuregen. Gleichzeitig sollten auch die Schulen die Möglichkeit erhalten, Beratungswünsche oder Hilfsersuche an die Arbeitskreise zu richten. Mit dieser gemeinsamen Planungsarbeit sollte sich für die Unterstützungssysteme auch ein Moment der Selbstreflexion verbinden.783 Schließlich sollte eine Evaluation der mit den Schulen vereinbarten Maßnahmen erfolgen, die auch einen kritischen Blick auf die Beratungs- und Unterstützungsleistungen von Schulamt, Studienseminar und HeLP erlauben sollte: „RASCH ist ein damit [sic] Modell, das den kritischen externen Blick nicht nur in Richtung der Schulen lenkt, sondern auch in die umgekehrte Richtung: Über gemeinsame 781

782

783

Vgl. Vogt, Gabriele: Entwicklung und Sicherung von Qualität in Schule und Unterricht. Rahmenbedingungen und Perspektiven in Hessen – Teil II. In: Schulverwaltung. Hessen, 3 (1999) 4, S. 79-82 [hier S. 80]. Frommelt, Bernd: Wie könnten integrative Konzepte aussehen, die dem Bedürfnis nach Steuerungsinformation und Handlungsorientierung auf unterschiedlichen Ebenen Rechnung tragen? Beitrag zur internationalen Tagung „Evaluation und Qualität im Bildungswesen“ vom 18.-21. Februar 1999 in Blumau/Steiermark (unveröffentlicht), S. 4. Vgl. Vogt 1999, S. 80.

168

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

Handlungszusammenhänge werden auch die Schulen zum kritischen Korrektiv für die Unterstützungssysteme.“784 Das RASCH-Modell war ein Vorhaben der rot-grünen Landesregierung. Nach dem Regierungswechsel im Jahre 1999 wurde dieses jedoch von der neuen Landesregierung nicht umgesetzt. Dies begründete die neue Kultusministerin Karin Wolff u. a. mit den zusätzlichen Belastungen für die Unterstützungssysteme, die sich aus dem RASCH-Modell ergeben hätten, und mit den vergleichsweise hohen Kosten.785

4.11 Zwischenfazit und Bewertung unter Einbeziehung der Educational Governance-Perspektive In der ersten Phase der Reformpolitik war es vor allem darum gegangen, Aktivitäten und Engagement auf der Mikro- und Mesoebene durch Freiräume in Form zusätzlicher Verfügungsrechte zu stimulieren. Die Ausführungen dieses Kapitels zeigen, dass in der zweiten Phase der Reformpolitik andere Schwerpunkte gesetzt wurden. Ziel der Makroebene war es vor allem, die durch die Erweiterung der schulischen Handlungsmöglichkeiten entstandene Vielfalt zu koordinieren. Verbindlichkeit und die zielgerichtete Entwicklung des Schulsystems auf der Grundlage valider Informationen hatten somit eine höhere Bedeutung als noch in der vorhergehenden Legislaturperiode. Es wurde der Versuch unternommen, eine neue, vergleichsweise umfassende Regelungsstruktur zu etablieren. Diese war dadurch gekennzeichnet, dass die Schulen einerseits ein höheres Maß an Selbständigkeit erhielten, indem neue Verfügungsrechte expliziert und konkretisiert wurden. Andererseits wurden dichtere Modi der Handlungskoordination forciert. Durch die Schulprogrammarbeit und die externe Evaluation wurde die Spezifizierung von Anforderungen übergeordneter Systemebenen erreicht, Beobachtungsmöglichkeiten wurden verbessert und dadurch wurde die Basis für eine Beeinflussungs- oder Verhandlungskoordination geschaffen. Ziel war es vor allem, Verantwortlichkeiten sichtbar zu machen und die Leistungen der einzelnen Akteure auf der Meso- und Mikroebene zu dokumentieren. Die Schulen hatten zwar weiterhin Verfügungsrechte über Innovationsziele und -maßnahmen, deren Realisierung war aber nicht mehr ausschließlich ihrem eigenen Ermessen überlassen, sondern musste gegenüber Rechenschaftsberechtigten legitimiert werden. An die Stelle einer zwanglos gefassten Koordination zwischen den verschiedenen Systemebenen sollte ein systemisches, von der 784 785

Frommelt 1999, S. 5. Vgl. PlPr. 15/10, S. 610.

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

169

Administration ausgehendes, auf allen anderen Ebenen ausgefülltes Berichtswesen treten, welches die einzelnen Leistungsbausteine beobachtet und einem institutionalisierten Regelsystem zuführt. Die Einzelschule wurde somit wieder enger in die systemische Handlungskoordination eingebunden und erhielt gleichzeitig selbst Instrumente, um schulintern verstärkt koordinierend tätig werden zu können. Auf diese Weise konnten Verfügungsrechte zum Treffen von Entscheidungen, die zuvor durch diffuse informelle Zuständigkeiten innerhalb der Organisationen verteilt gewesen waren, bestimmten Personen zugeschrieben werden. Durch die Einführung solcher Formen des Systemmonitorings ist jedoch nicht sichergestellt, dass die Akteure die neuen Verantwortlichkeiten auch akzeptieren. Die Realität zeigte, dass die Schulen auf ganz unterschiedliche Art und Weise auf die Vorgabe zur Explikation ihres eigenen Vorgehens reagierten, die rechtlichen Regelungen unterschiedlich interpretierten und rekontextualisierten. Die Bandbreite reichte von peniblen Dokumentationen bisheriger Aktivitäten bis hin zu bloßen Erklärungen, was man zukünftig zu tun beabsichtigte. Allgemein lässt sich somit nicht nur die Widerständigkeit der Lehrkräfte gegenüber einer bürokratischen, sondern auch gegenüber einer organisationalen Verfasstheit des Schulsystems konstatieren. Für die Handlungskoordination zwischen den Ebenen galt aus diesem Grund weiterhin, dass sie zu weiten Teilen schwach ausgebildet blieb und auf eher lockeren Beobachtungsbeziehungen beruhte. Ursächlich für die ablehnende Haltung vieler Lehrkräfte war sicherlich, dass Instrumente wie Schulprogramme oder externe Evaluationen die Lehrerschaft auffordern, gemeinschaftlich und abgestimmt zu agieren. Berichte drängen damit auf Abkehr von der individualistischen Lehrerprofession, hin zu einer verstärkten Organisationsbildung. Nicht nur die Akteure auf der Mikro- und Mesoebene waren von der skizzierten Entwicklung betroffen, sondern das Ziel der Makroebene war es, die gesamte Verwaltung auf Grundlage der NVS besser beobachten zu können, um so die Basis für eine Beeinflussungs- oder Verhandlungskoordination zu schaffen. Ähnlich wie die Akteure auf der Mikro- und Mesoebene versuchte auch die Schulverwaltung, sich der Vorgabe zur Explikation des eigenen Vorgehens zu entziehen, indem beispielsweise darauf hingewiesen wurde, dass die Zunahme von Berichtspflichten die Eigenverantwortung der nachgeordneten Dienststellen schmälere und eine erhöhte Arbeitsbelastung darstelle. Bezogen auf die untere Schulaufsicht setzte sich der Trend fort, dass sie eine Verringerung ihres Verfügungsbereichs durch die Übertragung von Verfügungsrechten auf die Meso- und Mikroebene hinnehmen musste. Die Möglichkeit zur direkten Beobachtung bzw. Beeinflussung der Akteure auf der Mikroebene wurde beispielsweise dadurch eingeschränkt, dass die Fremdbeobachtung des Unterrichts und die Beratung des Unterrichtenden, also klassische Verfügungsrechte der unteren Schulaufsicht, auf die Schulleiter übertragen wurden. Der Verfügungs-

170

Die zweite Etappe der Reformpolitik: Das Schulgesetz von 1997

bereich der Schulleiter und deren Möglichkeit zur Beobachtung und Beeinflussung wurden damit wiederum stark ausgeweitet. Die untere Schulaufsicht ihrerseits konnte die Arbeit in der Schule nur noch beobachten und beeinflussen, wenn ein konkreter Anlass vorlag. Dies bedeutete jedoch nicht, dass die Schulaufsichtsbeamten ihre Beratungsleistungen komplett einstellten. Vielmehr verschob sich die Beratungstätigkeit der Schulaufsichtsbeamten weg von den Lehrkräften und hin zu den Schulleitern. Trotzdem kam der Schulaufsicht im Bereich der systemischen Handlungskoordination weiterhin eine zentrale Rolle zu. Durch Instrumente wie die Schulprogrammarbeit sollte sie in die Lage versetzt werden, verstärkt koordinierend tätig zu werden und bei möglichen Fehlleistungen der Einzelschulen zu intervenieren. Von Vorteil sind dabei die Kenntnis der örtlichen Gegebenheiten und kurze Wege zu den Schulen. Vor diesem Hintergrund erscheint es plausibel, dass der Wegfall der Abteilungen Kultus bei den Regierungspräsidien erfolgte, die Staatlichen Schulämter jedoch bestehen blieben und zusätzliches Personal aus den ehemals bei den Regierungspräsidien angesiedelten Schulabteilungen erhielten. Inwiefern jedoch die Reduzierung der Anzahl der Staatlichen Schulämter dazu beitragen sollte, dass diese Ebene der Schulaufsicht verstärkt koordinierend tätig wird und Servicefunktionen für die Schule übernimmt, erscheint nicht nachvollziehbar.

5. Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999 5.1 Landtagswahl und Regierungswechsel Im April 1998, also sieben Jahre nach seinem Amtsantritt als Hessischer Kultusminister, sah Hartmut Holzapfel die Vollendung seiner Schulreform heraufziehen: „Wir befinden uns in Hessen bei diesem Prozess in der Mitte. […] [E]r wurde begonnen mit der völligen Neufassung des Schulgesetzes im Jahre 1992, mit der Novellierung 1997, und wir werden wohl eine weitere Novelle brauchen – sagen wir: im Jahre 2001 –, um diesen Prozess abzurunden.“786 Auch weiterhin vertrat er die Forderung nach Erweiterung der schulischen Selbstgestaltungsmöglichkeiten offensiv. Als er Ende der 1990er Jahre in einem Interview gefragt wurde, welche Visionen er von der Entwicklung der Schule in Hessen habe, antwortete er: „Es muß eine Schule sein, die sehr viel stärker ihre eigene Entwicklung steuert und in die Hand nimmt.“787 Aus diesem Grund sollte ein Großteil der administrativen Kompetenzen wie formale Genehmigungsverfahren, Beurlaubung, Personalsteuerung und Budgetrecht auf die Schulen übertragen werden. Die staatliche Schulaufsicht würde seiner Ansicht nach auch weiterhin gebraucht werden, jedoch weniger als Verwaltungsebene im klassischen Sinne, sondern vielmehr als Agentur der externen Evaluation und des Erfahrungsaustausches.788 Voraussetzung für die Umsetzung dieser Reformziele war jedoch ein erfolgreiches Abschneiden bei der im Jahr 1999 anstehenden Landtagswahl. Und diese endete mit einer Überraschung. Nachdem aus der Bundestagswahl im Vorjahr erstmals eine rot-grüne Koalition auf Bundesebene hervorgegangen war, verlor in Hessen die bisherige Landesregierung aus SPD und Bündnis 90/Die Grünen ihre Mehrheit. Die neue hessische Landesregierung aus CDU und FDP hatte einen stark bildungspolitisch akzentuierten Wahlkampf geführt. Insbesondere beim Thema Unterrichtsausfall hatten CDU und FDP mit dem Versprechen, 3000 neue Lehrkräfte einzustellen, bei den Wählern gepunktet. Der neue hessische Ministerpräsident Roland Koch hatte bereits in der zurückliegenden Wahlperiode den damaligen Kultusminister Holzapfel dafür kritisiert, dass dieser „Worthülsen wie Mitbestimmungsgremien und autonome Schule in die Welt ruft, um den Eindruck zu erwecken, er habe jetzt neue Lösungen für die Probleme der Schule erfunden.“789 Mit diesen „Wolkenschiebereien einer innerorganisatorischen Schulreform“790 sollte endlich Schluss sein und die neue Landesregierung wollte dafür sorgen, dass mehr 786 787 788 789 790

Holzapfel 1999a, S. 28. Overbeck/Beucke-Galm 1999, S. 94. Vgl. a.a.O., S. 108 f. PlPr. 14/44, S. 2548. Ebd.

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 S. Wieth, Educational Governance in historischer Perspektive, Organisation und Pädagogik 28, https://doi.org/10.1007/978-3-658-28660-6_5

172

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

Lehrerstellen unterrichtswirksam werden und mehr Unterricht an den Schulen gegeben wird. Bereits in der zweiten Plenarsitzung kündigte Roland Koch am 22. April 1999 in einer Regierungserklärung das Vorhaben der Koalitionsfraktionen an, ein „erstes Gesetz zur Qualitätsverbesserung an Hessens Schulen“ auf den Weg zu bringen.791 Ein entsprechender Gesetzentwurf wurde am 18. Mai in den Landtag eingebracht.792 Der Gesetzentwurf, der über 30 Änderungen am alten Gesetz umfasste, sollte jedoch nur ein Vorgriff auf eine umfängliche Novellierung sein, die zu einem späteren Zeitpunkt umgesetzt werden sollte. Ein Schwerpunkt des Gesetzentwurfs war, dass Zuständigkeiten von der Schulkonferenz zur Gesamtkonferenz verlagert werden sollten, um der Professionalität der Lehrkräfte wieder stärkeres Gewicht beizumessen. In allen Fällen, in denen die pädagogische Kompetenz der Lehrkräfte maßgeblich ist, sollte künftig die Gesamtkonferenz entscheiden.793 Kaufmann (Bündnis 90/Die Grünen) kritisierte, dass die unter Rot-Grün eingeleitete Entwicklung zur erweiterten schulischen Selbständigkeit abgebrochen würde: „Es ist jetzt festzustellen, dass Schwarz-Gelb mit ihrer [sic] hauchdünnen Mehrheit diese positive Entwicklung abrupt gestoppt haben [sic].“794 Er bewertete negativ, dass die neue Landesregierung eine Verbesserung der schulischen Situation in erster Linie durch die quantitative Größe der Unterrichtsversorgung erreichen wolle: „Mehr durch mehr Lehrer. – Von gestern, nein, von vorgestern müsste man ehrlicherweise sagen, weil Sie alle wegweisenden fortschrittlichen Schulkonzepte ganz offensichtlich Schritt für Schritt wieder über Bord werfen.“795 Hahn (FDP) hielt folgendes entgegen: „Qualität beginnt komischerweise immer erst einmal mit Quantität. […] [W]er den ersten Schritt nicht geht, wird sich beim zweiten Schritt ganz schön verstolpern.“796 Noch deutlichere Worte als Kaufmann fand der abgesetzte Kultusminister Holzapfel: „Nach der Landtagswahl 1999 wird die Entwicklung in Hessen nicht nur gestoppt, sondern sogar umgedreht. […] Die Ratio der Novellierung des Schulgesetzes ist die Rückkehr zur alten, staatlich ‚verwalteten‘ Lehrerschule“797. „Vorwärts in die Vergangenheit“798, das war laut Holzapfel die schulpolitische Stoßrichtung der neuen Landesregierung. Bei diesen Aussagen spielte sicherlich auch Ernüchterung über die Tatsache eine Rolle, dass Holzapfel die für seine dritte Amtszeit als Kultusminister vorgesehene Vollendung seiner

791 792 793 794 795 796 797

798

Vgl. PlPr. 15/2, S. 20. Vgl. Drucks. 15/122. Vgl. a.a.O., S. 13. PlPr. 15/14, S. 878. Ebd. PlPr. 15/78, S. 5400. Holzapfel, Hartmut: Freiheit und Verantwortung. Zur Bilanz hessischer Bildungspolitik am Ende der 14. Legislaturperiode (12. Juni 1999d, unveröffentlicht), S. 23. Ebd.

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

173

Reformpolitik nicht mehr umsetzen konnte.799 Für den von der Landesregierung eingeschlagenen schulpolitischen Kurs gab Holzapfel eine düstere Zukunftsprognose ab: „[I]hre Reduktion der Bildungspolitik auf ‚Unterrichtsgarantie‘ und die Ausrichtung der Politik auf eine statistische Bilanz nährt die in der Binnensicht des Bildungswesen [sic] weit verbreitete Illusion, dass es zur Behebung der von allen wahrgenommenen Defizite doch nur zusätzlicher Ressourcen und der Sicherung ‚bewährter‘ Strukturen bedarf. Die Begrenztheit der Ressourcen wird auch einer neuen Regierung bald schmerzhaft bewusst werden, mag das Feuerwerk zum Regierungswechsel auch noch so leuchtend sein. Dass die alten Strukturen nicht die Antwort auf die neuen Fragen bieten, wird dann sichtbar werden, wenn sich der Nebel gelichtet hat und deutlich wird, dass weder die quantitativen noch die qualitativen Probleme gelöst sind.“800 Trotz aller Kritik wurde der Dringliche Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU und der FDP für ein „Erstes Gesetz zur Qualitätssicherung in hessischen Schulen“ am 29. Juni 1999 in Dritter Lesung angenommen.801 Welche Bedeutung kam den einzelnen Änderungen im Hinblick auf die Autonomieproblematik zu? Rürup kam im Rahmen einer empirischen Untersuchung zu dem Ergebnis, dass in Hessen infolge des Regierungswechsels von 1999 „eine deutliche Zurücknahme der vorab sehr umfangreich eingeführten ‚Schulautonomie‘ zu verzeichnen ist.“802 Konkret stellte er fest, dass vier Aufhebungen erfolgten, die fast 9% der in Hessen insgesamt implementierten Maßnahmen und Instrumenten entsprachen. Damit sei Hessen das Land mit den meisten Zurücknahmen und falle aus der Spitzengruppe der in Bezug auf „Schulautonomie“ besonders stark engagierten Länder.803 Dennoch wurde der in den Schulgesetzen der Vorgängerregierung verankerte Grundsatz einer erweiterten schulischen Selbstverwaltung und Eigenverantwortung, konkret etwa die Erarbeitung eines eigenen Schulprogramms und Schulprofils oder der Grundsatz der individuellen Öffnung der Einzelschule, durch die Novellierung nicht in Frage gestellt. Die schulischen Gestaltungsfreiräume wurden aufs Ganze gesehen weder im inhaltlich-curricularen, im unterrichtsorganisatorischen noch im betriebswirtschaftlich-administrativen Bereich beschnitten. Sichtbar wird, dass das grundsätzliche Konzept, Schulen mehr Selbständigkeit einzuräumen, zwischen den politischen Lagern offensichtlich im Grunde nicht mehr strittig war. Im Kern ging es also – so konstatieren Hepp und Weinacht – „weniger um die Autonomiefrage selbst, vielmehr war es der unterschiedliche Leistungs799 800 801

802 803

Vgl. a.a.O., S. 22. A.a.O., S. 26. Vgl. PlPr. 15/10, S. 628 ff.; vgl. Erstes Gesetz zur Qualitätssicherung in hessischen Schulen vom 30. Juni 1999 (GVBl. I S. 354). Rürup 2007, S. 269. Vgl. ebd.

174

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

begriff, der die diesbezüglichen Debatten überlagerte und insgeheim dominierte.“804 Dass die Autoren mit diesem Befund tendenziell richtig liegen, zeigt sich daran, dass nach dem Regierungswechsel 1999 im wiederum, nun unter der Leitlinie „Qualitätssicherung“, revidierten Schulgesetz das Prinzip der erweiterten Selbstverwaltung und Selbstgestaltung der Einzelschule beibehalten wurde und eine Rückverlagerung von Kompetenzen an den Staat bzw. die Schulaufsicht unterblieb. Sofern Kompetenzen verschoben wurden, geschah dies so gut wie ausschließlich auf horizontaler Ebene. Die entscheidende Gewichtsverlagerung erfolgte von der Schulkonferenz, an der als Institution festgehalten wurde, zur Gesamtkonferenz, deren Bedeutung im innerschulischen Kräfteparallelogramm deutlich gestärkt wurde. Diese Änderungen tangierten also fast ausschließlich die §§ 129 (Entscheidungsrechte der Schulkonferenz) und 133 (Entscheidungsrechte der Gesamtkonferenz).805 Der Entscheidungskatalog der Schulkonferenz wurde von bisher 19 auf nunmehr 11 Kompetenzen reduziert. Die Kompetenzen der Gesamtkonferenz wurden hingegen von bisher 11 auf 17 erweitert. Nutznießer dieser Veränderungen war, so der Wille des Gesetzgebers, die professionelle Lehrerschaft. Einzig die Stärkung der Schulleiterkompetenz bei Ordnungsmaßnahmen hatte eine vertikale Komponente, doch handelte es sich hierbei um eine dezentrale Maßnahme. Bezogen auf die Schulaufsicht brachte das Schulgesetz keine grundlegenden Änderungen mit sich. Die Gewährleistung der Qualität schulischer Arbeit auf der operativen Ebene war nach § 92 HSchG weiterhin Aufgabe der Schulaufsichtsbehörden, auch wenn das Gesetz eine Definition des Begriffs „Qualität“ vermied.

5.2 Einrichtung des Amtes für Lehrerausbildung Im September 2000 stellte Kultusministerin Wolff das Konzept einer weitgehenden Reform der Bildungsverwaltung vor. Kernpunkte dieser Reform waren die Einrichtung eines für die Organisation und Koordination der ersten und zweiten Phase der Lehrerbildung zuständigen Amtes für Lehrerausbildung (AfL), die Verringerung der Standorte der Studienseminare und die Neugliederung des HeLP. Die bisherigen 15 Staatlichen Schulämter mit Außenstellen sollten jedoch bestehen bleiben.806 „Die Organisationsreform der Lehrerbildung in Hessen ist ein wichtiger Bestandteil der Bemühungen der Landesregierung zur Verbesserung der Arbeitsqualität an hessischen Schulen“807; dies betonte die Kultusministerin bei der Vorstellung des „Zukunftskonzeptes Lehrerbildung“.

804 805 806 807

Hepp/Weinacht 2003, S. 65. Vgl. GVBl. I 1999, S. 358 f. Vgl. GEW: Stellenabbau: Wolff in der Falle. In: HLZ, 53 (2000a) 3-4, S. 7. HKM. Presseinformation Nr. 59 vom 22. September 2000, S. 1.

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

175

Durch die vorgesehenen Strukturveränderungen könnten die drei Phasen der Lehrerbildung besser aufeinander abgestimmt werden, so Wolff. Das „Zukunftskonzept Lehrerbildung“ erfülle darüber hinaus die mit der Verwaltungsreform verbundenen Ansprüche an ein modernes Steuerungsmodell. So ermögliche das Konzept die reibungslose Einführung des betriebswirtschaftlichen Rechnungswesens und bringe zudem eine wirksame und nachhaltige Entlastung der Kostenstruktur. Allein im Personalbereich entstünden bei vollständiger Umsetzung des Konzeptes jährliche Einspareffekte in Höhe von rund drei Millionen DM.808 Um die zu dieser Zeit geführte politische Diskussion über die zukünftige Struktur der Unterstützungssysteme in Hessen zu beeinflussen, hatten die Leiter der Staatlichen Schulämter dem HKM am 2. Februar 2000 ein Positionspapier vorgelegt, in dem sie die Einverleibung der 15 HeLP-Regionalstellen in die Staatlichen Schulämter, die Reduzierung der sechs Pädagogischen Institute des HeLP auf höchstens zwei und damit faktisch dessen Auflösung sowie eine deutliche Reduzierung der Anzahl der Studienseminare forderten.809 Vertreter des HeLP wandten sich seinerzeit gegen die Forderung, die Regionalstellen des HeLP den Staatlichen Schulämtern einzugliedern, mit folgender Begründung: „Wer Beratung und Fortbildung professionell anbieten möchte, sollte frei sein können vom Aufsichtsgedanken. Genau das ist im Schulamt nicht möglich.“810 Am 22. November 2000 brachten die Fraktionen von CDU und der FDP einen Dringlichen Gesetzentwurf für ein „Gesetz zur Errichtung des Amtes für Lehrerausbildung und zur Änderung des Hessischen Schulgesetzes und anderer Gesetze“ in den Hessischen Landtag ein.811 Ziel war es zum einen, die Qualität der Lehrerausbildung zu verbessern, indem die Zuständigkeiten für die erste und zweite Phase der Lehrerausbildung in einem Amt zusammengeführt werden. Bis zu diesem Zeitpunkt war die Aufsicht über die Studienseminare von den Staatlichen Schulämtern ausgeübt worden, während die Wissenschaftlichen Prüfungsämter den Hochschulen zugeordnet waren. Zum anderen sollte die Errichtung des Amtes einen Beitrag zur Verwaltungsvereinfachung leisten. Aus bisher fünf Wissenschaftlichen Prüfungsämtern in Darmstadt, Frankfurt am Main, Gießen, Kassel und Marburg sowie dem Staatlichen Prüfungsamt für Dolmetscher in Darmstadt und fünf Abteilungen der Lehrerbildung an Staatlichen Schulämtern (Darmstadt, Frankfurt am Main, Gießen, Kassel und Marburg) sowie die Zentralstelle für die Zulassung zum pädagogischen Vorbereitungsdienst am Staatlichen Schulamt in

808 809 810

811

Vgl. ebd. Vgl. GEW: Machtgelüste der Schulämter. In: HLZ, 53 (2000b) 3-4, S. 16. Hildebrandt, Elke: HeLP Bad Hersfeld: Skandal! Offener Brief der Leiterin der Regionalstelle: Warum ich mich nicht weiter an das HeLP abordnen lasse. In: HLZ, 53 (2000) 5, S. 22. Vgl. Drucks. 15/2060.

176

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

Kassel sollte eine Behörde werden.812 Dem Gesetzentwurf entsprechend sollte die Zentralstelle des neues Amtes in Frankfurt am Main sein, während die vier Außenstellen in Darmstadt, Gießen, Kassel und Marburg eingerichtet werden sollten. Die Zahl der Studienseminare würde damit von 39 mit drei Außenstellen auf 30 mit vier Außenstellen reduziert.813 Ziel der Zusammenführung der verschiedenen Dienststellen war es, eine einheitlichere Ausgestaltung des Prüfungswesens und der Aufsichtsführung zu erreichen, wodurch eine einheitlichere Überprüfung der Qualität des Examens und auch der Examenskandidaten möglich würde. 814 Das Amt sollte unmittelbar der Fach- und Dienstaufsicht durch das HKM unterstehen, jedoch selbständig in Planung und Durchführung seiner Aufgaben und in der Verwaltung seiner Angelegenheiten sein.815 Dem Gesetzentwurf entsprechend sollte das HeLP weiterhin an 15 Orten bestehen bleiben. Seine allgemeinen Aufgaben sollten unter einer Dienststellenleitung zentralisiert werden. Jedoch sollte auch ein organisatorischer Umbau des HeLP durch die Auflösung der sechs pädagogischen Institute erfolgen. Durch die Vereinfachung der inneren Gliederung sollte der bisherige „erhebliche interne Koordinierungsbedarf reduziert“816 und damit das HeLP „organisatorisch gestrafft“817 werden. Vorgesehen war, dass damit im Personalbereich ein Einspareffekt von drei Millionen DM eintrete, der sich aus einem Stellenabbau um 15 Prozent und aus einer Reduzierung der Zahl der Abordnungen ergeben sollte.818 Hinz (Bündnis 90/Die Grünen) kritsierte in diesem Zusammenhang, dass eine Struktur, die gerade erst geschaffen worden war, jetzt schon wieder verändert würde.819 Laut Frankenberger (SPD) handelte es sich bei den eingeleiteten Maßnahmen lediglich um ein „Verwaltungsreförmchen“820. Selbst die Opposition musste eingestehen, dass die Stellungnahmen aus der schriftlichen Anhörung eine weitgehende Zustimmung zu den organisatorischen Änderungen und zur Errichtung des AfL erkennen ließ.821 Diese Zustimmung bezog sich jedoch vornehmlich darauf, dass durch den Gesetzentwurf die Voraussetzungen geschaffen würden, die Prüfungen zu zentralisieren und die Lehrerbildung 812 813 814 815 816

817 818 819 820 821

Vgl. PlPr. 15/68, S. 4677. Vgl. ebd. Vgl. a.a.O., S. 4681. Vgl. ebd. HKM: Kultusministerin Karin Wolff: „Lehrerbildung hat Zukunft“. Organisationsreform in Hessen auf gutem Weg: Neues Amt für Lehrerausbildung, Strukturveränderungen bei den Studienseminaren und Neugliederung im HeLP. Presseinformation Nr. 59 vom 22. September 2000, S. 3. PlPr. 15/59, S. 4047. Vgl. a.a.O., S. 4045. Vgl. a.a.O., S. 4046. A.a.O., S. 4050. Vgl. PlPr. 15/68, S. 4679.

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

177

zu vereinheitlichen. Es gab jedoch auch Stellungnahmen, in denen betont wurde, dass das Gesetz zu kurz greife, weil es über die Inhalte einer Reform der Lehrerausbildung nichts aussage.822 Die vorgesehenen Maßnahmen – so kritisierte die SPD – seien lediglich ein „organisatorischer Umbau, der aber inhaltlich nichts Neues erkennen lässt.“823 Dem stimmte auch die Fraktion von Bündnis 90/Die Grünen zu. Bei dem vorgelegten Gesetzentwurf handle es sich lediglich um ein Organisationsgesetz, jedoch erfolge keine Definition von Qualität und was sich konkret an der Lehrerausbildung ändern solle. Damit, dass ein neues Amt gebildet und Prüfungen zentralisiert würden, erreiche man keine qualitativ hochwertige Ausbildung.824 Trotz aller Kritik wurde das „Gesetz zur Errichtung des Amtes für Lehrerausbildung und zur Änderung des Hessischen Schulgesetzes und anderer Gesetze“ am 2. April 2001 verkündet und trat am 1. Oktober desselben Jahres in Kraft.825

5.3 Stellensituation in den Staatlichen Schulämtern Die neue hessische Landesregierung aus CDU und FDP war bei der Landtagswahl des Jahres 1999 mit dem Versprechen angetreten, 3000 neue Lehrkräfte einzustellen. Zur Einlösung dieses Versprechen mussten an anderen Stellen Gelder eingespart werden. Dabei hatte das HKM jedoch nur wenig Spielraum. Stellen, die teilweise unterrichtswirksam waren (u. a. Abordnungen in die Lehrerausbildung und Lehrerfortbildung) können nicht gestrichen werden; die Personen konnten jedoch wieder in den Schulen eingesetzt werden. Von dieser Möglichkeit wurde laut der GEW auch umfassend Gebrauch gemacht, mit der Folge, dass „insbesondere die Lehrerfortbildung (HeLP) den schleichenden Tod der Auszehrung stirbt.“826 Weiterhin bestand die Möglichkeit, Einsparungen bei den nicht unterrichtswirksamen Beamtenstellen vorzunehmen (etwa 100 im HKM, 300 bei den Staatlichen Schulämtern, etwa 50 im HeLP, 40 bei den Studienseminaren). Von gut ausgebauten Unterstützungssystemen, die der ehemalige Kultusminister Holzapfel hatte einrichten wollen, war zu dieser Zeit kaum noch die Rede.827 Am 1. März 2000 erfolgte eine Große Anfrage der Fraktion der SPD die Entwicklung der Studienseminare, des HeLP und der Schulaufsicht betreffend.828 822 823 824 825

826 827 828

Vgl. a.a.O., S. 4683. A.a.O., S. 4679. Vgl. a.a.O., S. 4682. Vgl. Gesetz zur Errichtung des Amtes für Lehrerausbildung und zur Änderung des Hessischen Schulgesetzes und anderer Gesetze vom 2. April 2001 (GVBl. I S. 175). GEW 2000a, S. 7. Vgl. ebd. Vgl. Drucks. 15/1063.

178

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

Hintergrund für diese Große Anfrage war die Feststellung der Fraktion der SPD, dass die Landesregierung entgegen ihrem selbst gesetzten Ziel der Qualitätsentwicklung im Schulwesen die Streichung von Stellen und die Nicht-Wiederbesetzung freier Stellen in der Schulaufsicht und in den Studienseminaren durchführe.829 Am 27. Oktober 2000 erfolgte die Antwort der Landesregierung. In dieser wurde festgestellt, dass den Staatlichen Schulämtern im Haushaltsjahr 2000 ein Personalausgabenbudget von insgesamt 55.369.150 DM zur Verfügung stand.830 Offensichtlich reichte dieses Personalbudget jedoch nicht aus, damit die Schulämter ihre Aufgaben ausreichend erfüllen konnten. Das Staatliche Schulamt für den Hochtaunuskreis und Wetteraukreis teilte zu dieser Zeit mit, dass es sich angesichts seines Personalbestandes nicht in der Lage sehe, Ordnungswidrigkeitsanzeigen wegen Schulpflichtverletzungen nachzukommen. Konkret bedeutete dies, dass das Schulamt dem Schulschwänzen nicht nachging. Kultusministerin Wolff räumte in diesem Zusammenhang selbst ein, dass die Klage von einigen Schulämtern berechtigt sei, dass sie zu dünn besetzt seien.831 Einige Jahre später betonte Wolff in Bezug auf den Personalbestand der hessischen Schulaufsicht Folgendes: „Stärkung der Selbstverantwortung wird durch Subsidiarität erreicht. Das heißt, das, was in den Schulen vor Ort besser geleistet werden kann als von den Leitungen höherer Ebenen, gehört auch dort gemacht. Entscheidungen sollen ganz bewusst auch auf dieser Ebene mit allen Konsequenzen getroffen werden […]. Das heißt aber nicht, wie manche irrtümlich glauben, im Gegenzug könnten dann die so genannte Kultusbürokratie und die Schulaufsicht schrumpfen. […] Wir lernen zwar sehr präzise, dass sich die Aufgaben verlagern werden. Aber die Aufgaben der Schulaufsicht, der Beratung und Förderung der Schulen, und die Verantwortung dafür, dass die Schulen qualitativ gut ausbilden, bleiben bestehen. Diese Aufgaben werden sogar eher noch verstärkt als vermindert wahrgenommen werden müssen.“832 Bott äußerte sich im Jahr 2000 im Namen der „Vereinigung der Schulaufsichtsbeamtinnen und -beamten des Landes Hessen“ zur Arbeitssituation in den Staatlichen Schulämtern. Diese sei durch „erhebliche Arbeits- und Aufgabenzuwächse bei allenfalls gleich bleibender Personal- und in weiten Teilen unzureichender Sachausstattung gekennzeichnet“833. Dies habe hessenweit in einer „Reihe von Fällen zu erheblichen gesundheitlichen Problemen bis hin zum Eintritt der Dienstunfähigkeit geführt“834. Frommelt (HKM) äußerte im Februar 2000 bei seiner 829 830 831 832 833

834

Vgl. a.a.O., S. 1. Vgl. Drucks. 15/1702, S. 9. Vgl. PlPr. 15/68, S. 4658 f. PlPr. 16/61, S. 4163. Bott, Wolfgang: Aktuelles aus der Arbeit der hessischen „Schulrätevereinigung“. In: Schulverwaltung. Hessen, 4 (2000) 9, S. 183. Ebd.

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

179

Verabschiedung in den Ruhestand vor den Leitern der Staatlichen Schulämter den Wunsch, dass trotz allen Ärgers mit der misslichen Stellensituation in den Ämtern pädagogische „Fragestellungen nicht untergehen, dass sie vielleicht ein Stachel im Fleisch bleiben, ‚Pädagogik‘ ist nun mal der Fokus all unseres Bemühens.“835 Die Arbeits- und Personalsituation in den Staatlichen Schulämtern des Landes Hessen veranlasste den Verband der hessischen Schulpsychologinnen und Schulpsychologen und die Vereinigung der Schulaufsichtsbeamtinnen und -beamten des Landes Hessen im Jahr 2001 zur Abgabe einer Erklärung. In dieser heißt es: „Die vom Schulgesetz als Pflichtaufgabe wahrzunehmende Beratungsfunktion ist bei der derzeitigen Aufgabenfülle kaum mehr leistbar. […] Die geforderte Bürgernähe tritt mangels Zeit für den Bürger immer mehr zurück.“836 Zudem wurde darauf hingewiesen, dass das Staatliche Schulamt nicht ausschließlich als Personalverwaltungsbehörde zu verstehen sei, sondern insbesondere Aufgaben der pädagogischen Gestaltung von Schule im Bereich der Qualitätssicherung zu übernehmen habe. Diese Aufgaben können jedoch derzeit nur rudimentär wahrgenommen werden. Zudem wurde darauf hingewiesen, dass die erforderliche Qualifizierung des Personals vor oder nach Amtsübernahme unabdingbar sei.837 Diesen Ausführungen wurde eine Übersicht über die Entwicklung der Stellen der Schulaufsichtsbeamten in Relation zu den Lehrerstellen angefügt: Jahr

Schulaufsichtsbeamte

Lehrer (insgesamt)

Lehrerstellen

1981

238

44.194

43.663

1991

230

46.824

42.017,5

1996

220

50.666

43.911,5

2000

180

51.639

44.125

Scholz (GEW) wies darauf hin, dass die Stellen in der Lehrerfortbildung, der Schulaufsicht und der Schulpsychologie „auf ein so unvertretbar niedriges Niveau

835

836

837

Frommelt, Bernd: Verabschiedung durch die Leiter der Staatlichen Schulämter am 29.2.2000 (unveröffentlicht), S. 2 f. Bott, Wolfgang: Gemeinsame Erklärung zur Situation in den Staatlichen Schulämtern des Landes Hessen – Teil II. In: Schulverwaltung. Hessen, 5 (2001) 3, S. 62. Vgl. ebd.

180

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

reduziert“838 worden seien, dass die Unterstützungssysteme die Schulleitungen und Lehrkräfte nur noch punktuell unterstützen könnten. Obwohl ihre Aufgaben während der letzten Jahre gestiegen seien, würden die Unterstützungssysteme personell so stark ausgedünnt, dass sie ihren Aufgaben im Bereich der Qualitätssicherung und -steigerung, der Beratung und der Überprüfung nicht in ausreichender Weise gerecht werden könnten. Die kontinuierliche Begleitung der Schulen bei der Umsetzung der Schulprogramme sei einem Bericht der GEW zufolge vor diesem Hintergrund nicht in jedem Fall gewährleistet.839 Zu betonen ist in diesem Zusammenhang auch, dass neben der Beratung und Unterstützung der Schulen ein Kernbereich der Staatlichen Schulämter die Personalentwicklung ist. Welchen Stellenwert dieses Aufgabenfeld einnimmt, ergibt sich aus einer Stellungnahme des Staatlichen Schulamts für den Lahn-Dill-Kreis und den Landkreis Limburg-Weilburg aus dem Jahr 2003. In dieser wird die Versorgung der Schulen mit guten Lehrkräften als „das Kernstück der Arbeit des Staatlichen Schulamtes“840 beschrieben. Konkret waren dem Schulamt zu dieser Zeit ca. 4600 Lehrkräfte zugeordnet. Mehr als zehn Prozent von ihnen änderten dem Schulamt zufolge von Schuljahr zu Schuljahr ihren Arbeitsumfang. Derartige Änderungen müssen, da sie besoldungswirksam sind, termingebunden umgesetzt werden. Ebenfalls zum Schuljahresbeginn seien in den letzten Jahren mehr als 100 neue Lehrkräfte eingestellt und über zehn Prozent der vorhandenen Lehrkräfte an andere Schulen versetzt oder teilweise bzw. ganz dorthin abgeordnet worden.841 Diese Zahlen zeigen, dass die Staatlichen Schulämter auch im Bereich Personalverwaltung massiv belastet waren. Laut Reyher, seinerzeit Schulleiter an der August-Gräser-Schule in Frankfurt am Main, würden die Lehrkräfte die Überlastung der Schulaufsicht als schleichenden Abschied der Schulräte vom Schulgeschehen erleben. Schulaufsicht würde zusehends anonymer. Dies zeige sich daran, dass ein großer Teil der Lehrkräfte den Namen der zuständigen Schulaufsichtsperson nicht kenne. Die Lehrkräfte würden von der Schulaufsicht allein gelassen werden, keine Rückmeldung über die Qualitätsgüte ihrer Arbeit erhalten und dadurch „professionell vereinsamen“842. Der Rückzug der Schulaufsicht aus dem direkten Kontakt mit den Schulen sei besonders dann problematisch, wenn Probleme vor Ort eskalierten. Weiter führte

838 839

840

841 842

Scholz, Werner: Krokodilstränen. In: HLZ, 54 (2001) 3-4, S. 3. Vgl. GEW: 1999 – 2003: Wir ziehen Bilanz. Referate, Fach- und Personengruppen der GEW Hessen. In: HLZ, 56 (2003) 1, S. 10-15 [hier S. 15]. Thielmann, Jürgen: Personalentwicklung. In: Staatliches Schulamt für den Lahn-Dill-Kreis und den Landkreis Limburg-Weilburg (Hrsg.): Schulamt und Schulen. Ein Modell für Innovation und Kooperation. Hartmut Schrewe zu Ehren. Wetzlar, Weilburg 2003, S. 39-40 [hier S. 39]. Vgl. ebd. Reyher 2002, S. 165.

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

181

Reyher aus: „Man ist als Schulleiter erstaunt, dass von der Schulaufsichtsbehörde weder Konferenzeinladungen noch Konferenzprotokolle angefordert werden. Die Schulämter scheinen sich für die Diskussionen in den Schulkonferenzen, Gesamtkonferenzen, Fachkonferenzen und Elternbeiratssitzungen ihrer Schulen nicht im Geringsten zu interessieren. Man wundert sich als Schulleitungsmitglied, dass keine turnusmäßigen Rechenschaftsberichte über die pädagogische Arbeit der Schule zu erstellen sind und stellt in der wissenschaftlichen Literatur fest, dass dieses Desinteresse an der konkreten schulischen Arbeit offensichtlich Prinzip in Deutschland ist […]. Sicher gibt es immer mal wieder eine gemeinsame Sitzung der Schulleitungen eines Bezirks und der Schulaufsichtsbehörde. Diese dient meist der Bewältigung eines Ad-hoc-Problems und kann nicht als periodisch organisiertes Forum gegenseitiger Unterrichtung angesehen werden.“843 Diesen Ausführungen schließt sich auch Bröder (Vereinigung der Schulaufsichtsbeamtinnen und beamten des Landes Hessen) an: Aus den Reihen des Schulaufsichtspersonals selbst sei zu vernehmen, dass die Aufgaben der Fach-, Dienst- und Rechtsaufsicht „von den Mitarbeiter(n)/innen der Staatlichen Schulämter nicht mehr mit der notwendigen Sorgfalt und Intensität erledigt werden.“844

5.4 EntwicklungsBilanzen Im Schulamt (EBIS) In ihrer Leipziger Erklärung aus dem Jahr 2003 hatte die KSD die Notwendigkeit herausgestellt, dass die staatliche Schulaufsicht ihre Arbeits- und Wirkungsweise extern evaluieren und sich wissenschaftlich begleiten lasse.845 Diese Forderung wiederholte die KSD ein Jahr später in ihrer Neckarsulmer Erklärung: „Wer bewertet, prüft und beurteilt, muss dies auch auf sich selbst anwenden.“846 Aus diesem Grund hatte die Bundesversammlung der KSD beschlossen, die Landesversammlungen zu bitten, in allen Bundesländern Prozesse zur Evaluation in der Schulaufsicht einzuleiten. Dadurch sollte die Schulaufsicht in allen Bundesländern die Möglichkeit erhalten, „nicht nur über Evaluation zu sprechen und die Schulen dazu anzuhalten, sondern sich auch selbst auf den Prüfstand zu stellen.“847 Hessen wurde dieser Maßgabe insoweit gerecht, als dass in Zusammenarbeit mit dem DIPF eine wissenschaftliche Analyse der Arbeit der Staatlichen Schulämter erfolgte. Unter dem Namen „EntwicklungsBilanzen Im Schulamt“ (EBIS) wurden 843 844

845

846 847

Ebd. Bröder, Wilfried: Weiterentwicklung des Rahmenpersonalkonzeptes der Staatlichen Schulämter. In: Schulverwaltung. Hessen, 5 (2001) 4, S. 88. Vgl. KSD (Hrsg.): 40 Jahre KSD. Festschrift (2013). URL: http://www.ksdev.de/index.php/positionen/7-40-jahre-ksd [Zugriff:16.01.2016], S. 18. Ebd. S. 19. Ebd.

182

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

in dieser Form bundesweit erstmalig Daten zur Arbeitsweise und Wirksamkeit der Schulaufsichtsbehörden ermittelt. Befragt wurden in der ersten Erhebungswelle in den Jahren 2004 bis 2006 neben den Mitarbeitern aller 15 Staatlichen Schulämter (Rücklauf: 731 von 829 Mitarbeitern) auch die Schulleiter in den entsprechenden Schulamtsbezirken (Rücklauf: 1743 von 1975 Schulleitern).848 Bereits seit 1999 hatte das DIPF im Rahmen des Projektes „Schulentwicklung, Qualitätssicherung und Lehrerarbeit“ zunächst unter dem Namen „Arbeitsplatzuntersuchungen“, später unter der Bezeichnung „Pädagogische EntwicklungsBilanzen (PEB)“, Evaluationen an hessischen Schulen durchgeführt. Seit 2003 wurden die PEB auf die Staatlichen Schulämter (EBIS) und die Studienseminare (PEB-SEM) ausgeweitet. An der Konzeption von EBIS war eine Arbeitsgruppe beteiligt, die sich aus Mitarbeitern mehrerer Schulämter zusammensetzte und in der alle Berufsgruppen repräsentiert waren. In einer Pilotphase wurde EBIS zunächst erprobt. Hier zeigte sich, dass nicht alle Fragen durch die Mitarbeiter im Schulamt gleichermaßen sinnvoll zu beantworten waren und entsprechend bereits in der Auswahl der Fragen differenziert werden musste. Deshalb wurden zur berufsgruppenspezifischeren und gezielteren Erfassung der Entwicklungsbereiche „Filter“ eingebaut.849 Der erste Teil der Befragung richtete sich an alle Schulamtsmitarbeiter. Bewertet werden sollten das Organisationsklima und die Organisationskultur (Klarheit der Aufgabenverteilung, Innovationsbereitschaft im Schulamt, Wissensmanagement, Schulamtsprogramm usw.), arbeitsplatzbezogene Qualitätsmerkmale (allgemeine Arbeitszufriedenheit, quantitative Auslastungsprobleme, Belastungserleben), die Zusammenarbeit, die Führung und die Personalentwicklung. Außerdem sollten Angaben zu Berufsansprüchen und -zielen gemacht werden. Der zweite Teil der Befragung richtete sich ausschließlich an die Mitarbeiter des höheren Dienstes. Die Schulleiter wurden im dritten Teil befragt. Ziel war es herauszufinden, wie die Unterstützungsleistungen der Schulbehörden aus Sicht der Adressaten bewertet werden. Im Schulleiterfragebogen wurden die Items aus der Schulamtsmitarbeiterbefragung zur Bewertung der Leistung des Schulamts gespiegelt sowie durch Fragen ergänzt, die die schulische Qualitätssicherung und Qualitätsentwicklung betreffen. Die Festlegung der Fragen erfolgte nach Sichtung relevanter Dokumente, in denen die Aufgaben der Schulaufsicht definiert waren (Leitbild für die Staatlichen Schulämter, Grundsätze der Staatlichen Schulämter in Hessen für die Zustimmung zum Schulprogramm, Geschäftsordnung für die Staatlichen Schulämter, HSchG). Die Fokussierung auf die Schulleiter erfolgte aufgrund der bildungspolitischen Priorisierung der eigenverantwortlichen Schule in Hessen mit

848

849

Vgl. Döbrich, Peter/Schnell, Herbert: EntwicklungsBilanzen In Schulämtern. Ergebnisse der Evaluation der Staatlichen Schulämter in Hessen. In: schul-management, 38 (2007a) 2, S. 32-33 [hier S. 32]. Vgl. ebd.

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

183

der besonderen Betonung der Rolle und Funktion der Schulleitung im Qualitätsentwicklungsprozess. Aus diesem Grund erschien es sinnvoll, die Wirkung der schulaufsichtlichen Tätigkeiten über die Schulleiter als die direkten „Kunden“850 zu evaluieren. Aus verschiedenen Gründen sei laut Döbrich und Schnell der Einsatz von EBIS zu diesem Zeitpunkt sinnvoll gewesen. Seit der Umstrukturierung der Staatlichen Schulämter im Jahr 1998 sei ausreichend Zeit vergangen, um ihre Arbeit einer vergleichenden Analyse zu unterziehen. Außerdem habe EBIS die Möglichkeit geboten zu prüfen, welche Wirkungen u. a. von dem im Jahr 2003 veröffentlichten „Leitbild für die Staatlichen Schulämter“, der Schulprogrammarbeit und den Schulamtsprogrammen sowie der NVS ausgegangen seien.851 Nach der Durchführung der Befragungen erhielten die Staatlichen Schulämter eine „Differenzierte Zusammenfassung“, die sowohl ihre individuellen Stärken als auch Entwicklungspotentiale enthielt. Nachdem EBIS an allen 15 Schulämtern durchgeführt worden war, war es möglich, ihnen in Form einer persönlichen Rückmeldung vergleichende Ergebnisse vorzustellen.852 Zunächst zeigte EBIS, dass die „selbständige Schule“ tatsächlich in der Schulverwaltung angekommen zu sein schien. Der Aussage „Die Eigenverantwortung von Schulen zu fördern, ist eine Kernaufgabe des Schulamtes“ stimmten 96,5 Prozent der Schulamtsmitarbeiter sowie 89,6 Prozent der Schulleiter zu.853 Im Bereich Qualitätsentwicklung und Beratung gab es jedoch deutliche Unterschiede in der Wahrnehmung zwischen den Schulamtsmitarbeitern und den Schulleitern. 78,3 Prozent der Schulamtsmitarbeiter waren der Meinung, dass die Entwicklung der Schulen in ihrer Arbeit Priorität habe. Dies sahen hingegen nur 49,5 Prozent der Schulleiter genauso. Ein ähnliches Bild zeigte sich bei der Zustimmungsquote zu folgender Aussage: „Der Beratungstätigkeit für die Schulen widmet das Schulamt besondere Aufmerksamkeit.“ 42,8 Prozent der Schulleiter und 85,6 Prozent der Schulamts-

850

851

852 853

Schnell, Herbert: Schulaufsicht mit eigenverantwortlichen Schulen (29. Januar 2007, unveröffentlicht), S. 3. Vgl. Döbrich, Peter/Schnell, Herbert: Zum Kontext eines Modells wirksamer Schulaufsicht. Oder: Was ist der Hintergrund der „Entwicklungsbilanzen im Schulamt“ (EBIS)? In: GFPFNachrichten, 19 (2007b) 2, S. 18-27 [hier S. 19]. Vgl. Schnell 2007, S. 2. Vgl. a.a.O., S. 5.

184

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

mitarbeiter stimmten dieser Aussage zu. Die Mehrheit der Schulleiter zeigte sich zudem mit der Erreichbarkeit des Schulamtes nicht zufrieden.854 Auf der anderen Seite lassen die Ergebnisse der EBIS-Untersuchung erkennen, dass die Schulleiter die Schulämter als Partner akzeptieren. 60 Prozent der Schulleiter gaben an, dass sich die Schulämter um einen intensiveren Dialog mit den Schulen bemühen und 72,4 Prozent bestätigten, dass das Arbeitsklima zwischen Schulamt und Schulen professionell sei. Immerhin 62,7 Prozent bescheinigten dem Schulamt wirksame Vermittlungsformen in Dienstversammlungen im Hinblick auf administrative Unterstützungsleistungen. Der Aussage „Das Schulamt ist ein verlässlicher Partner für die Schulen“ stimmten 83,8 Prozent der befragten Schulleiter zu. Eine ähnliche Zustimmungsquote erzielte die Aussage „Das Schulamt ist für mich ein fairer und objektiver Partner bei Konflikten“. 79,8 Prozent der befragten Schulleiter gaben an, dass diese Aussage zutreffe.855 Peter Querbach (Leiter der berufsbildenden Werner-Heisenberg-Schule) äußerte sich in der Zeitschrift „schul-management“ im Jahr 2005, also während der ersten Erhebungswelle von EBIS, wie folgt zur Kooperation mit dem Staatlichen Schulamt: „Die erste Überraschung in der für mich neuen Region war dann, dass die Atmosphäre im Schulamt viel weniger vom aufsichtlichen Selbstverständnis geprägt war und ein informelles, offenes Gespräch viel einfacher zu führen war, als ich das bisher kennen gelernt hatte. […] Hier habe ich Schulaufsicht in Gestalt des Staatlichen Schulamtes immer als fairen Partner wahrgenommen. […] Aus meiner Sicht ist das Staatliche Schulamt […] in der Übertragung größerer Eigenverantwortung für die Schulen auf einem guten Weg. Vieles hängt jedoch oft am Engagement und der Motivation einzelner Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. […] Kompliment für die bisherige Art der Zusammenarbeit.“856 Deutliche Entwicklungsbedarfe wurden jedoch in den Bereichen Unterstützung und Qualitätsentwicklung der Schulen gesehen, also bei zwei Kernaufgaben der Staatlichen Schulämter. Die befragten Schulleiter und die Mitarbeiter der Schulämter gaben übereinstimmend an, dass die personellen Ressourcen für diese Aufgaben nicht im erforderlichen Umfang zur Verfügung stünden. Nur 15,6 Prozent der Schulamtsmitarbeiter und 16,9 Prozent der Schulleiter gaben an, dass ausreichend Personal zur Verfügung stehe, um die Schulen in diesem Bereich angemessen unterstützen zu können. Der Aussage „Im Schulamt sind ausreichend professionelle Kompetenzen vorhanden, um Schulen systemische [sic] beraten zu können“ stimmten nur 52,7 Prozent der Schulamtsmitarbeiter und 37,9 Prozent der 854

855 856

Vgl. Döbrich, Peter/Schnell, Herbert: Qualität der „regionalen Qualitätsagenturen“. Ergebnisse der EntwicklungsBilanzen der Staatlichen Schulämter (Teil 1). In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 12 (2007c) 9, S. 226-227 [hier S. 227]. Vgl. Schnell 2007, S. 3. Querbach, Peter: Verantwortung abgeben. Die Kooperation mit dem Staatlichen Schulamt. In: schul-management, 36 (2005) 3, S. 15-16 [hier S. 15 f.].

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

185

Schulleiter zu.857 Schnell führt in diesem Zusammenhang aus, dass die wachsenden Aufgaben in den Bereichen NVS und Schulinspektion zwar mit einem Stellenzuwachs bei den Staatlichen Schulämtern verbunden waren, diese Stellen jedoch zweckgebunden gewesen seien. Die Frage, wie der zusätzliche Beratungsund Unterstützungsbedarf für die schulische Qualitätsentwicklung sowie entsprechende Qualifizierungsmaßnahmen für die Schulamtsmitarbeiter finanziert werden sollten, sei hingegen ungeklärt geblieben.858 Nur 31 Prozent der befragten Schulleiter waren zudem folgender Auffassung: „Die Arbeit des Schulamtes trägt dazu bei, dass ich meine Managementkompetenzen weiterentwickeln kann.“859 Der Aussage „Die Schulämter können kaum Einfluss auf die Ausübung der Schulleitungsfunktionen nehmen“ stimmten immerhin 33,4 % Prozent der Schulamtsmitarbeiter und 43,4 Prozent der Schulleiter zu. Dies wird auch beim Konfliktmanagement deutlich: „Wenn es um Konflikte zwischen KollegInnen und der Schulleitung einer Schule geht, werden wir unmittelbar tätig.“ 77,7 Prozent der befragten Schulleiter wünschten sich, dass dies so sei. Jedoch gaben nur 43,1 Prozent an, dass diese Aussage die Realität widerspiegle.860 Ein zentrales Instrument zur Schaffung der „selbstverantwortlichen Schule“ war das Schulprogramm. Mit der gesetzlichen Einführung der Schulprogramme im Jahr 1998 erhielten die Staatlichen Schulämter den Auftrag, die Schulen bei der Entwicklung und Fortschreibung der Schulprogramme zu beraten und zu unterstützen. Mit der Einführung der NVS und der externen Evaluation wurde die Bedeutung der Schulprogramme für die Qualitätsentwicklung der Schulen zusätzlich erhöht. Auch die EBIS-Befragung bezog sich an mehreren Stellen auf die Schulprogramme. Nur 32,9 Prozent der Schulleiter gaben an, dass sich das Schulamt aktiv an der Weiterentwicklung der Schulprogramme beteilige. 77,8 Prozent der Schulamtsmitarbeiter waren hingegen dieser Meinung.861 Relativ eindeutige Vorstellungen bezogen auf die mit den Schulprogrammen verbundene Steuerungsfunktion hatten die Mitarbeiter der Staatlichen Schulämter. 91,7 Prozent von ihnen waren folgender Auffassung: „Die schulfachlichen Mitarbeiter sollten bei der Fortschreibung von Schulprogrammen beratend tätig werden.“ Immerhin 66,9 Prozent waren folgender Meinung: „Die Umsetzung der Schulprogramme sollte durch regelmäßig von der Schule zu erstellende Berichte beaufsichtigt werden.“ Feste Termine für die Berichterstattung über die Schulprogrammarbeit wünschten sich 85,8 Prozent der befragten Schulamtsmitarbeiter. Eine Rechenschaftslegung bei Nichtverwirklichung von Programmzielen erwarteten 86,5 Prozent. Von Seiten der Schulleiter wünschten sich 93,3 Prozent die Beratung durch die 857 858 859 860 861

Vgl. Schnell 2007, S. 6 f. Vgl. a.a.O., S. 4. Vgl. a.a.O., S. 5. Vgl. a.a.O., S. 6. Vgl. Döbrich/Schnell 2007, S. 227.

186

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

schulfachlichen Mitarbeiter bei der Fortschreibung der Schulprogramme. Auf sehr viel weniger Akzeptanz stieß hingegen die Beaufsichtigung der Umsetzung der Schulprogramme mit regelmäßigen Berichten (Zustimmungsquote von 34,4 Prozent). Knapp die Hälfte der Schulleiter (49,4 Prozent) gab darüber hinaus an, dass das Schulamt die Schulentwicklung durch die Bewertung des Schulprogramms gefördert habe.862 Bestandteil der EBIS-Untersuchung waren auch Fragen zur Arbeitsbelastung in den Staatlichen Schulämtern. 60,5 Prozent aller Mitarbeiter gaben an, viele Überstunden machen zu müssen. 58,9 Prozent der Befragten waren der Meinung, dass sie die wöchentliche Arbeit in der Regel nicht ohne Überstunden bewältigen können.863 28,2 Prozent gaben an, dass sie abends oder am Wochenende häufig Arbeit mit nach Hause nähmen. Zwar bestätigten 59,6 Prozent, dass die Mehrarbeit ausgeglichen würde, aber im Schnitt fühlten sich durch die Menge der täglichen Arbeit 60,6 Prozent der Mitarbeiter belastet.864 Damit hängt zusammen, dass ca. 40,7 Prozent angaben, nicht genügend Zeit zur Verfügung zu haben, um alle Aufgaben sachgerecht zu erfüllen und 31,4 Prozent betonten, zu viele Tätigkeiten durchführen zu müssen, die nicht zu ihrem Aufgabengebiet gehörten. Laut Schnell bestanden in allen Staatlichen Schulämtern erhebliche quantitative Auslastungsprobleme. Ursächlich für diese seien vor allem die Nichtbesetzung von Stellen, betriebliche und organisatorische Probleme sowie Führungsprobleme gewesen.865 Am Beispiel des Staatlichen Schulamts für den Kreis Groß-Gerau und den MainTaunus-Kreis soll im Folgenden gezeigt werden, wie die Ergebnisse der EBISUntersuchung aufgenommen und welche Konsequenzen aus ihnen gezogen wurden. Im Rahmen der Untersuchung wurde dem Schulamt die notwendige Transparenz bei der Unterrichtsversorgung bestätigt und die Erreichbarkeit der Ansprechpartner im Amt positiv bewertet. Zudem zeigte sich, dass das Staatliche Schulamt in Konfliktfällen und bei Beschwerden als fairer, objektiver und kompetenter Partner, der zeitnah agiert, wahrgenommen wurde.866 Jedoch gab es auch kritische Rückmeldungen. Zur Verbesserung der Arbeit im Amt wurden aus diesem Grund verschiedene Maßnahmen abgeleitet. Um die Kommunikation im Amt zu verbessern, wurde eine Steuergruppe eingerichtet. Mit dem Ziel der verbesserten Vernetzung zwischen den Amtsteams wurden sogenannte „Indoorschulungen“ durchgeführt. Mit den schulfachlichen Schulaufsichtsbeamten wurde zudem abgestimmt, dass der Fortschreibung und Evaluation der Schulprogramme in den 862 863 864 865 866

Vgl. Schnell 2007, S. 12. Vgl. a.a.O., S. 15 f. Vgl. a.a.O., S. 16. Vgl. ebd. Vgl. Blum, Volker/Männle, Andrea: Wie gut ist unser Staatliches Schulamt? EBIS als Messinstrument der Qualität schulaufsichtlicher Leistungen. In: schul-management, 36 (2005b) 3, S. 8-11 [hier S. 10].

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

187

Dienstbesprechungen mit den Schulleitern eine hohe Priorität eingeräumt werden solle.867 Die erneute Durchführung der EBIS-Befragung am Staatlichen Schulamt für den Kreis Groß-Gerau und den Main-Taunus-Kreis im Jahre 2006 ergab folgendes Bild: Insgesamt konnte festgestellt werden, dass die schulische Eigenverantwortung durch das Staatliche Schulamt gefördert wurde. Bei der ersten Befragung im Jahr 2003 hatten nur ca. 65 Prozent der befragten Schulleiter der Aussage zugestimmt, dass eine Kernleistung des Staatlichen Schulamtes in der Förderung der Eigenverantwortung von Schulen liege. Dieser Wert steigerte sich im Jahr 2006 auf 95 Prozent.868 Obwohl bereits 2003 festgestellt worden war, dass die schulfachlichen Schulaufsichtsbeamten aus der Sicht der Schulleiter die Weiterentwicklung und Evaluation des Schulprogramms nur sehr bedingt unterstützten (2003 hatten dieser Aussagen nur 23 Prozent der Befragten zugestimmt) und daraus die Maßnahme abgeleitet worden war, dass die schulfachlichen Schulaufsichtsbeamten diesen Bereich priorisiert behandeln sollen, wurden in diesem Feld kaum Verbesserungen erzielt. Nur 26 Prozent der befragten Schulleiter stimmten 2006 der Aussage „Das Schulamt beteiligt sich aktiv an der Weiterentwicklung von Schulprogrammen“ zu. In diesem Punkt lag auch die größte Diskrepanz in der Bewertung zwischen den Schulleitern und den Schulamtsmitarbeitern. Derselben Aussage stimmten nämlich immerhin 76 Prozent der Schulamtsmitarbeiter zu. Einigkeit zwischen den Schulamtsmitarbeitern und den Schulleitern bestand hinsichtlich der Fachberatung durch das Staatliche Schulamt. So erwarteten 99 Prozent der Schulleiter vom Staatlichen Schulamt mehr Fachberatung. Dies bewerteten 95 Prozent der Schulamtsmitarbeiter auch so.869 Aus der Analyse der ermittelten Stärken und Entwicklungsbedarfe wurden eine Reihe von Schlussfolgerungen und Konsequenzen gezogen. Es wurde ein an den Entwicklungsbedarfen ansetzender Maßnahmenkatalog zusammengestellt, der in den darauffolgenden beiden Jahren umgesetzt werden sollte.870 Insgesamt wurde die Arbeit mit EBIS im Staatlichen Schulamt für den Landkreis Groß-Gerau und den Main-Taunus-Kreis wie folgt bewertet: „Mithilfe der EBISBefragung verfügen das Staatliche Schulamt und die Schulen der Region über einen Fundus von Daten, die für eine gezielte Qualitätsentwicklung […] gut brauchbar sind. Auf diese Weise können die Wirkung von Maßnahmen, die Stärken, vor 867

868 869 870

Vgl. Blum, Volker/Männle, Andrea: Wie gut ist unser Staatliches Schulamt? EBIS als Instrument einer datengestützten Qualitätsentwicklung im Staatlichen Schulamt Rüsselsheim. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 12 (2007) 11, S. 295-298 [hier S. 295]. Vgl. a.a.O., S. 296. Vgl. ebd. Vgl. a.a.O., S. 298.

188

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

allem aber Entwicklungsbedarfe sicher identifiziert und gezielt priorisiert werden. Das hilft dem Staatlichen Schulamt, vor allem aber auch den Schulen bei gezielter und nachhaltiger Qualitätsentwicklung.“871 Auch angesichts dieser positiven Rückmeldungen durch die Staatlichen Schulämter empfahlen Döbrich und Schnell eine Wiederholung der ersten EBIS-Untersuchung ab dem Jahr 2008, zu welcher es jedoch nicht mehr kommen sollte.872

5.5 Schulinspektion Die Gewährung erweiterter schulischer Selbständigkeit stellt die Politik und Schulverwaltung vor die Herausforderung, Formen der Qualitätssicherung zu finden, mit denen sie ihrer zentralen staatlichen Verantwortung für das Schulwesen weiterhin gerecht werden können. Ausschließlich interne Wirkungskontrollen werden dabei als nicht ausreichend angesehen, da sie in eine bloße Selbsttäuschung abgleiten können und nicht in jedem Fall in der Lage sind, einzelschulspezifische „blinde Flecken“873 zu lokalisieren. In diesem Zusammenhang haben sich alle deutschen Bundesländer für die Einführung der Schulinspektion entschieden. Manche von ihnen gründeten oder beauftragten dafür Institute, andere griffen auf die bisherige Schulaufsicht zurück.874 Auch in Hessen lautete eine beliebte Reformvokabel „Qualitätssicherung“. Das Engagement der von der CDU geführten Landesregierung für evaluationsbasierte Steuerungen resultierte vor allem aus dem PISA-Schock. Der Akteur „Bildungspolitik“ stand unter enormen Druck, schließlich waren nicht wenige Wahlen unter dem Einfluss der Schulpolitik verloren gegangen. Um Legitimation zu sichern, setzte die Bildungspolitik auf Rechenschaftslegung und öffentlich kommunizierbare Systeminformationen. Dadurch sollten Verantwortlichkeiten sichtbar gemacht und Leistungen dokumentiert und expliziert werden. Die drei großen Gesetzesänderungen, die die Landesregierung im Schulwesen in den Jahren 1999, 2002 und 2004 vornahm, trugen jeweils den Namen „Gesetz zur Qualitätssicherung in hessischen Schulen“.875 Es wurden landesweite Vergleichsarbeiten, landesweite Abschlussarbeiten in Haupt- und Realschulen sowie das Zentralabitur eingeführt. Schulinspektionen evaluierten seit dem Schuljahr 2006/2007 die 871 872 873

874 875

Ebd. Vgl. Döbrich/Schnell 2007b, S. 20. Kohler, Britta: Zur Rezeption externer Evaluation durch Lehrkräfte, Eltern sowie Beamte der Schulaufsicht. In: Empirische Pädagogik, 18 (2004) 1, S. 18-39 [hier S. 19]. Vgl. Gruschka 2010, S. 75. Vgl. GVBl. I 1999, S. 354; Zweites Gesetz zur Qualitätssicherung in hessischen Schulen vom 21. März 2002 (GVBl. I S. 58); Drittes Gesetz zur Qualitätssicherung in hessischen Schulen vom 29. November 2004 (GVBl. I S. 330).

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

189

Qualität der hessischen Schulen und das neu eingerichtete IQ wurde beauftragt, ein qualitätsbezogenes Bildungsmonitoring aufzubauen, Vergleichsarbeiten zu entwickeln und Fortbildungsveranstaltungen für Lehrer zu akkreditieren. In Zeiten von PISA schien die selbständige Schule durch ein anderes Paradigma ersetzt zu werden, nämlich durch die Qualitätsentwicklung und -sicherung im Schulwesen. Avenarius führte in diesem Zusammenhang aus: „Seit einiger Zeit scheint indes das Thema ‚Schulautonomie‘ auf Grund der Ergebnisse internationaler Vergleichsstudien wie PISA und IGLU ein wenig in den Hintergrund gerückt zu sein. Neuerdings konzentrieren sich die bildungspolitischen Debatten stärker auf die Frage der Verbesserung und Sicherung der Qualität der pädagogischen Arbeit.“876 Frommelt ging sogar noch weiter, als er feststellte, dass die Autonomieentwicklung „bereits zu den Akten“877 gelegt zu sein scheint. Jedoch ist in diesem Zusammenhang zu betonen, dass zentrale Prüfungen, Bildungsstandards sowie die interne und externe Evaluation nicht notwendigerweise im Widerspruch zum Prinzip der eigenverantwortlichen Schule stehen. Durch die interne Evaluation überprüft die Schule selbst die angemessene Umsetzung des Schulprogramms und die Qualität ihrer Arbeit. Zentrale Prüfungen messen den pädagogischen Ertrag einer Schule. Wie sie dahin gelangt ist, bleibt ihr zu weiten Teilen selbst überlassen. Die Besonderheit der Bildungsstandards im Vergleich zu herkömmlichen Lehrplänen liegt vor allem darin, dass diese festlegen, welche Kompetenzen die Schüler in den verschiedenen Fächern bis zu einer bestimmten Jahrgangsstufe an wesentlichen Inhalten erworben haben sollen. Auch hier ist die jeweilige Schule auf dem Weg zur Anbahnung der Kompetenzniveaus weitgehend frei. Insoweit kann von einer Einschränkung der schulischen Eigenverantwortung nicht die Rede sein. 878 Mit dem Erlass des HKM vom 25. Oktober 2005 wurde die Schulinspektion in Hessen eingeführt.879 Zuständig für diese war das 2005 gegründete IQ in Wiesbaden, das der unmittelbaren Aufsicht des HKM unterstand und damit weisungsgebunden war.880 Es wurde festgelegt, dass alle hessischen Schulen nach Ablauf einer einjährigen Erprobungsphase im Abstand von drei bis fünf Jahren einer 876

877

878 879 880

Avenarius, Hermann: Schulische Eigenverantwortung und Qualitätssicherung. Wie die Schulautonomie durch externe Evaluation ausgehöhlt wird. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 11 (2006) 6, S. 170-172 [hier S. 170]. Frommelt, Bernd: Wie viel Selbstständigkeit brauchen/haben Schulen? Zwei neue Veröffentlichungen zum Stand der Entwicklung. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz und Saarland, 8 (2004) 5, S. 153-155 [hier S. 153]. Vgl. Avenarius 2009, S. 9 f. Vgl. Schulinspektion. Erlass vom 25. Oktober 2005 (ABl. 12/05, S. 867). Das HeLP wurde in das AfL und das IQ überführt. Dabei stand sicherlich auch der Umstand im Hintergrund, dass das HeLP der CDU zu Oppositionszeiten als Hochburg der GEW gegolten hatte (vgl. Friedrich, Imke/Rudloff, Wilfried: Hessische Bildungspolitik: Vom Schulkampf zum Schulfrieden? In: Schroeder, Wolfgang/Neumann, Arijana (Hrsg.): Politik und Regieren in Hessen. Wiesbaden 2016: Springer VS, S. 287-311 [hier S. 290]).

190

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

Inspektion unterzogen werden. Die Inspektionsteams, die aus drei bis fünf Mitgliedern bestehen sollten, setzten sich aus Mitarbeitern des IQ, der Schulaufsicht sowie einem Schulleiter zusammen und konnten durch Vertreter der Hochschulen, der Wirtschaft, der Elternschaft oder der Seminare ergänzt werden. Das IQ entschied über die konkrete Zusammenstellung der Inspektionsteams.881 Das IQ hatte bereits am 1. Januar 2005 in Wiesbaden seine Arbeit aufgenommen. Es setzte sich aus drei Abteilungen zusammen: „Externe Evaluation: Schulinspektion“, „Bildungsstandards, Curricula und Lernstandserhebungen“ und „Wissenschaftliche Grundsatzabteilung: Empirische Analysen zur Schulentwicklung“. Leiter des IQ wurde Bernd Schreier, vormals Direktor am Thüringer Institut für Lehrerfortbildung, Lehrplanentwicklung und Medien. Das IQ war mit dem Ziel gegründet worden, den Weg zur schulischen Selbständigkeit und zu mehr überprüfbarer Qualität zu befördern. Zu den Kernaufgaben des IQ gehörten die Erstellung und Auswertung landesweiter Orientierungs- und Abschlussarbeiten, Analysen zur Schulentwicklung sowie die Akkreditierung von Fortbildungsangeboten. Das Institut führte außerdem externe Evaluationen im Rahmen von Schulbesuchen durch, um die Qualität der hessischen Bildungseinrichtungen vor Ort zu prüfen. Karin Wolff hob in einer Regierungserklärung jedoch hervor: „Das IQ versteht sich dabei als Institution, die die Schulen beraten und unterstützen und nicht nur kontrollieren will.“882 Ursächlich für die Gründung des IQ war vor allem, dass seit der „empirischen Wende“ infolge des TIMSS- und PISA-Schocks von der Schulverwaltung erwartet wurde, dass sie evidenzbasiert vorgeht. Entscheidungen sollten soweit wie möglich auf eine zuverlässige Datengrundlage und auf die Ergebnisse der wissenschaftlichen Forschung gestützt werden. Diese Anforderungen schienen den politischen Entscheidungsträgern innerhalb der herkömmlichen Behördenlandschaft nicht erfüllbar zu sein.883 Die Rechenschaftslegung war somit aus der bestehenden Schulverwaltung herausgenommen und einer neuen Einrichtung anvertraut worden. Laut Laukart hätten sich angesichts der Gründung des IQ seitens der unteren Schulaufsicht Bestrebungen herausgebildet, den eigenen Kompetenzbereich zu sichern, da befürchtet wurde, auf das Personalmanagement reduziert zu werden.884 Diese Einschätzung wird durch eine Verlautbarung des Vorstands der Vereinigung der Schulaufsichtsbeamtinnen und Schulaufsichtsbeamten des Landes Hessen bestätigt, der am 24. Januar 2004 forderte, dass in einer gesetzlichen Regelung „die ausschließliche Zuständigkeit der Schulaufsicht für die externe Evaluation und der 881 882 883

884

Vgl. ABl. 12/05, S. 867. PlPr. 16/61, S. 4161. Vgl. Uhl, Siegfried/Ernemann, Frank: Die Hessische Lehrkräfteakademie. Entstehung, Gliederung und Aufgaben. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 20 (2015) 10, S. 266-268 [hier S. 266]. Vgl. Laukart 2009, S. 169.

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

191

Staatlichen Schulämter für die regionale Entwicklungsberatung der Schulen sowie für die regionale Lehrerfortbildung festgeschrieben werden“885 müsse. Für diese Kernaufgabe seien die Mitarbeiter der Schulaufsicht zusätzlich zu qualifizieren und es seien erhebliche zusätzliche Personal- und Zeitressourcen bereitzustellen.886 Die Schulinspektion umfasste folgende Verfahrensschritte: Nach Auswahl der zu inspizierenden Schulen nahm das IQ Kontakt mit den Schulleitungen auf. Bei Konferenzen an den Schulen stellten sich Mitglieder der Inspektionsteams vor und erläuterten das Inspektionsverfahren. Die folgenden mehrtägigen Inspektionsbesuche beinhalteten die Vorstellung der jeweiligen Schule, einen Rundgang im Schulgebäude und auf dem Außengelände sowie Unterrichtshospitationen. Die Mitglieder der Inspektionsteams fassten ihre Beobachtungen und Analysen in einem Bericht zusammen, dessen Entwurf den Beteiligten an den Schulen im Rahmen einer Konferenz vorgestellt wurde. Die Berichte enthielten Bewertungen der einzelnen Qualitätsbereiche sowie Empfehlungen zur Verbesserung. Die Schulen und die Schulaufsicht erhielten anschließend die Gelegenheit zu einer Stellungnahme. Das Inspektionsteam erstellte unter angemessener Berücksichtigung der Stellungnahmen einen Abschlussbericht über die Inspektion, der an die jeweilige Schule und die zuständige Schulaufsicht übergeben wurde. Auf der Grundlage des Berichts schlossen die Schule und das zuständige Schulamt eine Zielvereinbarung zur weiteren Entwicklung der Schule ab. Die vorrangigen Entwicklungsschwerpunkte und -ziele waren ebenso aufzunehmen wie konkrete Maßnahmen zu ihrer Umsetzung. Dabei sollten die Schulen durch die Staatlichen Schulämter beraten und unterstützt werden.887 Der Schulrechtler Avenarius betont, dass es sich bei einer Zielvereinbarung – trotz des Wortbestandteils „Vereinbarung“ – um keinen öffentlich-rechtlichen Vertrag handelt. Weder das Staatliche Schulamt noch die Schule sind juristische Personen des öffentlichen Rechts, sondern unselbständige Teile des staatlichen Verwaltungsapparats. Eine Zielvereinbarung ist somit nichts anderes als eine Weisung oder ein Genehmigungsvorbehalt der in der Hierarchie der öffentlichen Verwaltung höher rangierenden Behörde gegenüber der nachgeordneten Stelle mit der Besonderheit, dass über diese Weisung oder Genehmigung zuvor ein Gespräch zwischen den Beteiligten stattgefunden hat. Kommt die Schule den Bestimmungen der Zielvereinbarung jedoch nicht nach, so hat das Staatliche Schulamt die

885

886 887

Vereinigung der Schulaufsichtsbeamtinnen und Schulaufsichtsbeamten des Landes Hessen e. V. Der Vorstand: Die Rolle der Schulaufsicht im Prozess der Qualitätsentwicklung, 24. Januar 2004, S. 2. In: HStAD, H 52 Groß-Gerau / Main-Taunus-Kreis, 208, S. 2. Vgl. ebd. Vgl. ABl. 12/05, S. 867 f.

192

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

Möglichkeit, „die Zielvereinbarung ihres menschenfreundlichen Gewandes [zu entkleiden] und […] die hässliche Fratze der Weisung durchscheinen“888 zu lassen. Mit dem Prozess der Zielvereinbarung wird besonders die neue Rolle der Schulaufsicht und der Schulleitung sichtbar. Schulaufsichtsbeamte sollten sich zunehmend mit dem Kontraktmanagement beschäftigen. Der Schulleiter übernahm zunehmend die Rolle des Managers. Er war in der Schule prozessverantwortlich im Zielvereinbarungsverfahren. Nach Unterzeichnung sollte er informieren, Aufgaben delegieren, Ergebnisse zusammenführen, den Verlauf und den Zeitplan überwachen und gegebenenfalls steuernd eingreifen. Um auf der Basis erweiterter Eigenverantwortung der Schule interne und externe Evaluation betreiben zu können, war es wichtig, Schulqualität zu definieren. Zu diesem Zweck wurde vom IQ der „Hessische Referenzrahmen Schulqualität“ entwickelt.889 Am 28. November 2005 legte das IQ den Entwurf des Referenzrahmens der Öffentlichkeit vor. Für die Entwicklung des Referenzrahmens waren Befunde aus der Schulqualitätsforschung leitend. Das Konzept knüpfte an Ansätze von Stufflebeam und Ditton an und orientierte sich an gewonnenen Erfahrungen in England und den Niederlanden. Unterschieden wurde in die drei Grundbereiche „Kontext“, „Prozess“ und „Ergebnis“, welche wiederum in einzelne Qualitätsbereiche mit Qualitätskriterien und Beispielindikatoren aufgegliedert wurden. Der Referenzrahmen enthielt sieben Qualitätsbereiche und 26 Qualitätsdimensionen. Damit lagen in Hessen erstmals einheitliche Orientierungskriterien für die Entwicklung und Rechenschaft von Schulen vor. Bis zu diesem Zeitpunkt gab es keine politisch offensiv vertretene, keine verbindliche Leitlinie, an der sich die an Schule Beteiligten hätten orientieren können. Dem Hessischen Referenzrahmen kam insofern eine erhebliche Bedeutung zu, als dass er die Definition von Schulgüte nicht mehr in das Belieben der Akteure stellte, sondern Kriterien von Schulqualität transparent machte und eine professionelle Verständigung über Schulqualität ermöglichte. Schulqualität ließ sich vor diesem Hintergrund belegen und auch in Konfliktfällen anhand einer transparenten Folie kommunizieren. Bis zu diesem Zeitpunkt war es den Schulen und der Schulaufsicht selbst überlassen gewesen, auf der Grundlage des Schulgesetzes und weiterer Ausführungsbestimmungen die Dimensionen und Kriterien von Schulqualität im Einzelnen festzulegen.890 Anders 888 889

890

Avenarius 2009, S. 6. Vgl. HKM/IQ: Hessischer Referenzrahmen Schulqualität. Qualitätsbereiche, Qualitätsdimensionen und Qualitätskriterien. Wiesbaden 2008. Zur Kritik am Referenzrahmen vgl. Avenarius, Hermann: Schule in erweiterter Verantwortung und Schulinspektion. Vortrag bei der Fachtagung der Arbeitsgruppe Qualitätssicherung der DGBV am 2. März 2007a in Kassel (unveröffentlicht); Avenarius 2009; Schlömerkemper, Jörg: Professionalität ohne Profession? – Irritationen, Perspektiven der Qualitätsentwicklung von Schule. In: GFPF-Nachrichten, 19 (2007) 2, S. 4-15.

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

193

als der Schulrat des 19. Jahrhunderts arbeiteten die Schulinspektoren somit nach einer rationalen Qualitätsfolie. Die „Bibel“891 der hessischen Schulqualität, wie der Referenzrahmen auch genannt wurde, war verbindlich und diente den Schulen, der Schulinspektion wie auch den Unterstützungssystemen als Bezugsgröße. Die Einführung des Referenzrahmens bedeutete zum einen, dass die bisherige Expertise des Schulrats entwertet und abhängig gemacht wurde von der wissenschaftlichen Evaluation. Zum anderen wurde der Schulrat entlastet und mit geliehener Autorität ausgestattet. Die Schulen konnten den Mitarbeitern der Schulaufsicht nun nicht mehr vorhalten, subjektiv über die Schule zu urteilen, denn es existiert eine wissenschaftliche Grundlage für die Darstellung ihrer Stärken und Schwächen.892 Um die Inspektionsverfahren zu erproben und auf Praktikabilität zu prüfen, wurde zunächst eine einjährige Pilotphase an 50 Schulen durchgeführt. Die Hälfte der Schulen hatte sich freiwillig dazu entschlossen, am Pilotversuch teilzunehmen, die andere Hälfte wurde teils ausgelost, teils benannt. Einbezogen wurden alle Schularten und -größen.893 Im Pilotprojekt wurden die Schulen dabei von Teams aus anderen Staatlichen Schulämtern besucht, da die Inspektion ganz bewusst aus der Distanz heraus geschehen sollte. Um die Inspekteure auf diese Aufgabe vorzubereiten, durchliefen sie Fortbildungen, in denen die Evaluationsverfahren und der Instrumenteneinsatz genauso thematisiert wurden wie spezifische Anforderungen an die Rolle des Inspekteurs.894 Priska Hinz von Bündnis 90/Die Grünen hatte bereits im Februar 2005 gefordert, dass die Schulinspektion nicht durch den Einsatz von Schulaufsichtsbeamten erfolgen dürfe, die dazu überhaupt keine Fort- und Weiterbildung hätten. Vielmehr müsse die externe Evaluation durch Fachleute durchgeführt werden, die etwas von der Materie verstünden.895 Mit Ende des Schuljahres 2005/2006 wurde die Pilotphase der Schulinspektion in Hessen abgeschlossen. Die Ergebnisse der Pilotphase wurden am 10. Juli 2006 auf der Bilanztagung der Hessischen Schulinspektion in Frankfurt am Main im Beisein der Kultusministerin den beteiligten Schulen und der Öffentlichkeit vorgestellt. Ab dem Schuljahr 2006/2007 erfolgte die flächendeckende Einführung der

891 892 893

894

895

Henning-Eberlein 2006, S. 42. Vgl. Gruschka 2010, S. 78. Vgl. Creutzburg, Constanze: Schulinspektion in Hessen. Externe Evaluation erhält Konturen. In: PädF, 17 (2006) 3, S. 159-161 [hier S. 160]. Vgl. Henning-Eberlein, Claudia: Die Pilotphase zur Einführung von Schulinspektionen in Hessen hat begonnen. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 11 (2006) 2, S. 42-43 [hier S. 42]. Vgl. PlPr. 16/61, S. 4177.

194

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

Inspektion in Hessen. Im Abstand von ca. 4 Jahren sollten alle 2000 hessischen Schulen evaluiert werden.896 Zielvereinbarungen als Faktor von Change-Management in Schulen bleiben unwirksam, wenn kein effektives Beratungs- und Unterstützungssystem zur Seite gestellt wird. Kultusministerin Wolff betonte aus diesem Grund: „Wir lassen die Schulen mit dem Ergebnis aber nicht allein, sondern bieten ihnen Hilfestellung an. Das IQ und die Staatlichen Schulämter unterstützen sie dabei nach Kräften.“ 897 Die Bedeutung der Staatlichen Schulämter in den Bereichen Qualitätssicherung und -entwicklung sollte folglich noch gesteigert werden. Durch den Zielvereinbarungsprozess wurde eine Veränderung der schulischen Arbeit zwischen Schulaufsicht und Schule in die Wege geleitet. Die Schulaufsicht sah sich dabei mit dem verhältnismäßig neuen Aufgabenbereich des Qualitätsmanagements konfrontiert. Bis dahin war Qualitätskontrolle nicht wirklich ein prägendes Merkmal der Schulaufsicht gewesen. Eine grundlegende Frage war jedoch, wie die wenigen Schulräte in den Staatlichen Schulämtern diese neue Herausforderung meistern sollten, zumal sie durch die zahlreichen Routineaufgaben, die sie zu bewältigen hatten, ohnehin stark belastet waren. Mit der Einführung der Schulinspektion in den Jahren 2006 und 2007 waren den Staatlichen Schulämtern lediglich je zwei schulfachliche Stellen für die regionale Lehrerfortbildung und die Teilnahme an Schulinspektionen zusätzlich zugewiesen worden.898 Dies erscheint als nicht viel für ein so umfassendes Aufgabenfeld. Jedoch sollte sich das Augenmerk bei der Qualitätskontrolle der Schulen nicht auf einzelne Akteure richten, sondern die Schule insgesamt in den Blick nehmen. Es ging also nicht um ein auf Einzelfälle bezogenes Krisenbewältigungsmanagement, sondern um eine umfassend angelegte Systemevaluation, die weniger aufwendig ist, wenn sie bestimmten formalisierten Regeln und transparenten Kriterien folgt.899 Auf einer Koordinationskonferenz der Leiter der Staatlichen Schulämter am 3. Februar 2004 in Marburg wurde über die Bedeutung der Schulinspektion und die Rolle der Schulaufsicht bei der Schulinspektion diskutiert. Die „Inspektion wird gefürchtet und gleichzeitig herbeigesehnt“900, so lautete das Urteil von Herbert Schnell. Es wurde hervorgehoben, dass es wichtig sei, dass die Schulaufsicht mehr Präsenz vor Ort zeige. Zusätzlich wies Schnell darauf hin, dass externe Evaluation eine weitere Ebene der Beratung sei, und nicht dazu diene, die an den Schulen 896 897

898 899 900

Vgl. Schulinspektion. Erlass vom 8. Januar 2007 (ABl. 2/07, S. 111). HKM: Kultusministerin Wolff: „Umfassende Qualitätsanalyse für einen besseren Unterricht“. Schulinspektoren bewerten künftig hessische Schulen/Modernisierung der Schullandschaft. Presseinformation Nr. 48 vom 14. Juni 2005, S. 2. Vgl. Bott 2010, S. 351. Vgl. Avenarius 2000, S. 151 f. 22. Koordinierungskonferenz am 3. Februar 2004 in Marburg. In: HStAD, H 52 Groß-Gerau / Main-Taunus-Kreis, 187, S. 1.

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

195

Verantwortlichen zu blamieren. Darüber hinaus stellte er Folgendes fest: „Wir werden durchaus von den Schulen gewünscht, wenn wir etwas zu bieten haben.“901 Die Rolle und Funktion der Staatlichen Schulämter als „regionale Qualitätsagentur“ mit oder ohne Auftrag für die externe Evaluation wurde in Hessen vielfach diskutiert. Bundesländer mit eigenständigen Inspektionen trennen in der Regel zwischen beiden Funktionen, wobei die Beratung häufig von nichtstaatlichen Institutionen angeboten wird. Mit Inkrafttreten des novellierten Schulgesetzes und mit der Neustrukturierung der Bildungsverwaltung im Jahr 2005 wurde dieses Konfliktfeld jedoch nicht aufgelöst. Die Rolle der Schulaufsicht, gekennzeichnet durch die ambivalente Mischung aus Beratungs- und Unterstützungsfunktion einerseits und Aufsichts- und Kontrollfunktion andererseits, schien sich durch das neue Instrument der Schulinspektion nicht maßgeblich zu vereindeutigen. Zwar führte das IQ die externe Evaluation der Schulen durch, der gesetzliche Auftrag der Schulaufsicht blieb jedoch unverändert. Schnell bemängelte in diesem Zusammenhang: „Hier findet der typische Eiertanz statt, der dokumentiert, dass man zwar einerseits Schulaufsicht braucht, andererseits ihr aber nicht zutraut, die Qualität der Schule tatsächlich zu prüfen. Aber vielleicht bin ich da doch etwas zu sehr ‚Schulaufsichtsmann‘.“902 Die Einführung der Schulinspektion wurde vielfach auch als Antwort auf eine Krise der Schulaufsicht interpretiert, womit weniger das Rechtsgut „Schulaufsicht“ gemeint ist, sondern vielmehr der institutionelle Organisationsrahmen, in dem das Rechtsgut „Aufsicht“ praktisch ausgeübt wird. Die Qualitätssicherung in den bisher praktizierten Formen der Schulaufsicht schien vielen nicht oder nur unzureichend gelungen zu sein.903 Laut Maritzen seien „die Dimension der inhaltlichen Qualitätssicherung von Unterricht und Schule nicht ausreichend in den Horizont der Schulaufsicht [ge]rückt. Im operativen Tagesgeschäft gefangen, gelingt es der Schulaufsicht kaum, den qualitativen Kern Schulehaltens, d. h. Unterricht und Schulleben, in den Blick zu nehmen. […] Wie anders wäre zu erklären, dass der ‚PISA-Schock‘ die Schulaufsicht offensichtlich weitgehend unvorbereitet getroffen hat?“904 Dieser Schock wirkte sich insofern positiv aus, als dass mit der Einführung der Schulinspektion eine wesentliche Teilaufgabe des bisherigen

901 902

903

904

A.a.O., o. S. Schnell, Herbert: Evaluation – was kommt danach? Einführungsreferat auf dem Workshop der KSD am 26./27. Juni 2003 in Wörlitz. In: Ders. (Hrsg.): Pädagogische Beiträge zur Reform der Bildungsverwaltung 2000 – 2013. Norderstedt 2013a: Books on Demand, S. 47-59 [hier S. 49]. Vgl. Lange, Hermann: Schulaufsicht zwischen normativen Anforderungen und faktischen Wirkungsmöglichkeiten. In: Füssel, Hans-Peter/Roeder, Peter Martin (Hrsg.): Recht - Erziehung - Staat. Zur Genese einer Problemkonstellation und zur Programmatik ihrer zukünftigen Entwicklung. Weinheim 2003: Beltz, S. 137-155 [hier S. 137] (ZfPäd, 47. Beiheft). Maritzen 2008, S. 88.

196

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

Spektrums schulaufsichtlicher Tätigkeit, nämlich die Evaluation, eine Ausdifferenzierung, Professionalisierung und Verwissenschaftlichung erfuhr. Scherer (Schulleiter der Nordschule in Groß-Gerau) schätzte die Arbeit mit dem zuständigen Staatlichen Schulamt im Rahmen des Zielvereinbarungsgesprächs wie folgt ein: „Diese Bestätigung durch die Schulaufsicht war als nächster Schritt wichtig, da nun das Kollegium der Nordschule motiviert wurde, an der Umsetzung der Ziele aktiv und engagiert zu arbeiten. Genau diese Attribute, Anerkennung, sich ernstgenommen fühlen, Wertschätzung, prägten die Zusammenarbeit zwischen der Schulaufsicht und der Nordschule, weshalb die Zielvereinbarung auch weniger als ‚Druck von außen‘ empfunden wurde.“905 Diese Einschätzung deckt sich weitestgehend mit der von Anke Thies-Ruß (Rektorin der Grund- und Hauptschule in Geisenheim): „In der Rückschau war die Zielvereinbarung nach Schulinspektion und deren Erarbeitung eine überaus intensive Auseinandersetzung mit aktuellen Aspekten zum Thema Lernen. Die behutsame aber beharrliche Begleitung der Steuergruppe durch die Dezernentin war eine neue Erfahrung, die die Schule in einen Prozess der Schulentwicklung geführt hat. Wir haben viel über uns als Lehrende gelernt, und wissen, wie wir neue Kollegen jetzt effektiver in die Vermittlung überfachlicher Kompetenzen einbeziehen können.“906 Auch Ute Hartung (Wisperschule Lorch) bewertete die Arbeit mit der staatlichen Schulaufsicht im Rahmen des Zielvereinbarungsgesprächs positiv und erhoffte sich „aus den Erfahrungen der ersten Zielvereinbarungsgespräche weiterhin Unterstützung und Impulsgebung für unsere Schule vonseiten der Schulaufsicht.“907 Ganz ähnlich sah dies Anne Jansen (Sonnenblumenschule in Eltville-Erbach): „Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass unsere Zielvereinbarungen zwar arbeitsintensiv, aber auch nachhaltig waren. Nach den verbindlichen Arbeitsvorgaben der schulfachlichen Dezernentin des Staatlichen Schulamtes wurden konkrete Maßnahmen zur Unterrichtsentwicklung nicht nur weiter verfolgt, sondern auch weiter dokumentiert. […] Die Zielvereinbarung hat wichtige Impulse gegeben.“908 Diese Einschätzungen werden bestätigt durch eine Untersuchung, in der Zielvereinbarungsgespräche zwischen Schulaufsichtsbeamten und Schulleitern in Berlin 905

906

907

908

Scherer, Christian: Von der Zielvereinbarung zum Maßnahmenplan (Teil 1). Nachhaltige Schulentwicklung an der Nordschule in Groß-Gerau. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 20 (2015) 5, S. 147-149 [hier S. 149]. Thies-Ruß, Anke: Zielvereinbarung nach Schulinspektion – Last und/oder Gewinn. Ein Erfahrungsbericht der Grundschule Geisenheim. In: Schulverwaltung. Hessen, RheinlandPfalz, 16 (2011) 7-8, S. 208-209 [hier S. 209]. Hartung, Ute: Zielvereinbarungen nach Inspektion – Last und/oder Gewinn? (Teil 1). Erfahrungsbericht der Wisperschule. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 16 (2011) 11, S. 301-302 [hier S. 302]. Jansen, Anne: Zielvereinbarung nach Inspektion – Last und/oder Gewinn? (Teil 2). Resümee der Sonnenblumenschule. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 16 (2011) 12, S. 338-340 [hier S. 340].

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

197

evaluiert wurden. Über 70 Prozent der befragten Schulleiter und Schulräte hielten die „Zielvereinbarungen für ein nutzbringendes Instrument zur Schulqualitätsentwicklung“. Etwa zwei Drittel der Befragten stellten bereits positive Effekte der Zielvereinbarungen an ihrer bzw. den meisten Schulen fest. Alle befragten Angehörigen der Schulaufsicht sagten aus, dass die meisten Schulleitungen die Zielvereinbarungsgespräche ernst nähmen. Umgekehrt gaben 92 Prozent der Schulleitungen an, dass ihr Schulrat die Zielvereinbarungsgespräche ernst nehme. 75 Prozent der befragten Schulleitungen bestätigten, dass ihr Kollegium hinter den Zielvereinbarungen stehe.909 Trotz dieser positiven Ergebnisse wurde nach Abschluss der ersten Runde der Schulinspektion das Intervall zur Durchführung von Schulinspektionen von vier auf fünf Jahre verlängert und gleichzeitig die Beteiligung von Mitarbeitern der Staatlichen Schulämter an den Inspektionen beendet, was zur Folge hatte, dass die hierfür bereitgestellten 15 Stellen für schulfachliche Aufsichtsbeamte nicht mehr zur Verfügung standen. Neuere Untersuchungen zur Wirkung der Schulinspektion in Hessen zeigen zudem, dass mit der Implementierung dieses Steuerungsinstruments nicht notwendigerweise eine Veränderung der Handlungskoordination innerhalb der Akteurskonstellationen schulischer und regionaler Akteure einhergehe. Dort, wo bereits vor der Einführung der Schulinspektion eine produktive Handlungskoordination vorläge, würden positive Effekte auf eine qualitätsvolle Schulentwicklung nach der Einführung der Schulinspektion sichtbar und positive Interdependenzen verstetigten sich. Lägen jedoch schon vor der Einführung der Schulinspektion problematische, konflikthafte und geringe Interdependenzen innerhalb der Handlungskoordination zwischen den verschiedenen Akteuren vor, so würden diese im Prozess der Schulinspektion verstärkt.910

909

910

Vgl. Ulber, Daniela: Zielvereinbarungen einer Schule. Evaluation der Zielvereinbarungsgespräche zwischen Schulleitung und Schulaufsicht am Beispiel Berlin. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 16 (2011) 6, S. 182-185 [hier S. 184 f.]. Vgl. Preuß, Bianca/Wissinger, Jochen/Brüsemeister, Thomas: Einführung der Schulinspektion: Struktur und Wandel regionaler Governance im Schulsystem. In: Abs, Hermann Josef u.a. (Hrsg.): Governance im Bildungssystem. Analysen zur Mehrebenenperspektive, Steuerung und Koordination. Wiesbaden 2015: Springer VS, S. 117-142 [hier S. 138 f.] (Educational Governance 26).

198

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

5.6 Reorganisation der Schulverwaltung vor dem Hintergrund erneuter Einsparvorgaben 5.6.1

Aufnahme der Schuldenbremse in die Hessische Verfassung

In ihrer Koalitionsvereinbarung für die Legislaturperiode 2009 bis 2014 hatten sich CDU und FDP auf ein Ende der Nettoneuverschuldung verständigt.911 Nach der Verankerung der Schuldenbremse im Grundgesetz beschloss der Hessische Landtag am 15. Dezember 2010 mit den Stimmen von CDU, FDP, SPD und Bündnis 90/Die Grünen das „Gesetz zur Änderung der Verfassung des Landes Hessen (Aufnahme einer Schuldenbremse in Verantwortung für kommende Generationen – Gesetz zur Schuldenbremse)“912. Die Verfassungsänderung wurde am 27. März 2011 durch eine Volksabstimmung legitimiert, am 29. April 2011 verkündet und trat einen Tag später in Kraft.913 Auch im Bildungsbereich sollten folglich Einsparungen erzielt werden. Das HKM erhielt für das Haushaltsjahr 2012 vom Hessischen Ministerium der Finanzen eine Einsparvorgabe in Höhe von 68,3 Millionen Euro.914 Es stellte sich nun die Frage, auf welchem Weg die geforderten Einsparungen im mehr als vier Milliarden Euro schweren Etat des HKM erzielt werden sollten. Da sich Sparen auf Kosten der Kinder besonders schlecht rechtfertigen lässt, versuchte Kultusministerin Henzler, den Rotstift dort anzusetzen, wo es die Schüler nicht direkt trifft. Bei einem Interview in der Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung vom 12. Juni 2011 betonte sie: „Ich habe aber immer gesagt, dass ich die Schulen selbst von den Sparmaßnahmen ausnehmen will. Dafür kämpfe ich auch.“915 Einsparungen sollten vielmehr auf anderem Weg erzielt werden. Der Kurs der Kultusministerin lautete: „Wir sparen nicht an der Bildung. Aber wir sparen an der

911

912 913

914

915

Vgl. FDP Hessen/CDU Hessen: Vertrauen. Freiheit. Fortschritt. Hessen startet ins nächste Jahrzehnt. Koalitionsvereinbarung. Legislaturperiode 2009 – 2014. URL: http://starweb.hessen.de/cache/hessen/koalitionsvereinbarung_18.wp_cdufdp.pdf [Zugriff: 12.02.2016], S. 81. Vgl. PlPr. 18/62, S. 4325. Vgl. Gesetz zur Änderung der Verfassung des Landes Hessen (Aufnahme einer Schuldenbremse in Verantwortung für kommende Generationen – Gesetz zur Schuldenbremse) vom 29. April 2011 (GVBl. I S. 182). Kritik an diesem Vorhaben äußerten beispielsweise der Landeselternbeirat von Hessen und die hessischen Kreis- und Stadtelternbeiräte (vgl. Landeselternbeirat von Hessen/Hessische Kreis- und Stadtelternbeiräte: Presseinformation vom 16.03.2011. URL: http://www.lebhessen.de/fileadmin/user_upload/downloads/2011/downloads/20110316.pdf [Zugriff: 02.08.2016]). Vogt, Jacqueline: Alles steht auf dem Prüfstand. Kultusministerin Dorothea Henzler über Geld, Qualität und Inklusion. In: Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung, 12.06.2011, Nr. 23, S. R2.

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

199

Bildungsverwaltung.“916 Erneut sollte somit eine Haushaltskonsolidierung zulasten der hessischen Schulverwaltung erreicht werden. Eine Neustrukturierung der Bildungsverwaltung – so versuchte Henzler zu begründen – war dabei nicht nur vor dem Hintergrund der Schuldenbremse geboten, sondern auch aus sachlichen Erwägungen notwendig: „Seit 1997, als ich bildungspolitische Sprecherin der FDP-Landtagsfraktion wurde, habe ich bei jedem Schulbesuch gehört: zu viel Bürokratie, zu viele Vorschriften, zu viel Gängelung. […] Jetzt untersuchen wir im Kultusministerium mit einer Kommission zur Aufgabenkritik jede einzelne Stelle in der Bildungsverwaltung daraufhin, ob sie eine Bedeutung, ob sie eine Notwendigkeit hat, gerade in Bezug auf die kritisierte Gängelung der Schulen. Wir wollen, dass die Verwaltung schlanker und effektiver wird.“917 Einem Ministeriumspapier zufolge, das im Frühjahr 2011 öffentlich geworden war, sollte die Zahl der Staatlichen Schulämter von 15 auf sechs (Kassel, Gießen, Fulda, Wiesbaden, Frankfurt und Darmstadt) reduziert werden.918 Als die Kultusministerin in einem Interview darauf angesprochen wurde, ob eine solche Reduzierung tatsächlich erfolgen werde, reagierte sie ausweichend: „Wir haben eine Kommission zur Aufgabenkritik an den Schulämtern gebildet. […] Man muss auch genau hinschauen, wie die Auswirkungen auf die Schulen wären. Mehr möchte ich dazu jetzt noch nicht sagen.“919 Wenige Wochen zuvor hatte sie bereits erklärt: „Ich sage klipp und klar: Die Frage, ob und wie viele Standorte es geben wird, steht ganz am Ende des Prozesses der Aufgabenkritik und steht ganz am Ende des Prozesses der Neuorganisation.“920 An die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in der Bildungsverwaltung richtete sie folgende Bitte: „Ich kann sehr gut verstehen, dass in allen Behörden Unsicherheit, Angst und Unmut herrschen. Die Motivation für gute Arbeit wird natürlich empfindlich gestört, wenn man nicht weiß, wie es weitergehen soll und was genau auf jeden Einzelnen persönlich zukommt. Ich bitte daher alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Bildungsverwaltung um ein kleines bisschen Geduld. Wir werden noch im Sommer einen Plan zur Neuorganisation vorlegen, der dann langfristig umgesetzt wird. Besonders an die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Staatlichen Schulämter appelliere ich ganz persönlich: Lassen Sie sich bitte nicht von den ganzen Gerüchten um Standorte in Ihrem Bemühen um einen guten Schulstart 2011/2012 beirren.“921

916 917 918

919 920 921

PlPr. 18/71, S. 4937. A.a.O., S. 4937 f. Vgl. Trautsch, Matthias: Reform der Schulverwaltung steht bevor. Behörden sollen fusioniert, Aufgaben zentralisiert werden / Streichung von Referendarstellen noch strittig. In: FAZ, 26.10.2011, Nr. 249, S. 39. Vogt 2011, S. R2. PlPr. 18/75, S. 5162. PlPr. 18/71, S. 4938.

200

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

Massive Kritik an den Kürzungsplänen der Landesregierung äußerte die Opposition. Die SPD bewertete eine mögliche Reduzierung der Anzahl der Staatlichen Schulämter als „Wortbruch“922, da bisher immer die Rede davon gewesen war, dass eine Verringerung der Zahl der Standorte in der Legislaturperiode 2009 bis 2014 nicht erfolge. Cárdenas (DIE LINKE) gab Folgendes zu bedenken: „Schulämter sind mehr als reine Verwaltungsorgane. Um Einstellungen, Versetzungen und Konfliktabbau bedarfsgerecht zu regeln, müssen die individuellen Verhältnisse berücksichtigt werden. Wie soll das bei einer großen geografischen Distanz denn funktionieren?“923 An anderer Stelle betonte sie: „Wir wissen, ohne gute regionale Kenntnisse und Nähe zu den Schulen kann das Staatliche Schulamt seine Aufgaben in den Bereichen Aufsicht, Unterstützung und Service nicht wahrnehmen. […] Wir wissen, dass der Einspareffekt sehr zweifelhaft ist. Das Personal muss größtenteils weiterbeschäftigt werden. Es gibt erhöhte Fahrtkosten.“924 Dem stimmte auch Wagner (Bündnis 90/Die Grünen) zu: „Sie wollen die 15 Staatlichen Schulämter auf sechs Staatliche Schulämter reduzieren – sechs Staatliche Schulämter mit einer Zuständigkeit für dann jeweils über 300 Schulen, über 120.000 Schülerinnen und Schüler. Wie soll da denn die Unterstützung der selbstständiger werdenden Schulen vor Ort gelingen, wenn Sie solche bürokratischen Monster schaffen, Frau Henzler?“925 Aufgrund massiver Widerstände wurde das Vorhaben zur Reduzierung der Anzahl der Staatlichen Schulämter verworfen und es erfolgte eine Standortgarantie. Anfang Juli 2011 kündigte Kultusministerin Henzler an, dass bei der vorgesehenen Neuorganisation der Schulverwaltung alle 15 Standorte erhalten blieben, wenn auch in veränderter Form.926 Am 6. Oktober 2011 betonte Irmer (CDU) im Hessischen Landtag: „Wir haben 15 Staatliche Schulämter, die erhalten bleiben. Es ist gut so, dass sie erhalten geblieben sind, weil in der Tat das regionale Schulamt vor Ort wichtig dafür ist, dass wir die Einbindung in der Schule und eine entsprechende Verbindung haben. Es ist doch nichts Illegales oder Illegitimes, darüber nachzudenken, wie man etwas verändern und verbessern kann.“927

922 923 924 925 926

927

A.a.O., S. 4931. A.a.O., S. 4929. PlPr. 18/75, S. 5159. A.a.O., S. 5155. Vgl. Euler, Ralf: Henzler will keine Schulämter schließen. In: FAZ, 05.07.2011, Nr. 153, S. 39. PlPr. 18/87, S. 6011.

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999 5.6.2

201

Einrichtung des Landesschulamts

Auch nachdem die Bestandsgarantie für die existierenden Standorte der 15 Staatlichen Schulämter ausgesprochen worden war, wurden weiterhin Debatten um die innere Organisation und äußere Struktur der Schulaufsicht geführt. Für Diskussionsstoff sorgten die bereits zum 1. Januar 2011 in den Staatlichen Schulämtern eingeführten amtsinternen und strikt voneinander abgegrenzten „Säulenstrukturen“ mit der Trennung von Aufsicht, Service und Unterstützung. Diese Maßnahme wurde zum Teil scharf kritisiert. Die Fachgruppe Schulaufsicht, Schulpsychologie und Schulentwicklung bemerkte in ihrem Rechenschaftsbericht für die Wahlperiode 2009 bis 2011 Folgendes: „Eine scharfe Abgrenzung zwischen ‚Aufsicht‘, ‚Service‘ und ‚Unterstützung‘ ist nicht möglich und intellektuell unredlich. Unter dem Aspekt der Organisationsentwicklung ist die Dreisäulen-Struktur nicht praktikabel und ineffizient.“928 In einer Stellungnahme der Fachgruppe vom 24. Januar 2011 wurde zudem Folgendes betont: „Es leuchtet niemandem ein und ist schlichte Zeitverschwendung, wenn der schulfachliche Aufsichtsbeamte in einer – möglicherweise sogar fruchtbaren – Gesprächsphase abbrechen muss, und […] den Gesprächspartner auf […] Mitarbeiter in einer anderen Abteilung verweisen muss. Erfolgversprechende Entwicklungen im Bildungsbereich werden primär durch Beratungsprozesse, nicht durch das Weiterreichen von Akten aus einer Abteilung in die nächste angebahnt. […] Bei einer Einengung ihrer Tätigkeiten auf die Erfüllung von Aufgaben in einer der drei verordneten Säulen werden Kompetenzen nicht genutzt.“929 Schleßmann vom Staatlichen Schulamt in Hanau rekonstruierte in einem Aufsatz einen zufälligen Arbeitstag eines schulfachlichen Dezernenten und versuchte dabei aufzuzeigen, dass das Säulenmodell für die Anwendung in der konkreten schulaufsichtlichen Praxis nicht geeignet sei. Sein Fazit lautete: „Gesprächs- und Handlungspartner, ‚Kunden‘ und Ratsuchende beim Staatlichen Schulamt interessieren sich nicht für Aufgabenbereiche oder Säulen“930. Aufmerksamkeit erregte in der Folgezeit vor allem der am 25. April 2012 gemeinsam von CDU und FDP eingebrachte Gesetzentwurf für ein „Gesetz zur Reform der Organisationsstruktur der Schulverwaltung (Schulverwaltungsorganisationsstrukturreformgesetz - SchVwOrgRG)“, der die Errichtung eines Landesschulamts vorsah.931 Ziele dieses Gesetzentwurfs waren, Parallelstrukturen aufzu-

928

929

930

931

GEW: Rechenschaftsbericht der Fachgruppe Schulaufsicht, Schulpsychologie und Schulentwicklung für die Wahlperiode 2009 bis 2011 (unveröffentlicht), S. 2. GEW: Stellungnahme der Fachgruppe „Schulaufsicht, Schulpsychologie und Schulentwicklung“ der GEW – Landesverband Hessen – zur Säulenstruktur in den Staatlichen Schulämtern (24. Januar 2011, unveröffentlicht), S. 2. Schleßmann, Erich: Ein Tag im Berufsleben eines schulfachlichen Dezernenten. Zur Realität der Debatte über die Neuausrichtung der staatlichen Schulämter. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 17 (2012) 3, S. 75-77 [hier S. 77]. Vgl. Drucks. 18/5545.

202

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

brechen und das Verwaltungshandeln zu vereinheitlichen. Aus diesem Grund sollten bündelungsfähige und übergreifende Aufgaben wie Personalmanagement, Haushalt, Controlling, Liegenschaftsverwaltung und Rechtsangelegenheiten, die bisher dezentral von den Staatlichen Schulämtern, dem AfL, dem IQ und der Führungsakademie ausgeübt wurden, zusammengeführt und zugleich standardisiert werden. Bereits im Jahr 2009 hatte der Hessische Rechnungshof Unterschiede in den internen Organisationsstrukturen zwischen den Staatlichen Schulämtern und eine uneinheitliche Verwaltungspraxis bemängelt. Dies habe sich beispielsweise darin gezeigt, dass die einzelnen Schulämter über eigene Muster für Verträge und Bescheide verfügt und die Personalkräfteentwicklung und das Führungskräfteauswahlverfahren uneinheitlich gestaltet hätten. Darüber hinaus hatte der Hessische Rechnungshof darauf hingewiesen, dass sich die Ausgaben pro Schüler und pro Lehrkraft von Schulamt zu Schulamt stark unterschieden. Als Beispiel führte er an, dass die Kosten je Schüler beim Staatlichen Schulamt für den Landkreis Hersfeld-Rotenburg und den Werra-Meißner-Kreis in Bebra mit 115 Euro deutlich höher gewesen seien als beim Staatlichen Schulamt für die Stadt Frankfurt am Main, wo diese nur bei 72 Euro gelegen hätten. Außerdem seien die Aufgabenabgrenzungen zwischen den Staatlichen Schulämtern und dem AfL im Bereich der Lehrerfortbildung sowie zwischen den Staatlichen Schulämtern und dem IQ im Bereich der Qualitätssicherung und -kontrolle nicht eindeutig gewesen.932 Aus den genannten Gründen hatte der Rechnungshof empfohlen, die staatliche Schulaufsicht stärker zu zentralisieren und eine klarere Aufgabenabgrenzung zwischen den verschiedenen Institutionen der Bildungsverwaltung vorzunehmen.933 Konkret hatte der Rechnungshof vorgeschlagen, ein Schulamt mit Weisungsbefugnissen gegenüber den anderen Ämtern auszustatten und diese als nachgeordnete Dienststellen oder Außenstellen zu organisieren.934 Nachdem die vom Rechnungshof vorgeschlagene Ausstattung eines Schulamts mit Weisungsbefugnissen gegenüber den anderen Ämtern auf Grundlage des damaligen Schulgesetzes nicht hatte realisiert werden können, bot der von CDU und FDP im April 2012 vorgelegte Gesetzentwurf zur Einrichtung eines Landesschulamts die gesetzliche Grundlage dafür. Mit der im Gesetzentwurf vorgesehenen Organisationsreform sollte gleichzeitig eine Reduzierung von Stellen in der Schulverwaltung erreicht werden, schließlich war die Überprüfung von Verwaltungsstrukturen auf mögliche Einsparpotentiale 932

933 934

´

Vgl. Hessischer Rechnungshof: Bemerkungen 2009 des Hessischen Rechnungshofs zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landes Hessen (einschließlich Feststellungen zur Haushaltsrechnung 2008) (Drucks. 18/2195), S. 234 f. Vgl. a.a.O., 233. Vgl. a.a.O., S. 235.

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

203

gerade vor dem Hintergrund der Schuldenbremse geboten. Vorgesehen war, insgesamt 115 Stellen einzusparen, davon 15 im HKM, 39 in der Verwaltung des AfL, 25 in den Staatlichen Schulämtern, 21 im IQ sowie 15 durch weitere Synergieeffekte. Von den in der Schulverwaltung vorhandenen rund 1200 Stellen sollten damit knapp 10 Prozent bis zum Jahr 2017 eingespart werden.935 Bei den Lehrerstellen wollten CDU und FDP hingegen nicht sparen und auch weiterhin eine Unterrichtsabdeckung von über 100 Prozent sicherstellen.936 „Wer sparen und zugleich eine gute Bildungspolitik sicherstellen will, der muss in der Verwaltung neue Wege gehen“937, stellte Pentz (CDU) in diesem Zusammenhang fest. Trotz der vorgesehenen Reduzierung des Stellenbestands würden die Staatlichen Schulämter nach Ansicht der Landesregierung in ihrer Funktion der pädagogischen Beratung und Unterstützung der Schulen vor Ort sogar gestärkt werden, da die Organisationsreform sie von Bürokratie und Verwaltungsaufgaben entlasten sollte.938 Laut Kultusministerin Beer sollte mit der Schaffung des Landesschulamts die „Wirkkraft und die Effizienz“939 der Schulverwaltung gesteigert werden. Sie wollte den Staatlichen Schulämtern den „Rücken stärker frei räumen, damit sie sich noch stärker auf die Beratung und Unterstützung unserer immer selbstständig [sic] werdenden Schulen einlassen können, dass sie noch intensiver mit den Kommunen und den Landkreisen vor Ort arbeiten und zu der Entwicklung und Unterstützung unserer Schulen beitragen können.“940 Greilich (FDP) versprach in diesem Zusammenhang: „Was wir erreichen wollen, ist, dass wir die Schulämter zu regionalen Beratungszentren für die Bürger entwickeln. Wir wollen näher an die Probleme von Eltern und Schülern heran. Wir zentralisieren nur die Dinge, die keinen Bezug zur Region haben. Die Zielrichtung dabei ist völlig klar: Die gesamte hessische Bildungsverwaltung wird von uns auf guten Unterricht ausgerichtet, in einer selbstständiger werdenden Schule.“941 Bei der Opposition stieß der Gesetzentwurf jedoch auf erhebliche Kritik. Wagner (Bündnis 90/Die Grünen) bezweifelte, dass die Einrichtung eines Landesschulamts tatsächlich zu einer Verwaltungsvereinfachung führe: „Es hat noch nie geklappt, mit der Schaffung einer neuen Behörde die Verwaltung zu vereinfachen. Die Verwaltung wird komplizierter und nicht einfacher.“942 Die Einrichtung des Landesschulamts wertete er als Vorwand, um Personaleinsparungen bei der Schulverwaltung zu verschleiern: „Da waren Sie im Frühsommer schon einmal 935 936 937 938 939 940 941 942

Vgl. PlPr. 18/116, S. 8073. Vgl. PlPr. 18/117, S. 8111. Ebd. Vgl. PlPr. 18/138, S. 9761. PlPr. 18/117, S. 8115. A.a.O., S. 8114. PlPr. 18/87, S. 6009. PlPr. 18/117, S. 8108 f.

204

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

ehrlicher. Damals haben Sie gesagt, Sie wollen Staatliche Schulämter abschaffen. Jetzt wollen Sie sie von innen aushöhlen. Sinnvoll ist beides nicht, Frau Ministerin.“943 Die Fraktion von Bündnis 90/Die Grünen präferierte selbst ein Modell, demzufolge die Aufgaben, die bisher zwischen den kommunalen Schulämtern der Kreise und der kreisfreien Städte auf der einen sowie den Staatlichen Schulämtern auf der anderen Seite aufgeteilt waren, weitgehend bei den kommunalen Behörden konzentriert werden sollten. Die Zahl der Staatlichen Schulämter könne dann deutlich reduziert werden. Von den bisherigen Aufgaben dieser Behörden blieben nur noch die Lehrerzuweisung und die Ergebniskontrolle der schulischen Arbeit in der Zuständigkeit des Landes.944 Habermann (SPD) bezeichnete das Landesschulamt als „bürokratisches Monster, das die Bildungsverwaltung von den Schulen entfernt und neue unnötige Hierarchien schafft“945 und stellte in Frage, ob die beabsichtigte Zentralisierung mit dem Prinzip der selbständigen Schule in Einklang zu bringen sei: „Die bisherige Struktur der Bildungsverwaltung wird zerschlagen, ohne schlüssige Alternative. Heraus kommt ein Behördenmoloch, der viele Winkel für Stellenbesetzungen vor der nächsten Landtagswahl bietet – glänzend dotiert, aber nicht mehr als ein aufgeblähter Wasserkopf, der die Arbeit vor Ort mehr behindert als befördert. […] Sie zentralisieren dort, wo eine Stärkung der Verantwortung in der Region notwendig wäre; denn eine selbstständige Schule kann nur dann funktionieren, wenn ich vor Ort nicht nur Beratung oder Unterstützung habe, sondern wenn ich auch Entscheidungsstrukturen habe, die etwas steuern und die gemeinsam mit den Schulträgern dafür sorgen können, dass die Schulen diese Aufgaben auch zu erledigen in der Lage sind.“946 Diese Einschätzung bestätigte auch Bott, der darauf hinwies, dass zentrale Ämter kaum auf regionale Besonderheiten eingehen oder eigenverantwortliche Entscheidungen in der Region treffen könnten. Derartige Bestrebungen stünden im Widerspruch zur Entwicklung der selbständigeren Schule, der damit ein unselbständiger Partner zur Seite gestellt würde. Die Einrichtung derartiger Strukturen – so Bott – könne als Ausdruck des Misstrauens der Politik in die Tätigkeit der Schulaufsicht verstanden werden, da die Errichtung von zentralen Ämtern mit unselbständigen Außenstellen in der Konsequenz zu einer vereinfachten Steuerung der nachgeordneten Behörde durch das Ministerium führe.947 Auch Dubs bewertete die Einrichtung von Landesschulämtern als nicht zweckmäßig.

943 944

945 946 947

PlPr. 18/87, S. 6007. Vgl. Euler, Ralf: Grüne für Fusion der Schulbehörden. Die Landtagsfraktion fordert eine Kommunalisierung: Beim Ministerium sollen nur noch Lehrerzuweisung und Ergebniskontrolle bleiben. In: FAZ, 07.06.2011, Nr. 131, S. 46. PlPr. 18/138, S. 9762. PlPr. 18/105, S. 7222. Vgl. Bott, Wolfgang: Zur Schulaufsicht in Deutschland. Anmerkungen zu aktuellen Veränderungen. In: KSD (Hrsg.): 40 Jahre KSD. Festschrift (2013), S. 52-61. URL: http://www.ksdev.de/index.php/positionen/7-40-jahre-ksd [Zugriff:16.01.2016], S. 51.

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

205

Seiner Einschätzung nach stiege mit einem Landesschulamt als zusätzlicher Verwaltungsstufe der Koordinationsbedarf, mehr Bürokratie sei die Folge. Gleichzeitig fiele dem Landesschulamt abgesehen vom Controlling der Schulaufsicht aber keine substantielle strategische Aufgabe zu.948 Um die Einrichtung des Landesschulamts zu verzögern, brachte die Fraktion von Bündnis 90/Die Grünen am 4. September 2012 einen Dringlichen Entschließungsantrag ein, in dem vorgeschlagen wurde, die Gesetzesberatungen auszusetzen, um eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung durchzuführen und die langfristigen finanziellen und personellen Auswirkungen des Landesschulamts besser abschätzen zu können.949 Durchsetzen konnte sich die Landtagsfraktion mit diesem Vorstoß jedoch nicht. Bereits zwei Tage nach seinem Einbringen wurde der Dringliche Entschließungsantrag am 6. September abgelehnt.950 Kritische Stimmen waren jedoch nicht nur von der Oppositionsbank zu vernehmen. Hans-Jürgen Irmer, stellvertretender Vorsitzender und schulpolitischer Sprecher der CDU-Fraktion, regte am 4. September 2012 im Hessischen Landtag an, die Pläne zur Errichtung des Landesschulamts zu überdenken und zumindest ein Moratorium in Erwägung zu ziehen.951 Er hielt die Einrichtung eines Landesschulamts aus inhaltlichen Gründen für falsch und legte sogar sein Amt als bildungspolitischer Sprecher nieder. Dem Gesetzentwurf zur Einrichtung des Landesschulamts stimmte er aus Fraktions- und Koalitionsgründen dennoch zu.952 Auch bei der Anhörung des Gesetzentwurfs im Kulturpolitischen Ausschuss sprachen sich fast alle der befragten Experten gegen die im Gesetzentwurf vorgesehene Errichtung des Landesschulamts aus. Zentrale Kritikpunkte waren die mangelnde Einbeziehung der Betroffenen, die Frage, ob ein Landesschulamt tatsächlich geeignet sei, um die Bildungsverwaltung besser zu organisieren, und der Zeitdruck, mit dem das Gesetz vorangetrieben wurde. Den eigentlichen Grund hierfür sah der Deutsche Gewerkschaftsbund darin, „dass hier lukrative Positionen kurz vor Ende der Legislaturperiode geschaffen werden sollen.“953 Tatsächlich wurden drei der vier Abteilungsleiterstellen ebenso wie die Position des Präsidenten und

948

949 950 951 952 953

Vgl. Dubs, Rolf: Überlegungen zur Schulaufsicht. In: KSD (Hrsg.): 40 Jahre KSD. Festschrift (2013), S. 52-61. URL: http://www.ksdev.de/index.php/positionen/7-40-jahre-ksd [Zugriff:16.01.2016], S. 60. Vgl. Drucks. 18/6117. Vgl. PlPr. 18/116, S. 8079. Vgl. PlPr. 18/114, S. 7872. Vgl. PlPr. 18/119, S. 8290. Ausschussvorlage KPA/18/34, Teil 8, S. 234.

206

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

seines Vertreters, also fünf von sechs Spitzenpositionen des neuen Amts, mit Mitgliedern der FDP besetzt.954 Versucht man, dieses Vorgehen aus akteurstheoretischer Perspektive zu erklären, lässt sich feststellen, dass ein Mehrebenensystem (so auch das Bildungssystem) aus Handelnden besteht, die spezifischen Handlungslogiken folgen (politische, administrative, pädagogische, wirtschaftliche, wissenschaftliche, professionsbezogene usw.). In diesem Zusammenhang ist laut Brüsemeister in einem Mehrebenensystem auch mit verschiedenen Zeithorizonten der Akteure zu rechnen. Während Beamte der Schulverwaltung und Lehrkräfte in der Regel eine lebenslange berufliche Perspektive besitzen, ist der zeitliche Handlungsrahmen politischer Akteure wesentlich kürzer und am Zyklus einer Legislaturperiode orientiert. Aus diesem Grund ist mit unterschiedlichem Zeitdruck und unterschiedlichen Veränderungsgeschwindigkeiten zu rechnen.955 Vor diesem Hintergrund wird plausibel, warum die Regierungskoalition so bemüht war, den Gesetzentwurf voranzutreiben und noch vor Ablauf der Legislaturperiode Posten im neugegründeten Landesschulamt zu besetzen. Viele der geladenen Experten bei der Anhörung des Gesetzentwurfs im Kulturpolitischen Ausschuss befürchteten zudem negative Auswirkungen auf die Beratungs- und Unterstützungsleistung der Schulaufsicht. Der VBE betonte in diesem Zusammenhang: „Schulen benötigen schulnahe Beratungs-, Unterstützungs- und Aufsichtssysteme. Eine Zentralbehörde kann nicht die nötigen Kenntnisse der örtlichen Verhältnisse besitzen, zumindest nicht zeitnah und im erforderlichen Maße.“956 Der VBE erinnerte daran, dass bei der Schließung der Schulabteilungen der Regierungspräsidien seinerzeit „umgekehrt argumentiert“957 worden war und der Erhalt der Staatlichen Schulämter damals vor allem mit ihrer Ortsnähe begründet wurde. Auch der elternbund hessen e. V. sprach sich in diesem Zusammenhang entschieden gegen den vorgelegten Gesetzentwurf aus: „Schulen lassen sich nicht gut aus der Entfernung steuern. […] Die Zentralisierung von Aufgaben in einem Landesschulamt bedeutet weniger Unterstützung vor Ort.“958 Die Landesschülervertretung Hessen bemerkte: „Durch die Schaffung einer weiteren Verwaltungsebene werden lediglich Kommunikationswege ausgedehnt und Bürokratie aufgebaut. […] Schulen benötigen einen regionalen Ansprechpartner, der den geforderten Unterstützungsbedarf schnell und unproblematisch leisten kann. Statt

954

955 956 957 958

Vgl. Teddy, Tilly: Neues aus dem Amt. Das Landesschulamt hat mit der Arbeit begonnen. In: HLZ, 66 (2013) 3, S. 29. Vgl. Kussau/Brüsemeister 2007, S. 33. Ausschussvorlage KPA/18/34, Teil 8, S. 240. Ebd. A.a.O., S. 236.

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

207

Kompetenzen an den staatlichen Schulämtern abzuziehen, sollten diese anstatt dessen eine Personalaufstockung erhalten.“959 Trotz aller Bedenken wurde der Gesetzentwurf am 27. September 2012 bei insgesamt 111 abgegebenen Stimmen mit 61 Ja-Stimmen und 50 Nein-Stimmen angenommen und zum Gesetz erhoben.960 Das zum 1. Januar 2013 geschaffene Landesschulamt übernahm übergeordnete Aufgaben der landesweit 15 Staatlichen Schulämter. Das AfL und das IQ gingen in der neuen Landesbehörde auf. Doch auch in der Folgezeit kehrte keine Ruhe ein. Ein geradezu vernichtendes Urteil wurde in einem Positionspapier der Leiterinnen und Leiter der Staatlichen Schulämter, dem 14 Amtsleitungen zugestimmt hatten, gefällt: „In Loyalität vor dem gesetzlichen Auftrag an die Bildungsverwaltung weisen alle Leiterinnen und Leiter der Staatlichen Schulämter darauf hin, dass die gegenwärtigen und die geplanten Entscheidungsstrukturen, die zunehmende Bürokratisierung der Verwaltungsabläufe, die Personalverschiebungen und das fehlende Selbstverständnis über die eigene Funktion in den vier Abteilungen des Landesschulamts die bisher erreichten Standards in der Schulaufsicht nicht nur behindern, sondern auch vielfach zerstören. Aus Sicht der Leiter der Staatlichen Schulämter hat die Existenz des Landesschulamts bisher keineswegs zu einer Verbesserung der Unterstützung der selbstständig werdenden Schulen beigetragen. Im Gegenteil: Derzeit können viele Schulämter die Verwirklichung ihres Leitbilds (ihr Qualitätsanspruch) und ihr Leistungsportfolio nicht mehr erfüllen und die weiteren Planungen im Landesschulamt lassen erkennen, dass dieser Prozess der sukzessiven Qualitätsminderung in der Bildungsverwaltung weiter voranschreitet. In tiefer Sorge über diese Entwicklung haben sich die Leiterinnen und Leiter der Staatlichen Schulämter entschieden, durch dieses Positionspapier auf die unerwünschten und schädlichen Wirkungen hinzuweisen, die durch die Aufbauorganisation des Landesschulamts entstehen.“961 Insgesamt wurden im Positionspapier drei wesentliche Problembereiche angesprochen. Erstens wurde kritisiert, dass die Aufgaben und Funktionen der Abteilungen des Landesschulamts „unklar und widersprüchlich“962 seien. Es wurde darauf hingewiesen, dass weder ein Leitbild, noch der in der vorläufigen Geschäftsordnung für das Landesschulamt erwähnte Qualitätsrahmen oder „detaillierte und sinnvolle sowie widerspruchsfreie Aufgabenbeschreibungen“963 vorlägen. Daraus würden 959 960

961 962 963

Ausschussvorlage KPA/18/34, Teil 10, S. 246. Vgl. PlPr. 18/119, S. 8291; vgl. Gesetz zur Reform der Organisationsstruktur der Schulverwaltung (Schulverwaltungsorganisationsstrukturreformgesetz – SchVwOrgRG) vom 27. September 2012 (GVBl. S. 299). Ausschussvorlage KPA/19/11, Teil 2, S. 23 f. A.a.O., S. 24. Ebd.

208

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

Unklarheiten bei Zuständigkeiten, doppelte Zuständigkeiten sowie Abstimmungsprobleme resultieren. Dadurch würden zeitliche Ressourcen verbraucht werden, die für die Unterstützung und die Services für die Schulen in der Region genutzt werden könnten.964 Zweitens wurde der „Abbau der Personalausstattung der Staatlichen Schulämter bis zur drohenden Funktionsunfähigkeit“965 kritisiert. Konkret wurde bemängelt, dass kein verlässliches Rahmenressourcenkonzept für das gesamte Landesschulamt vorläge, dass die Leitungsebene des Landesschulamts zu breit aufgestellt sei und dass trotz erfolgter Einsparungen in den vergangenen drei Jahren von den Staatlichen Schulämtern weiterhin neue Kürzungen ihres Stellenplans vorgenommen werden sollen.966 Drittens wurde kritisiert, dass mit der vorläufigen Geschäftsordnung des Landesschulamts die Zuständigkeiten und die Funktionsfähigkeit der Staatlichen Schulämter weiter reduziert würden. Besonders bemängelt wurde in diesem Zusammenhang § 28, der den Staatlichen Schulämtern vorschrieb, mit anderen Dienststellen stets auf dem Dienstweg zu verkehren. Dies bedeutete nach Ansicht der Amtsleiter, dass jeglicher Kontakt mit den Schulen in der Region, mit Referaten des HKM sowie mit Dienststellen der Schulträger nicht auf dem direkten Weg verlaufen könne, sondern über die Leitung des Landesschulamtes organisiert werden müsse, wodurch die Staatlichen Schulämter die Möglichkeit zur unmittelbaren Beratung der Entscheidungsträger vor Ort verlören.967 Diesem negativen Urteil über das neu eingerichtete Landesschulamt stimmte auch Conrad (Mitglied im Hauptpersonalrat der Lehrerinnen und Lehrer) zu: „Bis jetzt ist an Schulen und Studienseminaren nichts von der Serviceleistung des LSA zu spüren. Das Amt ist mit sich beschäftigt, mit Logo, Stellenbesetzungen, Kontrakt, Auftrags- und Broschürenmanagement und internem Ringen um Abgrenzung der Einflusssphären. Die breite Front der Kritiker hat in allen Punkten Recht behalten! Bleibt die Hoffnung, dass die neue Landesregierung dieser Vergeudung von Ressourcen ein Ende setzt und das LSA umgehend abschafft.“968

964 965 966 967 968

Vgl. a.a.O., S. 24 f. A.a.O., S. 25. Vgl. ebd. Vgl. ebd. Conrad, Franziska: Landesschulamt: Märchenhafte Synergien. In: HLZ, 66 (2013) 12, S. 25.

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999 5.6.3

209

Abwicklung des Landesschulamts und Einrichtung der Lehrkräfteakademie

Die KSD wies in ihrer Berliner Erklärung im Jahr 2006 darauf hin, dass Schulen Verlässlichkeit brauchten und forderte aus diesem Grund die Vermeidung von Kontinuitätsbrüchen bei Regierungswechseln.969 Ein solcher bildungspolitischer Kurswechsel wurde in Hessen ab dem Jahr 2013 vollzogen. Nicht einmal ein Jahr nach der Errichtung des Landesschulamts wurde bereits dessen Rückabwicklung auf den Weg gebracht. Ausschlaggebend dafür war, dass die FDP als Koalitionspartner der CDU infolge der Landtagswahl vom 22. September 2013 von Bündnis 90/Die Grünen abgelöst worden war. Die Grünen hatten in ihrem Regierungsprogramm angekündigt, „die zentralistische Monsterbehörde Landesschulamt, wo nötig und noch möglich, rückabwickeln und eine wirkungsvolle, dezentrale Unterstützungsstruktur schaffen“970 zu wollen. Die CDU stimmte der Auflösung des Landesschulamts zu. Im Koalitionsvertrag für die 19. Wahlperiode des Hessischen Landtags wurde angekündigt: „Die Staatlichen Schulämter werden unmittelbar an das Hessische Kultusministerium angebunden. Diese flexiblere Organisationsform ersetzt das Landesschulamt.“971 Noch vor der Sommerpause brachte die SPD am 17. Juni 2014 einen Gesetzentwurf für ein „Gesetz zur Auflösung des Landesschulamts und zur Stärkung der dezentralen Schulverwaltung“ im Landtag ein und kam damit der Landesregierung zuvor.972 Dieser Gesetzentwurf sah vor, dass das Landesschulamt spätestens bis zum Ende des Jahres aufgelöst wird und die 15 Staatlichen Schulämter wieder unmittelbar an das HKM angebunden werden. Der verbleibende Rumpf des Landesschulamts sollte in einem neu einzurichtenden „Landesinstitut für Lehrerbildung und Qualitätsentwicklung“ aufgehen. Im Oktober 2014 brachte die schwarz-grüne Landesregierung einen Gesetzentwurf für ein „Gesetz zur Neustrukturierung der hessischen Bildungsverwaltung“ ein, dessen Ziel ebenfalls die Auflösung des Landesschulamts war.973 Der Gesetzentwurf sah vor, dass die Staatlichen Schulämter unmittelbar an das HKM angebunden und als eigenständige untere Schulaufsichtsbehörden an den bisherigen Standorten des Landesschulamts ausgestaltet werden. Zusätzlich sollte eine neue Hessische Lehrkräfteakademie eingerichtet werden, in der die administrativen 969 970

971 972 973

Vgl. KSD 2013, S. 22. BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Hessen: Hessen will den Wechsel. Das grüne Regierungsprogramm 2014-2019. URL: http://www.gruene-hessen.de/partei/files/2013/07/Regierungsprogramm-Wahlprogramm-GR%C3%9CNE-Hessen-Interaktiv.pdf [Zugriff: 12.06.2016], S. 39. CDU Hessen/BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Hessen 2014, S. 36. Vgl. Drucks. 19/502. Vgl. Drucks. 19/971.

210

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

Strukturen der drei Phasen der Lehrerbildung, die schulische Qualitätsentwicklung und die Qualifizierung von Schulleitungskräften gebündelt und verzahnt werden.974 Obwohl sich beide Gesetzentwürfe im Grundsatz kaum unterschieden und es im Landtag einen weitgehenden Grundkonsens bezüglich der Abschaffung des Landesschulamts gab, konnten sich die Fraktionen dennoch nicht auf eine gemeinsame Linie einigen. Uneinigkeit bestand vor allem in zwei Punkten. Zum einen bezogen auf den Namen der neu einzurichtenden Behörde, die durch den Zusammenschluss der Abteilungen II und III des Landesschulamts entstehen sollte. Der SPD-Entwurf sah hierfür die Bezeichnung „Landesinstitut für Lehrerbildung und Qualitätsentwicklung“ vor, die schwarz-grüne Koalition den Begriff „Lehrkräfteakademie“. Die SPD argumentierte, dass die Bezeichnung „Lehrkräfteakademie“ irreführend sei, da diese suggeriere, dass hier eine akademische Ausbildung durchgeführt würde.975 Die Koalition hielt entgegen, dass es nicht das Ziel sein könne, den Zustand vor der Einrichtung des Landesschulamts schlicht wiederherzustellen, da die alte Organisationsstruktur nachweislich Schwächen gehabt habe. Genau diesen Eindruck erwecke jedoch die Bezeichnung „Landesinstitut für Lehrerbildung und Qualitätsentwicklung“.976 Uneinigkeit bestand zum anderen bezogen auf die Frage, ob Kooperationen zwischen den Schulämtern verbindlich festgeschrieben werden sollten oder nicht. Im schwarz-grünen Entwurf wurde eine Kooperationspflicht festgeschrieben. Durch feste Kooperationsverbünde sollten die Staatlichen Schulämter dauerhaft und verbindlich mit dem Ziel zusammenarbeiten, ein einheitliches Verwaltungshandeln und gegenseitige Unterstützung sicherzustellen. Zu diesem Zweck sollten Kontrakte zwischen den Schulämtern geschlossen werden.977 Die schwarz-grüne Landesregierung argumentierte, dass die Idee der Kooperationsverbünde von den Amtsleitern auf einer Klausurtagung im Mai 2014 selbst entwickelt worden sei und zwar mit dem Ziel, auf der Basis einer vollständigen Gleichberechtigung der Ämter zu verbindlichen Strukturen zu gelangen.978 Die SPD kritisierte hingegen, dass die Regionen von oben herab bestimmt worden seien und in keiner Weise sachlich, fachlich oder regional begründet würden und dass mit den Kooperationsverbünden das Ziel verfolgt würde, Stellen in der Schulverwaltung einzusparen.979

974 975 976 977 978 979

Vgl. a.a.O., S. 1. Vgl. PlPr. 19/36, S. 2410. Vgl. a.a.O., S. 2417. Vgl. PlPr. 19/24, S. 1609. Vgl. PlPr. 19/39, S. 2625. Vgl. PlPr. 19/24, S. 1606; vgl. PlPr. 19/36, S. 2410.

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

211

Bei den Anhörungen wurde die in beiden Gesetzentwürfen vorgesehene Abschaffung des Landesschulamts einhellig begrüßt. Die Leiter der hessischen Studienseminare vertraten die Auffassung, dass „durch das Landesschulamt die angestrebte Schaffung klarer Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten, die Auflösung von Parallelstrukturen sowie die Herstellung von Synergieeffekten in der Bildungsverwaltung nicht erreicht, sondern der Kompetenzwirrwarr verstärkt wurde“980. Dem stimmte auch der Hessische Landkreistag zu: „Im Ergebnis hat sich statt dessen eine Dreistufigkeit der Schulverwaltung mit dominanten zentralen Steuerungsaktivitäten der Zentrale und mit weitgehend unselbstständigen, geschwächten ortsnahen Handlungsmöglichkeiten der Regionalagenturen herausgebildet. Dadurch sind die Wege zwischen Staatlichem Schulamt, Schulträger und den Schulen insbesondere in Flächenkreisen länger geworden, die Effizienz der Zusammenarbeit hat gelitten.“981 Hinsichtlich des Namens der neu einzurichtenden Behörde wurde von den geladenen Experten bei den Anhörungen mehrheitlich der Vorschlag der SPD dem der Regierungskoalition vorgezogen. Zum einen deshalb, weil entsprechende Einrichtungen zu diesem Zeitpunkt auch in anderen Bundesländern vergleichbare Bezeichnungen hatten.982 Zum anderen, weil der Begriff „Akademie“ fälschlicherweise suggeriere, dass wissenschaftliche Forschung betrieben würde.983 Auch die im schwarz-grünen Gesetzentwurf vorgesehenen verbindlichen Kooperationsverbünde wurden mehrheitlich abgelehnt. Gegen deren Einführung wurden im Wesentlichen drei Argumente ins Feld geführt. Erstens wurde befürchtet, dass die Kooperationsverbünde zu einem höheren Arbeits-, Zeit- und Kostenaufwand aufgrund der aufeinander abzustimmenden Standardisierung der Arbeitsabläufe und der Koordination des Verbunds führe.984 Zweitens wurde kritisiert, dass mit der Einführung der verbindlichen Kooperationsverbünde versucht würde, erneut eine dritte Hierarchieebene in der Schulaufsicht zu schaffen.985 Drittens wurde von einigen der geladenen Experten bezweifelt, dass die Kooperationsverbünde ausschließlich der Erzielung von Synergieeffekten dienen sollten. Sie sahen in ihnen vielmehr ein Instrument, um Personaleinsparungen vor dem Hintergrund der Schuldenbremse durchzusetzen.986 Insbesondere die Regelungen zur amtsübergreifenden Vertretung bei Ausfall von Personal wurden kritisiert. Aus diesen würde der GEW zufolge „klar ersichtlich, dass Kooperationsverbünde eine Sparmaßnahme darstellen, die auf Kosten der Beschäftigten an den Staatlichen 980 981 982

983 984 985 986

Ausschussvorlage KPA/19/11, Teil 2, S. 43. A.a.O., S. 28. Vgl. KPA/19/14 vom 11. Februar 2015, S. 23; vgl. Ausschussvorlage KPA/19/11, Teil 2, S. 53. Vgl. KPA/19/14 vom 11. Februar 2015, S. 13, 15, 28 f. Vgl. Ausschussvorlage KPA/19/11, Teil 2, S. 40. Vgl. KPA/19/14 vom 11. Februar 2015, S. 37. Vgl. a.a.O., S. 18, 37.

212

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

Schulämtern geht.“987 Eine weitere Belastung der Staatlichen Schulämter – so die GEW – sei jedoch aufgrund der prekären Personalsituation ausgeschlossen: „Das Personal in den Schulämtern ist bei Weitem nicht auskömmlich, sondern es wird an einer Decke gezogen und gezerrt, die ohnehin zu klein ist. Vakante Stellen werden nicht besetzt; die Personaldecke ist einfach zu knapp. Eine Zusammenarbeit der Schulämter ist sicherlich gut – aber nicht, um Stellen einzusparen. Das geht zulasten der Beschäftigten, und es geht auch zulasten der Qualität in der Beratung der Schulen, in der Beratung der Eltern und in der Beratung der Schulleitungen. Und das ist dann auch nicht gut für den Unterricht und für die Schülerinnen und Schüler.“988 Zuspruch für die Einrichtung verbindlicher Kooperationsverbünde erhielt die Landesregierung durch den Hessischen Landesrechnungshof, der in ihnen ein Instrument sah, die Aufgabenerledigung der Staatlichen Schulämter zu vereinheitlichen und effizienter zu gestalten. Die Ausführungen im Schulgesetzentwurf der Landesregierung zu den Kooperationsverbünden gingen dem Landesrechnungshof sogar nicht weit genug. Er bemängelte, dass die fachlichen Themen der Zusammenarbeit im Gesetzentwurf nur beispielhaft benannt wurden und somit ihre konkrete Ausgestaltung den Kooperationsverbünden vorbehalten bliebe. In ungünstigen Fällen könne dies dazu führen, dass sich das Ausmaß und die Intensität der regionalen Kooperation unterschiedlich entwickeln, ohne dass dies sachlich gerechtfertigt sei.989 Neben konkreten Angaben zu den beiden Gesetzentwürfen machten einige der geladenen Experten auch weitergehende Ausführungen zu Fehlentwicklungen innerhalb der hessischen Bildungsverwaltung. Kilian (Gesamtpersonalrat des Landesschulamts und der Lehrkräfteakademie) wies auf die unbefriedigende Personalsituation in der Schulverwaltung hin: „Der auf uns zurollende Stellenabbau hängt wie ein Damoklesschwert über uns, und nach den Stellenbeschränkungen der letzten Jahre spüren wir jeden Tag, dass wir auf keine weitere Kollegin, auf keinen Kollegen mehr verzichten können. Wir sind am Ende unserer Einsparmöglichkeiten angelangt und spüren das im Alltag schon sehr deutlich – vor allem, weil es nicht mehr möglich ist, die Vertretung von langfristig erkrankten Kolleginnen und Kollegen sicherzustellen. Es werden Löcher gestopft auf Kosten der Gesundheit der Beschäftigten.“990 Darüber hinaus betonte Kilian Folgendes: „Die Bildungsverwaltung befindet sich in ihrer siebten Reform seit 1997. Wie auch immer die neue Struktur aussehen wird – wir wünschen uns parallel zum Schulfrieden eine verlässliche Struktur, in der wir arbeiten und planen können.“991 Zumindest eine 987 988 989 990 991

Ausschussvorlage KPA/19/11, Teil 2, S. 49. KPA/19/14 vom 11. Februar 2015, S. 10. Vgl. Ausschussvorlage KPA/19/11, Teil 3, S. 73 f. KPA/19/14 vom 11. Februar 2015, S. 9 f. A.a.O., S. 9.

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

213

mögliche Verringerung der Anzahl der Staatlichen Schulämter schloss Kultusminister Lorz in diesem Zusammenhang aus: „Wir müssen im Zuge der Schuldenbremse auch Einsparungen in der Bildungsverwaltung erbringen, da können wir die Schulämter nicht verschonen, aber es werden keine Schulämter aufgelöst.“992 Am 24. März 2015 wurde das „Gesetz zur Neustrukturierung der hessischen Bildungsverwaltung“993 beschlossen. In Dritter Lesung wurde der Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU und Bündnis 90/Die Grünen unter Enthaltung der Mitglieder der Fraktionen der Linken und der SPD und gegen die Stimmen der Mitglieder der Fraktion der FDP beschlossen und zum Gesetz erhoben.994 Mit Inkrafttreten des Gesetzes am 1. April 2015 wurde das Landesschulamt gut zwei Jahre nach seiner Einrichtung aufgelöst und durch die Hessische Lehrkräfteakademie ersetzt. Laut Siegfried Uhl und Frank Ernemann – beide Mitarbeiter in der neu gegründeten Hessischen Lehrkräfteakademie – zeichne sich diese vor allem durch ihre „schlanke Erscheinungsform“995 aus. Die Akademie besteht aus lediglich drei Abteilungen, zwei Fachabteilungen und einer Verwaltungsabteilung. Dadurch sollen Doppelstrukturen vermieden werden. Außerdem seien die einzelnen Arbeitsbereiche enger miteinander verzahnt und insgesamt alles „aus einem Guss“996. Die Zukunftsprognose von Uhl und Ernemann fällt entsprechend positiv aus: „Vieles spricht dafür, dass mit der Hessischen Lehrkräfteakademie die geeignete Institution geschaffen werden konnte, um den Schulen in einer Zeit großer Veränderungen eine hilfreiche Unterstützungs- und Steuerungseinrichtung an die Seite zu stellen.“997 Keinen Zweifel daran, dass die Abschaffung des Landesschulamts die richtige politische Entscheidung war, lassen Bott, Roediger und Kipp (alle „High Level Performance BildungsManagement“): „Die Episode Landesschulamt in Hessen kann rückblickend betrachtet nur als großes Missverständnis bezeichnet werden.“ 998 Durch das Landesschulamt sei „faktisch eine weitere Aufsichtsebene eingezogen

992

993

994 995 996 997 998

Vgl. FAZ: Im Gespräch: der hessische Kultusminister Alexander Lorz (CDU). „Dann würde die GEW 120 Prozent fordern“. In: FAZ, 13.11.2014, Nr. 264, S. 49. Gesetz zur Neustrukturierung der hessischen Bildungsverwaltung vom 24. März 2015 (GVBl. S. 118). Vgl. PlPr. 19/39, S. 2625. Uhl/Ernemann 2015, S. 266. A.a.O., S. 268. Ebd. Bott, Wolfgang/Roediger, Heiner/Kipp, Heinz: Erfolgreicher Wandel in der Strukturreform der Staatlichen Schulaufsicht – dem Zufall überlassen? URL: http://www.hlp-bildung.de/images/pdfdateien/HLP_Booklet_Change_so_oder_so_Bott-Roediger-Kipp.pdf [Zugriff: 17.05.2016], S. 121.

214

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

worden, die zu einer Verzögerung der Abläufe beigetragen hat. Positive Effekte konnten selbst bei wohlwollender Betrachtungsweise nicht beobachtet werden“999.

5.7 Zwischenfazit und Bewertung unter Einbeziehung der Educational Governance-Perspektive Die Ausführungen dieses Kapitels zeigen, dass der in der vorhergehenden Reformphase begonnene Trend zur Anwendung datenbasierter Steuerungsinstrumente sich fortsetzte. Ziel war es, die Handlungskoordination sowohl auf gesamtsystemischer als auch auf einzelschulischer Ebene stärker an Ziel- bzw. Ergebnisvorgaben zu binden, die auf höherer Ebene formuliert wurden. Da man die Schulen für entscheidungsfähig hielt und man ihnen explizit eigene Interessen zugestand, ergab sich die Konsequenz, von ihnen Rechenschaftslegung zu verlangen und entsprechende Systeme dafür zu organisieren. Durch Rechenschaftslegung mussten die Schulen ihre eigenen Handlungen legitimieren und konnten für diese ebenso zur Verantwortung gezogen werden. Diese bildungspolitische Reform veränderte die Akteurskonstellationen absichtsvoll. Auf der Ebene der Intermediären fand dabei der stärkste Umbruch statt. Obwohl mit der Schulaufsicht bereits ein intermediärer Akteur mit Personal und Erfahrung im Umgang mit den Schulen existierte, wurde mit der Schulinspektion ein neuer Akteur aufgebaut, der somit in strukturelle Konkurrenz zur Schulaufsicht geriet. Die Schulaufsicht stand nun nicht mehr allein zwischen der Makro- und Mesoebene, sondern musste auch den Akteur Schulinspektion berücksichtigen. Vor dem Hintergrund einer Bildungspolitik, die vornehmlich auf datenbasierte Beobachtung setzte, war offensichtlich das Vertrauen in die Schulaufsicht geschwunden und hatte den Ruf nach Modernisierung durch Aufbau einer evidenzbasierten Institution entstehen lassen. Die Staatlichen Schulämter mussten in der Folge einen weiteren Personalverlust hinnehmen und die Schulaufsicht trat eine Vielzahl von Verfügungsrechten, vor allem im Bereich der Schulevaluation, an die Schulinspektion ab, wodurch dieser Verfügungsbereich verselbständigt, aufgewertet und professionalisiert wurde. Die Schulinspektion erfüllte damit die Aufgabe einer zumindest teilweisen funktionalen Ausdifferenzierung der Fachaufsicht. Die Rechts- und Dienstaufsicht verblieben hingegen bei der Schulaufsicht. Mit der Einführung der Schulinspektion wurde auch die Frage nach dem Verhältnis von Aufsicht, Beratung und Inspektion virulent. Während bei der Ausübung der Fachaufsicht lange Zeit Beeinflussung durch Hierarchie im Vordergrund stand, war es das Ziel der Inspektion, Schulen Qualitätsdaten zu spiegeln, sodass 999

A.a.O., S. 122.

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

215

sie sich selbst über ihre Schul- und Unterrichtsqualität im Klaren werden, um sie so zu eigenen Entwicklungen anzuregen. Die Inspektion hatte damit gegenüber den Schulen nur eine Berichts-, aber keine Sanktionsfunktion. Durch die Einführung der Schulinspektion schien sich hingegen die Rolle der Schulaufsicht nicht maßgeblich zu vereindeutigen. Die Bildungsverwaltung ließ sich wohl kaum davon beeindrucken, dass auf intermediärer Ebene nun datenbasiert gearbeitet wurde. Die Schulaufsicht erwartete von den Schulen weiterhin eine Initiative für schulische Eigenverantwortung und Qualität. Formuliert wurde dies im Rahmen von Zielvereinbarungen im Nachgang der Inspektionsbesuche. Hierarchische Beziehungen zwischen Schulaufsicht und Schule blieben durch die Inspektion somit unverändert, auch wenn sich die Schulaufsicht um ein positives Verständnis von Schulinspektion bemühte und versuchte, der Einzelschule auf Augenhöhe zu begegnen. Dies bedeutete, dass die Handlungskoordination zwischen den Akteuren Schulaufsicht und Einzelschule weiterhin asymmetrisch ausgeprägt war und dass Beobachtung und Beeinflussung einerseits sowie Beratung und Partnerschaft andererseits als nebeneinanderliegende Funktionen wahrgenommen wurden, ohne dass das zwischen beiden Extremen bestehende Spannungsfeld wirklich aufgelöst wurde. In einem Monitoringsystem sind die Beeinflussungsmöglichkeiten potentiell detaillierter als bei traditionellen Formen bürokratischer Steuerung. Die Möglichkeit zu einer intensiveren Beobachtung kann entsprechend auch Störbeziehungen zu den anderen Ebenen des Schulsystems nach sich ziehen. Es ist zudem zu erwarten, dass das Vorhaben, eine Kultur der Selbstevaluation zu etablieren, insbesondere bei den Lehrkräften auf fehlende Akzeptanz stoßen wird, da diese nur bedingt an der Wissenschaft orientiert sind, für Meta-Reflexionen kaum Routinen haben und es eher gewohnt sind, sich an Inputvorgaben zu orientieren. Auch wenn in den Aufbau eines datenbasierten Steuerungsmodells viel Zeit und Energie gesteckt worden war, ist einschränkend festzustellen, dass die Schulinspekteure die Schulen lediglich in einem Abstand von fünf Jahren besuchten. Dass sich die Makroebene für diese schwache Form der Beobachtung entschieden hatte, hängt laut Brüsemeister damit zusammen, dass der Aufbau eines Berichtssystems für die Bildungspolitik bereits genügend Legitimationsgewinn abgeworfen hätte und aus diesem Grund kein Bedarf gesehen worden sei, mehr zu tun.1000 Außerdem wurde in Hessen nach einer anfänglich flächendeckenden Implementation von Schulinspektionen das Engagement in diesem Bereich zurückgenommen und zehn Jahre nach seiner Einführung wurde die bisherige Form der Inspektion zu den Akten gelegt. Galt die Einführung der Schulinspektion seinerzeit als Antwort auf eine

1000

Vgl. Brüsemeister 2011, S. 57 f.

216

Entwicklungen seit dem Regierungswechsel des Jahres 1999

Krise der Schulaufsicht, wurde laut Heinrich die ursprüngliche Krise der Schulaufsicht zur Krise der Schulinspektion.1001 Die untersuchte Reformphase zeichnete sich zudem durch ein unstetes Handeln der Bildungspolitik aus. Nach Jahren relativer politischer Stabilität auf der Makroebene war die Zeit ab 1999 gekennzeichnet durch die häufige Veränderung der politischen Mehrheitsverhältnisse. Dies hatte zur Folge, dass sich die bildungspolitische Programmatik und damit auch die Steuerungsbemühungen der Makroebene häufig veränderten. Am deutlichsten zeigte sich dies am Beispiel des Landesschulamtes. Aus der Perspektive aller der Makroebene nachgeordneten Akteure ist eine solche Veränderung der bildungspolitischen Steuerungsbemühungen durchaus mit Problemen verbunden. Der Aufbau neuer Akteure und die Verlagerung von Verfügungsrechten zwischen den Systemebenen benötigen Zeit, schließlich muss zunächst einmal erreicht werden, dass die verschiedenen Akteure diese Veränderungen akzeptieren und entsprechend umsetzen und es müssen neue Modi der Handlungskoordination zwischen den Akteuren und Systemebenen entwickelt und verstetigt werden. Da die Akteure aufgrund der beschriebenen Diskontinuitäten nicht über diese Zeit verfügten, ist mit negativen Konsequenzen sowohl hinsichtlich der Leistungsfähigkeit des Schulsystems als auch hinsichtlicht der politischen Legitimität der Bildungspolitik zu rechnen.

1001

Vgl. Heinrich, Martin u.a.: Funktionen von Schulinspektion? Zum Governance-Programm der Vergewisserung und Weiterentwicklung der Qualität schulischer Arbeit. In: Fischer, Christian (Hrsg.): Damit Unterricht gelingt. Von der Qualitätsanalyse zur Qualitätsentwicklung. Münster 2014: Waxmann, S. 19-51 [hier S. 30] (Münstersche Gespräche zur Pädagogik 30).

6. Schlussbetrachtung Im Rahmen der vorliegenden Untersuchung wurde der Versuch unternommen, die Reform der Schulaufsicht in Hessen unter Einbeziehung des Educational Governance-Modells zu analysieren. Es konnte gezeigt werden, dass die Handlungskoordination im Mehrebenensystem Schule traditionell in erster Linie durch hierarchische Beeinflussung erfolgte, die Akteurskonstellationen überwiegend asymmetrisch ausgebildet waren und die Meso- und Mikroebene kaum Verfügungsrechte zum Treffen von Entscheidungen hatten. Die Schulaufsicht fungierte als intermediärer Akteur und hatte die Aufgabe, die Vorgaben der Makroebene klein zu arbeiten und an die Akteure auf den anderen Systemebenen zu vermitteln. Da die Schulräte als Ein-Mann-Behörde fungierten und durch gesetzliche Regelungen kaum eingeschränkt waren, entstanden höchst unterschiedliche lokale Konstellationsgefüge, von denen nachweislich einige gekennzeichnet waren durch Störbeziehungen zwischen den Schulräten und den Lehrkräften. Zudem war die untere Schulaufsicht personell zu schwach ausgestattet, um tatsächlich kontrollierend tätig werden zu können. Dieses traditionell bestehende Ungleichgewicht zwischen Lehrer- und Schulratsstellen wurde mit der einsetzenden Bildungsexpansion weiter verstärkt, mit der Konsequenz, dass die Schulräte kaum Einwirkungsmöglichkeiten auf die pädagogische Praxis vor Ort hatten und in den wenigsten Fällen Zeit für eine kompetente einzelfallbezogene Beratung war. Die Handlungskoordination im Schulsystem erfolgte vor diesem Hintergrund vor allem durch hierarchische Beeinflussung auf Grundlage des Erlass- und Verordnungsweges. Die daraus resultierende hohe Regelungsdichte täuschte jedoch eine Steuerungsfähigkeit und öffentliche Kontrolle des Schulwesens vor, die tatsächlich so nicht gegeben war. Regelungen – so detailliert sie auch sein mögen – können den Problemlagen der Einzelschulen kaum gerecht werden, da sie die lokalen Besonderheiten und das jeweilige gesellschaftliche Umfeld nicht ausreichend berücksichtigen können. Vor diesem Hintergrund setzte sich zunehmend die Überzeugung durch, dass pädagogische Probleme am ehesten selbst durch die Akteure vor Ort gelöst werden sollten. In verschiedenen Reformschritten wurde die schulische Governance entsprechend umgestellt. In der ersten Reformphase wurden einige Verfügungsbereiche der Mikro- bzw. Mesoebene vor Beeinflussungspotentialen übergeordneter Ebenen rechtlich geschützt und Verfügungsrechte wurden insbesondere auf die Mesoebene übertragen. Zwar war die Akteurskonstellation zwischen Makroebene und den ihr nachgeordneten Ebenen insgesamt weiterhin asymmetrisch ausgebildet, jedoch deutete sich ein Wandel der Handlungskoordination an. Nicht mehr der Modus der Beeinflussung durch Hierarchie sollte dominieren, vielmehr sollte eine Hinwendung zur Beobachtung und Verhandlung erfolgen. © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 S. Wieth, Educational Governance in historischer Perspektive, Organisation und Pädagogik 28, https://doi.org/10.1007/978-3-658-28660-6_6

218

Schlussbetrachtung

In der zweiten Phase der Reformpolitik ging es vor allem darum, die durch die Erweiterung der schulischen Handlungsmöglichkeiten entstandene Vielfalt zu koordinieren. Aus diesem Grund wurden dichtere Modi der Handlungskoordination forciert. Durch die Schulprogrammarbeit und die externe Evaluation wurde die Spezifizierung von Anforderungen übergeordneter Systemebenen erreicht, Beobachtungsmöglichkeiten wurden verbessert und dadurch wurde die Basis für eine Beeinflussungs- bzw. Verhandlungskoordination geschaffen. Auch in der dritten Reformphase setzte die Bildungspolitik weiterhin vor allem auf datenbasierte Beobachtung und baute mit der Schulinspektion eine evidenzbasierte Institution auf. Insgesamt zeigt sich, dass die Umstellung der schulischen Governance zum einen durch die Etablierung neuer Akteure (wie der Schulinspektion) erfolgte, zum anderen kam es zur Zuordnung von neuen Verfügungsbereichen für alte Akteure. Am deutlichsten wird dies auf der Mesoebene für den Akteur „Einzelschule“ und auf der Mikroebene für den Akteur „Schulleitung“, denen jeweils eine Vielzahl von Verfügungsrechten zum Treffen von Entscheidungen zugesprochen wurden. Die Verfügungsbereiche von Lehrkräften haben sich hingegen substanziell nicht verändert. Darüber hinaus ist zu konstatieren, dass zwar einige Verfügungsrechte nach unten verlagert wurden, insgesamt jedoch weiterhin eher von weitgehend gleich gebliebenen Verfügungsbereichen der Bildungspolitik und Schulverwaltung ausgegangen werden muss. In der schulischen Regelungsstruktur bleiben die Bildungspolitik und die Schulverwaltung somit zentrale Akteure. Weiterhin steht die Umsetzbarkeit der von der Bildungspolitik konzipierten Maßnahmen im Vordergrund und noch immer ist die Bildungsverwaltung in formaler Hinsicht an Ordnung, Gleichbehandlung und Rechtsförmigkeit orientiert. Die Makroebene wurde darüber hinaus durch den Aufbau eines systematischen Beobachtungs- und Beeinflussungssystems (Monitoring) sogar zusätzlich gestärkt. Diese Feststellungen bezogen auf Hessen decken sich mit den bisherigen Ergebnissen der Educational Governance-Forschung, die auf eine nach wie vor starke Stellung des Staates aufmerksam macht, obwohl die offizielle bildungspolitische Programmatik eine Zurücknahme behauptet.1002 Es haben sich hybride Strukturen der Verwaltung herausgebildet, die irgendwo zwischen alter Bürokratie und Neuer Steuerung liegen. Dabei weiß die Forschung mangels empirischer Untersuchungen derzeit nicht, wie groß der Anteil der konventionellen Bürokratie ist. Die Grenzen zwischen Bürokratie und Neuer Steuerung bleiben damit im Unklaren. Auch ist weiterhin unbeantwortet, ob der Staat historisch gesehen jemals „besser“ steuern konnte, solange ein Maßstab für diese Beurteilung fehlt. In dieser Untersuchung konnte gezeigt werden, dass die Schulaufsicht innerhalb des beschriebenen Reformprozesses eine zentrale Rolle einnahm. Man hatte 1002

Vgl. Kussau/Brüsemeister 2007, S. 44.

Schlussbetrachtung

219

erkannt, dass die Vielfalt und Menge der Problemfelder und nachgefragten Themen mit der selbständigeren Schule nicht weniger, sondern mehr werden und somit der Bedarf an qualifizierter Aufsicht, Beratung und Unterstützung zunimmt. Entsprechend wurde die Beratungs- und Unterstützungsfunktion der Schulaufsicht betont sowie schulgesetzlich festgeschrieben und die Staatlichen Schulämter wurden als regionale Qualitätsagenturen neu ausgerichtet. Der Prozess der Stärkung der schulischen Eigenverantwortlichkeit sollte durch sie evaluiert, beraten, unterstützt, kontrolliert und begleitet werden. Die intensive Kenntnis der örtlichen Gegebenheiten, die schnelle Erreichbarkeit und die zügige Reaktionsmöglichkeit wurden hierfür als Voraussetzungen angesehen. Der beschriebene Reformprozess war für die Staatlichen Schulämter dennoch ambivalent. Einerseits gingen sie insgesamt gestärkt aus der Schulverwaltungsreform hervor. Durch die Auflösung der Abteilungen Kultus bei den Regierungspräsidien erhielten sie eine Vielzahl zusätzlicher Aufgaben und Kompetenzen. Hinsichtlich der übergreifenden Zielstellung der Schulverwaltungsreform, Kompetenzen nach unten zu verlagern und flache Hierarchien zu schaffen, war der Erhalt der unteren Schulaufsicht sicher zweckmäßig. Auch andere Reformmaßnahmen wie die Einführung von Schulprogrammen, des Hessischen Referenzrahmens Schulqualität oder von Zielvereinbarungsgesprächen sind geeignet, um die Zusammenarbeit von Schule und Schulaufsicht zu modernisieren, da durch sie ein klarerer Blick auf die Stärken und Schwächen der Schulen möglich wird und so die Schulaufsicht gezielter beraten und unterstützen kann. Die Beratungstätigkeit der Schulaufsichtsbeamten kann nun mehr in den Fokus treten, sodass sie in erster Linie Dienstleister für die Schulen und Prozessbegleiter schulischer Evaluation sind. Insofern wurde in Hessen der Weg zu einer modernen Schulaufsicht, die sich der schulischen Qualitätsentwicklung verpflichtet fühlt, vollzogen. Andererseits wurde die Schulaufsicht gegenüber der neuen Schulinspektion funktional abgewertet und musste fortan mit Konkurrenz zurecht kommen. Zudem wurde die Umsteuerung der Verwaltung selten vollständig durchgeführt und blieb oft auf Einzelmaßnahmen beschränkt. Kritisch angemerkt werden muss letztlich auch Folgendes: Die Diskussion über die Struktur der Schulaufsicht war zuallererst veranlasst worden durch die angestrebte Reform der Schule, sie stand aber gleichzeitig unter dem Diktat sich verknappender finanzieller Ressourcen. Der Verwaltungsumbau wurde entsprechend immer auch als Beitrag zur Haushaltskonsolidierung gesehen und Strukturreformmaßnahmen konzentrierten sich vornehmlich auf Einsparungen. Die Untersuchungsergebnisse zeigen, dass mit dem Umbau der Schulaufsicht in Hessen gleichzeitig auch ein Personalabbau einherging, welcher der Funktion der pädagogischen Beratung und Unterstützung der Einzelschule diametral entgegensteht. Die Übertragung von Verfügungsrechten auf die Einzelschule diente vielfach als Legitimation dafür, die Schulaufsicht

220

Schlussbetrachtung

quantitativ zu minimieren, ohne dass diese Kapazitäten auf die Schulen umgelegt worden wären. Ob die Schulaufsicht die neuen und vielfältigen Aufgaben, die ihr im Rahmen der erweiterten Selbstverantwortung der Einzelschule zugeschrieben werden, wirklich adäquat erfüllen kann, muss mehr als bezweifelt werden. Denn die Schulaufsicht ist nur noch in geringem Umfang beratend tätig und befindet sich auf dem Weg zu einer reinen Verwaltungsbehörde, die fast ausschließlich dienstrechtlich sowie im Bereich der Budgetsteuerung tätig ist. Ihren pädagogischen Auftrag der Beratung und Unterstützung kann die Schulaufsicht insbesondere vor dem Hintergrund rückläufiger Personalzahlen kaum noch erfüllen. Die Neuausrichtung der staatlichen Schulaufsicht hat den Kriterien einer modernen Organisations- und Personalentwicklung insgesamt nicht Stand gehalten. Prozessorientierte Teamarbeit und die Einleitung und Durchführung von innovatorischen Prozessen bedingen eine Vertrauensbasis zwischen Personen, eine entwickelte Kommunikationsstruktur und Verlässlichkeit. Sollen Staatliche Schulämter Schulentwicklung und -beratung betreiben, darf ihre Anzahl nicht anhand von eher willkürlichen Kriterien wie der Zahl der Landkreise und kreisfreien Städte festgesetzt werden, sondern sie ist nach funktionalen Kriterien wie Schulnähe, Erreichbarkeit für ihre Kunden und Reaktionsgeschwindigkeiten zu bestimmen. Zusammenfassend ist zu betonen, dass Veränderungen nicht als Sparprogramme zu konzipieren sind, sondern sich wirkliche Strukturverbesserungen nur dann erzielen lassen, wenn eine inhaltliche und nicht nur eine fiskalische Diskussion geführt wird. Die zunehmende Komplexität und Differenziertheit bei der Arbeit mit den selbständiger werdenden Schulen und die zunehmenden Erwartungen an die Unterstützungsfunktion der Schulaufsicht hätten durch einen konsequenten personellen Ausbau begleitet werden müssen. Dies gilt insbesondere für den gesamten Bereich der Qualitätsentwicklung und -sicherung. Entscheidend für den Erfolg bzw. Nichterfolg der Schulaufsicht wird auch in Zukunft sein, ob entsprechende personelle Ressourcen zur Verfügung gestellt werden und ob die Schulräte für ihre Aufgaben durch Aus- und Fortbildung ausreichend qualifiziert werden. Mit einer „Schulaufsicht light“1003, um mit den Worten Wolfgang Botts zu sprechen, besteht die Gefahr, dass die Schulaufsicht die in sie gesetzten Erwartungen nicht adäquat erfüllen kann. Die Beratung und Unterstützung von Schulen erfordern dezentrale, schulnahe Strukturen. Aus diesem Grund sollte Bestrebungen zur Zentralisierung der Schulverwaltung ebenso energisch entgegengetreten werden wie einem weiteren 1003

Bott, Wolfgang: 20 Jahre Verband der Schulaufsicht des Landes Thüringen e. V. Stichworte zur Schulaufsicht. URL: http://www.vslt-ev.de/mediapool/36/365148/data/Rede_Bott071011.pdf [Zugriff: 14.04.2015], o. S.

Schlussbetrachtung

221

Stellenabbau. Die Schulaufsicht kann nur dann effektiv und bürgernah arbeiten, wenn sie vor Ort präsent ist. Fernab vom Ort des Geschehens ist Beratung nicht und Aufsicht nur schwer möglich. Die Schulverwaltung würde schwerer erreichbar und anonymer, während bei dezentralen Ämtern persönliche Bezüge eher hergestellt werden können. Reformbereitschaft und Spardiktat passen also auch hier nicht zusammen. Sicher gibt es Sparpotentiale, gerade in Bezirken mit sinkender Schülerzahl. Aber die Schulen brauchen auch künftig Ansprechpartner, die sich mit der lokalen Situation auskennen, die mit den kommunalen Stellen Kontakt halten, die die Schulen, über die sie entscheiden, auch persönlich kennengelernt haben. Nähe kann helfen, Verwaltungsabläufe wirklich zu vereinfachen. Die unzureichenden personellen Ressourcen sind jedoch nicht der einzige Problemfaktor. Bereits seit mehreren Jahrzehnten wird innerhalb der Forschung die qualifikatorische Schwäche der Schulräte bemängelt, die vor allem aus ehemaligen Schulleitern rekrutiert werden, ohne zielgerichtet für die mit der neuen Position in der Schulverwaltung verbundenen Aufgaben qualifiziert zu werden. Obwohl diese Mängellage bekannt ist, kann auch heute noch nur in Ansätzen von einer zielgerichteten Personalentwicklung und -qualifizierung gesprochen werden. Umfassende Bestrebungen, die Vorbereitung auf eine Schulaufsichtsfunktion zu institutionalisieren, gab es in Hessen lediglich in den 1980er Jahren. Eine systematische Einführung in das neue Amt ist heute umso wichtiger, da die Anforderungen an die Schulaufsicht in den letzten Jahrzehnten gestiegen sind und eine Systemberatung und Qualitätsentwicklung professionell ausgebildetes Personal erfordern. Jedoch scheint der politische Wille nicht ausreichend vorhanden, um Verbesserungen in diesem Bereich, also eine Qualitätssteigerung durch Professionalisierung, herbeizuführen. Die Funktionalität der Schulaufsicht wird darüber hinaus gehemmt durch Diskontinuitäten und häufige Umstrukturierungen innerhalb der Schulverwaltung. Durchaus erfolgsversprechende und von den Beteiligten mehrheitlich positiv aufgenommene Maßnahmen wie das RASCH-Modell, die EBIS-Untersuchungen oder die Einführung von Schulamtsprogrammen sind nicht über Modell- oder Projektversuche hinausgekommen oder wurden infolge von Regierungswechseln und damit veränderten schulpolitischen Zielstellungen teilweise offiziell beendet, teilweise stillschweigend aufgegeben. Als Extrembeispiel erweist sich in diesem Zusammenhang die Einrichtung und Abwicklung des Landesschulamtes. Erklärungen wie die von Uhl und Ernemann, die argumentieren, dass oft keine Erfahrungen vorgelegen und sich neben den Vorteilen auch rasch Nachteile eingestellt hätten und man aus diesem Grund „notgedrungen nach Versuch und Irrtum vorgehen“1004 1004

Uhl/Ernemann 2015, S. 266.

222

Schlussbetrachtung

musste, greifen zu kurz. Vielmehr sollten sich die politischen Entscheidungsträger an den Entwicklungen in anderen (Bundes-)Ländern und den Ergebnissen der schulpädagogischen Forschung orientieren. Ralph Alexander Lorz, seit Januar 2014 Hessischer Kultusminister, bezeichnete Verlässlichkeit, Kontinuität und Planungssicherheit als generelle Orientierungspunkte der Landesregierung im Bildungsbereich.1005 Es bleibt zu hoffen und wäre den Mitarbeitern in Schule und Schulaufsicht zu wünschen, dass diese Vorgabe umgesetzt wird. Bezogen auf die angewandte Forschungsmethodik lässt sich abschließend feststellen, dass sich das Governance-Konzept im Rahmen der vorliegenden Arbeit als nützlich erwiesen hat. Es hat sich der Mehrwert einer analytischen Perspektive bestätigt, die nicht primär von hierarchischen Steuerungsverhältnissen ausgeht, sondern vom Prinzip der Handlungskoordination in einem Mehrebenensystem. Es zeigte sich zudem, dass sich auch historische Entwicklungen im Bildungswesen auf Grundlage von Governance-Modellen differenziert beschreiben lassen. Im Gegensatz zu einer rein deskriptiven Aufarbeitung ermöglicht eine governance-analytische Betrachtung differenziertere Zugänge und kann als Reflexionsfläche für aktuelle Reformvorhaben herangezogen werden. Jedoch zeigten sich auch deutliche Grenzen im Hinblick auf die genutzten Quellen. Die Mehrheit der zur Verfügung stehenden Quellen stellen offizielle Publikationen von Akteuren auf der Makroebene bzw. der intermediären Ebene (Bildungspolitik, Bildungsverwaltung) dar, denen für gewöhnlich eine distanzierte und selbstkritische Perspektive fehlt. Persönliche Stellungnahmen und Einschätzungen der von den politischen Steuerungsbemühungen betroffenen Akteure auf der Meso- und Mikroebene fehlen hingegen weitestgehend. Um zu facettenreicheren Einschätzungen zu gelangen, wäre eine Befragung von Zeitzeugen also sicher gewinnbringend. Dem Educational Governance-Ansatz ist zuzutrauen, einen wesentlichen Beitrag zur Analyse der Struktur und Dynamik des Mehrebenensystems Schule zu leisten. Mit der vorliegenden Untersuchung wurde der Versuch unternommen, die Übertragbarkeit dieses Konzeptes anhand eines konkreten Fallbeispiels auszuloten. Wenn das Potential dieser analytischen Perspektive dadurch ansatzweise gezeigt werden konnte, wäre das Ziel dieser Arbeit erreicht.

1005

Vgl. PlPr. 19/24, S. 1609.

Quellen- und Literaturverzeichnis Verzeichnis der herangezogenen Archivbestände

Hessisches Hauptstaatsarchiv Wiesbaden Bestand 504: Hessische Landesregierung: Kultusministerium.

Hessisches Staatsarchiv Darmstadt Bestand H 1: Regierungspräsident Darmstadt. Bestand H 52 Bergstraße: Schulämter: Staatliches Schulamt für den Kreis Bergstraße. Bestand H 52 Bergstraße / Odenwaldkreis: Schulämter: Staatliches Schulamt für den Landkreis Bergstraße und den Odenwaldkreis. Bestand H 52 Groß-Gerau / Main-Taunus-Kreis: Schulämter: Staatliches Schulamt für den Landkreis Groß-Gerau und den Main-Taunus-Kreis.

Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen Schulverwaltungsgesetz vom 10. Juli 1953 (GVBl. S. 131). Gesetz über die Unterhaltung und Verwaltung der öffentlichen Schulen und die Schulaufsicht (Schulverwaltungsgesetz – SchVG –) vom 28. Juni 1961 (GVBl. I S. 87). Gesetz über die Unterhaltung und Verwaltung der öffentlichen Schulen und die Schulaufsicht (Schulverwaltungsgesetz – SchVG –) in der Fassung vom 30. Mai 1969 (GVBl. I S. 88). Gesetz zur Änderung des Fachhochschulgesetzes und des Schulverwaltungsgesetzes vom 13. Juli 1971 (GVBl. I S. 189).

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 S. Wieth, Educational Governance in historischer Perspektive, Organisation und Pädagogik 28, https://doi.org/10.1007/978-3-658-28660-6

224

Quellen- und Literaturverzeichnis

Verordnung über die Errichtung eines Staatlichen Schulamtes in der Landeshauptstadt Wiesbaden vom 17. Februar 1977 (GVBl. I S. 113). Verordnung über die Errichtung eines Staatlichen Schulamtes im Landkreis Bergstraße vom 17. Februar 1977 (GVBl. I S. 115). Gesetz zur Eingliederung von Sonderverwaltungen (Eingliederungsgesetz) vom 14. Juli 1977 (GVBl. I S. 319). Gesetz zur Ausgliederung der Staatlichen Schulämter vom 6. März 1985 (GVBl. I S. 57). Hessisches Schulgesetz vom 17. Juni 1992 (GVBl. I S. 233). Gesetz zur Änderung des Hessischen Schulgesetzes vom 28. November 1994 (GVBl. I S. 695). Gesetz zur Änderung des Hessischen Schulgesetzes und anderer Gesetze und zur Neugliederung der Staatlichen Schulämter vom 15. Mai 1997 (GVBl. I S. 143). Erstes Gesetz zur Qualitätssicherung in hessischen Schulen vom 30. Juni 1999 (GVBl. I S. 354). Gesetz zur Errichtung des Amtes für Lehrerausbildung und zur Änderung des Hessischen Schulgesetzes und anderer Gesetze vom 2. April 2001 (GVBl. I S. 175). Zweites Gesetz zur Qualitätssicherung in hessischen Schulen vom 21. März 2002 (GVBl. I S. 58). Drittes Gesetz zur Qualitätssicherung in hessischen Schulen vom 29. November 2004 (GVBl. I S. 330). Gesetz zur Änderung der Verfassung des Landes Hessen (Aufnahme einer Schuldenbremse in Verantwortung für kommende Generationen – Gesetz zur Schuldenbremse) vom 29. April 2011 (GVBl. I S. 182). Gesetz zur Reform der Organisationsstruktur der Schulverwaltung (Schulverwaltungsorganisationsstrukturreformgesetz – SchVwOrgRG) vom 27. September 2012 (GVBl. S. 299).

Quellen- und Literaturverzeichnis

225

Gesetz zur Neustrukturierung der hessischen Bildungsverwaltung vom 24. März 2015 (GVBl. S. 118).

Amtsblatt des Hessischen Kultusministeriums Auswahl und Berufung von Schulaufsichtsbeamten. Erlaß vom 18.5.1949 (ABl. 6/49, S. 184). Übertragung der Aufsicht über die höheren Schulen auf die Regierungspräsidenten. Erlaß vom 6.7.1953 (ABl. 7/53, S. 230). Allgemeine Anordnung über die Schulaufsichtsbehörden und ihre Zuständigkeit. Erlaß vom 10.11.1953 (ABl. 12/53, S. 412). Dienstordnung für Schulräte. Erlaß vom 10.7.1965 (ABl. 8/65, S. 461). Vorläufiger Aufgabengliederungsplan für den Landrat als Behörde der Landesverwaltung und für den Oberbürgermeister als Behörde der Landesverwaltung. Hauptabteilung Staatliches Schulamt (ABl. 1/79, S. 44). Aufgabengliederungsplan f. d. Staatl. Schulämter. Erlaß vom 18.4.1979 (ABl. 5/79, S. 264). Stellenausschreibungen (ABl. 6/83, S. 428). Schulaufsicht in Hessen (ABl. 7/84, S. 398). Geschäftsordnung für das Staatliche Schulamt vom 6. März 1985 (ABl. 3/85, S. 125). Aufgabenplan für das Staatliche Schulamt. Anlage zur Geschäftsordnung für das Staatliche Schulamt (ABl. 3/85, S. 128). Lehrgang „Vorbereitung auf eine Schulaufsichtsfunktion“ (ABl. 8/88, S. 498). Dienstordnung für Lehrkräfte, Schulleiterinnen und Schulleiter und sozialpädagogische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter vom 8. Juli 1993 (ABl. 8/93, S. 691).

226

Quellen- und Literaturverzeichnis

Vereinbarung über die Beteiligung der Beschäftigten beim Hessischen Kultusministerium und seinen nachgeordneten Dienststellen im Zusammenhang mit Maßnahmen zur Umstrukturierung der Verwaltung und zur Verlagerung von Aufgaben (ABl. 5/94, S. 305). Weg frei für die Reform der Schulverwaltung (ABl. 5/96, S. 239). Schulprogramme und Evaluation in Hessen. Ein Einstieg in die Thematik (ABl. 10/96, S. 546). Schulprogramme und Evaluation in Hessen. Entwicklung und Realisierung eines Schulprogramms. Arbeits- und Diskussionsentwurf (ABl. 12/96, S. 657). Schulprogramme und Evaluation in Hessen. Evaluation in der Schule und für die Schule. Arbeits- und Diskussionsentwurf (ABl. 3/97, S. 142). Rahmenvorgaben für die Begleitung und Unterstützung der Pilotschulen im Projekt „Schulprogramme und Evaluation in Hessen“ (ABl. 6/97, S. 339). Verordnung über die Wahrnehmung überregionaler und zentraler Aufgaben durch einzelne Staatliche Schulämter vom 1. Oktober 1997 (ABl. 10/97, S. 601). Bieniussa, Peter: Planung, Entwicklung und Realisierung des Projekts „Schulprogramme und Evaluation“ in Hessen (ABl. 3/98, S. 224). Verordnung zur Organisation und Aufgabengliederung des Hessischen Landesinstituts für Pädagogik vom 30. März 1998 (ABl. 5/98, S. 330). Verordnung zur Änderung der Dienstordnung für Lehrkräfte, Schulleiterinnen und Schulleiter und sozialpädagogische Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter vom 22. Juli 1998 (ABl. 9/98, S. 598). Geschäftsordnung für das Staatliche Schulamt vom 2. Februar 1999 (ABl. 3/99, S. 289). Hinweise zur Erarbeitung und Realisierung der Schulprogramme an hessischen Schulen. Erlass vom 10. Juli 1999 (ABl. 8/99, S. 694). Hessische Verwaltung im Wandel. Ziele und Funktion der Neuen Verwaltungssteuerung (ABl. 1/01, S. 46).

Quellen- und Literaturverzeichnis

227

Beratung und Begleitung bei der Erarbeitung und Realisierung der Schulprogramme an hessischen Schulen; hier: Zustimmung der Staatlichen Schulämter gemäß § 127 b Abs. 4 Hessisches Schulgesetz (ABl. 4/01, S. 262). Grundsätze der Staatlichen Schulämter in Hessen für die Zustimmung zum Schulprogramm (ABl. 1/02, S. 39). Leitbild für die Staatlichen Schulämter (ABl. 4/03, S. 210). Schulinspektion. Erlass vom 25. Oktober 2005 (ABl. 12/05, S. 867). Schulinspektion. Erlass vom 8. Januar 2007 (ABl. 2/07, S. 111). Geschäftsordnung für die Staatlichen Schulämter vom 28. Februar 2008 (ABl. 4/08, S. 118).

Staatsanzeiger für das Land Hessen Urteil des Staatsgerichtshofs des Landes Hessen über die Vereinbarkeit einer Reihe von Vorschriften des Hessischen Schulgesetzes vom 17. Juni 1992 mit der Verfassung des Landes Hessen (StAnz. 44/1995 S. 3391). Hessische Landesverwaltung 2000; Handlungsvorschläge zur Modernisierung der hessischen Landesverwaltung (StAnz. 17/1996 S. 1286).

Presseinformationen des Hessischen Kultusministeriums Der Hessische Kultusminister: Bürgernahe Schulaufsicht in Hessen. Informationen Nr. 55 vom 3. Juni 1983. Der Hessische Kultusminister: Kultusminister Karl Schneider: „Schulräte in die Schulen!“. Informationen Nr. 26 vom 29. März 1985. Der Hessische Kultusminister: „Wer Schulrat werden will, muß die Schulbank drücken!“. Informationen Nr. 34 vom 20. Mai 1985. HKM: Mehr Pädagogik und weniger Verwaltung: Kultusminister Dr. Christean Wagner streicht 124 Erlasse. Presseinformation Nr. 74 vom 10. Juli 1989.

228

Quellen- und Literaturverzeichnis

HKM: Öffnung der Schule. Mehr Rechte für die Schulgemeinde. Regionale Schulentwicklung. Kultusminister Holzapfel stellt Entwurf für ein hessisches Schulgesetz vor. Presseinformation Nr. 48 vom 2. Oktober 1991. HKM: Kultusminister Holzapfel: „Schulaufsicht und Lehrerfortbildung vor veränderten Aufgaben“. Gemeinsame Tagung in Fuldatal. Presseinformation Nr. 6 vom 28. Januar 1992. HKM: Im Ausland gefragt: Hessischer Schulgesetzentwurf hat die Nase vorn. Staatssekretärin Böck auf Bildungsforum in Wien. Presseinformation Nr. 34 vom 9. April 1992. HKM: Lernziel Selbständigkeit – Lehrerfortbildung gefordert. Bundesweite Fachtagung diskutiert Hessisches Schulgesetz. Presseinformation Nr. 56 vom 11. Juni 1992. HKM: Kultusminister Hartmut Holzapfel. Zur Zweiten Lesung des Schulgesetzes. Hessischer Landtag 10. Juni 1992. Presseinformation Nr. 59 vom 15. Juni 1992. HKM: Reform von HILF, HIBS und Landesbildstelle. Abschlußbericht liegt vor. Presseinformation Nr. 120 vom 15. Dezember 1992. HKM: Klage der CDU-Fraktion gegen Hessisches Schulgesetz: Aschermittwoch: Spätzünder statt Faschingsknaller. Presseinformation Nr. 9 vom 24. Februar 1993. HKM: Inkrafttreten des Hessischen Schulgesetzes zum 1. August 1993 ist nicht gefährdet. Kultusminister Holzapfel sieht CDU-Klage gegen das Hessische Schulgesetz mit Gelassenheit entgegen. Presseinformation Nr. 39 vom 22. Juni 1993. HKM: Reform der Schulaufsicht und Schulentwicklung in Hessen. Kultusminister Hartmut Holzapfel: „Voraussetzungen für mehr Schulnähe in der Verwaltung geschaffen“. Presseinformation Nr. 52 vom 29. Juli 1993. HKM: Reform der Schulverwaltung. Kultusminister und Hauptpersonalrat einig: Vereinbarung zur Beschäftigtenbeteiligung. Presseinformation Nr. 28 vom 29. März 1994. HKM: Öffnung der Schule: Erneuerung nach innen und außen. Kultusminister Hartmut Holzapfel: „Weiterentwicklung der Eigenverantwortung von Schulen angestrebt“. Presseinformation Nr. 95 vom 4. November 1994.

Quellen- und Literaturverzeichnis

229

HKM: Hessens Verwaltung 2000. Hessische Schulverwaltung: Erste Runde der Verwaltungsreform abgeschlossen. Weitreichende Aufgabenverlagerungen von oben nach unten. Presseinformation Nr. 13 vom 13. Februar 1995. HKM: Neugründung Landesinstitut für Pädagogik. HILF, HIBS und Landesbildstelle ab 1996 unter einem Dach. Kultusminister Hartmut Holzapfel „Neuorganisation Teil grundlegender Verwaltungsreform“. Presseinformation Nr. 35 vom 12. Juni 1995. HKM: „Schule aus ihren alten Strukturen befreien“. Kultusminister Holzapfel begrüßt Ergebnisse der Kommission „Zukunft der Bildung - Schule der Zukunft“. Presseinformation Nr. 54 vom 11. Oktober 1995. HKM: Novellierung des Hessischen Schulgesetzes: Schulprogramm für alle Schulen. Kultusminister Holzapfel stellt Umsetzungskonzept vor. Presseinformation Nr. 64 vom 8. November 1996. HKM: Reform der Schulverwaltung: Kultusminister stellt Standortortkonzept [sic] vor. Kultusminister Hartmut Holzapfel: „Schulämter und Pädagogische Institute künftig in enger Vernetzung“. Presseinformation Nr. 72 vom 4. Dezember 1996. HKM: Verschlankung der Schulverwaltung: Kultusministerium verkleinert. Presseinformation Nr. 1 vom 6. Januar 1997. HKM: Schulverwaltungsreform: 15 statt 24 Staatliche Schulämter ab Schuljahr 1997/98. Kultusminister Hartmut Holzapfel: „Bürgerfreundliche Servicestruktur wird ausgebaut“. Presseinformation Nr. 63 vom 24. Juli 1997. HKM: Schulverwaltungsreform: Das neue Management steht. Kultusminister Hartmut Holzapfel: „Reform der Schulaufsicht abgeschlossen“. Presseinformation Nr. 78 vom 9. Oktober 1997. HKM: Vorwürfe des Rechnungshofes sind nicht nachvollziehbar. Vom Rechnungshof 1992 vorgelegtes Konzept war ungeeignet. Presseinformation Nr. 14 vom 9. März 1998. HKM: Kultusministerin Karin Wolff: „Lehrerbildung hat Zukunft“. Organisationsreform in Hessen auf gutem Weg: Neues Amt für Lehrerausbildung, Strukturveränderungen bei den Studienseminaren und Neugliederung im HeLP. Presseinformation Nr. 59 vom 22. September 2000.

230

Quellen- und Literaturverzeichnis

HKM: Kultusministerin Wolff: „Umfassende Qualitätsanalyse für einen besseren Unterricht“. Schulinspektoren bewerten künftig hessische Schulen/Modernisierung der Schullandschaft. Presseinformation Nr. 48 vom 14. Juni 2005.

Regierungsprogramme und Koalitionsvereinbarungen Regierungsprogramme DIE GRÜNEN HESSEN: Programm der GRÜNEN HESSEN zur Landtagswahl am 20.1.1991. Wiesbaden 1991. BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Hessen: Landtagswahlprogramm. Hessen `95. Wer schlau ist, wählt grün. Wiesbaden 1995. BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Hessen: Hessen will den Wechsel. Das grüne Regierungsprogramm 2014-2019. URL: http://www.gruene-hessen.de/partei/files/2013/07/Regierungsprogramm-WahlprogrammGR%C3%9CNE-Hessen-Interaktiv.pdf [Zugriff: 12.06.2016]. SPD-Landesverband Hessen: Verantwortung '91. Soziale Gerechtigkeit – Ökologische Erneuerung – Wirtschaftliche Stärke. Sozialdemokratisches Regierungsprogramm 1991-1995. Marburg 1990: Schüren. SPD-Landesverband Hessen: Verantwortung für Hessen. Hessen – Land der wirtschaftlichen Stärke, ökologischen Erneuerung und der sozialen Gerechtigkeit. Sozialdemokratisches Regierungsprogramm 1995-1999. Marburg 1995: Schüren.

Koalitionsvereinbarungen SPD Hessen/Die GRÜNEN Hessen: Vereinbarung zwischen SPD und GRÜNEN für die 11. Legislaturperiode. URL: http://starweb.hessen.de/cache/hessen/koalitionsvereinbarung_11.wp_spdgruene.pdf [Zugriff: 12.02.2016]. CDU Hessen/F.D.P. Hessen: Koalitionsvereinbarung für die 12. Legislaturperiode des Hessischen Landtags (1987-1991) zwischen CDU und F.D.P. URL: http://starweb.hessen.de/cache/hessen/koalitionsvereinbarung_12.wp_cdufdp.pdf [Zugriff: 12.02.2016].

Quellen- und Literaturverzeichnis

231

SPD Hessen/DIE GRÜNEN Hessen: Koalitionsvereinbarungen für die 13. Wahlperiode des Hessischen Landtags zwischen GRÜNEN & SPD 19911995. URL: http://starweb.hessen.de/cache/hessen/koalitionsvereinbarung_13.wp_spdgruene.pdf [Zugriff: 12.02.2016]. SPD Hessen/BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Hessen: Koalitionsvereinbarung für die 14. Wahlperiode des Hessischen Landtags zwischen BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN & SPD 1995-1999. URL: http://starweb.hessen.de/cache/hessen/koalitionsvereinbarung_14.wp_spdgruene.pdf [Zugriff: 12.02.2016]. FDP Hessen/CDU Hessen: Vertrauen. Freiheit. Fortschritt. Hessen startet ins nächste Jahrzehnt. Koalitionsvereinbarung. Legislaturperiode 2009 – 2014. URL: http://starweb.hessen.de/cache/hessen/koalitionsvereinbarung_18.wp_cdufdp.pdf [Zugriff: 12.02.2016]. CDU Hessen/BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Hessen: Verlässlich gestalten – Perspektiven eröffnen. Hessen 2014 bis 2019. Koalitionsvertrag zwischen der CDU Hessen und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Hessen für die 19. Wahlperiode des Hessischen Landtags 2014-2019. URL: http://www.gruene-hessen.de/partei/files/2014/02/HE_Koalitionsvertrag_2014-2018_final.pdf [Zugriff: 12.02.2016].

Sekundärliteratur Altrichter, Herbert/Brüsemeister, Thomas/Heinrich, Martin: Merkmale und Fragen einer Governance-Reform am Beispiel des österreichischen Schulwesens. In: Österreichische Zeitschrift für Soziologie, 30 (2005) 4, S. 628. Altrichter, Herbert/Heinrich, Martin: Kategorien der Governance-Analyse und Transformationen der Systemsteuerung in Österreich. In: Altrichter, Herbert/Brüsemeister, Thomas/Wissinger, Jochen (Hrsg.): Educational Governance. Handlungskoordination und Steuerung im Bildungssystem. Wiesbaden 2007: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 55-103 (Educational Governance 1). Altrichter, Herbert/Helm, Christoph: Schulentwicklung und Systemreform. In: Dies. (Hrsg.): Akteure & Instrumente der Schulentwicklung. Baltmannsweiler 2011: Schneider, S. 13-36 (Professionswissen für Lehrerinnen und Lehrer 7).

232

Quellen- und Literaturverzeichnis

Altrichter, Herbert/Maag Merki, Katharina (Hrsg.): Handbuch Neue Steuerung im Schulsystem. Wiesbaden 2016: Springer VS (Educational Governance 7). Altrichter, Herbert/Maag Merki, Katharina: Steuerung der Entwicklung des Schulwesens. In: Dies. (Hrsg.): Handbuch Neue Steuerung im Schulsystem. Wiesbaden 2016: Springer VS, S. 1-27 (Educational Governance 7). Avenarius, Hermann: Autonomie der Schule – die Losung hat Konjunktur. Anmerkungen eines Experten zur Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz. In: Gesamtschulkontakte, 17 (1994) 3-4, S. 23-24. Avenarius, Hermann: Schulische Selbstverwaltung und Demokratieprinzip. In: Eichel, Hans/Möller, Klaus Peter (Hrsg.): 50 Jahre Verfassung des Landes Hessen. Eine Festschrift. Wiesbaden 1997: Westdeutscher Verlag, S. 178-190. Avenarius, Hermann: Veränderte Rolle der Schulaufsicht – Schulen an ihren selbstgesetzten Zielen messen! Unterstützung und Beratung bei der Entwicklung eines eigenständigen pädagogischen Profils. In: Schulverwaltung. Hessen, 4 (2000) 7-8, S. 148-152. Avenarius, Hermann u. a.: Bildungsbericht für Deutschland. Erste Befunde. Opladen 2003: Leske + Budrich. Avenarius, Hermann/Kimmig, Thomas/Rürup, Matthias: Die rechtlichen Regelungen der Länder in der Bundesrepublik Deutschland zur erweiterten Selbstständigkeit der Schule. Eine Bestandsaufnahme. Berlin 2003: Berliner Wissenschafts-Verlag (Bildung in neuer Verfassung 1). Avenarius, Hermann: Schulische Eigenverantwortung und Qualitätssicherung. Wie die Schulautonomie durch externe Evaluation ausgehöhlt wird. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 11 (2006) 6, S. 170-172. Avenarius, Hermann: Schule in erweiterter Verantwortung und Schulinspektion. Vortrag bei der Fachtagung der Arbeitsgruppe Qualitätssicherung der DGBV am 2. März 2007a in Kassel (unveröffentlicht). Avenarius, Hermann: Verordnete Selbstständigkeit? Selbstständigkeit von Schulen. Was wir wollen – Was wir brauchen! Vortrag im Rahmen der Fachtagung „Verordnete Selbständigkeit? Selbständigkeit von Schulen. Was wir wollen – Was wir brauchen!“ am 1. November 2007b in GießenKleinlinden (unveröffentlicht).

Quellen- und Literaturverzeichnis

233

Avenarius, Hermann: Staatliche Verantwortung und/oder Eigenverantwortung der Schule? Antworten aus juristischer Perspektive. Vortrag am 27. März 2009 bei der Tagung „Schule neu denken! Hessen auf dem Weg zur eigenverantwortlichen Schule“ an der Evangelischen Akademie Hofgeismar (unveröffentlicht). Avenarius, Hermann/Füssel, Hans-Peter: Schulrecht. Ein Handbuch für Praxis, Rechtsprechung und Wissenschaft. Kronach 2010: Carl Link. Ballstaedt, Steffen-Peter: Zur Dokumentenanalyse in der biographischen Forschung. In: Jüttemann, Gerd/Thomae, Hans (Hrsg.): Biographie und Psychologie. Berlin, Heidelberg 1987: Springer, S. 203-214. Baumert, Jürgen: Bürokratie und Selbständigkeit - Zum Verhältnis von Schulaufsicht und Schule. In: RdJB, 28 (1980a) 6, S. 437-467. Baumert, Jürgen: Aspekte der Schulorganisation und Schulverwaltung. In: MaxPlanck-Institut für Bildungsforschung. Projektgruppe Bildungsbericht (Hrsg.): Bildung in der Bundesrepublik Deutschland. Daten und Analysen. Bd. 1: Entwicklungen seit 1950. Stuttgart 1980b: Klett-Cotta, S. 589748. Baumert, Jürgen: Schulräte – sachfremd, fachfremd? Ergebnisse einer Umfrage. In: WPB, 37 (1985) 6, S. 268-271. Becker, Hellmut: Die verwaltete Schule. Gefahren und Möglichkeiten. In: Merkur, 8 (1954) 12, S. 1155-1177. Beratergruppe zur Weiterentwicklung der Lehrerfortbildung, der Schulentwicklung und Bildungsplanung und der Staatlichen Landesbildstelle in Hessen: Abschlußbericht. Dem Hessischen Kultusminister übergeben am 8. Dezember 1992 (unveröffentlicht). Bessoth, Richard: Schulverwaltung und Schulreform. In: Mitteilungen und Nachrichten. DIPF und GFPF, (1970) 57/58, S. 24-51. Bessoth, Richard: Leistungsfähigkeit der Schulverwaltung. Qualitative und quantitative Strukturprobleme. In: VBE (Hrsg.): Rationalisierung, Bildungsplanung und Management in der Schule. Köln 1973a, S. 74-111. Bessoth, Richard: Reform der Bildungsverwaltung. Pläne und Probleme. In: schulmanagement, 4 (1973b) 1, S. 32-35.

234

Quellen- und Literaturverzeichnis

Bessoth, Richard: Schulverwaltungsreform. Entwürfe zur Neugliederung der Schulaufsicht in einzelnen Bundesländern und ihre Kritik. Weinheim, Basel 1974: Beltz (Studien zur Soziologie des Bildungswesens 9). Bessoth, Richard: Curriculum „Schulverwaltung“. In: schul-management, 6 (1975) 4, S. 60-64. Bessoth, Richard: Managementdefizite der Schulverwaltung. In: Ders./Braune, Gerhard (Hrsg.): Schule und Management. Braunschweig 1977: Westermann, S. 92-129 (Schule: Planung und Organisation). Bessoth, Richard: Positive Schulverwaltungsreform. Leistungsfähige Alternativen zur fragmentierten Schulverwaltung in der Bundesrepublik. Darmstadt 1978: Winter (Max Traeger Stiftung. Forschungsberichte 12). Bessoth, Richard/Schmidt, Hans-Joachim: Beratung der Schulleitung. Vorschläge zur Neuorientierung der schulnahen Aufsicht. In: schul-management, 11 (1980) 1, S. 28-31. Biewer, Werner: Steuerung und Kontrolle öffentlicher Schulen. Neuwied, Kriftel/Taunus, Berlin 1994: Luchterhand, zugl. Diss. Trier 1992 (Praxishilfen Schule). Bildungskommission NRW: Zukunft der Bildung – Schule der Zukunft. Denkschrift der Kommission „Zukunft der Bildung – Schule der Zukunft“ beim Ministerpräsidenten des Landes Nordrhein-Westfalen. Neuwied, Kriftel/Taunus, Berlin 1995: Luchterhand. Blum, Volker/Männle, Andrea: Qualitätsentwicklung durch Eigenverantwortung – ein erster Erfahrungsbericht. In: Schulverwaltung. Hessen, RheinlandPfalz und Saarland, 9 (2005a) 11, S. 313-314. Blum, Volker/Männle, Andrea: Wie gut ist unser Staatliches Schulamt? EBIS als Messinstrument der Qualität schulaufsichtlicher Leistungen. In: schulmanagement, 36 (2005b) 3, S. 8-11. Blum, Volker/Männle, Andrea: Wie gut ist unser Staatliches Schulamt? EBIS als Instrument einer datengestützten Qualitätsentwicklung im Staatlichen Schulamt Rüsselsheim. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 12 (2007) 11, S. 295-298.

Quellen- und Literaturverzeichnis

235

Blum, Volker: Aufsichtliche Begleitung der Selbstständigen Schule. Aufgaben und Organisation der Schulaufsicht und der Staatlichen Schulämter am Beispiel des Landes Hessen. In: Schulverwaltung. Hessen, RheinlandPfalz, 17 (2012) 4, S. 114-116. Bodensiek, Helmut: Schulverwaltung: Auf dem Weg zur Verwaltungswissenschaft. In: RdJB, 27 (1979) 1, S. 44-62. Boos-Nünning, Ursula: Professionelle Orientierung, Berufszufriedenheit, Fortbildungsbereitschaft. Eine empirische Untersuchung bei Grund- und Hauptschullehrern. Königstein/Taunus 1979: Hain (Monographien: Ergebnisse der Sozialwissenschaften). Bott, Wolfgang: Der Schulleiter als Dienstvorgesetzter. In: Schulverwaltung. Hessen, 1 (1997) 4, S. 59-61. Bott, Wolfgang: Pädagogische Freiheit und Schulaufsicht - ein Widerspruch? In: Schulverwaltung. Niedersachsen, 8 (1998) 2, S. 58-62. Bott, Wolfgang: Aktuelles aus der Arbeit der hessischen „Schulrätevereinigung“. In: Schulverwaltung. Hessen, 4 (2000) 9, S. 183. Bott, Wolfgang: Gemeinsame Erklärung zur Situation in den Staatlichen Schulämtern des Landes Hessen – Teil II. In: Schulverwaltung. Hessen, 5 (2001) 3, S. 62. Bott, Wolfgang: Grenzen der Selbstständigkeit von Schule. Schulautonomie ist verfassungswidrig, zusätzliche Entscheidungskompetenzen einer Schule sind zulässig. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 14 (2009) 6, S. 190-191. Bott, Wolfgang: Zurück in die Zukunft – Schulaufsicht in Hessen. Die Entwicklung der Schulaufsicht. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 15 (2010) 11, S. 350-351. Bott, Wolfgang: 20 Jahre Verband der Schulaufsicht des Landes Thüringen e. V. Stichworte zur Schulaufsicht. URL: http://www.vslt-ev.de/mediapool/36/365148/data/Rede_Bott-071011.pdf [Zugriff: 14.04.2015]. Bott, Wolfgang: Zur Schulaufsicht in Deutschland. Anmerkungen zu aktuellen Veränderungen. In: KSD (Hrsg.): 40 Jahre KSD. Festschrift (2013), S. 52-61. URL: http://www.ksdev.de/index.php/positionen/7-40-jahre-ksd [Zugriff:16.01.2016].

236

Quellen- und Literaturverzeichnis

Bott, Wolfgang/Roediger, Heiner/Kipp, Heinz: Erfolgreicher Wandel in der Strukturreform der Staatlichen Schulaufsicht – dem Zufall überlassen? URL: http://www.hlp-bildung.de/images/pdfdateien/HLP_Booklet_Change_so_oder_so_Bott-Roediger-Kipp.pdf [Zugriff: 17.05.2016]. Bröder, Wilfried: Weiterentwicklung des Rahmenpersonalkonzeptes der Staatlichen Schulämter. In: Schulverwaltung. Hessen, 5 (2001) 4, S. 88. Brüsemeister, Thomas: Schulische Inklusion und neue Governance. Zur Sicht der Lehrkräfte. Münster 2004: Monsenstein und Vannerdat (Pädagogik im Widerspruch 2). Brüsemeister, Thomas: Steuerungsakteure und ihre Handlungslogiken im Mehrebenensystem der Schule. In: Kussau, Jürgen/Ders. (Hrsg.): Governance, Schule und Politik. Zwischen Antagonismus und Kooperation. Wiesbaden 2007: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 63-95 (Educational Governance 2). Brüsemeister, Thomas/Newiadomsky, Martina: Schulverwaltung – Ein unbekannter Akteur? In: Langer, Roman (Hrsg.): ,Warum tun die das?’. Governanceanalysen zum Steuerungshandeln in der Schulentwicklung. Wiesbaden 2008: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 73-93 (Educational Governance 6). Brüsemeister, Thomas: Governance im Schulbereich – Von der evaluationsbasierten Steuerung zur Qualitätsbürokratie. In: Brüsemeister, Thomas/Heinrich, Martin (Hrsg.): Autonomie und Verantwortung. Governance in Schule und Hochschule. Münster 2011: Monsenstein und Vannerdat, S. 47-64 (Pädagogik im Widerspruch 13). Brüsemeister, Thomas: Educational Governance: Entwicklungstrends im Bildungssystem. In: Ratermann, Monique/Stöbe-Blossey, Sybille (Hrsg.): Governance von Schul- und Elementarbildung. Vergleichende Betrachtungen und Ansätze der Vernetzung. Wiesbaden 2012: Springer VS, S. 27-44 (Educational Governance 16). Büeler, Xaver: School Governance – Die Fallstudie Luzern. In: Altrichter, Herbert/Brüsemeister, Thomas/Wissinger, Jochen (Hrsg.): Educational Governance. Handlungskoordination und Steuerung im Bildungssystem. Wiesbaden 2007: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 131-155 (Educational Governance 1).

Quellen- und Literaturverzeichnis

237

Bürger, Thomas: Eine historische Governanceanalyse des Sachunterrichts in Hessen. In: Abs, Hermann Josef u.a. (Hrsg.): Governance im Bildungssystem. Analysen zur Mehrebenenperspektive, Steuerung und Koordination. Wiesbaden 2015: Springer VS, S. 255-270 (Educational Governance 26). Burkard, Christoph/Rolff, Hans-Günter: Steuerleute auf neuem Kurs? Funktionen und Perspektiven der Schulaufsicht für die Schulentwicklung. In: Rolff, Hans-Günter u. a. (Hrsg.): Jahrbuch der Schulentwicklung. Daten, Beispiele und Perspektiven. Bd. 8. Weinheim, München 1994: Juventa, S. 205-265. Burkard, Christoph: Schulentwicklung durch Evaluation? Handlungsmöglichkeiten der Schulaufsicht bei der Qualitätsentwicklung und -sicherung von Schule. Frankfurt am Main u. a. 1998: Lang, zugl. Diss. Dortmund 1998 (Europäische Hochschulschriften Reihe 11, Pädagogik 760). Conrad, Franziska: Landesschulamt: Märchenhafte Synergien. In: HLZ, 66 (2013) 12, S. 25. Creutzburg, Constanze: Schulinspektion in Hessen. Externe Evaluation erhält Konturen. In: PädF, 17 (2006) 3, S. 159-161. Der Hessische Kultusminister: Staatliches Schulamt. Arbeitsgrundlagen. Wiesbaden 1985. Der Hessische Kultusminister: Schulaufsicht in Hessen. Wiesbaden 1986. Der Hessische Kultusminister: Leitgedanken und Orientierungshilfen für Schulleitung und Schulrat. Wiesbaden 1987. Deutscher Bildungsrat: Empfehlungen der Bildungskommission. Strukturplan für das Bildungswesen. Verabschiedet auf der 27. Sitzung der Bildungskommission am 13. Februar 1970. Bonn 1970. Deutscher Bildungsrat: Empfehlungen der Bildungskommission. Zur Reform von Organisation und Verwaltung im Bildungswesen. Teil 1: Verstärkte Selbständigkeit der Schule und Partizipation der Lehrer, Schüler und Eltern. Verabschiedet auf der 30. Sitzung der Bildungskommission am 23. Mai 1973 in Bonn. Bonn 1973.

238

Quellen- und Literaturverzeichnis

Deutscher Bildungsrat: Empfehlungen der Bildungskommission. Zur Förderung praxisnaher Curriculum-Entwicklung. Verabschiedet auf der 35. Sitzung der Bildungskommission am 15./16. November 1973 in Saarbrücken. Bonn 1974. Deutscher Juristentag: Schule im Rechtsstaat, Bd. I. Entwurf für ein Landesschulgesetz. Bericht der Kommission Schulrecht des Deutschen Juristentages. München 1981: Beck. Diegelmann, Elmar/Luft, Eberhardt/Schleßmann, Erich: Die Auswertung von Schulprogrammen dient der Qualitätsverbesserung von Schule und Unterricht. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 11 (2006) 4, S. 106-107. Döbrich, Peter/Schnell, Herbert: EntwicklungsBilanzen In Schulämtern. Ergebnisse der Evaluation der Staatlichen Schulämter in Hessen. In: schul-management, 38 (2007a) 2, S. 32-33. Döbrich, Peter/Schnell, Herbert: Zum Kontext eines Modells wirksamer Schulaufsicht. Oder: Was ist der Hintergrund der „Entwicklungsbilanzen im Schulamt“ (EBIS)? In: GFPF-Nachrichten, 19 (2007b) 2, S. 18-27. Döbrich, Peter/Schnell, Herbert: Qualität der „regionalen Qualitätsagenturen“. Ergebnisse der EntwicklungsBilanzen der Staatlichen Schulämter (Teil 1). In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 12 (2007c) 9, S. 226-227. Don, Manfred: Entwicklung und Organisation der Schulaufsichtsbehörden (26. Mai 1992, unveröffentlicht). Dönhoff, Marion u. a.: Weil das Land sich ändern muss. Ein Manifest. Reinbek bei Hamburg 1992: Rowohlt. Drechsel, Klaus Dieter: Fernab im Pädagogischen Haus. In: HLZ, 48 (1995) 12, S. 5. Dubs, Rolf: Überlegungen zur Schulaufsicht. In: KSD (Hrsg.): 40 Jahre KSD. Festschrift (2013), S. 52-61. URL: http://www.ksdev.de/index.php/positionen/7-40-jahre-ksd [Zugriff:16.01.2016]. Eifert, Hans-Rolf/Kammler, Hans/Selbmann, Karl-Ernst: Verwaltungsreform – eine „Veränderungsphilosophie zum Anfassen“? In: Schulverwaltung. Hessen, 1 (1997) 3, S. 42-44.

Quellen- und Literaturverzeichnis

239

Ellwein, Thomas: Die verwaltete Schule. In: Das Argument, 6 (1964) 31, S. 209220. Euler, Ralf: Grüne für Fusion der Schulbehörden. Die Landtagsfraktion fordert eine Kommunalisierung: Beim Ministerium sollen nur noch Lehrerzuweisung und Ergebniskontrolle bleiben. In: FAZ, 07.06.2011, Nr. 131, S. 46. Euler, Ralf: Henzler will keine Schulämter schließen. In: FAZ, 05.07.2011, Nr. 153, S. 39. FAZ: Wenn der Schulrat den Lehrer maßregelt. Nervenzusammenbrüche sind die Folgen / Köth auf der Anklagebank. In: FAZ, 05.01.1968, Nr. 4, S. 20. Fetzer, Helmut: Der Schulgesetzentwurf des Deutschen Juristentages – Zehn Jahre danach. In: PädF, 2 (1991) 5, S. 203-208. Fischer, Dietlind/Rolff, Hans-Günter: Autonomie, Qualität von Schulen und staatliche Steuerung. Chancen und Risiken von Schulautonomie. In: ZfPäd, 43 (1997) 4, S. 537-549. Flaake, Karin: Berufliche Orientierungen von Lehrerinnen und Lehrern. Eine empirische Untersuchung. Frankfurt am Main, New York 1989: Campus (Forschungsberichte des Instituts für Sozialforschung Frankfurt am Main). Friedeburg, Ludwig von: Schulentwicklung zur Ungleichheit. In: Radtke, FrankOlaf/Weiß, Manfred (Hrsg.): Schulautonomie, Wohlfahrtsstaat und Chancengleichheit. Ein Studienbuch. Opladen 2000: Leske + Budrich, S. 52-65. Friedrich, Imke/Rudloff, Wilfried: Hessische Bildungspolitik: Vom Schulkampf zum Schulfrieden? In: Schroeder, Wolfgang/Neumann, Arijana (Hrsg.): Politik und Regieren in Hessen. Wiesbaden 2016: Springer VS, S. 287311. Frommberger, Herbert: Auf dem Wege zu einer qualifizierten Bildungsverwaltung. In: schul-management, 4 (1973) 1, S. 39-40. Frommelt, Bernd: Kein Hinweis, daß die Schule ihren Geist aufgibt. Aber: Die Monopolstellung ist ins Wanken geraten / Auswege aus der Legitimationskrise. In: FR, 02.07.1992, Nr. 151, S. 6.

240

Quellen- und Literaturverzeichnis

Frommelt, Bernd: Auf dem Weg von der Lernschule zur Lebensschule. Das hessische Autonomiekonzept. In: Daschner, Peter/Rolff, Hans-Günter/Stryck, Tom (Hrsg.): Schulautonomie – Chancen und Grenzen. Impulse für die Schulentwicklung. Weinheim, München 1995: Juventa, S. 185-206. Frommelt, Bernd: Perspektiven der Schulentwicklung in Europa. In: Zentrum für Schulentwicklung Wien/Graz/Klagenfurt (Hrsg.): Bildung für morgen – eine Herausforderung an die Schule. 25 Jahre Zentrum für Schulentwicklung 1971-1996. Wien, Graz, Klagenfurt 1996: Zentrum für Schulentwicklung, S. 9-23. Frommelt, Bernd: Wie könnten integrative Konzepte aussehen, die dem Bedürfnis nach Steuerungsinformation und Handlungsorientierung auf unterschiedlichen Ebenen Rechnung tragen? Beitrag zur internationalen Tagung „Evaluation und Qualität im Bildungswesen“ vom 18.-21. Februar 1999 in Blumau/Steiermark (unveröffentlicht). Frommelt, Bernd: Verabschiedung durch die Leiter der Staatlichen Schulämter am 29.2.2000 (unveröffentlicht). Frommelt, Bernd: Schulautonomie – auf dem Weg zu einem neuen Verständnis von Schulgestaltung. In: Döbert, Hans/Ernst, Christian (Hrsg.): Flexibilisierung von Bildungsgängen. Baltmannsweiler 2001: Schneider, S. 839 (Basiswissen Pädagogik 5). Frommelt, Bernd: Wie viel Selbstständigkeit brauchen/haben Schulen? Zwei neue Veröffentlichungen zum Stand der Entwicklung. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz und Saarland, 8 (2004) 5, S. 153-155. Frommelt, Bernd: PISA und die Folgen (Redemanuskript) (Oktober 2010, unveröffentlicht). Fuchs, Hans-Werner: Educational Governance und neue Steuerung: Grundsätze – Beispiele – Erwartungen. In: Langer, Roman (Hrsg.): ,Warum tun die das?’ Governanceanalysen zum Steuerungshandeln in der Schulentwicklung. Wiesbaden 2008: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 19-29 (Educational Governance 6). Führ, Christoph: Schulpolitik in Hessen 1945–1994. In: Heidenreich, Bernd/Schacht, Konrad (Hrsg.): Hessen. Gesellschaft und Politik. Stuttgart, Berlin, Köln 1995: Kohlhammer, S. 157-177 (Schriften zur politischen Landeskunde Hessens 2).

Quellen- und Literaturverzeichnis

241

Fürstenau, Peter: Neuere Entwicklungen der Bürokratieforschung und das Schulwesen. Paul Heimann zum Gedächtnis. In: Neue Sammlung, 7 (1967) 6, S. 511-525. Gampe, Harald: Kooperation zwischen Schulaufsicht und Schule. Untersuchungen zur pädagogischen und rechtlichen Schulratsfunktion. Neuwied, Kriftel/Taunus, Berlin 1994: Luchterhand, zugl. Diss. Düsseldorf 1993 (Praxishilfen Schule). Geier, Elfriede u. a.: Schulprogrammentwicklung - Schatzsuche und nicht Defizitfahndung! In: Staatliches Schulamt für den Lahn-Dill-Kreis und den Landkreis Limburg-Weilburg (Hrsg.): Schulamt und Schulen. Ein Modell für Innovation und Kooperation. Hartmut Schrewe zu Ehren. Wetzlar, Weilburg 2003, S. 31-38. GEW: Geschäftsbericht 1990-93. Frankfurt am Main 1993. GEW: GEW contra Landesrechnungshof. In: HLZ, 46 (1993) 5, S. 14-15. GEW: Verwirrend und widersprüchlich. Umbau von Landesinstituten und Schulaufsicht. In: HLZ, 48 (1995) 9, S. 8. GEW: HeLP. Ein Schritt weiter in die falsche Richtung. In: HLZ, 48 (1995) 9, S. 14. GEW: Geschäftsbericht 1993-1996. Frankfurt am Main 1996. GEW: Stellenabbau: Wolff in der Falle. In: HLZ, 53 (2000a) 3-4, S. 7. GEW: Machtgelüste der Schulämter. In: HLZ, 53 (2000b) 3-4, S. 16. GEW: 1999 – 2003: Wir ziehen Bilanz. Referate, Fach- und Personengruppen der GEW Hessen. In: HLZ, 56 (2003) 1, S. 10-15. GEW: Stellungnahme der Fachgruppe „Schulaufsicht, Schulpsychologie und Schulentwicklung“ der GEW – Landesverband Hessen – zur Säulenstruktur in den Staatlichen Schulämtern (24. Januar 2011, unveröffentlicht). GEW: Rechenschaftsbericht der Fachgruppe Schulaufsicht, Schulpsychologie und Schulentwicklung für die Wahlperiode 2009 bis 2011 (unveröffentlicht).

242

Quellen- und Literaturverzeichnis

Gördel, Bettina-Maria: Verwaltungstypen und Verwaltungsleitbilder. Idealtypische Konzepte zur kritischen Analyse des institutionellen Wandels in den Landesschulverwaltungen. In: Hermstein, Björn/Berkemeyer, Nils/Manitius, Veronika (Hrsg.): Institutioneller Wandel im Bildungswesen. Facetten, Analysen und Kritik. Weinheim, Basel 2016: Beltz Juventa, S. 91111 (Institutionenforschung im Bildungsbereich). Görisch, Axel: 169 Stellen für das Hessische Landesinstitut für Pädagogik – wofür? In: Schulverwaltung. Hessen, 2 (1998) 9, S. 153-154. Grisar, Manfred: Neue Verwaltungssteuerung versus Pädagogik? In: Staatliches Schulamt für den Lahn-Dill-Kreis und den Landkreis Limburg-Weilburg (Hrsg.): Schulamt und Schulen. Ein Modell für Innovation und Kooperation. Hartmut Schrewe zu Ehren. Wetzlar, Weilburg 2003, S. 41-47. Gruschka, Andreas: Die Schulinspektion war da und hinterließ einen Bericht. In: Pädagogische Korrespondenz, 23 (2010) 41, S. 75-92. Hartung, Ute: Zielvereinbarungen nach Inspektion – Last und/oder Gewinn? (Teil 1). Erfahrungsbericht der Wisperschule. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 16 (2011) 11, S. 301-302. Heckel, Hans/Seipp, Paul: Schulrechtskunde. Ein Handbuch für Lehrer, Eltern und Schulverwaltung. Ein Studienbuch für die Lehrerbildung. Neuwied, Berlin 1973: Luchterhand. Heinrich, Martin: Governance in der Schulentwicklung. Von der Autonomie zur evaluationsbasierten Steuerung. Wiesbaden 2007: VS Verlag für Sozialwissenschaften (Educational Governance 3). Heinrich, Martin u.a.: Funktionen von Schulinspektion? Zum Governance-Programm der Vergewisserung und Weiterentwicklung der Qualität schulischer Arbeit. In: Fischer, Christian (Hrsg.): Damit Unterricht gelingt. Von der Qualitätsanalyse zur Qualitätsentwicklung. Münster 2014: Waxmann, S. 19-51 (Münstersche Gespräche zur Pädagogik 30). Heizmann, Günter: Der Schulrat kommt … Unterrichtsbesichtigung! In: schulmanagement, 11 (1980) 1, S. 20-24. Henning-Eberlein, Claudia: Die Pilotphase zur Einführung von Schulinspektionen in Hessen hat begonnen. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 11 (2006) 2, S. 42-43.

Quellen- und Literaturverzeichnis

243

Hensel, Horst u. a.: „Irgendwann mal muß es auch zu einem Küßchen kommen“. Eine Diskussion zum Thema Schulautonomie. In: PÄD EXTRA, 22 (1994) 11, S. 6-16. Hensel, Horst: Die Autonome Öffentliche Schule. Das Modell des neuen Schulsystems. Lichtenau 1995: AOL-Verlag, München 1995: Lexika-Verlag (KulturSozialManagement). Hepp, Gerd F./Weinacht, Paul-Ludwig: Wieviel Selbständigkeit brauchen Schulen. Schulpolitische Kontroversen und Entscheidungen in Hessen (19912000). München, Neuwied 2003: Luchterhand. Hepp, Gerd F./Weinacht, Paul-Ludwig: Wie viel Selbständigkeit brauchen Schulen? Hessens Schulpolitik der 90er-Jahre im Visier politikwissenschaftlicher Forschung. In: ZBV, 20 (2004) 1, S. 56-77. Heptner, Bernd E.: Dem Oberbürgermeister die Schulaufsicht? Politische und rechtliche Gründe sprechen dagegen. In: FAZ, 21.03.1975, Nr. 68, S. 42. Hessischer Rechnungshof: Bemerkungen 1992 des Hessischen Rechnungshofs zur Haushalts- und Wirtschaftsführung mit Bemerkungen zur Landeshaushaltsrechnung 1991 (Drucks. 13/4084). Hessischer Rechnungshof: Prüfungsmitteilungen zur Organisation und Wirtschaftlichkeit der Staatlichen Schulaufsicht (25. November 1992, unveröffentlicht). Hessischer Rechnungshof: Bemerkungen 2009 des Hessischen Rechnungshofs zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landes Hessen (einschließlich Feststellungen zur Haushaltsrechnung 2008) (Drucks. 18/2195). Hildebrandt, Elke: HeLP Bad Hersfeld: Skandal! Offener Brief der Leiterin der Regionalstelle: Warum ich mich nicht weiter an das HeLP abordnen lasse. In: HLZ, 53 (2000) 5, S. 22. HILF. Hauptstelle Reinhardswaldschule: Beratung und Unterstützung von Schulen. Systemberatung – Individualberatung. Fuldatal/Kassel 1989. Hitpass, Josef: Das Studien- und Berufsschicksal von Volksschullehrern. Bielefeld 1970: Bertelsmann (Wissenschaftstheorie. Wissenschaftspolitik. Wissenschaftsgeschichte 14).

244

Quellen- und Literaturverzeichnis

HKM (Hrsg.): Rechtswissenschaftler zum Schulgesetz. Wiesbaden 1992 (Im Gespräch mit dem Hessischen Kultusminister 2). HKM: Aufgabenverlagerung und Stellenbewirtschaftung bei den Schulaufsichtsbehörden. Kabinettsvorlage vom 18.08.1993 (unveröffentlicht). HKM: Hessen macht Schule. Öffnung der Schule: Lernen im Umfeld. Wiesbaden 1994. HKM (Hrsg.): Profilbildung und Öffnung der Schule. Wiesbaden 1994 (Im Gespräch mit dem Hessischen Kultusminister 8). HKM/HeLP: Schulprogramme und Evaluation in Hessen. Bd. 13. Abschlussbericht zum Projekt „Schulprogramme und Evaluation“ der Pilotschulen und der Unterstützungssysteme in Hessen. Wiesbaden 2001. HKM/IQ: Hessischer Referenzrahmen Schulqualität. Qualitätsbereiche, Qualitätsdimensionen und Qualitätskriterien. Wiesbaden 2008. Hochstätter, Hans-Peter: Die besten Vereinbarungen seit langem. In: HLZ, 44 (1991) 4, S. 26-29. Höfling, Wolfram: Pädagogische Freiheit als Gegenstand der Schulgesetzgebung – Problemfelder und Defizitanalysen. In: Schierholz, Henning (Hrsg.): Pädagogische Freiheit und schulrechtliche Entwicklung. Dokumentation einer Tagung der Evangelischen Akademie Loccum vom 18. bis 20. Dezember 1987. Rehburg-Loccum 1988: Evangelische Akademie Loccum, S. 62-95 (Loccumer Protokoll 72/87). Höhner, Wolfgang: Projektportfolio „Schulinterne Evaluation“: Qualität verbessern und Schulentwicklung in Gang bringen. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 11 (2006) 4, S. 108-111. Holzapfel, Hartmut: Perspektiven sozialdemokratischer Bildungspolitik. In: Braun, Karl-Heinz/Müller, Klaus/Odey, Reinhard (Hrsg.): Subjektivität – Vernunft – Demokratie. Analysen und Alternativen zur konservativen Schulpolitik. Weinheim, Basel 1989: Beltz, S. 254-267 (Reihe Pädagogik).

Quellen- und Literaturverzeichnis

245

Holzapfel, Hartmut: Freiheit und Verantwortung. Zur Balance zwischen offenen Gestaltungsräumen und notwendiger Normierung. Wie können integrative und partizipatorische Prozesse in Schule und Gesellschaft initiiert werden? In: Schindehütte, Martin (Hrsg.): Schule in Hessen. Eigenverantwortung und Selbstverwaltung. Gestaltungsperspektiven für die kommenden Jahre. Hofgeismar 1992: Evangelische Akademie Hofgeismar, S. 154-210 (Hofgeismarer Protokolle. Tagungsbeiträge aus der Arbeit der Evangelischen Akademie Hofgeismar 295). Holzapfel, Hartmut: Schneller laufen ohne mehr zu saufen? In: HLZ, 48 (1995a) 2, S. 12-14. Holzapfel, Hartmut: „Den Partner Schule nicht austricksen“. In: PädF, 6 (1995b) 2, S. 60-63. Holzapfel, Hartmut: Schule 2000. Bildungspolitische Thesen für die Schule von morgen. Frankfurt am Main 1996a: Verlag für Akademische Schriften (Politik in sozialer und ökologischer Verantwortung). Holzapfel, Hartmut: „Fluchtreflex der Lehrer“. Der hessische Kultusminister Hartmut Holzapfel (SPD) über den Schulalltag von morgen. In: Der Spiegel, 50 (1996b) 5, S. 65-69. Holzapfel, Hartmut: Wie viel Freiheit verträgt die Schule? Die selbstverwaltete Schule nach der Novellierung des Hessischen Schulgesetzes. In: Schulverwaltung. Hessen, 1 (1997) 2, S. 23-24. Holzapfel, Hartmut: Reform der Schulaufsicht: Das Modell Hessen. In: VBE (Hrsg.): 7. Fachtagung Schule – Schulaufsicht. Schulaufsicht für eine selbstverantwortliche Schule. Dokumentation einer Veranstaltung des Verbandes Bildung und Erziehung am 16./17. April 1998 in Würzburg. Bonn 1999a, S. 23-44 (VBE-Dokumentationen). Holzapfel, Hartmut: Der steinige Weg in die Freiheit. Erfahrungen mit der hessischen Schulreform. In: kursiv. Journal für politische Bildung, 3 (1999b) 4, S. 34-40. Holzapfel, Hartmut: Selbstständig und leistungsstark: zum Verhältnis von Bildungsqualität und Schulautonomie. In: Risse, Erika/Schmidt, HansJoachim (Hrsg.): Von der Bildungsplanung zur Schulentwicklung. Rainer Brockmeyer zu Ehren. Neuwied, Kriftel/Taunus 1999c: Luchterhand, S. 37-50 (Beiträge zur Schulentwicklung).

246

Quellen- und Literaturverzeichnis

Holzapfel, Hartmut: Freiheit und Verantwortung. Zur Bilanz hessischer Bildungspolitik am Ende der 14. Legislaturperiode (12. Juni 1999d, unveröffentlicht). Holzapfel, Hartmut: Mut zur Verantwortung. Schule und aktivierender Staat. In: Neue Gesellschaft. Frankfurter Hefte, 48 (2001) 12, S. 740-744. Holzapfel, Hartmut: Neue Steuerungsmodelle im Bildungswesen. In: DGBV (Hrsg.): Neue Steuerungsmodelle im Bildungswesen. Folgen für Aufgaben und Qualifizierung von Bildungsverwaltern. Dokumentation der 22. DGBV – Jahrestagung vom 22. bis 24. November 2001 in Hamburg. Frankfurt am Main 2002, S. 53-67 (DGBV – Jahrestagungen 22). Hopf, Christel/Nevermann, Knut/Richter, Ingo: Schulaufsicht und Schule. Eine empirische Analyse der administrativen Bedingungen schulischer Erziehung. Stuttgart 1980: Klett-Cotta (Veröffentlichungen des Max-PlanckInstituts für Bildungsforschung). Jansen, Anne: Zielvereinbarung nach Inspektion – Last und/oder Gewinn? (Teil 2). Resümee der Sonnenblumenschule. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 16 (2011) 12, S. 338-340. Karg, Hans Hartmut: Möglichkeiten einer Revision der Schulaufsicht. In: schulmanagement, 16 (1985) 2, S. 37-41. Kienbaum Unternehmensberatung GmbH: Organisationsuntersuchung im Schulbereich. Gutachten der Kienbaum Unternehmensberatung GmbH im Auftrage des Kultusministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen. Hauptband mit Kurzfassung. Frechen 1991: Ritterbach. Kienbaum Unternehmensberatung GmbH: Kienbaum-Gutachten zur Reorganisation der Staatlichen Schulaufsicht des Landes Nordrhein-Westfalen. Hauptband mit Zusammenfassung. Düsseldorf 1994. Kischkel, Karl-Heinz: Schulalltagsprobleme, Zufriedenheits- und Einstellungsfaktoren und Stellungnahmen zu schulpolitischen und pädagogischen Fragen von Lehrern an integrierten Gesamtschulen und Schulen des traditionellen Schulsystems in Hessen. Konstanz 1978 (Projekt: Wissenschaftliche Begleitung von Gesamtschulen in Hessen. Arbeitsbericht 5).

Quellen- und Literaturverzeichnis

247

Kischkel, Karl-Heinz: Gesamtschule und dreigliedriges Schulsystem in Nordrhein-Westfalen – Einstellungen, Zufriedenheit und Probleme der Lehrer. Paderborn u. a. 1979: Schöningh (Schule und Weiterbildung. Reihe: Arbeitsmaterialien und Berichte zur Sekundarstufe I 5). Koch, Sascha: Qualitative Inhaltsanalyse als Methode der organisationspädagogischen Forschung – Erkenntnispotenziale und ‑grenzen. In: Göhlich, Michael u.a. (Hrsg.): Organisation und Methode. Beiträge der Kommission Organisationspädagogik. Wiesbaden 2016: Springer VS, S. 27-39 (Organisation und Pädagogik 19). Kohler, Britta: Zur Rezeption externer Evaluation durch Lehrkräfte, Eltern sowie Beamte der Schulaufsicht. In: Empirische Pädagogik, 18 (2004) 1, S. 1839. Köller, Franz: Reform der Schulaufsicht auf unterer und mittlerer Ebene. In: RdJB, 37 (1989) 4, S. 448-455. Köller, Franz: Pädagogische und politische Überlegungen zu einem Hessischen Schulgesetz. Grundlegende Ansätze und wichtigste Akzente. In: Schindehütte, Martin (Hrsg.): Schule in Hessen. Eigenverantwortung und Selbstverwaltung. Gestaltungsperspektiven für die kommenden Jahre. Hofgeismar 1992, S. 6-49 (Hofgeismarer Protokolle. Tagungsbeiträge aus der Arbeit der Evangelischen Akademie Hofgeismar 295). Köller, Franz: Die Entwicklung des Schulrechts in Hessen in der Zeit von 19881993. In: RdJB, 42 (1994) 2, S. 280-285. Köller, Franz: Die Entwicklung des Schulrechts in Hessen 1994 und 1995. In: RdJB, 44 (1996) 2, S. 277-281. Köller, Franz: Rechtliche Rahmenbedingungen und Handlungsspielräume für eine erweiterte Selbständigkeit von Einzelschulen aus der Sicht des Landes Hessen. In: Zedler, Peter/Fickermann, Detlef (Hrsg.): Pädagogik und Recht. Rechtliche Rahmenbedingungen und Handlungsspielräume für eine erweiterte Selbständigkeit von Einzelschulen. Dokumentation der gleichnamigen Fachtagung der Kommission Bildungsorganisation, Bildungsplanung und Bildungsrecht der Deutschen Gesellschaft für Erziehungswissenschaft am 19. und 20.09.1996 in Erfurt. Erfurt 1997, S. 3744 (Erfurter Studien zur Entwicklung des Bildungswesens 5).

248

Quellen- und Literaturverzeichnis

Köller, Franz: Qualitätssorge als Aufgabe der Schulaufsicht. Aus schulrechtlicher Sicht unter besonderer Berücksichtigung der externen Evaluation. In: Schulverwaltung. Hessen, 5 (2001) 4, S. 79-81. Köller, Franz: 20 Jahre Hessisches Schulgesetz. Ein gesellschaftliches, wissenschaftliches und bildungspolitisches Spiegelbild. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 18 (2013) 10, S. 274-277. Köster: Zweistufige Schulaufsicht in Hessen. Ganzheitliche Aufgabenwahrnehmung in der Personalverwaltung. Projektbericht erstellt im Auftrag des Hessischen Kultusministeriums. Münster 1997 (unveröffentlicht). KSD (Hrsg.): 40 Jahre KSD. Festschrift (2013). URL: http://www.ksdev.de/index.php/positionen/7-40-jahre-ksd [Zugriff:16.01.2016]. Kühn, Adolf: Effizienz mit weniger Personal. Neustrukturierung der Schulverwaltung in Hessen / Fusion. In: FAZ, 13.06.1995, Nr. 135, S. 49. Kühn, Adolf: Kritik am Kultusminister. Rechnungshof wirft Holzapfel Unwirtschaftlichkeit vor. In: FAZ, 10.03.1998, Nr. 58, S. 64. Kühn, Adolf: „Eine Entscheidungsebene und eine Aufsichtsebene genügen“. Innenminister Bökel zieht Bilanz der Verwaltungsreform. In: FAZ, 01.08.1998, Nr. 176, S. 56. Kultusministerium Baden-Württemberg (Hrsg.): Aktionsprogramm gegen den Lehrermangel. Analysen und Vorschläge für Baden-Württemberg vorgelegt vom Arbeitskreis Lehrermangel des Kultusministeriums BadenWürttemberg. Villingen 1968: Neckar-Verlag (Bildung in neuer Sicht, Reihe A Nr. 8). Kussau, Jürgen/Brüsemeister, Thomas: Educational Governance: Zur Analyse der Handlungskoordination im Mehrebenensystem der Schule. In: Altrichter, Herbert/Brüsemeister, Thomas/Wissinger, Jochen (Hrsg.): Educational Governance. Handlungskoordination und Steuerung im Bildungssystem. Wiesbaden 2007: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 15-54 (Educational Governance 1). Kussau, Jürgen: Dimensionen der Koordination: Hierarchische Beobachtung in einer antagonistischen Kooperationsbeziehung. In: Ders./Brüsemeister, Thomas (Hrsg.): Governance, Schule und Politik. Zwischen Antagonismus und Kooperation. Wiesbaden 2007: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 155-220 (Educational Governance 2).

Quellen- und Literaturverzeichnis

249

Landeselternbeirat von Hessen/Hessische Kreis- und Stadtelternbeiräte: Presseinformation vom 16.03.2011. URL: http://www.leb-hessen.de/fileadmin/user_upload/downloads/2011/downloads/20110316.pdf [Zugriff: 02.08.2016]. Lange, Hermann: Schulaufsicht zwischen normativen Anforderungen und faktischen Wirkungsmöglichkeiten. In: Füssel, Hans-Peter/Roeder, Peter Martin (Hrsg.): Recht - Erziehung - Staat. Zur Genese einer Problemkonstellation und zur Programmatik ihrer zukünftigen Entwicklung. Weinheim 2003: Beltz, S. 137-155 (ZfPäd, 47. Beiheft). Lange, Stefan/Schimank, Uwe: Governance und gesellschaftliche Integration. In: Dies. (Hrsg.): Governance und gesellschaftliche Integration. Wiesbaden 2004: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 9-44 (Governance 2). Laukart, Jutta: Funktionen staatlicher Schulaufsicht im Kontext neuer Steuerungstheorien – am Beispiel der unteren Schulaufsicht in Hessen. Diss. Frankfurt 2009. Lengen, Manfred: Schulrat und Innovation. Handlungsspielräume der unteren Schulaufsicht. Aurich 1989: Gesellschaft zur Förderung und Erforschung modellhafter Unterrichtsrealisation, zugl. Diss. Oldenburg 1988. Lenkungsgruppe zur Umsetzung der Reform der Schulverwaltung: Umsetzung der Reform der Schulverwaltung. Gemeinsamer Abschlußbericht aller Mitglieder der Lenkungsgruppe. Prüfauftrag gemäß „Erklärung zur Reform der Schulverwaltung“ der Minister vom 18. März 1996. Gießen 1996 (unveröffentlicht). Leschinsky, Achim: Der verfehlte Auftrag. Eine historische Skizze von den Rahmenbedingungen schulaufsichtlichen Handelns in der Bundesrepublik. In: Boettcher, Wolfgang/Bremerich-Vos, Albert (Hrsg.): „Kollegiale Beratung“ in Schule, Schulaufsicht und Referendarausbildung. Frankfurt am Main u. a. 1987: Lang, S. 203-221 (Europäische Hochschulschriften Reihe 11, Pädagogik 330). Lingelbach, Karl Christoph: Konsolidierung, Modernisierung oder Strukturreform? Zur Periodisierung einer Geschichte des öffentlichen Bildungswesens im Bundesland Hessen. In: Willmann, Bodo (Hrsg.): Bildungsreform und Vergleichende Erziehungswissenschaft. Aktuelle Probleme historische Perspektiven. Münster, New York 1995: Waxmann, S. 30-45.

250

Quellen- und Literaturverzeichnis

Lüscher, Kurt: Moderne familiale Lebensformen als Herausforderung der Soziologie. In: Lutz, Burkart (Hrsg.): Soziologie und gesellschaftliche Entwicklung. Verhandlungen des 22. Deutschen Soziologentages in Dortmund 1984. Frankfurt am Main, New York 1985: Campus, S. 110-127. Maritzen, Norbert: Schule zwischen Staat und Markt? Für kritische Genauigkeit beim Reden über Schulautonomie – eine Antwort auf Frank-Olaf Radtke. In: Brüsemeister, Thomas/Eubel, Klaus-Dieter (Hrsg.): Zur Modernisierung der Schule. Leitideen – Konzepte – Akteure. Ein Überblick. Bielefeld 2003: transcript, S. 138-145. Maritzen, Norbert: Schulinspektionen. Zur Transformation von GovernanceStrukturen im Schulwesen. In: Die Deutsche Schule, 100 (2008) 1, S. 8596. Mayntz, Renate: Governance im modernen Staat. In: Benz, Arthur (Hrsg.): Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen. Eine Einführung. Wiesbaden 2004: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 65-76. Mayring, Philipp: Einführung in die qualitative Sozialforschung. Eine Anleitung zu qualitativem Denken. Weinheim, Basel 2016: Beltz. Meng, Richard: Einfache Idee, aber Widersacher gibt‘s viele. In welchem Umfang läßt sich bei der Landesverwaltung Personal einsparen?/ Beispiel Schule. In: FR, 25.03.1991, Nr. 71, S. 13. Merz, Jürgen: Berufszufriedenheit von Lehrern. Eine empirische Untersuchung. Weinheim, Basel 1979: Beltz (Beltz-Forschungsberichte). Michel, Heinrich/Don, Manfred: Vorbereitung auf eine Schulaufsichtsfunktion. Erfahrungsbericht über ein Projekt des Hessischen Kultusministers. In: schul-management, 18 (1987) 5, S. 35-38. Nave-Herz, Rosemarie (Hrsg.): Wandel und Kontinuität der Familie in der Bundesrepublik Deutschland. Stuttgart 1988: Enke (Der Mensch als soziales und personales Wesen 8). Nevermann, Knut: Grundzüge des Schulverfassungsrechts. In: Ders./Richter, Ingo (Hrsg.): Rechte der Lehrer. Rechte der Schüler. Rechte der Eltern. München, Zürich 1977: R. Piper & Co. Verlag, S. 173-195 (Erziehung in Wissenschaft und Praxis 26).

Quellen- und Literaturverzeichnis

251

Oelkers, Jürgen: Schulen in erweiterter Verantwortung. Eine Positionsbestimmung aus erziehungswissenschaftlicher Sicht. In: ZfPäd, 44 (1998) 2, S. 179-190. Oelkers, Jürgen/Reusser, Kurt: Expertise: Qualität entwickeln – Standards sichern – mit Differenz umgehen. Berlin 2008: BMBF (Bildungsforschung 27). Ortner, Gerhard E.: Curriculum für den Schul-Manager. Von der Schwierigkeit, Bildungsmanagement zu lehren und zu lernen. In: schul-management, 4 (1973) 3, S. 53-56. Overbeck, Annegret/Beucke-Galm, Mechtild: Vision, Steuerung und Qualität. Drei Minister über die Entwicklung der Schulen in ihrem Bundesland. In: Beucke-Galm, Mechtild/Fatzer, Gerhard/Rutrecht, Rosemarie (Hrsg.): Schulentwicklung als Organisationsentwicklung. Köln 1999: Edition Humanistische Psychologie, S. 93-124. Picht, Georg: Die deutsche Bildungskatastrophe. Olten u. a. 1964: Walter-Verlag. Pöggeler, Franz: Der pädagogische Fortschritt und die verwaltete Schule. Freiburg, Basel, Wien 1960: Herder (Das pädagogische Gespräch). Poschardt, Dieter: Die Berufsrolle des Schulrats. Pädagoge oder Verwaltungsbeamter? Eine empirische Untersuchung zu Aufgabenbereich und Rollenselbstdeutung von Schulaufsichtsbeamten. Hannover u. a. 1978: Schroedel (Auswahl. Reihe B 91). Preuß, Bianca/Wissinger, Jochen/Brüsemeister, Thomas: Einführung der Schulinspektion: Struktur und Wandel regionaler Governance im Schulsystem. In: Abs, Hermann Josef u.a. (Hrsg.): Governance im Bildungssystem. Analysen zur Mehrebenenperspektive, Steuerung und Koordination. Wiesbaden 2015: Springer VS, S. 117-142 (Educational Governance 26). Querbach, Peter: Verantwortung abgeben. Die Kooperation mit dem Staatlichen Schulamt. In: schul-management, 36 (2005) 3, S. 15-16. Reyher, Ulrich: Schule – Schulleitung – Schulaufsicht. Eine Kontakt-Analyse. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz und Saarland, 6 (2002) 6, S. 164-166. Riecke-Baulecke, Thomas: Was bringen Schulprogramme? Wie gut arbeitet die Schulaufsicht? In: schul-management, 34 (2003) 3, S. 23-25.

252

Quellen- und Literaturverzeichnis

Roghé, Dieter: Was leistet ein Hessisches Schulamt? In: Schulverwaltung. Hessen, 1 (1997) 10, S. 142-143. Röhrig, Werner: In naher Zukunft: Auch die Arbeit eines Staatlichen Schulamts wird gemessen! Lässt die Neue Verwaltungssteuerung Raum für Mitbestimmung? In: Staatliches Schulamt für den Lahn-Dill-Kreis und den Landkreis Limburg-Weilburg (Hrsg.): Schulamt und Schulen. Ein Modell für Innovation und Kooperation. Hartmut Schrewe zu Ehren. Wetzlar, Weilburg 2003, S. 124-131. Rolff, Hans-Günter: Steuerung, Entwicklung und Qualitätssicherung von Schulen durch Evaluation. In: Ders. (Hrsg.): Zukunftsfelder von Schulforschung. Weinheim 1995: Deutscher Studien Verlag, S. 375-392. Rolff, Hans-Günter: Selbstorganisation, Gesamtsystemsteuerung und Koppelungsprobleme. In: Risse, Erika/Schmidt, Hans-Joachim (Hrsg.): Von der Bildungsplanung zur Schulentwicklung. Rainer Brockmeyer zu Ehren. Neuwied, Kriftel/Taunus 1999: Luchterhand, S. 63-72 (Beiträge zur Schulentwicklung). Rosenbusch, Heinz S./Schulz, Hans-Jürgen: Der Schulrat – Freund und Helfer? Eine Untersuchung zur pädagogischen Kompetenz der Schulräte. In: schul-management, 7 (1976) 6, S. 31-34. Rosenbusch, Heinz S.: Der Schulrat kommt. Unterrichtsbesuche und ihre Bewertungen. In: WPB, 37 (1985) 6, S. 246-249. Rosenbusch, Heinz S.: Lehrer und Schulräte. Ein strukturell gestörtes Verhältnis. Berichte und organisationspädagogische Alternativen zur traditionellen Schulaufsicht. Bad Heilbrunn/Obb. 1994: Klinkhardt. Rosenbusch, Heinz S.: Organisationspädagogische Perspektiven einer Kooperation zwischen Schulaufsicht und Schulleitung. In: VBE (Hrsg.): 9. Fachtagung Schule – Schulaufsicht. Qualitätsentwicklung von Schule durch Standards und Eigenverantwortung – Chancen für Schulleitung und Schulaufsicht. Dokumentation einer Veranstaltung des Verbands Bildung und Erziehung am 22. und 23. April 2004 in Würzburg. Kitzingen 2005a, S. 24-41 (VBE-Dokumentationen). Rosenbusch, Heinz S.: Organisationspädagogik der Schule. Grundlagen pädagogischen Führungshandelns. München, Neuwied 2005b: Luchterhand (Wissen & Praxis Bildungsmanagement 2).

Quellen- und Literaturverzeichnis

253

Rumpf, Horst: Die administrative Verstörung der Schule. Drei Kapitel über den beamteten Erzieher und die verwaltete Schule. Essen 1966: Neue Deutsche Schule Verlagsgesellschaft (Neue pädagogische Bemühungen 30). Rumpf, Horst: Die Misere der Höheren Schule. Erfahrungen, Beobachtungen, Vorschläge. Neuwied, Berlin 1966: Luchterhand (Aktuelle Pädagogik). Ruppel, Sylvia: Neue Verwaltungssteuerung im Bildungsbereich – Mehr Eigenverantwortung statt mehr zentrale Kontrolle (2008). URL: http://www.werkstatt-hauptschule.de/projprod/VSH_NVS.pdf [Zugriff: 14.04.2015]. Rürup, Matthias: Innovationswege im deutschen Bildungssystem. Die Verbreitung der Idee „Schulautonomie“ im Ländervergleich. Wiesbaden 2007: VS Verlag für Sozialwissenschaften (Educational Governance 4). Rux, Michael: Auf dem Weg zu neuen Ufern? Unterrichtsbesuche und Regelbeurteilung. Unkontrolliertes Nebeneinander im Land. In: Lehrerzeitung Baden-Württemberg, 34 (1980) 6, S. 142-145. Salheiser, Axel: Natürliche Daten: Dokumente. In: Baur, Nina/Blasius, Jörg (Hrsg.): Handbuch Methoden der empirischen Sozialforschung. Wiesbaden 2014: Springer VS, S. 813-827. Schefer, Gerwin: Das Gesellschaftsbild des Gymnasiallehrers. Eine Bewußtseinsanalyse des deutschen Studienrates. Nachwort von Helge Pross. Frankfurt am Main 1969: Suhrkamp. Scheffer, Ursula: Schulprogrammentwicklung aus der Perspektive der Steuerungsproblematik. Entwicklung von Konzepten, Verfahren und Instrumenten zur qualitätsorientierten Steuerung. In: Schulverwaltung. Hessen, 4 (2000) 9, S. 181-183. Scherer, Christian: Von der Zielvereinbarung zum Maßnahmenplan (Teil 1). Nachhaltige Schulentwicklung an der Nordschule in Groß-Gerau. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 20 (2015) 5, S. 147-149. Schleßmann, Erich: Ein Tag im Berufsleben eines schulfachlichen Dezernenten. Zur Realität der Debatte über die Neuausrichtung der staatlichen Schulämter. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 17 (2012) 3, S. 7577.

254

Quellen- und Literaturverzeichnis

Schlömerkemper, Jörg: „Schulprogramme und Evaluation“ in Hessen. WerkstattBericht über die wissenschaftliche Begleitung eines Vorhabens des Hessischen Kultusministeriums. Teil 1: Hauptbericht. Frankfurt am Main 2002. Schlömerkemper, Jörg: Professionalität ohne Profession? – Irritationen, Perspektiven der Qualitätsentwicklung von Schule. In: GFPF-Nachrichten, 19 (2007) 2, S. 4-15. Schmidt-Kob, Annette: Schulaufsicht in den 90er Jahren. Vorstellungen zum Amt einer Schulrätin/eines Schulrates. In: schul-management, 22 (1991) 1, S. 38-42. Schneider, Karl: Weiterentwicklung der Schulaufsicht – Ansatzpunkte und Perspektiven in Hessen. In: KSD-info, 8 (1985), S. 9-21. Schnell, Herbert: Prüfungsmitteilungen zur Organisation und Wirtschaftlichkeit der Staatlichen Schulaufsicht. Schreiben an den Hessischen Rechnungshof (14. Oktober 1993, unveröffentlicht). Schnell, Herbert: Schulaufsicht in Hessen. Weichenstellung für das Jahr 2000. In: ZBV, 12 (1997) 1, S. 22-33. Schnell, Herbert: Schulaufsicht und die Steuerung der Schulentwicklung. Das Beispiel Hessen. Norderstedt 2006: Books on Demand. Schnell, Herbert: Schulaufsicht mit eigenverantwortlichen Schulen (29. Januar 2007, unveröffentlicht). Schnell, Herbert: Evaluation – was kommt danach? Einführungsreferat auf dem Workshop der KSD am 26./27. Juni 2003 in Wörlitz. In: Ders. (Hrsg.): Pädagogische Beiträge zur Reform der Bildungsverwaltung 2000 – 2013. Norderstedt 2013a: Books on Demand, S. 47-59. Schnell, Herbert: Die Staatlichen Schulämter – regionale Verwaltungsbehörden und Qualitätsagenturen. Referat vor den Leiterinnen und Leitern der Staatlichen Schulämter am 3. Februar 2004. In: Ders. (Hrsg.): Pädagogische Beiträge zur Reform der Bildungsverwaltung 2000 – 2013. Norderstedt 2013b: Books on Demand, S. 60-72.

Quellen- und Literaturverzeichnis

255

Schnell, Herbert: Erwartungen an eigenverantwortliche Schulen – Was ist daraus geworden? Beitrag für die GFPF-Tagung Mai 2013. In: Ders. (Hrsg.): Pädagogische Beiträge zur Reform der Bildungsverwaltung 2000 – 2013. Norderstedt 2013c: Books on Demand, S. 122-130. Scholz, Werner: Mißmut in der Schulaufsicht. In: HLZ, 45 (1992) 10-11, S. 25. Scholz, Werner: Gedanken zur Schulaufsicht in Hessen (20. März 1995, unveröffentlicht). Scholz, Werner: Krokodilstränen. In: HLZ, 54 (2001) 3-4, S. 3. Scholz, Wolfgang: Wolfgang Scholz. Schulrat im Landkreis Limburg. 1949-1973. Limburg 1989. Schratz, Michael: Autonomie und Schulaufsicht – ein Widerspruch? In: schul-management, 24 (1993) 4, S. 8-15. Schratz, Michael/Iby, Manfred/Radnitzky, Edwin: Qualitätsentwicklung. Verfahren, Methoden, Instrumente. Weinheim, Basel 2011: Beltz (Basis-Bibliothek Schulleitung). Schreier, Bernd: Zwischen Bevormundung, kritisch konstruktiver Begleitung und einer Florence-Nightingale-Kultur – was können die Landesinstitute für Qualitätsentwicklung für die weitere Ausgestaltung der eigenverantwortlichen Schule beitragen? In: Sauerland, Frank/Uhl, Siegfried (Hrsg.): Selbstständige Schule. Hintergrundwissen und Empfehlungen für die eigenverantwortliche Schule und die Lehrerbildung. Kronach 2012: Carl Link, S. 75-95 (Praxishilfen Schule). Schrewe, Hartmut: Staatliches Schulamt als Innovationszentrum. In: Balser, Hartmut/Ders./Wegricht, Roland (Hrsg.): Regionale Gewaltprävention. Strategien und Erfahrungen. Neuwied, Kriftel/Taunus, Berlin 1997: Luchterhand, S. 55-79 (Beiträge zur Schulentwicklung). Schulmerich, Claudia: …atemlos… In: HLZ, 48 (1995) 9, S. 16-17. Schwab, Herbert: Schulräte und Politik. Sozialwissenschaftliche Analyse des Funktionswandels von Schulaufsicht am Beispiel der politischen Bildung. Oldenburg 1979: Heinz Holzberg Verlag (Schriftenreihe der Universität Oldenburg).

256

Quellen- und Literaturverzeichnis

Spreng-Panico, Angelika: Wir bauen uns ein Häuschen. Zur Vorgeschichte. In: HLZ, 48 (1995) 9, S. 15. Staatliches Schulamt für den Hochtaunuskreis und den Wetteraukreis: Schulamtsprogramm (Auszug). URL: https://schulamt-friedberg.hessen.de/irj/SSA_Hochtaunus_Internet?cid=a93d5d9b940791f189fb729e476bff85 [Zugriff: 17.01.2016]. Staatliches Schulamt für den Lahn-Dill-Kreis: Überlegungen aus zwei Arbeitssitzungen des Staatlichen Schulamtes für den Lahn-Dill-Kreis zur Entwicklung der Hessischen Bildungsverwaltung (Gruppenprotokolle) (unveröffentlicht). Staatliches Schulamt für den Landkreis Bergstraße und den Odenwaldkreis: Schulamtsprogramm. Arbeitsprogramm für die Jahre 2006 bis 2008. Heppenheim 2006. URL: https://schulamt-heppenheim.hessen.de/irj/SSA_Bergstrasse_Internet?cid=dc0298958422b90fd82bda868496623b [Zugriff: 16.01.2016]. Staatliches Schulamt für den Landkreis Fulda: Schulamtsprogramm. Fulda 2006. URL: https://schulamt-fulda.hessen.de/irj/SSA_Fulda_Internet?cid=298041b3f430e67bd25f388669ee0842 [Zugriff: 16.01.2016]. Staatliches Schulamt für den Landkreis Hersfeld-Rotenburg und den Werra-Meißner-Kreis. Schulamtsprogramm 2009 - 2011. Bebra 2010. URL: https://schulamt-bebra.hessen.de/irj/SSA_Bebra_Internet?cid=b01a3fee107db5aef045747743eb00be [Zugriff: 16.01.2016]. Staatliches Schulamt für den Landkreis Marburg-Biedenkopf: Schulamtsprogramm 2009 / 2010. Marburg 2009. URL: https://schulamt-marburg.hessen.de/irj/SSA_Marburg_Internet?cid=fd088fb229cab19fefb93630333f8f91 [Zugriff: 18.05.2016]. Staatliches Schulamt Marburg: Gutachtliche Stellungnahme – zur Stärkung der Eigenständigkeit der einzelnen Schulen – zur zweistufigen Organisation der Schulaufsicht im Zuge der Strukturreform in Abstimmung mit der Verwaltungsreform „Hessen 2000“. (Mögliche Folgerungen für Schulen und Schulaufsicht aus den in der Koalitionsvereinbarung getroffenen Vereinbarungen) (15. Mai 1995, unveröffentlicht).

Quellen- und Literaturverzeichnis

257

Steffens, Ulrich: Gesamtschule und dreigliedriges Schulsystem in NordrheinWestfalen – Zur Problematik von Schulreformverläufen. Paderborn u. a. 1979: Schöningh (Schule und Weiterbildung. Reihe: Arbeitsmaterialien und Berichte zur Sekundarstufe I 6). Stock, Martin: Pädagogische Freiheit und politischer Auftrag der Schule. Rechtsfragen emanzipatorischer Schulverfassung. Heidelberg 1971: Quelle & Meyer, zugl. Diss. Göttingen 1969 (Pädagogische Forschungen. Veröffentlichungen des Comenius-Instituts. Reihe: Erziehungswissenschaftliche Studien 48). Stratenwerth, Gerhard Johannes: Begleitete Selbstentwicklung von Schulen. Ausführungen zum Projekt Schulprogramm und Evaluation. In: Schulverwaltung. Hessen, 1 (1997) 2, S. 28-30. Stryck, Tom: Komplexität und Steuerung – Zu welchem Ende studiert man Schulautonomie? In: Avenarius, Hermann u. a. (Hrsg.): Schule in erweiterter Verantwortung. Positionsbestimmungen aus erziehungswissenschaftlicher, bildungspolitischer und verfassungsrechtlicher Sicht. Neuwied, Kriftel/Taunus 1998: Luchterhand, S. 37-50 (Beiträge zur Schulentwicklung). Stryck, Tom: Qualitätssicherung in der Geisterbahn. Was hat Schulaufsicht mit Schulqualität zu tun? In: Helmke, Andreas/Hornstein, Walter/Terhart, Ewald (Hrsg.): Qualität und Qualitätssicherung im Bildungsbereich: Schule, Sozialpädagogik, Hochschule. Weinheim 2000: Beltz, S. 111125 (ZfPäd, 41. Beiheft). Teddy, Tilly: Neues aus dem Amt. Das Landesschulamt hat mit der Arbeit begonnen. In: HLZ, 66 (2013) 3, S. 29. Terhart, Ewald: Die autonomer werdende Schule und ihr Personal: Einige kritische Rückfragen. In: Avenarius, Hermann u. a. (Hrsg.): Schule in erweiterter Verantwortung. Positionsbestimmungen aus erziehungswissenschaftlicher, bildungspolitischer und verfassungsrechtlicher Sicht. Neuwied, Kriftel/Taunus 1998: Luchterhand, S. 133-145 (Beiträge zur Schulentwicklung). Thielmann, Jürgen: Personalentwicklung. In: Staatliches Schulamt für den LahnDill-Kreis und den Landkreis Limburg-Weilburg (Hrsg.): Schulamt und Schulen. Ein Modell für Innovation und Kooperation. Hartmut Schrewe zu Ehren. Wetzlar, Weilburg 2003, S. 39-40.

258

Quellen- und Literaturverzeichnis

Thies-Ruß, Anke: Zielvereinbarung nach Schulinspektion – Last und/oder Gewinn. Ein Erfahrungsbericht der Grundschule Geisenheim. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 16 (2011) 7-8, S. 208-209. Trautsch, Matthias: Reform der Schulverwaltung steht bevor. Behörden sollen fusioniert, Aufgaben zentralisiert werden / Streichung von Referendarstellen noch strittig. In: FAZ, 26.10.2011, Nr. 249, S. 39. Uhl, Siegfried/Ernemann, Frank: Die Hessische Lehrkräfteakademie. Entstehung, Gliederung und Aufgaben. In: Schulverwaltung. Hessen, RheinlandPfalz, 20 (2015) 10, S. 266-268. Ulber, Daniela: Zielvereinbarungen einer Schule. Evaluation der Zielvereinbarungsgespräche zwischen Schulleitung und Schulaufsicht am Beispiel Berlin. In: Schulverwaltung. Hessen, Rheinland-Pfalz, 16 (2011) 6, S. 182-185. Unger, Claudia: Wettbewerbssteuerung im Primarschulbereich. Vergleichende Fallanalysen. Wiesbaden 2015: Springer VS. Vogelsang, Heinz: Schulmanagement durch Laien? In: schul-management, 2 (1971) 4, S. 86-92. Vogelsang, Heinz: Modelle zur Neuordnung der Schulverwaltung und Schulaufsicht. In: VBE (Hrsg.): Rationalisierung, Bildungsplanung und Management in der Schule. Köln 1973, S. 55-73. Vogelsang, Heinz: Fernstudium Schulmanagement. In: schul-management, 6 (1975a) 3, S. 57-59. Vogelsang, Heinz: Funktionalreform der Schulverwaltung. In: schul-management, 6 (1975b) 5, S. 66-77. Vogelsang, Heinz: Rat durch den Schulrat? In: schul-management, 11 (1980) 1, S. 24-27. Vogelsang, Heinz: Schulaufsicht in Stufen. Für eine stufenbezogene, regionale und differenzierte Schulaufsicht im gegliederten Schulwesen. In: schulmanagement, 12 (1981) 6, S. 40-44. Vogelsang, Heinz: Die Organisation der Schulaufsicht und ihr Auftrag an die Bildungspolitik. In: Schulverwaltung. Niedersachsen, 5 (1995a) 1, S. 8-12.

Quellen- und Literaturverzeichnis

259

Vogelsang, Heinz: Schulaufsicht zwischen Bürokratie und Pädagogik. In: Forum E, 48 (1995b) 5, S. 16-21. Vogelsang, Heinz: Schulrat – ein Berufsbild für die Zukunft? In: Forum E, 54 (2001) 4, S. 7-11. Vogt, Gabriele: Entwicklung und Sicherung von Qualität in Schule und Unterricht. Rahmenbedingungen und Perspektiven in Hessen – Teil II. In: Schulverwaltung. Hessen, 3 (1999) 4, S. 79-82. Vogt, Jacqueline: Alles steht auf dem Prüfstand. Kultusministerin Dorothea Henzler über Geld, Qualität und Inklusion. In: Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung, 12.06.2011, Nr. 23, S. R2. Wältz, Bernd: Berufsbelastung und Realitätsdeutung von Lehrern. Eine empirische Untersuchung. Mit einem Vorwort von Egon Becker. Bensheim 1980: päd.- extra-Buchverlag (päd. Forschung). Weishaupt, Horst/Weiß, Manfred: Schulautonomie als theoretisches Problem und als Gegenstand empirischer Bildungsforschung. In: Döbert, Hans/Geißler, Gert (Hrsg.): Schulautonomie in Europa. Umgang mit dem Thema, Theoretisches Problem, Europäischer Kontext, Bildungshistorischer Exkurs. Baden-Baden 1997: Nomos, S. 27-45 (Gesellschaft und Bildung 14). Will, Jürgen u. a.: Schulprogramme und Evaluation in Hessen – Teil II. In: Schulverwaltung. Hessen, 1 (1997) 7, S. 93-96. Zimmermann, Hans-Achim: Schulaufsicht. In: FAZ, 23.12.1978, Nr. 286, S. 47.

Sonstiges Gesetz, das Volksschulwesen im Volksstaat Hessen betreffend vom 25. Oktober 1921 (Hessisches Regierungsblatt, S. 303). Verordnung zur Vereinfachung und Verbilligung der Verwaltung vom 1. September 1932 (Preußische Gesetzsammlung, S. 283).