Manual Del Sistema Peruano De Justicia

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Instituto de Defensa Legal Pontificia Universidad Católica del Perú Facultad y Departamento de Derecho

Jueces para la Justicia y Democracia 5

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© Justicia Viva es el proyecto que viene ejecutando el consorcio integrado por el Instituto de Defensa Legal, la Facultad y Departamento de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, y la Asociación de Jueces para la Justicia y Democracia. Manuel Villavicencio 1191, Lince Teléfono; (1) 422 0244 / Fax: (1) 422 1832 Correo electrónico: [email protected] web: www.justiciaviva.org.pe Lima, octubre del 2003 Depósito legal

ISBN 9972-9758-2-7 Depósito legal: 1501142003-4975 Cuidado de la edición: Rocío Moscoso Diagramación y diseño de carátula: Juan Carlos García Miguel  226-1568 Tirada: 2000 ejemplares. Segunda edición. Impresión: Ali arte gráfico publicaciones SRL Américo Vespucio 107 Covima, La Molina  349-6636 / [email protected] © 2003 Octubre del 2003 “Esta publicación fue posible a través del apoyo provisto por la Oficina de Iniciativas Democráticas de la Agencia para el Desarrollo Internacional de la Embajada de los Estados Unidos, de acuerdo al Convenio suscrito Nº 527-A-00-02-00221-11. Las opiniones expresadas en esta publicación pertenecen a sus autores y no necesariamente reflejan los puntos de vista de la Agencia para el Desarrollo Internacional de la Embajada de los Estados Unidos, USAID.” 6

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Uno de los temas sobre el que hay unanimidad en el complejo mundo de la justicia latinoamericana es el desconocimiento –y la consiguiente lejanía– de todos los ciudadanos que no sean abogados o magistrados respecto al alcance, la estructura y el funcionamiento del sistema dirigido a resolver pacíficamente sus controversias. Esto obedece a que, además de la existencia de una vasta y confusa red de instituciones y procedimientos, se ha generado una copiosa jerga jurídica que mantiene al margen a los no iniciados y recubre con un halo de cientificismo tanto el lenguaje de los distintos operadores como los pronunciamientos jurisdiccionales y los textos doctrinarios. Viendo que este contexto es todavía más notorio en el Perú, habida cuenta de nuestra multiculturalidad, el Consorcio Justicia Viva se ha propuesto elaborar un manual en el que se presente en sociedad el entramado institucional y funcional del sistema de justicia en toda su extensión. En este proyecto, no sólo se ha considerado al Poder Judicial ni tampoco a éste más los tres organismos constitucionales restantes que conforman el núcleo duro del sistema –el Ministerio Público, el Tribunal Constitucional y el Consejo Nacional de la Magistratura– sino también a cada uno de sus componentes. Creemos que todos ellos merecen nuestra dedicación, tanto para cubrir la totalidad del espectro correspondiente, cuanto porque la visión de conjunto permite establecer una serie de interrelaciones imprescindibles para tener una perspectiva sistémica. Por ello, y para completar la exposición de la jurisdicción ordinaria, a los organismos ya mencionados hemos agregado el estudio y la presentación de la justicia de paz, la defensa de oficio, la conciliación extrajudicial, la policía –en 13

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su relación con la administración de justicia–, el sistema penitenciario, y la independencia y el asociacionismo judiciales. Finalmente, se desarrolla el tema de las jurisdicciones especiales en los ámbitos constitucional y de comunidades campesinas y nativas, los tribunales militares, el arbitraje y el Sistema Interamericano de Justicia. Se trata, pues, de un abordaje integral inédito en nuestro país. La finalidad principal de esta obra es acercar –de manera sencilla pero rigurosa– el mundo de los medios formales de solución de conflictos a la ciudadanía y, especialmente, a los periodistas, líderes sociales, estudiantes universitarios y demás comunicadores y activistas de todo el país. En función de ello, la obra culmina con un glosario jurídico cuyo propósito es coadyuvar a la comprensión de los términos técnicos que, inevitablemente, tienen que utilizarse. Se busca colaborar con la ruptura del velo que separa al ciudadano común del sistema de justicia y que sólo le deja ver sombras poco definidas e incomprensibles. Por esto, hemos optado por una presentación más bien esquemática y simple, que no pretende competir con la literatura especializada sino que persigue volver asequibles las líneas maestras del sistema, de la manera más sencilla posible pero siempre en el marco de una exposición concienzuda. Como actividad primordial para concretar esta finalidad, y a partir de la elaboración de este manual, se ha previsto la realización permanente, a lo largo de todo el país, de un conjunto de talleres de formación dirigidos a los colectivos priorizados. Así, esta obra no concluirá con su mera publicación sino que está destinada a un trajín más grande, a una lectura a solas pero también a una discusión colectiva, por lo que nuestro mayor deseo sería que se use como libro de consulta cotidiana en muchas casas y escritorios de toda la geografía nacional. Se trata, además, de una obra coral, tanto porque en ella ha participado un significativo número de profesionales, cuanto porque los ensayos han buscado articularse formal y sustantivamente a partir de criterios comunes. De esta manera, se ha diseñado un producto que recoge las opiniones de los diversos especialistas, aunque sin renunciar a un enfoque común que le dé consistencia y homogeneidad. En tal sentido, la responsabilidad del capítulo dedicado al Poder Judicial corresponde a Abraham Siles, en tanto que el referente a la Justicia de Paz a Wilfredo Ardito. El capítulo del Ministerio Público ha estado a cargo de Carlos 14

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Rivera, Edwar Álvarez y César Bazán. Inés de Vinatea se ha responsabilizado de la Defensa de oficio; Javier La Rosa de la Conciliación extrajudicial; Miguel Huerta de Policía; Carlos Rivera del Sistema penitenciario; Eduardo Castillo de la Defensoría del Pueblo, la Independencia judicial y las Asociaciones judiciales, y Ernesto de la Jara del Consejo Nacional de la Magistratura. De otro lado, el capítulo de Jurisdicción constitucional tuvo como responsable a Francisco Eguiguren, en tanto que Jurisdicción de las comunidades campesinas y nativas correspondió a Juan Carlos Ruiz, Tribunales militares a David Lovatón, Arbitraje a Alfredo Villavicencio y, por último, Sistema Interamericano de Justicia a Alfredo Villavicencio y César Bazán. La dirección y coordinación general de la obra estuvo a cargo de Alfredo Villavicencio. Somos conscientes tanto de las limitaciones de esta obra cuanto de su importancia como primer paso para aproximarse al sistema de justicia. Esperamos que su utilidad vaya de la mano con el entusiasmo e ilusión que pusimos en su elaboración.

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Primera Parte Jurisdicción ordinaria: el Poder Judicial y el tejido institucional complementario

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Capítulo I: El Poder Judicial

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Capítulo I: El Poder Judicial

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Capítulo I: El Poder Judicial

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Introducción

El Judicial, junto con el Legislativo y el Ejecutivo, es uno de los tres poderes clásicos del Estado liberal moderno. Desde el inicio de la era republicana, ha existido en el Perú un Poder Judicial concebido como independiente de los otros poderes del Estado, al que se encomienda la potestad jurisdiccional. Así lo consagró la primera Constitución peruana, la de 1823 (artículos 95 y siguientes), y ha sido reiterado por las posteriores cartas fundamentales del país. En el marco del Estado constitucional y democrático de Derecho, el Poder Judicial desempeña un papel de gran importancia, ya que su concurso asegura la efectividad de los derechos de las personas, así como el control del ejercicio del poder. Mediante la solución de los conflictos o litigios, en aplicación de la Constitución y la ley, los jueces y tribunales ordinarios tienen la misión de garantizar la convivencia civilizada y la paz social. De allí la necesidad de que jueces y tribunales estén dotados de independencia e imparcialidad, para no doblegarse ante presiones externas ni internas de ningún tipo (políticas, económicas, sociales, etcétera), ni favorecer ni perjudicar de manera indebida a ninguna de las partes de los litigios por razones inválidas o ilegales. El ejercicio de la potestad jurisdiccional –o potestad de “administrar justicia”, como la llama la actual Constitución peruana (artículo 138, párrafo 1)– comprende al menos los siguientes actos: 1. La tutela de los derechos fundamentales. 2. La tutela de los derechos ordinarios e intereses legítimos. 3. La sanción de los delitos. 4. El control de la legalidad de la actuación de las autoridades administrativas. 5. El control de la constitucionalidad y la legalidad del ejercicio de la potestad reglamentaria. 6. El control difuso de la constitucionalidad de las leyes y normas con rango de ley. 21

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Para el cumplimiento de sus tareas, el Poder Judicial se organiza en un cuerpo jerárquico y se rige por los principios de unidad y exclusividad. La existencia de jerarquía no significa que quienes ocupan los peldaños superiores de la escala judicial puedan dar órdenes a quienes están en posición “inferior” (éstos no son sus subordinados), ya que ello importaría una vulneración de la independencia que debe caracterizar a todo juez y tribunal, cualquiera sea su grado. El criterio jerárquico se justifica únicamente en razón de permitir la revisión de las decisiones jurisdiccionales por órganos distintos (normalmente colegiados), como una garantía básica de los sujetos del litigio. Por otra parte, el Poder Judicial conforma una entidad “unitaria”, ya que el principio de igualdad ante la ley exige que todas las personas estén sometidas a los mismos tribunales –entiéndase tribunales de una misma naturaleza–, sin que sea posible la existencia de fueros especiales o de privilegio en razón de características personales o sociales. No obstante, conforme a la misma Constitución vigente, subsiste aún el Fuero Privativo Militar, encargado principalmente de sancionar los denominados “delitos de función” en que incurran los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional (artículos 139.1, 141 y 173, Constitución). Desde luego, la unidad jurisdiccional no quiere decir que la ley esté impedida de establecer la especialización de los juzgados y tribunales, por razón de la materia, en distintos órdenes judiciales (civil, penal, laboral, de familia, etcétera), ya que la exigencia es que sean juzgados y tribunales integrados en el Poder Judicial, y en ese sentido provistos del mismo estatuto o régimen legal, los que ejerzan la potestad jurisdiccional. Y es que, en definitiva, el fundamento del propio principio de unidad es que todos los órganos jurisdiccionales deben estar dotados de idénticas garantías (independencia, motivación de las decisiones, publicidad del juicio y del fallo, etcétera). En realidad, cuando se reconoce el principio de unidad jurisdiccional como la base de la organización y funcionamiento de la administración de justicia no se ataca la posibilidad de crear órganos judiciales diferenciados por la competencia, lo que es plenamente admisible. Lo que se procura evitar es, más bien, la existencia de tribunales no independientes, sometidos por el poder político mediante la alteración del estatuto legal de los magistrados, situación recurrente, en nuestro país y en otras latitudes, en un pasado no tan lejano. Así, el principio de unidad jurisdiccional conlleva que todos los jueces han de sujetarse a un estatuto orgánico único, el que será de tal naturaleza y características que garantice la independencia. En última instancia, entonces, el principio de 22

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unidad jurisdiccional ha de entenderse como una garantía de la independencia judicial, lo que acarrea los siguientes rasgos comunes a toda la judicatura ordinaria: (i) estatuto personal único, (ii) jueces técnicos (letrados) y de carrera, (iii) formación de un cuerpo único (el Poder Judicial) y (iv) sujeción a los órganos de gobierno del Poder Judicial. Por último, vale la pena explicitar que el principio de unidad jurisdiccional también determina que no sea posible, en el marco del proceso de descentralización regulado constitucionalmente, la creación de juzgados y tribunales distintos y separados del Poder Judicial a nivel regional o local. En otras palabras, la autonomía de los gobiernos regionales y locales, consagrada por la Carta Política (artículos 191 y 194, Constitución, según la Ley 27680, de reforma constitucional, publicada el 7 de marzo del 2002), no les autoriza a crear o tener organizaciones jurisdiccionales propias. En cuanto al principio de “exclusividad”, éste deriva del anteriormente comentado principio de unidad jurisdiccional, en la medida en que supone la prohibición, contenida en la propia Carta Fundamental, de que se atribuya potestad jurisdiccional a órganos que no formen parte del Poder Judicial. En este sentido positivo, el principio de exclusividad es el resultado de la confluencia del principio de separación de poderes (artículo 43, párrafo 3, Constitución) y del derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 139.3, párrafo 1, Constitución). En sentido negativo, que es el sentido propio, la exclusividad judicial significa que los jueces y tribunales ordinarios no pueden ejercer nada más que la potestad jurisdiccional, quedando así excluidos de otras funciones y cometidos públicos. Por cierto, el principio de exclusividad no es absoluto, sino que admite determinadas excepciones. En sentido positivo, la más obvia es la del Tribunal Constitucional, que es, indudablemente, un órgano jurisdiccional, pese a no estar integrado al Poder Judicial. Empero, debe indicarse que, además del Tribunal Constitucional, otros órganos o sujetos también han sido dotados de jurisdicción por el Texto Fundamental. Es el caso, al menos, del Jurado Nacional de Elecciones (artículo 178.4, Constitución) y de las comunidades campesinas y nativas (artículo 149, Constitución). En sentido negativo, la propia Constitución admite que los jueces se dediquen también a la enseñanza y a “otras tareas expresamente previstas por la ley” (artículo 146, párrafo 2). Pero no sólo interesan los principios orgánicos de jerarquía, unidad y exclusividad, sino también los principios funcionales conforme a los cuales el Poder Judicial despliega su labor principal. A este respecto, conviene poner de relieve, ante todo, 23

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que la actividad jurisdiccional se desarrolla en el marco de un proceso, lo que implica la existencia de una controversia entre dos o más partes sobre la aplicación del Derecho a un caso determinado, así como que éstas cuenten con la oportunidad de esgrimir y probar sus argumentos a lo largo de una sucesión ordenada de actos, bajo la dirección y decisión final de un tercero ajeno a los litigantes, que actúa investido de autoridad. Para que esté dotado de validez jurídica, el proceso en el cual se ejerce la potestad jurisdiccional debe cumplir un conjunto de “garantías mínimas” comúnmente conocidas como “debido proceso legal”, las mismas que han sido formuladas en el ámbito del Derecho Penal, pero que se extienden igualmente a otros órdenes judiciales (civil, laboral, fiscal, etcétera). Tales garantías mínimas incluyen el derecho de recibir asistencia gratuita de traductor o intérprete, la comunicación previa y detallada de la acusación, la concesión del tiempo y los medios adecuados para la preparación de la defensa, el derecho a la defensa personal y letrada, el derecho de interrogar a los testigos y de hacer comparecer en juicio a otras personas, el derecho a no declarar contra sí mismo y a no reconocer culpabilidad, y el derecho de interponer recursos impugnatorios (artículo 8.2, Convención Americana de Derechos Humanos). Un último rasgo que se debe destacar de la potestad jurisdiccional es que su ejercicio es expresión del “imperio” (ius imperium) del que está dotado el Estado, lo que determina la obligatoriedad de los mandatos emitidos por jueces y tribunales en el marco de los procesos a su cargo. Las decisiones jurisdiccionales son de naturaleza vinculante (son obligatorias) y, una vez que adquieren firmeza en razón de no poder ser ya impugnadas (cuando no cabe ya interponer ningún recurso contra ellas), deben ser ejecutadas en sus propios términos, pudiendo ser impuestas con el auxilio de la fuerza pública. De las resoluciones judiciales firmes –que son inimpugnables, irrevocables, inmodificables y coercitivas– se dice que constituyen “cosa juzgada” (artículos 139.2 y 139.13, Constitución). El Poder Ejecutivo, por prescripción constitucional, debe prestar su colaboración al Poder Judicial y “cumplir y hacer cumplir las sentencias y resoluciones de los órganos jurisdiccionales” (artículo 118.9, Constitución).

1. La organización judicial El Judicial, en tanto poder del Estado, titular único y exclusivo de la potestad jurisdiccional en todo el territorio de la República, requiere una organización vasta 24

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y compleja (jerárquica) a fin de cumplir cabalmente sus cometidos constitucionales. El régimen legal básico de los juzgados y tribunales ordinarios se halla previsto en la propia Constitución Política, la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) y los códigos y principales leyes procesales. La actual Constitución peruana estipula que “el Poder Judicial está integrado por órganos jurisdiccionales que administran justicia en nombre de la Nación, y por órganos que ejercen su gobierno y administración” (artículo 143, párrafo 1, Constitución). La distinción entre lo jurisdiccional y, por otra parte, lo gubernativo y administrativo, es saludable en la medida en que contribuye a crear un modelo de organización judicial más racional y eficiente, al mismo tiempo que permite a los jueces concentrarse en el cumplimiento de su función esencial –el procesamiento y la resolución de los litigios–, aligerados de la pesada carga de asuntos de dirección y gestión institucional. Ello no significa que los jueces, como corporación, queden excluidos de las tareas de política y administración judicial, sino que cada juez individualmente, en tanto tenga asignada labor jurisdiccional, se ve eximido de atender tales asuntos, al menos más allá del límite de lo razonable. Considerados como cuerpo unitario, sin embargo, los jueces son siempre los titulares de las potestades de dirección y administración institucional, las mismas que ejercen a través de los órganos previstos para ello. Los órganos jurisdiccionales que integran el Poder Judicial son los siguientes: 1. La Corte Suprema de Justicia. 2. Las cortes superiores de justicia. 3. Los juzgados especializados y mixtos. 4. Los juzgados de paz letrados. 5. Los juzgados de paz. Los órganos de gobierno del Poder Judicial son los siguientes: 1. El presidente del Poder Judicial. 2. La Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia. 3. El Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. 4. La Oficina de Control de la Magistratura (OCMA). 5. El Consejo Nacional de la Magistratura (CNM). Los órganos administrativos del Poder Judicial son los siguientes: 1. La Gerencia General del Poder Judicial. 2. La Oficina de Inspectoría General del Poder Judicial. 25

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Junto con los antes mencionados, el Poder Judicial cuenta con órganos auxiliares (secretarios y relatores de salas de la Corte Suprema y de las cortes superiores de justicia, secretarios de juzgados especializados o mixtos y de juzgados de paz letrados, y oficiales auxiliares de justicia, así como peritos, martilleros, Policía Judicial, etcétera) y órganos de formación e investigación (la Academia de la Magistratura y el Centro de Investigaciones Judiciales). Para un adecuado desarrollo de sus actividades de todo orden (jurisdiccionales, gubernativas y administrativas), el Poder Judicial se organiza en un conjunto de circunscripciones territoriales denominadas distritos judiciales, cada una de las cuales está bajo la dirección y responsabilidad de una Corte Superior de Justicia. En líneas generales, puede decirse que los distritos judiciales suelen coincidir con la demarcación política de los departamentos del país, aunque se observa también algunas notorias diferencias. Así, existen 27 distritos judiciales a nivel nacional, siendo de destacar que en la capital de la República operan dos cortes superiores, a saber, la Corte Superior de Justicia de Lima (la más grande del país) y la Corte Superior de Justicia del Cono Norte, a las cuales se suma, por su proximidad territorial, la Corte Superior del Callao. En cada Corte Superior de Justicia, se reproduce grosso modo el modelo organizativo judicial de carácter nacional, lo que equivale a decir que las diversas cortes superiores cuentan con órganos jurisdiccionales de distintas instancias (modelo jerárquico), así como con órganos de gobierno y de administración, con las particularidades que más adelante son objeto de precisión y comentario.

2. Órganos jurisdiccionales 2.1 Corte Suprema de Justicia La actual Constitución peruana ha estatuido que “corresponde a la Corte Suprema fallar en casación, o en última instancia, cuando la acción se inicia en una Corte Superior o ante la propia Corte Suprema conforme a ley”, añadiendo que “asimismo, conoce en casación las resoluciones del Fuero Militar, con las limitaciones que establece el artículo 173”, el cual se refiere a los muy excepcionales supuestos de imposición de pena de muerte (artículo 141, Constitución). Las funciones casatorias de la Corte Suprema están relacionadas con el control que debe ejercer el máximo tribunal de justicia ordinaria sobre la correcta aplicación del Derecho por los juzgados y tribunales inferiores, así como con la labor de 26

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unificación jurisprudencial (sentencias uniformes y reiteradas) que el principio de igualdad ante la ley y el principio de seguridad jurídica exigen del Poder Judicial. Por contraste, la intervención jurisdiccional como “última instancia” importa que la Corte Suprema expida sentencias sobre el fondo de las controversias, resolviéndolas de manera definitiva. Lo que el Texto Fundamental vigente procura, con estas regulaciones, es fortalecer el rol de elaboración jurisprudencial y de orientación a la comunidad jurídica que está a cargo de la Corte Suprema de Justicia, mediante el desarrollo de sus funciones casatorias. El presupuesto de ello es, desde luego, la reducción del número de procesos que son elevados a conocimiento del máximo tribunal como instancia de fallo, a fin de que pueda concentrarse en aquellos casos que ameritan el desarrollo de lineamientos interpretativos y aplicativos del Derecho que tengan alcance general. La reducción del volumen de causas que reclaman un pronunciamiento de la Corte Suprema, en vía de recurso de apelación o de nulidad (instancia de fallo), requiere, sin embargo, la concurrencia de otros factores, tales como reformas legales, modificaciones de la organización judicial y cambios en la cultura jurídica y litigiosa peruana. Como quiera que fuere, la Corte Suprema de Justicia, que tiene su sede en la capital de la República, extiende su competencia jurisdiccional a todo el territorio patrio, y es el más alto tribunal de la judicatura ordinaria del país. Para su trabajo resolutorio de conflictos, se divide en salas especializadas permanentes y transitorias (estas últimas, desde luego, debieran tener carácter excepcional). Cada sala está integrada por cinco vocales (órganos colegiados) y es presidida por quien designe el presidente de la Corte Suprema. Las especialidades son tres: de Derecho Civil, de Derecho Penal y de Derecho Constitucional y Social. En la actualidad, existen tres salas permanentes y tres salas transitorias supremas. Conforme a la LOPJ, la Corte Suprema conoce, como órgano de instancia de fallo, los siguientes procesos: a) Los iniciados en las cortes superiores. b) Los de materia constitucional. c) Los originados en la propia Corte Suprema. d) Los demás que señala la ley (artículo 31, LOPJ). A la vez, la LOPJ contiene una norma de remisión en materia casatoria, al indicar que el tribunal supremo “conoce de los procesos en vía de casación con arreglo a lo establecido en la ley procesal respectiva” (artículo 32, LOPJ), añadiendo que “conoce igualmente en vía de casación, las sentencias expedidas por las 27

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Salas de Familia en cualquier materia de su competencia e independientemente de la Ley que norme el proceso respectivo” y que, “en cualquier caso, el recurso debe reunir los requisitos de forma y fondo establecidos por el Código Procesal Civil” (conforme a la modificación introducida por el artículo 2 de la Ley 27155, publicada el 11 de julio de 1999). La competencia jurisdiccional de las salas especializadas de la Corte Suprema de Justicia, conforme a la LOPJ, es la siguiente: Las salas civiles conocen: 1. De los recursos de apelación y de casación de su competencia. 2. De las contiendas de competencia y de los conflictos de autoridad, conforme al Código Procesal Civil. 3. De los procesos de responsabilidad civil contra los vocales de la propia Corte Suprema y de las cortes superiores, así como contra miembros del Consejo Supremo de Justicia Militar y otros funcionarios, conforme a la Constitución y las leyes, en primera instancia. 4. En primera instancia, de las acciones contencioso-administrativas, en los casos en que la ley así lo establece. 5. De los demás procesos que señala la ley (artículo 33, LOPJ). Las salas penales conocen: 1. El recurso de apelación en procesos sentenciados por las cortes superiores en materia penal, que sean de su competencia. 2. De los recursos de casación conforme a ley. 3. De las contiendas y transferencias de competencia, conforme a ley. 4. De la investigación y juzgamiento de los delitos que se imputan contra los funcionarios comprendidos en el artículo 183 de la Constitución, fiscales y vocales superiores, miembros del Consejo Supremo de Justicia Militar y contra los demás funcionarios que señala la ley, conforme a las disposiciones legales pertinentes (artículo 99 de la actual Constitución de 1993). 5. De las extradiciones activas y pasivas. 6. De los demás procesos previstos en la ley (artículo 34, LOPJ). Las salas de Derecho Constitucional y Social conocen: 1. En última instancia, de las acciones de hábeas corpus y amparo (inciso derogado por el artículo 41 de la Ley 26435, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, LOTC, publicada el 10 de enero de 1995).

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2. Del recurso de apelación de las resoluciones dictadas por las salas civiles supremas y superiores, en las acciones contencioso-administrativas que ellas conocen en primera instancia. 3. De las contiendas de competencia y de los conflictos de autoridad que les son propias. 4. De los recursos de casación en materia de Derecho Laboral y Agrario cuando la ley expresamente lo señala. 5. En última instancia, de los procesos promovidos por acción popular conforme al artículo 295 de la Constitución (artículo 200.5 de la actual Constitución de 1993), y por responsabilidad civil en los casos señalados en el inciso 3) del artículo 33 de esta Ley. 6. Del recurso de casación en las acciones de expropiación, conforme a ley. 7. En segunda instancia, de los procesos de responsabilidad civil resueltos por la Sala Civil Suprema. 8. De los demás asuntos que establece la ley (artículo 35, LOPJ).

2.2 Cortes superiores de justicia Las cortes superiores de justicia, que tienen como sede la ciudad indicada en cada caso por la ley, extienden su competencia jurisdiccional a todo el ámbito del respectivo distrito judicial. Cada una de ellas cuenta con las salas especializadas o mixtas que señala el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, según las necesidades del correspondiente distrito judicial. Las salas superiores pueden funcionar en una ciudad o provincia distinta de la sede de la Corte Superior. Cada sala está integrada por tres vocales superiores y es presidida por el de mayor antigüedad. Conforme a la LOPJ, las salas de las cortes superiores resuelven en segunda y última instancia, con las excepciones que establece la ley (artículo 39, LOPJ). Si la Corte Superior tiene más de una sala de la misma especialidad, los procesos han de ingresar por turnos que fija el Consejo Ejecutivo Distrital (artículo 44, LOPJ). La competencia jurisdiccional de las salas especializadas de las cortes superiores de justicia, conforme a la LOPJ, es la siguiente: Las salas civiles conocen: 1. De los recursos de apelación de su competencia conforme a ley. 2. De las quejas de derecho, contiendas de competencia y conflictos de autoridad que les corresponden conforme a ley. 29

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3. En primera instancia, de los procesos sobre responsabilidad civil derivados del ejercicio de sus funciones, contra los jueces especializados o mixtos, los jueces de paz letrados y los jueces de paz. 4. De las contiendas de competencia entre los jueces civiles. 5. Como primera instancia, de las acciones contencioso-administrativas de su competencia. 6. De los demás procesos que establece la ley (artículo 40, LOPJ). Las salas penales conocen: 1. De los recursos de apelación de su competencia conforme a ley. 2. Del juzgamiento oral de los procesos establecidos por la ley. 3. De las quejas de derecho y contiendas de competencia promovidas en materia penal que les corresponden. 4. En primera instancia, de los procesos por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones por los jueces especializados o mixtos, jueces de paz letrados, jueces de paz y otros funcionarios señalados por la ley, aunque hayan cesado en el cargo. 5. De los demás asuntos que correspondan conforme a ley (artículo 41, LOPJ). Las salas laborales conocen: 1. De la acción popular en materia laboral. 2. De la impugnación de laudos arbitrales emanados de una negociación colectiva. 3. De la acción contencioso-administrativa en materia laboral y de seguridad social. 4. Conflictos de competencia promovidos entre juzgados de trabajo, y entre éstos y otros juzgados de distinta especialidad del mismo distrito judicial. 5. Conflictos de autoridad entre los juzgados de trabajo y las autoridades administrativas, en los casos previstos por la ley. 6. Las quejas de derecho por denegatoria de recurso de apelación. 7. La homologación de conciliaciones privadas. 8. Los demás asuntos que señale la ley (artículo 42, LOPJ). Las salas agrarias conocen: 1. En grado de apelación, los procesos resueltos por los juzgados agrarios. 2. En primera instancia, las acciones contencioso-administrativas y las acciones populares, en materia agraria. 30

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3. De los conflictos de autoridad entre juzgados agrarios y autoridades administrativas, en los casos previstos por la ley. 4. De las contiendas de competencia entre juzgados agrarios, o entre éstos y otros juzgados de distinta especialidad de su jurisdicción territorial. 5. De las quejas de derecho por denegatoria del recurso de apelación. 6. De los demás asuntos que señala la ley (artículo 43, LOPJ). Las salas de familia conocen: 1. En grado de apelación, los procesos resueltos por los juzgados de familia. 2. De las contiendas de competencia promovidas entre juzgados de familia del mismo distrito judicial, y entre éstos y otros juzgados de distinta especialidad de su jurisdicción territorial. 3. De las quejas de derecho por denegatoria del recurso de apelación. 4. De los demás asuntos que la Ley señala [normas añadidas por el artículo 2 de la Ley 27155, publicada el 11 de julio de 1999] (artículo 43-A, LOPJ).

2.3 Presidentes de salas supremas y superiores Quienes presiden las salas especializadas o mixtas de la Corte Suprema y de las cortes superiores de justicia tienen una serie de atribuciones y deberes de dirección jurisdiccional que son propios del cargo encomendado: 1. Designar la vista de las causas, según riguroso orden de ingreso, y atendiendo la naturaleza y el grado de las mismas, bajo responsabilidad. 2. Distribuir equitativamente los procesos, designando al ponente por sorteo. La designación se mantiene en reserva hasta después de la firma de la respectiva resolución. 3. Controlar, bajo responsabilidad, que las causas y discordias se resuelvan dentro de los términos señalados por la ley. 4. Suscribir las comunicaciones, los exhortos, los poderes y demás documentos. 5. Remitir al Consejo Ejecutivo respectivo, al vencimiento de cada mes, el informe de la labor jurisdiccional realizada por cada uno de los vocales. 6. Emitir los informes solicitados a la sala. 7. Supervisar la publicación de la tabla y la crónica judicial. 8. Controlar la asistencia y puntualidad de los miembros de la sala y de su personal auxiliar y administrativo, dando cuenta al Consejo Ejecutivo respectivo. 31

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9. Controlar que las audiencias e informes orales se inicien a la hora señalada, bajo responsabilidad (artículo 45, LOPJ).

2.4 Juzgados especializados y mixtos Los juzgados especializados y mixtos, cuya sede es la capital de la provincia, extienden su competencia jurisdiccional a todo el ámbito provincial, salvo disposición distinta de la ley o del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. Si son más de uno de la misma especialidad, los juzgados se distinguen por numeración correlativa. El Consejo Ejecutivo Distrital organiza el sistema de distribución de causas entre juzgados de la misma especialidad. Las especialidades de los juzgados, conforme a la LOPJ, son las siguientes: (i) civil, (ii) penal, (iii) de trabajo, (iv) agrario y (v) de menores. La Corte Suprema de Justicia, siempre según la LOPJ, atendiendo a las necesidades del servicio judicial y a la carga procesal, puede crear otros juzgados de distinta especialidad, definiendo su competencia. Allí donde no haya juzgados especializados, el despacho debe ser atendido por un juzgado mixto, con la competencia que ha de establecer el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. Todos los juzgados especializados y mixtos tienen la misma jerarquía. En las provincias debe haber jueces especializados o mixtos supernumerarios, a razón de uno por cada seis jueces de tal jerarquía, a quienes reemplazan, de ser necesario. La competencia jurisdiccional de los juzgados especializados y mixtos, conforme a la LOPJ, es la siguiente: Los juzgados civiles conocen: 1. De los asuntos en materia civil que no sean de competencia de otros juzgados especializados. 2. De las acciones de amparo. 3. De los asuntos que les corresponden a los juzgados de familia, de trabajo y agrario, en los lugares donde no existan éstos. 4. De los asuntos civiles contra el Estado, en las sedes de los distritos judiciales. 5. En grado de apelación, los asuntos de su competencia que resuelven los juzgados de paz letrados. 6. De los demás asuntos que les corresponda conforme a ley (artículo 49, LOPJ). 32

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Los juzgados penales conocen: 1. De los procesos penales de su competencia, con las facultades y los trámites señalados por ley. 2. De las acciones de hábeas corpus. 3. En grado de apelación, los asuntos de su competencia que resuelven los juzgados de paz letrados. 4. De los demás asuntos que les corresponda conforme a ley (artículo 50, LOPJ). Los juzgados de trabajo conocen: 1. De la impugnación del despido. 2. Del cese de actos de hostilidad del empleador. 3. Del incumplimiento de disposiciones y normas laborales, cualquiera fuera su naturaleza. 4. Del pago de remuneraciones y beneficios económicos, siempre que excedan de 10 (diez) unidades de referencia procesal (URP). 5. De la ejecución de resoluciones administrativas, sentencias emitidas por las salas laborales, laudos arbitrales firmes que ponen fin a conflictos jurídicos o títulos de otra índole que la ley señale. 6. De la actuación de prueba anticipada sobre derechos de carácter laboral. 7. De la impugnación de actas de conciliación celebradas ante las autoridades administrativas de trabajo, reglamentos internos de trabajo, estatutos sindicales. 8. De la entrega, cancelación o redención de certificados, pólizas, acciones y demás documentos que contengan derechos o beneficios laborales. 9. De los conflictos intra e intersindicales. 10. De la indemnización por daños y perjuicios derivados de la comisión de falta grave que cause perjuicio económico al empleador, incumplimiento del contrato y de las normas laborales, cualquiera fuera su naturaleza, por parte de los trabajadores. 11. De los demás que no sean de competencia de los juzgados de paz letrados y los que la ley señale (artículo 51, LOPJ) [conforme a la modificación introducida por el artículo 3 de la Ley 27242, publicada el 24 de diciembre de 1999]. Los juzgados agrarios conocen: 1. De los procesos ordinarios, sumarios y especiales que correspondan, conforme a ley de la materia. 33

Capítulo I: El Poder Judicial

2. De los procesos de expropiación de predios rústicos. 3. De los procesos ejecutivos, por préstamos otorgados con fines agropecuarios o de comercialización de productos agrarios. 4. De los demás asuntos que les correspondan conforme a ley (artículo 52, LOPJ). Los juzgados de familia conocen: En materia civil: 1. Las pretensiones relativas a las disposiciones generales del Derecho de Familia y a la sociedad conyugal, contenidas en las secciones Primera y Segunda del Libro III del Código Civil y en el capítulo X del Título I del Libro Tercero del Código de los Niños y Adolescentes. 2. Las pretensiones concernientes a la sociedad paterno-filial, con excepción de la adopción de niños y adolescentes, contenidas en la Sección Tercera del Libro III del Código Civil, y en los capítulos I, II, III, VIII y IX del Libro Tercero del Código de los Niños y Adolescentes. 3. Las pretensiones referidas al derecho alimentario contenidas en el Capítulo I del Título I de la Sección Cuarta del Libro III del Código Civil y en el Capítulo IV del Título I del Libro Tercero del Código de los Niños y Adolescentes. 4. Los procesos no contenciosos de inventarios, administración judicial de bienes, declaración judicial de desaparición, ausencia o muerte presunta y la inscripción de partidas a que se refiere la Sección Sexta del Código Procesal Civil, si involucran a niños o adolescentes; así como la constitución de patrimonio familiar si el constituyente es un menor de edad. 5. Las acciones por intereses difusos regulados por el artículo 204 del Código de los Niños y Adolescentes. 6. Las autorizaciones de competencia judicial por viaje con niños y adolescentes. 7. Las medidas cautelares y de protección, y las demás de naturaleza civil. En materia tutelar: 1. La investigación tutelar en todos los casos que refiere el Código de los Niños y Adolescentes. 2. Las pretensiones referidas a la adopción de niños y adolescentes, contenidas en el Título II del Libro Tercero del Código de los Niños y Adolescentes. 3. Las pretensiones relativas a la prevención y protección frente a la violencia familiar que norman las leyes 26260 y 26763, y su Texto Único Ordenado aprobado por Decreto Supremo 006-97-JUS y su Reglamento. 34

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4. Las pretensiones referidas a la protección de los derechos de los niños y adolescentes contenidas en el Código de los Niños y Adolescentes, con excepción de las que se indican en el artículo 5. 5. Las pretensiones concernientes al estado y capacidad de la persona, contenidas en la Sección Primera del Libro I del Código Civil. 6. Las pretensiones referidas a las instituciones de amparo familiar, con excepción de las concernientes al derecho alimentario, contenidas en la Sección Cuarta del Libro III del Código Civil, y en los capítulos V, VI y VII del Título I del Libro Tercero del Código de los Niños y Adolescentes. En materia de infracciones: 1. Las infracciones a la ley penal cometidas por niños y adolescentes como autores o como partícipes de un hecho punible tipificado como delito o falta (artículo 53, LOPJ) [conforme a la modificación establecida por el artículo 1 de la Ley 27155, publicada el 11 de julio de 1999].

2.5 Juzgados de paz letrados los juzgados de paz letrados, cuya sede es determinada por el Consejo Ejecutivo Distrital respectivo, extienden su competencia jurisdiccional al ámbito que establece el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. Este último crea los juzgados de paz letrados considerando los volúmenes demográficos, rurales y urbanos de los distritos, y señala los requisitos que deben cumplirse para tal creación. Corresponde al Consejo Ejecutivo Distrital fijar el sistema de distribución de los procesos entre los juzgados de paz letrados cuando sea necesario. También puede disponer su especialización, si ello conviene a la mejor administración de justicia y lo amerita la carga procesal. Los jueces de paz letrados deben rotar por lo menos cada dos años en la misma provincia. En los lugares donde hay un Juzgado de Paz Letrado, no puede haber un Juzgado de Paz; aquél debe asumir la competencia en las acciones y los asuntos propios de éste, para lo que aplica las normas de procedimiento correspondientes a la Justicia de Paz. Tanto las resoluciones de los juzgados de paz letrados como de los juzgados de paz son conocidas en grado de apelación por los respectivos juzgados especializados o mixtos. 35

Capítulo I: El Poder Judicial

La competencia jurisdiccional de los juzgados de paz letrados, conforme a la LOPJ, es la siguiente: En materia civil: 1. Acciones derivadas de actos o contratos civiles o comerciales, inclusive las acciones interdictales, posesorias o de propiedad de bienes muebles o inmuebles, siempre que estén dentro de la cuantía señalada por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. 2. Acciones de desahucio y de aviso de despedida conforme a la cuantía que establece el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. 3. Procedimientos de jurisdicción voluntaria que establezca la ley, diligencias preparatorias y legalización de libros contables y otros. 4. Acciones relativas al derecho alimentario, con la cuantía y los requisitos señalados por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. 5. Tercerías excluyentes de propiedad, derivadas de los procesos de su conocimiento. Si en éstas no se dispone el levantamiento del embargo, el juez de paz letrado remite lo actuado al juez especializado que corresponda, para la continuación del trámite. En los otros casos, levanta el embargo, dando por terminada la tercería. 6. Asuntos relativos a indemnizaciones derivadas de accidentes de tránsito, siempre que estén dentro de la cuantía que establece el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. 7. Procesos ejecutivos hasta la cuantía que señale el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. 8. Los demás que señala la ley. En materia penal: 1. Procesos por faltas, expidiendo fallo apelable ante el juez penal o juez de apelación. 2. Los demás asuntos que señala la ley. En materia laboral: Pretensiones individuales sobre: 1. Pago de remuneraciones, compensaciones y derechos similares que sean de obligación del empleador y tengan expresión monetaria líquida hasta un máximo de 10 (diez) unidades de referencia procesal (URP).

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2. Impugnación de las sanciones disciplinarias impuestas por el empleador durante la vigencia de la relación laboral. 3. Reconocimiento de los derechos comprendidos en el régimen de trabajo del hogar, cualquiera que fuere su cuantía. 4. Materia relativa al sistema privado de pensiones, incluida la cobranza de aportes previsionales retenidos por el empleador. 5. Las demás que la Ley señale (artículo 57, LOPJ) [conforme a la modificación establecida por el artículo 3 de la Ley 27242, publicada el 24 de diciembre de 1999]. En materia de familia: 1. Acciones relativas al derecho alimentario y el ofrecimiento de pago y consignación de alimentos, siempre que exista prueba indubitable del vinculo familiar y no estén acumuladas a otras pretensiones en la demanda; en caso contrario, son competentes los juzgados de familia. Estas pretensiones se tramitan en la vía del proceso único del Código de los Niños y Adolescentes, sin intervención del fiscal. Las sentencias de los juzgados de paz letrados son apelables ante los juzgados de familia. 2. Oposición a que se celebre un matrimonio, confirmación de la validez del matrimonio anulable del impúber y conformación y funcionamiento del consejo de familia para un incapaz, de acuerdo con las disposiciones del Código Civil, las que se tramitan en la vía procedimental que corresponda según su naturaleza [párrafo agregado por el artículo 2 de la Ley 27155, publicada el 11 de julio de 1999] (art. 57, LOPJ). Los juzgados de paz letrados cuya sede se encuentra a más de 10 kilómetros de distancia del lugar de residencia de un notario público, o en los que por vacancia no lo hubiera, o en los que el notario esté ausente por más de 15 días continuos, tienen además, respecto de las personas, bienes y asuntos de su competencia, las siguientes funciones notariales: 1. Escrituras imperfectas Llevar un registro en el que anoten, mediante acta, la fecha de presentación de la minuta; el nombre, apellidos, estado civil, nacionalidad, ocupación, domicilio y documentos de identidad de los otorgantes y de sus cónyuges; la naturaleza del acto o contrato; el derecho o cosa a que se refiere; su valor, si se lo anuncia; el monto de los impuestos pagados y los derechos cobrados, 37

Capítulo I: El Poder Judicial

anotándose fecha y número de los recibos correspondientes. Anotan, así mismo, su apreciación sobre la capacidad de los otorgantes. El acta es firmada por el juez, los otorgantes y dos testigos mayores de edad y vecinos del lugar. Las actas se extienden en estricto orden cronológico, una a continuación de otra sin dejar espacios libres. Asentada y firmada el acta, el juez devuelve la escritura imperfecta a los interesados, dejando constancia del folio y libro, así como de la fecha de inscripción en su registro. 2. Protestos Efectuar el protesto de letras de cambio y demás documentos susceptibles de esta diligencia, con las formalidades establecidas en la ley de la materia. De la diligencia se asienta un acta en el registro al que se refiere el inciso anterior, en estricto orden cronológico. En el documento objeto de la diligencia, el juez imprime la palabra protesto mediante un sello o en cualquier otra forma. 3. Legalizaciones Legalizar las firmas de un documento cuando el otorgante lo solicite y se halla en su presencia. Asentar el acta respectiva en el libro referido en los incisos anteriores y poner la constancia en el documento firmado (artículo 58, LOPJ).

2.6 Juzgados de paz Los juzgados de paz son órganos jurisdiccionales sui géneris, de características muy especiales, debido a que sus titulares no son jueces profesionales, sino legos en Derecho. De allí que su forma de actuación difiera radicalmente de aquella que distingue al resto del Poder Judicial, integrado, como se ha dicho, por jueces profesionales, expertos en Derecho. Considerando que en este manual se dedica un capítulo específico a la Justicia de Paz, mencionaremos aquí únicamente sus rasgos más relevantes. Ante todo, debe indicarse que ha de establecerse al menos un Juzgado de Paz en todo centro poblado que alcance el volumen demográfico, rural y urbano que señale el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, correspondiendo al Consejo Ejecutivo Distrital respectivo fijar el número de jueces de paz de cada lugar. Por otra parte, los jueces de paz son esencialmente jueces conciliadores, están facultados para proponer alternativas de solución a las partes con el fin de 38

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facilitar el avenimiento. Correlativamente, les está prohibido imponer soluciones bajo la apariencia de acuerdos voluntarios. No obstante, si no se logra la conciliación, los jueces de paz están legalmente habilitados para expedir sentencias, en los procesos de su competencia y dentro de la cuantía que establece el Consejo Ejecutivo. De cualquier modo, existe impedimento legal expreso para que la Justicia de Paz intervenga, bajo modalidad conciliatoria o de fallo, en determinados asuntos, que por su importancia o complejidad exigen el concurso de la justicia profesional. Tales asuntos son los relativos al vínculo matrimonial, la nulidad y anulabilidad de actos jurídicos o contratos, la declaratoria de herederos, los derechos sucesorios, los testamentos, los derechos constitucionales y aquellos que expresamente señala la ley (artículo 67, LOPJ). Conforme a la LOPJ, la competencia jurisdiccional de los juzgados de paz que los habilita para emitir sentencias en caso de fracasar la conciliación es la siguiente: 1. Alimentos, siempre que el vínculo de entroncamiento esté acreditado de manera indubitable 2. Desahucio y aviso de despedida. 3. Pago de dinero. 4. Interdictos de retener y de recobrar respecto de bienes muebles. 5. Intervenciones sumarias respecto de menores que han cometido acto antisocial, y con el solo objeto de dictar órdenes provisionales y urgentes sobre tenencia o guarda del menor en situación de abandono o peligro moral. Concluida su intervención, el juez de paz remite de inmediato lo actuado al juez de familia o al juez que corresponda. 6. Los demás casos que correspondan conforme a ley (artículo 65, LOPJ). En la sustanciación de los procesos, los jueces de paz deben levantar acta de la conciliación propuesta y de los acuerdos adoptados; los concurrentes deben firmar después del juez. Además, se hallan sometidos a las normas establecidas en el reglamento de jueces de paz. No obstante, la sentencia la pronuncian “según su leal saber y entender”, aunque habrá de estar debidamente motivada, no siendo obligatorio, empero, fundamentarla en términos jurídicos. Por el contrario, en el desarrollo de su labor, los jueces de paz, sobre la base de los valores que la Constitución consagra, se orientan por la cultura y las costumbres del lugar. Los jueces de paz tienen las mismas funciones notariales que los jueces de paz letrados, dentro del ámbito de su competencia. 39

Capítulo I: El Poder Judicial

Finalmente, hay que indicar que, según la LOPJ, la Justicia de Paz es gratuita, salvo que la diligencia o actuación se realice fuera del despacho judicial, en cuyo caso han de percibir los derechos que fije el respectivo Consejo Ejecutivo Distrital (artículo 70, LOPJ).

3. Órganos de gobierno La función de gobierno del Poder Judicial debe ser diferenciada de la función administrativa de la entidad. En realidad, atendiendo a su naturaleza e importancia, la primera subordina a la segunda, y estipula las pautas específicas conforme a las cuales ésta debe ser cumplida. El rol gubernativo está relacionado con la “conducción” del Poder Judicial y consiste en la potestad de decidir la marcha institucional en sus diversos planos de actividad. Las funciones de gobierno judicial comprenden las siguientes tareas específicas: 1. Fijar las políticas generales. 2. Aprobar los planes de desarrollo de la institución. 3. Aprobar los presupuestos, asignando los recursos necesarios para alcanzar los objetivos de la institución. 4. Proyectar el comportamiento futuro de la organización. 5. Dictar normas y reglamentos para la administración del propio Poder Judicial. 6. Mantener relaciones institucionales con los otros poderes y organismos públicos y privados. 7. Establecer mecanismos de comunicación interna y externa. 8. Designar autoridades judiciales. 9. Seleccionar y designar a los integrantes de la organización. 10. Realizar el control institucional. Como se ha indicado antes, los órganos de gobierno del Poder Judicial son: el presidente del Poder Judicial, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, la Oficina de Control de la Magistratura (OCMA) y el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM). A continuación, presentamos cada uno de estos órganos, a excepción del Consejo Nacional de la Magistratura, que es objeto de análisis por separado, en el capítulo IX de este manual.

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3.1 Presidente del Poder Judicial Conforme a la Carta Política vigente, “el presidente de la Corte Suprema lo es también del Poder Judicial” (artículo 144, Constitución). En tal condición, según declara la Ley Orgánica del Poder Judicial, “le corresponde la categoría de titular de uno de los poderes del Estado” (artículo 73, LOPJ). El presidente de la Corte Suprema de Justicia y del Poder Judicial es, pues, la primera autoridad ejecutiva de la institución. La modalidad de elección del máximo representante del gobierno judicial es la siguiente: es elegido entre los vocales supremos titulares reunidos en Sala Plena, por mayoría absoluta, por un período de dos años, mediante votación secreta, hallándose prohibida la reelección (artículo 74, párrafo 1, LOPJ). La elección debe realizarse el primer jueves de diciembre del año que corresponda. Si ningún candidato obtiene la mitad más uno de los votos, se procede a segunda elección, en la misma fecha, entre quienes merecieron las dos más altas mayorías relativas, requiriéndose ahora sólo mayoría simple. Si el empate persistiera, será electo el candidato de mayor antigüedad (artículo 74, párrafo 2, LOPJ). Las atribuciones del presidente del Poder Judicial, conforme a la modificación introducida por el artículo 2 de la Ley 27465 (El Peruano, 30 de mayo del 2001), son las siguientes: 1. Representar al Poder Judicial. 2. Convocar y, conforme a reglamento, presidir la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, con derecho a voto dirimente, salvo las excepciones de ley. 3. Disponer la ejecución de los acuerdos adoptados por la Sala Plena de su Corte. 4. Ejercer la titularidad del Pliego Presupuestario del Poder Judicial. 5. Designar a los vocales integrantes de las salas especializadas de la Corte Suprema. 6. Designar a los vocales supremos para cargos especiales. 7. Las demás que señale la ley y el reglamento. 8. En aplicación del artículo 154.3 de la Constitución Política, solicitar al Consejo Nacional de la Magistratura, en nombre y representación de la Corte Suprema, en un plazo no mayor de 15 días naturales, la aplicación de las medidas de separación o destitución propuestas por la Oficina de Control de la Magistratura del Poder Judicial. La remisión del Expediente deberá comprender el incidente de suspensión provisional [inciso añadido por el artículo 1 de la Ley 27536, publicada el 23 de octubre del 2001]. 41

Capítulo I: El Poder Judicial

El presidente de la Corte Suprema y del Poder Judicial, en la ceremonia de inicio del año judicial, dirige un mensaje a la nación en el que da cuenta de la labor jurisdiccional, de las más importantes actividades realizadas, del cumplimiento de la política de desarrollo del Poder Judicial, así como de las mejoras y reformas que estima necesario efectuar durante el año que se inicia. También informa acerca de los vacíos y deficiencias de las leyes. El mensaje debe ser publicado en el diario oficial El Peruano (artículo 78, LOPJ).

3.2 Sala Plena de la Corte Suprema La actual Constitución señala que “la Sala Plena de la Corte Suprema es el órgano máximo de deliberación del Poder Judicial” (artículo 144, Constitución). En tal sentido, “decide sobre la marcha institucional de dicho Poder y sobre todos los asuntos que no sean de competencia exclusiva de otros órganos”, de acuerdo con lo establecido en la Ley Orgánica del Poder Judicial (artículo 79, LOPJ, conforme a la modificación introducida por el artículo 4 de la Ley 27362, publicada el 31 de octubre del 2000). La Sala Plena del máximo tribunal es presidida por el presidente de la Corte Suprema e integrada por los vocales titulares de la misma, siendo de notar que el vocal jefe de la OCMA no debe intervenir en los casos que haya conocido con anterioridad. La Sala Plena de la Corte Suprema se reúne en sesiones ordinarias y extraordinarias. Las sesiones ordinarias se realizan al menos dos veces al año; una de ellas es con ocasión de la apertura del año judicial. Las sesiones extraordinarias se efectúan por convocatoria del presidente de la Corte Suprema, cuando medie solicitud de un tercio de sus miembros, cuando lo acuerde el Consejo Ejecutivo o cuando lo señale la ley. El quórum es de la mitad más uno del número total de vocales en ejercicio de la Corte, adoptándose los acuerdos por mayoría simple. Las atribuciones de la asamblea de vocales supremos, conforme a la modificación introducida por el artículo 2 de la Ley 27465 (El Peruano, 30 de mayo del 2001), son las siguientes: 1. Aprobar la política general del Poder Judicial a propuesta de su Consejo Ejecutivo. 2. Elegir en votación secreta, entre sus magistrados jubilados o en actividad, al representante de la Corte Suprema ante el Jurado Nacional de Elecciones. 42

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3. Elegir en votación secreta al representante ante el Consejo Nacional de la Magistratura. 4. Sistematizar y difundir la jurisprudencia de las salas especializadas de la Corte Suprema, y disponer la publicación trimestral de las ejecutorias que fijen principios jurisprudenciales de obligatorio cumplimiento en todas las instancias judiciales. 5. Designar a los vocales supremos integrantes del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. 6. Designar al vocal jefe de la Oficina de Control de la Magistratura. 7. Ejercer el derecho a iniciativa legislativa. 8. Las demás que señalan la Constitución, la ley y el reglamento.

3.3 Consejo Ejecutivo del Poder Judicial El Consejo Ejecutivo del Poder Judicial es el tercer órgano de gobierno de la institución y constituye una novedad respecto del antiguo sistema gubernativo, que descansaba sólo sobre el presidente de la Corte Suprema y la Sala Plena del máximo tribunal. El Consejo Ejecutivo, que ha sido diseñado sobre la base del Consejo General del Poder Judicial establecido por la Constitución española, recibe, en la Ley Orgánica del Poder Judicial vigente en el Perú desde 1992, importantes atribuciones de dirección de la entidad. El Consejo Ejecutivo del Poder Judicial es un organismo de composición plural, en el que participan magistrados de diversos grados y un representante del gremio de los abogados (sociedad civil). Su composición, conforme a la modificación introducida por el artículo 2 de la Ley 27465 (El Peruano, 30 de mayo del 2001), es la siguiente: 1. El presidente del Poder Judicial, quien lo preside y tiene voto dirimente. 2. Dos vocales supremos titulares elegidos por la Sala Plena. 3. Un vocal superior titular en ejercicio elegido por los presidentes de las cortes superiores de justicia de la República, en sufragio directo, entre los candidatos designados por las salas plenas de las cortes superiores. 4. Un juez titular especializado o mixto, elegido, entre ellos mismos, por los candidatos designados por las asambleas de jueces celebradas al efecto en cada distrito judicial. 5. Un representante elegido por la Junta de Decanos de los Colegios de Abogados del Perú (artículo 81, LOPJ). 43

Capítulo I: El Poder Judicial

El mandato de los integrantes del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial tiene una duración de dos años. Mientras ejercen sus cargos, los miembros del Consejo Ejecutivo que no son vocales supremos tienen las mismas prerrogativas, categorías y consideraciones que éstos. La larga lista de funciones y atribuciones del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, conforme a la modificación introducida por el artículo 2 de la Ley 27465 (El Peruano, 30 de mayo del 2001), es la siguiente: 1. Proponer a la Sala Plena de la Corte Suprema la política general del Poder Judicial y aprobar el Plan de Desarrollo del mismo. 2. Fijar el número de vocales supremos titulares. 3. Determinar el número de salas especializadas permanentes y, excepcionalmente, el número de salas transitorias de la Corte Suprema. 4. Aprobar el Proyecto de Presupuesto del Poder Judicial propuesto por la Gerencia General y ejecutarlo una vez sancionado legalmente. 5. Velar por el respeto de las atribuciones y garantías del Poder Judicial. 6. Resolver en última instancia las reclamaciones contra los acuerdos y resoluciones de los consejos ejecutivos distritales. 7. Acordar el horario del despacho judicial de la Corte Suprema. 8. Aprobar el Cuadro de Términos de la Distancia, así como revisar periódicamente el valor de los costos, multas y depósitos correspondientes, y otros que se establezcan en el futuro. 9. Distribuir la labor individual o por comisiones que corresponda a sus integrantes. 10. Absolver las consultas de carácter administrativo que formulen las salas plenas de los distritos judiciales. 11. Resolver en última instancia las medidas de apercibimiento, multa y suspensión impuestas por la Oficina de Control de la Magistratura, en contra de los magistrados [inciso derogado por el artículo 3 de la Ley 27536 (El Peruano, 23 de octubre del 2001)]. 12. Resolver, conforme a su reglamento, los asuntos relativos a traslados de magistrados, funcionarios y demás servidores del Poder Judicial. 13. Fijar las cuantías y sus reajustes para determinar las competencias jerárquicas. 14. Designar comisiones de asesoramiento, investigación y estudio. 15. Designar al gerente general del Poder Judicial y a los demás funcionarios que señalen la ley y los reglamentos. 44

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16. Emitir los informes que le solicite el Congreso de la República, la Sala Plena de la Corte Suprema y el fiscal de la Nación sobre los asuntos de su competencia, y solicitar los que se relacionen con sus funciones. 17. Supervisar la conservación y buen recaudo de los bienes incautados cuya libre disposición está supeditada a la resolución de los juicios penales, conforme a ley. 18. Proponer a la Sala Plena de la Corte Suprema, en forma excepcional, la distribución de causas entre las salas especializadas, fijando su competencia a fin de descongestionar la carga judicial, pudiendo conformar salas transitorias por un término no mayor de tres meses, en casos estrictamente necesarios. 19. Asegurar la progresiva habilitación y adecuación de locales judiciales a nivel nacional, en los cuales funcionen los órganos jurisdiccionales con su respectivo personal auxiliar. 20. Disponer y supervisar el desarrollo de los sistemas de informática que faciliten una eficiente función de gestión, el eficaz control de la conducta funcional y del trabajo jurisdiccional de todos los miembros del Poder Judicial y la organización estadística judicial, conforme con las propuestas que le formule la Gerencia General. 21. Celebrar toda clase de convenios de cooperación e intercambio con entidades nacionales o extranjeras, dentro de la Constitución y las leyes, para asegurar el financiamiento de sus programas y el cumplimiento de sus fines; en tal sentido, fijar la metodología pertinente y ejercer el control de la aplicación de los fondos respectivos, dando cuenta a la Sala Plena de la Corte Suprema. 22. Coordinar con la Academia de la Magistratura el desarrollo de actividades de capacitación para los magistrados. 23. Asegurar el pago íntegro de las remuneraciones de los magistrados y demás servidores del Poder Judicial, según lo establecido en la Ley Orgánica del Poder Judicial. 24. Crear y suprimir distritos judiciales, salas de cortes superiores y juzgados, cuando así se requiera para la más rápida y eficaz administración de justicia, y crear salas superiores descentralizadas en ciudades diferentes de las sedes de los distritos judiciales, de acuerdo con las necesidades de éstos. 25. Reubicar salas de cortes superiores y juzgados a nivel nacional, así como aprobar la demarcación de los distritos judiciales y la modificación de sus 45

Capítulo I: El Poder Judicial

ámbitos de competencia territorial; excepcionalmente puede incorporar salas de cortes superiores especializadas y juzgados especializados o mixtos con competencia supraprovincial. 26. Adoptar acuerdos y demás medidas necesarias para que las dependencias del Poder Judicial funcionen con celeridad y eficiencia, y para que los magistrados y demás servidores del Poder Judicial se desempeñen con la mejor conducta funcional. 27. Aprobar el reglamento para la organización y correcta realización de los procesos electorales del Poder Judicial. 28. Designar al jefe de la Oficina de Inspectoría General del Poder Judicial. 29. Aprobar el Reglamento de Organización y Funciones del Poder Judicial y los demás que requiera conforme a ley. 30. Definir las políticas para la concesión de los servicios conexos y complementarios a la administración de justicia. 31. Las demás que le señalen las leyes y los reglamentos (artículo 82, LOPJ).

3.4 Presidente de Corte Superior En cada una de las cortes superiores del país debe haber un presidente, quien es la primera autoridad de la corte respectiva. Ejerce, en su circunscripción, funciones análogas a las que desempeña el presidente del Poder Judicial a nivel nacional. Los presidentes de las cortes superiores son elegidos por dos años por los vocales superiores titulares de la corte correspondiente, reunidos en sala plena, por mayoría absoluta. El procedimiento eleccionario es el mismo que se prevé para la elección del presidente de la Corte Suprema (véase supra punto 3.1.). El presidente de la Corte Superior tiene la potestad de designar a los integrantes de las salas especializadas, pero con respeto de su especialidad (artículo 91, LOPJ). De otro lado, en la ceremonia de inicio del año judicial, el presidente de la corte lee su Memoria, a semejanza de lo que ocurre en el caso del presidente del Poder Judicial (artículo 92, LOPJ). Las atribuciones y obligaciones de los presidentes de cortes superiores son las siguientes: 1. Representar al Poder Judicial en su respectivo distrito judicial. 2. Convocar, presidir y dirigir las salas plenas y las sesiones del Consejo Ejecutivo Distrital, con voto dirimente en ambos casos. 46

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3. Dirigir la aplicación de la política del Poder Judicial en su distrito, en coordinación con el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. 4. Cautelar la pronta administración de justicia, así como el cumplimiento de las obligaciones de los magistrados del distrito judicial. 5. Supervisar la asistencia y puntualidad de los magistrados, cautelando que la información se registre en su legajo personal. 6. Ejecutar los acuerdos de la Sala Plena y del Consejo Ejecutivo Distrital. 7. Conformar las salas de acuerdo con el criterio de especialización. 8. Coordinar y supervigilar el cumplimiento de las labores del Consejo Ejecutivo Distrital. 9. Ejercer las demás atribuciones que le confieren las leyes y los reglamentos.

3.5 Sala Plena de la Corte Superior La Sala Plena de la Corte Superior está integrada por todos los vocales superiores titulares y provisionales que ocupen cargo vacante, siendo de notar que los vocales de la Oficina de Control de la Magistratura y del Consejo Ejecutivo están impedidos de intervenir en los casos que hubieren conocido en el ejercicio de sus funciones (artículo 93, párrafo 1, LOPJ). El quórum es de la mitad más uno del número de vocales en ejercicio, requiriéndose mayoría simple para la adopción de acuerdos. La Sala Plena debe reunirse para la ceremonia de inicio del Año Judicial, o si la convoca el presidente, o si lo solicitan tres o más de sus integrantes; no obstante esto, si la corte tiene más de 15 vocales, es necesario un tercio del número total de los mismos (artículo 93, párrafos 2 y 3, LOPJ). Las atribuciones de la Sala Plena de la Corte Superior son las siguientes: 1. Asumir las funciones del Consejo Ejecutivo Distrital, cuando no exista éste. 2. Elevar a la Corte Suprema las propuestas de ley que elabore y, acompañadas de un informe, las que eleven los jueces especializados y de paz letrados, conforme a ley. 3. Designar al vocal jefe de la Oficina Distrital de Control de la Magistratura, cuando sea procedente. 4. Dar cuenta al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial de las deficiencias en el funcionamiento del Consejo Ejecutivo Distrital. 5. Nombrar y remover al síndico departamental de quiebras. 47

Capítulo I: El Poder Judicial

6. Conocer en última instancia las medidas disciplinarias que aplican los jueces especializados o mixtos, y en su caso los jueces de paz letrados, a los funcionarios y auxiliares de justicia, conforme a la Ley Orgánica del Poder Judicial y al reglamento. 7. Las demás que señalen la ley y los reglamentos (artículo 94, LOPJ).

3.6 Consejo Ejecutivo Distrital El Consejo Ejecutivo Distrital debe existir en aquellas cortes superiores en las que haya seis o más salas especializadas, en cuyo caso estará integrado por cinco miembros, con la siguiente composición: 1. El presidente de la Corte Superior, quien lo preside. 2. El vocal jefe de la Oficina Distrital de Control de la Magistratura. 3. Un vocal designado por la Sala Plena de la Corte Superior, que será el último ex presidente de dicha corte, cuando sea un vocal en ejercicio. 4. Un juez especializado o mixto elegido por los jueces especializados o mixtos del respectivo distrito judicial. 5. Una persona de reconocida experiencia en la gerencia pública o privada, designada por el Colegio de Abogados de la localidad (artículo 95, párrafo 1, LOPJ). De manera semejante a lo previsto respecto del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, mientras se encuentren en el ejercicio de sus cargos, los miembros del Consejo Ejecutivo Distrital que no son vocales superiores tienen las mismas prerrogativas, categoría y consideraciones que éstos (artículo 95, párrafo 2, LOPJ). Las funciones y atribuciones del Consejo Ejecutivo Distrital, desde luego bastante numerosas, son las siguientes: 1. Emitir los informes que requiera el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. 2. Designar magistrados visitadores y disponer las medidas de control correspondientes, cuando fuere necesario. 3. Vigilar la pronta administración de justicia, debiendo requerir con tal fin a los jueces especializados o mixtos, jueces de paz letrados, jueces de paz y auxiliares de justicia. 4. Proponer la creación o supresión de nuevas salas, así como de nuevos juzgados especializados o mixtos y de paz letrados. 48

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5. Conceder o negar las licencias solicitadas por los vocales, jueces especializados o mixtos, jueces de paz letrados, así como por los auxiliares de justicia y por el personal administrativo del distrito judicial. 6. Fijar los turnos de las salas y juzgados, así como las horas del despacho judicial. 7. Cuidar que los magistrados residan en el lugar que les corresponde, pudiendo autorizar residencias temporales fuera de su jurisdicción en casos justificados, de lo cual se dará cuenta al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. 8. Expedir los títulos correspondientes a los secretarios administrativos, secretarios y relatores de sala, y secretarios de juzgado. 9. Autorizar la inscripción del título de abogado para su registro correspondiente, siempre que reúna los requisitos señalados de acuerdo con el reglamento. 10. Adoptar las medidas que requiera el régimen interior del distrito judicial y nombrar a sus auxiliares de justicia y al personal administrativo del distrito. 11. Señalar el radio urbano dentro del cual debe fijarse el domicilio de los litigantes. 12. Proponer al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial la adopción de las medidas que juzgue pertinentes para mejorar la administración de justicia. 13. Proponer a la Sala Plena de la Corte Superior las modificaciones reglamentarias que juzgue procedente. 14. Ejecutar los acuerdos de los órganos jerárquicos superiores en cuanto fuere pertinente. 15. Designar el periódico en que deben hacerse las publicaciones judiciales y autorizar las tarifas correspondientes. 16. Resolver los asuntos relativos a traslados, reasignaciones, reubicaciones de funcionarios y demás servidores dentro del distrito judicial. 17. Resolver en primera instancia las medidas de separación y destitución impuestas contra los jueces de paz, funcionarios, auxiliares de justicia y, en última instancia, las que correspondan al personal administrativo de su distrito. 18. Resolver en última instancia las apelaciones contra las sanciones de apercibimiento, multa o suspensión impuestas contra los jueces especializados o mixtos, de paz letrados, de paz, auxiliares de justicia, funcionarios y demás servidores del Poder Judicial, y las que imponga el director de Administración del Poder Judicial. 49

Capítulo I: El Poder Judicial

19. Adoptar los acuerdos y demás medidas necesarias para que las correspondientes dependencias del Poder Judicial funcionen con eficiencia y oportunidad, de modo que los magistrados y demás servidores del distrito judicial se desempeñen con la mejor conducta funcional. 20. Atendiendo a las necesidades judiciales, reglamentar la recepción y posterior distribución equitativa de las demandas y denuncias entre los juzgados especializados o mixtos y las secretarías respectivas. 21. Las demás funciones que señalan las leyes y los reglamentos (artículo 96, LOPJ).

3.7 Juntas de jueces especializados o mixtos De conformidad con la Ley Orgánica del Poder Judicial, en los distritos judiciales ejercen también funciones de dirección, además del presidente de la Corte Superior, la Sala Plena de la misma y el Consejo Ejecutivo Distrital (si lo hubiere), las así denominadas juntas de jueces especializados o mixtos (artículo 72, LOPJ). En aquellas provincias que cuentan con tres o más jueces especializados o mixtos, el cargo de decano corresponde al juez de mayor antigüedad, quien preside la Junta de Jueces (artículo 98, LOPJ). El juez decano tiene por funciones: (i) ejecutar los acuerdos de los órganos jerárquicos superiores y de la Junta de Jueces, (ii) adoptar y proponer medidas tendentes a mejorar el servicio judicial, (iii) velar por la buena utilización y cuidado de los locales judiciales, (iv) las demás señaladas por la ley y el reglamento. No obstante, las funciones mencionadas en los puntos (ii) y (iii) no son ejercidas por los decanos en las sedes de las cortes (artículo 99, LOPJ). La Junta de Jueces es convocada por el decano y debe realizarse al menos una vez al mes o cuando lo pida el 30% de sus integrantes. Tiene la atribución de proponer medidas de política judicial a fin de mejorar la administración de justicia y tratar asuntos de interés común relativos a las funciones del Poder Judicial (artículo 100, LOPJ). La Junta se reúne válidamente cuando asiste la mitad más uno de sus miembros y adopta acuerdos por mayoría simple (artículo 101, LOPJ).

3.8 Oficina de Control de la Magistratura La Oficina de Control de la Magistratura (OCMA) tiene a su cargo la función disciplinaria al interior del aparato de administración de justicia, y ejerce atribucio50

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nes tanto sobre los jueces como sobre los auxiliares de justicia. En tal sentido, la Ley Orgánica del Poder Judicial estipula que la Oficina de Control de la Magistratura “es el órgano que tiene por función investigar regularmente la conducta funcional, la idoneidad y el desempeño de los magistrados y auxiliares jurisdiccionales del Poder Judicial”, facultad que, sin embargo, “no excluye la evaluación permanente que deben ejercer los órganos jurisdiccionales al conocer los procesos en grado” (artículo 102, LOPJ). La Oficina de Control de la Magistratura es dirigida por un vocal supremo designado por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia. La integran vocales superiores y jueces especializados o mixtos, a dedicación exclusiva, en el número determinado por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, que los nombra por un período improrrogable de tres años (artículo 103, LOPJ). La Oficina de Control de la Magistratura tiene una Oficina Central con sede en Lima, cuya competencia se extiende a todo el territorio nacional. El Consejo Ejecutivo del Poder Judicial puede crear oficinas descentralizadas de Control de la Magistratura que comprenden uno o más distritos judiciales, fijando su ámbito de competencia, así como sus facultades de sanción (artículo 104, LOPJ). Las funciones de la Oficina de Control de la Magistratura son las siguientes: 1. Verificar que los magistrados y auxiliares jurisdiccionales del Poder Judicial cumplan las normas legales y administrativas de su competencia, así como las que dicta la Sala Plena de la Corte Suprema y el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. 2. Realizar de oficio, por mandato de la Sala Plena de la Corte Suprema, del Consejo Ejecutivo o del presidente de la Corte Suprema, inspecciones e investigaciones en la Corte Suprema, las cortes superiores, las salas, los juzgados especializados y mixtos, las oficinas de los auxiliares jurisdiccionales, y del mismo modo en relación con la conducta funcional de magistrados y auxiliares jurisdiccionales. 3. Procesar las quejas de hecho y las reclamaciones contra los magistrados y auxiliares jurisdiccionales. 4. Dar trámite a lo actuado en el cumplimiento de las funciones de su competencia. 5. Informar al Consejo Ejecutivo y al presidente de la Corte Suprema sobre todas las infracciones que detecte, dentro de los treinta días siguientes. 6. Verificar el cumplimiento de las medidas disciplinarias que se hubieren dictado. 51

Capítulo I: El Poder Judicial

7. Poner en conocimiento del fiscal de la Nación los casos de conducta indebida y las irregularidades procesales en que incurren los representantes del Ministerio Público, para los fines de ley. 8. Recibir y procesar las denuncias que formulen los representantes del Ministerio Público sobre la conducta funcional de los magistrados y auxiliares jurisdiccionales, a través de los organismos de control del Ministerio Público. 9. Rechazar de plano las quejas manifiestamente maliciosas, o que no sean de carácter funcional sino jurisdiccional, y aplican al quejoso las sanciones y las multas previstas en el artículo 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. 10. Llevar un registro actualizado de las sanciones ejecutoriadas, así como de los estímulos a los magistrados y auxiliares jurisdiccionales del Poder Judicial, al que tienen acceso los interesados y el público en general. 11. Las demás que señala la presente Ley y el reglamento. 12. Aplicar las medidas disciplinarias de apercibimiento y multa, debiendo el reglamento establecer la garantía de la doble instancia. 13. Aplicar en primera instancia la medida disciplinaria de suspensión. La resolución podrá ser apelada en el plazo de cinco días, y será resuelta en última instancia por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, en el término de treinta días útiles [incisos 12 y 13 añadidos por el artículo 2 de la Ley 27536 (El Peruano, 23 de octubre del 2001)] (artículo 105, LOPJ). Las sanciones que se aplicarán a los magistrados y auxiliares jurisdiccionales son las establecidas en el Capítulo VI del Título III de la Sección Cuarta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, excepto las medidas de separación y destitución, que, en su caso, la Oficina de Control de la Magistratura debe proponer al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. El presidente del Poder Judicial tiene voto dirimente. Las propuestas de separación y destitución son resueltas en primera instancia por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial dentro de treinta días. El hecho de que la resolución sea impugnada no suspende la ejecución de la sanción. La Sala Plena de la Corte Suprema absuelve el grado en un plazo igual (artículo 106, LOPJ). Una importante norma de la Ley Orgánica del Poder Judicial autoriza a la Oficina de Control de la Magistratura a solicitar a los jueces y auxiliares jurisdiccionales que muestren signos exteriores de riqueza que los justifiquen documentalmente, concediendo un plazo de quince días y decretando la suspensión de quienes no lo hagan, para que lo verifiquen dentro de igual término. De no producirse la justificación mientras corre la suspensión, se pone el hecho en conocimiento del 52

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Consejo Ejecutivo del Poder Judicial para que proceda a destituir al responsable (artículo 107, LOPJ).

4. Órganos de administración Las tareas administrativas, subordinadas como están a la función de gobierno, consisten en la ejecución y aplicación de las políticas generales establecidas por los órganos gubernativos, para la consecución de los fines institucionales de manera eficaz y eficiente. La administración proporciona, pues, el soporte técnico y organizativo de apoyo al mejor desempeño de la función jurisdiccional, conforme a las directivas señaladas por el gobierno judicial. En concreto, las funciones administrativas implican el desarrollo de las siguientes labores: 1. Aplicación de las políticas y normas. 2. Ejecución de los planes institucionales. 3. Ejecución del presupuesto. 4. Adopción de las medidas necesarias para que los órganos administrativos cumplan su rol. 5. Resolución de asuntos surgidos en el cumplimiento de las actividades y de las normas de la entidad. Como se ha apuntado previamente, los principales órganos administrativos del Poder Judicial son: (i) la Gerencia General y (ii) la Oficina de Inspectoría General. En seguida, presentamos sus características básicas.

4.1 Gerencia General del Poder Judicial La Ley Orgánica del Poder Judicial, según la modificación introducida por el artículo 2 de la Ley 27465 (El Peruano, 30 de mayo del 2001), define a la Gerencia General como “el órgano ejecutivo, técnico y administrativo del Poder Judicial que tiene a su cargo las funciones de ejecución, coordinación y supervisión de las actividades administrativas no jurisdiccionales del Poder Judicial” (artículo 83, LOPJ). Ahora bien, la Gerencia General depende directamente del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, que nombra a su titular (artículo 82.15, LOPJ). Éste tiene la condición de “funcionario de confianza” y “un mandato igual al del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial” (artículo 84, párrafo 1, LOPJ). El gerente general “asiste a 53

Capítulo I: El Poder Judicial

las sesiones del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial con voz, pero sin voto, y actúa como Secretario de este órgano” (artículo 84, párrafo 2, LOPJ). La estructura de la Gerencia General es compleja. Está integrada por una Gerencia de Administración y Finanzas, una Gerencia de Informática y una Gerencia de Personal y Escalafón Judicial. Es posible que tomando en cuenta las necesidades del Poder Judicial (artículo 86, LOPJ), el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial cree otras gerencias distintas, dependientes de la Gerencia General, así como subgerencias. La reglamentación de las atribuciones de la Gerencia General corresponde al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, el mismo que ha de delimitar las funciones de cada una de las gerencias y subgerencias de aquélla (artículo 87, LOPJ).

4.2 Oficina de Inspectoría General del Poder Judicial La Oficina de Inspectoría General del Poder Judicial es un órgano de control administrativo. La Ley Orgánica del Poder Judicial estipula que “la gestión administrativa, económica y financiera del Poder Judicial está sometida al control de la Oficina de Inspectoría General, de conformidad con las normas del Sistema Nacional de Control” (artículo 108, párrafo 1, LOPJ). La Oficina de Inspectoría General del Poder Judicial es dirigida por un auditor general o contador público colegiado, que designa el Consejo Ejecutivo de la institución. No obstante, el Consejo Ejecutivo se halla impedido de remover, cesar o destituir al jefe de la Oficina de Inspectoría General sin que medie pronunciamiento de la Contraloría General de la República. La Oficina de Inspectoría General está constituida por un Oficina Central con sede en Lima y que tiene competencia nacional. El Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, empero, puede crear oficinas descentralizadas de inspectoría, que abarquen uno o más distritos judiciales, fijando su ámbito de competencia, así como sus facultades de sanción. Así mismo, el Consejo Ejecutivo tiene a su cargo la formulación y aprobación del reglamento de organización y funciones de la Oficina de Inspectoría General del Poder Judicial. Las funciones de la Oficina de Inspectoría General del Poder Judicial son las siguientes: 1. Realizar auditorías, exámenes especiales, inspecciones e investigaciones en todas las dependencias del Poder Judicial, procediendo de oficio o por mandato del Consejo Ejecutivo o del presidente de la Corte Suprema. 54

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2. Verificar que los funcionarios, empleados y servidores en general del Poder Judicial cumplan las normas legales y administrativas de su competencia, así como las que dicta el Consejo Ejecutivo. 3. Realizar de oficio, o por mandato del Consejo Ejecutivo o del presidente de la Corte Suprema, inspecciones e investigaciones con relación a la conducta funcional de funcionarios, empleados y servidores en general de dicho poder. 4. Procesar las quejas de hecho y las reclamaciones contra el personal administrativo del Poder Judicial. 5. Informar al Consejo Ejecutivo, al presidente de la Corte Suprema, y simultáneamente al Sistema Nacional de Control, sobre infracciones administrativas, de conformidad con las disposiciones pertinentes de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control. 6. Dar trámite a lo actuado en el cumplimiento de las funciones de su competencia. 7. Informar al Consejo Ejecutivo y al presidente de la Corte Suprema sobre todas las infracciones que detecte, dentro de los treinta días siguientes. 8. Verificar, en el orden administrativo, el cumplimiento de las medidas correctivas que se dictan. 9. Llevar un registro actualizado de las sanciones ejecutoriadas de los funcionarios, empleados y servidores en general del Poder Judicial. 10. Las demás que señala la Ley Orgánica del Poder Judicial y el Reglamento (artículo 110, LOPJ).

5. Órganos auxiliares Los órganos auxiliares del Poder Judicial son de dos tipos. De un lado, están los propiamente llamados “auxiliares jurisdiccionales”, que son funcionarios de carrera y, en tal sentido, forman parte de la organización judicial y se integran a una estructura jerárquica (secretarios y relatores de salas de la Corte Suprema y de las cortes superiores de justicia, secretarios de juzgados especializados o mixtos y de juzgados de paz letrados, y oficiales auxiliares de justicia). De otro lado, están los así denominados “órganos de auxilio judicial”, que, sin pertenecer a la institución, prestan asistencia de diferentes maneras a la labor de juzgados y tribunales (peritos, Policía Judicial, traductores e intérpretes, martilleros públicos, etcétera). A continuación damos cuenta de sus características más relevantes. 55

Capítulo I: El Poder Judicial

5.1 Auxiliares jurisdiccionales La carrera auxiliar jurisdiccional comprende los siguientes grados: 1. Secretarios y relatores de salas de la Corte Suprema. 2. Secretarios y relatores de salas de las cortes superiores. 3. Secretarios de juzgados especializados y mixtos y de juzgados de paz letrados. 4. Oficiales auxiliares de justicia (artículo 249, LOPJ). Tanto en el ámbito de las salas jurisdiccionales de la Corte Suprema como de las cortes superiores, los secretarios y relatores deben ser abogados. También deben serlo quienes se desempeñen como secretarios de juzgados especializados y mixtos y de juzgados de paz letrados, aunque en este caso se admite, por excepción, a bachilleres o egresados de Derecho o testigos actuarios, allí donde no haya postulantes letrados. Los oficiales auxiliares de justicia pueden ser estudiantes o egresados de Derecho, o en su defecto personas que hayan completado estudios secundarios. Todos los auxiliares jurisdiccionales son nombrados por el Consejo Ejecutivo Distrital respectivo, previo concurso.

5.1.1 Secretarios de sala Los secretarios de sala de la Corte Suprema y de las cortes superiores tienen las siguientes obligaciones: 1. Atender en su oficina dentro del horario establecido. 2. Recibir, mediante Mesa de Partes, los expedientes que los magistrados o salas envíen en grado o en consulta, y los escritos o recursos que entreguen los interesados. 3. Consignar al margen de las notas de remisión y de los escritos y recursos, cuando sean de término o lo pida el interesado, bajo su firma o la del empleado que los recibe, la fecha y hora en que llegan a la Mesa de Partes; así mismo, anotar en la correspondiente libreta los procesos y copias que sean entregados. 4. Entregar diariamente a la sala los expedientes que están al despacho. 5. Refrendar las resoluciones el mismo día que se expidan y autorizar las actas de comparendos, poderes y declaraciones en el acto en que se lleven a cabo, después de obtener las firmas de las personas que intervengan en dichas diligencias. 56

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6. Recibir de Relatoría, bajo cargo, el despacho de cada día para la prosecución de su trámite. 7. Devolver inmediatamente a los juzgados y las cortes superiores de procedencia los expedientes resueltos, después de que venzan los términos de ley, sin retardo alguno, bajo responsabilidad. 8. Vigilar que se cumplan, en el menor tiempo posible, las peticiones y devoluciones de expedientes en trámite para mejor resolver. 9. Informar diariamente al presidente de la sala sobre los procesos cuyos términos hayan vencido, para que sean resueltos. 10. Guardar secreto sobre lo que ocurra en la sala. 11. Facilitar a los interesados y a sus abogados, en la Oficina de la Secretaría, el estudio de los expedientes. 12. Cuidar que se notifiquen las resoluciones en los términos y formas de ley. 13. Ejercer las demás atribuciones que señala la ley (artículo 259, LOPJ). Además de las obligaciones que se acaba de enumerar, los secretarios de salas penales tienen las siguientes atribuciones: 1. Controlar que el personal autorizado redacte las actas de audiencia, durante el juzgamiento. 2. Cuidar que las actas de audiencia sean agregadas al expediente respectivo en el término de 48 horas de realizada la diligencia. 3. Dar cuenta al presidente de la Sala, en forma inmediata, del retardo en que se incurra en la redacción de las actas correspondientes (artículo 260, LOPJ).

5.1.2 Relatores Las salas de la Corte Suprema y de las cortes superiores tienen su respectivo relator letrado, cuyas obligaciones son las siguientes: 1. Concurrir a las cortes antes de que comience el despacho. 2. Guardar secreto de lo que ocurre en la sala. 3. No dar razón del despacho antes de que las resoluciones hayan sido autorizadas. 4. Recibir, bajo constancia, los procesos que deben ser tramitados o resueltos durante las horas de despacho, dando cuenta a la sala el mismo día. 5. Hacer presente a la sala y al vocal ponente en su caso, las nulidades y omisiones que advierta en los autos, así como las insuficiencias de los poderes. 6. Hacer presente a la sala, antes de empezar la audiencia, si de autos resulta que alguno de los vocales está impedido. 57

Capítulo I: El Poder Judicial

7. Hacer relación verbal de las causas en el acto de su vista. 8. Escribir las resoluciones que expide la sala. 9. Cuidar que no quede ninguna resolución que no haya sido firmada por los magistrados, el mismo día en que se dicta. 10. Cuidar que la nominación de los vocales, al margen de las resoluciones, corresponda exactamente a los miembros de la sala que las haya dictado, bajo responsabilidad que les es exclusiva y que hace efectiva la misma sala aplicando la medida disciplinaria que corresponda. 11. Devolver los expedientes a la Secretaría, el mismo día en que son despachados, bajo cargo firmado en el libro respectivo. 12. Registrar en los libros respectivos, con el visto bueno del presidente de la sala, la distribución de las causas entre los ponentes y su devolución, así como los votos, en caso de discordia. 13. Llevar un registro en el que se anota diariamente, con el visto bueno del vocal menos antiguo de la sala, las partidas relativas a los autos y sentencias que se dicten, extractando la parte resolutiva e indicando los nombres de los litigantes objeto de la causa y los nombres de los magistrados. 14. Comunicar de palabra a los magistrados llamados a dirimir discordia el decreto por el que se los llama, y poner en autos la constancia respectiva. 15. Presentar semanalmente al presidente de la sala una razón de las causas que hayan quedado al voto, con indicación de la fecha en que se vieron. 16. Concurrir a las audiencias e informes orales y leer las piezas del proceso que el presidente ordene. 17. Llevar un libro en el que se anote el día y la hora señalados para las audiencias o informes orales, con indicación de los nombres de las partes, su situación procesal, el nombre del fiscal que debe actuar, si fuera el caso, los nombres de los defensores designados, así como el juzgado del que procede la causa. 18. Las demás que correspondan conforme a la ley y al reglamento (artículo 263, LOPJ).

5.1.3 Secretarios de juzgados Corresponde al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial regular la organización de las secretarías de juzgado, determinar su número, fijar sus obligaciones específicas y reglamentar su funcionamiento, otorgando prioridad a la atención de las áreas básicas de actividad procesal de los juzgados (artículo 265, párrafo 1, LOPJ). 58

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Tales áreas básicas son las siguientes: 1. Mesa de Partes. 2. Preparación del despacho y diligencias en el local del juzgado. 3. Diligencias fuera del local del juzgado. 4. Notificaciones (artículo 264, LOPJ). Las obligaciones y atribuciones genéricas de los secretarios de juzgado son las que se enumera a continuación: 1. Actuar únicamente en su juzgado y residir en la localidad donde aquel funciona. 2. Cumplir estrictamente el horario establecido y atender personalmente a abogados y litigantes. 3. Guardar secreto en todos los asuntos a su cargo, hasta cuando se hayan traducido en actos procesales concretos. 4. Vigilar que se coloque al margen de los escritos y recursos el día y la hora en que se reciben, firmando la constancia respectiva cuando no existe control automático de recepción. 5. Dar cuenta al juez de los recursos y escritos a más tardar dentro del día siguiente de su recepción, bajo responsabilidad. 6. Autorizar las diligencias y las resoluciones que correspondan según la ley y el reglamento. 7. Actuar personalmente en las diligencias a que están obligados, salvo en los casos en que, por disposición de la ley o mandato del juez, pueda comisionarse a los oficiales auxiliares de justicia u otro personal de auxilio judicial. 8. Vigilar que se notifique la resolución al día siguiente de que se expida, salvo el caso de sentencia, en que la notificación se debe hacer dentro de dos días de dictada. 9. Emitir las razones e informes que ordene su superior. 10. Facilitar el conocimiento de los expedientes a las partes y a sus abogados, así como a las personas que tienen interés legítimo acreditado, con las respectivas seguridades. En el caso de expedientes archivados, se puede facilitar su conocimiento a cualquier persona, debidamente identificada, que los solicite por escrito. 11. Vigilar la conservación de los expedientes y los documentos que giran a su cargo, responsabilizándose por su pérdida, mutilaciones o alteraciones, sin perjuicio de las responsabilidades del personal auxiliar. 59

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12. Llevar los libros o tarjetas de control que establece el Consejo Ejecutivo Distrital, debidamente ordenados y actualizados. 13. Expedir copias certificadas, previa orden judicial. 14. Remitir los expedientes fenecidos, después de cinco años, al archivo del juzgado. 15. Admitir, en casos excepcionales, consignaciones en dinero efectivo o cheque certificado a cargo del Banco de la Nación, con autorización especial del juez que contenga al mismo tiempo la orden para que el secretario formalice el empozo en la entidad autorizada, el primer día útil. 16. Cuidar que la foliación de los expedientes se haga por orden sucesivo de presentación de los escritos y documentos, y que las resoluciones se enumeren en orden correlativo. 17. Guardar los archivos que por orden judicial reciban de otros secretarios. 18. Atender, con el apoyo de los oficiales auxiliares de justicia del juzgado, el despacho de los decretos de mero trámite, y redactar las resoluciones dispuestas por el juez. 19. Confeccionar trimestralmente la relación de los procesos en estado de pronunciar sentencia, colocando la tabla de causas cerca de la puerta de la sala de actuaciones del juzgado. 20. En los juzgados penales, confeccionar semanalmente una relación de las instrucciones en trámite, con indicación de su estado y si hay o no reo en cárcel. Dicha relación se coloca también cerca de la puerta de la sala de actuaciones del juzgado. 21. Confeccionar trimestralmente la relación de las causas falladas y pendientes, con las referencias que sirven para distinguirlas, a fin de que sean oportunamente elevadas por el juez al Consejo Ejecutivo Distrital. 22. Compilar los datos necesarios para la formación de la estadística judicial, en lo que respecta al juzgado, con indicación del número de causas ingresadas, falladas y pendientes; de las sentencias que hayan sido confirmadas, revocadas o declaradas insubsistentes por la Corte Superior; y de aquellas en las que la Corte Suprema interviene conforme a ley, consignando el sentido de las resoluciones. 23. Cuidar que los subalternos de su dependencia cumplan puntualmente las obligaciones de su cargo, dando cuenta al juez de las faltas u omisiones en que incurran en las actuaciones, y de su comportamiento en general, a fin de que aquél imponga, en cada caso, la medida disciplinaria que corresponda. 60

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24. Cumplir las demás obligaciones que impone la ley y el reglamento (artículo 266, LOPJ). Con buen criterio, la Ley Orgánica del Poder Judicial ha incluido una norma sobre la racionalización de la labor procesal, que otorga cierta flexibilidad al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial en materia de organización de las secretarías de juzgado. En tal sentido, compete al Consejo Ejecutivo, según el modelo organizativo de las mencionadas secretarías que adopte, reglamentar “las pautas a seguirse para la distribución de las obligaciones y atribuciones genéricas señaladas en el artículo 259 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, convirtiéndolas en específicas, así como para la redistribución que puedan efectuar los jueces por las necesidades del servicio, en casos extraordinarios dando cuenta al Consejo Ejecutivo Distrital o a la Corte Superior, según corresponda” (artículo 267, LOPJ).

5.1.4 Oficiales auxiliares de justicia Según la Ley Orgánica del Poder Judicial, “las Secretarías y Relatorías de Sala, así como las Secretarías de Juzgado, tienen el número de oficiales auxiliares de justicia que determina el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial” si bien “los nombra el Consejo Ejecutivo Distrital respectivo, previo concurso” (artículo 271, LOPJ). Las obligaciones y atribuciones genéricas de los oficiales auxiliares de justicia son las siguientes: 1. Actuar únicamente en la sala, el juzgado o la secretaría a la que se encuentran adscritos, y residir en el lugar en que éste funciona. 2. Cumplir estrictamente el horario establecido. 3. Asistir a los jueces, secretarios y relatores de sala, así como a los secretarios de juzgado, en las actuaciones o diligencias que se realizan dentro o fuera del local jurisdiccional respectivo. 4. Emitir las razones e informes que se les soliciten (artículo 272, LOPJ).

5.2 Órganos de auxilio judicial Entre los más importantes órganos de auxilio judicial se encuentran los peritos judiciales, quienes además de reunir los requisitos señalados en las leyes procesales, deben “tener conducta intachable y figurar en la nómina que remitan las instituciones representativas de cada profesión” (artículo 273, LOPJ). 61

Capítulo I: El Poder Judicial

Ahora bien, según la Ley Orgánica del Poder Judicial, los colegios profesionales y las instituciones representativas de cada actividad u oficio debidamente reconocidas han de remitir anualmente, a la Corte Superior correspondiente, la nómina de sus miembros que consideren idóneos para el desempeño del cargo de perito judicial, a razón de dos por cada juzgado. Estos peritos deben residir dentro de la circunscripción de cada juzgado y reunir los requisitos legales para el desempeño de tal función. Las nóminas son transcritas a los juzgados para que éstos designen rotativamente, en cada caso y en presencia de las partes o de sus abogados, a quienes deban actuar. Las cortes superiores pueden solicitar, cuando lo consideren conveniente, que se aumente el número de peritos que figuran en las nóminas (artículo 274, LOPJ). Si acaso no se hubiera podido formular las nóminas indicadas, los órganos jurisdiccionales se rigen por las normas procesales pertinentes (artículo 277, LOPJ). También son órganos de auxilio judicial el cuerpo de médicos forenses, la Policía Judicial, el cuerpo de traductores e intérpretes, los martilleros públicos y otros, todos los cuales se rigen por leyes y reglamentos especiales (artículo 281, LOPJ). Debe destacarse que “la Policía Judicial tiene por función realizar las citaciones y detenciones dispuestas por el Poder Judicial, para la comparecencia de los imputados, acusados, testigos y peritos, así como practicar las diligencias propias de sus funciones” (artículo 282, LOPJ), mientras que “el personal de la Policía Nacional tiene bajo su responsabilidad la custodia y seguridad de los magistrados e instalaciones del Poder Judicial, así como el traslado de imputados y sentenciados” (artículo 283, LOPJ).

6. Órganos de formación e investigación Los órganos de formación e investigación del Poder Judicial son dos: la Academia de la Magistratura y el Centro de Investigaciones Judiciales. A continuación los presentamos sucintamente.

6.1. Academia de la Magistratura La Academia de la Magistratura es una institución novedosa, prevista en la Constitución Peruana de 1993, la que, junto con indicar que “forma parte del Poder Judicial”, estipula que “se encarga de la formación y capacitación de jueces y fiscales en todos sus niveles, para los efectos de su selección” y que “es requisito para el 62

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ascenso la aprobación de los estudios especiales que requiera dicha Academia” (artículo 151, Constitución). La Ley 26335 (El Peruano, 21 de julio de 1994), Ley Orgánica de la Academia de la Magistratura, declara que la Academia “goza de autonomía administrativa, académica y económica” (artículo 1) y que tiene por objeto: (i) la formación académica de los aspirantes a cargos de magistrados del Poder Judicial o del Ministerio Público, (ii) la capacitación académica para los ascensos de los magistrados del Poder Judicial o del Ministerio Público, y (iii) la actualización y perfeccionamiento de los mismos (artículo 2). El órgano más alto de la Academia es el Consejo Directivo, conformado por siete consejeros designados de la siguiente manera: tres por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, dos por la Junta de Fiscales Supremos, uno por el Consejo Nacional de la Magistratura y uno por la Junta de Decanos de los Colegios de Abogados de la República. El presidente del Consejo es elegido por la mayoría del número legal de sus miembros por un período de dos años (artículo 5, Ley 26335). Al Consejo Directivo le corresponde aprobar la política general de la Academia, el plan anual de actividades, los reglamentos académicos y de organización y funciones, los planes de estudio y el proyecto de presupuesto, así como nombrar y remover al director general, al director académico y al secretario administrativo de la Academia (artículo 6, Ley 26335).

6.2 Centro de Investigaciones Judiciales El Centro de Investigaciones Judiciales es regulado por la Ley Orgánica del Poder Judicial, que lo define como un órgano de apoyo institucional dependiente del Consejo Ejecutivo (artículo 113, ab initio, LOPJ). Este último dicta y aprueba sus Estatutos y Reglamento de Organización y Funciones, y debe asegurar los recursos necesarios para su funcionamiento (artículo 113, in fine, LOPJ). El Centro de Investigaciones Judiciales se encarga en forma permanente de la investigación y estudio de la realidad socio-jurídica del país, así como de la problemática judicial. Su objetivo es proponer la reforma judicial permanente, conforme a la realidad socio-jurídica peruana, orientando al mejoramiento y desarrollo de la administración de justicia. Para estos fines propone al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial los planes de reforma y las medidas conducentes a la realización de los mismos (artículo 114, párrafo 1, LOPJ).

Además de lo dicho, el Centro de Investigaciones Judiciales tiene a su cargo el registro sistemático de las ejecutorias supremas producidas desde la entrada en 63

Capítulo I: El Poder Judicial

vigencia de la Ley Orgánica del Poder Judicial (1.° de enero de 1992) y el movimiento estadístico del servicio judicial en salas y juzgados de toda la República (artículo 114, párrafo 2, LOPJ). El Centro de Investigaciones Judiciales “está a cargo de un Director designado a tiempo completo, previa evaluación, por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial”, quien debe tener “las mismas cualidades que para ser vocal superior, pudiendo admitirse en defecto del título de abogado el de otra disciplina afín”. El Centro cuenta con un Consejo Consultivo que preside un vocal consejero de la Corte Suprema designado por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, y está conformado además por un vocal superior, un juez especializado o mixto y un juez de paz letrado, también designados por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial (artículo 115, párrafo 1, LOPJ). Por último, el director del Centro de Investigaciones Judiciales debe presentar anualmente ante el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial una Memoria en la que dé cuenta de la labor realizada, así como de los planes y proyectos en ejecución y para el futuro (artículo 115, párrafo 2, LOPJ).

7. Balance de la organización y funcionamiento del Poder Judicial El Poder Judicial es un poder del Estado y, como tal, cuenta con una vasta y compleja organización. Su función principal es la jurisdiccional, que consiste en la resolución de conflictos con carácter definitivo y obligatorio. Para el mejor cumplimiento de este rol, el Poder Judicial cuenta con órganos de gobierno y administración, así como con toda una red de órganos auxiliares y de apoyo. En líneas generales, debe reconocerse que tanto en la Constitución como en la Ley Orgánica del Poder Judicial se observa un esfuerzo por diseñar estructuras y funciones institucionales que permitan una adecuada operatividad del aparato de administración de justicia. Entre las principales novedades del modelo de organización judicial plasmado en tales normas debe ponerse de relieve, en primer término, la separación entre órganos jurisdiccionales y órganos de gobierno y administración, en la medida en que favorece la división del trabajo por especialidades técnicas, aliviando a los magistrados, individualmente considerados, de la pesada carga de las tareas de dirección y ejecución administrativa. 64

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También es significativo que la Carta Política reserve a la Sala Plena de la Corte Suprema un rol como “órgano máximo de deliberación del Poder Judicial”, con lo que la asamblea de vocales supremos mantiene una importante cuota de participación en la tarea de conducir la institución, junto con el presidente de la Corte Suprema, que lo es también del Poder Judicial, igualmente por mandato constitucional. En adición a esto, la Norma Fundamental procura el marco legal necesario para que la Ley Orgánica del Poder Judicial cree, como en efecto hace, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, órgano gubernativo destinado a complementar las tareas de dirección a cargo de los órganos tradicionales (Sala Plena de la Corte Suprema y Presidencia del Poder Judicial). La composición plural del Consejo y las atribuciones específicas recibidas dan cuenta de la importancia de este órgano, ciertamente novedoso en el sistema judicial peruano. Las previsiones sobre la ejecución de las labores administrativas son, así mismo, esencialmente adecuadas, al haberse establecido la creación de un órgano técnico como la Gerencia General, dependiente del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, y conformada por una serie de gerencias y subgerencias destinadas a la atención de áreas específicas, con criterios de eficiencia y eficacia. En lo que se refiere a la organización jurisdiccional del Poder Judicial, el modelo consagrado en la Constitución y en la Ley Orgánica del Poder Judicial es el tradicional –Corte Suprema, cortes superiores, jueces especializados y mixtos, jueces de paz letrados y jueces de paz–, aunque este último cuerpo normativo contiene reglas suficientemente flexibles como para adaptar las estructuras jurisdiccionales a las nuevas necesidades y a las exigencias de la cambiante realidad (creación de nuevas cortes, salas y juzgados, o redistribución de competencias o de carga procesal, por ejemplo). Por último, la existencia de una serie de órganos auxiliares y de apoyo brinda también un marco organizativo y funcional adecuado, debiéndose destacar la importancia de contar con una institución nueva como la Academia de la Magistratura, orientada a brindar la preparación y capacitación necesarias para el mejor desempeño de las tareas jurisdiccionales encomendadas a los miembros de la judicatura ordinaria del país. Desde luego, marcos legales en lo esencial adecuados –aunque, por cierto, perfectibles– requieren el indispensable concurso de los mejores profesionales en el Poder Judicial, a fin de que pueda ser cumplida cabalmente la misión institucional de pacificación de conflictos y conservación de la armonía social, mediante el control del ejercicio irregular del poder y la defensa objetiva del Estado de Derecho. 65

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1. Introducción

En el Perú, la mayor parte de conflictos que llegan ante el Poder Judicial no son resueltos por magistrados formados en Derecho, sino por campesinos o vecinos elegidos por los ciudadanos tomando en cuenta sus cualidades personales. Los jueces de paz, que en la actualidad suman alrededor de 4.800, son mucho más numerosos que los magistrados formales y, empleando su propio criterio de justicia –dado que no están obligados a fallar de acuerdo con la ley–, logran resolver millares de casos al año. Están presentes en el Perú desde la Independencia, y su grado de legitimidad y eficacia ha hecho que, en otros países de la región –como Venezuela, Colombia y Ecuador–, se genere mucho interés en introducir esta figura para resolver conflictos tanto en zonas rurales como urbanas. En nuestro país, la Justicia de Paz se mantiene especialmente en las zonas rurales, y las dos terceras partes de los jueces de paz se encuentran en la región andina. El resto se divide, en una proporción similar, entre la costa y la región amazónica. Estas diferencias son muy importantes, por cuanto la Justicia de Paz reproduce en sí misma la heterogeneidad y las diferencias culturales presentes entre los peruanos. De esta forma, tenemos que los jueces de paz de la sierra suelen vivir en un marcado aislamiento. Muchos de ellos tienen un nivel educativo muy bajo y resuelven los conflictos en el idioma de las partes, quechua o aymara. Es notable el contraste con muchos jueces de paz de la costa, quienes tienen educación superior y un contacto más cercano con las leyes y el Poder Judicial. A pesar de su importancia a escala nacional, la Justicia de Paz sufre una grave falta de atención por parte del Estado y del propio Poder Judicial. Los jueces de paz, en su mayoría, no reciben ningún apoyo logístico ni en infraes71

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tructura. Tampoco han recibido capacitación relacionada con el rol que desempeñan, lo que determina que, en esta tarea, sea fundamental la intervención de organismos no gubernamentales. En octubre del año 2001 se aprobó la Ley 27539 o Ley de Elecciones de Jueces de Paz. La norma tuvo varias iniciativas importantes, como la presencia de la Oficina Nacional de Procesos Electorales en la mayoría de procesos de elección y la remuneración de todos los jueces de paz que resultaran elegidos.

2. Referencia histórica La Justicia de Paz se enmarca en el proceso de separación de poderes en el cual el Poder Ejecutivo y sus representantes van, paulatinamente, perdiendo la facultad de administrar justicia. Anteriormente, como supervivencia del régimen colonial, una porción de la administración de justicia estaba a cargo de quienes ejercían poder político y económico en el ámbito local. Iniciada la República, la función de administrar justicia respecto de demandas menores y crímenes leves quedó reservada a los alcaldes, quienes eran, entonces, designados por el Poder Ejecutivo. Durante los primeros años, los diferentes cambios de la estructura estatal no modificaron significativamente el esquema: la justicia local no estaba vinculada al sistema judicial oficial. La principal modificación se produjo en detrimento de la calidad de la administración de justicia, porque pasó de ser una función del alcalde a ser encomendada a un funcionario municipal de inferior jerarquía. Es después de las confusiones institucionales creadas por la Confederación Perú-Boliviana que la Justicia de Paz se incorporó al sistema judicial (Puentes, 1977, p. 45). Sin embargo, hasta la Constitución de 1867,1 la designación del Juez de Paz siguió a cargo de la Municipalidad o del prefecto. Al parece, dicho texto tiene desarrollo legal recién mediante la Ley del 4 de diciembre de 1900, en la que se dispone que cada corte superior elija a los jueces de paz de su jurisdicción. El criterio para la designación consistía en basarse en las ternas propuestas por las autoridades locales, lo cual implicaba que el cargo fuera asumido por el hacendado o por una persona de su entorno más cercano. Con este sistema de designación, el juez actuaba de acuerdo con sus propios intereses o condicionado a los de las personas que lo habían propuesto.

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Véase el artículo 122 de la Constitución de 1867.

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La vinculación de la Justicia de Paz al poder económico se quebró con la Reforma Agraria, que implicó la disolución de las haciendas y la entrega de las tierras a las comunidades campesinas. El Juez de Paz es en la actualidad una figura mucho más horizontal, ya que normalmente quien asume este cargo es un vecino más de la comunidad. A diferencia del período anterior, la nueva estructura económica impide una concentración de intereses. Las autoridades locales continuaron elaborando ternas de candidatos, que proponían a las cortes superiores para su designación, pero normalmente estas ternas no representaban a grupos de poder económico sino simplemente reflejaban la capacidad de las personas elegidas para desempeñar el cargo. Entre tanto, en las comunidades campesinas y nativas las tradiciones locales se manifestaban en la elección de los jueces de paz mediante asambleas, como los demás cargos al interior de la comunidad.

3. Aspecto constitucional En términos institucionales, la Justicia de Paz es un estamento del Poder Judicial.2 Sin embargo, en muchos casos, los jueces de paz y la población no perciben este vínculo, tanto por la exclusión presupuestal que ellos sufren como por la distancia que existe entre el Juez de Paz y las autoridades judiciales de instancias superiores. De igual forma, las herramientas legales de que goza son, muchas veces, contradictorias y limitantes. El mandato de que los jueces de paz provengan de elección popular (artículo 152 de la Constitución) debe leerse como el desarrollo del reconocimiento constitucional de que la potestad de administrar justicia emana del pueblo. Por ello, los ciudadanos deben tomar conciencia de que sus obligaciones no terminan con la elección, sino que también les corresponde ejercer el control. Se aprecia, así, que la participación de la ciudadanía es vital para el fortalecimiento de la democracia. Al mismo tiempo, la capacidad del Juez de Paz para resolver conflictos según su propio parecer permite que, con frecuencia, el criterio de la población a la cual pertenece el Juez de Paz prime por encima del criterio legal.

2 Véase artículo 26, inciso 5, del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, decreto supremo 017-93-Jus.

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4. Perfil actual del Juez de Paz Durante el año 1999, la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial dictó dos resoluciones administrativas (844 y 1068), que pretendieron regular la elección de jueces de paz mediante la realización de asambleas vecinales. Pese a que estas normas no respetaban el mandato constitucional de reserva de ley, fueron masivamente cumplidas por las cortes superiores. Así, las elecciones de jueces de paz organizadas según este procedimiento implicaron un notable cambio en el perfil de los jueces de paz. En primer lugar, al dar por concluido el sistema de intervención de las autoridades, se confirmaba que la Justicia de Paz ya no está vinculada a los grupos de poder local, sino que es comprendida como un servicio que los elegidos brindan por invitación de la ciudadanía. Ésta, por su parte, siente que puede controlar con efectividad el ejercicio del cargo, de tal suerte que, efectivamente, se genera la percepción de que la justicia está más cercana. Se ha apreciado que un número cada vez mayor de jóvenes se han integrado a la Justicia de Paz; en algunos casos, ellos tienen menos edad que la fijada por la Ley Orgánica del Poder Judicial (en adelante LOPJ), que es de 30 años. Es claro que, especialmente en la costa, la población está dispuesta a elegir, inclusive, a jueces de paz más jóvenes. Al mismo tiempo, un número creciente de mujeres ha asumido el cargo, hecho que ha sido propiciado, principalmente, por las cuotas establecidas en las resoluciones administrativas mencionadas, en las que se disponía que al menos una mujer debería formar parte de la terna elegida, sea como titular o como accesitaria. Actualmente, del total de jueces de paz, 14% son mujeres. Ellas han sido elegidas tomando en cuenta su liderazgo comunal, así como debido a que existe la percepción de que las mujeres tienen menores posibilidades de corromperse y mayor predisposición a realizar un trabajo desinteresado. De igual forma, debe señalarse que las mujeres que son elegidas juezas de paz suelen tener un nivel educativo más alto que los varones. En general, desde el punto de vista del nivel educativo, el proceso de elección popular ha significado una mejora en la calidad de la administración de justicia. Así, el número de jueces que sólo tienen primaria se ha reducido de 29,4% a 22%, y la presencia de personas con estudios profesionales es cada vez mayor –en la costa llega a 65,8%–, lo que permite un mejor manejo de las normas (Ardito, 2002, p. 21). 74

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La elección popular generó, igualmente, cambios positivos en las relaciones del Juez de Paz con la comunidad. Esta legitimación debe ser institucionalizada mediante una norma legal que regule la elección, lo cual mejorará la calidad de los procesos dirigidos por el Juez de Paz. A la vez, debe mantenerse el sentido de la Justicia de Paz, permitiendo que la población consolide sus prácticas democráticas y se produzca el acercamiento entre el juez y el ciudadano. En la región amazónica persisten, sin embargo, diferencias marcadas. Allí, los jueces de paz suelen pertenecer a la minoría mestiza-colona, mientras que los nativos suelen sentirse excluidos de este cargo. Solamente existen algunos juzgados de paz en comunidades nativas.3 Según el sistema de nombramiento regulado por la LOPJ, los jueces de paz debían cumplir un período de dos años en el ejercicio del servicio; sin embargo, la Ley 27539 establece que el cargo dura tres años.

5. Competencia Con relación a la competencia de los jueces de paz, existe cierta controversia dentro del Poder Judicial, especialmente por la discrepancia entre diversas normas, entre otras el artículo 65 de la LOPJ y el artículo 547 del Código Procesal Civil. Este último sólo reconoce al Juez de Paz competencias conciliatorias y notariales. Sin embargo, el artículo 96 del Código del Niño y del Adolescente le otorga la facultad para conocer procesos de alimentos en los cuales sea indubitable el vínculo familiar. En materia penal, el Juez de Paz tiene competencia sobre faltas, de acuerdo con lo regulado en los artículos 440 al 452 del Código Penal. No obstante, en la práctica la población acude al Juez de Paz para resolver un universo más amplio de conflictos, como otros casos de alimentos, problemas de tierras, de linderos, separaciones, etcétera. En realidad, la distinción entre falta o delito, o la competencia civil por las cuantías, representan una escasa preocupación tanto para el poblador que acude al juzgado como para el Juez de Paz. Pero en medio de ello están las prohibiciones impuestas por ley –en caso de que una de las partes reclame, quien sale perdiendo

3 El perfil del juez de paz actual es sumamente heterogéneo. Encontramos un primer bloque de jueces que se dedican a la agricultura y la ganadería, 57,5%, especialmente en la zona andina. Las siguientes actividades son el comercio, 10,3%; profesores, 9,2%; empleados, 9,1%; obreros, 4,2%; jubilados, 4,6%; amas de casa, 1,9%, entre otros (Lovatón, David y otros, 1999, p. 91).

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es el Juez de Paz–, lo que coloca a este servidor entre las formalidades legales que poco conoce y las exigencias de justicia rápida y eficaz de la población. Por otro lado, el diseño constitucional y legal de la Justicia de Paz está centrado en la conciliación,4 aunque a los jueces de paz y a la población no siempre les queda claro en qué momento se está conciliando y cuándo se está sentenciando. La búsqueda constante de oportunidades para adquirir mayor conocimiento de la ley y de su manejo constituye una de las preocupaciones del Juez de Paz. A menudo, él encuentra una realidad en la que es imposible utilizar el instrumento legal y, más bien, debe poner en práctica habilidades no escritas sino aprendidas de la vida comunal. De esta forma, en su labor pesa más el Derecho consuetudinario o la experiencia personal que el conocimiento de la ley. La presión social por la eficacia es claramente explicable, toda vez que al poblador le cuesta mucho acudir a instancias letradas, no sólo por los costos procesales sino por el concepto de justicia que busca: restitutiva antes que represiva. A la víctima de una agresión le preocupa más que el daño causado sea compensado, antes que el culpable sea sancionado –salvo que el hecho dañoso importe mayor gravedad, caso que no está en la esfera de competencias del Juez de Paz–. De igual forma, busca que se puedan satisfacer sus demandas de manera inmediata, antes que cubrir garantías y formalismos. Inclusive, los límites de competencia le son extraños a la población. Los apremios de la ciudadanía para que los jueces de paz intervengan en casos que no son de su competencia han llevado a que algunos jueces terminen en procesos de intervención ante las Oficinas de Control de la Magistratura. En estos casos, los jueces de paz deben afrontar duros e intolerantes procesos disciplinarios por hechos que, socialmente, no tienen ninguna relevancia, y en los cuales ellos habitualmente no tenían mayores datos sobre la existencia de determinada prohibición, habiendo actuado por la necesidad de generar un clima de justicia y paz social en su comunidad.5

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Las constituciones de 1823, 1828, 1834, 1856, 1860, entre otras, resaltaban el carácter conciliador y de procedimiento verbal de la función del juez de paz. 5 Se han conocido casos de jueces sometidos a largos procesos disciplinarios porque en su vida comunal ejercían algún liderazgo, muchas veces contrapuesto al régimen de turno. De hecho, esta situación fue más frecuente durante el régimen fujimorista; como constancia de ello tenemos las acciones urgentes de protección que, en su oportunidad, promovieron organismos internacionales.

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Por otro lado, también las instancias letradas del Poder Judicial suelen abusar de los jueces de paz, en especial cuando éstos son requeridos para cumplir diligencias sin tomar en cuenta las limitaciones y dificultades que deben enfrentar.6 Esto ocurre debido a que la LOPJ impone a los jueces de paz los mismos derechos y limitaciones que a todo magistrado, situación que, conjuntamente con otros vacíos y contradicciones legales, debería ser rectificada en una sola norma ad hoc que reúna todos los aspectos relacionados con la Justicia de Paz, desde la forma y las condiciones de elección hasta sus competencias, derechos, prohibiciones e incompatibilidades, entre otros aspectos.

6. Número de jueces de paz Una pregunta constante de las poblaciones poco atendidas por el Estado es qué deben hacer para que su caserío o comunidad cuente con un juzgado de paz. Si vemos el tenor de la LOPJ, el artículo 61 indica que se establece al menos un juzgado de paz en todo centro poblado que alcance el volumen demográfico rural y urbano que señala el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial. Esta norma ha sido desarrollada nuevamente por el artículo 3 de la Ley 27539, que regula la elección de los jueces de paz no letrados,7 disponiendo que habrá cuando menos un Juez de Paz en cada distrito. De esta manera, se sigue el patrón de que el ente que regula el número de juzgados de paz, así como la creación y existencia de los mismos, es el Consejo Ejecutivo Distrital; luego se toma la decisión definitiva en la Gerencia Central del Poder Judicial. En la práctica, lo que se ha venido produciendo en las cortes es que cuando la población presentaba un memorial solicitando la instalación de un juzgado de paz, el presidente de la Corte Superior encargaba a un magistrado o a un miembro del personal administrativo que preparara el expediente. En éste se debía considerar que la población atendida por el juzgado cuya creación se

6 Por ejemplo, notificaciones por exhorto, en las que el juez debe desplazarse a pie a lo largo de grandes distancias y cumplir los formalismos procesales –que muy poco conoce–, a riesgo de ser rechazado o agredido por la parte involucrada. El juez se ve obligado a cumplir esta tarea a cambio de nada y sin contar con mayor apoyo de nadie; si se niega a hacerlo, es sometido a queja y/o sanción por la inobservancia del formalismo o la imposibilidad de su ejecución. 7 Ley 27539, que regula la elección de los jueces de paz no letrados, y su reglamento, resolución administrativa 190-2002-CE-PJ.

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estaba solicitando comprendiera a aproximadamente 2.000 personas; que el nuevo juzgado no estuviera demasiado próximo de otro; y, finalmente, que fuera una solicitud sentida por la población, parámetro que, en la generalidad de los casos, sólo se tomaba como referencia.8 Respecto al número total de juzgados de paz en el país, no existe un dato exacto, ya que muchas cortes superiores no manejan la suficiente información, y la documentación sobre apertura y cierre de juzgados es precaria.9 El artículo 60 de la LOPJ dispone que en los lugares donde exista un juzgado de paz letrado no puede haber un juzgado de paz, hecho que, en la práctica, ha generado conflictos en la población. Se conoce de localidades en las que la población luchó durante años para que se instalara un juzgado de paz letrado, con la esperanza de asegurar sus derechos con todas las garantías que la administración de justicia otorga. Sin embargo, una vez instalado dicho juzgado, a los pobladores se les hace difícil hacer valer sus derechos, en tanto tienen que pagar tasas, costos y costas procesales. Cuando nuevamente reclaman la creación de un juzgado de paz, la solicitud no puede ser concedida. Sin embargo, en otros países en los que se ha exportado la figura de la Justicia de Paz –como Venezuela y Colombia–, se admite que los jueces de paz coincidan con los demás magistrados, dado que ambos grupos resuelven problemas diferentes en los que se aplican lógicas distintas.

7. Respaldo institucional Si bien la LOPJ establece la obligación del Poder Judicial de proveer a los jueces de paz de los útiles indispensables para el cumplimiento de su función (artículo 63) –esto es, muebles, artículos de oficina, insignias, escudos, entre otros–, no se conoce que en el presupuesto de las cortes superiores haya rubros específicos para cubrir esta obligación. En algunas cortes se destina a los jueces de paz el saldo de útiles, o se les envía mobiliario sin uso o dado de baja en otras instancias judiciales.

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Sin embargo, existen juzgados de paz que fueron creados sin respetar aquella mínima lógica. La instalación o no de un juzgado dependió del mayor o menor grado de incidencia que la población interesada pudiera generar en la corte respectiva. 9 No existen datos oficiales, sólo resultados de estudios. De acuerdo con nuestros propia información, es probable que existan alrededor de 3.921 jueces de paz (Lovatón y otros, 1999, pp. 168-174), si bien algunos estudios de actualización de datos mencionan a 4.040 jueces (Lovatón, 2000, p. 45).

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En cuanto al local donde funcionan estos juzgados, tanto las municipalidades como la comunidad están dispuestas a proveerles un espacio físico. El problema consiste, más bien, en que son muy pocos los jueces que solicitan este servicio. Esto se debe a que ellos tienen un horario flexible, por lo que les resulta poco práctico desplazarse a otro local para realizar un acto judicial aislado. Por ello, generalmente la gran mayoría de jueces de paz atiende en sus domicilios, con las consecuentes incomodidades tanto para la familia del juez como para quien acude a su despacho. Los jueces de paz que brindan una atención intensa, generalmente en poblaciones grandes, son quienes más acusan esta carencia. Sin embargo, existen también lugares en los que el local del juzgado, construido especialmente para ello o destinado para este fin por las municipalidades, no es usado.10 A menudo, el Juez de Paz no sólo carece del apoyo o reconocimiento de las instancias administrativas del Poder Judicial, sino que, en el ejercicio de sus funciones, se encuentra absolutamente solo, pues la eficacia de sus decisiones y acuerdos depende del grado de colaboración que puede lograr de otras autoridades. La Policía Nacional está llamada a prestar auxilio a los jueces de paz; sin embargo, en numerosas ocasiones dicho apoyo no es efectivo. Es común escuchar quejas porque los atestados policiales no son derivados a los jueces de paz, y también respecto a que cuando existe pluralidad de juzgados en una misma localidad, la Policía puede preferir “trabajar” sólo con un juzgado, con lo cual se limitan los derechos ciudadanos y, en algunos casos, se genera corrupción. En situaciones de desplazamiento para el auxilio a la justicia, normalmente la delegación policial indica que no tiene presupuesto para movilizarse, y por tanto, el juzgado o el poblador deben proveer los recursos para ello. La Policía también aduce que no tiene personal suficiente, lo que casi siempre es cierto. Así mismo, se presentan situaciones de fuerte desgano para prestar el apoyo. Los policías buscan excusas diversas o, peor aún, optan por el silencio frente a la solicitud, con lo cual manifiestan que los asuntos ventilados ante la Justicia de Paz no son de su interés. 10

Existen algunas experiencias interesantes, como la de Piura. Por iniciativa del juez de Paccha, distrito de Chulucanas, la Corte Superior diseñó un modelo tipo de construcción de locales de juzgado, que consideraba ambientes de espera, despacho, archivo, testigo actuario e inclusive sala de sesiones comunales, advirtiendo que debía adecuarse a las características de la zona y al clima. La idea era que este modelo ayudara a los jueces a gestionar, ante las municipalidades y comunidades, la instalación de un local.

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8. Requisitos para ser Juez de Paz En este tema, existe una discordancia entre el mandato de la LOPJ y la reciente Ley de Elecciones de Jueces de Paz: mientras la primera exige como mínimo ser mayor de 30 años –lo que puede ser considerado como limitativo para los jóvenes–, la Ley 27539 sólo pide 25 años, con lo cual se genera un conflicto normativo. El requisito común de haber cursado, cuando menos, instrucción primaria completa, puede ser en cierta forma discriminatorio, en tanto que en muchas localidades del Perú la población ha sido marginada de los procesos educativos mínimos, sobre todo tratándose de mujeres. Un requisito más importante es el conocimiento del idioma local. La LOPJ señalaba que ello podía exceptuarse, con lo cual permitía, por ejemplo, que profesores o trabajadores de salud residentes en la zona durante años, y que no necesariamente dominan el idioma local, pudieran desempeñarse como jueces de paz. Sin embargo, en la ley de elecciones esta norma se convierte en absoluta. Otro requisito de la Ley 27539 que cambia el sentido de la LOPJ es el referido a “tener ocupación laboral conocida”. La nueva norma limita la exigencia a lo estrictamente laboral, lo que podría dejar de lado la posibilidad de que, por ejemplo los estudiantes, sean considerados bajo el concepto amplio de “oficio” u ocupación que regula la LOPJ. Del mismo modo, la Ley 27539 enumera como requisitos los comunes para ser magistrado, que están regulados por el artículo 177 de la LOPJ. La difusión de éstos entre la ciudadanía, a fin de que no se generen distorsiones que limiten o perjudiquen la participación popular, constituye todo un reto. En caso de que un Juez de Paz renuncie, esté enfermo, haya pedido licencia o haya fallecido, el cargo es asumido por el Juez de Paz accesitario. Él también puede asumir un caso específico en el que el Juez de Paz titular deba inhibirse por razones familiares o personales.

9. Gratuidad de la Justicia de Paz Salvo que la diligencia o actuación se realice fuera del despacho judicial, los jueces de paz no pueden realizar cobros. Sin embargo, no es un secreto que en la práctica ello no necesariamente ocurre así. La realidad no es uniforme, pues en pueblos grandes, donde las personas que ocupan el cargo se dedican casi exclusiva80

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mente a esta función, algunos jueces de paz han tomado el cargo básicamente como una fuente de ingresos. De allí el exagerado interés con el que se presentan los candidatos, propiciando, incluso, faltas a las normas de elección. El segundo grupo de jueces eventualmente recibe, a través del cargo, algunos ingresos. En este caso, la presión por cobrar a los pobladores no es fuerte y el juez se conforma, la mayor parte de veces, con regalos en especie. El tercer grupo de jueces ve limitada su actuación por la existencia de alguna organización social –como la comunidad, la ronda campesina u otra similar– que no le permite plantear ningún cobro. En el segundo y tercer grupo, el cobro no es socialmente objetado, mientras que en el primer grupo sí, ya que los jueces “condicionan su trabajo a recibir una cantidad de dinero” (IDL, 2003, p. 114). La respuesta a esta problemática es también variada. Para algunos especialistas, se debería legislar sobre la base de la realidad, permitiendo que los jueces de paz cobren por sus actos, siendo deber de cada corte superior regular el arancel específico. Otro sector, en cambio, refiere que la situación debería dejarse como está, y que la corte superior y la comunidad deberían controlar que no se comentan abusos. Finalmente, tenemos el mandato de la Ley de Elecciones de Jueces de Paz que, mediante su segunda disposición transitoria y final, asigna un sueldo al Juez de Paz, lo que viene generando otra discusión referida no tanto al monto, sino al criterio de igualdad, en tanto quedan sin respuesta preguntas como ¿debe ganar igual un Juez de Paz que presta servicios a tiempo completo que otro que muy rara vez tiene la oportunidad de resolver un caso? y ¿el pago no distorsiona el fundamento mismo de la Justicia de Paz? Consideramos que lo saludable sería que existieran tratamientos diferenciados. Al menos, cada corte superior debería clasificar sus juzgados de paz por el tiempo que sus encargados dedican a esta tarea, y conocer cuáles son los juzgados insertados en comunidades campesinas y nativas con los que deben establecerse condiciones particulares que permitan que, en armonía con los intereses comunales, los jueces de paz puedan desempeñar su cargo.11

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Otro aspecto vinculado a la remuneración se refiere a si los años que se ejerce el cargo pueden ser computados para calcular una pensión de jubilación. Así lo señala la parte final del artículo 69 de la LOPJ. Se sabe que algunos jueces de paz de la zona norte, que eran también profesores, han solicitado a la Oficina Nacional de Pensiones que ejecute esta norma, añadiendo a su cómputo pensionable los años que ejercieron el cargo.

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10. Relaciones con la justicia comunal La redacción de la Constitución peruana de 1993 sobre este tema puede llevar a confusiones. El artículo 138 y el inciso 1 del artículo 140 proponen que el ejercicio de la administración de justicia está exclusivamente restringido al Poder Judicial, con las excepciones que se señalan; esto no es exacto, en tanto que en el artículo 149 se reconoce expresamente la jurisdicción comunitaria basada en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.12 Es precisamente en este artículo que se buscan las formas de vincular las dos jurisdicciones, empezando en la instancia de los juzgados de paz. Esta referencia no es gratuita, en tanto hay circunscripciones en las que las dos jurisdicciones –la ordinaria y la comunal– coexisten, y en la medida en que la ley no ha establecido mecanismos claros de definición de la competencia, es posible que se establezcan relaciones de exclusión, trabajo complementario o subordinación de una respecto a la otra. El debate gira, más bien, en torno a la consolidación de los mecanismos comunales de administración de justicia. Sin embargo, se deben tener en cuenta los conflictos que se generan al momento de ejercer justicia. En la práctica, hay diversas tendencias de comportamiento en estos espacios de coexistencia. Una es la exclusión absoluta, originada por una comprensión social de enfrentamiento según la cual, si hay un organismo de administración de justicia comunal, la Justicia de Paz es innecesaria. En otros casos, la población reserva los casos de mayor importancia social al Juez de Paz. De modo inverso, hay poblaciones que consideran que el juzgado de paz es una entidad limitada a servir en pequeños casos que no alteran la vida comunal. Finalmente, hay también comunidades en las que la justicia inicial la administran las autoridades comunales o ronderas, mientras que los casos no solucionados en aquella instancia son elevados al Juez de Paz para que administre conforme a ley o, si es necesario, derive el asunto a las “autoridades superiores” –la Policía, la fiscalía o el Juez de Paz Letrado que esté más próximo–. En todo caso, la importancia que se le otorga al juzgado de paz se define sobre la base del mayor o menor grado de liderazgo que éste ejerza en la comunidad, así

12 Convenio Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, ratificado por el gobierno del Perú en 1993 mediante la Resolución Legislativa 26253.

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como considerando la organización y presencia de las instancias comunales. Del mismo modo, la población define a menudo cuál va a ser la jerarquía de las jurisdicciones sobre la base de valorar los beneficios que le genera una u otra instancia, tomando en cuenta criterios de eficacia, gratuidad, afectación, solidaridad y participación comunal.

11. Futuro de la Justicia de Paz Las contradicciones de la Ley 27539 deben generar una reflexión sobre el futuro de la Justicia de Paz, pues si se sigue pensando en términos abstractos e imponiendo normas que no reflejan la realidad o las aspiraciones de la ciudadanía, se puede originar una situación contraproducente. Pretender exigir a la población el cumplimiento de formalismos electorales en lugar de afirmar los procedimientos propios que han demostrado ser positivos, podría poner en riesgo la subsistencia de la Justicia de Paz. Por otro lado, la mayoría de magistrados considera que si se remunerara a los jueces de paz, se distorsionaría esta figura. Paradójicamente, la ausencia de regulación de la Justicia de Paz ha sido, al parecer, el factor que ha permitido que, hasta el momento, ésta se desarrolle con bastante éxito. Por lo tanto, resulta un reto plantear para esta figura una regulación que asegure su normal funcionamiento y al mismo tiempo permita solucionar problemas, como la falta de apoyo efectivo por parte de las autoridades. Así, es urgente tanto que el Poder Judicial empiece a tomar en cuenta a este sector de la justicia del que puede asimilar mucha riqueza –inmediatez, rapidez, eficacia e inquietud social– como que la ciudadanía fortalezca las prácticas democráticas de elección y control de sus magistrados.

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Bibliografía

ARDITO, Wilfredo 2002 “Justicia de paz en el Perú” en “Justicia comunitaria en los Andes”, Allpanchis 59-60, Instituto de Pastoral Andina, Cusco. ARDITO, Wilfredo y LOVATÓN, David 2002 Justicia de Paz. Nuevas tendencias y tareas pendientes, Instituto de Defensa Legal, Lima. INSTITUTO DE DEFENSA LEGAL 2003 Memoria de la Jornada de Reflexión sobre Justicia de Paz, Instituto de Defensa Legal, Lima. LOVATÓN, David 2000 “La Justicia de Paz en el Perú: aspectos positivos y límites”, Justicia de Paz en la región andina, experiencias comparadas, utopías compartidas, Corporación Excelencia en la Justicia, Bogotá. LOVATÓN, David; ARDITO, Wilfredo; MONTOYA, Yván y MÁRQUEZ, Jaime 1999 Justicia de Paz. El otro Poder Judicial, Instituto de Defensa Legal, Lima. PUENTES, Luis 1997 Juzgados de paz en la costa norte del Perú, Diaconía para la Justicia y la Paz, Piura.

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Introducción

El paso del tiempo y el reconocimiento de cuán compleja es la organización de la vida en sociedad han puesto en evidencia que la división de los poderes del Estado en Judicial, Ejecutivo y Legislativo es insuficiente. De ese modo, se han ideado otras instituciones que buscan tener un control efectivo del poder y satisfacer de mejor manera los diversos intereses en juego. Después de un largo período de dictadura militar, el retorno a la democracia estableció la necesidad de recomponer las instituciones democráticas en las que debía sustentarse el Estado de Derecho; además, trajo consigo la inmensa necesidad de establecer un esquema de justicia penal democrático en el que se diferencien claramente las funciones del juez y del fiscal. De esa manera, los constituyentes de 1978 diseñaron la nueva institución del Ministerio Público. Si bien el Ministerio Público fue creado por la Constitución Política de 1979, recién entró en funcionamiento a inicios de 1981, luego de la promulgación de su Ley Orgánica –en adelante, LOMP–, decreto legislativo 052. Dadas las importantes atribuciones que tanto la Constitución como la norma orgánica establecieron desde el momento de su creación, el Ministerio Público asumió un rol sumamente relevante. Así, esta nueva institución se erigió como el organismo encargado de perseguir el delito y, a la vez, de hacer respetar la legalidad. El rol del Ministerio Público en el proceso penal constituye el aspecto central de sus atribuciones, ya que la ley le asignó las tareas de conducir la investigación de hechos delictivos, formular denuncias penales y sustentarlas sobre la base de pruebas. Por ello, su papel dentro del sistema de impartición de justicia penal es muy importante. 87

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La organización del Ministerio Público fue definida como una suerte de espejo de la organización judicial. Así, cada instancia jerárquica de éste corresponde a las instancias existentes en el Poder Judicial. Durante las dos décadas que han transcurrido desde su creación, el Ministerio Público no sólo ha enfrentado los problemas de una democracia insuficiente, sino que también fue afectado por las diversas manifestaciones de la crisis del sistema de justicia penal. Desde inicios de la década del noventa se discute el proceso de reforma del Ministerio Público, para adecuarlo al nuevo modelo procesal penal en el que le corresponde un rol preponderante, para el cual no sólo deberá adecuar sus normas internas de funcionamiento sino, sobre todo, deberá modificar la cultura de sus operadores. En suma, el presente capítulo desarrollará los principales aspectos del Ministerio Público: su evolución histórica, el rol que desempeña –definición, principios, labor, funciones y atribuciones–, su papel en la lucha anticorrupción y su estructura organizativa.

1. Evolución histórica Este tipo de institución apareció en Francia cuando se promulgó el Código de Instrucción Criminal de 1808. Desde ese momento, su evolución en Europa continental atravesó tres fases (Angulo 2001, p. 49 y ss): la etapa ejecutivista, la judicialista y el período institucional independiente. En la primera etapa, el Ministerio Público era un órgano adscrito al Poder Ejecutivo. No se trataba de dos instituciones diferentes sino de una sola: el Ejecutivo, respecto del cual el Ministerio Público era una dependencia. Esta relación se manifestaba, entre otros muchos ámbitos, en la elección de sus integrantes. Durante esta etapa, se dotó a la institución de facultades que ahora se reproducen en latitudes tan distintas de la Europa continental como nuestro país. Por ejemplo, se le otorgó al Ministerio Público, en calidad de exclusiva, la titularidad de la acción penal. La segunda etapa fue la judicialista. Angulo (2001, p. 51) indica que ésta se inició con la Constitución de la República Italiana de 1947. En virtud de ella, el Ministerio Público pasó a formar parte del Poder Judicial, lo que se expresó en que su normatividad adquirió índole procesal, con lo cual se deshicieron los lazos que lo unían con el Poder Ejecutivo. 88

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Finalmente, el período institucional independiente surge como una reacción frente a las fases anteriores. El Ministerio Público cobra autonomía, lo cual se manifiesta en que se lo menciona en los textos constitucionales, se le otorgan mayores facultades persecutorias, etcétera. El Perú, a pesar de encontrarse inmerso en una situación diferente de la de Europa continental, no ha sido del todo ajeno a esta evolución. Así, como muestra de la etapa ejecutivista, recordemos que cuando se promulgó el Código de Procedimientos en Materia Criminal, en 1930, el Ministerio de Justicia era responsable del control de los fiscales. Recién en 1936 se organizó un equipo de procuradores, los cuales se encargaron de defender los intereses del Estado, labor que le correspondía al Ministerio Público. En nuestro país, la institución del Ministerio Público fue inicialmente desarrollada por el Código de Procedimientos Penales de 1940, norma en la que aparece bajo la denominación de agente fiscal. Los agentes fiscales eran parte integrante del Poder Judicial y, por lo tanto, formaban parte de todas las instancias del aparato de justicia, al punto de que inclusive estaban considerados en las leyes orgánicas del Poder Judicial. La Constitución Política de 1979 estableció la existencia del Ministerio Público como una institución autónoma, a la cual le correspondía promover la acción penal, velar por la recta administración de la justicia, representar a la sociedad en un juicio, vigilar la investigación del delito desde la etapa policial, entre otras atribuciones. La Constitución de 1993 mantiene el mismo esquema constitucional establecido en la anterior carta política. Precisa que, entre las atribuciones constitucionales del Ministerio Publico, está la de conducir la investigación del delito, lo que determinaba una posición de supremacía de la autoridad del Ministerio Público sobre la policía.

2. Rol del Ministerio Público 2.1Definición La LOMP indica en su primer artículo: Artículo 1°.- El Ministerio Público es el organismo autónomo del Estado que tiene como funciones principales la defensa de la legalidad, los derechos de los ciudadanos y los intereses públicos, la representación de la sociedad en juicio, para los efectos de defender a la familia, a los menores e incapaces y el interés social, así como para velar por la moral 89

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pública, la persecución del delito y la reparación civil. También velará por la prevención del delito dentro de las limitaciones que resultan de la presente ley y por la independencia de los órganos judiciales y la recta administración de justicia y las demás que le señalan la Constitución Política del Perú y el ordenamiento jurídico de la Nación.

En cuanto a la definición del Ministerio Público, la Constitución no proporciona muchas luces. Sólo se limita, en el artículo 158, a indicar su calidad de organismo autónomo y a delinear su organización. En los artículos siguientes, 159 y 160, se explican las funciones de la institución y su presupuesto. Sobre la base de la lectura de dichos artículos, Marcial Rubio (1996, p. 170) considera que el Ministerio Público es el organismo constitucional autónomo encargado de proteger la defensa de la legalidad y los intereses públicos tutelados por el Derecho. A partir de este primer bosquejo, debemos señalar que el Ministerio Público es un organismo constitucional autónomo, que cumple un rol preponderante en la estructura del Estado, y que es tan importante que goza del respaldo constitucional. Esta relevancia se fundamenta en la función de engranaje que cumple dentro del organigrama estatal, en vista de que sirve de contrapeso importante respecto a los otros poderes y organismos, y así pretende satisfacer mejor los intereses tanto privados como públicos. Así mismo, se reconoce su autonomía. En virtud de ésta, el Ministerio Público no se encuentra adscrito ni influenciado por ningún otro órgano, por lo que desarrolla sus actividades con independencia institucional. Ello se manifiesta, por ejemplo, en la superación de las etapas ejecutivista y judicialista, así como en los intentos por configurar una identidad propia, expresados mediante la reforma del Ministerio Público. Hasta este momento, hemos analizado el primer componente de la definición, organismo constitucional autónomo. Ahora, veamos someramente el segundo componente: la labor del Ministerio Público. El propio Rubio, en la cita que sirve de partida para estas reflexiones, indica que el Ministerio Público se encarga de proteger la legalidad y defender los intereses públicos. En sí, su labor apunta a coadyuvar a la correcta impartición de justicia, para lo cual solicita al Poder Judicial la protección de intereses públicos y sociales –es decir, su tutela–, a fin de lograr la correcta satisfacción de éstos. En palabras de San Martín (2001, p. 163), se trata de una labor postulante, lo que equivale a afirmar que su principal misión es pedir que se realice función jurisdiccional. 90

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Finalmente, para otorgar cierta coherencia a lo descrito, concluimos que el Ministerio Público es el organismo constitucional autónomo instituido para coadyuvar a la correcta impartición de justicia mediante la solicitud de tutela a favor de intereses públicos y sociales –en este punto destaca la titularidad de la acción penal y su relevante participación en estos procesos–, siguiendo los principios que lo inspiran, las funciones que aborda y ejerciendo las atribuciones que las normas le otorgan.

2.2 Principios Los principios que fundamentan e inspiran la labor del Ministerio Público se desprenden de las funciones que éste desempeña. No existe un listado determinado sobre dichos principios, en virtud de que es una institución enraizada en las necesidades sociales y, por lo tanto, cambiante. Huelga decir que este estado de indefinición de principios se ve también alimentado por la falta de identidad del Ministerio Público, así como por su deficiente regulación. A pesar de ello, siguiendo parcialmente a Angulo (2001, p. 131 y ss), puede afirmarse que los principios que fundamentan e inspiran la labor de esta institución son los siguientes: i) Imparcialidad ii) Legalidad iii) Independencia iv) Razonabilidad v) Jerarquía e indivisibilidad En primer lugar, encontramos el principio de imparcialidad. A fin de aclarar este concepto, diremos que no debemos confundir imparcialidad con independencia. El primero apunta al fuero interno del juzgador, a que no se parcialice con ninguna de las partes, pero va más allá. De esa manera, el juzgador –en este caso el fiscal– es verdaderamente un tercero. El principio de independencia, en cambio, está vinculado a que el Ministerio Público no sea dependiente de ningún otro órgano y, como tal, desarrolle sus funciones libremente. En segundo lugar, otro de los principios que inspiran el funcionamiento del Ministerio Público es el de legalidad. En virtud de este principio, el fiscal debe actuar siempre de acuerdo con lo que dispone el orden jurídico, respetando la jerarquía normativa, es decir, en primer lugar la Constitución –y los tratados de dere91

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chos humanos–, en segundo las normas con rango legal y, finalmente, las resoluciones administrativas. Sobre este punto, es conveniente citar la definición que la Ley del Procedimiento Administrativo General formula respecto al principio de legalidad. Así, en su título preliminar ésta indica: Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo.El procedimiento administrativo se sustenta principalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: 1.1.- Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que les sean atribuidas y de acuerdo con los fines para lo que les fueron conferidas.

En tercer lugar, en virtud del principio de independencia, la institución bajo comentario no se encuentra sometida ni a los poderes Ejecutivo, Judicial y Legislativo ni a ningún otro organismo. Como hemos explicado en el acápite correspondiente a la evolución histórica, actualmente el Ministerio Público transcurre por el período institucional independiente. Angulo (2001, p. 147) indica que el sentido de este principio es “que bajo el influjo de orientaciones políticas, lo que debería ser justicia termine siendo únicamente la utilidad de una clase o de un grupo. Toda politización destruye la igualdad de los individuos [...]”. En cuarto lugar, todo acto administrativo debe ser razonable, para evitar abusos y arbitrariedad. En ello consiste el principio de razonabilidad que debe inspirar de manera fundamental la labor de todas las personas que ejercen función pública, como es el caso de los funcionarios del Ministerio Público. En virtud de este principio, el fiscal deberá desarrollar su actuación ajustándose a lo razonable, es decir, a lo que no es arbitrario; no se apegará excesivamente a las normas obsoletas y optará por la solución más viable, considerando la protección de los derechos y los valores fundamentales. Se podrá mantener esta actitud haciendo una ponderación, lo que implica evaluar si el fin que se quiere proteger es lícito y si los medios para alcanzarlo son proporcionales (Bustamante 2001, p.166 y ss). Por último, de acuerdo con el principio de jerarquía, el Ministerio Público se encuentra organizado en escalafones. El artículo 158 de la Constitución señala que la cabeza de la institución es el fiscal de la Nación, que es elegido por la Junta de Fiscales. El cargo tiene tres años de duración, período que se puede prorrogar, por reelección, por un lapso de dos años. 92

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Cubas (2003, p. 17) considera que la dependencia jerárquica implica “que todas las cuestiones técnicas y de táctica y estrategia han de surgir desde el cuerpo de instrucciones y del principio de obediencia jerárquica”. En ese sentido, un fiscal se encuentra obligado a obedecer y respetar a su superior jerárquico, de tal manera que la desobediencia trae consigo una sanción administrativa. Como es claro, esta obediencia no puede ser absoluta, ya que los magistrados gozan de autonomía interna, en virtud de la cual pueden expresar sus opiniones en los informes que elaboran; además, no tienen el deber de acoger órdenes que han sido dictadas contraviniendo las normas vigentes. En esta misma línea, el principio de indivisibilidad señala que cada uno de los fiscales representa al Ministerio Público y por tal ejerce función fiscal en el ámbito de su competencia. Así, se justifican ciertas directivas superiores que se restringen a labores relacionadas con políticas institucionales, uniformidad de criterio en ciertos casos, etcétera. El principio de jerarquía se encuentra regulado en el artículo 5 de la LOMP en los siguientes términos: […] Siendo un cuerpo jerárquicamente organizado deben sujetarse a las instrucciones que pudieran impartirles sus superiores.

Previamente, dicha norma ha expresado, en el mismo artículo 5, la independencia funcional de los fiscales, la cual no debe ser incompatible con el principio de jerarquía. Artículo 5.- Los Fiscales actúan independientemente en el ejercicio de sus atribuciones, las que se desempeñarán según su propio criterio y en la forma que estimen más arreglada a los fines de la institución […].

2.3 Funciones y atribuciones 2.3.1 Consideraciones generales La misión constitucional que tiene el Ministerio Público determina la existencia de un marco de funciones y atribuciones que debe cumplir con la finalidad de ayudar a proteger y resguardar los derechos fundamentales de los ciudadanos. Puesta en claro la labor de esta institución en la sociedad peruana, describiremos cuáles son las funciones que debe cumplir para lograr su objetivo principal, así como las atribuciones que para ello se le han otorgado. En lo que respecta a las funciones, la Constitución Política de 1993, en su artículo 159, indica: 93

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Corresponde al Ministerio Público: 1. Promover de oficio, o a petición de parte, la acción judicial en defensa de la legalidad y de los intereses públicos tutelados por el Derecho. 2. Velar por la independencia de los órganos jurisdiccionales y por la recta administración de justicia. 3. Representar en los procesos judiciales a la sociedad. 4. Conducir desde su inicio la investigación del delito. Con tal propósito, la Policía Nacional está obligada a cumplir los mandatos del Ministerio Público en el ámbito de su función. 5. Ejercitar la acción penal de oficio o a petición de parte. 6. Emitir dictamen previo a las resoluciones judiciales en los casos que la ley contempla. 7. Ejercer iniciativa en la formación de las leyes; y dar cuenta al Congreso, o al presidente de la República, de los vacíos o defectos de la legislación. Si bien el marco constitucional corresponde a la carta política de 1993 y la LOMP data de 1981, no existe contradicción que invalide las funciones que, en esta norma orgánica, se establecen como las que corresponden a los fiscales: 1. Defender la legalidad, los derechos de los ciudadanos y los intereses públicos. 2. Representar a la sociedad en juicio para los efectos de defender a la familia, a los menores e incapaces, así como el interés social. 3. Velar por la moral pública. 4. Perseguir el delito y buscar la reparación civil. 5. Velar por la prevención del delito. 6. Velar por la independencia de los órganos judiciales y por la recta administración de justicia. Estas funciones, que abarcan un amplio espectro del quehacer jurídico, son cumplidas por el Ministerio Público en las diferentes especialidades en las que se encuentra organizado. Ahora bien, es indudable que, en su intervención, tiene preponderancia el rol que le corresponde en materia penal, en la medida en que el Ministerio Público es un actor principal en el sistema penal de administración de justicia. A la cabeza del Ministerio Público está el fiscal de la Nación y, debajo de él, existe una organización jerárquica establecida de acuerdo con la organización del Poder Judicial. Así, las fiscalías supremas están en el nivel de la Corte Suprema; 94

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las fiscalías superiores en lo penal y civil corresponden a las salas especializadas de cada corte de justicia; y finalmente están las fiscalías provinciales especializadas también en lo penal, lo civil y la familia, que corresponden a los juzgados especializados. Sobre este aspecto, Cubas (2003, p. 14) considera que; […] Con las medidas administrativas dictadas en el marco de la reorganización se desnaturalizó la función fiscal; así, se nombró fiscales que en la práctica no hacen nada, pues su actuación ante los juzgados que tramitan procesos sumarios, donde se sentencia sin previo juicio, se limita a asistir a una intrascendente diligencia de lectura de sentencia y a decir si está conforme o no con la sentencia, para lo cual no tiene que realizar ningún trabajo previo. Así, se desperdician recursos humanos y económicos, pues mientras estos fiscales no tienen trabajo real, los fiscales en lo penal están agobiados con una excesiva carga laboral.

El fiscal de la Nación, como se sabe, es la máxima autoridad del Ministerio Público, por lo que sus atribuciones están reguladas principalmente en la LOMP. De ese modo, el artículo 64 de dicha norma indica que este fiscal representa a su institución y su autoridad se extiende a todos los funcionarios que la integran. Por otra parte, el artículo 30 de la LOMP explica que es titular del pliego, mientras que el 65 destaca que le corresponde presidir la Junta de Fiscales Supremos. Así mismo, está encargado de nombrar a los fiscales provisionales y elaborar el listado de plazas vacantes de magistrados, a solicitud del Consejo Nacional de la Magistratura. Por su parte, el artículo 66 –numerales primero, segundo y tercero correspondientemente– lo legitima para que pueda interponer la pretensión de inconstitucionalidad y las pretensiones civiles y penales contra funcionarios que gozan de antejuicio político ante el Congreso, así como demandar a funcionarios en caso de enriquecimiento ilícito. En esta misma línea, decide el ejercicio del derecho de acción contra jueces y fiscales de grado y segunda instancia por delitos funcionales. Finalmente, puede enviar al Congreso proyectos de ley para su debate y aprobación, es decir, goza de iniciativa legislativa.

2.3.2Atribuciones del Ministerio Público en la justicia penal Tal como hemos señalado, la principal actuación del Ministerio Público se cumple en el ámbito de la justicia penal. Allí, la intervención del fiscal en el manejo de la investigación preliminar asume un papel fundamental, pues la normativa constitucional plantea que ésta le corresponde a él. Ello implica el desarrollo de una 95

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labor de dirección de las acciones de investigación que realizan efectivamente las diversas dependencias policiales. Si bien esto constituye uno de los aspectos más complejos y delicados de la relación entre el Ministerio Público y la policía, la necesidad de consolidar un esquema democrático del sistema de justicia penal nos obliga a mantener y desarrollar el modelo constitucional establecido. Una de las atribuciones centrales del fiscal en materia penal es su legitimidad procesal, es decir, su capacidad para formalizar denuncias ante el juez. Huelga informar que sólo el Ministerio Público goza de esta atribución, de tal forma que ningún sujeto, a excepción del fiscal, puede presentarse ante el juez y solicitar tutela. Al respecto, San Martín (2001, p. 166) explica que […] En el proceso penal el Ministerio Público, por su propia configuración institucional y encargo funcional, se le reconoce capacidad procesal y postulación. […] Además, por imperio de los arts. 1° de la LOMP y 92° del Código Penal, conjuntamente con la acción penal exige el pago de la reparación civil (acción civil ex delicto). Los fiscales, en cuanto miembros del Ministerio Público, que es un órgano estatal configurado para la persecución penal, están legitimados para actuar en representación de la sociedad y perseguir el delito.

Sin embargo, es necesario indicar que esta regla tiene excepciones, tales como las faltas y los delitos privados. Entre estos últimos encontramos las lesiones culposas leves (artículo 124 del Código Penal, en adelante CP) y los delitos contra el honor personal (artículo 138 del CP), contra la intimidad (artículo 158 del CP) y ciertos delitos sexuales (artículo 178 del CP). Esta atribución del Ministerio Público en la justicia penal –la de ser titular de la acción penal o, mejor dicho, ser sujeto legitimado para ser parte en el proceso– está recogida en el artículo 11 de la LOMP de la siguiente manera: El Ministerio Público es el titular de la acción penal pública, la que ejercita de oficio, a instancia de la parte agraviada o por acción popular, si se trata de delito de comisión inmediata o de aquellos contra los cuales la ley la concede expresamente.

Así, para que el fiscal pueda formalizar denuncia, luego de tomar nota de la probable comisión de un delito debe reunir cierta información que configuran los requisitos básicos para instaurar un proceso penal. El artículo 77 del Código de Procedimientos Penales indica que: Recibida la denuncia, el juez especializado en lo penal sólo abrirá instrucción si considera que el hecho denunciado constituye delito, que se ha individualizado a su presunto autor y que la acción penal no ha prescrito […].

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De esta manera, el fiscal deberá determinar el hecho, a fin de reconocer su punibilidad, individualizar al autor y analizar si no ha prescrito la acción penal. Así mismo, reunirá las pruebas que acrediten la responsabilidad de los imputados, puesto que el artículo 14 de la LOMP coloca sobre sus hombros la carga de probar. Ante la noticia de la comisión de un probable delito, el fiscal optará, siguiendo el principio de razonabilidad, por una investigación preliminar, previa al proceso penal. Esta investigación se puede realizar con el auxilio de la Policía Nacional o solicitando el apoyo de otros organismos públicos o privados para dilucidar los hechos, así como para reunir a un equipo interdisciplinario de investigación; o, si se han reunido los requisitos básicos, puede formalizar la denuncia directamente. Los supuestos en los que el fiscal no formalizará la denuncia pueden englobarse en tres conjuntos. En primer término, si durante la investigación preliminar no se reúnen los requisitos básicos para instaurar un proceso penal; es decir, si se considera que el hecho denunciado no constituye delito, que la acción penal ha prescrito o que no está acreditada la responsabilidad penal del imputado, el fiscal resolverá no formalizar denuncia. En segundo lugar, si faltase la individualización1 del supuesto agente activo del delito, el fiscal ordenará el archivo provisional de lo actuado, solicitando la intervención de la policía para que se identifique al presunto autor. En tercer lugar, en virtud del principio de oportunidad acogido por el artículo 2 del Código Procesal Penal, el fiscal no formalizará denuncia a pesar de que se hayan reunido los requisitos básicos. Es necesario advertir que el principio de oportunidad es de aplicación restringida, por lo que no puede extenderse a supuestos no contemplados en la norma. Luego de la formalización de la denuncia, el Ministerio Público asume la posición de parte en el proceso penal instaurado, de tal manera que podrá litigar como parte acusatoria. Así, si la denuncia se declara improcedente, podrá apelar para que el superior jerárquico revise dicha resolución, para lo cual deberá presentar las pruebas que demuestren la culpabilidad del imputado (artículo 14 de la LOMP), intervenir en las diligencias, etcétera. Esta primera fase del proceso es conocida como la etapa de instrucción o investigación judicial.

1 El artículo 3 de la ley 27411 indica que para cumplir con la individualización del presunto autor es necesario señalar sus nombres y apellidos completos; los nombres de sus padres; el lugar y la fecha de su nacimiento; su edad y sexo; su nacionalidad; el número de su documento de identidad; su domicilio; su grado de instrucción, profesión u ocupación; sus características físicas, talla y contextura; así como cicatrices, tatuajes y otras señas particulares.

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Si se trata de un proceso sumario, al final de la instrucción le corresponderá al fiscal formular dictamen, el mismo que puede ser acusatorio o no acusatorio, dependiendo, claro está, de las pruebas y evidencias que la propia fiscalía ayude a incorporar al proceso judicial. En cambio, si se trata de un proceso penal ordinario, también al término de la instrucción le corresponde al fiscal presentar el dictamen final.2 En los casos de procesos ordinarios y llegado el expediente a la Sala Penal Superior, el fiscal superior en lo penal puede formular acusación contra los procesados u opinar que no existe mérito para pasar a juicio oral, es decir, no formular acusación penal. Si la Sala Penal coincide con los términos de la acusación, emitirá un auto de enjuiciamiento en el que señalará la fecha para el inicio del juicio oral. En lo que respecta a la fase oral, San Martín (2001, p. 174) indica que, en virtud del principio de igualdad de armas, la posición del fiscal “no es mucho más sólida que la del acusado y defensor; así como del resto de las partes privadas.” Las funciones que le corresponden en esta etapa están reunidas por Cubas (2003, p. 23) de la siguiente manera: Durante la segunda etapa del proceso penal, el fiscal superior en lo penal tiene funciones específicas. Empieza con los actos preparatorios, emitiendo dictamen, que puede formular la acusación que, como en el caso del fiscal provincial, tiene efecto vinculante; opinando no haber mérito para pasar a juicio oral y solicitando se dicte resolución de archivo respecto de la instrucción, o solicitando la ampliación de la instrucción en los casos expresamente establecidos. En la etapa de juzgamiento cumple un papel preponderante y tiene una participación activa (puede ofrecer pruebas); además, interroga directamente al acusado, formula acusación oral y puede impugnar las resoluciones emitidas por la Sala Penal.

Para cerrar el presente acápite, señalamos que el Ministerio Público es un organismo autónomo cuya labor apunta a coadyuvar al sistema de impartición de justicia, principalmente mediante la legitimidad para ser parte en un proceso, y de acuerdo con las funciones –primordialmente reunidas en el artículo 159 de la Constitución y en el artículo 1 y siguientes de la LOMP–, principios –jerarquía e indivisibilidad, imparcialidad, legalidad, independencia y razonabilidad– y atribuciones –LOMP, CP, Código de Procedimientos Penales, Código Procesal Civil, etcétera– que el ordenamiento jurídico peruano le otorga.

2 Por disposición de la Ley 27994, del 6 de junio del 2003, en el dictamen final los fiscales ya no emitirán opinión sobre la responsabilidad de los procesados, sino solamente enumerarán las diligencias que se hubieren practicado, las que no se hayan actuado, los incidentes promovidos y los resueltos; así mismo, expresarán su opinión sobre el cumplimiento del plazo procesal.

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3. El Ministerio Público y la necesidad de un nuevo modelo procesal penal Desde hace más de una década se viene discutiendo y debatiendo la necesidad de contar con un nuevo modelo procesal penal, el cual otorgará un nuevo rol al Ministerio Público. La propuesta fundamental que sustenta este cambio es la necesidad de dejar atrás un modelo procesal inquisitorio para pasar a uno acusatorio, el mismo que manifiesta, además, una correspondencia con el sistema democrático y con el Estado de Derecho. En la actualidad, el modelo procesal penal otorga al juez un rol preponderante sobre los términos de la investigación judicial, aun cuando sea él mismo quien vaya a sentenciar y resolver definitivamente el caso. La esencia del sistema acusatorio reside no tanto en la estricta separación entre quien juzga y quien acusa, sino en la necesidad ineludible de que exista una acusación previa. Así, este sistema se caracteriza por la necesidad de que exista una acusación, a efectos de incoar el proceso penal, para deducir inmediatamente que tal acción deberá ser ejercitada por un sujeto diferente de aquel que juzgará (Armenta, 1995, pp. 31). Este nuevo modelo fue establecido en el Código Procesal Penal aprobado en 1991 y hasta la fecha permanece en una interminable vacatio legis. A pesar de ello, los legisladores han dispuesto que algunas partes de este cuerpo normativo entren en vigencia. Así, son aplicables normas referidas al principio de oportunidad (artículo 2), a los requisitos del mandato de detención y duración de éste (artículo 135 y siguientes), a la apelación de la detención (artículo 138), al mandato de comparecencia (artículo 143 y siguientes), a la libertad provisional (artículo 182), a la aplicación de la caución (artículo 183), a los requisitos para la tramitación de la libertad (artículo 184), entre otros. Por lo demás, las normas del nuevo código determinan que el Ministerio Público es el titular del ejercicio público de la acción penal en los delitos y tiene el deber de la carga de la prueba. Además, conduce la investigación y la ejercita con plenitud de iniciativa y autonomía. Para esta norma procesal “la acción penal es pública” y su “ejercicio en los delitos de persecución pública corresponde al Ministerio Público y comprende el inicio y dirección de la investigación, la acusación y su participación en el juicio oral”. A ello agrega que esta institución “actúa de oficio, a instancia del interesado, por acción popular o por noticia policial”. 99

Capítulo III: El Ministerio Público

Respecto a su rol en el nuevo proceso, el ordenamiento establece que el fiscal comienza la investigación al promover la acción penal de oficio o a petición de los sujetos procesales.

4. Las fiscalías especializadas Lo novedoso de los delitos cometidos por organizaciones criminales determina la necesidad de establecer un nuevo esquema en la estructura de las instituciones del sistema penal de administración de justicia. Las nuevas dimensiones que desarrollan estas organizaciones en la comisión de hechos delictivos complejos determinan que resulte difícil y hasta imposible investigar tales hechos sobre la base de los mecanismos tradicionales. En este sentido, el Ministerio Público ha priorizado la organización de fiscalías especiales en delitos de corrupción de funcionarios, delitos de terrorismo y delitos contra los derechos humanos.

4.1 Las fiscalías anticorrupción Tras la caída del régimen corrupto del prófugo Alberto Fujimori y de Vladimiro Montesinos, el Poder Judicial y el Ministerio Público coincidieron en la necesidad de establecer la organización de un subsistema penal anticorrupción. Así, hacia finales del año 2000 este subsistema fue organizado y premunido de un marco legal especial. El Ministerio Público designó a un equipo especial de fiscales que se organizaron de la siguiente manera: una Fiscalía Superior Especial a cargo de un fiscal coordinador, y cuatro fiscalías provinciales especiales. Estas últimas son las encargadas de llevar a cabo las investigaciones preliminares de los crímenes cometidos, conducen las investigaciones que encargan a la División de la Policía Anticorrupción y, por último, les corresponde desarrollar los procedimientos de las solicitudes de colaboración eficaz a los cuales pueden acogerse los procesados por los delitos de su competencia. Las fiscalías especiales, junto con las instancias judiciales del subsistema anticorrupción, vienen cumpliendo un papel fundamental en la lucha contra la corrupción, ya que han mostrado al país que es posible no sólo investigar sino también sancionar a quienes cometen estos delitos.

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4.2 Las fiscalías antiterroristas Luego de la desaparición de los tribunales sin rostro, se eliminaron también las fiscalías penales que habían funcionado bajo esa denominación. Posteriormente, con la promulgación del nuevo marco normativo antiterrorista –en febrero del 2003–, el Ministerio Público organizó despachos especializados en este delito. Así, la nueva organización quedó establecida de la siguiente manera: cuatro fiscalías especiales antiterroristas a cargo de cuatro fiscales superiores, uno de los cuales cumple las funciones de fiscal superior coordinador. Debajo de éstas se encuentran cuatro fiscalías provinciales especializadas para delitos de terrorismo, a cargo de fiscales provinciales. A estas fiscalías les corresponde la investigación de los hechos de naturaleza terrorista. Ya en el curso del proceso les toca, como principal responsabilidad, la carga de la prueba.

4.3 La Fiscalía Especial de Derechos Humanos El año 2001, el Estado peruano y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos suscribieron un acuerdo mediante el cual nuestro Estado reconoció su responsabilidad en más de 160 casos de violaciones a los derechos humanos que habían sido denunciados ante el mencionado organismo interamericano. Como consecuencia del seguimiento de ese acuerdo, el Ministerio Público creó, en abril del 2002, la Fiscalía Especializada en Desapariciones Forzosas, Ejecuciones Extrajudiciales y Exhumación de Fosas Clandestinas, la misma que, a partir de ese momento, quedó encargada de investigar los casos denunciados ante la Comisión Interamericana, así como otros casos de crímenes contra los derechos humanos. Actualmente, esta fiscalía especializada se encuentra a cargo de una fiscal provincial cuyo despacho está en Lima; cuenta, además, con una fiscal especial que, desde la ciudad de Huamanga, investiga los crímenes contra los derechos humanos cometidos en el departamento de Ayacucho.

5. Estructura orgánica de la Fiscalía de la Nación Actualmente, la Fiscalía de la Nación se organiza mediante una directiva interna, la cual responde a la siguiente división de funciones. 101

Capítulo III: El Ministerio Público

5.1 El fiscal de la Nación como titular del pliego El fiscal de la Nación es el representante del Ministerio Público, que es el órgano de mayor jerarquía. Así, su autoridad se extiende a todos los magistrados, funcionarios y servidores. Por lo tanto, es el jefe del sistema fiscal y del sistema administrativo. Sus principales funciones son: a. Ejercer la titularidad del pliego presupuestal del Ministerio Público. b. Proponer proyectos de ley y dar cuenta al Congreso y al presidente de la República de los vacíos o defectos de la legislación. c. Poner a consideración de la Junta de Fiscales Supremos el proyecto de presupuesto del Ministerio Público y sustentarlo ante el Poder Legislativo. d. Emitir resoluciones. e. Designar a los funcionarios, así como nombrar a los servidores de la institución.

5.2 De la Gerencia General La Gerencia General es el órgano ejecutivo, técnico y administrativo que tiene a su cargo la planificación, organización y dirección de los sistemas administrativos, así como de los proyectos de inversión y desarrollo institucional del Ministerio Público. Está a cargo de un gerente general designado por el fiscal de la Nación, que tiene derecho a las prerrogativas y consideraciones que se le brindan a un fiscal supremo.

5.3 Órgano de control: Oficina de Auditoria Interna La Oficina de Auditoria Interna es el órgano de control de la administración del Ministerio Público. Depende del fiscal de la Nación y se encarga de supervisar la correcta, eficiente, económica y transparente utilización de los bienes y recursos, así como el adecuado ejercicio de las funciones de los servidores y funcionarios del Ministerio Público.

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Manual del sistema peruano de justicia

5.4 Órganos asesores 5.4.1 Gabinete de Asesores Brinda asesoramiento a la Fiscalía de la Nación en los campos técnico legal, administrativo, financiero y jurisdiccional.

5.4.2 Consejo Consultivo Se encarga de emitir opiniones, recomendaciones y proyectos, con carácter ilustrativo y confidencial, al fiscal de la Nación.

5.4.3 Oficina de Coordinación de la Fiscalía de la Nación Realiza el registro, el seguimiento, el estudio y la coordinación con las instancias pertinentes de las denuncias, quejas y recursos impugnatorios relacionados con fiscales, jueces y vocales.

5.4.4 Oficina de Cooperación Internacional Sistematiza y coordina todas las acciones de cooperación que la Fiscalía de la Nación sostenga con las instituciones homólogas de otros países.

5.5 Órganos de apoyo 5.5.1 Secretaría General de la Fiscalía de la Nación Esta instancia administra y procesa información de carácter técnico-administrativo y funcional vinculada con el sistema fiscal, buscando agilizar los requerimientos de información, asesoría y opinión que debe brindar la Fiscalía de la Nación.

5.5.2 Procuraduría Pública del Ministerio Público Representa en juicio al Ministerio Público ante el fuero ordinario y privativo.

5.5.3 Gerencia Técnica de Modernización del Ministerio Público Tiene a su cargo promover, coordinar y supervisar la ejecución del Programa de Modernización del Ministerio Público y evaluar los programas de cooperación técnica nacional e internacional. 103

Capítulo III: El Ministerio Público

5.5.4 Oficina de Registros Fiscales Se encarga del registro y control de las altas, bajas y desplazamientos de los fiscales en el ámbito nacional.

5.5.5 Gerencia de Comunicaciones Institucionales Difunde, a través de los medios de comunicación, los logros alcanzados por el Ministerio Público. Está bajo la responsabilidad de un funcionario que tiene el cargo de gerente central.

5.5.6 Instituto de Medicina Legal Leonidas Avendaño Ureta Es el órgano encargado de brindar asesoramiento y apoyo médico legal a los fiscales del Ministerio Público y a los magistrados del Poder Judicial. Esta instancia viene desplegando un gran esfuerzo en los trabajos de identificación de cadáveres. Últimamente, se ha inaugurado el Departamento de Exámenes de ADN, que por lo reciente de su creación, todavía no se halla acreditado para emitir dictámenes oficiales que puedan ser objeto de valoración en los procesos judiciales, pues para ostentar esta acreditación se requiere contar con tres años de funcionamiento del laboratorio. Por esta razón, se tiene que recurrir a laboratorios del extranjero. Pese al avance que implica la creación del Instituto, las dificultades de carácter económico por las que atraviesa han traído como consecuencia que no cuente con los recursos humanos y logísticos adecuados que permitan el óptimo desarrollo de las investigaciones. Así, se evidencia la carencia de personal profesional en las áreas de Biología, Química, Odontología, Antropología y Medicina en la especialidad de Patología.3

5.5.7 Instituto de Investigación del Ministerio Público Gonzalo Ortiz de Zevallos Roedle El Instituto de Investigación es el órgano académico del Ministerio Público, dependiente de la Fiscalía de la Nación, que se encarga de la capacitación permanente e integral de los señores fiscales.4

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3

Plan de Trabajo Institucional ( PTI) 2003.

4

Resolución de la Fiscalía de la Nación 1356-2001-MP-FN, de fecha 28 de diciembre del 2001.

Manual del sistema peruano de justicia

Bibliografía

ANGULO, Pedro 2001 El Ministerio Público: orígenes, principios, misiones, funciones y facultades, S. E., Lima. ARMENTA DEU, Teresa 1995 Principio acusatorio y Derecho Penal, Editorial Bosch, Barcelona. BUSTAMANTE, Reynaldo 2001 Derechos fundamentales y proceso justo, ARA Editores, Lima. CUBAS, Víctor 2003 Aportes para una reforma urgente del Ministerio Público, Consorcio Justicia Viva, Lima. DIEZ-PICASO, Luis María 1997 “El Poder Judicial. Independencia del Ministerio Público”, en AA. VV. El Derecho Público de finales de siglo, Civitas, Madrid. MINISTERIO PÚBLICO 2003 Historia del Ministerio, página web del Ministerio Público: www.mpfn.gob.pe/ resena/resena.htm RUBIO, Marcial 1996 Para conocer la Constitución de 1993, Desco, Lima. SAN MARTÍN, César 2001 Derecho Procesal Penal, Volumen 1, Grijley, Lima.

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Capítulo IV: La defensa de oficio

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Capítulo IV: La defensa de oficio

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Manual del sistema peruano de justicia

Introducción

En nuestro país, la Defensa de Oficio fue introducida por el Derecho colonial, a fin de garantizar la defensa de lo pobres. No era remunerada, pero los abogados que la ejercían eran compensados con honores y exoneraciones de impuestos. En 1926, el diputado Arturo Pérez Figuerola presentó ante su cámara un proyecto de ley en el que la Defensa de Oficio se instituía como cargo público, especificando el número de defensores y su distribución en los tribunales correccionales de Lima y capitales de departamento que fuesen sede de corte superior. Desafortunadamente, este proyecto no prosperó. Sin embargo, fue recogido por el Dr. Erasmo Beraún, miembro de la Comisión Reformadora del Código de Procedimientos en Materia Criminal de 1920, quien, en la primera sesión, sugirió la creación del Ministerio de Defensa como entidad pública que agrupara a los defensores de oficio. En 1940, tras promulgarse el Código de Procedimientos Penales, se creó el Ministerio de Defensa, integrado por profesionales designados anualmente por la Corte Superior y cuya remuneración estaba a cargo del Estado. La creación del Ministerio de Defensa fue una respuesta a la creciente demanda de defensores de oficio, debido a que la mayoría de personas procesadas penalmente eran indigentes. En la actualidad, el derecho a la defensa gratuita se encuentra regulado en nuestra Constitución, en el artículo 139, en los términos siguientes: “Son principios y derechos de la función jurisdiccional: [...] Inciso 16: El principio de la gratuidad de la administración de justicia y de la defensoría gratuita para las personas de escasos recursos; y para todos, en los casos que la Ley señala”. La ley 27019, Ley del Servicio Nacional de la Defensa de Oficio, y su reglamento, aprobado por decreto supremo 005-99-JUS, así como el Reglamento de 109

Capítulo IV: La defensa de oficio

Organización y Funciones del Ministerio de Justicia, establecen que este ministerio, a través de la Dirección Nacional de Justicia, es el encargado de conducir el Sistema Nacional de la Defensoría de Oficio, cuyo propósito esencial consiste en garantizar el derecho de defensa de las personas de escasos recursos económicos, mediante la asignación de un abogado que las patrocine gratuitamente. El papel del defensor es imprescindible cuando se trata de un sistema tendencialmente acusatorio, dado que se convierte en un servicio de interés público para el acceso efectivo a la justicia.

1. Definición La Defensa de Oficio es el patrocinio legal gratuito que presta el Estado, a través de la Dirección Nacional de Justicia del Ministerio de Justicia, a aquellas personas de escasos recursos que participan en procesos penales –desarrollados ante el fuero común o militar–, así como en los juzgados especializados de familia, o que se encuentran sometidas a investigación policial y/o internas en los establecimientos penitenciarios. Constituye, por esencia, una institución pública que, además de procurar la verdad y la justicia a lo largo del proceso, satisface una necesidad social: asistir profesionalmente a quienes no tienen los medios para contratar a un defensor. Nace como una obligación, independientemente de la voluntad de las partes, pudiendo incluso ser impuesta contra el deseo del imputado. El fundamento de esta institución se encuentra en la necesidad de garantizar la igualdad a las partes a lo largo del proceso, a través de la representación profesional y de todos los beneficios que ésta conlleva.

2. Objetivo de la Defensa de Oficio El derecho a la defensa gratuita para las personas de escasos recursos económicos debe entenderse como un mandato que obliga, tanto al legislador como a las autoridades competentes, a prestar esta asistencia con la calidad suficiente como para asegurar en forma efectiva la realización de los principios procesales de igualdad y contradicción. Ello con el propósito de evitar cualquier tipo de indefensión constitucionalmente prohibida. Con la creación de la Defensa de Oficio, se ha querido, inicialmente, eliminar las diferencias existentes entre las distintas clases sociales en lo que se refiere a la 110

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representación en un juicio, reduciendo las consecuencias que entraña la pobreza ante la administración de justicia. Este fundamento, que garantiza la igualdad entre las partes, se ha convertido, con el tiempo, en una consideración formal, dado que hoy ya no interesa tanto proteger al imputado, sino evitar que el juicio se trabe porque éste no cuenta con el requisito de la defensa, imprescindible para respetar el debido proceso. A partir de esta concepción, se viene presentando una serie de vicios que alejan cada vez más a la Defensa de Oficio del objetivo para el cual fue creada. Entre las razones que explican esta situación, se puede señalar que la demanda del servicio de defensa de oficio en el ámbito de los 27 distritos judiciales supera el número actual de defensores de oficio, lo que ocasiona que las audiencias se frusten por falta de un abogado defensor, y que, por falta de personal profesional idóneo, la defensa devenga en un trámite meramente formal. Así mismo, el sistema es deficitario en el campo de la infraestructura, en el que no se cuenta con herramientas de trabajo eficaces ni con un espacio físico para que la Defensa de Oficio desarrolle sus funciones. Tampoco es posible prestar el servicio en espacios institucionales, como en los penales.

3. Ámbito y competencia El ámbito de actuación de este servicio es amplio. Comprende las salas y los juzgados especializados en lo penal, los juzgados de familia, los establecimientos penitenciarios, el fuero militar, las entidades policiales especializadas –Dirección de Investigación Criminal (Dirincri), Dirección Nacional Antidrogas (Dinandro), Dirección Nacional Contra el Terrorismo (Dincote)–, así como los módulos básicos de justicia. Tiene competencia en los siguientes campos:

3.1 Jurisdiccional Fuero común En el ámbito especializado en lo penal –salas y juzgados– el defensor de oficio ejerce patrocinio gratuito, promoviendo la defensa del imputado e interponiendo los recursos de impugnación correspondientes. En el ámbito especializado de familia –salas y juzgados– el defensor de oficio ejerce patrocinio gratuito en las áreas civil, tutelar, penal y fiscal de familia. 111

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En el área civil, a favor del menor y su madre alimentista que se encuentre en estado de necesidad, filiación, tenencia, régimen de visita, violencia familiar, interdicción, tutela, consejo de familia, autorización de matrimonio de menor, suspensión y extinción de la patria potestad, autorización para trabajo de menores, y reconocimiento de unión de hecho. En el área tutelar, a favor del menor en estado de abandono y en la colocación familiar. Y, en el área penal, a favor de los infractores y de los menores agraviados en los delitos contra la libertad sexual. Fuero militar Actúa tanto en las salas de Consejo de Guerra como en los juzgados permanentes de Instrucción Militar.

3.2 Fiscalías Sus actividades giran alrededor de los ámbitos penal y de familia.

3.3 Policial Se designa defensor de oficio a las personas que se encuentren sometidas tanto a investigación policial común como a investigaciones que se inician en las divisiones especializadas de la Policía Nacional. Se asume la defensa de personas detenidas en las siguientes direcciones: - Dinincri - Dinandro - Dincote - Divisiones especializadas.

3.4 Penitenciario El defensor de oficio asignado a los establecimientos penitenciarios del país presta su asesoría a favor de los internos en los siguientes campos: - Logro de beneficios penitenciarios para los sentenciados que cumplen los requisitos de ley. - Coordinación con el defensor de oficio asignado a las salas y los juzgados penales, sobre la defensa de los internos con proceso abierto. 112

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4. El defensor de oficio El defensor de oficio es el abogado que ha sido designado como tal mediante resolución ministerial y que cumple con los requisitos que exige el Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Defensa de Oficio.

4.1 Requisitos para ser designado defensor de oficio Para cumplir con esta función se requiere ser peruano, no haber sido condenado ni hallarse comprendido en procesos por delito doloso, estar colegiado y estar habilitado para el ejercicio de la profesión en el Colegio de Abogados, haber ejercido la abogacía por lo menos durante dos años antes de su designación, ser mayor de 28 años, aprobar los exámenes de selección, no haber sido cesado de la administración pública por sanción disciplinaria ni haberse acogido a ningún programa de renuncia voluntaria con incentivos durante los últimos cinco años anteriores a la designación y, por último, tener una conducta intachable.

4.2 Deberes de los defensores de oficio Los profesionales que se desempeñan como defensores de oficio tienen el deber de: - Patrocinar en forma gratuita a las personas de escasos recursos económicos. - Actuar con veracidad, probidad, lealtad y buena fe durante todo el proceso. - Hacer uso de todos los recursos y medios procesales válidos y necesarios. - No actuar temerariamente en el ejercicio de las facultades que el cargo otorga. - Guardar el debido respeto por los magistrados, las partes y los auxiliares de justicia. - Concurrir a las audiencias judiciales que se les cite y acatar las decisiones que en ellas se expidan. - Guardar secreto profesional. - Visitar semanalmente a sus patrocinados que se encuentren en establecimientos penitenciarios. - Informar mensualmente a la Dirección de Defensoría de Oficio y Servicios Populares sobre los avances y logros en el desempeño de sus labores. - Cumplir el horario que se les asigne. 113

Capítulo IV: La defensa de oficio

4.3 Derechos de los defensores de oficio A su vez, los derechos reconocidos a los defensores de oficio son: - El reconocimiento de su calidad y categoría al interior de la administración pública, ante los fueros jurisdiccionales, las fiscalías, los establecimientos penitenciarios y las entidades policiales. - Que los pedidos de informes y antecedentes que formulen sean atendidos por las dependencias públicas. - La consignación en el acta de los hechos que se consideren pertinentes para la labor que cumplen. - El uso de la insignia oficial del Servicio Nacional de Defensa de Oficio.

4.4 Principios que rigen el patrocinio gratuito En su actividad, el defensor de oficio debe observar los siguientes principios: - Veracidad: debe rescatar siempre la verdad procesal del caso concreto, respetando el debido proceso y las demás leyes procesales. - Probidad: debe tener una conducta funcionaria intachable, es decir, llevar el cargo con honestidad y lealtad, sobreponiendo el interés general al particular. - Lealtad: debe ser leal a la Constitución, a las leyes del debido proceso, a las partes y al juez. - Buena fe: implica el convencimiento absoluto del defensor de que el acto que realiza es verdadero, lícito y justo.

5. Acceso al servicio de Defensa de Oficio. Usuarios Una vez que la Dirección Nacional de Justicia ha comprobado el estado de necesidad del usuario del servicio, éste podrá contar con un abogado defensor gratuito. Como ya lo hemos mencionado, los usuarios del Servicio Nacional de Defensa de Oficio deben ser, necesariamente, personas que no cuentan con suficientes recursos económicos como para contratar a un abogado que los defienda en un proceso penal, civil, o en una instancia policial, y por esta razón el Ministerio de Justicia les asigna uno en forma gratuita. Para acceder a este servicio, se debe comprobar el estado de necesidad económica en el que se encuentra el usuario; además, éste debe hallarse, efectivamente, frente a un proceso judicial o detenido en una instancia policial. 114

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Por otro lado, lo usuarios pueden perder el acceso a este servicio si incurren en cualquiera de las siguientes causales: - Inducir a error a un defensor de oficio, falseando u ocultando la verdad. - Sugerir al defensor de oficio que practique actos de corrupción. - No guardar respeto a los magistrados, a las partes o a los auxiliares de justicia. - Ocultar su verdadera situación económica para beneficiarse del Servicio Nacional de Defensa de Oficio. - Interponer recusación o denuncia contra su defensor de oficio que sea declarada infundada.

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Bibliografía

UGAZ S., José 1983 La Defensa de Oficio en la justicia penal peruana, tesis de bachillerato presentada a la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima. COMISIÓN ANDINA DE JURISTAS 2001 Apuntes de Derecho Penal y Procesal Penal para defensores de oficio, Lima. MINISTERIO DE JUSTICIA 2002 Proyecto Institucionalización de la Defensa de Oficio, versión atenuada para el año 2003.

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Capítulo V: La conciliación extrajudicial

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Capítulo V: La conciliación extrajudicial

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Introducción

Referirse a la conciliación extrajudicial en un manual de administración de justicia es fundamental si se entiende que una de las funciones primordiales de esta última consiste, precisamente, en promover la solución pacífica de los conflictos que se presentan en una sociedad. Por lo señalado, además de ser pertinente, resulta necesario ocuparse de uno de los mecanismos de resolución de conflictos que, durante los últimos años, ha tenido un fuerte desarrollo legislativo tanto en nuestro país como en otros de esta parte del continente que, durante la década pasada, iniciaron procesos de reforma del Poder Judicial cuya culminación, por cierto, no fue exitosa en todos los casos.1 En esta orientación, en las líneas siguientes presentamos las características de este mecanismo, tomando como base la Ley 26872 o Ley de Conciliación Extrajudicial que, en nuestra opinión, contiene una regulación ordenada y amplia sobre el tema. Sin embargo, cabe señalar que, en el Perú, este mecanismo ya había alcanzado cierto desarrollo, pues, en materia laboral, surgió paralelamente con las primeras leyes de protección a los trabajadores. Incluso en el ámbito judicial, la reforma del Código Procesal Civil de 1992 incorporó, dentro del proceso ordinario, una etapa conciliatoria que estaba a cargo del juez, quien, obligatoriamente, debía proponer una formula para la conciliación. Así mismo, se han desarrollado otras regulaciones sobre sistemas conciliatorios, especialmente en el ámbito administrativo y de familia. 1 En el Perú se ha promulgado la Ley General de Arbitraje (Ley 26572), el 5 de enero de 1996, y la Ley

de Conciliación (Ley 26872), el 13 de noviembre de 1997. Esta última ha tenido vigencia respecto a la obligatoriedad de la conciliación en cuatro ciudades del país: Lima y Callao desde el 1.° de marzo del 2001 (Ley 27398), y Arequipa, Trujillo y el Cono Norte de Lima desde el 1.° de noviembre del 2000.

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Capítulo V: La conciliación extrajudicial

Por lo señalado, en sede propiamente extrajudicial, desde febrero de 1998 está vigente la Ley de Conciliación. Si bien esta ley estableció una suerte de período de prueba de dos años, la conciliación extrajudicial obligatoria, realizada antes de acudir a una instancia judicial, viene rigiendo desde el 1.° de marzo del 2001 en las ciudades de Lima, Callao, Arequipa y Trujillo. En la práctica, esto significa que, en determinadas materias señaladas por norma, antes de acudir a una sede judicial el ciudadano debe, obligatoriamente, intentar conciliar en un centro especializado; de no hacerlo, su demanda no será admitida. Esto no quiere decir que este ciudadano tiene que asistir a la audiencia y menos aceptar un acuerdo que no lo favorezca; lo que se promueve es el intento de conciliar, más allá de que, como resultado de ello, se llegue o no a un acuerdo. A continuación, presentamos las características más importantes del mecanismo de la conciliación extrajudicial, así como un breve balance de su implementación en nuestro país.

1. Definición La conciliación es un procedimiento consensuado de solución de conflictos, que consiste en que una o más personas imparciales ayudan a las partes enfrentadas a encontrar una variedad de alternativas que les permitan mejorar su comunicación y, eventualmente, llegar a acuerdos satisfactorios que pongan fin al conflicto. Si bien es cierto que la conciliación extrajudicial es un mecanismo de descongestión judicial –por lo general se entiende así, y fue promovido de esta manera incluso cuando se dictó la Ley de Conciliación en 1997–, cabe señalar que esta figura supera ampliamente esta caracterización. En este sentido es, sobre todo, un mecanismo consensuado de resolución de conflictos, que tiene como base la cooperación entre las partes facilitada por la intervención de un tercero

2. Principios de la conciliación 2.1 Equidad A través de este principio, se busca aplicar la noción de justicia al eventual acuerdo, no solamente desde el punto de vista del conciliador sino, fundamental120

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mente, desde el punto de vista de las partes. A partir de lo señalado, el desarrollo del procedimiento conciliatorio deberá concluir en un acuerdo que, además de ser justo para las partes, sea percibido así por las mismas.

2.2 Legalidad Se refiere a que el acuerdo al que arriben las partes en conflicto tendrá que ser plenamente respetuoso del ordenamiento jurídico. De allí que, para cautelar el cumplimiento de este principio, la legislación prevea que, en la audiencia de conciliación, esté presente un abogado que verifique la legalidad del acuerdo.

2.3 Neutralidad No deben existir vínculos entre el conciliador y las partes, con el propósito de salvaguardar algún conflicto de interés que pueda surgir entre el o los usuarios de los servicios de conciliación y el conciliador a cargo de la audiencia. De producirse esta vinculación, inmediatamente el conciliador deberá retirarse de la conducción del procedimiento, en la medida en que su neutralidad puede verse comprometida y ello afecte la audiencia de conciliación.

2.4 Imparcialidad El conciliador no puede mostrar conductas, hechos o palabras que hagan suponer a las partes que se está favoreciendo a una de ellas. Este principio es fundamental para lograr uno de los valores más preciados durante la audiencia de conciliación: la confianza o cooperación. Es decir, en la medida en que las partes perciban que el tercero conciliador no está favoreciendo impropiamente a una de ellas, estarán dispuestas a cooperar brindando la información necesaria y a trabajar conjuntamente en el logro de soluciones satisfactorias.

2.5 Buena fe Está relacionada con la actuación de las partes durante el procedimiento conciliatorio, en el sentido de que se mantenga un comportamiento adecuado y acorde con los fines de la conciliación. 121

Capítulo V: La conciliación extrajudicial

Se señala que este principio no sólo involucra a las partes sino también a toda persona que participa en la audiencia, como los abogados o asesores y los representantes. La buena fe tiene sentido en la medida en que se espera que las personas que intervienen en el procedimiento conciliatorio actúen adecuadamente, sin permitir que surja la suposición de que existe un aprovechamiento indebido o mala fe.

2.7 Confidencialidad Además de ser uno de los principios más importantes de la conciliación, la confidencialidad es una de las características que nos permite establecer diferencias respecto al proceso judicial, que por esencia es público. En el caso de la conciliación, los actos llevados a cabo mientras dure el procedimiento deben efectuarse en estricta privacidad, con la sola participación de las personas directamente involucradas en el conflicto. Se justifica esta privacidad en el hecho de que, de esta manera, se puede alentar a que las partes desarrollen un amplio intercambio de opiniones y de información, de manera franca y abierta. Se trata de un requisito ineludible para que las partes y el conciliador puedan comunicarse con total libertad, ya que este último podría solicitar información y hacer preguntas que no serían contestadas si existiera el peligro de su utilización posterior fuera de contexto. Este principio tiene su excepción en aquellas situaciones en las cuales, durante el desarrollo del procedimiento conciliatorio, el conciliador toma conocimiento de determinadas situaciones que configuran hechos delictivos de suma gravedad, que deben ser denunciados porque son incompatibles con los fines que se persigue a través de la conciliación.

2.8 Simetría de poder o empoderamiento Este principio puede ser definido como las actividades que lleva a cabo el conciliador para otorgar poder o autoridad a la parte más débil durante el procedimiento conciliatorio. Se parte del supuesto de que es necesario que haya una igualdad de fuerzas entre los participantes en la conciliación, ya que ello evitará que una de las partes pueda imponer a la otra un acuerdo insatisfactorio que no se sostendría en el tiempo.

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2.9 Celeridad y economía Estos principios son criterios más propios de un proceso judicial. En el caso de la conciliación, se promueve la solución pronta del conflicto, debiendo entenderse esta figura de la manera más flexible que se pueda. Por otro lado, si se entiende la economía procesal como un medio para eliminar el tiempo que demandaría a las partes involucrarse en el proceso, en el caso de la conciliación lo que se enfatiza es la búsqueda de un acuerdo justo, duradero y satisfactorio para las partes, lo cual no necesariamente implica un ahorro de tiempo, costo o esfuerzo.

3. Características de la conciliación 3.1 Voluntariedad Una de las características centrales –tal vez la más importante– de la conciliación es su carácter consensual, que debe manifestarse en cada una de las etapas en las cuales se desarrolla este mecanismo. Este carácter voluntario de la conciliación debe ser entendido básicamente a través de tres maneras: • Voluntariedad en el momento de suscribir la conciliación Esto significa que las partes, al momento de acordar una fórmula conciliatoria, deben tener la libertad suficiente como para decidir qué es lo más conveniente a sus intereses, sin presiones de ninguna índole. • Voluntariedad en el momento de asistir a la audiencia de conciliación Debe ser entendida como la libertad de las partes de decidir si asisten o no a la audiencia de conciliación, sin que ello afecte sus objetivos en la controversia en cuestión. • Voluntariedad en el momento de presentar la solicitud de una audiencia de conciliación Se trata de la libertad para interponer o no una solicitud de conciliación, sin que ello afecte el derecho de las partes a interponer una demanda. Actualmente, esta manifestación de la voluntariedad se encuentra restringida en la legislación peruana, ya que el artículo 6 de la Ley 26872 señala que el procedimiento conciliatorio es un requisito de admisibilidad que debe cumplirse antes de interponer una demanda en determinadas materias. 123

Capítulo V: La conciliación extrajudicial

3.2 Intervención de tercero(s) A través de esta característica se moldea una de las diferencias más importantes de este mecanismo respecto a otros medios alternativos de resolución de conflictos. La presencia de terceros es uno de los aspectos estructuradores de la conciliación, puesto que se considera que esta participación es muy importante para ayudar a las partes a encontrar una solución razonable a sus controversias. Debe precisarse que este tercero tiene la facultad de proponer, es decir, puede plantear a las partes alternativas de solución.

3.3 Informalidad La conciliación es, sobre todo, un procedimiento informal, bastante flexible para las partes y para el conciliador. Este pragmatismo facilita que tanto las unas como el otro no necesiten recurrir a ninguna formalidad durante el desarrollo de la audiencia, lo que permite que las primeras tengan la soltura suficiente como para decidir lo que es más conveniente a sus intereses.

3.4 Naturaleza del procedimiento En la conciliación, las partes y el conciliador tienen la libertad de movimiento necesaria para avanzar y retroceder durante la audiencia, sin que ello signifique una pérdida de tiempo o una paralización; por el contrario, de lo que se trata es de adecuarse a los ritmos y velocidades que todos le otorguen a la audiencia de conciliación. Por lo tanto, en cualquier momento del proceso se pueden presentar argumentos y demás posiciones que ayuden a esclarecer la controversia.

3.5 Resultados A través de la conciliación, se desea alcanzar un resultado que sea razonable para ambas partes y que, incluso, pueda ser satisfactorio para los diversos puntos de vista.

3.6 Carácter privado La privacidad en la que se desenvuelven todas las etapas de la conciliación es un aspecto que facilitará el éxito de este procedimiento, ya que brinda a las partes 124

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la confianza suficiente como para expresar sus puntos de vista, incluso aquellos que, usualmente, no se darían a conocer en un proceso de carácter público.

3.7 Control del proceso La conciliación es un mecanismo en el cual el impulso del procedimiento está, básicamente, a cargo de las partes y del tercero conciliador. No es que la opinión de una prevalezca sobre la de la otra, sino que ambas, conjuntamente, deciden de qué manera resuelven la controversia.

3.8 Mérito del acta de conciliación De acuerdo con la Ley de Conciliación, el acta de conciliación es un título de ejecución, lo que hace que tenga un valor similar al de una sentencia judicial o laudo arbitral.

4. Diferencias con el proceso judicial La conciliación, como mecanismo extrajudicial de resolución de conflictos, tiene varias diferencias con nuestro conocido proceso judicial. Las más importantes son las siguientes:

4.1 Nivel de solución Mientras que el proceso judicial busca resolver las controversias básicamente a partir de las pretensiones o posiciones que las partes plantean durante la demanda o contestación a la demanda, en el caso de la conciliación se promueve que la solución no se oriente hacia las posiciones irreconciliables de las partes, sino hacia lo que éstas realmente quieren (intereses).

4.2 Criterios de solución En el proceso judicial, el criterio fundamental para solucionar conflictos es la correcta aplicación de la ley a un caso concreto, cuestión que deberá decidir el juez. En el caso de la conciliación, no hay un solo criterio, sino que éste dependerá de las 125

Capítulo V: La conciliación extrajudicial

partes y del conciliador, quienes podrán apelar a toda clase de recursos, con tal de que estén conformes. El único límite es que no quebranten ninguna norma del ordenamiento legal.

4.3 Atmósfera La atmósfera o ambiente que prevalece durante un proceso judicial es básicamente adversarial, es decir, se trata de que una de las partes obtenga lo que quiere, en detrimento de la otra. En el caso de la conciliación, en cambio, el ambiente que debe prevalecer es consensual o cooperativo, esto es, se debe reforzar la idea de que, en la medida en que las partes cooperen entre sí, podrán arribar a un acuerdo razonable y satisfactorio para ambas.

4.4 Orientación hacia el conflicto En un proceso judicial se discuten generalmente hechos pasados que son controvertibles: qué pasó o quién tuvo la responsabilidad. A través de esta lógica, el juez se forma una opinión, que luego convertirá en sentencia. En el caso de la conciliación, más que discutir acerca de hechos pasados, se trata de plantear a las partes cómo podría ser una relación futura si se alcanza una solución razonable.

4.5 Control del proceso Mientras que en el proceso judicial la conducción está únicamente a cargo del juez, en la conciliación, además de la intervención del conciliador, mucho importa lo que las partes digan o hagan.

5. Fases de la audiencia de conciliación 5.1 Actos previos Se trata de que, momentos antes de la audiencia, todas las personas que participarán en ella se reúnan con el fin de garantizar las condiciones adecuadas para que ésta se lleve a cabo en las mejores circunstancias; así, se asegurarán de que exista la infraestructura adecuada y de que no se produzcan interrupciones; así mismo, el conciliador realizará actos de distensión con las partes y sus abogados. 126

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5.2 Monólogo En esta fase, el conciliador explica a las partes las características y las ventajas de la conciliación respecto a otras formas de solucionar los conflictos. También es necesario que se expliciten las reglas de desarrollo de la audiencia, tales como evitar las interrupciones, utilizar un lenguaje apropiado, evitar los calificativos, etcétera.

5.3 Discusión de los hechos En esta etapa se promueve que las partes involucradas en la controversia manifiesten sus puntos de vista acerca de aquello que las enfrenta. Al conciliador, por su parte, le corresponde la tarea de mantener apropiadamente la conducción de la audiencia.

5.4 Identificación de los problemas El conciliador identifica el o los problemas que separan a las partes, y elabora, de manera imparcial, una agenda que recoja los asuntos que se discutirán.

5.5 Búsqueda de soluciones A lo largo de esta fase se busca llegar a un consenso entre las diversas prioridades de las partes, promoviendo soluciones satisfactorias y usando métodos apropiados que privilegien lo que las partes realmente quieren.

5.6 Acuerdo Es la fase de la audiencia en la cual las partes arriban a una solución de consenso, la cual se plasma en un acta de conciliación que cumple determinadas formalidades.

5.7 Seguimiento En esta etapa, posterior a la audiencia de conciliación, los conciliadores y los centros de conciliación verifican si los acuerdos obtenidos se han cumplido o no, y cuál es la situación en la que se encuentran las partes. 127

Capítulo V: La conciliación extrajudicial

6. Materias conciliables En principio, es conciliable todo aquello que sea de libre disponibilidad de las personas involucradas en una controversia y que no afecte a terceros. De acuerdo con la Ley de Conciliación, toda materia referida a derechos disponibles es susceptible de ser conciliada, entendiéndose por derechos disponibles todo aquello que puede ser valorizado en términos económicos. Adicionalmente, existen algunas materias en el ámbito de la relación familiar que también pueden ser resueltas a través de este mecanismo, como el derecho de alimentos, la tenencia y el régimen de visitas. Los temas referidos a derechos laborales pueden ser materia de conciliación siempre y cuando no se afecte el principio de irrenunciabilidad de derechos, es decir, de respeto por aquellos derechos mínimos señalados en la ley y que no pueden ser objeto de negociación.

7. Rol de los abogados en la conciliación Durante el desarrollo del procedimiento de conciliación, los abogados pueden participar hasta de tres maneras:

7.1 Como conciliadores Se trata de los casos en los cuales quien se desempeña como conciliador tiene la condición de abogado. Ello no significa ningún valor adicional para el mejor desenvolvimiento de la función conciliatoria, aunque la tendencia mayoritaria sea que, entre los conciliadores, predominen las personas con formación jurídica

7.2 Como asesores de las partes Es el caso en el cual los abogados intervienen en la audiencia de conciliación asesorando a las partes para que tomen la mejor decisión que ponga fin a la controversia. Durante la conciliación, se espera que los abogados no sustituyan a las partes al momento de tomar decisiones.

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7.3 Como verificadores de la legalidad Es cuando los abogados intervienen para verificar que el acta de conciliación que contiene lo acuerdos logrados no quebrante ninguna norma del ordenamiento jurídico.

8. Conciliación especializada Existe una tendencia acentuada a recurrir a la conciliación para solucionar materias cada vez más específicas, lo que conlleva a que se hayan desarrollado enfoques de la conciliación con características propias, que dependen de la especialidad de que se trate. Entre las materias más recurridas tenemos:

8.1 Conciliación en familia Abordar un conflicto de familia implica tener en cuenta una serie de factores que, sobre todo, inciden en los aspectos emocionales. Éstos deberán ser tomados en cuenta si se quiera encontrar una salida a la situación planteada. En nuestro ordenamiento, se exige que quien aspira a desempeñarse como conciliador en asuntos de familia tenga una capacitación adicional a la del conciliador promedio, pues debe entender el conflicto a través de las diversas aristas que éste presenta, que no son solamente jurídicas. Así mismo, es necesario tener en cuenta que un conciliador en asuntos de familia no puede ser totalmente imparcial, ya que deberá considerar el interés superior del niño y del adolescente.

8.2 Conciliación laboral Es una forma de conciliación tutelar que deberá tener presente el principio de irrenunciabilidad de derechos por parte del trabajador. A partir del respeto por este principio, el ámbito de lo que podrá ser materia de conciliación en un conflicto laboral estará restringido a todo aquello que sean derechos de libre disponibilidad del trabajador, ya que de lo contrario estaríamos ante un acta de conciliación nula.

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9. Centros de conciliación Según el actual marco normativo, se puede recurrir a una vía conciliatoria extrajudicial únicamente a través de centros de conciliación, que son organizaciones sin fines de lucro constituidas para este fin y que, para funcionar, deben contar con la autorización del Ministerio de Justicia. Existen, sobre todo, centros de conciliación privados que tienen una tarifa sujeta al mercado; también hay centros de conciliación estatales, que son gratuitos y cubren la demanda de solicitudes que se les plantea.

10. Balance de la conciliación extrajudicial Después de dos años de vigencia de la obligatoriedad de la conciliación extrajudicial, existen motivos fundados para evaluar la derogatoria de este carácter obligatorio, básicamente porque en este lapso no sólo no se ha reducido la carga judicial sino que se ha creado un requisito burocrático para acceder al Poder Judicial. Esto se ha producido como consecuencia de que los litigantes sólo han percibido que la conciliación es un trámite previo que debe ser cumplido, aunque ellos no entiendan bien por qué. Ni los abogados ni los conciliadores han sido capaces de exponer las ventajas de un arreglo previo al proceso judicial. El resultado natural de esta situación ha sido la escasa asistencia a las audiencias de conciliación, como se desprende de la información estadística del Ministerio de Justicia. A raíz de todo ello, se puede apreciar el incremento de los costos para el ciudadano que tiene necesidad de pasar por los tribunales de justicia. Estos costos no solamente son económicos, sino también se refieren al tiempo que se le debe dedicar a un trámite que resulta infructuoso. Otro aspecto importante que se debe tener en cuenta es el desorden que existe respecto a la regulación estatal sobre los operadores del sistema: han proliferado los centros de conciliación, los centros de formación de conciliadores, los conciliadores. Esta situación ha devenido en una suerte de “ley de la selva” en la que todo puede suceder, con el evidente perjuicio del ciudadano común y corriente, que quisiera ver tutelado su derecho a acceder a la justicia. Lamentablemente, se ha llegado a un estado en la cual el manejo inapropiado del sistema de conciliación extrajudicial por parte de los diversos operadores del mismo ha distorsionado los fines iniciales de la conciliación. Es decir, no se han 130

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alcanzado los objetivos de lograr una cultura de paz y generar una nueva visión respecto al tratamiento de los conflictos. Por otra parte, se constata el escaso interés de las autoridades judiciales respecto a la conciliación. En la práctica, ellas han mostrado indiferencia tanto para dar a conocer sus puntos de vista como para proponer las rectificaciones del caso con el fin de corregir las deficiencias señaladas y, de esta manera, aportar a una institución que podría tener importantes efectos en el sistema judicial. En síntesis, el balance del proceso de implementación de la conciliación extrajudicial realizado en nuestro país ha producido resultados que obligan a replantear la institución, evaluando, entre otros aspectos, la conveniencia o no de mantener su carácter obligatorio.

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Bibliografía

MOORE, Christopher 1995 El proceso de mediación, Ediciones Granica, Buenos Aires. ORMACHEA CHOQUE, Iván 1999 Manual de conciliación, Instituto Peruano de Resolución de Conflictos, Negociación y Mediación (IPRECON), Lima. LA ROSA CALLE, Javier 2001 “Los medios alternativos de resolución de conflictos y su relación con la administración de justicia”, Revista Jurídica del Perú N.° 29, Editora Normas Legales, Lima.

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Capítulo VI: Policía y administración de justicia

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Capítulo VI: Policía y administración de justicia

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Introducción

La policía es una de las agencias de control penal. Es el organismo institucionalizado que concentra y ejerce el mayor espacio de poder dentro del referido control penal (Villavicencio, 1997, p. 191). La policía es, así mismo, la agencia más grande del sistema penal, ya que emplea a más personas que la totalidad de todas las otras agencias (Schmitt y Woodford, 1998, p. 170). Se ha señalado en la doctrina que la policía podría ser definida, de una manera neutra y descriptiva, como un órgano de control social formal cuyo objetivo es la protección de la sociedad y sus ciudadanos. Sin embargo, se ha advertido que la existencia de la policía no es un hecho metafísico sino político, ya que no se trata de una institución del Estado en general, sino siempre de determinado Estado, por lo que sus características serán diferentes si se trata de un Estado absoluto, totalitario o de Derecho (Bustos, 1983, p. 63). Según lo señalado en la Constitución Política de 1993, en el Perú tenemos un Estado social y democrático de Derecho (artículo 43) y ello exige adecuar a la policía a dicho tipo de Estado. En ese marco, el papel básico de la policía consiste en “realizar una actividad tendiente a la protección de la esfera de los derechos ciudadanos, pero actuando siempre en el marco de respeto de aquellos” (Duce y González, 1988, p. 56). En cuanto a su estructura y organización, se hace referencia a dos grandes sistemas. Uno que visualiza la función policial como destinada básicamente a la lucha contra la criminalidad y, por consiguiente, a la policía como una agencia estatal dirigida, en forma preponderante, a la ejecución de normas penales. Y el otro que la concibe de manera más amplia, entendiendo que en una sociedad democrática, el papel de la policía va más allá que la exclusiva lucha contra la crimina135

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lidad, y se privilegia el trabajo que conduzca a alcanzar un mayor contacto entre la policía y la comunidad. En esta segunda concepción, se considera que los instrumentos que se deben emplear no son sólo los entregados por el sistema penal, sino que van desde el fortalecimiento de los vínculos comunitarios y la autoorganización social hasta la coordinación con otras agencias estatales no penales (Duce y González, 1988, pp. 56-57). Es, precisamente, esta segunda acepción la que se incorporó en la reciente reforma policial impulsada en el Perú.1 La policía surgió con una organización militarizada y burocrática. Así, estas características acentuaron los problemas de distanciamiento de la población e impidieron la flexibilidad necesaria para su adaptación a los cambios continuos de una vida social democrática (Bustos, 1983, p. 67). En los inicios de nuestra vida republicana, la policía “estaba considerada como una fuerza componente de las Fuerzas Armadas; pero con misiones claramente definidas” (Ministerio del Interior, 2002, p. 196). Con el desarrollo de la República, la policía se separó de las Fuerzas Armadas, de tal forma que se establecieron tres instituciones que constituyeron las denominadas Fuerzas Policiales: Guardia Civil, Guardia Republicana y Policía de Investigaciones del Perú. Durante el gobierno de Juan Velasco Alvarado se expidieron las leyes orgánicas respectivas: Decreto Ley 18069, de la Guardia Civil; Decreto Ley 18070, de la Guardia Republicana; y Decreto Ley 18071, de la Policía de Investigaciones. En la Constitución Política del Perú de 1979 se hacía referencia a las Fuerzas Policiales (artículo 277).2 Posteriormente, mediante la Ley 24949 del 6 de diciembre de 1988, se crea la Policía Nacional del Perú (en adelante, la PNP), que integra en un solo cuerpo a la

1 Mediante la Resolución Suprema 0965-2001-IN, del 3 de octubre del 2001, se constituyó la Comisión Especial encargada de llevar a cabo el diagnóstico institucional y definir la agenda y el cronograma del proceso de reestructuración policial. Entre sus considerandos se señaló que la “reestructuración policial es un aspecto fundamental de la reforma del Estado y tiene como propósito dignificar la función policial, mejorar los servicios que la institución brinda y acercar a la Policía Nacional del Perú a la comunidad”. Mediante la Resolución Suprema 0200-2002-IN, del 15 de marzo del 2002, se aprueba el Informe Final de la Comisión Especial de Reestructuración Policial. 2 La Constitución Política del Perú de 1979, en su artículo 277, señalaba lo siguiente: “Las Fuerzas Policiales están constituidas por la Guardia Civil, la Policía de Investigaciones y la Guardia Republicana tienen por finalidad fundamental mantener el orden interno, preservar, conservar el orden público, garantizar el cumplimiento de las leyes, la seguridad de las personas y los patrimonios público y privado así como prevenir y combatir la delincuencia”.

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Guardia Civil, la Policía de Investigaciones y la Guardia Republicana, con lo cual se inicia una nueva etapa en la historia policial peruana (Ministerio del Interior, 2002, p. 198). Frente al modelo militarista tradicionalmente imperante en los países de América Latina, se plantea como alternativa el modelo de policía comunitaria –o de proximidad–, que según señala José María Rico (1988, p. 182), se define en función de las siguientes características: - Ampliación del mandato policial tradicional, que no se limita al mantenimiento del orden y a la prevención y represión de la criminalidad, sino que abarca la resolución de los problemas de la comunidad. - Actitud y comportamiento proactivo más que reactivo. - Establecimiento de mecanismos de asociación y cooperación con las autoridades políticas, los servicios públicos y privados, los medios de comunicación y la comunidad en general. - Descentralización y delegación de responsabilidades, con énfasis en los problemas locales. - Formación de policías que tengan una visión más general que especializada. - Obligación de rendir cuentas a la comunidad y a los responsables políticos del nivel territorial correspondiente. Como parte de su desarrollo histórico, en el año 2001 se impulsó un proceso de reestructuración de la Policía Nacional del Perú, el cual buscaba desmilitarizar la institución y orientarla hacia el modelo de policía comunitaria.

1. Policía Nacional del Perú La PNP es una institución profesional de servicio público, sustentada en una estructura vertical y jerarquizada, que actúa en todo el ámbito del territorio nacional y que está destinada a preservar el orden interno, así como a garantizar la seguridad ciudadana. Según lo establecido en la Constitución Política de 1993 la Policía Nacional tiene por finalidad fundamental garantizar, mantener y restablecer el orden interno. Presta protección y ayuda a las personas y a la comunidad. Garantiza el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio público y del privado. Previene, investiga y combate la delincuencia. Vigila y controla las fronteras (artículo 166).

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La PNP está regulada por su Ley Orgánica, aprobada mediante la Ley 27238, publicada el 22 de diciembre de 1999. Esta norma define a la PNP como una institución del Estado creada para garantizar el orden interno, el libre ejercicio de los derechos fundamentales de las personas y el normal desarrollo de las actividades ciudadanas. Es profesional y jerarquizada. Sus integrantes representan la ley, el orden y la seguridad en toda la República y tienen competencia para intervenir en todos los asuntos que se relacionan con el cumplimiento de su finalidad fundamental.

1.1 Funciones Las funciones son aquellas obligaciones emanadas del ejercicio del servicio policial. De acuerdo con lo señalado en su Ley Orgánica, Ley 27238, y lo regulado en su Reglamento, aprobado mediante el Decreto Supremo 008-2000-IN, la PNP cumple, entre otras, las siguientes funciones:3

1.1.1 Mantener el orden público y garantizar la seguridad ciudadana - Mantener la seguridad y tranquilidad públicas, para permitir el libre ejercicio de los derechos fundamentales de la persona consagrados en la Constitución Política del Perú y las leyes. - Mantener y/o restablecer el orden público, haciendo uso de la persuasión o medios disuasivos en forma racional y progresiva, salvaguardando la vida y la integridad física de las personas, así como las propiedades pública y privada. - Garantizar la seguridad ciudadana mediante acciones de prevención, investigación, apoyo, orientación y protección a la comunidad. Para tal fin, organiza y capacita a las entidades vecinales con el propósito de lograr que participen en forma efectiva y en estrecha coordinación tanto con las autoridades del lugar como con otras organizaciones civiles. - Brindar protección al niño y al adolescente, al anciano y a la mujer que se encuentran en situación de riesgo de su libertad e integridad personal, previniendo las infracciones penales y colaborando en la ejecución de las medidas socioeducativas correspondientes.

3 Artículo 7 de la Ley 27238, Ley Orgánica de la Policía Nacional del Perú. Artículo 9 del Reglamento de la Ley Orgánica de la Policía Nacional del Perú, aprobado mediante Decreto Supremo 008-2000-IN.

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1.1.2 Realizar acciones de investigación - Prevenir, combatir, investigar y denunciar las faltas y los delitos previstos en el Código Penal y en leyes especiales, perseguibles de oficio; así como aplicar las sanciones que señale el Código Administrativo de Contravenciones de Policía, con irrestricto respeto de los derechos humanos. - Investigar la desaparición de personas naturales, adoptando las medidas pertinentes para establecer las causas que motivaron el hecho, orientar las acciones para ubicarlas y formular la denuncia correspondiente. - Identificar, con fines policiales, a las personas naturales.

1.1.3 Controlar la circulación vehicular y peatonal - Garantizar y controlar la libre circulación vehicular y peatonal en la vía pública y en las carreteras, asegurar el transporte automotor y ferroviario, investigar y denunciar los accidentes de tránsito, así como llevar –con fines policiales– los registros del parque automotor, en coordinación con la autoridad competente.

1.1.4 Contribuir al cumplimiento del mandato de las autoridades - Cumplir y hacer cumplir los mandatos escritos del Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, los organismos electorales, el Ministerio Público y otros que emitan las autoridades competentes en el ejercicio de sus funciones.

1.1.5 Brindar seguridad a establecimientos públicos - Participar en el mantenimiento de la seguridad de los establecimientos penitenciarios, así como en el traslado de los procesados y sentenciados de conformidad con la ley, coordinando permanentemente con las autoridades penitenciarias. - Velar por la seguridad de los bienes y servicios públicos, en coordinación con las entidades estatales correspondientes.

1.2 Atribuciones Las atribuciones son las potestades que tiene la policía, a través de sus miembros, en el ejercicio de su cargo. Según lo establecido en su Ley Orgánica (artículo 139

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8) y en su Reglamento (artículo 10), la PNP tiene, entre otras, las siguientes atribuciones:

1.2.1 Realización de intervenciones policiales - Intervenir en toda circunstancia cuando el ejercicio de la función policial así lo requiera, por considerarse permanentemente de servicio. La función policial se cumple a través de operaciones policiales planificadas. Excepcionalmente, el miembro de la institución actuará sin este requisito en caso de auxilio, comisión de delitos, faltas y contravenciones de policía.

1.2.2 Acciones vinculadas a la investigación del delito y registro de antecedentes - Realizar, con el apoyo de personal especializado, peritajes criminalísticos de carácter balístico, químico, biológico, toxicológico, de ingeniería forense, médico, psicológico, grafotécnico, de identificación humana, técnicovehicular, contable, así como de evaluación de infraestructura, de voz, ocular y otros relacionados con sus funciones. - Obtener, custodiar, asegurar, trasladar y procesar indicios, evidencias y otros elementos probatorios relacionados con la investigación policial, cumpliendo los plazos de ley y poniéndolos a disposición de la autoridad competente. - Registrar y centralizar los antecedentes policiales de las personas, así como las requisitorias judiciales, procediendo a la anulación o suspensión de las mismas sólo por mandato escrito de la autoridad competente o cuando hayan prescrito de acuerdo con la ley.

1.2.3 Imposición de sanciones - Imponer sanciones cuando se infrinja el Código y Reglamento de Tránsito, así como por otros motivos debidamente normados en dispositivos legales.

1.3 Facultades Las facultades son las acciones que le está permitido realizar al personal policial en el marco del servicio que brinda. De acuerdo con lo indicado en la Ley Orgánica de la PNP (artículo 9) y su Reglamento (artículo 11), entre las facultades que tiene la PNP se pueden mencionar las siguientes: 140

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1.3.1 Intervenir y realizar el registro de personas - Intervenir, citar y detener a las personas de conformidad con la Constitución y la ley. - Realizar registro de personas e inspecciones de domicilios, instalaciones, vehículos, naves, aeronaves y objetos, de acuerdo con la Constitución y la ley.

1.3.2 Acciones para preservar el orden público - Emplear medios permitidos para el mantenimiento, la conservación y el restablecimiento del orden público. - Poseer, portar y usar armas de fuego de conformidad con la Constitución y la normatividad legal vigente. El empleo de armas de fuego se hará en forma racional y constituye una medida extrema en el desempeño de las funciones policiales; el policía debe recurrir a éstas sólo cuando los otros medios disuasivos hayan sido insuficientes y esté en peligro su vida o la de otras personas. El empleo de las armas de fuego se sujetará al respeto irrestricto de los derechos humanos.

1.3.3 Acciones de conciliación y de investigación de contravenciones - Intervenir como conciliador en los casos de conflicto que no constituyan delitos o faltas que alteren la tranquilidad y el orden públicos, en la búsqueda de una solución consensual. El comisario ejercerá las funciones de conciliador dentro de su correspondiente jurisdicción policial. La conciliación no tendrá un efecto vinculante entre las partes. - Investigar las contravenciones administrativas de policía, aplicando las sanciones correspondientes de acuerdo con los procedimientos establecidos.

2. Estructura policial Sobre la base de las recomendaciones de la Comisión de Reestructuración de la PNP, a través del Decreto Supremo 016-2002-IN, publicado el 29 de noviembre del 2002, se modificó la estructura orgánica de la PNP. Dicha estructura ha quedado constituida de la siguiente manera:

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2.1 Dirección General Es el órgano de más alto nivel en la Policía Nacional. Se encarga de la organización de las fuerzas y medios para asegurar el cumplimiento de la finalidad fundamental y las funciones asignadas a la institución.

2.2 Estado Mayor General Es el órgano de asesoramiento de más alto nivel de la institución. Asesora al director general en todas las áreas administrativas de la PNP y supervisa el cumplimiento de la acción planeada.

2.3 Inspectoría General Se trata del órgano de control de más alto nivel de la institución. Tiene carácter sistémico y su función consiste en fiscalizar y evaluar la correcta aplicación así como la observancia de las leyes y reglamentos, la eficacia funcional, la moral y la disciplina del personal, y el empleo correcto y adecuado tanto del potencial humano como de los recursos materiales, económicos y financieros.

2.4 Órganos de apoyo Administran los recursos humanos, económico-financieros y logísticos, así como los programas de bienestar y salud, el soporte técnico y científico, las relaciones nacionales e internacionales y otras que se establezcan con el objeto de facilitar la actividad operativa y administrativa de la PNP. También se incluye al órgano técnico-normativo encargado de planear, dirigir, organizar, controlar y evaluar de manera integral el Sistema de Instrucción Policial en los niveles de formación, capacitación y especialización, y perfeccionamiento e investigación científica. Entre los principales órganos de apoyo figuran la Dirección Ejecutiva de Administración –que comprende la Dirección de Economía y Finanzas, la Dirección de Logística y la Dirección de Telemática–; la Dirección Ejecutiva de Desarrollo Humano –que comprende la Dirección de Instrucción y Doctrina Policial, la Dirección de Recursos Humanos, la Dirección de Bienestar y la Dirección de Salud–; la Dirección de Participación Ciudadana; la Dirección de Inteligencia y la Dirección de Criminalística. 142

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2.5 Órganos de ejecución 2.5.1 Dirección Ejecutiva de Operaciones Es la nueva dirección que se ha introducido en la estructura policial. Tiene bajo su cargo la responsabilidad de orientar el funcionamiento de las diversas direcciones encargadas de las operaciones policiales, las cuales son agrupadas dentro de las direcciones especializadas y las direcciones territoriales de policía.

2.5.2. Direcciones especializadas Son órganos de carácter sistémico, técnico-normativo-ejecutivo, y se encargan de ejercer las funciones, atribuciones y facultades de la PNP en su campo especializado. Tenemos a las siguientes: - Dirección Contra el Terrorismo - Dirección Antidrogas - Dirección de Seguridad del Estado - Dirección de Seguridad Pública - Dirección de Investigación Criminal y Apoyo a la Justicia - Dirección Contra la Corrupción - Dirección de Seguridad de Penales - Dirección de Policía Fiscal

2.5.1 Direcciones territoriales Son órganos encargados de cumplir las funciones y ejercer las atribuciones, facultades y competencias de la PNP en determinado espacio geográfico del territorio nacional. Según lo establecido en la Resolución Ministerial 0982-2003-IN/PNP, publicada el 13 de junio del 2003, se han creado las siguientes: - I Dirección Territorial de Policía, Piura (Región Policial Tumbes y Región Policial Piura). - II Dirección Territorial de Policía, Chiclayo (Región Policial Lambayeque y Región Policial Cajamarca). - III Dirección Territorial de Policía, Trujillo (Región Policial La Libertad y Región Policial Áncash). - IV Dirección Territorial de Policía, Tarapoto (Región Policial Amazonas y Región Policial San Martín). - V Dirección Territorial de Policía, Iquitos (Región Policial Loreto). 143

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- VI Dirección Territorial de Policía, Pucallpa (Región Policial Ucayali). - VII Dirección Territorial de Policía, Lima. - VIII Dirección Territorial de Policía, Huancayo (Región Policial Junín, Región Policial Pasco, Región Policial Huánuco y Región Policial Huancavelica). - IX Dirección Territorial de Policía, Ayacucho (Región Policial Ayacucho y Región Policial Ica). - X Dirección Territorial de Policía, Cusco (Región Policial Cusco, Región Policial Apurímac y Región Policial Madre de Dios). - XI Dirección Territorial de Policía, Arequipa (Región Policial Arequipa, Región Policial Moquegua, Región Policial Tacna y Región Policial Puno).

2.5.4 Comisarías La comisaría es una dependencia fundamental de la función policial. Es el primer punto de contacto entre la población y la PN, y constituye el núcleo básico de la misma. La comisaría desarrolla, entre otras, acciones de prevención e investigación del delito, así como de promoción de la participación ciudadana en materia de seguridad. Por la importancia que las comisarías tienen en la reestructuración policial, se propugna repotenciarlas, rediseñando su estructura en cuatro módulos: prevención, investigación, atención al ciudadano y administración.

3. Policía e investigación del delito De acuerdo con la Constitución y con su propia Ley Orgánica, la Policía tiene entre sus funciones investigar el delito, pero bajo la dirección del Ministerio Público, institución encargada, por mandato constitucional, de conducir la referida investigación (artículo 159, inciso 4 de la Constitución Política de 1993). La policía, en su función específica de policía judicial, es considerada un órgano destinado a la investigación y el esclarecimiento de los delitos. Le corresponde investigar los delitos públicos y actuar inmediatamente, a fin de comprobar su comisión y descubrir a los delincuentes, así como detenerlos si mediara flagrancia delictiva. Está facultada tanto para recoger todos los efectos, instrumentos o pruebas del delito que corran el riesgo de desaparecer y ponerlos a disposición judicial, cuanto para iniciar la correspondiente actividad pericial –a través de sus laboratorios científicos, en los casos que resultara procedente– con el fin de ofrecerla junto con el resto de la investigación (San Martín, 1999, p. 175). 144

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Precisamente para tratar de detallar esta labor policial de investigación del delito –sobre todo cuando el fiscal está impedido de asumir de manera inmediata la dirección de la misma– se emitió la Ley 27934, la cual señala que la policía podrá realizar, entre otras, las siguientes acciones: - Recibir las denuncias escritas o sentar el acta de las verbales. - Vigilar y proteger el lugar de los hechos, a fin de que no sean borrados los vestigios y las huellas del delito. - Recoger y conservar los objetos e instrumentos relacionados con el delito. - Practicar las diligencias orientadas a la identificación física de los autores y partícipes del delito. - Recibir las declaraciones de quienes hayan presenciado la comisión de los hechos. Capturar a los presuntos autores y partícipes en caso de flagrante delito. Se precisa que existe flagrancia cuando la realización del acto punible es actual y, en esa circunstancia, el autor es descubierto; cuando el agente es perseguido y detenido inmediatamente después de haber realizado el acto punible; o cuando es sorprendido con objetos o huellas que revelan que acaba de ejecutarlo.

4. Reforma policial El actual gobierno, mediante Resolución Suprema 0965-2001-IN, del 3 de octubre del 2001, constituyó una Comisión Especial encargada de llevar a cabo el diagnóstico institucional y definir la agenda y el cronograma del proceso de reestructuración policial. Dicha comisión estuvo presidida por el ministro del Interior e integrada por altos mandos de la PNP y de la alta dirección del Ministerio del Interior, así como por personalidades de la sociedad civil.4

4 La comisión estuvo integrada por el ministro del Interior, señor Fernando Rospigliosi Capurro, quien la presidió; el viceministro del Interior, Dr. Gino Costa Santolalla; el director general de la PNP, general de policía Armando Santisteban de la Flor, quien después fue reemplazado por el general de policía José Tisoc Lindley; el general PNP Enrique Yepes Dávalos; el general PNP Gustavo Carrión Zavala; el coronel PNP Benedicto Jiménez Baca, asesor del Despacho Ministerial; el coronel PNP Juan Bermúdez Lizárraga, asesor del Despacho Ministerial; el suboficial brigadier PNP César Chávez Cáceres; el Dr. Jorge Avendaño Valdez; el señor Carlos Basombrío Iglesias, asesor del Despacho Ministerial; el señor Juan Briceño Pomar, asesor del Despacho Ministerial; la señora Zenaida Solís Gutiérrez; la señora Susana Villarán de la Puente y el ingeniero Arturo Woodman Pollit.

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Capítulo VI: Policía y administración de justicia

La Comisión presentó al presidente de la República su Informe Final, el cual fue aprobado mediante Resolución Suprema 0200-2002-IN, del 15 de marzo del 2002. En el referido informe se señala que los primeros 13 años de existencia de la Policía Nacional coincidieron con una situación del país extremadamente difícil, que afectó a la institución de diversas maneras, que se pueden sintetizar en siete problemas principales (Ministerio del Interior, 2002, pp. 31-37): - Militarización y alejamiento de la comunidad. La lucha contra el terrorismo afectó negativamente a la institución. Por un lado, se reforzó una visión militar de la doctrina, la formación, la normatividad y la forma de actuación policial. Por otro, se produjo un significativo alejamiento de la comunidad. - Politización y subordinación a un proyecto autoritario. Durante el gobierno de Alberto Fujimori, se politizó y militarizó a la PNP con la finalidad de emplearla como uno de los soportes que permitieran la perpetuación del régimen en el poder. Se la manipuló para beneficiar intereses políticos y facilitar la corrupción. - Deficientes condiciones de vida y trabajo del personal policial. Durante la década de los noventa, la PNP no fue una prioridad política ni presupuestal. No se realizó ningún esfuerzo serio por introducir el uso de la tecnología moderna para el desarrollo del trabajo policial. Además, durante los últimos años, se produjo un estancamiento en las remuneraciones de los miembros de la PNP. - Inadecuado manejo de los escasos recursos. Se ha carecido de una gerencia moderna y de una administración por procesos. Así mismo, en el ámbito organizativo se produjo una duplicidad de estructuras y funciones, así como una excesiva centralización y concentración en las decisiones. - Altos niveles de corrupción. Durante el gobierno de Alberto Fujimori hubo una alta permisividad ante actos de corrupción e inconductas funcionales en las que incurrían los miembros de la institución. Inclusive, algunos altos mandos policiales estuvieron involucrados en la cadena de corrupción que era dirigida desde las altas esferas del gobierno de entonces. Así, se puede mencionar el caso de la Caja de Pensiones Militar Policial. - Falta de apertura a la comunidad y malas relaciones con los gobiernos locales. La Policía Nacional estuvo cerrada a la comunidad; hubo mucha desconfianza frente a las ideas, aportes y críticas de la sociedad civil y los 146

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medios de comunicación. Además, se produjeron constantes conflictos con autoridades locales en la necesaria coordinación de las labores de seguridad ciudadana. - Desconfianza de la ciudadanía en la PNP. Por todo lo antes indicado, la percepción de la ciudadanía respecto de la PNP era muy negativa. Frente a este panorama, la Comisión de Reestructuración estableció los desafíos a los que debía hacer frente la PNP para recuperar la confianza de la ciudadanía y romper el círculo vicioso de deterioro de los últimos años (Ministerio del Interior, 2002, pp. 39-40): - Contribuir a la consolidación de la democracia en el país. - Mejorar sus relaciones con la comunidad. - Mejorar la calidad de vida del policía. - Luchar frontalmente contra la corrupción. - Desarrollar un sistema educativo policial moderno. - Incorporar un moderno sistema de administración. - Incorporar tecnología de punta en todos sus procesos. - Enfrentar adecuadamente las nuevas modalidades del crimen organizado. La Comisión de Reestructuración realizó, además, recomendaciones concretas en los ámbitos siguientes: - Doctrina. - Formación, capacitación y perfeccionamiento. - Marco normativo. - Control interno y lucha contra la corrupción. - Estructura orgánica. - Comisaría. - Relaciones con la comunidad. - Administración de recursos humanos y política de personal. - Políticas de bienestar del personal. - Atención de salud. - Problemas particulares de la mujer policía. - Administración de recursos económicos y logísticos. 147

Capítulo VI: Policía y administración de justicia

Se estableció también una agenda y un cronograma de implementación de las medidas concretas, fijándose tres momentos: plazo inmediato (entre marzo y abril del 2002), corto plazo (entre marzo y agosto del 2002) y mediano plazo (entre marzo del 2002 y marzo del 2004). Entre las recomendaciones de la Comisión de Reestructuración se pueden referir las siguientes: - Establecer la naturaleza civil de la PNP. - Acatar la recomendación de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre la necesidad de incorporar en la legislación de la PNP el Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. - Incorporar y/o impulsar en el sistema educativo policial aquellas materias relacionadas con el respeto de los derechos humanos, la Constitución, las leyes y el sistema democrático. - Reformar la Constitución diferenciando el tratamiento de la policía respecto de las Fuerzas Armadas, separando los capítulos de Defensa y Orden Interno. En dicha reforma, es pertinente precisar el carácter civil de la PNP, brindar a los policías el derecho de voto, excluirlos de la competencia de los tribunales militares, y someterlos a las normas legales y a la competencia del fuero común. - En cuanto al régimen disciplinario, conformar un Tribunal Administrativo Disciplinario Interno, que funcionará con carácter permanente, excluyéndose la posibilidad de que al personal policial se le impongan las sanciones administrativas que impliquen privación de libertad. - Reformar el Código de Contravenciones, con el objeto de que la norma preserve la capacidad de intervención inmediata de la autoridad policial y establezca un marco de regulación efectiva a esas intervenciones. - Establecer mecanismos de participación y fiscalización ciudadana del accionar policial. - Recomendar que la PNP adopte una nueva estructura orgánica, que permita reducir el número de unidades que debe atender directamente el director general, acortar los tiempos para la toma de decisiones, flexibilizar y desburocratizar la estructura, reducir el número de efectivos destinados a tareas administrativas, brindar un mejor servicio a los usuarios y evitar duplicidad de funciones. - Repotenciar las comisarías tomando en cuenta que son los órganos más importantes de relación y atención a la comunidad; priorizar la asignación de 148

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recursos humanos, materiales y logísticos que les permitan desarrollar sus funciones. - Reorientar estratégicamente el accionar de la PNP poniendo mayor énfasis en la prevención del delito y la necesidad de garantizar la seguridad ciudadana. - Impulsar el modelo de una policía comunitaria que coopere con los vecinos y con las autoridades locales para garantizar el respeto a los derechos y libertades de los y las ciudadanas, y la seguridad comunitaria. - Creación del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, como órgano técnico normativo de carácter multisectorial encargado de orientar las políticas de seguridad ciudadana a escala nacional.

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Capítulo VI: Policía y administración de justicia

Bibliografía

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Manual del sistema peruano de justicia

Capítulo VII: El sistema penitenciario

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Capítulo VII: El sistema penitenciario

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1. Marco constitucional y principios básicos del régimen penitenciario

El sistema penitenciario es una institución instrumental cuyo objeto consiste en promover, mediante diferentes programas, la reeducación, rehabilitación y reincorporación a la sociedad de la persona condenada por haber cometido un delito, luego de que ésta haya cumplido la sanción determinada. La Constitución de 1993, en su artículo 139, numeral 22, señala que el objetivo del sistema penitenciario es lograr la “reeducación, rehabilitación y reincorporación” del condenado. Mediante estos fines, que son los de la teoría de la pena, se busca que el condenado, a través de su internamiento en el establecimiento penitenciario, se sujete a un proceso de adaptación adecuado, que garantice que, posteriormente, pueda reinsertarse a la sociedad. Así mismo, el artículo constitucional en mención, en su numeral 21, señala que “los establecimientos penitenciarios [deben ser] los adecuados para los reclusos y sentenciados”. Es decir, los centros penitenciarios deben ofrecer las condiciones mínimas para que, durante su permanencia en ellos, los internos mantengan una calidad de vida en la que se respete su dignidad. Por otra parte, los sentenciados deben ser ubicados en los centros que les corresponda en función de la gravedad del delito que cometieron, y en los que puedan recibir el programa de adaptación necesario según cada caso. La regulación mínima sobre el tratamiento penitenciario no sólo se encuentra en los artículos mencionados de la Constitución de 1993 sino también en normas internacionales que son principios generales de obligatorio cumplimiento por parte de los países.

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El sistema de Naciones Unidas cuenta con las Reglas Mínimas para el Tratamiento de Reclusos,1 entre las que destaca la exigencia de un trato igualitario y sin ningún tipo de discriminación para los internos, así como la diferenciación por categorías, es decir, que se mantengan separados los hombres de las mujeres, los procesados de los condenados, y los jóvenes de los adultos. También se cuenta con los Principios Básicos para el Tratamiento de Reclusos de 1990,2 en los que se ratifica que toda persona “sometida a cualquier forma de detención o prisión será tratada humanamente y con el respeto debido a su dignidad inherente al ser humano” (Principio 1), así como que “toda forma de detención o prisión y las medidas que afectan a los derechos humanos de las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión deberán ser ordenadas por un juez…” (Principio 4). Si bien en el ámbito interamericano no existe un instrumento normativo específico que regule el régimen penitenciario de los países de la región, se deben considerar como normas de aplicación general la Convención Americana sobre Derechos Humanos,3 la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura,4 así como la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.5

2. Modelo del Código de Ejecución Penal 2.1 El modelo del sistema a. El Código de Ejecución Penal El objetivo fundamental del sistema penitenciario al que responde el Código de Ejecución Penal de 1991 es la resocialización del penado; se reconoce, a su vez, la necesidad de respetar su persona. Por ello, en el artículo X del corres1 Aprobadas en el Primer Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Ginebra en 1955. 2 Aprobados por la Asamblea General de Naciones Unidas mediante la resolución 45/111 del 14 de diciembre de 1990. 3

Aprobada por la Conferencia Especializada Interamericana en Derechos Humanos en San José de Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969. 4 5

Aprobada por la Asamblea General de la OEA el 9 de diciembre de 1985.

Artículo XXV: “...Tiene derecho también a un tratamiento humano durante la privación de su libertad.”

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pondiente título preliminar, el Código hace expresa mención a que el sistema penitenciario acoge disposiciones, conclusiones y recomendaciones de las Naciones Unidas. El Código de Ejecución Penal busca regular, entre otros, temas referidos a la adecuada aplicación de la pena privativa de la libertad, a las medidas relativas a los procesados que requieren internamiento, así como a las normas de seguridad que es necesario adoptar en estos casos. A diferencia del código anterior de 1985, se introduce el tema de las penas restrictivas de la libertad y limitativas de derechos.

b. Prohibiciones del modelo De acuerdo con el artículo III del título preliminar, la ejecución penal y las medidas privativas de libertad están exentas de tortura o trato inhumano y humillante, así como de cualquier otro acto o procedimiento que atente contra la dignidad del interno. De igual manera, en el artículo V del mismo título preliminar se rechaza expresamente todo tipo de discriminación por motivos de raza, cultura, procedencia social, filiación política o religiosa, situación económica, o de cualquier otra índole. De la misma manera, siguiendo la lógica del respeto a la dignidad del interno, el artículo 36 del código en mención, en su segundo párrafo, señala que el uso de las medidas coercitivas está dirigido exclusivamente al restablecimiento de la normalidad y subsistirá sólo por el tiempo necesario. Así mismo, en su artículo 117 concede al personal de seguridad la autorización para usar la fuerza y las armas únicamente cuando sea imprescindible, en situaciones de violencia o alteración del orden generadas por los internos y que afecten la seguridad del establecimiento penitenciario.

c. Sistema del modelo El tratamiento penitenciario responde a un sistema progresivo, a través del cual se busca la reeducación, rehabilitación y reincorporación del interno a la sociedad. Siguiendo los principios del sistema progresivo, es necesario que el interno sea individualizado y asignado a un grupo según una clasificación adecuada. Para lograr la individualización, se requiere una serie de exámenes criminológicos; posteriormente, se clasifica a los internos en grupos homogéneos. De esta manera, se determina el programa de tratamiento individual y grupal adecuado. 155

Capítulo VII: El sistema penitenciario

2.1 Tratamiento del interno a. El interno De acuerdo con el fin resocializador al que responde el sistema penitenciario, el interno debe ser considerado como miembro de la sociedad y no excluido de ella; por esa razón, se le reconocen los mismos derechos que a cualquier ciudadano, pero con las restricciones impuestas por la ley y la sentencia que lo sanciona. Justamente, como parte del respeto a los derechos que se le reconocen a todo interno –los mismos que están en función del concepto de derecho a la dignidad como un principio inalienable propio de toda persona–, se busca garantizar que el establecimiento ofrezca condiciones mínimas, como la de contar con un ambiente adecuado que permita la debida aplicación del tratamiento penitenciario. Es más, los derechos de los que goza el interno no sólo se refieren a las condiciones carcelarias sino también al respeto a sus derechos personales, entre los que están el derecho a recibir un trato digno, a comunicarse con su familia y su abogado, a participar en agrupaciones culturales y deportivas, a proteger su salud, entre otros. Pero el interno no sólo tiene derechos sino también obligaciones que no puede dejar de cumplir. Estos deberes, que se señalan en las disposiciones sobre el régimen penitenciario, se refieren especialmente al aseo, el orden y la disciplina.

b. Beneficios penitenciarios Los beneficios, que se inscriben en la fase de ejecución de la sentencia, están inspirados en la necesidad de preparar al interno para la libertad y mitigar el aislamiento que le produce la pena de prisión (Pedraza 1999, p. 110). Estos beneficios se encuentran regulados en el capítulo IV del Código de Ejecución Penal. El permiso de salida, regulado por el artículo 43, permite al interno mantener el vínculo con su familia a través de salidas del centro penitenciario por un plazo no mayor de 72 horas. Para poder acceder a este permiso se requiere haber observado una buena conducta a lo largo del internamiento. La redención de la pena por el trabajo y la educación es otro beneficio contemplado en los artículos 44 a 47 del Código. Éste permite al interno reducir la duración de la pena a través del desempeño de una actividad laboral o educativa realizada bajo el control de la administración penitenciaria. La semilibertad, por su parte, permite que aquellos sentenciados que hayan cumplido la tercera parte de su condena y no tengan ningún proceso pendiente con 156

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mandato de detención puedan egresar del establecimiento penitenciario para realizar actividades laborales o educativas. Además, el beneficiado podrá pernoctar en su domicilio, sujeto a control e inspección de la autoridad penitenciaria Por último, la libertad condicional se concede al sentenciado que ha cumplido la mitad de la pena; tiene la misma restricción que la semilibertad, es decir, el reo no puede tener ningún proceso pendiente con mandato de detención.

2.3 Penas restrictivas y limitativas de derechos Sobre las penas restrictivas a la libertad, el sentenciado a expatriación o expulsión del país es puesto a disposición de la autoridad competente, que se encargará de hacer cumplir la sentencia. Con respecto a la ejecución de las penas limitativas de derechos, como la de prestación de servicios a la comunidad, el Código señala que la administración penitenciaria determinará la entidad en la que el penado cumplirá los trabajos no remunerados que se le asignen. La determinación del servicio estará en función de las aptitudes y la ocupación del penado. Periódicamente, el juez que conoció el proceso deberá recibir informes sobre la ejecución de la pena. La pena de limitación de días libres deberá cumplirse en establecimientos organizados con fines educativos, que deberán ser previamente admitidos por la administración penitenciaria. Éstos deberán estar inscritos en el Registro Nacional de Entidades Receptoras para la Prestación de Servicios a la Comunidad y Limitación de Días Libres. Con respecto a la ejecución de las penas limitativas de derechos, el sentenciado, para ser contemplado en el procedimiento, no sólo debe cumplir requisitos como tener sentencia firme emitida por una autoridad competente y estar físicamente presente, sino también haber sido evaluado con anterioridad por un equipo multidisciplinario, que se encargará de determinar el área en la que el reo prestará su servicio gratuito.6 La Ley 27030,7 que regula el programa de ejecución de las penas de prestación de servicios a la comunidad, ha creado, a su vez, el Registro Nacional de Entidades Receptoras, instancia en la que deberán inscribirse las entidades del país que re6

Según lo contemplado en los artículos 7, 8, 9 y 10 de la Ley 27030, promulgada el 18 de diciembre de 1998. 7

Promulgada el 18 de diciembre de 1998.

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quieran la prestación de servicios de los internos y que puedan brindar apoyo gratuito en las acciones educativas que se deben desarrollar como parte del plan de ejecución de penas de limitación de días libres.8 Así mismo, la referida ley fue modificada por la Ley 27935,9 que amplía la posibilidad de inscripción en el registro a otras entidades públicas o privadas.

2.4 Instituto Nacional Penitenciario a. Dependencia del sector Justicia El Instituto Nacional Penitenciario (INPE) forma parte del sector Justicia; tal como lo señala el artículo 133 del Código de Ejecución Penal, es el órgano rector del sistema penitenciario nacional. El INPE es totalmente autónomo en materia normativa, económica, financiera y administrativa; inclusive, forma pliego presupuestal propio. Su finalidad es dirigir y controlar, técnica y administrativamente, el sistema penitenciario nacional, orientándolo de manera adecuada para asegurar la política penitenciaria.

b. Funciones Dentro de las competencias del INPE se encuentra realizar investigaciones sobre la criminalidad y elaborar políticas de prevención del delito y de tratamiento del delincuente, desarrollar acciones de asistencia pospenitenciaria en coordinación con los entes gubernamentales, dictar normas técnicas y administrativas sobre construcción de la infraestructura penitenciaria, aprobar reglamentos internos y realizar toda coordinación necesaria para adecuar la legislación penal y penitenciaria al cumplimiento de la finalidad resocializadora propia del sistema progresivo en tratamiento penitenciario.

c. Personal penitenciario De acuerdo con la necesidad de contar con personal debidamente calificado para cumplir con los objetivos del sistema penitenciario, los trabajadores del INPE 8 Artículo 4 de la Ley 27030, Ley de Ejecución de las Penas de Prestación de Servicios a la Comunidad y de Limitación de Días Libres. 9

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Promulgada el 28 de enero del 2003, que modifica los artículos 2 y 6 de la Ley 27030.

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serán formados y calificados de manera permanente en el Centro de Estudios Criminológicos y Penitenciarios.

3. Régimen penitenciario de la legislación antiterrorista Luego del golpe de Estado de abril de 1992, el régimen promulgó una nueva legislación antiterrorista, caracterizada por el sustancial recorte de derechos y garantías judiciales. El decreto ley 2547510 (nueva ley antiterrorista) estableció también un nuevo régimen penitenciario para las personas condenadas por el delito de terrorismo. El artículo 19 del referido decreto estableció que “los procesados o condenados por delito de terrorismo, no podrán acogerse a ninguno de los beneficios que establecen el Código Penal y el Código de Ejecución Penal”. Por su parte, el artículo 20 dispuso que “las penas privativas de libertad establecidas en el presente decreto ley se cumplirán obligatoriamente en un centro de reclusión de máxima seguridad, con aislamiento celular continuo durante el primer año de su detención”. Estableció también que “en ningún caso, y bajo responsabilidad del Director del establecimiento, los sentenciados podrán compartir sus celdas unipersonales”. Con relación al derecho de visita de los internos, la referida norma determinó que “los sentenciados por delito de terrorismo tendrán derecho a un régimen de visita semanal estrictamente circunscrito a sus familiares más cercanos…”. Pero lo cierto es que este régimen de visita fue modificado por el Reglamento del Régimen de Visita a los Internos de Terrorismo,11 en el que se dispuso que “los internos por delito de terrorismo tienen derecho a recibir la visita de sus familiares directos una vez al mes” (artículo 1). Estas normas se aplican tanto a sentenciados como a procesados. Tomando en cuenta las condiciones de aislamiento del mundo exterior y de hacinamiento dentro del penal en las que viven los internos por delito de terrorismo, consideramos que todas estas limitaciones contravienen tanto las Reglas Mínimas como los Principios Fundamentales para el Tratamiento de los Internos. 10 Decreto ley 25475, Ley que Tipifica y Sanciona el Delito de Terrorismo, del 6 de mayo de 1992. 11

Aprobado por resolución suprema 114-92-JUS, del 14 de agosto de 1992.

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El Tribunal Constitucional, en sentencia publicada el 4 de enero del 2003, declaró inconstitucionales los decretos ley 25475, 25659, 25708 y 25744, por contravenir un conjunto de derechos –al debido proceso, al juez natural, a la defensa, a la dignidad, la integridad personal y la libertad–, así como por no respetar las condiciones mínimas establecidas por el Derecho Internacional Humanitario. Este hecho trajo consigo la necesidad de realizar nuevos procesos en el marco de una legislación acorde con el ordenamiento constitucional e internacional y con el respeto a la dignidad del procesado. A su vez, la mencionada sentencia declaró inconstitucional el tipo penal de traición a la patria. Con posterioridad a la sentencia del Tribunal Constitucional, el Congreso de la República, mediante la ley 27913,12 delegó al Poder Ejecutivo facultades para legislar en materia de terrorismo, con la finalidad de asegurar la adecuada readaptación de los internos en el marco del respeto a sus derechos fundamentales y a los principios de todo Estado democrático. El Poder Ejecutivo presentó el decreto legislativo 927,13 que regula la ejecución penal en materia de delitos de terrorismo, concediendo a los condenados beneficios penitenciarios como la redención de la pena por trabajo14 y educación,15 así como la libertad condicional.16 El procedimiento para acceder a la libertad condicional señala que es necesario que el Consejo Técnico Penitenciario emita un informe sobre el grado de readaptación del solicitante. Este informe debe ser motivado y especificar el régimen penitenciario en el que se encuentra el interno, así como el pronóstico de cumplimiento de los requisitos para obtener la liberación condicional. Para ello será necesario que el Consejo recabe de la Policía Nacional el certificado de domicilio expedido

12 Publicada

el 9 de enero del 2003.

13 Promulgado el 19 de febrero del 2003. 14 Este

beneficio redime la pena a razón de un día de pena por siete días de labor efectiva, la misma que se acreditará mediante la planilla de control laboral. Su finalidad es que el interno acceda con anticipación a la libertad por cumplimiento de condena. 15 Este beneficio redime la pena a razón de un día de pena por siete días de labor efectiva, la que se acreditará a través de la evaluación mensual de los estudios con notas aprobatorias. Su finalidad es que el interno acceda con anticipación a la libertad por cumplimiento de condena. 16 Sólo podrán acogerse a este beneficio penitenciario los internos que hayan cumplido efectivamente las tres cuartas partes de la pena impuesta, y siempre que no tengan proceso pendiente con mandato de detención.

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por la unidad especializada contra el terrorismo, así como los certificados de conducta de cada uno de los establecimientos penitenciarios en los que haya estado recluido el interno.17 El liberado que se vea beneficiado por la libertad condicional será impedido, de manera inmediata, de salir del país; esta orden será emitida por el juez penal. Así mismo, se le impondrán reglas de conducta y condiciones, como la prohibición de frecuentar viviendas y locales vinculados con actividades que tengan relación tanto con organizaciones terroristas como con órganos generados por éstas o que colaboran con las mismas; en esta línea, la prohibición abarca también las visitas a internos por delitos de terrorismo y el establecimiento de contacto con ellos por cualquier medio de comunicación. El liberado por libertad condicional también se encuentra prohibido de portar o tener a disposición armas, insumos o elementos para elaborar explosivos, informaciones de instituciones, listas de personajes o funcionarios, así como publicaciones o manifestaciones relacionadas con la actividad terrorista o con personas o grupos vinculados con ésta.18 El liberado no puede cometer nuevo delito doloso. Se encuentra obligado a no ausentarse de la localidad donde reside y no variar de domicilio sin autorización judicial previa; así mismo, debe comparecer de manera personal y obligatoria ante la autoridad penitenciaria correspondiente, y en defecto de ésta, ante el juez penal o mixto más cercano a su domicilio. Por último, también se encuentra obligado a someterse al cumplimiento del programa de Tratamiento en Medio Libre que le imponga la autoridad penitenciaria respectiva.19 Los órganos de control, inspección y supervisión del liberado son el representante del Ministerio Público de su domicilio y la autoridad penitenciaria correspondiente (Oficina de Tratamiento en Medio Libre), los que podrán efectuar constataciones o inspecciones relacionadas tanto con el liberado como con su vivienda. Si el liberado incumple con las reglas de conducta o condiciones impuestas por el juez penal, el beneficio puede ser revocado. Si es condenado por la comisión de un nuevo delito doloso, la revocación de la libertad condicional es inmediata. Al ser

17 Procedimiento de la liberación condicional, artículo 5 del Decreto Legislativo 927. 18 Reglas de conducta y condiciones de la liberación condicional, artículo 6 del Decreto Legislativo 927. 19 Ídem.

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revocada la libertad condicional, el interno no podrá volver a acogerse a dicho beneficio.20

4. Reforma de los modelos especiales de tratamiento penitenciario Durante el gobierno de transición del presidente Valentín Paniagua, el Ministerio de Justicia publicó el decreto supremo 003-2001-JUS.21 Luego de revisar las políticas carcelarias especiales que se establecieron a través de los decretos supremos 003-96-JUS22 y 005-97-JUS,23 se concluyó que era necesario realizar una reforma integral de estos regímenes con el fin de estimular e intensificar las comunicaciones y visitas del interno, fortaleciendo, de esta manera, sus relaciones familiares, y coadyuvando con el propósito del tratamiento, que consiste en reeducar, rehabilitar y reincorporar al penado en la sociedad. El Decreto Supremo 003-2001-JUS señala que el interno tiene derecho a recibir visitas directas de sus familiares y amigos en los horarios señalados por cada establecimiento penitenciario; la duración de estas visitas es, como mínimo, ocho horas diarias. Así mismo, el interno tiene derecho a entrevistarse en privado con su abogado defensor en un ambiente adecuado; estas entrevistas, que tendrán una duración mínima de seis horas diarias, se realizarán en el horario establecido por el Consejo Técnico Penitenciario de cada establecimiento penitenciario. En la medida en que estas normas modifican sustancialmente los regímenes especiales contemplados en los decretos supremos 003-96-JUS24 y 005-97-JUS,25 ambas disposiciones quedaron sin efecto.

20 Revocación de la liberación condicional, artículo 9 del Decreto Legislativo 927. 21 Publicado

el 19 de enero del 2001.

22 Reglamento del régimen de vida y progresividad del tratamiento para internos de difícil readaptación, procesados y/o sentenciados por delitos comunes. 23 Reglamento del régimen de vida y progresividad del tratamiento para internos procesados y/o sen-

tenciados por delitos de terrorismo y/o traición a la patria. 24 Este tipo de régimen, asentado tanto en la disciplina como en las medidas de seguridad, debía ser capaz de responder a las difíciles características de readaptación de esta clase de internos; sin embargo, lo que más bien produjo fueron condiciones de hacinamiento al interior del penal y aislamiento respecto a sus familiares y amigos.../

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Las disposiciones del Decreto Supremo 003-2001-JUS tienen como propósito contribuir a la progresión en el tratamiento penitenciario, en el marco de la revisión de los regímenes especiales y dentro del pleno respeto de los derechos fundamentales. Para ello se requiere un adecuado mantenimiento de la tranquilidad y el orden que asegure el principio de autoridad, especialmente en los penales de máxima seguridad. Una de las funciones del Ministerio de Justicia consiste en asegurar la correcta administración del sistema penitenciario, incluyendo la adopción de las disposiciones necesarias para contribuir a la seguridad y el control de los establecimientos. Por esta razón se publicó el Decreto Supremo 006-2001-JUS,26 que faculta al presidente del INPE a restringir temporalmente las visitas directas de familiares y amigos del interno, así como de su abogado defensor;27 esta restricción puede referirse también al horario de permanencia del interno en los pasadizos del pabellón o en los patios. Para ello es necesario que se emita una resolución motivada, que tiene

/... El derecho de visita constituía la única compensación que recibía el recluso como premio a su buen comportamiento. Las visitas se podían realizar el día de su onomástico, los días de la Madre o del Padre, y en Navidad; duraban una hora y el interno podía recibir hasta a tres familiares directos. El régimen constaba de dos etapas: etapa cerrada de máxima seguridad, en la que se restringían al máximo los contactos sociales y la libertad del interno, que era sometido a una estricta disciplina y vigilancia; y etapa de promoción al régimen de mediana seguridad. 25 Este régimen respondía a una lógica de individualización y progresividad, de disciplina y medidas de seguridad, que eran el común denominador de los diferentes tratamientos penitenciarios de esa época y, como reiteramos, no cumplían con los objetivos de un adecuado régimen penitenciario. Durante las dos primeras etapas, el derecho de visita se encontraba limitado, pues los encuentros se realizaban en locutorios penitenciarios en los que se permitía el ingreso de hasta tres familiares directos. Durante la tercera y cuarta etapa sí se realizaban encuentros cara a cara en los ambientes de visita. Si el interno mantenía un buen comportamiento en la etapa de mínima seguridad especial, se le concedía el derecho a recibir la visita de hasta tres familiares directos el día de su onomástico, el Día de la Madre o del Padre y en Navidad. Las visitas, de dos horas de duración, se realizaban cara a cara. Este régimen constaba de cuatro etapas: etapa cerrada de máxima seguridad, en la cual se presentaba la figura del aislamiento continuo; la libertad del interno se reducía al mínimo, pues se le concedía únicamente una hora de patio. Etapa de promoción a la mediana seguridad especial: los internos debían participar obligatoriamente en las actividades de las áreas de trabajo y educación a las que eran asignados. Etapa de mediana seguridad especial: los internos gozaban de dos horas de patio, mejora insuficiente si se considera su condición de personas. Por último, la etapa de mínima seguridad especial, caracterizada por ampliar las relaciones con el exterior con el fin de fortalecer y mantener las conductas socializadoras (mantenimiento del vínculo familiar, ejercicio de la capacitación laboral alcanzada). 26 Publicado

el 23 de marzo del 2001.

27 Con respecto a las visitas del abogado defensor, no podrá limitarse el derecho del interno a entrevis-

tarse y comunicarse con él por lo menos una vez a la semana.

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carácter de inapelable y que no podrá adoptarse por un plazo mayor de 120 días, prorrogables a través de una nueva resolución motivada. Por último, el mismo decreto también concede a los consejos técnicos penitenciarios la facultad de imponer similares restricciones en casos individuales. Estas restricciones estarán sujetas a las mismas condiciones que se señalan en el párrafo anterior, es decir, que se emita una resolución motivada que podrá ser apelada ante la dirección regional correspondiente. La restricción no podrá exceder los 120 días y se podrá prorrogar a través de una nueva resolución motivada.

5. Reglamento del Código de Ejecución Penal Mediante el Decreto Supremo 023-2001-JUS, el 21 de julio del 2001 se promulgó el Reglamento del Código de Ejecución Penal.28 En el artículo 7 de este reglamento, se señala que entrará en vigencia a los sesenta (60) días de su publicación, dado que, por el contexto en el que se elaboró,29 fue preciso realizar una nueva revisión con el fin de que el Ministerio de Justicia, el Poder Judicial, el Ministerio Público y el INPE establecieran adecuadamente las políticas institucionales y las directivas penitenciarias pertinentes. Por esta razón se estableció la vacancia legislativa (vacatio legis) razonable para la concreción de éstas. Posteriormente, mediante el Decreto Supremo 030-2001-JUS,30 se amplió el período de vacancia por 210 días, con la finalidad de garantizar la adecuada difusión del reglamento, así como de los procedimientos y mecanismos que aseguren su correcta aplicación y una eficaz interrelación entre las diferentes instituciones encargadas de ponerlo en práctica. Transcurrido el plazo señalado en el artículo 1 del Decreto Supremo 030-2001JUS, éste se prorrogó por Decreto Supremo 012-2002-JUS.31 Más tarde, los decretos supremos 033-2002-JUS32 y 041-2002-JUS33 ampliaron este plazo por 120 y 28 Decreto Legislativo 654, 2 de agosto del 2001. 29 La comisión que elaboró el Proyecto del Reglamento del Código de Ejecución Penal se conformó durante el gobierno del presidente Valentín Paniagua, mediante las resoluciones ministeriales 351-2000JUS y 010-2001-JUS 30 Decreto Supremo 030-2001-JUS, publicado el 21 de setiembre del 2001. 31 Decreto Supremo 012-2002-JUS, publicado el 9 de abril del 2002. 32 Decreto Supremo 033-2002-JUS, publicado el 5 de setiembre del 2002. 33 Decreto Supremo 041-2002-JUS, publicado el 5 de diciembre del 2002.

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180 días, respectivamente. Debido a estas vacancias, hasta el momento no se encuentra vigente el Reglamento del Código de Ejecución Penal. Con respecto al desarrollo legal del mencionado reglamento, cabe señalar que, en su artículo 6, deja sin efecto los decretos supremos 030-96-JUS,34 005-97-JUS,35 005-2000-JUS36 y 003-2001-JUS,37 los mismos que habían entrado en vigencia durante el gobierno de Alberto Fujimori y establecían los regímenes especiales antes descritos. El reglamento comprende la ejecución de la pena privativa de la libertad efectiva, de penas limitativas de derechos y de penas restrictivas de la libertad, así como medidas de seguridad. A su vez, también señala los derechos de los internos. Sobre el derecho a la defensa de las personas privadas de libertad, se señala que está permitido que las entrevistas con sus abogados se realicen en privado y en un ambiente adecuado, remarcando el hecho que este derecho no puede ser suspendido bajo ninguna circunstancia.38 Al igual que las entrevistas con los abogados, se han ampliado las visitas y comunicaciones con los familiares, con el fin de fomentar el deseo de resocialización de los internos, que es justamente el objetivo que se busca alcanzar a través de la pena. El régimen cerrado presenta, a su vez, una subclasificación en ordinario y especial. Los procesados que se encuentran detenidos estarán sujetos a las reglas del régimen cerrado ordinario, salvo lo excepcionalmente señalado por el Órgano Técnico de Tratamiento,39 que podrá asignarlos al régimen especial.

34 Reglamento del Régimen de vida y progresividad del tratamiento para internos de difícil readapta-

ción, procesados y/o sentenciados por delitos comunes. 35 Reglamento del Régimen de vida y progresividad del tratamiento para internos procesados y/o sentenciados por delitos de terrorismo y/o traición a la patria. 36 Reglamento de la Ley de Ejecución Penal de las Penas de Prestación de Servicios a la Comunidad y de Limitación de Días Libres. 37 Estableció disposiciones sobre el derecho de defensa de los internos y el régimen de los estableci-

mientos penitenciarios. 38 Artículo 14, capítulo II, sobre derecho a la defensa, del Reglamento del Código de Ejecución Penal. 39 Órgano encargado de evaluar y determinar el régimen que será necesario aplicar a cada interno. Su informe tendrá carácter vinculante para reasignar las etapas de internamiento en que se encuentran los internos según el grado de readaptación que se refleje en su conducta. Como se señala en el artículo 97, este órgano formulará el diagnóstico y el programa de tratamiento de cada interno en un término que no exceda los 30 días.

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El régimen especial tiene dos etapas: a) la de máxima seguridad, que se caracteriza por una estricta disciplina y vigilancia. Y b), la de mediana seguridad, en la que se mantiene la disciplina y vigilancia, pero se le conceden al interno dos horas más de patio; las visitas familiares se realizan en las mismas condiciones que durante la etapa de máxima seguridad. El régimen semiabierto está destinado a los internos sentenciados. Se caracteriza por una mayor libertad en las actividades cotidianas, así como por el fomento de una estrecha relación familiar, social y recreativa.40 Respecto al régimen abierto, cabe señalar que el interno se encuentra exento de vigilancia armada, es decir, realiza sus actividades sobre la base de la confianza, sin un resguardo de por medio. Además, el reglamento contempla otros beneficios penitenciarios como las menciones honoríficas entregadas por el director del establecimiento penitenciario, el obsequio de bienes a los internos, así como la prioridad en la participación de actividades de carácter cultural, social y deportivo que se desarrollen en el establecimiento penitenciario, las cuales son establecidas por el Consejo Técnico Penitenciario41 y no se encuentran consideradas en el Código de Ejecución Penal. Por último, sobre la ejecución de penas limitativas de derechos, la administración, supervisión y control de éstas estará a cargo de la Dirección de Tratamiento de las Direcciones Regionales del INPE.

6. Comentarios al Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario42 Por resolución ministerial 343-2002-JUS, de fecha 24 de setiembre del 2002, se conformó la Comisión Especial encargada de elaborar el Proyecto del Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario, con la finalidad de buscar alternativas de solución a los problemas existentes en el actual régimen penitenciario. Este plan, que considera que el actual sistema penitenciario no cumple con los estándares mínimos de las Naciones Unidas, busca concretar un régimen penitenciario que satisfaga las normas internacionales. Entre las medidas resaltantes está, por ejemplo, la necesidad de establecer planes de construcción y ampliación de la infraestructura penitenciaria en el corto, 40 Artículo 63 del Reglamento del Código de Ejecución Penal. 41 Artículo 205 del Reglamento del Código de Ejecución Penal. 42 Resolución ministerial 187-2003-JUS, publicada el 20 de mayo del 2003.

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mediano y largo plazo, con la finalidad de eliminar el grave hacinamiento de los establecimientos penitenciarios. Se busca, así mismo, rediseñar la estructura orgánica del INPE y preparar los instrumentos de gestión correspondientes. Completar, con el apoyo de terceros, un proceso de evaluación y calificación del personal es un punto indispensable para enrumbar un cambio en las políticas penitenciarias. También se plantea crear juzgados de ejecución penal para ejercer el control jurisdiccional sobre la ejecución de las penas y conseguir una mayor celeridad y seguridad en la expedición de resoluciones relacionadas con la concesión de beneficios penitenciarios. Esta propuesta se sustenta en la sobrecarga procesal actualmente existente en los juzgados penales. Con respecto al desarrollo laboral de los internos durante el cumplimiento de su pena, se señala que es necesario crear, al interior de los establecimientos penitenciarios, centros de producción orientados por una perspectiva empresarial. De esta manera, se diseñarán programas que respondan a un criterio gerencial, en los que se incorporará a personal profesional y técnico encargado del control del trabajo; esto permitirá la capacitación, actualización y profesionalización de los internos. El salario que perciban los internos será distribuido equitativamente entre su familia, sus gastos personales, el establecimiento penitenciario y el pago de la reparación civil; todo ello será establecido bajo una normatividad adecuada. Respecto al área de asistencia legal, se determina que es necesario habilitar módulos de atención que brinden una asistencia adecuada a las necesidades del interno. Éstos deben estar dotados de los implementos necesarios para que la prestación del servicio requerido se realice con eficacia y oportunidad. También se ha considerado la necesidad de incrementar el número de abogados según la población penal, de manera que exista una correlación entre las demandas de este grupo y la capacidad de atención de los profesionales que brindan asesoría. Por otra parte, dichos abogados deberán participar en diversos cursos de especialización y capacitación en materias criminológicas, penitenciarias, penales, de derechos humanos, entre otras. En conclusión, con el Plan Nacional de Tratamiento Penitenciario se intenta diseñar un nuevo régimen que permita cumplir de mejor manera la tarea resocializadora, incorporando nuevos programas y técnicas rehabilitadoras, desde una perspectiva global que integre tanto al personal a cargo de esta tarea como a los propios internos.

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Bibliografía

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Introducción

A partir de la Constitución Política de 1993, se creó en el Perú un nuevo organismo constitucionalmente autónomo: la Defensoría del Pueblo. Ésta inició sus actividades el 11 de septiembre de 1996, luego de la elección del Defensor del Pueblo por parte del Congreso de la República, el 28 de marzo de dicho año. El Defensor del Pueblo u Ombudsman es una figura surgida en Europa, particularmente en Suecia. Fue creada en 1809 como una respuesta democrática, de carácter parlamentario, al crecimiento de la administración estatal (Santistevan de Noriega, 1997, p. 30). La figura, que buscaba superar las limitaciones que iban mostrando los controles administrativos tradicionales, se ubicaba como un intermediario entre los ciudadanos y los órganos de la administración pública, cuyo fin era velar por el respeto de la dignidad y de los derechos fundamentales de las personas. A partir de los noventa, esta institución fue difundiéndose en los países de América Latina sobre la base del modelo español, si bien adquirió un carácter distinto, mucho más vinculado a la defensa de los derechos humanos que al trato ciudadano con la administración pública. Las primeras instituciones de este tipo se establecieron, con diferentes nombres, en México (1990), Colombia (1991) y El Salvador (1991), para luego afianzarse en Honduras (1992), Costa Rica (1992), Argentina (1993), Bolivia (1994), Nicaragua (1995) y en nuestro país. Ha sido creada recientemente en otros países del continente, como Ecuador (1998) y Venezuela (1999). Así mismo, en 1995 se creó la Federación Iberoamericana del Ombudsman (FIO), con la finalidad de constituirse en un foro para la cooperación, el intercambio de experiencias y la promoción, difusión y fortalecimiento de la institución del 171

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Ombudsman en los países iberoamericanos. La Defensoría del Pueblo del Perú ha venido jugando un importante papel tanto en la FIO como en el Consejo Andino de Defensores del Pueblo, el mismo que se viene reuniendo desde 1998 para coordinar acciones y estrategias conjuntas de las defensorías ubicadas en el ámbito del área andina (Defensoría del Pueblo, 2002, pp. 34-35).

1. Misión y atribuciones Las atribuciones y funciones asignadas a la Defensoría del Pueblo en el Perú siguen el modelo presente en la mayoría de países latinoamericanos, y están reguladas en la Constitución Política del Estado (título II, capítulo XI, artículos 161 y 162), en su Ley Orgánica (Ley 26520) y en su Reglamento de Organización y Funciones (Resolución Defensorial 007-96/DP). De acuerdo con el artículo 162 de la Constitución Política, corresponde a la Defensoría del Pueblo ejercer las siguientes funciones: a. Defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad, tales como el derecho a la vida, al sufragio, a la integridad, a la dignidad, a la paz, a la libertad de expresión y pensamiento, a gozar de un medio ambiente sano, al respeto hacia su cultura, a la educación gratuita brindada por el Estado, a la libertad de conciencia y religión, a la igualdad ante la ley, entre otros. b. Supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración del Estado, velando para que las autoridades y funcionarios de las diversas instituciones públicas cumplan con sus responsabilidades y atiendan debidamente a la población. Para ello cuenta con la prerrogativa de solicitar a todas las autoridades, funcionarios y servidores de los organismos públicos la información necesaria para realizar sus investigaciones; ellos tienen el deber de cooperar con la Defensoría. c. Supervisar la prestación de los servicios públicos a la población, tales como energía eléctrica, agua, telefonía y transporte. Esta atribución incluye los servicios públicos que son brindados tanto por empresas públicas como privadas.

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2. Facultades institucionales Para llevar a cabo sus diferentes atribuciones, la Defensoría del Pueblo se encuentra facultada para realizar una serie de acciones, las mismas que se encuentran reguladas en su Ley Orgánica (artículo 9): 1) En primer lugar, el Defensor del Pueblo, como titular de la Defensoría, sea directamente o a través de sus comisionados, y por iniciativa propia o a solicitud de un ciudadano interesado, tiene la posibilidad de iniciar y proseguir investigaciones con relación a decisiones o actos administrativos que puedan afectar la vigencia plena de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad. Cabe precisar que estas investigaciones defensoriales pueden extenderse a todo el ámbito de la administración pública, e incluir decisiones o actos no necesariamente dolosos o malintencionados, sino también aquellas acciones irregulares, defectuosas o negligentes. Así mismo, las investigaciones defensoriales suelen incluir temas de alcance general, con carácter prioritario, que afecten a un significativo número de personas. 2) El Defensor del Pueblo está facultado también para ejercitar diferentes acciones de garantía constitucional ante el Tribunal Constitucional, incluyendo las acciones de hábeas corpus, la acción de amparo, la acción de hábeas data, la acción popular y la acción de cumplimiento, con el fin de que se brinde una tutela judicial efectiva a los derechos de la persona. Inclusive, en el caso de las acciones de hábeas corpus, la Defensoría del Pueblo puede intervenir en los procesos judiciales para apoyar en la defensa de la persona injustamente detenida. 3) En tercer lugar, la Defensoría del Pueblo está facultada para iniciar o participar, por iniciativa propia o a pedido de parte, en cualquier procedimiento administrativo cuya finalidad sea defender los derechos constitucionales y fundamentales de una o más personas. Generalmente, esta atribución se ejerce mediante el uso del derecho de petición, regulado por el artículo 2, inciso 5 de la Constitución Política del Estado. 4) En cuarto lugar, el Defensor del Pueblo tiene la facultad de iniciativa legislativa, esto es, la capacidad de presentar ante el Congreso de la República anteproyectos de ley con el fin de que sean revisados por las comisiones parlamentarias, o de emitir informes sobre proyectos que estén siendo debatidos por el Legislativo. Ello con el propósito de verificar que los proyectos 173

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en discusión se ajusten a lo dispuesto en la Constitución y la ley, y no violen los derechos fundamentales de la persona. 5) En quinto lugar, el Defensor del Pueblo está facultado para promover la firma, ratificación, adhesión y efectiva difusión de los tratados internacionales sobre derechos humanos, con el fin de asegurar su aplicación. Además, promueve que la legislación y las prácticas nacionales se adecuen a lo previsto en los tratados en los que el Perú es parte. 6) Finalmente, el Defensor del Pueblo goza de cierta autonomía normativa, en tanto puede dictar los reglamentos que requiera para el cumplimiento de sus funciones, así como cualquier norma complementaria necesaria para determinar las políticas institucionales que orienten las acciones de sus funcionarios y permitan una mejor tramitación de las quejas ciudadanas. Una característica distintiva del Defensor del Pueblo es que éste no cuenta, para cumplir sus atribuciones, con facultades coactivas o sancionadoras. A lo más, el Defensor puede requerir a los funcionarios públicos que brinden la información solicitada o que permitan la inspección de sus instalaciones u oficinas, apelando para ello al deber de cooperación establecido en la Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo (artículos 16 a 18). Por esta razón, la principal arma con que cuenta para defender a los ciudadanos y solucionar sus conflictos con la administración pública es ejerciendo la “magistratura de la persuasión”, esto es, mediante el uso de mecanismos de convencimiento, mediación y conciliación, sea de manera directa o indirecta –recomendaciones, denuncias públicas, etcétera–. De otro lado, para el ejercicio de estas facultades, tanto el Defensor del Pueblo como sus comisionados gozan de total independencia, no estando sujetos a mandato imperativo. Tampoco reciben instrucciones de ninguna autoridad; están sometidos únicamente a la Constitución y a sus normas internas. Ello se complementa con el principio de inviolabilidad, que implica que el Defensor del Pueblo no responde, ni civil ni penalmente, por las recomendaciones, reparos y, en general, por las opiniones que emita en el ejercicio de sus funciones (artículo 5, segundo párrafo).

3. Organización de la Defensoría a escala nacional En la actualidad, la Defensoría del Pueblo se organiza tanto por áreas temáticas como por ámbito territorial. Respecto a lo primero, la Defensoría del Pueblo cuenta con una serie de defensorías y programas especializados, como son: 174

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a. La Defensoría Especializada en Asuntos Constitucionales, como órgano de asesoría encargado de garantizar la supremacía y vigencia de la Constitución. b. La Defensoría Especializada para los Derechos de la Mujer, encargada de contribuir a erradicar los actos de la administración estatal que evidencian discriminación contra la mujer, y de promover una perspectiva de género en el trabajo defensorial. c. La Defensoría Adjunta para los Derechos Humanos y las Personas con Discapacidad. Su objetivo es proponer y ejecutar la política defensorial relativa a la protección de los derechos humanos reconocidos por la Constitución y los tratados internacionales, así como atender las quejas, petitorios y consultas de las personas discapacitadas. Para ello cuenta con una serie de equipos de trabajo dirigidos a la defensa y promoción de las personas con discapacidad, así como a la protección de las personas detenidas en dependencias policiales, entre otros. d. La Defensoría Adjunta para la Administración Estatal, cuya tarea consiste en supervisar que el conjunto de organismos estatales –ministerios, gobiernos regionales, municipalidades, organismos descentralizados, etcétera– actúen conforme a ley y cumplan con sus deberes de función. e. La Defensoría Adjunta para los Servicios Públicos, encargada de atender las quejas, consultas y pedidos de los usuarios de los servicios públicos de agua, energía eléctrica, teléfono y transporte, así como de supervisar el cumplimiento de las funciones de los organismos reguladores de los servicios públicos, como el Organismo Supervisor de Inversión en Energía (OSINERG), el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL), el Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (OSITRAN) y la Superintendencia Nacional de Servicios y Saneamiento (SUNASS). f. El Programa de Comunidades Nativas. Examina los problemas relativos a la protección y la promoción de los derechos de las comunidades nativas y los pueblos indígenas del país, velando también por el cumplimento de los compromisos internacionales del Estado en esta materia. g. El Programa de Asuntos Penales y Penitenciarios, encargado de verificar las condiciones de vida de las personas privadas de libertad, supervisar el 175

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cumplimiento de los deberes de función de las autoridades penitenciarias, atender quejas y peticiones de los internos, y realizar investigaciones sobre aspectos relevantes del sistema de ejecución penal. Con respecto a su organización territorial, cabe destacar que a pesar de su corta existencia, la Defensoría del Pueblo ha logrado un importante despliegue de sus oficinas a lo largo y ancho del Perú. En la actualidad, esta institución cuenta con oficinas regionales en las ciudades de Lima, Arequipa, Ayacucho, Trujillo, Cusco, Piura, Iquitos y Huancayo, además de oficinas descentralizadas en los conos Norte, Centro y Sur de Lima Metropolitana, en el Callao y en las ciudades de Tacna, Puno, Puerto Maldonado, Huancavelica, Satipo, Huánuco, Cajamarca y Jaén.

4. Rol de la Defensoría del Pueblo frente a la administración de justicia La labor que desempeña una Defensoría del Pueblo frente a la administración de justicia es muy variada, y depende del modelo de relaciones que se establezca entre ambos actores. De acuerdo con Albán (2001, p. 49), las modalidades de actuación o supervisión del Defensor del Pueblo en materia judicial pueden clasificarse en cuatro tipos: a) Prohibición absoluta de intervención en el ámbito judicial, como en el caso de Noruega, Dinamarca, Portugal y Gran Bretaña. b) Intervención limitada al “funcionamiento material” de la administración del servicio en cuanto servicio público, a fin de salvaguardar el derecho al debido proceso, como en el caso de España. c) Supervisión incluso sobre la interpretación normativa de los jueces y tribunales, como en el caso de Suecia y Finlandia. d) Facultad para interponer procesos constitucionales –hábeas corpus, amparo y acción de inconstitucionalidad, entre otros–, como en el caso de Colombia y El Salvador. En el caso peruano, la experiencia desarrollada por la Defensoría del Pueblo permite apreciar que su labor se enmarca en los tipos b) y d), a lo que debe agregarse su importante aporte en materia de investigación y propuestas sobre la situación de la justicia militar. Veamos con mayor detalle cada uno de estos puntos. 176

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4.1 Intervención frente a quejas presentadas por la vulneración del derecho a un proceso justo Una de las principales labores que ha desarrollado la Defensoría del Pueblo a lo largo de los años es velar por el respeto al debido proceso en la administración de justicia, incluyendo con ello no sólo el respeto a diferentes derechos constitucionales y procesales –de defensa, de presunción de inocencia, de comunicación, de evitar dilaciones indebidas, etcétera– sino también a obtener una solución justa y lograr la restitución, compensación y rehabilitación de dichos derechos por parte de los organismos jurisdiccionales (Amnistía Internacional, 1998). En tal sentido, la Defensoría ha llevado a cabo intervenciones destinadas a, entre otros aspectos, lograr la reactivación de procesos judiciales paralizados o indebidamente dilatados, propiciar nuevas investigaciones policiales o fiscales deficientemente desarrolladas, permitir el libre derecho de defensa, procurar el cumplimiento de los plazos para la presentación de pruebas, impulsar la ejecución de sentencias por parte de las autoridades administrativas, promover el uso y respeto de criterios de decisión fijados en normas internacionales de derechos humanos, procurar el cumplimiento de sentencias emitidas por tribunales internacionales, etcétera. Ejemplos ilustrativos de esta intervención son los siguientes: • Los cuestionamientos hechos por la Defensoría del Pueblo a la “justicia sin rostro” y a los procedimientos especiales en materia de terrorismo, en su primer informe al Congreso de la República en 1998. • La resolución defensorial 052, de octubre de 1997, por la cual se exhorta a la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial a permitir que las acciones de hábeas corpus sean vistas por cualquier juez y no sólo por los juzgados transitorios de Derecho Público. • La atención de personas indultadas por la Ley 26655, a fin de permitir su rehabilitación mediante la anulación de sus antecedentes policiales, judiciales y penales. • El informe defensorial 32, en el cual se cuestiona el alto número de dilaciones indebidas en la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema, lo que llevó a la constitución de una sala transitoria en esta especialidad, que permitió la descarga de los procesos.

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• La presentación de peritajes antropológicos, en calidad de amicus curiae, a fin de asegurar el debido proceso de integrantes de los pueblos indígenas. • El informe defensorial 53, que recomendó la derogación de una norma que reducía el plazo de interposición de las acciones contencioso-administrativas de tres meses a 30 días. • La resolución defensorial 32/DP-2000, en la que se destaca la decisión de la Corte Suprema de establecer que los casos de tortura cometidos por miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional corresponden al fuero común y no al fuero privativo militar, y se recomienda tomar dicha decisión como jurisprudencia vinculante. • El informe defensorial 71, que presenta una serie de propuestas destinadas a regular los delitos de terrorismo, ante la declaración de inconstitucionalidad de las normas respectivas por el Tribunal Constitucional. Cabe precisar que estas intervenciones no implican la interferencia de la Defensoría del Pueblo en la labor jurisdiccional, ya que ello significaría una violación del principio de independencia judicial, de acuerdo con lo establecido en el artículo 139, inciso 2, de la Constitución Política. En tal sentido, el artículo 14 de la Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo, Ley 26520, dispone que: Cuando las investigaciones del Defensor del Pueblo estén referidas al ámbito de la administración de justicia, podrá recabar de las instituciones y organismos competentes la información que considere oportuna para estos efectos, sin que en ningún caso su acción pueda interferir en el ejercicio de la potestad jurisdiccional.

4.2 Impulso de procesos constitucionales Como señala Albán, un canal especial de intervención previsto para la institución del Ombudsman en el ámbito de la administración de justicia corresponde a su facultad para iniciar y seguir procesos constitucionales, como vía que le permite recurrir al juez para demandar el respeto de derechos fundamentales o constitucionales mediante el uso de garantías constitucionales –hábeas corpus, amparo, hábeas data, acción de inconstitucionalidad, acción de cumplimiento, etcétera– (2001, p. 52). En su mayor parte, la interposición de estas acciones ha dependido de criterios como la gravedad de la violación cometida, el estado de indefensión o vulneración de la persona y su trascendencia colectiva, tal como ha sido debidamente recogido 178

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en los diferentes informes de la Defensoría. Sin embargo, en los mismos queda claro también que el énfasis principal ha estado puesto en garantizar la sujeción de las leyes y otras normas a lo establecido en la Constitución Política, lo que se ha buscado hacer mediante el uso de acciones de inconstitucionalidad. Ejemplos ilustrativos de esta labor son los siguientes: • Demanda de inconstitucionalidad contra el segundo párrafo del artículo 137 del Código de Procedimientos Penales, que vulneraba la libertad de expresión al consignar la censura previa de las personas denunciadas o inculpadas respecto de sus procesos legales. • Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto Ley 25662. Se consideró que este decreto, que agravaba con el doble del tiempo de la pena fijada por ley la responsabilidad penal de los miembros de la Policía Nacional del Perú que cometían delitos comunes, afectaba el principio de igualdad ante la ley y de proporcionalidad. • Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 337 del Código Civil, que en procesos de separación y divorcio, disponía como criterios para establecer la existencia de sevicia, injuria grave y conducta deshonrosa la educación, las costumbres y la conducta de ambos cónyuges. Se consideró que este artículo afectaba los derechos de igualdad ante la ley, honor y buena reputación, integridad moral, entre otros. • Acción de inconstitucionalidad contra el decreto de urgencia 055-2001, que disponía que el pago de sumas de dinero ordenadas a las instituciones del Estado por mandato judicial dependiera de la existencia de recursos presupuestales y no afectara la gestión de la entidad. En este caso, se consideró que la disposición vulneraba el principio de igualdad ante la ley e imponía un principio de discrecionalidad administrativa para el cumplimiento de sentencias judiciales.

4.3 Análisis de la justicia militar En tercer lugar, dentro de su función de proponer soluciones o alternativas a problemas colectivos que afecten de manera general los derechos fundamentales de las personas, la Defensoría del Pueblo ha tenido como un eje central el estudio de la justicia militar. 179

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Los motivos de este interés son conocidos: por un lado, la justicia militar generalmente ha excedido el ámbito de lo “estrictamente militar”, para juzgar delitos comunes cometidos por miembros de las Fuerzas Armadas y Policiales; de otro lado, durante la época de violencia política la justicia militar asumió indebidamente el juzgamiento de civiles presuntamente involucrados en actos de terrorismo y traición a la patria, violando con ello principios fundamentales del debido proceso y derechos esenciales de la persona humana. Por último, ha sido tradicional la falta de respeto de este fuero especial por la justicia común; la justicia militar ha evitado sistemáticamente la revisión de sus decisiones por parte del Poder Judicial (sobre el particular, véase sección correspondiente). En tal sentido, la labor de la Defensoría del Pueblo ha sido fundamental para que se proceda a una revisión general del papel y de las funciones de la justicia militar en una sociedad democrática, a partir de una serie de informes emitidos al respecto. El primero de ellos, presentado en marzo de 1998, planteó una serie de lineamientos para la reforma de la justicia militar, incluyendo su forma de organización, la definición de los delitos de función y la determinación clara de sus competencias (Defensoría del Pueblo, 1998); posteriormente, en marzo del 2002, se renovaron varios de estos planteamientos para ajustarlos al período de transición democrática, y además se analizaron las propuestas de reforma en curso (Defensoría del Pueblo, 2002). Finalmente, a inicios del presente año, se presentó un interesante informe dirigido a analizar el tratamiento del delito de función en la legislación nacional y en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Defensoría del Pueblo, 2003), a fin de aportar en una mejor definición de las competencias jurisdiccionales de la justicia común y la militar.

4.4 Seguimiento de la situación de la justicia en el país Por último, los informes anuales de la Defensoría del Pueblo han sido un elemento importante para conocer el estado de la opinión pública sobre la administración de justicia, así como sobre la capacidad real del Poder Judicial y del Ministerio Público para ejercer una tutela judicial efectiva de los derechos ciudadanos. En tal sentido, cabe señalar que a lo largo de los años, el Poder Judicial ha sido considerado como una de las instituciones públicas sobre las que se han recibido más quejas a escala nacional. Así mismo, los informes han incidido en una serie de problemas presentes en la administración de justicia que afectan los derechos fun180

“Manual del sistema penitenciario de justicia”

damentales de las personas, los mismos que vienen siendo tomados en cuenta en las propuestas de reforma judicial. En resumen, el papel que cumple la Defensoría del Pueblo respecto a la administración de justicia es sumamente relevante, pues permite que se realice el control externo de sus actividades, lo que a su vez ha posibilitado que se ponga en práctica una serie de mejoras relacionadas con la tutela y el respeto de los derechos de las personas.

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Capítulo VIII: La Defensoría del Pueblo

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Manual del sistema peruano de justicia

Capítulo IX: El Consejo Nacional de la Magistratura

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Conocer bien qué es y cómo está compuesto el Consejo Nacional de la Magistratura (en adelante CNM) es muy importante porque se trata de un órgano constitucional que tiene atribuciones clave para la administración de justicia: selecciona, nombra, ratifica (o no ratifica) y destituye a jueces y fiscales. El CNM determina, entonces, quiénes son las personas que, concretamente, administran justicia.

1. Composición y régimen general del CNM Es un órgano constitucional porque su existencia, composición y atribuciones están contempladas expresamente en la Constitución (artículos 154 y siguientes). El CNM es –también por mandato constitucional– independiente (en el ejercicio de sus atribuciones, no depende de ningún poder del Estado u otra institución) y se rige por la Ley Orgánica 26397 (en adelante LO) y sus modificatorias. Actualmente, los integrantes del CNM, a quienes se les denomina consejeros, son siete. Cada una de las siguientes instancias elige a sendos consejeros: la Corte Suprema en Sala Plena, la Junta de Fiscales Supremos, los colegios de abogados del país, los rectores de las universidades nacionales y los rectores de las universidades particulares; los dos consejeros restantes son elegidos por los miembros de los demás colegios profesionales del país, conforme a ley. Una vez elegidos, los consejeros no están sujetos a mandato imperativo de las entidades que los eligieron (artículo 4 de la LO), sino que votan libremente, de acuerdo con su propio criterio. El número de miembros del CNM puede ser ampliado por éste a nueve, con dos miembros adicionales elegidos en votación secreta por el mismo Consejo: uno entre 185

Capítulo IX: El Consejo Nacional de la Magistratura

candidatos propuestos por instituciones representativas del sector laboral y el otro entre candidatos propuestos por instituciones representativas del sector empresarial. Esta posible extensión de siete a nueve no se ha producido hasta ahora, aunque ha sido planteada por el presidente Toledo en su discurso del 28 de julio del 2003. Los siete miembros titulares del Consejo son elegidos conjuntamente con otros siete suplentes, por un período de cinco años (todos los temas vinculados a la composición del CNM aquí reseñados se encuentran establecidos en el artículo 155 de la Constitución). En la Ley Orgánica del CNM se establecen diversos supuestos sobre quiénes no pueden ser elegidos como consejeros (artículo 6), entre los que cabe destacar: 1) los magistrados que han sido objeto de destitución o separación, 2) los que han sido condenados o están siendo procesados por delitos y 3) los miembros de organizaciones políticas que no hayan obtenido licencia de su agrupación al momento de postular al cargo de consejero.

2. Primera atribución del CNM: selección y nombramiento de jueces y fiscales Por mandato constitucional (artículo 150) “el CNM se encarga de la selección y el nombramiento de los jueces y fiscales”, “previo concurso público de méritos y evaluación personal (inciso 1, artículo 154)”, con la única excepción de los jueces que provengan de elección popular, como es el caso de los jueces de paz y de los de primera instancia cuando por ley se establezcan y se determinen los mecanismos pertinentes. En el caso de los jueces de paz cabe precisar que han venido siendo elegidos en asambleas vecinales o comunales. El 24 de octubre del 2000 se aprobó la Ley 27539, que dispone la elección formal de todos los jueces de paz, proceso que todavía no se ha iniciado, pues se ha producido un debate sobre cómo implementarlo de la mejor manera. En consecuencia, con excepción de los jueces de paz, el CNM es el encargado de seleccionar y elegir a todos los jueces y fiscales de las diferentes instancias. De acuerdo con la Constitución, los nombramientos de jueces y fiscales por el CNM requieren el voto conforme de los dos tercios del número legal de los miembros del CNM (artículo 154, inciso 1, de la Constitución).

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Innovación positiva El nombramiento de jueces y fiscales por un órgano con las características del actual CNM es una innovación introducida por la Constitución de 1993 y que se considera un avance fundamental en relación con el pasado, por los siguientes motivos: - Se reducen enormemente las posibilidades de injerencia política en el nombramiento de magistrados, pues el proceso ya no depende –como en el pasado– de los poderes Judicial y Legislativo. - El hecho de que el CNM sea una institución colectiva (compuesta por siete miembros) y esté constituida por representantes de diversas entidades, previamente elegidos por ellas, reduce aún más todo tipo de injerencia en el nombramiento de jueces y fiscales. - El Poder Judicial y el Ministerio Público participan, es decir, no son ajenos a este proceso, pero al contar sólo con dos de siete representantes, no lo controlan. Se trata, pues, de un mecanismo de nombramiento democrático y que, en principio, asegura las condiciones mínimas para que prime la independencia y el buen criterio.

El proceso de selección y nombramiento El proceso de postulación, selección y nombramiento de jueces y fiscales está contemplado en la misma Ley Orgánica del CNM y en el “Reglamento de concursos para selección y nombramiento de jueces y fiscales”, aprobado por el propio CNM en julio del 2002 (N.° 382-2002-CNM). En ese marco, veamos cómo ha funcionado este sistema de selección y nombramiento por parte del CNM. Para ello, hay que diferenciar claramente dos períodos: 1) entre 1995 y el 2000, y 2) entre el 2000 y el 2003.

Primer período: 1995-2000 Una vez que, en marzo de 1995, se constituyó el primer CNM, integrado por consejeros de reconocida capacidad profesional y trayectoria moral, se inició un proceso de nombramiento de jueces y fiscales que, por adecuado, rápidamente se ganó el respaldo de la opinión pública. 187

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Pero precisamente porque se estaba nombrando a magistrados de manera independiente y democrática, el régimen de Fujimori y Montesinos decidió poner fin al proceso y, amparándose en una de las interpretaciones posibles del artículo 151 de la Constitución, dispuso (mediante la Ley 26696 del 3 de diciembre de 1996) que sólo podía ser aspirante quien hubiera pasado previamente por la Academia de la Magistratura. Un requisito que el Consejo, en su LO, había declarado en suspenso, ya que su cumplimiento era simplemente imposible en la medida que la Academia no brindaba ningún tipo de capacitación dirigida a los aspirantes. Fue así como se detuvo el proceso de nombramiento de jueces y fiscales titulares, situación que perduró hasta el final del régimen anterior. Y como se paralizó por completo el nombramiento de magistrados titulares, el fenómeno de la provisionalidad –al que nos referiremos más adelante– se generalizó, con lo cual se afectó seriamente la independencia de jueces y fiscales.

Segundo período: 2001-2003 Una vez restituidas las atribuciones al CNM mediante ley 27368 (6 de noviembre del 2001), ya en el marco del proceso de recuperación de la democracia y producida la elección –en los casos que correspondía– de los nuevos consejeros, en la misma ley (primera disposición transitoria) se dispuso que en un plazo de 15 días, el CNM debía convocar a concurso nacional y simultáneo para cubrir las vacantes en el Poder Judicial y en el Ministerio Público en todos los niveles. Este proceso se inició y actualmente se viene cumpliendo. Respecto al requisito de formación previa de los aspirantes por parte de la Academia, se ha dejado en suspenso por el plazo de tres años (Ley 27466, del 29 de mayo del 2001). Al mismo tiempo, se dispuso una especie de compensación para aquellos que ya son magistrados o que han sido formados en la Academia.

Actual proceso de “titularización” ¿Cuál es el balance del nombramiento de jueces y fiscales por el actual CNM? Lo primero que hay que decir es que es sumamente positivo que el CNM se haya propuesto terminar con la denominada provisionalidad. En efecto, el CNM ha anunciado que muy pronto habrá concluido el nombramiento de jueces y fiscales de las distintas instancias, por lo que éstos pasarán a ser titulares. Recordemos brevemente cómo se extendió la provisionalidad y por qué se trata de un fenómeno negativo. 188

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Hay que aclarar primero que bajo el concepto de provisionalidad de jueces y fiscales se deben entender, en realidad, dos figuras: - Los provisionales propiamente dichos, que son los magistrados que pasan a ocupar una instancia superior debido a una situación de vacancia, licencia o impedimento del titular (artículo 236 de la LOPJ). - Los suplentes, que son los abogados llamados a cubrir vacantes de magistrados cuando no hay reemplazantes hábiles (artículo 239 de la LOPJ). Durante el régimen pasado se llegó a una situación en la que más de 80% de los jueces y fiscales eran provisionales o suplentes, debido a las siguientes causas: la mayoría de los titulares fueron destituidos en el contexto del golpe del 5 de abril de 1992; se crearon numerosos juzgados y salas transitorias; se paralizó el nombramiento de titulares por parte del CNM, tal como ya se ha explicado. En el régimen anterior, este estado de provisionalidad significaba que la permanencia en el cargo dependía de la decisión discrecional de una autoridad del sistema de administración de justicia subordinada al poder político –en el tiempo de la Reforma Judicial, la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Ejecutiva o de los presidentes de Corte nombrados por dicha Comisión–, lo cual, obviamente, eliminaba toda posibilidad de independencia. Magistrado que no estaba dispuesto a seguir determinadas directivas, podía ser trasladado, marginado o separado. Peor aún: muchas veces los provisionales o suplentes no reunían los requisitos establecidos por ley, como la antigüedad correspondiente, el porcentaje máximo de provisionales, etcétera. Terminar, entonces, con la provisionalidad como fenómeno permanente y generalizado es un objetivo nacional, y por tanto, la decisión del CNM de lograrlo a la brevedad posible merece el respaldo y la colaboración de todos. Sin embargo, el debate ahora se centra en si las disposiciones contenidas en el referido reglamento de concursos para la selección y nombramiento de jueces y fiscales está permitiendo o no que haya una buena selección que asegure que los nombramientos recaigan en las personas adecuadas. De acuerdo con este reglamento, la evaluación de candidatos debe hacerse en función de tres componentes, para cada uno de los cuales se ha establecido determinado peso: - La valoración del currículum (peso dos) - La prueba escrita (peso tres) - La entrevista personal (peso tres)

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En cada uno de los componentes hay una serie de rubros que son valorados y a los que se les asignan determinados puntajes. Sin embargo, en el mismo reglamento se contempla la posibilidad de que los consejeros se aparten por completo de estos componentes, pesos y puntajes, al disponerse, en el artículo 39 del reglamento, que la decisión se tomará por votación y de acuerdo con el criterio de conciencia de cada magistrado: Con el cuadro de calificaciones, los Consejeros reunidos en Pleno, y en uso de su criterio de conciencia, proceden a nombrar, con el voto conforme de los dos tercios del número legal de sus miembros al postulante o postulantes que obtuvieron calificación aprobatoria, hasta cubrir las plazas vacantes en los grados y/o especialidades concursadas.

El actual desafío consiste, entonces, en encontrar un mejor sistema de nombramiento. Cabe mencionar que en el marco del proyecto Justicia Viva, hemos publicado un informe elaborado por Luis Pásara, en el que se hacen comentarios críticos a dicho reglamento, y otro, también de Pásara, en el que se proponen algunos cambios y alternativas. Dos iniciativas frente a las que el Consejo ha mostrado, en principio, buena receptividad y disposición. Sobre el proceso de selección y nombramientos, habría que agregar, como hecho positivo, que la Ley Orgánica contempla la posibilidad de tacha de los candidatos, exigiéndose para ello prueba instrumental (escrita), con lo que se formaliza un trámite que, por su naturaleza, debería más bien brindar facilidades.

3. Segunda atribución del CNM: ratificación de magistrados La actual Constitución establece que los jueces y fiscales de todos los niveles deberán ser ratificados o no ratificados (separados) por el CNM cada siete años (artículo 154, inciso 2).

Procedimiento Para la ratificación, el Consejo evaluará la conducta e idoneidad en el desempeño del cargo, considerando la producción jurisdiccional, los méritos, los informes de los colegios y asociaciones de abogados, así como los antecedentes acumulados sobre la conducta del candidato; además, en cada caso se debe conceder una entrevista personal (artículo 30 de la Ley Orgánica del CNM). 190

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Reunidos los elementos de juicio, el pleno del Consejo decide la ratificación o separación de los jueces y fiscales; para la ratificación se requiere el voto conforme de la mayoría simple de consejeros asistentes (artículo 30 de la Ley Orgánica). Existe un reglamento del “proceso de evaluación y ratificación de jueces del Poder Judicial y fiscales del Ministerio Público” (N.° 241-2002-CNM), del 13 de abril del 2002, que define la ratificación como la renovación de la confianza respecto al magistrado: “la ratificación es una facultad constitucional otorgada al cuerpo colegiado del CNM para decidir, según el criterio de cada Consejero que participe en el pleno de la respectiva sesión, si procede renovar la confianza al evaluado para continuar en el cargo o separarlo de él definitivamente”. En el mismo reglamento se contempla la existencia de una “Comisión Permanente de Evaluación y Ratificación de jueces y fiscales del Consejo, conformada por tres consejeros designados por el Pleno”, que está a cargo de procesar la información y ponerla a disposición del referido pleno para que éste tome la decisión correspondiente. En dicho reglamento se establece también la posibilidad de una “participación ciudadana”, a través de la presentación de información (XI disposición general).

Efectos En la misma Constitución se establece que este proceso de ratificación “es independiente de las medidas disciplinarias” (artículo 154, inciso 2 de la Constitución). Según disposición expresa de la Constitución, los que no hayan sido ratificados no pueden regresar al Poder Judicial ni al Ministerio Público. Sin embargo, hay que considerar que, recientemente, una sentencia del Tribunal Constitucional, de fecha 27 de enero del 2003, recaída en el caso Almenara Bryson, ha resuelto –contraviniendo el mandato constitucional, según nuestra opinión– que “los magistrados no ratificados no están impedidos de postular nuevamente al Poder Judicial o al Ministerio Publico”, sustentando su postura en que la ratificación no constituye una sanción sino un voto de confianza. En la Constitución también se establece que “no son revisables en sede judicial las resoluciones... del CNM en materia de evaluación y ratificación de jueces” (artículo 142), dispositivo que ha dado lugar a distintas interpretaciones sobre sus alcances, tal como posteriormente se verá.

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Inicio de las ratificaciones En la misma ley en la que se restituyeron las facultades al CNM (Ley 27368, del 6 de noviembre del 2001), durante la transición democrática se dispuso que el cómputo del plazo de 7 años para la realización del primer proceso de ratificación de jueces y fiscales de todo los niveles se hace a partir de la entrada en vigencia de la Constitución Política del Perú (31.12.1993), y, en lo sucesivo, el cómputo se hace de manera individual y a partir del momento en que el juez o el fiscal asumió el cargo (artículo 5).

En el marco de esta precisión, el CNM inició el primer proceso de ratificación de 395 jueces y fiscales que, al 31 de diciembre del 2000, habían cumplido siete años como titulares; a partir de ese momento ha continuado el proceso de ratificación, en la medida en que los jueces y fiscales van cumpliendo los referidos siete años.

Cuestionamientos Sobre el tema de las ratificaciones, se viene produciendo en el país un debate que ha dividido las opiniones en dos niveles: - Quienes están a favor de mantener la figura de la ratificación y quienes consideran que debe ser eliminada. - Quienes están de acuerdo con la forma en la que, actualmente, el CNM viene ratificando o no ratificando a los magistrados, y quienes tienen cuestionamientos respecto a esta forma de proceder. Los cuestionamientos se han intensificado desde que se constató que el número de magistrados no ratificados por el CNM es elevado.

A favor y en contra de la ratificación Quienes están a favor de la ratificación alegan que el sistema de control disciplinario es absolutamente ineficaz, por lo que se requiere una vía –como la ratificación– que permita depurar a los malos jueces y fiscales. Muchas veces –se dice en esa línea– se tiene certeza sobre casos de corrupción o de ineficiencia de determinados magistrados, pero como es muy difícil –si no imposible– obtener la prueba que se exige en la actuación disciplinaria, no se puede actuar. De ahí la necesidad de una alternativa como la ratificación, que, por no tener carácter disciplinario, puede prescindir de dicha prueba y de otras reglas y formalidades propias del referido control disciplinario. 192

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Igualmente, se menciona a favor de la ratificación la inexistencia de una verdadera carrera judicial. La lógica es la siguiente: como no existe un sistema que asegure que sólo pueden entrar, mantenerse y ascender los buenos jueces y fiscales, se requiere, entonces, una vía para depurar, como es la ratificación. Desde este punto de vista, la ratificación es una especie de mal transitorio, necesario para enfrentar las carencias descritas. En la orilla opuesta, quienes están en contra de mantener el sistema de ratificaciones –grupo en el que nos ubicamos– coinciden con el diagnóstico anterior, pero creen que lo que corresponde es, por lo mismo, apuntar a tener un sistema de control disciplinario eficaz y una muy bien definida carrera judicial, y no tratar de subsanar ambas carencias recurriendo a las ratificaciones, pues el remedio puede terminar siendo peor que la enfermedad. Efectivamente, tomando en cuenta la “libertad” que supone contar con el poder para ratificar o no a un magistrado, las oportunidades de actuar subjetiva y arbitrariamente se acrecientan y, en consecuencia, la posibilidad de no ser ratificado se convierte en una especie de espada de Damocles que pende sobre el magistrado, amenaza que va en desmedro de su independencia. Acerca de este debate, debe tomarse en cuenta que en el anteproyecto de reforma de la Constitución originado en la Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales del Congreso de la República, se suprime la facultad de ratificación del CNM, precisando que sus facultades consisten en ejercer el control permanente de la idoneidad de la conducta de los magistrados.

Cuestionamientos al procedimiento de ratificación Pero más allá de este debate, como el CNM está obligado por mandato constitucional a ratificar o no a cada juez o fiscal que cumpla siete años en el cargo, el proceso continúa. Los dos cuestionamientos más importantes a esta labor son los siguientes: 1) que el CNM haya interpretado que no tiene que dar a conocer –motivar– las razones por las que opta por la no ratificación y 2) que el CNM haya interpretado que no procede recurso alguno contra su decisión.

¿EL CNM debe motivar o no sus decisiones? El CNM ha interpretado que no está obligado a motivar sus decisiones de no ratificación, amparándose en el distinto tratamiento que, en efecto, la Constitución 193

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da, en una parte, a la ratificación (de la que, expresamente, dice que es “independiente de las medidas disciplinarias”, inciso 2 del artículo 154 de la Constitución) y, en otra, a la destitución; en este último caso, se establece expresamente la obligación de motivar la resolución final (inciso 3 del artículo 154 de la Constitución). Sin embargo, desde diferentes ámbitos se viene cuestionando esta interpretación, punto de vista que compartimos. Así, podemos mencionar el dictamen de la Comisión de Justicia del Congreso, que propuso un texto sustitutorio de la parte pertinente de la Constitución, el mismo que fue aprobado con modificaciones por el pleno del Congreso el 23 de octubre del 2002, en una primera votación. En dicho proyecto se contempla el reconocimiento del derecho de defensa de los evaluados y el deber de motivación de las resoluciones del CNM. En el mismo sentido se pronuncia la Defensoría del Pueblo a través de su resolución defensorial 038-2002/Dl. Lo cierto es que, respecto a este debate, el Tribunal Constitucional ya se ha pronunciado, mediante una primera sentencia del 27 de enero del 2003, recaída en la acción de amparo interpuesta por Almenara Bryson: le ha dado la razón al CNM, al considerar que, constitucionalmente, no está obligado a motivar.

¿Proceden o no recursos contra las decisiones del CNM que están en proceso de ratificación? De acuerdo con el CNM, no procede ningún tipo de recurso; se ampara para ello en los siguientes dispositivos: - Artículo 142 de la Constitución: “no son revisables en sede judicial las resoluciones del CNM en materia de evaluación y ratificación de jueces”. - Artículo 30 de la Ley Orgánica del CNM: “dichas resoluciones no son susceptibles de recurso alguno”. - Artículo 17 del referido reglamento sobre ratificaciones: “Contra el resultado de la votación de la ratificación no procede reconsideración por parte de los señores Consejeros. No procede recurso impugnatorio contra él y su ejecución. No procede la revisión en sede judicial del proceso o sus resultados, conforme lo establece la Constitución Política (artículo décimo sétimo)”. Sin embargo, contra la interpretación del CNM se puede plantear que sí proceden determinados recursos o acciones que no signifiquen una revisión en sede judicial de lo resuelto por el CNM. Concretamente, nos referimos a: 194

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- Interponer recurso de reconsideración ante el mismo CNM, tomando en cuenta que la prohibición de este recurso no está prevista en la Constitución sino que ha sido introducida vía reglamento, por lo que bastaría cambiar dicho reglamento. Al respecto, hay que considerar que ya existe un proyecto de ley (4248/ 2002) que propone otorgar a los magistrados y fiscales no ratificados el derecho a presentar un recurso de reconsideración. En la misma dirección se ha pronunciado la Defensoría del Pueblo, a través de la resolución defensorial ya mencionada. - Interponer una acción de amparo si es que, en el ejercicio de sus atribuciones, el CNM vulnera un derecho constitucional. Sobre esta última posibilidad, ya el Tribunal Constitucional se ha pronunciado a favor, estableciendo que el hecho de que la Constitución diga que “no son revisables en sede judicial las resoluciones del Consejo en materia de evaluación y ratificación”, no quiere decir que dichas resoluciones estén al margen del control constitucional por parte del Tribunal.

4. Tercera atribución del CNM: destitución Por mandato de la Constitución (inciso 3 del artículo 154), es función del CNM: - Aplicar la sanción de destitución a los vocales de la Corte Suprema y fiscales supremos. - Y, a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos, a los jueces y fiscales de todas las instancias, respectivamente. Se añade que “la resolución final, motivada y con previa audiencia del interesado es inimpugnable” (inciso 1, artículo 154 de la Constitución). Las causales para la destitución de vocales y fiscales supremos están previstas, taxativamente, en la Ley Orgánica del Poder Judicial, de acuerdo con las modificaciones establecidas por la ley 27368, del 7 de noviembre del 2000, y son: 1) Ser objeto de condena a pena privativa de la libertad por delito doloso. 2) Haber cometido un hecho grave que, sin ser delito o infracción constitucional, comprometa la dignidad del cargo y lo desmerezca en el concepto público. 3) Reincidir en un hecho que configure causal de suspensión, conforme con lo establecido en la ley de la materia. 195

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4) Intervenir en procesos o actuaciones a sabiendas de estar incurso en prohibición o impedimento legal. En estos casos, el Consejo puede actuar por denuncia de parte o de oficio, sin perjuicio de las atribuciones que les correspondan a otros órganos. Tanto para la destitución de vocales y fiscales supremos por parte del Consejo como para la de jueces y fiscales en los otros niveles, la propia ley orgánica (artículo 34) ratifica las garantías previstas en la Constitución: es obligatoria la audiencia previa y la revisión de informes, antecedentes y pruebas de descargo; además, la resolución debe de ser motivada. También se contempla la posibilidad de disponer la suspensión provisional. Contra la resolución de destitución del Consejo, procede recurso de reconsideración, siempre que se acompañe nueva prueba instrumental (artículo 34 de Ley Orgánica). Existe un reglamento de procesos disciplinarios del CNM (publicado el 2 de febrero del 2003), en el que se contempla una Comisión Permanente de Procesos Disciplinarios, integrada por tres consejeros.

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Capítulo X: La independencia judicial

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Introducción

¿Por qué tratar en un capítulo aparte de este manual un tema tan particular y específico como la independencia judicial? ¿Cuál es la importancia de este tema? En realidad, la independencia judicial es un tema clave para comprender muchos de los problemas que afectan la administración de justicia. Sin una justicia independiente, el Estado no puede garantizar eficazmente los derechos ciudadanos que se vean afectados por los posibles desbordes o excesos en el ejercicio del poder (Vásquez 2000, p. 18); así mismo, su carencia suele estar vinculada a temas como la corrupción, el retardo de los procesos y la falta de transparencia e imparcialidad en las decisiones judiciales. Por tal motivo, alcanzar una mayor independencia judicial ha sido uno de los principales objetivos de los procesos de reforma de la justicia en América Latina, y está considerado como una condición básica para lograr una vigencia real del Estado de Derecho y un mayor desarrollo económico y social (Vargas 2003, p. 34). Sin embargo, lograr esta meta no es fácil, no sólo porque una característica tradicional de nuestros poderes judiciales ha sido precisamente lo contrario, sino por la permanencia de estructuras políticas, legales, sociales y culturales que atentan contra dicha independencia. A ello debe agregarse que no existe una comprensión adecuada del tema, ya que muchas veces se exige a los jueces mantener su independencia como un asunto ético cuando, en realidad, la independencia está más relacionada con la presencia o ausencia de diversos mecanismos organizativos y estructurales que garanticen la labor del juez frente a la sociedad, a fin de que sea más responsable de sus actos (Pérez Perdomo). Como veremos en el presente capítulo, felizmente los esfuerzos que se vienen realizando para garantizar una mayor independencia de la justicia se han 201

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incrementado durante los últimos años, lo cual se ha traducido en un conjunto de normas y principios internacionales, en diferentes mecanismos de protección y en el desarrollo de un conjunto de experiencias nacionales y regionales (ver al respecto Revista Sistemas Judiciales, 2003. Lamentablemente, esto no ha calado aún de manera profunda en nuestro país, donde la independencia judicial sigue siendo más un anhelo que una realidad.

1. Independencia judicial: una definición comprehensiva Una de las dificultades que existen para entender la cuestión de la independencia judicial es que ella comprende, en realidad, una diversidad de principios, derechos y garantías fuertemente vinculados entre sí, de modo tal que la carencia o falla en alguno suele afectar a los demás, lo que hace necesario que la protección de la independencia judicial merezca un tratamiento integral. En términos sencillos, la independencia judicial puede ser definida como la presencia de una actuación jurisdiccional libre de interferencias e influencias, de manera tal que los jueces decidan solamente conforme a Derecho y no basándose en criterios extrajurídicos, sean éstos políticos, económicos, culturales y/o sociales. Sobre la base de esta definición, podemos empezar a hacer algunas distinciones. En primer lugar, es necesario diferenciar entre la independencia del órgano judicial, como conjunto de órganos encargados de administrar justicia frente a los otros poderes del Estado –o independencia institucional–, y la independencia del juez particular, considerado individualmente como juzgador (Vásquez 2000, p. 18). Esta distinción es importante porque una no es sinónimo de la otra: podemos encontrar poderes judiciales relativamente independientes del Ejecutivo o Legislativo pero que mantienen un férreo control interno sobre las decisiones de los jueces; o viceversa, ciertos jueces pueden mantener una conducta personal independiente a pesar de que el Poder Judicial se encuentre sometido o cooptado por otros poderes. Como señala Vásquez, hay que tener presente que la independencia institucional es un concepto secundario, ya que, si existe, es para garantizar la genuina independencia judicial, como es la independencia personal de cada juez. El reconocimiento de este aspecto ha sido objeto de una larga lucha, ya que hasta hace unos siglos atrás la independencia institucional de la justicia fue el reclamo central de los ciu202

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dadanos, quienes se enfrentaban a un sistema judicial que respondía a las directivas (o caprichos) de los monarcas, independencia que fue instituida a través del principio de separación de poderes (op. cit., p. 17). Siendo así, vemos que la independencia del juez muestra dos caras: la primera es su independencia externa, mediante la cual se le garantiza al juez su autonomía frente a otros poderes, sean éstos públicos o privados, a fin de que pueda decidir conforme a Derecho. La segunda es su independencia interna, que garantiza su autonomía respecto de los otros órganos del Poder Judicial, en especial de aquellos que tienen mayor jerarquía. En tal sentido, el nudo de la cuestión para saber si estamos o no frente a un sistema judicial independiente es determinar cuáles son los mecanismos institucionales con los que se rodea a los jueces para permitirles actuar de manera independiente, tanto hacia dentro como hacia fuera. Como señala Pérez Perdomo, si bien es evidente que la independencia judicial reside finalmente en cada juez, “los jueces no son independientes porque la Constitución Política o las leyes hagan tal declaración. Tiene que haber estructuras organizacionales o mecanismos institucionales que lo garanticen…por lo que debe prestarse suma atención al diseño institucional de esos mecanismos” (p. 6). Hay que tener en cuenta, sin embargo, que si bien la independencia judicial es un aspecto importante para un funcionamiento adecuado de la justicia, ella acarrea algunos peligros. En primer lugar, un exceso de la independencia personal del juez puede llevarlo a aislarse de la comunidad, debido al temor de que cualquier contacto externo pueda contaminar sus decisiones, con lo que más bien se genera una justicia aséptica y poco consciente de sus responsabilidades sociales. Evitar esto requiere mantener la idea de que el juez, como cualquier ciudadano, tiene derecho de tener sus propias convicciones éticas, religiosas o políticas, si bien ellas no pueden fundamentar o guiar sus decisiones al impartir justicia, las que sólo pueden estar basadas en la ley.1 De otro lado, un exceso de autonomía institucional en los poderes judiciales puede conducir, como indica Vargas, a que ellos se conviertan en corporaciones cerradas y autorreferentes, que impongan una cultura conservadora y que se vean alejadas de los debates presentes en la sociedad (op. cit., p. 35). Independencia no puede significar, entonces, aislamiento social, por lo que muchos inciden en el he1 No obstante, éste es y será siempre un tema delicado. La corriente realista del Derecho fue la que más claramente permitió ver que, al interpretar la ley, los jueces no pueden escapar de los valores, principios y representaciones existentes en su entorno social y cultural. Sin embargo, debemos considerar que las mismas leyes son producto de su tiempo.

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cho de que la independencia judicial sólo puede ser cabalmente entendida si se acompaña de un sentido de responsabilidad en los jueces y en las instituciones judiciales (Pérez Perdomo, 2000, p. 8). Así mismo, se requiere comprender que la independencia judicial no constituye un fin en sí misma ni es un beneficio otorgado al juez, sino que tiene un valor instrumental para alcanzar otros fines, como la imparcialidad, la equidad y la justicia.2

2. Marco normativo internacional Como señalamos líneas antes, la relevancia que ha ido adquiriendo la independencia judicial como condición para contar con sistemas judiciales sólidos, modernos y eficaces, ha llevado, durante los últimos años, a que la comunidad internacional le preste mayor atención al tema, lo que se ha expresado en la elaboración de una serie de instrumentos normativos, de carácter internacional y regional, dirigidos a garantizar una adecuada protección de esta independencia. En algunos casos, estas normas –llámense convenciones, declaraciones, principios o reglas de aplicación– se han visto acompañadas, además, por el diseño e implementación de mecanismos institucionales dirigidos a supervisar y asegurar el cumplimiento de las mismas por los Estados, y a promover su reconocimiento entre la magistratura, los operadores de la justicia y la sociedad civil en su conjunto. Pasemos a ver, entonces, cuáles son estas normas y mecanismos, y cómo han venido funcionando, especialmente en nuestro país. Con respecto al marco normativo, podemos distinguir dos tipos de normas internacionales: por un lado, están aquellos instrumentos de carácter general que reconocen y regulan la independencia judicial dentro de otros derechos o temas vinculados a la administración de justicia; y de otro lado, están los instrumentos de carácter especializado, que brindan un tratamiento específico a las garantías, derechos y libertades vinculados a la independencia judicial. En el primer grupo, podemos apreciar que el tema de la independencia judicial es tratado ya, aunque de manera indirecta, en la Declaración Universal de Derechos Humanos adoptada por las Naciones Unidas en 1948, cuando dispone, en su artículo 10, que toda persona tiene derecho “en condiciones de plena igualdad, a ser

2 Algunos agregan, como requisito básico de la independencia judicial, que las decisiones judiciales sean respetadas tanto por las partes como por las autoridades, aunque para otros ello tiene más relación con la efectividad de la justicia (Banco Mundial, 2002).

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oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier acusación contra ella en materia penal”. En el mismo tenor, el artículo 14, inciso 1, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce como un derecho fundamental de la persona el “ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil” (las cursivas son nuestras). En el ámbito regional, la Convención Americana de Derechos Humanos establece, en su artículo 8 (referido a las garantías judiciales), inciso 1, que “toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter” (las cursivas son nuestras). Como puede apreciarse, esta convención recoge, de manera más amplia que las anteriores, el principio de independencia e imparcialidad judicial, imponiéndolo como un principio general de la impartición de justicia y no como un aspecto vinculado solamente a la justicia penal. La importancia de estas convenciones para asegurar la independencia judicial es vital, no sólo por su relevancia en el Derecho Internacional, sino y sobre todo porque establecen obligaciones vinculantes para los Estados Parte. De esta manera, es una responsabilidad de los Estados asegurar que sus ciudadanos cuenten con juzgados y tribunales independientes e imparciales, pudiendo ser denunciados ante instancias internacionales en caso de que no provean dicho derecho. Con relación a los instrumentos normativos específicos, ellos se ubican sobre todo en el ámbito universal o internacional, no existiendo hasta el momento una norma similar de carácter regional que precise los compromisos de los Estados latinoamericanos al respecto. De todos ellos, el principal instrumento son los Principios Básicos Relativos a la Independencia de la Judicatura (PBIJ), adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas a fines de 1985 y que recogen una serie de garantías, derechos y mecanismos considerados básicos para asegurar la independencia judicial en cualquier parte del mundo. Siguiendo la clasificación anterior, encontramos aquí medidas relativas a la independencia personal del juez y a la independencia institucional. Sobre la pri205

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mera, los PBIJ reconocen a los jueces derechos como la libertad de expresión y de asociación, el contar con una adecuada remuneración y jubilación, el estar sujetos a un proceso de selección o ascenso objetivo y no discriminatorio, el no ser removidos o separados de sus cargos salvo por razones fundadas, el ser sometidos a medidas disciplinarias transparentes y el gozar de inmunidad por el ejercicio de sus funciones; así mismo, se establecen deberes como el ser imparciales, y guardar la reserva profesional sobre los procesos. Sobre la independencia institucional, los PBIJ disponen el deber de toda autoridad pública, y de los Estados en general, de respetar la independencia judicial, de no entrometerse indebida o injustificadamente en los procesos judiciales, de brindar a los poderes judiciales recursos adecuados para el desempeño de sus funciones, de asegurar procedimientos de selección y ascenso objetivos y no discriminatorios, y de contar con mecanismos disciplinarios transparentes y que aseguren el debido proceso a los jueces. Así mismo, se establece que la asignación de casos a los jueces es un asunto interno de la institución judicial, por lo que los otros poderes públicos no pueden intervenir en este aspecto.3 Cabe indicar que los PBIJ reconocen, igualmente, que la independencia judicial es, ante todo, una garantía para asegurar los derechos de las personas frente a la administración de justicia, cuando establecen, en su artículo 6, que “el principio de la independencia de la judicatura autoriza y obliga a la judicatura a garantizar que el procedimiento judicial se desarrolle conforme a derecho, así como el respeto de los derechos de las partes”. Éste será también el sentido con el que se recoja en otros instrumentos internacionales, como en la Declaración sobre los Principios Fundamentales de Justicia para las Víctimas de Delitos y del Abuso del Poder, adoptada igualmente por la Asamblea General de las Naciones Unidas en noviembre de 1985. De acuerdo con el artículo 4 de la misma, las víctimas de un delito “tienen derecho a acceder a los mecanismos de la justicia y a una pronta reparación del daño que hayan sufrido”; a ello agrega que “se establecerá y reforzarán, cuando sea necesario, mecanismos judiciales y administrativos que permitan a las víctimas obtener reparación mediante procedimientos oficiales u oficiosos que sean expeditos, justos, poco costosos y accesibles”.

3 Esta norma se encuentra complementada con los Procedimientos para la Implementación Efectiva de

los Principios Básicos Relativos a la Independencia de la Judicatura, aprobados en última instancia por el Consejo Económico y Social de Naciones Unidas en 1989.

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Finalmente, garantizar la independencia judicial requiere también establecer mecanismos que aseguren la labor independiente de otros operadores de justicia, como los fiscales y los abogados. En tal sentido, en el ámbito internacional se cuenta tanto con las Directrices sobre la Función de los Fiscales, en las que se recogen muchos de los puntos referidos a la independencia personal del juez, como los Principios Básicos sobre la Función de los Abogados,4 que disponen una serie de medidas para asegurar una adecuada defensa de los derechos de las personas, todo lo cual busca hacer efectiva la imparcialidad en la administración de justicia. Otros documentos que constituyen una referencia indispensable para poder medir, a nivel internacional, el grado de independencia judicial son los Estándares Internacionales en la Administración de Justicia aprobados por la International Bar Association en 1982; el Estatuto Universal del Juez, aprobado en la reunión del Consejo Central de la Unión Internacional de Magistrados en Taipei, el 17 de noviembre de 1999; y la Carta Europea sobre el Estatuto de Jueces, adoptada por la Comisión Europea en Estrasburgo en julio de 1988. Finalmente, en el ámbito regional, los dos principales documentos que existen al respecto son el Estatuto del Juez Iberoamericano, aprobado durante el II Encuentro Iberoamericano de Consejos de la Judicatura, realizado en España en marzo del 2001; y la Declaración de Caracas, aprobada durante la Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes y Tribunales Supremos de Justicia realizada a inicios de marzo de 1988.

3. Mecanismos de protección de la independencia judicial Al amparo de estos instrumentos normativos, se ha ido desarrollando una serie de instancias y mecanismos destinados a supervisar, proteger y/o denunciar violaciones a la independencia judicial. Podemos distinguir hasta tres tipos de ellos: i) mecanismos de protección creados a partir de convenciones o tratados internacionales de carácter general, ii) mecanismos de protección establecidos por organismos internacionales y iii) mecanismos de protección provenientes de la sociedad civil. 4 Ambas directrices fueron aprobadas por el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, en setiembre de 1990, y por la Asamblea General de Naciones Unidas, en diciembre del mismo año.

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Cabe destacar, antes de iniciar este tema, que, a nivel regional, muchos de estos mecanismos se han desarrollado en contrapunto con el avance de los instrumentos normativos. Por otra parte, los mecanismos internacionales de protección han venido cumpliendo también un importante papel en la región latinoamericana, y en especial en el caso del Perú, como veremos seguidamente. En el ámbito regional, encontramos a la Comisión y a la Corte Interamericana de Derechos Humanos como órganos de control y de juzgamiento establecidos en el marco de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Como parte de su mandato, ambos organismos se han venido pronunciando, en el marco de algunas causas, respecto de la independencia judicial en los países de la región, lo cual ha servido para marcar nuevos rumbos en el tratamiento de este tema en América Latina. En lo que se refiere a los mecanismos internacionales, un órgano que ha adquirido relevancia durante los últimos años es el Relator Especial de Naciones Unidas sobre la Independencia de los Magistrados y Abogados de las Naciones Unidas, como instancia adscrita a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Esta relatoría fue establecida por la Comisión de Derechos Humanos de la ONU en 1994, con los siguientes mandatos: a) Investigar toda denuncia que se transmitiera al Relator Especial e informar sobre sus contribuciones al respecto. b) Identificar y registrar no solamente los atentados a la independencia del Poder Judicial, de los abogados y del personal y auxiliares de la policía, sino también los progresos realizados en la protección y el fomento de esa independencia, y hacer recomendaciones concretas, incluso sobre asistencia técnica o servicios de asesoramiento, a los Estados interesados, cuando éstos lo solicitaran. c) Estudiar, por su actualidad y por su importancia, y con miras a formular propuestas, algunas cuestiones de principio con el fin de proteger y afianzar la independencia del Poder Judicial y de la abogacía. Sobre la base de estos mandatos, el Relator Especial –actualmente el Sr. Dato’ Param Cumaraswamy, de Malasia– ha venido emitiendo una serie de informes anuales y de informes específicos sobre situaciones que afectan o violan la independencia judicial en diferentes países del mundo. Así mismo, realiza diferentes actividades relacionadas con este tema, especialmente la elaboración de declaraciones, propuestas normativas y recomendaciones a los Estados Parte de la ONU para que coadyuven a garantizar de manera más adecuada la independencia judicial. 208

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De otro lado, el Consejo de Europa, a través de su Consejo de Ministros, ha ido dictando también una serie de recomendaciones referidas a la independencia judicial; la más importante es la Recomendación 1994/94, referida a la independencia, eficiencia y rol de los jueces, en la cual se desarrolla una serie de principios y garantías revisadas líneas arriba. Así mismo, no puede dejar de mencionarse que organismos de cooperación multilateral –como el Banco Mundial, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, entre otros– han venido ejecutando diferentes programas, estudios e investigaciones destinados a promover una mayor independencia judicial en América Latina y el resto del mundo. Finalmente, respecto de las instancias vinculadas a la sociedad civil –o que no están adscritas a los Estados de manera directa–, podemos encontrar una multiplicidad de organismos e instituciones, de diferente ámbito y peso, que han colocado la independencia judicial como uno de sus principales objetivos de trabajo. Difícilmente podríamos hacer aquí un listado de todos ellos, por lo que nos circunscribiremos a citar, a modo de ejemplo, a algunas de estas entidades: • Entre las instituciones vinculadas al campo jurídico está, por ejemplo, la Comisión Internacional de Juristas (CIJ), que viene cumpliendo, desde hace varios años, un trabajo importante de seguimiento y de denuncia de situaciones que afectan la independencia judicial. Para ello cuenta con un Centro para la Independencia de Jueces y Abogados. En igual sentido, la American Bar Association (ABA) y la Internacional Bar Association (IBA) han fijado una serie de estándares destinados a promover la independencia y modernización de la administración de justicia, y los han aplicado a través de programas de apoyo a las reformas judiciales. Otros institutos de similar carácter que han cumplido también un rol relevante en la materia son la Fundación para el Debido Proceso Legal (DPLF) y el International Centre for Criminal Law Reform and Criminal Justice Policy. En el ámbito regional, la Fundación Poder Ciudadano viene promoviendo, desde mediados de los noventa, una serie de experiencias e iniciativas para lograr una mayor transparencia en la labor judicial; uno de sus principales aportes es la participación ciudadana en la supervisión de la independencia judicial. Por su parte, el Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA) viene incluyendo la independencia judicial como uno de los temas clave en el seguimiento de las reformas judiciales de la región. 209

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• Entre los organismos de defensa de los derechos humanos, el tema de la independencia judicial también ha empezado a merecer mayor atención, especialmente por el rol clave de los sistemas judiciales para garantizar una efectiva protección de los derechos fundamentales. Así, instituciones como Amnistía Internacional (AI) y la Federación Internacional de Derechos Humanos (FIDH) han incluido, en sus informes anuales, casos relativos a afectaciones de la independencia judicial, además de realizar algunas campañas relativas a esta problemática. • Finalmente, en este rubro tenemos también a algunas organizaciones vinculadas a la judicatura, especialmente asociaciones de jueces y magistrados de carácter internacional o regional. Grupos como la Unión Internacional de Magistrados (UIM), la Asociación Internacional de Mujeres Juezas (IAWJ) o los Magistrados Europeos por los Derechos y las Libertades (MEDEL) han venido realizando diferentes denuncias así como acciones legislativas y de incidencia política con el fin de garantizar la independencia judicial a escala global. En el ámbito regional, por su parte, la Red Centroamericana de Jueces, Fiscales y Defensores por la Democratización de la Justicia, impulsada por el Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP), constituye, igualmente, una iniciativa valiosa que viene sirviendo de modelo para otras experiencias regionales, pues es la primera asociación judicial que presenta ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos un informe sobre independencia judicial.

4. Marco constitucional y legal referido a la independencia judicial Frente a los avances que muestra el tema de la independencia judicial a escala internacional, el tratamiento que aún se le viene dando en nuestro país deja, lamentablemente, mucho que desear. Esto se empieza a percibir con claridad desde el marco constitucional, el cual deja de lado muchos de los aspectos que, como hemos visto, buscan asegurar dicha independencia. En primer lugar, el artículo 139, inciso 2, se refiere directamente al respeto de la independencia judicial, en materia de independencia institucional, en los siguientes términos: Son principios y derechos de la función jurisdiccional…La independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional. Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante 210

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el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones. Tampoco puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado a la autoridad de cosa juzgada, ni cortar procedimientos en trámite, ni modificar sentencias ni retardar su ejecución. Estas disposiciones no afectan el derecho de gracia ni la facultad de investigación del Congreso, cuyo ejercicio no debe, sin embargo, interferir en el procedimiento jurisdiccional ni surte efecto jurisdiccional alguno…

A esto se agrega el reconocimiento de la unidad y exclusividad de la función jurisdiccional (artículo 139, inciso 1) como garantía de esta independencia, si bien se señalan dos excepciones: la justicia militar y la justicia arbitral, a la que puede añadirse la jurisdicción especial de las comunidades campesinas y nativas reconocida en el artículo 149. De esta manera, dicha exclusividad no es absoluta y, por lo menos en el caso de la justicia militar, es claro que la presencia de otras jurisdicciones ha implicado la pérdida de independencia de la justicia ordinaria. Así mismo, cabe apreciar que no hay un reconocimiento expreso de otros puntos vinculados a esta independencia, como la autonomía presupuestal o económica. Por su parte, el artículo 146 trata con mayor detalle la independencia personal del juez, señalando para ello que el Estado garantiza a los jueces los siguientes derechos: 1) Su independencia, ya que están sometidos solamente a la Constitución y la ley. 2) La inamovilidad en sus cargos, pues no pueden ser trasladados sin su consentimiento. 3) Su permanencia en el servicio, siempre que observen conducta e idoneidad propias de su función. 4) Una remuneración que les asegure un nivel de vida digno de su misión y jerarquía. En este rubro puede agregarse, además, la prohibición, dispuesta en el inciso 19 del artículo 139, de que la función judicial sea ejercida por quien no ha sido nombrado en la forma prevista por la Constitución y la ley. Sin embargo, la Constitución deja de lado otros mecanismos necesarios para garantizar la independencia de los jueces, tales como el reconocimiento de su derecho a expresar libremente sus ideas o de asociarse sin autorización previa;5 paradójicamente, tampoco hace men-

5 De manera indirecta, sin embargo, es claro que, en tanto ciudadanos, los jueces gozan de estos derechos fundamentales, que se encuentran recogidos en el artículo 2, incisos 4 y 13 respectivamente.

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ción a su deber de guardar reserva sobre los procesos ni a la obligación estatal de asegurar la integridad personal y física de los jueces, o el derecho que ellos tienen a que no se los responsabilice por las decisiones que tomen conforme a Derecho, tal como se señala en los instrumentos internacionales ya mencionados. Lo más grave de todo, sin embargo, es que la Constitución no llega a garantizar plenamente los derechos que ella misma reconoce, ya que si bien por un lado señala el derecho de permanencia de los jueces en sus cargos, por el otro dispone, como función del Consejo Nacional de la Magistratura, la ratificación de los jueces en sus cargos cada siete años, sin que se requiera para ello una resolución debidamente motivada, como en el caso de las destituciones (artículo 154, incisos 2 y 3). Así mismo, la Constitución tampoco reconoce, como establecen diferentes convenciones internacionales, el derecho fundamental de la persona a contar con un tribunal independiente e imparcial, con lo cual le quita a la independencia judicial el sentido legítimo e instrumental que debe tener, pues ésta pasa a ser entendida, en forma equivocada, como un atributo general del juez. Por su parte, el actual Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial (Decreto Supremo 017-93-JUS, en adelante LOPJ), incorpora también varias normas referidas a la independencia judicial, tanto en su dimensión institucional como personal. Respecto a la primera, el artículo 2 establece expresamente que “el Poder Judicial en su ejercicio funcional es autónomo en lo político, administrativo, económico, disciplinario e independiente en lo jurisdiccional, con sujeción a la Constitución y la presente ley”. El artículo 4 agrega que ninguna autoridad, cualquiera que sea su rango o denominación, fuera de la organización jerárquica del Poder Judicial, puede avocarse al conocimiento de causas pendientes ante el órgano jurisdiccional. No se puede dejar sin efecto resoluciones judiciales con autoridad de cosa juzgada, ni modificar su contenido, ni retardar su ejecución, ni cortar procedimientos en trámite, bajo la responsabilidad política, administrativa, civil y penal que la ley determine en cada caso (las cursivas son nuestras).

Con relación a la independencia personal del juez, los aspectos regulados son mucho mayores, y cubren diversos capítulos de la LOPJ. En primer lugar, el artículo 16 establece un reconocimiento general de dicha independencia, al indicar que los magistrados son independientes en su actuación jurisdiccional dentro de su competencia. Ninguna autoridad, ni siquiera los magistrados de instancia superior, pueden interferir en su actuación. Están obligados a preservar esta garantía, bajo responsabilidad, pudiendo dirigirse al Ministerio Público, con conocimiento del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, sin perjuicio de ejercer directamente los derechos que les faculta la ley. 212

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Como puede apreciarse, esta norma no sólo establece un principio abstracto de independencia sino que faculta expresamente al juez a plantear acciones dirigidas a su propia defensa. En esta sección preliminar, se establecen también otras garantías de la independencia judicial, como el mantenimiento de la especialidad del magistrado durante todo el ejercicio de su cargo (artículo 17) y el respeto del principio de la legalidad en la aplicación de sanciones por responsabilidad funcional de los jueces, quienes pueden ser sancionados solamente en los casos previstos expresamente por ley, en la forma y modalidad establecida por ésta (artículo 20). Sin embargo, el grueso del sistema de garantías de la independencia judicial se encuentra regulado en la Sección Tercera, Título III, de la LOPJ, referida a los derechos y deberes de los magistrados, donde encontramos recogidos los siguientes puntos: a) La independencia en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales (artículo 186, inciso 1). b) La estabilidad en el cargo (186, inciso 2). c) La protección y seguridad de su integridad física y la de sus familias (186, inciso 4). d) Percibir una remuneración acorde con su función, dignidad y jerarquía, la que no puede ser disminuida de manera alguna (186, inciso 5). e) Reconocimiento de tiempo de servicios (186, inciso 6). f) Intangibilidad de derechos y beneficios (artículo 193). g) Respeto de la especialidad (artículo 190). h) Derecho de establecer asociaciones de magistrados (artículo 199). i) Responsabilidad civil y penal limitada a lo establecido por ley (artículo 192). j) Solicitar rectificaciones a través de los medios de comunicación social, en defensa de su honorabilidad, cuando ésta haya sido cuestionada (artículo 185, inciso 6). k) Guardar reserva sobre los asuntos en los que interviene (184, inciso 6). Así mismo, dentro de este rubro se encuentran prohibiciones expresas para los jueces, como aceptar de los litigantes o sus abogados, o por cuenta de ellos, donaciones, obsequios, atenciones, agasajos o sucesión testamentaria a su favor o a favor de sus parientes cercanos (artículo 196, inciso 2); admitir o formular recomendaciones en procesos judiciales (artículo 196, inciso 4), y conocer un proceso cuando él, su cónyuge o concubina, tenga o hubiera tenido interés o relación laboral con alguna de las partes (artículo 196, inciso 7). 213

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Finalmente, cabe apreciar que en la LOPJ se regulan también aspectos referidos a la independencia interna del juez; esto es, a la libertad que puede gozar frente a presiones provenientes de otros órganos jurisdiccionales o administrativos del Poder Judicial. Éste es un tema delicado, ya que la existencia o falta de independencia en esta dimensión interna suele estar vinculada a aspectos como el verticalismo de la organización judicial, el corporativismo de sus integrantes o la presencia de una cultura organizativa cerrada y autoritaria. En el caso peruano, encontramos en la LOPJ algunas normas que pueden tender a vulnerar esta independencia funcional. Por un lado, se le reconocen al Consejo Ejecutivo del Poder Judicial facultades como resolver en última instancia las medidas disciplinarias impuestas por la Oficina de Control de la Magistratura (OCMA) en contra de los magistrados (artículo 82, inciso 11) o proponer a la Corte Suprema la distribución excepcional de causas entre las salas especializadas, pudiendo conformar, además, salas transitorias (artículo 82, inciso 18), lo que afecta el principio de aleatoriedad en la distribución de causas. Sin embargo, también se le obliga a asegurar el pago íntegro de las remuneraciones de los magistrados (artículo 82, inciso 23). Por su parte, los presidentes de las cortes superiores tienen, entre otras facultades, la de cautelar el cumplimiento de las obligaciones de los magistrados de su respectivo distrito judicial (artículo 90, inciso 4), así como supervisar la asistencia y puntualidad de los magistrados, asegurando que esta información se registre en su legajo personal (inciso 5). Así mismo, los consejos ejecutivos distritales tienen entre sus atribuciones la de vigilar la pronta administración de justicia, debiendo requerir con tal fin a los jueces especializados o mixtos, jueces de paz letrados, jueces de paz y auxiliares de justicia (artículo 96, inciso 3). Finalmente, cabe destacar que la LOPJ tampoco hace mayor mención, ni en sus disposiciones generales ni en las específicas, al derecho que tienen los ciudadanos de contar con tribunales independientes e imparciales, lo cual nuevamente hace invisible el sentido principal de la independencia judicial, que es el de servir de garantía para la tutela efectiva de los derechos y libertades de las personas.

5. Realidad de la independencia judicial en el Perú Lo que expresa el marco constitucional y normativo actual sobre la independencia judicial no es, sin embargo, más que la punta del iceberg de una 214

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problemática institucional, política y social mucho más grave, la cual ha venido marcando fuertemente la labor de la administración de justicia peruana durante los últimos años. Precisamente, a partir de la década del noventa el sistema judicial fue objeto –y lo sigue siendo– de una evaluación constante por parte de diferentes organismos, tanto internacionales como nacionales, sobre la situación de su independencia y del respeto que mantiene en relación con otros estándares de justicia y con el debido proceso. Esta supervisión coincidió, como es obvio, con el inicio de la aplicación de un conjunto de mecanismos, promovidos por el gobierno fujimorista, dirigidos a someter y poner bajos sus órdenes al Poder Judicial y al conjunto de organismos del sistema de justicia; muchos de estos mecanismos estuvieron encubiertos bajo un proceso de reforma judicial, o justificados por la violencia política o la inseguridad ciudadana. De este modo, una serie de informes realizados a partir de 1993 –como el Informe Goldman (Comisión de Juristas Internacionales, 1994), el Informe de la Misión al Perú del Relator Especial de Naciones Unidas Encargado de la Independencia de Jueces y Abogados, realizada en setiembre de 1996 (Comisión de Derechos Humanos ONU, 1998) o el Informe de la Federación Internacional de Derechos Humanos sobre la Independencia del Poder Judicial, la Administración de Justicia y la Impunidad, presentado en 1999 (FIDH, 1999)– fueron dando cuenta de una serie de graves problemas que afectaban la independencia judicial en el Perú. A éstos se pueden agregar los informes anuales emitidos desde 1992 por la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (CNDDHH), en los cuales la evaluación de la independencia judicial ha sido un tema recurrente. Entre las vulneraciones más graves a la independencia judicial presentes durante esos años pueden destacarse los siguientes: • El cese ilegal de cientos de magistrados en el marco del autogolpe de Estado del 5 de abril de 1992, que originó la provisionalidad de la justicia. • La creación de comisiones ejecutivas encargadas de la reorganización y modernización del Poder Judicial y del Ministerio Público, cuyos titulares eran directamente designados por el Poder Ejecutivo. • La creación de una “justicia sin rostro” para el juzgamiento de casos de terrorismo, y el establecimiento de procedimientos especiales que no garantizaban el debido proceso. • El otorgamiento de facultades a la justicia militar para juzgar delitos de traición a la patria, incluyendo en ello a civiles. 215

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• El dictado de una “ley de amnistía” (Ley 26479, del 14 de junio de 1995), para garantizar la impunidad de violaciones de derechos humanos en el marco de la violencia política. • La neutralización de organismos constitucionalmente autónomos, como el Tribunal Constitucional y el Consejo Nacional de la Magistratura. • La utilización de las Oficinas de Control de la Magistratura como entes de inteligencia y persecución de magistrados independientes. • El traslado indebido de jueces a otras instancias, por presiones del poder político o militar. Afortunadamente, muchas de estas situaciones de vulneración han sido revertidas en el actual proceso de transición democrática; sin embargo, es cierto también que persisten algunos de los puntos señalados en los mencionados informes, el principal de los cuales es el mantenimiento de un proceso de ratificación de magistrados, que se produce cada año, a cargo del Consejo Nacional de la Magistratura, y que no reúne las condiciones necesarias de objetividad e imparcialidad. Así mismo, recientes pugnas ocurridas entre los poderes del Estado, con relación a algunos casos especialmente sensibles al poder político,6 muestran que aún existe mucho camino por recorrer para asegurar una real y efectiva independencia para los jueces, lucha en la cual la sociedad civil tiene mucho que decir.

6 Entre ellos tenemos la sentencia expedida por el Tribunal Constitucional en el caso Bedoya de Vivanco,

que ordena su liberación; el caso contra los militares que participaron en la Operación Chavín de Huántar, por presuntas ejecuciones extrajudiciales; y el caso del millón de firmas.

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Manual del sistema peruano de justicia

Bibliografía

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Capítulo X: La independencia judicial

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Capítulo XI: Asociaciones de Magistrados

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Capítulo XI: Asociaciones de Magistrados

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Introducción

¿Cuál es la visión de juez que suelen tener los ciudadanos? Si hiciéramos esta pregunta, lo más seguro es que la respuesta nos transmitiría la idea de un juez aislado, sentado detrás de un escritorio atiborrado de papeles, rodeado de asistentes y auxiliares, y que suele mirar con desconfianza a cualquier litigante que trate de conversar con él, mostrando un escaso contacto con la realidad social. Sin embargo, algo que no solemos pensar es que esta imagen del juez no es “espontánea” ni “natural”. Por el contrario, es el resultado concreto de un modelo de la magistratura que ha imperado a lo largo de nuestra vida republicana, que se basa en la idea del juez “boca de la ley”, esto es, de un juez que, para resolver cualquier caso que se le presente, no requiere conocer nada que vaya más allá de la norma legal y del manejo de algunos criterios lógicos de interpretación. Esta concepción parte, a su vez, de una idea del Derecho entendido como un sistema “cerrado, completo, lógicamente finito, del cual se puede derivar o deducir soluciones para todo o cualquier caso individual, real o posible” (Souza, 2001, p. 7). Sistema del cual el juez no puede apartarse, so pena de perder su imparcialidad, objetividad y neutralidad. Esta noción del Derecho y la idea de justicia que sustenta han sido objeto de múltiples críticas, que han mostrado en qué escasa medida reflejan la realidad. Por un lado, el Derecho no es –ni puede ser– una disciplina cerrada y completa en sí misma, ya que cualquier sistema normativo muestra lagunas, vacíos, incoherencias o contradicciones que, para regular eficazmente las relaciones sociales, requieren ser resueltas o cubiertas, tarea que compete no sólo al legislador sino también al juez, sobre todo cuando deben resolverse casos concretos que precisan una respuesta legal. De esta manera, el juez no es un aplicador mecánico de la ley; 221

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por el contrario: al momento de decidir, actúa en un marco de creatividad y discrecionalidad. El reconocimiento del componente de creatividad en la función del juez ha tenido, como correlato, el incremento de su responsabilidad social y política, dado que él no puede justificar plenamente sus decisiones escudándose en las palabras de la ley. De este modo, paulatinamente, los jueces han ido tomando conciencia de su poder político y del impacto que sus decisiones tienen en la vida social; esto se ha traducido, a su vez, en una conciencia más clara tanto de sus intereses institucionales y de grupo profesional, como de la necesidad de defenderlos ante la continua interferencia del poder político y económico. Precisamente, el asociacionismo judicial surge como el mecanismo privilegiado a partir del cual los jueces en particular, y los magistrados en general,1 asumen la defensa de estos intereses colectivos, buscando con ello, además, garantizar de mejor manera su independencia funcional y su prestigio profesional. Así mismo, junto con esta función, las asociaciones judiciales han cumplido también otros papeles, como desarrollar nuevas formas de cultura judicial, promover modelos más democráticos de organización de la justicia, e inclusive construir nuevas formas de entender el Derecho y la jurisprudencia (Bergalli, p. 80); todo ello ha constituido un aporte a la renovación profunda de los sistemas judiciales, allí donde estas asociaciones existen. Por eso, en este capítulo nos interesa conocer qué implicancias tiene el asociacionismo judicial como derecho de los magistrados, qué grado de reconocimiento goza este mecanismo en el ámbito normativo –tanto internacional como nacional– y cuáles son las formas que ha asumido en nuestro país.

2. El asociacionismo como derecho de la magistratura En primer lugar, es necesario señalar que el reconocimiento a los jueces, por parte de los Estados, del derecho de asociarse para defender sus intereses y hacer respetar sus facultades, ha sido generalmente el resultado de una larga lucha. Esto se debe a que la tendencia del poder político ha sido siempre la de mantener a la magistratura en una situación de control, sometimiento y dependencia, con la finalidad de poner a la justicia al servicio de sus intereses.

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En el Perú, bajo el término magistrados se engloba tanto a jueces como a fiscales.

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De esta manera, si hacemos una revisión de la mayor parte de textos constitucionales a escala mundial, podremos ver que son pocos los Estados que reconocen a los magistrados el ejercicio de una serie de derechos civiles y políticos, como son el derecho de sindicalización, de asociación y de reunión, e incluso el de libre expresión. A pesar de que, en el ejercicio de sus funciones, los jueces no dejan de ser ciudadanos, en la práctica ellos tienen una serie de límites a sus derechos, lo que generalmente ha sido justificado como una “garantía” para su imparcialidad e independencia. En este marco, el derecho a la libre asociación de los jueces puede ser considerado como uno de los pocos espacios de participación social y política que se les suele reconocer en el ámbito normativo. Y ello porque, a diferencia de los sindicatos de jueces, las asociaciones judiciales no suelen ser vistas como síntomas de una mayor “politización” de la justicia sino como espacios que ayudan a mantener la dignidad profesional y a garantizar una mejor respuesta frente a las posibles violaciones de la independencia judicial. Sin embargo, cabe señalar que la sola existencia de asociaciones judiciales no constituye, necesariamente, un indicador de independencia o de democracia al interior de los sistemas judiciales. En realidad, como indican diversos autores, podemos encontrar hasta dos modelos de asociaciones judiciales: las de corte tradicional y jerárquico, y las de corte democrático y progresista. Las primeras son aquellas que suelen organizarse reproduciendo la estructura vertical y jerárquica del Poder Judicial, y son de esta manera controladas por las instancias superiores de la jerarquía judicial. Además, entre sus finalidades suelen estar la protección de los privilegios corporativos de la magistratura –sobre todo los de carácter salarial– y los valores tradicionales del cuerpo de magistrados, en especial los referidos a su neutralidad y apoliticidad (Sansó, 2003, p. 6; Souza, 2001, p. 65).2 Frente a este modelo asociativo, a partir de los años sesenta empiezan a surgir en Europa –en especial en Italia y España– nuevas formas de asociacionismo judicial que tienen como horizonte común el asumir posiciones críticas respecto a la estructura jerárquica y burocrática de los poderes judiciales. Estas asociaciones promueven el florecimiento de nuevos valores profesionales, de nuevas orientacio-

2 En sus versiones menos organizadas, estas asociaciones tienden a funcionar como “clubes sociales” dedicados sobre todo al esparcimiento y a la prestación de diferentes servicios –de salud, comerciales, bancarios, etcétera– entre sus asociados.

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nes sobre el rol del juez y de la justicia, de formas novedosas de comprender y aplicar el Derecho, así como de nuevas formas de relación entre la magistratura, el poder político y la sociedad civil (Souza, 2001, p. 66). Se puede afirmar, de manera general, que apuestan por una mayor democratización de la justicia, y promueven el fortalecimiento de la democracia y del Estado de Derecho en sus respectivos países. En realidad, esta forma democrática de asociacionismo judicial es la que mejor expresa y desarrolla las potencialidades del derecho de asociación, en tanto lo vincula no sólo con la defensa de otros derechos igualmente relevantes para la independencia real de los jueces –como el derecho a la participacion política, a la libertad de conciencia o a la libertad de expresión– sino que ha permitido, además, hacer visible el papel político –aunque no necesariamente partidarizado– que cumplen los sistemas judiciales, y los magistrados en particular, al interior de los Estados.

3. Marco internacional A pesar de sus diferencias, una lucha común que han mantenido las asociaciones judiciales ha sido la elaboración y aprobación de un conjunto de normas y principios internacionales dirigidos a brindar al juez un marco de garantías, derechos y libertades en el que pueda desarrollar su labor jurisdiccional, a fin de consolidar y asegurar su independencia funcional. En este marco normativo o estatutario, el derecho de asociación tiene un lugar relevante, como veremos seguidamente. En primer lugar, los Principios Básicos Relativos a la Independencia de la Judicatura, adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas a fines de 1985 y que constituyen el principal referente sobre el tema en el ámbito internacional, recogen el derecho al asociacionismo judicial en dos de sus artículos. Por un lado, el artículo 8 establece que en consonancia con la Declaración Universal de Derechos Humanos y al igual que los demás ciudadanos, los miembros de la judicatura gozarán de las libertades de expresión, creencia, asociación y reunión, con la salvedad de que, en el ejercicio de esos derechos, los jueces se conducirán en todo momento de manera que preserve la dignidad de sus funciones y la imparcialidad e independencia de la judicatura (el resaltado es nuestro).

Por su parte, el artículo 9 es mucho más específico al señalar que los jueces gozarán del derecho a constituir asociaciones de jueces u otras organizaciones que tengan por objeto representar sus intereses, promover su formación profesional y defender la independencia judicial, así como el derecho de afiliarse a ellas. 224

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Como puede apreciarse, esta norma muestra un reconocimiento importante pero parcial del derecho de asociación judicial, ya que lo reduce a la defensa de sus intereses profesionales, poniendo además como límite de su ejercicio la independencia e imparcialidad personal que debe mantener cada juez, con lo cual se deja de lado cualquier aspecto vinculado a la participación política. La segunda referencia sobre el tema está constituida por la Carta o Estatuto Universal del Juez aprobado por la Unión Internacional de Magistrados en 1999, en la que hay un mayor grado de avance en el reconocimiento del derecho de asociación. De acuerdo con el artículo 12 de este estatuto, se dispone que el derecho de asociación profesional del juez debe ser reconocido [por los Estados], para permitir a los jueces ser consultados fundamentalmente sobre la determinación de sus normas estatutarias, éticas u otras, los recursos de la justicia, y para permitir asegurar la defensa de sus intereses legítimos (el resaltado es nuestro).

Como vemos, aquí se establece, como componente del derecho de asociación, el derecho de ser consultados sobre la regulación de materias concernientes al ejercicio profesional de la judicatura; además, se define a las asociaciones judiciales como canales de deliberación y participación sobre las políticas judiciales del Estado. En tercer lugar, pueden mencionarse los Estándares Internacionales en la Administración de Justicia, aprobados por la American Bar Association en 1982 y que han servido de marco para una serie de normas aceptadas en diferentes países del mundo. Estos estándares reconocen también la importancia del asociacionismo judicial, disponiendo que “los jueces podrán organizarse en asociaciones de jueces, para impulsar sus derechos e intereses como jueces” (artículo 41), y que “los jueces podrán tomar acción colectiva para proteger su independencia judicial y sostener su posición” (artículo 42). Este último agregado es importante, en tanto reconoce la capacidad y posibilidad de los magistrados para desarrollar acciones comunes en defensa no sólo de sus derechos sino de sus posiciones institucionales, las que pueden incluir, incluso, acciones de carácter judicial. En una tendencia similar, la recomendación R (94) 12 del Comité de Ministros de la Unión Europea sobre la Independencia, Eficiencia y el Rol de los Jueces, adoptada en octubre de 1994, dispone como principio cuarto que “los jueces deben ser libres de formar asociaciones, las cuales, sea en forma individual o junto con otras, tengan la labor de salvaguardar su independencia y proteger sus intereses”. Finalmente, a escala regional se cuenta con el Estatuto del Juez Iberoamericano, aprobado en el II Encuentro Iberoamericano de Consejos de la Judicatura realizado en España en marzo del 2001, en el cual el tema del asociacionismo judicial 225

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también es recogido dentro de los lineamientos arriba señalados. Sin embargo, a pesar del reconocimiento que todos estos documentos hacen del asociacionismo judicial, un límite de los mismos es que ninguno de ellos tiene carácter vinculante, lo que impide una mayor exigencia a los Estados para que lo incluyan en su legislación interna, sea constitucional o legal. Cabe destacar, no obstante, que este marco internacional ha permitido un fuerte impulso del asociacionismo judicial ya no sólo a escala nacional sino incluso regional y global. Ejemplos de ello son la Unión Internacional de Magistrados, creada en 1953 pero con mayor presencia durante los últimos años, la misma que agrupa a 63 asociaciones judiciales a escala mundial, y la Asociación Internacional de Mujeres Juezas, creada en 1979 y que cuenta también con grupos regionales, con fuerte presencia en la región latinoamericana. Igualmente, a este nivel viene constituyéndose la Federación de Jueces para la Democracia de Latinoamérica, integrada por asociaciones judiciales de Brasil, Argentina y otros países de la región (Sansó, 2003).

4. Marco constitucional y legal en el Perú En el Perú, como en la mayor parte de países de América Latina,3 no existe un reconocimiento constitucional del derecho de los jueces a asociarse, tal como sí lo hay en países como España.4 Por el contrario, existe la prohibición expresa, establecida en el artículo 153 de la Constitución, de participar en política, de sindicalizarse y de declararse en huelga, lo que, como hemos mencionado, se considera una garantía de su independencia e imparcialidad profesional.5 De esta manera, las asociaciones de magistrados de nuestro país –cuya naturaleza y composición veremos seguidamente– sólo cuentan, como respaldo constitucional de su existencia, con lo señalado en el artículo 2, inciso 13, en el que se reconoce el derecho

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Cabe señalar que, inclusive en Venezuela, la actual Constitución Bolivariana dictada en 1999 prohíbe expresamente a los jueces y juezas asociarse entre sí (artículo 256). Otras constituciones latinoamericanas sólo mantienen silencio sobre el tema. 4 Artículo 127, inciso 1 de la Constitución Española: “Los Jueces y Magistrados así como los Fiscales, mientras se hallen en activo, no podrán desempeñar otros cargos públicos, ni pertenecer a partidos políticos o sindicatos. La ley establecerá el sistema y modalidades de asociación profesional de los Jueces, Magistrados y Fiscales”. 5

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Similar prohibición se encontraba en el artículo 243 de la Constitución de 1979.

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de todas las personas a asociarse y constituir diversas formas de organización jurídica sin fines de lucro con arreglo a ley, sin requerir autorización previa del Estado. Cabe señalar, no obstante, que el derecho a asociarse sí tiene un reconocimiento expreso en el Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial (D. S. 017-93-JUS), en tanto el artículo 199 dispone que “de conformidad con la Constitución y las leyes, se reconoce el derecho de libre asociación de los magistrados. Las asociaciones de magistrados se constituyen y desarrollan sus actividades, conforme a las normas establecidas en el Código Civil, y se regulan conforme a sus disposiciones estatutarias”. Sin embargo, lo cierto también es que, más allá de este reconocimiento formal, no se establecen mecanismos de promoción de estas asociaciones ni la forma en que ellas se relacionan o pueden relacionarse con las diferentes instancias del sistema judicial. Por su parte, la Ley Orgánica del Ministerio Público (Decreto Legislativo 052) es mucho más restrictiva al respecto, ya que no sólo no hace mención alguna sobre el derecho de los fiscales a asociarse, sino que señala expresamente que los miembros del Ministerio Público están prohibidos de intervenir, pública o privadamente, en actos políticos que no sean en cumplimiento de su deber electoral, así como de sindicalizarse y declararse en huelga (artículo 20). En resumen, la normativa nacional no es favorable a la constitución de estas asociaciones, a pesar de que a escala internacional ha habido avances importantes en materia de asociacionismo judicial. Tal vez por esta razón el asociacionismo judicial ha logrado echar ciertas raíces en nuestro medio, como veremos a continuación.

5. Las asociaciones de magistrados en el Perú La falta de un reconocimiento claro del derecho de asociacionismo judicial en nuestra legislación interna, así como el mantenimiento de un marco institucional y de una cultural tradicional en la magistratura peruana, han llevado a que las asociaciones de magistrados –ya sean las compuestas por jueces, por fiscales o por ambos estamentos profesionales– no hayan logrado tener la fuerza ni la presencia que han alcanzado en otros paises, especialmente en Europa y Estados Unidos. Aunque observando la situación regional, constatamos que, en nuestro país, el asociacionismo judicial viene mostrando un mayor vigor que en los países vecinos. El crecimiento que ha ido mostrando el asociacionismo judicial en el Perú puede ser explicado por varios factores. Por un lado, pueden mencionarse los cambios en la 227

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composición de la magistratura como producto de las sucesivas reformas judiciales vividas en el país, las que han ido permitiendo el ingreso de nuevas generaciones de jueces y fiscales, portadoras de nuevas perspectivas profesionales y de aplicación del Derecho. A ello debe sumarse el proceso general de democratización social y política vivido en el país desde inicios de los ochenta, que ha incidido en un cambio de la cultura y de los valores profesionales de los magistrados, aunque bajo el predominio aún evidente de prácticas y actitudes tradicionales (León Pastor, 1996, p. 43). En tercer lugar, un factor relevante para la integración de los magistrados en nuevas formas asociativas ha sido el desarrollo de diferentes vínculos con organizaciones de la sociedad civil interesadas en promover cambios en la administración de justicia, lo que ha permitido que los jueces participen con mayor fuerza en el debate de diferentes temas de interés nacional, muchos de ellos de carácter político. Cabe señalar, además, que muchas de estas organizaciones –en especial las ONG– han cumplido tambien un papel relevante en la capacitación y sensibilización de los jueces en materias como el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, las políticas de género o el Derecho Constitucional, lo que ha permitido el desarrollo de nuevas prácticas judiciales. Por último, un factor reciente que ha impulsado el asociacionismo tuvo relación con la necesidad sentida de jueces y fiscales de defender su independencia y su estatuto profesional ante la cooptación del sistema de justicia por parte del poder político que se produjo, a partir de 1995, bajo el gobierno fujimorista. Como se sabe, durante este período se desarrolló un proceso de presión y persecución de los magistrados que no se plegaron a los dictados de la red de corrupción. Este proceso los llevó a buscar mecanismos de defensa colectiva orientados a impedir su destitución y denunciar lo que venía ocurriendo en la administración de justicia. Lamentablemente, no existe en nuestro país ninguna investigación o estudio que se refiera al proceso del desarrollo del asociacionismo judicial, sobre todo durante los últimos años, por lo que aquí nos centraremos en hacer una breve presentación de las asociaciones peruanas de magistrados –sean de corte tradicional o democratico–, tratando de dar a conocer sus objetivos, composicion y ejes de trabajo.

5.1 La Asociación Nacional de Magistrados La Asociación Nacional de Magistrados (ANM) constituye la primera y principal asociación de magistrados en nuestro país. Fue creada el 27 de agosto de 1977, bajo la calidad de persona jurídica de Derecho privado. 228

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De acuerdo con sus estatutos asociativos, aprobados el 10 de diciembre de 1978, los fines que desarrolla la ANM son los siguientes: a) Velar por el respeto de la dignidad judicial. b) Promover el perfeccionamiento profesional y cultural de los asociados. c) Representar a los asociados en defensa de sus legítimos intereses. En la actualidad, la ANM cuenta, según información oficial, con cerca de 1.300 asociados, entre activos y cesantes. Pueden ser miembros de la misma los vocales y fiscales supremos titulares, los vocales y fiscales superiores, los jueces de primera instancia y fiscales provinciales titulares, los jueces de paz letrados titulares y los magistrados –cesantes o jubilados– que lo soliciten. Como puede verse, la ANM no incluye a personal adjunto ni a jueces de paz. Por otro lado, cabe destacar que esta asociación cuenta con sedes en algunos distritos judiciales del país, aunque su presencia se concentra en la Corte Superior de Justicia de Lima. La ANM se financia mediante las cuotas de los magistrados, las mismas que son descontadas de sus haberes. Si bien esta asociación tuvo cierto papel relevante en la defensa de los derechos e intereses de los magistrados durante la intervención política del sistema judicial que se produjo en el régimen fujimorista, es verdad también que se vio envuelta –por lo menos durante su último período– en una serie de pugnas y denuncias por corrupción. Esto ha impedido que pueda contribuir al fortalecimiento del rol de los magistrados en el actual contexto democrático.

5.2 La Asociación de Jueces para la Justicia y Democracia Pese a que la Asociación de Jueces para la Justicia y Democracia tiene una existencia más reciente –se constituyó de manera formal en enero de 1999–, por sus objetivos y las actividades que desarrolla constituye, hoy en día, la principal asociación judicial de corte democrático en el país. De acuerdo con su Declaración de Principios, la Asociación se origina en la necesidad de contar con una tribuna abierta que propicie el análisis y debate en defensa de nuestros derechos, que permita la opinión libre frente a la problemática originada por la situación del Estado de Derecho de nuestro país, la que se evidencia con la crisis de las instituciones democráticas, las resoluciones emitidas por organismos internacionales que declaran la vulneración por parte del Estado Peruano de los derechos humanos y en especial, por la situación de la administración de justicia a consecuencia de problemas en que se vean involucrados miembros de la judicatura. 229

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A ello agregan que como Magistrados, tenemos la obligación de examinar críticamente la situación del respeto a la Constitución y principalmente evaluar la situación del Poder Judicial como órgano contralor de los Poderes del Estado, a fin de contribuir a una eficaz mejora del ámbito judicial, para ello no sólo es necesario detectar deficiencias y proponer mejoras, sino también, tomar conciencia de que, aún tras la transformación que viene experimentando la administración de justicia en nuestro país, existe en la sociedad un extendido estado de opinión que refleja una profunda insatisfacción con el funcionamiento de esta y que afecta muy negativamente a la confianza del pueblo peruano en nuestro sistema de administración de justicia, que debe revertirse.

Cabe precisar que la Asociación, siguiendo a sus pares de otros países de América Latina, no se reconoce como una agrupación política, aunque manifiesta su voluntad de “promover dentro de un marco de amplitud democrática, el análisis y debate sobre los temas de interés, los que culminan con acuerdos que reflejan posturas debatidas por sus integrantes”. Esto se expresa muy bien en sus fines institucionales, que son los siguientes: a) Contribuir decididamente a la promoción de las condiciones que hagan efectivos los valores que la Constitución proclama. b) Propugnar como medios complementarios la legitimación democrática del Poder Judicial, la valorización de la Justicia de Paz, recabando para ella la más amplia base efectiva y la más adecuada dotación de recursos, así como la progresiva ampliación de sus competencias, velar por el estado de independencia en el gobierno del Poder Judicial. c) Ejercer el derecho constitucional de libertad de opinión y expresión en cuanto a la gestión, conducción, dirección del Poder Judicial y demás programas cuya ejecución sea dispuesta a fin de lograr la más adecuada implementación y a su vez el cumplimiento de los principios y derechos de la función jurisdiccional que contempla el artículo 139° de la Constitución. d) Contribuir a la optimización del Sistema Judicial mediante propuestas elaboradas por los propios magistrados como operadores de dicho sistema. En la actualidad, la Asociación de Jueces por la Justicia y Democracia se encuentra integrada por cerca de 50 jueces titulares en actividad, los mismos que laboran en diferentes sedes judiciales del país, como Lima, Arequipa, Huancayo, Ayacucho, Iquitos y Pucallpa. Muchos de ellos han ocupado u ocupan, además, cargos importantes al interior de la estructura judicial, pues son presidentes de importantes salas penales, de cortes superiores o de comisiones de trabajo del Poder Judicial. 230

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Cabe mencionar, finalmente, que un rasgo importante de esta asociación es su interés por mantener vínculos permanentes con la sociedad civil, buscando de esta manera aportar no sólo a la democratización de la justicia sino también a una mayor democratización del Estado y de la sociedad. Ha trabajado, así, con diferentes organizaciones no gubernamentales de derechos humanos, con el movimiento de defensa de los derechos de la mujer, con medios de comunicación y con otros grupos representativos de la sociedad civil. Actualmente, forma parte del Consorcio Justicia Viva, y cuenta con una página web y un boletín mensual que se difunde por vía electrónica en el ámbito nacional, regional e internacional.

5.3. Otras asociaciones o grupos recientes Tomando el ejemplo y el impulso de la Asociación de Jueces para la Justicia y Democracia, o buscando nuevas formas de integrarse y de reflexionar sobre la problemática de la justicia en el país, se han venido formando recientemente grupos asociativos de magistrados de diferente talante, muchos de los cuales se encuentran, todavía, en una etapa de crecimiento y desarrollo. Un ejemplo de ello es la reciente Asociación de Fiscales Defensores de la Legalidad, con Valores y Principios, primera de su tipo en el país. Esta asociación, que cuenta con cerca de 15 miembros, se ha planteado, entre otros objetivos, poner en práctica los valores que la Constitución proclama, defender el prestigio y el rol que el Ministerio Público cumple en el ámbito nacional, y promover tanto la formación como la capacitación de sus integrantes.6 En la actualidad, la asociación se encuentra en un proceso de inscripción de nuevos miembros –sobre todo al interior del país– y de consolidacion institucional, básicamente a través del desarrollo de vínculos con otras asociaciones judiciales y organizaciones de la sociedad civil. Por otra parte, a nivel regional se sabe de la presencia de algunos grupos de magistrados que están en proceso de consolidar su régimen asociacionista, sobre todo en Piura y Arequipa. En Arequipa, por ejemplo, la Asociación Pro Vigencia de los Derechos Humanos (APROVIDH) agrupa a jueces, fiscales y abogados que trabajan conjuntamente para promover una mayor conciencia y cultura a favor de

6

Ver entrevista a Pedro Angulo Arana, presidente de la Asociación de Fiscales Defensores de la Legalidad, con Valores y Principios, en Jueces para la Democracia, boletín institucional de la Asociación de Jueces para la Justicia y Democracia, año 1, N.° 3, mayo del 2003.

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los derechos humanos en ese departamento. Es la primera asociación de este tipo que busca integrar a diferentes operadores de justicia en una labor común. Todo ello muestra que, a pesar de la falta de un marco legal apropiado y de mejores condiciones de desarrollo, el asociacionismo judicial es una corriente que se encuentra en franco crecimiento en nuestro país. Esperamos que ello ayude, finalmente, a que los ciudadanos abandonen las ideas tradicionales que aún mantienen sobre sus jueces y fiscales, y que las asociaciones existentes o que están en desarrollo se constituyan –como en otros paises– en espacios que permitan un encuentro entre la justicia y la sociedad, promoviendo, de este modo, la independencia, transparencia y calidad que los ciudadanos reclaman de la justicia.

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Segunda Parte Jurisdicciones especiales y demás órganos de solución de conflictos

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Capítulo XII: La jurisdicción constitucional

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Capítulo XII: La jurisdicción constitucional y los procesos para la protección de los derechos fundamentales

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Capítulo XII: La jurisdicción constitucional

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Introducción

La Constitución es la norma política y jurídica más importante de un país porque establece aspectos trascendentales, como la forma en que se organiza el Estado, las atribuciones y competencias de sus órganos, los límites del poder estatal ante los ciudadanos, así como los derechos fundamentales de las personas. La Constitución fija reglas de juego que deben ser respetadas por las autoridades y por los particulares para asegurar el desarrollo armonioso de las relaciones sociales, evitar los abusos de poder y garantizar el bienestar general. Por eso es crucial que lo escrito en la Constitución se cumpla de verdad, es decir, que ninguna ley o norma de inferior jerarquía contravenga o transgreda lo señalado en la Constitución, así como que la conducta de las autoridades y personas no vulnere los derechos de nadie. Para vigilar que lo dispuesto en la Constitución sea respetado y que si ello no ocurre exista forma de exigirlo y conseguirlo, la propia Constitución establece lo que se conoce como Jurisdicción Constitucional. Ésta supone un sistema compuesto por órganos estatales con funciones judiciales, integrados por magistrados o jueces, y un conjunto de procesos constitucionales –tradicionalmente denominados entre nosotros garantías– que se deben desarrollar para restablecer la vigencia de la Constitución o de un derecho fundamental vulnerado. Su estudio jurídico está a cargo de una disciplina especial denominada Derecho Procesal Constitucional. En nuestro país, los órganos que cumplen la función propia de la jurisdicción constitucional son dos: el Tribunal Constitucional, dedicado exclusivamente a esta tarea, y el Poder Judicial, que incluye dentro de sus diversas competencias judiciales algunas de índole estrictamente constitucional. En cuanto a los procesos –garantías– constitucionales, son de distinta naturaleza, a saber: a) Los que protegen la supremacía de la Constitución y la jerarquía del ordenamiento jurídico, es decir, que ni las leyes ni las normas inferiores contradi239

Capítulo XII: La jurisdicción constitucional

gan lo dispuesto por la Constitución. Para ello se establece la acción de inconstitucionalidad, que se interpone directamente ante el Tribunal Constitucional, y la acción popular, ante el Poder Judicial. Ambas acciones tienen por finalidad conseguir la derogación –eliminación– de las normas inconstitucionales o ilegales. b) Los destinados a la protección de los derechos constitucionales, que son hábeas corpus, amparo y hábeas data. Se interponen ante el Poder Judicial, y si éste no resuelve favorablemente la demanda, quien la interpuso puede acudir ante el Tribunal Constitucional, mediante el denominado recurso extraordinario. Tienen por finalidad restablecer los derechos indebidamente vulnerados o amenazados por autoridades, funcionarios o personas particulares. c) La acción de cumplimiento, que puede interponerse ante el Poder Judicial contra cualquier autoridad o funcionario que se resista a cumplir lo dispuesto en una ley o acto administrativo. Si la acción es denegada en el órgano judicial, se puede recurrir ante el Tribunal Constitucional. d) El proceso competencial, que se interpone ante el Tribunal Constitucional para que resuelva los conflictos que se generen tanto sobre los alcances como sobre el contenido de las atribuciones y competencias que la Constitución y las leyes orgánicas asignan. Estos conflictos pueden producirse entre el Poder Ejecutivo y los gobiernos regionales o municipales; entre los gobiernos regionales; entre las municipalidades; entre ambos grupos (gobiernos regionales versus municipalidades); entre los poderes del Estado; entre éstos y los distintos órganos constitucionales autónomos; o, finalmente, entre estos últimos. Pasemos a efectuar una breve explicación sobre la finalidad y los alcances de cada uno de estos procesos.

1. El proceso constitucional de hábeas corpus Este proceso, cuyo origen histórico se remonta a muchos siglos atrás, tiene por objeto proteger la libertad y seguridad personal, así como los derechos vinculados a éstas, frente a cualquier acto u omisión de autoridades, funcionarios o personas particulares que las amenace o vulnere. Se utiliza, por ejemplo, contra detenciones policiales o judiciales arbitrarias, para prevenir o exigir que cesen posibles maltratos o torturas, para que se realice un examen médico del estado del detenido y se 240

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determinen posibles lesiones, para cuestionar una incomunicación injustificada del detenido, para que se le permita a éste tomar contacto con su abogado y recibir su asistencia jurídica, para que cese la vigilancia policial injustificada, para que se ponga en libertad a quien ha cumplido la pena impuesta o ha sido objeto de amnistía o indulto, para que se respete el derecho a transitar libremente por el territorio nacional, a salir del país o entrar en él, etcétera. Los casos más frecuentes que motivan la utilización del hábeas corpus se refieren a las detenciones policiales arbitrarias. La Constitución de 1993 señala claramente que una persona sólo puede ser detenida en dos supuestos: 1) Por mandato del juez, que debe efectuarse mediante una orden escrita y motivada, siendo la detención procedente en los casos penales que autoriza la ley; su cumplimiento corresponde a la Policía Nacional. 2) Por acción directa de la policía, sólo cuando existe “flagrante delito”, es decir, cuando la persona es detenida en el momento en que comete un delito o cuando es sorprendida cometiéndolo y huye, siendo inmediatamente perseguida y capturada; también cuando la policía detiene al individuo en posesión de objetos o en circunstancias que indican que viene de cometer un delito. La detención policial no puede exceder 24 horas, término dentro del cual el detenido debe ser puesto a disposición del fiscal y el juez o puesto en libertad, según corresponda. Tratándose de los casos de terrorismo, narcotráfico y espionaje, la detención policial puede extenderse hasta por 15 días naturales –es decir, contando también sábados, domingos y feriados–, sin perjuicio de la obligación de informar sobre la detención al juez y al fiscal dentro de las 24 horas. El juez puede asumir el conocimiento del caso sin esperar que concluyan los mencionados 15 días. En consecuencia, la detención será arbitraria e inválida cuando no tenga como fundamento los supuestos y límites antes señalados, ante la cual corresponde plantear un hábeas corpus. Esto es, si la persona fue detenida por la Policía sin que exista mandato judicial, escrito y motivado, o flagrante delito; o si la detención fue inicialmente válida pero se extiende durante un plazo que exceda el establecido por la Constitución. Son reglas y características propias del hábeas corpus las siguientes: a) Se interpone ante cualquier juez penal, sin importar que esté o no de turno. Cuando se promueve contra una resolución judicial que ordena la detención en forma inválida, se presenta ante la sala penal de la Corte Superior. 241

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b) La acción puede interponerla el afectado o cualquier persona que actúe en su favor, sin que tenga necesidad de contar con poder o autorización alguna. Puede hacerse por escrito o verbalmente, caso en que se levantará un acta ante el juez. c) El recurso que se interpone no necesita llevar la firma de un abogado, pero siempre será preferible contar con la asesoría de uno. Tampoco requiere mayores formalidades legales o necesariamente hacer referencia a normas; puede bastar con explicar con claridad los hechos que han sucedido y que sustentan la acción. No es indispensable identificar el nombre de la autoridad o funcionario responsable de la violación del derecho, pero todo lo que aporte a su identificación, así como al señalamiento del lugar en el que se encuentra el detenido, facilitará la tramitación del proceso. d) Cuando el hábeas corpus se motiva en una detención, el juez del proceso debe constituirse inmediatamente en el lugar donde se encuentra el detenido, verlo y determinar con la autoridad si dicha privación de la libertad tiene o no fundamento constitucional. Si no la tiene, el juez dispone en ese mismo acto la libertad del detenido, elabora el acta respectiva y luego expide la resolución. Si el lugar de la detención es muy lejano o de difícil acceso desde la sede del juzgado, el juez dictará una orden al juez de paz del lugar donde se halla el detenido, para que éste realice en el día dichas diligencias. Cuando el hábeas corpus no se interpone debido a una detención, el juez cita a los responsables de la afectación del derecho para que, ante su presencia, expliquen su conducta, y luego adopta la decisión que corresponda. e) El plazo para que el juez tramite y resuelva el hábeas corpus es de un día. La resolución del juez es notificada a los involucrados y puede ser apelada por cualquiera de las partes dentro de los dos días. La apelación se eleva ante la sala penal de la Corte Superior, la que debe señalar fecha para la “vista de la causa” dentro de los dos días hábiles –no se incluye sábados, domingos ni feriados–. El plazo para la vista y resolución del proceso no puede exceder cinco días hábiles. Si la sentencia de la sala desestima el hábeas corpus, sólo quien interpuso la acción –y no el presunto agresor– puede recurrir ante el Tribunal Constitucional, el que resuelve en última y definitiva instancia. f) El hábeas corpus es improcedente cuando la amenaza o violación del derecho han cesado o se han convertido en irreparables. Si ello sucede después 242

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de interpuesta la acción y el juez constata la violación del derecho, debería igualmente declarar fundado el hábeas corpus. De identificarse al agresor y comprobarse su responsabilidad, el juez debe remitir la resolución al Ministerio Público para que el fiscal promueva la acción penal en su contra.

2. El proceso constitucional de amparo El amparo protege el conjunto de los derechos constitucionales, salvo aquellos que corresponde defender por medio del hábeas corpus y el hábeas data. Procede contra los actos u omisiones de autoridades, funcionarios, servidores públicos o personas particulares que amenazan o violan los derechos protegidos. El ámbito de derechos que resguarda es, pues, amplio, e incluye, por ejemplo, los derechos a la igualdad ante la ley y a no ser discriminado, a la libertad de expresión e información, a la propiedad y la herencia, a la libertad de contratación, a la libertad de empresa, al trabajo y los derechos laborales, a la salud, a la educación, así como los derechos del niño y de la familia, el derecho al sufragio y la participación política, el derecho al medio ambiente, etcétera. El amparo se interpone ante el juez civil de turno, sea del lugar donde se produce la agresión o de donde reside el demandante o el demandado, a elección de quien promueve el proceso. Si la acción se plantea contra la resolución de un juez dictada en un proceso judicial en el que se ha violado el debido proceso, se presenta ante la sala civil de la Corte Superior. A diferencia del hábeas corpus, el amparo sólo puede ser interpuesto por el afectado o por quien ejerce su representación legal o cuenta con poder para ello. Si alguien lo hace en su nombre, sin cumplir con tales requisitos, el supuesto afectado tendrá que apersonarse luego al proceso de amparo, para así convalidar aquello que, supuestamente, se ha hecho en su favor. En el amparo se requiere la intervención de un abogado y los recursos deben contar con mayores formalidades legales. El amparo será improcedente cuando se interpone la demanda después de que ha cesado o se ha convertido en irreparable la amenaza o violación del derecho, es decir, cuando éste ya no puede ser restablecido mediante este tipo de proceso. El plazo para interponer un amparo caduca a los sesenta días hábiles de que se produjo la vulneración del derecho, siempre que el afectado hubiera estado en posibilidad de hacerlo. También es improcedente si se interpone contra un acto de autoridad o un funcionario sin haber iniciado y concluido previamente el respectivo proceso administrativo, salvo las excepciones al requisito de agotamiento de la vía previa 243

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dispuestas en el artículo 28 de la Ley de Hábeas Corpus y Amparo 23506. Resulta igualmente improcedente si el afectado ha iniciado con anterioridad ante el Poder Judicial un proceso en el que se persigue un objetivo similar al que se pretende mediante el amparo. Adicionalmente, el propio texto constitucional de 1993 señala que no procede el amparo contra normas legales o contra resoluciones judiciales emanadas de procedimiento regular. El sustento de la primera restricción es que mediante amparo solamente pueden cuestionarse situaciones concretas –actos u omisiones–, quedando la descalificación en abstracto de una ley reservada a la acción de inconstitucionalidad. Sin embargo, la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional ha matizado esta radical afirmación del texto de 1993 admitiendo la pertinencia de amparos contra ciertos tipos de ley, las denominadas autoaplicativas, que son aquellas que, desde que son publicadas, generan efectos jurídicos inmediatos para las personas, pudiendo así amenazar y hasta vulnerar derechos fundamentales. La restricción al amparo contra las resoluciones judiciales tiene un sentido muy claro: si cualquier resolución judicial que pone fin a un conflicto pudiese ser cuestionada luego con facilidad mediante amparo, el asunto pondría en duda la razón de existencia y la eficacia de casi todos los otros procesos judiciales. Solamente puede justificarse un amparo cuando en un proceso judicial no se respeten derechos fundamentales y, sobre todo, el derecho a un debido proceso,1 caso en el que estaríamos ante un “proceso irregular”. La demanda de amparo, una vez admitida por el juez, es puesta en conocimiento del demandado, quien tiene tres días para contestarla. El juez resolverá luego en el plazo de tres días, siendo su decisión apelable por cualquiera de las partes dentro de los tres días útiles de notificada la sentencia. La apelación es resuelta por la sala civil de la Corte Superior. Si la sentencia judicial de última instancia declara improcedente o infundado el amparo, el demandante puede recurrir ante el Tribunal Constitucional. Un aspecto particular en el amparo es la posibilidad de que el demandante solicite y obtenga del juez una medida cautelar. Ésta tiene por finalidad asegurar la eficacia de la futura sentencia, evitando que por el transcurso del tiempo que tome el proceso pudiera suceder que, al momento de resolver, ya no sea factible ejecutar 1 Pueden considerarse como violaciones al debido proceso dentro de un juicio situaciones tales como: que la demanda no haya sido notificada al demandado, que no se haya permitido al afectado apersonarse e intervenir en el proceso promovido en su contra, que se haya denegado sin fundamento la presentación o actuación de pruebas, que la sentencia no esté motivada, etcétera.

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la sentencia por haber variado irremediablemente la situación existente. Para este efecto, el juez puede disponer la suspensión provisional del acto reclamado, lo que implica que, hasta que no se dicte la sentencia, el demandado se abstendrá de realizar o de seguir ejecutando el acto cuestionado en la demanda. Conceder esta medida cautelar es potestad del juez, debiendo hacerlo sólo cuando estima que existe apariencia verosímil del derecho reclamado y riesgo de su afectación irreparable por la demora en el desarrollo del proceso. Lamentablemente, la legislación que modificó la norma original sobre esta materia limitó bastante la eficacia de la medida cautelar en el amparo, que ahora resulta mucho más compleja y engorrosa de lo que sucede respecto a su utilización en los restantes procesos judiciales. Ello es paradójico e inaceptable, si tenemos en cuenta que se trata de un proceso constitucional. La norma vigente obliga al juez a que, antes de pronunciarse sobre el otorgamiento de la medida cautelar, corra traslado del pedido al demandado y al fiscal; y luego, si la otorga, ésta puede ser apelada y no se ejecutará hasta que la confirme el órgano superior, lo que atenta contra el carácter urgente y la propia eficacia de la medida cautelar, ocasionando un grave riesgo para la preservación del derecho afectado y la eventual procedencia del amparo.

3. Vigencia del hábeas corpus y amparo durante los estados de emergencia o de sitio En la Constitución se contemplan los regímenes de excepción, que son el estado de emergencia y el estado de sitio: se trata de situaciones excepcionales que el gobierno decreta en supuestos especiales con el fin de enfrentar situaciones de crisis política o social. Así, el estado de emergencia puede declararse, hasta por sesenta días prorrogables, en casos de grave alteración de la paz o del orden interno, de catástrofes o de circunstancias que afecten la vida de la nación. Conlleva la suspensión o restricción de derechos constitucionales como la libertad personal y de tránsito, el derecho de reunión y la inviolabilidad del domicilio. En cambio, el estado de sitio puede ser decretado por el gobierno por un término que no exceda 45 días prorrogables –con aprobación del Congreso– en caso de invasión, guerra exterior, guerra civil o peligro inminente de que estos hechos se produzcan. El decreto que lo establece señalará los derechos que continúan en vigencia. Tradicionalmente, se denominaba a los estados de excepción suspensión de garantías, lo que implicaba que los derechos suspendidos quedaban desprotegidos si resultaban vulnerados durante dicho lapso, deviniendo el hábeas corpus y el 245

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amparo en improcedentes e ineficaces para reclamarlos. Sin embargo, la Constitución de 1993, en los dos últimos párrafos del artículo 200, ha establecido que, incluso durante los estados de excepción, el hábeas corpus y el amparo pueden ser interpuestos para cuestionar vulneraciones a los derechos suspendidos, estando el juez obligado a tramitarlos y a evaluar la razonabilidad y proporcionalidad de la medida restrictiva del derecho. Así, si el juez encuentra que la afectación del derecho es arbitraria, excesiva, irrazonable o que no guarda relación con los fines que persigue la declaración del estado de excepción, a pesar de la existencia de éste y de la suspensión de derechos, declarará fundada la acción y mandará el restablecimiento del derecho conculcado.

4. El proceso constitucional de hábeas data Se trata de una suerte de “amparo especializado”, introducido por la Constitución de 1993, que procede contra los hechos u omisiones de cualquier autoridad, funcionario público o persona particular que amenazan o vulneran dos derechos específicos: a) El derecho de toda persona a solicitar, sin expresión de causa, la información que requiera, y a obtenerla de cualquier entidad pública que la posea, dentro del plazo señalado en la ley y con la sola obligación de pagar el costo que suponga la atención del pedido. No puede solicitarse información relacionada con la intimidad personal ni la que se encuentra expresamente excluida por ley o por razones de seguridad nacional (artículo 2, inciso 5 de la Constitución). b) El derecho que tiene toda persona a solicitar a los servicios informáticos que brindan atención a la ciudadanía –registros, bancos de datos, archivos–, tanto públicos como privados, sean o no computarizados, la información sobre ella que éstos tienen en su poder, a fin de conocer su contenido, corregirla o actualizarla, hacer suprimir datos indebidamente almacenados porque vulneran la intimidad personal o familiar, así como impedir que la información que tenga este carácter sea suministrada a terceros (artículo 2, inciso 6 de la Constitución). Se trata de dos derechos de reciente reconocimiento constitucional, pues están ligados al desarrollo de la información y de la tecnología informática. El primero busca romper la llamada “cultura del secreto” que suele caracterizar la 246

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actuación de las entidades estatales, asegurando la transparencia de la gestión pública para que los ciudadanos puedan conocer y fiscalizar la labor de las instituciones y de los funcionarios del Estado, tanto como una forma de afianzar la democracia y la publicidad del accionar estatal como de fortalecer la lucha contra la corrupción. El segundo derecho suele conocerse como “autodeterminación informativa”, pues procura garantizar la libertad de decisión y el control de la persona sobre la tenencia y flujo de información de datos que le conciernen y que obran en poder de entidades que almacenan y suministran información. Con ello se busca resguardar la privacidad y reserva de datos de carácter íntimo o sensible. El hábeas data tiene un procedimiento similar al del amparo. Antes de interponer la acción ante el juez civil, el interesado debe haber solicitado la información a la entidad que la posee y requerirla mediante un documento escrito remitido por conducto notarial con una anticipación no menor de 15 días. Si en dicho lapso no obtiene satisfacción o respuesta a su pedido, puede acudir al juez interponiendo el hábeas data.

5. El proceso (o acción de) cumplimiento Aunque este proceso se encuentra recogido en la Constitución de 1993 como una de las “garantías constitucionales”, en rigor no protege derechos constitucionales ni aspectos específicos contenidos en la Constitución. Se trata de la acción que cabe interponer ante el juez civil contra cualquier autoridad o funcionario público renuente a acatar y cumplir lo dispuesto en la ley o en un acto administrativo, sin perjuicio de la responsabilidad que pueda corresponderle por tal conducta. La acción de cumplimiento tiene el mismo trámite y procedimiento que el amparo.

6. El proceso de acción de inconstitucionalidad Siendo la Constitución la norma jurídica suprema del ordenamiento jurídico del país, no puede aceptarse la existencia y continuidad de norma alguna contraria a ella; si esto sucediera, dicha norma debe ser eliminada del ordenamiento nacional. Para conseguirlo, se establece la acción de inconstitucionalidad, proceso que se interpone contra leyes y normas de rango legal –decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamento del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales– que contravengan la Constitución en la forma o en el 247

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fondo. Este proceso se plantea directamente ante el Tribunal Constitucional, que lo resuelve en instancia única. Como la acción de inconstitucionalidad supone una discusión abstracta sobre la validez constitucional de una ley, en nuestro país sólo algunas instituciones y personas pueden interponerla. Éstas son: - El Presidente de la República. - El Fiscal de la Nación. - El Defensor del Pueblo. - El 25% del número legal de congresistas. - Cinco mil ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones. Si la norma es una ordenanza municipal, está facultado para impugnarla el 1% de los ciudadanos del respectivo ámbito territorial, siempre que ese porcentaje no exceda el número de firmas anteriormente señalado. - Los presidentes de región con acuerdo del consejo de coordinación regional, o los alcaldes provinciales con acuerdo de su concejo, en materias de su competencia. - Los colegios profesionales, en materias de su especialidad. Por otro lado, y buscando con ello preservar condiciones de seguridad y estabilidad jurídica, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece que esta acción puede promoverse dentro de los seis años de dictada la ley o norma legal cuya constitucionalidad se cuestiona. La sentencia del Tribunal Constitucional que declara inconstitucional una norma debe ser adoptada por el voto conforme de cinco de los siete magistrados que lo integran;2 si esta votación no se alcanza, la demanda se declara infundada y la norma conserva validez. La sentencia del Tribunal Constitucional se publica en el diario oficial El Peruano. Si declara la inconstitucionalidad, al día siguiente de su publicación se produce la derogación de la norma cuestionada. Sin embargo, la sentencia no tiene efectos retroactivos, es decir que lo sucedido 2

Originalmente, el Congreso dominado por el fujimorismo, al aprobar la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, estableció que la sentencia que declaraba la inconstitucionalidad de una norma legal debía adoptarse con el voto conforme de seis de los siete magistrados del Tribunal Constitucional. Con ello se buscaba dificultar la obtención de este acuerdo y la posibilidad de declarar la inconstitucionalidad, favoreciendo la continuidad de las muchas normas inconstitucionales que dictó dicho régimen. El Congreso del nuevo gobierno democrático rebajó de seis a cinco el número de votos necesarios para la sentencia de inconstitucionalidad, medida positiva pero insuficiente, pues consideramos que el número sigue siendo alto y debería exigirse sólo el logro de una mayoría absoluta compuesta por el voto favorable de más de la mitad de los magistrados.

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y realizado durante el tiempo en que la ley declarada inconstitucional estuvo vigente conserva validez.

7. El proceso constitucional de acción popular El ordenamiento normativo en nuestro país está organizado en una suerte de pirámide con una estructura jerarquizada: en la cúspide se encuentra la Constitución, debajo de ella los tratados y las leyes, y más abajo los decretos supremos, reglamentos y resoluciones de carácter general que expiden tanto el Poder Ejecutivo como los órganos a los cuales la Constitución y las leyes confieren competencia para dictarlas. Mientras la acción de inconstitucionalidad busca asegurar la supremacía de la Constitución sobre las leyes y normas de rango legal, el proceso de acción popular persigue cautelar que las normas que se encuentran jerárquicamente por debajo de la ley no contradigan lo dispuesto por la Constitución o por la propia ley. La acción popular puede ser interpuesta por cualquier ciudadano o persona jurídica constituida en el Perú a través de su representante, o por el Ministerio Público. Se presenta ante la sala de turno de la Corte Superior del distrito judicial en el que se ubica el órgano que dictó la disposición que se cuestiona. Su resolución es apelable ante la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema, cuya decisión es definitiva e irrevisable. No obstante, debe anotarse que en el Proyecto de Ley de Reforma Constitucional que debate el Congreso se ha aprobado que la acción popular deje de resolverse ante el Poder Judicial y que, al igual que la acción de inconstitucionalidad, se conozca en instancia única directamente ante el Tribunal Constitucional. Dado que la acción popular supone un análisis abstracto de la constitucionalidad o legalidad de la norma cuestionada, la sentencia de la Corte Suprema que declara fundada la demanda tiene efectos generales, es decir, su publicación en el diario oficial conlleva la derogación de dicha norma.

8. El proceso de solución de conflictos de competencia y atribuciones (o proceso competencial) Uno de los principios centrales del constitucionalismo contemporáneo es que la existencia de un Estado democrático de Derecho conlleva la limitación del poder. 249

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Una de las formas en que la Constitución busca asegurar esta limitación del poder estatal es la asignación y reparto de competencias a los distintos órganos que conforman el Estado, competencias que a veces son ejercidas de manera exclusiva por un órgano y que, en otras situaciones, son poseídas de manera compartida por diferentes instituciones. Teóricamente, esta delimitación de responsabilidades puede ser muy clara, pero la práctica concreta demuestra que no siempre lo es tanto, lo que puede generar conflictos acerca de la determinación de competencias y atribuciones entre los órganos e instituciones estatales. Ello salta a la vista cuando, por ejemplo, estamos ante un tema todavía no asignado con claridad a determinado órgano en particular; o cuando dos o más instituciones asumen que son competentes para conocer del asunto. Ello sin descartar los casos de aquellos órganos que, con conocimiento y voluntad, quieren usurpar atribuciones que no les corresponden. Sin duda, hay que dar una respuesta jurídica a todo este conjunto de situaciones, sobre todo si la Constitución da la pauta de asignación de competencias. Para solucionar tanto los denominados “conflictos positivos” –cuando más de un órgano se asume competente para desempeñar determinada tarea– como los “negativos” –cuando nadie quiere hacerse cargo de cierta responsabilidad–, la Constitución de 1993 ha establecido el proceso conocido actualmente como solución de conflictos de competencia y atribuciones, al cual la propuesta de reforma constitucional, con mayor rigor técnico, le da el nombre de proceso competencial. En el caso peruano, estos procesos se siguen directamente en el Tribunal Constitucional. Sin embargo, se hace necesario dar a conocer una muy discutida distinción introducida en la actual Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (Ley 26435), según la cual los conflictos positivos o negativos generados por una ley o norma de rango legal se tramitan bajo el mismo procedimiento que la acción de inconstitucionalidad. En cambio, si el conflicto se deriva de normas de rango inferior a la ley, el procedimiento que se debe seguir será el regulado específicamente en el capítulo de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional que trata esta materia. Están legitimados para interponer el proceso competencial los titulares de los órganos o instituciones estatales en conflicto. Así mismo, están facultados para acudir ante el Tribunal Constitucional con este objeto, una vez agotado el proceso administrativo respectivo, los particulares que se sientan afectados por la negativa de la institución estatal a asumir una competencia, por considerar que ha sido asignada a otra entidad del Estado. La sentencia del Tribunal Constitucional que resuelve el conflicto obliga a los poderes públicos y surte efecto ante todos. 250

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9. Los órganos de la jurisdicción constitucional Tal como ya habíamos adelantado, para proteger la supremacía de la Constitución y la vigencia de los derechos fundamentales no basta con tener un conjunto de procesos especiales, sino que el sistema de jurisdicción constitucional supone también la existencia de algún órgano u órganos competentes para resolver los procesos constitucionales que se someten a su conocimiento. En el Derecho Constitucional Comparado prevalecen dos “modelos clásicos” de jurisdicción constitucional: el denominado americano o difuso, originado en Estados Unidos de América, y el europeo o concentrado, surgido en la Europa continental después de la Primera Guerra Mundial y adoptado con más énfasis luego de la Segunda. En el sistema americano o difuso no existe un órgano especial o separado que se encargue de la jurisdicción constitucional; esta tarea es asumida por el propio Poder Judicial. Cualquier juez, en todo tipo de procesos judiciales, puede ejercer el control de la constitucionalidad de una norma involucrada en la solución del caso a su cargo. Si considera que la norma es efectivamente inconstitucional, así lo declara, pero esta sentencia no deroga la norma sino que sólo conlleva su inaplicación al caso concreto. No obstante, dado que estas decisiones suelen culminar en la Corte Suprema Federal y tomando en cuenta el papel que se asigna al precedente en el sistema judicial norteamericano, aunque la norma declarada inconstitucional no haya sido formalmente derogada, en los hechos ya no se aplicará. En el sistema europeo o concentrado, la jurisdicción constitucional se encomienda al Tribunal o Corte Constitucional, órgano distinto y separado del Poder Judicial, especialmente creado para esta misión. Así, al Tribunal Constitucional se le encomienda conocer y resolver las acciones de inconstitucionalidad, teniendo la sentencia alcances generales –y no sólo para el caso concreto–, de modo que si declara la inconstitucionalidad de la norma legal, ésta quedará derogada. En cambio, los jueces del Poder Judicial se encargan de impartir justicia interpretando y aplicando las leyes, pero sin potestad para apreciar o controlar su constitucionalidad. Cuando en un proceso judicial cualquiera se plantea una controversia sobre la constitucionalidad de una norma, los jueces remiten ese asunto a la decisión del Tribunal Constitucional, y acatan lo que éste resuelva al respecto. En el Perú coexisten elementos propios de ambos modelos o sistemas de jurisdicción constitucional. Originalmente, se adoptó el modelo americano o de control difuso, recogido en el título preliminar del Código Civil de 1936 y, posteriormente, en la Constitución de 1979. Pero la Carta de 1979 introdujo también el Tribunal de 251

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Garantías Constitucionales, típico órgano del sistema europeo o concentrado, dándole competencia exclusiva para conocer y resolver la acción de inconstitucionalidad, así como para revisar las sentencias del Poder Judicial que desestimaban los procesos constitucionales destinados a la protección de los derechos fundamentales. La vigente Constitución de 1993 ha confirmado este criterio y la coexistencia de ambos modelos, lo que hace que algunos estudiosos definan al sistema de jurisdicción constitucional peruano como un modelo dual en el que se yuxtaponen, sin entremezclarse, elementos de los dos modelos clásicos. En consecuencia, los jueces del Poder Judicial o judicatura ordinaria tienen como responsabilidades en materia de jurisdicción constitucional el trámite y la resolución de los procesos de hábeas corpus, amparo, hábeas data y acción de cumplimiento. Así mismo, el Poder Judicial conoce en exclusividad el proceso de acción popular y también ejerce el control difuso de la constitucionalidad. La Ley Orgánica del Poder Judicial señala que la sentencia de un juez o tribunal que declara inconstitucional una norma necesariamente se eleva –por apelación o en consulta– a la revisión de la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema, los efectos de cuya decisión final se limitarán al caso concreto. En cambio, el Tribunal Constitucional conoce en forma directa y exclusiva la acción de inconstitucionalidad contra leyes y normas de rango legal, así como en última y definitiva instancia los procesos de hábeas corpus, amparo, hábeas data y de cumplimiento que hayan sido previamente desestimados en el Poder Judicial, siempre que el demandante interponga el recurso extraordinario contra dicha resolución judicial. El Tribunal Constitucional es un órgano autónomo al que compete el control de la constitucionalidad. La misión natural del Tribunal Constitucional es que se convierta en el supremo intérprete de la Constitución, aunque ello aún no está expresamente consignado en nuestra Carta Política. El Tribunal Constitucional está integrado por siete magistrados, todos ellos elegidos por el Congreso mediante el voto favorable de dos tercios del número legal de congresistas. Si bien el Poder Judicial y el Tribunal Constitucional comparten funciones propias de la jurisdicción constitucional, se trata de órganos distintos que no están sujetos a relaciones de subordinación o jerarquía entre sí. No obstante, debe tenerse presente que la ley orgánica del Tribunal Constitucional señala que cuando una sentencia de éste confirma la constitucionalidad de una norma, el Poder Judicial no podrá disponer la inaplicación de dicha norma o considerarla inconstitucional, lo que resulta un razonable límite al ejercicio del control difuso para evitar contradicciones o incongruencias que afecten la seguridad y estabilidad del ordenamiento jurídico. 252

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Bibliografía

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Introducción

La jurisdicción especial reconocida a las comunidades campesinas y nativas fue una de las principales innovaciones de la Constitución Política de 1993. Sin embargo, si bien esta institución jurídica puede ser novedosa en el ámbito jurídico constitucional, ella sólo busca dar cuenta de una realidad social, cual es la resolución de conflictos por parte de las comunidades campesinas y nativas, y de las rondas campesinas. Se trata, entonces, de encauzar jurídicamente un fenómeno que ya ha estado operando en los sectores rurales de nuestro país (Starn, p. 235). El artículo 149 de la Constitución Política1 reconoce a las autoridades de las comunidades campesinas y nativas, con el apoyo de las rondas campesinas, la atribución de ejercer funciones jurisdiccionales. Esto significa que mediante esta norma se está estableciendo una nueva jurisdicción “especial”. La consecuencia de esto es que, como instancia jurisdiccional, sus decisiones constituyen cosa juzgada y no son revisables por ninguno de los otros órganos. Ello significa que la función jurisdiccional en nuestro sistema jurídico se ejerce: a) por el Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos (artículo 138), b) por la jurisdicción militar (artículo 139), c) por la jurisdicción arbitral (artículo 139), d) por la jurisdicción constitucional (artículo 201), e) por la jurisdicción electoral (178, inciso 4) y d) por la jurisdicción especial (artículo 149).

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Artículo 149: “Las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de la persona. La ley establece las formas de coordinación de dicha jurisdicción especial con los Juzgados de Paz y con las demás instancias del Poder Judicial”.

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El artículo 149 tiene aplicación y vigencia inmediatas. Esto quiere decir que, para desplegar efectos jurídicos, no necesita esperar que el Congreso dé una ley que lo desarrolle y lo reglamente. Lo que sí se requiere es una ley para establecer la coordinación entre la jurisdicción especial y, por otra parte, los juzgados de paz y las demás instancias del Poder Judicial.

1. Base normativa Sobre la jurisdicción especial comunal - Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. Aprobado e incorporado a la legislación nacional mediante resolución legislativa 26253, publicada el 2 de diciembre de 1993. - Constitución Política del Perú de 1993. Artículo 149. Sobre rondas campesinas - Ley 27908. Ley de Rondas Campesinas, publicada el 6 de enero del 2003. Sobre comunidades campesinas - Ley 24656. Ley General de Comunidades Campesinas, publicada el 13 de abril de 1987. Sobre comunidades nativas - Decreto ley 22175. Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y de Ceja de Selva, publicada el 9 de mayo de 1978.

2. Marco de interpretación de la jurisdicción especial La jurisdicción especial debe ser interpretada en el marco de un conjunto de derechos y en consonancia con un conjunto de principios contenidos tanto en la Constitución Política como en diferentes instrumentos de protección internacional de los derechos humanos, los cuales tienen carácter obligatorio (vinculante). A continuación mencionamos brevemente algunos de ellos: Derecho a la justicia y a la protección judicial - Declaración Universal de Derechos Humanos (1948), artículo 8. 258

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- Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966), artículo 2, numeral 3. - Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, artículo XVIII. - Convención Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, artículo 25. - Constitución Política del Perú de 1993, artículo139. No dejar de administrar justicia por vacío o deficiencia de la ley - Constitución Política del Perú de 1993, artículo 139.8. La potestad de administrar justicia emana del pueblo - Constitución Política del Perú de 1993, artículo 138. Derecho a la protección estatal de los derechos - Convención Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, artículo 1. - Constitución Política del Perú de 1993, artículo 44. Derecho a la identidad cultural y a la protección estatal de ésta - Convenio 169 OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989, artículo 2.2.b. - Constitución Política del Perú 1993, artículo 2.19. Reconocimiento de las comunidades campesinas y nativas - Constitución Política del Perú de 1993, artículo 89. Reconocimiento de las rondas campesinas - Ley de Rondas Campesinas, Ley 27908, artículo 1. Derecho de consulta2 - Convenio 169 OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales (1989), artículo 6.2. Derecho al respeto y a la conservación del Derecho Consuetudinario y a utilizar mecanismos para resolver conflictos entre el Derecho Consuetudinario y los derechos humanos - Convenio 169 OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales (1989), artículo 8.

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Toda reforma legal o medida administrativa que afecte directamente a los pueblos indígenas deberá ser consultada previamente con los mismos.

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Capítulo XIII: La jurisdicción de las comunidades campesinas y nativas

Respeto a los métodos de control penal3 - Convenio 169 OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales (1989), artículo 9.1.

3. Importancia de incorporar la jurisdicción especial en la Constitución Política La jurisdicción especial, es preciso tenerlo en cuenta, ha sido reconocida de manera clara e inequívoca en el artículo 149 de la Constitución, a diferencia de la carta magna anterior, que no la había considerado. En ese sentido, incorporar en la Constitución un precepto referido a la jurisdicción especial significa dotar a esta última de una importancia fundamental, pues pasa a ser considerada una forma de organización básica, parte constitutiva del pacto político fundante del Estado, el que, a su vez, ha sido aprobado por consenso nacional, por el poder constituyente. Así, la carta política de nuestro país está aceptando que una de las normas básicas del sistema de justicia es el reconocimiento de la jurisdicción especial. Esto significa que la atribución jurisdiccional de las comunidades campesinas y nativas sólo puede ser derogada por otra norma constitucional, pero en ninguna circunstancia por una norma de menor jerarquía.

4. Estructura de la jurisdicción especial comunal A continuación se describen y analizan los elementos que componen la jurisdicción especial.

4.1 Sujeto titular del derecho Los sujetos a quienes se les atribuye competencia jurisdiccional, de acuerdo con el artículo 149 de la Constitución, son: 1) las comunidades campesinas y 2) las comunidades nativas. Pese a que en los hechos las rondas campesinas ejercen la jurisdicción especial, el artículo 149 no les reconoce expresamente dicha atribución. Estimamos que esta

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Derecho a juzgar los delitos y las faltas según sus propias costumbres, en la medida en que sean compatibles con el sistema jurídico nacional y con los derechos humanos internacionalmente reconocidos.

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Manual del sistema peruano de justicia

situación debe ser corregida por medio de una reforma constitucional. Más aún cuando hay rondas campesinas que se han creado en algunos lugares en los que no existen comunidades campesinas ni comunidades nativas, supuesto que no ha sido contemplado por el constituyente. En aquellas zonas –como por ejemplo Cajamarca, Huaraz, Nuñoa, etcétera– la ronda campesina juega un papel todavía más importante en la vida social. Consideramos que, en dichos casos, la Constitución Política debería establecer, jurídica y formalmente, que las rondas campesinas pueden administrar justicia a través de sus órganos, elegidos según sus estatutos y su propia normatividad.4 Sin embargo, no podemos dejar de reconocer que, ante la poca claridad del precepto constitucional, existen interpretaciones del artículo 149 que sí les reconocen jurisdicción especial a las rondas (ver, por ejemplo, Yrigoyen, 1994, p. 20). Finalmente, no hay que perder la perspectiva de que el artículo 149 no dice “deben” sino “pueden” ejercer funciones jurisdiccionales. Esto quiere decir que la jurisdicción es una opción y no una obligación de las comunidades campesinas y nativas.

4.2 Extensión de la jurisdicción especial y derecho aplicable El artículo 149 sanciona dos derechos: 1) la potestad de ejercer funciones jurisdiccionales en primer lugar, y 2) el derecho a aplicar el Derecho Consuetudinario.

4.3 Autoridad encargada de impartir justicia El artículo 149 de la Constitución establece que: “las autoridades de las Comunidades Campesinas y Nativas, con el apoyo de las Rondas Campesinas, pueden ejercer funciones jurisdiccionales [...]”. Según dicho precepto, en el caso de las comunidades campesinas y las comunidades nativas, las instancias encargadas de administrar justicia serán sólo sus propias autoridades de gobierno –la junta directiva y la asamblea comunal–, elegidas de conformidad con su estatuto comunal, sus leyes específicas y sus costumbres. Los alcances del apoyo de las rondas campesinas no están definidos; sin embargo, en nuestra opinión, deberían dirigirse a la realización de acciones auxiliares, 4 Revisar los artículos 1 y 7 de la Ley 27908, publicada el 6 de enero del 2003, denominada Ley de Rondas Campesinas

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Capítulo XIII: La jurisdicción de las comunidades campesinas y nativas

tales como la captura y/o detención de los presuntos responsables del hecho denunciado, las investigaciones orientadas a esclarecer los hechos, la acusación ante las autoridades comunales o nativas, pero de ninguna manera el ejercicio de la función jurisdiccional.

4.4 Competencia territorial Las funciones jurisdiccionales deberán ejercerse dentro del ámbito territorial de cada una de las comunidades campesinas o nativas.

4.5 Competencia material La Constitución Política y el Convenio 169 no limitan la competencia material, ya se trate de faltas o de delitos. La jurisdicción especial se ejerce sobre toda situación o hecho producido dentro del ámbito territorial de la comunidad, si así lo decide la comunidad campesina o nativa, o la ronda campesina. Sin embargo, más allá de lo señalado en el artículo 149, la implementación de esta norma debe hacerse luego de que sea previamente estudiada y se haya reflexionado sobre ella con detenimiento, pues no todas las comunidades campesinas, comunidades nativas ni las mismas rondas son iguales, y tampoco tienen el mismo grado de consistencia organizativa ni sus prácticas comunales conservan la misma vigencia.

4.6 Competencia personal Dada la amplitud del marco constitucional, puede entenderse que abarca a todas las personas que están involucradas en el ámbito de la comunidad de que se trate. Ello más aún cuando no hay limitación material sino sólo territorial.

4.7 Derecho aplicable Como ya se ha dicho, el ejercicio de las funciones jurisdiccionales por parte de las comunidades campesinas y nativas se realiza “de conformidad con el derecho consuetudinario”. El Derecho Consuetudinario está conformado por a) las normas, los principios normativos, las directrices y las prácticas de regulación de la vida social; b) meca262

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nismos y sistemas de solución de disputas o conflictos; y c) sistemas de determinación de autoridades y producción válida de acuerdos o decisiones. En efecto, el Derecho Consuetudinario está formado por reglas ancestrales, así como por normas nuevas que se adoptan en asambleas o actos de resolución de conflictos. De igual manera, incorpora normas provenientes del Estado y tiene capacidad de adecuación a situaciones nuevas y al diálogo intercultural (Yrigoyen, 1994, p. 21). Algo que es preciso tener en cuenta es que el Derecho Consuetudinario no se define por su antigüedad sino porque se trata de normas vigentes y válidas para el grupo social, en el marco de su referente cultural. La vigencia de las normas, principios normativos o directrices se expresa en que regulan efectivamente la vida social o son usados efectivamente en la solución de disputas o en la imposición de sanciones. De igual manera, la validez de las normas consuetudinarias reposa en la legitimidad o consenso que la población les otorga porque se adecuan a un modo reconocido de producción, así como por su capacidad para responder a las necesidades sociales y al marco cultural (Yrigoyen,1994, p. 21).

4.8 El límite de los derechos humanos El límite constitucional al ejercicio de las funciones jurisdiccionales aquí estudiadas gira alrededor de que estas autoridades “no violen los derechos fundamentales”. Al respecto, habría que comenzar señalando que el artículo constitucional 149 no habla de derechos humanos sino de derechos fundamentales, es decir, de los derechos humanos que han sido recogidos en las constituciones políticas. En el caso del Perú, nos estamos refiriendo, en principio, a los derechos recogidos en el artículo 2 de la Constitución Política, en sus distintos numerales e incisos, y al conjunto de derechos humanos contenidos en las normas internacionales, habida cuenta de que el artículo 3 contiene una cláusula abierta Esto significa la constitucionalización de un conjunto de normas provenientes, fundamentalmente, de convenciones y declaraciones de derechos, tanto del Sistema Interamericano como del Sistema Universal de Derechos Humanos. Ahora, bien, es imprescindible tener presente este límite, sobre todo a la hora de evaluar las sanciones impuestas por las comunidades campesinas y nativas. En ese sentido, de conformidad con la Constitución Política y con la normatividad de derechos humanos, consideramos que, por ejemplo, los castigos físicos –es decir, aquellos que pongan en peligro la vida, la integridad física, la salud– son inadmisibles. Consideramos que, en su lugar, los castigos que deben imponerse son los 263

Capítulo XIII: La jurisdicción de las comunidades campesinas y nativas

económicos o patrimoniales –entrega de ganado–, los morales –estigmatización social– o la realización de servicios comunitarios –faenas y rondas nocturnas–. En el caso de la detención del inculpado, si bien en algunas comunidades se pueden encontrar carceletas, por lo general se deposita a los detenidos en alguna casa, mientras se realizan las investigaciones. No es costumbre la aplicación de sanciones privativas de la libertad en forma permanente, primero porque los comuneros no tienen dónde ubicar a los detenidos, y segundo, porque la racionalidad de la justicia en el campo es más resocializadora y reparadora que punitiva, pues prevalece la idea de que el responsable de los hechos denunciados tiene que trabajar para juntar dinero y reparar el daño que ha ocasionado.

4.9 Coordinación o compatibilización de la jurisdicción especial con el Poder Judicial Habida cuenta de la necesidad de evitar cualquier superposición en el ámbitro de la administración de justicia, el artículo 149 señala que, mediante ley, se establecerán “las formas de coordinación de dicha jurisdicción especial con los juzgados de paz y con las demás instancias del Poder Judicial”. Más allá de la obligación para el legislador que esta disposición entraña, hay que señalar que esta norma debe interpretarse en concordancia con el artículo 8, inciso 2, del Convenio 169, que señala que cuando haya incompatibilidad entre la conservación de las costumbres e instituciones propias y, por otra parte, los derechos fundamentales y los derechos humanos, para garantizar la aplicación del principio de primacía de estas últimas normas se deben establecer mecanismos de solución de los conflictos que se presenten. Finalmente, es preciso tener en consideración que el uso del vocablo coordinación en el artículo 149 reitera el carácter paralelo de la jurisdicción especial, respecto de la ordinaria o ejercida por el Poder Judicial. En otras palabras, no estamos ante una situación de subordinación, menos de sometimiento ni de primera instancia, sino que se trata de una relación entre iguales (Yrigoyen, 1994, p. 24).

5. Comentario final Hablar de la jurisdicción especial es hacer referencia a los mecanismos de solución de conflictos en el mundo rural de nuestro país; es hablar de una realidad antigua en el mundo social, pero ignorada en la legislación positiva durante mucho 264

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tiempo. El desafío consiste en encauzar y regular jurídicamente estas prácticas, para que sus protagonistas dejen de ser vistos como usurpadores de funciones estatales o como ignorante y salvajes, y sean más bien reconocidos como aliados del Estado en la lucha contra el abigeato y la delincuencia en el mundo rural, justamente ahí donde éste tiene dificultades para llegar con eficacia. Tampoco debemos olvidar que cuando hablamos de comunidades campesinas, comunidades nativas y rondas campesinas nos estamos refiriendo a realidades y problemáticas distintas entre sí. Existen, por ejemplo, comunidades campesinas de valle, articuladas a centros urbanos, que han perdido significativamente su identidad comunal; y, por otra parte, comunidades campesinas de altura, por lo general ganaderas, desconectadas de los circuitos económicos y alejadas de la ciudades intermedias, que aún conservan diferentes prácticas comunales reguladas por principios de reciprocidad y complementariedad. Así mismo, hay diferencias entre las comunidades campesinas surandinas, en las cuales la ronda –llamada autodefensa comunal– es un comité especializado y subordinado tanto a la asamblea comunal como a la propia organización comunal. Y las rondas campesinas de Cajamarca, que se mantienen donde no hay comunidad campesina. Otro tanto ocurre con las comunidades nativas. Todo ello aconseja ir despacio, siendo muy conscientes de la necesidad de regular e incluir en el Derecho positivo estas prácticas jurídicas, sin caer en una sobrerregulación jurídica “detallista”, que desconoce la esencia antiformalista de las mismas. Tampoco debemos dejar de reconocer que existe otro tipo de representantes del Estado que, pese a sus limitaciones y dificultades, están también comprometidos con la paz y la tranquilidad pública en el mundo rural. Nos referimos a los jueces de paz, a los tenientes gobernadores, a los municipios distritales –regidurías de seguridad ciudadana– y de poblado menor, así como a las diferentes organizaciones campesinas vigentes. En definitiva, debemos actuar teniendo presentes las enormes diferencias y complejidades que existen en el mundo rural, históricamente olvidado y abandonado.

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Capítulo XIII: La jurisdicción de las comunidades campesinas y nativas

6. Bibliografía

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Manual del sistema peruano de justicia

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Manual del sistema peruano de justicia

Capítulo XIV: Los tribunales militares

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Capítulo XIV: Los tribunales militares

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1. Antecedentes históricos

La Carta de 1993, al igual que todas las constituciones que ha tenido el Perú, señala, en su artículo 139.1, que “Son principios y derechos de la función jurisdiccional: [...] La unidad y exclusividad de la función jurisdiccional. No existe ni puede establecerse jurisdicción alguna independiente, con excepción de la militar y la arbitral” (resaltado nuestro). ¿Eso significa, entonces, que los tribunales militares son independientes? ¿Eso significa, entonces, que son un Poder Judicial distinto del Poder Judicial común? La respuesta no es sencilla y, con cargo a desarrollarla, adelantamos que esa disposición constitucional no significa necesariamente que los tribunales militares son independientes ni que son un Poder Judicial distinto dentro del Poder Judicial. Si bien es cierto que, seguramente, la intención de muchos de los constituyentes que redactaron las sucesivas Cartas que hemos tenido fue consagrar una justicia militar independiente y distinta de la justicia común –como muestra clara de la abdicación del poder civil frente al poder militar–, también es cierto que el actual texto constitucional responde, en parte, a la inercia de una fórmula o redacción que data del siglo XIX y que se ha mantenido casi inalterada. ¿Cuál es el origen de los tribunales militares? El sistema jurídico español contemplaba la existencia de tribunales militares, como fiel expresión de una sociedad de castas o del ancien régime (Antiguo Régimen, el de la monarquía absoluta), en el que no todos eran iguales ante la ley y determinados grupos sociales –como los nobles, los militares o los sacerdotes– ostentaban una serie de privilegios, entre otros, ser juzgados por un fuero especial, distinto del que utilizaba el “común” de las personas. De ahí provienen las expresiones tan difundidas fuero militar y fuero común. 271

Capítulo XIV: Los tribunales militares

Por lo tanto, con el virreinato llegó al Perú la institución de los tribunales militares y su actuación –al igual que otros ámbitos de la vida colonial– fue regulada a través de ordenanzas, las mismas que se mantuvieron vigentes hasta bien entrada la República. En efecto, recién en 1898, durante el gobierno de Nicolás de Piérola, se promulga el primer Código de Justicia Militar republicano. Posteriormente, se promulgaron varios códigos de justicia militar y leyes orgánicas del fuero militar. Si bien hoy en día nadie esgrime en público el argumento de que los tribunales militares son un legítimo privilegio de los militares frente a los civiles, en la práctica esa idea sigue teniendo mucho peso y actúa como una fuerte inercia cultural, como un sentimiento colectivo presente al interior de las Fuerzas Armadas. No es casual, por ello, que los aún vigentes Código de Justicia Militar y Ley Orgánica de la Justicia Militar hayan sido promulgados y publicados el 26 de julio de 1980, esto es, dos días antes de que los militares, encabezados por Francisco Morales Bermúdez, devolvieran el poder a los civiles. Este hecho puede interpretarse como un claro mensaje de que los militares consideraban que ése era un coto cerrado sobre el que querían seguir ejerciendo control. A partir de la década de los ochenta y con el inicio de la violencia política, los tribunales militares sirvieron crecientemente para encubrir las graves violaciones a los derechos humanos que, en el contexto de la guerra interna, perpetraban efectivos militares y policiales contra la población civil, en especial contra los sectores sociales más desposeídos de este país. Así, varias masacres cometidas contra la población campesina en zonas como Ayacucho, Apurímac o Huancavelica se ventilaron en los tribunales militares como “abusos de autoridad”, y los responsables fueron absueltos o recibieron penas bastante benignas. En ese sentido, la Corte Suprema, salvo honrosas excepciones, abdicó sistemáticamente al resolver las contiendas de competencia entre el fuero común y el fuero militar a favor de éste último, sobre todo en los casos que involucraban a efectivos militares. Frente a ello, el fuero común, salvo honrosas excepciones, abdicó a favor de los tribunales militares, y la Corte Suprema, sistemáticamente, resolvió las contiendas de competencia a favor del fuero militar y no del común. Esta abdicación del Poder Judicial fue total cuando, en el año 1992, el régimen autoritario de Fujimori y Montesinos promulgó una legislación antiterrorista que le otorgaba al fuero militar amplias facultades para juzgar a civiles por el delito de terrorismo, legislación que contempló inclusive la creación de “tribunales sin rostro” y que, sin duda, violó los estándares mínimos del debido proceso. 272

Manual del sistema peruano de justicia

El fuero militar siguió ensanchando su competencia durante el régimen de Fujimori y Montesinos. Aparte de sus amplias facultades en materia de terrorismo bajo la figura de “traición a la patria”, se le dieron facultades para el juzgamiento de delitos comunes graves como el narcotráfico –“narcoterrorismo”– y el secuestro o asesinato cometidos por bandas criminales –“terrorismo agravado”–. Por otro lado, los tribunales militares también sirvieron para encubrir algunos casos de corrupción en las Fuerzas Armadas durante ese régimen –caso Cesti– e inclusive, en ocasiones, para la persecución de algunos opositores políticos –caso de algunos altos oficiales en situación de retiro–. La indebida expansión de la justicia militar está, pues, muy vinculada al régimen autoritario y corrupto de Fujimori y Montesinos. Por ende, una vez caído este régimen, una consecuencia natural ha sido la puesta en cuestión de los tribunales militares y la formación de una fuerte corriente de opinión que aboga por su desaparición o por su ostensible reducción, bajo un claro control de la justicia común.

2. Naturaleza especializada y disciplinaria Como señalamos, nadie hoy en día argumenta –al menos públicamente– la pertinencia de los tribunales militares como un privilegio de los militares. Modernamente, la argumentación va por dos vertientes: por el lado de la especialidad y por el lado de la naturaleza disciplinaria. En el primer caso, se esgrime que el juzgamiento de los “delitos de función” o “delitos militares” –que anteriormente definimos– exige un conocimiento de la vida militar, de la realidad de los cuarteles, de los reglamentos, y que, por ende, se hace necesaria la existencia de juzgados y tribunales especializados en el tema militar. Al respecto, es verdad que el derecho militar o “lo militar” a secas requiere cierta especialidad, al igual que “lo laboral” o el “derecho de familia”, razón por la cual también existen juzgados laborales o de familia, respectivamente. Por tanto, es razonable la exigencia de especialidad para sustentar la existencia de juzgados o tribunales militares. Sin embargo, ello no supone necesariamente la existencia de un “fuero militar” independiente, aparte del Poder Judicial, pues puede perfectamente suceder que dentro del Poder Judicial se creen juzgados y tribunales especializados en el tema militar. El segundo argumento postula que para la defensa nacional que realizan las Fuerzas Armadas, es fundamental el mantenimiento de una férrea disciplina al interior de las mismas, y que precisamente los tribunales militares contribuyen, en 273

Capítulo XIV: Los tribunales militares

forma decidida, a la existencia de esa disciplina, por lo que resulta indispensable mantenerlos. Por lo tanto, en el fuero militar no están comprendidos los delitos comunes, cometidos por civiles o militares, que no afecten directamente la “disciplina castrense”, sino tan sólo faltas o delitos como la insubordinación, el abandono de destino u otros típicamente militares. En cuanto al argumento del mantenimiento de la disciplina al interior de los institutos armados, también es razonable, pero ello supone, entonces, que los juzgados y tribunales militares deberían estar bajo las órdenes del alto mando militar, lo que resulta incompatible con la independencia de la que debe gozar todo juez, sea “común” o “militar”. Por ende, si bien es razonable sostener la necesidad de un engranaje disciplinario bajo las órdenes del alto mando militar, los jueces que lo integren no serán propiamente jueces –que por definición son independientes y actúan rodeados de un conjunto de garantías– sino funcionarios o militares cuyas decisiones –administrativas o disciplinarias pero no jurisdiccionales– pueden ser revisadas por el Poder Judicial. Al respecto, esa finalidad está plasmada en el artículo II del título preliminar de la Ley Orgánica de Justicia Militar, que establece que Los Tribunales de Justicia Militar están encargados de mantener en dichas Fuerzas, la moralidad, el orden y la disciplina, reprimiendo su quebrantamiento en los casos previstos por la Ley Penal, mediante la aplicación de las sanciones que ésta señala. Su constitución y funcionamiento se rige exclusivamente por las normas que contiene esta Ley y el Código de Justicia Militar.

En conclusión, los dos principales argumentos modernos para sustentar la existencia de los tribunales militares llevan o a su posible incorporación dentro de la estructura y organización del Poder Judicial –en el caso de la especialidad– o al sinceramiento de su naturaleza meramente disciplinaria o administrativa y no jurisdiccional –en el caso de su contribución a la disciplina castrense–. Y, en ambos casos, a su sometimiento a un control final por parte del Poder Judicial.

3. Modelos de tribunales militares En el mundo existen diversos modelos o formas en las que se han implementado los tribunales militares. Por una parte, están los países anglosajones –Inglaterra, Estados Unidos–, en los cuales los tribunales militares no se mantienen permanentemente en tiempos de paz sino que se forman en el momento en que se considera necesario. Por otra parte, tenemos a países como Alemania y Francia, en los que, 274

Manual del sistema peruano de justicia

en tiempos de paz, no hay tribunales militares ni siquiera para casos concretos, sino que toda controversia militar se ventila ante los tribunales ordinarios. El tercer modelo es el existente en España, Italia y en la mayoría de países de América Latina, en los que sí existen tribunales militares permanentes en tiempos de paz. Por supuesto, en tiempos de guerra en los tres modelos se constituyen automáticamente tribunales militares. Concentrémonos en el modelo de tribunales militares permanentes en tiempos de paz, pues el Perú se inscribe dentro del mismo. ¿Cuáles son sus principales características? • Como contrapeso a la existencia de tribunales militares permanentes en tiempos de paz –que según han demostrado la realidad y la historia, son una fuente potencial de arbitrariedades–, se rodea a éstos de un conjunto de garantías y límites. • Una de las principales garantías es el sometimiento de las decisiones de los tribunales militares al control final del Poder Judicial y, en especial, de la Corte Suprema. En otras palabras, la “última instancia” no es el tribunal militar sino la Corte Suprema. • En la composición de los tribunales militares suele exigirse la presencia de profesionales del Derecho y no sólo de personal de armas, como garantía de mayor “tecnificación” jurídica de dichos tribunales. • Se exige también la desvinculación de los tribunales militares del mando castrense, como garantía de independencia de los jueces. • Por último, se pide que el juez militar, independientemente de que forme parte del Poder Judicial o de una organización judicial propia, sea un “juez ordinario”, esto es, un juez rodeado de todas las garantías judiciales: independencia, inamovilidad, debido proceso, derecho de defensa, etcétera. En otras palabras, se le pide que se rija por el capítulo de la Constitución referido al Poder Judicial y no por el de Fuerzas Armadas. Ahora bien, en América Latina, donde ha primado el militarismo, este modelo ha tendido a expandirse y a distorsionarse de tal forma que, en tiempos de paz, los tribunales militares permanentes no han mostrado muchas –y en algunos casos ninguna– de las garantías antes señaladas, sino que, por el contrario, han constituido espacios blindados contra el control judicial civil y han sido, sin duda, fuente de arbitrariedad, islas dentro de los Estados democráticos de Derecho.

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4. Actual debate constitucional y legal Tal como adelantamos, en el Perú existe un extendido consenso acerca de que los tribunales militares deben ser reformados. La pregunta es cómo. Es importante destacar que aquí nadie brega por su desaparición total –como en Alemania o Francia–, en parte por la fuerza de nuestra tradición jurídica y política, y en parte por lo razonable que pueden resultar los argumentos de la especialidad y la disciplina militar antes señalados. Por ende, el debate se centra en cuál es la frontera de su limitación, de su reducción, de su “achicamiento”. Al respecto, algunos postulan la desaparición de los tribunales militares como organización aparte del Poder Judicial y, en consecuencia, su incrustamiento en la organización interna del Poder Judicial como juzgados y salas especializadas militares, así como su sometimiento a los órganos de gobierno de ese Poder del Estado, y a las reglas y garantías propias de todo juez ordinario. Ése fue el tenor del primer proyecto sustitutorio de reforma de la Constitución, en cuyo artículo 201, ubicado en el capítulo referido al Poder Judicial, se señalaba que “Los miembros de las Fuerzas Armadas en actividad que cometan delitos estrictamente castrenses, están bajo la competencia de jueces especializados del Poder Judicial…” (Pedraglio, 2002). Otros postulan el mantenimiento de los tribunales militares como una organización aparte –no autónoma– del Poder Judicial, pero cuyas decisiones sean revisadas, en última instancia, por los tribunales comunes o por la Corte Suprema. En esta segunda corriente, hay variantes respecto a quién designa o nombra a los jueces militares. Hay quienes consideran que debe seguir siendo el Ministerio de Defensa –Poder Ejecutivo–, mientras que otros sostienen que debería ser el órgano encargado por la Constitución de cumplir esa tarea, esto es, el Consejo Nacional de la Magistratura. Esta última opción resulta más compatible con el carácter de “juez ordinario” –rodeado de garantías– que el juez militar debe ostentar, independientemente de que los tribunales militares formen o no parte de la estructura orgánica del Poder Judicial. Por ende, es claro que el actual texto de la Carta de 1993 referido a la justicia militar debe ser modificado, perfeccionado en varios sentidos. Primero, ubicando su regulación en el capítulo del Poder Judicial y no en el de Fuerzas Armadas o la Defensa Nacional, como corresponde a todo juzgado o tribunal, especializado o no, común o militar. Segundo, consagrando claramente su sometimiento al control final por parte del Poder Judicial, en especial de la Corte Suprema. Tercero, prohibiendo el juzgamiento de civiles por los tribunales militares, cualquiera que fuera el 276

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caso. Cuarto, restringiendo la competencia de los tribunales militares a los delitos estrictamente castrenses, esto es, aquellos vinculados directamente a la disciplina militar. Al momento de redactar el presente capítulo, era incierto el desenlace de la reforma constitucional iniciada por el Congreso de la República en el año 2001. Confiamos en que, finalmente, la reforma se apruebe. Sin embargo, de no producirse tal aprobación, consideramos que deberíamos hacer un esfuerzo de interpretación constitucional de la Carta de 1993, en el sentido de ajustar su interpretación y su nuevo e impostergable desarrollo legal en el tema de tribunales militares a los estándares mínimos de todo Estado democrático de Derecho, de debido proceso, así como a los rasgos esenciales del modelo de tribunales militares permanentes en tiempos de paz, en los que éstos actúan rodeados por un conjunto de garantías y límites al poder militar.

5. Reforma del Código de Justicia Militar Por otro lado, es urgente y necesaria la reforma del Código de Justicia Militar y de la Ley Orgánica de la Justicia Militar, que datan de 1980. La inconstitucionalidad de muchos de sus artículos es palmaria y, pese a que no ha habido mayores pronunciamientos jurisdiccionales sobre el particular, es una realidad difícil de ocultar. Respecto a la Ley Orgánica de la Justicia Militar, consideramos que debería ser derogada, pues la figura de las “leyes orgánicas” se reserva sólo para la regulación de los poderes del Estado o de los órganos constitucionales autónomos –como el Tribunal Constitucional o el Ministerio Público–, supuestos en los que no está comprendida la justicia militar. Por ende, la estructura orgánica y el funcionamiento de los tribunales militares deberían estar regulados en la Ley Orgánica del Poder Judicial o en una ley ordinaria especial, que bien podría ser la misma ley que reemplace al Código de Justicia Militar. En cuanto al Código de Justicia Militar, también hay amplio consenso sobre su necesaria y urgente modificación. Sobre el particular, hay quienes consideran –como el profesor José Hurtado Pozo (2002)– que no debería existir un Código de Justicia Militar sino que el Código Penal, en su parte especial, debería contemplar un capítulo sobre delitos militares o castrenses. Otros, en cambio, consideran que sí debería existir una ley penal militar especial, pero con el nombre de Ley Penal Militar o Código Penal Militar.

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Sorprende que a pesar del amplio consenso sobre la necesidad y urgencia de modificar el Código de Justicia Militar y la Ley Orgánica de la Justicia Militar, en el debate de reforma constitucional y legal no se haya avanzado nada hasta la fecha. A la falta de voluntad o claridad política para llevar a cabo esta reforma por parte del Parlamento y del Ejecutivo, se suma la natural resistencia de los institutos castrenses contra tal reforma. Pese a los esfuerzos de la Defensoría del Pueblo –que desde hace algunos años viene abogando por la reforma de la justicia militar, para lo cual ha emitido tres informes defensoriales sobre el tema–, de algunos connotados miembros del mundo académico y de instituciones de la sociedad civil como el Instituto de Defensa Legal, es muy poco lo que se ha hecho. Sin duda, ésta constituye una tarea pendiente en la reforma no sólo de la Fuerzas Armadas sino también del sistema de justicia.

6. Actual regulación legal de los tribunales militares Todo lo dicho hasta este punto es, en gran medida, el “deber ser” de los tribunales militares, pendiente desde hace tiempo de una reforma constitucional y legal que hasta la fecha no se produce. Ahora toca desarrollar muy brevemente el “ser” de los tribunales militares en el Perú, esto es, cómo están regulados por las normas legales vigentes. Las normas fundamentales son dos: el Decreto Ley N.º 23201, Ley Orgánica de la Justicia Militar (LOJM), del 26 de julio de 1980, y el Decreto Ley N.º 23214, Código de Justicia Militar (CJM), del 26 de julio de 1980. Confiamos en que esa regulación cambie dentro de poco, pero mientras tanto es necesario darle un vistazo.

6.1 Tribunales militares como parte de las Fuerzas Armadas El artículo I del título preliminar de la LOJM establece que Los Tribunales de Justicia Militar constituyen un alto Organismo de los Institutos Armados establecidos de conformidad con el inciso 1) del Artículo 233° concordante con el Artículo 282° de la función judicial, respecto de los delitos y faltas sometidos a su jurisdicción privativa. Comprenden, en conjunto, a las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales.

Por ende, legalmente, los tribunales militares forman parte de las Fuerzas Armadas, esto es, del sector Defensa del Poder Ejecutivo, y no del Poder Judicial.

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6.2 Estructura de la justicia militar La justicia militar tiene una estructura orgánica y un funcionamiento distinto en tiempos de paz que en tiempos de guerra. Así, en tiempos de paz su estructura jerárquica es la siguiente, según el artículo 1 de la LOJM: • Corte Suprema de Justicia • Consejo Supremo de Justicia Militar • Consejos de guerra • Consejos superiores de justicia de las Fuerzas Policiales • Jueces instructores Tal como adelantamos, en la actualidad la supremacía de la Corte Suprema se restringe a decidir o dirimir las contiendas de competencia entre la justicia militar y la justicia común (artículo 4.1 de la LOJM), y no a la revisión de las decisiones de los tribunales militares. La justicia militar está organizada geográficamente a través de “zonas judiciales”. El Ejército tiene cinco zonas judiciales, la Marina una, la Fuerza Aérea una y la Policía Nacional cinco (artículo 17 de la LOJM). Al igual que en la justicia civil, en la justicia militar también existen “abogados de oficio”, esto es, un servicio gratuito de abogados defensores que actúan cuando el procesado no puede solventar los servicios de uno. En el caso de los tribunales militares, los abogados de oficio se llaman extrañamente “Ministerio de Defensa” (artículo 81 de la LOJM). Así mismo, existen secretarios y relatores (artículos 82 a 86 de la LOJM). Por otro lado, se prevé la posibilidad de que intervengan jueces militares “suplentes”, esto es, abogados que sin formar parte del cuerpo jurídico militar, reemplazan excepcional y eventualmente a los oficiales de dicho cuerpo cuando éstos no pueden participar en un caso por imposibilidad o impedimento (artículo 93 de la LOJM). No existe –como en el Poder Judicial o el Ministerio Público– una oficina de control disciplinario de la magistratura, pero sí un singular sistema de “visitadores”, esto es, de vocales visitadores designados por el Consejo Supremo de Justicia Militar, que practican visitas a los distintos juzgados de instrucción y consejos de guerra para revisar la documentación y los registros, y comprobar que los jueces militares y funcionarios cumplen con sus obligaciones (artículos 95 a 98 de la LOJM).

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6.3 Órgano de gobierno de los tribunales militares El órgano de gobierno de los tribunales militares y el máximo órgano jurisdiccional y disciplinario es el Consejo Supremo de Justicia Militar. En efecto, no sólo tiene la potestad de revisar en sede jurisdiccional las sentencias de las instancias inferiores, sino que legalmente está facultado para ejercer control disciplinario sobre los jueces militares, conforme lo deja sentado el artículo III del título preliminar de la LOJM: “La Justicia Militar es autónoma, y en el ejercicio de sus funciones sus miembros no dependen de ninguna autoridad administrativa, sino de los Organismos Judiciales de mayor jerarquía”. Así mismo, el artículo 14.12 de la LOJM establece claramente que el presidente del Consejo Supremo de Justicia Militar tiene la facultad de “Ejercer, conforme a los Reglamentos, función disciplinaria sobre los funcionarios del Consejo Supremo de Justicia Militar, de los Consejos y trabajadores de la Justicia Militar”, mientras que el artículo 14.11 de la LOJM señala que “Son atribuciones del Presidente del Consejo Supremo [...] Calificar a los miembros del Consejo Supremo y Presidentes de los Consejos, para los efectos del Legajo Personal”. Las amplias atribuciones del Consejo Supremo de Justicia Militar están descritas en el artículo 12 de la LOJM, pero queda claro que no sólo ejerce funciones jurisdiccionales sino también de gobierno. El Consejo Supremo de Justicia Militar está compuesto por diez oficiales generales en situación de actividad, ocho de los cuales son vocales; uno es fiscal general y el otro auditor general. De los ocho vocales, tres son del Ejército, dos de la Marina, dos de la Fuerza Aérea y uno de las Fuerzas Policiales. El fiscal general y el auditor general son miembros del cuerpo jurídico militar (artículo 6 de la LOJM), esto es, son abogados, en tanto todos los anteriores son oficiales de armas. El Consejo Supremo adopta sus decisiones con el voto de cinco de sus integrantes (artículo 8 de la LOJM). El Consejo Supremo de Justicia Militar tiene un presidente entre cuyas amplias atribuciones –que están contempladas en el artículo 14 de la LOJM– están la de representar al Consejo ante las demás autoridades (artículo 13 de la LOJM) y la de ejercer potestades disciplinarias respecto a todos los integrantes de los tribunales militares (artículos 14.11 y 14.12 de la LOJM). En cuanto al auditor general, él es integrante del cuerpo jurídico militar, esto es, del cuerpo de abogados asimilados a las Fuerzas Armadas o a la Policía Nacional, con grado militar o policial, y que forman parte de su estructura jerárquica (título IV de la LOJM). El auditor general es el asesor jurídico del Consejo Supre280

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mo, forma parte del mismo con voz pero sin voto (artículo 71 de la LOJM) y sus principales atribuciones son las siguientes (artículo 73 de la LOJM): • Opinar en todas las causas que se elevan al Consejo Supremo de Justicia Militar. • Redactar y proponer los proyectos de decisión del Consejo Supremo. • Vigilar la actuación de los auditores de los consejos de guerra. Por su parte, el fiscal general –como Ministerio Público– promueve, de oficio o a petición de parte, la acción penal ante el Consejo Supremo y, además, exige el cumplimiento de las decisiones del Consejo consentidas o ejecutoriadas. Integra el Consejo Supremo con las mismas prerrogativas que los vocales, pero no interviene en las deliberaciones, salvo en las de carácter administrativo (artículo 75 de la LOJM). Entre sus principales atribuciones se encuentran las siguientes (artículo 78 de la LOJM): • Intervenir como acusador en los procesos ante el Consejo Supremo. • Velar por la pronta y oportuna administración de justicia. • Perseguir que se haga efectiva la reparación civil a favor del Estado. • Vigilar a los fiscales de los consejos de guerra. Es necesario precisar que tanto el fiscal general como los demás fiscales de los consejos de guerra (artículo 75 de la LOJM) no forman parte del Ministerio Público común o civil, es decir, constituyen una suerte de Ministerio Público militar. Sin embargo, el artículo 64 de la Ley Orgánica del Ministerio Público (decreto legislativo 52) establece que si bien “Los Fiscales de la Justicia Militar no están comprendidos en las disposiciones de la presente ley; pero deberán informar al Fiscal de la Nación cuando sean requeridos por él sobre el estado en que se encuentra un proceso o sobre la situación de un procesado en el Fuero Privativo Militar” (el resaltado es nuestro). Esto es, los fiscales militares están obligados a informar al fiscal de la Nación cuando son requeridos por éste.

7. Actual regulación legal del proceso ante los tribunales militares Ahora toca observar cómo actúan los tribunales militares y qué reglas aplican al momento de determinar si hubo o no delito o falta y quién es el responsable. Para ello, la norma principal que se debe tomar en cuenta es el CJM, que tal y como ha sido señalado por diversos autores a lo largo de estos años, adolece de una serie de defectos: 281

Capítulo XIV: Los tribunales militares

ambigüedad en la tipificación legal de delitos, duplicidad en la tipificación de algunos delitos respecto al Código Penal, un sistema inadecuado de penas, entre otros.

7.1 Delito militar o delito de función Las expresiones delito militar, delito castrense y delito de función se refieren a lo mismo: la conducta ilícita, delictiva, que vulnera bienes militares que, tal como ya hemos señalado, deben restringirse a la disciplina al interior de las Fuerzas Armadas. Al respecto, el artículo 173 de la Carta de 1993 señala que “En caso de delito de función, los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional están sometidos al fuero respectivo al Código de Justicia Militar…”, sin definir qué es un delito de función. Lo razonable es, entonces, que el CJM defina qué es un delito de función… pero tampoco lo hace. Así, en su artículo 2 se limita a señalar escuetamente: “Se consideran delitos y faltas militares las infracciones previstas en este Código…”. Por ende, corresponde a la jurisprudencia y a la doctrina desarrollar qué debemos entender por delito militar o delito de función. Para efectos del presente manual, podemos ensayar la siguiente definición: la conducta vinculada a la función militar o policial que lesiona bienes estrictamente castrenses relacionados con la disciplina ejercida al interior de las Fuerzas Armadas o de la Policía Nacional. Por otro lado, el CJM también tipifica las faltas en los artículos 725 a 735 que, al igual que en el Derecho Penal común, constituyen ilícitos leves contra la disciplina militar, que son procesados y castigados directamente por el jefe de la unidad militar.

7.2 Quién puede ser procesado por los tribunales militares Es consenso que, en tiempos de paz, los civiles no pueden ser sometidos, bajo ninguna circunstancia, a los tribunales militares. Inclusive, así está consagrado en el artículo 173 de la Carta de 1993: “…Las disposiciones de éste [CJM] no son aplicables a los civiles, salvo en el caso de los delitos de traición a la patria y de terrorismo que la ley determina...”. Como vemos, esta Carta también consagró la lamentable excepción para los casos de traición a la patria y terrorismo, que fue fuente de tanta arbitrariedad e injusticia durante el régimen de Fujimori y Montesinos. Dentro de la categoría de civiles deben ser comprendidos los militares en situación de retiro, pues la propia Ley de Situación Militar vigente –decreto legislativo 752– es clara en señalar que, para todos los efectos legales, son civiles con el goce 282

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de todos sus derechos políticos (artículo 70) y no están sometidos a la justicia militar (artículo 12). Tampoco deben ser comprendidos dentro de la competencia de los tribunales militares los empleados civiles que laboran al servicio de las Fuerzas Armadas o en el sector Defensa en general. En ese sentido, resulta inconstitucional el artículo 322.c) del CJM que establece que “Para los efectos de este Código se asimila a la condición de militares… Al personal civil que labora en las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales, que se reputa como reserva llamada al activo…”. Por lo tanto, los tribunales militares sólo están facultados para procesar –por delitos castrenses o de función– a los militares o policías en situación de actividad. En cuanto a los policías, una corriente de opinión importante –plasmada en el informe de reestructuración de la Policía Nacional durante el primer año del gobierno de Toledo– considera que no deberían ser sometidos a la justicia militar sino a la justicia común, como una medida destinada a “desmilitarizar” esta institución y acercarla a la civilidad. Tal corriente de opinión se concretó en el anteproyecto de reforma de la Constitución.

7.3 Procesos ante la justicia militar El CJM toma en cuenta un abanico de procesos para los tiempos de paz y otro distinto para los tiempos de guerra. En el primer caso, contempla los siguientes procesos, que dependen de la complejidad o gravedad del delito militar imputado: • Juicio ordinario (artículos 426 al 631 del CJM), en el que se ventila la mayor parte de los delitos de función tipificados en dicho código. • Procedimiento ante el Consejo Supremo de Justicia Militar (artículos 632 al 657 del CJM). • Juicio especial de deserción simple (artículos 694 al 701 del CJM). • Proceso penal sumario (artículo 702 del CJM). • Juicio extraordinario por delitos flagrantes (artículos 703 al 709 del CJM). También para los tiempos de paz, los artículos 736 a 738 del CJM prevén las “cortes de honor” para los casos en los que un oficial incurra en una conducta “trascendente y grave, así como pública y notoria, que lesiona la integridad y la lealtad debida a su propio Instituto o a su Comando, a otro instituto o a Organismos Militares o Policiales conjuntos [...] o que en su doble condición de hombre y de soldado falten a los dictados del honor y de la hidalguía…” (artículo 736). De encontrarse responsabilidad en el procesado, la sanción consiste en expulsarlo de 283

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las Fuerzas Armadas o de la Policía Nacional, sin perjuicio de su responsabilidad por los delitos comunes o militares que pueda haber cometido. Por su parte, para los tiempos de guerra, el CJM prevé el “juicio en el teatro de operaciones”, regulado en los artículos 710 al 724. Se trata de un proceso sumario en el que las garantías del debido proceso están muy restringidas.

7.4 “Supletoriedad” del Código Penal El artículo 744 del CJM establece que en todo lo no previsto en él, se aplica “supletoriamente” el Código Penal. En otras palabras, a falta de norma aplicable a una situación determinada en el CJM, se aplica lo dispuesto en el Código Penal común.

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Bibliografía

HURTADO POZO, José 2002 “¿Es necesario el Código Penal Militar?”, Ideele N.º 150, Instituto de Defensa Legal, Lima, pp. 37-40). PEDRAGLIO, Santiago y otros 2002 “Fuerzas Armadas: control de civiles y relaciones civiles-militares”, Ideele, Instituto de Defensa Legal, Lima, p. 154.

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Introducción

Por muy diversas razones, entre las que destacan la aguda crisis del Poder Judicial, el crecimiento de la conflictividad, la complejidad de las relaciones comerciales y la necesidad de impulsar una “cultura de paz”, se viene fomentando el uso de medios alternativos de resolución de conflictos (MARC) como instrumentos de procesamiento y composición de la conflictividad inherente a la vida en sociedad –tan compleja, además, actualmente–. El altísimo índice de desaprobación del Poder Judicial –que supera 80%–, así como la enorme congestión en el trámite de los procesos –con más de 1.200.000 causas pendientes–, que en parte responden a una cultura altamente litigiosa, muestran con claridad el desbordamiento de los servicios estatales de solución de conflictos, lo que llega a generar opiniones en el sentido de que “la dilación excesiva de los juicios y la degradación de la calidad de los pronunciamientos, está llevando en la práctica a un estado virtual de negación del acceso a la justicia” (Caivano, p. 4). Sin pretender que la solución integral de tan señalados problemas pase única o principalmente por el fomento de los MARC, en nuestro país se han materializado algunas alternativas dirigidas a generarles a éstos un espacio para que sirvan como instrumentos destinados a modificar nuestra cultura de solución judicial de las disputas y ayuden a aliviar los agudos problemas de carga procesal antes mencionados. Cabe destacar, entre estas medidas, la promulgación de la Ley General del Arbitraje en 1992 (Decreto Ley 25935), regulándose por primera vez esta materia en una norma específica –antes formaba parte del Código Civil–, y de la Ley de Conciliación Extrajudicial en 1997 (Ley 26872). Al estudio del arbitraje está dedicado este capítulo, en tanto que al de la conciliación extrajudicial se destina el capítulo V de esta obra. 289

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De otra parte, se podría señalar que las características que más resaltan de este mecanismo de solución de conflictos giran alrededor de los valores siguientes: origen consensual (mayoritariamente), privacidad, flexibilidad, informalidad, especialización, eficiencia y calidad. Finalmente, habría que resaltar que los principales MARC son: - La negociación, entendida como el proceso a través del cual dos (o más) partes con intereses enfrentados buscan una solución consensuada (acuerdo) y mutuamente satisfactoria, a partir de tratativas directas. - La conciliación-mediación, que consiste fundamentalmente en la misma búsqueda de acuerdo, pero con la presencia de un tercero que cumple las funciones de facilitador, eventualmente, haciendo propuestas. La solución sigue estando en manos de las partes involucradas, pero se recurre a un tercero que las ayude a lograr la solución consensuada. - El arbitraje, en cambio, implica generalmente que las partes busquen a un tercero, diferente del Poder Judicial, a quien le entregan la solución de su conflicto, por su propia voluntad o por mandato legal. Se sale así del ámbito de la composición del conflicto por los propios involucrados y, dejando de lado al Poder Judicial, se ingresa en el de la entrega de la solución a otra persona, cuya decisión (laudo) deberá ser necesariamente cumplida.

1. Definición, regulación y alcances materiales Siendo una institución muy antigua, en la actualidad el arbitraje puede definirse en términos sencillos y claros como “un medio privado de solución de controversias, mediante la intervención y decisión de terceros también privados, a quienes las partes de manera voluntaria han decidido someter su conflicto, aceptando de antemano acatar su decisión” (Cantuarias y Aramburú, p. 39), debiendo agregarse, únicamente, que hay supuestos en los que la voluntad de las partes es sustituida por un mandato legal. En función de ello, se puede sostener que las características esenciales del arbitraje giran alrededor de la existencia de un conflicto, controversia o disputa de intereses y el sometimiento voluntario o legal de su solución a la decisión de un tercero. En tal sentido, estamos ante una alternativa privada al Poder Judicial, de naturaleza excluyente y cuyas decisiones deben ser de cumplimiento obligatorio 290

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para las partes –para que este mandato se haga efectivo, sí se puede recurrir a los tribunales ordinarios–. Por lo dicho, muchos autores le reconocen al arbitraje el carácter de jurisdicción alternativa a la judicial; sin embargo, ya sea por su naturaleza privada o porque no tiene poder de coerción, otros autores consideran que carece de naturaleza jurisdiccional. En todo caso, hay que señalar que mientras el Poder Judicial es un servicio de resolución de conflictos al que puede recurrir cualquier persona (carácter general y genérico), el arbitraje está reservado para disputas concretas, ya sea porque así se ha convenido o porque así viene previsto por una disposición legal (carácter limitado y especial). En el plano normativo, se debe apuntar que la Constitución reconoce la existencia de una jurisdicción arbitral (artículo 139) y luego se menciona expresamente al arbitraje como un mecanismo opcional de solución de conflictos contractuales (artículo 62), incluso cuando en ellos se encuentran inmersos el Estado y las personas de derecho público, en la forma que disponga la ley (artículo 63). El desarrollo legal de estas disposiciones se encuentra consolidado en la Ley General de Arbitraje (LGA, en adelante), N.° 26572, debiendo indicarse, desde ya, que siendo un instituto privado por excelencia, el papel de la voluntad de las partes es muy grande, pues va desde el propio sometimiento a arbitraje de la controversia y la precisión de ésta hasta el establecimiento de garantías o el otorgamiento de facultades especiales a los árbitros para asegurar el cumplimiento del laudo. Finalmente, en el ámbito de las materias que pueden someterse a arbitraje, su alcance está restringido a las controversias sobre las cuales las partes tienen facultad de disposición, excluyéndose expresamente por el artículo 1 de la LGA las siguientes: - Las que versan sobre el estado o la capacidad civil de las personas, así como las relativas a bienes o derechos de incapaces sin contar con previa autorización judicial. - Aquellas sobre las que ha recaído resolución judicial firme, salvo las consecuencias patrimoniales que surjan de su ejecución, en cuanto conciernan exclusivamente a las partes del proceso. - Las que interesan al orden público o que versan sobre delitos o faltas. Sin embargo, sí podrá arbitrarse sobre la cuantía de la responsabilidad civil, en tanto ella no hubiera sido fijada por resolución judicial firme. - Las directamente concernientes a las atribuciones y funciones de imperio del Estado o de las personas o entidades de derecho público. 291

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Estas exclusiones no hacen sino apuntalar la naturaleza privada del arbitraje, marcando límites respecto de aquellos temas que no pueden ser dispuestos por las partes del conflicto (orden público), debiendo agregarse que explícitamente se considera que pueden ser sometidas a arbitraje “sin necesidad de autorización previa, las controversias derivadas de los contratos que el Estado Peruano y las personas de derecho público celebren con nacionales o extranjeros domiciliados, así como las que se refieren a sus bienes” (artículo 2 de la LGA).

2. Clases de arbitraje Atendiendo a distintos criterios, el arbitraje puede ser voluntario o forzoso, individual o colegiado, ad hoc o institucional, de derecho o de conciencia, y nacional o internacional.

2.1 Según su origen: voluntario o forzoso A partir del origen del arbitraje, éste puede ser voluntario, cuando las partes del conflicto han decidido libremente1 que su solución deba ser arbitral; o forzoso, cuando es una disposición legal la que establece que determinadas controversias deberán resolverse necesariamente a través de esta vía.

2.2 Según el número de árbitros: individual o colegiado Teniendo en cuenta el número de personas a las que se les asigna la función de actuar como árbitros, podemos encontrarnos con casos en que hay sólo un árbitro, y otros en los que se designa a un conjunto de ellos para que conforme un tribunal arbitral, que necesariamente debe tener un número impar de integrantes.

2.3 Según la forma de gestión del proceso: ad hoc o institucional A lo largo de la década de los noventa, particularmente, ha proliferado una serie de instituciones cuya finalidad es ofrecer servicios de organización y adminis1 Al momento de presentarse la controversia o con anterioridad a ésta –se estipula contractualmente que cualquier conflicto que surja como consecuencia del contrato suscrito se resolverá recurriendo al arbitraje, por ejemplo–.

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tración de arbitrajes; éstas cuentan con una lista de árbitros, personal administrativo, así como reglas procesales organizadas en un reglamento.2 A partir de ello, se diferencia entre el arbitraje que recurre a estas instituciones y se sujeta a las reglas preestablecidas, y aquél que carece de tal sustrato organizacional y normativo, en el cual son las propias partes las que establecen las reglas que regirán el proceso: mecanismos de elección de árbitros, lugar, idioma, reglas procesales, plazo para laudar, recursos, etcétera.

2.4 Según la forma como debe decidirse la controversia: de derecho o de conciencia La flexibilidad del arbitraje como instrumento de resolución de conflictos le ha permitido manejarse con soluciones apegadas estrictamente a las normas jurídicas o ir más allá de éstas, abriendo paso a la equidad como sustento de la decisión final. En función de ello, se habla de un arbitraje de derecho cuando los árbitros resuelven la cuestión controvertida con arreglo a las normas legales imperantes, en tanto que se habla de un arbitraje de conciencia cuando resuelven conforme a sus conocimientos y leal saber y entender (artículo 3 de la LGA). En función de ello, los árbitros serán necesariamente abogados, si estamos frente a uno de derecho, y podrán no serlo si estamos ante uno de conciencia. Se estipula, además, que contra los laudos de conciencia no procede recurso de apelación, habida cuenta de que no hay autoridad que pueda revisar lo que responde al ámbito de las convicciones personales (artículos 25 y 60 de la LGA). Finalmente, el artículo 3 antes citado establece una clara preferencia por el arbitraje de conciencia, al señalar que tendrá tal consideración “salvo que las partes hayan pactado expresamente que el arbitraje será de derecho”.

2.5 Según el ámbito de las relaciones en juego: nacional o internacional Esta tipología responde al número de Estados involucrados en la controversia: si todo lo discutido tiene relación con un solo Estado, el arbitraje será nacional o

2 Los centros de arbitraje de la Pontificia Universidad Católica del Perú o de la Cámara de Comercio de Lima, por ejemplo.

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doméstico, en tanto que si se ven involucrados varios Estados, estaremos frente a uno de carácter internacional. Al respecto, conforme a lo previsto por el artículo 91 de la LGA, los factores que determinan que estemos ante un arbitraje internacional son los siguientes: - Si al momento de celebrar el convenio arbitral las partes tienen domicilio en Estados diferentes. - Si uno de los lugares siguientes está situado fuera del Estado en el que las partes tienen su domicilio: el lugar del arbitraje, el del cumplimiento de una parte sustancial de las obligaciones o el lugar con el que el objeto del litigio tiene la relación más estrecha.

3. El convenio arbitral En los arbitrajes voluntarios, el convenio arbitral viene a ser “el acuerdo por el que las partes deciden someter a arbitraje las controversias que hayan surgido o puedan surgir entre ellas, respecto de una determinada relación jurídica contractual o no contractual” (artículo 9 de la LGA). Por tanto, el convenio obliga a quienes lo han firmando –y a sus herederos– a la realización de cuantos actos sean necesarios para que el arbitraje se desarrolle y pueda tener plenitud de efectos. Si bien debe celebrarse necesariamente por escrito para tener validez, el arbitraje puede adoptar la forma de un acuerdo independiente o de una cláusula incluida en un contrato. Y no sólo puede estar en un documento suscrito por ambas partes, dado que también se considera que el convenio se ha formalizado por escrito cuando la voluntad de someterse a arbitraje se plasma inequívocamente en un intercambio de cartas o de cualquier otro medio de comunicación o correspondencia. También cabe entender que se ha formalizado por escrito el convenio arbitral cuando, a pesar de no existir acuerdo previo, una de las partes somete la controversia a arbitraje y la otra acepta expresamente tal decisión o no la objeta y se apersona en el proceso, así como cuando consta en un testamento y gira alrededor de los derechos hereditarios. Así mismo, se considera que estamos ante la presencia de un convenio arbitral válido cuando en los estatutos o normas equivalentes de las personas jurídicas se establece obligatoriamente el arbitraje para las controversias que pudieran tener con sus miembros, socios o asociados; para las que surjan entre ellos respecto de sus derechos; y para las demás que versen sobre la materia relacionada con sus actividades, fines u objeto social. 294

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En todos los supuestos de existencia de convenio arbitral, si una de las partes tratara de ignorarlo planteando una demanda judicial, la otra podrá pedir, en el plazo legal previsto, que se invalide el proceso puesto que tal divergencia debe ser resuelta en un arbitraje –excepción de convenio arbitral–. De no hacerlo, habrá renunciado tácita pero válidamente al convenio arbitral. Por supuesto que también cabe la renuncia expresa al arbitraje pactado, que para tener validez deberá materializarse en un convenio escrito. En todo caso, y dada la importancia que tiene la voluntad de las partes en la regulación del arbitraje, es recomendable que en el convenio arbitral, además de la voluntad de escoger tal vía de solución de conflictos, se regule el tipo de arbitraje, el procedimiento –sencillo– para nombrar a los árbitros, las reglas procesales que los árbitros deben seguir –de no ser institucional–, el plazo para laudar y los recursos que caben contra el laudo.

4. Los árbitros El árbitro juega el papel protagónico en este medio de solución de conflictos, en la medida en que será la persona a quien las partes encarguen la resolución de una controversia, por lo que no puede representar, bajo ningún concepto, los intereses de ninguna de ellas, y debe ejercer el cargo con estricta imparcialidad y absoluta discreción. Ha de tener, pues, plena autonomía y no puede estar sometido a orden, disposición o autoridad que menoscabe sus atribuciones (artículo 18 de la LGA). En tal sentido, para el éxito de su función no sólo debe cumplir con severos requisitos de solvencia profesional y moral, sino que hay que tener presente incluso otros planos, como los referidos a su experiencia como árbitro o su capacidad de tomar decisiones justas. Los árbitros son remunerados, salvo pacto en contrario, y el monto de sus honorarios será fijado por el propio tribunal, en el caso de ser ad hoc, o se calculará según la tabla correspondiente, si fuera institucional; en este último caso, hay que pagar además los costos de organización y gestión del arbitraje. La designación de los árbitros se hará de común acuerdo por las partes o por un tercero, siendo lo usual que, en el arbitraje institucional, la persona que cumple la función sea designada por la organización que tendrá a su cargo el arbitraje, entre la lista de árbitros con los que cuenta. Si se trata de un árbitro único que debe ser designado por acuerdo de partes o por un tercero, y ello no se materializa transcurridos 10 días hábiles desde la petición, el nombramiento lo efectuará el juez. En 295

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tanto que si estamos ante un tribunal compuesto por tres miembros y no resulta posible el acuerdo de partes, cada una elegirá a un árbitro y los dos árbitros así designados nombrarán al tercero, quien presidirá el tribunal (artículo 21 de la LGA). En este último caso, si una de las partes no elige al árbitro que le toca, se podrá recurrir al juez para que lo haga. Para ser árbitro se requiere mayoría de edad, no tener incompatibilidad para actuar como tal y estar en pleno ejercicio de los derechos civiles que le correspondan, a lo que hay que agregarle que si se trata de un arbitraje de derecho, se necesita además ser abogado de profesión (artículo 25 de la LGA). Finalmente, de existir alguna razón que cuestione la legalidad de la designación del árbitro porque éste no cumple los requisitos para serlo, o existen circunstancias que dan lugar a dudas justificadas respecto a su imparcialidad o independencia, se puede solicitarle que se inhiba, o se puede pedir que sea apartado por la institución que lo designó o por el juez, si se trata de un arbitraje ad hoc.

5. El proceso arbitral Respondiendo a la lógica privada que informa a este medio de solución de conflictos, y teniendo a la vista las mayores condiciones de flexibilidad e informalidad que deben enmarcar su desarrollo, se comienza consagrando el principio de libertad de regulación del proceso, lo que implica que las partes pueden pactar el lugar y las reglas a las que se sujeta éste. En el último caso, la fijación de reglas puede ser directa, si las partes mismas se ocupan del tema, o indirecta, si se remiten a la aplicación del reglamento que tenga establecido la institución arbitral a la que se encomiende su organización (artículo 33 de la LGA). De no existir acuerdo sobre el particular, el árbitro único o el tribunal arbitral decidirán ambos temas en el transcurso de los 10 días hábiles siguientes a la aceptación del encargo. Esta facultad, sin embargo, no es absoluta, y debe ejercerse respetando los derechos que conforman el debido proceso –tanto sustantivo como adjetivo–, es decir, “aquellos elementos que, derivándose de su naturaleza, resulten razonablemente imprescindibles para que el proceso o procedimiento pueda ser considerado justo” (Bustamante, p. 211). En tal sentido, debe garantizarse a las partes derechos como los de un debido emplazamiento, una oportunidad razonable de ser oídas por el tribunal, la posibilidad de pronunciarse sobre las pretensiones y manifestaciones de la otra parte, la presentación de pruebas y el cuestionamiento de las ofrecidas por la contraparte, que el arbitraje sea resuelto dentro de un plazo 296

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prudente, el uso de los medios de impugnación, que los distintos actos que se realicen como parte del proceso sean razonables y respetuosos de los valores constitucionales, etcétera. Sobre esta base, la LGA ha previsto algunas normas de imperativo cumplimiento y un proceso supletorio, es decir, que sólo será aplicable en caso de que las propias partes o los árbitros no hayan previsto nada diferente. En el primer caso, se ha establecido que todos los escritos deberán estar firmados por la parte que los presente o su abogado –si son escritos de puro trámite–; todas las declaraciones, escritos, documentos o demás información que se presente deberán estar acompañados de una copia para ser entregada a la otra parte; deberán ponerse a disposición de ambas partes los peritajes o los documentos probatorios en los que los árbitros puedan basarse al adoptar su decisión; los árbitros tienen la facultad de ordenar pruebas de oficio y determinar la admisión o pertinencia de las pruebas ofrecidas por las partes; y por último, los árbitros pueden prescindir en forma motivada de las pruebas no actuadas, si se consideran adecuadamente informados (artículos 35 a 40 de la LGA). En lo que se refiere al procedimiento supletorio, sus reglas se ubican en las tres etapas tradicionales de un proceso –postulatoria o alegatoria, probatoria y decisoria–, habiéndose determinado que la demanda arbitral debe acompañarse con el ofrecimiento de las pruebas respectivas; la contraparte tendrá derecho a contestar la demanda y formular una contrademanda (reconvención), si lo considera necesario; la inacción de una de las partes no paraliza el proceso; luego de cerrado el período de presentación de demandas y contestaciones, se debe citar a una audiencia de conciliación en la que se invocará y buscará el acuerdo de las partes, el señalamiento claro de los puntos controvertidos, así como cualquier otra cuestión que sea necesario precisar para un mejor desarrollo del proceso; las pruebas se actúan en un plazo no mayor de 15 días hábiles, luego de lo cual los árbitros pueden solicitar un resumen final escrito de sus alegaciones. Todo ello al amparo de los principios de celeridad, inmediación, privacidad, concentración y economía procesal (artículo 34 de la LGA). De otro lado, se debe señalar que, en caso de tratarse de un arbitraje colegiado y salvo que las partes hayan tomado una decisión diferente, el tribunal funciona con la concurrencia de la mayoría de los árbitros y emite sus resoluciones también por mayoría, estando prohibida la abstención en las votaciones –si así actuaren los árbitros, se considerará que se adhieren a lo decidido por la mayoría o por el presidente–. 297

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Finalmente, hay que destacar que como los árbitros no están investidos de poder coactivo, para la ejecución o cumplimiento de sus decisiones se ha previsto el auxilio del Poder Judicial, de modo que las medidas cautelares que dicte el árbitro o el propio laudo contarán con este apoyo para su implementación o cumplimiento, según corresponda.

6. El laudo arbitral Vencida la etapa probatoria, y generalmente tras los informes oral y escrito, los árbitros deben emitir su decisión definitiva, llamada laudo, poniendo fin a la controversia. Esta resolución final debe hacerse por escrito y contener, en el caso de los arbitrajes de derecho, la cuestión sometida a arbitraje, la valoración de las pruebas en que se sustenta la decisión, los fundamentos de hecho y de derecho para admitir o rechazar los respectivos pedidos, y la propia decisión. Si estamos ante un arbitraje de conciencia, se debe hacer referencia a las materias objeto de discusión, una sumaria referencia a las alegaciones de las partes y sus conclusiones, y la decisión, que debe acompañarse de una motivación razonada. En ambos casos, el laudo deberá pronunciarse sobre los costos del arbitraje –honorarios del árbitro, del secretario, costos institucionales, etcétera–, según lo previsto en el convenio. A falta de estipulación expresa, deberá establecer quién los paga, lo que dependerá del resultado o sentido del laudo: si favorece únicamente a una de las partes, será la otra la que pague; en cambio, si ambas tuvieron razones justificadas para litigar, los costos serán compartidos en partes iguales. El laudo será notificado a las partes y éstas podrán plantearles a los árbitros un recurso de corrección si existe algún error material, numérico, de cálculo, tipográfico o similar; o un recurso de integración, si es que se hubiese omitido resolver alguno de los puntos materia de controversia. También se puede plantear un recurso de aclaración, de existir en el laudo textos poco comprensibles o contradictorios.

7. Impugnación de laudos: apelación y anulación La posibilidad de que, a partir interponer un recurso de apelación, una segunda instancia –que puede ser arbitral o judicial– revise lo resuelto en un laudo sólo está prevista para los arbitrajes de derecho, y únicamente cuando así ha sido pactado en el convenio arbitral o establecido en el reglamento de la institución 298

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arbitral. El resultado de este recurso será la confirmación o la revocación, total o parcial, del laudo. El trámite del recurso se adecuará a lo previsto por las partes, por el reglamento arbitral correspondiente y, sólo a falta de reglas en una u otra sede, por lo previsto en la LGA. Las normas legales prevén las vías arbitral y judicial –Corte Superior del lugar de la sede del arbitraje–, dándoles, en ambos casos, un trámite expeditivo, que consiste, fundamentalmente, en otorgarles a las partes un plazo para que expongan lo que consideren conveniente a su derecho. Una vez vencido ese plazo, se procede a emitir el laudo o resolución definitiva (irrevisable). Tomando en cuenta que el laudo definitivo no puede ser impugnado respecto de los asuntos de fondo en él resueltos, el recurso de anulación procede contra laudos o resoluciones definitivos siempre y cuando se trate de vicios formales, tales como nulidad del convenio arbitral, limitación del derecho de defensa –falta de notificación de la designación del árbitro o de las actuaciones arbitrales que impidan el ejercicio del derecho de defensa–, composición del tribunal no ajustada a lo previsto en el convenio arbitral, falta de respeto de las mayorías a la hora de laudar, extemporaneidad del laudo –siempre que quien la aduzca la hubiere manifestado por escrito a los árbitros antes de que se produzca el laudo– y pronunciamiento sobre materias no sometidas a arbitraje o que no podían ser objeto del mismo (artículo 73 de la LGA). El trámite del recurso de anulación también es sumario, en la medida en que se prevé simplemente que se notifique de la impugnación a la otra parte, la que deberá contestar el recurso y presentar sus pruebas, para luego pasar a un período breve de actuación de medios probatorios tras el cual se expedirá la sentencia correspondiente. Si ésta declara la nulidad parcial o total contra tal pronunciamiento, procede un recurso de casación para que la Corte Suprema resuelva definitivamente tal punto. Los efectos de la anulación del laudo dependerán de la causa que le haya dado lugar. Así, cuando nos encontramos ante vicios que afectan íntegramente al arbitraje tramitado –nulidad del convenio arbitral, por ejemplo–, la consecuencia será la ineficacia total del laudo; en tanto que si el cuestionamiento involucra determinadas actuaciones –falta de notificación de algunas resoluciones–, se declarará como nulo todo lo actuado desde que se produjo la indefensión; o, si nos encontramos frente a un pronunciamiento sobre materias no sometidas a arbitraje, la invalidez recaerá sólo sobre la parte excesiva del laudo. 299

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8. Ejecución de laudos El laudo arbitral tiene un valor equivalente al de una sentencia definitiva, por lo que su cumplimiento es obligatorio desde que es notificado a las partes. Sin embargo, si no es cumplido, se puede solicitar su ejecución forzosa ante el juez especializado en lo civil del lugar de la sede del arbitraje, si es que del convenio arbitral no se derivan facultades de ejecución para los árbitros. El laudo será ejecutado con el juez sin admitir otra oposición que la que se fundamenta en la existencia de un recurso de apelación o de anulación pendiente de trámite, en cuyo caso se suspenderá la ejecución.

9. Balance del arbitraje en el Perú En primer lugar, se debe reconocer que la utilización del arbitraje en el Perú ha venido creciendo sin pausa, aunque todavía no se puede hablar de que esta institución tenga una gran importancia dentro del conjunto de las dedicadas a la solución de conflictos. De entre las diversas causas que han permitido tal crecimiento constante, consideramos especialmente importantes la crisis del Poder Judicial –poco confiable y congestionado–, la flexibilidad e informalidad del proceso y la complejidad de las relaciones jurídicas, que han llevado a que en un significativo número de contratos de cierta envergadura económica se hayan establecidos cláusulas de sujeción al arbitraje. Dentro de las diversas modalidades, podemos señalar que si bien la más numerosa es la del arbitraje ad hoc y colegiado, hay cierta tendencia hacia el arbitraje institucional. Esto se debe a que éste cuenta con reglas procesales conocidas al momento de pactar el tránsito por esta vía procesal, así como con una infraestructura especializada que genera una sensación de mayor seguridad jurídica y más eficiencia. Finalmente, creemos que es importante perfeccionar la regulación del arbitraje apuntalando su crecimiento, puesto que en muchos campos es el medio más idóneo de solución de conflictos.

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10. Bibliografía

BUSTAMANTE ALARCÓN, Reynaldo 2001 Derechos fundamentales y proceso justo, Ara Editores, Lima. CAIVANO, Roque J. 1998 Negociación, conciliación y arbitraje: mecanismos alternativos para la resolución de conflictos, APENAC, Lima. CANTUARIAS, Fernando y ARAMBURÚ, M. Diego 1994 El arbitraje en el Perú: desarrollo actual y perspectivas futuras, Fundación M. J. de la Fuente, Lima. LOHMAN LUCA DE TENA, J. Guillermo 1988 “El arbitraje”, Para leer el Código Civil, volumen V, Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima. MONTOYA ALBERTI, Ulises 1988 El arbitraje comercial, Editorial Cuzco, Lima. RUBIO, Roger 2002 “Desarrollo y posibilidades del arbitraje institucional en el Perú”, tesis de licenciatura de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

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Introducción

Durante el siglo XX, el mundo ha sido testigo del vertiginoso avance de los movimientos pro derechos humanos sustentados en el reconocimiento de la dignidad de la persona. Esta expansión del Derecho Internacional de los Derechos Humanos se ha materializado en múltiples declaraciones y tratados, que tienen un correlato interno en los Estados Parte que los han reconocido. América no ha sido ajena a esta situación. Así, en el marco de la Organización de Estados Americanos (en adelante, la OEA) se han aprobado instrumentos como la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante, la Convención o Pacto de San José), por nombrar dos de los más importantes. Sin embargo, la experiencia ha demostrado que para asegurar la efectiva observancia y respeto de los derechos es necesario contar con órganos y mecanismos que se encarguen de dicha función. En ese sentido, el Sistema Interamericano –ordenamiento jurídico internacional entre los Estados de nuestro continente– cuenta con dos entidades de protección y promoción de los derechos humanos: la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, la Comisión) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, la Corte), de los cuales nos ocupamos a continuación.

1. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos 1.1 Organización de la Comisión La Comisión Interamericana de Derechos Humanos fue creada en 1959 en el marco de la OEA, con posterioridad a la aprobación de la Declaración Americana 305

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de Derechos y Deberes del Hombre (1948). Posteriormente, con la entrada en vigor de la Convención (1978) –ratificada por el Perú en 1978– se potenció su carácter protector y promotor de los derechos humanos. La Comisión se regula por tres documentos básicos: i) la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ii) el Estatuto de la Comisión (en adelante, el Estatuto) y iii) el Reglamento de la Comisión. La Comisión, cuya sede oficial se ubica en Washington D. C., está compuesta por siete miembros elegidos a título personal –es decir, no en calidad de representantes de sus Estados– por un período de cuatro años. Estas personas deberán tener alta autoridad moral y reconocida versación en materia de derechos humanos.

1.2 Competencias y funciones La Comisión es un órgano principal de la Carta de la OEA, por lo que involucra a todos los miembros de dicha organización, incluso a aquellos que no han ratificado la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 1 Sin embargo, en la medida en que la Convención es un tratado aplicable sólo a las partes que lo celebraron, sus funciones y competencias serán diferentes de acuerdo con el compromiso específico que haya adquirido cada Estado. Así, se distingue entre: i) las competencias generales respecto a todos los países miembros de la OEA (artículo 18 del Estatuto), ii) las competencias respecto a países que son miembros de la OEA pero no han ratificado la Convención (artículo 20 del Estatuto) y iii) las competencias respecto a países miembros de la OEA que, además, ratificaron la Convención (artículo 19 del Estatuto). Las atribuciones respecto a los Estados Parte de la Convención, entre los que se encuentra el Perú, son las siguientes: • Aplicación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. • Promoción y observancia del cumplimiento de los derechos humanos. • Absolución de consultas de la OEA en materia de derechos humanos. • Elaboración de recomendaciones a los Estados para que adopten medidas progresivas en materia de derechos humanos . • Preparación de estudios e informes.

1 De esta manera, la Comisión mantiene la facultad de procesar peticiones individuales referidas a Estados que aún no son parte de la Convención, aplicando la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, que es fuente de obligaciones internacionales para los Estados Miembros de la OEA.

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• • • • •

Solicitud de informes a los Estados. Atención de consultas de los Estados y asesoramiento. Comparecencia ante la Corte de acuerdo con la Convención. Solicitud a la Corte Interamericana de medidas provisionales. Diligencias de las peticiones y otras comunicaciones de acuerdo con los artículos 44 a 51 de la Convención. • Consultas a la Corte sobre interpretación de la Convención Americana y de otros tratados. • Propuestas de enmiendas de la Convención Americana. Estas atribuciones corresponden a las funciones conciliatoria –entre el Estado y la víctima demandante–, asesora, crítica, promotora y protectora de los derechos humanos que tiene la Comisión (Núñez, 1994, pp. 57-58).

1.3 Peticiones ante una violación de los derechos humanos Dentro de las funciones que desarrolla la Comisión, tiene una relevancia central la función protectora, que se ejerce ante peticiones que contengan denuncias o quejas referidas a la violación de derechos humanos por parte de los Estados miembros.

1.3.1 Sujetos legitimados Cuando se produce una violación o una presunta violación de un derecho humano consagrado en la Convención o en algún otro tratado de la OEA, un particular –no necesariamente la víctima–, un grupo de personas o una ONG legalmente reconocida en uno o más Estados miembros de la Organización puede solicitar a la Comisión que investigue el caso.2 Así mismo, todo Estado Parte puede –si ha reconocido la competencia de la Comisión para ello– presentar a este órgano comunicaciones en las cuales alegue que otro Estado Parte ha incurrido en violaciones de derechos humanos establecidos en la Convención.

2 La función de la Comisión cuando presenta el caso a la Corte se asemeja a la del fiscal en los procesos penales peruanos, en la medida en que ella es la titular de la pretensión, es decir, es la única con capacidad de demandar válidamente.

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1.3.2 Requisitos para un análisis válido del caso Para que un caso sea analizado por la Comisión, se deben cumplir los siguientes requisitos (artículos 46 y 47 de la Convención): 1. Haber agotado todos los mecanismos procesales adecuados y eficaces para solucionar el caso al interior del Estado. Hay que señalar que no se exige este requisito cuando el sujeto es impedido de acceder a la justicia, así como cuando los procesos se dilatan demasiado tiempo. 2. El pedido a la Comisión se debe presentar dentro de los seis meses siguientes a haberse dado a conocer la decisión que agota la justicia interna. 3. No debe existir otro procedimiento internacional –en trámite o concluido– cuya finalidad sea solucionar el mismo caso. 4. Los hechos que sustentan la petición tienen que estar expuestos claramente. 5. Se debe consignar el nombre, la nacionalidad, la profesión, el domicilio y la firma de la persona o personas que presentan la petición, o del representante legal, en caso de que se trate de una entidad. Una vez cumplidos estos requisitos, y considerando que la petición no es evidentemente infundada, ésta se declarará admitida.

1.3.3 Procedimiento Con el fin de permitir el contraste de posiciones, la Comisión informa tanto al Estado denunciado como a la persona o entidad denunciante que se ha admitido la petición; ambos tienen la oportunidad de expresar sus opiniones sobre el caso. Si el Estado no responde, la Comisión presumirá la veracidad de los hechos descritos por el peticionario. El diálogo va acompañado de mecanismos para demostrar la existencia de los hechos que supuestamente vulneran los derechos humanos, como son visitas al Estado, audiencias, etcétera. Existe libertad probatoria, a fin de averiguar la verdad. Así, se acepta la presentación de documentos públicos y privados, testimonios, presunciones y otros medios probatorios, los cuales serán valorados libre y razonadamente por la Comisión. En casos excepcionales, la Comisión puede ordenar medidas cautelares, a fin de evitar que, cuando se resuelva el caso, la violación a los derechos humanos ya sea irreparable. El denunciante puede manifestar a la Comisión que desea desistir de que se revise el caso. Sin embargo, para que este desistimiento surta efecto, será necesario el beneplácito de dicho órgano (función protectora). 308

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1.3.4 Solución amistosa A lo largo de todo el procedimiento, la Comisión buscará que las partes arriben a una solución amistosa, en los casos en que las condiciones y la naturaleza del derecho lo permitan (función conciliadora). Si se consigue este tipo de solución, se redactará un informe que explicará los hechos y las conclusiones del caso. Dicho texto será enviado a los sujetos parte del procedimiento, con la prohibición de que sea publicado.

1.3.5 Informes finales De no llegarse a una solución amistosa, en un plazo de 180 días a partir del descarte de la solución amistosa, la Comisión redactará un informe preliminar en el que expondrá los hechos, las alegaciones de las partes, su fundamentación, sus conclusiones (artículo 50 de la Convención) y las recomendaciones para el Estado Parte. Este informe no podrá ser publicado, pues goza de confidencialidad. Si el Estado no soluciona los problemas que dieron origen a la petición, luego de tres meses de notificado el informe la Comisión evaluará la pertinencia de remitir el caso a la Corte o, en su defecto, continuar con el procedimiento. En este segundo supuesto, elaborará un informe final –que tendrá carácter definitivo– en el que se señalen las opiniones y conclusiones que considere convenientes, se propongan nuevamente recomendaciones y se le otorgue al Estado un nuevo plazo para que cumpla con ellas. Si el Estado no lo hace, la Comisión está autorizada a publicar el informe final. Vemos así que la Comisión es un órgano cuasi jurisdiccional, cuyas recomendaciones, si bien no son decisiones judiciales, sí crean responsabilidad internacional para el Estado demandado (Landa, 2002, pp. 160 y ss.).

2. La Corte Interamericana de Derechos Humanos 2.1 Organización de la Corte La Corte, creada en el marco de la Convención Americana, es el órgano jurisdiccional del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Para desplegar su función de resolver conflictos, requiere el reconocimiento estatal de su competencia contenciosa, lo que ocurrió en el Perú en 1981. Al igual que la Comisión, los documentos reguladores de la Corte son la Convención, su Estatuto y su Reglamento. En ellos se determina que este órgano está 309

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compuesto por siete jueces nacionales de Estados Parte de la OEA, que son elegidos a título personal y renovados parcialmente cada seis años. La Corte tiene su sede en San José, Costa Rica.

2.2 Competencia contenciosa 2.2.1 Sujetos legitimados Los sujetos que válidamente pueden someter un caso a la Corte son los Estados Parte de la Convención y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.3 Hasta el momento, se ha excluido de tal posibilidad al sujeto que planteó la petición ante la Comisión y a la víctima, aunque ambos pueden intervenir como parte en un proceso iniciado por un Estado o por la Comisión, y como tal podrán ejercer ciertos derechos. Una especial mención merecen los terceros interesados en el caso, que pueden participar en éste ofreciendo informes o medios probatorios importantes para solucionar el problema. Ellos son conocidos como amicus curiae.

2.2.2 Requisitos para un análisis válido del caso y excepciones preliminares Para que la Corte pase a analizar el fondo del caso propuesto es necesario que: 1. Exista el reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte en forma incondicional, por un tiempo determinado o para el caso específico. 2. Se hayan cumplido los requisitos procesales, entre ellos el de haber agotado el procedimiento previo ante la Comisión (artículos 48 a 50).4 3. La demanda no presente defectos de forma. 4. La demanda se haya presentado dentro del plazo determinado a partir del informe correspondiente de la Comisión. La ausencia de alguno de estos requisitos, o de otros considerados esenciales, permite cuestionar la validez del procedimiento a través de un mecanismo procesal llamado excepción preliminar, cuya presentación se hace durante la etapa inicial 3 El procedimiento ante la Comisión no es un derecho de las partes sino un requisito que se debe agotar siempre que estemos ante una disputa entre un particular y un Estado sobre temas de violaciones de derechos humanos. 4 Comisión, denunciante original, víctima y familiares, siempre que sea factible.

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del proceso. La evaluación de las excepciones preliminares no paraliza el procedimiento ni extiende los plazos. En la sentencia de fondo, se resolverán estos cuestionamientos a la validez del proceso. La presentación de excepciones preliminares será notificada a las partes interesadas,5 a fin de que puedan plantear sus observaciones dentro del plazo de 30 días. De ser necesario, se citará a una audiencia para que las partes sustenten oralmente sus posiciones.

2.2.3 Medidas provisionales En situaciones urgentes, la Corte puede dictar medidas provisionales contra los Estados que han aceptado su competencia contenciosa, a fin de evitar que la demora en solucionar el caso conlleve efectos perjudiciales y convierta en irreparable la supuesta violación a los derechos humanos. Las medidas provisionales pueden dictarse: i) durante el proceso, a petición de parte o de oficio; y ii) antes del proceso, a solicitud de la Comisión, en casos de extrema urgencia. Tienen carácter provisional y temporal, lo que se manifiesta en el hecho de que son evaluadas cada seis meses, a fin de determinar si se renuevan o no. Del mismo modo, en caso de que la Corte considere fundada alguna excepción preliminar o se arribe a una solución amistosa gracias a la intervención de la Comisión, las medidas provisionales quedarán sin efecto automáticamente. En cuanto a la ejecución de las medidas provisionales, la Corte determinará qué mecanismo de supervisión es el más adecuado, y puede delegar el seguimiento a la Comisión. Finalmente, está obligada a incluir en su informe anual ante la Asamblea de la OEA la lista de las medidas dictadas y la mención de aquellas que no han sido cumplidas.

2.2.4 Procedimiento sobre el fondo 2.2.4.1 Fase escrita (artículos 32 y siguientes del Reglamento) Para que sea admitida por la Corte, 6 la demanda presentada por la Comisión o por un Estado debe reunir todos los requisitos señalados anteriormente, que son los que permiten un análisis válido del caso. 5 En caso de que se adolezca de un vicio subsanable, se otorgará un plazo de 20 días para solucionar el problema.

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ojo chequear notas, falta

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Siguiendo un orden metodológico, deberá(n) indicarse la(s) pretensión(es). Ello implica señalar a la Corte el pedido específico –por ejemplo, la restitución en el cargo de magistrado del Tribunal Constitucional–, las normas que sustentan el pedido –por ejemplo, la vulneración del derecho x reconocido en el artículo y de la Convención– y los hechos –por ejemplo: el día x se publicó en El Peruano un comunicado en el que se sanciona a los magistrados del Tribunal Constitucional–. Junto con la exposición de los hechos, deberán adjuntarse todos los medios probatorios adecuados y pertinentes para demostrar que es verdad lo que se está afirmando. La exigencia de que la parte indique las normas que sustentan el pedido es flexible, pues la Corte tiene la obligación de aplicar el derecho pertinente, aunque no haya sido invocado (iura novit curia). Luego de la admisión, se remite la demanda a las partes interesadas, a fin de que el Estado, en el lapso de dos meses, responda i) aceptando todos los pedidos o alguno de ellos (allanamiento), ii) negando los pedidos pero aceptando los hechos afirmados o iii) negando los pedidos y los hechos imputados. Así mismo, en dicho plazo se plantearán las excepciones preliminares, de haberlas. Contestada la demanda y antes de la apertura del procedimiento oral, las partes podrán solicitar al presidente la celebración de otros actos del procedimiento escrito. En este caso, si el presidente lo estima pertinente, fijará los plazos para la presentación de los documentos respectivos (artículo 38 del Reglamento de la Corte). 2.2.4.2 Fase oral (artículos 39 al 42 del Reglamento de la Corte) El eje central de la fase oral está constituido por las audiencias que se realizan con el fin de escuchar las declaraciones del Estado, de los testigos, de las víctimas, etcétera, y sobre esa base determinar la verdad de los hechos, así como la existencia y magnitud de la violación a los derechos humanos. Además de los testimonios recogidos en las audiencias, la Corte podrá decretar las medidas de instrucción que considere necesarias. En ese sentido, buscará encontrar la verdad de los hechos con la actuación de los otros medios probatorios ofrecidos en la fase escrita. Excepcionalmente, se admitirán pruebas en la fase oral. Es importante rescatar que, al igual que en la Comisión, en el procedimiento ante la Corte hay libertad probatoria, pudiendo las partes ofrecer las pruebas que consideren adecuadas y pertinentes para demostrar la verdad. 312

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Así mismo, la Corte puede ordenar pruebas de oficio. Cabe resaltar que las actuaciones realizadas por la Comisión al investigar un pedido servirán como medios probatorios en la fase oral ante la Corte. Una vez actuadas las pruebas, la Corte las evaluará en conjunto y las utilizará como fundamentos de su decisión final.

2.2.5 Conclusión anticipada de la revisión del caso (artículos 52 al 54 del Reglamento de la Corte) En el reglamento se han previsto tres supuestos de conclusión anticipada del proceso ante la Corte: i) el desistimiento del demandante, ii) el allanamiento –el demandado reconoce el pedido en su contra y los hechos que lo sustentan– y iii) la consecución de una solución amistosa. Sin embargo, ante la presencia de alguno de los supuestos anteriores, la Corte tiene la facultad de decidir si declara la conclusión anticipada del proceso o continúa con el mismo, pues el cumplimiento de los derechos humanos no es un interés sólo de los particulares involucrados sino que excede la voluntad de ellos.

2.2.6 La sentencia La sentencia es el fallo final resultante de la evaluación realizada por la Corte. Puede aprobarse por mayoría y debe encontrarse debidamente motivada, y respetar las reglas de la lógica y la razonabilidad. Además, se prohíbe su revisión, otorgándole naturaleza de cosa juzgada. Una vez emitida, la sentencia será notificada a las partes y a toda persona interesada que la hubiera solicitado (artículo 57.6 del Reglamento). Frente a ella, cabe interponer una solicitud de aclaración, con la finalidad de explicar pasajes en los que pudiera existir duda. El trámite de esta solicitud no paraliza la ejecución de la sentencia. En la demanda declarada fundada se establecerá la existencia de violación de derechos, la justa indemnización o reparación que corresponda, así como las medidas que garanticen la vigencia de los derechos humanos en el Estado demandado y, en caso de que fuera solicitado, los costos y las costas del proceso. La sentencia de la Corte tiene eficacia vinculante para las cortes nacionales de los Estados demandados y es de obligatorio cumplimiento para éstos, lo cual se deriva del principio de cumplimiento de buena fe de los tratados. Esto se complementa con la responsabilidad internacional del Estado, según la cual los Estados no 313

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pueden alegar razones ni disposiciones de orden interno para evitar asumir la responsabilidad internacional ya establecida. Sin embargo, salvo la indemnización –susceptible de ser ejecutada por el Poder Judicial a través de un proceso de ejecución de sentencias contra el Estado (artículo 68 de la Convención)–, no existe un mecanismo coactivo para forzar su cumplimiento. Pese a ello, a manera de control político, el incumplimiento por parte de un Estado será incorporado en el informe anual de la Corte ante la Asamblea General de la OEA. Finalmente, es necesario señalar que las decisiones de la Corte son vinculantes para sentencias futuras, así como para la interpretación de los derechos establecidos en la Convención.

2.3 Otras facultades de la Corte 2.3.1 Facultad de emitir opiniones consultivas La Corte es el máximo intérprete de la Convención –incluyendo todas sus disposiciones– y de los tratados sobre derechos humanos aplicables a los Estados americanos –incluyendo la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre–. Así, en el marco de esta facultad, es competente para absolver consultas de los Estados acerca de la compatibilidad de su legislación con la Convención y con las normas internacionales sobre derechos humanos.

2.3.2 Facultad de modificar su reglamento Con el voto de la mayoría absoluta de los jueces titulares, la Corte puede modificar su Reglamento (artículo 65 del Reglamento).

3. Evaluación del funcionamiento del Sistema Interamericano de Justicia La implementación de un sistema interamericano de tutela de derechos humanos implica un gran avance en cuanto al reconocimiento del valor trascendental de la persona humana tanto dentro como fuera del Estado, debido a que los dos órganos que lo componen contribuyen a un avance en el reconocimiento y la eficacia de los derechos humanos. 314

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Debe resaltarse que la finalidad del Sistema Interamericano es lograr la reparación integral del daño causado a la(s) víctima(s) de una violación de sus derechos humanos por parte de un Estado. La utilización de este sistema, su mejora, así como el reconocimiento progresivo de su importancia, se evidencian con el incremento del trabajo efectivo tanto de la Comisión como de la Corte. En este sentido, es lógico esperar la continuidad de esta tendencia. Sin embargo, los órganos y los mecanismos procesales previstos no logran aún cumplir eficientemente las labores que les han sido asignadas. Así, generan cierta preocupación las denuncias sobre falta de imparcialidad de los miembros de la Comisión y de los jueces de la Corte, la dilación excesiva de los procedimientos y la ausencia de los recursos necesarios para afrontar la carga procesal, entre otros. Finalmente, cabe resaltar que la Corte revisó varios casos de violaciones de derechos humanos en el Perú producidas durante la dictadura de los noventa, y emitió sentencias trascendentales –caso Barrios Altos y Ley de Amnistía, por ejemplo– que pusieron en evidencia el carácter autoritario del régimen y permitieron fortalecer la lucha contra el ejercicio abusivo del poder en nuestro país.

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Bibliografía

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“Manual del sistema penitenciario de justicia”

Glosario

Acción: En su acepción procesal, evoca el derecho que toda persona tiene frente al Estado para reclamar la solución de sus problemas jurídicos. Es decir, frente a un conflicto de intereses, el particular se dirige a un órgano jurisdiccional para reclamar la satisfacción de éstos. Acción popular: Proceso constitucional destinado a controlar la constitucionalidad o legalidad de las normas de rango inferior a la ley o de carácter reglamentario expedidas por cualquier autoridad. Acción de cumplimiento: Proceso que puede interponerse ante el Poder Judicial contra cualquier autoridad o funcionario que se resista a cumplir lo dispuesto en una ley o acto administrativo. Si la acción es denegada en el órgano judicial, se puede recurrir al Tribunal Constitucional. Acciones de garantía: Aquellos procesos destinados a garantizar derechos constitucionales. Son: proceso (acción) de amparo, acción popular, de cumplimiento, de inconstitucionalidad, hábeas corpus y hábeas data. Acta de conciliación: Documento en el cual se deja constancia del acuerdo o falta de acuerdo al concluir la audiencia de conciliación. Actuación de oficio: El juzgador realiza una actuación por propia iniciativa, sin necesidad de que las partes lo soliciten. Alegaciones o alegatos: Informes escritos presentados por las partes ante el juez o árbitro como resumen de sus argumentos sobre un tema específico. Amicus curiae: Tercero presentado en un proceso ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos –generalmente, suele ser una ONG– que, sin ser parte, se apersona al litigio y contribuye a que se descubra la verdad de los hechos.

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Glosario

Apersonamiento: Documento que cualquier sujeto interesado que participa en un proceso específico remite a un juzgador indicándole que ha tomado conocimiento del litigio y que, mediante ese escrito, se está presentando para participar en él. Arbitraje: Medio alternativo de solución de conflictos (véase MARC) mediante el cual un tercero imparcial resuelve la controversia. Éste puede ser institucional o ad hoc, de derecho o conciencia. Capacidad: Posición del sujeto para ejercer por sí mismo sus derechos. Carga procesal: Denominación utilizada para designar la cantidad de trabajo atribuida a cada despacho judicial. Casación: Recurso de carácter extraordinario que tiene por finalidad fundamental controlar la aplicación correcta del Derecho por parte de los jueces. Sólo procede en tanto se cumplan los requisitos que manda la ley. Competencia: Aptitud idónea que tiene un juez o un tribunal para avocarse a un caso concreto, y cuya legitimación deviene de ley previa. Hay varios criterios para repartir competencia: funcional, materia, cuantía, territorio, etcétera. Comunidades campesinas: Organizaciones con existencia legal y personería jurídica, integradas por familias que habitan y controlan determinados territorios y que están ligadas por vínculos ancestrales, sociales, económicos y culturales que se expresan en la propiedad comunal de la tierra, el trabajo comunal, la ayuda mutua, el gobierno democrático y el desarrollo de actividades multisectoriales. Sus fines se orientan hacia la realización plena de sus miembros y del país, y su identidad cultural es respetada por el Estado. Comunidades nativas: Tienen su origen en los grupos tribales de la selva y ceja de selva. Están constituidas por conjuntos de familias vinculadas por idioma o dialecto, caracteres culturales y sociales, así como por tenencia y usufructo común y permanente de un mismo territorio, con asentamiento nucleado o disperso. Conciliador: Tercero imparcial y neutral que conduce la audiencia de conciliación. Consejero: Integrante del Consejo Nacional de la Magistratura. Consejo Nacional de la Magistratura: Órgano constitucional independiente, encargado del nombramiento, la ratificación y la destitución de jueces y fiscales de todos los niveles, salvo aquellos que provienen de elección popular (jueces de paz); (véase Consejero). Cosa juzgada: Calidad que adquiere la sentencia que pone punto final al conflicto que dio inicio al proceso. En virtud de ella, dicha resolución es irrevisable e inmutable (véase Irrevisabilidad e Inmutabilidad). 318

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Costas del proceso: Pago de los gastos de litigar. Generalmente, el sujeto que resulta vencido en un proceso debe asumir los gastos de litigar de la otra parte. Costos del proceso: Pago de los honorarios del abogado (o abogados) que intervienen en un proceso. Al igual que las costas, generalmente, el sujeto vencido debe asumir los costos del vencedor. Costumbre: Se define en oposición a la ley escrita producida por el Estado. Alude a prácticas sociales repetidas y aceptadas como obligatorias por la comunidad (véase Derecho Consuetudinario). Debido emplazamiento: Situación en la cual una parte se da por correctamente informada de la solicitud en su contra y de los argumentos que la sostienen. Defectos de forma: Errores en el modo de articular un acto procesal. Están referidos a cuestiones formales y no de fondo, por ejemplo no realizar una actividad dentro del plazo otorgado para ello. Delito: Infracción sancionada con una pena grave. El delito puede ser culposo o doloso, es decir sin intención de cometerlo o con dicha intención. Demanda fundada: Cuando el juzgador llega a la convicción de que los hechos que sustentan una petición son ciertos y que el derecho la ampara, la declara fundada. Demandado: Sujeto contra quien se plantea una pretensión a través del órgano jurisdiccional. Demandante: Persona que plantea una pretensión ante el órgano jurisdiccional Derecho Consuetudinario: Se refiere a actos practicados en determinado lapso, que, a fuerza de la repetición, son considerados obligatorios por la colectividad. La palabra derecho alude a la existencia de un sistema de normas, autoridades, procedimientos (véase Costumbre). Derecho de defensa: Derecho fundamental reconocido como elemento esencial del debido proceso, mediante el cual una parte tiene la oportunidad de plantear efectivamente los argumentos que sustentan su posición a lo largo de todo el juicio. Destitución: Sanción impuesta a un juez, vocal o fiscal por parte del Consejo Nacional de la Magistratura, que implica la separación del cargo en vista de haber incurrido en una falta muy grave. Entidades de Derecho Público: Órganos del Estado creados o regulados por normas públicas. Etapa postulatoria: Etapa del proceso en la cual se discute la validez del mismo (véase Excepción).

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Excepción: Defensa de parte que ataca la ausencia de algún requisito procesal. En otras palabras, sirve para cuestionar la validez del proceso. Exhorto: Documento que utiliza el juzgador para requerir la colaboración de otro magistrado de distinta circunscripción, cuando una actuación judicial debe realizarse fuera de la competencia territorial de aquél. Falta: Infracción sancionada con pena leve. Fiscal: Representante del Ministerio Público encargado de ejercer las atribuciones funcionales que le corresponden a esta institución, por ejemplo, investigar el delito, formalizar denuncia, ser parte procesal, etcétera. Flagrancia: Este término se utiliza para indicar la relación de temporalidad inmediata entre la comisión del hecho delictivo y el descubrimiento del mismo. Así, cuando la policía descubre a un ladrón en el momento del robo, se dice que fue hallado en flagrancia, lo cual faculta la privación de su libertad para investigar el caso. Fundamentación (o motivación): Exposición debida de las premisas y conclusiones que permiten arribar a la solución de un caso. Hábeas corpus: Proceso constitucional rápido y sencillo destinado a salvaguardar la libertad personal y derechos conexos a ésta. Hábeas data: Proceso constitucional rápido y sencillo destinado a salvaguardar el derecho de acceso a los registros públicos, así como la autodeterminación informativa. Imparcialidad: Característica necesaria de la persona que juzga. En virtud de ella, el juzgador es un tercero ajeno a los intereses de las partes, pues no se identifica con ninguna de ellas. Independencia: Característica de los organismos que conforman la estructura del Estado, en virtud de la cual cada uno de ellos tiene la atribución de realizar sus funciones de la mejor manera que crea conveniente, sin escapar del principio de legalidad (véase Principio de legalidad). In dubio pro reo: Principio del proceso penal por el que, en caso de duda, el órgano judicial debe adoptar la opción más favorable al acusado. Inhibición: Facultad del juzgador gracias a la cual puede apartarse voluntariamente del conocimiento de un caso cuando su imparcialidad está en duda (véase Imparcialidad). Inmutabilidad: En virtud a este principio, una resolución no puede cambiar de contenido. Es decir, es inmutable. Interés: Relación caracterizada por la tensión entre la necesidad de un sujeto y un bien que puede satisfacerla.

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Interés difuso: Aquel interés que no es de uno o varios sujetos, sino de todos los que conviven en un medio determinado, lo que enmarca un verdadero interés de la sociedad. Se caracteriza por la pertenencia a una serie indeterminada de individuos y por la referencia a un bien indivisible cuya lesión constituiría una lesión a la colectividad entera. Iura novit curia: Principio por el cual se determina que quien juzga tiene conocimiento de qué norma jurídica es aplicable a cada caso. En ese sentido, el juzgador aplicará la norma jurídica adecuada, a pesar de que las partes no lo hayan indicado. Ius imperium: Poder del Estado para hacer cumplir sus decisiones, imponer sanciones y dictar normas adecuadas sobre los individuos, con el auxilio de la fuerza pública. Irrevisabilidad: En virtud de este principio, una resolución no puede ser analizada y reconsiderada. Jurisdicción: Poder-función que sólo le corresponde al Estado, cuyo cometido es dirimir los conflictos entre los individuos para hacer respetar el Derecho e, incluso, usar la coerción para hacer cumplir su decisión. Este poder lo ejerce el Estado mediante funcionarios competentes: los jueces. Jurisprudencia: Conjunto de sentencias. En un sentido más restringido, se habla de jurisprudencia para referirse a las decisiones judiciales dictadas por el órgano jurisdiccional de mayor jerarquía, que generan obligatoriedad en los tribunales inferiores. Laudos arbitrales: Fallos emitidos en sede arbitral. Estos son de obligatorio cumplimiento y tienen el efecto de una sentencia emitida en sede judicial. Libertad probatoria: En virtud de ella, las partes pueden presentar las pruebas que consideren importantes para demostrar sus afirmaciones. Aquí hay contraposición con el sistema de la prueba tasada, en el que las pruebas que demostraban un hecho eran determinadas por el legislador. Así, las partes sólo podían presentar las pruebas predeterminadas por la norma. Libre valoración de la prueba: Libertad en virtud de la cual el juzgador puede valorar la prueba siguiendo argumentos racionales y razonables (véase Libertad probatoria). Litigio: Proceso, juicio. Magistrado: Juez, vocal o fiscal. Magistrado titular: Juez, vocal o fiscal designado por el Consejo Nacional de la Magistratura mediante título vigente. Magistrado provisional: Juez, vocal o fiscal que ocupa temporalmente una instancia superior, debido a una situación de vacancia, licencia o impedimento del titular.

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Magistrado suplente: Abogado que ha sido llamado a cubrir temporalmente vacantes de magistrados (jueces, vocales y fiscales) por no haber reemplazantes hábiles (provisionales). MARC: Medios o mecanismos alternativos de resolución de conflictos. Medidas cautelares: Medidas dictadas por el juez, antes de la sentencia y a solicitud de parte, a fin de que el transcurso del tiempo no haga inviable la satisfacción de lo pedido. Éstas serán concedidas cuando se ha demostrado que la demanda podría ser declarada fundada, y que la demora del proceso podría afectar el cumplimiento del fallo definitivo. Ministerio Público: Organismo integrante del sistema de impartición de justicia, encargado de velar por la satisfacción de ciertos intereses públicos y colectivos, principalmente a través de la titularidad de la acción penal y la intervención en procesos de familia, etcétera. Monismo: Concepción jurídica que se sustenta en la identificación del Derecho con el Estado, y asume que en un Estado sólo cabe un Derecho o sistema jurídico válido: el estatal. En otras palabras, sólo es Derecho el producido por el Estado, y sólo cabe un Derecho o sistema jurídico válido dentro de un Estado. Además, tal Derecho debe ser escrito, general o especializado (diferente de la moral y la religión). Toda otra norma o sistema normativo no producido por el Estado es visto como mera costumbre, como una práctica aislada, que a veces puede estar “mezclada” con reglas morales y religiosas. Motivación debida o debida motivación: Derecho constitucional que implica que todo acto de poder debe ser motivado respetando las regla de la lógica formal y partiendo de la razonabilidad de las premisas asumidas. El derecho a la debida motivación no se restringe al ámbito de las decisiones judiciales, sino que se extiende al procedimiento administrativo, al Consejo Nacional de la Magistratura, etcétera. Norma dispositiva: Regulación cuyo cumplimiento no es obligatorio en vista de que corresponde a la satisfacción de intereses de particulares. En esa medida, éstos pueden pactar contra la norma. Norma imperativa: Regulación de cumplimiento obligatorio en virtud de que corresponde a intereses públicos que se consideran superiores a los individuales. Orden interno: Posición y disposición de calma, sosiego y paz en el territorio nacional. También se denomina orden interno al conjunto de organizaciones y estructuras del Estado, regulado por el Derecho Público y en ciertas circunstancias por el poder político, orientado a la coexistencia pacífica en general. Orden público: Situación de equilibrio social, condicionada por el respeto al orden jurídico y acompañada de una voluntad formal, en función a las costumbres, convicciones, tradiciones y sentimientos de una comunidad. 322

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Origen consensual: Proveniente del libre acuerdo de las partes. Parte: Sujeto que interpone –o contra quien se interpone– una demanda. En el caso de la Corte Interamericana, el concepto de parte se amplía para abarcar al denunciante y a la víctima. Pluralismo jurídico: Situación en la que dos o más sistemas jurídicos coexisten en el mismo espacio social. Poder de coerción: Atribución otorgada a un órgano para utilizar la fuerza estatal a fin de asegurar el cumplimiento de ciertas decisiones. Poder Judicial: Es el organismo de mayor relevancia dentro del sistema judicial. Se encarga de ejercer función jurisdiccional, aplicando el Derecho objetivo a los casos concretos en calidad de definitivo y con poder de ejecución. Policía comunitaria: Modelo de policía que propugna una apertura de ésta hacia la sociedad civil, impulsando ampliar su mandato y abarcar la resolución de los problemas de la comunidad. Policía Nacional del Perú: Institución del Estado que garantiza el orden interno, el libre ejercicio de los derechos fundamentales de las personas y el normal desarrollo de las actividades ciudadanas. Representa la Ley, el orden y la seguridad en el territorio nacional. Presunción de inocencia: Principio destinado a que, en los procesos penales, sea la acusación la que pruebe la responsabilidad penal del inculpado, pues se lo presume inocente hasta que se demuestre lo contrario. Pretensión: Declaración de voluntad del litigante realizada ante el juez –generalmente por escrito–, mediante la cual busca que se reconozca algún derecho respecto a cierta situación o conflicto. La pretensión es el contenido concreto de la acción. Principio de concentración: Elemento inspirador de normas y actuaciones procesales, en virtud del cual debe realizarse la mayor cantidad de actos procesales en la menor cantidad de momentos. Principio de cumplimiento de buena fe de los tratados: Elemento inspirador de normas y actuaciones jurídicas, en virtud del cual las partes deben cumplir correctamente los pactos a los que se comprometieron. Principio de economía: Elemento inspirador de normas y actuaciones procesales, en virtud del cual se debe ahorrar la mayor cantidad de recursos posibles. Generalmente, se identifica la economía procesal con el ahorro de tiempo; sin embargo, este principio es más amplio.

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Principio de inmediación: Elemento inspirador de las normas y actuaciones procesales, en virtud del cual la comunicación entre las partes y el juzgador debe realizarse directamente, es decir, con la menor cantidad de intermediarios. Principio de legalidad: Elemento inspirador de normas y actuaciones jurídicas, en virtud del cual todo acto debe sujetarse a lo que indica la Constitución y demás normas vigentes. Otra acepción de este principio, informa que los órganos del Estado sólo podrán ejercer las funciones que expresamente les han sido atribuidas por ley. Principio de razonabilidad: Elemento inspirador de normas y actuaciones jurídicas, en virtud del cual el poder público no puede ser ejercido arbitrariamente en ningún caso. Por el contrario, debe ser razonable, es decir, responder a un fin lícito y a medios adecuados y proporcionales. Proceso: Mecanismo judicial de solución de conflictos de intereses, declaración de situaciones jurídicas, imposición de sanciones y protección de la constitucionalidad de las normas. Está compuesto por actos dialécticos dirigidos a un fin: hacer efectivo el Derecho. Proceso competencial o de conflicto de competencias o atribuciones: Se interpone ante el Tribunal Constitucional para que resuelva los conflictos que se generen tanto sobre los alcances como sobre el contenido de las atribuciones y competencias que la Constitución y las leyes orgánicas asignan. Estos conflictos pueden producirse entre el Poder Ejecutivo y los gobiernos regionales o municipalidades, entre los gobiernos regionales y las municipalidades, entre los poderes del Estado, entre éstos y los distintos órganos constitucionales autónomos, o entre estos últimos. Proceso contencioso: Aquel que se sigue cuando la voluntad de las partes está en pugna y existe un conflicto que debe ser solucionado por un tercero, en este caso el juez. Diferentes son los procesos no contenciosos, pues se inician ante la necesidad de algún reconocimiento –de derecho o de hecho– en el que las partes están de acuerdo. Ejemplo, legalización de partidas de nacimiento, de minuta, etcétera. Proceso contencioso administrativo: Proceso judicial previsto para cuestionar los actos emitidos por la administración pública. Es decir, resoluciones de ministerios, municipios, INDECOPI, SUNAT, OSINERG, etcétera. Proceso de amparo: Proceso rápido y sencillo que tiene por finalidad proteger todos los derechos fundamentales, a excepción de la libertad personal y el acceso a la información pública y autodeterminación informativa, los cuales son protegidos mediante hábeas corpus y hábeas data, respectivamente (véase Hábeas corpus y Hábeas data). Proceso de conocimiento: Tipo de proceso contencioso, que se realiza en sede judicial. Para acceder a él hay que cumplir ciertos requisitos, y su principal característica es que es el más largo de todos los procesos judiciales, debido a que la deman324

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da es de gran importancia ya sea por la cuantía o por la dificultad en solucionar el conflicto. Proceso ejecutivo: Proceso rápido que se inicia cuando el derecho ya ha sido reconocido y el recurrente quiere su materialización. En principio, ya no hay conflicto. Proceso sumario: Tipo de proceso contencioso que se inicia ante demandas de alimentos, separación convencional, interdictos, desalojos; el monto en cuestión no debe ser mayor a veinte unidades de referencia procesal (URP). Protesto: Certificación notarial de la falta de pago de un título valor (cheque, letra de cambio, pagaré, etcétera). Prueba anticipada: Actuación de un medio probatorio antes del inicio del proceso. Para eso deberán presentarse de manera genérica la pretensión y la justificación de ésta. Prueba de oficio: Pruebas dictadas por el juzgador sin que la parte las haya solicitado. Ratificación de magistrados: Procedimiento mediante el cual, cada siete años, el Consejo Nacional de la Magistratura evalúa la labor de un magistrado y determina su permanencia en el cargo. Ratificación de tratados: Manifestación de voluntad expresa y final, por medio de la cual los Estados indican su intención de ser parte de un tratado, y por tal, asumir obligaciones internacionales. Reconciliación: Situación a través de la cual dos o más partes en conflicto restablecen su relación. Recurso: En su acepción procesal, es aquel mecanismo previsto por ley para cuestionar una resolución, en el fondo o en la forma, dentro del mismo proceso. Recurso de apelación: Medio impugnatorio que presenta un recurrente cuando una decisión judicial –sentencia, excepción, etcétera– no se ajusta a Derecho y, además, lo perjudica. Recurso de nulidad: Aquel que presenta un litigante cuando durante el proceso judicial se han cometidos vicios insubsanables de procedimiento (véase Vicio subsanable). Relación jurídica contractual: Vinculación entre personas emanada de un contrato. Requisitos procesales: Aquellos presupuestos necesarios para que se pueda establecer un proceso válido, en el cual se discuta la petición presentada. Resolución: En un sentido judicial, se trata de una decisión tomada por el juez y expresada formalmente por escrito. Existen tres clases de resoluciones: decretos, autos y sentencias. Mediante los decretos, el juez resuelve cuestiones de mero trámite –por ejemplo, se ordena la emisión de copias certificadas del expediente–. Mediante la sentencia, se 325

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emite un pronunciamiento final que resuelve el caso, aunque excepcionalmente puede hacer referencia a la validez del proceso. Finalmente, mediante los autos se manifiestan el resto de decisiones. En un sentido más lato del término, resolución es cualquier manifestación que emite un encargado de ayudar a dirimir o resolver un conflicto; por ejemplo, un árbitro, un conciliador, etcétera. En lo que respecta exclusivamente a la conciliación extrajudicial, resolución es la solución equitativa, duradera y satisfactoria para las partes. Resolución judicial firme: Decisión de un juez o una sala imposible de cuestionar dentro del mismo proceso en el que fue emitida. Responsabilidad civil: Consecuencia generada en virtud de los daños realizados por un sujeto. La responsabilidad civil puede ser contractual o extracontractual. Rondas campesinas: Las rondas campesinas o autodefensas comunales son organizaciones constituidas por decisión de los propios campesinos o vecinos de un sector. Están destinadas al servicio de la comunidad en la lucha y la prevención de la delincuencia, la violencia y el abigeato. Selección de magistrados: Procedimiento seguido por el Consejo Nacional de la Magistratura para nombrar magistrados. El proceso tienen dos grandes etapas. En primer lugar, la inscripción y depuración de participantes. Y en segundo lugar, la etapa de selección, en la cual se revisará el currículum vitae del postulante, se le evaluará por escrito y se le pedirá que asista a una entrevista personal con los consejeros. Sistema Penal: Control social punitivo institucionalizado. Está integrado por un conjunto de instituciones encargadas de la investigación y sanción del delito. Solicitud de aclaración: Petición de una parte al juzgador para que explique algún concepto dudoso u oscuro del texto que contiene su decisión. Solución: En materia de conciliación, se trata del resultado que pone fin a un conflicto, aunque no necesariamente de manera satisfactoria para una o ambas partes. Sujeto legitimado: Aquel que se encuentra en la posibilidad jurídica de plantear una pretensión procedente ante el juzgador. Titularidad de la acción penal: Es la forma casi vulgar de indicar que un sujeto está legitimado para ser parte en un proceso penal (véase Sujeto legitimado). Así, cuando se dice que el Ministerio Público monopoliza la titularidad de la acción penal, quiere indicarse que sólo él puede plantear una pretensión (formalizar denuncia) contra un sujeto cualquiera por la comisión de un delito. Trámite sumario: Trámite de mínima duración. Usos y costumbres: La utilización de este término tiene raíz colonial. Durante el proceso de imposición colonial, se discutió si los indígenas tenían autoridades legítimas, normas 326

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arregladas a la “ley divina y natural”, y si eran capaces de autodeterminarse o si, por el contrario, tenían costumbres salvajes, autoridades tiranas y eran incapaces de autogobernarse. Respondiendo al cuestionamiento que hiciera en su momento fray Bartolomé de las Casas, las “informaciones” toledanas concluyeron lo segundo, para poder justificar la guerra contra los indios, los “justos títulos de la Corona” y la legitimidad de la imposición colonial en las Indias. Por ello, se permitieron los “usos y costumbres” indígenas que no violasen la “ley divina y natural”, no afectasen el orden económico-político colonial ni la religión católica. Vicio subsanable: Error poco grave cometido en un acto por alguna de las partes, que puede arreglarse mediante una pronta actuación posterior. Por el contrario, el vicio insubsanable determina la nulidad del acto viciado.

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