Dinámica de las desigualdades en Colombia [1 ed.] 9789585555198

Table of contents :
Introducción............................................................................... 10
Capítulo 1
La (Des-)Igualdad como objeto de estudio
de la economía política y de la filosofía política de la justicia ...... 14
1.1. Introducción............................................................................................ 14
1.2. Desde la economía política.................................................................... ..15
1.2.1. Antecedentes...................................................................................... 15
1.2.2. Smith y la “seudo-distribución” de la renta nacional....................... 16
1.2.3. Malthus y la ley de los salarios.......................................................... 18
1.2.4. Ricardo, teoría del valor y distribución. El principio de escasez
de la tierra ......................................................................................... 19
1.2.5. Marx, la explotación del proletariado y la acumulación ilimitada..... 20
1.2.6. La aproximación neo-clásica a la distribución funcional
del ingreso..........................................................................................24
1.2.7. La visión neo-keynesiana sobre la distribución de ingreso.............. 27
1.2.8. La desigualdad de ingresos y el desarrollo económico:
la tesis de Kuznets..............................................................................30
1.2.9. La contribución de Piketty para el análisis de la desigualdad
en economías contemporáneas......................................................... 31
1.3. A partir de la filosofía política sobre la justicia.......................................36
1.3.1. Contexto.............................................................................................36
1.3.2. La concepción liberal de Rawls.........................................................38
1.3.3. La idea de justicia social de Sen........................................................44
1.3.4. La aproximación epistemológica y teórica sobre la injusticia
de Reyes Mate....................................................................................49
1.4. A manera de síntesis reflexiva.................................................................52Capítulo 2
La Desigualdad tanto entre Personas Jurídicas como entre
Personas Naturales. A propósito del caso de los “Superricos”.... 60
2.1. Introducción............................................................................................60
2.2. Concentración del Patrimonio y del Ingreso, y Tributación de las
Personas Jurídicas-empresas en Colombia............................................ 61
2.2.1. Consideraciones generales a manera de contexto ............................ 61
2.2.2. Una caracterización de la concentración en las Personas Jurídicas.... 63
2.2.3. La concentración del Patrimonio Bruto en las empresas
ricas del país (comprendidas en el decil 10)..................................... 75
2.3. Concentración del Patrimonio y del Ingreso, y Tributación
de las Personas Naturales en Colombia................................................. 80
2.3.1. Concentración del Patrimonio en 2000 y 2014............................... 80
2.3.2. Caracterización de las Personas Naturales contribuyentes
clasificadas con base en el total de rentas líquidas ..........................82
2.3.3. Distribución del Patrimonio y del Ingreso: La posición de
las 300 mil Personas Naturales declarantes ricas del país..................87
2.3.4. Composición de los Ingresos y Tributación de las 300 mil
Personas Naturales declarantes ricas del país..................................92
2.3.5. Composición de los Ingresos Totales y Tributación de las 300
Personas Naturales súper superricas .............................................106
2.4. El Gasto Tributario y su concentración..................................................114
2.5. A manera de conclusión..........................................................................116
Capítulo 3
Estructura tributaria de Colombia: Inequidad, regresividad
e ineficiencia............................................................................. 126
3.1. Introducción.......................................................................................... 126
3.2. Tributación directa e indirecta.............................................................. 126
3.2.1. Impuesto sobre la Renta y Complementarios................................. 128
3.2.2. El Impuesto al Valor Agregado IVA................................................ 135
3.3. Tributación de las Personas Jurídicas...................................................141
3.3.1. El Impuesto sobre la Renta y las Exenciones ..................................141
3.3.2. Exenciones fiscales.......................................................................... 144
3.3.3. Ingresos no Constitutivos de Renta ni Ganancia Ocasional........... 145
3.3.4. Deducciones..................................................................................... 146
3.3.5. Rentas Exentas................................................................................ 1493.3.6. Descuentos Tributarios.................................................................... 149
3.3.7. Gasto Tributario de las Personas Jurídicas..................................... 150
3.3.8. Tributación........................................................................................151
3.4. Personas Naturales.................................................................................157
3.4.1. El Impuesto sobre la Renta y Complementarios .............................157
3.4.2. Niveles Tarifarios.............................................................................168
3.5. Impuesto al Patrimonio........................................................................ 173
3.6. La distribución del Ingreso antes y después de impuestos.................. 176
3.6.1. Personas Jurídicas............................................................................... 176
3.6.2. Personas Naturales.............................................................................. 178
3.6.3. La política tributaria directa no afecta la distribución del Ingreso.....181
3.7. Colombia adolece de una presión fiscal baja........................................ 182
3.8. La necesidad de un sistema tributario progresivo verticalmente,
equitativo horizontalmente y eficiente ................................................. 183
3.9. A manera de reflexión........................................................................... 184
Capítulo 4
(In-)Equidad Interregional en Colombia................................... 189
4.1. Introducción............................................................................................189
4.2. Geografía de la Desigualdad...................................................................190
4.2.1. La Importancia preponderante de las áreas de bosques:
su carácter diferencial según territorios ............................................190
4.2.2. El papel subordinado de la actividad agrícola y la elevada
concentración de Unidades Productoras en el área agropecuaria......195
4.3. Concentración de la Tenencia de la tierra............................................205
4.4. Régimen de Tenencia de la tierra........................................................ 208
4.5. Modalidad de Organización ................................................................. 213
4.5.1. Distribución.........................................................................................213
4.5.2. Modalidad de UPs y tamaño promedio..............................................213
4.6. Productores Residentes en el área rural dispersa censada .................. 216
4.6.1. Caracterización básica.........................................................................216
4.6.2. Organización jurídica de los Productores Residentes........................218
4.7. Caracterización de la Desigualdad municipal....................................... 219
4.7.1. Valor Agregado municipal per Cápita.................................................219
4.7.2. Concentración Ingreso per Cápita municipal.................................... 224
4.7.3. Pobreza Multidimensional (IPM)....................................................230
4.7.4. Tributación directa municipal.........................................................2354.8. Determinantes del VApC, la Pobreza rural y la Tributación
a nivel municipal...................................................................................239
4.8.1. Valor Agregado per Cápita municipal............................................ 240
4.8.2. Pobreza Multidimensional municipal.............................................245
4.8.3. Tributación municipal.....................................................................248
4.9. Concentración de la tierra, cultivos de uso ilícito y violencia a nivel
municipal ..............................................................................................257
4.10. Localización geográfica y gestión de ecosistemas prioritarios.............262
4.11. En torno a la economía política y la política pública sobre
el territorio ............................................................................................264
Capítulo 5
A manera de síntesis reflexiva sobre la economía y socio-ecología
políticas de la (Des-)Igualdad en Colombia .................................282

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Dinámica de las desigualdades en Colombia En torno a la economía política en los ámbitos socio-económico, tributario y territorial

Luis Jorge Garay Salamanca Jorge Enrique Espitia Zamora

Dinámica de las desigualdades en Colombia En torno a la economía política en los ámbitos socio-económico, tributario y territorial Luis Jorge Garay Salamanca Jorge Enrique Espitia Zamora

Ediciones

Dinámica de las desigualdades en Colombia En torno a la economía política en los ámbitos socio-económico, tributario y territorial Luis Jorge Garay Salamanca Jorge Enrique Espitia Zamora Primera reimpresión Diciembre 2019 Octubre 2019 Ediciones desde abajo www.desdeabajo.info Bogotá D. C., Colombia ISBN 978-958-5555-19-8 Portada: Eduardo Esparza, “Visibles”, 2014. Diseño y diagramación: Difundir Ltda. Carrera 20 Nº45A85, telf.: 345 18 08 El conocimiento es un bien de la humanidad. Todos los seres humanos deben acceder al saber, cultivarlo es responsabilidad de todos. Se permite la copia, de uno o más artículos completos de esta obra o del conjunto de la edición, en cualquier formato, mecánico o digital, siempre y cuando no se modifique el contenido de los textos, se respete su autoría y esta nota se mantenga.

Índice

Introducción............................................................................... 10 Capítulo 1 La (Des-)Igualdad como objeto de estudio de la economía política y de la filosofía política de la justicia ...... 14 1.1. Introducción............................................................................................ 14 1.2. Desde la economía política.................................................................... ..15 1.2.1. Antecedentes...................................................................................... 15 1.2.2. Smith y la “seudo-distribución” de la renta nacional....................... 16 1.2.3. Malthus y la ley de los salarios.......................................................... 18 1.2.4. Ricardo, teoría del valor y distribución. El principio de escasez de la tierra ......................................................................................... 19 1.2.5. Marx, la explotación del proletariado y la acumulación ilimitada..... 20 1.2.6. La aproximación neo-clásica a la distribución funcional del ingreso..........................................................................................24 1.2.7. La visión neo-keynesiana sobre la distribución de ingreso.............. 27 1.2.8. La desigualdad de ingresos y el desarrollo económico: la tesis de Kuznets..............................................................................30 1.2.9. La contribución de Piketty para el análisis de la desigualdad en economías contemporáneas......................................................... 31 1.3. A partir de la filosofía política sobre la justicia.......................................36 1.3.1. Contexto.............................................................................................36 1.3.2. La concepción liberal de Rawls.........................................................38 1.3.3. La idea de justicia social de Sen........................................................44 1.3.4. La aproximación epistemológica y teórica sobre la injusticia de Reyes Mate....................................................................................49 1.4. A manera de síntesis reflexiva.................................................................52

Capítulo 2 La Desigualdad tanto entre Personas Jurídicas como entre Personas Naturales. A propósito del caso de los “Superricos”.... 60 2.1. Introducción............................................................................................60 2.2. Concentración del Patrimonio y del Ingreso, y Tributación de las Personas Jurídicas-empresas en Colombia............................................ 61 2.2.1. Consideraciones generales a manera de contexto ............................ 61 2.2.2. Una caracterización de la concentración en las Personas Jurídicas.... 63 2.2.3. La concentración del Patrimonio Bruto en las empresas ricas del país (comprendidas en el decil 10)..................................... 75 2.3. Concentración del Patrimonio y del Ingreso, y Tributación de las Personas Naturales en Colombia................................................. 80 2.3.1. Concentración del Patrimonio en 2000 y 2014............................... 80 2.3.2. Caracterización de las Personas Naturales contribuyentes clasificadas con base en el total de rentas líquidas ..........................82 2.3.3. Distribución del Patrimonio y del Ingreso: La posición de las 300 mil Personas Naturales declarantes ricas del país..................87 2.3.4. Composición de los Ingresos y Tributación de las 300 mil Personas Naturales declarantes ricas del país..................................92 2.3.5. Composición de los Ingresos Totales y Tributación de las 300 Personas Naturales súper superricas .............................................106 2.4. El Gasto Tributario y su concentración..................................................114 2.5. A manera de conclusión..........................................................................116 Capítulo 3 Estructura tributaria de Colombia: Inequidad, regresividad e ineficiencia............................................................................. 126 3.1. Introducción.......................................................................................... 126 3.2. Tributación directa e indirecta.............................................................. 126 3.2.1. Impuesto sobre la Renta y Complementarios................................. 128 3.2.2. El Impuesto al Valor Agregado IVA................................................ 135 3.3. Tributación de las Personas Jurídicas...................................................141 3.3.1. El Impuesto sobre la Renta y las Exenciones ..................................141 3.3.2. Exenciones fiscales.......................................................................... 144 3.3.3. Ingresos no Constitutivos de Renta ni Ganancia Ocasional........... 145 3.3.4. Deducciones..................................................................................... 146 3.3.5. Rentas Exentas................................................................................ 149

3.3.6. Descuentos Tributarios.................................................................... 149 3.3.7. Gasto Tributario de las Personas Jurídicas..................................... 150 3.3.8. Tributación........................................................................................151 3.4. Personas Naturales.................................................................................157 3.4.1. El Impuesto sobre la Renta y Complementarios .............................157 3.4.2. Niveles Tarifarios.............................................................................168 3.5. Impuesto al Patrimonio........................................................................ 173 3.6. La distribución del Ingreso antes y después de impuestos.................. 176 3.6.1. Personas Jurídicas............................................................................... 176 3.6.2. Personas Naturales.............................................................................. 178 3.6.3. La política tributaria directa no afecta la distribución del Ingreso.....181 3.7. Colombia adolece de una presión fiscal baja........................................ 182 3.8. La necesidad de un sistema tributario progresivo verticalmente, equitativo horizontalmente y eficiente ................................................. 183 3.9. A manera de reflexión........................................................................... 184 Capítulo 4 (In-)Equidad Interregional en Colombia................................... 189 4.1. Introducción............................................................................................189 4.2. Geografía de la Desigualdad...................................................................190 4.2.1. La Importancia preponderante de las áreas de bosques: su carácter diferencial según territorios ............................................190 4.2.2. El papel subordinado de la actividad agrícola y la elevada concentración de Unidades Productoras en el área agropecuaria......195 4.3. Concentración de la Tenencia de la tierra............................................205 4.4. Régimen de Tenencia de la tierra........................................................ 208 4.5. Modalidad de Organización ................................................................. 213 4.5.1. Distribución.........................................................................................213 4.5.2. Modalidad de UPs y tamaño promedio..............................................213 4.6. Productores Residentes en el área rural dispersa censada .................. 216 4.6.1. Caracterización básica.........................................................................216 4.6.2. Organización jurídica de los Productores Residentes........................218 4.7. Caracterización de la Desigualdad municipal....................................... 219 4.7.1. Valor Agregado municipal per Cápita.................................................219 4.7.2. Concentración Ingreso per Cápita municipal.................................... 224 4.7.3. Pobreza Multidimensional (IPM)....................................................230 4.7.4. Tributación directa municipal.........................................................235

4.8. Determinantes del VApC, la Pobreza rural y la Tributación a nivel municipal...................................................................................239 4.8.1. Valor Agregado per Cápita municipal............................................ 240 4.8.2. Pobreza Multidimensional municipal.............................................245 4.8.3. Tributación municipal.....................................................................248 4.9. Concentración de la tierra, cultivos de uso ilícito y violencia a nivel municipal ..............................................................................................257 4.10. Localización geográfica y gestión de ecosistemas prioritarios.............262 4.11. En torno a la economía política y la política pública sobre el territorio ............................................................................................264 Capítulo 5 A manera de síntesis reflexiva sobre la economía y socio-ecología políticas de la (Des-)Igualdad en Colombia .................................282

Introducción Colombia se ha distinguido por ser uno de los países más desiguales del mundo en términos de ingreso, riqueza y propiedad y tenencia de la tierra, con el agravante de que el esfuerzo tributario respecto al PIB es inferior al de otros países de ingreso similar en América Latina y el Caribe y por supuesto claramente menor al de países desarrollados, aún de europeos mediterráneos como España. Sin duda alguna, dicha condición está íntimamente relacionada con el hecho de que la sociedad colombiana está marcada por una profunda exclusión social y una marcada (in-)movilidad social intergeneracional ascendente, consecuente con una profunda fragmentación social, que impide el logro de una democracia incluyente y moderna y la misma perfección de un Estado Social de Derecho como lo pregona la Carta Constitucional de 1991. De ahí este libro, cuyo objetivo es, en primer lugar, analizar con detalle las características básicas de la estructura de distribución de la riqueza y de los ingresos, desarrollando algunas metodologías planteadas por especialistas como Piketty en su libro El capitalismo del siglo XXI (2014) para poder pormenorizar los rasgos distintivos de la concentración en el conglomerado de las Personas Naturales y Personas Jurídicas más ricas del país, ante la evidencia internacional sobre la tendencia a la progresiva concentración a favor de los grupos más ricos –especialmente los aquí denominados superricos y súper superricos– y sus consecuencias de cara a la precarización relativa de las condiciones de vida de amplias capas de la población, especialmente de grupos desfavorecidos y vulnerables en países de ingreso medio y bajo. Al mismo tiempo, en estas páginas se pretende evaluar el tratamiento tributario dado a las Personas tanto Naturales como Jurídicas con el fin de constatar si el Estatuto Tributario prevaleciente en Colombia satisface, o no, los principios constitucionales de equidad horizontal, progresividad vertical y eficiencia administrativa, y de corroborar hasta en qué medida la tributación efectiva contribuye, o no, a redistribuir el ingreso y la riqueza en el país. 10

Dinámica de las desigualdades en Colombia

Del análisis detallado desarrollado en los capítulos 2 y 3 con base en las Declaraciones de Renta presentadas a la Dian para el año 2017, se llega a concluir contundentemente que en Colombia se siguen observando exagerados niveles de concentración del ingreso y la riqueza en torno de los más ricos –especialmente los superricos y súper superricos–, y que además la tributación efectiva no propicia una reducción en el grado de desigualdad sino que, por el contrario, tiende a perpetuarlo e incluso a agudizarlo en especial en aquellos conglomerados superricos. Y ello con un rasgo diferencial, discriminatorio en el tratamiento dado a las rentas de capital frente a las rentas laborales en el caso de las Personas Naturales y entre sectores de actividad en el caso de Personas Jurídicas. En otras palabras, la tributación efectiva en Colombia configura una dinámica nuclear de la desigualdad y la concentración, en marcado contraste con lo que debiera ser en el marco de un Estado Social de Derecho. En segundo lugar, el libro pretende: (i) dilucidar con detalle los rasgos estructurales distintivos tanto de la concentración de la propiedad y tenencia de la tierra, como de los patrones espaciales/territoriales del uso y aprovechamiento de la tierra, e (ii) identificar algunos de los factores determinantes de los ingresos per cápita, la pobreza multidimensional y el esfuerzo fiscal a nivel municipal en el país. En el capítulo 4, con fundamento en el Censo Nacional Agropecuario 2014, se corrobora, entre otros rasgos estructurales: (i) la elevada concentración de propiedad de la tierra, (ii) el inaceptable nivel de informalidad de su tenencia aún hoy existente –a propósito, concentración e informalidad en medio de un abandono y despojo masivo de predios de familias campesinas por su desplazamiento forzado, causado por la violencia en las últimas décadas–, (iii) la profunda inadecuación entre los patrones espaciales de uso y aptitud de la tierra con perversas consecuencias eco-sistémicas y socio-económicas, (iv) el exacerbado rentismo prevaleciente en las relaciones sociales con la tierra –más allá del consabido rent seeking– consecuente con la concepción de la tierra como un factor de acumulación de poder político, social, militar, especulativo y secundariamente productivo, 11

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(v) la baja proporción de Unidades Productoras –unidad básica de análisis del Censo– de hogares residentes en el territorio con una importante participación de mujeres en la toma de decisiones productivas hasta en cerca de un 40% de tales Unidades residentes, y (vi) la preponderancia de espacios territoriales de carácter eco-sistémico en amplias regiones del país que constituyen base invaluables de la riqueza natural del país en una perspectiva de mediano y largo plazo, por lo que se ha de erigir a la gestión de estos territorios como un eje nuclear de la política territorial, rural y eco-sistémica y medioambiental. Ante la realidad prevaleciente en el país en estos dos campos de política pública y de economía política, en el capítulo 5 se plantea la conveniencia, si no necesidad, de implantar en el país dos Pactos societales como requisito indispensable, aunque no único ni exhaustivo, para poder avanzar en la transformación de la sociedad hacia una democracia deliberativa justa, moderna e incluyente como corresponde a un Estado Social de Derecho como lo pregona la Carta de 1991. Estos Pactos, acá explicados, son denominados como Pacto societal para una tributación justa, equitativa, progresiva y eficiente y Pacto societal para una (re-)distribución, gestión y desarrollo socio-económico y socio-ecológicamente sostenible de la tierra/naturaleza en una perspectiva de corto, mediano y largo plazo. Ahora bien, en la medida en que el debate amplio y deliberativo de la ciudadanía sobre Pactos societales transformadores de determinadas relaciones estructurales prevalecientes en la sociedad, requiere –explícita o implícitamente, directa o indirectamente– del cuestionamiento y contrastación de principios, postulados y heurísticas de economía política y filosofía política sobre la (des-)igualdad y la justicia, en el capítulo inicial del presente libro se busca ilustrar al lector con una síntesis analítica de algunos de los desarrollos teóricos y conceptuales más reconocidos en estos campos del conocimiento. Hay que resaltar que, por supuesto, el análisis del presente libro se circunscribe en exclusivo a la economía legal y formal, no obstante la importancia de diversas formas y estadios de ilegalidad e informalidad en el país, pero que por ausencia de suficiente información confiable sobre la economía ilegal e informal no se la toma en consideración. 12

Dinámica de las desigualdades en Colombia

Para terminar, como una notación formalista, es de señalar que dado que los capítulos detallan, algunas veces minuciosamente, numerosos argumentos y evidencias empíricas puntuales, con múltiples cuadros estadísticos y figuras, que no solamente pueden hacer dispendiosa la lectura sino incluso demandante, se decidió incluir al final de cada capítulo –en particular el 2, 3 y 4– un comprensivo resumen a manera de reflexión conclusiva para que el lector que no desee detenerse en los detalles pormenorizados, pueda adquirir una visión integral de las temáticas tratadas.

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Capítulo 1 La (Des-)Igualdad como objeto de estudio de la economía política y de la filosofía política de la justicia

1.1. Introducción El presente capítulo tiene como propósito realizar una revisión panorámica de los principales desarrollos teóricos y paradigmas de investigación que han guiado la discusión desde la economía política y la filosofía política de la justicia sobre la problemática de la (des-)igualdad durante más de dos siglos. Si bien en principio pudiera pensarse que se trata de un objetivo demasiado pretencioso, por decir lo menos, la realidad es que la revisión aquí presentada busca apenas proveer algunos elementos analíticos básicos que permitan aproximarse a la génesis tanto del pensamiento sobre la relación entre la (des-)igualdad y la evolutiva concepción de lo justo –de la justicia– como de la programática de transformación societal. Ello, básicamente, con miras a ilustrar por qué la problemática de la (des-) igualdad tanto en sentido amplio –en el desarrollo de capacidades, oportunidades, participación, bienestar y calidad de vida en comunidad, entre otros– como en sentido socio-económico restringido –en la distribución de ingreso y riqueza, acceso al mercado laboral, salarios, impuestos, entre otros– ha sido central en el debate de economía y filosofía políticas sobre la configuración y evolución de las sociedades, no sólo las vigentes en su momento sino las consideradas entonces como deseables.

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Dinámica de las desigualdades en Colombia

1.2. Desde la economía política 1.2.1. Antecedentes Uno de los temas que desde un comienzo recibió atención especial por la economía política a finales del siglo XVIII fue el de la distribución del ingreso. Como lo afirma Piketty (2014), “Todos veían claramente que habían empezado transformaciones radicales, sobre todo con un crecimiento demográfico sostenido y los inicios del éxodo rural y de la Revolución Industrial. ¿Cuáles serían las consecuencias de esos trastornos en el reparto de la riqueza, la estructura y el equilibrio político de las sociedades Europeas?” (p. 3). Sin embargo, esta inquietud ya había tenido un precedente fundamental como el planteado por Rousseau en 1775 cuando argumentaba que la desigualdad se sustentó en la instauración del derecho de propiedad con el nacimiento del capitalismo, afirmando que “dado que apenas existen desigualdades entre los hombres en su estado natural, nuestra situación actual debe su fuerza y su crecimiento al desarrollo de nuestras facultades y a la mejora de nuestro entendimiento, volviéndose permanente con el establecimiento de la propiedad y las leyes”. Su posición contra la desigualdad era radical al punto de defender que “[...] la desigualdad moral, autorizada por cualquier derecho que sea sólo positivo, choca de frente con el derecho natural [...] y que un puñado de hombres se atiborren de comida mientras la hambrienta multitud no pueda acceder a las necesidades más básicas de la vida”. Para Rousseau la igualdad y la libertad son “el bien mayor de todos, que debe ser el fin de todo sistema de legislación” (citado por Rawls, 2007, p. 305). De acuerdo con este último autor (2007, pp. 305-308), la igualdad para Rousseau es una condición para: (i) mitigar el sufrimiento por una mala asignación de recursos en la sociedad en la que algunos tienen de sobra y otros sufren de privaciones, (ii) impedir que una parte de la sociedad domine a la otra, (iii) evitar otras desigualdades sociales asociadas que releguen indebidamente a aquellos con posición más baja al poder ser considerados como inferiores, lo que preocupaba especialmente al mismo 15

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Rousseau, y (iv) promover una sociedad política con ciudadanos iguales como estadio en el que se alcanza la máxima significación de igualdad para Rousseau. Así, en este contexto la desigualdad es injusta en la medida en que la sociedad no privilegia procedimientos imparciales y equitativos, lo que en la esfera de la economía equivaldría a la no existencia de unos mercados abiertos, imparciales y transparentemente competitivos en los que prevalece la norma equi-probabilística entre agentes competidores en el mercado. Como lo señala Galbraith (2016), “Rousseau estableció un estándar bastante restrictivo. Desde entonces, los economistas clásicos han intentado explicar (y justificar) las desigualdades económicas existentes en las sociedades humanas en términos que puedan mellar el agudo filo de la espada del filósofo” (p. 29).

1.2.2. Smith y la “seudo-distribución” de la renta nacional La preocupación central de Adam Smith en su libro Una investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones (1776), se relacionó con la “seudo-distribución” entre los salarios por trabajador, la ganancia porcentual y la renta unitaria (por hectárea) de la tierra, distinguida de la “distribución propia” entre los salarios agregados, las ganancias y la renta como proporción del producto nacional total (Hollander, 1973, p. 144). Su propósito era establecer los principios explicativos de la distribución de la renta nacional anual o ingreso nacional anual entre clases que no eran necesariamente fijas y hereditarias: trabajadores, receptores de salarios, patronos, receptores de ganancias o beneficios financieros o de capital, y propietarios, dueños de la tierra y receptores de rentas de bienes raíces (Galbraith, 2016, p. 29). En la primera parte de su libro, Smith argumenta que la renta total y como proporción del ingreso nacional tiende a aumentar secularmente con la “extensión del progreso y el cultivo”. Pero en la segunda parte de su libro asumió la posición opuesta, esto es, que mientras la renta unitaria por hec16

Dinámica de las desigualdades en Colombia

tárea y las rentas agregadas tendían históricamente a subir, la proporción de la renta descendía. En el mismo contexto, en palabras de Hollander (1973), “argumentó que los salarios agregados tendían a aumentar más rápido que las rentas y las ganancias. No aclaraba si la proporción de las ganancias subía o bajaba; solamente que la totalidad de ganancias aumentaba como consecuencia de un incremento en el stock de capital que más que compensaba la tendencia a caer de la tasa de ganancia del capital” (p. 148). “La esencia de la posición de Smith es reflejada en dos aproximaciones. De acuerdo a una, la renta aparece como un ítem de costo al igual que los salarios y las ganancias; según la segunda, aparece como un residuo”. Al fin de cuentas, “las predicciones contradictorias reflejan la ausencia de un modelo suficientemente riguroso […]” (p. 148). Ahora bien, un aporte sustancial de Smith hace relación con la quiebra de las condiciones competitivas en el mercado de trabajo y la eventual rebaja artificial de los salarios, por sus perversas implicaciones morales y económicas ante el mantenimiento si no caída en las condiciones de vida de los trabajadores. Por ello, la visión de Smith muestra la necesidad de la mejora en los estándares de vida de los trabajadores mediante altos salarios per cápita y una adecuada selección de bienes adquiridos a cargo de los salarios recibidos, a pesar de su impacto negativo sobre la evolución de la tasa de ganancias. Este dilema que es tratado contradictoriamente por Smith, es abordado posteriormente por Marx, quien realza un mecanismo neutralizador de la tendencia al alza de salarios consistente en la introducción del cambio técnico ahorrador de mano de obra que contribuye a mantener salarios de subsistencia (Hollander, 1973, pp. 186-187). Uno de los críticos más reconocidos de Smith ha sido Walras, quien descalificó su concepción de economía política, afirmando que no constituía ciencia en el sentido estricto del término, ya que, según el mismo Walras (1874), “el propósito básico del economista no es buscar proveer un ingreso pleno 17

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para la gente o garantizar un ingreso adecuado al Estado, sino desarrollar verdades científicas puras” (p. 52). Esta concepción walrasiana tuvo su influencia determinante en la heurística de la teoría neo-clásica del equilibrio y la distribución con desarrollos como los teoremas de la productividad marginal y de la maximización de utilidad y la ley de la variación del ingreso neto (como se menciona más adelante). No obstante, su análisis pionero contribuyó a avanzar en el estudio de las fuentes de desigualdad económica, que es, como afirma Galbraith (2016), “lo que los economistas actuales denominan distribución funcional de la renta” (p. 30) o la distribución de la renta entre capitalistas (beneficios o ganancias), trabajadores (salarios) y propietarios (rentas de bienes raíces).

1.2.3. Malthus y la ley de los salarios A finales del siglo XVIII y comienzos del siglo XIX Malthus contribuyó en una primera formulación de la teoría de salarios cuando el trabajo asalariado todavía era muy incipiente. Para Malthus la población tendía a crecer proporcional y sistemáticamente más que la disponibilidad de comida ante las restricciones impuestas por la capacidad de la tierra, conduciéndose así a un encarecimiento de la comida y a la imposibilidad de un mejoramiento del salario real de los trabajadores por encima del nivel de subsistencia. “En esto consistía la Ley de Hierro de los Salarios” (Galbraith, 2016, p. 35). En este contexto, este autor (1798) argumentaba además la necesidad de limitar el crecimiento de la población ante la dificultad de proveerle los bienes necesarios para su subsistencia (p. 71). No sobra señalar que Malthus realzaba en su análisis la existencia de rendimientos decrecientes y de la renta diferencial, que lo diferenciaba críticamente de la posición de Smith. En general, la teoría de Malthus prescribe que la distribución de la renta sería estructuralmente desigual al no favorecer al mejoramiento de la calidad de vida de los trabajadores. 18

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1.2.4. Ricardo, teoría del valor y distribución. El principio de escasez de la tierra Ricardo prestó atención a la teoría del valor y la distribución de Smith; “aceptaba los elementos del paradigma de Smith [...] –la teoría del equilibrio económico vía el mecanismo de mercado”. La principal “innovación de Ricardo –la proposición de que el aumento general de los salarios entraña reducción de los beneficios, pero no afecta el nivel de precios– tenía, sin embargo, una significación teórica y práctica muy profunda [...]” (Hollander, 1979, p. 583). En este punto Ricardo resaltó la necesidad de que existiera una adecuada unidad de medida, “porque, dependiendo de la elección de la medida, un cambio en la tasa de salarios implicaría una variación algo diferente en la tasa de beneficios, debido a las perturbaciones que ocasiona en la estructura de precios” (Hollander, 1979, p. 608). La relación inversa salarios-beneficios, destacada en su obra, constituye para Ricardo la principal objeción al análisis de Smith. Otra reside en la proposición “de la teoría del valor-trabajo como estructura básica para el análisis de la tasa de beneficios; es decir, intenta justificar el uso de la medida en trabajo del valor, en términos de la cual no se producirán alteraciones de los precios relativos, ni por tanto, del valor del producto [...] ” (Hollander, 1979, p. 177). Un aporte invaluable de Ricardo a la teoría de distribución atañe a la evolución de largo plazo de los precios de la tierra y de su misma renta. Según él, “la renta de la tierra es aquella porción del producido por la tierra que es pagada al propietario por el uso de los poderes indestructibles del suelo. Es a menudo confundida con el interés y el beneficio del capital [...] y, en lenguaje popular, este término es usado para lo que es anualmente pagado por el agricultor al propietario de la tierra” (Ricardo, 1887, p. 33). Para Ricardo, la renta de la tierra depende del precio del bien cultivado, pero a su vez no tiene efecto sobre dicho precio (Galbraith, 2016, p. 36). Al reconocer las diferencias de calidad de la tierra, Ricardo introdujo una distinción útil entre aquella porción del dinero anualmente pagado por el uso 19

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de la tierra más fértil (mejor) y aquella otra que es pagada por la utilización del capital empleado para mejorar la calidad de la tierra. Además, desarrolló el concepto de renta diferencial de la tierra al aceptar que ésta resulta tanto de las diferencias en la productividad de tierras de diversa calidad, como de que las tierras menos fértiles requieren relativamente mayores cantidades de trabajo (Ricardo, 1887, pp. 35-38). Como lo argumenta Piketty (2014), el interés de Ricardo “se concentraba en la siguiente paradoja lógica. Una vez tanto la población como el producto empezaran a crecer de manera estable, la tierra se haría progresivamente más escasa relativamente a otros bienes. La ley de oferta y demanda implicaría que el precio de la tierra aumentara continuamente, así como las rentas pagadas a los señores de la tierra. Estos acapararían una creciente porción del ingreso nacional [...] alterando el equilibrio social” (p. 5). Así, entonces, Ricardo pensaba que para contrarrestar esta tendencia estructural resultaba necesario –lógica y políticamente– imponer un impuesto creciente sobre las rentas de la tierra.

1.2.5. Marx, la explotación del proletariado y la acumulación ilimitada Para comenzar es de resaltar que un aporte fundamental de Marx lo constituyó su comprensión del capitalismo como sistema social y como una sociedad de clases “en la que una clase de personas, en virtud de su posición en el sistema social, se apropia del excedente o plusvalía social, es decir, el producto total del plustrabajo (o fuerza de trabajo no remunerada)” (Rawls, 2007, pp. 398-399). En ese contexto, la teoría del valor-trabajo de Marx busca explicar la existencia del plustrabajo (trabajo excedentario) en un sistema de interdependencia personal –ya que los trabajadores son libres de conseguir otro empleo y los salarios se acuerdan aparentemente entre agentes supuestamente libres– y de mercados perfectamente competitivos, y cómo y por qué ese excedente social apropiado por los capitalistas permanece oculto a la vista del público en general (Rawls, 2007, p. 402). 20

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Aquí reside la concepción de Marx sobre la explotación del trabajo, que, a juicio de algunos como Rawls (2007), es base de su crítica al capitalismo por considerarlo, por lo menos implícitamente y quizás en sentido restringido1, como un sistema social injusto. He ahí su interés en estudiar el proceso de explotación del trabajo y de acumulación capitalista. Para ello Marx, además de rechazar la posición de Malthus sobre la Ley de Hierro ante la drástica ampliación de la producción capitalista, se sustentó en el modelo de Ricardo sobre el precio del capital –“el capital fijo para Ricardo se valora al costo de reposición; un aumento del costo de producción de los bienes de capital hace subir su valor en dinero” (Hollander, 1979, p. 284)– y el principio de escasez de la tierra “como la base de un análisis más profundo de la dinámica del capitalismo en un mundo en el que el capital era primordialmente industrial (maquinaria, plantas, etc.) más que de propiedad de tierras, de tal manera que en principio no había límite a la cantidad de capital que podía ser acumulada”. De hecho, su principal conclusión era lo que Piketty (2014, p.8) llama como el “principio de acumulación infinita”. Además, Marx brindó especial atención al análisis de la tasa de ganancia para poder comprender el funcionamiento de la economía capitalista. Concibió a la tasa de ganancia “como la manifestación primaria del trabajo excedente específico al capitalismo”. En efecto, la consecución de una tasa de ganancia que retribuyera la ampliación de la producción y la acumulación de capital constituía propósito primordial del sistema capitalista. Ahora bien, ante la creciente competencia entre capitalistas se busca evitar la caída de la tasa de ganancia con el aprovechamiento de un excedente en la producción por parte de los mismos capitalistas. Así, entonces, se reproduce una tendencia secular a la acumulación ampliada del capital y a su concentración en pocos agentes burgueses gracias a la 1 Autores como Geras (1986) y Cohen (1990) sugieren que Marx sí condenó al capitalismo por injusto. Cohen asevera que Marx debió afirmar que los capitalistas roban a los trabajadores desde una concepción no capitalista de justicia. Rawls coincide con el punto de vista de dichos autores (Rawls, 2007, p. 425). Sin embargo, otros autores argumentan que Marx tenía una visión restringida de justicia al ámbito de normas legales y de intercambios mercantiles.

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explotación de la fuerza de trabajo –con el usufructo de la plusvalía o valor del excedente del trabajo como el valor de lo producido por el trabajador más allá del salario pagado que permita apenas su propia alimentación y la de su familia al nivel de subsistencia– parecería no tener un límite definido para Marx. En efecto, en su famoso libro El capital, volumen III El proceso de la producción capitalista en su conjunto, Marx desarrolla la denominada “Ley de la tendencia decreciente de la tasa de ganancia” y muestra el efecto de la competencia capitalista en la distribución de la plusvalía entre capitalistas, banqueros y propietarios de la tierra, con un detallado análisis de cada una de las tres formas del capital. La profundización de esta tendencia sistémica del capitalismo conduce indefectiblemente a su caída. “O bien la tasa de retorno del capital iría inexorablemente disminuyendo (matando la máquina de la acumulación y dando lugar a un conflicto violento entre capitalistas), o bien la porción del capital en el ingreso aumentaría indefinidamente (por lo que tarde o temprano se unirían los trabajadores en su rebelión contra el capital). En cualquier caso, no sería posible tener un equilibrio político y socioeconómico estable” (Piketty, 2016, p. 9). Como lo concluye Marx en El Manifiesto Comunista: “[…] Lo que la Burguesía produce, sobre todo, es su propia tumba. Su caída y la victoria del proletariado son igualmente inevitables”. Además, el propio Marx explica en el volumen III de El capital, “el colapso de la estructura de clases entre clase capitalista y clase trabajadora (aunque solamente en forma fragmentaria en los últimos e incompletos capítulos)” (Helburn, 1986, pp. 86-87). El esquema analítico de Marx adolece de diversos vacíos y falencias que han sido resaltados desde aproximaciones teóricas alternativas. Uno de ellos, entre varios y de diversa naturaleza, que es fuente de controversia aún entre los mismos marxistas, está relacionada con la ley de la tasa de ganancia decreciente como consecuencia de la “teoría básica de explotación y el desarrollo capitalista […] que resulta de la necesidad del desarrollo capitalista

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de una creciente composición orgánica del capital y de una permanente acumulación del capital” (Helburn, 1986, p. 90). Otro de ellos es el criticado por la visión neo-ricardiana sustentada en el legado de Sraffa, que se concentró en debatir la solución dada por Marx en el tercer volumen de El capital al denominado problema de la transformación: la transformación de valores en precios de producción y el valor del excedente en ganancia (Mandel, 1984, p. ix). Bajo ciertos supuestos sobre las condiciones de producción en presencia de salarios, tasa de ganancia y precio de cada bien uniformes a través de la economía, el modelo de Sraffa muestra que “las condiciones de producción y el salario real pagado a los trabajadores especificados en términos de cantidades físicas de bienes determinados, resultan suficientes para determinar la tasa de ganancia y todos los precios de producción” (Steedman, 1977, p. 14). En consecuencia, la solución de Marx al problema de la transformación resulta incorrecta para la determinación de la tasa de ganancia –elemento central en el esquema de acumulación marxista–. Un tercero de ellos es el relacionado con la teoría de la evolución de clases de Schumpeter que aduce que con el desarrollo del capitalismo cambia la estructura de clases, así como las formas de socialización y los valores, con el surgimiento de una nueva clase media de profesionales, administradores e intelectuales, y una nueva racionalidad con la imposición de la lógica gerencial en la función empresarial. Ahí reside uno de los aportes de Schumpeter en el estudio del desarrollo capitalista (Blaug, 1986). A pesar de sus evidentes limitaciones, como lo argumenta Piketty (2014), “el análisis de Marx permanece siendo válido en varios aspectos. Primero, él comenzó con una cuestión importante relacionada con la concentración sin precedentes de la riqueza en la Revolución Industrial. […] Aún más importante, el principio de acumulación infinita […] es todavía válido para el estudio del siglo XXI […]. Si las tasas de crecimiento de la población y de la productividad son relativamente bajas, entonces la acumulación de riqueza adquiere especial importancia, […]. En otras palabras, un bajo crecimiento no puede contrabalancear adecuadamente el principio Marxista de acumulación infinita: el equilibrio resultante no es tan apocalíptico como el predicho por Marx pero de todas maneras preocupante. La acumulación es finita, pero el nivel puede ser suficientemente alto para ser desestabilizador” (p. 10). 23

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1.2.6. La aproximación neo-clásica a la distribución funcional del ingreso La aproximación neo-clásica busca explicar tanto la formación de los precios pagados a los factores de producción como la participación del pago a cada uno de los factores en el ingreso nacional. Su análisis de la distribución parte de supuestos básicos como: (i) los agentes económicos son concebidos como agentes decisores sobre escogencias de consumo y producción, (ii) las escogencias son enmarcadas en términos de oferta y demanda: por ejemplo, los productores demandan factores de producción y ofertan bienes, (iii) los fenómenos económicos son fruto de acciones por parte de agentes individuales, esencialmente a nivel microeconómico, (iv) las acciones de los agentes decisores se restringen a las de optimización –consistente con el análisis marginal de igualación de coste marginal con el precio, por ejemplo: los productores se consideran como maximizadores de ganancias o minimizadores de costos y los consumidores como maximizadores de utilidad, y (v) la economía como una predominantemente en equilibrio –consistencia y simultaneidad de realización de acciones planeadas– (Howard, 1979, pp. 3-7). Evidentemente, estos supuestos se apartan radicalmente de las escuelas clásicas como en la concepción de agentes económicos individuales, optimizadores en una economía en equilibrio. En este tema es de señalar que la teoría de equilibrio general neo-clásica consiste en “un conjunto de supuestos o axiomas, un proceso de deducción de tales supuestos y un conjunto de conclusiones o proposiciones derivadas de dicho proceso” (Howard, 1979, p. 16). Un primer propósito de la perspectiva neo-clásica es demostrar las condiciones para la existencia del equilibrio y en particular de los precios normalizados de equilibrio, con el aporte de Debreu (1959) a la teoría moderna de equilibrio general. Por definición, bajo esta teoría, el equilibrio supone que todos los mercados se equilibran simultáneamente en el mismo momento del tiempo, incluso en el caso de los mercados futuros a través de los denominados “precios en valor presente”. Además, con base en los supuestos 24

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básicos se analizan no solo la existencia sino la unicidad, la estabilidad y la estática comparativa en estados de equilibrio. La ley de equilibrio de Walras establece que “para cualquier conjunto de precios (no solo para un conjunto de precios de equilibrio) el valor agregado de todas las demandas se iguala con el valor agregado de todas las ofertas. Ello es asegurado por los supuestos adoptados con respecto a la maximización de ganancias, a la maximización de los consumidores […] en la medida en que los consumidores agotan sus presupuestos” (Howard, 1979, p. 35). Sobre este punto ha residido una crítica fundamental desde la misma perspectiva convencional como la de Hahn (1973a), quien no solo cuestiona el argumento de que la libre acción de los agentes maximizadores conduce a la más eficiente asignación y uso de los recursos disponibles en la economía, sino que aduce que Arrow y Debreu se limitan a mostrar cómo sería el mundo si se cumplieran los supuestos en los que se basa su teoría. De cualquier manera, la concepción neo-clásica al partir de supuestos tan restrictivos como los mencionados, llega a concluir que en presencia de competencia perfecta pura, la libre acción de los agentes económicos conduce a un estado de equilibrio en el que la remuneración de los factores de producción (capital y trabajo) equivale precisamente a su respectiva productividad marginal. Bajo los supuestos básicos el estado de equilibrio lleva a una distribución justa del ingreso producido entre los factores de producción a través de los salarios y ganancias de capital de equilibrio. Siguiendo a Garay (2019): “En otras palabras, el valor del producto equivale al pago total de los factores de producción empleados, siendo la remuneración a cada factor el valor de su productividad (física) marginal (en términos del bien producido). La remuneración factorial resulta definida así en presencia de competencia perfecta, al asegurarse que el mercado fija el precio (de bienes y de factores) a las firmas (productoras) y a los agentes poseedores de ‘servicios productivos’ (o factores de producción)”. Por supuesto, la teoría básica no profundiza en el análisis de las consecuencias del incumplimiento de un supuesto esencial como el de la competencia perfecta, que viene a ser objeto de estudio central desde otras 25

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perspectivas teóricas como el neo-keynesianismo (como se detalla en la siguiente sección). También es de recalcar que se adopta una concepción abstracta del factor capital como “una especie de gelatina” –parodiando la frase célebre de Samuelson (1966)– entre muy diferentes bienes de capital. Precisamente, quizás la principal crítica a la teoría neo-clásica de la distribución del ingreso desde otra óptica teórica alternativa la formularon Robinson y Sraffa. Según Robinson (1978), los bienes de capital no pueden ser agregados como un stock de capital sin antes haber asignado un valor a cada bien de capital, pero además el tratamiento de un stock de capital requiere del conocimiento previo de la tasa de interés ya que el valor de un bien de capital depende del flujo de ingresos futuros generados por el mismo, descontados a una tasa de interés. Así, Robinson muestra una seria indeterminación en el esquema neo-clásico de distribución. A su turno, Sraffa argumenta que, con base en su análisis de producción de mercancías a través de mercancías, el precio de producción de éstas equivale a la cantidad de trabajo involucrado y depende de una tasa de descuento o tasa de interés de mercado, por lo que los precios y los salarios relativos no dependen de la productividad marginal: la productividad marginal del trabajo es, entonces, redundante. Además, ”Sraffa demostró […] que las condiciones de equilibrio parcial en una industria perfectamente competitiva son incompatibles con los requisitos del análisis estático de equilibrio parcial. […] (lo que) constituye una crítica metodológica fundamental al esquema particular de análisis utilizado por la teoría del valor competitivo dominante en su momento y, obviamente, al mismo análisis marshalliano, tal como se le conoce en la literatura económica” (Garay, 2019). A lo que agrega el mismo Garay (2019): “Como expresión del dominio ejercido en esa época por el método y el esquema de análisis de la escuela marshalliana, los primeros intentos de respuesta al dilema fueron (infortunadamente) concebidos en el estricto marco conceptual de Marshall”.

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1.2.7. La visión neo-keynesiana sobre la distribución de ingreso El programa de investigación de Keynes introdujo importantes cambios en la “heurística negativa” de la economía neo-clásica (Helburn, 1986a, p. 223), aunque retuvo varias características del análisis neo-clásico como el concepto de equilibrio, la actividad maximizadora de los capitalistas y rentistas, y el método de estática comparativa (Blaug 1978, p. 771). El objetivo de Keynes, al menos en su Teoría General del empleo, el interés y el dinero (1936), era crear una teoría macroeconómica, en contraste con el enfoque neo-clásico, que pudiera explicar las causas del desempleo y la influencia del dinero en los agregados reales. El modelo de Keynes supone una economía práctica y real con las siguientes características: “(i) todos los valores –precios– son medidos en unidades monetarias; (ii) como poder de compra, el dinero, el más líquido de los activos, es un acumulador de valor; (iii) el dinero y los activos en títulos valores son resultado de las actividades financieras; (iv) la motivación pecuniaria, la adquisición de valor, es central en el sistema […]; (v) […] hay incertidumbre e incompleta información sobre el futuro y el valor real de las transacciones; […] (vii) ante la incertidumbre no es posible hacer escogencias óptimas entre intercambios presentes y futuros […]; (ix) […] el crecimiento económico es inherente al sistema” (Helburn, 1986a, p. 223). Dadas estas condiciones, Keynes encuentra que el equilibrio no necesariamente asegura el pleno empleo. Como él mismo lo señala (1936, p. 249): “Una característica del sistema económico en el que vivimos es que mientras que está sujeto a severas fluctuaciones respecto al producto y al empleo, no es violentamente inestable. […] la evidencia indica que el pleno empleo es de rara ocurrencia y de corta duración”. Su centro de atención se orientó sobre los ciclos económicos y la inestabilidad económica, antes que a la distribución del ingreso. Es así como “(e)n el periodo keynesiano de 1945 a 1970 la desigualdad en ingresos recibió escasa atención académica. La gran nivelación de ingresos alcanzada durante la Segunda Guerra Mundial parece haberla convertido en 27

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un hecho de la naturaleza, y la atención fue entonces dirigida a la pobreza como el campo para la acción social” (Galbraith, 1998). La teoría dominante de la distribución era en su momento la neo-clásica microeconómica, basada en la productividad marginal según la cual las ganancias retribuyen la productividad del capital y los salarios se establecen de acuerdo con la productividad del trabajo, con una estabilidad relativa de la proporción de salarios y ganancias en el producto ante el carácter neutral del cambio tecnológico. La visión neo-keynesiana, sustentada en la elaboración de ciertos aportes introducidos por Keynes en su Tratado y su Teoría General (1930 y 1936), configura un análisis económico general y de la distribución del ingreso en particular que se aparta fundamentalmente del neo-clásico al punto de que constituye un nuevo paradigma –en el sentido de revolución científica propuesto por Khun (1962)– que evita las inconsistencias conceptuales y las dificultades de verificación empírica. Con base en las críticas de Robinson y Sraffa (mencionadas en la sección anterior) se concluye que resulta necesario acudir a otros mecanismos diferentes al de la productividad marginal para determinar la distribución del ingreso. Como lo señala Galbraith (1998): “Keynes, Kalecki y Kaldor presentaron una posición Keynesiana: las ganancias agregadas son determinadas por las decisiones de gasto de la clase capitalista. […] Los hombres de negocios, motivados por los espíritus animales, reciben ganancias como contraprestación de la inversión de capital y el consumo de lujo. Los salarios agregados, de otra parte, son determinados por el stock de bienes de consumo producidos, como función de la demanda efectiva. […]. Las ganancias totales dependen enteramente de las decisiones de gasto de las empresas y del gobierno, y no de la distribución de ganancias ni de la calidad o tipo de gasto”. No obstante, la distribución personal de los salarios no queda resuelta, a no ser que se acuda a supuestos adicionales a los convencionales keynesianos, como el contexto institucional y político o las tendencias históricas.

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De cualquier manera, el desarrollo más elaborado en esta visión neo-keynesiana es el modelo de distribución de Kalecki, a pesar de no estar construido estrictamente con base en el trabajo de Keynes (Howard, 1979, p. 183). Kalecki asume una economía cerrada sin actividad económica gubernamental ni recursos naturales escasos, dos clases sociales mutuamente excluyentes: capitalistas y trabajadores, dos sectores productivos: de bienes de capital y de bienes de consumo, y una economía en equilibrio temporal o de corto periodo. Con base en su modelo argumenta Kalecki que son “las decisiones de inversión y de consumo las que determinan las ganancias y no viceversa” (1979, p. 79); esto es, las decisiones de gasto de los capitalistas son tomadas como independientes de las ganancias corrientes y pueden ser usadas para determinar las ganancias (Howard, 1979, p. 142). Adicionalmente, los neo-keynesianos incluyen aspectos novedosos diferentes a las relaciones keynesianas básicas, como la fijación mark-up de precios y el poder de negociación de los trabajadores, por ejemplo, ante la presencia de condiciones oligopolísticas de la competencia en el mercado. Las extensiones del modelo neo-keynesiano llevan a plantear hipótesis como las siguientes, en palabras de Galbraith (1998, p. 11): “Primero, las firmas que enfrentan funciones de demanda menos elásticas pagan mayores salarios que las firmas que enfrentan funciones de demanda más elásticas (es decir, entre mercados mono o cuasi-monopolísticos y mercados competitivos). Segundo, el grado de dispersión en la estructura salarial varía con las condiciones macroeconómicas: cae en los booms y aumenta en las recesiones. […] Estas predicciones difieren del punto de vista neo-clásico, de acuerdo con el cual no solamente las rentas monopolísticas las apropian los capitalistas y no los trabajadores, sino que no hay conexión entre la distribución inter-personal de salarios determinada microeconómicamente y el ciclo económico” (lo entre paréntesis es nuestro). Ahora bien, al introducir en el modelo kaleckiano el sector productor de bienes de conocimiento –sector K–, se tiene que el consumo de los capitalistas –como gasto en bienes no salariales– favorece el flujo de ganancias, al 29

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punto de que en una economía cíclica el sector K es fuertemente pro-cíclico. De acuerdo con este modelo, la teoría macroeconómica de la evolución del ingreso personal prescribiría que la desigualdad varía con la evolución de la demanda agregada. A pesar de sus aportes a la comprensión de la problemática de la distribución del ingreso, no se ha podido demostrar su superioridad para el estudio de la evidencia empírica sobre la distribución funcional e interpersonal del ingreso. Entretanto, como lo afirma Galbraith (1998), “la teoría neo-clásica ha continuado moldeando la literatura”. Antes de dejar la visión neo-keynesiana vale la pena mencionar los desarrollos novedosos de J. Robinson y E. H. Chamberlin hacia una teoría de la competencia imperfecta como respuesta a los dilemas planteados por Sraffa y otros a la teoría de la competencia perfecta que no obstante, como lo argumenta Garay (2019), “[…] no constituyeron per se una estricta revolución teórica à la Kuhn. Su ‘crítica’ a la teoría de competencia perfecta no fue lo suficientemente radical, desarrollada y contundente como para haber significado una ‘ruptura definitiva’ (menos aún permanente) con la teoría del valor dominante, ni, lo que es apenas obvio, como para haber conformado, consolidado una ‘nueva’ teoría del valor (alternativa)”.

1.2.8. La desigualdad de ingresos y el desarrollo económico: la tesis de Kuznets A diferencia de Ricardo, Marx y otros, Kuznets no estaba interesado en las consecuencias sociales de las desigualdades de ingreso, sino exclusivamente en su evolución con el desarrollo económico. Kuznets (1955) argumentó con base en evidencia empírica del Reino Unido y del norte de los Estados Unidos con la industrialización, que a medida que las ciudades y las naciones se desarrollan capitalistamente, la desigualdad de ingresos en la población también tiende a aumentar hasta un punto dado en el que se equilibran las poblaciones entre regiones a partir del cual comienza a decrecer. Así, según Kuznets, la evolución de la desigualdad de

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ingresos seguiría una trayectoria en U invertida: incremento al comienzo, estabilidad relativa en un periodo dado y posterior declinación. A pesar de la novedad de la tesis de Kuznets, las evidencias recientes en múltiples países no la corroboran, antes por el contrario. En efecto, como lo señala acertadamente Galbraith (2016, p. 46): “En las condiciones modernas de Estados Unidos, por el contrario, con un gran sector financiero y tecnológico, las desigualdades pueden aumentar en lugar de caer cuanto más rápido sea el crecimiento económico, y ello se debe a que una gran parte de los mayores ingresos de Estados Unidos proviene directa e indirectamente de los mercados de capitales […] ”. Piketty ha sido muy crítico de Kuznets afirmando que: “La teoría mágica de Kuznets fue formulada con base en razones erradas, y sus fundamentos empíricos fueron muy frágiles. La drástica reducción de la desigualdad de ingreso que se observó en casi todos los países ricos entre 1914 y 1945 fue debido especialmente a las guerras mundiales y los shocks violentos políticos y económicos sufridos (especialmente para la gente con grandes fortunas). Tuvo poco que ver con el tranquilo proceso de movilidad intersectorial descrito por Kuznets” (2014, p. 15).

1.2.9. La contribución de Piketty para el análisis de la desigualdad en economías contemporáneas Para Piketty: “La dinámica de la distribución del ingreso revela la existencia de poderosos mecanismos que empujan hacia la convergencia y la divergencia. Más aún, no hay un proceso natural, espontáneo para prevenir la permanencia de fuerzas desestabilizadoras y profundizadoras de la inequidad. Entre las fuerzas de divergencia se destacan en primera instancia, los mayores ganadores con remuneraciones más elevadas que pueden separarse del resto por un amplio margen. Además, hay un conjunto de fuerzas de divergencia asociadas con el proceso de acumulación y concentración de la riqueza cuando el crecimiento es débil y el retorno al capital elevado. Este segundo proceso es potencialmente más desestabilizador que el primero, y sin duda constituye la principal amenaza para la dinámica de la distribución de la riqueza a muy largo plazo” (2014, pp. 21-22). 31

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Como resultado de su laboriosa y comprensiva investigación sobre la evolución de la distribución del ingreso y la riqueza en diversos países durante largos periodos de tiempo, Piketty relieva la existencia de potentes fuerzas hacia la divergencia, al punto de poder llegar a ser dominantes para ciertos países y por periodos de tiempo prolongados, como él mismo señala al caso del inicio del siglo XXI, con la persistencia de elevados niveles de desigualdad. La principal fuerza de divergencia para Piketty ha tenido históricamente como condición la existencia relativamente perdurable de una tasa de retorno del capital sustancialmente mayor que la tasa de crecimiento económico. En sus propias palabras: “Cuando la tasa de rendimiento del capital supera de manera significativa la tasa de crecimiento, ello implica mecánicamente que la riqueza originada en el pasado se recapitaliza más rápido que el ritmo de crecimiento de la producción y de los ingresos. Basta, pues, que los herederos ahorren una parte limitada de los ingresos de su capital para que este último aumente más rápido que la economía en su conjunto. En estas condiciones, es casi inevitable que los patrimonios heredados dominen por mucho a los patrimonios constituidos a lo largo de una vida de trabajo, y que la concentración del capital alcance niveles muy elevados y potencialmente incompatibles con los valores meritocráticos y los principios de justicia social que es el cimiento de las sociedades democráticas” (Piketty, 2014, p. 27). Lo anterior se suma de manera notable a la desorbitante evolución de los muy elevados ingresos por trabajo en las últimas décadas, sin parangón alguno al menos desde que existen registros estadísticos, que no parecen responder con un muy drástico mejoramiento de la productividad de aquellos denominados por Piketty como superejecutivos. Más bien es debida, según su propia opinión (2014, p. 24), “[…] a que en gran medida esos directivos tienen la capacidad de fijar su propia remuneración, a veces sin ninguna moderación y sin ninguna relación clara con su productividad individual, a fin de cuentas muy difícil de estimar en el seno de las grandes organizaciones”. Ante la amenaza de la permanencia sino profundización de condiciones divergentes determinantes hacia la concentración de los ingresos y la riqueza como las recién mencionadas, se corre el riesgo de la violación de preceptos fundamentales rectores de las democracias liberales y de la consecuente 32

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instauración de regímenes formalmente democráticos pero iliberales, esto es, regímenes con la denominación recién acuñada como “democracias sin derechos” (Mounk, 2018; Garay, 2018). He ahí precisamente el invaluable aporte del estudio de Piketty para la comprensión de la problemática actual de la justicia distributiva. En este contexto, es de resaltar cómo el libro de Piketty (2014) contribuyó a reavivar el debate sobre la tesis de la “desigualdad sistémica del capitalismo” en medio del decaimiento del “ciclo del “auge neoliberal” relacionado con “un fenómeno mixto, en el que por un lado vemos un crecimiento significativo de la renta y la riqueza de las élites y por otro nos encontramos con una mayoría social que ve cómo su nivel de vida se estanca” (DeLong et al., 2018, p. 59). Con el agravante de la existencia de diversos indicios todavía por comprobarse empíricamente de manera más definitiva sobre una aparente relación inversa entre desigualdad y movilidad social, o al menos, como lo señala Garay (2018), con el hecho de que “(l)a desigualdad del ingreso no promueve la movilidad social pero sí favorece a los grupos más aventajados. No solamente no hay indicios de que una mayor desigualdad de ingresos pueda traer una mayor movilidad en ingresos, sino que, por el contrario, la mayor movilidad pareciera asociarse con menor desigualdad, especialmente cuando es medida como “desigualdad permanente”” (p. 90). Consecuentemente, la evolución del capital heredado ilustrada por Piketty (2014) “permite fortalecer la noción de que, en el largo plazo, los patrones de dominio de clase tienden a mantenerse más o menos intactos. Esto contradice el clima de ideas que se cultivó […] cuando el pensamiento neoliberal estaba en ascenso” (DeLong et al., 2018, p. 70). Ello al punto de que un reconocido premio Nobel de economía como Solow llega a aseverar que “si el capital se sigue concentrando en las manos de unos pocos, el panorama de largo plazo es nefasto, salvo que seamos partidarios de las sociedades oligárquicas” (2018, p. 87). Por supuesto el libro de Piketty (2014) ha sido criticado desde diversas perspectivas teóricas o analíticas, especialmente en relación con algunos supuestos simplificadores de su modelo básico de referencia y de su con33

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cepción sobre el capital, y por no haber tenido en debida consideración los impactos del cambio tecnológico y de la globalización (la geografía), aparte del crecimiento económico y la tasa de ganancia del capital, en la evolución de la concentración y desigualdad de la renta y la riqueza. Respecto al hecho de que Piketty hubiera prestado atención especial sólo a determinadas formas de capital, especialmente a las de capital físico –al definir al capital y a la riqueza como el valor de mercado de bienes y activos– y que no hubiera realzado debidamente el capital humano en su análisis, Nielsen (2018) argumenta que algunas de las conclusiones de Piketty (2014) podrían resultar erróneas o por lo menos discutibles ya que una parte de las ganancias de capital que estima corresponden a retornos al capital humano que deben ser debidamente desagregadas y que podrían implicar una mayor movilidad social relativa en términos de nivel educativo y renta que lo reconocido por el análisis de Piketty. Sobre este aspecto es de señalar que, desde otra perspectiva, Solow (2018) argumenta que “(c)abe la posibilidad de que, en parte, estos salarios tan abultados (de los superejecutivos) sean una forma paralela de transferir capital a los altos directivos. […] una parte del sueldo serían rentas de trabajo, pero el resto correspondería a compensación pensada como una transmisión de capital, aunque plasmada en forma líquida, mediante una sueldo más alto. No es fácil saber si esto es así, pero aclararlo nos ayudaría a entender el aumento de la desigualdad que están propiciando quienes se sienten en lo alto de la pirámide de ingresos” (p. 90). En fin, para Solow se trataría de rentas de trabajo que incluyen activos intangibles (Tyson y Spence, 2018, p. 275). Precisamente, sobre la temática en cuestión Tyson y Spence (2018) aducen que “es probable que una parte importante de lo que Piketty incluye entre las rentas de trabajo del 1 por ciento más rico sean, en realidad, ingresos derivados del capital digital y compartidos de uno u otro modo, con el capital humano que aportan los innovadores, los emprendedores, los inversores de capital de riesgo y los más altos cargos directivos” (p. 260). Esta problemática, por lo tanto, está íntimamente relacionada con el impacto de la tecnología, en particular del cambio tecnológico, y de la globalización en la retribución de las diversas formas de capital y trabajo. Es así como 34

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los mismos autores recién referidos sostienen que el análisis de Piketty habría de complementarse con una rigurosa consideración sobre “cómo la tecnología y la globalización dan pie a “mercados imperfectos” en los que se generan rentas muy abultadas. […]. Los ingresos de los superdirectivos suelen registrarse como rentas de trabajo, pero es habitual que constituyan realmente una combinación de rentas de capital y rentas de mercados de “competencia imperfecta”” (p. 275). A lo que agregan, “hace falta investigar más para separar entre el peso de unos y otros factores, pero Piketty [...] aporta motivos de sobra para elevar el tipo marginal del impuesto sobre la renta aplicado a quienes más ganan” (p. 299). Y con la característica particular que la distribución de tales extra rentas entre trabajadores y capitalistas depende no sólo de la política tributaria, sino también de políticas regulatorias, sociales y compensatorias, y de instituciones y normas societales. Ello resulta especialmente relevante en medio de un proceso estructural al que algunos autores denominan como “fractura laboral” (Weil, 2018), consecuente con una creciente estratificación del mercado de trabajo bajo condiciones laborales muy diferenciadas. He aquí uno de los ámbitos en el que ha sido criticado el libro de Piketty (2014) por haberse centrado particularmente en la política tributaria y no haber brindado suficiente énfasis a políticas regulatorias y normativas para afectar el proceso de distribución de la renta y la riqueza, como medidas antimonopolio, fortalecimiento del movimiento obrero, reforma del papel de accionistas en la toma de decisiones, ajustes en los derechos de propiedad intelectual, modificaciones en los requisitos de capital y de innovación financiera, limitaciones a la financiación de campañas y partidos políticos por parte del sector privado y especialmente de las grandes corporaciones con elevado poder de influencia en decisiones de política pública, entre otros (Naidu, 2018). Ahora bien, el interés particular de Piketty por la fiscalidad reside no solamente en la generación de ingresos tributarios y en su impacto en la redistribución, sino porque “constituye una fuente de información para obtener datos exactos sobre el alcance y la naturaleza del capital […] pero no la única […]” (Goldhammer, 2018, p. 75), aunque sí la más comprensiva 35

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y detallada en términos de fuentes de ingresos y rentas. De cualquier forma, como afirma Krugman (2018), “(l)as cifras que recaba Hacienda nos dicen mucho sobre las élites económicas” (p. 97). A propósito, aquí radica la razón primordial por la que los capítulos 2 y 3 del presente libro se sustentan en la información de las declaraciones de renta para el año 2017 presentadas por las Personas Naturales y Jurídicas ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia –Dian.

1.3. A partir de la filosofía política sobre la justicia 1.3.1. Contexto Hasta hace apenas cuatro décadas la teoría de la filosofía política sobre la justicia se basaba en axiomas o principios universalistas e idealistas como fundamento para el establecimiento de juicios acerca de lo justo y deseable societalmente para el caso de sociedades modélicas como patrón de referencia trascendental –diferente al patrón de sociedad vigente en el mundo real–. En general, las teorías tradicionales de justicia se han basado en un número reducido de axiomas generales. Entre los principios axiomáticos más renombrados, como lo señala Miller (17, pp. 9-11), son de mencionar: la igualdad de tratamiento, el merecimiento, el respeto por los derechos inalienables. Ello llevó a que una importante corriente de teorías se hubiera orientado hacia una “perspectiva trascendentalista de la justicia”, en tanto que otra corriente influyente se centrara en un “enfoque procedimentalista de la justicia”. Como se muestra más adelante, la teoría de Rawls y, en cierta medida, la de Sen se enmarcan en alguna de esas corrientes. Sin embargo, a comienzos de 1980 se publicó un libro pionero de Michael Walzer titulado Las esferas de la justicia, en el que se desarrolla un enfoque novedoso con una naturaleza pluralista y ajeno a la preeminencia de leyes o principios axiomáticos universalistas convencionales. Sin detrimento de 36

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lo anterior, Walzer llega a conclusiones de tipo general como la posibilidad de alcanzar una “igualdad compleja” entre los miembros de una sociedad que se rigen por un pluralismo distributivo. Ello “no significa decir que (la igualdad compleja) sirve como un principio fundamental del modo en que la igualdad, el merecimiento o los derechos inalienables lo han hecho en otras teorías. […] se la entiende como un subproducto éticamente importante que, de acuerdo con Walzer, aparece en las sociedades liberales cuando se mantiene la autonomía de cada esfera distributiva” (Miller, 1997, p. 13). Recientemente, ha surgido otra corriente crítica de las teorías convencionales de la justicia como es la teoría de la injusticia de Reyes Mate y de la justicia anamnética o memorial desarrollada por Reyes Mate y Zamora, que centran su atención en la naturaleza y génesis de las desigualdades, sus causas y sus consecuencias a través del tiempo en un mundo realista no ideal, y su resolución social para avanzar hacia una justicia general. Esta corriente implica una ruptura axiológica y paradigmática de las teorías idealistas y procedimentalistas. Ante estas circunstancias, a continuación se analizan apenas tres teorías que por su influencia, su amplia difusión, su heurística y su pertinencia programática resultan ilustrativas de debates nucleares sobre la justicia en el mundo moderno, en particular sobre la problemática amplia de la distribución y la igualdad, a saber: las teorías de Rawls, Sen y Reyes Mate. Ello a costa de no privilegiar otras aproximaciones teóricas como la del mismo Walzer recién referida y la visón humanista de teoría política de Dworkin que clama a favor de la igualdad no sólo como libertad sino también como democracia, comunidad y buena vida (elaborada en su libro Soberanía de la virtud. La teoría y práctica de la igualdad, publicado en el año 2000) . Cabe precisar que para esta decisión se tomaron en debida consideración los aportes de Rawls sobre el papel de la justicia –entre otros campos, en la distribución de los denominados por él “bienes primarios”– en una sociedad liberal bien ordenada, de Sen sobre la justicia social en la democracia liberal 37

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con la observancia de los derechos humanos –los derechos económicos y sociales o derechos de bienestar, por ejemplo– como imperativos legítimos de obligado cumplimiento, y de Reyes Mate sobre la justicia general como resultado de la corrección y superación de las injusticias con la asunción de responsabilidades por parte de la sociedad sobre las consecuencias de las mismas –como la reparación y nivelación social de los perjudicados/ afectados/desaventajados–.

1.3.2. La concepción liberal de Rawls2 Ante la presencia de pluralismo como ocurre en las sociedades modernas complejas, ya no se cuenta con “un modo de vida común” conforme al cual se aceptan acríticamente unos determinados derechos convencionales por tradición de los ciudadanos. Como lo afirma Garay (2000, p. 80): “Una perspectiva teórica para intentar responder a esta problemática fue desarrollada por Rawls mediante una conceptualización política de la justicia concebida como un conjunto de principios que suscriben individuos racionales para definir e implantar unos términos de relacionamiento y de cooperación mutua. La teoría de justicia de Rawls se refiere específicamente a un Estado democrático liberal y busca representar una determinada concepción de ciudadanía”. Rawls parte en su libro Teoría de la justicia (1971) de una concepción específica del papel de la justicia en la cooperación social y en la estructura básica de la sociedad. En sus palabras: “[…] la cooperación social hace posible para todos una vida mejor de la que pudiera tener cada uno si viviera únicamente de sus propios esfuerzos. Hay un conflicto de intereses puesto que las personas no son indiferentes respecto a cómo han de distribuirse los mayores beneficios producidos por su colaboración, ya que con objeto de perseguir sus fines cada una de ellas prefiere una participación mayor a una menor. Se requiere entonces un conjunto de principios para escoger entre las diferentes disposiciones sociales que determinan esta división de ventajas y para suscribir un convenio sobre las participaciones distributivas 2

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Buena parte de esta sección se basa en: Garay (2000), capítulo 3.

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correctas. Estos principios son los principios de la justicia social: proporcionan un modo para asignar derechos y deberes en las instituciones básicas de la sociedad y definen la distribución apropiada de los beneficios y las cargas de la cooperación social” (1971, pp. 17-18). Así, entonces, el objeto primario de la justicia es, según Rawls, “la estructura básica de la sociedad o, más exactamente, el modo en que las grandes instituciones sociales distribuyen los derechos y deberes fundamentales y determinan la división de las ventajas provenientes de la cooperación social. […]. La justicia de un esquema social depende esencialmente de cómo se asignan los derechos y deberes fundamentales, y de las oportunidades económicas y las condiciones sociales en los diversos sectores de la sociedad” (1971, pp. 20-21). Rawls busca “presentar una concepción de la justicia que generalice y lleve a un nivel superior de abstracción la conocida teoría del contrato social tal como se encuentra digamos, en Locke, Rousseau y Kant. […] la idea directriz es que los principios de la justicia para la estructura básica de la sociedad son el objeto del acuerdo original. Son los principios que las personas libres y racionales interesadas en promover sus propios intereses aceptarían en una posición inicial de igualdad como definitorios de los términos fundamentales de su asociación. […] La justicia como imparcialidad comienza con una de las elecciones más generales que las personas pueden hacer en común, esto es, con la elección de los primeros principios de una concepción de justicia que habrá de regular toda la crítica y reforma subsecuente de las instituciones” (Rawls, 1971, pp. 25-26). Bajo la óptica de Rawls, “(e)stos principios se aplican a la estructura básica de la sociedad, y rigen la asignación de derechos y deberes regulando la distribución de las ventajas económicas y sociales. […] Así, distinguimos entre los aspectos del sistema social que definen y aseguran las libertades básicas iguales y los aspectos que especifican y establecen desigualdades económicas y sociales. […] El segundo principio se aplica, en su primera aproximación, a la distribución del ingreso y la riqueza y a formar organizaciones que hagan uso de las diferencias de autoridad y responsabilidad o cadenas de mando. Mientras que la distribución del ingreso y de las riquezas no necesita ser 39

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igual, tiene no obstante que ser ventajosa para todos, y al mismo tiempo los puestos de autoridad y mando tienen que ser accesibles a todos. El segundo principio se aplica haciendo asequibles los puestos y, teniendo en cuenta esta restricción, disponiendo las desigualdades económicas y sociales de modo tal que todos se beneficien” (Rawls 1971, p. 68) (la itálica es nuestra). Como lo argumenta con razón Mouffe (1999), “Rawls afirma que una vez que los ciudadanos se ven a sí mismos como personas libres e iguales, debieran reconocer que para perseguir sus concepciones diferentes del bien necesitan los mismos bienes primarios, es decir, los mismos medios para todos los fines, tales como ingreso, riqueza y las mismas bases sociales del autorrespeto. En consecuencia, deberían estar de acuerdo en una concepción política de la justicia que dijera que “todos los bienes sociales primarios –libertad, oportunidad, ingreso y riqueza, así como la base del autorrespeto– tienen que estar distribuidas por igual, a menos que una distribución desigual de cualquiera de estos bienes redunde en beneficio de los menos favorecidos” (pp. 69-70). Ahora bien, de acuerdo con Garay (2000, p. 90), “aceptando el poco realismo de su supuesto de sociedad bien ordenada como aparece en su primer libro Teoría de la justicia –en el que se reconoce la justicia como imparcialidad y en el que se acepta el principio de utilidad, basándose en una doctrina comprensiva filosófica–, ya que las sociedades modernas se caracterizan por la pluralidad de doctrinas comprensivas, en las que ninguna de tales doctrinas cuenta con el consenso de los ciudadanos en general, Rawls se propone avanzar en el análisis del liberalismo político (en su libro El liberalismo político) […] (separándose) de planteamientos básicos de su primero al abandonar una especie de liberalismo Kantiano y acoger un ‘liberalismo político’” (lo entre paréntesis es nuestro). En consecuencia, la teoría de justicia deja de ser una teoría moral comprehensiva para poder alcanzar el estatus de una teoría independiente: este es el gran cambio de la concepción de justicia de Rawls entre sus dos primeros libros (Vallespín, 1998, p. 19). Con base en lo anterior, resulta evidente la invaluable contribución de Rawls con su innovadora concepción y desarrollo teórico de la justicia como equi40

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dad, su avanzada concepción de la racionalidad humana, entre otros, con su útil diferenciación entre lo racional y lo razonable, su énfasis prioritario en la libertad –la que está incluida entre los bienes primarios (los medios para la búsqueda de los propios fines)– que privilegia en su principio de la diferencia (en el que la equidad resulta fundamental) (Sen, 2010, pp. 91-94). Sin duda, contribuyó sustancialmente a la comprensión de la justicia así sea restringida bajo una concepción liberal idealista, que brinda elementos conceptuales y analíticos indispensables en el desarrollo de teorías alternativas de la justicia. Constituyó innegablemente un avance entre las teorías dominantes sobre la identificación de acuerdos sociales idealmente justos en una sociedad liberal ordenada. No obstante, la teoría de la justicia de Rawls ha recibido múltiples críticas que, por razones de espacio, son de destacar apenas algunas pocas. Así, por ejemplo, Sen (2010) cuestiona no solamente la impracticabilidad del enfoque trascendental sino también la factibilidad de un acuerdo trascendental único, argumentando que “puede haber serias diferencias entre los principios rivales de justicia que sobrevivan al escrutinio de la crítica y que puedan reivindicar la imparcialidad. Este problema es suficientemente serio, por ejemplo, para la conjetura de John Rawls, según la cual habrá una elección unánime de “los dos principios de justicia” en una situación hipotética de igualdad primordial (él la llama “la posición original”), en donde los intereses creados de la gente no son conocidos por la gente misma” (p. 42). En este tema, resulta útil resaltar los comentarios de Sandel (2011) sobre el contrato perfecto: “Los contratos derivan su fuerza moral de dos ideales diferentes, la autonomía y la reciprocidad. Sin embargo, la mayor parte de los contratos reales quedan lejos de esos ideales. Si he de tratar con alguien que tiene una posición negociadora mejor que la mía, mi acuerdo quizá no sea del todo voluntario; estará sometido a presiones o, en el caso extremo, coaccionado incluso. […] Y en la medida en que sea así, que haya un acuerdo no garantiza por sí mismo la equidad de trato. Por eso, los contratos reales no son instrumentos morales autosuficientes. Siempre tiene sentido preguntarse si es equitativo el acuerdo al que han llegado las partes”. A lo que 41

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agrega, si se pudiera imaginar un acuerdo ideal como el de Rawls “en una situación inicial de igualdad. El velo de la ignorancia garantiza la igualdad de poder y conocimiento que la posición original requiere. […] el velo de la ignorancia garantiza que nadie sacará provecho, ni siquiera sin saberlo, de una posición negociadora favorable” (p. 172). Con el recurso del velo de la ignorancia –mediante el cual se escogen principios de justicia ajenos a intereses y ventajas particulares como en el caso de los agentes morales ideales con capacidad de escoger– se puede argumentar que “la distribución de la renta y de las oportunidades no debería basarse en factores que, desde un punto de vista moral, resulten arbitrarios” (Sandel, 2011, p. 175). Así se llega a que el problema de la distribución de renta y oportunidades tiene una solución ideal basada en principios morales neutrales y universalistas. Alrededor de esta característica del esquema teórico de Rawls, Sandel (2011) se torna no sólo escéptico sino abiertamente crítico al argumentar que “no creo que la libertad de elegir –ni siquiera la libertad de elegir en condiciones equitativas– sea un fundamento adecuado para una sociedad justa. Más aún, el intento de dar con principios neutrales de la justicia me parece desencaminado. No siempre es posible definir nuestros derechos y deberes sin abordar cuestiones morales sustantivas; y cuando es posible, no es deseable” (p. 250). De otra parte, sobresale la crítica que se ha hecho a la teoría de Rawls desde una perspectiva que algunos llaman neo-hegeliana, como la de Sandel (1982) y Taylor (1989), entre otros, al concepto de individuo o agente ideal autónomo y alejado de la sociedad a la que pertenece, y que buscan reivindicar que la ética se funda en los modos de vida circunscritos en la moralidad social efectiva. Como lo señala Villoro (1997), “(l)as dos posiciones opuestas exponen, en mi opinión, condiciones necesarias de una ética política. Si prescindiéramos del descubrimiento de la autonomía del individuo, la moral se vería reducida al cumplimiento de reglas aceptadas de hecho por la sociedad. Se cerraría la posibilidad de una ética disruptiva. Si no admitimos, en cambio, 42

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el condicionamiento de la ética por las formas de vida sociales, carecería de motivación y de aplicación a la sociedad. No sería posible una ética concreta. Las dos posiciones pueden verse como algo más que tesis recíprocamente excluyentes. Pueden integrarse en exigencias que requieren una síntesis. Un comportamiento político conforme a la ética incluye la aceptación autónoma de valores objetivos y normas generales, pero también su implementación en una moralidad social. Una ética política debe comprender dos momentos: la determinación de valores objetivos fundados en razones y el establecimiento de las condiciones que hagan posible su realización en bienes sociales concretos. […] La ética forma parte de un pensamiento disruptivo. Pero la sociedad proyectada no puede mantenerse en la abstracción de la sociedad real” (p. 224). Sobresale, también, una conclusión nuclear crítica de Sen a la teoría de Rawls consistente en que “la pregunta por la sociedad justa no es un buen punto de partida para una teoría útil de la justicia. A eso hay que añadir la conclusión adicional de que puede no ser tampoco un buen punto de llegada” (Sen, 2010, p. 135). Otro tema sobre el cual la teoría de justicia de Rawls ha sido particularmente criticada es su concepción sobre las desigualdades como cosas de la fortuna y no de la voluntad. Según Rawls, lo que haga la naturaleza “no es justo ni injusto, como tampoco es injusto que las personas nazcan en una determinada posición social. Estos son hechos meramente naturales. Lo que puede ser justo o injusto es el modo en que las instituciones actúan respecto a estos hechos” (Rawls, 1971, pp. 124-125). Aquí se aparta radicalmente del diagnóstico de Rousseau sobre las desigualdades como producto de la acción humana y no por causas naturales. Al aceptar a las desigualdades como “arbitrariedades de la fortuna”, como lo afirma González (2006, p. 387), Rawls “parece confundir la situación presente de las sociedades occidentales con las leyes de la naturaleza”, como si ser rico o pobre fuera una “lotería genética”. Eso le permite desentenderse del origen de las desigualdades ya que lo que haga la naturaleza “no es justo ni injusto”. Esta decisión heurística de Rawls, en términos de Reyes Mate (2011, p. 146), “es una decisión clave para toda su construcción teórica. […] Ese gesto 43

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teórico que rebaja la injusticia a desigualdad es lo que convierte su teoría de la justicia en una ideología liberal, es decir, en una teoría que aborda la justicia desde el prisma de la dominación (que atenta a la libertad) y no del empobrecimiento (que atenta a la igualdad)”. La consecuencia de dicha decisión de Rawls es, al fin de cuentas, la de concentrarse en una concepción de la igualdad en libertad en un mundo ordenado ideal, dejando de lado el origen de las desigualdades en el mundo real. Orientación opuesta a la que asumió Marx, quien defendió que las desigualdades son un asunto de carácter público por lo que la sociedad debiera responsabilizarse comprometidamente de ellas. Además, para Rawls “las personas en la posición original no tienen ninguna referencia respecto a qué generación pertenecen”, lo que implica una concepción atemporal de la desigualdad, que es precisamente “lo que le impide entender la desigualdad como injusticia. […] La injusticia es una desigualdad que tiene en cuenta el tiempo porque es histórica. Estamos hablando de la memoria” (Reyes Mate, 2011, p. 159). Para terminar no debe dejar de mencionarse la acerba crítica sobre el concepto de imparcialidad, aparte de la desigualdad, asumido por las teorías de la justicia tanto de Rawls como de Sen realizada por Reyes Mate (2011), que se detalla en la siguiente sección 1.3.4.

1.3.3. La idea de justicia social de Sen Sen se plantea como punto de partida el desarrollo de una teoría de la justicia para esclarecer “cómo podemos plantearnos la cuestión del mejoramiento de la justicia y la superación de las injusticias, en lugar de ofrecer respuestas a las preguntas sobre la naturaleza de la justicia perfecta” (2010, p. 13). De entrada busca diferenciarse de cualquier intento de elaborar una teoría normativa de lo que debe ser la justicia como en el caso de la teoría de la justicia de Rawls, al punto de que Sen (2010) sostiene que “el cambio de rumbo en la teoría de la justicia […] tiene un impacto directo en la filosofía política y moral. […] más allá del limitado y limitante marco del contrato 44

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social […] los principios de la justicia no son definidos en función de las instituciones, sino más bien en función de las vidas y libertades de las personas involucradas” (pp. 15-16). El propio Sen hace énfasis que su teoría se aparta de casi todas las modernas teorías de la justicia, apuntando que “no pertenece a la celebrada tradición filosófica del institucionalismo trascendental (fundado por Hobbes y desarrollada por Locke, Rousseau y Kant, entre otros), sino más bien a la “otra” tradición que también se formó en el mismo periodo o poco después (impulsada de diversas maneras por Smith, Condorcet, Bentham, Wolfstonecraft, Marx y Mill, entre otros)” (2010, pp. 40-41). En respuesta a la crítica del enfoque trascendental no sólo por su impracticabilidad sino también por su redundancia, Sen defiende la adopción de un enfoque comparativo de la razón práctica de la justicia. Así ya no se requeriría “la identificación de esquemas sociales completamente justos (por no ser) necesaria ni suficiente” (Sen, 2010, p. 47). El segundo cambio de rumbo propuesto por Sen se relaciona con la conveniencia de comprender la justicia basada en logros humanos, el desarrollo de capacidades y en las libertades que realmente tienen las personas para poder escoger entre diferentes clases de vidas. El enfoque de capacidades de Sen se concentra “en la vida humana y no sólo en algunos objetos separados de conveniencia, como ingresos o mercancías que una persona pueda poseer, los cuales se consideran con frecuencia, en especial en el análisis económico, como los principales criterios del éxito humano. En efecto, el enfoque propone un cambio de énfasis que pase de la concentración en los medios de vida a la concentración en las oportunidades reales de vivir. […] para enfocarse de manera notable en lo que John Rawls llama “bienes primarios”, que son medios de uso múltiple como el ingreso y la riqueza, los poderes y privilegios del oficio, las bases sociales del respeto en sí mismo, y así sucesivamente” (2010, pp. 203-204). A lo que agrega, “desde el punto de vista de la versatilidad, la perspectiva de la capacidad es más general –y más incluyente en materia de información– que el solo enfoque en las actividades escogidas. […] al atribuir importancia a 45

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las oportunidades y las opciones” (Sen, 2010, pp. 266-267). Este enfoque contribuye a ampliar la evaluación de bienestar y de equidad, por ejemplo, entre estados alternativos en una sociedad dada. Aquí la visión de Sen se relaciona con su concepción sobre el desarrollo como libertad (elaborada en su libro del mismo nombre en 1999), donde afirma: “Las libertades no son solamente los objetivos del desarrollo, sino que también son sus principales medios […]. Es necesario comprender las relaciones empíricas entre las diferentes clases de libertades” (pp. 10-11). En este sentido, según Garay (2002), “el bienestar y el desarrollo involucran una multiplicidad de procesos de decisión colectiva con la mayor participación de los miembros de la sociedad. Ésta exige y promueve la configuración de una sólida y amplia base de ciudadanía, que sólo es posible con el logro de condiciones propicias para el ejercicio efectivo de libertades, derechos y deberes en condiciones de igualdad […]” (pp. xv y xvi). No sobra resaltar que la teoría de Sen se desarrolla para un sistema social regido por la democracia, entendida como gobierno por discusión basada en la concepción de J. S. Mill y “en función de la capacidad de enriquecer el encuentro razonado a través del mejoramiento de la disponibilidad de información y la viabilidad de discusiones interactivas” (2010, p. 17). Conviene resaltar, en este punto, que el enfoque de Sen (2010, pp. 135141) se desvía del esquema de Rawls al incorporar varias contribuciones sustanciales de la teoría de la elección social para su teoría de la justicia, en particular para “la comprensión de las exigencias de la justicia”, a saber: énfasis en lo real comparativo y no exclusivamente en lo trascendental, reconocimiento de la existencia de principios rivales, aceptación práctica de soluciones reales parciales y no solamente ideales trascendentales, y entre otros, el papel decisivo del razonamiento público en la elección social. En este punto es de precisar que Sen argumenta a favor de la perspectiva de una elección razonable más amplia y comprensiva que la prescrita por la teoría de la elección racional (TER), ya que según el propio Sen (2010, p. 221), “la TER, incluso en su forma más amplia, no sólo debe presumir que la gente no tiene en la práctica fines distintos de la búsqueda de su propio 46

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bienestar, sino también suponer que la gente violaría las exigencias de la racionalidad si diera cabida a objetivos o motivos diferentes a la búsqueda obstinada de su propio bienestar, tras tomar nota de todos los factores externos que influyen en él”. Otra desviación sustancial con el enfoque rawlsiano de un institucionalismo trascendental, consiste en que el enfoque de Sen de la justicia “busca un escenario secuencial y priorizado para el despliegue de una sociedad perfectamente justa. Al centrarse en el mejoramiento de la justicia a través del cambio institucional y de otros cambios, nuestro enfoque, en consecuencia, no relega la cuestión de la conversión y las capacidades a un estatuto de segunda categoría […] Entender la naturaleza y las fuentes de la privación de capacidades y de la inequidad es, en efecto, esencial para eliminar injusticias manifiestas que puedan ser identificadas mediante razonamiento público, con un buen acuerdo parcial” (Sen, 2010, p. 202). Ahora bien, relacionado con el tema de las capacidades, uno de los aportes más significativos del enfoque de Sen reside en la significancia especial que le brinda a la observancia de los derechos humanos como requisito para el ejercicio de libertades y el bienestar. Como rasgo distintivo, en su concepción práctica sobre el desarrollo de la justicia en el mundo real, Sen invoca a los derechos humanos como imperativos de carácter global que se deben respetar. En sus palabras, “las proclamas de los derechos humanos […] son realmente vigorosos procedimientos éticos sobre lo que se debe hacer. Estos últimos exigen el reconocimiento de imperativos e indican que algo tiene que hacerse para la realización de esas libertades reconocidas que se han identificado a través de esos derechos. Pero no constituyen la reivindicación de que estos derechos humanos son derechos legales ya establecidos, consagrados a través de la legislación o del derecho común” (2010, pp. 389-390). La importancia de las libertades la relieva el mismo Sen (2010) aduciendo que “ofrece una razón fundacional no sólo para afirmar nuestros propios derechos y libertades, sino también para interesarnos por las libertades y los derechos de los otros, e ir mucho más allá de los placeres y la satisfacción de los deseos en que se concentran los utilitaristas. […] Para que una libertad sea incluida como parte de un derecho humano, tiene que ser lo suficiente47

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mente importante como para ofrecer razones para que los otros le presten seria atención” (2010, p. 399). En este sentido, Sen concluye que una libertad amerita ser considerada como parte de los derechos humanos si es suficientemente importante para unas personas y, a su vez, genere obligaciones para que otras personas se vean comprometidas a contribuir para que aquellas puedan realizar esa libertad. Con este marco de referencia Sen avanza en analizar las razones por las cuales los denominados derechos económicos y sociales –a veces definidos como “derechos de bienestar” o “derechos de segunda generación”– fueron legítimamente incorporados en las declaraciones de derechos humanos desde la segunda mitad del siglo XX. Para ello recurre a refutar (i) la “crítica de la institucionalización” –consistente en la falta de correspondencia precisa entre estos derechos reales con deberes correlativos precisos– con el argumento de la posibilidad de adopción de obligaciones tanto perfectas como imperfectas ante eventualidades que escapan al control de las personas y aún de los Estados, por ejemplo, y relacionada con la anterior, ii) la “crítica de factibilidad” –consistente en la inviabilidad de satisfacer estos derechos para todos en un momento dado a pesar de los mejores esfuerzos interpuestos por el Estado y la sociedad– con el argumento de que de ser aceptada esta crítica “tendría el efecto inmediato de poner muchos de los llamados derechos económicos y sociales fuera del dominio de los derechos humanos posibles, especialmente en las sociedades más pobres” (Sen, 2010, p. 416). He ahí una defensa no sólo teórica sino fundamentalmente ética de Sen sobre los derechos humanos como un imperativo de obligado cumplimiento a nivel global que contribuye no sólo a su legitimación moral, social, jurídica e institucional, sino al propósito general de avanzar hacia una justicia social en el mundo real. Sobra recabar en el significado democratizador que su posición aporta para la construcción de sociedades menos inequitativas y excluyentes y menos injustas que muchas de las existentes en el mundo de hoy! Antes de terminar no debe dejar de mencionarse que entre los más severos –y quizás radicales– críticos de la teoría de Sen se distingue Reyes Mate, 48

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quien argumenta que “Sen, a diferencia de Rawls, habla abiertamente de injusticias, pero no acaba de tomárselas en serio porque evita cuidadosamente preguntarse por su origen. Al contrario. En un momento clave de su discurso hace suya la propuesta Rawlsiana de renunciar a “esas ventajas contingentes y a esas influencias accidentales procedentes del pasado” en nombre de la imparcialidad. […] A efectos prácticos da lo mismo decir que el origen de las desigualdades existentes es fruto del azar (teoría de Rawls) que invitar a no preguntarse por el pasado. Sólo interesa el presente que se presenta como una fatalidad” (Reyes Mate, 2011, p. 24). Relacionado con ello, enfatiza Reyes Mate en que existe un equívoco originario en Rawls y Sen al confundir, de alguna manera, la injusticia con una mera desigualdad, por lo que varias de las críticas al esquema rawlsiano también aplican, guardadas proporciones, al enfoque de Sen. (Una mayor comprensión de esta crítica puede facilitarse con el esbozo de la teoría anamnética o memorial de Reyes Mate presentado en la siguiente sección). No obstante, afirma Reyes Mate (2011, p. 25), “A favor de Sen está su firme determinación de considerar el sentimiento moral de indignación o compasión como el desencadenante de su idea de justicia. […] Naturalmente que ahí hay un problema pendiente. Se impone una forma de control sobre el sentimiento moral para no caer en el engaño de los sentidos. Pero ese control no puede ser al precio del sacrificio del sentimiento”.

1.3.4. La aproximación epistemológica y teórica sobre la injusticia de Reyes Mate Reyes Mate reconoce los avances reales de críticos internos al liberalismo como Sen, pero aduce que sus limitaciones y particularmente sus omisiones respecto al origen de las desigualdades lo llevan a elaborar un Tratado de la injusticia (2011). En sus propias palabras, “la hipótesis de partida es que hay que tomarse en serio el hecho y la significación teórica de la injusticia. […] La injusticia es primera y esto tanto histórica como lógicamente”. Se trata, entonces, de “reconocer el núcleo semántico de la injusticia y hablar desde ahí sobre la justicia. El secreto del valor teórico de la injusticia lo tiene la memoria, 49

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de ahí el lugar estratégico de esa categoría. Es la memoria, abogada de la actualidad de la injusticia, la que permite entender, en última instancia, lo que la diferencia de la desigualdad” (2011, p. 26). Así, Reyes Mate cambia el orden axiológico para tratar la justicia: se parte de la injusticia para reflexionar sobre la justicia y no, como hasta entonces, a partir de una idea de justicia pre-establecida se aplica el análisis de situaciones catalogadas como injustas por no corresponder a lo prescrito por la idea de lo justo. Por paradójico que pueda parecer al menos en principio, los teóricos abstractos de la justicia parten de reconocer la existencia de injusticias en la realidad. A manera de ilustración, Reyes Mate señala que “Rawls empieza su Teoría de la justicia diciendo que lo que desencadena su reflexión teórica es el hecho de que “las sociedades existentes rara vez están bien ordenadas, es decir, es el desorden existente”” (2011, p. 31). En la medida en que la teoría de la justicia sea una reflexión sobre la justicia, concebida como una reacción a la injusticia, resulta enmarcada en una tradición de pensamiento en torno a la verdad y no únicamente alrededor del conocimiento; es decir, “a la fuerza que proviene del acontecimiento y que impacta al sujeto que conoce, […] en descifrar en la historia, gracias a la memoria, los rastros de ese nombre originario que solicitan nuestra atención” (Reyes Mate, 2011, p. 34). En este marco de referencia, Reyes Mate reflexiona sobre los fundamentos de la moral y de la justicia analizando la tesis inicial de Tugendhat, en el sentido de que el fundamento de la justicia es la igualdad y no la desigualdad. Pero el concepto de igualdad reside en el hecho de que una acción no es hecha bajo el poder de la fuerza, porque “si la acción es no determinada por igual por todos, entonces, en el grado en que no contribuye por igual, su voluntad depende de la voluntad de otros, es decir, se trata de poder” (Tugendhat, 2006, p. 32). Ahí radica la razón, de acuerdo con Reyes Mate, por la cual la justicia y la igualdad tienen la misma lógica: “ser alternativas a la lógica del poder. […] 50

Dinámica de las desigualdades en Colombia

Esto quiere decir que la justicia no deriva de un concepto moral, sino de la estructura humana de la acción común, previa a toda moral. En vez de recurrir a la moral para explicar la igualdad de derechos […] habría que decir que la acción del hombre alcanza el nivel de humana cuando actúa por igual” (2011, p. 73). Aquí conviene retomar el carácter de la desigualdad como injusticia en el sentido de que esta última es una desigualdad histórica. Ello lleva a Reyes Mate a analizar la relación entre memoria y justicia, y entre olvido e injusticia, como base de lo que se viene a conocer como la justicia anamnética o justicia de la memoria (Zamora y Mate, 2011). Esta justicia anamnética se circunscribe en una justicia general que, según Reyes Mate (2011), considera las posibilidades que ofrece la categoría memoria y que ha de incluir tres dimensiones, a saber: “el desarrollo de los talentos de cada miembro de la sociedad, la consideración de las injusticias estructurales y la revisión de las competencias del ser humano respecto a injusticias pasadas” (p. 223). Así, “la justicia general se sustancia en responsabilidad absoluta frente a toda injusticia” (p. 227). La justicia anamnética o memorial constituye un cambio del orden epistémico, que tiene que ser pensada desde el concepto de verdad, y que “no se corresponde con el concepto de justicia social o distributiva que es el que domina en las teorías de la justicia procedimentales”. A lo que agrega el mismo Reyes Mate (2011, pp. 237-238), “la justicia no puede ser una teoría cerrada, no tiene un fin, sino que es un proyecto. Las partes rotas del ánfora aluden, por un lado, a esa historia pasionis que subyace a cada singular, sustrato que es ninguneado por la teoría especulativa de la justicia, y por otro, a los silencios subyacentes a toda palabra y que son declarados insignificantes por los discursos dominantes”. Claramente, la justicia memorial constituye una base fundamental de justicias transicionales o de transición a situaciones postraumáticas societalmente mediante las cuales se busca el esclarecimiento de la verdad, la determinación de responsabilidades de las injusticias, la penalización de conductas victimizantes y crímenes de guerra, la reparación integral de 51

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víctimas, la construcción y vindicación de la memoria y las garantías de no repetición, como en el caso de conflictos internos armados o de regímenes dictatoriales violentos, por ejemplo. Retomando el tema para concluir, no es de sorprender que la teoría de la injusticia de Reyes Mate sea sujeta de serios cuestionamientos desde visiones tanto idealistas sobre la justicia sustentadas en principios universalistas como procedimentales de la justicia de índole liberal, ya que se aparta epistemológica e ideológicamente de su heurística y sus concepciones programáticas. A pesar de ello y de sus propias limitaciones y vacíos, el enfoque de Reyes Mate avanza sustancialmente en la construcción de una teoría no idealista y no normativista/procedimental de la justicia, relievando como foco de análisis a la naturaleza y génesis de las injusticias como resultado de acciones y procesos sociales en el marco de un sistema societal determinado, y a la obligación de corrección y superación de las injusticias a favor de los afectados o perjudicados (desfavorecidos/vulnerables, víctimas, etc.), como un requisito para la instauración de la justicia general.

1.4. A manera de síntesis reflexiva Debido a las nuevas características nucleares de las sociedades contemporáneas, precisamente, es que se requiere de la aguda observación y del análisis empírico riguroso de la evidencia real en conjunto con un desarrollo teórico acorde con la nueva realidad capitalista globalizada para poder avanzar hacia una mejor comprensión tanto de las dinámicas inter-temporales e intergeneracionales de las injusticias societales y de las desigualdades de ingreso y de riqueza, entre otros, como de su naturaleza y sus causas predominantes. Por supuesto, los invaluables aportes de los variados programas de investigación desarrollados durante más de dos siglos constituyen una referencia obligada y punto de inflexión en esa tarea programática de la economía política y la filosofía política contemporáneas.

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Dinámica de las desigualdades en Colombia

El inagotable acerbo de conocimiento acumulado gracias al desarrollo de muy diversos paradigmas y aproximaciones teóricos, de heurísticas analíticas y enfoques programáticos sobre la justicia y la distribución a lo largo al menos de dos siglos, constituye una base insustituible para progresar en la comprensión de sociedades complejas como las actuales en un mundo globalizado y en la proposición programática de transformación hacia sociedades menos (des-)iguales, inequitativas y excluyentes que muchas de las actuales bajo principios e imperativos de justicia societal en sentido amplio. La profundización en el conocimiento de la situación prevaleciente en sociedades de hoy es un requisito indispensable en esta tarea. Resulta indispensable el desarrollo teórico con heurísticas y paradigmas innovadores que mejor se adecúen a la realidad del capitalismo globalizado, así como la realización de investigaciones empíricas comprensivas. Aquí no debieran olvidarse, por ejemplo, algunos estudios empíricos realizados por organismos internacionales sobre la problemática de la distribución en variados países, sobresaliendo ciertos estudios bajo una “visión estructuralista” por parte de la Cepal para el caso de países de América Latina y el Caribe, que han mantenido la alerta sobre la problemática de la (des-) igualdad en la distribución especialmente en sociedades caracterizadas por una profunda exclusión social. Precisamente, el objetivo central del presente libro consiste en estudiar en detalle algunas dinámicas básicas para la reproducción y profundización de (des-)igualdades e inequidades en la distribución de ingresos, riqueza, propiedad y tenencia de activos como la tierra, y en las cargas y beneficios tributarios vigentes en Colombia, con miras a proponer reformas programáticas en estos campos de política económica y economía política para contribuir a la construcción de una sociedad menos injusta y más incluyente bajo el imperativo de una verdadera democracia moderna deliberativa.

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Capítulo 2 La Desigualdad tanto entre Personas Jurídicas como entre Personas Naturales. A propósito del caso de los “Superricos” 2.1. Introducción En este capítulo se presenta la estructura de la desigualdad en el país en términos tanto de riqueza y de ingreso, como de tratamiento tributario, entre Personas tanto Jurídicas como Naturales. Aparte de analizar la estructura de desigualdad a nivel de deciles de la distribución de patrimonio e ingreso, se realiza una detallada disección para el caso tanto de las Personas Naturales como de las Personas Jurídicas ricas –pertenecientes a sus respectivos deciles 10 por patrimonio o ingreso–, así como para el caso de las Personas Naturales y de las Jurídicas que componen el grupo de los aquí denominados “superricos” y “súper superricos”. Ello con el fin de contrastar algunas hipótesis reconocidas recientemente –entre ellas, la estudiada por Piketty (2014)– sobre la tendencia a una sobreconcentración en la cúspide de la pirámide de ingresos con el surgimiento y consolidación de los definidos como superejecutivos y de las extra-ganancias en ciertos sectores como los de la llamada “economía de plataformas” o de los típicos de la “economía financiarizada”. La fuente de información utilizada son las declaraciones de renta presentadas a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian).

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Dinámica de las desigualdades en Colombia

2.2. Concentración del Patrimonio y del Ingreso, y Tributación de las Personas Jurídicas-empresas en Colombia 2.2.1. Consideraciones generales a manera de contexto El fenómeno de la desigualdad económica es sumamente complejo como se evidenció en el Capítulo 1, pues ésta se ve afectada por múltiples factores. A pesar de ello, es posible realizar aproximaciones alternativas o analizar diferentes hechos mediante los cuales se manifiesta. De cualquier manera, es de resaltar que, “cuando se diserta sobre la distribución de la riqueza, la política nunca está distante, y a menudo es difícil evitar los prejuicios y los intereses de clase de la época” (Piketty3, 2014, p.18). Por lo general se aduce que la riqueza de cualquier empresa ha sido ganada de manera justa, con gran esfuerzo y en abierta competencia con sus competidores en el mercado. Sin embargo, denuncias realizadas por la Superintendencia de Industria y Comercio sobre casos de cartelización para fijar precios4, la forma como con inusitada frecuencia se han obtenido títulos mineros o adquirido tierras en zonas de conflicto, los elevados niveles de corrupción en diversas acepciones, estadios y modalidades con la activa participación de empresas privadas, aparte de entes y funcionarios públicos, políticos, entre otros agentes, o la macro-corrupción y cooptación institucional promovida por grandes corporaciones en diferentes partes del mundo como el caso Odebrecht no solo en Colombia sino en 11 países de América Latina y al menos uno de África, entre otros tipos de situaciones, son elementos de juicio que permiten poner en cuestionamiento dicha postura genérica ante entornos en avanzados estadios de ilegalidad de índole más sistémica que solamente casual, esporádica y aislada5. 3 Piketty, Thomas (2014). El Capital en el siglo XXI. Fondo de Cultura Económica. 4 http://www.sic.gov.co/noticias/por-cartelizacion-empresarial-en-papel-higienico-y-otrospapeles-suaves-superindustria-sanciona-a-4-empresas-productoras; o http://www.sic.gov. co/noticias/por-cartelizacion-empresarial-en-panales-para-bebe-superindustria-sanciona-a3-empresas-y-16-altos-directivo 5 Garay Salamanca, L. J. y Salcedo-Albarán, E. (2018). El gran libro de la corrupción en Colombia. Planeta editores. Bogotá. Capítulo 1.

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La presencia de ilegalidad en la conducción de negocios no solamente afecta a las empresas competidoras que actúan observando plenamente la ley, en rigurosa legalidad, sino que produce graves daños tanto económicos como sociales, políticos e institucionales, en perjuicio de la democracia liberal y la preminencia de la ley en derecho y en detrimento del mismo sistema liberal de mercado. Consecuentemente, se reproducen anomalías en la distribución del ingreso y la riqueza no a favor de las empresas más competitivas, innovadoras e idóneas sino de aquellas oportunistas que toman ventaja para sus propios intereses egoístas y excluyentes sin corresponsabilidad con la sociedad, tanto de intersticios legales e institucionales como especialmente de prácticas abiertamente ilegales e ilícitas. En la medida que se agudiza y expande la ilegalidad en el sistema económico se generan efectos perniciosos en contra de la competitividad sistémica, de la acumulación de capital productivo –no rentístico ni ilegal– y del crecimiento económico, además de tendencias hacia la desigualdad y la concentración de la riqueza y el poder a favor de unos pocos y no necesariamente los más deseables y loables societalmente. De ahí la necesidad imperante que el propio sistema corporativo y las empresas en general deban velar no sólo por la preminencia de la ley y el derecho sino por la imperancia de una estricta ética empresarial tanto de negocios como civilista con obligaciones de carácter societal –más aún en sociedades fracturadas con elevados niveles de desigualdad y exclusión– para contribuir decididamente al perfeccionamiento de una democracia incluyente y de un régimen de mercado moderno en el marco de una competencia en condiciones de equidad. Ello es imperativo en la medida en que aún en condiciones normales, altos niveles de concentración de la riqueza agudizan las amenazas contra la democracia y golpean el desarrollo y el crecimiento económico. Ahora bien, ante los inaceptables grados de concentración de la riqueza y el ingreso reinantes en Colombia –como se ilustra en detalle en el presente capítulo– y la innegable profundidad de la ilegalidad existente en muy 62

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diversos ámbitos de la sociedad colombiana, resulta necesario recabar en las observaciones y alertas anteriores si se quiere que el país evolucione efectivamente hacia un Estado Social de Derecho como lo pregona la Carta Constitucional de 1991. A este respecto conviene resaltar que en el caso colombiano el crecimiento real del Patrimonio Bruto y del Patrimonio Líquido de las empresas en el periodo 2000-2017 fue cercano a 6%, dos puntos porcentuales superior al crecimiento promedio de la economía nacional, lo cual puede ser una señal de que la tasa de retorno del capital (r) hubiera sido mayor a la tasa de crecimiento económico (g). Este hecho, en términos de Piketty (2014), coadyuvaría automáticamente desigualdades arbitrarias e insostenibles en la riqueza que podrían terminar socavando valores básicos de un Estado Social de Derecho. Ello, entre otras razones, hace de especial relevancia el estudio de la concentración de la Riqueza y el Ingreso de las empresas en Colombia.

2.2.2. Una caracterización de la concentración en las Personas Jurídicas Los registros administrativos fiscales resultan ser clave, además de confiables, para realizar aproximaciones respecto al tema de la concentración de la riqueza y el ingreso, de las exenciones fiscales, del gasto tributario, entre otros. Es más, las fuentes fiscales son las únicas que posibilitan analizar la dinámica de la distribución de la riqueza y el ingreso (Piketty, 2014, p. 31). 2.2.2.1. La concentración de la Riqueza Para comenzar vale la pena resaltar que en el año 2000, el número de empresas que presentaron declaración de renta ante la Dian fue de 182.549 (Personas Jurídicas) y para 2017 fue de 447.225, representando un aumento del 145%. Cuando se realiza la distribución por deciles del Patrimonio Bruto o del Líquido de las empresas (Personas Jurídicas) se encuentran altos niveles de concentración. Por ejemplo, de acuerdo con las declaraciones de renta presentadas en 2000, el decil más rico de empresas, comprendidas en el 63

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decil 10, concentró el 95.0% de la riqueza total de las Personas Jurídicas en el país, mientras que el decil 1 de las más pobres aglutinó tan sólo el 0.001%, sin haberse alterado en los últimos años. Es así como según las declaraciones de renta del año 2017, el decil 10 concentró el 95.4% de la riqueza total, consecuente con un índice de concentración Gini del 0.9746 (Cuadro 1). De igual manera, la relación entre el decil más rico y el más pobre fue de 85 mil veces en el caso del Patrimonio Bruto y de 40 mil veces en el caso del Patrimonio Líquido para el año 2000, y cercano a 200 veces en el caso de Ingresos. Para 2017, estos mismos indicadores fueron de 179 mil, 89 mil y 1.6 mil veces, respectivamente. Cuadro 1. Índice de concentración Gini del Patrimonio Bruto, Líquido y Pasivos de las empresas por sector en 2017 Patrimonio Pasivos Patrimonio Bruto Líquido Decil Gini Participación Gini Participación Gini Participación 1

0.6199

0.0%

0.0%

0.0%

2

0.2658

0.0%

0.0%

0.3918

0.0%

3

0.1705

0.0%

0.7358

0.0%

0.2005

0.0%

4

0.1360

0.1%

0.3066

0.0%

0.1460

0.0%

5

0.1137

0.1%

0.1954

0.0%

0.1280

0.1%

6

0.1111

0.3%

0.1547

0.1%

0.1158

0.2%

7

0.1118

0.5%

0.1428

0.3%

0.1176

0.4%

8

0.1230

1.1%

0.1494

0.8%

0.1289

0.9%

9

0.1681

2.5%

0.1880

2.1%

0.1625

2.1%

10

0.9093

95.4%

0.9204

96.7%

0.9079

96.3%

Total

0.9742

100.0%

0.9819

100.0%

0.9743

100.0%

6 Resulta importante señalar que hay un grupo de 20 mil empresas que presentan un Patrimonio Bruto igual a cero. El 19% de ellas pertenecen al sector ACTIVIDADES DE OTRAS ASOCIACIONES N.C.P. (No Clasificadas Previamente).

64

Dinámica de las desigualdades en Colombia

Consecuente con lo anterior, sobresale el elevadísimo índice de concentración Gini para el conjunto de las Personas Jurídicas en Colombia en la medida que superó el 0.9742 para cualquiera de los casos: Patrimonio Bruto, Patrimonio Líquido y Endeudamiento, con la característica de que es precisamente en sub-deciles del decil 10 de las empresas más ricas en los que se presentaron índices Gini superiores a 0.9079. En el resto de deciles, a excepción de los deciles 1, 2 y 3 en los casos de Patrimonio Bruto, Patrimonio Líquido y Endedudamiento, respectivamente, los índices Gini fueron inferiores a 0.3. De otra parte, en 2017 el Patrimonio Bruto de las empresas ascendió a $3.228 billones (351% del PIB), concentrado en los sectores Financiero (45%), de Comercio (12%) y de la Administración Pública (11%) (Cuadro 2). Respecto a los Pasivos de las empresas, en 2017 alcanzaron un valor total de $1.808 billones (196% del PIB), concentrado en el Sector Financiero (51.4%), de Comercio (12.9%) y Manufactura (8.1%), con el agravante de que el 97% correspondió a empresas del decil 10. Es de resaltar que hubo un número importante de empresas (cerca de 121 mil) que declaró tener unos Pasivos nulos (iguales a cero). A su vez, el Patrimonio Líquido (Patrimonio Bruto menos Pasivos) de las empresas ascendió a $1.455 billones (158% del PIB) concentrado en el Sector Financiero (36%), en las Actividades de la Administración Pública (20%) y Comercio (11%) (Cuadro 2). Dado el peso específico del Patrimonio Bruto, no se presentan cambios significativos en el Patrimonio Líquido en cuanto a niveles de concentración.

65

66

Actividades de la administración pública y defensa, de enseñanza, actividades de atención de la salud y de asistencia social Actividades financieras, inmobiliarias y de seguros Actividades profesionales, científicas, técnicas y de servicios administrativos y de apoyo Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca Comercio al por mayor y al por menor, transporte y almacenamiento, actividades de alojamiento y de servicio de comidas Construcción Electricidad, gas, vapor y agua Información y comunicaciones Manufactura Minería Otras actividades de servicios Total General

Sector 9% 101% 5% 3% 25% 14% 8% 4% 16% 10% 1% 196%

157% 11% 6% 41% 21% 15% 6% 28% 21% 4% 351%

Pasivos

% del PIB

40%

Patrimonio Bruto

7% 7% 3% 13% 12% 3% 158%

17%

3%

6%

57%

31%

Patrimonio Líquido

6.0% 4.3% 1.7% 8.0% 6.1% 1.2% 100.0%

11.8%

1.7%

3.1%

44.7%

11.4%

7.3% 4.3% 1.8% 8.1% 5.0% 0.6% 100.0%

12.9%

1.5%

2.5%

51.4%

4.7%

4.4% 4.3% 1.6% 8.0% 7.5% 1.9% 100.0%

10.8%

1.9%

3.8%

35.9%

19.9%

Participación Patrimonio Patrimonio Pasivos Bruto Líquido

Cuadro 2. Patrimonio Bruto, Líquido y Pasivo de las empresas por sector en 2017 (% del PIB)

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

Dinámica de las desigualdades en Colombia

2.2.2.2. La concentración del Ingreso El Ingreso Bruto de las Personas Jurídicas en 2017 ascendió a $1.754 billones (191% del PIB). Su composición correspondió en lo fundamental a Ingresos Ordinarios (84.2%) e Ingresos Financieros (11.5%). El restante 4.3% se distribuyó entre Dividendos a sociedades extranjeras (1.0%), Dividendos a sociedades nacionales, Dividendos sin residencia y otros Ingresos (3.2%). El decil 10 de empresas ricas del país concentró el 94% del Ingreso Bruto Total. Los sectores que concentraron la mayor porción de Ingresos fueron el de Comercio (26%), el Financiero (18%), la Industria Manufacturera (17%) y Actividades de la Administración pública (14%) (Cuadro 3).

67

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

Cuadro 3. Composición de los Ingresos Brutos y Netos de las Personas Jurídicas por sector en 2017

Sector

Actividades de la administración pública y defensa, de enseñanza, actividades de atención de la salud y de asistencia social Actividades financieras, inmobiliarias y de seguros Actividades profesionales, científicas, técnicas y de servicios administrativos y de apoyo Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca Comercio al por mayor y al por menor, transporte y almacenamiento, actividades de alojamiento y de servicio de comidas Construcción Electricidad, gas, vapor y agua información y comunicaciones Manufactura Minería Otras actividades de servicios Total general

% PIB % PIB Total Total Ingresos Ingresos Brutos Netos

Participación Total Total Ingresos Ingresos Brutos Netos

25.7%

25.3%

13.5%

13.8%

35.4%

33.5%

18.6%

18.3%

7.9%

7.6%

4.1%

4.1%

4.3%

4.2%

2.2%

2.3%

49.9%

47.8%

26.2%

26.0%

9.3% 6.8% 4.5% 31.7% 12.4% 2.8% 190.6%

9.2% 6.5% 4.4% 30.5% 12.2% 2.7% 183.7%

4.9% 3.6% 2.3% 16.6% 6.5% 1.5% 100.0%

5.0% 3.5% 2.4% 16.6% 6.6% 1.4% 100.0%

La diferencia entre el Ingreso Bruto y el Ingreso Neto corresponde a una primera fase de la erosión de la Base Líquida Gravable por la vía de los 68

Dinámica de las desigualdades en Colombia

denominados Ingresos no Constitutivos de Renta, los cuales representan el 42% de la diferencia, ascendiendo a $27 billones en 2017 (Cuadro 4). Si estos Ingresos no Constitutivos de Renta se hubieran liquidado a la Tarifa Nominal del 33%, se habría obtenido un Ingreso adicional “nuevo” cercano a los $9 billones en ese año. Cuadro 4. Concentración del Ingreso Bruto y del Ingreso Neto en las Personas Jurídicas en 2017 Ingreso Bruto Ingreso Neto Ing. Brutos – Ing. Netos Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Gini

Participación

Gini

Participación

(MM$)

0.6605 0.2456 0.1485 0.1195 0.1124 0.1226 0.1693 0.8452

0.00% 0.05% 0.16% 0.34% 0.68% 1.37% 3.31% 94.09%

0.6764 0.2524 0.1507 0.1200 0.1129 0.1229 0.1693 0.8444

0.00% 0.05% 0.15% 0.34% 0.69% 1.39% 3.34% 94.03%

11 56 112 200 354 652 1,514 62,019

Total

0.9593

100.00%

0.9590

100.00%

64,918

Ahora bien, siendo mayor la concentración promedio del Patrimonio que la del Ingreso de las Personas Jurídicas en el periodo 2000-2017, la situación empresarial colombiana se correspondería en alguna medida con la hipótesis de Piketty sobre la existencia de un “capitalismo patrimonial”, ya que los Patrimonios tenderían a acumularse concentradamente en proporciones exageradamente elevadas. 2.2.2.3. Tarifas Nominales y Efectivas por sectores y por deciles Cuando se relaciona el Impuesto sobre la Renta Gravable con la Renta Líquida Gravable, resulta la Tarifa Nominal estipulada en ausencia de tratos excepcionales como exenciones y deducciones. Ahora bien, dada la 69

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

existencia de múltiples tratos preferenciales que contribuyen a erosionar la Base Gravable como los Ingresos no Constitutivos de Renta, los Gastos Operacionales de Administración, los Gastos Operacionales de Ventas, la Deducción de Inversiones en Activos Fijos y otras Deducciones, con una importancia tal que solamente los últimos 4 sumaron cerca de $679 billones y representaron hasta el 33% de los Ingresos Brutos de las Personas Jurídicas en 2017. Ello lleva a que la Tarifa Efectiva gravada sea ostensiblemente inferior a la Tarifa Nominal. Además, no sobra advertir que los rubros de Gastos Operacionales son una “caja negra” en las declaraciones de renta de las Personas Jurídicas y en su contabilidad, por lo que se trata de un aspecto tributario central que hay necesidad de transparentar para poder evaluar si las empresas realmente pagan los impuestos que teóricamente debieran. Esa “caja negra” de deducciones aunada a las exenciones explícitas llevan a que las Tarifas Efectivas (Impuesto/Ingresos Brutos) resulten excesivamente bajas, por lo cual las obligaciones tributarias efectivamente pagadas no podrían ser, por lo general, las que deterioran la capacidad de inversión de las empresas. En efecto, como se puede observar en el Cuadro 5, la Tarifa Efectiva promedio del Impuesto sobre la Renta Líquida Gravable para las Personas Jurídicas en Colombia en 2017 (con base en las declaraciones de renta presentadas en 2018) fue de apenas el 1.9% en términos de Ingresos Brutos, en comparación con una Tarifa Nominal promedio del 31.4%, es decir solamente una dieciseisava parte (Cuadro 5). Los sectores con mayores Tarifas Efectivas fueron, en su orden, Minería con 4.28%, Electricidad, gas y agua con 3.77% y Actividades profesionales, científicas con 2.58%, en tanto que los sectores con menores resultaron ser Actividades de la Administración pública y defensa con 0.46% y Otras actividades de servicios con 0.74%. Es de mencionar que importantes sectores como el de Actividades financieras, inmobiliarias y seguros tuvo una Tarifa Efectiva del 1.55% y el de Comercio una de 1.87%.

70

Dinámica de las desigualdades en Colombia

El lector las podrá comparar, por ejemplo, con las Tarifas de los Cuadros 7A y 7B en el siguiente capítulo. Cuadro 5. Tarifas Nominales y Efectivas del Impuesto sobre la Renta según Ingresos Brutos a las Personas Jurídicas por sector en 2017

Tarifas Nominales Tarifas Efectivas Sector Actividades de la administración pública y defensa, de enseñanza, actividades de atención 22.74% 0.46% de la salud y de asistencia social Actividades financieras, inmobiliarias y de 27.57% 1.55% seguros Actividades profesionales, científicas, técnicas y de servicios administrativos y de apoyo 31.71% 2.58% Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca Comercio al por mayor y al por menor, transporte y almacenamiento, actividades de alojamiento y de servicio de comidas Construcción Electricidad, gas, vapor y agua Información y comunicaciones Manufactura Minería Otras actividades de servicios Total general

32.90%

1.94%

33.66%

1.87%

30.45% 31.99% 31.01% 32.11% 35.49% 16.55% 31.40%

2.44% 3.77% 1.85% 1.96% 4.28% 0.74% 1.90%

Ahora bien, las Tarifas Efectivas del Impuesto a la Renta son bastante heterogéneas entre empresas según su nivel de riqueza, debido especialmente a los tratos tributarios preferenciales y diferenciados. Las empresas más beneficiadas de la reducción de los Ingresos Brutos para efectos impositivos resultaron ser relativamente las más ricas, especialmente las denominadas superricas (las de los sub-deciles 7 a 10 del sub-decil 10 del decil 10), lo

71

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

cual se deduce cuando se calculan las Tarifas Nominales y Efectivas del Impuesto a la Renta. En efecto, las empresas ricas del país pertenecientes al decil 10 observaron una Tarifa Efectiva media del 1.9% en comparación con unas del 2.2% para las empresas de los deciles 7 y 8 y del 2.1% para las empresas de los deciles 5 y 6. El sesgo a favor de las empresas ricas sobresale aún más en términos de las Tarifas Efectivas según Ingresos Operacionales netos de Costos al alcanzarse un nivel del 4.5% para las empresas ricas (decil 10) en comparación con una del 5.8% para las empresas del decil 9 y del 5.1% para las de los deciles 5 y 6 (Cuadro 6 y Cuadro resumen 1 al final de la sección 2.2.3). De cualquier manera, dada la alta concentración que presenta el decil 10 según Patrimonio e Ingresos, en la siguiente sección se desglosan los resultados de este conglomerado en cierto detalle para centrar la atención en las empresas más ricas. Cuadro 6. Tarifas Nominales y Efectivas del Impuesto sobre la Renta para las Personas Jurídicas por deciles en 2017 Decil

Tarifa

Tarifa Efectiva respecto

Tarifa Efectiva respecto a los

Nominal

a los Ingresos Brutos

Ingresos Brutos Menos Costos

1 2 3 4 5 6 7 8 9

34.45% 30.76% 30.24% 31.49% 31.47% 31.08% 32.70% 31.61% 32.26%

4.75% 1.57% 1.75% 2.07% 2.13% 2.08% 2.16% 2.13% 2.12%

9.89% 3.38% 4.58% 4.57% 5.00% 5.14% 5.46% 5.57% 5.75%

10

35.37%

1.93%

4.54%

Ahora bien, a efecto de evaluar la Tarifa Efectiva teniendo presente los cargos a la Nómina, al Patrimonio y a la Renta y Complementarios se presentan las cargas totales como proporción de los Ingresos Brutos. Para ello se supone 72

Dinámica de las desigualdades en Colombia

una Tarifa Nominal media sobre el Patrimonio Líquido del 0.8% anual y se adicionan los “Aportes al sistema de seguridad social” y los “Aportes al Sena, Icbf, cajas de compensación”, además del Impuesto sobre la Renta. La Tarifa Efectiva resultante para todas las cargas impositivas mencionadas sobre las Personas Jurídicas según Ingresos Brutos, alcanzaría el 5.8% para el decil 1 y el 5.9% y 4.3% para los deciles 9 y 10, con una promedio del orden del 4.4% (Cuadro 7). De nuevo se constata el trato preferencial a favor de las empresas ricas en la medida en que su Tarifa Efectiva de todas las cargas impositivas es más baja que las respectivas Tarifas para las empresas especialmente de riqueza media y media alta (de los deciles 4 a 9). Lo anterior permite corroborar con certeza sobre la existencia de un espacio suficiente para implantar una mayor tributación progresiva efectiva sobre las Personas Jurídicas, especialmente las ricas pertenecientes a los deciles 9 y 10, sin que ello por sí solo pudiera poner en riesgo su capacidad de inversión, acumulación y expansión, ni su potencialidad competitivo a nivel internacional.

73

74

Seguridad Social

11,906,355,000 18,594,152,000 46,267,697,000 95,856,316,000 176,752,411,000 288,672,854,000 473,191,724,000 871,878,915,000 2,111,860,618,000 19,671,498,462,000

23,766,479,504,000

Decil

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Total

7,984,252,717,000

3,166,696,000 4,153,759,000 11,016,608,000 25,074,357,000 45,815,478,000 76,498,755,000 128,320,674,000 243,054,186,000 461,681,452,000 6,985,470,752,000

Sena e Icbf

33,575,254,016,000

40,425,262,000 16,269,728,000 47,686,874,000 101,330,505,000 192,000,565,000 313,491,729,000 520,826,072,000 860,674,078,000 1,747,659,577,000 29,734,889,626,000

Impuesto sobre la Renta

12,893,965,379,080

138,265,536 1,416,022,584 4,461,265,880 10,146,025,880 19,825,851,256 37,298,256,304 69,494,811,248 135,750,848,360 301,697,578,192 12,313,736,453,840

Impuesto al Patrimonio

78,219,951,616,080

55,636,578,536 40,433,661,584 109,432,444,880 232,407,203,880 434,394,305,256 715,961,594,304 1,191,833,281,248 2,111,358,027,360 4,622,899,225,192 68,705,595,293,840

Total Recaudo

4.4%

5.8% 3.9% 4.0% 4.7% 5.0% 4.9% 5.2% 5.5% 5.9% 4.3%

Tarifa Efectiva

Cuadro 7. Tarifa Efectiva según Ingresos Brutos de los Impuestos a la Nómina, a la Seguridad Social, al Patrimonio y a la Renta de Personas Jurídicas en 2017

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

Dinámica de las desigualdades en Colombia

2.2.3. La concentración del Patrimonio Bruto en las empresas ricas del país (comprendidas en el decil 10) Al desglosarse el decil 10 de las empresas ricas en sub-deciles, se observa que el conglomerado en el que se agrupan las Personas Jurídicas superricas (sub-decil 10) aglutina el 87% del Patrimonio Bruto de las Personas Jurídicas ricas del decil 10 (Cuadro 8), con una alta concentración patrimonial en las empresas superricas hasta de 0.8391. De ahí la conveniencia de una política tributaria diferencial y progresiva para las Personas Jurídicas no solo a nivel Patrimonial sino a nivel de Ingresos, ganancias, dividendos y participaciones. Cuadro 8. Distribución del Patrimonio Bruto de las empresas más ricas (del decil 10) por sub-deciles en 2017 Sub-decil del decil 10

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Patrimonio Bruto (Billones $)

Participación

Gini

13 15 18 21 27 34 46 70 130 2,427

0.40% 0.46% 0.54% 0.65% 0.80% 1.03% 1.40% 2.11% 3.93% 86.65%

0.0233 0.0254 0.0282 0.0326 0.0374 0.0457 0.0581 0.0792 0.1342 0.8391

Dada la elevada participación (del 87%) del sub-decil 10, se desglosa aún más este sub-decil a efectos de tener un panorama aún más amplio de la estructura de la concentración de la riqueza. Es así como unas 480 empresas (las súper superricas pertenecientes al sub-decil 10 del sub-decil 10 del decil 10) en Colombia concentran el 57% del Patrimonio de Bruto nacional de las Personas Jurídicas y el 77% del 75

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

correspondiente a las Personas Jurídicas superricas, con un índice de concentración Gini entre ellas de 0.7437. El Cuadro 9 muestra que si bien existe cierta homogeneidad en los sub-deciles 1 a 9 del sub-decil 10 del decil 10 –con índices de Gini inferiores al 0.13–, en el sub-decil 10 del decil 10 aún aún hay diferencias importantes, ya que la relación entre el valor máximo y mínimo en términos del Patrimonio Bruto en este conglomerado de empresas superricas alcanza un valor cercano a 820 veces, lo que muestra la elevada concentración alrededor de las empresas súper superricas. Cuadro 9. La concentración del Patrimonio Bruto de las empresas súper superricas (sub-deciles 1 a 10 del sub-decil 10 del decil 10) Sub-decil del sub-decil 10 del decil 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Patrimonio Bruto (Billones $) Participación 21 0.87% 24 1.00% 28 1.16% 33 1.38% 41 1.67% 51 2.10% 69 2.83% 104 196 1.860

4.27% 8.06% 76.66%

Gini 0.0212 0.0236 0.0274 0.0303 0.0344 0.0429 0.0564 0.0808 0.1269 0.7437

De igual manera, cabe anotar que las empresas súper superricas que concentran la mayor proporción del Patrimonio empresarial en Colombia pertenecen a los sectores de Administración de Fondos y Pensiones (15%), Financiero (12%), de la Construcción (7%), Seguros (6%), Petrolero (3%), entre otros (Cuadro 10). Con la salvedad de que buen número de empresas de sectores como el de Fondos, Seguros y aún de la Construcción tienen alguna relación patrimonial con empresas del sector Financiero, por ejemplo, que aumenta aún más el Patrimonio directo e indirecto del sector Financiero, al punto de poder erigirlo como quizás el de mayor poder patrimonial en el país. 76

Dinámica de las desigualdades en Colombia

Cuadro 10. Principales sectores que concentran el Patrimonio Bruto empresarial

Otras actividades relacionadas con el mercado de valores Construcción de carreteras y vías de ferrocarril Fideicomisos, fondos y entidades financieras similares Bancos comerciales Extracción de petróleo crudo Seguros generales Actividades de planes de seguridad social de afiliación obligatoria Generación de energía eléctrica Régimen de ahorro individual (RAI) Seguros de vida Construcción de edificios residenciales Otras actividades de servicio financiero, excepto las de seguros y pensiones n.c.p. Educación de universidades Actividades ejecutivas de la administración pública Actividades de administración de fondos Otras actividades de distribución de fondos

22 22 22 22 16 15 13 12 12 12 11 11

Participación 5% 5% 5% 5% 3% 3% 3% 3% 3% 3% 2% 2%

11 11 11 10

2% 2% 2% 2%

Ahora bien, desde el punto de vista tributario, las Tarifas Nominales y Efectivas del Impuesto sobre la Renta según Ingresos Brutos son relativamente homogéneas para el conglomerado de las empresas ricas del país, al variar entre 34.63%-37.33% y 1.72%-1.95%, respectivamente (Cuadro 11). Con el agravante que estas Tarifas Efectivas promedio para las empresas ricas (del decil 10), especialmente las superricas (del sub-decil 10 del decil 10) y las súper superricas (del sub-decil 10 del sub-decil 10 del decil 10) son incluso inferiores a las promedio para las empresas de riqueza media y media alta pertenecientes a los deciles 5 a 9, a saber: Tarifas Efectivas promedio según Ingresos Brutos del 1.91%, 1.86% y 1.81% en comparación con una del 2.13%, respectivamente (Cuadro resumen 1).

77

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

Esta diferenciación se hace aún mayor en términos de Tarifas Efectivas según Ingresos Operacionales netos de Costos al observar niveles del 4.54%, 3.93% y 3.68% en comparación con uno del 5.44%, respectivamente. Se constata así un sesgo pro rico en el tratamiento tributario empresarial en Colombia. Cuadro 11. Tarifas Nominal y Efectiva del Impuesto sobre la Renta para las empresas súper superricas (sub-decil 1 a 10 del sub-decil 10 del decil 10)

Sub-decil del sub-decil 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Tarifa Tarifa Efectiva respecto Tarifa Efectiva respecto a los Nominal a los Ingresos Brutos Ingresos Brutos Menos Costos 37.33% 34.63% 34.94% 37.10% 36.75% 36.37% 37.08% 35.44% 35.77% 35.04%

1.95% 1.82% 1.72% 1.96% 1.86% 1.89% 1.82% 1.83% 1.87% 1.86%

5.72% 5.33% 4.44% 5.36% 4.59% 5.14% 4.63% 5.23% 4.96% 3.93%

Antes de terminar vale la pena resaltar que, como se muestra en el siguiente Cuadro resumen 1, la Tarifa Efectiva según Ingresos Operacionales Netos de Costos excede a la correspondiente Tarifa Efectiva según Ingresos Brutos en menos de 2.6 veces, con la peculiaridad de que no llega a superar un nivel del 6% –en comparación con el 2.3% en el caso de la Tarifa Efectiva según Ingresos Brutos–, y que sistemáticamente ambas Tarifas Efectivas coinciden en el favorecimiento relativo, en promedio, de las PJ ricas (del decil 10), superricas (del sub-decil 10 del decil 10) y súper superricas (del sub-decil 10 del sub-decil 10 del decil 10), como resultado de que son las

78

Dinámica de las desigualdades en Colombia

más beneficiadas con los tratamientos fiscales preferenciales otorgados en el Estatuto Tributario. Cuadro resumen 1. Tarifas Nominales y Efectivas del Impuesto a la Renta para el Total PJ, las PJ Ricas y las PJ Superricas en 2017 (%) Total PJ

PJ Ricas

PJ Superricas

(Sub-decil del decil 10)

(Sub-decil del

4.75 1.57 1.75 2.07 2.13 2.08 2.16 2.13 2.12 1.91

9.89 3.38 4.58 4.57 5.00 5.14 5.46 5.57 5.75 4.54

37.33 34.63 34.94 37.10 36.75 36.37 37.08 35.44 35.77 35.04

1.95 1.82 1.72 1.96 1.86 1.89 1.82 1.83 1.87 1.86

5.72 5.33 4.44 5.36 4.59 5.14 4.63 5.23 4.96 3.93

31.79 32.00 32.08 32.71 32.68 33.06 32.92 32.15 32.70 30.98

2.06 2.23 2.29 2.22 2.22 2.21 2.23 2.09 1.98 1.81

Tarifa Efectiva respecto a los Ingresos Brutos Menos Costos

Tarifa Efectiva respecto a los Ingresos Brutos

Tarifa Nominal

Tarifa Efectiva respecto a los Ingresos Brutos Menos Costos

Tarifa Efectiva respecto a los Ingresos Brutos

Tarifa Nominal

34.45 30.76 30.24 31.49 31.47 31.08 32.70 31.61 32.26 35.37

Tarifa Efectiva respecto a los Ingresos Brutos Menos Costos

Tarifa Nominal

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Tarifa Efectiva respecto a los Ingresos Brutos

Decil

sub-decil 10 del decil 10)

4.02 4.36 4.30 4.35 4.32 4.48 4.22 4.33 3.98 3.68

Así, las conclusiones generales se mantienen independientemente del indicador de Tarifa Efectiva, en términos de su sesgo pro rico, su bajo nivel –todavía más en comparación con la Tarifa Nominal– y, en consecuencia, la existencia de un amplio espacio para elevar sustancialmente las Tarifas Efectivas –incluso con la rebaja de Tarifas Nominales– mediante el desmonte de gran parte de tratos preferenciales sin que se pueda afectar la inversión ni la competitividad de las Empresas en el país. 79

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

2.3. Concentración del Patrimonio y del Ingreso, y Tributación de las Personas Naturales en Colombia 2.3.1. Concentración del Patrimonio en 2000 y 2014 De acuerdo con la curva de Lorenz, en el año 2000 las Personas Naturales (PN) declarantes más ricas del país (decil 10) no obligadas a llevar contabilidad concentraron el 47.23% del Patrimonio Bruto y el 47.18 del Patrimonio Líquido Total de las Personas Naturales. Entre tanto, el decil declarante más pobre tan sólo participó con el 0.61% y el 0.62% del Patrimonio Bruto y del Patrimonio Líquido de las Personas Naturales, respectivamente. En consecuencia, el índice de concentración de Gini para las Personas Naturales declarantes alcanzó el 0.5621 para el caso del Patrimonio Bruto y el 0.5595 para el de Patrimonio Líquido. En el año 2014, el decil 10 concentró el 46.80% del Patrimonio Bruto y 47.63% del Patrimonio Líquido Totales de las Personas Naturales (PN) declarantes, en comparación con el 0.49% y 0.36%, respectivamente, para el caso del decil 1. El índice de concentración de Gini llegó al 0.5615 para el caso del Patrimonio Bruto y al 0.5789 para el del Patrimonio Líquido (Figura 1). Con base en lo anterior puede concluirse que el Patrimonio Líquido de las Personas Naturales declarantes incrementa su concentración gracias a la evolución desigual del endeudamiento entre deciles en el periodo 20002014: ostensiblemente mayor para los deciles más ricos en relación con los deciles medios y pobres. En términos de Ingresos, es de mencionar, de manera complementaria y de acuerdo con estadísticas de organismos internacionales como la Ocde, que Colombia se encuentra en América Latina entre los tres países con mayor índice Gini de concentración de Ingreso, lo que muestra con contundencia que la desigualdad social constituye una problemática nuclear de la sociedad colombiana.

80

Dinámica de las desigualdades en Colombia

Figura 1. Concentración del Patrimonio de Personas Naturales no obligadas a llevar contabilidad 2000 (Gini=0.5621 & 0.5595) 120 100 80 60 40 20 0

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

110

2014 (Gini=0.5615 & 0.5789) 120 100 80 60 40 20 0

0

10

20

30

40

Fuente: Dian. Cálculos Propios.

81

50

60

70

80

90

100

110

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

2.3.2. Caracterización de las Personas Naturales contribuyentes clasificadas con base en el total de rentas líquidas A continuación, se presentan algunos resultados teniendo como base de clasificación a la Renta Líquida Gravable, con el fin de asegurar que la caracterización de los grados de concentración y Tarifas Impositivas por decil no varíe según los dos criterios de clasificación utilizados: Patrimonio Líquido y Renta Líquida Gravable. 2.3.2.1. Composición comparativa En principio, las PN clasificadas por deciles según Ingresos Líquidos Totales se interceptan en razonable medida con las agrupadas según Patrimonio. Por ejemplo, en el decil 1 por Renta Líquida hay 21.250 PN declarantes que pertenecen al decil 10 por Patrimonio; en los deciles 2 y 3 hay 21.926 y 16.576 PN, respectivamente, que pertenecen al decil 10 por Patrimonio, en tanto que en los deciles 9 y 10 hay 39.450 y 104.809 PN, respectivamente. Al igual que lo encontrado en el caso de la clasificación según Patrimonio, cuando se organizan las PN de acuerdo con el Ingreso Líquido, se presentan altos niveles de concentración en los deciles 9 y 10 para diferentes variables analizadas. 2.3.2.2. Distribución del Patrimonio y de las Rentas por deciles de Ingreso Líquido Las PN ricas pertenecientes al decil 10 según Ingreso Líquido concentran más del 30% del Patrimonio Líquido Total y las PN del decil 9 otro 11%, mientras que las de los deciles 1 y 2 en su conjunto participaron con menos del 18% en el año 2017 (Cuadro 12).

82

Dinámica de las desigualdades en Colombia

Cuadro 12. Concentración del Patrimonio de las 3 millones de PN declarantes por decil según Ingreso Líquido en 2017

Decil por Ingreso Total Patrimonio Bruto Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 9 Decil 10 Total Total (% PIB)

8% 8% 7% 11% 32% 100% 120.7%

Total Deuda 6% 5% 5% 14% 34% 100% 24.5%

Total Patrimonio Líquido 9% 9% 7% 11% 31% 100% 97.1%

En cuanto a la composición de los Ingresos de las PN declarantes según Ingreso Líquido es de mencionar lo siguiente (Cuadro 13): (i) De los $115.2 billones (12.5% del PIB) de las Rentas Líquidas Totales, el 65% corresponde a Rentas Laborales, las cuales se concentraron en el decil 10, con el 38%, y en el 9 con el 16%. (ii) Al decil 10 le correspondió el 27% del total de las Rentas por Pensiones, el 32% de las Rentas de Capital, el 28% de las Rentas No Laborales y el 77% de los Dividendos y Participaciones. En marcado contraste, a los deciles 1, 2 y 3 en su conjunto les correspondieron participaciones del 3% de las Rentas Laborales, 13% de las Pensiones, 21% de las Rentas de Capital, 15% de las Rentas No Laborales y 4% de Dividendos. (iii) En el decil 1, el 58% de sus Ingresos Líquidos son de Capital, el 24% No Laborales y el 18% Laborales, muy similar al caso del decil 2, en tanto que en el caso del decil 3 la principal renta es la No Laboral (53%), seguida por la de Capital (27%).

83

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

Cuadro 13. Composición de Ingresos de las PN declarantes por decil según Ingreso Líquido en 2017

Decil según Ingreso

Laboral

Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 9 Decil 10 Total Total (%PIB)

0.1% 1.4% 1.4% 16.1% 38.2% 100% 8.1%

Pensiones De capital 0.6% 7.3% 5.5% 9.7% 26.6% 100% 0.1%

1.0% 8.6% 11.2% 12.3% 32.0% 100% 1.4%

No Dividendos Laboral 0.2% 3.4% 11.4% 13.0% 27.5% 100% 2.8%

0.9% 1.8% 1.1% 8.3% 76.8% 100% 0.1%

Total 0.2% 2.7% 4.8% 14.8% 35.2% 100% 12.5%

(iv) Para los deciles 9 y 10 según Ingreso Líquido su principal Renta es la Laboral, con el 70% de sus respectivas Rentas Totales. 2.3.2.3. Tarifas Nominales y Efectivas Ante las diferencias tan significativas que existen entre el Ingreso Bruto y la Renta Líquida cedular, debido a las exenciones y descuentos tributarios, resulta importante comparar las Tarifas Impositivas Nominales del Impuesto sobre la Renta Líquida Gravable cedular y Efectivas según Ingresos Líquidos cedulares (Cuadro 14). (i) En el caso del decil 10, por ejemplo, la Tarifa Nominal promedio pasa del 21.94% a una Tarifa Efectiva del 11.54% para el caso de las Rentas Laborales y Pensiones, del 15.98% al 1.56% para las Rentas de Capital y No Laborales, y del 15.64% al 0.79% para las de Dividendos y Participaciones. Así, entonces, las PN de este decil más rico del país que tengan mayores Rentas Líquidas Gravables por concepto de Capital y de Dividendos resultan ser las más beneficiadas por el estatuto tributario. Sin duda alguna, los cambios en las Tarifas Nominales a Efectivas no resultan ser homogéneos entre deciles y sub-deciles. Es así como la Tarifa Efectiva promedia representa apenas el 18% y 38% de la Tarifa Nominal promedio 84

85

Total PN

Nominal

1.10 0.64 0.61 0.58 1.05 2.30 3.78 5.86 10.16 19.89

8.66

Decil

DECIL

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Total

2.71

0.81 0.40 0.34 0.31 0.52 0.06 1.63 2.31 3.86 3.53

Efectiva

Total PN

8.74

0.01 0.01 0.08 0.20 0.66 2.11 3.91 6.50 11.61 21.94

Nominal

Impuesto Renta Laboral y Pensiones

7.67

0.08 0.77 1.40 1.72 2.05 2.48 3.07 4.12 6.05 15.98

Nominal

Impuesto Renta De Capital y No Laborales

11.47

0.35 0.59 0.69 0.97 1.69 1.86 2.26 3.06 4.54 15.64

Nominal

Impuesto Dividendos y Participaciones

8.39

0.05 0.41 0.50 0.52 0.98 2.20 3.67 5.71 9.96 19.35

Nominal

Total Impuesto Rentas

4.30

0.01 0.00 0.04 0.11 0.33 1.00 1.79 2.88 5.25 11.54

Efectiva

1.45

0.07 0.54 0.79 0.87 0.96 1.06 1.16 1.33 1.68 1.56

Efectiva

0.77

0.15 0.25 0.25 0.34 0.55 0.57 0.60 0.63 0.62 0.79

Efectiva

Impuesto Impuesto Impuesto Renta Renta Capital y Dividendos y Laboral y No Laborales Particiones Pensiones

Cuadro 14. Tarifas Nominales y Efectivas según Ingresos Líquidos cedulares para las PN declarantes del país por decil de Ingreso Bruto (%) Dinámica de las desigualdades en Colombia

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para los deciles 10 y 9, respectivamente, con el agravante de que esta proporción es del 10% y 28% en el caso de las Rentas de Capital, del 5% y del 14% en el de los Dividendos, y del 53% y 45% en el de las Rentas Laborales. Esta heterogeneidad se refleja también en relación con el promedio del Total de PN al ser dichas proporciones del 31%, 19%, 7% y 49%, respectivamente. (ii) Las Tarifas Efectivas sobre Rentas de Capital y No Laborales son apenas del 1.68% y 1.56% para los deciles 9 y 10 con mayores Ingresos en el país, en comparación con unas del 0.62% y 0.79% para Dividendos y Participaciones y del 5.25% y 11.54% para Laborales y Pensiones, lo que muestra las bajas Tarifas Efectivas según Ingresos Líquidos cedulares aplicadas para los deciles más ricos del país, las cuales, aunque mayores con respecto a los deciles con menores Ingresos, no se traducen en un grado de progresividad que se compadezca mínimamente con las diferencias a lo largo de la distribución de Ingresos, ni con el esfuerzo tributario adicional que se requiere para poder acercarse a la presión fiscal (Tributación Recaudada/PIB) promedio de países de Ingreso nacional similar de América Latina y el Caribe, para así poder atender necesidades sociales prioritarias en el país. (iii) El marcado trato tributario preferente a las Rentas de Capital, No Laborales y Dividendos con respecto a las Rentas Laborales no sólo a nivel promedio sino particularmente de los deciles con mayores Ingresos, resulta ineficiente y cuestionable a la luz del inaceptable grado de concentración de Ingresos y Riqueza en Colombia, al punto de estar entre los tres países más inequitativos en América Latina y el Caribe –de acuerdo con el índice de Gini–, ya de por sí la región más desigual del mundo. En consecuencia, ante la muy elevada concentración de la riqueza de las Personas Naturales y el tratamiento tributario favorable a las PN con mayores Ingresos, conviene realizar un análisis más exhaustivo sobre las PN más ricas comprendidas en el decil 10, por ejemplo según valor del Patrimonio.

86

Dinámica de las desigualdades en Colombia

2.3.3. Distribución del Patrimonio y del Ingreso: La posición de las 300 mil Personas Naturales declarantes ricas del país En el año 2018 cerca de 3 millones de Personas Naturales declararon un Patrimonio Líquido Total correspondiente al año 2017 cercano a $894 billones (97% del PIB de 2017), es decir un Patrimonio Líquido medio por declarante de $298 millones, con un valor máximo de $4.6 billones y uno mínimo nulo (de $0). En efecto, del total de declarantes un 6% presentó un Patrimonio Líquido nulo ($0), un Endeudamiento por $11.6 billones y un Patrimonio Bruto de $9.1 billones. Lo anterior muestra la gran heterogeneidad entre contribuyentes. En marcado contraste, el decil 10 rico –unas 300 mil PN declarantes– acumuló a su haber el 56% del Patrimonio Líquido Total de las Personas Naturales y un nivel de Endeudamiento de $85 billones, con un índice de concentración Gini para estos declarantes ricos del 0.50935. Además, este grupo de 300 mil PN tiene un Patrimonio Líquido cercano a los $501.6 billones (55% del PIB de 2017) y un Patrimonio Bruto equivalente a un 64% del PIB. La distribución del Patrimonio Bruto, del Patrimonio Líquido y del Ingreso de las 300 mil PN declarantes ricas del país (decil 10) se detalla en el Cuadro 15 por sub-decil según Patrimonio. Resulta importante destacar los siguientes rasgos característicos: (i) La poca homogeneidad existente al interior del decil 10 que agrupa a las PN con mayor Patrimonio en el país. Cuando este conglomerado de 300 mil PN se clasifica a su vez en 10 sub-deciles según Patrimonio, se encuentra, por ejemplo, que el sub-decil 1 tiene una participación del 3.1% en el Patrimonio Bruto Total de las PN declarantes del decil 10, mientras que la del sub-decil 10 alcanza una de hasta el 48.2%.

87

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(ii) Entre los sub-deciles 9 y 10 se concentra cerca del 60% del Patrimonio Bruto y el 61% de total de las Rentas Líquidas cedulares de las 300 mil PN declarantes del decil 10. (iii) En los casos del Patrimonio y del Ingreso Líquido, se observa que en el sub-decil 10 hay un mayor nivel de concentración respecto a los correspondientes de los otros sub-deciles. Mientras que el índice de concentración Gini para el sub-decil 10 se encuentra alrededor de 0.56 en el caso de Patrimonio y de 0.38 en el de Ingreso Líquido, para los restantes sub-deciles los índices Gini resultan inferiores a 0.07 y 0.12, respectivamente (a excepción del índice Gini según Ingreso Líquido para el caso del sub-decil 1, que es el de mayor concentración).

88

89

Patrimonio/ Ingreso

223

0.6074

Gini

43

0.1177

3.7% 0.0134 0.5 1.9%

3.5% 0.0122 0.1 0.3%

0.0189

18.8

0.0238

Gini

20.6 3.5%

17.4

18.2 3.1%

Patrimonio Bruto Participación (%)

2

Patrimonio Líquido Participación (%) Gini Ingreso Líquido Participación (%)

1

Sub-decil del decil 10

32

0.0535

4.1% 0.0146 0.7 2.8%

20.4

0.0183

23.0 3.9%

3

24.8

0.0178

28.7 4.9%

5

27

0.0424

23

0.0415

4.5% 5.0% 0.0164 0.0184 1.0 1.2 3.8% 4.8%

22.4

0.0186

25.7 4.4%

4

20

0.0435

5.6% 0.0198 1.6 6.2%

27.9

0.0253

32.5 5.5%

6

19

0.0455

6.3% 0.0298 2.1 8.1%

31.8

0.0323

38.5 6.6%

7

17

0.0549

8.0% 0.0460 2.8 10.9%

40.0

0.0452

48.5 8.3%

8

17

0.0752

11.4% 0.0757 4.1 16.1%

57.3

0.0743

68.9 11.7%

9

25

0.3818

48.0% 0.5638 11.5 45.1%

240.8

0.5606

283.0 48.2%

10

23

0.2891

100.0% 0.5093 25.6 100.0%

501.6

0.5211

587.5 100.0%

Total

Cuadro 15. Índice de concentración Gini del Patrimonio y del Ingreso de las 300 mil PN declarantes ricas del país por sub-decil del decil 10 según Patrimonio (Billones de $) Dinámica de las desigualdades en Colombia

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(iv) La relación Patrimonio a Ingreso señala que mientras para el sub-decil 1 de estas 300 mil PN declarantes ricas del país se requeriría, con ese nivel de Ingresos anuales, cerca de 223 años para alcanzar su Patrimonio Bruto actual, para los sub-deciles 8, 9 y 10 se necesitarían entre 17 y 25 años. (v) Existe una marcada diferencia entre la Renta Bruta y la Renta Líquida, que no es homogénea entre los diferentes niveles de Ingreso según subdeciles (Figura 2). Sin embargo, en general se observa que las Rentas Exentas y los Ingresos no Constitutivos de Renta representan, en promedio, cerca del 78% del Ingreso Bruto. Figura 2. Ingreso Bruto, Renta Líquida e Ingreso Mensual de las 300 mil PN ricas por sub-decil según Ingreso Ingreso Bruto vs. Renta Líquida 90%

140,0

80%

120,0

Billones de $

60%

80,0

50%

60,0

40% 30%

40,0

20%

20,0 -

10% 1

2

3

Ingreso Líquido

90

4

5

6 7 Decil Ingreso Bruto

8

9

10 Total

0%

Renta Líquida/Bruta

Ing. Líquido/Bruto (%)

70% 100,0

Dinámica de las desigualdades en Colombia

Relación Ingreso Mensual sub-decil i/sub-decil 1 300 261 250 200 163 150 100 50 0

1

3

4

6

8

20 11 14

1

2

3

4

5

6

7

8

32 9

10 Total

En este punto hay que señalar que una reducción tan significativa de la base gravable debido a las exenciones y beneficios otorgados por el sistema tributario se ve reflejada en la Tarifa Efectiva o Gravable. Claramente, como se muestra en la siguiente sección, los principales lucrados de los beneficios tributarios resultan ser las Personas Naturales declarantes con mayores Ingresos en el país. Esta situación marca un rasgo típico de la tributación en Colombia. Dado que el Ingreso Bruto mensual promedio por declarante de estas 30 mil PN declarantes superricas del país (sub-decil 10 del decil 10) equivale a 163 veces el Ingreso Bruto Anual de las 30 mil PN declarantes ricas del sub-decil 1 ($199.7 millones vs $1.2 millones), es claro el espacio existente para avanzar hacia una estructura tributaria menos inequitativa y más eficaz recaudatoriamente si se procediera a eliminar este tipo de privilegios pro rico que no sean justificables económica y socialmente (Cuadro 16).

91

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Cuadro 16. Ingreso Bruto mensual vs. Patrimonio Líquido promedio de las PN declarantes ricas del país (por sub-deciles del decil 10) ($) Sub-decil del decil 10 Ingreso Bruto Medio Mensual Patrimonio Líquido Medio 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

1,227,517 3,356,075 5,241,969 7,341,883 9,763,496 12,932,431 17,439,183 24,651,727 38,821,628 199,657,850

1,369,937,225 1,247,770,123 1,435,362,375 1,323,712,215 1,322,031,349 1,276,389,374 1,408,820,944 1,579,903,569 1,936,236,192 3,818,953,064

Total

320,433,760

16,719,116,429

2.3.4. Composición de los Ingresos y Tributación de las 300 mil Personas Naturales declarantes ricas del país Es importante anotar que la descomposición de Ingresos es posible dado que la reforma tributaria de 2016 obligó la depuración de las rentas correspondientes a cada una de las siguientes cédulas: a) Rentas de Trabajo; b) Pensiones; c) Rentas de Capital; d) Rentas no Laborales y e) Dividendos y participaciones (Art. 330. Determinación Cedular. Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1819 de 2016)7. El monto de Rentas Líquidas cedulares declarado por las Personas Naturales para 2017 ascendió a $115.2 billones (13% del PIB). La distribución por cédulas se concentró fundamentalmente en las de Trabajo (64.8%), No Laboral (22.5%), de Capital (11.5%), mientras que el restante 1.2% se distribuyó entre Pensiones (0.8%) y Dividendos (0.4%). 7 La Ley 1943 de 2017 unificó las rentas laborales, de capital y no laborales en una, y mantuvo las cédulas de pensiones, dividendos y participaciones (Art. 29).

92

Dinámica de las desigualdades en Colombia

Con este nivel de Ingresos promedio de las PN declarantes del país se requerirían cerca de 10 años para acumular el actual Patrimonio Bruto y de 8 años para el caso del Patrimonio Líquido. En el caso de las 300 mil PN declarantes ricas, pertenecientes al decil 10, su Ingreso Total ascendió a $25.6 billones (2.8% del PIB), equivalente al 22% del Ingreso Total de Personas Naturales declarantes en 2017. Con ese nivel de Ingreso se requerirían unos 23 años para acumular el Patrimonio Bruto actual o 20 años en el caso del Patrimonio Líquido, más del doble de tiempo que para el conjunto de las PN declarantes del país. Respecto a la concentración del total de las Rentas Líquidas cedulares cabe recalcar que el 72% se concentra en los deciles 8, 9 y 10. De la composición del Ingreso para las 300 mil PN ricas, cabe destacar (Figura 3): (i) La predominancia relativa de los Ingresos Laborales (51% del Ingreso Total), lo que podría inferirse que en este grupo de las Personas Naturales ricas se concentrarían en buena medida los denominados superejecutivos. (ii) Los bajos Ingresos percibidos por la renta líquida cedular correspondiente a Pensiones y Dividendos (1% y 2%, respectivamente) (iii) La elevada participación de los Ingresos de Capital (24%) y de los No Laborales (22%). Es importante resaltar que la composición de los Ingresos permite estimar el recaudo fiscal del Impuesto sobre la Renta para este conglomerado de contribuyentes. El total del Impuesto sobre la Renta Líquida ascendió a $4.8 billones (0.53% del PIB), de los cuales el 58% correspondió a las Rentas Laborales y de Pensiones, el 41% a las Rentas de Capital y No Laborales, y el restante 1% a Dividendos y Participaciones.

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Figura 3. Composición del Ingreso de las 300 mil Personas Naturales ricas del país 2%

22% 51% 24%

1% Laboral Pensiones No laboral

De capital Dividendos

Ahora bien, dado que la declaración de renta para el año fiscal 2017, liquidada en el año 2018, presenta cada impuesto sobre las Rentas Líquidas cedulares y los Ingresos, es posible calcular las respectivas Tarifas Nominales medias –Recaudo/Ingreso– para cada uno de ellos, en el caso de las 300 mil Personas Naturales ricas del país, resultando ser del 20.25% para las Rentas Laborales, 15.2% para las Rentas de Capital y No Laborales, y 14.4% para Dividendos. Sobresale cómo las Rentas de Capital se gravan a una Tarifa Nominal inferior a las que aplica a las de Trabajo. Estas Tarifas fueron claramente superiores a las Tarifas Nominales medias para el total de Personas Naturales, las cuales fueron del 8.7% para Pensiones y Rentas Laborales, 7.7% para las Rentas de Capital y No Laborales, y 11.5% para Dividendos. Ahora bien, dados los Ingresos no Constitutivos de Renta, así como los costos y gastos imputados en cada una de las cédulas, que erosionan la base fiscal, conviene calcular las Tarifas Efectivas medias respecto a los Ingresos Brutos. 94

Dinámica de las desigualdades en Colombia

Es así como las Tarifas Efectivas según Ingresos Brutos del Impuesto a las Rentas Gravables cedulares en 2017 de las 300 mil PN ricas fueron del 10.1% para las Rentas de Trabajo, del 2.2% para las Rentas de Capital y del 0.9% para Dividendos, en comparación con unas Tarifas del 1.8%, 0.8% y 0.07%, respectivamente, para el Total de PN declarantes (Cuadro 17). Cuadro 17. Tarifa Nominal y Efectiva del Impuesto a las Rentas Líquidas Gravables cedulares según Ingresos Brutos por cédula para las 300 mil Personas Naturales declarantes Ricas en 2017

De trabajo y pensiones De capital y no laborales Por dividendos y participaciones

300 Mil Personas Naturales Ricas Media Efectiva 20.2% 10.1% 15.2% 2.2% 14.4% 0.9%

Total Personas Naturales Declarantes Media Efectiva 8.7% 1.8% 7.7% 0.8% 11.5% 0.07%

Esta composición impositiva de las Rentas Gravables cedulares implica que la Tarifa Efectiva promedio ponderada para las 300 mil PN ricas exceda apenas en 1.5 veces la del Total de PN declarantes, lo que muestra claramente el espacio fiscal existente para lograr una estructura tributaria deseablemente progresiva en el caso de Personas Naturales. A continuación, se presenta la composición de los Ingresos para las 300 mil Personas Naturales más ricas del país en cuanto a: i) Ingresos Laborales, ii) Pensiones; iii) Ingresos de Capital, iv) Ingresos No Laborales; y, v) Dividendos y Participaciones. 2.3.4.1. Renta líquida cedular de Trabajo El Estatuto Tributario define como “rentas exclusivas de trabajo, las obtenidas por personas naturales por concepto de salarios, comisiones, prestaciones sociales, viáticos, gastos de representación, honorarios, emolumentos eclesiásticos, compensaciones recibidas por el trabajo asociado cooperativo y, en general, las compensaciones por servicios personales” (Art. 103). 95

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De igual manera, la Ley 1819 de 2016 instauró que a efectos de establecer la Renta Líquida cedular de Trabajo, se “restarán los ingresos no constitutivos de renta imputables a esta cédula” “siempre que no excedan el cuarenta (40%)” y que no exceda los cinco mil cuarenta (5.040) UVT. Los Ingresos Laborales declarados por las 300 mil PN ricas alcanzó un valor de $13 billones (1.42% del PIB), equivalente al 17.4% del total declarado en esta cédula por las Personas Naturales (Cuadro 18). De estas 300 mil PN, un 53% de ellas no registra Ingresos brutos por Rentas de Trabajo. De igual manera, en estas 300 mil PN hay un grupo de 75.240 PN para las que su Renta Líquida Laboral representa más del 75% de la Renta Líquida Total. Cuadro 18. Rentas Laborales de las 300 mil PN ricas del país por sub-decil en 2017

Sub-decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total

Índice Gini

Renta Laboral ($)

Participación

0.5274 0.1632 0.1029 0.1115 0.3773 0.404

130.705.057.000 669.296.471.000 1.365.593.918.750 2.599.382.723.000 8.277.355.794.000 13.042.333.963.750

0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 1.00% 5.10% 10.50% 19.90% 63.50% 100.00%

A su turno, se encuentra que los sub-deciles 1 al 5 del decil 10 de las PN ricas del país no declararon Renta Líquida Laboral. De los sub-deciles restantes, el 63.5% se concentra en el sub-decil 10, el 19.9% en el sub-decil 9 y el 10.5% en el sub-decil 8. El índice Gini de concentración para el decil 10 alcanzó

96

Dinámica de las desigualdades en Colombia

el 0.4040, siendo el mayor el del sub-decil 6 con el 0.5272, seguido por el sub-decil 10 con el 0.3773, y el menor el del sub-decil 8 con el 0.1029. 2.3.4.2. Renta líquida cedular de Pensiones El artículo 337 de la Ley 1819 de 2016 definió los ingresos de esta cédula a “las pensiones de jubilación, invalidez, vejez, de sobrevivientes y sobre riesgos laborales, así como aquellas provenientes de indemnizaciones sustitutivas de las pensiones o las devoluciones de saldos de ahorro pensional”. La Renta Líquida cedular de Pensiones en 2017 para las 3 millones de PN declarantes del país ascendió a $948 mil millones (0.1% del PIB) y el 17% de éstas se concentraron en el decil 10, es decir, en las 300 mil PN declarantes ricas, de las cuales 20.234 PN declararon un Ingreso Bruto por concepto de Rentas de Pensiones en el país y el exterior; el 96% de éstas declaró una Renta Líquida nula, debido a las exenciones y beneficios fiscales. Se alcanzó un valor máximo del Ingreso Líquido mensual cercano a los $18 millones. Resulta importante observar que cuando se relacionan los Ingresos Laborales y los Pensionales, hay un grupo de contribuyentes que no declararon Ingresos Laborales, pero sí Ingresos por Pensiones (Cuadro 19).

97

98 Ingresos Brutos Renta Líquida cedular Laborales Laboral 37,683,134,000 15,333,896,000 7,920,619,000 6,391,057,000 1,962,761,000 217,056,234,000 130,705,057,000 1,074,536,697,000 669,296,471,000 2,322,020,291,750 1,365,593,918,750 4,556,002,014,600 2,599,382,723,000 12,460,105,086,900 8,277,355,794,000

Ingresos Brutos Renta Líquida cedular Pensiones Pensiones 1,606,904,549,424 1,499,822,775 751,510,624,154 4,499,409,000 577,097,685,515 9,867,767,000 431,096,061,000 16,913,948,000 380,445,410,000 26,187,457,000 576,948,394,000 93,412,459,000 378,593,756,848 5,441,130,000 373,424,211,744 1,932,322,744 352,058,951,000 3,082,979,000 339,952,187,000 3,000,243,000

Nota: Este cuadro se construyó con base en la ordenación de las Rentas Líquida Laborales.

Sub-decil del decil 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Cuadro 19. Ingresos Brutos y Rentas Líquidas Laboral y Pensional para las 300 mil PN ricas del país por sub-decil en 2017

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Dinámica de las desigualdades en Colombia

2.3.4.3. Tarifa Nominal y Efectiva de la renta cedular de Trabajo y de Pensiones La ley obligaba a liquidar el impuesto sobre las Rentas Liquidas de Trabajo y de Pensiones en un solo rubro: “Para efectos de determinar las rentas liquidas gravables a las que le serán aplicables las tarifas establecidas […], se seguirán las siguientes reglas: 1) Se sumarán las rentas líquidas cedulares obtenidas en las rentas de trabajo y de pensiones. A esta renta líquida gravable le será aplicable la tarifa señalada en el numeral 10 del artículo 241 […]”. Las tarifas marginales definidas en la Ley 1819 de 2016 para la liquidación del impuesto para la Renta Líquida Laboral y de Pensiones se muestran en el Cuadro 20, según rangos de liquidación en Unidades de Valor Tributario (UVT), en Ingresos anuales y mensuales. Cuadro 20. Tarifas marginales según UVT para Rentas de Trabajo y Pensiones ($) (UVT 2017=$33.156)

UVT

Ingreso por año [$]

Ingreso por mes [$]

>0 1,090 $ 0 $ 36,140,040 $ 0 $ 3,011,670 >1,090 1,700 $ 36,140,040 $ 56,365,200 $ 3,011,670 $ 4,697,100 >1,700 4,100 $ 56,365,200 $ 135,939,600 $ 4,697,100 $ 11,328,300 >4,100 En adelante $ 135,939,600 En adelante $ 11,328,300 En adelante

Tarifa Marginal (%) 0 19 28 33

Las Tarifas Nominales resultantes del Cuadro 20 se presentan en la Figura 4 en términos de UVT. Así, entonces, todas aquellas PN que tengan una Renta Líquida Gravable anual superior a los 4.100 UVT ($136 millones, es decir, $11 millones mensuales) liquidan el impuesto a una Tarifa Nominal media superior al 19.22%. Ahora bien, dada la alta heterogeneidad existente en este grupo de PN declarantes, tal medida de política fiscal es altamente regresiva al violar el principio de equidad vertical no sólo en términos de la Tarifa Nominal media sino aún más importante de la Tarifa Efectiva (Figura 5). 99

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En efecto, se observa que no solamente la Tarifa Nominal se mantiene relativamente uniforme en un 31% y la Tarifa Efectiva teórica de referencia alrededor del 26% para Ingresos anuales superiores a $500 millones, en contraste con una clara progresividad observada de las Tarifas para Ingresos inferiores a ese monto. De ahí la necesidad que la Dian refuerce sus actividades de auditoría tributaria y se impulse una reforma más progresiva especialmente para rangos de Ingreso por Pensiones superiores a $135 millones, dado que en muchos casos las Tarifas Efectivas son ostensiblemente inferiores al 33%. Figura 4. Tarifa Nominal por UVT 30 25 20 15 10 5

0 360 720 1080 1440 1800 2160 2520 2880 3240 3600 3960 4320 4680 5040 5400 5760 6120 6480 6840 7200 7560 7920 8280 8640 9000 9360 9720

0

100

Dinámica de las desigualdades en Colombia

Figura 5. Tarifa Nominal Media y Tarifa Efectiva para los Ingresos anuales por concepto de Pensiones

36,076,000 36,236,000 36,442,000 36,619,000 36,830,000 37,033,000 37,357,000 37,692,000 38,058,000 38,458,000 38,755,000 39,122,000 39,530,000 39,969,000 40,445,000 41,032,000 41,596,000 42,141,000 42,846,000 43,746,000 44,454,000 45,320,000 46,121,000 47,066,000 48,000,000 48,932,000 50,050,000 51,180,000 52,520,000 53,520,000 54,856,000 56,265,000 57,927,000 59,916,000 61,837,000 64,480,000 67,048,000 70,408,000 75,161,000 80,038,000 85,816,000 94,380,000 108,000,000 125,715,000 156,638,000 217,477,000 8,852,604,000

Tarifa Media y Efectiva para Pensiones

Tarifa Nominal

45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

Tarifa Efectiva

Para Pensiones Mayores de 4.100 UVT

135,136,000 136,004,000 137,000,000 137,937,000 138,706,000 141,944,000 146,286,000 148,833,000 150,423,000 153,961,000 156,638,000 160,765,000 162,652,000 166,215,000 169,057,000 172,620,000 175,657,000 176,596,000 178,734,000 182,882,000 186,973,000 193,595,000 195,076,000 205,030,000 209,298,000 217,477,000 221,252,000 225,657,000 239,495,000 252,039,000 257,873,000 269,061,000 293,793,000 321,436,000 342,505,000 418,080,000 444,284,000 478,578,000 554,162,000 924,442,000 8,852,604,000

45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

Tarifa Nominal

Tarifa Efectiva

2.3.4.4. Renta líquida cedular de Capital La Ley 1819 de 2016 en su artículo 338 define los Ingresos de las Rentas de Capital como “los obtenidos por concepto de intereses, rendimientos financieros, arrendamientos, regalías y explotación de la propiedad intelectual” y aclara que a “efectos de establecer la renta líquida cedular, del total de los ingresos de esta cédula se restarán los ingresos no constitutivos de renta imputables a esta cédula, y los costos y gastos procedentes y debidamente soportados por el contribuyente. Podrán restarse todas las rentas exentas y las deducciones imputables a esta cédula, siempre que no excedan el diez

101

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(10%) del resultado del inciso anterior, que en todo caso no puede exceder mil (1.000) UVT” (Art. 339). El valor declarado por las PN por concepto de Renta Líquida cedular de Capital ascendió en 2017 a $13.2 billones (1.4% del PIB), del cual las 300 mil PN más ricas declararon a su haber el 47% (equivalente a $6.3 billones), representando el 25% de su respectivo Ingreso Líquido Gravable. El 80% de la Renta Líquida de Capital de las 300 mil PN ricas se concentró en las PN superricas de los sub-deciles 8 (13.0%), 9 (19.4%) y 10 (48.6%) (Cuadro 21). Además, sobresale una relativamente baja concentración en los cinco mayores sub-deciles con índices Gini que no superan el 0.2, en comparación con un índice promedio de 0.34 para el conjunto del decil 10 de las PN ricas del país. Cuadro 21. Rentas Líquidas de Capital de las 300 mil PN ricas del país y su concentración según sub-decil en 2017 Sub-decil del decil 10

Gini

Renta de Capital ($)

Participación

-

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

0.9353 0.5861 0.3125 0.1753 0.0995 0.0494 0.0607 0.0787 0.1920

1,939,000 2,663,637,000 41,078,277,626 174,146,887,000 378,555,931,000 585,571,492,000 813,854,716,500 1,214,244,975,502 3,041,243,463,000

0.0% 0.0% 0.0% 0.7% 2.8% 6.1% 9.4% 13.0% 19.4% 48.6%

TOTAL

0.3407

6,251,361,318,628

100%

2.3.4.5. Renta líquida cedular no Laboral La Ley definió las Rentas no Laborales aquellas que “no se clasifiquen expresamente en ninguna de las demás cédulas. Los honorarios percibidos 102

Dinámica de las desigualdades en Colombia

por las personas naturales que presten servicios y que contraten o vinculen por al menos noventa (90) días continuos o discontinuos, dos (2) o más trabajadores o contratistas asociados a la actividad, serán ingresos de la cedula de rentas no laborales” (Art. 340). En esta cédula, las PN declararon Rentas Líquidas no Laborales por $25.9 billones en 2017 (2.8% del PIB). Las 300 mil PN ricas del decil 10 declararon el 22% de este valor, que representa a su vez el 22% del total de su Ingreso Líquido Gravable (Cuadro 22). Cuadro 22. Rentas Líquidas no Laborales de las 300 mil PN ricas del país y su concentración según sub-decil en 2017

Sub-decil del decil 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Gini

0.9426 0.4501 0.1320 0.1071 0.4294

TOTAL

0.4236

Renta Líquida no Laboral

Participación

228,051,000 114,386,607,436 543,381,449,000 1,061,529,512,000 4,007,644,525,000

0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 2.0% 9.5% 18.5% 70.0%

5,727,170,144,436

100.0%

El 70% de la Renta Líquida de Capital de las 300 mil PN ricas se concentró en el sub-decil 10, y otros 18.5% y 9.5% en los sub-deciles 9 y 8, sin que los primeros cinco sub-deciles hubieren recibido rentas por este concepto, consecuente con un índice Gini promedio de concentración del 0.424. De acuerdo con la Ley 1819 de 2016, las Rentas de Capital y no Laboral se deben liquidar de acuerdo con las Tarifas Marginales que aparecen en el Cuadro 23. 103

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Cuadro 23. Tarifas Marginales para las Rentas de Capital y no Laborales

Rango UVT

Ingreso por año [$]

>0 600 $0 >600 1,000 $ 19,893,600 >1,000 2,000 $ 33,156,000 >2,000 3,000 $ 66,312,000 >3,000 4,000 $ 99,468,000 >4,000 En adelante $ 132,624,000

Ingreso por mes [$]

$ 19,893,600 $0 $ 33,156,000 $ 1,657,800 $ 66,312,000 $ 2,763,000 $ 99,468,000 $ 5,526,000 $132,624,000 $ 8,289,000 En adelante $11,052,000

$ 1,657,800 $ 2,763,000 $ 5,526,000 $ 8,289,000 $11,052,000 En adelante

Tarifa Marginal (%) 0 10 20 30 33 35

Las Tarifas Nominales resultantes de las Marginales se delinean en la Figura 6 según UVT. Figura 6. Tarifas Nominales para Rentas de Capital y no Laborales según UVT 35 30 25 20 15 10 5

0 260 520 780 1040 1300 1560 1820 2080 2340 2600 2860 3120 3380 3640 3900 4160 4420 4680 4940 5200 5460 5720 5980 6240 6500 6760 7020 7280 7540 7800 8060 8320 8580 8840 9100 9360 9620 9880

0

Con base en lo anterior, resalta que hay un número de contribuyentes (aproximadamente unas 600 PN) que habiendo liquidado un Ingreso superior a

104

Dinámica de las desigualdades en Colombia

los 4.000 UVT ($133 millones) su Tarifa Nominal media hubiera resultado inferior al 19%. En general, a pesar de que la Tarifa Nominal media a la cual se liquida el Impuesto sobre las Rentas Líquidas cedulares de Capital y no Laborales fue del 15%, en 2017 se alcanzó tan sólo una Tarifa Efectiva promedio del 2% de los Ingresos Brutos de tales cédulas, siendo mayor solamente para los sub-deciles 9 y 10 con unas del 3% y 5%, respectivamente (Cuadro 24). Cuadro 24. Tarifas Nominales y Efectivas según Ingresos Brutos de las Rentas Líquidas cedulares de Capital y no Laborales para las 300 mil PN ricas del país según sub-decil

Sub-decil del decil 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total

Capital [$] 1,939,000 2,663,637,000 41,078,277,626 174,146,887,000 378,555,931,000 585,571,492,000 813,854,716,500 1,214,244,975,502 3,041,243,463,000 6,251,361,318,628

No Laboral [$] 736,600,709,000 1,293,569,372,000 741,029,553,000 608,001,280,000 502,778,635,000 393,311,764,000 247,312,507,000 243,466,019,000 270,098,944,000 691,001,361,436 5,727,170,144,436

Tarifa Nominal 7% 21% 16% 16% 13% 9% 7% 8% 11% 22% 15%

Tarifa Efectiva 1% 1% 2% 2% 2% 1% 2% 2% 3% 5% 2%

Es de destacar que la Tarifa Efectiva promedio para las 300 mil PN ricas fue apenas la séptima parte de la Tarifa Nominal promedio (2% vs. 15%), lo que muestra los sustanciales beneficios tributarios a las Rentas de Capital y No Laborales, todavía más si se tiene en cuenta que la Tarifa Efectiva promedio para las Rentas Laborales superó el 10%. Es decir, la Tarifa Efectiva sobre Ingresos Laborales supera, en promedio, en cerca de cinco veces la

105

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correspondiente a la de Rentas de Capital y No Laborales para las 300 mil PN ricas del país. No cabe duda alguna sobre la conveniencia, si no necesidad, de proceder a gravar con mayores Tarifas Efectivas a las Rentas de Capital a través de una drástica disminución de deducciones, exenciones y otros tratos preferenciales, especialmente a las PN declarantes con mayores Ingresos en el país. Ello con miras a avanzar en el desmonte de factores determinantes de la inequidad y regresividad del estatuto tributario colombiano. 2.3.4.6. Renta líquida cedular de Dividendos y Participaciones El artículo 342 del Estatuto Tributario estipula que “son ingresos de esta cédula los recibidos por conceptos de dividendos y participaciones, y constituyen renta gravable en cabeza de los socios, accionistas, comuneros, asociados, suscriptores y similares, que sean personas naturales residentes y sucesiones ilíquidas de causantes que al momento de su muerte eran residentes, recibidos de distribuciones provenientes de sociedades y entidades nacionales, y de sociedades y entidades extranjeras”. El monto de los Ingresos declarados por concepto de Dividendos y Participaciones de las PN en 2017 fue de $550 mil millones (0.06% del PIB), de los cuales el 73% corresponde a las 300 mil PN ricas del decil 10 ($401.3 mil millones, equivalente al 0.04% del PIB) concentrados básicamente en las 30 mil PN superricas del sub-decil 10.

2.3.5. Composición de los Ingresos Totales y Tributación de las 300 Personas Naturales súper superricas En el caso de las 300 PN declarantes del percentil 100 del decil 10 compuesto por el 0.01% de las Personas Naturales declarantes con la mayor riqueza, denominadas como las PN súper superricas del país, en términos de Patrimonio Líquido, se encuentra que concentraron el 10% del Patrimonio Líquido Total de las PN declarantes en el país. En otras palabras, el 0.01% de las Personas Naturales declarantes en Colombia acumularon a su haber el 10% del Patrimonio Líquido Total. Con el agravante de que el Patrimonio 106

Dinámica de las desigualdades en Colombia

Líquido de las 300 PN súper superricas alcanzó un elevado índice Gini de concentración del 0.5675. En cuanto al Ingreso Líquido, este conglomerado concentró el 0.5% del Ingreso Líquido Total. Con ese nivel de Ingreso Líquido se requerirían unos 160 años para acumular el Patrimonio Líquido actual, mientras que para el conjunto de las Personas Naturales declarantes este valor sería de 8 años. Esto lo que muestra es cuán grande es el Patrimonio Líquido acumulado en cabeza de estas 300 PN súper superricas, ya que su Ingreso mensual no es nada despreciable: $150 millones mensuales por persona. Respecto a la composición del Ingreso Líquido para estas 300 Personas Naturales súper superricas se destaca: (i) La predominancia de los Ingresos de Capital (39% de su Ingreso Total). (ii) La relativamente elevada participación de los Ingresos Laborales (24%). (iii) La importancia de la Renta Líquida cedular de Dividendos y No Laboral (20% y 17%, respectivamente). (iv) Los bajos Ingresos percibidos por la Renta Líquida cedular correspondiente a Pensiones (0.3%). La composición anterior guarda una estrecha relación con los impuestos liquidados. El total del impuesto sobre la Renta Líquida ascendió a $152 mil millones, de los cuales el 26% correspondió a las Rentas Laborales y de Pensiones, el 60% a las Rentas de Capital y No Laborales, y el restante 14% a Dividendos y Participaciones. Como resultado, las Tarifas Nominales medias alcanzan el 28.5% según Ingreso para el agregado de las Rentas: 31.2% para las Rentas Laborales y Pensiones, 30.2% para las Rentas de Capital y No Laborales, y 19.1% para Dividendos (Cuadro 25).

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Las Tarifas Nominales medias para las 300 PN súper superricas resultan ser superiores tanto a las del total de PN declarantes como a las de las PN del decil 10 más alto de Ingresos. Sin embargo, dados los Ingresos no Constitutivos de Renta, así como los costos y gastos procedentes de cada una de las cédulas, las Tarifas Efectivas respecto a los Ingresos Brutos son bastante más bajas que las respectivas Tarifas Nominales medias: 15.5% para las Rentas Laborales, 4.3% para las Rentas de Capital y No Laborales, y 0.01% para Dividendos. En este conglomerado de PN súper superricas, el Impuesto Liquidado representa apenas el 5.3% de sus Ingresos Brutos y el 0.2% de su Patrimonio Líquido. Sobresale entonces un marcado sesgo a favor de las Rentas de Capital y Dividendos en relación a las Rentas Laborales. Además, las diferencias de Tarifas Efectivas medias según Ingresos Brutos entre las 300 PN súper superricas y las 300 mil PN ricas y el Total de PN no se compadecen con las drásticas diferencias en Ingresos, por lo que resultan insuficientes como para reducir la desigualdad en la distribución de ingresos. Cuadro 25. Tarifas Nominales y Efectivas según Ingresos Brutos del Impuesto sobre las Rentas por cédula de Ingreso para las 300 Personas Naturales Súper superricas y su comparación con el caso de las 300 mil PN Ricas y el Total PN declarantes (%) 300 PN Súper superricas Rentas Laborales y de Pensiones Rentas de Capital y no Laborales Dividendos

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300 mil PN Ricas

Total PN Declarantes

Nominal Efectiva Nominal Efectiva Nominal 31.2 15.5 20.2 10.1 8.7

Efectiva 1.8

30.2

4.3

15.2

2.2

7.7

0.8

19.1

0.01

14.4

0.9

11.5

0.07

Dinámica de las desigualdades en Colombia

Es evidente el tratamiento tributario marcadamente diferencial entre PN declarantes según su nivel de riqueza, con un significativo favorecimiento, en su orden, en pro de las 300 PN súper superricas y las 300 mil PN ricas del país, al punto que: (i) Si bien la Tarifa Nominal Media para las 300 PN súper superricas supera en 1.6 veces y 3.4 veces las de las 300 mil PN ricas y de la totalidad de las PN declarantes, las proporciones en términos de las Tarifas Efectivas respecto al Ingreso Bruto se reducen a 1.4 veces y 2.0 veces, respectivamente. Y todavía más, hasta una proporción de 1.1 y 1.6 veces, respectivamente, en el caso de las 300 PN súper superricas en relación con las 30 mil PN superricas. Ello, aunado al hecho de que la Tarifa Efectiva promedio equivale al 18.5% de la Tarifa Nominal promedio para las 300 PN súper superricas, en comparación con unas proporciones del 22.0% y 31.0% para los casos de las 300 mil PN ricas y del total de PN declarantes, ratifica el mayor impacto de los tratamientos tributarios diferenciales a favor de los primeros respecto al conjunto de las PN declarantes y aún con relación a las 300 mil PN ricas del país. (ii) El trato más favorable en pro de las 300 PN súper superricas se da significativamente en el caso de las Rentas de Capital y No Laborales con una Tarifa Efectiva de apenas el 4.3% –en comparación con su respectiva Tarifa Nominal del 30.2%–, con respecto a una del 0.8% para el conjunto de las PN declarantes y a una del 2.2% para las 300 mil PN ricas, como consecuencia de importantes exenciones y deducciones brindadas a las Rentas de Capital y no Laborales de las PN súper superricas –teniendo dichas Rentas una participación de 39% y 17% de las Rentas Totales de estas PN–. (iii) Sobresale también la baja Tarifa Efectiva a los Dividendos recibidos por las 300 PN súper superricas de apenas el 0.01% –en comparación con una Tarifa Nominal del 19.1%–, que participan con el 20% de sus Rentas Líquidas Totales. Este trato sobre Dividendos beneficia exclusivamente a las PN superricas que son las que reciben casi la totalidad de los dividendos en el país. Aquí reside una de las conveniencias de elevar las Tasas Nominal y Efectiva sobre Dividendos por su carácter progresivo que sólo afecta a las PN superricas. 109

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(iv) La Tarifa Efectiva a las Rentas de Trabajo y a las Pensiones de las PN súper superricas es la relativamente más alta al alcanzar un promedio de de 15.5%, que representan el 24% y el 0.3% de sus Rentas Totales. De cualquier manera, es de señalar que la Tarifa Efectiva a Pensiones es muy baja en razón de la inadecuada focalización de los subsidios a las pensiones que favorecen a las PN más ricas del país. (v) Es de destacar cuán regresivas e inequitativas resultan ser las exenciones y los descuentos fiscales aún para el caso de las 300 PN súper superricas del país. En la siguiente Figura 7 se muestra claramente cómo las Tarifas Efectivas y Nominales de las 300 PN con mayores Ingresos Brutos en el país violan los principios de equidad horizontal y vertical, pues hay tantos tratamientos tributarios diferenciados entre PN con Ingresos Brutos similares, como tratamientos similares a PN con Ingresos Brutos muy diferenciados. Sobresale el caso de buen número de PN con los mayores Ingresos Brutos del país que resultan claramente favorecidas al tributar a Tarifas Efectivas similares a PN con Ingresos Brutos mucho menores (hasta más de veinte veces inferiores). Figura 7. Tarifas Nominales y Efectivas para las 300 PN súper superricas con mayor Ingreso Bruto (UVT) en el país 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10%

575.312 601.841 610.869 619.251 633.047 653.223 675.268 689.754 709.416 743.548 781.394 835.598 894.049 941.061 993.712 1.107.161 1.153.427 1.255.843 1.417.000 1.513.763 1.674.937 2.120.551 3.780.551 12.455.360

5%

Tarifa Nominal

110

Tarifa Efectiva

0%

Dinámica de las desigualdades en Colombia

Antes de concluir no sobra resaltar que algunos de los indicadores anteriores no cambian sustancialmente cuando las PN se organizan con base en los Ingresos Líquidos Gravables. Es de destacar que la composición de los Ingresos es como sigue: los Laborales representan el 51%, los No Laborales el 17%, los de Capital el 15% y los restantes el 17%, que se reparten entre Dividendos (9%) y Pensiones (8%). Una distribución semejante se encuentra en la composición del pago del Impuesto a la Renta. Al igual que en el caso del Patrimonio, llama la atención las diferencias existentes entre la Tarifa Nominal y la Tarifa Efectiva. En general, se observa que la reducción del Ingreso Bruto debido a los Ingresos no Constitutivos de Renta como de las Rentas Exentas son importantes tanto en los Ingresos de Capital y no Laborales como en Dividendos. Estos descuentos son mayores cuando se organizan los declarantes por Patrimonio que por Ingresos (Figura 8). Figura 8. Tarifas Nominales y Efectivas para PN según Ingreso 80 70 60 50 40 30 20 10

199811000 201743000 203669000 205712000 207767000 210000000 212152000 214415000 216914000 219276000 221760000 224472000 227197000 230158000 233367000 236327000 239589000 243143000 247070000 251499000 255968000 260735000 265924000 271430000 277623000 284191000 291467000 299154000 307378000 316318000 327011000 338932000 351416000 366679000 381831000 400229000 421431000 444464000 473558000 511300000 552155000 611425000 682397000 792905000 987854000 1405091000 1.32307E+11

0

Tarifa Nominal

111

Tarifa Efectiva

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Todo lo anterior muestra que existe un espacio fiscal suficiente para desarrollar una política tributaria sustancialmente redistributiva y progresiva para los conglomerados de las Personas Naturales ricas y especialmente las superricas. Para terminar es de mencionar que la estructura de Tarifas Efectivas del Impuesto a la Renta tanto de las Personas Jurídicas como de las Personas Naturales según nivel de Ingreso en Colombia describe una especie de parábola –como se detalló en las secciones previas, en la medida en que la Tarifa Efectiva empieza a descender, por ejemplo, a partir del decil 7 y especialmente del sub-decil 6 del sub-decil 10 del decil 10 (Cuadro resumen 1) y a partir del sub-decil 6 del decil 10 y del sub-decil 3 del sub-decil 10 del decil 10 (Cuadro resumen 2), respectivamente–, de manera semejante a como ocurre en el caso de Brasil, un país similar en términos de la prevalencia de una elevada desigualdad. En efecto, en el caso de Brasil la Tarifa Efectiva al Impuesto a la Renta de Personas Naturales va ascendiendo desde el 2.5% para Ingresos entre 5 y 10 Salarios Mínimos (SM), al 6.5% para Ingresos entre 10 y 20 SM, al 10.5% entre 20 y 40 SM y hasta el 12% para Ingresos entre 40 y 80 SM, para luego empezar a descender a una Tarifa Efectiva del 10% para Ingresos entre 80 y 160 SM y hasta una del 7.5% para Ingresos superiores a 160 SM. Además, como en el caso colombiano, se tiende a gravar con mayores Tasas Efectivas las Rentas de Trabajo a las Rentas de Capital para Personas Naturales con Ingresos medios y altos (Cardoso et al., 2018). Ahora bien, a diferencia de Colombia, en Brasil el impuesto a las Rentas Laborales sí logra disminuir el grado de concentración Gini en cerca de cinco puntos porcentuales, no sólo porque su Tarifa Efectiva promedio es más del doble, sino porque empiezan a descender en umbrales de Ingreso inferiores. Como se detalla en el siguiente capítulo (sección 3.5.2), el índice de concentración Gini de ingresos en Colombia permanece prácticamente inalterado después de impuestos. Para concluir es de resaltar que, como se muestra en el siguiente Cuadro resumen 2, la Tarifa Efectiva según Ingresos Brutos del Impuesto a la Renta 112

Dinámica de las desigualdades en Colombia

para las Personas Naturales no supera el 5%, siendo la Tarifa promedio inferior al 2.6% para las PN superricas y al 2.2% para las PN súper superricas, en comparación con el 3.5% para el Total de PN declarantes, con el agravante de que las Tarifas Efectivas promedio son apenas el 30% de las respectivas Tarifas Nominales para el Total de PN, del 18% en el caso de las PN ricas y del 8.3% y 5.4% para las PN superricas y súper superricas, respectivamente. Ello como resultado de que los tratamientos tributarios preferenciales otorgados en el Estatuto Tributario favorecen especialmente a las Personas Naturales súper superricas y superricas. Así, sobresale el sesgo pro rico del régimen tributario, el bajo nivel de las Tarifas Efectivas del Impuesto a la Renta –todavía más en comparación con la Tarifa Nominal– y, en consecuencia, la existencia de un amplio espacio para elevar sustancialmente las Tarifas Efectivas –con énfasis especial sobre las Rentas de Capital, Dividendos, Patrimonio y Herencias– con miras a alcanzar una drástica progresividad que contribuya a la reducción de la desigualdad de Ingresos –incluso con la rebaja de Tarifas Nominales– mediante el desmonte de gran parte de tratos preferenciales a favor especialmente de los superricos y súper superricos. Cuadro resumen 2. Tarifas Nominales y Efectivas del Impuesto a la Renta para el Total PN, las PN Ricas y las PN Superricas en 2017 (%)

Total PN Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 113

Nominal 1.11 0.64 0.61 0.58 1.05 2.30 3.78 5.86 10.16 19.88

Efectiva 0.81 0.40 0.34 0.31 0.52 1.05 1.63 2.31 3.86 3.53

PN Ricas (Sub-decil del decil 10) Nominal 12.87 13.59 14.54 15.46 16.51 17.94 18.69 20.16 22.77 27.61

Efectiva 4.47 4.56 4.80 4.94 5.04 5.29 4.84 4.63 3.79 2.58

PN Superricas (Sub-decil del sub-decil 10 del decil 10) Nominal 24.08 24.40 28.20 24.65 25.75 26.21 26.72 27.36 28.52 31.48

Efectiva 3.81 3.59 3.61 3.11 3.16 2.95 2.96 2.68 2.67 2.26

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2.4. El Gasto Tributario8 y su concentración Con base en las declaraciones del Impuesto sobre la Renta de las Personas Jurídicas y Personas Naturales, resulta importante indagar acerca de la distribución de los beneficios de las exenciones, deducciones y tratos tributarios preferenciales que dan origen al denominado Gasto Tributario –a costa del erario público y a favor de los beneficiarios particulares–. En suma, la alta concentración de los beneficios tributarios contribuye a una mayor concentración de la Riqueza y del Ingreso. Para el cálculo del Gasto Tributario de las Personas Jurídicas se utilizó: (i) los Ingresos no Constitutivos de Renta (Incr), ii) los Ingresos no Constitutivos de Renta por concepto de Dividendos y/o Participaciones de Personas Naturales sin residencia fiscal (año 2016 y anteriores), (iii) las Rentas Exentas (RE), iv) los Descuentos tributarios y v) los Gastos Deducibles. De igual manera, se contabilizaron los Descuentos de Inversión de obras con cargo a Impuestos (Modalidad de pago 1 y 2). En el caso de las Personas Naturales se consideraron los ítem (i), (ii), (iii) y (iv). Para los ítem (i), (ii) y (iii), los valores se multiplicaron por la Tarifa Nominal media gravable. El Gasto Tributario de las Personas Jurídicas por concepto de Incr habría alcanzado cerca de $9 billones para el año 2017, en tanto que el Incr por concepto de Dividendos podría haber llegado a $327 mil millones, y el de RE a $2 billones. Si a este resultado se le sumaran los Descuentos Tributarios (Descuentos Tributarios + Descuentos de Inversión obras a cargo de Impuestos: Modalidad de pago 1 y 2), se tiene que el Gasto Tributario Total habría ascendido a unos $12.3 billones en 2017.

8 La Ocde define los gastos tributarios como una transferencia de recursos públicos llevada a cabo mediante la reducción de las obligaciones tributarias con respecto a un impuesto de referencia, más que por la vía del gasto directo. Villela, Luiz; Andrea Lemgruber; y, Michael Jorratt. Gastos Tributarios: La Reforma Pendiente. En http://www.cepal.org/ilpes/noticias/ paginas/5/38375/luiz_villela_gtlareformapendiente.pdf

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Dinámica de las desigualdades en Colombia

En las declaraciones de 2017 no aparece la Deducción en Inversiones en activos fijos, que en 2016 alcanzó un valor cercano a $3 billones, por lo que se habría tenido un Gasto Tributario adicional cercano a $1 billón. De otra parte, es de mencionar que en el caso de los Gastos que erosionan la base gravable del Impuesto sobre la Renta (Gastos de Administración, Gastos de Distribución y Ventas, y Otros Gastos y Deducciones), fueron muy elevados los niveles de volatilidad a nivel sectorial. Por ejemplo, los Gastos de Administración equivalieron al 63% de los Ingresos Ordinarios en el sector Financiero, el 28% en el de las Actividades Profesionales y de Servicios, y el 8% en el de Minería. En suma, el Gasto Tributario de las Personas Jurídicas en 2017 habría rondado al menos unos $13.5 billones, concentrado en lo fundamental en el sector Financiero (27%), el de Comercio y Transporte (26%), y el de Electricidad, Gas, Vapor y Agua (10%). A lo que hay que agregar que el 50% del Gasto Tributario se habría concentrado en las 500 empresas más ricas del país. En el caso de las Personas Naturales, el Gasto Tributario habría ascendido a $9 billones, de los cuales el 81% correspondió a las Rentas Laborales y de Pensiones, 10% a Dividendos, 5% a Rentas de Capital y no Laborales, y el restante 4% a Descuentos Tributarios, concentrados en las Personas Naturales superricas. En consecuencia, sobra resaltar el a todas luces exagerado Gasto Tributario del impuesto sobre la Renta en beneficio especialmente de las Personas Naturales y Jurídicas superricas de Colombia, que propicia la multiplicidad de tratamientos discriminatorios sin debida justificación social y económica, que agudizan la desigualdad económica y la inequidad tributaria, y que erosionan al erario público por un monto anual superior a $23 billones – equivalente, por ejemplo, a tres reformas tributarias como la aprobada con la Ley de Financiamiento de diciembre de 2018.

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2.5. A manera de conclusión Colombia es uno de los países con mayor desigualdad en el mundo y entre los dos más desiguales en América Latina, incluso el más desigual según algunos especialistas, cuando se observa no solo el índice de Gini sino también las brechas en la distribución del ingreso, las diferencias regionales en el país y la baja calidad en el acceso a trabajos de buena calidad. Todavía más ante una marcada (in-)movilidad social intergeneracional ascendente, incluso en comparación con países de similar nivel de ingreso (Garay, 2018), que se retroalimenta con la exagerada concentración de ingresos y riqueza prevaleciente estructuralmente en el país. Ante estas circunstancias, la desigualdad y exclusión social son una problemática nuclear de la sociedad colombiana que debe afrontarse decidida y eficazmente bajo una perspectiva sostenible y perdurable a través de un pacto nacional con la más amplia participación ciudadana e institucional que le brinde la debida legitimidad democrática. Entre los principales rasgos característicos de la estructura de la desigualdad en Colombia conviene destacar los siguientes: (i) De acuerdo con las declaraciones de renta presentadas en 2000, el decil más rico de empresas, comprendidas en el decil 10, concentró el 95.0% de la Riqueza Total de las Personas Jurídicas en el país, mientras que el decil 1 de las más pobres aglutinó tan sólo el 0.001%. Esta situación en poco o nada ha mejorado en los últimos años. Es así como según las declaraciones de renta del año 2017, el decil 10 concentró el 95.4% de la Riqueza Total, consecuente con un índice de concentración Gini de 0.974 para el conjunto de PJ declarantes. (ii) Los sectores que concentraron la mayor porción de Ingresos Netos de las Personas Jurídicas en 2017 fueron el de Comercio (26%), el Financiero (18%), la Industria Manufacturera (17%) y Actividades de la Administración pública (14%).

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(iii) Sobresale los exageradamente elevados índices promedio de concentración Gini del orden de 0.9590 para los Ingresos Brutos y Netos de las Personas Jurídicas de Colombia en 2017, de nuevo con la característica de que fue precisamente en el decil 10 de las empresas ricas en el que se observaron los mayores índices: 0.8452 y 0.8444, respectivamente. Con el agravante de que al desglosarse el decil 10 de las empresas ricas en sub-deciles, el conglomerado en el que se agrupan las Personas Jurídicas superricas (sub-decil 10 del decil 10) aglutinó el 88% del Patrimonio Bruto Total de las Personas Jurídicas, con una alta concentración patrimonial en las empresas –con un índice Gini del 0.8391–. Destacándose el hecho de que cerca de 500 empresas serían las Personas Jurídicas súper superricas del país (pertecientes al sub-decil 10 del sub-decil 10 del decil 10) al concentrar el 57% del Patrimonio de Bruto nacional de las Personas Jurídicas, con un índice de concentración Gini entre ellas del 0.7437. Redunda resaltar el exagerado grado de concentración en el caso de las Personas Jurídicas, aún con una muy elevada participación del 0.1% de las empresas consideradas como las súper superricas. (iv) La Tarifa Efectiva promedio del Impuesto a la Renta según Ingreso Bruto para las Personas Jurídicas en Colombia en 2017 fue de menos de la quinceava parte de la Tarifa Nominal promedio cercana al 31.4%, resultado de la multiplicidad de exenciones, deducciones y tratos diferenciales especialmente a favor de las empresas ricas del país (de los deciles 9 y 10). Los sectores con mayores Tarifas Efectivas fueron, en su orden, Minería con 4.28%, Electricidad, gas y agua con 3.77% y Actividades profesionales, científicas con 2.58%. Las empresas superricas (sub-deciles 1 a 10 del sub-decil 10 del decil 10) observan unas Tarifas Efectivas promedio según Ingresos Brutos del Impuesto a la Renta, inferiores al 2.23% en comparación con unas que superan el 2.14% para empresas de riqueza media, pertenecientes a los deciles 5 a 9. Con el agravante de que la Tarifa Efectiva media para las empresas súper superricas (del sub-decil 10 del sub-decil 10 del decil 10) y superricas (del sub-decil 10 del decil 10) son las más bajas al alcanzar apenas unas cercanas al 1.8%. 117

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Este comportamiento diferencial resulta similarmente acentuado en términos de Tarifas Efectivas según Ingresos Operacionales netos de Costos. Ahora bien, la Tarifa Efectiva según Ingresos Brutos teniendo presente los cargos a la Nómina como al Patrimonio y la Renta alcanzaría el 5.8% en el decil 1 y el 5.9% y 4.3% en los deciles 9 y 10, con una promedio del orden del 4.4%. De nuevo se constata el trato preferencial a favor de las empresas ricas (del decil 10) en la medida en que su Tarifa Efectiva de todas las cargas impositivas es más baja que las respectivas Tarifas para las empresas especialmente de riqueza media y media alta (de los deciles 4 a 9). Ello permite corroborar con certeza sobre la existencia de un espacio suficiente para implantar una mayor tributación progresiva efectiva sobre las Personas Jurídicas, especialmente las ricas pertenecientes a los deciles 9 y 10, con mayor énfasis en las superricas y las súper superricas, sin que ello por sí solo pudiera poner en riesgo su capacidad de inversión, acumulación y expansión, ni su potencialidad competitivo a nivel internacional. (v) En el año 2000 el índice de concentración de Gini para las Personas Naturales declarantes alcanzó el 0.5621 para el caso del Patrimonio Bruto y el 0.5595 para el de Patrimonio Líquido, en comparación con el 0.5615 y el 0.5789 en 2014, respectivamente, incrementándose gracias a la evolución desigual del endeudamiento entre deciles: ostensiblemente mayor para los deciles más ricos en relación con los deciles medios y pobres. (vi) Las Personas Naturales ricas pertenecientes al decil 10 según Ingreso Líquido concentraron más del 30% del Patrimonio Líquido Total y las Personas Naturales del decil 9 otro 11%, mientras que las de los deciles 1 y 2 en su conjunto participaron con menos del 17%. En términos del Ingreso Líquido, al decil 10 de las Personas Naturales ricas le correspondió el 27% del total de las Rentas por Pensiones, el 32% de las Rentas de Capital, el 28% de las Rentas No Laborales y el 77% de los Dividendos y Participaciones. En marcado contraste, a los deciles 1, 2 y 3 de las Personas Naturales relativamente más pobres en su conjunto les correspondieron participaciones del 3% de las Rentas Laborales, 13% de las 118

Dinámica de las desigualdades en Colombia

Pensiones, 21% de las Rentas de Capital, 15% de las Rentas No Laborales y 4% de Dividendos. (vii) Se constata un marcado trato tributario preferente a las Rentas de Capital, No Laborales y Dividendos con respecto a las Rentas Laborales no sólo a nivel promedio sino particularmente en los deciles con mayores Ingresos, lo que resulta ineficiente y cuestionable a la luz del inaceptable grado de concentración de Ingresos y Riqueza en Colombia, al punto de estar entre los tres países más inequitativos en América Latina y el Caribe –según índice de Gini–, de por sí la región más desigual del mundo. Así, por ejemplo, en el caso del decil 10, la Tarifa Nominal promedio pasó del 20.2% a una Tarifa Efectiva promedio según Ingresos Brutos cedulares del 10.1% para el caso de las Rentas Laborales y Pensiones, del 15.2% al 2.2% para las Rentas de Capital y No Laborales, y del 14.5% al 0.9% para Dividendos y Participaciones. Así, entonces, las PN de este decil con mayores Rentas por concepto de Capital y de Dividendos resultaron ser las más beneficiadas por el estatuto tributario en 2017. (viii) Al pormenorizar el análisis sobre las 300 mil Personas Naturales ricas del país –pertenecientes al decil 10– dada su muy elevada participación en el Patrimonio e Ingresos totales de las PN en el país, se encuentra: (a) que el sub-decil 1 del decil 10 alcanzó apenas una participación del 3.1% en el Patrimonio Bruto Total de las Personas Naturales declarantes del decil 10, en contraste con la del sub-decil 10 que alcanzó una de hasta el 48.2%, (b) mientras que el índice de concentración Gini para el sub-decil 10 estuvo alrededor de 0.56 en el caso de Patrimonio y de 0.38 en el de Ingreso Líquido, para los restantes sub-deciles los índices Gini resultaron inferiores a 0.07 y 0.12, respectivamente; (c) en tanto que para el sub-decil 1 de estas 300 mil PN declarantes ricas del país se requeriría, con ese nivel de Ingresos anuales, cerca de 223 años para alcanzar su Patrimonio Bruto actual, para los sub-deciles 8, 9 y 10 se necesitarían apenas entre 17 y 25 años, lo que muestra el muy elevado nivel de Ingresos anuales para estos últimos sub-deciles; (d) la Tarifa Efectiva promedio para las Personas Naturales ricas fue apenas una quinta parte de la Tarifa Nominal media con la peculiaridad de que el incremento de las Tarifas Efectivas fue sustan119

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

cialmente inferior al de las Nominales –es decir, menos progresivo aún–, y con el agravante de que se torna regresiva a favor de las PN superricas y de las PN súper superricas, en la medida que las Tarifas Efectivas promedio descienden sustancialmente de una del 3.53% para las PN ricas a unas del 2.58% y 2.26%, respectivamente, y entre otros, (e) la Tarifa Efectiva media sobre Ingresos Laborales para las Personas Naturales más ricas del país superó en cerca de cuatro veces la correspondiente a Rentas de Capital y No Laborales, lo que muestra un evidente tratamiento tributario preferencial a favor de las Rentas de Capital respecto a las de Trabajo. Aún más, estos rasgos tienden a replicarse para el caso de las 300 Personas Naturales súper superricas, destacándose cuán regresivas e inequitativas resultan ser las exenciones y los descuentos fiscales al punto en que llegaron a tributar a Tarifas Efectivas similares a las de Personas Naturales con Ingresos Brutos mucho menores (por ejemplo, hasta más de veinte veces inferiores), al violarse principios de equidad horizontal y vertical, ya que hay tanto tratamientos tributarios diferenciados entre Personas Naturales con Ingresos Brutos similares, como tratamientos similares a Personas Naturales con Ingresos Brutos muy diferenciados. (ix) La multiplicidad de tratamientos tributarios preferenciales a favor especialmente de las Personas Jurídicas y Personas Naturales más ricas –en especial las superricas y súper superricas–, privilegiando a las Rentas de Capital y los Dividendos y Participaciones con respecto a las Rentas Laborales, y diferenciando entre sectores de actividad, entre otros, mediante una variedad de exenciones, deducciones y tratos diferenciales, que no sólo conducen a un bajo esfuerzo fiscal efectivo para la economía en su conjunto, a drásticas inequidades a nivel tanto horizontal como vertical y sectorial, a elevados grados de ineficiencia administrativa y a exagerados niveles de evasión y elusión tributarios, al punto de que la desigualdad de ingresos no disminuye con la tributación en Colombia. Ello se ve reflejado en el exagerado y rechazable a todas luces Gasto Tributario por concepto del impuesto sobre la Renta en beneficio especialmente de las Personas Naturales y Jurídicas superricas de Colombia, que propicia la multiplicidad de tratamientos discriminatorios sin debida justificación 120

Dinámica de las desigualdades en Colombia

social y económica, erosionando al erario público por un monto anual superior a $23 billones –equivalente, por ejemplo, a tres reformas tributarias como la aprobada con la Ley de Financiamiento de diciembre de 2018–. (x) El decil 10 de las Personas Naturales en Colombia (300 mil PN declarantes) concentran el 56% del Patrimonio y el 22% del Ingreso Líquido Gravable totales de las PN en 2017, mientras que el 1% de los más ricos (30 mil declarantes superricos) concentra el 27% del Patrimonio y el 10% del Ingreso. El 40% de los contribuyentes más pobres participan con menos del 8% del Patrimonio Líquido de las Personas Naturales. Estos resultados, en términos de Piketty, corresponden a valores típicos de una sociedad con una “desigualdad elevada”. Con el agravante de que el 0.01% de las Personas Naturales declarantes (300 PN) en Colombia tienen a su haber el 10% del Patrimonio Líquido Total, y que el Patrimonio Líquido de estas 300 PN súper superricas alcanza un elevado índice Gini de concentración del 0.5675. El hecho de que la Tarifa Efectiva promedio de las rentas cedulares según Ingresos Brutos equivalga al 18.5% de la Tarifa Nominal promedio para las 300 PN súper superricas, en comparación con unas proporciones del 22.0% y 31.0% para los casos de las 300 mil PN superricas y el total de PN declarantes, ratifica el sesgo a favor de las PN superricas en el país, especialmente las súper superricas. Las diferencias de Tarifas Efectivas promedio según Ingresos Brutos del Impuesto a la Renta entre las PN súper superricas, las PN ricas y el total de PN declarantes no se compadecen con las drásticas diferencias en Ingresos, por lo que resultan insuficientes como para reducir la desigualdad en la distribución de ingresos. Lo anterior muestra una muy elevada concentración de riqueza aún al interior del 0.01% de la PN (las denominadas 300 PN súper superricas), por lo que en sociedades como Colombia altamente concentradas en la estructura de ingresos y en las que también existe un marcado trato tributario diferencial pro rico, resulta fundamental ampliar el análisis de Piketty, discriminando el mismo sub-decil del 1% de las PN superricas –por 121

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

ejemplo, de la manera realizada en este capítulo– para poder avanzar en la especificación de políticas progresivas y redistributivas efectivas a nivel tributario y regulatorio, entre otros. Para concluir, todo lo anterior conduce a que en la práctica la política tributaria contribuya decididamente, y no sólo de manera directa, a reproducir y perpetuar la desigualdad de Ingresos y Riqueza en el país, sino también indirectamente a limitar perversamente la capacidad del Estado para financiar la prestación de servicios sociales y adelantar planes y proyectos de desarrollo estratégicos para mejorar tanto el Ingreso per cápita como las condiciones de vida de la población, especialmente la vulnerable, y progresar decididamente en el goce efectivo universal de los derechos fundamentales como debiera lograrse en el marco de un Estado Social de Derecho pregonado por la Carta Constitucional de 1991. En este orden de ideas, la sociedad colombiana debe repensar y deliberar sobre el curso de la política tributaria y fiscal del país en una perspectiva duradera, reconociendo la conveniencia, por no decir la necesidad, de avanzar efectivamente hacia un estatuto tributario regido por los principios de equidad horizontal, progresividad vertical y eficiencia y transparencia administrativa –como, a propósito, lo instituye la Carta Magna de 1991–, que recorte sustancialmente el trato diferencial a favor de las Rentas de Capital, no Laborales y Dividendos y privilegie el desmonte de gran parte de los tratamientos tributarios preferenciales, como condición de que a la vez que se puedan reducir apreciablemente las Tarifas Nominales, se logren incrementar significativamente las Tarifas Efectivas y el Recaudo Tributario –con un carácter significativamente progresivo, especialmente para las Personas Naturales y Jurídicas más ricas y súper superricas en Ingreso y Riqueza, sin que ello por si sólo afecte las posibilidades de inversión, acumulación y expansión de las empresas ni su capacidad competitiva, ante la existencia de un suficiente espacio impositivo por las muy bajas Tarifas Efectivas prevalecientes–, desactivar condiciones propicias a la excesiva evasión y elusión tributaria prevaleciente, aumentar la financiación para el desarrollo de funciones sociales prioritarias por parte del Estado y, entre otros, a reducir directa e indirectamente tanto la excesiva concentración y desigualdad como la pobreza y la exclusión social en el país.

122

Dinámica de las desigualdades en Colombia

No resulta aceptable, por el contrario es claramente rechazable a la luz de criterios básicos de justicia social, desconocer la necesidad de desmantelar privilegios tributarios, especialmente a favor de intereses poderosos y privilegiados, sin debida justificación social y económica, para así posibilitar una estructura tributaria justa y eficiente. En el siguiente capítulo 3 y en el capítulo 5 se detallan algunas de las propuestas hasta aquí esbozadas.

123

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

Bibliografía Cardoso, R., Campolina, B. y Gaiger, F. (2019). Imposto de renda e distribuicào de renda no Brasil. Texto para discusao 2449. IPEA. Rio de Janeiro. Garay Salamanca, L. J. (2018). (In-)Movilidad social y democracia. Editorial Desde Abajo. Bogotá. Garay Salamanca, L. J. y Salcedo-Albarán, E. (2019). El gran libro de la corrupción en Colombia. Planeta editores. Bogotá. Londoño, J. (2012). “Income and Wealth at the Top in Colombia: An exploration of Tax records 1993-2010”. París. Ocde (2018). Desigualdad de ingresos. La brecha entre ricos y pobres. Ocde. París. Ocde (2018a). ¿Un elevador social descompuesto? Cómo promover la movilidad social. Ocde. París. Junio. Piketty, Th. (2014). El capitalismo en el siglo XXI. Fondo de Cultura Económica.

124

Capítulo 3 Estructura tributaria de Colombia: Inequidad, regresividad e ineficiencia

3.1. Introducción El propósito del presente capítulo es analizar la estructura tributaria vigente en el país durante las últimas décadas, brindando énfasis a los Impuestos a la Renta y al Patrimonio de las Personas Naturales y Jurídicas –en términos de tratos diferenciales discriminatorios, Tarifas Nominales y Efectivas, según niveles de Ingreso y Patrimonio, y de acuerdo con el carácter del contribuyente y con los sectores y subsectores de actividad en el caso de las Personas Jurídicas–, así como al Impuesto al Valor Agregado (IVA). Además, se estudia el impacto de la tributación directa en la distribución de ingresos antes y después de impuestos, con el fin de caracterizar su papel en la eventual reducción de la inequidad y la exclusión social en Colombia. Por último, se incluyen algunas reflexiones sobre lineamientos básicos de una reforma estructural para alcanzar una política tributaria incluyente, equitativa, progresiva y eficiente en una perspectiva duradera.

3.2. Tributación directa e indirecta Desde hace varias décadas el aumento de los ingresos fiscales del gobierno nacional se ha fundado crecientemente en los impuestos indirectos ya que el IVA (interno y externo) ha aumentado mucho más que el Impuesto sobre la Renta y Complementarios. Es así como desde principios de la década de los 70 la política tributaria ha buscado cerrar la brecha entre el Impuesto de Renta y el IVA interno.

126

Como consecuencia, la relación entre el recaudo de los impuestos directos (Renta, CREE, Patrimonio y Riqueza) y los indirectos (IVA Interno, Gasolina y Consumo) descendió drásticamente de 6.0 en 1970 a 1.3 veces en 1996, manteniendo desde entonces una cierta estabilidad hasta ubicarse en 1.4 veces en 2017 ($31 billones/$22 billones), en comparación con una relación superior a 4.3 veces, en promedio, durante la década de los 70 (Figura 1). Figura 1. Evolución de Impuestos Directos e Indirectos en el periodo 1970-2018 Número índice de Impuestos Directos e Indirectos (1970=100) 6.000,0

5.000,0

4.000,0

3.000,0

2.000,0

1.000,0

0,0 2016 2014 2012 2010 2008 2006 2004 2002 2000 1998 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 1980 1978 1976 1974 1972 1970 Directos Indirectos

127

Dinámica de las desigualdades en Colombia

Relación entre el recaudo de Impuestos Directos e Indirectos (Número de veces) 7,0

6,0

5,0

4,0

3,0

2,0

1,0

1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

0,0

Fuente: Dian. Cálculos propios.

3.2.1. Impuesto sobre la Renta y Complementarios Uno de los impuestos frecuentemente reformado ha sido el de Renta y Complementarios, que representa cerca del 50 por ciento del recaudo fiscal del gobierno nacional, de ahí que cualquier cambio que se realice sobre el mismo tiene una importante repercusión sobre las finanzas públicas nacionales. Este impuesto se recauda sobre las Personas Naturales y sobre las Empresas, las denominadas Personas Jurídicas. En las dos últimas reformas fiscales (2016 y 2018) el discurso dominante ha sido el de reducir la Tarifa Impositiva Nominal de las Empresas y aumentar la de las Personas Naturales, con la presunción que de esa manera 128

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

se promovería la inversión y la generación de empleo, contribuyendo así a mejorar los impactos distributivos de la tributación directa. En efecto, entre las modificaciones introducidas por la Ley de Financiamiento aprobada el pasado diciembre de 2018 por el Congreso de la República (Ley 1943 de 2018) resaltan los cambios en materia del Impuesto sobre Renta y Complementarios de las Personas Jurídicas en aspectos tales como las Deducciones, las Rentas Exentas y la Tarifa General. Es así como se establece una reducción del 33 al 30 por ciento de la Tarifa General durante el periodo 2019-2022 (artículo 80 de la Ley 1943 de 2018). Como caso particular, se dispone que las entidades del sector financiero que posean una renta igual o superior a los 120 mil UVT deberán liquidar el impuesto a las tarifas del 37, 35 y 34 por ciento para los años 2019, 2020 y 2021, respectivamente. De igual manera, se amplía el ámbito de los Ingresos no Constitutivos de Renta para las Personas Jurídicas, entre ellos: i) créditos obtenidos en el exterior, ii) ingresos derivados de los servicios técnicos de reparación y mantenimiento de equipos prestados en el exterior, iii) ingresos obtenidos por la enajenación de mercancías extranjeras de propiedad de sociedades extranjeras, iv) dividendos distribuidos por sociedades pertenecientes al régimen de compañías holding colombianas, v) primas en colocación de acciones distribuidas por sociedades pertenecientes al régimen de compañías holding colombianas. Así mismo, se extienden las deducciones a la totalidad de los Impuestos, Tasas y Contribuciones pagadas durante el año gravable. En el caso del Gravamen a los Movimientos Financieros será deducible el 50 por ciento y en el del Impuesto de Industria y Comercio será deducible el 100 por ciento a partir de 2022, comenzando con la mitad del mismo en 2019. Del mismo modo, la Ley 1943 de 2018 derogó el artículo que no permitía descontar el IVA por la adquisición o importación de activos fijos, de tal manera que a partir de 2019 el IVA cancelado por la compra de cualquier activo fijo podrá ser descontado de la declaración. 129

Dinámica de las desigualdades en Colombia

En el caso de las Personas Naturales los cambios se circunscriben a la eliminación de las cédulas (unificación), a la adición de tres nuevas Tarifas Marginales (35%, 37% y 39%) y a la modificación de las Tarifas Especiales para los Dividendos. Así mismo, se otorga un tratamiento especial a las Rentas de Trabajo de las Fuerzas Militares y a los Gastos de Representación de rectores y profesores de universidades públicas. Es de mencionar que respecto a la unificación de cédulas, más adelante se muestra cómo esta medida favoreció a las Rentas de Capital y no Laborales. 3.2.1.1. Personas Naturales En la Figura 2 se observa el comportamiento del número de contribuyentes9, del recaudo real a precios de 2018 y de la productividad del recaudo (Recaudo/Contribuyentes) para las Personas Naturales.

9 El gobierno nacional en su último Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP, 2018) presentó la evolución histórica del número de declarantes del Impuesto sobre la Renta para Personas Naturales y Jurídicas.

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Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

Figura 2. Número de contribuyentes, Recaudo de Impuestos y Productividad del Recaudo en el caso de Personas Naturales no obligadas a llevar contabilidad 2000-2016 8.000.000,00

6.000.000

7.000.000,00

5.500.000

6.000.000,00 5.000.000

5.000.000,00 4.000.000,00

4.500.000

3.000.000,00

4.000.000

2.000.000,00 3.500.000

1.000.000,00 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

3.000.000

Recaudo (Der.)

Recaudo / Contribuyente

2.500.000

6.000.000 5.500.000

2.000.000

5.000.000 1.500.000 4.500.000 1.000.000 4.000.000 500.000

3.500.000

Contribuyentes (Izq.)

131

Recaudo / Contribuyente

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

3.000.000 2000

0

Dinámica de las desigualdades en Colombia

2.500.000

8.000.000,00 7.000.000,00

2.000.000

6.000.000,00 5.000.000,00

1.500.000

4.000.000,00 1.000.000

3.000.000,00 2.000.000,00

500.000

1.000.000,00 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

-

Contribuyentes (Izq.)

Recaudo (Der.)

Se destaca, por una parte, que la tasa de crecimiento promedio en el periodo 2000-2016 del número de contribuyentes fue del 11.8 por ciento, superior a la del recaudo del 9.3 por ciento y de la productividad del impuesto del -2.2 por ciento. Y por otra, que el esfuerzo real por cada nuevo contribuyente, medido a través de la elasticidad recaudo por contribuyente, resultó decreciente en varios años. En efecto, a principios del 2000 cada contribuyente le aportaba al fisco cerca de 5.6 millones de pesos de 2018, y de acuerdo con los últimos registros administrativos de la Dian, este monto asciende actualmente a apenas unos 3.9 millones de pesos de 2018. En suma, la administración tributaria cuenta hoy con un mayor número de Personas Naturales contribuyentes a fiscalizar (cerca de 2 millones), pero con un menor recaudo por declarante. A este respecto cabe recordar que con la Ley 1607 de 2012 se redujo el monto de ingresos requeridos para declarar. En efecto, entre 2012 y 2013 se pasó de $106.1 millones a $37.5 millones (MFMP, 2018, p. 464).

132

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

A su turno, no sobra señalar que de los cerca de $8 billones recaudados por el Impuesto a la Renta y Complementarios a cargo de las Personas Naturales, el 84 por ciento se realiza con base en las contribuciones realizadas por las Personas Naturales no obligadas a llevar contabilidad. Adicionalmente, las Personas Naturales son responsables de cerca del 25 por ciento del Recaudo Total del Impuesto sobre la Renta. Además, es de resaltar la evolución de la productividad del Impuesto a las Personas Naturales en plena crisis económica (periodo 2008-2009), la cual permitiría calificar, en buena medida, como pro-cíclica a la política tributaria en periodos recesivos para este conglomerado de contribuyentes. 3.2.1.2. Personas Jurídicas En el caso de las Personas Jurídicas, un hecho determinante relacionado con el crecimiento del recaudo –por contribuyente, así como con su elasticidad–, está asociado con la eliminación de la no tributación a la inversión en activos fijos en 2010 y la introducción del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) en 2012. En efecto, en 2010 la deducción por inversiones en activos fijos declarados sumó $11.3 billones (15 billones de pesos del año 2018) y pasó a representar apenas $1.8 billones (2.3 billones de pesos de 2018) en 2011. Ahora bien, para garantizar la consistencia de la serie durante el periodo de análisis, así como de los indicadores a analizar, el Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) se sumó al recaudo del Impuesto a la Renta y Complementarios para los años 2013, 2014 y 2015, sin olvidar que la base gravable (Re) del primero es un tanto mayor a la del segundo; en otras palabras, se mantuvo la base gravable (Re) declarada para la liquidación del Impuesto sobre la Renta y Complementarios, así como el número de declarantes. La Figura 3 muestra que el aumento del recaudo fiscal durante el periodo se debió fundamentalmente a la eliminación de las deducciones por inversión en activos fijos que se instauró en 2010, más que por el aumento del número de contribuyentes, que alcanzó el 5.5% en promedio. Y con la particularidad de que la elasticidad del recaudo respecto al número de contribuyentes ha sido negativa en el último quinquenio. 133

Dinámica de las desigualdades en Colombia

Figura 3. Impuesto a la Renta y Complementarios (incluido CREE) de las Personas Jurídicas 2000-2016

400.000.000

450.000

350.000.000

400.000

300.000.000

350.000 300.000

250.000.000

250.000

200.000.000

200.000

150.000.000

150.000

100.000.000

100.000

50.000.000

50.000 0

20

00 20 0 20 1 02 20 0 20 3 0 20 4 05 20 0 20 6 0 20 7 0 20 8 09 20 1 20 0 11 20 12 20 13 20 14 20 1 20 5 16

-

Renta Líquida Gravable/Contribuyente

Contribuyentes (Der)

450.000

140.000.000

400.000

120.000.000

350.000

100.000.000

300.000

80.000.000

250.000

60.000.000

200.000 150.000

40.000.000

100.000

20.000.000

50.000

-

0 Recaudo /Contribuyente

Fuente: Dane. Cálculos propios.

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Contribuyentes (Der)

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En su conjunto, de acuerdo con las declaraciones de renta presentadas a la Dian en 2018 para las rentas del año 2017, el reconocimiento del Impuesto a la Renta y Complementarios a cargo de las Empresas fue de de $33.3 billones, 3.3 veces más que el correspondiente a las Personas Naturales. De otra parte, es de resaltar que debido a la multiplicidad e importancia de tratamientos diferenciales entre sectores y subsectores en el Impuesto a la Renta de las Personas Jurídicas, entre otros factores, la tasa de evasión promedio del Impuesto se ubicaría cerca del 39%10.

3.2.2. El Impuesto al Valor Agregado IVA El IVA es el principal impuesto indirecto en el país en términos de Recaudo, que observó un incomparable crecimiento desde finales de la década de los 80, al punto de haberse logrado aumentar su recaudo en pesos corrientes en más de seis veces entre 1990 y 2017. Es así como el recaudo total del IVA ascendió a $62 billones en 2018 (6.3% del PIB) y llegó a representar el 44% del Recaudo Total en el país. 3.2.2.1. Componentes del IVA y su evolución El Impuesto al Valor Agregado (IVA) tiene dos componentes: el Interno y el Externo –que grava las importaciones–. El IVA Interno corresponde al 70% y el Externo al 30% (Figura 4). Para calcular la productividad del IVA se utilizaron las tarifas generales y se tuvieron presente el consumo tanto de los hogares como del gobierno en el caso del IVA Interno, y de las importaciones en el caso del IVA Externo. Se destaca que la productividad del IVA presentó una tendencia creciente entre finales de la década de los 90 y el 2008 –ascendiendo del 0.28 al 0.37–, para desde entonces revertirse, observando una tendencia descendente hasta el 2018 –bajando del 0.37 al 0.33–, a pesar de haberse ampliado la base y aumentado la Tarifa General del 16% al 19%. 10 Comisión de expertos para la equidad y la competitividad tributaria (2015). Informe final presentado al Ministro de hacienda y crédito público. Bogotá, pp. 21 y 22.

135

Dinámica de las desigualdades en Colombia

Figura 4. Evolución del IVA y participación en el Recaudo Total 1975-2017 Evolución del IVA Interno y Externo (% del PIB) 5,00 5,00 4,50 4,50 4,00 4,00 3,50 3,50 3,00 3,00 2,50 2,50 2,00 2,00 1,50 1,50 1,00 1,00 0,50 1975 1975 1977 1977 1979 1979 1981 1981 1983 1983 1985 1985 1987 1987 1989 1989 1991 1991 1993 1993 1995 1995 1997 1997 1999 1999 2001 2001 2003 2003 2005 2005 2007 2007 2009 2009 2011 2011 2013 2013 2015 2015 2017 2017

0,50 -

IVA + Consumo IVA + Consumo

IVA Externo IVA Externo

Participación del IVA en el Recaudo total (%) 55 55 50 50 45 45 40 40 35 35 30 30

20 20

1975 1975 1977 1977 1979 1979 1981 1981 1983 1983 1985 1985 1987 1987 1989 1989 1991 1991 1993 1993 1995 1995 1997 1997 1999 1999 2001 2001 2003 2003 2005 2005 2007 2007 2009 2009 2011 2011 2013 2013 2015 2015 2017 2017

25 25

Fuente: Dane. Cálculos propios.

136

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Es de resaltar que la productividad del IVA Externo es mayor a la del IVA Interno a lo largo de las tres últimas décadas (Figura 5). Figura 5. Productividad del IVA Total, Interno y Externo

0.39

Productividad IVA Productividad IVATotal Total

0.37 0.35 0.33 0.31 0.29 0.27 0.25 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

Productividad IVA Interno 0.39 0.37 0.35 0.33 0.31 0.29 0.27 0.23

137

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

0.25

Dinámica de las desigualdades en Colombia

Productividad IVA Externo 70.0 65.0 60.0 55.0 50.0 45.0 40.0 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

Fuente: Dian. Cálculos propios.

La productividad del IVA en Colombia es una de las más bajas no sólo de América Latina sino del mundo, en la medida en que la productividad promedio en países de la Ocde es del 54%, en Chile del 60%, en Panamá del 56%, en Brasil del 53%, en Perú y Bolivia del 43%, en comparación con la de Colombia del 33% en el 2018. Esto lo explica, en lo fundamental, tanto la importancia de ámbito de los bienes exentos y excluidos como la profundidad de la evasión y elusión. En efecto, “Colombia presenta altos índices de evasión tributaria. Los estimativos oficiales de evasión en el caso del IVA estarían alrededor del 23%, pero cálculos más recientes del Fondo Monetario Internacional sugieren que (podría llegar incluso hasta) el 40%”11. En general, cabe señalar algunos elementos característicos del IVA, entre ellos: (i) El IVA ha sido uno de los impuestos más dinámicos del sistema tributario colombiano desde comienzos de la década de los 80. 11 Comisión de expertos para la equidad y la competitividad tributaria (2015). Informe final presentado al Ministro de hacienda y crédito público, Bogotá, pp. 21-22.

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(ii) Al calcularse una Tarifa Implícita del IVA a partir de las declaraciones del impuesto y de la relación entre el Total del Impuesto Pagado o Facturado y el Valor Total de Compras Internas e Importaciones Brutas, se observa que sería apenas del orden del 8%, en comparación con la Tarifa General vigente del 19%, debido a la importancia tanto de las Compras Internas como de las Importaciones de bienes y servicios no gravados (48%). De las restantes Compras e Importaciones de bienes y servicios, las gravadas a la Tarifa General representan el 46% de las Compras e Importaciones Totales. En otras palabras, solamente la mitad de la base gravable potencial está efectivamente gravada. (iii) Ante estas circunstancias, sería de prever que la Tarifa General del IVA podría reducirse a menos incluso del 10% si se gravaran los bienes y servicios actualmente no gravados, facilitándose con ello la administración de impuesto. Sin embargo, la ampliación de la base gravable del IVA no debería abarcar la canasta familiar básica por sus perversos impactos regresivos en la distribución del Ingreso, como se muestra en la siguiente sección 3.2.2.2., teniendo que recurrirse a otros mecanismos como, por ejemplo, un Impuesto Presuntivo al Consumo de dicha canasta básica en el caso de las familias de los deciles más ricos de la población para evitar su injustificado favorecimiento por la no inclusión de la canasta familiar en las base gravable del IVA. 3.2.2.2. Impacto del IVA a la canasta básica en el Ingreso familiar por deciles Si se descontara del ingreso familiar la parte que corresponde al gasto básico que debe realizar una familia (los gastos para obtener los bienes básicos necesarios como la alimentación, la vivienda, entre otros), seguramente se podrá observar cuán regresivo es el Impuesto IVA a la canasta básica, al representar una proporción mayor para las familias de ingresos bajos y medios que para las familias de altos ingresos. En efecto, si se supusiera que todo el Ingreso de los deciles 1, 2 y 3 se gastara en la canasta básica, y que cerca del 70% de esa canasta no se encontrara gravada a la tarifa general del IVA del 19%, entonces el peso del IVA en los ingresos de esas familias sería aproximadamente del 4.8%. 139

Dinámica de las desigualdades en Colombia

A diferencia, si esa canasta se gravara en su totalidad a la tarifa general del 19%, entonces el peso del Impuesto al Valor Agregado en su Ingreso ascendería al 15.3%. En el caso de las familias de Ingresos Medios, la situación es un tanto diferente. Con base en la información de la Encuesta de Presupuestos, estas familias ahorran un 10% de su Ingreso. Dado que el 65% de la canasta básica de este grupo de ingresos no está gravada a la tarifa general del IVA, entonces el peso del IVA sería del orden del 5.1%. Ahora bien, si se gravara toda la canasta de Ingreso Medio al 19%, el peso del IVA en su Ingreso sería del 14.4%. Así pues, también resulta claro el deterioro del bienestar en las clases medias de ingreso. En contraste, para las clases de Ingresos Altos el valor del IVA a su canasta básica apenas equivaldría a un 6% de su respectivo Ingreso. He ahí precisamente el carácter eminentemente regresivo de la imposición del IVA a la canasta familiar básica.

140

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3.3. Tributación de las Personas Jurídicas 3.3.1. El Impuesto sobre la Renta y las Exenciones El Impuesto sobre la Renta Líquida Gravable en 2017 fue de $33.34 billones, de acuerdo con las declaraciones reportadas a la Dian en 2018. Los impuestos pagados por las Personas Jurídicas correspondieron al 1.90% de sus Ingresos Brutos, al 2.29% de su Patrimonio Líquido y al 3.95% de sus Ingresos menos sus Costos totales de producción. Como se observa en el Cuadro 1, tal situación no es homogénea entre sectores: por ejemplo, son evidentes las diferencias entre el sector de la Minería y de la Construcción con respecto al Financiero y de Actividades de la administración pública, con una Tarifa Efectiva según Ingresos Brutos del 4.48% y 3.29% en comparación con 0.97% y 0.37%, respectivamente. Al interior de los sectores, estas proporciones también presentan diferencias. Por ejemplo, el pago del Impuesto respecto al Ingreso Bruto fue de 4.08% en el caso del subsector de Extracción de petróleo crudo, de 6.54% en el de Extracción de hulla (carbón de piedra), y de 1.41% en el de Extracción de níquel y otros minerales no ferrosos. Algo similar ocurre en el sector de “Actividades financieras, inmobiliarias y de seguros”, en el que el Impuesto representa una baja proporción de los Ingresos Brutos a nivel de cada subsector (Gráfico 6). Según declaración de renta, el subsector de “Banco Central y Bancos Comerciales” tuvo un Ingreso Bruto promedio de $109.1 billones, y el Impuesto pagado representó el 1.90% de dicho ingreso. Estos valores fueron algo inferiores a los de subsectores del sector Agropecuario como el de Cultivos de café (7.65%), Caña de azúcar (5.79%), Otros cultivos transitorios no clasificados en otra parte (6.58%).

141

142 2.44 3.77 1.85 1.96 4.28 0.74 1.90

Construcción

Electricidad, gas, vapor y agua Información y comunicaciones Manufactura

Minería

Otras actividades de servicios Total general

0.7 2.3

4.5

3.8 2.2 4.9

3.3

1.1 2.4

2.3

9.0 3.3 4.9

7.0

10.3 23.3

63.2

23.1 26.9 24.0

22.1

58 47

54

20 46 26

19

Cuadro 1. Relaciones del Recaudo (LA) del Impuesto a la Renta Líquida Gravable con otras variables a nivel sectorial en 2017 (%) LA/ Deducciones/ LA/ LA/ LA/ Sector Ingresos Ingresos Patrimonio (Ingresos-Costos) (Ingresos-(Costos+DT)) Brutos Brutos Actividades de la administración pública y defensa, de enseñanza, actividades de 0.46 0.4 0.4 6.9 68 atención de la salud y de asistencia social Actividades financieras, inmobiliarias y 1.55 1.0 1.1 17.2 82 de seguros Actividades profesionales, científicas, técnicas y de servicios administrativos y 2.58 3.4 4.3 25.6 41 de apoyo Agricultura, ganadería, caza, silvicultura 1.94 2.8 5.6 28.6 21 y pesca Comercio al por mayor y al por menor, transporte y almacenamiento, 1.87 5.5 4.8 32.1 26 actividades de alojamiento y de servicio de comidas

Dinámica de las desigualdades en Colombia

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De los 142 casos reportados en las declaraciones de renta que pertenecen al subsector de “Actividades de las Corporaciones Financieras”, su Ingreso promedio fue de $162 mil millones, y el Impuesto pagado fue equivalente al 0.2% del Ingreso Bruto (Figura 6). Estos niveles de tributación de las empresas, así como el peso específico que tiene la tributación sobre sus Ingresos Brutos (1.90%), contrasta con la situación que se deduce para los asalariados según las declaraciones de renta de las Personas Naturales obligadas a llevar contabilidad, para quienes se alcanzó un nivel promedio del 5% de su Ingreso. Figura 6. Impuesto de la Renta Líquida Gravable como proporción del Ingreso Bruto por sub-sectores en las Actividades financieras, inmobiliarias y de seguros en 2017 Impuesto de renta como proporción de los Ingresos (%) Régimen de ahorro individual (RAI) Régimen de prima media con prestación definida… Actividades de las cooperativas financieras Seguros de vida Capitalización Actividades financieras de fondos de empleados y… Instituciones especiales oficiales Actividades de las corporaciones financieras Seguros generales Servicios de seguros sociales de salud Servicios de seguros sociales de riesgos… Fideicomisos, fondos y entidades financieras… Banco central y bancos comerciales Banca de segundo piso Actividades de las compañías de financiamiento Corretaje de valores y de contratos de productos… Actividades inmobiliarias realizadas a cambio de… Reaseguros Otras actividades de distribución de fondos Otras actividades de servicio financiero, excepto… Actividades de compra de cartera o factoring Actividades de administración de fondos Actividades de los profesionales de compra y… Leasing financiero (arrendamiento financiero) Actividades inmobiliarias realizadas con bienes… Otras actividades auxiliares de las actividades de… Evaluación de riesgos y daños, y otras actividades… Actividades de las casas de cambio Actividades de agentes y corredores de seguros Otras actividades relacionadas con el mercado de… Administración de mercados financieros Actividades financieras, inmobiliarias y de seguros

- 1,0

143

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

Dinámica de las desigualdades en Colombia

Gastos Nómina como proporción de los Ingresos (%) Régimen de ahorro individual (RAI) Régimen de prima media con prestación definida… Actividades de las cooperativas financieras Seguros de vida Capitalización Actividades financieras de fondos de empleados y… Instituciones especiales oficiales Actividades de las corporaciones financieras Seguros generales Servicios de seguros sociales de salud Servicios de seguros sociales de riesgos… Fideicomisos, fondos y entidades financieras… Banco central y bancos comerciales Banca de segundo piso Actividades de las compañías de financiamiento Corretaje de valores y de contratos de productos… Actividades inmobiliarias realizadas a cambio de… Reaseguros Otras actividades de distribución de fondos Otras actividades de servicio financiero, excepto… Actividades de compra de cartera o factoring Actividades de administración de fondos Actividades de los profesionales de compra y venta… Leasing financiero (arrendamiento financiero) Actividades inmobiliarias realizadas con bienes… Otras actividades auxiliares de las actividades de… Evaluación de riesgos y daños, y otras actividades… Actividades de las casas de cambio Actividades de agentes y corredores de seguros Otras actividades relacionadas con el mercado de… Administración de mercados financieros Actividades financieras, inmobiliarias y de seguros 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60

3.3.2. Exenciones fiscales Las diferencias entre la Tarifa Nominal del 33% y las Tarifas Efectivas a nivel de sector, como las anteriormente descritas, están asociadas no solo con los privilegios fiscales otorgados a través de las diferentes reformas tributarias aprobadas por el Congreso de la República y que se han incorporado al Estatuto Tributario, sino también con los vacíos normativos que facilitan la elusión y evasión tributarias.

144

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Esta situación se presenta en diferentes rubros del formulario de la declaración de renta. Por el lado de los Ingresos, en el rubro “Ingresos no constitutivos de renta ni ganancia ocasional (47)12”. Por el lado de gastos, en todo el bloque de “Deducciones” que incluye los ítems de “Gastos operacionales de administración y de ventas” (52, 53), “Deducción inversión en Activos Fijos” (54) y “Otras deducciones” (55). El conjunto de los rubros anteriores erosiona la “Renta Líquida” (60), la cual seguidamente se ve aún más deteriorada cuando se le sustraen las “Rentas Exentas” (62), para calcular la “Renta Líquida Gravable” (64), que constituye la base gravable a la cual se aplica la Tarifa Nominal del Impuesto, el 25%, para así llegar a definir el denominado “Impuesto sobre la Renta Líquida Gravable” (69), sobre el cual se restan los “Descuentos Tributarios” (70) que permite el Estatuto Tributario. Estos son los privilegios fiscales que erosionan sustancialmente la base gravable de la declaración de renta de las Personas Jurídicas, que ameritan ser debidamente revisados a fin de aumentar la eficiencia recaudatoria y de garantizar la equidad y progresividad de la estructura tributaria. A cuánto ascendieron los beneficios tributarios en 2017 y cuáles sectores fueron los beneficiarios, son los interrogantes que se abordan a continuación.

3.3.3. Ingresos no Constitutivos de Renta ni Ganancia Ocasional Los Ingresos no Constitutivos de Renta declarados por las Personas Jurídicas en 2018 fue de $27.2 billones. Si este rubro se introdujera en la base gravable del Impuesto de Renta y se liquidara a la Tarifa Nominal del 33%, el monto adicional de recursos que podría haber ingresado al fisco nacional sería del orden de los $9.0 billones (Cuadro 2). Los sectores que más se benefician de la normatividad vigente son, en su orden: el de Actividades financieras, inmobiliarias y de seguros (29% del valor del recaudo adicional no ingresado al fisco), y el de Comercio al por 12 Este número corresponde al formulario 110 de declaración de renta y complementarios o de ingresos y patrimonio para Personas Jurídicas.

145

Dinámica de las desigualdades en Colombia

mayor y al por menor, transporte y almacenamiento, actividades de alojamiento y de servicio de comidas (26%). Cuadro 2. Ingresos no Constitutivos de Renta ni Ganancia Ocasional por sectores en 2017 (Millones de $) Ingresos no

Sector

Recaudo

Constitutivos Renta

Actividades de la administración pública y defensa, de enseñanza, actividades de atención de la salud y de asistencia social Actividades financieras, inmobiliarias y de seguros Actividades profesionales, científicas, técnicas y de servicios administrativos y de apoyo Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca Comercio al por mayor y al por menor, transporte y almacenamiento, actividades de alojamiento y de servicio de comidas Construcción Electricidad, gas, vapor y agua Información y comunicaciones Manufactura Minería Otras actividades de servicios Total

2,157,355

711,927

8,021,568 1,775,514

2,647,117 585,920

467,560

154,295

7,163,274

2,363,880

414,820 2,327,187 343,650 1,835,572 1,562,951 1,216,209 27,285,660

136,891 767,972 113,405 605,739 515,774 401,349 9,004,268

Fuente: Dian. Cálculos propios.

3.3.4. Deducciones El rubro de “Deducciones” que aparece en las declaraciones de renta de las Personas Jurídicas es el más importante y el menos transparente, y por tanto, el que mayor impacto tiene en la erosión de la base gravable del Impuesto a la Renta. 146

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De acuerdo con la base de datos de la Dian, en 2018 las Personas Jurídicas declararon en este rubro un valor de $678.9 billones, que equivalen al 40.18% de los Ingresos Netos, al 74.5% del total de Costos y al 42.7% de los Costos más Deducciones. Entre las Deducciones se encuentran los Gastos Administrativos (55%), los Gastos de Distribución (16%), los Gastos Financieros (16%) y Otros Gastos (14%). Los sectores con mayor participación son, en su orden: el Financiero (35%), la Administración pública (21%), el Comercio (16%) y la Industria manufacturera (10%) (Cuadro 3). En suma, la evolución histórica de las Deducciones Totales por sectores y su nivel de dispersión a nivel de subsectores exige una revisión estructural de esa normatividad y su estricta racionalización como mecanismo de excepción para casos específicos debidamente justificados por razones de comprobada rentabilidad económica y social. Si se lograra reducir en un uno por ciento las Deducciones totales y se gravara a la Tarifa Nominal del 33% el respectivo incremento de la base gravable, se obtendría un recaudo adicional cercano a $2 billones.

147

Total general

Actividades de la administración pública y defensa, de enseñanza, actividades de atención de la salud y de asistencia social Actividades financieras, inmobiliarias y de seguros Actividades profesionales, científicas, técnicas y de servicios administrativos y de apoyo Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca Comercio al por mayor y al por menor, transportey almacenamiento, actividades de alojamiento y de servicio de comidas Construcción Electricidad, gas, vapor y agua Información y comunicaciones Manufactura Minería Otras actividades de servicios 5,891,139 2,236,118 46,793,718 2,062,333 311,632 3,905,528 32,067,480 3,004,813 2,423,179

19,548,406 3,806,356 44,509,177 11,844,229 6,457,962 10,654,258 24,649,922 8,616,201 10,455,393

2,142,468 3,338,339 1,450,692 10,201,737 5,533,068 316,481

12,048,814

1,156,108

1,325,758

54,824,703

15,209,440

989,053 2,045,132 6,143,588 2,985,900 1,527,005 1,097,692

8,400,988

383,260

951,112

49,110,310

19,618,686

370,089,032 108,031,203 107,547,607 93,252,727

5,567,207

127,619,999

Gastos administración

3,768,055

Gastos distribución

101,927,130

Gastos financieros

148 Otros gastos

Cuadro 3. Deducciones por sectores en 2017 (Millones de $) Deducciones

3% 2% 3% 10% 3% 2%

16%

1%

4%

35%

21%

Participación

678,920,569 100%

17,038,083 12,153,065 22,154,066 69,905,040 18,681,086 14,292,745

111,752,697

7,581,843

27,716,416

237,122,218

140,523,311

Dinámica de las desigualdades en Colombia

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3.3.5. Rentas Exentas La Renta Exenta total declarada en 2018 fue de $9.2 billones, concentradas en los sectores de la Administración pública (17%) y el Financiero (46%) (Figura 7). Los subsectores beneficiarios de las Rentas Exentas en este último sector son: el del Banco Central y bancos comerciales y el de Seguros de vida. Al liquidar estas Rentas Exentas a la Tarifa General (33%) podría obtenerse un recaudo adicional cercano a los $3.0 billones. Figura 7. Rentas Exentas por sectores en 2017 (Millones de $)

Otras actividades de servicios Minería Manufactura Información y comunicaciones Electricidad, gas, vapor y agua Construcción Comercio al por mayor y al por menor, transporte y almacenamiento, actividades de alojamiento y de… Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca Actividades profesionales, científicas, técnicas y de servicios administrativos y de apoyo Actividades financieras, inmobiliarias y de seguros Actividades de la administración pública y defensa, de enseñanza, actividades de atención de la salud y… 0

1.000.000 2.000.000 3.000.000

4.000.000

3.3.6. Descuentos Tributarios El monto de impuestos que las Personas Jurídicas descontaron en sus declaraciones de renta presentadas en 2018 fue del orden de los $765 mil millones, distribuido en los sectores de Electricidad, gas, vapor y agua (26%), Minería (25%), Financiero (13%), Industria manufacturera (11%) y Comercio (11%). 149

Dinámica de las desigualdades en Colombia

3.3.7. Gasto Tributario de las Personas Jurídicas El Gasto Tributario corresponde al monto de Ingresos fiscales a los cuales el gobierno nacional renuncia, así como al potencial recaudo en los rubros de Ingresos no Constitutivos de Renta, Rentas Exentas, reducción en 1% del total de las Deducciones y Descuentos Tributarios. Este es un monto de recursos nada despreciable en la medida en que rondaría los $15 billones con base en las declaraciones de renta sobre el año 2017 (Cuadro 4). Cuadro 4. Gasto Tributario por sectores con base en las declaraciones de renta presentadas para el año 2017 (Millones de $) Sector

Descuentos Participación Tributarios Actividades de la administración pública y defensa, de ense1,699,311 11% ñanza, actividades de atención de la salud y de asistencia social Actividades financieras, inmobiliarias y de seguros 4,920,540 33% Actividades profesionales, científicas, técnicas y de servicios 802,913 5% administrativos y de apoyo Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca 244,739 2% Comercio al por mayor y al por menor, transporte y almacena2,970,567 20% miento, actividades de alojamiento y de servicio de comidas Construcción 500,696 3% Electricidad, gas, vapor y agua 1,144,909 8% Información y comunicaciones 254,174 2% Manufactura 1,047,437 7% Minería 784,614 5% Otras actividades de servicios 649,800 4% Total general

15,019,698

100%

Aún más, cerca del 77% del Gasto Tributario se concentra en los sectores de mayor Ingreso: Actividades financieras, inmobiliarias y de seguros (33%), Comercio (20%), Minería (5%), Actividades de la administración pública y defensa, de enseñanza, actividades de atención de la salud y de asistencia 150

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social (11%), Electricidad, gas, vapor y agua (8%). A diferencia, los sectores de Otras actividades de servicios (4%), Actividades profesionales, científicas, técnicas y de servicios administrativos y de apoyo (5%), Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca (2%), y Construcción (3%), concentran tan sólo el 14% del Gasto Tributario. Dado su elevado monto y su alta concentración, el Gasto Tributario merece una revisión exhaustiva por parte de las autoridades responsables del diseño de política, del control fiscal y de la misma administración tributaria, para determinar la eficiencia económica y social de cada uno de los gastos y limitarlos exclusivamente a los debidamente justificados, ante sus perversos impactos en términos tanto de regresividad vertical como de inequidad horizontal. A diferencia, en vez de restringirlos y limitarlos radicalmente, en la última reforma tributaria aprobada por el Congreso de la República en diciembre de 2018 se ampliaron sin debido sustento.

3.3.8. Tributación A continuación se presenta una aproximación de la tributación de las Personas Jurídicas, en términos de: i) los Ingresos Brutos Operacionales menos Costos Totales; ii) los Ingresos Netos menos Costos Totales (Ig-CT); iii) la Renta Ordinaria del ejercicio (GJ); iv) la Renta Líquida Gravable del impuesto de Renta (RE); v) las Deducciones Totales (DT); vi) los Ingresos Brutos, y vii) el Patrimonio. El presente cálculo se realiza teniendo en consideración: i) el Impuesto sobre la Renta (LA), ii) los Descuentos Tributarios (LB), iii) el Impuesto al Patrimonio y iv) los Aportes a la Seguridad Social. La fuente de información de cada una de las variables es: i) El Impuesto sobre la Renta (LA). Este valor se toma directamente de las declaraciones de renta publicadas por la Dian.

151

Dinámica de las desigualdades en Colombia

ii) Los Descuentos Tributarios (LB). Este valor se toma directamente de las declaraciones de renta. Se trata de una especie de “valor espejo” de lo que se pagó en otros impuestos. iii) El Impuesto al Patrimonio. Para este cálculo su utilizó la Tarifa Media resultante para las Personas Jurídicas, obtenida del siguiente Cuadro 5, el cual se corresponde con la liquidación realizada en 2011 para ser pagada en los siguientes cuatro años. La Tarifa Media resultante según Patrimonio Líquido para Personas Jurídicas fue del 3.5% (0.86% por año), en comparación con una del 1.22% (0.30% por año) para Personas Naturales y una del 3.0% para el Total. Cuadro 5. Impuesto al Patrimonio de Personas Jurídicas y Naturales con base en la liquidación del año 2011 Modalidad contribuyente Grandes Contribuyentes Demás Personas Jurídicas Personas Naturales Total

Patrimonio Base para el Impuesto al Número Líquido impuesto Patrimonio de casos 314,226,008 259,231,855 12,218,319 6,126 76,875,853 43,313,661 1,278,208 15,386 77,071,567 47,309,672 939,376 31,687 468,173,428 349,855,187 14,435,904 53,199

Fuente: Dian.Cálculos propios.

iv) Los cargos a la Seguridad Social. Este valor corresponde a la suma de los ítems asociados al Total de Costos y Gastos de Nómina en cuanto a Aportes al Sistema de Seguridad Social (Aportes seguridad) y Aportes al Sena, Icbf, Cajas de compensación (Aportes entidades). Cada una de estas variables las reportan las empresas en sus declaraciones a la Dian. 3.3.8.1. Tarifas Nominales Medias por sector y subsector En el Cuadro 6 se presentan las Tarifas Nominales Medias (TNM) de los aportes a nivel de sector, destacándose la baja volatilidad entre sectores que presenta cada una de estas tarifas.

152

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

Cuadro 6. Tarifa Nominal Media de las empresas en aportes a la Seguridad Social en 2017 (%)

Sector

Aportes Aportes Entidades Seguridad Actividades de la administración pública y defensa, de enseñanza, 5% 14% actividades de atención de la salud y de asistencia social Actividades financieras, inmobiliarias y de seguros 4% 12% Actividades profesionales, científicas, técnicas y de servicios 3% 11% administrativos y de apoyo Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca 3% 11% Comercio al por mayor y al por menor, transporte y almacenamiento, actividades de alojamiento y de servicio de 4% 12% comidas Construcción 3% 14% Electricidad, gas, vapor y agua 3% 10% Información y comunicaciones 4% 12% Manufactura 3% 11% Minería 3% 11% Otras actividades de servicios 6% 15% Total general 4% 12% Fuente: Dian. Declaraciones de renta del año gravable 2017. Cálculos propios.

3.3.8.2. Tarifa Efectiva media por sector Cada una de las variables de salida –Tarifas Efectivas– presentadas en los Cuadros 7A y 7B se relacionan con un denominador particular, y se calculan con respecto a cada uno de los pagos de Impuestos de Renta y Patrimonio, con y sin seguridad social, para el año 2017, según las declaraciones de renta presentadas en 2018.

153

154

Actividades de la administración pública y defensa, de enseñanza, actividades de atención de la salud y de asistencia social Actividades financieras, inmobiliarias y de seguros Actividades profesionales, científicas, técnicas y de servicios administrativos y de apoyo Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca Comercio al por mayor y al por menor, transporte y almacenamiento, actividades de alojamiento y de servicio de comidas Construcción Electricidad, gas, vapor y agua Información y comunicaciones Manufactura Minería Otras actividades de servicios Total general

Sector

0.9% 0.9% 0.9% 0.9% 0.9% 0.9% 0.9% 0.9% 0.9% 0.9% 0.9% 0.9%

1.0% 3.4% 2.8% 5.5% 3.3% 3.8% 3.2% 4.9% 4.5% 0.7% 2.3%

De Patrimonio

0.4%

De Renta

2.3% 0.8% 3.8% 2.8% 0.9% 2.7% 1.5%

2.7%

2.5%

6.2%

0.4%

1.2%

Aportes SS

0.6% 0.2% 1.3% 0.9% 0.3% 1.0% 0.5%

0.8%

0.7%

1.8%

0.1%

0.4%

Aportes Entidades

Denominador: Patrimonio Bruto

0.0% 0.3% 0.1% 0.1% 0.2% 0.0% 0.1%

0.1%

0.0%

0.1%

0.0%

0.0%

Otros

7.0% 6.0% 9.2% 9.5% 6.7% 5.3% 5.2%

9.9%

6.9%

12.2%

2.3%

2.9%

4.2% 5.0% 4.1% 5.9% 5.5% 1.6% 3.2%

6.4%

3.7%

4.3%

1.8%

1.2%

Total con SS Total sin SS

Cuadro 7A. Tarifa Efectiva del total de Impuestos a Personas JJurídicas con base en declaraciones de renta de 2017

Dinámica de las desigualdades en Colombia

155

Actividades de la administración pública y defensa, de enseñanza, actividades de atención de la salud y de asistencia social Actividades financieras, inmobiliarias y de seguros Actividades profesionales, científicas, técnicas y de servicios administrativos y de apoyo Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca Comercio al por mayor y al por menor, transporte y almacenamiento, actividades de alojamiento y de servicio de comidas Construcción Electricidad, gas, vapor y agua Información y comunicaciones Manufactura Minería Otras actividades de servicios Total general

Sector 1.1% 1.4% 0.7% 0.6% 0.3% 0.6% 0.9% 0.5% 0.3% 0.8% 0.9% 0.7%

1.6% 2.6% 1.9% 1.9% 2.4% 3.8% 1.9% 2.0% 4.3% 0.7% 1.9%

1.7% 0.8% 2.2% 1.1% 0.9% 3.0% 1.2%

0.9%

1.7%

4.7%

0.6%

1.5%

0.4% 0.2% 0.8% 0.3% 0.3% 1.1% 0.4%

0.3%

0.5%

1.3%

0.2%

0.5%

0.0% 0.3% 0.1% 0.0% 0.2% 0.0% 0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

De Aportes Aportes Otras Patrimonio SS entidades

0.5%

De Renta

Denominador: Ingresos Brutos

5.2% 6.0% 5.4% 3.8% 6.4% 5.8% 4.4%

3.4%

4.8%

9.3%

3.8%

3.5%

3.1% 4.9% 2.4% 2.3% 5.3% 1.7% 2.7%

2.2%

2.6%

3.3%

3.0%

1.5%

Total con Total sin SS SS

Cuadro 7B. Tarifa Efectiva del total de Impuestos a Personas Jurídicas con base en declaraciones de renta de 2017

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

Dinámica de las desigualdades en Colombia

Las Tarifas Efectivas promedio por concepto del total de Impuestos a la Renta y Patrimonio para las Personas Jurídicas fueron del 2.7% en términos de Ingresos Brutos, del 3.2% en términos de Patrimonio Bruto y del 8.2% en términos de Ingresos Ordinarios netos de Costos Totales, las que distan sustancialmente de las Tarifas Nominales media, entre otras razones, por la multiplicidad de tratamientos preferenciales. Ello, agravado por una drástica variabilidad enttre sectores (hasta en una proporción de tres veces entre la mayor y la menor Tarifa Efectiva), subsectores y empresas. Además, es de destacar que la Tarifa Efectiva Total incluidos los Aportes a Seguridad Social no supera el 2.7% de los Ingresos Brutos, ni el 5.2% del Patrimonio Bruto, para para el conjunto de Personas Jurídicas en el país. 3.3.8.3. Una estructura tributaria directa, diferencial y discriminatoria Con base en lo anterior, es de destacar una significativa diferenciación entre sectores en términos de las Tarifas Efectivas calculadas, lo que contradice claramente el postulado clásico de política tributaria según el cual no debe otorgarse a las empresas un tratamiento tributario diferenciado ni discriminatorio en términos de niveles tarifarios efectivos, para así evitar generar ineficiencias en la asignación de recursos y en la distribución de ingresos. Ello, aparte de la generación de condiciones propiciatorias de ineficiencias y distorsiones en la administración tributaria en diferentes ámbitos como la evasión y elusión. Aquí reside precisamente una razón determinante de por qué a pesar de regir formalmente unas Tarifas Nominales elevadas incluso a nivel internacional, en Colombia son relativamente bajas las Tarifas Efectivas impositivas para el conjunto de Personas Jurídicas –aunque con sustanciales diferencias entre empresas por sectores–. Y también por qué la carga tributaria efectiva en Colombia –respecto al PIB– es relativamente baja aún en el contexto latinoamericano y por qué son tan elevados los niveles de evasión y elusión tributarias. Con el agravante de que los cambios introducidos en el Estatuto Tributario por la Ley de financiamiento aprobada en diciembre de 2018 (Ley 1943 de 156

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

2018) no sólo profundizarán inequidades horizontales y verticales, sino que además aumentarán el Gasto Tributario, agravando la regresividad y las ineficiencias del sistema impositivo en el caso de las Personas Jurídicas

3.4. Personas Naturales 3.4.1. El Impuesto sobre la Renta y Complementarios Desde el punto de vista del recaudo del impuesto sobre la Renta de las Personas Naturales, el 80% del recaudo tiene como fuente las Personas Naturales no obligadas a llevar contabilidad, y el restante 20% las obligadas a hacerlo. En esta sección se pone atención a un conjunto de indicadores exclusivamente para el primer grupo (80%). 3.4.1.1. Concentración del Patrimonio De acuerdo con la curva de Lorenz, en el año 2009 las Personas Naturales más ricas del país que no están obligadas a llevar contabilidad concentraron cerca del 43.2% del Patrimonio total de las Personas Naturales declarantes sin contabilidad, mientras que el decil más pobre tan sólo contribuyó con el 1.2% de dicho Patrimonio. En consecuencia, se observó un índice de concentración de Gini de 0.503. En el 2016, último año publicado por la Dian, estos mismos indicadores fueron del 48% y 0.4%, respectivamente, que se correspondieron con un índice de Gini de 0.562. Esto muestra cuán sustancial ha sido la concentración del Patrimonio en las Personas Naturales durante este periodo. 3.4.1.2. Concentración del Ingreso En el caso del Ingreso declarado en 2010, se observa que el 46% del Total de Ingresos Brutos se concentró en el decil 10, de acuerdo con la curva de Lorenz construida para Personas Naturales contribuyentes que no están obligadas a llevar contabilidad. El Ingreso promedio mensual del decil 10 fue 83 veces el salario mínimo legal vigente –SMLV ($515.000.00)–. Entre 157

Dinámica de las desigualdades en Colombia

tanto, el decil 1 acumuló apenas el 0.95% del Total del Ingreso y su Ingreso mensual promedio fue de 1.7 el SMLV (Figura 8). Figura 8. Concentración del Ingreso declarado por Personas Naturales no obligadas a llevar contabilidad en 2010 y 2016 120,0% 100,0% 80,0% 60,0% 40,0% 20,0% 0,0% 0%

20%

40%

2010 Ingresos Brutos

60%

80%

100%

120%

2016 Ingresos Brutos

Para 2016, los deciles 10 y 1 acumularon el 40.36% y el 0.91% del Ingreso Total, respectivamente. Sus Ingresos mensuales promedio fueron 52 veces y 1.17 veces el SMLV, en su orden.

158

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

Figura 9. Concentración del Ingreso declarado antes y después de Impuestos en 2016 120,0% 100,0% 80,0% 60,0% 40,0% 20,0% 0,0% 0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

Ingresos Brutos después de impuestos 2000 Ingresos Brutos después de impuestos 2016 Fuente: Dian. Cálculos propios.

Así, en principio, durante el periodo 2010-2016 pareciera haberse registrado una ligera mejora en la distribución del Ingreso declarado por las Personas Naturales (Figura 9). Sin embargo, ello responde básicamente al importante aumento de la base gravable del Impuesto a la Renta para Personas Naturales implantado por las reformas tributarias aprobadas en el periodo, al reducirse el monto mínimo de ingresos sujetos a declarar con el consecuente aumento del número de contribuyentes, lo que permite afirmar que con base en los registros fiscales de las declaraciones de renta de las Personas Naturales que no llevan contabilidad, la concentración de la Riqueza pareciera ser mucho mayor que la concentración del Ingreso Este tema será tratado en detalle en la sección 3.6. 3.4.1.3. La relación Capital/Ingreso Un elemento a destacar del libro de Thomas Piketty (2014), El capital en el siglo XXI, es el análisis sobre la relación capital/ingreso en el primer 159

Dinámica de las desigualdades en Colombia

capítulo. El capital es una variable stock y el ingreso una variable flujo. El capital es la cantidad total de riqueza poseída en un momento dado del tiempo, mientras que el ingreso es la cantidad de riqueza producida y distribuida a lo largo de un periodo dado. Así pues, el capital no es más sino la acumulación de riqueza de todos los años previos. “La manera más natural y útil de medir la importancia del capital en una sociedad dada consiste en dividir el acervo de capital entre el flujo anual del ingreso” (Piketty, 2014). En el caso de las Personas Naturales se tiene que esta relación fue del orden de 2.8 para 2009 y de 3.7 para el último año publicado por la Dian (2014). Este último valor significa que la Riqueza representa 3.7 años de Ingreso anual declarado. Ahora bien, dada la evolución histórica de la concentración de la riqueza y del ingreso mostrada arriba, resulta útil presentar la relación Capital/Ingreso por deciles para hacer más visible los altos niveles de desigualdad reinantes en Colombia. En 2009, el Patrimonio del decil más bajo corresponde a 5 meses de Ingreso anual, mientras que el del decil más rico a 4.3 años de Ingreso anual. Esta situación no solo se mantuvo, sino que se profundizó entre 2009 y 2014, cuando la Riqueza de los más ricos subió a 5.8 años de Ingreso anual, en contraste con el caso de los deciles más bajos para los que en lo fundamental se mantuvo estancada (Figura 10).

160

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

Figura 10. Relación Capital/Ingreso para Personas Naturales no obligadas a llevar contabilidad según deciles de Ingreso en 2009 y 2014 2009 5,0 4,5

4,3

4,0 3,5 3,0 2,5

2,0

2,0

2,3

2,5

2,8

3,0

3,3

1,7

1,5 0,9

1,0 0,5

0,4

0,0 1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

2014 7,0 5,8

6,0 5,0 4,0 2,7

3,0

3,0

3,4

3,7

4,1

2,1 2,0

1,6 1,1

1,0

0,4

0,0 1

2

3

Fuente: Dian. Cálculos Propios.

161

4

5

6

7

8

9

10

Dinámica de las desigualdades en Colombia

Si bien lo anterior muestra la heterogeneidad entre deciles, a continuación se exhiben los cálculos para el 1% de las PN más ricas, para las que la relación Capital/Ingreso supera ampliamente los valores anteriores, llegando al extremo de casi triplicar la relación promedio correspondiente al decil 10 de ingresos en 2014 (Figura 11). Figura 11. Relación Capital/Ingreso para el 1% de las Personas Naturales ricas no obligadas a llevar contabilidad en el periodo 2001-2014 Relación Capital / Ingreso 20 17.6

18 15.8

16 14

11.2

12 10 7.8

8 6 4

5.5

6.3

7.1 5.0 4.5

2.9

3.4

5.4

6.2 3.9

2 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

3.4.1.4. Participación del Impuesto sobre la Renta en los Ingresos Con base en lo anterior y de acuerdo con la información de la Dian, resulta importante calcular la proporción que representa el Impuesto sobre Renta Gravable (LA) que reportan las Personas Naturales respecto a su Ingreso Total y Neto en los años 2009 y 2014.

162

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

Como se observa en la Figura 12, el Impuesto de Renta representa una baja proporción del Ingreso total recibido –cercano al 2.5%, en promedio en 2014 y oscilando entre el 1.4% para el decil 3 y el 5.8% para el decil 10– y del Ingreso Neto –del 2.4% en promedio en 2014 y oscilando entre el 1.4% para el decil 3 y el 5.0% para el decil 10–. Una de las fuentes de erosión de la base fiscal del impuesto es el descuento de los Ingresos no Constitutivos de Renta del total de Ingresos recibidos. El valor total de Rentas Exentas declaradas en el año 2014 ascendió a $31 billones, por lo que si le hubiera aplicado el impuesto sobre la Renta a la tarifa media (impuesto LA/Renta líquida gravable RE) podría haberse aportado un recaudo adicional del orden de los $2.7 billones. Además, si de esa base se eliminaran los pagos laborales y pensionales, el nuevo recaudo incremental ascendería a cerca de $1 billón. Figura 12. Impuesto a la Renta como proporción del Ingreso de Personas Naturales no obligadas a llevar contabilidad según deciles de Ingreso en 2009 y 2014 Ingreso Neto 6 5,0

5 4,0

4 3

2,8

2,7

2

2,0 1,5

1,9 1,4

1,9 1,5

2

3

4

2,1 1,5

2,2 1,7

2,5 2,1

2,8 2,5

3,9

3,3

1 0 1

163

5 2009

6 2014

7

8

9

10

Dinámica de las desigualdades en Colombia

Ingreso Total Ingreso Neto 7 5,8

6

4,7

5 4,1 4 3

3,6 2,8

2

2,7 2,0 1,5

1,9 1,4

2,0 1,5

2

3

4

2,1 1,5

2,3 1,8

2,6 2,1

3,0 2,6

1 0 1

5

6

2009

2014

7

8

9

10

Fuente: Dian. Cálculos Propios.

Es de precisar que como Rentas Exentas se contabilizan los Gastos de Representación y otras Rentas de Trabajo (6.1%); los aportes obligatorios a fondos de pensión (4.7%); los aportes voluntarios a fondos de pensiones (4.5%); los aportes a cuentas AFC (5.1%); otras rentas exentas (7.7%) y los pagos laborales y pensionales (71.8%). En la Figura 13 se presenta la distribución por deciles de los valores medios por declarante (valor [$]/número de declarantes) para cada una de las Rentas Exentas, mostrándose claramente que los principales beneficiarios de cada una de ellas son las Personas Naturales con mayores niveles de Ingreso.

164

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

Figura 13. Rentas Exentas por PN declarante no obligado a llevar contabilidad según decil en 2014 ($ por declarante) 1.800.000 1.600.000 1.400.000 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 -

1

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Renta Exenta Gasto Representación y otras rentas de trabajo

1

2 3 4 5 6 7 8 9 10 Renta Exenta Aportes obligatorios a Fondo de Pensión

1.800.000 1.600.000 1.400.000 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 -

165

Dinámica de las desigualdades en Colombia

4.000.000 3.500.000 3.000.000 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 -

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Renta Exenta Aporte voluntario a Fondo Pensión

3.500.000 3.000.000 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 -

166

1

2

3

4 5 6 7 8 9 Renta Exenta Aportes a cuentas AFC

10

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

3.500.000 3.000.000 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 -

1

2

3

4 5 6 7 Otras Rentas Exentas

8

9

10

40.000.000 35.000.000 30.000.000 25.000.000 20.000.000 15.000.000 10.000.000 5.000.000 -

1

2

3

4 5 6 7 Total Renta Exenta

Fuente: Dian. Cálculos propios.

167

8

9

10

Dinámica de las desigualdades en Colombia

En Colombia existe y se reproduce un alto nivel de concentración de la Riqueza y del Ingreso, siendo mucho mayor en la primera, lo que constituye uno de los argumentos justificativos de mantener y profundizar el impuesto al Patrimonio. Esta situación la explica, en buena medida, el hecho que el Patrimonio corresponde a cerca de 6 años de Ingresos anuales para el caso del decil más rico, mientras que apenas un par de meses para el decil 1. Como se observa más adelante (sección 3.6), es claro que el sistema fiscal colombiano en nada contribuye a mejorar la anterior situación, pues los más beneficiados con las exenciones y descuentos fiscales son precisamente las Personas Naturales más ricas, además de que su tributación le representa tan sólo el 6% de su Ingreso.

3.4.2. Niveles Tarifarios La reforma tributaria de 2016 avanzó en términos de una mayor progresividad de tarifas aplicadas a ingresos altos y de limitar la deducibilidad de beneficios tributarios, al acotar las Rentas Exentas al 10% del Ingreso Neto en el caso de las Rentas de Capital e Ingresos no Laborales, y al 40% del Ingreso Neto en el caso de Rentas de Trabajo. De igual manera, la Ley 1819 de 2016 creó el sistema cedular buscando separar la liquidación por cada tipo de ingreso, de tal forma que los beneficios fiscales que se extraen de la base gravable fuesen claramente identificados según la renta que los causaba. Con la reforma tributaria de 2016 (Ley 1819 de 2016) se dispusieron dos tablas tarifarias mediante las cuales se gravaba la Renta Líquida Laboral y de Pensiones (Cuadro 8), y la Renta Líquida no Laboral y de Capital (Cuadro 9).

168

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

Cuadro 8. Niveles tarifarios para la Renta Líquida Laboral y de Pensiones de Personas Naturales (Ley 1819 de 2016)

Rangos UVT Tarifa Impuesto Desde Hasta Marginal >0 1090 0% 0 >1090 1700 19% (Base Gravable en UVT menos 1090 UVT) x 19% >1700 4100 28% (Base Gravable en UVT menos 1700 UVT) x 28% + 116 UVT >4100 En 33% (Base Gravable en UVT menos 4100 UVT) x 33% + 788 UVT adelante Fuente: Estatuto Tributario. UVT= $34.270 para el año 2019.

Cuadro 9. Niveles tarifarios para la Renta Líquida no Laboral y de Capital de Personas Naturales (Ley 1819 de 2016)

Rangos UVT Tarifa Impuesto Desde Hasta Marginal >0 600 0% 0 >600 1000 10% (Base Gravable en UVT menos 600 UVT) x 10% >1000 2000 20% (Base Gravable en UVT menos 1000 UVT) x 20% + 40 UVT >2000 3000 30% (Base Gravable en UVT menos 2000 UVT) x 30% + 240 UVT >3000 4000 33% (Base Gravable en UVT menos 3000 UVT) x 33% + 540 UVT >4000 En 35% (Base Gravable en UVT menos 4000 UVT) x 35% + 870 UVT adelante Fuente: Estatuto Tributario. UVT= $34.270 para 2019.

Por su parte, la Ley aprobada por el Congreso de la República en diciembre de 2018 (“Por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto nacional y se dictan otras disposiciones”), a través de su artículo 26 modificó las tarifas anteriores que determinaban el Impuesto sobre la Renta, así (Cuadro 10):

169

Dinámica de las desigualdades en Colombia

Cuadro 10. Niveles tarifarios para la Renta de las Personas Naturales (Ley 1943 de 2018)

Rangos UVT Desde Hasta >0 1090 >1090 1700 >1700 4100

Tarifa Impuesto Marginal 0% 0 19% (Base Gravable en UVT menos 1090 UVT) x 19% 28% (Base Gravable en UVT menos 1700 UVT) x 28% + 116 UVT >4100 8670 33% (Base Gravable en UVT menos 4100 UVT) x 33% + 788 UVT >8.670 18970 35% (Base Gravable en UVT menos 8.670 UVT) x 35% + 2296 UVT >18.970 31.000 37% (Base Gravable en UVT menos 18.970 UVT) x 37% + 5901 UVT >31.000 En 39% (Base Gravable en UVT menos 31.000 UVT) x 39% + adelante 10352 UVT Fuente: Ley aprobada en diciembre de 2018. UVT 2019= $34.270.

En la Figura 14 se presentan las Tarifas Efectivas vigentes según la Ley aprobada en diciembre de 2018 para el caso de las Rentas Laborales y de Pensiones.

170

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

Figura 14. Tarifa Efectiva vigente en 2016 para las Rentas Laborales y de Pensiones, y Tarifa Efectiva según la Ley 1943 de 2018 (%) 40 35 30 Porcentaje

25 20 15 10 5

1,100 3,700 6,300 8,900 11,500 14,100 16,700 19,300 21,900 24,500 27,100 29,700 32,300 34,900 37,500 40,100 42,700 45,300 47,900 50,500 53,100 55,700 58,300 60,900 63,500 66,100 68,700 71,300 73,900 76,500 79,100 81,700

0

Tarifa Efectiva Media 2016

Tarifa Efectiva Media 2018

Fuente: Ley 1918 de 2016 y Ley de Financiamiento. Cálculos propios. Todas las Unidades están expresadas en UVT. (Una UVT equivale a $34.270 para el año 2019).

En la Figura 15 se presentan las Tarifas Efectivas Media para el caso de las Rentas Líquidas no Laborales y de Capital. No se puede olvidar que ésta cédula tenía otras tarifas marginales (Cuadro 14) y que se encontraban estipuladas en la Ley 1819 de 2016.

171

Dinámica de las desigualdades en Colombia

Figura 15. Tarifas Efectivas para las Rentas no Laborales y de Capital en 2016 y según la Ley 1943 de 2018 (%) 40 35 30

Porcentaje

25 20 15 10 5

1,100 2,700 4,300 5,900 7,500 9,100 10,700 12,300 13,900 15,500 17,100 18,700 20,300 21,900 23,500 25,100 26,700 28,300 29,900 31,500 33,100 34,700 36,300 37,900 39,500 41,100 42,700 44,300 45,900 47,500 49,100 50,700

0

Tarifa Efectiva Media 2018

Tarifa Efectiva Media 2016

Fuente: Ley 1918 de 2016 y Ley de Financiamiento. Cálculos propios. Todas las Unidades están expresadas en UVT. (Una UVT equivale a $34.270 para el año 2019).

A partir de los Cuadros 8, 9 y 10 y las Figuras 14 y 15, es posible observar que la Ley de financiamiento de 2018 produce impactos como los siguientes en el caso de Personas Naturales: (i) Respecto a las Rentas Laborales y de Pensiones, en los primeros rangos de ingresos no hay cambios sustanciales, mientras que sí los hay en los rangos altos de ingresos como $17 - 20 millones (Figura 14) para los que se crearon tres tarifas marginales nuevas (35%, 37% y 39%). Así, se mejoraría ligeramente la progresividad de este Impuesto a las Rentas Laborales para los Ingresos superiores a unos $20 millones.

172

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

(ii) Se reduce la base gravable para la Renta Líquida no Laboral y de Capital al pasar de los 600 UVT a los 1090 UVT. De acuerdo con el Cuadro 11, hasta ahora se gravaban las Rentas a partir de los 600 UVT ($30.562.000), pero con la Ley aprobada en diciembre de 2018 comenzarán a ser gravadas las rentas a partir de los 1090 UVT, o sea los $37.354.300. (iii) De igual manera, no sólo hay cambios en la base gravable de la Renta Líquida no Laboral y de Capital, sino también en sus tarifas de liquidación, tal y como se observa en la Figura 15. Como resultado, podría reducirse ligeramente la regresividad del Impuesto Nominal a las Rentas no Laborales, en particular a partir de rentas anuales superiores a $37 millones. En balance, en el mejor de los casos se podría preservar el grado de regresividad de las Tarifas Efectivas ante el mantenimiento e incluso la incorporación de nuevos tratos preferenciales a favor especialmente de la Renta de PN superricas.

3.5. Impuesto al Patrimonio El gobierno nacional creó el impuesto al Patrimonio (Ley 1370 de 2009) y el impuesto a la Riqueza (Ley 1739 de 2014) para el periodo 2011-2018. La Ley 1370 de 2009 instituyó el impuesto para el año 2011 y distribuyó el pago en 8 cuotas “durante los años 2011, 2012, 2013 y 2014, dentro de los plazos que establezca el Gobierno Nacional” (Parágrafo del Art. 5 de la Ley 1370 de 2009). Los Cuadros 11 y 12, elaborados con base en datos reportados por la Dian para el Impuesto al Patrimonio de 2011, reafirman no sólo la concentración de la riqueza –y su distribución sectorial y por tipo de contribuyente–, sino también la capacidad potencial recaudatoria del impuesto.

173

Dinámica de las desigualdades en Colombia

Cuadro 11. Impuesto al Patrimonio por sector económico en el periodo gravable 2011-2014 (Millones de pesos de 2011)

Sector Económico Servicios Financieros Minero Manufactura Electricidad, gas, vapor Comercio Servicio de transporte, almacenamiento y comunicaciones Otros servicios Construcción Agropecuario, silvicultura y pesca Asalariados Total

Patrimonio Base para Impuesto al Número Líquido el impuesto Patrimonio de Casos 142.712.642 82839919 3230120 18.861 62.467.548 60970499 2907777 553 56.691.805 51119998 2285596 3542 44.298.381 33615710 1605453 263 40.012.380 35968555 1390643 6391 29.517.171

25917789

1156214

1898

52.288.766 11.973.364 15.293.213

28169653 10733240 12599336

993523 408894 332236

7872 2049 5274

12.918.158 7930398 125449 468.173.428 349.865.097 14.435.905

6496 53.199

Cuadro 12. Impuesto al Patrimonio por modalidad de contribuyente para el periodo gravable 2011-2014 (Millones de $ de 2011)

Modalidad de contribuyente Grandes Contribuyentes Demás Personas Jurídicas Personas Naturales Total

Patrimonio Base para el Impuesto al Número Líquido impuesto Patrimonio de Casos 314.226.008 259.231.855 12.218.319 6.126 76.875.853 43.313.661 1.278.208 15.386 77.071.567 47.309.672 939.376 31.687 468.173.428 349.855.188 14.435.903 53.199

La aplicación del impuesto a los Patrimonios Líquidos declarados por las Personas Jurídicas y Naturales con patrimonios mayores a $1.000 millones permitió un recaudo cercano a los $4.4 billones al año. El impuesto así li-

174

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

quidado representó anualmente, en el caso extremo, el 1.1% del Patrimonio Líquido con una Tarifa Efectiva Media de 0.92%. Adicional a lo anterior, cabe destacar lo siguiente: (i) Hay una alta concentración del Patrimonio de Personas Jurídicas en pocos sectores, sobresaliendo especialmente el Financiero con el 30.5% del Patrimonio Líquido Total. Al realizarse una aproximación con base en los estados financieros que presenta la Superintendencia Financiera de los Bancos para el año 2017, se tiene que el Patrimonio de 25 bancos sumó cerca de $76 billones con una Ganancia Operacional (Ingresos Operacionales menos Gastos Operacionales) de $10 billones en dicho año. Las entidades bancarias con mayor participación fueron: Banco de Colombia (30%), Banco de Bogotá (22%), Davivienda (13%), BBVA (5%) y Banco Agrario (4%). (ii) Existe una diferencia significativa, en algunos sectores, entre el Patrimonio Líquido y la Base Gravable del Impuesto en el caso de Personas Jurídicas que corresponde a las exenciones y deducciones fiscales. Cerca del 51% de la diferencia total se concentró en el sector de los Servicios financieros. Como proporción del Patrimonio Líquido, la diferencia a nivel sector representó el 42% en el de Servicios financieros, el 24% en el de Comercio y el 2.4% en el de Minería. (iii) Una vez liquidado el impuesto a las respectivas tarifas se observa que el impuesto pagado en el periodo 2011-2014 representó más del 3% del Patrimonio Líquido Total. A nivel sectorial y por contribuyente esta relación no es homogénea; en el caso de los asalariados habría resultado del 1%, en comparación con el 4.7% para el sector Minero, el 2.2% para el Agropecuario y el 2.3% para el Financiero. (iv) En el caso de las Personas Jurídicas y Naturales la distribución del Patrimonio Bruto y Líquido muestra diferencias importantes. El Patrimonio Bruto se distribuyó en un 79% en los 6 mil Grandes Contribuyentes, 12% en las demás Personas Jurídicas y el restante 9% en Personas Naturales. En el caso del Patrimonio Líquido esta composición fue de 67%, 16% y 17%, respectivamente. Por ello, los Grandes Contribuyentes juegan un rol decisivo como fuente generadora del impuesto.

175

Dinámica de las desigualdades en Colombia

(v) La diferencia entre el Patrimonio Líquido y la Base Gravable Patrimonial (después de exenciones y deducciones fiscales) se concentró en lo fundamental en los Grandes Contribuyentes (46%), demás Personas Jurídicas (28%) y el restante 26% en Personas Naturales. (vi) Si se calcula la diferencia entre el Patrimonio Líquido y la Base Gravable por declaración, se observa que en 2014 ésta fue de $9 mil millones para los Grandes Contribuyentes, de $2 mil millones para las demás Personas Jurídicas y de $900 millones para Personas Naturales. En otras palabras, por modalidad de contribuyente, los Grandes Contribuyentes fueron los más beneficiados en la forma como se liquidó el Impuesto al Patrimonio entre 2011 y 2014, además de haber sido los más beneficiados por las exenciones y descuentos fiscales. A nivel sectorial, una elevada proporción de los beneficios recayeron a favor del sector Financiero.

3.6. La distribución del Ingreso ante y después de impuestos 3.6.1. Personas Jurídicas Los siguientes cálculos se basan en la información reportada por la Dian para los años 2000 y 2017 en los casos de las Personas Naturales y Jurídicas. Con base en esta información se calcula la distribución del Ingreso antes y después de impuestos. Se utiliza la información reportada por la Dian correspondiente a los siguientes ítems de las Declaraciones sobre la Renta: i) “Ingresos Brutos” (ítem 45); ii) “Total impuesto a cargo” (ítems 71 + 72 - 73), el cual resulta de sumar el “Impuesto Neto de Renta” (ítem 71) con el “Impuesto de Ganancias Ocasionales” (ítem 72), para luego restar los “Descuentos por Impuestos pagados en el Exterior por Ganancias Ocasionales” (ítem 73), y iii) Ingresos después de Impuestos como la diferencia entre los Ingresos Brutos y el Impuesto Total a Cargo.

176

177

99

41.373

217.347

561.405

1.183.394

2.364.085

4.937.779

12.482.474

280.722.208

302.510.164

2

3

4

5

6

7

8

9

10

TOTAL

5.206.722

4.718.004

227.793

107.801

62.325

37.336

23.731

13.191

7.776

782

7.982

TOTAL

182.549

Elaboró: Coordinación de Estudios Económicos - SGAO- DGO – Dian.

Fecha de corte: Octubre 23 de 2018.

1.757.653.886

1.653.956.433

58.200.008

24.082.906

11.908.563

5.921.454

2.679.990

843.510

61.023

146

50

Ingresos Brutos

37.256.395

33.963.500

1.643.620

762.529

404.314

218.310

111.803

59.049

27.401

2.446

59.989

Impuestos a Cargo

460.912

46.091

46.092

46.091

46.091

46.092

46.091

46.091

2.112 30.317

100.435

Nº Casos

Fuente: Declaraciones de renta y complementarios (F-110). Coordinación de Estudios Económicos -SGAO- DGO- Dian.

10

9

8

7

6

5

4

3

2

1

Decil

18.255

18.255

18.255

18.255

18.255

18.255

18.255

18.190

2.548

34.026

Fuente: Declaraciones de renta y complementarios (F-110). Coordinación de Estudios Económicos -SGAO- DGO- Dian.

0

Ingresos Brutos Impuestos a Cargo Nº Casos

Millones de pesos corrientes

Millones de pesos corrientes

1

Decil

Deciles por Ingresos Brutos para Personas Jurídicas Año gravable 2017

Deciles por Ingresos Brutos para Personas Jurídicas Año gravable 2000

En el Cuadro 13 se presenta la información del Ingreso Bruto, del Impuesto a Cargo y del Número de casos o declaraciones en lo conceniente a Personas Jurídicas reportada por la Dian para los años 2000 y 2017. Cuadro 13. Impuesto a la Renta a Cargo para Personas Jurídicas por decil en los años 2000 y 2017

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

Dinámica de las desigualdades en Colombia

En ambos años 2000 y 2017, se observa una alta concentración del Ingreso Bruto de Personas Jurídicas antes de impuestos En efecto, el decil de ingresos más alto (el decil 10) concentraba el 92.8% del Ingreso Bruto Total en 2000 y el 94.1% en 2017. El índice de concentración de Gini para el año 2000, que resume sintéticamente esta distribución del Ingreso de Personas Jurídicas, alcanzó un muy elevado nivel, equivalente al 0.874, muy similar al observado en 2017 (0.879). Para el caso del Ingreso Bruto después de impuestos (es decir, el Ingreso Bruto menos Impuestos a Cargo), el decil 10 concentró el 92.84% en 2000 y el 94.16% en 2017, que son niveles prácticamente iguales a los correspondientes al caso de Ingreso Bruto antes de impuestos. En consecuencia, no se observan alteraciones apreciables en los coeficientes de Gini antes y después de impuestos en el caso de Personas Jurídicas. En efecto, en 2017 el índice Gini después de impuestos fue de 0.879. Se puede concluir que la política tributaria en Colombia no ha podido mejorar la distribución del Ingreso de las Personas Jurídicas en las dos primeras décadas del 2000, a pesar de las varias reformas tributarias implantadas en el periodo en referencia.

3.6.2. Personas Naturales En el Cuadro 14 se presenta la información reportada por la Dian para las Personas Naturales declarantes no obligadas a llevar contabilidad en los años 2000 y 2016. Para el año 2000 el decil 10 de mayores ingresos concentró el 59% del Total de Ingresos declarados antes de impuestos de dichas Personas Naturales, consecuente con un índice de Gini del 0.649. Para el caso de Ingresos declarados después de impuestos, el decil 10 concentró el 59.3% del Total, con un índice de Gini del 0.6491. Es decir, para el año 2000 no hubo ninguna modificación del índice de concentración de Gini de Ingresos entre antes y después de impuestos, por lo que 178

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

la tributación no alteró la distribución de Ingresos de las Personas Naturales en consideración. Para el año 2016, los respectivos niveles de participación del decil 10 fueron de 40.4% y 39.6%, respectivamente, con unos índices de Gini del 0.482 para el caso del Total de Ingresos declarados antes de impuestos y del 0.479 para el caso del Total de Ingresos declarados después de impuestos. En este punto es de mencionar, por una parte, que la ligera disminución observada de la participación del decil 10 en el Total de Ingresos entre 2000 y 2016 es debida básicamente, como se mencionó en la sección 3.2.1.1., al significativo aumento de la base gravable para el Impuesto a la Renta auspiciado por las reformas tributarias aprobadas en el periodo. Por otra, que se mantiene casi inalterado el índice Gini de concentración de Ingresos antes y después de impuestos en 2016, excepto al nivel del tercer decimal del indicador –esto es, por tres milésimas–.

179

180

565.473

743.856

969.293

1.256.887

1.635.560

2,263,901

3.193.124

5.098.813

22.978.885

38.957.557

2

3

4

5

6

7

8

9

10

TOTAL

32.966

32.966

32.965

32.967

32.946

32.984

32.968

32.966

32.555

33.378

815.047 329.661

375.991

184.203

106.057

53.717

33.542

19.162

15.254

9.942

6.047

11.133

Fecha de corte: Octubre 19 de 2018.

Fuente: Declaraciones de renta y complementarios personas naturales no obligadas a llevar contabilidad (F-210). Coordinación de Estudios Económicos -SGAO- DGO- Dian.

251.764

1

Decil

Millones de pesos corrientes Ingresos Brutos Impuestos a cargo Nº Casos

Deciles por Ingresos Brutos para Personas Naturales no obligadas a llevar contabilidad Año gravable 2000

212.760.557

85.875.078

30.993.733

22.713.434

18.647.019

15.394.920

12.508.258

10.269.567

8.475.502

5.946.493

1.936.551

Ingresos Brutos

199.273

199.272

199.273

199.276

199.271

199.284

199.248

199.302

7,109,921 1,992,748

4.452.212

1.143.466

581.941

363.059

204.976

115.350

62.545

44.012

Nº Casos 199.283 85.224 199,266 57.136

Impuestos a cargo

Fuente: Declaraciones de renta y complementarios personas naturales no obligadas a llevar contabilidad (F-210). Coordinación de Estudios Económicos -SGAO- DGO- Dian.

TOTAL

10

9

8

7

6

5

4

3

2

1

Decil

Deciles por Ingresos Brutos para Personas Naturales no obligadas a llevar contabilidad Año gravable 2016

Cuadro 14. Impuestos a la Renta a Cargo para Personas Naturales no obligadas a llevar contabilidad por decil en los años 2000 y 2016

Dinámica de las desigualdades en Colombia

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

La conclusión previa es ratificada por un reciente informe de la Ocde (2019)13 en el que se muestra cómo en Colombia prácticamente no se altera la concentración en la distribución del Ingreso entre antes y después de impuestos, a diferencia de países del Norte global y de algunos del Sur global (Figura 16). Figura 16. Diferencias en la Desigualdad de Ingresos antes y después de impuestos y transferencias Después de impuestos y transferencias

0.7

Antes de impuestos y transferencias

0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0.0 Fuente: Ocde (2019).

3.6.3. La política tributaria directa no afecta la distribución del Ingreso Consecuentemente con lo anterior, en la práctica la política tributaria directa no ha podido alterar la distribución del Ingreso durante las dos primeras décadas del 2000, a pesar de las varias reformas tributarias implantadas en el país en el periodo en referencia.

13 Ocde

(2019):

https://read.oecd-ilibrary.org/governance/panorama-de-las-administraciones-

publicas-america-latina-y-el-caribe-2017/efectos-de-la-politica-fiscal-en-la equidad_9789264266391-6-es#page1

181

Dinámica de las desigualdades en Colombia

Por supuesto, al considerar el impacto regresivo que caracteriza a la tributación indirecta como el IVA –como se mostró en la sección 3.2.2.2– y dada su elevada participación en la tributación total, es claro que el sistema tributario colombiano tiende incluso a agravar la desigualdad del Ingreso. Lo anterior no resulta de extrañar ante el hecho de que según un estudio de la Cepal realizado “para 17 países de América Latina, donde se utiliza un enfoque comparable con las metodologías internacionales, se muestra que el coeficiente de Gini apenas desciende 3 puntos porcentuales después de impuestos directos y transferencias públicas monetarias. En los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (Ocde), en cambio, este indicador disminuye 17 puntos después de la acción fiscal directa”14. En este tema es importante resaltar el concepto crítico del Banco Mundial (2012) acerca del Gasto Tributario en Colombia: “La tendencia creciente en el número de gastos tributarios observada durante la última década, es preocupante porque no se tiene conocimiento sobre el beneficio neto que puede derivar a la sociedad el uso de este instrumento de política pública”. Adicionalmente, las exenciones y beneficios fiscales conllevan una pérdida recaudatoria, además de unos “efectos indirectos y no deseados sobre la eficiencia económica y la equidad, aumentando la complejidad del sistema tributario. Adicionalmente, incrementan sus costos de administración y de cumplimiento, a la vez que propician nuevas formas de fraude y elusión”.

3.7. Colombia adolece de una presión fiscal baja Al comparar el nivel de tributación respecto al PIB de Colombia con países de igual nivel de desarrollo, se encuentra un significativo espacio fiscal para implementar políticas fiscales activas. De acuerdo con información de la Cepal, los ingresos tributarios y las contribuciones sociales en Colombia representan cerca del 19.8% del PIB, mientras que en Argentina alcanzan el 31.3%, Bolivia el 28.0%, Brasil el 32.2%, Chile el 20.3% y Uruguay el 27.4%. 14 Cepal (2015). Desigualdad, concentración del ingreso y tributación sobre las altas rentas en América Latina. Compilador Juan Pablo Jiménez.

182

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

Los tributos en Colombia –es decir, sin contabilizar las contribuciones sociales– bordean el 17.2% del PIB, mientras que en Argentina el 24.4%, Bolivia 21.7%, Brasil 23.9%, Chile 18.9% y Uruguay el 20.1%. A nivel del gobierno nacional exclusivamente representan el 13.9% del PIB en Colombia, en Bolivia el 20.4%, en Chile el 17.4% y en Uruguay el 19.3%. La existencia de importantes y variados tratos discriminatorios entre empresas, sectores y subsectores, sin una debida justificación socioeconómica, explican en gran medida una situación paradójica causante de equívocos determinantes en la opinión pública y en el diseño de la política fiscal, a saber: a pesar de regir formalmente unas tarifas nominales elevadas incluso a nivel internacional, la carga tributaria efectiva en Colombia –respecto al PIB– es relativamente baja aún en el contexto latinoamericano, con la persistencia de elevados niveles de evasión y elusión tributarias.

3.8. La necesidad de un sistema tributario progresivo verticalmente, equitativo horizontalmente y eficiente En razón de los inaceptables niveles de concentración del Ingreso total después de impuestos y de exclusión social, los elevados grados de inequidad horizontal ante la proliferación de tratos preferenciales discriminatorios –especialmente regresivos–, el bajo esfuerzo tributario neto (respecto al PIB), los exigentes requerimientos de un mayor y más eficaz gasto social, entre otros factores, ceteris paribus, mayor la necesidad de avanzar hacia una estructura tributaria más eficiente y transparente en términos de la recaudación impositiva, más progresiva verticalmente y más equitativa horizontalmente a través de un mayor énfasis en la imposición directa progresiva con respecto a la Renta y el Patrimonio de las Personas Naturales y Jurídicas, a dividendos, remesas de utilidades, herencias y sucesiones –con las restricciones necesarias para evitar su reparto con indebida antelación–, así como de progresar hacia una drástica eliminación de exenciones, deducciones y demás tratamientos discriminatorios injustificables económica y socialmente15. 15 En el anterior capítulo se analizaron en detalle los espacios fiscales existentes en cada uno

183

Dinámica de las desigualdades en Colombia

Esto implicará un serio replanteamiento sistémico/estructural de lineamientos básicos que han guiado en buen medida sucesivas reformas tributarias en el país durante las últimas décadas.

3.9. A manera de reflexión Entre los principales rasgos característicos de la estructura tributaria en las últimas décadas son de mencionar los siguientes. (i) Una estructura tributaria progresivamente sustentada en una importante participación de los impuestos indirectos. Es así como desde la década de los 70 se ha brindado especial énfasis al crecimiento de los impuestos indirectos, especialmente del IVA, al punto de que la proporción entre impuestos directos e impuestos indirectos descendió de más de 6.0 hasta cerca de 1.3 veces a mediados de la década de los 90, para luego mantenerse alrededor de 1.4 veces16. (ii) Una estructura tributaria fundamentada en una gran variedad de tratamientos diferenciales y discriminatorios entre agentes económicos sin debida justificación económica y social. En efecto, el Gasto Tributario para el caso de las Personas Jurídicas –que corresponde al monto de Ingresos Fiscales no recaudados por concepto de Ingresos no Constitutivos de Renta, Rentas Exentas, Deducciones en activos fijos y Descuentos Tributarios, entre otros– alcanzó un monto del orden de $14-15 billones en 2018, equivalente a un 25% del recaudo del Impuesto de Renta y Complementarios o a un 37% del IVA Interno en 2017.

de los campos mencionados que justifican este tipo de medidas con carácter progresivo verticalmente, en especial para los grupos con mayor riqueza en el país –deciles 8 a 10 y con énfasis creciente para los altos sub-deciles del decil 10–. 16 Es de destacar que el recaudo del IVA (en pesos corrientes) se incrementó en más de seis veces entre 1990 y 2017, llegando a representar el 6.3% del PIB y el 44% del Recaudo Total del Gobierno nacional en 2017.

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Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

En el caso de las Personas Naturales el valor total de Rentas Exentas declaradas en el año 2014 ascendió a $31 billones, por lo que si se le hubiera aplicado la Tarifa Efectiva del 9% podría haberse aportado un recaudo adicional del orden de los $2.7 billones, con la peculiaridad de que estas rentas se concentraron en una elevada proporción en los deciles de mayores ingresos (deciles 8, 9 y 10). Por ello, en adelante toda reforma tributaria debería contemplar un análisis explícito sobre la magnitud del Gasto Tributario y su distribución entre Personas Naturales y Jurídicas beneficiarias, según sectores, subsectores y deciles de ingreso, por ejemplo. (iii) La existencia en la tributación de importantes y variados tratos discriminatorios entre empresas, sectores y subsectores que tienden a beneficiar poderosos intereses sin una debida retribución económica y social como en el caso de Colombia, propicia no sólo la reproducción de unas Tarifas Efectivas relativamente moderadas con respecto a unas Tarifas Nominales que teóricamente resultan ser elevadas incluso a nivel internacional, sino además una baja Carga Tributaria Efectiva a nivel agregado de la economía –respecto al PIB– aún en el contexto latinoamericano, a la generación/ agravamiento de inequidades tanto verticales como horizontales, a la proliferación de distorsiones e ineficiencias en la asignación de recursos y a la persistencia de elevados niveles de evasión y elusión tributarias con sus consecuencias perversas sobre la eficiencia administrativa de la tributación. (iv) Una estructura de tributación directa que no logra afectar la distribución de Ingreso, ya de por sí exageradamente inequitativa, con el agravante de que considerando el carácter esencialmente regresivo de los impuestos indirectos y de su importancia en el recaudo total, especialmente el IVA, impide que la Tributación Efectiva en Colombia sea progresiva como se requeriría para contribuir debidamente a mejorar los inaceptables grados de inequidad prevalecientes en la sociedad. En contraposición, resulta evidente que el Sistema Tributario tiende incluso a agravar la desigualdad del Ingreso total en el país.

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Dinámica de las desigualdades en Colombia

(v) Una estructura tributaria que adolece de una baja en la productividad de sus principales impuestos durante los últimos años, consecuente con el mantenimiento de exagerados niveles de evasión y elusión tributarios, debidos no solamente a la elevada informalidad persistente en la economía colombiana, sino en buena medida a la pérdida de eficiencia en el recaudo. (vi) Una estructura tributaria que consecuentemente no satisface en rigor Principios Constitucionales de Colombia como los de Equidad horizontal, Progresividad vertical y Eficiencia administrativa. Al fin de cuentas, es de resaltar cómo la sociedad colombiana aún no ha podido llegar a un Pacto Social para adoptar un Sistema Tributario equitativo, progresivo, y eficiente y transparente, consecuente con una democracia moderna incluyente, que impida la proliferación de tratos discriminatorios usualmente para favorecer intereses poderosos de grandes empresas e importantes sectores como el financiero, así como a grupos poblacionales de los deciles más ricos de la sociedad, que contribuyen a la agudización de fracturas y conflictos sociales. Inevitablemente, lograr un Pacto de esa naturaleza implica un serio replanteamiento sistémico/estructural de lineamientos básicos que han guiado en buen medida sucesivas reformas tributarias en el país durante las últimas décadas. Asegurar una debida importancia a una tributación directa claramente progresiva y redistributiva del Ingreso, rebajar de manera significativa el trato a favor de las Rentas de Capital y no Laborales, y desmontar gran parte de los tratamientos preferenciales discriminatorios, entre otros, que contribuyan a eliminar el sesgo pro rico del Estatuto Tributario, constituyen elementos básicos de dicho replanteamiento. Para concluir, a manera de ilustración de una primera etapa realizable en el corto plazo del proceso de reforma fiscal estructural enmarcado bajo los principios de progresividad, equidad y eficiencia que debe caracterizar constitucionalmente el sistema tributario del país, en el siguiente Cuadro 15 se presenta el resumen de las estimaciones de recaudos adicionales de algunas propuestas de referencia. 186

Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

Sin duda alguna, progresivas medidas en el sentido propuesto contribuirían a mejorar la estructura tributaria según los criterios rectores constitucionales, así como a aumentar el esfuerzo tributario en su conjunto para poder no solamente reducir las desigualdades de Ingreso y Riqueza prevalecientes en el país, sino además financiar políticas, planes y proyectos de innegable prioridad social con una base perdurable. Cuadro 15. Recaudo adicional de algunas medidas de reforma propuestas Propuesta

Recaudo Adicional Estimado ($)

Impuesto consumo presuntivo de la canasta básica para los Deciles 8, 9 y 10 /1 Impuesto al patrimonio personas naturales y jurídicas /2 Reducción de exenciones fiscales para personas naturales y jurídicas (equivalente a un 30% del gasto tributario) /3 Límite a los descuentos tributarios /4 Impuesto a los dividendos /5 Impuesto a las remesas /6 Impuesto a herencias y sucesiones Total

1.6 billones 5.0-6.0 billones

6.0 billones 2.0 billones 1.7-2.0 billones 0.5-1.0 billones 1.0-1.5 billones 17.8-20.1 billones

/1. Aplicación de un impuesto presuntivo al consumo de la canasta familiar básica para los deciles de Ingreso 8, 9 y 10. Con la base de datos de Personas Naturales de la Dian y su clasificación por deciles de ingreso, se calcula el IVA presuntivo con una tarifa del 19%, teniendo como referencia el correspondiente gasto de bienes de la canasta familiar básica exentos actualmente –según lo estimado por la reciente Encuesta de Presupuestos del Dane–. /2. Mantenimiento del Impuesto al Patrimonio para Personas Naturales y Jurídicas vigente hasta Enero 2019, a partir de Patrimonios superiores a $3.000 millones. /3. Reducción del 25% del Gasto Tributario para las Personas Naturales y Jurídicas. /4. Imposición de un límite a los Descuentos Tributarios de las Personas Jurídicas. /5. Aumento de las tarifas de tributación a los Dividendos (Tarifa Marginal 30% para >4000 UVT). /6. Implantación de un impuesto a las Remesas a una tarifa del 10%.

187

Capítulo 4 (In-)Equidad Interregional en Colombia

4.1. Introducción El presente capítulo busca ilustrar la geografía de la desigualdad territorial en el país partiendo de la heterogénea disponibilidad de suelos según su aptitud y diversidad productiva, la elevada concentración y el desigual tamaño y productividad entre Unidades Productoras (UPs) en el territorio, los regímenes de tenencia de la tierra –tanto formales jurídicamente como subjetivos en términos de expectativas o creencias–, las modalidades de organización –Persona Jurídica o Natural–, y de la desigualdad socioeconómica a nivel municipal según el Valor Agregado per Cápita –indicador del ingreso por habitante–, la Pobreza Multidimensional y el Esfuerzo Fiscal Local, así como de sus principales determinantes.

4.2. Geografía de la Desigualdad La problemática de la desigualdad territorial/espacial en el país ha sido reconocida por diversos estudios y documentos oficiales, al punto que, por ejemplo, en las “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022” se conciben las recomendaciones de la Misión para la Transformación del Campo como una base fundamental para la puesta en marcha de una Reforma Rural Integral con enfoque Territorial, para ir subsanando la deuda social acumulada y la grave heterogeneidad socio-económica entre regiones: “Así, la reforma (léase Reforma Rural Integral) retoma elementos de la Misión para la Transformación del Campo, una agenda a 20 años que contempla escenarios posibles para su desarrollo social y la recuperación de su competitividad. Por ende, la reforma rural es una oportunidad para la superación de la pobreza, la estabilización de los territorios, y la continuidad y articulación de agendas que tengan como propósito la 189

Dinámica de las desigualdades en Colombia

transformación estructural del campo” (Bases PND, p. 626). Adicionalmente, “Los pilares sobre la Reforma Rural Integral constituyen el marco de referencia de los Pdet y los planes nacionales…” (p. 657). En el presente capítulo se pretende ilustrar la problemática rural de la desigualdad territorial especialmente con base en la información provista por el último Censo Nacional Agropecuario 2014 realizado por el Dane.

4.2.1. La Importancia preponderante de las áreas de bosques: su carácter diferencial según territorios De un total de 111 millones 453 mil hectáreas censadas en 2014 a nivel nacional, más de la mitad corresponde a bosques naturales (56%), en importante medida (43%) localizados en territorios no étnicos (27 millones de hectáreas), aunque mayoritariamente (57%) en territorios étnicos (Figura 1). En el caso de los municipios sujetos a Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (Pdet) –cuya área representa un 33% del total nacional– se presenta una situación similar dado que la mayor parte de su área son bosques naturales (66%), concentrando el 39% de la extensión de bosques a nivel nacional. El área de bosques a nivel nacional se concentra en lo fundamental en los departamentos de Amazonas (17%), Guainía (10%), Caquetá (10%), Vaupés (8%) y Guaviare (8%), representando más del 90% de su respectiva área y con carácter étnico del más del 80% en los casos de Amazonas, Guainía y Vaupés.

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Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora

Figura 1. Distribución de áreas por usos en el año 2014 Distribución de áreas a nivel nacional Otros usos

2% 1%

No Agropecuaria

2% 0%

Agropecuaria

36%

2%

Bosques naturales

24% 0%

5%

32%

10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% No Étnico Étnico

Distribución de áreas en zonas Pdet Otros usos

1% 1%

No Agropecuaria

1% 0%

Agropecuaria

3%

Bosques naturales

26% 0%

191

27%

40%

5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% No Étnico Étnico

Dinámica de las desigualdades en Colombia

Distribución de áreas étnicas y no étnicas Total Nacional (%) Otros usos

31%

No Agropecuaria

1%

Agropecuaria

6%

Bosques naturales

57% 0%

20%

40%

60%

No Étnico

Étnico

80%

100%

Zonas Pdet Otros usos

46%

No Agropecuaria

3%

Agropecuaria

10%

Bosques naturales

39% 0%

20% No Étnico

40%

60%

80%

100%

Étnico

Existe un buen número de municipios Pdet en los que el área de bosques es claramente significativa. En efecto, en 14 municipios Pdet los bosques representan más del 90% del área censada (Cuadro 1), aparte de que en cerca de la mitad de los municipios Pdet, el área de bosques es superior al 50% de su área total. Con la peculiaridad de que el municipio de Solano que pertenece al Pdet de la Cuenca del Caguán y piedemonte caqueteño, alcanza a participar con el 16% del área total de bosques a nivel nacional. 192

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Cuadro 1. Distribución de la participación de bosques en el área total a nivel Municipio Pdet

Porcentaje en el Municipio >90 >80 y 70 y 60 y 50 y 40 y 30 y