Die Warschauer-Pakt-Staaten auf der Belgrader Folgekonferenz

Table of contents :
Kurzfassung . . . . . ..... I
Der Verhandlungsstil und die Übereinkunftsstruktur
der KSZE . . . . . . 1
Veränderungen der Situation vor der
Belgrader Folgekonferenz 4
Die grundsätzliche Einstellung der
Sowjetunion zur Folgekonferenz 7
Die Interessenschwerpunkte der Teilnehmerstaaten
außerhalb der "sozialistischen
Gemeinschaft" . . . . . ....... 11
Die Konferenzstrategie der Sowjetunion und
ihrer Verbündeten vom Oktober bis Dezember
1977. . . . . . . . . . . . . . . ..... 16
Differenzierungen innerhalb der Warschauer«
Pakt-Staaten. . . . . . . . . ...... 24
Das Ringen um das Schlußdokument. . . . . . . . . . . 27
Die Wertung des Konferenzergebnisses durch
die Sowjetunion . . . . . ...... 35
Schlußfolgerungen • 37
Anmerkungen ...... 40
Summary 45

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Berichte des Bundesinstituts für ostwissenschaftliche und internationale Studien Die Warschauer-Pakt-Staaten auf der Belgrader Folgekonferenz Gerhard Wettig

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INHALT Seite

Kurzfassung . . . . .

.....

Der Verhandlungsstil und die Übereinkunftsstruktur der KSZE . . . . . . Veränderungen der Situation vor der Belgrader Folgekonferenz Die grundsätzliche Einstellung der Sowjetunion zur Folgekonferenz Die Interessenschwerpunkte der Teilnehmerstaaten außerhalb der "sozialistischen Gemeinschaft" . . . . . .......

I

1 4 7

11

Die Konferenzstrategie der Sowjetunion und ihrer Verbündeten vom Oktober bis Dezember 1977. . . . . . . . . . . . . . . ..... Differenzierungen innerhalb der Warschauer«

16

Pakt-Staaten. . . . . . . . .

......

24

Das Ringen um das Schlußdokument. . . . . . . . . . .

27

Die Wertung des Konferenzergebnisses durch die Sowjetunion . . . . . ...... Schlußfolgerungen •

35 37

Anmerkungen

40

Summary

......

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April 1978



Die Meinungen, die in den vom BUNDESINSTITUT PUR OSTWISSENSCHAFTLICHE UND INTERNATIONALE STUDIEN herausgegebenen Veröffentlichungen geäußert werden, geben ausschließlich die Auffassung des Autors wieder. Abdruck - auch auszugsweise - nur mit Quellenangabe und vorheriger Genehmigung des Bundesinstituts gestattet. B u n d e s i n s t i t u t für ostwissenschaftliche und internationale Studien Lindenbornstraße 22, 5000 Köln 30

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Kurzfassung Der Bericht stellt dar, wie die Warschauer-Pakt-Staaten auf der Belgrader Folgekonferenz zur KSZE agiert haben und welche Motive dabei bestimmend gewesen sind. Den Ausgangspunkt der Analyse bildet der Rückblick auf die Art und Weise, in der die Übereinkunft auf der KSZE - als der normative Beratungsgegenstand der Folgekonferenz - zustande gekommen ist. Anschließend wird die Entwicklung des Herangehens an die KSZE-Problematik in den Teilnehmerländern während der Jahre 1975 - 1977 erörtert. Daraus ergibt sich für die WarschauerPakt-Staaten auf der Folgekonferenz eine veränderte Verhandlungssituation. Wie sie sich dazu verhalten, wird anschließend aufgewiesen. Die veränderte Interaktion führt zu der Frage, wie unter den neuen Bedingungen eine Einigung über das Abschlußdokument gesucht und gefunden wurde. Die Art, in der dies geschah, steht in einem auffälligen Kontrast zu den entsprechenden Vorgängen auf der KSZE. Die Bewertung des Konferenzergebnisses durch die Sowjetunion läßt die dem zugrunde liegende Interesseneinschätzung der Führung in Moskau deutlich werden. Das Fazit besteht aus dem Versuch, die Gründe für die Andersartigkeit von Verlauf und Ergebnis herauszuarbeiten und die damit verbundenen Konsequenzen für den weiteren Entspannungsprozeß einzuschätzen. Die Untersuchung basiert in erster Linie auf de«», was über die Vorschläge der KSZE-Teilnehmerstaaten während der Folgekonferenz bekannt geworden ist. Daneben wird das kommuniqueartige Abschlußdokument daraufhin analysiert, wie weit es den sowjetischen Vorstellungen entspricht. Presseinforma-

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tionen über das Auftreten der einzelnen Delegationen und publizistische Kommentare zu Verlauf und Ergebnis der Folgekonferenz vervollständigen die Quellenbasis. Das Untersuchungsergebnis besagt, daß sowohl auf westlicher als auch auf östlicher Seite Trends eingesetzt haben, die auf ein Abgehen von dem bisher vorherrschenden "geschäftsmäßigen" Verhandlungsstil hinwirkten und dadurch die in Anbetracht des Systemgegensatzes ohnehin prekäre Konsensfähigkeit entscheidend verringerten: Im Westen machte sich, ausgehend vor allem von der amerikanischen Innenpolitik^ ein prinzipialisiertes Menschenrechtsverständnis bemerkbar, während im sowjetischen Machtbereich die zunehmende Sorge der Herrschenden vor den nicht vorausgesehenen innenpolitischen Problemen des KSZE-Prozesses restriktive Folgen zeitigte.

Der Verhandlungsstil und die Übereinkunftsstruktur der KSZE Die Delegationen der 35 Staaten, die auf der KSZE miteinander verhandelten, ließen sich von dem Gesichtspunkt leiten, daß es gemeinsame Probleme und gemeinsame Interessen gebe und daß auf dieser Basis wechselseitig akzeptable Regelungen möglich seien. Dieses Konzept erwies sich freilich bei der Diskussion einiger Fragen - wie insbesondere der Prägen des Kontakts, der Kommunikation und der Informationsverbreitung über die Grenzen hinweg - als problematisch. Die Warschauer-Pakt-Staaten neigten dazu, Verringerungen der Hemmnisse gegen eine freiere Bewegung zwischen Ost und West und die daraus resultierende Schwächung der Kontrollmechanismen im eigenen Lager als Bedrohung ihrer Sicherheit zu betrachten und dementsprechend mit erbitterten Widerstand zu reagieren. Die Vertreter der westlichen und neutralen Länder suchten jedoch das östliche Gefühl eines Herausgefordertseins so gering wie möglich zu halten. Daher präsentierten sie ihre Vorschläge nicht unter Berufung auf politische Leitprinzipien, die Anlaß zu einer grundsätzlichen Kontroverse gegeben hätten. Der "ideologische Kampf", dessen gesetzmäßige Verschärfung die sowjetische Seite seit 1968 unablässig verkündete, wurde geradezu peinlich zu vermeiden gesucht. Bezeichnend für die betont "geschäftsmäßige" Verhandlungsführung der nicht-kommunistischen Staaten ist, daß die humanitäre Seite der gesellschaftlichen Ost-West-Beziehungen Vorrang erhielt. Die Fragen der Verwandtenbesuche, der Familienzusammenführungen, der grenzüberschreitenden Eheschließungen und Privatreisen, des internationalen Nachrichtenflusses und Informationsangebots wurden als spezifische Einzelprobleme erörtert, die einer für die Regierungen wie für die Bürger gleichermaßen befriedigenden Regelung bedurften. Die Verhandlungspartner der Warschauer-Pakt-Staaten sahen davon ab, den

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Gedanken eines dem Bürger gegenüber dem Staat zustehenden Rechts einzuführen. Statt dessen drangen sie darauf, daß die Staaten sich gegenüber ihren Bürgern auf bestimmte Verhaltensregeln festlegten. Im Blick auf die Familienzusammenführung beispielsweise forderten sie nicht, daß jeder Bürger eines Teilnehmerstaates, der von seiner Familie getrennt sei, das Recht auf Zusammenführung mit den anderen Mitgliedern seiner Familie in einem anderen Teilnehmerstaat haben müsse. Vielmehr kam Einvernehmen über einen westlichen Vorschlag zustande, nach dem sich die Teilnehmerstaaten dazu verpflichteten, Anträge ihrer Bürger auf Zusammenführung mit Familienmitgliedern in anderen Teilnehmerstaaten in positivem und 1 humanitärem Geist zu behandeln. Diesem Vorgehen lag die Überlegung zugrunde, daß der Versuch einer Ideologie- und systemübergreifenden gemeinsamen Zieldefinition von vornherein zum Scheitern verurteilt war. Demgegenüber erschien es jedoch möglich, Absprachen über konkrete Verbesserungen auf der Basis des politischen und territorialen Status quo zu erzielen, wenn keine Seite dadurch ihre prinzipiell-politischen Positionen dadurch beeinträchtigt sah oder die Grundlagen ihrer Herrschaftslegitimation preiszugeben brauchte. Jedem Staat blieb es danach unbenommen, für sich die Welt und die Geschichte so zu verstehen, wie er es für richtig hielt. Das schloß für ihn und seine Bürger die Möglichkeit ein, die Strukturen und die Vorgänge in anderen Ländern von dem eigenen Standpunkt aus kritisch zu beurteilen. Nur im Blick auf das, was die Teilnehmerstaaten auf der KSZE einvernehmlich als richtiges Verhalten in bestimmten praktischen Einzelfragen festlegten, war Gemeinsamkeit erforderlich. Die Teilnehmerstaaten setzten sich gemeinsame Maßstäbe für die Zusammenarbeit, die sie und ihre Bürger miteinander pflegten, ohne sich über die differierenden Auffassungen in Grundsatz2 fragen zu verständigen. Der Konsens, der auf diese Weise er-

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reicht wurde, blieb somit begrenzt. Regelungen waren nur in dem Ausmaße möglich, wie alle Teilnehmerstaaten sie als mit ihren prinzipiellen Auffassungen vereinbar ansahen. Was darüber hinausging, ließ sich nicht durchsetzen. Auch soweit einzelne Formulierungen in der KSZE-Schlußakte generelle Leitlinien für die Handhabung großer Sachbereiche darstellten, handelte es sich nicht um Prinzipien mit einem Bezug auf weitgespannte politische Zielvorstellungen. So war in den KSZE-Erörterungen über die Probleme der grenzüberschreitenden Information niemals von dem Grundsatz der Informationsfreiheit die Rede, der den Menschen gewährleistet werden müsse. Die Diskussion drehte sich vielmehr darum, ob ein Mehr an Information über die Grenzen hinweg dem Frieden und der Verständigung unter den Völkern schlechthin diene oder aber (wie die Warschauer-Pakt-Staaten geltend machten) diesen Zielen nur nach Maßgabe der jeweiligen Informationsinhalte förderlich sei. Im ersten Fall ergab sich als praktische Konsequenz, daß die Regierungen im Interesse der Entspannung um eine Verbesserung des Informationsflusses über die Grenzen hinweg bemüht sein sollten, während im zweiten Fall den staatlichen Behörden die Pflicht erwuchs, die Prozesse der grenzüberschreitenden Information im Interesse der Entspannung zu kontrollieren und gemäß dem Resultat dieser Kontrolle einzuschränken. Im Verlauf langer Diskussionen setzte sich auf der KSZE der erste Standpunkt durch, den die Delegationen der westlichen und neutralen Länder vertreten hatten. Das bedeutete eine prozedurale, nicht aber eine "ideologische" Grundsatzentscheidung: Die Teilnehmerstaaten sollten demnach den Informationsfluß über ihre Grenzen hinweg generell begünstigen; von einem Menschenrecht auf freie Information gemäß westlich-demokratischer Vorstellung dagegen war keine Rede.

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In diesem Kontext müssen auch diejenigen Teile des Prinzipienkatalogs, die den Rechten der Menschen und der Völker gewidmet sind, gesehen werden. Sowohl das Prinzip der Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten als auch das Prinzip der Gleichberechtigung und des Selbstbestimmungsrechts der Völker hatten nicht die Funktion, die Sowjetunion und ihre Verbündeten auf westlich-demokratische Grundsatzpositionen zu verpflichten. Die Verhandlungspartner der KSZE proklamierten keinen Rechtsanspruch von gesellschaftlichen Individuen und Kollektiven gegenüber ihrem Staat. Statt dessen verpflichteten sich die Teilnehmerstaaten wechselseitig dazu, sich gegenüber ihren Bürgern so zu verhalten, daß den Menschenrechten und Grundfreiheiten sowie dem Selbstbestimmungsrecht der Völker Genüge getan wurde. Den westlichen und neutralen Ländern ging es dabei vor allem darum, deutlich zu machen, daß die Entspannung das Verhältnis nicht nur zwischen den Regierungen, sondern auch zwischen den Menschen betreffe. Die Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten und der Grundsatz der Gleichberechtigung und Selbstbestimmung der Völker bilden das Gegengewicht zu den übrigen Prinzipien, die der staatlichen Souveränität Ausdruck geben und Regeln der zwischenstaatlichen Beziehungen definieren. Das besagt, daß die Teilnehmerstaaten auf der KSZE Absichten nicht nur in Bezug aufeinander, sondern auoh auf ihre Bürger bekundeten. Die Bürger wurden damit als am Entspannungsprozeß Beteiligte anerkannt; die Respektierung ihrer Rechte wurde explizit zu einem wesentlichen Moment des Wohlverhaltens, dessen sich die Teilnehmerstaaten wechselseitig versicherten.

Veränderungen der Situation vor der Belgrader Folgekonferenz Die sowjetische Führung hatte mit ihren Verbündeten manchen Bestimmungen der KSZE-Schlußakte über die "Zusammenarbeit in

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humanitären und anderen Bereichen" nur widerwillig und zögernd zugestimmt. Die östliche Grundtendenz der Abwehr setzte sich, ungeachtet der geleisteten Unterschriften, auch nach dem Abschluß der KSZE fort. Diejenigen Bestimmungen, die den östlichen Staats- und Parteiführungen problematisch erschienen, wurden nur selektiv verwirklicht; manchmal (etwa bei der Behandlung von Regimekritikern durch die sowjetischen Behörden, soweit es sich nicht um prominente Ausnahmefälle handelte) traten sogar Verschlechterungen gegenüber dem bisherigen Zustand ein. Der Widerspruch, der sich zwischen den Zusicherungen in der KSZE-Schlußakte und der in den östlichen Staaten weithin geübten Praxis auftat, ließ die UdSSR und ihre Verbündeten zunehmend in die Defensive geraten. Die amtlichen Stellungnahmen ließen dies deutlich erkennen. Im Laufe der Zeit zeichneten sich dabei immer klarer die Positionen ab, die das sowjetisch geführte Lager einzunehmen gedachte, wenn auf der Belgrader Folgekonferenz über die Durchführung der KSZE-Bestimmungen gesprochen werden mußte. Die These, daß der Prinzipienkatalog das Kernstück der Schlußakte bilde und alles übrige nur weniger wichtiges und verbindliches Beiwerk darstelle, sollte die Fragen der "Zusammenarbeit in humanitären und anderen Bereichen" als ziemlich unbedeutend erscheinen lassen und dementsprechend der zu erwartenden westlich-neutralen Anmahnung der Einlösung der östlicherseits übernommenen Verpflichtungen den Boden entziehen. Alternativ hieß es, die Schlußakte müsse "allseitig" durchgeführt werden - womit gemeint war, daß die anderen Staaten nicht "einseitig" auf die Fragen der "Zusammenarbeit in humanitären und anderen Bereichen" "Wert legen dürften. Zugleich rückten die WarschauerPakt-Staaten innerhalb dieses Problemkomplexes den Gesichtspunkt des kulturellen Austauschs fast ausschließlich in den Vordergrund. Das diente dem Zweck, die als heikel empfundendenen (weil der staatlichen Kontrolle nur teilweise zugänglichen)

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Bereiche wie denen des zwischenmenschlichen Kontakts und der grenzüberschreitenden Informationsverbreitung so weit wie möglich an den Rand zu drängen. Zugleich wurde für den kulturellen Austausch eine quantitative Betrachtungsweise eingeführt. Auf diese Weise sollten die qualitativen Momente der staatlichen Gängelung bzw. der privaten Spontaneität außer Betraoht bleiben. Zugleich mochte der Umstand, daß sich die nicht zentral gelenkten und weithin statistisoh nicht erfaßten Austauschaktivitäten der westlichen Seite im Gegensatz zu den gesteuerten entsprechenden Prozessen im kommunistischen Bereich einer Aufrechnung entzogen, das Bild stark zuungunsten des Westens verzerren und den Warschauer-Pakt-Staaten Scheinargumente des Vorwurfs an &e anderen Länder liefern. Dieses Konzept orientiert sich an der Erwartung, daß die nichtkommunistischen Staaten auch auf der Folgekonferenz den "geschäftsmäßigen" Verhandlungsstil der KSZE pflegen wurden. Gerade in dieser Hinsicht jedoch vollzog sich, von der sowjetischen Führung lange Zeit nicht ernst genommen, zwischen 1975 und 1977 ein grundlegender Wandel. Die Tätigkeit der Bürgerrechtler in Osteuropa einerseits und die Entwicklung der öffentlichen Meinung in den USA andererseits führten dazu, daß die Perspektive der westlichen und auch der neutralen Staaten zunehmend von der Leitvorstellung der Menschenrechte bestimmt wurde. Dementsprechend rückte das Prinzip der Menschenrechte und Grundfreiheiten in das Zentrum der allgemeinen Aufmerksamkeit, und die "Zusammenarbeit in humanitären und anderen Bereichen" wurde im Westen immer stärker als Test für die östliche Bereitschaft betrachtet, dem verbalen Bekenntnis zu den Menschenrechten und Grundfreiheiten praktische Taten folgen zu lassen. Probleme, die auf der KSZE im Mittelpunkt gestanden hatten (wie etwa der Geltungsbereich des Gewaltverzichts oder der Charakter der Grenzunverletzlichkeit) verloren an Interesse.

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Der prinzipielle Nachdruck, der auf die Menschenrechtsforderung gelegt wurde, hatte weitreichende politische Konsequenzen. Das Ideologie-Defizit der westlich-demokratischen Seite gegenüber dem Sowjetkommunismus wurde überwunden: Plötzlich gab es eine Leitidee, die Millionen in West und Ost zu mobilisieren vermochte und die den pluralistisch aufgesplitterten Gruppierungen der westlichen Welt ein einigendes Band verschaffte. Das stärkte die westlich-demokratische Sache und drängte die Warschauer-Pakt-Staaten generell in die Defensive. Der Preis dafür war, daß sich die ohnehin kritischen Ost-WestBeziehungen zuspitzten. Was auf der KSZE eine pragmatische Erörterung von Einzelproblemen gewesen war, erschien nun weithin als eine prinzipielle Auseinandersetzung. Die östliche Seite fühlte sich weniger als vorher auf die Wünschbarkeit der Regelung bestimmter menschlicher Probleme und Fälle hin angesprochen,

sondern begann sich allmählich in einen

"ideologischen

Kampf" verwickelt zu sehen, dessen Re-

geln zunehmend vom Westen bestimmt wurden. Seit die sowjetische Führung 1968 die These von der notwendigen "Verschärfung des ideologischen Kampfes" im Zuge der fortschreitenden Entspannung aufgestellt hatte, sah sie sich zum ersten Mal einem westlichen Verhalten ausgesetzt, das sich in diesem Sinne deuten ließ.

Die grundsätzliche Einstellung der Sowjetunion zur Folgekonferenz Während der beiden Jahre, die der Unterzeichnung der KSZESchlußakte folgten, hatte sich in den westlich-demokratischen Ländern die Ansicht herausgebildet, daß die Maßnahmen der Sowjetunion und anderer Warschauer-Pakt-Staaten zur Verwirklichung der gemeinsam bekundeten Absichten zwar stellenweise einen Fortschritt gegenüber dem bisherigen Zustand darstell-

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ten, im Ganzen jedoch noch viel zu wünschen Übrig ließe. Die sowjetische Führung suchte daraufhin für die Folgekonferenz einen Kurs durchzusetzen, der die vorgesehene Erörterung der Verwirklichungsproblematik zu einer kurzen Formalität machte und dafür das Schwergewicht auf die Diskussion neuer, als weiterführend bezeichneter Vorschläge legte. In publizistischen Kommentaren hieß es, es komme auf einen konstruktiven Dialog an, der von dem Streben nach Zusammenarbeit bestimmt sei. Daher sollten die Teilnehmerstaaten jeweils ihre eigenen Erfahrungen und Erfolge bei der Verwirklichung der KSZE-Schlußakte darstellen, unfruchtbare Auseinandersetzungen vermeiden und statt dessen wechselseitig akzeptable Schritte zur Fortsetzung des gemeinsamen Weges beraten. Dem Schlußdokument wurde die Aufgabe zugewiesen, die erreichten Fortschritte zu würdigen und Beschlüsse zur weiteren Realisierung des Begonnenen festzuhalten. Vor Beginn der Vorkonferenz, welche die Modalitäten des Belgrader Treffens festzulegen hatte, verpflichtete die sowjetische Führung ihre Verbündeten auf diese Marschroute. Dementsprechend suchten die Delegationen der Warschauer-Pakt-Staaten eine Tagesordnung durchzusetzen, die es nicht gestattet hätte, die bisherigen Maßregeln der einzelnen Teilnehmerstaaten zur Verwirklichung der KSZE-Bestimmungen gemeinsam zu erörtern und zu bewerten. Dem stand freilich als Hindernis entgegen, daß die Teilnehmerstaaten auf der KSZE "einen vertieften Meinungsaustausch" vorgesehen hatten "sowohl über die Durchführung der Bestimmungen der Schlußakte und die Ausführung der von der Konferenz /der KSZE/ definierten Aufgaben als auch, im Zusammenhang mit den von ihr behandelten Fragen, über die Vertiefung ihrer gegenseitigen Beziehungen, die Verbesserung der Sicherheit und die Entwicklung der Zusammenarbeit in Europa und die Entwicklung des Entspannungsprozesses in der Zukunft". Demnach war die Diskussion darüber, was

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bisher geschehen oder unterblieben war, eines von zwei gleichwertigen Verhandlungsthemen. Die östlichen Vertreter sahen sich veranlaßt, diesem Umstand Rechnung zu tragen und einer Wiederholung der KSZE-Formulierungen in den Beschlüssen zur Organisation des Belgrader Treffens zuzustimmen. Die Auseinandersetzung setzte sich jedoch in anderer Form fort. Die sowjetische Seite verlangte mit Unterstützung ihrer Verbündeten, die künftigen Beratungen sollten ausschließlich im Plenum stattfinden. Die Einsetzung von Kommissionen zur Erörterung von Einzelfragen sei überflüssig. Außerdem war daran gedacht, die Aussprache über die in den Eröffnungserklärungen zu ziehenden Bilanzen möglichst knapp zu halten und einen baldigen Übergang zur Behandlung weiterführender Vorschläge festzulegen. Die östlichen Vertreter bestanden weiterhin darauf, daß die Dauer der Konferenz im voraus fixiert werden müsse. Die Delegation der anderen Teilnehmerstaaten fürchteten, daß eine derartige Regelung der östlichen Seite die Möglichkeit verschaffe, unangenehmen Themen so lange auszuweichen, bis das Ende der Konferenz herangenaht sei, und somit das Zeitlimit zu dem Zweck zu mißbrauchen, die Verhandlungspartner vor die Wahl zwischen einem Eingehen auf die sowjetischen Vermeidungswünsche und einem Verzicht auf ein Konferenzergebnis zu stellen. Während der siebeneinhalbwöchigen Prozedurverhandlungen fand sich die sowjetische Seite jedoch schließlich bereit, den anderen Teilnehmerstaaten in wesentlichen Punkten entgegen- . zukommen. Neben dem Plenum sollten subsidiäre Arbeitsorgane tagen, als deren Aufgaben "Fragen der Sicherheit in Europa", "Zusammenarbeit in den Bereichen der Wirtschaft, der Wissenschaft und der Technik sowie der Umwelt", "Fragen der Sicherheit und Zusammenarbeit im Mittelmeerraum", "Zusammenarbeit in humanitären und anderen Bereichen" und "Folgen der Konfe-

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renz" genannt wurden. Darüber hinaus blieb die Möglichkeit offen, daß bei Bedarf weitere subsidiäre Arbeitsorgane zustande kämen. Nach einem Arbeitsprogramm, das die Sitzungen des Plenums und der Arbeitsorgane während der ersten sechs Wochen festlegte und das anschließend fortgeschrieben werden sollte, sah eine ausgiebige Aktivität der für die Detailerörterungen zuständigen Gremien vor. Die Dauer der Folgekonferenz wurde zwar grundsätzlich auf reichlich zweieinhalb Monate begrenzt, doch war, falls sich dies als notwendig erweisen sollte, an die Hinzufügung eines weiteren Monats gedacht. Außerdem hieß es, die Folgekonferenz solle erst nach Vorliegen eines Abschlußdokuraents und nach einer Entscheidung über Datum und Ort eines weiteren Treffens zu Ende gehen. Das hieß in verklausulierter Form, daß notfalls auch über den anvisierten Verlängerungszeitraum hinweg die Beratungen wei5 tergehen mochten. Die Sowjetunion machte durch ihr Verhalten auf der Belgrader Hauptkonferenz deutlich, daß sie - in diametralem Gegensatz zu ihrem Verhalten auf der KSZE - den Erörterungen zwischen den 35 Teilnehmerstaaten einen so geringen Rang wie nur möglich zuerkannt wissen wollte. Mit Julij Voroncov bestellte sie den gleichen Mann zum Leiter ihrer Delegation, der diese Funktion auch schon auf der Vorkonferenz innegehabt hatte, und demonstrierte damit die Auffassung, daß das Treffen keine Sache hoher Politik, sondern beamtenmäßiger Routine sei. Die Berichterstattung über die Belgrader Folgekonferenz nahm in den sowjetischen Medien einen verhältnismäßig geringen Raum ein. Das begann schon damit, daß die sowjetische Eröffnungserklärung nicht im Wortlaut erschien, sondern nur einer kurzen und selektiven Wiecergabe für würdig befunden wurde. Am Konferenztisch erklärten die sowjetischen Vertreter nach einer Anfangsphase immer wieder, daß der Vergangenheit, d.h. der bisherigen Verwirklichung der KSZE-Schlußakte, nunmehr genug Aufmerksamkeit

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gewidmet worden sei, und drangen darauf, daß man sich endlich der Zukunft, d.h. der Erörterung von konsensfähigen weiterführenden Maßnahmen, zuwenden müsse. Außerdem hieß es, die zu lösende Aufgabe bestehe in einer Verbesserung der Staatenbeziehungen.

Ablenkungsmanöver und Propagandaaktionen,

wie sie von einigen Teilnehmerstaaten auf der Konferenz betrieben würden, könnten das Treffen nur gefährden und entwer7 ten. Der sowjetische Vertreter drohte auch wiederholt damit, daß das destruktive Vorgehen einiger Verhandlungspartner zu einem Abbruch der Konferenz führen könne.

Die Interessenschwerpunkte der Teilnehmerstaaten außerhalb der "sozialistischen Gemeinschaft" Für die sowjetische Führung waren die meisten Punkte, auf deren Diskussion die nicht zu ihrer Gefolgschaft gehörenden Teilnehmerstaaten Wert legten, höchst unerwünscht. Ein zentrales Anliegen der westeuropäischen und amerikanischen NATOLänder galt den Problemen der Menschenrechte, den Möglichkeiten des grenzüberschreitenden Kontakts und einer Verbesserung der Informationsverbreitung. Die neutralen Staaten unterstützten sie darin. Zwischen allen Ländern, die nicht dem Warschauer Pakt angehörten, bestand ein sehr weitgehendes Einvernehmen darüber, daß die Möglichkeiten der zwischenstaatlichen wirtschaftlich-technischen Zusammenarbeit nur dann voll zu entfalten seien, wenn den Vertretern ausländischer Unternehmen bessere Gelegenheiten zum Kontakt mit einheimischen Geschäftspartnern, zur Information über ökonomische Daten und zur Kommunikation mit ihrer Heimat geboten würden. Außerdem war die Überzeugung allgemein, daß die UN-Wirtschaftskommission für Europa (ECE) bei der Zusammenarbeit eine wesentliche Rolle spielen müsse. Sehr groß war auch das Interesse der westlichen, neutralen und nicht gebundenen Staaten an den militärischen

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Aspekten der Sicherheit. Fortschritte im Bereich der vertrauensbildenden Maßnahmen erschienen wichtig, wenn der Entspannungsprozeß weiter vorangehen sollte» Die neutralen und nichtgebundenen Länder forderten darüber hinaus, die Teilnehmerstaaten müßten sich zu Anstrengungen gegen das Wettrüsten und für Rüstungskontrolle und Abrüstung verpflichten. Rumänien war der Ansicht, daß konkrete Maßnahmen der militärischen Selbstbeschränkung vereinbart werden sollten. Ungeachtet des Widerstrebens von seiten der UdSSR und ihrer GefolgschaftsStaaten, wurde über alle diese Fragen sehr ausführlich und teilweise auch sehr konkret diskutiert. Noch unangenehmer jedoch scheinen der östlichen Seite die praktischen Schlußfolgerungen gewesen zu sein, die von den Verhandlungspartnern gezogen wurden und die in das vorgesehene Abschlußdokument Aufnahme finden sollten. Die westlichen Staaten verlangten eine erneute Bestätigung der in der KSZE-Schlußakte verankerten Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten. Die Teilnehmerstaaten sollten sich dabei ausdrücklich dazu verpflichten, diesem Grundsatz durch Akte der inner- wie 9 zwischenstaatlichen Rechtsetzung Geltung zu verschaffen. Die Tätigkeit von Personen und Gruppen, die sich für die Verwirklichung der Schlußakte einsetzten und dabei auf Fälle der Nichteinhaltung hinwiesen, sollte als rechtens anerkannt wer10 den. Jugoslawien machte sich zum Anwalt der nationalen Minderheiten und forderte die Teilnehmerstaaten dazu auf, die Anstrengungen bei der Wahrung derartiger Minoritätenrechte zu verstärken. 11 Die westlichen Staaten widmeten der Erleichterung der menschlichen Kontakte über die Grenzen hinweg zahlreiche detaillierte Vorschläge. Bei Verwandtenbesuchen sollten die Zwangsumtauschforderungen gesenkt und die Pflicht zu Hotelbuchungen abgeschafft werden. Die Eheschließung zwischen Bürgern verschiedener Staa-

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ten sollte, von besonderen Ausnahmefällen abgesehen, stets zugelassen werden und keine Benachteiligung der Betroffenen nach sich ziehen. Es wurde verlangt, daß, wer Verwandtenbesuche, Familienzusammenführung oder Heirat mit einem Ausländer beantrage, künftig eine amtliche Belehrung über die ihm zustehenden Rechte erhalte, mit bestimmten kurzen Genehmigungsfristen rechnen könne, konkret festgelegte niedrige Gebühren zu zahlen habe und in aller Regel der Genehmigung seines Gesuchs sicher sein dürfe. Außerdem solle es - auch im Hinblick auf Reisen aus persönlichen und beruflichen Gründen - keine Ausreisevisa mehr geben; einmal ausgestellte Pässe sollten künftig überall während mehrerer Jahre beliebig oft verwendbar sein.

Auch die Vorschläge für das

Nachrichtenwesen waren der Sowjetunion und ihren Verbündeten sehr mißlich. Die Schweiz plädierte für ein Expertentreffen, dessen Aufgabe es sein sollte, detaillierte Regelungen über die ungehinderte Verbreitung von Informationen über die Grenzen hinweg und über den Zugang zu ausländischen Informationen auszuarbeiten. Österreich machte sich zum Anwalt einer Forderung einer internationalen Verbreitung von Büchern. Bestimmte Maßregeln - wie die Einrichtung entsprechender Verkaufsstellen in allen größeren Städten - sollten die Erreichung des angestrebten Ziels konkret gewährleisten. Daneben verlangte die Schweiz, daß die Teilnehmerstaaten klare Richtlinien formulierten, nach denen anschließend über eine Verbesserung der Arbeitsbedingungen von Journalisten im Ausland beraten werden könne.13 Die westlichen Staaten drangen auf konkrete Zusagen, daß die Teilnehmerstaaten ihren Bürgern den Zugang zu Presse- und anderen Druckerzeugnissen des Auslands ermöglichen würden. Den außerhalb ihres Heimatlandes tätigen Journalisten sollten bessere Möglichkeiten der Zusammenarbeit mit den Behörden geboten werden. Außerdem sollten sie bei der Ausübung ihrer Berufspflichten keinen Repressalien ausgesetzt sein. ^ Das Bestreben, restriktive Praktiken

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in den Warschauer-Pakt-Staaten zu begrenzen, trat auch bei den Vorschlägen zur wirtschaftlich-technischen Zusammenarbeit deutlich hervor. Österreich setzte sich dafür ein, daß den ausländischen Geschäftsleuten bessere Möglichkeiten der Kontaktnahme mit ihren einheimischen Partnern eingeräumt würden, daß die ihnen verfügbaren Informationen über einheimische ökonomische und kommerzielle Gegebenheiten bestimmten Kriterien genügen sollten und daß die Forderungen nach Kompensationsgeschäften als handelshemmend aufgegeben werden sollte. 15 Die westlichen Staaten wollten, daß auch kleineren und mittleren Unternehmen Niederlassungsmöglichkeiten geboten würden, daß bessere Telefon- und Telexverbindungen geschaffen würden, daß die notwendigen Informationen über Handel und Wirtschaft in regelmäßigen Abständen mittels Veröffentlichung zugänglich seien, daß Projekte der industriellen Kooperation durch die Bereitstellung der notwendigen Daten gefördert werden müßten und daß die Zusammenarbeit in Wissenschaft und Technik durch direkte Kontakte zwischen den beteiligten Personen Förderung erfahre.

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In die gleiche Richtung wies ein jugoslawischer

Vorschlag, der für die Durchführung von Projekten der wissenschaftlichen und technischen Zusammenarbeit die Herstellung der dazu notwendigen Bedingungen verlangte und dabei unter anderem die Bereitstellung der notwendigen Informationen vorsah. In der KSZE-Schlußakte war der ECE bei der wirtschaftlichtechnischen Zusammenarbeit eine wichtige Rolle zugewiesen worden. In der Folgezeit hatte die Sowjetunion mit ihren Verbündeten signalisiert, daß sie nach wie vor wenig Gefallen an der Einschaltung dieser Organisation fand: Es wurden gesamteuropäische Konferenzen über Umweltschutz, Verkehr und Energie gefordert - und das hieß, daß die entsprechenden Beratungen in einem anderen Rahmen als dem der ECE stattfinden sollten. Auf der Belgrader Folgekonferenz zeigte sich, daß die sowje-

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tische Führung damit weit über den Kreis der NATO-Staaten hinaus auf Ablehnung stieß. Die skandinavischen Staaten einschließlich Finnlands drangen darauf, daß die ECE als der geeignete organisatorische Rahmen anerkannt werden müsse, in dem das Gespräch über die konkrete Verwirklichung und den weiteren Ausbau der in der Schlußakte vorgesehenen wirtschaftlich-technischen Zusammenarbeit zu führen sei. Jugoslawien gab der Meinung Ausdruck, daß die ECE bei dieser Zusammenarbeit bisher eine außerordentlich positive Rolle gespielt habe und daß man daher diese Rolle künftig noch verstärken 18 n solle. Die NATO-Staaten legten großen Wert darauf, daß die Unzulänglichkeiten, die bei der Praktizierung der vertrauensbildenden Maßnahmen aufgetreten waren, durch eine genauere Formulierung der Verhaltensregeln überwunden wurden. Dementsprechend wurde der Zeitpunkt näher spezifiziert, zu dem militärische Manöver und Bewegungen im voraus anzukündigen seien. Außerdem wurden genaue Angaben über Art und Richtung der vorgesehenen Maßnahmen und der daran beteiligten Verbände vorgesehen. Die eingeladenen Manöverbeobachter sollten künftig die Gewähr erhalten, daß sie den Verlauf der militärischen Übung gut beobachten konnten, daß ihnen hinreichende Bewegungs- und Transportmöglichkeiten zu Gebote standen und daß sie ein hinlänglich aufschlußreiches Briefing über die Anlage des Manövers erhielten. Zugleich war daran gedacht, die Truppenstärke, von der ab Ankündigung und Einladung erfolgen sollten, von 25-000 auf 10.000 Mann zu senken.19 Fast die gleichen Forderungen waren, von der Senkung der Schwelle auf 10.000 Mann abgesehen, in einem Vorschlag enthalten, den die neutralen und nichtgebundenen Staaten eiitirachten. Zugleich sollten aber auch diejenigen militärischen Manöver und Bewegungen einbezogen werden, die zwar als Einzelaktionen firmierten, aber in einem GesamtZusammenhang standen und sich dann auf 25*000 Teilnehmer oder mehr

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addierten. Ein spezifisches Anliegen der neutralen und nichtgebundenen Teilnehmerstaaten war es, eine Verpflichtung zu wirksamen Schritten auf eine Beendigung des Wettrüstens hin und zur Verstärkung des Bemühens um Rüstungsbeschränkung und Abrüstung zu fixieren. Dabei sollte die Dringlichkeit mili20 tärischer Reduzierungen ausdrücklich festgestellt werden. Rumänien ging noch weiter. Es verlieh seiner tiefen Sorge darüber Ausdruck, daß bei dem Bemühen um Abrüstung und Auseinanderrücken keine Fortschritte zu verzeichnen seien und verlangte - neben ähnlichen Präzisierungen bei den vertrauensbildenden Maßnahmen, wie sie in den Vorschlägen der westlichen und der neutralen wie nichtgebundenen Staaten enthalten waren - von den Teilnehmerstaaten einen generellen Verzicht auf die Abhaltung multinationaler Manöver in der Nähe 21 von Grenzen zu daran nicht beteiligten Teilnehmerländern. Es war unschwer zu erkennen, daß eine derartige Regelung künftig militärische Aktionen, wie sie im Sommer 1968 in Ostmitteleuropa stattgefunden hatten, von vornherein ausschließen würde. Die KonferenzStrategie der Sowjetunion und ihrer Verbündeten vom Oktober bis Dezember 1977 Der sowjetischen Führung und ihren Verbündeten bereiteten die Vorstöße unter dem Stichwort der Menschenrechte, an die sich praktische Vorschläge hinsichtlich der Verbesserung des zwischenmenschlichen Kontakts und der zwischengesellschaftlichen Information über die Grenzen hinweg anschlössen, die größte Sorge. Der Abwehr dieser diplomatischen Offensive galt daher die stärkste Aufmerksamkeit. Die Warschauer-Pakt-Staaten griffen zunächst auf das seit 1975 vorbereitete Konzept zurück, das im Blick auf die erwartete westliche Kritik und die daraus resultierenden westlichen Forderungen hinsichtlich der

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"Zusammenarbeit in humanitären und anderen Bereichen" entwickelt worden war. Ablenkung der Aufmerksamkeit von heiklen auf harmlos-unbedeutende Fragen war die Devise. Die Sowjetunion schlug vor, ein internationales Seminar für Restauratoren von Kunstdenkmälern zu veranstalten und Festivals der Volkskunst in den verschiedenen Ländern abzuhalten. Bulgarien wollte die Zusammenarbeit zwischen staatlichen und gesellschaftlichen Organisationen im Sport, den Austausch von Skripten und anderen Materialien zwischen Verlagen und die Gleich- i Wertigkeit der Diplome in den verschiedenen Teilnehmerstaaten geregelt sehen. Polen schlug vor, daß kulturelle wertvolles Gedanken- und Bildgut mittels internationaler Zusammenarbeit weiter verbreitet werden solle. Ungarn schließlich plädierte dafür, daß weniger bekannten Sprachen künftig mehr Aufmerk22 samkeit und Lernbereitschaft entgegengebracht werde. Die Ablenkungsstrategie operierte vielfach auch mit mehr oder weniger offenem antiwestlichen Vorwurf. Die sowjetische Delegation forderte Maßnahmen, welche die persönliche Sicherheit von Repräsentanten oder Bürgern eines Teilnehmerstaates in einem anderen gewährleisteten. Die Implikation war, daß die Mitglieder östlicher diplomatischer Missionen und die Bürger osteuropäischer Länder anderswo nicht ohne weiteres die erforderliche persönliche Sicherheit genössen. Bulgarien und die DDR schlugen einen Beschluß darüber vor, daß sich die Teilnehmerstaaten im Interesse eines weiteren Fortschritts bei den Menschenrechten und Grundfreiheiten dazu bereit erklären sollten, ob sie nicht durch Gesetzes- und Verwaltungsakte zu einer besseren Gleichberechtigung der Frau beitragen könnten. Das Problem einer offenen Arbeitslosigkeit in vielen westlichen Ländern veranlaßte Ungarn dazu, darauf zu dringen, daß das Recht auf Arbeit als entscheidendes Menschenrecht be23 sonders hervorgehoben werden solle.

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Der Ablenkungsstrategie dienten auch Vorschläge, die darauf abzielten, eine in Zweifel stehende Verwirklichung der KSZESchlußakte mittels deklaratorischer Akte als verwirklicht auszugeben. Nach einem Vorschlag der DDR sollten die Teilnehmerstaaten durch die im Schlußdokument zu erklärende Entschlossenheit, die Schlußakte in allen Punkten zu realisieren, sich vor der Öffentlichkeit das Zeugnis ausstellen, das ihre Politik den KSZE-Bestimmungen voll entspreche. Zusammen mit Bulgarien wollte die DDR auch erklärt sehen, daß der Beitritt zu den Menschenrechtskonventionen der UNO die Grundsätze und Ziele der internationalen Menschenrechtsdeklaration im Völkerrecht verankert habe. Diese Formel mochte in der breiten Öffentlichkeit dahingehend verstanden werden, als sei dadurch bereits die Realisierung der Menschenrechte im internationalen Leben von der Folgekonferenz anerkannt worden. Außerdem enthielt der Vorschlag eine versteckte Spitze gegen die USA, die als die Vorkämpfer

des Menschenrechtsgedankens auftrat:

Staaten, so hieß es, die den Menschenrechtspakten bisher noch nicht beigetreten seien (wie die USA), wurden zum Nachholen 24 des Versäumten aufgefordert. Ein anderes Bestreben der Warschauer-Pakt-Staaten ging dahin, aus der KSZE-Schlußakte resultierende Verpflichtungen der östlichen Auslegungskompetenz zu überantworten und damit als eine verbindliche Festlegung gegenüber den anderen Konferenzbeteiligten zu eliminieren. Diese Wirkung wäre insbesondere eingetreten, wenn der sowjetisch-polnische Vorschlag über die Verankerung der 10 KSZE-Prinzipien in dem innerstaatlichen Rechtssystem der Teilnehmerländer angenommen worden wäre. Der entscheidende Punkt der Initiative war, daß die genannten Prinzipien - also auch das Prinzip der Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten - von den einzelnen Staaten jeweils in den ihren politischen und gesellschaftlichen Normen gemäßen y Formen verwirklicht werden sollten.25 Demzufolge hätten die

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Warschauer-Pakt-Staaten künftig nach eigenem Belieben darüber befinden können, was den konkreten Inhalt der übernommenen Verpflichtungen ausmache. In diesem Zusammenhang erneuerte die östliche Seite auch die auf der KSZE gescheiterten Versuche, inhaltliche Kriterien für die grenzüberschreitenden Austauschprozesse festzulegen, um diese dann in sowjetkommunistischer Interpretation als restriktive Bedingungen verwenden zu können. Was nach östlicher Ansicht, so war die Logik, den betreffenden Kriterien nicht entsprach, konnte daher nicht als duldungswürdig gelten. In diesem Sinne schlug die sowjetische Delegation auf der Folgekonferenz internationale Treffen und Veranstaltungen gesellschaftlicher Kräfte vor, die der Verteidigung des Friedens, der Sicherheit und der Freundschaft unter den Völkern dienlich seien. Zusammenkünfte, die nach der amtlichen Auffassung eines oder mehrerer der beteiligten Staaten diesen Zweck nicht erfüllten, waren demnach abzulehnen. Polen schlug vor, daß die Teilnehmerstaaten ihr öffentliches Erziehungswesen an dem Ziel orientieren sollten, den Frieden zu befestigen, Mißtrauen abzubauen und die wechselseitige Achtung unter den Völkern zu fördern. Dementsprechend galt es, Zusammenarbeits- und verständigungsdienliche Informationen unter der Jugend zu verbreiten und vor allem den Hand- und Schulbüchern einen diesem Zweck entsprechenden Inhalt zu geben. Die tschechoslowakische Delegation forderte ein Verdikt gegen jede Form von Kriegspropaganda. Die Regierungen der Teilnehmerstaaten sollten dafür sorgen, daß die Medien auf ihrem Gebiet keine derartigen Gedanken, die den guten Beziehungen zwischen den Völkern schädlich seien, verbreiten dürften. Die Vorschläge Polens und der Tschechoslowakei enthielten mit ihren ideologisch auffüllbaren Inhaltskriterien Handhaben zur Restriktion nicht nur von grenzüberschreitenden Einflüssen. Sie waren darüber hinaus auch geeignet, gegenüber den Regierungen von westlich-demokratischen Län-

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dern der Forderung nach einer "friedensdienlichen" Disziplinierung des öffentlichen Informationswesens zu begründen. Am weitesten in dieser Richtung ging die DDR mit einem Vorschlag. Danach sollten die Teilnehmerstaaten ihren Willen erklären, die Aktivität faschistischer, revanchistischer und nazistischer Gruppen zu unterbinden und die Verbreitung entsprechenden Gedankengutes nicht zuzulassen. Wenn man bedenkt, daß in der Vergangenheit alle möglichen mißliebigen Tendenzen in der Bundesrepublik Deutschland mit den genannten Adjektiven belegt worden waren, dann lief der Vorschlag auf das Verlangen nach einer internationalen Sanktionierung einer Rechtfertigungsbasis für 26 Einmischungen in innere westdeutsche Angelegenheiten hinaus. Ein tschechoslowakisches Arbeitspapier befaßte sich mit der Tätigkeit der Massenmedien und Journalisten. Der Begriff der "Verantwortung" stand im Mittelpunkt. Die Medien und Journalisten, so wurde erläutert, seien den Aufgaben des Friedens und der Verständigung verpflichtet. Die Teilnehmerstaaten sollten, damit sich die Organe der öffentlichen Meinung diesen Maßstäben entsprechend verhielten, eine damit nicht vereinbare Verwendung von Informationen als "Mißbrauch" ansehen und bekämpfen. Auch die Verbreitung von "falschen" Nachrichten, die Mißachtung von Gesetzen, Gepflogenheiten und Normen in /änderen/ Teilnehmerstaaten und Versuche zur informationspolitischen Einmischung in die Angelegenheiten anderer Länder sollte nicht zulässig sein. Derartige Formulierungen hätten der östlichen Seite eine Rechtfertigung für beliebige Proteste gegen uner27 wünschte Aussagen westlicher Medien verschafft. Auch in den Fragen der wirtschaftlich-technischen Zusammenarbeit ließen die Warschauer-Pakt-Staaten Forderungen wieder aufleben, die auf der KSZE nicht durchzusetzen gewesen waren. Ein polnischer Vorschlag verlangte von den marktwirtschaftlichen Ländern die Gewährung der Meistbegünstigung und die Eli-

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minierung aller Handelsschranken. In der KSZE-Schlußakte war zwar die Meistbegünstigung (die aufgrund der strukturpolitischen Voraussetzungen eine einseitige Konzession an die Staatshandelsländer darstellt) als wünschenswert bezeichnet worden, doch hatte man ihre praktische Verwirklichung davon abhängig gemacht, daß es zwischen den Staaten unterschiedlicher Wirtschaftsordnung zu einer Ausgewogenheit der Vorteile komme (über die keine Einigung erzielt worden war). Nach dem polnischen Papier jedoch war den westlichen Staaten angesonnen, daß sie die Meistbegünstigung und sonstigen Außenhandelsregulative ohne östliche Gegenleistung aufgaben. Der Satz, daß der Entwicklungsstand des Handelspartner berücksichtigt werden müsse, konnte darüber hinaus sogar der Begründung einer noch weitergehenden Begünstigung dienen. Ein tschechoslowakischer Vorschlag sah eine Empfehlung hinsichtlich der Liberalisierung des Ost-West-Handels vor. Da der Begriff der Liberalisierung nur auf Marktwirtschaften anwendbar ist, wäre damit ebenfalls eine einseitige Verbindlichkeit für die westliche Seite entstanden. Das westliche Verlangen, die Information über die ökonomischkommerziellen Gegebenheiten in den Warschauer-Pakt-Staaten müsse im Interesse der wirtschaftlich-technischen Zusammenarbeit verbessert werden, beantwortete Bulgarien mit dem Vorschlag, die vorhandenen Informationen in dieser Hinsicht sollten künftig weiter als bisher verbreitet werden. Das hieß im Klartext, daß sich an der bisherigen mangelhaften Unterrichtung nichts ändern sollte. Ein sowjetischer Vorschlag bezeichnete Umweltschutz, Verkehrswesen und Energiepolitik als besonders wichtige Bereiche der gesamteuropäischen Zusammenarbeit. Darüber sollten jeweils besondere Konferenzen stattfinden. Die ECE, die gemäß der KSZE-Schlußakte für derartige Aktivitäten zuständig war, sollte nach sowjetischer Vorstellung weitgehend außer Betracht bleiben: Nur bei der Konferenz über

; •

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Umweltschutz hieß es, daß die Vorarbeit, welche die ECE über diese Problematik geleistet hatte, Berücksichtigung finden solle. Von der ECE war nur noch in einem anderen östlichen Entwurf

positiv die Rede. Nach tschechoslowakischem Vor-

schlag sollten die angestrebten Konditionen für den Ost-WestHandel auf einer von der ECE zu organisierenden Tagung im einzelnen festgelegt werden. 29 Einen wichtigen Platz nahm in den östlichen Vorschlägen der Fragenkomplex der Sicherheit ein. Als Verbesserung der vertrauensbildenden Maßnahmen bot die Sowjetunion an, einen Verzicht auf Manöver mit mehr als 60.000 Teilnehmer zu vereinbaren. Von einer qualitativen Änderung bei der Ankündigung militärischer Übungen und Bewegungen oder für die Tätigkeit ausländischer Manöverbeobachter war dagegen nicht die Rede. Im Blick auf eine mögliche NATO-Mitgliedschaft Spaniens schlug die sowjetische Seite - in Einschränkung des in der KSZE-Schlußakte festgelegten Rechts jedes Staates, Bündnissen anzugehören oder nicht anzugehören -vor, daß die Militärallianzen nicht durch die Aufnahme neuer Mitglieder erweitert werden sollten. Schließlich sollten sich die Teilnehmerstaaten verpflichten, Kernwaffen nicht als erste gegeneinander einzusetzen. Auch das lief auf eine Einschränkung einer KSZE-Bestimmung hinaus: Die Schlußakte hatte den Verzicht auf den Gebrauch von militärischer Gewalt in allen ihren Formen - und nicht etwa nur im nuklearen Bereich - festgelegt. Wenn die sowjetische Initiative erfolgreich gewesen wäre, dann hätte der Eindruck entstehen können, daß dem Gebot des Nicht-Ersteinsätzes von nuklearer Gewalt ein höherer Rang zukomme als dem Gebot des Nicht-Ersteinsatzes von militärischer Gewalt im allgemeinen. Das aber hätte die Frage aufgeworfen, ob ein mit konventionellen Mitteln angegriffener Verteidiger gegen den Aggressor Kernwaffen einsetzen dürfe, wenn er sich anders nicht mehr verteidigen könne. Bulgarien unterbreitete den Vorschlag, daß die Teilnehmerstaa-

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ten das Bemühen um eine Weltabrüstungskonferenz unterstützen sollten. Zugleich suchte es ein Votum zu erlangen, das die Position der Warschauer-Pakt-Staaten bei den MBFR-Verhandlungen gegenüber den NATO-Mitgliedern unterstützte. Bei den Bemühungen um Rüstungsverminderung, so hieß es, dürfe der Sicherheit keiner der beteiligten Seiten ein Schaden erwachsen. Das richtete sich gegen die NATO-Forderung, die unterschiedlichen militärischen Potentiale beider Bündnisse in Mitteleuropa müßten auf einen zahlenmäßigen Gleichstand gebracht werden (was höhere Reduzierung auf östlicher Seite implizierte). 3 0 Es läßt sich nicht in jedem Einzelfall mit Sicherheit sagen, welche der östlichen Vorschläge rein taktisch der Neutralisierung westlicher Initiativen dienen sollten und welche von ihnen von der Hoffnung auf mögliche Annahme begleitet waren. Es ist freilich außerordentlich plausibel, daß die Vorschläge zur Frage der Menschenrechte und zur "Zusammenarbeit in humanitären und anderen Bereichen" weithin diplomatisches Spielmaterial waren. Die Sowjetunion und ihre Verbündeten befanden sich in der Defensive und waren daher froh, wenn es ihnen gelang, eine bedrohlich erscheinende politische Offensive von seiten anderer Teilnehmerländer abzuwehren. Zahlreiche Vorschläge forderten auch notwendigerweise den harten Widerstand aller Staaten mit anderer Herrschaftsund Gesellschaftsordnung heraus. Östliche Versuche, Kriterien der Friedensdienlichkeit als restriktive Handhaben gegenüber grenzüberschreitenden Bewegungen zu formulieren oder die journalistische Verantwortung als Basis für eine Verpflichtung westlicher Regierungen zur Disziplinierung ihrer Medien einzusetzen, waren bereits auf der KSZE gescheitert und hatten seither sicher nicht an Attraktion gewonnen. Es ist auch fraglich, ob die sowjetische Führung zusammen mit ihren Verbündeten ernstlich an die Möglichkeit glaubte, einseitig die Staats-

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handelsländer begünstigende Konditionen für die wirtschaftlich-technische Zusammenarbeit durchsetzen zu können. Anders mochte es um die von sowjetischer Seite angesprochenen Kooperationsbereiche Umweltschutz, Verkehrswesen und Energiepolitik stehen. Hier gab es - vor allem bei neutralen und niohtgebundenen Ländern - vielfältige Interessen, mit den Warschauer-Pakt-Staaten zu praktischen Fortschritten zu gelangen. Auch in den Sicherheitsfragen konnten die Verantwortlichen in Moskau mit einer verbreiteten Sympathie für alles rechnen, was eine Minderung des Rüstungswettlaufs und einer Einschränkung der Militärlasten erhoffen ließ. Die östliche Leitformel für die MBFR-Verhandlungen wurde vielleicht nicht überall in ihrer Problematik das Kräfteverhältnis in Europa erkannt. Differenzierungen innerhalb der Warsohauer-Pakt-Staaten Es kann als sicher gelten, daß keine der sowjetischen Gefolgschafts Staaten Vorschläge ohne vorherige Billigung durch die Hegemonialmacht unterbreitet hat. Das schließt nicht aus, daß die einzelnen Länder mit ihren Vorschlägen zugleich auch spezifische Interessen wahrzunehmen suchten. Wenn beispielsweise Ungarn auf die Verbreitung wenig bekannter Sprachen Wert legte, leistete es damit nicht nur einen Beitrag zur Ablenkungsstrategie des Warschauer Pakts gegenüber drängenden westlichen und neutralen Kontakt- und Kommunikationsforderungen. Es war zugleich ein nationales ungarisches Anliegen, die eigene wenig gebräuchliche Sprache und die in ihr niedergelegte Literatur international aufzuwerten. Ein ähnliches Motiv bewog Bulgarien, auf die Anbahnung internationaler Verlagskontakte zu dringen und so nach Möglichkeit auch das literarische Angebot Bulgariens in anderen Ländern bekannter zu machen. Auch die von Bulgarien aufgeworfene Frage nach der Gleichwertigkeit der Diplome kann als ein nationales Anliegen gelten: Ein

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kleines und zudem relativ wenig entwickeltes Land sieht meistens den internationalen Standard seiner Bildungseinrichtungen wenig anerkannt und benutzt daher gern die Gelegenheit, eine derartige Anerkennung voranzutreiben. Polens Vorschläge hini

sichtlich einer internationalen Zusammenarbeit beim Austausch von literarischen und bildnerischen Werken entsprang zweifellos auch einem nationalen Stolz auf eigene Leistungen, die im Ausland zu wenig erkannt werden. i

Die Bundesrepublik Deutschland war der Hauptadressat für zwei Initiativen. Wenn Polen eine Erziehung zum Frieden in allen Ländern forderte, dann hatte es sicher im Auge, daß die Empfehlungen der Westdeutschen-polnischen Schulbuchkommission von einigen Ländern der Bundesrepublik nicht honoriert werden. Der Vorschlag der DDR, alle als faschistisch, revanchistisch und nazistisch bezeichneten Aktivitäten zu unterbinden, war zweifellos in erster Linie als ein Hieb gegen die Bundesrepublik Deutschland als konkurrierende deutsche Macht gedacht. Der Wunsch,günstige Handelskonditionen von den westlichen Ländern zu erlangen, ist bei den seit der Ölkrise in wirtschaftliche Bedrängnis geratenen ostmitteleuropäischen Staaten mindestens ebenso groß wie bei der Sowjetunion. Der polnische Hinweis darauf, daß der ökonomische Entwicklungsstand des jeweiligen Landes zu berücksichtigen sei, läßt deutlich das auch sonst gegenüber westlichen Handelspartnern gebrauchte Argument von der besondere Großzügigkeit erfordernden Notlage Polens erkennen. Außerhalb der konzertierten Konferenzstrategie der WarschauerPakt-Staaten agierte Rumänien. Auch in denjenigen Fragen, in denen die rumänischen Interessen zu denen anderer östlicher Staaten parallel laufen, hat sich Bukarest der von Moskau dirigierten Blockpolitik nicht angeschlossen. Wenn Rumänien bei-

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spielsweise nach dem Vorbild anderer Länder des Warschauer Pakts für Begünstigung bei der wirtschaftlich-technischen Zusammenarbeit eintrat, gab es seinem Verlangen einen anderen Akzent. Es argumentierte gegenüber dem Westen nicht als Staat der "sozialistischen Gemeinschaft", sondern als ein europäisches Entwicklungsland, das sich zum Sprecher eines ökonomischen Ausgleichs zwischen den reichen und den armen Gebieten der Erde macht und

dabei

hinter den eigenen Interessen

als Entwicklungsland vielfach zugleich die Belange anderer Entwicklungsländer erkennen läßt. In den Fragen der industriellen Kooperation, der Nutzung der Boden- und Wasserressourcen und des technologischen Transfers suchte Rumänien sein Bedürfnis nach einseitiger westlicher Hilfe pragmatisch zur Geltung zu bringen. Eine multilaterale Form sollte dabei die Gefahr unerwünschter Abhängigkeiten neutralisieren. In sicherheitspolitischer Hinsicht nahm Rumänien Positionen ein, die es fast ebenso weit von der UdSSR wie von der NATO entfernten. Es war von einer Einfrierung der Militärbudgets, von Maßnahmen der nuklearen Abrüstung, von einer Beschränkung der Militärpotentiale, von der Ankündigung größerer militärischer Bewegungen und von einem Verbot multinationaler Manöver in Grenznähe die Rede. 31

Nur an einem Punkt konvergierten die Vorstellungen Bukarests und Moskaus: Die Kontakte und die Informationsflüsse zwischen Ost und West sollten sich nur unter strikter Kontrolle vollziehen und möglichst auf politisch völlig neutrale Felder beschränkt werden. Bei der "Zusammenarbeit in humanitären und anderen Bereichen" standen daher auch für die rumänische Seite Ablenkungsvorschläge - wie Initiativen zu Begegnungen kulturellen und künstlerischen Charakters, zu Theater- und Musikfestivals und zu Architektur- und Städtebauausstellungen - im Vordergrund. 32

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Das Ringen um das Schlußdokument Vor der Weihnachtspause brachte die westliche Seite einen Entwurf ein, der als teilweise Ausgangspunkt für die Beratungen über das Schlußdokument dienen sollte. In genereller Form wurde auf Mängel bei der Verwirklichung der KSZESchlußakte hingewiesen. Auf der Konferenz sei hierüber offen gesprochen worden. Die Beratungen über das Prinzip der Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten wurden besonders hervorgehoben. Der Prinzipienkatalog der KSZE stelle eine unverzichtbare Basis für die Beziehungen zwischen den Teilnehmerstaaten dar. Daraus leitete sich die Konsequenz ab, daß alle Unzulänglichkeiten bei seiner Verwirklichung als Probleme der eingeleiteten Zusammenarbeit zu gelten hätten. Es folgten Hinweise auf die wesentlichen Vorschläge, die von den westlichen und neutralen Staaten auf den Tisch gelegt worden waren. Hinsichtlich der vertrauensbildenden Maßnahmen im militärischen Bereich hieß es, daß einige Fortschritte erreicht worden seien. Jedoch habe es bezüglich der Art und Weise, wie einige Maßregeln verwirklicht worden seien, wesentliche Unterschiede gegeben. Einige Staaten hätten beispielsweise die Bestimmungen über die Manöverankündigung sehr großzügig angewandt. Besorgnis bestehe darüber, daß größere Portschritte in Richtung auf eine allgemeine und vollständige Abrüstung unter internationaler Aufsicht ausgeblieben seien. Der Handel unter den Teilnehmerstaaten habe zwar zugenommen, sich jedoch noch nicht voll entfaltet. Den begrenzten Verbesserungen müßten noch erhebliche Anstrengungen folgen, damit die Bestimmungen der KSZE-Schlußakte, namentlich hinsichtlich der Geschäftskontakte, der Aufenthaltsund der

Informationsmöglichkeiten, voll realisiert wür-

den. Die Zusammenarbeit in Wissenschaft, Technik und Umweltproblematik solle durch direkte Verbindungen zwischen den Spezialisten und Experten vorangetrieben werden. Der ECE wur-

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de bei der Kooperation in Europa ein besonderer Stellenwert zugebilligt. Hinsichtlich der Zusammenarbeit in humanitären und anderen Bereichen fand sich die Feststellung, daß, ungeachtet gewisser Fortschritte, weiterhin Anlaß zur Sorge über ungelöste Probleme (von denen einige angedeutet wurden) bestehe. Dem westlichen Entwurf zufolge, war die Situation insbesondere im Bereich der Informationsverbreitung unbefriedigend.

In ähnlichem Sinne, wenn auch weniger konkret,

war ein Papier abgefaßt, das die neutralen und nicht-gebundenen Länder vorlegten. Bei Wiederaufnahme der Beratungen am 17* Januar 1978 unterbreitete die sowjetische Seite einen vollständigen Entwurfstext für das Abschlußdokument. Die Konferenzdiskussionen wurden summarisch mit einer positiven Wertung versehen. Die Probleme und Schwierigkeiten, die aufgetreten waren, blieben völlig unerwähnt. Alle - auch die östlichen - Vorschläge, die der besseren Verwirklichung der KSZE-Schlußakte dienen sollten, wurden total ignoriert. Der Prinzipienkatalog der KSZE fand nur generelle Erwähnung, so daß die Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten unausgesprochen bleiben konnte. Im übrigen war davon die Rede, daß die Prinzipien als Grundsätze der Beziehungen unter den Teilnehmerstaaten (also nicht auch des Verhältnisses zwischen den Staaten und ihren Bürgern) anzusehen seien. Die Konferenzbeteiligten sollten sich weiterhin dazu bekennen, die Entspannung umfassend weiter zu entwickeln, die Interdependenz von politischer und militärischer Sicherheit zu berücksichtigen, Fortschritte hinsichtlich einer Rüstungsbeschränkung und Abrüstung zu unternehmen und die Zusammenarbeit in den humanitären Bereichen im bisherigen Sinne weiter auszudehnen.35 Das sowjetische Vorgehen war mit den anderen Warschauer-Pakt-Staaten nicht abgesprochen worden und stieß bei diesen auf deutliche Verärg.™g.

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Unter den westlichen, neutralen und nicht-gebundenen Staaten war die Ablehnung allgemein. Auch Rumänien reagierte empört. Nach westlicher Ansicht sollte das Abschlußdokument eine ehrliche Bilanz des Erreichten und des Nicht-Erreichten darstellen. Dabei kam es nicht zuletzt darauf an, die Versäumnisse bei der Verwirklichung des Prinzips der Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten sowie bei der Zusammenarbeit in humanitären und anderen Bereichen deutlich zu markieren. Darüber hinaus sollten die Aussagen der KSZESchlußakte Bekräftigung finden und in konkretisierenden Vorschlägen zum Ausdruck kommen. Vor allem die neutralen Staaten teilten diesen Standpunkt, auch wenn sie - vor allem im Vergleich zu den maximalistiseh gesonnenen USA - ein behutsameres Vorgehen befürworteten. Die UdSSR widersetzte

sich

mit Unterstützung ihrer Verbündeten (außer Rumänien) beharrlich einem derartigen Ansinnen. Das Argument lautete, es werde der Versuch zu einer "Revision" der KSZE-Schlußakte gemacht. Im übrigen habe der bisherige Verlauf der Konferenz in den meisten Punkten gegensätzliche Standpunkte ergeben. Dies zwinge dazu, alle strittigen Fragen beiseite zu lassen und sich in dem Abschlußdokument auf die konsensfähigen Themen zu beschränken. 37 Mitte Februar legte die sowjetische Delegation nacheinander zwei erweiterte Fassungen ihres Entwurfs vor. In der einen Version wurde der Wille der Teilnehmerstaaten hervorgehoben, den KSZE-Prozeß fortzusetzen und die Schlußakte voll zu verwirklichen. Der Weg der gemeinsamen Sicherheit und der vertrauensvollen wechselseitigen Zusammenarbeit in Europa war, dem sowjetischen Dokument zufolge, bereits zu einem guten Teil beschritten. Gemäß einer vorangegangenen Anregung der neutralen und nicht-gebundenen Staaten hieß es, die zehn Prinzipien würden auch künftig die Teilnehmerstaaten bei der Gestaltung ihrer Beziehungen ungeachtet ihrer politischen, wirt-

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schaftlichen und gesellschaftlichen Systeme leiten und so die Sache der Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa fördern. In genereller Form wurde darauf hingewiesen, daß die Verwirklichung der vertrauensbildenden Maßnahmen geeignet sei, ein günstiges politisches Klima in Europa zu gewährleisten. Hinsichtlich der erreichten Fortschritte bei der umfassenden Verwirklichung der KSZE-Bestimmungen über die Zusammenarbeit in humanitären und anderen Bereichen sollten die Teilnehmerstaaten nach sowjetischer Absicht ihre volle Zufriedenheit zum Ausdruck bringen. Weitere Anstrengungen wurden darum freilich nicht ausgeschlossen. Insbesondere war an weitere Kontakte zwischen staatlichen und gesellschaftlichen Organisationen, an neue Maßnahmen zur Verbreitung von Zeitungen und Zeitschriften aus dem Ausland und zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen für Journalisten, an Bemühungen zum Bekanntmachen fremder Kulturen und an eine Zusammenarbeit bei der Pflege des kulturellen Erbes gedacht. Der letzte sowjetische Vorschlag enthielt Erweiterungen, die teilweise die bisherigen Elemente modifizierten. Neu war der allgemeine Ausdruck der Zufriedenheit darüber, daß der Entspannungsprozeß seit Unterzeichnung der KSZE-Schlußakte die ihm entgegenstehenden Hemmnisse überwunden habe. Die Teilnehmerstaaten sollten sich weiterhin um die Verwirklichung der KSZE-Bestimmungen bemühen. Bei der Durchführung der zehn Prinzipien sollten wesentliche Erfolge konstatiert werden. Der konjunktivische Satz freilich, daß die strikte Einhaltung dieser Prinzipien in den zwischenstaatlichen Beziehungen die internationale Situation in Europa weiter verbessern würde, ließ indirekt auf bisherige Mängel schließen. Nach genereller sowjetischer Ansicht waren diese aber keineswegs in einer unzureichenden Menschenrechts-, Kontakt- und Kommunikationspraxis auf östlicher Seite, sondern viel eher in der angeblichen Einmischungspolitik westlicher und neutraler Länder gegenüber der

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"sozialistischen Gemeinschaft" zu suchen. Die Interpretation, das Verhältnis des Bürgers zu seinem Staat sei aufgrund des Prinzips VII (Respektierung der Menschenrechte und Grundfreiheiten) zu einem Gegenstand der zwischenstaatlichen Erörterung geworden, suchte die UdSSR gemäß ihrem in der ersten Konferenzphase zusammen mit Polen eingebrachten Vorschlag den Boden zu entziehen: Die Teilnehmerstaaten, so hieß es, sollten darauf hinwirken, daß die zehn Prinzipien legislativ realisiert würden - und zwar im Einklang mit den in ihnen jeweils herrschenden Praktiken. Auf ein Anliegen der neutralen und nicht-gebundenen Staaten eingehend, machte sich die Sowjetunion in ihrem Entwurf zum Anwalt einer Beendigung des Wettrüstens, namentlich im Bereich der Massenvernichtungswaffen. Die Teilnehmerstaaten sollten ihre Sorge darüber zum Ausdruck bringen, daß in dieser Hinsicht keine wesentlichen Fortschritte zustande gekommen seien. Nach sowjetischer These war es klar, daß dieser Vorwurf nur den NATO-Staaten, vor allem den USA, gelten konnte. In diesem Zusammenhang wurde die alte östliche Forderung nach Einberufung einer Weltabrüstungskonferenz erneut hervorgeholt. Das Verlangen nach einem allmählichen Abbau der Handelshindernisse entsprach dem lang gehegten Wunsch der Staatshandelsländer nach einseitigen Konzessionen der marktwirtschaftlich orientierten Staaten. Von gleichwertigen östlichen Gegenleistungen, wie sie in der KSZE-Schlußakte postuliert waren, war keine Rede mehr. Dem Drängen der westlichen und neutralen Staaten nach verbesserten Geschäftskontakten, Aufenthalts- und Informationsmöglichkeiten für Außenhandelsunternehmen stellt die sowjetische Seite die These gegenüber, daß in dieser Hinsicht wesentliche Fortschritte bereits erzielt worden seien und daß nur sekundär an ein weiteres Bemühen in diesem Bereich zu denken sei. Im Blick auf die ökonomisch-kommerziellen Informationen wurden die westlichen und neutralen Länder

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ausdrücklich auf das Vorhandene (das lediglich besser zugänglich gemacht werden könne) verwiesen. Eine Konzession lag darin, daß künftig eine bessere Beteiligung der kleinen und mittleren Unternehmen an den vielen den Großfirmen in Osteuropa gewährten Erleichterungen in Aussicht gestellt wurde. Anlaß zur Besorgnis bestand, dem sowjetischen Entwurf zufolge, lediglich hinsichtlich der Verschlechterung der Umwelt und der Spannungen im Mittelmeerraum. Die UdSSR setzte sich auch für die Anliegen der Gastarbeiter und der Entwicklungsländer ein - also für eine Regelung von Problemen, die nach ihrer Auffassung allein Sorgen westlicher Länder sind. Schließlich griff sie bei der"Zusammenarbeit in humanitären und anderen Bereichen"Vorschläge auf, die Ungarn und Bulgarien während der ersten Konferenzphase unterbreitet hatten: Die wissenschaftliche Forschung über Probleme des Friedens, der Sicherheit und der Zusammenarbeit in Europa solle ermutigt werden; das Studium weniger verbreiteter Sprachen sei zu fördern; schließlich müsse man die Frage

der wechselseitigen Anerkennung von akademischen Graden und Diplomen regeln. 39 Versuche der neutralen und nicht-gebundenen Staaten, Frankreichs und der übrigen NATO-Länder durch - zum Teil recht weitreichende - Vermittlungsentwürfe die Sowjetunion wenigstens zur Erörterung von weniger schönfärbenden, thematisch weiterreichenden und konkreter verpflichtenden Gedanken zu veranlassen, blieben durchweg ohne jeden Erfolg. Je deutlicher dieses Resultat wurde, desto stärker richtete sich das Bemühen der meisten anderen Teilnehmerstaaten darauf, nur noch ein mageres, kommuniqueartiges Abschlußdokoment anzustreben und so die Substanzlosigkeit des Konferenzergebnisses nach außen klarzumachen. Die Vorstellung ging dahin, Tatsache und Dauer der Folgekonferenz und die auf ihr erfolgte kontroverse Diskussion festzustellen, sowie die bereits in der KSZESchlußakte vorgesehene Abhaltung zweier Spezialtreffen und

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die nächste Folgekonferenz mit Ort und Datum anzukündigen. Die Öffentlichkeit, so war das Motiv, sollte nicht mit beschönigenden und irreführenden Wendungen einen Erfolg vorgespiegelt bekommen, den es in Wirklichkeit gar nicht gab. Uminterpretationen der KSZE-Schlußakte in sowjetischem Sinne erschienen natürlich ebenfalls unangebracht.

Das war tat-

sächlich der kleinste gemeinsame Nenner unter den Teilnehv merstaaten, nachdem die Sowjetunion schon in ihrem ersten Entwurf für das Abschlußdokument ein Folgetreffen für 1980 in Madrid anvisiert hatte. Wie Diplomaten und Journalisten sich in Belgrad unter Berufung auf osteuropäische Quellen erzählten, hatte Polen im Kreise der Warschauer-Pakt-Staaten für Warschau als künftigen Konferenzort plädiert. Da diese Initiative jedoch nicht vorher mit Moskau abgesprochen worden sei, habe die sowjetische Seite dies als eine Eigenmächtigkeit ihres Verbündeten aufgefaßt und mit scharfer Ableh4-1 nung reagiert. Dies dürfte für Polen eine schwere Enttäuschung gewesen sein, nachdem sich die polnische Delegation auf der Folgekonferenz um ein besonders linientreues Verhalten bemüht hatte. Am 2. März 1978 einigten sich die westlichen und östlichen Staaten auf ein Minimaldokument. Die neutralen und nichtgebundenen Staaten fühlten sich dabei übergangen und in ihren Hoffnungen auf eine substanziellere Erklärung enttäuscht. Dennoch leisteten nur Malta und - innerhalb des WarschauerPakt-Bereichs - Rumänien Widerstand. Nach rumänischer Ansicht war die vereinbarte Schlußerklärung nicht annehmbar, weil notwendige Vorschläge für die militärische Sicherheit in Europa unberücksichtigt geblieben seien. Bukarest ging es insbesondere darum, die Einberufung einer Expertentagung zu erreichen, die für das Madrider Treffen militärische Empfehlungen ausarbeiten solle.42 Wegen der Auseinandersetzungen über die Forderungen Maltas und Rumäniens kam das Abschlußdokument erst am 8. März 1978 zustande.

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Darin unterstrichen die Vertreter der Teilnehmerstaaten "die Bedeutung, welche sie der Entspannung beimessen, die seit der Annahme der Schlußakte trotz aufgetretener Schwierigkeiten und Hindernisse fortgesetzt wurde". In diesem Zusammenhang wurde die Bedeutung hervorgehoben, die der KSZE und der Durchführung der auf ihr beschlossenen Bastimmungen für den Entspannungsprozeß zukomme. Gemäß dem in der Schlußakte formulierten Auftrag stellte man. "einen vertieften Meinungsaustausch" auf der Folgekonferenz fest "sowohl über die Durchführung der Bestimmungen der Schlußakte und die Ausführung der von der Konferenz _/d"er KSZE/* definierten Aufgaben als auch, im Zusammenhang mit den von ihr behandelten Fragen, über die Vertiefung ihrer gegenseitigen Beziehungen, die Verbesserung der Sicherheit und die Entwicklung der Zusammenarbeit in Europa sowie die Entwicklung des Entspannungsprozesses in der Zukunft". In Abweichung von den sowjetischen Entwürfen gab es keinen Hinweis darauf, daß Auslegung und Anwendung der Schlußakte in einzelstaatliche Kompetenz fielen und daß die Folgekonferenz erfolgreich mit Fortschritten abgeschlossen worden sei. Die Vertreter der Teilnehmerstaaten "bekräftigten die Entschlossenheit ihrer Regierungen, alle Bestimmungen der Schlußakte unilateral, bilateral und multilateral umfassend durchzuführen. Es wurde anerkannt, daß der Meinungsaustausch in sich selbst einen wertvollen Beitrag zur Erreichung der von der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit gesetzte Ziele darstellt, obwohl über den bisher erreichten Grad der Durchführung der Schlußakte unterschiedliche Auffassungen zum Ausdruck kamen**. "Über eine Anzahl dem Treffen unterbreiteter Vorschläge wurde kein Konsens erreicht." In dem Absatz über die Abhaltung eines weiteren Folgetreffens war insofern ein Dissens enthalten, als die westliche Vorstellung, daß die auf dem Belgrader Vorbereitungstreffen im Sommer 1977 be-

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schlossene Prozedurregelung übernommen werden solle, nicht direkt zum Ausdruck gebracht wurde.

D

Die Wertung des Konferenzergebnisses durch die Sowjetunion Die sowjetischen Diplomaten und Kommentatoren waren bestrebt, das dürftige Resultat so positiv wie möglich erscheinen zu lassen. Die sowjetische Entspannungspolitik hatte angeblich einen neuen Erfolg erzielt. Das "Belgrader Forum", so hieß es, habe einen "konstruktiven Schritt" getan. "Diese offensichtliche Tatsache" lasse sich auch durch die Enttäuschung und den Pessimismus nicht verschleiern, um deren Verbreitung sich gewisse westliche Presseorgane bemühten. Denn die Teilnehmerstaaten hätten "erneut die Bedeutung unterstrichen, die sie der Entspannung beimessen".

Das Belgrader Treffen

hatte nach sowjetischer Ansicht "die Tendenz zur Entwicklung der Entspannung, die sich ungeachtet des Widerstandes ihrer Gegner Bahn bricht, bestätigt". Den Gegnern sei es nicht gelungen, "das Gleichgewicht der Vereinbarungen von Helsinki zu zerstören". Der Inhalt der KSZE-Schlußakte sei nicht geschwächt worden, sondern habe weiter in dem politischen Boden Europas Wurzel geschlagen"45 . In Belgrad sei anerkannt worden, daß seit Abschluß der KSZE "nützliche Arbeit geleistet worden" sei und daß man "weiter auf dem Weg, der in 46 Helsinki begonnen worden ist, voranschreiten" müsse. Die positive Bilanz verband sich mit einem Vorwurf an westliche Adressen. "Die Ergebnisse des Belgrader Treffens hätten natürlich noch fruchtbarer und sein Schlußdokument noch inhaltsreicher und voller sein können, wenn die USA und einige ihrer NATO-Verbündeten nicht ihre Obstruktionstaktik verfolgt hätten."47

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Der Umstand, daß jeder neuerliche Hinweis auf die Achtung vor den Menschenrechten und jede konkrete weiterführende Formulierung hinsichtlich der Zusammenarbeit in humanitären und anderen Bereichen vermieden worden waren» erfüllte die sowjetische Seite sichtlich mit Genugtuung. Den USA und einigen ihrer Verbündeten sei es nicht gelungen, "etwas in der Art eines Gerichts über die Sowjetunion und die anderen sozialistischen 48 Länder zu inszenieren" . Dem westlichen Versuch, die Bestimmungen der KSZE-Schlußakte scheinbar weiterzuentwickeln, tatsächlich jedoch zwecks Durchsetzung eines Einmischungsanspruchs zu verändern, sei eine entschiedene Abfuhr zuteil geworden.49 Das Vorgehen der Amerikaner und anderer sei auf die Entfesselung eines "psychologischen Krieges" ausgerichtet gewesen, die den Zweck verfolgt habe, die Öffentlichkeit von der fehlenden amerikanisch-atlantischen Bereitschaft zu Schritten im Bereich der militärischen Entspannung, namentlich einer Rüstungsbeschränkung und Abrüstung, abzulenken. Mit Hilfe des Geredes um die Menschenrechte suche man zu verschleiern, daß die NATO ihre Militärausgaben und ihre Waffenarsenale ständig in gewaltigem Ausmaß vergrößere und sich dem Verlangen nach Begrenzungen in dieser Hinsicht beharrlich widersetze.50 Allerdings findet diese Politik nicht bei allen Mit51 gliedern der westlichen Allianz Unterstützung. Die sowjetische Seite bekräftigte ihre Auffassung, daß die von der Schlußakte vorgesehene Zusammenarbeit in den Fragen der menschlichen Kontakte, der Information, der Kultur und der Bildung den westlichen Verzicht auf jede "Einmischung" - also auf jede Erörterung der von den sowjetkommunistisch regierten Ländern angewandten Praktiken - voraussetze. Wie es hieß, bestand die wirkliche Aufgabe bei den multilateralen Verhandlungen in Europa darin, in den Fragen der Sicherheit Fortschritte zu erzielen. Diese "Kernprobleme der politischen und militärischen Entspannung" jedoch ließen die

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amerikanische Seite kalt. Es wurde angedeutet, daß hier der Grund zu einer gewissen Unzufriedenheit mit den Konferenzergebnissen liege. "Die Annahme einer Aktionsplattform zur Festigung der militärischen Entspannung in Europa und eines gesamten Komplexes von Vorschlägen, welche die militärische Entspannung betreffen, auf dem Belgrader Treffen hätte eine wesentliche Bedeutung für die Sache des Friedens nicht nur in Europa, sondern auch in der ganzen Welt gehabt. Aber die Vereinigten Staaten und einige ihrer NATO-Verbündeten haben diese Vorschläge abgelehnt."52 Trotzdem wurde, aufs Ganze gesehen, ein positives Ergebnis konstatiert. "Die Ergebnisse des Treffens in Belgrad bilden ein weiteres Zeugnis dafür, daß die Vereinbarungen von Helsinki ein realistisches Programm zur Sicherung einer friedlichen Zukunft Europas darstellen."53Die sowjetische Seite schränkte dabei ein, daß sie sich nicht unter allen Umständen zur Verwirklichung der KSZESchlußakte verpflichtet fühle: Deren praktische Verwirklichung werde "in vielem von dem Niveau der Entspannung und davon abhängen, welchen politischen Kurs die Staaten künftig 54 steuern werden"

Schlußfolgerungen Verlauf und Ergebnis der Belgrader Folgekonferenz markieren einen Rückschlag im Entspannungsprozeß. Zwei Entwicklungen haben dazu wesentlich beigetragen. Die Führungen der Sowjetunion und anderer Warschauer-Pakt-Staaten haben sich im Gefolge der Unterzeichnung und Veröffentlichung der KSZE-Schlußakte mit weit größeren innenpolitischen Schwierigkeiten konfrontiert gesehen, als sie dies erwartet hatten. Sie waren daher von vornherein wenig geneigt, sich ein weiteres Mal durch das Eingehen auf westliche

und neutrale Wünsche interne Pro-

bleme einzuhandeln, und statt dessen bestrebt, die entspre-

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chenden Bestimmungen der Schlußakte durch neue Verlautbarungen soweit wie möglich entweder zu entwerten oder zu entschärfen. Zugleich hatte sich in den westlichen und neutralen Ländern, ausgehend von den USA, weithin ein prinzipiellmenschenrechtliches Konzept durchgesetzt. Der pragmatische westliche Verhandlungsstil auf der KSZE, bei dem immer nur fallweise argumentiert worden war und Grundsatzfragen außer Betracht geblieben waren, machte einem auf die östliche Seite herausfordernd wirkenden - und daher generellen Widerstand hervorrufenden - Vorgehen Platz. Der Gedanke, die Menschenrechte und Grundfreiheiten als einen von den Menschen gegenüber den Staatsführungen einzufordernden Rechts- und Freiheitsanspruch anerkennen zu sollen und sich dann unter diesem Kriterium dem Urteilsspruch der "kapitalistischen" Länder aussetzen zu müssen, war den sowjetkoramunistischen Machthabern notwendigerweise unerträglich.Denn dies konnte nur dazu führen, daß die eigene Herrschaftsräson in den Grundfesten erschüttert wurde und daß die aus der beanspruchten Einsicht in die Entwicklungsgesetze der Geschichte resultierende Legitimität des Systems dem Zweifel überantwortet wurde. Unter diesen Umständen konnte der Konsens, der auf der KSZE zustande gekommen war, nicht erneuert und ausgeweitet werden. Die Gegensätze zwischen den Systemen traten stärker als bisher an die Oberfläche und forderten auf Kosten der Entspannung vermehrte Berücksichtigung. Der Modus-vivendiCharakter, der den multilateralen Verhandlungsprozeß in Europa bisher weitgehend bestimmt hat, ist in Frage gestellt. Nur das gemeinsame Interesse der KSZE-Teilnehmerstaaten daran, den gemeinsam begonnenen Weg für die Zukunft nicht zu verbauen, hat schließlich noch ein gemeinsames Bekenntnis zur KSZE-Schlußakte ermöglicht und die Kontinuität des KSZEProzesses notdürftig gerettet. Dabei läßt sich freilich nioht

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übersehen, daß sich der immer schon prekäre Konsens über die aus der KSZE-Schlußakte herzuleitende Praxis reduziert hat. Es steht zu hoffen, daß es sich dabei um eine nur vorübergehende Entwicklung handelt und daß auf der nächsten Folgekonferenz in Madrid wieder eine vergrößerte Konsensfähigkeit hinsichtlich der zu lösenden praktischen Probleme zum Tragen kommt.

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Anmerkungen

Vgl. Gerhard Henze, Neue Aufgaben der Entspannungspolitik, in: KSZE. Beiträge und Dokumente aus dem "Europa-Archiv", hrsg. von Hermann Volle und Woligang Wagner, Bonn 1976, S. 81 f. Vgl. Klaus Blech, Die KSZE als Schritt im Entspannungspro zeß, a.a.O., S. 89-90. Vgl. Götz von Groll, Die Schlußakte der KSZE, in: Außenpolitik, 3/1975, S. 265. Vgl. Klaus Blech, Die Prinzipienerklärung der KSZE-Schlußakte, in: KSZE, a.a.O. (Anm. 1), S. 117Beschlüsse des Vorbereitungstreffens zur Organisation des Belgrader Treffens 1977 der Vertreter der Teilnehmerstaaten der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa, welches auf der Grundlage der Bestimmungen der Schlußakte betreffend die Folgen der Konferenz abgehalten wird /sechssprachige amtliche Ausgabe/, Beograd 1977« Vgl. Izvestija, 12.11.1977; Izvestija, 19.11.1977; Pravda, 3.12.1977. So NZZ, 2.12.1977. Vgl. Berichte von AFP, dpa und Tanjug, 9.11.1977* FAZ, 10.12.1977. V

FAZ, 5.11.1977.

11

Tanjug-Bericht, 8.11.1977.

12

AP-Bericht, 9.11.1977; Tanjug-Bericht, 21.11.1977; FAZ, 9.12. 1977. ,|

13

NZZ, 2.11.1977; Die Presse, 3.11.1977; FAZ, 9-12.1977; NZZ, 19.12.1977. FAZ, 9*12.1977.

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15

NZZ, 14.10.1977.

1 f>

NZZ, 9.11.1977; Die Welt, 30.11.1977; NZZ, 19.12.1977. 17

Tanjug-Bericht, 8.11.1977Tanjug-Bericht, 4.11.1977-

1

Deuter-Bericht, 2.11.1977; FAZ, 9.12.1977 ? NZZ, 19-12.1977-

20

Die Welt, 24-11-1977; FAZ, 9-12.1977; NZZ, 19.12.1977.

21

FAZ, 9.12.1977.

22

Die Welt, 24.11•1977 jPravda, 25-3.1978. NZZ, 1.11.1977; Tanjug-Bericht, 2.12.1977? ND, 13-12.1977; NZZ, 19.12.1977; Pravda, 24-12.1977-

23

24

ND, 13-12.1977; Pravda, 24-12.1977» Pravda, 25-3-1978.

25

Radio Warschau, 5-12-1977; Stimme der DDR, 24-12.1977? Pravda, 25-3-1978.

26

Radio Warschau, 5.12.1977? FAZ, 9.12.1977? Pravda, 24-12.1977; Pravda, 25-3.1978.

27

Radio Prag, 16.11.1977? FAZ, 9-12.1977; NZZ, 19-12.1977; Pravda, 25-3-1978.

2

Radio Warschau, 5.12.1977? Pravda, 25-3-1978.

29

NZZ, 19.12.1977.

30

Die Welt, 26.10.1977; FAZ, 9-12.1977? NZZ, 19.12.19775 Ausführungen von Ju.M. Voroncov auf einer Pressekonferenz am 17-3-1978 (Pravda, 18.3-1978); Pravda, 25-3-1978.

31 Agerpress-Bericht, 24-10.1977? Agerpress-Bericht, 11.11.1977? FAZ, 9-12.1977Pravda, 25-3.1978.

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Interview von Per Fischer mit dem Deutschlandfunk, 18.1. 1978. 34

Tanjug-Berichtf 22.12.1977? ddp-Bericht, 23*1*1978*

-^Tanjug-Bericht, 17.1-1978? Interview von Per Fischer mit dem Deutschlandfunk, 18.1.1978} Neues Deutschland, 18.1. 1978; ddp-Bericht, 23-1.1978? Kölner Stadt-Anzeiger, 8.2.1978; Deutsche Zeitung, 10.2.1978? FAZ, 11.2.1978? Kölner Stadt-Anzeiger, 11/12.2.1978 ; Pravda, 12.2.1978. 3

Die Welt, 21.1.1978.

37

Tanjug-Bericht, 1?.1 * 1978? Die Welt. 21.1.197©f ddp-Bericht, 23.1.1978? Pravda, 12.2.1978; APN-Bericht (deutsch), 15»2. 1978? Izvestija, 16.2.1978? Pravda, 21.2.1978; TASS-Kommentar von Igor Orlov, 14*3*1978.

38

FAZ, 13*2.1978? General-Anzeiger, 14*2.1978? FAZ, 16.2. 1978? Süddeutsche Zeitung, 16.2.1978? Izvestija, 16.2.1978. 39 ^Hessischer Rundfunk, 18.2.1978: Neues Deutschland, 18.2. 1978? Interview von Marian Dobroaielski mit dem Deutschlandfunk, 23.2.1978. Vgl. auch den Bericht in: NZZ, 17*2* 1978, und die Synopse in: Süddeutsche Zeitung, 24*2*1978.

4

°Reuter-Bericht, 22.2.1978? dpa-Bericht, 22*2*1978; ReuterBericht, 26.2.1978? Interview von Per Fischer mit der Deutschen Welle, 2.3*1978. Vgl. auch die Synopse in: Süddeutsche Zeitung, 24*2.1978.

41

Südwestfunk, 3.2.1978.

42

AP-Bericht» 2,3*1978; AFP-Bericht, 2»3*1978? Reuter-Bericht, 2.3*1978? dpa-Bericht, 2.3*1978; UPI-Beriehts 2.3*1978? Hessischer Rundfunk, 4.3.1978.

43

Text: Tages-Anzeiger, 10.3.1978? Pravda, 11.3.1978.

44

TÄSS-Kommentar von Igor Orlov, 14*3*1978.

45

Pravda, 25*3.1978. 46 Ausführungen von Ju.M. Voroncov auf einer Pressekonferenz am 17.3.1978, ins Pravda, 18.3-1978. 47Kommentar von Jurij Sibircev in Radio Moskau, 16.3.1978. 4Ö

Ebenda.

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49 TASS-Kommentar von Igor Orlov, 14.3.1978; Kommentar von Jung Sibircev in Radio Moskau, 16.3.1978;- Pravda, 25.3.1978. 50 TASS-Kommentar von Igor Orlov, 14.3*1978; Kommentar von Jurij Sibircev in Radio Moskau, 16.3*1978? Ausführungen von Ju.M. Voroncov auf einer Pressekonferenz am 17*3*1978, in: Pravda, 18.3.1978; Pravda, 25.3*1978. 51 Ausführungen von Ju.M. Voroncov auf einer Pressekonferenz am 17*3*1978, in: Pravda, 18.3*1978. 52 Ausführungen von Ju.M. Voroncov auf einer Pressekonferenz am 17*3*1978, in: Pravda, 18.3*1978; Pravda, 25*3*1978. 53 Pravda, 25*3*1978. 54 Sovetskaja Rossija, 11.3*1978. An dieser Stelle sei Patrick von Foelkersam für die Bereitstellung eines großen Teils des Zeitungsmaterials gedankt, das bei der Abfassung des Berichts verwendet wurde.

Be.

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The Warsaw Pact states at the Belgrade follow-up conference by Gerhard Wettig

Summary The present report describes how the Warsaw Pact states have been acting at the CSCE follow-up conference in Belgrade and by what they have been motivated in their actions. At the beginning of the analysis, a retrospect glance goes to the mode of agreement during the CSCE - which provided the normative basis for the discussions of the follow-up conference. Furthermore, the approach of the participating countries to the CSCE problems during the years 1975-1977 is being discussed. In the result, the Warsaw Pact states have been faced with a different negotiating situation at the follow-up conference. The report then describes how these countries were reacting to the new situation. The different interaction which can be found, leads to the problem of how agreement on the final document was sought and reached. The way in which this came about makes a striking contrast with what happened at the CSCE. Soviet appraisal of the outcome of the Belgrade conference clearly reveals the Kremlin's priorities of interest which underlie that outcome. As a conclusion, the attempt is made to figure out the reasons for the differences of the process and the outcome of the follow-up conference in contrast to the CSCE, and to assess the consequences of that for the further course of detente. The study is based primarily on information which has come to light during the follow-up conference as regards the proposals made by the states participating in the CSCE. Also, the communique-like concluding document is analyzed with regard to the extent to which it conforms to Soviet policies. Press reports on the performance of the various delegations and journalistic commentaries on the course and outcome of the follow-up conference supplement the source materials. The conclusion of the study is that trends have become noticeable both on the Western and on the Eastern side which have been indicative of a departure from the previously prevalent "business-like" manner of negotiation, thus reducing appreciably the potential for reaching a consensus which was already precarious due to the basic antagonism between the two politico-ideological systems: In the West, the notion of human rights as a matter of principle made itself felt, mainly as a result of American domestic developments, whilst in the Soviet sphere of influence the growing concern of those in power vis-a-vis unforeseen domestic political problems resulting from the CSCE process, resulted into a more restrictive trend than before.

Vom Bundesinstitut veröffentlichte oder geförderte Publikationen Sowjetunion 1976/77 Innenpolitik, Wirtschaft, Außenpolitik. Analyse und Bilanz hrsg. vom Bundesinstitut für ostwissenschaftliche und internationale Studien, Köln Carl Hanser Verlag, München 1977. 299 S. Hans-Hermann Höhmann (Hrsg.) Arbeitsmarkt und Wirtschaftsplanung. Beiträge zur Beschäftigungsstruktur und Arbeitskräftepolitik in Osteuropa Europäische Verlagsanstalt. Köln/Frankfurt a. M. 1977, 250 S. Astrid von Borcke Die Ursprünge des Bolschewismus. Die jakobinische Tradition in Rußland und die Theorie der revolutionären Diktatur Johannes Berchmans Verlag. München 1977, 646 S. Gert Borst, Otto Grassold u.a. Militärwesen in der Sowjetunion (Reihe: Wehrforschung aktuell, Bd. 5) Verlag Bernard & Graefe. München 1977, 114 S. Siegfried Lammicfi Grundzüge-des sozialistischen Parlamentarismus Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 1977. 239 S. Hans Lemberg, Peter Nitsche, Erwin Oberländer (Hrsg.) Osteuropa in Geschichte und Gegenwart. Festschrift für Günther Stökl zum 60. Geburtstag Böhlau Verlag, Köln/ Wien 1977., 461 S. Franz Sikora Sozialistische Solidarität und nationale Interessen. Polen, Tschechoslowakei. DDR. (Abhandlungen des Bundesinstituts für ostwissenschaftliche und internationale Studien, Bd. XXX3) Verlag Wissenschaft und Politik, Köln 1977. 248 S. Jiri Slama Die sozio-ökonomische Umgestaltung der NachkriegsTschechosiowakei. Zur Politik des kommunistischen Machtmonopols (Veröffentlichungen des Osteuropa-Instituts. München. Reihe: Geschichte, Bd. 46) Verlag Otto Harrass'owitz, Wiesbaden 1977, 143 S. Wolfgang Teekenberg Die soziale Struktur der sowjetischen Arbeiterklasse im internationalen Vergleich. Auf dem Wege zur industrialisierten Ständecesellschaft? R. Oldenbourg Verlag. München/Wien 1977, 228 S.