Die Universalität der Menschenrechte: Philosophische Grundlagen - Nationale Gewährleistungen - Internationale Garantien. Hrsg. von Christian Koenig / Ralph Alexander Lorz [1 ed.] 9783428507467, 9783428107469

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EIBE RIEDEL

Die Universalität der Menschenrechte

Veröffentlichungen des Walther-Schücking-Instituts für Internationales Recht an der Universität Kiel Herausgegeben von Jost D e l b r ü c k , und A n d r e a s

Rainer

Hofmann

Zimmermann

Walther-Schücking-Institut für Internationales Recht

143

Völkerrechtlicher Beirat des Instituts: Daniel Bardonnet l'Université de Paris II Rudolf Bernhardt Heidelberg Lucius Caflisch Institut Universitaire de Hautes Études Internationales, Genève

Fred L. Morrison University of Minnesota, Minneapolis Albrecht Randelzhofer Freie Universität Berlin

Antonius Eitel Münster

Krzysztof Skubiszewski Polish Academy of Sciences, Warsaw; The Hague

Luigi Ferrari Bravo Università di Roma

Christian Tomuschat Humboldt-Universität zu Berlin

Louis Henkin Columbia University, New York

Sir Arthur Watts London

Tommy T. B. Koh Singapore John Norton Moore University of Virginia, Charlottesville

Rüdiger Wolfrum Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Heidelberg

Eibe Riedel

Die Universalität der Menschenrechte Philosophische Grundlagen Nationale Gewährleistungen Internationale Garantien

Herausgegeben von Christian Koenig und Ralph Alexander Lorz

Duncker & Humblot · Berlin

Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

Alle Rechte, auch die des auszugsweisen Nachdrucks, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, für sämtliche Beiträge vorbehalten © 2003 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fotoprint: Werner Hildebrand, Berlin Printed in Germany ISSN 1435-0491 ISBN 3-428-10746-2 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 θ

Vorwort Die Entwicklung und immer weiter zunehmende Bedeutung der Menschenrechte als Parameter der nationalen und internationalen Politik gehört zu den großen Erfolgsgeschichten des Völkerrechts. Doch soviel auch in diesem Bereich an Positivem geschehen ist, soviel bleibt angesichts der fortdauernden systematischen Mißachtung von Menschenrechten in vielen Teilen der Welt noch zu tun. Oft geschehen diese Menschenrechtsverletzungen heimlich und werfen dann in erster Linie Probleme der Beweisführung und einer effektiven strafrechtlichen Ahndung auf Für die Menschenrechtsidee als solche sind jedoch jene Tendenzen gefährlicher, die auf eine inhaltliche Relativierung der Menschenrechte abzielen. Sie präsentieren sich in vielerlei Gestalt: zum Teil als bloße Überfrachtung des Menschenrechtsgedankens, indem jede als wünschenswert betrachtete Entwicklung zur menschenrechtlichen Forderung verklärt und das einzelne Menschenrecht dadurch entwertet wird; zum Teil als gezielte Instrumentalisierung des Menschenrechtsbegriffs im Dienste politischer oder ideologischer Erfolgsstrategien; zum Teil in der Formulierung weitgefasster Ausnahmetatbestände, die die Menschenrechte von innen her auszuhöhlen drohen; und schließlich in der Gestalt eines „kulturellen Relativismus", der ihren Inhalt vom Ort ihrer Anwendung abhängig macht. All diesen Tendenzen zum Trotz weiterhin die Idee von der Universalität der Menschenrechte zu vertreten, hat sich unter diesen Umständen als ebenso schwierig wie erforderlich erwiesen. Eibe Riedel hat sich dieser Aufgabe immer mit unermüdlichem Eifer angenommen und dabei praktisches Engagement zuletzt als Mitglied im UN-Ausschuß für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte - und theoretische Durchdringung in beeindruckender Weise zur Dekkung gebracht. Die vorliegende Auswahl von Beiträgen aus seiner Feder, die wir als seine Schüler aus Anlaß seines 60. Geburtstages zusammengestellt haben, dokumentiert das auf überzeugende Art. Ihre Inhalte, die sämtlich um die Aufrechterhaltung und Durchsetzung des universalen Geltungsanspruchs der Menschenrechte kreisen, haben bis heute nichts von ihrer Aktualität verloren. Für tatkräftige Hilfe und vorbildlichen Einsatz bei der redaktionellen Bearbeitung der Beiträge danken wir den Mitarbeitern des Bonner Zentrums für Europäische Integrationsforschung (ZEI), namentlich Herrn cand. iur. Carsten Dewald-Werner sowie Margret Schellberg, Tanja Thiermann, Verena Pianka. Unser Kollege und Nachfolger am Lehrstuhl, Herr Privatdozent Dr. Uwe Kischel, hat das Projekt in aller Stille von Mannheim aus begleitet. Ohne seine Hilfe hätten wir diesen Band nicht so zusammenstellen können.

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Vorwort

Weiteren Dank schulden wir Herrn Prof. Dr. h.c. Norbert Simon für seine stets hilfreiche Unterstützung und verlegerische Betreuung sowie dem WaltherSchücking-Institut für Internationales Recht in Kiel für die Aufnahme der Schrift in diese Reihe. Christian Koenig Bonn/Düsseldorf, im Januar 2003

Ralph Alexander Lorz

Inhaltsverzeichnis

I . Der Universalitätsanspruch des Rechts als Grundlage menschenrechtlicher Forderungen

Standards and Sources. Farewell to the Exclusivity of the Sources Triad in International Law?

17

Recht, Zwang, Effektivität - Muß Recht justizförmig sein?

43

International Environmental Law - A Law to Serve the Public Interest? - An Analysis of the Scope of the Binding Effect of Basic Principles (Public Interest Norms)

71

Universeller Menschenrechtsschutz - Vom Anspruch zur Durchsetzung

107

Universality of Human Rights and Cultural Pluralism

141

I I . Nationale Gewährleistungen universeller Menschenrechtsgedanken

Die Habeas Corpus-Akte - 300 Jahre Tradition und Praxis einer britischen Freiheitsgarantie

165

Die Eigentumsgarantie als Problem des Verfassungsrechts und der Allgemeinen Staatslehre am Beispiel Großbritanniens

187

The Bill of Rights Fallacy?

209

Gen technologie und Embryonenschutz als Verfassungs- und Regelungsproblem

235

Die Grundrechtssaat ist aufgegangen - Zeit nachzusäen?

261

8

nsverzeichnis

I I I . Internationale Garantien universeller Menschenrechte

Die Meinungsfreiheit

als Menschenrecht und ihre Verbürgung durch die

Europäische Menschenrechtskonvention -

Ansätze zu einer internationalen

Menschenrechtsordnung

283

Assertion and Protection of Human Rights in International Treaties and Their Impact in the Basic Law

307

Menschenrechte der dritten Dimension

329

Menschenrechte als rechtserfahrungen

Gruppenrechte

auf der

Grundlage

kollektiver

Verhandlungslösungen im Rahmen des Sozialpakts der Vereinten Nationen

Un363 389

Abkürzungsverzeichnis a.A. abgedr. Abs. Abschn. AEMR ähnl. AJIL Anm. AöR ARSP Art.(s)/art.(s) AT Aufl. AVR BayVBl. BayVerfGH BbergG BbgBkGG BbgVerf Bd.(e) bes. Bf. BGB BGBl. BImSchG B.L. BMFT BR BSG BT-Drs. Buchst. BVerfG BVerfGE BVerwG BVerwGE bzw. ca. CAT C.D.

Andere Ansicht abgedruckt Absatz Abschnitt Allgemeine Menschenrechtserklärung ähnlich American Journal of International Law Anmerkung Archiv für Öffentliches Recht Archiv ftir Rechts- und Staatsphilosophie Artikel/article(s) Allgemeiner Teil Auflage Archiv des Völkerrechts Bayerische Verwaltungsblätter Bayerischer Verfassungsgerichtshof Bundesberggesetz Braunkohlengrundlagengesetz Brandenburgische Verfassung Band, Bände besonders Beschwerdeführer Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgesetzblatt Bundes-Immissionsschutzgesetz Basic Law Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Technologie Bundesrat Bundessozialgericht Bundestags-Drucksache Buchstabe Bundesverfassungsgericht Bundesverfassungsgerichtsentscheidung Bundesverwaltungsgericht Bundesverwaltungsgerichtsentscheidung beziehungsweise circa Committee Against Torture Collection of Decisions of the European Commission of Human Rights

10 CEDAW CERD CESCR cf. Chap. CHOM ChVN CITES C.L.Q Cmnd. Comm. Conf. CRC CSCE

DDR ders. DGVR d.h. Diss. D.L.R. DM DNA DNS Doc. DÖV DR. Drs. dt. DVB1. E EA ebd. ECOSOC ECHR ed. ed(s). EEC e.g. EGMR EJIL EKMR

Abkürzungsverzeichnis Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women Committee on the Elimination of Racial Discrimination Committee on Economic, Social and Cultural Rights and the Empowerment of Women compare Chapter Common Heritage of Mankind Charta der Vereinten Nationen Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora Comparative Law Quaterly Command paper Commission Conference Convention on the Rights of the Child Conference on Security and Cooperation in Europe/Conférence sur la Sécurité et la Coopération en Europe Deutsche Demokratische Republik derselbe Deutsche Gesellschaft für Völkerrecht das heißt Dissertation Detroit Law Review Deutsche Mark Deoxyribonucleic acid Desoxyribonukleinsäure Document Die Öffentliche Verwaltung Decisions and Reports of the European Commission of Human Rights Drucksache deutsch Deutsches Verwaltungsblatt Entscheidung Europa-Archiv ebenda Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen European Convention on Human Rights edition editor(s) European Economic Community exempli gratia Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte European Journal of International Law Europäische Kommission für Menschenrechte

Abkürzungsverzeichnis EMRK ESCh et. al. et seq. etc. EuGRZ e.V. f./ff. FAΖ FRG FS FSK GenTG GG ggf· GKV GYIL HRLJ hrsg. Hrsg. ibid. ICCPR ICESCR ICJ I.C.L.Q. i.e. IGH IJIL ILO INGO insbes. int. i.S.d. IUCN i.V.m. J.L.S. JuS JZ KGV Komm. krit. KritV LDC/LLDC

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Europäische Menschenrechtskonvention European Social Charter und andere and the following et cetera Europäische Grundrechtezeitschrift eingetragener Verein folgende Frankfurter Allgemeine Zeitung Federal Republic of Germany Festschrift Freiwillige Selbstkontrolle Gentechnikgesetz Grundgesetz gegebenenfalls Gesetzliche Krankenversicherung German Yearbook of International Law Human Rights Law Journal herausgegeben Herausgeber ibidem International Covenant on Civil and Political Rights International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights and the Empowerment of Women International Court of Justice International and Comparative Law Quaterly id est Internationaler Gerichtshof Indian Journal of International Law International Labour Organization (Internationale Arbeitsorganisation) Internationale Nichtregierungsorganisation insbesondere international im Sinne des/der International Union for the Conservation of Nature and Natural Resources in Verbindung mit Journal of Literary Semantics Juristische Schulung Juristenzeitung Koordinationstelle Genehmigungsverfahren Kommentar kritisch Kritische Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Rechtswissenschaft Least-developed Countries (weniger/am wenigsten entwickelte Länder)

12 LKV Losebl. L.Q.R. MARPOL MDR m.E. mind. MK M.L.R. MRA m.w.H. m.w.N. n. Nachdr. NGO NILR NIMBY NJ NJW No. NPD NuR NVwZ NZA OAS OSZE ÖzöR p./pp. par. PCIJ PDS PKV pt. RdC Rep. Res. RGBl. RIAA Rn. Rz. S. s. s.a. See. Ser. SGB

Abkürzungsverzeichnis Landes- und Kommunalverwaltung Loseblattsammlung The Law Quarterly Review Marine Pollution by Ships Monatsschrift flir Deutsches Recht meines Erachtens mindestens Komitee der europäischen Außenminister Modern Law Review UN-Menschenrechtsausschuss mit weiteren Hinweisen mit weiteren Nachweisen note Nachdruck Nichtregierungsorganisation Netherlands International Law Review not in my backyard Neue Justiz Neue Juristische Wochenschrift Number National Democratic Party Natur und Recht Neue Zeitschrift fur Verwaltungsrecht Neue Zeitschrift flir Arbeits- und Sozialrecht Organization of American States Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa Österreichische Zeitschrift für Öffentliches Recht und Völkerrecht page(s) Paragraph Permanent Court of International Justice Partei des Deutschen Sozialismus Paulskirchenverfassung part/point Académie de Droit International, Recueil des Cours Report Resolution Reichsgesetzblatt Reports of International Arbitral Awards Randnummer Randzeichen Satz/Seite siehe siehe auch Section Series Sozialgesetzbuch

Abkürzungsverzeichnis SIM sog. spez. SRÜ StGB TNC Code TOT Code u.a. u.ä. u.a.m. Übers. UDHR UK UN UNCED UN-Doc. UNESCO UNGA UNO Urt. USA usw. UVP UWG v. v.a. VerwArch. Vf. vgl. VGR VN vol. Vorbem. VRÜ vs./v. VVDStRL WHO WiVerw. WMO WRV WSR YBHR ZaöRV z.B.

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Studieen Informatiecentrum Mensenrechten sogenannt speziell Seerechtsübereinkommen Strafgesetzbuch Code of conduct concerning transnational corporations Transfer of Technology Code unter anderem und ähnliches und andere(s) mehr Übersicht Universal Declaration of Human Rights United Kingdom United Nations The United Nations Conference on Environment and Development United Nations Document United Nations Educational, Scientific and Cultural Organisation United Nations General Assembly United Nations Organs Urteil United States of America und so weiter Umweltverträglichkeitsprüfung Gesetz gegen unlauteren Wettbewerb von vor allem Verwaltungsarchiv Verfasser vergleiche Völkergewohnheitsrecht Vereinte Nationen volume Vorbemerkung Verfassung und Recht in Übersee versus Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer Weltgesundheitsorganisation Wirtschaft und Verwaltung Weltmeteorologische Organisation Weimarer Reichsverfassung Sicherheitsrats der Vereinten Nationen Yearbook on Human Rights Zeitschrift flir ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht zum Beispiel

14 ZG Ziff. zit. ZP ZParl. ZRP ZStrR z.T.

Abkürzungsverzeichnis Zeitschrift flir Gesetzgebung Ziffer zitiert Zivilpakt Zeitschrift flir Parlamentsfragen Zeitschrift für Rechtspolitik Schweizerische Zeitschrift für Strafrecht zum Teil

I. Der Universalitätsanspruch des Rechts als Grundlage menschenrechtlicher Forderungen

Standards and Sources. Farewell to the Exclusivity of the Sources Triad in International Law?* The traditional sources o f international law are frequently attacked as being too narrow, backward-looking, and at any rate, incapable o f coping w i t h the modern problems o f international relations.** As a result, due to the expansion o f communication amongst states and the proliferation o f international organizations, new candidates for international law sources are being tendered. I n a world that, according to Wolfgang Friedmann, is moving from coexistence to cooperation and even to forms o f integration, 1 it is alleged that treaties, custom, and general principles o f law no longer suffice to fully shed light on processes o f norm creation i n the international community. Consequently, writers proffer new candidates as sources, 2 foremost amongst them resolutions and declarations o f international organizations. 3 Quasi-legislative acts o f the United Nations, 4 i n particular, and legally non-binding, yet highly persuasive codes o f

* Veröffentlicht in European Journal of International Law 2 (1991) S. 58-84. I wish to thank Anne E. O'Malley and Bruno Simma for valuable editorial assistance. 1 W. Friedmann , The Changing Structures of International law (1964). 2 From the abundant literature, cf. only I. Brownlie , Principles of Public International Law (4 t h ed. 1990) 1 et seq.; D.W. Greig, International Law (2 n d ed., 1976) 1 et seq.; Kennedy, "The Sources of International Law", The American University Journal of International Law and Policy (1987) 1 et seq.; J.G. Starke, Introduction to International Law (10 th ed. 1989) 32 et seq.; G. DahmU. Delbrück/R. Wolfrum, Völkerrecht, vol. 1/1 (2 n d ed., 1989) 48 et seq.; A. Verdross/B. Simma, Universelles Völkerrecht (3 r d ed., 1984) 321 et seq.; Thode, in: E. Menzel, K. Ipsen, Völkerrecht (2nd ed., 1979) 75 et seq.; G.J.H. van Hoof, Rethinking the Sources of International Law (1983) 11 et seq., 83 et seq., 179 et seq.; for classical statements see M. Serensen, Les sources du droit international (1946); C. Parry , The Sources and Evidences of International Law (1965); Virally , "The Sources of International Law", in: M. Sorensen (ed.), Manual of Public International Law (1968) 116 et seq.; O.P. O'Connell , International Law, vol. 1 (1970) 3 et seq.; Mosler , "The International Society as a Legal Community", RdC (1974) IV, 1 et seq. 3 Ο. Y. Asamoah, The Legal Significance of the Declarations of the General Assembly of the United Nations (1966); for a thorough discussion see R. Higgins , The Development of International Law through the Political Organs of the United Nations (1963); J. Castaneda, Legal Effects of United Nations Resolutions (1970) 1 et seq.; Skubiszewski , "Non-Binding Resolutions and the Law-Making Process", Polish Yearbook of International Law X V (1986) 135 et seq. 4 Falk , "On the Quasi-Legislative Competence of the General Assembly", AJIL (1966) 782; Higgins , "The Role of Resolutions of International Organizations in the

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conduct5 are being advocated, topped off by the notion of ius cogens as a roof upon the house of sources, providing ethical foundations for state obligations. The notion of "soft law" was invented for some of the supposedly legally relevant pronouncements formulated in international organizations and amongst states, and a fierce controversy between "hard law" proponents and "soft law" advocates has raged for many years. The object of this article is not to add yet another voice to the full chorus of this particular debate, nor to discuss the utility of "soft law" as such,6 but instead to examine whether standards of international law, as a legal category, might resolve some of the doctrinal controversies in this field, and to demonstrate that a considerable number of the attendant problems can indeed be clarified in terms of standards and combination standards alongside the traditional sources. To this end, the changing structure of sources will be examined, followed by an analysis of international law norm varieties, after which the nature, utility, scope, and limits of standards as sources will be assessed. The thesis proposed here centres around the assumption that standards can better explain some of the more recent processes of norm creation than did the traditional sources. In discussing the nature of legal standards some space will have to be devoted to showing that although the term is frequently used by many authors, it often suffers from ambiguity and definitional looseness, many times simply serving as a synonym for "legal rule" or "legal principle". The argument pursued here is that this should be avoided and that alongside the traditional sources of international law there is a distinct and important role that standards in their own right can and do play. 7

Process of Creating Norms in the International System", 24 Co-existence (1987) 21 et seq.; see also Dicke, "Völkerrechtspolitik und internationale Rechtsetzung, Grundlagen - Verfahren - Entwicklungstendenzen", 3 Zeitschriften flir Gesetzgebung (1988) 193, at 195. 5 Baade, "The Legal Effects of Codes of Conduct for MNEs", in: Ν. Horn (ed.), Legal Problems of Codes of Conducts for Multinational Enterprises (1980) 3 et seq.; Fikentscher, "United Nations Codes of Conduct: New Paths in International Law", 30 AJCL (1982) 577 et seq.; B.O. Bryde, Internationale Verhaltensregeln für Private (1981); Schwebel, "The Legal Effect of Resolutions and codes of Conduct of the United Nations", 7 Forum Internationale (1985); E. Riedel, Theorie der Menschenrechtsstandards (1986) 285 et seq. 6 Cf. Bothe, "'Soft Law' in den Europäischen Gemeinschaften", Festschrift Schlochauer (1981) 761 et seq.; Hailbronner, "Völkerrechtliche und staatsrechtliche Überlegungen zu Verhaltenskodizes flir transnationale Unternehmen", Festschrift Schlochauer (1981)329 et seq. 7 The substance of this article is based on the author's habilitation thesis "Theorie der Menschenrechtsstandards", 1986. For fuller discussion, see in particular Chapters 3 and 7 of that study.

Standards and Sources

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A. The Changing Structure of Sources During the last forty years there has been an intensive discussion about the sources of international law. The Statute of the Permanent Court of International Justice as amended in 1945, in delineating sources for the purpose of providing clear guidelines for the future work of the World Court, categorically states in Article 38 (1): The court whose function is to decide in accordance with international law such disputes as are submitted to it, shall apply: a. international conventions, whether general or particular, establishing rules expressly recognized by the contesting states; b. international custom, as evidence of a general practice accepted as law; c. the general principles of law recognized by civilized nations; d. subject to the provisions of Article 59, judicial decisions and the teachings of the most highly qualified publicists of the various nations, as subsidiary means for the determination of rules of law.

The framers of the Statute clearly intended to codify the generally accepted rules of international law pertaining to sources prevailing at the time. They worked on the assumption that the sources enumerated in Article 38 represented the totality of applicable norm categories. Despite the fact that the old European balance of power had founded on the rocks of World War I, there clearly remained widespread acceptance of these basic rules on the sources of international law in their Eurocentric orientation. Article 38 (1) (c) of the Court's Statute reflects this by referring to "civilized nations", a term that applied to the European powers and that might have been hair-raising i f invented after World War II, but was readily accepted in 1920 as part of a compromise in exchange for the recognition of the category of general principles as a formula to bridge positivist and natural law controversies. 8 Although states by no means wished to subscribe to idealistic norm conceptions, they did, in fact, wish to lay down clear guidelines for the new World Court set up at The Hague. Henceforth, until well after World War II, the canon of sources delineated in 1920 remained unchallenged, even with the advent of over 100 new states since 1945. And yet, the declining use of the World Court, until very recently, increasingly rendered this conception of sources questionable, even i f treaties, custom, and general principles of law continued to be the backbone of the international legal process. 8 Cf. Advisory Committee of Jurists. Procès-verbaux of the Proceedings of the Committee, Den Haag 1920, 306 et seq., 344 (Root): "les principes généraux de droit reconnus par les peoples civilisés", and 335 {Lord Philimore ), referring to the principles of law accepted by all nations in foro domestico.

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With the explosion of activities of international organizations, foremost amongst them the League's successor, the United Nations, and the multifarious means of communication between states and other subjects of international law, and with the full realization that the uniform value system underlying the international community in fact no longer existed, the norm-creating processes of international law became much more complicated, reflecting the heterogeneity of states. Henceforth, norms could no longer simply be presumed or deduced from common concepts of law and equity, historically rooted in the European value scheme of the Pax Christiana , but needed careful justification, in order to be acceptable to over 100 new states, many of whom promoted the establishment of new "world orders", replacing the old order of pre-war times.9 It was only natural then, that these new states, once independent, were sceptical of the International Court of Justice (ICJ), apprehensive that the ICJ might entrench the old legal concepts, as the Court was composed mostly of European and American judges, or of judges educated in that legal tradition. After the second South West-Africa decision of the ICJ, 10 the newly independent states severely criticized the Court and preferred to seek remedies instead through the political organs of the UN. The case load of the ICJ between 1966 and 1980 declined drastically, particularly in contentious matters; and thus most international law issues were settled by other means of dispute settlement,11 such as bilateral or multilateral negotiation, enquiry, mediation, conciliation or arbitration, as enumerated in Article 33 of the UN Charter. Power politics, and policy options with only vague legal relevance, or the practice of paying lip service to legal arguments as justification for political action, became the order of the day in a divided world; a world full of cultural, political, economic and social differences. Rules of international law therefore, needed to have very strong underpinnings to be acceptable to all. The vast increase in treaty law after 1945 is not only due to the increased number of states, but as a trend also reflects the inherent lack of faith of new states, which preferred to subscribe to international law rules only i f they had played a part in their formulation. On the other hand, when those new states discovered that political independence did not automatically entail full socio-economic freedom, and that development strategies were needed to bring about the equality of states promised in

9 Cf. Riedel, "Recht auf kulturelle Identität - Ein normativer Rahmen für eine 'Neue Welt-Informationsordnung'?", in: J. Schwartländer/E. Riedel (eds.), Neue Medien und Meinungsfreiheit im nationalen und internationalen Kontext (1990) 239 et seq. 10 South West Africa, Second Phase, [1966] ICJ Rep. 248. 11 The optimistic assessment by Lord McNair in the preface to Ο ' Connell , supra note 2 of the development or international law through the cases clearly reflects the common law approach, but cannot deny the fact that most international law issues these days are not settled in courts and tribunals - important as they undoubtedly are - but by other means of dispute settlement.

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the UN Charter, and when they subsequently saw that political strategies for overcoming underdevelopment hardly changed their predicament, the normcreating process of international law was rediscovered, and imbued with new meaning.12 In many international organizations attempts were made by overwhelming majorities to upgrade resolutions and declarations to quasi-legislative acts of those bodies, binding upon member states. And as nearly all states were members of the UN, these norm formulations of international organizations were proposed as a new source of international law. In their reactions to this development many authors took the trouble at least to distinguish between those resolutions/declarations which were merely directed at the internal functioning of the organizational organs, and those which served as organizational decisions, recommendations or goal formulations without the intention of having a directly binding legal effect. Others categorized these utterances as constituting evidence of state practice in general; or of organizational practice with relevance to international law; or as evidence of a general opinio iuris sive necessitatis; or even as "pressure-cooked" instant customary law 13 in those spheres where there was an urgent social need for legal regulation and, consequently, no time for the gradual formation of state practice. But even those who did not participate in that fierce debate had to acknowledge that the work of the World Organization did have a profound effect on the actual behaviour of states: they no longer could act as they pleased - not even the superpowers - but instead had to reckon with the communis opinio enunciated by the General Assembly of the U N and by other international fora. They could, of course, ignore the approval or disapproval by those fora of world public opinion, but such an attitude greatly interfered with the political manoeuvring space left to them. States, on the whole, have learned that breaking elementary rules of international law entails being ostracized at the UN, and while undoubtedly it can be maintained for some time, such defiance tends to be very costly in the end, as the Union of South Africa, Southern Rhodesia and Saddam Hussein of Iraq have had to find out. In any event, the period from 1945 to this day has seen the affirmation of old and the production of new general principles, not just of law, but specifically of international law; foremost amongst them the so-called U N Charter principles laid down in Articles 1 and 2, which Georg Schwarzenberger 14 once called the pillars upon which the world organization rests, such as sovereignty, equality of states, non-

12 For a fuller discussion, exemplified by the advocacy of "basic needs", see Riedel, supra note 5, Chapter 5. 13 B. Cheng, "United Nations Resolutions on Outer Space: 'Instant' International Customary Law?", 5 IJIL (1965) 23 et seq.; see generally Dicke, supra note 4, at 219 et seq.; Verdross/Simma, supra note 2, § 566. 14 Schwarzenberger , "The fundamental Principles of International Law", RdC I (1955) 195 et seq.

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intervention, renunciation of the threat or use of force as a means of dispute settlement, to name but some of those fundamental principles that have no direct counterparts at the national level. They are general principles sui generis , and yet no one would deny their legal relevance, either as world constitutional principles, or simply as treaty obligations under the U N Charter, or as generalizations of rules of customary international law. Since most of these newer principles relate to political activities of states acting as members of the UN and of its specialized agencies, it matters little whether or not they fall into one of the traditional sources marked out for the ICJ. These developments taken together - distrust of the ICJ by the Third World; distrust of the quasi-legislative activities of UN bodies by Western states; rejection of any extension of traditional sources i f it meant giving up one's own fundamental views about legal norms, together with the greater political significance of international organizations - made it abundantly clear that alongside the traditional sources of international law new methods for formulating norms were developed that simply did not fit naturally into the sources triad of the World Court. Regarding them as subsidiary sources within the meaning of Article 38 (1) (d) of the ICJ Statute, although also tried, did not work either. These norm formulations cannot be regarded as auxiliary evidence of international law like judicial pronouncements or "teachings of the most highly qualified publicists of the various nations", geared to interpret treaties, custom or general principles of law, because they may have their own distinct role to play. In fact, some resolutions, declarations, or codes of conduct can be subsidiary sources in the sense described. Their content is declaratory of treaties, custom or general principles. If, however, they are constitutive of new norms of international law, they do not fit into this picture. As Alfred Verdross and Bruno Simma cogently pointed out, contrary to national law, international law does not know a numerus clausus of modes of law creation. 15 Christian Tomuschat summarized this as follows: (The traditional categorization of sources) merely describes the external forms to which the legal will of the community of states so far has been limited. These formalities are merely indicators for the existence of a genuine legal will which at any time can take on a completely different appearance. 16

Or, as Verdross and Simma put it: "Norm creation thus is not limited to particular kinds of sources but finds itself in a state of liquid aggregation", 17 whereby states rather than purely relying on Article 38 (1) of the ICJ Statute utilize more direct means of norm creation, by means of recognition, toleration,

15 16 17

Verdross/ Simma, supra note 2, § 518. C. Tomuschat , Verfassungsgewohnheitsrecht? (1972) 111 (translation). Verdross/Simma, supra note 2, § 518, (translation) with further references.

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simple acceptance, the dispute of claims and situations, in a "process of continuous interaction, of continuous demand and response". 18 Thus far, most writers on international law will agree. A l l will concede that something new has emerged from within the UN, but great dissent exists as to the categorization of these new politico-legal phenomena. To assess the impact of these new phenomena, a word needs to be said about the interrelation of international law and international relations. 19 While the discipline of international law is concerned with the normative framework of the international community as a legal order, the discipline of international relations analyses the modes of action and the practice of actors in a political context. A juxtaposition of these scientific disciplines, irrespective of marked differences of approaches, suffers from a fundamental flaw: Norms do not merely belong to the realm of oughtness but may also be analysed as facts. Traditional international lawyers of the positivist school tried to reduce legal discourse to the pure discussion of relations between norms and questions of legal validity, to a pure exercise in systematization of ought-propositions by means of syllogistic analysis.20 By contrast, a wider conception of law will embrace relevant factual bases of norms as an empirical basis of a social and political nature, thereby taking into purview the reality of the international community. Factual parameters will thus also be assessed in a normative context, so that state practice can be analysed by international law categories, even if the practice does not amount to legal but rather to political or ethical norms of action. This broader conception of the reach of international law, transcending pure "ought-analysis", has much to recommend itself, for when one looks at the international legal process one finds that the stage of final decisions binding upon the parties concerned is reached only in a very few isolated instances. Usually the application of the law stops far short of that and remains at the stage of more or less divergent individual self-assessments of rights and duties under international law. 21 Recent demonstrations in point are the Afghanistan and Grenada interventions, or the bombardment of Libyan targets in the Gulf of Libya by the United States. It is suggested here that some of the newer policy parameters of international relations can best be labelled "standards". But before these standards are examined more closely, a little more needs to be said about normative varieties of in18 McDougal , "The Hydrogen Bomb Tests and the International Law of the Sea", 49 AJIL (1955) 356; see also Falk , "New Approaches to the Study of International Law", 61 AJIL (1967) 477 et seq.; J.P. Müller , Vertrauensschutz im Völkerrecht (1971) 35 et seq. 19 Cf. the pertinent remarks by Simma , "Völkerrechtswissenschaft und Lehre von den internationalen Beziehungen, Erste Überlegungen zur Interdependenz zweier Disziplinen", 23 ÖzöR (1972) 293 et seq. 20 Cf. H; Kelsen, Reine Rechtslehre (2nd ed., 1960) 78. 21 See generally Simma, supra note 19, at 303.

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ternational law, and their actual relationship with the factual bases of international relations. B. N o r m Varieties in International L a w Part of the preoccupation with the traditional sources triad stems from the fact that international legal discourse is largely a product of writers which are influenced by their own national legal traditions. Pre-world War I lawyers, including teachers of public international law, could not envisage the variegated forms of political action in international relations after 1945 that the tremendous increase in and means of world communication eventually brought about. Their own ideas about world society essentially meant the transposition of concepts of domestic law onto the plane of international law, in as far as that was possible. International law treaties at the turn of the century followed the traditional patterns of treaty law which in turn copied the modes of contract law found at the national level. Further, the Statute of the World Court in 1920, although the League of Nations was indeed geared towards a completely new regime of international organization, codified the legal abstractions prevalent before World War I, and these certainly were not universalistic from a contemporary point of view. The traditional national approach to legal norms - to this very day - follows the positivistic legal pattern of conditional programme, consequence, and conclusion, supplemented by sanctions or at least the threat of sanctions for breach of those legal obligations. This pattern clearly fits many developments in international law, but not all of them. It works well with the law of treaties, because there the analogy to national private law is obvious. But although treaty-law in international relations plays a most important role in times of multiple dissent amongst states by pinpointing common denominators, it certainly is not suited for all types of state action. There are many instances where states, for one reason or another, do not wish to bind themselves by treaty, sometimes because of internal legal reasons such as avoiding parliamentary ratification procedures, as has been the case with the foreign affairs power in the United States of America. Instead, other forms of international political modes of action are sought and applied. It is for these reasons that international law after 1945 had to develop several categories of different degrees of norm density. Basically, these diverse norms fall into two categories: rules of "hard" positive law and transpositive norm programmes of "soft" law. This categorization is reminiscent of John Austin's limiting definition of strict positivism, of "laws properly so-called" and "laws improperly so-called".22 Both spheres are strictly delineated, and the lawyer is only entitled to analyse "laws properly so-called".

22

J. Austin , The Province of Jurisprudence Determined (1954) Chapter 1.

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This distinction is not, however, meant here. Instead, the characterization of hard and soft law is merely intended to focus attention on the fact that on the one hand some state obligations are created by treaties binding states objectively or benefitting individuals as subjective rights, as is the case with human rights norms (clearly designed as rules of hard law), while on the other hand, there exist a whole range of international rules which are derived from legally non-binding instruments but undoubtedly express normative claims, such as norms of imperfect obligation. An example of a norm of this category is furnished by international prescription of a right to work. Such a right is even accepted by Western states that generally feel unable to accord it the same status as civil and political rights, owing to the fear that they might not be able to fulfil such rights in times of economic difficulties unless one opted for a model of socialist planned economy. The merits of that argument will not be pursued here. 23 Suffice it to say that norms such as the right to work can nevertheless be accepted as representing norms of imperfect obligation, yardsticks or standards, meant to serve as incentives at the national level. Such standards are parameters which are brought to bear upon the national legal order and which may be - but need not necessarily be - applied fully in the decision-making process of legislative, executive, or judicial bodies, unless these standards are turned into a hard obligation by means of domestic law. More will be said about these standards shortly. Apart from these standards, other types of transpositive norm programmes exist, such as those formulating promotional obligations.24 These obligations which amount to outlining specific promotional activities such as seminars, expert-meetings, educational programmes and providing general public relations measures, are placed on states ratifying respective treaties, in the hope of attracting attention to particular norm programmes. Resort to standards is meant to arouse awareness for economic, social, and cultural rights and to create stronger internal pressure which will supplement a relatively weak international pressure, in the hope that this will ultimately induce legislative or executive agencies to translate these norm programmes into binding rules of national law. Another type of norm visualizing goals or aims considered desirable, may be described as norms of aspiration. These serve as pointers or landmarks for the direction of programmatic aims in longer-term projection and often stress the necessity of stronger respect for human rights in finding solutions to economic or social questions.

23

Cf. Riedel, supra note 5, Chapter 1 and 2. Cf. J. Delbrück, Die Rassenfrage als Problem des Völkerrechts und nationaler Rechtsordnungen (1971) 108, with further references. 24

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Transpositive norm programmes also include norms which do not properly belong to the legal sphere, but are rooted in religious, natural law, anthropological, contractualist or consent-based concepts. Although they may look like legal norms, they are derived from different sources. Amidst these extra-legal norms we also find norms of non-legal societal influence , such as recognized usages and practices of states, which fall short of legal norms and often have no other basis than psychological and sociological preferences or simply usages or habits of obedience. Yet, non-legal as these norms may be, they often influence state behaviour as i f non-compliance with such usage or practice might actually entail sanctions. In a descending order of obligation such norm programmes become less and less law-like. 25 While it is thus possible to distinguish these various types of norm categories found in international law, the intrinsic value of the differentiation becomes evident when one looks at the practice of states in those areas of the law where the proper consent basis is slender, and yet the need for concerted international action is felt strongly, as seen for example, in the Helsinki process of the CSCE. 26 Undoubtedly, the Final Act of that Conference, while clearly representing a document relevant to international law, did not amount to "hard law" in the classical sense. The array of programmatic goal or aspiration norms, rules of conduct, declarations of state intent and practical recommendations found in that document may nevertheless steer state action and practice quite in the same way as would the traditional sources triad. 27 Critics of this view regard such documents as an upgrading of "soft law" sneaking in through the backdoor. To say that a sharp delineation of law and non-law would not do justice to modern international relations - as this author also believes - or that undertakings which are found in the Final Act of the CSCE, (such as quasi contracts of a moral, pre-legal or extra-legal nature) produce new "soft law", does not seem helpful. For in cases of conflict, the only germane question would seek to discover the concrete legal consequences that could be deduced from a specific declaration or a particular conduct.28 Both points of view fall rather short of the mark as being too one-dimensional. They infer the existence of an international law norm equivalent to a norm equipped with sanctions at the national level. The importance of these composite norms without fully binding effect, how-

25

Cf. Riedel, supra note 5, at 149 et seq. Cf. Tomuschat , "Die Charta der wirtschaftlichen Rechte und Pflichten der Staaten", 36 ZaöRV (1976) 444 et seq., at 478, 483; Κ. Hailbronner, Entwicklungstendenzen des Wirtschaftsvölkerrechts (1983) 21; Luchterhand, "Menschenrechtspolitik im KSZEProzeß", Aus Politik und Zeitgeschichte (Suppl. Β 19/86) 23 et seq.; Schweisfurth, "Zur Frage der Rechtsnatur, Verbindlichkeit und völkerrechtlichen Relevanz der KSZESchlußakte", 36 ZaöRV (1976) 696, 699. 26

27 28

See Riedel, supra note 5, at 154 f; and authors in supra note 26. Hailbronner , supra note 26, at 22.

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ever, lies in their underlying rationale {Begründungszusammenhang), and in the interplay of clearly identifiable hard law norms with non-binding norms. Only if the interaction of these various norms - despite their differing degrees of hardness - is seen, can a useful function be assigned to these interlaced norms, which may be termed combination norms or combination standards. As Jochen Frowein convincingly argued in reference to the freedom of information in the context of the CSCE, 29 i f one is prepared to accept these premises it even seems possible to allocate an estoppel function - and thus certainly a hard law effect to such legally non-binding CSCE norms. The principle of estoppel as a general principle of law in the sense of Article 38 (1) (c) of the ICJ Statute, and, therefore, of unquestionably "hard law" quality, is thereby coupled with a stricto sensu non-binding norm of aspiration emanating from the CSCE. The ensuing mixture of binding and non-binding rules 30 carries with it the danger of upgrading non-binding norms, by treating them just like hard law norms, although that is by no means an unavoidable consequence. As far as the validity of norms is concerned, it is quite possible to distinguish matters that were combined at the level of norm application. Thus, the concrete case decision will be borne by the "hard law" elements of the combination standard, while the non-binding elements or the standard serve as propositions of reasoning, bolstering up the often slender hard law foundation of the decision. Ultimately, the coalition or co-existence of norms of varying degrees of normative "density" should not be seen as a sign of the primitive nature of international law, but rather of its maturity, since it was able to develop an adequate and realistic array of cooperative instruments where effective sanctions are lacking. In this combination role, programmatic norms can also fulfil harmonization and multiplication functions. Thus, the Universal Declaration of Human Rights (UDHR) of 1948, while clearly non-binding as a declaration of the U N General Assembly, has been incorporated in many constitutions of newly-independent states, and has served as an aspiration model for the European Convention on Human Rights, as well as for other Human Rights documents.31 Aspiration norms can also be found in the UDHR: it recognized the right to own property, which was later dropped from the U N Covenant of Civil and Political Rights 29 Frowein , "Das Problem des grenzüberschreitenden Informationsflusses und des 'domaine réservé'", 19 Ber DGVR (1979) 22. 30 Verdross/Simma , supra note 2, § 657; see also Jabloner and Okresek , "Theoretische und praktische Anmerkungen zu Phänomenen des 'soft law'", 34 ÖZöRVR (1983), 229 et seq.; Schreuer, "Die innerstaatliche Anwendung von internationalem 'soft law' aus rechtsvergleichender Sicht", 34 ÖZöRVR (1983) 243 et seq. 31 See, for example, T. BuergenthallR. Norris/D.Shelton, Protecting Human Rights in the Americas (2 n d ed., 1986); by the same author , International Human Rights (1988) 81 et seq., 123 et seq., 171 et seq.; P. Kunig/W. Bendedek/C.R. Mahalu, Regional Protection of Human Rights by International Law: The Emerging African System (1985); Riedel, "Menschenrechte der dritten Dimension", EuGRZ (1989) 9 et seq.

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owing to dissent about the extent of limitations, not of substance as such. 32 Today, the UDHR is universally recognized as a high-ranking document of political and ethical value, containing norms of aspiration which in many ways can become the crystallisation point for future legal developments at both the national constitutional level and the international level, as the numerous examples of domestic and international codification illustrate. As an extra-legal or non-legal ethical construct contained within existing international normative programmes, the right to own property, for instance, has only limited significance. However, it can still serve, for instance, to legitimize the concept of "smaller ownership", i.e. property rights limited to subsistence guarantees of individuals, but it could not be utilized as a justification for largescale capital accumulation. At this point it becomes quite clear that by this usage of a norm, the existing ideological barriers between various world regions may, in fact, have a destabilizing effect on human rights realization. A l l that remains to be done in such a situation is to climb down the ladder of norms of international law from the universal to the regional or even to the sub-regional level where more homogeneous conceptions about the contents of these norms may exist. 33 In the West European framework, the fundamental character of the property guarantee may thus serve as an additional argument when determining the common legal convictions of all member states of the Council of Europe about the need for protecting property. 34 These few illustrations may suffice to demonstrate the utility of employing combination standards in international law, particularly in those areas of international law where hard law rules do not abound, but where, as in environmental law, or economic, social, and cultural human rights law, the need for concerted action is.evident to all. In these areas, political scientists, sociologists, and scientists of related disciplines generally shy away from norm analyses, and when international lawyers restrict their norm analysis to classical "hard law" formulations, a gap is left that should definitely be bridged. For this practical reason alone, such inchoate norms should be regarded as an integral part of international law, not just as part of the discipline of international relations. For the focus of that discipline will generally be on mechanisms of interaction of political systems and of political actors, thereby belittling the factual importance of the legal standards outlined. 35

32

Riedel, supra note 5, at 156 et seq. Cf. Riedel, "Die Meinungsfreiheit als Menschenrecht und ihre Verbürgung durch die Europäische Menschenrechtskonvention", in: J. Schwartländer/D. Willoweit (eds.), Meinungsfreiheit, Grundgedanken und Geschichte in Europa und USA (1986) 275 et seq., 278. 34 Riedel, "Entschädigung für Eigentumsentzug nach Art. 1 des Ersten Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention", EuGRZ (1988) 333 et seq. 35 Cf. L. Sohn/T. Buergenthal, International Protection of Human Rights (1973) preface, vi: "Apart from their individual legal significance, each of these acts is a compie33

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I f one looks at another social human right, the right to work, one finds that its universal acceptance in the UDHR and in Article 6 of the UN Covenant on Economic, Social, and Cultural Rights of 1966 has been underpinned and concretized by more than 100 ILO conventions.36 And these conventions openly utilize the "standard-setting" procedures, whereby universal norm formulation is joined with national law modes of implementation and regular references and controls in ILO expert fora. 37 At least 70 ILO conventions cover aspects of the right to work or of the rights in work/employment, even embracing on-site inspections. Another point to bear in mind is the fact that many states have altered their substantive law even without ratifying specific ILO conventions. The objective norms in such cases thus serve as motivators for the development of internal law, and may even function as warning lights for the legislators when debating bills, or when the "essentials" of such international human rights standards are in danger of being overlooked or neglected. I f another metaphor is permitted to demonstrate the functioning of those combination standards, they may be compared to the accumulation of sand at breakwaters in land accretion measures by the seaside. Every norm by itself will have little or no effect, and will be swept out to sea again, so to speak. Only the correlation and combination of norms of differing nature, the interplay of breakwaters, groynes, sand, dry periods between two tides, and salt-resistant seaweeds gradually leads to land accretion and, by analogy, to a gradual solidification of such human rights norms. It is the presence of norms of varying degrees of legal obligation that mutually reinforce each other, and establish new forms of implementation which bring about significant changes of human rights realization within individual states and at the international level. A review of these various types of norms shows that despite their clearly distinguishable functions they are, in practice, closely intertwined, correlative and co-variant in the sense that the reinforcement of one norm category also affects the other norm types of that combination standard. Thus, the rights to work and to own property are themselves bound into groups of other human rights, and are correlative in that respect, too. Property in relation to work as "work ownership" may receive special protection, and conversely, the right to work may

mentary element of a single law-making or institution-building process which derives its authoritative character from the legal consequences that attach to the cumulative effect or interaction of these acts"; see also Dillard , "Some Aspects of Law and Diplomacy", RdC II (1957) 449 et seq., at 497; Randelzhofer , "Völkerrecht und internationale Beziehungen", 58 Friedens-Warte (1975) 252 et seq.; Kimminich , "Teaching International Law in an Interdisciplinary Context", 24 AVR (1986) 143 et seq. 36 See International Labour Conventions and Recommendations 1919-1981, Geneva 1982, passim; see also E. Fried, Rechtsvereinheitlichung im internationalen Arbeitsrecht (1965); N. Valticos, International Labour Law (1979) 89 et seq. 37 Riedel, supra note 5, Chapter 7.

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represent the property surrogate rooted in the common aspect of subsistence guarantees.38 The co-variance of such norms may be illustrated by an actiological model of a norm relating to the right to work. Initially, only non-binding parameters or yard-sticks are postulated as human rights standards that may or may not be applied, because sovereign states as yet are not prepared to accept stronger obligations. Through promotional obligations and other norms of aspiration, aided by a general climate friendly to human rights issues and the recognition of pertinent ethical values, and perhaps also by a sufficient number of norms of societal influence (habitual acceptance, the specific value selection of a particular legal community, and support by public opinion) pressure on an individual state legislator may become so strong that a legislator may even be forced to ratify human rights treaties of higher norm density. This process can be observed, for example, in the United States of America, where the difficulty of securing Senate majorities so far has prevented ratification of the UN Covenants on Human Rights. However, the mere existence of the pressures mentioned above is responsible for the continuing discussion on the ratification of the human rights covenants as well as for acceptance of at least a few of the more specialized human rights treaties. Although such promotional functions of standards can be observed in state practice, their actual use is certainly not a foregone conclusion. The value of such a model of norm co-variance lies solely in demonstrating that norms of different legal concreteness may interact co-variantly, and that sometimes, when political interest is aroused in questions such as the New International Economic Order, such norms may produce a sort of legislative "cascade" effect. Frequently, particularly if world public opinion is silent or indifferent to the issue in point, standards will only represent relatively isolated attempts at norm creation. In state practice, a norm cascade may occur quite frequently, as in the "Universal Bill of Rights", which was triggered off by the UDHR of 1948 and subsequently found its hard law formulation in the UN Covenants of 1966. Another case in point would be the series of resolutions and declarations about the New International Economic Order in the 1970s. Usually, attempts at norm setting begin at an isolated point of the "cascade", as a mere focus of opinion, resolution, recommendation, promotional obligation, or similar transpositive norm, in times hostile or indifferent to human rights realization. The movement may be from promotional obligations to lesser degrees of obligation, and ultimately even to a dilution or total extinction of the protecting effect of the initial stage of the cascade. By contrast, if states are favourably inclined, even the most loosely framed transpositive norm may trigger 38 See, as regards this problem which cannot be pursued here, Riedel, supra note 5, at 163; Häberle, "Arbeit als sozialrechtlich vermitteltes Eigentum im Sinne des Art. 14 GG", Mitteilungen der Landesversicherungsanstalten Oberfranken und Mittelfranken (1982) 483 et seq. and response by W. Rüfner, ibid., 486 et seq.

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new political orientations, as the development of so-called third generation rights has shown. 39 One last example may illustrate this cascade model. The human rights catalogues - "nonsense upon stilts" in the terminology of Jeremy Bentham 40 - at the end of the eighteenth century, could only be regarded as ethical norms of aspiration at the international law level until 1948; only at the national level did they achieve some significance. And yet, they had a profound influence on the substance of the UDHR of 1948, and even on the contents of the U N Covenants of 1966. The purpose of this norm analysis in international law was to show that international law, i f restricted to analyses of positive hard law norms will uncover only minimalistic legal structures which produce a distorted and incomplete picture, revealing only pointillistic or partial aspects of norm regulation in the community of states. Consequently, i f one adopts such a positivist approach, only very few phenomena of state intercourse can be explained. The plea for decisionism in the sense of power politics would be an almost natural consequence. And, to follow the argument even further, such positivistic reductionism of a complex norm context would inhibit processes of change which only analysts trained in legal categories could adequately evaluate. Moreover, the insight would be lost that all positive and transpositive norm programmes are only elements of the process of substantial peaceful change. Each in its own way, every such norm seeks to strengthen political or societal processes geared towards renunciation of the use of force, which states abandoned in favour of strategies aimed at improving living conditions as a precondition for lasting peace and for material justice. 41 C. The Nature of Standards After what has been said so far, the nature of some standards has become clear. The discussion of standards in law is, however, not uniform and at present is conducted on three different levels. Part of the literature discusses stan-

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Riedel, supra note 31, at 9 et seq. and same author , supra note 5, Chapter 6. J. Bentham, Anarchical Fallacies, Works vol. II. (1843) 489 et seq., at 502: "Natural Rights is simple nonsense: natural and imprescriptible rights (an American phrase) rhetorical nonsense, nonsense upon stilts ... nature has given no such right to anybody ... what is every man's right is no man's right, as that which is every man's business is no man's business". 41 See Delbrück, "Zum Funktionswandel des Völkerrechts der Gegenwart im Rahmen einer universalen Friedensstrategie", 58 Friedens-Warte (1975) 246 et seq.; Simma, "Völkerrecht und Friedensforschung", 57 Friedens-Warte (1974) 65 et seq.; Kewenig, "The Contribution of International Law to Peace Research", Journal of Peace Research (1973) 227 et seq.; Randelzhofer, "Der normative Gehalt des Friedensbegriffs im Völkerrecht der Gegenwart - Möglichkeiten und Grenzen seiner Operationalisierung", in: J. Delbrück (ed.), Völkerrecht und Kriegsverhütung (1979) 13 et seq. 40

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dards as understood in Anglo-American law and contrasts it with the system approach of the European civil law tradition (A). Another line of arguments develops standards from the discussion of "topics" (B), and last, but not least, standards are being discussed at an international law level (C). I. Standards at Common Law In Anglo-American common law legal standards play a significant role in the law of torts, in particular in the field of negligence. They refer to parameters of liability attached to the social conduct of those engaged in a contractual relationship. Standards in this sense are factually-based yardsticks of standard social behaviour; typical of this approach is the reference to the average conduct of a reasonable man, which must be complied with in order to avoid liability. 42 Josef Esser cogently rooted these standards in common sense, and in the conduct of typical, normal social intercourse. 43 Marcel Stati has named this standard-type behaviour, type moyen de conduite sociale corrected factually assessing types of conduct, then charging that conduct normatively and thus raising it to the level of a legal norm. Another example of that type of standard is the duty of care which a reasonable man owes: This "reasonable man" is not only reasonable but also prudent, fair, careful, meticulous, and weighs alternatives sensibly before acting. That "man on the Clapham omnibus" 45 is neither particularly anxious, nor fearful, nor excessively happy-go-lucky; yet he is not a "paragon of circumspection", as Lord Reid once put it, 4 6 but a man on the street who at home reads newspapers and mows the lawn with his sleeves rolled up. Roscoe Pound in his famous Yale lectures of 1923 has outlined the importance of standards injudicial law-making and in a few words managed to differentiate standards from other legal terms. 47 First, he renounced rigid system thinking: clear-cut, simple legal rules, built up to create a closed legal system, in his view, could only be regarded as sufficient in primitive societies of limited cultural development. To impose such a one-dimensional legal network on the modern state, as legal

42 See, instead of many, Pound , "The Administrative Application of Legal Standards", American Bar Association Reports X L V I (1919) 445-463, particularly at 456; Riedel, supra note 5, at 261 et seq., with further references. 43 J. Esser, Grundsatz und Norm in der richterlichen Fortbildung des Privatrechts (3rd ed., 1974) 96. 44 MO. Stati , Le standard juridique, Doctoral dissertation (Paris 1927) 54. 45 Lord Justice Greer , in: Hall v. Brooklands Auto Racing Club (1933), 1 K.H. 205, at 224. 46 Lord Justice Reid , in: Billings & Sons v. Riden (1958), A.C. 240, at 255. 47 R. Pound , An Introduction to the Philosophy of Law (1923); by the same, "Hierarchy of Sources and Forms in Different Systems of Law", 7 Tulane Law Review (1933) 475 et seq., at 482.

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positivism would have us do, would be highly misleading. As soon as differentiations of societal organization become visible, more general principles of judicial and dogmatic arguments would develop alongside legal rules or norms stricto sensu. Later still, the terminological spectrum would be broadened further to embrace legal ideas and conceptions, and parallel to it, legal standards of conduct. Pound and Esser contrasted standards with legal principles. Both terms have in common that they operate on a higher level of abstraction than concrete legal rules. The main difference between principles and standards according to this view is that principles rest in themselves and do not name specific yardsticks of conduct, while standards describe a yardstick that has to be filled out by judicial discretion with in vivo acquired views concerning values, duties, and care considerations. 48 The legal standard, conceived as a rule of judicial discretion, as an aid for case by case reasoning, covers such notions as good faith, fair behaviour of trustees, reasonable and conscientious conduct of the "reasonable, prudent man", in short, yardsticks of normality for factual social conduct. Pound then charges these standards with other structural components: (1) criteria like fairness, care, adequacy or conscientiousness always embrace a moral dimension; (2) furthermore, all standards pick up criteria of practical reason, experience, or intuition: they must all stand the test of "common sense", "trained intuition", or practice; and finally; (3), Pound declares openness of standards to be of primary importance. As opposed to the closed, static unchangeable principle - or indeed the legal rule - the standard proves to be a flexible, "open" instrument for the concretization of legal norms for application in individual cases. Pound then analyses the "social engineers" operating these standards, and has much to say about this which could be utilized for the theory of international relations, but this argument cannot be pursued here. 49 For some reason, standards thinking subsided in the inter-war years, only to be resurrected in the famous Hart-Dworkin controversy at the beginning of the seventies. Dworkin rejected the limited analysis of Kelsen's pure theory, and of Hart's rendering of that theory (the division into primary and secondary rules), and instead distinguished legal rules and legal principles, policies, and standards, and stressed the ethical foundations of many of them. A shortcoming of Dworkin's approach lies in the fact that he neither defines precisely the term "standard", nor gives examples of it. He often uses principles and standards as synonyms. That may be acceptable as long as standards function as genuine generic terms above rules, but nowhere does Dworkin outline when and where standards of lesser levels of abstraction are to be applied, thereby blurring the clear distinctions that Pound had worked out 50 years earlier. In recent litera-

48 49

Esser , supra note 42, at 96 f. For details of this approach cf. Riedel, supra note 5, at 263.

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ture, 50 principles and standards are more clearly delineated. Standards turn out to be guidelines, piloting paths of argumentation, and closely fact-related concepts of equity, 51 such as "nobody may benefit from his wrongdoing" or "he who comes to equity must come with clean hands". The similarity of those standards with general principles of law is evident. However, unlike general principles which must be applied if relevant, standards may be, but need not be applied. As standards, they constitute yardsticks for evaluation which the judicial decision-maker may apply in suitable cases, while relevant legal principles, in the absence of specific legal norms to the contrary, must of necessity be applied without further ado. Another set of standards found in common law thinking may be defined as "Meta-standards". In this function standards govern the interplay of legal rules, principles, and individual standards. Additionally, they may serve as evaluation yardsticks when a particular canon of interpretation is sought.52 Meta-standards will be consulted in various circumstances for fundamental questions of any legal order, for example, whether, how, and to what extent Parliament can bind future parliaments, or what weight should be given to interpretation maxims in practice. Meta-standards also address the question as to the placement that should be assigned to general clauses with a high degree of abstraction, or to public policy exceptions, and how the ratio decidendi should be distilled from precedents. I f these standards are considered as extra-legal, their application depends on a discretionary determination by the decision-maker, usually a judge, who may utilize standards as reasoning sets to be incorporated into the line of arguments justifying a particular decision. Since any legal operation involves value judgments concerning whether an "is" proposition should be aligned with an "ought" proposition, there is ample application for standards, and it matters little whether for doctrinal reasons they are applied from the inside or outside of the legal structure. There is good reason to place them within the system, if the concept of law is broadened. Standards will always relate to yardsticks of practical reason, of average social conduct, thus mustering much practical support. II. Standards in the German "Topics" Debate In this context only few parameters of an involved philosophical discussion will be mentioned.53 The German debate starts from the premise that there is no room for standards where clear-cut norms and simple factual norm bases exist. 50

Riedel, supra note 5, at 268 with further references. Cf. Eckhoff, "Guiding Standards in Legal Reasoning", 29 Current Legal Problems (1976) 205 et seq.; N.K. Sundby , Om normer (1974). 52 Cf. Eckhoff supra note 50, at 207; Sundby , supra note 50, at 190 et seq. 53 For details see Riedel, supra note 5, Chapter 7, 272 et seq. 51

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Only where doubt and controversy rages about the actual norm contents or where there are gaps in the law, where "problem thinking" begins, can standards play a useful role. Thus, problem thinking is the common feature of "topics" and standards. Problem thinking usually arises in three distinct situations. First, in the search for premises, i.e. for pre-judgments, finding a rational foundation for discussion paving the way for subsequent decisions. The actual decision is not part of that process of deliberation. Secondly, Topics discussion also tries to elucidate the premises for decision-making by analysing individual topoi , relevant aspects. The aim of this process is to influence the shaping of opinions and to allocate places for particular arguments. Whole "topoi catalogues" have been developed in this process, serving as reasoning patterns, such as "the impossible shall not be required of anyone". The central aim of topics is to pave the way for consent about reasonable practical truths proposed by experts or by participants in the process of reasoning. Topics are determined by endoxa , which in the Aristotelian sense mean: what all consider to be true, or most of them, or the wise, and amongst these the majority or the most renowned, or what an expert in his field ... but also what he with whom one engages in discussion, or he who judges, consider to be true. 54

Thus, the Topics school of thought adheres to a certain sense of professionalism and as only competent persons are allowed to join in the debate, consent tends to be found more easily than amongst laymen. Topoi by their nature create parameters for comparison, avoiding categorical classification. Reasoning thus is comparative, not axiomatic-deductive. In the third situation Topics focuses on the application of these parameters. As a theory of reasoning, 55 it embraces all relevant considerations and leaves decisions to be controlled by the development of discussion. Critics of the problems approach, while not denying some usefulness for that theory, mainly attack its claim of exclusiveness which, they argue, leaves too minor a role to traditional dogmatics, jurisprudence of the courts, interpretation and application of legislation. Critics will also point out that no precise definition of topical discussion is offered, and that the relevance of arguments should rest entirely on the value of reasoning as such. Consent reached would be dispositive and thus open to frequent change. Topoi would, therefore, be unsuitable as delimiting and legitimizing criteria. Seen, however, as methodology, as preparatory tools for the development of plausibility strategies, topics discus54 Oue, "Zwanzig Jahre Topik-Diskussion", 1 Rechtstheorie (1970) 183 et seq., at 188; see also T. Viehweg, Topik und Jurisprudenz (5th ed., 1974) 21. 55 Viehweg, "Some Considerations Concerning Legal Reasoning", in: G. Huges (ed.), Law Reason and Justice (1969) 268.

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sion would appear to constitute a useful addition to the deductive legal systemthinking. In stressing the essential openness of topoi , Topics may reflect the dynamic components of law, in contrast to static definitions of law. Another advantage of Topics is its capacity to mediate between fixed definitions and real life facts by means of standards, themselves rooted in normal prototype conduct. Topics shares this method of comparison with general hermeneutics as a precondition for the legal process of subsuming norms and facts. Standards may thus serve as a tertium comparationis . In this process, standards will be used where rules and principles are unclear in scope, where the law and social reality are in a process of change. Further, these standards will operate from within and from without the legal system: within the system they serve as typical parameters of conduct rooted in facts, often even incorporated into the text of a specific legal rule such as, for example, "the reasonable salesman", "common usages of trade", "fairness of competition", or the "conscientious civil servant". Other examples of standards operating from within the legal system are the abstract, open norms such as "good faith", or constitutional law standards inherent in constitutional law principles, such as "proportionality", "adequacy", "the least harmful and least intensive incursion into individual rights", or even such principles as predictability or clarity of norms. The binding character of such constitutional law standards stems from their status as general principles of law upon which actual decisions will ultimately rest. Extra-legal standards, such as the Meta-standards of interpretation mentioned above, cover such maxims as lex posterior derogat legi priori or the favor legitimationis in cases of alleged illegitimacy. All these standards share three components: they concern principles of practical reason, of "common sense", and of intuition and experience. Furthermore, they embrace general value orientations and ethical precepts, such as "conscientiousness", "proportionality" or "fairness"; and all of them are open parameters which can only be made concrete in individual cases. A comparison of common law standards and topics-standards thus reveals great similarities. I I I . Standards in International Law As can be expected, the many-faceted discussion about legal standards has ramifications at the international law level as well. The terminology employed is, however, much looser. Frequently, standards figure only as synonyms for fully binding norms of international law, such as rules or general principles of law, and are invoked usually only when the policy aspects of these norms are discussed, i.e., their programmatic steering functions. This undifferentiated terminology will be discarded in the ensuing remarks, since it blurs the distinct relevance of standards. In state practice, quite a number of specific standards have been developed in very different fields of international law, in particular

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in international economic law, international labour law, environment law and human rights law. In international economic law standards favourable to developing trade and commerce have been in use for centuries. The "most favoured nation" - clause and the principle of equality following from reciprocity date back as far as Magna Carta Libertatum 56 which in Article 41 stipulated that foreign traders, even in times of war, should be accorded the right to free commerce, if reciprocity was assured. Many such standards are to be found in bilateral treaties of friendship, commerce and navigation, and eventually built up the customary triad of "life, liberty, property" as a minimum standard of alien rights, particularly as regards locus standi before national courts. Georg Schwarzenberger 57 has analysed and distinguished seven kinds of economic standards: the minimum standard for alien traders; preferential treatment; the most favoured nation treatment, the standard of national treatment; equality of treatment; the standard of the "open door", whereby equal chances in trading with third states would be guaranteed; and the standard of equitable treatment, assuring fairness and individual case-by-case equity. This last standard might also be used in conjunction with any of the other economic standards because all represent yardsticks for conduct patterns, model solutions and model clauses for treaties and contracts to secure special rights in international trade. With the exception of the international minimum standard which belongs to the category of customary international law, all are usually contained in operative bilateral or multilateral treaties. With the expansion of international economic transactions, new economic standards emerged which clearly transcend the existing sources. These standards may be termed standards of conduct or codes of conduct. They are not formulated as fully obligatory norms, nor do they postulate effective modalities of implementation; they aim at being applied on a voluntary basis. They operate well because states have recourse to them, or because individuals or groups participating in international trade actually bind themselves voluntarily, thus producing factual compliance even in the absence of strict legal obligations. Such standards of conduct will be resorted to whenever there is a pressing economic

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Cf. Riedel, "Die Habeas Corpus Akte. 300 Jahre Tradition und Praxis einer britischen Freiheitsgarantie", EuGRZ (1980) 192 et seq.; see also J.C. Holt, Magna Carta (1965) Appendices HI and IV; D.L. Kyriazis-Gouvelis, Magna Carta. Palladium der Freiheiten oder Feudales Stabilimentum (1984) 26. 57 Schwarzenberger, "The Principles and Standards of International Law", RdC I (1966) 1 et seq., at 66 et seq.; see generally also M Serensen (ed.), Manual of International Law ( 1968) 610 et seq.; I. Seidl-Hohenveldern, Das Recht der internationalen Organisationen einschließlich der supranationalen Gemeinschaften (4thed., 1984) 341 et seq. ; P. VerLoren van Themaat, The Changing Structure of International Economic Law (1981) 67; J. Fontanel , Organisations économiques internationales (1981) passim.

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need for legal regulation and no definitive text of a convention can be agreed upon owing to the vastly divergent interests involved. In the context of attempts to build up a New International Economic Order 58 a whole series of codes of conduct have been prepared by U N organs, such as the Restrictive Business Practices Code (1980), the International Code of Marketing of Breast-milk Substitutes (Infant Formula Code) (1981); the Transfer of Technology Code ("TOT Code"); and the code of conduct concerning transnational corporations ("TNC Code"), to name but a few. Similar codes of conduct have been developed outside the UN, such as the OECD Guidelines for transnational enterprises 59 and the EEC code for South Africa ("Anti Apartheid code"). 60 Although the latter, strictly speaking, is nonbinding, in practice firms are under strong pressure to abide by its terms, since chambers of commerce may inform foreign ministries of any violation, and these, in turn, may show their disapproval when it comes to allocating trade subsidies or giving export insurance guarantees. Thus, indirect sanctions may be attached to such informal codes of conduct. In sum, minimum economic treatment standards, standard or model clauses for treaties, and codes of conduct, are the types of standards operating in international economic law alongside the existing sources triad, and it matters little in practice that these norms are legally "non-binding". A closer analysis would also reveal that the cascade model of norms outlined earlier also applies here. Some of these standard formulations barely transcend mere programmatic norms of aspiration, or tentative resolutions of an advisory nature only, and yet they may pave the way for future development.

58

Cf. Kimminich, "Das Völkerrecht und die neue Weltwirtschaftsordnung", 20 AVR (1982) 2 et seq. 59 In particular OECD-Declaration on International Investment and Multinational Enterprises, Guidelines for Multinational Enterprises, OECD Doc. C (76), 99; see also OECD Doc. C (76), 117 and C (79), 143; National Treatment: C (79), 118 and C (79), 144; International Investment Incentives and Disincentives: OECD Doc. C (79), 119 and 145; and Consultation Procedures, 1976, as well as Recommendation of the OECDCouncil concerning Action against Restrictive Business Practices affecting International Trade Including those involving Multinational Enterprises, 1978; all published in: Horn, supra note 5, at 451 et seq.; see also Bryde , supra note 5, at 77 et seq.; see also Vogelaar , "The OECD Guidelines: Their Philosophy, History, Negotiation, Form, Legal Nature, Follow-Up Procedures and Review", in: Horn, supra note 5, at 127 et seq.; R. Blanpain , The OECD Guidelines and Labour Relations: Badger and Beyond, ibid., 145 et seq. 60 Of 20.09.1977; cf. Bull. EC 9/1977, 51 et seq.; Baade, in: Ν Horn, supra note 5, at 428; Alston , "Linking Trade and Human Rights", 23 GYIL (1980) 126 et seq., at 136; same author , "International Trade as an Instrument of Positive Human Rights Policy", 4 Human Rights Quarterly (1982) 155 et seq., 162 et seq.; Barber , "The EEC Code for South Africa: Capitalism as a Foreign Policy Instrument", 36 The World Today (1980) 79 et seq.; see also Riedel, supra note 5, at 289.

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Another area, where standards of international law have long existed, is international labour law. The most prominent examples are encountered in ILO conventions, which in important aspects differ from other international treaties. These conventions are elaborated by a special procedure, then submitted for comments to governments and other international organizations, and subsequently scrutinized by a meeting of independent experts before they are finally submitted for approval to the ILO Conference. It is worth noting that the institutional participation of non-governmental representatives in this body bestows real supranationality on the ILO. Additional factors rendering ILO standards different from other treaty formulations are a simplified method of treaty ratification, the general exclusion of reservations, and frequent use of so-called "flexibility clauses", allowing differences of application in various world regions. 61 As far as the effect of ILO standards are concerned, a great variety exists. States may commit themselves to enact statutes that apply or closely retrace these standards. If the standard is already met at the national level, the convention can act to further support them, or to guarantee their future application, and to prevent future abrogation. Sometimes, though, such ILO standards merely outline policy. 62 Another distinguishing feature of these conventions is that they need only a few ratifications - usually only two - and that all member states are required to submit the Convention text to parliament within one year, at the latest 18 months after the end of the relevant ILO Conference, even i f the whole delegation voted against the convention in the first place. Strong political-moral pressure to accept draft conventions is thereby generated, even if the legislature refuses ratification in the end. This example of the working of standards at the ILO level may suffice to illustrate some of the points made above. One could also mention ILO recommendations, resolutions and declarations, which in the descending order of the standards cascade model, represent norms of aspiration or of programmatic intent only. 63 Recommendations in that context often serve as lois modèles , much in the same way as the economic law model clauses mentioned previously. In all, more than 150 conventions and an 61 For example, the standards concerning the prohibition of night work, and prohibiting rest periods of less than eleven hours, as provided in the relevant ILO standard, may appear to be sensible in the Northern hemisphere with mild climate zones, but in hot areas of the world strict adherence to this standard would hardly be realistic. Therefore, shorter rest periods are allowed in hot climates i f additional rest periods are provided at other times of the day. 62 Riedel, supra note 5, at 293; for example Art. 19 (6) (d) of the ILO Constitution; Fried , supra note 36, at 151 et seq.; Valticos , supra note 36, at 50 et seq.; Wolf,\ "ILO Experience in the Implementation of Human Rights", 10 The Journal of International Law and Economics (1975) 599 et seq., at 605; in addition a relatively strict reporting obligation exists, even about non-ratified treaties and recommendations, see Beitzke, "Verwirklichung sozialer Menschenrechte durch internationale Kontrolle", V N (1981) 149 et seq. 63 See generally Riedel, supra note 5, at 294 et seq.

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equal number of recommendations in the ILO context prove the utility of standards as a separate source of law. Another area of the law where standards are found is in the field of human rights. Binding and non-binding norms, such as the right to work or to own property, as part of a "Universal Bill of Rights", where non-binding elements stricto sensu, such as the Universal Declaration of Human Rights of 1948, are combined with the binding obligations under the two UN Human Rights Covenants of 1966. For states that have ratified these treaties, the relevant standards become binding: however for other states, they are but standards with all their attendant elements. A characteristic of human rights standards is the combination of various norms. Thus, the standard of freedom of coalition is composed of several intertwined elements: it is rooted in the (non-binding) UDHR 1948, and in the UN economic rights covenant of 1966, as well as in a special ILO convention. Resolutions and declarations of international organizations of programmatic intent may be added. A l l these combination standards, whether fully binding in law, or only binding in parts, or not binding at all, perform a significant function in developing future legal norms of the traditional sources triad type. The 70-year experience of standard-setting at the ILO, but also similar experiences at the UNESCO and WHO, to name but two further examples, have gradually built up new types of legal norms; the "zebra codes", 64 which aggregate binding and non-binding norms in one single combination standard. In applying the "zebra code", decision-makers will have to bear in mind the different degrees of normative density of the component parts of it, and the ultimate decision will usually be based on the hard law component of the combination standard. The other components serve as interpretative tools for the binding, yet highly open-ended and abstract hard law elements of the standard. Close analysis reveals that no sphere of international law is immune from such standard-thinking and reasoning. 65 Thus, in environmental law, where the need to quickly generate new obligations, preventive measures, and duties of cooperation is most obvious, 66 hard law norms are far and few between. Where they do exist, they are general and vaguely phrased. They tend to contain few binding rules and escape clauses are frequent. Customary law rules are equally

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The term was first coined, I believe, by Baade, "The Legal Effects of Codes of Conduct for MNEs", in: N. Horn (ed.), Legal Problems of Codes of Conduct for Multinational Enterprises (1980) 3-38, at 14. 65 See, for example, as regards a Right to Food, ILA-Warsaw Conference (1988), International Committee on the Right to Food, 1 et seq.; see also A. Eide et al, Food as a Human Right (1984) 141 et seq. 66 For a recent overview see D'Amato, "Do We Owe a Duty to Future Generations to Preserve the Global Environment?", AJIL (1990) 190 et seq.; Brown Weiss , "Our Rights and Obligations to Future Generations for the Environment", ibid., 198 et seq.; Gündling , "Our Responsibility to Future Generations", ibid., 207 et seq.

Standards and Sources

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scarce and general principles of law exist only in the most rudimentary forms, borrowed from domestic principles of good neighbourliness. 67 In this area of law, then, combination standards utilizing the few hard law "buoys" in a sea of non-regulation, are the only available means of obligating states in the absence of fully binding treaties or other sources. Thus, in practice, the Helsinki Rules or the Stockholm Declaration may have greater significance than a treaty that only few states have ratified. As a standard or combination standard, environmental parameters may be generally accepted in practice, long before treaty consent can be mustered. 68 States will accept the combination standard without strict obligation, and when it comes to deciding individual cases, will be free to apply or not to apply the standard to particular decisions, if the standard consists of non-binding elements. If, however, it contains but one hard law rule, the standard will have to be applied, even if some parts of it, strictly speaking, do not share that compulsory force of the hard law component D. Conclusion: The Utility and Limits of Standards As has been discussed above, standards fulfil many functions. Foremost amongst them are their roles as tools of interpretation, and guidelines or yardsticks of reasoning for existing but open hard law rules and principles. Standards may also be employed to bridge gaps in the law conceptually, paving the way for future legal developments, as promised under the heading "progressive development of international law" in Article 13 of the UN Charter. Standards also serve as mere orientation marks, or as model clauses in non-codified legal orders, and frequently will appear in the shape of "zebras", containing obligatory and non-obligatory norm components concurrently. It is submitted that standards in all these functions have an increasing role to play and explain, better than the traditional sources triad, processes of international law-making and legal application wherever binding and non binding norms coalesce.

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For a recent neat summary of the debate cf. L. Wildhaber, Rechtsfragen des internationalen Umweltschutzes, Herbert- Miehsler-Gzdächtnisvorlesungen an der Universität Salzburg, No. 1/1987; see also Lagoni , "Umweltvölkerrecht, Anmerkungen zur Entwicklung eines Rechtsgebietes", in: W. Thieme (ed.), Umweltschutz im Recht (1988) 233 et seq.; Hohmann, "Maßnahmen zur Bekämpfung der Meeresverschmutzung", in: H. Donner/G. Magoulas et al. (eds.), Umweltschutz zwischen Staat und Markt (1989) 513 et seq.; W. Lang, Internationaler Umweltschutz (1989) 151 et seq., with further references. 68 When Lang, supra note 67, at 153, criticizes those who allegedly mistake environment desiderata wilt the lex lata and suggests that treaty law should be the primary source, he overstates his case. He does, however, acknowledge that "soft law" has an important political and educational function to play in this context, absent fully binding and implemented treaty obligations.

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Useful as standards may be, a word of warning about their scope and limits seems warranted. They are useful, when "zebra" situations are at issue, when the complementary nature of "hard" and "soft" norms, or better, of norms of different degrees of hardness, is relevant. They are dangerous if meant to replace hard law-sources. The sources triad of Article 38 (1) of the ICJ Statute always has predominance as far as it goes. But the point made here is that large areas of international law concern precisely fields which are not covered, or are only partially covered by rules emanating from the sources triad. Another danger would be to attribute the binding character of one standard component to the non-binding parts of it: the individual legal relevance of each component should always be borne in mind. To avoid incorrect inference, the "hard law" "soft law" dichotomy certainly is not resolved by utilizing the concept of standards and combination standards. And yet, the value of these standards lies in channelling future developments, outlining programmatic intentions, stressing aspirations, and generally providing a penumbra of shadows around the hard norm core. In individual disputes, courts and tribunals and other decision-makers in international law can use these standards, while faithfully abiding by the existing sources delineated in Article 38(1) of the ICJ Statute. Standards, thus, are signposts, landmarks, buoys in the open sea. Actors other than the ICJ are ultimately much freer in international law to develop and apply standards, 69 and may utilize them in specific instances, but may also ignore them, if they feel so inclined. From a systematic point of view standards are a definite new source, and certainly more than subsidiary means for the determination of the traditional sources triad. They have a useful role to play in their own right, and they should be seen in that light.

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And it matters little then, i f only isolated decisions of tribunals and diplomatic incidents can be mustered; contra , see Lang, supra note 67, at 154.

Recht, Zwang, Effektivität - Muß Recht justizförmig sein?* Das Thema „Recht, Zwang, Effektivität - muß Recht justizförmig sein?" ist weitgesteckt. Die Antwort könnte kurz ausfallen und schlicht „ja" lauten, wenn der soziologische Befund an Verfassungsnormen, Gesetzen und Verordnungen sowie die sich darum rankende Judikatur, flankiert von der wissenschaftlichen Literatur mit ihren immer neuen Normierungsvorschlägen und Forderungen nach energischerem Einschreiten des Gesetzgebers die alleinigen Maßstäbe wären. Immerhin scheint es so zu sein, daß, wie ein englischer Beobachter es einmal formuliert hat, jeder Deutsche einen Richter in seiner Westentasche trägt wenn er denn Westen trägt. Der Hinweis darauf, daß in Großbritannien Prozesse oft teurer sind, meist auch länger dauern und die Rechtslage mangels klarer normativer Vorgaben oder durch komplexe Kasuistik schwieriger zu ermitteln ist, läßt sich als Gegenposition durchaus vertreten. Trotz der damit zweifellos verbundenen Rechtsungleichheit liegt der Vorteil dieses Systems allerdings darin, daß es sich potentielle Kläger lange überlegen werden, ob sie den Weg zu den Gerichten wählen sollen oder ob sie stattdessen eine außergerichtliche Streitbeilegung vorziehen. Ganz allgemein wird man jedenfalls davon ausgehen müssen, daß das Verhältnis von Recht, Zwang und Effektivität größtenteils von der Einstellung der Bürger zu ihrer Justiz und den Erwartungen geprägt wird, die die Bevölkerung an die Leistungsfähigkeit ihrer Gesetze stellt. Insoweit kann der gelegentlich geäußerten Kritik an der völlig überzogenen Erwartungshaltung vieler Bürger an Staat und Recht nur zugestimmt werden. 1 Der Rechtsstaat spezifisch deutscher Prägung ist ein Kulturprodukt des 19. Jahrhunderts, das eine Abwehr absolutistischen Machtmißbrauchs voraussetzte und in 180 Jahren allmählich seine formellen und materiellen Ausprägungen fand. 2 Stets war der Gedanke „Vertrauen ist gut, Kontrolle ist besser"

* Veröffentlicht in Hans-Martin Pawlowski/Gerd Roellecke (Hrsg.), Der Individualitätsanspruch des demokratischen Rechtsstaats, ARSP-Beiheft 56 (1995) S. 149-169. 1 So wird der Vorsitzende des BT-Rechtsausschusses H. Eylmann mit folgender Bemerkung zitiert: „Wenn der Bürger morgens aufsteht, rutscht auf dem Bettvorleger aus und verstaucht sich den Knöchel, dann meint er, es müsse jemand daran schuld sein, im Zweifel der Staat, weil er keine Gesetze gemacht hat, die die Rutschfestigkeit des Bettvorlegers garantieren." (FAZ-Magazin Nr. 789 vom 13.4.1995, S. 4). 2 Vgl. hierzu statt vieler E. W. Böckenförde, Entstehung und Wandel des Rechtsstaatsbegriffs, in: ders., Staat, Gesellschaft, Freiheit (1976), S. 76 ff.; s.a. P. Kunig, Das Rechtsstaatsprinzip (1986), jeweils m.w.N.

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konstitutiv für diesen Rechtsstaat.3 Die anglo-amerikanische Variante der „rule of law" ging mit dem Kontrollgedanken wesentlich lockerer um: zu sehr war man sich bewußt, daß über materielle Garantien des Rechtsstaats, speziell über Grundrechte, das Demokratieprinzip entscheidend relativiert würde. 4 Kontrolle sollte, wenn überhaupt, vorrangig Angelegenheit des Parlaments, nicht primär der Gerichte sein.5 Während zwar in den USA der Gewaltenteilungsgrundsatz Montesquieuscher Prägung verfassungspolitische Kontrolle bewirkte, spielt er im britischen Verfassungsrecht bis heute nur eine untergeordnete Rolle. Deshalb läßt die seit der „glorious revolution" von 1688 gewonnene Parlamentssouveränität bis zum heutigen Tage eine echte „Gegengewalt" oder Konkurrenz zum Parlament nicht zu. 6 Grundrechtsschutz der Bürger wird entweder inzident in einfachen Gesetzen gefunden, oder strahlt über völkerrechtliche Verpflichtungen ins Inland zurück, oder wird in den Worten von Jeremy Bentham gar als „nonsense upon stilts", als Unsinn auf Stelzen schlicht abgelehnt, weil Freiheit jedem Engländer angeboren sei - und deshalb auch keiner besonderen Bestätigung bedarf - oder weil das Parlament genug Bürgervertrauen genießt, grobe Grundrechtsverletzungen nicht zu dekretieren. Gegen „Maladministration" der Verwaltung zieht man die Streiterledigung durch Einschaltung von Ombudsmännern des Parlaments der justiziellen Streiterledigung vor. 7 Die Selbstkorrektur des Verwaltungshandelns wird dadurch erleichtert. Man mag das große Vertrauen der Briten in ihr Parlamentssystem für etwas blauäugig halten. Tatsache ist jedoch, daß aus dieser Grundeinstellung eine viel größere juristische Streitabstinenz folgt als in Deutschland. Aber das sind Kosten unseres Rechtsstaats, die im Ernst kaum jemand bestreitet. Zu wichtig sind die verfassungsrechtlichen und -politischen Vorteile dieses Staatsstrukturprinzips. Unter den Bedingungen des Rechtsstaats stellt sich nun aber die Frage, ob das gewaltenteilige Verhältnis von Normsetzung, Normanwendung und Normkontrolle in jüngster Zeit nicht eine zu starke Verlagerung weg von den politischen, hin zu judiziären Formen der Normkontrolle erfahren hat. Möchte man diese Frage bejahen, so bedarf dies erwartungsgemäß einiger Begründung. Die aufgeworfene Frage soll exemplarisch an drei Regelungsbereichen illustriert werden, die dank ihrer Unterschiedlichkeit idealtypisch zu sein scheinen. Am Beispiel der Gentechnik (Α.), des verfassungsrechtlichen Schutzes der

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Vgl. etwa P. Kunig (Anm. 2), S. 172 ff. Siehe hierzu E. Riedel, Kontrolle der Verwaltung im englischen Rechtssystem (1976), S. 225 ff. m.w.N. 5 Vgl. S. de Smith/R. Brazier , Constitutional and Administrative Law, 7. Aufl. (1994), Kap. 4, S. 68 f f ; O. Hood Phillips /P. Jackson, Constitutional and Administrative Law, 7. Aufl. (1988), S. 19 ff. 6 E. Riedel (Anm. 4), S. 204 ff. 7 E. Riedel (Anm. 4), S. 160 ff. 4

Recht, Zwang, Effektivität

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Umwelt (B.) sowie neuester Entwicklungen des Völkerrechts (C.) sollen nacheinander einfachgesetzliche, verfassungsrechtliche und völkerrechtliche Parameter daraufhin untersucht werden, ob und in welcher Weise das Recht, um effektiv zu sein, Zwang und Justizförmigkeit voraussetzt. Die Grundthese der folgenden Ausführungen soll hier bereits vorausgeschickt werden: Um effektiv zu sein, bedarf das Recht weder stets des Zwangs oder der justiziellen Ausrichtung. Recht kann auch nur politisch-moralisch oder appellativ wirken, praktische Auswirkungen als bloßes lex imperfecta entfalten sowie schließlich nicht-judiziäre Streiterledigungsmechanismen vorsehen. A. Das Beispiel Gentechnik Die Gentechnik steht exemplarisch für die Behandlung neuer Technologien mit vermutetem Gefährdungspotential. In Reaktion auf eine breite öffentliche Risikodiskussion zur Gentechnologie hat der Gesetzgeber bekanntlich 1990 ein Gentechnikgesetz (GenTG) 8 erlassen. Zwar stellt dieses in seinem § 1 den Schutz des Menschen und der Umwelt vor Gefahren der Gentechnik gleichrangig neben den Förderungsgedanken, womit verdeutlicht werden soll, daß neben Risiken auch Chancen der Gentechnik zu verzeichnen seien.9 Die darauffolgenden Bestimmungen befassen sich dann aber nahezu ausschließlich mit der Schutzfunktion des Gesetzes. Zu diesem Gesetz, das als Stammgesetz sämtliche anlagenbezogenen Vorschriften bündelte, die sonst verstreut in verschiedensten anderen Gesetzen geregelt würden, sind in der Folgezeit sechs sehr ausfuhrliche Verordnungen ergangen. 10 In ihrem Ensemble wurde damit ein dichtes Regelungsnetz über dieses neue Rechtsgebiet geworfen und dabei so gründlich verfahren, daß es viele potentielle Betreiber solcher Anlagen angesichts der Kompliziertheit der Regelungen und ihrer perfektionistischen Normierungsdichte vorzogen, Forschung und Entwicklung im europäischen oder überseeischen Ausland anzusiedeln, statt den Risiken überlanger und ungewisser Genehmigungsverfahren im Inland ausgesetzt zu sein.11

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Gesetz zur Regelung von Fragen der Gentechnik vom 20.6.1990 (BGBl. 1 S. 1080). Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens war das Verhältnis von Schutzzweck und Förderungsziel des GenTG außerordentlich umstritten. Vgl. hierzu statt vieler: G. Hirsch/A. Schmidt-Didczuhn, Gentechnikgesetz Kommentar (1991), Art. 1 Rn. 7 ff. m.w.N. 10 Gentechnik-Sicherheitsverordnung vom 24.10.1990 (BGBl. 1 S. 2340); Gentechnik-Verfahrensordnung vom 24.10.1990 (BGBl. I S. 2378); Gentechnik-Anhörungsverordnung vom 24.10.1990 (BGBl. 1 S. 2375); Gentechnik-Aufzeichnungsverordnung vom 24.10.1990 (BGBl. 1 S. 2338); Verordnung über die Zentrale Kommission für die Biologische Sicherheit vom 30.10.1990 (BGBl. 1 S. 2418); Bundeskostenverordnung zum Gentechnikgesetz vom 9.10.1991 (BGBl. 1 S. 1972). 11 Vgl. hierzu ausfuhrlich: W. Graf Vitzthum, Standortgefährdung. Zur GentechnikRegelung in Deutschland (1992), S. 150 f.f.; ders., Zur Gentechniknovelle 1993, ZG 9

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Es ist deshalb bezeichnend, daß kaum drei Jahre später schon eine Novellierung des GenTG erforderlich wurde. 12 Im Interesse der Förderung einer vielversprechenden neuen Technologie, die im Gesundheitsbereich bereits jetzt zahlreiche im Ausland hergestellte und hier ohne weiteres zugelassene Produkte hervorbrachte, entschied man sich dafür, eine notwendige Anpassung an europarechtliche - auch schon 1990 gebotene - Standards zu Laborsicherheitsstufen vorzunehmen. 13 Rechtlich sollte hierdurch die mißliche Situation bereinigt werden, die dadurch entstanden war, daß Deutschland strengere Sicherheitsstandards verlangte als seine Nachbarn - mit der Folge, daß Produktionen ins benachbarte Ausland verlagert wurden, weil dort weniger strenge Genehmigungsvoraussetzungen und einfachere Verfahren geboten werden. Man könnte nun meinen, daß mit der Novellierung das Problem gelöst sei. Doch diese Hoffnung trügt. Denn das gesamte Regelungssystem ist Ausdruck einer latenten Gentechnikfeindlichkeit, die schon in den achtziger Jahren erheblichen politischen Einfluß ausübte. Eine in den Medien geschickt gesteuerte Verteufelung der Gentechnik - durch Gleichsetzung mit der Problematik der friedlichen Nutzung der Atomenergie - und eine bereitwillige Reaktion zahlreicher Behörden und einzelner Gerichte, Genehmigungsverfahren durch immer neue Auflagen zu verzögern und den Anträgen von Umweltschutzverbänden (über einzelne Mitglieder) und Anliegern auf vorläufigen Rechtsschutz extensiv stattzugeben, führte beispielsweise dazu, daß die fertiggestellte Anlage einer Frankfurter Firma beinahe acht Jahre lang nicht genutzt werden konnte. 14 Auch nach der Novellierung, die nur marginale Änderungen brachte, auf die hier nicht eingegangen werden soll, 15 ist das durch das GenTG geschaffene Klima für eine größere Akzeptanz dieser neuen Technologie nicht wesentlich verbessert worden.

1993, S. 235 ff., spez. S. 245 f.; vgl. mich Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften e. V., Stellungnahme zu den Erfahrungen mit dem GenTG und seiner administrativen Umsetzung (1992), S. 2 ff. 12 Erstes Gesetz zur Änderung des GenTG vom 16.12.1993 (BGBL 1 S. 2066). 13 W. Graf Vitzthum, Durch das Dickicht des deutschen Gentechnikrechts, DÖV 1994, S. 336 ff.; s.a. H.D. Jarass, Die Vorgaben des Europäischen Gentechnikrechts für das deutsche Recht, NuR 1991, S. 49 f f 14 Vgl. dazu G. Führ, KGV Rundbrief 4/1992, S. 2 f.; zu diesem Fall erging auch der aufsehenerregende Beschluß des VGH Kassel (NJW 1990 S. 336 ff.), der den Betrieb gentechnischer Anlagen unter Hinweis auf die Wesentlichkeitslehre und die angeblichen Parallelen zwischen Gentechnik und Kernenergie generell von einer formellgesetzlichen Regelung abhängig machte. Kritisch hierzu: G. Hirsch, Keine Gentechnik ohne Gesetz?, NJW 1990, S. 1445 ff. 15 Vgl. hierzu R. Wahl/H. Me Ichinger, Das Gentechnikrecht nach der Novellierung, JZ 1994, S. 973 ff.; J. Simon/A. Weyer, Die Novellierung des Gentechnikgesetzes, NJW 1994, S. 759 ff.; W. Graf Vitzthum (Anm. 11), S. 241 ff.

Recht, Zwang, Effektivität

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Es erscheint daher angemessen, sich über alternative Regelungsansätze unter- oder außerhalb der formellen Regulierung durch Gesetz Gedanken zu machen und zu fragen, inwieweit alternative Strategien nicht mindestens genauso gut wie eine umfassende gesetzliche Regelung der Gentechnik funktioniert hätten. Gegen außergesetzliche Regulierungen der Gentechnik wird zwar nicht selten eingewandt, daß sie der Schutzpflicht des Staates gegenüber seinen Bürgern vor neuen Technologien nicht gerecht werden könne. Der Gesetzgeber sei nämlich nach der Wesentlichkeitstheorie 16 verpflichtet, die vermeintlichen Gefährdungspotentiale neuer Technologien durch parlamentsgesetzliche Bestimmungen entsprechend seiner Schutzpflicht zu minimieren. 17 Doch wie immer man zu diesen aus der Wesentlichkeitstheorie gefolgerten Zwängen zu zunehmender Verrechtlichung stehen mag: 18 Auch die Wesentlichkeitslehre setzt stets ein konkretes Schutzbedürfnis voraus, das nicht einfach angenommen werden kann, sondern in jedem Einzelfall erst nachgewiesen werden muß. Daher sollte ein bloßes „Mißtrauen" oder ein „Basisverdacht" gegen die Gentechnik als Grundlage fur die Annahme eines Regelungsbedürfnisses nicht ausreichen. Problematisch an der Frage, ob ein Regelungsbedürfnis aufgrund eines Gefährdungspotentials besteht, ist bei den neuen Technologien ja gerade, daß das Gefährdungspotential vielfach noch nicht absehbar ist, es also letztlich um die „Regelung von Ungewißheit" geht. 19 Erforderlich ist dann, eine Prognoseentscheidung zu treffen, die unter dem Stichwort der „Technikfolgenabschätzung" diskutiert wird: 2 0 Was soll geschehen, wenn nicht gesichert ist, ob aufgrund einer neuen Technologie eine Gefahr besteht bzw. welches Ausmaß diese Gefahr hat? Soll dann im Zweifel eine Freiheitsbegrenzung zugunsten einer „vermuteten" Schutzpflicht geschaffen werden („in dubio pro protectione et contra libertatem")?

16 Dazu statt vieler H. H. v. Arnim, Zur Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts, DVB1 1987, S. 1241 ff. 17 VGH Kassel (Anm. 14); s.a. M. Kloepfer, Umweltrecht (1989), S. 810 m.w.N. 18 Kritisch insoweit Κ Stern, in: D. Strempel (Hrsg.), Mehr Recht durch weniger Gesetze? (1987), S. 19. 19 A. Scherzberg, Risiko als Rechtsproblem. Ein neues Paradigma fiir das technische Sicherheitsrecht, VerwArchiv 1993, S. 497 ff.; A. Ruch, Recht der Technik - Rechtstechnik, ZBL 1995, S. 1 ff.; R. Damm/D. Hart, Rechtliche Regulierung riskanter Technologien, KritV 1987, S. 183 ff. 20 Zur umfangreichen Diskussion vgl. etwa T. Schell, Biotechnologie - Gentechnik: Eine Chance fur neue Industrien (1995); H.-J'. Bullinger/W. Andexser (Hrsg.), Technikfolgenabschätzung (1994), sowie den Bericht der Enquete-Kommission „Gestaltung der technischen Entwicklung: Technikfolgenabschätzung und Bewertung", BT-Drs. 11/7990 vom 10.8.1990.

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Vorschläge in Form eines „Vorrangs der schlechten Prognose" hat es in der Tat gegeben.21 Ebenso wurde gefordert, anstelle einer bloßen Sicherheitsregulierung eine umfassendere Gestaltungsregulierung vorzunehmen. 22 Der erstgenannte Ansatz ist schon deshalb problematisch, weil er eine gesetzliche Regelung fordert, ohne zuvor einen Regelungsbedarf nachgewiesen zu haben. Zudem würde die zugrundegelegte „Misstrauensphilosophie" kontraproduktiv wirken und Ansätze zu eigenverantwortlichem Verhalten zerstören. 23 Auch der zweite Ansatz, d.h. die Gestaltungsregulierung leidet daran, daß er einer lähmenden Überregelung keineswegs entgegenwirkt. Daher ist zu überlegen, welche Alternativen zu einer gesetzlichen Regelung bestehen und ob der Staat eine eventuelle Schutzpflicht nur durch Gesetzeserlaß oder auch in anderer Weise erfüllen kann. 24 Auszugehen ist von der Feststellung, daß die Erfüllung einer eventuellen Schutzpflicht durch Gesetzeserlaß zugunsten einer Gruppe zugleich eine Freiheitsbeschränkung zu Lasten einer anderen Gruppe bedeutet. Daher gilt nicht nur bezüglich des Inhalts von Gesetzen, sondern auch bezüglich der Frage, ob eine Materie überhaupt durch Gesetz geregelt werden soll, der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Ist es dem Staat demnach möglich, seine Schutzpflicht zu erfüllen, ohne daß er auf das Mittel eines formellen Gesetzes zurückgreifen muß, so sind diese alternativen und weniger einschneidenden Regelungsmöglichkeiten zu wählen.25 Im Bereich der Gentechnik hat der Gesetzgeber aus Sorge vor vermeintlichen Gefährdungen der Bevölkerung - Stichwort „Killerviren" - vorsorglich zu umfassenden Regulierungen gegriffen, weil er meinte, die Risiken dieser neuen Technologie nur durch Gesetze und Verordnungen zähmen und begrenzen zu können. Ob ihm das gelungen ist, erscheint jedoch höchst fraglich. Anlagen werden lediglich ins benachbarte Ausland verlagert, wo ähnlich stringente Restriktionen nicht bestehen. Die ethisch-politische Gewißheit, vermeintliche keineswegs nachgewiesene - Risiken vermieden zu haben, ist Kompensation

21 H. Jonas, Das Prinzip Verantwortung, (1984), S. 70 ff.; G. Altner, Das unkalkulierbare Risiko der Gentechnologie, in: Hesse/Kreibich/Zöpel, Zukunftsoptionen - Technikentwicklung in der Wissenschafts- und Risikogesellschaft (1969), S. 53 f f , spez. S. 58 ff. 22 N. van den Daele, Restriktive oder konstruktive Technikpolitik?, in: Hesse/Kreibich/Zöpel (Anm. 21), S. 91 ff. 23 So auch W. Graf Vitzthum (Anm. 11), S. 236 f. 24 Zum folgenden grundlegend: G.F. Schupper, Grenzen und Alternativen von Steuerung durch Recht, in: D. Grimm (Hrsg.), Wachsende Staatsaufgaben - sinkende Steuerungsfähigkeit des Rechts (1990), S. 217 ff. 25 So zu Recht H. Helmrich, in: Strempel (Anm. 18), S. 36 f.

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genug für die Verlagerung einer zukunftsträchtigen, viele Arbeitsplätze sichernden und Forschungsfelder eröffnenden neuen Technologie ins Ausland. 26 Schon vor 1990 hätte bedacht werden müssen, daß spätere Novellierungen und Deregulierungen des Gentechnikrechts lange Zeit in Anspruch nehmen und zu spät kommen, um die im Inland längst erlahmte Investitionsbereitschaft noch zu beflügeln. Denn das Mittel der Novellierung ist selber das Produkt eines schwerfälligen Legislationsprozesses und erweist sich deshalb nicht selten als ineffektiv, die gesetzten Politikziele zu erreichen. Warum geht man nicht, wenn kein oder nur wenig Mißbrauch nachgewiesen wurde, von der Vermutung der Rechtstreue der Bürger aus, auch wenn es sich um gewinnorientierte Unternehmen handelt? In der inzwischen mehr als zehnjährigen Gentechnikpraxis hat es keine gravierenden Mißbräuche oder die Bevölkerung auch nur annähernd gefährdende Gentechnikvorfälle gegeben. Ist es dann nicht gerechtfertigt, eine technologiefreundlichere Grundeinstellung zu beziehen? Trotz - oder gerade wegen - der tendenziell restriktiven und skeptischen Überzeugung des Gesetzgebers erscheint es daher notwendig, an der Forderung nach einer gründlichen Deregulierung des Gentechnikrechts festzuhalten. 27 Nur so können die gravierenden Wertbewerbsnachteile ausgeglichen werden, denen die deutsche Industrie und Forschung im europäischen Vergleich ausgesetzt ist. Bleibt es hingegen beim „Vorrang der schlechten Prognose", so wäre es zumindest ehrlicher, offen zuzugeben, daß man kommerzielle Anwendungen der Gentechnik prinzipiell ablehnt und bereit ist, die mit dieser Technologie verbundenen Markt-, Arbeitsmarkt- und Wachstumschancen der Konkurrenz zu überlassen. Als Regelungsalternativen bieten sich auch heute noch ganz verschiedene und sich keineswegs ausschließende Maßnahmen an - wobei nicht verkannt werden soll, daß ihre Umsetzung im Bereich der Gentechnik nur wenig realistisch erscheint, zu weit wurde der gewählte Weg einer umfassenden Legeferierung bereits eingeschlagen. Doch könnten alternative Maßnahmen in vergleichbaren Technologiebereichen durchaus zum Tragen kommen. Zunächst wäre an Praxisrichtlinien mit reinem Empfehlungscharakter zu denken. Diese könnten für einen begrenzten Zeitraum eingeführt werden, um die weitere Entwicklung erst noch abzuwarten und genauere Kenntnisse über das Gefahrenpotential der Technologie zu erlangen. 28 Bekanntlich birgt jede neue Technologie auch Risiken, und das gilt selbst für so „weiche" Technologien wie die Nutzung von Solarenergie über Photovoltaik oder Windanlagen, deren Rotorblätter Gefahrenpotentiale enthalten. Deshalb sollten unter Zugrun26 Etwas schadenfreudig wird dies im europäischen Ausland etwa so kommentiert: „Ihr Deutschen liefert die Moral, wir machen die Geschäfte!". 27 Vgl. schon E. Riedel, Gentechnologie und Embryonenschutz als Verfassungs- und Rechtsproblem, EuGRZ 1986, S. 469 ff. 28 E. Riedel (Anm. 27), S. 477.

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delegung von Praxisrichtlinien in Zukunft zunächst Erfahrungen gesammelt werden, bevor eine umfassende gesetzliche Normierung erfolgt. Auch wäre darüber nachzudenken, inwieweit öffentlichen Institutionen, die Forschungen in neuen Technologiebereichen betreiben, verbindliche Richtlinien auferlegt werden könnten, deren Empfehlungscharakter im privaten Sektor gleichwohl zu ähnlichen Wirkungen fuhren würde. Denn der Verzicht auf gesetzlichen Zwang kann durchaus ähnliche, vernünftige Verhaltensweisen wie unverbindliche Maßstäbe und Richtlinien hervorrufen. Falls die Anzahl der Fälle nachgewiesenermaßen mißbräuchlicher Technologieanwendung zunimmt - und erst dann bestünde ein unbestreitbarer Regelungsbedarf - , wäre zu überlegen, ob standesoder innungsrechtliche Regelungen oder schließlich als ultima ratio gesetzgeberische Maßnahmen zu treffen wären. Als weiteres milderes - und womöglich gar effektiveres - Mittel als die Verabschiedung eines Gesetzes sollte stets auch das in der Filmwirtschaft seit langem erprobte Modell einer freiwilligen Selbstkontrolle (FSK) erwogen werden. Allerdings müßte insoweit berücksichtigt werden, daß die FSK unter Bedingungen ins Leben gerufen wurde, die auf die Einfuhrung neuer Technologien nicht ohne weiteres übertragen werden können. Denn die Effektivität der FSK beruht bis heute im wesentlichen darauf, daß die Alliierten nach dem 2. Weltkrieg eine scharfe wirtschaftliche und verbandsmäßige Trennung von Produzenten, Verleihern und Filmtheaterbesitzern durchsetzten. Auf diese Weise sehen sich Unternehmen, die sich den Entscheidungen der FSK nicht unterwerfen, einem Druck der jeweils anderen Ebenen ausgesetzt: So wird etwa der gegen die Bestimmungen der FSK handelnde Filmproduzent keinen Verleiher und erst Recht kein Filmtheater finden, die seinen Film übernehmen würden. Ebenso kann der FSK-widrig handelnde Verleiher weder auf Belieferung durch die Produzenten noch auf die Abnahme durch ein Kino rechnen, usw. 29 Eine mit diesen spezifischen Mechanismen vergleichbare wechselseitige Abhängigkeit dürfte sich im Rahmen neuer Technologien nur selten ergeben. Bevor es zu einer umfassenden gesetzlichen Regulierung neuer Technologien kommt, sollte zukünftig auch geprüft werden, inwieweit das geltende Recht hinreichende Regelungen enthält, die ein Regelungsbedürfnis ausschließen. Gerade im Bereich der Gentechnologie wäre eine umfassende Prüfung erforderlich gewesen, ob und in welchem Maße das geltende Zivil-, Straf- und Wirtschaftsverwaltungsrecht ausgereicht hätte, den möglichen Risiken der Gentechnologie vorzubeugen. 30 Es ist nämlich durchaus denkbar, daß die präven29

Vgl. hierzu J. Noltenius, Die freiwillige Selbstkontrolle der Filmwirtschaft und das Zensurverbot des Grundgesetzes (1958); ferner V. Wiedemann , Freiwillige Selbstkontrolle der Presse (1992), und L. Brandmair, Die freiwillige Selbstkontrolle der Werbung (1978). 30 Hierzu etwa G. Winter, Gentechnik als Rechtsproblem, DVB1. 1986, S. 585 ff., spez. S. 589 ff.

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tive Funktion des Zivil- und Strafrechts einerseits sowie die speziellen Regelungen des BlmSchG andererseits eine hinreichende Risikoprävention ermöglicht hätte - wenn sie nur konsequent angewendet worden wären. Schlichte Anzeige- oder Meldepflichten anstelle von sanktionsbewehrten Regelungen könnten das Verhalten von Rechtsunterworfenen ebenfalls steuern. Schließlich könnte auch die völlige Inaktivität des Gesetzgebers erwogen werden. Auf diese Weise würde es den hierzu jeweils berufenen Normanwendern allen voran der Richterschaft - obliegen, durch sorgfältige, abgewogene, ganz auf den Einzelfall beschränkte Entscheidungen - mit allerdings wesentlich geringerem Interpretationsradius bei bestehenden Gesetzesvorgaben - Rechtsfortbildung im Kleinstmaß zu betreiben. 31 Hierfür spräche, daß zahlreiche Normen des Zivilrechts, des Strafrechts und des öffentlichen Rechts vorhanden sind, die eine kasuistische Fortbildung durchaus gestatten. Hier wäre der Ort für die klassische justizförmige Ausformung des Rechts. Gesetzliche Beschränkungsmaßnahmen, die die grundrechtlichen Freiheitsbereiche für jedermann und generell einengen, während eigentlich nur wenige betroffen sein sollten, wären zumindest voreilig und übertrieben, wenn nicht gar unverhältnismäßig. So erfüllten gezielte richterrechtliche Korrekturen auf der Basis bestehender Grundnormierungen den Regelungszweck möglicherweise besser und jedenfalls verhältnismäßiger. Nicht zu unterschätzen ist auch die von solchen Urteilen ausgehende Signal- und Appellwirkung auf die Rechtsunterworfenen. Dem Gesetzgeber in Bund und Ländern bliebe die Möglichkeit, die richterliche Rechtsfortbildung in aller Ruhe zu beobachten und erst bei hinreichendem Bedürfnis konsolidierende und harmonisierende gesetzgeberische Maßnahmen zu ergreifen. Allerdings ist zuzugeben, daß dieser zuletzt beschriebene Weg die Problematik nur von der ersten auf die dritte Gewalt verlagern würde. Zwar macht es einen Unterschied, ob der dritten Gewalt im Rahmen ihrer Kontrollfunktion breite Eingriffsmöglichkeiten durch eine Fülle abstrakt-genereller und häufig offener Normen eingeräumt werden oder - wie hier vorgeschlagen - durch größere gesetzgeberische Zurückhaltung der Kontrollbereich entsprechend enger gehalten wird. Der Einwand der schlichten Verlagerung vom Gesetzes- zum Richterstaat bleibt dabei aber prinzipiell bestehen.32 Um diesem Trend entgegenzuwirken („Normenflut", „Justizialisierung der Politik"), sollten weitere Alternativen zur Gesetzgebung erwogen und erprobt werden. Zu denken wäre et31

E. Riedel (Anm. 27), S. All f. Zu dieser Problematik vgl. statt vieler D. Grimm, Der Wandel der Staatsaufgaben und die Krise des Rechtsstaats, in: ders. (Anm. 24), S. 291 ff, insbes. 300 f.; I. Maus, Verrechtlichung, Entrechtlichung und Funktionswandel von Institutionen, in: G. Goehler (Hrsg.), Grundlagen der Theorie politischer Institutionen (1986), S. 132 ff.; E. SchmidtAßmann, Der Rechtsstaat, in: J. lsensee/P. Kirchhoff (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. 1 (1987), S. 987 ff., insbes. 1040 f. sowie ders. und R. Scholz, Verwaltungsverantwortung und Verwaltungsgerichtsbarkeit, VVdStRL 34 (1976), S. 221 ff. bzw. S. 145 ff. 32

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wa an die breite, gegenwärtig stattfindende sogenannte Prozeduralisierungsdebatte im Verwaltungsrecht. 33 Durch unmittelbare Beteiligung der Betroffenen im Vorfeld der zu treffenden und behördlich zu verantwortenden Entscheidungen könnten Faktenfeststellungsverfahren, Konsensstrategien und Kompromisse erarbeitet werden, ehe die eigentlichen Entscheidungen gefällt werden („Handlungsformen im Schatten des Rechts"). 34 Ansätze hierzu gibt es bekanntlich reichlich. 35 Sie ließen sich als vorrangig zu erwägende Strategien entwickeln. Unterhalb der gesetzlichen Ebene - sozusagen ex post - könnte auch innerhalb des Verwaltungsvollzuges eine stärkere Partizipation der Betroffenen erwogen werden: Räte und Beiräte sowie Bürgern wie der Verwaltung gleichermaßen offenstehende externe „information pools", wie sie von nichtgouvernementalen Organisationen etwa im Menschenrechtsbereich für die Ermittlung der notwendigen Faktenbasis für sinnvoll erachtet werden, ließen sich auch über Umweltverbände nutzen, ohne daß die streitige Frage eines Klagerechts dieser Organisationen thematisiert zu werden bräuchte. Denkbar wäre auch der Rückgriff auf Ombudsmänner, die sich in 46 Staaten der Welt für die unterschiedlichsten rechtlich-politischen Kontrollfunktionen bewährt haben, um den Gang vor die Gerichte durch wirksame politische Alternativen entbehrlich zu machen. 36 Auch sollten Institutionen, die der Verwaltung oder dem Parlament zuzuordnen wären, regelmäßige Verlaufskontrollen vornehmen können, um möglichen Gefahrenpotentialen schnellstmöglich zu begegnen. Daneben könnten systematische Umweltverträglichkeitsprüfungen die von der Industrie zwar keineswegs geliebt werden, aber immerhin einer Überregelungstendenz und der sich daran anschließenden Justizialisierung vorbeugen können - mit abzuarbeitenden Checklisten und folgenorientierten Planungsvorgaben stärker als bisher angewendet werden. Allerdings müßte hier ebenfalls sehr darauf geachtet werden, daß die UVP nicht zu Überreglementie-

33 Vgl. hierzu G. Teubner, Recht als autopoietisches System (1989) m.w.N.; K. Eder, Prozedurale Legitimität. Moderne Rechtsentwicklung jenseits von formaler Rationalisierung, Zeitschr. für Rechtssoziologie (1987), S. 193 ff.; ders., Prozedurales Recht und Prozeduralisierung des Rechts, in: G. Grimm (Anm. 24), S. 155 ff.; D. G. Lawrence, Procedural Norms and Tolerance, American Political Science Rev. 1976, S. 80 ff.; R. Wiethölter, Proceduralization of the Category of Law, in: Joerges/Trubek (Hrsg.), Critical Legal Thought, S. 501 if.; ferner D. Weinreich, Recht als Medium gesellschaftlicher Selbststeuerung, Diss. Marburg (1995), S. 143 ff. 34

Vgl. G. F. Schuppen (Anm. 24), S. 238 ff. Vgl. etwa die Aufstellung bei A. Kurz, Juristische Aspekte der Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Planung und Genehmigung umweltrelevanter Großvorhaben, (3. Aufl. 1994); s.a. M. Zimmermann, Öffentlichkeitsbeteiligung bei UVP-Verfahren (1993). 36 Vgl. hierzu etwa F. Malscher (Hrsg.), Ombudsmann in Europa - ein institutioneller Vergleich ( 1994); U. Kampf/M. Mille, Rolle und Funktion des Ombudsmannes, Zparl 1992, S. 29 ff. 35

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rungen mit zusätzlichem administrativem Aufwand fuhrt, die sich fur den Betroffenen zu unerträglichen Belastungen summieren können. Unter der Prämisse, daß gegenwärtig zu viel normiert wird, sollten die angesprochenen Regelungsalternativen vor jedem Legeferierungsvorhaben ernsthafter geprüft werden. Zu bedenken ist schließlich, und das gilt generell, daß jedes Gesetz immer auch eine „invitatio" nicht „ad offerendum" sondern „ad interpretandum" für die Richterschaft darstellt und den Kreislauf der Überregelung - tendenziell wenigstens - schließt. B. Z u r Verankerung eines Staatszieles „Umweltschutz" i m Grundgesetz Das zweite Illustrationsbeispiel betrifft die jüngst erfolgte Anreicherung des Grundgesetzes um das Staatsziel „Umweltschutz" (Art. 20 a GG). Denn die Verankerung eines neuen Staatszieles wirft zum einen die Frage auf, ob dieses auf Verfassungsebene angesiedelte Recht dem klassischen Bild des Rechts als einer Zwangsordnung mit justizförmigen Ausprägungen entspricht. Und zum anderen ist fraglich, in welchem Maße solche Normierungen tatsächlich zu einer weiteren Justitialisierung des Rechts beitragen. Einige allgemeine Bemerkungen zum weiten Feld der Staatszieldiskussion, speziell eines Rechts auf eine lebenswerte Umwelt, seien vorab gestattet. Art. 20 a GG, so wie er auf Vorschlag der Verfassungsreformkommission schließlich von Bundestag und Bundesrat im Rahmen eines spärlichen Verfassungsänderungspaketes verabschiedet wurde, lautet wie folgt: „Der Staat schützt auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung." I. Leistungsfähigkeit der erfolgten Grundgesetzänderung Zweifelhaft ist zunächst einmal, was diese sprachlich eng an Art. 20 Abs. 3 GG angelehnte Verfassungsnorm in der Praxis bewirken kann. Ein Aspekt, der vielfach gegen die Aufnahme einer Staatszielbestimmung „Umweltschutz" in das Grundgesetz angeführt wurde, ist die möglicherweise fehlende Leistungsfähigkeit dieser Grundgesetzänderung: Wenn das Staatsziel Umweltschutz die dadurch erstrebten Zwecke nicht erreicht - so wurde argumentiert - , wird aufgrund dieser Überforderung der Verfassung das Vertrauen in deren Autorität untergraben. 37 Die Einführung eines Staatsziels Umweltschutz hätte dann

37

E. Heinz, Staatsziel Umweltschutz in rechtstheoretischer und verfassungstheoretischer Sicht, NuR 1994, S. 1 ff., insbes. S. 6 f.

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desintegrierende statt integrierende Wirkung. Da ein Staatsziel Umweltschutz sich nicht von selbst vollzieht und die Verwirklichung von Staatszielen ein Verfassungswunsch bleibt, so lange die Verfassung nicht auch die Verfahren bereitstellt, die eine Durchsetzbarkeit der Staatsziele garantieren, besteht die Gefahr, daß das Staatsziel Umweltschutz zu einem „nicht erfüllten Grundgesetz" beiträgt. 38 II. Recht, Politik und Moral: Verrechtlichung der Politik, Politisierung des Rechts Ein weiterer Aspekt, der gegen die Einfuhrung des Staatsziels Umweltschutz angeführt wurde, ist die Gefahr, daß Recht und Politik in einer Weise vermengt würden, die sich negativ auf beide auswirkt: Einerseits bestehe die Gefahr einer Verrechtlichung der Politik. Der verfassungsändernde Gesetzgeber müsse der Versuchung widerstehen, Verfassungsänderung als Politikersatz zu praktizieren. 39 Eine Verrechtlichung der Politik und eigentlich politischer Entscheidungen begrenze die Offenheit der Verfassung für neue staatliche Aufgaben und Ziele. Die Freiheit der politisch handelnden Organe des Staates als Träger originär politischer Entscheidungsgewalt werde durch die Aufnahme eines Staatsziels Umwelt zumindest theoretisch begrenzt. Da nun die Entscheidungsfreiheit der politisch Handelnden - über einen bloßen Verfassungsvollzug hinaus - ein notwendiges Element demokratischer Legitimität bedeute, gehe die Ausdehnung der Herrschaft des Rechts auf originär politisch zu entscheidende Bereiche eindeutig auf Kosten des Demokratieprinzips. 40 Umgekehrt bedeutet jedoch die Aufnahme des Staatsziels Umweltschutz in das Grundgesetz auch eine Inpflichtnahme des Staates für eine bestimmte politische Zielvorstellung. Es wird ein Politikziel in die Verfassung aufgenommen und damit die Verfassung selbst politisiert. 41 Damit ist die Gefahr verbunden, daß die Verläßlichkeit des Grundgesetzes als Voraussetzung seines Erfolges angetastet wird. Das Grundgesetz zeichnet sich bisher durch weitgehende Zurückhaltung bei der Formulierung konkreter Ziele der Politik aus. Diese bleibt grundsätzlich den politisch verantwortlichen Staatsorganen überlassen und zugewiesen; genügen diese den Erwartungen des Staatsbürgers nicht, so steht das Instrument der Abwahl, die Entziehung der demokratischen Legitimation, zur Verfugung. Werden dagegen politische Ziele in die Verfassung eingeführt, so fehlt diese Möglichkeit - die demokratische Komponente der Verfassung wird geschwächt.

38

L. Michel, Umweltschutz als Staatsziel?, NuR 1988, S. 272 ff., insbes. S. 280. L. Michel (Anm. 38), S. 283. 40 H. H. Klein, Staatsziele im Verfassungsrecht - Empfiehlt es sich, ein Staatsziel Umweltschutz in das Grundgesetz aufzunehmen?, DVB1. 1991, S. 729 ff., S. 784; ders., Eine verbindliche oder eine wohlklingende Verfassung?, FAZ vom 14.4.1992, S. 9 f. 41 L. Michel (Anm. 38), S. 281 ff. 39

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Es ergibt sich damit: Die Berücksichtigung aktuell relevanter politischer Fragen im Grundgesetz - wie die jüngst erfolgte Aufnahme eines Staatsziels Umweltschutz - kann eine Verrechtlichung der Politik und eine Politisierung des Rechts bewirken. Beides hat zumindest tendenziell eine Zurückdrängung des Demokratieprinzips zur Folge. 42 Es wird ein Ziel auf den Sockel des Verfassungsrechts gehoben, das auf dem Marktplatz der politischen Meinungen immer wieder neu ausgetragen und sich dort bewähren müßte. In dieses Spannungsfeld zwischen Recht und Politik greift noch ein weiteres Element ein - das der Moral. Die vorangegangene Verfassungsdiskussion um ein Staatsziel Umweltschutz war wohl auch Ausdruck einer moralischen Unsicherheit in der Gesellschaft: Sie, die Gesellschaft, mißtraut sich selbst. Sie möchte besser sein, als sie es ist und sich das von außen „verordnen" lassen. Durch (Verfassungs-)Recht soll durch den Staat mehr (Umwelt-)Moral geschaffen werden, als in der Gesellschaft vorhanden ist. 43 Doch in dieser ethischen Zielsetzung kommt letztlich ein Mißverständnis über die Leistungsfähigkeit des Rechts zum Ausdruck. Denn Recht beruht auf dem Konsens der Rechtsunterworfenen und kann daher nur in einem sehr beschränkten Maße eine avantgardistische Funktion in der Gesellschaft ausüben. Die Effektivität des Rechts setzt also weder Zwang noch Justiziabilität, wohl aber den Konsens voraus. Es bestünde sonst die Gefahr, daß aus der Herrschaft des Rechts eine Diktatur des Rechts wird. III. Die Entscheidung für das Staatsziel Umweltschutz Dem verfassungsändernden Gesetzgeber standen bekanntlich mehrere Möglichkeiten offen, wie dem gewünschten Politikanliegen verfassungsrechtlich Ausdruck verliehen werden könnte: 44 Neben rein Verfahrens- und kompetenzgerichteten Ausgestaltungen hätte beispielsweise das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht des Art. 109 Abs. 2 GG von einem magischen Viereck zu einem magischen Pentagon erweitert werden können. 45 So hätte neben Preisstabilität, Vollbeschäftigung, Wirtschaftswachstum und außenwirtschaftlichem Gleich-

42 Vgl. tendenziell a.A. A. v. Mutius, Staatszielbestimmung Umweltschutz, WiVerw 1987, S. 62 ff. 43 Vgl. B. Becker, Staatsziel Umweltschutz und öffentliche Verwaltung, ZG 1992, S. 241 ff. 44 Aus der umfangreichen Diskussion: N. Müller-Bromley, Staatszielbestimmung Umweltschutz im Grundgesetz? (1990); L. Michel, Staatszwecke, Staatsziele und Grundrechtsinterpretation unter besonderer Berücksichtigung der Positivierung des Umweltschutzes im Grundgesetz (1986); K.-P. Sonnemann, Staatsziel „Umweltschutz" mit Gesetzesvorbehalt?, DVB1. 1991, S. 34 ff. 45 Vgl. etwa den Vorschlag von R. Scholz, BR-Protokoll der 551. Sitzung, R 0055Nr. R 59/85. Ob Art. 109 Abs.2 auf diese Weise seinen „magischen Zauber" verloren hätte, sei hier einmal dahingestellt.

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gewicht das Prinzip der ökologischen Marktwirtschaft oder der seit dem RioGipfel vom Juni 1992 als „nachhaltige Entwicklung" bezeichnete Gedanke in den Verfassungstext aufgenommen werden können. Dies wäre insofern von Vorteil gewesen, als der Gedanke der „Nachhaltigkeit" den Schutz der Lebensinteressen künftiger Generationen und damit die Forderung nach schonenderem Umgang mit allen vorhandenen Ressourcen umfaßt. Doch spiegelt sich diese Forderung nun in der abschließenden Formulierung des neuen Art. 20 a GG wider. Hätte man hingegen den Weg über Art. 109 GG oder auch über schlichte Kompetenz- und Verfahrensgarantien gewählt, wäre das politische Ziel des Umweltschutzes mit Sicherheit stärkerem Legeferierungsdruck ausgesetzt gewesen. Mit allem Nachdruck könnten dann aber auf der einfachgesetzlichen Ebene andere politische Zielsetzungen, die bei der jetzigen Verfassungsreform unberücksichtigt geblieben sind, mit dem fixierten Politikziel konkurrieren. Und was geschähe, wenn etwa ein nicht-privilegiertes Politikziel - etwa der Minderheitenschutz - aufgrund von parlamentarischen Mehrheiten im konkreten Fall bevorzugt würde? Könnte die Regelungsermächtigung einer Verfassungskompetenz- oder Verfahrensnorm dies dann überspielen? Zu Recht hat der verfassungsändernde Gesetzgeber diese Option nicht gewählt. Er hat auch die Maximallösung verworfen, das Recht auf eine lebenswerte Umwelt - sei es auch nur als anthropozentrische Forderung - in den Grundrechtskatalog des Grundgesetzes aufzunehmen. 46 Damit hätte sich das Grundgesetz unbeabsichtigt zu einem Höchstmaß an Inflexibilität bekannt und ein eminent wichtiges Politikziel im Kerngehalt jedem demokratischen Streit entzogen. Denn für Grundrechte gilt der Satz: Einmal Grundrecht, immer Grundrecht!" Dem Gesetzgeber ist es nämlich verwehrt, ein einmal beschlossenes Grundrecht einige Jahre später aus Opportunitätsgründen wieder abzuschaffen, da er sich mit der Entscheidung für eine Grundrechtsqualität implizit für die Unantastbarkeit des Kerngehaltes seiner Wertsetzung entschieden hat (Art. 19 Abs. 2 GG). Überdies müßten neue Einsichten des (Verfassungs-)Gesetzgebers zwangsläufig einen unfruchtbaren Streit über die Reichweite der Unantastbarkeit der Grundrechte provozieren, der letztlich weder dem Politikanliegen noch dem Grundrecht gerecht würde. Zu Recht hat man sich deshalb für die Verankerung des Umweltschutzes als Staatszielbestimmung neben Demokratie, republikanischem Prinzip, Föderalismus, Rechts- und Sozialstaatlichkeit entschieden. Der Gesetzgeber hat dabei verdeutlicht, daß dem neuen Staatsziel kein ökozentrisches Weltbild, sondern ein anthropozentrischer Ausgangspunkt zugrunde liegt. 47 Aus der konkreten 46

So die Forderung der Fraktion der GRÜNEN, vgl. BT-Drs. 10/990 vom 9.2.1984. Vgl. etwa den Schlußbericht der Gemeinsamen Verfassungskommission vom 28.10.1993, BT-Drs 12/6000, S. 65 ff.; H.-J. Peters, Art. 20 a GG - Die neue Staatszielbestimmung des Grundgesetzes, NVwZ 1995, S. 555 ff., spez. S. 555; K. G. Meyer-Teschendorf,\ Verfassungsmäßiger Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen, ZRP 1994, 47

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Formulierung des Art. 20 a GG ergibt sich aber des weiteren, daß man nur marginale, wenig einschneidende Verfassungskorrekturen wünschte und das bestehende gewaltenteilige System der „checks and balances" in Art. 20 GG nicht antasten wollte. 48 Die Bezugnahme auf Art. 20 Abs. 3 GG durch teilweise wörtliche Wiederholung bringt dies klar zum Ausdruck. Alle staatliche Gewalt bekennt sich zwar über den neuen Art. 20 a GG zum Umweltschutz, allerdings nur im Rahmen des bestehenden Verfassungskontexts. 49 Daher kann auf Art. 20 a GG auch kaum ein originärer Anspruch auf umweltgerechte Gesetzesgestaltung oder Gesetzesanwendung gestützt werden. 50 Vielmehr folgt aus der ausdrücklichen Vagheit der Bestimmung, daß sie allenfalls als „Kannbestimmung" dienen kann. Mit anderen Worten: Art. 20 a GG fungiert als Maßstab und Gestaltungsstandard für den Gesetzgeber, das Politikziel Umweltschutz adäquat zu berücksichtigen. Art. 20 a GG normiert also eher eine Berücksichtigungs- als eine Befolgungspflicht. Dementsprechend verzichtet auch dieses Staatsziel auf konkretisierende Hinweise, wie es näher ausgefüllt werden soll. Damit entfällt das Element des Zwangs und zugleich die Notwendigkeit justizförmlicher Ausgestaltung - zumindest im Normalfall. Denn es bleibt nach wie vor fraglich, - und Kritiker der neuen Regelung haben immer wieder darauf hingewiesen51 - ob das Bundesverfassungsgericht der neuen Staatszielbestimmung eine restriktive Auslegung und Anwendung geben wird. Denkbar ist etwa, daß das Gericht ähnlich wie beim Sozialstaatsprinzip verfährt und gelegentliche Versuche unternimmt, materiale, unmittelbare Wirkungen aus Staatszielbestimmungen abzuleiten, wie es dies Anfang der 70er Jahre in der sogenannten „Numerus clausus"-Rechtsprechung tat. 52 Doch ist zu bedenken, daß die Rechtsprechung auf längere Sicht solche Ansätze einer dynamischen Interpretation zurückgenommen oder relativierend eingeschränkt hat. So haben die Gerichte in der Folgezeit eher am Menschenwürdepostulat des Art. 1 Abs. 1 GG als am Sozialstaatsprinzip der Art. 20, 28 GG angeknüpft, um Regelungslücken zu füllen und den objektiven Funktionen dieses Prinzips Rechnung zu tragen; etwa, um das Existenzminimum zu gewährleisten, wenn keine sonstigen gesetzlichen Grundlagen vorhanden waren. 53 Dieses Beispiel zeigt unmißverständlich, daß Zurückhaltung nicht nur des Gesetzgebers und des Verfassungsänderungsgesetzgebers eine Tugend darstellen kann, sondern

S. 73 ff., S. 77; A. Uhle, Das Staatsziel „Umweltschutz im System der grundgesetzlichen Ordnung, DÖV 1993, S. 947 ff., S. 956. 48 Vgl. etwa Λ. Uhle (Anm. 47), S. 952 ff. 49 K. G. Meyer-Teschendorf (Anm. 47), S. 76 ff. 50 H. J. Peters (Anm. 47), S. 555, 557. 51 Vgl. etwa L. Michel (Anm. 38), S. 276 ff. 52 BVerfGE 33, 303 (331 f.). 53 BVerwGE 82, 364 (369); BSG, NJW 1987 S. 463; vgl. auch E. Riedel, „Arbeitspflichten" vor Verwaltungsgerichten, VerwArchiv 1984, S. 237 ff., spez. S. 253.

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daß auch für das Bundesverfassungsgericht solche Zurückhaltung gerade bei politisch leicht aufladbaren, sehr abstrakt formulierten Staatszielen geboten ist, will das Gericht nicht selber durch sein Handeln der zunehmenden Normenflut Vorschub leisten und überhaupt der Justitialisierung des Rechts Einhalt gebieten. Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat die Gefahr der Justitialisierung offenkundig gesehen. Er hat mit seinem inhaltlich nur vagen Formulierungsvorschlag eine sorgfältige Balance zwischen einer nur liturgischen Inkanation bereits bestehender Normierungen ohne Befolgungszwang einerseits und einer sorgfältigen Einbettung in das bestehende Gefuge der Staatsstrukturbestimmungen des Art. 20 GG andererseits gefunden. Freilich ist nicht ausgeschlossen, daß eine Justitialisierung dieses Prinzips über die dem Art. 20 Abs. 3 GG entliehene Klausel „nach Maßgabe von Gesetz und Recht" erfolgen wird. Mit dieser Formel wird zwar primär auf einfachgesetzliche Normierungen - d.h. auf den stetem Wandel unterworfenen politischen Prozeß - verwiesen. Mit der ausdrücklichen Bezugnahme auf das „Recht" könnte jedoch eine gewisse justitielle Öffnung begründet werden. Allerdings hat Bundespräsident Roman Herzog für Art. 20 Abs. 3 GG zu Recht darauf hingewiesen, daß die rechtsstaatliche Bindungsklausel hierfür kaum Gelegenheit bieten dürfte. 54 Denn da der Rechtsstaat des Grundgesetzes auch materiell gebunden ist, dürfte der pauschale Verweis auf gerechtigkeitsgerichtetes „Recht" in Art. 20 Abs. 3 (und jetzt 20 a GG) nur für den raren Fall der Anwendung der Radbruchschen Formel in Betracht kommen, die den latenten Konflikt zwischen Gerechtigkeit und Rechtssicherheit bekanntlich dahingehend lösen möchte, „daß das positive, durch Satzung und Macht gesicherte Recht auch dann den Vorrang hat, wenn es inhaltlich ungerecht und unzweckmäßig ist, es sei denn, daß der Widerspruch des positiven Gesetzes zur Gerechtigkeit ein so unerträgliches Maß erreicht, daß das Gesetz als unrichtiges Recht der Gerechtigkeit zu weichen hat". 55 Aus alledem folgt, daß der neue Art. 20 a GG dem üblichen Schema „RechtZwang-Justitialisierung" kaum entspricht. Vielmehr kommt in Art. 20 a GG eine andere Funktion des Rechts zum Ausdruck. Das Recht verzichtet hier bewußt auf Sanktion, indem es Standards sozialtypischen Verhaltens setzt, mit denen die künftige Rechtsgestaltung nicht konkret geregelt, sondern nur vorprogrammiert oder kanalisiert bzw. an Bürger und Amtsträger schlicht appelliert wird. Während diesem Aspekt des Rechts im innerstaatlichen Bereich nur eine Nebenfunktion zukommt, spielt er im Völkerrecht eine viel prominentere Rolle, was auf die wenigen effektiven Durchsetzungsinstrumente des internationalen Rechts zurückzufuhren ist. Nur so wird das Mittel der maß stabsetzenden 54 R. Herzog, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar, Losebl. (Stand: 1994), Art. 20 Abschn. VI, Rn. 49 ff. 55 G. Radbruch, Rechtsphilosophie, 4. Aufl. (1950), S. 353.

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Rahmenkonventionen - etwa der Klimarahmenkonvention von 1992 - oder der vielfach entwickelten „Standards", „Codes of Conduct" (Verhaltenskodizes) und „Model Rules" verständlich, die etwa der Rio-Prozeß ausgelöst hat: Fehlende Durchsetzbarkeit ist dann nicht nur ein Mangel, sondern Ansporn und Appell zur dringlichen Weiterbeschäftigung und Ausarbeitung neuer Maßstäbe, die dann schließlich konsensfähig werden. 56 Im Prozeß des „learning by doing" können im allmählichen Rechtsverdichtungsprozeß Fehlvorstellungen auch leichter korrigiert werden, als dies nach Verabschiedung und Ratifikation völkerrechtlicher Verträge möglich wäre. Die Staatszieldebatte bei der Verfassungsänderung folgt hierbei ähnlichen Mustern. Aus den genannten Gründen sollte davon aber nur sparsamst Gebrauch gemacht werden. 57 C. Anstöße aus dem Völkerrecht Zwei Beispiele aus der jüngeren Völkerrechtspraxis sollen verdeutlichen, welche Probleme sich für das Verhältnis von Recht, Zwang und Effektivität stellen und inwieweit sich daraus Anstöße für den innerstaatlichen Bereich ableiten lassen. I. Das Jugoslawien-Tribunal Ein erstes interessantes Beispiel bildet die Mitte 1993 beschlossene Einrichtung eines internationalen Kriegsverbrechertribunals für das ehemalige Jugoslawien.58 Dieses Ad hoc-Tribunal beruht auf der Resolution 827 des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen (WSR). 59 Mit dieser Resolution wurde ein Internationales Tribunal zur Bestrafung von Kriegs- und Menschlichkeitsverbrechen eingerichtet, welche nach dem 1. Januar 1991 im Gebiet des ehemaligen Jugoslawien begangen worden sind. 60 Als rechtliche Grundlage diente dabei Kapitel V I I der UN-Charta, wonach der Sicherheitsrat kollektive Zwangsmaßnahmen zur Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit ergreifen kann. Als „friedliche Sanktionsmaßnahme" ist das Jugosla-

56 Hierzu E. Riedel, Grundlagen und Hauptprobleme des internationalen Umweltrechts, in: P. Eichhorn (Hrsg.), Ökologisch-soziale Marktwirtschaft, S. 1095. 57 Kritisch bereits E. Riedel, Theorie der Menschenrechtsstandards (1986), S. 356 ff. 58 Auf das UN-Kriegsverbrechertribunal für Ruanda soll hier nicht näher eingegangen werden. Im Hinblick auf seine Rechts- und Verfahrensgrundlagen ist es mit dem Jugoslawien-Tribunal aber im wesentlichen vergleichbar; vgl. United Nations Security Council S/Res/955 vom 3.11.1994 (mit Annex), abgedr. in: Human Rights Law Journal 1995, S. 124 ff. 59 United Nations Security Council S/Res/827 vom 25.5.1993. 60 Siehe hierzu J. C. O'Brien , The International Tribunal for Violations of International Humanitarian Law in the Former Yugoslavia, AJIL 1993, S. 630 ff.

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wientribunal eine „Errichtung eines Hilfsorgans des Weltsicherheitsrates". 61 Deshalb stützte der WSR die Resolution insbesondere auf die Art. 39, 41 i.V.m. 29 UN-Charta - und betrat damit juristisches Neuland. Denn der Sicherheitsrat ist ein politisches Organ. 62 Dementsprechend handelt es sich bei den Maßnahmen nach Kapitel V I I UN-Charta um politische Sanktionen. Nun aber hat der WSR eine politische Sanktion in Gestalt der Errichtung eines judiziären Nebenorgans erlassen. Dieses Novum hat eine völkerrechtliche Diskussion darüber ausgelöst, ob die Resolution 827 mit der UN-Charta, insbesondere Kapitel VII, und dem übrigen geltenden Völkerrecht vereinbar ist. 63 Da die kriegerischen Auseinandersetzungen auf dem Gebiet Ex-Jugoslawiens Auswirkungen auf die Länder der Region haben und spätestens seit dem Zerfall Jugoslawiens ein bewaffneter Konflikt mit internationalem Charakter vorliegt, handelt es sich um eine Bedrohung des Weltfriedens. 64 Daraus folgt die sachliche Zuständigkeit des Sicherheitsrates aus Art. 39, 41, 29 UN-Charta. Auch ist die Einrichtung eines Internationalen Tribunals geeignet, dieser Bedrohung entgegenzuwirken: Die Androhung einer effektiven internationalen Strafverfolgung hat eine generalpräventive Abschreckungswirkung auf die im Konflikt agierenden Verbrecher, die bisher nur unzureichend oder gar nicht bestraft wurden. 65 So berichten humanitäre Organisationen, daß nach der WSRResolution der Zugang zu Kriegsgefangenen sehr viel leichter geworden ist. Insofern kann das Tribunal zur Deeskalation des Konfliktes beitragen. Die Einrichtung des Internationalen Tribunals ist als „Kapitel VII-Maßnahme" auch insofern verhältnismäßig, als der Sicherheitsrat zunächst andere, weniger weitreichende Mittel ausgeschöpft hatte, die sich zur Verhinderung weiterer Kriegsverbrechen nicht als wirksam erwiesen. Die Einrichtung des Tribunals ist also ein geeignetes und angemessenes Mittel im Rahmen kollektiver Zwangsmaßnahmen.66 Eine horizontale Kompetenzüberschreitung lag nicht vor, da die Ein-

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B. Boutros Ghali, Bericht zur Resolution 808, International Legal Materials 1993, Par. 24; vgl. auch H. Roggemann, Der internationale Strafgerichtshof der Vereinten Nationen von 1993 und die Balkankriegsverbrechen, ZRP 1994, S. 297 ff., S. 298. 62 Vgl. E. Klein, Paralleles Tätigwerden von Sicherheitsrat und Internationalem Gerichtshof bei friedensbedrohenden Streitigkeiten, Festschrift H. Mosler (1983), S. 467 ff., insbes. S. 477; B. Graefrath, Leave to the Court What Belongs to the Court: The Libyan Case, EJIL 1993, S. 184 ff, S. 203. 63 Vgl. statt vieler H. Roggemann (Anm. 61) S. 297 ff.; T. Trautwein, Das internationale Jugoslawientribunal und das Völkerrecht, ZRP 1995 S. 87 ff.; C. Hollweg, Das neue internationale Tribunal der UNO und der Jugoslawienkonflikt, JZ 1993, S. 980 ff. 64 B. Boutros Ghali (Anm. 61), Par. 24; S. Oeter, Kriegsverbrechen in den Konflikten um das Erbe Jugoslawiens, ZaöRV 1993, S. 1 ff., spez. S. 6 ff.; C. Hollweg (Anm. 63), S. 982. 65 T. Trautwein (Anm. 63), S. 87; C. Hollweg (Anm. 63), S. 980. 66 T. Trautwein (Anm. 63) S. 87 m.w.N.; a.A. B. Graefrath, JugoslawientribunalPräzedenzfall trotz fragwürdiger Rechtsgrundlage, NJW 1993, S. 429 ff., insbes. S. 436.

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richtung des Internationalen Tribunals nicht auf Kosten der Rechte anderer UNOrgane erfolgte. Eine Verletzung der Zuständigkeit der Generalversammlung kann außer Betracht bleiben, denn in den Fragen der Wahrung des Weltfriedens genießt der WSR nach Art. 12 UN-Charta allgemeinen Vorrang. 67 Insbesondere die sachliche Zuständigkeit des IGH als dem juristischen Hauptorgan der Vereinten Nationen wurde nicht verletzt. Dies folgt daraus, daß der IGH nach seinem Statut keine spezifische Befugnis zur internationalen Strafgerichtsbarkeit besitzt. Seine Urteile verpflichten nur Staaten, nicht Einzelpersonen (Art. 36 Abs. 1 i.V.m. 34 Abs.l IGH-Statut). Infolgedessen kann die Stellung des IGH als Hauptjustizorgan keinesfalls die Bildung anderer Gerichte als Hilfsorgane der U N ausschließen.68 Damit bleibt als letztes und schwierigstes Problem die Frage, ob die Einrichtung des Internationalen Tribunals durch eine Resolution des Sicherheitsrates auf der Grundlage von Art. 39, 41, 29 UN-Charta eine vertikale Kompetenzüberschreitung darstellt. Es ist demnach zu fragen, ob der Sicherheitsrat ultra vires, d.h. außerhalb seiner Aufgaben als politisches Organ gehandelt hat. Teilweise wird dies mit der Begründung, daß die Einrichtung eines internationalen Tribunals einen völkerrechtlichen Vertrag vorausgesetzt hätte, angenommen.69 Folgt man dem, so hätte der Sicherheitsrat außerhalb seiner Aufgaben als politisches Organ gehandelt und mit der Einrichtung des Tribunals Rechte übertragen, die ihm selbst nicht zustehen. Für das kompetenzmäßige Handeln des Sicherheitsrates sprechen freilich dessen abgestuftes Vorgehen und die inhaltliche und zeitliche Begrenzung der Befugnisse des Tribunals. 70 Der Einwand, es handle sich bei dem Sicherheitsrat um ein ausschließlich politisches Organ, das judiziäre Befugnisse nicht übertragen könne, erscheint letztlich als petitio principii, an einem Gewaltenteilungsprinzip orientiert, das in der UN-Charta so nicht angelegt ist. Nach Art. 39, 41 UN-Charta kann der Sicherheitsrat nämlich die Maßnahmen treffen, die erforderlich sind, um den Weltfrieden wiederherzustellen, womit nicht von vorneherein ausgeschlossen ist, daß hierzu auch judiziäre Maßnahmen gehören können. Kapitel V I I ist eine Ausnahme vom Nichteinmischungsgebot des Art. 2 Abs. 7 UN-Charta, so daß eine a /j>w>ze-Begrenzung auf politische Maßnahmen nicht besteht.71

67 M.Hilf in: Simma (Hrsg.), Charta der Vereinten Nationen, Kommentar (1991) Art. 22 Rn. 31. 68 C. Hollweg (Anm. 63), S. 982. 69 5. Graefrath (Anm. 66), S. 434 ff. 70 Vgl. etwa C. Hollweg, Der praktische Fall - Internationales Öffentliches Recht: Auslieferung eines bosnischen Serbenflihrers an das UN-Tribunal, JuS 1994, S. 409 ff., S. 414. 71 H. Roggemann (Anm. 61), S. 295.

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Allerdings kommen erneut Zweifel an der gewählten Lösung auf, wenn man sich fragt, ob die Einrichtung des Jugoslawientribunals unbeabsichtigt das bekannte innerstaatliche Rechtssatzmodell des zwangsbewehrten, justiziablen Rechts mit effektiver Durchsetzungsmöglichkeit auf das Völkerrecht überträgt, ohne daß dafür grundlegende Voraussetzungen gegeben sind. So ist unbestritten, daß es bisher an einer kontinuierlichen, stringenten und einheitlichen Durchsetzungsgewalt des WSR gefehlt hat. 72 Selbstverständlich fehlen zum gegenwärtigen Zeitpunkt auch Strukturen eines Weltstaates oder einer echten „Weltverfassung". Die UN-Charta vermag diese Lücken jedenfalls nicht zu füllen. Nach wie vor sind es die Mitgliedstaaten der UNO allein, die diese Weltorganisation tragen und entscheidend beeinflussen. Grundsätzlich vermag der WSR deshalb über Kapitel V I und V I I UN-Charta nur gegenüber Staaten vorzugehen. Einen Durchgriff auf Individuen hat es bis heute nicht gegeben. Ebenso wenig besitzt der Internationale Gerichtshof - als weiteres Hauptorgan der UNO - eine derartige Befugnis. Es fehlt mit anderen Worten der immer wieder geforderte Weltstrafgerichtshof, der bis heute am Widerstand vieler Staaten, nicht zuletzt auch einflußreicher ständiger Mitglieder des Weltsicherheitsrates, scheiterte. 73 Nimmt man die Legitimationsfrage einer jeden Strafgerichtsbarkeit ernst, die die Grundsätze „nullum crimen sine lege" und „nulla poena sine lege" zur zwingenden Voraussetzung der Strafbarkeit macht, so erfüllt das Statut des Jugoslawientribunals diese Voraussetzungen nur durch das Zusammenwirken völkerrechtlicher und innerstaatlicher Rechtsnormen: (1) Die Tatbestände werden auf völkerrechtlicher Ebene im Statut benannt (Art. 2, 3,4); (2) bezüglich der Prozeßmaximen und des Strafrahmens wird auf innerstaatliches (jugoslawisches) Recht verwiesen; (3) daneben hat sich das inzwischen eingerichtete Tribunal seine eigene Verfahrensordnung gegeben, die sich stark am anglo-amerikanischen Rechtskreis ausrichtet; und (4) der Strafvollzug wird wieder internationalisiert, indem einzelne UN-Mitgliedstaaten aufgefordert werden können, den Vollzug zu übernehmen (Art. 27). 74

Ungeklärt bleibt gegenwärtig allerdings noch, unter welchen Bedingungen Straftäter dem Tribunal in Den Haag überstellt werden. Hier sind nationale Vorschriften und Verfassungsbestimmungen zu beachten. Wie Christian Tomu-

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J. Delbrück, Staatliche Souveränität und die neue Rolle des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen, VRÜ 1993, S. 6 ff., insbes. S. 18 ff. 73 Zu den zahlreichen Vorschlägen und Hindernissen vgl. beispielhaft: C. Tomuschat, Ein internationaler Strafgerichtshof als Element einer Weltfriedensordnung, EA 1994, S. 61 ff.; C. Hollweg, Vom Jugoslawientribunal der UNO zum allgemeinen Internationalen Strafgerichtshof?, ZStrR 1994, S. 251 ff.; J. Crawford , The ILC's Draft Statute for an International Criminal Tribunal, AJIL 1994, S. 140 ff. 74 Vgl. unten, Anm. 76.

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schat nachgewiesen hat, könnte selbst ein Deutscher an das Tribunal überstellt- nicht allerdings ausgeliefert - werden. Die Schutzrichtung des Art. 16 Abs. 2 GG, wonach kein Deutscher an das Ausland ausgeliefert werden darf, dient dem Schutz vor minderen strafrechtlichen Standards im Ausland. 75 Da das Jugoslawientribunal aber nicht „Ausland" ist und überdies die Bundesrepublik Deutschland als UN-Mitgliedstaat diese Institution mitträgt, dürfte im Zweifel wohl überstellt werden. Der Strafvollzug könnte in einem Drittstaat erfolgen. 76 Grundlegende Bedenken gegen das Tribunal ergeben sich nach allem aus seiner engen Ankoppelung an den WSR in seiner friedenssichernden Funktion und aus der Tatsache, daß eine so stark souveränitätsbeschränkende Maßnahme normalerweise über völkerrechtliche Verträge - oder gar über eine nur schwer erreichbare Änderung der UN-Charta - bewerkstelligt werden müßte. Festzuhalten bleibt allerdings, daß es sich bei der Einrichtung des Jugoslawien- und Ruandatribunals um ein völkerrechtliches Novum handelt. Besser wäre sicher die Überantwortung an einen ständigen Strafgerichtshof, aber mangels Zustimmung vieler Staaten liegt eine solche Lösung wohl noch in weiter Ferne. 77 Immerhin wurde dieses Ad hoc-Gericht des WSR durch einstimmigen Beschluß errichtet. Auch besteht heute über das anzuwendende Recht viel größerer Konsens als 1945, zumal - anders als in Nürnberg und Tokio - nicht die Siegermächte, sondern die gesamte Staatengemeinschaft tätig wird. 78 Es bleibt das Problem, daß dieses Jugoslawientribunal ein politisches Instrument des WSR darstellt: Es tritt zwar im Justizgewande auf und unterwirft sich Strafrechtsgrundsätzen, bleibt aber stets Hilfsorgan des WSR. 79 Dieser könnte durch einfachen Beschluß (unter Beteiligung der ständigen Mitglieder) das Tribunal jederzeit wieder auflösen, etwa wenn es einer friedensvertraglichen Lösung mit den jugoslawischen Nachfolgestaaten im Wege stünde80 - eine für das innerstaatliche Recht schlicht undenkbare Vorstellung!

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Vgl. C. Tomuschat (Anm. 73). S. 68 f. Art. 27 des Tribunal-Statuts lautet: „Die Freiheitsstrafe wird in einem Staat verbüßt, der dem Internationalen Gericht anhand einer Liste von Staaten bestimmt wird, die dem Sicherheitsrat ihre Bereitschaft bekundet haben, Verurteilte zu übernehmen. Die Freiheitsstrafe wird nach den anwendbaren Rechtsvorschriften des betreffenden Staates verbüßt und unterliegt der Aufsicht des Internationalen Gerichts." (Deutscher Text abgedruckt in: EA 1994, D 89 ff). 77 Wie wohl die International Law Commission seit langem an einem solchen Projekt arbeitet; vgl. hierzu die in Anm. 73 genannten Autoren. 78 So zu Recht T. Meron, War Crimes in Yugoslavia and the Development of International Law, AJIL 1994, S. 94 ff., spez. S. 83. 79 B. B. Ghali (Anm. 61) Par. 28; ausführlich: C Hollweg (Anm. 63) S. 982. 80 Siehe hierzu A. D'Amato , Peace vs. Accountability in Bosnia, AJIL 1994, S. 500 ff., insbes. S. 505. 76

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Dieser Grenzfall zeigt immerhin, daß sich das Völkerrecht der Problematik einer Justizialisierung der Politik bewußt ist und in geeigneten Fällen auch diesen Weg beschreitet. Und schließlich: Die Auffassung, solche Gerichte könnten nur über Staatsverträge errichtet werden, entstammt einer Epoche, in der die Staaten nur ko-existierten oder allenfalls ko-operierten und deshalb den völkerrechtlichen Vertrag als probates Mittel ihrer Politik sahen. Die Wandlungen des modernen Völkerrechts, vor allem die „neue Weltordnung", die sich in groben Konturen seit 1990 abzuzeichnen beginnt, läßt neue Formen des Integrationsvölkerrechts sichtbar werden, für die die Einrichtung des Ad hoc-Jugoslawientribunals im Rahmen der UN-Institutionen nur ein - wenn auch überraschendes - neues Beispiel bildet. 81 I I . Der Lockerbie-Fall Ein weiteres Beispiel aus dem Völkerrecht, an dem sich das Ineinandergreifen politischen und rechtlichen Tätigwerdens aufzeigen läßt, ist die Behandlung der Lockerbie-Affäre durch den Internationalen Gerichthof und den Weltsicherheitsrat. 82 Der faktische Hintergrund läßt sich in wenigen Worten zusammenfassen: Am 21. Dezember 1988 explodierte der Pan Am-Flug 103 über Lockerbie in Schottland. Dabei kamen 259 Flugzeuginsassen und 11 Ortsbewohner von Lockerbie ums Leben. Ermittlungen britischer und amerikanischer Behörden führten zur Anklageerhebung gegen zwei libysche Staatsangehörige, vermeintliche Mitglieder des libyschen Geheimdienstes. Anklageerhebung und Haftbefehl erfolgten am 13. und 14. November 1991 in einer zwischen Großbritannien und den USA abgestimmten Aktion. Am 27. November 1991 veröffentlichten Großbritannien und die USA eine gemeinsame Erklärung, in der Libyen u.a. aufgefordert wurde, die Beschuldigten auszuliefern. A m 20. Dezember 1991 legten Frankreich, Großbritannien und die USA die Sache gemeinsam dem Weltsicherheitsrat und der Generalversammlung vor. A m 18. Januar 1992 forderte Libyen Großbritannien und die USA auf, in ein Schlichtungsverfahren gemäß Art. 14 Abs. 1 der Montrealer Konvention 83 einzuwilligen. 84 Drei Tage später, am 21. Januar 1992, verabschiedete der Sicherheitsrat einstimmig die Resolution 731 (1992), in der Libyen aufgefordert wurde, unverzüglich eine vollständige und effektive Antwort auf die Forderungen Großbritanniens und der USA zu geben. A m 3. März 1992 erhob Libyen Klage vor dem IGH gegen Großbritannien und die USA und beantragte festzustellen, daß Libyen seine 81 Vgl. W. M. Reisman, The Constitutional Crisis in the United Nations, AJIL 1993, S. 82 ff., insbes. S. 95 ff. 82 Vgl. C. Tomuschat , The Lockerbie Case before the International Court of Justice, International Commission of Jurists - The Review, 1992, S. 38 ff.; M. Weiler , Premature End to the „New World Order"?, African Journal of International Law 1992, S. 303 ff. 83 BGBl. 1977 II, S. 1229. 84 UN-Dok. S/2341 vom 18.1.1992.

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Verpflichtungen aus der Montrealer Konvention erfüllt habe und verlangte gleichzeitig den Erlaß einstweiliger Maßnahmen mit dem Ziel, Großbritannien und den USA die Ausübung jeglichen Drucks auf Libyen zu untersagen, mit dem es zur Überstellung der Beschuldigten an eine ausländische Gerichtsbarkeit bewegt werden sollte. Die mündliche Verhandlung vor dem IGH fand vom 26.-28. März 1992 statt. Danach, also während das Urteil erwartet wurde, verabschiedete der Sicherheitsrat am 31. März die Resolution 748 (1992), gestützt ausdrücklich auf Kapitel V I I der UN-Charta, in der Libyen u.a. zur Erfüllung der Forderungen Großbritanniens und der USA aufgefordert wurde. Am 14. April 1992 wies der IGH den Antrag Libyens auf Erlaß einstweiliger Maßnahmen zurück. Die inhaltliche Frage - ob Libyen die beiden Staatsbürger an Großbritannien und die USA auszuliefern 85 hatte - , wurde vom IGH im summarischen Verfahren geprüft. Der IGH gelangte dabei zu dem Ergebnis, daß wie immer die Rechtslage vor Erlaß von Resolution 748 (1992) gewesen sein mag - im allgemeinen Völkerrecht und nach der Montrealer Konvention „aut dedere, aut iudicare" gilt und mithin innerstaatlich eine Option für Auslieferung oder Anklage eröffnet. Mit Verabschiedung von Resolution 748 (1992) war jedoch die Lage eindeutig: Nach Art. 25 UN-Charta sind die UN-Mitglieder verpflichtet, die Beschlüsse des Sicherheitsrates durchzufuhren. Nach Art. 103 UN-Charta gehen Verpflichtungen aus der Charta den Verpflichtungen aus anderen Übereinkommen vor. Damit war Libyen nach Resolution 748 (1992) zur Auslieferung verpflichtet, auch wenn das nach der Montrealer Konvention nicht der Fall gewesen wäre. 86 Zusätzliche Brisanz erhält der Lockerbie-Fall durch die hierdurch aufgeworfenen konstitutionellen Fragen des Verhältnisses der UN-Organe zueinander. 87 Einerseits stellt sich die Frage, ob es inhaltliche Grenzen dessen gibt, was der Sicherheitsrat unternehmen darf, wenn er nach Kapitel V I I handelt und welches Organ zuständig ist, diese Grenzen zu überprüfen. 88 Insbesondere ist dabei fraglich, ob der IGH berechtigt ist, ein Handeln des Sicherheitsrates unter Kapitel V I I zu überprüfen 89. Andererseits - und auf diese Frage soll es hier ankommen - ist zu überlegen, ob der Sicherheitsrat angesichts des vor dem IGH an-

85 Im englischen Text heißt es dazu „to surrender" statt „to extradite"; siehe hierzu K. Ipsen, Auf dem Weg zur Relativierung der inneren Souveränität bei Friedensbedrohung, V N 1992, S. 41 ff., spez. S. 45. 86 Vgl. T. Stein, Das Attentat von Lockerbie vor dem Sicherheitsrat der Vereinten Nationen und dem Internationalen Gerichtshof, AVR 1993, S. 213 ff.; V. Gowlland-Debbas, The relationship between the International Court of Justice and the Security Council in the Light of the Lockerbie Case, AJIL 1994, S. 643 ff., spez. S. 647 f. 87 Hierzu v.a. M. Reisman (Anm. 81); B. Grafrath (Anm. 82). 88 E. Klein (Anm. 62), S. 486; B. Graefrath (Anm. 82), S. 203. 89 Vgl. H. Steinberger, The International Court of Justice, Festschrift H. Mosler (1994), S. 193 ff.

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hängigen Verfahrens die Resolution 748 (1992) überhaupt erlassen durfte. Hier zeigt sich jedoch, daß es einen allgemeinen „Iis pendens"-Grundsatz zwischen IGH und Sicherheitsrat nicht gibt. 90 Vielmehr üben diese UN-Organe unterschiedliche Funktionen aus: Aufgabe des IGH ist es, nach der Rechtslage die Ansprüche der Streitparteien zu entscheiden. Aufgabe des Sicherheitsrates ist dagegen die Wahrung bzw. Wiederherstellung des internationalen Friedens durch Streitbeilegung. Der IGH ist also zuständig für rechtliche Streitentscheidung, der Sicherheitsrat für politische Streitbeilegung. 9l Beide Aspekte können voneinander abhängen (ohne Streitentscheidung keine Streitbeilegung und Streitbeilegung durch Streitentscheidung), müssen es aber nicht (Streitbeilegung auf anderem Wege als durch Streitentscheidung). Allerdings ist damit der potentielle Streit zwischen Weltsicherheitsrat und IGH keineswegs behoben. Wohlweislich sind die Fristen zur Einreichung der gegnerischen Schriftsätze extrem lang bemessen worden, wohl in der Hoffnung, daß sich der Streit vor Erörterung in der Hauptsache noch politisch-diplomatisch erledigt. 92 Denkbar ist freilich ohne weiteres, daß der IGH schließlich die Rechtsfrage definitiv entscheidet und der Sicherheitsrat gleichwohl zu einem anderen Ergebnis gelangt. 93 In jedem Falle aber würde durch eine IGH-Entscheidung in der Hauptsache der Begründungsdruck für das Vorliegen einer Bedrohung oder eines Bruches des Weltfriedens oder eines Aggressionsaktes gemäß Art. 39 UNCharta erheblich zunehmen. Immerhin aber deutet sich hier ein UN-spezifisches „Gewaltenteilungsproblem" analog den innerstaatlichen Verhältnissen an 94 - nur mit umgekehrter Gewichtsverteilung: das Primat der Politik vor judiziärer Streiterledigung stünde im Vordergrund der Betrachtung, wenn auch Zweispurigkeit des Vorgehens durchaus möglich erscheint. Die Zweispurigkeit - kein absolut bindender Grundsatz des „lis pendens", Grenzen nur Organtreue 95 - könnte für das innerstaatliche Recht zumindest einmal bedacht werden: Vielleicht ließen sich für manche verfassungsrechtliche Streitigkeiten, die vor dem Bundesverfassungsgericht ausgetragen werden, noch politische Verhandlungslösungen finden? Dies ließe sich insbesondere bei Streitigkeiten zwischen Verfassungsorganen überlegen, hinter denen sich vielfach parteipolitische Konflikte verbergen (insbesondere im Verhältnis Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat). Als passendes Beispiel könnte hierfür die Somalia-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts dienen, bei der dem Parlament klare Vorgaben zur Erforderlichkeit parlamentarischer Sanktion exekutivischen Han-

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E. Klein (Anm. 62), S. 478. E Klein (Anm. 62), S. 476; T. Stein (Anm. 86), S. 226. F. Beveridge , The Lockerbie Affair, I.C.L.Q. 1992, S. 907 f f , insbes. 919 f. E. Klein (Anm. 62), S. 484; T. Stein (Anm. 86), S. 226. Vgl. E. Klein (Anm. 62) S. 491; W. M. Reisman (Anm. 81), S. 100. E. Klein (Anm. 62), S. 484; V. Gowlland-Debbas (Anm. 86), S. 658.

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delns gemacht wurden. 96 Anstelle eigener Streitentscheidung verwies das Gericht den politisch brisanten Stoff zurück an das Parlament, damit dieses entweder durch schlichten Parlamentsbeschluß oder durch ein generelles oder spezielles Einsatzgesetz den verfassungspolitischen Streit letztendlich entscheidet. Aus der Sicht des Völkerrechts eröffnen die gewählten Beispiele jedoch auch beunruhigende Perspektiven: Die dem Weltsicherheitsrat plötzlich zugewachsene Machtfülle - seit 1945 in der UN-Charta angelegt, aber bis 1990 durch reichliche Einlegung von Vetos ständiger Mitglieder des Weltsicherheitsrates kaum realisiert - wirft die Frage nach „checks and balances" auf, die wir im innerstaatlichen Recht als unverzichtbare Rechtsstaatspostulate begreifen, freilich an das Konzept eines handlungsfähigen Staates gebunden, der im Völkerrecht so ja nicht existiert. 97 Hier kommen neue Herausforderungen auf die Staatengemeinschaft zu. In dem Maße, in dem der Weltsicherheitsrat in Wahrnehmung seiner friedenssichernden, friedenserhaltenden und friedensschaffenden Funktionen aktiv tätig wird, stellt sich die Frage stets neu, ob politisch-militärisch, judiziär oder gar nur diskursiv über diplomatisch-politische Kanäle gehandelt werden soll. Alle diese Handlungsformen stehen bereit, eine zwingende Priorität kommt keiner zu. Zwang ist dabei bei Kapitel VII-Maßnahmen als ultima ratio vorgesehen. Dem vorangestellt findet sich jedoch Kapitel V I der UN-Charta, wonach die Staaten ihre Konflikte zunächst vorrangig auf friedlichem Wege über - wie es in Art. 33 UN-Charta klar benannt wird - „Verhandlung, Untersuchung, Vermittlung, Vergleich, Schiedsspruch, gerichtliche Entscheidung, Inanspruchnahme regionaler Einrichtungen oder Abmachungen oder durch andere friedliche Mittel eigener Wahl" zu erledigen trachten. Die judiziäre Streiterledigung ist dabei nur eine und in der Praxis nur verhältnismäßig selten gewählte Option. 98 Im Völkerrecht wird den nicht-richterlichen Streiterledigungsformen folglich erheblich größeres Gewicht beigemessen, als dies im innerstaatlichen Rechtsraum der Fall ist. D. Fazit I. Das Völkerrecht kennt Bereiche, die dem innerstaatlichen Justizmodell nahe kommen. Zumeist aber fehlt es am Zwang zur Durchsetzung völkerrechtlicher Normen. Daher enthält das universelle Völkerrecht meist Rechtsnormen, die eine allgemeine Akzeptanz oder den Grundsatz des do ut des, d.h. der Re-

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BVerfG JZ 1994, S. 1062 ff. mit krit. Anm. W. Heun. Vgl. etwa T. M. Franck , The powers of Appreciation: Who is the ultimate Guardian of UN Legality?, AJIL 1992, S. 519 ff. 98 Vgl. R. Wolf rum, in: ders. (Hrsg.), Handbuch Vereinte Nationen, 2. Aufl. (1991) Kap. III Rn. 19. 97

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ziprozität widerspiegeln." Infolgedessen verbleiben auch Sanktionen meist im politisch-moralischen Raum und gelangen nur selten in das Stadium einer justizförmigen Ausgestaltung. Die flir die Ahndung der im ehemaligen Jugoslawien und in Ruanda begangenen Kriegsverbrechen stellen insofern eine bekannte, wenngleich bis heute seltene Ausnahme dar. Weitreichendere und effektivere Formen einer justizförmigen Ausgestaltung kennt indes das regionale Völkerrecht. So konnte insbesondere der Menschenrechtsschutz - zu denken ist etwa an das System der Europäischen Menschenrechtskonvention - durch politische, quasijudiziäre und judiziäre Streiterledigungsverfahren 100 fortentwickelt und effektiviert werden. II. Verfassungsrechtlich wird das rechtspolitische Anliegen auch über Staatszielbestimmungen unter Verzicht auf unmittelbaren Zwang und Justizförmigkeit erreicht. Die überaus vorsichtige Formulierung in Art. 20 a GG sollte zwar bewirken, daß das Bundesverfassungsgericht und die Instanzgerichte dies nicht als Aufforderung zur Justitialisierung begreifen. Eine Garantie für eine vorsichtige Auslegung und Anwendung des Art. 20 a GG gibt es freilich nicht. Damit wird auf der hochabstrakten Verfassungsebene Recht gesetzt, das weder den Zwang unbedingt voraussetzt, noch - um effektiv zu werden - Justizförmigkeit fordert, sondern alleine durch seine Appellwirkung und seine maßstabsetzende Funktion Beachtung beansprucht. III. Auf einfachgesetzlicher Ebene wird in Deutschland fast automatisch der Grundsatz „Vertrauen ist gut, Kontrolle ist besser" angewendet - im Gegensatz etwa zur britischen Rechtstradition. Und so legeferiert man munter - mit gelegentlichen Krokodilstränen über die dadurch entstehende Normenflut - und bis in feinste Details, mit Zwangsandrohung und Verweis auf richterliche Normkonkretisierung. Da jede Rechtsnorm abstrakt-generell gefaßt und in unterschiedlichem Maße „offen" ist, eröffnen sich für Justiz und Verwaltung weite Felder zur eingreifenden Normkonkretisierung. Da fast alle Normen offen und deshalb interpretierbar sind, - dies ist übrigens nicht erst eine Erkenntnis der „icritical legal studies " - besteht ein scheinbar unlöslicher Zusammenhang zwischen Recht, Zwang, Effektivität und Justizförmigkeit des Rechts. Unter diesem Blickwinkel ist die Einsicht verloren gegangen, daß das Recht noch andere Funktionen haben kann, die das Primat der Politik weniger einschneidend begrenzen. Anstelle von Gesetzen sollte daher zukünftig zunächst an die Schaffung von Rahmenvorschriften (eine angemessene Regelung bildet insoweit der

99 Siehe A. Verdross/B. Simma, Universelles Völkerrecht, 3. Aufl. (1984), §§ 64 ff.; vgl. auch K. D. Wolf/M. Zürn, Macht Recht einen Unterschied? Implikationen und Bedingungen internationaler Verrechtlichung im Gegensatz zu weniger bindenden Formen internationaler Verregelung, in: K. D. Wolf (Hrsg.), Internationale Verrechtlichung (1993), S. 11 ff. 100 Zu dieser Kategorisierung A. Khot, Zwischen Staat und Weltstaat (1969), S. 63 ff.

Recht, Zwang, Effektivität

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neue Art. 75 Abs. 2 GG), Selbstbindungskodizes, Versuchsgesetzen mit zeitlichen Begrenzungen oder an Modellgesetze ohne Sanktionsdrohungen gedacht werden. Erwogen werden sollte auch eine weitere Prozeduralisierung von Entscheidungen, die verstärkte Beteiligung der Betroffenen, und die Einrichtung von Institutionen wie Ombudsmännern, Kommissionen und Beiräten, die ex ante und ex post wirken könnten, damit der Gang zu den Gerichten in Zukunft entbehrlicher wird. Hinter allem steht die Überzeugung, daß es gesetzlicher Entscheidungen nur bedarf, wo dringende Anliegen der Öffentlichkeit dies gebieten und daß gesellschaftlicher Wandel vorrangig durch veränderbare Politik, nicht durch das Mittel des Rechts bewirkt werden sollte. Allzu oft nämlich haben Gesetze nur eine Beschwichtigungsfunktion, wo bestehende Vorschriften durch striktere Anwendung durchaus ausreichen würden. Sie sollen den Eindruck vermitteln, daß politisch gehandelt wird, wo es sich letztlich nur um symbolische Politik durch Gesetzgebung handelt. Dies weckt in der Bevölkerung dann begreiflicherweise nur Unverständnis oder gar Verdrossenheit, die sich der Rechtsstaat nicht leisten kann. 101 Das Spannungsverhältnis Recht-Zwang-Effektivität und Justizförmigkeit des Rechts wird auf diese Weise freilich nicht aufgelöst.

101 Dies übersieht M. Deckert, Steuerung durch Recht - oder: mehr Mut zur Normierung im Umwelt- und Technikrecht, ZRP 1995, S. 63 ff.

I n t e r n a t i o n a l E n v i r o n m e n t a l L a w - A L a w to Serve the Public Interest? - A n Analysis of the Scope of the B i n d i n g Effect of Basic Principles (Public Interest N o r m s ) *

A. Introduction Almost a third of a century ago, Rachel Carson's bestseller "Silent Spring" stirred the imagination of the world in 1962, and enhanced the development of a completely new branch of the law: environment protection law. While at first everyone searched in vain for legal support in constitutional texts, other statutes or in international legal documents, and commentators rather tenuously looked for analogies in other fields of law to cope with the new challenges of environment pollution, much like poking for needles in a haystack, this situation changed dramatically since the beginning of the 70ies: An ever closer net of environment protection norms at the international, regional, bilateral and domestic level descended upon the legal orders and seems to become ever more closely knit. Even if the resulting normative richness of international and regional environment law would appear to be quite remarkable - and Simma/Rüsters's1 omnibus collection of treaties embraces more than 30 volumes - , the factual bases for these normative endeavours remain sobering, indeed. Increasing marine pollution, groundwater pollution and entropy of standing waters, the dying forests, and soil acidification, acid rain and global climate changes, ozone layer holes at the poles, the disappearance of tropical rain forests with their capacity to purify the atmosphere in the dimension of annually half the size of Federal Germany's territory, the excessive grazing of savannahs with subsequent desertification, topped up by environment catastrophes in ever shorter time intervals, such as the recent Sea Empress oil pollution case in Southern Wales, were some of the causes for rethinking legal answers to these problems. I do not wish to be counted amongst the prophets of earth's doom, and that the point of no return

* Veröffentlicht in Jost Delbrück (Hrsg.), New trends in international lawmaking International legislation in the public interest, Berlin 1997, S. 61-98. 1 Bruno Simma/Bernd Rüster/ Michael Bock (eds.), International Protection of the Environment. Treaties and Related Documents, in all 33 volumes, 1970 et seq. ; see also Wolfgang E. Burhenne (ed.), International Environmental Law, Multilateral Treaties, 6 volumes, 1974 et seq.

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has come, that the destruction of our biosphere is irreversible and, at most, might be slowed down and thus postponed, but it requires little imagination to assume that drastic and hitherto hardly realized environment protection measures will have to be agreed upon and acted on i f the world is to be worth living in 50 years' time. After every major environment catastrophe - to mention but some: Torrey Canyon, Chernobyl, Exxon Valdez, Sea Empress2 - there were ardent endeavours to counteract these events by organizing state conferences and engaging international organizations with the matter in order to work out binding legal treaties. The difficulty was, however, that the problems involved were very technical, variegated and interrelated. Moreover, states still clung adamantly to their sovereignty rights, as soon as it emerged that really effective environment protection measures would be a costly affair. Furthermore, the unruly mass of environment protection norms defied the classical international law approaches: International law, until the end of World War II, predominantly had been interstate law where states, on the basis of reciprocity, agreed upon certain mutual responsibilities, usually in the form of treaties, based on the contractual analogy in private law. 3 Direct utility of the treaty rules stood in the forefront. A l l this changed dramatically after World War II. At first, only in the sphere of peacekeeping and human rights, and certain other areas of international law gradually there evolved a new treaty network, transcending the traditional, sovereigntybased do ut ifes-treaties of the pre-war years. It became clear that apart from the numerous treaties in the private law analogy, which continued to be drafted, a new category of treaty gradually developed: that of objective regimes, status treaties, and treaties with self-effecting fulfilment structures, treaties of an integral type4 whereby states merely initiated a treaty regime that subsequently shaped its own life, sometimes even contrary to the wishes of those states that had set the regime in motion. It is with this notion of self-effecting, objective regimes that the idea of public interest norms above the level of states arose, as

2 As regards some of these catastrophes in their international law perspective see Alfred Rest/Ralf Leinemann, The Environmental Catastrophe off the coast of Alaska, Tijdskrift voor Milieu Aanspraakelijkheid (Environmental Liability Law Review) 1990, 13; Alfred Rest, The Sandoz Conflagration and the Rhine Pollution, GYIL vol. 30 (1987), 160; Franz Zehetner, Tschernobyl - zur völkerrechtlichen Problematik grenzüberschreitender technisch-industrieller Umweltkatastrophen, Umwelt- und Planungsrecht, (1986), 201. 3 For an interesting analysis of this concept see Evangelos Raftopoulos , The Inadequacy of the Contractual Analogy in the Law of Treaties (1990), 193, 207 et seq. 4 „Verträge mit integraler Erfullungsstruktur", Eckart Klein, Statusverträge im Völkerrecht (1980), particularly 234 et seq. (English summary 350-359); see also Rüdiger Wolfrum, Die Internationalisierung staatsfreier Räume (1984), 688 with references; Michael Kilian, Umweltschutz durch internationale Organisationen (1987), 24.

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a normative umbrella unfolding over sovereign states, and to which they are bound, an idea that will be examined more closely later on. B. Environment and International L a w But the emergence of "public interest norms" in international law was not a matter of rational construction at the drawing board. These new norms in the public interest came about in a roundabout fashion, in the wake of many other normative experiments to cope with environmental problems. For a time, much space in the literature was devoted to the triad "environment-ecology-future generations" - in German "Umwelt-Mitwelt-Nachwelt". 5 On the one hand there were those who regarded environment solely as the relationship of man to his milieu, his biosphere. Environment, according to this view, always was man's environment, serving his needs. This corresponded with the anthropocentric conception of the environment. 6 An ecocentric conception took the opposite view, whereby man represents only one of many creatures, a system component alongside many others. 7 Moreover, the system followed its own, not man-made rules. The ecocentric view stressed the necessity to maintain an equilibrium of all living processes and demanded protection measures with this general aim. Nature thus was discovered as an independent subject of protection, culminating in claims of original rights of nature, epitomized in the question: "Should trees have standing?"8 A flood of articles and books, a mine for doctoral dissertations, sprang from this idea of relator actions, or trust concepts for the ecology interest, in order to gain locus standi before domestic courts. More fundamentalist notions even went so far as to demand that environment concerns should not only be enhanced by including new programmatic provisions in constitutional texts but should even be raised to the level of fundamental rights. Needless to add that this did not facilitate political and ethical discourse about environment protection.

5 Eibe Riedel, Grundlagen und Hauptprobleme des internationalen Umweltrechts, in: Peter Eichhorn (ed.), Ökologie und Marktwirtschaft (1996), 147; Kilian (note 4), 31. 6 Klaus Bosselmann, Wendezeit im Umweltrecht. Von der Verrechtlichung der Ökologie zur Ökologisierung des Rechts, Kritische Justiz 18 (1985), 345, 352 et seq.; Götz Frank, Vom Umweltschutz zum Mitweltrecht, Deutsches Verwaltungsblatt 1989, 693, 696; Harald Hohmann, Präventive Rechtspflichten und Prinzipien des modernen Umweltvölkerrechts (1992), 20 et seq. ; see also Luzius Wildhaber, Rechtsfragen des internationalen Umweltschutzes, Herbert Miehsler-Gedächtnisvorlesungen Nr. 1 (1987), 4; Rainer Lagoni , Umweltvölkerrecht, Anmerkungen zur Entwicklung eines Rechtsgebietes, in: Werner Thieme (ed.), Umweltschutz im Recht, 1988, 233, 241 et seq. 7 Hohmann (note 6), 20 et seq., with further references. 8 Christopher D. Stone, Should trees have standing? Toward legal rights for natural objects, Southern Californian Law Review, vol. 45 (1972), 450, and: Should trees have standing? Revisited. How far will law and morals reach? A pluralist perspective, Southern Californian Law Review, vol. 59 (1985-86), 1; Bosselmann (note 6), 345 et seq.

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Standard-setting at the international level was quick to react, and soon there emerged a series of treaties which sought to protect nature in its own right ecocentrically, such as the Washington CITES Species Protection Treaty of 19739, or the Convention of Biological Diversity of 199210, stressing more than the CITES the protection of biotopes and milieus as conditiones sine qua non for an effective species protection, rather than merely enjoining trade with endangered species. A l l this emanated from the wish to protect the environment for its own sake, at least partially. The philosophy behind this was that it could not be in the true interests of man to see his biosphere destroyed. The third dimension of this debate took arguments ratione temporis and had as its guiding theme the idea of intergenerational rights and responsibilities. In the light of depleting natural resources, particularly in the field of non-renewable ones, the question began to be asked increasingly, how far future generations should be protected against overuses of generations living now. A just balance should be struck between the legitimate claims of present and future generations, in the form of "intergenerational equity". 11 Utilizing the precautionary approach 12 and self-restraints of environmental resource utilization, a sustainable use of non-renewable resources should be guaranteed i f the desired ends were to be achieved, namely leaving sufficient means for future generations. This sustainability concept became the overriding concern of the Rio Conference of 1992, and marked the entire summit. 13 Ever since then, "intergenerational equity" or "sustainable development" in the common interest of 9 Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES), Washington 1973, in: Harald Hohmann (ed.), Basic Documents of International Environmental Law, vol. 3 (1992), 1346. 10 Convention on Biological Diversity, Rio de Janeiro 1992, ILM, vol. 31 (1992), 818; and see generally Cyrille de Klemm/Clare Shine , Biological Diversity Conservation and the Law, IUCN Environmental Policy and Law Paper No. 29, IUCN Environmental Law Centre (1993), 1. 11 Richard I. Sikora/Brian M. Barry (eds.), Obligations to Future Generations (1978); Charles E. Partridge (ed.), Responsibilities to Future Generations, Environmental Ethics, vol. 4 (1982), 310; Peter S. Thatcher , Serving Future Generations, in: L'Avenir du Droit International de l'Environnement, Hague Workshop 1984, 451; Edith Brown Weiss , The Planetary Trust: Conservation and Intergenerational Equity, Ecology Law Quarterly, vol. 11 (1984), 495, and: In Fairness to Future Generations: International Law, common Patrimony and Intergenerational Equity, UN University 1988, passim; de Klemm/Shine (note 10), passim. 12 See generally de Klemm/Shine (note 10), 276; Alexandre Ch. Kiss/Dinah I. Shelton, International Environmental Law (1994), Supplement, 64-66. 13 See generally Stanley P. Johnson, The Earth Summit: The United Nations Conference on Environment and Development (UNCED) (1993), 3; Peter H. Sand, UNCED and the Development of International Environmental Law, vol. 3 (1992), 3; Alfred Rest , Die rechtliche Umsetzung der Rio-Vorgaben, AVR34(1996), 145; U. Beyerlin, The Concept of Sustainable Development, in: R. Wolfrum (ed.), Enforcing Environmental Standards: Economic Mechanisms as Viable Means? (1996), 95.

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present and future generations represents the key point of reference of international environmental law. Via the concept of sustainable environmental development ("ecodevelopment") the equally justified claims of resource users and environmental protection have to be harmonized. Without such harmonization efforts the conflict between environment and development would lead to a squaring of circles: "You can't have your cake and eat it." On the whole, however, despite these three-pronged conceptional approaches to environment protection, international law still heavily relies on the anthroprocentric environment concept whereby the environment only merits protection to the extent that a nexus to man is established. The ecology balance notion of environment will only be brought in when exploitation and uses of resources are discussed. A fundamental change did, however, occur in the midseventies: States began to realize that the existing state system governed by consensus no longer sufficed to counteract the increasing spiral of global environmental pollution and destruction, because the consensus model relied heavily on the pursuit of anarchical interests - the English acronym " N I M B Y " ("not in my backyard") was coined for that 14 , and individual states still could block effective environmental protection measures for which general consent was needed, even if they admitted that something had to be done urgently. As a result, more than 140 international, multilateral treaties and agreements and numerous resolutions and declarations have been adopted, each attempting to overcome the reservations of many states.15 This is done by either setting up new standards of achievement, or by trying to get states to submit to methods of implementation, such as reporting duties, submitting to judicial or arbitral settlements, or simply enjoining states to accept duties of negotiation, of information, and consultation, to name but some. None of these measures, to date, have decisively decreased environment pollution and destruction. But maybe many of these treaties are still too young to properly assess their effectiveness. Furthermore, the sheer number of treaties by no means corresponds with norms needed to alleviate environmental threats for which those treaties were devised. Usually cures offered are symptomatic, not causal. Thus, the Chernobyl-Catastrophe merely produced two conventions,16 laying down consultation and information duties, which were purely ancillary matters compared with the need to

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See David Robinson/John Dunkley (eds.), Public Interest Perspectives in Environmental Law (1995) 322, note 26. But "Nimbyism" can also be criticized as "an obsession with the bric-à-brac of the past and the substitution of preservation for conservation", cited from Financial Times, 12.10.1994. 15 For an overview cf. Kiss/Shelton (note 12), 96 et seq. ; Patricia W. Birnie/Alan E. Boyle , International Law and the Environment (1992), 11 et seq.; Lagoni (note 6), 236. 16 Cf. Alfred Rest , Tschernobyl und die internationale Haftung, Versicherungsrecht (1986); IAEA-Convention on Assistance in Case of a Nuclear Accident or Radiological Emergency, Vienna 1986, ILM, vol. 25 (1986), 1391.

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prevent, protect, and pay damages for environmental pollution by nuclear fallout. Causal strategies like forbidding emission of toxic waste usually are sacrificed on the altar of state sovereignty and the national interest. Even if, eventually, such strict duties are agreed upon, numerous exception clauses water down their effects, or such treaties will only be ratified by few states - usually those that stand to lose little because they meet the standards anyway. The main environment sinners shirk from effective controls by non-ratification or see to it that costly protection measures are watered down or struck out of the draft treaty altogether, as happened in the Rio process with the Biodiversity Convention, the Forests Declaration and particularly with the time schedule and standards for the Climate Change Convention. A mental re-orientation was, however, set in motion ever since the Stockholm Environmental Conference of 1972. Awareness increased that, in the face of these multifarious transborder and increasingly global environment burdens, protection measures by individual states or inter-state treaties based on full consent no longer suffice and that the pre-war state system, supported by the dogma of sovereignty, is overcharged in matters of global environmental dangers. Completely new approaches to standard-setting begin to be developed since 1972, alongside traditional methods and means of environment protection at international law, which I can only scan briefly here. C. The Stock of Existing International Environment L a w Before delving into the debate concerning public interest norms proper, a brief review of the existing endeavours of the community of states is called for. This involves surveying environment protection measures by means of the classical sources debate in international law. 17 I. Treaties Mention should be made here of hundreds of specific issue-treaties at the bilateral and regional levels, in particular in the fields of marine environment protection outside the bounds of state sovereignty, the high seas, Antarctica and outer space.18 They all utilize the concept of res communis omnium , space belonging to the community of states, not to individual states. Part X I I of the Law of the Sea Convention of 1982 (marine environment protection) 19 is a good case 17

For a fuller discussion see Birnie/Boyle (note 15), 11 et seq.; Kiss/Shelton (note 12), 96 et seq.; Wolf Heintschel von Heinegg, in: Knut Ipsen (ed.), Völkerrecht (3 r d ed. 1990), 806 et seq. 18 Cf. Overview in: Harald Hohmann (ed.), Basic Documents of International Environmental Law, vol. 2 (1992), 691 et seq. 19 UN Convention on the Law of the Sea, 10.12.1982, arts. 192 et seq., UN doc. A/CONF.62/122 with Corrigenda.

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i n point, as is the International Convention for the Prevention o f Marine Pollution by Ships ( M A R P O L ) o f 1973, including a Protocol o f 1978 2 0 , or the International Convention concerning O i l Pollution at Sea o f 1969, 1973, 1976, 1984, and 1990 2 1 plus many ancillary treaties for the prevention o f marine pollution by dumping waste, 2 2 flanked by a multitude o f specific bilateral or regional treaties 23 and a few global conventions about the protection o f the soil, 2 4 species protection, 2 5 and cultural property protection w i t h environmental relevance 2 6 - such as the Nordic Convention about the Protection o f the Environment o f 1974, 2 7 the International Whaling Convention o f 1946 plus protocols and annexes o f 1956 and 1989, 2 8 the Convention on the Prohibition o f Fishing w i t h Large Drag Nets o f 1989 plus two protocols o f 1990, 2 9 the CITES-Convention o f 1973, 3 0 as w e l l as the Geneva Convention about Large-Scale Transboundary A i r Pollution o f 1979 w i t h protocols o f 1984, 1985, 1988 and 1991, 3 1 and last, but not least, the Vienna Convention for the Protection o f the Ozone

20 International Convention for the Prevention of Marine Pollution by Ships (MAPROL), London 1973 and Protocol 1978. 21 International Convention Relating to Intervention on the High Seas in Cases of Oil Pollution Casualties, Brussels 1969; Protocol Relating to Intervention on the High Seas in Cases of Pollution by Substances other than Oil, London 1973; International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage, Brussels 1969 as amended by Protocols of 1976 and 1984; International Convention on the Establishment of an International Fund for Compensation for Oil Pollution Damage, Brussels 1971, as amended by Protocols of 1976 and 1984; International Convention on Oil Pollution Preparedness, Response and Cooperation, London 1990. 22 International Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes, London 1992; see also Law of Sea Convention (note 19), art. 210. 23 Cf. Hohmann (note 18), vol. 2, 877 et seq. 24 Cf. Hohmann (note 18), vol. 3, 1283 et seq., 1289 et seq., 1583 et seq. 25 Cf. Hohmann (note 18), vol. 3, 1505 et seq. 26 See UNESCO Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, Paris 1972. 27 Nordic Convention on the Protection of the Environment and Protocol, Stockholm, 19.2.1974. 28 International Convention for the Regulation of Whaling, Washington 1946, and Schedule 1989; Protocol Washington 1956. 29 Convention for the Prohibition of Fishing with Long Driftnets in the South Pacific, Wellington 1989, two Protocols of 20.10.1990. 30 Supra, note 9. 31 Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution, Geneva 1979; Protocol on Long-Term Financing of the Co-operative Programme for Monitoring and Evaluation of the Long-Range Transmission of Air Pollutants in Europe (EMEP Protocol), Geneva 1984; Protocol on the Reduction of Sulphur Emissions of Their Transboundary Fluxes by at least 30 per cent, Helsinki 1985; Protocol concerning the Control of Emissions of Nitrogen Oxides or Their Transboundary Fluxes, Sofia 1988; Protocol concerning the Control of Emissions of Volatile Organic Compounds or Their Transboundary Fluxes, Geneva 1991.

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Layer of 1985, plus Montreal Protocol of 1987, 1990.32 These international law treaties concerning environmental matters emanated from notions of transboundary effects, springing from ideas of good neighbourliness. Usually, such treaties were about joint utilization of watercourse regulation and navigational regulations of mutual interest, or about agreed protection measures against water pollution, much less frequently protection of the atmosphere. To single out just a few of these neighbour-law analogies to environment protection let me just mention the Protocol setting up an international commission for the protection of the Moselle against pollution (1961), the Rhine (1963), the Danube (1987), Lake Constance (1960) or the Extraction of Water from Lake Constance of 1966.33 From the welter of worldwide and regional treaties instituting international cooperation amongst states, let me single out the Plant Protection Convention of 1951 34 , the Convention on African Wandering Locusts of 1962,35 the Phyto-Sanitary Convention for Africa South of the Sahara of 1954 36 , regional agreements about Nature Conservation of 1968,37 the Ramsar Convention on Wetlands of International Importance, especially as Waterfowl Habitat of 1971.38 They all knit together a particularly widemesh treaty-system, which states invariably will accept as being squarely in their own interest, as long as costs involved are calculable and the legal consequences for treaty breaches remain clear. A l l this follows the traditional patterns of treaty making at international law with the sovereign state as the dominant actor and beneficiary of such treaty regimes. However, few of these specific conventions meet the requirements of sustainable worldwide environmental protection. But this is 32 Convention for the Protection of the Ozone Layer, Vienna 1985; for an overview see Richard E. Benedick , Ozone Diplomacy. New Directions in Safeguarding the Planet (1991); Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer, Montreal 1987; Decisions, Adjustments and Amendments to the Montreal Protocol (1990). 33 Protocol concerning the Establishment of an International Commission for the Protection of the Moselle against Pollution (1961); Accord concernant la Commission Internationale pour la protection du Rhin contre la pollution, Bern 1963, and Supplementary Agreement, Bonn 1976; Convention for the Protection of the Rhine against Chemical Pollution, Bonn 1976; Convention for the Protection of the Rhine against Pollution by Chlorides, Bonn 1976; Agreement on Co-operation on Management of Water Resources in the Danube Basin, Regensburg 1987; Ubereinkommen über den Schutz des Bodensees gegen Verunreinigung, Steckborn 1960; Agreement Regulating the Withdrawal of Water from Lake Constance, Bern 1966. 34 Plant Protection Convention (Convention establishing the European Plant Protection Organization 1951), BGBl. II 1955, 927, revised version: BGBl. II 1962, 1479. 35 Convention on African Migratory Locusts, 25.5.1962, UNTS, vol. 486, 103. 36 Phyto-Sanitary Convention for Africa South of the Sahara (1954), GB Treaty Series 1956/31, Cmnd. 9834. 37 African Convention on the Conservation of Nature and Natural Resources, Algiers 1968. 38 Convention on Wetlands of International Importance, Especially as Waterfowl Habitat, Ramsar 1971, with List of Wetlands (1979) and Protocol, Paris 1982.

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not surprising bearing in mind that environment protection in domestic law is of very recent date, too, spreading out only in the last 20 years or so. 39 These early attempts at environmental law treaty-making had a rather narrow ambit and could be concluded without having recourse to such new notions as "community of states interests", or "public interest norms" of environment protection. International lawyers trained traditionally could easily bypass those doctrinal issues and limit their analyses to sovereignty-based consent strategies of the community of states, visualized merely as a system of states, seeking cooperation in self-interest, keeping full control of all issues at all times. Common interests were accepted only i f they could be translated as converging state interests, 40 not as interests for the benefit of all states or of humankind as such. I I . Customary International Law It is a small wonder that rules of customary international law closely followed that pattern. After all, the constituents of customary law, consuetudo and opinio iuris sive necessitatis squarely rested on the existing system of states. It is their practice and their assessment that a binding rule of customary law should come into being that dominates this source of international law to this day. And I do not wish to go into the much discussed debate whether state practice can also be organization practice or organization opinio iuris alongside the role reserved to states.41 Suffice it to say that until recently rules of customary law in the field of environment protection in order to be accepted at all, would have to give predominance to the will of nation-states.42

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For an overview, see Michael Kloepfer, Umweltrecht (1989), 9 and 2>\5 et seq.\ Rüdiger Wolfrum , Purposes and Principles of International Environmental Law, GYIL, vol. 33 (1990), 308 et seq. 40 Cf. Eibe Riedel, Wir, die Völker der Vereinten Nationen - fest entschlossen, künftige Geschlechter vor der Geißel des Krieges zu bewahren, die zweimal zu unseren Lebzeiten unsagbares Leid über die Menschheit gebracht hat, in: Stephan Hobe (ed.), Die Präambel der UN-Charta im Lichte der aktuellen Völkerrechtsentwicklung (1997), 34, 44 et seq. ; Albert Bleckmann, Zur Wandlung der Strukturen der Völkerrechts Verträge Theorie des multipolaren Vertrages, AVR 34 (1996), 218. 41 From the abundant literature, see only Obed Y. Asamoah, The Legal Significance of the Declarations of the General Assembly of the United Nations (1966); Rosalyn Higgins, The Development of International Law through the Political Organs of the United Nations (1963); Jorge Castaheda , Legal Effects of United Nations Resolutions (1970); Krzysztof Skubiszewski, Non-Binding Resolutions and the Law-Making Process, Polish Yearbook of International Law, vol. X V (1986), 135; Richard A. Falk , On the QuasiLegislative Competence of the General Assembly, AJIL, vol. 60 (1966), 782; Klaus Dicke , Völkerrechtspolitik und internationale Rechtsetzung, Zeitschrift für Gesetzgebung 3 (1988), 193; Lothar Gündling, Environment. International Protection, in: Rudolf Bernhardt (ed.), EPIL 9 (1986), 119, 124 et seq. 42

(2

nd

See generally Georg Dahm/Jost Delbrück/Rüdiger Wolfrum, Völkerrecht, vol. 1/1 ed. 1989), 60; Kiss/Shelton (note 12), 105; Birnie/Boyle (note 15), 9 et seq.

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International lawyers were, however, ingenious, and elaborated quite an extensive array of norms based on very few precedents, indeed. As in many other new fields of law this piecemeal approach of developing new norms proved to be quite successful. The frequently cited cases of Trail Smelter , Corfu Channel , and Lac Lanoux, 43 plus a few others are examples for this process of norm-creation where rules of international law are sorely needed but states for fear of costs and loss of influence shirk from responsibilities required by new developments such as environment protection in a transnational perspective. 1. In the Trail Smelter case (1941) great amounts of sulphuric acid escaped from a smelter on Canadian soil causing a lot of damage to farmlands in the USA. Heavy losses of harvests and long-time soil pollution were the consequences. A mixed claims commission allotted US$ 350,000 as a lump sum agreement, even though this only covered part of the immense damage caused. The award was justified by a formulation that was to become a major statement of environment protection in cases to come. The much-quoted passage reads: Under the principles of international law, as well as of the law of the United States, no State has the right to use or permit the use of its territory in such a manner as to cause injury by fumes in or to the territory of another or the properties or persons therein, when the case is of serious consequence and the injury is established by clear and convincing evidence.44

Although these utterances were made obiter , not as a part of the ratio decidendi , they subsequently assumed a role which nobody foresaw at the time. And yet, customary rules of international law still emanated from the will of individual states. 2. This dictum was followed in the Corfu Channel Case of 1949, which really did not concern territorial or environmental law questions but British rights to warships and innocent passage through mined straits between Corfu and Albania. The ICJ did, however, follow the Trail Smelter reasoning by saying "that every state is under an obligation not to allow knowingly its territory to be used for acts contrary to the rights of other states."45 This case before the World Court does show clearly, it is submitted, that a narrow reduction of environmental concerns to neighbour law and river law can no longer be maintained. As early as 1949 the Corfu Channel case laid down duties of information and consultation vis-à-vis other legitimate user states to

43 Trail Smelter case (1941), United Nations Reports of International Arbitral Awards (RIAA), vol. 3, 1905; Corfu Channel case, ICJ Reports 1949,4; Lac Lanoux case (1950), RIAA, vol. 12,281. 44 Cf Kevin J. Madders , Trail Smelter Arbitration, in: Rudolf Bernhardt (ed.), EPIL 2 (1981), 276, 278 et seq. 45 Corfu Channel case, ICJ Reports 1949, 4, 22.

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quickly inform neighbouring states of events endangering the environment and which emanate from their territory and to involve such affected states in the process of finding problem solutions. This wide reading of the dictum was later endorsed by the Vienna Conventions of 1986 following the Chernobyl disaster. 46 3. This customary principle of environmental law was later taken up and widened in the Lac Lanoux Case (1957), 47 whereby no state should utilize its territory in a manner whereby considerable damage is caused to another state. In an area of great aridity, joint water usages are of particular relevance to upper· and lower-lying states. The arbitral award mainly concerned different problems, such as about a pactum de negotiando, i.e., agreeing to take up negotiations, and negated further duties to wait for a consensual utilization agreement of the states concerned because otherwise clever negotiation tactics might effectively forestall the legitimate utilization possibilities of the upperlying state; the greatest significance for the future in terms of environmental law relevance lay in the strengthening of the rule of customary law, as enunciated in the Trail Smelter and Corfu Channel cases. And yet, all these sparse evidences of customary international law 48 still largely conformed with the traditional notion of a community of states, based on the active consent of all states in their respective discretion. 4. A new twist in this development, amounting to a real change of paradigm, occurs in recent case law with environmental law relevance. In the case of Oposa v. Secretary of the Department of Environment and Natural Resources (1993), 49 the Philippine Supreme Court handed down a far-reaching decision. The plaintiff, Mrs Oposa, had claimed that Philippine government concessions for cutting down tropical forests should be rescinded and that permits should be withdrawn. She further pleaded that she not only represented her own interests but also those of her future generations. The Court fully allowed the complaint and, moreover, specifically relied on the concept of "intergenerational respon-

46

Supra , note 16. Lac Lanoux case (1950), RIAA, vol. 12,281; see also Dietrich Rauschning, in: Rudolf Bernhardt (ed.), EPIL 2 (1981), 166. 48 Other cases are the Gut Dam-Claims (1965), ILM, vol. 4 (1965), 473; (1969), ILM, vol. 8 (1969), 118; cf Günther Handl, Gut Dam Claims, in: Rudolf Bernhardt (ed.), EPIL 2 (1981), 126; see also Judgement of the Tribunal Administratif de Strasbourg of 27.7.1983, ZaöRV 44 (1984), 42, with note by Ulrich Beyerlin ; see also Lagoni (note 6), 245 et seq. 49 Juan Antonio, Anna Rosario and José Alfonso Oposa, represented by their parents Antonio and Rizalina Oposa, The Philippine Ecological Network, Inc. et al. v. Factoran and Rosario, Republic of the Philippines Supreme Court , ruling 30.7.1993, GR No. 101083, noted in: Robinson/Dunkley (note 14), 314. 47

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sibility", even though the case might well have been decided on narrower grounds. The Supreme Court stressed, almost lyrically: Needless to say, every generation has a responsibility to the next to preserve that rhythm and harmony for the full enjoyment of a balanced and healthful ecology. 50

5. Next, in a couple of significant cases coming from Australia, similarly farreaching customary rules of traditional neighbour law were enunciated and then much expanded to conform with the newer trends in environment protection measures.51 Instead of relying purely on traditional customary rules these were expanded to embrace the newer concepts of "intergenerational equity" and "common concerns of mankind", in short: public interest norms of international law which go well beyond traditional customary law. In the case of Leatch v. National Parks and Wildlife Service (1993) 52 , a new road was to be constructed, traversing a protected area with endangered fauna, particularly the biotop of Giant Burrowing Frogs. The licensing authority had granted dispensation from strict rules of a fauna protection statute, which the authority was entitled to do. And yet, the Court rescinded the licence, relying on the precautionary principle, and that despite the fact that it could not be proved what behavioral patterns, which concrete biotopes, and how many giant frogs were really in need of protection. The Court, instead, held that the road constructors would have to adduce such evidence. Such a major shift in the burden of proof was basically deduced from the principles of sustainability, intergenerational responsibility, and the precautionary principle. It is quite clear that we are here facing a truly revolutionary shift of focus away from traditional state-orientation - albeit to start with only as opinio iuris or isolated state practice - towards a public interest orientation of international law with much wider connotations - a true change of paradigm in the sense used by Thomas Kuhn. 53 6. In the case Environmental Protection Authority v. Caltex Refining Co. (Ί993) 5 4 of the same year 55 an Australian court demanded discovery of documents concerning an alleged oil spill from a refinery in order to be able to in-

50 See ILM, vol. 33 (1994), 173, 175; Christian Tietje , Die Völkerrechtswidrigkeit des Einsatzes von Atomwaffen im bewaffneten Konflikt unter Umwelt- und Gesundheitsschutzaspekten - zur Gutachtenfrage der WHO an den IGH - , AVR 33 (1995), 266, 283. 51 For following see Robinson/Dunkley (note 14), 313 et seq. 52 Leatch v. National Parks and Wildlife Service & Another (1993), 81 LGERA 270; see also Environmental Protection Authority (EPA) v. Caltex Refining Co. Pty. Ltd. (1993), Australian Law Journal, vol. 68 (1993), 127; but cf. per contra: Cambridge Water Co. v. Eastern Counties Leather pic (1994), 1 ALLER 53. 53 Thomas Kuhn , The Structure of Scientific Revolutions (1962). 54 Caltex case (note 52). 55 Note that these dicta followed the Rio process of 1992.

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vestigate soil contamination. When such discovery was refused on the grounds of privilege against self-incrimination, the Court simply decided against Caltex and elaborated that such a claim of privilege was highly individualistic and could not be relied upon by an enterprise as such in order to forestall proof of environmental damage. Under German Constitutional Law (Art. 19 Abs. 3 Grundgesetz), the company might well have claimed rights that are personal, provided they could, by their nature, be applied to companies as well. Such farreaching dicta of some Commonwealth countries are, however, still far and few between. Similar cases in Britain generally were decided in favour of economic uses.56 7. This increasing trend of national judicial pronouncements at the national but also at the regional level, to embrace environmental issues as additional concerns vaulting over the community of states rather than merely seeing them under aspects of danger prevention or public order or under aspects of good neighbourliness, has been developed in a number of very recent decisions of the Strasbourg human rights institutions. The European Human Rights Convention (ECHR) as such makes no mention of environmental protection. And yet, there have been attempts to allocate precisely that function to some of its specific provisions of human rights. 57 Candidates for such attempts are the right to life (art. 2 ECHR), the prohibition of inhuman and degrading treatment (art. 3 ECHR), freedom of private life and of the family (art. 8 ECHR), and last but not least, the protection of private property (art. 1 Protocol I to the ECHR), as Kley-Struller has recently analysed.58 But the European Commission and Court of Human Rights generally rejected such attempts, apart from allegations of art. 8 infringements. As early as 1977, in the case of Arrondelle v. United Kingdom 59, the Commission found that noise emanating from starting and landing aircraft at Gatwick amounted to intolerable stress for people living in the vicinity and that the right to the enjoyment of private life thereby had been infringed. The case was settled amicably - payment of £ 47,500 - but in similar cases the Convention institutions always insisted upon considerable noise levels before an infringement of art. 8 ECHR could be assumed. In addition, the Strasbourg institutions increasingly made use of the legitimate exceptions to that human rights guarantee so that via art. 8 (2) ECHR state action usually could be justified as "incursions, necessary in a democratic society or necessary

56 Cf. the recent Cambridge Water case (note 52), as Robinson/Dunkley (note 14), 315 et seq. have cogently pointed out. 57 Cf. for this tendency generally Richard Desgagné, Integrating Environmental Values into the European Convention on Human Rights, AJIL, vol. 89 (1995), 263. 58 Andreas Kley-Struller , Der Schutz der Umwelt durch die Europäische Menschenrechtskonvention, EuGRZ 1995, 507. 59 Complaint no. 7889/77, DR 19, 186 and DR 26, 5.

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for the economic development of the country", as was done in the case of Powell and Rayner v. UK(\99Q>f°. A similarly restrictive application of that privacy right was adopted in the case of G. and E. v. Norway 61 In that case a water power station was to flood 2,8 km 2 of a valley, inhabited by Lapps who lived there traditionally as shepherds, fishermen, and hunters. The Commission did establish that privacy rights had been infringed, as not only the reservoir, but also the attendant changes in the ecosystem were at issue, but the request was rejected as Norway had made available sufficiently large grounds for the Lapplanders in areas not densely populated so that the limitation of the private sphere was considered to be marginal as compared with the potential loss of economic advantages accruing from the dike. The economic wellbeing of the country thus deserved higher priority. Similar complaints from France in 1991 about the emission of fumes and noise from an atomic plant leading to continuous nightly lighting and general deformation of a previously attractive Loire landscape were rejected on similar grounds. A possible general change of tendency was brought about by the most recent case of Lopez Ostra v. Spain 62. There, too, the question arose whether emissions from a waste disposal and sewerage plant amounted to an infringement of the human right to privacy and undisturbed family life, on account of foul smells, noise, and smoke. Tannery sewerage and waste had caused a lot of health problems with the claimant as well as with many neighbours. The immediate neighbours of the tannery had had to be evacuated. The claimant decided to move to another place, even though the tannery was partially closed down. After the European Court of Human Rights had reiterated its general line of dicta , concerning legitimate limitations to art. 8 ECHR, the claim nevertheless was successful. Art. 8 ECHR not only protects against excessive aircraft and road traffic noise but also against massive water and soil pollution and foul smells. This case clearly demonstrates the judicial tendency of the Strasbourg institutions in most recent years to extend the ambit of art. 8 ECHR to the protection of the environment, even though the Convention as such does not mention environmental issues at all. The main reason being, of course, that environmental awareness stems from the sixties and seventies, while the ECHR was adopted in 1950/51. It is quite obvious that these dicta will become leading cases for many similar complaints to come, and they will influence the further development of international environmental law considerably.

60 Powell and Rayner v. United Kingdom (1990), Ser. A No 172, nos. 41 and 45; see also EuGRZ 1990,513. 61 DR 35, 30, no. 9278/81 and no. 9415/81, see also EUGRZ 1995, 513. 62 Lopez Ostra v. Spain (1995), EuGRZ 1995, 530.

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I I I . General Principles of Law as Basic Principles of Common Interest These cases concerning customary international environmental law and extensive treaty interpretation by activist judicial pronouncements have been bolstered up by a number of general principles of law which, from modest beginnings, have developed fully along the lines of a normative umbrella held above the states, under which they pursue their activities and which increasingly structure and shape their behaviour irrespective of their own individualistic nation-state interests. Some of these general principles of law are proper sources within the meaning of art. 38 (1) (c) ICJ-Statute, some have transformed into customary law rules. Let me just mention the more important ones appertaining to environment protection: (1) "Act so that you do not harm others" (Sic utere tuo ut alienum non laedas). (2) General duties of cooperation, information, consultation, and negotiation , which were highlighted in the post-Chernobyl phase. Needless to say that such duties are much less effectively binding, as the infringing state usually gets off lightly. The environment as such usually does not get great support. Such weak duties do, however, serve to act as precautionary measures, particularly if they are later combined with fully binding sanctions or other implementation means. (3) The principle of equitable and reasonable utilization when joint uses are at issue. Much controversy does exist, however, as regards the details. (4) The principle of optimal instead of maximal usage. This is a principle in statu nascendi springing from the idea of sustainability of the Rio process. (5) The principle of good neighbourliness. (6) The rules of shifts of the burden ofproof in cases of damage incurred. (7) Possibly also the principle of estoppel could be counted as a flanking principle for environment protection. 63

A l l these legal principles may be employed as legally valid, concretizing standards. In the literature there is controversy about the assertion that all of them already are fully binding. 64 Quite beyond dispute is the principle of equitable and reasonable share , flanked as it is by treaty and customary law rules. It goes back to the famous Helsinki Rules of 1966 about water usages, which

63

Cf. Eibe Riedel, Grundlagen und Hauptprobleme des internationalen Umweltrechts, in: Peter Eichhorn (ed.), Ökologie und Marktwirtschaft (1996), 146, 155. 64 Cf. Eibe Riedel , Standards and Sources. Farewell to the Exclusivity of the Sources Triad in International Law?, EJ1L, vol. 2, no. 2 (1991), 58.

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initially were merely non-binding standards to be shaped more precisely at a later stage.65 The Helsinki Rules meant that -

all relevant factors of a case, related to non-navigational water uses,

-

the geography of the water basin,

-

the hydrology and climate affecting the basin,

-

the past utilization of the basin,

-

the existing utilization,

-

as well as the economic and social needs of user states,

-

the population needs,

-

the comparative costs of alternative means of satisfying needs,

-

and the avoidance of waste and availability of other resources should always be taken into account.

The rules then state that all these factors have to be gauged and carefully assessed within the scope of an equitable and just utilization and that a decision should only be arrived at after an holistic problem analysis.66 To give an example from recent state practice: The Turkish-Syrian-Iraqi dispute about the construction and operation of the Atatürk Dike at the upper end of the Euphrates river in South-East-Anatolia arose out of a temporary volume reduction of waterflow by Turkey over a period of several months.67 Consequently, a lot of agricultural damage was caused further down the river, particularly in those arid areas where elaborate irrigation systems depended on the steady and full flow of the Euphrates river. Applying the principles outlined above, it may be concluded that Turkey contravened several rules of international law: (1) the principle of equitable utilization was disregarded; (2) the extensive duties of cooperation, consultation, information and negotiation with the neighbouring states concerned had not been adhered to, as far as this was reported in the press. Naturally, Turkey alleged that the other states merely relied on those principles to block the legitimate uses of water by Turkey, as was stated in the Lac Lanoux case68;

65 See text of ILA: The Helsinki Rules on the Uses of the Waters of International Rivers, 1966, in: Harald Hohmann (ed.), Basic Documents of International Environment Law, vol. 1, 227. 66 See article V (3) of the Helsinki rules (note 65), passim. 67 Cf. Eibe Riedel (note 63), 157; the actual flow rate amounted to 120 cubic metres instead of 500 cubic metres per second. 68 Lac Lanoux case (note 47).

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(3) the principle of damage avoidance was definitely infringed in that the generally recognized principle of proportionality 69 had not been heeded whereby a less infringing solution maintaining the legitimate aim of dike construction might have been devised which would have served the user interests of all neighbouring states by slower flow rate reductions over a longer period of time. As specific binding norms o f dispute settlement on treaty basis often are lacking and as implementation machinery is often not available at the international level, states w i l l have to have recourse to chapter V I measures o f the U N Charter i f they seek peaceful methods o f dispute settlement. Presently, the similar conflict between Hungary and Slovakia pending before the W o r l d Court and concerning the Gabcikovo-Nagymaros Project is another case i n p o i n t . 7 0

D . T h i r d Generation Rights and the R i g h t to a n E n v i r o n m e n t W o r t h L i v i n g i n Parallel to these shifts i n the forms o f international environmental law, an extended debate about so-called " t h i r d generation rights" took place. 7 1 The idea that instead o f individual states mankind as such should be the bearer o f specific rights was gradually developed and found its way into quite a number o f treaties. Such third dimension rights comprise, inter alia , the right to peace, development, self-determination and participation as fundamental principles o f a wider welfare state or solidarity principle, possibly already existing at international l a w . 7 2 Other candidates, relevant here, are the right to an environment worth living in and the principle o f the common heritage of mankind™ A l l

69

See Jost Delbrück , Proportionality, in: Rudolf Bernhardt (ed.), EPIL 7 (1984), 396. Gabcikovo-Nagymaros-Project case (Hungary/Slovakia), ICJ Yearbook 1993-94, 204; see also Alfred Rest , Die rechtliche Umsetzung der Rio-Vorgaben in der Staatenpraxis, AVR 34(1996), 145, 165. 71 Eibe Riedel, Menschenrechte der dritten Generation, EuGRZ 1989,9-21; Eckart Klein, Human Rights of the Third Generation, in: Christian Starck (ed.), Rights, Institutions and Impact of International Law according to the German Basic Law (1987), 63; Karel de Vey Mestdagh, The Right to Development, NILR, vol. X X V I I I (1981), 30; Philip Alston , A Third Generation of Solidarity Rights: Progressive Development or Obfuscation of International Human Rights Law?, NILR, vol. X X I X (1982), 307; Christian Tomuschat, Das Recht auf Entwicklung, GYIL, vol. 25 (1982), 85; Dinah Shelton, Human Rights, Environmental Rights, and the Right to Environment, Stanford Journal of International Law, vol. 28 (1991), 103 et seq. 70

72

Riedel (note 71), 13, with further references. Wilhelm Α. Kewenig , Common heritage of mankind - politischer Slogan oder völkerrechtlicher Schlüsselbegriff?, Festschrift Hans-Jürgen Schlochauer 1981, 385; Rüdiger Wolfrum , The Principle of the Common Heritage of Mankind, ZaöRV 43 (1983), 312; Alexandre Ch. Kiss , La notion de patrimoine commun de l'humanité, RdC, vol. 175 (1982-11), 99; GodfriedJ.H. van Hoof The concept of "Common Heritage of Mankind": A Political, Moral or Legal Innovation?, San Diego Law Review, vol. 9 (1972), 390; Bradley Larsham/Bonnie C. Brennan , The Common Heritage of Mankind Principle in 73

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these rights of synthesis or "roof-rights" have in common that instead of producing norms in the interest of individual states a holistic system's approach is taken whereby resource utilization and social needs are not viewed from the perspective of states but in a much wider context, articulating concerns of all peoples, groups, individuals, in short, concerns of mankind as a whole. Human rights of the third dimension do not serve as surrogates for human rights of the first and second dimension but fulfil complementary functions opening up completely new problem vistas. Such third generation/dimension rights may be regarded as additional legal standards which supplement the existing normative framework. The debate about third generation rights began in the context of attempts to establish a new world economic order and strategies of basic needs developed in the context of the ILO. When these "new world order"-models seemed to have failed by the end of the seventies, the developing countries started to advocate their concerns of development by shifting the debate from political economy to human rights. The ethical appeal of human rights could thereby be utilized for their aim of improving the lot of developing countries. The career of the common heritage of mankind concept may serve as an illustration for this new approach to international norm-setting. 74 Its contents were outlined as early as 1967 when Ambassador Arvid Pardo presented his views about a new seabed regime, stressing the idea that the riches of the oceans and ocean floor beyond national sovereignty should be regarded as a common heritage of mankind, like the Roman res communis omnium - or the German "Almende" - or the Anglo-American "commons" idea.75 The third UN Law of the Sea Conference subsequently took up this idea and laid down in art. 136 LOS Convention: "The Area and its resources are the common heritage of mankind." 76 And this new concept was regarded as so important that in arts. 155 (2) and 311 (6) LOS Convention it was even protected against future abolition or amendment:

International Law, Columbia Journal of Transnational Law, vol. 21 (1983), 305; Christopher C. Joyner , Legal Implications of the Concept of the Common Heritage of Mankind, ICLQ, vol. 35 (1986), 190; for an overview of the recent literature on this topic see Uys van Zyl , The "common heritage of mankind" and the 1982 Law of the Sea Convention: principle, pain, or panacea?, Comparative and International Law Journal of Southern Africa 26 (1993), 49; Thomas Ftischen, Common Heritage of Mankind, in: Rüdiger Wolfrum (ed.), United Nations: Law, Policies and Practice, vol. 1 (1995), 149; Werner Stocker , Das Prinzip des Common Heritage of Mankind als Ausdruck des Staatengemeinschaftsinteresses im Völkerrecht, Diss. Zürich 1993, passim (English summary, 233-236). 74

Riedel (note 71), 15, with further references. For an excellent exposé of these notions, cf. Elisabeth Back-Impallomeni , Zur Rechtsstellung von Drittstaaten gegenüber dem Mondvertrag von 1979, ÖzöR 33 (1982), 267. 76 UN Law of the Sea Convention (note 19). 75

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The Review Conference shall ensure the maintenance of the principle of the Common heritage of mankind, the international regime designed to ensure equitable exploitation of the resources in the Area for the benefit of all countries, especially the developing States, and an Authority to organize, conduct and control activities in the Area.

Art. 311 (6) LOS Convention unequivocally seals this pledge by saying: States Parties agree that there shall be no amendments to the basic principle relating to the common heritage of mankind set forth in article 136 and that they shall not be party to any agreement in derogation thereof.

I f one tries to analyse the legal implications of that principle, it becomes evident that we are here dealing with a composite norm consisting of parts that are legally binding and others that are not strictly binding but in the process of solidification, law in statu nascendi. 11 In the literature, five component parts of the common heritage principle can be made out: (1) a territorial element , precluding any acquisition by individual states. The prevailing tendency of dividing up areas of the High Seas amongst riparian states, still prevalent in the Continental Shelf Convention, thereby was stopped; (2) an element of free exploration and scientific Area open to all;

research of the seabed, leaving the

(3) an ecological element , the protection of flora and fauna; (4) a military element , prohibiting for all times any military use of the deep seas and assuming that the area should only be used for peaceful purposes; (5) the most important, yet most controverted element was the utilization element. Deep sea resources should be exploited in the interests of all humanity and preference should be given to developing countries.

Four of the five components of the common heritage principle can be regarded as fully binding by now. Only the question of economic utilization remains controverted. But since the Interim Agreement to the Law of the Sea Convention seems to have found a viable compromise regarding the utilization modalities of deep sea mining, the common heritage principle has become binding with the exceptions laid down in the LOS Convention and the Interim Agreement. The significance of this finding is that the notion of norms in the interest of humankind as a whole, not in the interest of individual states, is stressed. Similar formulations can be found in arts. 6 and 11 of the Moon Treaty (1979), art. 6 of the UNESCO Convention for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage (1972), but also in the Antarctic Treaty of 1959, although not fully developed there. 78 This brief survey shows, in my opinion, 77

Cf Riedel (note 87), 300, 302. It must be emphasized, however, that all these instances involve areas beyond state sovereignity, cf Ulrich Beyerlin , Staatliche Souveränität und internationale Umwelt78

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that this is an area of international law, where clearly the sovereignty-rooted coexistence-based conception of the community of states is given up in favour of structure principles or standards serving humankind as such, not just states.79 It may safely be predicted that the common heritage principle will in future be generally applied to territories outside national jurisdiction or to particular legal regimes such as outer space, marine resource utilization, and the Polar regions. This overriding principle thus can be regarded as a stepping stone for public interest norms in other fields of international law. It was easier to accept the notion because it mostly involved areas outside sovereign control, but it may well branch out into the domaine réservé of states as happened with human rights protection generally. And yet, a price had to be paid for such an extension: Instead of the "common heritage" principle merely "common concerns of the community of states", a much wider and vaguer notion, seems capable of general consent. E. The Rio Process The greatest influence on the development of international environmental law and on the evolution of public interest norms was exerted by the Earth Summit of Rio de Janeiro of June 1992. The five documents produced at that conference were two legally binding treaties, the Climate Framework Convention 8 0 and the Convention on Biological Diversity, 81 two legally non-binding

Schutzkooperation, Festschrift Rudolf Bernhardt 1995, 937, 943 et seq.; by the same author , State Community Interests and Institution-Building in International Environmental Law, ZaöRV 56 (1996), 602, 610. 79 In this sense, see also the general conclusion by Georg Handl , Environmental Security and Global Change: the Challenge to International Law, Yearbook of International Environmental Law, vol. 1 (1990), 3, 31 et seq.; for a thorough analysis, see also Albert Bleckmann, Allgemeine Staats- und Völkerrechtslehre (1995), 696 et seq.; Jochen Abr. Frowein, Das Staatengemeinschaftsinteresse - Probleme bei Formulierung und Durchsetzung, Festschrift Karl Doehring 1989,219,224; by the same, Die Verpflichtung erga omnes im Völkerrecht und ihre Durchsetzung, Festschrift Hermann Mosler 1983, 241; Jost Delbrück, Globalization of Law, Politics, and Markets - Implications for Domestic Law - A European Perspective, Indiana Journal of Global Legal Studies, vol. 1 (1993), 9, 15 et seq. 80

Framework Convention on Climate Change, 15.5.1992, UN doc. A/AC.237/18, Annex I; see also Stanley P. Johnson (ed.), The Earth Summit: The United Nations Conference on Environment and Development (UNCED), 59; Text also in ILM, vol. 31 (1992), 849; see also Laurence Boisson de Chazournes , The United Nations Framework Convention on Climate Change: On the Road Towards Sustainable Development, in: Wolfrum (note 13), 285. 81

UNCED Convention on Biological Diversity, ILM, vol. 31 (1992), 818; see also Johnson (note 80), 82; for a good backround analysis see Simone Bilderbeek/Ankie Wijgerde/Netty van Schaik(ed.), Biodiversity and International Law (1992), particularly

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documents, the Declaration on Forests and the Rio Declaration on Environment and Development 8 2 supplemented by a 600-page political action programme, the Agenda 21^

elaborating the Stockholm Conference principle 21 o f 1972

which had stated i n no uncertain terms: States have, in accordance with the Charter of the United Nations and the principles of international law, the sovereign right to exploit their own resources pursuant to their own environmental policies, and the responsibility to ensure that activities within their jurisdiction or control do not cause damage to the environment of other States or of areas beyond the limits of national jurisdiction. 84 I n addition principle 2 o f the Stockholm Declaration was taken up which stated clearly that [t]he national resources of the earth including the air, water, land, flora and fauna and especially representative samples of natural ecosystems must be safeguarded for the benefit of present and future generations through careful planning or management, as appropriate and reinforced by principle 3, that [t]he capacity of the earth to produce vital renewable resources must be maintained and, wherever practicable, restored or improved. This, in nuce, was the idea o f sustainability, the most careful use o f existing resources for the benefit o f future generations. The Stockholm principles already stressed the protection and precautionary approach, which henceforth was to govern environmental policies and then became the central point o f reference at R i o . 8 5 A new paradigm was thus created in international environmental law, focussing on global concerns o f mankind transcending the realms o f sovereignty-based individual states, just as this had occurred in the areas o f international peace-keeping and human rights protection.

5 et seq. ; for a recent analysis, cf. Rüdiger Wolfrum , The Convention on Biological Diversity: Using State Jurisdiction as a Means of Ensuring Compliance, in: Wolfrum (note 13), 373. 82 UNCED Non-legally binding authoritive statement of principles for a global consensus on the management, conservation and sustainable development of all types of forests, UN doc. A/CONF.151/6/Rev.l, 13.6.1992, I L M vol. 31 (1992), 882; see also Johnson (note 80), 111 ; UNCED Rio Declaration on Environment and Development, UN doc. A/CONF. 151 /5/Rev. 1, 14.06.1992, I L M vol. 31 (1992), 874; see also Johnson (note 80), 118. 83 For full text of Agenda 21, cf. Johnson (note 80), 121. 84 Declaration of the UN Conference on the Human Environment, Stockholm, 5.6.1972, text in: Hohmann (note 18), vol. 1, 21, 25 et seq. 85 Cf. Brown Weiss (note 11), In Fairness, 119 et seq., 126 et seq.; Handl (note 79), 24 et seq. ; Partridge (note 10), passim.

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The Rio package follows the frequently employed pattern of international law standard-setting, i.e., combining legally binding with legally non-binding norms. This method of standard-setting achieves a result whereby general and vague but fully binding norms are conjoined with complementary standards which, on their own, are not binding but find great political consensus and which purport to interpret or define the vaguer norms that are binding. 86 I f that function is denied to these standards, they at least formulate programmatic statements of intent that states are prepared to accept as political or ethical precepts. Such combination standards might also be described as "zebras". 87 They are standards which may but need not necessarily be applied. The novel feature about the Rio process is that the fully binding norms are kept very vague, almost on purpose, in order to entrap as many states as possible in the hope that this seemingly loose normative net will gradually become more closely knit and thus catch the recalcitrant states after all. The most frequently used technique for this sly intention is to formulate framework conventions, for example the Climate Framework Convention (1992), to be followed later by more specific protocols spelling out harder duties in more detail. This model was tried in the Vienna Ozone Layer Convention (1985) and the Montreal Protocol of 1987 thereto but also in the Geneva Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution (1979) with four protocols of 1984, 1985, 1988 and 1991.88 This pattern of norm-setting proved to be quite effective and promising: quietly, on soft soles so to speak, a new legal duty sneaks up entailing few if any immediate costs. The more painful, costly concretizations are left for later implementation - by protocols after intensive negotiation - and separate adoption. 89 By this method an ever closer "patchwork" of binding norms is created which states, at first, will only accept to the extent of contractual consensus but from which later on new customary rules or general principles may evolve. But framework conventions can also fulfil an additional role: They may, as the name implies, set the frame generally and refer implementation modalities of these loosely-knit obligations to the more stringent domestic law regulations. 86

Riedel (note 64), 68 et seq., and 82 et seq. Cf. Riedel (note 64), 82; by same author , Theorie der Menschenrechtsstandards (1986), 300 and 302; Hans W. Baade, The Legal Effects of Codes of Conduct for Multinational Enterprises, in: Norbert Horn (ed.), Legal Problems of Codes of Conduct for Multinational Enterprises (1980), 3, 14. 87

88 Climate Framework Convention (note 80); Convention for the Protection of the Ozone Layer (note 32), with further references there; cf. also Hohmann (note 18), vol. 3, 1691 ; Birnie/Boyle (note 15), 387. 89 Cf. Winfried Lang, Compliance Control in International Environmental Law: Institutional Necessities, ZaöRV 56 (1996), 685, particularly 691 ; Thilo Marauhn , Towards a Procedural Law of Compliance Control in International Environmental Relations, ibid. 696; more critical of this approach Birnie/Boyle (note 5), 546: "replete with so-called 'constructive ambiguities' which will require further interpretation by state practice and continuing negotiation of additional protocols".

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Standard-setting thus will be international, implementation and controls national ("Think globally, act locally"). This pattern is used in the Climate Convention of 1992. But there are snags with this methods, too. A picture of many legal norms may emerge where obligations do exist but where implementation norms founder due to stubborn resistance by individual states. From an environmental protection standpoint the impression may be gained that something seems to be done whereas, in fact, very little actually is done due to the lack of implementation undertakings. Thus, at Rio no consensus could be reached as regards the permitted rates of emission. Art. 2 (a) and (b) did formulate, however, that by the end of this century a return to the rates of 1990 should be achieved. At the Berlin follow-up conference of 1994 an implementation protocol was tabled but could not be adopted. The conference merely managed to adopt a negotiation mandate for working out a timetable.90 Pessimists will say that this technique of standard-setting is no more than window-dressing where more is needed, optimists will point out that such loose standards set the trail for further elaboration of norms and increase the pressure on states to do something. The second convention, the Rio Convention on Biodiversity (1992) 91 similarly used this technique in order to preserve the diversity of species. Like the Climate Convention it establishes national monitoring systems to observe the status of biodiversity. Member states then take on the duty to work out national plans, strategies, and programmes for the protection of biological diversity. But this does not put great burdens on states in financial terms as specific implementation duties are still left open. The Biodiversity Convention formulates, however, long check lists for the prevention of harmful consequences of nature uses on species diversity, much like the environmental compatibility assessments in national environmental law or in directives of the European Community. States also take on the obligation to institute in situ and ex situ conservation measures, such as fish farming instead of overfishing, breeding or rebreeding of endangered buffaloes in America, or fertilization attempts with Panda bears in zoos. 92 The framework technique of instituting the classical obligatory reporting system, the holding of state conferences, and the institution of a permanent secretariat is followed in this convention as well. Even though this Biodiversity Convention technically is not a framework convention, it nevertheless follows the general pattern of all the more recent environmental law treaties: In order to involve as many states as possible initially only general, "soft" treaty obligations are prescribed, which previously would have been left

90 For a good overview cf. Hermann E. Ott , Elements of a Supervisory Procedure for the Climate Regime, ZaöRV 56 (1996), 732. 91 Cf. supra ( note 81). 92 Cf generally, Brown Weiss (note 11), In Fairness, 195 et seq., 200 et seq.

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to mere soft law declarations to be followed by more stringent norms laid down in protocols at a later stage when problem awareness would be more acute and the willingness of states to act has grown. This technique can also be observed in the International Convention to Combat Desertification in Countries Experiencing Serious Drought 93 where a specific area approach has been devised laying down different framework standards for different world regions. A complex system of annexes spells out the details of the procedural set-ups leaving material questions for subsequent action. 94 Western States at Rio had hoped that the Earth Summit might produce a Forest Convention. This failed because developing countries feared "ecoimperialism" and stupendous costs. The Agenda 21 assessed costs in the region of US$ 600 Billion i f all measures suggested would actually be carried out. In the end, a global environmental facility , amounting to just US$ 2 Billion was adopted, Germany pledging US$ 240 Million. 9 5 This modest global environmental facility did, however, set in motion a general rethinking and reorientation of developing and developed states alike, stressing in no uncertain terms that environmental problems can only be solved if economic, social, and cultural measures are joined with infrastructural measures and that responsibility must be shared amongst all states, yet special responsibility would lie with the industrialized states. The notion of shared responsibility in the interests of a global concern of mankind, the protection of the environment, marks a global public interest transcending individual states, and for which new normative precepts are developed. Industrialized nations begin to realize that these global challenges demand global solutions and that it is in their own best interests to come to the assistance of developing countries now in order to preserve tropical rainforests worldwide as lungs of the earth for future generations. 96 These overriding environmental interest norms spelled out at Rio aroused awareness that the classical system of nation-states no longer suffices to cope with these global problems. Without the public interest nexus of sustainable development, as laid down in

93 Vgl. and/or Desertification, particularly in Africa, UN doc. A/AC.241/15/Rev.5, 17.7.1994. 94 Annex I: Regional Implementation Annex for Africa, 24 et seq.; Annex II: Asia, 34; Annex III: Latin America and the Carribean, 38; Annex IV: Northern Mediterranean, 42. 95 Cf UNCED Agenda 21 (note 83), 443, chapter 33: Financial Resources and Mechanisms, 453; Harald Hohmann, Ergebnisse des Erdgipfels von Rio, NVwZ 1993, 311, 315; see also ILM, vol. 30 (1991), 1735; Peter H. Sand, Institution-Building to Assist Compliance with International Environmental Law: Perspectives, ZaöRV 56 (1996), 774; see also Lothar Gündling, Compliance Assistance in International Environmental Law: Capacity-Building through Financial and Technology Transfer, ibid., 798, 807. 96 Cf. Johnson (note 80), 103 et seq., Brown Weiss (note 11), In Fairness, 218 et seq.

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the Rio Declaration of Environment and Development,97 Western states might well have persisted in their general reservation and criticism of all strategies for the establishment of a new international economic order or of other world order models. The realization that the environmental problems of many developing nations cannot be solved by them alone and that, in the long run, this would have profound effects in developed states as well has contributed to bring about a radical change in outlook: Ideological juxtapositions of the socialist or capitalist variety became less important because all problems would now be seen through the lenses of global public interest norms transcending states. The Rio documents, foremost amongst them the "Ecodevelopment Declarations" and the Agenda 21, joined together development and environmental aims, and pleaded for an open and supporting world economic system. Developing countries, many of which previously had adhered to planned economy, now expressly recognized the beneficial nature of market economic structures as a condition precedent for real development, while developed states clearly admitted to have key responsibility in helping the developing nations to achieve the environmental (public interest) objectives. Many other features of this approach cannot be dealt with here, such as the right of individuals to be informed about environmental matters of concern or the general pledge to open up avenues of greater participation for individuals and for non-governmental organizations in the decision-making processes with environmental relevance. 98 In the longer run it can safely be predicted that the Rio Declaration will gradually solidify into hard law obligations, either by concretizing treaties, spelling out specific obligations in more detail - the framework convention model - , or by generating new rules of customary international law or of general principles of law or a combination of such norms. As such, the Rio Declaration may fulfil several functions: It may serve as an interpretation aid in actual cases when vague but binding treaty obligations at the global, regional or national level are at issue. This is a typical function of legal standards in international law. 99 Over and above that, the Rio Declaration may canalize future developments of the law, mark general consensus amongst states about the general direction of future developments, precluding unilateral deflections at a later stage. As such, the Declaration has a programmatic, educational and promotional effect. 100 No prophetic gift is needed to predict that the Rio Declaration will have a similar

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See supra , note 82, principles 4, 5, 7, 9, 12, and 27. See Alfred Rest , Die rechtliche Umsetzung der Rio-Vorgaben in der Staatenpraxis, AVR 134 (1996), 145, 151 and 159; Kamen Sachariew, Promoting Compliance with International Environmental Legal Standards: Reflections on Monitoring and Reporting Mechanisms, Yearbook of International Environmental Law, vol. 2 (1991), 31, 48 et seq.; Birnie/Boyle (note 15), 76. 99 Riedel (note 64), Theorie der Menschenrechtsstandards, 283 et seq., 310 et seq. 100 Riedel, ibid., chapter 3, 149 et seq., 163 et seq. 98

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seminal effect as basket I I I of the CSCE Helsinki Final Act of 1975, long before human rights protection in Eastern Europe became reality. At any rate, there is general consent that the Rio process already has produced new "grassroot principles" that themselves spring from notions of a public interest beyond individual states and relate to the covariance of development and environment. The move away from isolated economic growth ideology and the pledge to strive for sustainable development on a market economy basis as a global concern today already musters an astonishing degree of consent amongst states.101 But much remains to be done that this outlook will not degenerate into purely good intentions. Need I repeat that states not willing to cooperate in this new spirit still have ample opportunities to hide behind framework conventions, obligating only in a very general way, without sizeable cost consequences, and abstain from stricter obligations in protocols or specific treaties, thus insinuating that something beneficial is being done for the protection of the environment, while stringent measures of implementation are not agreed upon or, i f so, only by inches? F. Public Interest Norms of the W o r l d Community I. At this point, the question will have to be answered whether the alleged change of paradigm from the concept of a community of states based on sovereign equality to a world community of states structured by public interest norms, transcending the bounds of nation-states, has in fact taken place. But before that question can be addressed, the concept of public interest norms needs some explanation. In the literature it has been mentioned in connection with the peace-keeping system of the U N , 1 0 2 international human rights protection, 103 humanitarian law, 1 0 4 and the law relating to arms control and disarmament. 105

101 For this change of paradigm see: Development and International Economic Cooperation. An agenda for development, Report of the Secretary General, UN doc. A/ 48/935, 6.5.1994, paras. 41 et seq., 68 et seq., and par. 235. 102 See, for example, Jost Delbrück, Staatliche Souveränität und die neue Rolle des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen, Verfassung und Recht in Übersee 26 (1993), 6; by the same, Wirksameres Völkerrecht oder neues Weltinnenrecht? Perspektiven der Völkerrechtsentwicklung in einem sich wandelnden internationalen System, in: Winrich Kühne (ed.), Blauhelme in einer turbulenten Welt (1993), 101. 103 Cf. Yoram Dinstein, The erga orrrnes Applicability of Human Rights, AVR 30 (1992), 241 ; Jutta Brunnée, "Common Interest" - Echoes from an Empty Shell?, ZaöRV 49 (1989), 791, 796 et seq.; Riedel (note 87), 210 et seq., 339 et seq., by the same (note 64), 58 et seq.; Philip Alston, A Third Generation of Solidarity Rights: Progressive Development or Obfuscation of International Human Rights Law?, NILR, vol. X X I X (1982), 307; Klein (note 71), 63 et seq.; Karin Oellers-Frahm, Comment: The erga omnes Application of Human Rights, AVR 30 (1992), 28. 104 Cf. Jost Delbrück , A Fresh Look at Humanitarian Intervention under the Authority of the United Nations, Indiana Law Journal, vol. 67 (1992), 887; Pau Conlon, Die recht-

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The basic idea is that above states a normative net o f independently structuring public interests spreads out and that there are certain matters o f global concern, so vital that they operate independently o f the interests and aims o f individual states for the benefit o f all mankind. These public interest norms o f international law represent ius cogens principles that no state may derogate from, which operate erga omnes, and thus demand compliance even o f states not parties to relevant treaty regimes. 1 0 6 Art. 2 (6) U N Charter is an example for this, or the m i n i m u m standards o f the treatment o f aliens or the prohibition o f slavery, torture, and o f genocide, to name but some. They all have i n common the idea that these state obligations are owed not to other states but to the community o f states as a whole. The ICJ and its predecessor has referred to this i n an obiter dictum i n the Barcelona Traction case 1 0 7 but also i n the Wimble108 don case and i n the Nicaragua case 1 0 9 . Hermann Mosler i n this context spoke o f new structure principles o f international law, o f a common "ordre p u b l i c " . 1 1 0 While differences o f opinion still exist about the consequences to be drawn

liehe Problematik von UN-Sanktionen als Mittel zur Durchsetzung des Völkerrechts, Walther-Schücking-Kolleg, No. 19, 1996, 20 et seq. 105 Tietje (note 50), 277 et seq.; see also Alexandre Ch. Kiss , The Protection of Environmental Interests of the World Community Through International Environmental Law, in: Wolfrum (note 13), 1,9 et seq. 106 Hermann Mosler , Jus cogens im Völkerrecht, Schweizerisches Jahrbuch fur internationales Recht 25 (1968), 9; Jochen Abr. Frowein, Reactions by not directly affected states to breaches of public international law, RdC, vol. 248 (1994-IV), 353, 363 and 405 et seq.; by the same, Die Verpflichtungen erga omnes im Völkerrecht und ihre Durchsetzung, Festschrift Hans-Jürgen Schlochauer 1981, 241; Jost Delbrück, International Economic Sanctions and Third States, AVR 30(1992), 86; Bruno Simma, Does the UN Provide an Adequate Legal Basis for Individual or Collective Responses to violations of obligations erga omnes?, in: Jost Delbrück (ed.), The Future of International Law Enforcement. New Scenarios - New Law? (1993), 125, 136 et seq.; see also Christian Tomuschat, Obligations Arising for States Without or Against Their Will, RdC, vol. 241 (1993-IV), 199, 232 et seq. 107 ICJ Reports 1970, 3, 32; for an overview see Cynthia Wallace, Barcelona Traction case, in: Rudolf Bernhardt (ed.), EPIL2 (1981), 30; Β run-Otto Β ry de, Verpflichtungen Erga Omnes aus Menschenrechten, Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht 33 (1994), 165. 108 PCIJ, Ser. A, No 1, 1923; see also Ingo von Münch, The Wimbledon, in: Rudolf Bernhardt (ed.), EPIL 2 (1981), 293. 109 Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. USA), ICJ Reports 1986, 14; see also J. Abr. Frowein, Das Staatengemeinschaftsinteresse Probleme bei Formulierung und Durchsetzung, Festschrift Karl Doehring 1989, 219, 225. 110 Hermann Mosler, Der "Gemeinschaftliche Ordre Public" in Europäischen Staaten gruppen, Revista de Derecho International, vol. 21 (1968), 523, 532; by the same, The International Society as a Legal Community, RdC, vol. 140 (1973-III), 1 et seq. ; by the same, Völkerrecht als Rechtsordnung, ZaöRV 36 (1976), 6, 42-45; by the same, General Principles of Law, in: R. Bernhardt (ed.), EPIL 7 (1984), 89, particularly 101.

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from such a view, 1 1 1 at any rate they mark a clear turnabout away from the classical bipolar legal relationships prevailing in the community of states.112 And, as Jochen Frowein cogently argued, it is hardly conceivable how an international legal order can leave acts of aggression, of genocide, and other fundamental breaches of human rights to the whims of states.113 In international environmental law this community interest or concern articulates itself in the Climate Convention ( 1992) via the common heritage concept, as outlined before, 114 as well as in the UNESCO Convention for the Protection of the Worlds Cultural Heritage (1972), 115 in arts. 136 and 192 et seq. LOS Convention, 116 as well as in the Outer Space Treaties. 117 As the common heritage debate showed, such common interest ideas could best be developed for regimes outside the ambit of sovereign states, such as the high seas, the polar regions, and outer space. Since conflicting interests of individual states played a much smaller role here, the ground could be prepared for other spheres of application, more prone to clashes of state interests, such as human rights protection or, indeed, environment protection. A main characteristic of such status treaties is that states set the regime in motion, but that such treaties develop their own life once they are in force, and that they may even operate against the interests of states who had brought the regime into being. 118 Another characteristic feature of such treaties is that they postulate protection values bringing few immediate advantages to individual states but are owed to the community of all states. The do ut des reciprocity element of treaties has a clearly diminished role to play in such treaties. Thus, human rights treaties even pierce the veil of state sovereignty and are not designed primarily to benefit state parties but individuals and groups within these states. The newer environmental law treaties are fashioned along similar lines. Here, too, not primarily member states, but independent therefrom and transcending states altogether, nature as such and global environmental concerns are protected for which the nation-state only retains the function of triggering off a new protec111

Per contra especially Prosper Weil , Towards Relative Normativity in International Law?, AJIL, vol. 77 (1983), 413. 112 Kay Hailbronner, Sanctions and Third Parties and the Concept of International Public Order, AVR 30 (1992), 2, 5; Tietje (note 50), 282. 113 Frowein (note 109), 224. 114 Supra , note 73; see also Birnie/Boyle (note 15), 411 et seq. 115 Cf. UNESCO's Standard-Setting Instruments (1981), IV. A. 5; Raymond H. M. Goy , The International Protection of the Cultural and Natural Heritage, Netherlands Yearbook of International Law, vol. 4 (1973), 117; Riedel (note 71), 16; see also E. Brown Weiss (note 11), In Fairness to Future Generations, chapter IX, 257 et seq. 116 See generally Birnie/Boyle (note 15), chapter 7, 251 et seq. ; Kiss/Shelton (note 12) 145 et seq. 117 Birnie/Boyle (note 15), 415 et seq.;Riedel (note 71), 15. 118 Klein (note 4), 234 et seq.; Riedel (note 71), 15.

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tion regime. 119 Another peculiarity of such treaty regimes is that individual states are functionalized themselves in having to act as trustees for global interests if the international level does not provide its own implementation machinery or where the community of states is of the opinion that this internationally created global concern of mankind can more easily be implemented at the national level when global institutions are lacking, as is the case with most of international criminal law. 1 2 0 These examples may suffice to demonstrate that there are definite cracks in the traditional sovereignty dogma and that the position of the sovereign state increasingly is qualified and functionalized. The sovereignty shield of states becomes permeable, as Eberhard Menzel once aptly described it. 1 2 1 But this does not mean that the permeable, community-bound state has or will become superfluous, to be replaced by some amorphous world society. The nation-state will be a necessary feature in international relations for a long time to come. As a "conveyer belt" for matters of common concern it will fulfil necessary and useful functions, which nobody else but states can effectively implement and control. A functionalized state, cooperating in a community of states for the achievement of community aims of global concern, will stand alongside global, regional, and sub-regional structures, each mutually contingent and covariant. II. The question will now have to be answered how these public interest norms of environmental law can be qualified legally and how they are to be implemented. The difficulties begin with an attempt to define clearly what is meant by norms of public interest: Do they elaborate a volonté générale in the Rousseau sense,122 or do they spring from an Hegelian objective spirit ("objektiver Weltgeist") floating aloft high above the states,123 or do they simply stand for a volonté de tous , the sum total of individual states' will? The model of treaties with integral fulfilment structures setting up objective regimes, outlined earlier, fits this mould. At any rate, the hardly attractive alternative of a superstate or monolithic world state model is thereby avoided elegantly. In the dualistic conception of international law, such public interest norms structure the reU 9

Brunnée( note 103), 797. But cf. the ILC Draft for the creation of an International Criminal Court, ILC Report 1993, 21, based on Eleventh Report on the Draft Code of Crimes against the Peace and Security of Mankind, UN doc. A/CN/449; cf. also James Crawford , The International Law Commission's Draft Statute on a International Criminal Tribunal (1993); Paul D. Marquardt , Law without Borders: The Constitutionality of an International Criminal Court, Columbia Journal of Transnational Law, vol. 33 (1995), 73. 121 Eberhard Menzel, Das Völkerrecht und die politisch-sozialen Grundstrukturen der modernen Welt, in: Georg Picht/Constanze Eisenbart (eds.), Frieden und Völkerrecht (1973), 401, 410 et seq. 122 Jean-Jacques Rousseau, Du contrat social, ed. Flammarion (1964), chapter VI, 51-51 and 146. 123 Georg W. F. Hegel, System der Philosophie (4th ed. 1964), vol. 8, 446. 120

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lations o f states as actors i n the international system without basically questioning their independent roles. Monistic varieties o f international law w i l l favour the notion o f structure principles pervading all state relations and generally have less difficulty i n justifying rule o f law-based notions o f common interests. Another view contrasts public interest norms w i t h private interests o f individual states, much like the domestic law distinction o f private law and public law interests. The emphasis on the idea o f the public ("das Öffentliche, das Prinzip Ö f f e n t l i c h k e i t " ) 1 2 4 paves the way for a model o f democratic participation, characterized by the fact that not only states, but other actors like N G O ' s , 1 2 5 individuals, groups and peoples, and also international organizations participate i n the production o f such norms o f public interest 1 2 6 and also participate in their implementation, as the Brent Spar incident or the Rainbow Warrior actions by Greenpeace demonstrated (for better or worse). I can only refer to a few catchwords related to this aspect o f public interest norms, such as proceduralization 127 and negotiation strategies i n the decision-making processes 1 2 8 or building up network systems w i t h i n and above states, o f which political scientists and game theorists tell u s . 1 2 9

124 Cf. Jürgen Habermas, Strukturwandel der Öffentlichkeit (1962); Peter Häberle, Verfassung als öffentlicher Prozess (1978); Niklas Luhmann, Legitimation durch Verfahren (1969), 104, 191; Wolf gang Martens, Öffentlichkeit als Rechtsbegriff (1969), 59 et seq., 193 et seq.; for historical notions concerning publicity, cf. Immanuel Kant, Zum ewigen Frieden (1795), in: Akademie-Textausgabe, vol. III (1968), 343; see also Werner Maihof er, Prinzipien freiheitlicher Demokratie, in: Ernst Benda/Werner Maihofer/ Hans J. Vogel (eds.), Handbuch des Verfassungsrechts, vol. 1 (2nd ed. 1995), 485. 125 Cf. Marauhn (note 89), 709 et seq.; Robinson/Dunkley (note 14), 109 et seq.; Birnie/Boyle (note 15), 76 et seq.; see also Benedick (note 32), 205 et seq. 126 Kiss/Shelton (note 12), 58 et seq.; Birnie/Boyle (note 15), 53 et seq., 64 et seq.; Beyerlin (note 78), 611 et seq. ; Julian Sommer, Environmental Law-Making by International Organisations, ZaöRV 56 (1996), 628; Lang (note 89), 685 et seq. 127 For an overview see Dirk Weinreich, Recht als Medium gesellschaftlicher Selbststeuerung (1995), 21 et seq.; Gunnar Folke Schuppert, Grenzen und Alternativen von Steuerung durch Recht, in: Dieter Grimm (ed.), Wachsende Staatsaufgaben - sinkende Steuerungsfähigkeit des Rechts (1990), 217; Evelyn Hagenah, Neue Instrumente ftir eine neue Staatsaufgabe: Zur Leistungsfähigkeit prozeduralen Rechts im Umweltschutz, in: Dieter Grimm/Evelyn Hagenah (eds.), Staatsaufgaben (1994), 487. 128 KaleviJ. Holsti, Governance without government, in: James Ν. Rosenau/ErnstOtto Czempiel (eds.), Governance without Government: Order and Change in World Politics (1992), 30 et seq. ; Howard Raiffa, The Art and Science of Negotiation (1982), 166, 310 et seq., 344 et seq.; Roger Fisher/William Ury , Getting to Yes (2nd ed. 1991); Roger Fisher/Elizabeth Kopelman/Andrea Kupfer Schneider, Beyond Machiavelli. Tools for Coping with Conflict, 1994; William Ury, Getting Past No. Negotiating Your Way from Confrontation to Cooperation (1991); Roger Fisher/Scot Brown, Getting Together. Building Relationship as We Negotiate (1988). 129 Robert Axelrod/Robert O. Keohane , Achieving Cooperation under Anarchy: Strategies and Institutions, World Politics, vol. 38, 226; Beate Kohler-Koch, Die Welt regie-

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Closer focus on the term "interests" also reveals ambiguities: To avoid this, some writers prefer the use of the term "concern" which is less loaded but much too vague. Jutta Brunnée distinguishes between coinciding interests of states, shared interests of states, and common concerns of mankind. Coinciding interests are interests where states discover accidentally that they have similar interests which then motivate them to further cooperate with each other. 130 Shared interests stand for long-term stable interests based on state practice or general rules of international law without, however, entailing legal obligations. They produce standards for desired behavior. Finally, common concerns of mankind can be characterized as humanity concerns where the common interest is "so compelling that it formulates the rule itself and coincides with its content". 131 In legal philosophy the term "interest" usually connotes the central thesis of "interest jurisprudence", as developed by Heck, Müller-Erzbach and Stoll. 132 According to that philosophy every norm is set in a context of conflicting interests which structure and form the norm and which provide the links whereby norms are related with values, orders, and institutions which will have to be evaluated and weighed. In international law literature, the terminology is not strict. Norms of public interest are placed alongside those of global concerns, general structure principles, "common weal" notions, and welfare and solidarity interests of the community of states or of the world society; 133 and yet, usually there is much common ground in this seeming diversity of terminology: There exists a network of all-embracing state-transcending norms of public interest, representing common interests of mankind which aim at worldwide acceptance,134 and some of them already figure as candidates for ius cogens with erga omnes effect, such

ren ohne Weltregierung, in: Regieren im 21. Jahrhundert - zwischen Globalisierung und Regionalisierung, Festgabe Hans-Hermann Hartwich 1993, 109; Patricia Mische, National Sovereignity and Environmental Law, in: Bilderbeek et al. (note 81), 105, 110. 130 Brunnée (note 103), 807. 131 Brunnée (note 103), 807; Klein (note 4), 55 and 57 et seq. 132 Günter Ellscheid/Winfried Hassemer ( Gds.), lnteressenjurisprudenz (1974) (documentation); Arthur Kaufmann, Problemgeschichte der Rechtsphilosophie, in: Arthur Kaufmann/Winfried Hassemer (eds.), Einfuhrung in Rechtsphilosophie und Rechtstheorie der Gegenwart (5th ed. 1989), 113. 133

For a thorough analysis in this respect, cf. Beyerlin (note 78), 606 et seq. See, for example, Jacob D. Werksman, Consolidating Governance of the Global Commons, Yearbook of International Environmental Law: Contemporary Issues and the Emergence of a New World Order, Georgetown Law Journal, vol. 81 (1993), 675, 710; see also references in note 72, 73 supra ; Kiss/Shelton (note 12), 15 et seq.-, Birnie/Boyle (note 15), 120 et seq. 134

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as principle 21 of the Stockholm Declaration or the idea of sustainability 135 when backed up by treaty regimes. To regard the environment as such as part of the common heritage of mankind or to regard intergenerational responsibility as an offshoot of human rights are further examples of how norms of wider public interests are created and functionalized to support claims for sustainable development.136 And a closer analysis reveals that some of these claims have already become part and parcel of international law: in the law of peace-keeping, human rights, humanitarian law, environmental law, and in some other multilateral treaty regimes. 137 Such public interest norms invariably are very abstract so that one can rarely deduce easily concrete problem solutions from them, let alone find relevant implementation means.138 In this area of the law, where states are most reticent to give up sovereignty rights, only imperfect and incomplete systems of implementation mechanisms exist at the international law level. 139 It does not come as a surprise, therefore, that since the end of the second Gulf War there have been calls for green beret actions in analogy to blue helmet peace-keeping operations. The starting point would be art. 2 (7) U N Charter whereby collective enforcement action ordered by the Security Council would not constitute an interference in domestic affairs of states. According to art. 39 UN Charter it would have to be declared, however, that the conditions for such "ecological interventions" are met, i.e., that the event damaging the environment caused by a violating state amounts to a breach of the peace, a threat to world peace, or another act of aggression. 140 In most cases such envi-

135

Cf David W. Pearce/Anil Markandya/Edward Β. Barbier , Blueprint for a Green Economy (1989), 28 et seq., and 173 et seq. 136 Brown Weiss (note 11), In Fairness, 5 et seq., M et seq., Al et seq., and 120 et seq. ; Kiss/Shelton (note 12), 22 et seq. 137 Cf. Tietje (note 50), 277 et seq., 285 et seq., 287 et seq., 288 et seq. 138 Birnie/Boyle (note 15), 546, speak of "constructive ambiguities" requiring further interpretation by state practice and continuing negotiation of additional protocols, as far as UNCED is concerned. 139 Beyerlin (note 78), 607 et seq., 613. He marks out five spheres of action: a) consultation and coordination, b) rule-making, c) compliance assistance, d) compliance control, and e) dispute settlement, following Phillipe Joseph Sands, Principles of International Environmental Law, vol. 1 (1994), 67 et seq. ; for future perspectives see Peter H. Sand, Institution-Building to Assist Compliance with International Environmental Law: Perspectives, ZaöRV 56 (1996), 774, 793 et seq.\ Lothar Gündling, Compliance Assistance in International Environmental Law: Capacity-Building through Financial and Technology Transfer, ibid., 796. 140 Cf. Martin Nettesheim, Die ökologische Intervention, AVR 34 (1996), 168, 176 et seq., 199 et seq., on a sceptical note, but not very convincing, 201, note 124; Markus Winkler, Ökologische Intervention im internationalen Recht?, Natur und Recht 17 (1995), 57; Carsten Reimann, Ökologische Intervention im Internationalen Recht, Natur und Recht 1996.

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ronmental violations w i l l not reach the level required to constitute a threat to the peace, even i f i n the second G u l f War Saddam Hussein's

use o f the oil

wells as environmental weapons met this criterion without d o u b t . 1 4 1 A t a Hague conference a long list has been proposed which environmental crimes ought to be regarded as relevant at international l a w . 1 4 2 That list singles out, inter alia, the following actions as environmental crimes: -

the destruction of ecosystems;

-

environmental genocide;

-

decimating indigenous peoples;

-

transfrontier pollution, adversely affecting health;

-

liberal policies concerning the commons, allowing powerful;

-

from global property or heritage;

-

nuclear tests and serious nuclear pollution;

-

toxic waste dumping;

-

export of banned chemicals;

-

all policies aimed at increasing the world population;

-

destruction of rain forests;

-

destruction of biodiversity;

-

gene robbery;

-

trade in endangered species;

-

unsustainable exploitation of migratory species.

Each o f these activities endangering the environment deserve to be combatted against. But only very few o f them, it is submitted, are likely candidates for Security Council enforcement measures. 143 The Rio process, at any rate, opted for strategies o f precaution, consultation, reporting, information, and negotiation instead o f sanctions, 1 4 4 not least because 141

Cf. Delbrück (note 102), 6, particularly 15, where he isolates four areas of application: massive violations of human rights, uncontrolled proliferation of nuclear and other means of mass destruction, mass migration from underdeveloped to developed world regions and serious environmental crimes. 142 See report by Ellen Hey/Maurice Kamto , The Effectiveness of International Environmental Law, in: Bilderbeek/Wijgerde/van Schaik (note 81), 71, 93. 143 Cf. also Delbrück (note 102), 15. This applies quite apart from the fact that the Security Council after 1990 has only made use sparingly of chapter VII-measures. 144 See Beyerlin (note 78), with further references, and others at note 139, supra ; see also Michael Bothe, The Evaluation of Enforcement Mechanisms in International Environmental Law, in: Wolfrum (note 13), 13, particularly 29 et seq.

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there was agreement that state consent could be mustered more easily for promotional obligations than for robust sanctions. In the long run, conflict management and negotiation solutions following the pattern of chapter V I U N Charter, damage containment by cooperation instead of confrontation, an increased reliance on burden sharing, and assistance for developing countries by the developed states in the interest of keeping the ecosystem in balance promise more success than sanctions ex post, when the damage has actually occurred. Furthermore, with the notion of norms of global concerns of mankind it will become easier to argue that damage to the environment can be dissociated from the direct state nexus: It would become easier to allocate international legal responsibility to individuals and multinational enterprises for the purpose of damages. G. Conclusion In the foreseeable future the global interests of humankind in international environmental law will increasingly be formulated as standards at the international level but will still heavily rely on individual states to translate that community interest into operative rules at the domestic law level. What emerges then is not the picture of a world state but of global governance, 145 many-facetted formulation of global environmental interests, and implementation by community-bound states. International environmental law is an important champ d'application for such new norms but is only one example alongside many other fields of international law. International law thus finds important new bearings. Indeed, one might well speak of a real change of paradigm, from a law of coexistence to one of cooperation, to a rule of law permeated by norms of public interest. Applied to international environmental law, this is cause for scepticism but also for hope; scepticism that states will not do enough, and hope that they will come to their senses in the end.

145 Cf. Kohler-Koch (note 129), 121 et seq. ; for a functional approach see Ernst Β. Haas, Beyond the Nation-State, 1964, passim, especially 483 et seq., and 488 et seq., 497: "The lesson is clear. Neither Functionalism nor functional analysis can bring international order out of chaos of national confrontation. Neither a commitment to welfare nor a desire to use the analytical properties of national egotism can build the civitas de or the civitas maxima. But functional analysis can tell us in which direction the faint ripples of common concerns are likely to spread."

Universeller Menschenrechtsschutz - Vom Anspruch zur Durchsetzung* A. Der Kontext internationaler Menschenrechtsverpflichtungen Der Menschenrechtsschutz in der Praxis der Vereinten Nationen markiert einen der dynamischsten Entwicklungsprozesse des modernen Völkerrechts. Stand am Anfang der Schutz der Rechte Einzelner noch ganz im Schatten des souveränen Nationalstaates, der diese Fragen seiner uneingeschränkten innerstaatlichen Regelungskompetenz zuwies, gelang nach 1945 im Rahmen der Vereinten Nationen (VN) ein wesentlicher Durchbruch: Die Einsicht wuchs, daß an der Basis des Völkerrechts nicht länger der Staat, sondern die ihn tragenden und letztlich allein legitimierenden Individuen stehen. Die Umsetzung dieser Neuorientierung gelang jedoch nicht in einem konsequenten Schritt, sondern vollzog sich schrittweise über mehrere Stationen. Den Schöpfern der UN-Charta ist es nicht gelungen, einen umfassenden Menschenrechtskatalog in den Text der Charta aufzunehmen. Immerhin gelang es aber, in der Präambel, in den Zielbestimmungen der Art. 1 Abs. 3, sowie an verschiedenen Stellen der Charta, eingestreut in den Art. 13 Abs. 1, 55 c, 56, 62 Abs. 2, 68, 73 und 76 c, fur die Hauptorgane der Weltorganisation eine grundsätzliche Befassungskompetenz mit Menschenrechtsfragen niederzulegen. Steckte die Charta der V N somit zunächst nur den grundsätzlichen Rahmen fur die Behandlung von Menschenrechtsfragen ab und schuf allenfalls organisatorische Vorkehrungen zur weiteren Befassung mit Menschenrechtsfragen, so entfaltete sich der internationale Menschenrechtsschutz in der Folgezeit stürmisch. Bereits 1948 begann mit der Verabschiedung der Allgemeinen Menschenrechtserklärung (UDHR) der Generalversammlung eine bis heute andauernde Periode des y ystandardsetting" im Bereich der Menschenrechte. Neben der UDHR sind dies vor allem die beiden in der Zeit von 1948 bis 1966 ausgehandelten UN-Pakte über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (ICESCR) sowie über bürgerliche und politische Rechte (ICCPR), nebst Zusatzprotokoll über die Einfuhrung eines Individualbeschwerde Verfahrens, die 1976 in Kraft traten. Gemeinsam mit der UDHR bilden sie die „Universelle Menschenrechts-Charta" („Universal Bill of Rights"). Ergänzt wurde diese Menschenrechtsmaßstabsbildung durch Dutzen-

* Veröffentlicht in Gerhart Baum/Eibe Riedel/Michael Schaefer (Hrsg.), Menschenrechtsschutz in der Praxis der Vereinten Nationen, Baden-Baden, 1998, S. 25-55.

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de von VN-Resolutionen und Deklarationen sowie durch Spezialabkommen zu Menschenrechtsfragen, die so unterschiedliche Bereiche erfassen wie Diskriminierungsschutz, Frauenrechte, Kinderrechte, Sklavereiverbot und Verbot der Zwangsarbeit oder auch Spezialabkommen zu Beschäftigungsfragen, wie sie im Rahmen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) ausgearbeitet wurden, oder auch Fragen des Schutzes von Familien, der Sozialversicherung, der kulturellen Rechte, Flüchtlings- und Staatenlosigkeitsfragen bis hin zur Völkermordbestrafung und Grundsätzen des humanitären Völkerrechts mit Menschenrechtsbezug. Die ständig zunehmende Normierungsarbeit im Bereich des internationalen Menschenrechtsschutzes führte schließlich dazu, daß Philip Aiston zu Recht monierte, inzwischen gebe es bereits eine Normierungshypertrophie 1. Grund für diese Normexpansion war das Bestreben der Staatengemeinschaft, den scheinbaren circulus virtuosus des Standardsetting zu durchbrechen: Neben rechtlich unverbindlichen Resolutionen und Deklarationen mit vollmundigen Schutzbereichsversprechungen standen nur wenig verbindliche, universell geltende Völkerrechtssätze zu Menschenrechtsfragen und, soweit sie in vertraglicher Form gefaßt waren, traten ihnen regelmäßig nur solche Staaten bei, denen die Erfüllung der Vertragspflichten entweder geringe Schwierigkeiten bereitete, weil der nationale Menschenrechtsstandard vermeintlich höher war, oder aber die Vertragspflichten hielten sich in engen Grenzen, so daß die Staaten kaum Gefahr liefen, wegen Menschenrechtsverletzungen zur Rechenschaft gezogen zu werden. Die universelle Befassung mit Menschenrechtsfragen hatte es somit von Anbeginn mit drei Problemebenen zu tun: Zunächst mußten Standards formuliert werden (B.), die universell gelten können - und dies über alle ideologischen, kulturellen und sozialen Differenzen der Staatenwelt hinweg - und diese Standards bedurften präziser Definition und Abgrenzung. Sodann mußte die Frage der Verpflichtungsart und -Intensität für die Staaten geklärt werden (C.) und schließlich die Frage der Implementierung, der Durchsetzung von eingegangenen MenschenrechtsVerpflichtungen (D.) ins Visier genommen werden. B. Standardsetting Zwar gelang es den V N und ihren Sonderorganisationen, aber auch verschiedenen Staatenkonferenzen, eine beeindruckende Fülle von neuen Menschenrechtsstandards zu formulieren, die in der Staatengemeinschaft hohe Akzeptanz fanden. Solange sich diese Diskussionen um Normendefinitionen auf politischmoralischer Ebene abspielten, herrschte fast universeller Konsens. Sobald aber völkerrechtliche Konsequenzen für diese erste Normebene zu ziehen waren,

1

Vgl. Philip Alston , Conjuring up New Human Rights, A Proposal for Quality Control, AJIL 78 (1984), S. 607 ff., s.a. UN GA Res. 41/120 (1986), par. 4.

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herrschte bekanntlich großer Streit. Dies sei im folgenden kurz am Beispiel der Universal Bill of Rights verdeutlicht. Die UDHR in Verbindung mit den beiden UN-Pakten von 1966 enthält in ihren 30 Artikeln einen Menschenrechtskatalog, der staatsbürgerliche und politische, liberale Freiheits-, Gleichheits- und Teilhaberrechte mit wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten integral verbindet, und diese in der Präambel als „«common standard of achievement ", „als das von allen Völkern und Nationen zu erreichende Ideal" bezeichnet. Ausgehend von den „vier Freiheiten", die F.D. Roosevelt 1941 in seiner berühmten Botschaft an den US-Kongreß mit Rede- und Meinungsfreiheit, Glaubensfreiheit, Freiheit von Mangel und Not sowie Freiheit von Furcht umriß, gelang es der Unterkommission fur die Verhinderung von Diskriminierung und fur den Schutz von Minderheiten bereits 1947 im Auftrag der Menschenrechtskommission der VN, einen Menschenrechtskatalog zu erstellen, der trotz aller bestehenden Differenzen über den genauen Schutzumfang, über Inhalt und Umfang von Menschenrechtsverbürgungen nahezu universelle Akzeptanz fand - allerdings um den Preis einer rechtlich nicht verbindlichen Resolution in feierlicher Form der Generalversammlung. Während westliche Staaten den Schwerpunkt der Menschenrechtsorientierung in der Fixierung liberaler Freiheitsrechte sahen, die ihren Vorstellungen von der unantastbaren Würde des Einzelnen am ehesten entsprachen, betonten die Staaten des damaligen Ostblocks kollektive Rechte und damit wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte in ihrer primären Leistungsdimension, weil dies der sozialistischen Konzeption des leistenden, austeilenden und zuweisenden Kollektivs viel eher entsprach. Individuelle Rechte sollten dabei nur nach Maßgabe staatlicher Gewährung, nicht Gewährleistung eingeräumt werden. Dies entsprach auch der kommunistischen Rechtsauffassung, derzufolge völkerrechtliche Verpflichtungen innerstaatlich ganz im Lichte der eigenen Auffassung des Verhältnisses von Staat und Gesellschaft zu sehen seien, mithin solche internationalen Verpflichtungen innerstaatlich nur als „non-s elf executing", nicht automatisch selbstvollziehend, anzusehen seien und überdies völlig im Sinne der sozialistischen Rechtsauffassung als Rechte zum Staat und im Staat, nicht als Rechte vom und gegenüber dem Staat zu interpretieren seien. Auch die Staaten der Dritten Welt sympathisieren eher mit dieser Auffassung, die den Rechten des Kollektivs, der Gruppen und Völkerschaften, kulturell bedingt erheblich größeres Gewicht beimaßen. So nimmt es nicht wunder, daß der politisch-moralische Stellenwert hochabstrakt formulierter Menschenrechtsverbürgungen in der UDHR sehr hoch angesetzt wurde und größte Akzeptanz fand, denn jeder VN-Mitgliedstaat konnte das Verhältnis Staat-Gesellschaft letztlich entsprechend seinen eigenen Vorstellungen bestimmen und damit in den Text der UDHR durchaus verschiedene Wertvorstellungen über das Wesen der Menschenrechtsverbürgungen hineininterpretieren, zumal die UDHR keinerlei institutionelle Vorkehrungen ge-

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schaffen hatte, um Auslegungsdifferenzen zu klären. Sehr bald jedoch - während der Kodifikationsarbeit der MRK flir die späteren zwei UN-Pakte - schälte sich ein Grundkonsens darüber heraus, daß jedenfalls die Verbürgungen staatsbürgerlicher und politischer Rechte aufgrund ihrer eindeutig individualschützenden Formulierung die Anerkennung von Menschenrechten gegenüber dem Staat ohne weitere Umsetzungsakte hervorhoben, während bei wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten aufgrund der positiven Leistungsverbürgungen eher eine an die Staaten selber gerichtete, „non-s elf executing obligation ", nicht selbstvollziehende Verpflichtung entstand, diese völkerrechtlichen Verbürgungen als Staatenverpflichtungen innerstaatlich erst durch eigenständige Umsetzungsakte voll verpflichtend zu machen, so daß sich Individuen auf sie berufen könnten. Die Ostblockstaaten lehnten diese unterschiedliche Interpretationswiese jedoch ab und beharrten - gegen den relativ eindeutigen Wortlaut der Normierungen - bis 1990 auf ihrer souveränitätsgeleiteten Auffassung, daß sämtliche im Rahmen der UN beschlossenen Menschenrechtsverbürgungen nur Staatenverpflichtungen auszulösen vermögen und folglich auch keine unmittelbare Anwendung im innerstaatlichen Recht finden könnten. Fünfzig Jahre nach Verabschiedung der UDHR hat sich die Rechtslage jedoch entscheidend geändert. Die Bestimmungen der UDHR sind inzwischen größtenteils zu Völkergewohnheitsrecht erstarkt. Konnte die UDHR bis Ende der achtziger Jahre noch in der Literatur als politisch bedeutsame, aber unverbindliche Deklaration einer internationalen Organisation gekennzeichnet werden, die allenfalls tendenziell gewohnheitsrechtliche Regelungen beeinflußte, so hat sich diese Einschätzung inzwischen stark verändert, wenngleich im Schrifttum - auch dem deutschen - zumeist noch die ältere Analyse der UDHR, gestützt auf Faktenanalysen der Zeit vor Inkrafttreten der beiden UN-Pakte von 1966, also vor 1976, vorherrscht. Folgende Argumente sprechen dafür, die UDHR insgesamt oder doch wenigstens große Teile der 30 darin enthaltenen Verbürgungen nunmehr als geltendes Völkergewohnheitsrecht zu qualifizieren: I. Zweifellos gibt es, unabhängig von jeglicher Normierung, im Rahmen der Vereinten Nationen einen Kernbestand von Menschenrechten, die generell als völkerrechtliche menschenrechtliche Mindeststandards akzeptiert werden. Diese gewohnheitsrechtlichen Regeln beziehen sich auf Mindeststandards menschenrechtlicher Ausländerbehandlung, über deren grundsätzliche Geltung universeller Konsens besteht. Dazu rechnen folgende Verbürgungen: -

Jeder Ausländer ist ein Rechtssubjekt;

-

Ausländern stehen die für das normale Leben notwendigen Privatrechte wie Inländern zur Verfügung, soweit nicht Grundstücksverfügungen betroffen sind;

-

„acquired rights", wohlerworbene Rechte sind staatlicherseits zu schützen. Enteignungen und Verstaatlichungen sind nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig;

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-

Ausländern muß der innerstaatliche Rechtsweg offenstehen;

-

Ausländer genießen den Schutz der Habeas Corpus - Rechte, d.h. Schutz der Justizgrundrechte, zu denen rechtliches Gehör, Anspruch auf einen gesetzlichen Richter und weitere Verfahrensgarantien zählen;

-

den Aufnahmestaat trifft die Verpflichtung, Ausländer gegen Angriffe auf Leben, Freiheit, Eigentum und Würde zu schützen;

-

Ausländern dürfen bei Rückkehrwillen in ihren Heimatstaat keine zusätzlichen finanziellen Lasten auferlegt werden;

-

allerdings genießen Ausländer keinen automatischen Anspruch auf politische Partizipationsrechte, noch auf Ausübung bestimmter Berufe, sofern diese nicht zwischen Heimatstaat und Aufnahmestaat vereinbart sind.2

Es ist nur ein kleiner Schritt von diesen nur Ausländern gewohnheitsrechtlich zugestandenen Mindeststandards bis hin zu universellen Menschenrechtsstandards, die jedermann zustehen, zumal die Formulierungen der UDHR die meisten dieser Mindeststandards automatisch widerspiegeln. II. Darüber hinaus haben inzwischen dreiviertel aller Staaten die aus der UDHR hervorgegangenen konkretisierenden UN-Menschenrechtspakte von 1966 ratifiziert, und die Zahl grundsätzlich nicht ratifikationsbereiter Staaten nimmt zusehends ab. Selbst die Volksrepublik China hat angekündigt, zumindest dem VN-Sozialpakt (ICESCR) alsbald beizutreten. III. Wie Hurst Hannum und viele andere nachgewiesen haben, wurden UDHR-Verbürgungen vor allem seit der Dekolonialisierungswelle der 60er Jahre in zahlreichen nationalen Verfassungstexten oder einfachen Gesetzen entweder vollständig, und oft wortgleich, oder teilweise oder auch nur durch allgemeine Bezugnahme im Verfassungstext oder in den Präambeln dazu übernommen.3 Wenn man bedenkt, daß Sätze des Völkergewohnheitsrechts (VGR) durch den Nachweis der Rechtsüberzeugung und einer dazu bestehenden Staatenpraxis entstehen, lassen sich aus den bisherigen Ausführungen bereits hinreichende Belege für die Existenz von VGR ablesen: Während die Arbeit an der Herausbildung neuer Menschenrechtsstandards in den V N für sich allein genommen noch kein Gewohnheitsrecht entstehen läßt, sondern allenfalls als Indiz für die Herausbildung einer Rechtsüberzeugung der Staaten gewertet werden kann, wird mit der Ratifikation völkerrechtlicher Ver-

2

Statt vieler Alfred Verdross/Bruno Simma, Universelles Völkerrecht, 3. Aufl., 1984, § 1213, m.w.H.; Eibe Riedel, Theorie der Menschenrechtsstandards, 1986, S. 254, 284. 3 Hurst Hannum, The Status of the Universal Declaration of Human Rights in National and International Law, Georgia Journal of International and Comparative Law, 25 (1995/96), S. 287 ff., m.w.H.

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träge ein neues Stadium erreicht: vertragsrechtlich entsteht zum einen volle Verbindlichkeit fur den Vertragsstaat. Wenn eine sehr große Zahl von Staaten diesen Schritt vollzieht, kommt in der Ratifikationspraxis zum anderen zugleich der Wille dieser Staaten zum Ausdruck, daß eine universelle Bindung entstehen soll. In der Ratifikationspraxis kann dann zugleich Staatenpraxis flir einen neuen VGR-Satz gesehen werden, sofern nicht einzelstaatliches tatsächliches Verhalten dem entgegensteht. Dabei handelt es sich um das Phänomen der Entstehung von VGR aus Verträgen. Dies kann jedoch nicht leichthin angenommen werden: eine sämtliche Staaten verpflichtende VGR-Norm, die also erga omnes wirkt, also auch gegenüber Staaten, die aus den unterschiedlichsten Gründen gerade keine vertragliche Bindung eingehen wollen, bedarf deshalb sorgfältigster Prüfung im Einzelfall und weiterer Kriterien der Feststellung. IV. Unterstützt wird die Annahme einer VGR-Bindung der Staaten durch regionale völkerrechtliche Abkommen, die Normierungen der UDHR aufgreifen, konkretisieren und gelegentlich auch einschränken. Nahezu gleichlautende Regelungen in der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) von 1950, unter Bezugnahme auf die UDHR im ersten Erwägungsgrund der Präambel, die inzwischen von 40 europäischen Staaten ratifiziert worden ist, lassen den Schluß zu, daß wenigstens für die dort aufgeführten staatsbürgerlichen und politischen Rechte, soweit sie den UDHR-Gewährleistungen entsprechen, eine regionalvölkerrechtliche Bindung entsteht; d.h., neben die regionale Vertragsbindung tritt die regional begrenzte VGR-Bindung der entsprechenden UDHR-Bestimmungen. Damit trägt die regional-völkerrechtliche Geltung von UDHR-Bestimmungen gleichzeitig zur Herausbildung einer universellen Staatenpraxis bei. V. Ganz ähnliche Prozesse sind im Rahmen der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) zu verzeichnen.4 Die zunächst rechtlich unverbindlichen Normierungen des Menschenrechtskorb III der KSZESchlußakte von Helsinki aus dem Jahre 1975 konnten zu gewohnheitsrechtlichen Regeln erstarken, auch ohne spezielle Vertragsnormen. Kaum ein anderes politisches Instrument der Staatengemeinschaft hat in der Praxis der Staaten eine so große Akzeptanz und praktische Befolgung im innerstaatlichen Bereich erlangt wie die KSZE-Schlußakte von 1975. Die dort im Korb III niedergelegten Bestimmungen sind seither durch den KSZE/OSZE-Prozeß noch weiter gestärkt worden: Mit dem Kopenhagener Dokument über die menschliche Dimension der KSZE vom 29. Juni 1990 und mit der Charta von Paris vom 21. November 1990 und weiteren OSZE-Dokumenten seither werden zentrale UDHR-

4 Siehe dazu den Beitrag von Wilhelm Höynck, Die menschliche Dimension in der Organisation flir Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa als Teil des internationalen Menschenrechtsregimes, in: Gerhart Baum/Eibe Riedel/Michael Schaefer (Hrsg.), Menschenrechtsschutz in der Praxis der Vereinten Nationen, Baden-Baden, 1998.

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Garantien ausdrücklich unter Berufung auf die UN-Charta und die UDHR, z.B. Prinzip VII, 7 der KSZE-Schlußakte, bekräftigt. Darin kommt nicht nur die opinio iuris als Rechtsüberzeugung der OSZE-Staaten zum Ausdruck, sondern zugleich eine seit 1975 inzwischen gefestigte Praxis der Staaten bezüglich dieser Garantien. VI. Der Nachweis der VGR-Geltung der UDHR - oder zumindest großer Teile der UDHR-Bestimmungen - wird ferner durch sehr zahlreiche Bezugnahmen in Entscheidungen nationaler und internationaler Rechtsprechungsorgane untermauert, wenngleich eine nähere Analyse der einzelstaatlichen Gerichtsentscheidungen häufig nur eine sehr eingeschränkte Geltung der UDHR-Bestimmungen offenbart. Meist gelingt der Nachweis der menschenrechtlichen Verbürgung durch speziellere regionalvölkerrechtliche oder generell völkervertragliche Regelung, die einen Rückgriff auf die UDHR entbehrlich macht. So kommt es, daß nationale Gerichtsentscheidungen UDHR-Verbürgungen zumeist nur als „Standards" anwenden, die zur Auslegung völkervertraglicher oder innerstaatlicher Regelungen herangezogen werden, ohne selber den alleinigen Entscheidungsgrund zu bilden. Bei strikter Auslegung können solche Bezugnahmen freilich auch nur eine Indizwirkung, nur komplementäre Funktionen neben anderen Nachweisen der Staatenpraxis und Rechtsüberzeugung entfalten. Bedeutsamer sind insoweit die wenigen, aber ausfuhrlich begründeten Entscheidungen des Internationalen Gerichtshofes (IGH). Seit dem Genozid-Fall aus dem Jahre 1951 hat der IGH in ständiger Rechtsprechung elementare Menschenrechtsverbürgungen als „Prinzipien, die von allen zivilisierten Staaten anerkannt seien und alle Staaten verpflichten, selbst wenn keine vertragliche Bindung besteht" gekennzeichnet.5 In späteren Entscheidungen hat der IGH diese sowohl für VGR und allgemeine Rechtsgrundsätze geltenden Ausführungen weiter präzisiert und etwa im Barcelona Traction-¥M ( 1970)6 klar ausgeführt, daß zwei unterschiedliche Arten von Staatenverbindlichkeit ausgemacht werden könnten: Zum einen Verpflichtungen, die nur zwischen einzelnen Vertragsstaaten entstehen, und solchen, die der Staatengemeinschaft insgesamt geschuldet werden. Letztere bilden erga omnes-Verpflichtungen, zu denen das Verbot von Aggressionsakten, das Genozidverbot sowie ein Grundbestand an Menschenrechtsverbürgungen zählen, u.a. der Schutz vor Sklaverei und vor Rassendiskriminierung. Weitere IGH-Judikate bekräftigen diese Auffassung, daß wenigstens ein Mindestbestand an elementaren Menschenrechtsverbürgungen gewohnheitsrechtlich oder als allgemeine Rechtsgrundsätze des Völkerrechts ausgemacht werden könnten und daß diese Verbürgungen mit wesentlichen Be5 Reservations to the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide , I.C.J. Reps. 1951, S. 15, 23. 6 Barcelona Traction, Light and Power Co. Ltd., I.C.J. Reps. 1970, S. 3, 32.

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Stimmungen der UDHR deckungsgleich seien. Besonders klar hat dies der IGH im Namibia-Gutachten 19707 klargestellt. Dort wurde am Beispiel der Rassendiskriminierung hervorgehoben, daß jegliche Freiheitsbegrenzung durch Benachteiligung aufgrund der Rassenzugehörigkeit, Hautfarbe, Abstammung, nationaler oder ethnischer Zugehörigkeit „eine Vorenthaltung fundamentaler Menschenrechte und zugleich eine flagrante Verletzung der Ziele und Prinzipien der UN-Charta" darstelle. 8 In seinem Sondervotum führte Richter Ammoun weiterhin aus, daß die Bestimmungen der UDHR zwar nicht völkervertraglich gelten, gleichwohl aber als Fixierung bereits geltenden Gewohnheitsrechts angesehen werden könnten oder aber auch als neues VGR, weil inzwischen eine allgemeine Staatenpraxis zu den Verbürgungen der UDHR entstanden sei.9 Ähnliche Bezugnahmen auf die UDHR finden sich noch in einer Reihe weiterer, hier nicht näher zu erörternder Entscheidungen des IGH. 1 0 Sie alle gehen von der Rechtsgeltung der UDHR aus. Dabei muß jedoch bedacht werden, daß diese Judikate zum einen nur einzelne UDHR-Rechte im Visier hatten, zum anderen auch nur Hilfsquellen zur Feststellung von VGR-Sätzen darstellen können. Wie Nigel Rodley 11 und andere überzeugend nachgewiesen haben, kommt deshalb den meisten der UDHR-Bestimmungen inzwischen VGRGeltung 12 oder Geltung als allgemeine Grundsätze des Völkerrechts 13 zu. Um-

7 Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) Notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), I.C.J. Reps. 1971, S. 16, 57. 8 Ebd., „a flagrant violation of the purposes and principles of the Charter." 9 Ebd., S. 76. Wie Hurst H annum (Anm. 3), S. 337, Fn. 207 zu Recht nachweist, konnte sich Richter Ammoun auch auf die Resolution 276 des Weltsicherheitsrates stützen, in deren Präambel die Verletzung von UDHR-Bestimmungen ausdrücklich angesprochen wurde. 10 So etwa im Nottebohm-Fa\\, I.C.J. Reps. 1955, S. 63; South West Africa- Fall, I.C.J. Reps. 1962, S. 319, 379; Aegean Sea Continental Shelf-Fall, I.C.J. Reps. 1978, S. 3, 6, 41 f.; Application for Review of Judgment No. 333 of the UN Administrative Tribunal , I.C.J. Reps. 1987, S. 18, 173 sowie im Fall Applicability of Article VI, Section 22, of the Convention on the Privileges and Immunities of the UN , I.C.J. Reps. 1989, S. 211. 11 Nigel S. Rodley , Human Rights and Humanitarian Intervention: The Case of the World Court, International and Comparative Law Quarterly, 38 (1989), S. 321 ff. 12 Louis Henkin , The Age of Rights, 1990, S. 19; John Humphrey , The International Bill of Rights: Scope and Implementation, William and Mary Law Review 17 (1976), S. 527 ff.; ders ., No Distant Millenium: The International Law of Human Rights, 1989, S. 155: die UDHR sei jetzt „binding on all states, including the states that did not vote for it in 1948"; Sir Humphrey Waldock , Human Rights in Contemporary International Law and the Significance of the European Convention, The European Convention on Human Rights, 1965, S. 1 ff., 15; Louis B. Sohn, The Human Rights Law of the Charter, Texas International Law Journal 12 (1977), S. 129 ff., 133; s.a. den Überblick bei Bruno Simma/Philip Alston , The Sources of Human Rights Law: Custom, Jus Cogens, and General Principles, Australian Year Book of International Law 12 (1992), S. 82 ff., 90 ff., die jedoch VGR nur in den Beziehungen der Staaten untereinander gelten lassen wollen. Mit ihrer Argumentation läßt sich jedoch auch eine neue Funktion des VGR als

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stritten bleibe lediglich, wie der Inhalt einzelner Rechte, insbesondere wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte, auf universeller Ebene zu bestimmen sei oder ob sie gar völlig der innerstaatlichen Verwirklichung anheimgegeben seien. VII. Besonderes Gewicht bei der Feststellung der Rechtsgeltung der Bestimmungen der UDHR kommt ferner der UN-Charta selber zu. Die ausdrückliche Bekräftigung des Menschenrechtsschutzes als eines der wichtigsten Chartaziele macht die Verwirklichung solcher Rechte zu echten Mitgliedschaftspflichten, 14 denen sämtliche 186 Mitgliedsstaaten der V N unterliegen. Wenngleich die eingangs erwähnten Menschenrechtsbezüge der Charta nur sehr allgemein und eher institutionell gehalten sind, muß nach Auffassung vieler die UDHR als Präzisierung und authentische Interpretation der Chartabestimmungen gesehen werden. Die beiden UN-Pakte hätten ihrerseits nur weitergehende Präzisierungen und weiterreichende Durchsetzungsmechanismen der in der UDHR enthaltenen Chartaverpflichtungen gebracht, für die es keine präzisen VGR-Normierungen gebe. Mithin seien die materiellen Schutzbereichformulierungen der UDHR Bestandteil des VGR geworden, ihre Implementierung und Durchsetzungsarten bedürfen zu ihrer vollen rechtlichen Geltung jedoch noch der vertraglichen Absicherung. Festzuhalten bleibt nach alledem jedoch, daß die UDHR über diese sieben unterschiedlichen Einflußfaktoren inzwischen zu VGR erstarkt ist. Jedenfalls findet sich keinerlei entgegenstehende Staatenpraxis, die diesen Befund in Frage stellen könnte. Gegenteilige Äußerungen einiger Verletzerstaaten beziehen sich zumeist nur auf fehlende vertragliche Bindungen. Seit 1990 und dem Zusammenbruch des Sowjetsystems konnten jedoch die in der UN-Charta an sich vorgesehenen, aber wegen extensiver Vetomöglichkeiten der fünf ständigen Mitglieder des WSR häufig blockierten VN-Kontrollmöglichkeiten stärker genutzt werden. Konnten sich die VN-Mitgliedsstaaten vorher zumeist ohne weiteres auf das Interventionsverbot des Art. 2 Abs. 7 der UN-Charta berufen und Menschenrechtsbelange in ihrem jeweiligen Hoheitsbereich zur ausschließlich innerstaatlichen Angelegenheit erklären, wird seit dem zweiten Golfkrieg, später bekräftigt durch Resolutionen in den Konflikten in Somalia, Ex-Jugosla-

Organisationspraxis vertreten, die an die Stelle der engeren Staatenpraxis tritt, sofern die Organisationspraxis von dem anschließenden Verhalten der Staaten untereinander bestätigt wird. 13 Vor allem wegen der erga omnes- Wirkung des Menschrechtsverbürgungen ziehen Simma/Alston (Anm. 11), S. 107 f. ihre Klassifikation als allgemeine Rechtsgrundsätze i.S.d. Art. 38 Abs. 1 lit. c IGH-Statut vor. 14 Vgl. dazu die Übersicht bei Hannum (Anm. 3), S. 324; s.a. in Ansätzen bereits H. Lauterpacht, International Law and Human Rights, 1950, S. 154 ff., 427 f.; L.B. Sohn/Thomas Buergenthal, The United Nations as Protector of Human Rights, 1973, Bd. 1,S. 505 ff.

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wien, Ruanda und Haiti, Art. 2 Abs. 7 der UN-Charta sehr viel restriktiver gelesen: Das Interventionsverbot gilt demnach nur für polche Angelegenheiten, die ihrem Wesen nach zur inneren Zuständigkeit eines Staates gehören". Der internationale Menschenrechtsschutz gehört jedenfalls nicht dazu. Sofern Menschenrechtsverletzungen gleichzeitig friedensbedrohende Ausmaße annehmen, können nach Art. 2 Abs. 7 der UN-Charta sogar kollektive Zwangsmaßnahmen nach Kapitel V I I der Charta ergriffen werden. Indirekt hat diese Durchsetzungsorientierung seit 1990 das Gewicht der gewohnheitsrechtlich oder zu allgemeinen Rechtsgrundsätzen erstarkten Verbürgungen der UDHR erheblich vergrößert und den VN-Mitgliedstaaten nachdrücklich vor Augen geführt, daß die Staatengemeinschaft inzwischen von einem gesicherten völkerrechtlichen Bestand menschenrechtlicher Garantien ausgeht, die notfalls sogar im Wege kollektiver Zwangsmaßnahmen durchgesetzt werden könnten. C. Verpflichtungsarten und -intensität I. Vertragliche Verpflichtungssysteme („treaty-based systems") Der insgesamt beeindruckende Befund geltender völkerrechtlicher Normen zum Schutz der Menschenrechte auf universeller Ebene beschränkt sich allerdings im wesentlichen auf die Ebene des Standardsetting, der Benennung und Definition zu schützender Menschenrechte. Damit ist aber noch nichts über den Verpflichtungsgrad oder über die Intensität der Verbürgung solcher Rechte ausgesagt. Gemessen am regionalvölkerrechtlichen Menschenrechtsschutzsystem, etwa der EMRK, krankt die universelle Normierung an fehlenden klaren Umsetzungs- und Durchsetzungsinstrumenten, ohne die ein wirksamer Menschenrechtsschutz kaum zu gewährleisten ist. Das Straßburger EMRK-Regime hat neben dem Standardsetting materieller Menschenrechtsverbürgungen genau präzisiert, in welcher Art und Weise diese Verpflichtungen die Mitgliedstaaten treffen und hat sogar ein judiziäres Streiterledigungsverfahren geschaffen, das es dem betreffenden Individuum ermöglicht, den eigenen Heimatstaat zur Rechtfertigung seines Vorgehens vor einer internationalen Instanz zu zwingen. Bei Nachweis konkreter Menschenrechtsverletzungen kann dies sogar zu einer Verurteilung des Verletzerstaates und zur Zumessung von Entschädigung für die Verletzung von Konventionsverletzungen führen. Gemessen an diesem Maßstab bleibt der universelle Menschenrechtsschutz insgesamt deutlich schwächer ausgeprägt. Bislang ist es nicht gelungen, auf universeller Ebene eine judiziäre Streitentscheidung wie etwa im EMRK-System oder nach dem inter-amerikanischen Menschenrechtsschutzsystem des Pakts von San José von 1969 vorzusehen. Während auf europäisch-regionaler Ebene judiziäre neben quasi-judiziären und rein politischen Durchsetzungsmechanismen stehen - neben dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte bis Ende 1998 noch die quasi-judiziäre

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Europäische Menschenrechtskommission sowie das Ministerkomitee zur Streitentscheidung flir solche Fälle, die nicht dem Gerichtshof unterbreitet werden und der letztlich politisch-diplomatischen Streiterledigung zugeführt werden sollen 15 - beschränkt sich das Spektrum der Streiterledigung im wesentlichen auf politische Streiterledigungsformen und nur ausnahmsweise auf quasi-judiziäre Durchsetzungsmittel, wie noch zu zeigen sein wird. Auf universeller Ebene ist das Beharren der Staaten auf ihren Souveränitätsrechten nach wie vor ausgeprägter. Eine Unterwerfung unter judiziäre Streiterledigungsformen wird deshalb selten Zustimmung finden. Vor diesem Hintergrund wird deutlich, daß im Rahmen der Vereinten Nationen letztlich nur politisch-diplomatische Implementierungswege zum Schutz universeller Menschenrechtsverbürgungen ausgelotet werden konnten. Weitergehende Schritte scheitern nach wir vor an grundsätzlichen Souveränitätsvorbehalten der Staatenwelt. Immerhin gelang es den VN, ein dichtgeknüpftes vertragliches Schutzsystem zu errichten und daneben auch noch ein bedeutsames außervertragliches, nur auf die UN-Charta selber gestütztes Schutzinstrumentarium zu entwickeln, um auf diese Weise im politisch-diplomatischen Raum vorhandene Schutzmechanismen auszuschöpfen und begrenzt auf diese politische Streiterledigungsebene teilweise sogar Menschenrechtsschutz gegenüber vertraglich nicht gebundenen VN-Mitgliedstaaten zu erreichen. In Verbindung mit der seit 1990 gewachsenen Sensibilisierung der Weltöffentlichkeit für Menschenrechtsfragen und den seither erweiterten Möglichkeiten der Verhängung von Sanktionen bei gröbsten Menschenrechtsverletzungen ergibt sich so das Bild eines sich normativ verdichtenden Schutzsystems, bei dem allmählich die Verpflichtungsintensität zunimmt. Dies sei nur kurz mit den vertraglichen Verpflichtungsarten illustriert. Der Pakt über staatsbürgerliche und politische Rechte von 1966 (ICCPR) einschließlich seines 1. Fakultativprotokolls sieht zur Umsetzung der Paktverpflichtungen drei Verfahrensarten vor: (1) ein obligatorisches, periodisches Staatenberichtsverfahren nach Art. 40 ICCPR; (2) eine fakultative Staatenbeschwerde nach Art. 41 ICCPR sowie (3) eine fakultative Individualbeschwerde nach dem 1. Fakultativprotokoll.

Für alle drei Verfahren steht der Menschenrechtsausschuß (MRA) zur Verfugung, der als Vertragsorgan des ICCPR eingerichtet wurde und dem 18 in ihrer persönlichen Qualifikation gewählte Mitglieder angehören. Die übrigen VN-Vertragssysteme folgen diesem Grundmuster, wobei üblicherweise nur das Staatenberichtsverfahren als durchgängige und obligatorische Einrichtung vorgesehen ist. Staatenbeschwerden haben demgegenüber in der Praxis der V N bislang überhaupt keine Rolle gespielt. Die Konfliktlinien verlaufen beim in-

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Zu dieser Einteilung Andreas Khol, Zwischen Staat und Weltstaat, 1969, S. 63 ff.

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ternationalen Menschenrechtsschutz ja auch eher zwischen Individuen/Gruppen und ihren Heimatstaaten, als zwischen Staaten selber. Auch im EMRK-System hat das Staatenbeschwerdeverfahren, von ganz wenigen Ausnahmefällen abgesehen (Griechenland, Zypern, Türkei), praktisch keine Rolle gespielt. Ein Individualbeschwerdeverfahren wie nach dem 1. Fakultativprotokoll zum ICCPR wird von den meisten treaty-based systems angestrebt, sofern es nicht schon besteht. 1. Individualbeschwerdeverfahr

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Wohl die justizähnlichste Verpflichtungsdurchsetzung wird mit dem Individualbeschwerdeverfahren erreicht. Voraussetzung für die Befassung durch den MRA ist die ausdrückliche und zusätzliche Unterwerfungserklärung durch den Vertragsstaat. Diese zusätzliche Erklärung hatten 1997 91 von 138 Vertragsstaaten abgegeben. Der Ausschuß befaßt sich mit der Beschwerde aber nur, wenn sie - ähnlich wie im EMRK-System - nicht anonym oder mißbräuchlich gestellt wird, sich ausschließlich auf Bestimmungen des ICCPR bezieht und der innerstaatliche Rechtsweg erschöpft worden ist. Außerdem darf die Angelegenheit nicht bei einer anderen internationalen Beschwerdeinstanz anhängig sein. Nach einer solchen Zulässigkeitsprüfung folgt dann die Erörterung der Hauptsache. Als besonders bemerkenswert und wichtig hat sich in der Praxis erwiesen, daß bei Fragen, die zwischen dem Verletzerstaat und den Beschwerdeführern streitig sind, der betreffende Staat innerhalb von sechs Monaten verpflichtet ist, sich sachlich einzulassen. Läßt sich der beschuldigte Vertragsstaat nicht auf die vorgebrachten Menschenrechtsverstöße ein, so unterstellt der MRA zugunsten des Beschwerdeführers - sofern dessen Vortrag einigermaßen glaubwürdig erscheint - die Richtigkeit seiner Behauptungen. Der MRA hat in mittlerweile gefestigter Spruchpraxis erklärt, daß der beschuldigte Staat gegebenenfalls eine detaillierte Untersuchung über den streitigen Vorfall durchführen müsse und das Ergebnis dem MRA mitzuteilen habe. Darüber hinaus hat der MRA in einigen Fällen eine Art einstweiligen Rechtsschutzes kreiert, wenn zu befürchten ist, daß zwischen der Befassung und dem Ergebnis der Untersuchung durch den MRA bereits eine endgültige und irreparable Situation für den Beschwerdeführer im Vertragsstaat einzutreten droht. So hat der Ausschuß etwa verlangt, daß einem betroffenen Beschwerdeführer unverzüglich ärztliche Hilfe zukommen müsse oder daß eine vorgesehene Hinrichtung bis zur endgültigen Entscheidung des MRA aufzuschieben sei. Den Abschluß dieses Beschwer de Verfahrens bilden sogenannte Auffassungen („views ") des MRA; mithin ergeht keine verbindliche Streitentscheidung wie etwa bei einem Urteils- oder Schiedsspruch. Wie Christian Tomuschat16 zu 16 Christian Tomuschat, Menschenrechte, Individualbeschwerde, in: Rüdiger Wolfrum (Hrsg.), Handbuch Vereinte Nationen, 2. Aufl., 1991, Nr. 74, S. 556.

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Recht ausgeführt hat, darf die Bedeutung dieser „views " jedoch nicht unterschätzt werden: sie sind wie ein Urteil abgefaßt, enthalten genaue Darstellungen des Verfahrensablaufes und des Sachverhalts, gefolgt von ausführlichen rechtlichen Würdigungen und treffen präzise Feststellungen, in welcher Weise Paktverletzungen zu konstatieren sind. Auch enthalten die „views " regelmäßig konkrete Empfehlungen an den Verletzerstaat, wie solche Konventionsverletzungen wiedergutgemacht werden sollten. 17 Überdies wird das Ergebnis der in vertraulichen Verfahren geprüften Beschwerden dem Vertragsstaat und dem Beschwerdeführer mitgeteilt. Aus dieser in Art. 5 Abs. 4 des Fakultativprotokolls zum ICCPR enthaltenen Regelung hat der Ausschuß die weitergehende Befugnis abgeleitet, diese „views" auch zu veröffentlichen. Anderenfalls könnte dem MRA der Vorwurf gemacht werden, er betreibe Geheimjustiz. Aus diesem Grunde veröffentlicht der MRA seine „views" als Anhang zu seinem jährlichen Bericht an die Generalversammlung. Da die „views" keine verbindlichen Rechtssprüche darstellen, können betroffene Vertragsstaaten sie entweder mit der Behauptung zurückweisen, sie enthielten unzutreffende Ausführungen und Interpretationen des ICCPR, oder sie schlicht ignorieren. Letzteres ist die bei notorischen Verletzerstaaten häufigere Variante. Die im Ausschuß versammelte Sachkompetenz spricht allerdings für eine starke Vermutung der Richtigkeit ihrer Untersuchungsergebnisse. Die meisten Regierungen sind deshalb auch peinlichst darauf bedacht, den Empfehlungen des MRA Folge zu leisten, um zu dokumentieren, daß es sich um bedauerliche Einzelfälle handele. Denn kein Staat steht gerne am Pranger der Weltöffentlichkeit. In der Tat hat die durch solche „Entscheidungen" des MRA bewirkte „mobilisation of shame" in der Menschenrechtspraxis gelegentlich sogar dazu beigetragen, daß der Zerfallsprozeß von Unrechtsregimes wie diejenigen Uruguays und Argentiniens zur Zeit der dortigen Militärdiktaturen beschleunigt wurde. Das Verfahren der Individualbeschwerde stellt somit eine Zwischenstufe wirksamer Menschenrechtsdurchsetzung dar, bei der der eindeutige Menschenrechtsstandard durch ein rechtlich verbindliches, aber doch nur schwach verpflichtendes Durchsetzungsinstrument ergänzt wird, dessen praktische Bedeutung vor allem in seiner politischen Wirkung liegt. Diesem Schema folgen in Abstufungen sämtliche Implementierungsformen der VN-Vertragssysteme. Ein ähnliches Individualbeschwerdeverfahren findet sich in Art. 14 des Internationalen Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung von 1965 (CERD), dem sich bis 1997 24 von insgesamt 148 Vertragsstaaten freiwillig unterworfen haben. Die Bezeichnung der einzelnen Verfahrensschritte entspricht nicht voll denen des ICCPR, sachlich sind die Unter17 Sehr instruktiv insoweit Eckart Klein, Individuelle Wiedergutmachungsansprüche nach dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte - Die Praxis des Menschenrechtsausschusses, MenschenRechtsMagazin, 1997, Themenheft „50 Jahre AEMR", S. 67 ff., insbes. S. 75 ff.

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schiede jedoch nur gering, wie Rüdiger Wolfrum nachgewiesen hat. 18 Dem gleichen Muster folgt das Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Bestrafung (CAT) von 1984,19 dem bis 1997 102 Staaten beigetreten waren. 39 Staaten haben das in Art. 22 CAT vorgesehene Individualbeschwerdeverfahren zugelassen. Nach diesem Verfahren kann der betreffende Heimatstaat aufgrund einer solchen Beschwerde gebeten werden, detailliert Stellung zu nehmen und wie beim Fakultativprotokoll zum ICCPR einstweiligen Rechtsschutz zu gewähren. Nach anfänglich heftigem Streit über die Befugnisse des Anti-Folter-Ausschusses besteht heute Einigkeit darüber, daß der Ausschuß zusammenfassende Berichte über die untersuchten Beschwerden („