Die Gebietsverträglichkeit im Bauplanungsrecht [1 ed.] 9783428559138, 9783428159130

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1421

Die Gebietsverträglichkeit im Bauplanungsrecht

Von

Matthias Bittlingmaier

Duncker & Humblot · Berlin

MATTHIAS BITTLINGMAIER

Die Gebietsverträglichkeit im Bauplanungsrecht

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1421

Die Gebietsverträglichkeit im Bauplanungsrecht

Von

Matthias Bittlingmaier

Duncker & Humblot · Berlin

Der Fachbereich Rechtswissenschaft der Universität Konstanz hat diese Arbeit im Jahr 2019 als Dissertation angenommen.

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Alle Rechte vorbehalten

© 2020 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Satz: Textforma(r)t Daniela Weiland, Göttingen Druck: CPI buchbücher.de gmbh, Birkach Printed in Germany ISSN 0582-0200 ISBN 978-3-428-15913-0 (Print) ISBN 978-3-428-55913-8 (E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Die Gebietsverträglichkeit im Bauplanungsrecht ist eine mittlerweile über 15 Jahre alte Rechtsfigur des Bundesverwaltungsgerichts, die bislang nie eingehender und vertieft untersucht wurde. Sie versucht eine Antwort auf die Frage zu liefern, ob ein Vorhaben generell nicht in die Baugebietsart der BauNVO gehört, in der es zugelassen werden soll. Zu dieser im Bauplanungsrecht an sich alten Frage­stellung existiert eine Flut an erst- und zweitinstanzlicher Rechtsprechung, die in ihren Einzelheiten kaum mehr überschaubar ist und beständig weiterwächst. Durch die systematische Aufarbeitung dieser Rechtsfigur soll diese Arbeit dazu beitragen, die Einzelfallanwendung zu erleichtern und die Ergebnisse der Gebietsverträglichkeit vorhersehbar zu machen. Literatur und Rechtsprechung sind bis September 2019 berücksichtigt. Die vorliegende Arbeit wurde im Sommersemester 2019 vom Fachbereich Rechtswissenschaft der Universität Konstanz als Dissertation angenommen. Meinem Doktorvater, Herrn Professor Dr. Dr. h. c. Martin Ibler, danke ich herzlich für die Betreuung der Arbeit sowie die angenehme und gewinnbringende Zeit als Mitarbeiter an seinem Lehrstuhl. Dem Präsidenten des Verwaltungsgerichts Sigmaringen, Herrn Professor Dr. Christian Heckel, danke ich für die zügige Erstellung des Zweitgutachtens. Herrn Dr. Hans-Ulrich Stühler danke ich für die Anregung zum Thema der Arbeit. Bedanken möchte ich mich ferner bei Codrin Timu, LL.M. und Magalí Jud für die fortwährende Unterstützung, auch beim Korrekturlesen, und die zahlreichen kritischen Anregungen sowie bei Julian Hahr und Fabian Haller für die Hilfe beim Korrekturlesen. Konstanz, im Dezember 2019

Matthias Bittlingmaier

Inhaltsübersicht 1. Kapitel Einleitung 27 A. Gegenstand und Ziel der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 B. Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

2. Kapitel

Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 30

A. Vorgänger der Gebietsverträglichkeit: Die sog. Typisierungslehre . . . . . . . . . . . . . . . 31 B. Grundsatzentscheidungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 C. Reaktionen auf die Grundsatzentscheidungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 D. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

3. Kapitel

Abgrenzung zu anderen Rechtsinstituten 94

A. § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 B. Rücksichtnahmegebot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 C. Einfügen im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 D. Gebietserhaltungsanspruch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 E. Nachbarliches Gemeinschaftsverhältnis im Zivilrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 F. Zivilrechtliche Ortsüblichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 G. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

4. Kapitel

Erscheinungsformen des Begriffs der Verträglichkeit 123

A. Städtebauliche und soziale Verträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 B. Raumverträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 C. Gemeinverträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

8

Inhaltsübersicht

D. Umweltverträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 E. Elektromagnetische Verträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 F. Medizinische Verträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 G. Rückschlüsse auf die Gebietsverträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 H. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

5. Kapitel

Der Begriff der Gebietsverträglichkeit 169

A. Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 B. Begriffsinhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 C. Begriffsumfang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 D. Fallgruppen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 E. Funktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 F. Rechtsnatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276 G. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 H. Beurteilungsspielraum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293 I. Befreiungen (§ 31 Abs. 2 BauGB) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 J. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306

6. Kapitel

Zusammenfassung in Thesen 309

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321

Inhaltsverzeichnis 1. Kapitel Einleitung 27 A. Gegenstand und Ziel der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 B. Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 2. Kapitel

Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 30

A. Vorgänger der Gebietsverträglichkeit: Die sog. Typisierungslehre . . . . . . . . . . . . . . . 31 I.

Strenge Typisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

II. Eingeschränkte Typisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 B. Grundsatzentscheidungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 I.

Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

II. Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 1. Sachverhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 2. VG München . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 3. VGH München . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 4. BVerwG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 5. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 III. Weitere Entwicklung durch das BVerwG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 1. Seniorenpflegeheim im Gewerbegebiet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 2. Bauunternehmen im Mischgebiet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 3. Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 4. Krypta im Industriegebiet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 5. Krematorium im Gewerbegebiet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 6. Stundenhotel im allgemeinen Wohngebiet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 7. Schank- und Speisewirtschaft im allgemeinen Wohngebiet . . . . . . . . . . . . . 50 IV. Fortwirken der Typisierungslehre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 C. Reaktionen auf die Grundsatzentscheidungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 I.

Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 1. Baden-Württemberg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

10

Inhaltsverzeichnis a) Reine Wohngebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 b) Allgemeine Wohngebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 c) Mischgebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 d) Gewerbegebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 e) Industriegebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 f) Zwischenfazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 2. Bayern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 a) Reine Wohngebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 b) Allgemeine Wohngebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 c) Dorfgebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 d) Mischgebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 e) Gewerbegebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 f) Industriegebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 g) Zwischenfazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 3. Saarland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 4. Rheinland-Pfalz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 5. Hessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 6. Thüringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 7. Sachsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 8. Nordrhein-Westfalen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 9. Niedersachsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 10. Sachsen-Anhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 11. Berlin und Brandenburg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 12. Bremen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 13. Hamburg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 14. Schleswig-Holstein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 15. Mecklenburg-Vorpommern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 II. Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

D. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

3. Kapitel

Abgrenzung zu anderen Rechtsinstituten 94

A. § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 B. Rücksichtnahmegebot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 I.

Rücksichtnahmegebot als offenes regulatives Prinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

II. Rücksichtnahmegebot in § 34 Abs. 1 BauGB und § 35 Abs. 3 BauGB . . . . . . . . 100

Inhaltsverzeichnis

11

III. Rücksichtnahmegebot in § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 1. Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 a) Gebietsunverträgliche Vorhaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 b) Gebietsverträgliche Vorhaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 2. Räumliche Reichweite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 3. Prüfungsmaßstab . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 4. Fallgruppen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 5. Rechtsnatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 C. Einfügen im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 I.

Begriff des Einfügens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

II. Vergleich mit der Gebietsverträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 D. Gebietserhaltungsanspruch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 E. Nachbarliches Gemeinschaftsverhältnis im Zivilrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 I.

Begriffsinhalt des nachbarlichen Gemeinschaftsverhältnisses . . . . . . . . . . . . . . 114

II. Vergleich mit dem Erfordernis der Gebietsverträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 1. Gemeinsamkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 2. Unterschiede . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 F. Zivilrechtliche Ortsüblichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 I.

Vorkommen und Inhalt des Begriffs der Ortsüblichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

II. Vergleich mit dem Erfordernis der Gebietsverträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 G. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

4. Kapitel

Erscheinungsformen des Begriffs der Verträglichkeit 123

A. Städtebauliche und soziale Verträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 I.

Städtebauliche Verträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

II. Soziale Verträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 B. Raumverträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 I.

Materielles Verständnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

II. Formelles Verständnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 III. Raumverträglichkeit im Landesrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 C. Gemeinverträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 I.

Rechtliche Verankerung und Begriffsinhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 1. Funktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

12

Inhaltsverzeichnis 2. Grenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 II. Begriffsumfang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

D. Umweltverträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 I.

Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz (UVPG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

II. Naturschutzrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 1. § 34 BNatSchG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 a) Begriffsinhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 b) Begriffsumfang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 2. Naturschutzgesetze der Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 III. Wasch- und Reinigungsmittelgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 1. Begriffsinhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 2. Begriffsumfang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 IV. Gesetze, die den Stand der Technik verwenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 1. Rechtliche Verankerung und Begriffsinhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 2. Begriffsumfang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 V. Energierecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 1. Rechtliche Verankerung und Begriffsinhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 2. Begriffsinhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 E. Elektromagnetische Verträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 I.

Rechtliche Verankerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

II. Begriffsinhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 III. Begriffsumfang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 F. Medizinische Verträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 I.

Arzneimittelgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

II. Lebensmittelinformationsverordnung (LMIV) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 G. Rückschlüsse auf die Gebietsverträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 I.

Störverbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 1. Städtebauliche Verträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 2. Soziale Verträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 3. Raumverträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 4. Gemeinverträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 5. Umweltverträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 a) UVPG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 b) Naturschutzrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 c) WRMG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

Inhaltsverzeichnis

13

d) Gesetze, die den Stand der Technik verwenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 e) Energierecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 6. Elektromagnetische Verträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 7. Medizinische Verträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 II. Störung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 1. Städtebauliche Verträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 2. Soziale Verträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 3. Raumverträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 4. Umweltverträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 a) Naturschutzrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 b) WRMG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 c) Stand der Technik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 5. Medizinische Verträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 6. Elektromagnetische Verträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 III. Vergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 1. Begriffsinhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 2. Begriffsumfang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 a) Abwägungsansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 b) Konkretisierungsansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 c) Wechselwirkungsansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 H. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

5. Kapitel

Der Begriff der Gebietsverträglichkeit 169

A. Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 B. Begriffsinhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 I.

Gebietscharakter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

II. Stören . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 C. Begriffsumfang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 I.

Kleinsiedlungsgebiete, § 2 BauNVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 1. Gebietscharakter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 2. Störung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 a) Landwirtschaftliche Nebenerwerbsstellen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) . . 176 b) Gartenbaubetriebe (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 c) Der Versorgung des Gebiets dienende Läden, Schank- und Speisewirtschaf­ ten sowie nicht störende Handwerksbetriebe (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) 179

14

Inhaltsverzeichnis d) Sonstige Wohngebäude mit nicht mehr als zwei Wohnungen (§ 2 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 e) Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke (§ 2 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 f) Tankstellen (§ 2 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 g) Nicht störende Gewerbebetriebe (§ 2 Abs. 3 Nr. 4 BauNVO) . . . . . . . . . . 189 3. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 II. Reine Wohngebiete, § 3 BauNVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 1. Gebietscharakter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 2. Störung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 a) Wohngebäude (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 b) Anlagen zur Kinderbetreuung (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) . . . . . . . . . . . 198 c) Läden und nicht störende Handwerksbetriebe (§ 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO) 199 d) Kleine Betriebe des Beherbergungsgewerbes (§ 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO) 200 e) Sonstige Anlagen für soziale Zwecke (§ 3 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) . . . . . . 200 f) Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke (§ 3 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 3. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 III. Allgemeine Wohngebiete, § 4 BauNVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 1. Gebietscharakter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 2. Störung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 a) Wohngebäude (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 b) Läden, Schank- und Speisewirtschaften sowie nicht störende Handwerksbetriebe (§ 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 c) Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke (§ 4 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 d) Betriebe des Beherbergungsgewerbes (§ 4 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO) . . . . . 207 e) Sonstige nicht störende Gewerbebetriebe (§ 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) . . . 208 f) Anlagen für Verwaltungen (§ 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . 209 g) Gartenbaubetriebe (§ 4 Abs. 3 Nr. 4 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 h) Tankstellen (§ 4 Abs. 3 Nr. 5 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 3. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 IV. Besondere Wohngebiete, § 4a BauNVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 V. Dorfgebiete, § 5 BauNVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 1. Gebietscharakter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 2. Störung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 a) Landwirtschaftliche und forstwirtschaftliche Nutzungen (§ 5 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 8 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 b) Sonstige Wohngebäude (§ 5 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . . . . 218

Inhaltsverzeichnis

15

c) Betriebe zur Be- und Verarbeitung und Sammlung land- und forstwirtschaftlicher Erzeugnisse (§ 5 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO) . . . . . . . . . 218 d) Einzelhandelsbetriebe, Schank- und Speisewirtschaften sowie Betriebe des Beherbergungsgewerbes (§ 5 Abs. 2 Nr. 5 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . 219 e) Sonstige Gewerbebetriebe (§ 5 Abs. 2 Nr. 6 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . 220 f) Anlagen für örtliche Verwaltungen sowie für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke (§ 5 Abs. 2 Nr. 7 BauNVO) . . . . 221 g) Tankstellen (§ 5 Abs. 2 Nr. 9 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 h) Vergnügungsstätten (§ 5 Abs. 3 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 3. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 VI. Mischgebiete, § 6 BauNVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 1. Gebietscharakter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 2. Störung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 a) Wohngebäude (§ 6 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 b) Geschäfts- und Bürogebäude (§ 6 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) . . . . . . . . . . . . 227 c) Einzelhandelsbetriebe, Schank- und Speisewirtschaften sowie Betriebe des Beherbergungsgewerbes (§ 6 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . 228 d) Sonstige Gewerbebetriebe (§ 6 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . 229 e) Anlagen für Verwaltungen sowie für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke (§ 6 Abs. 2 Nr. 5 BauNVO) . . . . 230 f) Gartenbaubetriebe (§ 6 Abs. 2 Nr. 6 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 g) Tankstellen (§ 6 Abs. 2 Nr. 7 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 h) Vergnügungsstätten (§ 6 Abs. 2 Nr. 8 und Abs. 3 BauNVO) . . . . . . . . . . . 233 3. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 VII. Urbane Gebiete, § 6a BauNVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 1. Gebietscharakter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 2. Störung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238 3. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 VIII. Kerngebiete, § 7 BauNVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 1. Gebietscharakter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 2. Störung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 a) Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäude (§ 7 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) . 242 b) Einzelhandelsbetriebe, Schank- und Speisewirtschaften, Betriebe des Beherbergungsgewerbes und Vergnügungsstätten (§ 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) 243 c) Sonstige nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe (§ 7 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 d) Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke (§ 7 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 e) Tankstellen (§ 7 Abs. 2 Nr. 5 und Abs. 3 Nr. 1 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . 246 f) Wohnungen (§ 7 Abs. 2 Nr. 6, 7 und Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) . . . . . . . . . . 247

16

Inhaltsverzeichnis 3. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 IX. Gewerbegebiete, § 8 BauNVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 1. Gebietscharakter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 2. Störung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 a) Gewerbebetriebe aller Art, Lagerhäuser, Lagerplätze und öffentliche Betriebe (§ 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 b) Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäude (§ 8 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) . 253 c) Tankstellen (§ 8 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 d) Anlagen für sportliche Zwecke (§ 8 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO) . . . . . . . . . . . 255 e) Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen sowie für Betriebsinhaber und Betriebsleiter (§ 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . . 255 f) Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale und gesundheitliche Zwecke (§ 8 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 g) Vergnügungsstätten (§ 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 3. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 X. Industriegebiete, § 9 BauNVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 1. Gebietscharakter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 2. Störung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 a) Gewerbebetriebe aller Art, Lagerhäuser, Lagerplätze und öffentliche Betriebe (§ 9 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 b) Tankstellen (§ 9 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 c) Betriebsbezogene Wohnungen (§ 9 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO) . . . . . . . . . . . 263 d) Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke (§ 9 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 3. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 XI. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265

D. Fallgruppen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 I.

Fallgruppe: Größe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268

II. Fallgruppe: Optik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 III. Fallgruppe: Emittierende Vorhaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 IV. Fallgruppe: Störanfällige Vorhaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 V. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 E. Funktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 I.

Feinsteuerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

II. Trennung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 III. Größenstaffelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 F. Rechtsnatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276

Inhaltsverzeichnis I.

17

Ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276

II. Teleologische Reduktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 III. Rechtsgrundsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 G. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 I.

Ungeschriebene Tatbestandsmerkmale als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 1. Gebietsverträglichkeit als Teil der Gesetzesauslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 2. Gebietsverträglichkeit als Teil richterlicher Rechtsfortbildung . . . . . . . . . . . 289

II. Bestimmtheitsgebot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 H. Beurteilungsspielraum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293 I.

Begriff und Voraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293

II. Anwendung auf die Gebietsverträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 1. Fallgruppen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 2. Auslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 I. Befreiungen (§ 31 Abs. 2 BauGB) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 I.

Befreiungsgründe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 1. Erforderlichkeit aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit (§ 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 2. Städtebauliche Vertretbarkeit (§ 31 Abs. 2 Nr. 2 BauGB) . . . . . . . . . . . . . . . 301 3. Nicht beabsichtigte Härte (§ 31 Abs. 2 Nr. 3 BauGB) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303

II. Vereinbarkeit mit öffentlichen Belangen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 III. Grundzüge der Planung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 J. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306

6. Kapitel

Zusammenfassung in Thesen 309

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321

Abkürzungsverzeichnis 13. BImSchV

Dreizehnte Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, Verordnung über Großfeuerungs-, Gasturbinen- und Verbrennungsmotorenanlagen vom 02.05.2013 (BGBl. I. S. 1021), zuletzt geändert durch Verordnung vom 31.08.2015 (BGBl. I. S. 1474) 28. BImSchV Achtundzwanzigste Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, Verordnung über Emissionsgrenzwerte für Verbrennungsmotoren vom 20.04.2004 (BGBl. I. S. 1423), zuletzt geändert durch Verordnung vom 31.08.2015 (BGBl. I. S. 1474) 30. BImSchV Dreißigste Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, Verordnung über Anlagen zur biologischen Behandlung von Abfällen vom 20.02.2001 (BGBl. I. S. 305), zuletzt geändert durch Verordnung vom 27.09.2017 (BGBl. I. S. 3465) a. A. anderer Ansicht a. a. O. am angegebenen Ort a. F. alte Fassung Abs. Absatz oder Absätze Abwasserverordnung vom 17.06.2004 (BGBl. I. S. 1108), zuletzt geändert AbwV durch Gesetz vom 29.03.2017 (BGBl. I. S. 626) AEG Allgemeines Eisenbahngesetz v. 27.12.1993 (BGBl. I. S. 2378); zuletzt geändert durch Art. 2 Abs. 1 des Gesetzes v. 20.07.2017 (BGBl. I. S. 2808) AltÖlV Altölverordnung vom 16.04.2002 (BGBl. I. S. 1368), zuletzt geändert durch Gesetz vom 24.02.2012 (BGBl. I. S. 212) AMG Arzneimittelgesetz vom 12.12.2005 (BGBl. I. S. 3394), zuletzt geändert durch Gesetz vom 18.07.2017 (BGBl. I. S. 2757) Amtsbl. Amtsblatt Anm. Anmerkung AöR Archiv des öffentlichen Rechts [Zeitschrift] Art. Artikel AtG Atomgesetz vom 15.07.1985 (BGBl. I. S. 1565), zuletzt geändert durch Gesetz vom 20.07.2017 (BGBl. I. S. 2808) Aufl. Auflage Bundesanzeiger Allgemeiner Teil BAnz AT Baugesetzbuch v. 23.09.2004 (BGBl. I. S. 2414), zuletzt geändert durch BauGB Art. 2 Abs. 3 des Gesetzes vom 20.07.2017 (BGBl. I. S. 2808) BauNVO Baunutzungsverordnung v. 23.01.1990 (BGBl. I. S. 132), zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 04.05.2017 (BGBl. I. S. 1057) BauNVO 1962 Baunutzungsverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 26.06.1962 (BGBl. I. S. 429) BauNVO 1977 Baunutzungsverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 15.09.1977 (BGBl. I. S. 1763) Baurecht – Zeitschrift für das ganze öffentliche und zivile Baurecht BauR

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Abkürzungsverzeichnis

Bay. Bayern Bayerisches Landesplanungsgesetz v. 25.06.2012, zuletzt geändert durch BayLPlG Gesetz v. 22.12.2015 (GVBl. S. 470) Bayerisches Naturschutzgesetz v. 23.02.2011, zuletzt geändert durch GeBayNatSchG setz v. 13.12.2016 (GVBl. S. 372) BayStrWG Bayerisches Straßen- und Wegegesetz (BayStrWG) in der in der Bayerischen Rechtssammlung (BayRS 91–1-I) veröffentlichten bereinigten Fassung, zuletzt geändert durch § 1 des Gesetzes vom 12.07.2017 (GVBl. S. 375) Bayerischer Verwaltungsgerichtshof BayVGH Bayerisches Wassergesetz vom 25.02.2010 (GVBl. S. 66), zuletzt geändert BayWG durch Gesetz vom 22.12.2015 (GVBl. S. 458) Bundesbaugesetz v. 23.06.1960 (BGBl. I. S. 341) BBauG BBbg. Berlin-Brandenburg Bbg. Brandenburg Landesplanungsgesetz und Vorschaltgesetz zum LandesentwicklungsproBbgLPlG gramm für das Land Brandenburg in der Fassung der Bekanntmachung vom 12.12.2002 (GVBl. I/03, Nr.1 S. 9), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 28.06.2006 (GVBl. I/06, Nr. 8 S. 96). Außer Kraft getreten durch Art. 4 des Gesetzes vom 21.09.2011 (GVBl. I/11, Nr. 21) BbgNatSchAG Brandenburgisches Ausführungsgesetz zum Bundesnaturschutzgesetz vom 21.01.2013 (GBVl. I/13, Nr. 3), zuletzt geändert durch Art. 2 Abs. 5 des Gesetzes vom 25.01.2016 (GVBl. I/16, Nr. 5) Brandenburgisches Straßengesetz vom 28.07.2009 (GVBl I/09, Nr. 15, BbgStrG S. 358), zuletzt geändert durch Gesetz vom 04.07.2014 (GVBl. I/14, Nr. 27) Brandenburgisches Wassergesetz vom 02.03.2012 (GVBl. I/12, Nr. 20), BbgWG zuletzt geändert durch Art. 2 Abs. 8 des Gesetzes vom 25.01.2016 (GVBl. I/16, Nr. 5) Band oder Bände Bd. Begr. Begründer BerlNatSchG Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege von Berlin vom 29.05.2013 (GVBl. 2013, S. 140) Berliner Straßengesetz vom 13.07.1999 (GVBl. S. 380), zuletzt geändert BerlStrG durch Gesetz vom 04.12.2008 (GVBl. S. 466) Beschl. Beschluss Beschluss vom Beschl. v. Bürgerliches Gesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom BGB 02.01.2002 (BGBl. I. S. 42), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 20.07.2017 (BGBl. I. S. 2787) Bundesgesetzblatt Teil I BGBl. I. Bundesgesetzblatt Teil II BGBl. II. Bundes-Immissionsschutzgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom BImSchG 17.05.2013 (BGBl. I. S. 1274), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 18.07.2017 (BGBl. I. S. 2771) Bln. Berlin Bundesnaturschutzgesetz vom 29.07.2009 (BGBl. I. S. 2542), zuletzt geänBNatSchG dert durch Art. 1 des Gesetzes vom 15.09.2017 (BGBl. I. S. 3434) BR Bundesrat Drucksachen des Bundesrates BR-Drucks.

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Brem. Bremen Bremisches Landesstraßengesetz vom 28.12.1976 (BremGBl. 1976, S. 341), BremLStrG zuletzt geändert durch Gesetz vom 29.08.2017 (BremGBl. 2017 S. 372) Bremisches Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege vom 27.04.2010 BremNatG (Brem.GBl. 2010 S. 315), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 31.01.2017 (Brem.GBl. 2017 S. 73) Bremisches Wassergesetz vom 12.04.2011 (BremGBl. 2011 S. 262), zuletzt BremWG geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 15.12.2015 (BremGBl. 2015 S. 622) BVerfG Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts BVerfGE BVerwG Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts BVerwGE BW Baden-Württemberg Berliner Wassergesetz vom 17.06.2005 (GVBl. S. 357), zuletzt geändert BWG durch Gesetz vom 21.04.2016 (GVBl. S. 218) Gesetz des Landes Baden-Württemberg zum Schutz der Natur und zur BWNatSchG Pflege der Landschaft vom 23.06.2015 (GBl. 2015, S. 585) bzgl. bezüglich ca. circa Chemikaliengesetz vom 28.08.2013 (BGBl. I. S. 3991), zuletzt geändert ChemG durch Gesetz vom 18.07.2017 (BGBl. I. S. 2774) der / ​die / ​das / ​den / ​dem d. das heißt d. h. dems. demselben dens. denselben ders. derselbe dies. dieselbe/-n Die öffentliche Verwaltung [Zeitschrift] DÖV DVBl Deutsche Verwaltungsblätter [Zeitschrift] Erneuerbare-Energien-Gesetz vom 21.07.2014 (BGBl. I. S. 1066), zuletzt EEG geändert durch Gesetz vom 17.07.2017 (BGBl. I. S. 2532) EL Ergänzungslieferung Elektromagnetische-Verträglichkeit-Gesetz vom 14.12.2016 (BGBl. I. EMVG S. 2879), zuletzt geändert durch Gesetz vom 27.06.2017 (BGBl. I. S. 1947) Energieeinsparungsgesetz vom 01.09.2005 (BGBl. I. S. 2684), zuletzt geEnEG ändert durch Gesetz vom 04.07.2013 (BGBl. I. S. 2197) Energiewirtschaftsgesetz vom 07.07.2005 (BGBl. I. S. 3621), zuletzt geänEnWG dert durch Gesetz vom 20.07.2017 (BGBl. I. S. 2808) et cetera etc. Europäischer Gerichtshof EuGH evtl. eventuell folgende [Seite, Randnummer]/fortfolgende [Seiten, Randnummern] f. / ​ff. Fn. Fußnote/-n FS Festschrift Bundesfernstraßengesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom FStrG 28.06.2007 (BGBl. I. S. 1206), zuletzt geändert durch Art. 17 des Gesetzes vom 14.08.2017 (BGBl. I. S. 3122)

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G. Gesetz GBl. Gesetzblatt Gefahrstoffverordnung vom 26.11.2010 (BGBl. I. S. 1643), zuletzt geänGefStoffV dert durch Gesetz vom 29.03.2017 (BGBl. I. S. 626) gem. gemäß GemO BW Gemeindeordnung für Baden-Württemberg vom 24.07.2000 (GBl. S. 582), zuletzt geändert durch Verordnung vom 23.02.2017 (GBl. S. 99) Gentechnikgesetz vom 16.12.1993 (BGBl. I. S. 2066), zuletzt geändert GenTG durch Gesetz vom 17.07.2017 (BGBl. I. S. 2421) Gewerbearchiv [Zeitschrift] GewArch GewinnungsAbfV Gewinnungsabfallverordnung vom 27.04.2009 (BGBl. I. S. 900), zuletzt geändert durch Gesetz vom 24.02.2012 (BGBl. I. S. 212) Gewerbeordnung vom 22.02.1999 (BGBl. I. S. 202), zuletzt geändert durch GewO Art. 1 des Gesetzes vom 20.07.2017 (BGBl. I. S. 2789) Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23.05.1949, zuletzt GG geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 13.07.2017 (BGBl. I. S. 2347) Gesetz- und Ministerialblatt GMBl. Gesetz- und Verordnungsblatt GVBl. / ​GVOBl. HAGBNatSchG Hessisches Ausführungsgesetz zum Bundesnaturschutzgesetz vom 20.12. 2010 (GVBl. I. S. 629), zuletzt geändert durch Art. 4 des Gesetzes vom 17.12.2015 (GVBl. S. 607) Hessisches Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege vom 16.04.1996 HENatG 2006 (GVBl. I. S. 145), außer Kraft durch § 61 Abs. 1 des Gesetzes vom 04.12.2006 (GVBl. I. S. 619) Hess. Hessen Hessisches Friedhofs- und Bestattungsgesetz vom 05.07.2007 (GVBl. HessFBG 2007 I.  Nr. 13, S. 338), zuletzt geändert durch Gesetz vom 02.02.2013 (GVBl. S. 42) Hessischer Verwaltungsgerichtshof HessVGH HLPG Hessisches Landesplanungsgesetz vom 12.12.2012 (GVBl. S. 590), zuletzt geändert durch Gesetz vom 14.07.2016 (GVBl. S. 121) Hmb. Hamburg HmbBNatSchGAG Hamburgisches Gesetz zur Ausführung des Bundesnaturschutzgesetzes vom 11.05.2010 (GVBl. 2010, S. 350), zuletzt geändert durch Gesetz vom 13.05.2014 (GVBl. S. 167) Hrsg. Herausgeber Hs. Halbsatz/-sätze Hessisches Straßengesetz vom 08.06.2003 (GVBl. I. S. 166), zuletzt ge­ HStrG ändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 26.06.2015 (GVBl. S. 254) Hamburgisches Wassergesetz vom 29.03.2005 (GVBl. S. 97), zuletzt geHwaG ändert durch Gesetz vom 04.12.2012 (GVBl. S. 510) Hessisches Wassergesetz vom 14.12.2010 (GVBl. I. S. 548), zuletzt geänHWG dert durch Gesetz vom 28.09.2015 (GVBl. S. 338); zudem: Hamburgisches Wegegesetz vom 22.01.1974 (GVBl. 1974, S. 41), zuletzt geändert durch Gesetz vom 20.09.2017 (GVBl. S. 260) im Ergebnis i. E. im Sinne des / ​der i. S. d. im Sinne von i. S. v.

Abkürzungsverzeichnis

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in Verbindung mit i. V. m. inkl. inklusive Juristische Schulung [Zeitschrift] JuS Kap. Kapitel Kreislaufwirtschaftsgesetz vom 24.02.2012 (BGBl. I. S. 212), zuletzt geänKrWG dert durch Art. 2 Abs. 9 des Gesetzes vom 20.07.2017 (BGBl. I. S. 2808) Kraft-Wärme-Kopplungsgesetz vom 21.12.2015 (BGBl. I. S. 2498) KWKG Landesplanungsgesetz Schleswig-Holstein vom 10.02.1996 (GVOBl. 1996, LaplaG SH S. 232), zuletzt geändert durch Gesetz vom 05.04.2017 (GVOBl. S. 222) Leits. Leitsatz Landesentwicklungsgesetz Sachsen-Anhalt vom 23.04.2015 (GVBl. S. 170) LEntwG LSA littera (Buchstabe) lit. Zeitschrift für Landes- und Kommunalrecht LKRZ Lebensmittelinformations-Verordnung, VO (EU) Nr. 1169/2011 vom 25.10. LMIV 2011 (Amtsbl. Nr. L 304, S. 18), zuletzt geändert durch VO (EU) 2015/2283 vom 25.11.2015 (Amtsbl. Nr. L 327 S. 1) LNatSchG NRW Landesnaturschutzgesetz Nordrhein-Westfalen vom 21.07.2000 (GVBl. S. 568), zuletzt geändert durch Gesetz vom 15.11.2016 (GVBl. S. 934) Landesnaturschutzgesetz Rheinland-Pfalz vom 06.10.2015 (GVBl. S. 283), LNatSchG RP zuletzt geändert durch Gesetz vom 21.12.2016 (GVBl. S. 583) Landesnaturschutzgesetz Schleswig-Holstein vom 24.02.2010 (GVOBl. LNatSchG SH S. 301), zuletzt geändert durch Gesetz vom 27.05.2016 (GVOBl. S. 162) Landesplanungsgesetz Baden-Württemberg vom 10.07.2003 (GBl. 2003, LPlG BW S. 385), zuletzt geändert durch Art. 31 der Verordnung vom 23.02.2017 (GBl. S. 99) Landesplanungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern vom 05.05.1998 LPlG MV (GVOBl. 1998, S. 503), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 18.05.2016 (GVOBl. S. 258) Landesplanungsgesetz Nordrhein-Westfalen vom 03.05.2005 (GVBl. LPlG NRW S. 430), zuletzt geändert durch Gesetz vom 15.11.2016 (GVBl. S. 934) Landesplanungsgesetz Rheinland-Pfalz vom 10.04.2003 (GVBl. 2003, LPlG RP S. 41), zuletzt geändert durch Gesetz vom 06.10.2015 (GVBl. S. 283) Landesstraßengesetz Rheinland-Pfalz vom 01.08.1977 (GVBl. 1977, LStrG RP S. 273), zuletzt geändert durch Gesetz vom 02.03.2017 (GVBl. S. 21) Wassergesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 30.11.1992 LWaG (GVOBl. S. 669), zuletzt geändert durch Gesetz vom 27.05.2016 (GVOBl. S. 431) Landeswassergesetz Nordrhein-Westfalen vom 08.07.2016 (GVBl. S. 926), LWG NRW zuletzt geändert durch Gesetz vom 15.11.2016 (GVBl. S. 934) Landeswassergesetz Rheinland-Pfalz vom 14.07.2015 (GVBl. S. 127), zuLWG RP letzt geändert durch Gesetz vom 22.09.2017 (GVBl. S. 237) Landeswassergesetz Schleswig-Holstein von 11.02.2008 (GVOBl. S. 91), LWG SH zuletzt geändert durch Gesetz vom 01.08.2016 (GVOBl. S. 680) MV Mecklenburg-Vorpommern mit weiteren Nachweisen mwN NAGBNatSchG Niedersächsisches Ausführungsgesetz zum Bundesnaturschutzgesetz vom 19.02.2010 (GVBl. S. 104)

24

Abkürzungsverzeichnis

Naturschutzgesetzausführungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern vom 23.02.2010 (GVOBl. S. 66), zuletzt geändert durch Gesetz vom 27.05.2016 (GVOBl. S. 431) Naturschutzgesetz des Landes Sachsen-Anhalt vom 10.12.2010 (GVBl. NatSchG LSA S. 569), zuletzt geändert durch Gesetz vom 18.12.2015 (GVBl. S. 659) Nds. Niedersachsen Zeitschrift für öffentliches Recht in Norddeutschland NordÖR Nr. Nummer/-n Niedersächsisches Raumordnungsgesetz vom 18.07.2012 (GVBl. S. 252), NROG zuletzt geändert durch Gesetz vom 02.03.2017 (GVBl. S. 53) NRW Nordrhein-Westfalen Niedersächsisches Straßengesetz vom 24.09.1980 (GVBl. S. 359), zuletzt NStrG geändert durch Gesetz vom 02.03.2017 (GVBl. S. 48) Natur und Recht [Zeitschrift] NuR Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht NVwZ Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Rechtsprechungs-Report NVwZ-RR Niedersächsisches Wassergesetz vom 19.02.2010 (GVBl. S. 64), zuletzt geNWG ändert durch Gesetz vom 12.11.2015 (GVBl. S. 307) OVG Oberverwaltungsgericht Personenbeförderungsgesetz vom 08.08.1990 (BGBl. I. S. 1690), zuletzt PBefG geändert durch Gesetz vom 20.07.2017 (BGBl. I. S. 2808) PHöchstMengV Phosphathöchstmengenverordnung vom 04.06.1980 (BGBl. I. S. 664) Rn. Randnummer Raumordnungsgesetz vom 22.12.2008 (BGBl. I. S. 2986), zuletzt geändert ROG durch Gesetz vom 20.07.2017 (BGBl. I. S. 2808) RP Rheinland-Pfalz s. siehe Satz / ​Sätze / ​Seite/-n S. siehe oben s. o. SA Sachsen-Anhalt Saarl. Saarland Saarländisches Straßengesetz vom 15.10.1977 (Amtsbl. S. 969), zuletzt geSaarlStrG ändert durch Gesetz vom 21.11.2007 (Amtsbl. S. 2393) Sächs. Sächsisches Sächsisches Landesplanungsgesetz vom 11.06.2010 (GVBl. S. 174), zuletzt SächsLPlG geändert durch Gesetz vom 13.12.2016 (GVBl. S. 652) Sächsisches Naturschutzgesetz vom 06.06.2013 (GVBl. S. 451), zuletzt geSächsNatSchG ändert durch Gesetz vom 29.04.2015 (GVBl. S. 349) Sächsisches Straßengesetz vom 21.01.1993 (GVBl. S. 93), zuletzt geändert SächsStrG durch Gesetz vom 24.02.2016 (GVBl. S. 78) Sächsisches Wassergesetz vom 12.07.2013 (GVBl. S. 503), zuletzt geänSächsWG dert durch Gesetz vom 08.07.2016 (GVBl. S. 287) Saarländisches Landesplanungsgesetz vom 18.11.2010 (Amtsbl. I. S. 2599), SLPG zuletzt geändert durch Gesetz vom 13.10.2015 (Amtsbl. I. S. 790) Saarländisches Naturschutzgesetz vom 05.04.2006 (Amtsbl. S. 726), zuSNG letzt geändert durch Gesetz vom 13.10.2015 (Amtsbl. I. S. 790) sog. sogenannte NatSchAG MV

Abkürzungsverzeichnis

25

Sprengstoffgesetz vom 10.09.2002 (BGBl. I. S. 3518), zuletzt geändert durch Gesetz vom 11.06.2017 (BGBl. I. S. 1586) str. streitig Straßengesetz Baden-Württemberg vom 11.05.1992 (GBl. S. 330), zuletzt StrG BW geändert durch Anpassungsverordnung vom 23.02.2017 (GBl. S. 99) StrG LSA Straßengesetz für das Land Sachsen-Anhalt vom 06.07.1993 (GVBl. S. 334), zuletzt geändert durch Gesetz vom 17.12.2014 (GVBl. S. 522) Straßen- und Wegegesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom StrWG MV 13.01.1993 (GVOBl. S. 42), zuletzt geändert durch Gesetz vom 07.06.2017 (GVOBl. S. 106) Straßen- und Wegegesetz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 23.09.1995 StrWG NRW (GVBl. S. 1028), zuletzt geändert durch Gesetz vom 15.11.2016 (GVBl. S. 934) Straßen- und Wegegesetz des Landes Schleswig-Holstein vom 25.11.2003 StrWG SH (GVOBl. S. 631), zuletzt geändert durch Gesetz vom 14.12.2016 (GVOBl. S. 999) Straßenverkehrsgesetz vom 05.03.2003 (BGBl. I. S. 919), zuletzt geändert StVG durch Gesetz vom 17.08.2017 (BGBl. I. S. 3202) Straßenverkehrs-Ordnung vom 06.03.2013 (BGBl. I. S. 367), zuletzt ge­ StVO ändert durch Gesetz vom 06.10.2017 (BGBl. I. S. 3549) Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung vom 26.04.2012 (BGBl. I. S. 679), StVZO zuletzt geändert durch Gesetz vom 18.05.2017 (BGBl. I. S. 1282) Saarländisches Wassergesetz vom 30.07.2004 (Amtsbl. S. 1994), zuletzt SWG geändert durch Gesetz vom 03.12.2013 (Amtsbl. 2014 I. S. 2) Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm vom 26.08.1998 (GMBl. TA Lärm S. 503), zuletzt geändert durch Verwaltungsvorschrift vom 01.06.2017 (BAnz AT 08.06.2017 B5) Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft vom 24.07.2002 (GMBl. TA Luft S. 511) TFG Transfusionsgesetz vom 28.08.2007 (BGBl. I. S. 2169), zuletzt geändert durch Gesetz vom 18.07.2017 (BGBl. I. S. 2757) Thür. Thüringen Thüringer Landesplanungsgesetz vom 11.12.2012 (GVBl. S. 450) ThürLPlG Thüringer Gesetz für Natur und Landschaft vom 30.08.2006 (GVBl. ThürNatG S. 421), zuletzt geändert durch Gesetz vom 15.07.2015 (GVBl. S. 113) Thüringer Straßengesetz vom 07.05.1993 (GVBl. S. 273), zuletzt geändert ThürStrG durch Gesetz vom 27.02.2014 (GVBl. S. 45) Thüringer Verwaltungsblätter [Zeitschrift] ThürVBl Thüringer Wassergesetz vom 18.08.2009 (GVBl. S. 244) ThürWG Transplantationsgesetz vom 04.09.2007 (BGBl. I. S. 2206), zuletzt geänTPG dert durch Gesetz vom 18.07.2017 (BGBl. I. S. 2757) unter anderem u. a. Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz vom 23.08.2017 (BGBl. I. S. 3290) UmwRG Umwelt- und Planungsrecht [Zeitschrift] UPR Urteil vom Urt. v. Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 24.02.2010 (BGBl. UVPG I. S. 94), zuletzt geändert durch Gesetz vom 08.09.2017 (BGBl. I. S. 3370) vor allem v. a. SprengG

26

Abkürzungsverzeichnis

Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg [Zeitschrift] VBlBW VG Verwaltungsgericht VGH Verwaltungsgerichtshof vgl. vergleiche vs. versus VwGO Verwaltungsgerichtsordnung vom 19.03.1991 (BGBl. I. S. 686), zuletzt geändert durch Gesetz vom 08.10.2017 (BGBl. I. S. 3546) Bundeswasserstraßengesetz vom 23.05.2007 (BGBl. I. S. 962), zuletzt geWaStrG ändert durch Gesetz vom 20.07.2017 (BGBl. I. S. 2808) Wassergesetz für das Land Sachsen-Anhalt vom 16.03.2011 (GVBl. WG LSA S. 492), zuletzt geändert durch Gesetz vom 17.02.2017 (GVBl. S. 33) Wasserhaushaltsgesetz vom 31.07.2009 (BGBl. I. S. 2585), zuletzt geänWHG dert durch Gesetz vom 18.07.2017 (BGBl. I. S. 2771) Wirtschaft und Verwaltung [Zeitschrift als Beilage zum Gewerbearchiv] WiVerw Wasch- und Reinigungsmittelgesetz vom 17.07.2013 (BGBl. I. S. 2538), zuWRMG letzt geändert durch Gesetz vom 18.07.2017 (BGBl. I. S. 2774) zum Beispiel z. B. Zeitschrift für deutsches und internationales Bau- und Vergaberecht ZfBR Zeitschrift für Wett- und Glücksspielrecht ZfWG zit. zitiert Zeitschrift für Umweltrecht ZUR

1. Kapitel

Einleitung A. Gegenstand und Ziel der Untersuchung Im Zuge der Flüchtlingskrise erregte ein Fall aus Hamburg Mitte 2015 bundesweit Aufsehen, als im ehemaligen Kreiswehrersatzamt an der Sophienterrasse rund 220 Flüchtlinge untergebracht werden sollten und sich die Anwohner erfolgreich gerichtlich dagegen wehrten1. Die Anwohner und das OVG wiesen auf die Gebietsunverträglichkeit der Flüchtlingsunterkunft hin, weshalb das Vorhaben nicht in das Baugebiet passe2. Schnell wurde der Vorwurf laut, die Anwohner in der Villengegend seien fremdenfeindlich und wollten nur unter sich bleiben3. Ihr Argument der Gebietsunverträglichkeit des Vorhabens sei vorgeschoben, um ihre Haltung durchzusetzen4. Ist die Gebietsverträglichkeit also nur ein vorgeschobenes Argument, damit reiche, fremdenfeindliche Villenbesitzer Veränderungen ihrer Umgebung verhindern können? Dieser Fall gibt Anlass, sich näher mit dem bauplanungsrechtlichen Erfordernis der Gebietsverträglichkeit zu beschäftigen. Schnell stellt sich dabei heraus, dass das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit weder neu ist, noch speziell gegen Flüchtlingsunterkünfte entwickelt wurde. Das Erfordernis einer Gebietsverträglichkeit wurde vielmehr anhand eines großflächigen Einzelhandelsbetriebs im Industriegebiet 5 und in seiner heutigen Form anhand eines Postzustellstützpunkts in einem allgemeinen Wohngebiet 6 bereits im Jahre 2002 vom BVerwG entwickelt. Nach ihm ist ein Vorhaben bauplanungsrechtlich unzulässig, wenn es den Gebietscharakter des Baugebiets gefährdet und dadurch gebietsunverträglich ist 7. Das sei der Fall, wenn das Vorhaben aufgrund seiner typischen Nutzungsweise störend 1 http://www.zeit.de/2015/25/fluechtlinge-fluechtlingsheim-klage-hamburg (letzter Abruf: 16.10.2017); zugehöriges Verfahren: OVG Hamburg ZfBR 2016, 61 (Unterbringung von Flüchtlingen in besonders geschützten Wohngebieten). 2 http://www.zeit.de/2015/25/fluechtlinge-fluechtlingsheim-klage-hamburg/seite-2 (letzter Abruf: 16.10.2017); OVG Hamburg ZfBR 2016, 61, 64 (Unterbringung von Flüchtlingen in besonders geschützten Wohngebieten). 3 http://www.zeit.de/2015/25/fluechtlinge-fluechtlingsheim-klage-hamburg/seite-2 (letzter Abruf: 16.10.2017). 4 http://www.zeit.de/2015/25/fluechtlinge-fluechtlingsheim-klage-hamburg/seite-2 (letzter Abruf: 16.10.2017). 5 BVerwGE 68, 342 (Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet). 6 BVerwGE 116, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 7 BVerwGE 116, 155, Leits. 1 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet).

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Kap. 1: Einleitung

auf den Gebietscharakter des allgemeinen Wohngebiets wirke8. Seither wandte das BVerwG das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit in einer ganzen Reihe von weiteren Entscheidungen an9, man kann also sagen, dass es Teil der ständigen Rechtsprechung des BVerwG ist. In der Literatur hat die Gebietsverträglichkeit bislang nur wenig Beachtung gefunden10, eine Monographie zur Gebietsverträglichkeit existiert bisher nicht. Diese Arbeit soll die Lücke in der Literatur schließen und die Gebietsverträglichkeit näher untersuchen. Es soll herausgearbeitet werden, was die Gebietsverträglichkeit ist, also was dieses so beschriebene Erfordernis bedeutet und wie es ggf. präzisiert werden kann.

B. Gang der Untersuchung Der Inhalt der Gebietsverträglichkeit wird hier in drei Schritten erschlossen. Eingangs wird die Entwicklung der Figur in der Rechtsprechung des BVerwG dargestellt und es werden die zugehörigen Grundsatzurteile analysiert (2. Kapitel). Es wird zudem ein Überblick darüber gegeben, wie das Erfordernis der Gebiets­ verträglichkeit in der zweitinstanzlichen Rechtsprechung und in der Literatur bislang aufgenommen wurde (2. Kapitel). Im zweiten Schritt wird die Gebietsverträglichkeit von anderen Instituten und Begriffen aus dem Bauplanungsrecht abgegrenzt, um auf diese Weise Erkenntnisse über sie zu gewinnen (3. Kapitel). Anschließend erfolgt der Blick auf die Gebietsverträglichkeit aus einer weiteren Perspektive und zwar terminologisch über den allgemeinen Begriff der Verträglichkeit (4. Kapitel). Im 4. Kapitel werden unterschiedliche Rechtsgebiete beleuchtet, in denen der Begriff der Verträglichkeit ver 8

BVerwGE 116, 155, Leits. 1 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). BVerwG NVwZ 2002, 1384 (Seniorenpflegeheim im Gewerbegebiet); BVerwG BauR 2004, 645 (Bauunternehmen im Mischgebiet); BVerwG, Beschl. v. 10.07.2006 – 4 B 45/06 (Mega-Light-Werbeanlage im allgemeinen Wohngebiet); BVerwG ZfBR 2008, 379 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet); BVerwGE 138, 166 (Krypta im Industriegebiet I); BVerwGE 142, 1 (Krematorium im Gewerbegebiet II); BVerwG BauR 2013, 1996 (Stundenhotel im allgemeinen Wohngebiet). 10 Explizit mit der Gebietsverträglichkeit als eigenständiges Kriterium setzen sich S­ tühler, Zum bauplanungsrechtlichen Grundsatz der Gebietsverträglichkeit, BauR 2007, 1350; Marschke, Der Gebietserhaltungsanspruch, S. 86 ff. sowie Ziegler, in: Brügelmann BauNVO, § 1 BauNVO Rn. 118–120 und 125 ff. auseinander. Zu BVerwG ZfBR 2008, 379 (Dialyse­ zentrum im allgemeinen Wohngebiet) gab ein Mitglied des 4. Senats eine Urteilsanmerkung heraus: Gatz, Nachbarklage gegen Baugenehmigung für Dialysezentrum, jurisPR-BVerwG 2008, 1; andere Urteilsanmerkung: Redeker, Größeres Dialysezentrum in allgemeinem Wohngebiet unzulässig!, IBR 2008, 417. In Lehrbüchern wird die Gebietsverträglichkeit zum Teil kurz erwähnt: Erbguth / ​Mann / ​Schubert, Besonderes Verwaltungsrecht, Rn. 1101a; Wassermann, Baurecht Baden-Württemberg, Rn. 298 f.; Schroeder, Baurecht Nordrhein-Westfalen, Rn. 263. Darüber hinaus lassen sich in der Kommentarliteratur nur Hinweise auf einzelne Fälle finden, in denen ein Vorhaben gebietsunverträglich war. 9

B. Gang der Untersuchung

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wendet wird, und es wird herausgearbeitet, was er dort jeweils bedeutet, um so ggf. Rückschlüsse für die Gebietsverträglichkeit ziehen zu können. Mit diesem Vorverständnis werden anschließend der Inhalt und der Begriffsumfang der Gebietsverträglichkeit systematisch erschlossen (5. Kapitel), sodass ihre Fallgruppen, Funktion und Rechtsnatur geklärt werden können; es wird zudem beleuchtet, ob die Rechtsfigur verfassungsrechtlich zulässig ist, ob den Baugenehmigungsbehörden bei ihrer Anwendung ein Beurteilungsspielraum zukommt und welchen Bezug sie zu Befreiungen (§ 31 Abs. 2 BauGB) aufweist. Die Untersuchung schließt mit einer Zusammenfassung der gewonnenen Erkenntnisse in Thesenform (6. Kapitel).

2. Kapitel

Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit In der Rechtsprechung des BVerwG lassen sich für die Gebietsverträglichkeit im Bauplanungsrecht drei Entwicklungsphasen ausfindig machen, wobei die beiden Grundsatzentscheidungen (großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet11 und Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet12) die Grenzen zwischen den Phasen markieren. In der ersten Phase, also vor der Entscheidung zum großflächigen Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet13, kam die Gebietsverträglichkeit nur als Schlagwort in manchen Entscheidungen auf, das aber keine rechtlichen Folgen hatte. Dies geschah im Zusammenhang mit der sog. Typisierungslehre, weshalb sie zunächst vorgestellt wird. In der zweiten Phase, ab der Entscheidung zum großflächigen Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet14, ging das BVerwG davon aus, ein gebietsunverträgliches Vorhaben sei nach § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO unzulässig. Diese Auffassung änderte es in der dritten Phase mit dem Urteil zum Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet15: Von da an nahm es an, ein gebietsunverträgliches Vorhaben sei bereits wegen der Gebietsunverträglichkeit an sich unzulässig; es erhob damit die Gebietsverträglichkeit zu einem eigenständigen Kriterium. Insgesamt lässt sich anhand der drei Phasen eine stufenweise Entwicklung der Gebietsverträglichkeit nachvollziehen. Anfangs hatte die Einstufung eines Vorhabens als gebietsunverträglich keine Rechtsfolgen, während dies zwischen 1984 und 2002 dazu führte, dass ein gebietsunverträgliches Bauvorhaben wegen § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO nur im konkreten Baugebiet unzulässig war. Seit 2002 sind gebietsunverträgliche Vorhaben jedoch in jedem Baugebiet derselben Art unzulässig.

11

BVerwGE 68, 342 (Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet). BVerwGE 116, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 13 BVerwGE 68, 342 (Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet). 14 BVerwGE 68, 342 (Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet). 15 BVerwGE 116, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 12

A. Vorgänger der Gebietsverträglichkeit: Die sog. Typisierungslehre 

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A. Vorgänger der Gebietsverträglichkeit: Die sog. Typisierungslehre Vor der Entscheidung zum großflächigen Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet16 orientierte sich das BVerwG in starkem Maße an der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungspflichtigkeit eines Vorhabens nach §§ 16 ff. GewO a. F. (heute: §§ 4 ff. BImSchG)17. Es ging davon aus, es gebe Typen von Gewerbebetrieben, die in auch zum Wohnen genutzten Gebieten stets als unerträglich empfunden würden und bei denen nicht in jedem Einzelfall geprüft werden müsse, ob sie zu einer Störung in ihrem Gebiet führen würden18. Nur gewerbliche Anlagen, die erhebliche Nachteile, Gefahren oder Belästigungen hervorrufen können, fielen unter die immissionsschutzrechtliche Genehmigungspflicht (§§ 16 ff. GewO a. F.). Immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftige Anlagen störten das Wohnen wesentlich und seien daher aus allen Gebieten fernzuhalten, die auch der Wohnnutzung dienten19. Dies wird als Typisierungslehre bezeichnet20. Diese typisierende Betrachtungsweise floss in die beiden Grundsatzentscheidungen zur Gebietsverträglichkeit21 ein.

I. Strenge Typisierung Frühe Entscheidungen des BVerwG, die sich mit der Gebietsverträglichkeit befassen22, stellen darauf ab, dass immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftige Anlagen in Industriegebiete gehören und in einem Gewerbegebiet nur im Wege der Befreiung (§ 31 Abs. 2 BauGB) zugelassen werden können23.

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BVerwGE 68, 342 (Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet). Vgl. BVerwG NVwZ-RR 1992, 402, 403 (Lagerhalle im Mischgebiet); BVerwG BauR 1975, 29, 33 (Fallhammer-Urteil); BVerwG, Beschl. v. 10.07.1964  – I B 43.64, Juris-Rn. 7 (Fellsalzerei im faktischen Mischgebiet). 18 BVerwG, Beschl. v. 10.07.1964 – I B 43.64, Juris-Rn. 7 (Fellsalzerei im faktischen Mischgebiet). 19 BVerwG BauR 1975, 29, 34 (Fallhammer-Urteil). 20 BVerwG NVwZ-RR 1992, 402, 403 (Lagerhalle im Mischgebiet); Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 127; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, Vorbem. §§ 2–9, 12–14 Rn. 9 ff.; Stühler, Zum bauplanungsrechtlichen Grundsatz der Gebietsverträglichkeit, BauR 2007, 1350; Decker, in: Jäde / ​Dirnberger, BauGB BauNVO, § 1 BauNVO Rn. 16 und § 8 BauNVO Rn. 1. 21 BVerwGE 68, 342 (Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet) und BVerwGE 116, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 22 Etwa BVerwG, Beschl. v. 10.07.1964 – I B 43.64 (Fellsalzerei im faktischen Mischgebiet) und BVerwG BauR 1975, 29 (Fallhammer-Urteil). 23 BVerwG BauR 1975, 29, 33 (Fallhammer-Urteil). 17

32

Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

In der Fallhammer-Entscheidung 24 beurteilte das BVerwG die Zulässigkeit einer Fabrik mit einem Fallhammer, der zur Metallbearbeitung eingesetzt wurde. Das Vorhaben lag hierbei in einem faktischen Baugebiet (heute: § 34 Abs. 2 BauGB), das von unterschiedlichen Nutzungen geprägt war (teilweise Wohnnutzung, teilweise gewerbliche Nutzung und teilweise industrielle Nutzung)25. Welche einzelnen Gebäude der näheren Umgebung hierbei eine prägende Wirkung entfalteten, war offen26. Das BVerwG konnte daher nicht auf nur eine Gebietsart eingehen, sondern musste sich damit auseinandersetzen, wie sich verschiedene Beurteilungen der näheren Umgebung auf die Zulässigkeit des Vorhabens auswirken würden27. Es wies darauf hin, dass die Beurteilung der näheren Umgebung nicht zwingend dazu führen müsse, dass diese einem Baugebiet der BauNVO entspreche28. Je nach der Bandbreite der tatsächlich vorhandenen, prägenden Nutzungen sei die Fabrik mit Fallhammer aber möglicherweise unzulässig. Reiche die Breite der prägenden Nutzungen von solchen eines Mischgebiets bis hin zu Nutzungen eines Industriegebiets, so könne die Fabrik mit Fallhammer zulässig sein29. Reichten die prägenden Nutzungen aber nur von solchen eines Mischgebiets bis zu einem Gewerbegebiet, so sei die Fabrik mit Fallhammer unzulässig 30. Das BVerwG geht in diesem Urteil davon aus, dass immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftige Anlagen in Industriegebieten anzusiedeln sind, ohne dass es darauf ankommt, ob die konkrete Anlage tatsächlich gefährlich ist bzw. ihre Umgebung mit Emissionen belastet 31. Nur falls die Voraussetzungen für eine Befreiung vorliegen, lässt es das BVerwG zu, solche Anlagen auch in Gewerbegebieten unterzubringen32. Aus der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsbedürftigkeit zieht das BVerwG also den Rückschluss, dass die betroffenen Vorhaben zu gefahren- und belästigungsträchtig sind33 und daher aus Gebieten fernzuhalten sind, in denen zumindest auch gewohnt werden kann34. Den Ansatz, dass Gruppen von Gewerbebetrieben mit einem zu hohen Gefahren- und Belästigungspotenzial – allen voran immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftige Anlagen – aus auch zum Wohnen dienenden Gebieten fernzuhalten sind, bezeichnete es als Typisierung 35.

24

BVerwG BauR 1975, 29 (Fallhammer-Urteil). BVerwG BauR 1975, 29 (Fallhammer-Urteil). 26 BVerwG BauR 1975, 29, 30 f. (Fallhammer-Urteil). 27 BVerwG BauR 1975, 29, 33 (Fallhammer-Urteil). 28 BVerwG BauR 1975, 29, 33 (Fallhammer-Urteil). 29 BVerwG BauR 1975, 29, 33 (Fallhammer-Urteil). 30 BVerwG BauR 1975, 29, 33 (Fallhammer-Urteil). 31 BVerwG BauR 1975, 29, 34 und Leits. 2 (Fallhammer-Urteil). 32 BVerwG BauR 1975, 29, 34 und Leits. 2 (Fallhammer-Urteil). 33 BVerwG BauR 1975, 29, 34 (Fallhammer-Urteil). 34 BVerwG BauR 1975, 29, 34 (Fallhammer-Urteil). 35 BVerwG BauR 1975, 29, 34 (Fallhammer-Urteil). 25

A. Vorgänger der Gebietsverträglichkeit: Die sog. Typisierungslehre 

33

Gegen diese Typisierung ließ das BVerwG keinen Gegenbeweis dahingehend zu, dass die konkret zu beurteilende Anlage wegen ihrer Besonderheiten kein Störpotenzial habe. Allein die Tatsache, dass eine Anlage immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftig war, führte so schon dazu, dass sie allgemein nur noch in Industriegebieten zulässig war und nur im Wege der Befreiung in Gewerbegebieten untergebracht werden konnte. Weil kein Gegenbeweis möglich war, bezeichneten Stühler 36 und Marschke37 dies in der Folge als „strenge“ Typisierungslehre, Ziegler auch als „unbegrenzte“ Typisierung 38.

II. Eingeschränkte Typisierung Mit der Novelle der BauNVO 1990 erteilte der Verordnungsgeber der strengen Typisierungslehre des BVerwG eine Absage und erließ § 15 Abs. 3 BauNVO. Die Norm lautet seither: „Die Zulässigkeit der Anlagen in den Baugebieten ist nicht allein nach den verfahrensrechtlichen Einordnungen des Bundes-Immissionsschutzgesetzes und der auf seiner Grundlage erlassenen Verordnungen zu beurteilen“. In der Begründung39 führte der Verordnungsgeber explizit aus, dass die 4. BImSchV zwar Anhaltspunkte für die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben geben könne, dass die 4. BImSchV aber gerade nicht – wie es das BVerwG bis dahin handhabte – schematisch und letztverbindlich angewandt werden solle. Nach der Vorstellung des Verordnungsgebers sollte die 4. BImSchV daher keinesfalls allein darüber bestimmen können, in welchen Baugebieten der BauNVO ein Vorhaben zulässig sein kann. Hierauf reagierte das BVerwG schließlich im Jahre 1992 und schränkte seine Typisierungslehre ein40. Es stellte klar, dass sowohl nach den alten Fassungen der BauNVO als auch nach der BauNVO 1990 allein die immissionsschutzrechtliche Genehmigungsbedürftigkeit eines Vorhabens noch nicht bewirke, dass es nur in einem Industriegebiet zugelassen werden könne41. Diese Klarstellung stammt vom 7. Senat des BVerwG, der für das Immissionsschutzrecht 42  – und nicht wie der

36

Stühler, Zum bauplanungsrechtlichen Grundsatz der Gebietsverträglichkeit, BauR 2007, 1350. 37 Marschke, Der Gebietserhaltungsanspruch, S. 88. 38 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 15 BauNVO Rn. 5. 39 BR-Drucks. 354/89, S. 59. 40 BVerwG NVwZ 1993, 987 (Schlachterei im Gewerbegebiet). 41 BVerwG NVwZ 1993, 987, Leits. (Schlachterei im Gewerbegebiet). 42 Geschäftsverteilungsplan des BVerwG für 2017, S. 6  – abrufbar unter: http://www. bverwg.de/medien/pdf/gvp_bverwg.pdf; der 7. Senat war erstmals 1978 (3 Jahre nach der Fallhammer-Entscheidung) für Immissionsschutz zuständig, vgl. Geschäftsverteilungsplan des BVerwG für 1978, S. 14 – abrufbar unter: http://www.richter-im-internet.de/bverwg/1978 (letzter Abruf: 11.09.2017).

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Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

4. Senat für das Bauplanungsrecht 43 – zuständig ist. Der 4. Senat hatte sich rund ein Jahr zuvor bereits dazu geäußert, ob seine strenge Typisierungslehre Ausnahmen zulässt, ließ dies aber ausdrücklich offen44. Durch die Auflockerung der bisher strengen Typisierung schuf das BVerwG Raum für die Frage, ob die jeweilige bauliche Anlage Besonderheiten aufweist, die den Schluss auf die generell störende Wirkung der Anlage entkräften können45. Es führte auch selbst an, dass der Rückschluss auf die generell störende Wirkung des Vorhabens nicht gerechtfertigt sei, wenn es in der Weise atypisch sei, dass es nach Art und Betriebsweise keine Störungen befürchten lasse46. Ausgehend hiervon überprüften die Oberverwaltungsgerichte, ob die konkrete Anlage in einer Weise atypisch war, dass sie nicht dem zunächst angenommenen Typ entsprach47. Falls dies der Fall war, wurde die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit nur noch anhand der Merkmale des konkreten Bauvorhabens geprüft, ohne die Erleichterung über die Typisierung. Dieser zweite Schritt wird bisweilen auch als „Enttypisierung“ bezeichnet 48. Die Typisierungslehre in der eben dargestellten Form wurde zur Konkretisierung des Störgrads unterschiedlicher Gewerbebetriebe herangezogen49. Hierüber kann mittelbar bestimmt werden, in welcher Baugebietsart der BauNVO die Gewerbebetriebe zugelassen werden können. Gewerbebetriebe werden in der BauNVO nämlich in Abhängigkeit von ihrem Störpotenzial unterschiedlich eingestuft 50; je geringer ihr Störpotenzial ist, desto eher dürfen sie nach der BauNVO in der Nähe von Wohnnutzung angesiedelt werden: Nicht störende Gewerbebetriebe sind in Kleinsiedlungsgebieten und allgemeinen Wohngebieten ausnahmsweise zulässig (§§ 2 Abs. 1, Abs. 3 Nr. 4, 4 Abs. 1, Abs. 3 Nr. 2 BauNVO). Nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe sind allgemein zulässig im Kerngebiet (§ 7 Abs. 1, Abs. 2

43

Geschäftsverteilungsplan des BVerwG für 2017, S. 3 – abrufbar unter: http://www.bverwg. de/medien/pdf/gvp_bverwg.pdf (letzter Abruf: 11.09.2017); der 4. Senat war schon 1975 (Fallhammer-Entscheidung) für Bau- und Bodenrecht zuständig, vgl. Geschäftsverteilungsplan des BVerwG für 1975 – abrufbar unter: http://www.richter-im-internet.de/bverwg/1975 (letzter Abruf: 11.09.2017). 44 BVerwG NVwZ-RR 1992, 402, 403 (Lagerhalle im Mischgebiet); ebenfalls offen, in: BVerwG, Beschl. v. 16.08.1989 – 4 B 242/88, Juris-Rn. 3 (Transportbetonwerk im Gewerbegebiet). 45 BVerwG NVwZ 1993, 987, 988 (Schlachterei im Gewerbegebiet). 46 BVerwG NVwZ 1993, 987, 988 (Schlachterei im Gewerbegebiet). 47 Beispielhaft: VGH BW NVwZ 1999, 439, 440 (Feinsteuerung eines Gewerbegebiets); VGH BW VBlBW 1997, 62, 64 (Go-Kart-Halle mit Diskothek im Gewerbegebiet); VGH BW NVwZ 1997, 401, 403 (Sortieranlage für Baustellenmischstoffe im Gewerbegebiet); OVG Greifswald MDR 1995, 797, 797 f. (Schlossereibetrieb im Außenbereich). 48 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 128, 133 ff. und 140. 49 BVerwG, Beschl. v. 10.07.1964  – I B 43.64 (Fellsalzerei im faktischen Mischgebiet); BVerwG BauR 1975, 29 (Fallhammer-Urteil); BVerwG NVwZ 1993, 987 (Schlachterei im Gewerbegebiet). 50 Vgl. Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 125.

B. Grundsatzentscheidungen

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Nr. 3 BauNVO); in Dorf- und Mischgebieten sowie urbanen Gebieten sind sonstige Gewerbebetriebe allgemein zulässig, was aufgrund der Zweckbestimmung dieser Gebiete aber nur nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe erfasst 51 (§§ 5 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 6, 6 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 4, 6a Abs. 1, Abs. 2 Nr. 4 BauNVO). Gewerbebetriebe aller Art sind im Gewerbegebiet und im Industriegebiet allgemein zulässig (§ 8 Abs. 2 Nr. 1 und § 9 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO), was aufgrund der Zweckbestimmung der beiden Gebiete aber eingeschränkt wird. Da Gewerbegebiete vorwiegend der Unterbringung nicht erheblich belästigender Gewerbebetriebe dienen (§ 8 Abs. 1 BauNVO), sind nur Gewerbebetriebe bis zum Störgrad „nicht erheblich belästigend“ zulässig. Industriegebiete dienen wiederum ausschließlich der Unterbringung von Gewerbebetrieben und zwar vorwiegend solcher Betriebe, die in anderen Baugebieten unzulässig sind (§ 9 Abs. 1 BauNVO). Hieraus lässt sich folgern, dass in Industriegebieten nur Gewerbebetriebe mit besonders großem Störpotenzial unterzubringen sind, also nur mindestens „erheblich belästigende“ Gewerbebetriebe.

B. Grundsatzentscheidungen Den eben dargestellten Gedanken einer Typisierung anhand des Störpotenzials übertrug das BVerwG schließlich in seinen beiden Grundsatzentscheidungen52 auch auf andere Bauvorhaben53, die keine Gewerbebetriebe im bauplanungsrechtlichen Sinne sind, da sie spezielleren Vorhabenkategorien angehören, nämlich auf großflächige Einzelhandelsbetriebe54 und Anlagen für Verwaltungen55.

I. Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet Der Kern der ersten Grundsatzentscheidung zur Gebietsverträglichkeit 56 besteht darin, dass ein gebietsunverträgliches Vorhaben aufgrund von § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO unzulässig sein soll57. In dieser Entscheidung hat das BVerwG erstmals eine Rechtsfolge an die Frage nach der Gebietsverträglichkeit angeknüpft.

51

§§ 5 Abs. 1, § 6 Abs. 1 und § 6a Abs. 1 BauNVO bestimmen für Gewerbebetriebe einheitlich, dass nur „nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe“ dem Gebietscharakter dieser drei Baugebiete entsprechen. 52 BVerwGE 68, 342 (Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet); BVerwGE 116, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 53 BVerwGE 68, 342, 346 f. (Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet); BVerwGE 116, 155, 160 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 54 BVerwGE 68, 342 (Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet). 55 BVerwGE 116, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 56 BVerwGE 68, 342 (Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet). 57 BVerwGE 68, 342, 346 f. (Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet).

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Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

In der Entscheidung befasste sich das BVerwG mit der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit eines großflächigen Einzelhandelsbetriebes58. Der Vorhabenträger wollte einen eingeschossigen Verbrauchermarkt mit einer Verkaufsfläche von knapp unter 2.000 qm und einer Geschossfläche von knapp 3.900 qm im unbeplanten Innenbereich errichten59. Im Flächennutzungsplan war das Baugrundstück als Industriefläche gekennzeichnet, in der näheren Umgebung befanden sich eine große Fabrikhalle sowie ein großes Lagergebäude einer Einkaufsgenossenschaft 60. Das BVerwG nahm an, dass die Eigenart der näheren Umgebung deshalb einem Industriegebiet entspreche61 (§ 34 Abs. 2 BauGB, § 9 BauNVO). Zum Beurteilungszeitpunkt galt die BauNVO 1977. Nach § 11 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO 1977 waren großflächige Einzelhandelsbetriebe, die sich nach Art, Lage oder Umfang nicht nur unwesentlich auf die Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung oder Ordnung auswirken konnten, nur in Kerngebieten oder für sie festgesetzten Sondergebieten zulässig. § 11 Abs. 3 S. 3 BauNVO 1977 konkretisierte, wann eine solche nicht nur unwesentliche Auswirkung möglich sein sollte: nämlich ab einer Geschossfläche von 1.500 qm62. Da das Vorhaben den Schwellenwert bei weitem überschritt, galt nach § 11 Abs. 3 S. 3 BauNVO 1977 die (widerlegliche) Vermutung, dass das Vorhaben nur in einem Kerngebiet oder einem Sondergebiet zulässig sein sollte. Besonderheiten, die diese Vermutung hätten widerlegen können, gab es nicht 63. Im Umkehrschluss hieß dies, dass das Vorhaben jedenfalls nicht in einem faktischen Industriegebiet zulässig war. Es war nach §§ 9, 11 Abs. 3 BauNVO 1977 unzulässig. Im Anschluss machte das BVerwG nähere Ausführungen zu § 11 Abs. 3 BauNVO 1977 und ging auf die Ansicht des Vorhabenträgers ein, § 11 Abs. 3 BauNVO 1977 verstoße gegen das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot 64. Das Gericht erteilte dem eine Absage65. Dadurch, dass § 11 Abs. 3 S. 3 BauNVO 1977 einen Schwellenwert nenne, ab dem von Auswirkungen auf die Ziele der Raumordnung bzw. die städtebauliche Entwicklung oder Ordnung ausgegangen werden müsse, sei § 11 Abs. 3 BauNVO 1977 hinreichend bestimmt 66. Der Verordnungsgeber habe sich dabei zulässigerweise einer typisierenden Betrachtungsweise bedient. An sich hätte das BVerwG ab hier keine weiteren Ausführungen zur typisierenden Betrachtungsweise mehr machen müssen, insbesondere gab es im konkreten Fall keinen Anlass dafür, näher auf das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit einzugehen. Dennoch zog es eine Parallele zwischen § 11 Abs. 3 S. 3 BauNVO 1977 und der 58

BVerwGE 68, 342, Leits. 2 (Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet). BVerwGE 68, 342, 343 (Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet). 60 BVerwGE 68, 342, 343 (Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet). 61 BVerwGE 68, 342, 343 (Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet). 62 Heute liegt der Schwellenwert bei 1.200 qm (§ 11 Abs. 3 S. 3 BauNVO). 63 BVerwGE 68, 342, 343 f. (Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet). 64 BVerwGE 68, 342, 346 (Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet). 65 BVerwGE 68, 342, 346 (Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet). 66 BVerwGE 68, 342, 346 (Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet). 59

B. Grundsatzentscheidungen

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Typisierungslehre, die es zuvor schon etabliert hatte. Es führte an, die Typisierung sei ein die ganze BauNVO tragender Systemgedanke, der insbesondere in der Gliederung der Baugebietsvorschriften (§§ 2–9 BauNVO) zum Ausdruck komme67. Bei dieser Gliederung gehe die BauNVO implizit davon aus, dass die als allgemein zulässig gekennzeichneten Nutzungen im Regelfall der Zweckbestimmung des jeweiligen Gebiets entsprechen68. Wenn ein Vorhaben zwar begrifflich unter eine allgemein zulässige Nutzungsart falle, allerdings atypisch sei, sodass es gegen die Zweckbestimmung des Baugebiets verstoße, so sei das Vorhaben gebietsunverträglich und deshalb nach § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO unzulässig69. Nach der Ansicht des BVerwG liegen die Typisierung durch die Gliederung der §§ 2–9  BauNVO und diejenige durch den Verordnungsgeber in § 11 Abs. 3 S. 3 BauNVO auf der gleichen Ebene70: Während in den Gebietsvorschriften (§§ 2–9 BauNVO) deren allgemeine Zweckbestimmung jeweils durch die allgemein zulässigen Vorhaben in Abs. 2 ausgestaltet werde, nehme in § 11 BauNVO dessen Abs. 3 S. 3 (der Schwellenwert) diese Funktion wahr 71. Dadurch erhalte ein Sondergebiet für großflächige Einzelhandelsbetriebe die Zweckbestimmung, der Unterbringung von Einzelhandelsbetrieben mit mehr als 1.500 qm Geschossfläche zu dienen. Umgekehrt seien dafür Einzelhandelsbetriebe mit über 1.500 qm Geschossfläche nicht mehr in anderen Baugebieten der BauNVO zulässig72. Im Rest der Entscheidung befasste sich das BVerwG noch mit weiteren Einwänden des Vorhabenträgers, namentlich der Vereinbarkeit von § 11 Abs. 3 BauNVO 1977 mit dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG)73, der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG)74 und der Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 GG)75. Inhaltlich ergaben sich dabei keine Überschneidungen mit der Gebietsverträglichkeit. Es ist insgesamt durchaus überraschend, dass sich das BVerwG in dieser Entscheidung zum Erfordernis der Gebietsverträglichkeit äußerte und es in einem Nebensatz erstmals mit einer Rechtsfolge verknüpfte. Für den Fall des BVerwG wäre ein Eingehen auf die Gebietsverträglichkeit entbehrlich gewesen, denn die Unzulässigkeit des Vorhabens in einem Industriegebiet ergab sich schon unmittelbar aus § 11 Abs. 3 BauNVO 1977.

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BVerwGE 68, 342, 346 f. (Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet). BVerwGE 68, 342, 347 (Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet). 69 BVerwGE 68, 342, 346 f. (Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet). 70 BVerwGE 68, 342, 347 (Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet). 71 BVerwGE 68, 342, 347 (Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet). 72 BVerwGE 68, 342, 347 f. (Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet). 73 BVerwGE 68, 342, 348 (Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet). 74 BVerwGE 68, 342, 350 (Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet). 75 BVerwGE 68, 342, 350 f. (Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet). 68

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Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

II. Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit erhielt seine heutige Form im Urteil des BVerwG zum Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet76. Da das Urteil grundlegend für das Verständnis der Gebietsverträglichkeit ist, wird es im Folgenden ausführlich vorgestellt. 1. Sachverhalt Die Kläger – selbst Grundstückseigentümer – wandten sich gegen die Baugenehmigung für den Umbau eines Gebäudes zu einem Zustellstützpunkt der Deutschen Post auf dem Nachbargrundstück77, der neun Gemeinden versorgen sollte. Das Nachbargrundstück stand im Eigentum der Gemeinde, die bereits für die Nutzung als Zustellstützpunkt einen Mietvertrag mit der Post abgeschlossen hatte78. Neben dem Zustellstützpunkt sollten zudem Kfz-Stellplätze angelegt werden79. Sowohl das Vorhabengrundstück als auch die Grundstücke der Kläger befanden sich im Geltungsbereich eines qualifizierten Bebauungsplanes, der ein allgemeines Wohngebiet (§ 4 BauNVO) vorsah80; Modifizierungen (§ 1 Abs. 4 ff. BauNVO) waren im Bebauungsplan nicht vorgenommen worden. Die Kfz-Stellplätze lagen teilweise außerhalb der Baugrenzen. Mit den Bauunterlagen wurde auch ein Lärmgutachten eingereicht, das nachweisen konnte, dass der Zustellstützpunkt die Grenzwerte für ein allgemeines Wohngebiet (nach 6.1 lit. d) TA Lärm tags 55 dB (A) und nachts 40 dB (A)) einhalten würde. Hierfür erteilte die Baurechtsbehörde der Gemeinde schließlich eine Baugenehmigung, ohne dabei eine Ausnahme oder Befreiung vorzusehen. Die Kläger wandten sich mittels Widerspruchs und eines gerichtlichen Antrags auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung (§§ 80 Abs. 5, 80a Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3 VwGO, § 212a BauGB) gegen die Baugenehmigung 81. Das VG gab dem Antrag statt, da für die Art der vorgesehenen Nutzung keine Ausnahme erteilt worden war und weil die Stellplätze teilweise außerhalb der Baugrenzen lagen – hierfür war zuvor keine Befreiung erteilt worden82. Die Baugenehmigungsbehörde reagierte auf diesen Beschluss, indem sie eine Ausnahme hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung und eine Befreiung hinsichtlich der überbaubaren Grundstücksfläche er 76

BVerwGE 116, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). BVerwGE 116, 155, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 78 BVerwGE 116, 155, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 79 BVerwGE 116, 155, 156 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 80 BVerwGE 116, 155, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 81 BVerwGE 116, 155, 156 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 82 BVerwGE 116, 155, 156 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 77

B. Grundsatzentscheidungen

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teilte83. Auch hiergegen erhoben die Kläger dann Widerspruch. Das Widerspruchsverfahren verlief für die Kläger erfolglos, auch wenn die Auflagen zur Baugenehmigung zum Teil geändert worden waren84. 2. VG München Vor dem VG München hatten die Kläger Erfolg 85. Das VG ging davon aus, dass die Voraussetzungen für eine Ausnahme nach § 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO nicht vorlagen86. 3. VGH München Der VGH München87 bestätigte, dass die Voraussetzungen für eine Ausnahme nach § 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO nicht gegeben waren. Er führte aus, der Begriff „Anlage für Verwaltungen“ in § 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO sei für ein allgemeines Wohngebiet einschränkend auszulegen: Die Anlage für Verwaltungen müsse mit dem Vorrang der Wohnnutzung in einem allgemeinen Wohngebiet in Einklang stehen88. Der Vorrang der Wohnnutzung sei eine ungeschriebene Voraussetzung, um den Gebietscharakter zu wahren und ergebe sich aus dem Zweck der Verordnung 89. Das Gericht verwies noch auf § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO. Danach sind nur die zur Versorgung des (allgemeinen Wohn-)Gebiets dienenden Läden, Schankund Speisewirtschaften zulässig, sowie nicht störende Handwerksbetriebe. Hierzu zog das Gericht einen Vergleich: Da die eben genannten Nutzungen allgemein zulässig sind, seien auch die von ihnen ausgehenden Störungen typisch für ein allgemeines Wohngebiet 90. Dies bedeute, dass Anlagen für Verwaltungen nur das Störpotenzial der allgemein zulässigen Nutzungen erreichen dürften, eine Nutzung mit größerem Störpotenzial aber unzulässig sei91. Es führte hierzu an, den allgemein zulässigen Nutzungen seien im Störpotenzial etwa ein kleines Postamt, eine Bankfiliale, ein örtliches Polizeirevier oder 83

BVerwGE 116, 155, 156 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). BVerwGE 116, 155, 156 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 85 BVerwGE 116, 155, 156 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 86 BVerwGE 116, 155, 156 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 87 BayVGH, Urt. v. 12.11.2001 – 20 B 01.763 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 88 BayVGH, Urt. v. 12.11.2001 – 20 B 01.763, Juris-Rn. 20 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 89 BayVGH, Urt. v. 12.11.2001 – 20 B 01.763, Juris-Rn. 20 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 90 BayVGH, Urt. v. 12.11.2001 – 20 B 01.763, Juris-Rn. 20 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 91 BayVGH, Urt. v. 12.11.2001 – 20 B 01.763, Juris-Rn. 20 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 84

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Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

andere ortsbezogene Anlagen für Verwaltungen vergleichbar, die ein ähnliches Störpotenzial haben92. Habe die Anlage für Verwaltungen allerdings keinen Ortsbezug, so sei sie nur dann zulässig, wenn von ihr keinerlei Störungen ausgehen könnten93. Der VGH München legte den Begriff der Anlagen für Verwaltungen (§ 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO) damit als Anlagen der „örtlichen“ Verwaltung aus. Hieran scheitere der Zustellstützpunkt: er sei durch seinen Einzugsbereich keine Anlage der örtlichen Verwaltung mehr, sondern habe überörtlichen Bezug94. Deshalb gelte auch das strengere Niveau bezüglich des Störpotenzials95. Das Vorhaben habe aber ein erhebliches Störpotenzial, das bei typisierender Betrachtungsweise in einem allgemeinen Wohngebiet nicht vorkommen dürfe96. Das Störpotenzial ergebe sich aus dem Zu- und Abgangsverkehr sowie aus der Be- und Entladetätigkeit am geplanten Stützpunkt, wobei es unerheblich sei, ob das Vorhaben die Grenzwerte der TA Lärm einhalte97. Der Zustellstützpunkt habe daher nichts mit einem örtlichen Postamt gemein, sondern entspreche eher einer Spedition, auf deren Gelände Waren angeliefert, sortiert und anschließend wieder versandt würden98. Der damit verbundene Zu- und Abfahrtsverkehr gehöre nicht in ein allgemeines Wohngebiet 99. 4. BVerwG Die Gemeinde legte Revision gegen das Urteil des VGH ein. Sie wandte sich dabei gegen die einschränkende Auslegung des § 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO und brachte vor, die Norm lasse alle denkbaren Anlagen für Verwaltungen zu100. Eine Einschränkung auf Anlagen der örtlichen Verwaltung lasse sich ihr nicht entnehmen, außerdem bestehe für Einzelfälle auch das Korrektiv aus § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO101. 92 BayVGH, Urt. v. 12.11.2001 – 20 B 01.763, Juris-Rn. 20 (Postzustellstützpunkt gemeinen Wohngebiet). 93 BayVGH, Urt. v. 12.11.2001 – 20 B 01.763, Juris-Rn. 20 (Postzustellstützpunkt gemeinen Wohngebiet). 94 BayVGH, Urt. v. 12.11.2001 – 20 B 01.763, Juris-Rn. 21 (Postzustellstützpunkt gemeinen Wohngebiet). 95 BayVGH, Urt. v. 12.11.2001 – 20 B 01.763, Juris-Rn. 21 (Postzustellstützpunkt gemeinen Wohngebiet). 96 BayVGH, Urt. v. 12.11.2001 – 20 B 01.763, Juris-Rn. 21 (Postzustellstützpunkt gemeinen Wohngebiet). 97 BayVGH, Urt. v. 12.11.2001 – 20 B 01.763, Juris-Rn. 21 (Postzustellstützpunkt gemeinen Wohngebiet). 98 BayVGH, Urt. v. 12.11.2001 – 20 B 01.763, Juris-Rn. 21 (Postzustellstützpunkt gemeinen Wohngebiet). 99 BayVGH, Urt. v. 12.11.2001 – 20 B 01.763, Juris-Rn. 21 (Postzustellstützpunkt gemeinen Wohngebiet). 100 BVerwGE 116, 155, 158 f. (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 101 BVerwGE 116, 155, 159 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet).

im allim allim allim allim allim allim allim all-

B. Grundsatzentscheidungen

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Das BVerwG wies die Revision der Gemeinde jedoch zurück und bestätigte die Auffassung des VGH München. Es führte an, der VGH München habe eine ungeschriebene Voraussetzung – die Gebietsverträglichkeit – in § 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO aufgenommen; dem sei zu folgen102. Ausnahmen nach § 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO seien nicht zulässig, wenn die Anlage für Verwaltungen den Gebietscharakter gefährde und daher gebietsunverträglich sei103. Gebietsunverträglichkeit bestehe, wenn das Vorhaben bezogen auf den Charakter des allgemeinen Wohngebiets aufgrund seiner typischen Nutzungsweise störend wirke104. Anschließend lieferte das Gericht eine nähere Begründung für diese Auslegung. Es betonte zunächst, dass die Frage, ob ein Vorhaben mit der spezifischen Zweckbestimmung eines Baugebiets in Einklang stehe, unter dem Stichwort „Gebietsverträglichkeit“ thematisiert werde und dass sich das BVerwG schon seit jeher dieser Auffassung angeschlossen habe105. Die BauNVO enthalte eine Baugebietstypologie106, die unter anderem die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und das Interesse an einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung konkretisiere107. Der Verordnungsgeber wolle durch die Zuordnung von Nutzungen zu einzelnen Baugebieten diese oft gegenläufigen Interessen zu einem schonenden Ausgleich im Sinne überlegter Städtebaupolitik bringen108. Dies lasse sich nur erreichen, indem die allgemeine Zweckbestimmung des jeweiligen Baugebiets einschränkend bestimmt werde109. So ergebe sich dann das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit. Dieses bestimme den Katalog an regelhaft zulässigen Vorhaben und erst recht den an nur ausnahmsweise zulässigen Vorhaben, weil zwischen dem Gebietscharakter und dem Ausnahmenkatalog ein gewollter funktionaler Zusammenhang bestehe110. Im Hinblick auf das Vorbringen der Gemeinde führte das BVerwG weiter an, dass § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO eine andere Funktion als die Kataloge an regelhaft und ausnahmsweise zulässigen Vorhaben habe111. Die Kataloge bestimmten, ob ein Vorhabentyp generell – also unabhängig vom Einzelfall – im jeweiligen Baugebietstyp zulässig sei112; dem gegenüber bestimme § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO nur, ob ein Vorhaben im Einzelfall unzulässig sei – nicht aber generell113.

102

BVerwGE 116, 155, 157 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). BVerwGE 116, 155, 157 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 104 BVerwGE 116, 155, 157 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 105 BVerwGE 116, 155, 157 f. (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 106 D. h. die Gliederung von Baugebieten in die Typen aus §§ 2–9 BauNVO. 107 BVerwGE 116, 155, 158 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 108 BVerwGE 116, 155, 158 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 109 BVerwGE 116, 155, 158 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 110 BVerwGE 116, 155, 158 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 111 BVerwGE 116, 155, 159 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 112 BVerwGE 116, 155, 159 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 113 BVerwGE 116, 155, 159 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 103

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Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

Weiterhin habe das BVerwG bereits in früheren Entscheidungen das eingrenzende Kriterium der Gebietsverträglichkeit für § 4 Abs. 3 Nr. 4 BauNVO114 (Garten­ baubetriebe) und für § 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO115 (nicht störende Gewerbebetriebe) angewandt. Für die Anlagen für Verwaltungen in § 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO lasse sich kein Grund finden, weshalb die Norm anders ausgelegt werden solle als die anderen beiden116. Insbesondere bestehe ein Unterschied zwischen den Anlagen für Verwaltungen in § 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO und denjenigen in § 6 Abs. 2 Nr. 5 BauNVO117. Ein allgemeines Wohngebiet habe nämlich eine andere Zweckbestimmung als ein Mischgebiet; ersteres diene vorwiegend dem Wohnen und solle daher ein ungestörtes Wohnen gewährleisten118. Es solle daher ein höheres Schutzniveau für die Wohnnutzung sicherstellen als ein Mischgebiet – in diesem sei nämlich bereits alles zulässig, was (das Wohnen) nicht wesentlich störe119. Maßgeblich für die Beurteilung der Gebietsverträglichkeit sei, ob von dem Vorhaben eine gebietsunübliche Störung ausgehe120. Was als gebietsunüblich anzusehen sei, konkretisiere § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO, indem nur nicht störende Gewerbebetriebe regelhaft zulässig seien. Gewerbebetriebe, die dieses Maß überschritten, seien nicht mehr gebietsverträglich, es sei denn dies sei wegen der gebietsbezogenen Versorgung (§ 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) durch den Betrieb hinzunehmen121. Es könne offen bleiben, ob neben dem Kriterium der gebietsunüblichen Störung noch weitere Gesichtspunkte berücksichtigt werden könnten122. Für die gebietsunübliche Störung seien zudem immissionsschutzrechtliche Grenzwerte irrelevant123. Dass der VGH aus dem Umfang des Zu- und Abfahrtsverkehrs sowie aus dem Einzugsbereich des Stützpunktes auf die Gebietsunverträglichkeit geschlossen habe, sei nicht zu beanstanden124. Der Umfang sowie der Einzugsbereich des Zu- und Abgangsverkehrs brächten nämlich Unruhe in das Wohngebiet und gefährdeten deshalb seine Zweckbestimmung, vorwiegend dem Wohnen zu dienen125.

114

BVerwGE 116, 155, 159 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). BVerwGE 116, 155, 159 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 116 BVerwGE 116, 155, 159 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 117 BVerwGE 116, 155, 159 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 118 BVerwGE 116, 155, 159 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 119 BVerwGE 116, 155, 159 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 120 BVerwGE 116, 155, 159 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 121 BVerwGE 116, 155, 159 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 122 BVerwGE 116, 155, 160 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 123 BVerwGE 116, 155, 160 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 124 BVerwGE 116, 155, 160 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 125 BVerwGE 116, 155, 160 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 115

B. Grundsatzentscheidungen

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5. Stellungnahme Das BVerwG änderte in dieser Entscheidung seine Rechtsprechung zur Gebiets­ verträglichkeit: Gebietsunverträgliche Vorhaben sollten fortan nicht mehr im Einzelfall nach § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO unzulässig sein126, sondern bereits generell nach den §§ 2–9 BauNVO. Auf welchem dogmatischen Weg die Gebietsverträglichkeit in die §§ 2–9 BauNVO integriert werden soll, lässt das BVerwG offen127. Es billigte lediglich die Auffassung des VGH München, wonach die Tatbestandsvoraussetzungen der Ausnahme (§ 4  Abs. 3 Nr. 3 BauNVO) nicht gegeben sein sollten128. Der Grund für die Einschränkung der §§ 2–9 BauNVO liegt nach Ansicht des BVerwG im Sinn und in der Systematik der Baugebietsvorschriften129. Durch die Untergliederung in verschiedene Gebiete mit unterschiedlichen Zwecken sollen die gegenläufigen Interessen in der Bodennutzung zu einem schonenden Ausgleich gebracht werden130. Nur wenn auch das einzelne Bauvorhaben dem Zweck des Baugebiets entspreche, bleibe die Ausgleichs- und Ordnungsfunktion der §§ 2–9 BauNVO gewahrt131. Die Beobachtung des BVerwG ist zutreffend: In den §§ 2–9 BauNVO hat der Verordnungsgeber in der Tat jeweils typisierend einige Nutzungsarten zu einem Baugebietstyp zusammengefasst. Die Baugebiete sind anhand der Gegensatzpole Wohnnutzung und gewerbliche Nutzung strukturiert. Die Baugebiete zu Beginn der BauNVO (§§ 3, 4 BauNVO) stellen die Wohnnutzung in den Vordergrund, die späteren Vorschriften (§§ 8, 9 BauNVO) dagegen die gewerbliche Nutzung. Die §§ 5, 6, 6a und § 7 BauNVO ermöglichen gemischte Bodennutzungen, während die §§ 2 und 4a BauNVO Sonderfälle darstellen. In Wohngebieten sind zwar nicht alle gewerblichen Nutzungen ausgeschlossen, allerdings sind nur solche zulässig, die die geringe Störschwelle des Baugebiets nicht überschreiten und daher auch die Wohnnutzung nicht stören. Durch diese Trennung der Wohnnutzung von störender gewerblicher Nutzung wird die bauliche Nutzbarkeit der Grundstücke für beide Nutzergruppen verbessert: Ein Grundstückseigentümer in einem Wohngebiet muss so nicht befürchten, in der Wohnruhe gestört zu werden, umgekehrt muss ein Grundstückseigentümer im Gewerbe- oder Industriegebiet nicht befürchten, seine Nutzung einschränken zu müssen, weil dadurch möglicherweise eine benachbarte Wohnnutzung gestört werden könnte. Die Trennung beider Nutzungsarten funktioniert besser, wenn sie bereits auf einer abstrakten Ebene vollzogen wird – hierzu trägt die Gebietsverträglichkeit bei.

126

BVerwGE 68, 342, 347 (Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet). Näher hierzu 5. Kapitel F. 128 BVerwGE 116, 155, 157 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 129 BVerwGE 116, 155, 158 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 130 BVerwGE 116, 155, 158 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 131 BVerwGE 116, 155, 158 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 127

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Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

III. Weitere Entwicklung durch das BVerwG Das BVerwG befasste sich auch nach den beiden Grundsatzentscheidungen noch mehrfach mit der Gebietsverträglichkeit. Dies betraf ein Seniorenpflegeheim im Gewerbegebiet132 (1.), ein Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet133 (2.), eine Krypta im Industriegebiet134 (3.), ein Stundenhotel im allgemeinen Wohngebiet135 (4.), ein Bauunternehmen im Mischgebiet136 (5.) sowie ein Krematorium im Gewerbegebiet137 (6.). Das BVerwG hatte sich auch mit einem Swinger-Club in einem allgemeinen Wohngebiet zu befassen138, in dieser Entscheidung erwähnte das BVerwG die Gebietsverträglichkeit zwar 139. Das Gericht befasste sich jedoch nicht näher mit der Gebietsverträglichkeit, sondern überprüfte, ob aufgrund der typisierenden Betrachtungsweise bei Anwendung der Gebietsverträglichkeit ein Aufklärungsmangel vorliege140. Im Kern hat das BVerwG in seinen Folgeentscheidungen bekräftigt, dass das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit nicht nur für allgemeine Wohngebiete gilt, sondern in allen Baugebieten141 (§§ 2–9 BauNVO). Es stellte zudem klar, dass Gewerbegebieten Wohnnutzung fremd ist, dass in ihnen also nicht gewohnt werden soll142. 1. Seniorenpflegeheim im Gewerbegebiet Im Urteil vom 13.05.2002143 wiederholte das BVerwG seine Überlegungen zur Auslegung der Baugebietsvorschriften (§§ 2–9 BauNVO) und wandte sie statt auf § 4 BauNVO nun auf § 8 BauNVO an144. Es betonte erneut, dass die allgemeine Zweckbestimmung eines Baugebiets sowohl für die allgemein als auch die nur ausnahmsweise zulässigen Vorhaben gilt145. Es stellte die These auf, in Gewerbegebie 132

BVerwG NVwZ 2002, 1384 (Seniorenpflegeheim im Gewerbegebiet). BVerwG ZfBR 2008, 379 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet). 134 BVerwGE 138, 166 (Krypta im Industriegebiet I) und BVerwG BauR 2013, 1650 (Krypta im Industriegebiet II). 135 BVerwG BauR 2013, 1996 (Stundenhotel im allgemeinen Wohngebiet). 136 BVerwG BauR 2004, 645 (Bauunternehmen im Mischgebiet). 137 BVerwG BauR 2006, 659 (Krematorium im Gewerbegebiet I) und BVerwGE 142, 1 (Krema­torium im Gewerbegebiet II). 138 BVerwG, Beschl. v. 25.03.2004 – 4 B 15.04 (Swinger-Club im allgemeinen Wohngebiet). 139 BVerwG, Beschl. v. 25.03.2004 – 4 B 15.04, Juris-Rn. 9 (Swinger-Club im allgemeinen Wohngebiet). 140 BVerwG, Beschl. v. 25.03.2004 – 4 B 15.04, Juris-Rn. 8 f. (Swinger-Club im allgemeinen Wohngebiet). 141 BVerwG ZfBR 2008, 379, 380 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet). 142 BVerwG NVwZ 2002, 1384, 1385 (Seniorenpflegeheim im Gewerbegebiet). 143 BVerwG NVwZ 2002, 1384 (Seniorenpflegeheim im Gewerbegebiet). 144 BVerwG NVwZ 2002, 1384, 1385 (Seniorenpflegeheim im Gewerbegebiet). 145 BVerwG NVwZ 2002, 1384, 1385 (Seniorenpflegeheim im Gewerbegebiet). 133

B. Grundsatzentscheidungen

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ten solle nicht gewohnt werden146. Als Bestätigung hierfür zog es § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO heran: danach sind unter weiteren einschränkenden Voraussetzungen Wohnungen für Betriebsinhaber sowie für Aufsichtspersonen eines Gewerbebetriebs ausnahmsweise im Gewerbegebiet zulässig147. Eine darüber hinausreichende Wohnnutzung sei daher generell mit dem Charakter eines Gewerbegebietes (§ 8 Abs. 1 BauNVO) nicht vereinbar 148. Das Seniorenpflegeheim sei zwar eine Anlage für soziale Zwecke (§ 8 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO), beherberge aber eine wohnähnliche Nutzung149. Seniorenpflegeheime seien als eine Art „Langzeitkrankenhaus“ darauf angelegt, Senioren über einen längeren Zeitraum zu beherbergen150. Weil derartige Pflegeheime eine wohnähnliche Nutzung beinhalteten, seien sie nicht mit der Zweckbestimmung eines Gewerbegebiets vereinbar 151. Der Kerngehalt des Urteils besteht darin, dass der Gebietscharakter von Gewerbegebieten konkretisiert wurde und das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit auch in § 8 BauNVO angewandt wurde. 2. Bauunternehmen im Mischgebiet Im Beschluss vom 22.11.2002 hatte das BVerwG ein Bauunternehmen im Mischgebiet zu beurteilen152. Das Unternehmen beschäftigte rund 90 Mitarbeiter, die auf dem Betriebsgrundstück mit schweren Maschinen arbeiteten, darunter Bagger, LKW, Tieflader und andere Baufahrzeuge153. Neben der Lagerung von Baumaterial wurden auf dem Grundstück auch Testläufe mit den Maschinen durchgeführt und Reparaturarbeiten an ihnen vorgenommen154. Das BVerwG bestätigte mit dem Beschluss, dass ein solches Unternehmen den Störgrad eines wesentlich störenden Gewerbebetriebs erreiche155 und daher in einem Mischgebiet gebietsunverträglich und unzulässig sei. Neben dieser Prüfung ging das Gericht noch kurz auf die Typisierungslehre ein156. Es betonte, dass das Berufungsurteil auf einer Einzelfallbewertung und nicht auf einer typisierenden Betrachtungsweise beruhe157. Es sah daher keinen Anlass, die Typisierungslehre zu verfeinern oder fortzuentwickeln, behielt sie aber

146

BVerwG NVwZ 2002, 1384, 1385 (Seniorenpflegeheim im Gewerbegebiet). BVerwG NVwZ 2002, 1384, 1385 (Seniorenpflegeheim im Gewerbegebiet). 148 BVerwG NVwZ 2002, 1384, 1385 (Seniorenpflegeheim im Gewerbegebiet). 149 BVerwG NVwZ 2002, 1384, 1385 (Seniorenpflegeheim im Gewerbegebiet). 150 BVerwG NVwZ 2002, 1384, 1385 (Seniorenpflegeheim im Gewerbegebiet). 151 BVerwG NVwZ 2002, 1384, 1385 (Seniorenpflegeheim im Gewerbegebiet). 152 BVerwG BauR 2004, 645 (Bauunternehmen im Mischgebiet). 153 BVerwG BauR 2004, 645, 646 (Bauunternehmen im Mischgebiet). 154 BVerwG BauR 2004, 645, 646 (Bauunternehmen im Mischgebiet). 155 BVerwG BauR 2004, 645, 645 f. (Bauunternehmen im Mischgebiet). 156 BVerwG BauR 2004, 645, 546 (Bauunternehmen im Mischgebiet). 157 BVerwG BauR 2004, 645, 546 (Bauunternehmen im Mischgebiet). 147

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Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

bei158. In diesem Urteil widmete sich das BVerwG erstmals der Gebietsverträglichkeit in einem Mischgebiet (§ 6 BauNVO). Ungewöhnlich ist, dass es trotz seiner zweiten Grundsatzentscheidung159 die Prüfung der Gebietsverträglichkeit ohne Anwendung der Typisierungslehre unbeanstandet ließ. 3. Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet Der Beschluss vom 28.02.2008160 betraf ein Dialysezentrum – mit 33 Behandlungsplätzen und 17 Stellplätzen  – in einem allgemeinen Wohngebiet. Das Gericht stellte eingangs klar, dass das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit keine Besonderheit von allgemeinen Wohngebieten sei, sondern für alle Baugebiete (§§ 2–9 BauNVO) gelte161. Dies ist insofern bemerkenswert, als das BVerwG in den früheren Entscheidungen hiervon immer nur implizit ausging, es aber nie ausdrücklich aussprach. Im Weiteren behielt es die Prüfung aus der zweiten Grundsatzentscheidung162 bei. Es ging auf die Frage ein, ob das Störpotenzial einer baulichen Anlage im Wege einer typischen Bewertung zu erfolgen habe163. Es bekräftigte, dass ein regelhaft zulässiges Vorhaben den Gebietscharakter gefährde, wenn das Vorhaben bezogen auf den Gebietscharakter auf Grund seiner typischen Nutzungsweise störend wirke164. Zur Beantwortung zog es die Auswirkungen heran, die von einem Vorhaben dieser Art typischerweise ausgehen165. Dabei sollten vor allem der räumliche Umfang des Vorhabens, die Größe seines Einzugsbereichs, die Art und Weise der Betriebsvorgänge, der Zu- und Abgangsverkehr sowie der zeitliche Umfang und die Verteilung dieser Auswirkungen auf die Tages- und Nachtzeiten berücksichtigt werden166. Aufgrund des zu umfangreichen Zu- und Abgangsverkehrs ging das Berufungsgericht davon aus, das Dialysezentrum sei nicht gebietsverträglich167. Die Nichtzulassungsbeschwerde blieb erfolglos168.

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BVerwG BauR 2004, 645, 546 (Bauunternehmen im Mischgebiet). BVerwGE 116, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 160 BVerwG ZfBR 2008, 379 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet). 161 BVerwG ZfBR 2008, 379, Leits. 1 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet). 162 BVerwGE 116, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 163 BVerwG ZfBR 2008, 379, 381 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet). 164 BVerwG ZfBR 2008, 379, 381 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet). 165 BVerwG ZfBR 2008, 379, 381 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet). 166 BVerwG ZfBR 2008, 379, 381 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet). 167 BVerwG ZfBR 2008, 379, 379 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet). 168 BVerwG ZfBR 2008, 379, 380 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet). 159

B. Grundsatzentscheidungen

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4. Krypta im Industriegebiet Im Urteil vom 18.11.2010169 musste sich das BVerwG mit einer Krypta in einem Industriegebiet befassen. Unter einer bereits genehmigten syrisch-orthodoxen Kirche sollte eine Krypta eingerichtet werden, in der die Pfarrgemeinde ihre verstorbenen Priester beisetzen wollte170. Das BVerwG ging wie die Vorinstanzen davon aus, dass die Krypta gebietsunverträglich sei171. Der Gebietscharakter von Industriegebieten sei dadurch gekennzeichnet, dass hier alle Gewerbebetriebe zulässig sein sollten, die in anderen Gebieten nicht mehr zulässig seien172 (§ 9 Abs. 1 BauNVO). Gewerbegebiete dienen gemäß § 8 Abs. 1 BauNVO der Unterbringung von nicht erheblich belästigenden Gewerbebetrieben. Deshalb diene ein Industriegebiet im Umkehrschluss der Unterbringung von erheblich störenden Gewerbebetrieben173. Um den Gebietscharakter wahren zu können, müsse ein Vorhaben deshalb so gestaltet sein, dass es mit erheblich störenden Gewerbebetrieben nicht in Konflikt geraten könne; erforderlich sei auch, dass das Vorhaben unempfindlich gegenüber Störungen sei174. Eine Kirche mit oder ohne Krypta sei hingegen störanfällig und erfülle diese Voraussetzung nicht175. Die Besonderheit dieses Urteils besteht darin, dass die Schutzrichtung der Gebietsverträglichkeit umgekehrt wurde. Während zuvor eine Gebietsunverträglichkeit nur daraus abgeleitet wurde, dass das Bauvorhaben bei typisierender Betrachtungsweise störend auf den Rest des Baugebiets wirke, wurde sie nun aus der Störempfindlichkeit des Vorhabens hergeleitet. Die Gebietsverträglichkeit erhält dadurch eine Parallele zum Rücksichtnahmegebot (§ 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO), da dort ebenso sowohl unzumutbare Störungen durch das Vorhaben als auch die Störanfälligkeit des Vorhabens erfasst werden176. Die Gebietsverträglichkeit schützt damit gleichermaßen störanfällige Vorhaben vor einer potenziell störenden Umgebung, wie auch eine störanfällige Umgebung vor potenziell störenden Vorhaben. Nach der Verweisung zurück an den VGH Mannheim wies dieser die Klage erneut ab177. Seine Entscheidung begründete er maßgeblich damit, dass eine Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplanes wegen des Schutzes der Totenruhe nicht erteilt werden könne178.

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BVerwGE 138, 166 (Krypta im Industriegebiet I). BVerwGE 138, 166, 167 (Krypta im Industriegebiet I). 171 BVerwGE 138, 166, 171 f. – Rn. 18–21 (Krypta im Industriegebiet I). 172 BVerwGE 138, 166, 172 – Rn. 20 f. (Krypta im Industriegebiet I). 173 BVerwGE 138, 166, 172 – Rn. 20 (Krypta im Industriegebiet I). 174 BVerwGE 138, 166, 172 f. – Rn. 21 (Krypta im Industriegebiet I). 175 BVerwGE 138, 166, 172 f. – Rn. 21 (Krypta im Industriegebiet I). 176 Henkel, in: BeckOK BauNVO, § 15 Rn. 33; Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 15 BauNVO Rn. 174; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 15 Rn. 24. 177 VGH BW Urt. v. 20.07.2011 – 3 S 465/11 (Krypta im Industriegebiet II). 178 VGH BW Urt. v. 20.07.2011 – 3 S 465/11, Orientierungssatz und Juris-Rn. 49 f. (Krypta im Industriegebiet II). 170

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Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

Dieses Urteil des VGH wurde später vom BVerfG wegen eines Verstoßes gegen die Religionsfreiheit (Art. 4 GG) aufgehoben, da der VGH bei Anwendung des § 31 Abs. 2 BauGB deren verfassungsimmanente Schranken unzutreffend bestimmt und der Religionsfreiheit kein ausreichendes Gewicht beigemessen habe179. Das BVerfG äußert sich sogar kurz zum Erfordernis der Gebietsverträglichkeit, dieses sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden – eine nähere Begründung hierfür lieferte das BVerfG aber nicht180. Daraus folgt, dass das BVerfG den Ansatz der Gebietsverträglichkeit für verfassungsrechtlich unbedenklich hält. Die Kritik des BVerfG betrifft folglich auch nicht dessen rechtlichen Ansatz, sondern vielmehr nur die verfassungsrechtlichen Wertungen des VGH im Hinblick auf die Religionsfreiheit. Nachdem das BVerfG die Klage erneut an den VGH zurückverwiesen hatte, gab letzterer der Klage schließlich statt181. Er ging nunmehr davon aus, die Voraussetzungen für eine Befreiung lägen vor 182, die Einschätzung hinsichtlich der Gebiets­ unverträglichkeit gab er allerdings nicht auf. 5. Krematorium im Gewerbegebiet Im Beschluss vom 20.12.2005 beurteilte das BVerwG erstmals ein Krematorium in einem Gewerbegebiet183. Mit der Gebietsverträglichkeit setzte sich das BVerwG in dieser Entscheidung noch nicht auseinander, es betonte aber bereits hier, Krema­torien mit Abschiedsraum seien nicht gewerbegebietstypisch, weil sie wie ein Friedhof auf ein ruhiges, kontemplatives Umfeld angewiesen seien184. Gewerbegebiete seien im Gegensatz dazu durch werktätige Geschäftigkeit geprägt185. Diese Überlegungen griff es später für die Frage nach der Gebietsverträglichkeit eines Krematoriums auf 186. Im Urteil vom 02.02.2012 hatte das BVerwG erneut über ein Krematorium in einem Gewerbegebiet zu entscheiden und setzte sich hierin dann auch mit deren Gebietsverträglichkeit auseinander187. Das BVerwG entschied, dass das Krematorium zwar eine Anlage für kulturelle Zwecke im Sinne des § 8 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO sei188; es sei aber mit der Zweckbestimmung eines Gewerbegebiets unverträglich, sodass es unzulässig, weil gebietsunverträglich sei189. Die Gebietsunverträglichkeit 179

BVerfG NVwZ 2016, 1804, 1806 ff. – Rn. 53 f. und 68 (Krypta im Industriegebiet). BVerfG NVwZ 2016, 1804, 1808 – Rn. 65 (Krypta im Industriegebiet). 181 VGH BW ZfBR 2017, 273 (Krypta im Industriegebiet III). 182 VGH BW ZfBR 2017, 273, 273 f. (Krypta im Industriegebiet III). 183 BVerwG BauR 2006, 659 (Krematorium im Gewerbegebiet I). 184 BVerwG BauR 2006, 659, 660 (Krematorium im Gewerbegebiet I). 185 BVerwG BauR 2006, 659, 660 (Krematorium im Gewerbegebiet I). 186 BVerwGE 142, 1 (Krematorium im Gewerbegebiet II). 187 BVerwGE 142, 1 (Krematorium im Gewerbegebiet II). 188 BVerwGE 142, 1, 1 f. – Leits. 1 und Rn. 7 (Krematorium im Gewerbegebiet II). 189 BVerwGE 142, 1, 1 und 4 – Leits. 2 und Rn. 13 (Krematorium im Gewerbegebiet II). 180

B. Grundsatzentscheidungen

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des Krematoriums begründete es damit, dass ein Krematorium mit Abschiedsraum störempfindlich sei, da es ein ruhiges, würdevolles und kontemplatives Umfeld erfordere190. Gewerbegebiete seien dagegen auf eine werktätige Geschäftigkeit hin angelegt und seien nach dem Leitbild der BauNVO dem produzierenden Gewerbe und artverwandten Nutzungen vorbehalten191. Der dadurch verursachte Lärm und die allgemeine Geschäftigkeit in einem Gewerbegebiet seien geeignet, die Einäscherung als Teil der Bestattung gewerblich-technisch zu prägen, was mit der kulturellen Bedeutung eines Krematoriums mit Abschiedsraum nicht vereinbar sei192. Die zweite Krematoriums-Entscheidung193 lässt sich als Fortführung der Rechtsprechung zur Krypta im Industriegebiet194 verstehen. Auch im Fall des Krematoriums leitet das BVerwG dessen Gebietsunverträglichkeit aus der Störempfindlichkeit des Vorhabens her. In beiden Fällen hat das BVerwG die Störempfindlichkeit des Vorhabens mit den Anforderungen begründet, die sich aus dem Schutz der Totenruhe und einem würdevollen Totengedenken ergeben. Seine Argumentationslinie hat es von einer Krypta auf ein Krematorium übertragen. Inhaltlich hatte es in der ersten Entscheidung zum Krematorium195 die Vorarbeiten für seine Argumentation geleistet, sie aber noch nicht auf die Gebietsverträglichkeit bezogen. Neben den Ausführungen zur Gebietsverträglichkeit enthalten beide Urteile auch Passagen zur Möglichkeit einer Befreiung (§ 31 Abs. 2 BauGB)196. Diese Passagen unterscheiden sich: In der Krypta-Entscheidung befasst sich das BVerwG ausführlich mit den verschiedenen Befreiungsgründen, weil der VGH BW zuvor entschieden hatte, keiner der Befreiungsgründe greife ein197. In der Krematoriums-Entscheidung widmet sich das BVerwG dagegen nicht den Befreiungsgründen, sondern der Frage, ob die Grundzüge der Planung berührt seien198. Es gelangt zur Einschätzung, ein Krematorium in einem Gewerbegebiet löse Nutzungskonflikte aus, die sich nur im Wege einer planerischen Abwägung auflösen ließen199. Es berühre daher die Grundsätze der Planung und könne nicht im Wege der Befreiung zugelassen werden200.

190

BVerwGE 142, 1, 7 – Rn. 19 (Krematorium im Gewerbegebiet II). BVerwGE 142, 1, 7 – Rn. 18 (Krematorium im Gewerbegebiet II). 192 BVerwGE 142, 1, 7 – Rn. 19 (Krematorium im Gewerbegebiet II). 193 BVerwGE 142, 1 (Krematorium im Gewerbegebiet II). 194 BVerwGE 138, 166 (Krypta im Industriegebiet I). 195 BVerwG BauR 2006, 659 (Krematorium im Gewerbegebiet I). 196 BVerwGE 138, 166, 173 ff. (Krypta im Industriegebiet I); BVerwGE 142, 1, 7 ff. (Krematorium im Gewerbegebiet II). 197 BVerwGE 138, 166, 174 ff. (Krypta im Industriegebiet I). 198 BVerwGE 142, 1, 7 ff. (Krematorium im Gewerbegebiet II). 199 BVerwGE 142, 1, 8 f. (Krematorium im Gewerbegebiet II). 200 BVerwGE 142, 1, 8 f. (Krematorium im Gewerbegebiet II). 191

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Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

6. Stundenhotel im allgemeinen Wohngebiet Im Beschluss vom 31.07.2013 befasste sich das BVerwG mit einem Stundenhotel in einem allgemeinen Wohngebiet 201. Das Betriebskonzept dieses Stundenhotels sah vor, die Zimmer Tag und Nacht stundenweise wechselnden Gästen zur Verfügung zu stellen und war gerade nicht darauf angelegt, zur Übernachtung der Gäste zu dienen202. Weil das Hotel nicht auf die Übernachtung von Gästen angelegt war, ging das BVerwG davon aus, dass es kein Betrieb des Beherbergungsgewerbes (§ 4 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO) sein könne 203. Als sonstiger nicht störender Gewerbebetrieb (§ 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) ließ das BVerwG das Hotel ebenfalls nicht zu, da es durch den häufig wechselnden Nutzerkreis und den so erhöhten Publikumsverkehr Unruhe in das Wohngebiet trage und gebietsunverträglich sei204. Dieses Urteil des BVerwG führt lediglich die Linie aus der zweiten Grundsatzentscheidung205 fort und zieht erneut ein zu großes Maß an Zu- und Abgangsverkehr heran206, um damit die Gebietsunverträglichkeit zu begründen. Neuerungen bringt es nicht mit sich. 7. Schank- und Speisewirtschaft im allgemeinen Wohngebiet Im Urteil vom 20.03.2019207 hatte das BVerwG über die Zulässigkeit einer Schank- und Speisewirtschaft in einem allgemeinen Wohngebiet zu befinden (§ 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO); Schank- und Speisewirtschaften sind nach § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO nur zulässig, wenn sie der Versorgung des Gebiets dienen (sog. Gebietsversorgungsklausel208). Das BVerwG ging näher auf den Zusammenhang zwischen der Gebietsversorgungsklausel in § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO („die der Versorgung des Gebiets dienenden […]“) und dem Erfordernis der Gebietsverträglichkeit ein209. Das Berufungsgericht hatte zuvor noch angenommen, die Schank- und Speisewirtschaft sei jedenfalls gebietsunverträglich und daher unzulässig, es könne offenbleiben, ob sie wirklich der Versorgung des Gebiets diene210. 201

BVerwG BauR 2013, 1996 (Stundenhotel im allgemeinen Wohngebiet). BVerwG BauR 2013, 1996, 1996 – Rn. 5 (Stundenhotel im allgemeinen Wohngebiet). 203 BVerwG BauR 2013, 1996, 1996 – Rn. 5 (Stundenhotel im allgemeinen Wohngebiet). 204 BVerwG BauR 2013, 1996, 1997 – Rn. 8 (Stundenhotel im allgemeinen Wohngebiet). 205 BVerwGE 116, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 206 BVerwG BauR 2013, 1996, 1997 – Rn. 8 (Stundenhotel im allgemeinen Wohngebiet). 207 BVerwG BauR 2019, 1283 (Schank- und Speisewirtschaft im allgemeinen Wohngebiet). 208 Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 4 Rn. 42; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 4 Rn. 4.1 und § 2 Rn. 9; Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 4 BauNVO Rn. 12 und § 2 BauNVO Rn. 35. 209 BVerwG BauR 2019, 1283, 1284 (Schank- und Speisewirtschaft im allgemeinen Wohngebiet). 210 BVerwG BauR 2019, 1283, 1383 (Schank- und Speisewirtschaft im allgemeinen Wohngebiet). 202

B. Grundsatzentscheidungen

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Das BVerwG stellte klar, dass einer der Versorgung des Gebiets dienenden Schank- und Speisewirtschaft nicht entgegengehalten werden könne, dass sie trotzdem gebietsunverträglich sei211. Betriebe, die ein Gebiet versorgen, könnten zwar die Wohnruhe stören212. Das Tatbestandsmerkmal der Gebietsversorgung trage jedoch zum Zweck des allgemeinen Wohngebiets bei213; die Zulassung der ge­ bietsfremden Schank- und Speisewirtschaften in allgemeinen Wohngebieten greife den Gesichtspunkt der verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung (§ 1 Abs. 6 Nr. 8a BauGB) auf 214. Eine Versorgungsinfrastruktur für Grundbedürfnisse der Bevölkerung solle durch diese Entscheidung des Verordnungsgebers auch im allgemeinen Wohngebiet ermöglicht werden215. Die Störungen der Wohnruhe würden aus diesem Grunde durch die BauNVO hingenommen216. Diese Entscheidung des Verordnungsgebers werde unterlaufen, wenn einer der Versorgung des Gebiets dienenden Schank- und Speisewirtschaft die Gebietsverträglichkeit abgesprochen werde217. Die Störungen durch diese Schank- und Speisewirtschaften halte der Verordnungsgeber für gebietsverträglich218. In diesem Urteil befasst sich das BVerwG erstmals mit dem Zusammenhang zwischen der Gebietsverträglichkeit und der Gebietsversorgungsklausel. Es kommt zum Ergebnis, dass Schank- und Speisewirtschaften  – trotz der Störungen der Wohnruhe, die von ihnen regelmäßig ausgehen – in allgemeinen Wohngebieten stets gebietsverträglich sind, wenn sie der Versorgung des Gebiets dienen. Dieser Zusammenhang zwischen Gebietsverträglichkeit und der Gebietsversorgungsklausel (nicht nur in allgemeinen Wohngebieten) hat sich als zutreffend herausgestellt 219.

211

BVerwG BauR 2019, 1283, 1383 f. (Schank- und Speisewirtschaft im allgemeinen Wohngebiet). 212 BVerwG BauR 2019, 1283, 1384 (Schank- und Speisewirtschaft im allgemeinen Wohngebiet). 213 BVerwG BauR 2019, 1283, 1384 (Schank- und Speisewirtschaft im allgemeinen Wohngebiet). 214 BVerwG BauR 2019, 1283, 1384 (Schank- und Speisewirtschaft im allgemeinen Wohngebiet). 215 BVerwG BauR 2019, 1283, 1384 (Schank- und Speisewirtschaft im allgemeinen Wohngebiet). 216 BVerwG BauR 2019, 1283, 1384 (Schank- und Speisewirtschaft im allgemeinen Wohngebiet). 217 BVerwG BauR 2019, 1283, 1384 (Schank- und Speisewirtschaft im allgemeinen Wohngebiet). 218 BVerwG BauR 2019, 1283, 1385 (Schank- und Speisewirtschaft im allgemeinen Wohngebiet). 219 Siehe hierzu ausführlich: 5. Kapitel I. 2. c) sowie 5. Kapitel III. 2. b).

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Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

IV. Fortwirken der Typisierungslehre Bei der Prüfung der Gebietsverträglichkeit einer baulichen Anlage stellt das BVerwG darauf ab, ob das Vorhaben in seiner typischen Nutzungsweise220 störend auf den Gebietscharakter des Baugebiets wirkt. Dieses Vorgehen bezeichnet es selbst als typisierende Betrachtungsweise221. Mit der typisierenden Betrachtungsweise werden Erfahrungssätze angewandt 222, um die Sachverhaltsermittlung zu vereinfachen. An die Stelle des konkreten Vorhabens wird zunächst der (Betriebs-)Typ gesetzt, dem es angehört. Wenn der Betriebstyp, dem es angehört, üblicherweise schon den Gebietscharakter stört, ist es unzulässig223. Weist dagegen das konkrete Vorhaben Merkmale auf, die es vom Betriebstyp abweichen lassen, sodass dauerhaft sichergestellt ist, dass vom Vorhaben keine Störungen ausgehen werden, dann gilt dies nicht 224. Dass das Vorhaben atypisch ist, muss allerdings der Bauherr vortragen und beweisen; die Typisierung führt damit zu einer Art Anscheinsbeweis für eine störende Wirkung des Vorhabens225. Was dieses Vorgehen des Gerichts ausmacht, soll an Beispielen aufgezeigt werden. Am Beispiel des Swinger-Clubs im allgemeinen Wohngebiet 226 lässt sich die typisierende Betrachtungsweise veranschaulichen. In diesem Fall hatte das Gericht zu klären, ob der Swinger-Club als sonstiger, nicht störender Gewerbebetrieb (§ 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) in einem allgemeinen Wohngebiet (§ 4 BauNVO) zugelassen werden konnte. Das Berufungsgericht ging ohne tiefergehendere Sachverhaltsermittlung davon aus, dass der Swinger-Club wegen seiner Öffnungszeiten in den Abend- und Nachtstunden und seiner atmosphärischen Begleiterscheinungen störend auf den Gebietscharakter eines allgemeinen Wohngebiets wirke und daher gebietsunverträglich sei227. Das Berufungsgericht untersuchte nicht näher, wie hoch das Besucheraufkommen des Clubs tatsächlich war oder ob sich die Nach 220

BVerwGE 116, 155, 157 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet); BVerwG ZfBR 2008, 379, 381 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet); BVerwGE 138, 166, 172 – Rn. 21 (Krypta im Industriegebiet I); BVerwGE 142, 1, 6 – Rn. 17 (Krematorium im Gewerbegebiet II); BVerwG BauR 2013, 1996, Rn. 7 (Stundenhotel im allgemeinen Wohngebiet); BVerwG, Beschl. v. 25.03.2004 – 4 B 15.04, Juris-Rn. 9 (Swinger-Club im allgemeinen Wohngebiet). 221 BVerwG ZfBR 2008, 379, 381 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet); BVerwGE 138, 166, 171 f. – Rn. 19 (Krypta im Industriegebiet I); BVerwG BauR 2013, 1996, 1997 – Rn. 14 (Stundenhotel im allgemeinen Wohngebiet); BVerwG, Beschl. v. 25.03.2004 – 4 B 15.04, Juris-Rn. 9 (Swinger-Club im allgemeinen Wohngebiet). 222 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 133; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, Vorb. §§ 2–9, 12–14 Rn. 9.1. 223 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 132; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, Vorb. §§ 2–9, 12–14 Rn. 9 f. 224 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 132; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, Vorb. §§ 2–9, 12–14 Rn. 9 f. 225 Vgl. Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 142; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, Vorb. §§ 2–9, 12–14 Rn. 9.1. 226 BVerwG, Beschl. v. 25.03.2004 – 4 B 15.04 (Swinger-Club im allgemeinen Wohngebiet). 227 BayVGH NVwZ-RR 2005, 15, 16 f. (Swinger-Club im allgemeinen Wohngebiet).

B. Grundsatzentscheidungen

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barschaft vom Clubbetrieb oder dem Zu- und Abfahrtsverkehr gestört fühlte228. Das Berufungsgericht griff hiermit auf Erfahrungssätze zu Swinger-Clubs, ihren Emissionen und Begleiterscheinungen zurück. Es ging davon aus, dass Swinger-​ Clubs typischerweise nachts betrieben werden und mit nach außen hin wahrnehmbaren Aktivitäten der Gäste wie Pkw- und Taxianfahrten, Parkplatzsuche, Türenschlagen, lauten Unterhaltungen etc. verbunden seien229. Außerdem habe der Betrieb eines Swinger-Clubs typische atmosphärische Begleiterscheinungen, die den Charakter eines allgemeinen Wohngebiets beeinträchtigten230. Das Berufungsgericht stellt hiermit allgemeine Aussagen über Swinger-Clubs auf und ordnet den Swinger-Club im zu entscheidenden Fall dem Betriebstyp „Swinger-Club“ zu. In der Folge nimmt das Berufungsgericht an, dass auch der Swinger-Club im zu entscheidenden Fall alle Begleiterscheinungen aufweist, die der Betriebstyp „Swinger-Club“ hat – allerdings ohne näher zu überprüfen, ob dies auch tatsächlich zutrifft. Dass dieser Rückschluss vom Betriebstyp „Swinger-Club“ auf den Swinger-Club im zu entscheidenden Fall nicht zutrifft, müsste der Grundstückseigentümer und Betreiber des Swinger-Clubs darlegen und beweisen, indem er die Atypik seines Swinger-Clubs begründet 231. Das BVerwG stellte anschließend fest, dass gleichwohl kein Aufklärungsmangel vorliege232. Die typisierende Betrachtungsweise sei Rechtsprechung des BVerwG und da nicht aufgezeigt worden sei, in welcher Weise der Swinger-Club atypisch sein solle, sodass er keine Störungen befürchten lasse, habe das Berufungsgericht auch keine weiteren Ermittlungen anstellen müssen233. Das Vorgehen des BVerwG bei der typisierenden Betrachtungsweise lässt sich damit wie folgt beschreiben: In einem ersten Schritt stellt das Gericht Erfahrungssätze auf, in denen es unterschiedliche Vorhaben zu einem Vorhabentyp zusammenfasst. Im obigen Beispiel ging das Gericht vom Vorhabentyp „Swinger-Club“ aus, der vom Gericht gebildete Vorhabentyp muss also gerade keiner der Nutzungsbegriffe aus der BauNVO sein. Der gebildete Vorhabentyp scheint so gewählt zu sein, dass er sich ohne Schwierigkeiten unter die Nutzungsbegriffe der BauNVO subsumieren lässt. In einem zweiten Schritt versucht das Gericht, das konkret zu beurteilende Vorhaben dem Vorhabentyp zuzuordnen, den es zuvor gebildet hat. Hierdurch erleichtert es sich die Sachverhaltsermittlung, indem es unterstellt, auch das zu beurteilende Vorhaben weise die gleichen Eigenschaften auf, wie der zuvor aufgestellte Vorhabentyp. Wenn das konkret zu beurteilende Vorhaben die gleichen 228

BayVGH NVwZ-RR 2005, 15, 17 (Swinger-Club im allgemeinen Wohngebiet). BayVGH NVwZ-RR 2005, 15, 17 (Swinger-Club im allgemeinen Wohngebiet). 230 BayVGH NVwZ-RR 2005, 15, 17 (Swinger-Club im allgemeinen Wohngebiet). 231 BVerwG, Beschl. v. 25.03.2004 – 4 B 15.04, Juris-Rn. 9 f. (Swinger-Club im allgemeinen Wohngebiet). 232 BVerwG, Beschl. v. 25.03.2004 – 4 B 15.04, Juris-Rn. 9 (Swinger-Club im allgemeinen Wohngebiet). 233 BVerwG, Beschl. v. 25.03.2004 – 4 B 15.04, Juris-Rn. 9 f. (Swinger-Club im allgemeinen Wohngebiet). 229

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Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

Eigenschaften aufweist wie der Vorhabentyp, dann teilt es auch dessen bauplanungsrechtliche Beurteilung. Im vorigen Beispiel mit dem Swinger-Club ging das Berufungsgericht – mit Billigung des BVerwG – davon aus, es gebe einen Vorhabentypus „Swinger-Club“, der sich durch Betrieb in den Abend- und Nachtstunden auszeichne und dem Wohnen abträgliche atmosphärische Begleiterscheinungen mit sich bringe234. Hiermit ist bereits vorgezeichnet, dass alle Vorhaben, die sich diesem Vorhabentypus „Swinger-Club“ zuordnen lassen, keine nicht störenden Gewerbebetriebe mehr sein können (§ 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) und dass sie folglich in einem allgemeinen Wohngebiet unzulässig sind. Das Berufungsgericht – wiederum mit Billigung des BVerwG 235 – unterstellte anschließend, dass der konkret zu beurteilende Swinger-Club diesem Vorhabentypus „Swinger-Club“ entspreche, weshalb er ein störender Gewerbebetrieb sei und nicht im allgemeinen Wohngebiet zugelassen werden könne236. Über die Bildung des Vorhabentyps „Swinger-Club“ anhand von Erfahrungssätzen des Gerichts konnte es auf eine weitergehende Sachverhaltsermittlung im Einzelfall verzichten. Die typisierende Betrachtungsweise lässt sich damit beschreiben als die Anwendung von Erfahrungssätzen, um die Sachverhaltsermittlung zu verkürzen. Anhand der Erfahrung des Gerichts werden Vorhabentypen gebildet, deren bauplanungsrechtliche Zulässigkeit das Gericht bereits sicher beurteilen kann. Statt in jedem Einzelfall alle Besonderheiten des zu beurteilenden Vorhabens ermitteln zu müssen, kann sich das Gericht darauf beschränken, das zu beurteilende Vorhaben einem Vorhabentyp zuzuordnen – dessen bauplanungsrechtliche Zulässigkeit schon feststeht. Mit dieser Vorgehensweise werden abweichend vom Amtsermittlungsgrundsatz im Gerichts- und Verwaltungsverfahren (§ 86 Abs. 1 S. 1 VwGO und § 24 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 VwVfG) nicht alle Umstände des Einzelfalles berücksichtigt. Dem Bauherrn bzw. Antragsteller wird auf diese Weise zudem abverlangt, Sachverhaltsermittlung zu betreiben, wenn er die negativen Folgen der typisierenden Betrachtungsweise vermeiden will. Dies weicht vom Amtsermittlungsgrundsatz (§ 86 Abs. 1 S. 1 VwGO und § 24 Abs. 1 S. 1 VwVfG) ab, wonach die Behörde und das Verwaltungsgericht von Amts wegen den Sachverhalt zu ermitteln haben.

C. Reaktionen auf die Grundsatzentscheidungen Die Instanzgerichte haben die Rechtsprechung des BVerwG übernommen und setzen sie um: Gegenwärtig237 listet schon allein Juris 630 Treffer zu Urteilen ab 2002 aus dem Verwaltungsrecht (ohne nähere Eingrenzung auf das Bauplanungsrecht), die das Stichwort „Gebietsverträglichkeit“ enthalten. Die Gebietsverträg 234

BayVGH NVwZ-RR 2005, 15, 17 (Swinger-Club im allgemeinen Wohngebiet). BVerwG, Beschl. v. 25.03.2004 – 4 B 15.04, Juris-Rn. 9 f. (Swinger-Club im allgemeinen Wohngebiet). 236 BayVGH NVwZ-RR 2005, 15, 17 (Swinger-Club im allgemeinen Wohngebiet). 237 Stand: 27.08.2019. 235

C. Reaktionen auf die Grundsatzentscheidungen

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lichkeit scheint seit der zweiten Grundsatzentscheidung des BVerwG 238 vom 21.03.2002 offenbar ein beliebter Argumentationstopos in der Rechtsprechung geworden zu sein. Die Literatur hat sich trotzdem noch kaum mit der Gebietsverträglichkeit befasst.

I. Rechtsprechung Eine ausführliche Darstellung sämtlicher Reaktionen auf die beiden Grundsatzentscheidungen würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen. Aus diesem Grunde werden im Folgenden nur die Folgeentscheidungen des VGH Mannheim und die des VGH München ausführlich vorgestellt, die Folgeentscheidungen der übrigen Oberverwaltungsgerichte hingegen nur kurz im Überblick. 1. Baden-Württemberg Der VGH Mannheim hat nach 2002 das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit in bislang239 25 veröffentlichten Entscheidungen herangezogen, in denen er die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens zu beurteilen hatte240. Außerhalb des Baurechts existieren zwar noch vereinzelte Entscheidungen, die eine Gebietsverträglichkeit am Rande erwähnen, diese werden hier aber mangels Bezugs zur bauplanungsrechtlichen Gebietsverträglichkeit ausgeklammert 241. 238

BVerwGE 116, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). Stand: 27.08.2019. 240 VGH BW BauR 2004, 1909 (Mobilfunksendeanlage im allgemeinen Wohngebiet); VGH BW BauR 2005, 1881 (Anwaltskanzlei im faktischen allgemeinen Wohngebiet); VGH BW BauR 2007, 1373 (Kerngebietstypische Spielhalle im Mischgebiet); VGH BW BauR 2009, 470 (Rücksichtslosigkeit fehlender Stellplätze); VGH BW, Beschl. v. 30.07.2009 – 5 S 973/09 (Hotel im Industriegebiet); VGH BW BauR 2010, 439 (Spielstättencenter im Gewerbegebiet); VGH BW VBlBW 2011, 186 (Schreinerwerkstatt im Mischgebiet); VGH BW VBlBW 2011, 395 (Privater Bootslagerplatz im allgemeinen Wohngebiet); VGH BW Urt. v. 20.07.2011 – 3 S 465/11 (Krypta im Industriegebiet II); VGH BW BauR 2013, 203 (Kerngebietstypische Spielhalle im Gewerbegebiet); VGH BW VBlBW 2013, 61 (Weststadion Freiburg); VGH BW BauR 2013, 1088 (Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber im Gewerbegebiet); VGH BW BauR 2013, 2001 (Pferdehaltung in Gemengelage); VGH BW BauR 2014, 527 (Spielhalle im Mischgebiet); VGH BW ZfBR 2014, 165 (Kindertagesstätte im allgemeinen Wohngebiet); VGH BW NVwZ-RR 2014, 548 (Autohandel im allgemeinen Wohngebiet); VGH BW, Beschl. v. 11.05.2015 – 3 S 2420/14 (Beherbergungsbetrieb im faktischen reinen Wohngebiet); VGH BW NVwZ 2015, 1781 (Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber im reinen Wohngebiet); VGH BW BauR 2016, 252 (Eingeschränktes Gewerbegebiet); VGH BW ZfBR 2017, 273 (Krypta im Industriegebiet III). 241 So z. B. VGH BW, Urt. v. 20.07.2011, 10 S 2102/09, Juris-Rn. 359 (Rügebefugnis eines anerkannten Umweltverbandes), veröffentlicht in VGH BW ZUR 2011, 600, jedoch ohne die relevante Fundstelle. Der VGH BW befasste sich mit der Rügebefugnis eines anerkannten Umweltverbandes nach dem UmwRG. Die Gebietsverträglichkeit war lediglich im Verfahren erwähnt worden, der VGH setzte sich aber nicht mit ihr auseinander (VGH BW, Urt. v. 239

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Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

Er entschied bislang zweimal zu Vorhaben in (faktischen) reinen Wohngebieten242, sechs Mal zu Vorhaben in bzw. neben einem allgemeinen Wohngebiet 243, vier Mal zu Vorhaben in einem Mischgebiet 244, sechs Mal zu Vorhaben in Gewerbegebieten245 und zwei Mal zu Vorhaben in Industriegebieten246. Eine Entscheidung betraf eine Gemengelage247. Zu Dorfgebieten, Kerngebieten, besonderen Wohngebieten und Kleinsiedlungsgebieten liegen bislang keine Entscheidungen vor. a) Reine Wohngebiete In der Entscheidung zum Beherbergungsbetrieb248 musste sich der VGH Mannheim mit einem Beherbergungsbetrieb befassen, der im faktischen reinen Wohngebiet ausnahmsweise zugelassen werden sollte. § 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO enthält hierbei eine interessante Besonderheit: Danach sind nämlich nur kleine Betriebe des Beherbergungsgewerbes ausnahmsweise zulässig. Nach Auffassung des VGH Mannheim soll das Attribut „klein“ sicherstellen, dass nur gebietsverträgliche Betriebe zugelassen werden249. Anders gewendet: In § 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO ist das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit nach Ansicht dieses Gerichts sogar im Wortlaut der Norm – „klein“ – verankert. In den anderen Baugebietsvorschriften hingegen besteht keine derart deutliche Verankerung im Wortlaut. 20.07.2011, 10 S 2102/09, Juris-Rn. 359 ff. (Rügebefugnis eines anerkannten Umweltverbandes)). Ebenso in VGH BW VBlBW 2009, 220 (Normenkontrolle einer Sperrgebietsverordnung); auch wurde die Gebietsverträglichkeit von Verfahrensbeteiligten erwähnt, ohne dass ein Bezug zum Verfahrensgegenstand ersichtlich war. Ebenfalls nur schlagwortartig erwähnt, in: VGH BW BauR 2018, 1233 (Abwägungsmangel bei Ausweisung eines Sondergebiets). 242 VGH BW, Beschl. v. 11.05.2015 – 3 S 2420/14 (Beherbergungsbetrieb im faktischen reinen Wohngebiet); VGH BW NVwZ 2015, 1781 (Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber im reinen Wohngebiet). 243 VGH BW BauR 2004, 1909 (Mobilfunksendeanlage im allgemeinen Wohngebiet); VGH BW BauR 2005, 1881 (Anwaltskanzlei im faktischen allgemeinen Wohngebiet); VGH BW VBlBW 2011, 395 (Privater Bootslagerplatz im allgemeinen Wohngebiet); VGH BW ZfBR 2014, 165 (Kindertagesstätte im allgemeinen Wohngebiet); VGH BW NVwZ-RR 2014, 548 (Autohandel im allgemeinen Wohngebiet); VGH BW VBlBW 2013, 61 (Weststadion Freiburg). 244 VGH BW BauR 2007, 1373 (Kerngebietstypische Spielhalle im Mischgebiet); VGH BW BauR 2009, 470 (Rücksichtslosigkeit fehlender Stellplätze); VGH BW VBlBW 2011, 186 (Schreinerwerkstatt im Mischgebiet); VGH BW BauR 2014, 527 (Spielhalle im Mischgebiet). 245 VGH BW BauR 2010, 439 (Spielstättencenter im Gewerbegebiet); VGH BW BauR 2013, 203 (Kerngebietstypische Spielhalle im Gewerbegebiet); VGH BW BauR 2013, 1088 (Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber im Gewerbegebiet); VGH BW NVwZ-RR 2017, 910 (Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber im Gewerbegebiet); VGH BW BauR 2016, 252 (Eingeschränktes Gewerbegebiet); VGH BW ZfBR 2019, 165 (Spielhalle im eingeschränkten Gewerbegebiet). 246 BVerwGE 138, 166 (Hotel im Industriegebiet); VGH BW Urt. v. 20.07.2011 – 3 S 465/11 (Krypta im Industriegebiet II). 247 VGH BW BauR 2013, 2001 (Pferdehaltung in Gemengelage). 248 VGH BW, Beschl. v. 11.05.2015 – 3 S 2420/14 (Beherbergungsbetrieb im faktischen reinen Wohngebiet). 249 BVerwG ZfBR 2008, 379 Beherbergungsbetrieb im faktischen reinen Wohngebiet).

C. Reaktionen auf die Grundsatzentscheidungen

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Weiterhin soll sich nach dem VGH nicht allgemein umschreiben lassen, wann ein Beherbergungsbetrieb „klein“ ist 250. Der Bedeutungsgehalt des Attributs hänge nämlich auch von den tatsächlichen Auswirkungen des festgesetzten oder faktischen konkreten Baugebiets vor Ort ab. Hiermit übergeht der VGH die Rechtsprechung des BVerwG: Indem er bereits auf der Ebene der Gebietsverträglichkeit eine Einzelfallbetrachtung mit Berücksichtigung der Bebauung in der Umgebung anstellt, vermischt er die Gebietsverträglichkeit 251 mit § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO. Diese Differenzierung war gerade die Neuerung aus dem zweiten Grundsatzurteil des BVerwG 252. Dass diese Differenzierung dem VGH offenbar noch nicht vollends bewusst war, zeigt sich auch an seinem Nachweis für seine Aussage. Er zieht nämlich einen Beschluss des BVerwG aus dem Jahre 1987 heran253 – zu dieser Zeit nahm das BVerwG die Differenzierung aber selbst noch nicht vor; durch die zweite Grundsatzentscheidung254 war der alte Beschluss des BVerwG bereits überholt. Der VGH äußerte sich auch zu einer Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber in einem faktischen reinen Wohngebiet 255. Er stufte die Gemeinschaftsunterkunft für insgesamt 26 Asylbewerber als Anlage für soziale Zwecke ein, die wohnähnlich genutzt werde256. Die Größe des Vorhabens, die Belegungszahl sowie der Zuund Abfahrtsverkehr waren nach Ansicht des VGH nicht geeignet, den Charakter eines reinen Wohngebiets zu stören257. Daraus lässt sich entnehmen, dass nach dem VGH kleinere Anlagen für soziale Zwecke auch in reinen Wohngebieten gebietsverträglich sind und dort untergebracht werden können. b) Allgemeine Wohngebiete Drei der Entscheidungen zu allgemeinen Wohngebieten258 betreffen gewerbliche Nutzungen. Dass ein eigenständiges Bürogebäude für Freiberufler 259 (Anwälte) und ein Kfz-Handel260 nicht in ein allgemeines Wohngebiet passen, ist evident. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit war hierbei dann aber in der Lage, eine nähere 250

VGH BW, Beschl. v. 11.05.2015 – 3 S 2420/14, Juris-Rn. 31 (Beherbergungsbetrieb im faktischen reinen Wohngebiet). 251 Siehe hierzu schon oben, 2. Kapitel B. II. 5. 252 BVerwGE 116, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 253 BVerwG BauR 1988, 184 (Beherbergungsbetrieb im reinen Wohngebiet). 254 BVerwGE 116, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 255 VGH BW NVwZ 2015, 1781 (Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber im reinen Wohngebiet). 256 BVerwGE 68, 342 Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber im reinen Wohngebiet). 257 VGH BW NVwZ 2015, 1781, 1782 – Rn. 16 (Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber im reinen Wohngebiet). 258 VGH BW BauR 2005, 1881 (Anwaltskanzlei im faktischen allgemeinen Wohngebiet); VGH BW NVwZ-RR 2014, 548 (Autohandel im allgemeinen Wohngebiet); VGH BW BauR 2017, 220 (Seminargebäude im allgemeinen Wohngebiet). 259 VGH BW BauR 2005, 1881 (Anwaltskanzlei im faktischen allgemeinen Wohngebiet). 260 VGH BW NVwZ-RR 2014, 548 (Autohandel im allgemeinen Wohngebiet).

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Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

Begründung zu liefern: Gebietsunverträgliche Vorhaben besitzen ein zu großes Störpotenzial und passen deshalb nicht ins betreffende Baugebiet. In § 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO markiert die Gebietsverträglichkeit durch die Bezugnahme auf das Störpotenzial die Grenze zwischen sonstigen nicht störenden Gewerbebetrieben und unzulässigen Vorhaben, d. h. insbesondere störenden Gewerbebetrieben. In der Entscheidung zum Seminargebäude im faktischen allgemeinen Wohngebiet 261 ging der VGH davon aus, dass das Seminargebäude kein sonstiger nicht störender Gewerbebetrieb (§ 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) war 262. Die für die Gebietsunverträglichkeit nötige Störung des Gebietscharakters folgerte der VGH aus der Anzahl an Personen, für die Unterricht erteilt werden sollte – 15 Personen – und dem damit verbundenen Zu- und Abfahrtsverkehr 263. Dieser sei zu umfangreich und bringe Unruhe ins Wohngebiet 264. Zwei weitere Entscheidungen zu allgemeinen Wohngebieten befassten sich mit Nebenanlagen265 sowie ihrer Zulässigkeit ggf. als Hauptanlage: ein Bootslagerplatz sowie eine Mobilfunksendeanlage. Beim Bootslagerplatz266 ging der VGH Mannheim davon aus, dieser könne keine Nebenanlage im Sinne des § 14 BauNVO sein, da er der Hauptnutzung – Wohnen – nicht dienend zu- und untergeordnet sei267. Dies käme allenfalls bei Seegrundstücken in Betracht 268. Als Hauptnutzung könne er erst recht nicht zugelassen werden: Zum einen sei durch § 14 BauNVO die Zulässigkeit bereits abschließend geregelt, zum anderen sei auch fraglich, ob eine derartige Nutzung gebietsverträglich sei 269. Auch die Mobilfunksendeanlage war nach Ansicht des VGH Mannheim keine Nebenanlage im Sinne des § 14 BauNVO 270; sie sollte die Mobilfunkabdeckung für den ganzen Stadtteil abdecken. Deshalb habe sie keine dem Baugebiet dienende Funktion und sei damit auch keine Nebenanlage 271. Über § 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO sei der Sendemast indessen zulässig – als sonstiger nicht störender Gewerbebetrieb, weil er nur eine „kleine“ Sendeanlage sei 272. Bei dieser Dimensionierung gingen von ihm keine Störungen aus, die zur Gebietsunverträglichkeit im allgemeinen Wohngebiet führen könnten273. Die übrigen zwei Entscheidungen zu allgemeinen 261

VGH BW BauR 2017, 220 (Seminargebäude im allgemeinen Wohngebiet). VGH BW BauR 2017, 220, 223 (Seminargebäude im allgemeinen Wohngebiet). 263 VGH BW BauR 2017, 220, 223 f. (Seminargebäude im allgemeinen Wohngebiet). 264 VGH BW BauR 2017, 220, 223 f. (Seminargebäude im allgemeinen Wohngebiet). 265 VGH BW BauR 2004, 1909 (Mobilfunksendeanlage im allgemeinen Wohngebiet); VGH BW VBlBW 2011, 395 (Privater Bootslagerplatz im allgemeinen Wohngebiet). 266 VGH BW VBlBW 2011, 395 (Privater Bootslagerplatz im allgemeinen Wohngebiet). 267 VGH BW VBlBW 2011, 395, 396 (Privater Bootslagerplatz im allgemeinen Wohngebiet). 268 VGH BW VBlBW 2011, 395, 396 (Privater Bootslagerplatz im allgemeinen Wohngebiet). 269 VGH BW VBlBW 2011, 395, 396 (Privater Bootslagerplatz im allgemeinen Wohngebiet). 270 VGH BW BauR 2004, 1909 (Mobilfunksendeanlage im allgemeinen Wohngebiet). 271 VGH BW BauR 2004, 1909, 1910 (Mobilfunksendeanlage im allgemeinen Wohngebiet). 272 VGH BW BauR 2004, 1909 (Mobilfunksendeanlage im allgemeinen Wohngebiet). 273 VGH BW BauR 2004, 1909, 1911 (Mobilfunksendeanlage im allgemeinen Wohngebiet). 262

C. Reaktionen auf die Grundsatzentscheidungen

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Wohngebieten274 betreffen Sonderfragen der Lärmbewertung bei Kindergärten und Sportplätzen. c) Mischgebiete Bei Mischgebieten betreffen zwei275 der vier Entscheidungen für ihren Standort zu große Spielhallen. Bei sämtlichen Entscheidungen zu Spielhallen gilt es zu beachten, dass die maximal zulässige Anzahl an Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit gesondert in der SpielV geregelt wird. Derzeit sind nach § 3 Abs. 2 SpielV maximal 12 Spielgeräte insgesamt pro Spielhalle gewerberechtlich zulässig, zusätzlich müssen für jedes Gerät mindestens 12 qm Grundfläche vorhanden sein. Berücksichtigt man weiter, dass Vergnügungsstätten wie Spielhallen276 sowohl in Mischgebieten (§ 6 Abs. 2 Nr. 8 BauNVO) als auch in Kerngebieten (§ 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) allgemein zulässig sind, so wird der Ansatz der Rechtsprechung deutlicher: Kleinere Spielhallen sollen auch in Mischgebieten zulässig sein, größere Spielhallen mit erheblichem Einzugsbereich hingegen nur in Kerngebieten277. Für die Abgrenzung zwischen beiden Erscheinungsformen wird dann auf die gewerberechtliche Regelung in § 3 Abs. 2 SpielV zurückgegriffen und ein Schwellenwert gebildet; dieser hat freilich nur Indizwirkung. Der VGH Mannheim geht ab einer Grundfläche von 100 qm (damit dann maximal 8 Spielgeräte) davon aus, dass die Spielhalle Besucher aus einem größeren Umkreis anzieht, also kerngebietstypisch ist 278. In den beiden eben angeführten Entscheidungen279 zog der VGH dann diesen Schwellenwert heran, um die Abgrenzung vorzunehmen. Die anderen Entscheidungen zu Mischgebieten betreffen einen Gebetsraum sowie eine Schreinerwerkstatt 280. In der Entscheidung zum Gebetsraum281 spielt die Gebietsverträglichkeit nur eine untergeordnete Rolle: Der VGH erwähnt nur beiläufig, dass das Vorhaben jedenfalls nicht wegen seiner Größe und seines Nutzungsumfanges gebietsunverträglich sei282. 274

VGH BW VBlBW 2013, 61 (Weststadion Freiburg); VGH BW ZfBR 2014, 165 (Kindertagesstätte im allgemeinen Wohngebiet). 275 VGH BW BauR 2007, 1373 (Kerngebietstypische Spielhalle im Mischgebiet); VGH BW BauR 2014, 527 (Spielhalle im Mischgebiet). 276 VGH BW BauR 2007, 1373, Leits. 2 (Kerngebietstypische Spielhalle im Mischgebiet); VGH BW BauR 2014, 527, 530 (Spielhalle im Mischgebiet); Kraus, Spielhallen im Bauplanungs­recht – Steuerungsmöglichkeiten in Bezug auf die Ansiedlung von Spielhallen, UPR 2011, 288; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 6 Rn. 16. 277 BVerwG BauR 1975, 29; VGH BW BauR 2014, 527, 530 f. (Spielhalle im Mischgebiet). 278 VGH BW BauR 2007, 1373, 1375 (Kerngebietstypische Spielhalle im Mischgebiet); VGH BW BauR 2014, 527, 530 f. (Spielhalle im Mischgebiet). 279 Fn. 275. 280 VGH BW BauR 2009, 470 (Rücksichtslosigkeit fehlender Stellplätze); VGH BW VBlBW 2011, 186 (Schreinerwerkstatt im Mischgebiet). 281 VGH BW BauR 2009, 470 (Rücksichtslosigkeit fehlender Stellplätze). 282 VGH BW BauR 2009, 470 (Rücksichtslosigkeit fehlender Stellplätze).

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Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

Für die Schreinerwerkstatt 283 war die Gebietsverträglichkeit dagegen Teil der entscheidungstragenden Begründung. Der VGH ging zunächst darauf ein, inwiefern das Vorhaben atypisch sei, sodass es nach seiner Art und Betriebsweise keine Störungen der Wohnnutzung befürchten lasse. Hierbei war es offenbar dem Prozessvorbringen geschuldet, dass die Prüfung sehr kurz ausfiel. Es war nur geltend gemacht worden, dass die Werkstatt keine Störungen befürchten lasse, weil sich noch niemand über sie beschwert habe, sie ein Ein-Mann-Betrieb sei und in ihr keine Montagearbeiten durchgeführt würden284. Da in ihr aber laute Kreissägen und Hobelmaschinen verwendet wurden, lieferte sie gerade doch Anhaltspunkte für ein Störpotenzial. Nach Auffassung des VGH waren dann holzverarbeitende Betriebe mit lauten Maschinen in einem Mischgebiet im Regelfall unzulässig285. d) Gewerbegebiete Drei der Entscheidungen zu Gewerbegebieten286 betrafen kerngebietstypische Spielhallen, d. h. Spielhallen mit mehr als 100 qm Grundfläche; alle drei befassen sich vorrangig mit § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO. In der ersten287 ging der VGH davon aus, dass das Vorhaben im konkreten Gewerbegebiet wegen § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO unzulässig war 288 und ging deshalb kaum auf die Gebietsverträglichkeit ein. Anders als es bei der Gebietsverträglichkeit möglich gewesen wäre, berücksichtigte der VGH die örtliche Situation in der näheren Umgebung um das Bauvorhaben289. In der näheren Umgebung existierten Dienstleistungs- und Handelsgewerbebetriebe sowie eine Berufsakademie, allerdings keine Vergnügungsstätten290. In dieser Umgebung hätte das geplante Spielcenter – mehrere Spielhallen mit insgesamt über 500 qm Grundfläche  – eine dominierende Wirkung gehabt und hätte auf das gesamte Gewerbegebiet ausgestrahlt 291. Da es den Charakter des örtlichen Gewerbegebiets grundlegend verändert hätte, war es dann nach Ansicht des VGH nach § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO unzulässig292. Die zweite Entscheidung zu Spielhallen im Gewerbegebiet 293 betraf eine ähnliche Situation: Hier sollte ein bereits 270 qm großes Spielcenter erweitert werden, sodass im Gebäude dann mehrere Spielhallen mit zusammen über 600 qm Grund 283

VGH BW VBlBW 2011, 186 (Schreinerwerkstatt im Mischgebiet). VGH BW VBlBW 2011, 186, 187 (Schreinerwerkstatt im Mischgebiet). 285 VGH BW VBlBW 2011, 186, 187 (Schreinerwerkstatt im Mischgebiet). 286 VGH BW BauR 2013, 203 (Kerngebietstypische Spielhalle im Gewerbegebiet); VGH BW BauR 2010, 439; VGH BW ZfBR 2019, 165 (Spielhalle im eingeschränkten Gewerbegebiet). 287 VGH BW BauR 2010, 439 (Spielstättencenter im Gewerbegebiet). 288 BVerwGE 68, 342, 347 (Spielstättencenter im Gewerbegebiet). 289 VGH BW BauR 2010, 439, 440 (Spielstättencenter im Gewerbegebiet). 290 VGH BW BauR 2010, 439, 440 (Spielstättencenter im Gewerbegebiet). 291 VGH BW BauR 2010, 439, 440 (Spielstättencenter im Gewerbegebiet). 292 VGH BW BauR 2010, 439, 440 (Spielstättencenter im Gewerbegebiet). 293 VGH BW BauR 2013, 203 (Kerngebietstypische Spielhalle im Gewerbegebiet). 284

C. Reaktionen auf die Grundsatzentscheidungen

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fläche untergebracht gewesen wären294. Im Gewerbegebiet um das Vorhaben herum existierten keine anderen Vergnügungsstätten, sondern vorrangig gewerbliche Nutzungen sowie eine Moschee und ein einzelnes Billard-Café des Spielhallenbetreibers295. Auch hier hätte das geplante Spielcenter den Charakter des umliegenden Gewerbegebiets verfremdet. Der VGH nahm auch hier an, das Vorhaben sei nach § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO unzulässig296. In der dritten Entscheidung zu Spielhallen im Gewerbegebiet 297 hatte die Spielhalle selbst zwar nur eine Grundfläche von 98 qm298. Sie sollte in einem eingeschränkten Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO 1977 angesiedelt werden, der VGH ging allerdings davon aus, dass sie als kerngebietstypische Vergnügungsstätte nach § 8 BauNVO 1977 unzulässig sei; selbst wenn sie die Schwelle zur Kerngebietstypik nicht überschreite, sei sie nach § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO unzulässig299. Als Begründung für letzteres führte er an, die Spielhalle sei in einem eingeschränkten Gewerbegebiet nicht gebietsverträglich300. Die vierte und fünfte Entscheidung zu Gewerbegebieten betrafen Asylbewerberunterkünfte301. Der VGH Mannheim stufte Asylbewerberwohnheime als Anlagen für soziale Zwecke ein, in denen eine wohnähnliche Nutzung stattfinde302. Gewerbegebiete dienten allerdings der Unterbringung von Gewerbebetrieben, weshalb in ihnen nicht gewohnt werden solle303. Asylbewerberwohnheime seien insofern in Gewerbegebieten gebietsunverträglich304. Dass der VGH die zweite Unterkunft trotzdem zuließ, beruht auf dem zeitlich befristeten § 246 Abs. 10 BauGB305. In seiner sechsten Entscheidung zu Gewerbegebieten widmete sich der VGH einer immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlage zur Lagerung 294

VGH BW, Urt. v. 13.03.2012 – 5 S 1778/11 – Juris-Rn. 2 f.; der Tatbestand ist in der Veröffentlichung VGH BW BauR 2013, 203 (Kerngebietstypische Spielhalle im Gewerbegebiet) nicht abgedruckt. Die Fläche von 610 qm wird in VGH BW BauR 2013, 203, 206 (Kerngebietstypische Spielhalle im Gewerbegebiet) erwähnt. 295 VGH BW BauR 2013, 203, 204 (Kerngebietstypische Spielhalle im Gewerbegebiet). 296 VGH BW BauR 2013, 203, 205 (Kerngebietstypische Spielhalle im Gewerbegebiet). 297 VGH BW ZfBR 2019, 165 (Spielhalle im eingeschränkten Gewerbegebiet). 298 VGH BW ZfBR 2019, 165, 167 (Spielhalle im eingeschränkten Gewerbegebiet). 299 VGH BW ZfBR 2019, 165, 167 f. (Spielhalle im eingeschränkten Gewerbegebiet). 300 VGH BW ZfBR 2019, 165, 168 (Spielhalle im eingeschränkten Gewerbegebiet). 301 VGH BW BauR 2013, 1088 (Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber im Gewerbegebiet) und VGH BW NVwZ-RR 2017, 910 (Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber im Gewerbegebiet). 302 VGH BW NVwZ-RR 2017, 910, 911 – Rn. 19 (Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber im Gewerbegebiet). 303 VGH BW BauR 2013, 1088, 1089 f. (Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber im Gewerbegebiet). 304 VGH BW NVwZ-RR 2017, 910, 913 – Rn. 33 (Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber im Gewerbegebiet); VGH BW BauR 2013, 1088, 1090 (Gemeinschaftsunterkunft für Asyl­ bewerber im Gewerbegebiet). 305 Vgl. VGH BW NVwZ-RR 2017, 910, 913 f.  – Rn. 39 ff. (Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber im Gewerbegebiet).

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Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

und Aufbereitung von Abfällen306. Das Gewerbegebiet wurde allerdings durch den Bebauungsplan eingeschränkt (§ 1 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 Alt. 2 BauNVO), es sollten nur Vorhaben zulässig sein, die die Immissionsgrenzwerte für Mischgebiete einhalten307. Der VGH folgerte aus der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsbedürftigkeit, dass die Anlage ein erhebliches bauplanungsrechtliches Konfliktpotenzial mit sich bringe, da sie voraussichtlich schädliche Umwelteinwirkungen durch Staub und Lärm hervorrufen werde308. Sie sei deshalb nicht gebietsverträglich und unzulässig 309. e) Industriegebiete Der VGH hatte mehrfach über die Zulässigkeit derselben Krypta310 und einmal über die eines Hotels311 in Industriegebieten zu entscheiden. Die Entscheidungen über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der Krypta mündeten in den oben bereits besprochenen Urteilen des BVerwG 312 und des BVerfG 313. Die Argumentation des VGH deckte sich weitgehend mit der des BVerwG; letzteres hob die vorgehende Entscheidung des VGH Mannheim nur deshalb auf, weil dieser die Voraussetzungen für eine Befreiung noch nicht abschließend geprüft hatte314. In der Entscheidung über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Hotels315 führte der VGH an, Beherbergungsbetriebe seien bei einer typisierenden Betrachtung aufgrund ihrer Standortanforderungen nicht mit der allgemeinen Zweckbestimmung von Industriegebieten vereinbar 316. Er wendet hier das Kriterium der Gebietsverträglichkeit konsequent an. f) Zwischenfazit Insgesamt lassen sich in der Rechtsprechung des VGH Mannheim keine Auffälligkeiten feststellen. Soweit er sich mit der Gebietsverträglichkeit zu befassen hatte, setzt er die Vorgaben des BVerwG zur Gebietsverträglichkeit konsequent um und wendet sie auf jeden Baugebietstyp an. 306

VGH BW BauR 2016, 252 (Eingeschränktes Gewerbegebiet). VGH BW BauR 2016, 252, 254 (Eingeschränktes Gewerbegebiet). 308 VGH BW BauR 2016, 252, 256 (Eingeschränktes Gewerbegebiet). 309 VGH BW BauR 2016, 252, 256 (Eingeschränktes Gewerbegebiet). 310 VGH BW BauR 2010, 881 (Krypta im Industriegebiet I), VGH BW Urt. v. 20.07.2011 – 3 S 465/11 (Krypta im Industriegebiet II) und VGH BW ZfBR 2017, 273 (Krypta im Industriegebiet III). 311 VGH BW, Beschl. v. 30.07.2009 – 5 S 973/09 (Hotel im Industriegebiet). 312 BVerwGE 138, 166 (Krypta im Industriegebiet I). 313 BVerfG NVwZ 2016, 1804 (Krypta im Industriegebiet). 314 BVerwGE 138, 166, 173 ff. – Rn. 22 ff. (Krypta im Industriegebiet I). 315 VGH BW, Beschl. v. 30.07.2009 – 5 S 973/09 (Hotel im Industriegebiet). 316 VGH BW, Beschl. v. 30.07.2009 – 5 S 973/09, Juris-Rn. 4 (Hotel im Industriegebiet). 307

C. Reaktionen auf die Grundsatzentscheidungen

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2. Bayern Der VGH München musste sich seit 2002 in 34 veröffentlichten Entscheidungen317 mit der bauplanungsrechtlichen Gebietsverträglichkeit befassen318. Drei Entscheidungen betrafen reine Wohngebiete319, elf allgemeine Wohngebiete320, weitere 317

Stand: 27.08.2019. BayVGH, Beschl. v. 02.08.2010  – 9 C 10.343 (Nutzungsuntersagung wegen Nutztierhaltung); BayVGH NVwZ-RR 2011, 851 (Mobilfunk-Basisstation im faktischen reinen Wohngebiet); BayVGH BauR 2012, 790 (Mobilfunkanlage im faktischen reinen Wohngebiet); BayVGH, Beschl. v. 07.07.2005  – 25 CS 05.1192 (Ferienwohnungen im allgemeinen Wohngebiet); BayVGH BauR 2008, 1108 (Mobilfunksendeanlage im allgemeinen Wohngebiet); BayVGH, Beschl. v. 10.07.2012 – 9 B 11.559 (Spenglerei im allgemeinen Wohngebiet); BayVGH, Beschl. v. 22.01.2013 – 15 CS 12.2005 (Kfz-Handel im allgemeinen Wohngebiet); BayVGH, Beschl. v. 16.01.2014 – 9 B 10.1979 (Gaststätte mit Biergarten im allgemeinen Wohngebiet); BayVGH NVwZ-RR 2014, 508 (Feuerwehrgerätehaus im allgemeinen Wohngebiet); BayVGH, Beschl. v. 02.10.2014  – 15 ZB 13.819 (Baustofflager im faktischen allgemeinen Wohngebiet); BayVGH, Beschl. v. 30.10.2008 – 9 ZB 07.1463 (Lagergebäude im Dorfgebiet); BayVGH, Beschl. v. 28.07.2010 – 2 ZB 10.507 (Transportunternehmen im faktischen Dorfgebiet); BayVGH, Beschl. v. 28.06.2011 – 15 ZB 10.3134 (Metallverarbeitender Betrieb im Dorfgebiet); BayVGH, Beschl v. 05.09.2012 – 15 CS 12.23 (Arbeiterunterkunft im Dorfgebiet); BayVGH, Urt. v. 08.03.2013 – 15 B 10.2922 (Baustofflager mit Betriebstankstelle im faktischen Dorf- oder Mischgebiet); BayVGH NVwZ-RR 2003, 816 (Table-Dance-Diskothek im faktischen Mischgebiet); BayVGH, Urt. v. 22.07.2004 – 26 B 04.931 (Ein-Mann-Schreinerei im Mischgebiet); BayVGH BauR 2005, 1886 (Biergarten im Innern einer Blockrandbebauung); BayVGH, Beschl. v. 26.10.2009 – 9 CS 09.2104 (Schlosserei im faktischen Mischgebiet); BayVGH, Urt. v. 23.03.2010 – 15 N 09.2322 (Möbelwerkstatt im Mischgebiet); BayVGH, Beschl. v. 19.01.2012  – 15 ZB 09.3142 (Spielhalle im Mischgebiet); BayVGH BauR 2011, 1785 (Erweiterung einer kerngebietstypischen Spielhalle, Befreiung); BayVGH, Beschl. v. 20.09.2012 – 15 ZB 11.460 (Spielhalle im faktischen Gewerbegebiet); BayVGH, Beschl. v. 03.05.2013 – 22 ZB 13.7 (Tierfutterkonservenherstellung im Gewerbegebiet); BayVGH UPR 2013, 450 (Schrottplatz im Gewerbegebiet); BayVGH, Urt. v. 30.06.2014  – 14 B 03.2399 (Spielhalle im faktischen Gewerbegebiet); BayVGH NVwZ-RR 2015, 607 (Unterkünfte für Arbeitnehmer im Gewerbegebiet); BayVGH NVwZ 2015, 912 (Asylbewerberwohnheim im Gewerbegebiet); BayVGH, Beschl. v. 27.04.2015 – 1 ZB 15.314 (Bauunternehmen bei heranrückender Wohnbebauung); BayVGH NVwZ 2016, 706 (Bordell im Industriegebiet); BayVGH ZfBR 2016, 169 (Asylbewerberunterkunft im Mischgebiet); BayVGH, Beschl. v. 29.01.2016 – 15 ZB 13.1759 (Tagesstätte für Behinderte im allgemeinen Wohngebiet); BayVGH, Beschl. v. 15.07.2016  – 9 ZB 14.1496 (Kfz-Werkstatt im faktischen Dorfgebiet); BayVGH, Urt. v. 27.01.2017 – 15 B 16.1834 (Bordell im Industriegebiet); BayVGH, Beschl. v. 06.02.2017 – 15 ZB 16.398 (Wohn- und Geschäftshaus im allgemeinen Wohngebiet); BayVGH, Beschl. v. 27.02.2017 – 15 CS 16.2253 (Erotik-Videothek im Mischgebiet). 319 BayVGH NVwZ-RR 2011, 851 (Mobilfunk-Basisstation im faktischen reinen Wohngebiet); BayVGH BauR 2012, 790 (Mobilfunkanlage im faktischen reinen Wohngebiet); BayVGH, Beschl. v. 02.08.2010 – 9 C 10.343 (Nutzungsuntersagung wegen Nutztierhaltung). 320 BayVGH, Beschl. v. 07.07.2005  – 25 CS 05.1192 (Ferienwohnungen im allgemeinen Wohngebiet); BayVGH BauR 2008, 1108 (Mobilfunksendeanlage im allgemeinen Wohngebiet); BayVGH, Beschl. v. 10.07.2012 – 9 B 11.559 (Spenglerei im allgemeinen Wohngebiet); BayVGH, Beschl. v. 22.01.2013 – 15 CS 12.2005 (Kfz-Handel im allgemeinen Wohngebiet); BayVGH, Beschl. v. 16.01.2014 – 9 B 10.1979 (Gaststätte mit Biergarten im allgemeinen Wohngebiet); BayVGH, Beschl. v. 02.10.2014 – 15 ZB 13.819 (Baustofflager im faktischen allgemei 318

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Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

sechs Dorfgebiete321, sieben Entscheidungen Mischgebiete322, fünf Entscheidungen Gewerbegebiete323 und schließlich zwei Entscheidungen Industriegebiete324. Mit Kleinsiedlungsgebieten, besonderen Wohngebieten und Kerngebieten hat sich der VGH München seit 2002 noch nicht befasst. Zum Teil erwähnte der VGH die Gebietsverträglichkeit auch lediglich stichwortartig 325. a) Reine Wohngebiete Alle Entscheidungen zu reinen Wohngebieten befassen sich mit Nebenanlagen (§ 14 BauNVO): zwei mit Mobilfunksendeanlagen326, eine mit Anlagen zur Tierhaltung 327. Beide Entscheidungen zu Mobilfunksendeanlagen enthalten die Feststellung, für ihre Zulässigkeit komme es nicht auf das Erfordernis der Gebietsvernen Wohngebiet); BayVGH, Beschl. v. 06.02.2017 – 15 ZB 16.398 (Wohn- und Geschäftshaus im allgemeinen Wohngebiet); BayVGH, Beschl. v. 29.01.2016 – 15 ZB 13.1759 (Tagesstätte für Behinderte im allgemeinen Wohngebiet); BayVGH NVwZ-RR 2016, 572 (Geflügelhaltung im allgemeinen Wohngebiet); BayVGH NVwZ-RR 2014, 508 (Feuerwehrgerätehaus im allgemeinen Wohngebiet); BayVGH, Beschl. v. 24.07.2018, 2 CS 18.1180 (Tagespflege im allgemeinen Wohngebiet). 321 BayVGH, Beschl. v. 30.10.2008 – 9 ZB 07.1463 (Lagergebäude im Dorfgebiet); BayVGH, Beschl. v. 28.07.2010  – 2 ZB 10.507 (Transportunternehmen im faktischen Dorfgebiet); BayVGH, Beschl. v. 28.06.2011 – 15 ZB 10.3134 (Metallverarbeitender Betrieb im Dorfgebiet); BayVGH, Beschl v. 05.09.2012 – 15 CS 12.23 (Arbeiterunterkunft im Dorfgebiet); BayVGH, Urt. v. 08.03.2013 – 15 B 10.2922 (Baustofflager mit Betriebstankstelle im faktischen Dorfoder Mischgebiet); BayVGH, Beschl. v. 15.07.2016 – 9 ZB 14.1496 (Kfz-Werkstatt im faktischen Dorfgebiet). 322 BayVGH NVwZ-RR 2003, 816 (Table-Dance-Diskothek im faktischen Mischgebiet); BayVGH, Urt. v. 22.07.2004 – 26 B 04.931 (Ein-Mann-Schreinerei im Mischgebiet); BayVGH BauR 2005, 1886 (Biergarten im Innern einer Blockrandbebauung); BayVGH, Beschl. v. 26.10.2009  – 9 CS 09.2104 (Schlosserei im faktischen Mischgebiet); BayVGH, Urt. v. 23.03.2010 – 15 N 09.2322 (Möbelwerkstatt im Mischgebiet); BayVGH ZfBR 2016, 169 (Asylbewerberunterkunft im Mischgebiet); BayVGH, Beschl. v. 27.02.2017 – 15 CS 16.2253 (Erotik-Videothek im Mischgebiet). 323 BayVGH, Beschl. v. 03.05.2013 – 22 ZB 13.7 (Tierfutterkonservenherstellung im Gewerbegebiet); BayVGH UPR 2013, 450 (Schrottplatz im Gewerbegebiet); BayVGH, Urt. v. 30.06.2014 – 14 B 03.2399 (Spielhalle im faktischen Gewerbegebiet); BayVGH NVwZ-RR 2015, 607 (Unterkünfte für Arbeitnehmer im Gewerbegebiet); BayVGH NVwZ 2015, 912 (Asylbewerberwohnheim im Gewerbegebiet). 324 BayVGH NVwZ 2016, 706 (Bordell im Industriegebiet); BayVGH, Urt. v. 27.01.2017 – 15 B 16.1834 (Bordell im Industriegebiet). 325 BayVGH KommPraxBY 2017, 445 (Nutzungsuntersagung einer Gaststätte im Mischgebiet); BayVGH, Beschl. v. 21.03.2018, 9 ZB 16.2081 (Nachbarklage gegen Baugenehmigung); Prüfung der Gebietsverträglichkeit bleibe dem Hauptsacheverfahren vorbehalten: BayVGH, Beschl. v. 22.05.2019, 22 CS 18.2247, Juris-Rn. 42 (Immissionsschutzrechtliche Genehmigung eines Schrottplatzes im Gewerbegebiet). 326 BayVGH NVwZ-RR 2011, 851 (Mobilfunk-Basisstation im faktischen reinen Wohn­ gebiet); BayVGH BauR 2012, 790 (Mobilfunkanlage im faktischen reinen Wohngebiet). 327 BayVGH, Beschl. v. 02.08.2010  – 9 C 10.343 (Nutzungsuntersagung wegen Nutztier­ haltung).

C. Reaktionen auf die Grundsatzentscheidungen

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träglichkeit an, weil sie nach § 14 Abs. 2 BauNVO in jedem Gebiet ausnahmsweise zulässig seien328 und daher auch den Charakter eines jeden Baugebietstyps (mit-) prägten. Die dritte Entscheidung befasst sich kurz mit Kleintierhaltung (Hühner, Gänse, Truthähne, Enten und Kaninchen) in einem ca. 20 qm großen Schuppen329. Der VGH entschied lediglich über eine Beschwerde im PKH-Verfahren und ging am Rande auf die Gebietsverträglichkeit der Kleintierhaltung ein. Diese beantwortete er nicht abschließend; er stellte sich aber auf den Standpunkt, die Haltung einiger Kaninchen und Hühner sei auch im reinen Wohngebiet gebietsverträglich330. b) Allgemeine Wohngebiete Die elf Entscheidungen des VGH zu allgemeinen Wohngebieten betreffen sieben Mal verschiedene Formen gewerblicher Nutzungen331, eine Tagesstätte für Behinderte332, Tierhaltung 333, einen Lagerraum für die Feuerwehr 334 sowie eine ambulante Tagespflege335. In der Entscheidung zu Ferienwohnungen336 hatte der VGH eine Nutzungsuntersagung zu beurteilen: Die Nutzungsänderung zu Ferienwohnungen war formell illegal erfolgt, und eine nachträgliche Genehmigung des Vorhabens war abgelehnt 328

BayVGH BauR 2012, 790, 790 Rn. 7 (Mobilfunkanlage im faktischen reinen Wohngebiet); BayVGH, Urt. v. 19.05.2011 – 2 B 11.397, Juris-Rn. 28 (Mobilfunk-Basisstation im faktischen reinen Wohngebiet); in BayVGH NVwZ-RR 2011, 851, Leits. 2 (Mobilfunk-Basisstation im faktischen reinen Wohngebiet) ist dies nur zum Teil wiedergegeben, in den Gründen fehlt der Abschnitt. 329 BayVGH, Beschl. v. 02.08.2010  – 9 C 10.343 (Nutzungsuntersagung wegen Nutztier­ haltung). 330 BayVGH, Beschl. v. 02.08.2010 – 9 C 10.343, Juris-Rn. 3 (Nutzungsuntersagung wegen Nutztierhaltung). 331 BayVGH, Beschl. v. 07.07.2005  – 25 CS 05.1192 (Ferienwohnungen im allgemeinen Wohngebiet); BayVGH BauR 2008, 1108 (Mobilfunksendeanlage im allgemeinen Wohn­ gebiet); BayVGH, Beschl. v. 10.07.2012 – 9 B 11.559 (Spenglerei im allgemeinen Wohngebiet); BayVGH, Beschl. v. 22.01.2013 – 15 CS 12.2005 (Kfz-Handel im allgemeinen Wohngebiet); BayVGH, Beschl. v. 16.01.2014  – 9 B 10.1979 (Gaststätte mit Biergarten im allgemeinen Wohngebiet); BayVGH, Beschl. v. 02.10.2014 – 15 ZB 13.819 (Baustofflager im faktischen allgemeinen Wohngebiet); BayVGH, Beschl. v. 06.02.2017 – 15 ZB 16.398 (Wohn- und Geschäftshaus im allgemeinen Wohngebiet). 332 BayVGH, Beschl. v. 29.01.2016 – 15 ZB 13.1759 (Tagesstätte für Behinderte im allgemeinen Wohngebiet). 333 BayVGH NVwZ-RR 2016, 572 (Geflügelhaltung im allgemeinen Wohngebiet); sowie zum selben Fall: BayVGH, Beschl. v. 06.12.2017, 9 ZB 15.2234 (Geflügelhaltung im allgemeinen Wohngebiet). 334 BayVGH NVwZ-RR 2014, 508 (Feuerwehrgerätehaus im allgemeinen Wohngebiet). 335 BayVGH, Beschl. v. 24.07.2018, 2 CS 18.1180 (Tagespflege im allgemeinen Wohngebiet). 336 BayVGH, Beschl. v. 07.07.2005  – 25 CS 05.1192 (Ferienwohnungen im allgemeinen Wohngebiet).

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Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

worden337. Der VGH schätzte die Nutzungsuntersagung daher als rechtmäßig ein338. Mit Blick auf die Ermessensausübung der Baurechtsbehörde merkte er noch kurz an, es bestünden Bedenken wegen der Gebietsverträglichkeit, weshalb das Vorhaben auch nicht offensichtlich genehmigungsfähig sei339. Die Ermessensausübung der Baurechtsbehörde ließ er deshalb unbeanstandet. Ungewöhnlich war, dass einmal eine Mobilfunksendeanlage auf den Dach eines Altenheimes nicht als Neben-, sondern als Hauptanlage zugelassen werden sollte, und zwar als sonstiger Gewerbebetrieb340. § 14 BauNVO war im konkreten Fall nicht anwendbar, da der maßgebliche Bebauungsplan aus dem Jahre 1972 stammte und § 14 Abs. 2 BauNVO 1968 noch keine Regelung zu fernmeldetechnischen Nebenanlagen enthielt 341. Die Mobilfunksendeanlage musste daher als Haupt­ anlage behandelt werden. Als Hauptanlage war das Vorhaben nach § 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO ausnahmsweise zulässig, weil es ein sonstiger, nicht störender Gewerbebetrieb war 342. Eine Gebietsunverträglichkeit 343 nahm der VGH ebenso wenig an wie einen Verstoß gegen § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO344. Da das Ermessen der Baurechtsbehörde für die Erteilung der Ausnahme indessen nicht auf Null reduziert war, erging nur ein Bescheidungsurteil345. Eine Spenglerei in einem faktischen, allgemeinen Wohngebiet 346 ist nach dem VGH kein sonstiger, nicht störender Gewerbebetrieb im Sinne des § 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO347. Er begründete dies damit, dass die Spenglerei bei der gebotenen typisierenden Betrachtung wegen ihrer Art und Betriebsweise Störungen befürchten lasse348. Sie sei daher nicht gebietsverträglich349. In der Entscheidung zum Autohandel350 widmete sich der VGH der Typik-Atypik-Prüfung 351 in der Gebietsverträglichkeit. Er hielt fest, das Vorhaben weise keine 337

BayVGH, Beschl. v. 07.07.2005 – 25 CS 05.1192, Juris-Rn. 3 (Ferienwohnungen im allgemeinen Wohngebiet). 338 BayVGH, Beschl. v. 07.07.2005 – 25 CS 05.1192, Juris-Rn. 3 (Ferienwohnungen im allgemeinen Wohngebiet). 339 BayVGH, Beschl. v. 07.07.2005 – 25 CS 05.1192, Juris-Rn. 3 (Ferienwohnungen im allgemeinen Wohngebiet). 340 BayVGH BauR 2008, 1108 (Mobilfunksendeanlage im allgemeinen Wohngebiet). 341 BayVGH BauR 2008, 1108, 1110 (Mobilfunksendeanlage im allgemeinen Wohngebiet). 342 BayVGH BauR 2008, 1108, 1110 (Mobilfunksendeanlage im allgemeinen Wohngebiet). 343 BayVGH BauR 2008, 1108, 1110 (Mobilfunksendeanlage im allgemeinen Wohngebiet). 344 BayVGH BauR 2008, 1108, 1111 (Mobilfunksendeanlage im allgemeinen Wohngebiet). 345 BayVGH BauR 2008, 1108, 1109 (Mobilfunksendeanlage im allgemeinen Wohngebiet). 346 BayVGH, Beschl. v. 10.07.2012 – 9 B 11.559 (Spenglerei im allgemeinen Wohngebiet). 347 BayVGH, Beschl. v. 10.07.2012 – 9 B 11.559, Juris-Rn. 22 (Spenglerei im allgemeinen Wohngebiet). 348 BayVGH, Beschl. v. 10.07.2012 – 9 B 11.559, Juris-Rn. 22 (Spenglerei im allgemeinen Wohngebiet). 349 BayVGH, Beschl. v. 10.07.2012 – 9 B 11.559, Juris-Rn. 22 (Spenglerei im allgemeinen Wohngebiet). 350 BayVGH, Beschl. v. 22.01.2013 – 15 CS 12.2005 (Kfz-Handel im allgemeinen Wohngebiet). 351 Siehe oben, 2. Kapitel A. II.

C. Reaktionen auf die Grundsatzentscheidungen

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Besonderheiten auf, die dauerhaft sicherstellten, dass die für einen Kfz-Handel typischen Störungen352 ausgeschlossen seien353. Indem er die Auffassung der Vorinstanz billigte, wonach der Kfz-Handel kein sonstiger, nicht störender Gewerbebetrieb (§ 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) war 354, sprach er implizit aus, dass der Kfz-Handel die zulässige Störschwelle überschritt – mithin nicht gebietsverträglich war 355. In der Entscheidung zu einer Gaststätte mit Biergarten356 äußerte sich der VGH nur knapp zur Gebietsverträglichkeit. Er ging aufgrund der geringen Größe der Gaststätte zunächst davon aus, dass sie eine der Versorgung des allgemeinen Wohngebiets dienende Schank- und Speisewirtschaft (§ 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) sei und daher auch ausnahmsweise zulässig sei. Gegen die Gebietsverträglichkeit bestanden keine Bedenken357. Ein Feuerwehrgerätehaus358 stufte der VGH als Anlage für Verwaltungen ein (§ 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO), die in einem allgemeinen Wohngebiet ausnahmsweise zulässig war 359. Mit der Gebietsverträglichkeit des Feuerwehrgerätehauses setzte sich der VGH nur kurz auseinander 360; er hielt fest, dass die örtliche freiwillige Feuerwehr weder technisch noch personell so ausgestattet sei, dass Störungen aus dem Gerätehaus für das Wohngebiet zu befürchten seien361. Er hielt das Vorhaben deshalb für gebietsverträglich362. Später beurteilte der VGH ein Baustofflager 363. Der VGH ging von der typisierenden Betrachtungsweise aus und stellte klar, dass das Kriterium der Gebietsver­ träglichkeit die Ansiedlung untypischer Vorhaben verhindern solle und Emissions 352 Worin die für einen Kfz-Handel typischen Störungen bestehen sollten, führte der VGH jedoch nicht aus: BayVGH, Beschl. v. 22.01.2013 – 15 CS 12.2005, Juris-Rn. 20 (Kfz-Handel im allgemeinen Wohngebiet). 353 BayVGH, Beschl. v. 22.01.2013 – 15 CS 12.2005, Juris-Rn. 20 (Kfz-Handel im allgemeinen Wohngebiet). 354 BayVGH, Beschl. v. 22.01.2013 – 15 CS 12.2005, Juris-Rn. 4 (Kfz-Handel im allgemeinen Wohngebiet). 355 BayVGH, Beschl. v. 22.01.2013 – 15 CS 12.2005, Juris-Rn. 20 (Kfz-Handel im allgemeinen Wohngebiet). 356 BayVGH, Beschl. v. 16.01.2014 – 9 B 10.1979 (Gaststätte mit Biergarten im allgemeinen Wohngebiet). 357 BayVGH, Beschl. v. 16.01.2014 – 9 B 10.1979, Juris-Rn. 20 (Gaststätte mit Biergarten im allgemeinen Wohngebiet). 358 BayVGH NVwZ-RR 2014, 508 (Feuerwehrgerätehaus im allgemeinen Wohngebiet). 359 BayVGH NVwZ-RR 2014, 508, 510 – Rn. 29 und 32 (Feuerwehrgerätehaus im allgemeinen Wohngebiet). 360 BayVGH NVwZ-RR 2014, 508, 510  – Rn. 33 (Feuerwehrgerätehaus im allgemeinen Wohngebiet). 361 BayVGH NVwZ-RR 2014, 508, 510  – Rn. 33 (Feuerwehrgerätehaus im allgemeinen Wohngebiet). 362 BayVGH NVwZ-RR 2014, 508, 510  – Rn. 33 (Feuerwehrgerätehaus im allgemeinen Wohngebiet). 363 BayVGH, Beschl. v. 02.10.2014 – 15 ZB 13.819 (Baustofflager im faktischen allgemeinen Wohngebiet).

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Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

werte für Lärm hierbei nicht relevant seien364. In einem allgemeinen Wohngebiet führe ein Baustofflager durch die vielen lärmintensiven Be- und Entladearbeiten zu einer Störung der Wohnruhe365. Im Beschluss vom 29.01.2016 ging es um die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit einer Tagesstätte für Behinderte366. Die Einrichtung sollte Plätze für 27 bis 36 Kinder und Jugendliche sowie weitere zwölf Plätze für Gruppentherapien und Frühförderung bieten367. Der VGH billigte die Auffassung der ersten Instanz, dass das Vorhaben hinsichtlich seines Einzugsbereichs und der mit ihm verbundenen Zu- und Abfahrten noch gebietsverträglich sei368. Dies beruhte darauf, dass ein Teil der Betreuung ohnehin mobil außerhalb des Gebäudes erfolgen sollte und der Nutzungsumfang zeitlich und zahlenmäßig beschränkt war 369. In der Entscheidung zur Geflügelhaltung im faktischen allgemeinen Wohn­ gebiet 370 hatte der BayVGH über die Haltung und Zucht von Geflügel zu befinden. Dem Geflügelzüchter war per Nutzungsuntersagung (Art. 76 S. 2 BayBauO) verboten worden, mehr als 40 Stück Geflügel im faktischen allgemeinen Wohngebiet zu halten371. Eine gewerbliche Geflügelhaltung und -zucht war nach dem BayVGH weder allgemein noch ausnahmsweise zulässig, da sie kein sonstiger nicht störender Gewerbebetrieb sei372. Eine Geflügelzucht sei im allgemeinen Wohngebiet funktionswidrig373, also nicht mit der allgemeinen Zweckbestimmung der allgemeinen Wohngebiete zu vereinbaren374; als gebietsunverträgliche Nutzung sei sie unzulässig 375. 364

BayVGH, Beschl. v. 02.10.2014 – 15 ZB 13.819, Juris-Rn. 7 f. (Baustofflager im faktischen allgemeinen Wohngebiet). 365 BayVGH, Beschl. v. 02.10.2014 – 15 ZB 13.819, Juris-Rn. 9 (Baustofflager im faktischen allgemeinen Wohngebiet). 366 BayVGH, Beschl. v. 29.01.2016 – 15 ZB 13.1759 (Tagesstätte für Behinderte im allgemeinen Wohngebiet). 367 BayVGH, Beschl. v. 29.01.2016 – 15 ZB 13.1759, Juris-Rn. 18 (Tagesstätte für Behinderte im allgemeinen Wohngebiet). 368 BayVGH, Beschl. v. 29.01.2016 – 15 ZB 13.1759, Juris-Rn. 18 (Tagesstätte für Behinderte im allgemeinen Wohngebiet). 369 BayVGH, Beschl. v. 29.01.2016 – 15 ZB 13.1759, Juris-Rn. 18 (Tagesstätte für Behinderte im allgemeinen Wohngebiet). 370 BayVGH NVwZ-RR 2016, 572 (Geflügelhaltung im allgemeinen Wohngebiet); nach­ gehend: BayVGH, Beschl. v. 06.12.2017, 9 ZB 15.2234 (Geflügelhaltung im allgemeinen Wohngebiet). 371 BayVGH NVwZ-RR 2016, 572, 573 – Rn. 15 (Geflügelhaltung im allgemeinen Wohngebiet). 372 BayVGH NVwZ-RR 2016, 572, 573 – Rn. 16 (Geflügelhaltung im allgemeinen Wohngebiet). 373 BayVGH NVwZ-RR 2016, 572, 573 – Rn. 16 (Geflügelhaltung im allgemeinen Wohngebiet) – allerdings ohne nähere Begründung. 374 BayVGH NVwZ-RR 2016, 572, 573 – Rn. 16 (Geflügelhaltung im allgemeinen Wohngebiet). 375 BayVGH NVwZ-RR 2016, 572, 574 – Rn. 25 (Geflügelhaltung im allgemeinen Wohngebiet).

C. Reaktionen auf die Grundsatzentscheidungen

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Der BayVGH hatte auch über die Nutzungsänderung eines Wohnhauses zu einem Wohn- und Geschäftshaus zu entscheiden376. Hierbei stellte sich die Frage, ob ein Geschäftshaus ein sonstiger nicht störender Gewerbebetrieb sein kann (§ 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO). Der BayVGH schloss sich dem VGH Mannheim an und entschied, dass nur solche Gewerbebetriebe nicht störend im Sinne des § 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO sind, die gebietsverträglich sind377. Der BayVGH billigte die Entscheidung der Vorinstanz, dass das Geschäftshaus gebietsverträglich und damit ein zulässiger, sonstiger nicht störender Gewerbebetrieb sei, da es nur wenig Zu- und Abgangsverkehr mit sich bringe378. Schließlich war eine ambulante Tagespflege mit 26 Plätzen in einem allgemeinen Wohngebiet zu beurteilen379. Der VGH ging davon aus, dass die Tagespflege trotz ihres Umfanges eine zulässige Anlage für soziale und gesundheitliche Zwecke sei (§ 4 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO 1968)380; es spreche viel für ihre Gebietsverträglichkeit im allgemeinen Wohngebiet 381. c) Dorfgebiete In seiner Entscheidung zu einem Lagergebäude382 mit eher geringem Liefer­ verkehr ging der VGH von der Gebietsverträglichkeit des Vorhabens aus. Nach Ansicht des VGH war das Lärmpotenzial des Vorhabens (nur ein Klein-LKW täglich sowie ein größerer LKW einmal wöchentlich) vernachlässigbar. In einer weiteren Entscheidung befasste sich der VGH mit einem Transportunternehmen383. Er ging davon aus, Transportunternehmen gehörten zu der Gruppe von Gewerbebetrieben, die wegen ihrer Betriebsart zwar zu wesentlichen Störungen führen könnten, wobei dies aber nicht zwangsläufig eintrete384. Deshalb hänge ihre

376 BayVGH, Beschl. v. 06.02.2017 – 15 ZB 16.398 (Wohn- und Geschäftshaus im allgemeinen Wohngebiet). 377 BayVGH, Beschl. v. 06.02.2017 – 15 ZB 16.398, Juris-Rn. 11 (Wohn- und Geschäftshaus im allgemeinen Wohngebiet); VGH BW BauR 2017, 220, 223 (Seminargebäude im allgemeinen Wohngebiet). 378 BayVGH, Beschl. v. 06.02.2017 – 15 ZB 16.398, Juris-Rn. 13 (Wohn- und Geschäftshaus im allgemeinen Wohngebiet). 379 BayVGH, Beschl. v. 24.07.2018, 2 CS 18.1180 (Tagespflege im allgemeinen Wohngebiet). 380 BayVGH, Beschl. v. 24.07.2018, 2 CS 18.1180, Juris-Rn. 5 (Tagespflege im allgemeinen Wohngebiet). 381 BayVGH, Beschl. v. 24.07.2018, 2 CS 18.1180, Juris-Rn. 7 f. (Tagespflege im allgemeinen Wohngebiet). 382 BayVGH, Beschl. v. 30.10.2008  – 9 ZB 07.1463, Juris-Rn. 3 (Lagergebäude im Dorf­ gebiet). 383 BayVGH, Beschl. v. 28.07.2010  – 2 ZB 10.507 (Transportunternehmen im faktischen Dorfgebiet). 384 BayVGH, Beschl. v. 28.07.2010 – 2 ZB 10.507, Juris-Rn. 5 (Transportunternehmen im faktischen Dorfgebiet).

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Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

Gebietsverträglichkeit von der Ausgestaltung des Betriebsablaufes, vor allem von der Größe des Betriebs ab385. Hiermit schließt sich der VGH der Rechtsprechung des BVerwG zu Transportunternehmen an. Das BVerwG hatte bereits 2001 für ein Mischgebiet entschieden, dass die Gebietsverträglichkeit von Transportunternehmen maßgeblich von deren Betriebsstruktur und Größe abhänge386. Wegen der Größe des Betriebs entschied der VGH dann, dass er geeignet sei, eine Wohn­ nutzung wesentlich zu stören387. Die nächste Entscheidung des VGH befasste sich mit einem metallverarbeitenden Betrieb388. Der VGH ging hierbei der Frage nach, ob das Vorhaben ein nicht wesentlich störender Gewerbebetrieb (§ 5 Abs. 1 S. 1 BauNVO) sei und daher als sonstiger Gewerbebetrieb (§ 5 Abs. 2 Nr. 6 BauNVO) zugelassen werden könne389. Ausgehend von der typisierenden Betrachtungsweise hielt der VGH fest, dass metallverarbeitende Betriebe eine zu große Variationsbreite in ihrem Störpotenzial aufwiesen, um schon allein aus der Branchenzugehörigkeit (metallverarbeitende Betriebe) Rückschlüsse auf das Störpotenzial ziehen zu können390. Er nahm deshalb eine Einzelfallbetrachtung vor. Er führte den Zuschnitt des Betriebs mitsamt der Maschinen und Werkzeuge an, die in ihm verwendet werden sollten – 17 Mitarbeiter mit Bandsägen, Bohrmaschinen sowie Stanz- und Schweißgeräten391. Direkt im Anschluss stellte er fest, der Betrieb weise wegen dieses Zuschnitts ein Störpotenzial auf, das in einem Dorfgebiet gebietsunverträglich sei392. Die Entscheidung zur Arbeitnehmerunterkunft 393 enthält nur wenige Feststellun­ gen zur Gebietsverträglichkeit. Wegen Lücken in der Beschwerdebegründung merkte der BayVGH nur an, es sei nicht dargelegt worden, dass die Unterkunft aufgrund ihrer typischen Nutzungsweise in einem Dorfgebiet störend wirke394.

385 BayVGH, Beschl. v. 28.07.2010 – 2 ZB 10.507, Juris-Rn. 5 (Transportunternehmen im faktischen Dorfgebiet). 386 BVerwG BauR 2004, 645, 645 f. (Bauunternehmen im Mischgebiet). 387 BayVGH, Beschl. v. 28.07.2010 – 2 ZB 10.507, Juris-Rn. 6 (Transportunternehmen im faktischen Dorfgebiet). 388 BayVGH, Beschl. v. 28.06.2011 – 15 ZB 10.3134 (Metallverarbeitender Betrieb im Dorfgebiet). 389 BayVGH, Beschl. v. 28.06.2011 – 15 ZB 10.3134, Juris-Rn. 9 ff. (Metallverarbeitender Betrieb im Dorfgebiet). 390 BayVGH, Beschl. v. 28.06.2011 – 15 ZB 10.3134, Juris-Rn. 15 (Metallverarbeitender Betrieb im Dorfgebiet). 391 BayVGH, Beschl. v. 28.06.2011 – 15 ZB 10.3134, Juris-Rn. 16 (Metallverarbeitender Betrieb im Dorfgebiet). 392 BayVGH, Beschl. v. 28.06.2011 – 15 ZB 10.3134, Juris-Rn. 16 (Metallverarbeitender Betrieb im Dorfgebiet). 393 BayVGH, Beschl v. 05.09.2012 – 15 CS 12.23 (Arbeiterunterkunft im Dorfgebiet). 394 BayVGH, Beschl v. 05.09.2012 – 15 CS 12.23, Juris-Rn. 20 (Arbeiterunterkunft im Dorfgebiet).

C. Reaktionen auf die Grundsatzentscheidungen

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Ausführlicher fielen die Äußerungen des VGH zu einem Bauunternehmen mit Tankstelle für seine LKW und Lagerfläche aus395. Da das Vorhaben im unbeplanten Innenbereich liegen sollte, ging der VGH zunächst auf die Eigenart der näheren Umgebung ein396. Diese entsprach seiner Ansicht nach entweder einem Dorf- oder einem Mischgebiet; die Entscheidung zwischen beiden Gebietsarten ließ er allerdings offen, da dies nicht entscheidungserheblich war 397. Beide Gebietstypen lassen den gleichen Störgrad zu, nämlich nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe (§ 5 Abs. 1 S. 1 und § 6 Abs. 1 BauNVO). Den Störgrad des Bauunternehmens ermittelte der VGH mit Hilfe der typisierenden Betrachtungsweise398. Er ließ zwar offen, ob bereits Fuhr- und Bauunternehmen als solche wesentlich störende Gewerbebetriebe darstellen oder ob sie eine zu große Variationsbreite für eine Typisierung besitzen399. Anhand der Betriebsbeschreibung des Vorhabens stellte er allerdings fest, dass die geplanten Tätigkeiten typischerweise geeignet seien, das Wohnen wesentlich zu stören400. Das Vorhaben stufte er damit als gebietsunverträglich ein401. Ferner hatte sich der BayVGH mit einer Kfz-Werkstatt im Dorfgebiet zu befassen402. Die Gebietsverträglichkeit erwähnte er nur beiläufig und merkte an, für deren Einhaltung komme es nicht auf tatsächlich spürbare und nachweisbare Beeinträchtigungen an403. Für die Kfz-Werkstatt gab es keine Betriebsbeschreibung, sodass nicht ersichtlich war, in welchem Umfang in ihr lärmintensive Arbeiten durchgeführt werden sollten404. Der BayVGH ging daher davon aus, dass eine Baugenehmigung pauschal für eine Kfz-Werkstatt auch sehr immissionsträchtige Arbeiten in ihr (Karosseriearbeiten, Lackieren) umfasse und stufte sie deshalb als im Dorfgebiet störenden Gewerbebetrieb ein405.

395

BayVGH, Urt. v. 08.03.2013  – 15 B 10.2922 (Baustofflager mit Betriebstankstelle im faktischen Dorf- oder Mischgebiet). 396 BayVGH, Urt. v. 08.03.2013 – 15 B 10.2922, Juris-Rn. 21 (Baustofflager mit Betriebstankstelle im faktischen Dorf- oder Mischgebiet). 397 BayVGH, Urt. v. 08.03.2013 – 15 B 10.2922, Juris-Rn. 21 (Baustofflager mit Betriebstankstelle im faktischen Dorf- oder Mischgebiet). 398 BayVGH, Urt. v. 08.03.2013 – 15 B 10.2922, Juris-Rn. 21 ff. (Baustofflager mit Betriebstankstelle im faktischen Dorf- oder Mischgebiet). 399 BayVGH, Urt. v. 08.03.2013 – 15 B 10.2922, Juris-Rn. 26 (Baustofflager mit Betriebstankstelle im faktischen Dorf- oder Mischgebiet). 400 BayVGH, Urt. v. 08.03.2013 – 15 B 10.2922, Juris-Rn. 26 (Baustofflager mit Betriebstankstelle im faktischen Dorf- oder Mischgebiet). 401 BayVGH, Urt. v. 08.03.2013 – 15 B 10.2922, Juris-Rn. 26 (Baustofflager mit Betriebstankstelle im faktischen Dorf- oder Mischgebiet). 402 BayVGH, Beschl. v. 15.07.2016 – 9 ZB 14.1496 (Kfz-Werkstatt im faktischen Dorfgebiet). 403 BayVGH, Beschl. v. 15.07.2016 – 9 ZB 14.1496, Juris-Rn. 11 (Kfz-Werkstatt im faktischen Dorfgebiet). 404 BayVGH, Beschl. v. 15.07.2016 – 9 ZB 14.1496, Juris-Rn. 10 (Kfz-Werkstatt im faktischen Dorfgebiet). 405 BayVGH, Beschl. v. 15.07.2016 – 9 ZB 14.1496, Juris-Rn. 10 f. (Kfz-Werkstatt im faktischen Dorfgebiet).

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Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

d) Mischgebiete Eine Entscheidung des BayVGH betraf ein Table-Dance-Lokal406. Er zog für dessen Gebietsverträglichkeit die Rechtsprechung zur Differenzierung von kerngebietstypischen und mischgebietstypischen Vergnügungsstätten heran407 und befasste sich näher mit dem voraussichtlichen Einzugsbereich des Lokals408. Ein überörtlicher Einzugsbereich sprach hierbei für eine kerngebietstypische Vergnügungsstätte409 – dem folgte der VGH auch für dieses Vorhaben, da es im Ort die bisher einzige Vergnügungsstätte dieser Art sein sollte und wegen der geringen Verbreitung auf einen überörtlichen Besucherkreis angewiesen wäre410. Auch ein holzverarbeitender Betrieb stört  – sofern er mit lauten Maschinen wie Kreissägen und Fräsmaschinen ausgestattet ist – nach Ansicht des VGH das Wohnen wesentlich411 und ist daher im Mischgebiet unzulässig. In dieser Entscheidung lehnte es der VGH zudem ab, einen die Atypik begründenden Umstand darin zu sehen, dass der Betrieb nur von einer Person unterhalten wurde412 („Ein-Mann-Betrieb“). Den Biergarten einer Gaststätte stufte der VGH zwar als gebietsverträglich ein413, ließ ihn aber an § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO scheitern414. Im Wesentlichen stützte er sich dabei auf die Emissionsträchtigkeit der Gaststätte mit Biergarten und auf ihre Lage415. Die Gaststätte führte dazu, dass im Geschoss über ihr eine Wohnung Lärm ausgesetzt wurde, der den nach der TA Lärm in einem Mischgebiet zulässigen Grenzwert überschritt; der VGH erkannte darin einen Verstoß gegen das Rücksichtnahmegebot aus § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO416. Des Weiteren sollte die Gaststätte in einem Block untergebracht werden, in dem eine Trennung von Wohnund Gewerbeflächen vorherrschte: Die Wohnflächen waren jeweils im Inneren des Blocks auf einen Innenhof hin ausgerichtet, während die Gewerbenutzung nach außen zu den Straßen hin ausgerichtet war 417. Die Gaststätte sollte hierbei entgegen der sonst im Block üblichen Ausrichtung eingerichtet werden, und zwar mit dem Biergarten in den bislang eher ruhigen Innenhof hinein418. Der VGH erkannte 406

BayVGH NVwZ-RR 2003, 816 (Table-Dance-Diskothek im faktischen Mischgebiet). BayVGH NVwZ-RR 2003, 816, 817 (Table-Dance-Diskothek im faktischen Mischgebiet). 408 BayVGH NVwZ-RR 2003, 816, 817 (Table-Dance-Diskothek im faktischen Mischgebiet). 409 BayVGH NVwZ-RR 2003, 816, 817 (Table-Dance-Diskothek im faktischen Mischgebiet). 410 BayVGH NVwZ-RR 2003, 816, 817 (Table-Dance-Diskothek im faktischen Mischgebiet). 411 BayVGH, Urt. v. 22.07.2004  – 26 B 04.931, Juris-Rn. 23 (Ein-Mann-Schreinerei im Mischgebiet). 412 BayVGH, Urt. v. 22.07.2004 – 26 B 04.931, Juris-Rn. 24 ff. (Ein-Mann-Schreinerei im Mischgebiet). 413 BayVGH BauR 2005, 1886, 1887 (Biergarten im Innern einer Blockrandbebauung). 414 BayVGH BauR 2005, 1886, 1887 f. (Biergarten im Innern einer Blockrandbebauung). 415 BayVGH BauR 2005, 1886, 1888 (Biergarten im Innern einer Blockrandbebauung). 416 BayVGH BauR 2005, 1886, 1887 f. (Biergarten im Innern einer Blockrandbebauung). 417 BayVGH BauR 2005, 1886, 1888 f. (Biergarten im Innern einer Blockrandbebauung). 418 BayVGH BauR 2005, 1886, 1889 (Biergarten im Innern einer Blockrandbebauung). 407

C. Reaktionen auf die Grundsatzentscheidungen

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in der eben beschriebenen Aufteilung des Blocks eine Eigenart dieses einzelnen Mischgebiets, gegen die die Gaststätte dann verstieß – in der Folge stufte er sie nach § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO als unzulässig ein419. Die Entscheidung zu einem metallverarbeitenden Betrieb420 verfolgte den gleichen Ansatz wie bereits die Entscheidung zum metallverarbeitenden Betrieb im Dorfgebiet 421: Metallverarbeitende Betriebe besäßen generell ein so großes Störpotenzial, dass sie in allen Gebieten, die zumindest gleichrangig dem Wohnen dienen, unzulässig seien422. Entsprechend sei der Betrieb nicht nach § 6 BauNVO zulässig 423. Die Entscheidung zu einer Möbelwerkstatt424 ist bislang der einzige Fall des VGH, in dem die Gebietsverträglichkeit im Rahmen einer Normenkontrolle (§ 47 VwGO) thematisiert wurde. Hier wollte eine Gemeinde die Betriebserweiterung einer Möbelwerkstatt auf ihrem Gebiet ermöglichen und erließ für das dafür vorgesehene Grundstück einen Bebauungsplan425. Das für die Möbelwerkstatt gedachte Grundstück wies sie als Mischgebiet aus426. Nach Ansicht des VGH konnte der Bebauungsplan sein Ziel, die Möbelwerkstatt zu erweitern, nicht erfüllen427, weil die Möbelwerkstatt in einem Mischgebiet unzulässig gewesen wäre428. Eine Möbelwerkstatt mit dem Zuschnitt wie in diesem Verfahren – 15 Mitarbeiter auf rund 2.000 qm mit vielen lauten Maschinen (Kreissägen, Holzpressen u. ä.) und nach der Erweiterung auf über 5.000 qm429 – war nach Ansicht des VGH ein das Wohnen wesentlich störender Gewerbebetrieb und damit nicht gebietsverträglich430. Der Bebauungsplan war daher nicht erforderlich (§ 1 Abs. 3 BauGB) und deshalb unwirksam431. 419

BayVGH BauR 2005, 1886, 1888 f. (Biergarten im Innern einer Blockrandbebauung). BayVGH, Beschl. v. 26.10.2009 – 9 CS 09.2104 (Schlosserei im faktischen Mischgebiet). 421 BayVGH, Beschl. v. 28.06.2011 – 15 ZB 10.3134 (Metallverarbeitender Betrieb im Dorfgebiet). 422 BayVGH, Beschl. v. 26.10.2009 – 9 CS 09.2104, Juris-Rn. 4 (Schlosserei im faktischen Mischgebiet). 423 BayVGH, Beschl. v. 26.10.2009 – 9 CS 09.2104, Juris-Rn. 4 (Schlosserei im faktischen Mischgebiet). 424 BayVGH, Urt. v. 23.03.2010 – 15 N 09.2322 (Möbelwerkstatt im Mischgebiet). 425 BayVGH, Urt. v. 23.03.2010 – 15 N 09.2322, Juris-Rn. 1 f. (Möbelwerkstatt im Mischgebiet). 426 BayVGH, Urt. v. 23.03.2010 – 15 N 09.2322, Juris-Rn. 1 f. (Möbelwerkstatt im Mischgebiet). 427 BayVGH, Urt. v. 23.03.2010 – 15 N 09.2322, Juris-Rn. 12 (Möbelwerkstatt im Misch­ gebiet). 428 BayVGH, Urt. v. 23.03.2010 – 15 N 09.2322, Juris-Rn. 12 und 15 ff. (Möbelwerkstatt im Mischgebiet). 429 BayVGH, Urt. v. 23.03.2010 – 15 N 09.2322, Juris-Rn. 15 (Möbelwerkstatt im Misch­ gebiet). 430 BayVGH, Urt. v. 23.03.2010 – 15 N 09.2322, Juris-Rn. 12 und 15 ff. (Möbelwerkstatt im Mischgebiet). 431 BayVGH, Urt. v. 23.03.2010 – 15 N 09.2322, Juris-Rn. 12 (Möbelwerkstatt im Misch­ gebiet). 420

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Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

Im nächsten Fall stufte der BayVGH eine Asylbewerberunterkunft in Übereinstimmung mit dem späteren Beschluss des VGH Mannheim432 als Anlage für soziale Zwecke ein, in der eine wohnähnliche Nutzung stattfinde433. Wegen der Wohnähnlichkeit sei das Vorhaben mit dem Wohnzweck von Mischgebieten vereinbar und auch mit der gewerblichen Ausrichtung von Mischgebieten, da dort nur solche Gewerbebetriebe zulässig seien, die das Wohnen nicht erheblich stören434. Es sei deshalb insgesamt mischgebietsverträglich435. Schließlich befasste sich der BayVGH mit einer Erotik-Videothek mit sog. „Glory-Hole-Kabinen“, d. h. Videokabinen, die Öffnungen zu benachbarten Kabinen aufweisen436. Der BayVGH stufte die Videothek als Vergnügungsstätte ein, da sie auf die kommerzielle Unterhaltung ihrer Kunden ausgelegt war 437. Der für den Fall maßgebliche § 6 BauNVO 1968 enthielt noch keine abschließende Regelung für Vergnügungsstätten, sondern lediglich den Auffangtatbestand der sonstigen nicht wesentlich störenden Gewerbebetriebe (§ 6 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO 1968). Der BayVGH ging davon aus, dass sonstige nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe in einem Mischgebiet nur solche Betriebe sein können, die nicht kerngebietstypisch sind438. Zentrale Dienstleistungsbetriebe, die auf einen großen Einzugsbereich hin ausgelegt seien und für ein großes und allgemeines Publikum erreichbar sein sollen, seien daher im Mischgebiet gebietsunverträglich und folglich auch kein sonstiger nicht wesentlich störender Gewerbebetrieb mehr 439. Ausgehend hiervon neigte der BayVGH dahin, die Videothek wegen der „Glory-Holes“ als gebietsunverträglich einzustufen, da diese den Nutzern sexuelle Kontakte untereinander ermöglichen würden und einen überörtlichen Publikumsverkehr anziehen würden440. Letztlich ließ er die Frage aber offen441.

432

VGH BW NVwZ-RR 2017, 910, 911 – Rn. 19 (Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber im Gewerbegebiet). 433 BayVGH ZfBR 2016, 169 (Asylbewerberunterkunft im Mischgebiet). 434 BayVGH ZfBR 2016, 169, 170 (Asylbewerberunterkunft im Mischgebiet). 435 BayVGH ZfBR 2016, 169, 170 (Asylbewerberunterkunft im Mischgebiet). 436 BayVGH, Beschl. v. 27.02.2017 – 15 CS 16.2253 (Erotik-Videothek im Mischgebiet). 437 BayVGH, Beschl. v. 27.02.2017  – 15 CS 16.2253, Juris-Rn. 26 (Erotik-Videothek im Mischgebiet). 438 BayVGH, Beschl. v. 27.02.2017  – 15 CS 16.2253, Juris-Rn. 27 (Erotik-Videothek im Mischgebiet). 439 BayVGH, Beschl. v. 27.02.2017  – 15 CS 16.2253, Juris-Rn. 27 (Erotik-Videothek im Mischgebiet). 440 BayVGH, Beschl. v. 27.02.2017  – 15 CS 16.2253, Juris-Rn. 29 (Erotik-Videothek im Mischgebiet). 441 BayVGH, Beschl. v. 27.02.2017 – 15 CS 16.2253, Juris-Rn. 29 ff. (Erotik-Videothek im Mischgebiet).

C. Reaktionen auf die Grundsatzentscheidungen

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e) Gewerbegebiete Im Rahmen einer Klage gegen die Versagung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung musste der VGH auch die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit einer Anlage zur Herstellung von Tierfutter beurteilen442. Das Gewerbegebiet in dieser Entscheidung war seitens der Gemeinde modifiziert worden (§ 1 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 BauNVO): Der Bebauungsplan sah nämlich vor, dass abweichend von § 8 BauNVO nur Gewerbebetriebe zulässig sein sollten, die das Wohnen nicht wesentlich stören443. Den maximal zulässigen Störgrad hatte die Gemeinde damit auf das Niveau eines Mischgebiets (§ 6 Abs. 1 BauNVO) abgesenkt. Mischgebiete dienen gem. § 6 Abs. 1 BauNVO u. a. der Unterbringung von Gewerbebetrieben, die das Wohnen nicht wesentlich stören. Die Anlage war zwar immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftig (Ziff. 7.4 lit. b Spalte 1 der 4. BImSchV), das Gericht zog aber die Konsequenz aus § 15 Abs. 3 BauNVO: Nur weil sie immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftig war, ordnete der VGH ihr kein Störpotenzial zu, das nur in einem (nicht modifizierten) Gewerbegebiet oder einem Industriegebiet zulässig gewesen wäre444. Seit Schaffung des § 15 Abs. 3 BauNVO sei es nicht mehr zulässig, die fehlende Gebietsverträglichkeit eines Vorhabens allein aus dessen immissionsschutzrechtlicher Genehmigungsbedürftigkeit abzuleiten445. Stattdessen nahm der VGH nun eine Einzelfallbetrachtung vor, um zu klären, ob das Vorhaben mit der Eigenart des konkreten Baugebiets (§ 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO) vereinbar war 446. Er führte eine Reihe von Eigenheiten des Vorhabens an – unter anderem, dass eine Erhitzung des Tierfutters nur in geschlossenen Behältnissen erfolge und die Anlage nur geringe Mengen an Tierfutter produziere – und schloss daraus, dass es kein typischerweise störender Gewerbebetrieb sei447. Zum gegenteiligen Ergebnis kam der VGH bei einer anderen Klage gegen die Versagung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung und zwar für eine Anlage zur Lagerung und Sortierung von Metallabfällen448. Auch hier prüfte der VGH im Rahmen der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit, wobei – anders als im Fall zuvor – das Gewerbegebiet seitens der Gemeinde nicht mit modifizierenden Festsetzungen versehen worden 442 BayVGH, Beschl. v. 03.05.2013 – 22 ZB 13.7 (Tierfutterkonservenherstellung im Ge­ werbegebiet). 443 BayVGH, Beschl. v. 03.05.2013 – 22 ZB 13.7, Juris-Rn. 21 (Tierfutterkonservenherstellung im Gewerbegebiet). 444 BayVGH, Beschl. v. 03.05.2013 – 22 ZB 13.7, Juris-Rn. 23 (Tierfutterkonservenherstellung im Gewerbegebiet). 445 BayVGH, Beschl. v. 03.05.2013 – 22 ZB 13.7, Juris-Rn. 23 (Tierfutterkonservenherstellung im Gewerbegebiet). 446 BayVGH, Beschl. v. 03.05.2013 – 22 ZB 13.7, Juris-Rn. 23 (Tierfutterkonservenherstellung im Gewerbegebiet). 447 BayVGH, Beschl. v. 03.05.2013 – 22 ZB 13.7, Juris-Rn. 25 (Tierfutterkonservenherstellung im Gewerbegebiet). 448 BayVGH UPR 2013, 450 (Schrottplatz im Gewerbegebiet).

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Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

war. Er ging von der typisierenden Betrachtungsweise aus und nahm an, dass das Sortieren der Metallabfälle unter freiem Himmel erheblichen Lärm verursache, sodass eine solche Anlage ein erheblich belästigender Gewerbebetrieb sei449. Der typischerweise störende Charakter entfalle erst dann, wenn die Arbeiten unter Dach, d. h. mit Einhausung stattfänden450. Wegen § 15 Abs. 3 BauNVO folge allein aus der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsbedürftigkeit zwar noch nicht, dass das Vorhaben gebietsunverträglich sei451. Das Verwaltungsgericht habe aber trotzdem zu Recht angenommen, dass die Gebietsverträglichkeit nicht allein mit Nebenbestimmungen zur Baugenehmigung sichergestellt werden könne452. Der VGH hatte ferner die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit einer Spielhalle im faktischen Gewerbegebiet zu beurteilen; dabei streifte er auch die Gebietsverträglichkeit453. Er stellte eingangs fest, dass Vergnügungsstätten in Gewerbegebieten ausnahmsweise zulässig sind (§ 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO) und zwar unabhängig davon, ob es sich um misch- oder kerngebietstypische Vergnügungsstätten handelt 454. Sollte sich die Vergnügungsstätte allerdings als unverträglich im konkreten Gewerbegebiet erweisen, so sei sie unzulässig 455. Im Folgenden untersuchte der VGH die Prägung des faktischen Gewerbegebiets und die voraussichtlichen Auswirkungen der Spielhalle. Er kam zum Ergebnis, dass von der Spielhalle keine Emissionen ausgehen werden, die das Gebiet stören könnten; zudem sei zu erwarten, dass die vorhandenen Straßen und Parkflächen auch den erhöhten Publikumsverkehr durch die Spielhalle auffangen könnten und nicht überlastet würden456. Da die Spielhalle gebietsverträglich war, widmete sich der VGH der Ermessensausübung der Baurechtsbehörde; sie hatte die Zulassung der Spielhalle nämlich abgelehnt. Sie stützte sich darauf, dass die Zulassung der Spielhalle zu einer Häufung von Spielhallen in dem Gewerbegebiet führe und deshalb zu erwarten sei, dass es für andere Nutzungen dann weniger attraktiv werde457. Um einer solchen Entwicklung vorzubeugen, lehnte die Baurechtsbehörde die Zulassung der neuen Spielhalle ab. Der VGH sah hierin eine von städtebaulichen Gründen getragene Ermessensentscheidung und ließ dies unbeanstandet 458.

449

BayVGH UPR 2013, 450, 451 f. – Rn. 18–20 (Schrottplatz im Gewerbegebiet). BayVGH UPR 2013, 450, 452 – Rn. 20 (Schrottplatz im Gewerbegebiet). 451 BayVGH UPR 2013, 450, 452 – Rn. 21 (Schrottplatz im Gewerbegebiet). 452 BayVGH UPR 2013, 450, 452 f. – Rn. 26 (Schrottplatz im Gewerbegebiet). 453 BayVGH, Urt. v. 30.06.2014 – 14 B 03.2399 (Spielhalle im faktischen Gewerbegebiet). 454 BayVGH, Urt. v. 30.06.2014 – 14 B 03.2399, Juris-Rn. 19 (Spielhalle im faktischen Gewerbegebiet). 455 BayVGH, Urt. v. 30.06.2014 – 14 B 03.2399, Juris-Rn. 20 (Spielhalle im faktischen Gewerbegebiet). 456 BayVGH, Urt. v. 30.06.2014 – 14 B 03.2399, Juris-Rn. 20 (Spielhalle im faktischen Gewerbegebiet). 457 BayVGH, Urt. v. 30.06.2014 – 14 B 03.2399, Juris-Rn. 23 (Spielhalle im faktischen Gewerbegebiet). 458 BayVGH, Urt. v. 30.06.2014 – 14 B 03.2399, Juris-Rn. 23 (Spielhalle im faktischen Gewerbegebiet). 450

C. Reaktionen auf die Grundsatzentscheidungen

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Danach hatte sich der VGH mit einer Unterkunft für Arbeitnehmer zu befassen459. Zuvor hatte eine Firma auf ihrem Betriebsgelände mehrere Unterkünfte für ihre eigenen Arbeitnehmer eingerichtet; die Baurechtsbehörde untersagte ihr die Nutzung der Unterkünfte zu Wohnzwecken460. Nach dem VGH war die Nutzung als Arbeitnehmerunterkunft sowohl formell als auch materiell illegal461. Im Rahmen der Zulässigkeit nach § 8 BauNVO hielt er fest, dass in Gewerbegebieten nach ihrer allgemeinen Zweckbestimmung vorwiegend nicht erheblich belästigende Gewerbebetriebe untergebracht werden sollen (§ 8 Abs. 1 BauNVO); umgekehrt bedeute dies, dass in Gewerbegebieten nicht gewohnt werden solle462. Wohnen und wohnähnliche Nutzungen stünden daher im Widerspruch zur allgemeinen Zweckbestimmung von Gewerbegebieten463. Die Unterkünfte für die Arbeitnehmer ermöglichten zwar nicht den Grad an Häuslichkeit und selbstbestimmtem privatem Leben wie dies für eine Wohnnutzung kennzeichnend gewesen wäre, waren aber zumindest wohnähnlich angelegt464. Sie widersprachen daher dem Charakter eines Gewerbegebiets465. Wenige Wochen später beurteilte der VGH eine Unterkunft für Asylbewerber in einem Gewerbegebiet, in dem die Gemeinde per Feinsteuerung (§ 1 Abs. 4 S. 1 Nr. 1 BauNVO) Anlagen für soziale Zwecke ausgeschlossen hatte466. Die Baurechtsbehörde hatte für die Asylbewerberunterkunft eine Befreiung erteilt (speziell für Asylbewerberunterkünfte: § 246 Abs. 10 BauGB), der VGH befand allerdings, dass die Voraussetzungen hierfür nicht erfüllt gewesen waren. In Gewerbegebieten wären Anlagen für soziale Zwecke nach § 8 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO zwar an sich zulässig gewesen, die Gemeinde hatte diese Ausnahme aber im Bebauungsplan ausdrücklich ausgeschlossen. Auch die Befreiung nach § 246 Abs. 10 BauGB scheiterte, da diese nur für Gewerbegebiete vorgesehen ist, in denen Anlagen für soziale Zwecke zumindest ausnahmsweise zulässig sind467. Die Gebietsverträglichkeit sprach er nur am Rande an: Sie sei fraglich – immerhin solle eine wohnähnliche Nutzung im Gewerbegebiet zugelassen werden  – aber nicht entscheidungserheblich468. 459

BayVGH NVwZ-RR 2015, 607 (Unterkünfte für Arbeitnehmer im Gewerbegebiet). BayVGH NVwZ-RR 2015, 607, 607 (Unterkünfte für Arbeitnehmer im Gewerbegebiet). 461 BayVGH NVwZ-RR 2015, 607, 608 – Rn. 21 (Unterkünfte für Arbeitnehmer im Gewerbegebiet). 462 BayVGH NVwZ-RR 2015, 607, 608 – Rn. 25 (Unterkünfte für Arbeitnehmer im Gewerbegebiet). 463 BayVGH NVwZ-RR 2015, 607, 608 – Rn. 25 (Unterkünfte für Arbeitnehmer im Gewerbegebiet). 464 BayVGH NVwZ-RR 2015, 607, 608 f. – Rn. 26 (Unterkünfte für Arbeitnehmer im Gewerbegebiet). 465 BayVGH NVwZ-RR 2015, 607, 608 f. – Rn. 26 (Unterkünfte für Arbeitnehmer im Gewerbegebiet). 466 BayVGH NVwZ 2015, 912 (Asylbewerberwohnheim im Gewerbegebiet). 467 BayVGH NVwZ 2015, 912, 912 f. – Rn. 3 und 6 (Asylbewerberwohnheim im Gewerbegebiet). 468 BayVGH NVwZ 2015, 912, 912 – Rn. 3 (Asylbewerberwohnheim im Gewerbegebiet). 460

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Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

f) Industriegebiete Mit der Gebietsverträglichkeit in Industriegebieten hatte sich der BayVGH erstmals 2015 zu befassen469, ein zweites Mal470 Anfang 2017. Beide Entscheidungen befassen sich mit Bordellen. In der ersten der beiden Entscheidungen ging der Bay VGHVGH davon aus, nicht erheblich belästigende Bordelle seien in Industriegebieten gebietsunverträglich471. Er führte dafür drei Gründe an: Industriegebiete dienten gem. § 9 Abs. 1 BauNVO ausschließlich der Unterbringung erheblich belästigender Gewerbebetriebe, die deshalb in anderen Baugebieten unzulässig seien472. Nicht erheblich belästigende Bordelle erreichten diese Störschwelle aber trotz ihres Zu- und Abgangsverkehrs und ihrer milieubedingten Unruhe nicht und könnten daher auch in Gewerbegebieten untergebracht werden473. Zudem seien manche Bordelle anfällig gegenüber den für Industriegebiete typischen Immissionen – weil sie aber zusätzlich nicht auf diesen Standort angewiesen seien, widersprächen sie der Zweckbestimmung des § 9 Abs. 1 BauNVO474. Schließlich wiesen Bordelle eine Ähnlichkeit zu Vergnügungsstätten auf, die in Industriegebieten aber (anders als in Gewerbegebieten, vgl. § 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO) noch nicht einmal ausnahmsweise zulässig seien475. In der zweiten Entscheidung zu Bordellen476 griff er seine erste Entscheidung auf, ließ aber offen, ob das Bordell wegen seiner Größe (47 Zimmer für Prostituierte) bereits erheblich belästigend sei und deshalb auch in einem Industriegebiet untergebracht werden könne477. g) Zwischenfazit Auch der VGH München setzt die Vorgaben des BVerwG zur Gebietsverträglichkeit konsequent um und wendet sie in jedem Baugebiet an. Eine Besonderheit bildet die Entscheidung zur Möbelwerkstatt 478, da hier die Gebietsverträglichkeit inzident im Rahmen einer Normenkontrolle (§ 47 VwGO) thematisiert wurde. Allerdings wurde auch in dieser Entscheidung die Gebietsverträglichkeit nur dazu herangezogen, um zu begründen, warum die erweiterte Möbelwerkstatt in einem Mischgebiet unzulässig war 479. Selbst als Binnenargumentation im Rahmen der 469

BayVGH NVwZ 2016, 706 (Bordell im Industriegebiet). BayVGH, Urt. v. 27.01.2017 – 15 B 16.1834 (Bordell im Industriegebiet). 471 BayVGH NVwZ 2016, 706, 707 – Rn. 22 und 24 (Bordell im Industriegebiet). 472 BayVGH NVwZ 2016, 706, 707 – Rn. 24 (Bordell im Industriegebiet). 473 BayVGH NVwZ 2016, 706, 707 – Rn. 24 (Bordell im Industriegebiet). 474 BayVGH NVwZ 2016, 706, 707 – Rn. 24 (Bordell im Industriegebiet). 475 BayVGH NVwZ 2016, 706, 707 – Rn. 24 (Bordell im Industriegebiet). 476 BayVGH, Urt. v. 27.01.2017 – 15 B 16.1834 (Bordell im Industriegebiet). 477 BayVGH, Urt. v. 27.01.2017 – 15 B 16.1834, Juris-Rn. 19 (Bordell im Industriegebiet). 478 BayVGH, Urt. v. 23.03.2010 – 15 N 09.2322 (Möbelwerkstatt im Mischgebiet). 479 BayVGH, Urt. v. 23.03.2010 – 15 N 09.2322, Juris-Rn. 12 und 15 ff. (Möbelwerkstatt im Mischgebiet). 470

C. Reaktionen auf die Grundsatzentscheidungen

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Erforderlichkeit des Bebauungsplanes (§ 1 Abs. 3 BauGB) blieb die Gebietsverträglichkeit auf die bauplanungsrechtliche Unzulässigkeit eines einzelnen Vorhabens beschränkt. Sie begründet keine Rechtmäßigkeitsanforderung, die an Bebauungspläne zu stellen wäre. Inhaltlich ergeben sich also auch hier keine Unterschiede zu den übrigen Entscheidungen. 3. Saarland Das Saarl. OVG hat sich seit dem Grundsatzurteil des BVerwG zum Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet 480 im Jahre 2002 insgesamt nur zweimal mit dem Erfordernis der Gebietsverträglichkeit befasst 481, beide Male in allgemeinen Wohngebieten. Vier weitere Entscheidungen beinhalten zwar das Stichwort der Gebietsverträglichkeit 482, befassen sich aber nicht näher mit dem Erfordernis. Anhand dieser wenigen Entscheidungen lassen sich noch keine Aussagen darüber treffen, inwiefern das OVG die Rechtsprechung des BVerwG umsetzt. 4. Rheinland-Pfalz Das OVG Rheinland-Pfalz hat sich seit 2002 in fünf Entscheidungen mit der bauplanungsrechtlichen Gebietsverträglichkeit auseinandergesetzt 483. Erwähnenswert ist nur, dass das OVG Lasertag-Anlagen als kerngebietstypische Vergnügungsstätten eingestuft hat 484. Andere Besonderheiten sind nicht ersichtlich. In vier weiteren Entscheidungen des Gerichts taucht das Stichwort der Gebiets­ verträglichkeit zwar auf 485, eine betrifft jedoch die Prüfung der FFH-Verträg­

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BVerwGE 116, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). SaarlOVG BauR 2008, 652 (Blockheizkraftwerk im allgemeinen Wohngebiet); SaarlOVG BauR 2013, 566 (Brennholzlagerung im allgemeinen Wohngebiet). 482 SaarlOVG, Beschl. v. 09.08.2006, 2 Q 21/05 (Metzgereierweiterung um einen Partyservice); SaarlOVG, Urt. v. 10.07.2014, 2 A 19/14 (Nachbarklage gegen Getränkehandel); SaarlOVG, Beschl. v. 27.02.2018, 2 A 451/17 (Abstellplatz im allgemeinen Wohngebiet); SaarlOVG, Beschl. v. 18.04.2019, 2 A 2/18 (Hundehaltung im allgemeinen Wohngebiet). 483 OVG RP, Beschl. v. 08.12.2016, 8 A 10680/16 (Studentische Wohngemeinschaft im reinen Wohngebiet); OVG RP BauR 2004, 644 (Wohnungsprostitution im allgemeinen Wohngebiet); OVG RP, Beschl. v. 16.09.2013, 8 A 10560/13 (Bordellartiger Betrieb im faktischen allgemeinen Wohngebiet oder Mischgebiet); OVG RP, Beschl. v. 16.09.2013, 8 A 10558/13 (Bordellartiger Betrieb im faktischen Mischgebiet); OVG RP NVwZ-RR 2017, 278 (Lasertag-Anlage im Gewerbegebiet). 484 OVG RP NVwZ-RR 2017, 278 (Lasertag-Anlage im Gewerbegebiet). 485 OVG RP NVwZ-RR 2011, 638 (FFH-Vorprüfung); OVG RP NVwZ-RR 2012, 749 (Einschreiten gegen eine baugebietswidrige Wohnnutzung); OVG RP, Urt. v. 22.07.2015, 8 A 10041/15 (Haftungsverantwortlichkeit für Umweltschaden); OVG RP ZfBR 2019, 279 (Gefahrgutlager im Gewerbegebiet). 481

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Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

lichkeit 486, in den anderen dreien wird die Gebietsverträglichkeit nur als Schlagwort verwendet 487. 5. Hessen Der hessische VGH hat sich einmal mit der Gebietsverträglichkeit einer Asylbewerberunterkunft in einem reinen Wohngebiet befasst 488. Abgesehen hiervon taucht die Gebietsverträglichkeit nur in vier weiteren Entscheidungen des Gerichts seit 2002 auf 489, dies aber nur jeweils als Schlagwort ohne die vom BVerwG vorgesehene Prüfung. 6. Thüringen Das OVG Thüringen hat sich bislang nur in vier Entscheidungen zu allgemeinen Wohngebieten näher mit der Gebietsverträglichkeit auseinandergesetzt 490. In zwei weiteren Entscheidungen verwendete es die Gebietsverträglichkeit als Schlagwort 491. Unter den Entscheidungen ist auch der Fall492, der im Urteil des BVerwG zum Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet 493 mündete. Besonderheiten lassen sich beim OVG Thüringen nicht ausmachen.

486 OVG RP, Urt. v. 22.07.2015, 8 A 10041/15, Juris-Rn. 46 (Haftungsverantwortlichkeit für Umweltschaden). 487 OVG RP NVwZ-RR 2011, 638 (FFH-Vorprüfung); OVG RP NVwZ-RR 2012, 749 (Einschreiten gegen eine baugebietswidrige Wohnnutzung); OVG RP ZfBR 2019, 279 (Gefahrgutlager im Gewerbegebiet). 488 HessVGH ZfBR 2016, 59 (Asylbewerberunterkunft im reinen Wohngebiet). 489 HessVGH, Urt. v. 31.01.2013, 8 A 1245/12 (Kein Verbot öffentlich nicht wahrnehmbarer Wohnungsprostitution); HessVGH LKRZ 2012, 210 (Vergnügungsstätte in Abgrenzung zu Schank- und Speisewirtschaften); HessVGH, Urt. v. 29.01.2004, 3 N 2764/02 (Großflächiger Einzelhandel neben allgemeinem Wohngebiet); HessVGH, Urt. v. 24.08.2006, 3 N 2489/05 (Anpassungspflicht an die Ziele der Raumordnung). 490 ThürOVG, Urt. v. 30.08.2007, 1 KO 330/06 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet); ThürOVG BauR 2006, 483 (Steinmetzbetrieb im allgemeinen Wohngebiet); ThürOVG UPR 2003, 451 (Bestattungsinstitut in allgemeinem Wohngebiet); ThürOVG ThürVBl 2013, 13 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet). 491 ThürOVG NVwZ 2004, 249 (Multiplex-Kino im faktischen Sondergebiet „Einkaufs­ zentrum“); ThürOVG BauR 2012, 635 (Nachbarverträglichkeit einer Kindertagesstätte). 492 ThürOVG, Urt. v. 30.08.2007, 1 KO 330/06 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet). 493 BVerwG ZfBR 2008, 379 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet).

C. Reaktionen auf die Grundsatzentscheidungen

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7. Sachsen Auch das OVG Sachsen hat sich nur in fünf Entscheidungen mit der Gebietsverträglichkeit beschäftigt 494. In zwei weiteren Entscheidungen des Gerichts taucht die Gebietsverträglichkeit als Schlagwort auf 495. 8. Nordrhein-Westfalen 32 Entscheidungen des OVG NRW befassen sich seit 2002 mit dem Erfordernis der Gebietsverträglichkeit 496, in weiteren 22 Entscheidungen kommt die Gebiets­ 494

SächsOVG, Beschl. v. 23.08.2010, 1 B 121/10 (Tischlerei im allgemeinen Wohngebiet); SächsOVG, Beschl. v. 19.01.2015, 1 B 286/14 (Immissionsschutzrechtliche Verhaltens­ anordnungen bei gebietsverträglicher Nutzung); SächsOVG, Beschl. v. 18.02.2013, 1 B 360/12 (Gemeindezentrum im faktischen Gewerbe- oder Industriegebiet); SächsOVG BauR 2013, 459 (Metallverarbeitender Betrieb im eingeschränkten Gewerbegebiet); SächsOVG, Urt. v. 04.09.2018, 1 A 279/18 (Kurierdienst im faktischen allgemeinen Wohngebiet). 495 SächsOVG, Beschl. v. 03.11.2010, 1 A 654/09 (Werbetafel an einer Hausfassade); ­SächsOVG, Beschl. v. 14.06.2017, 1 B 21/17 (Nutzung einer ehemaligen Pension als Erstaufnahmestätte). 496 OVG NRW ZfBR 2006, 261 (Arztpraxis im reinen Wohngebiet); OVG NRW, Urt. v. 19.12.2006, 10 A 930/05 (Mobilfunksendeanlage im reinen Wohngebiet); OVG NRW, Beschl. v. 10.04.2007, 10 A 212/05 (Mobilfunkbasisstation im reinen Wohngebiet); OVG NRW, Urt. v. 17.12.2008, 10 A 3002/07 (Mobilfunkanlage im reinen Wohngebiet); OVG NRW, Urt. v. 17.12.2008, 10 A 3000/07 (Mobilfunksendeanlage im reinen Wohngebiet); OVG NRW, Urt. v. 17.12.2008, 10 A 3001/07 (Mobilfunksendeanlage im reinen Wohngebiet); OVG NRW BauR 2009, 1409 (Mobilfunkstation im reinen Wohngebiet); OVG NRW BauR 2016, 1123 (Papageienhaltung im reinen Wohngebiet); OVG NRW, Urt. v. 23.11.2016, 7 A 775/15 (Betreutes Wohnen im reinen Wohngebiet); OVG NRW BauR 2017, 216 (Wohngemeinschaft intensivpflegebedürftiger Menschen im reinen Wohngebiet); OVG NRW, Beschl. v. 16.06.2017, 7 B 132/17 (Baugenehmigung für Flüchtlingseinrichtung); OVG NRW, Beschl. v. 18.12.2002, 7 B 1823/02 (Hobbymäßige Hundezucht im Wohngebiet); OVG NRW ZfBR 2003, 377 (Mobilfunksendeanlage im allgemeinen Wohngebiet); OVG NRW, Beschl. v. 04.08.2003, 7 B 1040/03 (Nutzungsaufgabe nach Aufhebung des Bebauungsplanes); OVG NRW NVwZ-RR 2004, 245 (ALDI-Markt im allgemeinen Wohngebiet); OVG NRW, Beschl. v. 10.08.2007, 10 B 401/07 (Gastronomie im allgemeinen Wohngebiet); OVG NRW, Urt. v. 19.07.2010, 7 A 640/09 (Beurteilungszeitpunkt für Nachbarklage); OVG NRW, Beschl. v. 06.07.2012, 10 B 725/12 (Lebensmittelmarkt im allgemeinen Wohngebiet); OVG NRW, Beschl. v. 13.01.2014, 10 B 1415/13 (Bordell im allgemeinen Wohngebiet); OVG NRW BauR 2003, 1018 (Mobilfunksendeanlage im faktischen Dorfgebiet); OVG NRW, Beschl. v. 18.06.2010, 7 A 896/09 (Kfz-Werkstätten, Autowaschanlagen und Bauunternehmen in Mischgebieten); OVG NRW ZfBR 2012, 682 (Kerngebietstypische Vergnügungsstätte); OVG NRW, Beschl. v. 21.03.2011, 10 A 2574/09 (Zulässigkeit von Plakatanschlagstafeln); OVG NRW, Urt. v. 08.07.2013, 10 A 662/12 (Zulässigkeit eines Riesenposters); OVG NRW DVBl 2014, 1544 (Trading-Down-Effekt als Nichtzulassungsgrund eines Bauvorhabens); OVG NRW ZUR 2008, 97 (Keine Antragsbefugnis bei Verfahrensfehlern); OVG NRW BauR 2009, 1560 (Behandlung und Lagerung von Eisenschrott im gegliederten Gewerbegebiet); OVG NRW DVBl 2010, 444 (Schrottplatz und Bauschuttrecyclinganlage im Gewerbegebiet); OVG NRW ZfBR 2011, 172 (Krematorium mit Abschiedsraum im Gewerbegebiet); OVG NRW, Beschl. v. 24.04.2012, 10 B 224/12

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Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

verträglichkeit als Stichwort vor 497. Im Vergleich zu den Entscheidungen aus BadenWürttemberg und Bayern sind zwei Problemkreise erwähnenswert, mit denen sich das OVG befasst hat. Zum einen die Zulässigkeit von Wohngemeinschaften für intensivpflegebedürftige Menschen in reinen Wohngebieten498, zum anderen die Zulässigkeit sehr großer Werbeflächen in Kerngebieten499. Der erste Problemkreis betrifft die Abgrenzung zwischen Wohnen und Anlagen für gesundheitliche bzw. soziale Zwecke. Dem Urteil des OVG lässt sich entnehmen, dass Wohnen eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit und Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises sowie die Freiwilligkeit des Aufenthalts erfordert 500. Das Gericht geht davon aus, dass auch – z. B. infolge eines Schlaganfalles – hochgradig verwirrte und bettlägerige Menschen die für das Wohnen nötige Selbstbestimmung aufweisen können, da sie von ihren Betreuern (Betriebshof eines Abbruch- und Tiefbauunternehmens); OVG NRW, Beschl. v. 27.07.2017, 7 A 730/16 (Kerngebietstypik einer Spielhalle); OVG NRW NVwZ-RR 2004, 247 (Asyl­ bewerberunterkunft im Industriegebiet); OVG NRW, Beschl. v. 01.08.2017, 10 A 2111/15 (Gaststätte im allgemeinen Wohngebiet); OVG NRW BauR 2019, 220 (Montagehalle im Mischgebiet). 497 OVG NRW, Urt. v. 03.06.2002, 7a D 92/99.NE (Ausschluss bestimmter Warensortimente); OVG NRW BauR 2003, 232 (Prüfungsgegenstand einer Bauvoranfrage); OVG NRW, Urt. v. 09.10.2003, 10a D 55/01.NE (Störgrad von Gewerbebetrieben im Mischgebiet); OVG NRW NVwZ-RR 2004, 558 (Bauvoranfrage für Verbrauchermarkt); OVG NRW ZfBR 2004, 570 (Ausschluss von Einzelhandel im Mischgebiet); OVG NRW NVwZ-RR 2005, 309 (Ausschluss des Einzelhandels mit ausgewählten Warengruppen in Gewerbe- und Industriegebieten); OVG NRW, Urt. v. 07.11.2005, 10 D 7/03.NE (Kerngebiet neben allgemeinem Wohngebiet); OVG NRW, Urt. v. 22.03.2006, 21 A 1849/04 (Auslegung einer Bauvoranfrage); OVG NRW, Urt. v. 19.06.2006, 7 D 15/05.NE (Normenkontrollantrag gegen Bebauungsplan); OVG NRW, Urt. v. 27.03.2009, 7 D 103/08.NE (Normenkontrolle gegen Veränderungssperre); OVG NRW DVBl 2011, 1241 (Umwandlung einer Fabrikhalle in ein Wohngebäude); OVG NRW, Urt. v. 24.01.2012, 10 A 2786/09 (Immissionen eines Transportunternehmens); OVG NRW, Beschl. v. 14.06.2012, 2 B 379/12.NE (Antrag auf Außervollzugsetzung eines Bebauungsplanes); OVG NRW, Urt. v. 29.10.2012, 2 A 2809/11 (Verbindungstüren zwischen den Servicebereichen bestehender Automatenspielstätten); OVG NRW, Urt. v. 15.02.2013, 2 D 122/12.NE (Anforderungen an die Festsetzung von Gemeinbedarfsflächen); OVG NRW BauR 2014, 676 (Anforderungen an Bauvoranfrage); OVG NRW BauR 2014, 2054 (Erweiterter Bestandsschutz); OVG NRW NVwZ-RR 2014, 833 (Bebauungsplan für eine Erstaufnahmeeinrichtung für Asylbewerber); OVG NRW DVBl 2017, 1047 (Bestimmbarkeit des baulichen Einfügens); OVG NRW, Beschl. v. 18.04.2017, 2 A 1217/16 (Bordellartiger Betrieb im Mischgebiet); OVG NRW BauR 2017, 1661 (Nachbarklage gegen Bürgerzentrum); OVG NRW, Beschl. v. 15.08.2017, 2 A 1912/16 (Eigenart der näheren Umgebung und ungenehmigte Nutzungen); OVG NRW BauR 2019, 1274 (Berücksichtigung von Geruchsbelastung in der Bauleitplanung); OVG NRW, Beschl. v. 24.05.2019, 2 B 162/19 (Drittanfechtung im Denkmalrecht); OVG NRW, Beschl. v. 29.07.2019, 10 A 2624/18 (Nähere Umgebung im Sinne des § 13 Abs. 4 BauO NRW). 498 OVG NRW BauR 2017, 216 (Wohngemeinschaft intensivpflegebedürftiger Menschen im reinen Wohngebiet). 499 OVG NRW, Beschl. v. 21.03.2011, 10 A 2574/09 (Zulässigkeit von Plakatanschlagstafeln); OVG NRW, Urt. v. 08.07.2013, 10 A 662/12 (Zulässigkeit eines Riesenposters). 500 OVG NRW BauR 2017, 216, 218 (Wohngemeinschaft intensivpflegebedürftiger Menschen im reinen Wohngebiet).

C. Reaktionen auf die Grundsatzentscheidungen

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vertreten werden501. Das Gericht ging davon aus, dass es sich bei der Anlage für pflegebedürftige Menschen um Wohnnutzung handele, die im faktischen reinen Wohngebiet zulässig und gebietsverträglich war 502. Der zweite Problemkreis503 hebt die besondere Stellung von Kerngebieten zur Unterbringung der zentralen Einrichtungen der Wirtschaft (§ 7 Abs. 1 BauNVO) hervor. Daraus kann man entnehmen, dass in den Kerngebieten größerer Gemeinden selbstverständlich auch große Werbeflächen eingerichtet werden dürfen. 9. Niedersachsen Acht weitere Entscheidungen zur Gebietsverträglichkeit lassen sich der Rechtsprechung des OVG Lüneburg entnehmen504, in fünf zusätzlichen Entscheidungen verwendete das Gericht die Gebietsverträglichkeit als bloßes Stichwort 505. Inhaltlich ergab sich dabei keine Entscheidung, die von der Linie der übrigen Rechtsprechung abweicht. Ungewöhnlich war zwar der Fall zur Windenergieanlage im Industriegebiet506. Windenergieanlagen sind allerdings nicht anfällig für die Emissionen benachbarter Nutzungen, sodass es nicht zu beanstanden ist, dass sie in Industriegebieten gebietsverträglich sein sollen507.

501

OVG NRW BauR 2017, 216, 218 f. (Wohngemeinschaft intensivpflegebedürftiger Menschen im reinen Wohngebiet). 502 OVG NRW BauR 2017, 216, 217 f. (Wohngemeinschaft intensivpflegebedürftiger Menschen im reinen Wohngebiet). 503 OVG NRW, Beschl. v. 21.03.2011, 10 A 2574/09 (Zulässigkeit von Plakatanschlagstafeln); OVG NRW, Urt. v. 08.07.2013, 10 A 662/12 (Zulässigkeit eines Riesenposters). 504 OVG Lüneburg BauR 2015, 1317 (Unterkunft für Monteure im reinen Wohngebiet); OVG Lüneburg, Beschl. v. 10.06.2005, 1 LA 166/04 (Bienenstöcke im allgemeinen Wohngebiet); OVG Lüneburg NdsVBl 2010, 13 (Mobilfunkstation im allgemeinen Wohngebiet); OVG Lüne­burg BauR 2010, 210 (UMTS-Antenne im Wohngebiet); OVG Lüneburg NVwZ-RR 2010, 219 (Islamisches Gebetshaus im allgemeinen Wohngebiet); OVG Lüneburg NVwZ-RR 2011, 139 (Kleintierkrematorium im Dorfgebiet); OVG Lüneburg BauR 2014, 2080 (Baustoff­ recyclinganlage im Gewerbegebiet); OVG Lüneburg NVwZ-RR 2015, 848 (Windenergieanlage im Industriegebiet). 505 OVG Lüneburg ZfBR 2007, 797 (Berufsausübung von freiberuflich Tätigen); OVG Lüneburg NVwZ-RR 2011, 185 (Nachbarverträglichkeit einer Kinderkrippe); OVG Lüneburg BauR 2012, 488 (Parkplatz mit 122 Stellplätzen); OVG Lüneburg NVwZ-RR 2014, 255 (Erhöhung der Bettenzahl eines Ferienhauses als Nutzungsänderung); OVG Lüneburg BauR 2017, 983 (Sondergebiet für Dauer- und Erholungswohnen). 506 OVG Lüneburg NVwZ-RR 2015, 848 (Windenergieanlage im Industriegebiet). 507 OVG Lüneburg NVwZ-RR 2015, 848, 849 – Rn. 19 (Windenergieanlage im Industriegebiet).

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Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

10. Sachsen-Anhalt Das OVG Magdeburg hat sich bislang nur in einer Entscheidung näher mit der Gebietsverträglichkeit auseinandergesetzt508 und sie in zwei weiteren Entscheidun­ gen schlagwortartig erwähnt 509. Es zog sie im Rahmen der Prüfung der Erforderlichkeit eines Bebauungsplanes (§ 1 Abs. 3 BauGB) heran, als es darum ging, ob das geplante Rechenzentrum auch in dem für es festgesetzten Gewerbegebiet zulässig sei510. 11. Berlin und Brandenburg Das gemeinsame OVG für die Länder Berlin und Brandenburg hat sich in sechs Fällen mit der Gebietsverträglichkeit in allgemeinen bzw. faktischen allgemeinen Wohngebieten befasst511 und die Gebietsverträglichkeit in sieben weiteren Entscheidungen stichwortartig erwähnt512, ohne dabei aber in eine rechtliche Prüfung einzusteigen. Es zeigen sich keine Besonderheiten bei seinen Entscheidungen.

508 OVG Magdeburg BauR 2016, 626 (Bebauungsplan zur Erweiterung eines Rechen­ zentrums). 509 OVG Magdeburg, Urt. v. 11.05.2006, 2 K 1/05 (Vorhabenbezogener Bebauungsplan für ein Einkaufszentrum); OVG Magdeburg, Urt. v. 02.02.2016, 2 L 7/14 (Überplanung flussnaher Flächen). 510 OVG Magdeburg BauR 2016, 626, 629 f. (Bebauungsplan zur Erweiterung eines Rechenzentrums). 511 OVG Berlin NVwZ-RR 2004, 556 (Autohandel im faktischen allgemeinen Wohngebiet); OVG Berlin, Beschl. v. 22.07.2005, OVG 10 S 2.05 (Erweiterung einer Privatschule im allgemeinen Wohngebiet); OVG Berlin, Beschl. v. 14.11.2005, OVG 10 S 3.05 (Massagesalon im allgemeinen Wohngebiet); OVG Berlin, Beschl. v. 09.01.2014, OVG 2 S 34.13 (Einsatzzen­ trale eines Krankentransportunternehmens im allgemeinen Wohngebiet); OVG Berlin, Beschl. v. 09.01.2014, OVG 2 S 68.13 (Hostel und Einsatzzentrale eines Krankentransportunternehmens im allgemeinen Wohngebiet); OVG Berlin GewArch 2016, 122 (Bordellartiger Betrieb im allgemeinen Wohngebiet). 512 OVG Berlin, Beschl. v. 23.07.2008, OVG 2 N 96.07 (Gemengelage von faktischem reinen Wohngebiet und faktischen Sondergebiet für Sportanlagen); OVG Berlin, Beschl. v. 11.09.2008, OVG 11 S 24.07 (Bebauungszusammenhang bei Grundstückslage am Ortsrand); OVG Berlin, Urt. v. 24.10.2011, OVG 1 B 60.09 (Verhältnis der gaststättenrechtlichen zur baurechtlichen Genehmigung); OVG Berlin, Beschl. v. 17.07.2015, OVG 2 S 74.14 (Baurechtliche Beurteilung eines gewerblichen Vorhabens); OVG Berlin, Beschl. v. 29.08.2017, OVG 2 S 31.17 (Hostel im allgemeinen Wohngebiet); OVG Berlin GewArch 2005, 301 (Schank- und Speisewirtschaft als Vergnügungsstätte); OVG Berlin, Urt. v. 08.11.2018, OVG 2 B 5.17 (Büro eines Pflegedienstes im reinen Wohngebiet).

C. Reaktionen auf die Grundsatzentscheidungen

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12. Bremen Aus den Entscheidungen des OVG Bremen widmen sich drei der Gebietsverträglichkeit513, in einer weiteren wird sie kurz erwähnt, aber nicht geprüft514. Auch hier treten keine Besonderheiten hervor. 13. Hamburg Weitere zwölf Entscheidungen hat das OVG Hamburg seit 2002 getroffen515. Lediglich schlagwortartig erwähnt hat es die Gebietsverträglichkeit nur in einer weiteren Entscheidung 516. Beim Großteil der Entscheidungen517 bestand die Besonderheit, dass das Gericht nicht über den Gebietscharakter der Baugebiete der BauNVO zu befinden hatte, sondern über den Gebietscharakter von Baugebieten aus übergeleiteten Baustufenplänen nach altem hamburgischen Landesrecht. Diese decken sich nicht mit den Baugebieten der BauNVO, weisen aber in manchen Fällen Ähnlichkeiten und Überschneidungen auf. Die besonders geschützten Wohngebiete nach § 10 Abs. 4 der hamburgischen Baupolizeiverordnung 1938 schließen

513

OVG Bremen BauR 2013, 2007 (Weiterbildungs- und Beratungszentrum im Mischgebiet); OVG Bremen, Beschl. v. 22.05.2017, 1 LA 308/15 (Altmetallhandel im Gewerbegebiet); OVG Bremen BauR 2016, 1874 (Übergeleiteter Staffel- und Gewerbeplan). 514 OVG Bremen, Urt. v. 13.02.2015, 1 B 355/14 (Bauplanungsrechtlicher Abwehranspruch eines Wohnungseigentümers). 515 OVG Hamburg BauR 2002, 1662 (Beherbergungsbetrieb im reinen Wohngebiet); OVG Hamburg, Urt. v. 30.07.2003, 2 Bf 427/00 (Schwimmhalle im funktionslosen Kleinsiedlungsgebiet); OVG Hamburg BauR 2009, 203 (Kindertagesstätte im reinen Wohngebiet); OVG Hamburg ZfBR 2010, 147 (Kindertageseinrichtung im besonders geschützten Wohngebiet); OVG Hamburg ZfBR 2016, 61 (Unterbringung von Flüchtlingen in besonders geschützten Wohngebieten); OVG Hamburg ZfBR 2016, 479 (Containerunterkünfte für Flüchtlinge im reinen Wohngebiet); OVG Hamburg NVwZ-RR 2013, 352 (Jugendhilfeeinrichtung im Wohngebiet); OVG Hamburg, Beschl. v. 12.02.2002, 2 Bs 384/01 (Schnellrestaurant mit Autoschalter im Mischgebiet); OVG Hamburg DVBl 2011, 827 (Schnellrestaurant mit Autoschalter im Mischgebiet); OVG Hamburg NVwZ-RR 2013, 990 (Befristung einer baurechtlichen Befreiung); OVG Hamburg BauR 2016, 980 (Betriebserweiterung einer Spedition); OVG Hamburg ZfBR 2018, 585 (Erweiterung eines Kindergartens im reinen Wohngebiet). 516 OVG Hamburg NordÖR 2016, 63 (Nutzung des Obergeschosses eines Bürogebäudes als Bordell). 517 Nämlich: OVG Hamburg, Beschl. v. 12.02.2002, 2 Bs 384/01 (Schnellrestaurant mit Autoschalter im Mischgebiet); OVG Hamburg BauR 2002, 1662 (Beherbergungsbetrieb im reinen Wohngebiet); OVG Hamburg, Urt. v. 30.07.2003, 2 Bf 427/00 (Schwimmhalle im funktionslosen Kleinsiedlungsgebiet); OVG Hamburg BauR 2009, 203 (Kindertagesstätte im reinen Wohngebiet); OVG Hamburg ZfBR 2010, 147 (Kindertageseinrichtung im besonders geschützten Wohngebiet); OVG Hamburg DVBl 2011, 827 (Schnellrestaurant mit Autoschalter im Mischgebiet); OVG Hamburg NVwZ-RR 2013, 352 (Jugendhilfeeinrichtung im Wohn­gebiet); OVG Hamburg ZfBR 2016, 61 (Unterbringung von Flüchtlingen in besonders geschützten Wohngebieten).

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Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

beispielsweise jegliche Art gewerblicher und handwerklicher Betriebe sowie Läden und Wirtschaften aus und ähneln daher reinen Wohngebieten (§ 3 BauNVO)518. Das OVG überträgt dabei manche Gedanken aus der Auslegung der BauNVO auf die alten Baustufenpläne519, so auch den der Gebietsverträglichkeit520. 14. Schleswig-Holstein Das OVG Schleswig hat die Gebietsverträglichkeit seit 2002 in vier seiner Entscheidungen herangezogen521 und in zwei weiteren erwähnt522. Es fügt sich dabei in die Linie der übrigen Oberverwaltungsgerichte ein, Besonderheiten bestehen keine. 15. Mecklenburg-Vorpommern Seit 2002 findet sich zwar in sechs Entscheidungen des OVG Greifswald mit bauplanungsrechtlichem Inhalt der Begriff der Gebietsverträglichkeit523, allerdings befasst sich keine der Entscheidungen damit, ob von dem zuzulassenden Vorhaben gebietsunübliche Störungen ausgehen. Das OVG Greifswald verwendet die Gebietsverträglichkeit nur als Schlagwort und hat die Rechtsprechung des BVerwG 524 noch nicht aufgegriffen.

518 Vgl. OVG Hamburg ZfBR 2016, 61, 63 (Unterbringung von Flüchtlingen in besonders geschützten Wohngebieten). 519 OVG Hamburg ZfBR 2016, 61, 63 f. (Unterbringung von Flüchtlingen in besonders geschützten Wohngebieten). 520 OVG Hamburg ZfBR 2016, 61, 64 (Unterbringung von Flüchtlingen in besonders geschützten Wohngebieten). 521 OVG Schleswig, Beschl. v. 29.07.2013, 1 LA 49/13 (Autohandel im allgemeinen Wohngebiet); OVG Schleswig NVwZ-RR 2011, 312 (Kfz-Werkstatt im Dorfgebiet); OVG Schleswig, Beschl. v. 05.10.2009, 1 MB 16/09 (Kerngebietstypische Vergnügungsstätte im Mischgebiet); OVG Schleswig, Urt. v. 06.12.2016, 1 LB 6/14 (Tischlerei im Mischgebiet). 522 OVG Schleswig, Beschl. v. 18.11.2005, 1 LA 76/05 (Handelsgärtnerei); OVG Schleswig, Beschl. v. 17.07.2012, 1 MB 23/12 (Tischlerei in Gemengelage neben Privatschule). 523 OVG Greifswald, Urt. v. 19.03.2008, 3 K 8/07 (Bebauungsplan für Erweiterung einer Molkerei); OVG Greifswald, Beschl. v. 26.03.2013, 3 M 8/13 (Klagebefugnis einer Gemeinde gegen Erteilung der Baugenehmigung ohne Erteilung einer Befreiung); OVG Greifswald NordÖR 2015, 322 (Nutzungsuntersagung einer Ferienwohnung); OVG Greifswald, Urt. v. 04.04.2017, 3 K 58/16 (Mischung von Dauer- und Erholungswohnen); OVG Greifswald, Urt. v. 04.04.2017, 3 K 253/15 (Mischung von Dauer- und Erholungswohnen); OVG Greifswald, Urt. v. 27.09.2017, 3 K 28/14 (Festsetzung eines Sondergebietes). 524 BVerwGE 116, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet).

C. Reaktionen auf die Grundsatzentscheidungen

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II. Literatur So viele Gerichtsentscheidungen zum Thema existieren, so wenig Beachtung hat es in der Literatur bislang gefunden. Explizit mit der Gebietsverträglichkeit als eigenem Maßstab haben sich bislang nur Stühler 525 und Ziegler 526 befasst; Marschke527 widmete ihr in seiner Dissertation zum Gebietserhaltungsanspruch einen kleinen Abschnitt, dies aber vorwiegend als Abgrenzungsposten zu jenem. In der Kommentarliteratur finden sich vereinzelte Hinweise auf Entscheidungen, in denen mit der Gebietsverträglichkeit argumentiert wurde528 und sporadisch auch kurze Anmerkungen zu Einzelfällen529. Stühler versteht die Gebietsverträglichkeit als einen eigenständigen bauplanungsrechtlichen Grundsatz530, der eine Aussage über die Schutzwürdigkeit und Störungsempfindlichkeit eines Baugebietstyps enthält. Er sieht eine Parallele zum bauplanungsrechtlichen Gebot der Rücksichtnahme und zum zivilrechtlichen nachbarlichen Gemeinschaftsverhältnis: Diese seien nämlich zu Beginn ebenfalls inhaltlich unklar gewesen; ihre Herkunft, Funktion, Reichweite und Bedeutung hätten nicht festgestanden531. Diese Offenheit habe zu einer widersprüchlichen Verwendung und Überfrachtung der Rechtsinstitute geführt. Diesen Stand attestiert er auch der Gebietsverträglichkeit im Bauplanungsrecht. Im Gegensatz zu den anderen, eben genannten Rechtsinstituten habe die Gebietsverträglichkeit allerdings zwei Vorläufer gehabt, aus denen sie entwickelt worden sei: die strenge und anschließend die modifizierte bzw. relative Typisierungslehre532.

525

Stühler, Zum bauplanungsrechtlichen Grundsatz der Gebietsverträglichkeit, BauR 2007, 1350. 526 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 118–120 und 125 ff. 527 Marschke, Der Gebietserhaltungsanspruch, S. 86 ff. und S. 91. 528 Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 3 BauNVO Rn. 10; Roeser, in: König / ​Roeser / ​​Stock BauNVO, § 5 BauNVO Rn. 29, § 6 BauNVO Rn. 13, § 7 BauNVO Rn. 11; Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 8 BauNVO Rn. 6 & 19, § 9 BauNVO Rn. 25a; Stock, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 4 BauNVO Rn. 18 & 21; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​K rautzberger BauGB, § 6 BauNVO Rn.  12, Söfker, in: Ernst / ​ Zinkahn / ​Bielenberg / ​K rautzberger BauGB, § 9 BauNVO Rn.  27; Decker, in: Jäde / ​Dirnberger, BauGB BauNVO, § 4 BauNVO Rn. 17. 529 Z. B. Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 8 Rn. 19; die im Wesentlichen gleiche Passage findet sich vielfach bei Schmidt-Bleker, in: BeckOK BauNVO, § 7 Rn. 77, 96, 104, 111, 123, 131, 142 und 149 sowie § 8 Rn. 109, 117, 125, 139, 148, 154, 201 und 235 – obwohl die Passage an manchen dieser Stellen unpassend ist; Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 8 BauNVO Rn. 61 ff. 530 Stühler, Zum bauplanungsrechtlichen Grundsatz der Gebietsverträglichkeit, BauR 2007, 1350. 531 Stühler, Zum bauplanungsrechtlichen Grundsatz der Gebietsverträglichkeit, BauR 2007, 1350. 532 Stühler, Zum bauplanungsrechtlichen Grundsatz der Gebietsverträglichkeit, BauR 2007, 1350.

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Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

Seiner Auffassung nach umfasst das zentrale Merkmal der Gebietsverträglichkeit – die gebietsunübliche Störung – nicht nur die Emissionsträchtigkeit und die Immissionsempfindlichkeit des Vorhabens, sondern jede städtebaulich erhebliche, die Umgebung beeinträchtigende Wirkung 533. Der Störbegriff sei hierbei flexibel: Er sei vom jeweiligen Baugebietstypus, der Eigenart des jeweiligen Baugebiets und sogar von der Anzahl, Lage, dem Umfang und der Zweckbestimmung der Anlagen, Nutzungen und Betriebe innerhalb der Baugebiete abhängig 534. Stühler differenziert weiterhin zwischen dem Erfordernis der Gebietsverträglichkeit und § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO: Letztere Vorschrift diene dazu, ein im Einzelfall gebietsunverträgliches Vorhaben zu vermeiden, während das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit darüber bestimme, ob ein Vorhaben generell – also unabhängig vom Einzelfall – mit der Eigenart des Gebiets verträglich ist535. Im Kern folgt er damit der Rechtsprechung des BVerwG seit der zweiten Grundsatzentscheidung 536 und zeichnet ihre Entwicklung nach. Nach Ziegler 537 lässt sich das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit auch als Vereinbarkeit eines Vorhabens mit der allgemeinen Zweckbestimmung des Baugebiets oder auch als Erfordernis des Nicht-Störens umschreiben. Er führt eingangs538 aus, die Liste an allgemein zulässigen Vorhaben (Abs. 2 der Baugebietsvorschriften) impliziere zugleich, dass die dort aufgeführten Nutzungstypen der allgemeinen Zweckbestimmung des Baugebiets entsprächen, also gebietsverträglich seien. Hierbei sei allerdings noch nicht die Weite der Nutzungsbegriffe berücksichtigt: Ein Vorhaben könne nämlich unter den Wortlaut der allgemein zulässigen Nutzungen fallen, aber dennoch in einer Weise atypisch sein, sodass es der Zweckbestimmung des Baugebiets widerspreche539. Als Beispiel nennt er hierfür ein vom Typ her „großes“ Kaufhaus in einem Dorfgebiet – dort sind nach § 5 Abs. 2 Nr. 5 BauNVO (1962/ 68) auch Einzelhandelsbetriebe allgemein zulässig 540. Im Anschluss daran stellt er die Grundzüge der Entwicklung der Gebietsverträglichkeit in der Rechtsprechung des BVerwG dar 541. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit führt seiner Ansicht nach dazu, dass ein Vorhaben, das an sich unter den Wortlaut einer der allgemein oder ausnahmsweise zulässigen Nutzungen passt, aus dem Katalog

533

Stühler, Zum bauplanungsrechtlichen Grundsatz der Gebietsverträglichkeit, BauR 2007, 1350, 1355. 534 Stühler, Zum bauplanungsrechtlichen Grundsatz der Gebietsverträglichkeit, BauR 2007, 1350, 1355. 535 Stühler, Zum bauplanungsrechtlichen Grundsatz der Gebietsverträglichkeit, BauR 2007, 1350, 1355. 536 BVerwGE 116, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 537 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 118–120 und 125 ff. 538 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 118. 539 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 118. 540 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 118. 541 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 119 ff.

C. Reaktionen auf die Grundsatzentscheidungen

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der zulässigen Nutzungen herausfällt542. Auf welchem Weg dies rechtstechnisch geschehen soll, lässt er offen543. Unter dem Aspekt des Nicht-Störens544 widmet er sich den unterschiedlichen Störgraden, mit dem Gewerbebetriebe in der BauNVO versehen werden. Er arbeitet heraus, dass in der Rechtsprechung die Typisierungslehre verwendet wurde, um die Sachverhaltsermittlung hierfür zu erleichtern545. Im Rahmen der Typisierungslehre werden Erfahrungssätze der Rechtsprechung angewandt546: Während manche Arten von Gewerbebetrieben stets störend auf das Baugebiet wirken, in dem sie sich befinden, gibt es auch andere Arten von Gewerbebetrieben, die zwar typischerweise störend wirken, die aber – in atypischen Fällen – auch so ausgestaltet sein können, dass keine Störung zu befürchten ist547. Darüber hinaus soll es auch Betriebe geben, die sich keinem bestimmten Betriebstyp zuordnen lassen und die deshalb nur anhand ihrer konkreten Ausgestaltung beurteilt werden können548. Schutzobjekt des Störverbots ist nach Ziegler stets die allgemeine Zweckbestimmung des jeweiligen Baugebiets, und zwar unabhängig von der tatsächlich vorhandenen Bebauung 549. Den Störbegriff versteht er im Anschluss an das BVerwG weit, findet aber eine andere Beschreibung als Stühler: Der Störbegriff umfasse alles, was mit der allgemeinen Zweckbestimmung der Baugebietsvorschriften nicht verträglich sei550. Ziegler verweist darauf, dass der Begriff der Störung im Polizei- und Ordnungsrecht ebenfalls umfassend verwendet werde551 – ob der polizeirechtliche Begriff der Störung dann mit dem bauplanungsrechtlichen Störbegriff identisch sein soll, beantwortet er allerdings nicht. Ziegler legt aber zumindest nahe, die Störung als bereits realisierte Gefahr in Bezug auf das Schutzgut zu verstehen552 – mit Blick auf die unterschiedlichen Zwecke des Bauplanungsrechts einerseits und des Polizeirechts andererseits ist das aber zumindest begründungsbedürftig. Eine Eingrenzung erfahre der Störbegriff durch die Grenzen, die sich aus dem System der städtebaulichen Ordnung ergeben553. Da die Baugebietsvorschriften lediglich unverträgliche Nutzungen trennen sollen, könne eine Nutzung nur dann die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets stören, wenn sie in mindestens einem anderen Baugebiet besser verträglich sei554.

542

Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 121. Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 121. 544 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 125 ff. 545 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 133. 546 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 125 und 133. 547 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 126. 548 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 126. 549 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 144 f. und 125. 550 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 148. 551 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 149. 552 Vgl. Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 148 f. 553 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 152. 554 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 152. 543

90

Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

Den Typisierungsansatz im Rahmen der Gebietsverträglichkeit sieht er durchaus kritisch. So gebe es keine rechtliche Notwendigkeit einer Typisierung 555 und ebenso keine Gründe dafür. Auch wenn in der BauNVO ein typisierender Ansatz von Seiten des Verordnungsgebers gewählt wurde, so seien die einzelnen Gewerbebetriebe dennoch keine „Typen“556. Deren Erscheinungsbild sei unklar, außerdem ergebe sich ihr Gehalt auch bei den Anhängern der Typisierungslehre nicht aus den Vorgaben der BauNVO, sondern lediglich aus Erfahrungssätzen557. Im Übrigen führe die Typisierungslehre zu gequälten Begründungen für die Atypik558. Marschke 559 widmet sich der Gebietsverträglichkeit als Abgrenzungsposten zum Gebietserhaltungsanspruch. Er beschränkt sich deshalb darauf, die zweite Grundsatzentscheidung des BVerwG 560 darzustellen und eine kurze eigene Einschätzung zu liefern. Danach soll im Rahmen der Gebietsverträglichkeit ein abstraktes Vorhaben auf seine Vereinbarkeit mit der ebenfalls abstrakt bestimmten allgemeinen Zweckbestimmung eines Baugebiets überprüft werden561. Des Weiteren nennt er die städtebaulichen Gesichtspunkte, die schon das BVerwG im Rahmen dieser Prüfung heranzog 562 und ergänzt sie: Auch andere Maßstäbe der städtebaulichen Ordnung wie die optische Einbettung des Vorhabens in seine Umgebung und seine kulturell-soziale Vereinbarkeit mit der Umgebung sollen seine Zulässigkeit bestimmen563. Hierbei beschreibt er nicht allein das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit, sondern geht zugleich auch auf die Vorgehensweise ein, mit der festgestellt werden soll, ob ein Vorhaben gebietsverträglich ist: die typisierende Betrachtungsweise. Er versteht das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit als das Ergebnis einer restriktiven, teleologischen Auslegung der BauNVO, wodurch ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal erschaffen werde, begründet dies aber nicht näher 564. Er äußert weiterhin Zweifel daran, ob das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit eine hinreichend bestimmte Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums sein kann565 und kritisiert den Typisierungsansatz. Dieser lasse sich praktisch kaum anwenden, da nicht klar sei, wie die Vorhabenkategorie bestimmt werde, die an die Stelle des konkreten Bauvorhabens gesetzt werde; hierfür seien die tatsächlichen Möglichkeiten verschiedener Nutzungen zu vielfältig566. Zudem erfülle die Typisierungslehre ihren Zweck ohnehin nicht: Sie solle die Prüfung vereinfachen und einen Blick auf die Besonderheiten des einzelnen Bauvorhabens ersparen – genau 555

Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 131 ff. Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 132. 557 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 132. 558 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, 94. EL 2015, § 1 BauNVO Rn. 130. 559 Marschke, Der Gebietserhaltungsanspruch, S. 86 ff. 560 BVerwGE 116, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 561 Marschke, Der Gebietserhaltungsanspruch, S. 88. 562 BVerwG ZfBR 2008, 379, 381 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet). 563 Marschke, Der Gebietserhaltungsanspruch, S. 91 f. 564 Marschke, Der Gebietserhaltungsanspruch, S. 99 und 104. 565 Marschke, Der Gebietserhaltungsanspruch, S. 101. 566 Marschke, Der Gebietserhaltungsanspruch, S. 102. 556

D. Zusammenfassung

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diese Besonderheiten müssten aber im Rahmen der Typisierung überprüft werden, um die Typik oder Atypik des Vorhabens begründen zu können567.

D. Zusammenfassung Im zweiten Grundsatzurteil568 erhob das BVerwG die Gebietsverträglichkeit zu einem eigenständigen bauplanungsrechtlichen Erfordernis. Es soll sicherstellen, dass jedes Bauvorhaben mit der allgemeinen Zweckbestimmung des Baugebiets vereinbar ist, in dem es sich befindet. Für die Prüfung der Gebietsverträglichkeit greift das BVerwG dann auf die eingeschränkte Typisierungslehre zurück, die es bereits zuvor anhand von Gewerbebetrieben entwickelt hatte: Um die Prüfung der Gebietsverträglichkeit zu vereinfachen, schaltet es vor die Prüfung des konkreten Vorhabens eine abstrakte Ebene (Typisierung) vor. Hier wird zunächst überprüft, ob ein Vorhaben vom gleichen Typ üblicherweise störend auf den Gebietscharakter der Baugebietskategorie wirkt, in dem es errichtet werden soll. Wann ein Vorhaben den Charakter eines Baugebiets stört, hat das BVerwG nicht näher präzisiert oder definiert. Dem Wortlaut nach bedeutet stören, einen gewünschten Zustand oder Fortgang zu unterbrechen, nachhaltig zu beeinträchtigen, ihm zuwiderzulaufen, ihn zu zerstören oder auch zu erschweren569. Von diesem Wortverständnis scheint auch das BVerwG auszugehen, es prüft nämlich regelmäßig, ob das Vorhaben – in seiner typischen Nutzungsweise – der allgemeinen Zweckbestimmung des Baugebiets zuwiderläuft und daher nicht mit ihr vereinbar ist570. Dies lässt sich am Beispiel des Dialysezentrums im allgemeinen Wohngebiet veranschaulichen571. Das Dialysezentrum soll gebietsunverträglich sein, wenn es aufgrund seiner typischen Nutzungsweise störend auf den Charakter eines allgemeinen Wohngebiets wirkt572. Zu fragen soll sein, ob ein Vorhaben dieser Art generell geeignet ist, das Wohnen in einem allgemeinen Wohngebiet zu stören573. Diesen typisierenden Ansatz sah das BVerwG in der unterschiedlichen Funktion der Baugebietsvorschriften im Verhältnis zu § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO begründet: Erstere bestimmten nämlich, ob ein Vorhabentyp generell – also unabhängig vom Einzelfall – in der betreffenden Baugebietskategorie zulässig sei. § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO bestimme hingegen nur, ob ein konkretes Vorhaben in einem einzelnen Baugebiet zulässig sei, aber nicht, ob es unabhängig vom Einzelfall in der jewei 567

Marschke, Der Gebietserhaltungsanspruch, S. 103. BVerwGE 116, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 569 Duden, Deutsches Universalwörterbuch, Stichwort: stören. 570 Vgl. BVerwGE 116, 155, 160 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet); BVerwG NVwZ 2002, 1384, 1385 (Seniorenpflegeheim im Gewerbegebiet); BVerwG ZfBR 2008, 379, 381 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet); BVerwG BauR 2013, 1996, 1997 – Rn. 8 (Stundenhotel im allgemeinen Wohngebiet). 571 BVerwG ZfBR 2008, 379 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet). 572 BVerwG ZfBR 2008, 379, 381 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet). 573 BVerwG ZfBR 2008, 379, 381 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet). 568

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Kap. 2: Historische Entwicklung der Gebietsverträglichkeit 

ligen Baugebietskategorie zulässig sei574. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit – mitsamt dem typisierenden Ansatz – gilt nach dem BVerwG sowohl für alle allgemein zulässigen Vorhaben als auch für die nur ausnahmsweise zulässigen Vorhaben. Der VGH Mannheim und der VGH München setzten diese Vorgaben des BVerwG in zahlreichen Entscheidungen um, offenbarten hierbei aber Unsicher­ heiten. In manchen Fällen konnten die Gerichte auf eine – ihrer Ansicht nach – Ausgestaltung der Gebietsverträglichkeit in einzelnen Normen der BauNVO zurückgreifen, etwa das Merkmal „klein“ in § 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO. In diesen Fällen trafen die Gerichte tatsächlich generell-abstrakte Aussagen zur Zulässigkeit einzelner Vorhabengruppen – wie der kleinen Betriebe des Beherbergungsgewerbes. Ein anderes Beispiel für eine generell-abstrakte Aussage als Ergebnis der Gebietsverträglichkeit ist die Feststellung, dass in Gewerbegebieten nicht gewohnt werden soll und dass Beherbergungsbetriebe in Industriegebieten nicht gebietsverträglich sind. Auf der anderen Seite gelingt es den Gerichten in den meisten Entscheidungen nicht, generell-abstrakte Aussagen zur Gebietsverträglichkeit einzelner Vorhabengruppen zu treffen. Die Prüfungsfrage des BVerwG, ob „Vorhaben dieser Art“ generell geeignet seien, den Gebietscharakter zu stören, lassen die Gerichte vielfach unbeantwortet. Stattdessen finden sich dann gerade auf dieser Prüfungsebene häufig Argumentationen vom Einzelfall her, d. h. mit dem Störpotenzial des einzelnen Vorhabens. Diese Linie setzt sich auch in der Rechtsprechung der übrigen Oberverwaltungsgerichte fort, nennenswerte Besonderheiten bestehen nur in Hamburg und Mecklenburg-Vorpommern. In Hamburg setzte sich das OVG mehrfach mit übergeleiteten Baustufenplänen auf Grundlage der Hamburger Baupolizeiverordnung 1938 auseinander und übertrug das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit auf diese575. In Mecklenburg-Vorpommern wurde bislang noch kein Fall entschieden, in dem die Gebietsverträglichkeit zur Unzulässigkeit einer baulichen Anlage führte576. 574

BVerwG ZfBR 2008, 379, 381 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet). Vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 12.02.2002, 2 Bs 384/01 (Schnellrestaurant mit Autoschalter im Mischgebiet); OVG Hamburg BauR 2002, 1662 (Beherbergungsbetrieb im reinen Wohngebiet); OVG Hamburg, Urt. v. 30.07.2003, 2 Bf 427/00 (Schwimmhalle im funktionslosen Kleinsiedlungsgebiet); OVG Hamburg BauR 2009, 203 (Kindertagesstätte im reinen Wohngebiet); OVG Hamburg ZfBR 2010, 147 (Kindertageseinrichtung im besonders geschützten Wohngebiet); OVG Hamburg DVBl 2011, 827 (Schnellrestaurant mit Autoschalter im Mischgebiet); OVG Hamburg NVwZ-RR 2013, 352 (Jugendhilfeeinrichtung im Wohngebiet); OVG Hamburg ZfBR 2016, 61 (Unterbringung von Flüchtlingen in besonders geschützten Wohngebieten). 576 OVG Greifswald, Urt. v. 19.03.2008, 3 K 8/07 (Bebauungsplan für Erweiterung einer Molkerei); OVG Greifswald, Beschl. v. 26.03.2013, 3 M 8/13 (Klagebefugnis einer Gemeinde gegen Erteilung der Baugenehmigung ohne Erteilung einer Befreiung); OVG Greifswald NordÖR 2015, 322 (Nutzungsuntersagung einer Ferienwohnung); OVG Greifswald, Urt. v. 04.04.2017, 3 K 58/16 (Mischung von Dauer- und Erholungswohnen); OVG Greifswald, Urt. v. 04.04.2017, 3 K 253/15 (Mischung von Dauer- und Erholungswohnen). 575

D. Zusammenfassung

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Möglicherweise war hierfür die Anzahl der zu entscheidenden Fälle auch nur zu gering. Bei der Durchsicht der zahlreichen Gerichtsentscheidungen fällt auf, dass die Gründe vielfach identisch sind, aus denen ein Vorhaben als gebietsunverträglich eingestuft wurde. Die gebietsunverträglichen Vorhaben lassen sich dadurch verschiedenen Fallgruppen zuordnen; es gibt zu große Vorhaben, optisch störende Vorhaben, emittierende sowie störanfällige Vorhaben577. An der Einzelfallargumentation der Gerichte setzt die Kritik in der Literatur an. Marschke betont, dass nicht ersichtlich sei, nach welchen Kriterien die Vorhabenart bestimmt werden soll, der das zur Beurteilung anstehende Bauvorhaben angehört578. Praktisch sei dieser Zwischenschritt auch entbehrlich, da er den Blick auf den Einzelfall nicht entfallen lasse  – für die Bestimmung der Vorhabenart müssten die Umstände des Einzelfalles nämlich ohnehin berücksichtigt werden579. Neben den praktischen Schwierigkeiten kritisiert er die Gebietsverträglichkeit auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten, nämlich dem Gesetzesvorbehalt und der Tauglichkeit als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums580. Ziegler liegt hiermit im Ergebnis auf einer Linie. Stühler verfolgt hingegen den Ansatz des BVerwG und zieht Parallelen zum Rücksichtnahmegebot, der Sozialadäquanz und zur Ortsüblichkeit – eine Antwort auf die Kritik am typisierenden Ansatz bietet er aber nicht an. Im Kern lässt sich damit festhalten, dass die Figur der Gebietsverträglichkeit vom BVerwG entwickelt und mit der typisierenden Betrachtungsweise angereichert wurde, allerdings ohne ihren Inhalt näher auszugestalten oder zu definieren. Das BVerwG erläuterte weder näher, was der Gebietscharakter im Sinne der Gebietsverträglichkeit sein solle, noch was im Einzelnen unter einer Störung zu verstehen sein solle. Die Figur wurde in der zweiten Instanz zwar umgesetzt, allerdings wegen dieser Unklarheiten bisweilen mit erheblichen Unsicherheiten. Weil das BVerwG die Figur derart offen gelassen hatte, wird sie in der Literatur aus verschiedenen Gründen kritisiert. Um ihren Inhalt klarer fassen zu können, soll sie zunächst von anderen, ähnlichen Rechtsinstituten im Bauplanungsrecht abgegrenzt werden und anschließend mit anderen Verträglichkeitsbegriffen verglichen werden. Auf diese Weise wird ihre Funktion im Verhältnis zu den übrigen Rechtsinstituten deutlicher, sodass einfacher herausgearbeitet werden kann, was unter dem Gebietscharakter und unter einer Störung – im Kontext der Gebiets­ verträglichkeit – zu verstehen ist (Begriffsinhalt). So soll auch herausgearbeitet werden, wie sich ermitteln lässt, ob ein Vorhaben in einer bestimmten Baugebietsart gebietsunverträglich ist (Begriffsumfang).

577

Siehe unten, 5. Kapitel D. Marschke, Der Gebietserhaltungsanspruch, S. 101 ff. 579 Marschke, Der Gebietserhaltungsanspruch, S. 102 f. 580 Marschke, Der Gebietserhaltungsanspruch, S. 101. 578

3. Kapitel

Abgrenzung zu anderen Rechtsinstituten Nachdem die Gebietsverträglichkeit eingehender vorgestellt wurde, gilt es, sie von anderen ähnlichen Begriffen und Rechtsfiguren abzugrenzen. Aus dieser Abgrenzung lassen sich möglicherweise weitere Erkenntnisse über sie gewinnen.

A. § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO Nach § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO sind die in den §§ 2 bis 14 aufgeführten baulichen und sonstigen Anlagen im Einzelfall unzulässig, wenn sie nach Anzahl, Lage, Umfang oder Zweckbestimmung der Eigenart des Baugebiets widersprechen. Die Eigenart des Baugebiets im Sinne des § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO weist dabei teils Überschneidungen mit dem Erfordernis der Gebietsverträglichkeit auf. Die Eigenart des Baugebiets soll sich durch ein Zusammenspiel aus der allgemeinen Zweckbestimmung (Abs. 1 der §§ 2–9 BauNVO) des jeweiligen Baugebiets sowie der sonstigen Festsetzungen des Bebauungsplanes für das Gebiet ergeben (wie Feinsteuerungen gem. § 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO, Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzung, die Bauweise und die überbaubaren Grundstücksflächen, die tatsächliche Entwicklung des Gebiets)581. Ein Widerspruch im Sinne der Norm besteht nicht schon dann, wenn die einzelne Anlage dem Charakter des konkreten Gebiets nicht entspricht; vielmehr muss sich bei objektiver Betrachtungsweise aufdrängen, dass sich die Anlage nicht in das Gebiet einfügt – sie muss dem Gebietscharakter eindeutig entgegenstehen582. Eine besondere Bedeutung für den Sinngehalt der Norm kommt dem Merkmal des „Einzelfalls“ in § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO zu. Schon dem allgemeinen Sprachgebrauch nach bezeichnet ein Einzelfall etwas, das eine Ausnahme und nicht die Regel ist 583. Synonym sind die Begriffe Ausnahme, Einzelerscheinung, Extremfall oder auch Sonderfall584. Das deutet da­ rauf hin, dass § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO offenbar Fälle erfassen soll, die durch die 581

Roeser, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 15 Rn. 12 f.; Henkel, in: BeckOK BauNVO, § 15 Rn. 18; Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 15 BauNVO Rn. 29; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 15 Rn. 8; Berkemann, Der schwierige § 15 BauNVO: Anleitung zu einer strukturierten Prüfung, jM 2014, 209, 212. 582 Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 15 Rn. 9.1; Söfker, in: Ernst  / ​​ Zinkahn / ​Bielenberg / ​K rautzberger BauGB, § 15 BauNVO Rn.  13; Roeser, in: König  / ​Roeser  / ​​ Stock BauNVO, § 15 Rn. 15. 583 Duden, Deutsches Universalwörterbuch, Stichwort: Einzelfall. 584 https://www.duden.de/rechtschreibung/Einzelfall (letzter Abruf: 12.08.2019).

A. § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO

95

§§ 2–14 BauNVO nicht geregelt werden. Welche Fälle der Verordnungsgeber mit § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO vor Augen hatte, lässt sich der Gesetzesbegründung entnehmen. Dort führt er aus: „Die nach den §§ 2–14 zugelassenen baulichen Anlagen müssen im Einzelfall immer an der Eigenart des Baugebietes gemessen werden. Denn die Häufung, der Umfang, die Lage und die Eigenart von an sich zulässigen Anlagen können zu Störungen und Missständen führen, die gerade durch die Regelung der Art der baulichen Nutzung ausgeschlossen werden sollen.“585 Aus der Gesetzesbegründung wird deutlich, dass der Verordnungsgeber mit § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO ein Einzelfallkorrektiv aufstellen wollte, das die besondere örtliche Eigenart des Baugebiets aufgreift. Die Häufung einzelner Arten baulicher Anlagen und ihre Lage sind keine Eigenschaften, die durch die §§ 2–9 BauNVO bereits bei der jeweiligen Baugebietsart berücksichtigt werden. Wie viele bauliche Anlagen einer Art in einem Baugebiet vorhanden sind und welche Lage sie haben, unterscheidet sich von Baugebiet zu Baugebiet. Es wäre zwar denkbar, dass mit der „Eigenart des Baugebiets“ im Sinne des § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO der Gebietscharakter 586 der Baugebietsart gemeint sein könnte. Durch die Formulierung „im Einzelfall“ in § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO und die eben angeführte Verordnungsbegründung 587 wird aber klar, dass nicht auf den (abstrakten) Gebietscharakter der Baugebietsart abgestellt werden soll, sondern auf die individuellen Besonderheiten des einzelnen Baugebiets. In einem Bebauungsplan kann beispielsweise ein allgemeines Wohngebiet so festgesetzt werden, dass Reihenhäuser einen gemeinsamen Innenhof umschließen. Die Reihenhäuser rahmen den Innenhof dann ein. In einem solchen Fall wäre ein weiteres Reihenhaus nach § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO unzulässig, wenn es nicht ebenfalls ein Teil des Rahmens um den Innenhof ist. Die Einrahmung des gemeinsamen Innenhofs wäre dann eine besondere Eigenheit dieses einzelnen Baugebiets bezüglich der Lage der Gebäude. In einem anderen allgemeinen Wohngebiet kann die Anordnung der Gebäude dagegen anders ausfallen, sie können beispielsweise eine gerade Reihe bilden. Durch die Formulierung „im Einzelfall“ in § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO wird daher klar, dass die örtlichen Besonderheiten des einzelnen Baugebiets heranzuziehen sind, um zu bestimmen, was die Eigenart des Baugebiets (§ 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO) ist. Das unterscheidet sich vom (abstrakten) Gebietscharakter der Baugebietsart588. Bevor das BVerwG das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit entwickelt hatte, wurde dieser Unterschied bei der Anwendung des § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO nicht hinreichend berücksichtigt. Stattdessen wurden die Fälle gebietsunverträglicher Vorhaben über § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO gelöst589.

585

BR-Drucks. 53/62, Begründungsteil S. 5. Hierzu siehe unten, 5. Kapitel B. I. 587 BR-Drucks. 53/62, Begründungsteil S. 5. 588 Hierzu siehe unten, 5. Kapitel B. I. 589 Vgl. Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 15 BauNVO Rn. 62; BVerwGE 68, 342, 346 f. (Großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Industriegebiet) und die Ausführungen oben, 2. Kapitel B. I. 586

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Kap. 3: Abgrenzung zu anderen Rechtsinstituten

Eine teilweise Überschneidung mit dem Erfordernis der Gebietsverträglichkeit besteht insoweit, als im Rahmen des § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO die allgemeine Zweckbestimmung der §§ 2–9 BauNVO zur Konkretisierung der Eigenart des Baugebiets herangezogen wird. Beim Erfordernis der Gebietsverträglichkeit bestimmt die allgemeine Zweckbestimmung der Baugebiete (§§ 2–9 BauNVO) hingegen allein den Maßstab, an dem das einzelne Vorhaben gemessen wird: Sobald das einzelne Vorhaben gegen die allgemeine Zweckbestimmung verstößt, also eine gebietsunübliche Störung des Gebietscharakters besteht, ist es – in allen Baugebieten der untersuchten Art – unzulässig. Verursacht ein Vorhaben beispielsweise eine gebietsunübliche Störung des Gebietscharakters reiner Wohngebiete (§ 3 Abs. 1 BauNVO) und ist damit gebietsunverträglich, so ist es damit ebenso in allen anderen reinen Wohngebieten, für die ebenfalls § 3 Abs. 1 BauNVO gilt, gebietsunverträglich und daher bauplanungsrechtlich unzulässig. Auf andere Merkmale außer der Zweckbestimmung der Baugebiete in der BauNVO (Abs. 1 der §§ 2–9 BauNVO) kommt es dabei nicht an. Der Maßstab in § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO bezieht dem gegenüber die örtlichen Besonderheiten des einzelnen konkreten Baugebiets mit in den Maßstab mit ein, in dem das Vorhaben errichtet werden soll. Dieses einzelne konkrete Gebiet, nachdem es einem Gebietstypus der BauNVO zugeordnet worden ist, wird für die Prüfung des § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO in den Blick genommen. § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO greift damit individuelle Besonderheiten einzelner Baugebiete auf – wie im vorigen Beispiel die Einrahmung eines gemeinsamen Innenhofes – die oftmals Baugebiete der gleichen Gebietsart voneinander unterscheiden und ihnen eine besondere, individuelle Prägung verleihen. Auch etwaige Feinsteuerungen (§ 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO), die Lage innerhalb des Baugebiets oder auch die Anzahl bereits vorhandener Anlagen im Baugebiet590 (deren Häufung) werden berücksichtigt und bestimmen die Eigenart des Gebiets im Sinne des § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO. Damit enthält § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO im Gegensatz zum Erfordernis der Gebietsverträglichkeit einen einzelfallbezogenen Maßstab591. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit beinhaltet hingegen nur einen generalisierenden, rechtlichen Maßstab: die allgemeine Zweckbestimmung der §§ 2–9 BauNVO. Im Übrigen haben das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit und § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO unterschiedliche Anwendungsbereiche, eine teilweise unterschiedliche Funktion und unterscheiden sich in ihrer Rechtsnatur. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit setzt ein Vorhaben voraus, das nach §§ 2 ff. BauNVO zulässig ist. Erweist sich das Vorhaben als gebietsunverträglich, 590

Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 15 Rn. 9.2 f.; Söfker, in: Ernst  / ​​ Zinkahn / ​Bielenberg / ​K rautzberger BauGB, § 15 BauNVO Rn.  14; Henkel, in: ­ BeckOK BauNVO, § 15 Rn. 20 ff.; Berkemann, Der schwierige § 15 BauNVO: Anleitung zu einer strukturierten Prüfung, jM 2014, 209, 212. 591 Für § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO: Büchner  / ​​Schlotterbeck, Städtebaurecht, Rn. 426; Erbguth  / ​ Mann / ​Schubert, Besonderes Verwaltungsrecht, Rn. 1101b; Stühler, Zum bauplanungsrechtlichen Grundsatz der Gebietsverträglichkeit, BauR 2007, 1350, 1355.

A. § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO

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so ist es allein deshalb schon unzulässig. Die Einzelfallprüfung aus § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO kommt nur für Vorhaben zur Anwendung, die in den §§ 2–14 BauNVO aufgeführt sind. Dem Wortlaut nach ließe sich dies zwar so verstehen, dass ein Vorhaben nur in den §§ 2–14 BauNVO aufgeführt, aber nicht zwingend zulässig sein muss. Der Verordnungsgeber geht jedoch selbst davon aus, dass § 15 BauNVO nur solche Vorhaben erfasst, die nach den §§ 2–14 BauNVO zulässig sind592. Versteht man mit dem Verordnungsgeber § 15 BauNVO so, dass nur nach den §§ 2–14 BauNVO zulässige Vorhaben erfasst werden, so ist aufgrund der Normsystematik § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO erst zu prüfen, nachdem auch die Gebietsverträglichkeit untersucht wurde. Da gebietsunverträgliche Vorhaben unzulässig sind, werden sie bei einem solchen Verständnis des § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO nicht mehr vom Anwendungsbereich der Norm erfasst. Die Gebietsverträglichkeit eines Vorhabens ist daher aufgrund der Normsystematik vor der Anwendung des § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO zu prüfen593. Ein gebietsunverträgliches Vorhaben ist nicht mehr am Maßstab des § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO zu messen, da es ohnehin schon in allen Baugebieten der untersuchten Art (z. B. in allen reinen Wohngebieten) unzulässig ist594. Auf die Einzelfallentscheidung gem. § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO und die Besonderheiten des einzelnen Baugebiets käme es dann nicht mehr an. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit fungiert zudem als Korrektiv für die Vorhabenkataloge der §§ 2–9 BauNVO, um die Einhaltung der allgemeinen Zweckbestimmung der Baugebiete sicherzustellen595. Das Korrektiv aus § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO führt hingegen nicht zu einer abstrakten Feinsteuerung der Vorhabenkataloge der §§ 2–9 BauNVO. Es fungiert vielmehr als Einzelfallkriterium. Gemeinsam ist beiden Korrektiven jedoch, dass sie – wenn auch mit unterschiedlichen Anknüpfungspunkten – darauf abzielen, den Gebietscharakter von Baugebieten zu wahren. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit soll dies übergreifend für alle Baugebietstypen auf einer abstrakten Ebene sicherstellen, während § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO an ein im Einzelfall untersuchtes Baugebiet mit dessen besonderer, örtlicher Situation anknüpft. Von ihrer Rechtsnatur her sind beide Rechtsinstitute ebenfalls unterschiedlich: Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit ist ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal, das von der Rechtsprechung entwickelt wurde, während § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO ein Rechtssatz des geschriebenen Bundesrechts ist.

592 BR-Drucks. 267/77, S. 44: „Nach § 15 BauNVO in der geltenden Fassung sind im Einzelfall bauliche Anlagen, die in den Baugebieten allgemein zulässig sind, unzulässig, wenn […]“; BR-Drucks. 354/89, S. 58: „Durch die vorgesehene Ergänzung sollen die in den Baugebieten grundsätzlich zulässigen Vorhaben im Einzelfall nicht nur unzulässig sein, wenn […]“. 593 So auch: Berkemann, Der schwierige § 15 BauNVO: Anleitung zu einer strukturierten Prüfung, jM 2014, 209, 211. 594 Vgl. Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 15 BauNVO Rn. 62. 595 Siehe unten, 5. Kapitel E. I. und J.

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Kap. 3: Abgrenzung zu anderen Rechtsinstituten

B. Rücksichtnahmegebot Das sog. Rücksichtnahmegebot verlangt, dass bei der Verwirklichung eines Bauvorhabens ein angemessener Ausgleich zwischen den Belangen des Bauherrn und denen des Nachbarn durch eine Abwägung erreicht wird596. Es zielt also darauf ab, Nutzungskonflikte auf benachbarten Grundstücken zu verhindern597. Das Rücksichtnahmegebot wurde zunächst als eine eigenständige, das gesamte öffentliche Baurecht umfassende Rechtsfigur verstanden, die unabhängig von einfachgesetzlichen Normen bestand – sie sollte den Nachbarn in die Lage versetzen, unerträgliche Beeinträchtigungen abwehren zu können598. Verständlich wird diese Zielsetzung des Rücksichtnahmegebots anhand der Entwicklung des Drittschutzes im öffentlichen Baurecht. In den ersten Jahren nach Inkrafttreten des BBauG nahm die Rechtsprechung an, weder § 34 BBauG noch § 35 BBauG hätten drittschützenden Charakter; Drittschutz wurde nur gewährt, wenn zugleich eine schwere und unerträgliche Beeinträchtigung des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 GG) vorlag 599. Mit der Entwicklung des Rücksichtnahmegebots 1977 im Schweinemästerfall600 wurde im Außenbereich erstmals unabhängig von Art. 14 GG Drittschutz gewährt, stattdessen sollte § 35 BBauG durch den unbenannten öffentlichen Belang des Rücksichtnahmegebots unmittelbar drittschützend sein601. Später wurde der Drittschutz durch das Rücksichtnahmegebot auch auf den unbeplanten Innenbereich ausgedehnt; das Rücksichtnahmegebot sei im Begriff des Einfügens in § 34 Abs. 1 BBauG enthalten602. Im Anwendungsbereich der BauNVO wurde seither § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO als einfachgesetzliche Ausprägung des Rücksichtnahme­gebots angesehen603. Entsprechend seiner historischen Entwicklung lässt sich das Rücksichtnahmegebot in seiner Ausformung im Bauplanungsrecht 604 auf unterschiedliche Weise 596

Pauli, Das Gebot der Rücksichtnahme und Drittschutz im Bauplanungsrecht, S. 1; vgl. Uechtritz, Das Rücksichtnahmegebot: dogmatische Verankerung und Bedeutung für den baurechtlichen Nachbarschutz, VBlBW 2016, 265, 265; Rieger, Qualifizierende und damit zugleich individualisierende Umstände als Voraussetzungen für eine drittschützende Wirkung des Rücksichtnahmegebots?, UPR 2015, 241, 241; Konrad, Gebietserhaltungsanspruch und Gebot der Rücksichtnahme, JA 2006, 59, 60. 597 Siehe Fn. 596. 598 Seibel, Das Rücksichtnahmegebot im öffentlichen Baurecht, BauR 2007, 1831, 1832. 599 Dürr, in: Brügelmann BauGB, Vorbem. §§ 29 ff. Rn. 42; BVerwGE 32, 173, 177 f. (Vorhaben im nicht beplanten Innenbereich). 600 BVerwGE 52, 122, 125 ff. (Schweinemästerfall); Dürr, in: Brügelmann BauGB, Vorbem. §§ 29 ff. Rn. 42. 601 BVerwGE 52, 122, 125 ff. (Schweinemästerfall). 602 BVerwG NJW 1981, 1973 (Nachbarschutz im unbeplanten Innenbereich); Dürr, in: Brügelmann BauGB, Vorbem. §§ 29 ff. Rn. 43. 603 Dürr, in: Brügelmann BauGB, Vorbem. §§ 29 ff. Rn. 44; BVerwG ZfBR 2009, 376 (Faktisches eingeschränktes Gewerbegebiet). 604 Zum Rücksichtnahmegebot im Bauordnungsrecht beispielsweise: Sauter, in: Sauter LBO BW, § 10 Rn. 14 und § 55 Rn. 82 ff.; VGH BW VBlBW 1994, 494, 495 (Festlegung der Geländeoberfläche). Da sich diese Arbeit nur mit planungsrechtlichen Aspekten befasst, bleibt das Bauordnungsrecht hier ausgeklammert.

B. Rücksichtnahmegebot

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auffassen. Es wird teilweise als ein „offenes regulatives Prinzip“ verstanden, das sich an den Planer richte, selbst aber seine Inhalte nur aus der jeweiligen tatsächlichen und rechtlichen Situation beziehe605. In dieser allgemeinen Ausformung könne es sowohl zur Rücksichtnahme auf immissionsempfindliche Nutzungen führen, als auch zugunsten störender Emittenten wirken, sodass empfindliche Nutzungen nicht verwirklicht werden dürften606. Innerhalb dieses allgemeinen Inhalts werden mehrere Untergruppen des Gebots unterschieden, darunter der Grundsatz der der Trennung unverträglicher Vorhaben (heute verankert in § 50 BImSchG)607. Nach letzterem seien Wohngebiete frühzeitig durch die städtebauliche Planung vor dem Heranrücken von Industriegebieten und emittierenden Anlagen zu schützen608. Das Rücksichtnahmegebot wird auch als Sammelbegriff für einzelne gesetzlich normierte Regeln verstanden, die lediglich auf den eben skizzierten Grundgedanken zurückgreifen. Solche Regelungen wären dann § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO609, nach dem BVerwG auch § 34 Abs. 1 BauGB610 („einfügen“) und § 35 Abs. 3 BauGB611 (Rücksichtnahmegebot als unbenannter öffentlicher Belang).

I. Rücksichtnahmegebot als offenes regulatives Prinzip Sofern man das Rücksichtnahmegebot als offenes regulatives Prinzip im eben beschriebenen Sinne versteht 612, unterscheidet sich hiervon das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit in mehrfacher Hinsicht. Beide Rechtsinstitute haben zunächst unterschiedliche Adressaten. Das Rücksichtnahmegebot in diesem Verständnis soll sich an den Planer richten613, während das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit erst auf der Ebene des Normvollzugs einsetzt und sich daher nicht an den Planer, sondern die Baugenehmigungsbehörde richtet. Entsprechend fungiert das Rücksichtnahmegebot in diesem weiten Verständnis zumindest auch als Instrument der Planungssteuerung; der Planer wäre gehalten, verschiedene Baugebiete so neben 605

Hoppe / ​Bönker / ​Grotefels u. a., Öffentliches Baurecht, § 7 Rn. 146. Hoppe / ​Bönker / ​Grotefels u. a., Öffentliches Baurecht, § 7 Rn. 146. 607 Hoppe / ​Bönker / ​Grotefels u. a., Öffentliches Baurecht, § 7 Rn. 147 und 149. 608 Hoppe / ​Bönker / ​Grotefels u. a., Öffentliches Baurecht, § 7 Rn. 149; vgl. BVerwGE 45, 309, 326 f. (Flachglas-Urteil). 609 Vgl. Uechtritz, Das baurechtliche Rücksichtnahmegebot: Konkretisierung von Reichweite und Inhalt durch Fallgruppenbildung, DVBl 2016, 90, 91; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​ Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 15 BauNVO Rn. 20a; BVerwGE 145, 145, 147 f. – Rn. 16 (Passiver Schallschutz); Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 15 BauNVO Rn. 15 und 102. 610 BVerwG BauR 1986, 542, 542 f. (Rücksichtnahmegebot bei Einhaltung der Mindestabstände); Hoppe / ​Bönker / ​Grotefels u. a., Öffentliches Baurecht, § 8 Rn. 150; Henkel, in: BeckOK BauNVO, § 15 Rn. 36. 611 Mitschang / ​Reidt, in: Battis / ​Krautzberger / ​Löhr BauGB, § 35 Rn. 79; BVerwGE 28, 268, 274 (Nachbarklage gegen Fabrik im Außenbereich); BVerwG BauR 2011, 813, 814 – Rn. 4 (Rücksichtslosigkeit einer Windenergieanlage). 612 Hoppe / ​Bönker / ​Grotefels u. a., Öffentliches Baurecht, § 7 Rn. 146. 613 Hoppe / ​Bönker / ​Grotefels u. a., Öffentliches Baurecht, § 7 Rn. 146. 606

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Kap. 3: Abgrenzung zu anderen Rechtsinstituten

einander festzusetzen, dass emittierende und empfindliche Anlagen nicht aufeinander treffen. Ein Gewerbe- oder Industriegebiet sollte hiernach nicht neben einem Wohngebiet festgesetzt werden und ein Wohngebiet nicht neben einem bestehenden Gewerbe- oder Industriegebiet. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit setzt dagegen erst später ein und zwar bei der Frage, welche Vorhaben ein bereits festgesetztes Baugebiet zulässt; es dient als Feinsteuerung der §§ 2–9 BauNVO. Es sagt nichts darüber aus, wo einzelne Baugebiete festgesetzt werden sollen und wo nicht. Der Anwendungsbereich des Erfordernisses der Gebietsverträglichkeit wäre dann zeitlich erst eröffnet, nachdem das Rücksichtnahmegebot in diesem Sinne schon Anwendung gefunden hatte. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit knüpft an Festsetzungen in Bebauungsplänen sowie an § 34 Abs. 2 BauGB an. Bei der Aufstellung der Bebauungspläne wäre das Rücksichtnahmegebot in diesem weiten Sinne zu beachten, aber erst nach deren Aufstellung das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit. Mangels Planung im unbeplanten Innenbereich gibt es in Fällen des § 34 Abs. 2 BauGB kein Einfallstor für das so verstandene Rücksichtnahmegebot. Sofern man das Rücksichtnahmegebot in diesem Sinne versteht, bestehen damit Unterschiede in mehrfacher Hinsicht zur Gebietsverträglichkeit. Beim Rücksichtnahmegebot in diesem Sinne wird allerdings nicht klar, welchen eigenständigen Gehalt es neben dem Trennungsgrundsatz (§ 50 S. 1 BImSchG) haben soll. Die eben beschriebene Planungssteuerung ergibt sich ebenso aus § 50 S. 1 BImSchG, weshalb es nicht überzeugt, das Rücksichtnahmegebot als offenes regulatives Prinzip zu verstehen, das die Planung steuern soll.

II. Rücksichtnahmegebot in § 34 Abs. 1 BauGB und § 35 Abs. 3 BauGB Soweit das Rücksichtnahmegebot auch als Teil des Merkmals „Einfügen“ in § 34 Abs. 1 BauGB614 oder als unbenannter öffentlicher Belang in § 35 Abs. 3 BauGB615 betrachtet wird, ergeben sich keine Überschneidungen mit dem Erfordernis der Gebietsverträglichkeit. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit knüpft an die Nutzungsbegriffe der §§ 2–9 BauNVO an. Damit diese anwendbar sind, muss entweder ein Bebauungsplan Baugebiete der BauNVO festsetzen (§ 1 Abs. 3 S. 2 BauNVO) oder der Planersatz gem. § 34 Abs. 2 BauGB greifen. Im unbeplanten Innenbereich gem. § 34 Abs. 1 BauGB und im Außenbereich (§ 35 BauGB) trifft beides nicht zu, sodass auch die Nutzungsbegriffe der BauNVO nicht anwendbar sind. Das Rück 614 So BVerwG BauR 1986, 542, 542 f. (Rücksichtnahmegebot bei Einhaltung der Mindestabstände); Hoppe / ​Bönker / ​Grotefels u. a., Öffentliches Baurecht, § 8 Rn. 150; Henkel, in: ­BeckOK BauNVO, § 15 Rn. 36; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2765. 615 Mitschang / ​Reidt, in: Battis / ​K rautzberger / ​Löhr BauGB, § 35 Rn. 79; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 3174; BVerwGE 28, 268, 274 (Nachbarklage gegen Fabrik im Außenbereich); BVerwG BauR 2011, 813, 814 – Rn. 4 (Rücksichtslosigkeit einer Windenergieanlage).

B. Rücksichtnahmegebot

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sichtnahmegebot in § 34 Abs. 1 sowie § 35 Abs. 3 BauGB und das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit weisen daher unterschiedliche Anwendungsbereiche auf. Das Rücksichtnahmegebot in diesem Verständnis ist nur eine hinter einzelnen Normen stehende Wertung. In § 35 Abs. 3 Nr. 3 BauGB kommt beispielsweise zum Ausdruck, dass im Außenbereich (selbst privilegierte) Vorhaben unzulässig sein sollen, wenn sie schädliche Umwelteinwirkungen hervorrufen oder ihnen ausgesetzt werden. Dies lässt sich so verstehen, dass der Gesetzgeber im Fall von Emissionskonflikten die Interessen auf Seiten des neuen Bauvorhabens hinter die der Umgebung zurücktreten lässt, um keine Emissionskonflikte entstehen zu lassen. Von daher ist es überzeugend, dass das Rücksichtnahmegebot – das über Immissionskonflikte hinausreicht – ein unbenannter öffentlicher Belang (§ 35 Abs. 3 BauGB) sein soll. Zum Einfügen in § 34 Abs. 1 BauGB passt diese Wertung ebenfalls. Einfügen bedeutet schon im allgemeinen Sprachgebrauch, sich einer vorhandenen Ordnung oder Umgebung anzupassen616. Rücksichtslose Vorhaben zeichnen sich gerade dadurch aus, dass sie sich von ihrer Umgebung deutlich abheben, weil sie zu starke Emissionen hervorrufen, gegenüber Emissionen besonders anfällig sind oder sonst die Nutzung nahegelegener Grundstücke beeinträchtigen. Ein solches Vorhaben passt sich gerade nicht seiner Umgebung an, sondern würde dazu führen, dass die Umgebung sich an das neue Vorhaben anpassen muss. Es ist damit zutreffend und sachgerecht, dass das Rücksichtnahmegebot in § 34 Abs. 1 BauGB und § 35 Abs. 3 BauGB verankert ist.

III. Rücksichtnahmegebot in § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO Nach § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO sind bauliche Anlagen im Einzelfall unzulässig, wenn von ihnen Belästigungen oder Störungen ausgehen können, die nach der Eigenart des Baugebiets im Baugebiet selbst oder in dessen Umgebung unzumutbar sind, oder wenn sie solchen Belästigungen oder Störungen ausgesetzt werden. Rechtsprechung und Literatur sehen in dieser Norm eine einfachgesetzliche Ausprägung des Rücksichtnahmegebots617. Der Begriff des Rücksichtnahmegebots wird hier also als Sammelbegriff für Normen verstanden, hinter denen der Gedanke steht, dass ein angemessener Ausgleich zwischen den Belangen des Bauherrn und denen des Nachbarn durch eine Abwägung erreicht werden muss618.

616

Duden, Deutsches Universalwörterbuch, Stichwort: einfügen. Vgl. Uechtritz, Das baurechtliche Rücksichtnahmegebot: Konkretisierung von Reichweite und Inhalt durch Fallgruppenbildung, DVBl 2016, 90, 91; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 15 BauNVO Rn. 20a; BVerwGE 145, 145, 147 f. – Rn. 16 (Passiver Schallschutz); BVerwG NVwZ 2008, 427 (Nachbarschutz eines außerhalb der Grenzen des Plangebiets belegenen Grundstückseigentümers); Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 15 BauNVO Rn. 15 und 102. 618 Kurz zur geschichtlichen Entwicklung: oben eingangs zu 5. Kapitel B. 617

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Kap. 3: Abgrenzung zu anderen Rechtsinstituten

Für das Rücksichtnahmegebot in § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO gilt der Befund zu § 34 Abs. 1 und § 35 Abs. 3 BauGB nicht in dieser Eindeutigkeit. Das Rücksichtnahmegebot gem. § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO kommt ebenso wie das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit zur Anwendung, wenn Vorhaben nach den §§ 2 ff. BauNVO beurteilt werden. Das Rücksichtnahmegebot in § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO knüpft nämlich an § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO an („Sie sind auch unzulässig, […]“), der nur für die in den §§ 2 bis 14 genannten Anlagen gilt („Die in den §§ 2 bis 14 aufgeführten baulichen und sonstigen Anlagen sind im Einzelfall unzulässig, […]“). Beide Rechtsinstitute greifen also sowohl in geplanten als auch in faktischen Baugebieten ein (§§ 30 Abs. 1 und Abs. 3 BauGB, §§ 2 ff. BauNVO sowie § 34 Abs. 2 BauGB, §§ 2 ff. BauNVO). Von daher muss näher untersucht werden, ob und falls ja welche Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen dem Gebot der Rücksichtnahme und dem Erfordernis der Gebietsverträglichkeit bestehen. 1. Anwendungsbereich a) Gebietsunverträgliche Vorhaben Innerhalb der Baugebiete der BauNVO gilt das Rücksichtnahmegebot des § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO für die in den §§ 2 bis 14 aufgeführten baulichen und sonstigen Anlagen. Damit ein Vorhaben am Maßstab des § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO gemessen werden kann, muss es nach §§ 2–14 BauNVO entweder allgemein oder ausnahmsweise zulässig sein619. Vorhaben, die gegen das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit verstoßen, sind allerdings bereits nach den §§ 2–9 BauNVO unzulässig 620: Sie verstoßen gegen die Zweckbestimmung des jeweiligen Baugebiets. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit und das Rücksichtnahmegebot in § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO haben insofern unterschiedliche Anwendungsbereiche, gebietsunverträgliche Vorhaben werden vom Anwendungsbereich des § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO nicht erfasst. b) Gebietsverträgliche Vorhaben Im umgekehrten Fall, d. h. wenn ein Bauvorhaben gebietsverträglich ist, kann es allerdings dazu kommen, dass ein Vorhaben zunächst am Maßstab der Gebietsverträglichkeit und anschließend am Maßstab des Rücksichtnahmegebots gemessen 619 Siehe die Herleitung oben unter 3. Kapitel A.; ferner: Roeser, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 15 Rn. 22 und 7; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​K rautzberger BauGB, § 15 BauNVO Rn. 8; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 15 Rn. 3. 620 Implizit, indem § 15 Abs. 1 S. 1 und S. 2 BauNVO erst anschließend an die Gebietsverträglichkeit geprüft werden: Uechtritz, Das Rücksichtnahmegebot: dogmatische Verankerung und Bedeutung für den baurechtlichen Nachbarschutz, VBlBW 2016, 265, 269 f.; Berkemann, Der schwierige § 15 BauNVO: Anleitung zu einer strukturierten Prüfung, jM 2014, 209, 211.

B. Rücksichtnahmegebot

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wird. Wenn ein Vorhaben gebietsverträglich ist, ist es nach den §§ 2–9 BauNVO zulässig, sodass der Anwendungsbereich des Rücksichtnahmegebots gem. § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO eröffnet ist. Es verstößt dann gegen § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO, wenn von ihm Belästigungen oder Störungen ausgehen können, die nach der Eigenart des Baugebiets im Baugebiet selbst oder in dessen Umgebung unzumutbar sind, oder wenn es solchen Belästigungen oder Störungen ausgesetzt wird. Daraus folgt, dass ein gebietsverträgliches Vorhaben im Einzelfall rücksichtslos und daher wegen § 15 Abs.1 S. 2 BauNVO unzulässig sein kann. 2. Räumliche Reichweite Die räumliche Reichweite der Gebietsverträglichkeit und des Rücksichtnahmegebots in § 15 Abs.1 S. 2 BauNVO fällt möglicherweise unterschiedlich aus. Die räumliche Reichweite des Rücksichtnahmegebots in § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO erstreckt sich ausweislich des Wortlauts der Norm auf das Baugebiet („Eigenart des Baugebiets“) und die Umgebung des Baugebiets („in dessen Umgebung“). Durch den Verweis in S. 2 („Sie sind auch unzulässig“) auf S. 1 wird deutlich, dass auch S. 2 zur Unzulässigkeit im Einzelfall führen soll. Damit lassen sich die Überlegungen zur Auslegung des Merkmals „Einzelfall“ aus § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO für den räumlichen Geltungsbereich des Rücksichtnahmegebots in § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO fruchtbar machen. Aus der Gesetzesbegründung zu § 15 BauNVO wird deutlich, dass die Norm die konkreten örtlichen Verhältnisse aufgreifen soll, in denen das Vorhaben errichtet werden soll621. § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO erwähnt – insofern noch weiter als S. 1 – zudem noch die Umgebung des Baugebiets, also den Radius, in dem sich die von der zuzulassenden baulichen Anlage ausgehenden Belästigungen oder Störungen tatsächlich noch auswirken können622. Das verdeutlicht nochmals, dass § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO auf die konkrete Umgebung abstellt, in der ein Vorhaben errichtet werden soll und nicht allein auf das in einem Bebauungsplan festgesetzte Baugebiet. Im Rahmen des § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO kommt es dann darauf an, ob unzumutbare Störungen oder Belästigungen im Baugebiet selbst oder in der Umgebung des Baugebiets hervorgerufen werden können623. Dieser Maßstab knüpft – wie sich aus der Auslegung des § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO ergibt – an die vorhandene Bebauung um das Vorhaben an. Je nachdem, wie das Baugebiet bebaut ist und wie die Umgebung beschaffen ist, können Emissionen mehr oder weniger weit wahrnehmbar sein, auch über die Grenzen eines festgesetzten Baugebiets hinaus. Befindet sich unmittelbar neben einem lauten Betrieb beispielsweise ein anderer Betrieb mit einem großen, geschlossenen und block 621

Vgl. oben 3. Kapitel A. und BR-Drucks. 53/62, Begründungsteil S. 5. Henkel, in: BeckOK  BauNVO, § 15 Rn. 29; mwN: Roeser, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 15 Rn. 27; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 15 Rn. 21. 623 Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2668; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 15 Rn. 11; Henkel, in: BeckOK BauNVO, § 15 Rn. 29 und 32 ff. 622

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Kap. 3: Abgrenzung zu anderen Rechtsinstituten

artigen Baukörper, so wird der Schall hinter diesem Baukörper in der Intensität abnehmen. Der große blockartige Baukörper schirmt den Schall ab. Fehlt eine solche Abschirmung, kann der Schall auch noch in größerer Entfernung wahrnehmbar sein. Je nachdem, wie die Umgebung tatsächlich bebaut ist und welche anderen Hindernisse für die Emissionen bestehen, wird die Umgebung in diesem Sinne weiter oder enger. Die räumliche Reichweite der Umgebung in § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO hängt daher von tatsächlichen Gegebenheiten ab und kann auch über die Grenzen des Baugebiets hinausreichen. Für die Gebietsverträglichkeit kommt es dagegen (nur) darauf an, ob das Vorhaben zu einer gebietsunüblichen Störung im Baugebiet führt. Baugebiet in diesem Sinne ist allerdings nicht die tatsächliche Umgebung des Vorhabens inklusive den Vorgaben des Bebauungsplanes bzw. Planersatzes (§ 34 Abs. 2 BauGB), sondern nur der abstrakte Gebietstyp, also die Baugebietsart, in der das Vorhaben bauplanungsrechtlich liegt – beispielsweise also der Gebietstyp des Mischgebiets oder allgemeinen Wohngebiets624. Es handelt sich insofern um einen rechtlichen Maßstab ohne Bezüge zur tatsächlichen Bebauung um das Vorhaben. Anwenden lässt sich das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit daher nur, soweit auch die §§ 2 ff. BauNVO Anwendung finden, also wenn entweder eine Gemeinde ein entsprechendes Baugebiet festgesetzt hat, oder wenn der Planersatz nach § 34 Abs. 2 BauGB greift. Das Gebiet, auf das die Gebietsverträglichkeit Bezug nimmt, endet folglich an der Grenze des festgesetzten oder faktischen Baugebiets. Die räumliche Reichweite des Rücksichtnahmegebots in § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO und die der Gebietsverträglichkeit unterscheiden sich daher. Das Rücksichtnahmegebot knüpft maßgeblich an die tatsächlich vorhandene Bebauung an und endet daher nicht zwingend an den Grenzen des Baugebiets. Die Gebietsverträglichkeit knüpft hingegen nur an den Gebietscharakter des Baugebiets (Abs. 1 der §§ 2–9 BauNVO) an und entfaltet seine Wirkung nur innerhalb des Baugebiets. 3. Prüfungsmaßstab Das Rücksichtnahmegebot gem. § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO steht Vorhaben entgegen, von denen unzumutbare Belästigungen oder Störungen ausgehen sowie Vorhaben, die solchen unzumutbaren Belästigungen oder Störungen ausgesetzt werden. Das wichtigste dieser Merkmale ist die Unzumutbarkeit, die das Rücksichtnahmegebot vom Erfordernis der Gebietsverträglichkeit absetzt. Die Unzumutbarkeit beinhaltet eine Interessenabwägung, bei der geprüft wird, was dem Einzelnen nach Lage der Dinge billigerweise noch zugemutet werden kann625. Ergibt 624

Hierzu schon oben, 3. Kapitel A. Henkel, in: BeckOK BauNVO, § 15 Rn. 34; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 15 Rn. 14.2; BVerwGE 51, 15, 29 (Fernstraßenrechtliche Planfeststellung); Roeser, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 15 Rn.  29. 625

B. Rücksichtnahmegebot

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die Abwägung, dass die Belästigung oder Störung dem Einzelnen billigerweise nicht mehr zugemutet werden kann, so ist sie unzumutbar 626. Das Maß des Zumutbaren gem. § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO ergibt sich im Rahmen der Abwägung aus dem Verhältnis der Anlage zu ihrer Umgebung, d. h. daraus wie schutzwürdig und schutzbedürftig jeweils Anlage und Umgebung sind627. Ein Kriterium, um die Schutzwürdigkeit zu ermitteln, ist die Lage in einem der vertypten Baugebiete (§§ 2 ff. BauNVO)628. Ein Wohnhaus in einem reinen oder allgemeinen Wohngebiet wäre danach zwar schutzwürdig, in einem Gewerbegebiet hingegen nicht – obwohl es dort z. B. für einen Betriebsinhaber zulässig sein kann (§ 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO). Ein Gewerbebetrieb – z. B. ein Laden – wäre demgegenüber in einem Gewerbegebiet eine schutzwürdige Nutzung, nicht aber in einem Wohngebiet. Neben der Lage in einem der vertypten Baugebiete fließen aber auch Besonderheiten des konkreten Gebiets in die Beurteilung der Zumutbarkeit mit ein. § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO erfasst sowohl Belästigungen und Störungen, die nach der Eigenart des Baugebiets in ihm selbst unzumutbar sind, als auch solche Belästigungen und Störungen, die in der Umgebung des Baugebiets unzumutbar sind. Der Begriff der Eigenart des Baugebiets ist hierbei inhaltlich deckungsgleich mit dem der Eigenart des Baugebiets im Sinne des § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO629. Die Eigenart des Baugebiets wird daher auch durch etwaige Feinsteuerungen (§ 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO), eine bestimmte Bauweise oder auch die Art und Anzahl der bereits vorhandenen Bauten geprägt. § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO enthält insoweit ebenso wie § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO einen Maßstab, der an die tatsächlich um das zuzulassende Vorhaben vorhandene Bebauung anknüpft 630. Ein Vorhaben, das an einem bestimmten Standort in einem Gebiet (z. B. reinen Wohngebiet) rücksichtslos und nach § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO unzulässig wäre, kann daher an einem anderen Standort im selben reinen Wohngebiet zulässig sein, wenn durch den anderen Standort innerhalb des Gebiets sichergestellt ist, dass dort keine unzumutbaren Belästigungen oder Störungen auftreten. Es kann selbstverständlich auch in einem anderen reinen Wohngebiet zulässig sein. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit beinhaltet dagegen keine derartige Interessenabwägung mit Bezügen zur tatsächlich vorhandenen Bebauung in der Umgebung. Vorhaben, die zu einer gebietsunüblichen Störung im Baugebiet führen, also gegen den Gebietscharakter der Baugebietsart verstoßen, sind unzulässig. Hierbei findet keine einzelfallbezogene Abwägung statt. Stattdessen wird überprüft, welchen Zweck die betreffende Baugebietsart verfolgt und ob das zuzulas 626

Siehe Fn. 625. Roeser, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 15 Rn. 30. 628 Sarninghausen, Zur Schutzwürdigkeit im Baunachbarrecht, NVwZ 1996, 110, 112; ­Roeser, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 15 Rn. 30. 629 Roeser, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 15 Rn. 30 und 12; Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 15 BauNVO Rn. 87; Berkemann, Der schwierige § 15 BauNVO: Anleitung zu einer strukturierten Prüfung, jM 2014, 209, 213. 630 Vgl. Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​K rautzberger BauGB, § 15 BauNVO Rn.  20a; Berkemann, Der schwierige § 15 BauNVO: Anleitung zu einer strukturierten Prüfung, jM 2014, 209, 214. 627

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Kap. 3: Abgrenzung zu anderen Rechtsinstituten

sende Vorhaben damit vereinbar ist. Jede Baugebietsart hat ihren eigenen Zweck und bei mehreren Gebieten der gleichen Art (z. B. bei zwei reinen Wohngebieten) ist er identisch. Das bedeutet, wenn ein Vorhaben etwa in einem reinen Wohngebiet nicht gebietsverträglich ist, ist es an keinem Standort in diesem reinen Wohngebiet zulässig und darüber hinaus auch in jedem anderen reinen Wohngebiet unzulässig. Die Gebietsverträglichkeit setzt damit einen Maßstab an, der beim selben Vorhaben für jeden Ort im einzelnen Baugebiet und darüber hinaus auch für jedes Baugebiet der gleichen Art zum gleichen Ergebnis führt. Die Gebietsverträglichkeit erlaubt damit eine Aussage genereller Art zur bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit eines einzelnen Vorhabens. Der Maßstab des Rücksichtnahmegebots in § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO trifft hingegen nur eine Aussage zur Zulässigkeit des Vorhabens an einem einzigen Ort. 4. Fallgruppen Das Rücksichtnahmegebot gem. § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO und das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit ähneln sich teilweise in den Fallgruppen, die sie erfassen. Die erfassten Fallgruppen beider Rechtsinstitute lassen sich grob in störende und störempfindliche Vorhaben aufteilen631. Bei § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO ergibt sich dies aus dem Wortlaut, der explizit zwischen belästigenden und störenden Vorhaben auf der einen Seite sowie Vorhaben auf der anderen Seite unterscheidet, die belästigt oder gestört werden. Beide Rechtsinstitute erfassen Konstellationen, in denen stark unterschiedlich dimensionierte Gebäude aufeinandertreffen632. Bei der Prüfung beider Rechtsinstitute kommt allerdings der oben schon hervorgehobene unterschiedliche Prüfungsmaßstab zur Anwendung: Für das Rücksichtnahmegebot werden die Auswirkungen auf die umgebende Bebauung relevant, während es für die Gebietsverträglichkeit auf die rechtlichen Besonderheiten der jeweiligen Zweckbestimmung des einzelnen Baugebietstyps und dessen städtebauliche Funktion ankommt. Im Rahmen des Rücksichtnahmegebots werden daher Abriegelungseffekte und Einsichtnahmemöglichkeiten in die private Wohnsphäre erfasst 633, während dies für die Gebietsverträglichkeit nicht relevant ist. 631

Für das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit unten, 5. Kapitel D. Für das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit unten, 5. Kapitel D. I. und für das Rücksichtnahmegebot: Uechtritz, Das baurechtliche Rücksichtnahmegebot: Konkretisierung von Reichweite und Inhalt durch Fallgruppenbildung, DVBl 2016, 90, 91 und Stühler, Das Gebot der Rücksichtnahme als allgemeines Rechtsprinzip im öffentlichen Nachbarrecht und die Bildung von Fallgruppen nach Konfliktfeldern – in Erinnerung an Josef Esser zu seinem zehnjährigen Todestag (12.3.1910 bis 21.7.1999), BauR 2009, 1076, 1085 f. 633 Uechtritz, Das baurechtliche Rücksichtnahmegebot: Konkretisierung von Reichweite und Inhalt durch Fallgruppenbildung, DVBl 2016, 90, 92 und Stühler, Das Gebot der Rücksichtnahme als allgemeines Rechtsprinzip im öffentlichen Nachbarrecht und die Bildung von Fallgruppen nach Konfliktfeldern  – in Erinnerung an Josef Esser zu seinem zehnjährigen Todes­tag (12.3.1910 bis 21.7.1999), BauR 2009, 1076, 1087. 632

B. Rücksichtnahmegebot

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Soweit das Rücksichtnahmegebot auch Defizite an Stellplätzen erfassen können soll634, gibt es dafür kein Pendant im Rahmen der Gebietsverträglichkeit. Beide Rechtsinstitute erfassen schließlich Immissionskonflikte635, wobei gewisse Überschneidungen bestehen. Gewerbelärm wird vom Erfordernis der Gebietsverträglichkeit bei sonstigen Gewerbebetrieben in Dorf- und Mischgebieten aufgegriffen636, beim Rücksichtnahmegebot hingegen bei Gewerbebetrieben in allen Baugebieten637. In beiden Fällen bieten die Richtwerte gem. 6.1 TA Lärm Anhaltspunkte dafür, ob im Regelfall – also ohne besondere Umstände des Einzelfalls – schädliche Umwelteinwirkungen vorliegen. Liegen schädliche Umwelteinwirkungen vor, ist der betroffene Gewerbebetrieb zum einen bereits ein wesentlich störender sonstiger Gewerbebetrieb und deshalb mangels Gebietsverträglichkeit in Dorf- und Mischgebieten unzulässig. Zum anderen ist er damit auch rücksichtslos gegenüber der Wohnnutzung und wäre auch nach § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO unzulässig – aufgrund der fehlenden Gebietsverträglichkeit kommt es hierauf aber nicht mehr an. Neben einer Reihe anderer Immissionsarten erfasst das Rücksichtnahmegebot auch Verkehrslärm638, wobei eine Orientierung an der 16. BImSchV stattfinden kann, aber nicht muss. Die 16. BImSchV beansprucht unmittelbar nur Geltung für den Bau und die wesentliche Änderung von öffentlichen Straßen und Schienen­ wegen (§ 1 Abs. 1 16. BImSchV). Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit erfasst in der Fallgruppe der zu großen Vorhaben regelmäßig auch den Zu- und Abgangsverkehr, den einzelne Bauvorhaben mit sich bringen, d. h. den Verkehrslärm. Eine Orientierung an der 16. BImSchV ist dabei bislang nicht erfolgt, allerdings ist der Verkehrslärm in der Fallgruppe der zu großen Bauvorhaben auch nur eines mehrerer Kriterien.

634 MwN.: Uechtritz, Das baurechtliche Rücksichtnahmegebot: Konkretisierung von Reichweite und Inhalt durch Fallgruppenbildung, DVBl 2016, 90, 94. 635 Für die Gebietsverträglichkeit unten, 5. Kapitel C. I. 3. sowie D. und für das Rücksichtnahmegebot: Uechtritz, Das baurechtliche Rücksichtnahmegebot: Konkretisierung von Reichweite und Inhalt durch Fallgruppenbildung, DVBl 2016, 90, 95 ff. sowie Stühler, Das Gebot der Rücksichtnahme als allgemeines Rechtsprinzip im öffentlichen Nachbarrecht und die Bildung von Fallgruppen nach Konfliktfeldern – in Erinnerung an Josef Esser zu seinem zehnjährigen Todestag (12.3.1910 bis 21.7.1999), BauR 2009, 1076, 1083 f. 636 Vgl. 5. Kapitel C. I. 3. sowie 5. Kapitel B. V. 2. e) und 5. Kapitel B. VI. 2. d). 637 Vgl. Uechtritz, Das baurechtliche Rücksichtnahmegebot: Konkretisierung von Reichweite und Inhalt durch Fallgruppenbildung, DVBl 2016, 90, 96. 638 Uechtritz, Das baurechtliche Rücksichtnahmegebot: Konkretisierung von Reichweite und Inhalt durch Fallgruppenbildung, DVBl 2016, 90, 96.

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Kap. 3: Abgrenzung zu anderen Rechtsinstituten

5. Rechtsnatur Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit und das Rücksichtnahmegebot gem. § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO weisen eine unterschiedliche Rechtsnatur auf. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit ist ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal639, während das Rücksichtnahmegebot in § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO eine Ausformung im geschriebenen Recht erfahren hat.

C. Einfügen im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB Nach § 34 Abs. 1 S. 1 BauGB ist innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile ein Vorhaben zulässig, wenn es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt und die Erschließung gesichert ist. Die zentrale Voraussetzung für die Zulässigkeit eines Vorhabens im unbeplanten Innenbereich ist damit, dass es sich in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt.

I. Begriff des Einfügens Um einen Vergleich mit der Gebietsverträglichkeit ziehen zu können, muss der Begriff des Einfügens (§ 34 Abs. 1 S. 1 BauGB) zunächst ermittelt werden. Dem Wortlaut nach deutet er darauf hin, dass das Vorhaben sich in seine Umgebung einpassen, sich ihr anpassen bzw. sich in sie einordnen muss640. Ins BauGB aufgenommen wurde diese Formulierung im Jahre 1976 (damals noch § 34 Abs. 1 BBauG)641. Der Gesetzgeber wollte damit die Zulässigkeit von Vorhaben im unbeplanten Innenbereich im Vergleich zu § 34 BBauG 1960 weiter einschränken642 und stärker an die tatsächlich vorhandene Bebauung in der näheren Umgebung um das Vorhaben koppeln643. Zuvor – d. h. nach § 34 Abs. 1 BBauG 1960 – waren Vorhaben im unbeplanten Innenbereich noch zulässig, wenn sie nach der vorhandenen 639

Siehe unten, 5. Kapitel F. I. Duden, Deutsches Universalwörterbuch, Stichwort: einfügen. 641 Vgl. den Entwurf in BT-Drucks. 7/4793, S. 13 und BT-Drucks. 7/2496, S. 48 642 BT-Drucks. 7/4793, S. 13: „Zum Bauen im Innenbereich schlägt der Ausschuß entsprechend der Regierungsvorlage zunächst eine Eingrenzung der bisherigen Zulässigkeitsvoraussetzungen vor. Ein Vorhaben soll zulässig sein, wenn es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, Bauweise und überbauter Grundstücksfläche in die Eigenart der näheren Umgebung unter Berücksichtigung der für die landschaftliche Umgebung charakteristischen Siedlungsstruktur einfügt und nicht – wie bisher – wenn es nach der vorhandenen Bebauung unbedenklich ist.“. 643 BT-Drucks. 7/2496, S. 48: „[…] Neufassung […]. Sie bindet die Zulässigkeit der Nutzung stärker als bisher an die tatsächliche vorhandene Bebauung. Die vorhandene Bebauung ist dann kein Maßstab, wenn sie nicht den allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse entspricht.“. 640

C. Einfügen im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB

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Bebauung unbedenklich waren. Hieraus schloss das BVerwG, dass nach § 34 Abs. 1 BBauG 1960 ein Vorhaben in keinem bodenrechtlich relevanten Widerspruch zur vorhandenen Bebauung stehen dürfe, d. h. die vorhandene städtebauliche Situation nicht mehr als nur geringfügig verschlechtern dürfe644. Erforderlich sei aber nicht, dass das Vorhaben sich in die Bebauung der Umgebung einfüge und deren Ordnung fortsetze645. Hiervon ausgehend lässt sich eine Einschränkung der Zulässigkeit von Bauvorhaben und ihre stärkere Bindung an die vorhandene Bebauung erreichen, wenn man „einfügen“ (§ 34 Abs. 1 S. 1 BauGB) entsprechend dem allgemeinen Sprachgebrauch versteht. Wenn sich das Vorhaben seiner Umgebung anpassen und in sie einordnen muss, bedeutet das, dass nur noch Vorhaben zulässig sind, die die aus der Bebauung in der Umgebung folgende Ordnung fortführen. Vorhaben, die sich lediglich nicht in Widerspruch zu dieser Ordnung setzen, sie aber nicht fortführen, sind dann nicht mehr zulässig. Damit beurteilt werden kann, ob sich das Vorhaben in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt, muss natürlich auch ermittelt werden, welche Bebauung in der näheren Umgebung um das Vorhaben tatsächlich vorhanden ist. Die Bebauung in der näheren Umgebung bildet den Rahmen, in den sich das Vorhaben einfügen muss646. Hält sich ein Vorhaben nach Art und Maß der baulichen Nutzung sowie Bauweise und überbauter Grundstücksfläche innerhalb des Rahmens, den die Bebauung in der näheren Umgebung setzt, so setzt es die städtebauliche Ordnung aus der Umgebung fort und fügt sich in sie ein647. Sind beispielsweise in der näheren Umgebung um das Vorhaben nur zwei- bis viergeschossige Gebäude vorhanden, die zu Wohnzwecken genutzt werden, so wäre das Vorhaben nur zulässig, wenn es mehr als ein und nicht mehr als vier Geschosse hat und ebenfalls ein Wohnhaus ist. Finden in der Umgebung dagegen noch andere Bodennutzungen statt – z. B. Gaststätten, Läden und eine Wäscherei – so wären neben Wohnhäusern auch gewerbliche Vorhaben wie Läden oder auch ein Büro für einen Makler zulässig. Diese würden sich noch innerhalb des durch die vorhandene Bebauung gesetzten Rahmens halten.

II. Vergleich mit der Gebietsverträglichkeit Vergleicht man den Begriff des Einfügens mit dem der Gebietsverträglichkeit, so ergeben sich Unterschiede, aber auch eine Gemeinsamkeit. Von seinem Anwendungsbereich her erfasst das Einfügen (§ 34 Abs. 1 S. 1 BauGB) nur den unbeplanten Innenbereich, der nicht nach § 34 Abs. 2 BauGB einem der Baugebietstypen 644

BVerwGE 32, 31, 32 (Zur Unbedenklichkeit eines Bauvorhabens). BVerwGE 32, 31, 32 (Zur Unbedenklichkeit eines Bauvorhabens). 646 Mitschang / ​Reidt, in: Battis / ​Krautzberger / ​Löhr BauGB, § 34 Rn. 25; BVerwGE 55, 369, 385 ff. (Einfügen des Vorhabens in seine Umgebung). 647 Vgl. jeweils mwN.: Mitschang / ​Reidt, in: Battis / ​Krautzberger / ​Löhr BauGB, § 34 Rn. 25; Spannowsky, in: BeckOK BauGB, § 34 Rn. 35. 645

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Kap. 3: Abgrenzung zu anderen Rechtsinstituten

der BauNVO (§§ 2 ff. BauNVO) entspricht. Die Gebietsverträglichkeit setzt voraus, dass die §§ 2 ff. BauNVO über einen Bebauungsplan (§ 1 Abs. 3 S. 2 BauNVO) oder über § 34 Abs. 2 BauGB zur Anwendung gelangen. Der Anwendungsbereich beider Begriffe ist daher voneinander getrennt; ein Vorhaben kann nie an § 34 Abs. 1 BauGB („einfügen“) und an der Gebietsverträglichkeit gemessen werden. Beim Prüfungsmaßstab des Einfügens gilt es zu berücksichtigen, dass aus der Eigenart der näheren Umgebung zu entnehmen ist, worin sich das Vorhaben einfügen muss. Ob sich ein Vorhaben in diesen Rahmen aus tatsächlich ausgeübten Bodennutzungen einfügen kann oder nicht, hängt maßgeblich davon ab, welche Nutzungen um das Vorhaben herum ausgeübt werden. Der Prüfungsmaßstab beim Einfügen ergibt sich daher erst aus der tatsächlich im Umkreis des Vorhabens vorhandenen Bebauung – ähnlich wie bei § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO. Bei der Gebietsverträglichkeit wird das Vorhaben jedoch nicht anhand der in der Umgebung vorhandenen Bebauung gemessen, sondern am rechtlichen Gebietscharakter der Baugebietsart, in der das Vorhaben untergebracht werden soll, der zudem unabhängig von der tatsächlichen Bebauung ist. Der Prüfungsmaßstab des Einfügens und der der Gebietsverträglichkeit unterscheidet sich daher. In der Rechtsnatur unterscheiden sich die Gebietsverträglichkeit und das Einfügen ebenfalls. Das Einfügen ist ein geschriebenes Tatbestandsmerkmal aus § 34 Abs. 1 S. 1 BauGB, während die Gebietsverträglichkeit ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal der §§ 2 ff. BauNVO ist. Bei der Gebietsverträglichkeit lassen sich die gebietsunverträglichen Vorhaben verschiedenen Fallgruppen zuordnen; es gibt zu große Vorhaben, optisch störende Vorhaben, emittierende sowie störanfällige Vorhaben648. Ob derartige Vorhaben sich in die Eigenart der näheren Umgebung einfügen (§ 34 Abs. 1 S. 1 BauGB) würden, wenn sie im unbeplanten Innenbereich verwirklicht werden würden, hängt wiederum davon ab, wie die nähere Umgebung tatsächlich ausgestaltet ist. Ein Vorhaben, das in allgemeinen Wohngebieten gebietsunverträglich ist – z. B. ein Postzustellstützpunkt für mehrere Gemeinden – kann im unbeplanten Innen­ bereich nach § 34 Abs. 1 S. 1 BauGB durchaus zulässig sein, wenn es in der näheren Umgebung andere Vorhaben gibt, die sich mit ihm vergleichen lassen. Selbst wenn die nähere Umgebung überwiegend aus Wohnhäusern bestehen sollte, kann es aufgrund der historischen Entwicklung solcher unbeplanter Gebiete vorkommen, dass noch andere Gebäude vorhanden sind, die nach Maßgabe der §§ 2 ff. BauNVO nicht hätten zugelassen werden können, beispielsweise ein größeres Gemeindezentrum. Im Rahmen des § 34 Abs. 1 S. 1 BauGB prägen dann auch solche Vorhaben den Zulässigkeitsmaßstab, sodass § 34 Abs. 1 S. 1 BauGB auch Nutzungsmischungen zulassen kann, die nach den §§ 2 ff. BauNVO nicht zulässig wären. Es lässt sich daher nicht sagen, dass bestimmte Arten gebietsunverträglicher Vorhaben sich im unbeplanten Innenbereich nach § 34 Abs. 1 S. 1 BauGB nicht einfügen würden. 648

Siehe unten, 5. Kapitel D.

D. Gebietserhaltungsanspruch

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Eine weitere Einsicht lässt sich gewinnen, wenn man die Gründe näher untersucht, aus denen ein Vorhaben gebietsunverträglich sein kann bzw. sich nicht einfügt (§ 34 Abs. 1 S. 1 BauGB). Damit sich ein Vorhaben in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt, muss es die aus der Umgebung folgende Ordnung fortführen und darf ihr vor allem nicht widersprechen. Soll beispielsweise eine Fabrik inmitten von ausschließlich Wohnhäusern errichtet werden, so wird sie schon aufgrund der Art der baulichen Nutzung nach § 34 Abs. 1 S. 1 BauGB unzulässig sein, da sie gerade nicht Wohnzwecken dient. Das Beispiel verdeutlicht, dass ein Vorhaben, das sich nicht einfügt, den umliegenden Vorhaben widerspricht – und zwar wegen der Art oder des Maßes der baulichen Nutzung, der Bauweise oder der überbaubaren Grundstücksfläche (§ 34 Abs. 1 S. 1 BauGB). Es ist daher in seiner Umgebung unpassend. Gebietsunverträgliche Vorhaben widersprechen hingegen dem Gebietscharakter und damit der allgemeinen Zweckbestimmung der Baugebietsart, in der sie untergebracht werden sollen. Sie sind damit ebenfalls unpassende Vorhaben, allerdings schon für die Baugebietsart und im Unterschied zu sich nicht einfügenden Vorhaben (§ 34 Abs.1 S. 1 BauGB) nicht aufgrund eines Abgleichs mit der Bebauung in der Umgebung. Gleichwohl ähneln sich das Einfügen (§ 34 Abs. 1 S. 1 BauGB) und die Gebietsverträglichkeit insoweit, als dass beide jeweils unpassende Vorhaben ausschließen sollen. Insgesamt lassen sich daher vor allem Unterschiede zwischen dem Einfügen und der Gebietsverträglichkeit beobachten (Anwendungsbereich, Prüfungsmaßstab, Rechtsnatur, Fallgruppen), in ihrer Funktion ähneln sie sich aber.

D. Gebietserhaltungsanspruch Nach dem Gebietserhaltungsanspruch sind die Gebietsfestsetzungen über die Art der baulichen Nutzung (§§ 2 ff. BauNVO) generell drittschützend; alle Grundstückseigentümer im Plangebiet können verlangen, dass auch andere Grundstückseigentümer im Plangebiet die Vorschriften zur Art der baulichen Nutzung (§§ 2 ff. BauNVO) einhalten649. Begründet wird das mit folgender Überlegung: Die Grundstückseigentümer innerhalb eines Baugebiets stünden in einem gegenseitigen Abhängigkeitsverhältnis, weil die Grundstücke im Plangebiet durch die Gebietsfestsetzung zu einer bau- und bodenrechtlichen Schicksalsgemeinschaft zusammengefasst würden650. Der Nachteil, das Grundstück nur so nutzen zu dürfen, wie 649

BVerwGE 94, 151, 155 f. (Gebietserhaltungsanspruch); BVerwGE 101, 364, 374 f. (Gebietserhaltungsanspruch II); grundlegend: Sendler, Der Nachbarschutz im Städtebaurecht Teil 1  – Nachbarschutz im Planbereich, BauR 1970, 4, 6 ff.; vgl. ferner: Konrad, Gebiets­ erhaltungsanspruch und Gebot der Rücksichtnahme, JA 2006, 59, 59; Mampel, Der Gebietserhaltungsanspruch im Streit der Meinungen, BauR 2003, 1824, 1824; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, Vorb. zu den §§ 2 bis 9, 12 bis 14 Rn. 26 ff.; Marschke, Der Gebietserhaltungsanspruch, S. 5 ff. 650 Siehe Fn. 649.

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Kap. 3: Abgrenzung zu anderen Rechtsinstituten

es im Bebauungsplan festgesetzt ist, werde dadurch ausgeglichen, dass auch die anderen Grundstückseigentümer diesen Beschränkungen unterworfen seien651. In Wohngebieten biete das den Vorteil der Wohnruhe, in Industrie- und Gewerbe­ gebieten hingegen den Vorteil, ohne besondere Rücksichtnahme auf Wohnnutzung einen Gewerbebetrieb betreiben zu können652. Der Gebietserhaltungsanspruch ist seit 1993 ständige Rechtsprechung des BVerwG 653. Vor 1993 gab es lediglich in der Literatur Versuche, zu begründen, warum die Vorschriften über die Art der baulichen Nutzung (§§ 2 ff. BauNVO) unabhängig von einer konkreten Beeinträchtigung generell drittschützend sein sollten654. Das BVerwG ging hingegen bis 1977 davon aus, dass im Plangebiet Drittschutz nur dann bestehe, wenn die Gemeinde mit dem Bebauungsplan dem Nachbarn ein Recht dergestalt einräumen wolle, es auch auf dem Klageweg durchzusetzen655. Mit dem Schweinemäster-Urteil im Jahre 1977 ging das BVerwG dazu über, Drittschutz zu gewähren, wenn gegen das Rücksichtnahmegebot verstoßen wurde und dabei auf die Interessen des Nachbarn auf qualifizierte und individualisierte Art und Weise Rücksicht zu nehmen war 656. Auf Bebauungspläne wandte das Gericht diese Rechtsprechung erst 1982 und 1983 an; es ging davon aus, § 15 Abs. 1 BauNVO sei eine Ausprägung des Rücksichtnahmegebots und könne in Ausnahmefällen zu Drittschutz führen657. Festhalten lässt sich für den Vergleich mit der Gebietsverträglichkeit, dass der Gebietserhaltungsanspruch das subjektive öffentliche Recht aus den §§ 2 ff. BauNVO bezeichnet, die Einhaltung dieser Normen auch von anderen Eigentümern im Plangebiet verlangen und gerichtlich durchsetzen zu können.

651

Siehe Fn. 649. Siehe Fn. 649. 653 Vgl. die Grundsatzentscheidungen: BVerwGE 94, 151, 155 f. (Gebietserhaltungsanspruch) und BVerwGE 101, 364, 374 f. (Gebietserhaltungsanspruch II); aus jüngerer Zeit: BVerwG ZfBR 2013, 783 (Freigängerhaus im allgemeinen Wohngebiet); BVerwG NVwZ 2008, 427 (Nachbarschutz eines außerhalb der Grenzen des Plangebiets belegenen Grundstückseigentümers); BVerwG BauR 2000, 1306, 1307 (Diskothek im Industriegebiet); siehe ferner: Marschke, Der Gebietserhaltungsanspruch, S. 5 ff.; Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 432; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, Vorb. zu den §§ 2 bis 9, 12 bis 14 Rn. 26 ff. 654 Hierzu: Marschke, Der Gebietserhaltungsanspruch, S. 5 ff.; grundlegend für die heutige Konzeption: Sendler, Der Nachbarschutz im Städtebaurecht Teil 1 – Nachbarschutz im Planbereich, BauR 1970, 4, 6 ff. 655 BVerwGE 27, 29, 31 (Rechtsschutz gegen Garagenbau auf dem  Nachbargrundstück); siehe ferner die Übersicht bei: Wolf, Drittschutz im Bauplanungsrecht, S. 28 ff.; Taubert, Der Drittschutz im Baurecht im Lichte der Europäisierung des Verwaltungsrechts, S. 27 ff. 656 BVerwGE 52, 122, 129 f. (Schweinemästerfall); Wolf, Drittschutz im Bauplanungsrecht, 51 ff.; Taubert, Der Drittschutz im Baurecht im Lichte der Europäisierung des Verwaltungsrechts, S. 30 ff. 657 Vgl. Wolf, Drittschutz im Bauplanungsrecht, S. 59 ff.; BVerwG NJW 1983, 1574 (Rechtswidrige Ausnahmen von einer Bebauungsplanfestsetzung); BVerwGE 67, 334, 337 f. (§ 15 Abs. 1 BauNVO als nachbarschützende Vorschrift). 652

D. Gebietserhaltungsanspruch

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Der Gebietserhaltungsanspruch und das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit sind zwei strukturell unterschiedliche Rechtsinstitute, die sich mit verschiedenen Fragestellungen befassen. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit ist ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal der §§ 2–9 BauNVO, das sich damit befasst, ob ein Vorhaben mit dem Gebietscharakter eines bestimmten Baugebietstyps (z. B. mit dem der reinen Wohngebiete) vereinbar ist. Es ist daher zugleich ein ungeschriebener Rechtssatz des objektiven Bauplanungsrechts. Es behandelt also die Frage, ob ein Vorhaben in die jeweilige Baugebietskategorie „passt“ oder ob es seinen richtigen Standort nicht in einem anderen Baugebietstyp findet. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit entscheidet mit, ob ein Vorhaben in der betreffenden Baugebietsart zulässig ist. Der Gebietserhaltungsanspruch ist im Gegensatz dazu kein Rechtssatz des objektiven Bauplanungsrechts, befasst sich also nicht damit, ob ein Vorhaben bauplanungsrechtlich zulässig ist. Der Gebietserhaltungsanspruch befasst sich vielmehr damit, welche Normen der BauNVO subjektive öffentliche Rechte gewähren und deshalb beispielsweise im Rahmen einer Anfechtungsklage von einem Nachbarn gerichtlich durchgesetzt werden können, weil seine Rechte verletzt wurden (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Seit dem Grundsatzurteil des BVerwG 658 wird der Festsetzung von Baugebieten durch Bebauungspläne bereits kraft Bundesrechts drittschützende Wirkung zugemessen659. Mit der Gebietsfestsetzung entsteht ein nachbarliches Austauschverhältnis, bei dem die Eigentümer der Grundstücke zu einer bodenrechtlichen Schicksalsgemeinschaft 660 zusammengefasst werden. Die Einschränkungen, die sich für die Nutzbarkeit der Grundstücke aus den Gebietsfestsetzungen ergeben, werden dadurch aufgewogen, dass auch die anderen planbetroffenen Grundstücke den gleichen Einschränkungen unterworfen sind661. Folge dieser Konstruktion ist, dass jeder Planunterworfene die Beachtung der Gebietsfestsetzungen auch im Verhältnis zu den (planbetroffenen) Nachbarn durchsetzen kann, also unabhängig von tatsächlichen Beeinträchtigungen ein Gebietserhaltungsanspruch besteht 662. Der Gebietserhaltungsanspruch ist damit das subjektive öffentliche Recht, das aus den Festsetzungen von Baugebieten folgt. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit ist im Gegensatz dazu selbst kein subjektives öffentliches Recht, greift aber mit dem Gebietserhaltungsanspruch ineinander. Vorhaben, die gebietsunverträglich sind, verstoßen gegen die Zweckbestimmung des jeweiligen Baugebiets und sind nach §§ 2 ff. BauNVO unzulässig. Gebietsunverträgliche Vorhaben sind nicht mit dem Gebietscharakter der jeweiligen Baugebietsart vereinbar und erfüllen daher nicht das ungeschriebene Tatbestandsmerkmal der Gebietsverträglichkeit aus den §§ 2 ff. BauNVO. Weil diese 658

BVerwGE 94, 151 (Gebietserhaltungsanspruch). BVerwGE 94, 151, 152 – Leits. 2 (Gebietserhaltungsanspruch); vgl. ferner Marschke, Der Gebietserhaltungsanspruch, S. 1 und 33 f. 660 BVerwGE 94, 151, 155 (Gebietserhaltungsanspruch). 661 BVerwGE 94, 151, 155 (Gebietserhaltungsanspruch). 662 BVerwGE 94, 151, 155 (Gebietserhaltungsanspruch). 659

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Kap. 3: Abgrenzung zu anderen Rechtsinstituten

Vorhaben das ungeschriebene Tatbestandsmerkmal nicht erfüllen, verstoßen sie gegen §§ 2 ff. BauNVO663. Der Gebietserhaltungsanspruch setzt anschließend – für die Verletzung subjektiver öffentlicher Rechte nach § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO  – nur voraus, dass ein Vorhaben unter Verstoß gegen §§ 2 ff. BauNVO genehmigt wurde664. Hieraus erwächst dann das subjektive öffentliche Recht, die Einhaltung der §§ 2 ff. BauNVO auch vom anderen Eigentümer im Plangebiet verlangen und gerichtlich durchsetzen zu können. Gebietsunverträgliche Vorhaben können daher stets von Nachbarn über den Gebietserhaltungsanspruch abgewehrt werden.

E. Nachbarliches Gemeinschaftsverhältnis im Zivilrecht Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit soll mittelbar aus dem richterrechtlich entwickelten665 Institut des nachbarschaftlichen Gemeinschaftsverhältnisses abgeleitet worden sein666. Um das nachbarliche Gemeinschaftsverhältnis vom Erfordernis der Gebietsverträglichkeit abgrenzen und dieser Frage nachgehen zu können, ist es zunächst nötig, einen Überblick darüber zu gewinnen, was das nachbarliche Gemeinschaftsverhältnis im Zivilrecht ausmacht und beinhaltet.

I. Begriffsinhalt des nachbarlichen Gemeinschaftsverhältnisses Das nachbarliche Gemeinschaftsverhältnis fasst als eigenständiger Begriff mehrere Fallgruppen der Pflicht von Grundstücksnachbarn zu gegenseitiger Rücksichtnahme aus § 242 BGB zusammen667 und konkretisiert so die Grundsätze von Treu und Glauben668. Diese Pflicht zur gegenseitigen Rücksichtnahme kann in manchen Fällen ausnahmsweise die Ausübung eines bestehenden Rechts unzulässig machen oder sogar Grundlage für Abwehransprüche gegen eine an sich zulässige Grundstücksnutzung sein669. Primär fungiert es aber als Schranke der Rechts­

663

Siehe unten, 5. Kapitel F. I. und J. Siehe Fn. 649. 665 Deneke, Das nachbarliche Gemeinschaftsverhältnis, S. 101 ff.; Mühl, FS Raiser 1974, 159; RGZ 132, 51, 55 f.; RGZ 154, 161, 164 f.; RGZ 155, 154, 159; RGZ 167, 14, 23 f. 666 Stühler, Zum bauplanungsrechtlichen Grundsatz der Gebietsverträglichkeit, BauR 2007, 1350, 1351. 667 Brückner, in: MüKo BGB, § 903 Rn. 38; Fritzsche, in: BeckOK BGB, § 903 Rn. 36; BGHZ 28, 110, 111; als Anwendungsfall des § 242 BGB bereits: RGZ 155, 154, 159. 668 Wilhelmi, in: Erman BGB, § 906 Rn. 74; Fritzsche, in: BeckOK  BGB, § 903 Rn. 36; ­Säcker, in: MüKo BGB, § 903 Rn. 33; dagegen als Eigentumsbeschränkung außerhalb des § 242 BGB: Bergner, Eigentumsbeschränkungen außerhalb von Gesetzen und Rechten Dritter, S. 101. 669 Fritzsche, in: BeckOK BGB, § 903 Rn. 36 und 39 f.; BGHZ 28, 110, 111; mwN.: Brückner, in: MüKo BGB, § 903 Rn. 40; Vieweg / ​Regenfus, in: juris-PK BGB, § 906 Rn. 112; Schäfer  / ​ Bruns, in: Hoppenberg / ​de Witt, Handbuch des öffentlichen Baurechts, J Rn. 11. 664

E. Nachbarliches Gemeinschaftsverhältnis im Zivilrecht

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ausübung 670 und führt punktuell sowohl zu einer Erweiterung als auch zu einer Beschränkung der Befugnisse eines Grundstückseigentümers671. Es setzt voraus, dass die spezielleren Normen aus §§ 905 ff. BGB und den Nachbargesetzen der Länder keine Regelung treffen und zwingende Gründe für eine zusätzliche Beschränkung des Eigentums im Interesse des Nachbarn vorhanden sind sowie ein besonderer Interessenausgleich dringend geboten erscheint 672. Das nachbarliche Gemeinschaftsverhältnis erfasst atypische Sachverhalte673, bei denen eine Lösung über die §§ 905 ff. BGB oder die Nachbargesetze der Länder scheitern würde.

II. Vergleich mit dem Erfordernis der Gebietsverträglichkeit Wenn man das zivilrechtliche nachbarliche Gemeinschaftsverhältnis und das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit miteinander vergleicht, ergeben sich sowohl Gemeinsamkeiten als auch Unterschiede zwischen beiden Rechtsfiguren. 1. Gemeinsamkeiten Gemeinsam ist beiden, dass sie atypische Sachverhalte erfassen sollen, von der Rechtsprechung entwickelt wurden und die Nutzung unbeweglicher Sachen betreffen. Beide Rechtsfiguren haben zudem eine rechtsbegrenzende Wirkung. Das nachbarliche Gemeinschaftsverhältnis kann dazu führen, dass Ansprüche eines Grundstückseigentümers wieder untergehen. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit bewirkt, dass regelmäßig oder ausnahmsweise zulässige Vorhaben wegen des Verstoßes gegen die Zweckbestimmung der Baugebietskategorie unzulässig sind. In beiden Fällen werden daher Rechte versagt, die ohne die beiden Rechtsinstitute bestehen würden. Beim nachbarlichen Gemeinschaftsverhältnis werden nur solche Sachverhalte erfasst, die durch das Raster der §§ 905 ff. BGB und der Nachbargesetze der Länder fallen und dort keine Regelung erfahren haben. Atypisch sind die erfassten Fälle dann, weil sie nicht von den übrigen gesetzlichen Regelungen erfasst werden. Atypisch sind die erfassten Fälle aber auch insoweit, als sie zwingende Gründe für eine zusätzliche Beschränkung des Eigentums im Interesse des Nachbarn liefern müssen und einen besonderen Interessenausgleich dringend geboten erscheinen 670 Vieweg / ​Regenfus, in: juris-PK  BGB, § 906 Rn. 112; BGH NJW-RR 2008, 610, 611  – Rn. 19. 671 Fritzsche, in: BeckOK BGB, § 903 Rn. 36. 672 Vieweg / ​Regenfus, in: juris-PK BGB, § 906 Rn. 110 und 114; Wilhelmi, in: Erman BGB, § 906 Rn. 74; Fritzsche, in: BeckOK BGB, § 903 Rn. 36; BGH NJW-RR 2008, 610, 611 – Rn. 19; Schäfer / ​Bruns, in: Hoppenberg / ​de Witt, Handbuch des öffentlichen Baurechts, J Rn. 11. 673 Vieweg / ​Regenfus, in: juris-PK  BGB, § 906 Rn. 110; Wilhelmi, in: Erman BGB, § 906 Rn. 74 und 75; BGH NJW-RR 2001, 232, 233.

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Kap. 3: Abgrenzung zu anderen Rechtsinstituten

lassen müssen. Die Sachverhaltskonstellationen sind verglichen mit anderen nachbarrechtlichen Fällen Extremfälle674. Beim Erfordernis der Gebietsverträglichkeit werden zwar auch atypische Fälle erfasst. Die Atypik ergibt sich hier aber nicht daraus, dass sie durch das übrige bauplanungsrechtliche Raster fallen. Die Atypik der Fälle der Gebietsverträglichkeit ergibt sich daraus, dass das betreffende Vorhaben begrifflich zwar einer der regelmäßig oder ausnahmsweise zulässigen Nutzungsarten zugeordnet werden kann, es aber trotzdem der allgemeinen Zweckbestimmung der Baugebietskategorie widerspricht. Die Atypik der erfassten Fälle ist von daher eine Gemeinsamkeit vom Erfordernis der Gebietsverträglichkeit und dem nachbarlichen Gemeinschaftsverhältnis, die Atypik beruht aber auf einem anderen Grund. 2. Unterschiede In ihrem Anwendungsbereich haben beide Rechtsinstitute gegensätzliche Voraussetzungen. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit erfasst nur Vorhaben, die nach §§ 2–9 BauNVO regelmäßig oder ausnahmsweise zulässig sind, die also von diesen Normen erfasst werden. Das nachbarliche Gemeinschaftsverhältnis verlangt dagegen, dass die §§ 905 ff. BGB und die Nachbargesetze der Länder gerade keine Regelung treffen, die für den Einzelfall gilt. Es erfasst also nur Fälle, die von den übrigen Normen des privaten Nachbarrechts nicht erfasst sind. Die beiden Rechtsinstitute unterscheiden sich ferner durch ihre Rechtsnatur und die Art der Normen, auf denen sie beruhen. Das nachbarliche Gemeinschaftsverhältnis ist eine richterrechtlich entwickelte Untergruppe des § 242 BGB, d. h. einer der Generalklauseln des Zivilrechts. Im Gegensatz dazu beruht das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit nicht auf einer Generalklausel, sondern auf der allgemeinen Zweckbestimmung des einzelnen Baugebietstyps (Abs. 1 der §§ 2–9 BauNVO). Die beiden Institute unterscheiden sich schließlich auch durch die Rechtsidee, die jeweils hinter ihnen steht. Das nachbarliche Gemeinschaftsverhältnis beruht auf der (alten) Erkenntnis, dass sich Grundstücksnachbarn in der Ausübung ihrer Eigentümerbefugnisse zwangsläufig gegenseitig beeinflussen, weil die Grundstücke unbewegliche Sachen sind675. Weil sich die Grundstückseigentümer wegen der Unbeweglichkeit ihrer Grundstücke nicht aus dem Weg gehen können, wird ihnen ein höheres Maß an Rücksichtnahme auf den Nachbarn zugemutet, als dies bei beweglichen Sachen der Fall wäre676. Die Rechtsidee hinter dem Erfordernis 674

BGH NJW-RR 2001, 232, 233. Deneke, Das nachbarliche Gemeinschaftsverhältnis, S. 104 f. und 185 f.; schon im Jahre 1863 mit Bezügen zum römischen Recht: Jhering, Jhering’s Jahrbücher Bd. VI, 81, 95 f. und 100. 676 Deneke, Das nachbarliche Gemeinschaftsverhältnis, S. 104 f. und 185 f.; Jhering, Jhering’s Jahrbücher Bd. VI, 81, 95 f. und 100. 675

E. Nachbarliches Gemeinschaftsverhältnis im Zivilrecht

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der Gebietsverträglichkeit setzt dagegen nicht an der Nachbarschaft zweier Grundstücke an, sondern an den Nutzungsbegriffen der §§ 2–9 BauNVO. Der Verordnungsgeber hat weite Nutzungsbegriffe gewählt, um alle erdenklichen Vorhaben erfassen zu können. In atypischen Fällen kann es dadurch aber dazu kommen, dass ein Vorhaben zwar einem der Nutzungsbegriffe der BauNVO zugeordnet werden kann, es aber gleichzeitig der Zweckbestimmung des Baugebiets widerspricht 677. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit korrigiert in diesen atypischen Fällen die Weite der Nutzungsbegriffe. Angesichts der Unterschiede beider Rechtsinstitute überrascht es, dass das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit mittelbar aus dem nachbarlichen Gemeinschaftsverhältnis hervorgegangen sein soll678. Es bestehe ein Anspruch auf die Beachtung der Gebietsverträglichkeit, gegründet auf das nachbarliche Austauschverhältnis, abgeleitet aus dem nachbarlichen Gemeinschaftsverhältnis679. Das nachbarliche Austauschverhältnis, d. h. die Idee, auf dem der Gebietserhaltungsanspruch beruht 680 und das nachbarliche Gemeinschaftsverhältnis im Zivilrecht beruhen beide auf der gleichen Überlegung. Beide setzen nämlich daran an, dass Grundstücke unbeweglich sind und ihre Nutzung daher zwangsläufig auch Auswirkungen auf benachbarte Grundstücke hat 681. Die Folgerungen daraus betreffen dann aber unterschiedliche Rechtsgebiete, einmal zivilrechtliche Ansprüche aus dem Eigentum und einmal den drittschützenden Charakter der §§ 2–14 BauNVO, d. h. eine öffentlich-rechtliche Frage. Man kann daher sagen, dass das nachbarliche Austauschverhältnis und das nachbarliche Gemeinschaftsverhältnis nur verschiedene Bezeichnungen für die gleiche Idee in unterschiedlichen Rechtsgebieten sind. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit hängt mit dieser Idee nur deshalb zusammen, weil § 113 Ab. 1 S. 1 VwGO auch eine Verletzung in subjektiven öffentlichen Rechten verlangt. Der Gebietserhaltungsanspruch – der auf dem nachbarlichen Austauschverhältnis beruht  – liefert für die §§ 2–14 BauNVO dann die Antwort auf die Frage, welche dieser Vorschriften drittschützend sind. Ein inhaltlicher Bezug zwischen dem Erfordernis der Gebietsverträglichkeit und dem nachbarlichen Gemeinschaftsverhältnis ist allerdings nicht ersichtlich. Das Erfor-

677

Vgl. Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 118 ff. So aber: Stühler, Zum bauplanungsrechtlichen Grundsatz der Gebietsverträglichkeit, BauR 2007, 1350, 1351. 679 Stühler, Zum bauplanungsrechtlichen Grundsatz der Gebietsverträglichkeit, BauR 2007, 1350, 1351. 680 Vgl. Marschke, Der Gebietserhaltungsanspruch, S. 57 f.; BVerwGE 94, 151, 155 (Gebietserhaltungsanspruch). 681 Für das nachbarliche Austauschverhältnis: Marschke, Der Gebietserhaltungsanspruch, S. 57 f.; BVerwGE 94, 151, 155 (Gebietserhaltungsanspruch); für das nachbarliche Gemeinschaftsverhältnis: Deneke, Das nachbarliche Gemeinschaftsverhältnis, S. 104 f. und 185 f.; Jhering, Jhering’s Jahrbücher Bd. VI, 81, 95 f. und 100. 678

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Kap. 3: Abgrenzung zu anderen Rechtsinstituten

dernis der Gebietsverträglichkeit ist also nicht mittelbar aus dem nachbarlichen Gemeinschaftsverhältnis hervorgegangen.

F. Zivilrechtliche Ortsüblichkeit Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit und die Ortsüblichkeit aus dem Zivilrecht sollen fast keine Berührungspunkte aufweisen und sich erheblich unterscheiden682, dies muss aber nicht zwingend zutreffend sein. Um Berührungspunkten und Unterschieden zwischen der Ortsüblichkeit und der Gebietsverträglichkeit nachgehen zu können, wird kurz der Begriff der Ortsüblichkeit erläutert und anschließend ein Vergleich zum Erfordernis der Gebietsverträglichkeit gezogen.

I. Vorkommen und Inhalt des Begriffs der Ortsüblichkeit § 906 BGB statuiert für Grundstückseigentümer unterschiedliche Duldungspflichten, wodurch Ansprüche aus § 1004 BGB ausgeschlossen werden. Nach § 906 Abs. 1 S. 1 BGB sind Immissionen durch unwägbare Stoffe zu dulden, soweit sie die Benutzbarkeit des Grundstücks nicht oder nur unwesentlich beeinträchtigen. § 906 Abs. 2 S. 1 BGB erweitert den Kreis der Duldungspflichten auf wesentliche Beeinträchtigungen, wenn sie durch eine ortsübliche Nutzung des Nachbargrundstücks entstehen und durch wirtschaftlich zumutbare Maßnahmen nicht verhindert werden können. Die Ortsüblichkeit ist damit ein Tatbestandsmerkmal des § 906 Abs. 2 S. 1 BGB, das dazu führen kann, dass ein Grundstückseigentümer auch wesentliche Beeinträchtigungen der Nutzbarkeit seines Grundstücks hinzunehmen hat. Ob eine Nutzung ortsüblich im Sinne des § 906 Abs. 2 S. 1 BGB ist, beurteilt sich nach den tatsächlichen Verhältnissen in der Umgebung des beeinträchtigenden Grundstücks683. Ortsüblich ist sie, wenn eine Mehrheit der Grundstücke in der Umgebung einer gleichartigen Einwirkung ausgesetzt ist 684. Hierfür wird ein Vergleichsbezirk gebildet 685. Wie weit der Vergleichsbezirk reicht, hängt von der örtlichen Situation, den Nutzungsarten auf den umliegenden Grundstücken und der Art der Beeinträchtigung im Einzelfall ab  – sofern sich kein vom Rest der Gemeinde abgrenzbares Teilgebiet mit einer nur dort charakteristischen Nutzung bilden lässt, ist allerdings im Grundsatz das gesamte Gemeindegebiet der maß 682

Stühler, Zum bauplanungsrechtlichen Grundsatz der Gebietsverträglichkeit, BauR 2007, 1350, 1358. 683 Fritzsche, in: BeckOK BGB, § 906 Rn. 61; BGH NJW 1959, 1632, 1633; Säcker, in: MüKo BGB, § 906 Rn. 117. 684 Fritzsche, in: BeckOK BGB, § 906 Rn. 61; Säcker, in: MüKo BGB, § 906 Rn. 117; BGHZ 120, 239, 260. 685 Fritzsche, in: BeckOK BGB, § 906 Rn. 62; Säcker, in: MüKo BGB, § 906 Rn. 117; Vieweg  / ​ Regenfus, in: juris-PK BGB, § 906 Rn. 84.

F. Zivilrechtliche Ortsüblichkeit

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gebliche Vergleichsbezirk686. Große, einzelne Unternehmen können sich dabei gebietsprägend auswirken und den Vergleichsbezirk auch über das Gemeindegebiet hinaus erweitern687.

II. Vergleich mit dem Erfordernis der Gebietsverträglichkeit Im Vergleich mit dem Erfordernis der Gebietsverträglichkeit sticht der unterschiedliche Ansatz beider Begriffe hervor. Das Merkmal der Ortsüblichkeit stellt auf einen Vergleich der tatsächlichen Nutzung verschiedener Grundstücke ab, das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit gerade nicht. Beim Erfordernis der Gebietsverträglichkeit erfolgt stattdessen ein Abgleich zwischen der zuzulassenden Nutzung und dem nur rechtlich abgefassten Gebietscharakter aus Abs. 1 der §§ 2 ff. BauNVO. Die zuzulassende Nutzung wird also an einem normativen statt einem tatsächlichen Vergleichsobjekt gemessen. In ihrer rechtlichen Wirkung und ihrer Rechtsnatur unterscheiden sich das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit und die Ortsüblichkeit ebenfalls. Ersteres ist ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal, während letzteres ein geschriebenes Tatbestandsmerkmal ist. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit wirkt nur rechtsbegrenzend, indem es manche Vorhaben unzulässig werden lässt. Die Ortsüblichkeit wirkt dagegen sowohl rechtsbegrenzend als auch rechtserweiternd: Für den Nachbarn, dessen Anspruch aus § 1004 BGB ausgeschlossen wird, wirkt es rechtsbegrenzend, für den Emittenten dagegen rechtserweiternd. Er darf sein Grundstück durch die Ortsüblichkeit sogar so nutzen, dass auf Nachbargrundstücken wesentliche Beeinträchtigungen auftreten. Gemeinsam ist beiden Rechtsinstituten dagegen, dass sie atypische Sachverhalte erfassen, auch wenn die Atypik wiederum auf unterschiedlichen Gründen beruht. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit erfasst Vorhaben, die begrifflich zwar einer der regelmäßig oder ausnahmsweise zulässigen Nutzungsarten zugeordnet werden können, die im Einzelfall aber trotzdem der allgemeinen Zweckbestimmung der Baugebietskategorie widersprechen. Bei der Ortsüblichkeit beruht die Atypik dagegen auf dem Vergleich mit den Grundstücken in der Umgebung. Wenn sich die Beeinträchtigungen durch die Grundstücksnutzung als Ausnahme innerhalb des Vergleichsbezirks darstellen, ist die Grundstücksnutzung atypisch und damit nicht mehr ortsüblich. Die Ortsüblichkeit und das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit weisen insgesamt damit kaum Ähnlichkeiten, dafür aber deutliche Unterschiede auf.

686

Fritzsche, in: BeckOK BGB, § 906 Rn. 62; Roth, in: Staudinger BGB, § 906 Rn. 209 f.; Vieweg / ​Regenfus, in: juris-PK BGB, § 906 Rn. 85 f. 687 Roth, in: Staudinger BGB, § 906 Rn. 211; Vieweg / ​Regenfus, in: juris-PK  BGB, § 906 Rn. 85 f.

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Kap. 3: Abgrenzung zu anderen Rechtsinstituten

G. Zusammenfassung Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit ist ein eigenständiges Rechtsinstitut des Bauplanungsrechts, das von § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO, dem Einfügen (§ 34 Abs. 1 BauGB), dem Rücksichtnahmegebot in seinen Ausprägungen im Bauplanungsrecht und dem Gebietserhaltungsanspruch zu unterscheiden ist. Es weist Überschneidungen mit § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO auf, soweit es für die Eigenart des Baugebiets auch auf die allgemeine Zweckbestimmung des betreffenden Baugebiets ankommt. Nicht übersehen werden darf dabei aber, dass die Eigenart des Baugebiets im Sinne des § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO nicht allein durch die allgemeine Zweckbestimmung festgelegt wird. Neben der allgemeinen Zweckbestimmung sind auch Feinsteuerungen (§ 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO) oder tatsächliche örtliche Besonderheiten des konkreten Gebiets maßgeblich, weshalb das zuzulassende Vorhaben anders als bei der Gebietsverträglichkeit nicht ausschließlich mit der allgemeinen Zweckbestimmung und der städtebaulichen Funktion des Gebiets abgeglichen wird. Im Rahmen des § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO kommen daher konkrete örtliche Besonderheiten des einzelnen Baugebiets zum Tragen, während bei der Gebietsverträglichkeit solche örtlichen Besonderheiten unberücksichtigt bleiben. Mit dem Rücksichtnahmegebot bestehen nur in seiner Ausprägung in § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO Überschneidungen, da das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit nur in geplanten und faktischen Baugebieten zur Anwendung kommt. Die Fallgruppen der Gebietsverträglichkeit und des Rücksichtnahmegebots weisen Ähnlichkeiten auf, unterscheiden sich aber im Detail. Die beiden Rechtsinstitute besitzen eine unterschiedliche räumliche Reichweite, eine andere Rechtsnatur und einen unterschiedlichen Prüfungsmaßstab. Das Rücksichtnahmegebot in § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO gilt räumlich so weit, wie sich die Belästigungen und Störungen tatsächlich auswirken; es gilt auch baugebietsübergreifend. Die Gebietsverträglichkeit gilt hingegen nur innerhalb einzelner Baugebiete, hängt also von der Festsetzung der Gemeinde und nicht von der tatsächlichen Umgebung ab. Das Rücksichtnahmegebot (§ 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO) ist zudem ein Rechtssatz des geschriebenen Bundesrechts, während das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal der §§ 2 ff. BauNVO ist. Das Rücksichtnahmegebot erlaubt aufgrund seines Prüfungsmaßstabs nur Aussagen über den Einzelfall, d. h. die Zulässigkeit eines einzelnen Vorhabens an einem bestimmtem Ort in einem konkreten Baugebiet. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit trifft dagegen generalisierende Aussagen über die Zulässigkeit des Vorhabens in der Baugebietsart; ein gebietsunverträgliches Vorhaben ist an keinem Ort im konkreten Baugebiet zulässig und zudem in keinem anderen Baugebiet der gleichen Art. Zum Einfügen (§ 34 Abs. 1 S. 1 BauGB) besteht eine Ähnlichkeit, ansonsten bestehen jedoch nur Unterschiede. Das Einfügen und die Gebietsverträglichkeit besitzen unterschiedliche Anwendungsbereiche. Das Einfügen findet nur im un-

G. Zusammenfassung

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beplanten Innenbereich Anwendung, der nicht einem der Baugebietstypen der BauNVO entspricht (§ 34 Abs. 2 BauGB). Die Gebietsverträglichkeit kommt hingegen nur in beplanten Gebieten zur Anwendung (§ 30 BauGB, § 1 Abs. 3 S. 2 BauNVO) sowie im unbeplanten Innenbereich, der einem der Baugebietstypen der BauNVO entspricht (§ 34 Abs. 2 BauGB). Das Einfügen greift – wie § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO – die um das Vorhaben vorhandene tatsächliche Bebauung auf, bezieht also seinen Inhalt aus der tatsächlichen Ausgestaltung der näheren Umgebung des Vorhabens. Die Gebietsverträglichkeit weist hingegen einen Maßstab auf, der von der tatsächlich vorhandenen Bebauung unabhängig ist und sich allein aus dem normativen Gebietscharakter der einzelnen Baugebietsarten ergibt. Weil das Einfügen (§ 34 Abs. 1 S. 1 BauGB) an die um das Vorhaben vorhandene Bebauung anknüpft, lassen sich auch keine Aussagen darüber treffen, ob sich gebietsunverträgliche Vorhaben in die Eigenart der näheren Umgebung einfügen würden, wenn sie im unbeplanten Innenbereich nach § 34 Abs. 1 S. 1 BauGB verwirklicht werden würden. Ob sie sich einfügen würden, hängt davon ab, welche Nutzungen in der Umgebung stattfinden. Gemeinsam ist dem Einfügen und der Gebietsverträglichkeit jedoch, dass sie – wenn auch aufgrund einer unterschiedlichen Prüfung – für das jeweilige Gebiet unpassende Vorhaben ausschließen, also ähnlich wirken. Zum Gebietserhaltungsanspruch bestehen schließlich keine derartigen Überschneidungen, aber eine Wechselwirkung. Der Gebietserhaltungsanspruch ist das subjektive öffentliche Recht, das aus den §§ 2 ff. BauNVO folgt. Es erlaubt jedem Grundstückseigentümer im Plangebiet, die Einhaltung der §§ 2 ff. BauNVO von anderen Eigentümern im Plangebiet zu verlangen und gerichtlich durchzusetzen. Die Gebietsverträglichkeit ist hingegen kein subjektives öffentliches Recht. Sie ist eine objektiv-rechtliche Voraussetzung für die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens in geplanten und faktischen (§ 34 Abs. 2 BauGB) Baugebieten. Ist ein Vorhaben gebietsunverträglich, verstößt es gegen §§ 2 ff. BauNVO und ist daher aufgrund der Art der baulichen Nutzung unzulässig. Gebietsunverträgliche Vorhaben können stets über den Gebietserhaltungsanspruch von allen Eigentümern im Plangebiet abgewehrt werden. Insgesamt lässt sich damit sagen, dass die Gebietsverträglichkeit eine eigenständige bauplanungsrechtliche Anforderung in Form eines ungeschriebenen Tatbestandsmerkmals der §§ 2–9 BauNVO ist. Im Unterschied zu § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO, dem Rücksichtnahmegebot in verschiedenen Normen und dem Einfügen aus § 34 Abs. 1 S. 1 BauGB nimmt sie keinen Bezug auf die tatsächliche Bebauung rund um das zuzulassende Vorhaben. Ihr Maßstab ergibt sich allein aus rechtlichen Vorgaben, nämlich dem Gebietscharakter der betroffenen Baugebiets­art sowie dem Störverbot. Durch die Bezugnahme auf den Gebietscharakter ist sie ein einzelfallübergreifendes, generalisierendes Kriterium. Wenn ein Vorhaben gebietsunverträglich ist, ist es nicht nur am untersuchten Ort im Baugebiet unzulässig, sondern auch an jedem anderen Ort im selben Baugebiet und in allen anderen Baugebieten der gleichen Baugebietsart.

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Kap. 3: Abgrenzung zu anderen Rechtsinstituten

Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit ist nicht aus dem nachbarlichen Gemeinschaftsverhältnis aus dem Zivilrecht hervorgegangen, sondern beruht eigenständig auf dem Gesetzeszweck der §§ 2–9 BauNVO. Im Bauplanungsrecht entspricht dem nachbarlichen Gemeinschaftsverhältnis aus dem Zivilrecht zwar die Idee hinter der bau- und bodenrechtlichen Schicksalsgemeinschaft (d. h. das nachbarliche Austauschverhältnis), diese ist mit dem Erfordernis der Gebietsverträglichkeit aber nur aufgrund von § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO verbunden. Inhaltlich ist das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit anders ausgestaltet als das nachbarliche Gemeinschaftsverhältnis im Zivilrecht oder das nachbarliche Austauschverhältnis im Bauplanungsrecht. Zwischen der Gebietsverträglichkeit und der zivilrechtlichen Ortsüblichkeit bestehen sowohl Ähnlichkeiten als auch Unterschiede. Beide Rechtsinstitute erfassen atypische Sachverhalte, wobei die Atypik aber aus verschiedenen Gesichtspunkten folgt: Bei der Gebietsverträglichkeit ergibt sich die Atypik aus dem Vergleich des zuzulassenden Vorhabens und der nur rechtlichen Zweckbestimmung des Gebietstyps, während sich die Atypik bei der Ortsüblichkeit aus einem Abgleich der fraglichen Grundstücksnutzung mit der tatsächlich vorhandenen Nutzung in der Umgebung ergeben muss.

4. Kapitel

Erscheinungsformen des Begriffs der Verträglichkeit Der Begriff der Verträglichkeit wird außerhalb des Bauplanungsrechts in den unterschiedlichsten Normen verwendet, wobei sein Inhalt je nach Rechtsgebiet variiert. Nachfolgend werden die unterschiedlichen Erscheinungsformen des Begriffs der Verträglichkeit näher untersucht, um anschließend Rückschlüsse für den Begriff der Gebietsverträglichkeit im Bauplanungsrecht ziehen zu können. Inwieweit sich die verschiedenen Verträglichkeitsbegriffe mit dem der Gebietsverträglichkeit decken oder Rückschlüsse auf ihn erlauben, wird gegen Ende des Kapitels erörtert 688.

A. Städtebauliche und soziale Verträglichkeit Im BauGB kommt der Begriff der Verträglichkeit an zwei Stellen vor: In § 171a Abs. 3 S. 2 Nr. 6 als Verträglichkeit in einem städtebaulichen Zusammenhang und in § 171d Abs. 1 als Sozialverträglichkeit. Beide Normen führen ein Schattendasein, wobei § 171a BauGB lediglich förderrechtliche, aber keine bodenrechtliche Bedeutung hat 689.

I. Städtebauliche Verträglichkeit § 171a BauGB erlaubt Stadtumbaumaßnahmen abweichend von anderen Vorschriften des BauGB. Stadtumbaumaßnahmen sind Maßnahmen, durch die in von erheblichen städtebaulichen Funktionsverlusten betroffenen Gebieten Anpassungen zur Herstellung nachhaltiger städtebaulicher Strukturen vorgenommen werden (§ 171a Abs. 2 S. 1 BauGB). § 171a Abs. 2 S. 2 BauGB nennt Beispiele derartiger erheblicher Funktionsverluste, darunter ein erhebliches Überangebot bestimmter Nutzungen (z. B. Wohnungen) auf engem Raum, dem aber keine entsprechende Nachfrage (mehr) gegenübersteht. Die Norm zielt insofern auf die beträchtlichen Leerstände von Wohnungen in manchen Teilen Deutschlands ab690. Nach § 171a 688

Siehe unten, 4. Kapitel G. Möller, in: Schrödter BauGB, § 171a Rn. 1. 690 Sehr instruktiv hierzu ist die Auswertung des Bundesinstituts für Bau-, Stadt- und Raumforschung zu Leerständen, S. 7 ff. und S. 44 ff. Die Auswertung ist abrufbar unter: http://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/Veroeffentlichungen/Sonderveroeffentlichungen/2014/ DL_Wohnungsleerstaende.pdf?__blob=publicationFile (letzter Abruf: 27.05.2016). 689

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Kap. 4: Erscheinungsformen des Begriffs der Verträglichkeit

Abs. 3 S. 2 Nr. 6 BauGB sollen Stadtumbaumaßnahmen u. a. brachliegende Flächen einer der städtebaulichen Entwicklung „verträglichen Zwischennutzung“ zuführen. Dies wird so verstanden, dass die Zwischennutzung die spätere Nutzung des Grundstücks nicht unmöglich machen oder wesentlich erschweren darf 691. Ob die Zwischennutzung die spätere Nutzung unmöglich macht oder wesentlich erschwert, hängt von den tatsächlichen Gegebenheiten und Standortanforderungen der beiden geplanten Nutzungen ab. Es lässt sich hierbei keine generelle Aussage treffen, die stets eine Einzelfalllösung erlaubt, weil die Variationsbreite der verschiedenen möglichen Nutzungen zu groß dafür ist. Man kann nur festhalten, dass hier – anders als bei der elektromagnetischen Verträglichkeit, der Umweltverträglichkeit oder der medizinischen Verträglichkeit – keine wechselseitige Beeinflussung der beiden Nutzungen besteht. Es kommt ausschließlich darauf an, welche Auswirkungen die Zwischennutzung auf die spätere Nutzung hat. Einflüsse der späteren Nutzung auf die Zwischennutzung sind ausgeschlossen, weil die Zwischennutzung aufgegeben wird. Beispielhaft: Ein leerstehendes Grundstück (vormals: mit Wohnhaus bebaut) soll schlussendlich mit einem Pflegeheim bebaut werden. Bis mit dem Bau des Pflegeheims begonnen werden kann, soll eine Zwischennutzung stattfinden. Durch die Verträglichkeitsanforderung werden alle Nutzungen ausgeschlossen, die den Bau wesentlich erschweren können (also etwa den Rückbau eines Gebäudes erfordern) oder auch die spätere Nutzung als Wohnheim wesentlich erschweren oder ausschließen können (etwa als Lagerplatz für Öl oder gesundheitsschädliche Chemikalien, da so das Grundstück ggf. damit belastet wird). Dies führt dazu, dass als Zwischennutzung nur solche in Betracht kommen, die kein neues Gebäude erfordern und auch keine Gesundheitsgefahren auf dem Grundstück verursachen können. Denkbar wäre dann etwa eine Nutzung als Grünfläche, als Spielplatz, als Festplatz oder auch als Parkplatz. In jedem Fall lässt sich erst anhand zweier konkreter Vorhaben ermitteln, ob die Zwischennutzung die spätere Nutzung stört, sprich unverträglich ist. Erst wenn beide Nutzungen bekannt sind, kann auch eine abschließende Aussage über deren Standortanforderungen getroffen werden. Die Standortanforderungen (und damit der Maßstab für die Verträglichkeitsprüfung) ihrerseits hängen vom Nutzungszweck ab. Ein Gebäude, das dem Aufenthalt von Menschen dienen soll (z. B. Altenheim oder Krankenhaus), ist etwa besonders empfindlich gegenüber gesundheitsschädlichen Emissionen einer alten Nutzung auf demselben Grundstück. Ist dagegen kein Aufenthalt von Menschen vorgesehen (etwa bei einem Schrottplatz oder einem Lagergebäude), so werden gesundheitsschädliche Emissionen nicht mehr im gleichen Maße relevant – stattdessen muss dann aber eine größere Zufahrt und mehr Arbeitsraum vorhanden sein (z. B. für größere LKW, Schrottpressen u. ä.).

691

Schrödter, in: Schrödter BauGB, 7. Aufl. 2006, § 171a Rn. 12; Roeser, in: Berliner Kommentar BauGB, § 171a Rn. 20.

A. Städtebauliche und soziale Verträglichkeit

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II. Soziale Verträglichkeit § 171d Abs. 1 BauGB ermächtigen Gemeinden zu einer Begleit- und Sicherungsmaßnahme zur „sozialverträglichen Durchführung von Stadtumbaumaßnahmen“. Die Norm enthält eine Satzungsermächtigung, um in Stadtumbaugebieten (§ 171b Abs. 1 BauGB) Bauvorhaben (§ 29 BauGB) oder wertsteigernde bauliche Veränderungen an Grundstücken und Gebäuden einem Genehmigungsvorbehalt zu unterwerfen. Die Gemeinde kann die Genehmigung solcher Vorhaben versagen, um die Durchführung der Stadtumbaumaßnahmen zu sichern (§ 171d Abs. 3 BauGB). § 171d BauGB ähnelt insofern einer Veränderungssperre (§ 14 BauGB). Anders als eine Veränderungssperre schützt die Satzung nach § 171d BauGB aber nicht die Bauleitplanung der Gemeinde, sondern Stadtumbaumaßnahmen. Stadtumbaumaßnahmen sind nach § 171b Abs. 2 S. 1 BauGB Maßnahmen, durch die in von erheblichen städtebaulichen Funktionsverlusten betroffenen Gebieten Anpassungen zur Herstellung nachhaltiger städtebaulicher Strukturen vorgenommen werden. Herrscht in einem Stadtviertel beispielsweise ein dauerhaftes, erhebliches Überangebot an Gewerbeflächen, sodass viele Läden leer stehen, könnte eine Stadtumbaumaßnahme darin bestehen, die Gewerbeflächen als Wohnfläche oder Grünfläche auszuweisen und die leeren Läden entsprechend abzureißen oder umzubauen. Zweck dieser Satzung soll unter anderem eine sozialverträgliche Durchführung der Stadtumbaumaßnahmen sein. Was hierbei unter sozialverträglich zu verstehen sein soll, ist bislang unklar. Einen Hinweis darauf liefert allerdings § 171e BauGB, der sich mit einzelnen Maßnahmen der sozialen Stadt beschäftigt. So sollen nach § 171e Abs. 2 S. 1 BauGB städtebauliche Maßnahmen der sozialen Stadt solche Maßnahmen sein, die durch soziale Missstände benachteiligte Ortsteile stabilisieren und aufbessern sollen. Ein Teilaspekt solcher sozialen Missstände äußert sich darin, dass die Gebäude in betroffenen Gebieten oft heruntergekommen und vernachlässigt sind692. Der Gesetzgeber wollte mit den §§ 171a ff. BauGB den Gemeinden eine Möglichkeit an die Hand geben, um im Rahmen des BundLänder-Programms „Soziale Stadt 693“ bauplanungsrechtlich die Situation in sozialen Brennpunkten zu entschärfen694. Vor diesem Hintergrund lässt sich die soziale Verträglichkeit als ein Verschlechterungsverbot auffassen. So verstanden darf die Satzung nach § 171d Abs. 1 BauGB nicht dazu führen, dass die sozialen Missstände verschärft werden, die durch die Maßnahmen der sozialen Stadt eigentlich bekämpft werden sollen. 692

Vgl. BT-Drucks. 15/2250, S. 32; Stemmler, Stadtumbau und Soziale Stadt- Zu den Neuregelungen im Regierungsentwurf für ein Europarechtsanpassungsgesetz Bau  – EAG Bau, ZfBR 2004, 128, 133. 693 Der Bund zahlt über dieses Programm Zuschüsse an Gemeinden, die strukturschwache Ortsteile baulich verbessern wollen: http://www.staedtebaufoerderung.info/StBauF/DE/​ Programm/SozialeStadt/soziale_stadt_node.html. Eine Aufstellung der einzelnen Förderungen ist hier abrufbar: http://www.staedtebaufoerderung.info/StBauF/DE/Programm/SozialeStadt/ Foerderung/Foerderung2015.pdf?__blob=publicationFile&v=2 (letzter Abruf jeweils: 27.05.2016). 694 BT-Drucks. 15/2250, S. 32 und 61.

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Kap. 4: Erscheinungsformen des Begriffs der Verträglichkeit

B. Raumverträglichkeit § 15 Abs. 1 S. 1 ROG verwendet den Begriff der Raumverträglichkeit in der Legaldefinition des Raumordnungsverfahrens. Eine erste Annäherung an den Begriff der Raumverträglichkeit lässt sich anhand der Systematik des § 15 ROG und dem Wort der Raumverträglichkeit selbst erzielen. Weitere Erkenntnisse lassen sich aus einem Vergleich mit der Umweltverträglichkeit in § 34 BNatSchG entnehmen.

I. Materielles Verständnis Gem. § 15 Abs. 1 S. 1 ROG prüft die für Raumordnung zuständige Landes­ behörde in einem besonderen Verfahren die Raumverträglichkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen im Sinn von § 1 Raumordnungsverordnung (Raumordnungsverfahren). In den Sätzen 2 und 3 wird die Durchführung des Raumordnungsverfahrens näher konkretisiert 695. Nach Satz 2 sind die raumbedeutsamen Auswirkungen der Planung oder Maßnahme unter überörtlichen Gesichtspunkten zu prüfen, insbesondere die Übereinstimmung mit den Erfordernissen der Raumordnung und die Abstimmung mit anderen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen (§ 15 Abs. 1 S. 2 ROG). Erfordernisse der Raumordnung sind nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 ROG ein Oberbegriff und umfassen Ziele der Raumordnung (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG), Grundsätze der Raumordnung (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG) und sonstige Erfordernisse der Raumordnung, also auch in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung, die Ergebnisse förmlicher landesplanerischer Verfahren und landesplanerische Stellungnahmen (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 ROG). Anhand dieser Systematik lässt sich erschließen, dass Raumverträglichkeit materiell verstanden die Verträglichkeit einer Planung oder Maßnahme mit sämtlichen raumrelevanten Belangen meint 696, also auch mit sonstigen Belangen der Raumordnung (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 und 4 ROG) und anderen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen wie etwa der Planung einer neuen Autobahn. Raumunverträglich ist damit jede Planung oder Maßnahme, die einem Erfordernis der Raumordnung widerspricht, unabhängig davon, ob es sich um ein Ziel, einen Grundsatz oder ein sonstiges Erfordernis der Raumordnung handelt. Raumunverträglich wäre beispielsweise eine Planung, die einem noch in der Aufstellung befindlichen Ziel der Raumordnung oder einer anderen raumbedeutsamen Planung widerspricht. Zusätzlich kann man am Wort der Raumverträglichkeit ansetzen. Als verträglich werden im allgemeinen Sprachgebrauch Dinge bezeichnet, die miteinander im

695

Vgl. Goppel, in: Spannowsky / ​Runkel / ​Goppel, ROG, § 15 Rn. 2 f.; Janssen, in: Schu­ macher / ​Werk / ​Albrecht, ROG, § 15 Rn.  2. 696 Goppel, in: Spannowsky / ​Runkel / ​Goppel, ROG, § 15 Rn. 37; Janssen, in: Schumacher / ​ Werk / ​Albrecht, ROG, § 15 Rn. 9.

B. Raumverträglichkeit

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Einklang stehen, die harmonieren697. Dies bedeutet allerdings nicht, dass völlige Harmonie herrschen muss und keinerlei Konflikte auftreten dürfen698. Vielmehr ist ein geringfügiges Maß an Konflikten hinnehmbar 699. Es lässt sich daher festhalten, dass die Raumverträglichkeit ein Störverbot bezogen auf raumordnungsrechtliche Belange beinhaltet. Welchen konkreten Inhalt das Störverbot hat, zeigt sich, wenn man die raumordnerischen Belange näher untersucht, die durch das Störverbot geschützt werden. § 15 Abs. 1 S. 2 ROG verweist unter anderem auf die Erfordernisse der Raumordnung (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 ROG), d. h. auf Ziele, Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung. Ziele und Grundsätze der Raumordnung (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 und 3 ROG) werden dabei von den zuständigen Planungsträgern in Raumordnungsplänen festgelegt (§ 7 Abs. 1 S. 1 ROG). Damit können die zuständigen Planungsträger den konkreten Inhalt der Raumverträglichkeit bestimmen, indem sie Ziele und Grundsätze der Raumordnung in Raumordnungsplänen festsetzen. Selbst die Belange, die die Planungsträger noch nicht zum Ziel oder Erfordernis der Raumordnung erhoben haben, können geschützt sein, wenn sie sonstige Erfordernisse der Raumordnung sind (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 ROG). Dies ähnelt dem Inhalt der Umweltverträglichkeit aus § 34 BNatSchG. Welche Maßnahmen im Fall des § 34 BNatSchG unzulässig waren, konnte erst aus dem Zusammenspiel der Verträglichkeitsanforderung und dem Schutzzweck des einzelnen Natura-2000-Gebiets (bzw. FFH-Gebiets) gewonnen werden700. Der Schutzzweck des einzelnen Natura-2000-Gebiets (bzw. FFH-Gebiets) gab das Schutzobjekt des Störverbots vor 701. Ebenso lässt sich bei der Raumverträglichkeit erst dem einzelnen Erfordernis der Raumordnung entnehmen, welche raumbedeutsamen Maßnahmen oder Planungen unzulässig sein können. Ein Ziel der Raumordnung kann beispielsweise darin bestehen, dass in ausgewiesenen Sicherungsbereichen keine Nutzungen stattfinden sollen, die einem späteren Rohstoffabbau entgegenstehen (so Ziff. 5.2.3 des Landesentwicklungs­ planes Baden-Württemberg 2002702). In einem als Sicherungsbereich ausgewiesenen Gebiet dürfte eine Gemeinde daher keine Baugebiete ausweisen, da eine Bebauung des Sicherungsbereiches einen späteren Rohstoffabbau vereiteln würde. Ungenutzt muss das Gebiet deshalb aber nicht bleiben, es könnte beispielsweise immer noch als Fläche für die Landwirtschaft (Acker, Wiese) ausgewiesen werden.

697

Duden, Deutsches Universalwörterbuch, Stichwort: verträglich; Eusterbrock, Raumverträglichkeitsprüfung auf Bundesebene, S. 10. 698 Eusterbrock, Raumverträglichkeitsprüfung auf Bundesebene, S. 10. 699 Vgl. Eusterbrock, Raumverträglichkeitsprüfung auf Bundesebene, S. 10. 700 Siehe unten, 4. Kapitel D. II. 1. 701 Siehe unten, 4. Kapitel D. II. 1. 702 Abrufbar unter: https://vm.baden-wuerttemberg.de/fileadmin/redaktion/m-mvi/intern/ Dateien/Broschueren/Landesentwichlungsplan_2002.PDF (letzter Abruf: 09.10.2017).

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Kap. 4: Erscheinungsformen des Begriffs der Verträglichkeit

II. Formelles Verständnis Beschränkt man sich im Wortverständnis der Raumverträglichkeit nicht nur auf materielle Gesichtspunkte, so ist es auch möglich, unter ihr zusätzlich das Verfahren zu verstehen, in dem sie geprüft wird703. Aus einem verfahrensrecht­lichen Verständnis lassen sich jedoch ebenso wenig wie schon im Fall der Umwelt­ verträglichkeitsprüfung704 Rückschlüsse für die Gebietsverträglichkeit ziehen. Die Gebietsverträglichkeit gibt nämlich ein materiell-rechtliches Kriterium vor und kein Verfahren.

III. Raumverträglichkeit im Landesrecht In manchen Landesplanungsgesetzen wird der Begriff der Raumverträglichkeit ebenfalls in der eben dargestellten Verwendungsweise im Rahmen des Raumordnungsverfahrens eingesetzt705. Sie beschränken sich allerdings darauf, die Struktur des ROG zu übernehmen, sodass sich daraus kein abweichendes Begriffsverständnis zum ROG ergibt. Von der Abweichungskompetenz für Materien der Raumordnung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 und Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG) hat insoweit kein Bundesland Gebrauch gemacht.

C. Gemeinverträglichkeit I. Rechtliche Verankerung und Begriffsinhalt Im Straßen- und Wasserrecht existiert der Begriff der Gemeinverträglichkeit706. Er ist dem Gemeingebrauch immanent, d. h. der einem unbestimmten Personenkreis eingeräumten Befugnis, kraft öffentlichen Rechts ohne besondere Zulassung 703

Eusterbrock, Raumverträglichkeitsprüfung auf Bundesebene, S. 11. Siehe oben, 4. Kapitel D. I. 705 Nämlich § 18 Abs. 3 Nr. 2 und § 18 Abs. 4 LPlG BW, Art. 24 Abs. 2 S. 1 und Art. 26 S. 1 BayLplG, § 17 Abs. 2 Nr. 2 LPlG RP, § 18 Abs. 2 HLPG, § 10 Abs. 11 ThürLPlG, § 15 Abs. 6 SächsLPlG. Im saarländischen Landesplanungsgesetz (SLPG), dem nordrhein-westfälischen Landesplanungsgesetz (LPlG NRW), dem niedersächsischen Raumordnungsgesetz (NROG), dem Landesentwicklungsgesetz Sachsen-Anhalt (LEntwG LSA), dem brandenburgischen Landesplanungsgesetz (BbgLPlG), dem schleswig-holsteinischen Landesplanungsgesetz (LaplaG SH) und dem mecklenburg-vorpommerschen Landesplanungsgesetz (LPlG MV) wird der Begriff der Raumverträglichkeit nicht verwendet. Die Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg haben kein eigenes Landesplanungsgesetz erlassen (vgl. zudem § 15 Abs. 6 S. 1 ROG). 706 Knopp, in: Sieder / ​Zeitler / ​Dahme / ​K nopp WHG AbwAG, § 25 WHG Rn. 18; Cormann, in: BeckOK Umweltrecht, § 25 WHG Rn. 33; Sinn, Das Rechtsinstitut des Gemeingebrauchs im Wasserhaushaltsrecht, S. 71 ff.; Günther, Die Gemeinverträglichkeit im Wegerecht, S. 92 ff.; Scheuner, FS Gieseke 1958, 73 83 ff.; Sauthoff, in: Müller / ​Schulz FStrG, § 7 FStrG Rn. 31; Friesecke, Die Gemeinverträglichkeit im Wasserrecht, DVBl 1960, 711; Ennuschat, Gewerb 704

C. Gemeinverträglichkeit

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die öffentliche Sache innerhalb ihrer Zweckbestimmung benutzen zu dürfen707 und regelt das Verhältnis zwischen verschiedenen Personen, die jeweils Gemeingebrauch ausüben708. Mit der Gemeinverträglichkeit wird ein Störverbot um­ schrieben: Aus ihr folgt, dass der Gemeingebrauch den Gemeingebrauch anderer nicht unmöglich machen oder wesentlich erschweren darf 709. Teilweise wird auch darauf abgestellt, dass dauerhafte Beeinträchtigungen des Gemeingebrauchs anderer durch die Gemeinverträglichkeit verhindert werden sollen, während eine nur vorübergehende Beeinträchtigung noch von den Grenzen des Gemeingebrauchs gedeckt sei710. Inhaltlich ist damit keine Abweichung vom Störverbot verbunden, da die Differenzierung zwischen dauerhaften und vorübergehenden Beeinträchtigun­ gen lediglich die zeitliche Dimension der Beeinträchtigung aufgreift. Eine dauerhafte Beeinträchtigung bedeutet insofern, dass damit eine wesentliche, weil eben nicht mehr nur kurzfristige Erschwerung des Gemeingebrauchs anderer verbunden ist und dass deshalb das Störverbot greift711. Es wird daher lediglich eine abweichende Terminologie verwendet, inhaltlich bleibt es aber beim Störverbot. Abweichend hiervon wird die Gemeinverträglichkeit auch als allgemeines Prinzip verwendet, nach dem alle Nutzungsbeteiligten ihre Nutzung so ausüben müssen, dass dadurch nicht die Rechte anderer Berechtigter im Unmaß beeinträchtigt werden712. In einer Entscheidung orientiert sich das BVerwG daran713. Es prüft, ob die betreffende Gemeingebrauchsnutzung den Bestand eines Betriebes ernsthaft in Frage stellt oder die Nutzbarkeit eines Grundstücks auszuschließen droht714. Ansonsten verwendet das BVerwG den Begriff der Gemeinverträglichkeit untechnisch, ohne dass aber klar wird, welchen rechtlichen Gehalt der Begriff haben soll715. Es wirft ihn als Schlagwort zwar auf, knüpft aber keine Rechtsfolgen an ihn716. Da diese Variante der Gemeinverträglichkeit keinen konkreten Inhalt zu

liche Kanu-Vermietung und wasserrechtlicher Gemeingebrauch, UPR 1999, 179, 180; Nau, Der Gemeingebrauch an öffentlichen Wegen, S. 10 ff. Geprägt wurde der Begriff 1935 von Petersen, Grundprinzipien und Grenzen des Gemeingebrauchs gegenüber dem Eigentum an öffentlichen Wegen im Rahmen der Rechtsprechung des Reichsgerichts, S. 74 ff. 707 Cormann, in: BeckOK Umweltrecht, § 25 WHG Rn. 5; ähnlich Ganske, in: Landmann / ​ Rohmer Umweltrecht, § 25 WHG Rn. 12. 708 Siehe Fn. 706. 709 Siehe Fn. 706 sowie BVerwGE 4, 342, 344 (Gemeingebrauch an öffentlichen Sachen); Huber, Zur Problematik des Gemeingebrauchs an öffentlichen Straßen, DÖV 1955, 129, 133; ebenfalls in diesem Verständnis: BVerfGE 58, 300, 344 (Nassauskiesungs-Beschluss). 710 Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, S. 393. 711 Vgl. BVerwGE 4, 342, 344 (Gemeingebrauch an öffentlichen Sachen). 712 Scheuner, FS Gieseke 1958, 73, 83; Sinn, Das Rechtsinstitut des Gemeingebrauchs im Wasserhaushaltsrecht, S. 73. 713 BVerwGE 36, 248, 248 f. (Gemeinverträglichkeit einer Wassergewinnungsanlage). 714 BVerwGE 36, 248, 251 f. (Gemeinverträglichkeit einer Wassergewinnungsanlage). 715 Vgl. BVerwGE 116, 175, 178, 181 und 184 (Teltowkanal). 716 BVerwGE 116, 175, 178, 181 und 184 (Teltowkanal); ebenso unklar: BVerfGE 58, 300, 344 (Nassauskiesungs-Beschluss).

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Kap. 4: Erscheinungsformen des Begriffs der Verträglichkeit

haben scheint, ist sie rechtlich entbehrlich. Im Folgenden wird die Gemeinverträglichkeit deshalb im Sinne des eben beschriebenen Störverbots verwendet. Als Teilgehalt des Gemeingebrauchs ist die Gemeinverträglichkeit in jeder Norm enthalten, die den Gemeingebrauch einer öffentlichen Sache vorsieht. In den Straßengesetzen der verschiedenen Bundesländer wird die Gemeinverträglichkeit teils in ihrer Umschreibung als Störverbot aufgeführt717, teils lässt sie sich nur als Element des Gemeingebrauchs auffinden718. In einigen Bundesländern wird sogar explizit der Begriff „Gemeinverträglichkeit“ verwendet719. Auf Bundesebene sieht § 7 Abs. 1 S. 1 FStrG den Gemeingebrauch vor, eine Umschreibung der Gemeinverträglichkeit wurde allerdings nicht in die Norm aufgenommen. Die straßenverkehrsrechtliche Generalklausel aus § 1 Abs. 2 StVO soll zudem eine Ausprägung der Gemeinverträglichkeit für die Verkehrsnutzung sein720. Im Wasserrecht ist sie in § 25 S. 1 WHG verankert721, wodurch sie auf Landesebene nicht mehr normiert zu werden braucht. Da das Wasserhaushaltsrecht seit der Föderalismusreform I aus dem Jahr 2006722 ein Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung ist (Art. 74 Abs. 1 Nr. 32 GG), aber der Abweichungskompetenz der Länder unterliegt (Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 GG), wäre es denkbar, dass die Bundesländer hiervon abweichende Regelungen erlassen. Tatsächlich haben sie hinsichtlich des Gemeingebrauchs aber nur vereinzelt manche Nutzungsformen abweichend von § 25 S. 1 WHG als Gemeingebrauch verankert oder davon ausgenommen723. Kein Bundesland hat den Gemeingebrauch an oberirdischen Gewässern aufgehoben, weshalb die Gemeinverträglichkeit im Wasserrecht aller Bundesländer verankert ist.

717

So in Baden-Württemberg (§ 13 Abs. 1 S. 2 StrG BW), Brandenburg (§ 14 Abs. 1 BbgStrG), Hamburg (§ 16 Abs. 1 S. 2 HWG), ferner in Rheinland-Pfalz (§ 34 Abs. 3 LStrG RP) und im Saarland (§ 14 Abs. 1 S. 2 SaarlStrG). 718 In Bayern (Art. 14 Abs. 1 BayStrWG), Berlin (§§ 10, 11 BerlStrG), Bremen (§ 15 BremLStrG), Hessen (§ 14 Abs. 1 HessStrG), Niedersachsen (§ 14 NStrG), NRW (§ 14 StrG NRW), Sachsen (§ 14 SächsStrG) und in Sachsen-Anhalt (§ 14 StrG LSA) findet sich weder eine Erwähnung des Begriffs der Gemeinverträglichkeit noch ihre Umschreibung. 719 Nämlich in Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein und Thüringen (§ 21 Abs. 3 StrWG MV, § 20 Abs. 2 StrWG SH und § 14 Abs. 4 ThürStrG). 720 Lorenz, in: Lorenz / ​Will StrG BW, § 13 Rn. 39; Grupp, in: Marschall FStrG, § 7 Rn. 19; Stahlhut, in: Kodal Straßenrecht, Kap. 25 Rn. 30.1; allgemeiner vom Straßenverkehrsrecht als gemeinverträgliche Ausgestaltung des Gemeingebrauchs: BVerfGE 67, 299, 323 (Laternengarage). 721 Vgl. Knopp, in: Sieder / ​Zeitler / ​Dahme / ​Knopp WHG AbwAG, § 25 WHG Rn. 18; Cormann, in: BeckOK Umweltrecht, § 25 WHG Rn. 33. 722 BGBl I, S. 2034. 723 Siehe § 20 WG BW, Art. 18 BayWG, §§ 25, 27 BWG, § 43 BbgWG, § 14 BremWG, § 9 HwaG, § 19 HWG, § 21 LWaG, § 32 NWG, § 33 LWG NRW, § 22 LWG RP, § 22 SWG, § 16 SächsWG, § 29 WG LSA, § 14 LWG SH sowie § 37 ThürWG.

C. Gemeinverträglichkeit

131

1. Funktion Die Gemeinverträglichkeit ist die rechtliche Reaktion auf eine typische Mangelsituation im Straßen- und Wasserrecht: In beiden Rechtsbereichen steht der Gemeingebrauch der jeweiligen Straße bzw. des Gewässers zwar jedermann offen, gleichzeitig sind die Kapazitäten der öffentlichen Sache aber begrenzt. Sowohl Straßen als auch Gewässer bieten nicht unendlich viel Platz, sodass auch niemals alle potenziellen Nutzer gleichzeitig die öffentliche Sache benutzen können. Vor diesem Hintergrund entsteht Konkurrenz um die Benutzung der öffentlichen Sache. Im Verhältnis zwischen einzelnen Nutzern, die lediglich Gemeingebrauch ausüben, gilt zudem der Grundsatz der Gleichrangigkeit aller Nutzungsarten724. Da auf diese Weise der Nutzungskonflikt (im Regelfall) nicht zugunsten einer Nutzergruppe unter Rückstellung einer anderen Nutzergruppe aufgelöst wird, muss ein anderer Lösungsansatz gefunden werden. Der Grundsatz der Gemeinverträglichkeit versucht insofern eine Antwort auf den Konflikt zu finden. Während er nach der eingangs aufgeführten Formel ein Störverbot umfasst, soll er daneben auch zu einer verhältnismäßigen Teilung zwischen den konkurrierenden Gemeingebrauchern führen, wenn diese ihre Nutzungen nebeneinander nicht vollständig umsetzen können725. Wie genau die Teilung ausgestaltet sein soll, bleibt dabei offen. Sinnvoll erscheint vor allem eine Teilung in zeitlicher Hinsicht. Dieses Problem ist alles andere als neu. Bereits das Reichsgericht hatte sich 1886726 mit dieser Frage auseinanderzusetzen, als zwei Parteien bei der Nutzung eines Flusses konkurrierten: Eine Seite leitete Abwässer in einen Fluss ein, die dazu führten, dass die andere Seite (weiter stromabwärts) das Wasser nicht mehr zum Berieseln einer Wiese nutzen konnte. Aufgrund regelmäßigen Wasserhochstands führte das Schmutzwasser außerdem dazu, dass die Gräser auf der Wiese abstarben. Anders als heute wurde damals noch das Einleiten von Abwässern in Flüsse als Teil des Gemeingebrauchs verstanden. Das Reichsgericht verwendete zur Problemlösung zwar nicht den Begriff der Gemeinverträglichkeit, formulierte aber bereits das eingangs genannte Störverbot und sprach sich – sofern tatsächlich möglich – für eine Teilung der Nutzungsmöglichkeiten aus727. Nach dem Reichsgericht folgt aus dem Wesen des Gemeingebrauchs (was die Gleichwertigkeit aller Nutzungen des Gemeingebrauchs beinhaltet), dass er auch gleichzeitig seine Schranke im Gemeingebrauch der übrigen Benutzer findet. Der Gemeingebrauch

724

Günther, Die Gemeinverträglichkeit im Wegerecht, S. 94; Petersen, Grundprinzipien und Grenzen des Gemeingebrauchs gegenüber dem Eigentum an öffentlichen Wegen im Rahmen der Rechtsprechung des Reichsgerichts, S. 75; für den Straßenverkehr Heß, in: Burmann / ​Heß / ​ Hühnermann / ​Jahnke / ​Janker, Straßenverkehrsrecht,§ 1 StVO Rn.  15. 725 Petersen, Grundprinzipien und Grenzen des Gemeingebrauchs gegenüber dem Eigentum an öffentlichen Wegen im Rahmen der Rechtsprechung des Reichsgerichts, S. 82; RGZ 16, 144, 146. 726 RGZ 16, 144, 146. 727 RGZ 16, 144, 146.

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Kap. 4: Erscheinungsformen des Begriffs der Verträglichkeit

beschränkt sich insofern selbst, ähnlich wie Grundrechte nach der heutigen Grundrechtsdogmatik728. Der Begriff der Gemeinverträglichkeit ist daher eine Umschreibung dieser Selbstbeschränkung des Gemeingebrauchs. Ist eine Nutzung nicht gemeinverträglich, bedeutet dies aber noch nicht, dass sie unzulässig ist. Sie überschreitet damit lediglich den Gemeingebrauch und kann als Sondernutzung zugelassen werden729. Sie ist aber erlaubnispflichtig. 2. Grenzen Weil die Gemeinverträglichkeit dem Gemeingebrauch immanent ist, ist sie damit gleichzeitig auch an den Widmungszweck der öffentlichen Sache gebunden730. Der Widmungszweck der öffentlichen Sache gibt vor, wozu die Sache benutzt werden darf und wofür der Gemeingebrauch eröffnet ist. Da die Gemeinverträglichkeit Störungen des Gemeingebrauchs anderer verhindern soll, erfährt sie so eine Rückanbindung an den Widmungszweck: Dieser gibt nämlich den Bezugspunkt des Störverbots – also der Gemeinverträglichkeit – vor. Da der Widmungszweck die möglichen Bezugspunkte einer Störung eingrenzt, wirkt er auch als Begrenzung der Gemeinverträglichkeit. Ebenfalls begrenzt werden kann die Gemeinverträglichkeit durch straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnisse, was aus deren Verhältnis zum Gemeingebrauch folgt. Straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnisse gestatten die Benutzung der Straße über den Gemeingebrauch hinaus731, was dazu führen kann, dass die Straße während der Dauer der Sondernutzung nicht mehr zum Gemeingebrauch zur Verfügung steht. Wird beispielsweise in einer Fußgängerzone einem Café eine Sondernutzungserlaubnis zum Aufstellen von Stühlen und Tischen erteilt, so versperren die Tische und Stühle Fußgängern den Weg. Der Teil der Fußgängerzone, auf dem die Tische und Stühle aufgestellt sind, steht nicht mehr zum Flanieren, d. h. zum Gemeingebrauch zur Verfügung. Weil auf diesem Teil der Fußgängerzone während der Sondernutzung kein Gemeingebrauch mehr stattfinden kann, bedarf es solange auch keiner Regelung des Gemeingebrauchs mehr. Wenn man die Definition der Sondernutzung enger zieht und nur das als Sondernutzung wertet,

728

Hier sei an die verfassungsimmanenten Schranken der Grundrechte erinnert. Lorenz, in: Lorenz / ​Will StrG BW, § 16 Rn. 15; dies andeutend: BVerwGE 22, 212, 213 und 215 (Sondernutzungsgebühr für Tiefladeanhänger); Grupp, in: Marschall FStrG, § 7 Rn. 19. 730 Vgl. Günther, Die Gemeinverträglichkeit im Wegerecht, S. 98; Scheuner, FS Gieseke 1958, 73, 83 f. 731 Vgl. nur die Legaldefinitionen in § 8 Abs. 1 S. 1 und 2 FStrG, § 16 Abs. 1 S. 1 StrG BW, Art. 18 Abs. 1 S. 1 BayStrWG, § 18 StrWG NRW oder auch § 18 Abs. 1 NStrG; siehe ferner Grupp, in: Marschall FStrG, § 8 Rn. 1; Lorenz, in: Lorenz / ​Will StrG BW, § 16 Rn. 2; Sauthoff, in: Müller / ​Schulz FStrG, § 8 Rn. 2. 729

C. Gemeinverträglichkeit

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was den Gemeingebrauch ausschließt oder erheblich beeinträchtigt732, gilt dieser Befund sogar für jede Sondernutzung.

II. Begriffsumfang Der Begriff des Gemeingebrauchs fasst abhängig von der Widmung der öffentlichen Sache eine große Bandbreite an unterschiedlichen Nutzungsformen zusammen: Er umfasst auf Straßen das Fahren mit den verschiedensten Fahrzeugen (Pkw, Lkw, Motorräder, Roller, landwirtschaftliche Maschinen) und das Parken am Rand ebenso wie die Fortbewegung zu Fuß, mit Fahrrädern oder Inline-Skatern733. Er umfasst ferner den sog. kommunikativen Gemeingebrauch, also v. a. in Fußgängerzonen das Stehenbleiben und Reden, das Flanieren sowie das Nutzen von Sitzgelegenheiten und den Verzehr von Speisen und Getränken734. Auf dem Wasser umfasst der Gemeingebrauch schließlich das Fahren mit den verschiedensten unmotorisierten Booten und Schiffen sowie das Baden, Schwimmen und Tauchen und schließlich die Entnahme geringer Mengen Wasser 735. Wegen der Gemeinverträglichkeit darf keine Gemeingebrauchsnutzung die übrigen Nutzungsformen so stark stören, dass die andere Nutzungsform unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert wird736. Dies führt zu verschiedenen Anfor­ derungen an die einzelnen Nutzungen, da sie sich – rein tatsächlich – unterschiedlich auf die anderen Nutzungen auswirken. Für Verkehrsnutzungen auf Straßen wird diese Frage umfangreich und detailliert durch die StVO geregelt, die als ge-

732

So: Lorenz, in: Lorenz / ​Will StrG BW, § 16 Rn. 2; Grupp, in: Marschall FStrG, § 8 Rn. 1; Sauthoff, Die Entwicklung des Straßenrechts seit 1986, NVwZ 1990, 223, 227; VGH BW NVwZ-RR 1991, 393 (Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis). 733 Vgl. Lorenz, in: Lorenz / ​Will StrG BW, § 13 Rn. 17 ff.; Stahlhut in Kodal Straßenrecht, Kap. 25 Rn. 21.1; Grupp, in: Marschall FStrG, § 7 Rn. 8 ff. 734 Lorenz, in: Lorenz / ​Will StrG BW, § 13 Rn. 22 ff.; Stahlhut in Kodal Straßenrecht, Kap. 25 Rn. 18.2; Grupp, in: Marschall FStrG, § 7 Rn. 11 ff. 735 MwN.: Cormann, in: BeckOK Umweltrecht, § 25 WHG Rn. 13 ff.; Ganske, in: Landmann / ​ Rohmer Umweltrecht, § 25 WHG Rn. 32 ff.; Reinhardt, in: Czychowski / ​Reinhardt WHG, § 25 Rn. 20 ff. 736 BVerwGE 4, 342, 344 (Gemeingebrauch an öffentlichen Sachen); Huber, Zur Problematik des Gemeingebrauchs an öffentlichen Straßen, DÖV 1955, 129, 133; BVerfGE 58, 300, 344 (Nassauskiesungs-Beschluss); Knopp, in: Sieder / ​Zeitler / ​Dahme / ​K nopp WHG AbwAG, § 25 WHG Rn. 18; Cormann, in: BeckOK Umweltrecht, § 25 WHG Rn. 33; Grupp, in: Marschall FStrG, § 7 Rn. 19; Sinn, Das Rechtsinstitut des Gemeingebrauchs im Wasserhaushaltsrecht, S. 71 ff.; Günther, Die Gemeinverträglichkeit im Wegerecht, S. 92 ff.; Scheuner, FS Gieseke 1958, 73 83 ff.; Sauthoff, in: Müller / ​Schulz FStrG, § 7 FStrG Rn. 31; Friesecke, Die Gemeinverträglichkeit im Wasserrecht, DVBl 1960, 711; Ennuschat, Gewerbliche Kanu-Vermietung und wasserrechtlicher Gemeingebrauch, UPR 1999, 179, 180; Nau, Der Gemeingebrauch an öffentlichen Wegen, S. 10 ff.; Petersen, Grundprinzipien und Grenzen des Gemeingebrauchs gegenüber dem Eigentum an öffentlichen Wegen im Rahmen der Rechtsprechung des Reichsgerichts, S. 74 ff.

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Kap. 4: Erscheinungsformen des Begriffs der Verträglichkeit

setzliche Ausprägung der Gemeinverträglichkeit verstanden wird737. Auf Straßen entfaltet die Gemeinverträglichkeit daher nur noch für solche Nutzungen eine eigenständige Bedeutung, die nicht schon durch die StVO geregelt sind738, wie z. B. den Anliegergebrauch, soweit er ohne Fahrzeuge geschieht. Das kurzfristige Lagern von Heiz- und Baumaterial auf dem Gehweg gehört zum Anliegergebrauch739 und darf aufgrund der Gemeinverträglichkeit den Gehweg weder vollständig für Fußgänger versperren, noch so lange andauern, dass daraus ein dauerhaftes Hindernis für Fußgänger wird. Zwischen den Nutzern der Gewässer besteht hingegen kein so großes Konfliktpotenzial wie zwischen Straßennutzern, da hier wesentlich weniger Personen um die Nutzung der öffentlichen Sache konkurrieren. Es gibt im Verhältnis zur Fläche wesentlich weniger Schiffe, Boote und Wassersportler, als dies bei Straßen und deren Nutzern der Fall ist. Es sind nur wenige Situationen denkbar, in denen das Störverbot durch die Gemeinverträglichkeit greifen könnte. Es kann zwar theoretisch nach wie vor ein einzelner Taucher oder sonstiger Wassersportler in der Fahrlinie eines unmotorisierten Bootes seinen Sport ausüben, dies wird aber nicht zu einer wesentlichen Erschwerung für das Boot führen. Da genug Platz vorhanden ist, wird dieses ausweichen können. Dieses Beispiel zeigt allerdings auch: Eine Konkurrenz zwischen den Gemeingebrauchern auf dem Wasser ist nicht in dem Maße vorhanden wie auf Straßen. Tatsächlich wird kein Taucher oder sonstiger Wassersportler seinem Hobby in der Fahrlinie von Booten nachgehen wollen, schon allein, um sich nicht unnötig zu gefährden. Im Verhältnis von Wassersport und motorisierten Booten bzw. Schiffen kommt die Gemeinverträglichkeit nicht zum Tragen, da lediglich die Fahrt mit unmotorisierten Booten vom Gemeingebrauch umfasst ist; die motorisierte Schifffahrt ist kein Gemeingebrauch und erfordert eine besondere Widmung des Gewässers740. Bei einer Widmung als Wasserstraße besteht zudem die Möglichkeit, den Gemeingebrauch soweit auszuschließen, wie dies für die Nutzung als Wasserstraße erforderlich ist (§ 6 WaStrG); hierin kommt die gesetzliche Wertung zum Ausdruck, dass die Nutzung als Wasserstraße Vorrang vor dem Gemeingebrauch haben soll741. Die mögliche Konkurrenz zwischen motorisierter Schifffahrt und Wassersport hat der Gesetzgeber daher zugunsten der Schifffahrt aufgelöst. 737

Lorenz, in: Lorenz / ​Will StrG BW, § 13 Rn. 39; Grupp, in: Marschall FStrG, § 7 Rn. 19; Stahlhut, in: Kodal Straßenrecht, Kap. 25 Rn. 30.1; Straßenverkehrsrecht als gemeinverträgliche Ausgestaltung des Gemeingebrauchs: BVerfGE 67, 299, 323 (Laternengarage) und BVerwGE 34, 320, 323 f. (Dauerparken). 738 Lorenz, in: Lorenz / ​Will StrG BW, § 13 Rn. 39; Grupp, in: Marschall FStrG, § 7 Rn. 19; Stahlhut, in: Kodal Straßenrecht, Kap. 25 Rn. 30.1. 739 Lorenz, in: Lorenz / ​Will StrG BW, § 13 Rn. 52; BGH NJW 1957, 457 (Anliegergebrauch). 740 Cormann, in: BeckOK Umweltrecht, § 25 WHG Rn. 16; BVerwGE 32, 299, 304 (Betriebszeiten für Schleusen an Bundeswasserstraßen); Reinhardt / ​Schäfer, in: NK WaStrG, § 5 Rn. 1; § 5 und § 6 WaStrG unterscheiden explizit zwischen dem Gemeingebrauch und der Nutzung zur Schifffahrt. 741 Vgl. Reinhardt / ​Schäfer, in: NK WaStrG, § 6 Rn. 1.

D. Umweltverträglichkeit

135

Für den Straßenverkehr hat sich der Gesetzgeber nicht mit der straßenrechtlichen Gemeinverträglichkeit begnügt, sondern über das Straßenverkehrsrecht – insbesondere die StVO – detaillierte Einzelvorgaben geschaffen. Da sich die Straßenverkehrsregeln damit befassen, wann welcher Verkehrsteilnehmer die Straße vorrangig benutzen darf und wann er anderen den Vortritt einzuräumen hat, lassen sie sich auch als eine Konkretisierung der Gemeinverträglichkeit verstehen742. Dies gilt umso mehr, als auch im Straßenverkehrsrecht alle regulären Verkehrsteilnehmer gleichrangig sind743 – freilich mit Ausnahme von Fahrzeugen mit Sonderrechten nach § 35 StVO wie etwa die der Polizei und Feuerwehr. Schließlich weist auch die Gemeinverträglichkeit einen Bezug zur Funktion der betroffenen öffentlichen Sache auf: Sie sichert nämlich die Funktion der öffentlichen Sache. Die Funktion einer öffentlichen Sache schlägt sich regelmäßig im Umfang der erlaubten Nutzung nieder, da sie den Inhalt der Widmung prägt. Die Widmung zieht ihrerseits die Grenzen des Gemeingebrauchs. Die Gemeinverträglichkeit führt anschließend dazu, dass der Gemeingebrauch jedenfalls nicht durch den Gemeingebrauch anderer vereitelt wird – das heißt, dass sie die Funktion der öffentlichen Sache vor Störungen durch eine einzelne Gruppe an potenziellen Störquellen schützt.

D. Umweltverträglichkeit Die Umweltverträglichkeit wird in zahlreichen Gesetzen als Gesetzeszweck festgeschrieben, allerdings in den meisten Fällen nicht definiert oder sonst näher erläutert. Eine Begriffsbestimmung kann daher nur durch Auslegung des jeweiligen Gesetzes erfolgen.

I. Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz (UVPG) Im UVPG ist die Verträglichkeit bereits ein Namensbestandteil des Gesetzes. Anders als im EMVG fungiert sie aber nicht als materiell-rechtliche Anforderung des Gesetzes, sondern wird vielmehr verfahrensrechtlich ausgestaltet. In § 4 UVPG wird die Umweltverträglichkeitsprüfung legal definiert und zwar als unselbstständiger Teil verwaltungsbehördlicher Verfahren, die Zulassungsentscheidungen dienen. Damit geht § 4 UVPG  – inhaltsgleich mit dem früheren § 2 Abs. 1 S. 1 UVPG a. F. – von einem formellen UVP-Begriff aus744. Ebenfalls als Verfahren 742

Siehe Lorenz, in: Lorenz / ​Will StrG BW, § 13 Rn. 39; Grupp, in: Marschall FStrG, § 7 Rn. 19; allgemeiner vom Straßenverkehrsrecht als gemeinverträgliche Ausgestaltung des Gemeingebrauchs: BVerfGE 67, 299, 323 (Laternengarage). 743 Heß, in: Burmann / ​Heß / ​Hühnermann / ​Jahnke / ​Janker, Straßenverkehrsrecht, § 1 StVO Rn. 15. 744 Peters / ​Balla / ​Hesselbarth, in: Peters / ​Balla / ​Hesselbarth UVPG, § 4 Rn. 4.

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Kap. 4: Erscheinungsformen des Begriffs der Verträglichkeit

wird der Begriff der UVP in Art. 1 Abs. 2 lit. G UVP-RL (RL 2011/92/EU) verstanden: Eine Umweltverträglichkeitsprüfung ist danach ein aus mehreren Teilen bestehendes Verfahren. Daneben existiert auch ein als „materiell“ bezeichnetes Verständnis des UVP-Begriffs745. Die Umweltverträglichkeitsprüfung soll nach diesem Verständnis die Ermittlung, Beschreibung und Bewertung der Auswirkungen des UVP-pflichtigen Vorhabens auf Menschen, Tiere, Pflanzen, Boden, Wasser, Luft, Klima und Landschaft sowie auf Kultur- und sonstige Sachgüter einschließlich der jeweiligen Wechselwirkungen sein746. Inhaltlich verbirgt sich damit aber selbst hinter dem „materiellen“ Verständnis lediglich ein Verfahren zur Bewertung von Umweltbelangen. Da die Umweltverträglichkeitsprüfung nach allen Verständnismöglichkeiten ein Verfahren ist, um Umweltinformationen bezüglich konkreter Vorhaben zu sammeln und in gebündelter Form in die spätere Abwägung einstellen zu können, damit sie mit dem Gewicht zur Geltung gelangen, das ihnen zusteht747, verwundert es auch nicht, dass das Gesetz bei UVP-pflichtigen Vorhaben (§§ 6–12 UVPG) lediglich die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung als verfahrensrechtliche Anforderung aufstellt. Es verzichtet hingegen darauf, die Einhaltung der Umweltverträglichkeit eines Vorhabens als materiell-rechtliche Anforderung für seine Zulassung zu normieren. Sollte sich im Rahmen einer UVP beispielsweise herausstellen, dass das Vorhaben erhebliche, negative Umweltauswirkungen haben sollte und daher nicht umweltverträglich ist (denkbar wäre etwa die Verschmutzung eines Gewässers), enthält das UVPG trotzdem keine Anordnung, wie mit dem Vorhaben weiter umzugehen ist. Das UVPG kann daher darauf verzichten, den Begriff der Verträglichkeit zu definieren.

II. Naturschutzrecht In den Naturschutzgesetzen der Länder und des Bundes tritt der Begriff Umweltverträglichkeit vielfach in Erscheinung. Da die Naturschutzgesetze – anders als das UVPG – auch materielle Anforderungen enthalten, lassen sich hier möglicherweise materielle Inhalte des Begriffs der Verträglichkeit näher bestimmen. 1. § 34 BNatSchG a) Begriffsinhalt Nach § 34 Abs. 1 BNatSchG sind Vorhaben auf ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Natura-2000-Gebietes hin zu überprüfen, wenn sie einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten geeignet sind, das Gebiet erheb 745

Peters / ​Balla / ​Hesselbarth, in: Peters / ​Balla / ​Hesselbarth UVPG, § 4 Rn. 3 und Einl. Rn. 12. Peters / ​Balla / ​Hesselbarth, in: Peters / ​Balla / ​Hesselbarth UVPG, Einl. Rn. 12. 747 BVerwGE 122, 207, 211. 746

D. Umweltverträglichkeit

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lich zu beeinträchtigen. Die Maßstäbe für die Verträglichkeit sollen sich aus dem Schutzzweck des jeweils geschützten Gebiets ergeben (§ 34 Abs. 1 S. 2 BNatSchG). Führt das Vorhaben zu erheblichen Beeinträchtigungen des Natura-2000-Gebiets (bzw. FFH-Gebiets), so ist es vorbehaltlich einer Ausnahmegenehmigung unzulässig (§ 34 Abs. 2 bis 4 BNatSchG). Verträglich sind danach also alle Vorhaben, die die Erhaltungsziele des betroffenen Natura-2000-Gebiets nicht im Sinne des § 34 Abs. 2 BNatSchG erheblich beeinträchtigen748. b) Begriffsumfang Wie diese Prüfung abläuft, lässt sich anhand des FFH-Gebiets Bodanrück und westlicher Bodensee749 zeigen: Ziel des Gebiets ist es unter anderem, eine Reihe hier verbreiteter Tierarten zu schützen, darunter Biber 750 und das große Mausohr 751, eine Fledermausart. Beide Tierarten sind aufgrund ihrer Lebensweise unterschiedlichen Gefährdungen durch den Menschen ausgesetzt. Für den Biber stellt gegenwärtig das Überfahrenwerden auf Straßen die größte Bedrohung dar, weshalb der Straßenneu- und -ausbau in der Nähe seines Habitats unterbleiben soll752. Zusätzlich sollen bei Schifffahrtsstraßen und Kanälen Trittsteinbiotope angelegt werden753. Im Unterschied hierzu sind Straßen für das große Mausohr nicht relevant; stattdessen werden diese Fledermäuse durch Holzschutzmittel gefährdet – entsprechend soll in ihrem Verbreitungsgebiet auf Holzschutzmittel verzichtet werden754. Zusätzlich sollen die Flugwege zwischen ihrem Wochenstubenquartier und ihren Jagdgebieten gesichert werden, damit sie nicht mit dem Straßen- und Schienenverkehr kolli­ odanrück und westlicher dieren können755. Die Erhaltungsziele des FFH-Gebiets B Bodensee hinsichtlich der Biber- und Mausohrpopulation beschränken sich damit auf diese punktuellen Gegenmaßnahmen, andere Verbote sind nicht vorgesehen756. Weil im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung nur erhebliche Beeinträchtigungen dieser wenigen Erhaltungsziele zur Unzulässigkeit eines Vorhabens führen 748

Vgl. Gellermann, in: Landmann / ​Rohmer Umweltrecht, § 34 BNatSchG Rn. 23; Lüttgau  / ​ Kockler, in: BeckOK Umweltrecht, § 34 BNatSchG Rn. 12 ff. 749 Eine Karte mit näheren Erläuterungen ist über die Internetpräsenz des Bundesamtes für Naturschutz (https://www.bfn.de/0316_natura2000.html) abrufbar. Die Karte selbst ist unter: http://www.geodienste.bfn.de/schutzgebiete/#?centerX=3513489.932?centerY=5282586.321?​ scale=100000?layers=515 erreichbar, der Steckbrief des FFH-Gebiets unter http://www.bfn. de/4624.html?tx_n2gebiete_pi1[detail]=ffh&tx_n2gebiete_pi1[sitecode]=DE8220341 (letzter Abruf jeweils: 22.11.2016). 750 http://www.bfn.de/0316_biber.2.html (letzter Abruf: 14.09.2017). 751 http://www.bfn.de/0316_gorsses_mausohr.2.html (letzter Abruf. 14.09.2017). 752 http://www.bfn.de/0316_biber.2.html (letzter Abruf: 14.09.2017). 753 http://www.bfn.de/0316_biber.2.html (letzter Abruf: 14.09.2017). 754 http://www.bfn.de/0316_gorsses_mausohr.2.html (letzter Abruf. 14.09.2017). 755 http://www.bfn.de/0316_gorsses_mausohr.2.html (letzter Abruf. 14.09.2017). 756 Vgl. http://www.bfn.de/0316_gorsses_mausohr.2.html (letzter Abruf. 14.09.2017) und http://www.bfn.de/0316_biber.2.html (letzter Abruf: 14.09.2017).

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Kap. 4: Erscheinungsformen des Begriffs der Verträglichkeit

können, gewährleistet die Verträglichkeit keinen absoluten Schutz für den Bestand beider Tierarten. Es würde beispielsweise nicht gegen die Erhaltungsziele des großen Mausohrs verstoßen, wenn außerhalb ihrer Wochenstubenquartiere und ihrer Flugrouten zu Jagdgebieten Windräder errichtet würden und anschließend einige der Fledermäuse am Windrad umkommen. Die Verträglichkeitsprüfung hängt danach maßgeblich vom Schutzzweck des jeweiligen Natura-2000-Gebiets ab, enthält also in tatsächlicher Hinsicht unterschiedliche Anforderungen, je nachdem, welche Tier- und Pflanzenarten sowie Biotope durch das einzelne Natura-2000-Gebiete (bzw. FFH-Gebiete) geschützt werden sollen. Normativ verankert ist der Prüfungsmaßstab zwar in § 34 Abs. 2 BNatSchG in Form des Verbots der der erheblichen Beeinträchtigungen757. Diese Vorgabe wirkt sich bei verschiedenen Tier- und Pflanzenarten aber derart unterschiedlich aus, dass hierdurch verbotene Vorhaben und Verhaltensweisen erst ermittelt werden können, wenn die konkreten Tier- und Pflanzenarten im FFH-Gebiet bekannt sind, die durch die Norm geschützt werden sollen. Sind die geschützten Tier- und Pflanzenarten bekannt, kann anhand ihrer biologischen Anforderungen an ihren Lebensraum bewertet werden, was die Tier- bzw. Pflanzenarten erheblich beeinträchtigen würde. 2. Naturschutzgesetze der Länder Da das Naturschutzrecht seit der Föderalismusreform II Teil der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes ist (Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 Alt. 1 GG), aber der Abweichungskompetenz der Länder unterliegt (Art. 72 Abs. 3 Nr. 2 Alt. 1 GG), können theoretisch auch die Länder Gesetze zum Naturschutz erlassen und so die FFH-Verträglichkeit abweichend vom Bund regeln. In den Naturschutzgesetzen der Länder wird das Konzept aus § 34 BNatSchG jedoch bislang regelmäßig wiederholt. Teilweise wird der gleiche Regelungstext übernommen bzw. nur minimal sprachlich abgewandelt758, teilweise wird auch einfach auf § 34 BNatSchG verwiesen759. Manche Bundesländer haben keine materiellen Regelungen im jeweiligen Naturschutzgesetz erlassen, die auf die Verträglichkeit von Projekten abstellen760. Damit ist kein Bundesland vom Begriff der Verträglichkeit gem. § 34 Abs. 1 BNatSchG abgewichen. Ein eigener Begriff der 757

Gellermann, in: Landmann / ​Rohmer Umweltrecht, § 34 BNatSchG Rn. 25 ff. So in § 16 Abs. 1 und Abs. 2 BlnNatSchG 2008, § 26d BbgNatSchG 2004, § 26c ­BremNatSchG 2006, § 21a HmbNatSchG 2007, § 34 HENatG 2006, § 25 SNG, § 26b ­ThürNatG. 759 In § 24a BremNatG, § 35 BlnNatSchG, § 16 HAGBNatSchG, § 26 NAGBNatSchG, § 53 Abs. 1 LNatSchG NRW, § 18 LNatSchG RP, § 23 SächsNatSchG, § 24 NatSchG LSA, § 25 LNatSchG SH. 760 Nämlich Baden-Württemberg (BWNatSchG), Bayern (BayNatSchG), seit dem 21.01.2013 Brandenburg (BbgNatSchG), seit dem 11.05.2010 Hamburg (HmbBNatSchGAG) und Mecklenburg-Vorpommern (NatSchAG MV). 758

D. Umweltverträglichkeit

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Verträglichkeit lässt sich in den Naturschutzgesetzen der Bundesländer folglich nicht ausmachen. Allgemein lässt sich daher nur festhalten, dass die Naturschutzgesetze der Länder den gleichen Begriff der (FFH-)Verträglichkeit verwenden wie auch das BNatSchG.

III. Wasch- und Reinigungsmittelgesetz 1. Begriffsinhalt Das Wasch- und Reinigungsmittelgesetz (WRMG) stellt besondere Anforderungen an Wasch- und Reinigungsmittel auf, um ihre Umweltverträglichkeit zu gewährleisten (§§ 3–6 WRMG), was sich der amtlichen Überschrift des § 6 WRMG („Weitere Anforderungen an die Umweltverträglichkeit [….]“) entnehmen lässt. Der Begriff der Umweltverträglichkeit selbst wird von diesem Gesetz vorausgesetzt und nicht definiert oder sonst näher erläutert. Es befasst sich aber mit einigen Teilaspekten der Umweltverträglichkeit, indem es konkrete Anforderungen für Wasch- und Reinigungsmittel aufstellt, um dieses Ziel zu erreichen. Nach § 3 Abs. 1 WRMG dürfen Wasch- und Reinigungsmittel nur so in den Verkehr gebracht werden, dass jede vermeidbare Umweltbeeinträchtigung infolge ihres Gebrauchs unterbleibt. Das Gesetz hebt dann einzelne Medien hervor, für die das Verbot der vermeidbaren Beeinträchtigung gilt: Die Beschaffenheit der Gewässer im Hinblick auf den Naturhaushalt und die Wasserversorgung sowie der Betrieb von Abwasseranlagen – also diejenigen Medien, mit denen Wasch- und Reinigungsmittel bei herkömmlicher Verwendung in Kontakt kommen (§ 3 Abs. 1 WRMG). Was unter der Umweltverträglichkeit von Wasch- und Reinigungsmitteln zu verstehen ist, lässt sich daher über einen Rückschluss ermitteln. Wasch- und Reinigungsmittel, die die Anforderungen des WRMG erfüllen, sind zumindest auch umweltverträglich. 2. Begriffsumfang Welche Anforderungen Wasch- und Reinigungsmittel im Detail erfüllen müssen, bricht das WRMG in seinen §§ 4 und 5 auf chemisch exakt nachvollziehbare Eigenschaften herunter: Nach § 4 WRMG müssen die in den Waschmitteln enthaltenen Tenside bestimmte Abbauraten in wässriger Umgebung aufweisen und nach § 5 WRMG dürfen die Waschmittel eine Höchstmenge an Phosphorverbindungen nicht überschreiten. Hinsichtlich des Testverfahrens für die Abbaubarkeit verweist § 4 WRMG auf die Anhänge II, III und VIII der Detergenzien-Verordnung (VO (EG) 648/2004); in den Anhängen wird bis ins letzte Detail der chemische Versuchsaufbau zur Bestimmung der Abbaurate der Tenside beschrieben. Die Höchstmenge an Phosphorverbindungen (§ 5 WRMG) wird hingegen in der PHöchstMengV festgesetzt. Sie staffelt die maximale zulässige Höchstmenge in Gramm pro Liter nach der Wasserhärte, Waschtemperatur und dem Verwendungs-

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Kap. 4: Erscheinungsformen des Begriffs der Verträglichkeit

zweck der Waschmittel (§ 2 Abs. 3 PHöchstMengV): je höher die Wasserhärte und die Waschtemperatur sind, desto geringer ist die maximal zulässige Höchstmenge an Phosphatverbindungen. Für Waschmittel zum Einsatz in Wäschereien – und nicht im Privathaushalt – ist die Höchstmenge nochmals etwas geringer (§ 3 Abs. 1 PHöchstMengV). Das WRMG konkretisiert mit diesem Regelungssystem den nicht näher definierten Begriff der Umweltverträglichkeit. Allein aus dem Begriff der Umweltverträglichkeit ließe sich diese Beschränkung auf chemische Eigenschaften nicht herleiten. Zumindest auf nationaler Ebene (§ 3 Abs. 1 WRMG) wird deutlich, dass der Gesetzgeber auch bei der Umweltverträglichkeit von Waschmitteln nicht jede noch so geringfügige Umweltbeeinträchtigung ausschließen wollte – andernfalls wäre der Hinweis auf vermeidbare Umweltbeeinträchtigungen entbehrlich gewesen. Die Besonderheit der Umweltverträglichkeit besteht hier darin, dass der Gesetzgeber sie tatsächlich mit den chemischen Grenzwerten näher konkretisiert hat.

IV. Gesetze, die den Stand der Technik verwenden Der Begriff „Stand der Technik“ wird in einer ganzen Reihe von Normen verwendet761, wovon die meisten in einem umweltrechtlichen Kontext stehen. Soweit der Begriff in einem umweltrechtlichen Kontext steht und vor allem auch definiert wird762, greift der Gesetzgeber unter anderem auf die Umweltverträglichkeit zurück, die durch das Einhalten des Standes der Technik gewährleistet werden soll. 1. Rechtliche Verankerung und Begriffsinhalt Stand der Technik ist der Entwicklungsstand fortschrittlicher Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen, die die praktische Eignung einer Maßnahme zur Begrenzung von Emissionen in Luft, Wasser und Boden, zur Gewährleistung der Anlagensicherheit, zur Gewährleistung einer umweltverträglichen Abfallentsorgung oder sonst zur Vermeidung oder Verminderung von Auswirkungen auf die 761

Nämlich: §§ 3 Abs. 6 und Abs. 6e, § 5 Abs. 1 Nr. 2, § 6 Abs. 3 Nr. 2, § 12 Abs. 1a, § 22 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2, § 48 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 1a sowie § 61 BImSchG; §§ 21 Abs. 1 Nr. 1b und Abs. 4 Nr. 1sowie Abs. 4 S. 3 UVPG; §§ 3 Nr. 11, § 16 Abs. 1, § 57 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 und Abs. 3, § 60 Abs. 1 WHG; § 3 Abs. 2 und Abs. 3 AbwV; §§ 3 Abs. 28, § 9 Abs. 2 Nr. 3, § 16 KrWG; §§ 3a, § 3 Abs. 3 Nr. 2 EnEG; §§ 19 Abs. 3 Nr. 4b sowie Abschnitt II Nr. 2e ChemG; §§ 2 Abs. 15, § 7 Abs. 4 Nr. 1, § 9 Abs. 2 sowie Anhang I Nr. 1.2 Abs. 1 und Abs. 4, Nr. 1.5 Abs. 2, Nr. 1.6 Abs. 1, Nr. 2.3 Abs. 3, 4, 6 und Abs. 7, Nr. 5.4.2.2 Abs. 1 und Abs. 2 GefStoffV; §§ 16a Abs. 6, § 23 GenTG; § 21 Abs. 1 und § 36 Abs. 1 PBefG; §§ 30a Abs. 1, § 43 Abs. 1, § 49 Abs. 1, § 57d Abs. 6 Nr. 2 sowie Anlage XVIIa Nr. 2.5 und Anlage XVIIId Nr. 2.5 StVZO; § 21e Abs. 3 EnWG; § 36 Abs. 2 EEG; §§ 2 Nr. 18 und Nr. 19b, § 8 Abs. 2 Nr. 3a und Abs. 4 Nr. 1, 2 und 3 KWKG; §§ 5 Abs. 4 Nr. 3, § 6 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2, § 41 Abs. 1 Nr. 12a SprengG. 762 So, in: § 3 Abs. 6 BImSchG, § 3 Abs. 28 KrWG und § 3 Nr. 11 WHG.

D. Umweltverträglichkeit

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Umwelt zur Erreichung eines allgemein hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt gesichert erscheinen lassen (§ 3 Abs. 6 BImSchG, § 3 Abs. 28 KrWG und § 3 Nr. 11 WHG). Die Umweltverträglichkeit wird bei dieser Definition zwar explizit nur im Zusammenhang mit der Abfallentsorgung erwähnt, wird dort aber als Synonym für Umweltschutz und die Verminderung der Auswirkungen auf die Umwelt verwendet. Der Umweltschutz ist ein Zweck aller drei Gesetze (§ 1 Abs. 1 BImSchG, § 1 KrWG, § 1 WHG). Da nach der Legaldefinition (§ 3 Abs. 6 BImSchG, § 3 Abs. 28 KrWG und § 3 Nr. 11 WHG) der Stand der Technik unter anderem eine umweltverträgliche Abfallentsorgung erreichen soll, wird untersucht, wie die Umweltverträglichkeit innerhalb des Stands der Technik ausgestaltet ist. 2. Begriffsumfang Beim Stand der Technik hält sich der Gesetzgeber nicht mit einer näheren Ausgestaltung zurück, sondern bestimmt, dass für den Stand der Technik einige Kriterien zu beachten sind (§ 3 Abs. 28 S. 2 KrWG, § 3 Nr. 11 WHG und § 3 Abs. 6 S. 2 BImSchG), die er sodann in einer dem Gesetz beigefügten Anlage vorgibt763. Ein gewisses Maß an Konkretisierung nimmt er dadurch bereits selbst vor. Die Anlagen (Anlage 3 zum KrWG, Anlage 1 zum WHG und die Anlage zum BImSchG) sind wortgleich. Auffällig an den Kriterien der Anlagen ist zunächst, dass sie eine Abwägung zwischen Aufwand (v. a. Kosten) und Nutzen möglicher umweltschützender Maßnahmen vorsehen und nicht strikt bestimmte Mindeststandards festsetzen. Sinn des Begriffs „Stand der Technik“ – wie auch bei anderen Technikstandards – sollte es sein, einen dynamischen Verweis764 zu schaffen und so die rechtlichen Anforderungen an die technische Weiterentwicklung zu binden. Das Recht wird so für technische Fortschritte geöffnet. Als Folge hiervon muss der Gesetzgeber die Normen nicht fortlaufend an technische Neuerungen anpassen, hat sie aber gleichwohl schon im Gesetz aufgenommen. Es ist dabei allgemein anerkannt, dass der Stand der Technik ein unbestimmter Rechtsbegriff ist, dessen Auslegung gerichtlich voll überprüfbar ist765. Bei der Ermittlung des aktuellen Stands der Technik müssen nach den drei Anlagen (Anlage 3 zum KrWG, Anlage 1 zum WHG und die Anlage zum BImSchG) eine Vielzahl verschiedener Kriterien in Einklang gebracht werden, die sich zum Teil widersprechen. Es sollen etwa Aufwand und Nutzen möglicher Maßnahmen ebenso berücksichtigt werden wie Art, Auswirkungen und Mengen der fraglichen 763

Siehe auch: Seibel, Die Konkretisierung des Standes der Technik, BauR 2004, 774, 775. In diesem Sinne: Seibel, Abgrenzung der „allgemein anerkannten Regeln der Technik“ vom „Stand der Technik“, NJW 2013, 3000; Feldhaus, Beste verfügbare Techniken und Stand der Technik, NVwZ 2001, 1; Thiel, in: Landmann / ​Rohmer Umweltrecht, § 3 BImSchG Rn. 105; Jarass, in: Jarass BImSchG, § 3 BImSchG Rn. 92. 765 MwN: Faßbender, in: Landmann / ​Rohmer Umweltrecht, § 3 WHG Rn. 84; Jarass, in: Jarass BImSchG, § 3 BImSchG Rn. 98. 764

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Kap. 4: Erscheinungsformen des Begriffs der Verträglichkeit

Emissionen und sogar die Zeit, die für die Einführung einer besseren Technik nötig wäre. Soll beispielsweise beurteilt werden, ob ein neues System zur Abgasbehandlung in den Schornsteinen von Müllverbrennungsanlagen bereits zum Stand der Technik gehört, so geraten die verschiedenen Zielvorgaben aus Anlage 3 zum KrWG in ein Spannungsverhältnis. Einerseits sind bei neuen Systemen die Herstellungskosten regelmäßig höher als bei älteren, bereits erprobten und massenhaft eingesetzten Systemen. Der Aufwand, um ein neues Filtersystem einzusetzen, ist also regelmäßig hoch und spricht dagegen, es als Stand der Technik einzuordnen. Andererseits kann der Nutzen des neuen Systems ebenfalls hoch sein, wenn es etwa in der Lage sein sollte, Schadstoffe herauszufiltern, die nach der alten Abgasbehandlung noch in die Luft abgegeben wurden. Der Nutzen des neuen Systems spräche dann dafür, es als Stand der Technik einzuordnen. Man sieht, dass einzelne Belange durchaus gegensätzlich sein können; es ist damit unmöglich, alle gleichermaßen zu verwirklichen. Die drei Anlagen sehen deshalb vor, dass die Verhältnismäßigkeit zwischen Aufwand und Nutzen eine Rolle spielt. Dies zeigt, dass der Stand der Technik letztlich ein Abwägungsergebnis766 beschreibt. Allein aus den Vorgaben in den drei Anhängen lässt sich noch kein in der Praxis handhabbarer Maßstab gewinnen, obwohl dies zwingend erforderlich ist: Der Stand der Technik bestimmt nämlich die Genehmigungsvoraussetzungen für Anlagen im Immissionsschutzrecht (§ 6 und § 5 Abs. 1 Nr. 2 sowie Nr. 3 BImSchG), die Genehmigungsvoraussetzungen für das Einleiten von Abwasser in Gewässer (§ 57 Abs. 1 Nr. 1 WHG) und die Anforderungen an den Betrieb von Abwasserbehandlungsanlagen (§ 60 Abs. 1 S. 2 und Abs. 2 WHG) sowie die Pflichten bei der Abfallbeseitigung (§ 15 und § 16 KrWG). Damit aus den Belangen in den drei Anhängen technische Anforderungen abgeleitet werden können, bedarf es noch weiterer Konkretisierung. Dies hat der Gesetzgeber der Verwaltung überlassen und hierfür Verordnungsermächtigungen geschaffen und den Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften vorgesehen (§ 16 KrWG, §§ 7, 48 und 48a BImSchG sowie § 23 WHG). In manchen der Verordnungen und Verwaltungsvorschriften, die auf Grundlage der eben genannten Ermächtigungen erlassen wurden, finden sich dann exakt definierte und messbare Grenzwerte767, in anderen Verordnungen finden sich

766

Feldhaus, Beste verfügbare Techniken und Stand der Technik, NVwZ 2001, 1, 3; ebenso für die Verordnungen und Verwaltungsvorschriften, die den Stand der Technik konkretisieren: Koepfer, Stand der Technik und Umweltqualität, S. 62 f. 767 Etwa in § 3 Abs. 1 AltölV (Grenzwert von 20 mg PCB / ​kg und 2 g Gesamthalogen / ​kg Altöl), § 6 der 30. BImSchV (verschiedene Grenzwerte für Staub, Gesamtkohlenstoff und Distickstoffoxid in den Abgasen von Anlagen zur biologischen Behandlung von Abfällen), § 4 TA Luft (Grenzwerte für unterschiedlichste Gase), § 6 TA Lärm (Immissionsrichtwerte für Lärm), Anlage 1 der 13. BImSchV (Grenzwerte für krebserzeugende Stoffe), § 2 Abs. 1 der 28. BImSchV i. V. m. Anhang I Abschnitt 4.1.2.4 der Richtlinie 97/68/EG (Grenzwerte für verschiedene Gase bei Verbrennungsmotoren) und Anhänge 1 bis 57 der AbwV (Grenzwerte für den chemischen und biochemischen Sauerstoffbedarf sowie für die Konzentration verschiedener Chemikalien in Abwässern).

D. Umweltverträglichkeit

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dagegen nur Generalklauseln768. Problematisch hieran ist, dass die Verordnungen und Verwaltungsvorschriften einerseits den Stand der Technik konkretisieren sollen, andererseits aber der Stand der Technik ihrem möglichen Inhalt Grenzen setzt. Praktisch führt dies dazu, dass der Inhalt der Verordnungen und Verwaltungsvorschriften nicht deckungsgleich mit dem Stand der Technik sein muss. Es besteht zwar eine – widerlegliche – Vermutung dafür, dass die Verordnungen und Verwaltungsvorschriften den Inhalt des Stands der Technik wiedergeben769, gerade aber wenn die Verordnungen bzw. Verwaltungsvorschriften bereits mehrere Jahre (oder länger) unverändert geblieben sind, ist Vorsicht angebracht. Da der Stand der Technik gerade fortschrittliche Verfahren bezeichnet, die sich noch nicht in der Praxis bewährt haben müssen (§ 3 Abs. 6 BImSchG, § 3 Abs. 28 KrWG und § 3 Nr. 11 WHG), verändert er sich durch technische Fortschritte besonders stark. Eine ältere Verordnung oder Verwaltungsvorschrift läuft daher schnell Gefahr, bereits veraltet zu sein und den aktuellen Stand der Technik nicht mehr zutreffend wiederzugeben770. Die eben genannte Vermutung kann dann bereits widerlegt sein. In jedem Fall entbindet auch die Existenz einer konkretisierenden Verordnung oder Verwaltungsvorschrift nicht davon, im Einzelfall per Sachverständigengutachten zu ermitteln, ob die betreffende Anlage (noch) dem Stand der Technik genügt. Durch den Stand der Technik soll der Gesetzeszweck, also die Umweltverträglichkeit, verwirklicht werden; der Begriff des Stands der Technik erlaubt hierbei unmittelbar noch keinen Rückschluss auf den Inhalt des Begriffs der Umweltverträglichkeit. Trotzdem zeigt sich anhand der Vorgehensweise zur Ermittlung des Stands der Technik eine Tendenz: Bei der Beurteilung, ob etwas dem Stand der Technik entspricht, findet eine Abwägung statt, die gerade nicht dahin angelegt ist, eine maximale Reduzierung von Emissionen und Umweltverschmutzung zu erreichen. Vielmehr wird versucht, einen Ausgleich zwischen ökonomischen Aspekten und der Emissionsreduzierung zu finden. Dies spricht dafür, dass auch der Gesetzgeber mit der Formulierung der Umweltverträglichkeit diese Tendenz nahelegen wollte: Wäre beabsichtigt gewesen, den Umweltschutz absolut sicherzustellen und ihm Vorrang gegenüber ökonomischen Aspekten einzuräumen, so hätte der Gesetzgeber statt der „weichen“ Formulierung der Umweltverträglichkeit auch „harte“ Grenzwerte statuieren können. Letzteres hat allerdings gerade keinen Eingang in die Definition des Stands der Technik gefunden. Sie ist vielmehr als Generalklausel ausgestaltet worden, die inhaltlich auf die Erkenntnisse unterschiedlicher technischer Disziplinen Bezug nimmt und eine Abwägung auch unter ökonomischen Gesichtspunkten vorsieht771.

768

Etwa in § 3 GewinnungsAbfV. Seibel, Abgrenzung der „allgemein anerkannten Regeln der Technik“ vom „Stand der Technik“, NJW 2013, 3000, 3002. 770 Jarass, in: Jarass BImSchG, § 48 Rn. 51; für die Grenzwerte der TA Luft: BVerwGE 55, 250, 260 (Genehmigungsfähigkeit eines Steinkohlekraftwerkes). 771 Vgl. Anlage 3 zum KrWG, Anlage 1 zum WHG und die Anlage zum BImSchG. 769

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Kap. 4: Erscheinungsformen des Begriffs der Verträglichkeit

Letzteren Weg hat der Gesetzgeber mit den Begriffen Stand der Wissenschaft sowie Stand von Wissenschaft und Technik eingeschlagen. Beide sehen im Gegensatz zum Begriff des Stands der Technik keine Abwägung unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten vor und verlangen auch nicht, dass eine Technik oder Methode erprobt oder allgemein anerkannt ist; stattdessen verlagern sie das Anforderungsniveau weiter in Richtung der neuesten wissenschaftlichen Forschung 772. Dieses gesteigerte Anforderungsniveau ist mit erhöhten Kosten im Vergleich zum bloßen Stand der Technik verbunden und verlangt dem Normadressaten mehr ab als der Stand der Technik 773. Der Gesetzgeber hat es bislang nur in sehr risikoreichen Materien als zwingende Anforderung aufgestellt, etwa im Atomrecht 774, im Transplantationsrecht 775, Bluttransfusionsrecht 776 oder auch im Gentechnikrecht 777. Anders als im Umweltrecht wird hier Vorsorge vor Gefahren für Leib und Leben von Menschen betrieben, weshalb der Gesetzgeber weitergehendere Maßnahmen ergriffen hat als zur Gefahrenvorsorge für die Umwelt. Das höherrangige Schutzgut (Leib und Leben von Menschen, Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG) kann stärkere Eingriffe 772

Breuer, Direkte und indirekte Rezeption technischer Regeln durch die Rechtsordnung, AöR 1976, 46, 67 f.; BVerfGE 49, 89, 135 f. (Kalkar I); Seibel, Der Stand der Technik im Umweltrecht, S. 95. 773 Vgl. Breuer, Direkte und indirekte Rezeption technischer Regeln durch die Rechtsordnung, AöR 1976, 46, 67 f.; BVerfGE 49, 89, 135 f. (Kalkar I); Seibel, Der Stand der Technik im Umweltrecht, S. 95. 774 So für die Beförderung von Kernbrennstoffen (§ 4 Abs. 2 Nr. 3 AtG), bei der Verwahrung von Kernbrennstoffen (§ 5 Abs. 5 AtG), als Genehmigungsvoraussetzung für das Aufbewahren von Kernbrennstoffen (§ 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG), bei der Anlagengenehmigung (§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG), bei der Gefahrenvorsorge bei bestehenden Anlagen (§ 7d AtG) sowie bei der Bearbeitung von Kernbrennstoffen außerhalb genehmigungspflichtiger Anlagen (§ 9 Abs. 2 Nr. 3 AtG). 775 Für die Feststellung des Todes im Zusammenhang mit der Organentnahme (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 Nr. 2 sowie § 4a Abs. 1 Nr. 1 TPG), für die medizinische Erforderlichkeit einer Rückübertragung (§ 8c Abs. 1 Nr. 2 TPG), als Sachkundeanforderung für Gewebeeinrichtungen (§ 8d Abs. 1 TPG), als Anforderung für die technische Ausstattung eines Entnahmekrankenhauses (§ 9a Abs. 2 Nr. 2 TPG), als Anforderung für die Platzvergabe auf Wartelisten für Organe (§ 10 Abs. 2 Nr. 2 TPG), für die Eignungsprüfung eines Organs und für dessen Transport (§ 10a Abs. 1 und Abs. 4 TPG), zur Konkretisierung von Schutzvorkehrungen, die eine Vermittlungsstelle treffen muss und deren Vergabekriterien (§ 12 Abs. 1 und Abs. 3 TPG) und schließlich existiert eine Ermächtigung an die Bundesärztekammer, den jeweiligen Stand der medizinischen Wissenschaft und Technik in Richtlinien festzustellen (§ 16 TPG). 776 Als Sachkundeanforderung für die Leitung einer Spendeeinrichtung (§ 4 Nr. 2 TFG), in der Anforderung an eine Tauglichkeitsuntersuchung der Spender (§ 5 Abs. 1 und Abs. 3 TFG), bei den Anforderungen an die Blutentnahme (§ 7 Abs. 1 TFG), bei Anforderungen an eine Spenderimmunisierung (§ 8 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 3 und 4 TFG), für die Vorbehandlung von Spenderblut (§ 9 Abs. 1 TFG). Es finden sich weiter eine Ermächtigung an die Bundesärztekammer zum Erlass von Richtlinien über den jeweiligen Stand der Wissenschaft und Technik (§ 12a und § 18 TFG), Anforderungen an die Verwendung von Blutprodukten (§ 13 Abs. 1 TFG), Vorschriften zur Qualitätssicherung (§ 15 Abs. 1 TFG) und schließlich ein Verfahren zur Überprüfung infektiöser Spenden (§ 19 TFG). 777 In § 6 Abs. 1 und Abs. 2 GenTG, näher ausgeformt in § 7 Abs. 1 GenTG, als Anforderung für den Stand der Ausstattung in § 11 Abs. 1 Nr. 4 GenTG und für den Stand der Sicherheitsausstattung in § 16 Abs. 1 Nr. 2 GenTG.

D. Umweltverträglichkeit

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in die Grundrechte der Anlagenbetreiber bzw. Ärzte (Berufsfreiheit, Art. 12 GG) rechtfertigen als der bloße Umweltschutz (Art. 20a GG). Beim Stand von Wissenschaft und Technik ist das Anforderungsniveau noch nicht einmal durch das technisch Machbare begrenzt; wenn sich ein Risiko technisch noch nicht beherrschen lässt, dann führt dieser Technikstandard dazu, dass die betreffende Anlage nicht verwirklicht werden darf 778. Am Beispiel des Stands der Technik – mit dessen Hilfe die Umweltverträglichkeit einzelner Anlagen sichergestellt werden soll – lässt sich daher zeigen, dass damit lediglich Vorsorge vor Umweltbeeinträchtigungen betrieben wird. Polizeirechtlich gesprochen bewegt sich dies im Vorfeld einer Gefahr für ein Rechtsgut mit mittlerem Stellenwert779, weshalb auch wirtschaftliche Erwägungen zu berücksichtigen sind. Im Gegensatz hierzu spielen wirtschaftliche Erwägungen bei der Gefahrenvorsorge für ein Rechtsgut mit hohem Stellenwert – wie Leib und Leben von Menschen – nach der Wertung des Gesetzgebers keine Rolle. Andernfalls wären auch wirtschaftliche Erwägungen in den Begriff Stand von Wissenschaft und Technik eingeflossen. Das heißt: Um die Umweltverträglichkeit zu gewährleisten findet eine Abwägungsentscheidung statt, während dies für die Sicherheit von Leib und Leben von Menschen nicht vorgesehen ist. Der Maßstab der Umweltverträglichkeit scheint damit jedenfalls eine gewisse Flexibilität zu haben. Es zeigt sich zudem eine weitere Parallele. Der Stand der Technik – damit mittelbar auch die Umweltverträglichkeit – erfährt vielfach Konkretisierungen durch Verwaltungsvorschriften und Verordnungen, deren Inhalt sich je nach Regelungsgegenstand unterscheiden. Für die Emissionen eines Braunkohlekraftwerks in die Luft gelten durch den Stand der Technik andere Anforderungen als für die Emissionen eines Klärwerks, die möglicherweise in einen Fluss gelangen können.

V. Energierecht 1. Rechtliche Verankerung und Begriffsinhalt Die Umweltverträglichkeit ist einer der Gesetzeszwecke des EnWG (§ 1 Abs. 1 EnWG). § 3 Nr. 33 EnWG belegt die Umweltverträglichkeit allerdings mit einer anderen, engeren Bedeutung als im Naturschutzrecht. Im EnWG soll die Umweltverträglichkeit nämlich bedeuten, dass die Energieversorgung den Erfordernissen eines nachhaltigen, insbesondere rationellen und sparsamen Umgangs mit Energie genügt, eine schonende und dauerhafte Nutzung von Ressourcen gewährleistet ist und die Umwelt möglichst wenig belastet wird (§ 3 Nr. 33 EnWG). Der Nutzung von Kraft-Wärme-Kopplung und erneuerbaren Energien soll hierbei eine besondere Bedeutung zukommen (§ 3 Nr. 33 EnWG). Letztere werden sowohl im EnWG 778 BVerfGE 49, 89, 135 f. (Kalkar I); Jarass, in: Jarass BImSchG, § 3 BImSchG Rn. 93; Seibel, Der Stand der Technik im Umweltrecht, S. 95. 779 Jedenfalls mit einem Stellenwert unterhalb des Lebens und der Gesundheit von Menschen.

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Kap. 4: Erscheinungsformen des Begriffs der Verträglichkeit

als auch in eigenen Gesetzen (dem EEG und dem KWKG) mehrfach gegenüber herkömmlicher Energieerzeugung, wie etwa aus Kohle, privilegiert. So gibt es für Strom aus erneuerbaren Energien und aus Kraft-Wärme-Kopplung Vorteile beim Netzzugang, falls die Kapazität nicht für alle Durchleitungswünsche ausreicht; der Strom aus erneuerbaren Energien und Kraft-Wärme-Kopplung muss vorrangig vor Strom aus anderen Quellen eingespeist und weitergeleitet werden, was auch bei Veränderungen in der Netzschaltung berücksichtigt werden muss (§§ 13 Abs. 1, Abs. 2a EnWG, § 11 Abs. 1 S. 1 EEG, § 3 Abs. 1 KWKG). Weitere Privilegierungen finden sich etwa in § 19 Abs. 1 EEG oder auch in §§ 6 Abs. 1, 27 KWKG (erhöhte Entgelte für den Stromerzeuger gegenüber dem Netzbetreiber) sowie in § 12 Abs. 1 EEG (u. a. Anspruch auf Erweiterung der Netzkapazität). 2. Begriffsinhalt Der Gesetzgeber greift mit der Umweltverträglichkeit in § 1 EnWG die Nachhaltigkeit als Konzept auf 780, normiert aber keine Grenzwerte oder andere, strikte Vorgaben. Die Umweltverträglichkeit der Energieversorgung dient insofern nur als Auslegungsleitlinie781 und gesetzliche Zielbestimmung. Als solche ist sie nicht unmittelbar umsetzbar, weil sie selbst noch keinerlei Rechte oder Pflichten begründet – sie wird erst vollziehbar, wenn sie als Auslegungsregel bei der Auslegung anderer Normen des EnWG beachtet wird782. Durch die Begrenzung auf die Energieversorgung wird die (Umwelt-)Verträglichkeit hier auf Energieeffizienz reduziert und zwar in zweierlei Hinsicht: zum einen auf eine ressourcenschonende Erzeugung von Energie, zum anderen aber auch auf einen sparsamen Umgang mit bereits erzeugter Energie783. Das Gesetz spricht zwar davon, dass die Energieversorgung möglichst umweltverträglich sein soll, was zunächst anmutet wie ein Optimierungsgebot im Rahmen einer planerischen Abwägung, also eine gesetzliche Regelung, die eine möglichst weitgehende Beachtung eines einzelnen Belanges fordert und diesem Belang so ein besonders hohes Gewicht in Relation zu anderen Belangen verleiht784. Die Umweltverträglichkeit bezieht sich allerdings auf das gesamte EnWG und daher auch auf Teilbereiche, die keine planerische Entscheidung beinhalten. Eine planerische Entscheidung sieht das EnWG zwar bei der Planfeststellung von Energieleitungen (§§ 43 ff. EnWG) vor, allerdings nicht in seinen restlichen Teilbereichen. Zum 780

Salje, in: Salje EnWG, § 1 EnWG Rn. 22. Büdenbender, Umweltschutz in der Novelle des Energiewirtschaftsgesetzes, DVBl 2005, 1161. 782 Büdenbender, Umweltschutz in der Novelle des Energiewirtschaftsgesetzes, DVBl 2005, 1161, 1165. 783 Theobald, in: Danner / ​Theobald Energierecht, § 3 EnWG Rn. 256. 784 In diesem Sinne auch: Dreier, Die normative Steuerung der planerischen Abwägung, S. 216; BVerwGE 71, 163 (Abwägungsgebot in der fernstraßenrechtlichen Planfeststellung). 781

E. Elektromagnetische Verträglichkeit

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anderen wäre die Umweltverträglichkeit in § 1 Abs. 1 EnWG nur dann ein Optimierungsgebot, wenn ihr ein gewichtigerer Rang zugewiesen würde als anderen Zwecken des EnWG. Diesen Weg beschreitet § 1 Abs. 1 EnWG allerdings nicht, da dort alle Gesetzeszwecke (eine sichere, preisgünstige, verbraucherfreundliche, effiziente und umweltverträgliche leitungsgebundene Versorgung der Allgemeinheit mit Elektrizität und Gas) möglichst weitgehend verwirklicht werden sollen. Die Umweltverträglichkeit ist deshalb nur einer von mehreren gleichrangigen785 Gesetzeszwecken und genießt kein abstrakt höheres Gewicht als die übrigen Belange. Sie darf nicht – wie auch keiner der übrigen Gesetzeszwecke786 – ohne Rücksicht auf die anderen Zwecke des EnWG in den Vordergrund gestellt werden. Die Umweltverträglichkeit im Rahmen des EnWG ist daher kein Optimierungsgebot.

E. Elektromagnetische Verträglichkeit I. Rechtliche Verankerung Im Produktsicherheitsrecht normiert das EMVG (Elektromagnetische Verträglichkeits-Gesetz) Anforderungen an praktisch alle Geräte, die elektrische oder elektronische Bauteile enthalten. Die Anforderungen müssen eingehalten werden, da die Geräte andernfalls nicht in den Verkehr gebracht werden dürfen; praktisch ist die Übereinstimmung mit den Anforderungen am CE-Kennzeichen zu erkennen (§§ 4, § 18 EMVG). Die Produkthersteller sollen nach dem EMVG selbst überprüfen, ob ihr Produkt die Anforderungen erfüllt und anschließend das CE-Kennzeichen anbringen (§ 17 Abs. 2 S. 1 EMVG). Bei Verstößen gegen das EMVG ist die Bundesnetzagentur ermächtigt, dagegen einzuschreiten (§ 23 EMVG). Ihre Eingriffsbefugnisse reichen hierbei bis hin zu einem Rückruf und einem Vertriebsverbot für das betroffene Produkt (§ 22 Abs. 2 Nr. 8, § 23 EMVG). Das EMVG beruht seinerseits auf einer Richtlinie der EU (früher: RL 89/336/EWG; heute: RL 2004/108/EG, sog. EMV-Richtlinie).

II. Begriffsinhalt Die elektromagnetische Verträglichkeit fungiert dabei als Zentralbegriff des EMVG. § 3 Nr. 4 EMVG definiert die elektromagnetische Verträglichkeit als die Fähigkeit eines Betriebsmittels, in seiner elektromagnetischen Umgebung zu­ friedenstellend zu arbeiten, ohne elektromagnetische Störungen zu verursachen, die für andere in dieser Umgebung vorhandene Betriebsmittel unannehmbar wären. § 4 EMVG formuliert sodann zwei Anforderungen an Betriebsmittel (§ 3 Nr. 1 785 Büdenbender, Umweltschutz in der Novelle des Energiewirtschaftsgesetzes, DVBl 2005, 1161, 1165. 786 Theobald in Danner / ​Theobald Energierecht, § 1 EnWG Rn. 32.

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Kap. 4: Erscheinungsformen des Begriffs der Verträglichkeit

EMVG): Sie dürfen zum einen keine elektromagnetischen Störungen verursachen, die die Verwendung anderer Betriebsmittel unmöglich macht. Zum anderen müssen sie aber selbst störungsresistent genug sein, um auch bestimmungsgemäß funktionieren zu können, wenn sie in der ihnen zugedachten Umgebung eingesetzt werden und dort anderen Störquellen ausgesetzt sind. Dies gilt für den jeweils aktuellen Stand der Technik. Die elektromagnetische Verträglichkeit ist damit eine Zielvorgabe des EMVG, die Produkte erfüllen müssen, und enthält ein Störverbot.

III. Begriffsumfang Mit diesem Störverbot bezieht sich der Gesetzgeber auf ein Phänomen aus der Elektrotechnik, das sich anhand des Rundfunks gut erläutern lässt: Zur Übertragung von Radiosignalen wird von den Sendern Hochfrequenzenergie ausgestrahlt. Im Idealfall kommt diese nur beim jeweiligen Empfänger an; wenn aber viele verschiedene Sender auf der gleichen Frequenz senden, stören sich die Signale gegenseitig. So kann es dazu kommen, dass man den falschen Sender empfängt oder ein Rauschen auftritt. Die Problematik ist freilich nicht allein auf Radiosignale beschränkt, sondern tritt bei allen Geräten auf, die elektromagnetische Energie freisetzen; im Kontext der elektromagnetischen Verträglichkeit werden sie dann als Sender und Empfänger bezeichnet787. Beispiele sind neben Radiosendern auch Kfz-Zündanlagen, Leuchtstofflampen, Universalmotoren, Schaltkontakte, Kfz-Mikroelektronik, Mess-, Steuer- und Regelgeräte, Herzschrittmacher und EDV-Systeme788. Die Folgen solcher Störungen können ganz unterschiedlich ausfallen: Während das Knacken oder Rauschen eines Radios bei gleichzeitigem Betrieb von Staubsaugern oder anderen Haushaltsgeräten789 nur ärgerlich sein mag, so ist es potenziell lebensgefährlich, wenn ein Airbag im Auto plötzlich auslöst oder das ABS790 versagt. Aufgrund der vielfältigen technischen Möglichkeiten, um Produkte auf diese Weise gegen Strahlung abzuschirmen791 oder ihre eigene Strahlung zu unterbinden (z. B. bei einer Mikrowelle) lassen sich keine allgemeingültigen Aussagen treffen, die für alle Produkte gleichermaßen zutreffen. Ob und wenn ja in welchem Ausmaß ein Produkt elektromagnetische Störungen hervorrufen kann oder selbst störanfällig ist, ist im Kern eine elektrotechnische Frage. Die technischen Kriterien zu ihrer Beantwortung variieren dann auch in Abhängigkeit von der Art des jeweiligen Produkts, weil dieses – um hinreichend sicher 787

Schwab / ​Kürner, Elektromagnetische Verträglichkeit, S. 1 f. & 63 f. Schwab / ​Kürner, Elektromagnetische Verträglichkeit, S. 1 f. & 63 f. 789 Klindt, Das novellierte Gesetz über die elektromagnetische Verträglichkeit von Geräten (EMVG), NJW 1999, 175. 790 Klindt, Das novellierte Gesetz über die elektromagnetische Verträglichkeit von Geräten (EMVG), NJW 1999, 175. 791 Dies beruht auf dem Prinzip des sog. Faradayschen Käfigs, vgl. Schwab / ​Kürner, Elektromagnetische Verträglichkeit, S. 205; Duden, Deutsches Universalwörterbuch, Stichwort: Faradaykäfig. 788

E. Elektromagnetische Verträglichkeit

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zu sein – ganz spezifischen tatsächlichen Anforderungen unterliegt. Während bei einem Herzschrittmacher jede Fehlfunktion fatale Folgen hat, sind Störungen – etwa in Form eines schlechten Signals – bei einem Mobiltelefon verkraftbar. Der Gesetzgeber bedient sich deshalb zur Begriffsausfüllung der Verträglichkeit – für den jeweiligen Stand der Technik – des technischen Sachverstandes von Privaten. Über § 5 S. 1 EMVG misst er den sog. harmonisierten Normen (EN-Normen, ähnlich den deutschen DIN-Normen) eine Indizwirkung für § 4 EMVG bei. Dies sind europaweit gültige, technische Regelwerke, die von einem bestimmten Gremium erlassen werden (Art. 6 Abs. 1 EMV-RL); zur Zeit werden diese Regelwerke von drei privaten Organisationen erstellt: dem CEN (Comité Européen de Normalisation), dem CENELEC (Comité Européen de Normalisation Électrotechnique) und dem ETSI (European Telecommunications Standards Institute). Welche einzelnen Regelwerke aktuell mit der Indizwirkung ausgestattet sind, gibt die Kommission einmal jährlich im Amtsblatt der europäischen Union bekannt. Gegenwärtig sind 165 verschiedene technische Regelwerke mit der Indizwirkung ausgestattet, jedes für eine bestimmte Produktgruppe792. Die Regelwerke sind nicht frei zugänglich und nur gegen Gebühr bei den drei Organisationen erhältlich. Die harmonisierten Normen selbst sind nicht rechtsverbindlich793, sondern allein die Einhaltung des § 4 EMVG. Neben ihnen befassen sich zwar auch andere technische Regelwerke mit der elektromagnetischen Verträglichkeit (DIN-Normen, auf internationaler Ebene die Empfehlungen des CISPR794 – Comité International Spécial des ­Perturbations Radioélectriques), diese wurden vom Gesetzgeber allerdings nicht mit der Indizwirkung ausgestattet. Aus juristischer Perspektive läuft die elektromagnetische Verträglichkeit auf eine elektrotechnische Detailfrage hinaus, deren Ergebnis davon abhängt, ob bestimmte technische Schwellenwerte überschritten werden. Wo die Schwellenwerte liegen, hängt wiederum von der Art des betroffenen Produkts ab – für manche liegen sie höher, für manche niedriger. Maßgeblich ist dabei der Verwendungszweck der Produkte: Wenn ihre ordnungsgemäße Funktion auch bei stärkeren Störungen möglich ist, sind auch die Anforderungen an ihre Störungsresistenz geringer (Beispiel: Radio). Wenn hingegen eine ordnungsgemäße Funktion nur ohne jegliche Störung gewährleistet ist, sind die Anforderungen an die Störungsresistenz höher (Beispiel: Herzschrittmacher). Umgekehrt gilt dies für die Emissionsträchtigkeit der Produkte entsprechend. Man kann daher festhalten, dass die ordnungsgemäße Funktion der Produkte vorgibt, welche elektromagnetische Wechselwirkung mit anderen Gegenständen bereits eine Störung ist und welche nicht. Die Ordnungsmäßigkeit der Funktion der 792

Mitteilung der Europäischen Kommission vom 12.08.2016, ABL 2016/C 293/03, abrufbar unter: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016XC0812(04)​ &from=DE (letzter Abruf: 26.01.2018). 793 Klindt / ​L oerzer, Die neue EMV-Richtlinie 2004/108/EG, S. 26. 794 Schwab / ​Kürner, Elektromagnetische Verträglichkeit, S. 466.

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Kap. 4: Erscheinungsformen des Begriffs der Verträglichkeit

Produkte bildet damit den Maßstab für das Vorliegen einer Störung. Die Wechselwirkung zwischen den Produkten lässt sich wiederum durch einen einfachen Test ermitteln: Man setzt die zu testenden Produkte gegenseitig ihren elektromagne­ tischen Einflüssen aus und überprüft, wie sie sich verhalten.

F. Medizinische Verträglichkeit Der Begriff der Verträglichkeit wird in Gesetzen mit medizinischem Hintergrund verwendet, um unterschiedliche Anforderungen zu beschreiben.

I. Arzneimittelgesetz Im Rahmen der Zulassung eines neuen Arzneimittels müssen zahlreiche Unterlagen und Untersuchungsergebnisse vorgelegt werden (§ 22 AMG), darunter auch Gutachten, aus denen die Verträglichkeit des Arzneimittels hervorgeht (§ 24 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 AMG). Der hier verwendete Begriff der Verträglichkeit wird innerhalb des AMG nicht näher erläutert; es steht nur fest, dass er in einem medizinischen Kontext verwendet wird und sein Bezugspunkt Menschen oder Tiere sind  – je nachdem, ob das Arzneimittel für die Anwendung an Menschen oder Tieren konzipiert wurde. Dem allgemeinen Sprachgebrauch nach impliziert Verträglichkeit im medizinischen Kontext, dass ein Arzneimittel nur selten zu unerwünschten Nebenwirkungen führt und wenn, dann jedenfalls nicht zu gravierenden Nebenwirkungen. In diesem Sinne interpretierten auch einige Gerichte Werbeaussagen von Pharmafirmen dazu, dass ein bestimmtes Medikament besonders gut verträglich sei. Das OLG Hamburg795 verstand etwa die Werbeaussage „Überlegene Verträglichkeit“ so, dass damit ein deutlicher Vorsprung in der Verminderung der Nebenwirkungen gegenüber anderen Medikamenten gemeint sei796. Das KG Berlin797 blieb bei der Beurteilung der Werbeaussage „gut verträglich“ hingegen recht abstrakt; „gut verträglich“ sollte nach dem Gericht lediglich bedeuten, dass der Körper die im Medikament enthaltenen Schmerzmittel verkrafte798. Auf Nebenwirkungen ging das KG nicht ein, der Begriff wird in der gesamten Entscheidung nicht einmal erwähnt799. In verschiedenen Studien zur Verträglichkeit einzelner Medikamente wird im Einklang mit dem Verständnis des OLG Hamburg auch darauf abgestellt, dass die Verträglichkeit eines Arzneimittels die Häufigkeit und die Art (Schwere) der

795

OLG Hamburg PharmR 2007, 58 („Überlegene Verträglichkeit“ als Werbeaussage). OLG Hamburg PharmR 2007, 58, 61 („Überlegene Verträglichkeit“ als Werbeaussage). 797 KG Berlin NJW-RR 1989, 1446 (Schmerzmittelwerbung). 798 KG Berlin NJW-RR 1989, 1446, 1446 (Schmerzmittelwerbung). 799 KG Berlin NJW-RR 1989, 1446 (Schmerzmittelwerbung). 796

F. Medizinische Verträglichkeit 

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Nebenwirkungen bezeichnet 800. Ein anderes Verständnis zeigt sich dagegen in der Erläuterung im klinischen Wörterbuch Pschyrembel801: Verträglichkeit soll danach synonym sein mit dem Begriff therapeutische Breite802. Therapeutische Breite bezeichnet den mengenmäßigen Abstand zwischen der Dosis des Medikaments, die zur erwünschten therapeutischen Wirkung führt, und der Dosis, die zu einer tödlichen (toxischen) Wirkung führt803. D. h. ein Medikament mit hoher therapeutischer Breite kann in wesentlich mehr verschiedenen Dosen verwendet werden, ohne toxisch zu wirken, als ein Medikament mit geringer therapeutischer Breite. Eine hohe therapeutische Breite sorgt insofern dafür, dass ein Medikament sicherer in der Handhabung wird, weil Fehldosierungen nicht sofort tödlich wirken. In der Kommentarliteratur zu § 24 AMG wird den einzelnen Pflichtinhalten der nötigen Gutachten – darunter die Angaben zur Verträglichkeit der Arzneimittel – nur wenig Raum gegeben. Soweit die Verträglichkeit zumindest kurz thematisiert wird804, wird sie nicht näher erläutert, aber im Zusammenhang mit unerwünschten Nebenwirkungen des Medikaments und Wechselwirkungen mit anderen Medikamenten erwähnt. Dies spricht dafür, unter Verträglichkeit im Sinne des § 24 AMG nicht die therapeutische Breite des Medikaments zu verstehen, sondern seine Eigenschaft, nur selten unerwünschte Nebenwirkungen zu erzeugen und falls doch, dann zumindest in einem vertretbaren Maß. Nach dem Zweck des AMG – der Arzneimittelsicherheit (§ 1 AMG) – liegt es ebenfalls näher, die Verträglichkeit von Arzneimitteln nicht mit ihrer therapeu­ tischen Breite gleichzusetzen. Auf die Arzneimittelsicherheit wirken sich nämlich unerwünschte Nebenwirkungen eines Medikaments negativer aus, als eine geringe therapeutische Breite. Eine geringe therapeutische Breite führt dazu, dass medizinisches Personal bei der Dosierung des Medikaments besonders vorsichtig sein muss – sie ist aber kontrollierbar. Ob Nebenwirkungen eines Medikaments beim 800 Wilate-STATE, Beobachtung zur Verträglichkeit und Wirksamkeit der Behandlung des Von-Willebrand-Syndroms mit wilate, S. 3, abrufbar unter: http://www.pei.de/SharedDocs/ Downloads/awb/nis-0201-0300/0202-beoplan.pdf?__blob=publicationFile&v=4; Anwendungsbeobachtung mit TA top 100, S. 3, abrufbar unter: http://www.pei.de/SharedDocs/Downloads/ awb/nis-0101-0200/0179-beoplan.pdf?__blob=publicationFile&v=4; Anwendungsbeobachtung zur Verträglichkeit von Ig Vena, S. 2, abrufbar unter: http://www.pei.de/Shared​Docs/ Downloads/awb/nis-0101-0200/0200-beoplan.pdf?__blob=publicationFile&v=4. Die Studienbeschreibungen sind über die Datenbank des Paul-Ehrlich-Institutes zugänglich (letzter Abruf jeweils: 26.01.2016). Ebenfalls auch mit dieser Wortbedeutung: Roche Lexikon Medizin, Stichwort „Verträglichkeit“. 801 Pschyrembel Klinisches Wörterbuch, Stichworte „Verträglichkeit“ und „Breite (therapeutische)“. 802 Pschyrembel Klinisches Wörterbuch, Stichworte „Verträglichkeit“ und „Breite (therapeutische)“. 803 Pschyrembel Klinisches Wörterbuch, Stichwort „Breite (therapeutische)“ – umständlich formuliert als Abstand zwischen den Dosis-/Wirkungskurven eines Medikaments für dessen therapeutische und toxische Wirkung. 804 Rehmann, in: Rehmann AMG, § 24 AMG Rn. 4; Kügel, in: Kügel / ​Müller / ​Hofmann AMG, § 24 AMG Rn. 24.

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Kap. 4: Erscheinungsformen des Begriffs der Verträglichkeit

einzelnen Patienten auftreten oder nicht, ist dagegen gerade nicht kontrollierbar und daher besonders riskant. Die Verträglichkeit aus § 24 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 AMG gibt daher nur an, dass ein Medikament in quantitativer wie qualitativer Hinsicht nur ein vertretbares Maß an Nebenwirkungen hat. Eine absolut feste Grenze, ab wann ein Medikament zu viele oder zu starke Nebenwirkungen aufweist und deshalb nicht mehr verträglich ist, lässt sich nicht generell für alle Medikamente bestimmen. Die zugrunde liegende Kosten-Nutzen-Bewertung hängt nämlich maßgeblich von der Hauptindikation des Medikaments ab: Je gravierender die Krankheit ist, die das Medikament bekämpfen soll, desto stärkere Nebenwirkungen werden hinnehmbar. Während etwa bei einem Krebs-Medikament häufig und stark auftretende Nebenwirkungen (wie z. B. bei einer Chemotherapie) durchaus akzeptabel sind, so wären die gleichen Nebenwirkungen bei einem Medikament gegen Grippe nicht mehr vertretbar. Entsprechend variiert auch der Sinngehalt der Verträglichkeit eines Medikaments, je nach seiner Hauptindikation  – „verträglich“ bezogen auf ein Grippemedikament schließt ein nur minimales Spektrum an Nebenwirkungen mit ein, während „verträglich“ bezogen auf ein Medikament gegen lebensbedrohliche Erkrankungen wie Krebs ein wesentlich größeres Spektrum an Nebenwirkungen miteinschließt.

II. Lebensmittelinformationsverordnung (LMIV) Art. 9 Abs. 1 lit. c LMIV (VO (EU) Nr. 1169/2011) verwendet einen anderen Begriff der Verträglichkeit als die bislang untersuchten Normen. Die Norm schreibt einen Teil der Angaben über Inhaltsstoffe vor, die in Lebensmitteln enthalten sind. Angegeben werden sollen diejenigen Inhaltsstoffe, die zum einen selbst Allergien oder Unverträglichkeiten beim Menschen auslösen bzw. aus solchen Stoffen hergestellt wurden und die zum anderen in Anhang II der Verordnung aufgeführt sind. Anhang II der Verordnung liefert eine Liste aus 14 verschiedenen Erzeugnissen, die allesamt als Allergene bekannt sind. Mit dem Verweis auf den Anhang II und seine Liste wird hier die Konkretisierung direkt im Gesetz vorgenommen, die bei den anderen bisher aufgeführten Beispielen fehlt. Für die Anwendung des Art. 9 Abs. 1 lit. c LMIV spielt der Begriff der (Un-)Verträglichkeit deshalb keine bedeutende Rolle, weil eine Subsumtion bereits über den Anhang II ermöglicht wird. Zumindest vom Sinnzusammenhang her lässt sich der Norm dennoch entnehmen, dass eine Unverträglichkeit offenbar eine abgeschwächte Form einer Allergie („[…] und die Allergien und Unverträglichkeiten auslösen“) sein soll, da sie in einem Zug mit Allergien aufgeführt wird. Die einzelnen Lebensmittel, die diese Kriterien erfüllen sollen (Anhang II), sind solche, die als Allergene bekannt sind (etwa: Milch, Eier, Erdnüsse). Da das wesentliche verbindende Element der Lebensmittel in Anhang II der Verordnung der Umstand ist, dass sie Allergene sind,

G. Rückschlüsse auf die Gebietsverträglichkeit

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liegt es nahe, dass der Begriff der Unverträglichkeit in diesem Zusammenhang lediglich als eine abgeschwächte Form einer Allergie verwendet wurde.

G. Rückschlüsse auf die Gebietsverträglichkeit Nachfolgend werden die Erkenntnisse über die verschiedenen Verträglichkeitsbegriffe eingesetzt, um herauszufinden, inwieweit Ähnlichkeiten und Unterschiede zur Gebietsverträglichkeit bestehen. Es wird zudem untersucht, inwiefern sich die Anwendungsweise der übrigen Verträglichkeitsbegriffe für die Gebietsverträglichkeit nutzen lässt.

I. Störverbot Die Gebietsverträglichkeit enthält ein Störverbot: Gebietsunverträglichkeit besteht, wenn das Vorhaben bezogen auf den Charakter des Baugebiets aufgrund seiner typischen Nutzungsweise störend wirkt 805. Wann ein Vorhaben den Charakter eines Baugebiets stört, hat das BVerwG allerdings nicht näher präzisiert oder definiert. Dem Wortlaut nach bedeutet stören, einen gewünschten Zustand oder Fortgang zu unterbrechen, nachhaltig zu beeinträchtigen, ihm zuwiderzulaufen, ihn zu zerstören oder auch zu erschweren806. Von diesem Wortverständnis scheint auch das BVerwG auszugehen, es prüft nämlich regelmäßig, ob das Vorhaben – in seiner typischen Nutzungsweise – der allgemeinen Zweckbestimmung des Baugebiets zuwiderläuft und daher nicht mit ihr vereinbar ist 807. 1. Städtebauliche Verträglichkeit Die städtebauliche Verträglichkeit im Sinne des § 171a Abs. 3 S. 2 Nr. 6 BauGB enthält ebenfalls ein Störverbot. Die Zwischennutzung darf die auf dieser Fläche geplante spätere Nutzung nicht unmöglich machen oder wesentlich erschweren808.

805 BVerwGE 116, 155, 157 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet); BVerwG ZfBR 2008, 379, Leits. 1 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet). 806 Duden, Deutsches Universalwörterbuch, Stichwort: stören. 807 Vgl. BVerwGE 116, 155, 160 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet); BVerwG NVwZ 2002, 1384, 1385 (Seniorenpflegeheim im Gewerbegebiet); BVerwG ZfBR 2008, 379, 381 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet); BVerwG BauR 2013, 1996, 1997 – Rn. 8 (Stundenhotel im allgemeinen Wohngebiet). 808 Siehe oben, 4. Kapitel A. I.

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Kap. 4: Erscheinungsformen des Begriffs der Verträglichkeit

2. Soziale Verträglichkeit Die soziale Verträglichkeit beinhaltet ein Verschlechterungsverbot 809, aber kein Störverbot. Durch das Verschlechterungsverbot sind Maßnahmen untersagt, die die sozialen Missstände verschärfen würden, und zwar unabhängig davon, wie stark die sozialen Missstände verstärkt werden würden. Das Verschlechterungsverbot beinhaltet keine Erheblichkeitsschwelle wie z. B. die Umweltverträglichkeit im Naturschutzrecht 810 und verbietet daher auch Maßnahmen, die bei einem Störverbot mangels Erheblichkeit erlaubt wären. Das Verschlechterungsverbot durch die soziale Verträglichkeit reicht damit weiter als ein Störverbot und unterscheidet sich dadurch von der Gebietsverträglichkeit. 3. Raumverträglichkeit Raumverträglich im Sinne des § 15 Abs. 1 S. 1 ROG sind alle Planungen und Maßnahmen, die Erfordernissen der Raumordnung oder anderen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen widersprechen811. Die Raumverträglichkeit enthält damit ein auf raumordnerische Belange bezogenes Störverbot und entspricht insoweit der Gebietsverträglichkeit. 4. Gemeinverträglichkeit Gemeinverträglich sind Nutzungsformen des Gemeingebrauchs, wenn sie den Gemeingebrauch anderer nicht unmöglich machen oder wesentlich erschweren812. Die Gemeinverträglichkeit statuiert damit der Sache nach ebenfalls ein Störverbot und deckt sich dem Begriffsinhalt nach mit der Gebietsverträglichkeit. 5. Umweltverträglichkeit a) UVPG Das UVPG verzichtet auf eine Definition der Umweltverträglichkeit und schreibt nur deren Prüfung als ein Verfahren fest. Mit dem Verfahren sollen Auswirkungen auf die Umwelt ermittelt und bewertet werden813. Ein Störverbot wie die Gebietsverträglichkeit enthält die Umweltverträglichkeit des UVPG nicht, da das UVPG keine materiell-rechtlichen Anforderungen aufstellt. 809

Siehe oben, 4. Kapitel A. II. Hierzu oben, 4. Kapitel D. I. 2. b). 811 Siehe oben, 4. Kapitel B. I. 812 Siehe oben, 4. Kapitel C. I. 813 Siehe oben, 4. Kapitel D. I. 810

G. Rückschlüsse auf die Gebietsverträglichkeit

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b) Naturschutzrecht Die Umweltverträglichkeit im Sinne des § 34 BNatSchG verbietet die erhebliche Beeinträchtigung der Erhaltungsziele eines Natura-2000-Gebiets814, enthält also dem Sinn nach ebenfalls ein Störverbot. c) WRMG Umweltverträglich im Sinne des WRMG sind diejenigen Wasch- und Reinigungsmittel, die den chemischen Anforderungen genügen, die das WRMG aufstellt und auf diese Weise keine vermeidbaren Umweltbeeinträchtigungen hervorrufen815. Damit werden zum einen nur vermeidbare Umweltbeeinträchtigungen ausgeschlossen, unvermeidbare Umweltbeeinträchtigungen aber zugelassen. Zum anderen werden hiermit Beeinträchtigungen im Naturhaushalt, aber keine Störungen untersagt. Die Gebietsverträglichkeit unterscheidet demgegenüber nicht zwischen vermeidbaren und unvermeidbaren Störungen; sie verbietet alle Störungen des Gebietscharakters. Mit der Zielsetzung, keine vermeidbaren Umweltbeeinträchtigungen zuzulassen, unterscheidet sich dieser Begriff der Umweltverträglichkeit von der Gebietsverträglichkeit. d) Gesetze, die den Stand der Technik verwenden Die Gesetze, die den Stand der Technik verwenden, wollen damit ein hohes Schutzniveau für die Umwelt gewährleisten. Die Umweltverträglichkeit wird dabei im Zusammenhang mit der Abfallentsorgung als Synonym für den Umweltschutz verwendet 816. Vom Begriffsinhalt her unterscheidet sich dies grundlegend von der Gebietsverträglichkeit, da kein Störverbot statuiert wird und noch nicht einmal eine einem Störverbot ähnliche Anforderung – wie etwa das Verbot nur bestimmter Beeinträchtigungen – aufgestellt wird. e) Energierecht Im Energierecht bedeutet die Umweltverträglichkeit den sparsamen Umgang mit bereits erzeugter Energie und eine ressourcenschonende Energieerzeugung817. Auch hiermit wird wie bereits beim Stand der Technik weder ein Störverbot, noch eine dem ähnliche Anforderung begründet. Die Umweltverträglichkeit im Ener 814

Siehe oben, 4. Kapitel D. II. 1. Siehe oben, 4. Kapitel D. III. 816 Siehe oben, 4. Kapitel D. IV. 1. 817 Siehe oben, 4. Kapitel D. V. 815

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Kap. 4: Erscheinungsformen des Begriffs der Verträglichkeit

gierecht hat damit einen anderen und nicht einmal ähnlichen Begriffsinhalt wie die Gebietsverträglichkeit. 6. Elektromagnetische Verträglichkeit Die elektromagnetische Verträglichkeit statuiert ebenfalls ein Störverbot 818. Kein Betriebsmittel darf danach die Verwendung anderer Betriebsmittel unmöglich machen oder so störanfällig sein, dass es nicht verwendet werden kann819. Die beiden Verträglichkeitsbegriffe decken sich daher in ihrem Begriffsinhalt „Störverbot“. 7. Medizinische Verträglichkeit Die medizinische Verträglichkeit von Arzneimitteln beschreibt, dass das Medikament nur ein vertretbares Maß an Nebenwirkungen aufweist 820. Je schwerwiegender die Krankheit ist, gegen die das Medikament eingesetzt werden soll, desto stärkere Nebenwirkungen sind für das Medikament noch vertretbar 821. Die medizinische Verträglichkeit statuiert damit die Verhältnismäßigkeit zwischen der Schwere der Indikation des Medikaments und seiner Nebenwirkungen. Sie enthält damit, anders als die Gebietsverträglichkeit, kein Störverbot. Im lebensmittelrechtlichen Kontext beschreibt die (Un-)Verträglichkeit hingegen die abgeschwächte Form einer Lebensmittelallergie822, d. h. das Aufkommen von Übelkeit, Atembeschwerden, Juckreiz oder auch Hautrötungen nach dem Verzehr des Lebensmittels. Auch hiermit statuiert die LMIV begrifflich kein Störverbot, allerdings sorgt eine derartige Lebensmittelunverträglichkeit dafür, dass im Körper chemische und physiologische Prozesse ausgelöst werden, die bei einem gesunden Menschen nicht auftreten. Eine Lebensmittelunverträglichkeit lässt sich daher als eine leichte Form einer Gesundheitsstörung begreifen. Der Begriff der Lebensmittelunverträglichkeit ist damit einer Störung ähnlich, enthält nach den Vorgaben der LMIV aber kein Störverbot.

818

Siehe oben, 4. Kapitel E. II. Siehe oben, 4. Kapitel E. II. 820 Siehe oben, 4. Kapitel F. I. 821 Siehe oben, 4. Kapitel F. I. 822 Siehe oben, 4. Kapitel F. II. 819

G. Rückschlüsse auf die Gebietsverträglichkeit

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II. Störung Da das BVerwG nicht näher präzisiert hat, wann ein Vorhaben bezogen auf den Charakter des Baugebiets aufgrund seiner typischen Nutzungsweise störend wirkt 823, wird nachfolgend untersucht, auf welche Weise bei anderen Störverboten bzw. Verträglichkeitsbegriffen ermittelt wird, ob eine Störung bzw. Unverträglichkeit vorliegt. 1. Städtebauliche Verträglichkeit Ob zwei Vorhaben städtebaulich verträglich sind (§ 171a Abs. 3 S. 2 Nr. 6 BauGB), lässt sich wiederum aus den tatsächlichen Folgen ableiten, die die Zwischennutzung auf die spätere Nutzung hat. Erfordert beispielsweise die geplante, spätere Nutzung die Errichtung eines Gebäudes, so wären Zwischennutzungen damit unverträglich, für die selbst ein anderes Gebäude errichtet werden muss, das hinterher wieder abgerissen werden müsste. Hiermit würde die spätere Nutzung wesentlich erschwert. 2. Soziale Verträglichkeit Welche Vorhaben sozialunverträglich sind, kann man anhand des Zwecks des jeweiligen Stadtumbaugebiets ermitteln. Die Vorhaben, die diesem Zweck zuwider­ laufen und daher die sozialen Missstände verschärfen, die eigentlich bekämpft werden sollen, sind sozialunverträglich824. Besteht der Zweck eines Stadtumbaugebiets etwa darin, leerstehende Gewerberäume einer Wohnnutzung zuzuführen, wäre die Errichtung eines weiteren Gebäudes für Gewerbe nicht sozialverträglich. Damit würden gerade mehr Gewerbeflächen geschaffen werden, obwohl diese doch verstärkt zu Wohnzwecken genutzt werden sollen. 3. Raumverträglichkeit Welche raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen raumunverträglich sind, hängt vor allem davon ab, welche Erfordernisse der Raumordnung die zuständigen Planungsträger aufstellen. Die zuständigen Planungsträger können damit konkretisieren, welche Planungen und Maßnahmen raumunverträglich sein sollen. Werden etwa Gebiete zum Abbau von Rohstoffen ausgewiesen (so Ziff. 5.2.3 des Landes-

823 Vgl. BVerwGE 116, 155, 157 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet); BVerwG ZfBR 2008, 379, Leits. 1 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet). 824 Siehe oben, 4. Kapitel A. II.

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Kap. 4: Erscheinungsformen des Begriffs der Verträglichkeit

entwicklungsplanes Baden-Württemberg 2002825), so wäre ein Bebauungsplan raumunverträglich, der dieses Gebiet zum Baugebiet erklären will. Ohne den Inhalt der einzelnen Erfordernisse der Raumordnung lässt sich dagegen nicht bestimmen, was damit unverträglich sein soll. Näher konkretisiert wird dies erst mit der Festsetzung der Erfordernisse der Raumordnung. 4. Umweltverträglichkeit a) Naturschutzrecht Welche Projekte umweltunverträglich im Sinne des § 34 Abs. 1 S. 1 BNatSchG sind, lässt sich nur über den Schutzzweck des einzelnen FFH-Gebiets bestimmen. In den Steckbriefen der einzelnen FFH-Gebiete wird der Schutzzweck des Gebiets festgelegt, indem die geschützten Tier- und Pflanzenarten benannt sowie die Maßnahmen aufgeführt werden, die unterlassen werden sollen826. Die Karten und Steckbriefe der FFH-Gebiete konkretisieren damit das Störverbot. Anders als bei der elektromagnetischen Verträglichkeit kommt es nicht auf eine tatsächliche Wechselwirkung zwischen den zu schützenden Tier- und Pflanzenarten und den untersagten Maßnahmen an. b) WRMG Im WRMG wird die Umweltverträglichkeit ebenfalls näher konkretisiert, dort allerdings durch den Verweis auf die Abbauraten der Tenside in den Anhängen der Detergenzienverordnung und die Phosphathöchstmenge in der PHöchstMengV827. Ob ein Wasch- oder Reinigungsmittel umweltverträglich ist, kann man überprüfen, indem man es auf seine chemischen Eigenschaften (Abbaurate, Phosphatgehalt) hin testet. c) Stand der Technik Zu den Gesetzen, die den Stand der Technik als eine Anforderung aufstellen, finden sich zugleich vielfach Konkretisierungen des Stands der Technik durch Verwaltungsvorschriften und Rechtsverordnungen828. In manchen der Verwaltungs­ vorschriften und Rechtsverordnungen wird im Detail festgelegt, welche techni 825 Abrufbar unter: https://vm.baden-wuerttemberg.de/fileadmin/redaktion/m-mvi/intern/ Dateien/Broschueren/Landesentwichlungsplan_2002.PDF (letzter Abruf: 09.10.2017). 826 Siehe oben, 4. Kapitel D. II. 1. b). 827 Siehe oben, 4. Kapitel D. III. 2. 828 Siehe oben, 4. Kapitel D. IV. 2.

G. Rückschlüsse auf die Gebietsverträglichkeit

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schen Eigenschaften einzelne Produkte aufweisen müssen, um dem Stand der Technik zu genügen. In anderen der Verwaltungsvorschriften und Rechtsverordnungen hat sich der Normgeber dagegen mit Generalklauseln begnügt 829. Auch hier zeigt sich, dass der Stand der Technik durch weitere Regelwerke konkretisiert wird. Eine Subsumtion ist oft erst anhand der konkretisierenden Regelwerke möglich. 5. Medizinische Verträglichkeit Die medizinische Verträglichkeit enthält zwar kein Störverbot, sondern nur eine Aussage über Art und Schwere der möglichen Nebenwirkungen des Medikaments830. Ob und wenn ja welche Nebenwirkungen ein Medikament hat, lässt sich aber durch klinische Tests ermitteln. Man kann damit aus der tatsächlichen Wirkung zwischen dem Medikament und dem menschlichen Körper Rückschlüsse auf die Verträglichkeit des Medikaments ziehen. Im Fall der medizinischen Verträglichkeit von Lebensmitteln wird hingegen wieder eine Konkretisierung verwendet. Im Anhang II der LMIV hat der Gesetzgeber nämlich eine Liste von Inhaltsstoffen zusammengestellt, die Lebensmittelunverträglichkeiten auslösen können831. Die im Anhang II aufgeführten Stoffe müssen daher als Inhaltsstoffe eines Lebensmittels angegeben werden. 6. Elektromagnetische Verträglichkeit Im Fall der elektromagnetischen Verträglichkeit lässt sich auf zwei Arten ermitteln, ob das Betriebsmittel elektromagnetisch verträglich ist, d. h. ob es die Verwendung anderer Betriebsmittel unmöglich macht oder selbst nicht verwendet werden kann. Zum einen kann man das Betriebsmittel den elektromagnetischen Einflüssen anderer Betriebsmittel aussetzen und testen, ob es noch ordnungsgemäß funktioniert. Über die mittlerweile existierenden EN-Normen, d. h. technische Regelwerke832, lässt sich zudem vorab abschätzen, bei welchen technischen Eigenschaften des Betriebsmittels mit elektromagnetischen Störungen zu rechnen ist. Es ist daher möglich, anhand der tatsächlichen Wechselwirkung der Betriebsmittel untereinander ihre elektromagnetische Verträglichkeit zu ermitteln.

829

Siehe oben, 4. Kapitel D. IV. 2. Vgl. oben 4. Kapitel F. I. 3. 831 Siehe oben, 4. Kapitel F. II. 832 Eine Liste dieser Normen findet sich in der Mitteilung der Europäischen Kommission vom 16.01.2015, ABL 2016/C 293/03, abrufbar unter: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016XC0812(04)&from=DE (letzter Abruf: 26.01.2018). 830

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Kap. 4: Erscheinungsformen des Begriffs der Verträglichkeit

III. Vergleich 1. Begriffsinhalt Vergleicht man die Gebietsverträglichkeit mit den anderen Verträglichkeits­ begriffen, so fällt zunächst auf, dass fünf der Verträglichkeitsbegriffe ebenfalls ein Störverbot enthalten. Die elektromagnetische Verträglichkeit 833, die Umweltverträglichkeit im Naturschutzrecht 834, die Gemeinverträglichkeit 835, die städtebauliche Verträglichkeit 836 und die Raumverträglichkeit 837 beinhalten ein Störverbot, die übrigen Verträglichkeitsbegriffe dagegen nicht. Dass die Gebietsverträglichkeit nach dem BVerwG ebenfalls ein Störverbot beinhaltet, folgt daher einem auch in anderen Rechtsgebieten bekannten und dort verwendeten Muster. Die Übrigen der untersuchten Verträglichkeitsbegriffe beinhalten hingegen kein Störverbot. Im Fall des UVPG wird die Umweltverträglichkeitsprüfung als ein unselbstständiger Teil verwaltungsbehördlicher Verfahren definiert 838, ohne dass die Umweltverträglichkeit hierbei eine materiell-rechtliche Anforderung wäre. Im Gegensatz hierzu ist die Gebietsverträglichkeit eine materiell-rechtliche Anforderung für die Zulässigkeit von Bauvorhaben. Es ist daher zwingend nötig zu wissen, wann ein Vorhaben gebietsverträglich ist und wann nicht. Mit dem verfahrensrechtlichen Ansatz des UVPG lässt sich dies nicht bewerkstelligen. Der verfahrensrechtliche Ansatz des UVPG lässt sich daher nicht auf die Gebietsverträglichkeit übertragen. Im Rahmen des WRMG wird die Umweltverträglichkeit nicht einmal definiert, stattdessen werden aber einige chemische Anforderungen an Wasch- und Reinigungsmittel aufgestellt 839. Bei der Gebietsverträglichkeit findet sich keine hiermit vergleichbare Situation. Zum einen knüpft der Verordnungsgeber nicht an chemische Eigenschaften bauplanungsrechtlicher Vorhaben an, zum anderen wäre dies auch nicht zielführend. Für bauplanungsrechtliche Vorhaben gilt es aus gesetz­ geberischer Sicht vielmehr zu entscheiden, wo sie verwirklicht werden können und in welcher Größe. Beides hat er mit der BauNVO geregelt, indem er Anforderungen an Art und Maß der baulichen Nutzung aufgestellt hat. Der Ansatz des WRMG lässt sich daher nicht auf die Gebietsverträglichkeit übertragen.

833

Siehe oben, 4. Kapitel E. II. Siehe oben, 4. Kapitel D. II. 1. a). 835 Siehe oben, 4. Kapitel C. I. 836 Siehe oben, 4. Kapitel A. I. 837 Siehe oben, 4. Kapitel B. I. 838 Siehe oben, 4. Kapitel D. I. 839 Siehe oben, 4. Kapitel D. III. 1. 834

G. Rückschlüsse auf die Gebietsverträglichkeit

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Als Teilgehalt des Stands der Technik ist die Umweltverträglichkeit ein Synonym für Umweltschutz840, wird in den Gesetzen, die auf den Stand der Technik abstellen aber nicht näher definiert und hat damit keinen konkreten Begriffs­inhalt. Die Gebietsverträglichkeit befasst sich dagegen nicht mit dem Umweltschutz, sondern bestimmt mit, wo ein bauplanungsrechtliches Vorhaben verwirklicht werden kann. Dadurch muss sie einen Begriffsinhalt haben, weil andernfalls nicht bestimmt werden kann, wo das Vorhaben zulässig ist und wo nicht. Der Ansatz über den Stand der Technik lässt sich daher nicht auf die Gebietsverträglichkeit übertragen. Im Energierecht lässt sich die Umweltverträglichkeit mit der effizienten Erzeugung und der sparsamen Nutzung von Energie gleichsetzen841. Hiermit hat die Gebietsverträglichkeit keinen Berührungspunkt, sie ist ein bauplanungsrechtliches Erfordernis und befasst sich nicht mit der Nutzung elektrischer Energie. Beide Begriffe haben aufgrund ihres Rechtsgebiets einen anderen Zweck: Die Umweltverträglichkeit im Energierecht soll die Umweltauswirkungen der Nutzung elektrischer Energie begrenzen, was sich durch einen möglichst sparsamen Einsatz der Energie erreichen lässt. Dies ist einer der Gesetzeszwecke im Energierecht. Die Gebietsverträglichkeit im Bauplanungsrecht ist hingegen kein Gesetzeszweck des Bauplanungsrechts, sondern setzt den Gesetzeszweck – eine geordnete städtebauliche Entwicklung – um. Würde man den Ansatz der Umweltverträglichkeit im Energierecht – sparsamer Umgang – auf die Gebietsverträglichkeit übertragen, so müsste sich die Gebietsverträglichkeit mit der Frage nach dem Flächenverbrauch befassen, also damit, wie viele Vorhaben verwirklicht werden dürfen. Derartige Überlegungen werden im Bauplanungsrecht hingegen schon durch die Bauleitplanung beantwortet, die Gebietsverträglichkeit greift dies jedoch nicht erneut auf. Der Ansatz der Umweltverträglichkeit im Energierechtlässt sich daher ebenfalls nicht auf die Gebietsverträglichkeit übertragen; durch die verschiedenen gesetzlichen Anliegen ergibt eine Übertragung ins Bauplanungsrecht keinen Sinn. Die Verträglichkeit von Arzneimitteln beschreibt, dass das Arzneimittel gemessen an seiner Indikation nur ein vertretbares Maß an Nebenwirkungen hat 842. Dieser Ansatz ließe sich zum Teil auch ins Bauplanungsrecht übertragen. Versucht man dies, wären gebietsverträglich dann (Bau-)Vorhaben, die nur ein geringes Maß an Auswirkungen auf ihre Umgebung haben, die für die Gebietsart unüblich sind. Inhaltlich läge dies nahe am Störverbot, das das BVerwG statuiert hat. Die Lebensmittelunverträglichkeit im Sinne der LMIV lässt sich als abgeschwächte Form einer Allergie von Menschen verstehen, auf eine Definition wurde aufgrund der Liste allergener Lebensmittel im Anhang der LMIV aber verzichtet 843. Als abgeschwächte Form einer Allergie wäre eine Lebensmittelunverträg 840

Siehe oben, 4. Kapitel D. IV. 1. Siehe oben, 4. Kapitel D. V. 1. 842 Siehe oben, 4. Kapitel F. I. 843 Siehe oben, 4. Kapitel F. II. 841

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Kap. 4: Erscheinungsformen des Begriffs der Verträglichkeit

lichkeit die Reaktion des menschlichen Körpers auf einzelne Lebensmittel mit allergieähnlichen Symptomen wie Juckreiz, der Schwellung von Schleimhäuten oder auch Übelkeit. Derartige physische Reaktionen treten bei der Ansiedlung von Bauvorhaben nicht auf, der Ansatz lässt sich daher nicht auf die Gebietsverträglichkeit übertragen. Die soziale Verträglichkeit enthält ein Verschlechterungsverbot 844. Sie bezieht sich auf eine soziale Konfliktlage, die durch die Stadtumbaumaßnahmen nicht verschlimmert werden soll. Im Rahmen der Gebietsverträglichkeit wäre eine derartige Verschlechterung dagegen nicht möglich. Die Gebietsverträglichkeit bezieht sich nämlich auf den durch die Absätze 1 der §§ 2 ff. BauNVO bestimmten Gebiets­ charakter und nicht auf eine tatsächliche Situation. Selbst ein Bauvorhaben, das dem Gebietscharakter offensichtlich widerspricht – z. B. eine Chemiefabrik in einem reinen Wohngebiet – vermag den normativen Gehalt des § 3 Abs. 1 BauNVO nicht zu verändern. Der Widerspruch des einzelnen Bauvorhabens zu einzelnen Normen der BauNVO ändert weder deren Inhalt, noch ihre Geltung. Ein Verschlechterungsverbot ergibt daher nur Sinn, wenn es sich auf etwas bezieht, das auch durch den Normadressaten verändert werden kann. Auf die Gebietsverträglichkeit lässt sich das Verschlechterungsverbot damit nicht übertragen. Für den Begriffsinhalt der Gebietsverträglichkeit lässt sich damit festhalten, dass mit dem Störverbot das gängigste Konzept unter den übrigen Verträglichkeits­ begriffen verwendet wird. Die Verträglichkeitsbegriffe ohne Störverbot knüpfen an Besonderheiten ihres Rechtsgebiets oder an tatsächliche Besonderheiten an, die nicht verallgemeinerungsfähig sind und sich nicht auf die Gebietsverträglichkeit übertragen lassen. 2. Begriffsumfang Bei den eben dargestellten Verträglichkeitsbegriffen lassen sich drei verschiedene Vorgehensweisen unterscheiden, wie der Begriffsumfang im Einzelfall bestimmt wird. Bei der Verträglichkeit von Arzneimitteln845 ist eine Abwägung zwischen Art und Schwere der Nebenwirkungen des Medikaments und der Schwere der Krankheit durchzuführen, das seine Hauptindikation ist. Ergibt diese Abwägung, dass Kosten (Nebenwirkungen) und Nutzen (Indikation des Medikaments) in einem ausgewogenen Verhältnis zueinander stehen, so kann es als verträglich bezeichnet werden. Bei einer ganzen Reihe von Verträglichkeitsbegriffen wird der Begriffsumfang durch normierte Grenzwerte näher konkretisiert. Dies geschieht bei der elektro 844 845

Siehe oben, 4. Kapitel A. II. Siehe oben, 4. Kapitel F. I.

G. Rückschlüsse auf die Gebietsverträglichkeit

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magnetischen Verträglichkeit über die harmonisierten Normen, die messbare technische Eigenschaften der Produkte vorgeben846, bei der Umweltverträglichkeit im Sinne des § 34 BNatSchG über die Steckbriefe der einzelnen FFH-Gebiete847, bei der Umweltverträglichkeit im WRMG über den Verweis auf die Abbauraten der Tenside in den Anhängen der Detergenzienverordnung und die Phosphathöchstmenge in der PHöchstMengV848 und beim Stand der Technik über zahlreiche Verwaltungsvorschriften und Rechtsverordnungen849. Für die medizinische Verträglichkeit von Lebensmitteln wird eine Liste verwendet 850 und die Raumverträglichkeit wird durch die Festlegung der Erfordernisse der Raumordnung seitens der Planungsträger konkretisiert 851. Bei manchen der untersuchten Verträglichkeitsbegriffe  – elektromagnetische Verträglichkeit 852, medizinische Verträglichkeit von Arzneimitteln 853, städtebauliche Verträglichkeit 854 – kann der Begriffsumfang dagegen (auch) über tatsächliche Wechselwirkungen hergeleitet werden. Diese Wechselwirkungen bestehen zwischen dem Gegenstand, der dem Störverbot unterliegt und dem Schutzgut des Störverbots. Bei Arzneimitteln kann es beispielsweise zu unerwünschten Nebenwirkungen kommen, wenn sie Patienten verabreicht werden. Die Nebenwirkungen äußern sich anschließend in unterschiedlichen Symptomen bei den Patienten, z. B. in Kopfschmerzen oder einer erhöhten Herzfrequenz. Die Symptome lassen sich bei den einzelnen Patienten beobachten, was in der Folge den Rückschluss auf das Vorhandensein der Nebenwirkungen erlaubt. Sobald alle Nebenwirkungen bekannt sind, kann schließlich die Verträglichkeit des Arzneimittels nach der zuvor beschriebenen Abwägung beurteilt werden. Diese drei Ermittlungsmethoden – Abwägung nach Kosten und Nutzen, Konkretisierung und Rückschluss aus tatsächlichen Wechselwirkungen – lassen sich eventuell für die Gebietsverträglichkeit fruchtbar machen. a) Abwägungsansatz Versucht man, den Abwägungsansatz auf die Gebietsverträglichkeit zu übertragen, muss zunächst geklärt werden, welche Gesichtspunkte gegeneinander abgewogen werden sollen. Als Nutzen des Vorhabens kommen die wirtschaftlichen Vorteile in Betracht, die der Eigentümer durch dessen Verwirklichung hat. Sofern 846

Siehe oben, 4. Kapitel E. III. Siehe oben, 4. Kapitel D. II. 1. b). 848 Siehe oben, 4. Kapitel D. III. 2. 849 Siehe oben, 4. Kapitel D. IV. 2. 850 Siehe oben, 4. Kapitel F. II. 851 Siehe oben, 4. Kapitel B. I. und G. II. 3. 852 Siehe oben, 4. Kapitel G. II. 6. 853 Siehe oben, 4. Kapitel G. II. 5. 854 Siehe oben, 4. Kapitel G. II. 1. 847

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Kap. 4: Erscheinungsformen des Begriffs der Verträglichkeit

das Vorhaben auch Vorteile für die Allgemeinheit mit sich bringt – wie z. B. eine bessere Nahversorgung der Bevölkerung bei der Errichtung eines Ladens in einem Wohngebiet – wären auch diese städtebaulichen Belange (vgl. § 1 Abs. 6 BauGB) ein Vorteil, der für das Vorhaben spricht. Auf der Kostenseite läge es dem ersten Anschein nach nahe, die städtebaulichen Nachteile des Vorhabens auf seine Umgebung zu berücksichtigen. Hiergegen sprechen allerdings zwei Argumente. Der Bezugspunkt der Gebietsverträglichkeit ist der Gebietscharakter der Baugebietskategorien (Abs. 1 der §§ 2 ff. BauNVO), d. h. es muss geprüft werden, inwiefern das Vorhaben den Gebietscharakter der betreffenden Baugebietskategorie stört. Berücksichtigt man aber alle städtebaulichen Nachteile des Vorhabens auf seine Umgebung, läuft man Gefahr, auch solche Auswirkungen als Nachteil einzustellen, die dem Gebietscharakter entsprechen und ihn daher nicht stören können. Beseitigt man dieses Problem, indem nur solche Auswirkungen in die Abwägung eingestellt werden, die dem Gebietscharakter widersprechen, so verbleibt gleichwohl ein weiteres Problem. Man müsste bewerten, in welchem Ausmaß die städtebaulichen Auswirkungen des Vorhabens den Gebietscharakter stören, um diese Nachteile anschließend gegen die Vorteile des Vorhabens abwägen zu können. Ein derartiges Vorgehen wäre indessen rekursiv. Mit Hilfe der Abwägung soll erst ermittelt werden, ob das Vorhaben den Gebietscharakter stört. Bewertet man zuvor allerdings schon, wie stark die Auswirkungen des Vorhabens den Gebietscharakter stören, so unterstellt man damit gleichzeitig, dass sie – und dadurch auch das Vorhaben – den Gebietscharakter stören. Für den Zweck der Gebietsverträglichkeit – Ausschluss von Vorhaben aus Baugebieten, die ihren Gebietscharakter stören – hilft eine Abwägung nicht weiter. Mit ihr könnte man ermitteln, wie stark ein Vorhaben stören darf, nicht aber, ob es stört. Sie ermöglicht nur eine quantitative, aber keine qualitative Bewertung einer Störung. b) Konkretisierungsansatz Versucht man den Konkretisierungsansatz auf die Gebietsverträglichkeit zu übertragen, so gilt es zunächst zu klären, ob und wenn ja welche bereits normierten Grenzwerte es gibt, die für die Beurteilung der Gebietsverträglichkeit herangezogen werden könnten. Sofern es derartige Grenzwerte geben sollte, muss auch geklärt werden, ob sich ihr Einsatz für die Zwecke der Gebietsverträglichkeit eignet. Zur Konkretisierung des Störbegriffs – und damit auch der Gebietsverträglichkeit – wird die Anwendung der Vorschriften und Regelwerke befürwortet, die auch das BImSchG konkretisieren855. Es sollen daher die Grenzwerte der TA-Lärm, der TA-Luft, der VDI-Richtlinie 3894 Blätter 1 und 2 (Gerüche durch Rinder, Schweine, Geflügel und Pferde), die Geruchsimmissionsrichtlinie (GIRL) sowie

855

Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 161 ff.; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, Anhang zu den Vorb. zur BauNVO Rn. 1 ff..

G. Rückschlüsse auf die Gebietsverträglichkeit

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die 18. und 26. BImSchV (Sportlärm, Verordnung über elektromagnetische Felder) Anwendung finden856. Diese Regelwerke nehmen zum Teil auf die verschiedenen Baugebietstypen der BauNVO Bezug und stellen hiernach abgestufte Grenzwerte auf. Nach 6.1 lit. a bis f der TA-Lärm gelten beispielsweise vom Baugebietstyp abhängige Immissionsrichtwerte: Tags dürfen danach in reinen Wohngebieten nicht mehr als 50 dB(A) an Lärm erzeugt werden, in allgemeinen Wohngebieten und Kleinsiedlungsgebieten 55 dB(A), in Kerngebieten, Dorfgebieten und Mischgebieten 60 dB(A), in urbanen Gebieten 63 dB(A), in Gewerbegebieten 65 dB(A) und in Industriegebieten 70 dB(A). Eine ähnliche Abstufung nach den Gebietstypen enthält noch § 2 Abs. 2 der 18. BImSchV, die GIRL differenziert nur noch zwischen Wohn- und Mischgebieten, Gewerbe- und Industriegebieten sowie Dorfgebieten857. Die übrigen der Regelwerke differenzieren nicht nach den verschiedenen Gebietstypen der BauNVO, sondern konkretisieren nur allgemein, was schädliche Umwelteinwirkungen (§ 3 Abs. 1 BImSchG) sind. Dies gilt für die 26. BImSchV (vgl. §§ 2–4 und Anhang 1 der 26. BImSchV), die TA Luft (vgl. Ziff. 4 und 5 TA Luft) sowie die VDI-Richtlinie 3894. Damit existieren technische Regelwerke, die auch zur Konkretisierung des Störbegriffs für die Beurteilung der Gebietsverträglichkeit herangezogen werden können. Dies bedeutet jedoch nicht, dass sich ihre Anwendung zur Beurteilung der Gebietsverträglichkeit auch eignet. Im Rahmen der Gebietsverträglichkeit bezieht sich das Störverbot auf den Gebietscharakter der jeweiligen Baugebietskategorie, ist also daran gebunden, was der Verordnungsgeber in den Abs. 1 der §§ 2 ff. BauNVO als Zweckbestimmung der Baugebietstypen vorgegeben hat. Die unterschiedlichen Zweckbestimmungen der Baugebietskategorien werden nur von der TA Lärm und der 18. BImSchV vollständig aufgegriffen, die für jede Baugebietskategorie einen eigenen Grenzwert vorsieht. Die GIRL differenziert zwar zwischen Wohn- und Mischgebieten, Gewerbe- und Industriegebieten sowie Dorfgebieten, sieht nach Ziff. 3.1 aber einheitliche Grenzwerte für die Gewerbe- und Industriegebiete sowie Dorfgebiete vor (IW = 0,15). Hinsichtlich der Geruchsart differenziert sie nur zwischen Gerüchen verschiedener Tierarten. Die restlichen Regelwerke greifen die verschiedenen Baugebietskategorien nicht auf. Eine Aussage darüber, was dem Gebietscharakter einzelner Baugebietstypen widerspricht, ist durch die Regelwerke indessen nur möglich, soweit diese auch die unterschiedlichen Zweckbestimmungen der Baugebietsarten berücksichtigen. Dorfgebiete zeichnen sich beispielsweise durch den Vorrang landwirtschaftlicher Nutzungen aus (§ 5 Abs. 1 S. 2 BauNVO), was bei allgemeinen Wohngebieten (§ 4 Abs. 1 BauNVO) nicht der Fall ist. In Dorfgebieten ist der Wohnnutzung daher eine höhere Belastung durch Tiergerüche und Emissionen landwirtschaftlicher 856

Vgl. Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 161 ff.; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​ Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, Anhang zu den Vorb. zur BauNVO Rn. 1 ff. 857 Vgl. Ziff. 3.1 GIRL; sie wurde unter anderem in Sachsen als Verwaltungsvorschrift erlassen und ist über www.revosax.sachsen.de abrufbar.

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Kap. 4: Erscheinungsformen des Begriffs der Verträglichkeit

Maschinen zuzumuten als in einem allgemeinen Wohngebiet. In der TA Lärm kommt dies teilweise zum Ausdruck, allerdings nur für Lärm und nicht für Gerüche. Nach Ziff. 6.1 lit. d und e TA-Lärm besteht mit 60 dB(A) tags ein höherer Grenzwert als in allgemeinen Wohngebieten (55 dB(A)). Verstößt ein Vorhaben gegen diese Immissionsrichtwerte, lässt sich sagen, dass es den Gebietscharakter von Dorfgebieten stört, da es zu laut für Dorfgebiete ist. Unterschreitet aber beispielsweise ein Stall den nach Ziff. 5.4.7.1 TA Luft nötigen Mindestabstand zur nächsten Wohnbebauung, so lässt sich daraus nur folgern, dass hierdurch voraussichtlich schädliche Umwelteinwirkungen auf die Wohnnutzung einwirken werden. Nach Ziff. 5.4.7.1 TA Luft gilt für alle Gebietsarten der gleiche Mindestabstand, aus einem Verstoß gegen den Mindestabstand lässt sich also nicht folgern, dass darin ein Widerspruch zum Gebietscharakter eines Dorfgebiets liegen soll. Ziff. 5.4.7.1 TA Luft erfasst nicht die Besonderheiten einzelner Gebietsarten, die sich in ihrem Gebietscharakter widerspiegeln. Ein Stall, der den Mindestabstand nach Ziff. 5.4.7.1 TA Luft nicht einhält, würde in jedem Baugebiet schädliche Umwelteinwirkungen verursachen und so in allen Baugebietsarten stören. Für die Beurteilung der Gebietsverträglichkeit kommen damit nur die Regelwerke in Betracht, die auch nach den verschiedenen Gebietsarten differenzieren. Dies sind derzeit nur die TA Lärm und die 18. BImSchV. Die übrigen Regelwerke lassen hingegen keinen Rückschluss darauf zu, was gegen den Gebietscharakter einer einzelnen Gebietsart verstößt. Zur Konkretisierung des Störbegriffs im Rahmen der Gebietsverträglichkeit eignen sich derzeit nur die TA Lärm und die 18. BImSchV. Deren Anwendungsbereich ist auf Lärm bzw. Sportlärm begrenzt. Für andere Wirkungen, die zu einer Störung des Gebietscharakters führen können, gibt es keine konkretisierenden Regelwerke. c) Wechselwirkungsansatz In der dritten Gruppe der Verträglichkeitsbegriffe konnte über tatsächlich stattfindende Wechselwirkungen ermittelt werden, ob eine Unverträglichkeit besteht. Im Fall der elektromagnetischen Verträglichkeit konnten beispielsweise die beiden betroffenen Produkte wechselseitig ihren elektromagnetischen Feldern ausgesetzt werden. Falls sie dabei nach wie vor ordnungsgemäß funktionieren, waren sie miteinander verträglich. Dieser Ansatz zur Ermittlung des Begriffsumfangs hängt davon ab, dass zwei Gegenstände miteinander verträglich sein sollen, die Wechselwirkungen aufeinander haben können. Im Fall der Gebietsverträglichkeit soll hingegen überprüft werden, ob ein einzelnes Vorhaben (§ 29 BauGB) mit dem Gebietscharakter der Baugebietsart verträglich ist. Es werden nicht zwei Gegenstände auf ihre Verträglichkeit miteinander untersucht, sondern nur ein Gegenstand auf seine Verträglichkeit mit einer rechtlichen Vorgabe. Weil der Gebietscharakter eine rechtliche Vorgabe ist, gibt es keine Wechselwirkungen tatsächlicher Art mit dem zu beurtei-

H. Zusammenfassung

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lenden Vorhaben. Der Wechselwirkungsansatz lässt sich daher nicht unmittelbar auf die Gebietsverträglichkeit übertragen. Mit Hilfe eines Zwischenschrittes ließe sich der Wechselwirkungsansatz allerdings auch für die Gebietsverträglichkeit fruchtbar machen. Der Gebietscharakter der einzelnen Gebietsarten greift regelmäßig eine oder mehrere Bodennutzungen auf, für die das jeweilige Gebiet vorgesehen ist (Abs. 1 der §§ 2 ff. BauNVO). Mischgebiete dienen beispielsweise dem Wohnen und der Unterbringung von Gewerbebetrieben, die das Wohnen nicht wesentlich stören (§ 6 Abs. 1 BauNVO). Für Mischgebiete sind daher sowohl das Wohnen als auch nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe charakteristisch. Mit den beiden charakteristischen Nutzungen – Wohnen und nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe – lässt sich dann das Vorhaben daraufhin untersuchen, ob es die beiden charakteristischen Nutzungen stört oder von diesen gestört wird. Über diesen Zwischenschritt mit den für den Gebietscharakter maßgeblichen Nutzungen wird es möglich, die Wechselwirkungen zwischen dem Vorhaben und anderen Bodennutzungen zu untersuchen. Falls hierbei Störungen auftreten, kann wieder auf die Unverträglichkeit geschlossen werden. Soll beispielsweise ein Konzerthaus in einem Mischgebiet untergebracht werden, so würde dieses die Wohnnutzung stören. § 6 Abs. 2 Nr. 5 BauNVO gestattet zwar Anlagen für kulturelle Zwecke in Mischgebieten, ein Konzerthaus ist jedoch gerade auf einen Betrieb in den Abend- und Nachtstunden hin angelegt und zudem regelmäßig eine überregional bedeutsame Anlage. Als solche würde sie einen derart umfangreichen Publikumsverkehr anziehen, dass die umliegende Wohnnutzung fortlaufend dem An- und Abfahrtsverkehr ausgesetzt wäre. Der mit dem Verkehr und dem Betrieb in den Abend- und Nachtstunden einhergehende Geräuschpegel würde die Erholungsmöglichkeiten vereiteln, die eine Wohnnutzung – vor allem abends und nachts  – jedoch bieten soll. Von daher würde ein Konzerthaus die Wohnnutzung stören und wäre nicht mit ihr verträglich.

H. Zusammenfassung Soweit der Begriff der Verträglichkeit im rechtlichen Kontext verwendet wird, stellt er in der Mehrzahl der Fälle ein Störverbot auf. Die elektromagnetische Verträglichkeit 858, die Umweltverträglichkeit im Naturschutzrecht 859, die Gemeinverträglichkeit 860, die städtebauliche Verträglichkeit 861 und die Raumverträglichkeit 862 enthalten ein Störverbot. Die übrigen untersuchten Verträglichkeitsbegriffe beinhalten kein Störverbot, weisen allerdings Besonderheiten auf, die sich nicht auf die Gebietsverträglichkeit übertragen lassen. Dass die Gebietsverträglichkeit 858

Siehe oben, 4. Kapitel E. II. Siehe oben, 4. Kapitel D. II. 1. a). 860 Siehe oben, 4. Kapitel C. I. 861 Siehe oben, 4. Kapitel C. I. 862 Siehe oben, 4. Kapitel B. I. 859

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Kap. 4: Erscheinungsformen des Begriffs der Verträglichkeit

ein Störverbot darstellt, folgt dem gängigsten Muster, das sich für den Begriff der Verträglichkeit findet. Versucht man festzustellen, ob ein Einzelfall vom Begriffsumfang des jeweiligen Verträglichkeitsbegriffs erfasst wird, stößt man auf drei verschiedene Vorgehensweisen. Bei der medizinischen Verträglichkeit von Arzneimitteln findet eine Abwägung zwischen den Nebenwirkungen des Medikaments und seinem medizinischen Nutzen statt, bei manchen Verträglichkeitsbegriffen existiert eine Konkretisierung über normierte Grenzwerte und in manchen Fällen ist ein Schluss von den tatsächlichen Wechselwirkungen zweier Gegenstände aufeinander zu ihrer Verträglichkeit möglich. Der Ansatz über die Abwägung lässt sich nicht für die Gebietsverträglichkeit fruchtbar machen, da er nur ermöglicht, das Ausmaß einer Störung zu bewerten. Er ermöglicht es nicht, herauszufinden, ob eine Störung vorliegt. Der Ansatz über die Konkretisierung lässt sich auch auf die Gebietsverträglichkeit übertragen, führt aber nur zu den Grenzwerten der TA Lärm und der 18. BImSchV. Diese stellen Grenzwerte für Lärm bzw. Sportlärm in Relation zum Gebietscharakter der einzelnen Baugebiete auf. Für andere möglicherweise störenden Wirkungen als Lärm gibt es dagegen keine normierten Grenzwerte, die auf den Gebietscharakter der Baugebiete Rücksicht nehmen. Der Rückschluss von Wechselwirkungen zwischen zwei Gegenständen auf ihre Verträglichkeit funktioniert für die Gebietsverträglichkeit, wenn man die Wechselwirkungen zwischen dem zu beurteilenden Vorhaben und den für das Baugebiet charakteristischen Nutzungen heranzieht. Zwischen dem Gebietscharakter und dem zu beurteilenden Vorhaben können hingegen keine Wechselwirkungen auftreten, da der Gebietscharakter das Auslegungsergebnis aus der Zweckbestimmung der Baugebietsart und der in ihm zulässigen Nutzungen ist. Das Vorhaben kann diesem Auslegungsergebnis widersprechen oder nicht damit vereinbar sein, eine Wechselwirkung wie z. B. zwischen zwei unverträglichen Gewebestücken bei einer Transplantation kann man dabei allerdings nicht beobachten. Nachdem die Abgrenzung der Gebietsverträglichkeit zu anderen, ähnlichen Rechtsinstituten erfolgt ist und sie mit anderen Verträglichkeitsbegriffen verglichen wurde, soll nun der Begriffsinhalt der Gebietsverträglichkeit präzisiert werden. Anschließend kann untersucht werden, wie sich die Gebietsverträglichkeit auf verschiedene Vorhabengruppen in den einzelnen Baugebietsarten auswirkt.

5. Kapitel

Der Begriff der Gebietsverträglichkeit A. Anwendungsbereich Die Gebietsverträglichkeit wird als ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal entscheidungserheblich, wenn eines der Baugebiete aus §§ 2–9 BauNVO über einen Bebauungsplan festgesetzt wurde (Fälle des § 30 Abs. 1 und Abs. 3 BauGB). Entscheidungserheblich wird sie auch im unbeplanten Innenbereich, wenn die Eigenart der näheren Umgebung einem der Baugebiete der BauNVO entspricht und daher die Regelungen der BauNVO gelten (§ 34 Abs. 2 BauGB). Sie erfasst also geplante wie auch faktische Baugebiete. Nur solche Vorhaben können gebietsunverträglich und damit unzulässig sein, die entweder zu den regelmäßig oder zumindest ausnahmsweise zulässigen Vorhaben einer Baugebietsvorschrift (d. h. Abs. 2 und Abs. 3 der §§ 2–9 BauNVO) gehören863. Vorhaben, die danach schon unzulässig sind, werden von ihr nicht erfasst. Die Gebietsverträglichkeit knüpft daher an die Geltung der §§ 2–9 BauNVO an. Nachfolgend wird noch aufgezeigt, dass manche der §§ 2–9 BauNVO Tat­ bestandsmerkmale enthalten, die alle Fälle gebietsunverträglicher Vorhaben erfassen (§ 2 Abs. 3 Nr. 4, § 3 Abs. 2 Nr. 2 und Abs. 3 Nr. 1 und 2, § 4 Abs. 2 Nr. 2 und Abs. 3 Nr. 2, § 5 Abs. 2 Nr. 5 und 7, § 6 Abs. 2 Nr. 1, 2, 3, 5, 7, 8 und Abs. 3, § 8 Abs. 3 Nr. 1 und § 9 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO). Wenn ein Laden nur der Versorgung des allgemeinen Wohngebiets dienen soll, in dem er errichtet werden soll (§ 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO), kann er nur vergleichsweise klein sein. Je größer der Laden wäre, desto mehr Kunden würde er anziehen, die ihn dann auch von außerhalb des allgemeinen Wohngebiets aufsuchen würden. Er würde dann nicht mehr nur der Versorgung des allgemeinen Wohngebiets dienen (§ 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO). Wegen seiner geringen Größe wird ein solcher Laden auch nur begrenzten Pkw-Verkehr verursachen, der im Zu- und Abfahrtsverkehr der umliegenden Wohngebäude aufgeht und das Gebiet nicht weiter belastet. Bei kleinen Läden ist zudem zu erwarten, dass ein Teil der Kunden den Laden zu Fuß oder per Fahrrad aufsuchen wird. Er trägt dadurch nochmals weniger Unruhe in das Gebiet als ein größerer Laden mit einem größeren Einzugsbereich. Solange ein Laden also klein ist und so nur der Versorgung seines allgemeinen Wohngebiets dient, sind von ihm keine Störungen der Wohnruhe zu erwarten. Er hält sich dann im Rahmen des Gebietscharakters allgemeiner Wohngebiete und ist gebietsverträglich. 863

BVerwGE 116, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet).

170

Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

Einzelne der Normen verwenden derart enge Nutzungsbegriffe, z. B. den der Tankstellen (§ 5 Abs. 2 Nr. 3, § 8 Abs. 2 Nr. 2 und 3, § 9 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO), dass es keine gebietsunverträglichen Vorhaben gibt, die sich diesen Nutzungsbegriffen zuordnen lassen. Schließlich gibt es in manchen der Normen Nutzungsbegriffe, die zugleich den wesentlichen Teil des Gebietscharakters bestimmen, z. B. Kleinsiedlungen in Kleinsiedlungsgebieten (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO). Vorhaben, die sich unter diese Nutzungsbegriffe subsumieren lassen, entsprechen damit automatisch auch dem Gebietscharakter und sind stets gebietsverträglich. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit ist bei ihnen immer erfüllt.

B. Begriffsinhalt Nach dem Erfordernis der Gebietsverträglichkeit ist ein Vorhaben bauplanungsrechtlich unzulässig, wenn es aufgrund seiner typischen Nutzungsweise zu einer gebietsunüblichen Störung im Baugebiet führt und es deshalb dem Gebiets­ charakter der Baugebietsart widerspricht 864. Es gilt also zunächst, die Begriffe des Gebietscharakters und des Störens näher zu bestimmen.

I. Gebietscharakter Die Gebietsverträglichkeit statuiert ein Störverbot bezogen auf den Gebietscharakter der Baugebietsart, d. h. ein Vorhaben darf den Gebietscharakter der Baugebietsart nicht stören. Soll ein Vorhaben in einem allgemeinen Wohngebiet (§ 4 BauNVO) errichtet werden, so darf es den Gebietscharakter der Gebietsart „Allgemeines Wohngebiet“ (§ 4 BauNVO) nicht stören. Der Gebietscharakter ergibt sich durch Auslegung der jeweiligen Baugebietsvorschrift 865, im Beispiel also aus der Auslegung des § 4 BauNVO. Zentral für den Gebietscharakter ist die Zweckbestimmung der Baugebietsvorschrift, die jeweils in Abs. 1 der Norm zu finden ist und den Gebietscharakter umschreibt 866. Weiter konkretisieren lässt er sich durch den Katalog der allgemein und ausnahmsweise zulässigen Nutzungen in den Absätzen 2 und 3 der Baugebietsvorschrift867. Die gebietsunübliche Störung kann sowohl darauf beruhen, dass vom Vorhaben Störungen für das Baugebiet ausgehen, als auch darauf, dass das Vorhaben beson­ 864

BVerwGE 116, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). Vgl. Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, Vorb. §§ 2–9, 12–14 Rn. 1; Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 104 ff.; vgl. ferner Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 4 Rn. 17 f. und Stock, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​K rautzberger BauGB, § 4 BauNVO Rn. 18 ff.; BR-Drucks. 261/77, S. 18. 866 Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, Vorb. §§ 2–9, 12–14 Rn. 1; Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 105. 867 Siehe Fn. 866. 865

B. Begriffsinhalt

171

ders störempfindlich ist und daher von anderen Nutzungen gestört wird, die in dem Baugebiet zulässig sind868. Wenn ein Vorhaben gebietsunverträglich ist, hat das zur Folge, dass es nicht in dieser Baugebietsart zugelassen werden kann. Ist ein Vorhaben z. B. in einem reinen Wohngebiet gebietsunverträglich, heißt das, dass das Vorhaben bezogen auf die Zweckbestimmung der reinen Wohngebiete störend wirkt. Es würde daher dann auch in jedem anderen reinen Wohngebiet stören, da reine Wohngebiete alle die gleiche Zweckbestimmung haben; sie dienen nämlich alle (nur) dem Wohnen (§ 3 Abs. 1 BauNVO). Die Verwendungsweise des Begriffs der Verträglichkeit in anderen Rechtsgebieten bekräftigt diese Konturierung der Gebietsverträglichkeit durch das BVerwG. Wie oben untersucht 869 enthält das Verträglichkeitserfordernis in anderen Rechtsgebieten ein Störverbot. Das Störverbot bezieht sich dort auf die unterschiedlichsten Gegenstände: Es reicht von der Funktion elektromagnetischer Betriebsmittel, über die Erhaltungsziele eines Natura-2000-Gebiets, bis hin zum Gemeingebrauch und raumordnerischen Belangen. Je nachdem, worauf sich das Störverbot bezieht, ändern sich auch die möglicherweise störenden Verhaltensweisen oder Objekte. Im Habitat des großen Mausohrs (Fledermäuse) muss durch das Störverbot auf Holzschutzmittel verzichtet werden870, in Sicherungsbereichen für den Rohstoffabbau (Ziff. 5.2.3 des Landesentwicklungsplanes Baden-Württemberg 2002871) dürfte hingegen kein Neubaugebiet geplant werden. Für die Gebietsverträglichkeit lässt sich daraus folgern, dass nur beantwortet werden kann, welche Vorhaben den Gebietscharakter der betreffenden Bau­ gebietsart stören, wenn zuvor der Gebietscharakter näher bestimmt worden ist. Jede der Baugebietsarten (§§ 2–9 BauNVO) besitzt eine eigene allgemeine Zweck­ bestimmung, die wiederum ihren Gebietscharakter maßgeblich prägt. Reine Wohngebiete dienen beispielsweise (nur) dem Wohnen (§ 3 Abs. 1 BauNVO), während Dorfgebiete der Unterbringung der Wirtschaftsstellen land- und forstwirtschaftlicher Betriebe, dem Wohnen und der Unterbringung von nicht wesentlich störenden Gewerbebetrieben sowie der Versorgung der Bewohner des Gebiets dienenden Handwerksbetrieben dienen (§ 5 Abs. 1 BauNVO). Industriegebiete dienen dagegen ausschließlich der Unterbringung von Gewerbebetrieben, und zwar vorwiegend solcher Betriebe, die in anderen Baugebieten unzulässig sind (§ 9 Abs. 1 BauNVO). Weil die allgemeinen Zweckbestimmungen der Baugebietsarten unterschiedlich sind und die allgemeine Zweckbestimmung den Gebietscharakter der Baugebietsart prägt, besitzt auch jede Baugebietsart ihren eigenen Gebietscharakter. Zur näheren Untersuchung der Gebietsverträglichkeit muss daher zwischen den 868

BVerwGE 138, 166 (Krypta im Industriegebiet I). Siehe 4. Kapitel, A. bis F. und die Zusammenfassung unter 4. Kapitel, H.  870 Siehe oben, 4. Kapitel, D. II. 1. b). 871 Abrufbar unter: https://vm.baden-wuerttemberg.de/fileadmin/redaktion/m-mvi/intern/ Dateien/Broschueren/Landesentwichlungsplan_2002.PDF (letzter Abruf: 09.10.2017). 869

172

Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

verschiedenen Baugebietsarten getrennt werden. Für jede Baugebietsart wird dann zunächst ihr Gebietscharakter bestimmt, ehe untersucht werden kann, welche Vorhaben diesen Gebietscharakter stören können.

II. Stören Durch das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit darf kein Vorhaben den Gebietscharakter der Baugebietsart stören872, in der es untergebracht werden soll. Das BVerwG verwendet den Begriff des Störens zwar in seinen bisherigen Entscheidungen zur Gebietsverträglichkeit 873, definiert ihn aber nicht. Um untersuchen zu können, welche Vorhaben in den einzelnen Baugebietsarten stören können, muss die Bedeutung des Begriffs allerdings bekannt sein. Im allgemeinen Sprachgebrauch bedeutet stören, einen gewünschten Zustand oder Fortgang zu unterbrechen, nachhaltig zu beeinträchtigen, ihm zuwiderzulaufen, ihn zu zerstören oder auch zu erschweren874. In der BauNVO taucht der Begriff des Störens mehrfach auf. Er kommt vor als nicht störende Handwerksbetriebe (§ 2 Abs. 2 Nr. 2, § 3 Abs. 3 Nr. 1 und § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO), nicht störende Gewerbebetriebe (§ 2 Abs. 3 Nr. 4 und § 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) und als nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe (§ 5 Abs. 1 S. 1, § 6 Abs. 1, § 6a Abs. 1 und § 7 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO). Auffällig ist hierbei, dass der Begriff des Störens nur zur Beschreibung von Handwerks- und Gewerbebetrieben verwendet wird, nicht aber zur Beschreibung anderer Nutzungen wie etwa dem Wohnen. Auffällig ist ferner, dass die so näher beschriebenen Handwerks- und Gewerbebetriebe in Kleinsiedlungsgebieten, reinen und allgemeinen Wohngebieten (§§ 2, 3 und 4 BauNVO) mit dem Zusatz „nicht störend“ versehen wurden, während sie in Dorfgebieten, Mischgebieten, urbanen Gebieten und Kerngebieten mit dem Zusatz „nicht wesentlich störend“ versehen worden sind (§§ 5, 6, 6a und 7 BauNVO). In Gewerbe- und Industriegebieten (§§ 8, 9 BauNVO) wird der Begriff des Störens nicht aufgeführt, in Gewerbegebieten werden aber „nicht erheblich belästigende“ Gewerbebetriebe genannt (§ 8 Abs. 1 BauNVO). Industriegebiete sollen nach § 9 Abs. 1 BauNVO vor allem der Unterbringung solcher Gewerbebetriebe dienen, die in anderen Baugebieten unzulässig sind. Im Umkehrschluss zu § 8 Abs. 1 BauNVO ergibt sich, dass Industriegebiete vor allem der Unterbringung „erheblich belästigender“ Gewerbebetriebe dienen. Der Begriff des Störens wird hiermit über die 872

BVerwGE 116, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). BVerwGE 116, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet); BVerwG NVwZ 2002, 1384 (Seniorenpflegeheim im Gewerbegebiet); BVerwG BauR 2004, 645 (Bauunternehmen im Mischgebiet); BVerwG ZfBR 2008, 379 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet); BVerwGE 138, 166 (Krypta im Industriegebiet I); BVerwG BauR 2013, 1650 (Krypta im Industriegebiet II); BVerwGE 142, 1 (Krematorium im Gewerbegebiet II); BVerwG BauR 2013, 1996 (Stundenhotel im allgemeinen Wohngebiet). 874 Duden, Deutsches Universalwörterbuch, Stichwort: stören. 873

B. Begriffsinhalt

173

verschiedenen Baugebietsarten abgestuft 875 verwendet und ordnet Gewerbebetriebe zusammen mit dem Begriff der Belästigung anhand vier unterschiedlicher Stufen ihres Störpotenzials: nicht störend, nicht wesentlich störend, nicht erheblich belästigend sowie erheblich belästigend. Kleinsiedlungsgebiete, sowie reine und allgemeine Wohngebiete sind nach § 1 Abs. 1 und 2 BauNVO Wohnbauflächen, während Dorfgebiete, Mischgebiete, urbane Gebiete und Kerngebiete nach § 1 Abs. 1 und 2 BauNVO gemischte Bauflächen sind. Daraus kann man entnehmen, dass Kleinsiedlungsgebiete, reine und allgemeine Wohngebiete vorrangig auf Wohnnutzung ausgerichtet sind, während Dorfgebiete, Mischgebiete, urbane Gebiete und Kerngebiete Flächen sowohl für Wohnnutzung als auch Gewerbe bereitstellen sollen. Für Wohnbauflächen wird also bei Handwerks- und Gewerbebetrieben der Zusatz „nicht störend“ verwendet, während in gemischten Bauflächen die Gewerbebetriebe „nicht wesentlich störend“ sein müssen. Hierdurch sind in gemischten Bauflächen Gewerbebetriebe mit einem größeren Störpotenzial zulässig als in Wohnbauflächen. Das legt nahe, dass mit dem Störbegriff bei Gewerbebetrieben deren Auswirkungen auf die Wohnnutzung erfasst werden sollen. Daneben wird der Begriff der Störung in § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO verwendet. Nach § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO ist ein Vorhaben unzulässig, wenn von ihm Belästigungen oder Störungen ausgehen können, die nach der Eigenart des Baugebiets im Baugebiet selbst oder dessen Umgebung unzumutbar sind, oder wenn es solchen Belästigungen oder Störungen ausgesetzt wird. Er erfasst in § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO die Nachteile, die durch die von der Anlage ausgehenden Einwirkungen aller Art auf die Gesamtheit der Rechtsgüter des Einzelnen oder der Allgemeinheit ausgehen876. Anders als die Gebietsverträglichkeit bezieht sich § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO jedoch nicht auf den normativ abgefassten Gebietscharakter, sondern auf die tatsächlich vorhandene Bebauung in der Umgebung des Vorhabens, d. h. die Nutzbarkeit der Grundstücke in der Umgebung877. Aus dem Polizei- und Ordnungsrecht ist der Begriff der Störung ebenfalls bekannt. Dort bezeichnet er die Verletzung eines polizeilichen Schutzgutes, also einen Schaden am polizeilichen Schutzgut, nachdem sich eine Gefahr verwirklicht hat 878. Bei dieser Definition gilt es zu bedenken, dass das Polizeirecht und das Bauplanungsrecht unterschiedliche Zwecke verfolgen. Das Polizeirecht soll eine

875

Vgl. Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 129. Roeser, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 15 Rn. 25; vgl. Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 15 Rn. 12.2; Söfker in Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​K rautzberger BauGB, § 15 BauNVO Rn. 21. 877 Vgl. Henkel, in: BeckOK BauNVO, § 15 Rn. 29; Roeser, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 15 Rn. 27; BVerwGE 68, 369, 375 f. (Großflächiges Warenhaus im Gewerbegebiet). 878 Kingreen / ​Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht, § 8 Rn. 3; Ruder, Polizeirecht Baden-​ Württemberg, Rn. 218; Thiel, Polizei- und Ordnungsrecht, § 8 Rn. 50; Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 92; Trurnit, in: BeckOK PolR BW, § 1 Rn. 31. 876

174

Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

möglichst effektive Gefahrenabwehr sicherstellen879, während das Bauplanungs­ recht einer geordneten städtebaulichen Entwicklung dient 880. Für den Begriff der Störung im Rahmen der Gebietsverträglichkeit lassen sich aus dem Obigen mehrere Vorgaben herleiten. Er muss in der Lage sein, bei Gewerbebetrieben ihre Auswirkungen auf die Wohnnutzung zu erfassen, muss den normativen Gebietscharakter erfassen können und den Zweck des Bauplanungsrechts – eine geordnete städtebauliche Entwicklung – berücksichtigen. Als vorläufige Definition des Begriffs der Störung bietet sich danach folgendes an: Jede vom Vorhaben ausgehende Beeinträchtigung städtebaulicher Belange im Sinne des § 1 Abs. 6 BauGB. Zur gebietsunüblichen Störung wird sie, wenn die Störung zugleich dem Gebietscharakter 881 der betroffenen Baugebietsart widerspricht. Hiermit können negative Auswirkungen auf die Wohnnutzung erfasst werden, da die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse ein städtebau­ licher Belang sind (§ 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB). Auswirkungen von Gewerbebetrieben auf die Wohnnutzung, die noch nicht potenziell gesundheitsschädlich sind, können über den städtebaulichen Belang der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung (§ 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB) berücksichtigt werden. Mit der Definition als Beeinträchtigung städtebaulicher Belange ist der Störungsbegriff ebenfalls nicht darauf beschränkt, wie in § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO nur Einschränkungen in der Nutzbarkeit anderer Grundstücke in der Umgebung zu erfassen. Durch den Bezug auf den Katalog städtebaulicher Belange in § 1 Abs. 6 BauGB wird schließlich sichergestellt, dass der Begriff auf den Zweck des Bauplanungsrechts – eine geordnete städtebauliche Entwicklung  – zugeschnitten ist. Zu einer allgemeinen Gefahrenabwehrklausel kann er durch diese Begrenzung nicht werden.

C. Begriffsumfang Nachdem die für die Gebietsverträglichkeit wichtigen Begriffe des Gebietscharakters und der Störung näher erläutert worden sind, kann nun untersucht werden, welche Vorhaben in den verschiedenen Baugebietsarten den Gebietscharakter stören können. Alle folgenden Ausführungen beziehen sich nur auf die idealtypischen Baugebietsarten der §§ 2–9 BauNVO; nicht dagegen auf Sondergebiete (§§ 10, 11 BauNVO) oder Baugebiete, bei denen Gemeinden Art und Maß der baulichen Nutzung durch die Feinsteuerungsmöglichkeiten (§ 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO, § 16 Abs. 6 und § 17 Abs. 2 BauNVO) abweichend von den §§ 2–9 BauNVO festgesetzt haben.

879

MwN.: Gusy / ​Worms, in: BeckOK PolOR NRW, § 1 PolG Rn. 182 f. Dirnberger, in: BeckOK BauGB, § 1 Rn. 9; Gierke, in: Brügelmann BauGB, § 1 Rn. 29; Söfker / ​Runkel, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​K rautzberger BauGB, § 1 Rn.  11. 881 Siehe oben, 5. Kapitel B. I. 880

C. Begriffsumfang

175

Zur Beurteilung, ob ein Vorhaben gebietsunverträglich ist, kann – entsprechend dem Wechselwirkungsansatz bei anderen Verträglichkeitsbegriffen882 – als Hilfs­ mittel die Überlegung herangezogen werden, ob das Vorhaben für die im Baugebiet charakteristischen Bodennutzungen störend wäre.

I. Kleinsiedlungsgebiete, § 2 BauNVO 1. Gebietscharakter Nach § 2 Abs. 1 BauNVO dienen Kleinsiedlungsgebiete (kurz: WS, § 1 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) vorwiegend der Unterbringung von Kleinsiedlungen einschließlich Wohngebäuden mit entsprechenden Nutzgärten und landwirtschaftlichen Nebenerwerbsstellen. Der Begriff der Kleinsiedlung wurde bis Ende 2001 noch in § 10 Abs. 1 WoBauG legaldefiniert. Mit der Aufhebung dieser Norm hat sich der Begriff der Kleinsiedlung in § 2 BauNVO allerdings nicht geändert 883. Bei der damaligen Reform des Wohnungsbaurechts wurde das aus der Nachkriegszeit stammende WoBauG vollständig aufgehoben und durch das neu konzipierte WoFG ersetzt 884; die Förderung von Kleinsiedlungen wurde gestrichen, weil sie nicht mehr den aktuellen Verhältnissen entsprach und als überholt angesehen wurde885 – damit musste der Begriff der Kleinsiedlung förderungsrechtlich nicht mehr definiert werden. Eine Kleinsiedlung war nach § 10 Abs. 1 WoBauG a. F. eine Siedlerstelle, die aus einem Wohngebäude mit angemessener Landzulage bestand und die nach Größe, Bodenbeschaffenheit und Einrichtung dazu bestimmt war, dem Kleinsiedler durch Selbstversorgung aus vorwiegend gartenbaumäßiger Nutzung des Landes eine fühlbare Ergänzung seines sonstigen Einkommens zu bieten (§ 10 Abs. 1 S. 1 ­WoBauG). Die Kleinsiedlung sollte einen Wirtschaftsteil zur Haltung von Kleintieren enthalten (§ 10 Abs. 1 S. 2 WoBauG). Hieran zeigt sich das Konzept dieses Baugebiets, das heute eher selten anzutreffen ist: Eine Kleinsiedlung ist eine besondere Wohnform, bei der auf einem Grundstück zusätzlich zum Wohnhaus ein Garten zur Selbstversorgung genutzt wird und Kleintiere (z. B. Hasen, Hühner, Ziegen, Schafe, Schweine) gehalten werden886. Es werden hier also Grundstücke zu einem Baugebiet zusammengefasst, die dem Wohnen und einer kleinen Nebenerwerbslandwirtschaft (üblicherweise

882

Siehe oben, 4. Kapitel G. III. 2. c). Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 2 Rn. 9; Karber, in: BeckOK BauNVO, § 2 Rn. 35; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 2 Rn. 5. 884 Gesetz zur Reform des Wohnungsbaurechts vom 13.09.2001, BGBl I S. 2376 und 2393. 885 BT-Drucks. 14/5538, S. 1, 33 und 53. 886 Vgl. Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 2 Rn. 1 f.; Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 2 BauNVO Rn. 4 f. 883

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

ohne Großvieh wie z. B. Kühe oder Pferde) mit Gartenbau dienen sollen887. Die Kombination aus Wohnhaus sowie Garten und Kleintierhaltung im Nebenerwerb erfordert einiges an Platz, weshalb mitunter auch Mindestgrößen für die Grundstücke gefordert und festgesetzt werden888. Daneben sind noch einige andere Nutzungen zulässig, die die Wohnnutzung ergänzen sollen (z. B. der Versorgung des Gebiets dienende Läden oder Schank- und Speisewirtschaften, § 2 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO). Kleinsiedlungsgebiete weisen schließlich die lockerste Bebauung aller Baugebiete auf, da hier – wie in Wochenendhausgebieten – höchstens 0,2m² pro m² Grundstücksfläche bebaut werden dürfen (Grundflächenzahl von 0,2 nach § 17 Abs. 1 BauNVO). Diese lockere Bebauung erfolgt zudem meist nur ein- oder zweigeschossig, da die maximal zulässige Geschossflächenzahl bei nur 0,4 liegt (§ 17 Abs. 1 BauNVO). Diese lockere und tendenziell niedrige Bebauung führt zu einer auch im Vergleich zu allgemeinen Wohngebieten sehr ruhigen889 und wegen der geringen Bewohnerdichte auch eher verkehrsarmen Umgebung. 2. Störung Eine Störung für den Gebietscharakter von Kleinsiedlungsgebieten ist nicht von Kleinsiedlungen selbst zu erwarten, sondern nur von den übrigen in § 2 Abs. 2 und 3 BauNVO aufgeführten Nutzungen. Es gilt daher die neben Kleinsiedlungen in diesem Gebietstyp zulässigen Vorhaben auf ihr Störpotenzial für den Gebietscharakter zu untersuchen. a) Landwirtschaftliche Nebenerwerbsstellen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) Landwirtschaftliche Nebenerwerbsstellen sind keine grundlegend andere Bodennutzungsform als Kleinsiedlungen. Beide bestehen aus einer Kombination von Wohnnutzung mit Gartenbau und Viehhaltung zur Selbstversorgung. Sie unterscheiden sich von Kleinsiedlungen dadurch, dass sie einen größeren Wirtschaftsteil und eine größere Landzulage haben und neben der gartenbaulichen Nutzung auch in gewissem Umfang Landwirtschaft betrieben werden soll890. Es können daher auch außerhalb des Baugebiets gelegene Flächen bewirtschaftet werden, auch unter Einsatz von Maschinen. Ferner ist auch die Haltung von Großvieh (z. B. Kühe) denkbar. Die Begrenzung auf den Nebenerwerb gewährleistet, dass die Landwirtschaft hier nicht den Umfang einer hauptberuflichen Nutzung erreicht 887

Vgl. Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 2 Rn. 1 f.; Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 2 BauNVO Rn. 4 f. 888 Jedenfalls nicht kleiner als 600 oder 800 m²; vgl. Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 2 BauNVO Rn. 20; Grigoleit, in: Grigoleit / ​Otto BauNVO, § 2 Rn. 4. 889 Vgl. Schiller, in: Bracher / ​Reidt / ​Schiller, Bauplanungsrecht, Rn.  1597. 890 Grigoleit, in: Grigoleit / ​Otto BauNVO, § 2 Rn. 6; Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 2 BauNVO Rn. 26; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 2 Rn. 7.

C. Begriffsumfang

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und es auch nicht zu den für sie charakteristischen Begleiterscheinungen kommt, die eine Wohnnutzung empfindlich stören können. So werden schon aus finanziellen Gründen für den bloßen Nebenerwerb kaum die besonders großen und lauten Maschinen wie etwa große Traktoren, Mähdrescher oder große Heu- und Strohpressen zum Einsatz kommen. Genauso ist es im bloßen Nebenerwerb nicht möglich, Großvieh zu hunderten zu halten, da hierfür zu viel Zeit und Betriebsmittel nötig sind. Die im Vergleich hierzu deutlich reduzierten Geräusch- und Geruchsemissionen bloßer Nebenerwerbslandwirtschaft wirken sich durch die lockere Bebauung in Kleinsiedlungsgebieten kaum störend für die Wohnnutzung aus, zumal Tierhaltung ohnehin charakteristisch für Kleinsiedlungsgebiete ist. Störungen wären daher von landwirtschaftlicher Seite vor allem durch die großen Maschinen und hohe Zahlen an Großvieh denkbar – beides ist aber ein Merkmal einer besonders intensiven und vor allem hauptberuflichen Landwirtschaft. Eine solche hauptberufliche Landwirtschaft ist bereits begrifflich aus den zulässigen Vorhaben des § 2 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO ausgeschlossen, da nur Nebenerwerbslandwirtschaft zugelassen ist. Theoretisch denkbar wäre auch, dass in einer landwirtschaftlichen Nebenerwerbsstelle einzelne besonders laute und emissionsträchtige Maschinen eingesetzt werden, beispielsweise eine Schrotmühle, um aus Getreide Tierfutter herzustellen. Zur Landwirtschaft gehören bodenrechtlich neben dem Ackerbau auch nachfolgende Verarbeitungs- oder Veredelungsstufen891, also auch die weitere Verarbeitung von Getreide mittels einer Schrotmühle. Wird eine solche Schrotmühle außerhalb eines Gebäudes betrieben, so wird sie durch ihren Lärm und Getreidestaub auf die umliegende Wohnnutzung einwirken. Der Lärm und Staub der Schrotmühle wird den Aufenthalt im Freien auf umliegenden Grundstücken  – z. B. auf der Terrasse oder dem Balkon – vergällen. Unter Lärm und Staub ist keine Erholung möglich, sodass der Betrieb der Schrotmühle die Wohnnutzung beeinträchtigt. Der Gebietscharakter von Kleinsiedlungsgebieten zeichnet sich durch eine ruhige Wohnlage sowie Landwirtschaft in geringem Umfang aus, die in der Regel auf Kleintierhaltung und einen Gemüsegarten beschränkt bleibt 892. Emissionen sind bei diesem Gebietszuschnitt kaum vorhanden. Um mit dem Gebietscharakter vereinbar zu sein, müsste die landwirtschaftliche Nebenerwerbsstelle sicherstellen, dass es nicht zu den eben beschriebenen Emissionen kommt. Das kann dadurch geschehen, dass entweder keine Schrotmühle eingesetzt wird, oder dass sie nur innerhalb eines Gebäudes betrieben wird. Landwirtschaftliche Nebenerwerbsstellen werden hiernach in der Regel mit dem Gebietscharakter von Kleinsiedlungsgebieten vereinbar und gebietsverträg-

891

Battis, in: Battis / ​K rautzberger / ​Löhr BauGB, § 201 BauGB Rn. 4; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 201 BauGB Rn. 12; BVerwG NVwZ 1986, 201, 202 (Begriff des landwirtschaftlichen Betriebes). 892 Siehe oben, 5. Kapitel C. I. 1.

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

lich sein. Gebietsunverträglich können sie sein, wenn laute Maschinen außerhalb von Gebäuden eingesetzt werden sollen. b) Gartenbaubetriebe (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) Gartenbaubetriebe (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) sind eine Sonderform landwirtschaftlicher Betriebe. In ihnen werden verschiedene Pflanzen angebaut und meist auch verkauft (z. B. Zierpflanzen, Blumen, Gemüse, Obst, Kräuter, Pilze), womit ein Erwerbszweck verfolgt werden kann, aber nicht muss893. Der Anbau selbst kann auf Feldern, in Gärten oder auch in Gewächshäusern stattfinden und ist konstitutiv für diese Nutzungsart. Es genügt daher nicht, wenn lediglich Pflanzen Dritter verkauft werden, sie aber nicht selbst im Betrieb herangezogen werden894. Es ist denkbar, dass Gartenbaubetriebe die Wohnnutzung in einem Kleinsiedlungsgebiet durch zwei Faktoren stören könnten: Durch ihre Größe und durch ihre Arbeitsweise. Gartenbaubetriebe mit großen Anbauflächen nehmen nicht nur viel Raum in Anspruch, sondern führen durch die Masse an Pflanzen auch zu erhöhtem Zu- und Abgangsverkehr mit LKW (Anlieferung von Düngemitteln, Setzlingen, Töpfen, Erde oder auch Müllentsorgung) und von Kunden. Zu- und Abgangsverkehr mit LKW stört die Wohnruhe in besonderem Maße, gerade wenn er früh morgens oder gar nachts stattfindet. Mit der Zweckbestimmung der Kleinsiedlungsgebiete wäre eine solche Nutzung nicht mehr vereinbar, da durch sie die Wohnruhe im Kleinsiedlungsgebiet nicht mehr ausreichend gewährleistet wäre. Vergleicht man zudem die Gartenbaubetriebe mit den Kleinsiedlungen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO), so fällt auf, dass die Kleinsiedlungen stets mit kleineren Flächen auskommen. Kleinsiedlungen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) zeichnen sich gerade dadurch aus, dass die Wohnnutzung lediglich durch eine Landzulage ergänzt wird, auf der Gartenbau betrieben werden kann. Als zusätzliche Versorgungsquelle der Siedler genügt beim Gartenbau bereits ein größerer Garten, um beispielsweise Gemüse und Kartoffeln anbauen zu können. Die dafür nötigen Flächen sind klein genug, dass die meisten Arbeiten in Handarbeit erledigt werden können. Maschinen wie z. B. Traktoren sind dafür nicht nötig. Die für Kleinsiedlungsgebiete charakteristische gartenbauliche Nutzung geht also nicht mit Störungen und Belästigungen für Nachbarn einher, weil sie auf laute und größere Maschinen verzichten kann. Entsprechend steht hinter dem Gartenbaubetrieb in § 2 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO auch die Überlegung, dass die Mehrzahl dieser Betriebe mit Flächen auskommt, 893 Vgl. Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 2 BauNVO Rn. 28 f.; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 2 Rn. 8 f.; Grigoleit, in: Grigoleit / ​Otto BauNVO, § 2 Rn. 10 f.; Leder / ​Scholtissek, in: Leder / ​Scholtissek BauNVO, § 2 Rn. 5; Förster, in: Förster BauNVO, § 2 Ziff. 4. 894 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 2 BauNVO Rn. 29.

C. Begriffsumfang

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die den Grundstücken von Kleinsiedlern entsprechen895. Bei dieser Größenordnung sind derartige Störungen auch tatsächlich nicht zu erwarten. Dies spricht dafür, dass Gartenbaubetriebe im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO nur solche Betriebe sein können, die mit Flächen auskommen, wie sie in einem Kleinsiedlungsgebiet für Kleinsiedlungen üblich sind. Werden diese Größen überschritten, kann der einzelne Betrieb möglicherweise als Gartenbaubetrieb nach § 5 Abs. 2 Nr. 8 BauNVO (Dorfgebiet) oder als Betrieb der gartenbaulichen Erzeugung im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 2 BauGB (Außenbereich) zulässig sein. Er wäre dann ggf. dort zulässig, aber nicht mehr im Kleinsiedlungsgebiet, da er in Kleinsiedlungsgebieten gebietsunverträglich wäre896. Über die Arbeitsweise können Gartenbaubetriebe ebenfalls Störungen für umstehende Wohnnutzung verursachen. Denkbar sind hier beispielsweise Pflanzenkulturen, die gerade auch nachts lange Zeit künstlich beleuchtet werden, sodass auch die Umgebung des Betriebs hell erleuchtet wird. Bei manchen Pflanzen wird sogar empfohlen, sie im Winter 18–20 Stunden täglich oder gar durchgehend künstlich zu beleuchten897. Betriebe mit dieser Arbeitsweise stören die Wohnnutzung, da sie – je nach Ausmaß und Intensität der Beleuchtung – erholsames Schlafen nachts erschweren oder auch verhindern. Kleinsiedlungsgebiete sind daher der falsche Standort für sie. Wenn man das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit auf Gartenbaubetriebe im Kleinsiedlungsgebiet anwendet, ergeben sich zwei Folgerungen. Erstens begrenzt es Gartenbaubetriebe auf kleinere Betriebe, die dem Größenzuschnitt der sonstigen dort zulässigen Vorhaben entsprechen. Zweitens bringt es Einschränkungen für die Arbeitsweise der Gartenbaubetriebe mit sich. Eine exzessive künstliche Beleuchtung wäre beispielsweise nicht zulässig. c) Der Versorgung des Gebiets dienende Läden, Schankund Speisewirtschaften sowie nicht störende Handwerksbetriebe (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) Nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO sind Läden, Schank- und Speisewirtschaften sowie nicht störende Handwerksbetriebe zulässig, allerdings nur, wenn sie der Versorgung des Gebiets dienen (sog. Gebietsversorgungsklausel). Dass sie der Versorgung des Gebiets dienen müssen, wird nur einmal zu Beginn der Norm aufgeführt und nicht für jede der drei Vorhabenkategorien – Läden, Schank- und 895

Vgl. Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 2 Rn. 8.2. Vgl.: Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 2 BauNVO Rn. 32; BVerwG NVwZ-RR 1997, 9, 10 (Gartenbaubetrieb im allgemeinen Wohngebiet); ähnlich: Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 2 Rn. 8.2. 897 Künstliche Belichtung im Gartenbau (Herstellerbroschüre Philips), S. 23 ff. (abrufbar unter: http://www.dhlicht.de/fileadmin/Downloads/pflanzenbroschuere.pdf; letzter Abruf: 20.01.2017). 896

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

Speisewirtschaften sowie Handwerksbetriebe – gesondert wiederholt. Theoretisch wäre es daher denkbar, dass nur Läden der Versorgung des Gebiets dienen müssen, nicht hingegen Schank- und Speisewirtschaften sowie Handwerksbetriebe. Im allgemeinen Sprachgebrauch ist es allerdings üblich, einzelne Eigenschaften einmal vor Beginn einer Aufzählung zu nennen, um sie nicht für jedes Element der Aufzählung wiederholen zu müssen. Bei einer solchen sprachlichen Vereinfachung muss dann jedes Element der Aufzählung die zuvor genannte Eigenschaft erfüllen. In der Gesetzesbegründung führte der Verordnungsgeber zudem an, in Kleinsiedlungsgebieten werde die Versorgung der Bevölkerung im Allgemeinen durch Läden, Gaststätten und die nicht störenden Betriebe des Handwerks ausreichend gesichert 898. Bei anderen Gewerbebetrieben werde im Einzelfall sorgfältig zu prüfen sein, ob er nicht über den Rahmen eines Versorgungsbetriebes für die Kleinsiedlung hinauswachse899. Wenn nur Läden, nicht aber Gaststätten und Handwerksbetriebe der Versorgung des Kleinsiedlungsgebiets hätten dienen sollen, hätte der Verordnungsgeber in der Begründung nicht darauf abgehoben, dass auch Gaststätten und Handwerksbetriebe die Versorgung der Bevölkerung sicherstellen. Ebenso ergibt die in der Gesetzesbegründung aufgeworfene Frage nach der Gebietsversorgung durch andere Gewerbebetriebe als Handwerksbetriebe nur dann Sinn, wenn man davon ausgeht, dass auch die Handwerksbetriebe das Gebiet versorgen müssen. Der Gesetzgeber ging also selbst davon aus, dass alle drei Vorhabenkategorien – Läden, Schank- und Speisewirtschaften sowie nicht störende Handwerksbetriebe – der Versorgung des Kleinsiedlungsgebiets dienen müssen. Entsprechend dem allgemeinen Sprachgebrauch und der Gesetzesbegründung ist § 2 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO dahin auszulegen, dass sowohl Läden, als auch Schankund Speisewirtschaften und ebenso nicht störende Handwerksbetriebe der Versorgung des Gebiets dienen müssen900. Die Gebietsversorgungsklausel gilt damit für alle Vorhabenkategorien in § 2  Abs. 2 Nr. 2 BauNVO (Läden, Schank- und Speisewirtschaften sowie nicht störende Handwerksbetriebe), ihr Inhalt muss aber näher bestimmt werden. Dienen bedeutet im allgemeinen Sprachgebrauch, jemandem zu helfen oder einen bestimmten Zweck zu erfüllen901. In § 2 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO wird dienen im Zusammenhang mit der Versorgung des Gebiets verwendet, d. h. mit dienen wird hier der Zweck der Läden, Schank- und Speisewirtschaften sowie nicht störenden Handwerksbetriebe näher beschreiben. Ihr Zweck soll nach dem Wortlaut der Norm die Versorgung des Gebiets sein. In der Verordnungsbegründung führte der Verordnungsgeber entsprechend an, in den überwiegend zum Wohnen bestimmten Gebieten seien Gewerbebetriebe nur insoweit zugelassen, als sie der ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Gütern und Leistungen des täglichen 898

BR-Drucks. 53/1/62, S. 7. BR-Drucks. 53/1/62, S. 7. 900 Ebenso: Karber, in: BeckOK BauNVO, § 2 Rn. 53; Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 2 BauNVO Rn. 35; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 2 Rn. 13 und 15. 901 Duden, Deutsches Universalwörterbuch, Stichwort: dienen. 899

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Bedarfs dienten902. Mit der Regelung solle eine Trennung der Funktionsbereiche erzielt werden903, in den zum Wohnen bestimmten Gebieten müssten aber Anlagen zur Nahversorgung der Bewohner des Gebiets zugelassen werden können904. Kleinsiedlungsgebiete gehören nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 Nr. 1 BauNVO zu den Wohnbauflächen, d. h. zu den vorrangig zum Wohnen gedachten Flächen. In Kleinsiedlungen sind die Läden, Schank- und Speisewirtschaften sowie nicht störende Handwerksbetriebe also nicht um ihrer selbst willen zulässig, sondern um die Nahversorgung der Wohnbevölkerung sicherzustellen. Der Versorgung des Gebiets dienen bedeutet hiernach, dass das einzelne Vorhaben geeignet sein muss, die allgemeinen Lebensbedürfnisse der Personen zu erfüllen, die in dem Gebiet wohnen, in dem das Vorhaben zugelassen werden soll905. Die Vorhaben müssen so zugeschnitten sein, dass zu erwarten ist, dass die Bewohner des Gebiets sie auch in nennenswertem Umfang aufsuchen und in Anspruch nehmen werden906. Durch das Kriterium des Dienens sind die Läden, Schank- und Speisewirtschaften sowie die Handwerksbetriebe nur insoweit zulässig, als sie die Wohnfunktion unterstützen907, sie sind nur aus Gründen der Nahversorgung in diesem Gebiet zulässig908. Es muss sich also um dem Wohnen untergeordnete Nebennutzungsarten handeln909. Die für die Nahversorgung unvermeidbaren Störungen sind wegen der Gebietsversorgungsklausel Teil der Kleinsiedlungsgebiete und daher hinzunehmen910. Die Gebietsversorgungsklausel grenzt die mögliche Größe und den Betriebszuschnitt der erfassten Vorhaben so ein, dass die für die Wohnruhe besonders störenden Formen ausgeschlossen werden. Betriebe, die von vornherein auf einen Kundenkreis außerhalb des Kleinsiedlungsgebiets angewiesen sind, verursachen besonders starken Zu- und Abfahrtsverkehr und bringen damit Unruhe in ein Kleinsiedlungsgebiet. Wenn sie aber aufgrund der Gebietsversorgungsklausel so zugeschnitten sind, dass sie in erheblichem Umfang von den Bewohnern des Kleinsiedlungsgebiets aufgesucht werden911, begrenzt das die Größe des möglichen Kundenkreises und damit auch die Größe der drei Vorhabengruppen. Kleinsiedlungsgebiete können wegen ihrer lockeren Siedlungsstruktur wesentlich weniger Menschen beherbergen als andere Baugebiete. Sie können deshalb nicht die er 902

BR-Drucks. 53/62, Begründungsteil S. 4. BR-Drucks. 53/62, Begründungsteil S. 3. 904 BR-Drucks. 53/62, Begründungsteil S. 2. 905 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 2 BauNVO Rn. 37; Stühler / ​Schimpfermann, in: ­Fickert  / ​ Fieseler BauNVO, § 2 Rn. 9; Förster, in: Förster BauNVO, § 2 Rn. 5 lit. e. 906 Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 2 Rn. 9; Förster, in: Förster BauNVO, § 2 Rn. 5 lit. e. 907 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 2 BauNVO Rn. 36; vgl. zudem BR-Drucks. 53/62, Begründungsteil S. 3. 908 Stock, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​K rautzberger BauGB, § 2 BauNVO Rn.  66; Karber, in: BeckOK BauNVO, § 2 Rn. 53. 909 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 2 BauNVO Rn. 36. 910 Stock, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​K rautzberger BauGB, § 2 BauNVO Rn.  68; Karber, in: BeckOK BauNVO, § 2 Rn. 53. 911 Vgl. Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 2 Rn. 9. 903

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

forderliche Menge an Personen aufbieten, um einen erheblichen Umfang der Besucher eines großen Ladens oder eines der anderen Vorhaben des § 2 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO zu stellen, das in erheblichem Umfang auf Kunden außerhalb des Gebiets angewiesen ist. Die Gebietsversorgungsklausel führt also zu einer Rückanbindung der erfassten Vorhaben an die Zweckbestimmung des Kleinsiedlungsgebiets: Sie lässt nur Vorhaben zu, die die Wohnfunktion des Kleinsiedlungsgebiets unterstützen und sie nicht etwa wegen eines zu umfangreichen Zu- und Abfahrtsverkehrs stören. Es ist daher zutreffend, dass Betriebe, die der Versorgung des Gebiets dienen, nicht gebietsunverträglich sein können912. Betriebe, die die Gebietsversorgungsklausel erfüllen sind folglich stets gebietsverträglich. Betriebe, die gegen die Gebietsversorgungsklausel verstoßen, werden dagegen von der Gebietsverträglichkeit nicht mehr erfasst – sie gilt nur für Vorhaben, die regelmäßig oder ausnahmsweise zulässig sind. Betriebe, die gegen die Gebietsversorgungsklausel verstoßen, sind schon nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO unzulässig. Wegen der Gebietsversorgungsklausel hat die Gebietsverträglichkeit für Läden, Schank- und Speisewirtschaften sowie nicht störende Handwerksbetriebe in Kleinsiedlungsgebieten (§ 2 BauNVO) keine eigenständige Bedeutung. d) Sonstige Wohngebäude mit nicht mehr als zwei Wohnungen (§ 2 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO) Wohngebäude mit nicht mehr als zwei Wohnungen sind in Kleinsiedlungsgebieten nur ausnahmsweise zulässig (§ 2 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO). Es gibt in § 2 BauNVO noch zwei andere Vorhabenkategorien, die eine Wohnnutzung einschließen, nämlich die Kleinsiedlungen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO)913 und die landwirtschaftlichen Nebenerwerbsstellen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO)914. Der Begriff des Wohngebäudes muss sich von diesen beiden Nutzungen unterscheiden, andernfalls wäre § 2 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO entbehrlich. Kleinsiedlungen und landwirtschaftliche Nebenerwerbsstellen zeichnen sich dadurch aus, dass die Wohnnutzung noch jeweils von einer anderen Nutzung ergänzt wird. Bei Kleinsiedlungen wird sie durch gartenbauliche Bodennutzung und (Klein-)Tierhaltung ergänzt, bei landwirtschaftlichen Nebenerwerbsstellen von Ackerbau und Tierhaltung. Der Begriff der Wohnung beinhaltet dagegen schon im allgemeinen Sprachgebrauch einen nach außen abgeschlossenen Bereich aus mehreren Räumen zum ständigen Aufenthalt 915, d. h. gerade keinen Gartenbau und keine Tierhaltung. Entsprechend schließt der Begriff des Wohngebäudes (§ 2 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO) Nutzgärten und Tierhaltung aus916. 912

So auch: Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 2 BauNVO Rn. 36. Vgl. oben, 5. Kapitel C. I. 1. 914 Vgl. oben, 5. Kapitel C. I. 2. a). 915 Duden, Deutsches Universalwörterbuch, Stichwort: Wohnung. 916 Vgl. Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 2 BauNVO Rn. 101; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 2 Rn. 21. 913

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„Sonstige Wohngebäude“ sind selbst nicht in der Lage, eine umliegende Wohnnutzung zu stören, da sie selbst Wohnnutzung sind. Mit dem Gebietscharakter von Kleinsiedlungsgebieten können sie daher nur dann in Konflikt kommen, wenn sie durch ihre Anzahl den Charakter des Gebiets von einem Kleinsiedlungs­ gebiet hin zu einem reinen oder allgemeinen Wohngebiet „kippen“ lassen, also zu einer Wohnnutzung, die nicht mehr mit Gartenbau und Tierhaltung vermischt ist. Hierfür müssen sie gehäuft auftreten, sodass sie ihren Ausnahmecharakter verlieren. Diese Fälle lassen sich allerdings nicht ohne Rückgriff auf die tatsächlich vorhandene Bebauung in der Umgebung lösen, was das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit nicht abdeckt. Lösen lässt sich der Konflikt dann über § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO. Sonstige Wohngebäude sind daher in Kleinsiedlungsgebieten (§ 2 BauNVO) gebietsverträglich. e) Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke (§ 2 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) Die Kommentarliteratur enthält sich näherer Definitionsversuche dieser Vorhabengruppe917. Auch das BVerwG definiert die Begriffe nicht näher 918, geht aber davon aus, es handle sich um eine bewusst weit angelegte Vorhabenkategorie919, die für eine dem Wandel der Lebensverhältnisse angepasste Auslegung offen sei920. Eine Definition ist allerdings erforderlich, um ermitteln zu können, ob ein Vorhaben als Anlage für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche oder sportliche Zwecke zulässig sein kann. Dem Wortlaut nach werden Anlagen für bestimmte Zwecke erfasst und abweichend von beispielsweise § 2 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO nicht nur Gebäude für einzelne Nutzungsarten. Das lässt darauf schließen, dass nach § 2 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO alle Arten baulicher Anlagen zulässig sein können, unabhängig davon, ob sie Gebäude sind. Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche oder sportliche Zwecke sind zudem in jeder Baugebietsart entweder regelmäßig (§§ 4 Abs. 2 Nr. 3, 4a Abs. 2 Nr. 5, 5 Abs. 2 Nr. 7, 6 Abs. 2 Nr. 5, 6a Abs. 2 Nr. 5, 7 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO) oder ausnahmsweise (§§ 2 Abs. 3 Nr. 2, 3 Abs. 3 Nr. 2, 8 Abs. 3 Nr. 2, 9 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) zulässig. Da sie in jeder Baugebietsart vorkommen können, handelt es sich um eine Vorhabenkategorie, die für keine Baugebietsart charakteristisch ist und vielmehr die Vorhaben erfassen kann, die nicht schon von spezielleren Nutzungsbegriffen erfasst werden. Es handelt 917

Umfassend für alle Baugebiete: MwN. Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 2 BauNVO Rn. 102 ff.; ebenso Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, Vorb. §§ 2–9, 12–14 Rn. 11 ff.; Stock, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​K rautzberger BauGB, § 2 BauNVO Rn. 79 und § 4 BauNVO Rn. 75 ff.; Karber, in: BeckOK BauNVO, § 2 Rn. 93. 918 BVerwG ZfBR 2001, 203, 204 (Ambulante Drogenhilfe im Kerngebiet); BVerwGE 108, 190, 197 (Übergeleiteter Baustufenplan); BVerwGE 142, 1, 3, Rn. 9 (Krematorium im Gewerbe­gebiet II). 919 BVerwGE 142, 1, 3, Rn. 9 (Krematorium im Gewerbegebiet II). 920 BVerwGE 108, 190, 197 (Übergeleiteter Baustufenplan).

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

sich also um eine bewusst weit gefasste Vorhabenkategorie921, die eine Vielzahl an möglichen Vorhaben erfasst. Es bietet sich folgende Definition an: Eine Anlage für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche oder sportliche Zwecke ist jede bauliche Anlage, die nicht von einem spezielleren Nutzungsbegriff der BauNVO erfasst wird und einen Bezug zu religiösen, kulturellen, sozialen, gesundheitlichen oder sportlichen Zwecken aufweist. Da die Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke im Kleinsiedlungsgebiet nur ausnahmsweise zulässig sind, können sie die Zweckbestimmung der Kleinsiedlungsgebiete auch auf die gleiche Weise stören wie Wohngebäude mit nicht mehr als zwei Wohnungen: Nämlich wenn sie nach Anzahl und / ​oder Umfang den Gebietscharakter im Kleinsiedlungsgebiet bestimmen; man könnte dann nicht mehr von einem Kleinsiedlungsgebiet sprechen, sondern nur noch von einem Gebiet für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche bzw. sportliche Zwecke. Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche oder sportliche Zwecke müssen daher nach Anzahl und Umfang eine Ausnahme sein, sodass Kleinsiedlungen die vorherrschende Nutzungsart im Kleinsiedlungsgebiet bleiben. Praktisch sind dadurch nur wenige und zudem kleine Anlagen dieser Art pro Kleinsiedlungsgebiet zulässig922. Anlagen für kirchliche Zwecke – d. h. jede bauliche Anlage, die keinem spezielleren Nutzungsbegriff unterfällt und einen religiösen Bezug aufweist – können den Charakter von Baugebieten, die durch Wohnnutzung geprägt sind, vor allem durch Geräuschemissionen und ihren Zu- und Abgangsverkehr stören. Dies gilt z. B. für das Glockenläuten von Kirchen oder auch die Gebetsaufrufe sowie den Park- und Suchverkehr im Zusammenhang mit Moscheen. Die Geräuschemissionen führen zu keiner rechtlich relevanten Störung der Wohnruhe und damit auch des Gebietscharakters, wenn die Immissionsrichtwerte der TA-Lärm eingehalten werden. In Kleinsiedlungsgebieten sind dies nach 6.1 lit. d)  TA-Lärm tagsüber 55 dB (A) und nachts 40 dB (A), wobei kurzzeitige Geräuschspitzen von bis zu 85 dB (A) tags und 60 dB (A) nachts möglich sind. Stärker geräuschemittierende Kirchen und Moscheen sind schon immissionsschutzrechtlich unzulässig (§§ 22, 5, 3 Abs. 1 BImSchG). Da Anlagen für kirchliche Zwecke im Kleinsiedlungsgebiet nur ausnahmsweise zulässig sind, prägen sie den Gebietscharakter nicht maßgebend. Sollte die Anlage die Immissionsrichtwerte dauerhaft überschreiten, so spricht dies jedoch dafür, dass sie ihre Umgebung dann auch planungsrechtlich prägt und ihr Lärm die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung (§ 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB) in der Umgebung beeinträchtigt. Schon immissionsschutzrechtlich unzulässige Kirchen und Moscheen sind in Kleinsiedlungsgebieten zugleich gebietsunverträglich und daher auch planungsrechtlich unzulässig. 921

Karber, in: BeckOK BauNVO, § 2 Rn. 94; Vietmeier, in: Bönker / ​Bischopink BauNVO, § 4 Rn. 28; BVerwGE 142, 1, 3, Rn. 9 (Krematorium im Gewerbegebiet II). 922 Vgl. Stock, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​K rautzberger BauGB, § 2 BauNVO Rn.  79; Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 2 BauNVO Rn. 103.

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Anlagen für kulturelle Zwecke sind wie bereits die Anlagen für kirchliche Zwecke alle baulichen Anlagen, die keinem spezielleren Nutzungsbegriff unterfallen923. Um ihre Zweckrichtung zu bestimmen, muss durch Auslegung ermittelt werden, was unter kulturellen Zwecken zu verstehen ist. Das Adjektiv kulturell bedeutet im allgemeinen Sprachgebrauch die Kultur betreffend924. Unter Kultur wiederum versteht man die Gesamtheit der geistigen, künstlerischen, gestaltenden Leistungen einer Gemeinschaft als Ausdruck menschlicher Höherentwicklung 925. Der Begriff der Anlagen für kulturelle Zwecke wird in jeder Baugebietsart verwendet (allgemein zulässig gem. §§ 4 Abs. 2 Nr. 3, 4a Abs. 2 Nr. 5, 5 Abs. 2 Nr. 7, 6 Abs. 2 Nr. 5, 6a Abs. 2 Nr. 5, 7 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO sowie ausnahmsweise zulässig gem. §§ 2 Abs. 3 Nr. 2, 3 Abs. 3 Nr. 2, 8 Abs. 3 Nr. 2, 9 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO), woraus sich aber keine Anhaltspunkte dafür entnehmen lassen, was unter Kultur in diesem Sinne zu verstehen ist. In den Begründungen zu den einzelnen Fassungen der BauNVO hat der Verordnungsgeber ebenfalls nicht näher dargelegt, was er unter Kultur verstanden wissen wollte, hat den Begriff Anlagen für kulturelle Zwecke aber wie selbstverständlich verwendet 926. Die Gesetzesmaterialien geben damit keine Anhaltspunkte dafür, dass der Verordnungsgeber ein vom allgemeinen Sprachgebrauch abweichendes Verständnis des Begriffs der Kultur verwendet hat. Man kann daher festhalten, dass Anlagen für kulturelle Zwecke alle baulichen Anlagen sind, die keinem spezielleren Nutzungsbegriff unterfallen und ein Ausdruck von geistigen, künstlerischen und gestaltenden Leistungen einer Gemeinschaft sind. Klassische, herkömmliche Teilbereiche der Kultur sind Kunst, Wissenschaft und Bildung, weshalb der Begriff der Anlagen für kulturelle Zwecke teils auch verkürzt als Anlagen für Kunst, Wissenschaft und Bildung aufgefasst wird927. Störende Anlagen für kulturelle Zwecke können insbesondere Kinos sein, die ab einer gewissen Größe erheblichen Zu- und Abgangsverkehr verursachen und so Unruhe ins Gebiet tragen. Solche großen Kinos wären in Kleinsiedlungsgebieten nicht gebietsverträglich928, da sich Kleinsiedlungsgebiete durch eine ruhige und stark aufgelockerte Wohnumgebung mit geringem Kfz-Verkehr auszeichnen. Großkinos werden deshalb nicht mehr zu den Anlagen für kulturelle Zwecke zählen, sondern zu den kerngebietstypischen Vergnügungsstätten. Kleine Kinos werden dagegen noch als Anlagen für kulturelle Zwecke gezählt 929 und sind daher auch in Kleinsiedlungsgebieten ausnahmsweise zulässig. 923

Siehe oben, 5. Kapitel C. I. 2. e). Duden, Deutsches Universalwörterbuch, Stichwort: kulturell. 925 Duden, Deutsches Universalwörterbuch, Stichwort: Kultur; vgl. ferner: Weltkonferenz über Kulturpolitik, UNESCO-Konferenzberichte 5, S. 121. 926 Vgl. BR-Drucks. 53/62, Begründungsteil S. 6, 8 und 9; in BR-Drucks. 261/77, S. 13 ff. wird der Begriff der Kultur nicht erwähnt; BR-Drucks. 354/89, S. 30, 45 und 53; BR-Drucks. 354/89, Beschluss S. 2; BR-Drucks. 806/16, S. 48. 927 Stock, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​K rautzberger BauGB, § 4 BauNVO Rn.  86; Karber, in: BeckOK BauNVO, § 2 Rn. 98. 928 Parallel für größere Anlagen wie Konzerthallen: Grigoleit, in: Grigoleit / ​Otto BauNVO, § 2 Rn. 23. 929 Karber, in: BeckOK BauNVO, § 2 Rn. 99. 924

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

Anlagen für soziale Zwecke deuten ihrem Wortlaut nach („sozial“) darauf hin, dass es sich um bauliche Anlagen handelt, die der Allgemeinheit dienen sollen, indem in ihnen wirtschaftlich schwächere und hilfsbedürftige Menschen gefördert werden930. Was unter einem sozialen Zweck zu verstehen sein soll, hat der Verordnungsgeber nicht näher bestimmt. Weder in der Begründung zur ersten Fassung der BauNVO 1962931 noch in den Begründungen anlässlich der späteren Änderungen932 hat sich der Verordnungsgeber zu diesem Begriff geäußert. Es gibt daher keine Anhaltspunkte dafür, dass dem Begriff sozial ein vom allgemeinen Sprachgebrauch abweichendes Verständnis zugrunde liegen könnte. Es ist daher sachgerecht, als Anlagen für soziale Zwecke alle baulichen Anlagen zu verstehen, die keinem spezielleren Nutzungsbegriff unterfallen und zudem auf Förderung und Hilfe für wirtschaftlich schwächere Menschen ausgelegt sind. Anlagen für soziale Zwecke dienen daher in einem weiten Sinn der Fürsorge und öffentlichen Wohlfahrt 933. Als problematisch erweisen sich hiervon insbesondere Gemeinschaftsunterkünfte für Asylbewerber und (Bürgerkriegs-)Flüchtlinge, da sie oft zu Konflikten mit der Nachbarschaft führen. Bodenrechtlich wäre es denkbar, dass solche Gemeinschaftsunterkünfte eine Wohnnutzung und keine Anlage für soziale Zwecke sind. Der bodenrechtliche Begriff des Wohnens (vgl. §§ 2 Abs. 3 Nr. 1, 3 Abs. 2 Nr. 1, 4 Abs. 2 Nr. 1, 4 Abs. 2 Nr. 3, 6 Abs. 2 Nr. 1, 6a Abs. 2 Nr. 1, 7 Abs. 2 Nr. 6 und 7 BauNVO) lässt sich durch den allgemeinen Sprachgebrauch und aus der Abgrenzung gegenüber den Betrieben des Beherbergungsgewerbes (§§ 3 Abs. 3 Nr. 1, 4 Abs. 3 Nr. 1, 5 Abs. 2 Nr. 5, 6 Abs. 2 Nr. 3, 6a Abs. 2 Nr. 3, 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) gewinnen. Im allgemeinen Sprachgebrauch bezeichnet eine Wohnung einen nach außen hin abgeschlossenen Bereich, der einer Person zum ständigen Aufenthalt dient 934. Eine Beherbergung zeichnet sich dem gegenüber dadurch aus, dass die Räume ständig wechselnden Gästen zur Verfügung gestellt werden und sich die einzelnen Gäste nur vorübergehend in dem Gebäude aufhalten, sodass sie keinen häuslichen Wirkungskreis entfalten können935. In Abgrenzung hierzu zeichnet sich Wohnen durch einen ständigen, selbstbestimmten Aufenthalt aus, der eine Häuslichkeit ermöglicht 936. Die Menschen in Gemeinschaftsunterkünften für Asylbewerber sind der Unterkunft jedoch regelmäßig aufgrund öffentlich-rechtlicher Vorschriften zugewiesen (vgl. z. B. §§ 7, 8 FlüAG BW oder §§ 1, 3 FlüAG 930

Vgl. Duden, Deutsches Universalwörterbuch, Stichwort: sozial. BR-Drucks. 53/62. 932 BR-Drucks. 261/77; BR-Drucks. 354/89; BR-Drucks. 806/16. 933 Vietmeier, in: Bönker / ​Bischopink BauNVO, § 4 Rn. 48; BVerwG ZfBR 2009, 691, 692 (Ambulanter Pflegedienst im reinen Wohngebiet). 934 Duden, Deutsches Universalwörterbuch, Stichwort: Wohnung. 935 Vietmeier, in: Bönker / ​Bischopink BauNVO, § 3 Rn. 88; BVerwG BauR 1989, 440, 441 (Beherbergungsbetrieb im Sondergebiet). 936 BVerwG NVwZ 1996, 893, 894 (Wohngruppe eines Kinderheims im reinen Wohngebiet); Vietmeier, in: Bönker / ​Bischopink BauNVO, § 3 Rn. 19; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​ Fieseler BauNVO, § 3 Rn. 1 und 10.1. 931

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NRW) und können sich nicht aussuchen, in welcher Unterkunft sie von der Behörde untergebracht werden. Die Einrichtungen verfügen zudem regelmäßig nur über gemeinschaftliche Küchen und Sanitäreinrichtungen, sodass es nicht möglich ist, dort selbstbestimmt den häuslichen Wirkungskreis zu entfalten. Für eine Wohnnutzung im bauplanungsrechtlichen Sinne fehlt es folglich an der Freiwilligkeit des Aufenthalts in der Einrichtung sowie der auf Dauer angelegten Häuslichkeit und Eigenständigkeit der Lebensgestaltung in der Unterkunft 937. Gemeinschaftsunterkünfte für Asylbewerber sind damit keine Wohnnutzung, sondern lediglich eine wohnähnliche Nutzung938. Als wohnähnliche Nutzung sind diese Anlagen verträglich mit dem Gebietscharakter von Kleinsiedlungsgebieten. Bei hoher Belegungszahl gehen von den Anlagen allerdings Geräuschemissionen aus, die diejenigen der Wohnnutzung oder des Gartenbaus in einer Kleinsiedlung übersteigen. Es ist ferner zu berücksichtigen, dass die Anlagen nur ausnahmsweise zulässig sind und dass der Charakter von Kleinsiedlungsgebieten auch durch eine sehr lockere Bebauung939 geprägt wird. Damit sich eine Gemeinschaftsunterkunft innerhalb dieses Gebietscharakters hält und eine Ausnahme im Baugebiet bleibt, muss sie gemessen an der Grundstücksfläche ebenfalls relativ klein sein. Dies steht einer hohen Belegungszahl der Unterkünfte entgegen. Eine Gemeinschaftsunterkunft darf daher, um mit dem Gebietscharakter von Kleinsiedlungsgebieten vereinbar zu sein, nur wenige Personen beherbergen und muss auch vom Baukörper her klein940 dimensioniert sein. Die großen Sammelunterkünfte für 50 und teils auch deutlich über 100 Personen verlassen daher den Gebietscharakter von Kleinsiedlungsgebieten und sind in dieser Größe dort nicht gebietsverträglich. Als Anlagen für gesundheitliche Zwecke werden zwar mitunter auch Krankenhäuser aufgeführt 941, allerdings wird hierbei die Gebietsverträglichkeit offenbar ausgeblendet. Krankenhäuser sind Einrichtungen, in denen durch ärztliche und pflegerische Hilfeleistung Krankheiten, Leiden oder Körperschäden festgestellt, geheilt oder gelindert werden sollen oder Geburtshilfe geleistet wird und in denen die zu versorgenden Personen untergebracht und verpflegt werden können (§ 2 Nr. 1 937

Vgl. Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 3 Rn. 16.45 f.; Spindler, Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Asylbewerberunterkünften in Wohngebieten, NVwZ 1992, 125, 128 f.; Schiller, in: Bracher / ​Reidt / ​Schiller, Bauplanungsrecht, Rn. 1522 und 1511; für den Begriff des Wohnens: Uechtritz, Zur Zulässigkeit von Heimen in Wohngebieten, BauR 1989, 519, 526 f.; Sarninghausen, Nachbarrechte gegen Unterkünfte für Asylbewerber im öffentlichen Baurecht, NVwZ 1994, 741, 742 f. 938 Karber, in: BeckOK BauNVO, § 2 Rn. 101; VGH BW NVwZ 2015, 1781, 1782 – Rn. 11 (Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber im reinen Wohngebiet); vgl. Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 3 Rn. 109. 939 Kleinsiedlungsgebiete haben die niedrigste Grundflächenzahl aller Baugebiete, es dürfen pro m² Grundstücksfläche nur maximal 0,2m² überbaut werden (§ 17 Abs. 1 BauNVO). 940 Vgl. auch: Stock, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​K rautzberger BauGB, § 2 BauNVO Rn. 81a. 941 Karber, in: BeckOK BauNVO, § 2 Rn. 105.

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

KHG). Die Unterbringung, Pflege und Verpflegung von Kranken mit ärztlichem und pflegerischem Personal erfordert eine gewisse Mindestgröße der Gebäude, in denen die Leistung erbracht wird. Andernfalls besteht nicht genügend Platz, um alle Leistungen erbringen zu können. Damit ein Krankenhaus im Kleinsiedlungsgebiet gebietsverträglich wäre, müsste sein Störpotenzial und dabei vor allem der Zu- und Abgangsverkehr so gering sein wie das der stark aufgelockerten Wohnbebauung. Das heißt, es müsste so klein sein, dass es kaum Kfz-Verkehr ins Kleinsiedlungsgebiet trägt, etwa eine einstellige Zahl an An- und Abfahrten pro Tag. Eine derart kleine Einrichtung lässt sich sprachlich indessen nicht mehr als Krankenhaus auffassen. Der Begriff des Krankenhauses ist vielmehr auf größere Gebäudekomplexe zugeschnitten, in denen das eben beschriebene Leistungsspektrum auch erbracht werden kann. Mit dem Gebietscharakter von Kleinsiedlungsgebieten ist ein solcher Gebäudekomplex indessen nicht vereinbar. Krankenhäuser sind daher in Kleinsiedlungsgebieten nicht gebietsverträglich. Als entsprechend kleine und damit gebietsverträgliche Anlage für gesundheitliche Zwecke wäre dagegen etwa die Außenstelle einer Schwangerschaftsberatung denkbar. Ausnahmsweise zulässige Anlagen für sportliche Zwecke im Kleinsiedlungsgebiet können theoretisch Sporteinrichtungen aller Art sein, also jede bauliche Anlage, die keinem spezielleren Nutzungsbegriff unterfällt und der körperlichen Ertüchtigung dient 942. Die großen Einrichtungen mit ausgedehntem Zuschauerund Nutzerpotenzial wie etwa Fußballstadien sind allerdings aufgrund ihres Störpotenzials (Zu- und Abgangsverkehr, Lärm bei Veranstaltungen) nicht mit dem Gebietscharakter von Kleinsiedlungsgebieten vereinbar 943. Sie zielen auf einen gebietsübergreifenden, meist auch überörtlichen Nutzerkreis ab und passen daher nicht in die aufgelockerte Struktur mit kleinen Gebäuden in einem Kleinsiedlungsgebiet. Aufgrund der Breite an möglichen Sportanlagen ist indes auch bei kleineren Sportanlagen nicht per se gewährleistet, dass sie kein Störpotenzial für die Wohnnutzung aufweisen. So sind z. B. auch Schießstände Anlagen für sportliche Zwecke944, deren Geräuschkulisse stört allerdings regelmäßig ein ruhiges Wohnen. In einem Kleinsiedlungsgebiet sind Schießstände daher nicht gebietsverträglich – vorausgesetzt, die Schussgeräusche dringen ins Freie. Dies wird dadurch bekräftigt, dass Schießstände außerhalb geschlossener Räume sogar immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftig sind (Nr. 10.18 des 1. Anhangs zur 4. BImSchV).

942

Karber, in: BeckOK  BauNVO, § 2 Rn. 108; vgl. zudem oben eingangs zu 5. Kapitel C. I. 2. e). 943 Vgl. Karber, in: BeckOK BauNVO, § 2 Rn. 110; Grigoleit, in: Grigoleit / ​Otto BauNVO, § 2 Rn. 26. 944 Karber, in: BeckOK BauNVO, § 2 Rn. 108.

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f) Tankstellen (§ 2 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO) Der Begriff der Tankstellen umfasst Anlagen, in denen Kraftstoff abgegeben wird und begleitend der kleine Kundendienst und Autowäschen durchgeführt werden sowie Reisebedarf verkauft wird945. Tankstellen können aufgrund ihrer Größe und des Betriebszuschnitts ein ganz unterschiedliches Störpotenzial für die Wohnnutzung in der Umgebung entfalten. Kleine Tankstellen mit wenigen Zapfsäulen und ggf. eingeschränkten Öffnungszeiten lösen weniger Zu- und Abgangsverkehr aus als größere Tankstellen mit mehr Zapfsäulen, weil sie weniger Kunden bedienen können. Große Tankstellen sprengen wegen des mit ihnen verbundenen Zu- und Abgangsverkehrs den Rahmen der sonst in Kleinsiedlungsgebieten vorhandenen Nutzungen. Durch die Emissionen aus dem Verkehrsaufkommen wirken sie für die Wohnnutzung störend. Tankstellen sind daher in Kleinsiedlungsgebieten gebietsverträglich, wenn sie nur über wenige Zapfsäulen verfügen und auch sonst von ihrem Betriebszuschnitt keinen übermäßigen Zu- und Abgangsverkehr erwarten lassen. g) Nicht störende Gewerbebetriebe (§ 2 Abs. 3 Nr. 4 BauNVO) Die hier angeführten Gewerbebetriebe müssen nichtstörend sein, d. h. sie dürfen nach ihren Emissionen nicht über das nach dem allgemeinen Charakter von Kleinsiedlungsgebieten zulässigen Maß auf die Wohnnutzung einwirken946, müssen also mit der Wohnnutzung in Kleinsiedlungen vereinbar sein. Der Begriff des Störens knüpft damit an die allgemeine Zweckbestimmung der Kleinsiedlungsgebiete an (§ 2 Abs. 1 BauNVO). Wenn ein Betrieb nicht gebietsverträglich ist, stört 947 er im Sinne des § 2 Abs. 3 Nr. 4 BauNVO und ist daher auch nicht ausnahmsweise zulässig. Vernachlässigt wird bisweilen, dass sich der Begriff des Störens im bauplanungsrechtlichen Sinne nicht allein auf Emissionen (Lärm, Gerüche) erstreckt, sondern daneben gewährleisten soll, dass gerade Handwerks- und Gewerbebetriebe auch sonst mit der allgemeinen Zweckbestimmung des Baugebiets vereinbar sind und dass sie den Grundsätzen der städtebaulichen Ordnung entsprechen948. Der 945

Karber, in: BeckOK BauNVO, § 2 Rn. 112; Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 2 BauNVO Rn. 144 ff.; vgl. Grigoleit, in: Grigoleit / ​Otto BauNVO, § 2 Rn. 27; Aschke, in: Kröninger / ​ Aschke / ​Jeromin BauGB, § 2 BauNVO Rn. 6 und § 4 BauNVO Rn. 24. 946 Grigoleit, in: Grigoleit / ​Otto BauNVO, § 2 Rn. 30; sinngemäß für allgemeine Wohngebiete mit Verweis vom Kleinsiedlungsgebiet: Schiller, in: Bracher / ​Reidt / ​Schiller, Bauplanungsrecht, Rn. 1611 und 1577 ff. 947 Karber, in: BeckOK BauNVO, § 2 Rn. 116; BVerwG, Beschl. v. 10.07.2006 – 4 B 45/06, Juris-Rn. 3 (Mega-Light-Werbeanlage im allgemeinen Wohngebiet). 948 Allg. Meinung: Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 148 f.; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, Vorb. §§ 2–9, 12–14 Rn. 8 ff.; Vietmeier, in: Bönker / ​ Bischopink BauNVO, § 4 Rn. 25; Schiller, in: Bracher / ​Reidt / ​Schiller, Bauplanungsrecht, Rn. 1580 ff.; vgl. BVerwG ZfBR 2008, 379, 381 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet); BVerwGE 116, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet).

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

Störbegriff umfasst auch andere Maßstäbe der städtebaulichen Ordnung als nur die Emissionsträchtigkeit und die Störanfälligkeit. Er umfasst beispielsweise auch optische Auswirkungen949 und die städtebauliche Funktion der Baugebietsart im Verhältnis zu den anderen Baugebieten der BauNVO950. Störend und deshalb gebietsunverträglich sind alle Schank- und Speisewirtschaften (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO), die nicht der Versorgung des Gebiets dienen951. Über die Gebietsversorgungsklausel wird sichergestellt, dass nur kleine und daher schwächer emittierende Schank- und Speisewirtschaften mit wenig Zu- und Abgangsverkehr im ruhigen und dünn besiedelten Kleinsiedlungsgebiet untergebracht werden können. Würde man diese Betriebe im Wege der Ausnahme auch dann zulassen, wenn sie nicht der Versorgung des Gebiets dienen, unterliefe man die eingrenzende Spezialregelung, die sie in § 2 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO erfahren haben. Größere Schank- und Speisewirtschaften wirken sich erfahrungsgemäß besonders störend auf eine benachbarte Wohnnutzung aus, da sie durch die Menge der Gäste regelmäßig Unruhe verursachen (Betrieb gerade abends und nachts, laute Gespräche vor dem Lokal, Betrunkene, laute Musik, viel Zu- und Abgangsverkehr). Ob Läden und nicht störende Handwerksbetriebe (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO), die allerdings nicht der Versorgung des Gebiets dienen, ausnahmsweise als nicht störende Gewerbebetriebe über § 2 Abs. 3 Nr. 4 BauNVO zugelassen werden können, ist umstritten952. Eine Antwort auf die Streitfrage lässt sich anhand des Kriteriums der Gebietsverträglichkeit finden, das sowohl die regelmäßig als auch die ausnahmsweise zulässigen Vorhaben erfasst. Es kommt darauf an, ob die einzelnen Läden sowie nicht störenden Handwerksbetriebe mit der allgemeinen Zweck­ bestimmung des Kleinsiedlungsgebiets auch dann vereinbar sind, wenn sie nicht der Versorgung des Gebiets dienen. Kleinsiedlungsgebiete zeichnen sich dadurch aus, dass eine Kombination aus Wohnnutzung und Selbstversorgung durch Gartenbau sowie begrenzt Tierhaltung die vorherrschende Nutzungsart sind. Handwerksbetriebe und Läden sind Formen gewerblicher Nutzung; sie sind weder Wohnnutzung noch tragen sie zur Selbstversorgung von Kleinsiedlern bei. Sie ermöglichen nur eine Fremdversorgung von Kleinsiedlern. Es handelt sich daher bei Läden und 949

So können optisch dominierende Anlagen durch ihr Erscheinungsbild „gebietswidrig laut“ sein und dadurch die Wohnruhe stören: OVG NRW BauR 2009, 1409, 1412 (Mobilfunkanlage im reinen Wohngebiet); vgl. ferner Stock, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​K rautzberger BauGB, § 4 BauNVO Rn. 73; BVerwG, Beschl. v. 10.07.2006 – 4 B 45/06, Juris-Rn. 3 (Mega-Light-Werbeanlage im allgemeinen Wohngebiet). 950 BVerwG BauR 2002, 747, 749 (Lagerplatz eines Bauunternehmens im Dorfgebiet). 951 Vgl. Karber, in: BeckOK BauNVO, § 2 Rn. 115; Stock, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​ Krautzberger BauGB, § 2 BauNVO Rn. 88; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 2 Rn. 13.21. 952 Gegen ausnahmsweise Zulässigkeit: Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, Vorb. §§ 2–9, 12–14 Rn. 4 ff. und § 2 Rn. 25 ff.; für ausnahmsweise Zulässigkeit: Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 2 BauNVO Rn. 89; Schiller, in: Bracher / ​Reidt / ​Schiller, Bauplanungsrecht, Rn. 1578; Karber, in: BeckOK BauNVO, § 2 Rn. 76 f.; Stock, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 2 BauNVO Rn. 88.

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Handwerksbetrieben um Nutzungen, die um ihrer selbst willen jedenfalls nicht der Zweckbestimmung von Kleinsiedlungsgebieten entsprechen. Dies bedeutet allerdings nicht, dass sie hier per se gebietsunverträglich wären. Der Verordnungsgeber hatte schließlich einen Grund, sie in § 2 BauNVO aufzuführen. Nach der Begründung zur BauNVO 1962 sollte einer ausreichenden und zweckmäßigen Versorgung der Bevölkerung mit den Gütern und Leistungen des täglichen Bedarfs Rechnung getragen werden953. Deshalb sollten auch in den vorwiegend zum Wohnen bestimmten Gebieten Anlagen für die Nahversorgung der Bewohner des Gebiets errichtet werden können954. Daraus lässt sich entnehmen, dass der Gedanke der Nahversorgung Pate dafür gestanden hat, auch sonstige nicht störende Gewerbebetriebe gem. § 2 Abs. 3 Nr. 4 BauNVO ausnahmsweise zuzulassen. Bereits dem Wortlaut nach müssen die so ausnahmsweise zulässigen Betriebe allerdings nicht der Versorgung des Gebiets dienen. Es kommt also nicht darauf an, ob die Betriebe nach ihrer Lage und objektiven Beschaffenheit geeignet sind, ihren Umsatz wenigstens zu einem erheblichen, ins Gewicht fallenden Teil aus dem Kleinsiedlungsgebiet zu beziehen955. Um dennoch unter dem Gesichtspunkt der Nahversorgung berücksichtigt werden zu können, ist es erforderlich, dass die nicht störenden Gewerbebetriebe (§ 2 Abs. 3 Nr. 4 BauNVO) dem Kleinsiedlungsgebiet in irgendeiner Form nützlich sind956. Gewerbebetriebe ohne jeden Bezug zum Kleinsiedlungsgebiet sind daher auch nicht ausnahmsweise zulässig. Ein zumindest schwach ausgeprägter Gebietsbezug muss vorhanden sein. Dies ist der Fall, wenn Waren oder Dienstleistungen angeboten werden, bei denen erwartet werden kann, dass sie auch von Bewohnern des Kleinsiedlungsgebiets in Anspruch genommen werden. Dies gilt sowohl für Läden und nicht störende Handwerksbetriebe, als auch für alle übrigen nicht störenden Gewerbebetriebe. Als Beispiel für einen danach ausnahmsweise zulässigen Handwerksbetrieb kann der Betrieb eines Wasser- oder Elektroinstallateurs dienen: Bei dieser Betriebsart findet der Großteil der Arbeiten beim Kunden, d. h. auf einer Baustelle oder in einem Haus statt, während im Betrieb nur Werkzeuge und Material gelagert, sowie Büroarbeiten vorgenommen werden. Nach seinen Auswirkungen auf das Umfeld ist daher nicht zu erwarten, dass ein solcher Betrieb zu Störungen der Wohnruhe führt. Gleichzeitig sind derartige Betriebe wirtschaftlich auf eine gewisse Menge an Kunden angewiesen, die sie allein in einem Kleinsiedlungsgebiet nicht werden finden können; diese Betriebe dienen daher nicht der Versorgung 953

BR-Drucks. 53/62, Begründungsteil, S. 4. BR-Drucks. 53/62, Begründungsteil, S. 4. 955 Vgl. Stock, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​K rautzberger BauGB, § 2 BauNVO Rn.  66; BVerwG BauR 1999, 228, 229 f. (Gastwirtschaft mit Kegelbahn im allgemeinen Wohngebiet); mwN.: Karber, in: BeckOK BauNVO, § 2 Rn. 53 und 59. 956 Gegen ausnahmsweise Zulässigkeit: Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, Vorb. §§ 2–9, 12–14 Rn. 4 ff. und § 2 Rn. 25 ff. Eignung, ihren Umsatz zu einem erheblichen Teil aus dem Kleinsiedlungsgebiet zu beziehen: Stock, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​K rautzberger BauGB, § 2 BauNVO Rn. 66; BVerwG BauR 1999, 228, 229 f. (Gastwirtschaft mit Kegelbahn im allgemeinen Wohngebiet); mwN.: Karber, in: BeckOK BauNVO, § 2 Rn. 53 und 59. 954

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

des Kleinsiedlungsgebiets. Für die Bewohner eines Kleinsiedlungsgebiets ist es dennoch nützlich, einen Installateur in der Nähe zu haben, der schadhafte Geräte bei Bedarf reparieren oder ersetzen kann. Unzulässig wären danach hingegen Gewerbe­betriebe, deren Angebot sich nicht an Endkunden, sondern nur an die Industrie oder andere Gewerbe richtet. 3. Zwischenergebnis In Kleinsiedlungsgebieten (§ 2 BauNVO) wirkt sich das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit unterschiedlich auf die zulässigen Vorhaben aus. Bei landwirtschaftlichen Nebenerwerbsstellen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) führt es dazu, dass laute Maschinen wie Schrotmühlen nur im Inneren von Gebäuden (eingehaust) eingesetzt werden dürfen, damit die Wohnnutzung nicht beeinträchtigt wird. Für Gartenbaubetriebe (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) bringt die Gebietsverträglichkeit Einschränkungen in der Arbeitsweise und Größe mit sich. Eine durchgehende Beleuchtung von Pflanzen ist aufgrund der Gebietsverträglichkeit ausgeschlossen, zudem limitiert die Gebietsverträglichkeit die Größe der Gartenbaubetriebe. Sie müssen mit Flächen auskommen können, die mit denen der Kleinsiedlungen vergleichbar sind. Ähnlich wirkt die Gebietsverträglichkeit auch auf Anlagen für kirchliche, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke (§ 2 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO). Immissionsschutzrechtlich unzulässige Kirchen, Moscheen und Schießplätze sind wegen ihrer Lärmemissionen auch planungsrechtlich in Kleinsiedlungsgebieten unzulässig, weil sie gebietsunverträglich sind. Gemeinschaftsunterkünfte für Asylbewerber werden durch die Gebietsverträglichkeit in ihrer Größe so beschränkt, dass sie den übrigen Nutzungen im Kleisiedlungsgebiet vergleichbar sind. Krankenhäuser und Stadien sind von ihrer Größe her ebenfalls für Kleisiedlungsgebiete überdimensioniert und in ihnen gebietsunverträglich. Tankstellen (§ 2 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO) begrenzt die Gebietsverträglichkeit ebenfalls in ihrer Größe. Damit sie nicht wegen ihres Zu- und Abfahrtverkehrs gebietsunverträglich werden, dürfen sie nur wenige Zapfsäulen haben. Auf die der Versorgung des Gebiets dienenden Läden, Schank- und Speisewirtschaften sowie nicht störende Handwerksbetriebe (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) lässt sich das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit hingegen nicht anwenden, weil die Gebietsversorgungsklausel bereits alle Läden, Schank- und Speisewirtschaften sowie Handwerksbetriebe erfasst, die den Gebietscharakter von Kleinsiedlungsgebieten (§ 2 Abs. 1 BauNVO) stören könnten. Für die Gebietsverträglichkeit lassen sich hieraus mehrere Rückschlüsse ziehen. Zum einen scheint die Gebietsverträglichkeit die für die Gebietsart zu großen und zu immissionsträchtigen (insbes. Lärm) Vorhaben auszuschließen. Es gibt auch Tatbestandsmerkmale – wie z. B. die Gebietsversorgungsklausel in § 2 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO – die alle möglicherweise gebietsunverträglichen Vorhaben ausschließen und damit der Gebietsverträglichkeit alle Anwendungsfälle entziehen. Zum

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anderen fällt auf, dass in Kleinsiedlungsgebieten lediglich gewerbliche Vorhaben sowie Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke gebietsunverträglich sein können, während Kleinsiedlungen stets mit dem Gebietscharakter der Kleinsiedlungsgebiete vereinbar sind. Das legt nahe, dass die Vorhaben, die bereits in der Zweckbestimmung der einzelnen Baugebietsarten aufgeführt sind (Abs. 1 der §§ 2–9 BauNVO), stets gebietsverträglich sind.

II. Reine Wohngebiete, § 3 BauNVO 1. Gebietscharakter Nach § 3 Abs. 1 BauNVO dienen reine Wohngebiete dem Wohnen. Wohnen im bauplanungsrechtlichen Sinne zeichnet sich durch eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit, Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises sowie durch die Freiwilligkeit des Aufenthalts aus957. Anders als bei der Zweckbestimmung von Kleinsiedlungsgebieten (§ 2 Abs. 1 BauNVO) findet hier keine Mischung von Wohnen mit einer anderen Nutzungsform statt. Auch relativierende Zusätze wie bei allgemeinen Wohngebieten („vorwiegend“, § 4 Abs. 1 BauNVO) kommen hier nicht vor. Die Ausrichtung der Zweckbestimmung allein auf das Wohnen zeigt sich auch im Katalog der regelmäßig zulässigen Nutzungen. Neben Wohngebäuden (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) und Gebäuden, die der Betreuung oder Pflege ihrer Bewohner dienen (§ 3 Abs. 4 BauNVO) sind nur Anlagen zur Kinderbetreuung allgemein zulässig, die den Bedürfnissen der Bewohner des Gebiets dienen (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO). Die einzige Form gewerblicher Nutzungen, die in § 3 BauNVO als ausnahmsweise zulassungsfähig aufgeführt werden, sind Läden, nicht störende Handwerksbetriebe und kleine Betriebe des Beherbergungsgewerbes (§ 3 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO). Die Läden und Handwerksbetriebe sind zudem daran gebunden, dass sie zur Deckung des täglichen Bedarfs für die Bewohner des Gebiets dienen müssen (§ 3 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO). Andere gewerbliche Nutzung ist reinen Wohngebieten fremd, sie wird auch nicht in den ausnahmsweise zulässigen Nutzungen (§ 3 Abs. 3 BauNVO) aufgeführt. Lediglich sonstige Anlagen für soziale Zwecke und Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke sind noch ausnahmsweise zulässig (§ 3 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO). Die Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke stehen dabei allerdings unter dem Vorbehalt, den Bedürfnissen der Bewohner des Gebiets dienen zu müssen (§ 3 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO). Anders als in früheren Fassungen des § 3 BauNVO sind in der heute geltenden Fassung damit auch in einem stark untergeordneten Umfang Nutzungen zulässig, die keine Wohnnutzung sind 957

Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 3 Rn. 1; BVerwG NVwZ 1996, 893, 2. Leits. (Wohngruppe eines Kinderheims im reinen Wohngebiet); Stock, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​K rautzberger BauGB, § 3 BauNVO Rn.  36; Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 3 Rn. 67; Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 3 BauNVO Rn. 11 und 31.

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

und die nicht dem Bedarf der Bewohner des Gebiets dienen. § 3 Abs. 1 BauNVO 1962 bestimmte noch, dass reine Wohngebiete „ausschließlich“ dem Wohnen dienen. Allgemein zulässig waren nur (!) Wohngebäude (§ 3 Abs. 2 BauNVO 1962), ausnahmsweise zulässig waren nur Läden und nicht störende Handwerksbetriebe, die zur Deckung des täglichen Bedarfs für die Bewohner des Gebiets dienen, sowie kleine Betriebe des Beherbergungsgewerbes (§ 3 Abs. 3 BauNVO 1962). Dies entsprach dem heutigen § 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO. Auch wenn der heutige § 3 BauNVO für wenige Nutzungen geöffnet wurde, die keine Wohnnutzung sind, so enthält die Norm dennoch keine Durchmischung des Wohnens wie andere Baugebiete. Das Wohnen hat hier eine deutlich dominantere Stellung im Verhältnis zu den übrigen Nutzungen, deshalb kommt dem Schutz der Wohnruhe in reinen Wohngebieten der höchste Stellenwert innerhalb der Baugebiete der BauNVO zu. Das reine Wohngebiet bietet daher den umfassendsten Schutz der Wohnruhe vor anderen Nutzungen958. Selbst geringfügige Störungen der Wohnruhe durch andere Nutzungen sind mit dem Gebietscharakter unvereinbar 959. Daneben zeichnen sich reine Wohngebiete durch eine begrenzte bauliche Nutzbarkeit der Grundstücke aus, was eine starke Verdichtung verhindert. Nach § 17 Abs. 1 BauNVO beträgt die in reinen Wohngebieten maximal festsetzbare Grundflächenzahl 0,4; die maximal festsetzbare Geschossflächenzahl beträgt 1,2. Das heißt, in reinen Wohngebieten darf die planende Gemeinde nicht mehr als 0,4 m² überbaubare Fläche pro Quadratmeter Grundstücksfläche zulassen und nicht mehr als 1,2 m² Geschossfläche pro Quadratmeter Grundstücksfläche. Die Bebauung in reinen Wohngebieten erscheint hierdurch noch stark aufgelockert, obwohl nicht mehr im selben Maße wie in Kleinsiedlungsgebieten. 2. Störung a) Wohngebäude (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) Damit Wohngebäude in reinen Wohngebieten (§ 3 BauNVO) gebietsunverträglich sein könnten, müssten sie in der Lage sein, städtebauliche Belange zu beeinträchtigen und damit zugleich dem Gebietscharakter von reinen Wohngebieten zu widersprechen960. Aufgrund der Art ihrer Nutzung können Wohngebäude zwar durchaus städtebauliche Belange beeinträchtigen, z. B. die Belange der Wirtschaft oder der Landwirtschaft (§ 1 Abs. 6 Nr. 8a und b BauGB), wenn sie Gewerbe- oder Landwirtschaftsflächen in Anspruch nehmen. Zugleich dem Gebietscharakter von reinen Wohngebieten könnten sie jedoch nur dann widersprechen, wenn die 958

Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 3 Rn. 18; Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 3 Rn. 10. 959 Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 3 Rn. 10. 960 Vgl. oben 5. Kapitel B. II.

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Beeinträchtigung städtebaulicher Belange mit der Zweckbestimmung „Wohnen“ (§ 3 Abs. 1 BauNVO) unvereinbar wäre. Dies ist aufgrund der Art der baulichen Nutzung jedoch nie der Fall, weil Wohnen der einzige Zweck von Wohngebäuden ist – der Zweck von Wohngebäuden ist identisch mit der Zweckbestimmung reiner Wohngebiete. Aufgrund des Maßes der baulichen Nutzung wäre es vorstellbar, dass ein Wohngebäude städtebauliche Belange beeinträchtigen und zugleich dem Gebietscharakter reiner Wohngebiete widersprechen kann. Hierfür ließe sich möglicherweise an § 17 BauNVO anknüpfen. § 17 BauNVO enthält Vorgaben zur baulichen Verdichtung in den verschiedenen Baugebietsarten; diese Norm richtet sich zwar an die planende Gemeinde und gilt nicht im Baugenehmigungsverfahren961. Die Norm gibt jedoch vor, welches Maß an baulicher Verdichtung die Gemeinden üblicherweise in den einzelnen Baugebietsarten festsetzen sollen und welche Höchstgrenzen die Gemeinden dabei nicht überschreiten sollen. Die Norm prägt mit diesen Vorgaben den Gebietscharakter der verschiedenen Baugebietsarten, weil sie für jede Baugebietsart ein anderes Höchstmaß an baulicher Verdichtung vorsieht. Die Baugebietsarten unterscheiden sich hierdurch nicht nur durch die andere Zusammensetzung in der Art der baulichen Nutzung, sondern auch durch ein anderes Maß der baulichen Nutzung. Kleinsiedlungsgebiete sind durch die sehr geringe Grundflächenzahl von 0,2 (§ 17 Abs. 1 BauNVO) und die Geschossflächenzahl von 0,4 (§ 17 Abs. 1 BauNVO) beispielsweise sehr locker bebaute Gebiete mit tendenziell eher niedrigeren Gebäuden sind, während Gewerbe- und Industriegebiete durch die maximale Grundflächenzahl von 0,8 (§ 17 Abs. 1 BauNVO) und die Geschossflächenzahl von 2,4 (§ 17 Abs. 1 BauNVO) hingegen sehr dicht bebaute Gebiete sind, deren Gebäude auch größere Höhen erreichen können. § 17 BauNVO wird bei diesem Verständnis nicht unmittelbar im Baugenehmigungsverfahren angewandt, sondern als Auslegungshilfe für den Gebietscharakter der Baugebietsarten verwendet. Nach § 17 Abs. 1 BauNVO dürfen in Bebauungsplänen für reine Wohngebiete (§ 3 BauNVO) höchstens Grundflächenzahlen von 0,4 festgesetzt werden. Durch die Grundflächenzahl von höchstens 0,4 zeichnen sich reine Wohngebiete dadurch aus, dass mindestens 60 % der Grundstücksfläche unbebaut bleiben muss. Bei mehreren Grundstücken nebeneinander führt dies bei offener Bauweise (§ 22 Abs. 2 S. 1 BauNVO) zu größeren Abständen zwischen den Gebäuden. Die Bebauungsdichte ist zwar höher als in Kleinsiedlungsgebieten (Grundflächenzahl höchstens 0,2 – § 17 Abs. 1 BauNVO), aber deutlich niedriger als in Mischgebieten (Grundflächenzahl höchstens 0,6 – § 17 Abs. 1 BauNVO), Gewerbegebieten (Grundflächenzahl 961

Vgl. Schilder, in: Bönker / ​Bischopink BauNVO, § 17 Rn. 2; Ziegler / ​Seith, in: Brügelmann BauGB, § 17 BauNVO Rn. 6 f.; Jaeger, in: BeckOK BauNVO, § 17 Rn. 2; Franßen, Über die Verbindlichkeit der Obergrenzen gem. § 17 BauNVO  bei vorhabenbezogenen Bebauungsplänen, NVwZ 2016, 120; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​K rautzberger BauGB, § 17 BauNVO Rn. 2 und 14a.

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

höchstens 0,8 – § 17 Abs. 1 BauNVO) oder gar Kerngebieten (Grundflächenzahl höchstens 1,0 – § 17 Abs. 1 BauNVO). Daneben darf nach § 17 Abs. 1 BauNVO in reinen Wohngebieten die Geschossflächenzahl auf höchstens 1,2 festgesetzt werden, wohingegen sie in Dorf- und Mischgebieten auf bis zu 1,6 erhöht werden kann. D. h. pro Quadratmeter Grundstücksfläche dürfen in reinen Wohngebieten höchstens 1,2 Quadratmeter Geschossfläche festgesetzt werden. In Gewerbe- und Industriegebieten ist eine Geschossflächenzahl von bis zu 2,4 möglich, in urbanen Gebieten und Kerngebieten sogar von bis zu 3,0 (§ 17 Abs. 1 BauNVO). Werden sowohl Grundflächenzahl als auch Geschossflächenzahl im reinen Wohngebiet vollständig ausgenutzt, führt dies zu einer maximal dreigeschossigen Bebauung. Eine Obergrenze für die Anzahl der Vollgeschosse gibt § 17 Abs. 1 BauNVO allerdings nicht vor und ist auch sonst nicht in der BauNVO vorhanden. Die Gemeinden können die Zahl der Vollgeschosse und die Höhe baulicher Anlagen ohne Begrenzungen durch die BauNVO in Bebauungsplänen festsetzen (§ 16 Abs. 2 Nr. 3 und 4 BauNVO). § 17 Abs. 1 BauNVO steuert die Bebauungsdichte und der Dimensionierung der Baukörper in reinen Wohngebieten allein über Höchstgrenzen für die Grundflächenzahl und die Geschossflächenzahl. Eine vergleichsweise geringe bauliche Nutzbarkeit – höchstens 40 % der Grundstücksfläche bebaubar und nur 1,2 m² Geschossfläche pro m² Grundstücksfläche – ist damit eine prägende Eigenschaft reiner Wohngebiete (§ 3 BauNVO) und Teil ihres Gebietscharakters. Wird im reinen Wohngebiet ein Grundstück zu mehr als 40 % seiner Grundstücksfläche oder mit mehr als 1,2 m² Geschossfläche pro m² Grundstücksfläche bebaut, so überschreitet dies die Höchstgrenze an baulicher Verdichtung, die § 17 Abs. 1 BauNVO bei reinen Wohngebieten zulässt. Eine bauliche Verdichtung in diesem Ausmaß widerspricht dem Gebietscharakter reiner Wohngebiete. Damit das Überschreiten der Höchstgrenzen aus § 17 Abs. 1 BauNVO den Gebietscharakter reiner Wohngebiete stört, müssten hierdurch zugleich auch städtebauliche Belange (§ 1 Abs. 6 BauGB) beeinträchtigt werden. Die Höchstgrenzen für das Maß der baulichen Nutzung aus § 17 Abs. 1 BauNVO konkretisieren zugleich die städtebaulichen Grundsätze aus § 1 Abs. 6 BauGB962 und legen für die einzelnen Baugebietsarten fest, welches Maß an baulicher Verdichtung in der Regel noch ein gesundes Wohnen ermöglicht 963. Über die Höchstgrenzen für die Grund 962 Vgl. Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 17 BauNVO Rn. 3 ff.; Franßen, Über die Verbindlichkeit der Obergrenzen gem. § 17 BauNVO bei vorhabenbezogenen Bebauungsplänen, NVwZ 2016, 120. 963 Gierke / ​Blessing, in: Brügelmann BauGB, § 1 Rn. 563; BR-Drucks. 53/62, Begründungsteil S. 6; Franßen, Über die Verbindlichkeit der Obergrenzen gem. § 17 BauNVO bei vorhabenbezogenen Bebauungsplänen, NVwZ 2016, 120, 123; vgl. ferner BT-Drucks. 17/11468, S. 19 und BVerwG NVwZ 2003, 98, 100 (Bindung eines Vorhaben- und Erschließungsplans an die BauNVO).

C. Begriffsumfang

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flächenzahl aus § 17 Abs. 1 BauNVO werden die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse (§ 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB) konkretisiert. Beeinträchtigt wäre dieser Belang, wenn eine Überschreitung der Höchstgrenzen dazu führen würde, dass die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse nicht mehr gewahrt sind. § 17 Abs. 2 BauNVO eröffnet der planenden Gemeinde jedoch die Möglichkeit, die Höchstgrenzen aus § 17 Abs. 1 BauNVO in Bebauungsplänen zu überschreiten, wenn unter anderem sichergestellt ist, dass die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse nicht beeinträchtigt werden. Hieraus folgt, dass eine Überschreitung der Höchstgrenzen aus § 17 Abs. 1 BauNVO nicht automatisch zu ungesunden Wohnverhältnissen führt, sondern von der konkreten baulichen Situation abhängt 964. Es kann daher nicht gesagt werden, dass eine Überschreitung der Grundflächenzahl von 0,4 in einem reinen Wohngebiet zu ungesunden Wohnverhältnissen führt. Nach § 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB ist allerdings auch die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes ein städtebaulicher Belang. Dieser planungsrechtliche Belang soll das ästhetische Empfinden des Betrachters schützen und erfasst die bauliche Ansicht eines Ortes oder Ortsteils965. Die bauliche Ansicht eines Ortsteils wird nicht nur von der Art und dem Stil der Gebäude geprägt, sondern auch von ihren räumlichen Dimensionen. Besteht ein Ortsteil beispielsweise nur aus eingeschossigen Gebäuden, die jeweils nur 40 % der Grundstücksfläche bedecken (Grundflächenzahl von 0,4), so ist die Bebauung aufgelockert und niedrig. Im Bild des Ortsteils sind dann Lücken zwischen den Baukörpern vorhanden, die oftmals mit Grünflächen oder Bäumen gefüllt werden. Werden die Grundstücke hingegen zu 60 % mit Gebäuden überbaut (Grundflächenzahl von 0,6), so verdichtet sich das Ortsbild erheblich. Die Lücken zwischen den Gebäuden sind dann bereits um 1/3 kleiner als bei einer Grundflächenzahl von 0,4. Befindet sich inmitten eines Ortsteils mit einer Grundflächenzahl von 0,4 nun ein einzelnes Grundstück, auf dem 60 % oder mehr der Grundstücksfläche bebaut ist, so beeinträchtigt dies den optischen Eindruck des Ortsteils. Er wirkt dann nicht mehr insgesamt aufgelockert, sondern besteht fortan aus einem stärker verdichteten Teil, der von aufgelockerter Bebauung umsäumt wird. Das stärker bebaute Grundstück wirkt hierdurch wie ein Fremdkörper inmitten der aufgelockerten Bebauung und beeinträchtigt das Ortsbild (§ 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB). Wohngebäude können damit zwar nicht wegen der Art ihrer Nutzung oder aufgrund von Emissionen in reinen Wohngebieten gebietsunverträglich sein. Sie können jedoch wegen ihrer Größe gebietsunverträglich sein, weil sie dann durch

964

Vgl. Ziegler / ​Seith, in: Brügelmann BauGB, § 17 BauNVO Rn. 62; Franßen, Über die Verbindlichkeit der Obergrenzen gem. § 17 BauNVO bei vorhabenbezogenen Bebauungsplänen, NVwZ 2016, 120; BT-Drucks. 17/11468, S. 19; BVerwG NVwZ 2003, 98, 100 (Bindung eines Vorhaben- und Erschließungsplans an die BauNVO). 965 Söfker / ​Runkel, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​K rautzberger BauGB, § 1 Rn.  137; Gierke, in: Brügelmann BauGB, § 1 Rn. 696 f..

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

die Dimensionen ihres Baukörpers zum Fremdkörper werden können, der nicht mit dem Gebietscharakter reiner Wohngebiete vereinbar ist. Zu groß und dadurch in reinen Wohngebieten (§ 3 BauNVO) gebietsunverträglich sind sie, wenn sie die Obergrenzen für das Maß der baulichen Nutzung aus § 17 Abs. 1 BauNVO überschreiten. b) Anlagen zur Kinderbetreuung (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) Anlagen zur Kinderbetreuung, die den Bedürfnissen der Bewohner des Gebiets dienen (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) sind neben den Wohngebäuden allgemein zulässig. Hierunter werden Einrichtungen verstanden, in denen sich Kinder einen Teil oder den ganzen Tag über aufhalten und in Gruppen gefördert werden, d. h. etwa Kindergärten, Kindertagesstätten, Kinderkrippen oder auch Säuglingsheime966. Dass sie den Bedürfnissen der Bewohner des Gebiets dienen müssen, führt dazu, dass die allgemein zulässigen Anlagen in ihrer Größe beschränkt werden und nur kleine Anlagen im reinen Wohngebiet allgemein zulässig sind967. Solche kleinen Anlagen zur Kinderbetreuung können nur wenige Kinder aufnehmen und sind daher weniger emissionsträchtig als Anlagen mit einer größeren Zahl von Kindern. Der Verordnungsgeber hat die Anlagen zur Kinderbetreuung (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) aufgenommen, um die Versorgung mit fußläufig erreichbarer Kinderbetreuung zu verbessern968. Die Anlagen zur Kinderbetreuung sollten nach Ansicht des Verordnungsgebers zudem ihrer Größe nach den Bedürfnissen der Bewohner des Gebiets angemessen sein969. Die Anlagen sind daher im Interesse der Nahversorgung in § 3 BauNVO aufgenommen worden. Solange die Anlagen zur Kinderbetreuung klein sind und hierdurch nur der Nahversorgung dienen, ist der von ihnen ausgehende Kinderlärm – nach der Anordnung des Verordnungsgebers – im Interesse der Nahversorgung hinzunehmen und gehört auch zu reinen Wohngebieten. Selbst wenn man den Kinderlärm entgegen § 22 Abs. 1a S. 1 und 2 BImSchG als Störung der Wohnruhe qualifiziert, so ist sie im Interesse der Nahversorgung rechtlich unbeachtlich. Kleine Anlagen zur Kinderbetreuung sind daher mit der Zweckbestimmung reiner Wohngebiete vereinbar und gebietsverträglich.

966

Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 3 Rn. 125; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 3 Rn. 17.3; Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 3 Rn. 31b; vgl. Berkemann, BauNVO-Novelle 2013, DVBl 2013, 815, 817. 967 Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 3 Rn. 126; vgl. Berkemann, BauNVO-Novelle 2013, DVBl 2013, 815, 818; Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 3 Rn. 31c und 31 f. 968 BT-Drucks. 17/11468, S. 32: „[…] Unterstützung der wohnungsnahen, fußläufig erreichbaren Kinderbetreuung.“. 969 BT-Drucks. 17/11468, S. 10: „[…] Anlagen zur Kinderbetreuung […], sollen […] in reinen Wohngebieten künftig allgemein zulässig sein, wenn deren Größe den Bedürfnissen der Bewohner des Gebiets angemessen ist.“.

C. Begriffsumfang

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c) Läden und nicht störende Handwerksbetriebe (§ 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO) Läden und nicht störende Handwerksbetriebe müssen zur Deckung des täglichen Bedarfs für die Bewohner des Gebiets dienen (§ 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO), um ausnahmsweise im reinen Wohngebiet zulässig zu sein. Die Bedarfsdeckungsklausel ist hier enger gefasst worden als bei den Läden und nicht störenden Handwerksbetrieben im Kleinsiedlungsgebiet 970 (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO). Durch die Beschränkung auf die Versorgung mit Gütern des täglichen Bedarfs wird das mögliche Angebot der Läden und Handwerksbetriebe begrenzt. Es muss auf den Grundbedarf der Bewohner zugeschnitten sein, d. h. es darf nur solche Güter und Dienstleitungen erfassen, die beim Wohnen in eher kurzen und regelmäßigen Abständen benötigt werden971, wie beispielsweise Fleisch, Backwaren oder Getränke. Das Merkmal des Dienens führt hier wie schon im Kleinsiedlungsgebiet 972 (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) dazu, dass die Größe der möglichen Betriebe wegen der Wohnruhe limitiert wird. Störungen des Gebietscharakters reiner Wohngebiete sind vor diesem Hintergrund nicht von Vorhaben zu erwarten, die der Bedarfsdeckungsklausel des § 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO genügen. Bei den Handwerksbetrieben wird dies zusätzlich durch die Anforderung des Nicht-Störens abgesichert. Bei den Läden führt die Bedarfsdeckungsklausel dazu, dass nur sehr wenige, kleine Läden – z. B. für Lebensmittel, Drogerieartikel, Schreibwaren oder Backwaren973 – überhaupt ausnahmsweise zugelassen werden können. Diese wenigen, kleinen Läden entsprechen aber gerade dem Gebietscharakter reiner Wohngebiete, da sie aus Gründen der Nahversorgung dort ausnahmsweise zulässig sind974. Sie stören den Gebietscharakter also nicht, sondern entsprechen ihm. Störungen des Gebietscharakters sind insofern nur von Betrieben zu erwarten, die den Anforderungen des § 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO nicht entsprechen und daher ohnehin unzulässig sind. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit wird daher von Läden und nicht störenden Handwerksbetrieben stets erfüllt, wenn sie der Bedarfsdeckungsklausel genügen (§ 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO).

970

Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 3 Rn. 37; Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 3 Rn. 162. 971 Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 3 Rn. 37; Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 3 Rn. 165; Förster, in: Förster BauNVO, § 3 Ziff. 3a; Schlez, in: Schlez BauNVO, § 3 Rn. 12; Müller / ​Weiss, in: Müller / ​Weiss BauNVO, § 3 Zu Abs. 3 Nr. 1. 972 Siehe oben, 5. Kapitel C. I. 2. c). 973 Vgl. Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 3 Rn. 167. 974 Vgl. Stock, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​K rautzberger BauGB, § 3 BauNVO Rn.  71; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 3 Rn. 19 f.

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

d) Kleine Betriebe des Beherbergungsgewerbes (§ 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO) In Betrieben des Beherbergungsgewerbes werden Räume ständig wechselnden Gästen zum vorübergehenden Aufenthalt überlassen, ohne dass diese dort ihren häuslichen Wirkungskreis eigenständig gestalten können975. Gängige Formen davon sind Hotels, Pensionen oder auch Gasthäuser 976. Ausnahmsweise zulässig sind nur „kleine“ Betriebe dieser Art, d. h. Betriebe, die sich nach Umfang, Erscheinungs- und Betriebsform sowie Betriebsführung unauffällig in das Gebiet einordnen977. Solange diese Voraussetzung eingehalten wird, ist sichergestellt, dass der einzelne Betrieb in seinen Auswirkungen der Wohnnutzung angenähert ist und die Wohnruhe nicht stört. Als in den Auswirkungen auf die Umgebung wohnähnliche Nutzung sind die Betriebe mit dem Gebietscharakter reiner Wohngebiete vereinbar und wirken sich nicht negativ auf ihn aus. Störend und deshalb gebietsunverträglich sind sie, wenn sie nicht mehr klein (§ 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO) sind und dadurch entsprechend Unruhe ins reine Wohngebiet tragen. Solange die Betriebe des Beherbergungsgewerbes klein sind (§ 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO), sind sie auch gebietsverträglich. Wenn sie nicht mehr klein sind (§ 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO), sind sie hingegen unzulässig. Da die Gebietsverträglichkeit nur Vorhaben erfasst, die nach den §§ 2–9 BauNVO zulässig sind, kommt es bei Betrieben des Beherbergungsgewerbes im reinen Wohngebiet (§ 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO) nicht auf sie an. Die kleinen – und dadurch zulässigen – Betriebe des Beherbergungsgewerbes sind stets gebietsverträglich, alle übrigen Betriebe des Beherbergungsgewerbes werden von der Gebietsverträglichkeit nicht erfasst und sind ohnehin unzulässig. e) Sonstige Anlagen für soziale Zwecke (§ 3 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) Nach § 3 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO sind sonstige Anlagen für soziale Zwecke sowie den Bedürfnissen der Bewohner des Gebiets dienende Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke in reinen Wohngebieten ausnahmsweise zulässig. In der Norm werden die sonstigen Anlagen für soziale Zwecke getrennt von den Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche 975

Hornmann, in: BeckOK  BauNVO, § 3 Rn. 171; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​ Fieseler BauNVO, § 3 Rn. 20; BVerwG BauR 1989, 440, 2. Leits. (Beherbergungsbetrieb im Sondergebiet). 976 Förster, in: Förster BauNVO, § 3 Ziff. 3b; Leder / ​Schlotissek, in: Leder / ​Scholtissek BauNVO, § 3 Rn. 6; Müller / ​Weiss, in: Müller / ​Weiss BauNVO, § 3 Zu Abs. 3 Nr. 1. 977 Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 3 Rn. 41; BVerwG, Beschl. v. 24.11.1967 – IV B 250.66, Juris-Rn. 4 (Gaststätte im reinen Wohngebiet); Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 3 Rn. 172; OVG Lüneburg BauR 2015, 1317, 1320 (Unterkunft für Monteure im reinen Wohngebiet).

C. Begriffsumfang

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Zwecke aufgeführt; die zusätzliche Voraussetzung, dass sie den Bedürfnissen der Bewohner des Gebiets dienen müssen, wird nur für die Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke aufgeführt. Damit ergibt bereits der Wortlaut der Norm, dass sonstige Anlagen für soziale Zwecke nicht den Bedürfnissen der Bewohner des Gebiets dienen müssen, um ausnahmsweise zulässig zu sein978. Ebenso wenig müssen sie eine Versorgungsfunktion für das Gebiet erfüllen. Hierdurch können auch Anlagen für soziale Zwecke ausnahmsweise zugelassen werden, deren Einzugsbereich über das Gebiet hinausgeht oder die keinen Bezug zum Gebiet aufweisen. Mangels derartiger Einschränkungen ist es denkbar, dass die Anlage für soziale Zwecke den Gebietscharakter reiner Wohngebiete (§ 3 Abs. 1 BauNVO) stören kann. Eine Störung des Gebietscharakters ist beispielsweise zu erwarten, wenn die Anlage baulich so ausgestaltet ist, dass sie das Gebiet maßgeblich prägt und auf diese Weise ihren Ausnahmecharakter verliert. Diese Wirkung lässt sich an Gemeinschaftsunterkünften für Asylbewerber veranschaulichen. Diese Anlagen können ganz unterschiedlich ausgestaltet sein: Es gibt eher kasernenartige, große Bauten zur Unterbringung hunderter Menschen, sowie größere, heimartige Anlagen. Teilweise werden auch herkömmliche Wohnungen lediglich stark belegt. In Baden-Württemberg müssen beispielsweise nur durchschnittlich 7 qm Fläche pro Person (§ 8 Abs. 1 S. 4 FlüAG) bereitgestellt werden. Eine kleine Wohnung mit 35 qm Fläche könnte danach mit bis zu 5 Personen belegt werden. Wohnungen in Wohngebäuden (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) entsprechen als Wohnnutzung dem Gebietscharakter reiner Wohngebiete – der Zweck der Wohnung (Wohnen) und der Zweck reiner Wohngebiete (ebenfalls Wohnen) sind identisch. Wenn Personen aufgrund öffentlich-rechtlicher Vorschriften (z. B. § 7 Abs. 1 und § 8 Abs. 1 FlüAG BW) in Wohnungen eingewiesen werden, entfällt zwar die für ein Wohnen erforderliche Freiwilligkeit und Selbstbestimmtheit des Aufenthalts979. Die Eingewiesenen werden eine Wohnung jedoch auch nicht anders nutzen als Personen, die dort eigenständig einziehen. Die übrigen Merkmale des Wohnens – ständiger Aufenthalt, Entfaltung des häuslichen Wirkungskreises – wären dann erfüllt, sodass diese Nutzung dem Wohnen ähnlich ist. Entsprechend wäre eine Wohnung mit (zwangs-)eingewiesenen Personen bodenrechtlich zwar keine Wohnnutzung mehr, sondern eine Anlage für soziale Zwecke, die wohnähnlich genutzt wird. Hierin liegt kein Widerspruch zum Gebietscharakter reiner Wohngebiete. Eine einzelne Wohnung ist darüber hinaus nur ein Teil eines Wohngebäudes (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO), sodass sie auch nicht wegen ihrer räumlichen Dimen­ sionen den Gebietscharakter reiner Wohngebiete stören könnte. Zu groß und damit störend könnte nur das gesamte Wohngebäude (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) sein, in dem sich die Wohnung befindet, da die Höchstgrenzen für das Maß der baulichen

978 Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 3 Rn. 43; Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 3 Rn. 175. 979 Siehe schon oben, 5. Kapitel C. I. 2. e).

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

Nutzung (§ 17 Abs. 1 BauNVO) nur die bauliche Anlage insgesamt betreffen (§ 16 BauNVO). Einzelne Wohnungen können daher auch in reinen Wohngebieten zur Flüchtlingsunterbringung genutzt werden; als wohnähnliche Anlage für soziale Zwecke ist diese Nutzung nach § 3 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO ausnahmsweise zulässig und gebietsverträglich. Oft sind Gemeinschaftsunterkünfte für Asylbewerber jedoch eigenständige, heimartige Anlagen und keine herkömmlichen Wohnungen. Um eine möglichst große Anzahl an Menschen unterbringen zu können, werden Gemeinschaftsunterkünfte für Asylbewerber häufig als block- und kasernenartige Gebäude errichtet. Die Gemeinschaftsunterkünfte verfügen – anders als Wohnungen – nur über Gemeinschaftsküchen und gemeinschaftliche sanitäre Einrichtungen für ein ganzes Stockwerk, nicht aber für einzelne Zimmer bzw. Unterkünfte. Von der Art der baulichen Nutzung aus betrachtet ergeben sich auch bei diesen größeren Gemeinschaftsunterkünften keine wesentlichen Änderungen im Vergleich zur Nutzung von Wohnungen als Gemeinschaftsunterkünfte. Auch in den größeren Gemeinschaftsunterkünften leben die Asylbewerber nicht freiwillig, da sie den Unterkünften durch die Behörden zugewiesen werden (z. B. §§ 7, 8 FlüAG BW). Die Asylbewerber können zudem – anders als bei der Unterbringung in Wohnungen – keinen häuslichen Wirkungskreis entfalten, weil sich durch den Aufbau der Gemeinschaftsunterkünfte viele Personen die Gemeinschaftsküchen und die gemeinschaftlichen Sanitäranlagen teilen müssen. Privater Rückzug wie in einer Wohnung ist dadurch nicht möglich. Auch in den größeren Gemeinschaftsunterkünften halten sich die Asylbewerber über längere Zeit auf und haben während der Unterbringung hier ihren Lebensmittelpunkt. Die Unterbringung in größeren Gemeinschaftsunterkünften erfüllt dadurch nur noch ein Kriterium des Begriffs des Wohnens – den ständigen Aufenthalt – und bleibt bodenrechtlich eine wohnähnliche Anlage für soziale Zwecke, wenn auch in schwächer ausgeprägter Form als eine Unterbringung in Wohnungen. Von der Art der baulichen Nutzung her widerspricht daher auch eine größere Gemeinschaftsunterkunft nicht dem Gebietscharakter reiner Wohngebiete. Vom Maß der baulichen Nutzung her ist dagegen eine Störung des Gebietscharakters reiner Wohngebiete möglich. Durch die maximal festsetzbare Grundflächenzahl von 0,4 (§ 17 Abs. 1 BauNVO) zeichnen sich reine Wohngebiete durch eine aufgelockerte Bebauung aus. Die maximal festsetzbare Geschossflächenzahl von 1,2 (§ 17 Abs. 1 BauNVO) führt in Kombination mit der Grundflächenzahl zu einer begrenzten baulichen Verdichtung und einer üblicherweise höchstens dreigeschossigen Bebauung. Wird eine Gemeinschaftsunterkunft errichtet, die so groß ist, dass die Grundflächenzahl von 0,4 oder die Geschossflächenzahl von 1,2 (§ 17 Abs. 1 BauNVO) überschritten wird, dann übersteigt die bauliche Verdichtung das Höchstmaß, das der Verordnungsgeber für reine Wohngebiete vorgesehen hat. Dies widerspricht dem Gebietscharakter reiner Wohngebiete.

C. Begriffsumfang

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Das so bebaute Grundstück verändert – wie bereits bei Wohngebäuden980 – zudem den optischen Eindruck des Ortsteils. Fortan bestünde der Ortsteil nicht mehr aus einheitlich aufgelockerter Bebauung, sondern aus einem verdichteten Teil, der von lockerer Bebauung eingerahmt wird. Hierdurch wird die Gestaltung des Ortsbildes (§ 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB) beeinträchtigt, die bei reinen Wohngebieten durch eine aufgelockerte Bebauung geprägt ist. Große Gemeinschaftsunterkünfte für Asylbewerber sind damit zwar Anlagen für soziale Zwecke (§ 3 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO); bei Überschreiten der Höchstgrenzen aus § 17 BauNVO sind sie jedoch zu groß für reine Wohngebiete und gebietsunverträglich, weil sie die Gestaltung des Ortsbildes beeinträchtigen (§ 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB). Grundlegend neue Erkenntnisse für die Gebietsverträglichkeit sind hiermit nicht verbunden. Durch die Gebietsverträglichkeit werden Vorhaben den verschiedenen Baugebietsarten so zugeordnet, dass sie auch in ihrer Dimensionierung zu den anderen zulässigen Vorhaben in der Baugebietsart passen und diesen Rahmen nicht überschreiten. f) Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke (§ 3 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) Diese Anlagen müssen den Bedürfnissen der Bewohner des Gebiets dienen, um im reinen Wohngebiet ausnahmsweise zulässig zu sein. Über diese Bedürfnisklausel werden die mögliche Größe und die Art der Anlagen eingeschränkt, um die Wohnruhe im Gebiet zu gewährleisten981. Der Verordnungsgeber verwendet hier die gleiche Formulierung wie für die Anlagen zur Kinderbetreuung (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO), sodass die dortigen982 Ausführungen zur Bedürfnisklausel auch hier gelten. Durch die Bedürfnisklausel fallen alle Anlagen aus dem Katalog heraus, die auf einen übergebietlichen Nutzkreis abzielen und schon aus diesem Grund ein besonderes Störpotenzial aufweisen. Das bedeutet, dass die Gebietsverträglichkeit für Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke (§ 3 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) keine eigenständige Bedeutung hat. Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche oder sportliche Zwecke, die die Bedürfnisklausel erfüllen, sind gleichzeitig auch gebietsverträglich. Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche oder sportliche Zwecke, die gegen die Bedürfnisklausel verstoßen, werden von der Gebietsverträglichkeit hingegen nicht erfasst – sie gilt nur für Anlagen, die allgemein oder ausnahmsweise zulässig sind.

980

Siehe oben, 5. Kapitel C. II. Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 3 Rn. 46; vgl. Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 3 Rn. 20.62. 982 5.  Kapitel, C. II. 2. b). 981

204

Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

3. Zwischenergebnis Im reinen Wohngebiet kommt der Gebietsverträglichkeit nur für wenige der Vorhabengruppen eine eigenständige Bedeutung zu. Bei Anlagen zur Kinderbetreuung (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO), Läden, nicht störenden Handwerksbetrieben und Betrieben des Beherbergungsgewerbes (§ 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO) sowie Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke (§ 3 Abs. 3 Nr. 2 Alt. 2 bis 5 BauNVO) enthält bereits der Wortlaut der Norm Einschränkungen, die gewährleisten, dass die erfassten Vorhaben immer mit dem Gebietscharakter reiner Wohngebiete vereinbar und daher gebietsverträglich sind. Gewährleistet wird dies über die Bedürfnisklauseln (§ 3 Abs. 2 Nr. 2, Abs. 3 Nr. 1 und Nr. 2 BauNVO) sowie die Begrenzung auf kleine Betriebe des Beherbergungsgewerbes (§ 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO). Eine eigenständige Bedeutung entfaltet die Gebietsverträglichkeit im reinen Wohngebiet (§ 3 BauNVO) für Wohngebäude (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) und Anlagen für soziale Zwecke (§ 3 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO). In beiden Fällen fehlen im Wortlaut der Norm nähere Anforderungen, die gewährleisten, dass die erfassten Vorhaben immer mit dem Gebietscharakter reiner Wohngebiete vereinbar sind. Die Gebietsverträglichkeit bewirkt in beiden Fällen (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 2 Alt. 1 BauNVO) eine Einschränkung in der Größe der Vorhaben. Es lassen sich damit im reinen Wohngebiet die gleichen Auswirkungen der Gebietsverträglichkeit beobachten wie im Kleinsiedlungsgebiet. Sie schließt die für reine Wohngebiete generell zu großen und zu emissionsträchtigen Vorhaben aus; es gibt auch im reinen Wohngebiet Vorhabengruppen, in denen ein Tatbestandsmerkmal – die Bedürfnisklausel – alle Fälle erfasst, die andernfalls gebietsunverträglich wären. Es ergibt sich jedoch auch eine neue Erkenntnis. Zu große Vorhaben können nicht nur deshalb gebietsunverträglich sein, weil die von ihnen ausgehenden Emissionen und ihr zu erwartender Zu- und Abgangsverkehr zu viel Unruhe in das Baugebiet tragen. Zu große Vorhaben können auch deshalb ein zu großes städtebauliches Störpotenzial aufweisen, weil sie das Ortsbild beeinträchtigen (§ 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB). Dem Gebietscharakter reiner Wohngebiete lässt sich nur eine Vorgabe für das übliche Ortsbild reiner Wohngebiete entnehmen: Sie sollen eine geringe Bebauungsdichte haben.

III. Allgemeine Wohngebiete, § 4 BauNVO 1. Gebietscharakter Allgemeine Wohngebiete dienen im Unterschied zu reinen Wohngebieten nur vorwiegend dem Wohnen (§ 4 Abs. 1 BauNVO). Nach dem allgemeinen Sprachgebrauch bedeutet dies, dass allgemeine Wohngebiete in erster Linie zum Wohnen gedacht sind, aber daneben auch Raum für andere Nutzungsarten besteht. Wohn-

C. Begriffsumfang

205

nutzung muss im allgemeinen Wohngebiet vorherrschend983 sein. Im Vergleich zum reinen Wohngebiet ist der Katalog der allgemein zulässigen Nutzungen weiter gefasst. Anders als im reinen Wohngebiet sind die der Versorgung des Gebiets dienenden Läden allgemein und nicht nur ausnahmsweise zulässig (§ 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO). Zur Nahversorgung sind auch Schank- und Speisewirtschaften allgemein zulässig (§ 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO), die in reinen Wohngebieten (§ 3 BauNVO) nicht aufgeführt werden. Betriebe des Beherbergungsgewerbes sind ausnahmsweise zulässig (§ 4 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO), jedoch nicht auf kleine ihrer Art beschränkt (§ 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO). Anlagen für Verwaltungen, Gartenbaubetriebe und Tankstellen (§ 4 Abs. 3 Nr. 3, 4 und 5 BauNVO) sind ausnahmsweise zulässig – anders als in reinen Wohngebieten, wo sie nicht aufgeführt werden. Vor diesem Hintergrund sind auch allgemeine Wohngebiete auf Wohnruhe hin ausgerichtet, wenngleich nicht so intensiv wie reine Wohngebiete. Im Schutz der Wohnruhe sind allgemeine Wohngebiete den Kleinsiedlungsgebieten durchaus ähnlich; Unterschiede gibt es allerdings hinsichtlich der Auswirkungen gärtnerischer oder gartenbaulicher Bodenbewirtschaftung sowie der größeren Bandbreite gewerblicher Einrichtungen. Die maximal mögliche bauliche Verdichtung in allgemeinen Wohngebieten entspricht der in reinen Wohngebieten. Auch in allgemeinen Wohngebieten darf die planende Gemeinde höchstens Grundflächenzahlen von 0,4 und Geschossflächenzahlen von höchstens 1,2 festsetzen (§ 17 Abs. 1 BauNVO). Allgemeine Wohngebiete zeichnen sich deshalb durch die gleichermaßen aufgelockerte Bebauung wie in reinen Wohngebieten aus. 2. Störung a) Wohngebäude (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) Auch in allgemeinen Wohngebieten steht in der Zweckbestimmung (§ 4 Abs. 1 BauNVO) die Wohnnutzung im Vordergrund, macht sie also zu einem großen Teil aus. Wohngebäude entsprechen nach der Art der baulichen Nutzung der Zweckbestimmung von allgemeinen Wohngebieten und sind in ihnen insofern stets gebietsverträglich. Vom Maß der baulichen Nutzung her kann auf die Ausführungen zu Wohn­ gebäuden in reinen Wohngebieten verwiesen werden984. Reine und allgemeine Wohngebiete zeichnen sich durch die gleiche Bebauungsdichte aus (Grundflä-

983

Vgl. Hornmann, in: BeckOK  BauNVO, § 4 Rn. 17 f.; Stock in Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​K rautzberger BauGB, § 4 BauNVO Rn. 19; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 4 Rn. 1. 984 Siehe oben, 5. Kapitel C. II. 2. a).

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

chenzahl maximal 0,4 und Geschossflächenzahl maximal 1,2 – vgl. § 17 Abs. 1 BauNVO). Ein Wohngebäude, das zu einer so starken baulichen Verdichtung führt, dass das Ortsbild in reinen Wohngebieten beeinträchtigt wird (§ 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB), beeinträchtigt folglich auch das Ortsbild in allgemeinen Wohngebieten. Wohn­gebäude, die die Obergrenzen für die Grundflächenzahlen oder Geschoss­ flächenzahlen (§ 17 Abs. 1 BauNVO) nicht einhalten, widersprechen damit auch dem Gebietscharakter allgemeiner Wohngebiete und sind in ihnen gebietsunverträglich. Die Gebietsverträglichkeit begrenzt damit auch in allgemeinen Wohngebieten die Größe von Wohngebäuden. b) Läden, Schank- und Speisewirtschaften sowie nicht störende Handwerksbetriebe (§ 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) Die hier angeführten Nutzungen müssen ebenso wie im Kleinsiedlungsgebiet (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) der Versorgung des Gebiets dienen, um allgemein zulässig zu sein. Die dortigen Ausführungen985 zum Zusammenhang zwischen Versorgungsklausel und Gebietsverträglichkeit gelten hier sinngemäß. Nutzungen, die der Versorgung des Gebiets dienen, halten auch im allgemeinen Wohngebiet die Zweckbestimmung (§ 4 Abs. 1 BauNVO) ein und sind stets gebietsverträglich. Größere Schank- und Speisewirtschaften, die nicht mehr der Versorgung des Gebiets dienen, stören hingegen die Wohnruhe und wären gebietsunverträglich986. Solche wären allerdings bereits wegen § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO unzulässig, sodass die Gebietsverträglichkeit nicht mehr für sie anwendbar ist. Hieraus ergeben sich die gleichen Folgerungen wie schon bei Läden, Schankund Speisewirtschaften sowie nicht störenden Handwerksbetrieben im Kleinsiedlungsgebiet (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO)987. Wird die Gebietsversorgungsklausel eingehalten, sind die erfassten Betriebe gleichzeitig auch gebietsverträglich. c) Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke (§ 4 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO) Im Unterschied zum Kleinsiedlungsgebiet und reinen Wohngebiet sind im allgemeinen Wohngebiet Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke allgemein zulässig, ohne dass sie einer Bedürfnisklausel unterworfen wären. Daraus kann man entnehmen, dass diese Anlagen im allgemeinen Wohngebiet auch dann zulässig sind, wenn sie überwiegend einen Besucher 985

5.  Kapitel C. I. 2. c). Vgl. 5.  Kapitel C. I. 2. c). 987 Siehe oben, 5. Kapitel C. I. 2. c). 986

C. Begriffsumfang

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kreis aus anderen Gebieten haben. Das allgemeine Wohngebiet kann insofern auch eine Versorgungsfunktion für angrenzende Gebiete mit übernehmen. Trotzdem dürfen die Anlagen nicht die Zweckbestimmung des allgemeinen Wohngebiets stören und müssen den Wohncharakter des Gebiets bestehen lassen. Dies führt zu Begrenzungen von Art und Umfang der zulässigen Anlagen. So sind zwar beispielsweise sowohl Kirchen als auch große Kathedralen Anlagen für kirchliche Zwecke. Beide haben zudem üblicherweise einen Besucherkreis, der nicht vorwiegend aus den Bewohnern des Gebiets besteht. Die Kathedrale setzt sich allerdings dadurch von der Kirche ab, dass sie erheblich größer ist und zudem nicht nur für Gläubige interessant sein dürfte. Gerade durch ihre Architektur ist eine Kathedrale oftmals eine Sehenswürdigkeit, weshalb sie erheblich mehr Besucherverkehr anzieht als eine Kirche. Selbst wenn eine Kathedrale vom Maß der baulichen Nutzung her in einem allgemeinen Wohngebiet zulässig wäre, so wäre sie trotzdem noch mit einem erheblichen Besucherverkehr verbunden, der die Wohnruhe in allgemeinen Wohngebieten stört. Entsprechendes gilt für Konzerthäuser. Konzerthäuser dienen zwar kulturellen Zwecken, nämlich zur Aufführung von Konzerten und anderen Musikdarbietungen988. Sie sind jedoch regelmäßig große Bauten mit Sitzplätzen für teilweise über 2.000 Menschen. Durch ihre Größe und die mit ihnen verbundenen Kosten sind sie nur in größeren Städten anzutreffen und ziehen – wie Kathedralen – regelmäßig einen überörtlichen Besucherkreis an. Sie verursachen daher ebenfalls umfangreichen Zu- und Abfahrtsverkehr, den ein allgemeines Wohngebiet kaum aufnehmen könnte und der die Wohnruhe stört. Nach § 4 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO sind zwar Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke auch dann zulässig, wenn sie nicht den Bedürfnissen der Bewohner des allgemeinen Wohngebiets dienen, sondern umliegende Gebiete versorgen. Der Gebietscharakter allgemeiner Wohngebiete setzt jedoch der Größe dieser Anlagen Grenzen. Besonders große Vorhaben mit erheblichem Zu- und Abgangsverkehr und einem überörtlichen Einzugsgebiet lassen sich nicht mehr mit dem Wohncharakter allgemeiner Wohngebiete vereinbaren989. d) Betriebe des Beherbergungsgewerbes (§ 4 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO) In allgemeinen Wohngebieten sind auch Betriebe des Beherbergungsgewerbes ausnahmsweise zulässig (§ 4 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO). Anders als im reinen Wohn­ gebiet (§ 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO) sind sie hier nicht auf „kleine“ Betriebe beschränkt, auch eine Versorgungsklausel wie bei manchen anderen Nutzungen ist 988

Vgl. Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 4 Rn. 83; Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 4 BauNVO Rn. 43. 989 BVerwG ZfBR 2008, 379, Leits. (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet).

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

für sie hier nicht vorgesehen. Dies bedingt, dass im allgemeinen Wohngebiet auch größere Betriebe untergebracht werden können als im reinen Wohngebiet 990. Trotzdem ist ihre Größe auch hier begrenzt. Großbetriebe wie z. B. Hotels mit hunderten Zimmern oder auch Luxushotels wirken zum einen schon optisch prägend für die Umgebung und bringen zum anderen auch entsprechend viel Zu- und Abfahrtsverkehr mit sich. Solche Betriebe stören die Wohnruhe durch ihren Verkehr, teils auch schon durch die Dimension ihrer Gebäude. Die Gebietsverträglichkeit bewirkt daher eine Größenbeschränkung für Betriebe des Beherbergungsgewerbes in allgemeinen Wohngebieten, um die Wohnruhe gewährleisten zu können. e) Sonstige nicht störende Gewerbebetriebe (§ 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) Wie schon im Kleinsiedlungsgebiet, so sind auch im allgemeinen Wohngebiet sonstige, nicht störende Gewerbebetriebe ausnahmsweise zulässig. Mit dem Kriterium des Nichtstörens wird hier darauf abgestellt, ob der einzelne Betrieb die dem Wohngebiet eigene Wohnruhe einhält 991 und insofern mit der allgemeinen Zweckbestimmung (§ 4 Abs. 1 BauNVO) vereinbar ist. Das Kriterium des Nichtstörens ist hier ebenso wie schon im Kleinsiedlungsgebiet deckungsgleich mit dem der Gebietsverträglichkeit 992. Gewerbebetriebe sind zumeist wegen ihrer Emissionen für die Wohnnutzung störend und dadurch gebietsunverträglich. Dies trifft beispielsweise auf KfzReparatur­werkstätten993, Räucheranlagen994 oder auch auf Steinmetzbetriebe995 zu. Aufgrund der optischen Dominanz als Gewerbebetrieb stört allerdings auch ein Kfz-Handel mit Ausstellungsgelände und Werbetafeln996 die Zweckbestimmung des allgemeinen Wohngebiets und ist daher kein nicht störender Gewerbebetrieb im Sinne des § 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO.

990

Stock, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​K rautzberger BauGB, § 4 BauNVO Rn.  116; Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 4 Rn. 117. 991 Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 4 Rn. 73; Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 4 Rn. 121; Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 4 BauNVO Rn. 58 ff. 992 Vgl. oben, 5. Kapitel C. I. 2. g). 993 VGH BW, Urt. v. 09.11.1979 – III 1337/79 (Kfz-Werkstatt im allgemeinen Wohngebiet); vgl. Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 4 BauNVO Rn. 60. 994 OVG Lüneburg UPR 1996, 78 (Fischräucheranlage im faktischen allgemeinen Wohn­ gebiet); vgl. Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 4 BauNVO Rn. 60. 995 Thür OVG BauR 2006, 483 (Steinmetzbetrieb im allgemeinen Wohngebiet); vgl. Stühler  / ​ Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 4 Rn. 9.34. 996 OVG Berlin NVwZ-RR 2004, 556 (Autohandel im faktischen allgemeinen Wohngebiet); vgl. Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 4 BauNVO Rn. 60.

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Für die Gebietsverträglichkeit ergeben sich daraus die gleichen Schlussfolgerungen wie schon bei nicht störenden Gewerbebetrieben im Kleinsiedlungsgebiet 997. Betriebe, die nicht stören, sind immer gebietsverträglich; störende Betriebe verstoßen gegen § 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO und sind unzulässig. Die Gebietsverträglichkeit findet für die störenden Betriebe keine Anwendung mehr, da die Gebietsverträglichkeit nur regelmäßig oder ausnahmsweise zulässige Vorhaben erfasst. f) Anlagen für Verwaltungen (§ 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO) Anlagen für Verwaltungen sind in allgemeinen Wohngebieten ausnahmsweise zulässig. Unter diesem Sammelbegriff werden in der Kommentarliteratur alle Nutzungen in einem Zusammenhang mit verwaltender Tätigkeit verstanden, soweit das Verwalten einem eigenständigen Zweck dient 998. Um diese Tautologie zu vermeiden muss ermittelt werden, was unter Verwaltung im Sinne der Norm zu verstehen ist. Der Verordnungsgeber hat den Begriff der Verwaltung wie selbstverständlich verwendet, in den Gesetzesmaterialien aber nicht dargelegt, was hierunter zu verstehen sein soll999. Den Gesetzesmaterialien lassen sich daher keine Hinweise für die Auslegung entnehmen. Es muss daher auf den allgemeinen Sprachgebrauch und die Abgrenzung zu den übrigen Nutzungsbegriffen in der BauNVO zurückgegriffen werden. Im allgemeinen Sprachgebrauch versteht man unter verwalten, einen Gegenstand für seinen Besitzer zu betreuen, in der Obhut zu haben und in Ordnung zu halten sowie sich um andere Personen zu kümmern, sie zu betreuen, anzuleiten und zu lenken1000. In der BauNVO wird der Begriff der Anlage für Verwaltungen (§§ 4 Abs. 3 Nr. 3, 5 Abs. 2 Nr. 7, 6 Abs. 2 Nr. 5 und 6a Abs. 2 Nr. 5 BauNVO) oder auch des Verwaltungsgebäudes (§§ 7 Abs. 2 Nr. 1, 8 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) in Abgrenzung zu Wohngebäuden, Läden, Schank- und Speisewirtschaften, Handwerksbetrieben, Beherbergungsbetrieben, Gartenbaubetrieben, Tankstellen sowie Gewerbebetrieben verwendet. Kombiniert man diese Abgrenzung mit dem allgemeinen Sprachgebrauch, so deutet dies darauf hin, dass verwalten eine auf die übrigen Bodennutzungen bezogene Nutzungsform ist. Verwalten bezieht sich im allgemeinen Sprachgebrauch stets auf einen anderen Gegenstand oder eine Person, ist also eine Tätigkeit, die nicht unabhängig von dem Gegenstand oder der Person ausgeübt werden kann, auf die sie sich bezieht. Die übrigen Bodennutzungen in der BauNVO – z. B. Wohngebäude oder Handwerksbetriebe – zeichnen sich dagegen dadurch aus, dass ihr Nutzungszweck (im Beispiel Wohnen bzw. Handwerk) eigenständig ist und auch dann ausgeübt werden könnte, wenn es keine 997

Siehe oben, 5. Kapitel C. I. 2. g). Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 4 Rn. 11; Stock, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 4 BauNVO Rn.  128; Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 4 Rn. 124. 999 In BR-Drucks. 53/62, BR-Drucks. 261/77, BR-Drucks. 354/89, und BR-Drucks. 806/16 wird der Begriff der Verwaltung zwar genannt, aber nicht erläutert. 1000 Duden, Deutsches Universalwörterbuch, Stichwort: verwalten. 998

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

anderen Bodennutzungen gäbe. Ein Gebäude der Industrie- und Handelskammer verlöre beispielsweise seinen Sinn, wenn es in der Umgebung keine Industrie- oder Handelsunternehmen gibt, die aus dem Gebäude betreut werden könnten. Um diese Abhängigkeit des Verwaltens deutlich zu machen, bietet es sich an, darunter das Erfassen, Leiten, Betreuen und Kontrollieren anderer Menschen, Sachen, Organisationen oder Teilorganisationen zu verstehen. Umfasst sind hierdurch Anlagen sowohl privater als auch öffentlicher Träger 1001. Beispiele für Verwaltungsanlagen sind etwa Rathäuser, Polizeidienststellen oder Zweigstellen von Versicherungen1002. Die Verwaltungstätigkeit in solchen Anlagen läuft üblicherweise ruhig ab. Störungen der Wohnruhe und des Gebietscharakters kommen vor diesem Hintergrund in erster Linie durch umfangreichen Zu- und Abgangsverkehr zustande. Dieser hängt wiederum maßgeblich von der Größe der einzelnen Anlage ab. Besonders große, zentrale Anlagen mit viel Zu- und Abgangsverkehr tragen insofern Unruhe ins Wohngebiet und stören die Wohnruhe. Kleine, Anlagen – z. B. die Zweigstelle einer Versicherung oder die örtliche Polizeidienststelle – sind hingegen auch mit der Wohnruhe in einem allgemeinen Wohngebiet vereinbar 1003. Ein Beispiel für eine zu große Anlage, die wegen des Zu- und Abgangsverkehrs stört und unzu­ lässig ist, ist der Zustellstützpunkt der deutschen Post für mehrere Gemeinden aus dem zweiten Grundsatzurteil des BVerwG1004. Für die Gebietsverträglichkeit ergibt sich, dass sie – wie schon bei den meisten der zuvor untersuchten Nutzungsgruppen – auch die Größe von Anlagen für Verwaltungen in allgemeinen Wohngebieten begrenzt, um damit eine ausreichende Wohnruhe sicherstellen zu können. g) Gartenbaubetriebe (§ 4 Abs. 3 Nr. 4 BauNVO) Gartenbaubetriebe1005 sind im allgemeinen Wohngebiet, anders als im Kleinsiedlungsgebiet1006, nicht allgemein, sondern nur ausnahmsweise zulässig. Sie sind damit die einzige Unterform landwirtschaftlicher Nutzung, die im allgemeinen Wohngebiet zulässig ist. Auch hier dürfen die Betriebe nicht gegen die allgemeine Zweckbestimmung (§ 4 Abs. 1 BauNVO) verstoßen, was der Größe und Arbeitsweise der Betriebe Grenzen setzt. Während kleine Gärtnereien mit Gewächshaus noch mit dem Vorherrschen der Wohnnutzung vereinbar sind, so gilt dies für große, 1001

Stock, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 4 BauNVO Rn.  128; Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 4 Rn. 124. 1002 Stock, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 4 BauNVO Rn.  128; Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 4 Rn. 130. 1003 Vgl. Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 4 Rn. 130; Stock, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​ Krautzberger BauGB, § 4 BauNVO Rn. 132. 1004 BVerwGE 116, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 1005 Zum Begriff des Gartenbaubetriebs siehe oben, 5. Kapitel, C. I. 2. b). 1006 Siehe oben, 5. Kapitel C. I. 2. b).

C. Begriffsumfang

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ausgedehnte Betriebe  – etwa mit Tausenden Quadratmetern Anbaufläche wie z. B. auf der Insel Reichenau am Bodensee – nicht. Solche Betriebe würden schon wegen ihrer optischen Dominanz die Wohnnutzung in den Hintergrund drängen und das Gebiet landwirtschaftlich prägen. Statt des lockeren Bebauungszusammenhanges, den der Verordnungsgeber in allgemeinen Wohngebieten vorgesehen hat (Grundflächenzahl von maximal 0,4 und Geschossflächenzahl von maximal 1,2 – vgl. § 17 Abs. 1 BauNVO), würden die Anbauflächen der Gartenbaubetriebe den Bebauungszusammenhang auflösen. Inmitten der lockeren Bebauung gäbe es dann weite Flächen ohne Bebauung, optisch entstünde dann der Eindruck einer Freifläche. Gartenbaubetriebe mit größeren Anbauflächen sind damit nicht mit dem Vorherrschen der Wohnnutzung vereinbar, stören also die Zweckbestimmung des allgemeinen Wohngebiets (§ 4 Abs. 1 BauNVO). Gartenbaubetriebe, deren Arbeitsweise Störungen für die Wohnruhe hervorruft  – etwa durch dauerhafte Belichtung1007  – sind nicht nur in Kleinsiedlungs­ gebieten gebietsunverträglich, sondern erst recht in allgemeinen Wohngebieten. Anders als in allgemeinen Wohngebieten sind in Kleinsiedlungsgebieten auch landwirtschaftliche Nebenerwerbsstellen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) allgemein zulässig. In Kleinsiedlungsgebieten ist die Wohnnutzung daher stärker mit landwirtschaftlichen Nutzungen durchmischt als in allgemeinen Wohngebieten, da in letzteren die Gartenbaubetriebe nur ausnahmsweise zulässig sind (§ 4 Abs. 3 Nr. 4 BauNVO). In allgemeinen Wohngebieten wird die Wohnnutzung daher weniger landwirtschaftlichen Nutzungen ausgesetzt, sodass insoweit jedenfalls keine geringeren Anforderungen an den Schutz der Wohnruhe zu stellen sind als im Kleinsiedlungsgebiet. Für die Gebietsverträglichkeit lassen sich hieraus zwei Folgerungen entnehmen. Zum einen führt sie nicht nur zur Unzulässigkeit von Vorhaben, die die Bebauung übermäßig stark verdichten. Sie führt umgekehrt auch zur Unzulässigkeit von Vorhaben, die – wie Gartenbaubetriebe mit großer Anbaufläche – den Bebauungszusammenhang optisch auflösen. Zum anderen schützt die Gebietsverträglichkeit die Wohnruhe in allgemeinen Wohngebieten nicht nur vor Lärm, sondern auch vor nächtlicher Beleuchtung. h) Tankstellen (§ 4 Abs. 3 Nr. 5 BauNVO) Tankstellen1008 sind auch im allgemeinen Wohngebiet ausnahmsweise zulässig. Durch den besonderen Schutz der Wohnruhe über die allgemeine Zweckbestimmung allgemeiner Wohngebiete (§ 4 Abs. 1 BauNVO) ist auch hier die mögliche Größe der Tankstellen beschränkt. Mit der Wohnruhe und dem Gebietscharakter

1007

Zu diesem Beispiel oben, 5. Kapitel C. I. 2. b). Zum Begriff siehe oben, 5. Kapitel C. I. 2. f).

1008

212

Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

sind nur kleine Tankstellen mit wenigen Zapfsäulen vereinbar 1009. Größere Anlagen bringen durch das erhöhte Verkehrsaufkommen, das sie anziehen, Unruhe in das Wohngebiet und sind damit nicht mehr gebietsverträglich1010. 3. Zwischenergebnis Auch in allgemeinen Wohngebieten (§ 4 BauNVO) gibt es zwei Vorhabengruppen, für die die Gebietsverträglichkeit keine eigenständige Bedeutung hat. Läden, Schank- und Speisewirtschaften (§ 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) sind in allgemeinen Wohngebieten nur zulässig, wenn sie der Versorgung des Gebiets dienen. Wird die Gebietsversorgungsklausel eingehalten, so sind diese Vorhaben auch automatisch gebietsverträglich, weil sie an die Größendimension allgemeiner Wohngebiete angepasst sind und keine Unruhe ins Gebiet tragen können. Nicht störende Handwerksbetriebe (§ 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) und nicht störende Gewerbebetriebe (§ 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) sind ebenfalls immer gebietsverträglich, da sich das Merkmal „nicht störend“ auf den Gebietscharakter allgemeiner Wohngebiete bezieht und sich inhaltlich mit dem Störverbot der Gebietsverträglichkeit deckt. Alle übrigen Nutzungsgruppen in allgemeinen Wohngebieten werden dagegen durch die Gebietsverträglichkeit weiter eingeschränkt. Wohngebäude (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO), Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke (§ 4 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO), Betriebe des Beherbergungsgewerbes (§ 4 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO), Anlagen für Verwaltungen (§ 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO), Gartenbaubetriebe (§ 4 Abs. 3 Nr. 4 BauNVO) und Tankstellen (§ 4 Abs. 3 Nr. 5 BauNVO) werden so in ihrer Größe beschränkt, dass zum einen die Wohnruhe erhalten bleibt und zum anderen der für allgemeine Wohngebiete typische, aufgelockerte Bebauungszusammenhang erhalten bleibt. Aus den allgemeinen Wohngebieten lassen sich damit die gleichen Erkenntnisse gewinnen wie schon aus den Kleinsiedlungsgebieten und den reinen Wohngebieten. Auch in allgemeinen Wohngebieten schließt die Gebietsverträglichkeit die Vorhaben aus, die für allgemeine Wohngebiete generell zu groß und zu emissionsträchtig sind. In allgemeinen Wohngebieten enthalten erneut manche der Vorhabenkategorien Tatbestandsmerkmale, durch die alle möglicherweise gebietsunverträg­ lichen Vorhaben unzulässig sind (z. B. die Gebietsversorgungsklausel in § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO).

1009 Stock, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 4 BauNVO Rn.  138; Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 4 Rn. 136. 1010 Vgl. Stock, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 4 BauNVO Rn.  138.

C. Begriffsumfang

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IV. Besondere Wohngebiete, § 4a BauNVO Besondere Wohngebiete nehmen in der Systematik der BauNVO eine Sonderstellung ein. Gem. § 4a Abs. 1 S. 1 BauNVO sind sie überwiegend bebaute Gebiete, die aufgrund ausgeübter Wohnnutzung und sonstiger Anlagen gem. § 4a Abs. 2 BauNVO eine besondere Eigenart aufweisen. Sie sind hierdurch der einzige Gebietstyp, der nicht für Neubaugebiete festgesetzt werden kann, sondern nur für bereits bebaute Flächen, also für alten Bestand1011. Charakteristisch ist ferner für sie, dass sie nur solche städtebaulichen Situationen abdecken sollen, für die sich eine andere Festsetzung – z. B. als allgemeines Wohngebiet oder Mischgebiet – nicht anbietet, weil sie nicht der tatsächlichen Situation entspricht1012. Eine weitere Eigenheit besonderer Wohngebiete besteht darin, dass Gewerbebetriebe und sonstige Anlagen nur zulässig sind, wenn sie nach der besonderen Eigenart des Gebiets mit der Wohnnutzung vereinbar sind (§ 4a Abs. 1 S. 2 BauNVO). Der Verweis auf die besondere Eigenart des Gebiets knüpft hier an die konkrete Bebauung vor Ort an1013; der allgemeine Gebietscharakter der besonderen Wohngebiete wird also anders als bei den übrigen Baugebietsarten durch die tatsächlich vorhandene Bebauung mitbestimmt1014. § 4a Abs. 1 S. 2 Hs. 2 BauNVO enthält hier ein Merkmal, das bei den übrigen Gebieten erst über § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO Bedeutung erlangt1015. Der Verordnungsgeber hat sich bei besonderen Wohngebieten bewusst dafür entschieden, ein einschränkendes Tatbestandsmerkmal – Vereinbarkeit mit der Wohnnutzung nach der besonderen Eigenart des Gebiets – bereits in Absatz 1 aufzuführen, um es nicht in den Absätzen 2 und 3 mehrfach wiederholen zu müssen1016.

1011 Vgl. auch: Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 4a Rn. 4 ff.; Grigoleit, in: Grigoleit / ​ Otto BauNVO, § 4a Rn. 4; explizit in BR-Drucks. 261/77, S. 24; Kniep, Aktuelle Probleme der Bauleitplanung, DWW 1984, 12. 1012 Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 4a Rn. 12.11; BR-Drucks. 261/77, S. 24; vgl. auch: Wilke, Zulässigkeit gewerblicher Vorhaben in besonderen Wohngebieten – § 4a Baunutzungsverordnung, DST 1981, 526. 1013 Stock, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​K rautzberger BauGB, § 4a BauNVO Rn.  41; Stühler  / ​ Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 4a Rn. 7. 1014 So auch in BR-Drucks. 261/77, S. 25: „Für die Abgrenzung des hinzunehmenden Ausmaßes der Störungen, die von diesem Gewerbe auf die Wohnnutzung ausgeht, muss nach dem Entwurf die jeweilige Eigenart des bebauten Gebiets bestimmend sein.“ 1015 Vgl. Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 4a BauNVO Rn. 24. 1016 BR-Drucks. 261/77, S. 25: „Bereits in Absatz 1 soll bestimmt werden, daß in besonderen Wohngebieten nur solche Gewerbebetriebe und sonstigen Anlagen zulässig sind, die nach der besonderen Eigenart des Gebiets mit der Wohnnutzung vereinbar sind. In Absatz 2 braucht daher nicht mehr geregelt zu werden, daß neben den Wohngebäuden nur solche Gewerbebetriebe und sonstigen Anlagen zulässig sind, die mit der Wohnnutzung vereinbar sind. […] Um einer übermäßigen Ausdehnung von Nutzungen des tertiären Bereichs in besonderen Wohngebieten zu begegnen, sieht Absatz 3 vor, daß die dort genannten Nutzungen nur ausnahmsweise zulässig sind, wobei sich die Beschränkung aus Absatz 1 Satz 2 ergibt; […]“.

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

Hierdurch erfährt der Gebietscharakter besonderer Wohngebiete in Abhängigkeit von der tatsächlichen Bebauung eine Variationsbreite, die bei den übrigen Baugebietsarten nicht besteht. Gemeinsam ist hingegen allen besonderen Wohngebieten, dass sie vorwiegend dem Wohnen sowie Gewerbebetrieben und sonstigen Nutzungen nach Maßgabe der Vereinbarkeitsklausel dienen sollen (§ 4a Abs. 1 S. 2 BauNVO). Die Wohnnutzung soll dabei erhalten und fortentwickelt werden (§ 4a Abs. 1 S. 1 BauNVO). Die bauliche Verdichtung in besonderen Wohngebieten ist hoch. Nach § 17 Abs. 1 BauNVO dürfen Grundflächenzahlen von bis zu 0,6 und Geschossflächenzahlen von bis zu 1,6 festgesetzt werden. Damit können besondere Wohngebiete baulich stärker verdichtet sein als Dorf- oder Mischgebiete (Geschossflächenzahl von maximal 1,2 – § 17 Abs. 1 BauNVO). Besondere Wohngebiete sind daher eine Mischform aus Wohnen und Gewerbe mit einem leichten, zukunftsorientierten, Fokus auf das Wohnen bei hoher baulicher Verdichtung. Untersucht man, wie sich die Gebietsverträglichkeit auf die unterschiedlichen Nutzungsgruppen in besonderen Wohngebieten (§ 4a BauNVO) auswirkt, so gilt es zwischen Wohngebäuden (§ 4a Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) und allen übrigen Nutzungen zu trennen. Alle übrigen Nutzungen können nämlich nur dann zulässig sein, wenn sie nach der besonderen Eigenart des Gebiets mit der Wohnnutzung vereinbar sind1017. Wohngebäude sind dieser Einschränkung nicht unterworfen. Aufgrund der Art der baulichen Nutzung können Wohngebäude den Gebietscharakter besonderer Wohngebiete nicht stören, da sie gerade dem Wohnen dienen. Durch die Dimension ihres Baukörpers wäre eine Störung dagegen denkbar. Besondere Wohngebiete zeichnen sich durch eine hohe bauliche Verdichtung aus, die Teil ihres Gebietscharakters ist. Eine stärker verdichtete Bebauung bildet in ihnen daher in optischer Hinsicht keinen Fremdkörper und kann das Ortsbild (§ 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB) nicht beeinträchtigen – eine stärker verdichtete Bebauung entspricht gerade dem Gebietscharakter besonderer Wohngebiete. Wohngebäude (§ 4a Abs. 2 Nr. 1 BauNVO), die die planerischen Höchstgrenzen der baulichen Verdichtung (§ 17 Abs. 1 BauNVO) überschreiten, können daher nicht aus optischen Gründen wegen der Beeinträchtigung des Ortsbildes (§ 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB) gebiets­unverträglich sein. Mit der Zweckbestimmung besonderer Wohngebiete, vorwiegend dem Wohnen zu dienen, können Wohngebäude jedoch dann unvereinbar sein, wenn sie selbst die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse (§ 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB) nicht einhalten. Zum Wohnen eignet sich ein solches Gebäude nicht mehr, da der ständige Aufenthalt in ihm mit Gesundheitsgefahren verbunden sein wird. Hierfür wäre es denkbar, die Obergrenzen für die bauliche Verdichtung aus § 17 Abs. 1 BauNVO als Orientierungshilfe heranzuziehen. Aus § 17 Abs. 2 S. 1 BauNVO lässt sich entnehmen, dass die Obergrenzen für das Maß der baulichen Nutzung mit den allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsver 1017

BR-Drucks. 261/77, S. 25; Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 4a BauNVO Rn. 42.

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hältnisse zusammenhängen. Nur wenn besondere Umstände oder Maßnahmen sicherstellen, dass gleichwohl die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohnund Arbeitsverhältnisse eingehalten werden, lässt § 17 Abs. 2 S. 1 BauNVO eine Überschreitung der Obergrenzen durch die planende Gemeinde zu. Hieran wird deutlich, dass der Verordnungsgeber mit den Obergrenzen aus § 17 Abs. 1 BauNVO konkretisieren wollte, bei welchem Maß an baulicher Verdichtung die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse in der Regel noch eingehalten sind1018. Besondere Wohngebiete, Dorfgebiete und Mischgebiete dienen auch dem Wohnen und weisen alle eine Grundflächenzahl von maximal 0,6 auf (§ 17 Abs. 1 BauNVO). Hieraus wird teilweise gefolgert, die Überschreitung einer Grundflächenzahl von 0,6 indiziere, die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse seien nicht eingehalten1019. Dies berücksichtigt jedoch nicht, dass der Verordnungsgeber 2017 das Urbane Gebiet (§ 6a BauNVO) eingeführt hat. Urbane Gebiete dienen unter anderem auch dem Wohnen (§ 6a Abs. 1 BauNVO), gestatten jedoch eine Grundflächenzahl von bis zu 0,8 bei einer Geschossflächenzahl von bis zu 3,0 (§ 17 Abs. 1 BauNVO). In Kerngebieten (§ 7 BauNVO) sind sogar Grundflächenzahlen von bis zu 1,0 möglich (§ 17 Abs. 1 BauNVO), d. h. Grundstücke können in ihnen vollständig bebaut werden. Trotzdem kann in Kerngebieten festgesetzt werden, dass Wohnungen zulässig sind (§ 7 Abs. 2 Nr. 7 BauNVO). Das zeigt, dass allein aus der Überschreitung der Höchstgrenzen aus § 17 Abs. 1 BauNVO nicht gefolgert werden kann, dass die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse nicht eingehalten sind. Aufgrund seiner Größe wird ein Wohngebäude daher nicht zu ungesunden Wohnverhältnissen führen. Wohngebäude, auch große, sind somit in besonderen Wohngebieten stets gebietsverträglich. Alle übrigen Bodennutzungen sind in besonderen Wohngebieten nur unter dem Vorbehalt zulässig, dass sie nach der besonderen Eigenart des Gebiets mit der Wohnnutzung vereinbar sind (§ 4a Abs. 1 S. 2 Hs. 2 BauNVO)1020. Dies betrifft Läden, Betriebe des Beherbergungsgewerbes, Schank- und Speisewirtschaften (§ 4a Abs. 2 Nr. 2 BauNVO), sonstige Gewerbebetriebe (§ 4a Abs. 2 Nr. 3 BauNVO), Geschäfts- und Bürogebäude (§ 4a Abs. 2 Nr. 4 BauNVO), Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke (§ 4a Abs. 2 Nr. 5 BauNVO), Anlagen für zentrale Einrichtungen der Verwaltung (§ 4a Abs. 3 Nr. 1 BauNVO), nicht kerngebietstypische Vergnügungsstätten (§ 4a Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) und Tankstellen (§ 4a Abs. 3 Nr. 3 BauNVO). Wenn diese Nutzungen nach § 4a Abs. 1 S. 2 BauNVO mit der Wohnnutzung vereinbar sind, verursachen sie keine Störungen der Wohnruhe, die der Verordnungsgeber in besonderen Wohngebieten ausschließen wollte. Zulässig sind beispielsweise alle Gewerbebetriebe, 1018

Vgl. Ziegler / ​Seith, in: Brügelmann BauGB, § 17 BauNVO Rn. 62 f.; BR-Drucks. 53/62, Begründungsteil S. 6. 1019 Ziegler / ​Seith, in: Brügelmann BauGB, § 17 BauNVO Rn. 62. 1020 BR-Drucks. 261/77, S. 25; Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 4a BauNVO Rn. 42.

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

die auch schon in reinen und allgemeinen Wohngebieten zulässig sind1021 – diese können dem Gebietscharakter jedoch nicht widersprechen, weil ihr Störungspotenzial für die Wohnnutzung zu gering ist. Insgesamt führt das Merkmal der Vereinbarkeit mit der Wohnnutzung (§ 4a Abs. 1 S. 2 BauNVO) also dazu, dass alle das Wohnen störenden Betriebe und Anlagen unzulässig sind. Auf die Gebietsverträglichkeit kommt es anschließend nicht mehr an, weil sie nur regelmäßig oder ausnahmsweise zulässige Vorhaben erfasst. Alle möglicherweise gebiets­ unverträglichen Vorhaben scheitern jedoch schon am Merkmal der Vereinbarkeit mit der Wohnnutzung (§ 4a Abs. 1 S. 2 BauNVO). Für die Gebietsverträglichkeit folgt daraus, dass sie in besonderen Wohngebieten insgesamt keine eigenständige Bedeutung hat. Wohngebäude sind in besonderen Wohngebieten stets gebietsverträglich, bei allen anderen Vorhaben erfasst das Merkmal der Vereinbarkeit mit der Wohnnutzung (§ 4a Abs. 1 S. 2 BauNVO) alle Fälle möglicherweise gebietsunverträglicher Vorhaben.

V. Dorfgebiete, § 5 BauNVO 1. Gebietscharakter Dorfgebiete dienen gem. § 5 Abs. 1 S. 1 BauNVO der Unterbringung der Wirtschaftsstellen land- und forstwirtschaftlicher Betriebe, dem Wohnen und der Unterbringung von nicht wesentlich störenden Gewerbebetrieben sowie der Versorgung der Bewohner des Gebiets dienenden Handwerksbetrieben. Charakteristisch ist für Dorfgebiete, dass hier – anders als in den restlichen Gebieten – die Wirtschaftsstellen land- und forstwirtschaftlicher Betriebe prägend sind. Auf ihre Belange ist auch nach § 5 Abs. 1 S. 2 BauNVO vorrangig Rücksicht zu nehmen. Emissionen land- und forstwirtschaftlicher Betriebe gehören vor diesem Hintergrund zum Dorfgebiet und sind dort von den anderen Nutzungen – vor allem der Wohnnutzung – hinzunehmen. Im Übrigen zeichnen sich Dorfgebiete durch eine Nutzungsmischung aus; das Dorfgebiet wird daher mitunter auch als „ländliches Mischgebiet“1022 bezeichnet. Es ist kein bestimmtes Mischungsverhältnis der einzelnen Nutzungsarten vorgesehen1023. Die bauliche Verdichtung fällt in Dorfgebieten mit einer Grundflächenzahl von bis zu 0,6 und einer Geschossflächenzahl von bis zu 1,2 (§ 17 Abs. 1 BauNVO) deutlich höher aus als in reinen oder allgemeinen Wohngebieten (Grundflächenzahl von maximal 0,4 – § 17 Abs. 1 BauNVO). 1021 Hornmann, in: BeckOK  BauNVO, § 4a Rn. 33; vgl. Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 4a Rn. 16; Förster, Das besondere Wohngebiet nach der Baunutzungsverordnung 1977, BauR 1978, 439, 444. 1022 Karber, in: BeckOK  BauNVO, § 5 Rn. 1; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 5 Rn. 1 und 1.2. 1023 Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 5 Rn. 1.3; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 5 BauNVO Rn.  11.

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2. Störung a) Landwirtschaftliche und forstwirtschaftliche Nutzungen (§ 5 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 8 BauNVO) Im Dorfgebiet sind eine Reihe landwirtschaftlicher und forstwirtschaftlicher Nutzungen allgemein zulässig. Dies sind die Wirtschaftsstellen land- und forstwirtschaftlicher Betriebe mit den dazugehörigen Wohnungen und Wohngebäuden (§ 5 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO), Kleinsiedlungen einschließlich Wohngebäude mit entsprechenden Nutzgärten und landwirtschaftliche Nebenerwerbsstellen (§ 5 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) und schließlich Gartenbaubetriebe (§ 5 Abs. 2 Nr. 8 BauNVO). Diesen Nutzungen ist gemein, dass es sich um landwirtschaftliche Nutzungen (vgl. § 201 BauGB) oder forstwirtschaftliche Nutzungen handelt, die den Gebietscharakter der Dorfgebiete maßgeblich prägen. Sie können insofern aufgrund der Art der Bodennutzung nicht störend auf den Gebietscharakter wirken, da sie ihn gerade ausmachen. Vom Maß der Bodennutzung ist es ebenfalls nicht möglich, dass diese land- und forstwirtschaftlichen Nutzungen zu einer übermäßigen Verdichtung im Dorfgebiet führen. Begrifflich erfordern beispielsweise Kleinsiedlungen Anbauflächen rund um das Wohnhaus1024, d. h. Flächen, die frei von Bebauung sind. Wirtschaftsstellen land- und forstwirtschaftlicher Betriebe sowie landwirtschaftliche Nebenerwerbsstellen sind zwar regelmäßig mit einem Wohnhaus verbunden, benötigen aber ebenfalls freien Platz um ihre Gebäude, um mit den Maschinen rangieren zu können (Traktoren, Mähdrescher o.ä.). Würde ein Grundstück vollständig bebaut werden, so eignete es sich nicht mehr für land- und forstwirtschaftliche Nutzungen. Die land- und forstwirtschaftlichen Nutzungen sind in Dorfgebieten daher stets gebietsverträglich; sie bestimmen ihren Gebietscharakter. Für die Gebietsverträglichkeit lassen sich hieraus zwei Erkenntnisse gewinnen. Zum einen sind die Nutzungen, die nach Abs. 1 den Gebietscharakter prägen, ihrer Art nach stets gebietsverträglich – für sie wurde die Baugebietsart immerhin konzipiert. Zum anderen können auch die für den Gebietscharakter prägenden Nutzungen wegen ihres Umfangs theoretisch gebietsunverträglich sein. Im Fall der land- und forstwirtschaftlichen Nutzungen im Dorfgebiet ist dies praktisch jedoch ausgeschlossen, da land- und forstwirtschaftliche Nutzungen stets größere unbebaute Flächen benötigen und nicht zu einer übermäßigen Verdichtung führen können.

1024

Siehe schon oben, 5. Kapitel C. I. 2.

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

b) Sonstige Wohngebäude (§ 5 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO) Unter die sonstigen Wohngebäude (§ 5 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO) fallen solche Wohngebäude und Wohnungen, die nicht an eine land- oder forstwirtschaftliche Nutzung angeschlossen sind1025. Sie sind nach § 5 Abs. 1 BauNVO eine der drei prägenden Nutzungsarten in Dorfgebieten, bestimmen also den Gebietscharakter mit. Durch den besonderen Stellenwert der landwirtschaftlichen Nutzung im Dorfgebiet (§ 5 Abs. 1 S. 2 BauNVO) hat eine reine Wohnnutzung die typischen Emissionen seitens der Landwirtschaft (Gerüche, Lärm durch Tiere sowie Traktoren und andere Maschinen) hinzunehmen1026. Die Schutzwürdigkeit der Wohnnutzung ist insofern im Vergleich zu anderen Gebieten herabgesetzt. Mögliche Störungen für die Wohnnutzung werden auf diese Weise gerade als gebietstypisch eingestuft. Bei der Größe von Wohngebäuden ergeben sich keine Unterschiede zu besonderen Wohngebieten1027. Sowohl Dorfgebiete als auch besondere Wohngebiete zeichnen sich durch das gleiche Höchstmaß an baulicher Verdichtung aus, in beiden Gebietsarten dürfen nach § 17 Abs. 1 BauNVO nämlich nur Grundflächenzahlen von höchstens 0,6 festgesetzt werden. Von ihrer Größe her sind Wohngebäude in Dorfgebieten daher stets gebietsverträglich. Da von reiner Wohnnutzung keine Störungen auf die Umgebung ausgehen, die landwirtschaftlichen Emissionen gebietstypisch sind und Wohngebäude auch von der Größe her in Dorfgebieten stets gebietsverträglich sind, ist reine Wohnnutzung per se im Dorfgebiet gebietsverträglich1028. c) Betriebe zur Be- und Verarbeitung und Sammlung landund forstwirtschaftlicher Erzeugnisse (§ 5 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO) Daneben sind Betriebe zur Be- und Verarbeitung und Sammlung land- und forstwirtschaftlicher Erzeugnisse allgemein zulässig (§ 5 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO). Hierbei handelt es sich nicht mehr um land- bzw. forstwirtschaftliche Betriebe, sondern um eigenständige Betriebe, die nur land- und forstwirtschaftliche Erzeugnisse aus der weiteren Umgebung abnehmen und weiterverarbeiten1029. Dies können beispielsweise Molkereien, Mühlen oder Schlachthäuser sein1030. 1025 Karber, in: BeckOK BauNVO, § 5 Rn. 63; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 5 BauNVO Rn. 34. 1026 MwN: Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 5 BauNVO Rn.  35. 1027 Vgl. oben, 5. Kapitel C. IV. 1028 So auch: Sächs OVG, Beschl. v. 02.07.2013 – 1 A 776/12, Juris-Rn. 15 (Einfamilienhaus im faktischen Dorfgebiet); Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 5 BauNVO Rn. 35. 1029 Karber, in: BeckOK BauNVO, § 5 Rn. 68; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 5 BauNVO Rn. 36. 1030 Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 5 Rn. 12.1; Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 5 BauNVO Rn. 36.

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Manche der Betriebe können eine beträchtliche Größe annehmen und so das sonst in Dorfgebieten anzutreffende Maß an Emissionen übertreffen. Solche mehr industriellen Großbetriebe  – z. B. eine Zuckerfabrik  – würden innerhalb eines Dorfgebiets ihre Umgebung derart prägen, dass dieses den dörflichen Charakter mit Landwirtschaft und Nutzungsmischung verliert. Aufgrund ihrer Größe ist dort auch mit erheblichen Störungen für die anderen Nutzungen zu rechnen, insb. für die Wohnnutzung in landwirtschaftlichen Hofstellen. Industrielle Großbetriebe wirken sich damit störend auf den Gebietscharakter von Dorfgebieten aus und sind in ihnen gebietsunverträglich. d) Einzelhandelsbetriebe, Schank- und Speisewirtschaften sowie Betriebe des Beherbergungsgewerbes (§ 5 Abs. 2 Nr. 5 BauNVO) Im Dorfgebiet sind Einzelhandelsbetriebe zulässig. Darunter fallen alle Arten gewerblicher Verkaufsstellen, die ihre Waren unmittelbar an Endverbraucher verkaufen1031. Dies erfasst eine große Bandbreite an Betrieben, von kleinen Läden bis hin zu Kaufhäusern und Supermärkten. Die Größe wird hier allerdings durch § 11 Abs. 3 BauNVO beschränkt. Da Dorfgebiete durch eine Nutzungsmischung aus landwirtschaftlichen Hofstellen, Wohnen und verschiedenen Gewerbebetrieben geprägt sind (§ 5 Abs. 1 BauNVO), weisen sie einen ländlichen Charakter auf – und in einem ländlichen Umfeld müssen im Gegensatz zu größeren Städten gerade keine großen Zahlen von Menschen versorgt werden. Das bedingt, dass Dorfgebiete keine großen Warenhäuser oder Einkaufszentren mit einem überregionalen Einzugsbereich und entsprechendem Zu- und Abgangsverkehr beherbergen. Derartige Betriebe sprengen den dörflichen Rahmen1032 und wären in Dorfgebieten nicht gebietsverträglich. Der Verordnungsgeber hat dies schließlich in § 11 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 BauNVO aufgegriffen und großflächige Einzelhandelsbetriebe einem Sonderregime unterworfen. Sobald sie großflächig sind, also 800 qm Verkaufsfläche1033 überschreiten, sind sie gem. § 11 Abs. 3 S. 1 BauNVO nur noch in Kerngebieten und für sie festgesetzten Sondergebieten zulässig – sofern sie sich nicht nur unwesentlich auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung oder Landesplanung oder die städtebauliche Entwicklung und Ordnung auswirken können. Da großflächige Einzelhandelsbetriebe durch § 11 Abs. 3 S. 1 BauNVO spezialgesetzlich geregelt werden, sind sie keine nach § 5 Abs. 2 Nr. 5 BauNVO zulässigen Einzelhandelsbetriebe; sie sind in Dorfgebieten folglich unzulässig. Das Erfordernis

1031 Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 5 Rn. 15.1; Karber, in: B ­ eckOK BauNVO, § 5 Rn. 74; Roeser, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 5 Rn. 24 f. 1032 Vgl. Schlichter / ​Friedrich, Bauplanungsrechtliche Steuerung der Ansiedlung von Gewerbebetrieben, WiVerw 1988, 199, 257; Roeser, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 5 Rn. 25. 1033 BVerwGE 124, 364, 365 f. (Großflächigkeit von Einzelhandelsbetrieben); Gatz, Großflächigkeit eines Einzelhandelsbetriebes, jurisPR-BVerwG 5/2006, 2; mwN: Köpfler, in: BeckOK BauNVO, § 11 Rn. 38.

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

der Gebietsverträglichkeit erfasst hingegen nur regelmäßig und ausnahmsweise zulässige Vorhaben1034, sodass es nicht auf großflächige Einzelhandelsbetriebe in Dorfgebieten anwendbar ist. Schank- und Speisewirtschaften sowie Betriebe des Beherbergungsgewerbes sind in Dorfgebieten zulässig, ohne dass sie Begrenzungen wie der Gebietsversorgung (§ 2 Abs. 2 Nr. 2, 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) oder der Begrenzung auf kleine Betriebe (§ 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO) unterworfen werden1035. Wie auch schon bei Einzelhandelsbetrieben ergibt sich auch hier eine Größenbeschränkung aus dem Gebietscharakter. Dorfgebiete weisen einen ländlichen Charakter auf und sind insofern nicht der richtige Standort für besonders große, zentrale Einrichtungen der Wirtschaft. Solche großen, zentralen Einrichtungen sind den Kerngebieten vorbehalten (§ 7 Abs. 1 BauNVO) und hätten in einem Dorfgebiet einen für diese zu umfangreichen Zu- und Abgangsverkehr zur Folge. Anlagen für Verwaltungen sind sogar explizit auf örtliche (§ 5 Abs. 2 Nr. 7 BauNVO) Anlagen beschränkt, was verdeutlicht, dass hier keine Großbetriebe untergebracht werden sollen. Besonders große Schank- und Speisewirtschaften und Betriebe des Beherbergungsgewerbes wie Hotels mit teils über hundert Zimmern wirken vor diesem Hintergrund generell störend auf den Gebietscharakter von Dorfgebieten1036. Bei Schank- und Speisewirtschaften sowie Betrieben des Beherbergungsgewerbes zeigt sich erneut, dass die Gebietsverträglichkeit die Größe zulässiger Vorhaben begrenzt. So wird sichergestellt, dass die in einer Baugebietsart zulässigen Vorhaben nicht nur von der Art der baulichen Nutzung her zueinander passen, sondern auch von ihrem Umfang her. e) Sonstige Gewerbebetriebe (§ 5 Abs. 2 Nr. 6 BauNVO) Die Zulässigkeit sonstiger Gewerbebetriebe im Dorfgebiet ist durch den Gebietscharakter (§ 5 Abs. 1 BauNVO) darauf beschränkt, dass nur nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe zulässig sind1037. Das ergibt sich daraus, dass Dorfgebiete lediglich der Unterbringung von nicht wesentlich störenden Gewerbebetrieben dienen (§ 5 Abs. 1 S. 1 BauNVO). Gewerbebetriebe mit einem höheren Störgrad sind in der Zweckbestimmung gerade nicht aufgeführt und erweisen sich regelmäßig als störend für die hier ebenfalls mögliche Wohnnutzung.

1034

Siehe oben eingangs zum 5. Kapitel A. Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 5 BauNVO Rn.  42; Stühler  / ​ Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 5 Rn. 17. 1036 Nur nach Maßgabe des § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO im Einzelfall unzulässig: Stühler  / ​ Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 5 Rn. 17; sowie Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​ Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 5 BauNVO Rn. 42. 1037 Vgl. Roeser, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 5 Rn. 28a; VGH BW GewArch 2002, 497, 497 f. und Leits. 1 (Handwerksbetrieb im Dorfgebiet). 1035

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Betriebe mit einem höheren Störgrad als nicht wesentlich störend sind beispielsweise metallverarbeitende Betriebe (so für eine Bauschlosserei1038), Fuhr- und Bauunternehmen mit vielen schweren Maschinen1039 (z. B. im Hoch- und Tiefbau), oder auch immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftige Anlagen zur Massentierhaltung1040 (z. B. Anlagen zur Haltung von über 15.000 Hennen oder über 1.500 Mastschweinen – Nr. 7.1.1.2 und Nr. 7.1.7.2 Anhang 1, 4. BImSchV). Sie stören die Wohnnutzung durch verschiedene Emissionen. Die metallverarbeitenden Betriebe wirken durch ihre lauten Arbeitsgeräusche störend, während die Fuhr- und Bauunternehmen zwar auch wegen der Betriebsgeräusche stören, zusätzlich aber oftmals Staubwolken verursachen, die dann vom Wind in der Umgebung verteilt werden. Bei der Massentierhaltung entsteht hingegen unweigerlich eine enorme Menge an Mist und Gülle. Die Anlagen zur Massentierhaltung stören daher weniger wegen der Betriebsgeräusche, sondern vielmehr durch ihre Gerüche. Die Gebietsverträglichkeit begrenzt die nach § 5 Abs. 2 Nr. 6 BauNVO zulässigen Gewerbebetriebe auf solche, die nach ihrem Emissionsverhalten die Schwelle des nicht wesentlich Störens einhalten. Sie schließt damit Gewerbebetriebe aus Dorfgebieten aus, deren Störpotenzial das nach § 5 Abs. 1 BauNVO höchstzulässige Maß überschreitet. f) Anlagen für örtliche Verwaltungen sowie für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke (§ 5 Abs. 2 Nr. 7 BauNVO) Anlagen für Verwaltungen1041 sind in Dorfgebieten größenmäßig mittelbar beschränkt. Es sind nur Anlagen für örtliche Verwaltungen zulässig (§ 5 Abs. 2 Nr. 7 BauNVO). Daraus folgt, dass die Anlage für Verwaltungen einen Bezug zu dem Ort haben muss, in dem sie errichtet werden soll. Ein Bezug zu der Gemeinde, dem das Dorfgebiet kommunalrechtlich angehört, genügt dafür nicht1042. Hierfür spricht der Wortlaut der Norm, der von einer örtlichen und nicht einer gemeindlichen Anlage ausgeht. Systematisch lässt sich dies auch von der Verteilung der Anlagen für Verwaltungen über die Baugebiete ableiten. Die besonders großen, eben zentralen Anlagen der Verwaltung werden gem. § 7 Abs. 1 i. V. m. § 7 Abs. 2 1038 Karber, in: BeckOK BauNVO, § 5 Rn. 86; BayVGH NVwZ-RR 2007, 659, 660 (Bauschlosserei im faktischen Dorfgebiet). 1039 Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 5 BauNVO Rn. 48; BayVGH, Urt. v. 08.03.2013 – 15 B 10.2922, Juris-Rn. 18, 21 und 26 (Baustofflager mit Betriebstankstelle im faktischen Dorf- oder Mischgebiet). 1040 Arnold, in: Bönker / ​Bischopink BauNVO, § 5 Rn. 64; Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 5 BauNVO Rn. 48. 1041 Zu diesem Begriff oben, 5. Kapitel, C. III. 2. f). 1042 So auch: Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 5 Rn. 20; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 5 BauNVO Rn.  50; Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 5 BauNVO Rn. 52; a. A.: Karber, in: BeckOK BauNVO, § 5 Rn. 89.

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

Nr. 1 BauNVO dem Kerngebiet zugewiesen, ausnahmsweise auch dem Altbestand in besonderen Wohngebieten (§ 4a Abs. 3 Nr. 1 BauNVO). Anlagen für Verwaltungen – ohne einschränkendes Attribut – sind gem. § 4 Abs. 3, § 6 Abs. 2 Nr. 5, § 8 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO dagegen den allgemeinen Wohngebieten, Mischgebieten und Gewerbegebieten zugewiesen. Dies lässt eine größenmäßige Staffelung der An­lagen über die Baugebiete erkennen. Wenn man dagegen nur auf den Gemeindebezug für das Merkmal „örtlich“ abstellt, wäre es auch möglich, beispielsweise das Rathaus einer größeren Stadt oder Gemeinde in einem ihrer Ortsteile im Dorfgebiet unterzubringen. Dies widerspricht jedoch dem dörflichen Charakter des Gebiets. Mit dem Ortsbezug ist hingegen gewährleistet, dass nur kleine Anlagen für Verwaltungen in Dorfgebieten angesiedelt werden, die nicht zu einem überhöhten Zu- und Abgangsverkehr führen. Vor diesem Hintergrund spiegelt das Attribut „örtlich“ in § 5 Abs. 2 Nr. 7 BauNVO bereits den Gebietscharakter des Dorfgebiets wider. Es ist nicht mehr nötig, zu große Anlagen für Verwaltungen1043 über das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit aus dem Dorfgebiet auszuschließen. Dies erfolgt bereits über die Auslegung des Merkmals „örtlich“. Anlagen für örtliche Verwaltungen verursachen daher keine gebietsunüblichen Störungen und sind im Dorfgebiet stets gebietsverträglich. Mit dem Merkmal „örtlich“ (§ 5 Abs. 2 Nr. 7 BauNVO) wiederholt sich ein bekanntes Muster. Durch dieses Tatbestandsmerkmal werden die in Dorfgebieten zulässigen Anlagen für Verwaltungen größenmäßig so beschränkt, dass sie die Wohnnutzung in Dorfgebieten nicht stören können. Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke sind im Dorfgebiet ebenso wie schon im allgemeinen Wohngebiet allgemein zulässig, ohne einer Bedürfnisklausel oder anderen Einschränkungen unterworfen zu sein. Im Ausgangspunkt gelten daher die gleichen Einschränkungen wie im allgemeinen Wohngebiet. Auch das Dorfgebiet dient nicht der Unterbringung besonders großer, zentraler Anlagen1044, sodass sie (z. B. eine Kathedrale oder ein Krankenhauskomplex) gegen den dörflichen Charakter der Dorfgebiete verstoßen. Daneben beinhaltet der Gebietscharakter der Dorfgebiete eine Besonderheit, die ihn von den übrigen Baugebieten absetzt: die land- und forstwirtschaftlichen Betriebe. Auf deren Belange ist zwar vorrangig Rücksicht zu nehmen (§ 5 Abs. 1 S. 2 BauNVO). Dies führt aber nicht dazu, dass Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke per se gegen die Zweckbestimmung der Dorfgebiete verstoßen, wenn sie gegenüber den Emissionen der land- und forstwirtschaftlichen Betriebe störanfällig sind. Denkbar wäre dies beispielsweise zwar für eine Klinik, in der Operationen stattfinden – ob solche Störungen auftreten, hängt aber maßgeblich vom konkreten Standort der Anlage ab. In größerer Ent 1043

Zur Größe: Schiller, in: Bracher / ​Reidt / ​Schiller, Bauplanungsrecht, Rn.  1665; Decker, in: Jäde / ​Dirnberger, BauGB BauNVO, § 5 BauNVO Rn. 27 und 29. 1044 So auch: Schiller, in: Bracher / ​Reidt / ​Schiller, Bauplanungsrecht, Rn. 1666; vgl. ferner: Decker, in: Jäde / ​Dirnberger, BauGB BauNVO, § 5 BauNVO Rn. 27 und 29.

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fernung zur Landwirtschaft – aber noch im Dorfgebiet – lassen sie sich möglicherweise einfacher vermeiden. Auch wenn die Landwirtschaft das Dorfgebiet prägt, so finden in weiten Teilen von Dorfgebieten dennoch andere Nutzungen statt, von denen solche Emissionen nicht ausgehen. Man kann daher nicht darauf schließen, dass manche Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke per se an jedem Standort in jedem Dorfgebiet unzulässig sind. Die Auswahl des konkreten Standorts lässt sich lediglich an § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO („Lage“) messen, nicht aber abstrakt für alle Fälle am Gebietscharakter. g) Tankstellen (§ 5 Abs. 2 Nr. 9 BauNVO) Tankstellen1045 sind in Dorfgebieten zulässig, ohne auf den örtlichen Bedarf beschränkt zu sein. Als eine Sonderform von Gewerbebetrieben gelten für sie auch deren Anforderungen aus der Zweckbestimmung heraus (§ 5 Abs. 1 S. 1 BauNVO): Um im Dorfgebiet zulässig zu sein, dürfen sie nicht wesentlich stören. Besonders große Tankstellen mit vielen Zapfsäulen sind dadurch ebenso unzulässig wie an sie angeschlossene Kfz-Werkstätten1046, in denen lärmintensive Metallarbeiten vorgenommen werden. Aufgrund des An- und Abfahrtsverkehrs und den mit ihrem Betrieb verbundenen Emissionen sind sie keine nicht wesentlich störenden Gewerbebetriebe. Besonders große Tankstellen mit vielen Zapfsäulen und an sie angeschlossene Kfz-Werkstätten mit Metallarbeiten verstoßen daher gegen die allgemeine Zweckbestimmung der Dorfgebiete (§ 5 Abs. 1 S. 1 BauNVO) und sind in Dorfgebieten gebietsunverträglich. h) Vergnügungsstätten (§ 5 Abs. 3 BauNVO) Vergnügungsstätten im Sinne des § 4a Abs. 3 Nr. 2 BauNVO sind in Dorfgebie­ ten ausnahmsweise zulässig (§ 5 Abs. 3 BauNVO). Unter Vergnügungsstätten versteht man besondere Gewerbebetriebe, die dem Amüsement dienen und durch kommerzielle Freizeitgestaltung gekennzeichnet sind1047. Durch den Verweis auf § 4a Abs. 3 Nr. 2 BauNVO sind nur kleinere Anlagen dieser Art erfasst, die nicht 1045

Zum Begriff oben, 5. Kapitel, C. I. 2. f). Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 5 Rn. 20.5 und § 2 Rn. 23.1; ähnlich: Meiners / ​Pacher, in: Hoppenberg / ​de Witt, Handbuch des öffentlichen Baurechts, Teil A III. Rn. 273. 1047 Karber, in: BeckOK BauNVO, § 5 Rn. 111; Kraus, Spielhallen im Bauplanungsrecht – Steuerungsmöglichkeiten in Bezug auf die Ansiedlung von Spielhallen, UPR 2011, 288; Dolde  / ​ Schlarmann, Zulässigkeit von Vergnügungsstätten in beplanten Gebieten, BauR 1984, 121, 122; Stühler, Zur städtebaurechtlichen Zulässigkeit von Wettbüros und zu ihrer Abgrenzung als Vergnügungsstätte zu Wettannahmestellen als Ladengeschäfte und Gewerbebetriebe, BauR 2016, 2016, 2018. 1046

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

kerngebietstypisch1048 sind. Kerngebietstypische Vergnügungsstätten, also die zentralen Dienstleistungsbetriebe mit einem überörtlichen Einzugsbereich1049, bringen aufgrund ihrer Größe erheblichen Zu- und Abgangsverkehr und Emissionen mit sich, die insbesondere das Wohnen stören. Der Zu- und Abgangsverkehr sowie die Emissionen werden den Vergnügungsstätten zugerechnet, sodass rechtlich die Vergnügungsstätten den Zu- und Abgangsverkehr sowie die Emissionen verursa­ chen  – auch wenn die Emissionen tatsächlich nicht von der Vergnügungsstätte selbst, sondern von den Autos und den Besuchern der Vergnügungsstätte ausgehen. Kerngebietstypische Vergnügungsstätten sind etwa Striptease-Bars1050 oder Großraumdiskotheken1051. Die Emissionen, die von ihnen ausgehen, übersteigen die sonst in einem Dorfgebiet zulässigen und finden zudem ganz überwiegend nachts statt, sodass sie die Wohnnutzung besonders stark stören. Sie sind insofern nicht mit dem Gebietscharakter von Dorfgebieten vereinbar, da diese auch dem Wohnen dienen. Durch die Begrenzung auf kleinere, eben nicht kerngebietstypische Anlagen ist hier jedoch gewährleistet, dass die störenden nicht im Dorfgebiet untergebracht werden. Daraus ergibt sich, dass nur die nicht kerngebietstypischen Vergnügungsstätten in Dorfgebieten zulässig sind (§ 5 Abs. 3 BauNVO). Nicht kerngebietstypische Vergnügungsstätten sind in ihrer Größe und in ihrem Angebot so beschränkt, dass sie an die Zweckbestimmung von Dorfgebieten angepasst sind und stets gebietsverträglich sind. Die Vergnügungsstätten, die gegen die Zweckbestimmung von Dorfgebieten verstoßen würden – die kerngebietstypischen Vergnügungsstätten – sind hingegen bereits nach § 5 Abs. 3 BauNVO in Dorfgebieten unzulässig. Auf sie findet das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit keine Anwendung, da es nur zulässige Vorhaben erfasst. 3. Zwischenergebnis Allgemein kann man für die Gebietsverträglichkeit in Dorfgebieten mehrere Erkenntnisse festhalten. In § 5 BauNVO gibt es – wie schon in den zuvor untersuchten Baugebietsarten – Tatbestandsmerkmale, die bewirken, dass die danach zulässigen Vorhaben immer mit dem Gebietscharakter der Dorfgebiete vereinbar sind. Dies

1048 Schiller, in: Bracher / ​Reidt / ​Schiller, Bauplanungsrecht, Rn.  1672; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 5 Rn. 22; Roeser, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 5 Rn. 41 und § 4a Rn. 35 ff.; Karber, in: BeckOK BauNVO, § 5 Rn. 110. 1049 Hornmann, in: BeckOK  BauNVO, § 4a Rn. 71; BVerwG BauR 1988, 693, 694 (Kern­ gebietstypische Spielhalle im Gewerbegebiet). 1050 Hornmann in BeckOK BauNVO, § 4a Rn. 76; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 4a Rn. 23.3. 1051 Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 4a Rn. 23.3; Decker, in: Jäde / ​ Dirnberger, BauGB  BauNVO, § 5 Rn. 32; Schiller, in: Bracher / ​Reidt / ​Schiller, Bauplanungsrecht, Rn. 1640.

C. Begriffsumfang

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betrifft die Anlagen für örtliche Verwaltungen (§ 5 Abs. 2 Nr. 7 BauNVO) und die nicht kerngebietstypischen Vergnügungsstätten (§ 5 Abs. 3 BauNVO). Neu ist in Dorfgebieten, dass manche der Nutzungsbegriffe so ausgestaltet wurden, dass die erfassten Vorhaben immer mit dem Gebietscharakter der Dorfgebiete vereinbar sind  – ohne dass einschränkende Tatbestandsmerkmale nötig wären. Dies betrifft die Wirtschaftsstellen land- und forstwirtschaftlicher Betriebe und die dazugehörigen Wohnungen und Wohngebäude (§ 5 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO), die Kleinsiedlungen einschließlich Wohngebäude mit entsprechenden Nutzgärten und landwirtschaftliche Nebenerwerbsstellen (§ 5 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO), sonstige Wohngebäude (§ 5 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO), die Einzelhandelsbetriebe (§ 5 Abs. 2 Nr. 5 BauNVO) sowie die Gartenbaubetriebe (§ 5 Abs. 2 Nr. 8 BauNVO). Die Schank- und Speisewirtschaften sowie Betriebe des Beherbergungsgewerbes (§ 5 Abs. 2 Nr. 5 BauNVO), Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke (§ 5 Abs. 2 Nr. 7 BauNVO) und die Tankstellen (§ 5 Abs. 2 Nr. 9 BauNVO) können hingegen gebietsunverträglich sein. Bei ihnen führt die Gebietsverträglichkeit zu einer Größenbeschränkung, damit sie dem Gebietscharakter entsprechen und keine Störungen der Wohnruhe hervorrufen können. Bei sonstigen Gewerbebetrieben (§ 5 Abs. 2 Nr. 6 BauNVO) führt die Gebietsverträglichkeit dazu, dass lediglich nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe (§ 5 Abs. 1 S. 1 BauNVO) in Dorfgebieten zulässig sind. Gewerbebetriebe mit einem höheren Störgrad – wie etwa metallverarbeitende Betriebe – sind dagegen gebietsunverträglich.

VI. Mischgebiete, § 6 BauNVO 1. Gebietscharakter Mischgebiete dienen gem. § 6 Abs. 1 BauNVO dem Wohnen und der Unterbringung von Gewerbebetrieben, die das Wohnen nicht wesentlich stören. Im Vergleich mit dem Dorfgebiet fehlen im Gebietscharakter der Mischgebiete die land- und forstwirtschaftlichen Nutzungen. Nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe werden hingegen sowohl in § 5 Abs. 1 S. 1 BauNVO als auch in § 6 Abs. 1 BauNVO genannt. Da Mischgebiete sowohl dem Wohnen dienen als auch der Unterbringung von nicht wesentlich störenden Gewerbebetrieben (§ 6 Abs. 1 BauNVO), stehen Mischgebiete beiden Nutzungsarten offen. Berücksichtigt man zudem ihre Bezeichnung als „Misch“-Gebiete, zeigt sich, dass sie auf eine Durchmischung von Wohnen und gewerblichen Nutzungen hin angelegt sind1052. Damit entsprechend ihrer Bezeichnung von einer Mischung aus Wohnen und Gewerbe die Rede sein 1052 Roeser, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 6 Rn. 3 f.; Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 6 Rn. 18 f.; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 6 Rn. 1.

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

kann, müssen beide Nutzungsarten in ihnen tatsächlich vorkommen. Dass neben dem Wohnen auch gewerbliche Nutzungen zulässig sind, ist jedoch noch keine Besonderheit der Mischgebiete. Selbst in allgemeinen Wohngebieten sind nämlich neben dem Wohnen auch manche gewerblichen Nutzungen zulässig1053. Damit sich Mischgebiete von allgemeinen Wohngebieten (§ 4 BauNVO) oder auch von Dorfgebieten (§ 5 BauNVO) unterscheiden, müssen nicht nur Wohnen und gewerbliche Nutzungen vorhanden sein; darüber hinaus darf vielmehr keine der Nutzungsarten nach Anzahl und Umfang im Gebiet beherrschend oder übergewichtig werden1054. Mischgebiete sollen demnach gem. § 6 Abs.1 BauNVO durch eine gleichwertige Nutzungsmischung von Wohnen und Gewerbe gekennzeichnet sein; dazu müssen sowohl das quantitative als auch das qualitative Mischungsverhältnis von Wohnen und Gewerbe ausgeglichen sein. Beide Nutzungsarten sind in Mischgebieten gleichwertig und sollen auch gleichgewichtig in Erscheinung treten1055. Es ist jedoch nicht erforderlich, dass beide Nutzungsarten zum genau gleichen Anteil im Mischgebiet vertreten sein müssen1056. Dadurch, dass nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe und Wohnen nebeneinander zulässig sind, wird der Schutz der Wohnruhe im Vergleich zu anderen Gebieten herabgesetzt. Im Mischgebiet sind Störungen der Wohnruhe tagsüber durchaus üblich; eine auskömmliche Nachtruhe muss aber trotzdem auch hier gewährleistet sein1057. In Mischgebieten dürfen maximal Grundflächenzahlen von 0,6 und Geschossflächenzahlen von 1,2 festgesetzt werden (§ 17 Abs. 1 BauNVO), während in reinen und allgemeinen Wohngebieten nur Grundflächenzahlen von bis zu 0,4 und Geschossflächenzahlen von bis zu 1,2 zulässig sind (§ 17 Abs. 1 BauNVO). Von einem Grundstück mit 1000 qm Grundstücksfläche dürften daher in einem reinen oder allgemeinen Wohngebiet nur maximal 400 m² überbaut werden, während in einem Mischgebiet bis zu 600 m² überbaut werden dürften. Mischgebiete zeichnen sich daher gegenüber reinen und allgemeinen Wohngebieten durch eine um bis zu 50 % höhere Bebauungsdichte aus. Dadurch, dass Mischgebiete sowohl dem Wohnen als auch der Unterbringung nicht wesentlich störender Gewerbebetriebe dienen (§ 6 Abs. 1 BauNVO), enthält ihr Gebietscharakter mehr Nutzungsarten als etwa der Gebietscharakter allgemeiner oder reiner Wohngebiete (§§ 3, 4 BauNVO). Auch die Bebauungsdichte fällt

1053

Siehe hierzu oben 5. Kapitel C. III. 2. Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 6 BauNVO Rn. 10 und 10b; Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 6 Rn. 19 f.; Roeser, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 6 Rn. 4. 1055 Vgl. Meiners / ​Pacher, in: Hoppenberg / ​de Witt, Handbuch des öffentlichen Baurechts, Teil A III. Rn. 277; Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 6 Rn. 18. 1056 Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 6 Rn. 20; BVerwG NVwZ-RR 1997, 463 (Voraussetzungen eines Mischgebiets). 1057 Hornmann, in: BeckOK  BauNVO, § 6 Rn. 22; mwN.: Roeser, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 6 Rn. 6. 1054

C. Begriffsumfang

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höher aus. Es ist daher zu erwarten, dass in Mischgebieten nur wenige Nutzungsarten gebietsunverträglich sein können. 2. Störung a) Wohngebäude (§ 6 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) Wohngebäude1058 sind eine der beiden Hauptnutzungsarten von Mischgebieten, und können insofern nicht per se gegen die Zweckbestimmung von Mischgebieten verstoßen. Von der Bebauungsdichte her ergeben sich keine Unterschiede im Vergleich zu besonderen Wohngebieten1059, da sowohl in besonderen Wohngebieten als auch in Mischgebieten Grundflächenzahlen von höchstens 0,6 festgesetzt werden dürfen (§ 17 Abs. 1 BauNVO). Wohngebäude sind damit von ihrer Größe her auch in Mischgebieten stets gebietsverträglich. Möglich ist lediglich, dass durch eine Häufung von Wohngebäuden ein einzelnes Mischgebiet seine Nutzungsmischung verliert. Um dies feststellen zu können, ist es allerdings notwendig zu untersuchen, welche Anzahl an anderen Wohngebäuden und welche Anzahl an gewerblich genutzten Gebäuden im restlichen Gebiet tatsächlich vorhanden sind. Die Prüfung im Rahmen der Gebietsverträglichkeit, ob das einzelne Vorhaben ungeachtet der Besonderheiten des konkreten Baugebiets gegen die Zweckbestimmung verstößt, blendet diese tatsächlichen Fragestellungen aber gerade aus1060. Wohngebäude können daher in Mischgebieten nicht gebietsunverträglich sein, sondern allenfalls gegen § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO verstoßen, wenn sie zu einem deutlichen Übergewicht der Wohnnutzung führen würden. Die Gebietsverträglichkeit hat bei Wohngebäuden in Mischgebieten folglich keine eigenständige Bedeutung; Wohngebäude sind in Mischgebieten immer gebietsverträglich. b) Geschäfts- und Bürogebäude (§ 6 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) Unter Geschäfts- und Bürogebäuden versteht man alle selbstständigen Gebäude, die entweder zur Verrichtung nicht-körperlicher Arbeit oder zum Leistungsaustausch mit Dritten eingerichtet worden sind1061. Vorhaben, die sich einem spezielleren Nutzungsbegriff zuordnen lassen, sind hingegen nach diesem zu beurteilen. Speziellere Nutzungsbegriffe sind die der Verwaltung, der Läden, der Schank 1058

Zum Begriff des Wohnens oben, 5. Kapitel, B. I. 2. e). Siehe oben, 5. Kapitel C. IV. 1060 Siehe oben, 3. Kapitel B. III. 2. und E. 1061 Ähnlich: Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 6 Rn. 37; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 6 BauNVO Rn. 23. 1059

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

und Speisewirtschaften, des Beherbergungsgewerbes, der Gartenbaubetriebe, der Tankstellen, der Handwerksbetriebe, der Vergnügungsstätten, der Einzelhandelsbetriebe, der großflächigen Einzelhandelsbetriebe sowie der freiberuflichen Bodennutzung (§ 13 BauNVO)1062. Von Geschäfts- und Bürogebäuden kann zwar theoretisch eine Störung der Zweckbestimmung, gleichrangig auch dem Wohnen zu dienen, durch umfangreichen Zu- und Abgangsverkehr der Kunden ausgehen1063. Dies beschränkt sich bei ihnen allerdings wegen ihrer Öffnungszeiten – üblicherweise nicht länger als bis 20 Uhr – auf die weniger anfälligen Tagstunden, sodass sich selbst bei großen Geschäfts- und Bürogebäuden die Emissionen durch Zu- und Abgangsverkehr in Grenzen halten1064. Die Schwelle von wesentlich störenden Gewerbebetrieben erreichen sie so nicht. Geschäfts- und Bürogebäude halten sich vor diesem Hintergrund innerhalb der Zweckbestimmung der Mischgebiete und sind unabhängig von ihrer Größe gebietsverträglich. Die Gebietsverträglichkeit entfaltet für Geschäfts- und Bürogebäude in Mischgebieten daher keine eigenständige Bedeutung; Geschäfts- und Bürogebäude sind in Mischgebieten immer gebietsverträglich. c) Einzelhandelsbetriebe, Schank- und Speisewirtschaften sowie Betriebe des Beherbergungsgewerbes (§ 6 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO) Einzelhandelsbetriebe1065, Schank- und Speisewirtschaften sowie Betriebe des Beherbergungsgewerbes sind in Mischgebieten wie auch schon im Dorfgebiet allgemein zulässig, ohne an die Gebietsversorgung gebunden zu sein (§ 6 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO). Sowohl Mischgebiete als auch Dorfgebiete dienen nur der Unterbringung nicht wesentlich störender Gewerbebetriebe (§ 5 Abs. 1 S. 1 und § 6 Abs. 1 BauNVO), die beiden Zweckbestimmungen sehen also den gleichen Störgrad für Gewerbebetriebe vor – nämlich nicht wesentlich störend. Daher lassen sich die Überlegungen zu verschiedenen Gewerbebetrieben aus Dorfgebieten auch für Mischgebiete fruchtbar machen. Generell mit dem Gebietscharakter von Mischgebieten unvereinbar sind daher nur diejenigen Einzelhandelsbetriebe, die gem. § 11 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO besonderen Anforderungen unterworfen werden und dadurch nur in Kerngebieten und Sondergebieten untergebracht werden dürfen. Solange ein Einzelhandelsbetrieb nicht die Voraussetzungen des § 11 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO erfüllt – etwa weil ihm im Einzelfall die darin genannten städtebaulichen oder raumordnerischen Auswirkungen fehlen – ist er auch im Mischgebiet zulässig. 1062 Vgl. Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 6 Rn. 37 und § 4a Rn. 57 ff.; Söfker, in: Ernst / ​ Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 6 BauNVO Rn.  23. 1063 Vgl. Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 6 Rn. 4.1; Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 6 Rn. 37 und § 4a Rn. 60. 1064 Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 6 Rn. 4.1. 1065 Zum Begriff oben, 5. Kapitel C. V. 2. d).

C. Begriffsumfang

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Für Schank- und Speisewirtschaften besteht hingegen keine Spezialregelung wie in § 11 Abs. 3 Nr. 2 und 3 BauNVO für Einzelhandelsbetriebe, sodass sie theoretisch auch in unbeschränkter Größe in Mischgebieten zulässig sein könnten. Bei großen Schank- und Speisewirtschaften kommt es erfahrungsgemäß häufiger zu Lärmbelästigungen in der Nachbarschaft durch zu laute und alkoholisierte Gäste und vermehrtem Zu- und Abfahrtsverkehr der Gäste. Beides beeinträchtigt die Wohnruhe. Gebietsunverträglich können große Schank- und Speisewirtschaften jedoch nur sein, wenn diese Auswirkungen zugleich auch dem Gebietscharakter von Mischgebieten widersprechen. Dorfgebiete sind gerade durch die Landwirtschaft eher ländlich geprägt, Mischgebiete hingegen nicht. Mischgebiete dienen ihrer Zweckbestimmung nach auch der Unterbringung nicht wesentlich störender Gewerbebetriebe (§ 6 Abs. 1 BauNVO). In manchen Städten – gerade in kleineren Städten oder einzelnen Stadtteilen größerer Städte – übernehmen Mischgebiete zudem die Funktion eines zentralen Versorgungsbereichs1066. Zentrale Versorgungsbereiche sind räumlich abgrenzbare Teile einer Gemeinde, denen aufgrund zahlreicher Einzelhandelsnutzungen eine Versorgungsfunktion über den unmittelbaren Nahbereich hinaus zukommt1067. Um diese Funktion erfüllen zu können, müssen in Mischgebieten auch größere Schank- und Speisewirtschaften sowie Betriebe des Beherbergungsgewerbes untergebracht werden können. Beide sind von ihrer Größe her aufgrund der Art der baulichen Nutzung im Mischgebiet nicht beschränkt1068. Hieraus ergibt sich, dass Schank- und Speisewirtschaften sowie Betriebe des Beherbergungsgewerbes in Mischgebieten stets gebietsverträglich sind; auch dann, wenn es sich um besonders große Betriebe handelt. d) Sonstige Gewerbebetriebe (§ 6 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO) Für sonstige Gewerbebetriebe gelten vom Gebietscharakter her die gleichen Anforderungen wie im Dorfgebiet1069. Beide Gebietsarten dienen nach ihrer allgemeinen Zweckbestimmung auch der Unterbringung nicht wesentlich störender Gewerbebetriebe (§ 5 Abs. 1 S. 1 und § 6 Abs. 1 BauNVO). Gewerbebetriebe müssen daher den Störgrad „nicht wesentlich störend“ einhalten, um gebietsverträglich zu sein. Hierdurch soll in beiden Gebieten die Wohnruhe geschützt werden1070. Gebietsunübliche Störungen sind hier ebenso wie im Dorfgebiet lediglich von den Gewerbebetrieben zu erwarten, die den zulässigen Störgrad überschreiten. 1066

Reidt, Mitschang (Hrsg.), Innenentwicklung – Fach- und Rechtsfragen 2008, 113, 116 f.; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 6 Rn. 1; Roeser, in: König / ​Roeser / ​ Stock BauNVO, § 6 Rn. 1. 1067 BVerwG NVwZ 2010, 590, 591 – Rn. 7 (Schutz zentraler Versorgungsbereiche). 1068 So auch: BVerwG, Beschl. v. 27.12.1995 – 4 NB 33/95, Juris-Rn. 5 (Gastronomiebetrieb im Mischgebiet); Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 6 Rn. 43.1; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​ Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 6 BauNVO Rn. 25. 1069 Näheres, inklusive Beispiele, oben, 5. Kapitel C. V. 2. e). 1070 Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 6 BauNVO Rn.  30.

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

e) Anlagen für Verwaltungen sowie für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke (§ 6 Abs. 2 Nr. 5 BauNVO) Anlagen für Verwaltungen sowie für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke sind in Mischgebieten allgemein zulässig. Im Unterschied zu Dorfgebieten (§ 5 Abs. 2 Nr. 7 BauNVO) sind die Anlagen für Verwaltungen hier auch dann zulässig, wenn es sich nicht mehr um örtliche Anlagen für Verwaltungen handelt. Es sind insofern auch größere Anlagen für Verwaltungen im Mischgebiet zulässig, etwa auch die Hauptverwaltung in einer Kleinstadt1071. Größeneinschränkungen sollen die Anlagen für Verwaltungen vor dem Hintergrund der Zweckbestimmung des Mischgebiets nicht unterworfen sein1072, dies überzeugt vor dem Hintergrund der Zweckbestimmung der Kerngebiete allerdings nicht. Kerngebiete dienen nach § 7 Abs. 1 BauNVO unter anderem der Unterbringung der zentralen Einrichtungen der Verwaltung. Zu beachten ist, dass die Anforderung der Zentralität aus § 7 Abs. 1 BauNVO relativ zur Größe der festsetzenden Gemeinde verstanden wird1073, also alleine nur Auskunft über die städtebauliche Funktion des Vorhabens in der Gemeinde geben kann, nicht aber über die Größe des Vorhabens. Die zentrale Funktion kann aber in Großstädten mit über 100.000 Einwohnern1074 als Indiz für die Größe des Vorhabens herangezogen werden. Es ist daher zwischen drei verschiedenen Größenordnungen von Anlagen für Verwaltungen zu unterscheiden. Es gibt besonders kleine, „örtliche“ Anlagen für Verwaltungen (§ 5 Abs. 2 Nr. 7 BauNVO), besonders große und „zentrale“ Anlagen für Verwaltungen in Großstädten (vgl. § 7 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) und schließlich alle übrigen Anlagen für Verwaltungen, die weder besonders klein, noch besonders groß, also zentral sind. In Großstädten werden die zentralen Anlagen für Verwaltungen wegen ihrer Größe hingegen nicht mehr mit den Nutzungen vergleichbar sein, die sonst in Mischgebieten zulässig sind. Sie sprengen regelmäßig schon wegen den Dimensionen ihrer Baukörper den Rahmen von Mischgebieten. Da die Unterbringung dieser zentralen Anlagen für Verwaltungen eine Besonderheit der Kerngebiete ist (§ 7 Abs. 1 BauNVO) und Mischgebiete diese zentrale Funktion nicht haben (§ 6 Abs. 1 BauNVO) verstößt in Großstädten die Unterbringung der zentralen Anlagen für Verwaltungen gegen die Zweckbestimmung der Mischgebiete. Sie sind wegen ihrer Dimension in Mischgebieten gebietsunverträglich. Für die Gebietsverträglichkeit lässt sich daraus – wie schon bei anderen Vorhabenkategorien – entnehmen, dass sie die Größe von Anlagen für Verwaltungen 1071

Unter 20.000 Einwohner, vgl. § 3 Abs. 2 S. 1 GemO BW. Roeser, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 6 Rn. 16; Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 6 Rn. 56; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 6 Rn. 13. 1073 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 7 BauNVO Rn. 3; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 7 BauNVO Rn. 10; BVerwG NVwZ 2010, 40, 41 – Rn. 13 (Sondergebiet für infrastrukturelle Vorhaben). 1074 Duden, Deutsches Universalwörterbuch, Stichwort: Großstadt. 1072

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in Mischgebieten begrenzt und an die städtebauliche Funktion der Mischgebiete bindet. Zentrale Anlagen für Verwaltungen sind zu groß für Mischgebiete und zudem eine Besonderheit von Kerngebieten. Neu ist im Vergleich zu anderen Vorhabenkategorien, bei denen die Gebietsverträglichkeit ebenfalls die Größe der zulässigen Vorhaben begrenzt, dass die zu großen Anlagen für Verwaltungen eigens in § 7 Abs. 1 BauNVO als zentrale Anlagen für Verwaltungen aufgeführt werden. Die weite Auffangkategorie der Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke unterliegt ebenfalls Einschränkungen aufgrund des Gebietscharakters der Mischgebiete. Unter diese Kategorie fallen einige der besonders großen, überregional bedeutsamen Bauten wie Dome, Kathedralen oder Konzerthäuser und Opern, die einen sehr großen Einzugsbereich aufweisen1075. Solche überregional bedeutsamen Anlagen zeichnen gerade die Zweckbestimmung von Kerngebieten (§ 7 Abs. 1 BauNVO) aus und setzen sie so von den anderen Gebieten ab. Kerngebiete dienen nach § 7 Abs. 1 BauNVO nämlich anders als alle übrigen Baugebiete auch der Unterbringung der zentralen Einrichtungen der Wirtschaft, der Verwaltung und Kultur. Mischgebiete dienen hingegen nicht der Unterbringung der zentralen Einrichtungen der Kultur, sondern nur dem Wohnen und der Unterbringung von nicht wesentlich störenden Gewerbebetrieben (§ 6 Abs. 1 BauNVO). Überregional bedeutsame Bauten wie Dome, Kathedralen, Konzerthäuser oder Opern widersprechen daher der Zweckbestimmung der Mischgebiete. Diese Bauten sind eine Besonderheit der Kerngebiete1076 und insofern in Mischgebieten gebietsunverträglich. Hieraus lässt sich wie schon bei den Anlagen für Verwaltungen entnehmen, dass die Gebietsverträglichkeit auch zentrale Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke aus Mischgebieten ausschließt und so mittelbar deren Größe begrenzt. f) Gartenbaubetriebe (§ 6 Abs. 2 Nr. 6 BauNVO) Gartenbaubetriebe sind in Mischgebieten ebenfalls allgemein zulässig und unterliegen dabei lediglich aus dem Gebietscharakter der Einschränkung, dass sie in diesem Gebiet das Wohnen nicht wesentlich stören dürfen (§ 6 Abs. 1 BauNVO)1077. Gebietsunverträglich sind vor diesem Hintergrund nur die Gartenbaubetriebe, die diese Störschwelle nicht einhalten, z. B. weil sie einen erholsamen Schlaf in ihrer Umgebung verhindern. Denkbar sind hierbei etwa Betriebe, die

1075

Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 6 Rn. 58. Ähnlich: Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 6 BauNVO Rn.  36; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 6 Rn. 14. 1077 So auch: Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 6 Rn. 66; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 6 BauNVO Rn. 38. 1076

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

durchgehend auch nachts auf die helle Belichtung ihrer Pflanzen angewiesen sind, das Licht aber nicht von der Wohnnutzung abschirmen. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit begrenzt bei Gartenbaubetrieben das Störpotenzial für das Wohnen auf das Maß, das § 6 Abs. 1 BauNVO ansonsten für Gewerbebetriebe vorsieht, nämlich auf nicht wesentlich störend. Sie führt da mit dazu, dass auch eine landwirtschaftliche Nutzung wie Gartenbaubetriebe die Wohnnutzung nicht stärker stören darf als die zulässigen gewerblichen Nutzungen. g) Tankstellen (§ 6 Abs. 2 Nr. 7 BauNVO) Tankstellen1078 sind in Mischgebieten allgemein zulässig. Bei ihnen sind theoretisch zwei Wege denkbar, wie sie gegen die Zweckbestimmung von Mischgebieten verstoßen könnten: Durch ihre Größe und über die Emissionen durch den Betrieb von angegliederten Kfz-Werkstätten. Allein wegen ihrer Größe werden sie jedoch nicht gegen die Zweckbestimmung der Mischgebiete verstoßen, wie ein Vergleich mit anderen zulässigen Nutzungen zeigt. Im Mischgebiet sind auch größere Anlagen für Verwaltungen zulässig (§ 6 Abs. 2 Nr. 5 BauNVO), die entsprechenden Zu- und Abgangsverkehr mit sich bringen. Besonders große Tankstellen sind zudem nicht den Kerngebieten zugewiesen. In Kerngebieten sind Tankstellen nicht als eigenständige Anlage zulässig, sondern nur im Zusammenhang mit Parkhäusern (§ 7 Abs. 2 Nr. 5 BauNVO). Sonst werden besonders große, zentrale Einrichtungen den Kerngebieten zugewiesen. Da dies bei Tankstellen nicht geschieht und auch der Störgrad nicht entgegensteht, spricht dies dafür, dass auch Großtankstellen mit einer Vielzahl an Zapfsäulen in Mischgebieten untergebracht werden können1079. Wegen ihrer Größe verstoßen Tankstellen daher nicht gegen die Zweckbestimmung von Mischgebieten. Für die Kfz-Werkstätten, die oft Tankstellen angeschlossen sind, gilt, dass sie im Rahmen des „kleinen Kundendienstes“ (d. h. Wagenwäsche, Pflege und einfache Reparaturen) noch Teil der Tankstelle sind1080, allerdings nicht mehr, wenn sie dieses Maß überschreiten. Sind in der Kfz-Werkstatt weitergehende Arbeiten vorgesehen, kann dies auch die Schwelle des Nicht-wesentlich-Störens (§ 6 Abs. 1 BauNVO) überschreiten, sodass die Werkstatt bauplanungsrechtlich dann eigenständig und nicht als Teil der Tankstelle zu beurteilen ist. Sie ist dann ein sonstiger Gewerbebetrieb (§ 6 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO), der den zulässigen Störgrad aber nicht einhält und unzulässig ist. So führen beispielsweise Karosseriearbeiten1081

1078

Zum Begriff oben, 5. Kapitel, B. I. 2. f). So auch: Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 6 BauNVO Rn.  40. 1080 Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 6 BauNVO Rn.  40; Roeser, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 6 Rn.  20. 1081 MwN.: Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 6 BauNVO Rn.  40; Roeser, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 6 Rn. 20. 1079

C. Begriffsumfang

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(Metallbearbeitung und Lackieren) zu Emissionen, die die im Mischgebiet ebenfalls mögliche Wohnnutzung erheblich stören und folglich unzulässig sind. Von den Anlagen, die noch unter den Begriff der Tankstellen fallen, sind dann weder durch ihre Größe noch durch die angeschlossenen Kfz-Werkstätten gebietsunübliche Störungen zu erwarten. Für die Gebietsverträglichkeit folgt daraus, dass Tankstellen unabhängig von ihrer Größe und unabhängig von ihrem Angebot an Waren und Dienstleistungen stets in Mischgebieten gebietsverträglich sind. Der Begriff der Tankstelle wird bauplanungsrechtlich bereits so ausgelegt, dass alle Betriebe, die den Gebietscharakter von Mischgebieten stören könnten, bereits keine Tankstelle im bauplanungsrechtlichen Sinne mehr sind. h) Vergnügungsstätten (§ 6 Abs. 2 Nr. 8 und Abs. 3 BauNVO) Vergnügungsstätten1082 sind nach § 6 Abs. 2 Nr. 8 BauNVO in den überwiegend durch gewerbliche Nutzungen geprägten Teilen der Mischgebiete allgemein zulässig und gem. § 6 Abs. 3 BauNVO ausnahmsweise auch außerhalb dieser Gebietsteile. In Mischgebieten hängt die Zulässigkeit von Vergnügungsstätten deshalb anders als in den übrigen Baugebieten auch von der tatsächlich vorhandenen Bebauung ab. Beide Varianten beschränken die möglichen Arten an Vergnügungsstätten: Sie erfassen nur Vergnügungsstätten im Sinne des § 4a Abs. 3 Nr. 2 BauNVO, d. h. Vergnügungsstätten, soweit sie nicht wegen ihrer Zweckbestimmung oder ihres Umfangs nur in Kerngebieten allgemein zulässig sind. Diese gesetzliche Umschreibung wird als sog. „nicht kerngebietstypische Vergnügungsstätten“ verkürzt dargestellt1083, was sich so bereits in der Verordnungsbegründung findet1084. Kerngebietstypisch sind sie, wenn sie nach ihrer Zweckbestimmung oder ihrem Umfang als zentrale Dienstleistungsbetriebe für ein größeres und allgemeines Publikum bestimmt sind, was letztlich auf die Größe der Vergnügungsstätte verweist1085. Die Differenzierung zwischen kerngebietstypischen Vergnügungsstätten und nicht-kerngebietstypischen Vergnügungsstätten zielt darauf ab, die Wohnnutzung vor dem Lärm und sonstigen Auswirkungen der Vergnügungsstätten zu schüt-

1082

Zum Begriff oben, 5. Kapitel C. V. 2. h). Hornmann, in: BeckOK  BauNVO, § 6 Rn. 72; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​ Krautzberger BauGB, § 6 BauNVO Rn. 42. 1084 BR-Drucks. 354/89, S. 47: „[…] also kerngebietstypische Vergnügungsstätten sind hier nicht zulässig. Dies bedeutet, daß nur die sog. nicht kerngebietstypischen Vergnügungsstätten […]“. 1085 Otto, Die Zulassung von Spielhallen: Planungsrecht vs. Spielhallenrecht, DVBl 2011, 1330, 1331; Schröer, Bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Spielhallen in Gewerbegebieten, NZBau 2009, 366, 367; Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 6 Rn. 72; Stüer, Der Spielhallen-​ Boom: Planerische Steuerung von Vergnügungsstätten, ZfWG 2010, 386, 388; Stühler / ​Durinke, in: Hoppenberg / ​de Witt, Handbuch des öffentlichen Baurechts, Teil Z IX Rn. 51. 1083

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

zen1086. Um dies zu gewährleisten, hat der Verordnungsgeber eine abschließende Sonderregelung für Vergnügungsstätten geschaffen, indem er sie über die einzelnen Baugebiete verteilt hat1087; er griff damit eine Differenzierung des BVerwG aus der Zeit vor der BauNVO 1990 auf 1088. Störungen der übrigen Nutzungen und des Gebietscharakters einzelner Gebiete sollen so ausgeschlossen werden. An Spielhallen lässt sich diese Differenzierung gut verdeutlichen. Zur Abgrenzung kerngebietstypischer Spielhallen von nicht kerngebietstypischen Spielhallen hat die Rechtsprechung einen Schwellenwert von 100 qm Nutzfläche als Richtgröße entwickelt, ab dem eine Spielhalle als kerngebietstypisch eingestuft wird1089. Hierin fließen auch gewerberechtliche Erwägungen mit ein. Spielhallen sind regelmäßig auch gewerberechtlich erlaubnispflichtig (§ 33i Abs. 1 GewO, in manchen Bundesländern seit der Föderalismusreform 2006 nach Landesrecht, z. B. § 41 Abs. 1 LGlüG BW). Dieser gewerberechtliche Erlaubnisvorbehalt besteht eigenständig neben der baurechtlichen Genehmigungspflicht; keiner der beiden Genehmigungen kommt eine Konzentrationswirkung in Bezug auf die jeweils andere zu1090. Die Zahl der Geldspielgeräte wird durch § 3 Abs. 2 SpielV beschränkt und zwar auf maximal ein Gerät pro 12 m² Grundfläche und höchstens 12 Geräte pro Spielhalle. Eine einzelne Spielhalle könnte daher erst ab einer Grundfläche von 144 m² die maximal zulässige Zahl an Geldspielgeräten beherbergen. Innerhalb des so gezogenen Rahmens fallen Spielhallen mit bis zu 100 m² Grundfläche (folglich: bis zu 8 Geldspielgeräte) noch in den mittleren Bereich der Spielhallen1091. Darüber beginnt im Umkehrschluss die Gruppe der großen Spielhallen. Gegen die Zweckbestimmung der Mischgebiete verstoßen vor diesem Hintergrund die kerngebietstypischen Spielhallen: Sie sind groß, sodass sie entsprechenden Zu- und Abgangsverkehr auslösen und auch sonst durch ihren Betrieb mehr Unruhe in das Gebiet tragen, als § 6 Abs. 1 BauNVO für es vorsieht.

1086 BR-Drucks. 354/89, S. 32: „Wesentliches Anliegen ist es, städtebaulich nachteilige Auswirkungen, die von Vergnügungsstätten ausgehen können, zu erfassen. Insbesondere sind nachteilige Auswirkungen auf die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung sowie andere sensible Nutzungen zu berücksichtigen.“. 1087 BR-Drucks. 354/89, S. 32 f.: „Dabei werden die Vergnügungsstätten im Sinne einer abschließenden Regelung den Baugebieten zugeordnet, d. h. Vergnügungsstätten können daneben nicht mehr als sonstige Gewerbebetriebe beurteilt und zugelassen werden.“. 1088 BVerwGE 68, 207 (Tanzbar mit Striptease im Mischgebiet); Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 4a Rn. 71. 1089 BVerwG NVwZ-RR 1993, 66, 67 (Spielhalle als Betriebseinheit); VGH BW ZfBR 2003, 47, 48 (Spielhalle im Mischgebiet); Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 6 BauNVO Rn. 43; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert  / ​ Fieseler BauNVO, § 6 Rn. 16.73 ff. 1090 Brandenburg / ​Brunner, Die Steuerung von Spielhallenansiedlungen, BauR 2010, 1851, 1855; Ennuschat, in: Tettinger / ​Wank / ​Ennuschat, GewO, § 33i Rn.  37; Reeckmann, in: BeckOK GewO, § 33i Rn. 22. 1091 So auch explizit: BVerwG NVwZ-RR 1993, 66, 67 (Spielhalle als Betriebseinheit).

C. Begriffsumfang

235

Am Beispiel der Spielhallen zeigt sich, dass der Verordnungsgeber mit der Differenzierung zwischen kerngebietstypischen und nicht kerngebietstypischen Vergnügungsstätten vor allem an die Größe der Betriebe anknüpft. Er hat sie anhand dieser Differenzierung über die verschiedenen Baugebietsarten verteilt und damit abschließend bestimmt, in welcher Gebietsart welche Vergnügungsstätten der Größe nach zulässig sind – größere, kerngebietstypische Vergnügungsstätten sind nur in Kerngebieten zulässig, in anderen Baugebietsarten sind allenfalls kleinere, nicht kerngebietstypische Vergnügungsstätten zulässig. Die Größe einer Vergnügungsstätte ist zugleich ein Indikator dafür, welchen Einzugsbereich sie hat, wie viele Besucher sie anzieht, welcher An- und Abfahrtsverkehr dadurch entsteht und welches Störpotenzial für die Wohnnutzung sie aufweist. Die besonders großen, eben kerngebietstypischen Vergnügungsstätten werden auf diese Weise von der Wohnnutzung getrennt, damit kein Nutzungskonflikt zwischen Wohnen und der Vergnügungsstätte entsteht. Ohne das Merkmal der Kerngebietstypik würde die Gebietsverträglichkeit das maximal zulässige Störpotenzial von Vergnügungsstätten in Mischgebieten steuern. Mischgebiete dienen nach § 6 Abs. 1 BauNVO lediglich der Unterbringung nicht wesentlich störender Gewerbebetriebe, nicht aber der Unterbringung stärker störender Gewerbebetriebe wie z. B. erheblich belästigender Gewerbe­betriebe (§§ 8, 9 BauNVO). Damit eine Vergnügungsstätte mit dem Gebietscharakter der Mischgebiete vereinbar ist, darf sie kein höheres Störpotenzial aufweisen als die nicht wesentlich störenden Gewerbebetriebe (§ 6 Abs. 1 BauNVO). Vergleicht man den zulässigen Störgrad in Mischgebieten (nicht wesentlich störend, § 6 Abs. 1 BauNVO) mit dem zulässigen Störgrad in Gewerbegebieten (nicht erheblich belästigend, § 8 Abs. 1 BauNVO), so zeigt sich, dass sie in Mischgebieten eingeschränkter zulässig sind als in Gewerbegebieten1092. Anders als in reinen und allgemeinen Wohngebieten (§§ 3, 4 BauNVO) sind in Mischgebieten jedoch auf jedem Grundstück neben der Wohnnutzung auch gewerbliche Einrichtungen zulässig. Die Wohnnutzung muss vor diesem Hintergrund mehr Störungen in Kauf nehmen als in den Wohngebieten1093. Damit auch die Wohnnutzung in Mischgebieten möglich bleibt – wenn auch mit geringerem Schutz als in den Wohngebieten – müssen jedoch zumindest die Nachtruhe und ein ungestörter Feierabend möglich sein; nicht wesentlich störend bedeutet vor diesem Hintergrund die Gewährleistung eines ungestörten Feierabends und der Nachtruhe1094. Tagsüber hat die Wohnnutzung in Mischgebieten dagegen die Belästigungen und Störungen durch die Gewerbebetriebe hinzunehmen1095. 1092 So auch: Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 6 Rn. 22; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 6 BauNVO Rn. 12. 1093 Hornmann, in: BeckOK  BauNVO, § 6 Rn. 22; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​ Krautzberger BauGB, § 6 BauNVO Rn. 12. 1094 Vgl. Hornmann, in: BeckOK  BauNVO, § 6 Rn. 22; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 6 BauNVO Rn. 12; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 6 Rn. 2. 1095 Siehe Fn. 1094.

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

Damit eine Vergnügungsstätte – ohne die Differenzierung nach der Kerngebiets­ typik – nicht wesentlich störend ist und damit in Mischgebieten gebietsverträglich bleibt, müsste sie also einen ungestörten Feierabend und die Nachtruhe von umliegender Wohnnutzung gewährleisten1096. Vergnügungsstätten – wie z. B. Spielhallen, Casinos, Diskotheken oder Nachtlokale – werden häufig in den späten Abendstunden und nachts betrieben und haben dann üblicherweise ihre umsatzstärksten Zeiten. Wenn sie zusätzlich eine Größe erreichen, die einen überört­lichen Besucherkreis anzieht, führen sie erfahrungsgemäß zu häufigen Störungen der Nachtruhe. In Mischgebieten wären sie damit gebietsunverträglich, weil sie mit Blick auf die Wohnnutzung keine Nachtruhe mehr gewährleisten. Das Merkmal der Kerngebietstypik greift insofern die gleiche Differenzierung auf, die andernfalls über die Gebietsverträglichkeit erfolgen würde. Zu große Vergnügungsstätten mit zu großem Störpotenzial für die Wohnnutzung in Mischgebieten sind kerngebietstypische Vergnügungsstätten; sie sind nach § 6 Abs. 2 Nr. 8 oder Abs. 3 BauNVO unzulässig. Auf sie findet das Erfordernis der Gebietsverträg­ lichkeit keine Anwendung, da es nur zulässige Vorhaben erfasst. Nicht kerngebietstypische Vergnügungsstätten sind hingegen auch in Mischgebieten zulässig (§ 6 Abs. 2 Nr. 8 und Abs. 3 BauNVO), sie sind jedoch – weil sie nicht kerngebietstypisch sind – immer gebietsverträglich. Hieran zeigt sich, dass der Verordnungsgeber in das Merkmal der Kerngebietstypik bereits die Differenzierung aufgenommen hat, die andernfalls über die Gebietsverträglichkeit getroffen werden würde. 3. Zwischenergebnis In Mischgebieten lässt sich die Erwartung bestätigen, dass in ihnen nur wenige Nutzungsarten gebietsunverträglich sein können. Die Ursache hierfür liegt im weit gefassten Gebietscharakter der Mischgebiete: Sie dienen sowohl dem Wohnen, als auch der Unterbringung nicht wesentlich störender Gewerbebetriebe (§ 6 Abs. 1 BauNVO) und zeichnen sich durch eine hohe bauliche Dichte aus. Hierdurch können nur noch vergleichsweise wenige Nutzungsarten dem Gebietscharakter widersprechen. Gebietsunverträglich sind in Mischgebieten lediglich sonstige Gewerbebetriebe (§ 6 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO), die den maximal zulässigen Störungsgrad „nicht wesentlich störend“ überschreiten, Anlagen für Verwaltungen und Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke (§ 6 Abs. 2 Nr. 5 BauNVO), wenn sie sie zu groß sind, sowie Gartenbaubetriebe (§ 6 Abs. 2 Nr. 6 BauNVO), wenn sie auch nachts durchgehend beleuchtet sein müssen. Alle übrigen Nutzungsarten sind dagegen stets in Mischgebieten gebietsverträg­ lich. Dies gilt für Wohngebäude (§ 6 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO), Geschäfts- und Bürogebäude (§ 6 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO), Einzelhandelsbetriebe, Schank- und 1096

Vgl. auch: BVerwG NVwZ 1986, 643, 644 (Spielkasino im Mischgebiet).

C. Begriffsumfang

237

Speisewirtschaften sowie Betriebe des Beherbergungsgewerbes (§ 6 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO), Tankstellen (§ 6 Abs. 2 Nr. 7 BauNVO) sowie nicht kerngebietstypische Vergnügungsstätten (§ 6 Abs. 2 Nr. 8 und Abs. 3 BauNVO). Bei den Vergnügungsstätten hat der Verordnungsgeber über das Merkmal der Kerngebietstypik zudem die gleiche Differenzierung vorgenommen, die andernfalls über die Gebiets­ verträglichkeit erfolgen würde.

VII. Urbane Gebiete, § 6a BauNVO 1. Gebietscharakter Seit dem 13.05.2017 existiert die neue Baugebietsart „Urbane Gebiete“. Diese dienen gem. § 6a Abs. 1 S. 1 BauNVO dem Wohnen sowie der Unterbringung von Gewerbebetrieben und sozialen, kulturellen und anderen Einrichtungen, die die Wohnnutzung nicht wesentlich stören. Nach § 6a Abs. 1 S. 2 BauNVO muss die Nutzungsmischung  – anders als in Mischgebieten  – nicht gleichgewichtig sein, charakteristisch ist aber trotzdem, dass beide Nutzungsarten vorhanden sein müssen1097. Mitbestimmt wird der Gebietscharakter von einer sehr starken baulichen Ausnutzbarkeit der Grundstücke, die bereits an die der Kerngebiete angenähert ist. Die Grundflächenzahl beträgt 0,8 und die Geschossflächenzahl wie im Kerngebiet 3,0 (§ 17 Abs. 1 BauNVO). Die Bebauung kann daher im Vergleich zu Misch­ gebieten sehr viel stärker verdichtet und höher werden, ähnlich wie bei den Kerngebieten. Unverständlich ist, weshalb der Immissionsrichtwert für Urbane Gebiete mit 63 dB(A) tags höher als der des Kerngebiets mit 60 dB(A) angesetzt wurde (6.1 TA Lärm), obwohl Urbane Gebiete – anders als Kerngebiete – auch dem Wohnen dienen und theoretisch sogar ganz überwiegend zu Wohnzwecken genutzt werden können sollen. Der Immissionsrichtwert der Urbanen Gebiete erreicht tagsüber so beinahe den der Gewerbegebiete mit 65 dB(A) und erlaubt im Vergleich mit Kerngebieten doppelt so lauten Lärm1098. Dies wurde schon in der 3. Lesung kritisiert1099, der Verordnungsgeber hat sich darüber aber hinweggesetzt. Trotz dieser erheblichen Lockerung des Lärmschutzniveaus wurde im Gesetzesentwurf behauptet, das grundsätzlich hohe Lärmschutzniveau werde dadurch nicht verlassen1100. 1097 BT-Drucks. 18/11439, S. 21: „[…] vielmehr ist das Vorhandensein einer Nutzungs­ mischung nach § 6a Abs. 1 S. 1 BauNVO ein charakteristisches Merkmal des urbanen Gebiets.“. 1098 BT-Plenarprotokoll 18/221, S. 22216: „Diese Baugesetzbuchnovelle hat aber einen ganz großen Haken. Diese Baugesetzbuchnovelle ist nämlich mit einer Erhöhung des Lärms in diesen Gebieten um 3 dB verbunden. 3 dB, das heißt doppelter Lärm. Frau Hendricks, Sie haben das „moderat“ genannt. Das ist nicht „moderat“, sondern das ist gesundheitsschädlicher Lärm, und davor müssen wir die Menschen in unseren Städten schützen.“. 1099 BT-Plenarprotokoll 18/221, S. 22216. 1100 BR-Drucks. 806/16, S. 21: „An der Schnittstelle von Städtebaurecht und Immissionsschutzrecht soll den Kommunen hiermit zur Erleichterung des Bauens in stark verdichteten städtischen Gebieten mehr Flexibilität eingeräumt werden, ohne dabei das grundsätzlich hohe Lärmschutzniveau zu verlassen.“.

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

Durch den sehr umfangreichen Gebietscharakter der urbanen Gebiete – sowohl Wohnen als auch Gewerbe, sehr hohe bauliche Verdichtung, tagsüber gelockertes Lärmschutzniveau – ist zu erwarten, dass noch weniger Nutzungsarten gebietsunverträglich sein können als beispielsweise in Mischgebieten. 2. Störung Der Gebietscharakter in urbanen Gebieten ist sehr weit gezogen, da er sowohl Gewerbe als auch Wohnnutzung und darüber hinaus auch das Überwiegen einer der Nutzungsarten zulässt. Daher können nur wenige der zulässigen Nutzungsarten zu einer gebietsunüblichen Störung führen. Der Gebietscharakter führt den gleichen Störungsgrad wie im Mischgebiet auf („nicht wesentlich störend“), wobei offen ist, ob der Störungsgrad in urbanen Gebieten die gleiche Bedeutung hat wie in Mischgebieten. In Mischgebieten führte der Störungsgrad nicht wesentlich störend dazu, dass die Nachtruhe und ein ungestörter Feierabend möglich bleiben mussten1101. Urbane Gebiete dienen nach § 6a Abs. 1 S. 1 BauNVO dem Wohnen und der Unterbringung nicht wesentlich störender Gewerbebetriebe. Stärker störende Gewerbebetriebe wie z. B. erheblich belästigende Gewerbebetriebe (vgl. §§ 8, 9 BauNVO) bleiben Gewerbe- und Industriegebieten vorbehalten. Gewerbebetriebe sind daher in Gewerbe- und Industriegebieten mit einem höheren Störgrad zulässig als in urbanen Gebieten1102. Mit der Einführung des § 6a BauNVO wurde gleichzeitig auch die TA Lärm geändert, die nun auch Immissionsrichtwerte für urbane Gebiete vorsieht. In urbanen Gebieten sollen Immissionsrichtwerte von 63 dB(A) tags und 45 dB(A) nachts eingehalten werden (vgl. 6.1 lit. c) TA Lärm), während in Mischgebieten 60 dB(A) tags und 45 dB(A) nachts vorgesehen sind (vgl. 6.1 lit. d) TA Lärm). Hieran zeigt sich, dass der Verordnungsgeber in urbanen Gebieten die gleichen Anforderungen an die Nachtruhe stellen wollte wie in Mischgebieten, tagsüber aber höhere Belastungen für die Wohnnutzung für hinnehmbar hielt1103. Mit den gleichen Anforderungen an die Nachtruhe lassen sich auch die Überlegungen zur Nachtruhe in Mischgebieten übertragen. Mischgebiete lassen wie auch urbane Gebiete auf jedem Grundstück nicht nur Wohnnutzung, sondern auch gewerbliche Nutzungen zu, sodass die Wohnnutzung auch in urbanen Gebieten stärkeren Störungen ausgesetzt wird als in reinen oder allgemeinen Wohngebieten 1101

Siehe oben, 5. Kapitel C. VI. 2. h). Vgl. Hornmann, in: BeckOK  BauNVO, § 6a Rn. 28; Blechschmidt, in: Ernst / ​Zinkahn / ​ Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 6a BauNVO Rn. 16. 1103 In BR-Drucks. 806/16, S. 21:nimmt der Verordnungsgeber auf die parallele Änderung der TA Lärm Bezug: „An der Schnittstelle von Städtebaurecht und Immissionsschutzrecht soll den Kommunen hiermit zur Erleichterung des Bauens in stark verdichteten städtischen Gebieten mehr Flexibilität eingeräumt werden, ohne dabei das grundsätzlich hohe Lärmschutzniveau zu verlassen.“. 1102

C. Begriffsumfang

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(§§ 3, 4 BauNVO)1104. Auch in urbanen Gebieten wäre eine Wohnnutzung kaum möglich, wenn weder ein ungestörter Feierabend, noch die Nachtruhe gewährleistet wären1105. Nicht wesentlich störend sind Nutzungen in urbanen Gebieten – wie schon in Mischgebieten – daher nur, wenn sie einen ungestörten Feierabend und die Nachtruhe gewährleisten1106. Hinsichtlich der allgemein zulässigen Nutzungen gelten daher für die Gebietsverträglichkeit die gleichen Überlegungen wie schon im Mischgebiet. Wohngebäude, Geschäfts- und Bürogebäude, Einzelhandelsbetriebe und Betriebe des Beherbergungsgewerbes (§ 6a Abs. 2 Nr. 1, 2 und 3 BauNVO) sind per se keine emittierenden Bodennutzungen und daher seitens der Gebietsverträglichkeit unbeschränkt in urbanen Gebieten zulässig. Sonstige Gewerbebetriebe (§ 6a Abs. 2 Nr. 4 BauNVO) dürfen die Wohnnutzung nicht wesentlich stören, d. h. auch im urbanen Gebiet wären beispielsweise laute metallverarbeitende Betriebe nicht gebietsverträglich und daher unzulässig. Bei Anlagen für Verwaltungen sowie für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke widersprechen lediglich die besonders großen, überregional bedeutsamen Anlagen dem Gebietscharakter (z. B. große Opernhäuser, Dome, Kathedralen) und sind den Kerngebieten vorbehalten. 3. Zwischenergebnis Aus den urbanen Gebieten ergeben sich keine neuen Erkenntnisse für die Gebietsverträglichkeit. Der Gebietscharakter urbaner Gebiete ist dem der Mischgebiete sehr ähnlich, im Wesentlichen wird lediglich auf eine gleichgewichtige Nutzungsmischung zwischen Gewerbe und Wohnen verzichtet. Die Nutzungsarten, die in urbanen Gebieten zulässig sind, sind ebenfalls in Mischgebieten zulässig (§ 6a Abs. 2 Nr. 1 bis 5 sowie Abs, 2 Nr. 1 und 2 BauNVO). Lediglich die Gartenbaubetriebe, die in Mischgebieten zulässig sind (§ 6 Abs. 2 Nr. 6 BauNVO) sind in urbanen Gebieten nicht aufgeführt. Daher können in urbanen Gebieten – wie schon in Mischgebieten  – nur sonstige Gewerbebetriebe (§ 6a Abs. 2 Nr. 4 BauNVO) und Anlagen für Verwaltungen und Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke (§ 6a Abs. 2 Nr. 5 BauNVO) gebietsunverträglich sein. Die sonstigen Gewerbebetriebe sind gebietsunverträglich, wenn sie den Störgrad nicht wesentlich störend überschreiten; die Anlagen für Verwaltungen und Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke sind hingegen gebietsunverträglich, wenn sie zu groß für urbane Gebiete sind, also wenn sie als überregionale, zentrale Einrichtungen ihrer Art den Kerngebieten vorbehalten sind. 1104

Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 6a Rn. 28; vgl. auch Blechschmidt, in: Ernst / ​Zinkahn / ​ Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 6a BauNVO Rn. 16. 1105 Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 6a Rn. 28. 1106 Hornmann, in: BeckOK BauNVO, § 6a Rn. 28.

240

Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

Alle übrigen Nutzungsarten sind immer in urbanen Gebieten gebietsverträglich. Dies betrifft Wohngebäude (§ 6a Abs. 2 Nr. 1 BauNVO), Geschäfts- und Bürogebäude (§ 6a Abs. 2 Nr. 2 BauNVO), Einzelhandelsbetriebe, Schank- und Speisewirtschaften sowie Betriebe des Beherbergungsgewerbes (§ 6a Abs. 2 Nr. 3 BauNVO), Tankstellen (§ 6a Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) sowie nicht kerngebietstypische Vergnügungsstätten (§ 6a Abs. 3 Nr. 1 BauNVO). Die Vermutung, dass nur wenige Vorhaben in urbanen Gebieten gebietsunverträglich sein können, lässt sich bestätigen. Nur in zwei der sieben Vorhabenkategorien in urbanen Gebieten sind gebietsunverträgliche Vorhaben möglich, die übrigen fünf sind so gefasst, dass sie immer gebietsverträglich sind.

VIII. Kerngebiete, § 7 BauNVO 1. Gebietscharakter Kerngebiete dienen gem. § 7 Abs. 1 BauNVO vorwiegend der Unterbringung von Handelsbetrieben sowie der zentralen Einrichtungen der Wirtschaft, der Verwaltung und der Kultur. Die Formulierung „vorwiegend“ deutet darauf hin, dass diese Gebietsart neben Handelsbetrieben und zentralen Einrichtungen der Wirtschaft, Verwaltung und Kultur auch anderen Nutzungen dienen soll. In Betracht kommt hierfür die Wohnnutzung. In der Zweckbestimmung der Kerngebiete wird das Wohnen nicht aufgeführt (§ 7 Abs. 1 BauNVO), man könnte daher vermuten, dass Kerngebiete nicht zum Wohnen gedacht sind. Durch zwei systematische Erwägungen lässt sich jedoch zeigen, dass Kerngebiete auch dem Wohnen dienen. Zum einen sind Kerngebiete gem. § 1 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 Nr. 8 BauNVO eine gemischte Baugebietsart (Kürzel: „MK“), d. h. nicht ausschließlich gewerblichen Nutzungen vorbehalten, sondern mit Wohnen gemischt. Zum anderen sind in Kerngebieten Wohnungen gem. § 7 Abs. 2 Nr. 7 BauNVO nach Maßgabe des Bebauungsplanes allgemein zulässig. Kerngebiete dienen daher auch dem Wohnen1107. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass Kerngebiete „vorwiegend“ der Unterbringung von Handelsbetrieben und zentralen Einrichtungen der Wirtschaft, Verwaltung und Kultur (§ 7 Abs. 1 BauNVO) dienen; vorwiegend bedeutet im allgemeinen Sprachgebrauch hauptsächlich oder zum größten Teil1108, drückt also den Vorrang vor etwas anderem aus. Handelsbetriebe und zentrale Einrichtungen der Wirtschaft, Verwaltung und Kultur haben in Kerngebieten daher Vorrang vor dem Wohnen; das Wohnen ist diesen Nutzungen gegenüber nicht gleichrangig, sondern untergeordnet1109. 1107

Roeser, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 7 Rn. 5; Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 7 BauNVO Rn. 6 f.; BVerwGE 68, 207, 211 f. (Tanzbar mit Striptease im Mischgebiet). 1108 Duden, Deutsches Universalwörterbuch, Stichwort: vorwiegend. 1109 Roeser, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 7 Rn. 5; Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 7 BauNVO Rn. 6 f.; BVerwGE 68, 207, 211 f. (Tanzbar mit Striptease im Mischgebiet).

C. Begriffsumfang

241

Weil das Wohnen den Handelsbetrieben und zentralen Einrichtungen der Wirtschaft, Verwaltung und Kultur untergeordnet ist, muss es die Auswirkungen dieser Nutzungen – vor allem Emissionen sowie Zu- und Abgangsverkehr – in Kerngebieten hinnehmen; die Wohnruhe ist deshalb deutlich schwächer geschützt als etwa in Dorf- oder Mischgebieten1110. In Mischgebieten musste die Wohnnutzung bereits Emissionen und andere Auswirkungen von gewerblichen Nutzungen tagsüber hinnehmen, während besonders große, zentrale Einrichtungen mit Betrieb in den Abend- und Nachtstunden die Nachtruhe gewährleisten mussten1111. Kerngebiete dienen hingegen vorwiegend der Unterbringung von Handelsbetrieben und den zentralen Einrichtungen der Wirtschaft, Verwaltung und Kultur (§ 7 Abs. 1 BauNVO). Die zentralen Einrichtungen der Wirtschaft, Verwaltung und Kultur sind jedoch häufig  – z. B. bei besonders großen, kerngebietstypischen Vergnügungsstätten1112 wie Diskotheken, Nachtclubs, Theatern oder Konzerthäusern – gerade die Einrichtungen, die bis spät nachts einen großen Besucherandrang auslösen. Da die Kerngebiete gerade der Unterbringung dieser besonders großen Einrichtungen dienen und die Wohnnutzung schwächer geschützt ist als in Mischgebieten, muss die Wohnnutzung in Kerngebieten auch spät nachts die Auswirkungen und Emissionen der Handelsbetriebe und zentralen Einrichtungen der Wirtschaft, Verwaltung und Kultur hinnehmen1113. Kerngebiete zeichnen sich zudem durch eine stark verdichtete Bebauung aus. Bei Kerngebieten dürfen die Gemeinden festsetzen, dass die Grundstücke vollständig überbaut werden können (Grundflächenzahl von bis zu 1,0  – vgl. § 17 Abs. 1 BauNVO). Die maximale Geschossflächenzahl ist mit bis zu 3,0 ebenfalls die höchste aller Baugebietsarten (§ 17 Abs. 1 BauNVO). Vor dem Hintergrund der Zweckbestimmung der Kerngebiete – zentrale, besonders große Einrichtungen der Wirtschaft, Verwaltung und Kultur, höchste Bebauungsdichte, stark reduzierter Schutz der Wohnruhe – ist zu erwarten, dass nur wenige Vorhabenarten gebietsunverträglich sein können. Da Kerngebiete auf besonders große Bauten hin ausgelegt sind, könnten möglicherweise besonders kleine Bauten in Kerngebieten gebietsunverträglich sein.

1110 BVerwGE 68, 207, 211 f. (Tanzbar mit Striptease im Mischgebiet); Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 7 BauNVO Rn. 6 f. 1111 Vgl. oben, 5. Kapitel C. VI. 2. h). 1112 Hierzu schon oben, 2. Kapitel C. I. 1. c) und 5. Kapitel C. V. 2. h). 1113 Vgl. BVerwGE 68, 207, 211 f. (Tanzbar mit Striptease im Mischgebiet); Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 7 BauNVO Rn. 6 f.

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

2. Störung a) Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäude (§ 7 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäude1114 sind in Kerngebieten allgemein zulässig und dem Gebietscharakter entsprechend größenmäßig unbeschränkt. Kerngebiete sind im städtebaulichen Ordnungsgefüge der richtige Standort gerade für die besonders großen und zentralen Einrichtungen wie etwa den Hauptsitz eines internationalen Versicherungskonzerns1115 oder überörtliche Verwaltungen des Bundes und der Länder. Die Auswirkungen, die von den Einrichtungen ausgehen (Zu- und Abgangsverkehr, ggf. Geräusche durch Betriebsabläufe), entsprechen dem Gebietscharakter von Kerngebieten und müssen von den übrigen Nutzungen hingenommen werden1116, vor allem von der untergeordneten Wohnnutzung. Vor diesem Hintergrund können Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäude nicht gegen die Zweckbestimmung der Kerngebiete verstoßen und so gebietsunverträglich sein1117. Gerade die zentralen und oft besonders großen Bauten prägen den Gebietscharakter der Kerngebiete. Die gegenteilige Auffassung1118 behauptet ohne Begründung, das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit sei auch hier anwendbar. Die Beispiele, die für diese Ansicht angeführt werden1119, sind das Seniorenpflege­ heim im Gewerbegebiet1120, das Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet1121 und die Krypta im Industriegebiet1122, aber gerade kein Vorhaben im Kerngebiet. Es handelt sich um allgemeine Beispiele für das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit, die Besonderheiten des Kerngebiets werden jedoch auf diese Weise außer Acht gelassen. Die Auffassung übersieht, dass zentrale Einrichtungen der Wirtschaft und Verwaltung den Gebietscharakter von Kerngebieten ausmachen und dass keine Mindestgröße für Geschäfts- und Bürogebäude in § 7 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO besteht. Es lassen sich für diese Ansicht auch keine Beispiele bilden, wonach ein Geschäfts-, Büro- oder Verwaltungsgebäude im Kerngebiet gebietsunverträglich sein könnte. Die besonders großen Gebäude dieser Art prägen den Gebietscharakter. Kleinere Gebäude dieser Art sind dagegen nicht generell in Kerngebieten 1114 Zu den drei Begriffen oben, 5. Kapitel C. VI. 2. b) (Geschäfts- und Bürogebäude) sowie 5.  Kapitel C. III. 2. e) (Verwaltung). 1115 Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 7 Rn. 6; inhaltlich identisch, aber ohne Beispiel: Roeser, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 7 Rn. 12; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​ Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 7 BauNVO Rn. 20. 1116 Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 7 Rn. 3; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 7 BauNVO Rn.  20. 1117 Schmidt-Bleker, in: BeckOK BauNVO, § 7 Rn. 77 und 194. 1118 So aber: Schmidt-Bleker, in: BeckOK BauNVO, § 7 Rn. 77 und 194. 1119 Schmidt-Bleker, in: BeckOK BauNVO, § 7 Rn. 194. 1120 BVerwG NVwZ 2002, 1384 (Seniorenpflegeheim im Gewerbegebiet). 1121 BVerwG ZfBR 2008, 379 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet). 1122 BVerwGE 138, 166 (Krypta im Industriegebiet I).

C. Begriffsumfang

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unzulässig, schließlich sind die Geschäfts-, Büro- oder Verwaltungsgebäude dem Wortlaut nach nicht auf zentrale Anlagen beschränkt. Die Zentralitätsfunktion von Kerngebieten gibt zudem keine absoluten Mindestanforderungen für die Größe der baulichen Anlagen vor, sondern ist relativ zur Größe der festsetzenden Gemeinde zu verstehen1123. Auch eine kleine Gemeinde (mit z. B. 1.500 Einwohnern) kann ein Kerngebiet ausweisen. In einem solchen Kerngebiet werden sich zwar keine überregional bedeutsamen Vorhaben ansiedeln wollen, trotzdem können die dort vorhandenen Geschäfte für diese kleine Gemeinde die zentrale Versorgung mit unterschiedlichen Gütern (Lebensmittel, Kleidung, örtliche Sparkasse o.ä.) übernehmen. Kleinere Gebäude dieser Art sind in Kerngebieten nur dann unzulässig, wenn im konkreten Kerngebiet eine derartige Häufung kleiner Geschäfts-, Bürooder Verwaltungsgebäude auftritt, dass dadurch insgesamt die Zentralfunktion des Gebiets für die Gemeinde zu verschwinden droht. Für diese Prüfung ist indessen ein Blick auf die übrige im Gebiet tatsächlich vorhandene Bebauung nötig, die zwar in § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO angelegt ist, nicht hingegen in § 7 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO. Kleinere Geschäfts-, Büro- oder Verwaltungsgebäude können folglich auch im Kerngebiet angesiedelt werden, dürfen aber nicht überhand nehmen. Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäude sind daher in Kerngebieten stets gebietsverträglich; dies gilt auch dann, wenn es sich um kleinere Geschäfts-, Büround Verwaltungsgebäude handelt, die keine zentralen Einrichtungen sind. b) Einzelhandelsbetriebe, Schankund Speisewirtschaften, Betriebe des Beherbergungsgewerbes und Vergnügungsstätten (§ 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) Einzelhandelsbetriebe1124, Schank- und Speisewirtschaften, Betriebe des Beherbergungsgewerbes und Vergnügungsstätten sind ebenfalls in Kerngebieten allgemein zulässig und zwar auch hier nach der allgemeinen Zweckbestimmung insbesondere die großen, zentralen Anlagen dieser Art. Bei Einkaufszentren und großflächigen Einzelhandelsbetrieben ergibt sich dies zusätzlich auch aus § 11 Abs. 3 S. 1 BauNVO. Die Frage, ob manche Erscheinungsformen von Einzelhandelsbetrieben, Schankund Speisewirtschaften, Betrieben des Beherbergungsgewerbes bzw. Vergnügungsstätten gegen den Gebietscharakter von Kerngebieten verstoßen und insofern gebietsunverträglich sind, führt zu den gleichen Überlegungen wie schon bei den Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäuden. Auch hier gilt, dass die Kerngebiete gerade für die besonders großen, zentralen Einzelhandelsbetriebe, Schank- und 1123

Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 7 BauNVO Rn. 3; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 7 BauNVO Rn. 10; BVerwG NVwZ 2010, 40, 41 (Sondergebiet für infrastrukturelle Vorhaben). 1124 Zum Begriff oben, 5. Kapitel C. V. 2. d).

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

Speisewirtschaften, Betriebe des Beherbergungsgewerbes und Vergnügungsstätten konzipiert sind, vereinzelte kleinere aber nicht generell ausgeschlossen werden (§ 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO). Theoretisch denkbar wäre noch, dass ein besonders kleiner Einzelhandelsbetrieb, eine Schank- und Speisewirtschaft, ein Betrieb des Beherbergungsgewerbes oder eine Vergnügungsstätte inmitten eines Kerngebiets das Ortsbild beeinträchtigen könnte (§ 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB) und auf diese Weise gebietsunverträglich sein könnte. Damit dies möglich wäre, müssten Kerngebiete jedoch ein Mindestmaß an Bebauungsdichte und / ​oder eine Mindesthöhe der baulichen Anlagen erfordern. Nur dann könnte eine besonders kleine Anlage generell gegen den Gebietscharakter der Kerngebiete verstoßen und wäre dann in allen Kerngebieten unzulässig. § 17 Abs. 1 BauNVO bestimmt allerdings, dass bei Kerngebieten eine Grundflächenzahl von 1,0 und eine Geschossflächenzahl von 3,0 nicht überschritten werden darf. § 17 Abs. 1 BauNVO stellt damit Obergrenzen für das Maß der baulichen Nutzung auf, deutet aber schon seinem Wortlaut nach nicht darauf hin, dass eine planende Gemeinde diese Obergrenze auch ausnutzen muss (Ober-„grenzen“). Entsprechend hielt auch der Verordnungsgeber fest, dass § 17 Abs. 1 BauNVO nur Obergrenzen für die Bestimmung des Maßes der baulichen Nutzung vorgebe und keine Orientierungsgröße1125; darunter sollten jedoch die Gemeinden im Rahmen des § 1 BauGB frei entscheiden, welches Nutzungsmaß sie festsetzen1126. Daraus folgt, dass Gemeinden in Kerngebieten keinesfalls die Obergrenzen aus § 17 Abs. 1 BauNVO ausnutzen müssen; Sie können auch ein Kerngebiet mit einer deutlich geringeren Grundflächenzahl als 1,0 festsetzen. Kerngebiete erfordern insofern kein Mindestmaß an baulicher Ausnutzung der einzelnen Grundstücke. Ein einzelnes, besonders kleines Vorhaben kann daher nicht in jedem Kerngebiet zu einer Beeinträchtigung des Ortsbildes führen, sondern nur bezogen auf die Verhältnisse des einzelnen, konkreten Kerngebiets. Besonders kleine Vorhaben können daher in manchen Kerngebieten unzulässig sein, jedoch nicht in allen Kerngebieten. Sie sind daher in Kerngebieten gebietsverträglich. Einzelhandelsbetriebe, Schank- und Speisewirtschaften, Betriebe des Beherbergungsgewerbes und Vergnügungsstätten verstoßen folglich in allen ihren Ausprägungen nicht gegen die allgemeine Zweckbestimmung der Kerngebiete und sind damit stets gebietsverträglich. Für die Gebietsverträglichkeit lässt sich daraus die Erkenntnis ableiten, dass lediglich zu große, nicht aber zu kleine Vorhaben gebietsunverträglich sein können. In der einzigen Baugebietsart, die auf besonders große Bauten hin ausgerichtet ist  – Kerngebiete  – gibt es kein Mindestmaß an baulicher Nutzung. 1125 BR-Drucks. 89/354, S. 66: „Im übrigen sind die Obergrenzen wie bisher keine Orientierungsgrößen, d. h. die Gemeinde bestimmt einmal vor allem nach Maßgabe der Grundsätze des § 1 BauGB, in welchem Umfang sie den durch§ 17 Abs. 1 vorgegebenen Rahmen im Bebauungsplan ausnutzt, und zum anderen sind sie als Obergrenzen einzuhalten.“ 1126 BR-Drucks. 89/354, S. 66.

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c) Sonstige nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe (§ 7 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO) Auch sonstige nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe, also Gewerbebetriebe, die nicht schon von § 7 Abs. 2 Nr. 1, 2 oder 5 BauNVO erfasst werden, sind in Kerngebieten allgemein zulässig. Der zulässige Störgrad „nicht wesentlich störend“ bezieht sich wie auch bei den übrigen Baugebieten auf die Zweckbestimmung des Gebiets1127 (§ 7 Abs. 1 BauNVO). Hierdurch ergibt sich ein wesentlicher Unterschied zu den übrigen bislang behandelten Gebieten: Das Kerngebiet ist die erste bisher untersuchte Gebietsart, die nicht zumindest gleichrangig für Wohnnutzung vorgesehen ist1128. Wohnen ist im Kerngebiet den verschiedenen anderen Nutzungen untergeordnet1129. Das bewirkt, dass bei der Anwendung des Tatbestandsmerkmals „nicht wesentlich störend“ nicht auf die Auswirkungen für Wohnnutzung abzustellen ist, sondern auf die Auswirkungen für die Nutzungen, die die Kerngebiete prägen (d. h. die zentralen Einrichtungen der Wirtschaft, Verwaltung und Kultur). In der Folge sind im Kerngebiet auch Nutzungen zulässig, die das Wohnen wesentlich stören würden, aber die Arbeit im Kerngebiet nicht beeinträchtigen, z. B. unterschiedliche Formen der Prostitution1130. Nutzungen, die als nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe eingeordnet werden können, führen auch zu keiner gebietsunüblichen Störung im Kerngebiet, weil von ihnen schon per definitionem keine wesentlichen Störungen ausgehen. Die Anforderungen durch das Tatbestandsmerkmal „nicht wesentlich störend“ decken insofern in Kerngebieten die Rückanbindung an die allgemeine Zweckbestimmung ab, die sonst durch das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit gewährleistet wird. Für die Gebietsverträglichkeit ergeben sich daraus die gleichen Erkenntnisse wie bei nicht störenden Gewerbebetrieben in Kleinsiedlungsgebieten1131 und allgemeinen Wohngebieten1132. Betriebe, die nicht wesentlich stören, sind immer gebietsverträglich; störende Betriebe verstoßen gegen § 7 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO und sind in Kerngebieten unzulässig. Die Gebietsverträglichkeit findet für die störenden Betriebe keine Anwendung mehr, da sie nur regelmäßig oder ausnahmsweise zulässige Vorhaben erfasst.

1127 Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 7 Rn. 8.1; Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 7 BauNVO Rn. 8; a. A.: Grigoleit, in: Grigoleit / ​Otto BauNVO, § 7 Rn. 9; Aschke, in: Kröninger / ​Aschke / ​Jeromin BauGB, § 7 BauNVO Rn. 7; ähnlich: Decker, in: Jäde / ​ Dirnberger, BauGB BauNVO, § 7 BauNVO Rn. 7 und Schlez, in: Schlez BauNVO, § 7 Rn. 8. 1128 Siehe oben, 5. Kapitel C. VIII. 1. 1129 Siehe oben, 5. Kapitel C. VIII. 1. 1130 Stühler, Prostitution und öffentliches Baurecht, BauR 2010, 1013, 1023; Roeser, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 7 Rn.  18; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 7 Rn. 8.2. 1131 Siehe oben, 5. Kapitel C. I. 2. g). 1132 Siehe oben, 5. Kapitel C. III. 2. e).

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

d) Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke (§ 7 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO) Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke sind entsprechend der Zweckbestimmung der Kerngebiete allgemein zulässig und zwar gerade dann, wenn sie große, zentrale Einrichtungen sind1133. Dies betrifft etwa Opern- und Konzerthäuser, große Krankenhäuser, Dome, Kathedralen und große Moscheen1134. Störend in Kerngebieten wirken dabei allerdings nur große Fußballstadien1135. Sie sind zwar große, zentrale Anlagen für sportliche Zwecke und entsprechen insoweit dem Gebietscharakter von Kerngebieten. Sie reißen jedoch regelmäßig den Bebauungszusammenhang in einem Kerngebiet auf und setzen sich deutlich von ihrer Umgebung ab, weil sie mit dem Fußballplatz eine weite Fläche beherbergen, die nicht innerhalb eines Gebäudes liegt und der Baukörper eines Stadions regelmäßig selbst um ein Vielfaches größer ist als die übrigen Gebäude in einem Kerngebiet. Sie bilden innerhalb der verdichteten Bebauung von Kerngebieten daher regelmäßig einen Fremdkörper, sodass sie optisch störend wirken, weil sie die Gestaltung des Ortsbildes beeinträchtigen (§ 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB). Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke sind in Kerngebieten damit nur gebietsunverträglich, wenn sie das Ortsbild beeinträchtigen (§ 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB) und damit dem Gebietscharakter von Kerngebieten widersprechen. Kerngebiete sind typischerweise dicht bebaute Gebiete, weshalb es ihrem Gebietscharakter widerspricht, wenn eine bauliche Anlage den Bebauungszusammenhang aufreißt. Allgemein für die Gebietsverträglichkeit lässt sich daraus entnehmen, dass sie – wie schon bei zu großen Wohngebäuden in reinen Wohngebieten1136 – auch das Ortsbild (§ 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB) als bauplanerischen Belang schützt. e) Tankstellen (§ 7 Abs. 2 Nr. 5 und Abs. 3 Nr. 1 BauNVO) Tankstellen sind im Kerngebiet allgemein zulässig, wenn sie im Zusammenhang mit Parkhäusern und Großgaragen stehen (§ 7 Abs. 2 Nr. 5 BauNVO) und nur ausnahmsweise, wenn dieser Zusammenhang fehlt (§ 7 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO). Wie schon in anderen Baugebieten umfasst der Begriff der Tankstelle auch hier neben den Zapfsäulen die Einrichtung eines kleinen Ladens mit Reisebedarf sowie eine 1133

Roeser, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 7 Rn. 19 f.; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 7 Rn. 9; vgl. Bönker, in: Bönker / ​Bischopink BauNVO, § 7 Rn. 110 ff.. 1134 Bönker, in: Bönker / ​Bischopink BauNVO, § 7 Rn. 110 ff.; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 7 Rn. 9; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 7 BauNVO Rn. 32. 1135 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 7 BauNVO Rn. 25; ähnlich: Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 7 BauNVO Rn.  32; Roeser, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 7 Rn. 19 f. 1136 Siehe oben, 5. Kapitel C. II. 2. a).

C. Begriffsumfang

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angeschlossene Kfz-Werkstätte für den sog. kleinen Kundendienst, allerdings ohne intensive Reparaturarbeiten1137. Die Vorhaben, die noch vom Begriff der Tankstelle umfasst sind, führen schon im Mischgebiet nicht zu einer gebietsunüblichen Störung und dies, obwohl Mischgebiete sogar gleichrangig dem Wohnen dienen. Wenn sie schon das störanfälligere Wohnen nicht stören, dann gilt dies erst recht für die zentralen Einrichtungen der Wirtschaft, Verwaltung und Kultur in Kerngebieten. f) Wohnungen (§ 7 Abs. 2 Nr. 6, 7 und Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) Wohnungen können in drei verschiedenen Varianten in Kerngebieten zulässig sein. Gem. § 7 Abs. 2 Nr. 6 BauNVO sind Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen sowie für Betriebsinhaber und Betriebsleiter zulässig. Daneben sind auch sonstige Wohnungen nach Maßgabe von Festsetzungen des Bebauungsplans allgemein zulässig (§ 7 Abs. 2 Nr. 7 BauNVO), also nur, falls im einzelnen Bebauungsplan derartige Festsetzungen enthalten sind. Ausnahmsweise können Wohnungen gem. § 7 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO auch dann zugelassen werden, wenn sie nicht von § 7 Abs. 2 Nr. 6 oder 7 BauNVO erfasst sind, also weder einem Betrieb angegliedert sind, noch durch eine Festsetzung im Bebauungsplan vorgesehen sind. Von Wohnungen gehen keine Störungen aus, die für die übrigen Nutzungen im Kerngebiet relevant werden könnten. Umgekehrt ist Wohnen zwar eine sensible Nutzung, durch die Zweckbestimmung der Kerngebiete ist allerdings deren Schutzniveau zugunsten der Gewerbebetriebe reduziert: Die Wohnungen haben die gebietstypischen Emissionen hinzunehmen, die Emissionen gehören zum Kerngebiet. Damit lassen sich keine Fälle bilden, in denen eine Wohnung an jedem Standort in jedem Kerngebiet zu einer gebietsunüblichen Störung führen würde, sodass sie gebietsunverträglich wäre. Wohnungen sind daher in Kerngebieten stets gebietsverträglich. 3. Zwischenergebnis In Kerngebieten kommt der Gebietsverträglichkeit von allen bislang untersuchten Gebietsarten die geringste Bedeutung zu. In Kerngebieten können lediglich Vorhaben gebietsunverträglich sein, die den Bebauungszusammenhang im Kerngebiet aufreißen, wodurch das Ortsbild beeinträchtigt wird (§ 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB). Eine solche optische Auswirkung eines Vorhabens ist nur von Fußballstadien zu erwarten. Die Gebietsverträglichkeit schließt in Kerngebieten daher 1137 Siehe oben, 5.  Kapitel C. I. 2. f) sowie Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 7 BauNVO Rn. 34; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 7 Rn. 10.

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

nur Fußballstadien als Anlagen für sportliche Zwecke (§ 7 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO) aus. Alle übrigen Nutzungsarten sind dagegen in Kerngebieten immer gebietsverträglich; es sind daher alle Arten von Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäuden (§ 7 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO), Einzelhandelsbetrieben, Schank- und Speisewirtschaften, Betrieben des Beherbergungsgewerbes und Vergnügungsstätten (§ 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO), nicht wesentlich störenden Gewerbebetrieben (§ 7 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO), Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale oder gesundheitliche Zwecke (§ 7 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO), Tankstellen (§ 7 Abs. 2 Nr. 5 und Abs. 3 Nr. 1 BauNVO) sowie Wohnungen (§ 7 Abs. 2 Nr. 6, 7 und Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) in Kerngebieten zulässig.

IX. Gewerbegebiete, § 8 BauNVO 1. Gebietscharakter Gewerbegebiete dienen gem. § 8 Abs. 1 BauNVO vorwiegend der Unterbringung von nicht erheblich belästigenden Gewerbebetrieben. Anders als die gemischten Baugebiete und die Wohngebiete (§§ 2–6 BauNVO) sind sie dem Gewerbe vorbehalten. Im allgemeinen Sprachgebrauch bezeichnet Gewerbe jede dem Erwerb dienende berufliche Tätigkeit, die weder ein freier Beruf, noch Land- oder Forstwirtschaft, Fischerei oder Bergbau ist1138. In den Gesetzesmaterialien wird nicht näher bestimmt, was unter Gewerbe verstanden werden soll1139, der Begriff wird lediglich verwendet. Einen Hinweis darauf, was unter Gewerbe zu verstehen sein soll, lässt sich jedoch der Begründung der Ursprungsfassung der BauNVO entnehmen. Danach sollte mit den §§ 2–12 BauNVO allgemein eine Funktionstrennung erreicht werden; in Gebieten, die überwiegend zum Wohnen bestimmt waren, sollten gewerbliche Nutzungen nur eingeschränkt zulässig sein1140. In Gebieten, die überwiegend der Arbeit gewidmet wurden, sollten dagegen Wohnungen nur eingeschränkt zulässig sein1141. Gewerbe wird hierbei als Gegenbegriff zum Wohnen verwendet und als eine Bodennutzung bezeichnet, die mit Arbeit im Zusammenhang steht. Aus den Gesetzesmaterialien kann man daher folgern, dass Gewerbe eine Bodennutzung sein sollte, die der Erwerbstätigkeit, d. h. dem Arbeiten in einem Beruf dient. In der BauNVO werden auch mehrere andere Nutzungsbegriffe verwendet, die berufliche Tätigkeiten erfassen. Von diesen muss der Begriff des Gewerbes abgegrenzt werden. Gewerbebetriebe werden in jeder Baugebietsart außer den reinen Wohngebieten aufgeführt (§§ 2 Abs. 3 Nr. 4, 4 Abs. 3 Nr. 2, 5 Abs. 2 Nr. 6, 6 Abs. 2 Nr. 4, 6a Abs. 2 Nr. 4, 7 Abs. 2 Nr. 3, 8 Abs. 2 Nr. 1 und § 9 Abs. 2 Nr. 1 1138

Duden, Deutsches Universalwörterbuch, Stichwort: Gewerbe. Vgl. BR-Drucks. 53/62, Begründungsteil; BR-Drucks. 261/77; BR-Drucks. 354/89 und BR-Drucks. 806/16. 1140 BR-Drucks. 53/62, Begründungsteil S. 4 f. 1141 BR-Drucks. 53/62, Begründungsteil S. 5. 1139

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BauNVO). Ebenfalls beruflichen Tätigkeiten zuordnen lassen sich beispielsweise die Nutzungsbegriffe der Gartenbaubetriebe (§§ 2 Abs. 2 Nr. 1, 4 Abs. 3 Nr. 4 und § 5 Abs. 2 Nr. 8 BauNVO), der Läden, Einzelhandelsbetriebe sowie Schank- und Speisewirtschaften (vgl. §§ 2 Abs. 2 Nr. 2, 4 Abs. 2 Nr. 2, 5 Abs. 2 Nr. 5, 6 Abs. 2 Nr. 3, 6a Abs. 2 Nr. 3 und § 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO), der Tankstellen (§§ 2 Abs. 3 Nr. 3, 4 Abs. 3 Nr. 5, 5 Abs. 2 Nr. 9, 6 Abs. 2 Nr. 7, 6a Abs. 3 Nr. 2, 7 Abs. 2 Nr. 5 und Abs. 3 Nr. 1, 8 Abs. 2 Nr. 2 und § 9 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) sowie der Vergnügungsstätten (§§ 5 Abs. 3, 6 Abs. 2 Nr. 8 und Abs. 3, 6a Abs. 3 Nr. 1, 7 Abs. 2 Nr. 2 und § 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO). Gemeinsam ist diesen übrigen Nutzungsbegriffen, dass sie die Art der beruflichen Tätigkeit, die in den baulichen Anlagen stattfindet, näher eingrenzen. Gartenbaubetriebe sollen beispielsweise dem Gartenbau dienen, d. h. in ihnen sollen verschiedene Pflanzen angebaut werden. In Läden sollen verschiedene Waren verkauft werden, während in Schank- und Speisewirtschaften Essen und Trinken serviert wird. Eine derartige Eingrenzung auf eine bestimmte berufliche Tätigkeit in der baulichen Anlage lässt sich nach dem allgemeinen Sprachgebrauch dem Begriff des Gewerbes gerade nicht entnehmen. Das spricht dafür, auch bauplanungsrechtlich den Begriff des Gewerbes als weiten Sammelbegriff zu verstehen, der alle möglichen Formen beruflicher Tätigkeiten erfassen kann und die Art der Berufstätigkeit nicht näher einschränkt. Weiter muss berücksichtigt werden, dass § 13 BauNVO eine Sonderregelung für Räume und Gebäude für freie Berufe aufstellt. Die Norm unterscheidet ihrem Wortlaut nach zwischen freien Berufen und Gewerbetreibenden („[…] freiberuflich Tätiger und solcher Gewerbetreibender […]“). Hieraus folgt, dass der Verordnungsgeber zwischen freien Berufen und Gewerbe unterschieden hat; freie Berufe sind danach kein Gewerbe. Diese Differenzierung deckt sich mit dem allgemeinen Sprachverständnis, wonach freie Berufe und die Urproduktion – Landwirtschaft, Forstwirtschaft, Fischerei und Bergbau – kein Gewerbe sind. Entsprechend bietet sich bauplanungsrechtlich ein Begriffsverständnis an, das mit dem des allgemeinen Sprachgebrauchs übereinstimmt. Bauplanungsrechtlich sind daher unter „Gewerbe“ alle erlaubten, selbstständigen, auf Dauer angelegten und auf Gewinnerzielen gerichteten Tätigkeiten zu verstehen, die weder der Urproduktion, den freien Berufen oder der bloßen Verwaltung und Nutzung eigenen Vermögens angehören1142. Durch die regelmäßige Zulässigkeit von Gewerbebetrieben aller Art (§ 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) kann eine große Bandbreite verschiedener Gewerbebetriebe in ihm untergebracht werden. Es ist insofern der richtige Standort für das produzierende Gewerbe, das verarbeitende Gewerbe und das Handwerk1143. Gewerbegebiete sind allerdings nicht ihnen allein vorbehalten, da Gewerbegebiete nur vorwiegend – und

1142

Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 8 Rn. 16; Schmidt-Bleker, in: BeckOK BauNVO, § 8 Rn. 103; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 8 BauNVO Rn.  23. 1143 Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 8 BauNVO Rn. 8; ähnlich: Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 8 Rn. 1; Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 8 Rn. 8.

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

nicht ausschließlich – der Unterbringung nicht erheblich belästigender Betriebe dienen. Sie sind insofern entwicklungsoffen angelegt1144. Auch Dienstleistungsbetriebe finden ihren Standort in Gewerbegebieten. Von Industriegebieten setzen sie sich dadurch ab, dass Industriegebiete vorwiegend der Unterbringung solcher Betriebe dienen, die in anderen Baugebieten unzulässig sind (§ 9 Abs. 1 BauNVO). Industriegebiete dienen daher insbesondere der Unterbringung solcher Betriebe, die selbst in Gewerbegebieten aufgrund ihrer zu starken Emissionen unzulässig sind1145. Gewerbegebiete zeichnen sich daher vor allem durch die Gewerbebetriebe aus, die einen zu hohen Störgrad für Mischgebiete aufweisen – z. B. wegen umfangreicher Nachtarbeit – die aber noch nicht erheblich belästigend sind (vgl. § 9 Abs. 1 und § 8 Abs. 1 BauNVO), sodass sie die Arbeit in einem nahegelegenen Büro- oder Verwaltungsgebäude (§ 8 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) unmöglich machen würden. Die Betriebe in Gewerbegebieten haben damit einen geringeren maximalen Störgrad als in Industriegebieten – nämlich nicht erheblich belästigend (§ 8 Abs. 1 BauNVO) statt erheblich belästigend (vgl. §§ 9 Abs. 1 und 8 Abs. 1 BauNVO)1146. Ergänzt werden die Gewerbebetriebe durch die ausnahmsweise Zulässigkeit von Wohnungen für Betriebsleiter und Betriebsinhaber (§ 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO), Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale und gesundheitliche Zwecke (§ 8 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) sowie Vergnügungsstätten (§ 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO). Für die Gebietsverträglichkeit in Gewerbegebieten ergeben sich bereits aus dem Gebietscharakter Schlussfolgerungen. Gewerbegebiete sind die erste bislang untersuchte Baugebietsart, die nicht mehr dem Wohnen, sondern ausschließlich der Arbeit, vorwiegend in Form der nicht erheblich belästigenden Gewerbebetriebe dient (§ 8 Abs. 1 BauNVO). Es ist daher zu erwarten, dass Wohnnutzung in Gewerbegebieten gebietsunverträglich sein wird. 2. Störung a) Gewerbebetriebe aller Art, Lagerhäuser, Lagerplätze und öffentliche Betriebe (§ 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) Entsprechend der Zweckbestimmung von Gewerbegebieten sind in ihnen Gewerbebetriebe aller Art, Lagerhäuser, Lagerplätze und öffentliche Betriebe allgemein zulässig (§ 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO). Für diese Tätigkeit muss ein Betrieb vorhanden sein, d. h. eine organisatorische Zusammenfassung von Betriebsanlagen

1144

Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 8 Rn. 8; Schmidt-Bleker, in: BeckOK BauNVO, § 8 Rn. 20 f. 1145 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 9 BauNVO Rn. 6; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​ Fieseler BauNVO, § 9 Rn. 1; Pützenbacher, in: Bönker / ​Bischopink BauNVO, § 9 Rn. 20. 1146 Schmidt-Bleker, in: BeckOK BauNVO, § 8 Rn. 20; BVerwG NVwZ 2005, 324, 326 (Festsetzung eines Gewerbegebiets).

C. Begriffsumfang

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und Betriebsmitteln zu einem bestimmten Betriebszweck1147. Bodennutzungen, die einem spezielleren Nutzungsbegriff des § 8 BauNVO angehören, sind auch aus den Gewerbebetrieben ausgeklammert; der Begriff der Gewerbebetriebe aller Art hat insofern eine Auffangfunktion in § 8 BauNVO1148. Weil der Auffangbegriff der „Gewerbebetriebe aller Art“ sehr weit ist, ist es möglich, dass er auch manche Betriebsarten erfasst, die in einem Gewerbegebiet gebietsunverträglich sind. Gewerbebetriebe aller Art können auch störempfind­ liche Betriebe sein1149. Dies trifft auf Gewerbebetriebe zu, die mit einer wohnähnlichen Unterbringung von Menschen verbunden sind, so etwa bei Pensionen und kommerziell betriebenen Wohnheimen1150. Auch bordellartige Betriebe, in denen die Prostituierten nicht nur arbeiten, sondern auch über längere Zeit untergebracht sind – umgangssprachlich also wohnen – fallen in diese Kategorie1151. Gleiches gilt für Wohnungsprostitution1152, da sie eine Mischform aus Gewerbe und Wohnen ist. All diese Bodennutzungen sind erlaubt, werden selbstständig ausgeübt, sind auf Dauer angelegt und dienen der Gewinnerzielung. Sie gehören weder der Urproduktion, noch den freien Berufen an und sind daher Gewerbebetriebe im bauplanungsrechtlichen Sinne. Gemeinsam ist diesen Nutzungen jedoch, dass sie wohnähnlich sind. In Pensio­ nen und Wohnheimen, bordellartigen Betrieben und bei der Wohnungsprostitution ist es nicht möglich, sich einen privaten Rückzugsort einzurichten wie in einer eigenen Wohnung oder einem eigenen Haus. Diesen Bodennutzungen fehlt damit die für Wohnen nötige Häuslichkeit und Möglichkeit der Eigengestaltung. Trotzdem sind die Nutzungen damit verbunden, dass sich Menschen gerade auch nachts und in den Abendstunden in den Gebäuden aufhalten, dort schlafen und 1147

Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 8 Rn. 17; Schmidt-Bleker, in: BeckOK BauNVO, § 8 Rn. 104; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 8 BauNVO Rn.  23. 1148 Schmidt-Bleker, in: BeckOK BauNVO, § 8 Rn. 105; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​ Krautzberger BauGB, § 8 BauNVO Rn. 22. 1149 Stock, in: König / ​ Roeser / ​ Stock BauNVO, § 8 Rn. 19a; vgl. Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 8 BauNVO Rn. 5. 1150 Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 8 BauNVO Rn.  24; BVerwGE 90, 140, 146 (Beherbergungsbetrieb im Gewerbegebiet). 1151 Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 8 Rn. 22; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 8 BauNVO Rn. 24a; ob Bordelle und bordellartige Betriebe Gewerbebetriebe oder Vergnügungsstätten sind, ist umstritten, hat aber keine Auswirkung auf die Frage, ob sie mit der Zweckbestimmung des § 8 Abs. 1 BauNVO vereinbar sind. Eine Übersicht zum Meinungsstand findet sich bei: Stühler, Prostitution und öffentliches Baurecht, BauR 2010, 1013, 1020 ff.; instruktiv auch: Zimmermann, Die öffentlich-rechtliche Behandlung der Prostitution, S. 133 ff. und Rhein / ​Zitzen, Zur bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit sexueller Dienstleistungsangebote, NJOZ 2009, 267, 271. 1152 Hierzu: Stühler, Prostitution und öffentliches Baurecht, BauR 2010, 1013, 1023; unter der Bezeichnung als Dirnenpensionen: Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 8 BauNVO Rn. 24a; detailliert: Zimmermann, Die öffentlich-rechtliche Behandlung der Prostitution, S. 117 ff.; für die Einstufung als freier Beruf im Sinne des § 13 BauNVO: G ­ alen, Rechtsfragen der Prostitution, S. 166 f.

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

ihren Feierabend verbringen wollen. Ein erholsamer Schlaf oder Feierabend lässt sich in Gewerbegebieten jedoch nicht gewährleisten. Als Gewerbebetriebe aller Art sind nämlich beispielsweise Schlachthäuser zulässig, solange sie nicht immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftig sind1153. Derzeit sind Schlachthäuser immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftig, wenn täglich Tiere mit insgesamt mehr als 4 Tonnen Lebendgewicht geschlachtet werden (7.2.3 der Anlage 1 zur 4. BImSchV, § 4 Abs. 1 BImSchG). Ebenfalls in Gewerbegebieten zulässig sind Handwerksbetriebe1154 wie Schreinereien. Schlachthäuser und Schreinereien verursachen regelmäßig Lärm durch ihren Betrieb – z. B. wegen lauter Maschinen wie Kreissägen oder Geräuschen durch die Tiere bei der Anlieferung. Bei Schlachthäusern entsteht zudem ein erheblicher An- und Abfahrtsverkehr durch die Tiertransporte und den Transport des Fleisches. Weil Gewerbegebiete (nur) der Unterbringung von Gewerbebetrieben dienen, nicht aber der Unterbringung von Wohnnutzungen, darf in Gewerbegebieten auch nachts gearbeitet werden – was sich in den Immissionsrichtwerten der TA Lärm zeigt. Nach 6.1 lit. b) TA Lärm dürfen Betriebe in Gewerbegebieten nachts 50 dB(A) an Lärm erzeugen. Bei einem durchschnittlichen Schalldruckpegel nachts von 30 bis 40 dB(A) lassen sich bereits Auswirkungen auf den Körper beobachten. Derartige Lärmwerte führen bei einem Teil der Bevölkerung zu Körperbewegungen im Schlaf, Aufwachen und Schlafstörungen1155. Bei Schalldruckpegeln zwischen 40 und 55 dB(A) nachts treten die gleichen Effekte wesentlich häufiger auf, sodass ein größerer Teil der Bevölkerung seine Lebensgewohnheiten ändern und an die Lärmsituation anpassen muss1156 (z. B. Schlafen nur in einem besonders gut abgeschirmten Raum); das wirkt sich negativ auf die Gesundheit und das Wohlbefinden aus. Ab Schalldruckpegeln von 55 dB(A) nachts führt der Lärm regelmäßig zu Körperbewegungen, Aufwachen und Schlafstörungen. Ein beträchtlicher Teil der Bevölkerung leidet dann unter Schlafstörungen, zudem scheint dies das Risiko kardiovaskulärer Erkrankungen (z. B. Herzinfarkte) zu erhöhen1157. Bei den Schalldruckpegeln in Gewerbegebieten – 50 dB(A) nachts – ist daher einem größeren Teil der Bevölkerung erholsamer Schlaf nicht mehr möglich, weil die Geräusche den Schlaf unterbrechen. Das Schallniveau in Gewerbegebieten ist zudem nur 5 dB(A) davon entfernt, eine Gesundheitsgefahr zu sein, weil das Risiko kardiovaskulärer Erkrankungen steigt. Ein erholsamer Schlaf oder Feierabend ist neben einem Schlachthof oder einer Schreinerei nicht möglich, wenn diese wie in Gewerbegebieten auch nachts bis zu 50 dB(A) Lärm erzeugen dürfen. Werden neben solchen Gewerbebetrieben Men 1153 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 8 BauNVO Rn. 17; Hess VGH, Beschl. v. 04.06.1998, 4 TG 1705/98 (Schlachthaus im Gewerbegebiet). 1154 Schmidt-Bleker, in: BeckOK  BauNVO, § 8 Rn. 106; Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 8 Rn. 24. 1155 WHO, Night noise guidelines for Europe, S. 108. 1156 WHO, Night noise guidelines for Europe, S. 108. 1157 WHO, Night noise guidelines for Europe, S. 108.

C. Begriffsumfang

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schen länger untergebracht, sind folglich die Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse (§ 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB) nicht mehr gewahrt, sodass dieser bodenrechtliche Belang beeinträchtigt wäre. Gewerbegebiete dienen nach § 8 Abs. 1 BauNVO vorwiegend der Unterbringung von nicht erheblich belästigenden Gewerbebetrieben, allerdings nicht der Unterbringung von Wohnnutzung. Eine wohnähnliche Nutzung wie in Pensionen, Wohnheimen, Wohnungsprostitution oder bordellartigen Betrieben, in denen die Prostituierten über längere Zeit untergebracht sind, widerspricht daher zugleich dem Gebietscharakter der Gewerbegebiete. Pensionen, kommerziell betriebene Wohnheime, Wohnungsprostitution sowie bordellartige Betriebe, in denen die Prostituierten über längere Zeit untergebracht sind, sind daher in Gewerbegebieten gebietsunverträglich. Die Gebietsverträglichkeit führt damit zur Unzulässigkeit von wohnähnlichen Nutzungen in Gewerbegebieten. Allgemein lässt sich für sie festhalten, dass sie in Gewerbegebieten auch zur Unzulässigkeit störungsempfindlicher Nutzungen führt, auch wenn sie in den zuvor untersuchten Gebietsarten meist nur zu große Vorhaben und Vorhaben ausgeschlossen hatte, die selbst störend wirkten. b) Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäude (§ 8 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) Geschäfts- Büro- und Verwaltungsgebäude1158 (§ 8 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) sind allgemein in Gewerbegebieten zulässig. Hieran zeigt sich, dass Gewerbegebiete nicht allein dem produzierenden Gewerbe vorbehalten sind, sondern auch Dienstleistungsbetriebe (sog. tertiärer Sektor 1159) hier untergebracht werden können1160. Im Industriegebiet sind Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäude im Gegensatz hierzu nicht zulässig. Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäude sind selbst nicht besonders stark emittierende Anlagen, sie lösen lediglich Zu- und Abgangsverkehr aus. Gegenüber dem produzierenden Gewerbe sind sie hingegen eher störanfällig, müssen allerdings die Emissionen anderer Betriebe unterhalb des Störgrads „nicht erheblich belästigend“ hinnehmen1161. Die Bürotätigkeiten, die in ihnen ausgeübt werden, sind hierbei aber regelmäßig nicht so störanfällig, dass sie beim maximalen Emissionspegel in Gewerbegebieten nicht mehr möglich wären; vor allem sind Geschäfts-, 1158

Zu diesen Begriffen oben, 5. Kapitel C. III. 2. e) (Verwaltung) und 5. Kapitel C. VI. 2. b) (Geschäfts- und Bürogebäude). 1159 Wirtschaftlicher Begriff in Abgrenzung zum primären Sektor (Land- und Forstwirtschaft) und sekundären Sektor (produzierendes Gewerbe). Vgl. http://www.bpb.de/nachschlagen/ lexika/lexikon-der-wirtschaft/19052/dienstleistungssektor (letzter Abruf: 06.10.2017). 1160 Stock, in: König  / ​ Roeser  / ​ Stock BauNVO, § 8 Rn. 32; Schmidt-Bleker, in: BeckOK BauNVO, § 8 Rn. 130. 1161 Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 8 Rn. 32; Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 8 BauNVO Rn. 33.

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

Büro- und Verwaltungsgebäude nicht dazu gedacht, dass Menschen nachts in ihnen schlafen. Im Unterschied zu den Gewerbebetrieben aller Art sind die Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäude zudem eher eng umgrenzte Begriffe. Indem der Verordnungsgeber in § 8 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 BauNVO den Gewerbegebieten sowohl das produzierende Gewerbe als auch Dienstleistungsbetriebe zugewiesen hat, wird deutlich, dass beides unter städtebaulichen Gesichtspunkten miteinander vereinbar ist. Fälle, in denen Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäude für Gewerbegebiete zu störempfindlich sein sollen, lassen sich daher nicht bilden. Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäude sind deshalb in Gewerbegebieten stets gebietsverträglich. c) Tankstellen (§ 8 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO) Tankstellen inklusive des dabei üblichen Ladens für Reisebedarf und Werkstatt für den kleinen Kundendienst1162 sind auch in Gewerbegebieten allgemein zulässig. Sie überschreiten erfahrungsgemäß weder selbst den in Gewerbegebieten zuläs­ sigen Störgrad noch sind sie selbst besonders störempfindlich. Sie fügen sich daher gut in Gewerbegebiete ein und entsprechen deren Zweckbestimmung. Wie schon in den anderen Gebieten überschreitet auch hier eine Kfz-Werkstatt, in der Karosserie- und Lackierarbeiten durchgeführt werden, den Begriff der Tankstelle1163. Die Konsequenz ist allerdings nur, dass die Kfz-Werkstatt dann als sonstiger Gewerbebetrieb gem. § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO behandelt wird und als solcher dann im Gewerbegebiet zulässig ist1164. Sollte man eine Tankstelle mit einer umfangreichen Kfz-Werkstatt immer noch als Tankstelle – also ein Vorhaben – und nicht als Tankstelle mit angeschlossenem Kfz-Betrieb – zwei Vorhaben – verstehen, so würde dies zu keinem anderen Ergebnis führen. Als Teil einer Tankstelle müsste der Kfz-Betrieb dann aufgrund der Gebietsverträglichkeit den Störgrad „nicht erheblich belästigend“ (§ 8 Abs. 1 BauNVO) einhalten. Da ein eigenständiger Kfz-Betrieb diesen Störgrad einhält1165, gilt dies auch, wenn er Teil einer Tankstelle ist. Fälle zu Tankstellen in Gewerbegebieten sind vor diesem Hintergrund bislang nicht in der Kommentarliteratur dokumentiert1166. Angesichts des kleinen Nutzungsspektrums, das unter den Begriff der Tankstelle fällt, lässt sich dies so 1162

Siehe oben, 5. Kapitel C. I. 2. f). Vgl. oben, 5. Kapitel C. VI. 2. g). 1164 Vgl. Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 8 BauNVO Rn. 34 und § 2 BauNVO Rn. 143 ff.; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 8 BauNVO Rn.  32. 1165 Vgl. Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 8 BauNVO Rn. 34 und § 2 BauNVO Rn. 143 ff.; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 8 BauNVO Rn.  32. 1166 Ausdrücklich: Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 8 Rn. 12.1; es gibt zwar einen Fall zu einer Tankstelle im Gewerbegebiet – VG Ansbach, Urt. v. 12.10.2016 – AN 9 K 15.01988 (Tankstelle und Waschanlage im Gewerbegebiet) sowie im einstweiligen Rechtsschutz VG Ansbach, Beschl. v. 07.03.2016 – AN 9 S 15.02464 (Tankstelle und Waschanlage im Gewerbegebiet) – sie wurde dort aber als zulässig eingestuft. 1163

C. Begriffsumfang

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verallgemeinern, dass keine Tankstelle bereits der Zweckbestimmung des § 8 Abs. 1 BauNVO widerspricht und gebietsunverträglich ist. d) Anlagen für sportliche Zwecke (§ 8 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO) Anlagen für sportliche Zwecke sind in Gewerbegebieten allgemein zulässig, unabhängig davon, ob sie gewerblich betrieben werden1167. Aus dem Gebietscharakter der Gewerbegebiete ergeben sich bei ihnen die gleichen Einschränkungen wie schon zuvor bei den Gewerbebetrieben. Anlagen für sportliche Zwecke, in denen auch eine wohnähnliche Unterbringung von Menschen stattfindet (z. B. Reiterhof mit Unterkünften oder Sportplatz mit Unterkünften für Sportler), sind zu störempfindlich für Gewerbegebiete1168. Sie sind mit dem Charakter von Gewerbegebieten nicht vereinbar und führen zu einer gebietsunüblichen Störung. e) Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen sowie für Betriebsinhaber und Betriebsleiter (§ 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO) Nach § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO sind manche Wohnungen auch in Gewerbe­ gebieten ausnahmsweise zulässig, nämlich Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen sowie für Betriebsinhaber und Betriebsleiter, die dem Gewerbe­ betrieb zugeordnet und ihm gegenüber in Grundfläche und Baumasse untergeordnet sind (im Folgenden verkürzt als: betriebsbezogene Wohnungen). Wohnungen sind insofern nicht um ihrer selbst willen ausnahmsweise zulässig, sondern nur dann, wenn sie in einem räumlich-funktionalen Zusammenhang mit einem Gewerbebetrieb stehen1169. Die Wohnung muss gerade aus betrieblichen Gründen sinnvoll sein1170. Obwohl Wohnen eine störempfindliche Nutzung ist, die sonst gerade nicht im Gewerbegebiet stattfinden soll1171 und gebietsunverträglich ist, hat der Verordnungs­ 1167 BR-Drucks. 354/89, Beschluss, S. 6: „Anlagen für sportliche Zwecke, die gewerblich betrieben werden, sind Gewerbebetriebe nach § 8 Abs. 2 Nr. l BauNVO und damit bereits nach geltendem Recht in Gewerbegebieten allgemein zulässig. Anlagen für sportliche Zwecke, die nicht gewerblich betrieben werden, können nach § 8 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO bisher nur ausnahmsweise zugelassen werden. Die städtebauliche Relevanz entsprechender Sportanlagen unterscheidet sich bei beiden Fallgestaltungen jedoch grundsätzlich nicht. Anlagen für sportliche Zwecke sollen deshalb in Gewerbegebieten künftig allgemein und nicht nur ausnahmsweise zulässig sein.“. 1168 Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 8 BauNVO Rn.  33. 1169 Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 8 Rn. 14; Söfker, in: Ernst / ​ ­Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 8 BauNVO Rn.  36; Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 8 Rn. 42. 1170 Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 8 Rn. 14; Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 8 BauNVO Rn. 44. 1171 Siehe oben, 5. Kapitel B. VIII. 2. a).

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

geber für die eben beschriebenen betriebsbezogenen Wohnungen eine Ausnahme vorgesehen. Betriebsbezogene Wohnungen sind ein enger bodenrechtlicher Begriff – anders als Auffangbegriffe wie Gewerbebetriebe aller Art oder Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale und gesundheitliche Zwecke – unter den nur eine Art von Bodennutzungen fällt. Betriebsbezogene Wohnungen sind zudem eine homogene Gruppe, die einheitliche Anforderungen an ihre Umgebung stellt. Indem der Verordnungsgeber sie den Gewerbegebieten zugeordnet hat, wird zugleich klar, dass sie nur wegen des Betriebsbezugs in Gewerbegebieten zugelassen wurden1172. Sie sind daher nur wegen des Betriebsbezugs zur Ergänzung der Gewerbebetriebe mit dem Gebietscharakter vereinbar. Solange eine Wohnung den nach § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO nötigen Betriebsbezug aufweist, ist sie damit auch gebietsverträglich. Ohne den nötigen Betriebsbezug erfüllt sie nicht die Anforderungen aus § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO und ist unzulässig; das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit erfasst sie dann nicht mehr. f) Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale und gesundheitliche Zwecke (§ 8 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale und gesundheitliche Zwecke sind in Gewerbegebieten ausnahmsweise zulässig (§ 8 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO). Diesen Anlagen fehlt anders als etwa den betriebsbezogenen Wohnungen jegliche funktionale Ausrichtung an der allgemeinen Zweckbestimmung der Gewerbegebiete1173. Hinzu kommt, dass einige der Anlagen störempfindlich sind und für ihren reibungslosen Betrieb ein ruhiges Umfeld benötigen, das ihnen Gewerbegebiete aber generell nicht bieten können. Gewerbegebiete stellen Fläche für Gewerbe zur Verfügung, weshalb in ihnen gearbeitet wird1174. Aus den Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale und gesundheitliche Zwecke haben sich in der Rechtsprechung einige Gruppen herausgebildet, die der Zweckbestimmung der Gewerbegebiete widersprechen und regelmäßig bei Ansiedlung im Gewerbegebiet zu einer gebietsunüblichen Störung führen. Betroffen sind davon erneut Nutzungen, die mit einer wohnähnlichen, längeren Unterbringung von Menschen verbunden sind, also etwa Pflegeheime für dauerhaft pflegebedürftige

1172 BR-Drucks. 53/62, Begründungsteil S. 4: „In Gebieten, die ganz oder überwiegend der Arbeit gewidmet sind, werden Wohnungen nur unter besonderen Voraussetzungen für zulässig erklärt.“ 1173 Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 8 BauNVO Rn. 44; BVerwGE 142, 1, 5 f. – Rn. 16 (Krematorium im Gewerbegebiet II); Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 8 BauNVO Rn. 59 geht sogar davon aus, dass Gewerbegebiete im Allgemeinen kein geeigneter Standort für diese Anlagen sind. 1174 BVerwGE 142, 1, 7 – Rn. 18 (Krematorium im Gewerbegebiet II).

C. Begriffsumfang

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Senioren1175, Gemeinschaftsunterkünfte für Asylbewerber 1176 (vorbehaltlich des § 246 Abs. 10 und 14 BauGB) und wohnähnliche Einrichtungen für Arbeitnehmer wie Lehrlingswohnheime1177. Bei dem nachts in Gewerbegebieten zulässigen Lärm von 50 dB(A) ist kein erholsamer Schlaf mehr möglich; langfristig wirkt sich das negativ auf die Gesundheit aus1178. Daneben führen auch Krematorien1179 zu einer gebietsunüblichen Störung in Gewerbegebieten. Krematorien haben ihren traditionellen Standort auf Fried­ höfen1180 und müssen in Baden-Württemberg bestattungsrechtlich auch heute in einer würdigen Umgebung untergebracht werden (§ 17 S. 3 BestattG BW). Sie müssen zudem über geeignete Räume für Bestattungsfeierlichkeiten verfügen (§ 19 Abs. 2 BestattVO BW), da sie andernfalls bestattungsrechtlich nicht genehmigungsfähig sind (§ 17 S. 3 BestattG BW). Beides steht einer Ansiedlung im Gewerbegebiet entgegen. Durch die geschäftige, laute Umgebung eines Gewerbegebiets erhielten die Kremation und das Totengedenken einen geschäftsmäßigen, kommerziellen Charakter; zudem wäre eine Abschiedszeremonie in Ruhe nicht möglich. Diese besonderen Anforderungen des Bestattungswesens bilden einen (kleinen) Teil der kulturellen Bedürfnisse des Bevölkerung (§ 1 Abs. 6 Nr. 3 Alt. 2 BauGB)1181. Bei einer Ansiedlung in Gewerbegebieten wäre daher dieser städtebauliche Belang beeinträchtigt. Manche Bundesländer sehen deshalb sogar vor, dass Feuerbestattungsanlagen nur auf Friedhöfen oder gesondert für sie ausgewiesenen Flächen errichtet werden sollen (§ 8 Abs. 3 Hess. FBG, § 22 Abs. 2 S. 1 ThürBestG). In MecklenburgVorpommern sind Krematorien in privater Hand noch nicht einmal möglich; Leichen dürfen dort nämlich nur in kommunalen Krematorien eingeäschert werden (§ 12 Abs. 4 BestattG M-V). Adäquate Standorte für private Krematorien sind insofern Sondergebiete und gesondert ausgewiesene Gemeinbedarfsflächen1182. Als Anlage für kulturelle Zwecke sind sie in Gewerbegebieten gebietsunverträglich. 1175

Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 8 Rn. 49; BVerwG NVwZ 2002, 1384, Leits. 2 (Seniorenpflegeheim im Gewerbegebiet). 1176 Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 8 Rn. 15.2; Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 8 BauNVO Rn. 61; VGH BW BauR 2013, 1088, Leits. 2 (Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber im Gewerbegebiet). 1177 Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 8 BauNVO Rn. 45a; a. A. Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 8 Rn. 17.2 wonach ein Lehrlingswohnheim als Nebenanlage gem. § 14 Abs. 1 BauNVO zulässig sein kann; sie übergehen dabei, dass auch Nebenanlagen dem Nutzungszweck des Baugebiets nicht widersprechen dürfen (§ 14 Abs. 1 S. 1 BauNVO). 1178 Vgl. oben 5. Kapitel, C. IX 2. a). mit ausführlicher Begründung. 1179 Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 8 BauNVO Rn. 44a; BVerwG BauR 2006, 659, 659 f. (Krematorium im Gewerbegebiet I). 1180 Eingehend hierzu: Gröschner / ​Wiehart, Menschenwürde und Sepulkralkultur in der grundgesetzlichen Ordnung, S. 55 f. 1181 Vgl. Gierke, in: Brügelmann BauGB, § 1 Rn. 603. 1182 So auch: Schmidt am Busch, Urteilsanmerkung zu BVerwG 4 C 14/10, NVwZ 2012, 825, 829.

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

Allgemein lassen sich damit zwei Erkenntnisse für die Gebietsverträglichkeit festhalten. Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale und gesundheitliche Zwecke sind in Gewerbegebieten gebietsunverträglich, wenn sie mit einer wohnähnlichen Unterbringung verbunden sind, d. h. wenn Menschen in ihnen nachts über längere Zeit schlafen sollen. Darüber hinaus sind Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale und gesundheitliche Zwecke in Gewerbegebieten aber auch dann gebietsunverträglich, wenn sie auf ein ruhiges Umfeld angewiesen sind. Verallgemeinert lässt sich damit sagen, dass in Gewerbegebieten Nutzungen gebietsunverträglich sind, wenn sie sensibel gegenüber Lärm sind. g) Vergnügungsstätten (§ 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO) Schließlich sind auch Vergnügungsstätten1183 in Gewerbegebieten ausnahmsweise zulässig (§ 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO). Hiervon sind im Gewerbegebiet sowohl die kleineren, nicht kerngebietstypischen Anlagen, als auch die größeren, kerngebietstypischen Vergnügungsstätten erfasst1184. Letzteres hat nach der Gesetzesbegründung vor allem für den ländlichen Raum Bedeutung: Da dort in der Regel keine Kerngebiete ausgewiesen werden, sollen aber trotzdem noch Standorte für kerngebietstypische Vergnügungsstätten wie Großdiskotheken möglich sein1185. Größere, kerngebietstypische Vergnügungsstätten sind selbst regelmäßig emittierende Betriebe und nicht störanfällig. Auch kleinere Vergnügungsstätten – z. B. kleiner Nachtclub oder Spielhalle  – sind erfahrungsgemäß in der Regel selbst emittierende Anlagen und insofern nicht störanfällig. Es gibt zwar auch ruhigere Vergnügungsstätten – etwa ein Wettbüro – diese sind ihrerseits aber nicht darauf angewiesen, in einer ruhigen Umgebung untergebracht zu sein. Vergnügungsstätten sind vor diesem Hintergrund in Gewerbegebieten stets gebietsverträglich; sie sind nicht auf eine ruhige Umgebung angewiesen. 3. Zwischenergebnis Gewerbegebiete sind die erste bisher untersuchte Baugebietsart, die nicht mehr zumindest teilweise dem Wohnen dient. Ihr Gebietscharakter wird maßgeblich davon geprägt, dass in ihnen gearbeitet werden soll und das durchaus auch nachts.

1183

Zum Begriff oben, 5. Kapitel B. V. 2. h). BR-Drucks. 354/89, Beschluss, S. 5: „Die Ergänzung zielt darauf ab, daß in Gewerbegebieten „kerngebiets-typische“ Vergnügungsstätten ausnahmsweise zulassungsfähig sein sollen.“; siehe auch: Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 8 Rn. 52. 1185 So Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 8 Rn. 52; zudem BR-Drucks. 354/89, Beschluss, S. 5: „Dadurch soll Erfordernissen der Praxis Rechnung getragen werden, sogenannte Großdiskotheken wegen ihres Störungsgrades in Gewerbegebieten unterzubringen.“. 1184

C. Begriffsumfang

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Diese Eigenheit von Gewerbegebieten zeigt sich in der Folge auch in den Vorhaben, die in ihnen gebietsunverträglich sind. In Gewerbegebieten sind nicht mehr wie in den zuvor untersuchten Gebietsarten zu große oder zu stark emittierende Vorhaben gebietsunverträglich, sondern zu sensible Nutzungen. Gewerbebetriebe aller Art (§ 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO), Anlagen für sportliche Zwecke (§ 8 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO) sowie Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale und gesundheitliche Zwecke (§ 8 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) sind in Gewerbegebieten gebietsunverträglich, wenn sie mit einer wohnähnlichen Nutzung einhergehen oder wenn sie auf eine ruhige Umgebung angewiesen sind. Die übrigen Bodennutzungen sind dagegen in Gewerbegebieten stets gebietsverträglich. Das gilt für Geschäfts-, Büro- und Verwaltungsgebäude (§ 8 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO), Tankstellen (§ 8 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO), Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen sowie für Betriebsinhaber und Betriebsleiter (§ 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO) und für Vergnügungsstätten (§ 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO).

X. Industriegebiete, § 9 BauNVO 1. Gebietscharakter Industriegebiete dienen gem. § 9 Abs. 1 BauNVO ausschließlich der Unterbringung von Gewerbebetrieben, und zwar vorwiegend solcher Betriebe, die in anderen Baugebieten unzulässig sind. In Abgrenzung zum Gewerbegebiet ergeben sich daraus zwei Folgerungen: Zum einen sind Industriegebiete gewissermaßen reine Gewerbegebiete1186, sie dienen nicht – auch nicht untergeordnet – anderen Nutzungen. Zum anderen liegt der Störgrad der Gewerbebetriebe im Industriegebiet nochmals höher als im Gewerbegebiet. Es fungiert als Auffanggebiet für die Betriebe, die selbst für Gewerbegebiete einen zu hohen Störgrad haben, d. h. die erheblich belästigenden Betriebe1187. Diese Betriebe müssen in Industriegebieten prägend sein und die übrigen Gewerbebetriebe im Gebiet qualitativ und quantitativ überwiegen1188. Entsprechend dieser Zweckbestimmung dürfen in Industriegebieten Betriebe auch Lärm von bis zu 70 dB(A) sowohl tags als auch nachts erzeugen (Ziff. 6.1 lit. a) TA Lärm). Für die Gebietsverträglichkeit ergibt sich daraus eine Schlussfolgerung. Der Gebietscharakter von Industriegebieten ist noch stärker auf Gewerbebetriebe ausgelegt als der von Gewerbegebieten; daher werden in Industriegebieten die Wohn 1186 Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 9 BauNVO Rn. 2; Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 9 Rn. 6. 1187 Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 9 Rn. 8; Kämper, in: BeckOK  BauNVO, § 9 Rn. 13. 1188 Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 9 Rn. 7; Kämper, in: BeckOK  BauNVO, § 9 Rn. 15; Aschke, in: Kröninger / ​Aschke / ​Jeromin BauGB, § 9 BauNVO Rn. 1.

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

nutzung und andere gegenüber Emissionen – v. a. Lärm – anfällige Nutzungen erst recht gebietsunverträglich sein. 2. Störung a) Gewerbebetriebe aller Art, Lagerhäuser, Lagerplätze und öffentliche Betriebe (§ 9 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) Gewerbebetriebe aller Art, Lagerhäuser, Lagerplätze und öffentliche Betriebe sind in Industriegebieten allgemein zulässig. Wie bereits im Gewerbegebiet1189 sind hiervon alle Gewerbebetriebe umfasst, unabhängig davon, wie emittierend der einzelne Betrieb ist. Neben den für Industriegebiete typischen erheblich belästigenden Betrieben – wie etwa Kraftwerken, Stahlwerken oder anderen immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlagen1190 – können daher auch weniger emittierende Betriebe untergebracht werden. Aus dem Erfordernis der Gebietsverträglichkeit könnten dabei Einschränkungen folgen; gegenüber Emissionen anfällige Betriebe könnten wegen fehlender Gebietsverträglichkeit unzulässig sein. Dafür müssten diese Betriebe zu einer gebietsunüblichen Störung des Gebietscharakters der Industriegebiete führen. Industriegebiete dienen nach § 9 Abs. 1 BauNVO ausschließlich der Unterbringung von Gewerbebetrieben, und zwar vorwiegend solcher Betriebe, die in anderen Baugebieten unzulässig sind. Vergleicht man dies mit der Zweckbestimmung der Gewerbegebiete – sie dienen vorwiegend der Unterbringung nicht erheblich belästigender Gewerbebetriebe (§ 8 Abs. 1 BauNVO) – so folgt daraus, dass vor allem erheblich belästigende Gewerbebetriebe den Gebietscharakter der Indus­ triegebiete prägen. Erheblich belästigende Gewerbebetriebe sind häufig zugleich immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftige Betriebe1191, also beispielsweise Walzwerke für Stahl mit einem Durchsatz von über 20 Tonnen Stahl pro Stunde (3.6.1.1 der Anlage 1 zur 4. BImSchV) oder ein Betrieb zur Herstellung von Sprengstoffen (4.1.20 der Anlage 1 zur 4. BImSchV). Da in Industriegebieten nach § 9 Abs. 1 BauNVO vorwiegend solche Betriebe untergebracht werden sollen, ist das Emissionsniveau verglichen mit Gewerbegebieten deutlich erhöht. Immissionsschutzrechtlich zeigt sich dies auch im Immissionsrichtwert: Nach 6.1 lit. a)  TA Lärm sind in Industriegebieten sowohl tags als auch nachts bis zu 70 dB(A) zulässig, in Gewerbegebieten aber nur 65 dB(A) tags und 50 dB(A) nachts (6.1 lit. b) TA Lärm). Industriegebiete dienen insofern nur – nach § 9 Abs.1 1189 Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 9 BauNVO Rn.  19; Kämper, in: BeckOK BauNVO, § 9 Rn. 40. 1190 Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 9 Rn. 16; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​ Fieseler BauNVO, § 9 Rn. 1.1; Kämper, in: BeckOK BauNVO, § 9 Rn. 42. 1191 Vgl. Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 9 Rn. 9; Kämper, in: BeckOK BauNVO, § 9 Rn. 14; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 9 Rn. 1.1.

C. Begriffsumfang

261

BauNVO „ausschließlich“  – der Unterbringung von Gewerbebetrieben. Verglichen mit Gewerbegebieten ist ihre Umgebung nochmals lauter und von stärkeren Emissionen sowie auch durchaus gefährlichen Betrieben, wie z. B. Sprengstofffabriken, geprägt. Nimmt man die in Gewerbegebieten gebietsunverträglichen Nutzungen in den Blick, also wohnähnliche und lärmsensible Nutzungen1192, so gelten die dortigen Überlegungen erst recht für Industriegebiete. In Gewerbegebieten waren wohnähnliche Nutzungen gebietsunverträglich, weil ein erholsamer Schlaf bei Lärmwerten von 50 dB(A) nachts nicht gewährleistet werden kann und langfristig nachteilige Auswirkungen auf die Gesundheit drohen1193. In Industriegebieten sind nachts sogar Lärmwerte von durchgehend 70 dB(A) zulässig (6.1 lit. a) TA Lärm). 70 dB(A) entsprechen ungefähr der Lautstärke eines Staubsaugers in einem Meter oder eines Rasenmähers in sieben Metern Entfernung1194. Bereits ab Werten von 55 dB(A) – dauerhaft und nachts – führt der Lärm bei einem beträchtlichen Teil der Bevölkerung regelmäßig zu Körperbewegungen, Aufwachen und Schlafstörungen, zudem scheint dies das Risiko kardiovaskulärer Erkrankungen (z. B. Herzinfarkte) zu erhöhen1195. Ab Lärmimmissionen von über 60 dB(A) nachts und über 70 dB(A) tags besteht bereits eine Gesundheitsgefahr 1196. Würden in dieser Umgebung wohnähnliche Nutzungen untergebracht, hieße das, die dort lebenden Menschen bewusst einer Gesundheitsgefahr auszusetzen. Hierdurch wären die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse (§ 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB) nicht mehr gewahrt; zugleich widerspricht dies dem Gebietscharakter der Industriegebiete, der ausschließlich die Nutzung durch stark emittierende Gewerbebetriebe vorsieht, aber gerade keine Wohn- oder wohnähnliche Nutzung. Gewerbebetriebe, die mit einer wohnähnlichen Nutzung verbunden sind (z. B. Pensionen, Wohnheime, Wohnungsprostitution1197) und in Gewerbegebieten gebietsunverträglich sind, sind daher in Industriegebieten erst recht gebietsunverträglich. Umstritten ist, ob in Industriegebieten Betriebe des Beherbergungsgewerbes untergebracht werden können1198. Der Streit lässt sich jedoch anhand des Nut 1192

Siehe oben, 5. Kapitel C. IX. 2. a). Siehe oben, 5. Kapitel C. IX. 2. a). 1194 Vgl. http://www.umweltbundesamt.at/umweltschutz/laerm/schalldruckpegel (letzter Abruf: 20.06.2018) und https://www.dortmund.de/media/p/umweltamt_2/umweltamt_1/tabelle_ schalldruck_db.pdf (letzter Abruf: 20.06.2018). 1195 WHO, Night noise guidelines for Europe, S. 108. 1196 VGH BW NVwZ-RR 2017, 910, 912  – Rn. 29 (Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber im Gewerbegebiet); BVerwG ZUR 2018, 107, 112 – Rn. 71 (Planfeststellung Dresdner Bahn in Berlin); BayVGH BauR 2018, 943, 948 (Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber im faktischen Gewerbegebiet); Jarass, in: Jarass BImSchG, § 41 Rn. 53; dagegen noch keine Gesundheitsgefahr bei Werten bis zu 59 dB(A) nachts: BVerwG NVwZ 2014, 730, 735 – Rn. 53 (Planfeststellungsbeschlüsse zum Ausbau einer Eisenbahnstrecke). 1197 Siehe oben, 5. Kapitel B. VIII. 2. a). 1198 Gebietsunverträglich und damit unzulässig: Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 9 BauNVO Rn. 17; Schlichter / ​Friedrich, Bauplanungsrechtliche Steuerung der Ansiedlung von Gewerbe 1193

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

zungszwecks von Beherbergungsbetrieben und den Überlegungen zur Gebiets­ verträglichkeit wohnähnlicher Nutzungen auflösen. Beherbergungsbetriebe sind eine Sonderform gewerblicher Nutzung1199, die einen Teil der Züge einer Wohnnutzung aufweist. Im Unterschied zur Wohnnutzung entfalten Gäste in Beherbergungsbetrieben nicht ihren häuslichen Wirkungskreis, richten sich dort also nicht selbst ein, kochen nicht selbst und halten sich auch nur vorübergehend dort auf. Gemeinsam mit einer Wohnnutzung haben sie jedoch, dass die Zimmer als Schlaf- und Rückzugsort für die Gäste fungieren, sodass gerade nachts ein erhöhtes Ruhebedürfnis besteht. Beherbergungsbetriebe sind damit Gewerbebetriebe mit einer wohnähnlichen Nutzung – die Gäste sollen in ihnen nachts schlafen können. Hierzu bildet die Zweckbestimmung der Industriegebiete den exakten Gegensatz. Sie sind gerade auf die derart störenden Betriebe ausgerichtet, die wegen ihrer Emissionen in allen anderen Gebieten nicht mehr untergebracht werden können. Anders als in Gewerbegebieten gibt es in Industriegebieten üblicherweise auch keine größeren Areale, in denen nur schwach emittierende Anlagen untergebracht sind. Es ist bauplanungsrechtlich auch nicht möglich, den zulässigen Störgrad in Industriegebieten planerisch herabzusetzen; derartige Festsetzungen in Bebauungsplänen sind unwirksam1200. In Industriegebieten werden Beherbergungsbetriebe daher stets stark emittierenden Betrieben in der näheren Umgebung ausgesetzt sein. Hierfür spricht zudem, dass Industriegebiete der einzige Baugebietstyp sind, in dem die Zweckbestimmung eine Untergrenze für das Immissionsniveau zieht1201. Bekräftigt wird diese Überlegung durch die Immissionsrichtwerte der TA Lärm. Nach 6.1 lit. a) TA Lärm sind in Industriegebieten auch nachts Lärmwerte von 70 dB(A) zulässig. Die Grenze für eine Gesundheitsgefahr liegt jedoch schon bei 60 dB(A) nachts1202. Würde ein Beherbergungsbetrieb – z. B. ein Hotel oder eine Firmenunterkunft – in dieser Umgebung zugelassen werden, so wären die Gäste des Beherbergungsbetriebs nachts einer Gesundheitsgefahr ausgesetzt. Beherbergungsbetriebe sind daher in Industriegebieten gebietsunverträglich. Hieraus lassen sich die gleichen Schlussfolgerungen wie bei Gewerbegebieten ziehen. In Industriegebieten sind Gewerbebetriebe gebietsunverträglich, wenn sie mit einer wohnähnlichen Unterbringung von Menschen verbunden sind. Wohnbetrieben, WiVerw 1988, 199, 224 f.; VGH BW, Beschl. v. 30.07.2009 – 5 S 973/09, Juris-Rn. 4 (Hotel im Industriegebiet); über § 15 Abs. 1 BauNVO: Förster, in: Förster BauNVO, §§ 8, 9 Ziff. 3; in der Regel Widerspruch zum Zweck des Industriegebiets: Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​ Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 9 BauNVO Rn. 20; a. A. bei „hotelmäßiger“, nur kurzer Unterbringung zulässig: Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 9 Rn. 7 f.; Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 9 Rn. 17. 1199 Zum Begriff oben, 5. Kapitel C. II. 2. c). 1200 Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 9 Rn. 14; BayVGH NVwZ-RR 2009, 11, 12 f. (Industriegebiet mit reduzierten Immissionsgrenzwerten). 1201 Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 9 Rn. 10. 1202 Siehe Fn. 1196.

C. Begriffsumfang

263

ähnlich sind die Gewerbebetriebe, wenn nachts Menschen in ihnen schlafen sollen. Nutzungen, die gegenüber Emissionen – v. a. Lärm – sensibel sind, würden in Industriegebieten noch größeren Belastungen ausgesetzt als in Gewerbegebieten. Sie sind daher in Industriegebieten erst recht gebietsunverträglich. b) Tankstellen (§ 9 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) Auch Tankstellen sind in Industriegebieten allgemein zulässig. Angesichts der Zweckbestimmung der Industriegebiete und ihrem hohen zulässigen Störgrad – vorwiegend erheblich belästigende Gewerbebetriebe (§§ 8 Abs. 1 und 9 Abs. 1 BauNVO)  – ergeben sich für Tankstellen keine Einschränkungen hinsichtlich ihrer Größe1203. In den oft angeschlossenen Kfz-Werkstätten können auch umfangreichere und lärmintensivere Arbeiten vorgenommen werden. Im Industriegebiet sind die Werkstätten dann als eigenständiger Gewerbebetrieb neben der Tankstelle genehmigungsfähig. Tankstellen sind damit in allen Größen in Industriegebieten stets gebietsverträglich. Sie sind auch dann in Industriegebieten gebietsverträglich, wenn Kfz-Werkstätten an sie angeschlossen sind, in denen lärmintensive Metallarbeiten durchgeführt werden. Solche lärmintensiven Metallarbeiten entsprechen gerade dem Gebietscharakter von Industriegebieten. c) Betriebsbezogene Wohnungen (§ 9 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO) Betriebsbezogene Wohnungen sind in Industriegebieten unter den gleichen Voraussetzungen wie in Gewerbegebieten1204 ausnahmsweise zulässig. Nur durch den Betriebsbezug gibt es einen tragfähigen Grund dafür, dass eine an sich gebietsunverträgliche Wohnnutzung doch im Industriegebiet möglich sein kann. Hierfür ist ein betriebliches Bedürfnis dafür erforderlich, dass der Wohnungsinhaber ständig und / ​oder kurzfristig für den Betrieb erreichbar ist; die Wohnung muss insofern aus betrieblichen Gründen sinnvoll sein1205.

1203

Vgl. Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 9 Rn. 21; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 9 BauNVO Rn. 25. 1204 Siehe oben, 5. Kapitel C. VIII. 2. e). 1205 Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 9 BauNVO Rn.  26; Kämper, in: BeckOK BauNVO, § 9 Rn. 50.

264

Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

d) Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke (§ 9 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) Wie schon im Gewerbegebiet sind auch im Industriegebiet Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke ausnahmsweise zulässig. Industriegebiete sind wegen ihres hohen Immissionspegels im Allgemeinen kein geeigneter Standort für alle Vorhaben, die sich als Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke auffassen lassen1206. Der hohe zulässige Störgrad im Industriegebiet muss von den übrigen Anlagen hingenommen werden, weshalb nur insoweit unempfindliche Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke in Industriegebieten gebietsverträglich sind1207. Zu störungsanfällig für Industriegebiete sind wie schon im Gewerbegebiet Krematorien mit Abschiedsraum1208. Wenn schon Gewerbegebiete nicht das ruhige, kontemplative Umfeld bieten können, das Krematorien erfordern, dann erst recht nicht Industriegebiete. In ihnen wäre ein Krematorium noch deutlich stärkeren Störungen ausgesetzt. Wohnähnliche Anlagen für soziale Zwecke  – z. B. Unterkünfte für Asylbewerber 1209 – sind ebenfalls zu störanfällig, um in Industriegebieten untergebracht werden zu können. Sie geraten daher mit der allgemeinen Zweckbestimmung in Konflikt. Für sie gelten die gleichen Ausführungen wie zu den Beherbergungsbetrieben, nur in verstärktem Maße. Im Unterschied zu Beherbergungsbetrieben ist die Aufenthaltsdauer der Bewohner in Asylbewerberunterkünften regelmäßig erheblich länger, sie wären daher den Emissionen des Industriegebiets noch länger ausgesetzt als die Gäste in Beherbergungsbetrieben. 3. Zwischenergebnis Hiermit lassen sich zwei Erkenntnisse für die Gebietsverträglichkeit gewinnen. Erstens sind in Industriegebieten Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke gebietsunverträglich, wenn in ihnen eine 1206

Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 9 BauNVO Rn. 32; ähnlich: Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​ Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 9 BauNVO Rn. 27; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 9 Rn. 9; Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 9 Rn. 25 f. 1207 Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 9 BauNVO Rn.  27; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 9 Rn. 9; Stock, in: König / ​Roeser / ​Stock BauNVO, § 9 Rn. 25 . 1208 Ausführlich oben, 5. Kapitel C. VIII. 2. f).; zudem: Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​ Fieseler BauNVO, § 9 Rn. 9.1; für Gewerbegebiete und daher erst recht für Industriegebiete: BVerwGE 142, 1, 7 – Rn. 18 (Krematorium im Gewerbegebiet II). 1209 Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, § 9 Rn. 9.4; Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 9 BauNVO Rn. 34; Kämper, in: BeckOK BauNVO, § 9 Rn. 58.

C. Begriffsumfang

265

wohnähnliche Nutzung stattfinden soll, d. h. wenn Menschen nachts in ihnen schlafen sollen. Industriegebiete eignen sich aufgrund der in ihnen zulässigen Emissionen generell nicht für erholsamen, gesunden Schlaf. Zweitens sind in Industriegebieten Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke auch dann gebietsunverträglich, wenn die einzelne Anlage anfällig gegenüber den Emissionen von Industriegebieten ist. Anlagen, die auf Ruhe angewiesen sind – etwa Krematorien mit Abschiedsraum – wären in Industriegebieten ständig Emissionen ausgesetzt. Die benötigte Ruhe finden sie in Industriegebieten generell nicht.

XI. Zusammenfassung Insgesamt lassen sich über alle Baugebietsarten hinweg mehrere jeweils ähnliche Auswirkungen der Gebietsverträglichkeit beobachten. In Kleinsiedlungsgebieten1210, allgemeinen Wohngebieten1211, Dorfgebieten1212, Mischgebieten1213 und urbanen Gebieten1214 sind jeweils Vorhaben gebietsunverträglich, die für diese Baugebietsart zu groß sind oder zu stark emittieren. In der Mehrzahl der untersuchten Fälle betrifft dies gewerbliche Nutzungen, die störend auf die Wohnnutzung wirken. Werden die gewerblichen Nutzungen – z. B. Tankstellen – zu groß, ziehen sie regelmäßig Kunden aus einem weiteren Umfeld an und bringen so verstärkten Zu- und Abgangsverkehr in das Baugebiet. Die Wohnnutzung wird in der Folge erhöhten Emissionen durch den Verkehr ausgesetzt. Die gewerblichen Nutzungen emittieren teilweise auch bereits selbst durch ihre Arbeitsweise; z. B. Kfz-Werkstätten, in denen Metallarbeiten ausgeführt werden, verursachen regelmäßig erheblichen Lärm, der mit einer Wohnnutzung nicht vereinbar ist. Die Größenbeschränkung erfasst in Kleinsiedlungsgebieten1215, allgemeinen Wohngebieten1216, Dorfgebieten1217, Mischgebieten1218 und urbanen Gebieten1219 jedoch nicht nur gewerbliche Nutzungen, sondern auch andere Nutzungen wie Gartenbaubetriebe oder Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke sowie Anlagen für Verwaltungen. In reinen1220 und allgemeinen Wohngebieten1221 begrenzt die Gebietsverträglichkeit auch die Größe von Wohn 1210

Siehe oben, 5. Kapitel C. I. 3. Siehe oben, 5. Kapitel C. III. 3. 1212 Siehe oben, 5. Kapitel C. V. 3. 1213 Siehe oben, 5. Kapitel C. VI. 3. 1214 Siehe oben, 5. Kapitel C. VII. 3. 1215 Siehe oben, 5. Kapitel C. I. 3. 1216 Siehe oben, 5. Kapitel C. III. 3. 1217 Siehe oben, 5. Kapitel C. V. 3. 1218 Siehe oben, 5. Kapitel C. VI. 3. 1219 Siehe oben, 5. Kapitel C. VII. 3. 1220 Siehe oben, 5. Kapitel C. II. 3. 1221 Siehe oben, 5. Kapitel C. III. 3. 1211

266

Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

gebäuden. Bei den Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke sowie den Anlagen für Verwaltungen verfolgt dies – wie bei gewerblichen Nutzungen – den Schutz der Wohnruhe, indem übermäßiger Zu- und Abgangsverkehr von Wohnungen ferngehalten werden soll. Im Fall der Gartenbaubetriebe und der Wohngebäude wird hingegen das Ortsbild vor einer Beeinträchtigung durch das gebietsunverträgliche Vorhaben geschützt. Kleinsiedlungsgebiete, reine und allgemeine Wohngebiete, Dorfgebiete, Mischgebiete und urbane Gebiete sind nach § 1 Abs. 1 und Abs. 2 BauNVO Wohnbauflächen oder gemischte Bauflächen und dienen entsprechend ihrer Zweckbestimmung (§§ 2 Abs. 1, 3 Abs. 1, 4 Abs. 1, 5 Abs. 1, 6 Abs. 1 und 6a Abs. 1 BauNVO) zumindest auch dem Wohnen. Die Gebietsverträglichkeit schützt in diesen Gebietsarten überwiegend die Wohnruhe vor Beeinträchtigungen durch andere Nutzungen. Über die Größenbeschränkung wird neben der Wohnruhe auch das Ortsbild vor Beeinträchtigungen geschützt. Die entgegengesetzte Wirkung der Gebietsverträglichkeit zeigte sich in Gewerbegebieten1222 und Industriegebieten1223. In beiden Gebietsarten schließt die Gebietsverträglichkeit weder zu große, noch zu emissionsträchtige gewerbliche Nutzungen aus; beide Gebietsarten dienen schließlich der Unterbringung von Gewerbebetrieben (§§ 8 Abs. 1 und 9 Abs. 1 BauNVO). Stattdessen sind wohnähnliche Nutzungen und andere gegenüber Emissionen sensible Nutzungen gebietsunverträglich. Geschützt wird damit nicht die Wohnruhe, sondern die ungestörte Entfaltungsmöglichkeit gewerblicher Nutzungen, d. h. die Belange der Wirtschaft (§ 1 Abs. 6 Nr. 8a BauGB). Kerngebiete (§ 7 BauNVO) nehmen eine Sonderstellung ein. Sie sind die einzige untersuchte Gebietsart, in der die Gebietsverträglichkeit nur das Ortsbild schützt – in Kerngebieten sind nur Vorhaben gebietsunverträglich, die den typischerweise dichten Bebauungszusammenhang aufreißen1224. In Kerngebieten schützt die Gebietsverträglichkeit weder die Wohnruhe, noch gewerbliche Nutzungen vor sensiblen Nutzungen wie Wohnen. Da die Kerngebiete gerade auf besonders große, auch überregional bedeutende Vorhaben hin angelegt sind1225, sind sie der richtige Standort für besonders große Vorhaben; es gibt keine Größenbeschränkungen in ihnen durch die Gebietsverträglichkeit. In allen Baugebietsarten lässt sich beobachten, dass die Gebietsverträglichkeit bei manchen Nutzungsbegriffen keine eigenständige Bedeutung entfaltet. Hierbei lassen sich wiederum verschiedene Fälle unterscheiden. Es gibt Nutzungsbegriffe, die so gefasst sind, dass die danach zulässigen Vorhaben immer mit dem Gebietscharakter der Baugebietsart vereinbar sind – beispielsweise die Wirtschaftsstellen 1222

Siehe oben, 5. Kapitel, C. IX. 3. Siehe oben, 5. Kapitel, C. X. 3. 1224 Siehe oben, 5. Kapitel, C. VIII. 3. 1225 Siehe oben, 5. Kapitel, C. VIII. 1. 1223

D. Fallgruppen

267

land- und forstwirtschaftlicher Betriebe in Dorfgebieten1226. Manche Nutzungs­ begriffe hat der Verordnungsgeber mit zusätzlichen, einschränkenden Tatbestandsmerkmalen versehen, die alle Vorhaben erfassen, die gebietsunverträglich sein könnten – so etwa bei den Gebietsversorgungsklauseln in Kleinsiedlungsgebieten, reinen und allgemeinen Wohngebieten1227. Insgesamt lässt sich die Wirkung der Gebietsverträglichkeit wie folgt zusammenfassen: In den Baugebietsarten, die zumindest auch dem Wohnen dienen, sind Bodennutzungen gebietsunverträglich, die aufgrund ihrer Größe oder Emissionen die Wohnruhe stören. Jede Baugebietsart gewährleistet hierbei ein unterschiedliches Maß an Wohnruhe; geschützt wird auf diese Weise die Wohnruhe. In Gewerbe- und Industriegebieten sind dagegen Nutzungen gebietsunverträglich, die wohnähnlich oder sonst anfällig gegenüber den Emissionen in Gewerbe- und Industriegebieten sind; geschützt wird damit die ungestörte Entfaltungsmöglichkeit der Gewerbebetriebe.

D. Fallgruppen Anhand der obigen Untersuchung1228 lassen sich unterschiedliche Fallgruppen gebietsunverträglicher Vorhaben ausmachen. In der Rechtsprechung und Literatur finden sich zwar viele Verweise auf einzelne Fälle gebietsunverträglicher Vorhaben1229, bislang ist aber noch nicht der Versuch einer Fallgruppenbildung unternommen worden1230. Eine Fallgruppenbildung kann dazu beitragen, die Handhabung der Gebietsverträglichkeit zu erleichtern, indem typische Konstellationen schneller und leichter erfasst werden können. Den Gebietscharakter der Baugebietsart stört ein Vorhaben, wenn es städtebauliche Belange beeinträchtigt (§ 1 Abs. 6 BauGB) und diese Beeinträchtigung dem Gebietscharakter der Baugebietsart widerspricht1231. Bei den nachfolgenden Fallgruppen lassen sich Argumentationsmuster zur Begründung der Gebietsunverträglichkeit ausmachen, die sich bei jedem der Fallgruppe zugehörigen Vorhaben wiederholen.

1226

Siehe oben, 5. Kapitel, C. V. 3. Siehe oben, 5. Kapitel, C. I. 3 und 5. Kapitel, C. II. 3 sowie 5. Kapitel, C. III. 3. 1228 Siehe oben, 5. Kapitel, C. I. bis X. jeweils 3.; sowie 5. Kapitel C. XI. 1229 Siehe die Zusammenstellung oben, 2 Kapitel B. und D. 1230 Vgl. Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 118 ff.; Stühler / ​Schimpfermann, in: Fickert / ​Fieseler BauNVO, Vorbem. §§ 2–9, 12–14 Rn. 9.2; Stühler, Zum bauplanungsrechtlichen Grundsatz der Gebietsverträglichkeit, BauR 2007, 1350, 1355 f.; Marschke, Der Gebietserhaltungsanspruch, S. 91 ff. 1231 Siehe oben, 5. Kapitel B. II. 1227

268

Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

I. Fallgruppe: Größe Ein erheblicher Teil der Fälle, in denen ein Vorhaben gegen die allgemeine Zweckbestimmung eines Baugebietstyps verstößt und gebietsunverträglich ist, betrifft für das Baugebiet überdimensionierte Vorhaben. Je nach Art des Vorhabens manifestiert sich dessen Größe in verschiedenen Eigenschaften: die bewirt­ schaftete Fläche bei Gartenbaubetrieben, die Verkaufsfläche bei Läden und Einzelhandelsbetrieben, die Zahl der Zapfsäulen bei Tankstellen, die Zahl der betreuten Kinder in Kitas, die Bettenzahl bei Betrieben des Beherbergungsgewerbes, die Belegungszahlen in Asylbewerberunterkünften und Pflegeeinrichtungen, die Dimension des Baukörpers, die Geschossfläche einer Anlage für Verwaltung, die Nutzfläche und die Zahl der Automaten in Spielhallen oder auch der Einzugs­ bereich anderer Vergnügungsstätten. Diese Vorhaben ziehen einen für den Baugebietstyp zu großen Besucherkreis an. Dies führt zu einem so verstärkten Zu- und Abgangsverkehr im Baugebiet, dass ein Maß an Unruhe im Baugebiet entsteht, das nach dessen Zweckbestimmung dort nicht erreicht werden soll. In den betroffenen Baugebietstypen genießt das Wohnen zumindest den gleichen Rang (Mischgebiet, teils Dorfgebiet), meist (Kleinsiedlungsgebiete, allgemeine und reine Wohngebiete) aber sogar einen höheren Rang als die gewerbliche Nutzung. Mit einem starken Zu- und Abgangsverkehr ist dann auch nach der allgemeinen Lebenserfahrung eine Störung der Wohnruhe verbunden. Die in dieser Fallgruppe zusammengefassten Fälle zeichnen sich dadurch aus, dass mit der Größe der Nutzungen – d. h. eigentlich einem Teil des Maßes der baulichen Nutzung – zugleich eine andere Qualität der Bodennutzung einhergeht. Die Quantität (Maß) der Nutzung bewirkt hier eine neue Qualität (Art). Die Größe des Vorhabens fungiert in dieser Fallgruppe als Indikator dafür, wie groß der Besucherkreis und der Zu- und Abgangsverkehr sein werden, die dem Vorhaben zuzurechnen sind. Vom Besucherkreis sowie dem Zu- und Abgangsverkehr geht dann eine Störung der Wohnruhe aus, d. h. die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung (§ 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB) und – bei besonders starkem Zu- und Abgangsverkehr – die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse (§ 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB) sind in dieser Fallgruppe tangiert.

II. Fallgruppe: Optik Die zweite Fallgruppe enthält vergleichsweise wenige Fälle. Sie knüpft ausschließlich an die optischen Auswirkungen eines Vorhabens auf seine Umgebung an. Ein Teil der Fälle betrifft die Gestaltung eines von der Größe her im Gebiet unauffälligen Baukörpers. Dies sind auffällige, grelle und bunte Werbeanlagen, die an oder vor Gewerbebetrieben angebracht werden und zwar nur in den Wohn­ gebieten (Kleinsiedlungsgebiete, allgemeine und reine Wohngebiete). In Mischund Kerngebieten verstoßen derartige Anlagen nicht gegen den Gebietscharakter,

D. Fallgruppen

269

da die Gebiete bereits auf Gewerbebetriebe und nicht vorwiegend auf Wohnnutzung zugeschnitten sind. Außer durch die Gestaltung kann eine bauliche Anlage auch durch die Dimension ihres Baukörpers optisch störend wirken. In reinen und allgemeinen Wohngebieten ist die Bebauung typischerweise geringer verdichtet. Ein Baukörper, der einen größeren Anteil des Grundstücks bedeckt, als in reinen und allgemeinen Wohngebieten planerisch zugelassen werden kann, hebt sich von seiner Umgebung ab. Er verringert die unbebaute Fläche zu den umstehenden Gebäuden, sodass die Bebauung stärker verdichtet ist als im Rest des Baugebiets. Hierdurch hebt er sich optisch von seiner Umgebung ab und beeinträchtigt das Ortsbild. In Kerngebieten führen daneben auch solche Vorhaben zu einer gebietsunüblichen Störung, die den Bebauungszusammenhang aufreißen. Hierdurch entsteht inmitten der in Kerngebiete typischerweise stark verdichteten Bebauung ein ungewöhnlicher Freiraum. Gemeinsam haben alle Fälle dieser Fallgruppe, dass optische Aspekte des Vorhabens (Gestaltung, bauliche Verdichtung) es von seiner Umgebung abheben und hierdurch das Ortsbild (§ 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB) auf eine Weise beeinträchtigen, die dem Gebietscharakter der Baugebietsart widerspricht.

III. Fallgruppe: Emittierende Vorhaben Die dritte Fallgruppe beinhaltet Gewerbebetriebe, die für die Baugebietsart ein zu hohes Emissionsniveau aufweisen. In den Wohngebieten sind sonstige Gewerbebetriebe nur zulässig, wenn sie den für die Baugebietsart maßgeblichen Störgrad nicht überschreiten – in allgemeinen Wohngebieten sind beispielsweise nur nicht störende Gewerbebetriebe ausnahmsweise zulässig (§ 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO), ebenso in Kleinsiedlungsgebieten (§ 2 Abs. 3 Nr. 4 BauNVO). In Dorf- und Mischgebieten sind sonstige Gewerbebetriebe (§ 5 Abs. 2 Nr. 6 und § 6 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO) hingegen zulässig, ohne dass sie – wie in allgemeinen Wohngebieten oder Kleinsiedlungsgebieten – nicht störend sein müssten. Hierdurch sind sonstige Gewerbebetriebe auch solche Vorhaben, die mit der in Dorf- und Mischgebieten vorgesehenen Wohnnutzung generell unvereinbar sind, weil sie die Wohnruhe zu stark stören (beispielsweise metallverarbeitende Betriebe). Solche Betriebe sind aber keine nicht wesentlich störenden Gewerbebetriebe im Sinne der Zweckbestimmung der Baugebietsart (§ 5 Abs. 1 S. 1 und 6 Abs. 1 BauNVO); durch die Gebietsverträglichkeit werden sie in Dorf- und Mischgebieten generell unzulässig. Neben den sonstigen Gewerbebetrieben in Dorf- und Mischgebieten lassen sich dieser Fallgruppe auch die Gartenbaubetriebe mit nächtlicher Beleuchtung in Kleinsiedlungsgebieten zuordnen1232 sowie landwirtschaftliche Nebenerwerbsstellen mit lauten Maschinen in Kleinsiedlungsgebieten1233. 1232

Siehe oben, 5. Kapitel C. I. 2. b). Siehe oben, 5. Kapitel C. I. 2. a).

1233

270

Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

In dieser Fallgruppe stören die gebietsunverträglichen Vorhaben die Wohnruhe, beeinträchtigen also die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung (§ 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB) und – bei sehr stark emittierenden Vorhaben – die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse (§ 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB).

IV. Fallgruppe: Störanfällige Vorhaben Störanfällige Vorhaben betreffen die Baugebiete, die für gewerbliche Nutzungen vorgesehen sind, also Gewerbe- und Industriegebiete. Kerngebiete bilden dabei eine Ausnahme, da in ihnen in gewissem Umfang auch Wohnnutzung möglich ist, diese dort aber die kerngebietstypischen Emissionen hinnehmen muss. Den größten Teil der Fallgruppe der störanfälligen Vorhaben bilden wohnähnliche Nutzungen. Sie widersprechen dem Gebietscharakter von Gewerbe- und Industriegebieten, da diese gerade dem Gewerbe vorbehalten sind und in ihnen nicht gewohnt werden soll. Für Wohnungen gilt dies erst recht, bislang ist es aber nicht zu einem solchen Fall gekommen. Die übrigen störanfälligen Vorhaben zeichnen sich ebenso durch ein erhöhtes Ruhebedürfnis aus, betreffen aber keine Wohnnutzung. In dieser Fallgruppe werden bei den wohnähnlichen Vorhaben die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse nicht eingehalten (§ 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB), vor allem aber beeinträchtigen die sensiblen Nutzungen die Belange der Wirtschaft (§ 1 Abs. 6 Nr. 8a BauGB), indem umliegende Gewerbebetriebe auf sie Rücksicht nehmen müssten. Damit die Gewerbebetriebe nicht auf sensible Nutzungen Rücksicht nehmen müssen, schließt die Gebietsverträglichkeit die Ansiedlung der sensiblen Nutzung aus. Auf diese Weise kann die weitgehende Nutzungsmöglichkeit für gewerbliche Grundstücke erhalten bleiben.

V. Zwischenergebnis Alle oben untersuchten Fälle1234 lassen sich einer der vier Fallgruppen zuordnen, bei der jeweils über einen eigenen Argumentationsweg die Gebietsunverträglichkeit des Vorhabens begründet wird. Die von der Gebietsverträglichkeit erfassten Fälle weisen damit von ihrem Argumentationsmuster her große Ähnlichkeiten auf und lassen sich auf den Schutz verschiedener bauplanungsrechtlicher Belange herunterbrechen. In der Fallgruppe der zu großen Vorhaben wird die Wohnruhe durch den zu umfangreichen Zu- und Abfahrtsverkehr des Vorhabens gestört, sodass die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung (§ 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB) beeinträchtigt werden; in extremen Fällen können auch die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse (§ 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB) betroffen sein. In der Fallgruppe der optisch störenden Vorhaben wird hingegen die Gestaltung des Ortsbildes (§ 1 Abs. 6 1234

Siehe 5. Kapitel C.

E. Funktion

271

Nr. 5 BauGB) geschützt; das gebietsunverträgliche Vorhaben soll in dieser Fallgruppe nicht durch eine auffällige Gestaltung oder einen für die Gebietsart unpassenden Baukörper das für die Gebietsart typische Erscheinungsbild verändern. In der Fallgruppe der emittierenden Vorhaben wird – wie bei den zu großen Vorhaben  – die Wohnruhe geschützt, also die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung (§ 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB) und die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse (§ 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB). Im Unterschied zur Fallgruppe der zu großen Vorhaben gehen die Emissionen allerdings von der baulichen Anlage selbst aus und nicht vom Straßenverkehr, der der baulichen Anlage zugerechnet wird. In der Fallgruppe der störanfälligen Vorhaben werden die Nutzungsmöglichkeiten gewerblicher Grundstücke geschützt, d. h. die Belange der Wirtschaft (§ 1 Abs. 6 Nr. 8a BauGB); als Reflexwirkung führt die Gebietsverträglichkeit in dieser Fallgruppe bei den wohnähnlichen Vorhaben zugleich dazu, dass die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse (§ 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB) eingehalten werden.

E. Funktion Das BVerwG betont zwar mehrfach, zwischen der allgemeinen Zweckbestimmung einer Baugebietsart und dem Vorhabenkatalog in den Absätzen zwei und drei bestehe ein gewollter funktionaler Zusammenhang1235, was aber die Funktion der Gebietsverträglichkeit sein soll, legt es nicht näher dar. In der Literatur gibt es ebenfalls keine Versuche, die Funktion der Gebietsverträglichkeit näher zu bestimmen1236. Betrachtet man jedoch die oben1237 untersuchten Fälle der Gebietsverträglichkeit und die Fälle aus der Rechtsprechung1238 näher, so lassen sich mehrere Funktionen der Gebietsverträglichkeit unterscheiden.

I. Feinsteuerung Auffällig war, dass die Gebietsverträglichkeit in vielen Baugebietsarten für manche der Vorhabenkataloge keine eigenständige Bedeutung hat1239. Von daher lohnt ein Blick darauf, welche Vorhabenkataloge dies sind und was sie von den übrigen Vorhabenkatalogen unterscheidet, bei denen der Gebietsverträglichkeit eine eigenständige Bedeutung zukommt. Keine eigenständige Bedeutung hatte die Gebietsverträglichkeit beispielsweise bei den der Versorgung des Gebiets dienenden 1235 BVerwGE 116, 155, 158 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet); BVerwG NVwZ 2002, 1384, 1385 (Seniorenpflegeheim im Gewerbegebiet); BVerwG ZfBR 2008, 379, 380 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet); BVerwGE 142, 1, 5 – Rn. 16 (Krematorium im Gewerbegebiet II). 1236 Siehe die Zusammenstellung oben, 2 Kapitel B. und D. 1237 Siehe 5. Kapitel C. I. bis X. 1238 Siehe 2. Kapitel B. II. und III. sowie D. I. 1239 Siehe oben, 5. Kapitel C. XI.

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

Läden, Schank- und Speisewirtschaften sowie nicht störenden Handwerksbetrieben in Kleinsiedlungsgebieten und allgemeinen Wohngebieten (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO und § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO)1240 und den nicht störenden Gewerbebetrieben in Kleinsiedlungsgebieten und allgemeinen Wohngebieten (§ 2 Abs. 3 Nr. 4 BauNVO und § 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO)1241. Ebenfalls keine eigenständige Bedeutung kam der Gebietsverträglichkeit zu bei den Bedürfnissen der Bewohner des Gebiets dienenden Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke in reinen Wohngebieten (§ 3 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO)1242, kleinen Betrieben des Beherbergungsgewerbes in reinen Wohngebieten (§ 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO)1243 und bei Anlagen zur Kinderbetreuung, die den Bedürfnissen der Bewohner des Gebiets dienen (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO)1244. Zu einer Einschränkung der zulässigen Vorhaben führte die Gebietsverträglichkeit dagegen beispielsweise bei landwirtschaftlichen Nebenerwerbsstellen in Kleinsiedlungsgebieten (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO)1245, bei Gartenbaubetrieben in Kleinsiedlungsgebieten (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO)1246, bei Anlagen für kirchliche, gesundheitliche und sportliche Zwecke in Kleinsiedlungsgebieten, reinen und allgemeinen Wohngebieten (§§ 2 Abs. 3 Nr. 2, 3 Abs. 3 Nr. 2, 4 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO)1247, Tankstellen in Kleinsiedlungsgebieten und allgemeinen Wohngebieten (§§ 2 Abs. 3 Nr. 3 und 4 Abs. 2 Nr. 5 BauNVO)1248, Gewerbebetrieben aller Art in Gewerbe- und Industriegebieten (§§ 8 Abs. 2 Nr. 1 und 9 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO)1249 sowie Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale und gesundheitliche Zwecke in Gewerbe- und Industriegebieten (§§ 8 Abs. 3 Nr. 2 und 9 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO)1250. Bei einem Vergleich dieser Vorhabenkataloge – solche mit eigenständiger Bedeutung der Gebietsverträglichkeit und andere ohne eigenständige Bedeutung der Gebietsverträglichkeit  – fällt eine Gemeinsamkeit auf. In den meisten der Vorhabenkataloge ohne eigenständige Bedeutung der Gebietsverträglichkeit besteht neben der Bezeichnung der Bodennutzung (z. B. Gartenbaubetrieb, Tankstelle, Gewerbebetrieb) ein zusätzliches, einschränkendes Tatbestandsmerkmal wie etwa eine Gebietsversorgungsklausel oder die Beschränkung von Beherbergungsbetrieben auf kleine Betriebe. Diese einschränkenden Tatbestandsmerkmale führten dazu, dass alle Vorhaben unzulässig wurden, die möglicherweise gebietsun-

1240

Siehe oben, 5. Kapitel C. I. 2. c) und 3. sowie 5. Kapitel C. III. 2. b) und 3. Siehe oben, 5. Kapitel C. I. 2. g) und 3. sowie 5. Kapitel C. III. 2. e) und 3. 1242 Siehe oben, 5. Kapitel C. II. 2. f) und 3. 1243 Siehe oben, 5. Kapitel C. II. 2. d) und 3. 1244 Siehe oben, 5. Kapitel C. II. 2. b) und 3. 1245 Siehe oben, 5. Kapitel C. I. 2. a) und 3. 1246 Siehe oben, 5. Kapitel C. I. 2. b) und 3. 1247 Siehe oben, 5. Kapitel C. I. 2. e)  und 3, 5. Kapitel C. II. 2. f)  und 3 sowie 5. Kapitel C. III. 2. f) und 3. 1248 Siehe oben, 5. Kapitel C. I. 2. f) und 3 sowie 5. Kapitel C. III. 2. h) und 3. 1249 Siehe oben, 5. Kapitel C. IX. 2. a). und 3 sowie 5. Kapitel C. X. 2. a). und 3. 1250 Siehe oben, 5. Kapitel C. IX. 2. f) und 3 sowie 5. Kapitel C. X. 2. d) und 3. 1241

E. Funktion

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verträglich hätten sein können1251. Bei den Vorhabenkatalogen mit eigenständiger Bedeutung der Gebietsverträglichkeit fehlen solche einschränkenden Tatbestandsmerkmale. Hieraus lässt sich schließen, dass die Gebietsverträglichkeit bei den Vorhabenkatalogen ohne besondere, einschränkende Tatbestandsmerkmale deren Funktion übernimmt. Sie schränkt die Zulässigkeit der sonst zulässigen Vorhaben ein. Beachtet man weiter, welche Nutzungsbegriffe mit einschränkenden Tatbestands­ merkmalen versehen sind und zu welchem Zweck sie eingeschränkt werden, so lässt sich ein weiterer Rückschluss für die Gebietsverträglichkeit ziehen. Eine Gebietsversorgungsklausel findet sich beispielsweise bei den Begriffen der Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke in reinen Wohngebieten (§ 3 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO)1252 und bei den Läden, Schank- und Speisewirtschaften in Kleinsiedlungsgebieten und allgemeinen Wohngebieten (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO und § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO)1253. Einschränkend wirkt auch das Tatbestandsmerkmal „nicht störend“ bei Gewerbebetrieben in Kleinsiedlungsgebieten und allgemeinen Wohngebieten (§ 2 Abs. 3 Nr. 4 BauNVO und § 4 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO)1254. Manche der Nutzungsbegriffe – so die Anlagen für bestimmte Zwecke und die Gewerbebetriebe – sind bewusst weit gefasste Auffangbegriffe1255. Anlagen für bestimmte Zwecke, Gewerbebetriebe, Läden sowie Schank- und Speisewirtschaften können zudem ganz unterschiedliche Dimen­ sionen annehmen. Eine Anlage für gesundheitliche Zwecke kann beispielsweise sowohl ein Krankenhaus sein als auch eine Drogenberatungsstelle aus nur wenigen Räumen. Genauso kann ein Gewerbebetrieb ein kleines Büro eines Immobilienmaklers sein oder auch ein Großbetrieb, in dem hunderte Mitarbeiter Möbel fertigen. Bei diesen weiten Auffangbegriffen entfaltet die Gebietsverträglichkeit eine eigenständige Bedeutung, sie schließt dabei manche Vorhaben aus, die noch unter die weiten Auffangbegriffe fallen. Beachtet man zudem, welche Vorhaben von der Gebietsverträglichkeit ausgeschlossen werden, so lässt sich ein weiterer Rückschluss auf die Funktion der Gebietsverträglichkeit ziehen. Anhand der obigen Fallgruppen1256 lässt sich erkennen, dass die Gebietsverträglichkeit Vorhaben aus Gebietsarten ausschließt, wenn sie zu groß für die Gebietsart sind und zu viel Kfz-Verkehr für das Gebiet mit sich bringen, wenn sie optisch unpassend für die Gebietsart sind und das Ortsbild beeinträchtigen, oder aber wenn sie für die Gebietsart zu stark emittieren bzw. selbst zu emissionsanfällig sind. Besonders große oder auch emissionsträchtige Vorhaben widersprechen der Zweckbestimmung mancher Baugebietsarten und passen daher nicht in diese Baugebietsarten. Kleinsiedlungsgebiete, reine oder allgemeine 1251

Vgl. oben 5. Kapitel C. I. bis X. jeweils unter 3. sowie XI. Siehe oben, 5. Kapitel C. II. 2. f) und 3. 1253 Siehe oben, 5. Kapitel C. I. 2. c) und 3. sowie 5. Kapitel C. III. 2. b) und 3. 1254 Siehe oben, 5. Kapitel C. I. 2. g) und 3. sowie 5. Kapitel C. III. 2. e) und 3. 1255 Siehe oben, 5. Kapitel C. I. 2. e) und 5. Kapitel C. IX. 2. a). 1256 Siehe oben, 5. Kapitel D. I. bis V. 1252

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

Wohngebiete dienen beispielsweise der Unterbringung von Kleinsiedlungen (§ 2 Abs. 1 BauNVO) bzw. Wohngebäuden (§ 3 Abs. 1 und § 4 Abs. 1 BauNVO), aber gerade nicht wie Gewerbe- oder Industriegebiete (§ 8 Abs. 1 und § 9 Abs. 1 BauNVO) der Unterbringung auch größerer und emissionsträchtiger Gewerbebetriebe. Die Gewerbebetriebe, die der Verordnungsgeber gleichwohl in Kleinsiedlungsgebieten, reinen und allgemeinen Wohngebieten zugelassen hat, sollen dort nur aus Gründen der Nahversorgung zulässig sein1257, d. h. weil sie die Wohnnutzung unterstützen. Aufgrund der weiten Auffangbegriffe, die auch in Kleinsiedlungsgebieten, reinen und allgemeinen Wohngebieten verwendet werden  – z. B. nicht störende Handwerksbetriebe oder Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke – wären ohne das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit auch gewerbliche Vorhaben zulässig, die weit über das Maß der Nahversorgung hinaus gehen. Entsprechend gilt dies auch für Vorhaben, die zwar keine gewerbliche Nutzung beinhalten, aber die Wohnnutzung trotzdem nur ergänzen, wie z. B. Anlagen zur Kinderbetreuung, religiöse Einrichtungen oder auch Einrichtungen zu gesundheitlichen Zwecken. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit schränkt hier die weiten Auffangbegriffe ein. Zusammenfassend lässt sich diese Funktion der Gebietsverträglichkeit als Feinsteuerung der weiten Nutzungsbegriffe in der BauNVO begreifen. Die weiten Nutzungsbegriffe werden anhand der Zweckbestimmung der Baugebietsart eingeschränkt. Dies sorgt dafür, dass in dem Wohnen dienenden Gebieten andere Nutzungen nur eingeschränkt und zur Unterstützung der Wohnnutzung zulässig sind, sodass sich das Gebiet nicht schleichend in ein Gewerbegebiet oder eine andere Gebietsart verändern kann.

II. Trennung Betrachtet man die Fallgruppen der emittierenden und der störanfälligen Vorhaben1258 näher, fällt auf, dass sie unterschiedliche Gebietsarten mit unterschiedlichen Zweckbestimmungen betreffen. Zu störanfällige Vorhaben können nur in Gewerbe- und Industriegebieten gebietsunverträglich sein. Nur Gewerbe- und Industriegebiete dienen nicht (auch) der Unterbringung von Wohnnutzung, sondern (nur) der Unterbringung von Gewerbebetrieben, insbesondere auch von emissionsträchtigen Betrieben. In den Gebietsarten, die für emissionsträchtigere Gewerbebetriebe vorgesehen sind, schließt die Gebietsverträglichkeit also störanfällige Nutzungen aus. Umgekehrt können emittierende Vorhaben nur in den übrigen Baugebietsarten gebietsunverträglich sein, d. h. in Kleinsiedlungsgebieten, rei 1257 BR-Drucks. 53/62, Begründungsteil S. 4: „In Gebieten, die überwiegend zum Wohnen bestimmt sind, sind Gewerbebetriebe nur in eingeschränktem Umfang und nur insoweit zugelassen, als sie der ausreichenden Versorgung der Bevölkerung der Gebiete mit den Gütern und Leistungen für den täglichen Bedarf dienen.“. 1258 Siehe oben, 5. Kapitel D. III. und IV.

E. Funktion

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nen und allgemeinen Wohngebieten, Dorfgebieten, Mischgebieten sowie urbanen Gebieten. Diese Gebietsarten dienen alle in unterschiedlichem Umfang auch der Unterbringung von Wohnnutzung, nicht aber wie Gewerbe- und Industriegebiete (nur) der Unterbringung von Gewerbebetrieben. Kleinsiedlungsgebiete, reine und allgemeine Wohngebiete, Dorfgebiete, Mischgebiete sowie urbane Gebiete dienen daher der Ansiedlung der störanfälligen Wohnnutzung. Die Gebietsverträglichkeit schließt damit emittierende Vorhaben in den Gebietsarten aus, die auch der Unterbringung von Wohnnutzung, also einer störanfälligen Nutzung dienen. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit führt folglich dazu, dass sensible Nutzungen und störende Nutzungen nicht innerhalb desselben Baugebiets untergebracht werden. Es verwirklicht daher eine Trennung zwischen unverträglichen Nutzungen und ordnet sie unterschiedlichen Baugebietstypen zu.

III. Größenstaffelung Wenn man die Funktion der Gebietsverträglichkeit in der Fallgruppe mit der Größensteuerung betrachtet, fällt auf, dass sie zusammen mit den Gebietsversorgungsklauseln zu einer Staffelung einzelner Vorhabenarten nach Maßgabe ihrer Größe führt. Mittelbar werden hierüber den einzelnen Baugebieten entsprechend ihrer Zweckbestimmung störende bzw. sensible Nutzungen in dem Umfang zugeordnet, den die Zweckbestimmung zulässt. Verdeutlichen lässt sich dies an Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke, da diese in allen Baugebieten entweder allgemein (§§ 4 Abs. 2 Nr. 3, § 4a Abs. 2 Nr. 5, § 5 Abs. 2 Nr. 7, § 6 Abs. 2 Nr. 5, § 7 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO) oder ausnahmsweise (§§ 2 Abs. 3 Nr. 2, § 3 Abs. 3 Nr. 2, § 8 Abs. 3 Nr. 2, § 9 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) zulässig sind. In Kleinsiedlungsgebieten begrenzt die Gebietsverträglichkeit diese Anlagen auf kleine ihrer Art in Relation zu den übrigen nach dem Gebietscharakter vorgesehenen Nutzungen1259. In reinen Wohngebieten wird die mögliche Größe von Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke durch die Bedürfnisklausel stark eingeschränkt1260 und bei Anlagen für soziale Zwecke durch die Gebietsverträglichkeit auf ein Maß reduziert, das unter dem der Kleinsiedlungsgebiete und der allgemeinen Wohngebiete liegt1261. In allgemeinen Wohngebieten sind Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke bereits allgemein zulässig und über die Gebietsverträglichkeit nur insoweit eingeschränkt, dass große und zentrale Anlagen1262 gebietsunverträg-

1259

Siehe oben, 5. Kapitel B. I. 2. e). Siehe oben, 5. Kapitel B. II. 2. f). 1261 Siehe oben, 5. Kapitel B. II. 2. e). 1262 Siehe oben, 5. Kapitel B. III. 2. c). 1260

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

lich sind. In Dorf- und Mischgebieten sind sie im gleichen Rahmen1263 ebenfalls allgemein zulässig, in Kerngebieten schließlich ohne Größenbeschränkung. Gerade die besonders großen, zentralen Einrichtungen machen dort den Gebietscharakter aus1264. In Gewerbe- und Industriegebieten begrenzt die Gebietsverträglichkeit die Größe der Anlagen ebenfalls nicht, stattdessen müssen sie unempfindlich gegenüber den Emissionen der Gewerbebetriebe sein1265. Die Gebietsverträglichkeit ordnet damit zusammen mit der Gebietsversorgungsklausel Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke anhand ihrer Größe unterschiedlichen Baugebietsarten zu; sie staffelt die Anlagen nach ihrer Größe. Kleine Anlagen werden den Kleinsiedlungsgebieten, reinen und allgemeinen Wohngebieten zugeordnet, größere Anlagen den Dorf-, Misch- und urbanen Gebieten, zentrale und überregionale Anlagen bleiben dagegen Kerngebieten vorbehalten.

F. Rechtsnatur Es sind mehrere Ansätze denkbar, um die Rechtsnatur des Erfordernisses der Gebietsverträglichkeit zu erfassen: Sie könnte ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal sein, eine teleologische Reduktion beschreiben oder auch ein allgemeines Rechtsprinzip sein.

I. Ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal Das BVerwG bezeichnet das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit selbst als „ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal“1266, weshalb es nahe liegt, diesen Ansatz zuerst zu untersuchen. Unter ungeschriebenen Tatbestandsmerkmalen versteht man die Aufnahme eines textlich nicht vorgesehenen Merkmals durch den Rechtsanwender 1267 in eine Norm. Mit einem ungeschriebenen Tatbestandsmerkmal wird der weite Wortlaut einer Norm nach Maßgabe ihres Zwecks eingeschränkt; das ungeschriebene Tatbestandsmerkmal sorgt dafür, dass die Fälle, die nach dem Zweck der Norm nicht erfasst sein sollen, nun auch vom Wortlaut her nicht mehr erfasst werden1268.

1263

Siehe oben, 5. Kapitel B. V. 2. f) und 5. Kapitel B. VI. 2. e). Siehe oben, 5. Kapitel B. VII. 2. d). 1265 Siehe oben, 5. Kapitel B. VIII. 2. f) und 5. Kapitel B. IX. 2. d). 1266 BVerwGE 142, 1, 12 f. – Rn. 15 (Krematorium im Gewerbegebiet II); BVerwGE 138, 166, 171 – Rn. 18 (Krypta im Industriegebiet I). 1267 Vgl. Reimer, Juristische Methodenlehre, Rn. 622; inhaltlich identisch, aber als Restriktion bezeichnet: Zippelius, Juristische Methodenlehre, S. 56. 1268 Zippelius, Juristische Methodenlehre, S. 56; Reimer, Juristische Methodenlehre, Rn. 622. 1264

F. Rechtsnatur

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Im Rahmen der Subsumtion führt die Aufnahme eines ungeschriebenen Tatbestandsmerkmals dazu, dass die übrigen Tatbestandsmerkmale zwar vorliegen können, die Subsumtion dann aber am ungeschriebenen Tatbestandsmerkmal scheitern kann. Anders wäre dies bei einer teleologischen Reduktion, d. h. einer auf den Sinn und Zweck der Norm gestützten einengenden Auslegung ihres Tatbestands oder ihrer Rechtsfolge1269. Bei ihr wird kein zusätzliches Tatbestandsmerkmal aufgenommen, sondern ein textlich fixiertes Tatbestandsmerkmal enger ausgelegt. Bei der Subsumtion führt dieses Vorgehen dazu, dass dann das Vorliegen des so verengten Tatbestandsmerkmals abzulehnen ist. Versteht man die Gebietsverträglichkeit als ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal, so hieße das, dass im Fall des Postzustellstützpunkts im allgemeinen Wohngebiet1270 der Zustellstützpunkt zwar als eine Anlage für Verwaltungen (§ 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO) zu qualifizieren wäre, er aber wegen fehlender Gebietsverträglichkeit unzulässig wäre. Verstünde man die Gebietsverträglichkeit hingegen als teleologische Reduktion, so hieße das im Beispielsfall, dass nur gebietsverträgliche Vorhaben Anlagen für Verwaltungen (§ 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO) sein könnten; weil der Postzustellstützpunkt aber gebietsunverträglich ist, wäre er dann keine Anlage für Verwaltungen im Sinne des § 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO. Zum Teil wird behauptet, gebietsunverträgliche Vorhaben fielen aus den Abs. 2 und 3 der Baugebietsvorschriften heraus1271. Dies impliziert, dass gebietsunverträgliche Vorhaben nicht mehr von den Nutzungsbegriffen aus den Absätzen 2 und 3 der §§ 2–9 BauNVO erfasst sind und die Gebietsverträglichkeit damit eine teleologische Reduktion ist. Es gilt daher, die Rechtsprechung des BVerwG 1272 darauf zu untersuchen, ob es die Gebietsverträglichkeit  – entsprechend seiner Selbstbezeichnung  – als ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal oder als teleologische Reduktion anwendet. Im Urteil zum Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet führt es aus: „Das Berufungsgericht verneint für den Streitfall die tatbestandlichen Voraus­ setzungen des § 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO. Es gewinnt dieses Ergebnis durch die Aufnahme einer ungeschriebenen Einschränkung. Die beabsichtigte Nutzung müsse den Gebietscharakter wahren. Diese Voraussetzungen hält es in tatsächlicher Hin 1269

Reimer, Juristische Methodenlehre, Rn. 614; BVerwG NVwZ 2014, 1170, 1172 – Rn. 14 (Umweltbezogene Informationen zum Bebauungsplan); inhaltlich identisch, wenn auch ohne explizite Definition: Rüthers / ​Fischer / ​Birk, Rechtstheorie, Rn. 902 f.; Wank, Die Auslegung von Gesetzen, § 11 III. 3.; Schwintowski, Juristische Methodenlehre, S. 81; Röhl / ​Röhl, Allgemeine Rechtslehre, S. 621. 1270 BVerwGE 116, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 1271 So Stühler, Zum bauplanungsrechtlichen Grundsatz der Gebietsverträglichkeit, BauR 2007, 1350, 1355; Ziegler, in: Brügelmann BauGB, § 1 BauNVO Rn. 121; Marschke, Der Gebietserhaltungsanspruch, S. 104. 1272 BVerwGE 116, 155, 158 ff. (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet); BVerwG NVwZ 2002, 1384, 1385 (Seniorenpflegeheim im Gewerbegebiet); BVerwG ZfBR 2008, 379, 380 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet); BVerwGE 138, 166, 171 – Rn. 18 (Krypta im Industriegebiet I).

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

sicht für nicht gegeben. Diesem rechtlichen Ansatz ist zu folgen. Ausnahmen nach § 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO sind nicht zulässig, wenn die „Anlage für Verwaltungen“ den Gebietscharakter des allgemeinen Wohngebiets gefährdet und damit gebietsunverträglich ist.“1273. Dass bei gebietsunverträglichen Vorhaben die Voraussetzungen des § 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO nicht vorliegen sollen, sagt noch nichts darüber aus, ob die Gebietsverträglichkeit ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal oder eine teleologische Reduktion ist. Im Fall einer teleologischen Reduktion wäre der Postzustellstützpunkt keine Anlage für Verwaltungen, weshalb die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO nicht erfüllt wären. Im Fall eines ungeschriebenen Tatbestandsmerkmals wäre der Postzustellstützpunkt zwar eine Anlage für Verwaltungen, aber wegen des zusätzlichen Merkmals der Gebietsverträglichkeit unzulässig. Auch dann wären die Tatbestandsvoraussetzungen des § 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO nicht erfüllt. Aufschlussreicher ist hingegen die Formulierung, Ausnahmen nach § 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO seien nicht zulässig, wenn die Anlage für Verwaltungen den Gebietscharakter des allgemeinen Wohngebiets gefährde und damit gebietsunverträglich sei1274. Diese Formulierung impliziert, dass das Vorhaben eine Anlage für Verwaltung sein muss, ehe es den Gebietscharakter gefährden und gebietsunverträglich sein kann. Wenn ein Vorhaben nach dieser Formulierung schon keine Anlage für Verwaltungen ist, wäre es bereits deshalb unzulässig. Auf die Frage der Gebietsverträglichkeit käme es dann nicht mehr an. Im Fall des Postzustellstützpunkts im allgemeinen Wohngebiet1275 hatte das BVerwG die Gebietsverträglichkeit also tatsächlich als ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal verwendet. Seine Ausführungen hierzu sind allerdings nicht übermäßig deutlich. Im Fall des Seniorenpflegeheims im Gewerbegebiet1276 hielt es folgendes fest: „Welche Gewerbetriebe in einem Gewerbegebiet zulässig sind, richtet sich nicht nur nach dem Wortlaut des § 8 BauNVO, sondern auch nach der Zweckbestimmung des Gewerbegebiets […]. Als Anlage für soziale und / ​oder gesundheitliche Zwecke im Sinne des § 8 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO kann ein Pflegeheim in einem Gewerbegebiet daher nur zulässig sein, wenn es gebietsverträglich ist.1277“. Die Formulierung, auch die Zweckbestimmung eines Gewerbegebiets bestimme, welche Gewerbe­betriebe in ihm zulässig seien, lässt sich auf unterschiedliche Weise interpretieren. Wenn man davon ausgeht, dass das BVerwG den Begriff „Gewerbebetrieb“ im Sinne des allgemeinen Sprachgebrauchs verwendet hatte und nicht im Sinne des Rechtsbegriffs aus § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO, so könnte der umgangssprachliche Gewerbe­ betrieb gleichwohl kein Gewerbebetrieb im bauplanungsrechtlichen Sinne (§ 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) sein. Damit ist ein Verständnis der Gebietsverträglichkeit als teleologische Reduktion möglich. Ebenso denkbar ist bei dieser Formulierung, 1273

BVerwGE 116, 155, 157 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). BVerwGE 116, 155, 157 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet) 1275 BVerwGE 116, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 1276 BVerwG NVwZ 2002, 1384 (Seniorenpflegeheim im Gewerbegebiet). 1277 BVerwG NVwZ 2002, 1384, 1385 (Seniorenpflegeheim im Gewerbegebiet). 1274

F. Rechtsnatur

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dass das BVerwG den Begriff „Gewerbebetrieb“ im bauplanungsrechtlichen Sinne (§ 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) verwendet hatte. Dies hätte zur Folge, dass es Gewerbebetriebe im bauplanungsrechtlichen Sinne (§ 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO) gibt, die gleichwohl nicht in Gewerbegebieten zulässig sind. Dieses Ergebnis ließe sich rechtstechnisch nur erreichen, wenn § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO noch mehr Tatbestandsmerkmale aufwiese als das Merkmal „Gewerbebetrieb aller Art“ (§ 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO). Solche finden sich im Wortlaut der Norm aber nicht, müssten also ungeschriebene Tatbestandsmerkmale sein. Ob das BVerwG den Begriff des Gewerbebetriebs im umgangssprachlichen oder bauplanungsrechtlichen Sinne verwendet hatte, lässt sich dem Urteil nicht entnehmen. Seine Ausführungen bringen insoweit also kein eindeutiges Ergebnis. Die zweite Formulierung des BVerwG, als Anlage für soziale und / ​oder gesundheitliche Zwecke könne ein Pflegeheim im Gewerbegebiet nur zulässig sein, wenn es gebietsverträglich sei, ist ebenfalls mehrdeutig. Die Formulierung lässt sich dahingehend verstehen, dass nur ein gebietsverträgliches Vorhaben eine Anlage für soziale und / ​oder gesundheitliche Zwecke im Sinne des § 8 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO sein kann. So verstanden hieße das, dass die Gebietsverträglichkeit den bauplanungsrechtlichen Begriff der Anlage für soziale und / ​oder gesundheitliche Zwecke im Sinne des § 8 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO einschränkt – die Gebietsverträglichkeit wäre dann die Bezeichnung für eine teleologische Reduktion. Ebenso lässt sich die Formulierung des BVerwG – als Anlage für soziale und / ​oder gesundheitliche Zwecke könne ein Pflegeheim im Gewerbegebiet nur zulässig sein, wenn es gebietsverträglich sei – dahin verstehen, dass eine Anlage für soziale und / ​oder gesundheitliche Zwecke im bauplanungsrechtlichen Sinne nur dann im Gewerbegebiet zulässig sein kann, wenn sie gebietsverträglich ist. Bei diesem Verständnis müsste ein Vorhaben zunächst eine Anlage für soziale und / ​oder gesundheitliche Zwecke im Sinne des § 8 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO sein, ehe es auf die Gebietsverträglichkeit ankäme. Das hieße zugleich, dass es Vorhaben gibt, die zwar eine Anlage für soziale und / ​oder gesundheitliche Zwecke im bauplanungsrechtlichen Sinne sind, die aber trotzdem gebietsunverträglich und dadurch unzulässig sind. Dieses Ergebnis ließe sich wiederum nur über ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal, aber nicht über eine teleologische Reduktion des Begriffs der Anlagen für soziale und / ​oder gesundheitliche Zwecke erreichen. Damit ist das Urteil zum Seniorenpflegeheim insgesamt unergiebig, was die Rechtsnatur der Gebietsverträglichkeit betrifft. Das Urteil lässt sowohl ein Verständnis als teleologische Reduktion, als auch als ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal zu. Im Fall des Dialysezentrums im allgemeinen Wohngebiet1278 finden sich wieder Äußerungen, die auf die Rechtsnatur der Gebietsverträglichkeit schließen lassen. Das BVerwG führte an: „Das BVerwG hat in seinem Urteil vom 21. März 2002 – BVerwG 4 C 1.02 – (BVerwGE 116, 155) entschieden, dass das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit die Zulässigkeit der den einzelnen Baugebieten allgemein 1278

BVerwG ZfBR 2008, 379 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet).

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

(regelhaft) zugewiesenen Nutzungsarten ebenso bestimmt wie die Zulässigkeit der Nutzungen (Betriebe, Anlagen), die nach dem Willen des Verordnungsgebers in den einzelnen Baugebieten ausnahmsweise zugelassen werden können.“1279 An späterer Stelle ergänzt es: „Das ungeschriebene Erfordernis der Gebietsverträglichkeit eines Vorhabens im Hinblick auf die Art der Nutzung rechtfertigt sich nach der Rechtsprechung des BVerwG aus dem typisierenden Ansatz der Baugebiets­ vorschriften in der BauNVO“1280. In diesem Beschluss hebt das BVerwG hervor, die Gebietsverträglichkeit bestimme die Zulässigkeit sowohl der allgemein als auch der ausnahmsweise zulässigen Nutzungsarten in den einzelnen Baugebieten. In seiner Formulierung verwendet es den Begriff der Zulässigkeit zweifach; einmal als Beschreibung der Absätze 2 und 3 der Baugebietsarten (allgemein und ausnahmsweise zulässige Vorhaben), ein zweites Mal als weitere Einschränkung dieser an sich zulässigen Vorhaben. Die Zulässigkeit entweder schon allgemein oder ausnahmsweise zulässiger Vorhaben lässt sich rechtstechnisch nicht durch eine teleologische Reduktion steuern, sondern nur durch ein zusätzliches Tatbestandsmerkmal. Ginge das BVerwG in diesem Fall davon aus, die Gebietsverträglichkeit wäre eine teleologische Reduktion, so hätte es klarstellen müssen, die Gebietsverträglichkeit bestimme, welche Vorhaben noch den Nutzungsbegriffen aus den Absätzen 2 und 3 der §§ 2–9 BauNVO zugeordnet werden können. Die Formulierung des BVerwG zeigt daher, dass die Gebietsverträglichkeit ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal ist. Bekräftigt wird dies dadurch, dass das BVerwG die Gebietsverträglichkeit anschließend selbst als ein ungeschriebenes Erfordernis1281 bezeichnet. Im Fall des Dialysezentrums im allgemeinen Wohngebiet wird die Gebietsverträglichkeit damit als ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal verwendet. Im Urteil zur Krypta im Industriegebiet1282 äußert sich das BVerwG folgendermaßen zur Gebietsverträglichkeit: „Im Einklang mit Bundesrecht geht der Verwaltungsgerichtshof davon aus, dass das Vorhaben eine Anlage für kirchliche Zwecke im Sinne des § 9 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO ist. Unter diesen Begriff fallen Anlagen, die unmittelbar kirchlich-religiösen Zwecken dienen, wie insbesondere ein dem Gottesdienst dienendes Kirchengebäude. Die von der Klägerin errichtete Kirche erfüllt diese Voraussetzungen. Die Krypta ist – wie bereits dargelegt – untrennbar mit der Kirche verbunden. Sie ist nicht nur ein privater Bestattungsplatz im Sinne des § 9 BestattG, sondern, weil sie der Bestattung von Gemeindepriestern dienen soll, die nach der Glaubensvorstellung der Klägerin nur in einem geweihten kirchlichen Raum beigesetzt werden dürfen, selbst Anlage für kirchliche Zwecke. In Übereinstimmung mit Bundesrecht geht der Verwaltungsgerichtshof davon aus, dass die ausnahmsweise Zulassungsfähigkeit der beantragten Nutzungsänderung aber am ungeschriebenen Tatbestandsmerkmal der Gebietsverträglichkeit scheitert.“1283 1279

BVerwG ZfBR 2008, 379, 380 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet). BVerwG ZfBR 2008, 379, 380 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet). 1281 BVerwG ZfBR 2008, 379, 380 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet). 1282 BVerwGE 138, 166 (Krypta im Industriegebiet I). 1283 BVerwGE 138, 166, 171 – Rn. 17 und 18 (Krypta im Industriegebiet I). 1280

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Dieser Passage lässt sich deutlich entnehmen, dass die Gebietsverträglichkeit ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal ist. Das BVerwG stellt eingangs klar, dass die – gebietsunverträgliche – Krypta eine Anlage für kirchliche Zwecke im Sinne des § 9 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO ist. Obwohl die Krypta eine Anlage für kirchliche Zwecke im Sinne des § 9 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO ist, soll sie jedoch unzulässig sein, weil sie am ungeschriebenen Tatbestandsmerkmal der Gebietsverträglichkeit scheitere. Das BVerwG subsumiert die Krypta demzufolge erst unter den Begriff der Anlagen für kirchliche Zwecke in § 9 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO, lässt sie anschließend aber an einem zusätzlichen, ungeschriebenen Tatbestandsmerkmal der Norm scheitern. Diese Vorgehensweise kennzeichnet ungeschriebene Tatbestandsmerkmale und unterscheidet sie von teleologischen Reduktionen1284. Das Urteil zur Krypta im Industriegebiet bestätigt daher, dass die Gebietsverträglichkeit ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal ist. In gleicher Deutlichkeit geht das BVerwG im Urteil zum Krematorium im Gewerbegebiet1285 vor; es führt aus: „Mit Bundesrecht im Einklang steht allerdings die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass ein Krematorium mit Abschiedsraum unter den Begriff der Anlage für kulturelle Zwecke i. S. d. § 8 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO fällt.“1286 Anschließend fährt es fort: „Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts ist ein Krematorium mit Abschiedsraum aber auch nicht im Wege der Ausnahme gemäß § 31 Abs. 1 BauGB i. V. m. § 8 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO in einem Gewerbegebiet zulässig. […] Das Oberverwaltungsgericht verkennt die Anforderungen, die an das ungeschriebene Tatbestandsmerkmal der Gebietsverträglichkeit zu stellen sind.“1287 Hier geht es in gleicher Weise vor wie schon im Urteil zur Krypta im Industriegebiet. Es subsumiert das Krematorium zuerst unter den Begriff der Anlagen für kulturelle Zwecke (§ 8 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO), lässt die Zulässigkeit des Krematoriums anschließend aber am ungeschriebenen Tatbestandsmerkmal der Gebietsverträglichkeit scheitern. Dem Urteil zum Krematorium im Gewerbegebiet lässt sich daher ebenfalls entnehmen, dass die Gebietsverträglichkeit ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal und keine teleologische Reduktion ist. Das BVerwG stellt in diesen Entscheidungen jeweils darauf ab, dass das fragliche Vorhaben zwar unter einen der Nutzungsbegriffe aus der BauNVO fällt und an sich zulässig wäre, gleichwohl aber am Merkmal der Gebietsverträglichkeit scheitere. Diese Begründungsstruktur unterscheidet – wie zuvor beschrieben1288 – ungeschriebene Tatbestandsmerkmale von teleologischen Reduktionen. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit ist daher auch tatsächlich ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal – die Selbstbeschreibung durch das BVerwG ist zutreffend. 1284

Siehe eingangs zu 5. Kapitel F. I. BVerwGE 142, 1 (Krematorium im Gewerbegebiet II). 1286 BVerwGE 142, 1, 2 – Rn. 7 (Krematorium im Gewerbegebiet II). 1287 BVerwGE 142, 1, 5 – Rn. 15 (Krematorium im Gewerbegebiet II). 1288 Siehe eingangs zu 5. Kapitel F. I. 1285

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

II. Teleologische Reduktion Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit wäre auch als teleologische Reduktion denkbar, d. h. als eine auf den Sinn und Zweck der Norm gestützte einengende Auslegung des Tatbestands oder der Rechtsfolge eines Gesetzes1289. Ansatzpunkt wären dann die einzelnen Nutzungsbegriffe in den Katalogen der §§ 2–9 BauNVO. In den zuvor genannten Entscheidungen hat das BVerwG diesen theoretisch möglichen Weg allerdings nicht beschritten. Im Unterschied zu einem ungeschriebenen Tatbestandsmerkmal hat eine teleologische Reduktion zudem den Nachteil, dass nicht klar herausgestellt wird, welche zusätzliche Anforderung erfüllt sein muss, damit ein Fall unter die Norm subsumiert werden kann1290. Ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal sorgt daher für mehr Klarheit, weil das zusätzlich verlangte Merkmal explizit benannt wird1291. Einzig in der Entscheidung zum Bauunternehmen im Mischgebiet1292 hat das BVerwG das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit nicht als eigenständiges Tatbestandsmerkmal verwendet1293. Es hat die Gebietsverträglichkeit für die Frage herangezogen, ob ein Vorhaben ein sonstiger Gewerbebetrieb (§ 6 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO) im Sinne der Zweckbestimmung (§ 6 Abs. 1 BauNVO) ist1294. Diese Verwendungsweise lässt auf den Einsatz der Gebietsverträglichkeit im Sinne einer teleologischen Reduktion schließen. Eine allgemeingültige Aussage zur Rechtsnatur der Gebietsverträglichkeit lässt sich hieraus jedoch nicht ableiten. Diese Vorgehensweise ließe sich lediglich noch auf die sonstigen Gewerbebetriebe in Dorfgebieten (§ 5 Abs. 2 Nr. 6 BauNVO) übertragen, da dort gleichermaßen der maximal zulässige Störgrad der sonstigen Gewerbebetriebe nur im Gebietscharakter aufgeführt wird. Rechtsdogmatisch zwingend ist dies allerdings nicht. Im Gegenteil läge es sogar näher, die Gebietsverträglichkeit auch für sonstige Gewerbebetriebe in Dorf- und Mischgebieten als ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal zu behandeln – immerhin wäre die Anwendung dann in allen Baugebietsvorschriften einheitlich. Im Übrigen handelt es sich beim Begriff der sonstigen Gewerbebetriebe in Dorf- und Mischgebieten ebenso um unbestimmte Rechtsbegriffe wie auch bei den anderen Nutzungsbegriffen der BauNVO. Es ist von daher nicht ersichtlich, weshalb das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit rechtsdogmatisch unterschiedlich angewandt werden sollte. Auch wenn insoweit in der Entscheidung zum Bau-

1289

Reimer, Juristische Methodenlehre, Rn. 614; BVerwG NVwZ 2014, 1170, 1172 – Rn. 14 (Umweltbezogene Informationen zum Bebauungsplan); inhaltlich identisch, wenn auch ohne Definition: Rüthers / ​Fischer / ​Birk, Rechtstheorie, Rn. 902 f.; Wank, Die Auslegung von Gesetzen, § 11 III. 3.; Schwintowski, Juristische Methodenlehre, S. 81; Röhl / ​Röhl, Allgemeine Rechtslehre, S. 621. 1290 Reimer, Juristische Methodenlehre, Rn. 622. 1291 Reimer, Juristische Methodenlehre, Rn. 622 1292 BVerwG BauR 2004, 645 (Bauunternehmen im Mischgebiet). 1293 BVerwG BauR 2004, 645, 645 f. (Bauunternehmen im Mischgebiet). 1294 BVerwG BauR 2004, 645, 645 f. (Bauunternehmen im Mischgebiet).

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unternehmen im Mischgebiet ein gewisser Interpretationsspielraum besteht, so ist es dennoch sachgerecht, das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit auch hier als ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal zu behandeln. Setzt man dies konsequent um, so ergeben sich im Vergleich zum Bauunternehmen im Mischgebiet1295 Unterschiede in der Begründung, allerdings nicht im Ergebnis der Rechtsanwendung. Versteht man auch für sonstige Gewerbebetriebe im Mischgebiet die Gebietsverträglichkeit als ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal, so wäre das Bauunternehmen zwar ein sonstiger Gewerbebetrieb im Sinne des § 6 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO gewesen. Das Bauunternehmen wäre jedoch trotzdem unzulässig gewesen, weil es kein „nicht wesentlich störender“ (§ 6 Abs. 1 BauNVO) Gewerbebetrieb gewesen wäre und in einem Mischgebiet daher gebietsunverträglich gewesen wäre. Das Ergebnis unterscheidet sich daher nicht von der Anwendungsweise als teleologische Reduktion. Von der Anwendungsweise her würde damit aber immerhin die Normstruktur des § 6 BauNVO deutlicher abgebildet werden. In § 6 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO werden nämlich „sonstige Gewerbebetriebe“ zugelassen; in der Norm (§ 6 Abs. 2 Nr. 4 BauNVO) gibt es keinen Zusatz, dass nur „nicht wesentlich störende“ Gewerbebetriebe zulässig sein sollen. Mit dem Teil­ ergebnis, dass das Bauunternehmen ein „sonstiger Gewerbebetrieb“ ist, würde dies abgebildet werden. Gleichzeitig würde herausgestellt werden, dass das Bauunternehmen kein „nicht wesentlich störender“ (§ 6 Abs. 1 BauNVO) Gewerbebetrieb ist, daher gegen die Zweckbestimmung der Mischgebiete (§ 6 Abs. 1 BauNVO) verstößt und folglich gebietsunverträglich ist. Die Begründungsstruktur in der Rechtsanwendung würde damit die Trennung zwischen der allgemeinen Zweckbestimmung der Mischgebiete und Begriff der „sonstigen Gewerbebetriebe“ klarer umsetzen. Die Gebietsverträglichkeit bleibt damit ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal der §§ 2–9 BauNVO, wäre jedoch auch als teleologische Reduktion einzelner Begriffe der §§ 2–9 BauNVO denkbar.

III. Rechtsgrundsatz Stühler bezeichnet das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit als „planungsrechtlichen Grundsatz“1296 und auch als „Rechtsprinzip“1297, ohne dabei aber deutlich zu machen, was er unter einem solchen Grundsatz oder Rechtsprinzip versteht. Ebenso bezeichnet Marschke das Erfordernis der Gebietsverträglich-

1295

BVerwG BauR 2004, 645 (Bauunternehmen im Mischgebiet). Stühler, Zum bauplanungsrechtlichen Grundsatz der Gebietsverträglichkeit, BauR 2007, 1350, 1355. 1297 Stühler, Zum bauplanungsrechtlichen Grundsatz der Gebietsverträglichkeit, BauR 2007, 1350. 1296

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

keit als „Grundsatz“1298, ohne kenntlich zu machen, was hierunter zu verstehen sein soll. Es gibt verschiedene Verständnismöglichkeiten dafür, was ein Rechtsgrundsatz ist. Man kann Rechtsgrundsätze als eine besondere Form von Normen auffassen, die lediglich in Tatbestand und / ​oder Rechtsfolgen besonders allgemein gefasst sind1299 – und so einen weiten Anwendungsbereich haben, etwa Generalklauseln. Bei diesem Verständnis handelt es sich bei Rechtsgrundsätzen immer noch um unmittelbar anwendbare Entscheidungsmaßstäbe. Teils wird auch ein dazu gegensätzliches Verständnis vertreten1300: Rechtsgrundsätze und Rechtsprinzipien sind danach gerade keine unmittelbar anwendbaren Normen, sondern lediglich Rechtsgedanken, aus denen sich (manchmal) Entscheidungsmaßstäbe für die Subsumtion ableiten lassen. Rechtsgrundsätze und Rechtsprinzipien bezeichnen in diesem Verständnis also einen hinter der Norm liegenden Gedanken, ihren Geltungsgrund, die ratio legis1301. Man kann Rechtsgrundsätze schließlich auch als besonders wichtige Rechtssätze verstehen, die über ihre Festlegung in einer einzelnen Bestimmung hinaus Bedeutung haben1302. Ob sich das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit als Rechtsgrundsatz verstehen lässt, hängt davon ab, welche Definition des Begriffs des Rechtsgrundsatzes man verwendet. Geht man davon aus, Rechtsgrundsätze seien lediglich die Wertungen, die ratio legis hinter einer Norm, dann ist nicht ersichtlich, inwiefern das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit im oben dargelegten Sinne1303 lediglich die ratio legis hinter den §§ 2–9 BauNVO sein soll. Bereits oben1304 wurde dargelegt, dass die Gebietsverträglichkeit ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal ist und dazu führt, dass ein Vorhaben unzulässig sein kann, obwohl es unter einen der Nutzungsbegriffe der BauNVO fällt. Das Krematorium im Gewerbegebiet war beispielsweise zwar eine Anlage für kulturelle Zwecke (§ 8 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO), aber trotzdem gebietsunverträglich und daher unzulässig1305. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit liefert also im Zusammenhang mit den §§ 2–9 BauNVO einen Tatbestand (Widerspruch zur Eigenart des Baugebiets durch gebietsunübliche Störung) und eine Rechtsfolge (Unzulässigkeit), also einen Entscheidungsmaßstab für Einzelfälle. Es geht daher über bloße Wertungen hinter den §§ 2–9 BauNVO als Hilfestellung für die Subsumtion hinaus. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit ist

1298

Marschke, Der Gebietserhaltungsanspruch, S. 91 und 98. Reimer, Juristische Methodenlehre, Rn. 595 und dort Fn. 91. 1300 Esser, Grundsatz und Norm in der richterlichen Fortbildung des Privatrechts, S. 49 ff. 1301 Esser, Grundsatz und Norm in der richterlichen Fortbildung des Privatrechts, S. 50 ff. 1302 Tilch (Hrsg.) Deutsches Rechts-Lexikon, Stichwort: Rechtsgrundsatz. 1303 5. Kapitel B., C. und F. I. 1304 Siehe 5. Kapitel C. und F. I. 1305 BVerwGE 142, 1, 2 und 5 – Rn. 7 und 15 (Krematorium im Gewerbegebiet II). 1299

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folglich nicht die Bezeichnung für die ratio legis hinter den §§ 2–9 BauNVO und daher auch kein Rechtsgrundsatz in diesem Sinne. Vertritt man die Auffassung, Rechtsgrundsätze seien besonders wichtige Rechtssätze, die über ihre Festlegung in einer einzelnen Bestimmung hinaus Bedeutung haben1306, dann ist ebenfalls nicht ersichtlich, weshalb das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit diesen Anforderungen genügen sollte. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit knüpft zwar an die allgemeine Zweckbestimmung der Bau­ gebietsvorschriften an (Abs. 1 der §§ 2–9 BauNVO), diese enthalten aber selbst noch nicht das Störverbot und auch keine Rechtsfolge bei einem Verstoß. Das Störverbot und die Rechtsfolge sind erst das Ergebnis der Rechtsprechung des BVerwG, aber eben nicht explizit in einer geschriebenen Norm verankert. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit ist daher ein Rechtssatz des ungeschriebenen Rechts und zudem nicht in einer einzelnen Bestimmung verankert. Der Anwendungsbereich des Erfordernisses der Gebietsverträglichkeit spricht zudem auch dagegen, es als Rechtsgrundsatz in diesem Sinne zu verstehen. Wie oben dargestellt1307 ist das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit nicht auf alle Vorhabenkataloge der §§ 2–9 BauNVO anwendbar, da sein Inhalt in manchen der Vorhabenkataloge bereits durch geschriebene Tatbestandsmerkmale abgedeckt wird. Sein Anwendungsbereich beschränkt sich zudem auf die Prüfung, ob ein einzelnes Vorhaben in einem bestimmten Baugebietstyp (z. B. Gewerbegebiet) untergebracht werden kann. Darüber hinaus erlangt es keine weitergehende Bedeutung. Eine solche weitergehende Bedeutung wäre indessen nötig, um es als Rechtsgrundsatz auffassen zu können. Sieht man von der Konkretisierung auf das Bauplanungsrecht als Gebietsverträglichkeit ab und widmet sich der Frage, ob die Verträglichkeit ein Rechtsgrundsatz in diesem Sinne sein kann, so lassen sich die obigen Erkenntnisse zum Begriff der Verträglichkeit1308 fruchtbar machen. Oben1309 wurde herausgearbeitet, dass der Begriff der Verträglichkeit in vielen unterschiedlichen Rechtsgebieten verwendet wird und in der Mehrzahl der untersuchten Fälle auch einen gleichen Inhalt hat. Meistens beinhaltet der Begriff der Verträglichkeit ein Störverbot; was jeweils nicht gestört werden darf, muss durch Auslegung der Norm ermittelt werden, in der der Begriff der Verträglichkeit verwendet wird. Die Verträglichkeit lässt sich dann als ein Rechtssatz verstehen, der in ganz unterschiedlichen Rechtsgebieten Bedeutung erlangt und insofern besonders wichtig ist. Die Verträglichkeit wäre dann ein Rechtsgrundsatz im obigen Sinne, die Gebietsverträglichkeit ihre Ausformung im Bauplanungsrecht. Ein eigenständiger Rechtsgrundsatz wäre die Gebietsverträglichkeit danach jedoch nicht.

1306

Tilch (Hrsg.) Deutsches Rechts-Lexikon, Stichwort: Rechtsgrundsatz. 5. Kapitel A. und B. 1308 Siehe oben, 4. Kapitel A. bis G. und H. 1309 4. Kapitel H. 1307

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

Lediglich im erstgenannten Sinne – Rechtsgrundsatz als besonders allgemein gefasste Rechtsnorm1310 – lässt sich das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit als Rechtsgrundsatz verstehen. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit ist zwar intensional bestimmt, allerdings sehr allgemein gefasst, sodass je nach betroffener Baugebietsart eine weitere Konkretisierung nötig ist. Nur mit der Maßgabe, dass der Gebietscharakter nicht gestört werden darf, lässt sich im Einzelfall noch nicht entscheiden, ob eine Störung vorliegt. Dies wird erst dann möglich, wenn bekannt ist, welche Eigenheiten der Gebietscharakter aufweist, was ihm entspricht und was ihn folglich stören kann. So verstanden lässt sich das Erfordernis der Gebiets­ verträglichkeit zwar als Rechtsgrundsatz auffassen, allerdings geht damit nur ein begrenzter Erkenntniswert einher. Es handelt sich um ein intensional bestimmtes, aber allgemein gefasstes und daher konkretisierungsbedürftiges Merkmal.

G. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit Durch das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit wird ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal geschaffen1311; hierbei stellen sich die Fragen, ob auch ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal eine verfassungskonforme Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG sein kann und ob dies vor dem Hintergrund der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG) zulässig ist1312. Zum anderen beruht das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit auf einem Systemgedanken der BauNVO; von daher stellt sich ferner die Frage, ob es hinreichend bestimmt ist (Art. 20 Abs. 3 GG)1313.

I. Ungeschriebene Tatbestandsmerkmale als Inhaltsund Schrankenbestimmung des Eigentums Ob ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal wie das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit verfassungsrechtlich zulässig ist, hängt u. a. davon ab, welche Vorgaben Art. 14 GG hierfür enthält und ob sie eingehalten werden. Gem. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG werden Inhalt und Schranken des Eigentums durch die Gesetze bestimmt. Es ist also entscheidend, ob ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal einer Norm aus einer Rechtsverordnung des Bundes ein Gesetz im Sinne des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG sein kann. Allgemein anerkannt ist, dass Gesetz im Sinne des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG jedes Gesetz im materiellen Sinne meint, d. h. jeden gültigen Rechtssatz1314. 1310

Reimer, Juristische Methodenlehre, Rn. 595 und dort Fn. 91. Siehe oben, 5. Kapitel F. I. 1312 Marschke, Der Gebietserhaltungsanspruch, S. 99 f. 1313 Marschke, Der Gebietserhaltungsanspruch, S. 100 f. 1314 Jeweils mwN.: Papier / ​Shirvani, in: Maunz / ​Dürig GG, Art. 14 Rn. 418; Axer, in: BeckOK GG, Art. 14 Rn. 82; Dietlein, in: Stern Staatsrecht, Bd. IV/1, § 113 VI 2 a; Kloepfer, Ver 1311

G. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit

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Folglich sind auch Rechtsverordnungen  – wie die auf § 9a BauGB beruhende BauNVO – Gesetze im Sinne des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG und können Inhalt und Schranken des Eigentums mitbestimmen1315. Ob auch ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal wie das der Gebietsverträglichkeit ein Gesetz im Sinne des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG ist, hängt davon ab, ob man es noch als Teil der Rechtsverordnung – d. h. des Gesetzes – versteht. Dies wiederum ist möglich, wenn man entweder die Gebietsverträglichkeit noch zur Gesetzesauslegung zählt – also nicht zur richterlichen Rechtsfortbildung – oder sie zur richterlichen Rechtsfortbildung rechnet, allerdings davon ausgeht, dass der Gesetzesbegriff der Eigentumsgarantie zumindest die Form richterlicher Rechtsfortbildung gestattet, zu der das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit gehört. 1. Gebietsverträglichkeit als Teil der Gesetzesauslegung Für beide Ansätze ist es nötig, zu untersuchen, ob ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal wie das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit noch Teil der Auslegung ist oder ob es bereits Teil richterlicher Rechtsfortbildung ist. Richterliche Rechtsfortbildung und bloße Auslegung lassen sich im Einzelfall zwar nur schwierig voneinander abgrenzen, zur Abgrenzung dient aber der Wortlaut der Norm, die ausgelegt wird bzw. bei der richterliche Rechtsfortbildung betrieben wird. Der Wortlaut einer Norm markiert die Grenze jeder Auslegung. Wo die Auslegung endet – also der mögliche Wortsinn der Norm überschritten ist – beginnt die richterliche Rechtsfortbildung1316. Für die Gebietsverträglichkeit muss daher der Wortlaut der §§ 2–9 BauNVO näher darauf untersucht werden, ob der Wortsinn überschritten wird, wenn man gebietsunverträgliche Vorhaben nicht zulässt. Nach dem BVerwG1317 erfasst das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit Fälle von Vorhaben, die zwar nach dem Wortlaut der Absätze 2 und 3 der §§ 2–9 BauNVO zulässig sind, aber trotzdem gegen die Zweckbestimmung der Baugefassungsrecht II – Grundrechte, § 72 Rn. 113 f.; Jarass, in: Jarass / ​Pieroth GG, Art. 14 Rn. 34 f.; Wendt, in: Sachs GG, Art. 14 Rn. 85; Sieckmann, in: Berliner Kommentar GG, Art. 14 Rn. 135; Starck, Der Gesetzesbegriff des Grundgesetzes, S. 33 f. 1315 BVerfGE 58, 137, 146 (Pflichtexemplar); so auch Depenheuer, in: v. Mangoldt / ​Klein / ​ Starck GG, Art. 14 Rn. 220; Kloepfer, Verfassungsrecht II – Grundrechte, § 72 Rn. 114; Jarass, in: Jarass / ​Pieroth GG, Art. 14 Rn. 34 f.; Wendt, in: Sachs GG, Art. 14 Rn. 85; Sieckmann, in: Berliner Kommentar GG, Art. 14 Rn. 135. 1316 Hierzu jeweils mwN.: Zippelius, Juristische Methodenlehre, S. 47 und 61; Drechsler, Grundlagen und Grenzen der richterlichen Rechtsfortbildung, ZJS 2015, 344; Schwacke, Juristische Methodik, S. 121; vgl. Röhl / ​Röhl, Allgemeine Rechtslehre, S. 637; Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 322 und 366; Kramer, Juristische Methodenlehre, S. 191; Meier / ​Jocham, Rechtsfortbildung – Methodischer Balanceakt zwischen Gewaltenteilung und materieller Gerechtigkeit, JuS 2016, 392, 393. 1317 BVerwGE 116, 155, 157 ff. (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet); BVerwG NVwZ 2002, 1384, 1385 (Seniorenpflegeheim im Gewerbegebiet).

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

bietskategorie verstoßen, also vom Zweck der Normen nicht mehr erfasst sind. Wie zuvor schon erwähnt1318 wird die Weite des Wortlauts einer Norm sowohl bei teleologischen Reduktionen als auch bei ungeschriebenen Tatbestandsmerkmalen eingeschränkt. Bei ungeschriebenen Tatbestandsmerkmalen wird lediglich ausdrücklich klargestellt, welches zusätzliche Merkmal erfüllt sein muss, damit ein Fall unter die Norm subsumiert werden kann. Der Wortlaut der betroffenen Normen muss also insoweit offen sein, als er die Subsumtion eines gebietsunverträglichen Vorhabens unter ihn zulassen muss. Die Wortlautgrenze wäre dann überschritten, wenn es nach dem Wortlaut der §§ 2–9 BauNVO unmöglich wäre, gebietsunverträgliche Vorhaben aus ihrem Anwendungsbereich auszuschließen. Ob der Wortlaut der §§ 2–9 BauNVO einem Ausschluss gebietsunverträglicher Vorhaben entgegensteht, sei an folgenden Beispielen erläutert: einmal am Beispiel des Postzustellstützpunkts im allgemeinen Wohngebiet1319 und einmal anhand des Krematoriums im Gewerbegebiet1320. Beim Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet ist entscheidend, ob er in seiner konkreten Ausgestaltung (d. h. Belieferung von neun Gemeinden) eine Anlage für Verwaltungen im Sinne des § 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO ist. Rein begrifflich ist § 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO weit gefasst und enthält keine Einschränkungen. Die Norm spricht von einer „Anlage“ und von einem Zweck, dem die Anlage zu dienen hat („für Verwaltungen“). Der Begriff der Anlage erfasst neben Gebäuden auch andere bauliche Anlagen (vgl. § 29 BauGB), ist also auch für kleinere und weniger intensive Bodennutzungen offen als nur für Gebäude. Der Zweck der Anlage – „für Verwaltungen“ – ist ebenfalls weit angelegt. Beides spricht zwar dafür, „Anlagen für Verwaltungen“ weit zu verstehen und auch sehr große Anlagen darunter zu fassen, zwingt aber gerade nicht dazu. Ob „Anlagen für Verwaltungen“ auch sehr große Einrichtungen sein müssen, die überproportional viel Unruhe in das Gebiet tragen, hat der Verordnungsgeber nicht näher bestimmt. In anderen Normen hat er die zulässigen Nutzungsartbegriffe mit einschränkenden Attributen versehen, so etwa die örtlichen Anlagen für Verwaltungen (§ 5 Abs. 2 Nr. 7 BauNVO) oder die der Versorgung des Gebiets dienenden Läden, Schank- und Speisewirtschaften (§§ 2 Abs. 2 Nr. 2, § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO). Daraus lassen sich zwei Schlussfolgerungerungen für § 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO ziehen: Zum einen können theoretisch auch große Anlagen für Verwaltungen erfasst sein, da es keine Einschränkung auf kleine oder örtliche Anlagen für Verwaltungen im Wortlaut gibt. Zum anderen müssen aber große Anlagen für Verwaltungen gerade nicht von der Norm erfasst sein, da der Verordnungsgeber auch insoweit auf ein einschränkendes bzw. klarstellendes Attribut (etwa: „alle Anlagen für Verwaltungen“) verzichtet hat. Der Wortlaut der Norm lässt es daher zu, große, gebietsunverträgliche Vorhaben von ihr auszuschließen. 1318

Siehe oben, 5. Kapitel F. I. und II. BVerwGE 116, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 1320 BVerwGE 142, 1 (Krematorium im Gewerbegebiet II). 1319

G. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit

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Für das Krematorium mit Abschiedsraum im Gewerbegebiet1321 kommt es darauf an, ob es eine „Anlage für kulturelle Zwecke“ (§ 8 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO) ist und ob der Wortlaut der Norm einem Ausschluss des Krematoriums aus Gewerbegebieten entgegensteht. Dem Wortlaut nach muss es um eine Anlage gehen, die bestimmten Zwecken dient, nämlich kulturellen Zwecken. Der Wortlaut des § 8 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO enthält – wie bereits bei § 4 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO – keine näheren Vorgaben, denen man entnehmen könnte, ob nur besonders große, kleine oder auch störungsresistente Anlagen in § 8 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO gemeint sind. Eingrenzende Attribute wie etwa örtlich (örtliche Anlagen für Verwaltungen – § 5 Abs. 2 Nr. 7 BauNVO) oder eine Gebietsversorgungsklausel (vgl. §§ 2 Abs. 2 Nr. 2, § 4 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO) fehlen. Der Wortlaut der Norm ist insofern unergiebig und offen. Es ist vom Wortsinn her („Anlage für kulturelle Zwecke“) sowohl möglich, nur besonders störungsresistente Anlagen darunter zu verstehen, als auch jegliche Art dieser Anlagen darunter zu verstehen. In beiden Fällen ergibt sich, dass der Wortlaut der Norm dem Ausschluss durch die Gebietsverträglichkeit nicht entgegensteht. Die Gebietsverträglichkeit bewegt sich daher in den Grenzen des noch möglichen Wortsinns. Sie zählt folglich noch zur Auslegung und nicht schon zur richterlichen Rechtsfortbildung. Indem die Gebietsverträglichkeit noch Teil der Gesetzesauslegung ist, ist sie auch Teil der BauNVO und damit eines Gesetzes im Sinne des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG. Der Gesetzesvorbehalt der Eigentumsgarantie steht ihr folglich nicht entgegen, ebenso wenig das Prinzip der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 S. 2, Abs. 3 GG). Gesetzesauslegung ist die Aufgabe der Gerichte und greift nicht in den Verantwortungsbereich des Gesetzgebers über. 2. Gebietsverträglichkeit als Teil richterlicher Rechtsfortbildung Manche Autoren erweitern den Begriff der richterlichen Rechtsfortbildung und verstehen darunter nicht erst eine Rechtsanwendung jenseits des möglichen Wortsinns einer Norm, sondern schon jegliche Rechtsanwendung, die auf einem Wertungsvorgang beruht1322. Ein derart weites Verständnis von richterlicher Rechtsfortbildung begegnet Bedenken: Es führt nämlich dazu, dass oft schon bloße Subsumtion in Grenzfällen, d. h. Fällen, in denen nicht klar ist, ob sich der Sachverhalt noch einem Begriff der Norm zuordnen lässt, als richterliche Rechtsfortbildung verstanden wird. Wenn man das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit – mit diesem sehr weiten Verständnis von richterlicher Rechtsfortbildung – nicht mehr als Auslegungs­ ergebnis der §§ 2–9 BauNVO, sondern als richterliche Rechtsfortbildung versteht, 1321

BVerwGE 142, 1 (Krematorium im Gewerbegebiet II). MwN.: Schwacke, Juristische Methodik, S. 121; noch weitergehender: Röhl / ​Röhl, Allgemeine Rechtslehre, S. 636; Zimmermann, Rechtsanwendung als Rechtsfortbildung, S. 5 f. 1322

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

gilt es gleichwohl noch zu untersuchen, ob sie dann verfassungsrechtlich zulässig wäre. Verfassungswidrig wäre die Gebietsverträglichkeit nur, soweit Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG und / ​oder das Prinzip der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG) einer derartigen richterlichen Rechtsfortbildung entgegenstünden. Da es mehrere verschiedene Arten richterlicher Rechtsfortbildung gibt, kommt es darauf an, welcher die Gebietsverträglichkeit zuzuordnen wäre und ob der Gesetzesbegriff des Art. 14 GG sowie das Prinzip der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 S. 2, Abs. 3 GG) dieser Art der Rechtsfortbildung entgegenstehen. Nach dem heute gängigen Modell1323 werden drei verschiedene Arten richterlicher Rechtsfortbildung unterschieden, in Abhängigkeit der Entfernung zum geschriebenen Recht: – gesetzesimmanente Rechtsfortbildung (praeter legem): Lückenfüllung zwar jenseits des möglichen Wortsinns einer Norm, aber im Rahmen der durch Normierungen geregelten Rechtsordnung, d. h. innerhalb der Regelungsidee des Gesetzes – gesetzesübersteigende Rechtsfortbildung (extra legem): Lückenfüllung außerhalb der durch Normierungen geregelten Rechtsordnung, d. h. außerhalb, aber nicht entgegen der Regelungsidee des Gesetzes – gesetzeswidrige Rechtsfortbildung (contra legem): Rechtsfortbildung entgegen der Regelungsidee des Gesetzes. Die Zuordnung zu einer der drei Arten richterlicher Rechtsfortbildung hängt damit vom Gesetzeszweck und der Regelungsidee des Gesetzes ab. Da sich die gesetzeswidrige Rechtsfortbildung (contra legem) über den Willen des Gesetzgebers hinwegsetzt und regelmäßig Regelungen schafft, die der Gesetzgeber gerade ausschließen wollte, ist sie unzulässig1324. Mit ihr verstößt der Rechtsanwender gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 S. 2 und Abs. 3 GG) und maßt sich die Befugnisse des Gesetzgebers an. Die gesetzesübersteigende Rechtsfortbildung (extra legem) ist dagegen zulässig, allerdings besonders begründungsbedürftig1325. Die gesetzesimmanente Rechtsfortbildung 1323

Übersichtliche Darstellung bei: Ukrow, Richterliche Rechtsfortbildung durch den EuGH, S. 70 f. und Wank, Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung, S. 71. Die Differenzierung geht zurück auf: Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 366 ff., 370 ff. und 413 ff. Siehe ferner: Schwacke, Juristische Methodik, S. 122 f.; Zippelius, Juristische Methodenlehre, S. 78 f.; mitunter werden auch abweichende Bezeichnungen, aber mit ähnlichem Inhalt verwendet, z. B. gesetzesvertretendes und gesetzeskonkretisierendes Richterecht: Steiner, FS Hirsch 2008, 611. 1324 Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 414; Meier / ​Jocham, Rechtsfortbildung – Methodischer Balanceakt zwischen Gewaltenteilung und materieller Gerechtigkeit, JuS 2016, 392, 394; Barth, Richterliche Rechtsfortbildung im Steuerrecht, S. 48; Wank, Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung, S. 71 ff. 1325 Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 413 ff.; Meier / ​Jocham, Rechtsfortbildung – Methodischer Balanceakt zwischen Gewaltenteilung und materieller Gerechtigkeit, JuS 2016, 392, 394; Barth, Richterliche Rechtsfortbildung im Steuerrecht, S. 49 f.; Wank, Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung, S. 71 ff.

G. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit

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(praeter legem) ist schließlich zulässig, ohne zusätzlichen, besonderen Rechtfertigungsanforderungen zu unterliegen1326. Sie muss sich lediglich auf den erkennbaren Willen des Gesetzgebers – d. h. den Telos einer Norm bzw. ihre Regelungsidee – stützen können. Die Zuordnung der Gebietsverträglichkeit zu den verschiedenen Arten richterlicher Rechtsfortbildung hängt damit davon ab, wie sich ihr Geltungsgrund zum Telos der §§ 2–9 BauNVO verhält. Stehen beide miteinander im Einklang, handelt es sich um eine zulässige Rechtsfortbildung praeter legem. Sollte sie keinen Bezug zum Telos der §§ 2–9 BauNVO haben, wäre sie eine besonders rechtfertigungsbedürftige Rechtsfortbildung extra legem. Sollte sie dagegen dem Telos der §§ 2–9 BauNVO widersprechen, wäre sie eine unzulässige Rechtsfortbildung contra legem. Die Gebietseinteilung der BauNVO (§§ 2–9) bezweckt die Nutzungstrennung zwischen Wohnen und Gewerbe1327. Der Verordnungsgeber hat sich bewusst dafür entschieden, in Wohngebieten gewerbliche Nutzungen nur in sehr kleinem Umfang zum Zweck der Nahversorgung der Bevölkerung zuzulassen1328 und umgekehrt aus gewerblich geprägten Gebieten die Wohnnutzung fernzuhalten1329. Durch diese Aufgliederung wollte der Verordnungsgeber die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse wiedergeben1330. Zur Begründung des Erfordernisses der Gebietsverträglichkeit greift das BVerwG auf die Zwecksetzung der §§ 2 ff. BauNVO zurück, die durch die Baugebietstypologie die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse konkretisieren sollen1331. Dass hierdurch eine Nutzungstrennung erreicht wird, erwähnt das BVerwG nicht zusätzlich, dies ist aber die zwangsläufige Folge des Erfordernisses der Gebietsverträglichkeit. Durch es können störende und störanfällige Vorhaben nur in verschiedenen Gebieten untergebracht werden, aber nicht beide Gruppen gleichzeitig in ein- und demselben Baugebiet. Beide Gesichtspunkte  – Konkretisierung der Anforderungen an gesunde Wohn- und 1326 Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 366 ff. und 370 ff.; Meier / ​Jocham, Rechtsfortbildung – Methodischer Balanceakt zwischen Gewaltenteilung und materieller Gerechtigkeit, JuS 2016, 392, 394; Barth, Richterliche Rechtsfortbildung im Steuerrecht, S. 48 f.; Wank, Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung, S. 71 ff. 1327 Begründungsteil zur BauNVO in BR-Drucks. 53/62, S. 3 f.: „Mit der vorliegenden Regelung soll eine Trennung der verschiedenen Funktionsbereiche erzielt werden.“. 1328 Begründungsteil zur BauNVO in BR-Drucks. 53/62, S. 4: „In Gebieten, die überwiegend zum Wohnen bestimmt sind, sind Gewerbebetriebe nur in eingeschränktem Umfang und nur insoweit zugelassen, als sie der ausreichenden Versorgung der Bevölkerung der Gebiete mit den Gütern und Leistungen für den täglichen Bedarf dienen.“. 1329 Begründungsteil zur BauNVO in BR-Drucks. 53/62, S. 4: „In Gebieten, die ganz oder überwiegend der Arbeit gewidmet sind, werden Wohnungen nur unter besonderen Voraussetzungen für zulässig erklärt.“. 1330 Begründungsteil zur BauNVO in BR-Drucks. 53/62, S. 2: „Die Vorschriften der Verordnung geben grundsätzlich die allgemeinen Anforderungen wieder, die an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse zu stellen sind.“. 1331 BVerwGE 116, 155, 157 f. (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet).

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

Arbeitsverhältnisse sowie Nutzungstrennung – waren der erklärte Gesetzeszweck der §§ 2 ff. BauNVO1332. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit beruht folglich auf dem Gesetzeszweck der §§ 2–9 BauNVO und ist somit eine gesetzesimmanente Rechtsfortbildung (praeter legem), die das BVerwG ohne weitere Voraussetzungen betreiben durfte. Hieraus folgt, dass das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit selbst dann die nötige Rückanbindung an das Gesetz (§§ 2–9 BauNVO) aufweist, wenn man den Begriff der richterlichen Rechtsfortbildung entgegen dem heute gängigen Modell sehr weit versteht; sie wäre dann immer noch eine zulässige Rechtfortbildung. Die Gebietsverträglichkeit wäre also selbst dann noch ein Gesetz im Sinne des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG und insofern eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung. Gesetzesimmanente Rechtsfortbildung (praeter legem  – innerhalb des Gesetzeszwecks) ist nach allgemeiner Ansicht unter Gesichtspunkten der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 3 GG) zulässig1333. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit ist daher – selbst nach dem sehr weiten Verständnis von richterlicher Rechtsfortbildung – unter Gesichtspunkten der Gewaltenteilung insgesamt nach Art. 20 Abs. 3 GG zulässig.

II. Bestimmtheitsgebot Das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG) erfordert, dass Normen so klar und bestimmt formuliert sind, dass der Bürger in die Lage versetzt wird, sein Verhalten auf die Norm einstellen zu können1334. Anlass, Zweck und Grenzen eines möglichen Eingriffs müssen in der Ermächtigung bereichsspezifisch, präzise und normenklar festgelegt werden, sodass die Verwaltung für ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfindet und den Gerichten die Rechtskontrolle ermöglicht wird1335. Dies schließt allerdings weder die Verwendung von Generalklauseln oder unbestimmten Rechtsbegriffen, noch die Gewährung von Ermessen für die Verwaltung aus1336. Wie schon eben gezeigt wurde, beruht das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit auf dem Gesetzeszweck der §§ 2–9 BauNVO, nämlich der Trennung von Wohnen (störanfällige Vorhaben) und Gewerbe (störende Vorhaben) und ist lediglich 1332

Vgl. Begründungsteil zur BauNVO in BR-Drucks. 53/62, S. 2–4. Statt vieler: Meier / ​Jocham, Rechtsfortbildung – Methodischer Balanceakt zwischen Gewaltenteilung und materieller Gerechtigkeit, JuS 2016, 392, 394; Wank, Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung, S. 71; Grzeszick, in: Maunz / ​Dürig GG, Art. 20 VI. Rn. 148; Huster / ​Rux, in: BeckOK GG, Art. 20 Rn. 171. 1334 Jeweils mwN.: Grzeszick, in: Maunz / ​Dürig GG, Art. 20 VII. Rn. 58; Huster / ​Rux, in: ­BeckOK GG, Art. 20 Rn. 182. 1335 BVerfGE 110, 33, 53 (Außenwirtschaftsgesetz). 1336 Jarass, in: Jarass / ​Pieroth GG, Art. 20 Rn. 83 ff.; Grzeszick, in: Maunz / ​Dürig GG, Art. 20 VII. Rn. 62 f.; Huster / ​Rux, in: BeckOK GG, Art. 20 Rn. 182. 1333

H. Beurteilungsspielraum

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ein Auslegungsergebnis der §§ 2–9 BauNVO. Anhand der Systematik der §§ 2–9 BauNVO lässt sich zudem ohne Weiteres erkennen, dass der Verordnungsgeber verschiedene Gebietstypen aufgestellt hat, die sich dadurch unterscheiden, welche Vorhaben in ihnen verwirklicht werden können. Jeder Gebietstyp bündelt im Grundsatz ähnliche Vorhaben – freilich mit gewissen Durchbrechungen – und ist von seinem Gebietscharakter her auf einen bestimmten Zweck zugeschnitten. Dabei versteht es sich eigentlich von selbst, dass Vorhaben, die dem Zweck eines Gebietstyps widersprechen, eben nicht in diesem Gebiet untergebracht werden sollten, sondern in einem anderen Gebiet, mit dessen Zweckbestimmung sie im Einklang stehen. Aus den Gesetzesmaterialien und der Systematik der §§ 2–9 BauNVO lässt sich damit hinreichend deutlich ableiten, dass Vorhaben nur in den Gebietstypen unterzubringen sind, zu deren Zweckbestimmung sie passen. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit wirft damit entgegen Marschkes Befürchtung1337 keine größeren Probleme im Blick auf das Bestimmtheitsgebot auf. Es lässt sich mit herkömmlichen Auslegungsmethoden herleiten und begründen. Dem steht das Bestimmtheitsgebot nicht entgegen. Zuzugeben ist allerdings, dass es im Einzelfall schwierig zu bestimmen sein kann, ob ein Vorhaben gebietsunverträglich ist.

H. Beurteilungsspielraum Um der Frage nachgehen zu können, ob es einen Beurteilungsspielraum bei der Gebietsverträglichkeit gibt, muss zunächst herausgearbeitet werden, was unter einem Beurteilungsspielraum zu verstehen ist und wann er besteht.

I. Begriff und Voraussetzungen Der Begriff des Beurteilungsspielraums wird oft in einem Zuge mit dem des Ermessens1338, gelegentlich auch zusammen mit dem der planerischen Gestaltungsfreiheit genannt1339. Der Begriff des Beurteilungsspielraumes bezeichnet – ähnlich wie der des Ermessens – einen eigenständigen Letztentscheidungsspielraum der Verwaltung, der durch die Gerichte nur eingeschränkt kontrollierbar ist1340. Im 1337

Marschke, Der Gebietserhaltungsanspruch, S. 100 f. Kment / ​Vorwalter, Beurteilungsspielraum und Ermessen, JuS 2015, 193; Maurer / ​Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 7 Rn. 36; Pache, Tatbestandliche Abwägung und Beurteilungsspielraum, S. 33. 1339 Vgl. Voßkuhle, Grundwissen  – Öffentliches Recht: Entsscheidungsspielräume der Verwaltung (Ermessen, Beurteilungsspielraum, planerische Gestaltungsfreiheit), JuS 2008, 117, 117 ff.; Bachof, Beurteilungsspielraum, Ermessen und unbestimmter Rechtsbegriff im Verwaltungsrecht, JZ 1955, 97. 1340 Pache, Tatbestandliche Abwägung und Beurteilungsspielraum, S. 33 f.; Maurer / ​Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 7 Rn. 31 ff.; Bachof, Beurteilungsspielraum, Ermessen und unbestimmter Rechtsbegriff im Verwaltungsrecht, JZ 1955, 97, 98; Beaucamp, Fallgruppen des 1338

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

Unterschied zum Ermessen besteht der behördliche Letztentscheidungsspielraum jedoch auf Tatbestandsseite im Rahmen der Rechtsanwendung, genauer bei der Subsumtion unter das Tatbestandsmerkmal1341. Die Behörde darf danach letztverbindlich entscheiden, ob der konkrete Fall die Voraussetzungen des Tatbestandsmerkmals erfüllt; die Gerichte dürfen diese Beurteilung nur noch eingeschränkt kontrollieren und nicht durch ihre eigene Einschätzung ersetzen. Die Kontrolldichte der Gerichte wird damit reduziert. Ein Beurteilungsspielraum knüpft an unbestimmte Rechtsbegriffe an, d. h. kann nur bei vieldeutigen und vagen Rechtsbegriffen1342 bestehen. Nach der normativen Ermächtigungslehre besteht ein Beurteilungsspielraum für die Verwaltung nur, wenn sie hierzu vom Gesetzgeber ermächtigt worden ist1343. Ob sie vom Gesetzgeber zur Letztentscheidung ermächtigt worden ist, soll sich aus dem Gesetz ergeben, entweder aufgrund einer ausdrücklichen Anordnung des Gesetzgebers (so in § 71 Abs. 5 S. 2 GWB) oder zumindest aufgrund der Auslegung des Gesetzes1344. Inzwischen sind mehrere Fallgruppen anerkannt, in denen Beurteilungsspielräume der Verwaltung bestehen1345: Prüfungs- und prüfungsähnliche Entscheidungen, beamtenrechtliche Beurteilungen, wissenschaftliche und künstlerische Wertungen durch weisungsfreie Gremien sowie technische und wirtschaftliche Risikoprognosen. Hinter den Fallgruppen steht zumeist die Überlegung, dass die betroffenen Entscheidungen in der gerichtlichen Kontrolle Probleme bereiten, weil sie besonders stark von subjektiven Wertungen abhängen, kaum vorhersehbar sind oder auch auf einer besonderen und kaum reproduzierbaren Entscheidungssituation beruhen1346. Beurteilungsspielraums, JA 2002, 314, 314 f.; BVerwGE 147, 244, Rn. 24 f. (Gesundheitliche Eignung eines behinderten Beamtenbewerbers); BVerwGE 147, 118, Rn. 14 ff. (Zwingender Artenschutz und behördlicher Beurteilungsspielraum). 1341 Eingehend: Pache, Tatbestandliche Abwägung und Beurteilungsspielraum, S. 42 ff.; ferner: Schulze-Fielitz, Neue Kriterien für die verwaltungsgerichtliche Kontrolldichte bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe, JZ 1993, 772. 1342 Schulze-Fielitz, Neue Kriterien für die verwaltungsgerichtliche Kontrolldichte bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe, JZ 1993, 772; Pache, Tatbestandliche Abwägung und Beurteilungsspielraum, S. 35 ff.; Schmidt-Aßmann, in: Maunz / ​Dürig GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 191; Maurer / ​Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 7 Rn. 31 und 27 f. 1343 Maurer / ​Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 7 Rn. 34; Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 357; BVerwGE 147, 244, Rn. 25 (Gesundheitliche Eignung eines behinderten Beamtenbewerbers); Voßkuhle, Grundwissen – Öffentliches Recht: Entsscheidungsspielräume der Verwaltung (Ermessen, Beurteilungsspielraum, planerische Gestaltungsfreiheit), JuS 2008, 117, 118; Schmidt-Aßmann, in: Maunz / ​Dürig GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 185 f. 1344 Siehe Fn. 1343. 1345 Vgl. Maurer / ​Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 7 Rn. 37 ff.; Detterbeck, Allgemei­ nes Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 362 ff.; Hufen, Verwaltungsprozessrecht, § 25 Rn. 36 ff.; SchmidtAßmann, in: Maunz / ​Dürig GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 193 ff.; Kment / ​Vorwalter, Beurteilungsspielraum und Ermessen, JuS 2015, 193, 198 f.; Rennert, in: Eyermann VwGO, § 114 Rn. 59 ff. 1346 Beaucamp, Fallgruppen des Beurteilungsspielraums, JA 2002, 314, 316 ff.; Hufen, Verwaltungsprozessrecht, § 25 Rn. 34; Maurer / ​Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 7 Rn. 32; Pache, Tatbestandliche Abwägung und Beurteilungsspielraum, S. 41 f.; Rennert, in: Eyermann VwGO, § 114 Rn. 77 ff.; anders: Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 355.

H. Beurteilungsspielraum

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II. Anwendung auf die Gebietsverträglichkeit Ob ein Beurteilungsspielraum bei der Gebietsverträglichkeit besteht, hängt damit davon ab, ob sich den §§ 2 ff. BauNVO mittels Auslegung entnehmen lässt, dass die Verwaltung zu einer Letztentscheidungsbefugnis ermächtigt werden sollte. Sollte die Gebietsverträglichkeit schon in eine der klassischen Fallgruppen1347 des Beurteilungsspielraumes fallen, ließe sich diese Feststellung einfacher treffen. 1. Fallgruppen Die Gebietsverträglichkeit ist eine bauplanungsrechtliche Anforderung und betrifft daher weder eine Prüfungs- oder prüfungsähnliche Entscheidung, noch eine beamtenrechtliche Beurteilung. Die Frage nach der Gebietsverträglichkeit stellt sich regelmäßig erst während des Baugenehmigungsverfahrens, die Baurechtsbehörden entscheiden aber gerade nicht durch weisungsfreie Gremien. Sie sind vielmehr in den hierarchischen Verwaltungsaufbau inklusive Fachaufsicht eingegliedert und daher weisungsgebunden (vgl. § 46 Abs. 1 und 2 LBO BW, §§ 10, 14 und 20 LVG BW). Die Gebietsverträglichkeit betrifft daher auch keine weisungsfreie Gremienentscheidung. Eine technische oder wirtschaftliche Risikoprognose ist mit der Gebietsverträglichkeit ebenfalls nicht verbunden, hinter ihr steht vielmehr die Frage, in welcher Baugebietsart das zuzulassende Vorhaben unterzubringen ist, also eine bauplanungsrechtliche Fragestellung. Die einzelnen anerkannten Fallgruppen von Beurteilungsspielräumen helfen daher nicht weiter. 2. Auslegung Im Wortlaut der §§ 2 ff. BauNVO werden nur verschiedene Arten von Bauvorhaben erwähnt und zu bodenrechtlichen Nutzungsbegriffen zusammengefasst. Diesen Begriffen lässt sich kein Hinweis darauf entnehmen, wer letztverbindlich darüber entscheiden soll, ob ein konkretes Vorhaben in der Baugebietsart gebietsverträglich ist oder nicht. Systematische Erwägungen helfen allerdings möglicherweise weiter. Die BauNVO wurde aufgrund der Verordnungsermächtigung aus (heute) § 9a Nr. 1 und 2 BauGB erlassen, beim erstmaligen Erlass der BauNVO 1962 war die Verordnungsermächtigung noch in § 2 Abs. 10 Nr. 1 und 2 BBauG 1960 enthalten. Nach beiden Fassungen der Verordnungsermächtigung wird ein Bundesministerium mit Zustimmung des Bundesrates dazu ermächtigt, Vorschriften zu erlassen über die Art und das

1347

Vgl. Fn. 1345.

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

Maß der baulichen Nutzung sowie die in den Baugebieten zulässigen baulichen Anlagen. Nach § 2 Abs. 10 BBauG 1960 war noch der Bundesminister für Wohnungsbau zum Erlass der BauNVO ermächtigt, im jetzigen § 9a BauGB ist dies das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit. Hierdurch wird deutlich, dass nach dem Gesetzgeber ein Bundesministerium unter Zustimmung des Bundesrates festlegen sollte, welche Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung es geben sollte und welche baulichen Anlagen in den Baugebieten zulässig sein sollten. Das spricht gegen einen Beurteilungsspielraum der Verwaltung (Baurechtsbehörde) bei der Gebietsverträglichkeit, da dann die Baurechtsbehörde bei manchen baulichen Anlagen die Letztentscheidungskompetenz über deren Zulässigkeit in den Baugebieten hätte. Denkbar wäre allerdings, dass der Verordnungsgeber seinerseits mit der BauNVO die Baurechtsbehörden zur Letztentscheidung ermächtigt haben könnte. In den Gesetzesmaterialien findet sich hierauf kein Hinweis, stattdessen spricht einer der Beweggründe für den Erlass der BauNVO sogar dagegen. Als die BauNVO 1962 erstmals erlassen wurde, geschah dies, um eine möglichst weitgehende bundesweite Vereinheitlichung bei den Festsetzungen über die bauliche Nutzung von Grundstücken zu erreichen1348. Die bis dahin unterschiedlich ausgestalteten landesrechtlichen Regelungen sollten mit der BauNVO abgelöst werden1349. Gestünde man den Baugenehmigungsbehörden einen Beurteilungsspielraum bei der Frage der Gebietsverträglichkeit zu, würde damit die von der BauNVO angestrebte bundesweite Vereinheitlichung der Regeln über die bauliche Nutzung von Grundstücken konterkariert werden. Es wäre dann möglich, dass eine Baurechtsbehörde entscheidet, dass beispielsweise Krematorien mit Abschiedsraum in Gewerbegebieten zulässig und gebietsverträglich sind; gleichzeitig könnte eine andere Baurechtsbehörde für ihren Zuständigkeitsbereich das Gegenteil entscheiden. An manchen Orten wären dann Krematorien mit Abschiedsraum in Gewerbegebieten zulässig, an anderen Orten – ebenfalls in Gewerbegebieten – dagegen nicht. Das löst die Rechtsvereinheitlichung auf, die die BauNVO anstrebt. Im Übrigen gilt es bei der Frage nach einem Beurteilungsspielraum auch die besonderen Wertungen zu berücksichtigen, die mit der Gebietsverträglichkeit verbunden sind. Bereits oben1350 wurde herausgearbeitet, dass ein gebietsunverträg­ liches Vorhaben an jedem anderen Ort im selben Baugebiet unzulässig ist und auch in jedem anderen Baugebiet der gleichen Art. Ein Zustellstützpunkt der Post für neun Gemeinden war danach im konkreten allgemeinen Wohngebiet unzulässig und zugleich auch in jedem anderen allgemeinen Wohngebiet. Die Gebietsverträg 1348 BR-Drucks. 53/62, Begründungsteil S. 2 f.: „Um auch bei diesen Festsetzungen eine möglichst weitgehende bundesrechtliche Vereinheitlichung nach heutigen städtebaulichen Erkenntnissen zu erreichen, sollen die bisherigen landesrechtlichen Regelungen über die bauliche Nutzung der Grundstücke aufgehoben und durch die vorliegende Verordnung über die bauliche Nutzung der Grundstücke ersetzt werden.“. 1349 BR-Drucks. 53/62, Begründungsteil S. 2 f. 1350 3. Kapitel A. und G.

I. Befreiungen (§ 31 Abs. 2 BauGB)

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lichkeit ist insofern mit einer generalisierenden Aussage über das zuzulassende Vorhaben verbunden. Diese Wertung – in jedem Baugebiet der gleichen Art unzulässig – lässt sich am besten umsetzen, wenn letztverbindlich nur eine Stelle über die Wertung entscheiden darf. Dies spricht dafür, dass kein Beurteilungsspielraum bei der Gebietsverträglichkeit besteht. Bestünde der Beurteilungsspielraum, könnten verschiedene Baurechtsbehörden in gleich gelagerten Fällen voneinander abweichende Entscheidungen treffen, die aufgrund des Beurteilungsspielraumes alle rechtmäßig sein können. Ohne Beurteilungsspielraum können hingegen die Gerichte und letztinstanzlich das BVerwG über die Gebietsverträglichkeit eines Vorhabens verbindlich entscheiden. Durch das BVerwG lässt sich dann eine bundesweit einheitliche Handhabung sicherstellen, die der generalisierenden Wertung durch die Gebietsverträglichkeit auch am besten entspricht. Insgesamt lässt sich damit festhalten, dass für die Gebietsverträglichkeit keine der anerkannten Fallgruppen von Beurteilungsspielräumen einschlägig ist und dass kein Grund ersichtlich ist, warum den Baurechtsbehörden ein Beurteilungsspielraum bei der Gebietsverträglichkeit zukommen sollte. Stattdessen sprechen die Gesetzesmaterialien – möglichst weitgehende bundesweite Vereinheitlichung – und die generalisierende Wertung durch die Gebietsverträglichkeit gegen einen Beurteilungsspielraum. Es gibt daher keinen Beurteilungsspielraum der Baurechtsbehörden bei der Gebietsverträglichkeit; letztverbindlich darf die Rechtsprechung – letztinstanzlich das BVerwG – über die Gebietsverträglichkeit eines Vorhabens entscheiden.

I. Befreiungen (§ 31 Abs. 2 BauGB) Eine Befreiung kann nach § 31 Abs. 2 BauGB erteilt werden, wenn einer der dort genannten Befreiungsgründe vorliegt (I.), die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist (II.) und wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt werden (III.). Zwischen dem Erfordernis der Gebietsverträglichkeit und manchen der Voraussetzungen für eine Befreiung bestehen Wechselwirkungen.

I. Befreiungsgründe 1. Erforderlichkeit aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit (§ 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB) Der erste mögliche Befreiungsgrund besteht darin, dass Gründe des Wohls der Allgemeinheit, einschließlich des Bedarfs zur Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden, die Befreiung erfordern (§ 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB). Dem Wortlaut nach zielt der Befreiungsgrund auf das Allgemeinwohl ab, d. h. auf das

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

Wohlergehen aller 1351. Nach dem allgemeinen Sprachgebrauch liegt es damit nahe, dass für diesen Befreiungsgrund (irgend-)ein öffentliches Interesse für die Verwirklichung des Vorhabens bestehen muss. Der Befreiungsgrund des Wohls der Allgemeinheit war bereits in der ersten Fassung des § 31 Abs. 2 BBauG 1960 enthalten. Im Grundsatzurteil des BVerwG1352 zu § 31 Abs. 2 BBauG stellte das Gericht klar, dass Gründe des Wohls der Allgemeinheit alle öffentlichen Belange sein können, unabhängig davon, ob sie zugleich auch bodenrechtliche Belange (heutiger § 1 Abs. 6 BauGB) sind: „Die ‚Gründe des Wohls der Allgemeinheit‘ im Sinne des § 31 Abs 2 Satz 1 (2. Alternative) BBauG beschränken sich nicht auf spezifisch bodenrechtliche Belange, sondern erfassen alles, was gemeinhin unter den öffentlichen Belangen oder – insoweit gleichbedeutend – den öffentlichen Interessen zu verstehen ist (vgl. dazu auch die beispielhafte Auflistung von öffentlichen (und privaten) Belangen in § 1 Abs 6 BBauG 1976).“1353 Die Kommentarliteratur ist dem seither gefolgt1354. Bei der jüngsten Änderung des § 31 BauGB im Jahre 2014 griff der Gesetzgeber dieses Verständnis von Gründen des Wohls der Allgemeinheit als jedes öffentliche Interesse auf. Er ergänzte die Norm um die Klarstellung „einschließlich des Bedarfs zur Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden“ und betonte in der Gesetzesbegründung, hiermit solle das besondere öffentliche Interesse an Anlagen zur Unterbringung von Flüchtlingen herausgestellt werden1355. Das belegt, dass der Befreiungsgrund des Wohls der Allgemeinheit (§ 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB) weit zu verstehen ist; Gründe des Wohls der Allgemeinheit im Sinne des § 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB sind daher alle öffentlichen Interessen, unabhängig davon, ob sie zugleich auch bodenrechtliche Belange sind1356. Besteht ein Grund des Allgemeinwohls zugunsten des Vorhabens, genügt dies nach dem Wortlaut des § 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB jedoch noch nicht, damit der Befreiungsgrund vorliegt. Nach dem Wortlaut der Norm muss der Grund des Allgemeinwohls die Befreiung auch „erfordern“. Unter erfordern versteht man im allgemeinen Sprachgebrauch, dass etwas unbedingt nötig ist, zwingend vorausgesetzt ist oder erzwungen wird1357. Der Wortlaut der Norm legt damit das Verständnis nahe, dass Gründe des Allgemeinwohl die Befreiung erst dann erfordern, wenn 1351

Duden, Deutsches Universalwörterbuch, Stichwort: Allgemeinwohl. BVerwGE 56, 71 (Atypik für Befreiung). 1353 BVerwGE 56, 71, 75 f. (Atypik für Befreiung). 1354 Vgl. Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 31 Rn.  39; Siegmund, in: BeckOK BauGB, § 31 Rn. 39; Rieger, in: Schrödter BauGB, § 31 Rn. 28; Jeromin, in: Kröninger / ​Aschke / ​Jeromin BauGB, § 31 Rn.  12; Roeser, in: Berliner Kommentar BauGB, § 31 Rn. 13; Spieß, in: Jäde / ​Dirnberger, BauGB BauNVO, § 31 BauGB Rn. 14. 1355 BT-Drucks. 18/2752, S. 7: „Mit der Regelung wird damit das besondere öffentliche Interesse an der Schaffung solcher Anlagen herausgestellt.“. 1356 BVerwGE 56, 71, 72  – Leits. 2 (Atypik für Befreiung); Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​ Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 31 Rn. 39; Siegmund, in: BeckOK  BauGB, § 31 Rn. 39; Rieger, in: Schrödter BauGB, § 31 Rn. 28; Jeromin, in: Kröninger / ​Aschke / ​Jeromin BauGB, § 31 Rn. 12; Roeser, in: Berliner Kommentar BauGB, § 31 Rn. 13; Spieß, in: Jäde / ​Dirnberger, BauGB BauNVO, § 31 BauGB Rn. 14. 1357 Duden, Deutsches Universalwörterbuch, Stichwort: erfordern. 1352

I. Befreiungen (§ 31 Abs. 2 BauGB)

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die Befreiung unbedingt oder zwingend nötig ist, um dem Grund des Allgemeinwohls Rechnung tragen zu können. Die Befreiung müsste nach diesem Verständnis also das letzte oder einzige Mittel sein, um dem Grund des Allgemeinwohls gerecht werden zu können. Entgegen dem allgemeinen Sprachverständnis gehen das BVerwG und ihm folgend die Literatur jedoch davon aus, dass Gründe des Allgemeinwohls die Befreiung schon dann erfordern, wenn es vernünftigerweise geboten ist, das beabsichtigte Vorhaben an der vorgesehenen Stelle trotz der entgegenstehenden Festsetzung im Bebauungsplan durchzuführen1358. Die Befreiung muss hiernach nicht das letzte oder einzige Mittel sein, um dem öffentlichen Interesse gerecht werden zu können1359. Begründet wird diese Ansicht mit dem Sinn und Zweck der Norm; was jedoch der Sinn und Zweck des § 31 Abs. 2 BauGB sein soll, wird nicht näher dargelegt1360. Was der Sinn und Zweck des § 31 Abs. 2 BauGB ist, lässt sich allerdings über die Systematik und die Gesetzesmaterialien der letzten Änderungen der Norm erschließen. Eine Befreiung (§ 31 Abs. 2 BauGB) kommt regelmäßig erst dann in Betracht, wenn ein Vorhaben weder allgemein zulässig ist (§ 30 BauGB iVm. Abs. 2 der §§ 2 ff. BauNVO), noch ausnahmsweise zugelassen werden kann (§ 31 Abs. 1 BauGB iVm. Abs. 3 der §§ 2 ff. BauNVO). Eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB erlaubt daher, von den Festsetzungen eines Bebauungsplanes im Einzelfall abzusehen, selbst wenn der Bebauungsplan keine derartige Ausnahmemöglichkeit (§ 31 Abs. 1 BauGB iVm. Abs. 3 der §§ 2 ff. BauNVO) enthalten hatte. Die Befreiung wird insofern zu Recht als planexternes Institut bezeichnet, auf das die planende Gemeinde keinen Einfluss hat, weil es kraft Gesetzes besteht1361. Systematisch ist die Befreiung (§ 31 Abs. 2 BauGB) damit eine über planinterne Ausnahmen hinausgehende Ausnahmemöglichkeit. Nach der Vorstellung des Gesetzgebers soll die Möglichkeit der Befreiung eine flexible städtebauliche Planung ermöglichen; bereits zu einem Entwurf der Vorgängernorm – im Gesetzgebungsverfahren noch § 30 Abs. 2 BBauG 1960 – merkte er an, § 30 trage dem Erfordernis einer beweglichen städtebaulichen Planung Rechnung1362. Diesen Ansatz verfolgte der Gesetzgeber in späteren Änderungen weiter und weitete die Befreiungsmöglichkeiten zugunsten von mehr Flexibilität schrittweise aus. 1979 wurde ein zusätzlicher Befreiungsgrund eingeführt – städtebauliche Gründe rechtfertigen die Abweichung – und die bis dahin bestehenden Befreiungsmöglichkeiten

1358

Reidt, in: Battis / ​Krautzberger / ​Löhr BauGB, § 31 Rn. 35; BVerwGE 56, 71, 76 f. (Atypik für Befreiung); Siegmund, in: BeckOK BauGB, § 31 Rn. 41; Dürr, in: Brügelmann BauGB, § 31 Rn. 36 f.; Scheidler, Befreiungen von den Festsetzungen eines Bebauungsplanes nach § 31 Abs. 2 und § 246 Abs. 10 BauGB, BauR 2015, 1414, 1417. 1359 Siehe Fn. 1358. 1360 Siehe Fn. 1358. 1361 Vgl. Reidt, in: Battis / ​Krautzberger / ​Löhr BauGB, § 31 Rn. 23; Schmidt-Aßmann, Grundfragen des Städtebaurechts, S. 175. 1362 BT-Drucks. 3/336, S. 69: „§ 30 trägt dem Erfordernis einer beweglichen städtebaulichen Planung Rechnung. Er ermöglicht es der Baugenehmigungsbehörde, von bestimmten Festsetzungen des Bebauungsplanes Ausnahmen zuzulassen, […]“.

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

wurden ausgeweitet1363. 1987 weitete der Gesetzgeber die Befreiungsmöglichkeiten erneut aus und veränderte den zweiten Befreiungsgrund1364. Städtebauliche Gründe mussten die Abweichung seither nicht mehr rechtfertigen, stattdessen sollte es genügen, wenn die Abweichung städtebaulich vertretbar war 1365. Aus der schrittweisen Erweiterung der Befreiungsvoraussetzungen und der Eigenschaft als zweite und planexterne Ausnahmemöglichkeit lässt sich ableiten, dass der Zweck des § 31 BauGB darin liegt, Flexibilität und Einzelfallgerechtigkeit auch bei bauplanerischen Festsetzungen zu gewährleisten. Dieser Zweck könnte nicht erfüllt werden, wenn man „erfordern“ (§ 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB) so auslegte, dass die Befreiung die einzige oder letzte Möglichkeit sein muss, um den Gründen des Allgemeinwohls Rechnung tragen zu können. Der Befreiungsgrund wäre dann auf einige wenige extreme Ausnahmefälle begrenzt und brächte keine Flexibilität mit sich. Von daher ist es sachgerecht, „erfordern“ weiter zu verstehen. Gründe des Allgemeinwohls erfordern die Befreiung daher schon dann, wenn es vernünftigerweise geboten ist, das beabsichtigte Vorhaben an der vorgesehenen Stelle trotz der entgegenstehenden Festsetzung im Bebauungsplan zu verwirklichen1366. Es ist denkbar, dass Gründe des Allgemeinwohls auch ein gebietsunverträgliches Vorhaben erfordern können. Gebietsunverträglich wäre beispielsweise ein größeres Dialysezentrum in einem allgemeinen Wohngebiet1367 oder auch ein Krankenhaus in einem allgemeinen Wohngebiet. Anerkannt ist, dass Vorhaben, die der Gesundheitsversorgung der Bevölkerung dienen, zugleich dem Allgemeinwohl im Sinne des § 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB dienen1368. Besteht nun in der weiteren Umgebung ein akuter Engpass in der Gesundheitsversorgung und gibt es keine wesentlich besser geeigneten Grundstücke für das Krankenhaus, so kann das öffentliche Interesse an der Gesundheitsversorgung es vernünftigerweise gebieten, d. h. erfordern, das Krankenhaus auch im allgemeinen Wohngebiet zu errichten. Das Beispiel zeigt, dass Gründe des Allgemeinwohls praktisch jedes Vorhaben erfordern können und zwar gerade auch dann, wenn das Vorhaben am geplanten 1363 BT-Drucks. 8/2451, S. 6, 13 und 23: „Die Voraussetzungen für Befreiungen von Festsetzungen in Bebauungsplänen sollen in vertretbaren Grenzen und unter Wahrung der Belange der von Befreiungen Betroffenen erweitert werden (§ 31 Abs. 2). […] Nummer 2 des Entwurfs trägt dem Umstand Rechnung, daß eine Befreiung nur unter besonderen Voraussetzungen zulässig sein kann. Danach muß die Abweichung durch städtebauliche Gründe gerechtfertigt sein […].“. 1364 BT-Drucks. 10/4630, S. 85: „Durch die Änderung der Nummer 2 soll die Erteilung der Befreiung dadurch ermöglicht werden, daß die Abweichung von den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht  – wie bisher  – „durch städtebauliche Gründe gerechtfertigt“ sein muß, sondern daß die Abweichung zulässig sein soll, wenn sie städtebaulich vertretbar ist.“. 1365 BT-Drucks. 10/4630, S. 85. 1366 So auch: Reidt, in: Battis / ​Krautzberger / ​Löhr BauGB, § 31 Rn. 35; BVerwGE 56, 71, 76 f. (Atypik für Befreiung); Siegmund, in: BeckOK  BauGB, § 31 Rn. 41; Dürr, in: Brügelmann BauGB, § 31 Rn. 36 f.; Scheidler, Befreiungen von den Festsetzungen eines Bebauungsplanes nach § 31 Abs. 2 und § 246 Abs. 10 BauGB, BauR 2015, 1414, 1417 1367 Vgl. BVerwG ZfBR 2008, 379 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet). 1368 MwN.: Siegmund, in: BeckOK BauGB, § 31 Rn. 40; Reidt, in: Battis / ​Krautzberger / ​Löhr BauGB, § 31 Rn. 34.

I. Befreiungen (§ 31 Abs. 2 BauGB)

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Standort gebietsunverträglich ist. Dass ein Vorhaben gebietsunverträglich ist, erlaubt daher keine Aussage darüber, ob für das Vorhaben der Befreiungsgrund aus § 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB – Gründe des Allgemeinwohls erfordern die Abweichung – eingreift. Dieser Befreiungsgrund und die Gebietsverträglichkeit haben folglich keinen Zusammenhang. 2. Städtebauliche Vertretbarkeit (§ 31 Abs. 2 Nr. 2 BauGB) Nach dem zweiten Befreiungsgrund des § 31 Abs. 2 Nr. 2 BauGB ist eine Befreiung möglich, wenn die Abweichung städtebaulich vertretbar ist. Dem Wortsinn nach muss die Abweichung vom Inhalt des Bebauungsplans also annehmbar, akzeptabel oder verantwortbar sein1369 und zwar unter städtebaulichen Gesichtspunkten. Im Gesetzgebungsverfahren legte der Bundestag dar, was unter städtebaulich vertretbar zu verstehen sein sollte. Städtebaulich vertretbar sollte nach dem Gesetzgeber bedeuten, dass die Befreiung mit der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung gemäß § 1 Abs. 5 und 6 BauGB vereinbar sein muss1370. Der Gesetzgeber verweist hier auf die Auflistung aller städtebaulichen Belange (§ 1 Abs. 5 und 6 BauGB), die im Rahmen der Abwägung bei der Aufstellung von Bauleitplänen zu berücksichtigen sind. Vereinbar mit den städtebaulichen Belangen (§ 1 Abs. 5 und 6 BauGB) ist dabei jede Planung, solange sie nicht an Abwägungsfehlern (vgl. § 1 Abs. 7 BauGB) leidet. Städtebaulich vertretbar ist eine Abweichung von den Planfestsetzungen folglich dann, wenn statt der vorhandenen Festsetzung auch eine solche abwägungsfehlerfrei planbar wäre, nach der das zuzulassende Vorhaben allgemein zulässig wäre1371. Dieses Tatbestandsmerkmal ist damit sehr weit, dient aber gerade nicht dazu, vorhandene planerische Festsetzungen geänderten Auffassungen anzupassen. Hierfür ist rechtlich eine Planänderung vorgesehen1372. Damit ist die Frage aufgeworfen, ob es in Fällen gebietsunverträglicher Vorhaben möglich wäre, den Bebauungsplan abwägungsfehlerfrei so zu ändern, dass das gebietsunverträgliche Vorhaben an dieser Stelle fortan allgemein zulässig wäre. Gebietsunverträgliche Vorhaben sind nie mit dem Gebietscharakter der Baugebiets­a rt vereinbar, in der sie untergebracht werden sollten. Wenn ein solches Vorhaben also durch einen neuen Bebauungsplan allgemein zulässig werden soll, müsste der neue Bebauungsplan eine andere Baugebietsart ausweisen, z. B. statt eines allgemeinen Wohngebiets ein Mischgebiet. Ob ein derartiger Wechsel in der 1369

https://www.duden.de/rechtschreibung/vertretbar (letzter Abruf: 12.08.2019). BT-Drucks. 10/4630, S. 85: „Städtebaulich vertretbar bedeutet, daß die Befreiung mit der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung gemäß den Anforderungen des § 1 Abs. 5 und 6 vereinbar sein muß.“. 1371 Reidt, in: Battis / ​Krautzberger / ​Löhr BauGB, § 31 Rn. 38; vgl. Siegmund, in: BeckOK  BauGB, § 31 Rn. 45 f.; Rieger, in: Schrödter BauGB, § 31 Rn. 30; Spieß, in: Jäde / ​Dirnberger, BauGB BauNVO, § 31 BauGB Rn. 18. 1372 Siegmund, in: BeckOK BauGB, § 31 Rn. 48. 1370

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

Baugebietsart dem Abwägungsgebot (§ 1 Abs. 7 BauGB) standhalten wird, hängt von einer Vielzahl an Faktoren ab. Wichtig wird dabei vor allem sein, welche anderen baulichen Anlagen rund um das Grundstück vorhanden sind, auf dem das zuvor gebietsunverträgliche Vorhaben zugelassen werden soll. Soll z. B. ein Wohnhaus in einem (bisherigen) Industriegebiet (§ 9 BauNVO) untergebracht werden und sind um das Grundstück des geplanten Wohnhauses verschiedene stark emittierende und gefährliche Anlagen vorhanden (etwa eine Chemiefabrik, Sprengstofffabrik oder ein Walzwerk für Stahl), so wird eine Umplanung wohl kaum abwägungsfehlerfrei möglich sein. Die neu gewählte Baugebietsart müsste dann Wohngebäude allgemein zulassen – möglich wäre das durch die Ausweisung eines Mischgebiets oder allgemeinen Wohngebiets. Unmittelbar neben einem Industriegebiet wird eine solche Festsetzung aber regelmäßig gegen den Trennungsgrundsatz aus § 50 S. 1 Alt. 1 BImSchG verstoßen, die allgemeinen Anforderungen für gesunde Wohnverhältnisse (§ 1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB) werden dort ebenfalls nicht eingehalten werden. In einem derartigen Fall wäre die neue Gebietsfestsetzung dann aufgrund einer Abwägungsfehleinschätzung oder Abwägungsdisproportionalität (§ 1 Abs. 7 BauGB) unwirksam. Hiermit ist allerdings noch nicht gesagt, ob auch in jedem Fall einer Neuplanung zugunsten eines bislang gebietsunverträglichen Vorhabens ein Abwägungsfehler vorliegen muss. Denkbar sind auch weniger extreme Fälle gebietsunverträglicher Vorhaben als der eines Wohnhauses in einem Industriegebiet. Gebietsunverträglich war beispielsweise auch ein Postzustellstützpunkt mit übergemeindlichem Einzugsbereich in einem allgemeinen Wohngebiet1373. Eine Umplanung in diesem Fall müsste zu einer Baugebietsart führen, die auch größere Anlagen für Verwaltungen allgemein zulässt. In einem urbanen Gebiet (§ 6a BauNVO) wären auch größere Anlagen für Verwaltungen allgemein zulässig (§ 6a Abs. 2 Nr. 5 BauNVO)1374, zudem muss in einem urbanen Gebiet die Nutzungsmischung zwischen Wohnen, Gewerbe und anderen Nutzungen nicht gleichgewichtig sein (§ 6a Abs. 1 BauNVO); es dürfte also auch z. B. die Wohnnutzung den größten Teil eines urbanen Gebiets ausmachen. Sofern die planende Gemeinde in diesem Beispiel tatsächlich eine Nutzungsmischung aus Wohnen, Gewerbe und anderen Nutzungen – statt zuvor nur Wohnen im allgemeinen Wohngebiet – herbeiführen will, könnte sie abwägungsfehlerfrei (§ 1 Abs. 7 BauGB) ein urbanes Gebiet (§ 6a BauNVO) festsetzen. Dass die Baugebietsart des urbanen Gebiets existiert, zeigt, dass auch ein Nebeneinander von Wohnen, Gewerbe und anderen Nutzungen – z. B. größere Anlagen für Verwaltungen – abwägungsfehlerfrei planbar ist. Urbane Gebiete lassen diese Nutzungen nämlich alle allgemein zu (§ 6a Abs. 2 Nr. 1, 3, 4 und 5 BauNVO). Die Beispiele zeigen, dass es Fälle gibt, in denen eine andere Gebietsfestsetzung zur Zulassung eines zuvor gebietsunverträglichen Vorhabens abwägungsfehlerhaft (§ 1 Abs. 7 BauGB) wäre; es gibt aber genauso Fälle, in denen eine derartige Pla 1373

Vgl. BVerwGE 116, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). Siehe hierzu oben, 5. Kapitel C. VII. 2. und 5. Kapitel C. VI. 2. e).

1374

I. Befreiungen (§ 31 Abs. 2 BauGB)

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nung abwägungsfehlerfrei möglich ist. Ob diese Planung möglich ist, hängt maßgeblich davon ab, welche Art von Vorhaben zugelassen werden soll und welche anderen Bodennutzungen in der Umgebung stattfinden. Nur weil ein Vorhaben gebietsunverträglich ist, heißt das noch nicht, dass eine Planung abwägungsfehlerhaft sein muss, die dieses Vorhaben an diesem Ort zulassen würde. Die Gebietsverträglichkeit erlaubt daher keine Aussage darüber, ob der Befreiungsgrund aus § 31 Abs. 2 Nr. 2 BauGB – die Abweichung muss städtebaulich vertretbar sein – vorliegt. Der Befreiungsgrund kann im Einzelfall bei gebietsunverträglichen Vorhaben vorliegen, muss es aber nicht. 3. Nicht beabsichtigte Härte (§ 31 Abs. 2 Nr. 3 BauGB) Der dritte Befreiungsgrund des § 31 Abs. 2 Nr. 3 BauGB setzt voraus, dass die Durchführung des Bebauungsplanes zu einer offensichtlich nicht beabsichtigten Härte führen würde. Eine offensichtlich nicht beabsichtigte Härte besteht, wenn das für die Bebauung vorgesehene Grundstück in bodenrechtlicher Hinsicht Besonderheiten aufweist, die es im Verhältnis zu der im Bebauungsplan getroffenen Festsetzung als Sonderfall erscheinen lassen1375. Die Härte muss zudem schon dem Wortlaut des § 31 Abs. 2 Nr. 3 BauGB nach unbeabsichtigt sein, d. h. sie darf nicht vom Schutzzweck und den planerischen Zielen des Bebauungsplanes her bezweckt sein1376. Da es auf die Besonderheiten des einzelnen Grundstücks ankommt, greift der Befreiungsgrund der nicht beabsichtigten Härte ebenfalls atypische Sachverhalte auf 1377. Der Befreiungsgrund der nicht beabsichtigten Härte betrifft die planerischen Vorstellungen der jeweiligen Gemeinde, während das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit die städtebaulichen Auswirkungen eines Vorhabens in Relation zur allgemeinen Zweckbestimmung eines Baugebiets aufgreift. Beschränkt sich eine Gemeinde bei ihrer Planung darauf, lediglich eines der klassischen Baugebiete (§§ 2–9 BauNVO) festzusetzen, kann man davon ausgehen, dass dessen allgemeine Zweckbestimmung ihrer planerischen Vorstellung entspricht – andernfalls könnte sie auch ein Sondergebiet festsetzen oder das Gebiet feinsteuern (§ 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO). Gebietsunverträgliche Vorhaben verstoßen allerdings gegen die allgemeine Zweckbestimmung des Gebiets, sodass sie damit gleichzeitig auch der planerischen Vorstellung der Gemeinde zuwider laufen. Es entspricht daher regelmäßig der planerischen Vorstellung der Gemeinde, gebietsunverträgliche Vorhaben aus 1375

Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 31 Rn. 50; noch zu § 31 Abs. 2 BBauG: BVerwGE 40, 268, 268 – Leits. (Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren und Befreiung); Rieger, in: Schrödter BauGB, § 31 Rn. 33; ähnlich: Ferner, in: Kröninger / ​Aschke / ​ Jeromin BauGB, § 31 Rn. 10. 1376 Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 31 Rn. 51; BVerwG, Urt. v. 20.06.1975 – IV C 5.74, Juris-Rn. 19 (Befreiung – unbeabsichtigte Härte). 1377 Vgl. Siegmund, in: BeckOK BauGB, § 31 Rn. 55.

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

dem Baugebiet auszuschließen. Dass gebietsunverträgliche Vorhaben nicht zugelassen werden können, ist folglich stets eine beabsichtigte Härte. Ist ein Vorhaben gebietsunverträglich, wird für es daher der Befreiungsgrund aus § 31 Abs. 2 Nr. 3 BauGB – nicht beabsichtigte Härte – nie erfüllt sein.

II. Vereinbarkeit mit öffentlichen Belangen Sofern einer der drei Befreiungsgründe vorliegt, muss die Abweichung auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar sein. Die öffentlichen Belange in diesem Sinne umfassen alle von der Befreiung berührten Gesichtspunkte mit bodenrechtlichem Bezug (vgl. § 1 Abs. 6 BauGB)1378, d. h. einen Teilausschnitt der Gründe des Wohls der Allgemeinheit (§ 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB). Gebietsunverträgliche Vorhaben berühren bodenrechtliche Belange regelmäßig in doppelter Hinsicht: Es gibt jeweils einen oder auch mehrere Belange, die für das Vorhaben sprechen, als auch solche Belange, die gegen es sprechen. In der Fallgruppe der zu großen Vorhaben sprechen beispielsweise meist die Belange der Wirtschaft (§ 1 Abs. 6 Nr. 8a BauGB), teilweise auch die der verbrauchernahen Versorgung (§ 1 Abs. 6 Nr. 8a BauGB) oder der Unterbringung von Flüchtlingen (§ 1 Abs. 6 Nr. 13 BauGB) für das gebietsunverträgliche Vorhaben. Dagegen wird das gebietsunverträgliche Vorhaben regelmäßig wegen seines zu großen Störpotenzials als unzulässig eingestuft, was auf den bodenrechtlichen Belang der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung (§ 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB) zurückgeht. Mit der Einstufung als gebietsunverträglich ist also die Wertung verbunden, dass im jeweiligen Einzelfall der bodenrechtliche Belang den Vorrang genießt, der gegen das Vorhaben spricht. Im obigen Beispiel wären das die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung. Es findet also eine Entscheidung über die Austarierung der bodenrechtlichen Belange im Einzelfall statt. Da bei gebietsunverträglichen Vorhaben aber stets einem der bodenrechtlichen Belange der Vorrang eingeräumt wird, heißt das, dass in diesen Fällen immer ein öffentlicher Belang mit Vorrang vorhanden ist. Wenn von dieser Einstufung eine Befreiung erteilt würde, hieße dies, die Wertung im Rahmen der Gebietsverträglichkeit auf der Ebene des § 31 Abs. 2 BauGB erneut zu treffen – jetzt aber in die entgegengesetzte Richtung. Eine Befreiung für ein gebietsunverträgliches Vorhaben brächte daher einen Wertungswiderspruch mit sich. Eine Befreiung für ein gebietsunverträgliches Vorhaben scheitert an der Vereinbarkeit mit den öffentlichen Belangen, weil dadurch von einer Festsetzung befreit würde, deren bodenrechtlicher Gehalt im Einzelfall den Vorrang genießt.

1378 Rieger, in: Schrödter BauGB, § 31 Rn. 23; Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 31 Rn. 56; Reidt, in: Battis / ​Krautzberger / ​Löhr BauGB, § 31 Rn. 30; vgl. auch Siegmund, in: BeckOK BauGB, § 31 Rn. 63.

I. Befreiungen (§ 31 Abs. 2 BauGB)

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III. Grundzüge der Planung Für jede Befreiung ist erforderlich, dass die Grundzüge der Planung durch die Befreiung nicht berührt werden (§ 31 Abs. 2 BauGB)1379. Die den Festsetzungen des Bebauungsplanes zugrunde liegende und in ihnen zum Ausdruck kommende planerische Konzeption bildet die Grundzüge der Planung1380. Je tiefer die Befreiung in das Interessengeflecht der Planung eingreift, desto eher liegt der Schluss auf eine Änderung der Planungskonzeption nahe, die nur im Wege der Umplanung möglich ist1381. Die Befreiung darf das planerische Konzept, das den Festsetzungen des Bebauungsplanes zugrunde liegt, nicht verändern1382. Die allgemeine Zweckbestimmung von Baugebieten gem. §§ 2 ff. BauNVO ist regelmäßig ein zentraler Teil der Grundzüge der Planung, soweit die planende Gemeinde nicht von den Feinsteuerungsmöglichkeiten (§ 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO) Gebrauch gemacht hat1383. Die Festlegung der Baugebietsart ist im Rahmen der Bauleitplanung daher regelmäßig eine wichtige, wenn nicht sogar die wichtigste Entscheidung der Gemeinde. Sie bestimmt in den Grundzügen, wofür die überplanten Grundstücke künftig genutzt werden dürfen und welche Nutzungen dort nicht stattfinden sollen. Die Entscheidung für die Ausweisung eines bestimmten Baugebietstyps betrifft insofern den Kern der planerischen Gestaltung durch die Gemeinde. Gebietsunverträgliche Vorhaben widersprechen regelmäßig dem Gebietscharakter des Baugebiets, in dem sie angesiedelt werden sollten. Das bedeutet zugleich, dass sie nicht in diesem Gebietstyp, sondern nur in einem anderen Gebietstyp untergebracht werden können. Da der Gebietscharakter aber in unmodifizierten Baugebieten ein zentraler und wesentlicher Bestandteil der Grundzüge der Planung ist, würde die Zulassung eines gebietsunverträglichen Vorhabens dem zuwiderlaufen. Gebietsunverträgliche Vorhaben berühren damit die Grundzüge der Planung und finden ihren Standort in einer anderen Gebietsart. Die Gebietsart zu ändern ist indessen nur im Rahmen der Bauleitplanung möglich, nicht aber durch die Einzelfallentscheidung der Baurechtsbehörde.

1379

So auch ausdrücklich in BT-Drucks. 13/6392, S. 56: „Durch die vorgeschlagene Änderung von Absatz 2 Satz 1 soll zunächst für alle Fälle möglicher Befreiungen ausdrücklich klargestellt werden, daß eine Befreiung ausschließlich dann gerechtfertigt ist, wenn die Grundzüge der Planung nicht berührt werden.“. 1380 Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 31 Rn. 36; vgl. BVerwG NVwZ 1990, 556, 557 (Befreiung für eine Tiefgarage); Reidt, in: Battis / ​Krautzberger / ​Löhr BauGB, § 31 Rn. 29. 1381 BVerwGE 138, 166, 179 – Rn. 37 (Krypta im Industriegebiet I); Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 31 Rn.  37; Siegmund, in: BeckOK BauGB, § 31 Rn. 60; Reidt, in: Battis / ​Krautzberger / ​Löhr BauGB, § 31 Rn. 29. 1382 BVerwGE 56, 71, 78 f. (Atypik für Befreiung); Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​ Krautzberger BauGB, § 31 Rn. 36. 1383 In diesem Sinne: Söfker, in: Ernst / ​Zinkahn / ​Bielenberg / ​Krautzberger BauGB, § 31 Rn. 36 f.; Meiners / ​Pacher, in: Hoppenberg / ​de Witt, Handbuch des öffentlichen Baurechts, A III Rn. 538.

306

Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

Bestätigt wird dies durch einen Vergleich mit § 246 Abs. 12 BauGB. Danach besteht für mobile Flüchtlingsunterkünfte und für Nutzungsänderungen zugunsten der Unterbringung von Flüchtlingen bis zum 31.12.2019 die Möglichkeit, von den Festsetzungen eines Bebauungsplanes zu befreien, auch wenn die Grundzüge der Planung berührt sind1384. In der Gesetzesbegründung zu § 246 Abs. 12 BauGB wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass diese Sonderregelung zur Befreiung abweichend von § 31 Abs. 2 BauGB gerade auch dann greifen soll, wenn die Befreiung die Grundzüge der Planung berühren würde1385. Dies solle auch in reinen Wohngebieten, Gewerbegebieten und sogar Industriegebieten gelten1386. Der Gesetzgeber hat mit § 246 Abs. 12 BauGB eine Sonderregelung zu § 31 Abs. 2 BauGB geschaffen. Sie ermöglicht es, Flüchtlingsunterkünfte auch in Gebieten unterzubringen, in denen sie nicht gebietsverträglich wären. Gewerbe- und erst recht Industriegebiete zeichnen sich durch eine laute Umgebung aus, in der gerade nicht gewohnt werden soll1387. Das BVerwG hat aus diesem Grund wohnähnliche Bodennutzungen wie das Seniorenpflegeheim als im Gewerbegebiet gebietsunverträglich eingestuft1388. Gemeinschaftsunterkünfte für Flüchtlinge sind in aller Regel ebenso eine wohnähnliche Nutzung1389 und wären daher in Gewerbeund Industriegebieten gebietsunverträglich. Wenn der Gesetzgeber davon ausgegangen wäre, dass Flüchtlingsunterkünfte auch schon auf Grundlage des § 31 Abs. 2 BauGB in Gewerbe- und Industriegebieten untergebracht werden könnten, hätte er nicht § 246 Abs. 12 BauGB schaffen müssen. Die Existenz dieser Norm spricht folglich dafür, dass nach der allgemeinen Regelung des § 31 Abs. 2 BauGB die Grundzüge der Planung berührt sind, wenn zugunsten eines gebietsunverträglichen Vorhabens befreit werden soll. Diese Möglichkeit bietet nur § 246 Abs. 12 BauGB, da die Befreiung hier nicht an die Grundzüge der Planung gebunden ist.

J. Zusammenfassung Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit ist ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal, das die Vorhabenkataloge der §§ 2–9 BauNVO nach Maßgabe der allgemeinen Zweckbestimmung der einzelnen Baugebiete einschränkt. Es besitzt einen engen Anwendungsbereich. Es erfasst nur Vorhaben, die nach §§ 2–9 BauNVO 1384

BT-Drucks. 18/6185, S. 54. BT-Drucks. 18/6185, S. 54: „[…] für Flüchtlinge oder Asylbegehrende soll bis zum 31. Dezember 2019 eine Befreiung auch dann möglich sein, wenn die Grundzüge der Planung berührt werden.“. 1386 BT-Drucks. 18/6185, S. 54: „Die Regelung findet auch in reinen Wohngebieten, Gewerbegebieten und Industriegebieten Anwendung.“. 1387 BVerwG NVwZ 2002, 1384, 1385 (Seniorenpflegeheim im Gewerbegebiet). 1388 BVerwG NVwZ 2002, 1384, 1385 (Seniorenpflegeheim im Gewerbegebiet). 1389 MwN: VGH BW NVwZ 2015, 1781, 1781 f. – Rn. 2, 8 und 16 (Gemeinschaftsunterkunft für Asylbewerber im reinen Wohngebiet). 1385

J. Zusammenfassung

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entweder allgemein oder ausnahmsweise zulässig sind und nicht schon durch ein geschriebenes Tatbestandsmerkmal beschränkt werden, das die Fallgruppen der Gebietsverträglichkeit aufgreift. Es beherbergt mehrere Fallgruppen: für den Baugebietstyp zu große Vorhaben, optisch unpassende Vorhaben, zu stark emittierende Vorhaben und schließlich ruhebedürftige Vorhaben. Mit den Fallgruppen erreicht das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit eine Feinsteuerung der Vorhabenkataloge der §§ 2–9 BauNVO und trennt potenziell störende von störanfälligen Nutzungen. In der Fallgruppe der zu großen Vorhaben bewirkt das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit zudem eine Größenstaffelung möglicher Vorhaben über die verschiedenen Baugebietsarten; je stärker ein Gebietstyp durch Wohnnutzung geprägt wird, desto kleiner müssen gewerbliche Nutzungen in diesem Gebietstyp dimensioniert sein, um noch gebietsverträglich sein zu können. Bei der näheren Untersuchung der Gebietsverträglichkeit hatten sich die vor­ läufigen Arbeitsdefinitionen für den Gebietscharakter und das Merkmal der Störung bewährt. Sie konnten alle untersuchten Fälle abdecken. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit kann daher weiter präzisiert werden. Gebietsunverträglich ist ein Vorhaben, wenn es zu einer gebietsunüblichen Störung des Gebietscharakters der Baugebietsart führt, in der es angesiedelt werden soll. Der Gebietscharakter beschreibt hierbei ein Auslegungsergebnis. Er ergibt sich aus der Auslegung der jeweiligen Baugebietsvorschrift, insbesondere der Zweckbestimmung der Baugebietsart in Abs. 1. Unter einer Störung des Gebietscharakters ist hingegen jede vom Vorhaben ausgehende Beeinträchtigung städtebaulicher Belange im Sinne des § 1 Abs. 6 BauGB zu verstehen, die dem Gebietscharakter der betroffenen Baugebietsart widerspricht. Verfassungsrechtlich ist das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit schließlich nicht zu beanstanden. Es genügt dem Gesetzesvorbehalt, da es sich unter Anwendung der herkömmlichen Auslegungsmethoden aus den §§ 2–9 BauNVO gewinnen lässt. Es stützt sich auf die Systematik der §§ 2–9 BauNVO sowie deren Zwecksetzung, Wohnen (störempfindliche Nutzung) und Gewerbe (störende Nutzung) zu trennen und in verschiedenen Gebietstypen unterzubringen. Als ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal ist es ein Teil der herkömmlichen Gesetzesauslegung. Herkömmliche Gesetzesauslegung – und damit auch das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit – präzisiert nur den Inhalt von Gesetzen, die nach Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums sind. Herkömmliche Auslegung, also auch die Gebietsverträglichkeit, ist die Aufgabe der Gerichte und hält sich in den Grenzen der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 S. 2, Abs. 3 GG). Selbst wenn man das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit – mit einem sehr weiten Verständnis richterlicher Rechtsfortbildung – als richterliche Rechtsfortbildung einstufen würde, wäre es nach wie vor verfassungsrechtlich zulässig. Da es auf den Gesetzeszweck der §§ 2–9 BauNVO gestützt ist, wäre es dann lediglich eine zulässige rechtsimmanente Rechtsfortbildung (praeter legem), die das Prinzip

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Kap. 5: Der Begriff der Gebietsverträglichkeit

der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 S. 2, Abs. 3 GG) einhält. Das Bestimmtheitsgebot steht Auslegungsergebnissen wie dem Erfordernis der Gebietsverträglichkeit nicht entgegen. Es hat sich herausgestellt, dass bei der Gebietsverträglichkeit kein Beurteilungsspielraum der Baurechtsbehörden besteht. Die Gebietsverträglichkeit lässt sich keiner der anerkannten Fallgruppen von Beurteilungsspielräumen zuordnen. Nach den Gesetzesmaterialien der BauNVO sollte mit ihr eine bundesweite Vereinheit­ lichung bei den Vorgaben zur baulichen Nutzung von Grundstücken erzielt werden. Ein Beurteilungsspielraum würde den Vereinheitlichungseffekt konterkarieren. Die generalisierende Wertung der Gebietsverträglichkeit – das Vorhaben ist auch in jedem anderen Baugebiet der gleichen Art unzulässig – spricht dafür, dass es nur eine Stelle geben soll, die letztverbindlich über die Gebietsverträglichkeit entscheiden darf. Dies lässt sich am besten verwirklichen, wenn das BVerwG und nicht zahlreiche verschiedene Baurechtsbehörden letztverbindlich entscheiden dürfen. Das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit ist generell befreiungsfeindlich, d. h. ein als gebietsunverträglich eingestuftes Vorhaben kann nicht unter Rückgriff auf § 31 Abs. 2 BauGB zugelassen werden. Da gebietsunverträgliche Vorhaben gegen den allgemeinen Gebietscharakter verstoßen, können sie nur zugelassen werden, wenn zuvor der Bebauungsplan für ihr Grundstück geändert und fortan eine andere Baugebietsart festgesetzt wird. Im Rahmen des Befreiungstatbestandes heißt das, dass bei gebietsunverträglichen Vorhaben immer die Grundzüge der Planung berührt sind und eine Befreiung daher ausscheidet. Daneben ist durch die Bewertung der gegenläufigen bodenrechtlichen Belange innerhalb der Gebietsverträglichkeit vorgegeben, welches Gewicht diese Belange bei der Vereinbarkeit mit öffent­ lichen Belangen haben. Bei der Gebietsverträglichkeit fällt diese Gewichtung der Belange regelmäßig zu Lasten des Vorhabens aus, während sie bei der Befreiung aber zugunsten des Vorhabens ausfallen müsste. Das heißt, dass die Belange widersprüchlich, weil zwei Mal unterschiedlich, gewichtet werden müssten. Es ist also nicht möglich, eine Befreiung für ein gebietsunverträgliches Vorhaben auszusprechen, wenn man sich in der Gewichtung der bodenrechtlichen Belange nicht selbst widersprechen will. Eine Befreiung für ein gebietsunverträgliches Vorhaben berührt folglich immer die Grundzüge der Planung und ist nie mit öffentlichen Belangen vereinbar.

6. Kapitel

Zusammenfassung in Thesen 1. Das BVerwG hat die Gebietsverträglichkeit bereits vor 2002 als Argument eingesetzt, sie aber erst im Grundsatzurteil1390 vom 21.03.2002 zum eigenständigen bauplanungsrechtlichen Kriterium für die Zulässigkeit von Bauvorhaben erhoben. 2. Nach dem BVerwG ist ein Vorhaben gebietsunverträglich, wenn es aufgrund seiner typischen Nutzungsweise zu einer gebietsunüblichen Störung führt und so den Gebietscharakter gefährdet1391. Bei allgemeinen Wohngebieten etwa soll zu fragen sein, ob ein Vorhaben dieser Art generell geeignet ist, das Wohnen in einem allgemeinen Wohngebiet zu stören1392. 3. Das BVerwG hat das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit in weiteren Entscheidungen vom allgemeinen Wohngebiet auf die übrigen Baugebietstypen übertragen. Es ist seither Teil der ständigen Rechtsprechung und erfasst alle nach den §§ 2–9 BauNVO regelmäßig und ausnahmsweise zulässigen Vorhaben. 4. Die Subsumtion unter das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit nimmt das BVerwG anhand einer typisierenden Betrachtungsweise vor, die auf die strenge und eingeschränkte Typisierungslehre des BVerwG zurückgeführt werden kann. Es prüft im Rahmen der Gebietsverträglichkeit, ob ein Vorhaben von der Art wie das zuzulassende generell geeignet ist, den Gebietscharakter zu stören. Die Typisierungslehre ist seit langem Teil der Rechtsprechung des BVerwG, musste aber durch ein Einschreiten des Verordnungsgebers modifiziert werden (§ 15 Abs. 3 BauNVO). 5. Der VGH München und der VGH Mannheim sind der Rechtsprechung des BVerwG gefolgt und haben das Erfordernis der Gebietsverträglichkeit seither schon auf die meisten Baugebietstypen angewandt. Bei der Anwendung der Gebietsverträglichkeit zeigen sich jedoch Unsicherheiten im Umgang mit der typisierenden Betrachtungsweise. 6. Die Gebietsverträglichkeit ist von § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO, dem Rücksichtnahmegebot (v. a. § 15 Abs. 1 S. 2 BauNVO), dem Einfügen (§ 34 Abs.1 S. 1 BauGB) und dem Gebietserhaltungsanspruch abzugrenzen. Zum Teil bestehen zwar Ähnlichkeiten, diese Instrumente haben aber gleichwohl ihren eigenen Zweck und ihr eigenes Anwendungsfeld. 1390

BVerwGE 116, 155 (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). Für allgemeine Wohngebiete: BVerwGE 116, 155, 157 und 159 f. (Postzustellstützpunkt im allgemeinen Wohngebiet). 1392 BVerwG ZfBR 2008, 379, 381 (Dialysezentrum im allgemeinen Wohngebiet). 1391

310

Kap. 6: Zusammenfassung in Thesen

7. Die Gebietsverträglichkeit weist zwar zum Teil Ähnlichkeiten zum nachbarlichen Gemeinschaftsverhältnis im Zivilrecht auf, beruht aber auf einer anderen Grundidee. Die Gebietsverträglichkeit hat sich daher nicht aus dem nachbarlichen Gemeinschaftsverhältnis entwickelt und ist vielmehr ein eigenständiges Rechtsinstitut. 8. Die Gebietsverträglichkeit und die zivilrechtliche Ortsüblichkeit haben nur wenige Ähnlichkeiten und unterscheiden sich von ihrem Ansatz her grundlegend. Die zivilrechtliche Ortsüblichkeit versucht zu gewährleisten, dass eine Grundstücksnutzung in ähnlicher Weise erfolgt wie andere Grundstücksnutzungen in der Umgebung. Die Gebietsverträglichkeit stellt dagegen sicher, dass Vorhaben der rechtlichen Zweckbestimmung der Baugebietsart nicht zuwider laufen, in der sie untergebracht werden sollen. 9. Der Begriff der Verträglichkeit wird auch außerhalb des Bauplanungsrechts als Rechtsbegriff verwendet. In der Mehrzahl der untersuchten Fälle beschreibt er ein Störverbot. Ab wann eine Störung angenommen werden kann, hängt wiederum von der Funktion des Gegenstandes ab, der nicht gestört werden darf, und unterscheidet sich daher je nach untersuchtem Rechtsgebiet. 10. Es gibt verschiedene Arten, wie ermittelt werden kann, ob zwei Gegenstände miteinander verträglich sind. Teilweise wird dies über eine Abwägung ermittelt, teilweise durch konkretisierende (technische)  Regelungen, zum Teil aber auch, indem die tatsächlichen Wechselwirkungen zwischen den Gegenständen untersucht werden. Für die Gebietsverträglichkeit lassen sich die tatsächlichen Wechselwirkungen als Hilfsmittel heranziehen. Verträglich muss zwar das Vorhaben mit dem rechtlichen Gebietscharakter sein, der Gebietscharakter beinhaltet aber regelmäßig eine oder mehrere typische Bodennutzungen. Führt das Vorhaben zu städtebaulichen Konflikten mit den typischen Bodennutzungen, behindern sich beide Nutzungen also gegenseitig, so spricht dies dafür, dass das Vorhaben in dieser Baugebietsart gebietsunverträglich ist. 11. Es gibt in den §§ 2–9 BauNVO Tatbestandsmerkmale, die den Begriffsinhalt der Gebietsverträglichkeit vollständig in sich aufnehmen, derart enge Nutzungsbegriffe, dass es unter ihnen keine Anwendungsfälle für die Gebietsverträglichkeit gibt, und schließlich Nutzungsbegriffe, die zugleich den Gebietscharakter bestimmen. Auf sie ist die Gebietsverträglichkeit nicht anzuwenden. 12. Es hat sich herausgestellt, dass die Gebietsverträglichkeit nur bestimmte Vorhaben ausschließt. In den Baugebietsarten, die zumindest auch dem Wohnen dienen  – also Kleinsiedlungsgebiete, reine und allgemeine Wohngebiete, Dorfgebiete, Mischgebiete und urbane Gebiete  – schließt die Gebietsverträglichkeit Vorhaben aus, die für die Wohnnutzung störend sind. In Gewerbe- und Industriegebieten schließt die Gebietsverträglichkeit Vorhaben aus, die zu störempfindlich sind und auf die die umliegende Gewerbenutzung dann Rücksicht nehmen müsste.

Kap. 6: Zusammenfassung in Thesen

311

13. Es lassen sich verschiedene Fallgruppen der Gebietsverträglichkeit unterscheiden. Es gibt die Gruppen der zu großen Vorhaben (Größe), optisch unpassende Vorhaben (Optik) und Vorhaben mit einem zu hohen Emissionsgrad in Dorf- und Mischgebieten. Schließlich existiert die Fallgruppe der störanfälligen Vorhaben (in Gewerbe- und Industriegebieten). 14. Die Gebietsverträglichkeit bewirkt, dass ein einzelnes Vorhaben generell nicht in der untersuchten Baugebietsart untergebracht werden darf. Auf diese Weise erfahren die Nutzungsbegriffe der BauNVO eine Feinsteuerung. 15. Die Gebietsverträglichkeit setzt die Trennung von störenden und störanfälligen Vorhaben um. Ihre Fallgruppe der zu großen Vorhaben bewirkt eine Staffelung der Vorhabengröße über die einzelnen Gebietsarten. 16. Die Gebietsverträglichkeit ist ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal, wäre aber ebenso gut als teleologische Reduktion einzelner Nutzungsbegriffe der BauNVO denkbar gewesen. Sie ist das Ergebnis einer teleologischen Auslegung der §§ 2 ff. BauNVO. 17. Wann eine gebietsunübliche Störung des Gebietscharakters vorliegt und ein Vorhaben daher gebietsunverträglich ist, lässt sich noch weiter präzisieren. Der Gebietscharakter beschreibt ein Auslegungsergebnis. Er ergibt sich aus der Auslegung der jeweiligen Baugebietsvorschrift, insbesondere der Zweckbestimmung der Baugebietsart in Abs. 1. Unter einer Störung des Gebietscharakters ist jede vom Vorhaben ausgehende Beeinträchtigung städtebaulicher Belange im Sinne des § 1 Abs. 6 BauGB zu verstehen, die dem Gebietscharakter der betroffenen Baugebietsart widerspricht. 18. Verfassungsrechtlich ist die Gebietsverträglichkeit nicht zu beanstanden. Da es sich bei ihr um ein Auslegungsergebnis in der Form eines ungeschriebenen Tatbestandsmerkmals handelt, bleibt sie im möglichen Wortsinn der §§ 2 ff. BauNVO und ist daher auch Teil eines Gesetzes im Sinne des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG. Selbst wenn man sie als Ergebnis richterlicher Rechtsfortbildung einstufen würde, wäre diese Art richterlicher Rechtsfortbildung im Rahmen des Art. 14 GG zulässig, da sie auf den Gesetzeszweck der §§ 2 ff. BauNVO – die Nutzungstrennung – gestützt ist. Das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot steht ihr nicht entgegen. 19. Bei der Gebietsverträglichkeit besteht kein Beurteilungsspielraum der Baurechtsbehörden. Ein Beurteilungsspielraum ist weder mit der Rechtsvereinheit­ lichung vereinbar, die die BauNVO bewirken soll, noch mit der generalisierenden Wertung der Gebietsverträglichkeit, wonach das Vorhaben in jedem Baugebiet der gleichen Art unzulässig ist. 20. Vom Erfordernis der Gebietsverträglichkeit kann nicht nach § 31 Abs. 2 BauGB befreit werden. Eine Befreiung für ein gebietsunverträgliches Vorhaben wäre nicht mit den öffentlichen Belangen vereinbar und berührt die Grundzüge der Planung.

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Sachwortverzeichnis Abwägungsansatz 163 Anforderungen –– an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse  41, 174, 197, 214 f., 253, 261, 268, 270 f., 291 –– chemische  155, 158, 160 Anlage –– für kirchliche, kulturelle, gesundheit­ liche und sportliche Zwecke  183 f., 186, 201, 278 ff. –– für örtliche Verwaltungen  221 –– für soziale Zwecke  45, 57, 69, 186, 201, 279 –– für Verwaltungen  39 ff., 209, 268, 277 ff. –– immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftige  31 ff., 221, 252, 260 –– zur Kinderbetreuung  198, 203 f. Art der baulichen Nutzung  38, 95, 111 f., 121, 195, 202, 205, 214, 220, 229, 296 Arzneimittelgesetz 150 Asylbewerberunterkunft  57, 61, 74, 77, 80, 186, 192, 201 ff., 257, 264, 268, 298 Atypik  53, 66, 72, 91, 116, 119, 122 Baugebietsart  34, 93, 95, 104 ff., 120, 170 ff., 265 ff., 295, 301, 307 Baurechtsbehörde  66, 76 f., 295 ff., 305, 308 Bauunternehmen  45, 71, 221, 282 f. Befreiung  31 ff., 47 ff., 297 ff. Bestimmtheitsgebot  292 f. Betrieb –– bordellartig  251, 253 –– der gartenbaulichen Erzeugung  179 –– des Beherbergungsgewerbes  50, 200, 244 –– holzverarbeitend  60, 72 –– metallverarbeitend  70, 73, 221, 225, 239, 269 Beurteilungsspielraum  293 ff. Bordell 78

Casino 236 Dialysezentrum  46, 80, 91 Diskothek  224, 236, 241, 258 Drittschutz  98, 112 Dorfgebiet  69 ff., 88, 165 f., 216 ff., 228 f., 265 ff., 275 Ein-Mann-Betrieb  60, 72 Emissionen  32, 53, 67, 83, 88, 101, 103 f., 140 ff., 177, 189, 192, 204, 208, 216 ff., 241, 260 ff., 269 ff. Erfordernis der Raumordnung  126 f. Ermessen  66, 76, 293 f. Fallgruppe  93, 106 f., 267 ff., 273 ff., 295, 304, 307 f. Fallhammer 32 Funktion  111, 120, 271 ff. –– der Gemeinverträglichkeit  131, 135 –– städtebauliche  106, 190, 230 f. Gebietscharakter –– allgemeiner Wohngebiete  204 –– Begriff  170 f. –– im Sinne des § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO  94 ff. –– reiner Wohngebiete  193 –– urbaner Gebiete  237 –– von Dorfgebieten  216 –– von Gewerbegebieten  248 –– von Industriegebieten  259 –– von Kerngebieten  240 –– von Kleinsiedlungsgebieten  175 –– von Mischgebieten  225 Gebietserhaltungsanspruch  87, 90, 111 ff. Gemeingebrauch  128 ff., 154 Geruch  164 ff., 189 Gewerbebetrieb –– nicht erheblich belästigend  35, 47, 77 f., 248 ff.

322

Sachwortverzeichnis

–– nicht störend  42, 50 ff., 172 f., 189 ff., 208 f., 269 ff. –– nicht wesentlich störend  34 f., 70 ff., 171 ff., 220, 225 f., 229, 235 f., 238, 245 Grundzüge der Planung  49, 305 ff. Hotel  50, 62, 200, 208, 220, 262 Handwerksbetriebe  179 ff., 190 ff., 199, 206 Immissionsrichtwerte  165 f., 184, 238, 262 Industriegebiet  47, 62, 78, 259 ff., 270 Kerngebiet  240 ff., 266, 269 Kerngebietstypik  61, 235 ff., Kfz-Handel  57, 67, 208 Kfz-Werkstatt  71, 223, 232 f., 247, 254, 263, 265, 273 Kirche  184, 192, 207 Kleinsiedlungsgebiet  175 ff., 206, 208, 210 f., 265, 268 Krematorium  48 f., 264, 281 Krypta  47 ff., 62, 280 f. Laden  169, 179 ff., 190 ff., 199, 206, 219, 246, 268, 272 Lärm  38 ff., 69, 71 f., 76, 107, 192, 198, 218, 223, 237 f., 252, 259 ff. Maß der baulichen Nutzung  94, 108 f., 160, 174, 195 ff., 202, 205, 207, 214, 244, 296 Mischgebiet  45, 59 f., 72 ff., 107, 165, 225 ff., 265 ff. Mobilfunksendeanlage  58, 66 Moschee  184, 192 Nachbarliches Gemeinschaftsverhältnis  114 Nahversorgung  164, 181, 191, 198 f., 205, 274, 291 Nebenerwerbslandwirtschaft  175, 177 Optisch störend 93, 110, 208, 211, 246, 269 ff. Ortsüblichkeit 118 Postzustellstützpunkt  38 ff., 277 f. Prostitution  245, 251 ff., 261

Quantität zu Qualität  268 Raumordnung  126 ff., 154, 158 Rechtsfortbildung  287 ff., 307 ff. Rücksichtnahmegebot  47, 72, 98 ff., 120 f. Spielhalle  59 ff., 76, 234 ff., 268 Stören  172 ff. Swinger-Club  44, 52 ff. Tankstelle  71, 189, 205, 211 f., 223, 232 f., 246 f., 254 f., 263, 268 Teleologische Reduktion  277 ff., 282 f. Tierhaltung  182 f. Transportunternehmen  69 f. Trennung von Wohnen und Gewerbe  181, 274 f., 292 Typisierungslehre  31 ff., 45 f., 52, 89 f. Urbane Gebiete  237 ff., 266, 275 Vergnügungsstätte  59 ff., 76 ff., 223 f., 233 ff., 241, 243 f., 258, 268 Versorgungsfunktion  201, 207, 221 Verträglichkeit –– elektromagnetische  147 ff., 160, 163 –– Ermittlungsmethoden  163 ff. –– Gemeinverträglichkeit  128 ff., 154, 160 –– medizinische  150 ff., 156, 159 –– Raumverträglichkeit  126 ff., 154, 157, 160, 163 –– soziale  125, 154, 157, 162 –– städtebauliche  123, 153, 157, 160, 163 –– Umweltverträglichkeit  135 ff., 145 ff., 154 f., 158, 160 ff. Videothek 74 Wohnen  186, 195, 201 Wohngebiet –– allgemeines  204 ff. –– reines  193 ff. Zu- und Abgangsverkehr  46, 50, 107, 178, 184 ff., 190, 204, 207, 210, 219 f., 224, 232, 242, 253, 265, 268